CELEX: 52022DC0618
Language: nl
Date: 2022-05-23 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Luxemburg en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2022 van Luxemburg

EUROPESE COMMISSIE
            Brussel, 23.5.2022
            COM(2022) 618 final
            
            Aanbeveling voor een
            AANBEVELING VAN DE RAAD
            over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Luxemburg en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2022 van Luxemburg
            {SWD(2022) 618 final} - {SWD(2022) 640 final}
            
               
         
         
            
               Aanbeveling voor een
            
            
               AANBEVELING VAN DE RAAD
            
            
               over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Luxemburg en met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2022 van Luxemburg
            
            
               DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
            
            
               Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
            
            
               Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid
                  1
               , en met name artikel 5, lid 2,
            
            
               Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
            
            
               Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
            
            
               Gezien de conclusies van de Europese Raad,
            
            
               Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
            
            
               Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
            
            
               Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
            
            
               Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
            
            
               Overwegende hetgeen volgt:
            
            
               (1)Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad
                  2
               , waarbij de herstel- en veerkrachtfaciliteit is ingesteld, is op 19 februari 2021 in werking getreden. De herstel- en veerkrachtfaciliteit biedt financiële ondersteuning voor de uitvoering van hervormingen en investeringen, die zullen worden gerealiseerd met budgettaire stimulansen die door de Unie worden gefinancierd. Zij draagt bij tot het economisch herstel en tot de uitvoering van duurzame en groeibevorderende hervormingen en investeringen, met name om de groene en de digitale transitie te stimuleren, waarbij de veerkracht en potentiële groei van de economieën van de lidstaten wordt versterkt. Tevens draagt zij bij tot het versterken van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het stimuleren van groei en werkgelegenheid op middellange en lange termijn. De maximale financiële bijdrage per lidstaat in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit [is] op [XX] juni 2022 bijgewerkt, overeenkomstig artikel 11, lid 2, van Verordening (EU) 2021/241.
            
            
               (2)Op 24 november 2021 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse duurzamegroeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2022 voor coördinatie van het economisch beleid. Er is terdege rekening gehouden met de bevestigde gezamenlijke toezegging van de sociale top van Porto van mei 2021 om de op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie afgekondigde Europese pijler van sociale rechten verder uit te voeren. De Europese Raad heeft op 25 maart 2022 zijn goedkeuring gehecht aan de prioriteiten van de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 2022. Op 24 november 2021 heeft de Commissie op basis van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Luxemburg niet heeft genoemd als een van de lidstaten waarvoor een diepgaande evaluatie
                  3
                nodig zou zijn. Op dezelfde datum heeft de Commissie ook een aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone goedgekeurd, die op 5 april 2022 door de Raad is aangenomen, alsook het voorstel voor het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2022 waarin de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten wordt geanalyseerd, dat op 14 maart 2022 door de Raad is aangenomen.
            
            
               (3)Door de Russische invasie van Oekraïne, in de nasleep van de wereldwijde pandemie, is de geopolitieke en economische context aanzienlijk veranderd. Zo zijn de gevolgen van de invasie voor de economieën van de lidstaten bijvoorbeeld voelbaar door de hogere energie- en voedselprijzen en de zwakkere groeivooruitzichten. De hogere energieprijzen wegen met name op de meest kwetsbare huishoudens die met energiearmoede worden geconfronteerd of dreigen te worden geconfronteerd. De EU heeft ook te maken met een ongekende instroom van mensen die Oekraïne ontvluchten. In dit verband werd op 4 maart 2022 voor het eerst de richtlijn tijdelijke bescherming in werking gesteld
                  4
               , waarbij ontheemden uit Oekraïne het recht kregen legaal in de EU te verblijven, evenals het recht op toegang tot onderwijs en opleiding, de arbeidsmarkt, gezondheidszorg, huisvesting en sociale voorzieningen.
            
            
               (4)Rekening houdend met de snel veranderende economische en geopolitieke situatie wordt de brede coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid in 2022 hervat in het kader van het Europees Semester, waarbij de ontwikkelingen worden afgestemd op de uitvoeringsvereisten van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, zoals uiteengezet in de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 2022. De uitvoering van de vastgestelde herstel- en veerkrachtplannen is van essentieel belang voor de verwezenlijking van de beleidsprioriteiten in het kader van het Europees Semester, aangezien de plannen betrekking hebben op alle of een aanzienlijk deel van de relevante landspecifieke aanbevelingen die in de semestercycli 2019 en 2020 zijn gedaan. De landspecifieke aanbevelingen 2019 en 2020 blijven ook relevant voor de herstel- en veerkrachtplannen die worden herzien, bijgewerkt of gewijzigd overeenkomstig de artikelen 14, 18 en 21 van Verordening (EU) 2021/241, naast landspecifieke aanbevelingen die zijn gedaan tot de datum van indiening van het gewijzigde plan. 
            
            
               (5)De algemene ontsnappingsclausule is sinds maart 2020 geactiveerd
                  5
               . In haar mededeling van 3 maart 2021
                  6
                heeft de Commissie ook haar standpunt uiteengezet dat het besluit om de algemene ontsnappingsclausule te deactiveren of te blijven handhaven, moet worden vastgesteld op basis van een algemene evaluatie van de toestand van de economie, waarbij het niveau van economische bedrijvigheid in de EU of de eurozone in vergelijking met de niveaus van voor de crisis (eind 2019) een belangrijk kwantitatief criterium is. Grotere onzekerheid en ernstige neerwaartse risico’s voor de economische vooruitzichten in de context van oorlog in Europa, ongekende prijsstijgingen en aanhoudende verstoringen van de toeleveringsketen rechtvaardigen de verlenging van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact in 2023.
            
         
         
            
               (6)Volgens de benadering in de Aanbeveling van de Raad van 18 juni 2021 over het stabiliteitsprogramma 2021 wordt de begrotingskoers momenteel het best gemeten aan de hand van de verandering in primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde), en exclusief tijdelijke aan de COVID-19-crisis gerelateerde noodmaatregelen, met inbegrip van uitgaven gefinancierd door subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, in verhouding tot de potentiële groei op middellange termijn
                  7
               . Naast de algemene begrotingskoers wordt, om te beoordelen of het nationale begrotingsbeleid prudent is en of de opbouw ervan bevorderlijk is voor een duurzaam herstel dat overeenstemt met de groene en de digitale transitie, ook aandacht besteed aan de evolutie van de nationaal gefinancierde
                  8
                primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en exclusief tijdelijke aan de COVID-19-crisis gerelateerde noodmaatregelen) en investeringen.
            
            
               (7)Op 2 maart 2022 heeft de Commissie een mededeling aangenomen om algemene richtsnoeren te verstrekken voor het begrotingsbeleid voor 2023, om de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te ondersteunen, en aldus de beleidscoördinatie te versterken
                  9
               . Op basis van de macro-economische vooruitzichten van de winterprognoses voor 2022 heeft de Commissie opgemerkt dat de overgang van een geaggregeerde ondersteunende begrotingskoers in 2020-2022 naar een in grote lijnen neutrale geaggregeerde begrotingskoers in 2023 gepast lijkt, maar zij is klaar om te reageren op de veranderende economische situatie. De Commissie heeft aangekondigd dat de begrotingsaanbevelingen voor 2023 van lidstaat tot lidstaat moeten blijven verschillen en rekening houden met mogelijke overloopeffecten tussen landen. De Commissie heeft de lidstaten verzocht om de richtsnoeren in hun stabiliteits- en convergentieprogramma’s te verwerken. De Commissie heeft zich ertoe verbonden de economische ontwikkelingen nauwlettend te volgen en zo nodig haar beleidsrichtsnoeren aan te passen, uiterlijk in het voorjaarspakket van het Europees Semester eind mei 2022.
            
            
               (8)Met betrekking tot de op 2 maart 2022 verstrekte begrotingsrichtsnoeren, wordt bij de begrotingsaanbevelingen voor 2023 rekening gehouden met de verslechterde economische vooruitzichten, de grotere onzekerheid en de verdere neerwaarts gerichte risico’s, evenals de hogere inflatie in vergelijking met de winterprognoses. In het licht van deze overwegingen moeten bij de budgettaire respons de overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en de energiezekerheid worden uitgebreid, en moet de koopkracht van de meest kwetsbare huishoudens worden ondersteund om de impact van de stijging van de energieprijzen te temperen en de inflatiedruk van tweederonde-effecten via gerichte en tijdelijke maatregelen te helpen beperken; het begrotingsbeleid moet flexibel blijven zodat het kan worden aangepast aan de snel veranderende omstandigheden en kan worden gedifferentieerd tussen de lidstaten, afhankelijk van hun budgettaire en economische situatie, onder meer wat de instroom van ontheemden uit Oekraïne betreft.
            
            
               (9)Op 30 april 2021 heeft Luxemburg zijn nationale herstel- en veerkrachtplan bij de Commissie ingediend, overeenkomstig artikel 18, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241. Krachtens artikel 19 van Verordening (EU) 2021/241 heeft de Commissie de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van het herstel- en veerkrachtplan beoordeeld overeenkomstig de beoordelingsrichtsnoeren van bijlage V bij die verordening. Op 13 juli 2021 heeft de Raad zijn besluit betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Luxemburg
                  10
                aangenomen. De vrijgave van tranches is afhankelijk van een besluit van de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, van Verordening (EU) 2021/241 houdende dat Luxemburg de desbetreffende mijlpalen en streefdoelen die in het uitvoeringsbesluit van de Raad zijn vastgelegd, op bevredigende wijze heeft verwezenlijkt. Onder bevredigende verwezenlijking wordt begrepen dat de verwezenlijking van eerdere mijlpalen en streefdoelen niet is teruggedraaid.
            
            
               (10)Op 29 april 2022 heeft Luxemburg zijn nationale hervormingsprogramma 2022 en zijn stabiliteitsprogramma 2022 ingediend, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1466/97. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze samen geëvalueerd. Overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EU) 2021/241 weerspiegelt het nationale hervormingsprogramma 2022 ook de halfjaarlijkse verslaglegging van Luxemburg over de vorderingen bij de verwezenlijking van zijn herstel- en veerkrachtplan.
            
            
               (11)De Commissie heeft op 23 mei 2022 het landverslag 2022 voor Luxemburg
                  11
                gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Luxemburg heeft geboekt bij de uitvoering van de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen die de Raad in 2019, 2020 en 2021 heeft vastgesteld, en werd de balans opgemaakt van de uitvoering door Luxemburg van het herstel- en veerkrachtplan, voortbouwend op het scorebord voor herstel en veerkracht. Op basis van deze analyse werden in het landverslag lacunes vastgesteld met betrekking tot de uitdagingen die niet of slechts gedeeltelijk worden aangepakt in het herstel- en veerkrachtplan, alsook nieuwe en opkomende uitdagingen, waaronder die welke voortvloeien uit de Russische invasie van Oekraïne. Ook werd de vooruitgang beoordeeld die Luxemburg heeft geboekt bij de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en bij de verwezenlijking van de kerndoelen van de EU inzake werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, alsook bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.
            
            
               (12)Op 20 juli 2020 heeft de Raad Luxemburg aanbevolen om in 2020 en 2021 overeenkomstig de algemene ontsnappingsclausule alle nodige maatregelen te nemen om de pandemie doeltreffend aan te pakken, de economie te stimuleren en het daaropvolgende herstel te ondersteunen. Ook heeft hij Luxemburg aanbevolen om als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, daarbij de investeringen verhogend. In 2021 ging het algemene overheidssaldo van Luxemburg volgens door Eurostat gevalideerde gegevens erop vooruit van een tekort van 3,4 % van het bbp in 2020 naar een overschot van 0,9 % in 2021. De Luxemburgse respons vanuit het begrotingsbeleid heeft het economisch herstel in 2021 ondersteund, terwijl tijdelijke noodmaatregelen afnamen van 2,4 % van het bbp in 2020 tot 0,7 % in 2021. De maatregelen die Luxemburg in 2021 heeft genomen, stemmen overeen met de aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020. De door de regering in 2020 en 2021 genomen discretionaire begrotingsmaatregelen waren tijdelijk of gingen met compenserende maatregelen gepaard. In 2021 bedroeg de algemene overheidsschuld volgens door Eurostat gevalideerde gegevens 24,4 % van het bbp.
            
            
               (13)Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is voorzichtig voor 2022 en realistisch nadien. Volgens het stabiliteitsprogramma 2022 zal het reële bbp naar verwachting groeien met 1,4 % in 2022 en 2,9 % in 2023. Ter vergelijking: in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie wordt uitgegaan van een groei van het reële bbp met 2,2 % in 2022 en 2,7 % in 2023. Het verschil van 0,8 procentpunten in 2022 is voornamelijk het gevolg van de hogere verwachtingen met betrekking tot investeringen en een positieve bijdrage van de netto-uitvoer aan de groei van het reële bbp in de prognose van de Commissie. In haar stabiliteitsprogramma 2022 voorziet de regering dat het overheidssaldo zal afnemen tot een tekort van 0,7 % van het bbp in 2022 en tot een tekort van 0,4 % van het bbp in 2023. De daling in 2022 is veelal een weerspiegeling van de hogere uitgaven voor de beloning van werknemers, investeringen en sociale uitkeringen, terwijl aan de ontvangstenzijde de actuele belastingen op inkomen en vermogen naar verwachting zullen dalen. Volgens het stabiliteitsprogramma zal de overheidsschuldquote in 2022 naar verwachting oplopen tot 25,4 %, en daarna stijgen tot 25,8 % in 2023. Op basis van de beleidsmaatregelen die op de afsluitdatum van de prognose bekend waren, wordt in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van 0,1 % van het bbp in 2022, en een overschot van 0,1 % van het bbp voor 2023. In de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie wordt uitgegaan van een lagere algemene overheidsschuldquote van 24,7 % in 2022 en 25,1 % in 2023.
            
            
               Op basis van de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie wordt de potentiële outputgroei op middellange termijn (tienjarig gemiddelde) geraamd op 2,6 %. In deze raming is echter geen rekening gehouden met het effect van de hervormingen die deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan en die de potentiële groei van Luxemburg kunnen bevorderen.
            
            
               (14)In 2022 heeft de regering het merendeel van de maatregelen die zijn genomen als reactie op de COVID-19-crisis uitgefaseerd, zodat de tijdelijke noodmaatregelen naar verwachting zullen dalen van 0,7 % van het bbp in 2021 tot 0,1 % van het bbp in 2022. Het overheidstekort wordt beïnvloed door de maatregelen die zijn genomen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen tegen te gaan, en wordt in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie geraamd op 0,8 % van het bbp in 2022 en 0,2 % van het bbp in 2023
                  12
               . Deze maatregelen bestaan voornamelijk uit een energiebelastingkrediet, sociale overdrachten naar huishoudens met een laag inkomen, verlagingen van indirecte belastingen op energieverbruik en subsidies op productie. Deze maatregelen zijn veelal aangekondigd als tijdelijk van aard. Indien de energieprijzen echter ook in 2023 hoog blijven, kan een aantal van die maatregelen worden voortgezet. Sommige maatregelen zijn niet gericht, met name de verlaging over de hele linie van de accijnzen voor brandstof in 2022. Het overheidstekort wordt ook beïnvloed door de kosten die gepaard gaan met het bieden van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit Oekraïne, die in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie worden geraamd op 0,1 % en 0,2 % van het bbp in 2022 en 2023
                  13
               . 
            
            
               (15)Op 18 juni 2021 heeft de Raad Luxemburg
                  14
                aanbevolen om in 2022 een ondersteunende begrotingskoers aan te houden, onder meer met behulp van de impuls die uitgaat van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en om nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden. Ook heeft hij Luxemburg aanbevolen om als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, daarbij de investeringen verhogend om het groeipotentieel te stimuleren.
            
            
               (16)In 2022 zal, volgens de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie en de informatie die in het stabiliteitsprogramma 2022 van Luxemburg is opgenomen, de begrotingskoers naar verwachting ondersteunend zijn op -1,3 % van het bbp, overeenkomstig de aanbeveling van de Raad
                  15
               . Luxemburg is van plan het herstel verder te ondersteunen door gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit om aanvullende investeringen te financieren, overeenkomstig de aanbeveling van de Raad. De positieve bijdrage aan de economische bedrijvigheid van de met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zal naar verwachting stabiel blijven ten opzichte van 2021. Nationaal gefinancierde investeringen zullen naar verwachting zorgen voor een expansieve bijdrage van 0,1 procentpunt aan de begrotingskoers in 2022
                  16
               . Overeenkomstig de aanbeveling van de Raad is Luxemburg bijgevolg van plan nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden. Tegelijkertijd zal de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) in 2022 naar verwachting een expansieve bijdrage aan de algemene begrotingskoers van 1,2 procentpunt leveren. In deze aanzienlijke expansieve bijdrage is ook het bijkomende effect opgenomen van de maatregelen om de economische en sociale gevolgen van de stijgende energieprijzen aan te pakken (0,5 % van het bbp), evenals de kosten om tijdelijke bescherming te bieden aan ontheemden uit Oekraïne (0,1 % van het bbp), terwijl een hogere beloning van werknemers en sociale overdrachten naar verwachting ook zullen bijdragen (0,3 % van het bbp) aan de groei van de lopende netto-uitgaven. 
            
            
               (17)In de voorjaarsprognose 2022 van de Commissie wordt voorspeld dat de begrotingskoers in 2023 +0,5 % van het bbp zal bedragen uitgaande van een ongewijzigd beleid
                  17
               . In 2023 zal Luxemburg naar verwachting de subsidies van de herstel- en veerkrachtfaciliteit blijven gebruiken om aanvullende investeringen ter ondersteuning van het herstel te financieren. Nationaal gefinancierde investeringen zullen naar verwachting zorgen voor een expansieve bijdrage van 0,1 % van het bbp aan de begrotingskoers in 2023
                  18
               . Tegelijkertijd zal de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) in 2023 naar verwachting een contractieve bijdrage aan de algemene begrotingskoers van 0,5 procentpunt leveren. Hierin is ook het effect opgenomen van de uitfasering van de maatregelen om de gestegen energieprijzen (0,3 % van het bbp) aan te pakken. 
            
            
               (18)In het stabiliteitsprogramma 2022 wordt ervan uitgegaan dat het algemene overheidstekort geleidelijk zal afnemen tot 0,3 % van het bbp in 2024 en 0,2 % van het bbp tegen 2025. Het algemene overheidssaldo zou volgens de verwachting dus opnieuw onder 3 % van het bbp blijven binnen de tijdshorizon van het programma. In deze prognoses wordt uitgegaan van iets hogere inkomsten en stabiele uitgaven als een percentage van het bbp. Volgens het programma zou de overheidsschuldquote tegen 2025 oplopen, meer bepaald een stijging tot 26,2 % in 2024, en stabiel blijven op 26,2 % in 2025. Volgens de analyse van de Commissie lijken de risico’s voor de houdbaarheid van de schuld op middellange termijn laag te zijn.
            
            
               (19)De weerslag van de COVID-19-crisis op de overheidsfinanciën was beperkter dan in andere lidstaten, en de relevante indicatoren zullen er naar verwachting op vooruitgaan in 2022. De gevolgen van demografische ontwikkelingen op de overheidsuitgaven zullen de komende decennia echter sterker voelbaar worden. Dit komt met name doordat het aantal pensioengerechtigden per werknemer naar verwachting gestaag zal toenemen als gevolg van de vergrijzing van de bevolking en de vertraging van de nettomigratiestromen. Bij een scenario van “ongewijzigd beleid” zal Luxemburg tegen 2070 te maken krijgen met een van de sterkste stijgingen van de pensioenuitgaven als aandeel van het bbp. Hierdoor zouden de pensioenuitgaven ongeveer18 % van het bbp bedragen (ten opzichte van 9 % in 2019), en tot de hoogste in de EU behoren. Dit leidt tot een aanzienlijke stijging van de overheidsschuld en brengt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in gevaar. Het verhogen van de effectieve pensioengerechtigde leeftijd zou het meest gunstige macro-economische effect hebben, want deze factor biedt het grootste potentieel om de pensioenuitgaven te verminderen. Een hoger percentage oudere werknemers die aan het werk zijn op de arbeidsmarkt zou op zijn beurt ook economische groei stimuleren. In het herstel- en veerkrachtplan wordt geen aandacht besteed aan de houdbaarheid van het pensioensysteem op lange termijn, noch aan de negatieve gevolgen van vervroegde-uittredingsregelingen en de financiële prikkels voor vervroegde uittreding uit de arbeidsmarkt, wat de lagere participatiegraad van oudere werknemers verklaart. Vroegtijdig starten met hervormingen die vervroegde-uittredingsregelingen beogen te beperken en die de voorkeuren van oudere werknemers trachten om te buigen zodat zij langer participeren op de arbeidsmarkt, maakt een stapsgewijze invoering mogelijk, en een rechtvaardigere verdeling tussen de generaties.
            
            
               (20)Het bestrijden van agressieve fiscale planning in de EU is cruciaal teneinde: i) verstoring van de concurrentie tussen ondernemingen te voorkomen; ii) een eerlijke behandeling van belastingplichtigen te garanderen; en iii) de overheidsfinanciën te beschermen. Luxemburg heeft een kleine, open economie met een grote geïntegreerde financiële sector, wat de grote financiële stromen grotendeels kan verklaren. Deze grote financiële stromen getuigen echter ook van de sterke aanwezigheid van ondernemingen die in buitenlandse handen zijn, en die betrokken zijn bij activiteiten inzake kasmiddelenbeheer en financiering binnen de eigen groep. Een bijzonder aandachtspunt is de afwezigheid van bronbelastingen – of vergelijkbare maatregelen inzake uitkeringen van interest en royalty’s aan laag- of niet-belastende jurisdicties naast de landen die op de EU-lijst van niet-coöperatieve jurisdicties zijn vermeld
                  19
               . Uitgaande betalingen van interesten en royalty’s van in Luxemburg gevestigde ondernemingen aan jurisdicties buiten de EU worden mogelijk niet of nauwelijks belast indien die betalingen niet of laag worden belast in de ontvangende jurisdictie. Luxemburg heeft een aantal maatregelen genomen om agressieve fiscale planning te bestrijden. Tot dusver waren deze maatregelen echter beperkt en ontoereikend om de kwestie van de uitgaande betalingen in het belastingsysteem aan te pakken, wat door multinationals kan worden aangegrepen om aan agressieve belastingplanning te doen.
            
            
               (21)Overeenkomstig artikel 19, lid 3, punt b), van, alsmede bijlage V, criterium 2.2, bij Verordening (EU) 2021/241 bevat het herstel- en veerkrachtplan een uitgebreide reeks elkaar versterkende hervormingen en investeringen die uiterlijk in 2026 moeten zijn uitgevoerd. Deze dragen bij tot het aanpakken van alle of een aanzienlijk deel van de economische en sociale uitdagingen die zijn opgenomen in de landspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees Semester in 2019 en 2020 tot Luxemburg heeft gericht, naast de eventuele landspecifieke aanbevelingen die tot de datum van vaststelling van een plan zijn gedaan. Met name houden deze uitdagingen verband met de veerkracht van het gezondheidssysteem, inclusie op de arbeidsmarkt en investeringen in de groene en de digitale transitie, evenals het tekort aan betaalbare huisvesting en de institutionele veerkracht van het kader ter bestrijding van witwassen. In het plan zijn maatregelen opgenomen om het openbare aanbod van betaalbare huisvesting uit te breiden. Daarnaast omvat het plan ook investeringen in de productie van hernieuwbare energie en in duurzaam vervoer, wat bijdraagt tot het geleidelijk koolstofvrij maken van de economie. Digitale overheidsdiensten en een grootschalig openbaar onderzoeks- en innovatieproject inzake kwantumcommunicatietechnologie zou bedrijfsinvesteringen bevorderen en productiviteitsgroei op middellange termijn stimuleren. Met betrekking tot de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering bevat het plan een reeks maatregelen om de transparantie te vergroten en het kader voor toezicht op financiële dienstverleners te versterken. De in het plan uiteengezette vaardighedenstrategie en opleidingsprogramma’s, met een specifiek streefdoel voor oudere werknemers, moet zorgen voor een betere inclusie op de arbeidsmarkt.
            
            
               (22)Het herstel- en veerkrachtplan van Luxemburg draagt ertoe bij dat er verdere vooruitgang bij de groene en de digitale transitie wordt geboekt. Maatregelen ter ondersteuning van de klimaatdoelstellingen in Luxemburg vertegenwoordigen 61 % van de totale toewijzing van het plan, terwijl maatregelen ter ondersteuning van digitale doelstellingen 32 % van de totale toewijzing van het plan uitmaken. De volledige uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, in overeenstemming met de desbetreffende mijlpalen en streefdoelen, zal Luxemburg helpen om snel te herstellen van de gevolgen van de COVID-19-crisis en tegelijkertijd zijn veerkracht vergroten. De systematische betrokkenheid van de sociale partners en andere relevante belanghebbenden blijft belangrijk voor de succesvolle uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, alsook ander economisch en werkgelegenheidsbeleid dat verder gaat dan het plan, om te zorgen voor een breed draagvlak voor de algehele beleidsagenda.
            
            
               (23)Luxemburg heeft de partnerschapsovereenkomst en de andere programmadocumenten betreffende het cohesiebeleid nog niet ingediend
                  20
               . Overeenkomstig Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2021 zal Luxemburg in de programmering van de cohesiebeleidsfondsen 2021-2027 rekening houden met de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen. Dit is een voorwaarde voor het verbeteren van de doeltreffendheid en het maximaliseren van de meerwaarde van de financiële steun die uit de cohesiebeleidsfondsen wordt ontvangen, en voor het bevorderen van de coördinatie, de complementariteit en de samenhang tussen deze fondsen en andere instrumenten en fondsen van de Unie. De succesvolle uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de cohesiebeleidsprogramma’s hangt ook af van het wegnemen van knelpunten voor investeringen ter ondersteuning van de groene en de digitale transitie en een evenwichtige territoriale ontwikkeling.
            
            
               (24)Naast de economische en sociale uitdagingen die in het herstel- en veerkrachtplan aan bod komen, wordt Luxemburg geconfronteerd met een aantal extra uitdagingen met name in verband met de groeiende ongelijkheid in het onderwijssysteem. Het Luxemburgse onderwijssysteem wordt gekenmerkt door het feit dat er drie talen worden gesproken (Luxemburgs, Duits en Frans) en door de aanwezigheid van een groot aantal leerlingen met uiteenlopende sociaaleconomische en taalachtergronden. Internationale testresultaten wijzen erop dat de basisvaardigheden van de leerlingen lager liggen dan het EU-gemiddelde en nauw samenhangen met de sociaaleconomische en taalachtergrond van de leerlingen. In de enquête van het Programme for International Student Assessment uit 2018, uitgevoerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) werd voor Luxemburg een van de grootste kloven in de EU opgetekend, wat de resultaten voor lezen betreft tussen bevoorrechte en kansarme studenten. De ongelijkheden worden nog versterkt door het meertalige onderwijs en het feit dat de leerlingen al in een vroeg stadium worden opgedeeld in verschillende schooltrajecten. Het onderwijssysteem biedt niet alle leerlingen voldoende meertalige en basisvaardigheden om te voldoen aan de behoeften op de arbeidsmarkt in het land. Geïndividualiseerde ondersteuning zou leerlingen in staat stellen zich ten volle te ontplooien en zou volledige inclusie van alle studenten mogelijk maken. Overeenkomstig de conclusies van de nationale waarnemingspost voor de schoolkwaliteit van 2020 is er ruimte om het bestuur van het onderwijssysteem te verbeteren, evaluatie-instrumenten verder te ontwikkelen en meetbare doelen voorop te stellen teneinde de kwaliteit en de kansengelijkheid te bevorderen, zowel voor de formele als voor de niet-formele kanten van het onderwijssysteem.
            
         
         
            
               (25)In reactie op het mandaat van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU, zoals uiteengezet in de Verklaring van Versailles, beoogt het REPowerEU-plan de afhankelijkheid van de Europese Unie van de invoer van fossiele brandstoffen uit Rusland zo spoedig mogelijk af te bouwen. Daartoe wordt in overleg met de lidstaten bepaald wat de meest geschikte projecten, investeringen en hervormingen op nationaal, regionaal en EU-niveau zijn. Deze maatregelen zijn erop gericht de algehele afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen en fossiele brandstoffen liever uit andere landen dan Rusland in te voeren. 
            
            
               (26)Het energiesysteem in Luxemburg wordt gekenmerkt door een sterke afhankelijkheid van invoer en fossiele brandstoffen. Volgens gegevens uit 2020 is Luxemburg de grootste netto-importeur van energie in verhouding tot de bevolkingsomvang. Het is bijna volledig afhankelijk van de invoer van primaire energie, met een afhankelijkheidsratio van 92,5 %. Olie en gas zijn veruit de dominante energiebronnen; olie is goed voor 68,5 % van het energieverbruik en gas voor 17,8 %. Luxemburg voert geen olie in uit Rusland, terwijl het EU-gemiddelde 26 % invoer van ruwe aardolie bedraagt. Rusland blijft echter een vrij belangrijke bron voor de invoer van gas, want het verstrekt 27 % van de aardgasinvoer van Luxemburg, al ligt dit nog steeds onder het EU-gemiddelde van 44 %
                  21
               . Het aardgasnet van Luxemburg is met dat van België geïntegreerd in één enkel platform. Hoewel er op korte termijn geen belangrijke knelpunten bestaan, zijn er bijkomende investeringen nodig om de transitie naar hernieuwbare energie te begeleiden, met name om het netwerk te versterken en te moderniseren. De industriële vraag naar aardgas is de voorbije jaren gelijk gebleven, en de vraag vanuit de commerciële sector kende een matige groei. De belangrijkste groei in het gasverbruik was het gevolg van een toenemend verbruik in de residentiële sector. Luxemburg moet de uitdaging van het ontoereikende woningaanbod aanpakken en tegelijkertijd voldoen aan zijn energie- en klimaatdoelstellingen. Het bestaande gebouwenbestand moet bovendien worden gerenoveerd. Met 20,8 % van het totale energiebesparingspotentieel (wat GWh betreft) vormt de residentiële bouw- en renovatiesector de op één na grootste bron inzake cumulatief energiebesparingspotentieel tegen 2030. Luxemburg heeft zijn aandeel hernieuwbare energie verhoogd van 5 % in 2015 tot 12 % in 2020. Toch blijft het een land met een van de laagste percentages. Luxemburg moet krachtig optreden om zijn energiedoelstellingen voor 2030, namelijk 25 % van de energie verkrijgen uit hernieuwbare bronnen en het eindverbruik van energie verminderen met 40 % tot 44 % ten opzichte van 2007, te bereiken. Gemeenten spelen hierbij een zeer belangrijke rol. Congestie van het wegverkeer drukt op de economie en op de duurzaamheid van het milieu, terwijl vervoer verantwoordelijk is voor een aanzienlijk aandeel van het olieverbruik en voor 59 % van de totale broeikasgasemissies, ten opzichte van een EU-gemiddelde van 24 % in 2019. Maatregelen die erop gericht zijn het vervoer doeltreffender en duurzamer te maken, kunnen dus een belangrijke bijdrage leveren aan de vermindering van de afhankelijkheid van olie. Dit komt tot uiting in het nationaal energie- en klimaatplan van Luxemburg, dat een streefcijfer van 40 % elektrische en plug-invoertuigen vaststelt voor 2030. Luxemburg heeft zich ten doel gesteld tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. Luxemburg moet de ambitie om de broeikasgasemissies te verminderen en om de hernieuwbare energie en de energie-efficiëntie te versterken, opvoeren opdat het zou voldoen aan de doelstellingen van “Fit for 55”.
            
            
               (27)Hoewel de versnelling van de transitie van fossiele brandstoffen naar klimaatneutraliteit aanzienlijke herstructureringskosten met zich meebrengt in verschillende sectoren, kan Luxemburg gebruikmaken van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie in het kader van het cohesiebeleid om de sociaaleconomische impact van de transitie te verlichten. Daarnaast kan Luxemburg een beroep doen op het Europees Sociaal Fonds Plus om de arbeidskansen te verbeteren en de sociale cohesie te versterken. 
            
            
               (28)In het licht van deze beoordeling van de Commissie heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2022 onderzocht en zijn advies daarover
                  22
                is in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven. 
            
            
               (29)Aangezien de economieën van de lidstaten van de eurozone in hoge mate met elkaar zijn verweven en zij collectief bijdragen aan de werking van de economische en monetaire unie, heeft de Raad de lidstaten van de eurozone aanbevolen actie te ondernemen, onder meer via hun herstel- en veerkrachtplannen, teneinde uitvoering te geven aan de aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone. Voor Luxemburg is dit met name weergegeven in de onderstaande aanbevelingen 1, 2 en 3.
            
            
               BEVEELT AAN dat Luxemburg in 2022 en 2023 de volgende actie onderneemt: 
            
            
               1.Er in 2023 voor zorgen dat de groei van de nationaal gefinancierde lopende uitgaven in overeenstemming zijn met een algemene neutrale beleidskoers, waarbij rekening wordt gehouden met niet-aflatende tijdelijke en gerichte steun voor huishoudens en bedrijven die het meest kwetsbaar zijn voor stijgingen van de energieprijzen, en voor mensen die Oekraïne ontvluchten. Klaar staan om de lopende uitgaven aan te passen aan de veranderende situatie. Overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en voor energiezekerheid uitbreiden, onder meer door een beroep te doen op de herstel- en veerkrachtfaciliteit, RePowerEU en andere EU-fondsen. Voor de periode na 2023 een begrotingsbeleid aanhouden dat erop gericht is op middellange termijn een prudente begrotingssituatie te bereiken. De duurzaamheid van het pensioensysteem op lange termijn verbeteren, in het bijzonder door vervroegde uittreding te beperken en door de participatiegraad van oudere werknemers te verhogen. Actie ondernemen om agressieve belastingplanning doeltreffend aan te pakken, onder meer door toereikende belastingheffing op uitgaande betalingen van interesten en royalty’s aan laag- of niet-belastende jurisdicties. 
            
            
               2.Doorgaan met de uitvoering van zijn herstel- en veerkrachtplan, in overeenstemming met de mijlpalen en streefdoelen die zijn opgenomen in het uitvoeringsbesluit van de Raad van 13 juli 2021. De programmeringsdocumenten betreffende het cohesiebeleid 2021-2027 indienen teneinde de onderhandelingen met de Commissie af te ronden en vervolgens met de uitvoering ervan te beginnen.
            
            
               3.De impact van ongelijkheden op de prestaties van leerlingen verminderen en gelijke kansen bevorderen voor alle studenten in het onderwijssysteem.
            
            
               4.De algemene afhankelijkheid van fossiele brandstoffen verminderen door de uitrol van hernieuwbare energie, de elektriciteitstransmissiecapaciteit en de investeringen in energie-efficiëntie te versnellen, zowel in de residentiële als in de niet-residentiële sectoren. Gemeenten ondersteunen bij het ontwikkelen van gedetailleerde lokale plannen voor het uitrollen van hernieuwbare energie, onder meer windenergie en zonnecellen, en voor stadsverwarmings- en -koelingssystemen. De elektrificatie van het openbaar vervoer verder bevorderen en investeren in netwerken en infrastructuren voor openbaar vervoer.
            
            
               Gedaan te Brussel,
            
            
               
                     Voor de Raad
               
               
                     De Voorzitter
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  
                        PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
               
               
                  
                     (2)
                  
                        Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (PB L 57 van 18.2.2021, blz. 17).
               
               
                  
                     (3)
                  
                        Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25).
               
               
                  
                     (4)
                  
                        Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan (PB L 71 van 4.3.2022, blz. 1). 
               
               
                  
                     (5)
                  
                        Mededeling van de Commissie aan de Raad over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact, Brussel, 20.3.2020, COM(2020) 123 final.
               
               
                  
                     (6)
                  
                        Mededeling van de Commissie aan de Raad “Een jaar na de uitbraak van COVID-19: de respons vanuit het begrotingsbeleid”, Brussel, 3.3.2021, COM(2021) 105 final.
               
               
                  
                     (7)
                  
                        De ramingen over de begrotingskoers en de componenten ervan in deze aanbevelingen zijn ramingen van de Commissie die zijn gebaseerd op de onderliggende veronderstellingen van de voorjaarsprognose 2022 van de Commissie. In de ramingen van de Commissie van de potentiële groei op middellange termijn is geen rekening gehouden met het positieve effect van de hervormingen die deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan en die de potentiële groei zouden kunnen stimuleren. 
               
               
                  
                     (8)
                  
                        Niet gefinancierd door subsidies van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen.
               
               
                  
                     (9)
                  
                        Mededeling van de Commissie aan de Raad: Richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor 2023, Brussel, 2.3.2022, COM(2022) 85 final.
               
               
                  
                     (10)
                  
                        Uitvoeringsbesluit van de Raad van 13 juli 2021 betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Luxemburg (ST 10155/2021).
               
               
                  
                     (11)
                  
                        SWD(2022) 618 final.
               
               
                  
                     (12)
                  
                        De cijfers geven het niveau van de jaarlijkse begrotingskosten weer van deze maatregelen die sinds het najaar van 2021 zijn genomen, met inbegrip van de lopende inkomsten en ontvangsten, evenals maatregelen voor kapitaaluitgaven, waar relevant.
               
               
                  
                     (13)
                  
                        Het totale aantal Oekraïense ontheemden in de EU zal naar schatting geleidelijk 6 miljoen bereiken tegen het einde van 2022, en hun geografische spreiding wordt geraamd op basis van de omvang van de bestaande diaspora, de verhouding tot de bevolking van de ontvangende lidstaat, en de werkelijke spreiding van ontheemden uit Oekraïne over de EU per maart 2022. Voor de begrotingskosten per persoon zijn de ramingen gebaseerd op het Euromod-microsimulatiemodel van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie, waarbij zowel rekening wordt gehouden met geldoverdrachten waarvoor mensen mogelijk in aanmerking komen, als voordelen in natura zoals onderwijs en gezondheidszorg.
               
               
                  
                     (14)
                  
                        Aanbeveling van de Raad van 18 juni 2021 met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma 2021 van Luxemburg (PB C 304 van 29.7.2021, blz. 73).
               
               
                  
                     (15)
                  
                        Een minteken (plusteken) bij de indicator komt overeen met een overschrijding (tekort) van de groei van de primaire uitgaven ten opzichte van de economische groei op middellange termijn, wat wijst op een expansief (contractief) begrotingsbeleid.
               
               
                  
                     (16)
                  
                        Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 0,1 procentpunt van het bbp.
               
               
                  
                     (17)
                  
                        Een minteken (plusteken) bij de indicator komt overeen met een overschrijding (tekort) van de groei van de primaire uitgaven ten opzichte van de economische groei op middellange termijn, wat wijst op een expansief (contractief) begrotingsbeleid.
               
               
                  
                     (18)
                  
                        Andere nationaal gefinancierde kapitaaluitgaven zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 0,2 procentpunt van het bbp.
               
               
                  
                     (19)
                  
                        Conclusies van de Raad van 24 februari 2022 over de herziene EU-lijst van jurisdicties die niet-coöperatief zijn op belastinggebied (PB C 103/01 van 3.2.2022, blz. 1).
               
               
                  
                     (20)
                  
                        Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2021 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (PB L 231 van 30.6.2021, blz. 159).
               
               
                  
                     (21)
                  
                        Eurostat (2020), aandeel van Russische invoer ten opzichte van de totale invoer van aardgas en ruwe aardolie respectievelijk. Voor het EU27-gemiddelde is de totale invoer gebaseerd op invoer buiten de EU27. Voor Luxemburg omvat de totale invoer handel binnen de EU.
               
               
                  
                     (22)
                  
                        Op grond van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.