CELEX: 62008CJ0333
Language: de
Date: 2010-01-28
Title: Urteil des Gerichtshofes (Dritte Kammer) vom 28. Januar  2010. # Europäische Kommission gegen Französische Republik. # Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Freier Warenverkehr -Art. 28 EG und 30 EG - Mengenmäßige Einfuhrbeschränkung - Maßnahme gleicher Wirkung - Zulassungssystem - Verarbeitungshilfsstoffe und Lebensmittel, bei deren Zubereitung Verarbeitungshilfsstoffe aus anderen Mitgliedstaaten verwendet wurden, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden - Verfahren, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme solcher Stoffe in eine ‚Positivliste‘ zu erreichen - Klausel der gegenseitigen Anerkennung - Nationaler Regelungsrahmen, der für die Wirtschaftsteilnehmer eine Lage der Rechtsunsicherheit schafft. # Rechtssache C-333/08.

Rechtssache C-333/08
      Europäische Kommission
      gegen
      Französische Republik
      „Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Freier Warenverkehr – Art. 28 EG und 30 EG – Mengenmäßige Einfuhrbeschränkung – Maßnahme gleicher Wirkung – Zulassungssystem – Verarbeitungshilfsstoffe und Lebensmittel, bei deren Zubereitung Verarbeitungshilfsstoffe aus anderen Mitgliedstaaten verwendet
         wurden, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden – Verfahren, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme solcher Stoffe in eine ‚Positivliste‘ zu erreichen
         – Klausel der gegenseitigen Anerkennung − Nationaler Regelungsrahmen, der für die Wirtschaftsteilnehmer eine Lage der Rechtsunsicherheit
         schafft“
      
      Leitsätze des Urteils
      1.        Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung
      (Art. 28 EG)
      2.        Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung
      (Art. 28 EG und 30 EG)
      1.        Ein Mitgliedstaat, der kein leicht zugängliches Verfahren vorsieht, das es ermöglicht, die Aufnahme von bei der Herstellung
         von Lebensmitteln verwendeten Verarbeitungshilfsstoffen aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder
         in den Verkehr gebracht werden, in die nationale Liste der zugelassenen Stoffe zu erreichen, verstößt gegen seine Verpflichtungen
         aus Art. 28 EG.
      
      Ein solches Verfahren muss einfach sein und innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden können; wenn es zu
         einer Ablehnung führt, muss die Ablehnungsentscheidung im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens angefochten werden können.
      
      (vgl. Randnrn. 81-82, 117-118)
      2.        Ein Mitgliedstaat, der für Verarbeitungshilfsstoffe und für Lebensmittel, bei deren Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe aus
         anderen Mitgliedstaaten verwendet wurden, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, eine Zulassungsregelung
         vorsieht, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 28 EG.
      
      Auch wenn es nämlich mangels Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten ist, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien
         Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von
         Menschen gewährleisten wollen und ob sie für das Inverkehrbringen von Verarbeitungshilfsstoffen oder Lebensmitteln, bei deren
         Zubereitung solche Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden, eine vorherige Genehmigung verlangen, und auch wenn ein Mitgliedstaat
         aufgrund einer erheblichen wissenschaftlichen und praktischen Unsicherheit nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen treffen
         kann, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe der mit dem Inverkehrbringen dieser Produkte verbundenen Gefahren
         klar dargelegt sind, muss, wenn Risiken in Bezug auf bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen bestehen, eine innerstaatliche
         Regelung jedoch zielgerichtet und durch Beweise eindeutig im Hinblick auf die betreffenden Kategorien gerechtfertigt werden.
         Ein Zulassungssystem ist daher unverhältnismäßig, wenn es, außer bei vorheriger Zulassung, das Inverkehrbringen aller Verarbeitungshilfsstoffe
         und aller Lebensmittel, bei deren Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig
         hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, systematisch verbietet, ohne hinsichtlich der verschiedenen Kategorien
         oder nach der Höhe des Risikos für die Gesundheit, das ihre Verwendung möglicherweise darstellt, zu unterscheiden.
      
      (vgl. Randnrn. 85, 90-91, 95, 97, 100, 122 und Tenor)
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
      28. Januar 2010(*)
      
      „Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Freier Warenverkehr –Art. 28 EG und 30 EG – Mengenmäßige Einfuhrbeschränkung – Maßnahme gleicher Wirkung – Zulassungssystem – Verarbeitungshilfsstoffe und Lebensmittel, bei deren Zubereitung Verarbeitungshilfsstoffe aus anderen Mitgliedstaaten verwendet
         wurden, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden – Verfahren, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme solcher Stoffe in eine ‚Positivliste‘ zu erreichen
         – Klausel der gegenseitigen Anerkennung − Nationaler Regelungsrahmen, der für die Wirtschaftsteilnehmer eine Lage der Rechtsunsicherheit
         schafft“
      
      In der Rechtssache C‑333/08
      betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG, eingereicht am 18. Juli 2008,
      Europäische Kommission, vertreten durch B. Stromsky als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
      
      Klägerin,
      gegen
      Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues und R. Loosli-Surrans als Bevollmächtigte,
      
      Beklagte,
      erlässt
      DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
      unter Mitwirkung des Präsidenten der Zweiten Kammer J. N. Cunha Rodrigues in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der
         Dritten Kammer, der Richterin P. Lindh sowie der Richter A. Rosas, A. Ó Caoimh (Berichterstatter) und A. Arabadjiev, 
      
      Generalanwalt: J. Mazák,
      Kanzler: R. Grass,
      nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 8. September 2009
      folgendes
      Urteil
      1        Die Europäische Kommission beantragt in ihrer Klageschrift, festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre
         Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat, dass sie für Verarbeitungshilfsstoffe und für Lebensmittel, bei deren Herstellung
         Verarbeitungshilfsstoffe aus anderen Mitgliedstaaten verwendet wurden, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr
         gebracht werden, ein Zulassungssystem vorsieht, das den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. 
      
       Rechtlicher Rahmen
       Gemeinschaftsrecht
      2        Verarbeitungshilfsstoffe sind Stoffe, die im Verarbeitungs- oder Herstellungsprozess eines Lebensmittels verwendet werden
         und mit denen während dieses Prozesses eine bestimmte technische Wirkung erzielt werden soll.
      
      3        Das Gemeinschaftsrecht harmonisiert zwar bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen, diese Stoffe sind jedoch nicht
         Gegenstand einer horizontalen Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene, so dass es den Mitgliedstaaten im allgemeinen freisteht,
         die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffe unter Beachtung der Bestimmungen des EG-Vertrags zu regeln.
      
       Die Richtlinie 89/107
      4        Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 89/107/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der
         Mitgliedstaaten über Zusatzstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen (ABl. L 40, S. 27), definiert die Verarbeitungshilfsstoffe
         in einer Fußnote als „Stoffe, die nicht selbst als Lebensmittelzutat verzehrt werden, jedoch bei der Verarbeitung von Rohstoffen,
         Lebensmitteln oder deren Zutaten aus technologischen Gründen während der Be- oder Verarbeitung verwendet werden und unbeabsichtigte,
         technisch unvermeidbare Rückstände oder Rückstandsderivate im Enderzeugnis hinterlassen können, unter der Bedingung, dass
         diese Rückstände gesundheitlich unbedenklich sind und sich technisch nicht auf das Enderzeugnis auswirken“.
      
      5        Aus dieser Bestimmung geht hervor, dass Verarbeitungshilfsstoffe nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 89/107 fallen.
         
      
       Die Richtlinie 98/34
      6        Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren
         auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204, S. 37) sieht vor:
      
      „(1)      Vorbehaltlich des Artikels 10 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen
         Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in
         diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer
         Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die
         Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.
      
      …
      Zielt der Entwurf einer technischen Vorschrift insbesondere darauf ab, das Inverkehrbringen oder die Verwendung eines Stoffes,
         einer Zubereitung oder eines chemischen Erzeugnisses aus Gründen des Gesundheits-, Verbraucher- oder Umweltschutzes einzuschränken,
         so übermitteln die Mitgliedstaaten, sofern verfügbar, ebenfalls eine Zusammenfassung aller zweckdienlichen Angaben über die
         betroffenen Stoffe, Zubereitungen oder Erzeugnisse sowie über bekannte und erhältliche Substitutionsprodukte oder die Fundstellen
         dieser Angaben sowie Angaben über die zu erwartenden Auswirkungen dieser Maßnahme auf Gesundheits-, Verbraucher- und Umweltschutz,
         sofern zweckmäßig mit einer Risikoanalyse …. 
      
      …
      (2)      Die Kommission und die Mitgliedstaaten können bei dem Mitgliedstaat, der einen Entwurf einer technischen Vorschrift unterbreitet
         hat, Bemerkungen vorbringen, die dieser Mitgliedstaat bei der weiteren Ausarbeitung der technischen Vorschrift soweit wie
         möglich berücksichtigt. 
      
      …“
       Die Richtlinie 2000/13
      7        Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften
         der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (ABl. L 109, S. 29)
         sieht vor, dass die Etikettierung der Lebensmittel nach Maßgabe der Art. 4 bis 17 der Richtlinie und vorbehaltlich der dort
         vorgesehenen Ausnahmen bestimmte zwingende Angaben, u. a. das Verzeichnis der Zutaten, enthält.
      
      8        Gemäß Art. 6 Abs. 4 Buchst. c Ziff. ii der Richtlinie 2000/13 gelten jedoch Zusatzstoffe, die als technologische Hilfsstoffe
         verwendet werden, nicht als Zutaten.
      
      9        Art. 18 der Richtlinie 2000/13 bestimmt:
      
      „(1)      Die Mitgliedstaaten dürfen den Verkehr mit Lebensmitteln, die den Bestimmungen dieser Richtlinie entsprechen, nicht durch
         die Anwendung nichtharmonisierter einzelstaatlicher Vorschriften verbieten, die die Etikettierung und Aufmachung einzelner
         Lebensmittel oder der Lebensmittel im allgemeinen regeln.
      
      (2)      Absatz 1 findet keine Anwendung auf nichtharmonisierte einzelstaatliche Vorschriften, die gerechtfertigt sind zum Schutz
      –        der Gesundheit,
      …“
       Die Verordnung (EG) Nr. 178/2002
      10      Der dritte Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur
         Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für
         Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31, S. 1) lautet:
      
      „Der freie Verkehr mit Lebensmitteln und Futtermitteln in der Gemeinschaft ist nur dann möglich, wenn die Anforderungen an
         die Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht wesentlich voneinander abweichen.“
      
      11      Gemäß Art. 1 der Verordnung Nr. 178/2002 schafft diese Verordnung die Grundlage für ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit
         des Menschen und die Verbraucherinteressen bei Lebensmitteln unter besonderer Berücksichtigung der Vielfalt des Nahrungsmittelangebots,
         einschließlich traditioneller Erzeugnisse, wobei ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts gewährleistet wird. In dieser
         Verordnung werden einheitliche Grundsätze und Zuständigkeiten, die Voraussetzungen für die Schaffung eines tragfähigen wissenschaftlichen
         Fundaments sowie effiziente organisatorische Strukturen und Verfahren zur Untermauerung der Entscheidungsfindung in Fragen
         der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit festgelegt. 
      
      12      Art. 5 („Allgemeine Ziele“) der Verordnung Nr. 178/2002 bestimmt:
      
      „(1)      Das Lebensmittelrecht verfolgt eines oder mehrere der allgemeinen Ziele eines hohen Maßes an Schutz für das Leben und die
         Gesundheit der Menschen, des Schutzes der Verbraucherinteressen, einschließlich lauterer Handelsgepflogenheiten im Lebensmittelhandel,
         gegebenenfalls unter Berücksichtigung des Schutzes der Tiergesundheit, des Tierschutzes, des Pflanzenschutzes und der Umwelt.
      
      (2)      Das Lebensmittelrecht soll in der Gemeinschaft den freien Verkehr mit Lebensmitteln und Futtermitteln, die nach den allgemeinen
         Grundsätzen und Anforderungen dieses Kapitels hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, herbeiführen.
      
      …“
      13      Art. 6 („Risikoanalyse“) der Verordnung Nr. 178/2002 lautet:
      
      „(1)      Um das allgemeine Ziel eines hohen Maßes an Schutz für Leben und Gesundheit der Menschen zu erreichen, stützt sich das Lebensmittelrecht
         auf Risikoanalysen, außer wenn dies nach den Umständen oder der Art der Maßnahme unangebracht wäre.
      
      (2)      Die Risikobewertung beruht auf den verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen und ist in einer unabhängigen, objektiven
         und transparenten Art und Weise vorzunehmen.
      
      (3)      Beim Risikomanagement ist den Ergebnissen der Risikobewertung, insbesondere den Gutachten der [Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit]
         gemäß Artikel 22, anderen angesichts des betreffenden Sachverhalts berücksichtigenswerten Faktoren sowie – falls die in Artikel
         7 Absatz 1 dargelegten Umstände vorliegen – dem Vorsorgeprinzip Rechnung zu tragen, um die allgemeinen Ziele des Lebensmittelrechts
         gemäß Artikel 5 zu erreichen.“
      
      14      Art. 7 („Vorsorgeprinzip“) der Verordnung Nr. 178/2002 bestimmt:
      
      „(1)      In bestimmten Fällen, in denen nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher
         Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, können vorläufige Risikomanagementmaßnahmen
         zur Sicherstellung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus getroffen werden, bis weitere wissenschaftliche
         Informationen für eine umfassendere Risikobewertung vorliegen.
      
      (2)      Maßnahmen, die nach Absatz 1 getroffen werden, müssen verhältnismäßig sein und dürfen den Handel nicht stärker beeinträchtigen,
         als dies zur Erreichung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus unter Berücksichtigung der technischen
         und wirtschaftlichen Durchführbarkeit und anderer angesichts des betreffenden Sachverhalts für berücksichtigenswert gehaltener
         Faktoren notwendig ist. Diese Maßnahmen müssen innerhalb einer angemessenen Frist überprüft werden, die von der Art des festgestellten
         Risikos für Leben oder Gesundheit und der Art der wissenschaftlichen Informationen abhängig ist, die zur Klärung der wissenschaftlichen
         Unsicherheit und für eine umfassendere Risikobewertung notwendig sind.“
      
      15      Art. 14 („Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit“) der Verordnung Nr. 178/2002 sieht vor:
      
      „(1)      Lebensmittel, die nicht sicher sind, dürfen nicht in Verkehr gebracht werden.
      (2)      Lebensmittel gelten als nicht sicher, wenn davon auszugehen ist, dass sie
      a)      gesundheitsschädlich sind,
      b)      für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet sind.
      …
      (7)      Lebensmittel, die spezifischen Bestimmungen der Gemeinschaft zur Lebensmittelsicherheit entsprechen, gelten hinsichtlich der
         durch diese Bestimmungen abgedeckten Aspekte als sicher.
      
      …
      (9)      Fehlen spezifische Bestimmungen der Gemeinschaft, so gelten Lebensmittel als sicher, wenn sie mit den entsprechenden Bestimmungen
         des nationalen Lebensmittelrechts des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet sie vermarktet werden, in Einklang stehen, sofern
         diese Bestimmungen unbeschadet des Vertrags, insbesondere der Artikel 28 und 30, erlassen und angewandt werden.“ 
      
       Nationales Recht
       Dekret von 1912
      16      Art. 1 des Dekrets vom 15. April 1912 über die Verwaltungsverordnung zur Durchführung des Gesetzes vom 1. August 1905 über
         die Bekämpfung von Betrügereien beim Verkauf von Waren und von Fälschungen betreffend Lebensmittel in mehrmals geänderter
         Fassung (im Folgenden: Dekret von 1912) bestimmt:
      
      „Es ist verboten, Waren und Nahrungsmittel, die für den menschlichen Verzehr bestimmt sind, feilzuhalten, anzubieten oder
         zu verkaufen, wenn ihnen andere chemische Stoffe als diejenigen zugesetzt sind, deren Verwendung durch gemeinsame, aufgrund
         der Stellungnahme des Conseil supérieurs d´hygiène publique de France (Oberster Hygienerat Frankreichs; CSHPF) und der Nationalen
         Akademie der Medizin verabschiedete Arrêtés (Verordnungen oder Erlasse) der Minister für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung,
         für Wirtschaft und Finanzen, für die industrielle und wissenschaftliche Entwicklung und für die Gesundheit erlaubt ist.“
      
      17      Der CSHPF ist eine dem Gesundheitsministerium zugeordnete Stelle für wissenschaftliche und technische Gutachten.
      
      18      Art. 2 des Dekrets von 1912 bestimmt:
      
      „Ebenfalls ist verboten, in die Zubereitung von Waren und Nahrungsmitteln, die für den menschlichen Verzehr bestimmt sind,
         auch nur zeitweilig andere chemische Stoffe einzubeziehen als diejenigen, deren Verwendung durch gemäß Art. 1 erlassene Verordnungen
         erlaubt ist.“
      
      19      In Anwendung des Dekrets von 1912 wurde eine Reihe von Verordnungen erlassen, in denen die Bedingungen festgelegt sind, unter
         denen Verarbeitungshilfsstoffe im Herstellungsprozess verwendet werden dürfen.
      
      20      In diesen Verordnungen sind im Allgemeinen der zugelassene Stoff sowie der Verwendungszweck und das Lebensmittel, für die
         dieser zugelassen ist, geregelt. Sie bezeichnen Kriterien für die Reinheit und andere Eigenschaften, die der verwendete Verarbeitungshilfsstoff
         erfüllen muss, und legen neben den Bedingungen der Verwendung des betreffenden Verarbeitungshilfsstoffs im Herstellungsverfahren
         die Höchstrückstände des verwendeten Verarbeitungshilfsstoffe im fertigen Lebensmittel fest.
      
      21      Nur vier dieser Verordnungen enthalten eine Klausel der gegenseitigen Anerkennung, nämlich die Verordnungen vom 6. Februar
         1989 zur Festlegung der Liste der in der Zuckergewinnung verwendbaren Verarbeitungshilfsstoffe, vom 24. März 1993 über die
         Verwendung von ß-Cyclodextrin als Verarbeitungshilfsstoff, vom 23. Februar 1995 über die Verwendung verschiedener Verarbeitungshilfsstoffe
         in der menschlichen Ernährung und vom 9. März 1995 über die Verwendung von Entschäumern für die Kartoffel- und Pilzwäsche.
      
       Das Dekret von 2001
      22      Nach der Definition in Art. 1 des Dekrets Nr. 2001‑725 vom 31. Juli 2001 über die Verarbeitungshilfsstoffe, die bei der Herstellung
         von Lebensmitteln verwendet werden dürfen (JORF vom 5. August 2001, im Folgenden: Dekret von 2001), sind Verarbeitungshilfsstoffe
         „Stoffe, die nicht selbst als Lebensmittelzutat verzehrt werden, jedoch bei der Verarbeitung von Rohstoffen, Lebensmitteln
         oder deren Zutaten aus technologischen Gründen während der Be- oder Verarbeitung verwendet werden und unbeabsichtigte, technisch
         unvermeidbare Rückstände oder Rückstandsderivate im Enderzeugnis hinterlassen können, vorausgesetzt, diese Rückstände sind
         gesundheitlich unbedenklich und wirken sich technisch nicht auf das Enderzeugnis aus“.
      
      23      Art. 1 Abs. 2 des Dekrets bestimmt:
      
      „Die Bestimmungen dieses Dekrets betreffen Verarbeitungshilfsstoffe, die in die im Anhang zu diesem Dekret aufgeführten Kategorien
         fallen, und die bei der Herstellung von Lebensmitteln verwendet werden oder verwendet werden sollen.
      
      Sie betreffen nicht
      1.      Verarbeitungshilfsstoffe, die der Herstellung von Lebensmittelzusatzstoffen, Aromen, Vitaminen und sonstigen Nährzusatzstoffen
         verwendet werden;
      
      2.      Stoffe, die bei der Verarbeitung natürlicher Mineralwässer oder Quellwässer verwendet werden, wenn diese Verarbeitungsvorgänge
         dem Inverkehrbringen dieser Wässer unter einer der im Dekret vom 9. Juni 1989 festgelegten Verkehrsbezeichnungen vorausgehen …;
      
      3. Stoffe, die bei der Anwendung von Methoden zur Verbesserung von für die menschliche Ernährung bestimmten Wässern verwendet
         werden, wenn diese Methoden gemäß Verordnungsbestimmungen festgelegt werden, die auf Art. L. 1321‑4 des Code de la santé publique
         [Gesetzbuch über das öffentliche Gesundheitswesen] gestützt sind.“
      
      24      Art. 2 des Dekrets von 2001 lautet:
      
      „Mit von den für Verbraucherschutz, Landwirtschaft, Gesundheit und Industrie zuständigen Ministern nach Stellungnahme der
         Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Französische Agentur für die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln,
         im Folgenden: AFSSA] erlassener Verordnung werden für die im Anhang zu diesem Dekret genannten Kategorien
      
      1.       die Liste der Verarbeitungshilfsstoffe, deren Verwendung zugelassen ist, und gegebenenfalls die Bedingungen ihrer Verwendung
         und die höchstzulässige Menge an Rückständen;
      
      2.       die charakteristischen Merkmale und Reinheitskriterien, die sie erfüllen müssen; und
      3.       die Regeln über die als Träger oder Lösungsmittel verwendeten Stoffe
      festgelegt.
      Die Verarbeitungshilfsstoffe sind unter Beachtung einer guten Hygienepraxis zu verwenden, insbesondere wenn in der in dieser
         Vorschrift vorgesehenen Verordnung keinerlei Verwendungsbedingungen aufgestellt werden.
      
      Die verwendete Dosis des Verarbeitungshilfsstoffs darf die zur Erreichung der gewünschten Wirkung unbedingt erforderliche
         Menge nicht überschreiten und nicht zu einer Täuschung des Verbrauchers führen.
      
      Die Hersteller müssen Unterlagen, mit denen belegt werden kann, dass diese Stoffe unter Beachtung einer guten Hygienepraxis
         verwendet wurden, den mit der Überwachung beauftragten Personen zur Verfügung halten.“
      
      25      Aus Art. L. 1323‑1 des Code de la santé publique geht hervor, dass es sich bei der AFSSA um eine der Aufsicht der Minister
         für Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Gesundheit unterstehende öffentlich-rechtliche Anstalt des Staates handelt.
      
      26      Art. 3 des Dekrets von 2001 bestimmt:
      
      „Ein Antrag auf Änderung oder Ergänzung der Bestimmungen der Verordnung nach Art. 2 kann von jeder natürlichen oder juristischen
         Person gestellt werden. Er ist zusammen mit den für seine Prüfung erforderlichen Unterlagen bei der Direction générale de
         la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und
         Betrugsbekämpfung] zur Weiterleitung an die [AFSSA] einzureichen. 
      
      Die Regeln über die mit dem Antrag vorzulegenden Unterlagen werden durch eine Verordnung der für Verbraucherschutz, Landwirtschaft,
         Gesundheit und Industrie zuständigen Minister bestimmt.
      
      Sobald der Antrag vollständig ist, bestätigt die Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämpfung
         dessen Eingang und leitet ihn an die [AFSSA] weiter. Die Agentur nimmt innerhalb einer Frist von vier Monaten ab Eingang des
         Antrags Stellung.
      
      Die Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämpfung stellt dem Antragsteller die Stellungnahme dieser
         Einrichtung und die auf der Grundlage dieser Stellungnahme von dem Minister erlassene, mit einer Begründung versehene Entscheidung
         zu. Diese Zustellung erfolgt innerhalb eines Monats nach der Abgabe der Stellungnahme.“ 
      
      27      Art. 4 des Dekrets sieht vor:
      
      „Die in Art. 2 vorgesehene Verordnung wird, u. a. um gemeinschaftlichen Pflichten Frankreichs sowie Vorschlägen der [AFSSA]
         nachzukommen, nach neuen Informationen zur möglichen Toxizität der Verarbeitungshilfsstoffe aktualisiert.“
      
      28      Art. 6 des Dekrets von 2001 bestimmt:
      
      „Es ist verboten, 
      1°      unter Verwendung von nicht den Anforderungen von Art. 2 oder des Dekrets Nr. 2004-187 vom 26. Februar 2004 zur Umsetzung der
         Richtlinie 98/8/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 über das Inverkehrbringen von Biozid-Produkten
         entsprechenden Verarbeitungshilfsstoffen hergestellte Lebensmittel, und
      
      2°      Verarbeitungshilfsstoffe, die nicht den Anforderungen der Art. 2 und 5 oder des Dekrets Nr. 2004-187 vom 26. Februar 2004
         zur Umsetzung der Richtlinie 98/8 … entsprechen,
      
      zu besitzen, zum Verkauf auszustellen, zum Verkauf anzubieten, zu verkaufen oder kostenlos auszugeben.
      Diese Bestimmungen stehen jedoch dem Grundsatz des freien Verkehrs
      a)      von Lebensmitteln im Sinne von Nr. 1 dieses Artikels aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft oder aus anderen
         Vertragsparteien des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, soweit diese Staaten ein System der Bewertung der Risiken,
         die die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen darstellt, eingerichtet haben, mit dem ein Sicherheitsniveau gewährleistet
         wird, das demjenigen entspricht, das durch das vorliegende Dekret gewährleistet wird;
      
      b)      von Verarbeitungshilfsstoffen aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft oder aus anderen Vertragsparteien
         des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, die im Hinblick auf ihre Reinheit andere Merkmale aufweisen als die in
         der Verordnung nach Art. 2 festgelegten, wenn diese Anforderungen von einem dieser Staaten festgelegt worden sind oder Gegenstand
         einer befürwortenden Stellungnahme einer in einem dieser Staaten zuständigen Einrichtung gewesen sind, die öffentlich bekannt
         gemacht worden ist, 
      
      nicht entgegen.“
      29      Art. 7 des Dekrets von 2001 sieht vor:
      
      „Die Bestimmungen dieses Dekrets treten am Tag der Bekanntmachung der Verordnung nach Art. 2 in Kraft. Den für das Inverkehrbringen
         von Verarbeitungshilfsstoffen verantwortlichen Personen steht eine Frist von sechs Monaten ab dem Tag der Bekanntmachung der
         Verordnung zur Verfügung, um den Bestimmungen nach Art. 5 nachzukommen.“
      
      30      Im Anhang zum Dekret von 2001 werden die von diesem Dekret umfassten Kategorien von Verbrauchshilfsstoffen aufgezählt. Es
         handelt sich um Entschäumer, Katalysatoren, Klärhilfsmittel/Filterhilfsstoffe, Entfärbemittel, Wasch- und Enthaarungsmittel/Schalenentferner,
         Mittel zur Feder- und Borstenentfernung, Ionenaustauscherharze, Kontaktgefriermittel und Kühlmittel, Trockenmittel/Antibackmittel,
         Enzyme, Säuerungs-, Alkalisierungs- und Neutralisierungsmittel, Form- und Trennmittel, Flockungsmittel und Koagulantien, Biozide,
         Mittel gegen Kalkablagerungen; Extraktionslösungsmittel und eine Kategorie „Diverse“.
      
       Der Arrêté ministériel [Ministerialverordnung] vom 19. Oktober 2006
      31      Am 5. Oktober 2005 wurde der Kommission und den Mitgliedstaaten gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34 der Entwurf einer Ministerialverordnung
         übermittelt.
      
      32      Aus der Akte geht hervor, dass die Kommission zu dieser Verordnung keine Erklärungen abgab, dass die Verordnung aber zu ausführlichen
         Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs und Dänemarks Anlass gab.
      
      33      Mit der Verordnung vom 19. Oktober 2006 über die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen bei der Herstellung bestimmter Lebensmittel
         (JORF vom 2. Dezember 2006) wurden die Bestimmungen der in Anwendung des Dekrets von 1912 erlassenen Verordnungen aufgehoben.
      
      34      Diese Verordnung enthält im Anhang eine Liste der Verarbeitungshilfsstoffe, deren Verwendung in Frankreich zugelassen ist.
         Sie legt die Bedingungen für die Verwendung dieser Verarbeitungshilfsstoffe, die zulässigen Rückstandshöchstwerte und die
         anzuwendenden Reinheitskriterien fest.
      
       Die Mitteilung an die Unternehmen
      35      Am 19. Januar 2002 veröffentlichten die französischen Behörden eine Mitteilung an die Unternehmen des Nahrungsmittelsektors
         (JORF vom 19. Januar 2002, S. 1234, im Folgenden: Mitteilung an die Unternehmen).
      
      36      Diese Mitteilung an die Unternehmen sieht vor:
      
      „Art. 7 des [Dekrets von 2001] bestimmt, dass ‚[d]ie Bestimmungen dieses Dekrets … am Tag der Bekanntmachung der Verordnung
         nach Art. 2 in Kraft [treten]‘ …
      
      Der Anwendung der Bestimmungen über die Einreichung der Unterlagen (Art. 3) und in Bezug auf den Grundsatz des freien Verkehrs
         (Art. 6) des [Dekrets von 2001] ab dem Datum der Veröffentlichung dieser Mitteilung steht jedoch nichts entgegen.“
      
       Vorverfahren
      37      Nach einem ersten Mahnschreiben vom 3. Juli 1996 und einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 27. März 1998 richtete
         die Kommission am 12. Oktober 2005 ein ergänzendes Mahnschreiben an die Französische Republik, mit dem das vorherige Mahnschreiben
         und die mit Gründen versehene Stellungnahme aufgehoben wurden. 
      
      38      In diesem Schreiben vertrat die Kommission die Auffassung, dass die französische Regelung, und zwar sowohl das Dekret von
         1912 als auch das Dekret von 2001, gegen Art. 28 EG verstoße, soweit sie für Verarbeitungshilfsstoffe und für Lebensmittel,
         wenn in deren Herstellungsverfahren Verarbeitungshilfsstoffe aus anderen Mitgliedstaaten verwendet wurden, wo diese rechtmäßig
         hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, ein Zulassungssystem vorsehe, und, hilfsweise, soweit es unterblieben
         sei, ein ausreichend klares, leicht zugängliches, transparentes und den Anforderungen der Rechtssicherheit genügendes Verfahren
         für den Erhalt von Zulassungen für die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen einzurichten. 
      
      39      Zum Dekret von 2001 stellte die Kommission fest, dass dieses mangels Erlasses einer Ministerialverordnung noch immer nicht
         in Kraft getreten sei. Die Mitteilung an die Unternehmen biete, da sie keinen zwingenden Charakter habe, den Wirtschaftsteilnehmern
         nicht die notwendige Rechtssicherheit.
      
      40      Aus der Klageschrift und dem ergänzenden Mahnschreiben geht hervor, dass Letzteres wegen des umfangreichen Schriftwechsels
         zwischen der Französischen Republik und der Kommission, der Zeit, die seit dem ersten Mahnschreiben vergangen war, der damals
         noch nicht abgeschlossenen Reform der französischen Regelung und neuer Überlegungen der Kommission abgeschickt worden war.
         
      
      41      Nach einer Verlängerung der Antwortfrist antwortete die Französische Republik mit Schreiben vom 16. Februar 2006 auf das ergänzende
         Mahnschreiben. Sie übermittelte der Kommission sämtliche in Anwendung des Dekrets von 1912 erlassenen Verordnungen und wies
         darauf hin, dass die Reform dieses Dekrets, die mit dem Erlass des Dekrets von 2001 abgeschlossen worden sei, im Wesentlichen
         wegen des Fehlens einer Regelung zur Sicherstellung der gegenseitigen Anerkennung unternommen worden sei. Eine Mitteilung
         an die Unternehmen ermögliche in der Praxis bereits die Verwirklichung des Grundsatzes der Verkehrsfreiheit, auch wenn die
         vom Dekret von 2001 vorgesehene Ministerialverordnung noch nicht erlassen worden sei. 
      
      42      In Bezug auf die neue nationale Regelung, die in Zukunft die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen regeln soll, gab die
         Französische Republik an, innerhalb kürzester Frist diese Durchführungsverordnung zum Dekret von 2001 erlassen zu wollen.
         Sie versuchte, die Zulassungsregelung für Verarbeitungshilfsstoffe zu rechtfertigen und schlug vor, den Wortlaut der in dem
         Dekret 2001 enthaltenen Klausel der gegenseitigen Anerkennung zu ändern.
      
      43      Mit Schreiben vom 4. Juli 2006 übersandte die Kommission diesem Mitgliedstaat eine weitere mit Gründen versehene Stellungnahme.
      
      44      Mit Schreiben vom 8. September 2006 antwortete die Französische Republik auf die weitere mit Gründen versehene Stellungnahme
         und gab an, sie habe das Verfahren zur Unterzeichnung der Durchführungsverordnung zum Dekret von 2001 eingeleitet. Unter Hinweis
         darauf, dass für bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen Regelungen auf Gemeinschaftsebene bestünden oder eine
         Harmonisierung anstehe, führte sie aus, dass das Bestehen eines Zulassungssystems für Verarbeitungshilfsstoffe gerechtfertigt
         sei. Insbesondere lenkte sie die Aufmerksamkeit der Kommission auf die Risiken, die als Biozide oder Dekontaminationsmittel
         in Erzeugnissen pflanzlicher Herkunft verwendete Verarbeitungshilfsstoffe und die Verwendung von Entschäumern unter bestimmten
         Umständen darstellten. Zur Klausel der gegenseitigen Anerkennung gab die Französische Republik an, sie habe mit Überlegungen
         zur Änderung der geltenden Bestimmung des Dekrets von 2001 begonnen, um auf die Argumente der Kommission einzugehen.
      
      45      Da die Kommission die Antwort dieses Mitgliedstaats nicht für zufrieden stellend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
         
      
       Zur Klage
      46      Die Kommission erhebt in ihrer Klageschrift im Wesentlichen drei Rügen gegen die in Rede stehende Regelung: Erstens fehle
         es an einer Rechtfertigung durch das Ziel des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung für die Hemmnisse für den freien Warenverkehr,
         die durch die von dieser Regelung vorgesehenen Zulassungssysteme geschaffen worden seien, zweitens, hilfsweise, verletze das
         Dekret von 2001 Art. 28 EG wegen der damit geschaffenen Rechtsunsicherheit, und drittens fehlten vereinfachte Verfahren zur
         Aufnahme von Verarbeitungshilfsstoffen in die nationale Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe.
      
       Vorbemerkungen zur Reichweite der Klage 
      47      Zum einen ist klarzustellen, dass die Klage der Kommission in Bezug auf den Verstoß gegen Art. 28 EG alle Verarbeitungshilfsstoffe
         mit Ausnahme derjenigen betrifft, für die Harmonisierungsmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene getroffen wurden. 
      
      48      Zum anderen wird als Gegenstand der Klage der Kommission zwar die französische Regelung im Allgemeinen bezeichnet, doch ergibt
         sich aus dem Vorverfahren und aus der Klagebegründung, dass die Klage auf die beiden von den Dekreten von 1912 und 2001 vorgesehenen
         Zulassungssysteme abzielt. 
      
      49      Im Hinblick auf das Dekret von 2001 gehen, wie sich aus der Akte ergibt, die Auffassungen der Kommission und der Französischen
         Republik zu der Frage auseinander, ob bereits die Mitteilung an die Unternehmen, insbesondere bei Ablauf der in der mit Gründen
         versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, die Verwirklichung des im Dekret von 2001 verankerten Grundsatzes der Verkehrsfreiheit
         ermöglichte, obwohl die in Art. 2 des Dekrets vorgesehene Ministerialverordnung zu diesem Zeitpunkt noch nicht erlassen worden
         war. Nach Auffassung des Mitgliedstaats erlaubte die Mitteilung an die Unternehmen bei Ablauf der genannten Frist die Verwirklichung
         dieses Grundsatzes sowie der Art. 3 und 6 des Dekrets von 2001.
      
      50      Hierzu ist festzustellen, dass auf der Grundlage der Informationen, die dem Gerichtshof zur Frage des rechtlichen Stellenwerts
         und der Tragweite der Mitteilung an die Unternehmen übermittelt worden sind, und unter Berücksichtigung des Wortlauts des
         Dekrets von 2001 selbst diese Mitteilung den fehlenden Erlass der von Art. 2 des Dekrets vorgesehenen Ministerialverordnung
         nicht ersetzen kann, die Voraussetzung für das Inkrafttreten insbesondere der Art. 3 und 6 des Dekrets von 2001 sowie dafür
         ist, dass das Dekret von 2001 endgültig an die Stelle des Dekrets von 1912 tritt. 
      
      51      Erstens hat die Französische Republik in Beantwortung des Vorbringens der Kommission in Bezug auf die Mitteilung an die Unternehmen
         nicht dargetan, dass es sich bei dieser Mitteilung nicht um ein einfaches Verwaltungsrundschreiben ohne verpflichtenden und
         rechtlich zwingenden Charakter handelt. In seiner Antwort auf das Mahnschreiben der Kommission hat dieser Mitgliedstaat nämlich
         anerkannt, dass für die vollständige Umsetzung des Dekrets von 2001 die Bekanntmachung einer Ministerialverordnung erforderlich
         sei, mit der die Liste aller zugelassenen Stoffe sowie die Bedingungen für ihre Verwendung festgelegt würden, und festgestellt,
         dass das Dekret von 2001 das Dekret von 1912 erst dann endgültig ersetze, wenn eine solche Verordnung bekannt gemacht worden
         sei. 
      
      52      Zweitens findet sich im klaren und ausdrücklichen Wortlaut der Art. 2 und 7 des Dekrets von 2001 nichts, das für die Wirkungen
         spräche, die dieser Mitteilung von der Französischen Regierung zugesprochen werden. So müsste gemäß Art. 2 dieses Dekrets
         eine Ministerialverordnung erlassen werden, die die Liste der Verarbeitungshilfsstoffe, deren Verwendung zugelassen ist, festlegt.
         Aus dem Wortlaut des Art. 7 des Dekrets geht hervor, dass „[dessen] Bestimmungen … am Tag der Bekanntmachung der Verordnung
         nach Art. 2 in Kraft [treten]“. Die Bekanntmachung einer solchen Ministerialverordnung ist folglich offenbar eine notwendige
         Bedingung für das Inkrafttreten des Dekrets von 2001, worauf in der Mitteilung an die Unternehmen selbst ausdrücklich hingewiesen
         wurde. 
      
      53      Drittens heißt es zwar in dieser Mitteilung, dass der Anwendung der Bestimmungen des Dekrets von 2001 in Bezug auf beispielsweise
         die Einreichung von Unterlagen durch die Wirtschaftsteilnehmer gemäß Art. 3 dieses Dekrets ab dem 19. Januar 2002, dem Tag
         der Veröffentlichung der Mitteilung, nichts entgegenstehe, doch ist es schwer vorstellbar, wie ein Wirtschaftsteilnehmer Unterlagen
         vorlegen können soll, mit denen er die Änderung der durch eine Ministerialverordnung erstellten Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe
         beantragt, wenn diese Liste mangels Erlasses der fraglichen Verordnung noch nicht erstellt wurde. 
      
      54      Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass mit der Mitteilung an die Unternehmen das Fehlen des Erlasses der in Art. 2
         des Dekrets von 2001 vorgesehenen Ministerialverordnung nicht behoben werden konnte und dass das Dekret von 1912 bei Ablauf
         der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist noch nicht außer Kraft getreten war. 
      
      55      Im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage bei Ablauf
         der Frist zu beurteilen, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde. Später eingetretene Änderungen können
         vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (Urteil vom 25. November 1998, Kommission/Spanien, C‑214/96, Slg. 1998, I‑7661,
         Randnr. 25).
      
      56      Im Rahmen der vorliegenden Klage hat die Kommission wiederholt ausgeführt, dass das Inkrafttreten des Dekrets von 2001 von
         der Bedingung der Bekanntmachung einer Ministerialverordnung abhänge und dass diese Verordnung mangels einer solchen Bekanntmachung
         nicht in Kraft getreten sei. So hat sie etwa in ihrer Klageschrift festgestellt, dass „in Frankreich nacheinander zwei Systeme
         auf Verarbeitungshilfsstoffe anwendbar waren. Das erste dieser Systeme blieb während des Vorverfahrens in Kraft, und seine
         Geltung endete erst am 2. Dezember 2006. Das zweite System wurde am 31. Juli 2001 endgültig erlassen, doch sein Inkrafttreten
         wurde bis zur Beendigung des ersten Systems aufgeschoben.“
      
      57      Die Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, endete am 4. September 2006. Die Ministerialverordnung
         gemäß Art. 2 des Dekrets von 2001 wurde am 19. Oktober 2006 erlassen und am 2. Dezember 2006 im Journal officiel de la République française veröffentlicht.
      
      58      Hieraus folgt, dass die Klage der Kommission in Bezug auf das Dekret von 2001 mangels Erlasses der in Art. 2 dieses Dekrets
         vorgesehenen Ministerialverordnung vom Gerichtshof nur im Hinblick auf die Rüge einer Verletzung von Art. 28 EG aufgrund der
         durch dieses Dekret geschaffenen Rechtsunsicherheit geprüft werden kann. 
      
       Zur ersten Rüge: Fehlende Rechtfertigung durch das Ziel des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung 
       Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
      59      Die Kommission macht geltend, es obliege der Französischen Republik, das Bestehen eines Zulassungssystems für die verschiedenen
         Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen zu rechtfertigen. Der Rückgriff auf ein Zulassungssystem, der nicht grundsätzlich
         ausgeschlossen sei, müsse zielgerichtet und auf wissenschaftlicher Grundlage im Einzelnen gerechtfertigt sein. Das französische
         Zulassungssystem beruhe auf einer verallgemeinernden, im Grundsatz nicht mit Art. 28 EG zu vereinbarenden Risikovermutung.
         
      
      60      Das allgemeine Zulassungssystem, wie es das Dekret von 1912 vorsehe, sei in Bezug auf die möglichen Risiken, die Verarbeitungshilfsstoffe
         für die menschliche Gesundheit darstellen könnten, unverhältnismäßig. Die Beachtung bestimmter Bedingungen für die Verwendung
         eines zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffs oder die Beachtung bestimmter Reinheitskriterien könnten aus einem mit der Gesundheit
         der Bevölkerung zusammenhängenden Grund gerechtfertigt sein, wenn die Endprodukte keine Rückstände von Verarbeitungshilfsstoffen
         enthielten oder wenn die Rückstände keine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellten, wenn sie von den Verbrauchern
         aufgenommen würden.
      
      61      Die Risikovermutung, auf der das französische System beruhe, sei erst recht im Hinblick auf die Verordnung Nr. 178/2002 schwer
         zu rechtfertigen. Gemäß dieser Verordnung führten die Mitgliedstaaten normalerweise eine Bewertung der von Lebensmitteln ausgehenden
         Risiken und Kontrollen der Einhaltung ihres Lebensmittelrechts durch.
      
      62      Die Französische Republik sei einer von wenigen Mitgliedstaaten, die die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen einem Zulassungsverfahren
         unterwürfen. Auch wenn dieser Umstand für sich genommen nicht bedeute, dass das von der Französischen Republik eingerichtete
         Zulassungssystem nicht mit Art. 28 EG vereinbar sei, zeige er doch, dass das von diesem Mitgliedstaat behauptete Risiko keineswegs
         allgemein anerkannt sei und dass ein System, das systematisch alle Verarbeitungshilfsstoffe einer Zulassung unterwerfe, über
         das mit ihm verfolgte rechtmäßige Ziel hinausgehe. 
      
      63      Die Klauseln der gegenseitigen Anerkennung, die in einigen der gemäß dem Dekret von 1912 erlassenen Verordnungen enthalten
         seien, könnten keine praktische Wirksamkeit haben, da Frankreich einer der wenigen Mitgliedstaaten sei, der ein Zulassungsverfahren
         für die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen vorsehe. Unter diesen Umständen komme einer Bezugnahme auf einen in anderen
         Mitgliedstaaten anerkannten „höheren Restgehalt“ nur theoretische Bedeutung zu. Die französische Regelung sei in allen Fällen
         anwendbar. 
      
      64      Da die anderen Mitgliedstaaten die Voraussetzungen u. a. des Art. 14 der Verordnung Nr. 178/2002 über die Anforderungen in
         Bezug auf in den Verkehr gebrachte Lebensmittel beachten müssten und ein von ihnen begangener Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht
         nicht vermutet werden könne, müsse sich eine Klausel der gegenseitigen Anerkennung darauf beschränken, vorzusehen, dass die
         Bestimmungen der relevanten nationalen Regelung dem Grundsatz der Verkehrsfreiheit von Lebensmitteln, bei deren Zubereitung
         Verarbeitungshilfsstoffe verwendet würden, die den Bestimmungen dieser Regelung nicht entsprächen, die aber aus anderen Mitgliedstaaten
         der Gemeinschaft stammten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht würden, nicht entgegenstünden.
         
      
      65      Die Französische Republik räumt ein, dass Verarbeitungshilfsstoffe auf den ersten Blick weniger Gesundheitsrisiken bergen
         könnten als Nährstoffe wie etwa Vitamine und Lebensmittelzusatzstoffe, die einem Lebensmittel zugefügt würden und darin bis
         zum Verzehr desselben durch den Verbraucher verblieben. Dies ändere nichts daran, dass Verarbeitungshilfsstoffe Risiken für
         die Gesundheit der Bevölkerung darstellen könnten. Diese ergäben sich aus dem Vorhandensein von Rückständen der Verarbeitungshilfsstoffe
         selbst und/oder der Bildung sogenannter „Abbau-“ oder „Reaktionsprodukte“. Zu diesem letzten Gesichtspunkt hat die Französische
         Republik ausgeführt, dass Verarbeitungshilfsstoffe durch bestimmte Umwandlungsprozesse Veränderungen der Struktur der Moleküle
         des Lebensmittels hervorrufen könnten und diese neuen Moleküle toxische Wirkungen für die Gesundheit des Verbrauchers haben
         könnten.
      
      66      Die Französische Republik bezieht sich auf den Bericht der AFSSA vom 13. August 2008 an den Generaldirektor der Generaldirektion
         für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämpfung, in dem diese ihre Ergebnisse von acht Jahren der Beurteilung von
         Anträgen auf Zulassung der Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen zusammengefasst habe. Darin habe die AFSSA festgestellt,
         dass in den meisten Fällen die Rückstandsmengen der Verarbeitungshilfsstoffe im Endprodukt nicht bekannt seien und dass, wenn
         der Verbraucher den Verarbeitungshilfsstoffen ausgesetzt werde, in bestimmten Fällen die Gefahr der Überschreitung der toxikologischen
         Referenzwerte bestehe, wenn diese festgestellt worden seien. Sie hat ferner auf die Bildung von Abbau- oder Reaktionsprodukten
         durch die Verwendung bestimmter Verarbeitungshilfsstoffe in den Herstellungsprozessen hingewiesen.
      
      67      Um festzustellen, ob ein Produkt Rückstände von Verarbeitungshilfsstoffen enthalte, müsse dieser Verarbeitungshilfsstoff bekannt
         und durch eine Zulassungs- oder Melderegelung identifiziert sein. Darüber hinaus müsse, um zu beurteilen, ob die Rückstände
         Risiken für die menschliche Gesundheit darstellten, der Verarbeitungshilfsstoff selbst Gegenstand einer Sicherheitsprüfung
         der in den Lebensmitteln vorhandenen Rückstände unter Berücksichtigung der normalen Bedingungen des Verzehrs dieser Lebensmittel
         gewesen sein. Diese Art der Beurteilung des endgültigen Gesundheitsrisikos, das das Lebensmittel, das den Verarbeitungshilfsstoff
         enthalte, darstelle, sei nur wirksam, wenn sie im Rahmen entweder eines Verfahrens für das Inverkehrbringen oder einer relevanten
         wissenschaftlichen Beurteilung durch internationale, gemeinschaftliche oder nationale Stellen vorgenommen werde. Angesichts
         der möglichen Risiken, die bestimmte Arten von Verarbeitungshilfsstoffen für die Gesundheit der Bevölkerung darstellten, sei
         ein Mitgliedstaat durchaus berechtigt, für das Inverkehrbringen von Stoffen der Kategorien, die nicht Gegenstand gemeinschaftlicher
         Harmonisierungsbestimmungen seien, ein Zulassungsverfahren vorzusehen. Angesichts der ständigen Änderung der Herstellungsverfahren
         sei es im Übrigen nicht möglich, Kategorien von unschädlichen Verarbeitungshilfsstoffen im Voraus zu bestimmen.
      
      68      Zu dem Vorbringen der Kommission, die nationalen Behörden müssten für jede Kategorie von Verarbeitungshilfsstoffen ein bestimmtes
         Risiko nachweisen, weist die Französische Republik auf die Geltung des Vorsorgegrundsatzes im Bereich des öffentlichen Gesundheitswesens
         hin. Nach diesem Grundsatz sei es Sache der Mitgliedstaaten, das Risiko darzulegen, das die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen
         möglicherweise darstelle, sie müssten jedoch nicht im Einzelnen und wissenschaftlich genau das Bestehen des Risikos nachweisen,
         das sie darstellten. 
      
      69      Angesichts des Fehlens einer Regelung zur Beurteilung von Verarbeitungshilfsstoffen in der großen Mehrheit der Mitgliedstaaten
         könne der Umstand, dass ein Stoff in einem anderen Mitgliedstaat in den Verkehr gebracht worden sei, diesen Stoff nicht von
         einer Prüfung durch die AFSSA und die französische Verwaltung befreien. Die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat weniger strenge
         Vorschriften erlasse als ein anderer, bedeute nicht, dass die Vorschriften des Letzteren unverhältnismäßig seien.
      
      70      Zu den Klauseln der gegenseitigen Anerkennung weist die Französische Republik nur darauf hin, dass das Dekret von 2001 gerade
         als Antwort auf den Vorwurf der Kommission erlassen worden sei, dass das Dekret von 1912 keine solchen Gegenseitigkeitsklauseln
         enthalte.
      
      71      Zu der Möglichkeit, die Verbraucher im Wege der Etikettierung zu informieren und zu schützen, macht die Französische Republik
         zum einen geltend, dass die Etikettierung ein System der Analyse der Risiken für die Gesundheit des Verbrauchers nicht ersetzen
         könne. Zum anderen stellte es, da die Richtlinie 2000/13 Verarbeitungshilfsstoffe von der Etikettierungspflicht ausnehme,
         einen Verstoß gegen diese Richtlinie dar, die Angabe dieser Stoffe auf Etiketten vorzuschreiben. 
      
      72      Was die erstmals im Anhang zu ihrer Gegenerwiderung beigefügte Studie der AFSSA vom April 2007 betrifft, führt die Französische
         Republik aus, dass diese zwar, wie die Kommission bemerkt habe, auf bestimmte Produkte und bestimmte Verfahren gerichtet gewesen
         sei, eine solche Ausrichtung jedoch unter Berücksichtigung des besonderen Problems der Bildung von Abbau- oder Reaktionsprodukten
         sinnvoll sei. Eine erschöpfende Prüfung der Verarbeitungshilfsstoffe komme aufgrund der großen Zahl verwendbarer Verarbeitungshilfsstoffe
         nicht in Betracht. Jedenfalls sei die französische Regelung entgegen den Behauptungen der Kommission nicht ohne eine vorherige
         umfassende und eingehende Studie der Auswirkungen von Verarbeitungshilfsstoffen auf die Gesundheit erlassen worden, die zwischen
         2001 und 2003 begonnen worden und deren zweite Phase für den Zeitraum 2009–2011 geplant sei.
      
       Würdigung durch den Gerichtshof
      73      Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ein elementarer Grundsatz des
         Vertrags ist, der in dem in Art. 28 EG niedergelegten Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten
         sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung seinen Ausdruck gefunden hat.
      
      74      Das in Art. 28 EG aufgestellte Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung erfasst jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die
         geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern (vgl.
         u. a. Urteile vom 11. Juli 1974, Dassonville, 8/74, Slg. 837, Nr. 5, vom 23. September 2003, Kommission/Dänemark, C‑192/01,
         Slg. 2003, I‑9693, Randnr. 39, und vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, C‑24/00, Slg. 2004, I‑1277, Randnr. 22).
      
      75      Es ist unstreitig, dass das durch das Dekret von 1912 vorgesehene Zulassungssystem eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine
         mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Art. 28 EG darstellt. 
      
      76      Das in diesem Dekret vorgesehene Zulassungssystem macht nämlich das Inverkehrbringen von Verarbeitungshilfsstoffen und von
         Lebensmitteln, bei deren Zubereitung in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und/oder in den Verkehr gebrachte
         Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden, teurer und schwieriger und in bestimmten Fällen sogar unmöglich.
      
      77      Erstens hemmt dieses System den freien Verkehr der für die Verwendung in der Lebensmittelherstellung bestimmten Verarbeitungshilfsstoffe
         aus anderen Mitgliedstaaten, wo sie rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, da sie den in der französischen
         Regelung festgelegten Reinheitskriterien oder anderen Merkmalen unterworfen werden. 
      
      78      Zweitens hemmt es den freien Verkehr der fertigen Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, in denen auch nur geringste Rückstände
         eines in Frankreich nicht zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffs oder Rückstände von in Frankreich zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffen,
         die die in den französischen Zulassungsverordnungen festgelegten Höchstrückstände überschreiten, nachweisbar sind. 
      
      79      Drittens hemmt dieses Zulassungssystem den freien Verkehr fertiger Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, bei deren Herstellung
         ein in Frankreich nicht zugelassener Verarbeitungshilfsstoff oder ein zugelassener, aber den in der französischen Regelung
         festgelegten Reinheitskriterien oder anderen Merkmalen nicht entsprechender Verarbeitungshilfsstoff oder ein Verarbeitungshilfsstoff
         verwendet wurde, der in Frankreich zugelassen ist, aber in einer anderen als der in der französische Regelung zugelassenen
         Weise verwendet wurde, und zwar selbst dann, wenn Rückstände im fertigen Lebensmittel nicht oder in zulässigen Mengen vorhanden
         sind. 
      
      80      Nach ständiger Rechtsprechung verstößt eine nationale Regelung, wonach der Zusatz eines Nährstoffs zu einem Lebensmittel,
         das in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht worden ist, von einer vorherigen Zulassung
         abhängig ist, grundsätzlich nicht gegen das Gemeinschaftsrecht, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. in diesem
         Sinne Urteile vom 16. Juli 1992, Kommission/Frankreich, C‑344/90, Slg. 1992, I‑4719, Randnr. 8, und Kommission/Dänemark, Randnr.
         44).
      
      81      Eine solche Regelung muss ein Verfahren vorsehen, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme dieses Nährstoffs
         in die nationale Liste der zugelassenen Stoffe zu erreichen. Dieses Verfahren muss leicht zugänglich sein und innerhalb eines
         angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden können; wenn es zu einer Ablehnung führt, muss die Ablehnungsentscheidung im Rahmen
         eines gerichtlichen Verfahrens angefochten werden können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Juli 1992, Kommission/Frankreich,
         Randnr. 9, und vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 26). 
      
      82      Außerdem kann ein Antrag auf Aufnahme eines Nährstoffs in die nationale Liste der zugelassenen Stoffe von den zuständigen
         innerstaatlichen Behörden nur dann abgelehnt werden, wenn dieser Stoff tatsächlich ein Risiko für die Gesundheit der Bevölkerung
         birgt (vgl. Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 46, und vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 27).
      
      83      Im vorliegenden Fall macht die Kommission geltend, im Unterschied zu Zusatzstoffen und Nährstoffen, wie beispielsweise Vitaminen,
         die Gegenstand der oben angeführten Urteile Kommission/Dänemark und vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, gewesen seien,
         handele es sich bei Verarbeitungshilfsstoffen nicht um Stoffe, die den Lebensmitteln hinzugefügt würden, sondern nur um Stoffe,
         die im Verarbeitungs- oder Herstellungsprozess eines Lebensmittels verwendet würden und deren Spuren in bestimmten Fällen
         nachweisbar seien. Im Gegensatz zu Vitaminen und Zusatzstoffen sei ihr Vorhandensein im fertigen Lebensmittel selten und nicht
         beabsichtigt. Im Hinblick auf diese Unterschiede ist die Kommission der Auffassung, dass ein Zulassungssystem für Verarbeitungshilfsstoffe
         nicht gerechtfertigt sei, da diese nicht dieselbe potenzielle Schädlichkeit für die Gesundheit der Bevölkerung aufwiesen wie
         Zusatzstoffe oder Vitamine. 
      
      84      Hierzu ist festzustellen, dass die Unterschiede, die zwischen den Nährstoffen, die Lebensmitteln bewusst und absichtlich hinzugefügt
         werden, und den Verarbeitungshilfsstoffen bestehen, nicht die Möglichkeit für einen Mitgliedstaat ausschließen können, sich
         grundsätzlich auf Art. 30 EG und das Ziel des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung zu berufen, um Zulassungssysteme wie
         die im vorliegenden Fall in Rede stehenden zu rechtfertigen. Wenn solche Unterschiede in Bezug auf Stoffe bestünden, die Gegenstand
         eines Zulassungssystems sind, wären sie nicht für die Feststellung relevant, ob die Wahl eines solchen Systems für die Mitgliedstaaten
         grundsätzlich ausgeschlossen ist, sondern im Hinblick auf die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf das für sie
         geltende System. 
      
      85      Was das Ziel des Gesundheitsschutzes betrifft, ist es mangels Harmonisierung und soweit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen
         Forschung noch Unsicherheiten bestehen, Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs
         innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten
         wollen und ob sie für das Inverkehrbringen der Verarbeitungshilfsstoffe oder Lebensmittel, bei deren Zubereitung Verarbeitungshilfsstoffe
         verwendet wurden, eine vorherige Genehmigung verlangen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juli 1983, Sandoz, 174/82, Slg.
         1983, 2445, Randnr. 16, vom 13. Dezember 1990, Bellon, C‑42/90, Slg. 1990, I‑4863, Randnr. 11, Kommission/Dänemark, Randnr.
         42, und vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 49).
      
      86      Dieses den Gesundheitsschutz betreffende Ermessen ist von besonderer Bedeutung, wenn nachgewiesen wird, dass beim gegenwärtigen
         Stand der wissenschaftlichen Forschung Unsicherheiten hinsichtlich bestimmter in der Lebensmittelherstellung verwendeter Stoffe
         bestehen, (vgl. Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 43, und vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 50).
      
      87      Da Art. 30 EG eine – eng auszulegende – Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft darstellt,
         haben die nationalen Behörden, die sich hierauf berufen, in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen
         wissenschaftlichen Forschung darzutun, dass ihre Regelung zum wirksamen Schutz der in dieser Bestimmung erfassten Interessen
         erforderlich ist, und insbesondere, dass das Inverkehrbringen der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr
         für die Gesundheit der Bevölkerung darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 46, und vom 5. Februar
         2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
      
      88      Ein Verbot des Inverkehrbringens von Verarbeitungshilfsstoffen oder unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellten
         Lebensmitteln aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, muss daher
         auf eine eingehende Prüfung des Risikos gestützt werden, das der sich auf Art. 30 EG berufende Mitgliedstaat geltend macht
         (vgl. in diesem Sinne Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 47, vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 54, und
         vom 2. Dezember 2004, Kommission/Niederlande, C‑41/02, Slg. 2004, I‑11375, Randnr. 48).
      
      89      Ein solches Verbot, das im Übrigen das restriktivste Hemmnis für den Handel mit in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten
         und in den Verkehr gebrachten Produkten darstellt, kann nur erlassen werden, wenn die geltend gemachte tatsächliche Gefahr
         für die öffentliche Gesundheit auf der Grundlage der letzten wissenschaftlichen Informationen, die bei Erlass eines solchen
         Verbotes zur Verfügung stehen, als hinreichend nachgewiesen anzusehen ist. In einem solchen Zusammenhang ist Gegenstand der
         Risikobewertung, die der Mitgliedstaat vorzunehmen hat, die Beurteilung des Wahrscheinlichkeitsgrads der schädlichen Auswirkungen
         der Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen bei der Herstellung von Lebensmitteln auf die menschliche Gesundheit sowie der
         Schwere dieser potenziellen Auswirkungen (Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 48, vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich,
         Randnr. 55, und Kommission/Niederlande, Randnr. 49).
      
      90      Die Mitgliedstaaten müssen bei der Ausübung ihres Ermessens im Bereich des Gesundheitsschutzes den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
         beachten. Die von ihnen gewählten Maßnahmen sind daher auf das Maß dessen zu beschränken, was zum Schutz der Gesundheit der
         Bevölkerung tatsächlich erforderlich ist, und sie müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen, das
         nicht durch Maßnahmen zu erreichen sein darf, die den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr weniger beschränken (vgl. Urteile
         Kommission/Dänemark, Randnr. 45, und vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 52).
      
      91      Gewiss könnte sich bei der von dem Mitgliedstaat vorzunehmenden Bewertung herausstellen, dass insoweit erhebliche wissenschaftliche
         und praktische Unsicherheit besteht. Eine solche Unsicherheit, die vom Begriff der Vorsorge nicht zu trennen ist, wirkt sich
         auf den Umfang des Ermessens des Mitgliedstaats und damit auch auf die Art und Weise der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
         aus. Unter solchen Umständen ist einem Mitgliedstaat zuzugestehen, dass er nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen trifft,
         ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind (vgl. in diesem Sinne Urteile
         vom 5. Mai 1998, National Farmers’ Union u. a., C‑157/96, Slg. 1998, I‑2211, Randnr. 63, sowie Kommission/Niederlande, Randnrn.
         51 und 52). Allerdings darf die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden (vgl. in diesem Sinne
         Urteile vom 9. September 2003, Monsanto Agricoltura Italia u. a., C‑236/01, Slg. 2003, I‑8105, Randnr. 106, Kommission/Dänemark,
         Randnr. 49, und Kommission/Niederlande, Randnr. 52).
      
      92      Eine korrekte Anwendung des Vorsorgeprinzips erfordert erstens die Bestimmung der möglicherweise negativen Auswirkungen der
         vorgeschlagenen Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen auf die Gesundheit und zweitens eine umfassende Bewertung des Gesundheitsrisikos
         auf der Grundlage der zuverlässigsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten und der neuesten Ergebnisse der internationalen
         Forschung (vgl. Urteile Monsanto Agricoltura Italia u. a., Randnr. 113, Kommission/Dänemark, Randnr. 51, und Kommission/Niederlande,
         Randnr. 53).
      
      93      Wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil
         die Ergebnisse der durchgeführten Studien unzureichend, nicht schlüssig oder ungenau sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen
         Schadens für die öffentliche Gesundheit jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt, rechtfertigt das Vorsorgeprinzip den
         Erlass beschränkender Maßnahmen, wenn sie objektiv und nicht diskriminierend sind (vgl. Urteile Kommission/Dänemark, Randnr.
         52, und Kommission/Niederlande, Randnr. 54).
      
      94      Im vorliegenden Fall rechtfertigt die Französische Republik das in ihrer Regelung vorgesehene Zulassungssystem, indem sie
         sich auf die möglichen Risiken beruft, die bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen für die Gesundheit darstellen.
         
      
      95      Bestehen Risiken in Bezug auf bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen, muss jedoch die innerstaatliche Regelung
         zielgerichtet und eindeutig im Hinblick auf diese Kategorien gerechtfertigt werden und darf nicht auf alle Verarbeitungshilfsstoffe
         oder alle Lebensmittel abstellen, bei deren Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden, die nicht in diese gefährlichen
         oder verdächtigen Kategorien fallen. Es genügt nicht, sich auf mögliche Risiken zu stützen, die diese Stoffe oder die zulassungspflichtigen
         Produkte bergen.
      
      96      Zwar kann sich ein Mitgliedstaat auf das Vorsorgeprinzip stützen, wenn er das Bestehen oder die Tragweite der behaupteten
         Gefahr nicht mit Sicherheit bestimmen kann. Die richtige Anwendung dieses Prinzips setzt allerdings voraus, dass der Mitgliedstaat
         das Vorliegen der in Randnr. 92 dieses Urteils angeführten Voraussetzungen für dessen Anwendung nachweist. 
      
      97      In Bezug auf das im Dekret von 1912 vorgesehene Zulassungssystem fehlt es am Nachweis dieser Voraussetzungen. Selbst wenn
         es der Französischen Republik, wie sie geltend macht, nach dem Vorsorgeprinzip nur obliegen sollte, die Gefahr darzulegen,
         die die Verwendung der Verarbeitungshilfsstoffe darstellen kann, ändert dies nichts daran, dass die von diesem Mitgliedstaat
         im vorliegenden Fall vorgebrachte allgemeine Vermutung eines Gesundheitsrisikos nicht durch Beweise gestützt wird, die belegen,
         aus welchem Grund das Inverkehrbringen dieses Lebensmittels, bei dessen Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden,
         die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, von der Aufnahme des fraglichen
         Verarbeitungshilfsstoffs in eine mit der französischen Regelung aufgestellte Positivliste abhängig sein soll, die wiederum
         von der Übereinstimmung des in Rede stehenden Lebensmittels mit durch diese Regelung aufgestellten Reinheitskriterien, Anforderungen
         in Bezug auf zulässige Höchstrückstände oder Bedingungen für die Verwendung der Verarbeitungshilfsstoffe abhängt.
      
      98      Darüber hinaus ist zu den von der Französischen Republik zum Nachweis dafür vorgelegten Unterlagen, dass die Wahl der in Rede
         stehenden Systeme sich auf eine umfassende Risikoanalyse im Einklang mit den Art. 28 EG und 30 EG stützt, festzustellen, dass
         der Bericht der AFSSA von 2008 und die Studie vom April 2007, mit denen dargetan werden sollte, dass die fragliche Regelung
         mit den Art. 28 EG und 30 EG vereinbar ist, lange nach dem Dekret von 1912 verfasst worden sind. Nach der Bekanntmachung der
         in Art. 2 des Dekrets von 2001 vorgesehenen Ministerialverordnung am 2. Dezember 2006 war das Dekret von 1912 im Übrigen bei
         der Erstellung dieser Dokumente nicht mehr in Kraft. 
      
      99      Wie aus Randnr. 90 dieses Urteils hervorgeht, sind zur Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die von den Mitgliedstaaten
         gewählten Maßnahmen auf das Maß dessen zu beschränken, was zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung tatsächlich erforderlich
         ist.
      
      100    In Bezug auf das vom Dekret von 1912 vorgesehene Zulassungssystem zeigt die Prüfung der Akte, dass es unverhältnismäßig ist,
         weil es, außer bei vorheriger Zulassung, das Inverkehrbringen aller Verarbeitungshilfsstoffe und aller Lebensmittel, bei deren
         Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und/oder in den
         Verkehr gebracht werden, systematisch verbietet, ohne hinsichtlich der verschiedenen Verarbeitungshilfsstoffe oder nach der
         Höhe des Risikos für die Gesundheit, das ihre Verwendung möglicherweise darstellt, zu unterscheiden. 
      
      101    Das Dekret von 1912 kann aufgrund seines systematischen Charakters das Gemeinschaftsrecht nicht beachten, was die im Voraus
         erfolgende Ermittlung der schädlichen Wirkungen von Verarbeitungshilfsstoffen und die Beurteilung des von ihnen ausgehenden
         tatsächlichen Risikos für die Gesundheit betrifft, wofür in jedem Einzelfall eine eingehende Prüfung der mit der Verwendung
         der fraglichen Verarbeitungshilfsstoffe möglicherweise verbundenen Folgen erforderlich wäre. 
      
      102    Außerdem hemmt dieses System systematisch das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, bei deren Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe
         verwendet wurden, wenn deren Gebrauchsanweisung nicht derjenigen entspricht, die die französische Regelung vorschreibt, selbst
         wenn keine Rückstände dieser Verarbeitungshilfsstoffe in den fertigen Lebensmitteln nachweisbar sind. 
      
      103    Ein Mitgliedstaat kann ein systematisches und nicht zielgerichtetes Zulassungssystem wie das vom Dekret von 1912 vorgesehene
         nicht damit rechtfertigen, dass erschöpfende vorherige Prüfungen aufgrund der großen Zahl verwendbarer Verarbeitungshilfsstoffe
         oder wegen des Umstands, dass sich die Herstellungsverfahren ständig änderten, nicht möglich seien. Wie aus den Art. 6 und
         7 der Verordnung Nr. 178/2002 zur Risikoanalyse und zur Anwendung des Vorsorgeprinzips hervorgeht, entspricht eine solche
         Vorgehensweise nicht den vom Gemeinschaftsgesetzgeber aufgestellten Anforderungen in Bezug auf das gemeinschaftliche wie auch
         das nationale Lebensmittelrecht, mit dem das allgemeine Ziel eines hohen Maßes an Gesundheitsschutz verfolgt wird. 
      
      104    Zwar kann, wie die Französische Republik geltend macht, mit einer der von der Kommission vorgeschlagenen, den freien Verkehr
         weniger einschränkenden Alternativen, nämlich der Angabe der im Herstellungsverfahren eines Lebensmittels verwendeten Verarbeitungshilfsstoffe,
         das mit der französischen Regelung verfolgte Ziel des Schutzes nicht erreicht werden, was Verarbeitungshilfsstoffe betrifft,
         in Bezug auf die ein tatsächliches Gesundheitsrisiko nachgewiesen ist. Jedoch ist das Vorbringen dieses Mitgliedstaats zurückzuweisen,
         wonach eine solche Angabe auf jeden Fall einen Verstoß gegen die Richtlinie 2000/13 darstellte. Auch wenn sich nämlich aus
         Art. 6 Abs. 4 Buchst. c Ziff. ii dieser Richtlinie ergibt, dass die Verarbeitungshilfsstoffe keine Zutaten sind, die in der
         Etikettierung gemäß Art. 3 Abs. 1 zwingend anzugeben sind, können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 18 Abs. 1 dieser Richtlinie
         Maßnahmen in Bezug auf die Etikettierung erlassen, die aus Gründen des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt
         sind. 
      
      105    Zudem ist darauf hinzuweisen, dass, wie die Französische Republik ausgeführt hat, die bloße Tatsache, dass ein Mitgliedstaat
         weniger strenge Vorschriften erlässt als ein anderer, nicht bedeutet, dass die Vorschriften des Letzteren mit den Art. 28
         EG und 30 EG unvereinbar sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Januar 2006, Kommission/Spanien, C‑514/03, Slg. 2006,
         I‑963, Randnr. 49). Das Fehlen eines Zulassungssystems in Bezug auf die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen bei der Herstellung
         von Lebensmitteln in allen oder nahezu allen anderen Mitgliedstaaten kann jedoch bei der Beurteilung der im Hinblick auf die
         französische Regelung vorgebrachten objektiven Rechtfertigung und insbesondere für die Beurteilung von deren Verhältnismäßigkeit
         relevant sein.
      
      106    Zum Vorbringen der Kommission in Bezug auf die Art der Klauseln der gegenseitigen Anerkennung, die ein Mitgliedstaat in seine
         nationale Regelung über ein Zulassungssystem wie das im vorliegenden Fall in Rede stehende einbeziehen muss, ist darauf hinzuweisen,
         dass, wie aus Randnr. 80 dieses Urteils hervorgeht, eine nationale Regelung, wonach Lebensmittel, bei deren Herstellung in
         einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellte und/oder in den Verkehr gebrachte Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden,
         von einer vorherigen Zulassung abhängig ist, grundsätzlich nicht gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, sofern die in den
         Randnrn. 81 und 82 dieses Urteils aufgezählten Voraussetzungen erfüllt sind. 
      
      107    Das in Randnr. 64 dieses Urteils wiedergegebene Vorbringen der Kommission dazu, wie die Klausel der gegenseitigen Anerkennung
         beschaffen sein müsse, um mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar zu sein, ist zurückzuweisen.
      
      108    Zwar obliegt es dem Mitgliedstaat, der ein Zulassungssystem errichtet, ein vereinfachtes Eintragungsverfahren vorzusehen und
         das System zu rechtfertigen, indem er das Bestehen einer tatsächlichen Gefahr für die Gesundheit nachweist. Er muss dartun,
         dass das von ihm zur Erreichung des legitimen Ziels des Schutzes der Gesundheit gewählte System nicht über das Maß des zur
         Erreichung dieses Ziels Erforderlichen hinausgeht, was der Französischen Republik im vorliegenden Fall, was das vom Dekret
         von 1912 vorgesehene System betrifft, nicht gelungen ist.
      
      109    Die Aufnahme einer Klausel der gegenseitigen Anerkennung entsprechend den Ausführungen der Kommission in Randnr. 64 dieses
         Urteils in eine nationale Regelung, die ein Zulassungssystem vorsieht, zu verlangen, liefe jedoch Sinn und Zweck eines solchen
         Systems zuwider, da der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet wäre, das Inverkehrbringen von Verarbeitungshilfsstoffen und
         Lebensmitteln, die von dieser Klausel begünstigt werden, in seinem Hoheitsgebiet zuzulassen, ohne prüfen zu können, ob tatsächliche
         Risiken für die Gesundheit der Bevölkerung vorliegen.
      
      110    Nach alledem ist festzustellen, dass die erste Rüge der Kommission, soweit sie das Dekret von 1912 betrifft, begründet ist.
         
      
       Zur zweiten Rüge: Verletzung von Art. 28 EG aufgrund der durch das Dekret von 2001 geschaffenen Rechtsunsicherheit 
      111    Im Vorverfahren und im Verfahren vor dem Gerichtshof hat die Kommission geltend gemacht, dass der Erlass des Dekrets von 2001,
         das erst am 2. Dezember 2006 infolge der Bekanntmachung der in Art. 2 des Dekrets vorgesehenen Ministerialverordnung in Kraft
         getreten ist, die Veröffentlichung der Mitteilung an die Unternehmen im Jahr 2002 und die Veröffentlichung der Leitlinien
         für die Zusammenstellung der Unterlagen für den Antrag auf Verwendung eines Verarbeitungshilfsstoffs für die im Anhang zum
         Dekret von 2001 aufgezählten Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen (im Folgenden: Leitlinien) im Jahr 2003 eine Lage der
         Rechtsunsicherheit geschaffen hätten, die für sich genommen einen nicht gerechtfertigten Verstoß gegen Art. 28 EG darstelle.
      
      112    Hierzu ist festzustellen, dass durch den Zeitablauf zwischen dem Erlass des Dekrets von 2001 und der Bekanntmachung der Ministerialverordnung
         am 2. Dezember 2006, durch die es in Kraft treten konnte, sowie das Nebeneinander dieses Dekrets und des Dekrets von 1912
         während dieses Zeitraums eine unklare tatsächliche Lage bestand, weil die Wirtschaftsteilnehmer bezüglich der ihnen eröffneten
         Möglichkeiten, Verarbeitungshilfsstoffe oder Lebensmittel, bei deren Herstellung in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte
         und/oder in den Verkehr gebrachte Verarbeitungshilfsstoffe verwendet wurden, in Frankreich in den Verkehr zu bringen, in einem
         Zustand der Ungewissheit gelassen wurden.
      
      113    Diese Rechtsunsicherheit wurde zum einen durch die Mitteilung an die Unternehmen verstärkt, mit der die Wirtschaftsteilnehmer
         davon informiert wurden, dass der Anwendung verschiedener Bestimmungen des Dekrets von 2001 ab dem Datum der Veröffentlichung
         dieser Mitteilung nichts entgegenstehe, und zum anderen durch die von der AFSSA am 2. Juli 2003 veröffentlichten Leitlinien,
         die ihrem Wortlaut nach auf die im Anhang zum Dekret von 2001 aufgezählten Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen anwendbar
         waren. 
      
      114    Selbst wenn diese Leitlinien mit den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen in Bezug auf das
         vereinfachte Eintragungsverfahren in Einklang stehen sollten, hätte ein Wirtschaftsteilnehmer keine Unterlagen für einen Antrag
         auf Verwendung eines Verarbeitungshilfsstoffs zusammenstellen können, der auf die Aufnahme dieses Stoffes in eine Positivliste
         gemäß Art. 2 des Dekrets von 2001 gerichtet gewesen wäre, da diese Liste noch nicht bestand, weil die Ministerialverordnung,
         mit der diese Liste erstellt werden sollte, noch nicht erlassen oder bekannt gemacht worden war.
      
      115    Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die zweite, das Dekret von 2001 betreffende Rüge der Kommission begründet ist.
         
      
       Zur dritten Rüge: Fehlen eines vereinfachen Verfahrens zur Aufnahme von Verarbeitungshilfsstoffen in die Liste
      116    Die Kommission ist der Auffassung, dass das im Dekret von 1912 vorgesehene Eintragungsverfahren nicht den sich aus der Rechtsprechung
         des Gerichtshofs ergebenden, in Randnr. 81 dieses Urteils genannten Anforderungen entspreche. Das Dekret von 1912 enthalte
         keine Angaben zur Dauer des Verfahrens, zu dem Recht der Wirtschaftsteilnehmer, es in Gang zu setzen, oder zu ihren Möglichkeiten,
         im Fall einer Ablehnung Rechtsmittel einzulegen. Außerdem sei nicht angegeben, an welche Stelle Wirtschaftsteilnehmern ihre
         Anträge oder die beizufügenden Unterlagen richten müssten. 
      
      117    Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass, wie aus Randnr. 81 dieses Urteils hervorgeht, eine nationale Regelung, wonach der Zusatz
         eines Stoffes wie eines Verarbeitungshilfsstoffs zu einem Lebensmittel von einer vorherigen Zulassung abhängig ist, ein Verfahren
         vorsehen muss, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme dieses Stoffes in die nationale Liste der zugelassenen
         Stoffe zu erreichen. Dieses Verfahren muss leicht zugänglich sein und innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen
         werden können; wenn es zu einer Ablehnung führt, muss die Ablehnungsentscheidung im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens
         angefochten werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juli 1992, Kommission/Frankreich, Randnr. 9, und vom 5. Februar
         2004, Kommission/Frankreich, Randnr. 26).
      
      118    In Randnr. 40 des Urteils vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass in Anbetracht
         der ihm von der Kommission vorgelegten Beispiele in Bezug auf das im Dekret von 1912 vorgesehene Eintragungsverfahren die
         von den Wirtschaftsteilnehmern eingereichten Anträge auf Eintragung oder Zulassung weder innerhalb eines angemessenen Zeitraums
         noch nach einem Verfahren behandelt worden sind, das in Bezug auf die Möglichkeiten gerichtlichen Rechtsschutzes im Fall der
         Ablehnung der Zulassung hinreichend transparent war.
      
      119    Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, dass das für Nährstoffe wie Vitamine geltende Eintragungsverfahren, das in
         der Rechtssache in Rede stand, in der das Urteil vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, ergangen ist, dem im Dekret von
         1912 für die Aufnahme von Verarbeitungshilfsstoffen in die Liste der in Frankreich zugelassenen Stoffe vorgesehenen Verfahren
         ähnlich ist oder sogar mit ihm übereinstimmt. Die Französische Republik hat keine Beweise für das Gegenteil vorgelegt. 
      
      120    Unter diesen Umständen können die Schlussfolgerungen in Bezug auf das im Dekret von 1912 vorgesehene Eintragungsverfahren,
         zu denen der Gerichtshof im Urteil vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich, gelangt ist, auf das gemäß diesem Dekret für
         Verarbeitungshilfsstoffe geltende Eintragungsverfahren übertragen werden.
      
      121    Es ist festzustellen, dass in Bezug auf das Dekret von 1912 die dritte Rüge der Kommission betreffend das Fehlen eines vereinfachten
         Eintragungsverfahrens begründet ist. 
      
      122    Nach alledem ist festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen
         hat, dass sie für Verarbeitungshilfsstoffe und für Lebensmittel, bei deren Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe aus anderen
         Mitgliedstaaten verwendet wurden, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, eine Zulassungsregelung
         vorsieht, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.
      
       Kosten
      123    Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die
         Kommission die Verurteilung der Französischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr
         die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
      
      Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
      1.      Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen, dass sie für Verarbeitungshilfsstoffe
            und für Lebensmittel, bei deren Herstellung Verarbeitungshilfsstoffe aus anderen Mitgliedstaaten verwendet wurden, wo diese
            rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, eine Zulassungsregelung vorsieht, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
            verletzt.
      2.      Die Französische Republik trägt die Kosten. 
      Unterschriften
      * Verfahrenssprache: Französisch.