CELEX: 62014CC0081
Language: pl
Date: 2015-03-12
Title: Opinia rzecznik generalnej J. Kokott przedstawiona w dniu 12 marca 2015 r.#Nannoka Vulcanus Industries BV przeciwko College van gedeputeerde staten van Gelderland.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State.#Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 1999/13/WE – Załącznik IIB – Zanieczyszczenie powietrza – Lotne związki organiczne – Ograniczenie emisji – Użycie organicznych rozpuszczalników podczas niektórych czynności i w niektórych urządzeniach – Obowiązki znajdujące zastosowanie do istniejących urządzeń – Przedłużenie terminu.#Sprawa C-81/14.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      JULIANE KOKOTT
      przedstawiona w dniu 12 marca 2015 r. (
            1
         )
      
         Sprawa C‑81/14
      
      
         Nannoka Vulcanus Industries BV
      
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
      
         złożony przez Raad van State (Niderlandy)]
      
      „Środowisko naturalne — Zanieczyszczenie powietrza — Dyrektywa 1999/13/WE — Ograniczenie emisji lotnych związków organicznych — Użycie organicznych rozpuszczalników podczas niektórych czynności i w niektórych urządzeniach — Obowiązki znajdujące zastosowanie do istniejących urządzeń — Przedłużenie okresu przejściowego”
      I – Wprowadzenie
      
      
               1.
            
            
               Lotne związki organiczne oraz produkty ich rozkładu przyczyniają się do powstania ozonu w warstwie przyziemnej. Wysokie stężenia ozonu mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzi i przyczyniać się do powstania szkód w lasach, roślinności oraz zbiorach (
                     2
                  ). Dlatego też Unia oraz państwa członkowskie starają się już od dłuższego czasu ograniczyć emisję lotnych związków organicznych.
            
         
               2.
            
            
               Celem dyrektywy w sprawie ograniczenia emisji lotnych związków organicznych (
                     3
                  ) (zwanej dalej „dyrektywą VOC” [VOC oznacza „volatile organic compounds”), tj. lotne związki organiczne] jest obniżanie lub zapobieganie emisji tych związków z niektórych urządzeń do środowiska, głównie do powietrza. Między innymi dla osiągnięcia tego celu istniejące urządzenia, uwalniające takie emisje, powinny zasadniczo do dnia 31 października 2007 r. osiągnąć określone dopuszczalne wartości emisji albo zrealizować plan obniżenia emisji.
            
         
               3.
            
            
               Jednakże operatorowi urządzenia należy przedłużyć termin do wykonania planu obniżenia emisji, jeżeli substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zmierza do wyjaśnienia zagadnienia, od jakich przesłanek zależy takie przedłużenie terminu.
            
         
               4.
            
            
               Chociaż dyrektywa VOC została w 2010 r. zastąpiona dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych (
                     4
                  ), wniosek prejudycjalny ma znaczenie dla przyszłości, gdyż uregulowanie dotyczące przedłużenia terminu zostało w znacznej mierze przejęte przez dyrektywę w sprawie emisji przemysłowych.
            
         II – Ramy prawne
      
      
               5.
            
            
               Cel dyrektywy VOC został określony w art. 1:
               „Celem niniejszej dyrektywy jest obniżanie lub zapobieganie bezpośrednim i pośrednim wpływom emisji lotnych związków organicznych do środowiska, głównie do powietrza, a także potencjalnemu ryzyku dla ludzkiego zdrowia, poprzez zapewnienie środków i procedur, które powinny zostać wdrożone dla czynności określonych w załączniku I, w takim stopniu, w jakim są one realizowane powyżej progów zużycia rozpuszczalników wymienionych w załączniku IIA”.
            
         
               6.
            
            
               Artykuł 4 dyrektywy VOC reguluje wymogi dotyczące istniejących urządzeń:
               „Bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 96/61/WE państwa członkowskie przyjmą środki niezbędne w celu zapewnienia, aby:
               
                        1)
                     
                     
                        istniejące urządzenia były zgodne z art. 5, 8 i 9 nie później niż do dnia 31 października 2007 r.;
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        wszystkie istniejące urządzenia musiały zostać zarejestrowane [lub zatwierdzone] najpóźniej do dnia 31 października 2007 r.;
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        w wypadku urządzeń, które mają być zatwierdzone lub zarejestrowane z zastosowaniem planu obniżania emisji podanego w załączniku IIB, dokonano powiadomienia o tym właściwych władz najpóźniej do dnia 31 października 2005 r.;
                     
                  […]”.
            
         
               7.
            
            
               Ograniczenie emisji jest uregulowane w art. 5 ust. 2 dyrektywy VOC:
               „Wszystkie instalacje będą zgodne z:
               
                        a)
                     
                     
                        albo dopuszczalnymi wartościami emisji w gazach odlotowych i wartościami emisji ulotnych lub z całkowitą dopuszczalną wielkością emisji oraz z innymi wymaganiami ustanowionymi w załączniku IIA;
                     
                  albo
               
                        b)
                     
                     
                        wymaganiami planu obniżania emisji wyszczególnionymi w załączniku IIB”.
                     
                  
         
               8.
            
            
               Plan obniżenia emisji został ustanowiony w załączniku IIB do dyrektywy VOC:
               
                        „1.
                     
                     
                        Zasady
                        Celem planu obniżania emisji jest umożliwienie operatorowi innymi środkami obniżeń emisji równoważnych do tych, które zostałyby osiągnięte wówczas, gdy byłyby zastosowane dopuszczalne wartości emisji. W tym celu operator może wykorzystać każdy plan obniżania emisji, zaprojektowany specjalnie dla jego urządzenia, pod warunkiem że w efekcie końcowym uzyska równoważne obniżenie emisji. Państwa członkowskie składają sprawozdanie Komisji, zgodnie z art. 11 niniejszej dyrektywy, o postępach w zakresie takiego samego obniżenia emisji, łącznie z podaniem doświadczeń uzyskanych w stosowaniu planu obniżenia emisji.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Praktyka
                        W przypadku stosowania powłok, lakierów, klejów lub farb drukarskich może zostać zastosowany następujący plan: w przypadkach, w których poniższa metoda okaże się nieodpowiednia, właściwe władze mogą pozwolić operatorowi na zastosowanie każdego alternatywnego planu wyłączenia, co do którego są przekonane, iż spełnia przedstawione tu zasady. Projekt tego planu uwzględnia następujące fakty:
                        
                                 (i)
                              
                              
                                 w przypadkach gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania, operatorowi musi zostać przyznane przedłużenie terminu na wykonanie jego planów obniżenia emisji;
                              
                           
                                 (ii)
                              
                              
                                 punkt odniesienia do obniżenia emisji powinien w możliwie najwyższym stopniu odpowiadać emisjom, które nastąpiłyby wówczas, gdyby nie podjęto żadnych działań obniżających.
                              
                           Poniższy plan będzie funkcjonował w przypadku urządzeń, dla których można założyć niezmienną […] zawartość produktu [substancji stałych] oraz zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżeń emisji:
                        
                                 (i)
                              
                              
                                 operator przedkłada plan obniżania emisji, który zawiera w szczególności obniżenia średniej zawartości rozpuszczalnika w całości wkładu lub podwyższoną wydajność zużycia materiałów stałych w celu osiągnięcia obniżenia całkowitej emisji z urządzenia do danej zawartości procentowej rocznych emisji odniesienia, określonych emisją docelową. Należy to uczynić w następujących ramach czasowych:
                                 
                                             Okres czasu
                                          
                                          
                                             Maksymalnie dopuszczalna całkowita emisja roczna
                                          
                                       
                                             Nowe urządzenia
                                          
                                          
                                             Istniejące urządzenia
                                          
                                       
                                             do 31.10.2001 r.
                                             do 31.10.2004 r.
                                          
                                          
                                             do 31.10.2005 r.
                                             do 31.10.2007 r.
                                          
                                          
                                             Emisja docelowa × 1,5
                                             Emisja docelowa
                                          
                                       
                           
                                 (ii)
                              
                              
                                 [r]oczną emisję odniesienia oblicza się w następujący sposób:
                                 
                                          a)
                                       
                                       
                                          Ustala się całkowitą masę materiałów stałych w ilości zużywanej w ciągu roku powłoki lub farby drukarskiej, lakieru lub kleju. Materiały stałe są to wszystkie materiały w powłokach, farbach drukarskich, lakierach lub klejach, które stają się stałe po wyparowaniu wody lub lotnych związków organicznych.
                                       
                                    
                                          b)
                                       
                                       
                                          Roczne emisje odniesienia są obliczane poprzez pomnożenia masy ustalonej w lit. a) przez właściwy współczynnik wyszczególniony w poniższej tabeli […].
                                       
                                    
                                          c)
                                       
                                       
                                          Emisja docelowa jest równa rocznej emisji odniesienia pomnożonej przez procent równy:
                                          
                                                   —
                                                
                                                
                                                   (wartości emisji ulotnych + 15) w przypadku urządzeń mieszczących się w pozycji 6 i w dolnym paśmie progowym pozycji 8 i 10 załącznika IIA;
                                                
                                             
                                                   —
                                                
                                                
                                                   (wartości emisji ulotnych + 5) w przypadku wszystkich pozostałych urządzeń”.
                                                
                                             
                                    
                           
                  
         III – Stan faktyczny w postępowaniu głównym oraz wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
      
      
               9.
            
            
               Nannoka Vulcanus Industries BV (zwana dalej „Nannoką”), eksploatuje urządzenia do nakładania lakieru i powłok. Decyzją z dnia 7 października 2010 r. College van gedeputeerde staten van Gelderland (zarząd komisji prowincji Geldrii) wydał wobec Nannoki obwarowany grzywną nakaz z powodu naruszenia krajowego uregulowania służącego transpozycji dyrektywy VOC.
            
         
               10.
            
            
               Nannoka nie zastosowała się do dnia 31 października 2007 r. do granicznych wartości emisji określonych w załączniku IIA, jednakże zgodnie z informacjami sądu odsyłającego wskazuje, że spełnia wymogi wynikające z planu obniżenia emisji opisanego w załączniku IIB, ponieważ jej zdaniem załącznik ten umożliwia uzyskanie przedłużenia terminu do wykonania planu obniżenia emisji wykraczające poza dzień 31 października 2007 r.
            
         
               11.
            
            
               Dlatego też Nannoka zaskarżyła decyzję z dnia 7 października 2010 r. Postępowanie jest obecnie zawisłe przed Raad van State. Decyzja ta została co prawda w międzyczasie uchylona, jednakże zgodnie z wnioskiem prejudycjalnym Nannoka jest nadal zainteresowana merytoryczną oceną jej środka prawnego, ponieważ uprawdopodobniła szkodę, jaką poniosła wskutek tej decyzji, albowiem musiała powierzyć wykonywanie części swojej działalności innemu przedsiębiorstwu.
            
         
               12.
            
            
               Obecnie Raad van State kieruje do Trybunału następujące pytania:
               
                        „1)
                     
                     
                        Czy z załącznika IIB do dyrektywy VOC wynika, że operatorowi urządzeń, dla których można założyć niezmienną zawartość substancji stałych oraz zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżeń emisji, należy przyznać w drodze odstępstwa od harmonogramu ustalonego w tym załączniku przedłużenie terminu na wykonanie jego planu obniżenia emisji, w przypadku gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania?
                     
                  Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
               
                        2)
                     
                     
                        Czy przedłużenie terminu na wykonanie planu obniżenia emisji, o którym to przedłużeniu jest mowa w załączniku IIB do dyrektywy VOC, wymaga podjęcia określonego działania przez operatora urządzenia lub zezwolenia właściwych władz?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Na podstawie jakich kryteriów może zostać ustalony okres przedłużenia terminu przewidzianego w załączniku IIB do dyrektywy VOC?”.
                     
                  
         
               13.
            
            
               Rząd niderlandzki i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. W rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. uczestniczyła ponadto Nannoka.
            
         IV – Ocena prawna
      
      
               14.
            
            
               Dyrektywa VOC zezwala na osiągnięcie celu obniżenia emisji rozpuszczalników za pomocą różnych środków. Dwoma najważniejszymi są z jednej strony przestrzeganie granicznych wartości emisji, w szczególności poprzez hermetyzację urządzeń oraz filtrowanie powietrza, a z drugiej strony stosowanie odnoszących się do urządzeń planów obniżenia emisji (art. 5 ust. 2). Plany obniżenia emisji charakteryzują się w odróżnieniu od wartości granicznych emisji większą elastycznością. Z reguły opierają się one na stosowaniu mniej emisyjnych substytutów i procedur. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy tej drugiej metody stosowania planów obniżenia emisji.
            
         A – W przedmiocie możliwości przedłużenia terminu (pytanie pierwsze)
      
      
               15.
            
            
               W pytaniu pierwszym Raad von State zmierza do ustalenia, czy operatorowi urządzeń, dla których można założyć niezmienną zawartość substancji stałych, należy przedłużyć termin na wykonanie jego planu obniżenia emisji, w przypadku gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania.
            
         
               16.
            
            
               Odpowiedź na to pytanie wynika zasadniczo już z treści właściwego przepisu. Punkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC przewiduje bowiem, że operatorowi należy przedłużyć termin na wykonanie jego planu obniżenia emisji, jeżeli substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się jeszcze w fazie opracowania.
            
         
               17.
            
            
               Mimo to zarówno Niderlandy, jak i Komisja kwestionują ten wniosek. Jak przypuszczam, stanowisko to wynika przynajmniej częściowo z okoliczności, iż pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC nie zawiera wyraźnego uregulowania dotyczącego czasowego ograniczenia ewentualnego przedłużenia terminu. Jeżeli jednak przysługiwałoby prawo do nieograniczonego przedłużenia terminu, dyrektywa VOC mogłaby nie osiągnąć swoich celów. Jednakże obie strony podnoszą konkretnie inne argumenty.
            
         1. W przedmiocie stanowiska Niderlandów – wykluczenie przedłużenia terminu poza dzień 31 października 2007 r.
      
               18.
            
            
               Stanowisko Niderlandów jest szczególnie daleko idące, gdyż wyklucza ono jakiekolwiek przedłużenie terminu poza dzień 31 października 2007 r. Jest to moment, w którym zgodnie z art. 4 pkt 1 oraz pkt 2 akapit drugi ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC powinny zostać obniżone emisje z istniejących urządzeń.
            
         
               19.
            
            
               Niderlandy wskazują, że obniżenie emisji było już możliwe pod względem technicznym wcześniej. Komisja przedstawiła to już w jej propozycji dyrektywy VOC z 1996 r. (
                     5
                  ). Także zgodnie z motywem 8 dyrektywy odpowiednie substytuty były dostępne w chwili jej przyjęcia w 1999 r. lub też przynajmniej można było oczekiwać, że będą one dostępne w następnych latach.
            
         
               20.
            
            
               Dlatego też Niderlandy przyjmują, że po dniu 31 października 2007 r. nie może występować uzasadniona potrzeba dla przedłużenia terminu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 dyrektywy VOC istniejące urządzenia powinny w tym momencie spełniać wymogi wynikające z art. 5, czyli wartości graniczne z załącznika IIA lub też posiadać plany obniżenia emisji zgodnie z załącznikiem IIB.
            
         
               21.
            
            
               Jednakże stanowisko Niderlandów opiera się wyłącznie na prognozie prawodawcy z momentu przyjmowania dyrektywy VOC. Niderlandy nie twierdzą, iż opracowywanie możliwych substytutów rzeczywiście zostało zakończone już do dnia 31 października 2007 r.
            
         
               22.
            
            
               Przede wszystkim jednakże stanowisko Niderlandów jest nie do pogodzenia z tekstem pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC. W uregulowaniu tym przewidziano wyraźnie przedłużenie terminu, zaś przedłużenie terminu wchodzi jedynie wtedy w rachubę, jeżeli terminy przewidziane w dyrektywie – dla istniejących urządzeń dzień 31 października 2007 r. – w ogóle mogą zostać przedłużone. Stanowisko przedstawione przez Niderlandy pozbawiałoby zaś ten przepis charakteru regulacyjnego i ograniczałoby go do zwykłego wyjaśnienia długości terminów.
            
         
               23.
            
            
               O tego rodzaju zamianie znaczenia jasnej regulacji dotyczącej przedłużenia terminu można by pomyśleć co najwyżej wtedy, gdyby przemawiały za tym bezwzględnie kontekst regulacji lub widoczne cele danego środka. Ponieważ nie ma to miejsca, stanowisko reprezentowane przez Niderlandy jest niezgodne z zasadą pewności prawa.
            
         
               24.
            
            
               Poza tym Unia także później podtrzymywała swoje stanowisko w kwestii przedłużania terminu. Jest ono przewidziane także w protokole w zakresie przeciwdziałania zakwaszaniu, eutrofizacji i powstawania ozonu w warstwie przyziemnej (
                     6
                  ), przyjętym tak samo jak dyrektywa VOC już w 1999 r., lecz ratyfikowanym przez Unię dopiero w 2003 r. (
                     7
                  ).
            
         
               25.
            
            
               Wreszcie prawodawca Unii, używając identycznego sformułowania w przyjętej w 2010 r. dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych, przejął po raz kolejny możliwość przedłużenia terminu wykonania planu obniżenia emisji, a mianowicie w części 5 pkt 2 lit. a) załącznika VII. Przyjął tym samym, że także po dniu 31 października 2007 r. przedłużenie terminu jest jeszcze możliwe i rozsądne.
            
         
               26.
            
            
               Zatem należy odrzucić stanowisko Niderlandów.
            
         2. W przedmiocie stanowiska Komisji – brak przedłużenia terminu dla urządzeń z niezmienną zawartością substancji stałych
      
               27.
            
            
               Komisja prezentuje zróżnicowane stanowisko, które leży też u podstaw pytania zadanego przez Raad van State. Sprowadza się ono do poglądu, że pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy VOC zawiera uregulowanie szczególne dla urządzeń z niezmienną zawartością substancji stałych, które jest nadrzędne w stosunku do uregulowania dotyczącego przedłużania terminów. Zgodnie z tym stanowiskiem przedłużenie terminu byłoby możliwe wyłącznie w stosunku do urządzeń ze zmienną zawartością substancji stałych.
            
         
               28.
            
            
               Rzeczywiście, zgodnie z pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy VOC należy stosować określony plan obniżenia emisji w przypadku urządzeń, dla których można założyć niezmienną zawartość substancji stałych oraz stosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżenia emisji. Zgodnie z tym planem ostateczna wartość docelowa powinna zostać osiągnięta do dnia 31 października 2007 r.
            
         
               29.
            
            
               Wbrew stanowisku Komisji nie jest to jednak uregulowanie szczególne wyłączające przedłużenie terminu. Wskazuje na to włączenie dyrektywy VOC do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych oraz cele tych uregulowań.
            
         a) W przedmiocie włączenia dyrektywy VOC do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych
      
               30.
            
            
               Gdyby terminy planu obniżenia emisji określone w pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy VOC jako uregulowanie szczególne wyłączały możliwość przedłużenia terminu na podstawie pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB, dyrektywa VOC byłaby jednak znacznie bardziej restrykcyjna niż obowiązujące obecnie uregulowanie zawarte w części 5 załącznika VII do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. To ostatnie nadal zawiera w pkt 2 lit. a) możliwość przedłużenia terminu, brak jest w nim jednak terminów wynikających z pkt 2 akapit drugi ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC. Dlatego też w zakresie stosowania obecnie obowiązującej dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych istnieje możliwość przedłużenia terminu także w wypadu niezmiennej zawartości substancji stałych.
            
         
               31.
            
            
               Brak jest jednak jakichkolwiek powodów uzasadniających, dlaczego urządzenia, które w okresie obowiązywania dyrektywy VOC nie mogły być objęte przedłużeniem terminu, obecnie miałyby takie przedłużenie uzyskać. Przeciwnie: można domniemywać, iż w międzyczasie rozwój substytutów jest bardziej zaawansowany, tak że potrzeba przedłużania terminów powinna być znacznie mniejsza.
            
         
               32.
            
            
               Ponadto nie można stwierdzić, że uregulowania zawarte w dyrektywie VOC, a w szczególności możliwość przedłużenia terminu, miały zostać zmienione przy ich włączeniu do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Celem dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych jest głównie konsolidacja różnych dyrektyw. Celowi temu odpowiada wykreślenie terminów określonych w pkt 2 akapit drugi ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC, ponieważ terminy te upłynęły już w chwili przyjmowania dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Jeżeli powodowałoby to także bezprzedmiotowość przedłużenia terminu, uregulowanie to zostałoby także wykreślone; zaś w wypadku gdyby miało ono obowiązywać dalej jedynie dla określonych rodzajów urządzeń, prawodawca powinien był wyjaśnić tę kwestię przy skreśleniu terminów.
            
         
               33.
            
            
               Dlatego też należy przyjąć, że prawodawca przynajmniej w chwili przyjmowania dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych stał na stanowisku, że już dyrektywa VOC zezwala na przedłużenie terminu także w stosunku do urządzeń z niezmienną zawartością substancji stałych.
            
         b) W przedmiocie celów uregulowań
      
               34.
            
            
               Cele uregulowań dotyczących przedłużenia terminów oraz urządzeń z niezmienną zawartością substancji stałych potwierdzają możliwość przedłużania terminów w stosunku do wszystkich rodzajów urządzeń.
            
         
               35.
            
            
               Dyrektywa VOC nie określa co prawda wyraźnie celów uregulowania dotyczącego przedłużania terminów, jednakże należy przyjąć, iż realizuje ono dwa cele.
            
         
               36.
            
            
               Po pierwsze, dąży się do uniknięcia niewspółmiernych nakładów. Nie warto bowiem inwestować w ograniczenie emisji urządzenia, jeżeli można wkrótce ich uniknąć zdecydowanie taniej, skoro tylko dostępne będą substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale. W tym zakresie przedłużenie terminu stanowi wyraz zasady proporcjonalności.
            
         
               37.
            
            
               Po drugie, pragnie się pobudzić rozwój substytutów. Jeżeli przedsiębiorstwo może uniknąć kosztownych środków w celu obniżenia emisji za pomocą substytutów, będzie ono być może skłonne do opracowania lub wspierania opracowania substytutów.
            
         
               38.
            
            
               Ten drugi cel ma szczególne znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska. Substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale mogą bowiem, niezależnie od kwestii związanych z określonym urządzeniem, przyczynić się – przy niskich nakładach – do ograniczenia emisji lotnych związków organicznych. Ich opracowanie może zatem uzasadniać dłuższe okresy przejściowe.
            
         
               39.
            
            
               W kwestii stosowania przedłużania terminu do urządzeń z niezmienną zawartością substancji stałych dyrektywa VOC nie zawiera żadnych informacji wskazujących na różnice w porównaniu do innych urządzeń, które mogłyby mieć znaczenie dla obu tych celów.
            
         
               40.
            
            
               Jedyny dostrzegalny powód, aby w ogóle stosować kryterium niezmiennej zawartości substancji stałych, został wyrażony w odniesieniu zawartym w pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy VOC: zawartość ta może zostać zastosowana „do określenia punktu odniesienia dla obniżeń emisji”. Jak strony stwierdziły na rozprawie, kryterium to służy tym samym bezpośrednio do określenia za pomocą konkretnej metody celów emisji dla danych urządzeń.
            
         
               41.
            
            
               W wypadku niezmiennej zawartości substancji stałych można mianowicie stosunkowo łatwo obliczyć masę łączną powstałych substancji stałych i na podstawie dalszych uregulowań zawartych w pkt 2 akapit drugi ppkt (ii) załącznika IIB do dyrektywy VOC obliczyć wartości docelowe planu obniżenia emisji.
            
         
               42.
            
            
               Jeżeli zawartość substancji stałych nie jest w urządzeniu niezmienna, nie można zastosować tej procedury. Dlatego też wartości docelowe planu obniżenia emisji dla takich urządzeń muszą zostać ustalone w inny sposób.
            
         
               43.
            
            
               Tak więc należy stwierdzić, że kryterium niezmiennej zawartości substancji stałych nie służy do wykluczenia przedłużenia terminu. Nie ma ono związku z celami przedłużenia terminu, wobec czego nie uzasadnia w tym zakresie zróżnicowania względem innych urządzeń.
            
         
               44.
            
            
               Komisja i Niderlandy twierdziły wprawdzie na rozprawie, że w odniesieniu do urządzeń o niezmiennej zawartości substancji stałych w chwili przyjęcia dyrektywy VOC posiadano już stosunkowo szeroką wiedzę. W szczególności zdaniem Komisji wiedza ta i podobieństwo do rozpatrywanych rodzajów urządzeń uzasadniały szczególny plan obniżenia emisji na podstawie pkt 2 akapit drugi załącznika IIB do dyrektywy VOC z rezygnacją z możliwości przedłużenia terminu.
            
         
               45.
            
            
               Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia ani w dyrektywie VOC, ani w dostępnych materiałach z procesu legislacyjnego. Poza tym przypadek Nannoki wskazuje, że przypuszczalnie istnieją również urządzenia o niezmiennej zawartości substancji stałych, w przypadku których występuje interes w przedłużeniu terminu podczas opracowywania substytutów. Dlatego nie uważam tego argumentu za wystarczający, aby na niekorzyść operatorów urządzeń o niezmiennej zawartości substancji stałych wyłączyć co do zasady przedłużenie terminu, chociaż brzmienie pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) sugeruje raczej otwarcie tej możliwości.
            
         3. Wniosek w odniesieniu do pytania pierwszego
      
               46.
            
            
               Na pytanie pierwsze należy zatem odpowiedzieć, iż operatorowi urządzeń, w przypadku których można założyć niezmienną zawartość substancji stałych, należy zgodnie z pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC w drodze odstępstwa od harmonogramu ustalonego w tym załączniku zasadniczo przedłużyć termin na wykonanie jego planu obniżenia emisji, w przypadku gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania.
            
         B – W przedmiocie przesłanek przedłużenia terminu (pytania drugie i trzecie)
      
      
               47.
            
            
               Odpowiedź na pytanie pierwsze prowadzi do tego, iż należy udzielić odpowiedzi także na pytania drugie i trzecie. Należy jednak omówić je w odwrotnej kolejności.
            
         1. W przedmiocie materialnych przesłanek przedłużenia terminu (pytanie trzecie)
      
               48.
            
            
               Pytanie trzecie pokazuje problemy, jakie pojawiają się w związku z treścią odpowiedzi na pytanie pierwsze.
            
         
               49.
            
            
               Raad van State zmierza do ustalenia kryteriów, na podstawie których należy decydować o przedłużeniu terminu. Punkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC zawiera jednak na pierwszy rzut oka jedynie niewiele kryteriów. Przepis ten stanowi, że operatorowi należy przyznać przedłużenie terminu na wykonanie jego planów obniżenia emisji, jeżeli substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania.
            
         
               50.
            
            
               Można to rozumieć w ten sposób, że właściwe władze powinny przedłużać ten termin aż do momentu, w którym będą do dyspozycji substytuty, czyli potencjalnie bez ograniczeń czasowych.
            
         
               51.
            
            
               Mogłoby to oznaczać, iż pozostałe uregulowania dyrektywy VOC utraciłyby w znacznym zakresie swoją praktyczną skuteczność. Operatorzy mogliby odmówić zastosowania wartości granicznych lub też innych środków skierowanych na redukcję emisji, uzasadniając to po prostu tym, że w celu obniżenia emisji czekają na substytuty. Dyrektywa VOC miałaby zatem jedynie pod tym względem wiążący charakter, że operatorzy byliby zobowiązani do stosowania substytutów zawierających niewiele rozpuszczalnika lub niezawierających go wcale, skoro tylko można byłoby z nich skorzystać.
            
         
               52.
            
            
               Taka wykładnia byłaby jednakże sprzeczna z celem dyrektywy VOC. Jej celem jest zgodnie z art. 1 obniżanie lub zapobieganie bezpośrednim i pośrednim wpływom emisji lotnych związków organicznych do środowiska, a także potencjalnemu ryzyku dla ludzkiego zdrowia poprzez zapewnienie środków i procedur, które powinny zostać wdrożone dla objętych dyrektywą czynności, w związku z którymi przekroczone zostają wartości progowe rozpuszczalników. Cel ten odpowiada też międzynarodowemu zobowiązaniu Unii wynikającemu z protokołu z Göteborga (
                     8
                  ). Nieograniczone ramami czasowymi odczekiwanie aż do momentu, w którym można będzie użyć substytutów, nie byłoby odpowiednim środkiem do osiągnięcia tego celu.
            
         
               53.
            
            
               Ponadto w 1999 r. prawodawca nie wychodził z założenia, że rozwój substytutów zajmie jeszcze bardzo długi okres czasu. Zgodnie z motywem 8 dyrektywy VOC przyjmował on raczej, że dostępne są potencjalnie mniej szkodliwe substytuty lub staną się one dostępne w ciągu najbliższych lat.
            
         
               54.
            
            
               Dlatego też przedłużenie terminu zgodnie z załącznikiem IIB pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) dyrektywy VOC wchodzi jedynie wtedy w rachubę, jeżeli substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale rzeczywiście są opracowywane lub też staną się dostępne w ciągu najbliższych lat.
            
         
               55.
            
            
               W procesie konkretyzacji tych ram czasowych należy uwzględniać cele przedłużenia terminu – unikanie zbędnych obciążeń oraz zachęcanie do opracowywania substytutów (
                     9
                  ) – w świetle zasady proporcjonalności.
            
         
               56.
            
            
               W konsekwencji więc muszą być rzeczywiście opracowywane substytuty nadające się do zastosowania w danym urządzeniu oraz do obniżenia emisji rozpuszczalników. Nie mogą też istnieć środki alternatywne, które mogą prowadzić do podobnych lub jeszcze większych obniżeń emisji przy porównywalnych kosztach.
            
         
               57.
            
            
               Ponadto należy uwzględnić stosunek pomiędzy obniżeniem emisji osiąganym za pomocą substytutów a dodatkowymi emisjami spowodowanymi przez przedłużenie terminu oraz koszty ewentualnych środków alternatywnych.
            
         
               58.
            
            
               Brak jest zatem podstaw do przedłużenia terminu, jeżeli dany substytut pozwala oczekiwać jedynie na niewielkie obniżenie emisji albo generuje podobne koszty jak możliwe do natychmiastowego zastosowania środki alternatywne. Substytut, od którego można oczekiwać dużych oszczędności przy niewielkich kosztach, pozwala zaś na nieco dłuższy okres oczekiwania.
            
         
               59.
            
            
               Jednakże okres „najbliższych”, względnie kilku, lat zostaje z reguły przekroczony, jeżeli czas opracowywania obejmuje okres przekraczający pięć lat. W wypadku długich horyzontów planowania będzie też trudno wykazać istnienie wystarczających szans powodzenia.
            
         
               60.
            
            
               Poza tym należy uwzględnić, jak argumentuje Komisja, że przedłużenie terminu jako wyjątek od reguły zawartej w dyrektywie VOC podlega ścisłej wykładni (
                     10
                  ). Przesłanki przedłużenia terminu – trwające prace w zakresie opracowywania odpowiednich substytutów – muszą wobec tego zostać wykazane w sposób wystarczająco precyzyjny. Powinno istnieć także przeważające prawdopodobieństwo powodzenia tych prac.
            
         
               61.
            
            
               Właściwe władze dokonują w trakcie oceny tych przesłanek złożonej prognozy naukowej i gospodarczej. W konsekwencji przysługuje im szeroki zakres uznania (
                     11
                  ) podlegającego kontroli jedynie pod kątem oczywistych błędów (
                     12
                  ). Władze te mają jednak obowiązek starannego i bezstronnego badania wszystkich istotnych aspektów poszczególnego przypadku oraz dostatecznego uzasadnienia swoich decyzji (
                     13
                  ). Oznacza to, że muszą wnikliwie rozpatrzyć argumenty przemawiające za przedłużeniem terminu.
            
         
               62.
            
            
               Na pytanie trzecie należy zatem udzielić odpowiedzi, że przedłużenie terminu na podstawie pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC wymaga, by rzeczywiście opracowywany był substytut, w przypadku którego z przeważającym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż w ciągu kilku lat będzie nadawać się do większego ograniczenia emisji rozpuszczalników z danego urządzenia niż alternatywne środki, które generują podobne koszty, lub też do ograniczenia tych emisji w takim samym stopniu ale przy niższych kosztach niż środki alternatywne. Dodatkowe emisje w tym przedłużonym okresie powinny być współmierne do obniżenia emisji oraz oszczędności kosztów, których można oczekiwać od substytutu.
            
         2. W przedmiocie procedury przedłużenia terminu (pytanie drugie)
      
               63.
            
            
               W drugim pytaniu Raad von State zmierza do ustalenia, czy przedłużenie terminu na wykonanie planu obniżenia emisji w rozumieniu załącznika IIB do dyrektywy VOC wymaga określonego zachowania operatora urządzenia lub też zezwolenia właściwych władz.
            
         
               64.
            
            
               Odpowiedź wynika z brzmienia właściwych przepisów, ponieważ zgodnie z pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC przedłużenie terminu powinno zostać przyznane. Przedłużenie terminu nie następuje zatem automatycznie, lecz jedynie w wyniku decyzji właściwych władz.
            
         
               65.
            
            
               Do wydania takiej decyzji wymagany jest wniosek operatora, gdyż to on pragnie uzyskać odstępstwo od wymogów znajdujących zastosowanie w pozostałych wypadkach. Poza tym tylko operator może podjąć gospodarczą decyzję, w jaki sposób wdrożyć w urządzeniu wymogi wynikające z dyrektywy VOC.
            
         
               66.
            
            
               Natomiast właściwe władze bez takiego wniosku z reguły nie posiadają koniecznych informacji, aby ocenić istnienie wskazanych powyżej przesłanek. Brak jest też jakiejkolwiek wskazówki na to, że powinny one działać z urzędu.
            
         
               67.
            
            
               Jeżeli właściwe władze mimo to posiadają odpowiednie informacje, np. wiedzę o obiecujących pracach rozwojowych, i nie są zobowiązane do zachowania tajemnicy w tym zakresie, powinny jednakże poinformować o nich zainteresowanych operatorów urządzeń w obrębie ich właściwości, w celu ułatwienia im spełnienia wymogów dyrektywy VOC.
            
         
               68.
            
            
               W praktyce pożądane byłoby złożenie wniosku o przedłużenie terminu łącznie z planem obniżenia emisji. Co prawda dyrektywa VOC nie wymaga wyraźnie, by operator przedkładał taki plan, jednakże zgodnie z art. 4 pkt 2 wszystkie istniejące urządzenia muszą zostać zatwierdzone albo zarejestrowane. Ponadto art. 4 pkt 3 wymaga, by właściwe władze zostały poinformowane o wdrażaniu planu obniżenia emisji. Poza tym zmiany w planie przedstawionym przykładowo w pkt 2 akapit drugi załącznika IIB wymagają „pozwolenia” władz oraz wykazania równorzędności. W końcu też operatorzy zgodnie z art. 9 ust. 1 tiret drugie powinni wykazać przestrzeganie wymagań planów obniżenia emisji. Spełnienie tego wymogu jest tylko wtedy możliwe, gdy obok informacji o emisjach udzielanych zgodnie z art. 8 zostanie przedłożony także ten plan.
            
         
               69.
            
            
               W związku z wymaganiami, które powinny zostać spełnione, plan obniżenia emisji musi zawierać przynajmniej informację, w jakim zakresie nastąpi przekroczenie terminów. Jako że takie przekroczenie stanowi odstąpienie od wymagań określonych w załączniku IIB do dyrektywy VOC, musi ono zostać uzasadnione w związku z przedłożeniem planu przez wykazanie spełnienia przesłanek przedłużenia terminu.
            
         
               70.
            
            
               Na pytanie drugie należy zatem udzielić odpowiedzi, że przedłużenie terminu na wykonanie planu obniżenia emisji, o którym mowa w pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy VOC, wymaga udzielenia zezwolenia przez właściwe władze, które jest uwarunkowane wnioskiem operatora urządzenia oraz wykazaniem spełnienia przesłanek przedłużenia terminu.
            
         V – Wnioski
      
      
               71.
            
            
               Proponuję zatem, by Trybunał udzielił na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym następującej odpowiedzi:
               
                        1)
                     
                     
                        Operatorowi urządzeń, w przypadku których można założyć niezmienną zawartość substancji stałych oraz zastosować ją do określenia punktu odniesienia dla obniżeń emisji, należy zgodnie z pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy Rady 1999/13/WE z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie ograniczenia emisji lotnych związków organicznych spowodowanej użyciem organicznych rozpuszczalników podczas niektórych czynności i w niektórych urządzeniach w drodze odstępstwa od harmonogramu ustalonego w tym załączniku zasadniczo przedłużyć termin na wykonanie jego planu obniżenia emisji, w przypadku gdy substytuty zawierające niewiele rozpuszczalnika lub niezawierające go wcale znajdują się w fazie opracowania.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Przedłużenie terminu na wykonanie planu obniżenia emisji, o którym mowa w pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) załącznika IIB do dyrektywy 1999/13, wymaga udzielenia zezwolenia przez właściwe władze, które jest uwarunkowane wnioskiem operatora urządzenia oraz wykazaniem spełnienia przesłanek przedłużenia terminu.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Zgodnie z załącznikiem IIB pkt 2 akapit pierwszy ppkt (i) dyrektywy 1999/13 przesłanką przedłużenia terminu na wykonanie planu obniżenia emisji jest rzeczywiste opracowywanie substytutu, w przypadku którego z przeważającym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż w ciągu kilku lat będzie nadawać się do większego ograniczenia emisji rozpuszczalników z danego urządzenia niż alternatywne środki, które generują podobne koszty, lub też do ograniczenia tych emisji w takim samym stopniu ale przy niższych kosztach niż środki alternatywne. Dodatkowe emisje w tym przedłużonym okresie powinny być współmierne do obniżenia emisji oraz oszczędności kosztów, których można oczekiwać od substytutu.
                     
                  
         (
            1
         )	Język oryginału: niemiecki.
      (
            2
         )	Wniosek Komisji dotyczący dyrektywy Rady w sprawie ograniczenia emisji lotnych związków organicznych spowodowanej użyciem organicznych rozpuszczalników podczas niektórych procedur przemysłowych, COM(98) 538 wersja ostateczna, pkt 3.
      (
            3
         )	Dyrektywa Rady 1999/13/WE z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie ograniczenia emisji lotnych związków organicznych spowodowanej użyciem organicznych rozpuszczalników podczas niektórych czynności i w niektórych urządzeniach (Dz.U. L 85, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 4, s. 118), zmieniona dyrektywą 2008/112/WE (Dz.U. L 345, s. 68).
      (
            4
         )	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334, s. 17).
      (
            5
         )	Dokument COM(96) 538 wersja ostateczna, pkt 59.
      (
            6
         )	Przyjęty w dniu 30 listopada 1999 r. w Göteborgu (Dz.U. 2003, L 179, s. 3).
      (
            7
         )	Decyzja Rady 2003/507/WE z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz.U. L 179, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 47, s. 172).
      (
            8
         )	Zobacz pkt 24 powyżej.
      (
            9
         )	Zobacz pkt 34–38 powyżej.
      (
            10
         )	Zobacz wyroki: Akyüz, C‑467/10, EU:C:2012:112, pkt 45; Granton Advertising, C‑461/12, EU:C:2014:1745, pkt 25; Fastweb, C‑19/13, EU:C:2014:2194, pkt 40.
      (
            11
         )	Wyrok ERG i in., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 59.
      (
            12
         )	Wyroki: UEFA/Komisja, C‑201/11 P, EU:C:2013:519, pkt 19; FIFA/Komisja, C‑205/11 P, EU:C:2013:478, pkt 21.
      (
            13
         )	Wyroki ERG i in., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 61, 63; FIFA/Komisja, C‑205/11 P, EU:C:2013:478 pkt 21. W kwestii kontroli wykonywanej przez organy Unii zob. wyroki: Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 14; Hiszpania/Tenzing, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, pkt 58; Rada/Zhejiang Xian Chemical Industrial Group, C‑337/09 P, EU:C:2012:471, pkt 107.