CELEX: 62000CJ0221
Language: da
Date: 2003-01-23
Title: Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 23. januar 2003. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Republikken Østrig. # Traktatbrud - tilnærmelse af lovgivninger - artikel 28 EF og 30 EF - direktiv 79/112/EØF - mærkning og præsentation af levnedsmidler. # Sag C-221/00.

Avis juridique important

|

62000J0221

Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 23. januar 2003.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Republikken Østrig.  -  Traktatbrud - tilnærmelse af lovgivninger - artikel 28 EF og 30 EF - direktiv 79/112/EØF - mærkning og præsentation af levnedsmidler.  -  Sag C-221/00.  

Samling af Afgørelser 2003 side I-01007

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

Tilnærmelse af lovgivningerne - mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler - direktiv 79/112 - nationale bestemmelser, som generelt forbyder angivelser vedrørende sundheden på levnedsmidlers etikette - påsætning af sådanne angivelser er ifølge de nationale bestemmelser betinget af en forudgående tilladelse - ulovligt[Rådets direktiv 79/112, art. 2, stk. 1, litra a) og b), og art. 15, stk. 1 og 2, som ændret ved direktiv 97/4) 

Sammendrag

 $$Det fremgår af artikel 2, stk. 1, litra a) og b), og artikel 15, stk. 1, i direktiv 79/112 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler, som ændret ved direktiv 97/4, at levnedsmidler, hvis etikette indeholder angivelser vedrørende sundheden, som ikke er vildledende, må antages at være i overensstemmelse med direktivets regler, da medlemsstaterne ikke kan forbyde markedsføringen heraf under henvisning til, at mærkningen eventuelt er retsstridig. Den beføjelse, der er overladt medlemsstaterne, til at fastsætte regler som supplement til reglerne i direktiv 79/112, er begrænset af artikel 15, stk. 2, der indeholder en udtømmende opregning af de hensyn, der kan begrunde anvendelsen af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som forbyder handelen med levnedsmidler, der er i overensstemmelse med direktivet. Disse hensyn omfatter bl.a. beskyttelsen af sundheden og forbrugerne.De nævnte bestemmelser er derfor til hinder for nationale bestemmelser i en medlemsstat, der indeholder et generelt forbud mod, at levnedsmidler ved mærkningen eller præsentationen forsynes med angivelser vedrørende sundheden, medmindre der er indhentet en forudgående tilladelse hertil, som har til formål at forbyde vildledende angivelser vedrørende sundheden. Sådanne nationale bestemmelser, der kræver indhentning af forudgående godkendelse af alle angivelser vedrørende sundheden, som figurerer på et levnedsmiddels etikette, herunder levnedsmidler, som er lovligt fremstillet i andre medlemsstater, og som befinder sig i fri omsætning dér, indebærer nemlig i praksis, at levnedsmidler med angivelser vedrørende sundheden ikke kan bringes i fri omsætning, selv om de ikke er af en sådan art, at de vildleder forbrugeren. Bestemmelserne står derfor ikke i rimeligt forhold til det tilstræbte formål.( jf. præmis 37, 38, 48, 51, 52, 54 og 55 samt domskonkl. ) 

Parter

I sag C-221/00,Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J.C. Schieferer, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,sagsøger,modRepublikken Østrig ved H. Dossi, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,sagsøgt,støttet afKongeriget Danmark ved C.P. Kristensen, som befuldmægtiget,intervenient,hvori der er nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 15, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/4/EF af 27. januar 1997 (EFT L 43, s. 21), og sine forpligtelser efter artikel 28 EF, i det omfang den fortolker og anvender § 9, stk. 1 og 3, i Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmittel, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, Kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (forbundslov om markedsføring af levnedsmidler, konsumvarer, tilsætningsstoffer, kosmetiske midler og almindelige forbrugsartikler) af 23. januar 1975 således, at den indeholder et generelt og absolut forbud mod at benytte angivelser vedrørende sundheden på almindelige levnedsmidler, og i det omfang den gør benyttelsen af sådanne angivelser betinget af en forudgående godkendelsesprocedure,harDOMSTOLEN (Sjette Afdeling)sammensat af fungerende formand for Sjette Afdeling, C. Gulmann, og dommerne V. Skouris, F. Macken, N. Colneric og J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer),generaladvokat: L.A. Geelhoedjustitssekretær: fuldmægtig M.-F. Contet,på grundlag af retsmøderapporten,efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 2. maj 2002, hvorunder Kommissionen var repræsenteret ved J.C. Schieferer og Republikken Østrig ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget,og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 4. juli 2002,afsagt følgendeDom 

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. maj 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anlagt sag i medfør af artikel 226 EF med påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 15, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/4/EF af 27. januar 1997 (EFT L 43, s. 21, herefter »direktiv 79/112«), og sine forpligtelser efter artikel 28 EF, i det omfang den fortolker og anvender § 9, stk. 1 og 3, i Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmittel, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (forbundslov om markedsføring af levnedsmidler, konsumvarer, tilsætningsstoffer, kosmetiske midler og almindelige forbrugsartikler, herefter »LMG«) af 23. januar 1975 således, at den indeholder et generelt og absolut forbud mod at benytte angivelser vedrørende sundheden på almindelige levnedsmidler, og i det omfang den gør benyttelsen af sådanne angivelser betinget af en forudgående godkendelsesprocedure.2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 20. november 2000 har Kongeriget Danmark fået tilladelse til at intervenere til støtte for Republikken Østrigs påstande.Relevante retsforskrifterFællesskabsbestemmelser3 Artikel 28 EF bestemmer:»Kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne.«4 Artikel 30 EF bestemmer:»Bestemmelserne i artikel 28 og 29 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.«5 Artikel 2, stk. 1, i direktiv 79/112 bestemmer:»Mærkningen og dennes nærmere udformning må ikke:a) være af en sådan art, at den vildleder køberen, især:i) med hensyn til levnedsmidlets beskaffenhed, og især dets art, identitet, egenskaber, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelsessted eller det sted, hvor levnedsmidlet kommer fra, fremstillings- eller frembringelsesmådeii) ved at tillægge det pågældende levnedsmiddel virkninger eller egenskaber, som det ikke hariii) ved at give denne indtryk af, at det pågældende levnedsmiddel har særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har samme egenskaberb) med forbehold af de fællesskabsbestemmelser, der gælder for naturligt mineralvand og for levnedsmidler bestemt til særlig ernæring, tillægge et levnedsmiddel egenskaber til forebyggelse, behandling og helbredelse af en menneskelig sygdom eller give indtryk af sådanne egenskaber.«6 Artikel 15 i direktiv 79/112 bestemmer:»1. Medlemsstaterne kan ikke ved anvendelse af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som opstiller regler for mærkning af og præsentationsmåde for bestemte levnedsmidler eller levnedsmidler i almindelighed, forbyde handel med levnedsmidler, som er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i dette direktiv.2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, der er begrundet i hensyn til:- beskyttelse af den offentlige sundhed- bekæmpelse af bedrageri, under forudsætning af at disse bestemmelser ikke vil kunne hæmme anvendelsen af de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv- beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret samt angivelse af det sted, varen kommer fra, oprindelsesbetegnelse og bekæmpelse af illoyal konkurrence.«7 Artikel 4, stk. 1, første afsnit, i Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om vildledende og sammenlignende reklame (EFT L 250, s. 17), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/55/EF af 6. oktober 1997 (EFT L 290, s. 18, herefter »direktiv 84/450«), bestemmer:»Medlemsstaterne påser, at der i forbrugernes, konkurrenternes og offentlighedens interesse findes tilstrækkelige og effektive midler til bekæmpelse af vildledende reklame og til at sikre, at bestemmelserne om sammenlignende reklame overholdes.«8 Artikel 7, stk. 1, i direktiv 84/450 bestemmer:»Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller vedtager bestemmelser for vildledende reklame med henblik på at sikre en mere vidtgående beskyttelse af forbrugerne, af personer, der udøver virksomhed som handlende, håndværkere eller industridrivende, eller som udøver et liberalt erhverv, samt af offentligheden i almindelighed.«Nationale retsforskrifter9 LMG's § 9 bestemmer:»1. Ved markedsføring af levnedsmidler, konsumvarer eller tilsætningsstoffer er det forbudta) at henvise til forebyggelse, lindring eller helbredelse af sygdomme eller sygdomssymptomer, eller til fysiologiske eller farmakologiske virkninger, navnlig sådanne, der holder én ung, hæmmer alderstegnene, gør én slank eller holder én sund, eller at give indtryk af en sådan virkningb) at henvise til sygehistorier, lægelige anbefalinger eller lægelige udtalelserc) at anvende sundhedsrelaterede, figurative eller stiliserede illustrationer af menneskelige organer, afbildninger af sundhedspersonale eller personale på kuranstalter eller andre afbildninger, der henviser til sundhedssektoren.2. Forbuddene i stk. 1 gælder ikke for sådanne traditionelle angivelser, som ikke efterlader nogen tvivl om produktets beskaffenhed.3. Forbundsministeren for sundhed og miljøbeskyttelse skal efter begæring ved afgørelse meddele tilladelse til at anvende sundhedsrelaterede angivelser for bestemte levnedsmidler eller konsumvarer, såfremt dette er foreneligt med hensynet til at beskytte forbrugerne mod vildledning. Afgørelsen skal ophæves, såfremt betingelserne for tilladelsen ikke længere er opfyldt.«Forudgående administrativ procedure10 Efter at have konstateret, at forskellige levnedsmidler, som fremstilles lovligt i andre medlemsstater og er i fri omsætning dér, ikke kan markedsføres i Østrig, fordi angivelser vedrørende forbrugernes sundhed er forbudt, medmindre de kompetente myndigheder har tilladt dem efter en forudgående godkendelsesprocedure, tilsendte Kommissionen den 16. februar 1999 den østrigske regering en åbningsskrivelse, hvori den meddelte den, at denne praksis strider mod artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 15, stk. 1 og 2, i direktiv 79/112 samt mod princippet om de frie varebevægelser.11 Ved skrivelse af 15. april 1999 svarede de østrigske myndigheder Kommissionen, at forbuddet i LMG's § 9, stk. 1, ganske vist går videre end forbuddet i artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 79/112, men at det er berettiget efter direktivets artikel 15, stk. 2. De anførte endvidere, at de østrigske regler ikke blot er forenelige med direktiv 84/450, men også med Domstolens praksis, således som denne navnlig fremgår af dommen af 20. februar 1979 i sagen Rewe-Zentral, den såkaldte »Cassis de Dijon«-sag (sag 120/78, Sml. s. 649).12 Da Kommissionen fandt, at Republikken Østrig ikke havde truffet nogen foranstaltninger, som gav grundlag for at antage, at den havde bragt det traktatbrud til ophør, der var omhandlet i åbningsskrivelsen, tilsendte den den nævnte medlemsstat en begrundet udtalelse den 9. november 1999, hvori den anførte, at traktatbrudsproceduren vedrørte det generelle forbud mod at forsyne levnedsmidlers etikette med angivelser vedrørende sundheden og kravet om, at produkter med sådanne angivelser skal gennemgå en forudgående godkendelsesprocedure.13 Ved skrivelse af 23. december 1999 svarede den østrigske regering Kommissionen, at den nationale lovgivning ikke indeholder et generelt forbud mod at forsyne levnedsmidlers etikette med angivelser vedrørende sundheden, men er således udformet, at den muliggør dispensationer fra forbuddet. Den anførte endvidere, at den administrative procedure skal sikre, at enhver ansøger opnår tilladelse til at benytte angivelser vedrørende sundheden, såfremt disse er forenelige med hensynet til at beskytte forbrugerne mod vildledninger, og såfremt angivelserne er helt korrekte.14 Da Kommissionen fandt, at Republikken Østrig ikke havde efterkommet den begrundede udtalelse inden for den fastsatte frist, besluttede den at anlægge nærværende sag.RealitetenParternes argumenter15 Kommissionen har gjort gældende, at det generelle og absolutte forbud mod at forsyne etiketten for levnedsmidler med angivelser vedrørende sundheden strider mod artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 15, stk. 1 og 2, i direktiv 79/112, og at den foreskrevne procedure vedrørende forudgående tilladelse til disse angivelser er uforenelig med artikel 28 EF og 30 EF.16 Efter Kommissionens opfattelse kan medlemsstaterne nemlig ifølge artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 79/112 kun forbyde angivelser vedrørende sygdomme. Ifølge samme bestemmelse har medlemsstaterne dog et vist skøn med hensyn til angivelser vedrørende sundheden, der figurerer på etiketten på levnedsmidler, forudsat at de øvrige betingelser, der er fastsat i direktivet, er opfyldt, navnlig betingelsen om, at sådanne angivelser ikke må vildlede køberen.17 Ifølge Kommissionen indeholder LMG's § 9, stk. 1, litra a)-c), ud over at forbyde angivelser vedrørende sygdomme på etiketten for levnedsmidler, tillige et forbud mod at benytte angivelser vedrørende sundheden, f.eks. ved henvisninger til fysiologiske eller farmakologiske virkninger, navnlig sådanne, der holder én ung, hæmmer alderstegnene, gør én slank eller holder én sund. Et sådant forbud begrænser efter Kommissionens opfattelse anvendelsesområdet for artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 79/112.18 I den forbindelse anfører Kommissionen, at direktiv 79/112 ifølge Domstolens praksis (dom af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, præmis 15) på grund af sin generelle og horisontale karakter giver medlemsstaterne mulighed for at opretholde eller indføre bestemmelser som supplement til direktivets bestemmelser. Direktivet indeholder dog i artikel 15, stk. 2, en udtømmende opregning af de hensyn, der kan begrunde anvendelsen af nationale bestemmelser.19 Efter Kommissionens opfattelse må det generelle og absolutte forbud i LMG's § 9 mod at benytte angivelser vedrørende sundheden anses for en ikke-harmoniseret national bestemmelse, der kun kan anvendes i de tilfælde, hvor den er begrundet i et af de i artikel 15, stk. 2, i direktiv 79/112 nævnte hensyn, dvs. hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed, beskyttelsen af forbrugerne og bekæmpelsen af illoyal konkurrence.20 Efter Kommissionens opfattelse kan beskyttelsen af forbrugerne ikke, i modsætning til det af den østrigske regering hævdede, påberåbes til støtte for det omhandlede forbud, da dette også omfatter korrekte angivelser, som ikke kan vildlede en forbruger, der er rimelig godt oplyst.21 Såfremt et levnedsmiddel, som er lovligt markedsført i en anden medlemsstat i henhold til direktiv 79/112, forsynes med en etikette, der indeholder en angivelse vedrørende sundheden, kan dette ikke efter Kommissionens opfattelse udgøre en vildledning efter direktivets artikel 15, stk. 2, og dermed ikke begrunde anvendelsen af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser.22 Hvad angår proceduren efter LMG's § 9, stk. 3, om indhentning af forudgående tilladelse til at forsyne etiketten for levnedsmidler med angivelser vedrørende sundheden, anfører Kommissionen dels, at en sådan procedure ikke er reguleret ved direktiv 79/112, dels at den udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning i artikel 28 EF's forstand.23 Den nævnte ordning har efter Kommissionens opfattelse til følge, at produkter med angivelser vedrørende sundheden, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, ikke kan markedsføres i Østrig uden at være godkendt på forhånd.24 En sådan administrativ procedure er efter Kommissionens opfattelse heller ikke berettiget i henhold til direktiv 84/450, da mærkningen og præsentationen af levnedsmidler er endeligt reguleret ved direktiv 79/112. Ifølge dette direktivs artikel 2, stk. 1, litra a), er det forbudt at benytte angivelser på etiketten for levnedsmidler, som vildleder køberen.25 Desuden kan beskyttelsen af forbrugerne efter Kommissionens opfattelse sikres ved foranstaltninger, som i mindre grad begrænser de frie varebevægelser end kravet om en forudgående godkendelse. Det er således muligt at indføre kontrolforanstaltninger med det formål at finde de produkter på markedet, som indeholder angivelser, der kan vildlede forbrugeren.26 Den østrigske regering erkender, at forbuddet i LMG's § 9, stk. 1, mod angivelser vedrørende sundheden går videre end forbuddet i artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 79/112. Et sådant forbud er dog foreneligt med direktivets artikel 15, stk. 2, såfremt det forfølger et formål om beskyttelse af den offentlige sundhed eller af forbrugerne.27 Ifølge den nationale lov er det imidlertid tilladt at forsyne etiketten for levnedsmidler med angivelser vedrørende sundheden, forudsat at der indhentes tilladelse hertil under en administrativ procedure, der gælder såvel for indenlandske som for importerede varer, og såfremt angivelserne er korrekte og egnede til at sikre beskyttelsen af forbrugere mod vildledning. Afgørelsen af, om angivelserne er korrekte, kan dog ikke overlades til den subjektive vurdering hos den part, som anmoder om tilladelse til at benytte dem.28 Desuden kan beskyttelsen af forbrugerne efter den østrigske regerings opfattelse være omfattet af hensynet til beskyttelsen af sundheden. Vildledende angivelser på et produkts etikette, som tillægger det egenskaber, det ikke har, kan nemlig have sundhedsskadelige virkninger for syge, navnlig når en effektiv bekæmpelse af de pågældendes sygdomme er blevet forsømt, fordi de har handlet i tillid til det etiketterede produkts virkninger.29 Hvad angår proceduren om indhentning af forudgående godkendelse i henhold til LMG's § 9, stk. 3, gør den østrigske regering gældende, at direktiv 79/112 ikke indeholder en udtømmende regulering af spørgsmålet om etikettering og præsentation af levnedsmidler.30 Den anfører i så henseende, at artikel 2 i direktiv 79/112 er tavs med hensyn til spørgsmålet om indhentning af tilladelse til angivelser eller reklame vedrørende sundheden, som ikke er vildledende, hvorfor det er nødvendigt på dette punkt at henholde sig til direktiv 84/450. Dette direktiv, hvori artikel 2 indeholder en vid fortolkning af begrebet vildledende reklame, finder også anvendelse på reklame for et produkt, som er vildledende på grund af den tekst, der er trykt på det pågældende produkts etikette.31 Republikken Østrig fremhæver, at det fremgår af betragtningerne til direktiv 84/450, når disse sammenholdes med artikel 7 - hvorefter medlemsstaterne hvad angår vildledende reklame kan vedtage bestemmelser med henblik på at sikre en mere vidtgående beskyttelse af forbrugerne - at det ikke er i strid med fællesskabsretten at foretage en forudgående kontrol med levnedsmidler, som er forsynet med angivelser vedrørende sundheden.32 Endvidere anfører den østrigske regering, at ordningen med indhentning af forudgående godkendelse kan anvendes som en ikke-harmoniseret national bestemmelse, såfremt den er begrundet i et af de hensyn, der er nævnt i artikel 15, stk. 2, i direktiv 79/112. Hensynet til beskyttelsen af forbrugerne er udtrykkeligt nævnt i denne bestemmelse.33 Endelig anfører de østrigske myndigheder, at forpligtelsen til indhentning af forudgående godkendelse er det mindst drastiske middel til at sikre den nødvendige beskyttelse af forbrugernes sundhed, da et system med efterfølgende kontrol af levnedsmidler, som allerede findes på markedet, ikke er egnet til at sikre en sådan beskyttelse.Domstolens bemærkninger34 Indledningsvis bemærkes for det første, at ifølge artikel 2, stk. 1, litra a), i direktiv 79/112 må mærkningen af levnedsmidler og dennes nærmere udformning ikke være af en sådan art, at den vildleder køberen. For det andet bemærkes, at ifølge samme direktivs artikel 2, stk. 1, litra b), må mærkningen ikke tillægge et levnedsmiddel egenskaber til forebyggelse, behandling og helbredelse af en sygdom, med forbehold af de bestemmelser, der gælder for levnedsmidler bestemt til særlig ernæring.35 Følgelig forbyder direktiv 79/112 angivelser vedrørende menneskelige sygdomme, uanset om de kan vildlede forbrugeren eller ej, og vildledende angivelser, som ikke indeholder nogen henvisninger til sygdomme, men derimod eksempelvis til sundheden.36 Endvidere skal fremhæves, at medlemsstaterne ifølge artikel 15, stk. 1, i direktiv 79/112 ikke må forbyde handel med levnedsmidler, som er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i direktivet.37 Følgelig må levnedsmidler, hvis etikette indeholder angivelser vedrørende sundheden, som ikke er vildledende, antages at være i overensstemmelse med reglerne i direktiv 79/112, idet medlemsstaterne ikke kan forbyde markedsføringen heraf under henvisning til, at mærkningen eventuelt er retsstridig.38 Som det fremgår af niende betragtning til direktiv 79/112, har medlemsstaterne imidlertid mulighed for på grund af direktivets generelle og horisontale karakter at fastsætte regler som supplement til direktivets bestemmelser. Grænserne for den beføjelse, der er overladt til medlemsstaterne, er fastsat i selve direktivet, da det i artikel 15, stk. 2, indeholder en udtømmende opregning af de hensyn, der kan begrunde anvendelsen af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som forbyder handelen med levnedsmidler, der er i overensstemmelse med direktivet (jf. i denne retning SARPP-dommen, præmis 15). Disse hensyn omfatter bl.a. beskyttelsen af sundheden og forbrugerne.39 LMG's § 9, stk. 1, forbyder ikke blot, at der ved markedsføring af levnedsmidler benyttes angivelser, som henviser til sygdomme, men også angivelser vedrørende sundheden. Det fremgår af sagens akter, at de østrigske domstole fortolker denne bestemmelse på den måde, at forbuddet gælder, selv om angivelserne vedrørende sundheden er korrekte.40 Ifølge LMG's § 9, stk. 3, er alle angivelser vedrørende sundheden underkastet en procedure for indhentning af forudgående tilladelse, hvis formål er at udskille de angivelser, som er korrekte, fra dem, der kan vildlede forbrugeren. Hvorvidt det tillades eller forbydes at markedsføre de pågældende levnedsmidler, afhænger af, hvorledes de kompetente nationale myndigheder foretager denne udskillelse.41 Ordningen efter LMG's § 9, stk. 1 og 3, som er kendetegnet ved et generelt forbud, - idet der dog kan indhentes forudgående tilladelse til at benytte angivelser vedrørende sundheden - er mere restriktiv end ordningen efter artikel 2, stk. 1, i direktiv 79/112. Dens lovlighed afhænger således af vurderingen af de hensyn, den er begrundet i.42 I så henseende må det konstateres, at da der ved artikel 15, stk. 2, i direktiv 79/112 er foretaget en udtømmende harmonisering af de hensyn, som kan begrunde anvendelsen af nationale bestemmelser, som skaber hindringer for samhandelen med levnedsmidler, der er i overensstemmelse med direktivet, skal alle nationale foranstaltninger herom bedømmes på grundlag af de pågældende harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af artikel 28 EF og 30 EF (jf. bl.a. dom af 12.10.1993, sag C-37/92, Vanacker og Lesage, Sml. I, s. 4947, præmis 9, af 13.12.2001, sag C-324/99, DaimlerChrysler, Sml. I, s. 9897, præmis 32, og af 24.10.2002, sag C-99/01, Linhart og Biffl, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 18).43 Endvidere bemærkes, at artikel 2 og 15 i direktiv 79/112 indeholder et forbud mod angivelser, der kan vildlede køberen. Den foreliggende sag vedrører en særlig ordning til bekæmpelse af vildledende angivelser, der må fortolkes som en særbestemmelse i forhold til de generelle bestemmelser om beskyttelse mod vildledning i direktiv 84/450 (jf. i denne retning Linhart og Biffl-dommen, præmis 19 og 20).44 Herefter skal de pågældende nationale bestemmelsers forenelighed med fællesskabsretten udelukkende vurderes på grundlag af direktiv 79/112.45 Det er i så henseende ubestridt, at den retlige ordning efter LMG er baseret på et princip om, at beskyttelsen af forbrugerne mod vildledning nødvendigvis indebærer, at de kompetente nationale myndigheder må foretage en forudgående undersøgelse af, om en angivelse vedrørende sundheden på et levnedsmiddels etikette er vildledende eller ej.46 Det må derfor efterprøves, om ordningen efter LMG's § 9, stk. 3, for indhentning af forudgående godkendelse kan anses for at være forenelig med artikel 15, stk. 2, i direktiv 79/112, for så vidt som denne bestemmelse tillader ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, der er begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed og bekæmpelse af vildledende angivelser.47 Hertil kræves, at den pågældende ordning er egnet til at sikre opfyldelsen af det formål, som den forfølger, og at den ikke går videre end nødvendigt hertil.48 Selv om artikel 2, stk. 1, i direktiv 79/112 for det første indeholder et forbud mod angivelser om forebyggelse, behandling og helbredelse af en menneskelig sygdom, og for det andet mod vildledende angivelser vedrørende sundheden, må det fastslås, at beskyttelsen af den offentlige sundhed - såfremt der overhovedet må antages at være nogen sundhedsrisiko i en bestemt situation - ikke kan begrunde en ordning, der er så restriktiv for de frie varebevægelser som en procedure for indhentning af forudgående godkendelse af alle angivelser vedrørende sundheden, som figurerer på et levnedsmiddels etikette, herunder levnedsmidler, som er lovligt fremstillet i andre medlemsstater, og som befinder sig i fri omsætning dér.49 Der findes nemlig mindre indgribende foranstaltninger til afværgelse af sådanne resterende sundhedsrisici, herunder bl.a. en forpligtelse for fabrikanten eller distributøren af det pågældende produkt til i tilfælde af tvivl at fremlægge bevis for rigtigheden af de på etiketten indeholdte oplysninger (jf. i denne retning dom af 28.1.1999, sag C-77/97, Unilever, Sml. I, s. 431, præmis 35).50 Heller ikke det argument, som den østrigske regering har fremført under henvisning til beskyttelsen af forbrugerne, kan godtages.51 Ordningen efter LMG's § 9, stk. 1 og 3, hvis formål er at forbyde vildledende angivelser vedrørende sundheden, indebærer nemlig i praksis, at levnedsmidler med angivelser vedrørende sundheden ikke kan bringes i fri omsætning i Østrig, selv om de ikke er af en sådan art, at de vildleder forbrugeren.52 Den østrigske regering har ikke fremlagt noget bevis til godtgørelse af, at en ordning med efterfølgende kontrol af levnedsmidler, som i forvejen findes på markedet, såsom den ovenfor i præmis 49 nævnte ordning, er ineffektiv, således som det hævdes. Den har begrænset sig til at anføre, uden at begrunde dette, at man har dårlige erfaringer med en sådan ordning i De Forenede Stater, og at denne er uforenelig med den europæiske opfattelse vedrørende beskyttelse af sundheden og forbrugerne. Det generelle forbud i LMG's § 9, stk. 1 og 3, kan derfor ikke anses for at stå i rimeligt forhold til det tilstræbte formål.53 Det skal tilføjes, at Domstolen i lignende sager om benyttelse af angivelser på emballagen for visse kosmetiske produkter, hvor de østrigske myndigheder ligeledes påberåbte sig hensynet til beskyttelsen af forbrugerne og bekæmpelse af vildledende angivelser, fastslog, at nødvendigheden af at opnå en tilladelse efter LMG's § 9, stk. 3, udgør en begrænsning af den frie bevægelighed for de pågældende produkter, der er uden nogen som helst berettigelse (jf. Unilever-dommen, præmis 34, og Linhart og Biffl-dommen, præmis 45).54 Den ordning, som er indført ved LMG's § 9, stk. 1 og 3, går derfor ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det formål, som forfølges med den nationale ordning, hvorfor bestemmelsen strider mod proportionalitetsprincippet.55 Under hensyn til de foregående betragtninger må det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 15, stk. 1 og 2, i direktiv 79/112 ved generelt at forbyde, at der ved mærkningen af almindelige levnedsmidler benyttes angivelser vedrørende sundheden, og ved at gøre anbringelsen af sådanne angivelser betinget af en forudgående godkendelsesprocedure. 

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger56 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Republikken Østrig har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. 

Afgørelse

På grundlag af disse præmisserudtaler og bestemmerDOMSTOLEN (Sjette Afdeling)1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 15, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/4/EF af 27. januar 1997, ved generelt at forbyde, at der ved mærkningen af almindelige levnedsmidler benyttes angivelser vedrørende sundheden, og ved at gøre anbringelsen af sådanne angivelser betinget af en forudgående godkendelsesprocedure.2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.3) Kongeriget Danmark bærer sine egne omkostninger.