CELEX: 62003CC0301
Language: da
Date: 2005-09-15
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 15. september 2005. # Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Strukturfonde - udgifters støtteberettigelse - ændringer af programtillæg - afvisning. # Sag C-301/03.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      F.G. JACOBS
      fremsat den 15. september 2005 (1)
      
      Sag C-301/03
      Den Italienske Republik
      mod
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
       Indledning
      1.     I henhold til artikel 159 EF skal Fællesskabet støtte virkeliggørelsen af målsætningerne om social og økonomisk samhørighed,
         herunder den regionale udvikling, med den virksomhed, som det udøver ved hjælp af finansielle instrumenter som f.eks. strukturfondene
         (2).
      
      2.     I henhold til artikel 161 EF skal Rådet definere strukturfondenes opgaver, hovedmål og indretning. Rådet fastsætter også de
         almindelige regler, der skal gælde for fondene, samt de nødvendige bestemmelser for at sikre disses effektivitet og samordningen
         mellem fondene indbyrdes og med andre eksisterende finansielle instrumenter.
      
      3.     På grundlag af den sidstnævnte bestemmelse vedtog Rådet forordningen om strukturfondene (3), som regulerer strukturfondenes mål, tilrettelæggelse, funktion og anvendelse og definerer Kommissionens og medlemsstaternes
         rolle og beføjelser i denne forbindelse.
      
      4.     I forbindelse med støtten fra strukturfondene – der hovedsagelig er økonomisk – er det fastsat, at programmeringen og gennemførelsen
         foregår i flere faser. De såkaldte »programtillæg« udgør den sidste fase i processen. De indeholder nærmere oplysninger om
         gennemførelsesforanstaltninger for den overordnede strategi og de prioriterede felter, som allerede er fastsat i »operationelle
         programmer« og »enhedsprogrammeringsdokumenter« – som f.eks. de endelige modtagerkategorier, der får gavn af foranstaltningerne
         – og angiver bl.a. det påtænkte rammebeløb for medfinansieringen fra den pågældende fond. Programtillæggene anvendes i den
         fase, hvor de konkrete operationer eller foranstaltninger, som strukturfondene medfinansierer, gennemføres.
      
      5.     I overensstemmelse med det princip om snævert samarbejde (eller »partnerskab«) mellem medlemsstaterne og Kommissionen, som
         forordningen om strukturfondene hviler på, godkendes operationelle programmer og enhedsprogrammeringsdokumenter af Kommissionen,
         mens programtillæg udarbejdes og godkendes af den berørte medlemsstat eller den forvaltningsmyndighed, som denne har udpeget.
         Programtillæggenes indhold kan om nødvendigt tilpasses (4). En sådan tilpasning godkendes i de fleste tilfælde (5) på nationalt plan, og Kommissionen underrettes blot herom.
      
      6.     Det foreliggende søgsmål i henhold til artikel 230 EF vedrører udgifter i forbindelse med tilpasninger af programtillæg i
         henhold til forordningen om strukturfondene. Den Italienske Republik har nedlagt påstand om annullation af en række indbyrdes
         sammenhængende dokumenter, hvori Kommissionen har givet udtryk for sin opfattelse vedrørende spørgsmålet om datoen for de
         nye udgifters støtteberettigelse.
      
      7.     Den Italienske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at de anfægtede dokumenter på trods af deres påståede fortolkende
         karakter tilsigter at have retsvirkninger. De indeholder forpligtelser, som Kommissionen ikke havde beføjelse til at pålægge,
         og som er i strid med forordningen om strukturfondene eller i det mindste ikke omhandlet heri.
      
      8.     Kommissionen har gjort gældende, at sagen må afvises. De omhandlede dokumenter kan efter Kommissionens opfattelse ikke anfægtes
         i henhold til artikel 230 EF, eftersom de hverken har eller tilsigter at have retsvirkninger. Kommissionen har subsidiært
         påstået frifindelse.
      
      9.     Både den italienske regering og Kommissionen var repræsenteret under retsmødet.
       De relevante fællesskabsbestemmelser
       Forordningen om strukturfondene
      10.   De begreber, som er relevante for den foreliggende sag, er defineret i artikel 9 i forordningen om strukturfondene.
      11.   I artikel 9, litra e), defineres »interventioner« som »fondenes interventionsformer«, som bl.a. kan være et »operationelt
         program eller enhedsprogrammeringsdokument«.
      
      12.   I artikel 9, litra f), defineres »operationelt program« som »det af Kommissionen godkendte dokument til gennemførelse af en
         EF-støtteramme [(6)], som omfatter et sæt sammenhængende prioriterede felter, der består af flerårige foranstaltninger, og som kan medfinansieres
         af en eller flere fonde og af et eller flere af de øvrige eksisterende finansielle instrumenter samt af EIB«.
      
      13.   I artikel 9, litra g), defineres »enhedsprogrammeringsdokument« som »ét enkelt dokument, der er godkendt af Kommissionen,
         og som indeholder de samme oplysninger som en EF-støtteramme og et operationelt program«.
      
      14.   I artikel 9, litra m), defineres »programtillæg« som et »dokument om gennemførelse af interventionens strategi og prioriterede
         felter, som indeholder nærmere oplysninger om interventionen for så vidt angår foranstaltningerne […] og som er udarbejdet
         af medlemsstaten eller forvaltningsmyndigheden [(7)] […]; det fremsendes til Kommissionen til orientering«. Det fremgår, at programtillæg om nødvendigt kan tilpasses i overensstemmelse
         med artikel 34, stk. 3.
      
      15.   I artikel 34, stk. 3, bestemmes følgende: »Forvaltningsmyndigheden vedtager på opfordring af overvågningsudvalget eller på
         eget initiativ programtillægget uden at ændre hverken det samlede strukturfondsbidrag, der er ydet til det pågældende prioriterede
         felt, eller de specifikke mål herunder. Efter godkendelse fra overvågningsudvalget underretter den Kommissionen om denne tilpasning
         inden for en frist på en måned.« I samme stykke bestemmes det endvidere, at »[e]ventuelle ændringer af elementerne i beslutningen
         om at yde støtte fra fondene vedtages af Kommissionen efter aftale med den pågældende medlemsstat og senest fire måneder efter,
         at overvågningsudvalget har afgivet udtalelse«.
      
      16.   Godkendelsen af de omtalte forskellige dokumenter, som indgår i programmeringsprocessen, er hovedsageligt reguleret ved artikel
         15 i forordningen om strukturfondene, som har overskriften »Forberedelse og godkendelse«. Det bestemmes i artikel 15, stk. 4,
         andet afsnit, at »Kommissionen bedømmer de forslag til operationelle programmer, som medlemsstaten har forelagt, ud fra deres
         sammenhæng med den tilsvarende EF-støtterammes mål og deres forenelighed med Fællesskabets politikker«. Herefter vedtager
         Kommissionen en beslutning om fondenes finansielle deltagelse i forståelse med den berørte medlemsstat, for så vidt som alle
         betingelserne i henhold til forordningen om strukturfondene er opfyldt.
      
      17.   I henhold til artikel 15, stk. 5, »træffer Kommissionen […] efter aftale med de berørte medlemsstater […] afgørelse om enhedsprogrammeringsdokumenterne«,
         såfremt alle betingelserne i henhold til forordningen om strukturfondene er opfyldt.
      
      18.   Artikel 15, stk. 6, bestemmer, at »[m]edlemsstaten eller forvaltningsmyndigheden vedtager det i artikel 9, litra m), definerede
         programtillæg efter aftale med overvågningsudvalget, hvis programtillægget er udarbejdet efter Kommissionens afgørelse om
         fondsdeltagelse, eller efter høring af de pågældende partnere, hvis det er udarbejdet inden afgørelsen om fondsdeltagelse.
         I sidstnævnte tilfælde vil overvågningsudvalget enten bekræfte programtillægget, eller det vil anmode om en tilpasning i henhold
         til artikel 34, stk. 3«. Medlemsstaten skal endvidere sende programtillægget til Kommissionen til orientering senest tre måneder
         efter Kommissionens beslutning om godkendelse af et operationelt program eller et enhedsprogrammeringsdokument.
      
      19.   Bestemmelserne om udgifters berettigelse til støtte fra fondene findes i artikel 30.
      20.   I artikel 30, stk. 2, bestemmes følgende: »En udgift kan ikke opnå finansiel deltagelse fra fondene, hvis den faktisk er betalt
         af den endelige modtager inden den dato, hvor Kommissionen har modtaget interventionsansøgningen. På denne dato begynder fristen
         for udgifternes støtteberettigelse.« I samme stykke bestemmes det, at »[d]en sidste dato for udgifternes støtteberettigelse
         fastsættes i beslutningen om fondenes finansielle deltagelse«. Forordningen om strukturfondene indeholder ikke udtrykkelige
         bestemmelser om udgifters støtteberettigelse i forbindelse med tilpasninger af programtillæg.
      
      21.   Bestemmelserne om refusion af de for fondenes regning faktisk afholdte udgifter findes i artikel 32, stk. 2. De fastsætter
         i det væsentlige, at den betalingsmyndighed, som medlemsstaten har udpeget, attesterer udgiften og anmoder Kommissionen om
         refusion. Hvis en af de gældende betingelser ikke er opfyldt, kan Kommissionen beslutte, at en betalingsanmodning ikke er
         gyldig, og pålægge medlemsstaten og betalingsmyndigheden at tage de forholdsregler, der er nødvendige for at udbedre situationen,
         før der ydes refusion.
      
      22.   Artikel 53, stk. 2, i forordningen om strukturfondene bemyndiger Kommissionen til at vedtage detaljerede gennemførelsesbestemmelser
         til bl.a. artikel 30. Disse gennemførelsesbestemmelser skal dog vedtages i overensstemmelse med artikel 48, stk. 2, litra
         a), som igen henviser til artikel 47, stk. 3, hvorefter Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne, når den fungerer
         som forvaltningskomité, og i nogle tilfælde Rådet selv, skal stemme om Kommissionens forslag.
      
      23.   Medlemsstaterne nedsætter overvågningsudvalg i henhold til national lovgivning, som skal følge hver EF-støtteramme, hvert
         enhedsprogrammeringsdokument og hvert operationelt program.
      
      24.   Overvågningsudvalgenes organisation, rolle og funktion er beskrevet i artikel 35. Et overvågningsudvalgs hovedopgave er at
         følge gennemførelsen af disse dokumenter og påse, at interventionen gennemføres effektivt og med høj kvalitet. Der kan være
         forskelle i overvågningsudvalgenes sammensætning, men medlemsstaterne skal inddrage lokale og regionale myndigheder, arbejdsmarkedets
         parter og økonomiske interesseorganisationer og andre kompetente organer for så vidt angår interventionen. En repræsentant
         for Kommissionen deltager også i arbejdet i overvågningsudvalget, hvor vedkommende dog kun har taleret.
      
      25.   Overvågningsudvalget skal bl.a. bekræfte eller tilpasse ethvert programtillæg, herunder de fysiske og finansielle indikatorer,
         der skal benyttes ved overvågningen af interventionen. Udvalget skal give sin godkendelse, inden der kan foretages yderligere
         tilpasninger. Overvågningsudvalget skal også drøfte og godkende udvælgelseskriterierne for de operationer, der finansieres
         under hver foranstaltning, gennemgå resultaterne af gennemførelsen, drøfte og godkende den årlige og den endelige rapport
         om gennemførelsen, inden de sendes til Kommissionen, drøfte og godkende eventuelle forslag til ændring af indholdet af Kommissionens
         beslutning om fondenes deltagelse og kan under alle omstændigheder foreslå forvaltningsmyndigheden enhver form for tilpasning
         eller revision af interventionen (8).
      
      26.   Endelig skal Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne, der er indført ved artikel 47, bistå Kommissionen med at gennemføre
         forordningen om strukturfondene. Denne komité består i henhold til artikel 48 af repræsentanter for medlemsstaterne og har
         Kommissionens repræsentant som formand. Komitéen fungerer enten som rådgivende komité eller forvaltningskomité, alt efter
         hvilket spørgsmål den behandler.
      
       Sagens baggrund
      27.   Den foreliggende sag har sin baggrund i drøftelserne mellem Kommissionen og medlemsstaterne med henblik på en forenkling af
         proceduren for vedtagelse af operationelle beslutninger inden for den nuværende lovgivningsramme for strukturfondene.
      
      28.   Den 24. juli 2002 præsenterede Kommissionen i anledning af det 67. møde i Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne
         et udkast til et dokument med titlen »Notat om forenkling, præcisering, koordinering og fleksibilitet af forvaltningen af
         strukturpolitikken for 2000 til 2006« (notat CDRR-03-0013-00). Samme notat blev efterfølgende omdelt på et ministermøde den
         7. oktober 2002 mellem kommissær Barnier og medlemsstaternes ministre.
      
      29.   I notatet foreslog Kommissionen visse præciseringer og forenklinger vedrørende procedurerne for forvaltningen af fondene,
         herunder én vedrørende ændringer af programtillæg: Hvis sådanne ændringer – som kan foretages af overvågningsudvalgene – nødvendiggør
         en tilpasning af den intervention, de vedrører, skal Kommissionens tidligere beslutning vedrørende den pågældende intervention
         ændres i overensstemmelse hermed. Medlemsstaten og Kommissionen skal derfor nå til enighed under iagttagelse af de relevante
         bestemmelser i forordningen om strukturfondene. Hvis ændringerne derimod kun vedrører selve programtillægget, er Kommissionens
         godkendelse ikke nødvendig.
      
      30.   Det fremgår af referatet fra komitéens 67. møde, at Kommissionens repræsentant som svar på et spørgsmål fra den italienske
         delegerede udtalte, at »i tilfælde af ændringer af programmerne, er begyndelsesdatoen for de nye (eller ændrede) foranstaltningers
         støtteberettigelse den samme som programmets begyndelsesdato, dvs. i de fleste tilfælde datoen for modtagelsen af et program,
         som kan godkendes«.
      
      31.   Det fremgår ligeledes af referatet, at komitéens formand – Kommissionens repræsentant – som svar på den spanske delegations
         generelle bemærkninger om den stadigt mere udprægede normative karakter af Kommissionens informationsnotater oplyste, at de
         informationsnotater, som blev fremlagt af Kommissionen, »tilsigter at give medlemsstaterne kendskab til den måde, hvorpå Kommissionens
         tjenestegrene fortolker og anvender bestemmelserne om gennemførelse af strukturfondene. Notaterne er i sagens natur interne,
         og de er ikke altid endelige«.
      
      32.   Under det 75. møde i komitéen forelagde Kommissionen et notat med titlen »Dato for udgifternes støtteberettigelse i forbindelse
         med ændringen af programmeringsdokumenterne«. I dette dokument oplyste Kommissionen, at nye udgifters støtteberettigelse i
         forbindelse med ændringer af operationelle programmer eller enhedsprogrammeringsdokumenter starter den dato, Kommissionen
         modtager ansøgningen om ændring af interventionen. Det vil med andre ord sige den dato, der er omhandlet i artikel 30 i forordningen
         om strukturfondene.
      
      33.   Hvad angår ændringer af programtillæg sondres der i notatet mellem to forskellige situationer.
      34.   Hvis ændringen af programtillægget samtidig nødvendiggør en ændring af enhedsprogrammeringsdokumenterne eller af det operationelle
         program, er det den dato for støtteberettigelse, der er anført i beslutningen om godkendelse af ændringen af enhedsprogrammeringsdokumentet
         eller det operationelle program, som gælder.
      
      35.   Hvis ændringen derimod kun vedrører selve programtillægget, »fastsættes datoen for støtteberettigelse af overvågningsudvalget,
         men af hensyn til en korrekt finansforvaltning kan den ikke ligge før udvalgets godkendelse af den foreslåede ændring«.
      
      36.   Dette notat er det første af de dokumenter, som er genstand for annullationssøgsmålet (herefter »det anfægtede notat«).
      37.   Efterfølgende, nemlig under de skriftlige konsultationsprocedurer, som blev indledt af overvågningsudvalgene for de italienske
         regioner Sardinien, Sicilien og Lazio, fremsendte Kommissionen til hvert af disse udvalg en skrivelse med sine bemærkninger
         vedrørende de respektive programtillæg (herefter »de anfægtede skrivelser«).
      
      38.   For regionens Sardiniens vedkommende bekræftede Kommissionen, at datoen for støtteberettigelse i tilfælde af ændringer af
         programtillæggene »som f.eks. dem, denne skriftlige konsultationsprocedure vedrører« – i overensstemmelse med det anfægtede
         notat, som var vedlagt Kommissionens skrivelse – fastsættes af overvågningsudvalget, men at denne dato af hensyn til en korrekt
         finansforvaltning under ingen omstændigheder kan ligge før udvalgets godkendelse af den foreslåede ændring.
      
      39.   Kommissionen vedlagde også sin skrivelse til overvågningsudvalget for regionen Lazio det anfægtede notat og erindrede om,
         at begyndelsesdatoen for støtteberettigelse i tilfælde af ændringer af programtillæggene »som f.eks. den, denne skriftlige
         konsultationsprocedure vedrører«, »fastsættes af overvågningsudvalget, idet denne dato dog ikke kan ligge før udvalgets godkendelse
         af den foreslåede ændring (i den foreliggende sag datoen for afslutningen af den skriftlige procedure). Det ændrede programtillæg
         skal fastsætte begyndelsesdatoen for støtteberettigelsen for de nye udgifter, der er omfattet af ændringen af dokumentet«.
      
      40.   Hvad endelig angår overvågningsudvalget for Sicilien opfordrede Kommissionen forvaltningsmyndigheden til på ny at fastsætte
         begyndelsesdatoen for udgifternes støtteberettigelse i lyset af Kommissionens nye holdning til spørgsmålet, idet det var underforstået,
         at Kommissionen hermed henviste til det anfægtede notat.
      
       Formaliteten
       Argumenter
      41.   Kommissionen har anført, at de anfægtede foranstaltninger ikke har og ikke tilsigter at have retligt bindende virkninger over
         for tredjemænd og derfor ikke kan anfægtes i henhold til artikel 230 EF.
      
      42.   Kommissionen har navnlig henholdt sig til Domstolens praksis, hvorefter en akt, hvorved Kommissionen blot angiver sin fortolkning
         af en forordningsbestemmelse eller giver udtryk for, at den har til hensigt at følge visse retningslinjer, ikke kan anses
         for at have retsvirkninger. Det er ikke den foreslåede fortolkning af fællesskabsbestemmelsen eller denne hensigtserklæring,
         der kan skabe retsvirkninger, men derimod fortolkningens eller erklæringens anvendelse på et konkret forhold (9).
      
      43.   Hvad angår det anfægtede notat henviser Kommissionen indledningsvis til den sammenhæng, hvori det indgår, og dets form. Begge
         dele viser, at notatet ikke som hævdet af Italien tilsigtede at have bindende virkning.
      
      44.   Formålet med det omtvistede notat er at oplyse medlemsstaterne og de nationale forvaltningsmyndigheder om, hvilke kriterier
         Kommissionen agter at anvende i fremtidige beslutninger om betalingsanmodninger, således at de er opmærksomme på, at Kommissionen
         ikke vil finansiere udgifter i forbindelse med ændringer af programtillæg, som er afholdt forud for de i notatet nævnte datoer.
         Kun beslutninger om at afslå eller imødekomme betalingsanmodninger kan have retsvirkninger over for tredjemænd og dermed anfægtes
         i henhold til artikel 230 EF.
      
      45.   Kommissionen har medgivet, at det anfægtede notat kan påvirke medlemsstaterne og forvaltningsmyndighederne. Dette er imidlertid,
         ligesom i sagen IBM mod Kommissionen (10), en rent faktisk følge og ikke en retsvirkning.
      
      46.   Kommissionen har endvidere anerkendt, at individuelle dokumenter, hvori der anlægges en fejlagtig fortolkning af fællesskabsretlige
         bestemmelser, i henhold til den retspraksis, Italien henviser til, kan anfægtes, hvis medlemsstaterne som et resultat af denne
         fortolkning umiddelbart pålægges forpligtelser, som hverken følger af de fortolkede fællesskabsbestemmelser eller afhænger
         af en senere gennemførelsesforanstaltning. Det anfægtede notat tilhører dog efter Kommissionens opfattelse ikke denne kategori
         af dokumenter.
      
      47.   Kommissionen har anført, at de anfægtede skrivelser blot indeholder ikke-bindende bemærkninger og henstillinger til overvågningsudvalgene
         i forbindelse med den skriftlige konsultationsprocedure, som de havde indledt vedrørende ændringerne af programtillæggene.
         Kommissionen har ikke inden for rammerne af denne procedure, som hører under de nationale myndigheders kompetence, beføjelse
         til at vedtage retligt bindende retsakter, som indfører ændringer. Bemærkningerne i skrivelserne har ligesom det anfægtede
         notat informativ karakter og kan af samme grund ikke anfægtes i henhold til artikel 230 EF.
      
      48.   Den Italienske Republik har gjort gældende, at det anfægtede notat ikke blot præciserer bestemmelserne vedrørende udgifters
         støtteberettigelse, men også pålægger nye forpligtelser, som ikke er omhandlet i forordningen om strukturfondene. De betingelser
         og begrænsninger for udgifternes støtteberettigelse, som Kommissionen har fastsat i de anfægtede dokumenter, følger ikke af
         denne forordnings artikel 30, stk. 2.
      
      49.   Den Italienske Republik har anført, at medlemsstaterne stillet over for risikoen for at få afslag på refusion af udgifter,
         som ikke opfylder Kommissionens betingelser for støtteberettigelse, og i lyset af de forpligtelser, der påhviler dem i henhold
         til artikel 10 EF, er nødt til straks at vedtage forskellige bestemmelser for at kunne overholde de regler, der er opstillet
         i det anfægtede notat. Dette notat udgør derfor en akt, som tilsigter at have retsvirkninger.
      
      50.   Den Italienske Republik har henvist til Domstolens domme i en række sager anlagt af Frankrig til prøvelse af retsakter fra
         Kommissionen om vedtagelse af en »adfærdskodeks« for medlemsstaterne (11), to fortolkende meddelelser (12) og »interne tjenesteinstrukser«, der skal følges af Kommissionens ansatte (13).
      
       Stillingtagen
      51.   Ifølge fast retspraksis kan annullationssøgsmål anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt
         til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form (14).
      
      52.   Eftersom Den Italienske Republik er en medlemsstat og derfor ikke behøver at have en specifik retlig interesse i udfaldet
         af dens søgsmål i henhold til artikel 230 EF, skal den efter min opfattelse heller ikke godtgøre, at landets egne særlige
         interesser er berørt (15).
      
      53.   Spørgsmålet er derfor, om de anfægtede foranstaltninger i sig selv og i den form, de har, kan have påvirket tredjemands retsstilling,
         forstået som samtlige de rettigheder og forpligtelser, der består på et givet tidspunkt.
      
      54.   På grund af flere forskellige forhold er det imidlertid vanskeligt at finde den rigtige afgørelse af spørgsmålet, om sagen
         kan antages til realitetsbehandling.
      
      55.   På den ene side opfylder de anfægtede foranstaltninger tilsyneladende ikke fuldstændigt den i retspraksis opstillede betingelse
         om, at de skal have eller tilsigte at have retligt bindende virkninger over for tredjemænd. De skal måske, i overensstemmelse
         med retspraksis, snarere anses for blot at være forløberen for senere afgørelser, som for deres vedkommende er bestemt til
         at få retsvirkninger (16), og alene udtryk for Kommissionens »hensigt til at følge visse retningslinjer« (17).
      
      56.   Denne konklusion støttes dels af den faktiske og retlige ramme, inden for hvilken de anfægtede dokumenter blev udstedt, dels
         af en undersøgelse af deres indhold.
      
      57.   Den faktiske og retlige ramme tyder på, at det ikke har været hensigten, at de anfægtede dokumenter skulle have bindende virkning.
      58.   Det anfægtede notat var resultatet af generelle drøftelser i Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne. Notatet var
         ikke baseret på nogen konkret bestemmelse og blev heller ikke offentliggjort i Tidende. Det blev først omdelt til medlemsstaterne,
         efter at Kommissionen på komitéens 67. møde (18) udtrykkeligt havde gjort opmærksom på, at der var tale om et internt dokument, som kunne ændres, og som blot var udtryk for
         Kommissionen opfattelse. Desuden har Kommissionen hele tiden fastholdt, at det aldrig har været dens hensigt, at notatet skulle
         have retsvirkninger, der adskiller sig fra dem, der følger af artikel 30 i forordningen om strukturfondene, hvilket forklarer,
         hvorfor der ikke henvises til nogen hjemmel.
      
      59.   Det fremgår af sagens akter, at de tre anfægtede skrivelser blev fremsendt til de kompetente overvågningsudvalg inden for
         rammerne af den skriftlige konsultationsprocedure, som var indledt af disse overvågningsudvalg med henblik på at foretage
         tilpasninger af programtillæg. Som den italienske regering selv har gjort gældende i forbindelse med sine anbringender vedrørende
         sagens realitet, har Kommissionen – som det også klart fremgår af artikel 15, stk. 6, sammenholdt med artikel 34, stk. 3,
         og artikel 35 i forordningen om strukturfondene, inden for rammerne af en sådan procedure alene en rådgivende funktion (19) og ikke beføjelse til at vedtage retligt bindende retsakter, som kræver, at de nationale myndigheder foretager ændringer.
      
      60.   Heller ikke ud fra et indholdsmæssigt synspunkt synes de anfægtede foranstaltninger at afføde egne retsvirkninger, som adskiller
         sig fra retsvirkningerne af forordningen om strukturfondene. De indvirker ikke på medlemsstaternes materielle eller processuelle
         rettigheder, idet de ikke i retlig henseende hindrer dem i at forelægge Kommissionen betalingsanmodninger med henblik på refusion
         af udgifter, som ikke opfylder de betingelser for støtteberettigelse, som er fastsat i det anfægtede notat. Medlemsstaternes
         retsstilling er derfor ikke påvirket. Kommissionen har fortsat pligt til at behandle alle anmodninger og træffe endelig beslutning
         herom i overensstemmelse med artikel 35 i forordningen om strukturfondene. Som fastslået af Domstolen i tilsvarende sager
         (20) er det en eventuel endelig beslutning om afslag på en betalingsanmodning, der kan afføde de retsvirkninger, som den italienske
         regering tillægger det anfægtede notat.
      
      61.   På den anden side vil det i flere henseender være utilfredsstillende at afvise annullationssøgsmålet.
      62.   Som den italienske regering har gjort gældende, og som Kommissionen har erkendt, kan de nationale myndigheder føle sig foranledigede
         til at ændre deres interne regler og procedurer for at overholde de anfægtede foranstaltninger – et resultat, som er så meget
         desto mere sandsynligt set i lyset af de anfægtede skrivelsers bydende og klare formulering (21) og det anfægtede notats almengyldige karakter. På dette punkt er Kommissionens fremgangsmåde bestemt ikke hævet over kritik.
      
      63.   Som det nærmere vil fremgå i forbindelse med min behandling af sagens realitet, synes det endvidere åbenbart, at det anfægtede
         notat, for så vidt angår ændringer af programtillæg, ikke er i overensstemmelse med den eneste bestemmelse i forordningen
         om strukturfondene, hvori der er fastsat betingelser for udgifters støtteberettigelse, nemlig artikel 30, stk. 2. Hvis dette
         er tilfældet, nøjes Kommissionen ikke med at redegøre for en mulig betydning af denne bestemmelse, men forekommer snarere
         at have tilføjet en betingelse, som der ikke umiddelbart er hjemmel for i forordningen om strukturfondene.
      
      64.   Allerede på grundlag af de anførte forhold synes det anfægtede notat at gå ud over, hvad der foreskrives i forordningen om
         strukturfondene, og ifølge den retspraksis, som den italienske regering har henvist til, kunne de anfægtede foranstaltninger
         anses for at være bestemt til at afføde retsvirkninger.
      
      65.   Desuden taler procesøkonomiske hensyn og hensynet til retssikkerheden for at antage søgsmålet til realitetsbehandling.
      66.   Som Den Italienske Republik påpegede under retsmødet, vil en afvisning af søgsmålet blot udskyde Domstolens stillingtagen
         til de anfægtede dokumenters gyldighed i strid med princippet om procesøkonomi. Uanset Kommissionens klart formulerede holdning
         i de anfægtede dokumenter, dens erklærede hensigt om at anvende den pågældende fortolkning og det anfægtede notats almengyldige
         karakter vil en afvisning af søgsmålet tvinge medlemsstaterne til at afvente, at Kommissionen træffer en udtrykkelig beslutning
         om afslag på en betalingsanmodning, og herefter anlægge en ny sag, som vil være støttet på de samme anbringender som den foreliggende
         sag.
      
      67.   Dette vil forlænge den situation præget af retlig uvished, som det anfægtede notat har skabt (22). Det kan meget vel tænkes, at nogle medlemsstater vil vælge ikke at søge om medfinansiering af visse udgifter, som Domstolen
         i en senere dom til sidst kunne anse for støtteberettigede. Modsat vil andre medlemsstater måske vælge at se bort fra det
         anfægtede notat, fortsætte med at indgive betalingsanmodninger og efterfølgende anlægge sag ved Domstolen til prøvelse af
         et eventuelt afslag fra Kommissionen. En sådan situation bidrager næppe til at skabe retssikkerhed. Ved at foretage en realitetsundersøgelse
         af de anfægtede foranstaltninger vil Domstolen kunne afklare retsstillingen, skabe retssikkerhed og undgå fremtidige sagsanlæg.
      
      68.   Det er i denne forbindelse værd at bemærke, hvordan det franske Conseil d'État har forholdt sig i en lignende sag på nationalt
         plan. Conseil d'État fraveg sin tidligere praksis og anerkendte, at sager anlagt til prøvelse af fortolkende meddelelser i
         henhold til fransk forvaltningsret kan antages til realitetsbehandling, »såfremt den fortolkning, der følger af sådanne meddelelser,
         enten er udtryk for en fejlagtig opfattelse af betydningen og rækkevidden af de love eller administrative bestemmelser, som
         meddelelserne fortolker, eller gentager en regel, som er i strid med en trinhøjere retsregel« (23). Dette holdningsskifte synes at være begrundet i behovet for retssikkerhed. Eftersom offentligt ansatte vil være tilbøjelige
         til snarere at anvende selve de fortolkende cirkulærer end den bestemmelse, som disse tager sigte på at fortolke, er Conseil
         d'État af den opfattelse, at det er mere effektivt at afklare retsstillingen hurtigst muligt for at undgå yderligere retssager
         (24).
      
      69.   I praksis kan en sådan foregribende løsning meget vel være den mest fornuftige, når der er tale om almengyldige foranstaltninger
         som de i sagen her omhandlede, der tilsyneladende tilsigter at have generelle retsvirkninger, og som sandsynligvis vil berøre
         mange fremtidige retssager. Der vil være betydelige fordele forbundet med at antage sagen til realitetsbehandling i stedet
         for at udskyde Domstolens stillingtagen til sagens realitet til en senere lejlighed.
      
      70.   Uanset alle disse hensyn mener jeg alligevel, at sagen i overensstemmelse med den herskende opfattelse i retspraksis bør afvises.
         De manglende endelige retsvirkninger i forhold til de nationale myndigheder udgør tungen på vægtskålen til fordel for sagsøgtes
         indsigelse.
      
      71.   Selv om det forhold, at der gives udseende af en bindende virkning, naturligvis har betydning, bør det ikke være afgørende
         i den foreliggende sag. Medlemsstaterne og de nationale myndigheder, som er involveret i forvaltningen af strukturfondsmidlerne,
         er bekendt med de procedurer, der gælder i henhold til forordningen om strukturfondene, og har gode forudsætninger for at
         underkaste de retsakter, som Kommissionen udsteder, en første retlig vurdering, som går videre end til deres ydre form. Dog
         er denne analyse måske knap så anvendelig, når der er tale om den enkelte borger, som ikke har så stort kendskab til juraen
         (25).
      
      72.   Ovenstående betragtning er særligt relevant i den foreliggende sag, for som Den Italienske Republik selv har anført i forbindelse
         med sine anbringender vedrørende sagens realitet, synes forordningen om strukturfondene ikke at give Kommissionen hjemmel
         til på eget initiativ at fastlægge en bindende fortolkning af artikel 30, stk. 2. Eftersom en sådan kompetence ikke kan antages
         at foreligge, hvis der ikke findes en særlig bestemmelse herom (26), og eftersom det fremgår af fast retspraksis, at Kommissionens tilkendegivelser over for en medlemsstats myndigheder på områder,
         hvor den ikke har kompetence til at træffe bindende beslutninger, kun er udtalelser uden retsvirkninger (27), forelå der en ganske klar retstilstand baseret på retspraksis, på grundlag af hvilken medlemsstaterne kunne fastslå deres
         retsstilling i disse sager.
      
      73.   Endnu vigtigere er det (28), at de anfægtede dokumenter, selv om de kan påvirke de nationale myndigheders praksis, ikke i sig selv ændrer tredjemands,
         og især ikke de nationale myndigheders retsstilling. Den vigtigste af de betingelser, der er opstillet i retspraksis, er derfor
         ikke opfyldt. Hvis de nationale myndigheder eventuelt ændrer måden, hvorpå de behandler udgifter vedrørende tilpasninger af
         programtillæg, for at undgå afslag på betalingsanmodninger, er der tale om en rent faktisk følge (29). Det bemærkes endvidere, at Retten har fastslået, at der ikke kan rejses tvivl om, at en retsakt er uforbindende, fordi den
         nationale myndighed, som er adressat for retsakten, har truffet foranstaltninger inden for rammerne af national ret (30) eller efterkommet retsakten (31).
      
      74.   Jeg mener desuden, at omstændighederne i den foreliggende sag adskiller sig fra omstændighederne i de sager, den italienske
         regering har påberåbt sig til støtte for sit søgsmål (32). I alle disse sager rejste Kommissionen formalitetsindsigelser af de samme grunde, som er anført i sagen her. Domstolen antog
         imidlertid alle de pågældende sager til realitetsbehandling og fastslog, at de anfægtede retsakter tilsigtede at have selvstændige
         retsvirkninger, som var nye i forhold til dem, der fulgte af de fællesskabsbestemmelser, de fortolkede eller supplerede, eller
         som adskilte sig fra disse. På grundlag af denne konstatering erklærede Domstolen de pågældende retsakter ugyldige.
      
      75.   I »adfærdskodeks«-dommen (33) vurderede Domstolen, at kodeksen – hvori Kommissionen havde beskrevet de pligter, der påhvilede medlemsstaterne i henhold
         til en bestemt fællesskabsbestemmelse – indførte konkrete pligter, der gik ud over, hvad der var fastsat ved den pågældende
         bestemmelse.
      
      76.   Domstolen anvendte en lignende argumentation i de to sager, som vedrørte fortolkende meddelelser fra Kommissionen, hvori denne
         præciserede visse forpligtelser, som følger af specifikke bestemmelser i den primære og den afledte fællesskabsret. Domstolen
         fandt, at meddelelserne var mere end blot præciseringer af de bestemmelser, som de havde til formål at fortolke, og i realiteten
         pålagde medlemsstaterne nye forpligtelser (34). Eftersom Kommissionen savnede hjemmel for sin handlemåde, annullerede Domstolen begge fortolkende meddelelser.
      
      77.   Situationen er en anden i den foreliggende sag, idet det anfægtede notat ikke pålægger medlemsstaterne nye forpligtelser.
         Det pålægger dem ikke at ændre deres interne procedurer og forhindrer dem ikke i at forelægge betalingsanmodninger, som ikke
         opfylder Kommissionens kriterier for støtteberettigelse.
      
      78.   Domstolen lagde desuden i forbindelse med sin konklusion i »adfærdskodeks«-dommen særlig vægt på, at Kommissionen selv i retsmødet
         havde gjort gældende, at en medlemsstat ville kunne overtræde kodeksen uden herved at tilsidesætte den bestemmelse i den pågældende
         forordning, som den havde til formål at fortolke (35). Hermed havde Kommissionen anerkendt, at kodeksen skulle have selvstændige retsvirkninger i forhold til forordningen, og
         denne udtalelse havde tilsyneladende afgørende betydning for Domstolens afgørelse. I den foreliggende sag har Kommissionen
         derimod hele tiden fastholdt, at det anfægtede notat ikke tilsigtede at have selvstændige retsvirkninger, og den har på intet
         tidspunkt tilkendegivet, at notatet ville kunne overtrædes, uden at forordningen om strukturfondene, som det fortolker, herved
         blev tilsidesat.
      
      79.   Det skal endvidere bemærkes, at Domstolen i den ene af dommene vedrørende de fortolkende meddelelser fremhævede, at meddelelsen
         var blevet udstedt, fordi Rådet ikke havde været i stand til at nå til et kompromis om et direktiv, som skulle udfylde anvendelsesområdet
         for de relevante traktatbestemmelser, og antydede, at meddelelsen i virkeligheden var tænkt som en erstatning for dette direktiv
         (36). Sådan forholder det sig ikke i sagen her.
      
      80.   Endelig har Domstolen anset interne tjenesteinstrukser (37) for at have retsvirkninger, for så vidt som de gav Kommissionens ansatte kompetence til at foretage kontrol i forhold til
         medlemsstaterne og fastsatte den nærmere fremgangsmåde herfor, selv om en sådan kompetence på ingen måde var tildelt Kommissionen
         ved den i sagen omhandlede forordning. Eftersom Kommissionen ikke havde kompetence til at indføre tilføjelser til de pågældende
         fællesskabsbestemmelser, fastslog Domstolen, at de »interne tjenesteinstrukser« var ugyldige (38). I den foreliggende sag har Kommissionen ikke ved at træffe de anfægtede foranstaltninger tildelt sig selv nye beføjelser,
         der skal gennemføres i forhold til de nationale myndigheder.
      
      81.   Selv om der i retspraksis generelt er anlagt vide rammer for, hvilke retsakter der kan anfægtes, vil det under de foreliggende
         omstændigheder efter min opfattelse være i strid med fast retspraksis og derfor skabe usikkerhed at antage sagen til realitetsbehandling.
         Samtidig vil jeg gerne understrege, at den løsning, jeg foreslår, ikke udelukker en efterfølgende prøvelse. Hvis Kommissionen
         afslår en betalingsanmodning med den begrundelse, at betingelsen vedrørende datoen for støtteberettigelse, som defineret i
         det anfægtede notat, ikke er opfyldt, vil der uden tvivl være tale om en afgørelse, som kan anfægtes i henhold til artikel
         230 EF. De spørgsmål, som den italienske regering rejser i den foreliggende sag, vil kunne afgøres i forbindelse med et sådant
         søgsmål. Princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, som jeg ser som det afgørende hensyn i retspraksis vedrørende antagelsen
         til realitetsbehandling af søgsmål til anfægtelse af retsakter udstedt af fællesskabsinstitutionerne, er således overholdt.
      
      82.   Herefter foreslår jeg, at Domstolen afviser søgsmålet, idet der er nedlagt påstand om annullation af retsakter, som hverken
         har eller tilsigter at have retsvirkninger.
      
       Realiteten
      83.   For det tilfælde, at Domstolen finder, at de anfægtede dokumenter har retligt bindende virkninger, og følgelig antager sagen
         til realitetsbehandling, skal jeg dog alligevel realitetsbehandle den italienske regerings påstande.
      
       Argumenter
      84.   Den Italienske Republik har til støtte for sin annullationspåstand gjort tre hovedanbringender gældende.
      85.   Den Italienske Republik har for det første gjort gældende, at de anfægtede foranstaltninger er vedtaget i strid med den kompetencefordeling
         mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der er fastsat i artikel 15 og 34 i forordningen om strukturfondene. Enhedsprogrammeringsdokumenter
         og operationelle programmer godkendes af Kommissionen, mens programtillæg vedtages af medlemsstaterne og hører under deres
         kompetence. Kommissionen har derfor handlet på et område, der ligger uden for dens kompetence i medfør af forordningen om
         strukturfondene.
      
      86.   Den Italienske Republik har for det andet anført, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 30 i forordningen om strukturfondene.
         Artikel 30, stk. 2, fastsætter begyndelsestidspunktet for støtteberettigelse, nemlig den dato, hvor Kommissionen modtager
         ansøgningen, uden mulighed for undtagelse. Denne dato må derfor også gælde, når ændringer af programtillæg ikke nødvendiggør
         ændringer af enhedsprogrammeringsdokumenterne eller de operationelle programmer.
      
      87.   Den Italienske Republik har for det tredje gjort gældende, at der ikke var tilstrækkelig hjemmel for det anfægtede notat,
         at der foreligger myndighedsmisbrug på grund af en tilsidesættelse af væsentlige formkrav og manglende kompetence og endelig
         myndighedsmisbrug på grund af en tilsidesættelse af Kommissionens forretningsorden.
      
      88.   Den Italienske Republik har nærmere bestemt anført, at der ikke henvises til nogen hjemmel i det anfægtede notat, at betingelserne
         i den eneste bestemmelse, som kunne have udgjort hjemmelen for det anfægtede notat, nemlig artikel 53 i forordningen om strukturfondene,
         under alle omstændigheder ikke er opfyldt, og at det fremgår af de dokumenter, som den italienske regering er i besiddelse
         af, at det anfægtede notat er vedtaget i strid med de bestemmelser i Kommissionens forretningsorden, som regulerer beslutningsprocessen
         i Kommissionen.
      
       Stillingtagen
      89.   Jeg skal først undersøge det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 30, stk. 2, i forordningen om strukturfondene.
      90.   Det står fast, at den eneste bestemmelse i forordningen om strukturfondene, som omhandler udgifternes støtteberettigelse,
         er artikel 30. Hvad angår begyndelsestidspunktet for støtteberettigelsen bestemmes det udtrykkeligt i artikel 30, stk. 2,
         at begyndelsesdatoen for støtteberettigelsen er den dato, hvor Kommissionen har modtaget interventionsansøgningen. Henset
         til, at der ikke findes specifikke bestemmelser om, at der gælder andre kriterier for udgifter vedrørende ændringer af programtillæg,
         og i betragtning af den klare formulering af artikel 30, stk. 2, har jeg svært ved at erklære mig enig med Kommissionen i,
         at forordningen om strukturfondene giver mulighed for den fortolkning, Kommissionen anlægger, og som fremgår af de anfægtede
         foranstaltninger. Ved at fastsætte en anden begyndelsesdato for udgifters støtteberettigelse end den, der udtrykkeligt er
         fastsat i artikel 30, stk. 2, i forordningen om strukturfondene, er Kommissionen efter min opfattelse gået ud over, hvad der
         efter forordningen er muligt.
      
      91.   Denne konklusion bestyrkes af en undersøgelse af anbringenderne om, at Kommissionen ikke havde kompetence til at vedtage det
         anfægtede notat.
      
      92.   Jeg er enig med Den Italienske Republik i, at artikel 53, stk. 2, er den eneste bestemmelse i forordningen om strukturfondene,
         der kan fortolkes således, at Kommissionen herved tildeles en sådan kompetence (39). Det er imidlertid ubestridt, at proceduren, der foreskrives i denne artikel, ikke blev fulgt. Heraf følger det, at Kommissionen
         også har tilsidesat et væsentligt formkrav ved at vedtage det anfægtede notat efter den fremgangsmåde, den valgte.
      
      93.   Endelig bør den italienske regering efter min opfattelse også gives medhold i anbringendet om manglende henvisning til en
         hjemmel. Det er fast retspraksis, at retssikkerhedskravet indebærer, at enhver retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger,
         skal aflede sin bindende virkning fra en fællesskabsretlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori
         det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have (40).
      
      94.   I det anfægtede notat angives ikke nogen hjemmel. Såfremt Domstolen lægger til grund, at notatet tilsigter at have retsvirkninger,
         vil Kommissionen have tilsidesat retssikkerhedsprincippet ved at have vedtaget en retsakt uden udtrykkeligt at angive den
         bestemmelse i fællesskabsretten, den afleder sin bindende virkning fra.
      
      95.   Eftersom det anfægtede notat alene af disse grunde måtte annulleres, er det ufornødent at foretage en analyse af dets indhold
         eller at undersøge de øvrige anbringender, som den italienske regering har fremført.
      
      96.   Såfremt Domstolen finder, at de anfægtede skrivelser har retsvirkninger, må disse også annulleres, idet de henviser til og
         er støttet på en ugyldig foranstaltning.
      
       Sagens omkostninger
      97.   Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen, hvis der foreligger ganske særlige grunde, fravige den almindelige
         regel om, at det pålægges den tabende part at betale sagens omkostninger. I den foreliggende sag er det efter min opfattelse
         forståeligt, at Kommissionens handlemåde fik Den Italienske Republik til at anlægge sag. Hver part bør derfor efter min mening
         bære sine egne omkostninger.
      
       Forslag til afgørelse
      98.   Henset til ovenstående foreslår jeg Domstolen
      1)      at afvise sagen
      2)      at pålægge hver part at bære sine egne omkostninger.
      1 –	Originalsprog: engelsk.
      
      2 –	Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, Den Europæiske Socialfond og Den Europæiske
         Fond for Regionaludvikling.
      
      3 –	Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21.6.1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161,
         s. 1). Denne forordning erstatter Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 af 24.6.1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet
         samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank
         og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 185, s. 9).
      
      4 –	I forbindelse med programtillæg anvender jeg »tilpasse«, »ændre« og tilsvarende ord synonymt.
      
      5 –	Jf. nedenfor punkt 15 og fodnote 19.
      
      6 –	I artikel 9, litra d), defineres »EF-støtteramme« som det dokument, Kommissionen i forståelse med den berørte medlemsstat
         har godkendt efter vurderingen af den af medlemsstaten forelagte plan, og som indeholder strategien og prioriteterne for fondenes
         og medlemsstatens indsats, de særlige mål herfor samt fondenes bidrag og de øvrige finansielle midler. Dokumentet er opdelt
         i prioriterede felter, og gennemførelsen finder sted ved hjælp af et eller flere operationelle programmer.
      
      7 –	Den myndighed, som medlemsstaten udpeger til at forvalte interventionen i henhold til forordningen om strukturfondene.
      
      8 –	Artikel 35, stk. 3, i forordningen om strukturfondene.
      
      9 –	Jf. Domstolens dom af 27.9.1988, sag 114/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 5289, præmis 12 og 13, af
         5.5.1998, sag C-180/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2265, præmis 28, og af 6.4.2000, sag C-443/97,
         Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2415, præmis 34. Hvad angår Rettens praksis har Kommissionen navnlig henholdt sig til
         dom af 16.7.1998, sag T-81/97, Regione Toscana mod Kommissionen, Sml. II, s. 2889, præmis 23.
      
      10 –	Dom af 11.11.1981, sag 60/81, Sml. s. 2639.
      
      11 –	Dom af 13.11.1991, sag C-303/90, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5315.
      
      12 –	Dom af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, og af 20.3.1997, sag C-57/95, Frankrig mod
         Kommissionen, Sml. I, s. 1627.
      
      13 –	Dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571.
      
      14 –	Jf. bl.a. dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 7 og den deri nævnte retspraksis.
      
      15 –	Det følger af fast retspraksis, at der kun foreligger retsakter, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål
         i medfør af artikel 230 EF, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser.
         Dette synes kun at give mening i sager anlagt af private, ikke-privilegerede sagsøgere. Domstolen har imidlertid også fastslået
         dette i sager anlagt af medlemsstater, jf. f.eks. dom af 5.10.1999, sag C-308/95, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 6513.
         Under alle omstændigheder berører de anfægtede dokumenter efter min opfattelse klart Den Italienske Republiks interesser,
         idet de kan begrænse de udgifter, der er berettiget til EF-medfinansiering fra strukturfondene.
      
      16 –	Dom af 30.4.1996, sag C-58/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 2169, præmis 26. Jf. også dommen i sagen Regione
         Toscana mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 22 og 23.
      
      17 –	Jf. dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis. Af Rettens
         domme kan foruden dommen i sagen Regione Toscana mod Kommissionen nævnes den nyere dom af 10.4.2003, forenede sager T-93/00
         og T-46/01, Alessandrini m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1635, præmis 61.
      
      18 –	Jf. punkt 30 ovenfor.
      
      19 –	Medmindre tilpasningen indebærer ændringer af elementerne i beslutningen om at yde støtte fra fonden, idet ændringerne
         da i henhold til artikel 34, stk. 3, i forordningen om strukturfondene skal vedtages af Kommissionen efter aftale med den
         pågældende medlemsstat.
      
      20 –	Jf. den i fodnote 9 nævnte dom i sagen Spanien mod Kommissionen, hvori Domstolen fastslog, at »[r]etningslinjerne angiver
         […] de almindelige synspunkter, på grundlag af hvilke Kommissionen […] senere vil kunne vedtage individuelle beslutninger
         over for medlemsstaterne, hvis lovlighed disse kan anfægte for Domstolen under et søgsmål i henhold til [artikel 230 EF]«
         (præmis 33). Det er i øvrigt værd at bemærke, at Domstolen i denne sag ikke fulgte forslaget til afgørelse fra generaladvokat
         La Pergola, som var af den opfattelse, at de omhandlede retningslinjer skulle anses for en retsakt, der havde retsvirkninger,
         jf. forslagets punkt 18-24. Jf. også den i fodnote 15 nævnte dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 29, hvori Domstolen
         under henvisning til tidligere retspraksis fastslog, at en skrivelse, som var rent informativ i henseende til Kommissionens
         fortolkning af visse bestemmelser i en forordning, ikke ændrede retsstillingen for Nederlandene. Jf. endvidere den i fodnote
         17 nævnte retspraksis samt Rettens dom af 15.9.1998, sag T-54/96, Oleifici Italiani og Fratelli Rubino mod Kommissionen, Sml.
         II, s. 3377, præmis 49, og af 13.12.1990, sag T-113/89, Nefarma og Bond van Groothandelaren in het Farmaceutische Bedrijf
         mod Kommissionen, Sml. II, s. 797, præmis 84-94.
      
      21 –	Især skrivelserne til overvågningsudvalgene for Sardinien og Lazio henviser til det anfægtede notat og er formuleret på
         en måde, der giver indtryk af, at dette er bindende. Jf. punkt 38 og 39 ovenfor. Det bemærkes, at Domstolen i dommen i sagen
         Frankrig mod Kommissionen (nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 18) indledte sin argumentation med at bemærke, at bestemmelserne
         i den anfægtede fortolkende meddelelse, som til sidst blev erklæret ugyldig, var formuleret som bindende forskrifter.
      
      22 –	Det fremgår af sagens akter, at det spanske medlem af Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne også havde stillet
         spørgsmålstegn ved Kommissionens anvendelse af de fortolkende notater. Jf. punkt 31 ovenfor.
      
      23 –	CE, Sect., 18.12.2002, Mme Duvignères, nr. 233618. Se s. Lefevres betragtninger vedrørende dette spørgsmål i »Interpretative
         communications and implementation of Community law at national level«, European Law Review, 2004, 29, s. 808, særlig s. 815 ff. Citatet fra Conseil d'États afgørelse findes oversat til engelsk i samme artikel på
         s. 816.
      
      24 –	Ibid., s. 816.
      
      25 –	I dommen i sagen Oleifici Italiani og Fratelli Rubino mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 20, fastslog Retten, at
         det ved afgørelsen af, om den anfægtede retsakt berørte Den Italienske Republiks interesser gennem en væsentlig ændring af
         dens retsstilling, var væsentligt at fastslå den objektive betydning, som skrivelsen fornuftigvis kunne have på tidspunktet
         for afsendelsen for en omhyggelig og påpasselig erhvervsdrivende, der handlede inden for den relevante sektor.
      
      26 –	Nefarma-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis.
      
      27 –	Nefarma-dommen, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis.
      
      28 –	Jf. punkt 60 ovenfor.
      
      29 –	Dommen i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 19.
      
      30 –	Nefarma-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 76.
      
      31 –	Dom af 29.1.2002, sag T-160/98, Van Parys og Pacific Fruit Company mod Kommissionen, Sml. II, s. 233, præmis 65 og den
         deri nævnte retspraksis.
      
      32 –	Se fodnote 11,12 og 13 ovenfor.
      
      33 –	Dommen i sag C-303/90, Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 24.
      
      34 –	Dommen i sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, og i sag C-57/95, Frankrig mod Kommissionen, begge nævnt ovenfor i fodnote
         12, henholdsvis præmis 22 og 23.
      
      35 –	Dommen i sag C-303/90, Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 26.
      
      36 –	Dommen i sag C-57/95, Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 21.
      
      37 –	Dommen i sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 13.
      
      38 –	Ibid., præmis 23 og 24. Jf. Rettens dom af 15.1.2003, forenede sager T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 og T-272/01,
         Philip Morris International m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 86, hvor Retten sondrer mellem de interne tjenesteinstrukser,
         som var genstand for dommen i sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, og den i sagen anfægtede retsakt, idet denne i modsætning
         til de interne tjenesteinstrukser ikke havde til formål at tildele kompetence.
      
      39 –	Jf. punkt 22 ovenfor.
      
      40 –	Jf. bl.a. dommen i sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 26.