CELEX: 62020CC0315
Language: bg
Date: 2021-06-17 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат A. Rantos, представено на 17 юни 2021 г.#Regione Veneto срещу Plan Eco S.r.l.#Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato.#Преюдициално запитване — Околна среда — Регламент (ЕО) № 1013/2006 — Превози на отпадъци — Член 3, параграф 5 и член 11, параграф 1, буква и) — Директива 2008/98/ЕО — Управление на отпадъците — Член 16 — Принципи на самодостатъчност и на близост — Решение 2000/532/ЕО — Европейски каталог на отпадъците (ЕКО) — Смесени битови отпадъци, преминали механично третиране, което не променя естеството им.#Дело C-315/20.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
   A. RANTOS
   представено на 17 юни 2021 година (
         1
      )
   Дело C‑315/20
   Regione Veneto
   срещу
   Plan Eco Srl,
   при участието на:
   Futura Srl
   
      (Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
   
   „Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2008/98/ЕО — Управление на отпадъците — Член 16 — Принципи на самодостатъчност и на близост — Регламент (ЕО) № 1013/2006 — Превози на отпадъци — Член 3, параграф 5 и член 11 — Смесени битови отпадъци, преминали механично третиране, което не променя естеството им — Европейски каталог на отпадъците (ЕКО) — Определяне на код по ЕКО за специални отпадъци“
   
      I. Въведение
   
   
            1.
         
         
            Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между Regione Veneto (Регион Венето, Италия, наричан по-нататък „Регионът“) и Plan Eco Srl във връзка с възражението на Региона срещу превоза на отпадъците в друга държава членка.
         
      
            2.
         
         
            Това запитване по същество се отнася до тълкуването на Регламент (ЕО) № 1013/2006 (
                  2
               ) във връзка с Директива 2008/98/ЕО (
                  3
               ) и цели главно да се установи дали класификация на смесени битови отпадъци по смисъла на ЕКО, дадена в държава членка вследствие на механично третиране, което не е променило съществено първоначалните свойства на тези отпадъци, засяга прилагането на правната уредба на Европейския съюз относно превоза на посочените отпадъци в друга държава членка.
         
      
      II. Правна уредба
   
   
      
         А.
       
         Правото на Съюза
      
   
   
      1. Директива 2008/98
   
   
            3.
         
         
            В съответствие с член 41 от Директива 2008/98, считано от 12 декември 2010 г., същата отменя и заменя Директива 2006/12/ЕО (
                  4
               ) и позоваванията на отменената директива се тълкуват като позовавания на Директива 2008/98.
         
      
            4.
         
         
            Съображение 33 от Директива 2008/98 има следното съдържание:
            „За целите на прилагането на [Регламент № 1013/2006] смесените битови отпадъци, посочени в член 3, параграф 5 от посочения регламент, остават смесени битови отпадъци, дори когато са преминали третиране, което не е променило съществено свойствата им“.
         
      
            5.
         
         
            Съгласно член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет и обхват“:
            „Настоящата директива определя мерките за защита на околната среда и човешкото здраве посредством предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на отпадъци, както и чрез намаляване на цялостното въздействие от използването на ресурси и чрез повишаване на ефективността на това използване“.
         
      
            6.
         
         
            За целите на посочената директива в член 3 от нея, озаглавен „Определения“, са дадени следните определения:
            „[…]
            
                     9)
                  
                  
                     „управление на отпадъци“ означава събирането, превозването, оползотворяването и обезвреждането на отпадъци […];
                  
               […]
            
                     14)
                  
                  
                     „третиране“ означава дейностите по оползотворяване или обезвреждане, включително подготовката преди оползотворяването или обезвреждането;
                  
               
                     15)
                  
                  
                     „оползотворяване“ означава всяка дейност, която има като основен резултат използването на отпадъка за полезна цел чрез замяна на други материали, които иначе биха били използвани за изпълнението на конкретна функция, или подготовката на отпадъка да изпълнява тази функция в производствено предприятие или в икономиката като цяло. […];
                  
               […]
            
                     19)
                  
                  
                     „обезвреждане“ означава всяка дейност, която не е оползотворяване, дори когато дейността има като вторична последица възстановяването на вещества или енергия. […];
                  
               […]“.
         
      
            7.
         
         
            Член 7 от същата директива, озаглавен „Списък на отпадъците“, предвижда в параграф 1:
            „[…] Списъкът на отпадъците включва опасни отпадъци и отчита произхода и състава на отпадъците, както, когато това е необходимо, пределните допустими стойности за концентрация на опасни вещества. Списъкът на отпадъците е задължителен по отношение на определянето на отпадъците, които трябва да бъдат считани като опасни. Включването на вещество или предмет в списъка не означава, че е отпадък при всички обстоятелства. Вещество или предмет се счита за отпадък само когато отговаря на определението по член 3, точка 1“.
         
      
            8.
         
         
            Член 13 от Директива 2008/98, озаглавен „Защита на човешкото здраве и на околната среда“, гласи следното:
            „Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве, без да се вреди на околната среда, и по-конкретно:
            
                     a)
                  
                  
                     без риск за водата, въздуха, почвата, растенията или животните;
                  
               
                     б)
                  
                  
                     без да се предизвиква неудобство чрез шум или миризми; и
                  
               
                     в)
                  
                  
                     без да се въздейства отрицателно върху природната среда или местата, които са обект на специален интерес“.
                  
               
      
            9.
         
         
            Глава III от тази директива, която включва членове 15—22, е озаглавена „Управление на отпадъците“. Съгласно член 16, озаглавен „Принципи на самодостатъчност и близост“:
            „1.   Държавите членки вземат подходящи мерки, в сътрудничество с други държави членки, когато това е необходимо или препоръчително, за създаване на интегрирана и подходяща мрежа от инсталации за обезвреждане на отпадъци, както и на инсталации за оползотворяване на смесени битови отпадъци, събрани от частни домакинства, включително когато това събиране обхваща такива отпадъци от други причинители, като се вземат предвид най-добрите налични техники.
            Чрез дерогация от [Регламент 1013/2006] държавите членки могат, с оглед защита на мрежата си от инсталации, да ограничат влизащите в страната пратки от отпадъци, предназначени за инсталациите за изгаряне, категоризирани като инсталации за оползотворяване, когато се установи, че такива пратки ще доведат до необходимост от обезвреждане на национални отпадъци или от третиране на тези отпадъци по начин, който не е в съответствие с техните планове за управление на отпадъците. Държавите членки нотифицират Комисията за всяко такова решение. По екологични съображения държавите членки могат също да ограничат излизащите от страната пратки с отпадъци, както е предвидено в [Регламент № 1013/2006].
            2.   Мрежата се проектира по начин, който да позволи на [Съюза] като цяло да постигне самодостатъчност в обезвреждането на отпадъците, както и в оползотворяването на отпадъците, посочени в параграф 1, а на държавите членки — да напредват към тази цел индивидуално, като отчитат географските условия или необходимостта от специализирани инсталации за определени видове отпадъци.
            3.   Мрежата позволява отпадъците да бъдат обезвреждани или отпадъците, посочени в параграф 1, да бъдат оползотворявани в една от подходящите най-близки инсталации посредством най-подходящите методи и технологии, за да се осигури високо ниво на защита на околната среда и на общественото здраве.
            […]“.
         
      
            10.
         
         
            Приложение II към посочената директива, озаглавено „Дейности по оползотворяване“, съдържа следното определение в точка R 1: „[и]зползване на отпадъците предимно като гориво или друг начин за получаване на енергия“ (
                  5
               ).
         
      
      2. Регламент № 1013/2006
   
   
            11.
         
         
            Съображения 7 и 20 от Регламент № 1013/2006 гласят:
            
                     „(7)
                  
                  
                     Важно е да се организира и регулира наблюдението и контрола върху превозите на отпадъци по начин, който взема предвид необходимостта от запазване, опазване и подобряване на качеството на околната среда и здравето на човека, и който насърчава еднаквото прилагане на регламента в рамките [на Съюза].
                  
               […]
            
                     (20)
                  
                  
                     В случай на превози на отпадъци за обезвреждане държавите членки трябва да вземат предвид принципите на близост, приоритетност на оползотворяването и самодостатъчност на [равнището на Съюза] и на национално равнище в съответствие с Директива [2006/12], като вземат мерки в съответствие с Договора [за функционирането на ЕС] да забраняват напълно или частично или да възразяват систематично по повод на такива превози. Трябва също да се вземе предвид изискването, определено в Директива 2006/12[…], съгласно което държавите членки следва да създадат [интегрирана] и достатъчна [мрежа] от инсталации за обезвреждане на отпадъци, с цел да се позволи на [Съюза] като цяло да стане [самодостатъчен] по отношение обезвреждането на отпадъци и държавите членки да преследват тази цел индивидуално, отчитайки географските условия или нуждата от специализирани инсталации за някои видове отпадъци. […]“.
                  
               
      
            12.
         
         
            Съгласно член 1 от този регламент, озаглавен „Обхват“:
            „1.   Настоящият регламент установява процедури и режими за контрол върху превоза на отпадъци, в зависимост от произхода, местоназначението и маршрута на превоза, вида на превозваните отпадъци и вида третиране, което се прилага върху отпадъците на тяхното местоназначение.
            2.   Настоящият регламент се прилага по отношение на превози на отпадъци:
            
                     a)
                  
                  
                     между държавите членки, в рамките на [Съюза] или при транзит през трети страни;
                  
               […]“.
         
      
            13.
         
         
            Дял II от посочения регламент, озаглавен „Превози в рамките на [Съюза] със и без транзит през трети страни“, включва по-специално членове 3—32. Член 3 от същия регламент е озаглавен „Обща процедурна рамка“ и параграф 5 от него предвижда:
            „Превозите на смесени битови отпадъци (позиция за отпадъци 20 03 01), събрани от частните домакинства, включително когато такова събиране обхваща и такива отпадъци от други производители, до съоръженията за оползотворяване или обезвреждане, е предмет, в съответствие с настоящия регламент, на същите разпоредби, както превозите на отпадъци, предназначени за обезвреждане“.
         
      
            14.
         
         
            Член 4 от Регламент № 1013/2006 е озаглавен „Нотифициране“ и в първа алинея предвижда:
            „Когато нотификаторът възнамерява да превозва отпадъци съгласно член 3, параграф 1, букви a) или б), той/тя предоставя предварителна писмена нотификация на и чрез компетентния орган по изпращането и, при представяне на обща нотификация, спазва разпоредбите на член 13“.
         
      
            15.
         
         
            Член 11 от този регламент е озаглавен „Възражения срещу превози на отпадъци, предназначени за обезвреждане“ и параграф 1 от него гласи:
            „Когато се изпрати нотификация за планиран превоз на отпадъци, предназначени за [обезвреждане], компетентните органи по местоназначение и изпращане могат, в срок от 30 дни след датата на изпращането на потвърждението от компетентния орган по местоназначение в съответствие с член 8, да повдигнат обосновани възражения, на база едно или повече от следните основания и в съответствие с Договора:
            
                     a)
                  
                  
                     ако планираният превоз или обезвреждане няма да бъде в съответствие с мерките, взети за прилагане принципите на близост, приоритетност на оползотворяването и самодостатъчност на [равнището на Съюза] и на национално равнище в съответствие с Директива 2006/12/[…], които мерки се изразяват в пълна или частична забрана или систематични възражения срещу превози на отпадъци; или
                  
               […]
            
                     i)
                  
                  
                     ако отпадъците са смесени битови отпадъци, събрани от частните домакинства (отпадъци позиция 20 03 01); […]
                  
               […]“.
         
      
            16.
         
         
            Член 12 от посочения регламент е озаглавен „Възражения срещу превози на отпадъци, предназначени за оползотворяване“ и параграф 1 от него предвижда:
            „Когато се изпрати нотификация относно планиран превоз на отпадъци, предназначени за оползотворяване, компетентните органи по местоназначение и изпращане могат, в срок от 30 дни след датата на изпращането на потвърждението на компетентния орган по местоназначение в съответствие с член 8, да повдигнат обосновани възражения, на база едно или повече от следните основания и в съответствие с Договора:
            […]
            
                     б)
                  
                  
                     ако планираният превоз или оползотворяване няма да бъде в съответствие с националното законодателство, отнасящо се до опазването на околната среда, обществения ред, обществената безопасност или опазването на здравето относно действия, които се извършват в държавата, повдигаща възражения; или
                  
               […]
            
                     ж)
                  
                  
                     ако съотношението на оползотворимите и неоползотворимите отпадъци, прогнозираната стойност на материалите, които трябва да бъдат окончателно рециклирани или разходът за оползотворяването и разходът за обезвреждането на неоползотворимите части не оправдава оползотворяването от икономически и/или екологични съображения; […]
                  
               […]“.
         
      
      3. Списъкът на отпадъците и ЕКО
   
   
            17.
         
         
            С решение 94/3/ЕО (
                  6
               ) се установява списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а), втора алинея от Директива 75/442/ЕИО (
                  7
               ). Списъкът е приложен към това решение.
         
      
            18.
         
         
            Точка 2 от приложението към Решение 94/3 предвижда списъкът на отпадъците да се нарича „Европейски каталог на отпадъците (ЕКО)“.
         
      
            19.
         
         
            Точка 3 от това приложение уточнява, че „ЕКО е хармонизиран и неизчерпателен списък, т.е. списък, който периодично ще се преразглежда […]“ [неофициален превод].
         
      
            20.
         
         
            Решение 94/3 е заменено с Решение 2000/532/ЕО (
                  8
               ), което изменя ЕКО.
         
      
            21.
         
         
            В глава 19 от списъка на отпадъците, озаглавена „Отпадъци от съоръжения за обработване на отпадъците […]“, раздел 19 12 („отпадъци от механично третиране на отпадъци (например сортиране, трошене, уплътняване, пелетизиране), неупоменати другаде“), се съдържа позиция 19 12 12: „други отпадъци (включително смеси от материали) от механично третиране на отпадъци, различни от упоменатите в позиция 19 12 11[ (
                  9
               )]“ [неофициален превод].
         
      
            22.
         
         
            В глава 20 от този списък, озаглавена „Битови отпадъци (домакински отпадъци и сходни с тях отпадъци от търговски, промишлени и административни дейности), включително разделно събирани фракции“, раздел 20 03 („други битови отпадъци“), се съдържа позиция 20 03 01: „смесени битови отпадъци“ [неофициален превод].
         
      
      
         Б.
       
         Италианското право
      
   
   
            23.
         
         
            Член 182-bis, параграф 1 от Decreto legislativo n. 152 — Norme in materia ambientale (Законодателен декрет № 152 относно нормативната уредба в областта на околната среда) от 3 април 2006 г. (
                  10
               ) предвижда:
            „Обезвреждането на отпадъците и оползотворяването на смесените битови отпадъци се извършват с интегрирана и подходяща мрежа от инсталации, като се вземат предвид най-добрите налични техники и съотношението между общите разходи и ползи, с цел:
            
                     а)
                  
                  
                     да се постигне самодостатъчност при обезвреждането на неопасните общински отпадъци и на отпадъците от тяхното третиране в оптимални географски райони,
                  
               
                     б)
                  
                  
                     да се позволи обезвреждането на отпадъците и оползотворяването на смесените битови отпадъци в една от подходящите най-близки до местата на производство или на събиране инсталации, за да се намали движението на отпадъците, като се вземат предвид географските условия или необходимостта от специализирани инсталации за някои видове отпадъци;
                  
               […]“.
         
      
            24.
         
         
            Приложение D към законодателен декрет № 152/2006 възпроизвежда кодовете, които трябва да се определят за различните видове отпадъци, установени с ЕКО.
         
      
      III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
   
   
            25.
         
         
            Транспортното дружество Plan Eco подава до Региона молба за предварително съгласие за износ към циментов завод в Словения — за използването им в инсталация за изгаряне — на 2000 тона смесени битови отпадъци, третирани механично от дружеството Futura и класифицирани от последното вследствие на това третиране в позиция 19 12 12 от ЕКО (наричани по-нататък „разглежданите отпадъци“).
         
      
            26.
         
         
            С решение от 22 април 2016 г. Регионът възразява срещу планирания превоз, по-специално на основание член 12, параграф 1, букви б) и ж) от Регламент № 1013/2016, тъй като, първо, разглежданите отпадъци първоначално са били смесени битови отпадъци и извършените от Futura операции по третирането не са променили тяхното естество, като определянето на позиция 19 12 12 от ЕКО не е решаващо в това отношение, второ, Законодателен декрет № 152/2006 изисква тези смесени битови отпадъци да се оползотворят в една от подходящите най-близки до мястото на производство или събиране инсталации, трето, на негова територия съществува мрежа от инсталации, която може да отговори на нуждите на Plan Eco, и в случая инсталация на Региона е заявила, че е в състояние да приеме посочените смесени битови отпадъци.
         
      
            27.
         
         
            Plan Eco обжалва това решение пред Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Регионален административен съд, Венето, Италия), който го отменя с решение от 15 ноември 2016 г., по-специално с мотива, че износът в чужбина се отнася до специални отпадъци от позиция 19 12 12 от ЕКО и следователно не се прилагат принципите на самодостатъчност, близост и териториално ограничение, предвидени за третирането на битови отпадъци.
         
      
            28.
         
         
            Регионът подава въззивна жалба срещу това решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който, след като се уверява по-специално че разглежданите отпадъци са третирани, при което първоначалните им свойства като битови отпадъци не са променени съществено, решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
            „В контекста на дело, по което смесени битови отпадъци, които не съдържат опасни отпадъци, са третирани механично в инсталация с оглед на енергийно оползотворяване (дейност R1/R12, [посочена в] приложение C към [Законодателен декрет № 152/2006]), като в резултат на това третиране изглежда, че не са променяни съществено свойствата на първоначалните смесени битови отпадъци, но същите са класифицирани [в позиция] 19 12 12 [от ЕКО], без класификацията да се оспорва от страните;
            с оглед на преценката на законосъобразността на възраженията, повдигнати от компетентния орган в държавата по произход в рамките на процедурата по изискване на предварително съгласие за превоз на третираните отпадъци към производствена инсталация в друга европейска държава с оглед на използването в инсталация за изгаряне или във всички случаи в инсталация за производство на енергия, които възражения се основават на принципите, закрепени с Директива 2008/98/ЕО, в случая по-специално на:
            принципа на защита на човешкото здраве и на околната среда (член 13 от Директива 2008/98),
            принципите на самодостатъчност и близост, закрепени в член 16, параграф 1 от Директива 2008/98 […],
            принципа, закрепен в същия член 16, параграф 1, втора алинея, последно изречение […],
            съображение 33 от Директива 2008/98 […],
            засегната ли е правната уредба [на Съюза] относно превоза на отпадъци, които преди механичното им третиране представляват смесени битови отпадъци, от [ЕКО] (в настоящия случай [позиция] 19 12 12 [от този каталог], който посочва отпадъци, произведени от инсталации за механично третиране, за дейности по енергийно оползотворяване R1/R12) и установената с него класификация, и при утвърдителен отговор, в каква степен?
            По-конкретно, при превоз на отпадъци, получени от третиране на смесени битови отпадъци, имат ли предимство разпоредбите на член 16 и съображение 33 от [Директива 2008/98], отнасящи се изрично до превоза на отпадъци, пред установената с [ЕКО] класификация?
            В случай че Съдът намери този въпрос за уместен и полезен, има ли посоченият каталог нормативен характер, или представлява по-скоро само технически документ, предназначен да осигури хомогенно проследяване на всички отпадъци?“.
         
      
            29.
         
         
            Писмени становища представят италианското правителство и Комисията.
         
      
      IV. Анализ
   
   
      
         А.
       
         Предварителни съображения
      
   
   
            30.
         
         
            Поставеният от запитващата юрисдикция въпрос по същество се състои от два въпроса, които ще разгледам по-нататък:
            
                     –
                  
                  
                     първият се отнася до това дали съображение 33 и член 16 от Директива 2008/98 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат компетентният орган по изпращане да не позволи превоза на смесените битови отпадъци до друга държава членка, за да бъдат използвани в инсталация за изгаряне, въпреки че са класифицирани в позиция 19 12 12 от ЕКО вследствие на механично третиране, което обаче не е променило съществено първоначалните им свойства,
                  
               
                     –
                  
                  
                     вторият, който е допълнителен, се отнася до това дали ЕКО има нормативен характер или, напротив, представлява „само технически документ, предназначен да осигури хомогенно проследяване на всички отпадъци“.
                  
               
      
            31.
         
         
            В хода на производството пред запитващата юрисдикция Регионът поддържа главно, че разглежданите отпадъци, които, макар и преминали механично третиране, остават битови отпадъци, са подчинени на принципите на самодостатъчност и близост, посочени в член 182-bis, параграф 1 от Законодателен декрет № 152/2006, и че ЕКО е технически документ, но не представлява нормативен текст.
         
      
            32.
         
         
            От своя страна Plan Eco твърди по същество, че разглежданите отпадъци са „специални“ отпадъци, т.е. отпадъци, които са преминали механично третиране, вследствие на което им е определена позиция 19 12 12 от ЕКО.
         
      
            33.
         
         
            Пред Съда италианското правителство поддържа, че макар да са били третирани и определената им вследствие на това третиране позиция 19 12 12 от ЕКО да е правилна, разглежданите отпадъци са запазили естеството си на неопасни смесени битови отпадъци по смисъла на съображение 33 от Директива 2008/98. Следователно по силата на член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006 за тези отпадъци се прилагали разпоредбите относно превозите на отпадъци, предназначени за обезвреждане, и по-специално член 12, параграф 1, буква б) от този регламент, както и принципът за близост, посочен в член 16, параграф 1 от посочената директива.
         
      
            34.
         
         
            От своя страна Комисията счита, че съгласно член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006 превозът на разглежданите отпадъци, които са запазили характера си на смесени битови отпадъци, дори и да са предназначени за оползотворяване, а не за обезвреждане, се урежда от същите разпоредби, както и превозът на отпадъци, предназначени за обезвреждане, и следователно от член 11, параграф 1, буква а) от този регламент, който позволява на компетентните органи да повдигнат обосновани възражения срещу превоза, основани по-специално на принципите на близост и самодостатъчност. Това заключение не се поставяло под въпрос от позоваването на код 20 от ЕКО, съдържащ се в член 3, параграф 5 от посочения регламент, тъй като тази разпоредба се прилагала към битови отпадъци, включващи отпадъци от различно естество. Посоченото заключение се подкрепяло от съображение 33 от Директива 2008/98, което потвърждава, че смесените битови отпадъци остават смесени битови отпадъци, дори когато са преминали третиране, което не е променило съществено свойствата им, както и от член 7, параграф 1 от тази директива, съгласно който списъкът на отпадъците е задължителен само по отношение на определянето на отпадъците, които трябва да бъдат считани като опасни. Накрая, за да се определи естеството на разглежданите отпадъци, решаващо било не определянето на код от ЕКО, а фактът, че тези отпадъци остават смесени битови отпадъци въпреки третирането.
         
      
            35.
         
         
            С оглед на техническия характер на поставените въпроси според мен е полезно, преди да започна анализа си, да направя преглед на правната уредба относно превозите на отпадъци, както и на класификацията на разглежданите отпадъци.
         
      
      1. Правната уредба относно превозите на отпадъци
   
   
            36.
         
         
            На първо място констатирам, че съгласно член 1 от Директива 2008/98 тя определя мерките за защита на околната среда и човешкото здраве, от една страна, посредством предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на отпадъци, а от друга стана, чрез намаляване на цялостното въздействие от използването на ресурси и чрез повишаване на ефективността на това използване.
         
      
            37.
         
         
            По силата на член 16 от тази директива държавите членки са длъжни да изградят интегрирана и подходяща мрежа от инсталации за третиране на отпадъците, предназначени за обезвреждане, и на смесените битови отпадъци, които са събрани, като се вземат предвид най-добрите налични техники, и да проектират тази мрежа именно по такъв начин, че самостоятелно да се стремят към самодостатъчност при третирането на тези отпадъци и това третиране да може да се осъществява в една от подходящите най-близки до мястото на произвеждането на тези отпадъци инсталации. Този член предвижда по-специално че по екологични съображения държавите членки могат също да ограничат излизащите от страната пратки с отпадъци, както е предвидено в Регламент № 1013/2006.
         
      
            38.
         
         
            По-нататък забелязвам, че член 1, параграф 1 от Регламент № 1013/2006 установява процедури и режими за контрол върху превоза на отпадъци в зависимост от произхода, местоназначението и маршрута на превоза, вида на превозваните отпадъци и вида третиране, което се прилага върху отпадъците в тяхното местоназначение, и че съгласно член 1, параграф 2 от този регламент той се прилага към превози на отпадъци именно между държави членки, с изключение на превозите на отпадъци в специфичните случаи или по отношение на които се прилагат специалните разпоредби, посочени в параграф 3 от този член, които нямат отношение към делото в главното производство.
         
      
            39.
         
         
            По силата на член 3 от посочения регламент превозите на отпадъци между държавите членки са предмет или на процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие, уредена в членове 4—17 от същия регламент, които се прилагат по отношение на отпадъци, предназначени за операции по обезвреждане, и на опасни отпадъци, предназначени за оползотворяване, или на общите информационни изисквания, установени в член 18 от този регламент, който по принцип се отнася само до безопасни отпадъци, предназначени за оползотворяване (
                  11
               ).
         
      
            40.
         
         
            Освен това от членове 11, 12 и 18 от Регламент № 1013/2006 следва, че държавите членки имат различни прерогативи или задължения във връзка, от една страна, с превозите между държави членки на отпадъци, предназначени за обезвреждане, и от друга страна, превозите на отпадъци, предназначени за оползотворяване. Освен това по силата на член 3, параграф 5 от този регламент превозът на смесени битови отпадъци, събрани от частните домакинства, както и от другите производители, до съоръженията за оползотворяване или обезвреждане, се урежда от същите разпоредби, както и превозите на отпадъци, предназначени за обезвреждане (
                  12
               ).
         
      
            41.
         
         
            По-конкретно, що се отнася до отпадъците, предназначени за обезвреждане, и за смесените битови отпадъци, от член 11, параграф 1, буква а) от посочения регламент, във връзка със съображение 20 от него, а също и с член 16 от Директива 2008/98, следва, че държавите членки могат да приемат мерки с общо приложение, ограничаващи превозите на тези отпадъци между държави членки, под формата на обща или частична забрана на превозите, за да приложат принципите на близост, приоритетност на оползотворяването и самодостатъчност в съответствие с тази директива (
                  13
               ).
         
      
      2. Класификацията на разглежданите отпадъци
   
   
            42.
         
         
            Припомням, първо, че в настоящия случай разглежданите отпадъци, за които е подадена молба за предварително съгласие за износ, са били първоначално смесени битови отпадъци, които не съдържат опасни отпадъци.
         
      
            43.
         
         
            Второ, безспорно е, че разглежданите отпадъци са били третирани механично с цел тяхното енергийно оползотворяване и че това третиране е довело до промяна на тяхната класификация по ЕКО. Ето защо тези отпадъци са класифицирани в позиция 19 12 12 от този каталог, на която съответства следното определение: „други отпадъци (включително смеси от материали) от механично третиране на отпадъци, различни от упоменатите в позиция 19 12 11“, докато самите „смесени битови отпадъци“ са класифицирани в позиция 20 03 01 от посочения каталог. Запитващата юрисдикция все пак се е уверила, че посоченото третиране не е променило съществено първоначалните свойства на посочените отпадъци, които остават смесени битови отпадъци.
         
      
            44.
         
         
            Накрая, безспорно е също, че предвиденият превоз се е отнасял до отпадъци, предназначени за „оползотворяване“, т.е. предназначени да бъдат използвани за производство на енергия (
                  14
               ) и че на територията на Региона съществува мрежа от инсталации, която е в състояние да приеме тези отпадъци.
         
      
      
         Б.
       
         По първия преюдициален въпрос
      
   
   
            45.
         
         
            С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали съображение 33 и член 16 от Директива 2008/98 са приложими към настоящия случай, както и какви са последиците от класификацията на разглежданите отпадъци съгласно ЕКО върху прилагането на тези разпоредби.
         
      
            46.
         
         
            В това отношение ми се струва важно да отбележа в самото начало, че превоз на отпадъци като разглеждания в главното производство попада в приложното поле на Регламент № 1013/2006, който, както е видно от заглавието му, се прилага специално към превозите на отпадъци (
                  15
               ). По-конкретно член 3, параграф 5 от този регламент се отнася именно до превозите на смесени битови отпадъци и предвижда, че тези превози се уреждат от същите разпоредби, както и превозите на отпадъци, предназначени за обезвреждане, и следователно — по отношение на възраженията срещу техния превоз — от член 11 от посочения регламент. Освен това съображение 33 и член 16 от Директива 2008/98, изтъкнати от запитващата юрисдикция, също препращат към този регламент.
         
      
            47.
         
         
            Поради това считам, че за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, първият въпрос трябва да се разбира в смисъл, че освен до Директива 2008/98 той се отнася също и основно до приложимите разпоредби от Регламент № 1013/2006.
         
      
            48.
         
         
            Следователно възниква въпросът дали по силата на препращането, направено в член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006, спрямо превоза на разглежданите отпадъци се прилага правният режим, предвиден в член 11 от този регламент, въпреки че в първата разпоредба е посочена позиция 20 03 01 от ЕКО (
                  16
               ), докато тези отпадъци са класифицирани различно, а именно в позиция 19 12 12 (
                  17
               ) от този каталог.
         
      
            49.
         
         
            Считам, че на този въпрос следва да се отговори утвърдително, тъй като според мен при обстоятелствата по настоящото дело класификацията на разглежданите отпадъци по ЕКО не може да засегне прилагането на правилата относно превоза на отпадъци между държавите членки.
         
      
            50.
         
         
            По-нататък ще изложа подробно това становище, като разгледам, първо, правните последици от класификацията по ЕКО, и второ, посочването на позиция 20 03 01 от този каталог в член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006.
         
      
            51.
         
         
            На първо място, що се отнася до правните последици от класификацията на отпадъците, констатирам, че съгласно установената съдебна практика списъкът на отпадъците, включен в посочения каталог, има само указателен характер (
                  18
               ). Освен това член 7, параграф 1 от Директива 2008/98 гласи, че списъкът на отпадъците е задължителен по отношение на определянето на отпадъците, които трябва да бъдат считани като опасни (
                  19
               ), докато разглежданите отпадъци не са такива (
                  20
               ).
         
      
            52.
         
         
            Впрочем по-специално от точка 3 от уводната бележка към списъка на отпадъците, която се съдържа в приложението към Решение 94/3, следва, че ЕКО, въведен с това решение, е хармонизиран и неизчерпателен списък и че включването на даден материал в него, не означава, че е отпадък при всички обстоятелства, тъй като включването в този списък произвежда действие само ако този материал отговаря на определението за отпадъци. В точка 5 от тази уводна бележка се уточнява по-специално че този каталог „е предназначен да служи като референтна номенклатура, предоставяща обща валидна терминология в целия [Съюз] с цел подобряване ефективността на дейностите по управление на отпадъците“ [неофициален превод].
         
      
            53.
         
         
            Ето защо според мен класификацията на разглежданите отпадъци съгласно ЕКО не е обвързваща по отношение на правилата, приложими към разглеждания в главното производство превоз.
         
      
            54.
         
         
            На второ място, що се отнася до факта, че в член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006 е посочена изрично позиция 20 03 01, считам, че това посочване е извършено само информативно.
         
      
            55.
         
         
            Всъщност следва да се припомни, че съгласно съображение 7 от Регламент № 1013/2006 наблюдението и контролът върху превозите на отпадъци трябва да се организират и регулират по начин, който взема предвид по-специално необходимостта от запазване, опазване и подобряване на качеството на околната среда и здравето на човека и — както е потвърдил Съдът — че този регламент цели да въведе хармонизирана система от процедури, посредством които може да се ограничи движението на отпадъците с цел да се гарантира опазването на околната среда (
                  21
               ). За тази цел посоченият регламент предвижда различни режими, от една страна, за превозите между държавите членки на отпадъците за обезвреждане и на смесените битови отпадъци, и от друга страна, за превозите на отпадъци за оползотворяване (
                  22
               ). Що се отнася по-конкретно до смесените битови отпадъци, от подготвителните работи по приемането на същия регламент е видно, че законодателят на Съюза е искал да преследва целта за ограничаване до строго необходимото по отношение на превозите на отпадъци от частните домакинства, от които са съставени смесените битови отпадъци, и да насърчава държавите членки, отговарящи за управлението на тези нехомогенни отпадъци, да решават самостоятелно проблемите си с битовите отпадъци и по този начин да им даде възможност да отказват превози на отпадъци в съответствие с разпоредбите относно отпадъците за обезвреждане, без да се изключва сътрудничеството между съседни страни (
                  23
               ).
         
      
            56.
         
         
            От тези съображения правя извода, че правният режим, приложим към превозите на отпадъци зависи от техните основни свойства, а не от формалната им класификация по ЕКО.
         
      
            57.
         
         
            Освен това в съображение 33 от Директива 2008/98 ясно и недвусмислено е отбелязано, че посочените в тази разпоредба смесени битови отпадъци запазват тази класификация, независимо че са преминали третиране, което не е „променило съществено“ свойствата им. Макар обаче съображенията на правен акт на Съюза да нямат самостоятелна правна сила или нормативен характер, те могат да послужат като помощни средства при тълкуване, позволяващи да се изведе волята на законодателя на Съюза (
                  24
               ). В настоящия случай, въпреки че не е част от Регламент № 1013/2006, това съображение изрично препраща към член 3, параграф 5 от този регламент и следователно помага за тълкуването на тази разпоредба, като потвърждава имплицитно, че посочването на позиция 20 03 01 е само индикативно, тъй като член 3, параграф 5 от посочения регламент се прилага в зависимост от естеството на отпадъците, което в случая е непроменено.
         
      
            58.
         
         
            При това положение считам, че превозът на разглежданите отпадъци, независимо от тяхната класификацията по ЕКО, попада в приложното поле на член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006 и следователно се урежда от разпоредбите на член 11 от този регламент, който позволява на компетентните органи по изпращане да възразят срещу превоза на тези отпадъци въз основа по-специално на принципите на самодостатъчност и близост съгласно Директива 2008/98 (
                  25
               ).
         
      
            59.
         
         
            Що се отнася до член 16 от тази директива, на който се позовават Регионът и италианското правителство, следва да се уточни, че съгласно параграф 1, втора алинея, последно изречение от този член държавите членки могат да ограничат износа на отпадъци „по екологични съображения […], както е предвидено в [регламент № 1013/2006]“, и следователно, що се отнася до настоящото дело, тази разпоредба от своя страна също препраща към този регламент. Посочената разпоредба все пак е средство за тълкуване на член 11, параграф 1, буква а) от посочения регламент, доколкото уточнява принципите на самодостатъчност и близост, към които препраща този член (
                  26
               ).
         
      
            60.
         
         
            Освен това според мен е полезно да се уточни, че по силата на изричното препращане, извършено в член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006, приложим към настоящия случай е член 11 от този регламент, отнасящ се до превозите на отпадъци за обезвреждане, а не член 12 от посочения регламент, на който се позовава италианското правителство и който се отнася до превозите на отпадъци за оползотворяване. Ето защо е без значение, че разглежданите отпадъци са били предназначени да бъдат използвани като средство за производство на енергия и следователно да бъдат „оползотворени“ (
                  27
               ).
         
      
            61.
         
         
            Освен това член 13 от Директива 2008/98, цитиран от запитващата юрисдикция без допълнителни обяснения, не е релевантен в настоящия случай, тъй като само установява най-общо, че държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците не застрашава човешкото здраве и не вреди на околната среда.
         
      
            62.
         
         
            Поради това считам, че по смисъла на член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006 превозът на разглежданите отпадъци се урежда от разпоредбите относно превозите на отпадъци за обезвреждане, а именно от член 11, параграф 1 от този регламент (
                  28
               ) във връзка с член 16 от Директива 2008/98, независимо от факта че тези отпадъци са преминали третиране, което, без да е променило съществено свойствата им, е довело до промяна на позицията по смисъла на ЕКО. В това отношение считам, че този каталог и класификацията, която установява, не засягат правната уредба на Съюза относно превоза на отпадъци, приложима към настоящия случай.
         
      
      
         В.
       
         По втория преюдициален въпрос
      
   
   
            63.
         
         
            С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали ЕКО има нормативен характер или представлява само технически документ, предназначен за хомогенното проследяване на всички отпадъци.
         
      
            64.
         
         
            Отговорът на този въпрос се извежда от направения по-горе анализ, и по-специално от точки 51—53 от настоящото заключение.
         
      
            65.
         
         
            Поради това се налага заключението, че списъкът на отпадъците, включен в ЕКО, няма нормативен или задължителен характер, но — както е уточнено в точка 5 от уводната бележка към списъка на отпадъците при въвеждането му — той служи като референтна номенклатура, предоставяща обща валидна терминология в целия Съюз с цел подобряване ефективността на дейностите по управление на отпадъците (
                  29
               ).
         
      
      V. Заключение
   
   
            66.
         
         
            С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициални въпроси по следния начин:
            „Европейският каталог на отпадъците (ЕКО) и установената с него класификация, посочени в Решение 2000/532/ЕО на Комисията от 3 май 2000 година за замяна на Решение 94/3/ЕО за установяване на списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета относно отпадъците и на Решение 94/904/ЕО на Съвета за установяване на списък на опасните отпадъци в съответствие с член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета относно опасните отпадъци, трябва да се тълкуват в смисъл, че не засягат член 3, параграф 5 и член 11 от Регламент (ЕО) № 1013/2006/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци във връзка с член 16 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви, приложим към превоза на смесени битови отпадъци, които са преминали механично третиране, което не е променило съществено първоначалните свойства на тези отпадъци, независимо от класификацията им по смисъла на ЕКО.
            Класификацията по смисъла на ЕКО няма обвързващо действие в това отношение“.
         
      (
         1
      )	Език на оригиналния текст: френски.
   (
         2
      )	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци (ОВ L 190, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 172).
   (
         3
      )	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (OB L 312, 2008 г., стр. 3).
   (
         4
      )	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (OВ L 114, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45).
   (
         5
      )	В бележката под линия се уточнява, че операцията по оползотворяване включва инсталации за изгаряне, предназначени за преработка на твърди битови отпадъци, единствено когато тяхната енергийна ефективност достигне праг, изчислен като се използва формула за енергийна ефективност.
   (
         6
      )	Решение на Комисията от 20 декември 1993 година за установяване на списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета относно отпадъците (ОВ L 5, 1994 г., стр. 15).
   (
         7
      )	Директива на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (ОВ L 194, 1975 г., стр. 39).
   (
         8
      )	Решение на Комисията от 3 май 2000 година за замяна на [Решение 94/3] и на Решение 94/904/ЕО на Съвета за установяване на списък на опасните отпадъци в съответствие с член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета относно опасните отпадъци (ОВ L 226, 2000 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 69). Това решение последно е изменено с Решение 2014/955/ЕС на Комисията от 18 декември 2014 година за изменение на Решение 2000/532/ЕО (ОВ L 370, 2014 г., стр. 44).
   (
         9
      )	Позиция 19 12 11 се отнася до „други отпадъци (включително смеси от материали) от механично третиране на отпадъци, съдържащи опасни вещества“.
   (
         10
      )	Редовна притурка към GURI № 88 от 14 април 2006 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 152/2006“. Член 182-bis е добавен с член 9 от Decreto legislativo no 205 — Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98[…] (Законодателен декрет № 205, разпоредби за прилагане на Директива 2008/98) от 3 декември 2010 г. (Редовна притурка към GURI № 288 от 10 декември 2010 г.).
   (
         11
      )	Вж. решение от 12 декември 2013 г., Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, т. 52).
   (
         12
      )	Вж. решение от 12 декември 2013 г., Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, т. 53).
   (
         13
      )	Вж. решение от 12 декември 2013 г., Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, т. 56).
   (
         14
      )	Относно определението на термина „оползотворяване“ вж. точки 6 и 10 от настоящото заключение.
   (
         15
      )	Вж. точка 38 от настоящото заключение. Припомням, че съгласно член 1 от Регламент № 1013/2006 той „установява процедури и режими за контрол върху превоза на отпадъци в зависимост от произхода, местоназначението и маршрута на превоза, вида на превозваните отпадъци и вида третиране, което се прилага върху отпадъците на тяхното местоназначение“. Дял II от този регламент се отнася до превозите на отпадъци в рамките на Съюза. За разлика от посочения регламент, Директива 2008/98 има по широко приложно поле, тъй като съгласно член 1 от нея тя „определя мерките за защита на околната среда и човешкото здраве посредством предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на отпадъци, както и чрез намаляване на цялостното въздействие от използването на ресурси и чрез повишаване на ефективността на това използване“.
   (
         16
      )	Припомням, че член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006 гласи следното: „[п]ревозите на смесени битови отпадъци (позиция за отпадъци 20 03 01), събрани от частните домакинства, включително когато такова събиране обхваща и такива отпадъци от други производители, до съоръженията за оползотворяване или обезвреждане, е предмет, в съответствие с настоящия регламент, на същите разпоредби, както превозите на отпадъци, предназначени за обезвреждане“ (курсивът е мой). Позиция 20 03 01 съответства на определението „смесени битови отпадъци“.
   (
         17
      )	Припомням, че тази позиция съответства на определението „други отпадъци (включително смеси от материали) от механично третиране на отпадъци, различни от упоменатите в позиция 19 12 11“.
   (
         18
      )	Вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, т. 36 и цитираната съдебна практика).
   (
         19
      )	Освен това, дори що се отнася до отпадъците, класифицирани като „опасни“, член 7, параграф 1 от Директива 2008/98 уточнява, че включването на вещество или предмет в списъка не означава непременно, че е отпадък при всички обстоятелства, тъй като вещество или предмет се счита за отпадък само когато отговаря на определението по член 3, точка 1) от тази директива (а именно, когато става въпрос за вещество или предмет от което/който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи), а параграфи 2 и 3 от тази разпоредба позволяват на държавите членки, с оглед на свойствата, изброени в приложение III от посочената директива, да считат за опасни отпадъци, които не са включени като такива в списъка на отпадъците, или да преквалифицират опасни отпадъци като неопасни.
   (
         20
      )	Вж. точка 42 от настоящото заключение.
   (
         21
      )	Вж. в този смисъл решение от 12 декември 2013 г., Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820, т. 49).
   (
         22
      )	Вж. точка 40 от настоящото заключение.
   (
         23
      )	Вж. например Препоръка на Европейския парламент A6‑0287/2005 от 10 октомври 2005 г. относно общата позиция на Съвета с оглед приемане на Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно превози на отпадъци, и по-специално обосновката на изменения № 28 и № 33.
   (
         24
      )	Вж. в този смисъл заключенията на генералния адвокат Szpunar по съединени дела X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2017:397, т. 132) и на генералния адвокат Pikamäe по дело Airhelp (C‑28/20, EU:C:2021:203, т. 38). Вж. също в този смисъл решение от 4 март 2020 г., Harvest/Комисия (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, т. 43 и 44 и цитираната съдебна практика).
   (
         25
      )	В допълнение бих искал да отбележа, че макар и съгласно член 11, параграф 1, буква а) от Регламент № 1013/2006 компетентните органи да могат да повдигнат възражения срещу превоза на отпадъците на основание по-специално на принципите на близост и самодостатъчност, на които се позовава и Регионът в настоящото дело (вж. т. 26 от настоящото заключение), член 11, параграф 1, буква и) от този регламент позволява на органите също да възразят, съвсем накратко, срещу превоза на „смесени битови отпадъци, събрани от частните домакинства (позиция 20 03 01)“.
   (
         26
      )	По-конкретно чрез взаимно препращане между двете норми, от една страна, член 11, параграф 1, буква а) от Регламент № 1013/2006 позволява на компетентните органи да повдигнат обосновани възражения срещу превоза на отпадъци, предназначени за обезвреждане (както и на смесени битови отпадъци — по силата на препращането, извършено в член 3, параграф 5 от този регламент), за да бъдат „[приложени] принципите на близост, приоритетност на оползотворяването и самодостатъчност на [равнището на Съюза и на национално равнище] в съответствие с Директива [2008/98]“, и от друга страна, член 16 от тази директива, в който се посочват принципите на самодостатъчност и близост, позволява на държавите членки да ограничат износа на отпадъци „по екологични съображения […], както е предвидено в [регламент № 1013/2006]“ (курсивът е мой).
   (
         27
      )	Относно понятието „оползотворяване“ вж. точки 6 и 10 от настоящото заключение.
   (
         28
      )	Компетентният орган може да повдигне възражение срещу превоза в някоя от хипотезите, предвидени в тази разпоредба.
   (
         29
      )	Вж. точка 51 от настоящото заключение.