CELEX: 62009CC0176
Language: pt
Date: 2010-12-16
Title: Conclusões do advogado-geral Mengozzi apresentadas em 16 de Dezembro de 2010.#Grão-Ducado do Luxemburgo contra Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia.#Recurso de anulação - Directiva 2009/12/CE - Taxas aeroportuárias - Âmbito de aplicação - Aeroportos cujo tráfego anual seja superior a 5 milhões de passageiros por ano e aeroportos que registem o maior volume de tráfego de passageiros por ano em cada Estado-Membro - Validade - Princípios da igualdade de tratamento, da proporcionalidade e da subsidiariedade.#Processo C-176/09.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
      PAOLO MENGOZZI
      apresentadas em 16 de Dezembro de 2010 (1)
      
      Processo C‑176/09
      Grão‑Ducado do Luxemburgo
      contra
      Parlamento Europeu
      contra
      Conselho da União Europeia
      «Recurso de anulação – Transportes – Directiva 2009/12/CE – Âmbito de aplicação – Aeroportos que registam o maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro – Violação dos princípios da igualdade de tratamento, da subsidiariedade e da proporcionalidade»1.        A Directiva 2009/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2009, relativa às taxas aeroportuárias (2) (a seguir «directiva») é aplicável a duas categorias de aeroportos. Por um lado, aos aeroportos «cujo tráfego anual seja
         superior a 5 milhões de passageiros» e, por outro, aos que registem «o maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro».
      
      2.        Com o presente recurso, o Grão‑Ducado do Luxemburgo pede, a título principal, a anulação da disposição referente à segunda
         categoria de aeroportos. A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça não considerar possível a anulação parcial da directiva,
         o Luxemburgo pede a sua anulação na totalidade.
      
      I –    Quadro jurídico
      A –    Directiva 2009/12/CE
      3.        A directiva impugnada foi adoptada com base no artigo 80.°, n.° 2, CE, e tem como objectivo estabelecer «princípios comuns
         para a cobrança de taxas aeroportuárias nos aeroportos comunitários» (artigo 1.°, n.° 1).
      
      4.        O segundo, terceiro e quarto considerandos da directiva prevêem:
      
      «(2) É necessário estabelecer um quadro comum que regulamente as características essenciais das taxas aeroportuárias e o modo
         como são fixadas, dado que, na sua falta, os requisitos básicos da relação entre as entidades gestoras aeroportuárias e os
         utilizadores do aeroporto podem não ser cumpridos. [...]
      
      (3) A presente directiva deverá aplicar‑se aos aeroportos situados na Comunidade com uma dimensão superior a um determinado
         nível mínimo, dado que a gestão e o financiamento dos aeroportos de pequena dimensão não exigem a aplicação de um quadro comunitário.
      
      (4) Além disso, num Estado‑Membro onde nenhum aeroporto atinja a dimensão mínima para a aplicação da presente directiva, o
         aeroporto que registe o maior volume de tráfego de passageiros goza de uma posição tão privilegiada como ponto de entrada
         nesse Estado‑Membro que é necessário sujeitá‑lo à aplicação da presente directiva a fim de garantir o respeito de certos princípios
         básicos na relação entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto, nomeadamente no que se refere à
         transparência das taxas e à não discriminação entre os utilizadores do aeroporto.»
      
      5.        Segundo o décimo nono considerando, o objectivo da directiva «não pode ser suficientemente realizado pelos Estados‑Membros,
         dado que os sistemas de taxas aeroportuárias não podem ser estabelecidos ao nível nacional de modo uniforme em toda a Comunidade,
         e pode, pois, devido às suas dimensões e efeitos, ser mais bem alcançado a nível comunitário».
      
      6.        Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, a directiva é aplicável «aos aeroportos situados nos territórios aos quais se aplica o Tratado
         e abertos ao tráfego comercial cujo tráfego anual de passageiros seja superior a 5 milhões, e ao aeroporto que registe o maior
         volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro».
      
      7.        Em concreto, a directiva prevê a obrigação de os Estados‑Membros estabelecerem um procedimento para a realização de consultas
         periódicas, pelo menos uma vez por ano, entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto, a respeito
         do funcionamento do sistema das taxas aeroportuárias cobradas por aquela a estes últimos, como contrapartida da utilização
         das infra‑estruturas disponibilizadas e dos serviços prestados (artigo 6.°, n.° 1). Neste contexto, ambos têm a obrigação
         recíproca de fornecer as informações necessárias para a determinação das taxas aeroportuárias (artigo 7.°).
      
      8.        Cada Estado deve criar uma autoridade supervisora independente que assegure o respeito das obrigações previstas pela directiva
         (artigo 11.°) e cuja intervenção as partes possam solicitar em caso de desacordo sobre uma decisão relativa às taxas aeroportuárias
         (artigo 6.°, n.° 3). 
      
      9.        A Comissão Europeia deve preparar até 15 de Março de 2013, um relatório sobre a aplicação da directiva, que avalie os progressos
         efectuados na consecução dos seus objectivos e a necessidade de eventuais alterações (artigo 12.°). 
      
      10.      A directiva especifica que o prazo de transposição para o direito nacional termina em 15 de Março de 2011 (artigo 13.°).
      
      II – Tramitação no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
      11.      O Luxemburgo interpôs o presente recurso mediante petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 18 de Maio de 2009.
      
      12.      A Comissão Europeia interveio no processo em apoio da posição do Parlamento e do Conselho. A República Eslovaca interveio
         em apoio do Luxemburgo. 
      
      13.      As partes foram ouvidas na audiência de 21 de Outubro de 2010.
      
      14.      O Luxemburgo pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
      
      –        a título principal, anular a passagem do artigo 1.°, n.° 2, da directiva, que se refere aos aeroportos «com o maior volume
         de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro»; 
      
      –        a título subsidiário, anular a directiva na sua totalidade; 
      –        em qualquer dos casos, condenar as instituições recorridas nas despesas. 
      15.      O Parlamento e o Conselho pedem ao Tribunal de Justiça que se digne:
      
      –        negar provimento ao recurso;
      –        condenar o Luxemburgo nas despesas;
      –        a título subsidiário, no caso de anulação da directiva, manter os seus efeitos até à adopção de um novo acto.
      III – Argumentos das partes
      A –    Quanto à violação do princípio da não discriminação
      16.      O Luxemburgo alega a violação do princípio da não discriminação: a directiva trata de modo diferente situações comparáveis
         e de modo igual situações diferentes.
      
      17.      No que se refere à primeira forma de discriminação, o Luxemburgo argumenta que a inclusão no âmbito de aplicação da directiva
         de aeroportos como o de Luxembourg‑Findel (a seguir «aeroporto de Findel») acarreta para estes últimos despesas e encargos
         administrativos que não recaem sobre outros aeroportos em situação comparável, como é o caso dos grandes aeroportos regionais
         com um volume de tráfego anual de passageiros inferior a 5 milhões, sem que essa diferença de tratamento seja objectivamente
         justificada.
      
      18.      A este respeito, refere, em especial, os aeroportos de Charleroi, na Bélgica, e de Hahn, na Alemanha, que, situados na mesma
         zona de captação de Findel, estão em concorrência directa com este. O aeroporto de Findel (que teve um volume de tráfego de
         1 642 848 passageiros, em 2007) é abrangido pelo âmbito de aplicação da directiva por ser o aeroporto principal do Luxemburgo.
         Ao contrário, os outros dois aeroportos referidos, apesar de registarem um volume de tráfego de passageiros superior (2,9
         milhões e 4 milhões de passageiros, respectivamente, em 2008) não são abrangidos pelo âmbito de aplicação da directiva porque
         não ultrapassam os 5 milhões de passageiros por ano e não são os aeroportos principais dos respectivos Estados‑Membros.
      
      19.      Relativamente à segunda forma de discriminação, o Luxemburgo alega que a directiva o trata de modo análogo a outros Estados,
         como a Bélgica e a Alemanha, que têm aeroportos com um volume de tráfego de passageiros manifestamente superior aos 5 milhões.
         Como a posição dos principais aeroportos destes Estados‑Membros é diferente, não estão sujeitos aos mesmos encargos.
      
      20.      Na opinião do Luxemburgo, a «posição privilegiada» dos aeroportos principais não proporciona aos aeroportos com um volume
         de tráfego de passageiros reduzido, como o de Findel, o mesmo tipo de vantagem que resulta de ter um elevado volume de tráfego
         de passageiros. Acresce que o aeroporto de Findel não é comparável aos grandes aeroportos internacionais, inclusivamente do
         ponto de vista económico.
      
      21.      O Luxemburgo contesta a asserção do quarto considerando da directiva, refutando que o aeroporto principal de cada Estado‑Membro
         goze de uma posição privilegiada por ser o «ponto de entrada» nesse Estado. Com este quarto considerando, o Conselho procurou
         dar uma justificação a posteriori incluir na directiva, pelo menos, um aeroporto em cada Estado‑Membro.
      
      22.      Segundo o Luxemburgo, o risco de posição dominante é maior em aeroportos regionais bem mais importantes do que o de Findel,
         os quais, apesar de situados na proximidade de grandes centros urbanos, não são o aeroporto principal dos respectivos Estados‑Membros
         e, por isso, são excluídos do âmbito de aplicação da directiva. O aeroporto de Findel é objecto de discriminação em relação
         a estes últimos, devido a uma diferença de tratamento baseada meramente na nacionalidade do aeroporto.
      
      23.      Por último, o Luxemburgo não reconhece ao legislador qualquer justificação para ter sujeitado Findel a encargos que, na opinião
         deste Estado, são discriminatórios. No seu entender, as eventuais avaliações complexas realizadas na elaboração da directiva
         não podem dizer respeito a uma situação tão obviamente clara como a de Findel.
      
      24.      A Eslováquia partilha das objecções do Luxemburgo relativas aos custos e encargos administrativos, acrescentando, em particular,
         que os procedimentos administrativos e de controlo previstos pela directiva (como o direito que assiste aos utilizadores de
         um aeroporto de recorrer a uma autoridade independente em diferendos relativos a uma decisão da entidade gestora aeroportuária)
         podem ocasionar um bloqueio do processo decisório, tornando os aeroportos menos competitivos.
      
      25.      O Conselho, por seu lado, considera que, para criar um contexto de transparência das taxas aeroportuárias vantajosa para o
         sector da aviação, o legislador não podia ignorar a posição privilegiada do aeroporto principal em cada Estado‑Membro. Essa
         posição torna‑o equiparável aos aeroportos que ultrapassam o limiar dos 5 milhões de passageiros por ano. A este propósito,
         o Conselho desmente que o alargamento da aplicação da directiva aos aeroportos que registam o maior volume de tráfego de passageiros
         em cada Estado‑Membro tenha sido efectuado a posteriori. Em todo o caso, mesmo que não tivessem sido introduzidas alterações ao âmbito de aplicação da directiva originalmente proposto
         (que incluía os aeroportos com um tráfego anual superior a um milhão de passageiros ou a 25 000 toneladas de carga), o aeroporto
         de Findel, que em 2008 registou um movimento de carga de mais de 700 000 toneladas, teria sido igualmente sujeito às disposições
         da directiva.
      
      26.      O Conselho sustenta, além disso, que o Luxemburgo não demonstrou a existência da alegada disparidade de tratamento. Não ficou
         provado que os aeroportos de Charleroi e de Hahn gozem de uma posição privilegiada análoga à dos aeroportos principais dos
         respectivos Estados‑Membros, nem que as companhias aéreas que habitualmente operam no aeroporto de Findel seriam levadas a
         abandoná‑lo para se instalarem em Charleroi ou Hahn.
      
      27.      Segundo o Parlamento, só a aplicação da directiva a todos os Estados‑Membros permite uma maior transparência e não discriminação
         na fixação das taxas aeroportuárias por parte das entidades gestoras. Além disso, desse modo as companhias aéreas têm a possibilidade
         de escolher, pelo menos, um aeroporto em cada Estado‑Membro, sujeito à regulamentação comunitária em matéria de taxas aeroportuárias.
      
      28.      Em segundo lugar, o Parlamento defende que as obrigações decorrentes da directiva não comportam custos susceptíveis de colocar
         o aeroporto de Findel em posição de desvantagem relativamente aos aeroportos que não estão sujeitos à directiva.
      
      29.      O Parlamento, contando neste ponto com o acordo do Conselho, insiste, além disso, na necessidade de a directiva ser aplicada
         em todos os Estados‑Membros: desse ponto de vista, a disposição contestada pelo Luxemburgo é um elemento essencial da economia
         do texto legislativo, pois assegura a existência em cada Estado‑Membro de, pelo menos, um aeroporto obrigado a respeitar as
         regras de transparência em matéria de taxas aeroportuárias. 
      
      30.      Por seu lado, a Comissão apoia a interpretação da directiva feita pelo Parlamento e pelo Conselho. Em particular, no que se
         refere à justificação prevista no quarto considerando, esclarece que só duas categorias de aeroportos podem encontrar‑se numa
         posição de força em relação às transportadoras aéreas: os aeroportos principais de cada Estado‑Membro, enquanto «ponto de
         entrada» privilegiado nesse Estado e os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros superior aos 5 milhões.
      
      31.      Para a Comissão, o critério do aeroporto «principal» em cada Estado‑Membro é, à luz do objectivo da directiva, o pilar de
         toda a regulamentação das taxas aeroportuárias. Ao invés, o critério do volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões
         só serve para complementar do primeiro.
      
      B –    Quanto à violação dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade
      32.      Relativamente ao princípio da proporcionalidade, o Luxemburgo considera que os procedimentos e os encargos administrativos
         decorrentes da directiva são excessivos e desproporcionados em relação à realidade de Findel.
      
      33.      No que respeita ao princípio da subsidiariedade, o Estado recorrente contesta que seja necessária a aplicação de um quadro
         comunitário para a gestão e financiamento dos aeroportos com menos de 5 milhões de passageiros por ano. Prova disso mesmo
         seria o facto de muitos aeroportos de maior dimensão do que o de Findel estarem isentos das obrigações decorrentes da directiva.
      
      34.      O Conselho contesta esta tese, afirmando que a regulamentação das taxas aeroportuárias implica avaliações complexas que asseguram
         ao legislador uma ampla margem de discricionariedade, só passível de ser impugnada em caso de erro manifesto. Em sintonia
         com este percurso lógico, considera que o recurso deve ser julgado improcedente, por não se ter demonstrado o carácter manifestamente
         desajustado da medida em relação aos objectivos visados pelo legislador comunitário.
      
      35.      O Conselho salienta, além disso, que os princípios essenciais em que a directiva assenta, ou seja, os princípios da transparência,
         da não discriminação e da consulta, facilitam não só a actividade das companhias aéreas mas também a dos aeroportos. Em sua
         opinião, como estes princípios comuns podem ser mais bem definidos a nível da União, o Luxemburgo não demonstrou em que consiste
         a alegada violação do princípio da subsidiariedade.
      
      36.      O Parlamento subscreve em grande parte a posição do Conselho, acrescentando que a proporcionalidade da medida é evidente,
         dado o nível mínimo das obrigações nela previstas. 
      
      37.      A Comissão, por seu lado, salienta que o facto de os princípios da consulta obrigatória e da não discriminação já terem sido
         adoptados na maior parte dos Estados‑Membros redefine a incidência da directiva no sistema aeroportuário desses Estados, em
         termos de encargos administrativos.
      
      IV – Apreciação
      38.      Em apoio das suas conclusões, o Luxemburgo invoca dois fundamentos: o primeiro, relativo à violação do princípio da não discriminação
         e o segundo à violação dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade.
      
      39.      Na minha apreciação do litígio abordarei, antes de mais, os limites da fiscalização da legalidade, pelo Tribunal de Justiça,
         no que se refere à opção do legislador sobre o âmbito de aplicação da directiva. Dentro destes parâmetros, analisarei a comparabilidade
         das situações, à luz dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade da medida. Por último, debruçar‑me‑ei sobre
         a alegada violação do princípio da subsidiariedade.
      
      40.      A título preliminar, porém, julgo necessário esclarecer qual é o objectivo da directiva, a fim de determinar se, à sua luz,
         é possível uma anulação parcial do acto legislativo.
      
      A –    Observações preliminares
      1.      Quanto ao objectivo da directiva
      41.      As observações das partes mostram que não há unanimidade entre elas quanto à definição do objectivo da directiva. Segundo
         o Parlamento, o Conselho e a Comissão, a directiva visa principalmente proteger as companhias aéreas contra possíveis comportamentos
         abusivos dos aeroportos que gozam de uma posição de força. O Luxemburgo manifestou‑se no mesmo sentido, pelo menos nas observações
         escritas que apresentou em resposta à intervenção da Comissão. Em sentido diverso, a Eslováquia parece defender que o objectivo
         do legislador foi favorecer um desenvolvimento correcto do jogo da concorrência entre aeroportos, prevenindo abusos de posição
         dominante.
      
      42.      A análise da directiva e dos trabalhos preparatórios mostra claramente que a posição correcta é a primeira e que a directiva
         visa impedir que os aeroportos possam aproveitar, em detrimento das companhias aéreas, as vantagens especiais de que podem
         usufruir devido à sua localização ou dimensão.
      
      43.      A este propósito, recordo que o segundo considerando da directiva refere expressamente a «relação entre as entidades gestoras
         aeroportuárias e os utilizadores do aeroporto». 
      
      44.      A interpretação alternativa não tem qualquer sustentação no texto da directiva e parece basear‑se apenas numa vaga indicação
         decorrente dos trabalhos preparatórios. Contudo, aparte o facto de, como é sabido, os trabalhos preparatórios não poderem
         ser considerados determinantes quando o respectivo conteúdo não encontra qualquer expressão no texto legislativo (3), a análise desses trabalhos também confirma que o objectivo do legislador foi regulamentar as relações entre as entidades
         gestoras aeroportuárias e as companhias aéreas.
      
      45.      Em particular, isto era já bem claro no parecer do Comité Económico e Social (4) e a própria Comissão, enquanto autora da proposta de directiva, afirmou explicitamente, tanto na comunicação de 8 de Julho
         de 2008 (5) como no parecer de 18 de Fevereiro de 2009 (6), que «o objectivo da proposta adoptada pela Comissão em 24 de Janeiro de 2007 consiste em facilitar o debate sobre as taxas
         aeroportuárias entre aeroportos e companhias aéreas».
      
      46.      Consequentemente, tanto o teor da directiva como a análise dos trabalhos preparatórios que levaram à sua aprovação indicam
         claramente que o objectivo que o legislador quis prosseguir e que deve ser tido em consideração na apreciação da legalidade
         da directiva é o de evitar abusos por parte das entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas.
      
      2.      Quanto à anulação parcial da directiva
      47.      Como foi referido, o Luxemburgo pede, a título principal, que a directiva seja declarada ilegal na parte em que alarga o seu
         âmbito de aplicação ao aeroporto com «maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro». Em sua opinião, a eliminação
         desta parte não desvirtua a economia da directiva.
      
      48.      Não partilho desta opinião.
      
      49.      O vício invocado pelo Luxemburgo está relacionado com o alcance da directiva impugnada, em especial com a extensão dos procedimentos
         de controlo nela previstos a, pelo menos, um aeroporto em cada Estado‑Membro. 
      
      50.      Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a anulação parcial de um acto só é possível se envolver partes
         «destacáveis» desse acto e sob condição de que a anulação parcial não tenha por efeito modificar a substância do mesmo (7). No caso dos autos, o âmbito de aplicação da directiva é, em minha opinião, um dos seus elementos essenciais.
      
      51.      Como se depreende dos trabalhos preparatórios, a discussão entre as instituições para definir o campo de aplicação da directiva
         esteve no centro dos debates em todo o processo legislativo (8). A opção de utilizar os dois critérios, que consistem respectivamente num limiar numérico (5 milhões de passageiros por ano)
         e na natureza «privilegiada» de um aeroporto (com a inclusão do aeroporto principal de cada Estado‑Membro) resultou de um
         laborioso compromisso que permitiu evitar o impasse que, anos antes, levara já a retirar uma proposta da Comissão (9).
      
      52.      Por estas razões, considero que a inclusão do aeroporto principal de cada Estado‑Membro no âmbito de aplicação da directiva
         está indissoluvelmente ligada à inclusão dos aeroportos que têm um volume de tráfego anual de passageiros superior a 5 milhões.
      
      53.      Por conseguinte, é óbvio que, se se entendesse que a referência ao principal aeroporto de cada Estado‑Membro devia ser eliminada,
         rejeitando o duplo critério previsto pelo legislador, o limiar de 5 milhões de passageiros por ano revelar‑se‑ia inadequado
         para a consecução dos objectivos da directiva. No mínimo, a lógica prosseguida pelo legislador seria profundamente alterada.
      
      54.      Em consequência, a serem aceites os argumentos aduzidos pelo Luxemburgo, em minha opinião, o Tribunal de Justiça só poderia
         decidir a anulação total da directiva impugnada.
      
      B –    Quanto aos limites do exame da validade da directiva
      55.      A directiva objecto do presente recurso foi adoptada com base no artigo 80.°, n.° 2, CE. É jurisprudência constante que, no
         sector dos transportes, como em todos aqueles em que estão em jogo apreciações de natureza política, económica e social, o
         legislador dispõe de uma ampla margem de discricionariedade (10). Nessas situações, o Tribunal de Justiça refere‑se a «avaliações complexas» (11), complexidade essa explicada não só pela dificuldade de conciliar interesses divergentes como pelas responsabilidades políticas
         inerentes à actividade de regulamentação económica e social. No âmbito de fiscalização da legalidade dos actos legislativos
         relativos a esses sectores não cabe ao Tribunal pronunciar‑se sobre a oportunidade das opções do legislador, nem sancionar
         as escolhas legislativas viciadas por um erro manifesto de apreciação (12).
      
      56.      Acrescente‑se que a discricionariedade conferida ao legislador comunitário compreende a possibilidade de estabelecer globalmente
         os elementos de facto a ter em consideração nas suas escolhas. De facto, como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de
         esclarecer, quando a situação de uma política comum, como a dos transportes, implica a necessidade de avaliar uma situação
         económica complexa, o poder discricionário de que as instituições dispõem não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance
         das disposições a adoptar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de facto, que pode ser realizada com base
         em verificações globais (13).
      
      C –    Quanto à violação do princípio da não discriminação
      57.      Segundo jurisprudência constante, o princípio da não discriminação obriga a que situações comparáveis não sejam tratadas de
         modo diferente e a que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, a menos que se justifique objectivamente (14).
      
      58.      Passo agora a analisar, separadamente, as formas de discriminação alegadas pelo Luxemburgo a fim de verificar, antes de mais,
         se as situações que este Estado‑Membro utilizou como termo de comparação são comparáveis à sua e, em caso afirmativo, se o
         tratamento controvertido conduz efectivamente a uma discriminação.
      
      59.      Atendendo às considerações expostas relativamente à discricionariedade do legislador, a questão que importa para efeitos de
         comparação é saber se a opção de tratar os aeroportos «principais» de cada Estado‑Membro do mesmo modo que os aeroportos com
         um volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões e de modo diferente os aeroportos «secundários» com um volume de
         tráfego de passageiros comparável ao dos «principais», consubstancia uma disparidade de tratamento, fruto de um erro manifesto
         de apreciação. A situação será apreciada atendendo ao objectivo visado pelo legislador que, como se viu, é evitar abusos das
         entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas.
      
      1.      Quanto ao tratamento diferente de situações comparáveis
      60.      No que se refere ao tratamento diferente de situações comparáveis, o Luxemburgo refere duas formas de discriminação que penalizariam
         um aeroporto como Findel, em relação aos aeroportos «secundários» não abrangidos pelo âmbito de aplicação da directiva. A
         primeira refere‑se a aeroportos que o Luxemburgo considera estarem em concorrência directa com Findel e que registam um volume
         de tráfego de passageiros comparável ao deste último, designadamente os de Hahn e Charleroi. A segunda forma de discriminação
         refere‑se a aeroportos comparáveis a Findel não só em dimensão mas também do ponto de vista estratégico, devido à sua localização
         na proximidade de grandes centros urbanos.
      
      61.      A violação do princípio da igualdade de tratamento, resultante do tratamento diferenciado de situações análogas, pressupõe
         que as situações sejam comparáveis não só no que respeita a todos os elementos que as caracterizam como ao objecto e ao objectivo
         do acto comunitário que institui a distinção em causa (15). Portanto, deste ponto de vista, para comparar as presentes situações há que ter em consideração não só elementos como o
         volume de tráfego de passageiros ou a relação de concorrência entre aeroportos (16) mas também todas as circunstâncias que, do ponto de vista das companhias aéreas, ou seja, dos sujeitos que a directiva visa
         proteger, podem tornar um aeroporto comparável ou distinto em relação a outro.
      
      a) Comparação com os aeroportos secundários com um volume de tráfego semelhante situados na mesma zona de captação do aeroporto
         de Findel
      
      62.      Principiarei por analisar a posição de um aeroporto como Findel em relação a um aeroporto secundário com um volume de tráfego
         semelhante e situado na mesma zona de captação, como o de Hahn, por exemplo. Estas considerações valem também, de um modo
         geral, em relação a todos os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros comparável ao de Findel mas não situados na
         proximidade de um centro urbano.
      
      63.      Neste aspecto, é possível partilhar da opinião da Comissão, segundo a qual os aeroportos principais de cada Estado‑Membro
         têm determinadas características comuns que não se encontram noutros aeroportos.
      
      64.      Uma dessas características é, por exemplo, a localização nas imediações de uma cidade, que frequentemente é a capital; esse
         facto torna‑os particularmente atractivos, pelo menos para determinada categoria de pessoas, que se deslocam em viagens de
         negócios. No que se refere a este segmento de mercado, interessa mais às companhias aéreas ter uma oferta de voos de ida e
         volta para um aeroporto principal como Findel do que para um secundário, como Hahn. Em contrapartida, um aeroporto do género
         deste último, dada a sua localização mais distante, é mais atractivo para as chamadas companhias low cost, que procuram satisfazer uma procura com exigências diferentes de quem viaja em trabalho: uma procura mais sensível aos preços
         dos voos e com maior predisposição para aceitar percursos mais longos entre a cidade e o aeroporto.
      
      65.      Além disso, é evidente que, quanto mais não seja por razões de reputação, um aeroporto principal tem condições para atrair
         tanto uma clientela de negócios como uma clientela «turística» ao passo que, pelas razões acima expostas, um aeroporto «secundário»
         normalmente interessa sobretudo ao segundo tipo de clientela. Por outras palavras, enquanto os aeroportos principais podem
         facilmente ter como interlocutores tanto as companhias de bandeira como as low cost, para os aeroportos secundários é mais fácil ter como interlocutores apenas as segundas. Atendendo às diferentes categorias
         de companhias aéreas que utilizam os dois tipos de aeroportos e à consequente diferença das estratégias comerciais postas
         em prática por estes últimos, é mesmo possível, tal como a Comissão, duvidar que exista realmente uma concorrência directa
         entre os aeroportos principais e os secundários.
      
      66.      Com base nestes elementos, considero que um aeroporto principal e um aeroporto secundário, embora tendo um volume de tráfego
         de passageiros comparável, não são perfeitamente permutáveis do ponto de vista das companhias aéreas.
      
      67.      Para pôr à prova esta afirmação basta questionar se a aplicação da directiva pode ser suficiente para levar as companhias
         aéreas a transferirem‑se de um aeroporto principal para um aeroporto «secundário», com um volume de tráfego comparável. Ora,
         os documentos apresentados não indiciam de modo algum que os custos e os encargos administrativos decorrentes da aplicação
         da directiva levariam as companhias aéreas a abandonar Findel em favor de aeroportos como Hahn. Pelo contrário, a análise
         realizada pelo Luxemburgo sobre o impacto financeiro da directiva revela que o aumento dos custos seria bastante moderado.
      
      68.      A propósito, importa observar que, no caso do Luxemburgo, não é evidente quem deve, em última análise, suportar os custos
         inerentes à transposição da directiva. De facto, o texto legislativo não estabelece qualquer regra nesta matéria. O Luxemburgo
         parece não aceitar que, no caso de transposição da directiva para a sua ordem jurídica interna, os custos sejam suportados
         pelo Estado. Nas suas observações escritas, deu por adquirido que a entidade gestora aeroportuária repercutiria os custos
         nas companhias aéreas e estas últimas nos utilizadores finais (os passageiros). Na audiência também nem sequer foi excluída
         a possibilidade de a entidade gestora aeroportuária optar por não repercutir esses custos nas companhias aéreas.
      
      69.      Em todo o caso, observe‑se que o próprio Luxemburgo, ao admitir nos seus articulados que, em última análise, os custos mais
         elevados venham a ser suportados exclusivamente pelos passageiros – ou seja, sem considerar sequer a hipótese de os encargos
         serem também partilhados pelas companhias aéreas de transporte de carga (17), pelo Estado ou pela entidade gestora aeroportuária – só previu, como máximo, a possibilidade de um aumento das taxas aeroportuárias
         estimado em 16 %, o que corresponde a 50 cêntimos de euro por passageiro. Mesmo admitindo que esse aumento seja comprovado,
         não me parece susceptível de acarretar uma perda de utilizadores para o aeroporto de Findel, até porque, se as transportadoras
         transferissem tal aumento para os passageiros, ele iria repercutir‑se em pessoas que, como vimos, ao contrário das que normalmente
         utilizam os aeroportos não principais, são pouco sensíveis a variações no preço dos bilhetes.
      
      70.      Por estas razões, para os efeitos do presente litígio, a situação de Findel não é comparável à de aeroportos como Hahn e Charleroi
         que, apesar de dimensão semelhante, não são o aeroporto principal de um Estado‑Membro. Por conseguinte, não considero que
         haja qualquer discriminação no facto de apenas a primeira categoria de aeroportos ser incluída no âmbito de aplicação da directiva.
      
      b) Comparação com os aeroportos secundários com um volume de tráfego comparável e situados na proximidade de centros urbanos
         
      
      71.      Diferente pode ser, em parte, o percurso lógico relativamente à disparidade de tratamento, invocada pelo Luxemburgo, entre
         o aeroporto de Findel e outras estruturas aeroportuárias com um tráfego anual de passageiros inferior a 5 milhões mas que,
         apesar de situadas na proximidade de um grande centro urbano, não são os aeroportos principais dos respectivos Estados‑Membros.
         Na audiência, o Luxemburgo apontou, como exemplos destes aeroportos, o de Turim, em Itália e o de Bordéus, em França.
      
      72.      Com base nas considerações expostas, não aceito que o volume de tráfego comparável seja determinante para efeitos da comparação
         pois, como se viu (18), o tráfego de passageiros, por si só, não basta para explicar a preferência que as companhias aéreas possam ter por um aeroporto
         em vez de outro. Concentrar‑me‑ei, por isso, no aspecto da localização na proximidade dos grandes centros urbanos. Deste ponto
         de vista, em minha opinião, a questão que se coloca é saber se, para uma companhia aérea, um aeroporto «secundário» situado
         próximo de um centro urbano tem o mesmo interesse estratégico que um aeroporto principal.
      
      73.      O interesse estratégico relevante para efeitos de inclusão no âmbito de aplicação da directiva foi definido pelo legislador
         no quarto considerando, no qual a noção de «posição privilegiada» é explicada pelo facto de, para as companhias aéreas, estes
         aeroportos serem um «ponto de entrada nesse Estado‑Membro».
      
      74.      Portanto, é evidente que, na perspectiva do legislador, o «ponto de entrada» é entendido tendo apenas em atenção as companhias
         aéreas e não os passageiros. Deste ponto de vista, o aeroporto principal poderia ser a única escala de ingresso de uma companhia
         aérea num determinado Estado‑Membro, como é o caso do aeroporto de Findel, entre outros. Alternativamente, poderia ser a própria
         companhia aérea a ter interesse em fazer uma única escala num Estado‑Membro e, nesse caso, parece razoável que prefira o aeroporto
         com o maior número de passageiros.
      
      75.      Por conseguinte, parece‑me coerente com o objectivo da directiva considerar que a posição de força de que goza um aeroporto
         principal, em relação às companhias aéreas, é superior à que pode ter um aeroporto situado na proximidade de um qualquer centro
         urbano.
      
      76.      Observo também que o facto de os utilizadores de um aeroporto deste segundo tipo não poderem beneficiar dos procedimentos
         previstos pela directiva, uma vez que esta não lhes é aplicável, pode, em última análise, configurar uma discriminação entre
         utilizadores, ou seja, entre companhias aéreas, mas não uma discriminação entre aeroportos como aquela que o Luxemburgo critica.
         Paradoxalmente, porém, essa situação, em vez de penalizar, pode ser vantajosa para aeroportos como Findel, que se tornariam
         mais atractivos para as companhias aéreas precisamente devido à obrigação de praticarem uma política transparente em matéria
         de taxas aeroportuárias.
      
      77.      Em minha opinião, o Luxemburgo não conseguiu provar que a posição privilegiada de Findel não é susceptível de originar um
         risco de abuso de posição dominante. Por conseguinte, sou de opinião que o legislador não cometeu um erro manifesto de apreciação
         ao considerar de modo distinto as duas categorias de aeroportos em questão, atendendo à diferença do seu interesse estratégico
         para as companhias aéreas. Portanto, havendo um tratamento diferente de situações diferentes, não vejo qualquer discriminação
         arbitrária no facto de serem incluídos no âmbito de aplicação da directiva os aeroportos «principais» e excluídos os aeroportos
         «secundários» situados nas imediações de um centro urbano.
      
      78.      Em conclusão, como as duas categorias de aeroportos não gozam da mesma posição de força relativamente às companhias aéreas,
         não considero que tenha havido uma violação do princípio da igualdade de tratamento.
      
      2.      Quanto ao tratamento igual de situações diferentes
      79.      O segundo aspecto em que é avaliada a existência de uma possível discriminação é o do tratamento igual de situações diferentes.
         O Luxemburgo alega, em especial, que o legislador comunitário equiparou injustificadamente o aeroporto principal de cada Estado‑Membro
         aos aeroportos com um tráfego anual de passageiros superior a 5 milhões.
      
      80.      Neste caso, a questão também é encarada do ponto de vista das companhias aéreas, questionando‑se designadamente se, em relação
         a estas últimas, o aeroporto principal de um Estado‑Membro está na mesma posição de força que os aeroportos com um volume
         de tráfego de passageiros elevado.
      
      81.      A este propósito, observo que o legislador comunitário, com base numa legítima análise global do sector aeroportuário (19), teve em consideração dois tipos de características que podem colocar um determinado aeroporto numa posição de força especial,
         no que se refere à fixação das taxas aeroportuárias: a situação estratégica e a dimensão. O âmbito de aplicação da directiva
         foi definido com base neste duplo critério, que identifica objectivamente dois tipos de aeroportos: os principais e os que
         têm um tráfego anual de passageiros superior a 5 milhões.
      
      82.      O Luxemburgo não conseguiu demonstrar que o percurso lógico do legislador em que se baseou a inclusão dos aeroportos principais
         de cada Estado‑Membro seja alheio ao objectivo da directiva. Com efeito, saliento que a equiparação entre os aeroportos principais
         e os que têm um volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões satisfaz a exigência de ter em conta não só as vantagens
         da dimensão como também as estratégicas, de que geralmente gozam determinadas categorias de aeroportos. Por outro lado, estes
         parâmetros visam impedir que as entidades gestoras aeroportuárias regulem de modo totalmente discricionário as taxas de utilização
         das infra‑estruturas aeroportuárias. O facto de a situação de um aeroporto como Findel não ser idêntica à de um aeroporto com mais de 5 milhões de passageiros por ano não significa que seja ilegítimo impor a ambos os aeroportos
         as obrigações de transparência tarifária previstas pela directiva. O elemento que torna comuns os dois aeroportos, ou seja,
         o facto de gozarem de uma posição de força no mercado – embora por razões diferentes – é o que justifica a circunstância de
         ambos serem obrigados a respeitar a directiva.
      
      83.      Consequentemente, uma vez que, à luz do objectivo da directiva, os aeroportos principais e os que têm um volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões se encontram numa situação
         comparável, concluo que não houve qualquer discriminação arbitrária desfavorável aos primeiros.
      
      84.      Por último, apenas um pequeno reparo ao argumento utilizado pelas instituições para defender a comparabilidade do aeroporto
         de Findel com os maiores aeroportos da União, com base no facto de o aeroporto do Luxemburgo ter um movimento de carga extremamente
         elevado. Este dado de facto, embora indubitavelmente significativo e susceptível de, em certa medida, confirmar a razão das
         opções legislativas, não é directamente relevante para os nossos fins, uma vez que o legislador decidiu não ter em consideração
         o movimento de carga para determinar os aeroportos sujeitos à directiva. Por outro lado, como acabámos de ver, a inexistência
         de discriminação pode ser demonstrada sem ter que se fazer referência ao transporte de carga. 
      
      3.      Quanto à necessidade de aplicar a directiva em todos os Estados‑Membros
      85.      Um ponto específico que convém agora abordar e relativamente ao qual as partes se manifestaram, particularmente na audiência,
         é o que diz respeito à necessidade de a directiva ser aplicada em todos os Estados‑Membros. Segundo o Luxemburgo, a necessidade de ter pelo menos um aeroporto sujeito à directiva em cada Estado‑Membro é ilógica e
         introduz um elemento «nacional» numa regulamentação que, pelo contrário, deve manter um carácter comunitário e transfronteiriço.
      
      86.      Esta posição do Luxemburgo não pode ser partilhada, por três ordens de razões.
      
      87.      Em primeiro lugar, é inevitável que, para alcançar os objectivos que se propõe, a directiva tenha que ser aplicada em todos
         os Estados‑Membros, incluindo o Luxemburgo. De facto, há elementos susceptíveis de influir no nível e nas modalidades de fixação
         das taxas, que, por natureza, são específicos de cada Estado‑Membro: basta pensar, por exemplo, no nível dos salários ou,
         mais em geral, no quadro jurídico nacional.
      
      88.      Em segundo lugar, é de aceitar a argumentação desenvolvida na audiência em especial pelo Conselho, que salientou a utilidade
         de os utilizadores dos aeroportos, mesmo os que não estão sujeitos à directiva, poderem dispor, como elemento de referência,
         de indicações sobre as modalidades de fixação das taxas praticadas em, pelo menos, um aeroporto de cada Estado‑Membro. Esta possibilidade pode ser um factor de transparência susceptível de influenciar também, em certa medida, a política tarifária
         dos aeroportos actualmente excluídos do âmbito de aplicação da directiva.
      
      89.      Em terceiro lugar, de acordo com o que foi salientado nos dois números anteriores, a directiva é claramente inspirada pela
         exigência de se adoptar uma norma comunitária susceptível de ser posta em prática em todos os Estados‑Membros, independentemente
         de neles actualmente existirem, ou não, vários aeroportos. 
      
      90.      Por todo o exposto, não se pode considerar que o legislador tenha excedido os limites que devem ser reconhecidos à sua margem
         de discricionariedade.
      
      4.      Quanto ao tratamento potencialmente discriminatório
      91.      A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça ainda assim considerar que existe um tratamento diferente de situações comparáveis
         ou um tratamento igual de situações diferentes, recorde‑se que, para haver realmente discriminação, esta tem que se traduzir
         numa desvantagem para certas pessoas em relação a outras (20).
      
      92.      No caso vertente, importa portanto verificar se a inclusão do aeroporto principal de cada Estado‑Membro no âmbito de aplicação
         da directiva acarreta, para esta categoria de aeroportos, desvantagens não despiciendas relativamente aos aeroportos que não
         estão sujeitos às mesmas obrigações.
      
      93.      A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que, para existir uma desvantagem, pode ser suficiente a mera imposição de
         uma obrigação legal (21). No presente litígio, porém, a desvantagem invocada pelo Luxemburgo em relação aos aeroportos que não estão sujeitos à directiva
         é essencialmente de carácter económico: este Estado não põe em causa as obrigações impostas pela directiva, de cujos princípios,
         aliás, declara partilhar, mas as consequências económicas negativas para os aeroportos «principais» com um tráfego de passageiros
         inferior aos 5 milhões. Por conseguinte, a existência ou não de uma situação de desvantagem para Findel só pode, em minha
         opinião, ser analisada do ponto de vista económico.
      
      94.      Os encargos a que o Luxemburgo se refere são os relacionados com o procedimento de consulta, que é obrigatória no caso de
         Findel. Com base na directiva, esta consulta entre aeroportos e companhias aéreas pode ter lugar anualmente (artigo 6.°, n.° 1,
         da directiva) e, no essencial, obriga as partes a comunicarem reciprocamente as informações confidenciais e economicamente
         sensíveis a que se refere o artigo 7.° da directiva. Em minha opinião, estas obrigações não são, sequer em abstracto, susceptíveis
         de ter repercussões económicas desfavoráveis nas entidades gestoras aeroportuárias de um ponto de vista concorrencial, quer
         pelo nível mínimo do que lhes é imposto quer por se tratar de uma consulta que, em todo o caso, também lhes traz vantagens.
         De facto, por um lado, as entidades gestoras passam desde logo a dispor de informações que as companhias aéreas poderiam como
         regra não fornecer, mas que a directiva obriga a comunicar (22). Por outro lado, a longo prazo, não é de excluir que a garantia de determinação transparente das taxas aeroportuárias possa
         atrair para os aeroportos que ofereçam essa garantia um número cada vez mais elevado de companhias aéreas. A adopção de modalidades
         transparentes de determinação poderia mesmo provocar uma redução das taxas aeroportuárias que, por sua vez, poderia tornar
         o aeroporto mais atractivo para os utilizadores.
      
      95.      Por conseguinte, parecem‑me destituídas de fundamento as críticas da Eslováquia sobre a potencial perda económica resultante
         de um eventual bloqueio do processo decisório na fixação das taxas aeroportuárias. Em primeiro lugar, a participação num processo
         periódico de consulta com os utilizadores do aeroporto não prejudica a possibilidade de as entidades gestoras tomarem decisões
         fundamentadas com as quais aqueles estejam em desacordo (artigo 6.°, n.° 2, da directiva). Além disso, embora a decisão impugnada
         não produza efeitos na pendência do recurso, a autoridade independente deve tomar uma decisão, ainda que provisória, no prazo
         de quatro semanas após a questão ter sido submetida à sua apreciação (artigo 6.°, n.° 4).
      
      96.      Por conseguinte, sou de opinião que, mesmo que o Tribunal de Justiça considerasse que os aeroportos principais são objecto
         de um tratamento potencialmente discriminatório em relação aos outros aeroportos, a disparidade de tratamento não causa aos
         primeiros um prejuízo concreto, com vantagem para os segundos.
      
      D –    Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
      97.      A apreciação da proporcionalidade está logicamente ligada à da não discriminação (23). As considerações expostas a propósito do princípio da não discriminação mostram que a dualidade do critério escolhido pelo
         legislador para determinação do âmbito de aplicação da directiva se explica em função do objectivo de evitar que os aeroportos
         abusem da sua posição dominante em relação às companhias aéreas. Passo agora a analisar esta ligação entre a disposição controvertida
         e o objectivo prosseguido, do ponto de vista da proporcionalidade.
      
      98.      É jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade exige que as escolhas do legislador sejam aptas para realizar
         o objectivo visado e não ultrapassem aquilo que é necessário para o atingir (24). Tendo em conta a discricionariedade de que o legislador comunitário dispõe na regulamentação das taxas aeroportuárias, a
         questão que se coloca não é saber se a medida adoptada pelo legislador era a única ou a melhor possível (25), mas se era manifestamente desnecessária ou inadequada tendo em consideração o objectivo prosseguido pela directiva (26).
      
      99.      No caso em apreço, os aeroportos principais foram incluídos no âmbito de aplicação da directiva com base na presunção de que
         pode haver um risco de abuso devido às vantagens estratégicas de que geralmente goza esta categoria de aeroportos. O recorrente
         não conseguiu demonstrar o erro manifesto dessa presunção (27). Por conseguinte, nesse contexto, o legislador, com base numa apreciação global da situação do sector aeroportuário, considerou
         necessária a criação de um órgão de controlo em cada Estado‑Membro, a fim de contribuir para uma maior transparência na regulamentação
         das taxas aeroportuárias relativamente à situação do sector dos transportes aéreos na União. Não me parece que, em si mesma,
         a criação desse órgão possa ser considerada arbitrária ou manifestamente desnecessária, sobretudo se se tiver em conta a potencial
         evolução da regulamentação das taxas aeroportuárias em face dos resultados alcançados (28).
      
      100. Por conseguinte, mais concretamente no que se refere à incidência específica nas realidades aeroportuárias das obrigações
         impostas pela directiva, é necessário verificar se, com a introdução do critério do aeroporto «principal», o legislador não
         sujeitou esta categoria de aeroportos a encargos superiores aos necessários para prevenir o risco de abusos.
      
      101. O Luxemburgo e a Eslováquia argumentam que a aplicação da directiva aos seus aeroportos principais acarreta encargos que,
         proporcionalmente, teriam sobre eles uma incidência negativa maior do que sobre os aeroportos com um volume de tráfego de
         passageiros superior a 5 milhões.
      
      102. No entanto, note‑se que, para apreciar a inadequação manifesta da medida, não é relevante o simples facto de a solução legislativa
         afectar um determinado grupo em maior medida do que outro (29). A importância dos objectivos prosseguidos é susceptível de justificar consequências económicas negativas, inclusivamente
         consideráveis, para determinados operadores (30) e o Tribunal de Justiça só pode intervir se essas escolhas forem manifestamente erradas ou se os inconvenientes daí resultantes
         para certos agentes económicos forem desproporcionados em relação às vantagens que apresentam (31). Em concreto, portanto, o critério do aeroporto «principal» só seria admissível se fosse demonstrado que os encargos administrativos
         que de um modo geral recaem sobre os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros inferior a 5 milhões superam os benefícios
         resultantes da aplicação da directiva, aumentando os custos de funcionamento a ponto de comprometer de forma estável a respectiva
         competitividade (32).
      
      103. Não me parece que o Luxemburgo tenha conseguido fazer essa prova. Como já acima observei (33), os custos que, segundo o Luxemburgo, resultariam da criação de um órgão de controlo levariam a um aumento das taxas aeroportuárias
         apesar de tudo insuficiente para levar as companhias aéreas a abandoná‑lo, em favor de outros aeroportos concorrentes. Além
         disso, não considero que o mínimo de harmonização previsto pela directiva possa ter incidência significativa em realidades
         aeroportuárias que muitas vezes já começaram a adequar‑se às garantias de transparência e de não discriminação sugeridas no
         passado pelo Conselho da Organização da Aviação Civil Internacional (34). Portanto, não me parece que os custos teóricos a que o Luxemburgo se refere sejam desproporcionados em relação ao interesse
         na transposição da directiva por todos os Estados‑Membros.
      
      104. Por conseguinte, na minha opinião, incluir o aeroporto «principal» de cada Estado‑Membro no âmbito da aplicação da directiva
         não excede o necessário para evitar o risco de abuso pelas entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas.
         Em conclusão, considero que não se pode censurar ao legislador comunitário qualquer violação do princípio da proporcionalidade.
      
      E –    Quanto à violação do princípio da subsidiariedade
      105. Como é sabido, o princípio da subsidiariedade prevê que a União intervém apenas nos domínios que não sejam das suas atribuições
         exclusivas, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros
         e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível da União (35).
      
      106. No que se refere à directiva em análise no presente processo, já tive oportunidade de mostrar (36) que, com fundamento no artigo 80.°, n.° 2, CE, ela estabelece princípios comuns para a cobrança das taxas aeroportuárias
         nos aeroportos da Comunidade, a fim de evitar abusos das entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas.
         Segundo o legislador comunitário, este objectivo «não pode ser suficientemente realizado pelos Estados‑Membros, dado que os
         sistemas de taxas aeroportuárias não podem ser estabelecidos ao nível nacional de modo uniforme em toda a Comunidade, e pode,
         pois, devido às suas dimensões e efeitos, ser mais bem alcançado a nível comunitário» (37).
      
      107. O Luxemburgo não aceita que no caso dos aeroportos com um volume de tráfego de passageiros inferior a 5 milhões seja necessário
         um quadro comunitário, baseando‑se para tanto na circunstância de a directiva excluir do seu âmbito de aplicação muitos aeroportos
         dessa dimensão.
      
      108. Atendendo às considerações sobre a dualidade do critério escolhido pelo legislador no exercício do poder discricionário de
         que dispõe neste sector, considero que a observação do Luxemburgo não é pertinente. Com efeito, os aeroportos com um volume
         de tráfego de passageiros inferior a 5 milhões que são abrangidos pelo âmbito da directiva, como Findel, estão incluídos enquanto
         aeroportos «principais», independente do seu volume de tráfego de passageiros.
      
      109. Confiar aos Estados‑Membros a tarefa de regulamentar as taxas aeroportuárias nos seus aeroportos «principais» com um tráfego
         anual de passageiros inferior a 5 milhões conduziria a uma evolução divergente das regulamentações nacionais. A longo prazo,
         tais divergências poderiam gerar ineficiências e, no presente imediato, inclusivamente facilitar comportamentos abusivos por
         parte dos aeroportos, em detrimento das companhias aéreas. Por último, não se deve menosprezar o facto de, pela sua própria
         natureza, o tráfego aéreo ser uma actividade em grande medida transnacional e, por conseguinte, em geral pouco adequada a
         uma regulamentação a nível de cada Estado‑Membro.
      
      110. Consequentemente, o objectivo da directiva não podia ser alcançado de modo satisfatório mediante uma acção empreendida a nível
         nacional.
      
      111. Concluindo, o legislador comunitário, ao definir o âmbito de aplicação da directiva com base no duplo critério previsto no
         artigo 1.°, n.° 2, em minha opinião não violou o princípio da subsidiariedade.
      
      V –    Conclusões
      112. Com base nas observações desenvolvidas, proponho que o Tribunal de Justiça:
      
      –        negue provimento ao recurso;
      –        condene o Grão‑Ducado do Luxemburgo nas despesas;
      –        declare que a Comissão e a República Eslovaca devem suportar as suas próprias despesas.
      1 –	Língua original: italiano.
      
      2 –	JO L 70, p. 11.
      
      3 –	V. acórdãos de 8 de Junho de 2000, Epson Europe (C‑375/98, Colect., p. I‑4243, n.° 26); de 25 de Outubro de 2001, Finalarte
         e o. (C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 a C‑54/98 e C‑68/98 a C‑71/98, Colect., p. I‑7831, n.° 40); e de 24 de Janeiro de 2002, Portugaia
         Construções (C‑164/99, Colect., p. I‑787, n.° 27).
      
      4 –	CES 1244/2007, Parecer do Comité Económico e Social Europeu de 26 de Setembro de 2007, sobre a Proposta de Directiva do
         Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas aeroportuárias, ponto 2.2.
      
      5 –	Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu nos termos do n.° 2, segundo parágrafo, do artigo 251.° do Tratado CE respeitante
         à posição comum do Conselho sobre a adopção de uma directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas aeroportuárias,
         ponto 2, [COM (2008) 455 final].
      
      6 –	Parecer da Comissão nos termos do n.° 2, alínea c), do terceiro parágrafo, do artigo 251.° do Tratado CE, respeitante às
         alterações do Parlamento Europeu à posição comum do Conselho sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho
         relativa às taxas aeroportuárias que altera a proposta da Comissão nos termos do n.° 2 do artigo 250.° do Tratado CE, n.° 3,
         [COM (2009) 86 final].
      
      7 –	V., por exemplo, acórdãos de 24 de Maio de 2005, França/Parlamento e Conselho (C‑244/03, Colect., p. I‑4021, n.os 12‑13), e de 11 de Dezembro de 2008, Comissão/Département du Loiret (C‑295/07 P, Colect., p. I‑9363, n.os 105‑106).
      
      8 –	Em 6 de Julho de 2007, a Comissão Parlamentar dos Transportes e Turismo propôs substituir os limites originais de tráfego
         superior a um milhão de passageiros ou a 25 000 toneladas de mercadorias por ano, previstos na proposta de directiva [COM
         (2006) 820 final, de 24 de Janeiro de 2007, artigo 1.°, n.° 2] pelo nível de 5 milhões de passageiros por ano, eliminando
         a referência ao tráfego de mercadorias (PE 392 008, Projecto de relatório sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu
         e do Conselho relativa às taxas aeroportuárias, alteração 1). Em 26 de Setembro do mesmo ano, o Comité Económico e Social
         tinha sugerido que a directiva fosse aplicável aos aeroportos com um volume de tráfego superior a um milhão de passageiros
         por ano (parecer referido na nota 4, ponto 2.3). O Comité das Regiões, porém, era de opinião contrária e no seu parecer de
         10 de Outubro de 2007 sugeriu que a directiva fosse aplicável aos aeroportos com uma quota de tráfego superior a 1 % do mercado
         de transporte aéreo de passageiros na União [Parecer do Comité das Regiões sobre «O futuro dos aeroportos europeus», (JO 2007,
         C 305, p. 11, segundo parágrafo)]. As alterações introduzidas pelo Parlamento Europeu em 21 de Novembro de 2007 aceitaram
         o limite do volume de tráfego anual de passageiros superior a 5 milhões e introduziram outro, relativo a uma quota de tráfego
         superior a 15 % do movimento de passageiros no Estado‑Membro (COD/2007/0013). Em 23 de Junho de 2008, a posição comum do Conselho
         introduziu mais uma alteração, que corresponde ao texto actual da directiva (8332/2/08 REV 2, artigo 1.°, n.° 2).
      
      9 –	Refiro‑me à proposta de 1997 [COM (1997) 154 final], retirada em 2001 [COM (2001) 763 final].
      
      10 –	No que se refere ao sector dos transportes, v., por exemplo, acórdãos de 17 de Julho de 1997, SAM Schiffahrt e Stapf (C‑248/95
         e C‑249/95, Colect., p. I‑4475, n.° 23); de 12 de Março de 2002, Omega Air e o. (C‑27/00 e C‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 63);
         e de 9 de Setembro de 2004, Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho (C‑184/02 e C‑223/02, Colect., p. I‑7789, n.° 56). A
         jurisprudência nesta matéria é particularmente abundante no sector da política agrícola: v., por exemplo, acórdãos de 12 de
         Julho de 2001, Jippes e o. (C‑189/01, Colect., p. I‑5689, n.° 80 e jurisprudência aí citada), e de 14 de Maio de 2009, Azienda
         Agricola Disarò Antonio e o. (C‑34/08, Colect., p. I‑4023, n.os 44 e 76 e jurisprudência aí citada). Para idênticas considerações no sector do ambiente, v. acórdão de 16 de Dezembro de
         2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o. (C‑127/07, Colect., p. I‑9895, n.° 61).
      
      11 –	Recentemente, v., por exemplo, acórdãos de 9 de Março de 2010, ERG e o. (C‑379/08, Colect., p. I-0000, n.° 60 e jurisprudência
         aí citada), e de 8 de Julho de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, Colect., p. I-0000, n.° 46). Em particular, no sector dos transportes
         aéreos, v. acórdão de 10 de Janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C‑344/04, Colect., p. I‑403, n.° 80).
      
      12 –	A jurisprudência a este respeito é constante: v., por exemplo, acórdãos de 10 de Dezembro de 2002, British American Tobacco
         (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Colect., p. I‑11453, n.° 123); de 12 de Julho de 2005, Alliance for Natural Health
         e o. (C‑154/04 e C‑155/04, Colect., p. I‑6451, n.° 52); e Afton Chemical, já referido na nota 11 (n.os 28 e 42).
      
      13 –	V. acórdãos SAM Schiffahrt e Stapf, já referido na nota 10 (n.° 25 e jurisprudência aí citada), e Omega Air e o., já referido
         na nota 10 (n.° 65).
      
      14 –	V., por exemplo, acórdãos de 17 de Julho de 1963, Itália/Comissão (13/63, Colect. 1962-1964, p. 305, em particular p. 314);
         de 13 de Dezembro de 1984, Sermide (106/83, Recueil, p. 4209, n.° 28); e de 25 de Outubro de 2001, Itália/Conselho (C‑120/99,
         Colect., p. I‑7997, n.° 80).
      
      15 –	V. acórdãos de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C‑280/93, Colect., p. I‑4973, n.° 74), e Arcelor Atlantique et
         Lorraine e o., já referido na nota 10 (n.os 25‑26).
      
      16 –	Para um raciocínio em termos semelhante, mas de comparabilidade entre sectores, v. acórdão Arcelor Atlantique et Lorraine
         e o., já referido na nota 10 (n.° 36).
      
      17 –	Vale a pena recordar que, mesmo não tomando em conta o tráfego de mercadorias para determinar o âmbito de aplicação da
         directiva, nos aeroportos a que esta se aplica, as regras de transparência vigoram em relação a todas as companhias aéreas,
         inclusivamente às que realizam o transporte de carga.
      18 –	V. supra, n.os 61 e 63‑65.
      
      19 –	V. as considerações supra, designadamente no n.° 56.
      
      20 –	V. acórdãos de 13 de Julho de 1962, Klöckner‑Werke e Hoesch/Alta Autoridade (17/61 e 20/61, Recueil, p. 615, Colect. 1962-1964,
         pp. 131‑132); de 15 de Janeiro de 1985, Finsider/Comissão (250/83, Recueil, p. 131, n.° 8); de 22 de Maio 2003, Connect Austria,
         (C‑462/99, Colect., p. I‑5197, n.° 115), bem como Arcelor Atlantique et Lorraine e o., já referido na nota 10 (n.° 39).
      
      21 –	Acórdão Arcelor Atlantique et Lorraine e o., já referido na nota 10 (n.° 44).
      
      22 –	V. décimo terceiro considerando da directiva, segundo o qual essas informações permitiriam às entidades gestoras aeroportuárias
         «avaliar correctamente as necessidades quanto aos investimentos futuros».
      
      23 –	No que se refere à ligação entre o princípio da não discriminação e o da proporcionalidade, v. acórdãos de 23 de Março
         de 2006, Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, Colect., p. I‑2689, n.° 53), e Arcelor Atlantique et Lorraine
         e o., já referido na nota 10 (n.° 47). Para uma comparação entre o tipo de análise ligada ao controlo da não discriminação
         e ao da proporcionalidade, v. conclusões apresentadas pelo advogado‑geral F. Capotorti no processo Bela‑Mühle Bergmann (114/76,
         com acórdão proferido em 5 de Julho de 1977, Colect., p. 1211, n.° 6).
      
      24 –	V. acórdãos de 13 de Maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑233/94, Colect., p. I‑2405, n.° 54), e IATA e ELFAA,
         já referido na nota 11 (n.° 79).
      
      25 –	V. acórdão Jippes e o., já referido na nota 10 (n.° 83).
      
      26 –	V. acórdão Afton Chemical, já referido na nota 11 (n.° 46).
      
      27 –	V. supra, n.os 77 e 82.
      
      28 –	V. artigo 12.° da directiva.
      
      29 –	V. acórdãos de 9 de Julho de 1985, Bozzetti (179/84, Colect., p. 2301, n.° 34), e Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation,
         já referido na nota 23 (n.° 63).
      
      30 –	Acórdão Arcelor Atlantique et Lorraine e o., já referido na nota 10 (n.° 59).
      
      31 –	Acórdão Alemanha/Parlamento e Conselho, já referido na nota 24 (n.° 56).
      
      32 –	Acórdão Alemanha/Parlamento e Conselho, já referido na nota 24 (n.° 56). O Tribunal de Justiça exigiu um ónus da prova
         análogo, por exemplo, no processo SAM Schiffart e Stapf, já referido na nota 10 (n.° 36).
      
      33 –	V. supra, n.os 67‑69.
      
      34 –	A directiva reassume as políticas relativas às taxas aeroportuárias definidas pelo Conselho da Organização da Aviação Civil
         Internacional (Conselho da OACI) de 2004, dando‑lhes força de lei; v. nono e décimo considerandos da directiva.
      
      35 –	V. acórdãos British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, já referido na nota 12 (n.° 177), e Alliance for
         Natural Health e o., já referido na nota 12 (n.° 101).
      
      36 –	V. supra, n.° 46.
      
      37 –	Décimo nono considerando da directiva.