CELEX: 62006CC0301
Language: pt
Date: 2008-10-14 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Bot apresentadas em 14 de Outubro de 2008. # Irlanda contra Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia. # Recurso de anulação - Directiva 2006/24/CE - Conservação de dados gerados ou tratados no âmbito do fornecimento de serviços de comunicações electrónicas - Escolha da base jurídica. # Processo C-301/06.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
      YVES BOT
      apresentadas em 14 de Outubro de 2008 1(1)
      
      Processo C‑301/06
      Irlanda
      contra
      Parlamento Europeu,
      Conselho da União Europeia
      «Recurso de anulação – Directiva 2006/24/CE – Comunicações electrónicas – Conservação de dados – Escolha da base jurídica – Artigo 95.° CE – Título VI do Tratado UE»1.        O contencioso relativo à escolha da base jurídica deu recentemente lugar a diversos acórdãos em que o Tribunal de Justiça
         teve de separar os domínios abrangidos, respectivamente, pelas competências da Comunidade Europeia e da União Europeia (2).
      
      2.        A repartição das competências no seio de uma estrutura constitucional que assenta em três pilares, a saber, um pilar comunitário
         e dois pilares cuja dimensão intergovernamental é mais acentuada, é geradora deste tipo de contencioso em que o Tribunal de
         Justiça tem a delicada e complexa missão de traçar a linha de demarcação entre os domínios de acção que incumbem ao legislador
         comunitário e os que estão atribuídos ao legislador da União.
      
      3.        No caso em apreço, o Tribunal de Justiça é convidado a precisar a fronteira entre o pilar comunitário e o terceiro pilar,
         isto é, o Título VI do Tratado UE, relativo à cooperação policial e judiciária em matéria penal.
      
      4.        Com o seu recurso, a Irlanda pede ao Tribunal de Justiça que anule a Directiva 2006/24/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
         de 15 de Março de 2006, relativa à conservação de dados gerados ou tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações
         electrónicas publicamente disponíveis ou de redes públicas de comunicações, e que altera a Directiva 2002/58/CE (3), pelo facto de não ter sido adoptada com fundamento numa base jurídica adequada.
      
      5.        A Irlanda, apoiada pela República Eslovaca, considera, com efeito, que a única base jurídica que pode validamente fundamentar
         as medidas previstas na Directiva 2006/24 não é o artigo 95.° CE, mas sim o Título VI do Tratado UE consagrado à cooperação
         policial e judiciária em matéria penal, em concreto os artigos 30.°, UE, 31.°, n.° 1, alínea c), UE, e 34.°, n.° 2, alínea
         b), UE.
      
      6.        Nas presentes conclusões, apresentaremos as razões pelas quais consideramos que o legislador comunitário decidiu acertadamente
         quando adoptou a Directiva 2006/24 com base no artigo 95.° CE.
      
      I –    Quadro jurídico
      7.        Nos termos do artigo 47.° UE:
      
      «Sem prejuízo das disposições que alteram o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia tendo em vista a instituição
         da Comunidade Europeia, o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço e o Tratado que institui a Comunidade
         Europeia da Energia Atómica, nenhuma disposição do presente Tratado afecta os Tratados que instituem as Comunidades Europeias
         nem os Tratados e actos subsequentes que os alteraram ou completaram.»
      
      8.        O artigo 95.°, n.° 1, CE dispõe:
      
      «Em derrogação do artigo 94.° e salvo disposição em contrário do presente Tratado, aplicam‑se as disposições seguintes à realização
         dos objectivos enunciados no artigo 14.° O Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 251.°, e
         após consulta do Comité Económico e Social, adopta as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares
         e administrativas dos Estados‑Membros, que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.»
      
      9.        Foi com base no artigo 95.° CE que foram adoptadas as seguintes três directivas:
      
      –        Directiva 95/46/CE do Parlamento e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que
         diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (4);
      
      –        Directiva 2002/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Julho de 2002, relativa ao tratamento de dados pessoais
         e à protecção da privacidade no sector das comunicações electrónicas (directiva relativa à privacidade e às comunicações electrónicas) (5), e
      
      –        Directiva 2006/24.
      A –    Directiva 95/46
      10.      A Directiva 95/46 estabelece as regras relativas ao tratamento de dados pessoais a fim de proteger as liberdades e os direitos
         fundamentais das pessoas singulares, nomeadamente a sua vida privada, sem deixar de assegurar a livre circulação desses dados
         na Comunidade.
      
      11.      O artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 95/46 prevê um limite ao seu campo de aplicação material, na medida em que estabelece:
      
      «A presente directiva não se aplica ao tratamento de dados pessoais:
      –        efectuado no exercício de actividades não sujeitas à aplicação do direito comunitário, tais como as previstas nos títulos
         V e VI do Tratado da União Europeia, e, em qualquer caso, ao tratamento de dados que tenha como objecto a segurança pública,
         a defesa, a segurança do Estado (incluindo o bem‑estar económico do Estado quando esse tratamento disser respeito a questões
         de segurança do Estado), e as actividades do Estado no domínio do direito penal,
      
      [...]».
      12.      Nos termos do artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 95/46, intitulado «Derrogações e restrições»:
      
      «Os Estados‑Membros podem tomar medidas legislativas destinadas a restringir o alcance das obrigações e direitos referidos
         no n.° 1 do artigo 6.°, no artigo 10.°, no n.° 1 do artigo 11.° e nos artigos 12.° e 21.°, sempre que tal restrição constitua
         uma medida necessária à protecção: 
      
      a)      Da segurança do Estado;
      b)      Da defesa;
      c)      Da segurança pública;
      d)      Da prevenção, investigação, detecção e repressão de infracções penais e de violações da deontologia das profissões regulamentadas;
         
      
      e)      De um interesse económico ou financeiro importante de um Estado‑Membro ou da União Europeia, incluindo nos domínios monetário,
         orçamental ou fiscal;
      
      f)      De missões de controlo, de inspecção ou de regulamentação associadas, ainda que ocasionalmente, ao exercício da autoridade
         pública, nos casos referidos nas alíneas c), d) e e);
      
      g)      De pessoa em causa ou dos direitos e liberdades de outrem.»
      B –    Directiva 2002/58
      13.      A Directiva 2002/58 foi adoptada com vista a completar a Directiva 95/46 com disposições específicas ao sector das comunicações
         electrónicas.
      
      14.      Como precisa o artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 2002/58: 
      
      «A presente directiva harmoniza as disposições dos Estados‑Membros necessárias para garantir um nível equivalente de protecção
         dos direitos e liberdades fundamentais, nomeadamente o direito à privacidade, no que respeita ao tratamento de dados pessoais
         no sector das comunicações electrónicas, e para garantir a livre circulação desses dados e de equipamentos e serviços de comunicações
         electrónicas na Comunidade.»
      
      15.      À semelhança do artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 95/46, o artigo 1.°, n.° 3, da Directiva 2002/58 estabelece um limite ao seu
         âmbito de aplicação quando prevê: 
      
      «A presente directiva não é aplicável a actividades fora do âmbito do Tratado que institui a Comunidade Europeia, tais como
         as abrangidas pelos títulos V e VI do Tratado da União Europeia, e em caso algum é aplicável às actividades relacionadas com
         a segurança pública, a defesa, a segurança do Estado (incluindo o bem‑estar económico do Estado quando as actividades se relacionem
         com matérias de segurança do Estado) e as actividades do Estado em matéria de direito penal.»
      
      16.      Os artigos 5.°, 6.° e 9.°, da Directiva 2002/58 definem as regras aplicáveis ao tratamento, pelos fornecedores de redes e
         de serviços, de dados de tráfego e dados de localização gerados pela utilização de serviços de comunicações electrónicas.
         Esses dados devem ser eliminados ou tornados anónimos quando deixem de ser necessários para a transmissão de uma comunicação,
         com excepção dos dados necessários para efeitos de facturação e de pagamento de interligações. Por outro lado, mediante o
         acordo do interessado, certos dados podem também ser tratados para fins comerciais ou de fornecimento de serviços de valor
         acrescentado.
      
      17.      Em concreto, o artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 2002/58 dispõe:
      
      «Sem prejuízo do disposto nos n.os 2, 3 e 5 do presente artigo e no n.° 1 do artigo 15.°, os dados de tráfego relativos a assinantes e utilizadores tratados
         e armazenados pelo fornecedor de uma rede pública de comunicações ou de um serviço de comunicações electrónicas publicamente
         disponíveis devem ser eliminados ou tornados anónimos quando deixem de ser necessários para efeitos da transmissão da comunicação.»
      
      18.      Segundo o artigo 15.°, n.° 1, desta mesma directiva:
      
      «Os Estados‑Membros podem adoptar medidas legislativas para restringir o âmbito dos direitos e obrigações previstos nos artigos
         5.° e 6.°, nos n.os 1 a 4 do artigo 8.° e no artigo 9.° da presente directiva sempre que essas restrições constituam uma medida necessária, adequada
         e proporcionada numa sociedade democrática para salvaguardar a segurança nacional (ou seja, a segurança do Estado), a defesa,
         a segurança pública, e a prevenção, a investigação, a detecção e a repressão de infracções penais ou a utilização não autorizada
         do sistema de comunicações electrónicas, tal como referido no n.° 1 do artigo 13.° da Directiva 95/46/CE. Para o efeito, os
         Estados‑Membros podem designadamente adoptar medidas legislativas prevendo que os dados sejam conservados durante um período
         limitado, pelas razões enunciadas no presente número. Todas as medidas referidas no presente número deverão ser conformes
         com os princípios gerais do direito comunitário, incluindo os mencionados nos n.os 1 e 2 do artigo 6.° do Tratado da União Europeia.»
      
      C –    Directiva 2006/24 
      19.      Nos termos do quinto ao décimo primeiro considerandos da Directiva 2006/24:
      
      «(5)      Vários Estados‑Membros aprovaram legislação relativa à conservação de dados pelos fornecedores de serviços tendo em vista
         a prevenção, investigação, detecção e repressão de infracções penais. As disposições das diferentes legislações nacionais
         variam consideravelmente. 
      
      (6)      As disparidades legislativas e técnicas existentes entre as disposições nacionais relativas à conservação dos dados para efeitos
         de prevenção, investigação, detecção e repressão de infracções penais constituem obstáculos ao mercado interno das comunicações
         electrónicas; os fornecedores de serviços são obrigados a satisfazer exigências diferentes quanto aos tipos de dados de tráfego
         e de dados de localização a conservar, bem como às condições e aos períodos de conservação dos dados.
      
      (7)      Nas suas conclusões, o Conselho ‘Justiça e Assuntos Internos’ de 19 de Dezembro de 2002 assinalou que, devido a um notável
         crescimento das possibilidades oferecidas pelas comunicações electrónicas, os dados gerados pela utilização deste tipo de
         comunicações constituem um instrumento extremamente importante e útil na prevenção, investigação, detecção e de repressão
         de infracções penais, em especial contra a criminalidade organizada.
      
      (8)      Na sua Declaração de 25 de Março de 2004 sobre a luta contra o terrorismo, o Conselho Europeu encarregou o Conselho de proceder
         à análise de propostas relativas ao estabelecimento de regras sobre a conservação de dados de tráfego das comunicações pelos
         prestadores de serviços.
      
      (9)      Nos termos do artigo 8.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem [assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950 (a seguir
         ‘CEDH’)] qualquer pessoa tem direito ao respeito da sua vida privada e da sua correspondência. As autoridades públicas só
         podem interferir no exercício deste direito nos termos previstos na lei e, quando essa ingerência for necessária, numa sociedade
         democrática, designadamente, para a segurança nacional ou para a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção das infracções
         penais, ou a protecção dos direitos e das liberdades de terceiros. Visto que a conservação de dados se tem revelado um instrumento
         de investigação necessário e eficaz de repressão penal em vários Estados‑Membros, nomeadamente em matérias tão graves como
         o crime organizado e o terrorismo, é necessário assegurar que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei possam dispor
         dos dados conservados por um período determinado, nas condições previstas na presente directiva. A aprovação de um instrumento
         de conservação de dados que obedeça aos requisitos do artigo 8.° da CEDH é, pois, uma medida necessária.
      
      (10)      Em 13 de Julho de 2005, na sua Declaração condenando os ataques terroristas em Londres, o Conselho reafirmou a necessidade
         de aprovar o mais rapidamente possível medidas comuns relativas à conservação de dados de telecomunicações.
      
      (11)      Tendo em consideração a importância dos dados de tráfego e dos dados de localização para a investigação, detecção e repressão
         de infracções penais, é necessário, como os trabalhos de investigação e a experiência prática em vários Estados‑Membros o
         demonstram, garantir a nível europeu a conservação durante um determinado período dos dados gerados ou tratados, no contexto
         da oferta de comunicações, pelos fornecedores de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis ou de uma
         rede pública de comunicações, nas condições previstas na presente directiva.»
      
      20.      É igualmente precisado no décimo quinto considerando da Directiva 2006/24:
      
      «A Directiva 95/46/CE e a Directiva 2002/58/CE são plenamente aplicáveis aos dados conservados em conformidade com a presente
         directiva. [...]»
      
      21.      Nos termos do vigésimo primeiro considerando da Directiva 2006/24:
      
      «Atendendo a que os objectivos da presente directiva, ou seja, a harmonização das obrigações que incumbem aos fornecedores
         de conservarem determinados dados e assegurarem que estes sejam disponibilizados para efeitos de investigação, detecção e
         repressão de crimes graves tal como definidos no direito nacional de cada Estado‑Membro, não podem ser suficientemente realizados
         pelos Estados‑Membros e podem, pois, devido à dimensão e aos efeitos da presente directiva, ser melhor alcançados a nível
         comunitário, a Comunidade pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.° do
         Tratado. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente directiva não excede
         o necessário para atingir aqueles objectivos.»
      
      22.      O vigésimo quinto considerando desta mesma directiva tem a seguinte redacção:
      
      «A presente directiva não prejudica o poder dos Estados‑Membros de adoptarem medidas legislativas respeitantes à utilização
         dos dados e ao direito de acesso aos mesmos por parte das autoridades nacionais por eles designados. As questões que se prendem
         com o acesso das autoridades nacionais aos dados conservados de acordo com a presente directiva no contexto das actividades
         enumeradas no n.° 2 do artigo 3.° da Directiva 95/46/CE não são abrangidas pelo direito comunitário. Todavia, podem estar
         sujeitas ao direito nacional ou a acções desenvolvidas ao abrigo do título VI do Tratado da União Europeia, no pressuposto
         de que estas leis ou acções respeitam plenamente os direitos fundamentais consagrados nas tradições constitucionais dos Estados‑Membros
         e garantidos pela CEDH. O artigo 8.° desta Convenção, na interpretação que lhe é dada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do
         Homem, estabelece que a ingerência da autoridade pública no direito ao respeito da vida privada deve obedecer aos requisitos
         da necessidade e proporcionalidade, devendo servir para efeitos especificados, explícitos e legítimos e ser exercida de uma
         forma adequada, pertinente e não excessiva tendo em conta o objectivo pretendido.»
      
      23.      Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 2006/24:
      
      «A presente directiva visa harmonizar as disposições dos Estados‑Membros relativas às obrigações dos fornecedores de serviços
         de comunicações electrónicas publicamente disponíveis ou de uma rede pública de comunicações em matéria de conservação de
         determinados dados por eles gerados ou tratados, tendo em vista garantir a disponibilidade desses dados para efeitos de investigação,
         de detecção e de repressão de crimes graves, tal como definidos no direito nacional de cada Estado‑Membro.»
      
      24.      O artigo 3.° desta mesma directiva impõe a obrigação de conservação de dados. O seu n.° 1 tem a seguinte redacção:
      
      «Em derrogação aos artigos 5.°, 6.° e 9.° da Directiva 2002/58/CE, os Estados‑Membros devem tomar medidas para garantir a
         conservação, em conformidade com as disposições da presente directiva, dos dados especificados no artigo 5.° da presente directiva,
         na medida em que sejam gerados ou tratados no contexto da oferta dos serviços de comunicações em causa por fornecedores de
         serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis ou de uma rede pública de comunicações quando estes fornecedores
         estejam sob a sua jurisdição.»
      
      25.      No que se refere ao acesso aos dados conservados, o artigo 4.° da Directiva 2006/24 dispõe: 
      
      «Os Estados‑Membros devem tomar medidas para assegurar que os dados conservados em conformidade com a presente directiva só
         sejam transmitidos às autoridades nacionais competentes em casos específicos e de acordo com a legislação nacional. Os procedimentos
         que devem ser seguidos e as condições que devem ser respeitadas para se ter acesso a dados conservados de acordo com os requisitos
         da necessidade e da proporcionalidade devem ser definidos por cada Estado‑Membro no respectivo direito nacional, sob reserva
         das disposições pertinentes do Direito da União Europeia ou do Direito Internacional Público, nomadamente a CEDH na interpretação
         que lhe é dada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.»
      
      26.      Quanto ao período de conservação dos dados, o artigo 6.° desta mesma directiva prevê:
      
      «Os Estados‑Membros devem assegurar que as categorias de dados referidos no artigo 5.° sejam conservadas por períodos não
         inferiores a seis meses e não superiores a dois anos, no máximo, a contar da data da comunicação.»
      
      27.      Por outro lado, relativamente às condições que devem ser respeitadas para o armazenamento dos dados conservados, o artigo
         8.° da Directiva 2006/24 dispõe: 
      
      «Os Estados‑Membros devem assegurar que os dados especificados no artigo 5.° sejam conservados em conformidade com a presente
         directiva de modo que tais dados e outras informações necessárias relacionadas com esses dados possam ser transmitidos imediatamente,
         mediante pedido, às autoridades competentes.»
      
      28.      Devido à obrigação de conservação dos dados imposta pela Directiva 2006/24, o artigo 11.° desta directiva inseriu um novo
         número no artigo 15.° da Directiva 2002/58. Esse número está redigido da seguinte maneira:
      
      «1‑A O n.° 1 não é aplicável aos dados cuja conservação seja especificamente exigida pela Directiva 2006/24/CE para os fins
         mencionados no n.° 1 do artigo 1.° dessa directiva.»
      
      29.      Por último, o artigo 12.° da Directiva 2006/24 tem a seguinte redacção:
      
      «1.      Um Estado‑Membro que tenha que fazer face a circunstâncias especiais que justifiquem a prorrogação, por um prazo limitado,
         do período máximo de conservação previsto no artigo 6.° pode adoptar as medidas necessárias. O Estado‑Membro em questão deve
         notificar imediatamente a Comissão e informar os restantes Estados‑Membros das medidas adoptadas ao abrigo do presente artigo
         e deve indicar as razões que o levaram a adoptá‑las. 
      
      2.      No prazo de seis meses após a notificação a que é feita referência no n.° 1, a Comissão deve aprovar ou rejeitar as medidas
         nacionais em questão depois de ter verificado se estas constituem ou não uma forma de discriminação arbitrária ou uma restrição
         dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros ou se constituem ou não um obstáculo ao funcionamento do mercado interno.
         Se a Comissão não adoptar qualquer decisão neste prazo, as medidas nacionais são consideradas aprovadas.
      
      [...]»
      II – Antecedentes do litigio
      30.      Em 28 de Abril de 2004, a República Francesa, a Irlanda, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do
         Norte apresentaram ao Conselho um projecto de decisão‑quadro baseada nos artigos 31.°, n.° 1, alínea c), UE, e 34.°, n.° 2,
         alínea b), UE. Esse projecto tinha por objecto a retenção de dados tratados e armazenados relacionados com o fornecimento
         de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis ou de dados transmitidos através de uma rede pública de
         comunicações com vista à prevenção, investigação, detecção e repressão de delitos e infracções penais, incluindo do terrorismo (6).
      
      31.      Considerando que esse projecto de decisão‑quadro tinha duas vertentes, a saber, por um lado, obrigações dos operadores conservarem
         dados de tráfego relativos aos utilizadores dos seus serviços durante um determinado período e, por outro, obrigações relativas
         ao acesso e troca desses dados pelas autoridades competentes em matéria penal, a Comissão pronunciou‑se a favor do artigo
         95.° CE enquanto base jurídica das medidas previstas na primeira vertente do referido projecto. Referiu, em especial, que
         o artigo 47.° UE não permitia que um acto baseado no Tratado UE afectasse o acervo comunitário, no caso em apreço, as Directivas
         95/46 e 2002/58. Considerando que a determinação das categorias de dados a conservar e o período da sua conservação era da
         competência do legislador comunitário, a Comissão reservou‑se o direito de apresentar uma proposta de directiva.
      
      32.      Em 21 de Setembro de 2005, a Comissão adoptou uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à conservação
         de dados tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis, e que altera a
         Directiva 2002/58 (7), baseada no artigo 95.° CE.
      
      33.      Na sua sessão de 1 e 2 de Outubro de 2005, o Conselho optou por adoptar uma directiva fundamentada no Tratado CE em vez de
         uma decisão‑quadro.
      
      34.      Em 28 de Novembro de 2005, a Comissão «Liberdades civis, justiça e assuntos internos» do Parlamento Europeu aprovou um relatório
         sobre a proposta de directiva (8). Em 14 de Dezembro de 2005, o Parlamento emitiu o seu parecer em conformidade com o processo de co‑decisão previsto no artigo
         251.° CE (9).
      
      35.      Na sessão de 21 de Fevereiro de 2006, o Conselho adoptou por maioria qualificada a Directiva 2006/24. A Irlanda e a República
         Eslovaca votaram contra.
      
      III – Pedidos das partes
      36.      A Irlanda conclui pedindo que o Tribunal se digne: 
      
      –        anular a Directiva 2006/24 por não ter sido adoptada com fundamento numa base jurídica adequada, e
      –        condenar o Conselho e o Parlamento nas despesas.
      37.      O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
      –        julgar o recurso improcedente, e
      –        condenar a recorrente a suportar todas as despesas do presente processo,
      –        ou, a título subsidiário, declarar que os efeitos da directiva impugnada se mantêm até à entrada em vigor de um novo acto.
      38.      O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
      
      –        negar provimento ao recurso da Irlanda cujo objecto é a anulação da Directiva 2006/24, e 
      –        condenar a Irlanda nas despesas.
      IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça
      39.      Por despachos de 1 de Fevereiro de 2007, o Presidente do Tribunal de Justiça autorizou a República Eslovaca a intervir em
         apoio dos pedidos da recorrente e o Reino de Espanha, o Reino dos Países Baixos, a Comissão e a Autoridade Europeia para a
         Protecção de Dados (a seguir «AEPD») a intervirem em apoio dos pedidos dos recorridos.
      
      V –    Principais argumentos das partes
      40.      A Irlanda alega que a escolha do artigo 95.° CE como base jurídica da Directiva 2006/24 está errada. Segundo este Estado‑Membro,
         nem o artigo 95.° CE nem qualquer outra disposição do Tratado CE são susceptíveis de constituir uma base jurídica adequada
         para esta directiva.
      
      41.      A Irlanda alega a título principal que o único objectivo ou, a título subsidiário, o objectivo principal ou predominante da
         Directiva 2006/24 consiste em facilitar a investigação, a detecção e a repressão de infracções graves, incluindo em matéria
         de terrorismo. Deste modo, sustenta que a única base jurídica que pode fundamentar validamente as medidas contidas na directiva
         é o título VI do Tratado UE, em especial, os artigos 30.° UE, 31.°, n.° 1, alínea c), UE e 34.°, n.° 2, alínea b), UE.
      
      42.      Um exame dos considerandos (designadamente os sétimo a décimo primeiro, bem como o vigésimo primeiro considerandos) e das
         disposições fundamentais (designadamente o artigo 1.°, n.° 1) da Directiva 2006/24 demonstra que é inadequado escolher o artigo
         95.° CE como base jurídica desta directiva. A referida directiva está, com efeito, claramente direccionada para a luta contra
         as infracções graves. 
      
      43.      É facto assente que as medidas baseadas no artigo 95.° CE devem ter como centro de gravidade a aproximação das legislações
         nacionais a fim de melhorar o funcionamento do mercado interno. As disposições da Directiva 2006/24 têm por objecto a luta
         contra as infracções graves e não se destinam a reparar eventuais disfunções do mercado interno.
      
      44.      A título subsidiário, ainda que, contrariamente ao pedido essencial da Irlanda, o Tribunal de Justiça declare que a Directiva
         2006/24 tem efectivamente por objectivo, designadamente a prevenção das distorções de concorrência ou dos entraves ao mercado
         interno, a Irlanda sustenta que este objectivo deve ser considerado de natureza puramente secundária relativamente ao objectivo
         principal ou predominante da luta contra a criminalidade.
      
      45.      Segundo este mesmo Estado‑Membro, o legislador comunitário não está habilitado a recorrer a uma directiva de alteração adoptada
         com base no artigo 95.° CE para introduzir disposições que escapam à competência atribuída à Comunidade por força do primeiro
         pilar. As obrigações destinadas a garantir que os dados estejam disponíveis com vista à investigação, à detecção e à repressão
         de crimes graves decorrem de uma matéria que só pode ser objecto de um instrumento baseado no título VI do Tratado UE. A adopção
         de um tal instrumento não afecta portanto as disposições da Directiva 2002/58 na acepção do artigo 47.° UE.
      
      46.      Por outro lado, a Irlanda alega que a Directiva 95/46, no seu artigo 3.°, n.° 2, primeiro travessão, e a Directiva 2002/58,
         no seu artigo 1.°, n.° 3, excluem explicitamente do seu campo de aplicação as actividades fora do âmbito do Tratado CE, tais
         como as actividades relacionadas com a segurança pública, a defesa e a segurança do Estado, bem como as actividades do Estado
         em matéria de direito penal. A Directiva 2006/24 não contém qualquer exclusão deste tipo. Pelo contrário, as matérias excluídas
         do campo de aplicação das Directivas 95/46 e 2002/58 fazem parte do campo de aplicação da Directiva 2006/24, como é claramente
         demonstrado pelas disposições do seu artigo 1.°, n.° 1. Embora não seja esse o caso das Directivas 95/46 e 2002/58, é possível
         pôr em causa a escolha do artigo 95.° CE como base jurídica da Directiva 2006/24 pelo facto de esta incluir matérias expressamente
         excluídas das directivas anteriores.
      
      47.      O facto de a Directiva 2006/24 não conter disposições que prevejam o acesso aos dados com vista à investigação, à detecção
         e repressão de infracções graves não é decisivo nem impede o Tribunal de Justiça de seguir o mesmo raciocínio que adoptou
         no seu acórdão Parlamento/Conselho e Comissão, já referido.
      
      48.      Por último, no que diz respeito ao pedido do Parlamento no sentido de que os efeitos de um eventual acórdão de anulação sejam
         limitados no tempo, a Irlanda alega, por um lado, que essa anulação não representa um risco de graves repercussões económicas
         e, por outro, que a segurança jurídica não exige que, apesar da invalidade da Directiva 2006/24, sejam mantidas em vigor as
         suas disposições. Consequentemente, a Irlanda considera que não é adequado o Tribunal de Justiça limitar no tempo os efeitos
         de uma eventual anulação desta directiva. 
      
      49.      A República Eslovaca apoia a posição da Irlanda. Considera que o artigo 95.° CE não pode servir de base jurídica para a Directiva
         2006/24, na medida em que o seu objectivo principal não é eliminar as barreiras e as distorções no mercado interno. Esta directiva
         harmoniza a conservação dos dados pessoais para além dos objectivos comerciais a fim de facilitar a acção do Estado no domínio
         do direito penal. Por este motivo, não pode ser adoptada no quadro dos poderes da Comunidade, e isto independentemente da
         questão de saber se o acto comunitário prevê ou não a transmissão dos dados ou um outro tratamento por órgãos repressivos.
      
      50.      A conservação dos dados pessoais na medida exigida pela Directiva 2006/24 leva a uma intromissão significativa no direito
         dos particulares ao respeito da vida privada, protegido pelo artigo 8.° da CEDH. É duvidoso que uma intromissão tão importante
         possa ser justificada por motivos económicos, no caso em apreço, por um melhor funcionamento do mercado interno. A adopção
         de um acto fora da competência da Comunidade, cujo objectivo principal e não dissimulado é a luta contra a criminalidade e
         o terrorismo, representa uma solução mais apropriada, que oferece uma fundamentação mais adequada à ingerência no direito
         dos particulares ao respeito da sua vida privada.
      
      51.      Ao contrário da Irlanda, a República Eslovaca considera oportuno, em caso de anulação da Directiva 2006/24, que o Tribunal
         de Justiça suspenda os efeitos do seu acórdão até à adopção de um acto de substituição.
      
      52.      Segundo o Parlamento, o recurso da Irlanda assenta numa apreciação incorrecta do objectivo e do conteúdo da Directiva 2006/24,
         bem como numa compreensão errada das competências atribuídas à Comunidade no quadro do primeiro pilar e das da União no quadro
         do terceiro pilar, isto é, o título VI do Tratado UE.
      
      53.      Assim, o Parlamento defende que a recorrente faz uma leitura selectiva das disposições da Directiva 2006/24. Com efeito, os
         seus quinto e sexto considerandos precisam que o objectivo principal ou predominante desta directiva é eliminar os obstáculos
         ao mercado interno das comunicações electrónicas e o vigésimo quinto considerando da referida directiva confirma que o acesso
         e a utilização dos dados conservados não são da competência comunitária.
      
      54.      O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 2006/24 derroga os artigos 5.°, 6.° e 9.° da Directiva 2002/58 para obrigar os fornecedores
         de comunicações electrónicas a conservar os dados que deviam anteriormente suprimir. Uma tal alteração das obrigações existentes
         deve necessariamente ser adoptada com base nas competências atribuídas pelo primeiro pilar, dado que a utilização de um acto
         do terceiro pilar seria contrária ao artigo 47.° UE. O Parlamento observa também que as principais disposições da Directiva
         2006/24, a saber, os seus artigos 5.° e 8.°, visam indiscutivelmente harmonizar as condições aplicáveis aos dados conservados.
      
      55.      O Parlamento refere que, na sequência dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos da América e
         dos posteriores atentados em Madrid e em Londres, determinados Estados‑Membros adoptaram ou estavam em vias de adoptar regras
         significativamente diferentes em matéria de conservação de dados. Tais diferenças teriam sido susceptíveis de entravar a livre
         circulação dos dados pessoais entre os Estados‑Membros e, consequentemente, o fornecimento de serviços de comunicações electrónicas.
      
      56.      A conservação de dados constitui um elemento de custo significativo para os operadores em causa e a existência de regras diferentes
         na matéria pode falsear a concorrência no mercado interno. A Directiva 2006/24 tem por objectivo principal harmonizar as obrigações
         impostas pelos Estados‑Membros aos fornecedores de comunicações electrónicas em matéria de conservação de dados. Daqui resulta
         que o artigo 95.° CE é a base jurídica correcta desta directiva. A importância conferida à luta contra a criminalidade não
         impede que a referida directiva se baseie no artigo 95.° CE. Se a luta contra a criminalidade influenciou claramente as escolhas
         feitas na Directiva 2006/24, essa preocupação não vicia a escolha do artigo 95.° CE como base jurídica desta directiva.
      
      57.      O Parlamento observa igualmente que a Directiva 2006/24 não contém qualquer disposição que tenha por objectivo ou por efeito
         permitir o acesso aos dados conservados ou autorizar o seu tratamento para fins repressivos, contrariamente ao que se verificava
         nos processos que deram lugar ao acórdão Parlamento/Conselho e Comissão, já referido, em que tinha sido concedido o acesso
         a um serviço repressivo de um país terceiro. Por outro lado, esta directiva não contém disposições relativas a uma cooperação
         entre serviços repressivos na acepção do artigo 30.° UE ou a uma cooperação entre autoridades judiciárias na acepção do artigo
         31.° UE. Em suma, a referida directiva não contém nenhuma disposição relativa «às actividades do Estado em matéria de direito
         penal», na acepção do artigo 1.°, n.° 3, da Directiva 2002/58.
      
      58.      De acordo com o Parlamento, se é verdade que a armazenagem dos dados pessoais de um particular pode, em princípio, constituir
         uma ingerência na acepção do artigo 8.° da CEDH, essa ingerência pode ser justificada, ao abrigo desse artigo, quando esteja
         em causa a segurança pública e a prevenção de infracções penais. Esta justificação deve ser distinguida da escolha correcta
         da base jurídica no âmbito da ordem jurídica da União, questão com a qual não tem qualquer relação.
      
      59.      Por último, o Parlamento considera que, se o Tribunal de Justiça anular a Directiva 2006/24, os seus efeitos devem ser mantidos,
         nos termos do artigo 231.° CE, até à adopção de um acto que a substitua. Com efeito, a recorrente pede a anulação desta directiva
         com fundamento numa base jurídica inadequada, mas não contesta o seu conteúdo. A manutenção dos efeitos da referida directiva
         justifica‑se por razões de segurança jurídica e para proteger os interesses das pessoas abrangidas.
      
      60.      O Conselho alega que nos anos seguintes à adopção da Directiva 2002/58 as autoridades penais nacionais preocuparam‑se cada
         vez mais com a exploração das inovações no domínio dos serviços de comunicações electrónicas para fins criminais. Estas novas
         preocupações levaram os Estados‑Membros a adoptar medidas destinadas a impedir a supressão dos dados relativos a essas comunicações
         e a garantir a sua disponibilidade às autoridades criminais. Essas medidas divergiram e começaram a perturbar o bom funcionamento
         do mercado interno. Os quinto e o sexto considerandos da Directiva 2006/24 são explícitos quanto a este aspecto. Esta situação
         levou o legislador comunitário a estabelecer condições precisas e harmonizadas a respeitar pelos fornecedores de serviços
         no que diz respeito à supressão ou não dos dados pessoais referidos no artigo 5.° desta directiva, garantindo assim regras
         comuns na Comunidade a fim de assegurar a unicidade do mercado interno.
      
      61.      Por outro lado, o Conselho considera que, se a necessidade de lutar contra a criminalidade, incluindo o terrorismo, foi um
         factor determinante na decisão de alterar o alcance dos direitos e obrigações previstos nos artigos 5.°, 6° e 9° da Directiva
         2002/58, esta circunstância não impede que a Directiva 2006/24 seja adoptada com base no artigo 95.° CE. Nem os artigos 30.° UE,
         31.° UE e 34.° UE, nem nenhum outro artigo do Tratado UE, podem fundamentar um acto que modifique as obrigações impostas aos
         operadores pela Directiva 2002/58, sob pena de violar o artigo 47.° UE.
      
      62.      Além das obrigações impostas pelo artigo 47.° UE, o Conselho contesta que a matéria regulada pela Directiva 2006/24 possa
         ser objecto de um acto adoptado nos termos do título VI do Tratado UE, na medida em que nada nesta directiva decorre da organização
         de uma cooperação entre, designadamente, as forças policiais, as autoridades aduaneiras e as autoridades judiciárias, nem
         da aproximação das disposições de direito penal dos Estados‑Membros.
      
      63.      O Conselho acrescenta que os direitos protegidos pelo artigo 8.° da CEDH não são absolutos e podem ser objecto de restrições
         nas condições previstas no n.° 2 desse artigo. Como está previsto na Directiva 2006/24, a conservação dos dados serve um interesse
         geral legítimo, reconhecido pelo artigo 8.°, n.° 2, da CEDH, e constitui um meio adequado para proteger esse interesse.
      
      64.      O Reino de Espanha e o Reino dos Países Baixos apoiam o Parlamento Europeu e o Conselho, apresentando ao Tribunal de Justiça
         argumentos que, em substância, são idênticos aos desenvolvidos pelos recorridos. 
      
      65.      A Comissão recorda que, antes da adopção da Directiva 2006/24, diversos Estados‑Membros tinham implementado, nos termos do
         artigo 15.°, n.° 1, da Directiva 2002/58, medidas nacionais relativas à conservação dos dados. A Comissão salienta as diferenças
         significativas que existiam entre essas medidas. Por exemplo, os períodos de conservação variavam dos três meses nos Países
         Baixos até aos quatro anos na Irlanda. As obrigações relativas à conservação de dados têm implicações económicas importantes
         para os fornecedores de serviços. Uma divergência entre essas obrigações pode causar distorções relevantes no mercado. Neste
         contexto, era legítimo adoptar a Directiva 2006/24 com base no artigo 95.° CE. 
      
      66.      Esta directiva limita, de forma harmonizada a nível comunitário, as obrigações previstas na Directiva 2002/58. Tendo esta
         directiva sido baseada no artigo 95.° CE, a Directiva 2006/24 que a modifica deve basear‑se no mesmo artigo do Tratado CE.
      
      67.      A Comissão considera também que, contrariamente ao que decorre da argumentação desenvolvida pela Irlanda, há que entender
         a Directiva 2006/24 como instrumento de protecção de dados inscrevendo‑se no quadro regulamentar estabelecido pelas Directivas
         95/46 e 2002/58. Em especial, importa distinguir, do ponto de vista da protecção de dados, os tratamentos que estão fora do
         âmbito de aplicação do direito comunitário por força de uma cláusula de exclusão dos que estão abrangidos pelo direito comunitário,
         mas que podem ser objecto de determinadas limitações justificadas e proporcionadas com base numa cláusula de restrição.
      
      68.      É verdade que os artigos 3.°, n.° 2, da Directiva 95/46 e 1.°, n.° 3, da Directiva 2002/58 excluem do seu campo de aplicação,
         entre outras, as actividades do Estado em matéria de direito penal. No entanto, a Directiva 2006/24 não visa as actividades
         do Estado enquanto tais, mas sim o tratamento de dados pelos operadores de telecomunicações para fins comerciais relacionados
         com o fornecimento de serviços de comunicações electrónicas na rede pública de comunicações. Esta actividade enquadra‑se claramente
         no campo de aplicação do direito comunitário e, em especial, das Directivas 95/46 e 2002/58.
      
      69.      Além disso, se a possibilidade de um Estado‑Membro restringir o alcance dos direitos em matéria de protecção de dados para
         fins de investigação, detecção e repressão de infracções graves fosse efectivamente uma questão que não estivesse abrangido
         pelo campo de aplicação do direito comunitário, os artigos 13.°, n.° 1, da Directiva 95/46 e 15.°, n.° 1, da Directiva 2002/58
         seriam redundantes e portanto desprovidos de efeito útil face aos artigos 3.°, n.° 2, da Directiva 95/46 e 1.°, n.° 3, da
         Directiva 2002/58.
      
      70.      Por último, a Comissão alega que a referência à investigação, à detecção e à repressão de crimes graves no artigo 1.°, n.° 1,
         da Directiva 2006/24 pertence ao direito comunitário na medida em que indica o objectivo legítimo das restrições impostas
         por esta directiva aos direitos dos particulares em matéria de protecção dos seus dados pessoais. Essa indicação é necessária
         quer para respeitar as exigências das Directivas 95/46 e 2002/58 quer para dar cumprimento ao artigo 8.° da CEDH.
      
      71.      Quanto à AEPD, a sua argumentação consiste, designadamente, em demonstrar o impacto da escolha da base jurídica no sistema
         comunitário de conservação de dados pessoais. Na sua opinião, se o tratado CE não pudesse servir de base à Directiva 2006/24,
         as disposições do direito comunitário relativas à protecção de dados não protegeriam os cidadãos no caso de o tratamento dos
         seus dados pessoais facilitar a prevenção e a luta contra a criminalidade. Nessa hipótese, o regime geral de protecção dos
         dados do direito comunitário, decorrente, em especial, das Directivas 95/46 e 2002/58, aplicar‑se‑ia ao tratamento dos dados
         para fins comerciais, mas não ao seu tratamento para fins repressivos. Daqui resultariam distinções difíceis para os prestadores
         de serviços e uma diminuição do nível de protecção para as pessoas em causa. Importa evitar esta situação. Esta necessidade
         de coerência justifica a adopção da Directiva 2006/24 com base no Tratado CE. 
      
      VI – Apreciação
      72.      Com o objectivo de traçar a fronteira, no quadro do contencioso relativo à escolha da base jurídica, entre os domínios de
         acção que incumbem ao legislador comunitário e os que estão atribuídos ao legislador da União Europeia, o Tribunal de Justiça
         precisou o alcance que importa dar ao artigo 47.° UE, disposição charneira entre o que é da competência do direito comunitário
         e do direito da União.
      
      73.      Recordamos que, por força do artigo 47.° UE, nenhuma das disposições do Tratado CE pode ser afectada por uma disposição do
         Tratado UE. Esta mesma exigência está prevista no artigo 29.°, primeiro parágrafo, UE, que introduz o título VI deste Tratado,
         consagrado à cooperação policial e judiciária em matéria penal.
      
      74.      Enquanto garante de uma articulação entre os domínios abrangidos pelos Tratados CE e UE nos termos da regra prevista no artigo
         47.° UE, compete ao Tribunal de Justiça certificar‑se de que os actos que uma parte considera abrangidos pelos títulos V ou
         VI do Tratado UE não invadem a esfera de competências que as disposições do Tratado CE atribuem à Comunidade (10).
      
      75.      Neste quadro, as competências que a Comunidade detém por força do Tratado CE devem considerar‑se afectadas, na acepção do
         artigo 47.° UE, quando as disposições de um acto adoptado com base no Tratado UE podiam ter sido adoptadas com base num artigo
         do Tratado CE (11). Segundo o Tribunal de Justiça, o artigo 47.° UE tem assim, por objectivo, em conformidade com os artigos 2.°, quinto travessão,
         UE e 3.°, primeiro parágrafo, UE, a manutenção e o desenvolvimento do acervo comunitário (12).
      
      76.      No que diz respeito ao método utilizado para determinar se um acto adoptado com fundamento no Tratado UE podia ter sido adoptado
         com base no Tratado CE, o Tribunal de Justiça verifica se, devido à sua finalidade e ao seu conteúdo, esse acto tem ou não
         por objectivo principal a execução de uma política atribuída à Comunidade pelo Tratado CE (13). O Tribunal de Justiça aplica assim a sua jurisprudência assente, nos termos da qual a escolha da base jurídica de um acto
         comunitário deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, nomeadamente,
         a finalidade e o conteúdo deste acto (14).
      
      77.      É verdade que, no caso em apreço, não se trata de saber se um acto adoptado com base no Tratado UE podia tê‑lo sido com fundamento
         no Tratado CE, mas sim de apreciar se foi com razão que um acto foi adoptado com base no Tratado CE e não no Tratado UE, como
         defende a recorrente. O método a seguir é, no entanto, idêntico. Consiste em averiguar se, atento o cerne da medida em causa,
         o artigo 47.° UE podia ou não autorizar a adopção desta directiva com base no Tratado UE.
      
      78.      Por conseguinte, o problema no caso vertente consiste em determinar se a tese defendida pela Irlanda, segundo a qual a Directiva
         2006/24 devia ter sido adoptada com base nos artigos 30.° UE, 31.°, n.° 1, alínea c), UE e 34.°, n.° 2, alínea b), UE, é ou
         não compatível com o que dispõe o artigo 47.° UE. Por outras palavras, a adopção das medidas previstas nessa directiva à luz
         do Tratado UE teria constituído uma violação do artigo 47.° UE? Para responder a esta questão, há antes de mais que verificar
         se, face ao seu objectivo e ao seu conteúdo, a Directiva 2006/24 se enquadra efectivamente no campo de aplicação do artigo
         95.° CE.
      
      79.      Relativamente à utilização do artigo 95.° CE como base jurídica de um acto comunitário, decorre da jurisprudência do Tribunal
         de Justiça que, se a simples constatação de disparidades entre as regulamentações nacionais não é suficiente para justificar
         o recurso ao artigo 95.° CE, o recurso a este artigo já se justifica em caso de divergências entre as disposições legislativas,
         regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros susceptíveis de colocar entraves às liberdades fundamentais e de ter,
         assim, uma influência directa sobre o funcionamento do mercado interno (15). Resulta também de jurisprudência assente que, embora o recurso ao artigo 95.° CE como base jurídica seja possível a fim
         de prevenir obstáculos futuros às trocas comerciais resultantes da evolução heterogénea das legislações nacionais, o aparecimento
         desses obstáculos deve ser verosímil e a medida em causa deve ter por objecto a sua prevenção (16). Em resumo, o que é importante para justificar o recurso ao artigo 95.° CE, enquanto base jurídica, é que o acto adoptado
         com esse fundamento tenha efectivamente por objecto melhorar as condições de estabelecimento e de funcionamento do mercado
         interno (17).
      
      80.      A adopção da Directiva 2006/24 com fundamento no artigo 95.° CE parece‑nos responder às exigências fixadas pelo Tribunal de
         Justiça.
      
      81.      Na verdade, decorre explicitamente do quarto ao sexto considerandos desta directiva que o legislador comunitário partiu do
         princípio de que existiam disparidades legislativas e técnicas entre as disposições nacionais relativas à conservação de dados
         pelos fornecedores de serviços. Com efeito, diversos Estados‑Membros, fazendo uso da faculdade que o artigo 15.°, n.° 1, da
         Directiva 2002/58 lhes confere, legislaram sobre a conservação de dados pelos fornecedores de serviços com vista à prevenção,
         investigação, detecção e repressão de infracções penais. Ora, essas disposições nacionais variavam de forma significativa,
         nomeadamente no que se refere ao período de conservação exigido e aos tipos de dados a conservar (18).
      
      82.      Tais disparidades podiam, portanto, tornar necessária uma aproximação das disposições nacionais relativas às obrigações dos
         fornecedores de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis ou de uma rede pública de comunicações em matéria
         de conservação de dados. 
      
      83.      Importa, no entanto, verificar se essas disparidades eram susceptíveis de produzir efeitos no estabelecimento e no funcionamento
         do mercado interno, de forma a habilitar o legislador comunitário a basear‑se no artigo 95.° CE para adoptar as medidas previstas
         na Directiva 2006/24. 
      
      84.      Nesta perspectiva, é importante referir que a conservação de dados pelos fornecedores de serviços de comunicações electrónicas
         representa um encargo financeiro consequente e que este encargo é proporcional ao número e ao período dos dados a conservar (19). Os encargos em questão são não só imputáveis à adaptação da tecnologia necessária para conservar e arquivar os dados em
         segurança, mas também à manutenção e à exploração dos sistemas que permitem a conservação de dados.
      
      85.      Daqui decorre que, se não houvesse harmonização, um fornecedor de serviços de comunicações electrónicas deveria fazer face
         a custos relacionados com a conservação de dados que seriam diferentes em função do Estado‑Membro em que pretendesse prestar
         esses serviços. Tais diferenças podem constituir entraves à livre circulação de serviços de comunicações electrónicas entre
         os Estados‑Membros e podem, portanto, criar obstáculos ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado interno das comunicações
         electrónicas. Podem, em especial, travar o desenvolvimento transfronteiriço dos novos serviços de comunicações electrónicas
         que são regularmente introduzidos na sociedade da informação. Podem igualmente produzir distorções de concorrência entre as
         empresas que operam no mercado das comunicações electrónicas.
      
      86.      Como decorre claramente do sexto considerando da Directiva 2006/24, essas disparidades entre as legislações dos Estados‑Membros
         «constituem obstáculos ao mercado interno das comunicações electrónicas; os fornecedores de serviços são obrigados a satisfazer
         exigências diferentes quanto aos tipos de dados de tráfego e de dados de localização a conservar, bem como às condições e
         aos períodos de conservação dos dados».
      
      87.      Na medida em que a Directiva 2006/24 procede à aproximação das legislações nacionais relativas à obrigação de conservação
         de dados (artigo 3.°), às categorias de dados a conservar (artigo 5.°), ao período de conservação de dados (artigo 6.°), bem
         como à protecção e à segurança dos dados (artigo 7.°), consideramos que esta directiva favorece o desenvolvimento do mercado
         interno das comunicações electrónicas ao colocar os fornecedores de serviços face a exigências comuns.
      
      88.      Acrescentamos que o impacto que as divergências entre as legislações nacionais relativas à conservação de dados produzem no
         funcionamento do mercado interno é também tido em conta no artigo 12.°, n.° 2, da Directiva 2006/24. Com efeito, no âmbito
         da avaliação das medidas nacionais que prevêem, em circunstâncias especiais e por um prazo limitado, uma prorrogação do período
         máximo de conservação de dados, a Comissão deve verificar se essas medidas constituem ou não um meio de discriminação arbitrária
         ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros e se constituem ou não um entrave ao funcionamento do mercado
         interno.
      
      89.      Tendo em conta estes elementos, afigura‑se‑nos justificada a intervenção do legislador comunitário com base no artigo 95.° CE.
         
      
      90.      Pelo contrário, a Irlanda, apoiada pela República Eslovaca, considera que a Directiva 2006/24 não se pode basear no artigo
         95.° CE na medida em que o seu centro de gravidade não se situa no estabelecimento e no funcionamento do mercado interno.
         Esta directiva tem como único objectivo ou, pelo menos, como objectivo principal a investigação, a detecção e a repressão
         de infracções graves. A Irlanda apoia‑se, quanto a este aspecto, em diversas disposições da referida directiva que, na verdade,
         destacam esta finalidade.
      
      91.      De entre essas disposições, citaremos o décimo primeiro considerando da Directiva 2006/24, nos termos do qual «[t]endo em
         consideração a importância dos dados de tráfego e dos dados de localização para a investigação, detecção e repressão de infracções
         penais, é necessário, como os trabalhos de investigação e a experiência prática em vários Estados‑Membros o demonstram, garantir
         a nível europeu a conservação durante um determinado período dos dados gerados ou tratados, no contexto da oferta de comunicações,
         pelos fornecedores de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis ou de uma rede pública de comunicações,
         nas condições previstas na presente directiva». Segundo o artigo 1.°, n.° 1, esta directiva também «visa harmonizar as disposições
         dos Estados‑Membros relativas às obrigações dos fornecedores de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis
         ou de uma rede pública de comunicações em matéria de conservação de determinados dados por eles gerados ou tratados, tendo
         em vista garantir a disponibilidade desses dados para efeitos de investigação, de detecção e de repressão de crimes graves,
         tal como definidos no direito nacional de cada Estado‑Membro».
      
      92.      Ninguém contestou durante o presente processo, e não nos parece contestável, que, enquanto tal, a razão de ser da obrigação
         de conservação de dados que foi imposta aos fornecedores de serviços de comunicações electrónicas reside no facto de esta
         obrigação favorecer a investigação, a detecção e a repressão de crimes graves. Não se pode negar que é pelo facto da conservação
         de dados constituir uma ferramenta de investigação eficaz no quadro dos inquéritos efectuados pelas autoridades penais dos
         Estados‑Membros e, em especial, nos processos de criminalidade organizada e de terrorismo, que o legislador comunitário pretendeu
         generalizar a obrigação de conservação de dados de tráfego e de dados de localização gerados ou tratados pelos fornecedores
         de serviços de comunicações electrónicas ou de uma rede pública de comunicações.
      
      93.      O legislador comunitário pretendeu, assim, iniciar uma etapa suplementar relativamente ao que prevê o artigo 15.°, n.° 1,
         da Directiva 2002/58. Recorde‑se que esta disposição abre aos Estados‑Membros a possibilidade de «adoptar medidas legislativas
         para restringir o âmbito dos direitos e obrigações previstos nos artigos 5.°, e 6.°, nos n.os 1 a 4 do artigo 8.° e no artigo 9.° da presente directiva sempre que essas restrições constituam uma medida necessária, adequada
         e proporcionada numa sociedade democrática para salvaguardar a segurança nacional (ou seja, a segurança do Estado), a defesa,
         a segurança pública, e a prevenção, a investigação, a detecção e a repressão de infracções penais ou a utilização não autorizada
         do sistema de comunicações electrónicas, tal como referido no n.° 1 do artigo 13.°, da Directiva 95/46/CE. Para o efeito,
         os Estados‑Membros podem designadamente adoptar medidas legislativas prevendo que os dados sejam conservados durante um período
         limitado pelas razões enunciadas no presente número». Ao adoptar a Directiva 2006/24, o legislador comunitário quis ir mais
         além, por um lado, transformando esta faculdade aberta aos Estados‑Membros numa obrigação de impor a conservação de dados
         e, por outro, harmonizando as categorias de dados a conservar, bem como o período da sua conservação.
      
      94.      De entre os motivos referidos no artigo 15.°, n.° 1, da Directiva 2002/58, o legislador comunitário manteve apenas o relativo
         à investigação, à detecção e à repressão de infracções graves. Indicou desta forma o objectivo legítimo das restrições impostas
         pela Directiva 2006/24 aos direitos dos particulares em matéria de protecção de dados pessoais. Uma das particularidades desta
         directiva é, com efeito, o facto de dever ser entendida como fazendo parte do sistema de protecção de dados pessoais que foi
         progressivamente introduzido pelo legislador comunitário. Como a referida directiva introduz uma derrogação a determinadas
         medidas de protecção previstas na Directiva 2002/58, era indispensável que o legislador fizesse menção a esse objectivo de
         interesse geral para demonstrar a necessidade de adoptar um instrumento relativo à conservação de dados face às exigências
         do artigo 8.° da CEDH.
      
      95.      Devemos por isso considerar que a referência a um tal objectivo que justifica a ingerência no direito dos particulares ao
         respeito da vida privada protegido pelo artigo 8.° da CEDH, bem como a afirmação de que a conservação de dados constitui um
         instrumento eficaz no domínio penal, para efeitos da investigação, da detecção e da repressão de infracções graves, são incompatíveis
         com o recurso ao artigo 95.° CE enquanto base jurídica de um acto comunitário como a Directiva 2006/24?
      
      96.      Entendemos que não pelos seguintes motivos. 
      
      97.      Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de afirmar que, quando estejam preenchidas as condições de recurso
         ao artigo 95.° CE como base jurídica, o legislador comunitário não pode ser impedido de se fundar nessa base jurídica pelo
         facto de um interesse público ser determinante nas opções a tomar (20). A este respeito, é preciso não esquecer que o artigo 95.°, n.° 3, CE exige expressamente que, na harmonização realizada
         seja tida em consideração um determinado número de imperativos de interesse geral e que estes sejam objecto de um nível de
         protecção elevado (21). Ora, observamos que entre esses imperativos consta o relativo à segurança. Na nossa opinião, um acto como a Directiva 2006/24,
         que harmoniza as condições relativas à conservação de determinados dados com vista à investigação, à detecção e à repressão
         de infracções graves, preenche esta exigência de garantir um elevado nível de segurança no mercado interno. O artigo 95.°,
         n.° 3, CE autoriza, portanto, na nossa opinião, as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares
         e administrativas dos Estados‑Membros que têm por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno e que, ao
         mesmo tempo, prosseguem um objectivo de interesse geral, como a garantia de um elevado nível de segurança na Comunidade.
      
      98.      Em seguida, contrariamente ao que a Irlanda sustenta, consideramos que o simples facto de um acto ter como objectivo a investigação,
         a detecção e a repressão de infracções graves não basta para deslocar esse acto do primeiro para o terceiro pilar. Por outras
         palavras, na nossa opinião, a existência dessa finalidade não é suficiente para constituir um acto que faça parte do domínio
         coberto pela «cooperação policial e judiciária em matéria penal», na acepção do título VI do Tratado UE.
      
      99.      Decorre do artigo 29.° UE que, sem prejuízo das competências da Comunidade, o objectivo da União de facultar aos cidadãos
         um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, de segurança e de justiça passa pela prevenção da criminalidade e pela
         luta contra esse fenómeno graças a três tipos de acções. Em primeiro lugar, através de uma cooperação mais estreita entre
         as forças policiais, as autoridades aduaneiras e as outras autoridades competentes nos Estados‑Membros, directamente e por
         intermédio do Serviço Europeu de Polícia (Europol), nos termos dos artigos 30.° UE e 32.° UE. Em segundo lugar, por via de
         uma cooperação mais estreita entre as autoridades judiciárias e outras autoridades competentes dos Estados‑Membros, inclusivamente
         através da União Europeia de cooperação judiciária (Eurojust), nos termos dos artigos 31.° UE e 32.° UE. Em terceiro lugar,
         através de uma aproximação, na medida em que seja necessário, das regras de direito penal dos Estados‑Membros, nos termos
         do artigo 31.°, alínea e), UE.
      
      100. Ora, consideramos que a obrigação de conservação de dados gerados ou tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações
         não corresponde a nenhum destes três tipos de acções. Não apresenta, assim, as características necessárias para ficar abrangida
         pelo campo de aplicação do título VI do Tratado UE.
      
      101. É verdade que o fim relativo à investigação, à detecção e à repressão de infracções graves tem uma conotação penal que incita
         a enquadrar todos os actos relativos a esse objectivo no terceiro pilar. Contudo, essa tendência levaria a estender excessivamente
         o âmbito de aplicação do Título VI do Tratado UE que, como referimos, não se resume à afirmação de um objectivo, mas enumera
         os tipos de acções que concretizam o conceito de «cooperação policial e judiciária em matéria penal» na acepção deste título.
         
      
      102. Verificamos, a este propósito, que as medidas previstas pela Directiva 2006/24 não implicam qualquer intervenção directa das
         autoridades criminais dos Estados‑Membros. Prevê‑se apenas que os fornecedores de serviços de comunicações electrónicas publicamente
         disponíveis ou de uma rede pública de comunicações devem conservar os dados que são gerados ou tratados durante o fornecimento
         dos serviços de comunicações em causa, isto é, apenas os que estão estreitamente relacionadas com o exercício por esses fornecedores
         da sua actividade comercial.
      
      103. Em resumo, a Directiva 2006/24 prevê medidas que se situam numa fase anterior à execução de uma eventual acção de cooperação
         policial e judiciária em matéria penal. Não harmoniza a questão do acesso aos dados pelas autoridades nacionais competentes
         em matéria penal, nem a relativa à utilização e à troca desses dados entre essas autoridades, por exemplo, no âmbito de inquéritos
         criminais. Essas questões, que, em nossa opinião, pertencem ao domínio abrangido pelo título VI do Tratado UE, foram acertadamente
         excluídas das disposições da Directiva 2006/24 (22).
      
      104. De resto, é expressamente referido no vigésimo quinto considerando dessa directiva que esta «não prejudica o poder dos Estados‑Membros
         de adoptarem medidas legislativas respeitantes à utilização dos dados e ao direito de acesso aos mesmos por parte das autoridades
         nacionais por eles designados. As questões que se prendem com o acesso das autoridades nacionais aos dados conservados de acordo com a presente directiva
            no contexto das actividades enumeradas no n.° 2 do artigo 3.° da Directiva 95/46/CE não são abrangidas pelo direito comunitário.
            Todavia, podem estar sujeitas ao direito nacional ou a acções desenvolvidas ao abrigo do título VI do Tratado da União Europeia [(23)]». A única exigência em matéria de acesso aos dados que o legislador comunitário pretendeu ressaltar, e que se assemelha
         mais a uma chamada de atenção do que a uma medida harmonização, consta do artigo 4.° da Directiva 2006/24, o qual dispõe que
         «[o]s Estados‑Membros devem tomar medidas para assegurar que os dados conservados em conformidade com a presente directiva
         só sejam transmitidos às autoridades nacionais competentes em casos específicos e de acordo com a legislação nacional. Os
         procedimentos que devem ser seguidos e as condições que devem ser respeitadas para se ter acesso a dados conservados de acordo
         com os requisitos da necessidade e da proporcionalidade devem ser definidos por cada Estado‑Membro no respectivo direito nacional,
         sob reserva das disposições pertinentes do Direito da União Europeia ou do Direito Internacional público, nomeadamente a CEDH
         na interpretação que lhe é dada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem».
      
      105. A fronteira entre as medidas que pertencem ao pilar comunitário e as que devem ser adoptadas no quadro do título VI do Tratado
         UE pode, assim, na nossa opinião, ser traçada da seguinte forma.
      
      106. Integram o pilar comunitário as medidas de harmonização das condições em que os fornecedores de serviços de comunicações devem
         conservar os dados de tráfego e de localização que são gerados ou tratados no contexto do exercício das suas actividades comerciais.
         Uma tal aproximação das legislações nacionais em matéria de conservação de dados diminui, com efeito, o risco de obstáculos
         ao desenvolvimento do mercado interno das comunicações electrónicas ao confrontar os operadores com exigências comuns. O facto
         do legislador comunitário ter considerado necessário impor a conservação de dados devido à eficácia deste instrumento na investigação,
         detecção e repressão de infracções graves não é suficiente para retirar uma tal medida do pilar comunitário, uma vez que este
         imperativo de interesse geral pode ser tido em conta através de uma medida de harmonização adoptada com fundamento no artigo
         95.° CE. Acresce que a referência a esse imperativo de interesse geral é indispensável para justificar a ingerência do legislador
         comunitário no direito ao respeito da vida privada dos utilizadores de serviços de comunicações electrónicas.
      
      107. Em contrapartida, fazem parte do terceiro pilar as medidas de harmonização das condições em que as autoridades nacionais competentes
         em matéria criminal podem ter acesso aos dados conservados, utilizá‑los e trocá‑los para o cumprimento da sua missão. A intervenção
         directa dessas autoridades junto dos operadores privados e a transmissão obrigatória por estes dos dados para fins penais
         entram então, na nossa opinião, no âmbito da «cooperação policial e judiciária em matéria penal» na acepção do título VI do
         Tratado UE. Com efeito, neste estádio, a participação dos operadores privados num processo penal e a sua colaboração com as
         autoridades nacionais competentes na matéria adquirem um carácter concreto e certo.
      
      108. Esta linha de demarcação não está com certeza isenta de críticas e pode, sob determinados aspectos, parecer superficial. Concordamos
         que seria melhor que o problema global da conservação de dados pelos fornecedores de serviços de comunicações electrónicas
         e as modalidades da sua cooperação com as autoridades nacionais competentes em matéria penal fosse objecto de um único acto
         que assegurasse a coerência entre estas duas vertentes. Ainda que o possamos lamentar, a arquitectura constitucional composta
         por três pilares impõe cisões entre os domínios de acção. Neste contexto, a prioridade consiste em garantir a segurança jurídica,
         clarificando o mais possível a fronteira entre os domínios de acção dos diferentes pilares.
      
      109. A análise que aqui propomos não nos parece contrariar o julgamento do Tribunal de Justiça no acórdão Parlamento/Conselho e
         Comissão, já referido. Pelo contrário, esta análise permite clarificar, em nosso entender, o alcance a dar a este acórdão.
      
      110. Recorde‑se que, no processo que deu lugar ao referido acórdão, o Parlamento pedia, por um lado, a anulação da Decisão 2004/496/CE
         do Conselho, de 17 de Maio de 2004, relativa à celebração de um acordo entre a Comunidade Europeia e os Estados Unidos da
         América sobre o tratamento e a transferência de dados contidos nos registos de identificação dos passageiros (PNR) por parte
         das transportadoras aéreas para o Serviço das Alfândegas e Protecção das Fronteiras do Departamento de Segurança Interna dos
         Estados Unidos (24) e, por outro, a anulação da Decisão 2004/535/CE da Comissão, de 14 de Maio de 2004, sobre o nível de protecção adequado dos
         dados pessoais contidos nos Passenger Name Record transferidos para o Bureau of Customs and Border Protection dos Estados
         Unidos (25).
      
      111. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça examinou, em primeiro lugar, a legalidade da decisão de adequação, e isto à luz do artigo
         3.°, n.° 2, primeiro travessão, da Directiva 95/46. Recorde‑se que esta disposição exclui do campo de aplicação dessa directiva
         o tratamento de dados pessoais «efectuado no exercício de actividades não sujeitas à aplicação do direito comunitário, tais
         como as previstas nos títulos V e VI do Tratado da União Europeia, e, em qualquer caso, [o] tratamento de dados que tenha
         como objecto a segurança pública, a defesa, a segurança do Estado (incluindo o bem‑estar económico do Estado quando esse tratamento
         disser respeito a questões de segurança do Estado), e as actividades do Estado no domínio do direito penal».
      
      112. O Tribunal de Justiça considerou que a transferência dos dados pessoais contidos nos processos de passageiros (a seguir «dados
         PNR») para o Serviço das Alfândegas e Protecção das Fronteiras do Departamento de Segurança Interna dos Estados Unidos (a
         seguir «CBP») constituía um tratamento que tinha como objectivo a segurança pública e as actividades do Estado no domínio
         do direito penal. Salientou que a decisão de adequação não visava um tratamento de dados necessário para a realização de uma
         prestação de serviços, mas um tratamento de dados considerado necessário para salvaguardar a segurança pública e para fins
         repressivos. Além disso, embora decorra do acórdão de 6 de Novembro de 2003, Lindqvist (26), que as actividades referidas a título de exemplo no artigo 3.°, n.° 2, primeiro travessão, da Directiva 95/46 são, em todos
         os casos, actividades próprias aos Estados ou às autoridades estatais e alheias aos domínios de actividade dos particulares,
         isso não implica, na opinião do Tribunal de Justiça, que o facto dos dados PNR terem sido recolhidos por operadores privados
         para fins comerciais e de serem eles a organizar a sua transferência para um país terceiro tenha por efeito excluir a transferência
         em causa do campo de aplicação desta disposição. Com efeito, o Tribunal de Justiça afirma que a transferência está integrada
         num quadro instituído pelos poderes públicos e que tem em vista a segurança pública.
      
      113. O Tribunal de Justiça deduziu daí que a decisão de adequação dizia respeito a um tratamento de dados pessoais na acepção do
         artigo 3.°, n.° 2, primeiro travessão, da Directiva 95/46 e que, consequentemente, não entrava no âmbito de aplicação dessa
         directiva. O Tribunal de Justiça concluiu que a decisão de adequação devia ser anulada.
      
      114. Analisando seguidamente a legalidade da decisão do Conselho, O Tribunal de Justiça pronunciou‑se apenas sobre o fundamento
         relativo ao erro na escolha do artigo 95.° CE como base jurídica dessa decisão. O Tribunal de Justiça considerou que o artigo
         95.° CE, conjugado com o artigo 25.° da Directiva 95/46, não era susceptível de servir de base à competência da Comunidade
         para a celebração do acordo entre a Comunidade Europeia e os Estados Unidos da América sobre o tratamento e a transferência
         de dados PNR por parte das transportadoras aéreas para o Serviço das Alfândegas e Protecção das Fronteiras do Departamento
         de Segurança Interna dos Estados Unidos (a seguir «acordo»), aprovado em nome da Comunidade pela referida decisão (27). Em apoio desta afirmação, o Tribunal de Justiça salientou que o acordo tinha em vista a mesma transferência de dados da
         decisão de adequação e, portanto, tratamentos de dados que estão excluídos do âmbito de aplicação da directiva. O Tribunal
         de Justiça inferiu daí que a decisão do Conselho não podia ter sido validamente adoptada com base no artigo 95.° CE. 
      
      115. A Irlanda apoia‑se no acórdão Parlamento/Conselho e Comissão, já referido, para sustentar a tese que defende no caso em apreço,
         a saber, no essencial, que, devido ao único ou, pelo menos, principal, objectivo prosseguido pela Directiva 2006/24, e que
         consiste na investigação, detecção e repressão de infracções graves, ela devia ter sido adoptada ao abrigo do Título VI do
         Tratado UE. Todavia, este acórdão foi proferido num contexto cujos traços principais permitem distingui‑lo do presente caso.
      
      116. No processo que deu lugar ao acórdão Parlamento/Conselho e Comissão, já referido, o acordo celebrado entre a Comunidade Europeia
         e os Estados Unidos da América tinha como principal objectivo obrigar as transportadoras aéreas que efectuam o transporte
         internacional de passageiros com destino ou em proveniência dos Estados Unidos da América a possibilitarem ao CBP o acesso
         electrónico aos dados PNR compilados e armazenados no seu sistema informático de controlo de reservas e de partidas. O acordo
         instituía assim uma cooperação internacional entre as partes contratantes, tendo por finalidade a luta contra o terrorismo
         e outros crimes graves, ao mesmo tempo que tentava conciliar este objectivo com o que visa proteger os dados pessoais dos
         passageiros aéreos (28). A existência dessa forma de cooperação internacional com uma autoridade pública de um país terceiro é, desde logo, uma importante
         diferença relativamente ao caso em apreço.
      
      117. Seguidamente, importa salientar que o tratamento dos dados em causa no processo que deu lugar ao acórdão Parlamento/Conselho
         e Comissão, já referido, abrangia uma fase posterior à da recolha inicial dos dados pelas companhias aéreas. Este tratamento
         dizia respeito à consulta, à utilização pelo CBP e à colocação à disposição deste último dos dados dos passageiros aéreos
         provenientes dos sistemas de reserva das transportadoras aéreas situadas no território dos Estados‑Membros (29). Tratava‑se, portanto, de uma forma de cooperação que implicava não só os operadores privados, mas também uma autoridade
         pública, neste caso o CBP, com vista à luta contra o terrorismo e outros crimes graves.
      
      118. Nesse contexto, um acto que prevê a consulta e a utilização de dados pessoais por uma entidade que tem por função garantir
         a segurança interna de um Estado, bem como a colocação desses dados à disposição de tal entidade, equivale a um acto de cooperação
         entre autoridades públicas. Em especial, numa tal situação de transmissão obrigatória de dados a um órgão nacional para fins
         de segurança e de repressão, o facto de obrigar uma pessoa colectiva a efectuar uma transferência de dados não parece substancialmente
         diferente de uma troca directa de dados entre autoridades públicas, por exemplo no âmbito de inquéritos criminais (30).
      
      119. A dimensão internacional da cooperação posta em prática, bem como as modalidades da colaboração instituída entre as transportadoras
         aéreas e o CBP, modalidades que a fazem, em nossa opinião, entrar no âmbito de aplicação do título VI do Tratado UE, constituem,
         assim, duas diferenças fundamentais relativamente à situação em causa no caso em apreço.
      
      120. Aliás, foi precisamente por força das características que acabámos de enunciar que a Decisão 2007/551/PESC/JAI do Conselho,
         de 23 de Julho de 2007, relativa à assinatura, em nome da União Europeia, do Acordo entre a União Europeia e os Estados Unidos
         da América sobre a transferência de dados contidos nos registos de identificação dos passageiros (PNR) pelas transportadoras
         aéreas para o Departamento de Segurança Interna dos Estados Unidos (DHS) (acordo PNR 2007) (31), foi adoptada com base nos artigos 24.° UE e 38.° UE.
      
      121. As diferenças que enunciámos permitem também compreender melhor o alcance do acórdão Parlamento/Conselho e Comissão, já referido.
      
      122. Na verdade, este acórdão não pode, em nossa opinião, ser entendido no sentido de que só o exame da finalidade prosseguida
         por um tratamento de dados pessoais é relevante para incluir ou excluir um tal tratamento do campo de aplicação do sistema
         de protecção dos dados criado pela Directiva 95/46. Importa também verificar no quadro de que tipo de actividades se efectua
         um tratamento de dados. Só no caso desse tratamento ser efectuado no exercício de actividades próprias dos Estados ou das
         autoridades estatais e alheias aos domínios de actividade dos particulares é que se encontra excluído do sistema comunitário
         de protecção dos dados pessoais que resulta da Directiva 95/46, e isto nos termos do artigo 3.°, n.° 2, primeiro travessão,
         desta directiva. Incumbe, então, ao legislador da União Europeia tomar a iniciativa e criar um sistema geral de protecção
         dos dados destinado a abranger os tratamentos de dados realizados no quadro dessas actividades próprias dos Estados (32).
      
      123. No acórdão Parlamento/Conselho e Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça considerou que a transmissão de dados pelas
         transportadoras aéreas ao CBP com vista a salvaguardar a segurança pública e para fins repressivos era assimilável a um tratamento
         de dados levado a cabo no exercício de actividades próprias dos Estados ou das autoridades estatais e alheias aos domínios
         da actividade dos particulares. Foi por isso que o Tribunal de Justiça declarou que essa transmissão estava excluída do âmbito
         de aplicação da Directiva 95/46.
      
      124. Interpretado desta forma, o acórdão Parlamento/Conselho Comissão, já referido, permite estabelecer correctamente a distinção
         que importa fazer entre as cláusulas de exclusão e as cláusulas de restrição que constam da Directiva 95/46, bem como da Directiva
         2002/58.
      
      125. Como a Comissão devidamente explicou no âmbito do caso em apreço, os artigos 3.°, n.° 2, primeiro travessão, da Directiva
         95/46 e 1.°, n.° 3, da Directiva 2002/58 constituem cláusulas de exclusão, na medida em que excluem do âmbito de aplicação
         destas duas directivas os tratamentos de dados efectuados no quadro de actividades que não são da competência do Tratado CE,
         como as previstas nos títulos V e VI do Tratado UE, e, em qualquer caso, os relativos a actividades que tenham por objecto
         a segurança pública, a defesa, a segurança do Estado e as actividades do Estado em matéria de direito penal.
      
      126. Em contrapartida, as cláusulas de restrição que constam dos artigos 13.°, n.° 1, da Directiva 95/46 e 15.°, n.° 1, da Directiva
         2002/58 têm um alcance completamente distinto. Com efeito, apenas permitem aos Estados‑Membros limitar o alcance de determinados
         direitos e obrigações definidos nessas duas directivas quando essa limitação constituir uma medida necessária para garantir
         um objectivo de interesse geral, como a segurança do Estado, a defesa e a saúde pública, bem como a prevenção, a investigação
         e a repressão de infracções penais. Os tratamentos de dados em causa continuam, todavia, a ser abrangidos pelo sistema comunitário
         de protecção dos dados pessoais.
      
      127. O facto de estes dois tipos de cláusulas se referirem a objectivos de interesse geral semelhantes alimenta, certamente, a
         confusão quanto ao seu respectivo alcance. Provavelmente esta confusão está em parte na origem da tese defendida pela Irlanda,
         uma vez que este Estado‑Membro se limita a invocar as cláusulas de exclusão, interpretando‑as no sentido de que o simples
         facto de um acto visar um objectivo de interesse geral, como a investigação, a detecção e a repressão de crimes graves, referido
         no artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 2006/24, é suficiente para o excluir do campo de aplicação do direito comunitário.
      
      128. A própria existência das cláusulas de restrição previstas nas Directivas 95/46 e 2002/58, que precisam os motivos de interesse
         geral por força dos quais o alcance dos direitos e obrigações em matéria de protecção dos dados pode ser limitado, demonstra,
         todavia, que esta tese está errada e que a simples menção a um objectivo de interesse geral, como o que visa a investigação,
         a detecção e a repressão de crimes graves, referido no artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 2006/24, não é, por si só, suficiente
         para identificar o que é ou não da competência do direito comunitário ou, mais precisamente, do sistema comunitário de protecção
         dos dados pessoais.
      
      129. Por conseguinte, para preservar o efeito útil das cláusulas de restrição e evitar que não constituam uma simples repetição
         das cláusulas de exclusão, há que considerar que, em conformidade com as cláusulas de exclusão previstas nos artigos 3.°,
         n.° 2, primeiro parágrafo, da Directiva 95/46 e 1.°, n.° 3, da Directiva 2002/58, só no caso de o tratamento de dados ser
         efectuado no exercício de actividades próprias dos Estados ou das autoridades estatais e alheias aos domínios de actividade
         dos particulares, para retomar a fórmula utilizada pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos, já referidos, Lindqvist e Parlamento/Conselho
         e Comissão, é que ele é excluído do sistema comunitário de protecção dos dados pessoais.
      
      130. À luz destes elementos, sustentamos que, uma vez que a Directiva 2006/24 não contém disposições de harmonização das condições
         de acesso aos dados e da sua utilização para o exercício de actividades próprias dos Estados ou das autoridades estatais e
         alheias aos domínios de actividade dos particulares e, em especial, qualquer disposição susceptível de ser abrangida pelo
         conceito de «cooperação policial e judiciária em matéria penal», na acepção do título VI do Tratado UE, foi acertadamente
         que ela foi adoptada no quadro do pilar comunitário e, mais precisamente, com base no artigo 95.° CE.
      
      131. Por conseguinte, se tivesse sido acolhida, a tese defendida pela Irlanda, segundo a qual a Directiva 2006/24 deveria ter sido
         adoptada com base nos artigos 30.° UE, 31.°, n.° 1, alínea c), UE e artigo 34.°, n.° 2, alínea b), UE, teria conduzido a uma
         violação do artigo 47.° UE.
      
      132. Por último, deve‑se precisar que, ainda que se considerasse que a Directiva 2006/24 tem uma dupla componente relativa quer
         ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado interno, de acordo com o previsto no artigo 95.° CE, quer à «cooperação policial
         e judiciária em matéria penal», na acepção do título VI do Tratado UE, não sendo uma dessas componentes acessória relativamente
         à outra, o artigo 47.° UE continuaria a impedir a utilização de uma base jurídica desse título do Tratado UE.
      
      133. Com efeito, no acórdão de 20 de Maio de 2008, Comissão/Conselho, já referido, o Tribunal de Justiça precisou o alcance do
         artigo 47.° UE no caso da análise de uma medida demonstrar que ela prossegue uma dupla finalidade ou que tem uma componente
         dupla, abrangidas, respectivamente, pelo Tratado CE e pelo Tratado UE, sem ser acessória em relação à outra. Nessa situação,
         o Tribunal de Justiça declarou que, uma vez que o artigo 47.° UE se opõe à adopção pela União, com base no Tratado UE, de
         uma medida que podia ter sido validamente adoptada com base no Tratado CE, a União não pode recorrer a uma base jurídica de
         um domínio coberto pelo Tratado UE para adoptar disposições que são igualmente abrangidas por uma competência atribuída pelo
         Tratado CE à Comunidade.
      
      134. Deste modo, quando uma medida possui uma componente dupla que tanto a pode enquadrar na competência do Tratado CE como na
         do Tratado UE, o artigo 47.° UE confere sempre a prioridade ao Tratado CE.
      
      VII – Conclusão
      135. Atendendo a todas as considerações precedentes, propomos que o Tribunal de Justiça se digne declarar que: 
      
      «1)      É negado provimento ao recurso.
      2)      A Irlanda é condenada nas despesas.
      3)      O Reino de Espanha, o Reino dos Países Baixos, a República Eslovaca, a Comissão das Comunidades Europeias e a Autoridade Europeia
         para a Protecção de Dados suportam as suas próprias despesas.»
      
      1 –	Língua original: francês.
      
      2 –	Pensamos, em especial, nos acórdãos de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho (C‑176/03, Colect., p. I‑7879), de 30
         de Maio de 2006, Parlamento/Conselho e Comissão (C‑317/04 e C‑318/04, Colect., p. I‑4721), de 23 de Outubro de 2007, Comissão/Conselho
         (C‑440/05, Colect., p. I‑9097) e de 20 de Maio de 2008, Comissão/Conselho (C‑91/05, ainda não publicado na Colectânea).
      
      3 –	JO L 105, p. 54.
      
      4 –	JO L 281, p. 31.
      
      5 –	JO L 201, p. 37.
      
      6 –	Documento do Conselho n.° 8958/04, CRIMORG 36, TELECOM 82.
      
      7 –	COM (2005) 438 final.
      
      8 –	A6‑0365/2005.
      
      9 –	T6‑0512/2005.
      
      10 –	V., neste sentido, acórdão de 20 de Maio de 2008, Comissão/Conselho, já referido (n.° 33 e jurisprudência citada).
      
      11 –	Ibidem (n.° 58 e jurisprudência citada).
      
      12 –	Ibidem (n.° 59).
      
      13 –	Ibidem (n.° 60).
      
      14 –	Acórdão de 23 de Outubro de 2007, Comissão/Conselho, já referido (n.° 61).
      
      15 –	Acórdão de 12 de Dezembro de 2006, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑380/03, Colect., p. I‑11573, n.° 37 e jurisprudência
         citada).
      
      16 –	Ibidem (n.° 38 e jurisprudência citada).
      
      17 –	Ibidem (n.° 80 e jurisprudência citada).
      
      18 –	V., a este respeito, anexo 1 da tréplica apresentada pelo Parlamento Europeu, bem como o documento de trabalho da Comissão
         de 21 de Setembro de 2005 anexo à sua proposta de directiva [SEC (2005) 1131, ponto 1.4].
      
      19 –	V., designadamente, as estimativas apresentadas no documento de trabalho da Comissão de 21 de Setembro de 2005, op. cit.
         (ponto 4.3.4).
      
      20 –	V., neste sentido, em matéria de saúde pública, acórdão Alemanha/Parlamento e Conselho, já referido (n.° 39 e jurisprudência
         citada).
      
      21 –	Ibidem (n.° 40 e jurisprudência citada).
      
      22 –	Entre as propostas de decisões‑quadro que abordam as questões relativas à consulta, à utilização e à troca de informações
         pelas autoridades competentes em matéria penal, v., designadamente proposta de decisão‑quadro do Conselho, de 12 de Outubro
         de 2005, relativa ao intercâmbio de informações com base no princípio da disponibilidade [COM (2005) 490 final], bem como
         proposta de decisão‑quadro do Conselho, de 6 de Novembro de 2007, relativa à utilização dos Registos de Identificação dos
         Passageiros (Passenger Name record – PNR) para efeitos de aplicação da lei (COM (2007) 654 final].
      
      23 –	Sublinhado nosso.
      
      24 –	JO L 183, p. 83, (a seguir «decisão do Conselho»).
      
      25 –	JO L 235, p. 11 ( a seguir «decisão de adequação»).
      
      26 –	C‑101/01, Colect., p. I‑12971.
      
      27 –	Este acordo foi objecto em 2005 de uma rectificação (JO L 255, p. 168). 
      
      28 –	V. n.° 139 das conclusões do advogado‑geral Philippe Léger apresentadas no processo que deu lugar ao acórdão Parlamento/Conselho
         e Comissão, já referido.
      
      29 –	Ibidem (n.° 102).
      
      30 –	Ibidem (n.os 159 e 160).
      
      31 –	JO L 204, p. 16.
      
      32 –	V., a este respeito, proposta de decisão‑quadro do Conselho, de 4 de Outubro de 2005, relativa à protecção de dados pessoais
         tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal [COM (2005) 474 final].