CELEX: 51986PC0006
Language: de
Date: 1986-01-16
Title: VORSCHLAG EINER VERORDNUNG ( EWG ) DES RATES ZUR FESTLEGUNG VON MASSNAHMEN ZUR ERHALTUNG UND BEWIRTSCHAFTUNG DER FISCHBESTAENDE GEGENUEBER SCHIFFEN UNTER JAPANISCHER FLAGGE IN DEN DER HOHEITSGEWALT ODER DER GERICHTSBARKEIT PORTUGALS UNTERSTEHENDEN GEWAESSERN FUER 1986

Nr. C 136/6                              Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften                                 4.6. 86
                                                              II
                                                  (Vorbereitende Rechtsakte)
                                               KOMMISSION
             Entwurf einer Empfehlung des Rates über die Beschäftigung der Behinderten in der Euro-
                                                   päischen Gemeinschaft
                                                      KOM(86) 9 endg.
                                 (Von der Kommission dem Rat vorgelegt am 29. Januar 1986)
                                                       (86/C 136/06)
DER RAT DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN —                        Behinderte haben das gleiche Recht wie alle anderen Ar-
                                                                 beitnehmer auf Chancengleichheit in Berufsbildung und
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäi-               Beschäftigung.
schen Wirtschaftsgemeinschaft,
                                                                 In Zeiten der Wirtschaftskrise sollte das Vorgehen auf
gestützt auf den von der Kommission vorgelegten Ent-             europäischer und Gemeinschaftsebene nicht nur fortge-
wurf,                                                            setzt, sondern auch verstärkt werden, um die Erreichung
                                                                 der Chancengleichheit in der Praxis durch positive und
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments,                  kohärente Maßnahmen zu fördern.
                                                                 Mit diesen Maßnahmen sollten die Bestrebungen der Be-
nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialaus-               hinderten in Richtung auf ein uneingeschränktes aktives
schusses,                                                        und selbständiges Leben berücksichtigt werden.
in Erwägung nachstehender Gründe:                                Das Europäische Parlament hat in seiner Entschließung
                                                                 vom 11. März 1981 (4) die Notwendigkeit hervorgeho-
In der Entschließung des Rates vom 21. Januar 1974 (')           ben, auf Gemeinschaftsebene die wirtschaftliche, soziale
über ein sozialpolitisches Aktionsprogramm ist unter an-         und berufliche Integration der Behinderten zu fördern —
derem die Durchführung eines Programms zur berufli-
chen und gesellschaftlichen Eingliederung Behinderter            EMPFIEHLT DEN MITGLIEDSTAATEN —
vorgesehen.
                                                                  1. alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um ange-
Mit der Entschließung des Rates vom 27. Juni 1974 (2)                messene Chancen für die Behinderten im Bereich der
wurde ein erstes gemeinschaftliches Aktionsprogramm                  Beschäftigung und der Berufsbildung, einschließlich
zur beruflichen Rehabilitation von Behinderten aufge-                der ersten Ausbildung und Beschäftigung sowie der
stellt.                                                              Wiedereingliederung nach einer Rehabilitation zu för-
                                                                     dern.
In der Entschließung des Rates und der im Rat vereinig-
                                                                     Dieser Grundsatz der angemessenen Chancen sollte
ten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
                                                                     Anwendung finden in bezug auf:
21. Dezember 1981 (*) über die soziale Integration der
Behinderten werden die Mitgliedstaaten aufgefordert,                 a) den Zugang zur Beschäftigung und Berufsbildung,
„sicherzustellen, daß Behinderte nicht unbillig unter den                einschließlich der Dienste der Beratung, Vermitt-
Folgen wirtschaftlicher Schwierigkeiten zu leiden haben,                 lung und nachgehenden Betreuung;
insbesondere hinsichtlich der Beschäftigungslage", und
                                                                     b) das Verbleiben in dieser Beschäftigung oder Be-
„Maßnahmen zur Vorbereitung der Behinderten auf ein
                                                                         rufsbildung und den Schutz vor ungerechtfertigten
Berufsleben zu fördern"; in dieser Entschließung werden
                                                                         Entlassungen;
aber keine konzertierten oder konzentrierten Bemühun-
gen der Gemeinschaft in dieser Hinsicht vorgesehen.                  c) die Aufstiegsmöglichkeiten;
Für die Zwecke dieser Empfehlung umfaßt der Begriff              2. zu diesem Zweck eine einheitliche, umfassende und
„Behinderte" alle Personen mit körperlichen, geistigen               positive Politik für die Berufsbildung und Beschäfti-
oder seelischen Behinderungen.                                       gung der Behinderten aufzustellen und durchzufüh-
                                                                     ren; in dieser Politik sollten Maßnahmen und Ent-
                                                                     wicklungen in anderen Teilen der Gemeinschaft be-
                                                                     rücksichtigt werden.
O ABl. Nr. C 13 vom 12. 2. 1974, S. 1.
C) ABl. Nr. C 80 vom 9. 7. 1974, S. 30.
O ABl. Nr. C 347 vom 31. 12. 1981, S. 1.                         (4) ABl. Nr. C 77 vom 6. 4. 1981, S. 27.
 ---pagebreak--- 4. 6. 86                                   Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften                               Nr. C 136/7
    Diese Politik sollte insbesondere folgendes vorsehen:                      diese Quoten bekanntzugeben und wirksam
    a) Beseitigung negativer    Diskriminierungen                              werden zu lassen.
         i) Es sollten diejenigen Rechts- und Verwaltungs-                 ii) In jedem Mitgliedstaat sollte ein Kodex er-
            vorschriften überprüft und diejenigen tarifver-                    probter Maßnahmen für die Beschäftigung der
            traglichen Bestimmungen für ungültig erklärt                       Behinderten angenommen werden, der auf die-
            oder geändert werden, die dem Grundsatz der                        ser Empfehlung und dem Inhalt des dieser
            angemessenen Chancen für Behinderte zu-                            Empfehlung beigefügten Modellkodexes positi-
            widerlaufen. Vor allem sollten die Vorschriften                    ver Maßnahmen beruht. Der Kodex sollte wei-
            über ungerechtfertigte Entlassungen besondere                      testmöglich verbreitet und sowohl im öffentli-
            Vorkehrungen enthalten, um Schutz gegen                            chen als auch im privaten Sektor angewandt
                                                                               werden.
            Entlassungen aufgrund einer wie und wann
            auch immer erlittenen Behinderung zu bieten.                  iii) Es sollten Vorschriften erlassen werden, nach
        ii) Es sollte gewährleistet werden, daß es keine                       denen jeder öffentliche oder private Arbeitge-
            Ausnahme vom Grundsatz des gleichen Zu-                            ber, auf den Punkt i) Anwendung findet, Maß-
            gangs zu Ausbildung oder Beschäftigung gibt,                       nahmen zur Beschäftigung Behinderter in
            die nicht durch eine notfalls durch ärztliches                     Übereinstimmung mit dem Verhaltenskodex zu
            Gutachten bestätigte Unvereinbarkeit zwischen                      ergreifen hat. Die Mitgliedstaaten sollten es er-
            einer mit einem Arbeitsplatz verbundenen Tä-                       möglichen, daß diese Maßnahmen und die
            tigkeit oder einem Ausbildungsgang und einer                       jährlichen Fortschritte bei ihrer Durchführung
            besonderen Behinderung gerechtfertigt ist, und                     im Wege der bereits bestehenden Verfahren
            daß eine derartige Ausnahme regelmäßig über-                       zur Informationsvorbereitung im Sozialbereich
            prüft wird, um festzustellen, ob sie weiterhin                     veröffentlich werden.
            gerechtfertigt ist.                                           iv) Es sollten Vorschriften erlassen werden, nach
       iii) Es sollte gewährleistet werden, daß Personen,                      denen der Arbeitgeber mit den Rehabilitations-
            nach deren Ansicht der Grundsatz der ange-                         diensten hinsichtlich der Wiederbeschäftigung,
            messenen Chancen auf sie nicht angewandt                           möglichst beim gleichen Arbeitgeber, zusam-
            wurde, die Angelegenheit vor Gericht bringen                       menzuarbeiten hat; dies gilt für einen Beschäf-
            können, nachdem gegebenenfalls andere zu-                          tigten, der eine Behinderung erleidet, ganz
            ständige Einrichtungen damit befaßt worden                         gleich, ob als Ergebnis eines Arbeitsunfalls
            waren.                                                             oder der Arbeitsbedingungen;
       iv) Es sollte gewährleistet werden, daß alle Prü-           3. der Kommission über die Maßnahmen Bericht zu er-
            fungen, die für den Zugang zu Berufsbildungs-             statten, die sie in Anwendung dieser Empfehlung ge-
            gängen oder bei deren Abschluß gefordert wer-             troffen haben, damit die Kommission den nachste-
            den, in einer Weise durchgeführt werden, daß              hend erwähnten Bericht vorlegen kann —
            Teilnehmer mit Behinderungen nicht benachtei-
            ligt werden.
                                                                   UND FORDERT DIE KOMMISSION AUF:
   b) Positive Maßnahmen ßir Bebinderte
                                                                   1. für den Austausch von Informationen und Erfahrun-
         i) Eingedenk der Unterschiede in den Merkmalen               gen über die Rehabilitation und Beschäftigung Behin-
            der verschiedenen Unternehmen und in den                  derter zwischen den einzelstaatlichen Behörden und
            Rahmenbedingungen, sollten von den Mit-                   anderen eigens bezeichneten Stellen ein System zu er-
            gliedstaaten realistische Quoten für die Be-              richten und zu verwalten;
            schäftigung der Gesamtzahl der Behinderten
            durch öffentliche und private Unternehmen mit          2. dem Rat über die Anwendung dieser Empfehlung in-
            mehr als 20 Beschäftigten festgesetzt werden.             nerhalb von drei Jahren nach ihrer Annahme Bericht
            Es sollten Maßnahmen getroffen werden, um                 zu erstatten.
                MODELLKODEX POSITIVER MASSNAHMEN ZUR FÖRDERUNG DER BERUFSBILDUNG
                                        UND BESCHÄFTIGUNG DER BEHINDERTEN
 1. Schaffung von Arbeltsplätzen                                        nossenschaften oder von kleineren mittelständischen
                                                                        Betrieben usw.
     Die einschlägigen Maßnahmen sollten gewährleisten,                 Neue Beschäftigungsmöglichkeiten für Behinderte
     daß die Behinderten eine echte Chance haben, in                    könnten im Zuge einzelstaatlicher Initiativen im
     den Genuß konzertierter Programme zur Schaffung                    eigentlichen Sektor der neuen Technologien und für
     von Arbeitsplätzen zu gelangen, z. B. Regionalent-                 den Einsatz der neuen Technologien als Hilfsmittel
     wicklungsprogramme, örtliche Beschäftigungsinitiati-               zur Schaffung von Arbeitsplätzen in anderen Berei-
     ven, Aktionen zur Förderung der Gründung von Ge-                   chen entstehen. Es sind Vorhaben zu fördern und zu
 ---pagebreak--- Nr. C 136/8                           Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften                                   4.6.86
    unterstützen, die es den Behinderten ermöglichen,              Die Gewerkschaften müssen bestärkt werden, den
    Fernarbeit anzunehmen.                                         behinderten Arbeitnehmern jegliche notwendige Un-
                                                                   terstützung zuteil werden zu lassen und zu gewähr-
    Gleichermaßen sind Vorhaben zu fördern und zu                  leisten, daß sie angemessen vertreten werden.
    unterstützen, mit denen Behinderte im Hinblick auf
    eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgebildet und         4. Geschützte Beschäftigung
    vorbereitet werden, oder die für sie neue Beschäfti-
                                                                   In jedem Mitgliedstaat ist die Situation in bezug auf
    gungsmöglichkeiten in den Medien oder in Diensten
                                                                   die geschützte Beschäftigung zu prüfen, und es sind
    für andere Behinderte schaffen.
                                                                   Pläne für die Zukunft dieses Sektors auszuarbeiten.
                                                                   In diesen Plänen ist auch zu untersuchen, wie groß
    Ferner sind Wirtschaftsbereiche zu ermitteln (tertiä-          die Nachfrage künftig sein wird und ob es notwen-
    rer Sektor, einschließlich Fremdenverkehr und Gast-            dig ist, das Angebot zu erweitern oder einzuschrän-
    stättengewerbe; Intensiv-Landwirtschaft oder Gar-              ken. In qualitativer Hinsicht sollte bei dieser Über-
    tenbau, Forstwirtschaft usw.), die zukunftsträchtig            prüfung folgendes berücksichtigt werden:
    sind und für Behinderte in Frage kommen; es müs-
    sen auch Programme zur Schaffung neuer Arbeits-                — Verbesserung der Qualität weniger erfolgreicher
    plätze für Behinderte in diesen Bereichen durchge-                 Werkstätten oder Zentren, um ihre Leistung zu
    führt werden.                                                      optimieren;
    Auf einzelstaatlicher Ebene sollten Maßnahmen ge-              — Einführung neuer Tätigkeitsformen (z. B. im
    troffen werden, um zu gewährleisten, daß die neuen                 Computer-Sektor), die sowohl interessanter als
    Fernsprechsysteme den Bedürfnissen blinder Tele-                    auch kommerziell erfolgreicher sind;
    phonisten angepaßt werden können. Die Vertreter                — Ausbau echter Ausbildungsgänge in den Werk-
    der Behinderten sind zu den aus den neuen techno-                  stätten;
    logischen Entwicklungen resultierenden spezifischen
    Risiken für die Beschäftigung zu konsultieren, und             — Ausweitung der Übergangsfunktionen der Werk-
    es sind geeignete Maßnahmen zu treffen. Auf einzel-                stätten, d. h. ihrer Aufgabe als Zentren zur Be-
    staatlicher Ebene müssen besondere Programme für                   wertung und persönlichen Entfaltung zwischen
    die Wiederbeschäftigung von geistig behinderten Ar-                der Grundbildung oder einer Zeit der Arbeitslo-
    beitnehmern erstellt werden, die ihren Arbeitsplatz                sigkeit und dem Zugang zum freien Arbeits-
    aufgrund veränderter Gegebenheiten am Arbeits-                      markt;
    markt verlieren. Für behinderte Arbeitnehmer sollen
                                                                   — Verminderung der Isolierung mittels Ausweitung
    mehr Möglichkeiten für eine Teilzeitbeschäftigung
                                                                       geschützter Arbeitsplätze oder Gruppen im Be-
    geschaffen werden.
                                                                       trieb oder gemischter Genossenschaften.
 2. Anreize für Arbeitgeber                                     5. Sozialversicherungssysteme
    Es müssen öffentliche Mittel bereitgestellt werden,            Es ist dafür zu sorgen, daß behinderte Arbeitskräfte,
    um die Kosten, die einem Arbeitgeber entstehen,                die ihren Arbeitsplatz verlieren oder die nach der be-
    wenn er einen Behinderten einstellt, zu decken oder            ruflichen Rehabilitation keine Anstellung finden, sich
    dazu beizutragen. Zu den zuschußfähigen Aufwen-                — nur wegen ihrer Behinderung — finanziell nicht
                                                                   in einer schlechteren Lage befinden als andere Ar-
    dungen zählen die Anpassung der Maschinen oder
                                                                   beitnehmer in einer ähnlichen Situation.
    der Anlagen, die Schaffung behindertengerechter
    Zugänge und zusätzliche Personalkosten; Zuschüsse              Ferner muß sichergestellt werden, daß sich die Lei-
    sollten auch für die Wiederbeschäftigung von Arbeit-           stungssysteme nicht nachteilig auf die Teilzeitbe-
    nehmern, die nach einem Unfall behindert sind, und             schäftigung, auf die probeweise Beschäftigung oder
    für Neueinstellungen gezahlt werden. Im letzteren              die schrittweise Aufnahme oder Wiederaufnahme
    Fall sollte während der einführenden Ausbildung ein            einer Beschäftigung auswirken, wenn eine solche
    Lohnzuschuß aus öffentlichen Mitteln gewährt wer-              Maßnahme aus der Sicht des behinderten Arbeitneh-
    den.                                                           mers oder des Arbeitgebers wünschenswert ist.
 3. Vermittlung und Unterstützung am Arbeitsplatz               6. Übergang, berufliche Rehabilitation und Berufsaus-
                                                                   bildung
    In allen Gebieten sollten Vermittlungsdienste einge-           Vorrang sollte unbedingt einer Verbesserung von
    richtet werden, die ausdrücklich dafür zuständig               Angebot und Qualität der Berufsvorbereitung und
    sind, Behinderten mit einer geeigneten Ausbildung              -ausbildung der Behinderten gegeben werden, wobei
    bei der Arbeitsplatzsuche zu helfen; zu diesem                 insbesondere folgendes zu berücksichtigen ist:
    Zweck müssen entsprechende Ausbildungspro-
    gramme für die Stellenvermittler durchgeführt wer-             — in gleicher Weise Berücksichtigung der Bedürf-
    den. Die Vermittlungsdienste sollen auch — zumin-                   nisse von Arbeitnehmern, die durch Unfall oder
    dest in der Anfangszeit — für die Betreuung und                     Krankheit zu Behinderten wurden, und Jugendli-
    Unterstützung der Behinderten am Arbeitsplatz zu-                   chen, deren Behinderung angeboren ist bzw. in
    ständig sein.                                                       der Kindheit oder Jugend aufgetreten ist;
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     — Anpassung des Inhalts der Ausbildungspro-                   8. Stützende Umweltmaßnahmen
          gramme, um die Chancen auf dem Arbeitsmarkt                 Behinderte müssen in einer Umgebung leben kön-
          realistischer zu gestalten;                                 nen, in der sie von Weiterbildungsmaßnahmen profi-
     — Pflege der direkten Kontakte der Ausbildungs-                  tieren und einen vollen wirtschaftlichen Beitrag lei-
          einrichtungen zu den örtlichen Vertretern der               sten können. Die bestehenden Rechtsvorschriften
          Sozialpartner;                                              müssen tatsächlich angewandt werden, und erforder-
                                                                      lichenfalls müssen neue Rechtsvorschriften betref-
     — Verbesserung der Ausbildungsmethoden, insbe-                   fend eine geeignete Unterbringung (wenn möglich in
          sondere durch verstärkten Einsatz der neuen                 ein offenes Gemeinschaftswesen integriert), ange-
          Technologien als Ausbildungshilfen, durch die               messene Transportmöglichkeiten zum Ausbildungs-
          Einführung von Modul-Systemen und gegebe-                   oder Arbeitsplatz und die Zugänglichkeit des Ar-
          nenfalls von Fernunterricht;                                beitsplatzes, insbesondere im Bürosektor, erlassen
     — Förderung von Versuchen betreffend Lehrgangs-                  werden.
          struktur und Gebäudegestaltung, um die Koordi-
          nierung von theoretischer und praktischer Ausbil-        9. Konsultation, Koordinierung und Partizipation
          dung zu erleichtern;
                                                                      Die landesweiten, regionalen und lokalen Stellen
     — Beseitigung der Hindernisse durch Abbau der                    sollten ihre Konsultations-, Koordinierungs- und
          Anforderungen für den Zugang zu den Ausbil-                 Partizipationssysteme überprüfen und dabei auch die
          dungsprogrammen, durch Lockerung der Bestim-                öffentlichen Dienste und Einrichtungen, freiwillige
          mungen über die Altersgrenze, durch die Mög-                Wohlfahrtsverbände, unabhängige Sachverständige,
          lichkeit, die Ausbildung zu jedem Zeitpunkt des             Sozialpartner und Medien, aber auch die Behinder-
          Jahres aufzunehmen (gestaffelter Beginn) und                ten und ihre Familien einbeziehen. Vorrang sollte
          durch eine beschleunigte amtliche Anerkennung               hierbei die aktive Beteiligung der Behinderten (durch
          neuer Ausbildungsgänge;                                     Vertreter oder persönlich) bei Erlassen und Durch-
     — aktivere Beteiligung der auszubildenden Behin-                 führung der sie betreffenden Entscheidungen haben.
          derten an der Planung ihres Ausbildungspro-
          gramms;                                                 10. Information und Beratung
     — Schaffung von Möglichkeiten für auszubildende                  Für die Behinderten, ihre Familien und Fachkräfte
          Behinderte, an integrierten Ausbildungslehrgän-             (Sozialarbeiter oder Verwaltungsfachleute) sollte ein
          gen in normalen Einrichtungen teilzunehmen, wo              Informations- und Beratungssystem für technische
          immer dies möglich und wünschenswert ist;                   Hilfen und andere Fragen, die für Behinderte von
     — Sicherung der Kontinuität in der Übergangs- und                Bedeutung sind, aufgebaut werden. Dieses System
          Rehabilitationsphase durch Förderung der über-              könnte aus spezialisierten Zentren oder aus Diensten
          bereichlichen Zusammenarbeit und die Einset-                bestehen, die in bereits vorhandenen Zentren mit
          zung multidisziplinärer Teams.                              weiterreichenden Aufgaben geschaffen werden; im
                                                                      Laufe der Zeit sollte es, wenn die Mittel dies ermög-
 7. Bewertung und Beratung                                            lichen, von der Landesebene auch auf die regionale
      In allen Gebieten müssen leistungsfähige Einrichtun-            und lokale Ebene ausgeweitet werden.
     gen für die Ausbildungs- und Berufsberatung ge-
                                                                      Ferner sind koordinierte Maßnahmen erforderlich,
     schaffen werden, die ausdrücklich dafür zuständig
                                                                      um Politiker, Sozialpartner und Öffentlichkeit über
      sind, den Bedürfnissen der Behinderten zu entspre-
                                                                      die Fähigkeiten und Bedürfnisse der Behinderten zu
      chen. Wenn diese Aufgabe von einem allgemeinen
                                                                      unterrichten und zu beraten. Im Besonderen könnten
      und nicht von einem spezialisierten Beratungsdienst
                                                                      Videoprogramme zu Behindertenfragen über die
     wahrgenommen wird, so muß das betreffende Perso-
                                                                      entsprechenden Kanäle (Interessenverbände und
      nal entsprechend ausgebildet werden, um die speziel-
                                                                      Ausbildungssysteme der Sozialpartner) einer breiten
      len Bedürfnisse der Behinderten verstehen und
                                                                      Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.
      darauf eingehen zu können.
      Es müssen Untersuchungen durchgeführt werden,               11. Sozialforschung
      um die wirksamsten Bewertungsmethoden zu ermit-
      teln und diese Methoden in breitem Umfang einzu-                Forschungsarbeiten in diesem Bereich sollten geför-
      führen. In erster Linie ist darauf zu achten, daß die           dert und koordiniert werden, um den Bedarf und die
      Behinderten selbst (und gegebenenfalls ihre Fami-               Möglichkeiten zu analysieren und die Effizienz der
      lien) aktiv an der Bewertung teilnehmen und jeder               durchgeführten Maßnahmen zu beurteilen. Auf lan-
      ermutigt wird, sich für das beste Ausbildungsniveau             desweiter Ebene sollten Datenbanken mit sämtlichen
      und das höchste berufliche Ziel zu entscheiden, zu              Forschungsarbeiten in diesem Bereich eingerichtet
      dem er fähig ist.                                               werden.
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                                                               ANHANG
            Analyse der Kommission betreffend die Lage der Behinderten und die zu ihrer Beschäftigung
                                         durchgeführten Maßnahmen in der Gemeinschaft
            „Das Verlangen des Menschen nach Arbeit hängt mit seinem Wesen zusammen und geht weit über
                                   die bloße Befriedigung der materiellen Bedürfnisse hinaus"(')
                                          I. EINLEITUNG: GRUNDLAGE DER ANALYSE
              1. Die Kommission stützt sich bei dieser Analyse in erster Linie auf vier Studien (2), die zwischen 1982
                  und 1983 durchgeführt wurden und in denen die Probleme unter verschiedenen — statistischen, psy-
                  chologischen, juristischen, soziologischen und ergonomischen — Gesichtspunkten untersucht werden.
                  Der Verbund von Rehabilitationszentren der Gemeinschaft setzte ferner drei Arbeitsgruppen ein, die
                  1983 über die Beschäftigung und berufliche Ausbildung von Behinderten berichteten; darüber hinaus
                  waren die europäischen Behindertenverbände, mit denen die Kommission in regelmäßigem Kontakt
                  steht, aufgefordert worden, Angaben oder Lageberichte zu diesem Thema zu unterbreiten. So war es
                  der Kommission möglich, auf Wissen und Meinungen der Praktiker, der „Verbraucher" und der For-
                  scher zurückzugreifen.
              2. Der Kommission war außerdem klar gemacht worden, wie wichtig Beschäftigung, berufliche Rehabili-
                  tation und Ausbildung für die Behinderten sind. Aufgrund dessen erstellte die Kommission eine
                  Diskussionsunterlage für den Beratenden Ausschuß für die Berufsausbildung (3), die dieser auf seiner
                  Sitzung im September 1983 erörterte. Als Ergebnis dieser Aussprache unterbreiteten einige Ausschuß-
                  mitglieder wertvolle Kommentare, die in den Abschnitten dieser Mitteilung über die Berufsbildung
                  berücksichtigt werden.
              3. Gleichzeitig war es der Kommission möglich, die Arbeiten der internationalen Organisationen einge-
                  hend zu verfolgen, die, veranlaßt durch das UN-Jahrzehnt der Folgemaßnahmen auf das Internatio-
                  nale Jahr der Behinderten (1981) und aus einem Gefühl für die Dringlichkeit der kritischen Probleme,
                  die es zu lösen gilt, außerordentlich aktiv auf dem Gebiet der Rehabilitation und Beschäftigung von
                  Menschen mit Behinderungen sind. Von besonderer Bedeutung war auch die Tatsache, daß die Inter-
                  nationale Arbeitsorganisation 1983 ein Übereinkommen und eine Empfehlung zur Rehabilitation und
                  Beschäftigung der Behinderten angenommen hat. Das positive Vorgehen und die Solidarität der Ge-
                  meinschaftsländer in einer Reihe wichtiger Fragen waren bei der Erstellung dieser Unterlagen bemer-
                  kenswert. Der Europarat (partielles Übereinkommen im sozialen Bereich und auf dem Gebiet des öf-
                  fentlichen Gesundheitswesens) leistete ebenfalls einen doppelten Beitrag von außerordentlichem Wert
                  durch die systematische Neugestaltung seiner Informationsübersicht über die einzelstaatlichen Rechts-
                  vorschriften zur Rehabilitation und Beschäftigung der Behinderten sowie durch die Aktualisierung und
                  Zusammenstellung all seiner früheren Entschließungen im Hinblick auf eine neue umfassende Ent-
                  schließung, in der eine kohärente Politik zur Rehabilitation der Behinderten niedergelegt werden soll.
                  Ebenso wertvoll und ergänzend ist das Programm der OECD für behinderte Jugendliche (Zentrum für
                  Bildungsforschung und Innovation), das jetzt vom Thema der schulischen Eingliederung zum Thema
                  der Erleichterung des Übergangs von der Schule ins Erwerbsleben weiterentwickelt wurde; der
                  Schwerpunkt liegt hier auf der Förderung, Beschreibung und Evaluierung innovativer Ansätze und
                  Vorhaben sowie auf der Analyse der Auswirkungen ihrer Ergebnisse auf die Politik. Durch die Ver-
                  flechtung all dieser gut gesteuerten internationalen Tätigkeiten und denen der Europäischen Gemein-
                  schaft wird die Unterstützung der Anstrengungen, die in allen betroffenen Mitgliedstaaten unternom-
                  men werden, noch weitgehend verstärkt.
            (') Aus „Ermittlung der Bedürfnisse; Bericht über eine 1984 in Athen durchgeführte Erhebung" — Vor-
                 lage der griechischen Gesellschaft für Spastiker anläßlich eines Seminars, das von der Kommission un-
                 terstützt und von der „International Cerebral Palsy Society" im April 1984 im Cambridge veranstaltet
                 wurde.
            (2) Bei den vier Studien handelt es sich um:
                — „Die Behinderten und ihre Beschäftigung", Guy Mangin (EUROSTAT, 1983);
                — „Eine funktionelle Beurteilung behinderter Arbeitnehmer im Lichte der Anforderungen an neue
                      mikro-elektronische Geräte", Robert Feeney, Universität Loughborough, 1982;
                — „Überblick: Behinderung und Beschäftigung", Mary Croxen, Fernuniversität, 1982;
                — „Die Eingliederung von Behinderten in die Wirtschaft: eine Analyse der Maßnahmen und Tenden-
                      zen in den Mitgliedstaaten", Eliane Vogel-Polski und andere, Freie Universität Brüssel, 1983.
            (3) Kommissionsdokument „Die Berufsausbildung der Behinderten in der Europäischen Gemeinschaft",
                Juni 1983.
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          4. Im Januar 1984 forderte die Kommission Herrn Prof. Aldeba, Dekan der wirtschaftswissenschaftlichen
              Fakultät an der Universität Limburg, Maastricht, auf, einen zusammenfassenden Bericht (') zu erstel-
              len, der alle Studien und sonstigen bereits vorliegenden Beiträge berücksichtigen und die Grundlage
              für ein multirepräsentatives Seminar bilden sollte, das die Kommission im März 1984 in Brüssel veran-
             staltete. Schließlich war das Thema Beschäftigung Hauptpunkt der Tagesordnung zweier Sitzungen
             der Verbindungsgruppe der Kommission für Behinderungen (im April und Juni 1984), die sich aus
             Vertretern der zuständigen Ministerien aller Mitgliedstaaten zusammensetzt. Die Verbindungsgruppe
             war auch eine wichtige Quelle für Informationen über jüngste Entwicklungen in den Mitgliedstaaten.
                                                            II. LAGE
       A. Allgemeine positive Faktoren auf dem Gebiet der Behinderung
         5. Auf einem Gebiet, auf dem so viele schwierige Probleme bestehen, würde sich ein völlig unausgewoge-
             nes Bild ergeben, wenn nicht zunächst über die vielen höchst wichtigen positiven Merkmale der gegen-
             wärtigen Situation berichtet würde. Während der medizinische Fortschritt durch die höhere Überle-
             bensraten bei der Geburt, nach einem Unfall oder im Alter zu einer Erhöhung der Zahl der gegenwär-
             tigen Behinderungen führen kann, muß diesem Argument natürlich entgegengehalten werden, daß jetzt
             nicht nur viele der früher unheilbaren Schäden geheilt werden können, sondern daß auch Behinderun-
             gen, die auf Schäden beruhen, die selber unheilbar bleiben, verringert werden. Gleichzeitig wurden
             erhebliche Fortschritte in der theoretischen und praktischen Pädagogik erzielt, die neue Lernmöglich-
             keiten für geistig und körperlich Behinderte auf allen Ebenen der allgemeinen und beruflichen Bildung
             eröffnen. In einigen Fällen wird dieser Effekt noch durch die positiven Auswirkungen der vorherr-
             schenden Tendenz verstärkt, behinderte Kinder und Jugendliche in das normale Schulsystem einzuglie-
             dern.
         6. Ebenso spektakuläre Fortschritte wurden bei der Verringerung oder sogar Behebung von Behinderun-
             gen erzielt, die auf noch so schweren Schädigungen beruhen. Angebot und Qualität der technischen
             Hilfen und die Verfügbarkeit von Informationen über diese Hilfen nehmen in der Regel ständig zu; es
             gibt keine Art der Behinderung, die nicht auf die eine oder andere Weise durch diese Hilfen verringert
             werden kann; der gegenwärtige Beitrag der Hilfen, ganz abgesehen von ihrem künftigen Potential, bei
             denen die neuen Technologien der Informatik und Telematik genutzt werden, ist besonders groß. Die
             Vorteile, die sie bieten, erstrecken sich auf jede Phase und fast alle Aspekte des Lebens — Basisfunk-
             tionen, allgemeine Bildung, Berufsbildung, Beschäftigung, Freizeit, Kommunikation, selbständiges Le-
             ben. Es kann in zunehmendem Maße ohne Übertreibung gesagt werden, daß Blinde lesen, Taube
             telefonieren, Gelähmte sich erstaunlich frei bewegen und geistig Behinderte lernen können. Mit Hilfe
             eines Computers kann sogar ein Mensch, der von Geburt an so schwer gelähmt ist, daß er nur mit dem
             Kopf nicken oder blasen kann, lernen, sich zu verständigen und seine Umwelt zu kontrollieren.
         7. Das Zusammentreffen technischer Fortschritte mit veränderten Verhaltensweisen und einem zuneh-
             menden Verantwortungsbewußtsein der Öffentlichkeit hat eine Reihe weitreichender Vorteile ge-
             bracht. Ein an allen vier Gliedmaßen Gelähmter kann in der Lage sein, einen Wagen zu fahren, der
             speziell für ihn angepaßt wurde; in einer Reihe von Städten wurden die öffentlichen Verkehrssysteme
             angepaßt oder Beförderungen von Haus zu Haus eingeführt (2). Viele einfallsreiche und flexible Vor-
             haben zum Bau von Häusern machen es möglich, daß Behinderte selbständig leben können, ohne auf
             die notwendige Unterstützung durch Fachkräfte verzichten zu müssen und ohne daß es zur Bildung
             von Gettos kommt (3). Die Mobilität auf den Straßen wurde in einigen Städten durch besondere Wege
             für Rollstuhlfahrer oder durch tastbare oder hörbare Hilfen für sehbehinderte Fußgänger verbessert. Es
             wurde auch viel getan, um öffentliche Gebäude — Büros, Hotels, Geschäfte, Schulen, kulturelle und
             Freizeiteinrichtungen — für Behinderte physisch zugängig zu machen und Arbeitsplätze an die Bedürf-
             nisse der behinderten Arbeitskräfte anzupassen. Es stimmt zwar, daß die Errungenschaften auf all die-
             sen Gebieten in der Gemeinschaft außerordentlich unterschiedlich sind, doch sind sie Wirklichkeit und
             nachahmenswerte Beispiele.
         8. Auch ist es wichtig, daß die Bemühungen der Mitgliedstaaten zur Errichtung oder Unterstützung lan-
             desweiter Koordinierungsstellen nicht unterbewertet werden. In einigen Fällen haben diese Stellen auch
             die Aufgabe, einen Teil der Maßnahmen durchzuführen und Dienste anzubieten; in anderen Fällen
             liegt das Hauptgewicht auf Beratung und Information. Der französische Verbindungsausschuß für die
             Rehabilitation von Behinderten (Comite National de Liaison pour la Readaptation des Handicapes) ist
       (') „Behinderte und ihre Beschäftigung" von Will Albeda, in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Zen-
            trum für Arbeit und Gesellschaft, Maastricht.
       (2) Vgl. die im Auftrag der Kommission durchgeführte Studie „Beförderung von Behinderten: Haus-zu-
            Haus-Beförderungssystem", Erica Research Institute, November 1982.
       (3) Vgl. insbesondere die Mitteilung der Kommission KOM(80) 491 vom September 1980, in der über
            Innovationen im Wohnungswesen berichtet wird, die von der Gemeinschaft im Rahmen ihres Pro-
            gramms von Modellvorhaben für behindertengerechtes Wohnen unterstützt werden.
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                  ein gutes Beispiel für die Errichtung einer solchen landesweiten Einrichtung; das gleiche gilt für die
                  Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation in Deutschland, den niederländischen Behindertenrat
                  ,,Stichting Nederlandse Gehandicaptenraad", die Nationale Rehabilitationsbehörde in Irland und die
                  Königliche Vereinigung für Behinderung und Rehabilitation im Vereinigten Königreich. Einige dieser
                  Stellen nehmen auch die Aufgaben der nationalen Sekretariate der Rehabilitation international wahr
                  und spielen dadurch eine aktive Rolle im weltweiten gegenseitigen Austausch von Daten und Ideen;
                  auf europäischer Ebene führen die Sekretariate der Gemeinschaftsländer regelmäßig Gespräche mit der
                  Kommission über alle wichtigen sozialen Fragen der Behinderung und geben ihrer Arbeit so eine
                  gemeinschaftliche Dimension.
              9. Viele dieser Errungenschaften in der Praxis kamen zustande durch (und forderten ihrerseits) eine Ver-
                  änderung in den Verhaltensweisen — beispielsweise unter den Arbeitgebern, Gewerkschaften, Beam-
                  ten, Verwaltungsexperten, Fachkräften im Behindertenbereich und zu einem gewissen Grad auch in
                  der breiten Öffentlichkeit. Bei der Förderung dieses Wandels war das Internationale Jahr der Behinder-
                  ten (1981) sicherlich ein wesentlicher Faktor. Zuweilen ist es jedoch schwer, sich nicht zu sehr von der
                  dunkleren Seite beeindrucken zu lassen: das Fortbestehen von Gleichgültigkeit, Unkenntnis und
                  schlecht verborgener Angst gegenüber vielen Formen der Behinderung kann sich als ein bedrückendes
                  Phänomen erweisen. Positiv zu verbuchen ist jedoch ein wachsendes Bemühen, beispielsweise die tradi-
                  tionsgebundenen Schranken zwischen den Praktikern verschiedener Berufe und den Fachkräften sowie
                  den jeweiligen Verwaltungsfachleuten oder — was noch wichtiger ist — ihren Klienten (') zu beseitigen.
                  In einigen Ländern zumindest haben Sendereihen und Dokumentarfilme, die im Rundfunk bzw. Fern-
                  sehen ausgestrahlt werden, eine große Wirkung. In weiten Kreisen besteht ein zunehmend wirksamer
                 Wille, die schwächenden Kräfte eines ungebührlichen Paternalismus auszuräumen, der für manch eine
                  wohlgemeinte Tätigkeit in der Vergangenheit charakteristisch war. Obwohl es immer noch Vorbehalte
                  und Vorurteile gibt, ist es ermutigend, daß viele Arbeitgeber ihr Verhalten völlig geändert haben, als
                  sie aus der Praxis lernen mußten, was behinderte Arbeitskräfte zu bieten haben. In der Tat gibt es in
                  allen Lebensbereichen und Gesellschaftsschichten eine Fülle von Beispielen dafür, daß wir in einer Welt
                  leben, in der sich alles ändern kann, wenn erst einmal das Eis gebrochen ist.
            10. Nicht schnell, zumindest nicht in Europa, aber dennoch spürbar und in zunehmendem Maße reagieren
                  Behinderte jetzt selber auf diese komplexe Lage von Ausweglosigkeit und Chance. Einzelne haben dies
                  natürlich schon immer getan; es wird immer mehr eingesehen, daß, abgesehen von den wenigen
                  Grundvoraussetzungen, Zusammenschluß und Solidarität notwendig sind, wenn der Herausforderung
                  begegnet werden soll. In allen Gemeinschaftsländern sind die Vereinigungen der Eltern Und Familien
                  Behinderter sowie die Behindertenverbände selbst mehr oder weniger einflußreich, und der Trend geht
                  dahin, daß ihr Einfluß noch zunimmt; auf europäischer Ebene wird dies auch spürbar und die Kom-
                  mission fördert diese Entwicklung. Der gute Wille der Nichtbehinderten ist sicherlich wichtig, aber
                  nicht ausreichend; auf ihn allein kann man sich nicht verlassen, um in schweren Zeiten wirksame Er-
                  gebnisse zu erzielen. Behinderte brauchen daher auch die Unterstützung einer gutgeführten Selbstver-
                  teidigung. Diese wird nirgends wirksamer sein als dort, wo sie mit aktiven Selbsthilfesystemen und
                  -tätigkeiten verbunden wird, wie in der „Bewegung für selbständiges Leben" (Independent Living
                  Movement), die jetzt in der Gemeinschaft an Orten Fuß faßt, die so weit auseinander liegen wie
                  Derbyshire und München.
            11. Zusammenfassend können die positiven Faktoren als eine Kombination eines etwas langsamen und
                  sporadischen, aber dennoch deutlichen Fortschritts, was die allgemeinen Umweltfragen, die Stützungs-
                  strukturen, die Einstellung der anderen zu den Behinderten und die Vorstellungen der Behinderten
                  selber und ihre Erwartungen betrifft, mit einem sehr viel schnelleren Fortschritt im wissenschaftlichen
                  und technologischen Bereich gesehen werden. Wichtig für diesen Bericht ist, daß sich diese Kombina-
                  tion verändert hat und daß sie auch weiterhin die Schwelle der Vermittelbarkeit am Arbeitsmarkt ver-
                  ändern wird. Es ist heute eine Realität, daß von einer Nichtvermittelbarkeit am Arbeitsmarkt im abso-
                  luten Sinne nicht mehr gesprochen werden kann; daß Äußerste, was man im negativen Sinne tun kann,
                  ist zuzugeben, daß man sich in einigen Fällen nicht vorstellen kann, wie eine bestimmte Person in
                  allernächster Zukunft beschäftigt werden kann, und selbst das wird sich ziemlich häufig und wahr-
                  scheinlich immer öfter als falsch herausstellen.
            B. Allgemeine Probleme der Behinderung
            12. Diesen im wesentlichen positiven Faktoren ist eine Reihe allgemeiner Probleme entgegenzusetzen, die
                  der Verwirklichung eines vollgültigen und befriedigenden Lebens vieler Behinderter im Wege stehen
                  und auf die hingewiesen werden muß, bevor auf die spezifischen Beschäftigungsprobleme eingegangen
                  wird. Einige dieser Probleme ergeben sich aus der Art der Behinderung, andere wiederum haben ihren
                  Ursprung in der Reaktion der Gesellschaft auf die Behinderung.
            (') Vgl. die jüngsten (1983) im Auftrag der Kommission durchgeführten Untersuchungen über die „berufs-
                 übergreifende Zusammenarbeit" von Prof. Boris Ford und „Die Rolle der freien Wohlfahrtsverbände"
                von V. Köditz, die sich beide hauptsächlich mit den Bedürfnissen behinderter Jugendlicher beim Über-
                 gang ins Erwerbsleben befassen.
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        13. Eine Gruppe von Problemen betrifft die große Unterschiedlichkeit der Behinderungen. Unter den Be-
            hinderten selber hat dieser Faktor zu einem unverständlichen Bruch in der Entstehung eines umfassen-
            den Gefühls der Solidarität geführt und daher in der Parxis die Schaffung wirklich starker Strukturen
            der Selbsthilfe und Selbstverteidigung verhindert. Auch für die Verwaltungen und Leistungsträger stellt
            die Unterschiedlichkeit der Behinderungen eine schwer überwindbare Schwierigkeit dar: Sie versuchen
            ständig, entweder einen Ausweg zu finden zwischen Überspezialisierung und allzu großer Verallgemei-
            nerung bei der Definition der Probleme, denen sie sich gegenüber sehen, oder ansonsten eine Reihe
            von Einzelentscheidungen zu treffen, um in spezifischen Fällen oder bei besonderen Bedürfnissen
            verhältnismäßig engherzig oder großzügig vorgehen zu können.
        14. Die Behinderung bringt sowohl die Behinderten als auch die politischen Entscheidungsträger und Lei-
            stungserbringer in die schwierige" Lage der Brandmarkung. Um Dienstleistungen zu planen und zu
            erbringen, muß der Träger wissen, welche Bedürfnisse bestehen und wo sie bestehen, und in der Lage
            sein, die herrschenden Tendenzen zumindest bis zu einem gewissen Grad einzuschätzen. So muß er
            also die Behinderten ermitteln, ausführliche Information über sie zusammentragen und sie vielleicht zu
            bestimmten Zwecken bitten oder auffordern, sich selber als behindert registrieren zu lassen. Selbst eine
            aktive Eingliederungspolitik hängt davon ab, daß zunächst ermittelt und so festgestellt wird, wer einge-
            gliedert werden soll. Die mißliche Lage, in der sich der Behinderte selbst befindet, ist nur zu klar: um
            einen Leistungsanspruch zu begründen, muß er sich einstufen lassen, was unter Umständen das Bild,
            das er selber von sich hat oder das andere von ihm haben, beeinträchtigt. Deshalb mag auch ihm der
            öffentliche Weg zur Eingliederung unangenehm und zu exponiert erscheinen.
        15. Die negativen Faktoren, die bei der Reaktion der Gesellschaft auf die Behinderten festgestellt werden
            können, lassen sich in drei Arten unterteilen: diejenigen, die in den Rechtsvorschriften und bei der
            Bereitstellung von Diensten und im Verhalten der breiten Öffentlichkeit zutage treten. Was die Rechts-
            vorschriften betrifft, so ist das allgemeine Bild trotz der vielen nützlichen Maßnahmen, die in den
            Gemeinschaftsländern durchgeführt werden, aus vielerlei Gründen unbefriedigend. Die früheren
            Rechtsgrundlagen spiegeln natürlich die Ansichten der damaligen Zeit wider, die heutzutage vielleicht
            beschränkt oder verzerrt erscheinen; auch haben die Gesetzesänderungen nicht mit dem Wandel der
            Lage und der Einstellungen Schritt gehalten. Auch waren die Rechtsvorschriften häufig Stückwerk, so
            daß zwischen den einzelnen Teilen kein Zusammenhang besteht. Drittens ist ihre Durchführung nicht
            immer wirksam und die Überwachung häufig unzulänglich. Die nachteiligen Auswirkungen dieser Un-
            zulänglichkeiten werden schließlich noch durch die Wirtschaftsrezession verschärft.
       16. Trotz allem, was in diesem Jahrhundert in den Industrieländern getan wurde, um Dienste zur Befriedi-
            gung der Bedürfnisse von Behinderten einzurichten und zu verbessern, besteht eine starke und viel-
            leicht zunehmend an Gewicht gewinnende Meinung, daß viele Maßnahmen unzulänglich oder unge-
            eignet sind. Die Kritik richtet sich zu einem großen Teil nicht nur auf Fragen der Behinderung, son-
            dern ist Teil eines ganzen Prozesses, der die Wirksamkeit aller sozialen Dienste in Frage stellt; da die
            Behinderten ganz besonders von diesen Diensten abhängig sind, sind natürlich auch die Fragen für sie
            von besonderer Bedeutung. Die Härte der Kritik an den Diensten, die von den Behinderten selber
            vorgebracht wird, beruht zu einem großen Teil auf der Bestärkung, die sie von denen erhalten, die
            nicht selber behindert sind — seien es Fachkräfte, freiwillige Helfer, Eltern oder sonstige Wohlgesinnte.
            Die Kritik erstreckt sich auf folgende Punkte:
            — Zersplitterung
                Die Dienste sind entsprechend den spezifischen Bedürfnissen aufgebaut, so daß sich ein Behinder-
                ter gleichzeitig an eine Reihe von Fachkräften oder Stellen wenden muß, von denen keine in der
                Lage ist, seine Probleme als Ganzes zu behandeln, oder damit beauftragt ist, die Auswirkungen
                einer Maßnahme auf andere Aspekte im Leben seines Klienten zu überprüfen. Die Fachkräfte sel-
                ber sind überspezialisiert und haben wenig oder bestenfalls unzureichende Kontakte untereinander;
                die Koordinierung ist in der Regel bekanntlich schwach, was kaum überrascht, denn typischerweise
                gibt es weder eine zuständige Person noch eine zuständige Stelle, die mit der Koordinierung beauf-
                tragt ist. Auf dem Gebiet der bereichsübergreifenden Zusammenarbeit liegt das allgemeine Ausmaß
                noch weit hinter der erforderlichen Zusammenarbeit zurück, obwohl es bemerkenswerte Beispiele
                für gute Praktiken gibt, wie weiter oben berichtet wurde (').
                Die Auswirkung dieser Zersplitterung kann natürlich bei einem Übergangsprozeß besonders hart
                sein, wenn der Behinderte sich mit der Zeit von einer Stelle oder Einrichtung zur anderen wenden
                muß (2), doch die gesamte Rehabilitation ist ein Prozeß in diesem Sinne und daher den Gefahren
                einer Diskontinuität ausgesetzt.
       0) Vgl. Ziffer 9 und Fußnote.
       (2) Dieser Punkt wird in einer Studie besonders herausgestellt, die unlängst im Auftrag der Kommission
           vom Zentralamt für behinderte Studenten (National Bureau for Handicapped Students) im Vereinigten
           Königreich unter folgendem Titel erstellt wurde: „Überblick über die Lage in den Mitgliedstaaten der
           Gemeinschaft hinsichtlich des Zugangs von behinderten Studenten zu weiterführenden Bildungseinrich-
           tungen und Ausbildungsgängen".
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                — Vereinheitlichung
                    Die Behauptung ist keineswegs neu oder bemerkenswert, daß Bürokraten oder sogar Träger der
                    primären Versorgungsdienste dazu neigen, die Probleme von Gruppen von Klienten zu vereinfa-
                    chen und einzuordnen — zumindest in den Augen der Klienten selber — und gerne die Bedeutung
                    der für den einzelnen spezifischen Faktoren unterschätzen. Bis zu einem gewissen Grad wird dies
                    unvermeidbar sein und muß daher akzeptiert werden; von vielen Behinderten kann jedoch eine
                    Akzeptanz nicht erwartet werden. Für sie ist die komplexe Besonderheit der Auswirkungen ihrer
                    Behinderung das Wesentliche ihres Lebens, den ganzen Tag über und jeden Tag: entweder tragen
                    die Lösungen dieser Eigenheit Rechnung oder sie sind völlig unbrauchbar. Es ist wohl kaum tröst-
                    lich zu wissen, daß die meisten Rollstühle durch eine Tür passen, wenn der eigene Rollstuhl nicht
                    durchgeht. Ein ewiges Problem ist auch das, wenn jemand — Bürokrat, Fachkraft, Arbeitgeber,
                    Hotelier oder wer auch immer — das, was er anzubieten hat, zwar anpassen, aber nicht darüber
                    hinausgehen will.
                — Patemalismus
                    Wenn auch in gewisser Hinsicht angebracht, wird vielleicht in anderer Hinsicht von den Diensten
                    zuviel getan. Vor allem für die geistig Behinderten, aber nicht allein für sie; unter Umständen ist es
                    leichter, Schutz und Unterstützung zu finden, als ihnen zu entgehen und ein vernünftiges Maß an
                    Selbständigkeit zu erlangen. Einige Berufe sind bekannt für ihr anmaßendes und herablassendes
                    Verhalten. Aus einer gewissen Sicht sind alle Behinderten erklärtermaßen chronische Patienten, und
                    traditionsgemäß dürfen Patienten nur soviel Informationen über ihren eigenen Zustand erhalten,
                    wie es nach Meinung der Fachkräfte für sie gut ist. In der Regel reagieren die Menschen auf diese
                    gutgemeinte Tyrannei mit Unterwerfung: Das führt dazu, daß der Behinderte seine Menschen-
                    rechte an andere „delegiert" oder abtritt.
            17. Wie bereits erwähnt, wurden zwar Fortschritte dahingehend erzielt, daß die breite Öffentlichkeit er-
                folgreich zu einer positiveren Haltung gegenüber den Behinderten ermutigt werden konnte, doch
                scheinen sich alle darin einig zu sein, daß in unserer Gesellschaft die gegenwärtige Lage in dieser
                Hinsicht noch lange nicht befriedigend ist. Bei bestimmten Formen der Behinderung sind die Schwie-
                rigkeiten im allgemeinen sehr viel größer als bei anderen — beispielsweise bei geistiger Retardierung,
                bei Lähmungserscheinungen, die das Sprechvermögen beeinträchtigen oder den Ges-ichtsausdruck ver-
                ändern, und (im völlig anderen, aber ebenso schwer zu behandelnden Fall) bei Taubheit; bei Geistes-
                krankheit ergeben sich zugegebenermaßen besondere Komplikationen. Das Problem besteht wohl aus
                einer Mischung von mehr oder weniger rationalem Begreifen, daß Behinderte unbequeme Fragen an
                uns richten könnten, und völlig irrationalen Ängsten, die auf Unkenntnis beruhen, die durch das Sy-
                stem genährt wurde — die bisherige Tendenz, getrennte Einrichtungen — häufig Heime — und ge-
                trennte Dienste zu errichten, welche die behinderten Menschen von der übrigen Gesellschaft isolieren.
                Die Entwicklung von Spezialdiensten und die Tendenz, Behinderte abzusondern, haben darüber
                hinaus den Glauben bestärkt, daß ihre Bedürfnisse durch dieses System in der Tat bestens befriedigt
                werden, und daß vom normalen Bürger weiter nichts verlangt wird, als daß er seine Steuern zahlt. Vor
                allem das Herausholen der Behinderten aus ihren Einrichtungen wie auch die gesamte Eingliederungs-
                bewegung, zu der diese Maßnahme gehört, mächen ein völlig anderes Vorgehen notwendig und stellen
                das Örtliche Gemeinwesen vor eine ganz neue Forderung, nämlich, daß es sich ihrer Behinderten be-
                wußt wird und die Verantwortung für sie übernimmt. Dazu ist ein Teufelskreis zu durchbrechen: daß
                Behinderte gesehen werden — auf der Straße, im Theater, im Wirtshaus — ist wesentlich; beides hängt
                von neuen Verhaltensweisen ab und ist eine Voraussetzung dafür.
            C. Positive Faktoren bei der Beschäftigung Behinderter
            18. Da es sich bei der Behinderung um ein umfassendes, vielschichtiges und tiefgreifendes Phänomen han-
                delt, kann die Beschäftigung der Behinderten nicht ohne eine vorherige Prüfung ihrer allgemeinen
                Situation untersucht werden. Um nun vom Allgemeinen zum Besonderen zu kommen, ist am besten
                mit einer Beschreibung der positiven Faktoren im Beschäftigungsbereich zu beginnen. Anderenfalls
                könnte der ziemlich falsche Eindruck entstehen, alle einzelstaatlichen Rechtsvorschriften seien mehr
                oder weniger irrelevant und das gesamte Angebot an Diensten weitgehend unwirksam. Tatsächlich
                wurden in den meisten Mitgliedstaaten erhebliche Anstrengungen unternommen, um Rechtsvorschrif-
                ten zur Förderung der wirtschaftlichen Eingliederung von Behinderten zu erlassen und Dienste zu
                schaffen oder zu fördern, um dies zu erleichtern. Außerdem wird nachweislich auf einzelstaatlicher
                Ebene derzeit viel getan, um die negativen Auswirkungen der gegenwärtigen Beschäftigungslage auf
                die Behinderten zu reduzieren.
            19. In diesem Bereich hat keine gesetzliche Maßnahme mehr Diskussionen ausgelöst, als das sogenannte
                Quotensystem, nach dem die Arbeitgeber gesetzlich verpflichtet sind, einen bestimmten Prozentsatz
                Behinderter zu beschäftigen. Faktisch gibt es jedoch in der Gemeinschaft keine einheitliche Quotenre-
                gelung: In einem Mitgliedstaat, nämlich Dänemark, sind keine Quoten vorgesehen; zwischen den übri-
                gen Mitgliedstaaten weisen die Systeme in bezug auf die Größe der betroffenen Betriebe, das Vorge-
 ---pagebreak--- 4.6.86                                Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften                                       Nr. C 136/15
             hen des öffentlichen und des privaten Sektors, die Kriterien für die zu berücksichtigenden Behinderun-
             gen, den Prozentsatz der einzustellenden Behinderten und die Sanktionen bei Nichtbeachtung der
             Vorschriften alle erdenklichen Unterschiede auf. Darüber hinaus ist allgemein nicht nachweisbar, daß
             Quotensysteme bei der Verwirklichung des Ziels, den Behinderten nach Möglichkeit eine Vollbeschäf-
             tigung zu sichern — zu diesem Zweck wurden sie unter ganz anderen wirtschaftlichen Bedingungen
             als heutzutage eingeführt — besonders erfolgreich sind. In den meisten Ländern scheinen die Sanktio-
             nen nicht zu greifen, da sie entweder zu schwach sind, um irgendeine Wirkung zu haben, oder zu hart
             sind, um generell angewandt zu werden. Wie die Dinge liegen, wird allgemein nicht damit gerechnet,
             daß die Durchschlagskraft in absehbarer Zukunft verbessert werden kann.
        20. Daher wäre es nicht gerechtfertigt, die Quotenvorschriften als positiven Faktor aufzuführen, wo ein
             sehr viel höher entwickeltes System •— eine „Pflichtsatz-Ausgleichsabgaben-Regelung" — zu ganz an-
            deren Ergebnissen geführt hat. In Deutschland sind alle öffentlichen und privaten Arbeitgeber mit mehr
            als 16 Beschäftigten verpflichtet, 6 % (') der Arbeitsplätze für Behinderte, die in ihrer Erwerbsfähigkeit
             um wenigstens 50 % gemindert sind, bereitzustellen; andernfalls ist eine Ausgleichsabgabe von 100
            DM je Monat und unbesetzten Pflichtplatz zu zahlen. Aus dem Aufkommen der Ausgleichsabgabe
            werden hauptsächlich Arbeits- und Berufsförderungsfonds finanziert, die für Zuschüsse (beispielsweise
            zur Anpassung von Arbeitsplätzen) an Arbeitgeber verwendet werden, die die Pflichtsätze erfüllen oder
            übersteigen; des weiteren erhalten Behinderte, die im Arbeitsleben stehen, daraus Leistungen der nach-
            gehenden Hilfe (2). Es wäre nicht zu erwarten, daß eine solche Regelung perfekt funktioniert; aber das
            deutsche System funktioniert weitaus besser als bloß zufriedenstellend. Wenngleich nach den jüngsten
            Angaben (1982) 75 % der Arbeitgeber den Quoten nicht genügen, werden sie von einer beträchtlichen
            Anzahl überschritten; insgesamt werden nahezu 77 % der gesetzlich vorgeschriebenen Pflichtplätze für
            Behinderte besetzt, und 5,9 % aller Arbeitnehmer der betroffenen Unternehmen waren in ihrer Er-
            werbsfähigkeit so stark gemindert, wie dies in den Kriterien verlangt wird. Der große Vorteil dieser
            Regelung besteht darin, daß sie gleichzeitig zwei Hemmnisse für die Beschäftigung der Behinderten
            abbaut: den Mangel an Arbeitsplätzen und den Mangel an finanziellen Mitteln zur Abstützung der
            Rehabilitationsdienste. Ebenso wichtig ist, daß sich das System auf Schwerbehinderte bezieht und
            sowohl für öffentliche als auch private Arbeitnehmer gilt.
       21. Dennoch gibt es bisher keine Anzeichen dafür, daß die Mitgliedstaaten ein Quotensystem entspre-
            chend der deutschen Regelung einführen oder ihr derzeitiges Quotensystem nach dem deutschen Mo-
            dell anpassen oder stärken wollen. Häufig wird die Auffassung vertreten, eine solche Initiative könnte
            sich in der gegenwärtigen Wirtschaftslage, da so viele nicht behinderte Arbeitnehmer arbeitslos sind,
            nachteilig auswirken und weit mehr Erfolg sei von intensiveren Programmen zu erwarten, die darauf
            abzielen, die Sozialpartner zu beraten, zu unterrichten und zu überzeugen, und die durch einen finan-
            ziellen Anreiz oder Ausgleich ergänzt werden. Im Vereinigten Königreich wurde nach umfangreichen
            Erörterungen beschlossen, das Quotensystem, das generell als wirkungslos betrachtet wird, nicht abzu-
            schaffen. Statt dessen wurde zusätzlich ein neuer offizieller, aber freiwilliger Verhaltenskodex für die
            Beschäftigung von Behinderten festgelegt, der sicherlich als Eckpfeiler der künftigen Politik und Praxis
            gedacht ist. Der Kodex bietet verschiedene Vorteile. Er enthält Informationen, Ratschläge und Refe-
            renzen sowie Regeln (auch wenn sie nicht obligatorisch sind). Der Kodex gilt nicht nur für private
            Unternehmen, sondern auch für den öffentlichen Sektor, auf den das britische Quotensystem keine
            Anwendung findet. Er ist in zwei Teile untergliedert, die zwei Ebenen anvisieren: die politische Ebene
            der Direktoren und die praktische Ebene der Produktionsleiter und Beschäftigten sowie ihre Vertreter.
       22. In den Niederlanden weisen die nun dem Parlament vorliegenden Maßnahmen ebenfalls ein neues
            Konzept mit ähnlichen Merkmalen auf. Anstatt der einmal vorgeschlagenen 5 %-Quoten werden die
            Arbeitgeber und die Gewerkschaften zusammenarbeiten müssen, um zu gewährleisten, daß in allen
            Unternehmen die Chancengleichheit der Behinderten bei der Beschäftigung tatsächlich verwirklicht
            wird; nach drei Jahren kann die Regierung notfalls einem bestimmten Unternehmen eine Quote zwi-
            schen 3 % und 7 % vorschreiben. Es ist daher offensichtlich, daß es verschiedene, sorgfältig erarbeitete
            und konstruktive Optionen gibt, welche die Mitgliedstaaten als Modelle erproben können und deren
            relative Wirksamkeit in den kommenden Jahren auf Gemeinschaftsebene untersucht und verglichen
            werden kann und sollte.
       (l) Hierbei handelt es sich um einen Durchschnittswert: der Pflichtsatz kann je nach Arbeitgeber, Region
           und Industriezweig zwischen 4 % und 10 % schwanken. Im öffentlichen Sektor kann er sogar 12 %
           erreichen.
       O 60 % der Ausgleichsabgabe wird von der Hauptfürsorgestelle des betreffenden Landes einbehalten;
           40 % gehen an den Ausgleichsfonds für überregionale Maßnahmen zur Eingliederung Schwerbehinder-
           ter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft.
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            23. Eine stetige und sichere Quelle für die Beschaffung von Mitteln zur Finanzierung von Ausbildungs-
                 und Beschäftigungsbeihilfen sowie entsprechenden Diensten kann auch auf andere Weise als durch
                 eine Quoten-Ausgleichsabgaben-Regelung gewährleistet werden. Ein gutes Beispiel hierfür ist der Na-
                 tionale Fonds für die Wiedereingliederung Behinderter in Belgien. Der Fonds, der „schmerzlos" durch
                 Beiträge der breiten Öffentlichkeit finanziert wird (namentlich durch einen Zuschlag auf die Kraftfahr-
                 zeugversicherung (') sichert soweit wie möglich ein zuverlässiges und gleichmäßiges Rehabilitationsan-
                 gebot im ganzen Land. Seine große Stärke liegt darin, daß der Fonds nicht nur auf die Erfordernisse
                 der Rehabilitationszentren, sondern auch der Arbeitgeber und individueller Behinderter eingehen kann.
                 Folglich handelt es sich bei dem Fonds um ein politisches Instrument, das nicht nur solide finanziert
                 wird, sondern auch flexibel ist.
            24. Außerdem wird selbst ein noch so wirksames Quotensystem nirgendwo als einzige Lösungsmöglichkeit
                 für alle Beschäftigungsprobleme der Behinderten betrachtet; vielmehr wird immer mehr anerkannt, daß
                 ein kohärentes Bündel von Maßnahmen erforderlich ist, deren Bestandteil eine Quotenregelung sein
                 kann oder auch nicht. Die jüngsten Maßnahmen in Deutschland sehen nicht nur eine gewisse Verbes-
                 serung des Quotensystems vor, sondern auch eine Ausweitung der Anreize für Arbeitgeber, behinderte
                 Arbeitnehmer auszubilden und einzustellen, eine Verstärkung des Kündigungsschutzes und der Rolle
                 der Vertreter behinderter Arbeitnehmer in den Unternehmen sowie eine Überprüfung des höheren
                 Urlaubsgeldes für Behinderte; hinzu kommt noch die außerordentliche Qualität des beruflichen Reha-
                 bilitations- und Ausbildungsangebots für jugendliche und erwachsene Behinderte in der Bundesrepublik
                 Deutschland.
            25. Die derzeitigen Initiativen in Frankreich lassen ebenfalls ein umfassendes Konzept erkennen, das die
                 Eingliederung behinderter Auszubildender in reguläre Ausbildungsplätze, flexiblere Regelungen für die
                 Einstellung Behinderter im öffentlichen Dienst und verschiedene finanzielle Anreize für Arbeitgeber
                 vorsieht. Dazu gehören Zuschüsse zu Einzelverträgen für die berufliche Rehabilitation, zu den Kosten
                 der Anpassung der Arbeitsplätze und für zusätzliches Personal sowie die Ausbildung behinderter Lehr-
                 linge, ein Programm mit Einstellungsbeihilfen für einen Zeitraum von drei Jahren an Arbeitgeber, die
                 sich verpflichten, 4 % behinderte Arbeitnehmer einzustellen und die Rehabilitation und Berufsausbil-
                 dung zu fördern und ferner, ein Zuschußprogramm für Behinderte, die sich selbständig machen. Die
                 Reaktionen der Arbeitgeber bestehen beispielsweise in der Ernennung von für die Einstellung Behin-
                 derter verantwortlichem Personal in den Menschenrechtsdirektionen großer Unternehmen und in der
                 vorrangigen Beschäftigung von Behinderten durch ETHIC, dem Zusammenschluß von 2 500 Klein-
                 und Mittelbetrieben zwecks gegenseitiger Managementhilfe.
            26. Desgleichen stellt der Verhattenskodex im Vereinigten Königreich keine isolierte Erscheinung dar.
                 Vielmehr sind Arbeitgeber mit mehr als 250 Beschäftigten gesetzlich verpflichtet, in ihrem jährlichen
                 Geschäftsbericht eine Bilanz ihrer Politik zur Beschäftigung Behinderter zu ziehen, Die Motivation der
                 Arbeitgeber wird durch Prämien im Rahmen des Programms „Fit for Work" gefördert; und außerdem
                 wurde ein Behindertenberatungsdienst eingerichtet, der die bereits vorhandenen spezialisierten und all-
                 gemeinen Arbeitsvermittlungsstellen ergänzen soll. In Gebieten, wo die Dienste eines beruflichen Reha-
                 bilitationszentrums nicht in Anspruch genommen werden können, werden individuelle Rehabilitations-
                 programme aufgestellt, die alle vorhandenen Dienste berücksichtigen; desweiteren wird die Gründung
                 von geschützten Gruppen in Betrieben als Alternative zu den traditionellen Behindertenwerkstätten in
                 zunehmendem Maße gefördert.
            27. Natürlich könnten weitere Beispiele angeführt werden, um die Fortschritte in den Mitgliedstaaten nicht
                 nur bei der Entwicklung gezielter Maßnahmen, sondern auch bei der Bewältigung der Probleme der
                 Koordinierung und Sicherung eines ausgewogenen Angebots im ganzen Land zu veranschaulichen.
                 Hier soll lediglich an einigen Beispielen aufgezeigt werden, daß solche Initiativen vorhanden sind und
                 in vielen Ländern relativ gut funktionieren. Der Beitrag des privaten Sektors, der mitunter eine nütz-
                 liche Zusammenarbeit mit den staatlichen Behörden beinhaltet, ist in allen Mitgliedstaaten ein wichti-
                 ger Faktor. Viele Rehabilitationszentren befinden sich in privater Hand, auch wenn sie finanzielle Un-
                 terstützung vom Staat erhalten. Von den französischen Vorbereitungs- und Nachbetreuungsgruppen in
                 zahlreichen Gebieten werden einige privat, andere öffentlich verwaltet. In Frankreich übernimmt auch
                 die GIRPEH (Groupements Interprofessionnels Regionaux pour la Promotion des Personnes Handica-
                 pees) eine wichtige Rolle im Beschäftigungsbereich; für Innovationen, wie das sogenannte Pathway-
                 Programm im Vereinigten Königreich zur wirtschaftlichen Eingliederung geistig Behinderter, sind mit-
                 unter private Initiativen wegbereitend.
            28. Zahlreichen Behinderten, einschließlich junger Menschen, sind die Verbesserungen zugute gekommen,
                 die in den vergangenen zwei Jahrzehnten im Ausbildungsangebot sowie in den Beratungs-, Vermitt-
                 lungs- und Betreuungsdiensten erreicht wurden. Dabei sind die Ausbildungsmöglichkeiten sowohl
                 quantitativ als auch qualitativ erweitert worden; in einigen Ländern hat die Zahl der geistig Behinder-
                 ten, denen eine gründliche Berufsvorbereitung vermittelt wird, erheblich zugenommen. So wurden fle-
                 xiblere Methoden, wie z. B. modulare Ausbildungssysteme, eingeführt und die Selbstbeurteilung und
            (') Dadurch werden mehr als 50 % der Fondsmittel aufgebracht; weitere Quellen sind u. a. die Feuerversi-
                cherung und die Arbeitsunfallversicherung.
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            aktive Beteiligung der Auszubildenden verstärkt. Während in der Nachkriegszeit zunehmend gut aus-
            gestattete Sondereinrichtungen geschaffen wurden, gibt es heutzutage eine wachsende Zahl „integrier-
            ter" Ausbildungsmöglichkeiten in regulären Ausbildungsgängen und Einrichtungen, die behinderten
            und nichtbehinderten Ausbildungsteilnehmern in gleicher Weise offen stehen. Alle maßgeblichen Ent-
            wicklungen sind in den Gemeinschaftsverbund der Rehabilitationszentren eingegangen, der sich sowohl
            mit der Ausbildung körperlich als auch geistig Behinderter befaßt und nun seine Kapazität zur Verbrei-
            tung innovatorischer Methoden und beispielhafter Erfahrungen erheblich ausweitet.
       29. Auch sind nicht alle Tendenzen auf dem Arbeitsmarkt ungünstig. Die wachsende Nachfrage nach kür-
            zeren Arbeitszeiten, das Interesse an geteilten Arbeitsplätzen, das größere Angebot an und die besseren
            Bedingungen für Teilzeitarbeit, mehr und bessere Möglichkeiten für ein vorzeitiges Ausscheiden aus
            dem Erwerbsleben — all diese Tendenzen können für einen Teil der Behinderten besonders attraktiv
            sein. Außerdem wird generell eingeräumt, daß die Umstellung auf Computer zu einer allgemeinen
            Verbesserung der Bedingungen in bestimmten Arbeitssituationen führen kann, die vor allem Behinder-
            ten zugute kommen dürfte. Die Herstellung elektronischer Bauelemente bietet bereits eine geeignete
            Beschäftigung für Behinderte. Außerdem bietet die technologische Revolution sowohl verbesserte
            Hilfsmittel für die Beschäftigung, vor allem im Bürosektor (wie Sprachsynthesizer für blinde Sekretä-
            rinnen) als auch neue Arbeitsmöglichkeiten am Computer selbst (als Programmierer oder Programm-
            operator), entweder im normalen Arbeitsumfeld oder durch Fernarbeit. Darüber hinaus werden die
            Beschäftigungsmöglichkeiten in Sektoren, die keinen Bezug zu den neuen Technologien aufweisen,
            wie Fremdenverkehr, Forst- und Gartenwirtschaft eher zu- als abnehmen. Von größter Bedeutung für
            die Behinderten dürften jedoch Initiativen anderer Art sein, bei denen die Gemeinschaft eine führende
            Rolle spielt, nämlich Programme zur Verwirklichung einer sozialen Garantie für Jugendliche, zur För-
            derung der Gründung von Klein- und Mittelbetrieben und zur Unterstützung örtlicher Beschäftigungs-
            initiativen.
       30. Für viele Behinderte — überwiegend, wenn auch nicht ausschließlich für die geistig Behinderten —
           war die Möglichkeit, einer Erwerbstätigkeit im Rahmen der verschiedenen Systeme der geschützten
            Beschäftigung nachgehen zu können, von größter Bedeutung. Verallgemeinerungen über Behinderten-
           werkstätten können gefährlich sein, da ihr Zweck, ihre Organisation und vor allem die von ihnen
            betreuten Gruppen nicht nur zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten, sondern auch innerhalb
            eines Landes erhebliche Unterschiede aufweisen können. Generell erhalten Werkstätten für Behinderte
            öffentliche Unterstützung — aber das trifft auch auf andere Unternehmen zu. Sie müssen mit ihren
            Produkten auf dem freien Markt konkurrieren und das vorgegebene Produktivitätsniveau erreichen (').
            Für Tausende von Behinderten stellen die Behindertenwerkstätten den wichtigsten effektiven — in
            einigen Fällen sogar den einzigen signifikanten — Kontakt mit der Gesellschaft her.
       31. Allerdings ist einzuräumen, daß die Behindertenwerkstätten in ihrer traditionellen Form drei Probleme
            aufweisen. Sie haben sich im allgemeinen auf die Leichtindustrie ohne höhere Technologie konzen-
            triert, und der Markt für ihre Erzeugnisse wird immer unsicherer; sie kosten die Regierungen Geld in
            einer Zeit, in der eine Kürzung der öffentlichen Ausgaben geboten ist; außerdem herrscht generell der
            Eindruck, daß die von ihnen angebotene Integration im allgemeinen nicht den heutigen Erwartungen
            entspricht. Theoretisch könnte letztgenannter Nachteil insofern abgestellt werden, als die Behinderten-
           werkstätten zumindest für einige ihrer Mitglieder eine typische Übergangsrolle übernehmen konnten
           — d. h. als flexibel organisierte Zwischenstation zwischen Rehabilitation oder Sonderausbildung und
            dem freien Arbeitsmarkt. In der Praxis ist es jedoch nicht leicht, die Vorstellungen eines ständigen und
            programmierten Verlusts der besten Arbeitskräfte mit den Produktionsquoten der Produktionsleitung
            in Einklang zu bringen, und die Bemühungen, dieses Problem durch Prämien zu lösen, wird bei den
            Regierungen unter den gegenwärtigen Umständen wenig Anklang finden. Daher werden die Behinder-
            tenwerkstätten einerseits zugegebenermaßen mit enormen Problemen konfrontiert; andererseits nimmt
            in einer Rezessionsperiode die Nachfrage und der Bedarf an Arbeitsplätzen in solchen Werkstätten
            eher zu als ab, so daß sie wahrscheinlich in absehbarer Zukunft weiterhin ein wichtiger Faktor in der
            Beschäftigungsszene für Behinderte sein werden.
       32. Zur Überwindung der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der geschützten Beschäftigung wurden
            bereits zwei Arten von Initiativen eingeleitet. Die einen zielen darauf ab, das Potential der Behinder-
            tenwerkstätten als solche durch Einführung neuer Tätigkeitsbereiche als Alternative oder Ersatz für die
            eher traditionellen Verarbeitungs- oder Montagevorgänge zu verbessern: kommerzielle Dienstleistun-
            gen mit Computereinsatz sind ein vielversprechendes Gebiet, der intensive Gartenbau ein weiteres. Die
            anderen Initiativen sind alle darauf ausgerichtet, das stützende Umfeld (wenn auch nicht die Beschäfti-
            gungsgarantie) zu wahren, das die traditionellen Behindertenwerkstätten bieten, aber gleichzeitig die
            Behinderten in normale Betriebe einzugliedern und somit die Kosten des Ganzen zu verringern. Die
            bereits erwähnten Programme für individuelle „geschützte Arbeitsplätze" in Dänemark und die „ge-
            schützten Gruppen in Betrieben" im Vereinigten Königreich sind Beispiele dafür, wie das Problem der
            Segregation bekämpft wird und gleichzeitig übermäßige Ausgaben eingedämmt werden.
       (') Einige Behindertenwerkstätten genießen begrenzte „Privilegien" auf dem Markt (besondere Etikette,
           die Aufschluß über die Herkunft der Produkte geben, sie haben Anspruch darauf, das erste Angebot zu
           unterbreiten usw.). Andere hingegen werden keine derartigen Vorteile eingeräumt, und die allgemeine
           Tendenz scheint gegen eine solche Bevorzugung zu sein.
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            33. Ein ganz anderes Beispiel derselben allgemeinen Art von Initiativen bietet die Gründung von Genos-
                 senschaften; dies ist von besonderem Interesse, da die Gründung von Genossenschaften ein gutes Bei-
                 spiel für ein Konzept ist, das auf Gemeinschaftsebene im Rahmen einer umfassenden Kampagne zur
                 Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen empfohlen wird, und das erwiesenermaßen für Behinderte
                 außergewöhnlich gut geeignet ist. Solche Entwicklungen sind vor allem in Italien festzustellen, wo die
                 traditionellen Behindertenwerkstätten noch nicht weit verbreitet waren. In diesem Land wird Genos-
                 senschaften, die Behinderte mit Nichtbehinderten zusammenführen, eindeutig der Vorzug gegeben.
                 Sicherlich treten schwerwiegende Probleme auf, wenn solche Vorhaben eingeleitet und Absatzmärkte
                 für die Produkte gefunden werden sollen. Aber zumindest gab es in Italien keine ernsthaften Schwie-
                 rigkeiten mit den Gewerkschaften in bezug auf das Lohnniveau; dagegen ist der Beitrag, den die Ge-
                 nossenschaften durch die Förderung der Integration und einer verstärkten Verantwortung bereits zu
                 einer autonomen Lebensweise geleistet haben, fest verankert und birgt beträchtliches Potential für die
                 Zukunft.
            34. Im folgenden Abschnitt wird aufgezeigt, daß das Beschäftigungsdilemma der Behinderten besorgniser-
                 regend und dringend zu lösen ist. Gäbe es nichts, auf dem aufgebaut werden könnte, keine Chance,
                 sich effektiv zur Wehr zu setzten, dann hätte es auch keinen Sinn, einen Versuch zu unternehmen, und
                 es gäbe keine Rechtfertigung für eine Gemeinschaftsinitiative: Wir täten besser daran, die Behinderten,
                 die einer Beschäftigung nachgehen wollen, sich selbst zu überlassen und Invaliditätsrenten als einziges
                 politisches Instrument zu betrachten. In diesem Abschnitt sollte aufgezeigt werden, daß die Lage kei-
                 nesfalls so ist. Es gibt sehr viel, auf dem aufgebaut werden kann, sowohl was Maßnahmen und Dienste
                 anbelangt, als auch auf der Marktseite. Daher gibt es nicht nur eine Rechtfertigung für die Gemein-
                 schaft, ihre Anstrengungen zu verstärken, sondern auch keine Entschuldigung, dies nicht zu tun.
            D. Probleme im Zusammenhang mit der Beschäftigung Behinderter
            35. Die statistische Untersuchung über die Beschäftigung Behinderter, die vom Statistischen Amt der Ge-
                 meinschaften 1981 O durchgeführt wurde, sollte unter anderem ermitteln, inwieweit die behinderten
                 Erwerbspersonen mehr als andere soziale Gruppen von Arbeitslosigkeit und wirtschaftlicher Rezession
                 im allgemeinen betroffen sind. Bei der Untersuchung kam man jedoch zu dem Schluß, daß es den
                 meisten Ländern an den erforderlichen statistischen Instrumenten fehlt, die eine Beantwortung dieser
                 Frage ermöglichen würden. Daher liegen zwangsläufig nur ungenaue Zahlenangaben vor, die im allge-
                meinen überholt sind; das unzulängliche Datenmaterial ist selbst ein Beweis dafür, daß die Gemein-
                 schaft Initiativen ergreifen muß, um die Forschung auf diesem Gebiet zu fördern. Soweit jedoch Daten
                vorliegen, bestätigen sie voll und ganz die allgemeine und feste Überzeugung, daß Behinderte genauso
                wie andere benachteiligte Gruppen unter den Auswirkungen der Rezession erheblich mehr gelitten
                haben und immer noch leiden als der Durchschnitt; dieser Standpunkt wird vor allem auch von den
                Verantwortlichen in Ministerien oder sonstigen staatlichen Stellen vertreten, die sich besonders mit
                diesem Problem befassen.
           36. Im Vereinigten Königreich wurde die Arbeitslosenquote der Behinderten 1978 auf 14 % gegenüber
                einem Landesdurchschnit von 5,5 % veranschlagt. In Dänemark waren 1980 17,5 % der behinderten
                Arbeitsuchenden ohne Beschäftigung, und das zu einer Zeit, als die globale Arbeitslosenquote bei etwa
                7 % lag. Im gleichen Jahr schätzte das französische Arbeitsministerium die Arbeitslosenquote der Be-
                hinderten auf 30 %, d. h. dreimal höher als für die übrigen Arbeitnehmer; in Belgien wird ihre Arbeits-
                losenquote auf mindestens 25 % geschätzt. In den Niederlanden wurden in den drei Jahren von 1978
                bis 1980 , als die Gesamtarbeitslosigkeit in etwa der Dänemarks entsprach, je Jahr durchschnittlich nur
                 11,5 % der bei den Arbeitsämtern registrierten Behinderten an einen Arbeitsplatz vermittelt.
            37. In der Bundesrepublik Deutschland nahm die Arbeitslosigkeit der Schwerbehinderten zwischen 1976
                und 1980, als die Gesamtarbeitslosigkeit um 32 % zurückging, um 60 % zu. Seit 1980 ging die Be-
                schäftigung der Behinderten in den Mitgliedstaaten besonders stark zurück. Desgleichen verzeichnete
                die irische Behörde für Rehabilitation 1982/83 einen Rückgang um 31 °/o bei der Vermittlung Behin-
                derter, während nach den Schätzungen des Ausschusses für Arbeitskräftefragen im Vereinigten König-
                reich die Langzeitarbeitslosigkeit bei behinderten Arbeitnehmern doppelt so hoch ist wie bei anderen
                Arbeitslosen. In Deutschland waren 1983 48 % der nicht beschäftigten Schwerbehinderten länger als
                ein Jahr arbeitslos, wobei die Dauer der Arbeitslosigkeit für sie im Durchschnitt 16 Monate gegenüber
                zehn Monaten für alle Arbeitslosen betrug. Darüber hinaus ist sowohl in Irland als auch im Vereinig-
                ten Königreich festzustellen, daß Behinderte immer weniger die Arbeitsverwaltungen in Anspruch neh-
                men, was entweder durch die Unzufriedenheit mit den angebotenen Dienstleistungen oder eine mehr
                allgemeine Desillusionierung angesichts der globalen Wirtschaftslage erklärt wird. Hinzu kommt noch
                das Problem der Unterbeschäftigung; alle Behörden sind sich darin einig, daß zahlreiche beschäftigte
                Behinderte, in auffallendem Maße Personen mit Hörschäden, Tätigkeiten verrichten, die erheblich un-
                ter ihrer Kapazität oder ihren Möglichkeiten liegen.
           (l) Vgl. Ziffer 1.1 und Fußnote.
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       38. Als Gründe für dieses Problem können folgende angeführt werden:
           a) Mit Ausnahme der Bundesrepublik Deutschland ist es durch einzelstaatliche Quotenvorschriften,
              die in einer Zeit des Wirtschaftswachstums eingeführt wurden, nicht gelungen, behinderte Arbeit-
              nehmer in einer Zeit der wirtschaftlichen Rezession zu schützen.
           b) Ein weiteres wichtiges Beispiel direkter gesetzlicher Eingriffe war die Festlegung bestimmter Tätig-
              keiten, die Behinderten vorbehalten sind — z. B. Fahrstuhlführer und Parkplatzwächter im Vereinig-
              ten Königreich. Das Problem ist, daß dieses Vorgehen bei seiner Einführung zwar begrüßt wurde
              und sicherlich angemessen war, aber inzwischen nicht mehr mit den Einstellungen vereinbar ist, wie
              sie sich bei Behinderten und ihren Familien, den einschlägigen Fachkräften und sogar in der breiten
              Öffentlichkeit entwickelt haben. Jede Tendenz, Behinderte auf bestimmte Tätigkeiten festzulegen,
              die darüber hinaus nur eine geringe und anspruchslose Qualifikation oder Ausbildung erfordern,
              wird heutzutage generell als eine gewisse Diskriminierung im negativen Sinne und als konträr zur
              Menschenwürde betrachtet. Daher scheint die Strategie vorbehaltener Berufe keine Zukunft zu
              haben.
           c) Wenngleich es einige Beispiele für eine hochwertige Ausbildung in gut ausgestatteten Sondereinrich-
              tungen oder anderen gibt, ist das allgemeine Ausbildungsangebot für Behinderte grundlegend unzu-
              reichend, und häufig fehlen die erforderlichen Mittel zur Anpassung, so daß eine zunehmende Dis-
              krepanz zwischen den Fähigkeiten der Behinderten und den wenigen verfügbaren Stellen und einem
              Überangebot an minderwertigen Ausbildungsgängen, die den Behinderten nicht die notwendigen
              Qualifikationen für die vorhandenen Arbeitsplätze vermittelt, besteht.
           d) Wegen der fehlenden Ausbildungsmöglichkeiten oder wegen der Schwierigkeiten bei der Aufnahme
              einer Ausbildung, die unmittelbar mit einer spezifischen Behinderung verbunden sind, liegt der An-
              teil der ungelernten Arbeitskräfte mit wenigen oder gar keinen Aussichten auf eine Ausbildung am
              Arbeitsplatz bei den Behinderten erheblich über dem Durchschnitt; sie sind daher in einer Zeit der
              Rezession und des technologischen Wandels in außergewöhnlichem Maße von Freisetzung bedroht.
           e) Spezifische technologische Veränderungen können in bestimmten Fällen zu einem ernsthaften Ver-
              lust von Beschäftigungsmöglichkeiten führen, die für Personen mit gewissen Behinderungen beson-
              ders vorteilhaft waren. Die Automation der Produktionsprozesse hat bereits zum Abbau von Indu-
              striearbeitsplätzen geführt, die für verschiedene Behinderte, einschließlich geistig Behinderter, ge-
              eignet waren. Ein weiteres wichtiges Beispiel ist die Fernsprechvermittlung, die bisher als ein ganz
              entscheidendes Beschäftigungsgebiet für Blinde galt. Die neuen Vermittlungssysteme sind zuneh-
              mend visueller Art, und wenn sie nicht von Anfang an so konzipiert werden, daß sie ohne weiteres
              an die Erfordernisse blinder Telefonisten angepaßt werden können, werden die Kosten für eine
              spätere Anpassung untragbar sein, so daß in großem Ausmaß lebenswichtige Arbeitsplätze für
              Blinde verlorengehen können. Allerdings gibt es keine effektive Koordinierungsaktion, um diesen
              Trend zu verhindern.
           f) Bei der Schaffung der erforderlichen physischen Umwelt — Wohnungen, Zugang, Beförderung —
              um die Beschäftigung Behinderter (vor allem, wenn auch nicht ausschließlich, der Körperbehinder-
              ten) abzustützen, sind die erzielten Fortschritte im allgemeinen zu langsam und zu sporadisch;
              daraus können zusätzliche unüberwindbare Hindernisse bei den vorhandenen Beschäftigungsmög-
              lichkeiten entstehen.
           g) Es besteht möglicherweise die weitverbreitete Auffassung, die Kosten der beruflichen Rehabilitation
              seien in Zeiten des relativen Überflusses eine wünschenswerte „Extravaganz", die man sich in Zei-
              ten wirtschaftlicher Beschränkungen aber einfach nicht erlauben kann. Ein Arbeitgeber kann die
              Auffassung vertreten, daß er für jeden beschäftigten Behinderten mehr investieren muß, um weniger
              zurückzubekommen, und das zu einer Zeit, in der die richtige Personalpolitik ein Hauptanliegen
              ist. Die einzige bekannte Untersuchung zu diesem Thema widerlegt diese Auffassung: Nach der
              DU-Pont-Erhebung (') zahlt sich die Rehabilitation nämlich aus. Dagegen sieht in Amerika die
              Lage anders aus: In den Vereinigten Staaten muß der Arbeitgeber (zumindest über seinen Versiche-
              rer) sehr wohl Renten und Löhne bezahlen. Trotzdem müsen die Regierungen die sozialen Kosten
              aufrechnen: Unter Regierungssachverständigen der Gemeinschaftsländer ist umstritten, ob die Ren-
              tenkosten höher sind als die einer effektiven Rehabilitation. Solange jedoch bei den Arbeitgebern
              die Meinung vorherrscht, sie könnten sich derzeit die Einstellung von Behinderten nicht leisten,
              wird das Problem weiter bestehen und besonders hart junge Behinderte treffen, die eine Erstbe-
              schäftigung suchen. Wenn die Bereitschaft der Arbeitgeber zur Wiederbeschäftigung ihrer eigenen
              Arbeitskräfte, die sich eine Behinderung zugezogen haben, rückläufig ist, dann steht außer Frage,
              daß betriebsfremde behinderte Arbeitnehmer, die einen Arbeitsplatz suchen, noch viel geringere
              Chancen haben.
           h) Negative Einstellungen zu Fragen der äußerlichen Erscheinung und der Sprachdefekte, die mit be-
              stimmten Behinderungen einhergehen, sind in der breiten Öffentlichkeit immer noch weit verbreitet
              — zumindest schreiben viele Arbeitgeber, und dies ist genauso wichtig, eine solche Haltung der
              breiten Öffentlichkeit zu. Dies wirkt sich zweifellos als ein ernstzunehmendes verstecktes Hindernis
              für die Einstellung Behinderter im tertiären Sektor aus (Handel, Fremdenverkehr, Büroarbeit, per-
              sönliche Dienstleistungen), obwohl sie für diese Tätigkeiten besonders geeignet sein können und
              das Dienstleistungsgewerbe wahrscheinlich die besten Möglichkeiten für die Zukunft bietet.
       O „Equal to the Task", Du-Pont-Erhebung über die Beschäftigung Behinderter.
 ---pagebreak--- Nr. C 136/20                           Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften                                     4.6.86
             i) Die komplexe Beziehung zwischen Rehabilitationsmaßnahmen und finanziellen Leistungssystemen
                funktioniert nicht immer in kohärenter Weise und kann sogar als hemmender Faktor für eine Be-
                schäftigung fungieren. Das Problem ist nicht, daß sich das bloße Vorhandensein eines umfassenden
                Leistungsangebots bei Behinderung generell gegen die Bereitschaft zur Aufnahme einer Beschäfti-
                gung auswirkt. Wenn die wirtschaftliche Rezession über einen längeren Zeitraum anhält, könnte
                dies eine Folge sein; bisher hat jedoch der Grundsatz, daß eine „aktive Rehabilitation" gegenüber
                der „Invaliditätsrente" Vorrang hat, in allen Mitgliedstaaten gegolten: Generell erhält eine Person,
                die ein Rehabilitationsprogramm erfolgreich absolviert hat, beispielsweise keine Invaliditätsrente,
                wenn sie ein geeignetes Stellenangebot zurückweist. Die tatsächlichen Schwierigkeiten sind spezifi-
                scherer Art und betreffen die Beziehung zwischen den Invaliditätsrenten und bestimmten Beschäfti-
                gungsstrukturen, die von besonderem Interesse für Behinderte sein können — in erster Linie Teil-
                zeitarbeit, aber auch versuchsweise Beschäftigung sowie schrittweise Aufnahme oder Wiederauf-
                nahme einer Beschäftigung. In einigen Mitgliedstaaten steht sich ein Behinderter, der Leistungen
                erhält, einfach schlechter, wenn er eine Teilzeitbeschäftigung annimmt oder schrittweise eine Arbeit
                aufnimmt. Außerdem gibt es weitere Vorbehalte gegen sonst nützliche Programme der „versuchs-
                weisen" Beschäftigung, da es mitunter schwierig sein kann, den einmal verlorenen Leistungsan-
                spruch wiederzuerlangen, wenn der Versuch keinen Erfolg hat oder zumindest nachteilige Ver-
                zögerungen auftreten können. Die.mangelnde Flexibilität dieser Systeme kann besondere Probleme
                im Zusammenhang mit Strukturen der geistigen Erkrankungen führen, andere Behinderte können
                eine Definition der „teilweisen Unfähigkeit" und für sie geeignete Möglichkeiten verlangen. Den-
                noch gibt es auch hier Beispiele für erfolgreiche flexible Praktiken in einigen Mitgliedstaaten und
                vorbehaltlich finanzieller Überlegungen ist nicht einzusehen, weshalb auf Gemeinschaftsebene keine
                Fortschritte zur Bewältigung dieser Probleme erzielt werden sollten.
             j) Wenngleich umfangreiche Anstrengungen unternommen werden, um die Unterstützung der Arbeit-
                geber durch finanzielle Zuschüsse und Informations- und Beratungsprogramme zu erlangen, finden
                Anpassungsbeihilfen bei den Arbeitgebern enttäuschend wenig Anklang. Außerdem werden offenbar
                kaum konzertierte Anstrengungen unternommen, um Interesse und Einfluß der Gewerkschaften für
                die Förderung der Beschäftigung Behinderter zu mobilisieren.
             k) Von einigen bemerkenswerten Ausnahmen abgesehen, ist die Beteiligung der Behinderten auf lan-
                desweiter, regionaler, lokaler oder Unternehmensebene an der Findung oder Durchführung von
                Entscheidungen, die ihre wirtschaftliche Eingliederung unmittelbar betreffen, kein hervorstechendes
                Merkmal der europäischen Szene.