CELEX: 32017H0146
Language: da
Date: 2016-12-21 00:00:00
Title: Kommissionens henstilling (EU) 2017/146 af 21. december 2016 vedrørende retsstatsprincippet i Polen, der supplerer Kommissionens henstilling (EU) 2016/1374

27.1.2017   
            
            
               DA
            
            
               Den Europæiske Unions Tidende
            
            
               L 22/65
            
         KOMMISSIONENS HENSTILLING (EU) 2017/146
   af 21. december 2016
   vedrørende retsstatsprincippet i Polen, der supplerer Kommissionens henstilling (EU) 2016/1374
   EUROPA-KOMMISSIONEN HAR —
   under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 292, og
   ud fra følgende betragtninger:
   
               (1)
            
            
               Den 27. juli 2016 vedtog Kommissionen en henstilling vedrørende retsstatsprincippet i Polen (1), hvori den redegjorde for sine betænkeligheder med hensyn til forfatningsdomstolen og anbefalede, hvordan betænkelighederne burde tackles.
            
         
               (2)
            
            
               Kommissionens henstilling blev vedtaget inden for retsstatsrammen (2). Retsstatsrammen fastsætter, hvordan Kommissionen skal reagere, hvis der i en EU-medlemsstat er klare tegn på en trussel mod retsstatsprincippet, og forklarer de principper, som retsstatsprincippet indebærer. Retsstatsrammen udstikker retningslinjer for en dialog mellem Kommissionen og medlemsstaten med henblik på at forebygge fremkomsten af en systemisk trussel mod retsstatsprincippet, som vil kunne udvikle sig til en »klar risiko for et alvorligt brud«, der potentielt vil kunne udløse iværksættelsen af »proceduren i henhold til artikel 7 i TEU«. Hvis der er klare tegn på en systemisk trussel mod retsstatsprincippet i en medlemsstat, kan Kommissionen indlede en dialog med denne medlemsstat inden for retsstatsrammen.
            
         
               (3)
            
            
               Den Europæiske Union bygger på et fælles sæt værdier, der er forankret i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), og som omfatter respekten for retsstatsprincippet. Udover at have til opgave at sikre overholdelsen af EU-lovgivningen er Kommissionen sammen med Europa-Parlamentet, medlemsstaterne og Rådet ansvarlig for at garantere Unionens fælles værdier.
            
         
               (4)
            
            
               Den Europæiske Unions Domstols og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis samt en række dokumenter, som Europarådet har udarbejdet, og som navnlig bygger på ekspertisen i Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (»Venedigkommissionen«), indeholder en ikke-udtømmende liste over disse principper, hvori retsstatsprincippet grundlæggende defineres som en fælles værdi i Unionen, jf. artikel 2 i TEU. Disse principper omfatter legalitetsprincippet, der indebærer en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk procedure for vedtagelse af love, retssikkerhed, forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, uafhængige og upartiske domstole, effektiv domstolsprøvelse, hvorved det bl.a. kontrolleres, at de grundlæggende rettigheder er overholdt, og lighed for loven (3). Ud over at sikre overholdelsen af disse principper og værdier er de statslige institutioner også forpligtet til at arbejde loyalt sammen.
            
         
               (5)
            
            
               Kommissionen redegjorde i sin henstilling af 27. juli 2016 for de omstændigheder, hvorunder den den 13. januar 2016 besluttede at foretage en undersøgelse i henhold til retsstatsrammen, og hvorunder den den 1. juni 2016 vedtog en udtalelse om Polens overholdelse af retsstatsprincippet. Det blev i henstillingen også forklaret, at kontakterne mellem Kommissionen og den polske regering ikke kunne fjerne Kommissionens betænkeligheder.
            
         
               (6)
            
            
               Kommissionen fastslog i sin henstilling, at der var en systemisk trussel mod retsstaten i Polen, og anbefalede, at de polske myndigheder hurtigst muligt iværksatte passende tiltag for at imødegå denne trussel.
            
         
               (7)
            
            
               Kommissionen anbefalede navnlig, at de polske myndigheder a) til fulde gennemfører forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015, ifølge hvilke de tre dommere, som på lovlig vis blev udpeget i oktober 2015 af Sejm i 7. valgperiode, kan påbegynde deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, ikke påbegynder deres hverv b) kundgør og til fulde gennemfører forfatningsdomstolens afgørelser af 9. marts 2016 og sikrer, at kundgørelsen af kommende afgørelser sker automatisk og ikke er afhængig af en beslutning fra den udøvende eller lovgivende magt c) sikrer, at enhver reform af loven om forfatningsdomstolen er i overensstemmelse med forfatningsdomstolens afgørelser, herunder afgørelserne af 3. og 9. december 2015 og afgørelsen af 9. marts 2016, og tager hensyn til Venedigkommissionens udtalelse og sikrer, at effektiviteten af forfatningsdomstolen som garant for forfatningen ikke undergraves af betingelser d) sikrer, at forfatningsdomstolen kan prøve foreneligheden af den nye lov om forfatningsdomstolen af 22. juli 2016, inden den træder i kraft, og kundgør og fuldt ud gennemfører forfatningsdomstolens afgørelse i den forbindelse e) afstår fra handlinger og erklæringer, som kunne undergrave forfatningsdomstolens legitimitet og effektivitet.
            
         
               (8)
            
            
               Kommissionen opfordrede den polske regering til at løse de problemer, der er konstateret i henstillingen, inden for tre måneder, samt til at underrette Kommissionen om de tiltag, der iværksættes med henblik herpå. Kommissionen bemærkede, at den fortsat er rede til at føre en konstruktiv dialog med den polske regering.
            
         
               (9)
            
            
               Den 30. juli 2016 undertegnede præsidenten loven af 22. juli 2016, der blev kundgjort i den polske statstidende den 1. august 2016.
            
         
               (10)
            
            
               Den 11. august 2016 vedtog forfatningsdomstolen en afgørelse om loven af 22. juli 2016 (4). Ifølge afgørelsen var en række bestemmelser i denne lov, der alle blev identificeret som problematiske i Kommissionens henstilling, forfatningsstridige. Grundene til, at de var forfatningsstridige, var navnlig principperne om magtfordeling og -balance (5), domstolenes og retternes uafhængighed af andre magter (5), dommernes uafhængighed (6) og princippet om offentlige institutioners integritet og effektivitet (7). Den polske regering anerkendte dog ikke gyldigheden af denne afgørelse og kundgjorde den ikke i statstidende.
            
         
               (11)
            
            
               Den 16. august 2016 kundgjorde den polske regering 21 afgørelser, som forfatningsdomstolen havde afsagt i perioden fra den 6. april 2016 til den 19. juli 2016. Kundgørelsen af disse afgørelser synes at have været baseret på artikel 89 i lov af 22. juli 2016, ifølge hvilken »domstolens afgørelser, der er afsagt i strid med bestemmelserne i loven om forfatningsdomstolen af 25. juni 2015 før den 20. juli 2016, kundgøres inden 30 dage fra denne lovs ikrafttræden med undtagelse af afgørelser vedrørende normative retsakter, som er ophørt med at have virkning«. Denne bestemmelse var blandt dem, der blev erklæret forfatningsstridige af forfatningsdomstolen ved dens afgørelse af 11. august 2016. Endvidere er hverken afgørelserne af 9. marts 2016 og 11. august 2016 eller de 16 afgørelser, der er afsagt efter den 11. august 2016, blevet kundgjort af regeringen.
            
         
               (12)
            
            
               Den 18. august 2016 orienterede den polske anklagemyndighed om iværksættelsen af en strafferetlig undersøgelse mod formanden for forfatningsdomstolen for ikke have tilladt tre dommere, der var blevet udnævnt af den nye lovgivende forsamling i december 2015, at påbegynde deres hverv.
            
         
               (13)
            
            
               Den 14. september 2016 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om situationen i Polen (8), hvori den polske regering bl.a. blev opfordret til at samarbejde med Kommissionen i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde som fastsat i traktaten og til at anvende den frist på tre måneder, som Kommissionen havde indrømmet den, til at tage kontakt med alle partier, der er repræsenteret i Sejm, for at finde et kompromis, som ville løse den igangværende forfatningskrise med fuld respekt for Venedigkommissionens udtalelse og Kommissionens henstilling.
            
         
               (14)
            
            
               Den 30. september 2016 fremlagde en gruppe af medlemmer af Sejm et nyt lovforslag om status for dommerne ved forfatningsdomstolen. Forslaget indeholder bestemmelser om rettighederne og pligterne for dommerne ved forfatningsdomstolen, ordningerne for udnævnelse af dommere til forfatningsdomstolen, deres mandat og udtræden af tjenesten og spørgsmål vedrørende immunitet, personlig integritet og det disciplinære ansvar, de kan ifalde.
            
         
               (15)
            
            
               Den 14. oktober 2016 vedtog Venedigkommissionen sin udtalelse om loven af 22. juli 2016 (9). Det blev i udtalelsen bemærket, at loven indeholder visse forbedringer sammenlignet med loven af 22. december 2015, der havde været genstand for Venedigkommissionens udtalelse fra marts 2016. Det fremgik dog af udtalelsen, at disse forbedringer ikke var vidtgående nok, fordi andre bestemmelser i loven i den vedtagne form i væsentlig grad ville forsinke og hindre forfatningsdomstolens arbejde og sandsynligvis gøre dens arbejde ineffektivt samt undergrave dens uafhængighed gennem overdreven lovgivningsmæssig og udøvende kontrol med dens hverv. Sådanne andre bestemmelser omfatter f.eks. bestemmelser om udsættelse af en sag i op til seks måneder efter begæring fra fire dommere, om generalstatsadvokatens mulighed for at blokere en høring i tilfælde af sit fravær eller om suspension af alle forfatningssager i seks måneder efterfulgt af fornyet registrering. Udtalelsen kritiserede også den ordning, hvorefter ansøgere til embedet som formand for forfatningsdomstolen skal godkendes af præsidenten, hvilket ville føre til en situation, hvor der udnævnes en ansøger, som ikke nyder støtte fra et betydeligt antal dommere. Endvidere har premierministerens kontor uden noget forfatningsmæssigt eller retligt grundlag angiveligt kontrolleret gyldigheden af forfatningsdomstolens afgørelser ved at nægte at kundgøre dem. Det understreges også i udtalelsen, at problemet med udnævnelsen af dommere ikke er blevet løst som anbefalet, og at gennemførelsen af bestemmelsen i loven af 22. juli 2016 om, at formanden for forfatningsdomstolen skal tildele sager til de dommere, der blev udnævnt i december, ville være i strid medforfatningsdomstolens afgørelser, der er universelt bindende og dermed gælder for alle statslige myndigheder, herunder forfatningsdomstolen og dens formand. Udtalelsen konkluderede, at det polske parlament ved at vedtage loven tillagde sig beføjelser til at foretage en revision af forfatningen, som den ikke havde, når den optrådte som den ordinære lovgivende forsamling. Ifølge udtalelsen fortsatte det polske parlament og den polske regering med at bestride forfatningsdomstolens position som den sidste retsinstans i forfatningsspørgsmål og tillagde sig selv denne myndighed. De skabte nye hindringer for, at forfatningsdomstolen kunne varetage sit hverv effektivt, og handlede med henblik på yderligere at undergrave dens uafhængighed. Ved at forlænge forfatningskrisen lagde de hindringer i vejen for forfatningsdomstolen, der ifølge udtalelsen ikke kan udføre sin forfatningsmæssige rolle som vogter af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne. Den polske regering besluttede ikke at deltage i Venedigkommissionens møde den 14. oktober 2016, da den fandt, at udtalelsen fra Venedigkommissionen var ensidig og ikke tog hensyn til regeringens holdning.
            
         
               (16)
            
            
               Den 26. oktober 2016 fremlagde en gruppe medlemmer af Sejm et nyt lovforslag om forfatningsdomstolens organisation og de sager, den behandler. Forslaget indeholder detaljerede bestemmelser om forfatningsdomstolens organisation og de sager, den behandler, herunder nye regler om valg af formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen. Forslaget supplerer det lovforslag om status for dommerne ved forfatningsdomstolen, der blev fremlagt i Sejm den 30. september 2016 (se ovenfor). Begge lovforslag er nært knyttet til hinanden og har til formål at erstatte loven af 22. juli 2016.
            
         
               (17)
            
            
               Den 27. oktober 2016 svarede den polske regering på Kommissionens henstilling inden den frist på tre måneder, der var fastsat heri. Svaret afviger på alle punkter fra den holdning, som der er givet udtryk for i henstillingen, og der bebudes ingen nye foranstaltninger til at imødegå de bekymringer vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet, som Kommissionen har taget op.
            
         
               (18)
            
            
               Den 31. oktober 2016 vedtog FN's Menneskerettighedskomité afsluttende bemærkninger om den syvende periodiske rapport om Polen. Den udtrykte bekymringer over lovgivningsreformernes negative virkning, herunder ændringerne af loven om forfatningsdomstolen fra november og december 2015 og juli 2016, og tilsidesættelsen af forfatningsdomstolens afgørelser, funktion og uafhængighed og gennemførelsen af konventionen. Komitéen udtrykte også bekymring over, at premierministeren havde nægtet at kundgøre forfatningsdomstolens afgørelser fra marts og august 2016, og over regeringens bestræbelser på at ændre forfatningsdomstolens sammensætning på en måde, som forfatningsdomstolen havde anset for forfatningsstridig, og over de sager, der var indledt mod forfatningsdomstolens formand for påstået magtmisbrug. Komitéen konkluderede, at Polen burde sikre respekt for og beskyttelse af forfatningsdomstolens og dens dommeres integritet og uafhængighed og sikre gennemførelsen af alle dens afgørelser. Komitéen opfordrede indtrængende Polen til straks at kundgøre alle forfatningsdomstolens afgørelser, afstå fra at indføre foranstaltninger, der hindrer dens effektive funktion, og sikre en gennemsigtig og upartisk proces for udnævnelse af dens medlemmer og garanti for uopsigelighed, der opfylder alle krav om legalitet i henhold til indenlandsk ret og folkeretten.
            
         
               (19)
            
            
               Den 7. november 2016 afsagde forfatningsdomstolen en afgørelse om, at bestemmelserne i loven af 22. juli 2016 vedrørende udvælgelsen af formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen var i overensstemmelse med forfatningen (10). Det bemærkes, at eftersom tre dommere ved forfatningsdomstolen havde nægtet at deltage i sagen (11), og de tre dommere, som på lovlig vis var blevet udpeget i oktober 2015 af Sejm i 7. valgperiode, ikke havde påbegyndt deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen, var forfatningsdomstolen nødsaget til at ændre sin sammensætning fra et fuldt dommerkollegium til deltagelse af fem dommere for at træffe afgørelse i plenum. Siden den 11. august 2016 har forfatningsdomstolen ikke været i stand til at træffe afgørelse i plenum. Den 10. november 2016 måtte behandlingen af sagen i plenum udsættes, da der ikke kunne opnås et beslutningsdygtigt flertal. Endvidere var præsidiet den 30. november og den 8. december 2016 ikke i stand til at vedtage en beslutning om at indstille ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen, da det lovbestemte beslutningsdygtige flertal ikke kunne nås.
            
         
               (20)
            
            
               Den 1. december 2016 vedtog senatet loven af 30. november 2016 om den retlige status for dommere ved forfatningsdomstolen (»lov om dommeres status«).
            
         
               (21)
            
            
               Den 2. december 2016 vedtog senatet loven af 30. november 2016 om forfatningsdomstolens organisation og de sager, den behandler (»lov om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling«).
            
         
               (22)
            
            
               Den 14. december 2016 afholdt Europa-Parlamentet en forhandling om retsstatssituationen i Polen. Under denne debat opfordrede Kommissionen indtrængende de polske myndigheder til ikke at sætte de nye love i kraft, før forfatningsdomstolen havde haft lejlighed til at foretage en forfatningsmæssig prøvelse af dem.
            
         
               (23)
            
            
               Den 15. december 2016 vedtog senatet loven af 13. december 2016 om gennemførelse af loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og loven om dommeres status (»gennemførelseslov«).
            
         
               (24)
            
            
               Den 19. december 2016 undertegnede præsidenten de tre ovennævnte love, der blev kundgjort i statstidende. Samme dag udnævnte præsidenten dommer Julia Przyłębska, der var valgt af den nye Sejm, til stillingen som fungerende formand for forfatningsdomstolen.
            
         
               (25)
            
            
               Den 20. december 2016 tillod Julia Przyłębska, at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden et gyldigt retsgrundlag, påbegyndte deres hverv ved forfatningsdomstolen og indkaldte til et møde i præsidiet samme dag. På grund af det korte varsel var én dommer ikke i stand til at deltage og anmodede om, at mødet blev udsat til næste dag. Dommer Julia Przyłębska afviste anmodningen, og syv andre dommere deltog heller ikke i mødet. Kun seks dommere, herunder de tre ulovligt udpegede dommere, deltog i mødet og udvalgte to ansøgere, Julia Przyłębska og Mariusz Muszyński, der blev indstillet som ansøgere til præsidenten.
            
         
               (26)
            
            
               Den 21. december 2016 udnævnte præsidenten dommer Julia Przyłębska til stillingen som formand for forfatningsdomstolen —
            
         VEDTAGET DENNE HENSTILLING:
   
            
               1.
            
            
               Republikken Polen bør tage behørigt hensyn til Kommissionens analyse som anført nedenfor og gennemføre de foranstaltninger, der er omhandlet i afsnit 7 i denne henstilling, med henblik på at løse de konstaterede problemer inden for den fastsatte frist.
            
         1.   HENSTILLINGENS ANVENDELSESOMRÅDE
   
   
            
               2.
            
            
               Denne henstilling supplerer henstillingen af 27. juli 2016. Heri gennemgås, hvilke af de betænkeligheder, der blev taget op i denne henstilling, som er blevet løst, der redegøres for de resterende betænkeligheder, og der opregnes en række nye betænkeligheder, Kommissionen nærer med hensyn til overholdelsen af retsstatsprincippet i Polen, som er opstået siden da. På grundlag heraf fremsætter den en række henstillinger til de polske myndigheder om, hvordan de bør tackle disse betænkeligheder. Betænkelighederne vedrører følgende:
               
                           1)
                        
                        
                           udnævnelsen af dommere til forfatningsdomstolen og den manglende gennemførelse af forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015 og 11. august 2016 vedrørende disse spørgsmål
                        
                     
                           2)
                        
                        
                           den manglende kundgørelse og gennemførelse af en række afgørelser, som forfatningsdomstolen har truffet siden marts 2016, herunder afgørelserne af 9. marts og 11. august vedrørende lovgivningsmæssige retsakter om forfatningsdomstolen
                        
                     
                           3)
                        
                        
                           effektiviteten af forfatningsdomstolens funktion og effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse af ny lovgivning, navnlig set i lyset af den nyligt vedtagne lovgivning om forfatningsdomstolen, ikke mindst loven om dommeres status, loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og gennemførelsesloven
                        
                     
                           4)
                        
                        
                           reglerne vedrørende udvælgelsen af ansøgere til stillingen som formand og næstformand for forfatningsdomstolen og udnævnelsen af en fungerende formand for forfatningsdomstolen i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og gennemførelsesloven.
                        
                     
         2.   UDNÆVNELSE AF DOMMERE TIL FORFATNINGSDOMSTOLEN
   
   
            
               3.
            
            
               Kommissionen anbefalede i sin henstilling af 27. juli 2016 (12), at de polske myndigheder til fulde gennemfører forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015, ifølge hvilke de tre dommere, som på lovlig vis blev udpeget i oktober 2015 af Sejm i 7. valgperiode, kan påbegynde deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, ikke påbegynder deres hverv.
            
         
            
               4.
            
            
               Hvad angår loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen bemærkede Kommissionen, at denne lov var i strid med forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december. Ifølge artikel 90 (13) skal formanden for forfatningsdomstolen tildele sager til alle dommere, som har aflagt ed over for præsidenten, men som endnu ikke har påbegyndt deres hverv som dommere. Denne bestemmelse lader til at være målrettet den situation, hvor tre dommere på ulovlig vis blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode i december 2015. Den ville gøre det muligt for disse dommere at påbegynde deres hverv og udfylde de ledige stillinger, hvortil Sejms forrige lovgivende forsamling allerede på lovlig vis havde udpeget tre dommere, jf. dommene af 3. og 9. december 2015.
            
         
            
               5.
            
            
               Forfatningsdomstolen erklærede ved sin afgørelse af 11. august 2016 artikel 90 i loven af 22. juli 2016 forfatningsstridig, og Venedigkommissionen bekræftede i sin udtalelse af 14. oktober 2016, at denne bestemmelse ikke er i overensstemmelse med retsstatsprincippet (14).
            
         
            
               6.
            
            
               Den polske regering nægter dog fortsat at anerkende gyldigheden af afgørelsen af 11. august 2016 og at kundgøre den i statstidende (se afsnit 3 nedenfor).
            
         
            
               7.
            
            
               Endvidere genindføres der med loven om dommeres status en bestemmelse (15) svarende til artikel 90 i loven af 22. juli 2016, som blev erklæret forfatningsstridig ved afgørelsen af 11. august 2016. På samme måde findes der bestemmelser, som har til formål at opnå en tilsvarende virkning, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling (16) og i gennemførelsesloven (17).
            
         
            
               8.
            
            
               Den polske regering gav i sit svar af 27. oktober 2016 udtryk for den holdning, at det i forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015 ikke var præciseret, hvilke dommere der skulle påbegynde deres hverv, og at Sejms nye lovgivende forsamling på lovlig vis havde udpeget fem dommere i december 2015. Denne argumentation rejser alvorlig tvivl om overholdelsen af retsstatsprincippet, da den afviser virkningen af de to afgørelser fra december og modsiger forfatningsdomstolens argumentation, sådan som det konstant er blevet påpeget, herunder i afgørelsen af 11. august 2016. Svaret indebærer, at situationen ville forblive den samme, med eller uden forfatningsdomstolens afgørelser.
            
         
            
               9.
            
            
               Det indrømmes i svaret, at forfatningsdomstolen i konklusionen til afgørelsen af 3. december 2015 kom ind på præsidentens pligt til straks at tage en dommer, som Sejm har udpeget til forfatningsdomstolen, i ed. I svaret gives dog udtryk for den holdning, at denne afgørelse ikke kan forpligte andre myndigheder til at anvende bestemmelser på den måde, der er anført i en given sag. Denne fortolkning begrænser virkningen af afgørelserne af 3. og 9. december 2015 til en simpel forpligtelse for regeringen til at kundgøre dem, men tillægger dem ingen yderligere juridisk eller operationel virkning, navnlig med hensyn til præsidentens pligt til tage de pågældende dommere i ed. Denne fortolkning strider mod princippet om loyalt samarbejde mellem statslige organer, der — som understreget i Venedigkommissionens udtalelser — er en forfatningsretlig forudsætning i en demokratisk stat funderet på retsstatsprincippet.
            
         
            
               10.
            
            
               Kommissionen bemærker endvidere, at også Venedigkommissionen mener, at en løsning på den aktuelle konflikt vedrørende forfatningsdomstolens sammensætning »skal være baseret på forpligtelsen til at overholde og fuldt ud opfylde forfatningsdomstolens afgørelser«, og at »alle statslige organer, navnlig Sejm, opfordres til fuldt ud at overholde og opfylde afgørelserne« (18).
            
         
            
               11.
            
            
               Kommissionen konkluderer derfor, at de polske myndigheder bør overholde og fuldt ud gennemføre forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015. Ifølge disse afgørelser skal de statslige institutioner samarbejde loyalt for i overensstemmelse med retsstatsprincippet at sikre, at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 7. valgperiode, kan påbegynde deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, ikke påbegynder deres retlige hverv. De relevante bestemmelser i loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen rejser alvorlige betænkeligheder med hensyn til overholdelsen af retsstatsprincippet og er blevet kendt forfatningsstridige ved forfatningsdomstolens afgørelse af 11. august 2016. Også denne afgørelse bør respekteres, kundgøres og gennemføres af de polske myndigheder. Endvidere er de bestemmelser (19), der har til formål at opnå et tilsvarende resultat, og som er medtaget i loven om dommeres status, loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og i gennemførelsesloven, også uforenelige med disse afgørelser og må ikke anvendes.
            
         3.   MANGLENDE KUNDGØRELSE OG GENNEMFØRELSE AF FORFATNINGSDOMSTOLENS AFGØRELSE AF 9. MARTS 2016 OG AF DE AFGØRELSER, DER ER AFSAGT EFTER DEN 9. MARTS 2016
   
   
            
               12.
            
            
               Kommissionen anbefalede i sin henstilling af 27. juli 2016, at de polske myndigheder kundgør og til fulde gennemfører forfatningsdomstolens afgørelse af 9. marts 2016 og dens senere afgørelser og sørger for, at kundgørelsen af kommende afgørelser sker automatisk og ikke er afhængig af en beslutning truffet af den udøvende eller lovgivende magt.
            
         
            
               13.
            
            
               Den 16. august 2016 kundgjorde den polske regering på grundlag af artikel 89 i loven af 22. juli 2016 21 afgørelser, som forfatningsdomstolen havde afsagt i perioden fra den 6. april 2016 til den 19. juli 2016. Den polske regering har dog stadig ikke kundgjort de to afgørelser af 9. marts og 11. august 2016 til trods for anmodningen i Kommissionens henstilling. Endvidere er ingen af de 16 afgørelser fra forfatningsdomstolen, der er blevet afsagt efter den 11. august 2016, indtil videre blevet kundgjort.
            
         
            
               14.
            
            
               Artikel 89 i loven af 22. juli 2016 blev erklæret forfatningsstridig af forfatningsdomstolen ved dens afgørelse af 11. august 2016, fordi den var uforenelig med principperne om magtfordeling og -balance og domstolenes og retternes uafhængighed af andre magter.
            
         
            
               15.
            
            
               Det bekræftes i svaret fra den polske regering af 27. oktober, at regeringen fortsat mener, at den har beføjelse til at kontrollere lovligheden af forfatningsdomstolens afgørelser, og at det ikke kan sikres, at afgørelserne automatisk kundgøres.
            
         
            
               16.
            
            
               Det hedder i artikel 114, stk. 1 og 2, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling, at »afgørelser kundgøres i den relevante statstidende i overensstemmelse med de principper og på den måde, der er omhandlet i forfatningen og loven af 20. juli 2000 om kundgørelse af normative retsakter og visse andre retsakter […]«. Det er endvidere bestemt, at »domstolens formand beslutter, at afgørelserne skal kundgøres«. Denne bestemmelse er et sådant skridt i den rigtige retning.
            
         
            
               17.
            
            
               Det hedder imidlertid i artikel 19 i gennemførelsesloven, at »domstolens afgørelser og beslutninger, der er vedtaget i strid med loven om forfatningsdomstolen af 25. juni 2015 […] eller loven om forfatningsdomstolen af 22. juli 2016 og afsagt inden den dato, hvor den i artikel 1 omhandlede lov trådte i kraft, kundgøres i den relevante statstidende, og efter at den fungerende formand for forfatningsdomstolen har truffet beslutning om deres kundgørelse, medmindre de vedrører reguleringsinstrumenter, som ikke længere er i kraft«. En tilsvarende bestemmelse blev allerede erklæret forfatningsstridig af forfatningsdomstolen ved dens afgørelse af 11. august 2016. Det blev understreget i Kommissionens henstilling, at afgørelserne er truffet på ulovlig vis i strid med magtfordelingsprincippet, idet det ikke er op til Sejm at tage stilling til afgørelsernes lovlighed (20). Også Venedigkommissionen bekræftede denne holdning i sine to udtalelser (21). Endvidere omfatter undtagelsen fra kundgørelse af afgørelser vedrørende normative retsakter, der ikke længere er i kraft, jf. artikel 19 i gennemførelsesloven, navnlig afgørelserne af 9. marts, 11. august og 7. november 2016. Så længe formanden for forfatningsdomstolen ikke er blevet udnævnt, forhindrer denne bestemmelse den fuldstændige kundgørelse af alle afgørelser. Der er endvidere ingen garanti for, at artikel 114, stk. 2, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling vil sikre, at den kommende formand for forfatningsdomstolen vil kundgøre alle afgørelser, som er blevet afsagt før dennes embedsperiode.
            
         
            
               18.
            
            
               Endelig skaber den omstændighed, at den polske regering hidtil har nægtet at kundgøre afgørelserne af 9. marts og 11. august 2016 vedrørende lovgivningsmæssige retsakter om forfatningsdomstolen og alle andre afgørelser, som forfatningsdomstolen har afsagt efter den 11. august 2016, usikkerhed om retsgrundlaget for forfatningsdomstolens judicielle virksomhed og retsvirkningerne af dens afgørelser. Denne usikkerhed undergraver effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse og rejser alvorlige betænkeligheder med hensyn til overholdelsen af retsstatsprincippet. Overholdelse af endelige retsafgørelser er en vigtig iboende forudsætning i retsstatsprincippet. Afvisning af kundgørelsen af en bindende og endelig retsafgørelse forhindrer dennes automatiske og operationelle virkning og er i strid med legalitets- og magtfordelingsprincipperne.
            
         4.   PRØVELSE AF LOVEN OM FORFATNINGSDOMSTOLEN OG EFFEKTIVITETEN AF DEN FORFATNINGSMÆSSIGE PRØVELSE AF NY LOVGIVNING
   
   
            
               19.
            
            
               Kommissionen foretog i sin henstilling af 27. juli 2016 en detaljeret gennemgang af loven af 22. juli 2016 og dens virkninger under hensyntagen til bestemmelsernes virkninger, både enkeltvis og samlet, og forfatningsdomstolens tidligere retspraksis samt Venedigkommissionens udtalelse. Kommissionen anbefalede, at de polske myndigheder sikrer, at enhver reform af loven om forfatningsdomstolen er i overensstemmelse med forfatningsdomstolens afgørelser, herunder afgørelserne af 3. og 9. december 2015 og 9. marts 2016, og tager fuldt hensyn til Venedigkommissionens udtalelse af 11. marts 2016. Kommissionen anbefalede navnlig, at de polske myndigheder sikrer, at krav såsom kravene vedrørende det beslutningsdygtige antal dommere, behandlingen af sager i kronologisk rækkefølge, generalstatsadvokatens mulighed for at forhindre behandlingen af sager, udsættelsen af voteringer eller overgangsbestemmelserne, som påvirker verserende sager og stiller sager i bero, uanset om de vurderes enkeltvis eller samlet, ikke undergraver effektiviteten af forfatningsdomstolens rolle som garant for forfatningen.
            
         
            
               20.
            
            
               I sit svar af 27. oktober 2016 anerkender den polske regering ikke, at loven af 22. juli 2016 ikke afspejler størstedelen af de betænkeligheder, som Kommissionen og Venedigkommissionen havde givet udtryk for. I svaret bestrides, at forfatningsdomstolen er forhindret i at foretage en effektiv gennemgang under henvisning til, at forfatningsdomstolen har været i stand til at træffe afgørelser under den såkaldte forfatningskrise. Dette argument er dog irrelevant, fordi forfatningsdomstolen netop har været i stand til at gøre dette ved ikke at anvende de pågældende proceduremæssige krav (afgørelsen af 11. august 2016), og fordi regeringen nægter at kundgøre disse afgørelser, som forfatningsdomstolen har afsagt, i et forsøg på at forhindre dem i at få retsvirkning.
            
         
            
               21.
            
            
               I svaret gives også en kort redegørelse for, hvordan ovennævnte lovgivning respekterer de grundlæggende rettigheder. Kommissionen bemærker, at disse redegørelser fra regeringen ikke fjerner behovet for, at forfatningsdomstolen foretager en virkelig effektiv forfatningsmæssig prøvelse.
            
         
            
               22.
            
            
               I svaret afvises også forfatningsdomstolens grundlæggende rolle med hensyn til at sikre retsstatsprincippet i Polen. Kommissionen bestrider denne udtalelse. Forfatningsdomstolen er nemlig en af de vigtigste garanter for retsstaten i Polen, navnlig da den har til opgave at træffe afgørelse om, hvorvidt polske love er i overensstemmelse med forfatningen. Det fremgår klart af den polske forfatning, at forfatningsdomstolen har kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt lovgivning og internationale aftaler er i overensstemmelse med forfatningen, hvorvidt lovgivning er i overensstemmelse med ratificerede internationale aftaler, hvis ratificering krævede forudgående samtykke i henhold til lovgivningen, hvorvidt retsforskrifter udstedt af centrale statslige organer er i overensstemmelse med forfatningen, ratificerede internationale aftaler og lovgivning, hvorvidt politiske partiers formål eller aktiviteter er i overensstemmelse med forfatningen, samt afgørelse om klager vedrørende overtrædelse af forfatningen (22). Forfatningsdomstolen bilægger også tvister om beføjelser mellem statens centrale forfatningsmæssige organer (23). Den omstændighed, at statstribunalet ifølge forfatningen skal behandle sager om visse personers (24) overtrædelse af forfatningen eller af lovgivning, og at præsidenten skal sikre overholdelse af forfatningen (25), berører ikke denne grundlæggende rolle, som forfatningsdomstolen har.
            
         
            
               23.
            
            
               Kommissionen bemærker, at loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling ikke længere indeholder følgende bestemmelser i loven af 22. juli 2016, der var identificeret som problematiske i henstillingen: artikel 26, stk. 1, litra g), om henvisning af sager til behandling i plenum (26), artikel 38, stk. 3, om behandling af sager i kronologisk rækkefølge (27), artikel 68, stk. 5-8, om udsættelse af voteringer (28), artikel 61, stk. 6, om generalstatsadvokatens mulighed for at forhindre behandlingen af sager (29) og artikel 83-86 om overgangsbestemmelser for verserende sager (30). Kommissionen bemærker, at den simple kundgørelse af forfatningsdomstolens afgørelse af 11. august 2016, hvorved disse bestemmelser allerede var blevet erklæret forfatningsstridige, ville have været tilstrækkelig til at løse disse problemer, uden at der var behov for en ny lov.
            
         
            
               24.
            
            
               Til trods for disse forbedringer bemærker Kommissionen ikke desto mindre, at der fortsat er visse forhold, som volder problemer. Navnlig at antallet af dommere, der skal være til stede, for at forfatningsdomstolen kan træffe afgørelse i plenum, fortsat er elleve, selv om det var fastsat til ni i loven om forfatningsdomstolen fra 1997 og i loven af 25. juni 2015. Som fremhævet i henstillingen (31) udgør dette en hindring for forfatningsdomstolens beslutningsproces, navnlig under de nuværende omstændigheder, hvor forfatningsdomstolen kun har 12 dommere (eftersom de tre dommere, der blev udpeget på lovlig vis i oktober 2015 af Sejm i 7. valgperiode, ikke har påbegyndt deres retlige hverv). Den risiko, der blev identificeret i henstillingen, for at det antal dommere, der er nødvendigt for at træffe afgørelse i plenum, måske ikke vil blive nået, er allerede blevet til virkelighed (32).
            
         
            
               25.
            
            
               Endvidere indeholder loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling, loven om dommeres status og gennemførelsesloven andre bestemmelser, der har forværret visse problemer, som blev identificeret i henstillingen (se afsnit 2 vedrørende udnævnelse af dommere og afsnit 3 vedrørende kundgørelse af afgørelser), eller som har givet anledning til nye betænkeligheder vedrørende dommeres situation (se afsnit 4.1) og udnævnelsen af formanden, næstformanden og den fungerende formand for forfatningsdomstolen (se afsnit 5).
            
         4.1.   Betænkelighederne vedrørende dommeres situation
   
   4.1.1.   Disciplinærsager
   
   
            
               26.
            
            
               Det hedder som følger i artikel 26 i loven om dommeres status: »En forseelse begået af en dommer ved forfatningsdomstolen, jf. artikel 24, stk. 1, kan anmeldes til formanden for forfatningsdomstolen af […] præsidenten efter anmodning fra generalstatsadvokaten efter høring af den første formand for højesteret« (33). Det hedder som følger i artikel 27, stk. 5: »Hvis den ansvarlige for disciplinærsager ikke finder anledning til at indlede en disciplinærsag efter anmodning fra en bemyndiget enhed, udsteder vedkommende en kendelse om at afvise indledning af disciplinærsag. Den myndighed, der foretog anmeldelsen, jf. artikel 26, kan klage til disciplinærretten i første instans inden syv dage fra forkyndelsen af denne kendelse«. I henhold til artikel 27, stk. 6, behandler denne ret klagen senest 14 dage efter, at den blev indgivet. Hvis kendelsen om at afvise indledning af disciplinærsag ophæves, er disciplinærrettens instrukser vedrørende sagens videre forløb bindende for den ansvarlige for disciplinærsager.
            
         
            
               27.
            
            
               I sin henstilling om retsstaten understregede Kommissionen med hensyn til loven af 22. december 2015, at præsidenten ikke burde have beføjelse til at indlede disciplinærsager, og bemærkede, at fjernelsen af denne bestemmelse i loven af 22. juli 2016 var en forbedring. Kommissionen minder også om, at bestemmelsen i loven af 22. december 2015, der involverede andre statslige institutioner i disciplinærsager mod dommere ved forfatningsdomstolen, blev erklæret forfatningsstridig af forfatningsdomstolen ved dens afgørelse af 9. marts 2016 og blev kritiseret af Venedigkommissionen i dens udtalelse af 11. marts 2016. Kommissionen er derfor bekymret over genindførelsen af en bestemmelse, der giver præsidenten beføjelse til at indlede disciplinærsager. Den omstændighed, at sådanne sager kunne indledes af institutioner uden for retsvæsenet, samt at sådanne institutioner kan klage til disciplinærretten i første instans, hvis den ansvarlige for disciplinærsager ikke finder anledning til at indlede disciplinærsag, kunne påvirke forfatningsdomstolens uafhængighed.
            
         4.1.2.   Mulighed for tidlig pensionering
   
   
            
               28.
            
            
               Det hedder som følger i artikel 10 i gennemførelsesloven: »1. Dommere ved forfatningsdomstolen, hvis embedsperiode begyndte før ikrafttrædelsen af [loven om dommeres status], kan inden en måned fra dens ikrafttrædelse indgive en erklæring til forfatningsdomstolens formandskab om, at de fratræder som følge af indførelsen, i deres embedsperiode, af nye regler for udførelsen af hvervet som dommer ved forfatningsdomstolen, jf. artikel 11, stk. 3, og artikel 13 og 14 i denne lov (34). 2. En dommers fratræden som omhandlet i stk. 1 får virkning på den første dag i den måned, der følger efter den måned, hvor erklæringen blev indgivet. Fratrædelsen bekræftes ved en kendelse fra forfatningsdomstolens formand«.
            
         
            
               29.
            
            
               Denne bestemmelse synes at være et incitament til tidlig pensionering, fordi den gør det muligt for dommere ved forfatningsdomstolen — som en undtagelse — at få fuldt udbytte af fordelene ved deres status som pensioneret dommer, herunder modtagelse af en alderspension, uden at have afsluttet deres embedsperiode. For en dommer, der ikke længere ønsker at fortsætte med at arbejde under de nye regler, ville en sådan tidlig pensionering være mere fordelagtig end blot at sige op. Ved at tilbyde sådanne fordelagtige ordninger blander den lovgivende magt sig i forfatningsdomstolens uafhængighed, da formålet hermed er at tilskynde de nuværende dommere ved forfatningsdomstolen til at fratræde inden udløbet af deres embedsperiode og at påvirke deres beslutning herom.
            
         4.1.3.   Andre bestemmelser
   
   
            
               30.
            
            
               Med loven om dommeres status er der blevet indført nye krav til dommere ved forfatningsdomstolen vedrørende finansiel deltagelse i virksomheder (35), formueangivelser (36) og erklæringer om deres ægtefælles økonomiske aktivitet (37). Endvidere er der i loven fastsat vidtrækkende konsekvenser for manglende overholdelse, idet manglende opfyldelse af de pågældende forpligtelser vil svare til at træde tilbage som dommer ved forfatningsdomstolen. Disse bestemmelser kunne rejse spørgsmål om proportionalitet og, som bemærket af højesteret, om overholdelse af forfatningen (38). Af disse grunde er effektiv forfatningsmæssig prøvelse af disse bestemmelser særlig vigtig.
            
         
            
               31.
            
            
               Kommissionen bemærker også, at loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling i væsentlig grad ændrer dens interne organisation, idet forfatningsdomstolens kontor erstattes af to nye organer, nemlig et justitskontor og et sekretariat for forfatningsdomstolens juridiske tjeneste (39). Det er fastsat i gennemførelsesloven, at forfatningsdomstolens kontor vil blive nedlagt senest den 31. december 2017 (40), og at de nuværende medarbejdere ikke har nogen garanti for, at de kan forblive beskæftiget ved forfatningsdomstolen efter denne dato (41). I den aktuelle situation med verserende tvister vedrørende forfatningsdomstolen samt de betænkeligheder, der er givet udtryk for i afsnit 5 i denne henstilling, vedrørende udnævnelsen af en ny formand og en fungerende formand for forfatningsdomstolen kunne en sådan omorganisering føre til yderligere ustabilitet og påvirke effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse.
            
         4.2.   Vacatio legis
   
   
            
               32.
            
            
               De centrale bestemmelser i gennemførelsesloven vil træde i kraft uden vacatio legis (42) på dagen efter lovens kundgørelse. Centrale bestemmelser i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og i loven om dommeres status vil også træde i kraft uden vacatio legis på dagen efter kundgørelsesdatoen, herunder bestemmelser, der gør det muligt for de »dommere, som blev udnævnt på lovlig vis i december«, at påbegynde deres hverv (43). Bestemmelserne i loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen vil ophøre med at gælde på dagen efter datoen for gennemførelseslovens kundgørelse (44).
            
         
            
               33.
            
            
               Forfatningsdomstolen vil som følge heraf ikke være i stand til at prøve disse centrale bestemmelsers overensstemmelse med forfatningen, inden de træder i kraft. En forfatningsmæssig prøvelse under sådanne omstændigheder kan ikke længere anses for effektiv. I den forbindelse bemærkes, at Venedigkommissionen i sin udtalelse af 11. marts 2016 påpegede, at forfatningsdomstolen skal have mulighed for at prøve den lovgivning, der regulerer forfatningsdomstolens funktion, før den træder i kraft.
            
         4.3.   Konsekvenser af den manglende effektivitet af den forfatningsmæssige prøvelse af ny lovgivning
   
   
            
               34.
            
            
               Sejm har vedtaget en række nye, særligt kontroversielle lovgivningsmæssige retsakter, ofte ved hjælp af hasteprocedurer, herunder navnlig en medielov (45), en ny tjenestemandslov (46), en lov om ændring af politiloven og visse andre love (47) og love om den offentlige anklagemyndighed (48) samt en ny lov om ombudsmanden og om ændring af visse andre love (49). I sine breve af 1. februar og 3. marts 2016 forhørte Kommissionen sig hos den polske regering om disse lovændringers status og indhold, men har endnu ikke modtaget oplysninger herom. Sejm har vedtaget en række andre kontroversielle forslag til lovgivningsmæssige retsakter såsom loven om det nationale medieråd (50) og en ny lov om terrorbekæmpelse (51).
            
         
            
               35.
            
            
               Kommissionen finder, at så længe forfatningsdomstolen forhindres i at foretage en effektiv forfatningsmæssig prøvelse, vil der ikke blive foretaget effektiv prøvelse af lovgivningsmæssige retsakters (såsom ovennævntes) overensstemmelse med forfatningen, herunder om de respekterer de grundlæggende rettigheder.
            
         
            
               36.
            
            
               Kommissionen bemærker f.eks., at ny lovgivning (navnlig medieloven (52)) giver anledning til betænkeligheder med hensyn til mediefrihed og mediepluralisme. Helt specifikt ændrer den nye medielov reglerne for udnævnelse af ledelsen og bestyrelsen af de offentlige radio- og tv-stationer, så de underlægges regeringens kontrol (finansministeriet) og ikke længere er et uafhængigt organ. Den nye lov indeholder også bestemmelser om øjeblikkelig afskedigelse af den nuværende ledelse og bestyrelse. I den forbindelse sætter Kommissionen navnlig spørgsmålstegn ved, hvilke retsmidler de personer, der berøres af den nye lov, har adgang til. Den 13. december 2016 afsagde forfatningsdomstolen en afgørelse i plenum med deltagelse af fem dommere (53), i hvilken den erklærede visse bestemmelser i lovgivningen forfatningsstridige.
            
         
            
               37.
            
            
               Lovgivning såsom den nye tjenestemandslov (54) er ligeledes relevant set ud fra retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder. I sine breve af 1. februar og 3. marts 2016 spurgte Kommissionen i den forbindelse den polske regering om, hvilke retsmidler, de personer, der berøres af loven, har adgang til (55). Den polske regering har indtil videre ikke besvaret Kommissionens spørgsmål.
            
         
            
               38.
            
            
               Loven om ændring af politiloven og visse andre love (56) kan også give anledning til spørgsmål med hensyn til dens forenelighed med de grundlæggende rettigheder, bl.a. beskyttelse af privatlivet og af personoplysninger. Den 28.-29. april 2016 aflagde en delegation fra Venedigkommissionen et besøg i Warszawa for at drøfte ændringerne af politiloven og visse andre love, og den afgav en udtalelse på sit møde den 10.-11. juni 2016 (57). Ifølge udtalelsen er bl.a. lovens retssikkerhedsgarantier og materielle betingelser stadig ikke tilstrækkelige til at forhindre en overdreven anvendelse heraf eller uberettiget krænkelse af personers privatliv.
            
         
            
               39.
            
            
               Den nye lov om terrorbekæmpelse kan desuden give anledning til spørgsmål vedrørende dens forenelighed med de grundlæggende rettigheder (58) og er genstand for forfatningsmæssig prøvelse.
            
         
            
               40.
            
            
               Endvidere kan loven af 13. december om ændring af loven om forsamlinger (59) rejse spørgsmål om, hvorvidt den er forenelig med de grundlæggende rettigheder, navnlig forsamlingsfriheden som fastsat i den europæiske menneskerettighedskonvention (60).
            
         
            
               41.
            
            
               Den 14. december 2016 udsendte pressetjenesten for Sejms sekretariat en erklæring om ændringerne af mediernes arbejdsbetingelser i Sejm og senatet, hvorom der blev udtrykt betænkelighed med hensyn til overholdelsen af ytrings- og informationsfriheden. Den 16. december 2016 blev finansloven for 2017 vedtaget af Sejm under kontroversielle omstændigheder, navnlig da det blev påstået, at det beslutningsdygtige flertal ikke var nået, eftersom et medlem af Sejm var udelukket fra at stemme, og medierne var afskåret fra at optage afstemningen. Der er behov for effektiv domstolsprøvelse, herunder eventuelt en forfatningsmæssig prøvelse, af disse foranstaltninger og af de omstændigheder, hvorunder de er blevet vedtaget.
            
         
            
               42.
            
            
               Kommissionen konkluderer således, at så længe forfatningsdomstolen forhindres i at foretage effektiv forfatningsmæssig prøvelse, vil der ikke blive foretaget en effektiv undersøgelse af lovgivningsmæssige retsakters overholdelse af de grundlæggende rettigheder. Dette giver anledning til alvorlige betænkeligheder for så vidt angår retsstatsprincippet, navnlig i betragtning af at Sejm for nylig har vedtaget en række nye, særligt kontroversielle lovgivningsmæssige retsakter, som bør kunne underkastes forfatningsmæssig prøvelse.
            
         5.   UDNÆVNELSE AF FORMANDEN, NÆSTFORMANDEN OG DEN FUNGERENDE FORMAND FOR FORFATNINGSDOMSTOLEN
   
   
            
               43.
            
            
               Den nye lov om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling indeholder nye bestemmelser om udvælgelsen af de ansøgere til stillingen som formand og næstformand for forfatningsdomstolen, som præsidiet skal indstille til præsidenten. Den nye gennemførelseslov indeholder også bestemmelser om udvælgelsen af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen og bestemmelser, der gør det muligt for præsidenten at pålægge en dommer midlertidigt at udføre de opgaver, der henhører under formanden for forfatningsdomstolen (»fungerende formand for forfatningsdomstolen«).
            
         
            
               44.
            
            
               Kommissionen minder om, at formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen i henhold til artikel 194, stk. 2, i forfatningen udnævnes af præsidenten »blandt de ansøgere, som præsidiet af dommere ved forfatningsdomstolen har indstillet«. Embedsperioden for forfatningsdomstolens formand udløb den 19. december 2016. Embedsperioden for forfatningsdomstolens næstformand udløb den 26. juni 2017. De to love, der er omhandlet i det foregående punkt, er allerede blevet vedtaget og undertegnet af præsidenten. De blev endvidere vedtaget med stor hast (forslaget til gennemførelseslov blev forelagt for Sejm den 24. november 2016) uden vacatio legis, der ville have muliggjort en effektiv forfatningsmæssig prøvelse. På tidspunktet for deres vedtagelse havde forfatningsdomstolen allerede indledt processen med udvælgelse af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen, sådan som krævet i loven af 22. juli 2016 (61). Præsidiet var dog ikke i stand til at vedtage en beslutning om at indstille ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen, da det lovbestemte beslutningsdygtige flertal ikke kunne nås (62).
            
         5.1.   Procedure for udvælgelse af formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen
   
   
            
               45.
            
            
               Gennemførelsesloven og loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling indeholder nye regler om proceduren for indstilling af ansøgere til stillingen som formand og næstformand for forfatningsdomstolen. Proceduren i gennemførelsesloven (63) er navnlig udformet med henblik på den nuværende procedure for udvælgelse af formanden for forfatningsdomstolen og finder anvendelse på de situationer, der er beskrevet i artikel 16, stk. 1, i loven (se afsnit 5.3 nedenfor). Loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling (64) omfatter en procedure, der generelt vil finde anvendelse på fremtidige procedurer for udvælgelse af ansøgere til stillingen som formand og næstformand for forfatningsdomstolen, og som i det store og hele er i overensstemmelse med proceduren i gennemførelsesloven.
            
         
            
               46.
            
            
               Den nye procedure for udvælgelse af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen kræver, at de tre »dommere, der i december ulovligt blev udpeget« af Sejms nye lovgivende forsamling, deltager i processen (65). Kommissionen er af den opfattelse, at et sådant krav gør hele udvælgelsesprocessen forfatningsstridig (se afsnit 2 nedenfor). På samme måde kan den omstændighed, at de i »oktober på lovlig vis udvalgte dommere« ikke kan deltage i processen, også påvirke resultatet og udhuler derfor processen.
            
         
            
               47.
            
            
               Endvidere sikrer den nye procedure ikke, at der til præsidenten kun indstilles ansøgere, som støttes af flertallet af dommerne i forfatningsdomstolens præsidium (66). Ifølge forfatningsdomstolens afgørelse af 7. november 2016 skal artikel 194, stk. 2, i forfatningen forstås således, at formanden for forfatningsdomstolen skal udnævnes af præsidenten blandt de ansøgere, som har opnået flertal ved afstemningen i forfatningsdomstolens præsidium. Dette gør den nye procedure uforenelig med forfatningsdomstolens afgørelse af 7. november 2016. Venedigkommissionen understregede også i sin udtalelse af 14. oktober 2016 vigtigheden af, at udvælgelsesproceduren sikrer, at kun ansøgere, der nyder betydelig støtte i forfatningsdomstolen, kan udvælges som ansøgere, der skal indstilles til præsidenten (67).
            
         
            
               48.
            
            
               De samme betænkeligheder vedrører proceduren for indstilling af ansøgere til stillingen som næstformand for forfatningsdomstolen (68). Denne procedure er identisk med proceduren for indstilling af ansøgere til stillingen som formand som omhandlet i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling.
            
         5.2.   Forfatningsdomstolens næstformands rolle
   
   
            
               49.
            
            
               Kommissionen bemærker også, at gennemførelsesloven og loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling indeholder en række bestemmelser, der sætter forfatningsdomstolens næstformands funktion ud af kraft. Artikel 12, stk. 3, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling giver også formanden for forfatningsdomstolen mulighed for at pålægge en anden dommer ud over næstformanden at udføre visse opgaver vedrørende ledelsen af forfatningsdomstolens arbejde. I henhold til artikel 37 kan formanden for forfatningsdomstolen udpege en anden dommer som sin stedfortræder i retsmøder, der afvikles i plenum (næstformanden er ikke nævnt). Hvis embedsperioden for formanden for forfatningsdomstolen ophører, udføres visse centrale opgaver endvidere af den dommer, der har »størst samlet anciennitet« (artikel 11, stk. 2, eller den »dommer, der har mindst anciennitet« (artikel 11, stk. 4), og ikke af næstformanden. Derudover skal formanden for forfatningsdomstolen i henhold til artikel 8, stk. 2 være til stede i præsidiet, for at en afgørelse, som det udsteder, er gyldig (undtagen i forbindelse med udvælgelsen af en ny formand for forfatningsdomstolen), mens det i henhold til loven af 22. juli 2016 er formanden eller næstformanden for forfatningsdomstolen, der skal være til stede i præsidiet. Endvidere er det ikke længere fastsat i loven, at næstformanden kan være formand for præsidiet, i modsætning til loven af 22. juli 2016. I henhold til artikel 17, stk. 1, i gennemførelsesloven skal forfatningsdomstolen i perioden fra kundgørelsen af loven til den formelle udnævnelse af den nye formand for forfatningsdomstolen ledes af den dommer, som præsidenten har pålagt at udføre de opgaver, der påhviler formanden for forfatningsdomstolen (se afsnit 5.3 nedenfor).).
            
         
            
               50.
            
            
               Den kombinerede virkning af disse bestemmelser tilsidesætter næstformandens position som stedfortræder for formanden for forfatningsdomstolen. Forfatningsdomstolens næstformands position er anerkendt i forfatningen. Selv om forfatningen ikke fastlægger næstformandens rolle, undergraver de bestemmelser, der er henvist til i det foregående punkt, næstformandens position og kan potentielt skabe et problem med hensyn til overensstemmelse med forfatningen, som kræver effektiv forfatningsmæssig prøvelse.
            
         5.3.   Udnævnelse af en »fungerende formand for domsstolen«
   
   
            
               51.
            
            
               Det hedder som følger i artikel 17, stk. 1, i gennemførelsesloven: »Hvis det er nødvendigt at gennemføre proceduren for indstilling af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen, jf. artikel 21, i perioden mellem dagen efter den dato, hvor denne lov kundgøres, og udnævnelsen af formanden for forfatningsdomstolen, ledes forfatningsdomstolen af den dommer ved forfatningsdomstolen, som præsidenten ved beslutning har pålagt at udføre de opgaver, der påhviler formanden for forfatningsdomstolen«. Artikel 21 fastlægger en særlig procedure for udvælgelsen af de ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen, som præsidiet skal indstille til præsidenten (se ovenfor).
            
         
            
               52.
            
            
               Det hedder som følger i artikel 17, stk. 2: »Præsidenten udvælger den dommer ved forfatningsdomstolen, der skal udføre hvervet som formand for forfatningsdomstolen, blandt de dommere ved forfatningsdomstolen, der har størst anciennitet ved de almindelige domstole eller i stillinger i centraladministrationen, som indebærer anvendelse af lovgivningen«. I henhold til artikel 17, stk. 3 finder den nye procedure, der er fastlagt i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling, vedrørende udvælgelse af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen ikke anvendelse i dette tilfælde.
            
         
            
               53.
            
            
               Det hedder som følger i artikel 16, stk. 1, i gennemførelsesloven: »Hvis præsidiet på dagen for kundgørelsen af denne lov: 1) ikke er blevet indkaldt af formanden for forfatningsdomstolen eller 2) er blevet indkaldt af formanden for forfatningsdomstolen på en måde, der ikke stemmer overens med kravene i den i artikel 3 omhandlede lov, eller 3) ikke har indstillet ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen til præsidenten, eller 4) har indstillet ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen til præsidenten, men præsidenten ikke har udnævnt formanden for forfatningsdomstolen, eller 5) har udvalgt ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen i strid med den i artikel 3 omhandlede lov, gennemføres proceduren for indstilling af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen efter de regler, der er fastsat i artikel 21 i denne lov«.
            
         
            
               54.
            
            
               Det hedder som følger i artikel 16, stk. 2: »I de tilfælde, der er omhandlet i stk. 1, afsnit l-5, ophæves alle foranstaltninger og instrumenter, der er gennemført inden for rammerne af proceduren for indstilling af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen til præsidenten«.
            
         
            
               55.
            
            
               Den fungerende formand for forfatningsdomstolen får en lang række beføjelser, så længe der ikke er udnævnt nogen ny formand for forfatningsdomstolen. I overensstemmelse med artikel 18 i gennemførelsesloven gør den fungerende formand det navnlig muligt for de »dommere, der blev udvalgt på lovlig vis i december«, at udføre deres hverv som dommere (se afsnit 2 ovenfor) og lede den nye udvælgelsesproces og fuldt ud udøve beføjelserne som formand for forfatningsdomstolen, så længe der ikke formelt er udnævnt en ny formand (69).
            
         
            
               56.
            
            
               Disse bestemmelser, der gør det muligt for præsidenten direkte at udnævne en fungerende formand, giver anledning til alvorlige betænkeligheder med hensyn til principperne om magtfordeling og den dømmende magts uafhængighed, der er beskyttet ved den polske forfatning. Forfatningen indeholder navnlig ikke bestemmelser om hvervet som fungerende formand for forfatningsdomstolen. Endvidere synes den beføjelse, som præsidenten har til at udnævne en fungerende formand for forfatningsdomstolen, at være i strid med artikel 194, stk. 2, i forfatningen, hvorefter formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen udnævnes af præsidenten »blandt de ansøgere, som præsidiet af dommere ved forfatningsdomstolen« har indstillet, mens proceduren i gennemførelsesloven ikke anerkender en sådan rolle for præsidiet. Forfatningsdomstolens afgørelse af 7. november 2016 bekræfter, at ansøgerne til stillingen som formand for forfatningsdomstolen bør indstilles af præsidiet.
            
         
            
               57.
            
            
               Endvidere forekommer de kriterier, som præsidenten skal lægge til grund for valget af den fungerende formand, vilkårlige. Udvælgelsen bør finde sted blandt de dommere ved forfatningsdomstolen, der har størst anciennitet ved de almindelige domstole eller i stillinger i centraladministrationen. Disse kriterier forekommer vilkårlige, da en person uden relevant erfaring inden for retsvæsenet, men kun i centraladministrationen, kunne blive valgt, mens en person med lang erfaring ved selve forfatningsdomstolen, men ikke ved de almindelige domstole, ikke kunne blive valgt.
               Disse bestemmelser tager heller ikke hensyn til eventuelle forudgående skridt i udvælgelsesprocessen, som forfatningsdomstolen har taget, inden den nye lov trådte i kraft. I henhold til artikel 16, stk. 3, i loven af 22. juli 2016 skal forfatningsdomstolen indlede processen med udvælgelsen af ansøgeren mellem den 30. og den 15. dag inden udløbet af embedsperioden for den nuværende indehaver af stillingen. Artikel 16, stk. 2, i gennemførelsesloven ophæver eventuelle skridt, som forfatningsdomstolen har taget for at opfylde denne forpligtelse. En sådan indblanding fra den lovgivende magts side i en eventuel beslutning, som forfatningsdomstolen har truffet, volder betænkelighed med hensyn til den dømmende magts uafhængighed og princippet om loyalt samarbejde mellem statslige organer.
            
         5.4.   Udnævnelse af en formand for domsstolen den 21. december 2016
   
   
            
               58.
            
            
               Den 19. december 2016 udnævnte præsidenten dommer Julia Przyłębska til stillingen som fungerende formand for forfatningsdomstolen, Den 20. december 2016 tillod Julia Przyłębska, at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden et gyldigt retsgrundlag, påbegyndte deres hverv ved forfatningsdomstolen og indkaldte til et møde i præsidiet samme dag. På grund af det korte varsel var én dommer ikke i stand til at deltage og anmodede om, at mødet blev udsat til næste dag. Dommer Julia Przyłębska afviste anmodningen, og syv andre dommere deltog heller ikke i mødet. Kun seks dommere, herunder de tre ulovligt udpegede dommere, deltog i mødet og udvalgte to ansøgere, Julia Przyłębska og Mariusz Muszyński, der blev indstillet som ansøgere til præsidenten. Den 21. december 2016 udnævnte præsidenten dommer Julia Przyłębska til stillingen som formand for forfatningsdomstolen,
            
         
            
               59.
            
            
               Kommissionen finder, at denne procedure, der førte til udnævnelsen af en ny formand for forfatningsdomstolen, er grundlæggende forkert set i relation til retsstatsprincippet. Som der er redegjort for ovenfor, blev proceduren forestået af en fungerende formand, hvis udnævnelse giver anledning til alvorlige betænkeligheder med hensyn til principperne om magtfordeling og den dømmende magts uafhængighed. Endvidere gjorde den omstændighed, at proceduren gjorde det muligt for de tre »dommere, der i december på ulovlig vis blev udpeget« af Sejms nye lovgivende forsamling til at deltage i processen, hele udvælgelsesprocessen forfatningsstridig (se afsnit 2 nedenfor). På samme måde påvirkede den omstændighed, at de »dommere, der på lovlig vis blev udvalgt i oktober«, ikke kunne deltage i processen, også resultatet og udhulede derfor processen. Endvidere giver det korte varsel, hvormed præsidiet blev indkaldt, og afvisningen af anmodningen om at udsætte mødet anledning til alvorlige betænkeligheder. Endelig er den omstændighed, at ansøgerne kun blev udvalgt af seks dommere, uforenelig med forfatningsdomstolens afgørelse af 7. november 2016, ifølge hvilken artikel 194, stk. 2, i forfatningen skal forstås således, at formanden for forfatningsdomstolen skal udnævnes af præsidenten blandt de ansøgere, som har opnået flertal ved afstemningen i forfatningsdomstolens præsidium.
            
         
            
               60.
            
            
               Derfor finder Kommissionen, at disse bestemmelser om udnævnelsen af en fungerende formand og en formand for forfatningsdomstolen og deres gennemførelse den 19., 20. og 21. december 2016 i alvorlig grad truer forfatningsdomstolens legitimitet og dermed effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse.
            
         6.   KONSTATERING AF EN SYSTEMISK TRUSSEL MOD RETSSTATEN
   
   
            
               61.
            
            
               Af de grunde, der er redegjort for i det foregående, finder Kommissionen, at selv om nogle af de problemer, der blev taget op i dens henstilling af 27. juli 2016, er blevet løst, er en række vigtige spørgsmål fortsat uløst, og der er opstået nye betænkeligheder i mellemtiden. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den situation med en systemisk trussel mod retsstaten i Polen, som der blev redegjort for i dens henstilling af 27. juli 2016, fortsat består. Navnlig gør følgende sig gældende:
               
                           1)
                        
                        
                           Med hensyn til forfatningsdomstolens sammensætning er dens afgørelser af 3. og 9. december 2015 endnu ikke blevet gennemført. Som følge heraf kan de tre dommere, der på lovlig vis blev udpeget af Sejm i oktober 2015 i 7. valgperiode, ikke påbegynde deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen. En løsning ligger ikke lige for, da de tre nye love, der blev vedtaget i november og december 2016 (70), kræver, at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, påbegynder deres retlige hverv. Endvidere har fraværet af de tre dommere, der på lovlig vis blev udpeget af Sejm i oktober 2015 i 7. valgperiode, set i relation til kravene om et beslutningsdygtigt antal dommere, der fortsat er højt, ved forskellige lejligheder truet forfatningsdomstolens effektivitet på grund af et manglende beslutningsdygtigt flertal for vedtagelsen af præsidiets beslutninger eller af afgørelser i plenum.
                        
                     
                           2)
                        
                        
                           Med hensyn til kundgørelse af domme er forfatningsdomstolens dom af 9. marts 2016 endnu ikke blevet kundgjort i statstidende. Derudover nægter den polske regering at kundgøre afgørelsen af 11. august 2016 vedrørende loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen og alle andre afgørelser, der er afsagt efter denne dato, herunder afgørelsen af 7. november 2016 vedrørende bestemmelserne i loven af 22. juli 2016 om udvælgelsen af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen. Som følge heraf hersker der fortsat usikkerhed om retsgrundlaget for forfatningsdomstolens aktiviteter og om retsvirkningerne af dens domme. Kommissionen bemærker, at loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling indeholder en bestemmelse, der giver formanden for forfatningsdomstolen beføjelse til at kræve afgørelserne kundgjort (71). Gennemførelsesloven udelukker dog fortsat kundgørelse af visse afgørelser, som forfatningsdomstolen har afsagt, herunder ovennævnte afgørelser (72).
                        
                     
                           3)
                        
                        
                           Med hensyn til effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse er Kommissionen af den opfattelse, at selv om der kan konstateres visse forbedringer sammenlignet med loven af 22. juli 2016, indeholder de tre nye love, der blev vedtaget i december 2016, en række bestemmelser, der ikke respekterer tidligere afgørelser fra forfatningsdomstolen, og som giver anledning til yderligere betænkeligheder sammenlignet med dem, der er identificeret i henstillingen af 27. juli 2016.
                        
                     
                           4)
                        
                        
                           Disse nye betænkeligheder vedrører navnlig disciplinærsager, muligheden for tidlig pensionering, de nye krav til dommere ved forfatningsdomstolen, de betydelige ændringer i forfatningsdomstolens organisation, udvælgelsesproceduren for ansøgere til stillingen som formand og næstformand for forfatningsdomstolen, forfatningsdomstolens næstformands rolle og udnævnelsen af en fungerende formand for forfatningsdomstolen.
                        
                     
                           5)
                        
                        
                           Kommissionen finder navnlig, at den kombinerede virkning af bestemmelserne om udnævnelsen af en fungerende formand for forfatningsdomstolen, udvælgelsesproceduren for ansøgere til stillingen som formand og afvisningen af at tage de dommere, der blev udpeget af Sejm i 7. valgperiode, i ed, samtidig med at det blev bestemt, at de tre dommere, der blev udpeget af Sejm i 8. valgperiode uden gyldigt retsgrundlag, skulle påbegynde deres hverv, truer forfatningsdomstolens legitimitet i alvorlig grad og dermed effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse. Så længe de tre dommere, der på lovlig vis blev udpeget i oktober 2015 af Sejm i 7. valgperiode, ikke kan påbegynde deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen, mener Kommissionen endvidere, at processen for udvælgelse af den nye formand for forfatningsdomstolen fortsat er grundlæggende forkert.
                        
                     
                           6)
                        
                        
                           Kommissionen bemærker også, at tidsplanen for vedtagelsen af disse tre love og manglen på en passende vacatio legis for en række centrale bestemmelser berøver forfatningsdomstolen dens mulighed for at prøve deres overensstemmelse med forfatningen inden deres ikrafttræden.
                        
                     
                           7)
                        
                        
                           Endvidere forekommer der fortsat handlinger og udtalelser fra de polske myndigheders side, som undergraver forfatningsdomstolens legitimitet og effektivitet, herunder iværksættelsen af en strafferetlig undersøgelse mod formanden for forfatningsdomstolen. Kommissionen minder om princippet om loyalt samarbejde mellem statslige organer, der — som understreget i Venedigkommissionens udtalelser — er en forfatningsretlig forudsætning i en demokratisk stat funderet på retsstatsprincippet.
                        
                     
         
            
               62.
            
            
               Kommissionen er navnlig bekymret over konsekvenserne af den foreliggende situation med en systemisk trussel mod retsstaten:
               
                           1)
                        
                        
                           Det forhold, at forfatningsdomstolen forhindres i at foretage effektiv forfatningsmæssig prøvelse, har negative konsekvenser for dens integritet, stabilitet og korrekte funktion, hvilket er en af de vigtigste garantier for retsstaten i Polen. Når der findes et forfatningssikret retssystem, er dets effektivitet et centralt element i retsstaten. Under de nuværende omstændigheder kan polske loves overensstemmelse med forfatningen (73) ikke længere garanteres.
                        
                     
                           2)
                        
                        
                           Tilliden til det polske retssystem, dets integritet og konsekvens skades i alvorlig grad af den polske regerings afvisning af at kundgøre forfatningsdomstolens afgørelser. Dette bekræftes af, at højesteret anså det for nødvendigt at udstede en beslutning (74) om, at forfatningsdomstolens afgørelser er bindende, selv om de ikke kundgøres. Den øverste forvaltningsdomstols øverste råd og andre myndigheder (75), herunder navnlig det nationale råd for Polens dømmende magt (76), det nationale advokatsamfund (77) og den nationale notarsammenslutning (78).
                        
                     
                           3)
                        
                        
                           Overholdelsen af retsstatsprincippet er ikke kun en forudsætning for beskyttelsen af alle de grundlæggende værdier, der er omhandlet i artikel 2 i TEU. Det er også en forudsætning for at opretholde alle de rettigheder og pligter, der følger af traktaterne og af international ret, og for at skabe gensidig tillid mellem borgere, virksomheder og nationale retslige myndigheder i alle medlemsstaterne.
                        
                     
         
            
               63.
            
            
               Kommissionen bemærker, at der i en periode på seks år er blevet udstedt en række på hinanden følgende lovgivningsmæssige retsakter vedrørende forfatningsdomstolen. En sådan lovgivningsmæssig aktivisme uden ordentlig høring af de berørte interessenter og uden den loyale samarbejdsånd, der kræves mellem statslige myndigheder, er skadelig for forfatningsdomstolens stabilitet, integritet og hensigtsmæssige funktion.
            
         7.   ANBEFALEDE TILTAG
   
   
            
               64.
            
            
               Kommissionen anbefaler, at de polske myndigheder hurtigst muligt iværksætter passende tiltag for at imødegå den systemiske trussel mod retsstaten.
            
         
            
               65.
            
            
               Kommissionen anbefaler navnlig, at de polske myndigheder iværksætter følgende tiltag, som den allerede anmodede om i sin henstilling af 27. juli 2016, nemlig at de:
               
                           a)
                        
                        
                           til fulde gennemfører forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015, ifølge hvilke de tre dommere, som på lovlig vis blev udpeget af den forrige lovgivende forsamling i oktober 2015, kan påbegynde deres hverv som dommere ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere, der blev udpeget af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag, ikke påbegynder et sådant hverv uden at være blevet valgt på lovlig vis. Dette kræver, at præsidenten hurtigst muligt tager de tre dommere, der er valgt af den forrige lovgivende forsamling, i ed
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           kundgør og fuldt ud gennemfører forfatningsdomstolens afgørelser af 9. marts 2016 og afgørelsen af 11. august 2016 vedrørende loven af 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen og andre afgørelser afsagt efter denne dato og fremtidige afgørelser
                        
                     
                           c)
                        
                        
                           sikrer, at enhver reform af loven om forfatningsdomstolen er i overensstemmelse med forfatningsdomstolens afgørelser, tager hensyn til Venedigkommissionens udtalelser og sikrer, at effektiviteten af forfatningsdomstolen som garant for forfatningen ikke undergraves
                        
                     
                           d)
                        
                        
                           afstår fra handlinger og erklæringer, som kunne undergrave forfatningsdomstolens legitimitet og effektivitet.
                        
                     
         
            
               66.
            
            
               Ud over disse tiltag anbefaler Kommissionen, at de polske myndigheder:
               
                           e)
                        
                        
                           sikrer, at forfatningsdomstolens hurtigst muligt og effektivt foretager forfatningsmæssig prøvelse af loven om dommeres status, loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og gennemførelsesloven, og at de pågældende afgørelser straks kundgøres og gennemføres fuldt ud
                        
                     
                           f)
                        
                        
                           sikrer, at der ikke udnævnes en ny formand for forfatningsdomstolen, så længe forfatningsdomstolens afgørelser om de nye loves overensstemmelse med forfatningen ikke er blevet kundgjort og gennemført fuldt ud, og så længe de tre dommere, der på lovlig vis blev udpeget i oktober 2015 af Sejm i 7. valgperiode, ikke har påbegyndt deres retlige hverv ved forfatningsdomstolen
                        
                     
                           g)
                        
                        
                           sikrer, at så længe der ikke på lovlig vis er blevet udnævnt en ny formand for forfatningsdomstolen, erstattes han eller hun af næstformanden for forfatningsdomstolen og ikke af en fungerende formand eller af den person, der blev udnævnt som formand for forfatningsdomstolen af 21. december 2016.
                        
                     
         
            
               67.
            
            
               Kommissionen understreger, at det loyale samarbejde, som kræves mellem de forskellige statslige institutioner i retsstatsspørgsmål, er afgørende for at nå frem til en løsning i den nuværende situation.
            
         
            
               68.
            
            
               Kommissionen opfordrer den polske regering til at løse de problemer, der er konstateret i denne henstilling, senest to måneder efter modtagelsen af denne henstilling og til at underrette Kommissionen om de tiltag, der gøres med henblik herpå.
            
         
            
               69.
            
            
               Kommissionen minder også om, at henstillinger, der vedtages inden for retsstatsrammen, ikke er til hinder for, at de mekanismer, der er omhandlet i artikel 7 i TEU, kan aktiveres direkte, hvis en pludselig forværring i en medlemsstat kræver en stærkere reaktion fra EU (79).
            
         
            
               70.
            
            
               På grundlag af denne henstilling er Kommissionen rede til at føre en konstruktiv dialog med den polske regering.
            
         
      Udfærdiget i Bruxelles, den 21. december 2016.
      
         
            På Kommissionens vegne
         
         Frans TIMMERMANS
         
            Første næstformand
         
      
   
   
      (1)  Kommissionens henstilling (EU) 2016/1374 af 27. juli 2016 vedrørende retsstatsprincippet i Polen (EUT L 217 af 12.8.2016, s. 53).
   
      (2)  Meddelelsen »En ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet« (COM(2014) 158 final).
   
      (3)  Se COM(2014) 158 final, bilag I, afsnit 2.
   
      (4)  K 39/16.
   
      (5)  Artikel 38, stk. 3-6, artikel 61, stk. 6, artikel 83, stk. 2, artikel 84-87 og artikel 89 i lov af 22. juli 2016.
   
      (6)  Artikel 26, stk. 1, litra g), og artikel 68, stk. 5-7, i lov af 22. juli 2016.
   
      (7)  Artikel 38, stk. 3-6, artikel 61, stk. 3 og 6, artikel 68, stk. 5-7, og artikel 83, stk. 2, i lov af 22. juli 2016.
   
      (8)  Europa-Parlamentets beslutning af 14. september 2016 om den seneste udvikling i Polen og dens indvirkning på de grundlæggende rettigheder som fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (2016/2774(RSP)).
   
      (9)  Udtalelse nr. 860/2016, CDL-AD(2016)026.
   
      (10)  K 44/16.
   
      (11)  Se kendelse fra formanden for forfatningsdomstolen af 7. november 2016.
   
      (12)  Afsnit 2.
   
      (13)  Se også artikel 6, stk. 7.
   
      (14)  Udtalelse nr. 860/2016, CDL-AD(2016)026, punkt 106.
   
      (15)  Se artikel 5.
   
      (16)  Se artikel 6, stk. 1, og artikel 11, stk. 5.
   
      (17)  Se artikel 18, stk. 2, og artikel 21, stk. 2.
   
      (18)  Udtalelse nr. 833/2015, CDL-AD(2016)001, punkt 136.
   
      (19)  Se fodnoter i punkt 7.
   
      (20)  Se punkt 23 i henstillingen.
   
      (21)  Udtalelse nr. 860/2016, punkt 101, udtalelse nr. 833/2015, punkt 43, 142 og 143.
   
      (22)  Artikel 188 i forfatningen.
   
      (23)  Artikel 189 i forfatningen.
   
      (24)  Artikel 198 i forfatningen nævner præsidenten, premierministeren og medlemmerne af ministerrådet, formanden for den polske nationalbank, formanden for det øverste kontrolkammer, medlemmerne af det nationale radio- og tv-råd, personer, som premierministeren har givet forvaltningsbeføjelser over et ministerium, og den øverstbefalende for de væbnede styrker.
   
      (25)  Artikel 126 i forfatningen.
   
      (26)  Se afsnit 4.2.1 i henstillingen.
   
      (27)  Se afsnit 4.2.3 i henstillingen.
   
      (28)  Se afsnit 4.2.7 i henstillingen.
   
      (29)  Se afsnit 4.2.6 i henstillingen.
   
      (30)  Se afsnit 4.2.8 i henstillingen.
   
      (31)  Se afsnit 43 i henstillingen.
   
      (32)  Se betragtning 19 ovenfor.
   
      (33)  Det hedder som følger i artikel 24, stk. 1: »Dommere ved forfatningsdomstolen kan blive genstand for disciplinærsager ved forfatningsdomstolen, hvis de overtræder loven, bringer værdigheden af embedet som dommer i fare, overtræder de etiske regler for dommere eller udviser anden uetisk adfærd, der kunne undergrave tilliden til deres upartiskhed eller uafhængighed«.
   
      (34)  I artikel 11, stk. 3, i loven om dommeres status henvises til reglerne om forfatningsdomstolsdommeres finansielle deltagelse i virksomheder, i artikel 13 henvises til dommeres pligt til at indgive en erklæring om vedkommendes ægtefælles aktivitet, og i artikel 14 henvises til forfatningsdomstolsdommeres pligt til at indgive en formueangivelse.
   
      (35)  Artikel 11, stk. 3.
   
      (36)  Artikel 14.
   
      (37)  Artikel 13.
   
      (38)  Se højesterets udtalelse om lovforslaget om dommeres status af 12. oktober 2016.
   
      (39)  Artikel 16-32 indeholder detaljerede bestemmelser om forfatningsdomstolens justitskontor og juridiske tjeneste.
   
      (40)  Artikel 11.
   
      (41)  Artikel 13.
   
      (42)  Det fremgår af artikel 23, at følgende artikler træder i kraft på dagen efter kundgørelsesdatoen: artikel 1-3, artikel 12 og artikel 16-22. Følgende artikler træder i kraft den 1. januar 2018: artikel 4-5 og artikel 8. De øvrige artikler i lovforslaget træder i kraft 14 dage efter kundgørelsesdatoen. De artikler, der træder i kraft på dagen efter kundgørelsesdatoen, vedrører bl.a. udnævnelsen af en »fungerende formand for forfatningsdomstolen«, integreringen af de tre »dommere, der på lovlig vis blev udvalgt i december«, og den nye udvælgelsesprocedure for ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen.
   
      (43)  Se artikel 1 og 2 i gennemførelsesloven. Andre bestemmelser i de to love træder i kraft 14 dage efter kundgørelsesdatoen. Kun artikel 16-32 i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling vil træde i kraft den 1. januar 2018.
   
      (44)  Se artikel 3 og 23. Kun artikel 18, stk. 1, 4 og 5, i loven af 22. juli om de organisatoriske og administrative arbejdsbetingelser ved forfatningsdomstolen og forfatningsdomstolens kontor forbliver i kraft indtil den 1. januar 2018.
   
      (45)  Lov af 30. december 2015 om ændring af medieloven, kundgjort i statstidende den 7. januar 2016, punkt 25.
   
      (46)  Lov af 30. december 2015 om ændring af tjenestemandsloven og visse andre love, kundgjort i statstidende den 8. januar 2016, punkt 34.
   
      (47)  Lov af 15. januar 2016 om ændring af politiloven og andre love, kundgjort i statstidende den 4. februar 2016, punkt 147.
   
      (48)  Lov af 28. januar 2016 om anklagemyndigheden, kundgjort i statstidende den 15. februar 2016, punkt 177, lov af 28. januar 2016 om gennemførelsesbestemmelser til loven om anklagemyndigheden, kundgjort i statstidende den 15. februar 2016, punkt 178.
   
      (49)  Lov af 18. marts 2016 om ombudsmanden og om ændring af visse andre love. Loven blev undertegnet af præsidenten den 4. maj 2016.
   
      (50)  Lov af 22. juni 2016 om det nationale medieråd. Loven blev undertegnet af præsidenten den 27. juni 2016.
   
      (51)  Lov af 10. juni 2016 om terrorbekæmpelse. Loven blev undertegnet af præsidenten den 22. juni 2016. Kommissionen er desuden opmærksom på, at justitsministeren den 5. maj 2016 fremlagde en ny lov om ændring af loven om det nationale domstolsråd og visse andre love for det nationale lovgivningscenter.
   
      (52)  Lov af 30. december 2015 om ændring af medieloven, kundgjort i Polens statstidende den 7. januar 2016, punkt 25, og lov af 22. juni 2016 om det nationale medieråd. Loven blev undertegnet af præsidenten den 27. juni 2016.
   
      (53)  K13/16.
   
      (54)  Lov af 30. december 2015 om ændring af tjenestemandsloven og visse andre love, kundgjort i statstidende den 8. januar 2016, punkt 34.
   
      (55)  Brev af 1. februar 2016 fra første næstformand Timmermans til den polske justitsminister Ziobro. Brev af 3. marts 2016 fra første næstformand Timmermans til den polske udenrigsminister Waszczykowski.
   
      (56)  Lov af 15. januar 2016 om ændring af politiloven og andre love, kundgjort i statstidende den 4. februar 2016, punkt 147.
   
      (57)  Udtalelse nr. 839/2016. CDL-AD(2016)012.
   
      (58)  Lov af 10. juni 2016 om terrorbekæmpelse. Loven blev undertegnet af præsidenten den 22. juni 2016.
   
      (59)  Lov af 13. december 2016 om ændring af loven om forsamlinger, endnu ikke undertegnet af præsidenten.
   
      (60)  Artikel 11.
   
      (61)  Ved sin afgørelse af 7. november 2016 prøvede forfatningsdomstolen, om loven af 22. juli 2016 vedrørende udvælgelse af ansøgere til stillingen som formand for forfatningsdomstolen var i overensstemmelse med forfatningen. Se punkt 46.
   
      (62)  Se betragtning 19.
   
      (63)  Artikel 21.
   
      (64)  Artikel 11.
   
      (65)  Artikel 21, stk. 2, i gennemførelsesloven og artikel 11, stk. 5, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling.
   
      (66)  Artikel 21, stk. 7-12, og artikel 22 i gennemførelsesloven og artikel 11, stk. 7-15, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling.
   
      (67)  Udtalelse nr. CDL-AD(2016)026, punkt 30 og 124.
   
      (68)  Artikel 11, stk. 15, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling.
   
      (69)  I henhold til artikel 18 i gennemførelsesloven leder den fungerende formand for forfatningsdomstolen arbejdet i forfatningsdomstolen, repræsenterer forfatningsdomstolen udadtil, tildeler sager til dommere ved forfatningsdomstolen, som har aflagt ed, gennemfører foranstaltninger i arbejdsretssager, der involverer medarbejdere ved forfatningsdomstolens kontor, og udøver andre beføjelser og opgaver, der er tillagt formanden eller den fungerende formand for forfatningsdomstolen i overensstemmelse med gennemførelsesloven.
   
      (70)  Artikel 5 i loven om dommeres status, artikel 6, stk. 1, og artikel 11, stk. 5, i loven om forfatningsdomstolens organisation og sagsbehandling og artikel 18, stk. 2, og artikel 21, stk. 2, i gennemførelsesloven.
   
      (71)  Artikel 114, stk. 2.
   
      (72)  Artikel 19.
   
      (73)  I henhold til artikel 188 i forfatningen skal forfatningsdomstolen træffe afgørelse om, hvorvidt lovgivning og internationale aftaler er i overensstemmelse med forfatningen, hvorvidt lovgivning er i overensstemmelse med ratificerede internationale aftaler, hvis ratificering krævede forudgående samtykke i henhold til lovgivningen, hvorvidt retsforskrifter udstedt af centrale statslige organer er i overensstemmelse med forfatningen, ratificerede internationale aftaler og lovgivning, hvorvidt politiske partiers formål eller aktiviteter er i overensstemmelse med forfatningen, samt afgørelse om klager vedrørende tilsidesættelse af forfatningen. I henhold til artikel 189 i forfatningen bilægger forfatningsdomstolen også tvister om beføjelser mellem statens centrale forfatningsmæssige organer.
   
      (74)  Beslutning af 26. april 2016 truffet af præsidiet ved den polske højesteret.
   
      (75)  Beslutning af 27. april 2016 truffet af den øverste forvaltningsdomstols øverste råd.
   
      (76)  Erklæring af 7. april 2016 fra det nationale råd for Polens dømmende magt.
   
      (77)  Beslutning af 12. marts 2016 truffet af det nationale advokatsamfund.
   
      (78)  Erklæring af 12. marts 2016 fra den nationale notarsammenslutning.
   
      (79)  Afsnit 4.1 i meddelelsen »En ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet« (COM(2014) 158 final).