CELEX: 62004CC0186
Language: nl
Date: 2005-01-27
Title: Conclusie van advocaat-generaal Kokott van 27 januari 2005. # Pierre Housieaux tegen Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Conseil d'État - België. # Richtlijn 90/313/EEG - Vrije toegang tot milieu-informatie - Verzoek om informatie - Motiveringsplicht bij afwijzing - Dwingende termijn - Stilzwijgen van overheidsinstantie gedurende antwoordtermijn - Stilzwijgende afwijzing - Fundamenteel recht op effectieve rechtsbescherming. # Zaak C-186/04.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      J. KOKOTT
      van 27 januari 2005 (1)
      
      Zaak C-186/04
      Pierre Housieaux
      (verzoek van de Belgische Raad van State om een prejudiciële beslissing)
      „Vrije toegang tot milieu-informatie – Verzoek om toegang tot informatie – Motiveringsplicht bij afwijzing – Stilzwijgen van overheidsinstantie gedurende antwoordtermijn – Fictie van stilzwijgende afwijzing – Fundamenteel recht op effectieve rechtsbescherming en recht op behoorlijk bestuur”I –    Inleiding
      1.     De onderhavige zaak betreft het recht van de burger op toegang tot milieu-informatie, meer bepaald de hierbij toepasselijke
         procedures voor nationale instanties.
      
      2.     In het Belgisch Brussels Hoofdstedelijk Gewest werden krachtens de op het tijdstip van de feiten toepasselijke wettelijke
         regeling aanvragen om toegang tot milieu-informatie geacht stilzwijgend te zijn afgewezen zodra de voor de behandeling ervan
         voorziene termijn was verstreken.
      
      3.     De vraag of een dergelijke fictie naar gemeenschapsrecht geoorloofd is, vormt de kern van het verzoek om een prejudiciële
         beslissing dat de Belgische Raad van State aan het Hof heeft voorgelegd.
      
      II – Rechtskader
      A –    Gemeenschapsrecht
      4.     Het gemeenschapsrechtelijk kader van deze zaak wordt gevormd door richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake
         de vrije toegang tot milieu-informatie (hierna: „richtlijn 90/313”).(2)
      
      5.     In artikel 3, lid 1, van richtlijn 90/313 is het beginsel neergelegd dat „ op verzoek milieu-informatie beschikbaar [moet
         worden gesteld] aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen”. In de leden 2 en
         3 worden vervolgens de mogelijke weigeringsgronden opgesomd.
      
      6.     Krachtens artikel 3, lid 4, van de richtlijn geeft een overheidsinstantie de aanvrager „zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen
         twee maanden antwoord […]. Een weigering om de gevraagde informatie te verschaffen moet met redenen worden omkleed.”
      
      7.     Krachtens artikel 4 van richtlijn 90/313 kan „[e]en persoon die van oordeel is dat zijn verzoek om informatie zonder goede
         redenen is afgewezen of genegeerd of door een overheidsinstantie ontoereikend is beantwoord, […] overeenkomstig het nationale
         rechtsstelsel bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie in beroep gaan teneinde herziening van het besluit te
         verkrijgen”.
      
      B –    Nationaal Recht
      8.     De relevante nationale bepalingen zijn vervat in een ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, en wel in de ordonnantie
         van 29 augustus 1991 inzake de toegang tot informatie met betrekking tot het milieu in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
         (hierna: „ordonnantie”).
      
      9.     Volgens deze ordonnantie moet om te beginnen de bevoegde overheidsinstantie in beginsel verzoeken om toegang tot milieu-informatie
         binnen een termijn van één maand onderzoeken en eventueel inwilligen. De afwijzing van dergelijke verzoeken is daarentegen
         voorbehouden aan de afgevaardigden van de Raad van het Brussels Hoofdstedelijke Gewest. Zij beschikken in beginsel over een
         termijn van nog een maand om een besluit te treffen. Wordt er binnen deze termijn van in totaal twee maanden vanaf het verzoek
         geen besluit getroffen, dan wordt het verzoek geacht te zijn afgewezen.
      
      10.   Meer precies blijkt deze rechtstoestand uit de volgende bepalingen van de ordonnantie:
      „Artikel 8
      Wat de gegevens betreft, niet vermeld in artikel 7 [onmiddellijk ter plaatse te raadplegen documenten], en onverminderd de
         mogelijkheid voor een administratie om ze onmiddellijk ter plaatse te laten raadplegen, beschikt de administratie die de aanvraag
         ontvangen heeft, over een maand om ze schriftelijk aan de aanvrager te beantwoorden.
      
      Wanneer na het verstrijken van bovenvermelde termijn geen gevolg is gegeven aan de aanvraag, wordt het stilzwijgen van de
         administratie beschouwd als een beslissing tot toegangsweigering. In dat geval kan de aanvrager in afwijking van artikel 12,
         § 2, de vraag onmiddellijk aanhangig maken bij de gemachtigden van de Raad die dan erover zullen beslissen.
      
      […]
      Artikel 12
      § 1 De afgevaardigden van de Raad zijn de enige bevoegde personen om de toegang tot een gegeven dat in het bezit is van de
         administratie te weigeren […]. Deze bevoegdheid wordt collegiaal uitgeoefend en rekening houdende met de beperkingen bepaald
         door artikel 9.
      
      § 2 […] elke administratie die een gegeven dat deel uitmaakt van een voorwerp van toegangsverzoek weigert bekend te maken,
         [moet] de verzoeker op de hoogte brengen en het tezelfdertijd bij de afgevaardigden van de Raad aanhangig maken. Deze aanhangigmaking
         verloopt door de overhandiging van het toegangsverzoek samen met een exemplaar of een kopie van het gegeven en de motieven
         die van overheidswege de weigering verantwoorden. De termijn bedoeld in artikel 8, § 1, wordt met één maand verlengd vanaf
         de dag dat de verzoeker van de aanhangigmaking bij de Raad op de hoogte is gebracht.
      
      Artikel 13
      Elke beslissing tot gehele of gedeeltelijke toegangsweigering dient op duidelijke, precieze, volledige en oprechte wijze met
         de redenen omkleed te zijn.
      
      Artikel 14
      De afgevaardigden van de Raad delen de verzoeker het aangevraagde document mee of geven kennis van de toegangsweigering binnen
         twee maanden die het verzoek volgen. Na het verstrijken van die termijn wordt het stilzwijgen van het bestuur beschouwd als
         een beslissing tot weigering van toegang. Deze beslissing wordt eveneens aan de administratie die aangezocht werd, medegedeeld.”(3)
      
      III – Procesverloop en hoofdgeding
      11.   Op het grondgebied van de Belgische gemeente Elsene in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest werd in 1991 ermee begonnen het
         terrein van een voormalig militair ziekenhuis een nieuwe stedenbouwkundige bestemming te verlenen („herverstedelijking”),
         waarbij hoofdzakelijk de bouw van woningen en meer groenvoorzieningen waren gepland.
      
      12.   Een publiekrechtelijke instelling, de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna:
         „GOMB”) werd met de uitvoering van dit project belast.(4) In juli 1992 sloot de GOMB vervolgens een overeenkomst met de tijdelijke vereniging SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills
         Louis De Waele Development. Hierin werd de tijdelijke vereniging belast met de oprichting van een gebouwencomplex volgens
         een daarvoor door de GOMB vooraf opgesteld programma.
      
      13.   Verzoeker in het hoofdgeding, Housieaux (hierna: „verzoeker”), verzocht bij schrijven van 21 maart 1993 bij de GOMB om inzage
         in deze overeenkomst alsook om toezending van een kopie ervan. Op 5 april 1994 wees de GOMB het verzoek af met als motivering
         het ontbreken van procedurebepalingen voor haar bevoegdheidsdomein.
      
      14.   Op 22 april 1994 kwam verzoeker hiertegen op bij de verweerders in het hoofdgeding, de afgevaardigden van de Raad van het
         Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna: „verweerders”), en bevestigde hij zijn verzoek om inzage in de overeenkomst die het
         voorwerp van het geschil vormde.
      
      15.   Na verdere briefwisseling besloten verweerders tijdens hun zitting op 1 februari 1995 het verzoek van verzoeker gedeeltelijk
         in te willigen door hem inzage te geven in twee bijlagen bij voormelde overeenkomst, „aangezien deze betrekking hebben op
         het milieu”. Bij schrijven van 3 februari 1995 werd verzoeker hiervan kennis gegeven; de twee bijlagen waren bijgevoegd.
      
      16.   Op 31 maart 1995 stelde verzoeker tegen dit besluit beroep in bij de verwijzende rechterlijke instantie.
      17.   In het hoofdgeding werpen verweerders een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep op. Zij stellen dat hun besluit
         van 1 februari 1995 slechts een bevestiging van een eerder besluit is, waartegen geen beroep openstaat. Met uitzondering van
         de toegekende inzage in twee bijlagen bij de betrokken overeenkomst, bevestigde het besluit van 1 februari 1995 namelijk enkel
         het vroegere, stilzwijgende afwijzingsbesluit van verweerders. Als gevolg van het stilzwijgen van verweerders gedurende de
         gestelde termijn van twee maanden werd het verzoek van verzoeker overeenkomstig artikel 14 van de ordonnantie reeds vanaf
         het verstrijken van de termijn geacht stilzwijgend te zijn afgewezen. Tegen dit afwijzingsbesluit kan thans echter geen beroep
         meer worden ingesteld, aangezien verzoeker heeft nagelaten hiertegen tijdig een rechterlijke procedure te starten. Overeenkomstig
         artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State geldt hiervoor namelijk een beroepstermijn van 60 dagen.
      
      18.   In het hoofdgeding interveniëren de GOMB, SA Bâtipont Immobilier en SA Immomills Louis de Waele Development ter ondersteuning
         van de conclusies van verweerders.
      
      IV – Prejudiciële vragen en procedure voor het Hof
      19.   Bij arrest van 1 april 2004 heeft de Belgische Raad van State de procedure geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen
         voorgelegd:
      
      1)      Is de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 […] gestelde termijn van twee maanden een termijn van orde, dat wil zeggen
         een termijn die louter indicatief is voor de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, dan wel een
         dwingende termijn die deze overheidsinstantie in acht moet nemen?
      
      2)      Voor het geval dat de termijn van twee maanden een dwingende termijn is en de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie
         is gericht, na afloop van deze termijn geen beslissing heeft genomen, tegen welk „besluit” in de zin van artikel 4, in fine,
         van bovengenoemde richtlijn kan dan bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep worden ingesteld „overeenkomstig
         het nationale rechtsstelsel”?
      
      3)      Staan de artikelen 3, lid 4, en 4 van bovengenoemde richtlijn eraan in de weg dat een „nationaal rechtsstelsel” het stilzwijgen
         van de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, gedurende de in artikel 3, lid 4, van de richtlijn
         gestelde termijn van twee maanden opvat als een stilzwijgend besluit tot afwijzing van het verzoek, welk besluit dus niet
         met redenen is omkleed, maar waartegen het in artikel 4 ervan bedoelde beroep bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke
         instantie kan worden ingesteld?
      
      4)      Voor het geval dat de in artikel 3, lid 4, van de richtlijn gestelde termijn een termijn van orde is, staan de artikelen 3,
         lid 4, en 4 van de richtlijn dan eraan in de weg dat een „nationaal rechtsstelsel” de verzoeker om informatie de mogelijkheid
         biedt, de overheidsinstantie aan te manen om binnen een bepaalde termijn op zijn verzoek om informatie te antwoorden, bij
         gebreke waarvan het aanhoudende stilzwijgen van de overheidsinstantie wordt geacht een stilzwijgend besluit tot weigering
         van de informatie te zijn, waartegen bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep kan worden ingesteld?
      
      20.   In de procedure voor het Hof hebben verzoeker, verweerders, de GOMB alsook de Commissie schriftelijke en mondelinge opmerkingen
         geformuleerd.
      
      V –    Beoordeling
      21.   De vier vragen van de Belgische Raad van State hebben alle betrekking op procedurele aspecten van het recht op toegang tot
         milieu-informatie. Ik acht het zinvol deze in licht gewijzigde volgorde te onderzoeken, dat wil zeggen door de derde vraag
         voor de tweede te behandelen.
      
      A –    De eerste vraag: dwingend karakter van de termijn in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313
      22.   Met haar eerste vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of de in artikel 3, lid 4, van richtlijn
         90/313 gestelde termijn voor de overheidsinstanties van de lidstaten een dwingend karakter heeft dan wel of het enkel een
         termijn van orde betreft.
      
      23.   Reeds de bewoordingen van deze bepaling pleiten ertegen louter een termijn van orde aan te nemen en pleiten voor een dwingende
         procedurele termijn. Hierin wordt immers bepaald dat de betrokken overheidsinstantie „zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen
         twee maanden” aan de verzoeker antwoordt. Bijgevolg vormt de termijn van twee maanden de maximale duur van de behandelingstermijn
         („uiterlijk”), terwijl daarnaast een gebod geldt om het verzoek met spoed te behandelen, op grond waarvan – in overeenstemming
         van het beginsel van behoorlijk bestuur(5) – „zo spoedig mogelijk” moet worden geantwoord, dus indien mogelijk in minder dan twee maanden. Ruimte voor flexibiliteit
         bestaat dus hooguit binnen de termijn van twee maanden – en dit enkel met het oog op spoedige behandeling –, maar niet wanneer deze termijn is verstreken.
      
      24.   Deze uitlegging is ook conform de strekking van de bepaling. Richtlijn 90/313 strekt namelijk ertoe de particulier een individueel
         recht op toegang tot milieu-informatie te verlenen. Aan dit recht zou echter alle betekenis kunnen worden ontnomen wanneer
         een overheidsinstantie naar eigen goeddunken ruim de tijd kon nemen om over een desbetreffend verzoek te beslissen. De waarde
         van milieu-informatie hangt immers niet in de laatste plaats ook af van het feit dat de particulier hierover zo snel mogelijk
         kan beschikken. Zo vergemakkelijkt een snelle toegang tot actuele milieu-informatie in het bijzonder het verdere gebruik ervan
         door de verzoeker, bijvoorbeeld in lopende bouwrechtelijke of planologische procedures waarbij hij mogelijkerwijze als buur
         is betrokken en waarin hij zijn belangen zou willen beschermen.
      
      25.   Wanneer louter een termijn van orde werd aangenomen, dan zou verder de rechtsbescherming van de particulier overeenkomstig
         artikel 4 van de richtlijn illusoir zijn. Hierin is een verplichting van de lidstaten neergelegd om in rechtsmiddelen te voorzien
         wanneer een persoon van mening is dat zijn verzoek „zonder goede redenen is afgewezen of genegeerd”. Wanneer de overheidsinstantie
         echter in het geheel niet gebonden is aan dwingende procedurele termijnen, maar aan zuiver indicatieve termijnen van orde,
         dan kan uit een termijnoverschrijding niet zonder meer worden afgeleid dat een verzoek om toegang tot milieu-informatie „zonder
         goede redenen is genegeerd”. De in artikel 4 van de richtlijn voorziene rechtsbescherming bij stilzwijgen zou dus minstens
         worden bemoeilijkt, zo niet al volledig worden tenietgedaan.
      
      26.   Ten slotte moet worden bedacht dat een uitlegging van de termijn van twee maanden als louter een termijn van orde ook tot
         het ontstaan van uiteenlopende bestuurspraktijken in de lidstaten zou kunnen bijdragen. Al naargelang de betrokken overheidsinstantie
         zich bij de behandeling van verzoeken strikt of minder strikt aan de gestelde termijn van twee maanden houdt, zou de particulier
         snel of minder snel toegang tot de gevraagde milieu-informatie verkrijgen. In een dergelijk geval zou het recht op toegang
         tot milieu-informatie echter sterk of minder sterk zijn naargelang de lidstaat waarin het verzoek wordt geformuleerd, en mogelijkerwijze
         ook naargelang de overheidsinstantie waaraan het verzoek wordt gericht. Een dergelijke ontwikkeling zou strijdig zijn met
         de doelstelling van richtlijn 90/313 inzake gelijke behandeling van de gemeenschapsburgers en voorkoming van uiteenlopende
         concurrentievoorwaarden.(6)
      
      27.   Op deze gronden ben ik het met alle partijen in de procedure eens dat de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 gestelde
         termijn voor de overheidsinstanties van de lidstaten een dwingend karakter heeft.(7)
      
      B –    De derde vraag: impliciete afwijzing van verzoeken bij afloop van termijn
      28.   Met haar derde vraag wil de verwijzende rechterlijke instantie in wezen vernemen of artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313
         zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke het stilzwijgen van een overheidsinstantie bij afloop van de termijn
         van twee maanden geldt als stilzwijgende afwijzing van het verzoek om toegang tot milieu-informatie, waarbij de afwijzing
         in een dergelijk geval niet met redenen is omkleed.
      
      29.   Voor de beantwoording van deze vraag moet het arrest Commissie/Frankrijk(8) als uitgangspunt worden genomen. In deze zaak heeft het Hof namelijk geoordeeld dat het binnen de werkingssfeer van richtlijn
         90/313 volstrekt toelaatbaar is om het stilzwijgen van een overheidsinstantie als stilzwijgend afwijzingsbesluit te laten
         gelden.(9) Tegelijkertijd heeft het evenwel ook beklemtoond dat in geval van een stilzwijgende afwijzing van een verzoek om milieu-informatie
         de motivering van deze afwijzing binnen twee maanden na de indiening van het oorspronkelijke verzoek moet worden meegedeeld,
         aangezien deze mededeling in dat geval als een „ antwoord” in de zin van artikel 3, lid 4, van de richtlijn moet worden beschouwd.(10)
      
      30.   Op het eerste gezicht lijken deze vaststellingen in het arrest Commissie/Frankrijk tegenstrijdig: enerzijds is een stilzwijgend
         afwijzingsbesluit toelaatbaar, anderzijds bestaat er echter een verplichting om de verzoeker binnen een termijn van twee maanden
         een uitdrukkelijk antwoord te verstrekken, door hem namelijk de motivering van een eventuele afwijzing mee te delen. Beide
         situaties lijken niet met elkaar verenigbaar, want wanneer een overheidsinstantie verplicht is uitdrukkelijk de motivering
         van haar besluit aan de aanvrager mee te delen, dan blijft er geen ruimte over voor stilzwijgende afwijzingsbesluiten door
         het enkel laten verstrijken van een procedurele termijn.
      
      31.   Deze schijnbare tegenspraak wordt opgeheven wanneer het grondrecht op een effectieve rechtsbescherming(11) en het recht op behoorlijk bestuur(12) in de overwegingen worden betrokken. Zoals bekend is, moeten de lidstaten, voorzover zij zich binnen de werkingssfeer van
         het gemeenschapsrecht bewegen, de op communautair niveau erkende algemene rechtsbeginselen(13) en in het bijzonder de grondrechten van de Gemeenschap(14) naleven.(15)
      
      32.   Uit het recht op behoorlijk bestuur volgt de verplichting voor de administratie om haar beslissingen met redenen te omkleden.(16) Een dergelijke motivering is niet alleen de algemene uitdrukking van de transparantie van het bestuurlijk optreden, maar
         moet ook in het bijzonder de particulier de mogelijkheid bieden om met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat
         bij heeft om zich tot de rechter te wenden.(17) Er bestaat dus een nauwe band tussen de motiveringsplicht en het grondrecht op effectieve rechtsbescherming.
      
      33.   Het zou daarom noch met het recht op behoorlijk bestuur, noch met het grondrecht op effectieve rechtsbescherming verenigbaar
         zijn, wanneer een overheidsinstantie zonder meer de termijn van twee maanden van artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 zou
         kunnen laten verstrijken, en dit als een wettige afwijzing van een verzoek om milieu-informatie zou gelden. Het Hof heeft
         dan ook geoordeeld dat de burger ambtshalve de redenen voor de afwijzing van zijn verzoek moeten worden meegedeeld – weliswaar
         niet noodzakelijkerwijs samen met de eigenlijke beslissing, maar hoe dan ook binnen de termijn van twee maanden.(18)
      
      34.   In dit licht ben ik het – anders dan verweerders en de GOMB – met Housieaux en de Commissie eens, dat het enkele stilzwijgen
         van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden nooit een met de richtlijn verenigbare wijze kan zijn om
         een verzoek om toegang tot milieu-informatie te behandelen. Veeleer kan de uitleg bij wet van het stilzwijgen van een overheidsinstantie
         als afwijzing van het bij haar ingediende verzoek slechts een hulpconstructie zijn, waarmee de burger in de mogelijkheid moet worden gesteld, een effectieve rechtsbescherming tegen het (onrechtmatige) stilzitten van de overheidsinstantie naar buiten toe te verkrijgen. Aldus opgevat, is de fictie van het stilzwijgen als
         afwijzing (of als inwilliging) eerst en vooral een middel om overheidsinstanties te disciplineren. In eerste instantie moet
         zij de rechten van de betrokkene kracht bijzetten, in het gunstigste geval kan zij daarenboven ook in het algemeen van nut
         zijn om het overheidsoptreden te bespoedigen.
      
      35.   Dergelijke ficties zijn overigens ook op communautair vlak geenszins onbekend. In de onderhavige context is het in het bijzonder
         opmerkelijk dat krachtens de communautaire „transparantieverordening” een verzoek om toegang tot documenten van het Europees
         Parlement, de Raad of de Commissie wordt geacht te zijn afgewezen wanneer de betrokken instelling zelfs na een tweede verzoek
         van de verzoeker niet binnen de gestelde termijn antwoordt.(19) Op dezelfde wijze geldt in het Europese ambtenarenrecht het stilzwijgen van het tot aanstelling bevoegd gezag op een verzoek
         of een klacht van een ambtenaar als stilzwijgende afwijzing.(20) En het communautaire mededingingsrecht kent zelfs de fictie van positieve beschikkingen. Volgens deze bepalingen wordt een
         bij de Commissie aangemelde concentratie van ondernemingen geacht te zijn goedgekeurd wanneer de Commissie binnen bepaalde
         procedurele termijnen geen enkele van de door de EG-concentratieverordening voorziene beschikkingen geeft(21); hetzelfde geldt wanneer de Commissie niet binnen de voorziene termijn de procedure tot onderzoek van een bij haar aangemelde
         staatssteun start.(22)
      
      36.   Bij dergelijke ficties gaat het echter om hulpconstructies, die de rechten van de verzoeker kracht moeten bijzetten. In geen
         geval strekken deze ficties ertoe de betrokken gemeenschapsinstellingen te ontlasten of zelfs te bevrijden van hun wettelijke
         plicht de aanvrager in ieder individueel geval een uitdrukkelijk en met redenen omkleed antwoord te verstrekken.
      
      37.   Zou het een overheidsinstantie namelijk worden toegestaan, in plaats van een uitdrukkelijk antwoord op een bij haar ingediend
         verzoek gewoonweg de voor de behandeling daarvan voorziene termijn te laten verstrijken, dan zou de uit het gemeenschapsrecht
         voortvloeiende motiveringsplicht een dode letter worden.(23) In tegenstelling tot wat verweerders betogen, kan uit het stilzwijgen van een overheidsinstantie als zodanig namelijk nog
         geen enkel uitsluitsel over de eventuele gronden voor een inwilliging of een afwijzing van de aangevraagde handeling worden
         afgeleid.(24) Zo is krachtens artikel 3, leden 2 en 3, van richtlijn 90/313 de afwijzing van een verzoek om toegang tot milieu-informatie
         op de meest uiteenlopende gronden mogelijk. Hetzelfde geldt voor de eventuele weigering van de toegang tot documenten krachtens
         artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. En de beschikking over de verenigbaarheid van een concentratie of staatssteun met
         de gemeenschappelijke markt vereist in de regel zelfs een beoordeling van complexe economische situaties. Zij die worden geraakt
         door de beslissing (de verzoekers of derden(25)) zouden in ieder geval kunnen gissen naar de gronden die in het individuele geval bij afloop van de termijn voor het stilzwijgen
         van de overheidsinstantie doorslaggevend waren, en zelfs naar de vraag of de overheidsinstantie zich wel binnen de de termijn
         een mening heeft gevormd. Maar op gissingen aangewezen zijn zou evenwel strijdig zijn met het recht van de burger op behoorlijk
         bestuur en zijn grondrecht op effectieve rechtsbescherming.
      
      38.   Samenvattend geldt derhalve:
      Artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 staat in de weg aan een nationale regeling volgens welke een verzoek om toegang tot
         milieu-informatie zonder motivering door het enkele stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden
         kan worden afgewezen.
      
      Artikel 3, lid 4, juncto artikel 4 van de richtlijn staat echter niet in de weg aan een nationale regeling volgens welke,
         met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn
         van twee maanden geldt als een besluit waartegen krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.
      
      C –    De tweede vraag: rechtsmiddelen bij stilzwijgen van de overheidsinstantie
      39.   Met haar tweede vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie te vernemen welk het „besluit” is waartegen beroep openstaat
         in de zin van artikel 4 van richtlijn 90/313, wanneer een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden in de zin
         van artikel 3, lid 4, van de richtlijn over een verzoek het stilzwijgen heeft bewaard.
      
      40.   Op het eerste gezicht lijkt deze vraag reeds beantwoord door hetgeen met betrekking tot de derde vraag werd overwogen. Bij
         nadere beschouwing evenwel, in het bijzonder gelet op de hier bekende feiten van het hoofdgeding, houdt deze tweede vraag
         bovendien in hoe situaties moeten worden behandeld waarin een impliciete afwijzing later, dat wil zeggen na afloop van de
         termijn van twee maanden voor de behandeling van het verzoek, wordt gevolgd door een uitdrukkelijke (althans gedeeltelijk
         afwijzende) beslissing van de bevoegde overheidsinstantie.
      
      41.   Artikel 4 van richtlijn 90/313 formuleert enkel het doel inzake verlening van effectieve rechtsbescherming, zoals overigens
         ook door de communautaire grondrechten wordt vereist.(26) Deze rechtsbescherming moet niet enkel worden verzekerd bij een uitdrukkelijk (en althans gedeeltelijk negatief) antwoord op het verzoek om milieu-informatie(27), maar ook bij een stilzitten (stilzwijgen) van de overheidsinstantie.(28) Conform artikel 249, derde alinea, EG behouden de lidstaten de bevoegdheid om de vorm en middelen te kiezen om dit doel te
         bereiken.
      
      42.   Dat er in artikel 4 van richtlijn 90/313 sprake is van een „besluit” waartegen de verzoeker „in beroep kan gaan”, dient enkel
         als voorbeeld ter illustratie van de rechtsbescherming bij een uitdrukkelijke, maar (althans gedeeltelijk) afwijzende beslissing
         over een verzoek om informatie. Daarentegen bevat artikel 4 voor het achterwege blijven van een antwoord op een verzoek om
         informatie, dus voor het stilzwijgen van de overheidsinstantie, geen concreet voorbeeld van een mogelijk rechtsmiddel, en
         wel vermoedelijk ook omdat de procesrechtelijke vormgeving van de rechtsbescherming bij stilzitten van de overheidsinstanties
         in de lidstaten zeer uiteenlopend kan zijn. Denkbaar is namelijk niet alleen een vordering wegens stilzitten(29), maar in het bijzonder ook de reeds genoemde wettelijke fictie van het stilzwijgen als afwijzing, verbonden met de mogelijkheid
         om tegen een dergelijke stilzwijgende afwijzing een rechtsmiddel aan te wenden.(30)
      
      43.   Krachtens het beginsel van de procesautonomie van de lidstaten(31) is het daarom – zoals reeds met betrekking tot de derde vraag werd uiteengezet(32) – volstrekt geoorloofd om in een nationale regeling met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming te bepalen
         dat het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden als een besluit geldt waartegen krachtens
         het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.
      
      44.   Het gemeenschapsrecht stelt aan de procesautonomie van de lidstaten echter ook grenzen. Zo mogen de procedureregels voor vorderingen
         om rechten uit hoofde van het gemeenschapsrecht te doen gelden, niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke
         vorderingen krachtens nationaal recht (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door het communautaire
         rechtsstelsel verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(33)
      
      45.   Nationale procedurebepalingen volgens welke rechtsmiddelen tegen het stilzwijgen van de overheidsinstantie enkel kunnen worden
         aangewend binnen een bepaalde termijn, kunnen in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel problematisch zijn. Dit probleem
         wordt versterkt wanneer krachtens het nationale procesrecht verder ook geen vordering meer kan worden ingesteld tegen een
         later, uitdrukkelijk afwijzingsbesluit, omdat voordien reeds een uit het stilzwijgen van de overheidsinstantie voortvloeiende impliciete afwijzing was aangenomen en de termijn voor een beroep tegen deze impliciete afwijzing reeds verstreken is.
      
      46.   Het Hof heeft weliswaar in een andere context (inzake teruggaaf van ten onrechte betaalde heffingen) geoordeeld dat het verenigbaar
         kan zijn met het gemeenschapsrecht en in het bijzonder met het doeltreffendheidsbeginsel, dat in het belang van de rechtszekerheid
         redelijke beroepstermijnen worden vastgesteld die gelden op verval van recht.(34) Op eenzelfde wijze zijn situaties denkbaar waarin de verzoeker zijn beroepsrecht tegen een laattijdig uitdrukkelijk (en althans
         gedeeltelijk afwijzend) besluit van de overheidsinstantie verliest, wanneer hij tevoren niet reeds tijdig is opgekomen tegen
         het stilzwijgen van die overheidsinstantie. Een dergelijk verlies van het beroepsrecht is bijvoorbeeld voorzien in het Europese
         ambtenarenrecht. Zo begint voor een ambtenaar van de Gemeenschappen de beroepstermijn reeds te lopen vanaf de stilzwijgende
         afwijzing van een door hem ingediende klacht(35); latere uitdrukkelijke besluiten van het tot aanstelling bevoegd gezag kunnen slechts worden aangevochten wanneer zij nog
         binnen de oorspronkelijke beroepstermijn zijn vastgesteld. (36)
      
      47.   De situatie van een ambtenaar van de Gemeenschappen tegenover zijn tot aanstelling bevoegd gezag is echter niet vergelijkbaar
         met die van een burger die bij een overheidsinstantie een verzoek om toegang tot milieu-informatie indient. Ambtenaren worden
         immers in de regel reeds bij hun aanwerving over de belangrijkste aspecten van het ambtenarenrecht geïnformeerd en zijn bovendien
         vertrouwd met de dagelijkse administratieve praktijk. Hetzelfde kan niet gezegd worden van een burger, in het bijzonder niet
         van een burger zonder juridische kennis. Normalerwijze zal de verzoeker die toegang tot milieu-informatie wenst, in het geheel
         niet weten of en wanneer de termijn voor beantwoording van zijn verzoek verstrijkt en wanneer eventueel zijn termijn voor
         de aanwending van een rechtsmiddel begint te lopen.
      
      48.   Wanneer het tegen deze achtergrond zou worden toegestaan om dwingende beroepstermijnen vast te stellen binnen welke een burger
         moet opkomen tegen het stilzitten van een overheidsinstantie, dan zou de fictie van het stilzwijgen als afwijzing – die immers,
         zoals vermeld, juist de doeltreffendheid van zijn rechtsbescherming moet verzekeren – tot een valstrik voor de burger kunnen
         worden. Verzoeker heeft dit ter terechtzitting treffend geformuleerd: een verzoeker die ook na het verstrijken van de antwoordtermijn
         van twee maanden op een reactie van de overheidsinstantie wacht en niet meteen een rechtszaak start, zou dan voor zijn geduld
         bestraft worden.
      
      49.   Het recht van de burger op vrije toegang tot milieu-informatie zou op deze wijze ernstig bemoeilijkt worden. Dit is echter
         niet in overeenstemming met de strekking van richtlijn 90/313, die juist erop is gericht een dergelijke toegang mogelijk te
         maken en te vergemakkelijken.
      
      50.   Samenvattend geldt dus:
      Artikel 3, lid 4, juncto artikel 4, van richtlijn 90/313 staat niet in de weg aan een nationale regeling volgens welke, met
         het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn
         van twee maanden geldt als een besluit waartegen krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.
      
      Los daarvan moet echter ook tegen een uitdrukkelijk besluit van de overheidsinstantie waarmee deze na afloop van de termijn
         van twee maanden de toegang tot milieu-informatie althans gedeeltelijk weigert, krachtens het nationale rechtsstelsel beroep
         openstaan.
      
      D –    De vierde vraag: stilzwijgen van de overheidsinstantie bij termijnen van orde
      51.   In het licht van het voorgestelde antwoord op de eerste vraag – artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 bevat een dwingende
         termijn, niet louter een termijn van orde –, behoeft de vierde vraag geen antwoord.
      
      VI – Conclusie
      52.   Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Belgische Raad van State aldus te beantwoorden:
      1)      De in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie
         gestelde termijn heeft voor de overheidsinstanties van de lidstaten een dwingend karakter.
      
      2)      Artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 staat in de weg aan een nationale regeling volgens welke een verzoek om toegang tot
         milieu-informatie zonder motivering door het enkele stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden
         kan worden afgewezen.
      
      Artikel 3, lid 4, juncto artikel 4, van deze richtlijn staat daarentegen niet in de weg aan een nationale regeling volgens
         welke, met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende
         de termijn van twee maanden geldt als een besluit waartegen krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.
      
      Los daarvan moet echter ook tegen een uitdrukkelijk besluit van de overheidsinstantie waarmee deze na afloop van de termijn
         van twee maanden de toegang tot milieu-informatie althans gedeeltelijk weigert, krachtens het nationale rechtsstelsel beroep
         openstaan.
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Duits.
      
      2  –	PB L 158, blz. 56. Deze richtlijn wordt door richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari
         2003 (PB L 41, blz. 26; hierna: „richtlijn 2003/4”) ingetrokken en vervangen, echter pas met ingang van 14 februari 2005;
         hiermee blijft op onderhavige zaak richtlijn 90/313 toepasselijk.
      
      3  –      Ondertussen werd artikel 14, tweede zin, van de ordonnantie („Na het verstrijken van die termijn wordt het stilzwijgen van
         het bestuur beschouwd als een beslissing tot weigering van toegang”) geschrapt bij ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk
         Gewest van 2 maart 2000 (BS nr. 69 van 5 april 2000, blz. 10595). In de tijd gezien blijft deze bepaling evenwel in haar oorspronkelijke
         versie op de feiten van het hoofdgeding toepasselijk.
      
      4  –	Met betrekking tot de status van de GOMB als publiekrechtelijke instelling evenals haar taken zie ook de informatie op
         <http://www.gomb.irisnet.be/nl/mainf.html> (18 november 2004).
      
      5  –	Zie hiertoe ook punt 41 van mijn conclusie van 31 maart 2004 in zaak C‑417/02 (arrest van 9 september 2004, Commissie/Helleense
         Republiek, Jurispr. blz. I‑7973).
      
      6  –	Zie de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 90/313.
      
      7  –	Op grond van soortgelijke overwegingen wordt in de twee arresten van 20 januari 2005, Merck, Sharp & Dome (C‑245/03, Jurispr.
         blz. I‑637, punten 20‑24), en Glaxosmithkline (C‑296/03, Jurispr. blz. I‑669, punten 26‑30), het dwingende karakter aanvaard
         van de termijn in artikel 6, punt 1, van richtlijn 89/105/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de doorzichtigheid
         van maatregelen ter regeling van de prijsstelling van geneesmiddelen voor menselijk gebruik en de opneming daarvan in de nationale
         stelsels van gezondheidszorg (PB L 40, blz. 8; hierna „richtlijn 89/105”); zie in dit verband ook de conclusie van advocaat-generaal
         Tizzano van 30 september 2004 in de zaken Merck, Sharp & Dome en Glaxosmithkline, punten 35 e.v.
      
      8  –	Arrest Hof van 26 juni 2003 (C‑233/00, Jurispr. blz. I‑6625).
      
      9  –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 111).
      
      10  –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 118).
      
      11  –	Arresten Hof van 15 mei 1986, Johnston (222/84, Jurispr. blz. 1651, punten 18 en 19); 25 juli 2002, Unión de Pequeños
         Agricultores (C‑50/00 P, Jurispr. blz. I‑6677, punt 39), en 16 november 2004, Panayotova e.a. (C‑327/02, Jurispr. blz. I‑11055,
         punt 27); zie ook artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2000, C 364, blz. 1;
         zie inzake de juridische status van het Handvest mijn conclusie van 14 oktober 2004 in zaak C‑387/02, Berlusconi e.a., Jurispr.
         blz. I‑3565, voetnoot 83).
      
      12  –	Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; zie ook arrest Hof van 25 september 2003, Schlüsselverlag
         J.S. Moser e.a./Commissie (C‑170/02 P, Jurispr. blz. I‑9889, punt 29), waar sprake is van behoorlijk bestuur.
      
      13  –	Arresten Hof van 26 oktober 1995, Siesse (C‑36/94, Jurispr. blz. I‑3573, punt 21) en 12 juli 2001, Louloudakis (C‑262/99,
         Jurispr. blz. I‑ 547, punt 67). Zie ook arrest Hof van 3 juli 2003, Lennox (C‑220/01, Jurispr. blz. I‑7091, punt 76).
      
      14  –	Arresten Hof van 18 juni 1991, ERT (C‑260/89, Jurispr. blz. I‑2925, punt 42); 12 juni 2003, Schmidberger (C‑112/00, Jurispr.
         blz. I‑5659, punten 74 en 75), en arrest Panayotova e.a. (aangehaald in voetnoot 11, punt 27).
      
      15  –	Zie ook artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
      
      16  –	Artikel 41, lid 2, derde streepje, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
      
      17  –	Arrest Hof van 15 oktober 1987, Heylens (222/86, Jurispr. blz. 4097, punt 15).
      
      18  –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punten 113‑118). In de toekomst moeten in het kader van de werkingssfeer
         van de nieuwe richtlijn 2003/4 de afwijzingsgronden krachtens artikel 4, lid 5, tweede zin, ervan samen met het afwijzingsbesluit worden meegedeeld.
      
      19  –	Artikel 8, lid 3, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang
         van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43; hierna: „verordening
         nr. 1049/2001”).
      
      20  –	Artikel 90 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, vastgelegd bij verordening (EEG, Euratom,
         EGKS) nr. 259/68 van de Raad van 29 februari 1968 (PB L 56, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 723/2004
         van de Raad van 22 maart 2004 (PB L 124, blz. 1).
      
      21  –	Artikel 10, lid 6, van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties
         van ondernemingen (de „EG-concentratieverordening”, PB L 24, blz. 1).
      
      22  –	Artikel 4, lid 6, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen
         voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1).
      
      23  –	Zoals reeds werd vermeld, volgt de motiveringsplicht uit artikel 41, lid 2, derde streepje, van het Handvest van de grondrechten
         van de Europese Unie. Voor de gemeenschapsinstellingen geldt verder ook artikel 253 EG; nationale overheidsinstanties waaraan
         verzoeken om toegang tot milieu-informatie zijn gericht, zijn onderworpen aan de reeds vermelde motiveringsplicht overeenkomstig
         artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313.
      
      24  –	In hun schriftelijke opmerkingen maken verweerders gewag van een „motivation interne”, met andere woorden van een aan een beslissing inherente motivering, zelfs wanneer naar buiten toe (vanuit formeel oogpunt)
         geen motivering is meegedeeld.
      
      25  –	Gaat de wet uit van een afwijzing, dan zullen het natuurlijk de verzoekers zijn die naar de motivering zullen vragen en
         die mogelijkerwijze om rechtsbescherming zullen verzoeken. Wordt evenwel uitgegaan van een positieve beslissing, met andere
         woorden van een toewijzing, dan zullen veeleer derden zich geroepen voelen naar de motivering te vragen om zo nodig hun belangen
         te kunnen beschermen.
      
      26  –	Inzake het grondrecht op effectieve rechtsbescherming zie de verwijzingen in voetnoot 11.
      
      27  –	Volgens de formulering van artikel 4 van richtlijn 90/313 is het verzoek om informatie van een persoon afgewezen of ontoereikend
         beantwoord.
      
      28  –	Volgens de formulering van artikel 4 van richtlijn 90/313 is het verzoek om informatie van een persoon „genegeerd”.
      
      29  –	In een dergelijke beroepsmogelijkheid voorziet bijvoorbeeld het Duitse recht, zie § 42, lid 1, derde variant, van de Verwaltungsgerichtsordnung
         (Duitse regeling inzake bestuursprocesrecht) van 21 januari 1960 (BGBl. I. blz. 70, in nieuwe versie bekendgemaakt op 19 maart
         1991, BGBl. I blz. 686, laatstelijk gewijzigd bij wet van 24 augustus 2004, BGBl. I blz. 2198).
      
      30  –	Met de op het hoofdgeding toepasselijke versie van artikel 14, tweede zin, van de ordonnantie heeft bijvoorbeeld de ordonnantiegever
         van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voor deze optie gekozen. Hetzelfde geldt voor de in zaak C‑233/00 door de Commissie
         aangevochten Franse regeling (zie arrest Commissie/Frankrijk, aangehaald in voetnoot 8, in het bijzonder punten 13‑15).
      
      31  –	Met betrekking tot de procesautonomie zie arrest van 7 januari 2004, Wells (C‑201/02, Jurispr. blz. I‑723, punt 67).
      
      32  –	Zie punten 34‑38 van deze conclusie.
      
      33  –	Zie arresten Hof van 15 september 1998, Edis (C‑231/96, Jurispr. blz. I‑4951, punt 34); 10 april 2003, Steffensen (C‑276/01,
         Jurispr. blz. I‑3735, punt 60), en 17 juni 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, Jurispr. blz. I‑6051, punt 17); met betrekking
         tot de administratieve procedure zie arrest Wells (aangehaald in voetnoot 31, punt 67).
      
      34  –	Vergelijk in dit verband de arresten Edis (punt 35) en Recheio – Cash & Carry (punt 18), aangehaald in voetnoot 33.
      
      35  –	Dit is uiteindelijk de betekenis van artikel 91, lid 3, tweede streepje, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese
         Gemeenschappen, dat bepaalt dat de beroepstermijn ingaat „op de dag waarop de antwoordtermijn verstrijkt”.
      
      36  –	Artikel 90, lid 2, juncto artikel 91, lid 3, tweede streepje, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen.