CELEX: E2014C0244
Language: de
Date: 2014-06-26 00:00:00
Title: Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde Nr. 244/14/COL vom 26. Juni 2014 über eine etwaige staatliche Beihilfe zugunsten der Nasjonal digital læringsarena (NDLA) [2015/1902]

22.10.2015   
            
            
               DE
            
            
               Amtsblatt der Europäischen Union
            
            
               L 277/41
            
         ENTSCHEIDUNG DER EFTA-ÜBERWACHUNGSBEHÖRDE
   Nr. 244/14/COL
   vom 26. Juni 2014
   über eine etwaige staatliche Beihilfe zugunsten der Nasjonal digital læringsarena (NDLA) [2015/1902]
   
      
         (Norwegen)
      
   
   Die EFTA-Überwachungsbehörde („die Überwachungsbehörde“) —
   GESTÜTZT auf
   das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (das „EWR-Abkommen“), insbesondere auf Artikel 61 und das Protokoll 26,
   das Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs (das „Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen“), insbesondere auf Artikel 24,
   das Protokoll 3 des Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommens („Protokoll 3“), insbesondere auf Teil II Artikel 7 Absatz 2,
   NACH Aufforderung der Beteiligten zur Abgabe von Stellungnahmen gemäß diesen Bestimmungen (1),
   in Erwägung nachstehender Gründe:
   I.   SACHVERHALT
   1.   VERFAHREN
   
   
               (1)
            
            
               In ihrem Schreiben vom 15. April 2010 (Vorgang Nr. 553725) reichte der norwegische Verlegerverband (Den Norske Forleggerforening) Beschwerde bei der Überwachungsbehörde ein, in der er den Vorwurf erhob, dass der Nasjonal digital læringsarena („NDLA“) unrechtmäßige staatliche Beihilfen gewährt wurden. In seiner E-Mail vom 15. Juli 2011 (Vorgang Nr. 608593) übermittelte der Beschwerdeführer zusätzliche Informationen.
            
         
               (2)
            
            
               Die Überwachungsbehörde ersuchte in ihrem Schreiben vom 2. Juli 2010 (Vorgang Nr. 558201) um zusätzliche Auskünfte. Norwegen antwortete in seinem Schreiben vom 9. September 2010 (Vorgang Nr. 568942) auf das Auskunftsersuchen. Darüber hinaus wurde der Fall auf einer Sitzung der Überwachungsbehörde und der norwegischen Behörden vom 13. bis 14. Oktober 2010 weiter erörtert. Die norwegischen Behörden übermittelten der Überwachungsbehörde in ihrem Schreiben vom 1. Dezember 2010 (Vorgang Nr. 579405) zusätzliche Auskünfte.
            
         
               (3)
            
            
               Die Überwachungsbehörde ersuchte in ihrem Schreiben von 4. Februar 2011 (Vorgang Nr. 574762) um weitere Auskünfte. Die norwegischen Behörden antworteten mit ihrem Schreiben vom 7. März 2011 (Vorgang Nr. 589528). In den E-Mails vom 2. Mai 2011 und 12. August 2011 (Vorgänge Nr. 596402 und 608596) übermittelten die norwegischen Behörden weitere Erläuterungen.
            
         
               (4)
            
            
               Am 12. Oktober 2011 verabschiedete die Überwachungsbehörde die Entscheidung Nr. 311/11/COL, in der sie entschied, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellt („die Entscheidung“) (2). Am 9. Januar 2012 legte der Antragsteller Klage gegen die Entscheidung ein, und der EFTA-Gerichtshof hob die Entscheidung mit seinem Urteil in der Rechtssache E-1/12 Den norske Forleggerforening/EFTA-Überwachungsbehörde vom 11. Dezember 2012 auf („das Urteil“) (3).
            
         
               (5)
            
            
               Nach dem Urteil erließ die Überwachungsbehörde am 27. März 2013 die Entscheidung Nr. 136/13/COL, mit der ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet wurde (4). Die norwegischen Behörden übermittelten am 6. Mai 2013 ihre Stellungnahmen zur Entscheidung (Vorgang Nr. 672024). Der norwegische Verlegerverband übermittelte seine Bemerkungen am 31. Juli 2013 (Vorgang Nr. 679681). Zwischen dem 2. September und dem 15. September 2013 wurde eine Reihe von Stellungnahmen Dritter übermittelt. Diese Stellungnahmen Dritter wurden in den E-Mails vom 4. Oktober 2013 (Vorgänge Nr. 685793, 685794, 685795 und 685797) und vom 7. Oktober 2013 (Vorgänge Nr. 685884, 685885, 685886, 685887, 685889) sowie dem Schreiben vom 29. Oktober 2013 (Vorgang Nr. 688133) an Norwegen weitergeleitet.
            
         
               (6)
            
            
               Auf Anfrage des norwegischen Verlegerverbandes fand am 16. Oktober 2013 eine Sitzung in Brüssel statt, in deren Verlauf der Verband weitere Stellungnahmen zur Sache präsentierte. Am 27. Oktober 2013 übermittelte der Verlegerverband eine Kopie dieser Präsentation mit zusätzlichen schriftlichen Anmerkungen (Vorgang Nr. 688135), die am 29. Oktober 2013 an die norwegischen Behörden weitergeleitet wurde. In ihrem Schreiben vom 29. November 2013 (Vorgang Nr. 691769) übermittelten die norwegischen Behörden ihre Anmerkungen.
            
         
               (7)
            
            
               Die Überwachungsbehörde ersuchte in ihrem Schreiben von 17. Februar 2014 (Vorgang Nr. 694424) um weitere Auskünfte. Die norwegischen Behörden antworteten mit dem Schreiben vom 31. März 2014 (Vorgänge Nr. 703980 und 703991, Anhänge 1 bis 28 in Vorgang Nr. 703987).
            
         2.   DIE NDLA
   
   
               (8)
            
            
               Die NDLA ist eine von den norwegischen Provinzbehörden nach Abschnitt 27 des Kommunalgesetzes (5) geschaffene Einrichtung. Sie besitzt keine Rechtspersönlichkeit.
            
         
               (9)
            
            
               Abschnitt 27 des Kommunalgesetzes bestimmt, dass Kommunen oder Provinzbehörden zusammenarbeiten können, um gemeinsame Aufgaben wahrzunehmen. Die Zusammenarbeit soll über einen Vorstand erfolgen, der von der zuständigen Kommune oder Provinzbehörde bestellt wird. Der Vorstand kann ermächtigt werden, Entscheidungen bezüglich Durchführung und Organisation der provinzübergreifenden Zusammenarbeit zu treffen. Darüber hinaus sieht die Bestimmung vor, dass in der Satzung dieser Zusammenarbeit Bestellung und Vertreter des Vorstands sowie der Tätigkeitsbereich und die Punkte festgelegt werden sollen, ob die teilnehmenden Kommunen/Provinzbehörden finanzielle Beiträge leisten sollten, ob der Vorstand Darlehensvereinbarungen eingehen darf oder die teilnehmenden Kommunen/Provinzbehörden für finanzielle Verpflichtungen in anderer Weise haftbar machen kann und letztlich wie eine solche Zusammenarbeit beendet werden sollte. An der provinzübergreifenden Zusammenarbeit dürfen ausschließlich Kommunen und Provinzbehörden teilnehmen. Weder der Staat noch andere staatliche Einrichtungen oder Privatparteien können an dieser Zusammenarbeit teilnehmen. Des Weiteren muss die Zusammenarbeit in dem Sinne authentisch sein, dass das Gesetz verbietet, die Verantwortung für die Zusammenarbeit auf eine Provinzbehörde zu übertragen.
            
         
               (10)
            
            
               Die Einrichtung der NDLA wird in Abschnitt I.4.4 erläutert.
            
         
               (11)
            
            
               Ziel der NDLA ist es, digitale Lehrmaterialien zu entwickeln und zu kaufen, um diese Lehrern und Schülern kostenlos im Internet zur Verfügung zu stellen. Dies erfolgt durch Veröffentlichung des Lehrmaterials auf einer frei zugänglichen Website. Die NDLA hat vier Haupttätigkeitsbereiche: erstens die Entwicklung und Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien für die Sekundarstufe II; zweitens den Kauf digitaler Lehrmaterialien von Drittanbietern; drittens die Qualitätskontrolle der Lehrmaterialien und viertens den Betrieb der Website, über die die digitalen Lehrmaterialien veröffentlicht werden (diese Tätigkeiten werden nachfolgend auch als „Kauf, Entwicklung und Bereitstellung der digitalen Lehrmaterialien“ bezeichnet).
            
         3.   DER BESCHWERDEFÜHRER — DER NORWEGISCHE VERLEGERVERBAND (DEN NORSKE FORLEGGERFORENING)
   
   
               (12)
            
            
               Der norwegische Verlegerverband vertritt Unternehmen, die im Bereich der Entwicklung und der Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien tätig sind oder sein können.
            
         
               (13)
            
            
               Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Gewährung finanzieller Mittel an die NDLA für Kauf, Entwicklung und Bereitstellung des digitalen Lehrmaterials unrechtmäßige staatliche Beihilfen zugunsten der NDLA darstellt. Diesbezüglich betont der Beschwerdeführer, dass es sich seiner Auffassung nach bei der NDLA nicht um einen integrierten Bestandteil der öffentlichen Verwaltung handelt, sondern vielmehr um ein Unternehmen im Sinne der Vorschriften zu staatlichen Beihilfen. Der Beschwerdeführer verweist darauf, dass nach ständiger Rechtsprechung ein Unternehmen eine Einheit ist, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Der Beschwerdeführer legt nahe, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union („Gerichtshof“) eine wirtschaftliche Tätigkeit eine Tätigkeit ist, die zumindest grundsätzlich von einem privaten Unternehmen in der Absicht der Gewinnerzielung ausgeübt werden könnte. Demnach übt jede Einheit, die eine Tätigkeit ausführt, die in der Absicht der Gewinnerzielung ausgeführt werden könnte, eine wirtschaftliche Tätigkeit aus.
            
         
               (14)
            
            
               Der Beschwerdeführer bringt weiterhin vor, dass vor der Tätigkeit der NDLA ein Markt für digitale Lehrmaterialien existierte und dass die NDLA derzeit mit bestehenden privaten Unternehmen konkurriert, die digitale Lehrmaterialien anbieten. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Entwicklung und Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien vor diesem Hintergrund eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Der Beschwerdeführer legt weiterhin nahe, dass die anderen Tätigkeiten der NDLA eng mit der Entwicklung und der Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien verbunden und daher ebenfalls als wirtschaftlich anzusehen sind.
            
         
               (15)
            
            
               Der Beschwerdeführer macht darüber hinaus geltend, dass Artikel 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens nicht anwendbar ist, und kommt zu dem Schluss, dass — in Ermangelung einer Mitteilung — der norwegische Staat staatliche Beihilfen gewährt hat, die im Widerspruch zu den Vorschriften über staatliche Beihilfen stehen.
            
         4.   HINTERGRUND
   
   4.1.   DAS BILDUNGSSYSTEM IN NORWEGEN
   
   
               (16)
            
            
               Die schulische Bildung in Norwegen wird durch ein System freier öffentlicher Schulen gewährleistet. Das System besteht aus einer obligatorischen Grundschule (6 bis 13 Jahre), einer obligatorischen Sekundarstufe I (13 bis 16 Jahre) und einer nicht obligatorischen Sekundarstufe II (16 bis 19 Jahre).
            
         
               (17)
            
            
               Im Jahr 2006 beschloss Norwegen im Rahmen einer „Initiative zur Wissensförderung“ (6), dass alle norwegischen Schulen bestimmte Grundfertigkeiten in allen Fächern hervorheben sollten. Eine dieser Fertigkeiten ist die Fähigkeit, eine Materie durch den Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologie zu erlernen. Diese Anforderung wurde in den nationalen Lehrplan für Schüler der zehnjährigen Schulpflichtzeit (d. h. Schulen der Stufen 1 bis 10) und das erste Schuljahr der Sekundarstufe II (d. h. Schulen für die Stufen 11 bis 13) sowie für Ausbildungen aufgenommen. Nach dem norwegischen Schulgesetz (7) sind die Provinzbehörden dafür verantwortlich, dass diese Anforderungen erfüllt werden.
            
         
               (18)
            
            
               Des Weiteren hat Norwegen 2007 das Schulgesetz geändert und die Provinzbehörden dazu verpflichtet, den Schülern das nötige gedruckte und digitale Lehrmaterial kostenfrei zur Verfügung zu stellen. Dabei ist zu beachten, dass bis zu diesem Zeitpunkt die Schüler der Sekundarstufe II (Stufen 11 bis 13) in Norwegen ihr Lehrmaterial auf der Grundlage des von der Schule gemäß den Anforderungen des nationalen Lehrplans ausgewählten Lehrmaterials kaufen mussten. Die Änderung wurde eingeführt, nachdem die norwegische Regierung mögliche Methoden zur und die wirtschaftlichen Auswirkungen der Einführung kostenloser Lehrmaterialien in der Sekundarstufe II geprüft hatte (8).
            
         
               (19)
            
            
               Einem Weißbuch (9) zufolge ist der Grundsatz frei verfügbaren Lehrmaterials keine Neuerung, da er im Verbot von Schulgeld implizit enthalten war, was so ausgelegt werden kann, dass auch das Lehrmaterial kostenlos sein müsste. Dennoch wird im Weißbuch anerkannt, dass der Grundsatz kostenlosen Lehrmaterials nicht ausdrücklich geregelt war, indem erklärt wird:
               „[D]ie Regelung ist neu, soll aber nicht das geltende Gesetz ändern. Der Grundsatz der kostenlosen Bildung in Norwegen wird aus Abschnitt 35 Absatz 3 des Sekundarschulgesetzes über Bildung abgeleitet (10), der verbietet, dass Schulgeld erhoben wird. Das derzeitige System, in dem Schüler und Auszubildende eigene Lehrmaterialien und -mittel kaufen müssen, ist nicht gesetzlich geregelt.“ (11) (Nicht offizielle Übersetzung.)
            
         
               (20)
            
            
               Der neue Unterabschnitt 9 des Abschnitts 3-1 des Bildungsgesetzes bestimmt jetzt ausdrücklich:
               „Bildung und Ausbildung an öffentlichen Schulen der Sekundarstufe II oder Ausbildungseinrichtungen sind kostenlos. Die Provinzbehörde ist für die Bereitstellung der notwendigen gedruckten und digitalen Lehrmaterialien und -mittel an die Schüler verantwortlich. Es kann nicht von den Schülern gefordert werden, dass sie die Kosten für die Materialien oder Mittel tragen, die über die in dieser Verordnung festgelegten hinausgehen. (…)“ (12) (Nicht offizielle Übersetzung.)
            
         4.2.   BESTIMMUNGEN DES ÜBERARBEITETEN STAATSHAUSHALTS
   
   
               (21)
            
            
               Die Verpflichtung, kostenloses digitales und physisches Lehrmaterial bereitzustellen, bedeutet für die norwegischen Provinzbehörden eine erhebliche finanzielle Belastung. Angesichts dieser Zusatzkosten beschloss die norwegische Regierung 2006, zusätzliche Mittel bereitzustellen. Die Bereitstellung dieser Mittel wurde in den überarbeiteten Staatshaushalt aufgenommen, der am 12. Mai 2006 verabschiedet wurde:
               „Ziel der Regierung ist es, kostenloses Lehrmaterial in den Schulen der Sekundarstufe einzuführen. Gleichzeitig möchte die Regierung die Verwendung digitaler Lehrmaterialien in den Schulen der Sekundarstufe fördern. Als Bestandteil der Bemühungen zur Verringerung der Kosten für den einzelnen Schüler durch den erweiterten Zugang zu und die Verwendung von digitalen Lehrmaterialien legt die Regierung nahe, dass für die Entwicklung und Nutzung digitaler Lehrmaterialien 50 000 000 NOK verwendet werden sollten.
               Die Anträge der Provinzen können eine, mehrere oder alle Schulen der Sekundarstufe sowie ein oder mehrere Themen umfassen. Ziel dieser Zuwendung ist es, die Entwicklung und Verwendung digitaler Lehrmaterialien zu fördern und zur Verringerung der Kosten für die Schüler bezüglich der Lehrmaterialien beizutragen.
               Die Mittel können zum Erwerb oder der lokalen Entwicklung digitaler Lehrmaterialien verwendet werden. Die Mittel sind nicht für die Entwicklung einer digitalen Infrastruktur zu verwenden. Es ist vorgesehen, Anträgen, die auf der Zusammenarbeit der Provinzen basieren, (sic.) [Vorrang] einzuräumen.“ (13) (Nicht offizielle Übersetzung der norwegischen Behörden.)
            
         4.2.1.   
         Aufforderung zur Einreichung eines Antrags
      
   
   
               (22)
            
            
               Das Ministerium für Bildung und Forschung übermittelte in seinem Schreiben vom 19. Juni 2006 eine Aufforderung an die Provinzbehörden, die verfügbar gemachten 50 Mio. NOK bis zum 15. August 2006 getrennt oder gemeinsam zu beantragen. In dem Schreiben werden die Ziele und das Konzept der Initiative folgendermaßen dargelegt:
               
                           —
                        
                        
                           „Den Zugang zu digitalen Lehrmaterialien in der Sekundarstufe II zu erhöhen und die umfassende Nutzung dieser einzuführen.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Die Kompetenz in der Sekundarstufe II sowie der Schulinhaber beim Kauf und/oder der Entwicklung digitaler Lehrmaterialien zu verbessern.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Das Volumen und die Vielfalt digitaler Lehrmaterialien für die Sekundarstufe II zu erhöhen.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Die Kosten für die Schüler beim Erwerb von Lehrmaterial zu verringern.“ (Nicht offizielle Übersetzung der norwegischen Behörden.)
                        
                     (…) Im [überarbeiteten Staatshaushalt] für das Jahr 2006 heißt es:
               „Die Mittel können verwendet werden, um digitale Lehrmaterialien zu kaufen und das digitale Lehrmaterial lokal zu entwickeln.“ (14) (Nicht offizielle Übersetzung.)
            
         4.2.2.   
         Schaffung der NDLA
      
   
   
               (23)
            
            
               Im August 2006 trafen sich die Bildungsverantwortlichen der 19 norwegischen Provinzen, um die Möglichkeit zu erörtern, gemeinsam einen Antrag auf die verfügbaren Mittel zu stellen. Während die Provinz Oslo beschloss, sich nicht an einem gemeinsamen Projekt zu beteiligen, entschieden die anderen 18 Provinzen, auf Provinzebene zusammenzuarbeiten und die NDLA einzurichten, die den Prozess auf unbestimmte Zeit leiten sollte. Jede dieser Provinzen verabschiedete anschließend folgenden Beschluss:
               „Der Provinzrat verabschiedet einen Beschluss für folgende Provinzen: Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold und Østfold, um die NDLA als Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit gründen, die in Einklang mit § 27 des Kommunalgesetzes über einen eigenen Vorstand verfügt. Ziel dieser Zusammenarbeit ist es, den Kauf, die Entwicklung, den Einsatz und die Organisation digitaler Lehrmaterialien für alle Fächer der Sekundarstufe II zu erleichtern. Das Ergebnis soll kostenlose digitale Lehrmaterialien umfassen, die das aktive Lernen und die gemeinsame Nutzung erleichtern (…)“ (15) (Nicht offizielle Übersetzung der norwegischen Behörden.)
            
         
               (24)
            
            
               Die Provinz Akershus beschloss am 1. Dezember 2012, die NDLA zu verlassen, trat dieser aber am 1. Januar 2014 wieder bei. In den Vorbemerkungen des Jahresberichtes der NDLA für 2012 wird festgehalten „Die Provinz Akershus kündigt ihre Mitgliedschaft aufgrund der geringen Besucherzahlen aus ihren eigenen Schulen (…)“ (16) (Nicht offizielle Übersetzung.) Nach den Informationen auf der Website der NDLA bestand der Grund für den erneuten Beitritt der Provinz Akershus darin, dass „[s]eit ihrem Austritt aus der NDLA die Nutzung der Fächer auf ndla.no beträchtlich zunahm“ (nicht offizielle Übersetzung). Dies bedeutet, dass die NDLA heute aus 18 Provinzbehörden besteht.
            
         4.3.   MITTEL FÜR DIE PROVINZBEHÖRDEN
   
   
               (25)
            
            
               Der Antrag auf die staatlichen Mittel wurde am 15. Oktober 2006 von den 18 Provinzbehörden gemeinsam an das Ministerium für Bildung und Forschung übermittelt, das mit der Gewährung von 2 Mio. NOK für die Planung des Projekts und weiterer 15 Mio. NOK für die Entwicklung und den Erwerb von Inhalten (d. h. insgesamt 17 Mio. NOK) seine vorläufige Genehmigung erteilte. Die Mittel in Höhe von 15 Mio. NOK sollten nicht vor der Bewilligung des Projektplans gewährt werden (17). Der Projektplan, der am 16. Februar 2007 einging, wurde am 20. April 2007 bewilligt, und die zusätzlichen 15 Mio. NOK wurden unter einer Reihe von Bedingungen gewährt:
               „Die Mittel sind ab Herbst 2007 für den Kauf, die Entwicklung und/oder Anpassung digitaler Lehrmittel für die Fächer Norwegisch, Naturwissenschaften und für VGI (18) zu verwenden.
               (…)
               Das Ministerium ersucht weiterhin darum, dass die Provinzbehörden gemeinsam eine verantwortliche Rechtsperson bestimmen, die gewährleistet, dass die Provinzen ihre Verpflichtungen für die digitalen Lehrmaterialien im Rahmen dieser Initiative erfüllen. Die Rechtsperson kann beispielsweise eine Gesellschaft, eine provinzübergreifende Zusammenarbeit oder die Behörde einer gastgebenden Provinz sein, die jedoch selbst keine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben darf.
               (…)
               Das Ministerium erwartet, dass der Kauf und die Entwicklung der digitalen Lehrmaterialien im Einklang mit den Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe stehen. Die Entwicklung digitaler Lehrmaterialien durch die Beschäftigten von Provinzbehörden ist als Tätigkeit auf eigene Rechnung zu betrachten, sofern die Provinzbehörde daraus keine Gewinne erzielt. Die Entwicklung durch Personen, die nicht Beschäftigte der Provinzbehörde sind, ist als Erwerb von Dienstleistungen zu betrachten und wie gewohnt aufgrund der Regeln und Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe zu bewerten.“ (19) (Nicht offizielle Übersetzung.)
            
         
               (26)
            
            
               Nach der Genehmigung der Mittel übertrug das Ministerium für Bildung und Forschung über einen Zeitraum von drei Jahren 30,5 Mio. NOK (2 Mio. NOK und 15 Mio. NOK 2006 bis 2007, 9 Mio. NOK 2008 für die Entwicklung (digitaler) Lehrmaterialien und 4,5 Mio. NOK 2009 für Infrastruktur und technische Unterstützung) an das Projekt der NDLA (siehe dazu zusammenfassende Tabelle in Erwägungsgrund 27) (20).
            
         
               (27)
            
            
               Darüber hinaus erhielten die Provinzbehörden nach der Änderung des Bildungsgesetzes 2007 für die Verpflichtung, (materielles und digitales) Lehrmaterial bereitzustellen, Ausgleichsleistungen in Form einer Erhöhung der Beihilfen für die Provinzbehörden vom Ministerium für kommunale Verwaltung und regionale Entwicklung, das am 1. Januar 2014 in Ministerium für lokale Selbstverwaltung und Modernisierung umbenannt wurde (21). Die Ausgleichsleistung beruhte auf den für die Bereitstellung von Lehrmaterialien in allen Fächern geschätzten Kosten. Die Ausgleichsbeträge sind nachfolgend zusammengefasst (22):
               
                           Jahr
                        
                        
                           2006-2007
                        
                        
                           2008
                        
                        
                           2009
                        
                        
                           2010
                        
                     
                           Staatliche Beihilfe an die Provinzbehörden für die Bereitstellung kostenloser Lehrmaterialien (allgemein)
                        
                        
                           287 Mio. NOK
                        
                        
                           211 Mio. NOK
                        
                        
                           347 Mio. NOK
                        
                        
                           308 Mio. NOK
                        
                     
                           Beihilfe des Ministeriums für Bildung und Forschung an die NDLA (spezifisch)
                        
                        
                           17 Mio. NOK
                        
                        
                           9 Mio. NOK
                        
                        
                           4,5 Mio. NOK (23)
                           
                        
                        
                           —
                        
                     
         4.3.1.   
         Finanzierung der NDLA durch die Provinzbehörden
      
   
   
               (28)
            
            
               Die teilnehmenden Provinzbehörden beschlossen, einen Teil der Mittel aus der in Erwägungsgrund 27 genannten allgemeinen Beihilfe für das NDLA-Projekt zu verwenden. Die Haushaltszuweisung der Provinzbehörden ist nachfolgend zusammengefasst (24):
               
                           Jahr
                        
                        
                           2008
                        
                        
                           2009
                        
                        
                           2010
                        
                        
                           2011
                        
                        
                           2012
                        
                     
                           Beihilfe der Provinzbehörden (25) an die NDLA
                        
                        
                           21,1 Mio. NOK
                        
                        
                           34,7 Mio. NOK
                        
                        
                           58,8 Mio. NOK (26)
                           
                        
                        
                           57,7 Mio. NOK (27)
                           
                        
                        
                           64,9 Mio. NOK (28)
                           
                        
                     
                           Prozentualer Anteil/Betrag des Haushalts der Provinzbehörden für kostenlose Lehrmaterialien an die NDLA
                        
                        
                           10 %
                        
                        
                           10 %
                        
                        
                           20 %
                        
                        
                           355 NOK je Schüler
                        
                        
                           400 NOK je Schüler
                        
                     
         
               (29)
            
            
               Während die Methode, in der die Beihilfe an die NDLA weitergegeben wurde, sich im Laufe der Zeit änderte, blieb die ursprüngliche Finanzierungsquelle unverändert, nämlich Beihilfen vom Staat über das Ministerium für Bildung und Forschung sowie das Ministerium für kommunale Selbstverwaltung und Modernisierung.
            
         
               (30)
            
            
               Tatsächlich wurden der NDLA im ersten Jahr ihres Bestehens Mittel direkt vom Ministerium für Bildung und Forschung (17 Mio. NOK im Jahr 2007) gewährt. In ihrem zweiten und dritten Jahr wurde die NDLA sowohl direkt vom Staat als auch durch die Provinzbehörden finanziert, die einen Teil ihrer Beihilfen vom Staat der NDLA zuwiesen.
            
         
               (31)
            
            
               Das Ministerium für Bildung und Forschung deckte nur die Kosten der NDLA für technische Unterstützung und Infrastruktur, also den Ausbau und die Bearbeitung des Content Management Systems, in Höhe von 4,5 Mio. NOK im Jahr 2009, da die Verantwortung für kostenloses Lehrmaterial ab dem 1. Juli 2009 an die Provinzbehörden übertragen wurde (29).
            
         
               (32)
            
            
               Von 2010 bis heute wurde die NDLA ausschließlich aus den Haushalten der Provinzbehörden finanziert, die wiederum die Mittel verwenden, die sie aus den allgemeinen Beihilfen des Ministeriums für kommunale Verwaltungen und Modernisierung erhalten.
            
         4.3.2.   
         Rechtsgrundlage für die Finanzierung
      
   
   
               (33)
            
            
               Die Rechtsgrundlage für die vom Ministerium für Bildung und Forschung an die NDLA gezahlten Mittel ist der Beschluss des Parlaments über den Staatshaushalt in Verbindung mit der Übertragung der Zuständigkeit für die Bewilligung von Beihilfeanträgen an das Ministerium für Bildung und Forschung.
            
         
               (34)
            
            
               Die Rechtsgrundlage für die Beihilfen der Provinzbehörden an die NDLA ist in den Haushaltsbeschlüssen der teilnehmenden Provinzbehörden zu finden (30).
            
         4.4.   EINRICHTUNG DER NDLA
       (31)
   
   4.4.1.   
         Ad-hoc-Zusammenarbeit: 15. Oktober 2006 bis 1. Juli 2009
      
   
   
               (35)
            
            
               Vom 15. Oktober 2006 (32) bis zum 1. Juli 2009 war die NDLA in Form einer Ad-hoc-Zusammenarbeit tätig, bevor sie offiziell als Einrichtung zur provinzübergreifenden Zusammenarbeit nach Artikel 27 des Kommunalgesetzes eingerichtet wurde.
            
         
               (36)
            
            
               Vom 15. Oktober bis 15. Februar 2007 richteten die an der NDLA teilnehmenden Provinzbehörden ihr Hauptaugenmerk darauf, einen Projektplan auszuarbeiten, der dem Ministerium für Bildung und Forschung vorgelegt werden sollte, um die Genehmigung und Finanzierung für die NDLA zu erreichen. Das Ministerium erhielt den Projektplan am 16. Februar 2007 und genehmigte diesen im April 2007 (33). Zu diesem Zeitpunkt wurden strategische Entscheidungen bezüglich des Projekts von den „Vorsitzenden für Bildung des Forums für die Provinzbehörden“ („FFU“) getroffen (34). Die laufende Verwaltung des Projekts wurde von einem Verwaltungsrat geführt, der vom FFU ernannt wurde und aus fünf Mitgliedern bestand, die gleichzeitig Direktoren für Bildung auf Ebene der Provinzbehörden waren. Den Informationen der norwegischen Behörden zufolge bestand der Verwaltungsrat aus mindestens einem Mitglied der drei Ausbildungsregionen (d. h. der nördlichen Region, der südwestlichen Region und der östlichen Region) sowie dem Vorsitzenden des FFU (35).
            
         
               (37)
            
            
               Zusätzlich zu den fünf Mitgliedern des Verwaltungsrats arbeiteten vier Beschäftigte verschiedener Provinzbehörden an dem Projekt mit (36). Der Verwaltungsrat der NDLA folgte einem von den teilnehmenden Provinzbehörden vereinbarten Auftrag, der zwei spezifische Ziele umfasste (37):
               
                           i)
                        
                        
                           die Schaffung einer Organisation, die frei zugängliches digitales Lehrmaterial anbieten kann und das Langzeitziel hat, den Bedarf für jedes Thema und jedes Themengebiet in der Sekundarstufe II abzudecken, und
                        
                     
                           ii)
                        
                        
                           vor dem Herbst 2007 in den Schulen der Sekundarstufe II digitale Lehrmaterialien anzubieten, die zwei spezifische Themen umfassen, nämlich die norwegische Sprache und Naturwissenschaften (zweite Stufe).
                        
                     
         
               (38)
            
            
               Um staatliche Förderung zu erhalten, forderte das Ministerium für Bildung und Forschung, dass eine Rechtsperson für das Projekt verantwortlich ist. Infolge dieser Anforderung wurde die Provinzbehörde von Hordaland als die verantwortliche Rechtsperson ernannt. Dies wurde durch einen Beschluss der Provinzbehörde von Hordaland vom 16. Oktober 2007 (38) bestätigt und durch die Verwaltungsräte der anderen teilnehmenden Provinzbehörden genehmigt.
            
         
               (39)
            
            
               Im Laufe der Jahre 2008 und 2009 erörterten die teilnehmenden Provinzbehörden, wie die NDLA für die Zukunft organisiert werden soll. Ziel war die Formalisierung der Einrichtung, wobei die erforderlichen Änderungen an der bestehenden Zusammenarbeit minimiert werden sollten (39). Letztendlich verabschiedeten alle Verwaltungsräte der Provinzbehörden identische Beschlüsse, die die Provinzbehörden berechtigten, an einer provinzübergreifenden Zusammenarbeit im Einklang mit Abschnitt 27 des Kommunalgesetzes teilzunehmen. In den Beschlüssen ist als Ziel der NDLA der Kauf, die Entwicklung und die Verbreitung digitaler Lehrmaterialien für alle in Norwegen in der Sekundarstufe II unterrichteten Fächer bestimmt. Die Provinzbehörden beschlossen, dass die Zusammenarbeit keine eigene juristische Person sein sollte, was auch in der Satzung der NDLA festgehalten wurde (40). Die NDLA wurde am 1. Juli 2009 als Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit offiziell eingerichtet. Dieses Datum ist auch das in der Satzung enthaltene. Die norwegischen Behörden bestätigten dieses Datum als zutreffendes Datum der Einrichtung (41). Den von Norwegen bereitgestellten Informationen nach wurde die Satzung 2012 leicht geändert (42). Diese Änderung veränderte aber nicht die Zuständigkeit der NDLA, wie in Erwägungsgrund 52 dargelegt.
            
         4.4.2.   
         Provinzübergreifende Zusammenarbeit — Aufsichtsrat und Verwaltungsrat
      
   
   
               (40)
            
            
               Der Satzung nach übernimmt das FFU die Rolle des Aufsichtsrats (43) und behält somit die bereits in der Ad-hoc-Phase übernommene Verantwortung für das Gesamtmanagement. Im 2012 geänderten Text der Satzung wurde der Verweis auf das FFU entfernt, doch die Zusammensetzung und Funktion des Aufsichtsrates bleibt unverändert. Dies spiegelt den Zweck und die Struktur einer provinzübergreifenden Zusammenarbeit wider, bei der alle beteiligten Provinzbehörden im obersten Beschlussorgan vertreten sein müssen (44).
            
         
               (41)
            
            
               Der Satzung nach besteht der Verwaltungsrat aus mindestens fünf Mitgliedern, einschließlich je mindestens einem Vertreter jeder Ausbildungsregion (d. h. der nördlichen Region, der südwestlichen Region und der östlichen Region), also in der gleichen Zusammenstellung wie in der Ad-hoc-Zusammenarbeitsphase (45).
            
         
               (42)
            
            
               Der Satzung nach (46) ist es die Aufgabe des Verwaltungsrates, zu gewährleisten, dass die NDLA in der Lage ist, ihre der Satzung entsprechenden Aufgaben auszuführen, nämlich sicherzustellen, dass 1) die digitalen Lehrmaterialien den Nutzern kostenlos zur Verfügung stehen, 2) die Sekundarstufe II von Zusammenarbeit und gemeinsamer Nutzung gekennzeichnet ist, 3) Schüler und Lehrer aktiv am Lehren und Lernen teilnehmen, 4) die akademischen Einrichtungen und Netzwerke des ganzen Landes eine treibende Kraft bei der Entwicklung ausgezeichneten digitalen Lehrmaterials sind und 5) den Schülern und Lehrern geeignete Inhalte und Dienste zur Verfügung stehen.
            
         
               (43)
            
            
               Obwohl der Verwaltungsrat ermächtigt ist, im Namen der Teilnehmer finanzielle Verpflichtungen einzugehen, ist in der Satzung ausdrücklich festgelegt, dass der Verwaltungsrat ausschließlich auf Grundlage der Befugnisübertragung durch den Aufsichtsrat von dieser Ermächtigung Gebrauch macht, der den Verwaltungsrat auch anweisen und dessen Entscheidungen aufheben kann. Im geänderten Text der Satzung von 2012 ist die Befugnis, im Namen der teilnehmenden Mitglieder finanzielle Verpflichtungen einzugehen, indirekt enthalten, die Funktion des Verwaltungsrats bleibt jedoch unverändert. In jedem Fall werden jegliche finanziellen Verpflichtungen durch das von den teilnehmenden Provinzbehörden vereinbarte Budget für die NDLA beschränkt. Diesbezüglich ist anzumerken, dass alle Finanzgeschäfte der NDLA von der Provinzbehörde von Hordaland und der Provinzabteilung für den Einkauf „BTV“ (siehe Erwägungsgrund 54 für weitere Einzelheiten) ausgeführt werden. Darüber hinaus ist in der Satzung bestimmt, dass weder der Verwaltungsrat noch der Aufsichtsrat im Namen der provinzübergreifenden Zusammenarbeit eine Kreditvereinbarung abschließen oder Bürgschaften ausstellen dürfen. Diesbezüglich haben die norwegischen Behörden erklärt, dass in der Praxis weder der Aufsichtsrat, der Verwaltungsrat noch die Verwaltung den Provinzbehörden neue finanzielle Verpflichtungen auferlegen.
            
         4.4.3.   
         Beschlüsse der Provinzbehörden zur Annahme der provinzübergreifenden Zusammenarbeit
      
   
   
               (44)
            
            
               Im Laufe des Jahres 2009 verabschiedeten 18 verschiedene Provinzen Beschlüsse zur Annahme der Vereinbarung und der Satzung zur Einrichtung der NDLA als Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit. Diese Beschlüsse wurden von den Provinzbehörden zu verschiedenen Zeitpunkten verabschiedet, wobei die meisten dies jedoch vor dem 1. Juli 2009 taten, dem von den Provinzbehörden beschlossenen Datum für das Inkrafttreten der Zusammenarbeit (47).
            
         
               (45)
            
            
               Die norwegischen Behörden legten dar, dass alle 18 Provinzbehörden (mit Ausnahme von Akershus, das ausgetreten und wieder eingetreten war, siehe Erwägungsgrund 24) seit der Ad-hoc-Zusammenarbeitsphase Bestandteil der NDLA-Zusammenarbeit waren und dass die offizielle Zusammenarbeit am 1. Juli 2009 begann.
            
         
               (46)
            
            
               Die erste Sitzung des Vorstandes der NDLA fand am 11. August 2009 statt (48).
            
         4.5.   NDLA — BUDGET UND EINKAUF
   
   
               (47)
            
            
               Die Förderhöhe für die NDLA wird im jeweiligen Haushaltsjahr letztlich von den teilnehmenden Provinzbehörden beschlossen. Dabei richtet man sich nach der Empfehlung des Verwaltungsrats der NDLA, die dessen Standpunkt zur Förderhöhe darlegt, wobei jedoch die Provinzbehörden nicht rechtlich an eine solche Empfehlung gebunden sind. Hauptzweck der Finanzierung (49) ist es, der NDLA zu ermöglichen, ihre gesetzten Ziele zu erreichen, nämlich digitale Lehrmaterialien für alle Fächer zu kaufen, entwickeln und verteilen, die an den unter das Bildungsgesetz fallenden Schulen der Sekundarstufe in Norwegen unterrichtet werden.
            
         
               (48)
            
            
               Weiterhin ist zu beachten, dass die NDLA über keinen Ermessensspielraum bei der Abrechnung ihrer Dienstleistungen bei den Provinzbehörden, dem Staat oder Privatkunden verfügt. Insbesondere werden die Beiträge zur NDLA einseitig von den Provinzbehörden festgesetzt, und die NDLA hat keine Verhandlungsmacht bezüglich der Höhe dieser Beiträge. Will der Verwaltungsrat die Tätigkeiten der NDLA weiterentwickeln und aus diesem Grund das Budget erhöhen, so muss diese Sache dem Aufsichtsrat zur Genehmigung vorgelegt werden. Entscheidet der Aufsichtsrat, eine Erhöhung des Budgets zu unterstützen, überträgt er die Sache zur endgültigen Genehmigung an die Provinzräte (50).
            
         
               (49)
            
            
               Um zu gewährleisten, dass die NDLA ihre öffentlichen Ausschreibungen in vollständiger Übereinstimmung mit dem Gesetz über das öffentliche Auftragswesen (51) durchführt, hat die NDLA eine Strategie zur Vergabe öffentlicher Aufträge erstellt (52). Den Informationen der norwegischen Behörden nach besteht eine der Hauptaufgaben der NDLA darin, die Entwicklung neuer digitaler Lehrmaterialien mithilfe öffentlicher Ausschreibungen zu steuern. Die Entscheidung, das öffentliche Beschaffungswesen zu nutzen, wird durch die allgemeinen Ziele der NDLA und deren Budget eingeschränkt. Im Rahmen dieser Einschränkungen hat die NDLA die Freiheit, über den Inhalt der Ausschreibungen zu entscheiden (53).
            
         
               (50)
            
            
               Seit 2007 hat die NDLA mit Unterstützung der Provinzbehörde von Hordaland neun große öffentliche Ausschreibungen durchgeführt (54). Diese beziehen sich auf digitale Lehrmaterialien und reichen vom Erwerb fertiger Produkte und Elemente bis zum Zugang zu Bildern, Videos und zugehörigen Unterstützungsdiensten.
            
         
               (51)
            
            
               Wie vorstehend ausgeführt, hat der Verwaltungsrat der NDLA die Befugnis, den teilnehmenden Provinzbehörden finanzielle Verpflichtungen aufzuerlegen. Den norwegischen Behörden nach sollte diese Bestimmung verdeutlichen, dass der Vorstand der NDLA befugt sei, Vereinbarungen mit Dritten einzugehen. Um dies zu tun, muss der Verwaltungsrat in der Lage sein, den an der Zusammenarbeit beteiligten Provinzbehörden Verpflichtungen aufzuerlegen, da dies die Provinzbehörden verpflichten würde, die der NDLA zur Verfügung gestellten Mittel gemäß den Zielen der NDLA zu verwenden (55).
            
         
               (52)
            
            
               Wie in Erwägungsgrund 39 genannt, wurde die Satzung 2012 geändert. Die einzige wesentliche Änderung betrifft jedoch die Rolle des Vorstandsvorsitzenden, die eindeutiger definiert wurde, insbesondere hinsichtlich der für sein/ihr Mandat geltenden Einschränkungen. Alles in allem verändern die Änderungen an der Satzung jedoch nicht die Einschätzung der Überwachungsbehörde hinsichtlich der Autonomie der NDLA, da die Änderungen den Auftrag der NDLA nicht wesentlich verändert haben. Norwegen brachte weiterhin zum Ausdruck, dass die Befugnisse der NDLA durch die Änderungen an der Satzung genauer beschrieben werden (56).
            
         4.6.   PERSONAL UND VERWALTUNG DER NDLA
   
   
               (53)
            
            
               Die NDLA hat keine Beschäftigten. In den meisten Fällen stehen die Mitarbeiter, die Arbeiten für die NDLA verrichten, in vertraglich geregelten Beschäftigungsverhältnissen mit einer der teilnehmenden Provinzbehörden. In anderen Fällen werden die Arbeiten von externen Beratern ausgeführt, die nach Angaben der norwegischen Behörden von Unternehmen beschäftigt werden, denen der Zuschlag für eine öffentliche Ausschreibung erteilt wurde. Redaktionsmitglieder werden entweder von den Provinzbehörden überlassen oder von den Vertragspartnern beschäftigt, die für die NDLA Dienstleistungen erbringen. Die Redaktionsmitglieder der Provinzbehörden werden für mehrere Jahre auf Teilzeitbasis überlassen. Dies bedeutet, dass sie weiterhin von der Provinzbehörde beschäftigt werden, jedoch die Bezahlung für die von ihnen für die NDLA geleistete Arbeitszeit aus dem Budget der NDLA erfolgt. Die Kosten für die anderen Redaktionsmitglieder sind in den Gebühren enthalten, die an die Vertragspartner gezahlt werden, die die von der NDLA ausgeschriebenen Dienstleistungen erbringen. Das Managementteam wird von den Provinzbehörden für unbestimmte Zeit eingestellt und befindet sich somit nicht in einem vertraglich geregelten Beschäftigungsverhältnis mit der NDLA.
            
         
               (54)
            
            
               In der Praxis entschädigt die NDLA die Provinzbehörden dreimal pro Jahr für die Nutzung ihrer Ressourcen (d. h. für Gehälter, Reisekosten usw.). Die Entschädigungen werden von der Provinzbehörde von Hordaland organisiert. Darüber hinaus hat die NDLA seit der Projektphase die Provinzabteilung für den Einkauf „BTV“ (57) in Anspruch genommen, um alle Tätigkeiten der öffentlichen Beschaffung bezüglich der auf dem Markt zu erwerbenden Dienstleistungen auszuführen. Die von der NDLA beschafften Dienstleistungen umfassen die gesamte technische Verwaltung, das Anwendungsmanagement und die Service-Desk- und Entwicklungsdienste der Website für digitale Lehrmaterialien der NDLA (58). Es liegen keine Beweise dafür vor, dass die Einkäufe der NDLA deren Budget überschritten haben oder dass die NDLA Dienstleistungen oder Waren außerhalb des Rahmens ihres Mandats erworben hat.
            
         5.   STELLUNGNAHMEN ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
   
   5.1.   DER BESCHWERDEFÜHRER
   
   
               (55)
            
            
               Die Stellungnahme des norwegischen Verlegerverbands kann folgendermaßen zusammengefasst werden:
               
                           —
                        
                        
                           Erstens ist der Rahmen der wirtschaftlichen Verpflichtungen der NDLA nicht genau festgelegt.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Zweitens sind das Finanzierungssystem und die Struktur der NDLA ungenau, was wiederum zu Quersubventionierung durch die Provinzbehörden führt, die sich nicht in der Buchführung der NDLA widerspiegelt.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Drittens hat die NDLA den in Norwegen tätigen Verlegern bereits erhebliche und irreparable Schäden verursacht, hauptsächlich durch die Bindung öffentlicher staatlicher Mittel der Provinzbehörden an die NDLA, wodurch angeblich die Möglichkeiten der Schulen, qualitativ hochwertige Lehrmaterialien von den Verlegern zu erwerben, eingeschränkt werden.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Viertens wird angemerkt, dass für die Provinzbehörden, die nicht an der NDLA beteiligt sind (Oslo und Akershus) (59), die Gefahr besteht, dass sie durch die eingeschränkte Wettbewerbsfähigkeit der Verlage qualitativ minderwertige Lehrmaterialien von diesen erhalten. Der norwegische Verlegerverband bezieht sich dabei auf Untersuchungen zu freiem Lehrmaterial (Open Educational Resources, OER), in denen festgestellt wurde, dass „von der Regierung geförderte OER-Programme die Auswahlmöglichkeiten der Lehrer und Schüler einschränken können, da sie die Wettbewerbsfähigkeit und somit die für Investitionen notwendige Zuversicht der Anbieter im Privatsektor schwächen, sodass diese sich zunehmend vom Markt zurückziehen“ (siehe Stellungnahme Dritter des Internationalen Verlegerverbands).
                        
                     
         
               (56)
            
            
               Der norwegische Verlegerverband widerspricht der vorläufigen Bewertung und den Ergebnissen in der Entscheidung Nr. 136/13/COL der Überwachungsbehörde, in der diese angibt, dass die NDLA nicht als Unternehmen eingestuft und somit nicht den Beihilfevorschriften unterliegen würde.
            
         
               (57)
            
            
               Der norwegische Verlegerverband behauptet, dass die Kürzung der Beschaffungsbudgets der Provinzbehörden für Lehrmaterialien in direktem Zusammenhang mit der Einrichtung der NDLA steht. Der Ansicht des norwegischen Verlegerverbandes nach erklärt diese Kürzung den Rückgang der Marktgröße, die durch einen Rückgang des Bruttoumsatzes in Bezug auf Bücher, die an die Schulen der Sekundarstufe II verkauft wurden (392 Mio. NOK im Jahr 2008 und von 255 Mio. NOK auf 264 Mio. NOK in den Jahren 2010 bis 2012), nachgewiesen wird. Der norwegische Verlegerverband behauptet, dass diese Zahlen beweisen, dass zumindest vor der Einrichtung der NDLA ein Markt vorhanden war. Der norwegische Verlegerverband verweist weiterhin auf Randnummer 13 der Leitlinien der Überwachungsbehörde über die Anwendung der Beihilfevorschriften auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (60), und macht geltend: „[T]rotz einer solchen Marktabschottung [intern erbrachte Dienstleistung] kann dennoch eine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegen, wenn andere Betreiber interessiert und in der Lage wären, die Dienstleistung auf dem betreffenden Markt zu erbringen.“ Weiterhin bringt er vor, dass der nichtwirtschaftliche Charakter der NDLA deren Beurteilung als Unternehmen nicht verändert, da ihr „Angebot mit dem von Wirtschaftsteilnehmern konkurriert, die einen Erwerbszweck verfolgen“ (61).
            
         
               (58)
            
            
               Hinsichtlich der Bewertung der Altmark
                   (62)-Kriterien behauptet der norwegische Verlegerverband, dass diese nicht eingehalten werden, da die NDLA vermeintlich ausgesprochen ineffizient sei.
            
         
               (59)
            
            
               Ferner wird geltend gemacht, dass die NDLA ein Erzeugnis nicht ausschließlich im Falle eines Marktversagens herstellt, sondern auch dann, wenn ein solches Erzeugnis bereits auf dem Markt erhältlich ist. Der norwegische Verlegerverband beruft sich dabei auf Randnummer 13 der Leitlinien der Überwachungsbehörde über die Anwendung der Beihilfevorschriften auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, in der festgelegt ist, dass „die EFTA-Staaten Dienstleistungen, die von unter normalen Marktbedingungen handelnden Unternehmen […] erbracht werden […], nicht mit der Verpflichtung zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen verbinden“.
            
         
               (60)
            
            
               Abschließend wird im Hinblick auf die Bewertung der NDLA als Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die fehlende Transparenz bemängelt. Diesbezüglich verweist der norwegische Verlegerverband auf die Bedingungen in der Transparenz-Richtlinie Nr. 2006/111/EG (63), die als nicht von der NDLA eingehalten genannt werden.
            
         5.2.   SONSTIGE DRITTE
   
   
               (61)
            
            
               Die Überwachungsbehörde hat Stellungnahmen von elf betroffenen Dritten erhalten. Diese sind: der portugiesische Verband der Buchverleger (APEL), der europäische Verlegerverband (FEP), die polnische Buchkammer, der französische Verlegerverband, die Industrie- und Handelskammer Slowenien, der dänische Verlegerverband, der Verlegerverband des Vereinigten Königreichs, der Internationale Verlegerverband (IPA), der Verband der belgischen Verleger (ADEB), der Verband der Verleger und Buchhändler von Serbien und der schwedische Verband der Schulbuchverlage.
            
         
               (62)
            
            
               Alle betroffenen Dritten vertreten die Meinung, dass die Herstellung und Bereitstellung kostenlosen digitalen Lehrmaterials durch eine staatlich geführte Einheit wie die NDLA unlauteren staatlich subventionierten Wettbewerb darstellt und als unrechtmäßige Beihilfe zu betrachten ist.
            
         
               (63)
            
            
               FEP und IPA übermittelten ausführliche Stellungnahmen, die nachfolgend zusammengefasst sind:
               
                           —
                        
                        
                           Der durch die der NDLA gewährte Beihilfe entstandene unlautere Wettbewerb wird die Fähigkeiten der Verleger im Privatsektor, weiterhin qualitativ hochwertige Ressourcen für diesen Markt zur Verfügung zu stellen, erheblich beeinträchtigen. Solch unlauterer Wettbewerb wird das Bildungswesen in Norwegen negativ beeinflussen und schädliche Auswirkungen auf die Leistungen von Lehrern und Schülern haben.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Die wirksamste Strategie bei der Zuweisung von staatlichen Mitteln ist es, sich auf den Bedarf (Schulbudget) zu konzentrieren und nicht, eine angebotsseitige Subvention von kostenlosem Lehrmaterial einzuführen, das nicht dem Wettbewerb unterliegt (wie es für die NDLA der Fall ist). In ersterem Fall verfügen Lehrer über die Mittel, um frei aus einer Reihe von qualitativ hochwertigen Quellen einschließlich OER und professionell veröffentlichtem Material zu wählen.
                        
                     
         6.   STELLUNGNAHME DER NORWEGISCHEN BEHÖRDEN
   
   
               (64)
            
            
               Norwegen vertritt die Meinung, dass die Finanzierung von freien Schulen der Sekundarstufe II nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 des EWR-Abkommens angesehen werden kann. Die norwegischen Behörden betonen, dass die NDLA Lehrmaterial in erster Linie durch öffentliche Vergabeverfahren auf dem Markt erwirbt. Nur wenn die NDLA kein Material ausreichender Qualität kaufen kann, entwickelt sie dieses in Zusammenarbeit mit Lehrern und den Provinzbehörden selbst.
            
         II.   WÜRDIGUNG
   1.   VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE
   
   
               (65)
            
            
               Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens bestimmt: „Soweit in diesem Abkommen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind Beihilfen der EG-Mitgliedstaaten oder der EFTA-Staaten oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Funktionieren dieses Abkommens unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Vertragsparteien beeinträchtigen.“
            
         1.1.   WIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEIT
   
   
               (66)
            
            
               Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass die Vorschriften für staatliche Beihilfen nur für Vorteile gelten, die Unternehmen gewährt werden. Vor der Untersuchung, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine staatliche Beihilfe vorliegen, ist zu prüfen, ob die NDLA als Unternehmen im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens einzustufen ist. Ist dies nicht der Fall, so fällt die Unterstützung der NDLA nicht in den Geltungsbereich von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens.
            
         
               (67)
            
            
               Der ständigen Rechtsprechung zufolge umfasst der Begriff des Unternehmens „(…) jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung“ (64).
            
         
               (68)
            
            
               Die Überwachungsbehörde nimmt zur Kenntnis, dass die NDLA im Wesentlichen eine Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Provinzbehörden ist. Daher ist nicht die NDLA selbst Empfänger der staatlichen Mittel, sondern die einzelnen Provinzbehörden, die im Rahmen des NDLA-Projektes zusammenarbeiten. Wie vorstehend angeführt, kann jedoch im Sinne der Vorschriften für staatliche Beihilfen jede Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung ein Unternehmen sein. Die entscheidende Frage ist demnach, ob die fragliche Tätigkeit als wirtschaftlich zu betrachten ist. Wie nachfolgend in Abschnitt II.1.1.2 dargelegt, hat die Überwachungsbehörde geprüft, ob die Änderung des Rechtsstatus der NDLA von einer Einrichtung der Ad-hoc-Zusammenarbeit in eine offizielle Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit, die am 1. Juli 2009 ihre Tätigkeit aufgenommen hat, Auswirkungen auf die Einstufung der Tätigkeiten der NDLA hatte. Die Überwachungsbehörde gelangte zu dem Schluss, dass die Änderung des Status keine Auswirkungen hatte, da infolge dieser keine wesentlichen Unterschiede bei der Entscheidungsfindung, Finanzierung oder Autonomie der NDLA verursacht wurden.
            
         
               (69)
            
            
               Die NDLA kauft, entwickelt und veröffentlicht digitale Lehrmaterialien. Der Beschwerdeführer führt an, dass dies wirtschaftliche Tätigkeiten sind. Diesbezüglich betont der Beschwerdeführer, dass bis zum jetzigen Zeitpunkt private Anbieter digitale Lehrmaterialien entwickelt und veröffentlicht haben. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die NDLA durch die Entwicklung und Veröffentlichung eigener digitaler Lehrmaterialien mit diesen privaten Anbietern in direkten Wettbewerb getreten ist.
            
         
               (70)
            
            
               Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit ist, die aus dem Angebot von Waren oder Dienstleistungen auf einem Markt besteht (65). Ob ein Markt vorhanden ist oder nicht, kann davon abhängig sein, wie dieser in dem betreffenden Staat (66) organisiert ist, sodass die Einstufung einer bestimmten Tätigkeit als wirtschaftlich oder nicht sich im Laufe der Zeit ändern kann. Die Überwachungsbehörde erkennt an, dass mehrere Unternehmen digitales Lehrmaterial als Teil ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit anbieten.
            
         
               (71)
            
            
               Aus dem Urteil des EFTA-Gerichtshofs im Fall Private Barnehagers Landsforbund
                   (67) folgt jedoch, dass die Tatsache, dass eine Tätigkeit von privaten Wirtschaftsteilnehmern als wirtschaftliche Tätigkeit angeboten werden kann, nicht ausschließt, dass diese Tätigkeit auch vom Staat als nichtwirtschaftliche Tätigkeit angeboten werden kann. In der Rechtssache Private Barnehagers Landsforbund musste der EFTA-Gerichtshof bewerten, ob der Betrieb von Gemeindekindergärten in Norwegen eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Der Beschwerdeführer in der Rechtssache hatte geltend gemacht, dass die einzige maßgebliche Frage in dieser Hinsicht sei, „(…) ob die Gemeinden Dienstleistungen auf dem jeweiligen Markt anbieten, die zumindest grundsätzlich von privaten Akteuren in der Absicht der Gewinnerzielung ausgeübt werden könnten“.
            
         
               (72)
            
            
               In seinem Urteil unterstrich der EFTA-Gerichtshof jedoch, dass „[w]ird die Art der Tätigkeit einer öffentlichen Einrichtung im Hinblick auf die Vorschriften für staatliche Beihilfen bewertet, kann die Frage, ob diese grundsätzlich auch von einem privaten Betreiber ausgeführt werden kann, nicht von Belang sein. Eine solche Interpretation würde grundsätzlich dazu führen, dass jede Tätigkeit des Staates, die nicht in der Ausübung einer öffentlichen Aufgabe besteht, unter den Begriff der wirtschaftlichen Tätigkeit fällt“ (68). Tatsächlich würde diese Auslegung den Ermessensspielraum der Staaten bei der Erbringung bestimmter Dienstleistungen für deren Bürger unangemessen einschränken. Es existiert eine Reihe von Fällen, in denen anerkannt wurde, dass vergleichbare Tätigkeiten sowohl als nichtwirtschaftliche als auch als wirtschaftliche Tätigkeiten ausgeführt werden können, wobei nur Letztere den Vorschriften über staatliche Beihilfen unterliegen. Dies wurde von den europäischen Gerichten in Rechtssachen anerkannt, die Gesundheitssysteme (z. B. private und staatliche Krankenversicherung (69)), Rentenfonds (z. B. private und staatliche Rentenfonds (70)) und den Bildungssektor (z. B. private und staatliche Kindergärten (71)) betreffen.
            
         
               (73)
            
            
               In der Rechtssache Private Barnehagers Landsforbund
                   (68) erläuterte der EFTA-Gerichtshof weiter, dass zur Feststellung, ob eine Tätigkeit wirtschaftlicher Natur ist oder nicht, die Argumentation des Gerichtshofs in seinem Urteil zu Humbel
                   (72), das den Begriff der „Dienstleistung“ im Rahmen der Bedeutung der Grundfreiheiten betraf, auf Beihilfefälle anwendbar sei.
            
         
               (74)
            
            
               Speziell im Bereich Bildung und Forschung haben die europäischen Gerichte befunden, dass die Erbringung bestimmter Dienstleistungen durch Einrichtungen, die Bestandteil eines öffentlichen Bildungssystems sind und aus öffentlicher Hand finanziert werden, nicht als Dienstleistungen nach Artikel 50 EG (jetzt Artikel 57 AEUV) gelten. Der Gerichtshof befand in der Rechtssache Kommission gegen Deutschland
                   (73), insbesondere gestützt auf das Humbel-Urteil, dass „der Staat durch die Errichtung und Erhaltung eines solchen staatlichen Bildungssystems, das in der Regel aus dem Staatshaushalt […] finanziert wird, keine gewinnbringende Tätigkeit aufnehmen wollte, sondern vielmehr auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem Gebiet seine Aufgaben gegenüber seinen Bürgern erfüllte“ (74).
            
         
               (75)
            
            
               Über die Änderung des Bildungsgesetzes (siehe Erwägungsgrund 20) hinaus, beschloss die norwegische Regierung, dass die Bereitstellung von Lehrmaterial, einschließlich digitalen Lehrmaterials, kostenlos für die Schüler erfolgt. Diese neue Bestimmung bildet einen wesentlichen Bestandteil des öffentlichen Bildungssystems. Die zu beantwortende Frage bezieht sich demnach auf die praktische Umsetzung dieser Bestimmung, sodass die Einstufung der Tätigkeit in eine wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche von i) ihrem Ziel und ii) ihrer Ausführung abhängen wird.
            
         1.1.1.   
         Ziel
      
   
   
               (76)
            
            
               Der Staat darf bei der Einrichtung und Unterhaltung der betreffenden Einrichtung keine gewinnbringende Tätigkeit anstreben, sondern muss vielmehr seine Befugnisse ausüben, um seine Pflichten gegenüber seinen Bürgern zu erfüllen (75). Der ständigen Rechtsprechung zufolge, die sich auch in der Entscheidungspraxis der Europäischen Kommission widerspiegelt, erfüllt der Staat mit der Einrichtung und Erhaltung des Bildungssystems gegenüber seinen Bürgern seine Aufgaben auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem Gebiet (76). Diesbezüglich beschloss die norwegische Regierung im Laufe der Bildungsreform von 2006, dass der Staat das Lehrmaterial kostenlos zur Verfügung stellen würde, und alle Provinzbehörden mit Ausnahme von Oslo beschlossen, dieser Verpflichtung durch die Zusammenlegung ihrer Ressourcen mit der Einrichtung der NDLA nachzukommen. Wie von den norwegischen Behörden erklärt, ist das Ziel der NDLA die Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien. Um dieser Aufgabe nachzukommen, will die NDLA das Lehrmaterial in erster Linie durch öffentliche Vergabeverfahren auf dem Markt erwerben. Wenn die NDLA kein angemessenes Material beschaffen kann, entwickelt sie dieses in Zusammenarbeit mit Lehrern und den teilnehmenden Provinzbehörden (77).
            
         
               (77)
            
            
               Dem Beschwerdeführer zufolge ergibt sich aus den Urteilen in den Rechtssachen Humbel und Private Barnehagers Landsforbund, dass, während die in diesen Urteilen behandelten Tätigkeiten (d. h. das Abhalten von Unterricht und die Bereitstellung von Kindergartenplätzen) in den Geltungsbereich des öffentlichen Bildungssystems fallen, andere Tätigkeiten (wie Erwerb, Entwicklung und Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien) nicht in den Geltungsbereich des öffentlichen Bildungssystems fallen, insbesondere, wenn es vor den Tätigkeiten des Staates schon einen Markt für diese gab.
            
         
               (78)
            
            
               Die Überwachungsbehörde sieht jedoch keine Anzeichen dafür, dass der Gerichtshof oder der EFTA-Gerichtshof den Rahmen der Tätigkeiten, die in den Geltungsbereich des öffentlichen Bildungssystems fallen, in der vom Beschwerdeführer unterstellten Art einschränken wollten (d. h. tatsächliches Unterrichten und die Bereitstellung von Kindergartendiensten). Vielmehr stellt die Überwachungsbehörde fest, dass die EFTA-Staaten im Allgemeinen bei der Auswahl der Tätigkeiten, die sie ihren Bürgern auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem Gebiet anbieten wollen, einen breiten Ermessensspielraum besitzen (78).
            
         
               (79)
            
            
               Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass der Kauf, die Entwicklung und die Bereitstellung von Lehrmaterial eng mit der Bereitstellung von Lerninhalten und somit mit dem Unterrichten selbst verbunden ist. Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass diese Tätigkeiten, die von der NDLA ausgeführt werden, damit die Provinzbehörden ihre Bildungsfunktionen ausüben können, mit sozialen Verpflichtungen einhergehen, die nicht mit einem Angebot gewerblicher Art vergleichbar sind, und dass die Subventionen nur gewährt werden, um eine sehr genaue Bildungsfunktion zu erfüllen. Tatsächlich ist das von der NDLA erworbene und hergestellte Material speziell darauf zugeschnitten, den Anforderungen des nationalen Lehrplans an Schüler und Lehrer der Sekundarstufe Rechnung zu tragen. Der Beschwerdeführer wandte jedoch ein, dass eine Unterscheidung zwischen den Tätigkeiten, die für die Bereitstellung des öffentlichen Bildungswesens notwendig sind, und derer, die es nicht sind, wichtig sei. Er veranschaulichte diesen Standpunkt, indem er erklärte, dass die NDLA damit beginnen könnte, Möbel für Schulen herzustellen, was laut Beschwerdeführer nicht im Zuständigkeitsbereich des öffentlichen Bildungssystems läge. Diesbezüglich bemerkt der Beschwerdeführer, dass die Herstellung digitaler Lehrmaterialien nicht Bestandteil der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung ist und somit als wirtschaftliche Tätigkeit zu betrachten sei (79).
            
         
               (80)
            
            
               Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass im Gegensatz zur Ansicht des Beschwerdeführers die Herstellung von Möbeln nicht mit der Erstellung von Lehrmaterial zu vergleichen ist, das einen nationalen Lehrplan unterstützen soll. Tatsächlich ist die Erstellung von Lehrmaterialien eng mit den Lehrtätigkeiten des öffentlichen Bildungssystems verbunden, was für die Herstellung von Möbeln unwahrscheinlich ist.
            
         1.1.2.   
         Offener Charakter der Website
      
   
   
               (81)
            
            
               Bezüglich des offenen Charakters der Website machten Beschwerdeführer und Dritte geltend, dass dies ein problematisches Element darstellen würde, indem sie erklärten, dass „[i]ronischerweise von der Regierung geförderte OER-Programme die Auswahlmöglichkeiten der Lehrer und Schüler einschränken können, da sie die Wettbewerbsfähigkeit und somit die für Investitionen notwendige Zuversicht der Anbieter im Privatsektor schwächen, sodass diese sich zunehmend vom Markt zurückziehen“ (80). Wie nachfolgend erläutert, ändert der offene Charakter nicht die Bewertung der Überwachungsbehörde der Website als nichtwirtschaftlich.
            
         
               (82)
            
            
               Die Überwachungsbehörde stellt fest, dass die Vertragsparteien im Bereich der Bildung nicht nur über erheblichen Ermessensspielraum bei der Entscheidung über das Ziel ihrer Aufgaben verfügen, sondern auch bei der Entscheidung darüber, wie dieses Ziel erreicht werden soll. Die norwegischen Behörden haben beschlossen, die NDLA-Website frei zugänglich zu halten. Diese Entscheidung führt dazu, dass die Verbreitung digitaler Lehrmaterialien sich nicht nur auf Schüler der entsprechenden Schulen der beteiligten Provinzen beschränkt. Die Verbreitung von Wissen über den direkten Kreis der vorgesehenen Empfänger hinaus ist jedoch gängige Praxis in den europäischen Lehrtraditionen. Tatsächlich sind Vorlesungen an öffentlichen europäischen Universitäten gemeinhin für die Öffentlichkeit zugänglich, und die Universitäten stellen regelmäßig Audiomaterial und audiovisuelle Darstellungen der Vorlesungen online zur Verfügung. Diese Praxis kann als Erweiterung der Bildungsmission aufgefasst werden, die nicht automatisch bedeutet, dass diese Tätigkeiten wirtschaftlicher Art sind. Vielmehr bildet das Lehrmaterial in diesem speziellen Fall die Grundlage und den Rahmen für das Unterrichten. Dies wird auch durch die Tatsache hervorgehoben, dass die Entwicklung des Lehrmaterials vom Lehrplan abhängig ist, der wiederum vom Staat bestimmt wird. Dies zeigt auch der Tätigkeitsbereich der NDLA in deren Satzung, in der auf das Ziel der Bereitstellung digitalen, an den Bedarf von Schülern und Lehrern angepassten Lehrmaterials verwiesen wird. Diese Bewertung wird nicht durch die Tatsache verändert, dass diese Tätigkeiten vor den Aktivitäten des Staates dem Markt überlassen waren, da es keine Rolle spielen kann, ob diese Tätigkeit von einem privaten Wirtschaftsteilnehmer ausgeübt werden könnte (oder tatsächlich wurde) (81).
            
         
               (83)
            
            
               Die Überwachungsbehörde kommt daher zu dem Schluss, dass der offene Charakter der Website nicht zur Folge hat, dass die Tätigkeiten der NDLA wirtschaftlicher Art sind.
            
         1.1.3.   
         Der rechtliche Status von der Ad-hoc-Zusammenarbeit zur provinzübergreifenden Zusammenarbeit hatte keinen Einfluss auf den Entscheidungsprozess und kann daher keine Wirkung auf die Einstufung der Tätigkeiten als nichtwirtschaftlich haben
      
   
   
               (84)
            
            
               In seinem Urteil zur Aufhebung der Entscheidung geht der EFTA-Gerichtshof verschiedene Aspekte ein, die sich nicht auf die Art der Tätigkeit selbst, sondern vielmehr auf die organisatorischen Aspekte der NDLA, ihre Finanzierung und ihre Autonomie beziehen. Diese Aspekte betreffen die praktische Umsetzung der Anforderung, kostenloses Lehrmaterial zur Verfügung zu stellen, und werden nachfolgend behandelt.
            
         
               (85)
            
            
               Die Änderung des Rechtsstatus von einer Ad-hoc-Zusammenarbeit zu einer offiziellen provinzübergreifenden Zusammenarbeit nach Abschnitt 27 des Kommunalgesetzes hatte keine Auswirkungen auf den Entscheidungsprozess (ebenso hatte die Änderung in der Finanzierung keine Auswirkungen auf die Organisation der NDLA).
            
         
               (86)
            
            
               Der Beschwerdeführer behauptete nicht, dass der Tätigkeitsbereich der NDLA sich zwischen der Phase der Ad-hoc-Zusammenarbeit und der offiziellen Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit änderte. Dennoch weist der EFTA-Gerichtshof darauf hin, dass die fehlenden Informationen dazu, wie die Provinzbehörden ihre Zusammenarbeit organisierten, um ihrer Verpflichtung zur Bereitstellung der Lehrmaterialien in der Phase der Ad-hoc-Zusammenarbeit der NDLA nachzukommen, Auswirkungen auf die Einstufung der Tätigkeiten als nichtwirtschaftlich haben können. Aus diesem Grund betont der Gerichtshof, dass die Überwachungsbehörde eine Untersuchung über die Auswirkungen der Änderung des Rechtsstatus auf den Entscheidungsprozess in der NDLA hätte durchführen sollen (82).
            
         
               (87)
            
            
               Bei der Umwandlung der NDLA in eine Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit nach dem Kommunalgesetz veränderte sich deren Führungsstruktur nicht (83). Ferner haben sich weder der Zuständigkeitsbereich der NDLA noch deren Entscheidungsprozess verändert. Die Entscheidungsbefugnisse der NDLA als solche haben sich nicht verändert.
            
         
               (88)
            
            
               Die Überwachungsbehörde hat die Struktur der NDLA in der Phase der Ad-hoc-Zusammenarbeit (84) mit der in der Phase der provinzübergreifenden Zusammenarbeit (85) verglichen und befunden, dass keine grundlegenden Unterschiede vorliegen. Das Ziel der NDLA war in beiden Phasen die Entwicklung und das Angebot kostenloser digitaler Lehrmaterialien, die alle Fächer der Sekundarstufe II abdecken (86). Darüber hinaus bestand die NDLA in beiden Phasen aus drei vergleichbaren Entscheidungsgremien. Das FFU wurde zum Aufsichtsrat für die Zusammenarbeit nach dem Kommunalgesetz und der aus fünf Mitgliedern bestehende Verwaltungsrat wurde vom Aufsichtsrat bestimmt, so wie es bereits in der Phase der Ad-hoc-Zusammenarbeit der Fall war, als der Verwaltungsrat vom FFU ernannt wurde. Ebenso bestand die Verwaltungsgruppe/der Verwaltungsrat in beiden Phasen aus den gleichen Mitgliedern, d. h. dem Vorsitzenden des FFU und mindestens einem Vertreter jeder Ausbildungsregion (nördliche Region, südwestliche Region und östliche Region) (87). Abschließend hatte die NDLA in beiden Phasen ein für die laufende Verwaltung zuständiges Team (88).
            
         
               (89)
            
            
               Wie von den norwegischen Behörden bestätigt, beeinflusste die Änderung des Rechtsstatus von der Phase der Ad-hoc-Zusammenarbeit zur Phase der provinzübergreifenden Zusammenarbeit nach Abschnitt 27 des Kommunalgesetzes nicht den Entscheidungsprozess, was auch durch oben stehende Angaben verdeutlicht und bestätigt wird (89).
            
         
               (90)
            
            
               Die eigentliche Finanzierungsquelle der NDLA hat sich im Laufe der Zeit nicht geändert (d. h. staatliche Mittel), vielmehr änderte sich die Methode zur Weiterleitung der Mittel an die NDLA. In der Tat erhielt die NDLA in den frühen Stadien die Mittel direkt vom Ministerium für Bildung und Forschung, während sie später aus den Haushalten der teilnehmenden Provinzen finanziert wurde (wobei diese Haushalte aus den allgemeinen Beihilfen finanziert werden). Die Tatsache bleibt bestehen, dass die NDLA vollständig durch den Staat finanziert wurde und wird und dass sie die Lehrmaterialien kostenlos bereitstellt. Weder Schulen noch Schüler tragen finanziell zur NDLA bei. Die Überwachungsbehörde stellt ferner fest, dass es keine Anzeichen dafür gibt, dass die NDLA andere Tätigkeiten ausübt, die als wirtschaftlich betrachtet werden könnten. Es besteht keine Verbindung zwischen den tatsächlichen Kosten für die erbrachten Dienstleistung und der Gebühr, die von denen gezahlt wird, die von der Tätigkeit profitieren. Ferner wird die Tätigkeit der NDLA vollständig aus der öffentlichen Hand finanziert und nicht durch Vergütung (90).
            
         1.1.4.   
         Die Bündelung staatlicher Mittel durch die Provinzbehörden in einer provinzübergreifende Zusammenarbeit, um der Verpflichtung zur Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien nachzukommen, ist nichtwirtschaftlicher Art
      
   
   
               (91)
            
            
               Die Überwachungsbehörde kommt zu dem Schluss, dass die Tätigkeiten der NDLA zur Bereitstellung digitaler Lehrmaterialien eng mit dem weiteren Lehrauftrag der Provinzbehörden verbunden ist und dass sie nichtwirtschaftlicher Art sind. Im Folgenden bewertet die Überwachungsbehörde eine durch den EFTA-Gerichtshof aufgeworfene Frage.
            
         
               (92)
            
            
               Der EFTA-Gerichtshof befand, dass die Entscheidung nicht deutlich machte, ob die Verpflichtung zur Bereitstellung kostenloser digitaler Lehrmaterialien den Provinzbehörden oder der NDLA zufällt (91). Der EFTA-Gerichtshof stellte fest, dass sich die Überwachungsbehörde in der Entscheidung „auf die norwegische Gesetzgebung beruft und feststellt, dass diese die Provinzen verpflichtet, den Schülern das erforderliche gedruckte und digitale Lehrmaterial kostenfrei zur Verfügung zu stellen“ (92). Der EFTA-Gerichtshof stellte weiterhin fest, dass es in der Entscheidung hinsichtlich der Bewertung der Autonomie der NDLA heißt, dass die NDLA nicht beschließen kann, Gebühren vom Endverbraucher zu verlangen „(…) da der Rechtsrahmen die NDLA dazu verpflichtet, ihre Dienste kostenlos anzubieten“ (93). Das Urteil verweist auch auf die Stellungnahme der Überwachungsbehörde in der mündlichen Anhörung, dass die Provinzbehörden die gesetzliche Verpflichtung dafür tragen, dass diese Dienste kostenfrei angeboten werden und dass jene beschlossen haben, diese Dienste gemeinsam im Rahmen der NDLA anzubieten (94).
            
         
               (93)
            
            
               In Anbetracht dessen erachtet der EFTA-Gerichtshof die vorstehend aufgeführten Stellungnahmen zur Entscheidung als einen implizierte Widerspruch darstellend, da unklar war, wer der Kunde der NDLA war.
            
         
               (94)
            
            
               Der Rechtsrahmen, in dem die NDLA agiert, besteht aus einer Reihe verschiedener Elemente. Erstens liegen gesetzliche Verpflichtungen nach nationalem Recht (beispielsweise dem Bildungsgesetz) vor, die den Provinzbehörden auferlegt wurden. Die Änderung des Bildungsgesetzes 2007 (siehe Erwägungsgrund 20) erlegte zum Beispiel den Provinzbehörden die Verpflichtung auf, den Schülern kostenlos digitales Lehrmaterial zur Verfügung zu stellen. Zweitens gab es mehrere Verwaltungsakte, die verabschiedet wurden, sodass die Provinzbehörden diesen gesetzlichen Verpflichtungen nachkommen. Diese beinhalten Beschlüsse (wie beispielsweise die von den Provinzbehörden verabschiedeten Beschlüsse) sowie weitere Verwaltungsakte, wie die Gewährung der Beihilfen durch das Ministerium für Bildung und Forschung im April 2007. Abschließend setzten die Satzung der NDLA und das dieser vorausgehende Mandat die gesetzliche Verpflichtung der Provinzbehörden in eine rechtliche Verpflichtung der NDLA um, digitale Lehrmaterialien kostenlos bereitzustellen.
            
         
               (95)
            
            
               Dieser Rahmen wurde auch im Schreiben der norwegischen Behörden vom 2. Mai 2013 beschrieben, in dem man i) die gesetzliche Verpflichtung der Provinzen (siehe Abschnitt 1 des Schreibens), ii) die dem Vorstand der NDLA in der Ad-hoc-Phase übertragene Verpflichtung, auf das Angebot kostenloser digitaler Lehrmaterialien hinzuarbeiten (siehe erster Gedankenstrich unter Ziele des Mandats (95)), bestätigte und iii) dass die von den Provinzbehörden verabschiedeten Beschlüsse zur Einrichtung der NDLA beinhalteten, dass das Ziel der NDLA letztendlich sei, kostenlose digitale Lehrmaterialien anzubieten (siehe S. 6 des Schreibens).
            
         
               (96)
            
            
               So haben die teilnehmenden Provinzbehörden entschieden, ihrer gesetzlichen Verpflichtung, den Schülern kostenlose digitale Lehrmaterialien zur Verfügung zu stellen, durch die Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit in Form der NDLA nachzukommen, die wiederum in einem rechtlichen Rahmen (einschließlich der Beschlüsse der Provinzbehörden und der Satzung) agiert, der geschaffen wurde, um den Provinzbehörden zu ermöglichen, ihrer gesetzliche Verpflichtung nachzukommen.
            
         
               (97)
            
            
               Zusammenfassend kann die NDLA als Zusammenarbeit zwischen den teilnehmenden Provinzbehörden bezeichnet werden, die eingerichtet wurde, um den Provinzbehörden zu ermöglichen, ihre Mittel zu bündeln. Anstatt also jede Provinzbehörde die digitalen Lehrmaterialien allein erwirbt und entwickelt, hat der Großteil der Provinzbehörden beschlossen, seine Mittel zusammenzufassen, um seiner gesetzlichen Verpflichtung nachzukommen (das Ministerium für Bildung und Forschung hatte diese Form der Zusammenarbeit zwischen den Provinzbehörden vorgesehen, als es diese 2006 aufforderte, Mittel zu beantragen) (96). Die Provinzbehörden nehmen demnach bei dieser Zusammenarbeit „ihre Befugnisse wahr, um ihre Pflichten gegenüber der Bevölkerung zu erfüllen“ (97).
            
         
               (98)
            
            
               Dies wurde von Norwegen in dessen Schreiben vom 31. März 2014 bestätigt, in dem man wiederholt, dass die Zusammenarbeit zwischen den Provinzbehörden ein integrativer Bestandteil der Bemühungen dieser sei, in Norwegen eine freie Sekundarstufe II zu bieten.
            
         
               (99)
            
            
               Hinsichtlich der Haushaltsfragen hat die NDLA keine Entscheidungsbefugnis. Obwohl der Verwaltungsrat eine Förderhöhe für den folgenden Haushalt vorschlägt, ist dies lediglich eine Empfehlung, die die teilnehmenden Provinzbehörden bei der Festlegung des NDLA-Budgets berücksichtigen. Bei Beschaffung und Einkauf folgt die NDLA einer öffentlichen Vergabestrategie, die verabschiedet wurde, um zu gewährleisten, dass die Ausschreibungen der NDLA in Übereinstimmung mit dem Gesetz über die öffentliche Auftragsvergabe erfolgen (98).
            
         
               (100)
            
            
               Die Befugnisse der NDLA bezüglich des Einkaufs im Allgemeinen sind in deren Satzung festgelegt, die den Rahmen der Einkaufstätigkeit der NDLA auf deren bestimmte Ziele beschränkt, also den Kauf und die Entwicklung digitaler Lehrmaterialien (99). Es ist klar, dass die NDLA in der Lage sein muss, ihre Aufgaben wirksam auszuführen, und es würde zum Beispiel wenig Sinn machen, wenn die teilnehmenden Provinzbehörden oder der Aufsichtsrat an jedem Kauf digitalen Lehrmaterials beteiligt wären. Daher bietet die Satzung der NDLA eine gewisse Autonomie für deren alltägliche Tätigkeiten, insbesondere bezüglich des Einkaufs. Diese Autonomie wird jedoch durch die festgelegten Aufgaben der NDLA und deren Budget eingeschränkt (d. h., sie geht nicht über das hinaus, was zur Erfüllung der durch den Staat und die Provinzbehörden auferlegten gesetzlichen Verpflichtung notwendig ist) (100).
            
         
               (101)
            
            
               Letztlich ist zu erwähnen, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs deutlich macht, dass „bei der Beurteilung des Wesens der Einkaufstätigkeit der Kauf eines Erzeugnisses nicht von dessen späterer Verwendung zu trennen ist“ (101). Folglich wird, soweit die Tätigkeiten der NDLA bei der Bereitstellung kostenloser digitaler Lehrmaterialien als nichtwirtschaftlich betrachtet werden, auch jede damit in Zusammenhang stehende Einkaufstätigkeit als nichtwirtschaftlich betrachtet. Da die Satzung verdeutlicht, dass die NDLA ausschließlich Waren oder Dienstleistungen erwerben darf, die zur Erfüllung ihres Ziels (d. h. der Bereitstellung kostenloser digitaler Lehrmaterialien) notwendig sind, stehen diese Einkaufsaktivitäten zwangsläufig mit dieser nichtwirtschaftlichen Tätigkeit in Zusammenhang.
            
         
               (102)
            
            
               Aus den in Abschnitt I.4.6 genannten Tatsachen ist ersichtlich, dass die NDLA weder über Beschäftigte noch über eigene Geschäftsräume oder eine eigene Infrastruktur verfügt. Die meisten ihrer Arbeitskräfte sind Beschäftigte der Provinzbehörden, die (in Voll- oder Teilzeit) für einen bestimmten Zeitraum an die NDLA abgeordnet wurden. Die NDLA entschädigt die entsprechenden Provinzbehörden lediglich für den Zeitraum, in dem deren Beschäftigte an Projekten der NDLA mitgearbeitet haben. Die verbleibenden Arbeitskräfte bestehen aus externen Beratern, die den Zuschlag in den öffentlichen Vergabeverfahren erhalten haben, die aus dem Budget der NDLA finanziert werden. Einerseits hat somit die NDLA keine Kontrolle über die Kosten eines Großteils seiner Mitarbeiter, andererseits hat sie auch eine eingeschränkte Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der Dienstleistungen, die sie öffentlich ausschreibt, da sie durch ihre öffentliche Vergabestrategie gebunden ist und ihre Entscheidungen schlussendlich durch den Aufsichtsrat der Kontrolle der Provinzbehörden unterliegen. Demzufolge verfügt die NDLA in Bezug auf Infrastruktur und Personal nur über sehr geringe Autonomie.
            
         
               (103)
            
            
               In Fällen, in denen die betreffende Tätigkeit durch andere Einrichtungen als den Staat selbst durchgeführt wird, ist eine der zu klärenden Fragen, ob der Empfänger der Mittel (öffentlich oder privat) der Kontrolle des Staates unterliegt und insbesondere, ob der Empfänger lediglich das Gesetz anwendet und die gesetzlichen Voraussetzungen der Dienstleistungen nicht beeinflussen kann (d. h. die Höhe der Beiträge, die Verwendung der Vermögenswerte und die Festlegung der Höhe der Leistungen) (102). Hat jedoch hingegen der Empfänger hinsichtlich der wirtschaftlichen Parameter seiner Tätigkeiten (z. B. Preise, Kosten, Vermögenswerte und Beschäftigte) erheblichen Ermessensspielraum gegenüber dem Staat, würde er sehr wahrscheinlich ein Unternehmen darstellen.
            
         
               (104)
            
            
               Der Beschwerdeführer verweist darauf, dass die NDLA als vom Staat oder den Provinzbehörden, von denen sie die betreffenden Mittel erhielt, getrenntes Unternehmen betrachtet werden sollte. Basierend auf den der Überwachungsbehörde übermittelten Informationen wird jedoch deutlich, dass die NDLA ein integrierter Bestandteil der öffentlichen Verwaltung ist und — auf jeden Fall — strengen staatlichen Kontrollen unterliegt. Der bestehenden Rechtsprechung nach unterliegt eine Einheit der Kontrolle der öffentlichen Behörden (und ist somit nicht vom Staat unabhängig), wenn ihr ihre Aufgaben gesetzlich übertragen werden und wenn die öffentlichen Behörden sowohl die Kosten als auch die Gewinne ihrer Tätigkeiten bestimmen (103). Diesbezüglich merkt die Überwachungsbehörde an, dass die teilnehmenden Provinzbehörden — in Anbetracht einer der im überarbeiteten Staatshaushalt für 2006 bestimmten Anforderung — die NDLA als provinzübergreifende Zusammenarbeit eingerichtet haben und ihr ihre Aufgaben übertrugen, indem sie jeweils identische Beschlüsse verabschiedeten.
            
         
               (105)
            
            
               Darüber hinaus kontrollieren die Provinzbehörden die Kostenparameter der Tätigkeiten, da diese Kosten auf die unilateral von den Provinzbehörden durch die üblichen Haushaltsverfahren festgesetzten Beiträge beschränkt sind. Ferner kann die NDLA keine Entscheidungen bezüglich der Kosten für ihre Beschäftigten oder ihrer Vermögenswerte treffen, da die Provinzbehörden i) über die Abordnung des notwendigen Personals entscheiden und ii) die Geschäftsräume und die technische Ausrüstung bereitstellen. Letztlich hat die NLDA keinerlei Befugnis, Gebühren für die Endverbraucher (Schüler oder Schulen) festzusetzen, da der Rechtsrahmen die NDLA dazu verpflichtet, ihre Dienstleistungen kostenlos anzubieten.
            
         
               (106)
            
            
               Daher erfüllt die NDLA, bei Ausübung ihrer Tätigkeiten, lediglich die gesetzlichen Bestimmungen und kann die Höhe der Beiträge, die Verwendung der Vermögenswerte oder die Festsetzung der Leistungshöhe nicht so beeinflussen, wie ein kommerzieller Anbieter dies könnte. Im Gegenteil, die NDLA ist integrierter Bestandteil der öffentlichen Verwaltung der Provinzbehörden und kann demnach als staatlichen Kontrollen unterliegend angesehen werden.
            
         
               (107)
            
            
               Wie vorstehend dargestellt kann die NDLA ihren Tätigkeitsbereich nicht eigenständig erweitern. Dafür sind letztlich die Provinzbehörden zuständig, und diese entscheiden darüber, was die NDLA tut, entweder durch Beschlüsse oder durch den Aufsichtsrat (104). Das Budget wird von den Provinzbehörden (nach den Empfehlungen des Verwaltungsrats) festgelegt, und der NDLA können Kosten ausschließlich über öffentliche Vergabeverfahren für Dienstleistungen oder Waren entstehen, die zur Ausübung ihrer Tätigkeiten notwendig sind. Abschließend können die Provinzbehörden jederzeit den Verwaltungsrat überstimmen, d. h., die NDLA hat kein Ermessen, ihren Tätigkeitsbereich auszuweiten, und keine Möglichkeit, die Provinzbehörden finanziell über ihren vereinbarten Tätigkeitsbereich hinaus zu verpflichten.
            
         2.   SCHLUSSFOLGERUNG
   
   
               (108)
            
            
               Die Überwachungsbehörde ist daher zu dem Schluss gekommen, dass die NDLA keine wirtschaftlichen Tätigkeiten ausübt und dass ihre Finanzierung keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen beinhaltet —
            
         HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
   Artikel 1
   Die Finanzierung der NDLA beinhaltet keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens. Das förmliche Prüfverfahren in dieser Sache ist hiermit abgeschlossen.
   Artikel 2
   Diese Entscheidung ist an das Königreich Norwegen gerichtet.
   Artikel 3
   Nur der englische Text dieser Entscheidung ist verbindlich.
   
      Brüssel, den 26. Juni 2014
      
         
            Für die EFTA-Überwachungsbehörde
         
         Oda Helen SLETNES
         
            Präsidentin
         
         Frank BÜCHEL
         
            Mitglied des Kollegiums
         
      
   
   
      (1)  ABl. C 229 vom 8.8.2013, S. 31, und EWR-Beilage Nr. 44 vom 8.8.2013, S. 19.
   
      (2)  ABl. C 92 vom 29.3.2012, S. 3, und EWR-Beilage Nr. 18 vom 29.3.2012, S. 3.
   
      (3)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 11. Dezember 2012, Den norske Forleggerforening/EFTA Überwachungsbehörde, E-1/12, Slg. 2012, Bericht des EFTA-Gerichtshofs, Randnr. 1040.
   
      (4)  ABl. C 229 vom 8.8.2013, S. 31, und EWR-Beilage Nr. 44 vom 8.8.2013, S. 19.
   
      (5)  LOV-1992-09-25-107 (Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)).
   
      (6)  Auf Norwegisch: „Kunnskapsløftet“.
   
      (7)  LOV-2008-07-17-61 (Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Opplæringslova)).
   
      (8)  St. prp. Nr. 1, Zusatz Nr. 1 an das Parlament (2005-2006) zu Änderungen des vorgeschlagenen Staatshaushalts für 2006 (auf Norwegisch: „For budsjettåret 2006 Om endring av St. prp. nr. 1 om statsbudsjettet 2006“).
   
      (9)  Vorschlag Nr. 36 an das Odelsting (1996-1997), siehe S. 171.
   
      (10)  Inzwischen aufgehobenes LOV-1974-06-21-55 (Lov om videregående opplæring), siehe Abschnitt 35 Unterabschnitt 3.
   
      (11)  Vorschlag Nr. 36 an das Odelsting (1996-1997), S. 171 (auf Norwegisch: „Regelen er ny, men tek ikkje sikte på å endre gjeldande Brett. Prinsippet om gratis opplæring går fram av lvgo. §35 tredje leddet om forbod mot å ta skolepengar. Ordninga med å påleggje elevar eller lærlingar å halde seg med undervisningsmateriell og utstyr til eige bruk er i dag ikkje særleg lovregulert.“), sowie das Schreiben der norwegischen Regierung vom 19. Juni 2006, in dem die Bedingungen und Gründe für die Gewährung einer Beihilfe in Höhe von 50 Mio. NOK für digitales Lehrmaterial dargelegt sind: http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/andre/brev/-utvalgte_brev/2006/digitale-laremidler-i-videregaende-oppla.html?id=91754.
   
      (12)  LOV-1998-07-17-61 (Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)), nicht offizielle Übersetzung von Abschnitt 3-1 Unterabschnitt 9 des Bildungsgesetzes, die von den norwegischen Behörden in ihrem Schreiben vom 2.5.2013 (Vorgang Nr. 691771) übermittelt wurde und auf Norwegisch lautet: „Opplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvaret for å halde elevane med nødvendige trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr. Elevane kan ikkje påleggjast å dekkje nokon del av utgiftene til dette utover det som følgjer av forskrift. (…)“.
   
      (13)  Siehe Anhang 2 der Beschwerde, Zusatz zum Staatshaushalt (St. prp. Nr. 66 (2005-2006)), S. 21, Kapitel 225, Position 62 (Vorgang Nr. 553728).
   
      (14)  Siehe Anhang 3 (Vorgang Nr. 553729): Schreiben des Ministeriums für Bildung und Forschung vom 19. Juni 2006 mit der am 15. August 2006 endenden Frist für den Antrag auf Finanzhilfe.
   
      (15)  Siehe Anhang 15 (Vorgang Nr. 553808) der Beschwerde: Mitteilung des Verwaltungsvorsitzenden der Behörde für Bildung und Ausbildung der Provinzbehörde Sogn og Fjordane, siehe Link http://www.sfj.no/sff/K2PUB.nsf/viewAttachments/C1256B3B0048DA1DC12576320029B7D6/$FILE/09039906.pdf
   
      (16)  Siehe Jahresbericht der NDLA für 2012 (Vorgang Nr. 672038), S. 5, der Eingabe der norwegischen Behörden vom 6. Mai 2013 beigefügt. Originaltext auf Norwegisch: „Akershus fylkeskommune meldte seg ut med bakgrunn i lave besøkstall fra egne skoler, (…)“
   
      (17)  Siehe Anhang 11 der Beschwerde: Projektplan der NDLA vom 16. Februar 2007 (Vorgang Nr. 553952), S. 3.
   
      (18)  VGI steht für „Videregående no. 1“ und bezieht sich auf das erste der drei Schuljahre der Sekundarstufe II gemäß der neuen Reform der „Kunnskapsløftet“ von 2006. Informationen dazu finden Sie auf der Website der Direktion für Aus- und Weiterbildung in Norwegen http://www.udir.no/Vurdering/Vitnemal-og-kompetansebevis/Artikler_vitnemal/Foring-av-vitnemal-og-kompetansebevis-for-videregaende-opplaring-i-Kunnskapsloftet-2014/12-Dispensasjoner-og-forsok-innvilget-av-Utdanningsdirektoratet-1/.
   
      (19)  Siehe Anhang 4 der Beschwerde, Brief des Ministeriums für Bildung und Forschung an die Provinzbehörden vom 20. April 2007 (Vorgang Nr. 553730), siehe S. 1 Absatz 3 sowie S. 2 Absatz 4.
   
      (20)  Siehe Eingabe der norwegischen Behörden vom 9. September 2010 (Vorgang Nr. 568942), S. 6-8, insbesondere die Tabelle auf S. 6.
   
      (21)  Siehe Aufteilung des Haushaltsplans St. prp. Nr. 1 (2006-2007) „Gelbbuch“ unter dem Link http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/regpubl/stprp/20062007/stprp-nr-1-2006-2007-/10/4.html?id=298021
   
      (22)  Siehe Eingabe der norwegischen Behörden vom 9.9.2010 (Vorgang Nr. 568942), S. 6-8, siehe insbesondere Tabelle auf S. 6.
   
      (23)  Siehe Erwägungsgrund 31.
   
      (24)  Die Überwachungsbehörde nimmt zur Kenntnis, dass die Zuweisungsmethode bezüglich der Jahre 2013 und 2014 unverändert ist.
   
      (25)  Die Zahlen werden von der norwegischen Regierung bereitgestellt, 9.9.2010 (Vorgang Nr. 568942), S. 8.
   
      (26)  Siehe Jahresbericht für 2011, Position 5.4.1 (Vorgang Nr. 672037).
   
      (27)  Ebenda.
   
      (28)  Siehe Jahresbericht für 2012, Position 6.1 (Vorgang Nr. 672038).
   
      (29)  Siehe Anhang 15 der Beschwerde (Vorgang Nr. 553808); Mitteilung des Verwaltungsvorsitzenden der Behörde für Bildung und Ausbildung der Provinzbehörde Sogn og Fjordane, siehe unter der Überschrift Finanzierung und Erweiterung auf S. 7.
   
      (30)  Siehe Antwort der norwegischen Behörden vom 31. März 2014 (Vorgänge Nr. 703980 und 703991) sowie die Anhänge 5 bis 22 (Vorgang Nr. 703987).
   
      (31)  Der EFTA-Gerichtshof stellte fest, dass in der Satzung der NDLA das Inkrafttreten der offiziellen Zusammenarbeit für den 1. Juli 2009 festgelegt wurde (Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 11. Dezember 2012, Den norske Forleggerforening, E-1/12, Randnr. 115 (vorstehend zitiert)). Gleichzeitig stellte der EFTA-Gerichtshof fest, dass in einem Schreiben Norwegens der 1. Januar 2010 als Datum der Einrichtung der provinzübergreifenden Zusammenarbeit genannt wurde (der EFTA-Gerichtshof bezieht sich dabei auf die Eingabe Norwegens vom 9. September 2010, S. 3). Aus den vorstehenden Gründen und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die NDLA bereits vor ihrer offiziellen Einrichtung in Form einer Ad-hoc-Zusammenarbeit tätig war, befand der Gerichtshof, dass die Überwachungsbehörde die Auswirkungen der organisatorischen Änderungen und des Rechtsstatus der NDLA auf den Entscheidungsprozess und die Finanzierungsquellen hätte untersuchen sollen. Darüber hinaus befand der EFTA-Gerichtshof, dass die Überwachungsbehörde hätte untersuchen sollen, wie sich der organisatorische und rechtliche Status der NDLA im Laufe der Zeit geändert hatte (Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 11. Dezember 2012, Den norske Forleggerforening, E-1/12, Randnr. 117 (vorstehend zitiert)).
   
      (32)  Das Datum des Beihilfeantrags der 18 Provinzbehörden.
   
      (33)  Siehe Anhang 11 der Beschwerde, Projektplan der NDLA vom 16. Februar 2007 (Vorgang Nr. 553952), S. 14.
   
      (34)  Der norwegische Wortlaut lautet: „Forum for fylkesutdanningssjefer“.
   
      (35)  Siehe Schreiben der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991), S. 7.
   
      (36)  Eingabe der norwegischen Behörden vom 6.5.2013 (Vorgang Nr. 672024).
   
      (37)  Projektplan der NDLA, Aufzählungspunkte eins und zwei unter Unterüberschrift 2.2.
   
      (38)  Der verabschiedete Beschluss lautete folgendermaßen: „Die Provinzbehörde von Hordaland ist im Namen der anderen an dem Projekt beteiligten Provinzbehörden rechtlich für die NDLA verantwortlich“ (nicht offizielle Übersetzung).
   
      (39)  Siehe Schreiben der norwegischen Behörden vom 6.5.2013 (Vorgang Nr. 672024), S. 6. zweiter bis letzter Abschnitt.
   
      (40)  Satzung, siehe Anhang 10 der Beschwerde (Vorgang Nr. 553953), die als Datum des Inkrafttretens den 1.7.2009 bestätigt.
   
      (41)  Siehe Schreiben der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991).
   
      (42)  Geänderte Satzung von 2012 (siehe Vorgänge Nr. 703991 und 709565). Die Provinzbehörde von Hordaland nahm die geänderte Satzung am 16.1.2012 als erste und Østfold am 25.10.2012 als letzte an; siehe E-Mail der norwegischen Behörden vom 2.6.2014 (Vorgang Nr. 709742).
   
      (43)  Auf Norwegisch „representantskapet“ (oder „Styret“ in der Fassung der Satzung von 2012).
   
      (44)  Siehe Anmerkung 327 der Erläuterungen zu Abschnitt 27 des Kommunalgesetzes, Gyldendals rettsdata, von Jan Fridthjof Bern, 8.3.2012.
   
      (45)  Auf Norwegisch: „Driftsstyret“ (oder „Arbeidsutvalg“ in der Version der Satzung von 2012).
   
      (46)  Siehe Erwägungsgrund 51 zu weiteren Einzelheiten bezüglich der Finanz- und Haushaltsangelegenheiten der NDLA.
   
      (47)  Siehe Antwort der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgänge Nr. 703980 und 703991) sowie Anhänge 5 bis 22 (Vorgang Nr. 703987). In der Antwort Norwegens vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991) ist ausgeführt, dass die Provinzbehörden von Sogn og Fjordane und Telemark in ihren jeweiligen Beschlüssen fälschlicherweise den 1.1.2010 nennen. Die norwegischen Behörden stellen weiterhin fest, dass, obwohl die Provinzbehörde von Troms aus praktischen Gründen in ihrem Beschluss den 1.1.2010 als Datum des Inkrafttretens nennt, das richtige Datum der 1.7.2009 sein sollte.
   
      (48)  Eingabe der norwegischen Behörden vom 6.5.2013 (Vorgang Nr. 672024).
   
      (49)  Die Quelle für die Finanzierung der NDLA wurde ausführlich im vorstehenden Abschnitt 4.3 dargelegt.
   
      (50)  Auf Norwegisch: „fylkestinget“.
   
      (51)  LOV-1999-07-16-69 (Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)).
   
      (52)  Siehe Eingabe der norwegischen Behörden vom 7. März 2011 (Vorgang Nr. 589528), S. 54.
   
      (53)  Diese eingeschränkte Autonomie bezüglich der alltäglichen Tätigkeiten der NDLA wird im nachstehenden Abschnitt zur Bewertung ausführlich geprüft.
   
      (54)  Die Provinzbehörde von Hordaland agiert im Namen aller teilnehmenden Provinzbehörden als die für die Unterzeichnung von Verträgen zuständige Rechtsperson.
   
      (55)  Siehe Antwort der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991).
   
      (56)  Gemäß den von den norwegischen Behörden übermittelten Informationen wurde die Satzung 2012 geringfügig geändert (Vorgänge Nr. 703991 und 709565).
   
      (57)  Auf Norwegisch: „Buskerud, Telemark, og Vestfold“-innkjøp.
   
      (58)  Siehe Eingabe der norwegischen Behörden vom 4.3.2011 (Vorgang Nr. 672032), die der Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss beigefügt war.
   
      (59)  Zum Zeitpunkt der Übermittlung war Akershus der NDLA noch nicht wieder beigetreten.
   
      (60)  ABl. L 161 vom 13.6.2013, S. 12, und EWR-Beilage Nr. 34 vom 13.6.2013, S. 1.
   
      (61)  Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, MOTOE, C-49/07, Slg. 2008, I-4863, Randnr. 27.
   
      (62)  Urteil des Gerichtshofs vom 24. Juli 2003, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, Slg. 2003, I-7747.
   
      (63)  Transparenz-Richtlinie (Richtlinie der Kommission Nr. 2006/111/EG vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (ABl. L 318 vom 17.11.2006, S. 17), aufgenommen in Anhang XV Nummer 1 Buchstabe a des EWR-Abkommens; (ABl. L 266 vom 11.10.2007, S. 15, und EWR-Beilage Nr. 48 vom 11.10.2007, S. 12), in Kraft getreten am 9.6.2007).
   
      (64)  Urteil des Gerichtshofs vom 23. April 1991, Höfner und Elser/Macrotron, C-41/90, Slg. 1991, I-1979, Randnr. 21.
   
      (65)  Urteil des Gerichtshofs vom 18. Juni 1998, Kommission/Italien, C-35/96, Slg. 1998, I-3851, Randnr. 36.
   
      (66)  Urteil des Gerichtshofs vom 17. Februar 1993, Poucet und Pistre/AGF und Cancava, Verbundene Rechtssachen C-159/91 und C-160/91, Slg. 1993, I-637.
   
      (67)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 21. Februar 2008, Private Barnehagers Landsforbund, E-5/07 Slg. 2008, Bericht 64 des EFTA-Gerichtshofs.
   
      (68)  Ebenda, Randnr. 80.
   
      (69)  Urteil des Gerichtshofs vom 17. Februar 1993, Poucet, C-160/91, Slg. 1993, I-637.
   
      (70)  Urteil des Gerichtshofs vom 12. September 2000, Pavlov, C-180/98, Slg. 2000, I-6497.
   
      (71)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 21. Februar 2008Private Barnehagers Landsforbund, E-5/07 (vorstehend zitiert).
   
      (72)  Urteil des Gerichtshofs vom 27. September 1988, Humbel, 263/86, Slg. 1988, 5383, Randnr. 14 bis 21.
   
      (73)  Urteil des Gerichtshofs vom 11. September 2007, Kommission/Deutschland, C-318/05, Slg. 2007, I-6957.
   
      (74)  Ebenda, Randnr. 68.
   
      (75)  Urteil des Gerichtshofs vom 27. September 1988, Humbel, 263/86, (vorstehend zitiert), Randnr. 18.
   
      (76)  Ebenda, Randnr. 18; Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 21. Februar 2008, Private Barnehagers Landsforbund, E-5/07, Slg. 2008, Bericht des EFTA-Gerichtshofs 64, Randnr. 82; Beschluss N 118/2000 der Kommission Frankreich — Staatliche Subventionen für professionelle Sportklubs (ABl. C 333 vom 28.11.2001, S. 6).
   
      (77)  Siehe Schreiben der norwegischen Behörden vom 29. November 2013 (Vorgang Nr. 691769).
   
      (78)  Urteil des Gerichtshofs vom 22. Januar 2002, Cisal die Battistello Venanzi, C-218/00, Slg. 2002, I-691, Randnr. 31.
   
      (79)  Siehe Stellungnahme des Klägers zum Eröffnungsbeschluss, Randnr. 46 (Vorgang Nr. 679680).
   
      (80)  Siehe Stellungnahme des Klägers zum Eröffnungsbeschluss, Randnr. 8 (Vorgang Nr. 679680).
   
      (81)  Siehe Erwägungsgrund 70.
   
      (82)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 11. Dezember 2012, Den norske Forleggerforening, E-1/12 (vorstehend zitiert), Randnr. 117.
   
      (83)  Dies wird im Schreiben der norwegischen Behörden vom 2.5.2013 (Vorgang Nr. 672024), S. 6 bestätigt.
   
      (84)  Siehe NDLA-Projektplan; Anhang 11 der Beschwerde (Vorgang Nr. 553952), S. 2.
   
      (85)  Satzung, siehe Anhang 10 der Beschwerde (Vorgang Nr. 553953).
   
      (86)  Siehe Projektplan; Anhang 11 der Beschwerde (Vorgang Nr. 553952), Punkt 2.2 „Ziel“ („result goal“), Gedankenstrich 1, S. 4.
   
      (87)  Siehe Schreiben der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991), S. 7 bis 8, dies wurde bestätigt.
   
      (88)  Siehe Projektplan, Anhang 11 der Beschwerde (Vorgang Nr. 553952), Punkt 3.1 „das Projektmanagement betreffende Aufgabe“ („task related to the project management“), S. 5 sowie die Satzung.
   
      (89)  Schreiben der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991), S. 11.
   
      (90)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 21. Februar 2008, Private Barnehagers Landsforbund, E-05/07 (vorstehend zitiert), Randnr. 80 bis 83.
   
      (91)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 11. Dezember 2012, Den norske Forleggerforening, E-1/12 (vorstehend zitiert), Randnr. 121 bis 123.
   
      (92)  Der EFTA-Gerichtshof scheint auf Randnr. 12 und Fußnote 4 der für nichtig erklärten Entscheidung zu verweisen, nach der „Abschnitt 3-1 und 4A-3 des Bildungsgesetzes bestimmen, dass die Provinzbehörde verantwortlich ist, den Schülern das notwendige gedruckte und digitale Lehrmaterial sowie digitale Ausrüstung kostenlos zur Verfügung zu stellen“.
   
      (93)  Der EFTA-Gerichtshof verweist auf Randnr. 45 der für nichtig erklärten Entscheidung in Randnr. 121 des Urteils.
   
      (94)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 11. Dezember 2012, Den norske Forleggerforening, E-1/12 (vorstehend zitiert), Randnr. 123.
   
      (95)  Anhang 24 (Vorgang Nr. 703987), S. 93.
   
      (96)  Siehe Anhang 3 (Vorgang Nr. 553729); Schreiben des Ministeriums für Bildung und Forschung vom 19. Juni 2006.
   
      (97)  Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 21. Februar 2008Private Barnehagers Landsforbund, E-05/07, (vorstehend zitiert), Randnr. 80.
   
      (98)  LOV-1999-07-16-69 (Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)).
   
      (99)  Die Einkaufstätigkeiten der NDLA werden auch durch die Verfügbarkeit der Mittel im Rahmen des Budgets eingeschränkt, da die Satzung verhindert, dass die NDLA Darlehens- oder Finanzierungsvereinbarungen abschließt.
   
      (100)  Schreiben der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991), S. 13. Diese Einschränkungen werden teilweise auch vom Kommunalgesetz widergespiegelt. Im Weißbuch Ot. prp. no. 42 (1991-92), S. 112, wird dargelegt, dass „dem Vorstand nur Funktionen übertragen werden können, die in Verbindung zu der eigentlichen Tätigkeit stehen, die die Zusammenarbeit ausführen soll.“ Es ist weiterhin deutlich, dass die Einschränkung bei der Übertragung der Befugnisse für bestimmte Beschlüsse im Kommunalgesetz vorgeschrieben wird, z. B. Beschlüsse über einen Wirtschaftsplan (Abschnitt 44 Nummer 6) oder den Jahreshaushalt (Abschnitt 45 Nummer 2); diese Bestimmungen gelten auch für die Beziehungen zwischen Provinzbehörden.
   
      (101)  Urteil des Gerichtshofs vom 11. Juli 2006, FENIN/Kommission, C-205/03 P, Slg. 2006, II-6295, Randnr. 26.
   
      (102)  Urteil des Gerichtshofs vom 17. Februar 1993, Poucet, C-160/91, (vorstehend zitiert), Randnr. 15 sowie 18; Urteil des Gerichtshofs vom 16. März 2004, AOK Bundesverband und andere, verbundene Rechtssachen C-264/01, C-306/01 und C-355/01, Slg. 2004, I-2493, Randnr. 46 bis 57; Urteil des Gerichtshofs vom 22. Januar 2002, Cisal die Battistello Venanzi, C-218/00, Slg. 2002, I-691, Randnr. 31 bis 46. Diese Fälle betreffen Kranken- und Sozialversicherungen. Die Tatsache, dass die Kommission im Zusammenhang mit professionellen Dienstleistungen ausdrücklich auf diese Fälle verweist, deutet jedoch darauf hin, dass diese Bewertung allgemein angewandt werden kann (siehe Mitteilung der Kommission vom 9.2.2004„Bericht über den Wettbewerb bei freiberuflichen Dienstleistungen“ (KOM(2004) 83 endg., Fußnote 22).
   
      (103)  Urteil des Gerichtshofs vom16. März 2004, AOK Bundesverband und andere in den verbundenen Rechtssachen C-264/01, C-306/01 und C-355/01, Slg. 2004, I-2493, Randnr. 52; Urteil des Gerichtshofs vom 17. Februar 1993, Poucet, C-160/91, (vorstehend zitiert), Randnr. 11 und 12.
   
      (104)  Siehe Schreiben der norwegischen Behörden vom 31.3.2014 (Vorgang Nr. 703991), S. 10, mit folgendem Wortlaut: „Daher hat der Verwaltungsrat keinerlei Vollmacht, den Tätigkeitsbereich der NDLA ohne Unterstützung des Aufsichtsrats zu erweitern.“