CELEX: 62019CC0106
Language: sv
Date: 2021-10-06
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat M. Bobek föredraget den 6 oktober 2021.###

FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
MICHAL  BOBEK
föredraget  den  6 oktober 2021 (1)

Förenade målen C‑106/19 och C‑232/19

Republiken Italien (C‑106/19)

Comune di Milano (C‑232/19)

mot

Europeiska unionens råd

Europaparlamentet

”Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning – Talerätt – Direkt och personligen berörd – Förordning (EU) nr 2018/1718 om ändring av förordning (EG) nr 726/2004 vad gäller Europeiska läkemedelsmyndighetens säte – Europaparlamentets befogenheter – Beslut antaget av medlemsstaternas företrädare i anslutning till ett sammanträde i rådet för att fastställa byråers säten – Frånvaro av bindande rättsverkningar i unionens rättsordning – Europaparlamentets utrymme för skönsmässig bedömning i det ordinarie lagstiftningsförfarandet – Begränsningar”

I.      Inledning

1.        Lagen  tycker  inte  om  att  chansa.  Det  betyder  inte  att  advokater,  i  likhet  med  utövare  av  andra  yrken,  inte  behöver  lite  tur  emellanåt.  Påståendet  innebär  snarare  att  moderna  rättssystem  har  sin  grund  i  (ett  löfte  om)  rationalitet  och  förnuft.  Men  även  i  fall  när  lottdragning  faktiskt  kan  ge  resultat  som  är  både  opartiska  och  kostnadseffektiva,  är  vi  inte  tillfreds  med  dess  inneboende  irrationalitet.  Skälet  till  detta  är  att  det  inte  räcker  att  enbart  uppnå  ett  resultat.  Det  som  i dag  brukar  förväntas  som  utgång  av  en  rättslig  beslutsprocess  är  att  beslutet  ska  kunna  tillskrivas  någon  och  att  någon  därmed  ska  kunna  hållas  ansvarig  för  det  och  att  beslutet  ska  kunna  prövas  rättsligt.(2)

2.        Utan  att  direkt  engagera  sig  i  de  filosofiska  överväganden  som  aktualiseras  vid  beslutsfattande  genom  lottdragning(3) invänder  Comune  di  Milano  (Milano  kommun)  och  Republiken  Italien  utan  tvekan  mot  resultatet  av  ett  sådant  förfarande  i  förevarande  fall:  valet  genom  lottdragning  i  samband  med  ett  sammanträde  i  Europeiska  unionens  råd  av  staden  Amsterdam  som  nytt  säte  för  Europeiska  läkemedelsmyndigheten  (nedan  kallad  EMA). Detta  val  gav  upphov  till  två  förfaranden  vid  domstolen.

3.        För  det  första  överklagade  Republiken  Italien  respektive  Comune  di  Milano  i  de  förenade målen C‑59/18  och  C‑182/18  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  att  placera  EMA:s  nya  säte  i  Amsterdam.  Jag  tar  upp  de  frågor  som  aktualiseras  i  de  målen,  bland  annat  frågan  huruvida  ett  beslut  av  medlemsstaternas  företrädare  kan  bli  föremål  för  en  talan  om  ogiltigförklaring  enligt  artikel 263  FEUF,  i  mitt  parallella  förslag  till  avgörande  som  omfattar  både  de  förenade målen C‑59/18  och  C‑182/18,  och mål C‑743/19  (i  vilket  Europaparlamentet  har  överklagat  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  att  placera  sätet  för  Europeiska  arbetsmyndigheten  (nedan  kallad  ELA)  i  Bratislava.(4)

4.        Därefter  föreskrevs  i  förordning  (EU)  2018/1718  (nedan  kallad  den  angripna  förordningen)  att  EMA:s  nya  säte  skulle  vara  Amsterdam.(5) Genom  förevarande  talan,  som  riktar  sig  mot  rådet  och  parlamentet,  har  Republiken  Italien  och  Comune  di  Milano  i  huvudsak  ifrågasatt  den  förordningens  lagenlighet.
II.    Tillämpliga bestämmelser

5.        Förordning  2018/1718,  som  antogs  den  14 november 2018  med  stöd  av  artiklarna 114  FEUF  och  168.4 c  FEUF,  innehåller  följande  bestämmelser:
”Artikel 1
Följande  artikel ska  införas  i  förordning  (EG) nr 726/2004:
’Artikel 71a

Myndigheten  ska  ha  sitt  säte  i  Amsterdam,  Nederländerna.

De  behöriga  myndigheterna  i  Nederländerna  ska  vidta  alla  nödvändiga  åtgärder  för  att  säkerställa  att  myndigheten  kan  flytta  till  sina  tillfälliga  lokaler  senast  den  1 januari 2019  och  till  sina  permanenta  lokaler  senast  den  16 november 2019.
De  behöriga  myndigheterna  i  Nederländerna  ska  överlämna  en  skriftlig  rapport  till  Europaparlamentet  och  rådet  om  hur  det  går  med  anpassningarna  av  de  tillfälliga  lokalerna  och  uppförandet  av  den  permanenta  byggnaden  senast  den  17 februari 2019  och  därefter  var  tredje  månad  fram  till  dess  att  myndigheten  har  flyttat  in  i  sina  permanenta  lokaler.’
Artikel 2
Denna  förordning  träder  i  kraft  samma  dag  som  den  offentliggörs  i  Europeiska  unionens  officiella  tidning.
Denna  förordning  ska  tillämpas  från  och  med  den  30 mars 2019.
Denna  förordning  är  till  alla  delar  bindande  och  direkt  tillämplig  i  alla  medlemsstater.”

6.        Under  det  lagstiftningsförfarande  som  ledde  fram  till  antagandet  av  förordning  2018/1718  antog  Europaparlamentet  lagstiftningsresolution  av  den  25 oktober 2018  om  förslaget  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  platsen  för  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte.(6) I  den  resolutionen  uttalar  sig  parlamentet  bland  annat  på  följande  sätt:
”2.      Europaparlamentet  dömer  ut  det  gemensamma  uttalandet  från  Europaparlamentet,  Europeiska  unionens  råd  och  Europeiska  kommissionen  av  den  19 juli 2012  om  decentraliserade  organ  samt  den  gemensamma  ansats  som  bifogats  det  uttalandet,  och  kräver  att  bli  nära  involverat  i  beslutsprocessen  om  lokalisering  och  omlokalisering  av  organ  och  byråer  …”
”5.      Det  är  beklagligt  att  Europaparlamentet  –  och  i  slutändan  unionsmedborgarnas  företrädare  –  inte  blev  fullt  ut  involverat  i  valet  av  nytt  säte  för  Europeiska  läkemedelsmyndigheten  (nedan  kallad  myndigheten),  som  till  slut  avgjordes  genom  lottdragning  trots  att  det  var  ett  så  viktigt  beslut.  Beslut  om  var  organ  och  byråer  ska  vara  placerade  behöver,  och  måste  ur  rättslig  synvinkel,  fattas  inom  ramen  för  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet,  med  full  respekt  för  Europaparlamentets  befogenheter,  varigenom  parlamentet  och  rådet  är  jämbördiga  lagstiftare.”

7.        Bilagorna till  resolutionen  innehåller  följande  uttalande  från  parlamentet:
”Europaparlamentet  beklagar  att  dess  roll  som  medlagstiftare  inte  beaktats  i  vederbörlig  ordning,  då  parlamentet  inte  involverades  i  det  förfarande  som  ledde  fram  till  valet  av  nytt  säte  för  [EMA].
Europaparlamentet  erinrar  om  sina  befogenheter  som  medlagstiftare  och  framhåller  att  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet  måste  respekteras  fullt  ut  i  samband  med  placeringen  av  organ  och  byråer.
Som  unionens  enda  direktvalda  institution  och  företrädare  för  unionsmedborgarna  är  parlamentet  den  främsta  garanten  för  demokratiprincipens  efterlevnad  i  unionen.
Europaparlamentet  fördömer  det  förfarande  som  tillämpades  vid  valet  av  nytt  säte  och  som  de  facto  berövade  parlamentet  dess  befogenheter,  eftersom  det  inte  blev  ordentligt  involverat  i  processen  utan  nu  bara  förväntas  bekräfta  valet  av  nytt  säte  genom  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet.
Europaparlamentet  erinrar  om  att  den  gemensamma  ansatsen  i  bilagan  till  det  gemensamma  uttalande  från  Europaparlamentet,  Europeiska  unionens  råd  och  Europeiska  kommissionen  om  decentraliserade  organ  som  undertecknades  2012  inte  är  rättsligt  bindande,  vilket  även  erkänns  i  själva  uttalandet,  och  att  överenskommelsen  om  den  inte  påverkade  institutionernas  lagstiftningsbefogenheter.
Därför  framhåller  Europaparlamentet  att  förfarandet  vid  valet  av  nytt  säte  för  organ  måste  revideras  och  inte  bör  tillämpas  i  nuvarande  form  i  framtiden.
Till  sist  erinrar  Europaparlamentet  dessutom  om  att  de  tre  institutionerna  i  det  interinstitutionella  avtalet  av  den  13 april 2016  om  bättre  lagstiftning  månade  om  ett  lojalt  och  öppet  samarbete  och  samtidigt  påminde  om  de  båda  medlagstiftarnas  jämlikhet  enligt  fördragen.”
III. Bakgrund

8.        Europeiska  läkemedelsmyndigheten  inrättades  genom  rådets  förordning  (EEG) nr 2309/93  av  den  22 juli 1993  om  gemenskapsförfaranden  för  godkännande  för  försäljning  av  och  tillsyn  över  humanläkemedel  och  veterinärmedicinska  läkemedel  samt  om  inrättande  av  en  europeisk  läkemedelsmyndighet.(7)

9.        Den  29 oktober 1993  beslutade  medlemsstaternas  stats-  och  regeringschefer  i  samförstånd  att  denna  myndighet  skulle  ha  sitt  säte  i  London  (Förenade  kungariket).(8)

10.      Förordning nr 2309/93  ersattes  och  upphävdes  sedermera  av  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EG) nr 726/2004  av  den  31 mars 2004  om  inrättande  av  gemenskapsförfaranden  för  godkännande  av  och  tillsyn  över  humanläkemedel  och  veterinärmedicinska  läkemedel  samt  om  inrättande  av  en  europeisk  läkemedelsmyndighet.(9) Genom  den  förordningen  ändrades  myndighetens  engelska  namn  från  European  Agency  for  the  Evaluation  of  Medicinal  Products  till  European  Medicines  Agency  (EMA).  Förordningen  innehöll  inte  någon  bestämmelse  om  var  den  sistnämndas  säte  skulle  vara  beläget.

11.      Den  29 mars 2017  anmälde  Förenade  kungariket,  i  enlighet  med  artikel 50.2  FEU,  sin  avsikt  att  utträda  ur  Europeiska  unionen  till  Europeiska  rådet.

12.      I  anslutning  till  ett  möte  i  Europeiska  rådet  (artikel 50)  godtog  stats-  och  regeringscheferna  i  de  övriga  27  medlemsstaterna  den  22 juni 2017,  på  förslag  av  Europeiska  rådets  ordförande  och  kommissionens  ordförande,  förfarandet  för  omlokalisering  av  EMA:s  och  Europeiska  bankmyndighetens  säte  (nedan  kallade  urvalsreglerna).(10)

13.      Dessa  regler  föreskrev  bland  annat  att  beslutet  om  var  de  två  byråernas  framtida  säte  ska  ligga  bör  fattas  på  grundval  av  en  rättvis  och  transparent  beslutsprocess  med  ett  organiserat  förfarande  för  inlämnande  av  erbjudanden,  som  grundas  på  sex  kriterier  som  anges  i punkt 3  i  urvalsreglerna.

14.      Det  föreskrevs  även  att  om  de  erbjudanden  som  återstod  under  den  tredje  (och  slutliga)  omröstningsomgången  fick  lika  många  röster,  skulle  ordförandeskapet  fatta  beslut  genom  lottdragning  mellan  de  erbjudanden  som  fått  lika  många  röster.

15.      Den  20 november 2017  erhöll  Republiken  Italiens  och  Konungariket  Nederländernas  anbud  lika  antal  röster  i  den  tredje  omröstningsomgången.  Det  nederländska  anbudet  antogs  därefter  efter  lottdragning.

16.      Följaktligen  valde  medlemsstaternas  företrädare  samma  dag,  i  samband  med  det  3579:e  mötet  i  rådet  för  allmänna  frågor,  Amsterdam  som  nytt  säte  för  EMA  (nedan  kallat  det  angripna  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare).  Beslutet  tillkännagavs  i  protokollet  från  rådets  möte  (11) och  ledde  till  ett  pressmeddelande.(12) Det  angavs  att  ”kommissionen  nu kommer  att  utarbeta  lagstiftningsförslag  som  återspeglar  omröstningsresultatet.  De  ska  antas  inom  ramen  för  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet  med  deltagande  av  Europaparlamentet.  …”.

17.      Den  29 november 2017  antog  kommissionen  ett  förslag  till  förordning  om  ändring  av  förordning nr 726/2004  vad  gäller  platsen  för  EMA:s  säte.  I  motiveringen  angavs  bland  annat  att  ”medlemsstaterna,  i  anslutning  till  allmänna  rådets  möte  (artikel 50),  [valde]  Amsterdam  i  Konungariket  Nederländerna  till  nytt  säte  för  [EMA].”(13)

18.      Följaktligen  ändrades  förordning nr 726/2004  genom  förordning nr 2018/1718  i  syfte  att  föreskriva  att  ”[m]yndigheten  ska  ha  sitt  säte  i  Amsterdam,  Konungariket  Nederländerna”.(14)

19.      Därefter  väcktes  talan  om  ogiltigförklaring  i  fyra  fall.

20.      För  det  första  har  den  italienska  regeringen,  i  den  talan  som  nu  är  anhängig  i mål C‑59/18,  yrkat  att  domstolen  ska  ogiltigförklara  det  beslut  som  fattades  av  medlemsstaternas  företrädare  såtillvida  det  där  bestäms  att  det  nya  sätet  för  EMA  ska  förläggas  till  Amsterdam,  och  följaktligen  slå  fast  att  sätet  ska  förläggas  till  Milano (Italien).

21.      För  det  andra,  i mål C‑182/18,  har  Comune  di  Milano,  med  stöd  av  den  italienska  regeringen  och  Regione  Lombardia  (regionen  Lombardiet),  yrkat  att  domstolen  ska  ogiltigförklara  det  beslut  som  fattades  av  medlemsstaternas  företrädare  såtillvida  att  det  där  bestäms  att  det  nya  sätet  för  EMA  ska  förläggas  till  Amsterdam.

22.      Den  19 november 2019  beslutade  EU-domstolens  ordförande  att  förena målen C‑59/18  och  C‑182/18  vad  gäller  det  muntliga  förfarandet  samt  domen.

23.      För  det  tredje  har  Republiken  Italien  i mål C‑106/19  yrkat  att  den  angripna  förordningen  ska  ogiltigförklaras.

24.      För  det  fjärde,  i mål C‑232/19,  har  Comune  di  Milano  yrkat  att  den  angripna  förordningen  ska  ogiltigförklaras  och  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  inte  har  bindande  rättsverkningar.

25.      Den  19 december 2019  beslutade  EU-domstolens  ordförande  att  förena målen C‑106/19  och  C‑232/19  (nedan  kallade  de  förevarande  målen)  vad  gäller  det  muntliga  förfarandet  samt  domen.
IV.    Förfarandet vid domstolen

26.      Till  skillnad  från  talan  i  de  förenade målen C‑59/18  och  C‑182/18,  som  rör  lagenligheten  av  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare,  rör  förevarande  mål framför  allt  frågan  om  lagenligheten  av  den  angripna  förordning  som  antagits  efter  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare.
a)      Mål C‑106/19

27.      Den  italienska  regeringen  har  yrkat  att  domstolen  ska  ogiltigförklara  den  angripna  förordningen  och  förplikta  rådet  och  parlamentet  att  ersätta  rättegångskostnaderna.  Rådet  och  parlamentet  har  yrkat  att  domstolen  ska  ogilla  talan  och  förplikta  den  italienska  regeringen  att  ersätta  rättegångskostnaderna.  Den  nederländska  regeringen  och  kommissionen,  som  har  intervenerat  till  stöd  för  rådet  och  parlamentet,  har  yrkat  att  domstolen  ska  ogilla  talan.  Den  nederländska  regeringen  har  dessutom  yrkat  att  domstolen  ska  förplikta  den  italienska  regeringen  att  ersätta  rättegångskostnaderna.

28.      Den  italienska  regeringen  har  åberopat  två  grunder  till  stöd  för  sin  invändning  om  att  den  angripna  förordningen  är  rättsstridig.  Den  första  grunden  avser  åsidosättande  av  artiklarna 10,  13  och  14  FEU  samt  artiklarna 114,  168.4  c,  289  och  294  FEUF.  Den  andra  grunden  avser  att  även  om  det  skulle  slås  fast  att  parlamentets  befogenheter  inte  har  åsidosatts,  följer  den  angripna  förordningens  rättsstridighet  av  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  är  rättsstridigt.  Den  italienska  regeringen  har  i  detta  sammanhang  åberopat  maktmissbruk  på  grund  av  bristande  utredning  och  missuppfattning  av  bevisningen.  För  en  mer  ingående  redogörelse  för  de  argument  som  framförts  i  detta  sammanhang  har  den  italienska  regeringen  hänvisat  till  sin  talan  i mål C‑59/18,  angående  lagenligheten  av  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare.(15)

29.      När  det  gäller  den  första  grunden  för  talan  har  den  italienska  regeringen  för  det  första  gjort  gällande  att  artikel 10  FEU  har  åsidosatts,  eftersom  det  förfarande  som  tillämpades  vid  valet  av  EMA:s  nya  säte  inte  gjorde  det  möjligt  för  de  europeiska  medborgarna  att  delta  i  detta  val.  Detta  har  även  medfört  ett  åsidosättande  av  artikel 14.1  FEU,  enligt  vilken  parlamentet  ska  utöva  lagstiftningsfunktionen.  Kommissionen  och  rådet  borde  i  vart  fall  ha  möjliggjort  parlamentets  deltagande.  Just  den  omständigheten  att  de  inte  gjorde  detta  har  lett  till  ett  åsidosättande  av  den  institutionella  jämvikten  och  det  lojala  och  öppna  samarbete  som  anges  i  artikel 13  FEU.  När  det  gäller  artiklarna 289  FEUF  och  294  FEUF,  jämförda  med  den  rättsliga  grunden  för  den  angripna  förordningen,  beror  åsidosättandet  av  dessa  artiklar  på  att  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet  har  tillämpats  rent  formellt,  utan  att  parlamentet  verkligen  har  kunnat  påverka  valet  av  EMA:s  nya  säte.

30.      Rådet  har  i  sitt  svaromål  gjort  gällande  att  lagstiftningsförfarandet  har  skett  på  sedvanligt  sätt.  Parlamentet  hade  diskuterat  val  av  annan  plats  för  sätet,  framför  allt  i  Milano,  innan  detta  alternativ  förkastades.  Parlamentet  föreslog  då  (och  fick  även  till  stånd)  flera  ändringar  av  den  föreslagna  förordningen.  Rådet  har  dessutom  hävdat  att  befogenheten  att  välja  säte  för  en  byrå  tillkommer  medlemsstaterna,  som  ska  utöva  denna  i  samförstånd.  Befogenheten  grundas  på  artikel 341  FEUF.  Fastställandet  av  EMA:s  nya  säte  i  den  angripna  förordningen  är  enbart  deklaratoriskt,  eftersom  medlagstiftaren  inte  kunde  avvika  från  det  val  som  medlemsstaterna  gjorde  i  detta  avseende.  Samtidigt  kunde  parlamentet  emellertid  vara  med  och  fastställa  villkoren  för  flyttningen,  vilket  det  gjorde  genom  att  till  den  nya  artikel 71a  i  förordning nr 726/2004  lägga  till  två  nya  strecksatser  avseende  tidsfristen  för  flyttningen,  den  tid  som  de  tillfälliga  lokalerna  skulle  användas,  samt  de  nederländska  myndigheternas  skyldighet  att  lägga  fram  en  skriftlig  rapport  för  parlamentet  och  rådet.

31.      Parlamentet  delar  i  sitt  svaromål  den  italienska  regeringens  uppfattning  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  inte  kunde  begränsa  parlamentets  befogenheter.  Parlamentet  anser  inte  desto  mindre  att  den  aktuella  situationen  inte  har  medfört  att  den  angripna  förordningen  är  rättsstridig  på  grund  av  att  medlemsstaternas  företrädare  saknar  befogenhet  att  fastställa  EMA:s  säte.  Denna  befogenhet  tillkommer  unionslagstiftaren,  som  inte  kan  avstå  från  att  utöva  sina  uppgifter.  Lagstiftaren  kan  därför  inte  helt  enkelt  godkänna  ett  tidigare  förslag  från  medlemsstaterna  utan  att  utöva  kontroll  över  det.  Beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  var  rent  politiskt  och  saknade  bindande  verkan.  Den  omständigheten  att  det  val  som  gjordes  i  det  beslutet  antogs  i  kommissionens  förslag  var,  enligt  parlamentet,  ett  uttryck  för  kommissionens  utrymme  för  skönsmässig  bedömning.  Vid  godkännandet  av  detta  val  utnyttjade  likaledes  parlamentet  sitt  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  i  egenskap  av  medlagstiftare.

32.      Den  italienska  regeringen  har  i  sin  replik  betonat  att  rådet  och  parlamentet  har  olika  ståndpunkter  vad  gäller  den  centrala  frågan  om  befogenheten  att  välja  en  byrås  säte.  Det  förefaller  verkligen  som  om  dessa  institutioner  inte  kände  till,  eller  i  vart  fall  hade  olika  ståndpunkter,  när  det  gäller  de  befogenheter  som  utövades.  På  grund  av  denna  förvirring  avstod  den  italienska  regeringen  från  att  i  sin  talan  ta  ställning  till  arten  av  denna  befogenhet,  men  uteslöt  dock  möjligheten  att  den  omfattas  av  medlemsstaternas  exklusiva  befogenhet.  Parlamentets  beskrivning  av  sitt  deltagande  är  formell  och  oacceptabel.  Den  visar  inte  att  parlamentet  har  haft  en  avgörande  roll  vid  valet  av  EMA:s  nya  säte.

33.      I  sin  duplik,  som  är  inriktad  på  den  första  grunden  för  talan,  har  rådet  hävdat  att  dess  och  parlamentets  ståndpunkt  i frågan  om  befogenhet  under  alla  omständigheter  saknar  relevans,  eftersom  de  två  institutionerna  är  överens  om  iakttagandet  av  parlamentets  befogenheter.  Rådet  har  även  erinrat  om  att  en  institutions  utövande  av  sina  uppgifter  återspeglas  i  de  rättsakter  som  den  antar.  Politiska  förklaringar  är  inte  avgörande  för  bedömningen  av  huruvida  befogenheten  har  utövats  på  ett  korrekt  sätt.  Prövningen  av  en  rättsakts  lagenlighet  kan  inte  utsträckas  till  att  omfatta  den  politiska  motiveringen  till  att  en  viss  rättsakt  har  antagits.  Vidare  erinrar  rådet  om  att  befogenheten  att  välja  säte  för  byråer  är  medlemsstaternas  exklusiva  befogenhet.  Rådet  har  understrukit  att  befogenheten  att  fastställa  en  byrås  säte  inte  är  densamma  som  befogenheten  att  reglera  ett  visst  område.  Den  skiljer  sig  genom  sin  politiska  och  symboliska  karaktär  och  är  förankrad  i  artikel 341  FEUF.

34.      Parlamentet  har  i  sin  duplik  understrukit  att  det  under  det  lagstiftningsförfarande  som  ledde  fram  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen  bemödade  sig  om  att  skydda  sin  institutionella  ställning  med  alla  tillgängliga  medel,  samtidigt  som  det  eftersträvade  huvudsyftet  att  säkerställa  att  EMA:s  verksamhet  fortsatte  under  flytten  av  dess  säte.  Tack  vare  parlamentets  initiativ  kompletterades  den  angripna  förordningen  med  en  övervakningsmekanism  och  en  tidsplan.  Att  för  sin  del  inta  en  strikt  ståndpunkt  inom  ramen  för  detta  lagstiftningsförfarande  skulle  inte  ha  varit  förenligt  med  målet  att  skydda  folkhälsan.  Det  sätt  på  vilket  parlamentet  utövade  sina  befogenheter  under  lagstiftningsförfarandet  byggde  således  på  ett  medvetet  val  och  utgjorde  inte  någon  abdikation  från  dess  roll.

35.      Den  nederländska  regeringen  har,  vad  gäller  den  första  grunden  för  talan,  anslutit  sig  till  rådets  och  parlamentets  argumentation.

36.      Kommissionen  anser  att  antagandet  av  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  inte  kunde  hindra  kommissionens  eller  medlagstiftarnas  befogenheter.  Varken  kommissionen  eller  parlamentet  är  bundna  av  medlemsstaternas  politiska  val  när  det  gäller  sätet  för  en  byrå.  Befogenheten  att  välja  säte  för  en  byrå  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet.  Under  de  diskussioner  som  ledde  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen  diskuterades  och  uteslöts  möjligheten  att  förlägga  EMA:s  nya  säte  till  Milano.

37.      När  det  gäller  den  andra  grunden  för  talan  hävdar  den  italienska  regeringen  alternativt  att,  även  om  det  skulle  slås  fast  att  parlamentets  befogenheter  inte  har  åsidosatts,  skulle  den  angripna  förordningens  rättsstridighet  följa  av  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  är  rättsstridigt.  Det  beslutet  var  felaktigt  på  grund  av  maktmissbruk  till  följd  av  att  det  saknas  utredning  samt  att  det  föreligger  en  missuppfattning  av  de  faktiska  omständigheterna.  Den  italienska  regeringen  har  sammanfattat  sin  argumentation  i  det  parallella  målet  C‑59/18.  Där  utvecklar  den  ytterligare  punkter  till  stöd  för  sitt  påstående  att  Konungariket  Nederländernas  anbud  inte  överensstämde  med  verkligheten  och  i  vart  fall  inte  uppfyllde  de  kriterier  som  angavs  i  urvalsförfarandet.

38.      Rådet  har  i  sitt  svaromål  understrukit  att  lagstiftaren  inte  kan  avvika  från  det  val  som  gjorts  av  medlemsstaternas  företrädare.  Det  återstår  dock  för  lagstiftaren  att  kontrollera  om  den  angripna  rättsakten  har  antagits  i  enlighet  med  de  tillämpliga  bestämmelserna.  I  detta  avseende  kan  den  angripna  förordningen  bli  föremål  för  domstolsprövning.  Lagstiftaren  kan  emellertid  inte  kontrollera  huruvida  det  val  som  gjorts  är  välgrundat,  inklusive  kriterierna  eller  förfarandet  för  bedömning  av  huruvida  det  finns  fog  för  det,  eller  ens  bedöma  de  faktiska  omständigheterna.

39.      Rådet  anser  för  övrigt  att  grunden  avseende  maktmissbruk  inte  kan  tas  upp  till  sakprövning  och  att  den  i  vart  fall  inte  kan  godtas,  eftersom  det  inte  har  visats  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  fattades  i  syfte  att  uppnå  andra  mål än  de  som  faktiskt  eftersträvades  genom  urvalsförfarandet.  För  det  första  var  kommissionen  inte  skyldig  att  kontrollera  uppgifterna  i  respektive  anbud.  För  det  andra  är  den  påstådda  skillnaden  mellan  anbudet  och  status  quo  till  följd  av  valet  inte  relevant  för  slutsatsen  att  Konungariket  Nederländernas  anbud  har  förvanskats  under  urvalsförfarandet.  För  det  tredje  har  det  i  vilket  fall  som  helst  inte  visats  att  den  påstådda  förvanskningen  av  Konungariket  Nederländernas  anbud  skulle  ha  lett  till  en  felaktig  bedömning  av  en  sådan  art  och  grad  att  det  motiverar  en  ogiltigförklaring  av  urvalsförfarandet.

40.      Parlamentet  anser  i  sitt  svaromål  att  eftersom  den  italienska  regeringen  har  hänvisat  till  sina  argument  i  ett  annat  mål i  vilket  parlamentet  inte  är  part,  uppfyller  denna  grund  inte  villkoren  i  artikel 21  i  domstolens  stadga  och  artikel 120 a  i  domstolens  rättegångsregler.  I  sak  finns  det  inte  något  rättsligt  eller  processuellt  samband  mellan  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  och  den  angripna  förordningen.  Även  om  det  antas  att  det  beslut  som  fattades  av  medlemsstaternas  företrädare  var  behäftat  med  felaktigheter,  kan  denna  omständighet  således  inte  påverka  den  angripna  förordningens  giltighet.

41.      Den  italienska  regeringen  har  i  sin  replik  preciserat  att  den  inte  har  begränsat  sig  till  att  hänvisa  till  sina  argument  i mål C‑59/18.  Den  har  upprepat  att  parlamentets  val  inte  var  fritt  och  att  parlamentets  befogenheter  följaktligen  hade  åsidosatts,  eftersom  detta  val  var  knutet  till  det  beslut  som  medlemsstaterna  tidigare  hade  meddelat.

42.      Parlamentet  har  i  sin  duplik  även  upprepat  sin  ståndpunkt  att  det  inte  finns  något  rättsligt  samband  mellan  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  och  den  angripna  förordningen.  Utöver  upptagandet  till  sakprövning  av  den  andra  grunden,  som  parlamentet  alltjämt  bestrider,  har  den  italienska  regeringen  inte  framfört  några  andra  argument  mot  den  angripna  förordningen  än  de  som  framförts  inom  ramen  för  den  första  grunden.  De  argument  som  anförts  inom  ramen  för  den  andra  grunden  saknar  således  verkan.

43.      Kommissionen  har  preciserat  att  den  andra  grunden  bygger  på  antagandet  att  medlagstiftaren  nöjde  sig  med  att  ”intyga”  det  politiska  valet.  Detta  var  emellertid  helt  enkelt  inte  fallet.  Trots  det  komplexa  antagandet  av  beslutet  och  kommissionens  deltagande  i  förfarandet  var  det  politiska  beslutet  inte  bindande.  Således  kunde  det  inte  på  förhand  fastställa  resultatet  av  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet.

44.      Den  nederländska  regeringen  har  preciserat  att  den  andra  grunden  bygger  på  antagandet  att  den  inte  iakttog  sina  åtaganden  i  sitt  anbud  av  den  28 juli 2017.  Den  nederländska  regeringen  har  understrukit  att  samtliga  faktiska  omständigheter  som  den  italienska  regeringen  har  åberopat  faktiskt  hänför  sig  till  tiden  efter  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare,  vars  lagenlighet  ska  bedömas  mot  bakgrund  av  de  faktiska  omständigheter  som  förelåg  vid  den  tidpunkt  då  beslutet  antogs.  Den  italienska  regeringen  har  i  vart  fall  inte  visat  att  det  föreligger  en  felaktig  bedömning  vars  art  och  grad  medför  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  är  rättsstridigt.  Den  nederländska  regeringen  har  slutligen  gjort  gällande  att  de  argument  som  den  italienska  regeringen  har  framfört  inte  visar  på  vilket  sätt  Konungariket  Nederländerna  har  underlåtit  att  uppfylla  sina  åtaganden.

45.      I  sitt  yttrande  över  interventionsinlagan  från  den  nederländska  regeringen  och  kommissionen  har  den  italienska  regeringen  riktat  domstolens  uppmärksamhet  på  att  parlamentet  i mål C‑743/19  gjort  invändningar  mot  medlemsstaternas  beslut  (EU)  2019/1199  fattat  i  samförstånd  om  att  placera  ELA:s  säte  i  Bratislava.(16) Enligt  den  italienska  regeringen  hävdar  parlamentet  i  de  målen  att  det  angripna  beslutet  inte  antogs  av  medlemsstaterna  utan  av  rådet,  och  att  antagandet  inkräktar  på  unionslagstiftarens  befogenheter.  Dessa  argument  visar  att  parlamentet  försvarar  sin  ståndpunkt  i  förevarande  mål utan  övertygelse.  Parlamentets  ståndpunkt  är  under  alla  omständigheter  oförenlig  med  invändningen  om  unionens  exklusiva  befogenhet  i  detta  avseende.

46.      Parlamentet  anser  i  sitt  yttrande  över  den  nederländska  regeringens  interventionsinlaga  att  det  inte  kan  ta  ställning  till  Konungariket  Nederländernas  anbud.  Parlamentet  har  i  sitt  yttrande  över  kommissionens  interventionsinlaga  medgett  att  medlemsstaterna  enligt  fördragen  inte  är  behöriga  att  välja  säte  för  byråerna.  Den  politiska  betydelsen  av  beslutet  att  fastställa  en  byrås  säte  kan  inte  leda  till  slutsatsen  att  det  är  medlemsstaterna  som  har  befogenhet.  Parlamentet  har  även  medgett  att  varken  komplexiteten  och  strukturen  hos  medlemsstaternas  samarbete  eller  institutionernas  deltagande  i  urvalsförfarandet  medför  att  resultatet  av  samarbetet  är  bindande.

47.      Rådet  har  i  sitt  yttrande  över  kommissionens  interventionsinlaga  medgett  att  parlamentet  fullt  ut  har  utövat  sina  befogenheter  och  haft  ett  betydande  inflytande  på  innehållet  i  den  angripna  förordningen.  Rådet  har  emellertid  invänt  mot  påståendet  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  endast  innehåller  ett  politiskt  val  som  saknar  bindande  rättsverkningar.

48.      Den  11 februari 2019  begärde  den  italienska  regeringen  att mål C‑106/19  skulle  handläggas  skyndsamt  i  enlighet  med  artikel 133  i  rättegångsreglerna.  Genom  beslut  av  den  15 februari 2019  avslog  domstolens  ordförande  denna  begäran.
b)      Mål C‑232/19

49.      Comune  di  Milano  har  yrkat  att  domstolen  ska  ogiltigförklara  den  angripna  förordningen,  fastställa  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  inte  har  några  rättsverkningar  och  förplikta  rådet  och  parlamentet  att  ersätta  rättegångskostnaderna  i  förevarande  förfarande.(17)

50.      Parlamentet  har  genom  en  separat  handling  framställt  en  invändning  om  rättegångshinder  som  Comune  di  Milano  har  svarat  på  och  som  har  förenats  med  prövningen  av  målet  i  sak.

51.      Rådet  och  parlamentet  har  i  sina  respektive  svarsinlagor  yrkat  att  domstolen  ska  avvisa  talan  eller  i  vart  fall  ogilla  den,  samt  förplikta  Comune  di  Milano  att  ersätta  rättegångskostnaderna  i  förevarande  förfarande.

52.      Kommissionen,  som  har  intervenerat  till  stöd  för  rådet  och  parlamentet,  har  yrkat  att  domstolen  ska  avvisa  talan  och,  alternativt,  ogilla  den.  Den  nederländska  regeringen,  som  har  intervenerat  till  stöd  för  rådet  och  parlamentet,  har  yrkat  att  domstolen  ska  avvisa  talan  och  förplikta  Comune  di  Milano  att  ersätta  rättegångskostnaderna  i  förevarande  förfarande.

53.      Comune  di  Milano  har  åberopat  fyra  grunder  till  stöd  för  sin  talan.  En  avser  den  angripna  förordningen.  De  tre  övriga  avser  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare.

54.      Vad  gäller  den  första  grunden,  som  avser  den  angripna  förordningen,  påpekar  Comune  di  Milano  för  det  första  att  principen  om  representativ  demokrati  (artikel 10  FEU)  och  principerna  om  institutionell  jämvikt  och  lojalt  samarbete  (artikel 13  FEU)  har  åsidosatts.  Comune  di  Milano  har  även  gjort  gällande  att  väsentliga  formföreskrifter  och  artikel 14  FEU  har  åsidosatts.  Parlamentet  har  fråntagits  sina  befogenheter  och  möjligheten  att  delta  i  urvalsprocessen  avseende  EMA:s  nya  säte.  Det  nya  sätet  valdes  enbart  av  rådet  och  utanför  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet.  Inom  ramen  för  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet  förfogade  parlamentet  inte  över  något  utrymme  för  att  bedöma  eller  ens  ifrågasätta  detta  beslut.  Comune  di  Milano  anser  att  om  parlamentet  hade  blockerat  valet  av  Amsterdam  som  nytt  säte  för  EMA,  skulle  detta  ha  gett  upphov  till  en  politisk  kris  som  skulle  ha  skadat  en  byrå  som  är  oundgänglig  för  att  skydda  de  europeiska  medborgarnas  hälsa  och  kunde  ha  lämnat  EMA:s  tjänstemän  och  familjer  i  ett  tredjeland.

55.      När  det  gäller  den  andra,  tredje  och  fjärde  grunden,  vilka  avser  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare,  har  Comune  di  Milano  gjort  gällande  att  det  har  förelegat  maktmissbruk,  åsidosättande  av  principerna  om  insyn,  god  förvaltningssed  och  skälighet  (andra  grunden),  åsidosättande  av  principerna  om  god  förvaltningssed,  insyn  och  lojalt  samarbete  (tredje  grunden)  samt  åsidosättande  av  rådets  beslut  av  den  1 december 2009(18) och  av  ”rådets  arbetsordning  av  den  31 oktober 2017”(19) (fjärde  grunden).

56.      Inom  ramen  för  den  andra  grunden  har  Comune  di  Milano  närmare  bestämt  ifrågasatt  användningen  av  ett  beslutsförfarande  genom  lottdragning,  eftersom  en  sådan  process  inte  gjorde  det  möjligt  att  beakta  de  tekniska  kriterier  som  fastställts  och  att  välja  det  bästa  anbudet.  Comune  di  Milano  har  även  kritiserat  kommissionen  för  att  i  själva  verket  inte  ha  gjort  någon  undersökning,  vilket  hade  förutsatts  i  urvalskriterierna.  Kommissionens  otillräckliga  bedömning  medförde  ett  uppenbart  åsidosättande  av  principen  om  god  förvaltningssed.  Detta  påverkade  medlemsstaternas  omröstning,  under  vilken  Konungariket  Nederländernas  anbud  förvanskades.  Senare  ändringar  av  detta  anbud,  som  förhandlats  fram  mellan  Konungariket  Nederländerna  och  EMA,  innebar  dessutom  ett  åsidosättande  av  principerna  om  insyn  och  god  förvaltningssed.

57.      Vad  gäller  den  tredje  grunden  har  Comune  di  Milano  erinrat  om  att  ett  beslutsförfarande  genom  lottdragning  är  rättsstridigt.  Comune  di  Milano  har  dessutom  kritiserat  avsaknaden  av  protokoll  som  dokumenterar  omröstningen  och  har  understrukit  att  de  huvudsakliga  elementen  i  förfarandet  inte  har  offentliggjorts.  Kommissionen  och  medlemsstaterna  har  inte  förstått  dessa  element  (såsom  framgår  av  avsaknaden  av  undersökning)  och  de  har  inte  meddelats  dem  (när  det  gäller  senare  ändringar).  Slutligen  fanns  det  ingen  möjlighet  till  granskning  för  dem  som  hade  ansökt.

58.      När  det  gäller  den  fjärde  grunden  har  Comune  di  Milano  påpekat  att  omröstningens  karaktär  och  antagandet  av  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  innebar  ett  åsidosättande  av  flera  av  rådets  förfaranderegler  (varvid  rådet  enligt  Comune  di  Milano  kan  tillskrivas  detta  beslut).  I  detta  sammanhang  har  Comune  di  Milano  gjort  gällande  att  frånvaron  av  protokoll  utgör  ett  åsidosättande  av  artikel 13  i  rådets  beslut  av  den  1 december 2009.(20) Comune  di  Milano  har  även  påpekat  att  det  förelåg  ett  åsidosättande  av  de  formella  krav  som  definieras  i  ”Rådets  arbetsordning  av  den  31 oktober 2017”,(21) det  vill  säga  bristande  motivering.  Det  var  omöjligt  för  medlemsstaternas  företrädare  att  stanna  kvar  i  röstlokalen  under  rösträkningen.  Dessutom  gjordes  ingen  paus  mellan  den  tredje  omröstningsomgången  och  lottdragningen,  vilket  skulle  ha  gjort  det  möjligt  att  utvärdera  anbuden  ytterligare.

59.      Rådet  har  i  sitt  svaromål  hävdat  att  det  är  uppenbart  att  talan  inte  kan  tas  upp  till  sakprövning  på  grund  av  att  Comune  di  Milano  saknar  talerätt  enligt  artikel 263  FEUF.  I  sak  har  rådet  understrukit,  vad  gäller  den  första  grunden,  att  det  inte  har  visats  att  parlamentets  befogenheter  inte  har  iakttagits.  Parlamentet  deltog  i  lagstiftningsförfarandet  och  diskuterade  andra  alternativ  än  staden  Amsterdam  innan  de  förkastades.  Parlamentet  har  även  gjort  och  fått  till  stånd  flera  ändringar  i  förslaget  till  förordning.  Dessutom  är  det  medlemsstaterna  som  är  behöriga  att  välja  säte  för  en  byrå.  Att  EMA:s  nya  säte  anges  i  den  angripna  förordningen  är  endast  deklaratoriskt.

60.      När  det  gäller  den  andra,  tredje  och  fjärde  grunden,  som  avser  det  förfarande  som  ledde  till  antagandet  av  medlemsstaternas  beslut,  har  rådet  hävdat  att  det  inte  finns  något  som  gör  det  möjligt  att  fastställa  att  förfarandet  med  lottdragning  har  använts  för  att  uppnå  något  annat  mål än  att  välja  nytt  säte  för  EMA.  Det  är  fel  att  påstå  att  valet  gjordes  oberoende  av  varje  kvalitativ  jämförelse.  Kommissionen  var  inte  heller  skyldig  att  kontrollera  de  faktiska  omständigheterna.  De  påstådda  skillnaderna  i  Konungariket  Nederländernas  anbud  och  de  faktiska  omständigheter  som  framkom  efter  urvalsförfarandet  gör  det  inte  möjligt  att  dra  slutsatsen  att  Konungariket  Nederländernas  anbud  hade  förvanskats.  Den  påstådda  förvanskningen  var  inte  heller  så  allvarlig  och  av  sådan  art  att  den  skulle  göra  urvalsförfarandet  ogiltigt.  Inte  heller  föreskrevs  det  i  rådets  not  av  den  31 oktober 2017  någon  paus  mellan  den  tredje  omröstningsomgången  och  lottdragningen.

61.      Parlamentet  har  i  sitt  svaromål  förklarat  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  inte  kan  anses  begränsa  parlamentets  befogenheter  utan  snarare  är  en  indikation  på  detta  besluts  politiska  natur.  Det  kan  inte  heller  anses  utgöra  en  förberedande  fas  av  det  senare  ordinarie  lagstiftningsförfarandet.  Fördragen  ger  inte  medlemsstaterna  befogenhet  att  bestämma  var  byråer  ska  ha  sitt  säte.  Institutionerna  får  inte  avstå  från  att  utöva  sina  uppgifter  till  förmån  för  medlemsstaterna.  När  parlamentet  godkände  valet  av  staden  Amsterdam  skedde  det  inom  ramen  för  dess  utrymme  för  skönsmässig  bedömning.  Parlamentet  var  inte  vid  någon  tidpunkt  bundet  av  medlemsstaternas  val.  Vidare  finns  det  inte  något  rättsligt  samband  mellan  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  och  den  angripna  förordningen.

62.      Comune  di  Milano  har  i  sin  replik  tillbakavisat  de  argument  som  anförts  mot  att  dess  talan  kan  tas  upp  till  sakprövning  ratione  personae  och  har  i  sak  gjort  gällande  att  det  finns  ett  samband  mellan  medlemsstaternas  beslut  och  den  angripna  förordningen  och  att  parlamentet  inte  kunde  utöva  ett  faktiskt  inflytande  på  valet  av  EMA:s  nya  säte.

63.      Parlamentet  och  rådet  har  inkommit  med  dupliker.  Parlamentet  har  påpekat  att  medlemsstaternas  beslut  gav  upphov  till  tvetydigheter  under  de  lagstiftningsdiskussioner  som  ledde  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen,  vilket  även  förklarar  att  parlamentet  och  rådet  har  olika  syn  på  dess  rättsliga  värde.  Det  var  mot  denna  bakgrund  som  parlamentet  antog  det  uttalande  som  bilagts  lagstiftningsresolutionen  av  den  25 oktober 2018  i  syfte  att  klargöra  vem  som  faktiskt  har  befogenheten  att  fastställa  en  byrås  säte.  Rådet  har  påpekat  att  oenigheten  i  denna  fråga  har  lett  till  det  pågående  målet  C‑743/19, parlamentet/rådet (Säte för ELA), och  har  beträffande  den  fjärde  grunden  för  talan  tillagt  att  dess  arbetsordning  inte  är  tillämplig  på  ett  beslut  av  medlemsstaternas  företrädare.

64.      Kommissionen  har  i  sin  interventionsinlaga  gjort  gällande  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  är  rent  politiskt.  Det  är  inte  bindande  och  kan  således  inte  föregripa  lagstiftningsförfarandet.  Det  är  genom  lagstiftningsprocessen  som  de  politiska  riktlinjerna  ger  upphov  till  rättsverkningar.  Parlamentets  uttalande  av  den  25 oktober 2018  är  inte  avgörande.  Det  avgörande  uttrycket  för  parlamentets  politiska  vilja  var  det  som  utmynnade  i  omröstningen  till  förmån  för  den  angripna  förordningen.  De  grunder  som  riktar  sig  mot  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  grundar  sig  på  antagandet  att  dessa  hade  föregripit  beslutet  om  EMA:s  nya  säte  i  den  angripna  förordningen.  Kommissionen  har  tillbakavisat  detta  påstående.

65.      Till  bemötande  av  den  andra,  tredje  och  fjärde  grunden  har  den  nederländska  regeringen  bestritt  Comune  di  Milanos  påstående  att  urvalsförfarandet  är  felaktigt.

66.      I  sitt  yttrande  över  vad  kommissionen  anfört  har  rådet  bestritt  påståendet  att  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  är  rent  politiskt.  EMA:s  nya  säte  fastställdes  genom  detta  beslut  och  inte  genom  den  angripna  förordningen.

67.      Även  parlamentet  och  Comune  di  Milano  har  yttrat  sig  över  interventionsinlagorna.
c)      Vidare förfarande vid domstolen

68.      Genom  beslut  av  domstolens  ordförande  den  19 december 2019  förenades  de  förevarande  målen  vad  gäller  det  muntliga  förfarandet  samt  domen.

69.      Skriftliga  yttranden  avseende  de  förevarande  förenade  målen har  inkommit  från  den  italienska  regeringen,  Comune  di  Milano,  parlamentet,  rådet,  den  nederländska  regeringen  och  kommissionen.

70.      Den  italienska  regeringen,  Comune  di  Milano,  Regione  Lombardia,  parlamentet,  rådet,  den tjeckiska regeringen,  Irland,  den spanska, den franska, den luxemburgska, den nederländska och den slovakiska regeringen samt  kommissionen  yttrade  sig  vid  förhandlingen  den  8 juni 2021.  Denna  förhandling  var  gemensam  för  de  förenade målen C‑59/18  och  C‑182/18,  förevarande  förenade mål C‑106/19  och  C‑232/19  samt mål C‑743/19,  parlamentet/rådet (Säte för ELA).
V.      Bedömning

71.      Detta  förslag  till  avgörande  är  uppbyggt  på  följande  sätt.  Jag  kommer  att  börja  med  frågan  huruvida  den  talan  som  Comune  di  Milano  väckt  i mål C‑232/19  kan  tas  upp  till  sakprövning.  Efter  att  ha  föreslagit  att  Comune  di  Milano  enligt  min  mening  verkligen  har  rätt  att  väcka  talan  mot  den  angripna  förordningen  (A),  kommer  jag  därefter  att  gå  vidare  till  huruvida  dessa  förevarande  förenade  mål kan  tas  upp  till  sakprövning,  åtminstone  i  den  mån  de  faktiskt  ifrågasätter  den  angripna  förordningen.  Enligt  min  mening  kan  inget  av  de  argument  som  den  italienska  regeringen  och  Comune  di  Milano  har  anfört  i  detta  avseende  godtas  (B).
A.      Huruvida talan i mål C‑232/19 kan upptas till sakprövning

72.      Parlamentet,  rådet  och  kommissionen  har  gjort  gällande  att  den  talan  som  väckts  av  Comune  di  Milano  ska  avvisas.  Enligt  dem  berörs  kommunen  varken  direkt  eller  personligen.  Den  har  heller  inget  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad.

73.      Comune  di  Milano  är  en  italiensk  juridisk  person.  En  lokal  eller  regional  enhet  i  en  medlemsstat  som  enligt  nationell  rätt  är  en  juridisk  person  kan  i  princip  väcka  talan  om  ogiltigförklaring  med  stöd  av  artikel 263  fjärde  stycket  FEUF.(22) Enligt  denna  bestämmelse  finns  det  tre  situationer  där  fysiska  och  juridiska  personer  kan  väcka  talan  om  ogiltigförklaring.  För  det  första  om  den  omtvistade  rättsakten  är  riktad  till  dem.  För  det  andra  om  rättsakten  berör  sökanden  direkt  och  personligen.  För  det  tredje,  om  den  angripna  rättsakten  är  en  regleringsakt  som  inte  medför  genomförandeåtgärder  och  direkt  berör  denna  person.

74.      I  förevarande  fall  är  den  angripna  förordningen  inte  riktad  till  Comune  di  Milano.  Denna  förordning  är  inte  heller  en  regleringsakt.  Comune  di  Milanos  talerätt  ska  således  bedömas  mot  bakgrund  av  kraven  avseende  det  andra  fall  som  avses  artikel 263  fjärde  stycket  FEUF:  akten  måste  beröra  Comune  di  Milano  direkt  (1)  och  personligen  (2).  Dessutom  måste  Comune  di  Milano,  som  en  allmän  förutsättning,  visa  att  den  har  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad  (3).

75.      Enligt  min  mening  uppfyller  Comune  di  Milano  samtliga  dessa  villkor  i  förevarande  fall.
1.      Begreppet direkt berörd

76.      Enligt  fast  rättspraxis  förutsätter  begreppet  direkt  berörd  att  två  kumulativa  kriterier  är  uppfyllda:  den  omtvistade  åtgärden  ska  ha  en  direkt  inverkan  på  den  enskildes  rättsliga  ställning  och  den  får  inte  ge  mottagarna  som  ska  genomföra  åtgärden  någon  rätt till  skönsmässig  bedömning,  utan  genomförandet  av  åtgärden  är  av  rent  automatisk  karaktär  och  grundas  enbart  på  unionsreglerna  utan  att  några  mellanliggande  regler  tillämpas.(23) Jag  kommer  att  börja  med  det  sistnämnda  kriteriet  (a)  innan  jag  går  in  på  frågan  huruvida  Comune  di  Milanos  rättsliga  ställning  har  påverkats  (b).
a)      Avsaknad av utrymme för skönsmässig bedömning och tillämpningsåtgärder

77.      Comune  di  Milano  har  hävdat  att  den  angripna  förordningen,  vilken  erga  omnes  fastställer  att  EMA  har  sitt  säte  i  Amsterdam,  är  en  bindande  och  direkt  tillämplig  rättsakt  enligt  artikel 288  FEUF.  Dess  tillämpning  är  inte  beroende  av  att  det  antas  några  senare  tillämpningsåtgärder.

78.      Såsom  parlamentet  och  rådet  har  gjort  gällande  är  den  omständigheten  att  den  angripna  rättsakten  är  en  förordning  som  är  allmänt  och  direkt  tillämplig  inte  i  sig  tillräcklig  för  att  kraven  för  talerätt  ska  anses  vara  uppfyllda.(24) Begreppet  ”direkt  berörd”  sammanfaller  nämligen  inte  med  en  förordnings  ”direkta  tillämplighet”.(25) En  annan  bedömning  måste  göras  för  att  visa  att  förordningen  har  en  direkt  inverkan  på  Comune  di  Milanos  rättsliga  ställning.

79.      Det  är  emellertid  utrett  att  den  angripna  förordningen  inte  lämnar  något  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  vad  gäller  valet  av  Amsterdam  som  nytt  säte  för  EMA.  Utseendet  av  EMA:s  säte  sker  automatiskt  och  följer  av  endast  denna  förordning,  utan  att  några  mellanliggande  regler  behövs.  Kriteriet  gällande  ”avsaknaden  av  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  eller  tillämpningsåtgärder”  är  därför  uppenbart  uppfyllt  i  detta  fall.
b)      Rättsverkningar av den angripna förordningen

80.      Comune  di  Milano  har  gjort  gällande  att  dess  rättsliga  ställning  påverkas  direkt  eftersom  Milano  genom  att  presenteras  som  kandidatstad  i  Republiken  Italiens  anbud  deltog  i  det  förfarande  som  utmynnade  i  att  EMA:s  säte  utsågs,  och  erhöll  flest  röster.  Den  angripna  förordningen  förkastar  sökandens  anbud  formellt  och  bekräftar  att  EMA:s  säte  inte  kommer  att  vara  beläget  inom  dess  territorium.

81.      Rådet  och  parlamentet  har  med  stöd  av  kommissionen  gjort  gällande  att  Comune  di  Milano  inte  berörs  direkt  av  den  angripna  förordningen.

82.      Enligt  parlamentet  ankommer  det  på  lagstiftaren  att  fatta  beslut  om  EMA:s  säte.  Det  beslut  som  fattades  av  medlemsstaternas  företrädare  den  20 november 2017  saknar  i  detta  avseende  bindande  rättsverkningar.  Eftersom  det  inte  finns  något  rättsligt  bindande  samband  mellan  detta  beslut  av  medlemsstaternas  företrädare  och  det  kommissionsförslag  som  ledde  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen,  kan  den  omständigheten  att  valet  av  staden  Amsterdam,  vilket  följer  av  medlemsstaterna  samfällda  agerande,  antogs  inte  i  sig  medföra  att  Comune  di  Milano  är  direkt  berörd.  I  den  angripna  förordningen  fastställs  endast  att  EMA  ska  ha  sitt  säte  i  Amsterdam.  Något  förslag  om  att  i stället  utse  Milano  till  säte  för  EMA  lades  aldrig  fram  för  lagstiftaren.

83.      Enligt  rådet  har  Comune  di  Milano  inte  visat  att  den  har  lidit  någon  skada  till  följd  av  att  den  angripna  förordningen  antogs,  eftersom  förordningen  endast  är  av  deklaratorisk  karaktär.  Det  ankommer  nämligen  på  medlemsstaterna  att  fatta  beslut  om  EMA:s  säte,  och  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  är  bindande.  Argumenten  avseende  Milanos  deltagande  i  urvalsförfarandet  avser  medlemsstatens  interna  val.  Dessa  argument  kan  följaktligen  inte  leda  till  slutsatsen  att  Comune  di  Milano  berörs  direkt.  Den  omständigheten  att  Republiken  Italien  valde  staden  Milano  som  geografisk  plats  inom  ramen  för  sitt  anbud  betyder  inte  att  Comune  di  Milano,  i  egenskap  av  lokal  enhet,  utgör  en  person  som  är  direkt  berörd.

84.      Trots  parlamentets  och  rådets  diametralt  motsatta  ståndpunkter  i frågan  om  den  rättsliga  karaktären  hos  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare,  förefaller  de  två  institutionerna  vara  eniga  om  att  utseendet  av  Amsterdam  som  sätet  i  den  angripna  förordningen  inte  direkt  berör  Comune  di  Milano.  Om  de  argument  som  framförs  tas  bokstavligen  blir  det  lätt  att  avfärda  att  sökanden  skulle  vara  ”direkt  berörd”.  Å  ena  sidan,  om  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  inte  är  rättsligt  bindande  för  lagstiftaren,  har  det  anbudsförfarande  som  ledde  till  beslutet  inga  återverkningar  på  sökandens  rättsliga  ställning.  Den  omständigheten  att  Republiken  Italien  presenterade  Comune  di  Milano  som  kandidatstad  ger  inte  Comune  di  Milano  något  berättigat  intresse,  eftersom  detta  anbud  helt  enkelt  aldrig  existerade  inför  unionslagstiftaren.  Om  å  andra  sidan  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  i stället  är  bindande,  skulle  den  angripna  förordningen  endast  ha  deklaratorisk  karaktär.  Detta  argument  tycks  antyda  att  den  angripna  förordningen  i  en  sådan  situation  kan  betraktas  som  en  bekräftande  rättsakt,  vilket  likaså  medför  att  talan  ska  avvisas.(26)

85.      Kombinationen  av  dessa  två  alternativa  argument  innebär  en  anmärkningsvärd  spetsfundighet:  valet  av  Amsterdam  som  säte  för  EMA  kan  inte  ifrågasättas  på  grund  av  (i)  att  det  beslutades  genom  en  icke  bindande  rättsakt  (ii)  vilken  senare  införlivades  i  en  bindande  rättsakt  som  i  sig  endast  är  rent  bekräftande.  Det  skulle  således  förefalla  som  om  beslutet  är  ett  rent  mirakel:  det  materialiserades  i  tid  och  rum  utan  att  någon  fattade  det  och  utan  att  någon  är  ansvarig  för  det.  Det  behöver  väl  inte  sägas  att  en  sådan  (gudomlig)  skapelse  lämnar  en  potentiell  sökande  i  limbo,  vilket  svårligen  kan  godtas,  i  synnerhet  för  en  förordning  som  tveklöst  är  en  rättsakt  från  unionens  institutioner.

86.      Av  de skäl som  jag  i  detalj  redogjort  för  i  mitt  parallella  förslag  till  avgörande  i  målen EMA 1/ELA(27) håller  jag  för  övrigt  med  om  att  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  är  en  rättsakt  som  helt  saknar  rättsverkan  i  unionens  rättsordning.  Det  kan  således  inte  bli  föremål  för  en  prövning  enligt  artikel 263  FEUF.

87.      Den  angripna  förordningen  är  emellertid  en  rättsakt  från  unionens  institutioner.  Den  är  således  i  princip  underkastad  domstolens  fulla  prövningsrätt.  Det  kan  inte  förhålla  sig  på  något  annat  sätt:  med  (stor)  makt  följer  (stort)  ansvar.  Befogenheten  att  besluta  något  går  nämligen  hand  i  hand  med  ansvaret  för  att  beslutet  är  korrekt.

88.      Huruvida  Comune  di  Milanos  rättsliga  ställning  påverkas  måste  därför  bedömas  enbart  med  avseende  på  den  angripna  förordningen.  Finns  det  ett  direkt  samband  mellan  den  angripna  förordningen  och  sökandens  rättsliga  ställning?

89.      Så  är  fallet,  enligt  min  mening.  Milano,  företrädd  av  Comune  di  Milano  i  egenskap  av  en  lokal  enhet  som  är  en  juridisk  person,  var  en  direkt  konkurrent  om  att  utses  till  säte  för  EMA.

90.      På  andra  rättsområden  har  domstolen  slagit  fast  att  konkurrenter  kan  vara  direkt  berörda  av  unionsrättsakter  som  rör  resultatet  av  sådan  konkurrens.  Detta  har  varit  fallet  bland  annat  inom  antidumpning,  statligt  stöd  och  även  i  fall  där  beslut  har  ifrågasatts  som  har  förklarat  koncentrationer  vara  förenliga  med  den  inre  marknaden.(28) Snarare  än  att  bara  vara  en  faktisk  omständighet,(29) ger  förekomsten  av  en  konkurrenssituation  ofta  upphov  till  en  rättslig  ställning  inom  olika  områden  av  unionsrätten.  Detta  har  erkänts  av  domstolen  inom  området  statligt  stöd,  där  domstolen  påpekade  att  om  en  sökande  visar  att  ett  beslut  av  kommissionen  kan  försätta  honom  eller  henne  i  en  ogynnsam  konkurrenssituation,  innebär  detta  att  beslutet  påverkar  hans  eller  hennes  rättsliga  ställning.(30)

91.      Det  är  emellertid  området  offentlig  upphandling  som  ger  den  närmaste  analogi  som  är  möjlig  i  förevarande  mål.  Ej  utvalda  anbudsgivare  berörs  direkt  av  beslut  som  tilldelar  kontrakt  till  andra  anbudsgivare.(31) Inom  detta  rättsområde  är  frågan  huruvida  ej  utvalda  anbudsgivare  är  ”direkt  berörda”  eller  ej  vanligen  inget  problem,  eftersom  beslutet  att  tilldela  ett  kontrakt  till  en  anbudsgivare  åtföljs  av  ett  beslut  att  förkasta  de  ej  utvalda  anbudsgivarna.(32) Den  omständigheten  att  ”direkt  berörd”  inte  är  ett  problem  för  konkurrenter  inom  detta  område  utesluter  inte  att  konkurrenssituationen  för  andra  anbudsgivare  i  sig  kan  innebära  att  de  berörs  direkt.  Tvärtom  är  erkännandet  av  de  befogenheter  avseende  förfarandet  som  tillkommer  de  ej  utvalda  anbudsgivarna  genom  sekundärrätten  ett  uttryckligt  erkännande  av  att  de  direkt  berörs  av  resultatet  av  anbudsförfarandet.

92.      Visserligen  kan  en  samling  specifika  sekundärrättsliga  system  svårligen  vara  avgörande  för  en  mycket  unik  situation  som  den  i  förevarande  mål.  Jag  anser  emellertid  att  det  utöver  dessa  specifika  systems  särdrag  finns  ett  och  samma  tema:  konkurrenter  kan  påverkas  rättsligt  när  de  konkurrerar  om  en  vara  eller  en  resurs  som  direkt  tilldelas  genom  unionsrätten.  Ett  beslut  att  tilldela  en  tillgång  till  en  person  berör  direkt  de  övriga  konkurrenterna  som  inte  kan  erhålla  samma  tillgång.  Deras  rättsliga  ställning  förändras  från  att  vara  potentiellt  framgångsrika  sökande  till  att  vara  sökande  vars  anbud  förkastats.  Det  troligen  tydligaste  exemplet  på  detta  relativt  enkla  resonemang  återfinns  i  målet  Les Verts,  där  parlamentets  presidiums  beviljande  av  stöd  till  rivaliserande  politiska  grupperingar  efter  relativt  lite  diskussion  fastställdes  beröra  den  sökande  associationen  direkt.(33)

93.      Med  detta  sagt  finns  det  naturligtvis  gränser  för  en  sådan  logik.  Man  kan  inte  klaga  över  att  inte  ha  vunnit  lotteriet  utan  att  först  ha  köpt  en  lott.  Comune  di  Milano  skulle  med  andra  ord  inte  kunnat  anses  vara  direkt  berörd  om  den  inte  först  hade  trätt  fram  som  konkurrent.

94.      Detta  är  dock  helt  uppenbart  inte  fallet.  Det  har  inte  bestritts  att  Milano  faktiskt  var  en  av  de  städer  som  var  kandidater  som  säte  för  EMA.  Denna  omständighet  är  framför  allt  avgörande  för  bedömningen  av  huruvida  sökanden  är  personligen  berörd.  Den  är  emellertid  även  relevant  för  att  fastställa  sökandens  rättsliga  ställning  som  konkurrent  för  att  avgöra  om  sökanden  är  direkt  berörd.  Det  räcker  i  detta  skede  att  konstatera  att  Milano  inte  bara  tveklöst  var  en  av  kandidatstäderna  under  förfarandet  som  utmynnade  i  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare,  utan  även  att  Milanos  anbud  uttryckligen  övervägdes  under  lagstiftningsförfarandet,  och  var  föremål  för  flera  ändringsförslag  inom  ramen  för  förfarandet  vid  parlamentet.  Det  råder  således  inget  tvivel  om  Milanos  ställning  som  konkurrent.

95.      Berörs  således  Comune  di  Milano?  Om  jag  förstår  den  av  rådet  företrädda  uppfattningen  rätt,  innebär  inte  den  omständigheten  att  en  stad,  som  geografisk  plats,  ska  väljas  som  säte  för  en  av  unionens  byråer  att  den  lokala  enhet  som  är  en  juridisk  person,  i  förevarande  fall  Comune  di  Milano,  berörs.

96.      Detta  argument  kan  helt  enkelt  inte  vara  riktigt.  Den  logiska  konsekvensen  av  detta  argument  skulle  vara  att  även  en  stad  som  valts  som  säte  för  en  av  unionens  byråer  inte  skulle  vara  direkt  berörd  av  den  unionsrättsakt  genom  vilken  den  fastställs  som  sätet.  På  motsvarande  sätt  skulle  inte  heller  en  stad  från  vilken  en  byrå  flyttas  vara  berörd.(34)

97.      Jag  finner  det  svårt  att  godta  en  sådan  slutsats.  Det  är  i  sanning  svårt  att  bortse  från  de  särskilt  viktiga  faktiska,  och  även  rättsliga,  följder  som  valet  av  ett  säte  för  en  byrå  har  för  en  lokal  enhet,  inte  bara  i fråga  om  fördelar  och  utmaningar,  utan  även  i fråga  om  rättigheter  och  skyldigheter.  Trots  att  lokala  enheters  specifika  rättigheter  och  skyldigheter  kan  preciseras  mer  detaljerat  i  avtalet  om  sätet,  vilket  måste  ingås  med  den  berörda  medlemsstaten,  är  det  obestridligt  att  den  lokala  territoriella  enheten  är  direkt  berörd  av  beslutet  att  etablera  sätet  i  en  stad  och  inte  i  en  annan  stad.  Oberoende  av  eventuella  praktiska  konsekvenser  i  samband  med  möjliga  ekonomiska  och  sociala  fördelar,  innebär  själva  handlingen  att  utse  en  stad  som  säte  för  en  EU-byrå  en  omedelbar  inverkan  på  dess  rättsliga  ställning  som  konkurrent  om  detta  säte.(35)

98.      Rollen  för  de  europeiska  städer  som  är  (eller  önskar  vara)  säte  för  EU‑byråer  kan  inte  begränsas  till  att  endast  vara  en  fysisk  plats  i  en  medlemsstat.  I  motsats  till  rådets  ståndpunkt  kan  utseendet  av  en  stad  som  säte  för  en  byrå  inte  anses  utgöra  en  intern  fråga  för  medlemsstaten.  Det  kan  vara  lämpligt  att  påpeka  att  den  angripna  förordningen,  i  motsats  till  vissa  andra,  tidigare,  fall,  fastställer  sätet  för  en  byrå  genom  att  specifikt  utse  en  stad  i  egenskap  av  lokal  enhet,  och  inte en  medlemsstat.(36)

99.      Det  är  således  omöjligt  för  mig  att  stödja  rådets  argumentation.  Det  inledande  valet  av  den  stad  i  en  medlemsstat  som  kan  konkurrera  är  visserligen  en  fråga  som  är  intern  för  en  medlemsstat.  Valet  av  stad  som  kommer  att  vara  värd  för  byrån  och  det  samtidiga  förkastandet  av  alla  andra  konkurrenter  är  emellertid  inte  längre  ”bara  en  intern  fråga  som  rör  medlemsstaten”.  Unionsrättsakten  innebär  uppenbart  ett  beslut  som  rör  en  enskild  stad,  och  inte  bara  en  medlemsstat,  vilket  gör  staden  berörd.(37)

100. Skulle  detta  analogt  även  innebära  att  en  fysisk  person,  såsom  en  kommissionsledamot,  inte  är  direkt  berörd  av  [unions]rättsakten  som  utnämner  (eller  avsätter)  honom  eller  henne  till  kommissionsledamot,  eftersom  det  i  slutänden  var  en  medlemsstat  som  först  föreslog  hans  eller  hennes  namn?(38) Den  omständigheten  att  det  är  en  medlemsstat  som  inledningsvis  ”nominerar”  innebär  inte  att  en  person  som  är  en  fristående  och  självständig  juridisk  person  för  alltid  förblir  endast  ett  ”objekt”  och  inte  kan  betraktas  som  ett  ”subjekt”,  även  om  personen  uppenbarligen  berörs  direkt  av  de  rättsakter  i  vilka  han  eller  hon  uttryckligen  nämns  och  som  påverkar  hans  eller  hennes  rättsliga  ställning.

101. Sammanfattningsvis  har  enligt  min  mening  Comune  di  Milanos  rättsliga  ställning  direkt  förändrats  genom  antagandet  av  den  angripna  förordningen.  I  denna  förordning  fastställdes  nämligen,  med  bindande  rättsverkningar,  staden  Amsterdam  som  säte  för  EMA,  vilket  automatiskt  ledde  till  att  Milano  uteslöts  som  säte  för  den  byrån.
2.      Villkoret personligen berörd

102. För  att  en  rättsakt  med  allmän  giltighet  som  har  antagits  av  en  unionsinstitution  ska  beröra  en  fysisk  eller  juridisk  person  personligen  krävs  att  personen  berörs  av  rättsakten  i fråga  på  grund  av  vissa  egenskaper  som  är  utmärkande  för  den  personen  eller  på  grund  av  en  faktisk  situation  som  särskiljer  personen  från  alla  andra  personer  och  försätter  honom  eller  henne  i  en  ställning  som  motsvarar  den  som  gäller  för  en  person  som  rättsakten  är  riktad  till.(39)

103. Comune  di  Milano  har  i  sin  ansökan  angett  att  den  var  fullt  delaktig  i  utarbetandet  av  anbudet  och  det  urvalsförfarande  som  nämns  i skäl 1  och  artikel 1  i  den  angripna  förordningen.  Genom  sin  särskilda  ställning  som  kandidatstad  i  urvalsförfarandet  är  Comune  di  Milano  personligen  berörd  av  den  angripna  förordningen.  Milano  skulle  faktiskt  ha  nämnts  i  artikel 1  i  den  angripna  förordningen  om  staden  Amsterdam  inte  hade  valts.  Comune  di  Milano  har  dessutom,  genom  att  presentera  Milano  som  det  italienska  anbudet,  med  tillämpning  av  artikel 3  i  dess  stadgar  velat  främja  den  samhällsekonomiska  och  industriella  utvecklingen  inom  sitt  territorium.  Fastställandet  av  Amsterdam  som  säte  för  EMA  hindrar  kommunens  förmåga  att  utöva  sina  befogenheter  på  det  sätt  som  den  önskar.  Comune  di  Milano  har  dessutom  haft  utgifter  och  bedrivit  forskningsarbete.  Comune  di  Milano  tog  till  och  med  emot  en  delegation  från  EMA  för  att  bättre  förstå  och  uppfylla  urvalskriterierna.  Comune  di  Milano  har  även  erinrat  om  att  det  i  domstolens  praxis  tas  hänsyn  till  en  situation  där  en  person  uttryckligen  nämns  i  de  förberedande  rättsakterna  till  de  angripna  unionsrättsakterna  och  även  när  det  i  dessa  rättsakter  tas  hänsyn  till  specifika  omständigheter  som  rör  sökandena.  Comune  di  Milano  har  i  detta  avseende  hänvisat  till  rättspraxis  avseende  antidumpningstullar  (40) och  offentlig  upphandling.  (41)

104. Rådet  och  parlamentet  har  med  stöd  av  kommissionen  gjort  gällande  att  Comune  di  Milano  inte  berörs  personligen.

105. Rådet  har  hävdat  att  Comune  di  Milano,  trots  sitt  åberopande  av  artikel 3  i  dess  stadgar,  inte  har  visat  på  vilket  sätt  antagandet  av  den  angripna  förordningen  skulle  ha  påverkat  dess  särskilda  utövande  av  sina  befogenheter  enligt  den  nationella  rättsordningen.  Även  denna  kommuns  slutliga  utgifter  saknar  relevans.  Dessa  avser  nämligen  endast  en  fråga  om  intern  organisation  som  ska  behandlas  av  den  italienska  staten.  Rådet  har  vidare  gjort  gällande  att  Comune  di  Milano  inte  på  något  sätt  var  knuten  till  förfarandet  för  att  anta  den  angripna  förordningen.  Dess  deltagande  i  förberedelserna  av  det  italienska  anbudet  är  inte  tillräckligt  för  att  fastställa  att  kommunen  är  personligen  berörd.  Förfarandereglerna  av  den  22 juni 2017  ger  inte  någon  rättighet  till  någon  annan  än  medlemsstaterna:  det  ankommer  på  dem  att  presentera  anbuden,  utbyta  information  med  kommissionen  och  delta  i  omröstningsförfarandet.  Den  omständigheten  att  vissa  medlemsstater  har  knutit  sina  städer  till  sig  vid  utformningen  av  sina  respektive  anbud  saknar  betydelse.

106. Parlamentet  har  för  sin  del  hävdat  att  samarbetet  mellan  medlemsstaterna  enligt  förfarandereglerna  av  den  22 juni 2017  skiljer  sig  helt  från  unionens  beslutsförfarande.  Sökandens  deltagande  i  detta  samarbete  kan  inte  ”individualisera”  sökanden  på  ett  sådant  sätt  att  kravet  på  att  sökanden  ska  vara  personligen  berörd  uppfylls.  Det  finns  inte  heller  någon  bestämmelse  i  unionsrätten  som  ålägger  lagstiftaren  att  beakta  sökandens  situation  under  det  förfarande  som  ledde  fram  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen.  I  vilket  fall  som  helst  ger  dessa  bestämmelser,  utan  att  det  påverkar  värdet  av  förfarandereglerna  av  den  22 juni 2017,  endast  en  roll  för  medlemsstaterna  och  inte  för  de  lokala  myndigheterna.(42)

107. I  likhet  med  parlamentet  och  rådet  anser  jag  att  de  argument  som  Comune  di  Milano  har  framfört  vad  gäller  den  socioekonomiska  inverkan  som  förläggandet  av  sätet  till  dess  territorium  skulle  ha  haft,  samt  kommunens  utgifter  och  ansträngningar  för  att  förbereda  det  italienska  anbudet,  inte  i  sig  innebär  att  kommunen  kan  anses  vara  personligen  berörd.  Det  räcker  inte  att  en  regional  enhet  åberopar  att  en  unionsrättsakt  kan  påverka  vissa  socioekonomiska  förhållanden  inom  dess  geografiska  område  för  att  enheten  ska  anses  vara  berörd  eller,  än  mindre,  personligen  berörd.(43)

108. Jag  delar  även  rådets  uppfattning  att  Comune  di  Milano  inte  kan  anses  ha  påverkats  avseende  sina  befogenheter  genom  den  angripna  förordningen.  Enligt  min  mening  är  Vlaams Gewest-testet(44) inte  relevant  i  förevarande  mål.  Jag  kan  inte  se  hur  den  omständigheten  att  Amsterdam  har  utsetts  till  säte  för  EMA  genom  den  angripna  förordningen,  och  inte  Milano,  skulle  kunna  hindra  den  sistnämnda  från  att  utöva  sina  självständiga  befogenheter  enligt  Vlaams Gewest-testet.  Sambandet  med  utövandet  av  dessa  befogenheter  är  på  sin  höjd  indirekt  och  hypotetiskt.

109. Föreliggande  mål handlar  emellertid  inte  om  huruvida  en  lokal  eller  regional  enhet  berörs  på  grund  av  att  dess  självständiga  utövande  av  sina  maktbefogenheter  hindras  (Vlaams Gewest-testet).(45) Comune  di  Milano  skulle  i  detta  fall  beröras  på  grund  av  sin  ställning  som  konkurrent,  givet  att  Milano  inte  valdes  som  säte  för  en  EU-byrå  enligt  den  angripna  förordningen.  Det  är  just  med  avseende  på  det  specifika  valet  av  säte  för  EMA  som  gjordes  genom  den  angripna  förordningen  som  det  ska  bedömas  huruvida  denna  kommun  är  personligen  berörd.  Här  är  det  relevanta  det  som  brukar  kallas  Plaumann-testet:  det  avgörande  kriteriet  grundar  sig  på  de  egenskaper  som  är  utmärkande  för  den  sökande,  eller,  i  andra  hand,  på  den  faktiska  situation  som  särskiljer  sökanden  från  alla  andra  personer  och  försätter  honom  eller  henne  i  en  ställning  som  motsvarar  den  som  gäller  för  en  person  som  en  rättsakt  är  riktad  till.(46)

110. Det  finns  ett  antal  faktorer  som  ”individualiserar”  den  situation  som  Comune  di  Milano  befinner  sig  i  och  därigenom  särskiljer  den  från  alla  andra  personer,  vilket  påminner  om  den  ställning  som  gäller  för  en  person  som  en  rättsakt  är  riktad  till.  Tonvikten  måste  läggas  på  i  vilken  faktisk  situation  den  angripna  förordningen  och  de  förfaranden  som  ledde  fram  till  dess  antagande  har  försatt  Comune  di  Milano.

111. För  det  första  anges  det  redan  i  det  första  skälet  i  den  angripna  förordningen  att  Amsterdam  väljs  som  nytt  säte  för  EMA  som  en  följd  av  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare.  Detta skäl uttrycker  själva  syftet  med  antagandet  av  den  angripna  förordningen.  Oberoende  av  huruvida  detta  beslut  medför  rättsverkningar  eller  inte,  utgör  det  i  faktiskt  hänseende  den  grund  på  vilken  sätet  för  EMA  fastställdes.  Även  när  det  gäller  de  faktiska  omständigheterna  kan  det  således  inte  bortses  från  att  Milano  var  en  av  de  städer  som  övervägdes  och  att  Milano  fick  röster.  Som  sådan  tillhörde  staden  Milano,  och  närmare  bestämt  Comune  di  Milano,  inte  bara  den  väl  avgränsade,  slutna  gruppen  av  kandidatstäder,  utan  individualiserades  ytterligare  genom  det  urvalsförfarande  som  genomfördes  av  medlemsstaterna,  där  den  var  med  till  slutskedet  som  enda  direkta  konkurrent  till  Amsterdam,  och  fick  se  sitt  anbud  förkastat  på  grund  av  tillämpningen  av  bestämmelserna  om  lottdragning.

112. För  det  andra,  såsom  rådet  har  gjort  gällande  i  sitt  svaromål  i mål C‑106/19,  diskuterades  Milano  även  som  eventuellt  säte  för  EMA  under  lagstiftningsförfarandet,  eftersom  flera  ändringar  (som  inte  genomfördes)  föreslogs  under  det  parlamentariska  förfarandet.(47)

113. Sammanfattningsvis  avslöjar  det  förfarande  som  ledde  fram  till  medlemsstaternas  beslut,  liksom  det  lagstiftningsförfarande  som  ledde  fram  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen,  faktiska  särskilda  omständigheter  som  särskiljer,  eller  till  och  med  individualiserar,  Comune  di  Milano.  Denna  kommun  är  i  egenskap  av  det  rättssubjekt  som  motsvarar  en  av  kandidatstäderna  personligen  berörd  av  förordningen,  som  avgör  dess  möjlighet  att  utses  som  säte  för  EMA.(48)
3.      Berättigat intresse av att få saken prövad

114. Enligt  domstolens  praxis  kan  en  talan  om  ogiltigförklaring  som  väckts  av  en  fysisk  eller  juridisk  person  endast  prövas  i  den  mån  som  personen  har  ett  berättigat  intresse  av  att  den  angripna  rättsakten  ogiltigförklaras.  Ett  sådant  intresse  föreligger  endast  om  ogiltigförklaringen  av  denna  rättsakt  i  sig  kan  få  rättsverkningar.  Talan  kan  således  genom  sitt  utfall  medföra  en  fördel  för  sökanden.  Bevis  för  ett  sådant  intresse,  som  ska  bedömas  den  dag  talan  väcks  och  som  utgör  ett  väsentligt  och  grundläggande  villkor  för  varje  talan  vid  domstol,  ska  läggas  fram  av  sökanden.(49)

115. Comune  di  Milano  har  i  sin  ansökan  gjort  gällande  att  den  har  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad.  För  det  första  skulle  staden  Milano  om  dess  ansökan  godtas  kunna  få  sitt  anbud  accepterat  och  bli  säte  för  EMA  utan  något  nytt  urvalsförfarande.  För  det  fall  att  ett  sådant  förfarande  skulle  behöva  upprepas  skulle  det  italienska  anbudet  vara  det  som  skulle  ha  de  bästa  chanserna  till  framgång  med  tanke  på  dess  objektiva  kvaliteter.  Även  om  EMA:s  säte  av  någon  anledning  inte  skulle  placeras  i  staden  Milano,  skulle  Milano  fortfarande  ha  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad.  Milano  skulle  kunna  begära  att  dess  ställning  skulle  återställas  i  form  av  en  ekonomisk  kompensation.  Sökanden  skulle  även  kunna  gynnas  om  den  i  framtiden  lämnar  anbud  för  att  få  hysa  sätet  för  andra  EU-byråer  eller  EU-organ,  eftersom  urvalsförfarandena  inte  kommer  att  påverkas  av  de  oegentligheter  som  domstolen  skulle  kunna  konstatera  inom  ramen  för  förevarande  talan.  Slutligen  har  Comune  di  Milano  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad  med  hänsyn  till  den  betydande  socioekonomiska  och  industriella  inverkan  av  att  EMA:s  säte  flyttas  till  kommunen.

116. Rådet,  parlamentet  och  kommissionen  anser  att  Comune  di  Milano  inte  har  något  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad.  Rådet  och  parlamentet  har  för  det  första  hävdat  att  ett  bifall  till  sökandens  talan  inte  nödvändigtvis  innebär  att  Milano  skulle  utses  till  säte  för  EMA.  Även  om  Republiken  Italien  beslutade  att  åter  presentera  Milano  som  sin  kandidatstad,  är  det  omöjligt  att  förutse  resultaten  av  framtida  utnämningar.  Varje  potentiellt  intresse  av  ett  framtida  urvalsförfarande  som  inte  är  rättsstridigt  är  faktiskt  hypotetiskt.  Det  föreligger  inte  något  direkt  och  faktiskt  intresse,  utan  endast  ett  potentiellt  och  indirekt  intresse.  För  det  andra  anser  rådet  att  argumentet  avseende  ett  eventuellt  skadeståndsanspråk  inte  heller  kan  godtas.  Den  angripna  förordningen  är  inte  orsaken  till  den  skada  som  Comune  di  Milano  påstår  sig  ha  lidit.  För  det  tredje  är  följderna  som  rör  socioekonomiska  och  industriella  intressen  inte  relevanta,  eftersom  domstolen  har  preciserat  att  dessa  överväganden  inte  räcker  för  att  visa  att  det  föreligger  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad.  Parlamentet  anser  för  det  fjärde  att  förordningen  inte  inkräktar  på  sökandens  självbestämmanderätt  i  lagstiftningsfrågor  eller  ekonomiska  frågor.  Sökanden  kan  inte  heller  åberopa  ett  personligt  intresse  baserat  på  dess  deltagande  i  urvalsförfarandet.  Comune  di  Milano  (Milanos  kommun)  har  inget  personligt  intresse  som  skiljer  sig  från  den  italienska  statens  intresse.

117. Jag  håller  med  om  att  även  om  möjligheten  att  väcka  skadeståndstalan  i  princip  är  tillräcklig  för  att  motivera  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad,  (50) kan  denna  talan  inte  vara  rent  hypotetisk.  Comune  di  Milano  kan  inte  bara  åberopa  den  blotta  möjligheten  att  väcka  en  sådan  talan  utan  att  lägga  fram  konkreta  belägg  för  de  konkreta  följderna  av  den  påstådda  rättsstridigheten  och  skadans  art.(51)

118. Oberoende  av  frågan  huruvida  en  eventuell  framtida  skadeståndstalan  kan  väckas  eller  inte,  har  Comune  di  Milano  emellertid  styrkt  att  den  har  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad.

119. För  det  fall  att  den  angripna  förordningen  skulle  ogiltigförklaras,  står  det  klart  att  möjligheten  för  en  annan  stad  än  Amsterdam  att  utses  till  EMA:s  säte  skulle  öppnas  på  nytt.  Detta  innefattar  Milano,  som  är  en  av  de  mest  framgångsrika  konkurrenterna  i  det  förfarande  som  ledde  fram  till  beslutet  som  fattades  av  medlemsstaternas  företrädare.

120. Även  om  den  meddelats  inom  ett  annat  och  specifikt  område  av  unionsrätten  är  det  grundläggande  syftet  med  EU-domstolens  praxis  på  området  offentlig  upphandling  återigen  fullt  ut  tillämpligt  i  förevarande  fall.  En  konkurrent  har  ett  berättigat  intresse  av  att  få  saken  prövad  eftersom  en  ogiltigförklaring  av  den  angripna  rättsakten  skulle  medföra  att  urvalsförfarandet  öppnades  på  nytt  och  ge  sökanden  möjlighet  att  lämna  en  ny  ansökan.(52) Intresset  kan  även  kvarstå  när  konkurrenten  har  förlorat  alla  möjligheter  att  nå  framgång  med  sitt  anbud  eftersom  han  eller  hon  i  framtiden  skulle  kunna  dra  nytta  av  förfaranden  som  är  ”fria  från  misstag”  av  samma  slag.(53) Den  logiska  grunden  för  att  undvika  framtida  rättsstridighet  går  faktiskt  bortom  den  specifika  ram  som  utgörs  av  rättspraxis  på  området  offentlig  upphandling.(54) Än  en  gång  gäller  att  även  om  det  omtvistade  urvalsförfarandet  var  av  en  mycket  specifik  och  sui  generis-karaktär,  vilken  annan  logik  finns  i  ett  sådant  specifikt  sammanhang,  vilket  dess  skapare  gett  en  utformning  som  i  hög  grad  liknar  ett  anbudsförfarande?

121. Slutligen  saknar  det  betydelse  att  den  italienska  regeringen  har  väckt  en  självständig  talan.  Enligt  fast  rättspraxis  medför  inte  den  omständigheten  att  en  medlemsstat  och  en  av  medlemsstatens  enheter  samtidigt  har  ett  berättigat  intresse  att  få  saken  prövad  att  enhetens  intresse  att  få  saken  prövad  inte  är  tillräckligt  för  att  en  talan  om  ogiltigförklaring  enligt  artikel 263  fjärde  stycket  FEUF  ska  kunna  tas  upp  till  sakprövning.(55)

122. Sammanfattningsvis  anser  jag  att  Comune  di  Milano  har  talerätt  mot  den  angripna  förordningen  och  berättigat  intresse  av  att  väcka  talan.  Jag  är  väl  medveten  om  att  denna  domstols  rättspraxis  är  strikt  när  det  gäller  talerätten  för  icke  privilegierade  sökande  enligt  artikel 263  fjärde  stycket  FEUF.  Denna  rättspraxis  ställer  visserligen  höga  krav  men  bör  trots  det  inte  följas  in  absurdum,  så  att  den  blir  orättvis.  Rent  intuitivt,  innan  frågan  grumlas  av  en  lavin  av  rättspraxis  fylld  med  detaljer  om  varför  ingen  kan  väcka  talan  om  något  direkt  vid  EU-domstolarna,  är  frågan  om  Comune  di  Milanos  talerätt  i  själva  verket  ganska  enkel:  under  så  speciella  och  ovanliga  omständigheter  är  staden  uppenbart  berörd  av  det  faktum  att  den  inte  valdes.

123. I  detta  avseende  har  jag  alltid  funnit  att  det  är  till  stor  hjälp  att  med  jämna  mellanrum  stämma  av  de  rättsliga  lösningar  jag  överväger  med  vanliga  människor,  det  vill  säga  inte  EU-jurister,  helst  inte  ens  jurister.  Det  kan  beskrivas  som  en  verklighetskontroll.  Kan  jag  förklara  vissa  rättsliga  idéer  och  påståenden  för  intelligenta  människor?  Om  jag  inte  kan  det,  är  dessa  idéer  sannolikt  inte  övertygande.  Eller  så  är  de  helt  enkelt  fel.  Jag  upplever  det  som  relativt  svårt  att  i  ett  sådant  sammanhang  förklara  (och  motivera)  påståendet  att  någon  som  har  deltagit  i  ett  (slutet)  urvalsförfarande  men  som  inte  valdes  inte  berörs  av  utfallet  av  urvalsförfarandet  och  inte  har  något  som  helst  intresse  av  att  ifrågasätta  det.  Och  detta  är  fallet  redan  innan  jag  tillägger  att  om  en  sådan  konkurrent  inte  har  talerätt  inför  denna  domstol  har  han  eller  hon  i  praktiken  ingen  annan  att  vända  sig  till.
B.      Huruvida talan är välgrundad

124. I  sak  är  förevarande  mål extremt  komplicerade,  men  på  samma  gång  möjligen  tämligen  enkla.

125. Vid  första  påseendet  är  flera  av  de  argument  parterna  har  anfört  i  förevarande  mål enbart  förbryllande  och  inget  annat  än  avancerad  rättslig  akrobatik.  En  medlemsstat  och  en  lokal  enhet  försöker  skydda  Europaparlamentets  befogenheter  i  ett  visst  fall,  tydligen  mot  parlamentets  egen  vilja,  medan  parlamentet  i  parallella  förfaranden  insisterar  på  upprätthållandet  av  samma  befogenheter.  En  medlemsstat  har  gjort  gällande  att  medlemsstaterna  inte  är  behöriga  att  fatta  beslut  om  byråers  säten  men  var  tidigare  och  tydligen  senare  villig  att  delta  i  just  dessa  urvalsförfaranden.  När  det  gäller  rådet  har  det  preciserat  att  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  om  sätet  för  en  EU-byrå,  antaget  med  stöd  av  artikel 341  FEUF,  är  bindande  för  alla,  utan  att  någon  därefter  fått  sina  lagstiftningsbefogenheter  begränsade,  särskilt  vad  gäller  just  vem  som  ska  avgöra  denna  fråga.

126. Det  finns  flera skäl till  att  de  olika  ståndpunkterna i  argumentationen  är  förbryllande.  Förevarande  tvist  förenar  fem  olika  mål i  vilka  olika  aktörer  har  intressen  som  skiljer  sig  något  åt.  Det  föreligger  även  en  betydande  komplexitet  på  grund  av  anknytningen,  som  utan  tvekan  är  faktisk  och  härrör  från  tidigare  institutionell  praxis,  mellan  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  och  dess  ”genomförande”  i  unionens  rättsordning  därefter.  Mot  den  bakgrunden  är  det  faktiskt  omöjligt  att  inta  en  helt  konsekvent  ståndpunkt  i  alla  målen  och  att  knyta  de  olika  typerna  av  tidigare  praxis  till  den  aktuella  konstitutionella  strukturen,  samtidigt  som  man  säkerställer  att  allt  passar  ihop  i  perfekt  harmoni.

127. Om  domstolen  skulle  instämma  i  den  föreslagna  lösningen,  som  beskrivs  i  mitt  parallella  förslag  till  avgörande  i  målen EMA 1/ELA,  på  den  avgörande  frågan  (i  föregående  led)  om  den  rättsliga  karaktären  av  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare,  i  vilket  de  uttalade  sina  preferenser  avseende  platsen  för  det  nya  sätet  för  en  EU-byrå,  skulle  det  inte  vara  så  svårt  att  lösa  de  frågor  (i  senare  led)  som  de  nu  aktuella  förenade  målen ger  upphov  till  när  det  gäller  en  unionsrättsakt.  Med  utgångspunkt  i  det  antagandet  kommer  jag,  i  det  följande  avsnittet,  att  föreslå  att  varken  grunden  avseende  ett  åsidosättande  av  parlamentets  befogenheter  (1)  eller  grunden  avseende  att  unionens  interna  (ordinarie)  lagstiftningsförfarande  ska  anses  rättsstridigt  på  grund  av  sin  anknytning  till  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  (2)  enligt  min  mening  kan  godtas.
1.      De första grunderna i mål C‑106/19 och mål C‑232/19: det påstådda åsidosättandet av parlamentets befogenheter

128. Som  sin  första  grund  i mål C‑106/19  har  den  italienska  regeringen  anfört  att  artiklarna 10,  13  och  14.1  FEU  samt  artiklarna 114,  168.4  c,  289  och  294  FEUF  har  åsidosatts.  Dessa  argument  upprepas  av  Comune  di  Milano  inom  ramen  för  den  första  grunden  i mål C‑232/19.  Dessa  argument,  som  kommer  att  behandlas  tillsammans,  antyder  i  huvudsak  att  parlamentets  roll  som  medlagstiftare  har  begränsats  i  det  förfarande  som  ledde  till  valet  av  EMA:s  nya  säte.

129. Jag  anser  det  nödvändigt  att  först  erinra  om  att  förevarande  mål,  till  skillnad  från  de  förenade målen C‑59/18  och  C‑182/18,  inte  ger  upphov  till  någon  fråga  om  huruvida  den  angripna  förordningen  är  en  rättsakt  vars  lagenlighet  kan  prövas  enligt  artikel 263  FEUF.  Den  angripna  förordningen  antogs  inom  ramen  för  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet  med  stöd  av  artikel 294  FEUF  och  utgör  således  en  lagstiftningsakt.(56)

130. För  det  andra  förefaller  den  italienska  regeringens  och  Comune  di  Milanos  argument,  enligt  vilket  parlamentet  uteslöts  från  urvalsprocessen  för  EMA:s  nya  säte,  bygga  på  antagandet  att  det  finns  ett  rättsligt  bindande  samband  mellan  det  beslut  som  fattades  av  medlemsstaternas  företrädare  och  den  angripna  förordningen.  Detta  antagande  består  i  att  framställa  det  förstnämnda  som  den  bindande  källan  till  den  sistnämnda  när  det  gäller  valet  av  nytt  säte  för  EMA.

131. I  överensstämmelse  med  de  ståndpunkter  som  parlamentet  och  kommissionen  har  gjort  gällande  i  förevarande  mål anser  jag  att  detta  antagande  är  felaktigt.  Som  jag  i  detalj  förklarade  i  mitt  parallella  förslag  till  avgörande  i  målen EMA 1/ELA,(57) antogs  det  politiska  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  på  grundval  av  de  särskilda  förfaranderegler  som  dessa  medlemsstater  kommit  överens  om  utanför  unionsrättens  system. Även  om  det  är  riktigt  att  dessa  regler  gav  kommissionen  en  särskild  roll,  gav  de  inte  parlamentet  någon  roll.

132. Därför  kan  enbart  den  omständigheten  att  parlamentet  inte  var  inblandat  i  ett  förfarande  som  utmynnade  i  medlemsstaternas  politiska  –  och  inte  bindande  enligt  unionsrätten  –  beslut  avseende  EMA:s  nya  säte  inte  i  sig  anses  utgöra  ett  åsidosättande  av  eller  ett  kringgående  av  parlamentets  befogenheter  i  egenskap  av  jämbördig  medlagstiftare.

133. För  det  tredje,  och  såsom  kommissionen  med  rätta  har  påpekat  i  sin  interventionsinlaga  i mål C‑232/19,  fann  domstolen  i  målet  Polen mot  parlamentet och rådet att  det  endast  är  på  parlamentet  och  rådet  som  det  ankommer  att  besluta  om  innehållet  i  en  rättsakt  när  de  utövar  sin  lagstiftningsbefogenhet  enligt  artikel 14.1  FEU  och  artikel 16.1  FEU.(58)

134. I  motsats  till  vad  rådet  har  hävdat  i  sitt  yttrande  över  kommissionens  interventionsinlaga,  anser  jag  inte  att  relevansen  av  denna  rättspraxis  är  begränsad  till  Europeiska  rådets  politiska  riktlinjer.  Europeiska  rådets  roll  beskrivs  visserligen  i  artikel 15  FEU.  Detta  kan  emellertid  logiskt  sett  inte  vara  fallet  med  ett  förfarande  som  medlemsstaterna  sinsemellan  har  inrättat  utanför  EU-institutionernas  struktur  och  som  inte  har  någon  rättsverkan  i  unionens  rättsordning.  Det  som  är  gemensamt  för  situationen  i  det  ovannämnda  målet  Polen mot  parlamentet och rådet och  det  aktuella  målet  är  att  ett  politiskt  beslut  som  fattats  utanför  lagstiftningsförfarandet  inte  kan  föregripa  det  senare  när  det  gäller  dess  specifika  utfall.

135. Det  är  mot  bakgrund  av  detta  sammanhang,  betraktat  som  utgångspunkt,  som  lagenligheten  av  den  angripna  förordningen  ska  prövas.  Därvid  begränsas  kontrollnivån  nödvändigtvis  av  arten  av  det  utrymme  för  skönsmässig  politisk  bedömning  som  en  unionsinstitution  som  parlamentet  utövar.(59)

136. När  det  gäller  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet  som  ledde  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen,  erinrar  jag  om  att  parlamentet  åtnjuter  befogenheter  avseende  förfarandet  som  följer  av  dess  status  som  medlagstiftare  som  jämställer  parlamentet  med  rådet  i  enlighet  med  artikel 294  FEUF.  Dessa  befogenheter  avseende  förfarandet,  som  kan  utövas  vid  respektive  behandlingsomgång  eller  i  förlikningskommittén,  ger  faktiskt  parlamentet  möjlighet  inte  bara  att  påverka,  utan  även  att  vara  med  och  utforma  lagstiftningsförfarandets  utgång.  I  förekommande  fall  kan  parlamentet  även  förkasta  den  föreslagna  lagstiftningsakten.

137. Om  parlamentet  inte  var  enigt  med  beslutet  att  flytta  EMA:s  säte  till  Amsterdam,  hade  det  således  haft  möjlighet  att  hindra  det  politiska  beslut  som  tidigare  fattats  av  medlemsstaterna  och  som  kommissionen  föreslagit  från  att  stadfästas  i  innehållet  i  en  bindande  lagstiftningsakt  i  unionsrätten.  Så  var  emellertid  uppenbarligen  inte  fallet  under  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet  i  förevarande  mål,  såsom  parlamentet  självt  har  påpekat.

138. För  det  första  diskuterade  parlamentet  under  förfarandet  kommissionens  lagstiftningsförslag(60) vid  sina  överläggningar  från  den  12  till  den  15 mars 2018.  Det  antog  ett  antal  ändringar  men  uttryckte  ingen  invändning  mot  beslutet  att  EMA  skulle  ha  sitt  säte  i  Amsterdam.(61) Före  det,  och  som  rådet  nämner  i mål C‑106/19,  lades  ändringar  fram  inom  respektive  utskott  som  föreslog  att  det  nya  sätet  för  EMA  skulle  ligga  i  Milano.(62) I  motiveringen  till  en  av  dessa  ändringar  nämndes  ”ett  antal  formella  förklaringar  och  pressrapporter  som  hänvisar  till  omöjligheten  att  hitta  lämpliga  lokaler  för  Europeiska  läkemedelsmyndigheten  i  Amsterdam  före mars 2019,  vilket  leder  till  slutsatsen  att  rådets  beslut  [sic]  i dagsläget  inte  kan  genomföras.  Valet  av  Milano,  som  kan  erbjuda  ett  tillgängligt,  väl  lämpat  och  omedelbart  operationellt  huvudkontor,  skulle  göra  det  möjligt  att  undvika  olägenheter,  ytterligare  kostnader  och  återverkningar  på  medborgarnas  rätt  till  hälsa  och  säkerställa  verksamhetens  kontinuitet”.(63) Parlamentet  behöll  dock  inte  dessa  förslag.(64)

139. För  det  andra  lämnades  parlamentets  ändringar  till  rådet.(65) Det  fördes  informella  förhandlingar  mellan  rådet  och  parlamentet,  under  vilka  flera  av  de  frågor  som  parlamentet  tagit  upp  godtogs,  vilket  framgår  av  den  slutliga  texten  i  den  angripna  förordningen,  vilken  de  båda  medlagstiftarna  enades  om  den  16 oktober 2018.(66)

140. För  det  tredje  röstade  parlamentet  om  förslaget  till  lagstiftningsakt  den  25 oktober 2018,  med  beaktande  av  ett  antal  informella  kontakter  som  hade  ägt  rum  mellan  rådet,  parlamentet  och  kommissionen  i  syfte  att  nå  en  överenskommelse  i  denna  fråga  vid  första  behandlingen  och  på  så  sätt  undvika  behovet  av  en  andra  behandling  eller  förlikning.(67)

141. Slutligen  antogs  den  angripna  förordningen  den  14 november 2018  och  offentliggjordes  i  Europeiska  unionens  officiella  tidning  den  16 november 2018.(68)

142. Med  beaktande  av  detaljerna  i  det  ovan  beskrivna  lagstiftningsförfarandet,  som  ledde  till  antagandet  av  den  angripna  förordningen,  har  jag  svårt  att  se  på  vilket  sätt  parlamentets  roll  skulle  ha  inskränkts  till  en  rent  formell  roll.

143. Återigen,  om  parlamentet  hade  önskat  uttrycka  sin  oenighet  med  valet  av  Amsterdam  som  det  nya  sätet  för  EMA  hade  det  funnits  ett  antal  formella  och  informella  möjligheter  till  detta.  Lagstiftningsförfarandet  visar  emellertid  att  många  av  parlamentets  ändringar  faktiskt  godtogs  av  rådet  och  fanns  med  i  den  slutliga  texten  till  den  angripna  förordningen.  Parlamentet  har  emellertid  aldrig  bestritt  själva  sätet  under  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet.

144. Enligt  min  mening  är  det  endast  mot  bakgrund  av  detta  allmänna  sammanhang  som  man  verkligen  kan  pröva  de  ”beklaganden”  som  parlamentet  har  uttryckt  i  bilagan  till  sin  resolution  av  den  25 oktober 2018.(69) Vid  detta  tillfälle  påpekade  parlamentet  att  dess  roll  som  medlagstiftare  ”inte  beaktats  i  vederbörlig  ordning,  då  parlamentet  inte  involverades  i  det  förfarande  som  ledde  fram  till  valet  av  nytt  säte  för  [EMA]”.(70)

145. För  det  första  måste  det  uttalandet  förstås  som  att  det  hänvisar  till  det  urvalsförfarande  som  ägde  rum  vid  sammanträdet  med  medlemsstaternas  företrädare,  vilket  ägde  rum  före  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet,  och  i  vilket  parlamentet  inte  deltog  eftersom  medlemsstaterna  inte  önskade  det.  Omständigheten  att  medlemsstaterna  inte  ville  involvera  parlamentet  kan  inte  i  sig  ses  som  ett  åsidosättande  av  parlamentets  befogenheter  eftersom  parlamentet  inte  har  några  medbeslutandebefogenheter  enligt  fördragen  när  det  gäller  sådant  som  äger  rum  utanför  EU:s  rättssystem.

146. För  det  andra,  när  det  gäller  följderna  av  ett  beslut  som  redan  fattats  av  medlemsstaterna  utanför  fördragssystemet,  är  det  visserligen  fullt  möjligt  att  förstå  parlamentets  önskan,  som  uttrycks  i  ovannämnda  resolution,  att  delta  i  den  informella  process  som  föregått  den  ordinarie  lagstiftande  processen,  särskilt  om  ett  beslut  om  säte  för  en  byrå  skulle  fattas  redan  där.

147. Det  ankommer  emellertid  inte  på  domstolen  att  döma  utifrån  politiska  beklaganden  avseende  det  förflutna  och  inte  heller  utifrån  önskningar  inför  framtiden.  Kärnpunkten  är  att  parlamentet  hade  möjlighet  att  yttra  sig  i  denna  fråga  inom  ramen  för  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet.  Det  beslutade  ändå,  av  någon  anledning,  att  inte  bestrida  valet  av  sätet  som  tidigare  hade  gjorts  av  medlemsstaternas  företrädare,  och  att  inte  hävda  sin  rätt  vid  det  tillfället.(71) I  själva  verket  är  dessa  val  helt  enkelt  en  fråga  om  politiska  möjligheter,  signaler  och  strategi  och  kan  inte  bli  föremål  för  domstolsprövning.

148. Detsamma  förefaller  bekräftas  av  parlamentets  ståndpunkt  i mål C‑232/19.  Parlamentet  har  för  övrigt  gjort  gällande  att  innehållet  i  den  angripna  förordningen  har  antagits  oberoende  av  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare,  inom  ramen  för  ett  förfarande  där  parlamentet  har  spelat  en  självständig  roll  som  medlagstiftare,  genom  att  använda  sitt  utrymme  för  skönsmässig  bedömning,  och  utan  att  vid  något  tillfälle  begränsas  av  medlemsstaternas  politiska  val.

149. Det  ska  dessutom  påpekas  att  varken  den  italienska  regeringen  eller  Comune  di  Milano  har  påstått  att  parlamentet  inte  har  utnyttjat  sitt  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  i  sådan  grad  att  relevanta  normer  skulle  ha  åsidosatts.  Det  kan  återigen  erinras  om  att  unionsinstitutionernas  stora  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  när  de  utövar  sin  lagstiftande  befogenhet  i  princip  är  föremål  för  en  begränsad  domstolsprövning,  i  syfte  att  bland  annat  fastställa  huruvida  motiveringen  är  tillräcklig  och  huruvida  en  uppenbart  oriktig  bedömning  har  gjorts.(72)

150. I  ingressen  till  den  angripna  förordningen  hänvisas  i  detta  avseende  till  det  sammanhang  som  skapats  genom  Förenade  kungarikets  beslut  att  utträda  ur  unionen  och  till  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  av  den  20 november 2017  (skäl  1) samt  till  behovet  av  att  ”säkerställa  att  myndigheten  fungerar  som  den  ska  vid  sitt  nya  säte”  eller  myndighetens  ”oavbrutna  verksamhet  under  och  efter  flytten”  (skälen  3  och  4).  I  ingressen  medges  dessutom  att  det  föreligger  ”särskilda  omständigheter”  (skäl  4)  och  att  förordningen  ska  antas  ”så  snart  som  möjligt”  (skäl  6).

151. Även  om  dessa  påståenden  är  ganska  kortfattade,  ger  de  utan  tvekan  på  ett  trovärdigt  sätt  och,  med  hänsyn  till  kontrollnivån,  en  tillräcklig  motivering  till  unionslagstiftarens  val  av  staden  Amsterdam  som  nytt  säte  för  EMA.

152. Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  föreslår  jag  att  domstolen  ska  ogilla  talan  såvitt  avser  den  första  grunden  i mål C‑106/19  och  den  första  grunden  i mål C‑232/19.
2.      Den andra grunden i mål C‑106/19 om huruvida den angripna förordningen är rättsstridig på grund av att beslutet av medlemsstaternas företrädare är rättsstridigt, och den andra, den tredje och den fjärde grunden i mål C‑232/19

153. Genom  den  andra  grunden  för  den  talan  som  den  italienska  regeringen  har  väckt  i mål C‑106/19  och  den  andra,  den  tredje  och  den  fjärde  grunden  i mål C‑232/19  görs  gällande  att  den  angripna  förordningen  är  rättsstridig  på  grund  av  att  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  är  rättsstridigt.  Dessa  argument  ger  faktiskt  upphov  till  ett  argument  av  typen  ”frukt  från  det  giftiga  trädet”,  eftersom  det  ursprungliga  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare  antogs  på  ett  rättsstridigt  sätt,  var  valet  av  EMA:s  säte,  som  senare  gjordes  i  den  angripna  förordningen,  automatiskt  behäftat  med  samma  fel.

154. Dessa  argument  ska  besvaras  på  två  sätt.

155. För  det  första,  eftersom  parlamentet  inte  hade  någon  roll  i  det  informella  skedet  av  valet  av  EMA:s  nya  säte,  kunde  parlamentets  befogenheter  inte  ha  åsidosatts  i  detta  informella  skede.  Dessa  befogenheter  åsidosattes  inte  heller  under  hela  det  ordinarie  lagstiftningsförfarande  som  föregick  antagandet  av  den  angripna  förordningen,  av  de skäl som  redan  angetts  i  föregående  avsnitt  i  detta  förslag  till  avgörande.

156. För  det  andra  utgör  det  beslut  som  fattats  av  medlemsstaternas  företrädare  om  sätet  för  en  byrå,  vilket  inte  omfattas  av  artikel 341  FEUF  och  således  inte  kan  grundas  på  denna,  inte  en  rättsakt  mot  vilken  talan  kan  väckas  i  den  mening  som  avses  i  artikel 263  FEUF.  En  sådan  rättsakt,  som  upprättats  av  medlemsstaterna,  har  inga  bindande  rättsverkningar  inom  unionens  rättsordning.  De  institutioner  som  deltar  i  det  ordinarie  lagstiftningsförfarandet,  rörande  valet  av  säte  för  en  byrå,  kan  naturligtvis  bortse  från  en  sådan  icke-bindande  politisk  vilja  vad  gäller  valet  av  det  nya  sätet  för  en  byrå.  Detta  innebär  emellertid  att  eventuella  brister  i  denna  (icke  bindande)  rättsakt  inte  kan  påverka  lagenligheten  av  det  ordinarie  lagstiftningsförfarande  som  är  oberoende  av  den.

157. I  korthet  gäller,  eftersom  rättsakten  inte  är  bindande,  att  den  logik  av  typen  ”rättsstridighet  på  grund  av  samband”,  som  den  italienska  regeringen  och  Comune  di  Milano  tar  upp  helt  enkelt  inte  fungerar.  För  övrigt  riktar  sig  den  andra  grunden  i mål C‑106/19  och  den  andra,  den  tredje  och  den  fjärde  grunden  i mål C‑232/19  i  själva  verket  mot  ett  beslut  av  medlemsstaterna  som  inte  omfattas  av  domstolens  behörighet.

158. Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  föreslår  jag  således  att  domstolen  ska  ogilla  talan  såvitt  avser  såväl  den  andra  grunden  i mål C‑106/19  som  den  andra-fjärde  grunden  i mål C‑232/19.

159. Sammanfattningsvis  vill  jag  tillägga  att  man  kan  förstå  missnöjet  hos  en  förlorande  anbudsgivare  i  ett  anbudsförfarande  som  inledningsvis  bygger  på  meriter  med  en  bestämd  lista  med  kriterier  mot  vilka  konkurrenterna  ska  utvärderas  men  som  avslutas  med  ett  beslut  som  i  slutänden  bygger  på  ren  slump  genom  lottdragning.

160. Ur  strukturell  synvinkel,  och  i  samklang  med  inledningen  till  detta  förslag  till  avgörande,  skulle  det  emellertid  faktiskt  kunna  finnas  omständigheter  där  det  skulle  vara  högst  rimligt  med  ett  utfall  genom  lottning  som  inte  kan  bli  föremål  för  prövning,  även  i  rättsliga  beslutsprocesser.  Det  gäller  särskilt  för  att  fatta  ett  (kostnadseffektivt)  beslut  vid  val  mellan  kandidater  som  i  det  skedet  sannolikt  är  lika  lämpliga.  Det  finns  en  naturlig  skillnad  i  logiken  med  lottdragning  som  enda  urvalskriterium  (när  meriter  saknar  betydelse  handlar  det  helt  enkelt  om  tur),  till  skillnad  från  lottdragning  efter  ett  urval  grundat  på  meriter,  där  den  hypotetiska  situationen  är  att  det  endast  finns  några  få  kandidater  med  samma  antal  röster,  varav  alla  är  mer  eller  mindre  jämbördiga  med  avseende  på  meriter  (och  det  inte  finns  någon  särskild  längtan  efter  att  ägna  de  påföljande  dagarna  instängda  i  Sixtinska  kapellet  och  genomföra  omröstningsomgångar  tills  vit  rök  stiger).

161. Det  må  vara  hursomhelst  med  den  saken,  när  reglerna  för  det  omtvistade  urvalsförfarandet  fastställdes,  var  Republiken  Italien  liksom  alla  övriga  medlemsstater  som  samtyckte  till  reglerna  helt  okunniga  om  resultatet  av  urvalsprocessen.  Det  råder  faktiskt  knappast  något  tvivel  om  att  dessa  medlemsstater  godtog  reglerna  i  abstrakt  bemärkelse  och  inte  var  medvetna  om  att  de  längre  fram  skulle  komma  att  tillämpas  till  fördel  eller  till  nackdel  för  dem.  Om  man  ska  tro  politisk  filosofi  på  denna  punkt är  regler  som  överenskoms  på  ett  sådant  sätt  per  definition  mer  rättvisa  än  andra  regler.(73)

162. Detta  betyder  inte  att  det  konkreta  urvalsförfarandet  var helt utan brister.  Slutsatsen  blir  snarare  att  om  Republiken  Italien  och/eller  andra  medlemsstater  i  nuläget,  och  med  tanke  på  EU:s  befogenheter  att  besluta  om  sätet  för  byråer,  även  EU-institutionerna,  inte  längre  tror  att  det  mot  bakgrund  av  angivna  syften  och  intressen  är  lämpligt  med  sådana  regler,  är  de  självfallet  fria  att  (om)formulera  dem  på  ett  bättre  sätt  inför  framtiden.
C.      Rättegångskostnader

163. Enligt  artikel 138.1  i  rättegångsreglerna  ska  tappande  part  förpliktas  att  ersätta  rättegångskostnaderna.

164. I  formellt  hänseende  är  det  riktigt  att  Comune  di  Milano  och  Republiken  Italien  har  tappat  de  förevarande  målen,  eftersom  det  har  fastställts  att  grunderna  avseende  den  angripna  förordningen  inte  kan  godtas  och  att  domstolen  inte  är  behörig  att  pröva  de  grunder  i mål C‑232/19  som  avser  beslutet  av  medlemsstaternas  företrädare.

165. Med  hänsyn  till  att  (i)  det  rör  sig  om  en  komplex,  i  sig  institutionell  tvist,  som  har  handlat  lika  mycket  om  tidigare  mål som  om  att  klargöra  framtida  regler,  (ii)  utgången  i  de  förevarande  förenade  målen i  praktiken  har  knutits  till  utgången  av  en  annan  uppsättning  förenade  mål,  inom  ramen  för  vilken  den  förklaring  som  Comune  di  Milano  har  begärt  i  förevarande  mål faktiskt  indirekt  har  lämnats,  och  (iii)  domstolen  förenade  de  aktuella  målen  och  höll  en  gemensam  förhandling  i målen C‑59/18,  C‑182/18  och  C‑743/19,  efter  vilken  en  retroaktiv  fördelning  av  de  exakta  rättegångskostnaderna  i  varje  enskilt  mål skulle  kunna  bli  en  relativt  komplicerad  övning,  anser  jag  att  det  är  rimligare  och  mer  skäligt  att  undantagsvis  tillämpa  artikel 138.3  i  rättegångsreglerna  och  förordna  att  (alla)  parter  ska  bära  sina  rättegångskostnader.
D.      Slutsats

166. I mål C‑106/19  föreslår  jag  att  domstolen  ska
–        ogilla  talan,
–        besluta  att  Republiken  Italien,  Europeiska  unionens  råd  och  Europaparlamentet  ska  bära  sina  rättegångskostnader,  och
–        besluta  att  Konungariket  Nederländerna  och  Europeiska kommissionen  ska  bära  sina  rättegångskostnader.

167. I mål C‑232/19  föreslår  jag  att  domstolen  ska:
–        ogilla  talan,
–        förklara  att  den  saknar  behörighet  att  pröva  talan  i  den  mån  den  innefattar  ett  yrkande  om  att  domstolen  ska  fastställa  att  det  beslut  som  fattades  av  medlemsstaternas  företrädare  den  20 november 2017  i  anslutning  till  ett  sammanträde  i  Europeiska  unionens  råd,  genom  vilket  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  nya  säte  förlades  till  Amsterdam,  saknar  rättsverkningar,
–        besluta  att  Comune  di  Milano,  rådet  och  Europaparlamentet  ska  bära  sina  rättegångskostnader,  och
–        besluta  att  Konungariket  Nederländerna  och  Europeiska kommissionen  ska  bära  sina  rättegångskostnader.

1      Originalspråk:  engelska.

2      Duxbury,  N.,  Random  Justice:  On  Lotteries  and  Legal  Decision-Making,  Clarendon  Press,  Oxford,  1999,  särskilt  ss.  5  och  14.

3      Samtidigt  gjorde  i  synnerhet  Comune  di  Milano  detta  indirekt  genom  att  hävda  att  valet  av  EMA:s  nya  säte  genom  att  det  hade  genomförts  på  detta  sätt  blev  ogiltigt  på  grund  av  maktmissbruk  och  åsidosättande  av  principerna  om  öppenhet,  god  förvaltningssed  och  skälighet.

4      Förslag  till  avgörande  i  målen  Italien  och  Comune  di  Milano/rådet  (säte  för  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte)  och  parlamentet/rådet  (säte  för  Europeiska  arbetsmyndigheten)  (de  förenade målen C‑59/18  och C‑182/18,  och mål C‑743/19)  (nedan  kallade  målen  EMA 1/ELA)  som  avgavs  samma  dag  som  det  förevarande  förslaget  till  avgörande.

5      Europaparlamentets  och  rådets  förordning  av  den  14 november 2018  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (EUT L 291,  2018, s. 3).

6      Handling  P8_TA(2018)  0427,  Europaparlamentets  lagstiftningsresolution  av  den  25 oktober 2018  om  förslaget  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  platsen  för  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (COM(2017)  0735-C8 – 0421/2017–2017/0328(COD)).

7      EGT L  214,  1993, s. 1.

8      Beslut  fattat  genom  gemensam  överenskommelse  mellan  företrädarna  för  medlemsstaternas  regeringar  församlade  på  stats-  eller  regeringschefsnivå  om  lokaliseringen  av  vissa  av  Europeiska  gemenskapernas  organ  och  avdelningar  samt  av  Europol  (EGT C 323,  1993, s. 1).

9      EUT  L  136,  2004, s. 1.

10      Rådets  dokument  XT  21045/17  –  Förfarande  som  ligger  till  grund  för  ett  beslut  om  omlokalisering  av  Europeiska  läkemedelsmyndigheten  och  Europeiska  bankmyndigheten  inom  ramen  för  Förenade  kungarikets  utträde  ur  unionen.

11      Rådets dokument 14559/17 – Outcome of the Council meeting (3579th  Council Meeting, General Affairs (Article 50)).

12      Pressmeddelande  av  den  20 november 2017,  ”Europeiska  läkemedelsmyndigheten  flyttar  till  Amsterdam”  –  https://www.consilium.europa.eu/sv/press/press-releases/2017/11/20/european-medicines-agency-to-be-relocated-to-city-country/.

13      Se punkt 1 sista  meningen  i  förslaget  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (COM/2017/0735  slutlig).

14      Se artikel 71a  i  förordning nr 726/2004,  ändrad  genom artikel 1  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU)  2018/1718  av  den  14 november 2018  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (EUT L 291,  2018, s. 3).

15      Innan  jag  går  in  i  detalj  på  de  två  anförda  grunderna  ska  jag  för  fullständighetens  skull  medge  att  den  italienska  regeringen,  även  inom  ramen  för  förevarande  förfarande  som  ifrågasätter  lagenligheten  av  den  angripna  förordningen,  har  redogjort  för  sin  ståndpunkt  beträffande skälen till  att  beslutet  om  säte  för  byråerna  utgör  en  exklusiv  befogenhet  för  unionen  och  inte  omfattas  av  medlemsstaternas  befogenheter.  Dessa  argument  behandlas  emellertid  i  detalj  i  mitt  parallella  förslag  till  avgörande  i  målen EMA 1/ELA (fotnot  4),  i  vilka  den  italienska  regeringen  deltog  och  hördes  fullt  ut.  Jag  begränsar  mig  följaktligen  till  att  i  detta  förslag  till  avgörande  endast  återge  den  italienska  regeringens  ståndpunkt  avseende  de  två  grunder  som  specifikt  har  åberopats  med  avseende  på  den  angripna  förordningen.

16      Beslut  som  fattats  i  samförstånd  av  företrädarna  för  medlemsstaternas  regeringar  av  den  13 juni 2019  om  Europeiska  arbetsmyndighetens  säte  (EUT L 189,  2019, s. 68).  Beslutet  om  ELA:s  säte  genomfördes  genom  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU)  2019/1149  av  den  20 juni 2019  om  inrättande  av  Europeiska  arbetsmyndigheten,  om  ändring  av  förordningarna  (EG) nr 883/2004,  (EU) nr 492/2011  och  (EU)  2016/589  och  om  upphävande  av  beslut  (EU)  2016/344  (EUT L 186,  2019, s. 21).

17      Talan  väcktes  ursprungligen  vid  tribunalen  (mål  T-75/19).  Den  13 mars 2019  beslutade  tribunalen,  i  enlighet  med artikel 54  tredje  stycket  i  domstolens  stadga  och artikel 128  i  tribunalens  rättegångsregler,  att  förklara  sig  obehörig  till  förmån  för  domstolen  för  att  denna  skulle  kunna  avgöra  målet  med  hänsyn  till  att  frågan  om  giltigheten  av  samma  rättsakt  hade  tagits  upp  i mål C‑106/19  (beslut  av  den  13 mars 2019,  Comune di Milano/parlamentet och rådet,  T-75/19,  ej  publicerat,  EU:T:2019:163).

18      Rådets beslut 2009/937/EU  av  den  1 december 2009  om  antagande  av  rådets  arbetsordning  (EUT L 325,  2009,  s.35).

19      Citationstecken  tillagda.  Det  följer  av bilaga 5 till  ansökan  som  getts  in  av  Comune  di  Milano  att  parten  hänvisar  till  rådets  not  av  den  31 oktober 2017,  rådets  dokument  XT  21092/17  –  Förfarande  som  utmynnade  i  ett  beslut  om  omplacering  av  Europeiska  läkemedelsmyndigheten  och  Europeiska  bankmyndigheten  i  samband  med  Förenade  kungarikets  utträde  ur  unionen,  vilket  kompletterar  reglerna  för  urval  vad  gäller  vissa  praktiska  frågor  vid  omröstningar  (rådets  dokument  XT  21045/17,  ovan  fotnot  10).

20      Rådets beslut 2009/937/EU  av  den  1 december 2009  om  antagande  av  rådets  arbetsordning  (EUT L 325,  2009,  s.35).

21      Se  ovan,  fotnot  19  i  förevarande  förslag  till  avgörande.

22      Beslut  av  den  9 juli 2013,  Regione  Puglia/kommissionen  (C‑586/11 P,  ej  publicerat,  EU:C:2013:459, punkt 30  och  där  angiven  rättspraxis).

23      Dom  av  den  6 november 2018,  Scuola  Elementare  Maria  Montessori/kommissionen,  kommissionen/Scuola  Elementare  Maria  Montessori  och  kommissionen/Ferracci  (C‑622/16 P  till C‑624/16 P,  EU:C:2018:873, punkt 42  och  där  angiven  rättspraxis).

24      Beslut  av  den  12 oktober 2011,  GS/parlamentet  och  rådet  (T-149/11,  ej  publicerat,  EU:T:2011:590, punkt 24  och  där  angiven  rättspraxis).

25      På  samma  sätt  som  begreppet  direkt  effekt  inte  motsvarar  ”direkt  berörd”  med  avseende  på  talerätten  mot  direktiv,  se  mitt  förslag  till  avgörande  i  målet  Nordstream 2  AG/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, punkterna 35  till  46).

26      Se,  exempelvis,  dom  av  den  25 oktober 1977,  Metro  SB-Großmärkte/kommissionen  (26/76,  EU:C:1977:167, punkt 4),  eller  dom  av  den  15 december 1988,  Irish  Cement/kommissionen  (166/86  och  220/86,  EU:C:1988:549, punkt 16).

27      Mitt  förslag  till  avgörande  i  målen  EMA  1/ELA, punkterna 164  till  176.

28      Se,  för  en  systematisering  av  rättspraxis  avseende  konkurrenters  ställning  inom  dessa  områden,  dom  av  den  3 maj 2018,  Distillerie  Bonollo  m.fl./rådet  (T-431/12,  EU:T:2018:251, punkterna 54  till  59).

29      Konkurrenssituationen  på  marknaden  har  i  vissa  fall  betraktats  som  en  faktisk  omständighet.  Se,  exempelvis,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Kokott  i  målet  Inuit Tapiriit Kanatamiand m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P,  EU:C:2013:21, punkt 71),  och  dom  av  den  3 maj 2018,  Distillerie  Bonollo  m.fl./rådet  (T-431/12,  EU:T:2018:251, punkt 52).

30      Dom  av  den  6 november 2018,  Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen,  kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och  kommissionen/Ferracci (C‑622/16 P  till C‑624/16 P,  EU:C:2018:873, punkt 47).

31      Se,  för  ett  aktuellt  exempel,  dom  av  den  10 februari 2021,  Sophia  Group/parlamentet  (T-578/19,  ej  publicerad,  EU:T:2021:77).  Se  även  dom  av  den  20 mars 2013,  Nexans  France/Joint  Undertaking  Fusion  for  Energy  (T-415/10,  EU:T:2013:141, punkt 55  och  där  angiven  rättspraxis).

32      Se,  exempelvis, artikel 170  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU,  Euratom)  2018/1046  av  den  18 juli 2018  om  finansiella  regler  för  unionens  allmänna  budget,  om  ändring  av  förordningarna  (EU) nr 1296/2013,  (EU) nr 1301/2013,  (EU) nr 1303/2013,  (EU) nr 1304/2013,  (EU) nr 1309/2013,  (EU) nr 1316/2013,  (EU) nr 223/2014,  (EU) nr 283/2014  och  beslut nr 541/2014/EU  samt  om  upphävande  av  förordning  (EU,  Euratom) nr 966/2012  (EUT L 193,  2018, s. 1).

33      Dom  av  den  23 april 1986,  Les  Verts/parlamentet  (294/83,  EU:C:1986:166, punkterna 29  till  31).

34      I  förevarande  fall  skulle  London  befinna  sig  i  motsvarande  situation  som  Amsterdam,  eftersom  nationaliteten  saknar  relevans  för  frågan  om  talerätt  enligt artikel 263  fjärde  stycket  FEUF,  även  när  det  gäller  tredjeländers  talerätt  (dom  av  den  22 juni 2021,  Venezuela/rådet, C‑872/19 P,  EU:C:2021:507)).  Resonemanget  i punkterna 40  till  53  i  den  domen  är  fullt  tillämpligt  på  lokala  och  regionala  enheter  i  tredjeländer.

35      Det  säger  sig  självt  att  rättspraxis  i fråga  om  unionens  medel  av  detta skäl inte  är  analogt  tillämplig  i  detta  sammanhang.  Se,  exempelvis,  dom  av  den  22 mars 2007,  Regione  Siciliana/kommissionen  (C‑15/06 P,  EU:C:2007:183).

36      Se,  exempelvis, artikel 4.2  i  rådets  förordning  (EEG) nr 1365/75  av  den  26 maj 1975  om  bildande  av  en  europeisk  fond  för  förbättring  av  levnads-  och  arbetsvillkor  (EGT  L  139,  1975, s. 1),  där  det  föreskrivs  att  ”[f]onden  ska  ha  sitt  säte  i  Irland”.  Dessutom  beslutade  företrädarna  för  medlemsstaternas  regeringar,  församlade  på  stats-  eller  regeringschefsnivå  den  29 oktober 1993,  att  kontoret  för  harmonisering  inom  den  inre  marknaden  (varumärken,  mönster  och  modeller)  skulle  ha  sitt  säte  i  Spanien,  i  en  stad  som  skulle  fastställas  av  den  spanska  regeringen  –  Beslut  fattat  genom  gemensam  överenskommelse  mellan  företrädarna  för  medlemsstaternas  regeringar  församlade  på  stats-  eller  regeringschefsnivå  om  lokaliseringen  av  vissa  av  Europeiska  gemenskapernas  organ  och  avdelningar  samt  av  Europol  (EGT C 323,  1993, s. 1).

37      Om  man  drar  den  o(logiska)  konsekvensen  av  rådets  resonemang,  och  det  hela  faktiskt  skulle  ha  varit  en  ”rent  intern”  fråga  för  en  medlemsstat,  skulle  den  medlemsstat  vars  föreslagna  stad  hade  utsetts  även  vara  fri  att  helt  enkelt  ”flytta”  byråns  säte  till  en  annan  plats  inom  sitt  geografiska  territorium.  Det  skulle  således  stå  Konungariket  Nederländerna  fritt  att  när  som  helst  flytta  EMA,  exempelvis  till  Tilburg  eller  Lelystad.

38      För  övrigt  finns  det  inte  någon  diskussion  om  villkoret  ”direkt  berörd”  i  domen  av  den  12 maj 2015,  Dalli/kommissionen (T-562/12,  EU:T:2015:270),  angående  yrkandet  om  ogiltigförklaring  av  ett  påstått  muntligt  beslut  av  dåvarande  ordföranden  för  kommissionen  att  utnyttja  sin  rätt  att  begära  sökandens  avgång  som  ledamot  av  kommissionen  med  stöd  av artikel 17.6  FEU.

39      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  bland  annat  dom  av  den  15 juli 1963,  Plaumann/kommissionen  (25/62,  EU:C:1963:17, s. 107),  och  dom  av  den  15 juli 2021,  Deutsche Lufthansa/kommissionen (C‑453/19 P,  EU:C:2021:608, punkt 33  och  där  angiven  rättspraxis).

40      Dom  av  den  16 maj 1991,  Extramet  Industrie/rådet  (C‑358/89,  EU:C:1991:214, punkterna 14  och  15  och  där  angiven  rättspraxis).

41      Dom  av  den  28 oktober 1982,  Groupement  des  Agences  de  voyages/kommissionen  (135/81,  EU:C:1982:371, punkt 11).

42      Citat,  för  ett  liknande  resonemang,  från  beslut  av  den  2 juni 2008,  WWF-UK/rådet  (T-91/07,  ej  publicerat,  EU:T:2008:170, punkt 72).

43      Se,  för  ett  liknande  resonemang  beslut  av  den  16 juni 1998,  Comunidad  Autónoma  de  Cantabria/rådet  (T-238/97,  EU:T:1998:126, punkterna 49  och  50,  och  där  angiven  rättspraxis),  och  beslut  av  den  23 oktober 1998,  Regione  Puglia/kommissionen  och  Spanien  (T-609/97,  ej  publicerat,  EU:T:1998:249, punkterna 21  och  22).

44      Se,  bland  annat,  dom  av  den  30 april 1998,  Vlaams  Gewest/kommissionen  (T-214/95,  EU:T:1998:77, punkt 29),  dom  av  den  23 oktober 2002,  Diputación  Foral  de  Guipúzcoa/kommissionen  (T-269/99,  T-271/99  och  T-272/99,  EU:T:2002:258, punkt 41),  dom  av  den  15 juni 1999,  Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/kommissionen (T-288/97,  EU:T:1999:125, punkt 32),  eller  som  av  den  5 oktober 2005,  Land  Oberösterreich/kommissionen  (T-366/03  och  T-235/04,  EU:T:2005:347, punkt 28).  För  en  mer  ingående  analys  av  denna  rättspraxis,  se  mitt  förslag  till  avgörande  i  Région de Bruxelles-Capitale/kommissionen (C‑352/19 P,  EU:C:2020:588, punkterna 58  till  62).

45      Under  alla  omständigheter  är  Vlaams  Gewest-testet  uppenbarligen  inte  det  enda  sättet  för  en  regional  enhet  att  visa  att  den  är  direkt  och  personligen  berörd  –  se,  exempelvis,  dom  av  den  10 februari 2000,  Nederlandse  Antillen/kommissionen  (T-32/98  och  T-41/98,  EU:T:2000:36, punkterna 50  till  57).

46      Se  fotnot 39.

47      Se  ”Ändringarna  39,  46,  47  och  48”.  Förslag  till  förordning  av  den  31 januari 2018  från  utskottet  för  miljö,  folkhälsa  och  livsmedelssäkerhet,  ”Ändringar  1–51,  Utkast  till  rapport  av  Giovanni  La  Via,  Plats  för  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte”  (COM(2017)  0735  –  C8–0421/2017  –  2017/0328(COD))  –  https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_EN.pdf.

48      Se,  analogt,  dom  av  den  6 mars 1979,  Simmenthal/kommissionen  (92/78,  EU:C:1979:53, punkterna 25  och  26),  och  dom  av  den  29 april 2004,  kommissionen/CAS  Succhi  di  Frutta  (C‑496/99 P,  EU:C:2004:236, punkt 57).

49      Se,  exempelvis,  dom  av  den  27 mars 2019,  Canadian  Solar  Emea  m.fl./rådet  (C‑236/17 P,  EU:C:2019:258, punkt 91).

50      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  17 september 2015,  Mory m.fl./kommissionen (C‑33/14 P,  EU:C:2015:609, punkterna 69  och  79  och  där  angiven  rättspraxis),  och  dom  av  den  7 november 2018,  BPC  Lux 2 m.fl./kommissionen (C‑544/17 P,  EU:C:2018:880, punkt 43).  Det  kan  i  detta  sammanhang  även  erinras  om  att  EU-institutionerna,  även  när  de  agerar  utanför  unionens  rättsliga  ram,  inte  är  undantagna  från  skadeståndstalan  enligt artiklarna 268  FEUF  och  340  FEUF.  Se,  i  detta  avseende,  dom  av  den  20 september 2016,  Ledra  Advertising  m.fl./kommissionen  och  ECB  (C‑8/15 P  till C‑10/15 P,  EU:C:2016:701 punkterna 54  till  60).

51      Se  dom  av  den  30 april 2020,  Izba  Gospodarcza  Producentów  i  Operatorów  Urządzeń  Rozrywkowych/kommissionen  (C‑560/18 P,  EU:C:2020:330, punkterna 73  och  74).

52      Dom  av  den  6 juli 2000,  AICS/parlamentet  (T-139/99,  EU:T:2000:182, punkt 33)

53      Se,  exempelvis,  dom  av  den  11 maj 2010,  PC‑Ware  Information  Technologies/kommissionen  (T-121/08,  EU:T:2010:183, punkt 40)  eller  dom  av  den  20 september 2011,  Evropaïki  Dynamiki/EIB  (T-461/08,  EU:T:2011:494, punkterna 64  till  66).

54      Se  dom  av  den  6 september 2018,  Bank  Mellat/rådet  (C‑430/16 P,  EU:C:2018:668, punkt 64),  eller  dom  av  den  7 juni 2007,  Wunenburger/kommissionen  (C‑362/05 P,  EU:C:2007:322, punkterna 50  till  52),  och  dom  av  den  22 mars 2018,  De  Capitani/parlamentet  (T-540/15,  EU:T:2018:167, punkt 32).

55      Dom  av  den  30 april 1998,  Vlaams  Gewest/kommissionen  (T-214/95,  EU:T:1998:77, punkt 30),  och  dom  av  den  15 december 1999,  Freistaat  Sachsen  m.fl./kommissionen  (T-132/96  och  T‑143/96,  EU:T:1999:326, punkt 92).  Se  även  dom  av  den  10 februari 2000,  Nederlandse  Antillen/kommissionen  (T-32/98  and  T-41/98,  EU:T:2000:36, punkt 58).

56      Se,  i  detta  avseende,  beslut  av  den  6 september 2011,  Inuit  Tapiriit  Kanatami  m.fl./parlamentet  och  rådet  (T-18/10,  EU:T:2011:419, punkt 60).

57      Mitt  förslag  till  avgörande  i  målen  EMA  1/ELA, punkterna 83  till  143  och  164  till  176.

58      Dom  av  den  21 juni 2018,  Polen/parlamentet  och  rådet  (C‑5/16,  EU:C:2018:483, punkt 84  och  där  angiven  rättspraxis).

59      Se,  i  detta  avseende,  dom  av  den  19 december 2019,  Puppinck  m.fl./kommissionen (C‑418/18 P,  EU:C:2019:1113, punkterna 95  och  96).

60      Förslag  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (COM/2017/0735  final  -  2017/0328  (COD))

61      Europaparlamentets  ändringar  antagna  den  15 mars 2018  av  förslaget  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (COM(2017)  0735  –  C8–0421/2017  –  2017/0328(COD))  11  (EUT C 162,  2019, s. 147).

62      Se  ”Ändringarna  39,  46,  47  och  48”.  Förslag  till  förordning  av  den  31 januari 2018  från  utskottet  för  miljö,  folkhälsa  och  livsmedelssäkerhet,  ”Ändringar  1–51,  Utkast  till  rapport  av  Giovanni  La  Via,  Plats  för  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte”  (COM(2017)  0735  –  C8–0421/2017  –  2017/0328(COD))  –  https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_SV.pdf.

63      Ibidem,  motivering  till  ändring  46.

64      Europaparlamentets  ändringar  antagna  den  15 mars 2018  av  förslaget  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (COM(2017)  0735  –  C8–0421/2017  –  2017/0328(COD))  11  (EUT C 162,  2019, s. 147).

65      Interinstitutionellt  ärende  2017/0328  (COD), nr 7098/18  av  den  21 mars 2018.

66      Interinstitutionellt  ärende  2017/0328  (COD), nr 13176/18  av  den  16 oktober 2018.

67      Interinstitutionellt  ärende  2017/0328  (COD), nr 13316/18  av  den  30 oktober 2018.

68      Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU)  2018/1718  av  den  14 november 2018  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (EUT L 291,  2018, s. 3).

69      Europaparlamentets  lagstiftningsresolution  av  den  25 oktober 2018  om  förslaget  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 726/2004  vad  gäller  platsen  för  Europeiska  läkemedelsmyndighetens  säte  (COM(2017)  0735  –  C8–0421/2017  –2017/0328(COD)).

70      Ibidem, punkt 5.

71      I  motsats  till  det  parallella  pågående  målet C‑743/19,  parlamentet/rådet  (säte  för  ELA),  där  parlamentet  beslutade  att  förfara  på  ett  annat  sätt.

72      Se  ovan,  fotnot  60  i  förevarande  förslag  till  avgörande.

73      Rawls, J. A  Theory  of  Justice:  Revised  Edition, Harvard University Press, 1999, s. 118 och följande sidor.