CELEX: 61989CJ0217
Language: pt
Date: 1990-12-11
Title: Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 11 de Dezembro de 1990. # Josef Pastätter contra Hauptzollamt Bad Reichenhall. # Pedido de decisão prejudicial: Finanzgericht München - Alemanha. # Imposição suplementar sobre o leite. # Processo C-217/89.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo 0-217/89 (
            *1
         )
      I — Matéria de facto e tramitação processual
      
               1.
            
            
               A regulamentação comunitária aplicável
               
                        a)
                     
                     
                        O Regulamento (CEE) n.1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira QO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143), tinha instituído, entre outros, um sistema de prémios de não comercialização, a serem concedidos a pedido de qualquer produtor de leite que se comprometesse a não entregar, a título gratuito ou oneroso e durante um período de cinco anos, leite ou produtos lácteos provenientes da sua exploração (artigo 1.o e 2.o).
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        O Regulamento (CEE) n. 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.c 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos QO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), instituiu uma imposição suplementar que incide sobre as quantidades de leite entregues que excedam uma quantidade de referência a determinar. Esse regime é aplicado em cada região do território dos Estados-membros de acordo com uma das fórmulas seguintes (artigo 1.o):
                        
                                 —
                              
                              
                                 de acordo com a fórmula A, a imposição é paga pelos produtores de leite relativamente às quantidades de leite entregues a um comprador e que excedam uma quantidade de referência a determinar (centrais leiteiras fórmula do produtor);
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 de acordo com a fórmula B, a imposição é paga pelos compradores de leite ou de outros produtos lácteos (centrais leiteiras ou fábricas de lacticínios) relativamente às quantidades de leite entregues pelos produtores e que excedam a quantidade de referência a determinar. O comprador que deve a imposição tem de a repercutir apenas sobre os produtores que aumentaram as suas entregas, proporcionalmente ao seu contributo para a ultrapassagem da quantidade de referência do comprador (fórmula do comprador).
                              
                           
                  
                        c)
                     
                     
                        As regras gerais para a aplicação da imposição suplementar constam do Regulamento (CEE) n. 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.o-C do Regulamento n.o 804/68, no sector do leite e produtos lácteos. Esse regulamento fixa, nomeadamente, a quantidade de referência objecto do Regulamento de base n.o 856/84, ou seja, a quantidade isenta da imposição suplementar. Em princípio, esta é igual à quantidade de leite ou do equivalente-leite entregue por um produtor (fórmula A) ou adquirida por um comprador (fórmula B) durante o ano civil de 1981, aumentada de 1 % (artigo 2.o, n.o 1). Contudo, os Esta-dos-membros podem determinar que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de um coeficiente percentual calculado de modo a não ultrapassar a quantidade garantida (artigo 2.o, n.o 2).
                        Os artigos 3.o, 3.o-A, 4.o e 4.o-A do Regulamento n.o 857/84, conforme alterado, permitem aos Estados-membros tomar em consideração determinadas situações específicas aquando da fixação das quantidades de referência ou de atribuir quantidades de referência específicas ou suplementares. No presente caso, deve salientar-se, nomeadamente, o artigo 3.o-A, acrescentado pelo Regulamento modificativo (CEE) n.o 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989:
                        «Artigo 3.o-A
                        1.   O produtor referido na alínea c), terceiro parágrafo, do artigo 12.o:
                        
                                 —
                              
                              
                                 cujo período de não comercialização ou de reconversão, em execução do compromisso assumido nos termos do Regulamento (CEE) n.o 1078/77, termine após 31 de Dezembro de 1983, ou após 30 de Setembro de 1983, nos Estados-membros em que a recolha de leite dos meses de Abril a Setembro seja pelo menos o dobro da dos meses de Outubro a Março do ano seguinte,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 que não tenha recebido uma quantidade de referência nas condições fixadas ao abrigo do n.o 4, alínea b), do artigo 5.o e/ou do n.o 2 do artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 1546/88 e/ou, tratando-se do cessionário do prémio, ao abrigo do artigo 2o do presente regulamento,
                              
                           receberá provisoriamente, mediante pedido formulado num prazo de três meses a contar de 29 de Março de 1989, uma quantidade de referência específica, na condição de que:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 não tenha cessado a sua actividade no âmbito dos n.os 3 e 4 do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 1078/77 ou cedido, na totalidade, a sua exploração, leiteira antes do termo do período de não comercialização ou de reconversão;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 prove, em abono do seu pedido, a contento da autoridade competente, que está em condições de produzir na sua exploração até à quantidade de referência solicitada;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 se comprometa a vender leite ou outros produtos directamente ao consumidor e/ou a entregar leite a um comprador;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 se comprometa, no que se refere à quantidade de referência específica, a não pedir para beneficiar de qualquer programa de abandono de quantidades de referência até ao fim do regime do direito nivelador suplementar.
                              
                           2.   A quantidade de referência específica será igual a 60 % da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equiva-lente-leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão, nos termos determinados pela autoridade competente em causa por força do n.o 1, alínea e), do artigo 5.o do Regulamento (CEE) n.o 1391/78, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 84/83, e em relação à qual o produtor não tenha perdido o direito ao prémio.
                        No caso de o produtor ter obtido uma quantidade de referência por força dos n.os 1 e 2 do artigo 3.o e/ou do n.o 1, alíneas b) e c), do artigo 4.o, a quantidade de referência específica referida no primeiro parágrafo do presente número será diminuída dessa quantidade.
                        No caso de o produtor ter cedido em parte a sua exploração no decurso do período de não comercialização ou de reconversão:
                        
                                 —
                              
                              
                                 a quantidade de referência específica do cedente estabelecida nos termos acima referidos será igual a 60 % da quantidade em relação à qual tenha sido mantido o direito ao prémio;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 a quantidade de referência específica do cessionário estabelecida nos termos acima referidos será igual a 60 % da quantidade em relação à qual tenha sido adquirido o direito ao prémio.
                              
                           3.   Se, num prazo de dois anos a contar de 29 de Março de 1989, o produtor puder provar a contento da autoridade competente que retomou efectivamente as vendas directas e/ou as entregas e que essas vendas directas e/ou essas entregas atingiram ao longo dos doze últimos meses um nível igual ou superior a 80 % da quantidade de referência provisória, a quantidade de referência específica ser--lhe-á atribuída definitivamente. Caso contrário, a quantidade de referência provisória regressará na totalidade à reserva comunitária. O nível das vendas directas e/ou das entregas efectivas será determinado tendo em conta a evolução do ritmo de produção na exploração do produtor, condições sazonais e qualquer outra circunstância excepcional.
                        4.   ...»
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        O artigo 9.o, n.o 2, do regulamento (CEE) n.1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.o-C do Regulamento n.o 804/68 (JO L 139, p. 12), prevê que:
                     
                  «No âmbito das fórmulas A e B, se as entidades devedoras começarem a sua actividade após o início do período de referência, os Estados-membros podem atribuir-lhe uma quantidade de referência segundo regras análogas às referidas no n.o 4, alínea b), do artigo 5.o»
            
         2. O litígio no processo principal
      O recorrente no processo principal, Josef Pastätter, explora uma quinta com 13,54 hectares de prados em cultura intensiva. Em 1981, foi-lhe concedido um prémio de reconversão calculado com base numa quantidade de leite fixada em 83110 kg. A sua obrigação de não comercialização expirou em 31 de Dezembro de 1984. Após 1 de Janeiro de 1985, retomou as entregas de leite.
      Resulta dos autos que a quinta em causa se dedica ao cultivo de prados, os quais, a longo prazo, apenas se vocacionam para a produção leiteira. As experiências realizadas durante o período de reconversão de quatro anos revelaram que a quinta não pode ser rentavelmente explorada pela criação de vitelos e porcos.
      Por carta de 13 de Setembro de 1984, a compradora fixou em zero a quantidade de referência devido à falta de regulamentação prevendo situações excepcionais relativamente aos agricultores que tenham assumido um compromisso de não comercialização ou de reconversão. Pela mesma razão, por decisões de 12 de Agosto de 1984 e 25 de Abril de 1985, as instâncias competentes recusaram reconhecer a existência de uma situação excepcional ou atribuir a J. Pastätter uma quantidade de referência suplementar.
      Por decisão de 10 de Dezembro de 1984, o recorrido no processo principal, o Hauptzollamt Bad Reichenhall, indeferiu a reclamação deduzida contra a fixação da quantidade de referência por os organismos profissionais competentes não terem certificado tratar-se de uma situação excepcional. A reclamação deduzida contra esta decisão foi indeferida pelo Oberfinanzdirektion München por decisão de 21 de Fevereiro de 1985. Contra esta última decisão foi interposto o recurso actualmente pendente no Finanzgericht München.
      Entendendo que a decisão a proferir depende da validade da regulamentação comunitária na matéria, o Finanzgericht München suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, a seguinte questão prejudicial :
      «O Regulamento (CEE) n.o 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, é válido quando nos termos do n.o 2 do artigo 3.-A, a quantidade de referência específica é igual apenas a 60 % da quantidade de leite ou de equivalente-leite que serviu de base ao cálculo dos prémios de não comercialização ou de reconversão?»
      Na fundamentação do despacho de reenvio, o órgão jurisdicional nacional suscita dúvidas quanto à compatibilidade do artigo 3.o-A do Regulamento n.o 857/84, conforme alterado, com o princípio da confiança legítima, com o princípio da igualdade e com a garantia da propriedade, na medida em que essa disposição prevê que a quantidade de referência específica é fixada em 60 % da quantidade de leite ou de equi-valente-leite entregue pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prêmio de não comercialização ou de reconversão.
      3. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
      O despacho de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal em 10 de Julho de 1989.
      Em conformidade com o artigo 20.o do Protocolo Relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas por J. Pastätter, representado por W. Niedermeier, advogado no foro de Munique, pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por A. Bräutigam, administrador principal no Serviço Jurídico do Conselho, na qualidade de agente, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Booss, consultor jurídico, e por K.-D. Borchardt, membro do Serviço Jurídico da Comissão, na qualidade de agentes.
      Em 14 de Março de 1990, com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu, em conformidade com o artigo 95.o do Regulamento Processual, atribuir o processo à Quinta Secção, bem como iniciar a fase oral sem instrução prévia.
      II — Observações escritas
      
               1.
            
            
               J. Pastätter alega que o artigo 3.o-A, n.o 2, do Regulamento n.o 857/84, conforme alterado, viola o princípio da igualdade de tratamento na medida em que limita a referência de produção a 60 %.
               Com efeito, as disposições alemãs de execução do regime comunitário apenas impõem aos produtores cuja situação é comparável à do recorrente no processo principal, e que, porventura, entregaram leite durante a campanha de 1983, uma redução de 2 % na quantidade por eles entregue em 1983. Por outro lado, até as grandes empresas, cuja quantidade entregue exceda 300000 kg de leite, estão apenas sujeitas a uma redução de 7,5 o/o.
               J. astätter recorda que, neste contexto, o Tribunal considerou, no seu acórdão de 28 de Abril de 1988, von Deetzen, n.o 13 (170/86, Colect., p. 2355), que um operador, quando tenha sido incitado, por um acto da Comunidade, a suspender a comercialização por um período limitado, no interesse geral e em contrapartida de um prémio, pode legitimamente esperar não estar sujeito, no termo do seu compromisso, a restrições específicas, devido precisamente ao facto de ter feito uso das possibilidades oferecidas pela regulamentação comunitária.
               J. Pastätter salienta que é objecto de um tratamento desigual em relação aos outros operadores no mercado do leite precisamente porque assumiu um compromisso de não comercialização durante um período limitado. Se é verdade que «a necessidade imperiosa de não comprometer a frágil estabilidade de que se reveste actualmente o mercado dos produtos lácteos» (ver o quinto considerando do Regulamento n.o 764/89) pode justificar um redução geral aplicável a todos os produtores de leite a fim de estabilizar o mercado dos produtos lácteos, essa consideração não justifica, no entanto, que se tratem de modo diferente produtores que, efectivamente, venderam leite durante a campanha de 1983 e produtores que renunciaram à sua produção de leite durante o período de referência com base numa regulamentação comunitária temporalmente limitada.
               No entender de J. Pastätter, não existe qualquer fundamento razoável para dar tratamento diferente aos produtores de leite que de livre vontade renunciaram a um aumento da produção leiteira e aos produtores de leite que mantiveram, ou até aumentaram, a sua produção em relação a períodos anteriores, a diferença de tratamento tendo por consequência a penalização daqueles que não contribuíram para a produção excedentária.
               Por conseguinte, J. Pastätter considera que o Regulamento n.o 857/84, na redacção do Regulamento n.o 764/89, contém uma decisão arbitrária no que diz respeito à regra dos 60 %, incumbindo ao Tribunal de Justiça a sua reforma.
            
         
               2.
            
            
               O Conselho observa, a título liminar, que o artigo 3.o-A do Regulamento n.o 857/84, conforme alterado, por um lado, reconhece aos produtores em causa o direito à atribuição de uma quantidade de referência, ao contrário do previsto relativamente aos produtores que realizaram investimentos ou que sejam jovens agricultores que, de acordo com a decisão do Estado-membro em causa, possam beneficiar da atribuição de uma quantidade de referência específica, ainda que não possam invocar o direito a essa atribuição. Por outro lado, é impossível aplicar relativamente aos produtores em causa a referência de produção que serviu para a fixação das quantidades de referência de outros produtores, a saber, um ano compreendido entre o período de 1981 a 1983, atendendo a que aqueles não produziram durante esse período. Por conseguinte, para a referência de produção, é necessário recorrer aos últimos dados conhecidos sobre a produção, a saber, aqueles com base nos quais foi atribuído o prémio de não comercialização ou de reconversão.
               Porque a quantidade global garantida por Estado-membro é igual à soma das entregas de leite realizadas pelos diferentes produtores durante o ano de 1981, não parecia ser justificada a diminuição das quantidades individuais dos produtores em actividade para atribuir quantidades de referência aos produtores em causa. Por conseguinte, o Conselho aumentou em 600000 toneladas a reserva comunitária.
               Tendo em conta todas estas circunstâncias, no entender do Conselho, a solução mais equilibrada parece ser o reconhecimento do direito dos interessados à atribuição de uma quantidade de referência, embora limitada a 60 % da sua produção de referência.
               Em seguida, o Conselho examina a validade da limitação em litígio à luz das exigências do princípio da confiança legítima, do direito fundamental da propriedade e do princípio da igualdade de tratamento.
               No que diz respeito à confiança legítima dos interessados, o Conselho recorda que, no seu acórdão de 28 de Abril de 1988, Mulder, n.os 25 e 26 (120/86, Colect., p. 2321), o Tribunal apenas considerou incompatível com esse princípio a «exclusão total e permanente durante todo o pedido de aplicação da regulamentação em matéria de imposição suplementar». Ora, no presente caso, não está em causa essa exclusão permanente e total.
               O Conselho salienta, além disso, que o artigo 3.o-A do Regulamento n.o 857/84 não exclui intrinsecamente a aplicação de outras disposições desse regulamento que permitam adequar as quantidades de referência de produtores em situação difícil. Desse modo, é sempre possível que um produtor ao qual foi atribuída uma quantidade de referência limitada a 60 % da sua produção de referência com base no artigo 3.o-A, possa, por exemplo, beneficiar da transferência de uma quantidade de referência não utilizada com base no artigo 4.o-A. Do mesmo modo, os produtores que beneficiaram da atribuição de uma quantidade de referência específica, ou suplementar, com base nos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 857/84, superior a 60 % da sua produção de referência, mantêm essa quantidade superior.
               Nessas condições, no entender do Conselho, a regulamentação em causa não pode entrar em conflito com o princípio da confiança legítima. Essa conclusão impõe-se tanto mais que, na aplicação que fazem das disposições facultativas do direito comunitário, os próprios Estados-membros são obrigados a respeitar os princípios gerais do direito comunitário como o princípio da confiança legítima.
               Quanto ao respeito pelo direito da propriedade, o Conselho considera que o disposto no artigo 3.o-A não inclui uma limitação absoluta e definitiva da produção leiteira dos interessados. Com efeito, estes podem sempre aumentar a sua produção após a atribuição por parte do Estado-membro em causa de uma quantidade de referência superior a 60 % com base nos artigos 3.o, 4.o ou 4.o-A, ou então após a aquisição de uma quantidade de referência que acresça à atribuída com base no artigo 3.o-A, mediante aquisição ou arrendamento. O Conselho acrescenta que é de jurisprudência constante (ver acórdão de 27 de Junho de 1989, Leukhardt, n.o 20, 113/88, Colect., p. 1991), que «numa situação que implique a necessidade de ponderar uma realidade económica complexa, como é o caso em matéria de política agrícola comum, o legislador goza de um amplo poder de apreciação quanto à natureza e ao alcance das medidas a tomar».
               No presente processo, trata-se da limitação do uso de um bem imóvel, a saber, a impossibilidade de produzir numa exploração leiteira até ao nível da produção de referência dessa quinta. Essa limitação é imposta pelo interesse público comunitário, o de evitar que os excedentes no mercado em causa aumentem pela exploração de novas capacidades de produção.
               No que diz respeito ao princípio da não discriminação, o Conselho considera que a limitação impugnada não é discriminatória: por um lado, no que diz respeito à sua referência de produção, os produtores em causa estão objectivamente em situação diferente dos produtores que entregaram leite durante o ano de referência (1981-1983); por outro, a limitação imposta é indispensável, tendo em conta o frágil equilíbrio do mercado do leite. Desse modo, os produtores em causa ocupam uma posição intermédia entre os produtores que entregaram leite durante o ano de referencia e aqueles que, eventualmente, podem beneficiar da aplicação das disposições facultativas dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 857/84.
               Nessas condições, o Conselho considera que o Regulamento n.o 857/84 não entra em conflito com o princípio da não discriminação, pois permite, na hipótese de aplicação judiciosa das suas diferentes normas, evitar qualquer tratamento diferente dos produtores não justificado por critérios objectivos.
               Em conclusão, o Conselho sugere que se responda à questão prejudicial no sentido de que o seu exame não revelou elementos susceptíveis de pôr em causa a validade do Regulamento n.o 857/84 do Conselho, na redacção que resulta do Regulamento n.o 764/89 do Conselho.
            
         
               3.
            
            
               A Comissão observa, a título liminar, que o artigo 3.o-A, n.o 2, do Regulamento n.o 857/84, conforme alterado, foi adoptado a fim de tomar em consideração as seguintes circunstâncias :
               
                        —
                     
                     
                        a atribuição da quantidade de referência não devia comprometer a finalidade atribuída ao regime de quotas leiteiras, a saber, o restabelecimento do equilíbrio do sector do leite;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        tendo em consideração a natureza obrigatória da atribuição da quantidade de referência, devia ao mesmo tempo evitar favorecer-se no plano económico produtores que a ela tivessem direito em relação a outros, em especial em relação àqueles aos quais apenas podia ser atribuída a quantidade de referência específica com base numa correspondente decisão discricionária dos Estados-membros;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        por fim, era preciso tomar em conta as reservas comunitárias e nacionais ainda disponíveis.
                     
                  Tendo em conta esses elementos, pareceu indicado fixar em primeiro lugar uma quantidade de referência global para aquele grupo de produtores. De acordo com as estimativas da Comissão, era previsível que o volume representado pelos pedidos de atribuição de uma quantidade de referência apresentados pelo grupo de produtores aqui em causa atingisse cerca de um milhão de toneladas. Contudo, essa quantidade de referência global, avaliada em um milhão de toneladas, não podia ser tomada integralmente em conta no âmbito do regime das quotas leiteiras, devendo ser reduzida a fim de proteger a estabilidade do mercado. Considerou-se que uma quantidade de leite suplementar de 600000 toneladas era ainda compatível com o equilíbrio alcançado no mercado. Desse modo, a reserva comunitária foi aumentada nessa quantidade. Atendendo a que a reserva destinada à atribuição de quantidades de referência era inferior em 400000 toneladas à quantidade pedida prevista, foi necessário reduzir esta última de igual modo por todos os operadores em causa. Para o efeito, limitou-se a sua quantidade de referência a 60 % da sua última produção.
               Em seguida, a Comissão examina o alcance dos princípios da confiança legítima, da garantia do direito de propriedade e da igualdade de tratamento.
               No que diz respeito ao princípio da confiança legítima, a Comissão recorda que, nos seus acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder e von Deetzen, já referidos, o Tribunal reconheceu que «um operador que decidiu livremente interromper a sua produção durante um certo tempo não pode legitimamente esperar poder retomar a produção nas mesmas condições que vigoravam anteriormente». O facto de, ao assumirem o compromisso de não comercialização, os produtores de leite em causa estarem obrigados a justificar uma determinada produção não lhes dá, por conseguinte, o direito de supor que, no fim do seu compromisso, pode de novo participar sem restrições nas actividades do mercado sem que, entretanto, sejam adoptadas outras ou novas medidas para limitar os excedentes de leite.
               No entender da Comissão, o prémio de reconversão é inadequado enquanto fundamento de uma expectativa assente na manutenção da produção anterior. A finalidade desse prémio é criar um incentivo para que os agricultores renunciem a comercializar leite ou reconvertam os seus efectivos bovinos para a produção de carne. Por outro lado, o prémio de reconversão não foi concebido a fim de melhorar as condições de produção no sector do leite e, por conseguinte, não inclui qualquer tipo de garantia quanto à manutenção de um nível de produção anterior. Por conseguinte, a limitação da quantidade de referência a 60 % da produção anterior não constitui uma violação do princípio da confiança legítima.
               Quanto à garantia do direito de propriedade, a Comissão recorda que é de jurisprudência constante que, no âmbito de uma organização comum de mercado, o exercício do direito de propriedade pode ser restringido por razões de política estrutural e de mercado, na medida em que essas restrições respondam efectivamente a objectivos comunitários de interesse público e não constituam, à luz do objectivo prosseguido, uma violação desproporcionada e intolerável dos direitos do proprietário e, por esse facto, da própria essência do direito de propriedade assim garantido (ver o acórdão de 11 de Julho de 1989, Schrãder, n.o 15, 265/87, Colect., p. 2237). Essas condições são preenchidas no presente processo, na medida em que a situação jurídica impugnada não priva o recorrente no processo principal do seu direito de propriedade nem limita o seu exercício de modo a afectar a essência do mesmo.
               Além disso, sempre por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver o acórdão de 11 de Julho de 1989, já referido), o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação em correspondência com a responsabilidade política que lhe é conferida nos artigos 40.o e 43.o do Tratado CEE. No entender da Comissão, o artigo 3.o -A, n.o 2, do Regulamento n.o 857/84 é expressão dessa responsabilidade política; foi adoptado no âmbito do poder de apreciação atribuído ao legislador comunitário. Com efeito, essa disposição assenta na hipótese de que a actual situação do mercado autoriza o aumento da reserva comunitária num máximo de 600000 toneladas, a repartir entre os Estados-membros, sem que o equilíbrio de mercado seja por esse facto sensivelmente perturbado.
               Quanto ao princípio da igualdade de tratamento, a Comissão reconhece que o recorrente no processo principal é desfavorecido pela limitação da quantidade de referência a 60 % da anterior produção em relação a todos os outros produtores que, antes da adopção do Regulamento n.o 764/89 e durante o período de validade do Regulamento n.o 857/84, na redacção então em vigor, beneficiaram de uma quantidade de referência para cujo cálculo não estava previsu a limitação a 60 %. Trata-se neste caso, por um lado, dos produtores referidos no artigo 2.o do Regulamento n.o 857/84 que, durante o ano civil fixado como período de referência, independentemente de este ser 1981, 1982 ou 1983, entregaram ou venderam quantidades de leite ou de equiva-lente-leite e, por outro, dos produtores referidos nos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 857/84 aos quais, no caso das situações excepcionais enumeradas, pode ser atribuída uma quantidade de referência específica.
               Contudo, a Comissão entende que, em ambos os casos, essa diferença de tratamento é justificada, pois trata-se de situações não comparáveis.
               Com efeito, ao contrário dos produtores referidos no artigo 2.o do Regulamento n.o 857/84, os produtores referidos no Regulamento n.o 764/89 não entregaram leite durante o ano de referência tomado em conta para atribuição de uma quantidade de referência. Por conseguinte, a quantidade de referência reivindicada por esses produtores não foi incluída na quantidade total garantida que serve de base ao regime das quotas leiteiras. Na verdade, foi necessário conceber para esses produtores um novo regime de atribuição que estipulasse um período de referência diferente do aplicado aos outros produtores e, ainda que tivesse em conta os objectivos do regime das quotas leiteiras já instituído, libertasse quantidades suplementares permitindo atribuir aos produtores em causa as quantidades de referência necessárias.
               O tratamento desfavorável dos produtores referidos no Regulamento n.o 764/89 em relação aqueles que, é certo, deixaram de entregar leite mas aos quais, por força dos artigos 3.o ou 4.o do Regulamento n.o 857/84, pode, no entanto, ser atribuída uma quantidade de referência isenta da disposição dos 60 %, assenta também no facto de aqui se tratar de dois grupos de produtores não comparáveis. Enquanto os produtores abrangidos pelo Regulamento n.o 764/89 podem invocar um direito à atribuição de uma determinada quantidade de referência, o segundo grupo de produtores não tem direito, estritamente falando, a uma quantidade de referência, dependendo para o efeito de uma decisão das autoridades competentes dos Estados-membros.
               Nessas circunstâncias, a Comissão considera que a situação dos produtores referidos no Regulamento n.o 764/89 se caracteriza por factores próprios, o que distingue claramente os primeiros dos produtores até então objecto do Regulamento n.o 857/84, pelo que as derrogações não só são justificadas como também inevitáveis.
               Por conseguinte, a regulamentação adoptada não pode ser considerada uma distinção entre operadores sem fundamento objectivo; pelo contrário, traduz um justo equilíbrio entre os interesses opostos, por um lado, da Comunidade e, por outro, dos produtores referidos nessa regulamentação.
               Por conseguinte, a Comissão sugere que se responda à questão prejudicial no sentido de que do exame não resultou qualquer elemento susceptível de pôr em causa a validade do Regulamento n.o 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, na medida em que a quantidade de referência específica prevista no seu artigo 3.o-A, n.o 2, é igual apenas a 60% da quantidade de leite ou de equivalente-leite que serviu de base ao cálculo do prêmio de não comercialização ou de reconversão.
            
         III — Resposta a uma questão do Tribunal de Justiça
      A pedido do Tribunal, a Comissão forneceu indicações estatísticas relativas à evolução do volume da produção e das entregas de leite na Comunidade por exploração. Além disso, em resposta a uma questão do Tribunal, aquela declarou que, na maioria dos Estados-membros, existe mais do que uma taxa para os diversos grupos de produtos cuja produção é «normal». Também neste ponto, forneceu indicações quantitativas mais pormenorizadas.
      M. Zuleeg
      Juiz relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: alemSo.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
      11 de Dezembro de 1990 (
            *1
         )
      No processo C-217/89,
      que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Finanzgericht München (República Federal da Alemanha), destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
      Josef Pastätter
      e
      Hauptzollamt Bad Reichenhall,
      uma decisão a título prejudicial sobre a validade do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989 (JO L 84, p. 2),
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
      constituído pelos Srs. J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, G. C. Rodríguez Iglesias, Sir Gordon Slynn, F. Grévisse e M. Zuleeg, juízes,
      advogado-geral : F. G. Jacobs
      secretário: J. A. Pompe, secretário adjunto
      vistas as observações escritas apresentadas:
      
               —
            
            
               em representação de J. Pastätter, recorrente no processo principal, por W. Niedermeier, advogado no foro de Munique,
            
         
               —
            
            
               em representação do Conselho das Comunidades Europeias, por A. Bräutigam, administrador principal no Serviço Jurídico do Conselho, na qualidade de agente,
            
         
               —
            
            
               em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por D. Booss e K.-D. Borchardt, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,
            
         visto o relatório para audiência,
      ouvidas as alegações do recorrido no processo principal, representado por E. H. Pijnacker Hordijk, do Conselho e da Comissão na audiência de 26 de Junho de 1990,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 2 de Outubro de 1990,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por decisão de 14 de Junho de 1989, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 10 de Julho seguinte, o Finanzgericht München submeteu, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à validade do artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos, conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989QO L 84, p. 2).
            
         
               2
            
            
               Essa questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe Josef Pastätter, que explora uma empresa agrícola, ao Hauptzollamt Bad Reichenhall (estância aduaneira principal de Bad Reichenhall) relativamente a uma quantidade de referência nos termos do regime da imposição suplementar sobre o leite.
            
         
               3
            
            
               Nos termos do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143), foi concedido um prémio de reconversão a J. Pastätter. O período de reconversão durante o qual se comprometeu a não ceder leite ou produtos lácteos provenientes da sua exploração expirou em 31 de Dezembro de 1984.
            
         
               4
            
            
               Posteriormente, J. Pastätter pediu às autoridades alemãs competentes a atribuição de uma quantidade de referência nos termos do regime da imposição suplementar sobre o leite. Esse pedido foi indeferido por J. Pastätter não ter entregue leite em 1983, ano de referência escolhido pela República Federal da Alemanha, e por o seu caso não justificar a atribuição de uma quantidade de referência a título excepcional ou uma quantidade de referência suplementar. Após ter apresentado uma reclamação infrutífera, J. Pastätter interpôs recurso dessa decisão de indeferimento para o Finanzgericht München.
            
         
               5
            
            
               Entendendo que a decisão a proferir depende da validade da regulamentação comunitária na matéria, o Finanzgericht München suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do tratado CEE, a seguinte questão prejudicial:
               «O Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, é válido quando, nos termos do n.° 2 do artigo 3.°-A, a quantidade de referência específica é igual apenas a 60 % da quantidade de leite ou de equivalente-leite que serviu de base ao cálculo do prémio de não comercialização ou de reconversão?»
            
         
               6
            
            
               Para mais ampla exposição dos factos do litígio no processo principal, das disposições comunitárias em causa, bem como da tramitação no processo principal e das observações apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos no processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         
               7
            
            
               A questão prejudicial tem como objectivo essencial saber se o artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, conforme modificado, é válido na medida em que limita a quantidade de referência específica aí prevista a 60 % da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente-leite vendida pelo produtor durante o período de 12 meses anterior à apresentação do pedido do prémio de não comercialização ou de reconversão.
            
         
               8
            
            
               A título liminar, deve recordar-se que a regulamentação comunitária em matéria de imposição suplementar sobre o leite não incluía inicialmente qualquer disposição específica prevendo a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores que, em execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.° 1078/77, não tenham entregue leite durante o ano de referência escolhido pelo Estado-membro em causa. Nos acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder, n.° 28 (120/86, Colect., p. 2321), e von Deetzen, n.° 17 (170/86, Colect., p. 2355), o Tribunal declarou, contudo, inválida essa regulamentação por violação do princípio da confiança legítima, na medida em que não previa aquela atribuição.
            
         
               9
            
            
               Nos acórdãos citados, o Tribunal declarou que, por um lado, um operador económico que decidiu livremente interromper a sua produção durante um certo tempo não pode legitimamente esperar poder retomar a produção nas mesmas condições que vigoravam anteriormente e que não lhe sejam aplicadas regras que possam ter sido entretanto adoptadas no âmbito da política de mercado ou da política de estruturas (acórdão Mulder, n.° 23; acórdão von Deetzen, n.° 12), embora, por outro, quando esse operador tenha sido incitado por um acto da Comunidade a suspender a comercialização por um período limitado, no interesse geral e mediante pagamento de um prêmio, pode legitimamente esperar não ficar sujeito, no fim do seu compromisso, a restrições que o afectam de forma específica precisamente devido ao facto de ter utilizado as possibilidades oferecidas pela regulamentação comunitária (acórdão Mulder, n.° 24 ; acórdão von Deetzen, n.° 13).
            
         
               10
            
            
               Após esses acórdãos, o Conselho adoptou, em 20 de Março de 1989, o Regulamento n.° 764/89, já referido. Esse regulamento acrescentou um novo artigo 3.°-A ao Regulamento n.° 857/84, estabelecendo, na essência, a concessão, em determinadas condições, de uma quantidade de referência específica aos produtores de leite que, em execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.° 1078/77, não tenham entregue leite durante o ano de referência. Em conformidade com o n.° 2 do artigo 3.° -A, essa quantidade é «igual a 60 % da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente-leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão, nos termos determinados pela autoridade competente em causa por força do n.° 1, alínea e), do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1391/78, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 84/83, e em relação à qual o produtor não tenha perdido o direito ao prêmio».
            
         
               11
            
            
               Atendendo a que o Regulamento n.° 764/89 foi adoptado a fim de tornar a regulamentação em causa conforme com os acórdãos Mulder e von Deetzen, já referidos, deve examinar-se a validade do artigo 3.°-A, n.° 2, em primeiro lugar, à luz dos princípios aplicados nesses acordaos, nomeadamente à luz do princípio da confiança legítima.
            
         
               12
            
            
               A esse respeito, a título liminar, deve salientar-se que, ao contrário dos produtores referidos no artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, conforme alterado, os produtores referidos no artigo 3.° -A não entregaram leite durante o ano de referência escolhido pelo Estado-membro em causa. Por conseguinte, o legislador comunitário não podia calcular as quantidades de referência específicas em função do volume de entregas efectuadas durante esse ano, devendo sim recorrer, conforme fez, a outras bases de cálculo, como o volume das entregas durante um período representativo, anterior ao período de não comercialização ou de reconversão. Ao proceder desse modo, pode validamente aplicar à quantidade de entregas uma taxa de redução destinada a garantir que a categoria de produtores em causa não fosse indevidamente favorecida em relação aos produtores que continuaram a entregar leite durante o ano de referência.
            
         
               13
            
            
               Contudo, deve esclarecer-se que, sempre que se aplique essa taxa de redução, o princípio da confiança legítima obsta a que a mesma seja fixada num nível de tal modo elevado, em relação às taxas de redução aplicáveis aos produtores cujas quantidades de referência são fixadas em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, que a sua aplicação constitua uma restrição que afecte os produtores em causa de forma específica precisamente devido ao seu compromisso assumido nos termos do Regulamento n.° 1078/77.
            
         
               14
            
            
               A taxa de redução de 40 %, prevista no artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, não corresponde a essas exigências. Com efeito, resulta das informações prestadas pela Comissão a pedido do Tribunal que as taxas de redução aplicáveis aos produtores cujas quantidades de referência são fixadas em função das entregas de leite efectuadas durante o ano de referência variam nos diferentes Es-tados-membros, em conformidade com o artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 857/84, consoante as categorias de produtores ou de regiões. Contudo, também resulta dessas informações que em nenhum caso o total das reduções aplicáveis aos produtores referidos no artigo 2.°, incluindo as que resultam de uma redução das quantidades globais garantidas e da suspensão de uma parte das quantidades de referência durante a fase de execução do regime, excede a taxa de 17,5 o/o.
            
         
               15
            
            
               Nessas condições, a aplicação aos produtores abrangidos pelo artigo 3.°-A de uma taxa de redução de 40 % a qual, longe de corresponder a um valor representativo das taxas aplicadas aos produtores referidos no artigo 2.°, excede em mais do dobro o total mais elevado dessas taxas deve ser considerada uma restrição que afecta a primeira categoria de operadores de forma específica precisamente devido ao seu compromisso de não comercialização ou de reconversão.
            
         
               16
            
            
               O Conselho e a Comissão objectaram que não é possível comparar a taxa de redução aplicável por força do artigo 3.°-A, n.° 2, às taxas de redução aplicáveis aos produtores que continuaram a entregar leite durante o ano de referência. Com efeito, as quantidades de referência desta última categoria são calculadas em função das entregas efectuadas durante um ano civil compreendido entre o período de 1981 a 1983, ou seja, de valores relativamente recentes, enquanto as quantidades de referência específicas da primeira categoria se baseiam no volume das entregas efectuadas antes do compromisso assumido nos termos do Regulamento n.° 1078/77, ou seja, valores de há muitos anos atrás.
            
         
               17
            
            
               Essa argumentação não justifica a diferença de taxas impugnada. Com efeito, resulta de um quadro de valores apresentado pela Comissão durante o processo que as entregas de leite, tanto ao nível da Comunidade em geral como ao nível das explorações individuais, aumentaram constantemente entre 1977, ano de entrada em vigor do Regulamento n.° 1078/77, e 1983, último ano civil susceptível de ser escolhido como ano de referência.
            
         
               18
            
            
               O Conselho e a Comissão objectaram ainda que não é possível atribuir à categoria dos produtores em causa quantidades de referência específicas superiores a 60 % das entregas de leite efectuadas antes do período de não comercialização ou de reconversão sem comprometer a finalidade do regime da imposição suplementar sobre o leite, a de conter os excedentes estruturais no mercado do leite e dos produtos lácteos. A esse respeito, a Comissão explicou que, de acordo com as suas estimativas, era previsível que o volume representado pelos pedidos de atribuição de uma quantidade de referência específica apresentados pelos produtores que assumiram um compromisso nos termos do Regulamento n.° 1078/77 atingisse cerca de um milhão de toneladas de leite. Atendendo a que o legislador comunitário avaliou a mais elevada quantidade de leite suplementar ainda compatível com a finalidade do regime em 600000 toneladas, a reserva comunitária foi aumentada dessa quantidade, embora o nível das quantidades de referência dos restantes produtores se mantivesse inalterado.
            
         
               19
            
            
               Essa argumentação também não justifica a regulamentação impugnada. Com efeito, ainda que se pressuponha que não se podia considerar um aumento da reserva comunitária mais importante sem pôr em causa o equilíbrio do mercado do leite, ainda assim bastaria reduzir proporcionalmente as quantidades de referência dos restantes produtores num montante correspondente a fim de poder atribuir quantidades de referência específicas maiores aos produtores que assumiram compromissos nos termos doJRegulamento n.° 1078/77.
            
         
               20
            
            
               Daqui decorre que a regra dos 60 % impugnada viola a confiança legítima que os produtores em causa podiam ter no caracter limitado dos seus compromissos. Desse modo, a disposição em litígio deve ser declarada inválida por violação do princípio da confiança legítima, sem que seja necessário examinar os restantes argumentos avançados contra a sua validade durante o processo.
            
         
               21
            
            
               Por estes fundamentos, deve responder-sē à questão submetida que o artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, conforme alterado pelo Regulamento n.° 764/89 do Conselho, de 29 de Março de 1989, é inválido na medida em que limita a quantidade de referência específica prevista nessa disposição a 60 % da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente-leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior à apresentação do pedido de prêmio de não comercialização ou de reconversão.
            
         Quanto às despesas
      
               22
            
            
               As despesas efectuadas pelo Conselho das Comunidades Europeias e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado durante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
               pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pelo Finanzgericht München, por decisão de 14 de Junho de 1989, declara:
            
          
               
                  O artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, é inválido na medida em que limita a quantidade de referência específica prevista nessa disposição a 60 % da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente-leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior à apresentação do pedido de prémio de não comecialização ou de reconversão.
               
             
               
                  
                     Moitinho de Almeida
                     Rodríguez Iglesias
                     Slynn
                     Grévisse
                     Zuleeg
                     Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de Dezembro de 1990.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente da Quinta Secção
                           J. C. Moitinho de Almeida
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	língua do processo: alemSo.