CELEX: 62005CJ0137
Language: de
Date: 2007-12-18
Title: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 18. Dezember 2007.#Vereinigtes Königreich Grossbritannien und Nordirland gegen Rat der Europäischen Union.#Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 - Von den Mitgliedstaaten ausgestellte Pässe und Reisedokumente - Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten - Gültigkeit.#Rechtssache C-137/05.

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
      18. Dezember 2007(*)
      
      „Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 – Von den Mitgliedstaaten ausgestellte Pässe und Reisedokumente − Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten − Gültigkeit“
      In der Rechtssache C‑137/05
      betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG, eingereicht am 21. März 2005,
      Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch C. Jackson und C. Gibbs als Bevollmächtigte im Beistand von A. Dashwood, Barrister,
      
      Kläger,
      unterstützt durch
      Irland, vertreten durch D. O’Hagan als Bevollmächtigten im Beistand von A. Collins, SC, und P. McGarry, BL, Zustellungsanschrift in
         Luxemburg,
      
      Slowakische Republik, vertreten durch R. Procházka, J. Čorba und B. Ricziová als Bevollmächtigte,
      
      Streithelfer,
      gegen
      Rat der Europäischen Union, vertreten durch J. Schutte, R. Szostak und G. Giglio als Bevollmächtigte,
      
      Beklagter,
      unterstützt durch
      Königreich Spanien, vertreten durch J. Rodríguez Cárcamo als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
      
      Königreich der Niederlande, vertreten durch H. G. Sevenster als Bevollmächtigte,
      
      Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch C. O’Reilly als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
      
      Streithelfer,
      erlässt
      DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
      unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts und
         A. Tizzano sowie der Richter R. Schintgen (Berichterstatter) und J. N. Cunha Rodrigues, der Richterin R. Silva de Lapuerta,
         der Richter J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz und A. Arabadjiev und der Richterin C. Toader,
      
      Generalanwältin: V. Trstenjak,
      Kanzler: J. Swedenborg, Verwaltungsrat,
      aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 13. März 2007,
      nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 10. Juli 2007
      folgendes
      Urteil
      1        Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland beantragt in seiner Klageschrift, die Verordnung (EG) Nr. 2252/2004
         des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten
         Pässen und Reisedokumenten (ABl. L 385, S. 1) für nichtig zu erklären und die Wirkungen dieser Verordnung bis zum Erlass einer
         neuen, an ihre Stelle tretenden Verordnung aufrechtzuerhalten, soweit das Vereinigte Königreich nicht von der Beteiligung
         an ihrer Anwendung ausgeschlossen ist.
      
       Rechtlicher Rahmen
       Das Protokoll über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands
      2        Titel IV des Dritten Teils des EG-Vertrags (im Folgenden: Titel IV) schafft die Rechtsgrundlagen für den Erlass von Maßnahmen
         in den Bereichen Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr.
      
      3        Das dem EU-Vertrag und dem EG-Vertrag durch den Vertrag von Amsterdam beigefügte Protokoll über die Position des Vereinigten
         Königreichs und Irlands (im Folgenden: Protokoll zu Titel IV) betrifft die Beteiligung dieser Mitgliedstaaten an der Annahme
         von Maßnahmen aufgrund der Bestimmungen von Titel IV.
      
      4        Nach Art. 1 des Protokolls zu Titel IV beteiligen sich das Vereinigte Königreich und Irland, vorbehaltlich des Art. 3 des
         Protokolls, nicht an der Annahme von Maßnahmen, die nach Titel IV vorgeschlagen werden; gemäß Art. 2 des Protokolls sind solche
         Maßnahmen für diese Mitgliedstaaten nicht bindend und auf sie nicht anwendbar.
      
      5        In Art. 3 des Protokolls zu Titel IV heißt es:
      
      „(1)      Das Vereinigte Königreich oder Irland kann dem Präsidenten des Rates innerhalb von drei Monaten nach der Vorlage eines Vorschlags
         oder einer Initiative gemäß Titel IV … beim Rat schriftlich mitteilen, dass es sich an der Annahme und Anwendung der betreffenden
         Maßnahme beteiligen möchte, was dem betreffenden Staat daraufhin gestattet ist. …
      
      …
      (2)      Kann eine Maßnahme nach Absatz 1 nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums mit Beteiligung des Vereinigten Königreichs
         oder Irlands angenommen werden, so kann der Rat die betreffende Maßnahme nach Artikel 1 ohne Beteiligung des Vereinigten Königreichs
         oder Irlands annehmen. In diesem Fall findet Artikel 2 Anwendung.“
      
      6        Nach Art. 4 des Protokolls zu Titel IV sind das Vereinigte Königreich und Irland berechtigt, den im Rahmen des Titels IV bestehenden
         Maßnahmen jederzeit beizutreten. In diesem Fall findet das in Art. 11 Abs. 3 EG vorgesehene Verfahren sinngemäß Anwendung.
      
      7        Art. 7 des Protokolls zu Titel IV lautet: „Die Artikel 3 und 4 berühren nicht das Protokoll über die Einbeziehung des Schengen-Besitzstands
         in den Rahmen der Europäischen Union.“
      
       Das Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union
      8        Nach Art. 1 des dem EU-Vertrag und dem EG-Vertrag durch den Vertrag von Amsterdam beigefügten Protokolls zur Einbeziehung
         des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union (im Folgenden: Schengen-Protokoll) werden dreizehn Mitgliedstaaten
         der Europäischen Union ermächtigt, untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit im Rahmen des Schengen-Besitzstands, wie er
         im Anhang zu diesem Protokoll beschrieben ist, zu begründen.
      
      9        Der dort beschriebene Schengen-Besitzstand umfasst u. a. das am 14. Juni 1985 in Schengen (Luxemburg) unterzeichnete Übereinkommen
         zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik
         betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. 2000, L 239, S. 13, im Folgenden: Übereinkommen
         von Schengen) sowie das am 19. Juni 1990 ebenfalls in Schengen unterzeichnete Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens
         von Schengen (ABl. 2000, L 239, S. 19, im Folgenden: SDÜ). Diese beiden Rechtsakte bilden zusammen die „Schengener Übereinkommen“.
      
      10      Art. 4 des Schengen-Protokolls lautet:
      
      „Irland und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, die durch den Schengen-Besitzstand nicht gebunden sind,
         können jederzeit beantragen, dass einzelne oder alle Bestimmungen dieses Besitzstands auch auf sie Anwendung finden sollen.
      
      Der Rat beschließt einstimmig über einen solchen Antrag, wobei die Einstimmigkeit mit den Stimmen seiner in Artikel 1 genannten
         Mitglieder und der Stimme des Vertreters der Regierung des betreffenden Staates zustande kommt.“
      
      11      Art. 5 des Schengen-Protokolls bestimmt:
      
      „(1)      Vorschläge und Initiativen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands unterliegen den einschlägigen Bestimmungen der Verträge.
      In diesem Zusammenhang gilt, sofern das Vereinigte Königreich und Irland oder beide Länder dem Präsidenten des Rates nicht
         innerhalb eines vertretbaren Zeitraums schriftlich mitgeteilt haben, dass sie sich beteiligen möchten, die Ermächtigung nach
         Artikel 11 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und Artikel 40 des Vertrags über die Europäische Union
         gegenüber den in Artikel 1 genannten Mitgliedstaaten sowie gegenüber dem Vereinigten Königreich oder Irland als erteilt, sofern
         eines dieser beiden Länder sich in den betreffenden Bereichen der Zusammenarbeit beteiligen möchte.
      
      (2)      Die einschlägigen Bestimmungen der Verträge nach Absatz 1 Unterabsatz 1 finden auch dann Anwendung, wenn der Rat die in Artikel
         2 Absatz 1 Unterabsatz 2 genannten Maßnahmen nicht beschlossen hat.“
      
      12      Art. 8 des Schengen-Protokolls sieht vor:
      
      „Bei den Verhandlungen über die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in die Europäische Union gelten der Schengen-Besitzstand und
         weitere Maßnahmen, welche die Organe im Rahmen seines Anwendungsbereichs getroffen haben, als ein Besitzstand, der von allen
         Staaten, die Beitrittskandidaten sind, vollständig zu übernehmen ist.“
      
       Die Erklärungen zum Schengen-Protokoll
      13      In der Erklärung Nr. 45 zu Artikel 4 des Protokolls zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen
         Union ersuchen die Hohen Vertragsparteien den Rat, die Stellungnahme der Kommission der Europäischen Gemeinschaften einzuholen,
         bevor er über einen Antrag nach diesem Artikel entscheidet. Ferner „verpflichten sie sich, die größtmöglichen Anstrengungen
         zu unternehmen, damit Irland und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland – wenn sie dies wünschen – Artikel
         4 des genannten Protokolls in Anspruch nehmen können, so dass der Rat in der Lage ist, die in jenem Artikel genannten Beschlüsse,
         und zwar zum Zeitpunkt des Inkrafttretens jenes Protokolls oder zu jedem späteren Zeitpunkt, zu fassen“.
      
      14      In der Erklärung Nr. 46 zu Artikel 5 des Protokolls zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen
         Union übernehmen die Hohen Vertragsparteien „die Verpflichtung, sich nach besten Kräften dafür einzusetzen, dass ein Vorgehen
         unter Beteiligung aller Mitgliedstaaten in den Bereichen des Schengen-Besitzstands ermöglicht wird, insbesondere wenn Irland
         und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland nach Artikel 4 des [Schengen-Protokolls] einzelne oder alle Bestimmungen
         dieses Besitzstands übernommen haben“.
      
       Der Beschluss 2000/365/EG
      15      Gestützt auf Art. 4 Abs. 2 des Schengen-Protokolls erließ der Rat am 29. Mai 2000 den Beschluss 2000/365/EG zum Antrag des
         Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden
         (ABl. L 131, S. 43).
      
      16      In Art. 1 dieses Beschlusses sind die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands aufgeführt, die auf das Vereinigte Königreich
         Anwendung finden.
      
      17      Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses bestimmt:
      
      „Ab dem Zeitpunkt der Annahme dieses Beschlusses gilt die Mitteilung des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland
         an den Präsidenten des Rates nach Artikel 5 des Schengen-Protokolls, dass es sich an allen Vorschlägen und Initiativen auf
         der Grundlage des Schengen-Besitzstands nach Artikel 1 beteiligen will, als unwiderruflich erfolgt. Diese Beteiligung erstreckt
         sich insoweit auf die in Artikel 5 Absatz 1 bzw. Absatz 2 genannten Gebiete, als die Vorschläge und Initiativen auf den Bestimmungen
         des Schengen-Besitzstands beruhen, an die sich diese Gebiete binden.“
      
       Die Verordnung Nr. 2252/2004
      18      Wie sich aus ihrer Präambel ergibt, wurde die Verordnung Nr. 2252/2004 auf der Grundlage von Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG erlassen.
      
      19      Die Erwägungsgründe 2 bis 4 dieser Verordnung lauten:
      
      „(2)      Durch eine Entschließung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 17. Oktober 2000 … wurden
         Mindestsicherheitsnormen für Pässe eingeführt. Es ist nun angezeigt, diese Entschließung durch eine Gemeinschaftsmaßnahme
         weiterzuentwickeln, um höhere, einheitliche Sicherheitsstandards für Pässe und Reisedokumente zum Schutz vor Fälschungen festzulegen.
         Zugleich sollten auch biometrische Identifikatoren in die Pässe oder Reisedokumente aufgenommen werden, um eine verlässliche
         Verbindung zwischen dem Dokument und dessen rechtmäßigem Inhaber herzustellen.
      
      (3)      Die Angleichung der Sicherheitsmerkmale und die Aufnahme biometrischer Identifikatoren sind ein wichtiger Schritt zur Verwendung
         neuer Elemente im Hinblick auf künftige Entwicklungen auf europäischer Ebene, die die Sicherheit von Reisedokumenten erhöhen
         und eine verlässlichere Verbindung zwischen dem Inhaber und dem Pass oder dem Reisedokument herstellen und damit erheblich
         zum Schutz vor einer betrügerischen Verwendung von Pässen oder Reisedokumenten beitragen. Die Spezifikationen der Internationalen
         Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO), insbesondere die im Dokument Nr. 9303 über maschinenlesbare Reisedokumente festgelegten
         Spezifikationen, sollten berücksichtigt werden.
      
      (4)      Diese Verordnung beschränkt sich auf die Angleichung der Sicherheitsmerkmale einschließlich biometrischer Identifikatoren
         für die Pässe und Reisedokumente der Mitgliedstaaten. Die Benennung der Behörden und Stellen, die zum Zugriff auf die im Speichermedium
         der Dokumente gespeicherten Daten befugt sind, ist – vorbehaltlich etwaiger einschlägiger Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts,
         des Rechts der Europäischen Union oder internationaler Übereinkünfte – nach nationalem Recht zu regeln.“
      
      20      Aus den Erwägungsgründen 10 bis 12 der Verordnung Nr. 2252/2004 geht hervor, dass sie eine Weiterentwicklung der Bestimmungen
         des Schengen-Besitzstands darstellen soll, mit der Folge, dass
      
      –        das Königreich Dänemark – das sich nicht an der Annahme dieser Verordnung beteiligt, so dass diese für Dänemark nicht bindend
         oder anwendbar ist – innerhalb von sechs Monaten ab der Annahme der Verordnung beschließen muss, ob es sie in nationales Recht
         umsetzt;
      
      –        das Vereinigte Königreich und Irland sich nicht an der Annahme der Verordnung beteiligen, so dass diese für sie nicht bindend
         oder anwendbar ist.
      
      21      Im elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2252/2004, der das Vereinigte Königreich betrifft, heißt es:
      
      „Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar, an denen das Vereinigte Königreich
         sich entsprechend dem Beschluss 2000/365 … nicht beteiligt. Das Vereinigte Königreich beteiligt sich folglich nicht an der
         Annahme dieser Verordnung, die für das Vereinigte Königreich nicht bindend oder anwendbar ist.“
      
      22      Art. 1 der Verordnung Nr. 2252/2004 sieht Folgendes vor:
      
      „(1)      Die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässe und Reisedokumente müssen die im Anhang aufgeführten Mindestsicherheitsnormen
         erfüllen.
      
      (2)      Die Pässe und Reisedokumente sind mit einem Speichermedium versehen, das ein Gesichtsbild enthält. Die Mitgliedstaaten fügen
         auch Fingerabdrücke in interoperablen Formaten hinzu. Die Daten sind zu sichern, und das Speichermedium muss eine ausreichende
         Kapazität aufweisen und geeignet sein, die Integrität, die Authentizität und die Vertraulichkeit der Daten sicherzustellen.
      
      (3)      Diese Verordnung findet auf von den Mitgliedstaaten ausgestellte Pässe und Reisedokumente Anwendung. Sie findet keine Anwendung
         auf Personalausweise, die Mitgliedstaaten eigenen Staatsangehörigen ausstellen, oder auf vorläufige Pässe und Reisedokumente
         mit einer Gültigkeitsdauer von zwölf Monaten oder weniger.“
      
      23      Art. 2 der Verordnung bestimmt:
      
      „Weitere technische Spezifikationen für Pässe und Reisedokumente werden nach dem in Artikel 5 Absatz 2 genannten Verfahren
         in Bezug auf folgende Punkte festgelegt:
      
      a)      zusätzliche Sicherheitsmerkmale und -anforderungen, einschließlich höherer Normen zum Schutz vor Fälschung, Nachahmung und
         Verfälschung;
      
      b)      technische Spezifikationen für das Medium zur Speicherung der biometrischen Daten und seine Sicherung einschließlich der Verhinderung
         des unbefugten Zugriffs;
      
      c)      Qualitätsanforderungen und gemeinsame Normen für Gesichtsbild und Fingerabdrücke.“
      24      Art. 3 der Verordnung Nr. 2252/2004 lautet:
      
      „(1)      Nach dem in Artikel 5 Absatz 2 genannten Verfahren kann beschlossen werden, dass die Spezifikationen nach Artikel 2 geheim
         sind und nicht veröffentlicht werden. In diesem Falle werden sie ausschließlich den von den Mitgliedstaaten für den Druck
         bestimmten Stellen sowie Personen zugänglich gemacht, die von einem Mitgliedstaat oder der Kommission hierzu ordnungsgemäß
         ermächtigt worden sind.
      
      (2)      Jeder Mitgliedstaat benennt eine für den Druck der Pässe und Reisedokumente zuständige Stelle. Er teilt der Kommission und
         den anderen Mitgliedstaaten den Namen dieser Stelle mit. Eine Stelle kann von zwei oder mehr Mitgliedstaaten gleichzeitig
         benannt werden. Jeder Mitgliedstaat hat die Möglichkeit, die benannte Stelle zu wechseln. Er setzt die Kommission und die
         anderen Mitgliedstaaten davon in Kenntnis.“
      
       Sachverhalt
      25      Am 18. Februar 2004 legte die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung über Normen für Sicherheitsmerkmale und
         Biometrie in Pässen der EU-Bürger vor.
      
      26      Am 19. Mai 2004 teilte das Vereinigte Königreich dem Rat mit, dass es sich an der Annahme der Verordnung Nr. 2252/2004 beteiligen
         wolle. Es nahm dabei auf die in Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2 des Schengen-Protokolls und im Protokoll zu Titel IV vorgesehenen
         Notifizierungsverfahren Bezug.
      
      27      Am 13. Dezember 2004 erließ der Rat die Verordnung Nr. 2252/2004. Trotz der Mitteilung vom 19. Mai 2004 wurde dem Vereinigten
         Königreich nicht die Beteiligung an der Annahme dieser Verordnung gestattet, weil sie eine Weiterentwicklung der Bestimmungen
         des Schengen-Besitzstands darstelle, an denen sich das Vereinigte Königreich gemäß dem Beschluss 2000/365 nicht beteilige.
      
      28      Da das Vereinigte Königreich der Ansicht ist, dass die Weigerung des Rates, ihm die Beteiligung an der Annahme der Verordnung
         Nr. 2252/2004 zu gestatten, Art. 5 des Schengen-Protokolls verletze, hat es die vorliegende Klage erhoben.
      
       Anträge der Parteien
      29      Das Vereinigte Königreich beantragt,
      
      –        die Verordnung Nr. 2252/2004 für nichtig zu erklären;
      –        gemäß Art. 231 EG zu entscheiden, dass nach der Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 2252/2004 bis zum Erlass einer Neuregelung
         in diesem Bereich die Bestimmungen der Verordnung mit Ausnahme derjenigen fortgelten, die die Beteiligung des Vereinigten
         Königreichs an der Anwendung der Verordnung ausschließen;
      
      –        dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
      30      Der Rat beantragt, die Klage abzuweisen und dem Vereinigten Königreich die Kosten aufzuerlegen.
      
      31      Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 8. September 2005 sind Irland und die Slowakische Republik als Streithelfer
         zur Unterstützung der Anträge des Vereinigten Königreichs sowie das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande und
         die Kommission der Europäischen Gemeinschaften als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
      
       Zur Klage
       Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
      32      Das Vereinigte Königreich trägt als Hauptargument vor, der Rat habe sich, als er es von dem Verfahren zur Annahme der Verordnung
         Nr. 2252/2004 ausgeschlossen habe, auf eine falsche Auslegung des Schengen-Protokolls gestützt und dessen Art. 5 verletzt.
      
      33      Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der durch Art. 5 des Schengen-Protokolls geschaffene Mechanismus dem in Art. 4
         dieses Protokolls vorgesehenen untergeordnet sei. Die Art. 4 und 5 seien voneinander unabhängig, so dass dem Vereinigten Königreich,
         wenn es sich an Maßnahmen aufgrund von Art. 5 beteiligen wolle, nicht zuvor nach Art. 4 gestattet worden sein müsse, an dem
         entsprechenden Schengen-Besitzstand teilzuhaben.
      
      34      Die vom Rat vertretene Auslegung der Art. 4 und 5 des Schengen-Protokolls stehe in Widerspruch zur Systematik und zum Wortlaut
         dieser beiden Bestimmungen, verletze das Wesen des durch Art. 5 geschaffenen Mechanismus und sei mit der Erklärung Nr. 46
         zu Artikel 5 des Protokolls zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union unvereinbar.
      
      35      Außerdem würde diese Auslegung Art. 5 des Schengen-Protokolls seiner praktischen Wirksamkeit berauben, da mit ihm insbesondere
         für eine größtmögliche Beteiligung des Vereinigten Königreichs und Irlands an den Maßnahmen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands
         gesorgt werden solle, und sie sei weder zur Wahrung der praktischen Wirksamkeit von Art. 7 des Protokolls zu Titel IV noch
         zur Erhaltung der Integrität des Schengen-Besitzstands erforderlich. Eine solche Auslegung hätte jedenfalls völlig außer Verhältnis
         zu dem verfolgten Ziel stehende Auswirkungen und würde, da der Rat nach seiner gegenwärtigen Praxis ein „weites und unbestimmtes“
         Verständnis der „Vorschläge und Initiativen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands“ habe, dazu führen, dass der in Art. 5
         vorgesehene Mechanismus in einer mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und den tragenden Grundsätzen verstärkter Zusammenarbeit
         unvereinbaren Weise ablaufen könnte.
      
      36      Hilfsweise macht das Vereinigte Königreich geltend, wenn die vom Rat vertretene Auslegung der Art. 4 und 5 des Schengen-Protokolls
         zuträfe, müssten die Worte „Vorschläge und Initiativen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands“ in Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1
         dieses Protokolls dahin verstanden werden, dass sie sich nur auf untrennbar mit dem Schengen-Besitzstand verbundene Maßnahmen
         („integrale Schengen-Maßnahmen“) bezögen, wie etwa Maßnahmen zur Änderung von Bestimmungen dieses Besitzstands, denen sich
         das Vereinigte Königreich nicht anschließen könne, ohne sich zuvor an die zu ändernden Bestimmungen gebunden zu haben. Nicht
         in den Anwendungsbereich dieses Artikels fielen dagegen die nur „mit Schengen verbundenen“ Maßnahmen, die zwar dazu dienen
         sollten, bestimmte Ziele des Schengen-Besitzstands weiterzuentwickeln oder zu ergänzen, aber mit diesem Besitzstand nicht
         so eng verbunden seien, dass dessen Integrität gefährdet wäre, wenn sich ein nicht am Besitzstand teilhabender Mitgliedstaat
         gleichwohl an der Annahme solcher Maßnahmen beteiligen könne. Bei der Annahme von Maßnahmen der letztgenannten Kategorie richte
         sich die Stellung des Vereinigten Königreichs deshalb nicht nach den Bestimmungen des genannten Protokolls, sondern je nach
         Fall nach den Bestimmungen des Protokolls zu Titel IV oder den einschlägigen Bestimmungen des „dritten Pfeilers“. Da die Verordnung
         Nr. 2252/2004 dieser Kategorie von Maßnahmen zuzurechnen sei, hätte das Vereinigte Königreich nicht vom Verfahren zur Annahme
         dieser Verordnung ausgeschlossen werden dürfen.
      
      37      Der Rat trägt erstens vor, Art. 5 des Schengen-Protokolls solle dem Vereinigten Königreich entgegen dessen Vorbringen kein
         Recht zuerkennen, sondern den am gesamten Schengen-Besitzstand teilhabenden Mitgliedstaaten zusichern, dass ihre Handlungen
         nicht durch die Vorbehalte anderer Mitgliedstaaten in Bezug auf die Beteiligung daran in Frage gestellt würden. Der Wortlaut
         von Art. 5 bestätige im Übrigen diese Auslegung, da er, im Unterschied zum Wortlaut der Art. 4 des Schengen-Protokolls und
         3 des Protokolls zu Titel IV, ein solches Recht nicht ausdrücklich einräume.
      
      38      Die vom Vereinigten Königreich vertretene Auslegung von Art. 5 Abs. 1 des Schengen-Protokolls würde dem in Art. 4 des Protokolls
         vorgesehenen Genehmigungsverfahren seine praktische Wirksamkeit nehmen, denn wenn einem Mitgliedstaat nach diesem Artikel
         das Recht zur Beteiligung an der Annahme einer bestimmten Maßnahme verweigert worden sei, könnte er sich gleichwohl mittels
         des Verfahrens nach Art. 5 an jeder Maßnahme zur Weiterentwicklung des fraglichen Bereichs beteiligen. Die Integrität des
         Schengen-Besitzstands wäre daher nicht mehr gewährleistet, und Art. 7 des Protokolls zu Titel IV, wonach die Art. 3 und 4
         dieses Protokolls nicht die Bestimmungen des Schengen-Protokolls berührten, wäre ebenfalls ohne praktische Wirksamkeit.
      
      39      Zweitens werde die vom Vereinigten Königreich getroffene Unterscheidung zwischen „integralen Schengen-Maßnahmen“ und den sogenannten
         nur „mit Schengen verbundenen Maßnahmen“ weder durch das Primärrecht noch durch das abgeleitete Recht gedeckt. Die vom Vereinigten
         Königreich vorgeschlagene Definition der „mit Schengen verbundenen Maßnahmen“ beruhe auf einem Fehlverständnis dessen, was
         eine Bedrohung für die Integrität des Schengen-Besitzstands darstellen könnte, und die fragliche Unterscheidung schaffe insofern
         unnötige Rechtsunsicherheit, als sie dazu führe, dass der Begriff „Maßnahme zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands“
         unterschiedlich zu verstehen sei, je nachdem, ob es sich um den Erlass einer auf die Republik Island und das Königreich Norwegen
         oder auf das Vereinigte Königreich und Irland Anwendung findenden Maßnahme handele.
      
      40      Drittens sei der Standpunkt des Rates voll und ganz mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den im Bereich der verstärkten
         Zusammenarbeit geltenden Regeln vereinbar. Zum einen seien die Verfasser des Vertrags nicht an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
         gebunden. Zum anderen seien die Bestimmungen des EU-Vertrags und des EG-Vertrags über verstärkte Zusammenarbeit unbeschadet
         derjenigen des Schengen-Protokolls zu verstehen.
      
      41      Irland vertritt die Auffassung, die vom Vereinigten Königreich vertretene Auslegung der Art. 4 und 5 des Schengen-Protokolls
         entspreche dem Wortlaut dieser Artikel und der gegenwärtigen Praxis des Rates in Bezug auf die den Schengen-Besitzstand betreffenden
         Maßnahmen, zu deren Anwendung das Vereinigte Königreich und Irland ermächtigt worden seien. Diese Auslegung werde im Übrigen
         durch die verschiedenen der Schlussakte des Vertrags von Amsterdam beigefügten Erklärungen zum Schengen-Protokoll bestätigt.
         Der Rat habe auch nicht dartun können, dass im Fall der Beteiligung des Vereinigten Königreichs an der Annahme der Verordnung
         Nr. 2252/2004 eine konkrete Gefahr der Schädigung des Schengen-Besitzstands bestanden hätte.
      
      42      Die Slowakische Republik führt aus, das Recht des Vereinigten Königreichs zur Beteiligung an der Annahme der Verordnung Nr.
         2252/2004 hänge davon ab, dass keine Bedrohung für die Integrität und die Kohärenz des bereits geltenden Schengen-Besitzstands
         bestehe. Es sei Sache des Rates, den Beweis zu erbringen, dass die Beteiligung dieses Mitgliedstaats an der Anwendung der
         Verordnung eine solche Bedrohung darstelle. Im vorliegenden Fall gebe es diese Bedrohung nicht.
      
      43      Das Königreich Spanien hält die Klage des Vereinigten Königreichs für unbegründet. Der Hauptantrag des Vereinigten Königreichs
         beruhe darauf, dass es sich ein hypothetisches, durch einen Artikel des Schengen-Protokolls verliehenes Recht beimesse, das
         ihm dort nicht zuerkannt werde. Die vom Vereinigten Königreich vertretene Auslegung bedeute eine klare Gefahr für die Maßnahmen,
         die dank der durch dieses Protokoll geschaffenen verstärkten Zusammenarbeit bereits getroffen worden seien, da sie die Integrität
         und die Kohärenz des Schengen-Besitzstands gefährde. Der Hilfsantrag des Vereinigten Königreichs lasse außer Acht, dass der
         Rat festzulegen habe, welche Maßnahmen als Maßnahmen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands anzusehen seien, und dass
         es einem nicht zu den Parteien der Schengener Übereinkommen gehörenden Mitgliedstaat nicht zustehe, diese Festlegung vorzunehmen.
      
      44      Das Königreich der Niederlande macht geltend, das Schengen-Protokoll trage der besonderen Situation Rechnung, in der sich
         das Vereinigte Königreich und Irland in Bezug auf den Schengen-Besitzstand befänden, indem es diesen Mitgliedstaaten in Art. 4
         die Möglichkeit gebe, künftig an diesem Besitzstand teilzuhaben, und indem es durch Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2 gewährleiste,
         dass diese Beteiligung nicht später zu einer Stagnation bei der Weiterentwicklung des fraglichen Besitzstands führen könne.
         Da es kein stichhaltiges Argument dafür gebe, dass für die Beteiligung des Vereinigten Königreichs und Irlands an einer Maßnahme
         zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands nach der letztgenannten Bestimmung ein weniger umfangreiches Verfahren gelte
         als das in Art. 4 vorgesehene Verfahren für die Teilhabe dieser beiden Mitgliedstaaten an den Bestimmungen des Besitzstands
         selbst, sei Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2 in dem vom Rat vertretenen Sinne auszulegen.
      
      45      Die Kommission hebt hervor, dass das wesentliche Merkmal der verstärkten Zusammenarbeit im Allgemeinen und des Schengen-Besitzstands
         im Besonderen ihre Integrität sei. Die Wahrung und der Schutz dieser Integrität sowie die Kohärenz des Schengen-Besitzstands
         seien daher grundlegende Anliegen. Nach dem Schengen-Protokoll komme zwar eine teilweise Beteiligung eines Mitgliedstaats,
         der nicht zu den Parteien der Schengener Übereinkommen gehöre, in Betracht; es gehe aber nicht so weit, dass es den betreffenden
         Mitgliedstaaten eine „freie Auswahl“ gewähre, die zu einem Flickwerk von Beteiligungen und Verpflichtungen führen würde.
      
      46      Die vom Vereinigten Königreich vertretene Auslegung der Art. 4 und 5 des Schengen-Protokolls stehe in Widerspruch zur Systematik
         und zum Grundgedanken dieses Protokolls und sei der Kohärenz und der Integrität des Schengen-Besitzstands abträglich.
      
      47      Im Übrigen handele es sich bei den Worten „auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands“ in Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 des Schengen-Protokolls
         nicht um einen „weiten und unbestimmten“ Begriff der Maßnahmen, die von den an einer Aktion der verstärkten Zusammenarbeit
         beteiligten Mitgliedstaaten getroffen werden könnten, während sich die Entscheidung, einen Vorschlag als „Maßnahme auf der
         Grundlage des Schengen-Besitzstands“ einzustufen, kaum von der Entscheidung unterscheide, die auf die Festlegung der geeigneten
         Rechtsgrundlage für die Annahme eines Rechtsakts der Gemeinschaft gerichtet sei.
      
      48      Was schließlich die Verordnung Nr. 2252/2004 angehe, so ziele sie darauf ab, die Sicherheit der Pässe zu erhöhen und eine
         zuverlässigere Verbindung zwischen ihnen und ihrem Inhaber herzustellen, indem ihre Sicherheitsmerkmale angeglichen und biometrische
         Identifikatoren aufgenommen würden. Dieses Ziel stehe in engem Zusammenhang mit der Kontrolle der Außengrenzen, deren Verstärkung
         das Herzstück der durch die Schengener Übereinkommen geschaffenen Zusammenarbeit sei. Die Verordnung entspreche diesem Grundgedanken
         voll und ganz, denn sie ermögliche es, die Wirksamkeit und die Harmonisierung der Kontrollen an den Außengrenzen zu verbessern.
      
       Würdigung durch den Gerichtshof
      49      Um über das Hauptvorbringen des Vereinigten Königreichs entscheiden zu können, ist zu prüfen, ob Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2
         des Schengen-Protokolls dahin auszulegen ist, dass er nur für Vorschläge und Initiativen auf der Grundlage eines Bereichs
         des Schengen-Besitzstands gilt, zu dessen Anwendung das Vereinigte Königreich und/oder Irland nach Art. 4 des genannten Protokolls
         ermächtigt wurden, oder ob, wie das Vereinigte Königreich geltend macht, diese beiden Bestimmungen im Gegenteil als voneinander
         unabhängig anzusehen sind.
      
      50      Wie hierzu aus Randnr. 68 des Urteils Vereinigtes Königreich/Rat vom heutigen Tag (C‑77/05, Slg. 2007, I‑0000) hervorgeht,
         ist Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2 des Schengen-Protokolls dahin auszulegen, dass er nur für Vorschläge und Initiativen auf der
         Grundlage eines Bereichs des Schengen-Besitzstands gilt, zu dessen Anwendung das Vereinigte Königreich und/oder Irland nach
         Art. 4 des Protokolls ermächtigt wurden.
      
      51      Folglich ist das Hauptvorbringen des Vereinigten Königreichs zur Stützung der vorliegenden Nichtigkeitsklage als unbegründet
         zurückzuweisen.
      
      52      Zum Hilfsvorbringen des Vereinigten Königreichs ist zunächst hervorzuheben, dass die von diesem Mitgliedstaat getroffene Unterscheidung
         zwischen Maßnahmen, die er als „integrale Schengen-Maßnahmen“ einstuft, und solchen, die er als bloße „mit Schengen verbundene
         Maßnahmen“ ansieht, weder im EU- und im EG-Vertrag noch im abgeleiteten Gemeinschaftsrecht eine Grundlage hat.
      
      53      Ferner räumt das Vereinigte Königreich, obwohl es die vom Rat vorgenommene Einstufung beanstandet, selbst ein, dass die Verordnung
         Nr. 2252/2004 einen Zusammenhang mit den Bestimmungen des Schengen-Besitzstands aufweist, da es die Ansicht vertritt, dass
         gleichwohl eine „mit Schengen verbundene Maßnahme“ vorliege.
      
      54      Ungeachtet dieser Erwägungen und des Umstands, dass im vorliegenden Fall die dem Rat zur Last gelegte falsche Einstufung nicht
         in unmittelbarem Zusammenhang mit der Wahl der Rechtsgrundlage für den Erlass der Verordnung Nr. 2252/2004 – Art. 62 Nr. 2
         Buchst. a EG – steht, ist festzustellen, dass sich die Einstufung der Verordnung Nr. 2252/2004 durch den Rat als Maßnahme
         zur Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands, ebenso wie die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts
         der Gemeinschaft, unmittelbar auf die Festlegung der das Verfahren zum Erlass dieser Verordnung regelnden Bestimmungen auswirkte
         und damit auch auf die Möglichkeit des Vereinigten Königreichs, sich an diesem Verfahren zu beteiligen.
      
      55      Da nämlich die Ausübung der Befugnis des Vereinigten Königreichs, sich an der Annahme eines gemäß den Bestimmungen von Titel IV
         vorgelegten Vorschlags zu beteiligen, nach Art. 3 Abs. 1 des Protokolls zu Titel IV nur von der Einhaltung der dort vorgesehenen
         Notifizierungsfrist abhängt, wirkte sich die Einstufung der Verordnung Nr. 2252/2004 als Maßnahme zur Weiterentwicklung der
         Bestimmungen des Schengen-Besitzstands unmittelbar auf die dem genannten Mitgliedstaat zuerkannten Rechte aus.
      
      56      In Anbetracht dieser Feststellung ist analog zu den für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Gemeinschaft geltenden
         Grundsätzen davon auszugehen, dass sich in einer Situation wie der hier vorliegenden die Einstufung eines Rechtsakts der Gemeinschaft,
         der einen Vorschlag oder eine Initiative auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1
         des Schengen-Protokolls enthält, auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen muss, zu denen insbesondere das
         Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören (vgl. Urteile vom 11. Juni 1991, Kommission/Rat, „Titandioxid“, C‑300/89, Slg.
         1991, I‑2867, Randnr. 10, vom 13. September 2005, Kommission/Rat, C‑176/03, Slg. 2005, I‑7879, Randnr. 45, und vom 23. Oktober
         2007, Kommission/Rat, C‑440/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 61).
      
      57      Im Licht dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob – wie das Vereinigte Königreich vorträgt – der Rat nicht berechtigt war, die
         Verordnung Nr. 2252/2004 als Maßnahme zur Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands einzustufen.
      
      58      Zur Zielsetzung der Verordnung Nr. 2252/2004 geht aus ihren Erwägungsgründen 2 und 3 und aus ihrem Art. 4 Abs. 3 hervor, dass
         sie zur Bekämpfung der Fälschung und betrügerischen Verwendung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässe und anderen
         Reisedokumente dient.
      
      59      Zur Erreichung dieses Ziels nimmt die Verordnung Nr. 2252/2004, wie sich aus ihren Art. 1 und 2 ergibt, eine Vereinheitlichung
         und Erhöhung der Mindestsicherheitsnormen vor, die die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässe und Reisedokumente erfüllen
         müssen, und sie sieht vor, dass in diese Dokumente eine Reihe biometrischer Daten ihrer Inhaber aufgenommen werden.
      
      60      In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass, wie der Gerichtshof in Randnr. 84 des oben genannten Urteils Vereinigtes
         Königreich/Rat entschieden hat, die Personenkontrollen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten und damit die wirksame Umsetzung
         der gemeinsamen Vorschriften über Standards und Verfahren für diese Kontrollen als Bestandteile des Schengen-Besitzstands
         anzusehen sind.
      
      61      Nach Art. 6 Abs. 2 Buchst. b und c des SDÜ, der die einheitlichen Grundsätze für die Kontrollen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten
         enthält, sind alle Personen zumindest einer solchen Kontrolle zu unterziehen, die die Feststellung ihrer Identität anhand
         der vorgelegten oder vorgezeigten Reisepapiere ermöglicht, und sie unterliegen gegebenenfalls einer eingehenden Kontrolle,
         die die fahndungstechnische Überprüfung und die Abwehr von Gefahren für die nationale Sicherheit und die öffentliche Ordnung
         der Unterzeichnerstaaten des SDÜ umfasst.
      
      62      Die Modalitäten der im SDÜ vorgesehenen Kontrolle werden im Gemeinsamen Handbuch des durch das SDÜ eingesetzten Exekutivausschusses
         (ABl. 2002, C 313, S. 97) festgelegt, das zum Schengen-Besitzstand im Sinne von Art. 1 des Schengen-Protokolls gehört.
      
      63      In Teil II („Die Grenzkontrolle“) dieses Gemeinsamen Handbuchs sieht Nr. 1.3.1 vor, dass die Mindestkontrolle gemäß Art. 6
         Abs. 2 Buchst. b des SDÜ in einem Personenvergleich anhand der vorgelegten oder vorgezeigten Grenzübertrittspapiere und einer
         zügigen und einfachen Überprüfung in Form der Beschau besteht, ob das Grenzübertrittspapier gültig ist und Fälschungs- oder
         Verfälschungsmerkmale aufweist.
      
      64      Nach Nr. 1.3.2.1 dieses Teils des Gemeinsamen Handbuchs, der die Modalitäten der eingehenden Kontrolle im Sinne von Art. 6
         Abs. 2 Buchst. c des SDÜ betrifft, umfasst diese Kontrolle gründliche Erhebungen dazu, ob das beim Grenzübertritt vorgelegte
         Reisedokument gültig und echt ist.
      
      65      Da die Prüfung der Echtheit der Pässe und anderen Reisedokumente folglich das Hauptelement der Personenkontrollen an den Außengrenzen
         ist, sind die Maßnahmen, die eine leichtere und zuverlässigere Feststellung dieser Echtheit und der Identität des Inhabers
         des fraglichen Dokuments ermöglichen, als zur Gewährleistung und Verbesserung der Wirksamkeit dieser Kontrollen und damit
         des durch den Schengen-Besitzstand geschaffenen integrierten Schutzes der Außengrenzen geeignet anzusehen.
      
      66      In Anbetracht von Ziel und Inhalt der Verordnung Nr. 2252/2004, wie sie sich aus der Analyse in den Randnrn. 58 und 59 des
         vorliegenden Urteils ergeben, ist diese Verordnung somit als Maßnahme auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands im Sinne
         von Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 des Schengen-Protokolls anzusehen.
      
      67      Unter diesen Umständen hat der Rat die Verordnung Nr. 2252/2004 zu Recht als Maßnahme zur Weiterentwicklung der Bestimmungen
         des Schengen-Besitzstands eingestuft.
      
      68      Auch dem Hilfsvorbringen des Vereinigten Königreichs kann deshalb nicht gefolgt werden.
      
      69      Der Antrag des Vereinigten Königreichs auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 2252/2004 greift daher nicht durch; infolgedessen
         hat der Gerichtshof nicht über den Antrag dieses Mitgliedstaats auf Aufrechterhaltung der Wirkungen der genannten Verordnung
         zu entscheiden.
      
      70      Somit ist die Klage des Vereinigten Königreichs abzuweisen.
      
       Kosten
      71      Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der
         Rat die Verurteilung des Vereinigten Königreichs beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die
         Kosten aufzuerlegen. Nach Art. 69 § 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetretenen
         Mitgliedstaaten und Organe ihre eigenen Kosten.
      
      Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
      1.      Die Klage wird abgewiesen.
      2.      Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt die Kosten.
      3.      Das Königreich Spanien, Irland, das Königreich der Niederlande, die Slowakische Republik und die Kommission der Europäischen
            Gemeinschaften tragen ihre eigenen Kosten.
      Unterschriften
      * Verfahrenssprache: Englisch.