CELEX: 62004CC0213
Language: it
Date: 2005-09-29
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 29 settembre 2005. # Ewald Burtscher contro Josef Stauderer. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Oberster Gerichtshof - Austria. # Libera circolazione dei capitali - Articolo 56 CE - Procedura di dichiarazione di acquisto di terreni edificabili - Nullità retroattiva del negozio in caso di dichiarazione tardiva dell'acquirente. # Causa C-213/04.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE 
      F.G. JACOBS
      presentate il 29 settembre 2005 1(1)
      
      Causa C‑213/04
      Ewald Burtscher
      contro
      Josef Stauderer
      1.     La legislazione federale austriaca prevede il controllo delle pubbliche autorità sull’acquisto di terreni. In certe circostanze
         essa limita le possibilità di acquisto finalizzate allo stabilimento di una residenza secondaria.
      
      2.     Nella presente controversia l’Oberster Gerichsthof (Corte suprema austriaca) domanda alla Corte se l’art. 56 CE, che sancisce
         la libera circolazione dei capitali, osti alla normativa del Land Vorarlberg sull’acquisto di beni fondiari, ai cui sensi
         il fatto di fornire oltre il termine impartito una dichiarazione obbligatoria comporta l’invalidità retroattiva del negozio.
      
       Diritto comunitario 
      3.     L’art. 56, n. 1, CE recita:
      «Nell’ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra
         Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi».
      
      4.     L’art. 6, n. 4, della direttiva 88/361 (2) recita:
      
      «L’attuale legislazione nazionale che disciplina l’acquisto di residenze secondarie può essere mantenuta in vigore fino a
         che il Consiglio adotterà ulteriori disposizioni in questo settore in conformità dell’articolo 69 del trattato. Questa disposizione
         non inficia l’applicabilità delle altre disposizioni del diritto comunitario». L’art. 69 è stato abrogato dal Trattato di
         Amsterdam (3). Alla data dell’abrogazione il Consiglio non aveva adottato altre disposizioni in materia.
      
       Diritto nazionale
      5.     Il Vorarlberg Grundverkehrsgesetz (legge sulle operazioni immobiliari) (in prosieguo: il «VGVG») disciplina l’acquisto di
         beni fondiari nel Vorarlberg.
      
      6.     Nella versione vigente nel 1969 (4) (il «VGVG 1969») esso subordinava all’autorizzazione dell’autorità competente in materia di operazioni fondiarie l’acquisto
         di terreni da parte di uno straniero.
      
      7.     Nella successiva versione del 1993 (in prosieguo: il «VGVG 1993») (5) l’obbligo di autorizzazione veniva generalizzato a tutti i terreni edificati. 
      
      8.     Ai sensi dell’art. 7, n. 2, VGVG 1993, l’acquisto di un terreno edificato per uno scopo diverso dal trascorrervi le vacanze
         non era soggetto ad autorizzazione ove l’acquirente forniva una dichiarazione scritta secondo cui, inter alia, l’acquisto
         appunto non avveniva a fini di villeggiatura. L’art. 2, n. 6, definiva effettuato «a fini di villeggiatura» l’acquisto di
         terreni inteso a stabilire una casa di villeggiatura, ovvero a utilizzarne una già esistente, da parte del compratore medesimo
         oppure di un terzo.
      
      9.     Un’ulteriore versione del VGVG (6) (in prosieguo: il «VGVG 2000») estendeva agli acquisti a fini di villeggiatura la possibilità di comprare un terreno edificato
         mediante dichiarazione scritta, anziché mediante autorizzazione. L’art. 7, n. 2, VGVG 2000 faceva obbligo all’acquirente di
         attestare che il terreno era edificato, che l’acquisto era o meno inteso a stabilirvi una dimora di villeggiatura, che egli
         era cittadino austriaco o soddisfaceva una delle condizioni di cui all’art. 3. 
      
      10.   L’art. 3, n. 1, recita:
      «Ai sensi e per gli effetti del diritto comunitario, e subordinatamente a quanto disposto all’art. 3, n. 2, le norme relative
         all’acquisto di fondi da parte di stranieri non si applicano a:
      
      (….) 
      d)      persone che esercitano il diritto di residenza;
      e)      persone fisiche o giuridiche che esercitano il diritto alla libera circolazione dei capitali, purché cittadini di uno Stato
         membro dell’Unione europea o di uno Stato aderente all’Accordo SEE (7)».
      
      11.   L’art. 3, n. 2, recita:
      «Dove l’acquisto è effettuato a fini di villeggiatura, dalle disposizioni sulla libera circolazione dei capitali all’interno
         del SEE non risulta per gli stranieri alcuna eccezione alla vigente normativa sulla cessione di beni fondiari» (8).
      
      12.   L’art. 9 riguarda le richieste di autorizzazione alla cessione di fondi di cui siano parte cittadini stranieri. Il n. 1 dell’articolo
         precisa per quale tipo di cessioni debba farsi la richiesta, mentre il n. 2 stabilisce regole minuziose per determinati elementi
         della procedura di autorizzazione.
      
      13.   A norma dell’art. 7, n. 4, VGVG 2000, in caso di acquisto a fini di villeggiatura l’acquirente deve fornire un certificato
         dell’autorità competente nel senso che l’acquisto è compatibile con il piano regolatore. Se tale compatibilità sussiste, l’autorità
         è tenuta a rilasciare il certificato.
      
      14.   Nella parte qui rilevante l’art. 17, n. 2, ultima frase, prescrive che la dichiarazione di cui all’art. 7, n. 2, sia resa
         entro tre mesi dalla stipulazione del contratto.
      
      15.   L’art. 29 riguarda le conseguenze giuridiche delle restrizioni alle cessioni. Al n. 1 dispone che, fintantoché l’autorizzazione
         o la dichiarazione richiesta per legge non è stata accordata o fornita, il contratto sottostante non può essere eseguito;
         in particolare, il diritto in rem non può essere iscritto nel registro immobiliare. Il contratto vincola nondimeno le parti.
      
      16.   Il n. 2 dell’art. 29, nella parte qui rilevante, recita:
      «Se due anni dopo la scadenza del termine di cui all’art. 17, n. 2, ultima frase, (…) la dichiarazione di cui all’art. 7 non
         è stata fornita, il negozio stesso è retroattivamente invalido».
      
      Fatti e procedimento nazionale
      17.   Il sig. Burtscher è cittadino austriaco ed è iscritto al catasto come proprietario di un terreno edificato nel Vorarlberg,
         cedutogli dalla madre il 9 novembre 1995.
      
      18.   Il sig. Stauderer è cittadino tedesco e abitualmente risiede in Germania. Dal 1974 lui e la sua famiglia utilizzano la proprietà
         di cui trattasi come casa di villeggiatura. 
      
      19.   Nell’ordinanza di rinvio si afferma che, conformemente alla legge in vigore a quel tempo (9), in quanto cittadino tedesco egli non poteva essere autorizzato dall’autorità competente all’acquisto del bene.
      
      20.   Il 16 giugno 1975 i genitori del sig. Burtscher e il sig. Stauderer firmavano due accordi relativamente al fondo. Nel primo
         si conveniva di locare il bene al sig. Stauderer, per una durata di 99 anni, a partire dal 1° gennaio 1975, precisando che
         l’obbligo contrattuale sarebbe stato trasmesso agli aventi causa di ciascuna delle parti. Il sig. Stauderer si impegnava a
         versare la somma di 350 000 scellini austriaci (ATS) quale acconto sulla locazione; la parte non consumata di tale acconto
         gli sarebbe stata rimborsata in caso di risoluzione anticipata del rapporto di locazione. Oltre alle relative imposte e tasse
         pubbliche, il convenuto prendeva del pari a suo carico i costi della conservazione in buono stato del bene locato.
      
      21.   Nel secondo accordo i genitori del sig. Burtscher si obbligavano a vendere la proprietà al sig. Stauderer al prezzo di ATS 350 000,
         qualora questi avesse ottenuto la possibilità giuridica di acquistare il bene locato. All’epoca dell’accordo tale possibilità
         non sussisteva.
      
      22.   Il 12 luglio 1994 l’autorità territorialmente competente vietava di utilizzare la proprietà come casa di villeggiatura sulla
         scorta del piano regolatore. Il sig. Stauderer continuava nondimeno a godere del bene.
      
      23.   L’11 settembre 2000 il sig. Burtscher ricorreva in Tribunale per ottenere il rilascio del fondo sostenendo che il convenuto
         usava il bene senza averne titolo (in prosieguo: il «primo procedimento»). Tanto il Berufungsgericht (organo giurisdizionale
         d’appello) quanto l’Oberster Gerichsthof qualificavano le convenzioni stipulate nel 1975 negozi simulati. Il negozio simulato
         è soggetto alle norme applicabili all’atto realmente voluto. Ciò significa che, in conformità al VGVG 2000, il sig. Stauderer
         avrebbe dovuto presentare una dichiarazione entro due anni dall’introduzione della misura. Non avendola fornita, egli avrebbe
         perso ogni possibilità di acquisire titolo alla proprietà. Era perciò necessario ripristinare lo status quo ante.
      
      24.   Nel corso di un secondo procedimento il tribunale di primo grado determinava l’importo delle spese effettuate per il terreno
         dal convenuto e ordinava a quest’ultimo il rilascio, dietro versamento di una somma di EUR 38 280,57. L’organo giurisdizionale
         d’appello confermava tale decisione. In un successivo ricorso alla Corte suprema su una questione di diritto il sig. Stauderer
         sosteneva che la decisione presa nel primo procedimento era contraria alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità
         europee nella causa Salzmann II (10).
      
      25.   In quella causa è stato dichiarato che un regime di autorizzazione obbligatoria come quello contenuto nel VGVG costituiva
         una restrizione della libertà di circolazione dei capitali, incompatibile con l’art. 73 B, n. 1 (divenuto art. 56, n. 1, CE),
         del Trattato, sia perché creava un’ingiustificata discriminazione procedurale, sia perché non era strettamente necessario
         a conseguire l’obiettivo d’interesse generale perseguito (11).
      
      26.   Tutto ciò considerato, l’Oberster Gerichtshof ha sospeso il giudizio dinanzi ad esso pendente ed ha sottoposto alla Corte
         di giustizia la seguente questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE:
      
      «Se l’art. 56 CE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale (il Vorarlberger Grundverkehrsgesetz),
         secondo la quale, in caso di acquisto di un bene fondiario con un atto giuridico che non richiede l’autorizzazione dell’autorità
         competente in materia di operazioni immobiliari, comporta l’invalidità retroattiva del negozio il fatto che l’acquirente fornisca
         oltre il termine impartito la dichiarazione secondo cui il terreno è edificato, l’acquisto non ha avuto luogo al fine di stabilirvi
         una dimora per la villeggiatura ed egli è cittadino austriaco o a questo dev’essere equiparato».
      
      27.   Hanno svolto osservazioni scritte il sig Burtscher, il sig. Stauderer, l’Austria, la Spagna e la Commissione. Tutti erano
         rappresentati all’udienza.
      
       Ricevibilità
      28.   Il sig. Stauderer contesta la ricevibilità della domanda deducendo due motivi. Primo motivo: in virtù della Convenzione di
         Bruxelles (12) non sarebbero i giudici austriaci a dover conoscere della causa principale. Secondo motivo: l’ordinanza sarebbe priva di
         contenuto giacché dal 1° giugno 2004 la nuova versione del VGVG non pone più limiti all’acquisto di terreni edificati.
      
       Convenzione di Bruxelles
      29.   Secondo il sig. Stauderer, l’art. 16 della Convenzione di Bruxelles non attribuisce la cognizione ai giudici austriaci. In
         procedimenti aventi ad oggetto diritti in rem su beni immobili o locazioni di beni immobili l’art. 16 stabilisce la competenza
         esclusiva dei giudici dello Stato contraente in cui l’immobile è ubicato. Nel caso di specie, tuttavia, l’art. 16 non trova
         applicazione perché il diritto al rilascio dei luoghi è un diritto personale.
      
      30.   Il sig. Stauderer cita anche l’art. 18 della Convenzione, ai cui sensi il giudice davanti al quale il convenuto è comparso
         è competente, a meno che la comparizione sia avvenuta solo per eccepire l’incompetenza. Ebbene, i giudici austriaci non avrebbero
         tenuto conto della vera natura della comparizione dinanzi al tribunale di primo grado. Ne consegue che non erano competenti.
      
      31.   Sono del parere che nei procedimenti dinanzi alla Corte ex art. 234 CE eccezioni d’irricevibilità della domanda fondate sull’incompetenza
         del giudice remittente debbano di norma essere respinte. L’incompetenza è questione di diritto nazionale. Come la Corte ha
         ripetutamente affermato, in forza del principio di ripartizione delle competenze tra giudici nazionali e Corte di giustizia
         in procedimenti di questo tipo sono i primi – i giudici nazionali – ad applicare le norme in materia di organizzazione giudiziaria
         e di procedura (13). In base a tale giurisprudenza è il giudice nazionale a statuire sulla competenza se l’eccezione è basata su norme di diritto
         interno.
      
      32.   Lo stesso vale anche nel caso in cui l’eccezione sia fondata sulla Convenzione di Bruxelles (ora regolamento n. 44/2001 (14)), salvo nelle ipotesi in cui le disposizioni di detta Convenzione costituiscano espressamente oggetto della domanda pregiudiziale (15).
      
      33.   Questo approccio ha una sua ragione pratica. In linea di massima la Corte deve poter rispondere alla domanda pregiudiziale.
         Inoltre, anche nel caso di definitiva incompetenza dei giudici nazionali, la sentenza della Corte sulla questione sostanziale
         oggetto del rinvio potrebbe essere pur sempre utile per decidere il caso.
      
      34.   Diverso sarebbe il discorso se l’incompetenza del giudice nazionale fosse manifesta.
      35.   In via di analogia, è giurisprudenza costante che, mentre spetta al giudice nazionale, alla luce delle particolari circostanze
         della causa, valutare la rilevanza delle questioni che propone alla Corte ex art. 234 CE, la Corte di giustizia non può statuire
         al riguardo qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione richiesta non ha alcuna relazione con l’effettività o con
         l’oggetto della causa principale (16).
      
      36.   Allo stesso modo, a mio avviso, la Corte dovrebbe astenersi dal rispondere a una domanda pregiudiziale per incompetenza del
         giudice nazionale solo dove tale incompetenza sia manifesta.
      
      37.   Nel caso di specie l’incompetenza del giudice austriaco non è affatto manifesta.
      38.   È possibile che, come afferma il sig. Stauderer, l’art. 16, n. 1, della Convenzione di Bruxelles non trovi applicazione perché
         i diritti contrattuali oggetto della causa principale concernono un diritto in personam e non un diritto in rem (17), e non conferisca, pertanto, una competenza esclusiva ai giudici austriaci.
      
      39.   In tal caso, però, deve trovare applicazione – mi pare – l’art. 5, che afferma la competenza dei giudici del luogo di adempimento
         del contratto. Nella fattispecie, il luogo dell’adempimento è con ogni evidenza l’Austria, sicché competenti a conoscere del
         caso sarebbero ancora una volta i giudici austriaci.
      
      40.   Va disattesa anche l’allegazione del sig. Stauderer secondo cui i giudici austriaci non sono competenti in forza dell’art. 18
         della Convenzione. Tale disposizione prevede che il giudice davanti al quale il convenuto è comparso sia competente, a meno
         che la comparizione sia avvenuta solo per eccepire l’incompetenza. È evidente che in tutti e due i procedimenti il sig. Stauderer
         è comparso dinanzi ai giudici austriaci per contestare il merito delle azioni proposte dal sig. Burtscher.
      
      41.   Ne consegue che non sussiste motivo per la Corte di continuare la verifica di eventuali difetti di competenza del giudice
         remittente.
      
       Mancanza di oggetto
      42.   In secondo luogo il sig. Stauderer contesta la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale per mancanza di oggetto,
         visto che, con l’adozione, l’11 maggio 2004, di una legge di rettifica del VGVG 2000 (18), il legislatore del Land Vorarlberg ha rimosso le restrizioni all’acquisto di terreni edificati. L’Oberster Gerichtshof dovrebbe
         decidere sulla base dell’ultima legislazione, entrata in vigore il 1° giugno 2004, la quale ha abrogato inter alia l’onere
         di dichiarazione dell’acquisto di terreni edificati enunciato all’art. 7, n. 2, VGVG 2000.
      
      43.   In linea con l’abrogazione di detto onere è stato introdotto un ulteriore emendamento nella versione consolidata del Vorarlberger
         Grundverkehrsgesetz 19 agosto 2004 (19) (in prosieguo: il «VGVG 2004»), che non si riferisce all’acquisto di terreni edificati nel contesto di misure che sanzionano
         con l’invalidità retroattiva alcuni acquisti di terreno. All’art. 29 il VGVG 2000 stabilisce che il negozio è retroattivamente
         invalido se l’acquisto di terreno edificato non è dichiarato, in conformità all’art. 7, n. 2, entro due anni dalla stipulazione
         del contratto. Al contrario, la disposizione equivalente nel VGVG 2004, l’art. 27, non prevede invalidità retroattiva del
         contratto di acquisto di un terreno per omessa dichiarazione. Prevede nondimeno tale sanzione in altre ipotesi.
      
      44.   L’ordinanza di rinvio non menziona la legge di modifica 11 maggio 2004, né il VGVG 2004. 
      45.   All’udienza l’Austria ha fatto valere la norma del suo diritto processuale civile secondo cui deve applicarsi la legge in
         vigore al momento della prima udienza (nel primo procedimento).
      
      46.   Quale disposizione di diritto interno applicare nella causa principale devono deciderlo i giudici nazionali in conformità
         dei propri ordinamenti. 
      
      47.   Ebbene, nessuna disposizione del VGVG 2004 sembra indicare che esso si applichi retroattivamente agli acquisti di terreni
         edificati. Non c’è quindi motivo di supporre che tale legge trovi applicazione nella fattispecie e che ora l’ordinanza manchi
         di oggetto. 
      
      48.   Propongo, pertanto, alla Corte di ricevere la domanda di pronuncia pregiudiziale. Ciò fatto, vado ad esaminare la questione
         nel merito.
      
      Merito
      49.   Il sig. Burtscher fa valere che l’operazione ha ad oggetto un terreno agricolo, come risulta dal registro immobiliare, acquistabile
         previa autorizzazione conformemente al VGVG 2000. La sanzione dell’invalidità retroattiva per dichiarazione resa oltre i termini
         impartiti non sarebbe in contrasto, a suo avviso, con l’art. 56 CE. Dello stesso parere si dichiara il governo austriaco.
      
      50.   Secondo il sig. Stauderer, le sanzioni per non aver osservato la procedura di dichiarazione devono essere adeguate e non possono
         arrivare a far perdere il diritto di acquistare la proprietà, come si chiede nel caso di specie. 
      
      51.   In via preliminare occorre ricordare che il regime giuridico applicabile alla proprietà immobiliare, benché rientri nelle
         competenze riservate agli Stati membri in forza dell’art. 295 CE, non si sottrae al rispetto delle norme fondamentali del
         Trattato. Pertanto, misure nazionali che disciplinano in talune zone l’acquisto della proprietà immobiliare sono soggette
         all’osservanza delle disposizioni del Trattato riguardanti la libera circolazione dei capitali (20).
      
      52.   Ne consegue che la questione da risolvere è se una normativa nazionale che annulla la vendita di un terreno per difetto di
         dichiarazione sia compatibile con l’art. 56 CE.
      
      53.   È stato affermato che una procedura di autorizzazione preventiva all’acquisto di terreni limita, già solo in forza del suo
         oggetto, la libera circolazione dei capitali (21).
      
      54.   Allo stesso modo limiterebbe, già solo in forza del suo oggetto, la libera circolazione dei capitali una procedura di dichiarazione
         corredata di misure che prevedono in caso di sua violazione l’invalidità retroattiva della vendita. Essa sarebbe pertanto
         vietata dall’art. 56 CE. 
      
      55.   Una limitazione del genere può nondimeno essere ammessa a condizione di perseguire un obiettivo di interesse generale, di
         non essere applicata in maniera discriminatoria e di rispettare il principio di proporzionalità, ossia di essere idonea a
         garantire il conseguimento dell’obiettivo perseguito e di non eccedere quanto necessario al suo raggiungimento (22). Verifichiamo se tutt’e tre queste condizioni sono soddisfatte.
      
       Interesse generale
      56.   L’Austria osserva che l’obiettivo perseguito imponendo la procedura di dichiarazione e la correlata sanzione dell’invalidità
         retroattiva è, in primis, che l’autorità competente sia informata degli acquisti di terreni edificati e, in secundis, che
         l’acquirente conservi la destinazione dichiarata del bene, e sarebbe strettamente correlato a quello di impedire che un terreno
         edificato sia adibito a casa di villeggiatura in violazione del piano regolatore.
      
      57.   Ai termini dell’art. 6, n. 4, della direttiva 88/361, la legislazione nazionale che disciplina l’acquisto di residenze secondarie
         può essere mantenuta in vigore fino a che il Consiglio non adotti ulteriori disposizioni in questo settore, cosa finora non
         avvenuta (23).
      
      58.   La Corte ha, inoltre, affermato che le restrizioni all’insediamento di residenze secondarie in una zona geografica determinata
         che uno Stato membro introduce al fine di mantenere, in un obiettivo di pianificazione del territorio, una popolazione permanente
         e un’attività economica autonoma rispetto al settore turistico possono essere considerate funzionali a un obiettivo d’interesse
         generale (24).
      
      59.   Tale affermazione, nonostante la sua certa qual genericità, mi sembra permettere una procedura di dichiarazione intesa ad
         impedire l’utilizzo di terreni edificati come case di villeggiatura. Ritengo pertanto che detta procedura persegua un obiettivo
         compatibile con il diritto comunitario e che la restrizione della libera circolazione di capitali cui dà luogo possa essere
         giustificata se necessaria e proporzionata allo scopo.
      
       Applicazione non discriminatoria 
      60.   In secondo luogo, prima e al fine di verificare se la procedura di dichiarazione e la sanzione correlata dell’invalidità retroattiva
         siano applicate in maniera non discriminatoria, si osservi quanto segue. La Corte, applicando un approccio maturato nel contesto
         della libera prestazione di servizi nella causa Säger (25), ha affermato che anche norme nazionali che non creano una disparità di trattamento possono impedire gli investimenti e così
         vanificare la libera circolazione dei capitali (26).
      
      61.   Per accertare una violazione dell’art. 56 CE non occorre perciò provare che la normativa nazionale controversa sia in se stessa
         discriminatoria.
      
      62.   La discriminazione risulterà, piuttosto, dalla considerazione di due aspetti: (1) cosa potrebbe integrare, alla luce delle
         disposizioni sulla libera circolazione dei capitali, un ostacolo all’acquisto da parte di cittadini di altri Stati membri
         di terreni destinati allo stabilimento di una casa di villeggiatura e (2) se il certificato necessario alla registrazione
         della proprietà una volta fatta la dichiarazione sia concesso discrezionalmente.
      
      63.   Secondo il sig. Stauderer, l’art. 3, n. 2, VGVG 2000 opera una discriminazione tra gli austriaci e i cittadini di altri Stati
         membri. 
      
      64.   Secondo la Spagna, la normativa austriaca è discriminatoria in quanto impone agli stranieri di dichiararsi tali. 
      65.   L’art. 3, n. 2, VGVG 2000 potrebbe apparire prima facie discriminatorio. Da un lato, sembrerebbe vietare cessioni di beni
         immobili a stranieri che cerchino di aggirare la normativa in materia invocando le disposizioni sulla libera circolazione
         dei capitali nel SEE. Dall’altro, l’art. 3, n. 2, non riguarda cessioni di terreni tra cittadini austriaci, i quali chiaramente
         non sono soggetti alla normativa applicabile nel primo caso.
      
      66.   L’art. 7, n. 2, VGVG 2000 sembra invece riferirsi allo stesso modo agli austriaci e agli stranieri allorché prescrive di dichiarare
         se l’acquisto di un terreno edificato è inteso o meno a stabilire una casa di villeggiatura. Ne consegue che l’obbligo incombe
         equamente sia ai cittadini di altri Stati membri, sia agli Austriaci.
      
      67.   Benché i termini dell’art. 3, n. 2, possano risultare discriminatori, non mi pare che a livello di procedura di dichiarazione
         i cittadini di altri Stati membri siano trattati diversamente dagli Austriaci. 
      
      68.   Il secondo elemento rilevante per determinare se la procedura di dichiarazione e la sanzione correlata dell’invalidità retroattiva
         siano applicate in maniera discriminatoria è se (a) il rilascio del certificato da parte dell’autorità competente una volta
         resa la dichiarazione è conforme all’art. 7, n. 4, VGVG 2000, ovvero (b) se l’invalidità di un’operazione ai sensi dell’art. 29,
         n. 2, VGVG 2000 implica una valutazione discrezionale.
      
      69.   Nell’ambito delle procedure di autorizzazione intese ad impedire l’acquisto di terreni a scopo d’installazione di una residenza
         secondaria, la casistica rivela che, imponendo all’acquirente di fornire la prova dell’uso futuro del fondo che esso compra,
         si conferisce all’amministrazione competente un margine di valutazione tanto ampio da poter essere esercitato in maniera discriminatoria (27). 
      
      70.   Al contrario, nulla nella procedura di dichiarazione prevista dal VGVG 2000 lascia ritenere che l’autorità competente rilasci
         il certificato discrezionalmente. L’acquirente deve rendere una dichiarazione che la proprietà è edificata, che è cittadino
         austriaco o esercita il diritto alla libera circolazione di capitali e risiede nel territorio di uno Stato membro dell’Unione
         o dello Spazio economico europeo, e che l’acquisto non è a fini di villeggiatura. Se il piano regolatore è rispettato, l’autorità
         competente deve solo prendere atto della dichiarazione rilasciando il certificato. 
      
      71.   Se, viceversa, non è resa nessuna dichiarazione entro due anni dalla stipula della compravendita, il negozio è invalido retroattivamente.
         L’automatismo di questa regola dimostra che essa non implica esercizio di poteri discrezionali.
      
      72.   È dunque poco probabile che la procedura in esame possa essere applicata in maniera discriminatoria.
       Necessità e adeguatezza della misura
      73.   In terzo luogo, va considerato se la procedura di dichiarazione e la correlata sanzione dell’invalidità retroattiva siano
         necessarie e adeguate per impedire l’acquisto di terreni finalizzato a stabilire una sede secondaria in violazione del piano
         regolatore.
      
      74.   La Corte ha già verificato se una procedura di dichiarazione che intende legittimamente limitare gli acquisti finalizzati
         a stabilire residenze secondarie sia una misura adeguata al raggiungimento dello scopo perseguito.
      
      75.   Nella sentenza Konle la Corte ha affermato che una procedura di (mera) dichiarazione che prevede l’adozione di provvedimenti
         nel caso di sua violazione può costituire un mezzo di controllo efficace e tale da evitare che un bene sia acquistato come
         residenza secondaria (28). La Corte precisava, poi, quali possibili provvedimenti siano all’uopo efficaci:
      
      «A tale proposito occorre rilevare che un’infrazione ad una normativa nazionale riguardante le residenze secondarie come quella
         di cui trattasi nella causa principale può essere sanzionata mediante pene pecuniarie, mediante una decisione che imponga
         all’acquirente di mettere immediatamente fine all’uso illecito del bene a pena di vendita forzata di quest’ultimo, nonché
         mediante l’accertamento della nullità della vendita, con il conseguente ripristino, nei registri immobiliari, delle iscrizioni
         anteriori all’acquisto del bene» (29).
      
      76.   Nella sentenza Reisch essa ribadiva che una procedura di dichiarazione siffatta, unitamente alla possibilità di sanzioni in
         caso di sua violazione, era compatibile con il diritto comunitario (30).
      
      77.   Anche nella sentenza Salzmann II la Corte preferiva come alternativa alla troppo restrittiva procedura di autorizzazione prescritta
         dal VGVG 1993 una semplice procedura di dichiarazione accompagnata da misure giuridiche adeguate (31).
      
      78.   In linea con queste statuizioni mi sembra che una procedura di dichiarazione come quella controversa sia una misura idonea
         al raggiungimento dello scopo perseguito dalla legislazione nazionale. Essa permette all’autorità competente di verificare
         se l’acquisto di un fondo è fatto a fini di villeggiatura e, in tal caso, se è conforme al piano regolatore.
      
      79.   Il punto nodale è, però, se per osservare tale procedura sia davvero necessaria la sanzione dell’invalidità retroattiva del
         negozio di compravendita in caso di omissione della dichiarazione.
      
      80.   L’Austria considera la sanzione equa perché nessun’altra sarebbe sufficiente ad indurre l’acquirente di un terreno edificato
         a rendere la dichiarazione entro i termini; solo una sanzione di invalidità retroattiva della vendita può realizzare l’obiettivo
         di impedire l’illegittimo utilizzo di una proprietà a fini di villeggiatura.
      
      81.   Secondo il sig. Stauderer, la Commissione e la Spagna, la sanzione è sproporzionata.
      82.   La Commissione afferma che è il suo automatismo a renderla sproporzionata. Sono d’accordo.
      83.   E vorrei aggiungere che la sanzione potrebbe risultare anche inadeguata. L’invalidità del negozio, come accettata nella sentenza
         Konle, sarebbe una sanzione adeguata solo se fosse accertata una violazione della legittima limitazione degli acquisti per
         stabilirvi residenze secondarie. Tale decisione sarebbe basata, di norma, su una dichiarazione ricevuta dall’autorità competente.
         L’invalidità del negozio semplicemente perché non c’è stata dichiarazione, dunque senza che sia stata accertata alcuna violazione
         della limitazione suddetta, sembra prematura e potrebbe collidere con l’obiettivo perseguito dalla legislazione austriaca
         ove impedisse un uso ad esso invece consono.
      
      84.   Non condivido l’osservazione dell’Austria secondo cui le sanzioni amministrative non costituiscono un rimedio valido contro
         l’acquisto di immobili a fini di villeggiatura.
      
      85.   Come fa notare la Commissione, l’art. 34 del VGVG 2000 elenca le violazioni di tale legge sanzionate con ammenda. Non vedo
         perché una dichiarazione oltre i termini impartiti non possa figurare fra di esse.
      
      86.   Ritengo perciò che la normativa nazionale che prevede l’invalidità retroattiva dell’acquisto di un terreno dove l’acquirente
         non abbia reso la dichiarazione prescritta entro i termini sia sproporzionata, non raggiunga necessariamente l’obiettivo perseguito
         e possa anzi frustrarlo.
      
       Conclusione
      87.   Alla luce di quanto sopra sono del parere che la Corte debba rispondere come segue alla questione sollevata dall’Oberster
         Gerichtshof:
      
      «È contraria all’art. 56 CE una normativa nazionale sulle operazioni immobiliari ai cui sensi il fatto di fornire oltre il
         termine impartito la dichiarazione all’uopo prescritta comporta l’invalidità retroattiva del negozio di acquisto di un terreno».
      
      1 	Lingua originale: l'inglese.
      
      2 	Direttiva del Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, per l'attuazione dell'articolo 67 del Trattato (ora art. 56 CE) (GU 1988,
         L 178, pag. 5).
      
      3      Trattato di Amsterdam, Parte seconda, art. 6.I.39.
      
      4 	Vorarlberger LGBl. 12/1969.
      
      5 	Vorarlberger LGBl. 61/1993.
      
      6 	Vorarlberger LGBl. 29/2000.
      
      7      Accordo sullo Spazio economico europeo (Accordo SEE) tra le Comunità economiche europee ed i loro Stati membri e la Repubblica
         d'Austria, la Repubblica di Finlandia, la Repubblica d'Islanda, il Principato del Liechtenstein, il Regno di Norvegia, il
         Regno di Svezia e la Confederazione svizzera (GU 1994, L 1, pag. 3).
      
      8      Cit. supra, nota 7. Gli artt. 40‑45 dell'Accordo SEE contengono le disposizioni sulla libera circolazione dei capitali.
      
      9 	V. supra, paragrafo 6.
      
      10 	Causa C‑300/01 (Racc. 2003, pag. I‑4899).
      
      11 	V. infra, paragrafo 52.
      
      12 	Convenzione del 27 settembre 1968, concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile
         e commerciale. La versione consolidata della Convenzione, modificata da quattro successivi allegati, è pubblicata in GU 1998,
         C 27, pag. 1. Dal 1° marzo 2002 la Convenzione è stata sostituita, tranne che per la Danimarca e altri territori oltremare,
         dal regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 2000, n. 44/2001, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento
         e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 2001, L 12, pag. 1).
      
      13 	Causa 65/81, Reina/Landeskreditbank Baden-Württemberg (Racc. 1982, pag. 33, punti 7 e 8); causa 10/92, Balocchi/Ministero
         delle Finanze (Racc. 1993, pag. I‑5105, punti 16 e 17), e causa C‑39/94, SFEI e a. (Racc. 1996, pag. I‑3547, punto 24);
      
      14 	Cit. in nota 12, supra.
      
      15 	Causa C‑105/94, Celestini/Saar-Sektkellerei Faber GmbH & Co. KG (Racc. 1997, pag. I‑2971, punto 20).
      
      16 	Causa C‑318/00, Bacardi-Martini e Cellier des Dauphins (Racc. 2003, pag. I‑905, punti 40 e 42 (punti 41 e 43 della versione
         elettronica) e giurisprudenza ivi citata). La differente numerazione dei punti tra versione cartacea e versione elettronica
         della sentenza è dovuta al fatto che il settimo punto della versione cartacea non è stato numerato.
      
      17 	La Relazione Schlosser [sulla convenzione di adesione del Regno di Danimarca, dell'Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna
         e Irlanda del Nord alla Convenzione concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile
         e commerciale, nonché al protocollo relativo alla sua interpretazione da parte della Corte di giustizia] (GU 1979, C 59, pag. 71)
         definisce, al paragrafo 166, un diritto in rem come un diritto che vale nei confronti di ogni altro; chi ne usufruisce, può
         rivendicare il bene sul quale sussiste tale diritto nei confronti di ogni persona che non vanti un diritto reale privilegiato.
         Al contrario, un diritto in personam può essere fatto valere solo nei confronti del debitore. V. anche le conclusioni dell'avvocato
         generale Mischo per la causa C‑115/88, Reichert e Kockler (Racc. 1990, pag. I‑27, paragrafi 14-16), il quale conveniva con
         il Regno Unito e la Francia, a loro volta sostenuti da Germania, Italia e Commissione, che l'essenza di un diritto in rem
         è la sua assoluta efficacia erga omnes. 
      
      18 	Vorarlberger LGBl. 28/2004.
      
      19 	Vorarlberger LGBl. 42/2004.
      
      20 	Sentenza Salzmann II (cit. in nota 10), punto 39, e causa C‑302/97, Konle (Racc. 1999, pag. I‑3099, punto 22).
      
      21 	Sentenza Konle, punto 39; cause riunite C‑515/99, da C‑519/99 a C‑524/99 e da C‑526/99 a C‑540/99, Reisch e a. (Racc. 2002,
         pag. I‑2157, punto 32), e sentenza Salzmann II, punto 41.
      
      22 	Sentenza Salzmann II, punto 42 e giurisprudenza ivi citata.
      
      23 	V. supra, paragrafo 4.
      
      24 	Sentenze Konle (cit. in nota 20), punto 40, Reisch (cit. in nota 21), punto 34, e Salzmann II (cit. in nota 10), punto 44.
      
      25 	Causa C‑76/90 (Racc. 1991, pag. 4221, segnatamente punto 12).
      
      26 	Causa C‑483/99, Commissione/Francia (Racc. 2002, pag. I‑4781, punto 41), e causa C‑367/98, Commissione/Portogallo (Racc. 2002,
         pag. I‑4731, punto 45).
      
      27 	Sentenze Konle (cit. in nota 20), punto 41, e Salzmann II (cit. in nota 10), punto 46.
      
      28 	(Cit. in nota 20), punti 46‑48.
      
      29 	Sentenza Konle, punto 47.
      
      30 	(Cit. in nota 21), punto 35.
      
      31 	(Cit. in nota 10), punto 50.