CELEX: 62016CC0281
Language: sl
Date: 2017-06-15 00:00:00
Title: Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljeni 15. junija 2017.#Vereniging Hoekschewaards Landschap proti Staatssecretaris van Economische Zaken.#Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Raad van State.#Predhodno odločanje – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Izvedbeni sklep (EU) 2015/72 – Seznam območij, pomembnih za Skupnost, v atlantski biogeografski regiji – Zmanjšanje površine območja – Znanstvena napaka – Veljavnost.#Zadeva C-281/16.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
      JULIANE KOKOTT,
      predstavljeni 15. junija 2017 (
            1
         )
      
         Zadeva C‑281/16
      
      
         Vereniging Hoekschewaards Landschap,
      
      
         ob udeležbi:
      
      
         Staatssecretaris van Economische Zaken
      
      
         (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska))
      
      „Okoljsko pravo – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst – Seznam za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji – Veljavnost uvrstitve območja Haringvliet v seznam območij, pomembnih za Skupnost, brez polderja Leenheerenpolder – Zmanjšanje površine območja – Potencialne površine za obnovitev“
      
         I. Uvod
      
               1.
            
            
               Ali lahko država članica zmanjša ohranitveno območje na podlagi Direktive o habitatih, (
                     2
                  ) če spremeni svojo strategijo glede obnovitve habitatnih tipov, ki jih je treba zaščititi, in spornih površin več ne potrebuje? To vprašanje je izhodišče obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe nizozemskega Raad van State (državni svet).
            
         
               2.
            
            
               Konkretno bo Sodišče presojalo veljavnost izvedbenega sklepa Komisije, s katerim je med drugim na predlog Nizozemske odločila, da bo zmanjšala zadevno nizozemsko območje, pomembno za Skupnost (v nadaljevanju: OPS). To odločitev je Komisija utemeljila s tem, da je Nizozemska pri izdelavi prvotnega predloga zadevnih površin kot del OPS storila „znanstveno napako“. Zaradi tega je treba ugotoviti, ali ta utemeljitev vzdrži.
            
         
               3.
            
            
               Poleg tega se bo moralo Sodišče ukvarjati tudi s tem, ali je Komisija s tem izvedbenim sklepom izpolnila svojo obveznost obrazložitve na podlagi člena 296 PDEU, ali je sploh zadosti jasen, da bi zadostil načelu pravne varnosti in – splošneje – s pogoji za zmanjšanje območja zaradi sprememb strategije obnavljanja habitatnih tipov.
            
         
         II. Pravni okvir
      
               4.
            
            
               Člen 2(2) Direktive o habitatih določa splošni cilj te direktive:
               „Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.“
            
         
               5.
            
            
               Natura 2000, omrežje evropskih ohranitvenih območij, je opredeljeno v členu 3(1) Direktive o habitatih:
               „Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano ‚Natura 2000‘. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.
               […]“
            
         
               6.
            
            
               Člen 3(2) Direktive o habitatih ureja obveznost držav članic, da sodelujejo v Naturi 2000:
               „Vsaka država članica prispeva k vzpostavitvi Nature 2000 sorazmerno glede na zastopanost naravnih habitatnih tipov in habitatov vrst iz odstavka 1 na njenem ozemlju. Zato vsaka država članica skladno s členom 4 določi posebna ohranitvena območja, pri čemer upošteva cilje iz odstavka 1.“
            
         
               7.
            
            
               Člen 4 Direktive o habitatih vsebuje konkretne določbe o določitvi območij:
               
                        „1.
                     
                     
                        Na podlagi meril iz Priloge III (faza 1) in ustreznih znanstvenih informacij vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II so prisotni na teh območjih. […] Če je to primerno, države članice predlagajo, glede na izide spremljanja iz člena 11, prilagoditev seznama.
                        […]
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Na podlagi meril iz Priloge III (faza 2) ter v okviru vsake od devetih biogeografskih regij iz člena 1(c)(iii) in celotnega ozemlja iz člena 2(1) Komisija izdela iz seznamov držav članic v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost, […]
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        […]
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za posebno ohranitveno območje in določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II ter za usklajenost Nature 2000 in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.“
                     
                  
         
               8.
            
            
               Na podlagi Direktive o habitatih je Komisija z Odločbo 2004/813/ES (
                     3
                  ) za biogeografsko atlantsko regijo izdelala seznam OPS. Na tem seznamu je bilo območje „Haringvliet“ (Natura 2000‑oznaka NL1000015) označeno s površino 11.107 hektarjev.
            
         
               9.
            
            
               Predmet OPS „Haringvliet“ je ohranitev habitatnih tipov iz Priloge I k Direktivi o habitatih „Reke z muljastimi obrežji z vegetacijo zvez Chenopodion rubri p.p. in Bidention p.p.“ (Natura 2000‑oznaka 3270) ter „Nižinske in montanske do alpinske hidrofilne robne združbe z visokim steblikovjem“ (Natura 2000‑oznaka 6430), vrst rib čepa (Alosa alosa) in čepa (Alosa fallax) in prednostne vrste nordijska voluharica (Microtus oeconomus arenicola).
            
         
               10.
            
            
               Seznam OPS za biogeografsko atlantsko regijo je bil doslej desetkrat posodobljen. (
                     4
                  ) Predmet obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe je osma posodobitev z Izvedbenim sklepom (EU) 2015/72, (
                     5
                  ) v kateri ima območje „Haringvliet“ samo še površino 10.988 hektarjev.
            
         
               11.
            
            
               V uvodni izjavi 4 Izvedbenega sklepa (EU) 2015/72 so navedene spremembe informacij o območjih:
               „[…] Države članice so predložile tudi spremembe informacij o območjih, uvrščenih na seznam območij, pomembnih za Skupnost, v atlantski biogeografski regiji.“
            
         
               12.
            
            
               Uvodna izjava 6 tega izvedbenega sklepa se nanaša na izboljšanje poznavanja:
               „Poznavanje obstoja in razširjenosti naravnih habitatnih tipov ter vrst se nenehno dopolnjuje zaradi spremljanja stanja v skladu s členom 11 Direktive 92/43/EGS. Zato sta bila na podlagi najboljših informacij, ki so bile takrat na voljo, opravljena ocenjevanje in izbira območij na ravni Unije.“
            
         
               13.
            
            
               Ti uvodni izjavi sta, na primer, tudi v deseti posodobitvi.
            
         
         III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
      
               14.
            
            
               Haringvliet, ki leži v nizozemski provinci Südholland, je zajezeno vodno telo med otokom Voorne‑Putten in Hoeksche Waard na severu, ter otokom Goeree‑Overflakke na jugu. Haringvliet je s Severnim morjem povezan le še z rekama Spui in Oude Maas ter kanalom Nieuwe Waterweg. Leenheerenpolder leži med vasjo Goudswaard na Hoeksche Waard in reko Spui, ki je povezana s Haringvliet. Površina polderja znaša približno 110 hektarjev.
            
         
               15.
            
            
               Ob vložitvi predloga za uvrstitev „Haringvliet“ na seznam OPS, so pristojni nizozemski organi menili, da na polderju Leenheerenpolder ni habitatnih tipov in vrst, zaradi katerih bi se Haringvliet določil kot OPS, ampak naj bi bil ta polder primeren za razvoj za obnovo različnih habitatnih tipov in vrst, potrebnih zaščite. Iz zgoraj navedenega izhaja, da Leenheerenpolder ni bil del predlaganega območja zaradi obstoječega habitata in vrst, temveč zaradi možnosti, ki jih je ta polder prispeval k uresničitvi tretjega podmerila za določitev stanja ohranjenosti naravnih habitatnih tipov v območju „Haringvliet“, namreč možnosti za obnovo.
            
         
               16.
            
            
               S sklepom z dne 4. julija 2013 je Nizozemska območje „Haringvliet“ določila kot območje po Direktivi o habitatih. Raad van State (državni svet) je z odločbo z dne 1. oktobra 2014 (
                     6
                  ) ta sklep izreklo za ničen v delu, v katerem Leenheerenpolder ni vključen v to območje. Ugotovil je, da je Leenheerenpolder del območja „Haringvliet“, kot je bil uvrščen na seznam OPS. Posledično ni bila izpolnjena obveznost iz člena 4(4) Direktive o habitatih, da se ta polder določi kot del območja po Direktivi o habitatih.
            
         
               17.
            
            
               Nizozemski organi so Komisiji z dopisom z dne 30. septembra 2014 posredovali informacije za utemeljitev zmanjšanja območja. V tem dopisu so navedli, da Leenheerenpolder sedaj več nima ekološke vrednosti in da so bili načrti za razvoj novih ekoloških vrednosti opuščeni. Sporočeno je bilo še, da delno uresničen razvoj na drugem delu območja zadošča za dosego ciljev območja Natura 2000„Haringvliet“. Iz političnih, socialnih in proračunskih razlogov so opustili namero ponovne vzpostavitve naravnega okolja na območju polderja Leenheerenpolder. Hkrati so sporočili, da nizozemski organi domnevo, da so te površine pomembne za ohranitev in obnovitev habitatnih tipov, danes štejejo za znanstveno napako.
            
         
               18.
            
            
               Tudi Komisija je v dopisu z dne 24. oktobra 2014, naslovljenem na nizozemske organe, pojasnila razloge, zakaj na podlagi dopisa z dne 30. septembra 2014 meni, da je treba prvotni predlog o uvrstitvi polderja Leenheerenpolder v območje „Haringvliet“ šteti za znanstveno napako.
            
         
               19.
            
            
               Posledično je Komisija izdala sporni Izvedbeni sklep (EU) 2015/72 z dne 3. decembra 2014 o sprejetju osme posodobitve seznama za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji. Na tem seznamu je območje „Haringvliet“ še vedno navedeno, vendar Leenheerenpolder vanj ni več vključen.
            
         
               20.
            
            
               S sklepom z dne 28. aprila 2015 so nato pristojni nizozemski organi območje „Haringvliet“ določili za ohranitveno območje na podlagi Direktive o habitatih. Leenheerenpolder v to (območje) ni bil ponovno vključen. Tej določitvi ugovarja Vereniging Hoekschewaards Landschap pred Raad van State (državni svet).
            
         
               21.
            
            
               To sodišče izhaja iz tega, da se z določitvijo območja izvaja Izvedbeni sklep, vendar dvomi, ali je Komisija upravičeno pristala na zmanjšanje območja „Haringvliet“ za polder Leenheerenpolder. Zato Sodišču v predhodno odločanje predlaga to vprašanje:
               Ali je Izvedbeni sklep 2015/72 veljaven, če je v ta seznam za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji uvrščeno območje „Haringvliet“ (NL1000015), ne pa tudi Leenheerenpolder?
            
         
               22.
            
            
               Pisna stališča pred Sodiščem so podali Vereniging Hoekschewaards Landschap, Kraljevina Nizozemska in Evropska komisija, in se udeležili obravnave z dne 11. maja 2017.
            
         
         IV. Pravna presoja
      
               23.
            
            
               Preizkus veljavnosti Izvedbenega sklepa, s katerim je Komisija odločila, da se OPS „Haringvliet“ zmanjša za Leenheerenpolder, najprej zahteva predstavitev postopka in pogojev za zmanjšanje območja (del A), preden se bodo preučili razlogi, na katere se opira Komisija (del B). Poleg tega bom podala tudi nekaj pripomb glede oblike odločbe Komisije (del C). Za rešitev spora, ki je predmet spora o glavni stvari, je treba ne nazadnje pojasniti pogoje, pod katerimi je mogoče območje, kakršno je Leenheerenpolder, izvzeti iz OPS (del D).
            
         
         A. Postopek in pravna podlaga za zmanjšanje območja
      
               24.
            
            
               Sodišče je že odločilo, da je treba ukinitev območja, vpisanega na seznam OPS – če ni določeno drugače – opraviti po enakem postopku, kot je postopek vpisa območja na navedeni seznam. (
                     7
                  ) Ta postopek se mora uporabiti tudi za zmanjšanje OPS.
            
         
               25.
            
            
               Posledično mora zadevna država članica najprej podati predlog na podlagi člena 4(1) Direktive o habitatih, o katerem nato na podlagi člena 4(2) odloča Komisija.
            
         
               26.
            
            
               V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz predpisov, ki se nanašajo na postopek opredelitve območij, ki se lahko vključijo na seznam OPS, iz člena 4(1) Direktive o habitatih sicer izhaja, da imajo države članice pri predlogih območij določeno polje proste presoje, vendar morajo pri tem upoštevati merila, določena v tej direktivi. (
                     8
                  )
            
         
               27.
            
            
               To za izdelavo prvega seznama OPS pomeni, da mora imeti Komisija na razpolago izčrpen seznam območij, za katera na nacionalni ravni obstaja ekološki interes, ki je pomemben z vidika cilja Direktive o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst. (
                     9
                  ) Le tako je mogoče uresničiti cilj iz prvega pododstavka člena 3(1) Direktive o habitatih, ohranjanja ali obnavljanja ugodnega ohranitvenega stanja naravnih habitatnih tipov in habitatov vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki lahko sega preko ene ali več meja znotraj Unije. Kot namreč izhaja iz člena 1(e) in (i), v povezavi s členom 2(1) Direktive je treba za presojo stanja ohranjenosti naravnega habitata ali vrste upoštevati celotno evropsko ozemlje držav članic, za katero se uporablja PDEU. (
                     10
                  )
            
         
               28.
            
            
               Ta sodna praksa mora biti upoštevna tudi za zmanjšanje OPS. Ker vključitev območja na seznam utemeljuje domnevo, da je v celoti pomembno za cilj ohranjanja naravnih življenjskih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v smislu Direktive, predlog države članice, da se določena območja črtajo s seznama ali se zmanjšajo, zahteva predložitev dokaza, da sporne površine na nacionalni ravni nimajo ekološkega interesa. Komisija pa lahko predlog zgolj sprejme oziroma uresniči, če ugotovi, da te površine tudi z vidika celotne Unije niso nujne.
            
         
         B. Materialnopravni preizkus odločbe Komisije o zmanjšanju območij
      
               29.
            
            
               Komisija v izmenjavi dopisov z nizozemskimi organi svojo odločitev glede zmanjšanja površine OPS „Haringvliet“ za Leenheerenpolder utemeljuje z znanstveno napako Nizozemske pri prvotnem predlogu OPS. Vendar ta utemeljitev ne prepriča.
            
         
         
            1.
          Znanstvena napaka
      
               30.
            
            
               Možnost zmanjšanja OPS ali njegovega popolnega črtanja s seznama OPS zaradi znanstvene napake po mnenju Komisije izhaja iz sodbe Sodišča glede ohranitvenega območja ptic v francoski regiji Poitou. V tem primeru je Sodišče sledilo navedbam države členice, da so bila nekatera območja določena napačno. Država članica je namreč dokazala, da je bila na podlagi presoje vplivov na okolje neposredno pred posredovanjem obvestila o območju Komisiji sprejeta pozitivna odločitev o projektu izgradnje cest na spornih površinah. (
                     11
                  )
            
         
               31.
            
            
               Na podlagi navedenega Komisija sklepa, da je status ohranitvenih območij mogoče ukiniti, tudi če je prvotna odločitev o ohranitvi temeljila na domnevi, da se na tem območju pojavljajo habitatni tipi ali habitati vrst, ki jih je treba ohraniti na podlagi Direktive o habitatih, vendar se na tem območju dejansko niti niso pojavljali niti se v tem času niso razvili. (
                     12
                  )
            
         
               32.
            
            
               Pri podrobnejšem pregledu pa se lahko ugotovi, da sodba o ohranitvenem območju ptic v Poitouju ne potrjuje zaključkov Komisije. V tem primeru namreč ni šlo za napako države članice pri opredelitvi območja, temveč za napako v komunikaciji s Komisijo, ki jo je mogoče primerjati s pisno napako, zaradi katere ni izražena resnična volja. Če je prišlo do napake, je ta nastopila pri Komisiji, ki je bila zaradi kartografske napake spravljena v zmoto glede namere države članice.
            
         
               33.
            
            
               Ne glede na navedeno pa je načeloma mogoče slediti stališču Komisije glede posledic znanstvenih napak. Površine, na katerih se, v nasprotju s prvotnimi domnevami, ne pojavljajo zaščiteni habitatni tipi ali vrste, ne prispevajo k vzpostavitvi ugodnega stanja ohranjenosti. V obravnavanem primeru lahko sicer ostane odprto, ali so to stališče in konkretni pogoji, ki jih v tej zvezi postavlja Komisija, utemeljeni.
            
         
               34.
            
            
               Takšna napaka namreč v tem primeru ni bila ugotovljena.
            
         
               35.
            
            
               Nizozemska je namreč od vsega začetka vedela za lastnosti Leenheerenpolderja, pa ga je kljub temu vključila v OPS, ker je prvotno načrtovala, da bo v tem polderju pod vplivom bibavice razvijala habitate, ki jih je vredno varovati. Kot izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je Leenheerenpolder posebej primeren za tak razvoj, ker bi bil po odstranitvi poletnega jeza k reki Spui podvržen posebej močni dinamiki plimovanja. Takšen razvoj je še vedno možen, vendar je Nizozemska ta načrt že opustila.
            
         
         
            2.
          Napaka v prognozi
      
               36.
            
            
               Vendar Komisija meni, da je napaka v obravnavanem postopku v tem, da je Nizozemska sprva domnevala, da so načrtovani ukrepi v Leenheerenpolderju nujni za dosego ugodnega stanja ohranjenosti določenih habitatnih tipov in vrst. Kasneje pa se je izkazalo, da se lahko ta cilj doseže tudi brez spornih ukrepov.
            
         
               37.
            
            
               Ta argumentacija me ne prepriča, ker predlog za zmanjšanje območja– kot je navedla celo Nizozemska na obravnavi – ne temelji na napaki.
            
         
               38.
            
            
               Sicer so nizozemski organi Komisiji 30. septembra 2014 sporočili, da domnevo, da je Leenheerenpolder pomemben za ohranitev in obnovitev habitatnih tipov, danes štejejo za znanstveno napako. Vendar ni sporno, da te površine lahko še naprej prispevajo k obnovitvi habitatov, ki jih je vredno varovati. Zatrjevanje znanstvene napake temelji izključno na tem, da je Komisija pred tem, v dopisu z dne 10. septembra 2014, zavrnila zmanjšanje OPS „Haringvliet“ in nizozemske organa pozvala, naj dokažejo, zakaj se prvotna vključitev Leenheerenpolderja v OPS sedaj šteje za znanstveno napako.
            
         
               39.
            
            
               Dejanska utemeljitev nizozemskih organov je ta, da so bili načrtovani ukrepi za obnovitev Leenheerenpolderja v letu 2011 opuščeni iz političnih, socialnih in proračunskih razlogov, ob upoštevanju ciljev ohranitve posebnega ohranitvenega območja „Haringvliet“. Na tem območju obstajajo druge ustrezne možnosti za obnovitev in povečanje habitatov. V nadaljevanju so omenjeni različni ukrepi.
            
         
               40.
            
            
               Pri tem ne gre za napako glede možnosti za obnovo, temveč za novo usmeritev glede razvojnih ciljev znotraj OPS „Haringvliet“. Tega Komisija ni presojala, ko je soglašala z zmanjšanjem območja. Tako zlasti ni preizkusila, ali Leenheerenpolder glede na navedeno z vidika celotne Unije ni več nujen za dosego cilja ugodnega stanja ohranjenosti.
            
         
               41.
            
            
               Glede na navedeno utemeljitev Komisije ne upravičuje zmanjšanja OPS „Haringvliet“.
            
         
         
            3.
          Vmesna sklepna ugotovitev
      
               42.
            
            
               Glede na navedeno so dvomi Raad van State (državni svet) glede odločitve Komisije o zmanjšanju OPS „Haringvliet“ utemeljeni. Utemeljitev Komisije ne upravičuje njene odločitve glede zmanjšanja OPS „Haringvliet“. Izvedbeni sklep zaradi tega ni zakonit, zato ga je treba razglasiti za ničen v delu, ki se nanaša na zmanjšanje OPS.
            
         
         C. Formalne pomanjkljivosti Izvedbenega sklepa
      
               43.
            
            
               Dodatno želim pripomniti, da Izvedbeni sklep v delu, ki se nanaša na zmanjšanje OPS „Haringvliet“, ni zakonit tudi iz drugih razlogov, in sicer, ker je v nasprotju z načelom pravne varnosti in ker se brez upoštevanja komunikacije med Komisijo in nizozemskimi organi z njegovo obrazložitvijo ni mogoče seznaniti.
            
         
         
            1.
          Načelo pravne varnosti
      
               44.
            
            
               Načelo pravne varnosti zahteva, naj ureditev prava Unije omogoči osebam, na katere se nanaša, da se natančno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi. (
                     13
                  ) Ker sprememba obsega OPS lahko vpliva na pravice in obveznosti uporabnikov, pa tudi zadevnih tretjih oseb, zlasti okoljskih združenj, (
                     14
                  ) mora biti zadosti jasna.
            
         
               45.
            
            
               Izvedbeni sklep sam po sebi ni jasen. Ne vsebuje namreč izrecnega pojasnila, oziroma kakršnega koli zapisa, da se je OPS „Haringvliet“ spremenil. Zgolj iz primerjave s prejšnjo različico seznama izhaja, da je njegova površina manjša kot prej. Vendar se ta primerjava ne izvaja, ker posodobljen seznam vsebuje vsa, torej več tisoč OPS atlantske biogeografske regije. Nihče pa ne bo preverjal spremembe velikosti vseh navedenih območij.
            
         
               46.
            
            
               Zaradi tega Izvedbeni sklep glede zmanjšanja OPS „Harinvliet“ za Leenheerenpolder ni zadosti jasen.
            
         
         
            2.
          Obveznost obrazložitve
      
               47.
            
            
               Poleg tega morajo biti akti Unije na podlagi člena 296(2) PDEU obrazloženi. Iz obrazložitve mora biti jasno in nedvoumno razvidno sklepanje organa, ki je sporni akt izdal, tako da se zainteresiranim strankam omogoči, da se seznanijo z razlogi sprejetega ukrepa, in Sodišču, da opravi nadzor. Ni nujno, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne pravne ali dejanske okoliščine. Spoštovanje obveznosti obrazložitve akta je treba poleg tega presojati ne le glede na besedilo akta, temveč tudi glede na njegov kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje. (
                     15
                  ) Zato ni odločilna samo obrazložitev, temveč tudi širši kontekst spornega ukrepa. (
                     16
                  )
            
         
               48.
            
            
               Posledično ni nujno, da se v zadevnem sklepu obrazložijo vse spremembe OPS atlantske biogeografske regije, če iz njega izhaja, kje je te razloge mogoče najti. V skladu z navedenim načeloma ni bilo mogoče ugovarjati obrazložitvi prvotne določitve seznama Skupnosti, ker razlogi izhajajo iz standardnih obrazcev posameznih območij.
            
         
               49.
            
            
               V obravnavanem primeru pa Izvedbeni sklep žal ne vsebuje niti osnovne obrazložitve, saj odločitev glede zmanjšanja OPS „Haringvliet“ sploh ni razvidna. Iz Izvedbenega sklepa zato ne izhaja potreba po preučitvi njegovega konteksta, s čemer bi se – morda – izvedelo za zgoraj omenjeno dopisovanje o zmanjšanju območja.
            
         
               50.
            
            
               Okoliščina, da je bila Nizozemska kot prizadeta država članica v obravnavanem primeru obveščena in da so nizozemski organi številne prizadete očitno seznanili s postopkom, ne more odpraviti pomanjkljive obrazložitve. Ti naključni dogodki namreč ne zagotavljajo, da so se vse zadevne osebe lahko seznanile z razlogi.
            
         
         D. Pogoji za zmanjšanje OPS za izključitev potencialnih površin za obvnovitvene ukrepe
      
               51.
            
            
               Vendar iz dosedanjih navedb ne izhaja, da je zmanjšanje OPS v okoliščinah, kakršne so podane v obravnavanem primeru, izključeno. Sicer se v tej zvezi ni mogoče sklicevati na od Sodišča priznane primere, in sicer na napako v komunikaciji glede opredelitve območja (
                     17
                  ) ali nezmožnost preprečitve njegovega slabšanja. (
                     18
                  ) Prav tako ni upošteven primer znanstvene napake glede lastnosti območja, na kar se sklicuje Komisija. Vendar obravnavani, sicer atipični, primer kaže na nujnost priznanja nadaljnje možnosti zmanjšanja območja.
            
         
         
            1.
          Obveznost ohranitve potencialnih površin za obnovitvene ukrepe
      
               52.
            
            
               Izhodišče za to je prvotni razlog za vključitev Leenheerenpolderja v OPS „Haringvliet“. Ta razlog ni bil ohranitev obstoječih območij razširjenosti habitatnih tipov in vrst, potrebnih zaščite, temveč potencial, ki ga ta površina nudi za razvoj takšnih območij razširjenosti.
            
         
         
            a)
          Obveznost sprejetja obnovitvenih ukrepov
      
               53.
            
            
               Obveznost predlaganja takšnih „potencialnih površin za obnovitvene ukrepe“ kot OPS izhaja kvečjemu posredno iz člena 4(1), prvi stavek, in Priloge III (faza 1) k Direktivi o habitatih. Na podlagi člena 4(1), prvi stavek, morajo države članice navesti, kateri habitatni tipi in vrste, ki jih je treba varovati, so prisotni na predlaganem območju. To se lahko razume v tem smislu, da lahko samo dejanska območja razširjenosti utemeljuje predlagano območje. Priloga III (faza 1) pa glede ocenjevanja predvideva tudi vključitev možnosti za obnovo območij razširjenosti. Poleg tega člen 4(4) zahteva, da se pri določitvi OPS za posebno ohranitveno območje, določijo prednostne naloge glede na pomembnost območja zlasti za obnovitev habitatnih tipov in vrst.
            
         
               54.
            
            
               Vključitev potencialnih površin za obnovitvene ukrepe v opredelitev OPS je v skladu s ciljem člena 2(2) in člena 3(1) Direktive o habitatih obnoviti ugodno stanje ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti. Če obstoječa območja razširjenosti habitatnih tipov ali vrst ne zadoščajo za zagotavljanje ugodnega stanja ohranjenosti, je treba določena območja razširjenosti obnoviti.
            
         
         
            b)
          Pomen stanja ohranjenosti
      
               55.
            
            
               Vendar to ne pomeni, da je treba vse potenciale površine za obnovitvene ukrepe, v zvezi z zaščitenimi habitatnimi tipi ali vrstami predlagati kot OPS in vključiti v seznam Skupnosti.
            
         
               56.
            
            
               Odločilno merilo pri presoji, ali je treba takšno površino uporabiti, je zlasti stanje ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov ali vrst. V skladu z opredelitvami iz člena 1(e) in (i) Direktive o habitatih ugodno stanje ohranjenosti v bistvu pomeni, da je zadevni obstoj dolgoročno vsaj stabilen.
            
         
               57.
            
            
               Dokler in če je stanje ohranjenosti že ugodno, če so torej območja razširjenosti dolgoročno stabilna ali se celo povečujejo, ni obveznosti za sprejetje obnovitvenih ukrepov ali za vključitev potencialnih površin za obnovo v predlagana območja. Nasprotno, če se lahko neugodno stanje ohranjenosti izboljša samo z izčrpanjem določenega obnovitvenega potenciala, opustitev ustreznih ukrepov in površin ne bi bila utemeljena.
            
         
               58.
            
            
               Vendar situacija praviloma ne bo tako očitna. Med znanstveno negotovostjo glede stanja ohranjenosti habitatnih tipov ali vrst na eni strani in učinkovitostjo obnovitvenih ukrepov na drugi je še veliko prostora za črnoglede napovedi. Če obstaja več možnosti za obnovitev območij razširjenosti, bo poleg tega pogosto možno izbirati med temi možnostmi, kar je večinoma pridržano nacionalnim organom. Zaradi tega ni verjetno, da bodo v praksi potrebni določeni obnovitveni ukrepi. Načeloma pa se lahko strategija obnavljanja habitatnih tipov in vrst sčasoma tudi spremeni.
            
         
         
            c)
          Presoja stanja ohranjenosti
      
               59.
            
            
               V obravnavanem postopku se je zlasti preučevalo, ali se mora ugodno stanje ohranjenosti zagotavljati na ravni Unije, države članice ali posameznega območja. Iz opredelitev v členu 1(e) in (i) in člena 2 Direktive o habitatih izhaja, da je njen cilj zagotavljanje ugodnega stanja ohranjenosti v celotni Uniji. To mora biti primarno merilo pri odločanju Komisije.
            
         
               60.
            
            
               Država članica nasprotno praviloma ne bo mogla presoditi stanja v celotni Uniji. (
                     19
                  ) Pri oblikovanju predloga zmanjšanja območja mora zlasti preveriti, ali imajo izključena območja na nacionalni ravni ekološki interes, pomemben z vidika cilja Direktive o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst. Vendar je pri tem smiselno upoštevati morebitna spoznanja o evropski ravni, če iz njih izhaja, da z evropskega vidika odrek površinam ni možen.
            
         
               61.
            
            
               Stanje ohranjenosti habitatnih tipov in vrst znotraj določenih območij pa je lahko posebej pomembno, če ni ugodno. V tem primeru bi bila lahko opustitev obnovitvenih ukrepov za izboljšanje stanja ohranjenosti v nasprotju s prepovedjo slabšanja iz člena 6(2) Direktive o habitatih. (
                     20
                  ) Obstajala bi namreč nevarnost, da bi se brez obnovitvenih ukrepov stanje zadevnih habitatnih tipov in vrst na področju poslabšalo. Tega zlasti ni mogoče spregledati pri presoji zmanjšanja območja.
            
         
               62.
            
            
               Celo v primeru neugodnega stanja ohranjenosti posameznih območij ni nujno upoštevati in vključiti vseh obnovitvenih potencialov. Praviloma bodo namreč zlasti pri velikih območjih, kakršno je OPS „Haringvliet“, možni različni obnovitveni ukrepi, tako da imajo države članice in načeloma tudi Komisija prosto presojo.
            
         
               63.
            
            
               Dodatno je treba še pripomniti, da vsaj v primeru zmanjšanja območja zaradi nepomembnosti določenih območij za zagotavljanje ugodnega stanja ohranjenosti od nizozemskih organov navedeni politični, socialni in proračunski razlogi ne morejo biti upoštevni. (
                     21
                  ) Takšni razlogi bi bili lahko pomembni, le če bi bilo zmanjšanje območja nujno, da se na podlagi člena 6(4) Direktive o habitatih OPS to območje zmanjša, zato da bi bilo mogoče izvesti določene načrte ali projekte. Vendar bi bilo v tem primeru treba upoštevati konkretne projekte ali načrte ter vse pogoje te določbe.
            
         
         
            2.
          Merilo nadzora v primeru zmanjšanja območja
      
               64.
            
            
               Pri nadzoru odločitve o zmanjšanju OPS, ki jo opravi sodišče Unije je osrednjega pomena polje proste presoje.
            
         
               65.
            
            
               Tako za predlog države članice kot tudi za odločitev Komisije je praviloma značilna velika dejanska in znanstvena kompleksnost.
            
         
               66.
            
            
               Če morajo organi Unije sprejeti takšne odločitve, morajo praviloma imeti široko diskrecijsko pravico. (
                     22
                  ) To mora v obravnavanem primeru veljati zlasti za odločbo Komisije.
            
         
               67.
            
            
               Vendar pa izvrševanje tega pooblastila ni izvzeto iz sodnega nadzora. V okviru tega nadzora mora sodišče Unije preveriti spoštovanje pravil postopka, pravilnost dejstev, ki jih je ugotovila Komisija, da niso podane očitne napake pri presoji teh dejstev ali zloraba pooblastil. Zlasti kadar ena stranka zatrjuje očitno napako pri presoji, ki naj bi jo storila pristojna institucija, mora sodišče Unije preveriti, ali je ta institucija skrbno in nepristransko preučila vse upoštevne okoliščine primera, na katere se opirajo sklepi, ki iz njih izhajajo. (
                     23
                  )
            
         
               68.
            
            
               Pri preučitvi vseh upoštevnih okoliščin je treba upoštevati, da predlog države članice za potencialne površine za obnovitev habitatov in/ali razširjenosti vrst in Komisijino sprejetje predloga utemeljujeta domnevo, da so te površine in načrtovani obnovitveni ukrepi nujni za ugodno stanje ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov in vrst.
            
         
               69.
            
            
               Zaradi tega mora država članica v predlogu zmanjšanja območja za take površine dokazati domnevo nujnosti obnovitvenih ukrepov. V ta namen zgolj zatrjevanje, kot izhaja iz informacij pristojnih nizozemskih organov, na kar se je sklicevala Komisija, ko je odločala o zmanjšanju območja, ne zadošča. Država članica bi morala namreč prepričljivo in na podlagi najboljših razpoložljivih znanstvenih spoznanj pojasniti, zakaj meni, da je mogoče dobro stanje ohranjenosti zagotoviti tudi brez teh površin in ustreznih ukrepov oziroma da bo to doseženo v prihodnosti.
            
         
               70.
            
            
               Tako je lahko zlasti, dokler še ni ugotovljeno, da je stanje ohranjenosti spornih habitatnih tipov in vrst znotraj zadevnega OPS ugodno, prosta presoja glede varstva možnosti za obnovo v OPS celo v celoti izključena. V tem primeru država članica praviloma zaradi prepovedi slabšanja iz člena 6(2) Direktive o habitatih površinam, ki so bile zaradi svojega obnovitvenega potenciala vključene OPS, še ne sme odreči njihovega ekološkega interesa o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst. Ni namreč izključeno, da bodo še potrebna, če se bo izkazalo, da drugi obnovitveni ukrepi ne zadoščajo. Zaradi tega v tem trenutku še ne smejo izgubiti svojega varstvenega statusa.
            
         
               71.
            
            
               Komisija lahko sledi predlogu države članice za zmanjšanje območja, samo če jo država članica z zadostnimi, znanstveno utemeljenimi argumenti prepriča, da sporne površine na nacionalni ravni nimajo interesa, pomembnega z vidika cilja o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, in tudi z vidika celotne Unije zmanjšanje območja za te površine ni sporno.
            
         
         
            3.
          Vmesna sklepna ugotovitev
      
               72.
            
            
               Ugotovi je treba, da lahko Komisija na podlagi člena 4 Direktive o habitatih na predlog pristojne države članice OPS zmanjša, če so zadevne površine izključno z vidika prihodnjih ukrepov za obnavljanje habitatov in/ali razširjenosti vrst del OPS, država članica pa posreduje informacije, na podlagi katerih lahko Komisija ugotovi, da na teh območjih več niso potrebni ukrepi za zagotavljanje ugodnega stanja ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov in/ali vrst.
            
         
         V. Predlog
      
               73.
            
            
               Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori tako:
               
                        1.
                     
                     
                        Izvedbeni sklep (EU) 2015/72 Komisije z dne 3. decembra 2014 o sprejetju osme posodobitve seznama za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji ni veljaven, če v območje „Haringvliet“ (NL1000015) Leenheerenpolder ni več vključen.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Komisija lahko na podlagi člena 4 Direktive 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na predlog pristojne države članice zmanjša območje, pomembno za Skupnost, če so zadevne površine del območja izključno ob upoštevanju prihodnjih ukrepov za obnovitev habitatnih tipov in/ali razširjenosti vrst, in država članica posreduje informacije, na podlagi katerih lahko Komisija ugotovi, da ukrepi na teh površinah več niso nujni za zagotavljanje ugodnega stanja ohranjenosti zadevnih habitatnih tipov in/ali vrst.
                     
                  
         (
            1
         )	Jezik izvirnika: nemščina.
      (
            2
         )	Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102).
      (
            3
         )	Odločba z dne 7. decembra 2004 o sprejemu, v skladu z Direktivo Sveta 92/43/EGS, seznama območij, pomembnih za Skupnost, za atlantsko biogeografsko regijo (UL 2004, L 387, str. 1).
      (
            4
         )	Nazadnje z Izvedbenim sklepom Komisije (EU) 2016/2335 z dne 9. decembra 2016 o sprejetju desete posodobitve seznama za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji (UL 2016, L 353, str. 533).
      (
            5
         )	Izvedbeni sklep z dne 3. decembra 2014 o sprejetju osme posodobitve seznama za Skupnost pomembnih območij v atlantski biogeografski regiji (UL 2015, L 18, str. 385).
      (
            6
         )	ECLI:NL:RVS:2014:3543.
      (
            7
         )	Sodba z dne 3. aprila 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, točka 26).
      (
            8
         )	Sodbe z dne 11. septembra 2001, Komisija/Irska (C‑67/99, EU:C:2001:432, točka 33), Komisija/Nemčija (C‑71/99, EU:C:2001:433, točka 26), Komisija/Francija (C‑220/99, EU:C:2001:434, točka 30), in z dne 3. aprila 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, točka 27).
      (
            9
         )	Sodbe z dne 7. novembra 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, točka 22), z dne 11. septembra 2001, Komisija/Irska (C‑67/99, EU:C:2001:432, točka 34), Komisija/Nemčija (C‑71/99, EU:C:2001:433, točka 27), in Komisija/Francija (C‑220/99, EU:C:2001:434, točka 31).
      (
            10
         )	Sodbe z dne 7. novembra 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, točka 23), z dne 11. septembra 2001, Komisija/Irska (C‑67/99, EU:C:2001:432, točka 35), Komisija/Nemčija (C‑71/99, EU:C:2001:433, točka 28), in Komisija/Francija (C‑220/99, EU:C:2001:434, točka 32).
      (
            11
         )	Sodba z dne 25. novembra 1999, Komisija/Francija (Poitou) (C‑96/98, EU:C:1999:580, točka 54).
      (
            12
         )	Glej „Note to the Members of the Habitats Committee“ z dne 21. junija 2005, priloga 4 k pisnemu stališču Komisije (dostopno pod http://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/document-library/natura-2000/reporting-guidelines-for-natura-2000/reference-documents-relevant-for-the/habcomm2005‑updating-of-the-natura).
      (
            13
         )	Sodbi z dne 21. junija 2007, ROM‑projecten (C‑158/06, EU:C:2007:370, točka 25), in z dne 10. marca 2009, Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140, točka 44).
      (
            14
         )	Glej sodbe z dne 7. decembra 2000, Komisija/Francija (C‑374/98, EU:C:2000:670, točka 54), z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, (C‑127/02, EU:C:2004:482, točki 66 in 69), in z dne 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, zlasti točka 44).
      (
            15
         )	Glej na primer sodbi z dne 19. novembra 2013, Komisija/Svet (C‑63/12, EU:C:2013:752, točki 98 in 99), in z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi (C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 70).
      (
            16
         )	Ilustrativno sodba z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi (C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 71).
      (
            17
         )	Sodba z dne 25. novembra 1999, Komisija/Francija (Poitou) (C‑96/98, EU:C:1999:580, točke od 52 do 55).
      (
            18
         )	Sodba z dne 3. aprila 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, točke 27, 30 in od 32 do 34).
      (
            19
         )	Sodba z dne 7. novembra 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, točka 23).
      (
            20
         )	Glej v tem smislu sodbo z dne 20. oktobra 2005, Komisija/Združeno kraljestvo (Gibraltar, C‑6/04, EU:C:2005:626, točka 34).
      (
            21
         )	Sodba z dne 7. novembra 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, točki 23 in 24).
      (
            22
         )	Sodbe z dne 9. septembra 2004, Španija/Komisija (C‑304/01, EU:C:2004:495, točka 23), z dne 18. julija 2007, Industrias Químicas del Vallés/Komisija (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, točka 75), z dne 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, točka 82), z dne 19. decembra 2012, Brookfield New Zealand in Elaris/USRS in Schniga (C‑534/10 P, EU:C:2012:813, točka 50), z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi (C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 68), in z dne 8. septembra 2016, Borealis in drugi (C‑180/15, EU:C:2016:647, točka 45).
      (
            23
         )	Sodbe z dne 18. julija 2007, Industrias Químicas del Vallés/Komisija (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, točki 76 in 77), z dne 6. novembra 2008, Nizozemska/Komisija (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, točki 55 in 56), in z dne 9. julija 2015, Nemčija/Komisija (C‑360/14 P, neobjavljena, EU:C:2015:457, točka 37).