CELEX: 62014CJ0309
Language: sl
Date: 2015-09-02
Title: Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 2. septembra 2015.#Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) in Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) proti Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugim.#Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.#Predhodno odločanje – Status državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas – Direktiva 2003/109/ES – Nacionalna ureditev – Izdaja in podaljšanje dovoljenja za prebivanje – Pogoj – Obvezni finančni prispevek – Osemkrat višji znesek od zneska za pridobitev nacionalne osebne izkaznice – Kršitev načel Direktive 2003/109/ES.#Zadeva C-309/14.

Stranke
               Razlogi za odločitev
               Izrek
               
            
            Stranke
            V zadevi C‑309/14,
            katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italija) z odločbo z dne 17. decembra 2013, ki je prispela na Sodišče 30. junija 2014, v postopku 
            Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) ,
            Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) 
            proti
            Presidenza del Consiglio dei Ministri ,
            Ministero dell’Interno ,
            Ministero dell’Economia e delle Finanze ,
            SODIŠČE (drugi senat),
            v sestavi R. Silva de Lapuerta (poročevalka), predsednica senata, J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, J. L. da Cruz Vilaça in C. Likurgos, sodniki,
            generalni pravobranilec: Y. Bot,
            sodna tajnica: L. Carrasco Marco, administratorka,
            na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. aprila 2015,
            ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
            – za Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) V. Angiolini, L. Formilan in L. Santini, odvetniki,
            – za Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) V. Angiolini, L. Formilan in L. Santini, odvetniki,
            – za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,
            – za francosko vlado F.‑X. Bréchot in D. Colas, agenta,
            – za poljsko vlado B. Majczyna, agent,
            – za Evropsko komisijo M. Condou-Durande in A. Aresu, agenta,
            na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
            izreka naslednjo
            Sodbo 
            
            Razlogi za odločitev
            1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2011/51/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2011 (UL L 132, str. 1) (v nadaljevanju: Direktiva 2003/109).
            2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Confederazione Generale Italiana del Lavoro (v nadaljevanju: CGIL) in Istituto Nazionale Confederale Assistenza (v nadaljevanju: INCA) na eni strani ter Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedstvo sveta ministrov), Ministero dell’Interno (ministrstvo za notranje zadeve) in Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance) na drugi zaradi razglasitve ničnosti odloka, ki sta ga 6. oktobra 2011 sprejeli navedeni ministrstvi, o taksi za izdajo in podaljšanje dovoljenja za prebivanje (GURI št. 304, z dne 31. decembra 2011, v nadaljevanju: odlok 2011), in vsakega predhodnega, posledičnega ali kakor koli povezanega akta.
            Pravni okvir 
            Pravo Unije 
            3. V uvodnih izjavah 9, 10 in 18 Direktive 2003/109 je navedeno:
            „(9) Gospodarski vzroki ne bi smeli biti razlog za zavrnitev podelitve statusa rezidenta za daljši čas in jih ne bi smeli šteti za nasprotujoče ustreznim pogojem.
            (10) Treba bi bilo določiti pravila, ki bodo urejala postopke za preverjanje vlog za status rezidenta za daljši čas. Ti postopki bi morali biti učinkoviti in obvladljivi ter upoštevati normalno obremenitev uprav držav članic ter pregledni in pravični, da bi prizadetim nudili ustrezno pravno varnost. Ne smejo biti sredstvo oviranja uveljavljanja pravice do prebivanja.
            […]
            (18) Uvajanje pogojev, pod katerimi lahko državljani tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, pridobijo pravico do prebivanja v drugi državi članici, bi moralo pripomoči k učinkovitemu uveljavljanju notranjega trga kot območja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb. Lahko bi bilo tudi pomemben dejavnik mobilnosti, zlasti na trgu zaposlovanja Unije.“
            4. Člen 8(2) navedene direktive v naslovu „Dovoljenje za prebivanje [EU] rezidenta za daljši čas“ določa:
            „Države članice rezidentom za daljši čas izdajo dovoljenje za prebivanje ES rezidenta za daljši čas. Dovoljenje je veljavno vsaj pet let; ob poteku se avtomatsko podaljša, in sicer na podlagi vloge, če se ta zahteva.“
            5. Člen 19 Direktive 2003/109, naslovljen „Proučitev vlog in izdaja dovoljenj za prebivanje“, določa:
            „[…]
            2. Če so izpolnjeni pogoji iz členov 14, 15 in 16, druga država članica ob upoštevanju določb o javnem redu, javni varnosti in javnem zdravju v členih 17 in 18 izda rezidentu za daljši čas obnovljivo dovoljenje za prebivanje. To dovoljenje za prebivanje se na podlagi vloge, če se ta zahteva, ob poteku avtomatsko podaljša. Druga država članica prvo državo članico obvesti o svojem sklepu.
            3. Druga država članica izda članom družine rezidenta za daljši čas obnovljiva dovoljenja za prebivanje, veljavna za enako obdobje kot dovoljenje za prebivanje rezidenta za daljši čas.“
            Italijansko pravo 
            6. Člen 5(2b) zakonske uredbe št. 286/1998 z dne 25. julija 1998, ki vsebuje prečiščeno besedilo določb, ki urejajo priseljevanje in status tujcev (redni dodatek h GURI št. 191 z dne 18. avgusta 1998), ki je bil v to zakonsko uredbo vključen s členom 1(22)(b) zakona št. 94 z dne 15. julija 2009 o določbah s področja javne varnosti (redni dodatek h GURI št. 170 z dne 24. julija 2009), določa:
            „Ob prošnji za izdajo in podaljšanje dovoljenja za prebivanje je treba plačati takso, katere znesek je določen na najmanj 80 in največ 200 EUR z odlokom Ministero dell’Economia e delle Finanze, sprejetim po posvetovanju z Ministero dell’Interno, ki poleg tega določa podrobna pravila za plačilo in podrobna pravila za izvajanje člena 14a(2) zakonske uredbe št.286/1998. Takse ni treba plačati za izdajo in podaljšanje dovoljenja za prebivanje prosilca za azil, za prošnjo za azil, za subsidiarno zaščito, za dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov.“
            7. Člen 14a zakonske uredbe št. 286/1998 vzpostavlja in določa sklad za vračanja („Fondo rimpatri“), pri čemer določa:
            „1. Pri Ministero dell’Interno je ustanovljen sklad za vračanja, namenjen financiranju stroškov za vračanje tujcev v države izvora.
            2. V sklad iz odstavka 1 se steka polovica prihodkov od pobranih taks iz člena 5(2b) in taks, ki jih je za sklad morebiti določila Evropska unija. Preostali znesek prihodka od takse iz člena 5(2b) se nameni v proračun Ministero dell’Interno za stroške, povezane s preverjanji pri izdaji in podaljšanju dovoljenja za prebivanje.“
            8. Odlok 2011, ki je bil sprejet v skladu s členoma 5(2b) in 14a zakonske uredbe št. 286/1998, določa višino taks za izdajo in podaljšanje dovoljenja za prebivanje, in sicer:
            „(a) 80 EUR za dovoljenja za več kot trimesečno in največ enoletno prebivanje;
            (b) 100 EUR za dovoljenja za več kot enoletno in največ dvoletno prebivanje;
            (c) 200 EUR za izdajo dovoljenja za prebivanje ES za rezidente za daljši čas in za prosilce za dovoljenje za prebivanje v skladu s členom 27(1)(a) zakonske uredbe št. [286/1998].“
            9. Čeprav se predložitvena odločba ne sklicuje na nobene druge nacionalne predpise, ki določajo drugačne zneske za izdajo in podaljšanje dovoljenj za prebivanje, je iz stališč, ki so jih predložili Evropska komisija, CGIL in INCA razvidno, da je treba na podlagi prej sprejetih še veljavnih italijanskih predpisov poleg takse, ki jo določa odlok 2011, za izdajo in podaljšanje dovoljenja za prebivanje ne glede na njegovo trajanje plačati znesek v višini 73,50 EUR.
            10. Natančneje, iz stališč Komisije izhaja, da se na podlagi člena 7sb(1)(b) zakonskega odloka št. 7 z dne 31. januarja 2005 o nujnih ukrepih za univerzo in raziskave, kulturno dediščino in kulturne dejavnosti, izvedbo velikih strateških del, mobilnost uradnikov in poenostavitev formalnosti v zvezi s kolkovinami in koncesijskimi dajatvami, ki je bil z zakonom št. 43 z dne 31. marca 2005 s popravki spremenjen v zakon, dovoljenja za prebivanje v papirnati obliki ob vložitvi prošnje za prvo izdajo ali podaljšanje nadomestijo z dovoljenji v elektronski obliki v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002 o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 3), in sicer od 1. januarja 2006 dalje.
            11. V skladu s členom 1 odloka ministra za gospodarstvo in finance z dne 4. aprila 2006 o določitvi pristojbin, ki jih mora plačati prosilec za elektronsko dovoljenje za prebivanje, je bil znesek te pristojbine določen v višini 27,50 EUR vključno z davkom na dodano vrednost.
            12. Na podlagi edinega člena odloka ministra za notranje zadeve z dne 12. oktobra 2005 o določitvi zneska, ki ga plača prosilec za izdajo in podaljšanje dovoljenj za prebivanje v okviru sporazuma, sklenjenega v skladu s členom 39(4a) zakona št. 3 z dne 16. decembra 2003, je bil strošek storitve, ki ga prosilec plača za to vrsto postopka, določen v višini 30 EUR.
            13. Nazadnje, v skladu s členom 4, del 1, tarife iz aneksa A uredbe predsednika republike št. 642 z dne 26. oktobra 1972 o kolkovinah, v različici, ki se uporablja v zadevi v glavni stvari, je določen pavšalni znesek kolkovine za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje v višini 16 EUR.
            Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje 
            14. CGIL in INCA sta Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče v Laciju) predlagala, naj dekret 2011 razglasi za ničen in pri tem zatrjevala, da taksa, ki jo morajo v skladu s tem odlokom za izdajo in podaljšanje dovoljenja za prebivanje plačati državljani tretjih držav, ni pravična in/ali ni sorazmerna.
            15. Predložitveno sodišče meni, da bi bilo treba po uradni dolžnosti preučiti ali so nacionalni predpisi – ki za izdajo dovoljenja za prebivanje nalagajo plačilo takse s tem, da v izvedbenih predpisih med drugim določajo zgornjo mejo – v skladu z določbami prava Unije na tem področju.
            16. V zvezi s tem predložitveno sodišče, ki se sklicuje na sodbo Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243), trdi, da so v zakonodaji zadevne države članice načela iz Direktive 2003/109 lahko spoštovana, le če najnižji znesek zahtevanih taks, ki se sicer lahko spreminjajo znotraj razpona vrednosti, ne doseže vsote, ki je pretirano visoka in torej ni sorazmerna glede na znesek, ki ga morajo plačati državljani te države za pridobitev podobnega dovoljenja, kakršno je nacionalna osebna izkaznica.
            17. Natančneje, predložitveno sodišče opozarja, da so se v sodbi Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243) za neskladne z načeli iz Direktive 2003/109 štele določbe iz pravnega reda Kraljevine Nizozemske, v skladu s katerimi je bila najnižja vrednost takse, zahtevane za izdajo dovoljenja za prebivanje, približno sedemkrat višja od zneska, ki ga je moral plačati državljan zadevne države članice za izdajo osebne izkaznice.
            18. Glede na to, da po navedbah predložitvenega sodišča strošek izdaje nacionalne osebne izkaznice v Italiji sedaj znaša približno 10 EUR, najnižji znesek, ki ga določa odlok 2011, pa 80 EUR, tako da je finančno breme za izdajo dovoljenja za prebivanje na nacionalnem ozemlju za državljana tretje države osemkrat večje, to sodišče dvomi o skladnosti nacionalnih določb iz zadeve v glavni stvari z načeli iz Direktive 2003/109 glede na sodbo Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243).
            19. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio je zato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
            „Ali načela iz Direktive Sveta 2003/109 […] nasprotujejo nacionalnim predpisom, kot je člen 5(2b) zakonske uredbe 286 z dne 25. julija 1998 v delu, v katerem določa, da je treba ‚[o]b vložitvi prošnje za izdajo in podaljšanje dovoljenja za prebivanje plačati takso, katere znesek je določen na najmanj 80 EUR in največ 200 EUR z odlokom Ministero dell’Economia e delle Finanze, sprejetim po posvetovanju z Ministero dell’Interno, ki poleg tega določa podrobna pravila za plačilo […]‘, pri čemer je najnižja taksa enaka približno osemkratni vrednosti stroška za izdajo nacionalne osebne izkaznice?“
            Vprašanje za predhodno odločanje 
            20. Predložitveno sodišče želi z vprašanjem v bistvu izvedeti, ali Direktiva 2003/109 nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki državljanom tretjih držav, ki zaprosijo za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje v zadevni državi članici, nalaga plačilo takse, katere znesek se giblje med 80 EUR in 200 EUR.
            21. Najprej je treba opozoriti, da je osnovni cilj Direktive 2003/109, kot je razvidno iz uvodnih izjav 4, 6 in 12 te direktive, integracija državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas v državah članicah (sodba Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, točka 66).
            22. Poudariti je treba, da je Sodišče že potrdilo, da lahko države članice za izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi Direktive 2003/109 zahtevajo plačilo taks, in da imajo pri določanju zneska teh taks polje proste presoje (sodba Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, točka 64).
            23. Vendar pa je Sodišče pojasnilo, da diskrecijska pravica, ki je v zvezi s tem podeljena državam članicam, ni neomejena in da države članice ne smejo sprejeti nacionalne ureditve, ki bi lahko ogrozila uresničitev ciljev Direktive 2003/109 in ji tako odvzela polni učinek (glej sodbo Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, točka 65).
            24. Poleg tega morajo v skladu z načelom sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Unije, sredstva za izvajanje Direktive 2003/109 omogočati uresničevanje ciljev, katerim ta ureditev sledi, in ne smejo presegati tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev (glej v tem smislu sodbo Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, točka 75).
            25. Zato, čeprav države članice lahko izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi Direktive 2003/109 pogojujejo s pobiranjem taks, pa v skladu z načelom sorazmernosti njihova višina ne sme imeti niti namena niti učinka, da se postavi ovira za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas, ki se podeli na podlagi te direktive, in drugih pravic, ki izhajajo iz pridobitve tega statusa, da ne bi ogrožala cilja, ki mu ta direktiva sledi, ali njenega duha (glej v tem smislu sodbo Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, točka 69).
            26. V zvezi s tem je iz predložitvene odločbe razvidno, da znesek takse iz postopka v glavni stvari znaša 80 EUR za izdajo in podaljšanje dovoljenja za več kot trimesečno in največ enoletno prebivanje, 100 EUR za izdajo in podaljšanje dovoljenja za več kot enoletno in največ dvoletno prebivanje in 200 EUR za izdajo dovoljenja za prebivanje za rezidente za daljši čas – EU.
            27. Take takse pa imajo lahko velike finančne posledice za nekatere državljane tretjih držav, ki izpolnjujejo pogoje iz Direktive 2003/109 za pridobitev dovoljenj za prebivanje iz te direktive in to še zlasti, ker so jih glede na trajanje teh dovoljenj ti državljani prisiljeni dokaj pogosto podaljševati in ker se poleg zneska te takse lahko zahteva še plačilo drugih taks, ki so določene z drugimi prej sprejetimi nacionalnimi predpisi, tako da lahko obveznost plačila takse iz postopka v glavni stvari v teh okoliščinah državljane tretjih držav ovira pri uveljavljanju pravic, ki jih imajo na podlagi te direktive.
            28. V zvezi s tem je treba poudariti, da so tožeči stranki iz postopka v glavni stvari in Komisija tako v svojih stališčih kot na obravnavi opozorili, da je treba na podlagi prej sprejetih še veljavnih italijanskih predpisov tako za izdajo kot za podaljšanje dovoljenja za prebivanje ne glede na njegovo trajanje vsekakor plačati še drugo takso v višini 73,50 EUR, katere znesek se prišteje k znesku takse iz postopka v glavni stvari.
            29. Poleg tega iz predložitvene določbe izhaja, da je v skladu s členom 14a zakonske uredbe št. 286/1998 polovica prihodkov od pobranih taks iz postopka v glavni stvari namenjena financiranju izdatkov, povezanih z vrnitvijo v državo izvora državljanov tretjih držav, za katere je bilo ugotovljeno, da se na nacionalnem ozemlju zadržujejo ilegalno, kar je italijanska vlada na obravnavi potrdila.
            30. Tako trditev italijanske vlade, da taksa iz postopka v glavni stvari ne more biti nesorazmerna, ker so prihodki iz te takse povezani s preiskovanjem, ki je potrebno za preverjanje, ali so pogoji za pridobitev dovoljenj za prebivanje na podlagi Direktive 2003/109 izpolnjeni, ni mogoče sprejeti.
            31. Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da Direktiva 2003/109 nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki državljanom tretjih držav, ki zaprosijo za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje v zadevni državi članici, nalaga plačilo takse, katere znesek se giblje med 80 in 200 EUR, ker taka taksa ni sorazmerna glede na cilj te direktive in lahko ovira izvrševanje pravic iz te direktive.
            Stroški 
            32. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
            
            Izrek
            Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
            Direktiva Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2011/51/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2011, nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki državljanom tretjih držav, ki zaprosijo za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje v zadevni državi članici, nalaga plačilo takse, katere znesek se giblje med 80 in 200 EUR, ker taka taksa ni sorazmerna glede na cilj te direktive in lahko ovira izvrševanje pravic iz te direktive.