CELEX: 61995CC0191
Language: da
Date: 1997-06-05 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 5. juni 1997. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland. # Traktatbrudssøgsmål - Begrundet udtalelse - Kollegialitetsprincippet - Selskabsret - Direktiv 68/151/EØF og 78/660/EØF - Årsregnskaber - Sanktioner i tilfælde af manglende offentliggørelse. # Sag C-191/95.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61995C0191

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 5. juni 1997.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland.  -  Traktatbrudssøgsmål - Begrundet udtalelse - Kollegialitetsprincippet - Selskabsret - Direktiv 68/151/EØF og 78/660/EØF - Årsregnskaber - Sanktioner i tilfælde af manglende offentliggørelse.  -  Sag C-191/95.  

Samling af Afgørelser 1998 side I-05449

Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledende bemaerkningerInden for De Europaeiske Faellesskaber er det i vidt omfang blevet overdraget til Kommissionen at udoeve den politiske og statslige magt. Kommissionen skal handle i overensstemmelse med legalitetsprincippet samt princippet om gennemsigtighed og god forvaltningsskik. I den foreliggende sag skal Domstolen afgoere, om Kommissionen overholdt sine forpligtelser, da den besluttede at indlede traktatbrudsproceduren mod Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til EF-traktatens artikel 169. II - De faktiske omstaendigheder 1 Ved staevning af 16. juni 1995 har Kommissionen for Domstolen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til dels EF-traktaten, dels foerste og fjerde selskabsretlige direktiv (1), idet den ikke har fastsat passende sanktioner, saafremt kapitalselskaber ikke opfylder den forpligtelse til offentlighed omkring aarsregnskabet, der paahviler dem i henhold til de naevnte regelsaet; i direktiverne opstilles der krav om offentliggoerelse af aarsregnskaberne. Ved skrivelse af 26. juni 1990 til den tyske regering meddelte Kommissionen, at i henhold til de dokumenter, den raadede over, havde 93% af de tyske kapitalselskaber ikke overholdt forpligtelsen til at offentliggoere aarsregnskaberne; Kommissionen anmodede samtidig Tyskland om i henhold til traktatens artikel 169 at fremsaette sine bemaerkninger inden to maaneder. Da den tyske regerings svar efter Kommissionens opfattelse ikke var tilfredsstillende, fremsatte Kommissionen i henhold til traktatens artikel 169, stk. 1, den 2. juni 1992 en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, som var underskrevet af Kommissionens naestformand Martin Bangemann. Efter en lang raekke henvendelser og droeftelser, der ikke foerte til noget resultat, men som til dels fortsatte efter den 30. september 1992, hvor Tysklands frist til at efterkomme den begrundede udtalelse udloeb endeligt, rejste Kommissionen den 16. juni 1995 det foreliggende soegsmaal ved Domstolen. III - Formaliteten 2 Foer jeg tager stilling til, om de klagepunkter, som Kommissionen har gjort gaeldende mod Forbundsrepublikken Tyskland, er begrundet, skal jeg undersoege sagsoegtes indsigelse om, at de beslutninger fra Kommissionen, der er baggrunden for den foreliggende sag, er behaeftet med vaesentlige formelle mangler. Ifoelge den tyske regering er det isaer tvivlsomt, om Kommissionens retsakter - dels den begrundede udtalelse, dels Kommissionens beslutning om at rejse dette soegsmaal ved Domstolen - blev vedtaget i overensstemmelse med kollegialitetsprincippet, som regulerer Kommissionens virke paa generel vis, og med de formkrav, der er opstillet i Kommissionens forretningsorden. Dette er grunden til, at den tyske regering i sin skrivelse af 4. september 1995 anmodede om at faa belyst spoergsmaalet, om den begrundede udtalelse og beslutningen om sagsanlaeg blev truffet af Kommissionen selv eller af naestformanden paa grundlag af en bemyndigelse, og begaerede en kopi af disse beslutninger udleveret. Kommissionen svarede ikke paa den tyske regerings begaeringer, og regeringen anmodede derfor Domstolen om at paalaegge sagsoegeren at fremlaegge de paagaeldende dokumenter. 3 Ved kendelse af 23. oktober 1996 paalagde Domstolen Kommissionen inden udloebet af tre uger fra kendelsens forkyndelse at fremlaegge de beslutninger, som Kommissionen i sin helhed og efter godkendelse i henhold til de i Kommissionens forretningsorden foreskrevne betingelser havde truffet om at fremsaette den begrundede udtalelse og rejse naervaerende soegsmaal. 4 Som reaktion paa denne kendelse fremlagde Kommissionen for Domstolen en raekke dokumenter, der imidlertid ikke var i overensstemmelse med det, Domstolen havde paalagt den at fremlaegge. Kommissionen fremlagde saaledes uddrag af protokoller fra visse af Kommissionens moeder samt dokumenter, hvori der henvises til disse protokoller. Det fremgaar af de forelagte dokumenter, at Kommissionen under sit 1 071. moede, som blev afholdt den 31. juli 1991, godkendte de forslag fra Kommissionens kompetente tjenestegrene, der var fremsat i dokument SEK(91) 1387. Sidstnaevnte dokument indeholder uddrag af en kort liste, der er opstillet paa grundlag af oplysninger fra en databank, og som paa et sted indeholder en henvisning til det relevante direktiv; i dokumentet er der fremsat et forslag (paa blot et par ord) om at fremsaette en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland. Tilsvarende siges det i protokollen til Kommissionens moede den 18. december 1991 (KOM(91) PV 1087), at Kommissionen samtykker i det forslag, der er indeholdt i dokument SEK(91) 2213; i dette dokument foreslaas det, at Kommissionens beslutning af 31. juli 1991 om at fremsaette en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland straks skal foeres ud i livet. Endelig billigede Kommissionen, som det fremgaar af protokollen fra Kommissionens moede den 13. december 1994 (KOM(95) PV 1227), paa samme kortfattede vis forslaget om i henhold til traktatens artikel 169 at anlaegge sag mod Forbundsrepublikken Tyskland ved Domstolen; dette forslag er indeholdt i dokument SEK(94) 1808. 5 Af akterne for Domstolen fremgaar det ikke, at Kommissionen paa det tidspunkt, hvor den som kollegial enhed besluttede at rette en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland og vedtog at rejse soegsmaal mod denne medlemsstat ved Domstolen, raadede over selve de paagaeldende tekster (altsaa den begrundede udtalelse og staevningen) eller i det mindste det fuldstaendige udkast hertil fra sine kompetente tjenestegrene. Det kan derfor ikke udledes af akterne for Domstolen, om formkravene i artikel 12 i Kommissionens forretningsorden, saadan som denne var affattet paa det relevante tidspunkt (2), blev overholdt. I denne artikel var foelgende bestemt: »De beslutninger, Kommissionen vedtager under et moede eller ad skriftlig vej, underskrives paa originalsproget eller originalsprogene af formanden og generalsekretaeren«; i artikel 12 var der ligeledes fastsat en forpligtelse til at vedfoeje ordlyden af beslutningerne til moedereferatet af det kommissionsmoede, hvorunder deres vedtagelse er meddelt. 6 Paa grundlag af disse forhold har den tyske regering opretholdt sin formalitetsindsigelse, og regeringen har fremsat tilsvarende udtalelser under de mundtlige forhandlinger for Domstolen. Kommissionen har omvendt gjort gaeldende, at det kan udledes af de naevnte dokumenter, at de relevante processuelle regler, isaer princippet om, at Kommissionen handler som kollegial enhed, er blevet overholdt. 7 Jeg skal indledningsvis vurdere, om den begrundede udtalelse, der blev rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, opfyldte formkravene. Det skal undersoeges, om kollegialitetsprincippet blev overholdt, og, hvis dette ikke var tilfaeldet, om den begrundede udtalelse kunne fremsaettes paa grundlag af en bemyndigelse eller i hvert fald uden at opfylde Kommissionens pligt til at handle som kollegial enhed. A - Omfanget af og graenserne for Kommissionens pligt til at handle som kollegial enhed 8 I henhold til retspraksis er princippet om, at Kommissionen handler som kollegial enhed, af overordnet betydning i Faellesskabets retssystem; kollegialitetsprincippet er som organisationsprincip i samklang med Faellesskabets (og Unionens) institutionelle opbygning. Princippet kommer til udtryk i saavel fusionstraktatens artikel 17 som EF-traktatens artikel 163: I sidstnaevnte bestemmelse fastslaas det udtrykkeligt, at »Kommissionens afgoerelser traeffes af et flertal af [dens] ... medlemmer«. Paa samme maade fastsaettes det i artikel 1 i Kommissionens forretningsorden, at »Kommissionen optraeder i overensstemmelse med bestemmelserne i dette reglement som en samlet enhed«. 9 Foelgende er de to vigtigste domme fra Domstolen, hvor der er blevet opstillet en definition af kollegialitetsprincippet og truffet afgoerelse vedroerende dets anvendelsesomraade og graenser: 10 For det foerste dommen i sagen AKZO mod Kommissionen (3): Af denne doms praemis 36 ff. fremgaar det, at kollegialitetsprincippet ligger til grund for Kommissionens funktion, og at det kun undtagelsesvis kan tillades, at visse beslutninger traeffes paa grundlag af en kompetencedelegation (4). For at udelukke, at kollegialitetsprincippet tilsidesaettes, maa delegationen af kompetence til selvstaendigt at udoeve befoejelser for det foerste ikke vaere ubegraenset, og for andet skal det paa forhaand vaere udelukket at delegere principbeslutninger. I henhold til artikel 27 i den ovennaevnte forretningsorden for Kommissionen, som der henvises til i den naevnte dom fra Domstolen, kan delegationen kun omfatte naermere angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art. I samme dom fastslog Domstolen dog, at en beslutning, hvorved en virksomhed paalaegges at underkaste sig en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14, stk. 3, i Raadets forordning nr. 17/62 anses for en simpel administrativ beslutning, og at det saaledes ikke er noedvendigt at foretage en delegation (5). Under alle omstaendigheder tilsiger retssikkerhedsprincippet og noedvendigheden af at skabe gennemskuelighed i de administrative beslutninger, at beslutninger om kompetencedelegationer offentliggoeres. De, der anfaegter Kommissionens beslutninger, kan imidlertid ikke paaberaabe sig den manglende offentliggoerelse af beslutningerne om kompetencedelegation, medmindre den manglende offentliggoerelse medfoerer, »at sagsoegerne [ikke har] ... mulighed for at anfaegte beslutningens lovlighed eller anfaegte den beslutning, som er truffet i medfoer af kompetencedelegationen« (6). 11 Den anden vigtige dom er dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl. (7), hvori der foerst blev henvist til grundsaetningen (8) om, »at Kommissionens funktion er reguleret ved kollegialitetsprincippet« (9). Domstolen udtalte desuden, at »overholdelsen af dette princip og isaer kravet om, at beslutningerne droeftes i faellesskab af Kommissionens medlemmer ... noedvendigvis [er] vaesentligt for de retsundergivne, der beroeres af beslutningernes retsvirkninger, idet de retsundergivne boer sikres, at beslutningerne faktisk er blevet vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed og noejagtigt udtrykker Kommissionens vilje« (10). Om de beslutninger fra Kommissionen, der altid skal ledsages af en begrundelse, udtalte Domstolen foelgende: »Den dispositive del af en beslutning af denne art kan kun forstaas og dens raekkevidde kun bedoemmes i lyset af dens begrundelse. Da en beslutnings dispositive del og dens begrundelse udgoer et udeleligt hele, tilkommer det i medfoer af kollegialitetsprincippet kun Kommissionen som kollegial enhed samtidig at vedtage begge dele« (11). Endelig fastslaas det i PVC-dommen udtrykkeligt, at den stadfaestelse af Kommissionens retsakter, der kraeves i henhold til artikel 12, stk. 1, i Kommissionens forretningsorden, »har til formaal at sikre retssikkerheden ved paa originalsprogene at fastnagle den tekst, der er vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed« (12); alle med berettiget interesse heri kan saaledes paatale, at den paagaeldende formelle betingelse ikke er blevet opfyldt, for dermed at hindre, at den retsakt, som Kommissionen har vedtaget i strid med formkravet, fremkalder retsvirkninger. 12 Denne retspraksis viser, at princippet om, at vedtagelser skal foretages af Kommissionen som kollegial enhed, er det generelle princip, der styrer Kommissionens funktion. Isaer naar der er tale om retsakter, der som foelge af retsregler eller i henhold til retsakternes natur skal begrundes, medfoerer kollegialitetsprincippet, at den dispositive del af en beslutning og dens begrundelse skal vedtages af Kommissionen som kollegial enhed samtidig. Den stadfaestelsesprocedure vedroerende beslutninger fra Kommissionen, der er fastsat i Kommissionens forretningsorden, garanterer, at dette princip overholdes. Kommissionen kan imidlertid undtagelsesvis bemyndige sine medlemmer til at handle i Kommissionens navn; i forbindelse med de retsakter, der er udstedt i henhold til en delegation, er det naturligvis ikke noedvendigt at overholde det formkrav om stadfaestelse, som er opstillet i forretningsordenen. Det er imidlertid ikke muligt at delegere kompetencen til at traeffe principbeslutninger; det er kun foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art, der kan delegeres, og der skal vaere tale om en udtrykkelig og entydig bemyndigelse, som er blevet offentliggjort (13). B - Anvendelse af kollegialitetsprincippet i den foreliggende sag 13 Spoergsmaalet er derfor, om Kommissionen i den foreliggende retstvist fremsatte den begrundede udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland i overensstemmelse med de krav, der er forbundet med kollegialitetsprincippet. Det skal foerst undersoeges, om denne retsakt blev vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed. Derefter skal det undersoeges, om den begrundede udtalelse kunne goeres til genstand for en bemyndigelse, og om den bemyndigelse, der muligvis forelaa, var gyldig. a) Spoergsmaalet, om Kommissionen fremsatte den begrundede udtalelse som kollegial enhed 14 Den begrundede udtalelse er i den udformning, hvori den blev sendt til Forbundsrepublikken Tyskland, dateret den 2. juni 1992 og underskrevet af den davaerende naestformand for Kommissionen, Martin Bangemann. Som anfoert ovenfor blev denne tekst imidlertid hverken udarbejdet eller vedtaget af Kommissionen, og den blev heller ikke i det mindste fremlagt til godkendelse dér. Som det fremgaar af protokollerne fra Kommissionens moeder den 31. juli 1991 og den 18. december 1991, noejedes Kommissionen med at tilslutte sig de kompetente tjenestegrenes forslag om at rette en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland. Man havde heller ikke i overensstemmelse med artikel 12 i Kommissionens forretningsorden, saadan som denne var affattet paa det tidspunkt, hvor afgoerelsen om at fremsende den begrundede beslutning til Tyskland blev truffet (14), som bilag vedlagt disse moedeprotokoller den godkendte ordlyd af den begrundede udtalelse. Kommissionen overholdt saaledes ikke formkravet ifoelge denne artikel. Men Kommissionen har heller ikke, hvis man ser bort fra bestemmelserne i forretningsordenen, over for Domstolen fremlagt tilstraekkelige beviser for, at kollegialitetsprincippet er blevet overholdt (15). For at overholde kollegialitetsprincippet skulle Kommissionen ifoelge Domstolens praksis (16) den dag, hvor afgoerelsen blev truffet, dvs. den 31. juli 1991 eller senest den 18. december 1991, ikke blot have besluttet at fremsende den begrundede udtalelse, men ogsaa have vedtaget de enkelte grunde, som udtalelsen byggede paa. Kollegialitetsprincippet er foelgelig ikke opfyldt blot ved, at Kommissionen giver udtryk for sin politiske vilje til at afgive en begrundet udtalelse. Det foelger af den natur, som denne retsakt i henhold til traktatens artikel 169 har, at den skal begrundes (17); kollegialitetsprincippet kraever saaledes, at baade retsaktens dispositive del og dens begrundelse skal vedtages af Kommissionen som kollegial enhed samtidig (18). 15 Kollegialitetsprincippet kraever endelig, at det var ordlyden af retsakten, saaledes som den blev meddelt Forbundsrepublikken Tyskland, der skulle vaere blevet forelagt kommissaererne, i form af et forslag, den dag, hvor Kommissionen traf sin beslutning. Teksten kunne saaledes - som det fremgaar af Domstolens dom i »burhoens-sagen« (19) - efterfoelgende kun vaere blevet aendret i ortografisk eller typografisk henseende. 16 Jeg konkluderer derfor, at det i det foreliggende tilfaelde ikke er paavist, at den begrundede udtalelse blev vedtaget af Kommissionen i sin helhed. Tilbage bliver dog spoergsmaalet, om den kompetente kommissaer kunne bemyndiges til at vedtage den naevnte retsakt. Kunne der ske en saadan bemyndigelse, saa er den begrundede udtalelse af 2. juni 1992 til Forbundsrepublikken Tyskland i formel henseende retmaessig. b) Spoergsmaalet, om den begrundede udtalelse kunne vedtages paa grundlag af en bemyndigelse 17 Dette spoergsmaal kunne formuleres saaledes: Er en begrundet udtalelse i henhold til traktatens artikel 169 en »foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art?« (20). 18 Man kunne indledningsvis goere gaeldende, at en begrundet udtalelse, saaledes som faellesskabslovgivers valg af begrebet antyder, ikke er nogen »retsakt«, og at en begrundet udtalelse allerede som foelge heraf kan fremsaettes i henhold til en bemyndigelse. Desuden er »henstillinger og udtalelser« ifoelge traktatens artikel 189 »ikke bindende«. Hvis man altsaa antog, at en »begrundet udtalelse« i henhold til artikel 169 er en »udtalelse« i artikel 189's forstand, saa kunne man fremfoere det argument, at en tekst, der ikke har nogen bindende virkning, pr. definition ikke kan hoere til de tekster, som henhoerer under den enekompetence, der tilkommer Kommissionen som kollegial enhed. 19 Faellesskabets retsinstanser stoetter sig imidlertid ikke udelukkende paa denne ordrette fortolkning og anser den heller ikke for at vaere af afgoerende betydning. Dette fremgaar saerlig klart af Domstolens praksis vedroerende afgraensningen af, hvilke retsakter fra Faellesskabets institutioner der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i henhold til artikel 173: Domstolen undersoeger ikke i saerlig grad, under hvilken form en retsakt fremtraeder udadtil, men fokuserer i hoejere grad paa retsaktens indhold og retsvirkninger (21). 20 Hvad angaar det sidstnaevnte kriterium skal det dog foerst understreges, at en begrundet udtalelse i henhold til traktatens artikel 169, efter hvad man kan udlede af retspraksis, ikke er udtryk for en eksigibel forvaltningsakt og saaledes ikke kan vaere genstand for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173 (22). Dette betyder imidlertid ikke, at den begrundede udtalelse ikke har nogen retsvirkninger, eller at retsvirkningerne slet ikke har nogen eller kun har en ringe betydning. 21 Spoergsmaalet kan belyses af dommen i sagen Essevi og Salengo (23). I denne dom fastslog Domstolen, at »Kommissionens udtalelser efter artikel 169 alene har retsvirkning med hensyn til sagsanlaeg ved Domstolen for saa vidt angaar sager om en stats traktatbrud, og at Kommissionen ikke ved sin stillingtagen inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure kan fritage en medlemsstat for dennes forpligtelser eller indskraenke de rettigheder, som private har i henhold til traktaten« (24). Samtidig blev den begrundede udtalelse beskrevet som en »indledende procedure«, der for det tilfaelde, at den beroerte medlemsstat ikke efterkommer udtalelsen, har »til formaal at fastlaegge stridens genstand« (25). Domstolen undlod imidlertid at betegne den begrundede udtalelse udtrykkeligt som en intern foranstaltning, der ikke er bindende, eller at indordne handlingen under begrebet »udtalelser« eller »henstillinger« efter traktatens artikel 189, selv om parterne havde argumenteret for dette (26). Efter min opfattelse boer man ikke sidestille begrundede udtalelser efter artikel 169 med ikke-bindende henstillinger eller udtalelser efter artikel 189; man boer i stedet for opfatte den begrundede udtalelse som en handling sui generis, der har en saerlig position og funktion i det faellesskabsretlige system. 22 Under alle omstaendigheder medfoerer det forhold, at den begrundede udtalelse ikke udgoer en eksigibel forvaltningsakt, ikke, at udtalelsen automatisk henhoerer under kategorien »foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art«, hvor det er tilladt at foretage en delegation. Efter min opfattelse er det ikke rigtigt at ligestille disse to juridiske kategorier. Der maa - saadan som det er forudset i forretningsordenen og anerkendt i retspraksis - skelnes mellem simple foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art og »principielle beslutninger«, som skal traeffes af Kommissionen i sin helhed. Der er tale om en principiel beslutning, naar Kommissionen foretager en endelig bedoemmelse af et vigtigt retligt spoergsmaal, og bedoemmelsen medfoerer retsvirkninger. I tilfaelde af tvivl gaelder der i hvert fald en formodning for, at der ikke kan ske en delegation. 23 Paa denne baggrund maa man gaa ud fra, at en begrundet udtalelse efter artikel 169, der indbringes for Domstolen, er udtryk for en »principiel beslutning« i den forstand, at udtalelsen i det mindste for visse spoergsmaals vedkommende indeholder Kommissionens endelige bedoemmelse og medfoerer endelige retsvirkninger inden for rammerne af den paagaeldende sag. I den begrundede udtalelse fastlaegges isaer de punkter, som den paagaeldende medlemsstats pligtforsoemmelse omfatter, og de grunde, Kommissionen stoetter sin paatale af pligtforsoemmelsen paa; herved fastlaegges genstanden for sagsanlaegget ved Domstolen. Kommissionen kan ikke aendre denne genstand; den har kun mulighed for enten at undlade at anlaegge sag ved Domstolen eller at haeve sagen, eller at tilbagekalde den bebyrdende forvaltningsakt. 24 Den begrundede udtalelses retlige betydning, der goer udtalelsen til en »principiel beslutning« og medfoerer, at den ikke henhoerer under den kategori af foranstaltninger, som kan traeffes i henhold til en bemyndigelse, beror ikke paa de umiddelbare foelger, udtalelsen har til ulempe for sin adressat (27), men derimod paa dens retsvirkninger under proceduren efter artikel 169; udtalelsen binder Kommissionen med hensyn til indholdet og omfanget af de klagepunkter, den kan goere gaeldende ved Domstolen, og udtalelsen indskraenker saaledes omfanget af den retlige kontrol (28). Det skal i oevrigt fremhaeves, at proceduren efter artikel 169, baade set ud fra en juridisk og en politisk synsvinkel, har en saerlig betydning og stilling inden for det faellesskabsretlige system. Det ville efter min opfattelse stride mod systematikken i traktaten at undervurdere den rolle, som Kommissionen har inden for rammerne af denne procedure, idet man definerer den begrundede udtalelse som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art. 25 Efter min mening stoettes denne opfattelse af retspraksis om begrundede udtalelsers retsvirkninger. Som allerede naevnt afgraenser den begrundede udtalelse genstanden for soegsmaalet ved Domstolen, idet udtalelsen og staevningen skal stoettes paa samme synspunkter og anbringender (29). Det tillades ikke, at Kommissionen fremsaetter nye anbringender eller udvider dem, idet den paaberaaber sig nye forhold (30). I overensstemmelse hermed er Domstolens kompetence i soegsmaal efter artikel 169 ogsaa afgraenset klart; Domstolen kan udelukkende foere en legalitetskontrol med det, der er anfoert i den begrundede udtalelse og gentaget i staevningen (31). For at forstaa den rolle, som den begrundede udtalelse spiller inden for rammerne af en procedure efter artikel 169, er det vigtigt at huske paa retspraksis, hvorefter et traktatbrud, selv hvis en medlemsstat efter udloebet af den frist, der er fastsat i en begrundet udtalelse, har ivaerksat foranstaltninger med henblik paa at rette sig efter udtalelsen, allerede er indtraadt, og sagens genstand derfor fortsat bestaar uforandret (32). Endelig er den skelnen, som Domstolen foretager mellem en aabningsskrivelse og en begrundet udtalelse, vigtig, idet aabningsskrivelsen ikke behandles strengt formalistisk, hvorimod den begrundede udtalelse i formel og processuel henseende skal vaere korrekt, da den »afslutter den administrative procedure i henhold til artikel 169« (33). Dette er i oevrigt grunden til, at Domstolen udoever en strengere kontrol i forbindelse med en begrundet udtalelse end ved en aabningsskrivelse (34). 26 Endelig er formuleringen af den begrundede udtalelse, hvad den politiske betydning og retsvirkningerne angaar, den vigtigste handling, Kommissionen foretager inden for rammerne af proceduren efter artikel 169. Det ville efter min mening vaere uforstaaeligt, hvis man ikke kraevede, at denne retsakt i den form, som den rettes til den paagaeldende medlemsstat i, vedtages direkte af Kommissionen som kollegial enhed. Det er ikke foreneligt med den saerlige karakter, Domstolen tillaegger den begrundede udtalelse, at definere den som en simpel foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art, der kan traeffes paa grundlag af en bemyndigelse. Foelgelig er den begrundede udtalelse, som er baggrunden for denne sag, ikke blevet vedtaget paa korrekt vis af Kommissionen i sin helhed. Forbundsrepublikken Tysklands indsigelse om, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, er saaledes begrundet. IV - Spoergsmaalet, om der kan gives sagsoegeren medhold i sagen Selv om det saaledes egentlig ikke er noedvendigt, skal jeg udtale mig om, hvorvidt der kan gives Kommissionen medhold i sagen. 27 Det skal indledningsvis bemaerkes, at det faellesskabsretlige krav om, at »saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser« skal beskyttes i det noedvendige omfang (35), medfoerer, at der skal ske en offentliggoerelse af vedtaegter og aarsregnskaber for bestemte typer selskabers vedkommende. Der paahviler medlemsstaterne en pligt til at ivaerksaette passende foranstaltninger med henblik paa at opfylde denne garanti. I henhold til foerste direktivs artikel 3 kraeves det naermere, at alle de dokumenter eller oplysninger vedroerende et selskab, der er offentligt tilgaengelige, skal bekendtgoeres i en dertil af medlemsstaten bestemt national offentlig tidende. Desuden bestemmes det i direktivets artikel 6, at »medlemsstaterne fastsaetter passende sanktioner for det tilfaelde, at den i artikel 2, stk. 1, litra f), paabudte offentlighed vedroerende balance og resultatopgoerelse undlades«. Artikel 2, stk. 1, litra f), i foerste direktiv lyder saaledes: »Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for, at den obligatoriske offentlighed vedroerende selskaber i det mindste omfatter foelgende dokumenter og oplysninger: ... balance og resultatopgoerelse for hvert regnskabsaar. Det dokument, der indeholder balancen, skal angive personlige data for de personer, der ifoelge loven skal bekraefte dens indhold. For de i artikel 1 naevnte selskaber med begraenset ansvar efter tysk ... ret ... udskydes pligten til at anvende denne bestemmelse dog indtil ivaerksaettelsen af et direktiv om samordning af indholdet af balance og resultatopgoerelse ... Raadet udsteder dette direktiv inden to aar efter vedtagelsen af naervaerende direktiv«. Endelig siges foelgende i fjerde direktivs artikel 47: »Det behoerigt godkendte aarsregnskab og aarsberetningen saavel som beretningen fra den person, der er ansvarlig for regnskabets revision, skal offentliggoeres paa de maader, der i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 68/151/EOEF fastsaettes i hver medlemsstats lovgivning.« 28 Ifoelge Kommissionens opfattelse har Forbundsrepublikken Tyskland tilsidesat forpligtelsen efter de naevnte bestemmelser, idet staten ikke har fastsat passende sanktioner for det tilfaelde, at offentliggoerelsespligten ikke opfyldes. Bestemmelserne om offentliggoerelse af aarsregnskaber for kapitalselskaber i Forbundsrepublikken Tyskland er opstillet i § 325 ff. i Handelsgesetzbuch (herefter »HGB«). I HGB's § 335 bestemmes det, at der kan paalaegges en tvangsboede paa op til 10 000 DEM for det tilfaelde, at et selskabs aarsregnskab ikke offentliggoeres. Denne tvangsboede fastsaetter handelsregistret dog ikke i embeds medfoer, men kun paa anmodning af en selskabsdeltager, en kreditor, faellesvirksomhedsudvalget eller selskabets bedriftsraad. Ifoelge Kommissionen er denne sanktion paa ingen maade effektiv og kan slet ikke anses for at opfylde faellesskabsrettens krav; et overvaeldende flertal af de selskaber, der er underlagt pligt til at offentliggoere deres regnskaber, tilsidesaetter denne pligt. 29 Efter min opfattelse er Kommissionens argumentation begrundet, og alle de indvendinger herimod, der er blevet fremsat fra Tysklands side, skal afvises. 30 For det foerste er det forkert, naar den tyske regering paastaar, at foerste direktivs artikel 6 ikke forpligter medlemsstaterne til inden for rammerne af gennemfoerelsen af fjerde direktiv at fastsaette passende sanktioner for det tilfaelde, at aarsregnskaberne ikke offentliggoeres. Fjerde direktiv er det direktiv, der, naar det traeder i kraft, medfoerer, at der opstaar pligt til efter foerste direktivs artikel 2, stk. 1, litra f), at offentliggoere balance og resultatopgoerelse for hvert regnskabsaar. I det oejeblik, der ved fjerde direktiv blev indfoert en bestemmelse »om samordning af indholdet af balance og resultatopgoerelse« (36) i faellesskabsretten, fik foerste direktivs artikel 2, stk. 1, litra f), saaledes i fuldt omfang bindende virkning. Medlemsstaterne er saaledes i henhold til foerste direktivs artikel 6 forpligtet til at fastsaette passende sanktioner for det tilfaelde, at den paabudte offentliggoerelse af balancen og resultatopgoerelsen undlades. 31 Fra Forbundsrepublikken Tysklands side er det desuden blevet gjort gaeldende, at den sanktion, der er fastsat i HGB's § 335, opfylder de faellesskabsretlige krav og herunder isaer foerste direktivs artikel 6. Til stoette herfor har man fremfoert, at de relevante faellesskabsretlige bestemmelser ikke tilsigter at beskytte alle fysiske og juridiske personer, der optraeder som tredjemaend i forhold til kapitalselskabet, men derimod kun har til formaal at beskytte selskabets kreditorer, inklusive arbejdstagerne. Den tvangsboede, der er hjemlet i HGB's § 335, fastsaettes derfor med rette ikke ex officio, men kun paa anmodning af en selskabsdeltager, en kreditor, faellesvirksomhedsudvalget eller selskabets bedriftsraad. 32 Efter min opfattelse er denne fortolkning forkert. For det foerste henviser traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), som foerste og fjerde direktiv blev udstedt i henhold til, helt generelt til »beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser« uden, hvad tredjemand angaar, at skelne mellem kreditorer og ikke-kreditorer. Til kategorien »tredjemand« hoerer saaledes ogsaa fremtidige kreditorer, handelspartnere og alle, der er interesseret i at erhverve selskabsandele. For det andet siges det i praeamblen til foerste direktiv, at »offentligheden skal goere det muligt for tredjemand at goere sig bekendt med de vaesentlige dokumenter vedroerende selskabet samt at faa visse oplysninger om dette«. Formuleringen viser, at den naevnte offentlighed har til formaal at informere de personer, der ikke kender selskabets situation og planer i tilstraekkelig grad, for derved at saette dem i stand til at bedoemme, om det er fornuftigt at indlede en eller anden form for retsforhold til selskabet. Generelt sagt tilsigter foerste og fjerde direktiv at garantere den stoerst mulige gennemsigtighed i forbindelse med selskabernes virke; de opstiller derfor krav om offentliggoerelse over for alle af en raekke informationer, der saetter alle i stand til at drage deres egne konklusioner vedroerende selskabernes retlige og finansielle situation. Det ville derfor stride mod disse bestemmelsers ordlyd og aand at begraense den kreds af personer, der kan nyde godt af gennemsigtigheden; netop fordi det er umuligt at foretage en udtoemmende opregning af de beroerte personer - lovgiver kan ikke forestille sig alle de forretningsmaessige og kommercielle aktiviteter - foretrak man at opstille en forpligtelse, som gaelder over for alle, da dette er den eneste maade, man kan garantere fuld retssikkerhed paa. Den begraensning, der i tysk ret er foretaget af den personkreds, som har mulighed for at anmode om fastsaettelse af en tvangsboede som foelge af, at aarsregnskabet ikke er offentliggjort, er derfor ikke forenelig med de relevante faellesskabsretlige regler. 33 Som foelge heraf mener jeg, at gaeldende tysk ret ikke opfylder de krav, der stilles i foerste direktivs artikel 6; denne bestemmelse er saaledes ikke blevet gennemfoert paa korrekt vis i national ret. En sanktion, som kun ivaerksaettes, saafremt der blandt en afgraenset kreds af personer anmodes herom, kan ikke anses for en »passende sanktion«, der i henhold til foerste direktivs artikel 6 indebaerer en forpligtelse over for alle, isaer ikke, da den afgraensede personkreds ikke altid er interesseret i, at der indledes en saadan procedure. Da den paagaeldende sanktionsprocedure i praksis i de fleste tilfaelde, hvor den paabudte offentlighed er blevet tilsidesat, ikke kan gennemfoeres, kan man ikke gaa ud fra, at proceduren er »passende« efter betydningen i foerste direktivs artikel 6. Paa baggrund heraf mener jeg, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat den forpligtelse, der paahviler staten i henhold til den faellesskabsretlige bestemmelse. Endelig kan denne tilsidesaettelse ikke begrundes med eller modvirkes ved, at en ivaerksaettelse af sanktioner over for alle de selskaber, der ikke har offentliggjort deres regnskaber - som foelge af det store antal selskaber, der er tale om - ville medfoere betydelige vanskeligheder for de tyske myndigheder, som ifoelge Forbundsrepublikken Tyskland ikke ville staa i forhold til det maal, Faellesskabets lovgiver forfoelger. I henhold til Domstolens faste praksis »kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig forhold i sin nationale retsorden til stoette for manglende overholdelse af forpligtelser og frister i henhold til faellesskabsdirektiver« (37). 34 Forbundsrepublikken Tyskland har saaledes tilsidesat sine forpligtelser i henhold til primaer og sekundaer faellesskabsret; der maatte altsaa vaere givet Kommissionen medhold i sagen, hvis den ikke skulle have vaeret afvist fra realitetsbehandling. V - Forslag til afgoerelse 35 Paa grundlag heraf foreslaar jeg Domstolen 1) at afvise den af Kommissionen anlagte sag og 2) at paalaegge Kommissionen at betale sagens omkostninger. (1) - Raadets foerste direktiv 68/151/EOEF af 9.3.1968 om samordning af de garantier, som kraeves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 58, stk. 2, naevnte selskaber til beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser, med det formaal at goere disse garantier lige byrdefulde (EFT 1968 I, s. 41, herefter »foerste direktiv«) og Raadets fjerde direktiv 78/660/EOEF af 25.7.1978 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om aarsregnskaberne for visse selskabsformer (EFT L 222, s. 11, herefter »fjerde direktiv«). (2) - Der er tale om Kommissionens foreloebige forretningsorden, 63/41/EOEF af 9.1.1963 (EFT Anden Serie VII, s. 9). (3) - Dom af 23.9.1986, sag 5/85, Sml. s. 2585. (4) - Jf. ligeledes dom af 17.1.1984, forenede sager 43/82 og 63/82, VBVB og VBBB mod Kommissionen, Sml. s. 19. (5) - Jf. i denne retning ogsaa dom af 17.10.1989, forenede sager 97/87, 98/87 og 99/87, Dow Chemical Ibérica m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3165. (6) - Dommen i sagen AKZO mod Kommissionen, naevnt ovenfor i fodnote 3, praemis 39. (7) - Dom af 15.6.1994, ogsaa kaldet »PVC-dommen«, sag C-137/92 P, Sml. I, s. 2555, praemis 62. (8) - Da Kommissionens virksomhed saaledes som hovedregel er underlagt kollegialitetsprincippet, har Domstolen undladt at fastlaegge anvendelsesomraadet for dette princip praecist. Det er ogsaa grunden til, at Domstolen i forbindelse med sin henvisning til kollegialitetsprincippet fastslaar, at princippet »navnlig« angaar de eksigible beslutninger, som Kommissionen i henhold til forordning nr. 17 skal udstede med henblik paa overholdelsen af konkurrencereglerne, og som har til formaal at konstatere en overtraedelse af konkurrencereglerne, at meddele virksomhederne paalaeg i denne henseende og paalaegge dem boeder (praemis 65). Det ville derfor vaere forkert at haevde, at kollegialitetsprincippet ikke noedvendigvis skal overholdes i de tilfaelde, hvor Kommissionen ikke udsteder eksigible forvaltningsakter. (9) - PVC-dommen, naevnt i fodnote 7, praemis 62. (10) - PVC-dommen, naevnt i fodnote 7, praemis 64. (11) - PVC-dommen, naevnt i fodnote 7, praemis 67. (12) - PVC-dommen, naevnt i fodnote 7, praemis 75. (13) - Det er efter min opfattelse passende i denne forbindelse at henvise til en nyere dom fra Retten i Foerste Instans for at vise, hvorledes Retten har anvendt Domstolens ovennaevnte grundlaeggende retningslinjer vedroerende kollegialitetsprincippets anvendelsesomraade. Rettens dom af 27.4.1995, sag T-442/93, AAC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1329, praemis 78 ff., vedroerte - inden for rammerne af en anvendelse af traktatens artikel 92 - en beslutning om godkendelse af statsstoette, der indgik i en generel statsstoetteordning, som allerede var blevet godkendt af Kommissionen ved en beslutning, denne havde truffet som kollegial enhed. Retten fastslog, »at den omstaendighed, at den anfaegtede beslutning i naervaerende sag med rette er vedtaget alene paa grundlag af en undersoegelse, der har vaeret begraenset til kun at omfatte en kontrol med, at de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den generelle ordning, ikke i sig selv er tilstraekkelig til, at beslutningen kan betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art« (praemis 87). Den paagaeldende beslutning kunne saaledes ikke vedtages paa grundlag af en delegation. (Jf. ogsaa Rettens dom af 27.4.1995, sag T-435/93, ASPEC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1281). I sin dom af 6.4.1995, forenede sager T-80/89, T-81/89, T-83/89, T-87/89, T-88/89, T-90/89, T-93/89, T-95/89, T-97/89, T-99/89, T-100/89, T-101/89, T-103/89, T-105/89, T-107/89 og T-112/89, BASF m.fl. mod Kommissionen, ogsaa kaldet »PEBD-dommen« (Sml. II, s. 729, praemis 99 ff.), udtalte Retten, at der selv i det tilfaelde, hvor en retsakt er blevet vedtaget af Kommissionen som kollegialt organ, men retsaktens tekst kun er vedtaget paa en del af Faellesskabets officielle sprog, ikke kan gives nogen bemyndigelse til at vedtage retsakten paa de andre officielle sprog, da affattelsen af retsaktens tekst paa et af disse sprog ikke kan anses for en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art. Det relevante kriterium for, om en retsakt hoerer til dem, der kan vedtages paa grundlag af en bemyndigelse, er retsaktens retsvirkninger. Det skal understreges, at man ser saa strengt paa spoergsmaalet om delegation, fordi kollegialitetsprincippet er den grundlaeggende regel for Kommissionens funktion, mens muligheden for at foretage en delegation er undtagelsen. Kollegialitetsprincippet kan ikke skubbes til side paa grundlag af Kommissionens argumentation om, at det er noedvendigt at anvende mere smidige procedurer og undgaa den institutionelle lammelse, der ifoelge Kommissionen vil kunne opstaa, hvis kollegialitetsprincippet fortolkes stramt. Det er tillige aabenbart, at det forhold, at Kommissionens medlemmer har en udtrykkelig politisk vilje (hvilket var tilfaeldet i de omtalte domme), ifoelge Retten heller ikke var tilstraekkeligt til at sikre, at retsakter, der vedtages paa grundlag af en bemyndigelse, er lovlige. (14) - Jf. ovenfor i fodnote 2. (15) - I dette tilfaelde goeres der en undtagelse fra reglen om, at hver af sagens parter baerer bevisbyrden for de forhold, de goer gaeldende. Som det fremgaar af retspraksis gaelder der omvendt bevisbyrde, naar bevismidlerne udelukkende er i modpartens besiddelse (jf. dom af 1.12.1965, sag 45/64, Kommissionen mod Italien, Sml. 1965-1968, s. 129, org. ref.: Rec. s. 1057), eller naar modparten ved sin adfaerd har gjort det umuligt at fremlaegge beviserne (dom af 28.4.1966, sag 49/65, Ferriere e Acciaierie Napoletane mod Den Hoeje Myndighed, Rec. s. 105). Kommissionen baerer derfor bevisbyrden for, at den har overholdt kollegialitetsprincippet og de processuelle krav, der er forbundet med princippet. (16) - Jf. PVC-dommen, naevnt ovenfor i fodnote 7. (17) - Jf. vedroerende den karakter og det omfang, som denne retsakt skal have, f.eks. dom af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 271, org. ref.: Rec. s. 633, af 14.2.1984, sag 325/82, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 777, af 13.12.1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, og af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405. (18) - Det fremgaar desuden af fast praksis, at kravet om en fuldstaendig begrundelse er umiddelbart knyttet til kravet om overholdelse af den beroerte medlemsstats forsvarsrettigheder. Fremsendelsen af den begrundede udtalelse skal netop give denne stat mulighed for at udtale sig, saadan at den strid, der er opstaaet mellem staten og Kommissionen, eventuelt kan bilaegges uden at inddrage Domstolen (dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, og af 25.4.1996, sag C-274/93, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 2019. (19) - Dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905. (20) - Man kunne naturligvis haevde, at der under ingen omstaendigheder er noget holdepunkt i sagens akter for, at Kommissionen skulle have givet den kommissaer, der har underskrevet den begrundede udtalelse, bemyndigelse hertil. En bemyndigelse skal som allerede naevnt ske udtrykkeligt og opfylde kravene om entydighed og offentliggoerelse, hvilket aabenbart ikke er tilfaeldet her. Det skal imidlertid paapeges, at Domstolen har fastslaaet, at saadanne mangler ikke paavirker beslutningens gyldighed i det omfang, de ikke indskraenker retsbeskyttelsen for de personer beroert af den beslutning, der er truffet paa grundlag af bemyndigelsen (jf. dommen i sagen AKZO mod Kommissionen, naevnt ovenfor i fodnote 3). Det er derfor rigtigt foerst at belyse spoergsmaalet, om en bestemt kompetence hoerer under det omraade, inden for hvilket der kan gives en bemyndigelse. (21) - Med denne begrundelse er sager vedroerende »interne retningslinjer« eller »meddelelser« ofte blevet antaget til realitetsbehandling, jf. f.eks. dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, af 13.11.1991, sag C-303/90, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5315, og af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, samt generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse af 16.1.1997, forud for dom af 20.3.1997, sag C-57/95, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1627, punkt 8-11. (22) - Dom af 27.5.1981, forenede sager 142/80 og 143/80, Essevi og Salengo, Sml. s. 1413. Af samme grund er det ifoelge Domstolen i oevrigt ikke muligt at anlaegge sag som foelge af, at Kommissionen afviser at indlede proceduren i henhold til artikel 169 over for en medlemsstat (dom af 1.3.1966, sag 48/65, Luetticke m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 169, org. ref.: Rec. s. 27); jf. ogsaa Rettens nylige kendelse af 12.11.1996, sag T-47/96, SDDA mod Kommissionen, Sml. II, s. 1559: Kommissionen kan ikke forpligtes til at vedtage en akt, der kan goeres til genstand for et soegsmaal. (23) - Naevnt ovenfor i fodnote 22. (24) - A.st., praemis 18. (25) - A.st., praemis 15. (26) - A.st., s. 1420. (27) - Som allerede naevnt kan det ikke, blot paa grundlag af, at Kommissionen fremsender en begrundet udtalelse i den retning, konstateres, at en medlemsstat har forsoemt sine pligter. Fremsendelsen er imidlertid ikke uden betydning, da medlemsstaten i praksis ikke vil kunne ignorere den. Det er i oevrigt grunden til, at Domstolen stiller saerlig store krav hvad angaar respekt af medlemsstatens ret til at forsvare sig mod de klagepunkter, som Kommissionen har fremsat i den begrundede udtalelse. Jf. herom ovenfor, punkt 18. (28) - Jf. nedenfor i punkt 25. (29) - Jf. f.eks. dom af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459, praemis 16, af 1.12.1993, sag C-234/91, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 6273, praemis 16, og af 12.1.1994, sag C-296/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1, praemis 11. (30) - Jf. dom af 7.2.1984, Kommissionen mod Italien, naevnt ovenfor i fodnote 29. (31) - Domstolen er saaledes ikke kompetent til at fastsaette en anden frist end den, der er angivet i den begrundede udtalelse, jf. dommene af 10.11.1981, sag 28/81 og sag 29/81, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2577 og s. 2585. (32) - Jf. dom af 7.2.1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, af 5.6.1986, sag 103/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1759, af 21.6.1988, sag 283/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3271, og af 12.12.1990, sag C-263/88, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4611. (33) - Jf. dom af 31.1.1984, sag 74/82, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 317, praemis 13. (34) - Jf. f.eks. dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, praemis 20 og 21: »Som Domstolen udtalte i dom af 11.7.1984 (sag 51/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2793), er den paagaeldende stats mulighed for at fremsaette sine bemaerkninger - selv om staten ikke oensker at goere brug heraf - en i traktaten sikret vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er en betingelse for lovligheden af traktatbrudsproceduren. Selv om den i EOEF-traktatens artikel 169 naevnte begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende stat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten, kan Domstolen ikke opstille de samme krav med hensyn til aabningsskrivelsen, som noedvendigvis kun kan vaere en foerste kortfattet sammenfatning af klagepunkterne.« Se ligeledes dom af 17.9.1996, Kommissionen mod Italien, fodnote 17. (35) - Dette krav er udtrykkelig anerkendt i traktatens artikel 54, stk. 3, litra g). (36) - Foerste direktivs artikel 2, stk. 1, litra f). (37) - Dom af 19.2.1991, sag C-374/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 367, praemis 10, af 7.4.1992, sag C-45/91, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 2509, praemis 21, og af 29.6.1995, forenede sager C-109/94, C-207/94 og C-225/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1791, praemis 11.