CELEX: 62004CC0217
Language: sv
Date: 2005-09-22
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott föredraget den 22 september 2005.#Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd.#Förordning (EG) nr 460/2004 - Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet - Val av rättslig grund.#Mål C-217/04.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      JULIANE KOKOTT
      föredraget den 22 September 20051(1)
      
      Mål C-217/04
      Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland
      mot
      Europaparlamentet 
      och
      Europeiska unionens råd
      ”Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet (ENISA) – Ogiltigförklaring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 460/2004 – Felaktig rättslig grund – Artikel 95.1 EG – Åtgärd för tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar”I –    Inledning
      1.     Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 460/2004 av den 10 mars 2004 om inrättandet av den europeiska byrån för nät-
         och informationssäkerhet(2) (nedan kallad ENISA-förordningen(3)) har antagits på grundval av artikel 95 EG. Förenade kungariket anser att artikel 308 EG i stället borde ha tillämpats och
         har därför väckt talan om ogiltigförklaring.
      
      2.     Denna tvist har stor grundläggande betydelse för gällande lagstiftningspraxis, eftersom gemenskapslagstiftaren under senare
         tid vanligtvis inte längre grundar inrättandet av agenturer på artikel 308 EG utan detta i tilltagande mån sker på grundval
         av områdesspecifik specialkompetens.(4)
      
      II – Tillämpliga bestämmelser
      3.     Den rättsliga grunden för ENISA-förordningen är artikel 95.1 andra meningen, som har följande lydelse:
      ”Rådet skall enligt förfarandet i artikel 251 och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om åtgärder
         för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den
         inre marknaden och få den att fungera.”
      
      4.     I skälen till ENISA-förordningen anges varför ett inrättande av byrån är nödvändigt. I tredje skälet beskrivs problemställningen
         enligt följande:
      
      ”Den tekniskt komplicerade naturen hos nät och informationssystem, de många olika typerna av produkter och tjänster som är
         sammankopplade och det mycket stora antalet privata och offentliga aktörer som alla har sina ansvarsområden gör att den inre
         marknaden riskerar att inte fungera väl.”
      
      5.     I de därpå följande skälen räknas de olika relevanta harmoniseringsåtgärderna(5) upp och där hänvisas till de olika åtgärder som berörs av tillämpningen av denna förordning. Ingen av de angivna åtgärderna
         innehåller en hänvisning till ENISA. I skäl 10 slås slutligen följande fast:
      
      ”Dessa åtgärder på den inre marknaden förutsätter olika former av tekniska och organisatoriska tillämpningar från medlemsstaternas
         och kommissionens sida. Det handlar om tekniskt komplicerade uppgifter där det inte finns en enda självklar lösning. Det faktum
         att dessa krav tillämpas på många olika sätt kan leda till ineffektiva lösningar och skapa hinder på den inre marknaden. Därför
         är det nödvändigt att inrätta ett kompetenscentrum på europeisk nivå som kan ge vägledning, råd och, när så begärs, stöd inom
         ramen för sina mål, som Europaparlamentet, kommissionen eller de behöriga organ som utses av medlemsstaterna kan förlita sig
         på. …”
      
      6.     I följande skäl utvecklas dessa tankegångar vidare. Härvid skall särskilt skäl 12 framhållas. Enligt detta skäl skall ENISA
         inte inkräkta på ansvarsområdena för de nationella regleringsmyndigheterna, Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter, kommunikationskommittén
         enligt direktiv 2002/21(6), de europeiska standardiseringsorganen samt dataskyddsmyndigheter.
      
      7.     Målsättningen för ENISA anges i artiklarna 1–3, vilka har följande lydelse:
      ”Artikel 1
      Verksamhetsområde
      1.      För att säkerställa en hög nivå på nät- och informationssäkerhet i gemenskapen och utveckla en kultur av nät- och informationssäkerhet
         till förmån för medborgarna, konsumenterna, företagen och den offentliga sektorns organisationer i Europeiska unionen och
         på det sättet bidra till att den inre marknaden fungerar väl, inrättas härmed en europeisk byrå för nät- och informationssäkerhet,
         nedan kallad ’byrån’.
      
      2.      Byrån skall bistå kommissionen och medlemsstaterna, och skall som en följd av detta även samarbeta med näringslivet, för att
         hjälpa dem att uppfylla kraven på nät- och informationssäkerhet och på det sättet se till att den inre marknaden fungerar
         väl. Med de ovannämnda kraven avses också de som ingår i nuvarande och kommande gemenskapslagstiftning, såsom i direktiv 2002/21/EG.
      
      3.      …
      Artikel 2
      Mål
      1.      Byrån skall förbättra gemenskapens, medlemsstaternas och, som en följd av detta, näringslivets förmåga att förhindra, ta itu
         med och lösa problem som rör nät- och informationssäkerhet.
      
      2.      Byrån skall ge stöd och råd åt kommissionen och medlemsstaterna i frågor som rör nät- och informationssäkerhet som ligger
         inom dess behörighetsområde i enlighet med denna förordning.
      
      3.      På grundval av nationella insatser och gemenskapsinsatser skall byrån utveckla sakkunskap på hög nivå. Byrån skall använda
         denna sakkunskap till att främja ett brett samarbete mellan aktörer från den offentliga och den privata sektorn.
      
      4.      Byrån skall på begäran bistå kommissionen i det tekniska förberedelsearbetet för uppdatering och utveckling av gemenskapslagstiftningen
         på området nät- och informationssäkerhet.”
      
      8.     I artikel 3 i ENISA-förordningen anges ENISA:s uppgifter. Dessa rör områdena insamling av information (punkterna a, g och
         i), rådgivning (punkterna b, e, h och k) samt främjande av samarbete (punkterna c, d, e, f och j).
      
      9.     I artikel 4 i ENISA-förordningen definieras en rad begrepp. I de följande artiklarna 5–28 regleras organisatoriska frågor.
         Enligt artikel 18 är byrån en juridisk person och har enligt artikel 19 egen personal. I artikel 15 föreskrivs att byrån skall
         ha en egen budget som består av bidrag från kommissionen och tredje länder. Enligt artikel 20 omfattas byrån av protokollet
         om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier. I artikel 21 föreskrivs en ansvarsordning som motsvarar artikel 288
         EG.
      
      10.   Enligt artikel 6 skall byråns kontroll- och ledningsorgan utgöras av en styrelse som består av företrädare för medlemsstaterna
         och kommissionen samt ytterligare tre personer utan rösträtt. Styrelsen antar i synnerhet byråns arbetsprogram och utser enligt
         artikel 7 den verkställande direktören. Slutligen skall enligt artikel 8 en ständig intressegrupp inrättas inom byrån. 
      
      III – Parternas yrkanden
      11.   Förenade kungariket har yrkat 
      1.      att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 460/2004 av den 10 mars 2004 om inrättandet av den europeiska byrån för
         nät- och informationssäkerhet skall förklaras vara ogiltig,
      
      2.      att Europaparlamentet och Europeiska unionens råd skall förpliktas att ersätta Förenade kungarikets rättegångskostnader.
      12.   Parlamentet och rådet har yrkat
      1.      att talan skall ogillas och 
      2.      att Förenade kungariket skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
      13.   För det fall ENISA-förordningen upphävs har rådet i andra hand yrkat att verkan av förordningen skall fortsätta att gälla.
      14.   Finland och kommissionen har intervenerat till stöd för rådets yrkanden.
      IV – Rättslig prövning
      A –    Valet av rättslig grund
      15.   Förenade kungariket har kritiserat valet av rättslig grund för ENISA-förordningen.
      16.   Av fast rättspraxis framgår att valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen skall ske utifrån objektiva kriterier,
         som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll. (7)
      
      17.   Gemenskapslagstiftaren har antagit ENISA-förordningen på grundval av artikel 95.1 EG. Enligt denna bestämmelse vidtas åtgärder
         för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den
         inre marknaden och få den att fungera.
      
      18.   Åtgärder som vidtas på grundval av artikel 95.1 EG syftar till att förbättra villkoren för upprättandet av den inre marknaden
         och dess funktion, men denna bestämmelse ger inte gemenskapslagstiftaren en allmän behörighet att reglera den inre marknaden.(8) Domstolen har preciserat att åtgärder enligt artikel 95.1 EG ”rent faktiskt [skall] ha detta syfte genom att bidra till att
         undanröja hinder för den fria rörligheten för varor eller friheten att tillhandahålla tjänster eller till att undanröja snedvridningar
         av konkurrensen”.(9)
      
      19.   Enhetliga gemenskapsåtgärder som syftar till att förbättra säkerheten för nät och informationssystem kan i sig utan tvivel
         förhindra att det uppkommer hinder för den fria rörligheten för varor och tjänster, eftersom de förhindrar att skilda nationella
         åtgärder vidtas. Exempelvis förutsätter gränsöverskridande affärsavslut eller avveckling av affärer med användande av nät
         och informationssystem att det finns ett fungerande förfarande för fastställande av identiteten, vilket åtminstone kräver
         koordinering på gemenskapsnivå.
      
      20.   Alla parter förutom Förenade kungariket anser att ENISA bidrar till att uppnå detta mål, eftersom den samlar in information,
         tillhandahåller ett diskussionsforum och vid behov ger råd till gemenskapens institutioner eller nationella myndigheter. Även
         Förenade kungarikets regering har medgivit att inrättandet av ENISA var önskvärt. 
      
      21.   Förenade kungariket har emellertid liksom i målet C-66/04(10) angående förordningen om rökaromer(11) i huvudsak hävdat att inrättandet av ENISA inte utgör en åtgärd ”för tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar”
         i den mening som avses i artikel 95.1 EG. Förenade kungariket anser att sådana åtgärder skall inriktas på medlemsstaternas
         lagstiftning. Denna rättliga grund kan inte tillämpas för åtgärder som medlemsstaterna inte själva – varken var för sig eller
         gemensamt – kan åstadkomma. En gemenskapsbyrå kan emellertid inte inrättas genom att identisk lagstiftning samtidigt införs
         i medlemsstaterna. 
      
      22.   I mitt förlag till avgörande i målet C-66/04(12) har jag redan slagit fast att ordalydelsen i artikel 95.1 EG vad avser ”tillnärmning” av lagar och andra författningar ”i
         medlemsstaterna” innebär ett samband mellan gemenskapsåtgärderna och nationell rätt. Ett sådant samband föreligger när de
         gemenskapsrättsliga bestämmelser som skall genomföras medför att motsvarande bestämmelser införs i samtliga medlemsstater.
         Även beträffande gemenskapsrätt som är omedelbart tillämplig och som har företräde framför annan rätt, såsom en förordning,
         som har företräde framför och förhindrar nationell rätt med annan lydelse, finns ett sådant samband. Rena gemenskapsåtgärder
         som vidtas vid sidan om medlemsstaternas nationella lagstiftning utan att ändra det normativa innehållet utgör däremot inte någon tillnärmning av
         medlemsstaternas nationella lagstiftning. Detta har redan fastställts av domstolen beträffande nya immateriella rättigheter
         som införs vid sidan om bestående nationella rättigheter.(13)
      
      23.   Enligt generaladvokaten Stix-Hackl skall denna rättspraxis tolkas så att det inte är tillräckligt att en åtgärd vars ”väsentliga
         kännetecken” består i ”att något nytt bildas” avser att främja den inre marknaden. Generaladvokaten ansåg således inte att
         det var möjligt att grunda bildandet av nya bolagsrättsliga former på artikel 95.1 EG. (14)
      
      24.    Jag anser att generaladvokaten Stix-Hackls förslag är riktigt vad gäller bildandet av nya bolagstyper, eftersom dessa skall
         gälla vid sidan av de bolagstyper som redan finns enligt nationell rätt. Under dessa omständigheter saknas nämligen ett nödvändigt (tillnärmande)
         samband med de nationella rättsordningarna. Det skall emellertid klargöras att det även inom ramen för tillnärmning av lagstiftning
         får tillskapas något nytt. I princip krävs vid förebyggande harmonisering som föregriper förväntade nationella bestämmelser(15) att nya bestämmelser antas som inte har någon motsvarighet i medlemsstaterna(16). 
      
      25.   ”Åtgärder för(17) tillnärmning av lagar och andra författningar i medlemsstaterna”, i den mening som avses i artikel 95.1 EG, består inte endast
         av åtgärder som enbart tillnärmar medlemsstaternas lagstiftning. Såsom institutionerna har gjort gällande bidrar även sådana
         åtgärder till tillnärmning som enbart till följd av sitt resultat åstadkommer en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning,
         exempelvis genom att föreskriva förfaranden som inte innebär en omedelbar tillnärmning utan som innebär en modell där detta
         åstadkoms i flera steg.(18)
      
      26.   ENISA-förordningen innehåller å ena sidan bestämmelser som skulle kunna utgöra en sådan stegvis tillnärmning, nämligen bestämmelserna
         om ENISA:s uppgifter och ansvarsområden. Förordningen reglerar å andra sidan inrättandet av ENISA och dess organisation. Dessa
         bestämmelser – som till antalet klart överväger – medför uppenbarligen inte någon omedelbar tillnärmning av medlemsstaternas
         bestämmelser. Förenade kungarikets regering har härvid framhållit att inrättandet av en byrå principiellt inte kan grundas
         på artikel 95.1 EG.
      
      27.   Vid första anblicken tycks ENISA-förordningen innehålla två olika målsättningar, nämligen dels fastställandet av ENISA:s uppgifter,
         dels inrättandet av ENISA. Enligt detta synsätt skall den rättsliga grunden väljas med hänsyn till den målsättning som överväger.(19) Det leder emellertid fel att dela upp ENISA-förordningen i två olika delar. Inrättandet av ENISA kan nämligen inte skiljas
         från dess uppgifter utan det är ett medel för att uppnå ändamålet. Följaktligen har ENISA-förordningen endast ett syfte, vilket
         framför allt följer av bestämmelserna om ENISA:s uppgifter.
      
      28.   Även vid ett enhetligt ändamål uppkommer emellertid frågan om ENISA-förordningen utgör ett mellansteg på vägen mot tillnärmning
         av lagstiftning i den mening som avses i artikel 95.1 EG. I förordningen anges inte att det är fråga om tillnärmning av lagstiftning.
         ENISA kan varken själv anta bestämmelser om tillnärmning av lagstiftning eller delta i specifika förfaranden med stöd av sådana
         bestämmelser. Det framgår således inte klart vilket bidrag till tillnärmningen av lagstiftning som ENISA-förordningen lämnar.
         
      
      29.   Institutionerna och den finska regeringen anser likväl att ENISA lämnar ett bidrag till harmoniseringen genom att samla in
         och sprida information, lämna råd till gemenskapsinstitutioner och nationella regleringsmyndigheter samt genom att främja
         samarbetet mellan de olika aktörerna. 
      
      30.   I likhet med vad Förenade kungariket framför allt vid den muntliga förhandlingen har gjort gällande, kan ENISA:s uppgifter
         – som syftar till samarbete mellan ekonomiska aktörer och till att informera privata användare (artikel 3 c, e och i) – knappast
         anses utgöra ett mellansteg mot tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning. 
      
      31.   Det är emellertid inte uteslutet att ENISA bidrar till tillnärmning av lagstiftning genom sin övriga verksamhet. I synnerhet
         skulle den angivna rådgivningen till gemenskapsinstitutionerna kunna utgöra ett stöd för deras lagstiftande verksamhet och
         därmed eventuellt utgöra ett stöd för tillnärmningen av lagstiftningen i medlemsstaterna. Dessutom kan ENISA enligt artikel
         3 k framföra egna slutsatser och riktlinjer samt ge råd i frågor som anknyter till byråns verksamhetsområde och mål, vilket
         därmed kan väcka frågan om tillnärmning av lagstiftning. 
      
      32.   Vidare är det tänkbart att ENISA enbart genom att finnas till som diskussionsforum och kunskapscentrum främjar en tillnärmning
         av medlemsstaternas lagstiftning genom att de nationella myndigheterna på frivillig väg agerar på ett enhetligt sätt. Den
         finska regeringen har i det avseendet framhållit ENISA:s eftersträvade specialistkompetens och självständighet samt att styrelsen
         är ansvarig för att det sker en avstämning av byråns arbete mot den verksamhet som genomförs av medlemsstaterna och på gemenskapsnivå.
         Förenade kungarikets kritik, som avser att ENISA:s rådgivande verksamhet i praktiken skulle kunna öka olikheterna mellan medlemsstaterna
         genom att några medlemsstater följer ENISA:s råd medan andra inte gör det, är däremot överdriven. 
      
      33.   Detta potentiella bidrag från ENISA vad gäller tillnärmning av lagstiftning är emellertid inte tillräckligt för att inrättandet
         av denna byrå skall anses utgöra tillnärmning av bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna.
      
      34.   Det är nämligen inte möjligt att förutse om och i vilken form ENISA kommer att bidra till tillnärmning av lagstiftning. Detta
         är beroende av flera olika faktorer. Förutom ENISA:s arbete och kunskap krävs det även bland annat samarbete mellan institutioner,
         nationella myndigheter och ekonomiska aktörer. Det kan därför inte uteslutas att ENISA i praktiken har ytterligare potential
         vad gäller tillnärmning av lagstiftning. Även om ENISA bidrar till tillnärmning av lagstiftning är det inte nödvändigt att
         de ifrågavarande åtgärderna grundas på artikel 95.1 EG. ENISA:s verksamhet skulle även kunna leda till yrkesregleringar som
         eventuellt skulle kunna grundas på artikel 47 EG. 
      
      35.   Även om det i artikel 1.2 och i skälen i ENISA-förordningen anges ett samband med befintliga harmoniseringsåtgärder, såsom
         i synnerhet parlamentet och kommissionen har framhållit, saknas varje konkret samband vid antagandet av de genomförandeåtgärder
         som föreskrivs enligt denna rättsakt. Såsom Förenade kungariket har gjort gällande har ENISA fått innehållsmässigt vidsträcktare
         uppgifter än genomförandet av dessa direktiv, dels omfattas genomförandet i sig inte av ENISA:s behörighet utan av kommissionens
         och de nationella myndigheternas behörighet. För rådgivningen har det vid genomförandet av dessa åtgärder även inrättats särskilda
         strukturer, nämligen ”kommunikationskommittén”(20) och ”Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter”(21) samt, inom området för dataskydd, ”dataskyddsgruppen”(22).
      
      36.   ENISA-förordningen utgör således mer ett steg mot ovisshet än ett mellansteg på vägen mot tillnärmning av medlemsstaternas
         lagstiftning. ENISA inrättas visserligen ”i förväg”, grundat på förväntningar om att byrån skall medföra ett användbart resultat.
         En sådan nytta (för den inre marknaden) är inte osannolik, men får inte till följd att förordningen utgör en åtgärd för tillnärmning
         av lagstiftning. 
      
      37.   De ifrågavarande institutionerna har emellertid åberopat ett antal argument för att inrättandet av ENISA skall kunna grundas
         på artikel 95.1 EG oberoende av om den medför en tillnärmning av lagstiftning. 
      
      38.   De har för det första hävdat att inrättandet av ENISA berör medlemsstaternas behörighet i mycket mindre grad än antagandet
         av harmoniseringsåtgärder i syfte att förbättra säkerheten för nät och informationssystem, vilka måste införlivas med nationell
         rätt. Dessutom är inrättandet av ENISA mer ändamålsenligt än en harmonisering, eftersom behovet av harmoniseringsåtgärder
         för närvarande är oklart. ENISA är ett sätt att erhålla denna kunskap. 
      
      39.   Detta är visserligen riktigt, men det får inte leda till att räckvidden av artikel 95.1 EG utsträcks till att omfatta åtgärder
         som inte utgör en tillnärmning av lagstiftning.(23) Principen om delade befogenheter utgör hinder för detta (artikel 5 EG). Om antagandet av en reglering inte omfattas av en
         rättslig grund får gemenskapen inte anta denna på grundval av denna bestämmelse i fördraget. Härvid saknar det betydelse om
         den avsedda åtgärden inverkar mindre på den nationella behörigheten än en reglering som innebär en faktisk tillnärmning av
         lagstiftning. 
      
      40.   Det kan vidare lämnas öppet, för det fall rådets ståndpunkt är riktig, att även en tillnärmning av nationell förvaltningspraxis
         utgör tillnärmning av bestämmelser i lagar och andra författningar i den mening som avses i artikel 95.1. Inte heller ENISA:s
         bidrag vad gäller denna form av tillnärmning är nämligen tillräckligt konkret reglerat för att inrättandet av ENISA skall
         anses utgöra en harmoniseringsåtgärd. 
      
      41.   Särskilt kommissionen har, med åberopande av formuleringen ”för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den
            inre marknaden och få den att fungera”, ansett att detta utgör det ”riktiga ändamålet” för artikel 95 EG och att det utgör en formel för att undanröja hinder på
         den inre marknaden. Kommissionens ståndpunkt avviker emellertid från den allmänna behörighet för reglering av den inre marknaden
         som fastställts av domstolen.(24) Enligt kommissionens ståndpunkt kan kännetecknet för tillnärmning av lagstiftning i artikel 95.1 EG omfatta alla möjliga
         funktioner. Detta överensstämmer varken med ordalydelsen i denna rättsliga grund eller med dess tillkomsthistoria. Medlemsstaterna
         godtog nämligen inte kommissionens förslag vid förhandlingen om den Europeiska enhetsakten. Kommissionens förslag avsåg en
         rättslig grund för antagande av samtliga rättsakter i syfte att upprätta den inre marknaden.(25) Medlemsstaterna överenskom i stället om den nu i allt väsentligt gällande lydelsen av artikel 95.1 EG.
      
      42.   Kommissionens ståndpunkt stöds inte heller av de åsikter som framförts i litteraturen, vilka anknyter till domen i målet Internationale
         Heiztechnik mot Danziger. I denna dom har domstolen fastslagit att ”[d]et ankommer på gemenskapslagstiftaren att [anta en
         reglering] med stöd av artikel 100a i EEG-fördraget [nu artikel 95 EG i ändrad lydelse], eftersom det för att upprätta den
         inre marknaden och få den att fungera är nödvändigt att avlägsna hinder som beror på de nationella varumärkenas territoriella
         karaktär”.(26)
      
      43.   Av detta uttalande följer bland annat att artikel 95.1 EG utgör en allmän grund för att undanröja hinder som följer av olika
         bestämmelser eller en territoriellt begränsad lagstiftning i medlemsstaterna.(27) Därvid har hänvisningen till nationell rätt ytterligare en funktion, nämligen att utgöra en utgångspunkt för tillnärmning för det fall det inte kan uteslutas att resultatet inte har något samband med medlemsstaternas lagstiftning.(28) Därmed skulle det även vara möjligt att vidta tillnärmningsåtgärder som inte uppvisar något samband med medlemsstaternas
         lagstiftning utan som exempelvis gäller vid sidan om denna. 
      
      44.   Denna ståndpunkt är inte förenlig med ordalydelsen i artikel 95.1 EG. Hänvisningen till tillnärmning av lagstiftning skulle
         därmed endast utgöra betydelselös rättsprosa, eftersom den territoriella begränsningen för nationell rätt med nödvändighet
         fortfarande gäller.
      
      45.   Den ståndpunkt som angivits i litteraturen vilar dessutom på en felaktig tolkning av den citerade delen av domen i målet IHT.
         Domstolens uttalande avser endast syftet att upprätta den inre marknaden och inte de medel som skall användas i detta avseende.
         Det framgår inte av detta att domstolen ville tillåta åtgärder som inte tillnärmar lagstiftningen i medlemsstaterna. Domstolen
         har tvärtom framhållit behovet av att det skall vara fråga om tillnärmning av lagstiftning, eftersom den i andra avgöranden
         inte har godtagit att nya rättigheter införs på grundval av artikel 95.1 EG då dessa skall gälla vid sidan om lagstiftningen
         i medlemsstaterna.(29)
      
      46.   Slutligen kan det lämnas öppet huruvida det av principiella skäl inte är möjligt att inrätta en byrå, som är en egen juridisk
         person, på grundval av artikel 95.1 EG eller med tillämpning av någon annan specifik rättslig grund i EG-fördraget utan att
         hänvisa till artikel 308 EG. Trots att domstolen ställde liknande frågor under förhandlingen, har parterna i förevarande fall
         inte ingående berört denna fråga.(30) Eftersom det i ENISA-förordningen inte i tillräcklig mån anges vilket bidrag som ENISA kommer att lämna till tillnärmningen
         av lagstiftning och inga av de övriga argumenten för att tillämpa artikel 95.1 EG kan godtas, skall ENISA-förordningen under
         alla omständigheter ogiltigförklaras.
      
      B –    Inskränkning av domens rättsverkningar i tiden
      47.   Rådet har i andra hand yrkat att ENISA-förordningens rättsverkningar av rättssäkerhetsskäl skall bestå till dess förordningen
         har antagits på en annan rättslig grund. Förenade kungariket har uttryckligen förklarat att det inte har några invändningar
         mot en sådan begränsning av domens rättsverkan. 
      
      48.   När domstolen begränsar rättsverkan av sina domar i tiden grundar den sig på rättssäkerhetsprincipen och i synnerhet på huruvida
         tredje man berörs.(31)
      
      49.   Det praktiska inrättandet av ENISA är i full gång(32) Det vore inte meningsfullt att nu undanröja de berörda åtgärderna för att sedan på nytt inrätta en sådan byrå. I synnerhet
         skulle den redan anställda personalen beröras. 
      
      50.   Det är emellertid inte säkert att det är möjligt att anta ENISA-förordningen på nytt. Förenade kungariket var visserligen
         den enda medlemsstat som röstade emot ENISA-förordningen – och då endast med hänsyn till valet av rättslig grund. Förordningen
         antogs emellertid före den senaste utvidgningen av unionen, före det senaste valet till Europaparlamentet och före det att
         den nuvarande kommissionen tillträdde. Av denna anledning går det inte att göra någon prognos av gemenskapslagstiftarens vilja.
         Mot denna bakgrund bör rättsverkningarna av ENISA-förordningen endast bestå till dess att det står klart om den kommer att
         antas på nytt. Två budgetår borde därvid vara tillräckligt, eftersom det endast gick något mer än ett år mellan kommissionens
         förslag till ENISA-förordning av den 11 februari 2003(33) och antagandet av förordningen den 10 mars 2004. Denna frist gör det också möjligt att i samband med beslutet att anta ENISA-förordningen
         på nytt beakta den utvärdering som kommissionen enligt artikel 25 i förordningen skall göra av ENISA:s verksamhet före den
         17 mars 2007. 
      
      V –    Rättegångskostnader
      51.   Av artikel 69.2 i rättegångsreglerna följer att tappande part skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om så har
         yrkats. Med hänsyn till att Förenade kungariket i detta fall har framställt ett sådant yrkande och att det följer av det ovan
         anförda att Förenade kungarikets talan skall bifallas på samtliga punkter, skall parlamentet och rådet förpliktas att ersätta
         rättegångskostnaderna.
      
      52.   Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall institutioner och medlemsstater som intervenerat bära sina rättegångskostnader.
         Kommissionen och Republiken Finland skall således bära sina rättegångskostnader.
      
      VI – Förslag till avgörande
      53.   Jag föreslår att domstolen skall besvara frågan på följande sätt:
      1.      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 460/2004 av den 10 mars 2004 om inrättandet av den europeiska byrån för nät-
         och informationssäkerhet skall ogiltigförklaras.
      
      2. Den ogiltigförklarade förordningens rättsverkningar skall bestå fram till dess att gemenskapslagstiftaren på grundval av
         lämplig rättslig grund antagit en förordning, och som längst två budgetår från meddelandet av denna dom.
      
      3. Parlamentet och rådet skall ersätta rättegångskostnaderna. 
      4. Kommissionen och Republiken Finland skall bära sina kostnader.
      1 –	Originalspråk: tyska.
      
      2 –	EGT L 77, s. 1.
      
      3 –	ENISA utgör en förkortning av det engelska namnet på byrån, det vill säga European Network and Information Security Agency.
      
      4 –	Jämför kommissionens förslag till interinstitutionellt avtal om fastställande av rambestämmelser för EU:s tillsynsmyndigheter
         av den 25 februari 2005, KOM (2005) 59 slutlig, s. 4 och 14, samt meddelande från kommissionen av den 11 december 2002 – Rambestämmelser
         för EU:s tillsynsmyndigheter, KOM (2002) 718 slutlig, s. 8. 
      
      5 –	Det är fråga om Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska
         kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, s. 33), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG
         av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv)
         (EGT L 108, s. 21), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och
         användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande
         tjänster) (EGT L 108, s. 7), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter
         och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT
         L 201, s. 37), Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets
         tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (Direktiv om elektronisk handel) (EGT L 178, s. 1), Europaparlamentets
         och rådets direktiv 1999/93/EG av den 13 december 1999 om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer (EGT L 13, 2000,
         s. 12), samt Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende
         på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 182, s. 31).
      
      6 –	Omnämnt i fotnot 5.
      
      7 –	Dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet (Titandioxid) (REG 1991, s. I-2867), punkt 10, svensk specialutgåva,
         volym 11, s. I-199, av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet (REG 1996, s. I-5755), punkt 25,
         av den 25 februari 1999 i de förenade målen C-164/97 och C-165/97, Europaparlamentet mot rådet (REG 1999, s. I-1139), punkt
         12, av den 4 april 2000 i mål C-269/97, kommissionen mot rådet (REG 2000, s. I-2257), punkt 43, av den 19 september 2002 i
         mål C-336/00, Huber (REG 2002, s. I-7699), punkt 30, av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (REG
         2002, s. I‑11453), punkt 93, av den 29 april 2004 i mål C-338/01, kommissionen mot rådet (REG 2004, s. I-0000), punkt 54,
         av den 14 april 2005 i mål C-110/03, Belgien mot kommissionen (REG 2005, s. I-0000), punkt 78, och av den 12 maj 2005 i mål
         C-347/03, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (REG 2005, s. I-0000), punkt 72. 
      
      8 –	Dom av den 5 oktober 2000 i mål C-376/98, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 2000, s. I-8419), punkt 83.
      
      9 –	Jämför domen i det ovan i fotnot 7 nämnda målet British American Tobacco, punkt 60.
      
      10 –	Se mitt förslag till avgörande av den 8 september 2005, Förenade kungariket mot parlamentet och rådet (REG 2005, s. I-0000).
      
      11 –	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2065/2003 av den 10 november 2003 om rökaromer som används eller är avsedda
         att användas i eller på livsmedel (EGT L 309, s. 1).
      
      12 –	Se ovan fotnot 10, punkt 31 ff.
      
      13 –	Jämför dom av den 9 oktober 2001 i mål C-377/98, Nederländerna mot parlamentet och rådet (REG 2001, s. I-7079), punkterna
         24 och 25, av den 13 juli 1995 i mål C-350/92, Spanien mot rådet (REG 1995, s. I-1985), punkt 23, yttrande av den 15 november
         1994 i mål 1/94, Gemenskapens behörighet att ingå internationella avtal om tjänster och skydd av immaterialrätter (REG 1994,
         s. I-5267, svensk specialutgåva, volym 16, s. I-233), punkt 59. Se beträffande införandet av nya bolagsformer generaladvokaten
         Stix-Hackls förslag till avgörande i mål C-436/03 av den 12 juli 2005, parlamentet mot rådet (ännu ej publicerat i rättsfallssamlingen).
      
      14 –	Generaladvokaten Stix-Hackls förslag till avgörande i mål C-436/03 (ovan fotnot 13), punkt 96.
      
      15 –	Jämför domarna i det ovan i fotnot 13 nämnda målet C-377/98, punkt 15, och i det ovan i fotnot 8 nämnda målet C-376/98,
         punkt 86, samt generaladvokaten Stix-Hackls förslag till avgörande i mål C-436/03 (ovan fotnot 13), punkt 57 ff.
      
      16 –	Generaladvokaten Stix-Hackl hänvisar till det kännetecknande inslaget av nyhet i sitt förslag till avgörande i mål C-436/03
         (ovan fotnot 13) och därmed uteslutande till nya rättsformer såsom immateriella rättigheter eller bolagsformer.
      
      17 –	Min kursivering.
      
      18 –	Se mitt förslag till avgörande i mål C-66/04 (ovan fotnot 10), punkt 32 f.
      
      19 –	Dom av den 17 mars 1993 i mål C-155/91, kommissionen mot rådet (avfallsdirektivet) (REG 1993, s. I-939, svensk specialutgåva,
         Tillägg s. 67), punkterna 19 och 21, domen av den 14 april 2005 i målet Belgien mot kommissionen, punkt 79, jämför även domen
         av den 25 februari 1999 i målet parlamentet mot rådet, punkt 14, samt domarna i målet Huber, punkt 31 och i målet British
         American Tobacco, punkt 94, samtliga nämnda ovan i fotnot 7. 
      
      20 –	Artikel 22 i direktiv 2002/21 (ovan fotnot 5).
      
      21 –	Kommissionens beslut 2002/627/EG av den 29 juli 2002 om att bilda Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för nät och
         tjänster inom området elektronisk kommunikation (EGT L 200, s. 38).
      
      22 –	Artikel 29 i direktiv 95/46 (ovan fotnot 5).
      
      23 –	Schon Ehlermann, The Internal Market Following the Single European Act, Common Market Law Review 1987, 361 (385) har i detta avseende betecknat ordalydelsen i artikel 100a i EG-fördraget som ”unfortunate” (olycklig).
      
      24 –	Domen i tobaksreklammålet (ovan fotnot 8), punkt 83. 
      
      25 –	Jämför artikel 2 i kommissionens skrivelse om den inre marknaden av den 16 september 1985 och artikel 2.3 i den ändrade
         versionen av den 5 oktober 1985, båda återgivna av Ehlermann (ovan fotnot 28), sidan 405 ff.
      
      26 –	Dom av den 22 juni 1994 i mål C-9/93 (REG 1994, s. I-2789; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-227), punkt 58. 
      
      27 –	Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, i: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EU-/EG-VertragKommentar, 6e upplagan, 2003, Artikel 95 EG, s. 25, 36 und 41, samt Leible, i: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2003, Artikel 95 EG, s. 29. 
      
      28 –	Enligt Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, (ovan fotnot 27) s. 41, är det tillräckligt med ”undanröjandet av olikheter
         och motstridigheter i lagstiftningarna”.
      
      29 –	Se hänvisningen i fotnot 13.
      
      30 –	Institutionerna utgår emellertid ifrån att inrättandet av byråer principiellt är tillåtet med tillämpning av artikel 95.1
         EG. De har bland annat åberopat ”implied powers” enligt dom av den 9 juli 1987 i de förenade målen 281, 283–285 och 287/85,
         Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Danmark och Förenade kungariket mot kommissionen (invandringspolitik) (REG 1987, s. 3203;
         svensk specialutgåva, volym 14, s. 129), punkt 28, och har framhållit att åtminstone två förordningar om inrättande av byråer
         redan har antagits med stöd av artikel 95.1 EG, nämligen Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den
         28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet
         och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, s. 1) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG)
         nr 726/2004 av den 31 mars 2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden för godkännande av och tillsyn över humanläkemedel
         och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet (EGT L 136, s. 1). Båda förordningarna
         har emellertid även förutom artikel 95 EG antagits med stöd av andra rättsliga grunder.
      
      31 –	Dom av den 31 mars 1992 i mål C-284/90, rådet mot Europaparlamentet (REG 1992, s. I-2277), punkt 37, av den 7 juli 1992
         i mål C-295/90, Europaparlamentet mot rådet (REG 1992, s. I‑4193; svensk specialutgåva, volym 13, s. I-1), punkt 26, av den
         5 juli 1995 i mål C-21/94, Europaparlamentet mot rådet (REG 1995, s. I-1827), punkt 31, och av den 30 september 2003 i mål
         C-239/01, Tyskland mot kommissionen (REG 2003, s. I-10333), punkt 78.
      
      32 –	Se ENISA:s websida: www.enisa.eu.int.
      
      33 –	KOM(2003) 63 slutlig.