CELEX: 61997CC0207
Language: it
Date: 1998-06-18 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 18 giugno 1998. # Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio. # Inadempimento di uno Stato - Direttiva del Consiglio 76/464/CEE - Inquinamento idrico - Mancata attuazione. # Causa C-207/97.

Avviso legale importante

|

61997C0207

Conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 18 giugno 1998.  -  Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio.  -  Inadempimento di uno Stato - Direttiva del Consiglio 76/464/CEE - Inquinamento idrico - Mancata attuazione.  -  Causa C-207/97.  

raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-00275

Conclusioni dell avvocato generale

1 La Commissione ha proposto un ricorso per inadempimento, da parte del Regno del Belgio, dell'obbligo di dare attuazione alla direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (1).2 In particolare la Commissione contesta al Regno del Belgio di avere omesso, in violazione dell'art. 7 della detta direttiva, di adottare programmi di riduzione dell'inquinamento contenenti obiettivi di qualità - con riguardo alle 99 sostanze contemplate nell'allegato I del ricorso - e comunque di non aver comunicato alla Commissione i detti programmi, in forma sintetica, né i risultati della loro applicazione. Il Regno del Belgio sarebbe quindi venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CE. Il contesto generale della direttiva 76/464 3 Il primo «considerando» della direttiva 76/464, adottata in forza degli artt. 100 e 235 del Trattato CEE, afferma che «è necessario che gli Stati membri intraprendano con la massima urgenza un'azione generale e simultanea diretta a proteggere l'ambiente idrico della Comunità contro l'inquinamento, in particolare quello provocato da certe sostanze persistenti, tossiche e bioaccumulabili». 4 L'art. 2 della direttiva 75/464 dispone: «Gli Stati membri prendono i provvedimenti atti a eliminare l'inquinamento delle acque di cui all'art. 1 provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco I, nonché a ridurre l'inquinamento di tali acque provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco II dell'allegato, conformemente alla presente direttiva le cui disposizioni costituiscono soltanto un primo passo verso tale obiettivo». 5 L'elenco I comprende talune sostanze facenti parte di famiglie e gruppi di sostanze ivi classificate, principalmente in base alla loro tossicità, persistenza o bioaccumulazione. Ai sensi dell'art. 6 della direttiva 76/464, il Consiglio fissa, per le varie sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze di cui all'elenco I, i valori limite che le norme di emissione non devono superare, nonché obiettivi di qualità. 6 Secondo le disposizioni dell'allegato alla direttiva 76/464, l'elenco II comprende: «- le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono determinati i valori limite di cui all'art. 6 della presente direttiva, - alcune sostanze singole e alcune categorie di sostanze appartenenti alle famiglie e ai gruppi di sostanze elencate in appresso, che hanno sull'ambiente idrico un effetto nocivo che può tuttavia essere limitato ad una certa zona e dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione». 7 L'art. 7 della direttiva 76/464 dispone: «1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'art. 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3. 2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'art. 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3. 3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono. 4. I programmi potranno anche contenere particolari disposizioni per la composizione e l'uso di sostanze o gruppi di sostanze e di prodotti; essi tengono conto dei più recenti progressi tecnici economicamente realizzabili. 5. I programmi fisseranno le scadenze per la propria attuazione. 6. I programmi e i risultati della loro attuazione verranno comunicati alla Commissione in forma sintetica. 7. La Commissione organizza regolarmente con gli Stati membri un confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata. Qualora lo ritenga necessario, la Commissione presenta al Consiglio a tal fine proposte in materia». 8 Conformemente all'art. 12 della direttiva: «1. Il Consiglio, deliberando all'unanimità, si pronuncia entro nove mesi su ogni proposta della Commissione presentata in applicazione dell'art. 6 (...) 2. La Commissione trasmette, se possibile entro ventisette mesi dalla notifica della presente direttiva, le prime proposte presentate in applicazione dell'art. 7, paragrafo 7. Il Consiglio, deliberando all'unanimità, si pronuncia entro nove mesi». 9 Infine, l'art. 13 dispone che, per l'applicazione della direttiva, gli Stati membri forniscono tra l'altro alla Commissione, a sua richiesta, le informazioni complementari sui programmi di cui all'art. 7. 10 La direttiva 76/464, entrata in vigore alla data della sua notificazione, vale a dire il 5 maggio 1976, non prevede espressamente alcun termine per l'attuazione concreta degli obblighi in essa contenuti. Tuttavia il Regno del Belgio non ha fatto valere l'assenza di una data limite per l'attuazione onde contestare, eventualmente, l'obbligo di cui gli viene imputato l'inadempimento. In ogni caso, questa assenza di termine non può far venire meno il carattere vincolante, per gli Stati membri, degli obblighi contenuti nella direttiva. Questa tesi trova conferma nel fatto che la Corte ha dichiarato che la Repubblica ellenica ed il Granducato di Lussemburgo sono venuti meno agli obblighi derivanti dall'art. 7, n. 2, della direttiva 76/464, senza affrontare la questione dell'assenza di termine (2). Osservazioni preliminari 11 Prima di poter procedere all'analisi relativa alla fondatezza degli argomenti dedotti dalla Commissione, occorre soffermarsi sulla ricevibilità del ricorso. 12 Dal fascicolo di causa risulta infatti che il governo belga, pur senza sollevare un'eccezione d'irricevibilità, fa però valere un mezzo di difesa che, se fondato, determinerebbe l'irricevibilità del ricorso. 13 Secondo il governo belga, il fatto che la Commissione non abbia intrapreso alcuna azione dopo la lettera di diffida del 26 febbraio 1991 (e la risposta del governo belga del 28 febbraio 1991), sino al 6 agosto 1996, data del parere motivato, avrebbe lasciato credere al governo belga che il procedimento avviato era sospeso, dandogli l'impressione che la stessa Commissione avesse riconosciuto l'infondatezza della sua azione. 14 Contro tale argomento del governo convenuto è sufficiente rilevare, come peraltro ha giustamente fatto la Commissione, che la Corte ha stabilito (3) che «le norme dell'art. 169 del Trattato, a differenza di quelle dell'art. 93 che vi derogano espressamente, si applicano senza che la Commissione debba rispettare un termine fissato». 15 Nella stessa sentenza (4), tuttavia, la Corte ha anche affermato che «in taluni casi una durata eccessiva del procedimento precontenzioso di cui all'art. 169 può aumentare per lo Stato di cui trattasi le difficoltà per confutare gli argomenti della Commissione e può violare quindi i diritti della difesa». Spetta pertanto allo Stato membro che fa valere la durata eccessiva provare in che modo quest'ultima abbia violato i suoi diritti di difesa. 16 Orbene, il governo belga si limita a constatare che nel caso in esame la durata del procedimento è stata eccessiva e sarebbe pertanto evidente che l'inerzia della Commissione ha pregiudicato le sua possibilità di difesa, senza tuttavia addurre alcun argomento che chiarisca in cosa consiste tale evidenza. 17 In difetto di prova, da parte delle autorità belghe, che la durata del procedimento precontenzioso ha impedito loro di predisporre la propria difesa, non posso che concludere per il rigetto dell'argomento dedotto sul punto dal Regno del Belgio. Nel merito 18 Nel ricorso la Commissione contesta al Regno del Belgio di non aver adottato un programma di riduzione dell'inquinamento che contenga obiettivi di qualità, quanto meno con riferimento alle 99 sostanze elencate nell'allegato I del ricorso. 19 In risposta ad un quesito scritto posto dalla Corte, la Commissione ha precisato che la presente causa riguarda soltanto le 99 sostanze indicate. 20 Essa deve pertanto trarre le conseguenze del fatto che nel procedimento precontenzioso ha concentrato la discussione sulle 99 sostanze in causa e ha orientato la discussione in contraddittorio con il Regno del Belgio sulla mancata adozione o comunicazione dei programmi di riduzione dell'inquinamento delle acque da parte delle dette sostanze. 21 La Commissione fa valere che dalla parte introduttiva dell'elenco II (citato supra, al paragrafo 6) risulta che le 99 sostanze in parola, che rientrano nell'elenco I, devono seguire il regime previsto per le altre sostanze dell'elenco II, in quanto il Consiglio non ha ancora stabilito, per quanto riguarda tali sostanze, i valori limite d'emissione e gli obiettivi di qualità previsti dall'art. 6 della direttiva 76/464. 22 Infatti, posto che l'elenco I comprende essenzialmente, salvo il mercurio e il cadmio, famiglie e gruppi di sostanze, prima di poter procedere alla definizione dei valori limite d'emissione o degli obiettivi di qualità, occorre precisare quali siano le singole sostanze all'interno di tali gruppi e famiglie. 23 I lavori a tal fine svolti dalla Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, hanno condotto alla compilazione di un elenco di 129 sostanze, allegato alla comunicazione della Commissione al Consiglio del 22 giugno 1982, concernente le sostanze pericolose che potrebbero figurare nell'allegato I della direttiva 76/464/CEE (5). 24 Nella risoluzione 7 febbraio 1983, concernente la lotta contro l'inquinamento delle acque, il Consiglio, considerando ch'era auspicabile intensificare le ricerche su un certo numero di sostanze, in modo da poter decidere se occorra adottare per esse direttive specifiche, prende atto della comunicazione della Commissione e si compiace degli sforzi compiuti da quest'ultima per predisporre l'attuazione della direttiva 76/464. 25 Nella detta risoluzione il Consiglio precisa, in particolare, che l'elenco delle 129 sostanze che figura nella comunicazione della Commissione servirà da base alla Comunità per proseguire i lavori per l'attuazione della direttiva 76/464 e che, in una prima fase, verrà dedicata particolare attenzione, nei limiti del possibile e laddove risulti appropriato, ad un elenco di 11 sostanze allegato alla risoluzione. 26 Nel frattempo sono state aggiunte altre tre sostanze all'elenco della Commissione, che comprende, quindi, 132 sostanze. Di queste, però, 18 hanno formato oggetto di direttive del Consiglio, che fissano valori limite d'emissione ed obiettivi di qualità, e 15 altre hanno formato oggetto della proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 76/464, presentata dalla Commissione il 14 febbraio 1996 (6). 27 Il presente ricorso verte quindi sulle 99 sostanze dell'elenco allegato alla predetta comunicazione della Commissione e di cui il Consiglio ha preso atto con risoluzione 7 febbraio 1983. Quanto alla natura dell'elenco delle 99 sostanze 28 Il Regno del Belgio, da parte sua, contesta principalmente il carattere giuridicamente vincolante dell'elenco delle 99 sostanze, anche per le azioni ex art. 7. Infatti secondo il governo convenuto «il diritto comunitario disciplina soltanto 18 sostanze esaminate in direttive specifiche». La risoluzione del Consiglio 7 febbraio 1983 (7) dimostrerebbe come l'elenco delle 99 sostanze vada considerato alla stregua di una semplice base per lo svolgimento di lavori di definizione comunitaria. 29 Il governo belga afferma che «la Commissione effettua un'associazione del tutto errata tra, da un lato, un breve e vago allegato alla direttiva 76/464, che è una direttiva quadro, e, dall'altro, una risoluzione politica del Consiglio che individua 129 sostanze come base per lo svolgimento di studi comunitari e come base provvisoria di eventuali azioni nazionali». 30 Inoltre il Regno del Belgio cita la comunicazione della Commissione del 22 giugno 1982 (8) per dimostrare «come l'identificazione di un elenco di sostanze - mediante la risoluzione - avesse natura meramente sperimentale e andasse considerata come una fase intermedia, che avrebbe dovuto condurre alla presentazione, da parte del Consiglio, di proposte di direttive concrete e di direttive specifiche». 31 La Commissione replica all'argomento del Regno del Belgio affermando che, da una parte, dal ricorso risulta che la Commissione non ha mai ritenuto che la risoluzione del Consiglio fosse giuridicamente vincolante e che, dall'altra, «l'obbligo di cui al Regno del Belgio viene addebitato l'inadempimento discende non già dalla risoluzione, bensì dall'art. 7 della direttiva e dall'elenco II cui il detto articolo fa riferimento». 32 All'argomento delle autorità belghe secondo cui la direttiva 76/464 sarebbe soltanto una direttiva quadro che necessita dell'adozione, da parte del Consiglio, di direttive specifiche, la Commissione obietta che tale analisi è in contrasto con il sistema instaurato dalla direttiva, che stabilisce due livelli di protezione. Il primo livello (elenco II) tenderebbe alla riduzione (9) dell'inquinamento delle acque mediante la definizione di programmi stabiliti conformemente all'art. 7 della direttiva. Il secondo livello (elenco I), mirerebbe all'eliminazione (10) dell'inquinamento delle acque mediante le misure previste dagli artt. 3-6 della direttiva 76/464. 33 La Commissione ne ricava che «non si può sostenere che la mancanza di direttive specifiche per la determinazione dei valori limite applicabili ad una sostanza equivalga all'insussistenza di qualsiasi obbligo di diritto comunitario in materia». 34 Nella controreplica il governo belga osserva che «la Commissione continua a trarre conclusioni errate dalla lettura della direttiva e dalla risoluzione». A suo parere, «da una parte, la direttiva è una direttiva quadro, che necessita di decisioni giuridiche per precisare di quali sostanze si tratti negli allegati e, dall'altra, esiste la risoluzione politica che riconosce 129 sostanze come base per il proseguimento delle discussioni, onde giungere ad una base giuridica che stabilisca l'elenco delle sostanze». 35 Orbene, questo ragionamento del governo belga contiene, a mio parere, un errore. 36 Da un lato, non si può certo negare che, relativamente alle sostanze comprese nell'elenco I, per stabilire quali sostanze siano direttamente riguardate occorrono delle «decisioni giuridiche» emanate dal Consiglio. Tuttavia questa decisione del Consiglio concernente le singole sostanze è necessaria soltanto per assoggettare queste ultime ai provvedimenti di cui agli artt. 3-6 della direttiva 76/464. 37 Dal sistema instaurato dalla direttiva 76/464 risulta chiaramente che, in mancanza di precisazione, da parte del Consiglio, dei valori limite d'emissione, le sostanze comprese nell'elenco I vanno considerate come sostanze inserite nell'elenco II, con la conseguenza ch'esse devono formare oggetto, conformemente all'art. 7 della direttiva, di un programma di riduzione dell'inquinamento delle acque, da stabilirsi da parte di ciascun Stato membro. 38 Nell'ambito del regime previsto dall'art. 7 della direttiva 76/464, spetta ad ogni singolo Stato membro determinare le sostanze previste dall'elenco II, vale a dire sia quelle non comprese nell'elenco II in mancanza di determinazione, da parte del Consiglio, dei valori limite d'emissione, sia quelle specificamente comprese nell'elenco II. Infatti la direttiva 76/464 non attribuisce al Consiglio alcun compito particolare per quanto riguarda l'individuazione delle sostanze che rientrano nell'elenco II e devono quindi formare oggetto di un programma di riduzione. Spetta unicamente agli Stati membri individuare, tra le famiglie e gruppi di sostanze dell'elenco II, quelle pertinenti nel contesto nazionale di ciascuno di essi. Orbene, questo potere non può essere interpretato come equivalente ad una libertà concessa agli Stati membri di scegliere le sostanze ch'essi intendono prendere in considerazione nell'elaborazione del loro programma nazionale di riduzione. Infatti la direttiva 75/464 non prevede alcuna deroga e pertanto ogni sostanza che rientri nel primo trattino dell'elenco e sia pertinente al contesto nazionale deve essere inclusa nel programma nazionale stabilito ai sensi dell'art. 7 della direttiva 76/464. 39 Dall'altro lato, qualora non si contesti che l'elenco delle 99 sostanze non può essere considerato giuridicamente vincolante per il solo fatto che il Consiglio ne ha preso atto per una risoluzione, nondimeno occorre attribuirgli una certa rilevanza. Infatti nell'ambito della presente causa l'unica funzione che può avere la risoluzione è provare che le 99 sostanze controverse appartengono, dal punto di vista scientifico, alle famiglie e ai gruppi di sostanze dell'elenco I. In mancanza di prova scientifica contraria da parte del governo belga non posso presumere che il Consiglio abbia ratificato, fosse anche soltanto con una risoluzione, delle inesattezze scientifiche. Sull'obbligo di stabilire i programmi 40 Occorre quindi ritenere che le 99 sostanze menzionate nell'allegato al ricorso della Commissione rientrino tra le sostanze previste al primo trattino dell'elenco II e debbano, pertanto, formare oggetto di un programma di riduzione dell'ambiente idrico. 41 Al riguardo dagli atti di causa risulta che il Regno del Belgio non contesta l'obbligo di predisporre, in virtù dell'art. 7 della direttiva 76/464, programmi volti alla riduzione dell'inquinamento delle acque. Al contrario le autorità belghe affermano di avere «operato conformemente allo spirito dell'art. 7 della direttiva», adottando una serie di programmi e di provvedimenti a livello sia federale sia regionale e che «questi sforzi vanno considerati programmi di riduzione ai sensi dell'art. 7.1». 42 Più specificamente il Regno del Belgio sottolinea tre tipi di azioni: - la normativa esistente, - le azioni intraprese nell'ambito della tutela del mare del Nord, - i codici di buona pratica agricola. 43 Il Regno del Belgio fa riferimento anzitutto, per quanto riguarda la normativa vigente, ad oltre 50 decreti specifici, i quali comportano norme vincolanti sugli scarichi (o valori limite d'emissione) a seconda dei settori industriali. In secondo luogo fa notare che il regio decreto 21 novembre 1997, relativo al livello qualitativo minimo per le acque di superficie, ha fissato gli obiettivi di qualità per alcune delle sostanze comprese nell'elenco delle 99. Tale decreto sarebbe ancora applicato nella regione vallona per la fissazione di condizioni particolari, più severe rispetto alle norme di settore, nei casi in cui gli obiettivi di qualità non siano rispettati. La regione fiamminga avrebbe operato in modo analogo fissando i propri obiettivi di qualità. Essa inoltre utilizzerebbe gli obiettivi di qualità proposti dal Comitato scientifico per la tossicità e l'ecotossicità delle sostanze pericolose (CSTE). In ultima analisi le autorità regionali competenti utilizzerebbero gli obiettivi di qualità fissati nella legislazione di altri Stati membri o rinvenuti nella letteratura in materia. 44 Inoltre il Regno del Belgio rammenta di aver trasmesso alla Commissione un dossier, intitolato «Flussi verso il Mare del Nord», sulla riduzione delle emissioni di 36 sostanze nell'ambiente idrico e quindi verso il Mare del Nord. Secondo il governo convenuto la scelta delle 36 sostanze era fondata su esami e «screening» che dimostrano che occorreva attribuire priorità, in termini di obiettivi di qualità, a tali sostanze. 45 Infine il Regno del Belgio segnala codici di buona pratica agricola diretti a ridurre il massiccio impiego di sostanze fitosanitarie. Tali codici riguarderebbero anche molte sostanze comprese nell'elenco II, inclusi i composti organoclorati e organofosforici che rientrano nell'elenco delle 99 sostanze allegato al ricorsi della Commissione. 46 La Commissione replica che dalle informazioni fornite in merito alla normativa belga risulta che «62 sostanze sarebbero controllate dalla Regione fiamminga mediante l'applicazione congiunta di valori limite di emissione e di obiettivi di qualità ambientale». Orbene, secondo la Commissione, il numero delle sostanze che formano oggetto di un simile controllo a Bruxelles e in Vallonia sarebbe solo di 36. Ne ricava che «il Regno del Belgio non ha ancora adottato per l'intero territorio nazionale misure sufficienti a ridurre l'inquinamento causato da 63 delle 99 sostanze che formano oggetto della procedura per inadempimento, senza tuttavia dichiarare che le dette sostanze non sono presenti sul territorio». 47 Per quanto riguarda le azioni avviate dal Regno del Belgio nell'ambito del piano di protezione del Mare del Nord, la Commissione rileva anzitutto che 13 delle 36 sostanze menzionate rientrano nell'elenco I dell'allegato alla direttiva 76/464, per le quali la Commissione ha fissato valori limite d'emissione; pertanto le restanti 23 sostanze, rientranti nell'elenco II, non possono essere considerate sufficienti. La Commissione fa valere inoltre che il succitato documento «Flusso verso il Mare del Nord» non prevede alcun obiettivo di qualità delle acque, contrariamente a quanto prescritto dall'art. 7 della direttiva 76/464. 48 Quanto all'argomento del Belgio relativo ai codici di buona pratica agricola, la Commissione non nega ch'essi concorrano a ridurre l'inquinamento delle acque, ma rileva giustamente che «le autorità belghe non hanno fornito alcuna informazione che consenta di concludere che, con tale mezzo, le imperfezioni o le lacune delle loro normative (...) sarebbero corrette o colmate» e che non viene «precisato se i detti codici comportino obiettivi di qualità, quali sostanze esattamente siano considerate, ecc.». 49 0rbene, poiché da quanto si è detto risulta che i programmi di riduzione dell'inquinamento, da elaborare in forza dell'art. 7 della direttiva 76/464, devono comunque comprendere le 99 sostanze sulle quali verte la presente causa, devo necessariamente concludere che il Regno del Belgio non ha adempiuto gli obblighi ad esso imposti dal suddetto art. 7 della direttiva. 50 Infatti è accertato che il Regno del Belgio non ha adottato programmi diretti a ridurre, su tutto il territorio nazionale, l'inquinamento delle acque causato dalle sostanze di cui all'elenco II dell'allegato alla direttiva 76/464 e, in particolare, dalle 99 sostanze che rientrano nell'elenco allegato al ricorso. 51 Tuttavia questa constatazione non chiude ancora la discussione in quanto la Commissione, oltre al problema delle sostanze da considerare, fa carico al Regno del Belgio di non avere adottato formalmente nessun programma. Secondo la Commissione la direttiva 76/464 «sembra postulare quanto meno la concezione e l'adozione di un documento distinto che indichi le misure prese per la sua attuazione, nel quale venga descritta una politica coerente di riduzione dell'inquinamento». In mancanza dell'adozione formale di un programma la Commissione difficilmente potrebbe valutare se esso sia effettivamente attuato e, in caso affermativo, valutarne il contenuto e l'efficacia. 52 Il Regno del Belgio contesta questa interpretazione della Commissione rilevando che «in nessun punto la direttiva consente una siffatta interpretazione restrittiva, la quale non trova alcun fondamento giuridico ed è, peraltro, contraria alla definizione di direttiva contenuta nel Trattato: uno strumento per armonizzare i fini da perseguire, che lascia agli Stati membri la scelta dei mezzi da utilizzare». Al riguardo risulta dal fascicolo che, secondo le autorità belghe, i citati decreti settoriali non sostituirebbero la programmazione, bensì costituirebbero, al contrario, un elemento indispensabile di quest'ultima. Inoltre l'autorizzazione allo scarico, comunque obbligatoria, costituirebbe la concretizzazione della programmazione implicita nei detti decreti. 53 A mio parere, benché effettivamente la direttiva 76/464 non precisi la nozione di programma, l'interpretazione della Commissione sembra cogliere maggiormente il significato ad essa attribuito dal legislatore comunitario. Quest'ultimo, utilizzando la parola «programma», ha certamente voluto imporre agli Stati membri un obbligo che va oltre l'adozione di singole misure dirette a ridurre l'inquinamento. 54 La tutela ambientale dipende in gran parte dalla pianificazione dell'attività complessiva delle istituzioni pubbliche nazionali e comunitarie (11). 55 E' infatti quest'idea di pianificazione dell'azione degli Stati membri che implica l'obbligo di predisporre programmi. Si tratta pertanto di elaborare politiche globali in materia di inquinamento dell'ambiente idrico, nelle quali rientrano le misure concrete già adottate o ancora da adottare, come i decreti settoriali belgi. 56 La normativa cui fa riferimento il Regno del Belgio innegabilmente costituisce, a parte le critiche sopra svolte, uno strumento per ottenere una riduzione dell'inquinamento. Tuttavia, stando a quanto affermano le stesse autorità belghe, i decreti settoriali costituiscono il riflesso di una programmazione implicita. Orbene, un programma implicito in una serie di decreti settoriali non può in alcun caso essere considerato un programma ai sensi dell'art. 7 della direttiva 76/464. 57 Questa conclusione trova ulteriore conferma nel fatto che i nn. 6 e 7 dell'art. 7 instaurano una cooperazione, vale a dire un coordinamento, tra tutti gli Stati membri e la Commissione nella formazione dei programmi nazionali. La protezione dell'ambiente e, in particolare, la riduzione dell'inquinamento dell'ambiente idrico della Comunità implicano necessariamente, dato il carattere transfrontaliero dell'inquinamento delle acque, un coordinamento tra gli Stati membri. Orbene, il confronto dei programmi nazionali istituito a tal fine dall'art. 7 della direttiva 76/464 non potrebbe essere realizzato sulla base di programmi impliciti. 58 Tuttavia prima di concludere rimangono da valutare altri due argomenti svolti dal governo convenuto. 59 In primo luogo il Regno del Belgio fa valere la direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (12). L'adozione di tale direttiva confermerebbe «l'assenza di carattere giuridicamente vincolante dell'elenco» in quanto essa si sostituirebbe ad una serie di disposizioni della direttiva 76/464, in particolare all'art. 7, n. 2, relativo al principio dell'autorizzazione previa. Inoltre la direttiva 96/61 tenterebbe per la prima volta d'imporre una definizione comunitaria delle sostanze di cui trattasi. Tuttavia il Regno del Belgio lamenta che il testo in questione non presenta la dovuta chiarezza e, per il suo carattere non vincolante, non fa altro che aumentare l'incertezza giuridica e tecnica già esistente dopo l'entrata in vigore della direttiva 76/464. 60 Tuttavia si deve osservare che la direttiva 96/61 lascia immutato l'obbligo imposto agli Stati membri di predisporre programmi di riduzione dell'inquinamento, in quanto essa modifica soltanto, per i nuovi impianti, il regime delle autorizzazioni che d'ora innanzi dovranno «includere valori limite di emissione fissati per le sostanze inquinanti, in particolare quelle elencate nell'allegato III» (13) della nuova direttiva. Dalla direttiva 96/61 non risulta neppure che il legislatore comunitario abbia inteso modificare l'allegato della direttiva 76/464. 61 In secondo luogo il Regno del Belgio sostiene che i suoi argomenti trovano conferma nella proposta di direttiva in corso d'esame da parte del Consiglio, diretta a definire il contesto di un'azione comunitaria nel settore della politica delle acque, che prevede tra l'altro l'abrogazione della direttiva 76/464. Una versione emendata di tale proposta, sottoposta per consultazione agli Stati membri, chiarirebbe a pag. 3 «quale sia esattamente il problema di questa direttiva (e quindi l'obiettivo)». Vi si legge: «One of the problems of directive 76/464 was the lack of any means of identifying priority substances that the substances be tackled in manageable tranches, that the criteria for prioritisation be open and transparent, and that the substances selected according to those criteria be endorsed by the Comunity as a whole according to the procedures established in the Treaty. The Commission shall therefore come forward within a separate proposal for a first priority list, probably comprising around 30 dangerous substances, which will be adopted according to the Treaty procedures, and will produce that list by December 1998». 62 Non posso nascondere che questo argomento del Regno del Belgio non mi lascia indifferente. L'art. 13 della proposta di direttiva, infatti, impone agli Stati membri di elaborare un programma di interventi divisi per distretto idrografico. La data prevista per la messa a punto di questi programmi è il 31 dicembre 2004. D'altro canto l'ultima versione della proposta di direttiva, acclusa nel fascicolo dal Regno del Belgio, effettivamente prevede che la direttiva 76/464 sarà abrogata entro la data di entrata in vigore della nuova direttiva. 63 Dalla giurisprudenza della Corte risulta però che «la circostanza che al Consiglio venga sottoposta una proposta che potrebbe porre fine all'infrazione non può eliminare l'obbligo dello Stato membro responsabile di tale infrazione di conformarsi alle disposizioni comunitarie vigenti» (14). Conclusione 64 Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di: - dichiarare che il Regno del Belgio, avendo omesso di adottare programmi di riduzione dell'inquinamento delle acque che comportino obiettivi di qualità per le 99 sostanze indicate nell'allegato al ricorso e di comunicare alla Commissione, in forma sintetica, i detti programmi nonché i risultati della loro applicazione, in violazione dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato CE; - condannare il Regno del Belgio alle spese. (1) - GU L 129, pag. 23. (2) - V. sentenze 11 giugno 1998, cause riunite C-232/95 e C-233/95 (Racc. pag. I-3343), Commissione/Grecia, e C-206/96, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I-3401). (3) - V. sentenza 16 maggio 1991, causa C-96/89, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-2461, punto 15). (4) - Punto 16. (5) - GU C 176, pag. 3. (6) - GU C 55, pag. 7. (7) - Citata. (8) - Citata. (9) - Il corsivo è nell'originale. (10) - Il corsivo è nell'originale. (11) - V. le conclusioni dell'avvocato generale Cosmas presentate il 19 marzo 1998 nella causa C-298/97, decisa con sentenza 28 maggio 1998 (Racc. pag. I-3301, paragrafo 11). (12) - GU L 257, pag. 26. (13) - Art. 9, n. 3. (14) - Sentenza 12 luglio 1990, causa C-236/88, Commissione/Francia (Racc. pag. I-3163, punto 19).