CELEX: 62003CC0511
Language: pt
Date: 2005-02-17 00:00:00
Title: Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 17 de Fevereiro de 2005. # Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) contra Ten Kate Holding Musselkanaal BV e outros. # Pedido de decisão prejudicial: Hoge Raad der Nederlanden - Países Baixos. # Regime sanitário - Protecção contra a encefalopatia espongiforme bovina (doença das vacas loucas) - Alimentação dos ruminantes com proteínas derivadas de espécies diferentes dos ruminantes - Responsabilidade de um Estado-Membro por danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe são imputáveis - Direito aplicável - Obrigação de intentar uma acção por omissão contra a Comissão. # Processo C-511/03.

CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
      CHRISTINE STIX‑HACKL
      apresentadas em 17 de Fevereiro de 2005 (1)
      
      Processo C‑511/03
      Staat der Nederlanden
      contra
      1) Ten Kate Holding Musselkanaal BV
      2) Ten Kate Europrodukten BV
      3) Ten Kate Produktie Maatschappij BV
      [pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Hoge Raad der Nederlanden (Países Baixos)]
      «Agricultura – Saúde – Protecção contra a encefalopatia espongiforme bovina (BSE) – Alimentação à base de proteínas derivadas de mamíferos – Decisão 94/381/CE – Responsabilidade do Estado – Obrigação de um Estado‑Membro de intentar uma acção por omissão»I –    Observações preliminares
      1.     No presente pedido de decisão prejudicial, que diz respeito à problemática da BSE, trata‑se essencialmente de saber se um
         Estado‑Membro deve tomar medidas contra a Comissão quando esta não tenha concedido a autorização requerida por este Estado‑Membro.
         
      
      II – Quadro jurídico
      A –    Direito comunitário
      2.     Como medida de combate contra a BSE, a Comissão adoptou a Decisão 94/381/CE, de 27 de Junho de 1994, relativa a certas medidas
         de protecção respeitantes à encefalopatia espongiforme bovina e à alimentação à base de proteínas derivadas de mamíferos  (2) (que já não está em vigor). O seu artigo 1.° tinha o seguinte teor na redacção que importa para o presente caso:
      
      «1.      No prazo de trinta dias a contar da data de notificação da presente decisão, os Estados‑Membros proibirão a utilização de
         proteínas derivadas de tecidos de mamíferos na alimentação dos ruminantes.
      
      2.      No entanto, os Estados‑Membros que instaurem um sistema que possibilite a distinção entre proteínas animais derivadas de ruminantes
         e de espécies que não os ruminantes serão autorizados pela Comissão, em conformidade com o processo previsto no artigo 17.°
         da Directiva 90/425/CEE, a permitir a alimentação dos ruminantes com proteínas derivadas de espécies que não os ruminantes.»
      
      3.     O artigo 17.° da Directiva 90/425/CEE (3) tem o seguinte teor:
      
      «Nos casos em que se faça referência ao procedimento previsto no presente artigo, o Comité Veterinário Permanente, criado
         pela Decisão 68/361/CEE (13), decidirá em conformidade com as regras estabelecidas no artigo 17.° da Directiva 89/662/CEE.»
         
      
      4.     O artigo 17.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis
         ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (4), tem a seguinte redacção, na versão resultante da rectificação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 15 de Junho de 1990 (5):
      
      «1.      Em caso de aplicação do processo definido no presente artigo, o Comité Veterinário Permanente, instituído pela decisão [68/361/CEE],
         a seguir denominado «Comité», será sem demora chamado a pronunciar‑se pelo seu presidente, quer por sua própria iniciativa
         quer a pedido de um Estado‑Membro. 
      
      2.      O representante da Comissão submeterá à apreciação do Comité um projecto das medidas a tomar. O Comité emitirá o seu parecer
         sobre esse projecto num prazo de dois dias (6). O parecer será emitido pela maioria prevista no n.° 2 do artigo 148.° do Tratado para a adopção das decisões que o Conselho
         é chamado a tomar sob proposta da Comissão. Nas votações no Comité, os votos dos representantes dos Estados‑Membros estão
         sujeitos à ponderação definida no artigo atrás referido. O presidente não participa na votação.
      
      3.      A Comissão adoptará as medidas projectadas desde que sejam conformes com o parecer do Comité.
      4.      Se as medidas projectadas não forem conformes com o parecer do Comité, ou na ausência de parecer, a Comissão submeterá sem
         demora ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar.
      
      O Conselho deliberará por maioria qualificada.
      Se, no termo de um prazo de quinze dias a contar da data em que a questão foi submetida à sua apreciação, o Conselho não tiver
         deliberado, a Comissão adoptará as medidas propostas, excepto no caso de o Conselho se ter pronunciado por maioria simples
         contra as referidas medidas.»
      
      5.     A Decisão 96/449/CE da Comissão, de 18 de Julho de 1996, que aprova sistemas alternativos de tratamento térmico para a transformação
         de resíduos animais com vista à inactivação dos agentes da encefalopatia espongiforme (7), proibiu essencialmente o tratamento de resíduos animais provenientes de mamíferos, permitindo apenas determinados processos.
         Para possibilitar às empresas atingidas a adequação ou a substituição das suas instalações, previu‑se a sua entrada em vigor
         em 1 de Abril de 1997.
      
      B –    Direito nacional
      6.     O Productschap voor veevoeder (organismo interprofissional de direito público do sector dos alimentos para animais; a seguir
         «Productschap») estabeleceu, num projecto de protocolo (a seguir «protocolo de separação das proteínas»), um sistema de produção
         e de fiscalização que possibilita a distinção entre proteínas de ruminantes e proteínas de não ruminantes, como, por exemplo,
         suínos.
      
      7.     O protocolo figura no anexo I do Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders 1994 (regulamento
         sobre a transformação de produtos de origem animal em alimentos para animais), de 9 de Novembro de 1994 (a seguir «regulamento
         de 1994»). Segundo este regulamento, os fabricantes de alimentos para animais não podem transformar produtos de origem animal
         em alimentos para ruminantes. Esta proibição não se aplica a produtos animais que provenham exclusivamente de animais não
         ruminantes, se o produtor tiver sido reconhecido pela Productschap com base neste regulamento e ao respectivo lote for aposta
         uma marca. O produtor de produtos animais é acreditado pelo Productschap se exercer a sua actividade de acordo com o protocolo
         constante do anexo I.
      
      8.     No entanto, o Protocolo nunca entrou em vigor por falta de aprovação pelo Ministro competente.
      9.     Por carta de 29 de Novembro de 1994, o Estado solicitou à Comissão que, nos termos da Decisão 94/381/CE, autorizasse os Países
         Baixos a aplicarem o protocolo de separação das proteínas. O regulamento de 1994 não foi homologado pela Comissão.
      
      10.   Em Dezembro de 1995, o Estado insistiu com a Comissão para que iniciasse o procedimento de autorização. Em Junho de 1997,
         instou‑a a dar uma resposta definitiva ao seu pedido, de modo a que os Países Baixos pudessem esclarecer as empresas sobre
         esta matéria.
      
      11.   O Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Secretário de Estado da saúde, bem‑estar e desporto) deu aplicação
         à Decisão 96/449/CE através do diploma ministerial «Regeling warmte‑behandelingssystemen en eindproducten» (Regulamento relativo
         aos sistemas de tratamento térmico e aos produtos finais), de 25 de Março de 1997 (8), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento de 23 de Julho de 1997 (9), que entrou em vigor em 30 de Julho de 1997. A partir desta última data, as proteínas provenientes de tecidos de mamíferos
         só podiam ser comercializadas com vista à utilização nos alimentos para ruminantes no caso de ter sido efectuado o tratamento
         térmico.
      
      12.   Esta medida (obrigação de tratamento térmico) também se aplicava ao processo de produção da Ten Kate, a qual, a partir de
         30 de Julho de 1997, teve de aplicar o tratamento térmico prescrito. Contudo, uma vez que este processo implicava para a Ten
         Kate investimentos consideráveis e se aguardava ainda a autorização da Comissão nos termos da Decisão 94/381/CE, a Ten Kate
         suspendeu a produção de proteínas a partir de gordura de suínos.
      
      13.   Por carta de 9 de Março de 1998, o Ministro solicitou ao Productschap que harmonizasse o regulamento de 1994 e a decisão do
         presidente de 8 de Agosto de 1994 com a Decisão 94/381/CE, uma vez que não se previa que, a curto prazo, se chegasse a uma
         decisão a nível comunitário acerca do protocolo da separação das proteínas. 
      
      14.   O presidente do Productschap adoptou, em 30 de Junho de 1998, a Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders
         1998 (decisão do Productschap Diervoeders relativa à transformação de produtos de origem animal em alimentos para animais) (10). O seu artigo 2.° dispõe que é proibido aos fabricantes de alimentos para animais transformar produtos de origem animal em
         alimentos para ruminantes, mas exceptua desta proibição (nomeadamente) os produtos de origem animal provenientes exclusivamente
         de espécies não ruminantes que, nos Países Baixos, sejam fabricados em conformidade com o protocolo da separação das proteínas
         constante do anexo I, por produtores reconhecidos pelo Productschap nos termos desta decisão e aos quais tenha sido aposta
         a marca prevista no artigo 8.° Nos termos do artigo 3.°, só se pode proceder a um reconhecimento nos termos desta decisão
         depois de o protocolo da separação das proteínas ser aprovado pela Comissão.
      
      15.   Em 22 de Fevereiro de 1999, o Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministro da Agricultura, da Protecção
         da natureza e das Pescas) adoptou o Regeling verbod diermelen in diervoeders (regulamento relativo à proibição de farinhas
         animais em alimentos para animais) (11), o qual entrou em vigor em 1 de Março de 1999. Deste modo, deixou de ser permitida a utilização de proteínas animais em alimentos
         para animais, destinados à alimentação de ruminantes (com algumas excepções, limitadas, irrelevantes no presente caso).
      
      III – Matéria de facto e processo principal
      16.   A Ten Kate Musselkanaal B.V. é a sociedade‑mãe da Ten Kate Europrodukten BV e da Ten Kate Produktie Maatschappij BV (a seguir
         «Ten Kate»), que, entre outras coisas, produzem e comercializam determinadas proteínas para serem utilizadas no leite destinado
         a vitelos. Estas proteínas, enquanto produto final, resultam da transformação de gorduras provenientes do abate de suínos.
      
      17.   A Ten Kate adaptou o seu processo de produção ao protocolo da separação das proteínas. O Rijksdienst voor de keuring van Vee
         e Vlees (serviço nacional de inspecção do gado e da carne, a seguir «RVV») autorizou a Ten Kate a exercer a sua actividade
         dessa forma. Nos Países Baixos, era a única empresa de fusão de gorduras que exercia a sua actividade em conformidade com
         o sistema estabelecido no protocolo da separação das proteínas.
      
      18.   Em 24 de Fevereiro de 1998, a Ten Kate demandou o Estado junto do Rechtbank Den Haag para que este declarasse verificada a
         responsabilidade do Estado pelos danos resultantes da proibição da produção e comercialização de proteínas para serem utilizadas
         no leite destinado a vitelos, em vigor desde 30 de Julho de 1997, bem como que o condenasse no pagamento da respectiva indemnização.
      
      19.   Os danos resultaram da medida que o Estado adoptou com base nas Decisões 94/381 e 96/449. O Estado não tomou atempadamente
         medidas para que a Comissão emitisse a respectiva autorização.
      
      20.   Em Novembro de 1994, o Estado requereu à Comissão que o autorizasse a aplicar um sistema de produção e de fiscalização desenvolvido
         pelas autoridades neerlandesas de acordo com a Decisão 94/831.
      
      21.   O Rechtbank Den Haag indeferiu o pedido, tendo sido dado provimento ao recurso dessa decisão, interposto pela Ten Kate, pelo
         Gerechtshof Den Haag. 
      
      22.   É pacífico entre as partes no processo principal que uma acção por omissão intentada pela própria Ten Kate não seria admissível.
         Com uma acção de indemnização nos termos do artigo 288.° CE não seria possível atingir o objectivo de a Ten Kate poder prosseguir
         a sua actividade.
      
      23.   O Hoge Raad tem dúvidas quanto à possibilidade de o Estado intentar uma acção por omissão. Além disso, o Hoge Raad pretende
         saber se a Comissão dispõe de um direito de iniciativa exclusivo de submeter propostas ao Comité.
      
      IV – Questões prejudiciais
      24.   O Hoge Raad submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial relativo às seguintes questões:
      1.      A questão de saber se, num caso como o presente, o Estado está obrigado perante um cidadão que é parte interessada, como a
         Ten Kate, a fazer uso da possibilidade de recurso que lhe é oferecida pelo artigo 175.° do Tratado CE (actual artigo 232.° CE)
         ou de intentar uma acção ao abrigo do artigo 173.° do Tratado CE (actual artigo 230.° CE) e, em caso de não cumprimento desta
         obrigação, a indemnizar os danos que daí advenham para o cidadão em causa deve ser respondida com o auxílio das normas de
         direito nacional neerlandês ou com o auxílio das normas de direito comunitário?
      
      2.      Se a questão referida em 1) tiver de ser integral ou parcialmente respondida com o auxílio das normas de direito comunitário:
      a)      Pode o direito comunitário, em determinadas circunstâncias, implicar a obrigação e a responsabilidade a que se refere essa
         questão?
      
      b)      Em caso de resposta afirmativa à questão 2.a), com base em que normas de direito comunitário se deve responder à questão referida
         em 1) num caso como o presente?
      
      3.      Deve o n.° 2 do artigo 1.° da Decisão 94/381/CE, lido se necessário em conjugação com o disposto no artigo 17.° da Directiva
         90/425/CEE e no artigo 17.° da Directiva 89/662/CEE, ser interpretado no sentido de que daí resulta uma obrigação para a Comissão
         ou para o Conselho de conceder a autorização aí referida no caso de o sistema que o Estado‑Membro requerente aplica ou pretende
         aplicar ser efectivamente adequado para distinguir entre proteínas de ruminantes e proteínas de não ruminantes?
      
      4.      Em que medida a resposta à questão 3) implica uma restrição do direito ou da obrigação do Estado referida na questão 1) de
         recorrer, nos termos do artigo 175.° do Tratado CE (actual artigo 232.° CE), da falta de concessão de uma autorização, como
         se verifica no presente processo, ou de recorrer, nos termos do artigo 173.° do Tratado CE (actual artigo 230.° CE), da recusa
         de concessão dessa autorização?
      
      25.   A questão 3. é relevante tanto no caso de a questão referida em 1. dever ser apreciada de acordo com o direito nacional neerlandês
         como no caso de dever ser apreciada de acordo com o direito comunitário, salvo, neste último caso, se a resposta à questão
         2.a) for negativa. A questão 4. só é relevante no seguimento da questão 2.b).
      
      V –    Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
      26.   A primeira questão prejudicial diz respeito à averiguação da base jurídica de uma eventual obrigação dos Estados‑Membros de
         interpor um recurso de anulação ou intentar uma acção por omissão e (para o caso de o não fazerem) da responsabilidade do
         Estado‑Membro.
      
      27.   O tribunal de reenvio indica igualmente como possível base jurídica o direito neerlandês. Desta forma, a primeira questão
         prejudicial também diz respeito à interpretação do direito nacional. 
      
      28.   Segundo a competência do Tribunal de Justiça relativa aos processos de reenvio prejudicial estabelecida no artigo 234.° CE,
         a interpretação do direito nacional não cabe, porém, ao Tribunal de Justiça. Nesta medida, a primeira questão prejudicial
         é inadmissível. 
      
      VI – Quanto às primeira e segunda questões prejudiciais
      29.   Com as duas primeiras questões prejudiciais, entendidas restritivamente atendendo à competência do Tribunal de Justiça, o
         tribunal de reenvio pretende essencialmente saber se o direito comunitário obriga os Estados‑Membros a interpor um recurso
         de anulação ou a intentar uma acção por omissão e se os Estados‑Membros têm de indemnizar os cidadãos afectados pelos danos
         daí resultantes no caso de não cumprirem esta obrigação.
      
      30.   Visto que uma eventual obrigação de ressarcimento prevista pelo direito comunitário pressupõe a violação de uma obrigação
         decorrente do direito comunitário há, que verificar, primeiro, se o direito comunitário prevê uma obrigação correspondente.
      
      31.   Uma simples análise do texto, claro em todas as versões linguísticas, dos artigos 230.° CE e 232.° CE mostra inequivocamente,
         que estas disposições concedem aos Estados‑Membros a faculdade de interpor um recurso desse tipo e de intentar uma acção como
         a referida. 
      
      32.   Já a obrigação de o fazer não decorre nem das formulações de ambas as disposições nem da sistemática da protecção jurisdicional
         comunitária. A obrigação de interpor um recurso ou de intentar uma acção é estranha às disposições aplicáveis do direito primário.
         Igualmente os objectivos da protecção jurisdicional dos Estados‑Membros não indicam uma obrigação de interpor um recurso de
         anulação ou de intentar uma acção por omissão. Pelo contrário, os Estados‑Membros, que são, de resto, as Altas Partes Contratantes
         e, portanto, os legisladores do direito primário, quiseram deixar ao critério dos Estados‑Membros, que dispõem de legitimidade
         activa, o uso ou não da sua faculdade de interpor um recurso ou de intentar uma acção. Esta decisão devia, assim, permanecer
         no livre arbítrio dos Estados‑Membros.
      
      33.   Desta forma, não existe a respectiva intenção por parte do legislador.
      34.   A obrigação de recorrer a um meio jurisdicional constitui sempre uma restrição significativa das faculdades de uma parte a
         quem é atribuída legitimidade activa. Uma limitação tão incisiva da margem de manobra teria implicado uma correspectiva regulamentação
         expressa.
      
      35.   Contra a obrigação de interpor um recurso ou de intentar uma acção por omissão aponta, além disso, a comparação invocada pelo
         Governo francês com a acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE. Quanto a esta, o Tribunal de Justiça estabeleceu
         em jurisprudência assente que a Comissão não está obrigada a intentar a acção. Se nem mesmo a Comissão está obrigada a intentar
         uma acção nos termos do artigo 226.° CE, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, então os Estados‑Membros, por maioria de
         razão, também não estão obrigados a exercer as faculdades que lhe foram atribuídas para controlo do cumprimento do direito
         comunitário.
      
      36.   Também não se pode extrair da obrigação de lealdade dos Estados‑Membros prevista no artigo 10.° CE a obrigação de recorrer
         a um meio jurisdicional. Esta disposição do direito primário prevê, de facto, obrigações de acção dos Estados‑Membros, mas
         aqui trata‑se de «medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado
         ou resultantes de actos de órgãos da Comunidade». Isso significa que o artigo 10.° CE faz referência à existência de uma obrigação
         de direito comunitário; pressupõe essa obrigação. No caso presente, há, no entanto, que esclarecer se existe uma obrigação
         desse tipo.
      
      37.   Uma obrigação de interpor de recurso de anulação ou de intentar uma acção por omissão poderia, eventualmente, resultar do
         respectivo direito nacional.
      
      38.   À questão da alínea a) da segunda questão prejudicial há que responder que o direito comunitário não obriga os Estados‑Membros,
         num caso como o presente, a utilizarem as suas possibilidades de interpor um recurso ou de intentar uma acção com base, respectivamente,
         nos artigos 230.° CE ou 232.° CE.
      
      39.   Visto que a resposta à questão da alínea a) da segunda questão prejudicial é negativa, torna‑se desnecessário dar resposta
         à questão da alínea b).
      
      40.   Deve responder‑se à primeira questão prejudicial que a questão de saber se um Estado, num caso como o presente, está obrigado
         para com os seus cidadãos a utilizar as possibilidades de recurso ou de acção com base nos artigos 232.° CE e 230.° CE e se,
         no caso de não cumprimento desta obrigação, é obrigado a indemnizar os referidos cidadãos pelos danos daí decorrentes, não
         pode ser respondida com base nas normas do direito comunitário.
      
      VII – Quanto à terceira questão prejudicial
      41.   Com a terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se as disposições aplicáveis
         do direito derivado obrigam a Comunidade a conceder uma autorização. 
      
      42.   O texto do artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381, em todas as versões linguísticas relevantes na altura da recepção, indica
         (pelo menos, à primeira vista) que a Comissão tem a obrigação de conceder essa autorização. 
      
      43.   Assim, as diferentes versões linguísticas utilizam, essencialmente, formulações como «os Estados‑Membros [...] serão autorizados
         pela Comissão» (12) ou «os Estados‑Membros devem [...] ser autorizados» (13).
      
      44.   Este primeiro resultado de interpretação deve ser, no entanto, analisado, atendendo à remissão do artigo 1.°, n.° 2, para
         o artigo 17.° da Directiva 90/425, que, por sua vez, remete para o artigo 17.° da Directiva 89/662.
      
      45.   Com estas remissões devia ficar assegurado que a Comissão adopte a sua decisão mediante o respeito de um determinado procedimento
         de comitologia.
      
      46.   A disposição para que se remete, o artigo 17.° da Directiva 89/662, prevê um procedimento especial que regula a intervenção
         de um Comité, o Comité Veterinário Permanente.
      
      47.   O artigo 17.° da Directiva 89/662 distingue duas hipóteses, dependendo de as medidas pretendidas pela Comissão estarem ou
         não em conformidade com o parecer do Comité (ou de o Comité não emitir nenhum parecer).
      
      48.   Estas formas de procedimento previstas no n.° 3 e no n.° 4 do artigo 17.° da Directiva 89/662 têm em comum o facto de a Comissão
         só tomar, à partida, uma decisão sobre as medidas projectadas. Esta é a única decisão que a Comissão pode tomar de forma independente
         face aos outros órgãos. Esta decisão deve ser equiparada a uma proposta e não pode ser confundida com a concessão da autorização.
      
      49.   A decisão relativa à autorização só ocorre depois da aceitação da primeira decisão e depois da consulta ao Comité. É adoptada
         (conforme o caso) ou pela Comissão ou pelo Conselho.
      
      50.   Uma obrigação da Comissão só pode dizer respeito a actos que a Comissão pode adoptar sozinha, devido a razões de técnica processual.
         Não estão nestes englobados os actos que caiem no âmbito da competência do Conselho ou do Comité Veterinário Permanente. Há
         que distinguir do problema jurídico objecto deste pedido de decisão prejudicial a questão de saber se o Conselho ou o Comité
         estão, por sua vez, obrigados a adoptar determinados actos. 
      
      51.   Sob uma determinada condição e de acordo com o artigo 17.°, n.° 3, da Directiva 89/662, recai mesmo sobre a Comissão a obrigação
         de submeter ao Comité uma proposta (e não apenas o requerimento do respectivo Estado‑Membro) e de adoptar as medidas previstas,
         sempre que estas estejam em conformidade com o parecer do Comité.
      
      52.   Além disso, resulta do artigo 17.°, n.° 4, primeiro período, da Directiva 89/662, a obrigação de a Comissão submeter imediatamente
         ao Conselho uma proposta sobre as medidas a adoptar. Isto aplica‑se no caso de as medidas projectadas não coincidirem com
         o parecer do Comité ou de não existir qualquer parecer.
      
      53.   Finalmente, segundo o artigo 17.°, n.° 4, terceiro período, da Directiva 89/662 compete à Comissão uma determinada obrigação
         se o Conselho não tiver tomado uma deliberação. Nesta hipótese, a Comissão tem de adoptar as medidas por ela propostas, a
         não ser que o Conselho se tenha pronunciado por maioria simples contra essas medidas.
      
      54.   A favor de a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, da Decisão 94/381, em conjugação com o artigo 17.° da Directiva 90/425 e
         o artigo 17.° da Directiva 89/662, ser no sentido de que dispõe sobre obrigações da Comissão (ainda que existentes apenas
         sob determinadas condições), aponta ainda a comparação com outras disposições da referida Directiva.
      
      55.   Assim, a Directiva 89/662 contém, relativamente à Comissão, além das disposições referidas, disposições expressamente facultativas,
         como se pode comprovar pelos artigos 7.°, n.° 1, alínea a), 8.°, n.° 1, e 9.°, n.° 3.
      
      56.   Quanto, por sua vez, à Directiva 90/425, pode‑se invocar o seu artigo 9.°, n.° 1 como prova de que esta directiva, bem como
         outros actos jurídicos do direito comunitário derivado, distingue entre «poder» e «dever».
      
      57.   O penúltimo considerando da Directiva 90/425 em nada altera o regime previsto no seu artigo 1.°, n.° 2, em conjugação com
         o artigo 17.° Também este considerando remete para o artigo 17.° da Directiva 89/662 e «importa», assim, o procedimento relativo
         ao Comité nele regulado.
      
      58.   Neste contexto, há que abordar aqui a questão de saber se o artigo 17.°, n.° 2, da Directiva 89/662 prevê um prazo dentro
         do qual o Comité tem de emitir uma posição. 
      
      59.   Esta questão jurídica levanta apenas uma dificuldade, na medida em que existem duas versões da passagem decisiva do artigo
         17.°, n.° 2, mais precisamente do segundo período. Na versão publicada depois da adopção da directiva falta um prazo expresso.
         Esta versão foi rectificada mais tarde (se bem que só publicada em Junho de 1990). Só esta, isto é, a segunda versão rectificada,
         prescreve ao Comité um prazo de dois dias para emitir parecer. Quanto a isto, ressalta o facto de a versão original, diferentemente
         da maior parte dos casos de rectificação, conter idêntica regulamentação em todas as versões linguísticas então em vigor,
         não prevendo um prazo indicado em dias. Por isso, todas as versões linguísticas foram rectificadas.
      
      60.   Visto que a interpretação do artigo 17.°, n.° 2, segundo período, da Directiva 89/662 tem de se orientar no sentido da versão
         rectificada, o resultado, claramente, é o de que o Comité tem de se pronunciar no prazo de dois dias.
      
      61.   O facto de o prazo dizer respeito à acção do Comité e de o artigo 17.° não estabelecer nenhum prazo para a Comissão em nada
         altera a obrigação da Comissão resultante do artigo 17.°
      
      62.   Há, assim, que reter como resultado intercalar que a Comissão tem uma obrigação de agir. Outra questão, que tem de se distinguir
         deste último aspecto, é a de saber se a Comissão está obrigada a propor ao Comité Veterinário Permanente, ou ao Conselho,
         medidas com um determinado conteúdo. No caso presente, trata‑se da concessão de uma autorização determinada, e em especial
         das condições para a concessão de uma autorização desse tipo. 
      
      63.   Aqui há que recordar que a concessão da autorização não pode ser realizada apenas pela Comissão. Aliada a esta questão está
         a de saber que obrigações competem a que órgãos participantes neste processo.
      
      64.   Neste pedido de decisão prejudicial tem de se abordar, contudo, em primeiro lugar, as condições materiais mediante as quais
         existe uma obrigação de concessão de uma autorização.
      
      65.   A resposta a esta questão jurídica consta da redacção clara do artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381. A autorização apenas
         deve ser concedida aos Estados‑Membros «que instaurem um sistema que possibilite a distinção entre proteínas animais derivadas
         de ruminantes e de espécies que não os ruminantes».
      
      66.   O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381 estabelece, consequentemente, uma ligação com a existência de condições objectivas
         e não com uma convicção da Comissão caracterizada por valorações subjectivas. Mas, como esta disposição não prevê uma autorização
         ex‑lege quando se verifiquem as condições, antes estabelece normas relativas à concessão da autorização, daqui pode extrair‑se que
         os órgãos participantes no procedimento realizado de acordo com o artigo 17.° da Directiva 89/662, como o Comité Veterinário
         Permanente, a Comissão e o Conselho, têm de verificar a existência dessas condições. 
      
      67.   O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381 é ainda de interpretar no sentido de que as actividades das empresas também são ilegais
         quando, apesar de corresponderem objectivamente a um sistema nacional adequado, a este ainda não tiver sido concedida qualquer
         autorização de direito comunitário. Uma autorização que só foi concedida por uma instância do respectivo Estado‑Membro não
         pode substituir a autorização conferida pela Comunidade e não basta para que exista uma actividade conforme ao direito comunitário.
      
      68.   O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381 tem, assim, de ser entendido no sentido de que os órgãos participantes no procedimento
         segundo o artigo 17.° da Directiva 89/662 não apenas podem ter uma imagem do funcionamento do sistema proposto pelo Estado‑Membro em causa, como estão obrigados a verificar a situação concreta.
      
      69.   A Comissão tem portanto, de estar convencida da adequação do sistema. Para este fim, existem vários meios à disposição da
         Comissão, como a realização de inspecções e a exigência de informações. Há também que dar à Comissão o tempo necessário para
         este efeito. O regime da Decisão 94/381 contempla igualmente este aspecto, pois não estabelece nenhum prazo à Comissão.
      
      70.   O regime resultante da regulamentação da Decisão 94/381, da Directiva 90/425 e da Directiva 89/662 difere quanto a este aspecto
         do regime subjacente ao processo Monsanto, a respeito do qual o Tribunal de Justiça decidiu que a Comissão não estava vinculada
         ao parecer do Comité (14). Abstraindo do facto de à regulamentação a interpretar neste processo estar subjacente uma relação entre a Comissão e o Comité
         completamente diferente, a Comissão tinha de tomar as suas medidas «tendo em conta» o parecer, de acordo com a disposição
         relevante nesse processo (15).
      
      71.   Quanto a saber se a Comissão, ou outro órgão, estava obrigada no processo principal, a conceder a autorização requerida pelos
         Países Baixos, há que referir desde logo que os órgãos competentes da Comunidade não estavam convencidos de que aquele Estado‑Membro
         tivesse introduzido um sistema que permitisse a distinção entre proteínas animais derivadas de ruminantes e de proteínas animais
         derivadas de espécies não ruminantes.
      
      72.   A questão de saber se a Comissão violou in concreto a sua obrigação poderia, em qualquer caso, ter sido objecto de uma acção por omissão nos termos do artigo 232.° CE. A possibilidade
         de essa acção ser bem sucedida não pode constituir um objecto processual admissível num processo de reenvio prejudicial como
         o presente.
      
      73.   O que há certamente que verificar é se a averiguação sobre se o sistema requerido pelos Países Baixos correspondia às exigências
         do direito comunitário é objecto do presente pedido de decisão prejudicial.
      
      74.   O objecto de um processo de reenvio prejudicial é determinado pelas questões prejudiciais (em conexão com as restantes partes
         da decisão de reenvio). Isto constitui apenas o âmbito máximo de um processo. Não constituem objecto do processo as questões
         prejudiciais que são total ou parcialmente inadmissíveis. Mas, conforme resulta das questões prejudiciais e da decisão de
         reenvio, a pergunta relativa à adequação do sistema requerido não está incluída nas questões apresentadas pelo órgão jurisdicional
         de reenvio. Também não há lugar a ampliação do objecto do processo.
      
      75.   Além, disso, a adequação do sistema requerido também não poderia ser averiguada dado que a averiguação da conformidade de
         uma medida nacional com o direito comunitário não pode ser objecto de um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo
         234.° CE.
      
      76.   Finalmente, a avaliação das formas de proceder dos participantes que efectivamente tomaram parte ou que deveriam tomar parte
         no presente processo diz respeito à verificação de um caso concreto. Também isto iria para além do que pode ser objecto de
         um reenvio prejudicial nos termos do artigo 234.° CE.
      
      77.   Deve, assim, responder‑se à terceira questão prejudicial que o artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381, em conjugação com o artigo
         17.° da Directiva 90/425 e o artigo 17.° da Directiva 89/662 deve ser interpretado no sentido de que daí resulta uma obrigação
         para a Comissão de propor ao Comité Veterinário Permanente ou ao Conselho concessão a um Estado‑Membro de uma autorização
         correspondente ou de conceder a autorização se as medidas previstas estiverem em conformidade com o parecer do Comité, ou
         se o Conselho não tiver tomado uma deliberação no prazo de 15 dias depois de ter sido solicitado para o efeito, a não ser
         que o mesmo se tenha pronunciado em sentido contrário por maioria simples. Desta forma, existe igualmente uma obrigação de
         agir por parte do Comité Veterinário Permanente e do Conselho. Uma obrigação de concessão de uma autorização pressupõe que
         o Estado‑Membro em causa introduziu um sistema que possibilite a distinção entre proteínas animais derivadas de ruminantes
         e proteínas animais derivadas de espécies não ruminantes.
      
      VIII – Quanto à quarta questão prejudicial
      78.   Uma vez que a quarta questão prejudicial só tem relevância, por indicação do tribunal de reenvio, se apreciada em conjugação
         com a questão prejudicial n.° 2, alínea b), e esta só releva no caso de ser dada resposta afirmativa à questão n.° 2, alínea
         a), isto é, para o caso de o direito comunitário implicar, sob determinadas condições, uma obrigação e uma responsabilidade,
         a sua resposta pode ser omitida atendendo à resposta proposta para as primeira e segunda questões. 
      
      IX – Conclusão
      79.   Em face do exposto, propõe‑se ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões prejudiciais:
      «1.      A questão de saber se um Estado‑Membro, num caso como o presente, está obrigado perante um cidadão que é parte interessada,
         a fazer uso da possibilidade de recurso ou de acção que lhe é oferecida pelo artigo 232.° CE ou pelo artigo 230.° CE e, em
         caso de não cumprimento desta obrigação, a indemnizar os danos que daí advenham para o cidadão em causa não deve ser respondida
         com base nas normas do direito comunitário.
      
      2.      O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381/CE, em conjugação com o disposto no artigo 17.° da Directiva 90/425/CEE e no artigo
         17.° da Directiva 89/662/CEE, deve ser interpretado no sentido de que daí resulta uma obrigação para a Comissão. 
      
      –       de verificar a existência das condições estabelecidas no artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 94/381;
      –       de propor ao Comité Veterinário Permanente ou ao Conselho a concessão a um Estado‑Membro de uma autorização;
      –       de conceder a autorização se as medidas previstas estiverem em conformidade com o parecer do Comité, ou se o Conselho não
         tiver tomado uma deliberação no prazo de 15 dias depois de ter sido solicitado para o efeito, a não ser que o mesmo se tenha
         pronunciado em sentido contrário por maioria simples.
      
               As obrigações de agir também recaem sobre o Comité Veterinário Permanente e sobre o Conselho.
      3.      Uma obrigação de concessão de uma autorização pressupõe que o Estado‑Membro em causa introduza um sistema, que possibilite
         a distinção entre proteínas animais derivadas de ruminantes e proteínas animais derivadas de espécies não ruminantes.» 
      
      1 –	 Língua original: alemão.
      
      2  –	JO L 172, p. 23.
      
      3  –	Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis
         ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 224,
         p. 29).
      
      4  –	JO L 395, p. 13.
      
      5  –	JO L 151, p. 40.
      
      6  –      Na versão não rectificada a segunda frase, do n.° 2 do artigo 17.°, tinha o seguinte teor:
      
      	«O Comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência da questão
         em apreço.»
      
      7  –	JO L 184, p. 43.
      
      8  –	Stcrt., n.° 61.
      
      9  –	Stcrt., n.° 141.
      
      10  –	Verordeningenblad Bedrijfs‑organisatie 1998, n.° 44.
      
      11  –	Stcrt. 1999, n.° 37.
      
      12  –	Assim se exprimem as versões nas línguas românicas, como as versões alemã e holandesa.
      
      13  –	A versão inglesa utiliza a palavra «shall».
      
      14  –	Acórdão de 8 de Janeiro de 2002, França/Monsanto e Comissão (C‑248/99 P, Colect., p. I‑1, n.os 71 e 86 e segs.)
      
      15  –	Artigo 6.°, n.° 3 do Regulamento (CEE) n.° 2377/90 do Conselho, de 26 de Junho de 1990, que prevê um processo comunitário
         para o estabelecimento de limites máximos de resíduos de medicamentos veterinários nos alimentos de origem animal (JO L 224,
         p. 1), várias vezes alterado.