CELEX: 62016CC0300
Language: it
Date: 2017-05-03
Title: Conclusioni dell’avvocato generale N. Wahl, presentate il 3 maggio 2017.#Commissione europea contro Frucona Košice a.s.#Impugnazione – Aiuti di Stato – Nozione di “aiuto” – Nozione di “vantaggio economico” – Criterio del creditore privato – Presupposti per l’applicabilità – Applicazione – Obblighi di indagine della Commissione europea.#Causa C-300/16 P.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NILS WAHL
presentate il 3 maggio 2017 (1)

Causa C‑300/16 P

Commissione europea

contro

Frucona Košice a.s.

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Criterio dell’operatore privato – Criteri relativi all’applicabilità e all’applicazione di tale prova – Valutazione complessiva – Onere della prova – Valutazione delle prove»

1.        Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale nella causa T‑103/14 (2), con cui il Tribunale ha annullato la decisione 2014/342/UE della Commissione, del 16 ottobre 2013, relativa all’aiuto di Stato SA.18211 (C 25/2005) (ex NN 21/2005) al quale la Repubblica slovacca ha dato esecuzione in favore di Frucona Košice a.s. (3).

2.        L’impugnazione in esame riguarda la seguente questione: in quali circostanze e con quali modalità la Commissione debba applicare il cosiddetto «criterio dell’operatore privato».(4) Più in particolare, il caso in esame verte sulla portata degli obblighi della Commissione nell’applicazione di tale criterio e nella valutazione della condotta di una pubblica autorità munita dello status di creditore nei confronti del beneficiario del presunto aiuto.
I.      Fatti

3.        Per quanto riguarda i fatti del presente procedimento, dalla sentenza impugnata emerge quanto segue.

4.        La convenuta, Frucona Košice a.s. (in prosieguo: la «Frucona») è una società di diritto slovacco, operante, inter alia, nel settore della produzione di bevande alcoliche.

5.        Nel periodo compreso tra il novembre 2002 e il novembre 2003, la Frucona beneficiava di moratorie di pagamento di debiti fiscali relativi ad accise non versate. L’amministrazione finanziaria locale Košice IV (in prosieguo: l’«amministrazione finanziaria locale») aveva concesso le moratorie a seguito della costituzione da parte della Frucona di garanzie finanziarie.

6.        A causa di difficoltà finanziarie, il 25 febbraio 2004 la Frucona non era in grado di provvedere al versamento delle accise relative al gennaio 2004 delle quali era debitrice, per le quali, per effetto di una riforma legislativa in vigore dal 1o gennaio 2004, la Frucona non poteva più ottenere ulteriori moratorie di pagamento.

7.        Di conseguenza, la Frucona si veniva a trovare in una situazione d’indebitamento ai sensi dello Zákon č. 328/1991 Zb. o konkurze a vyrovnaní (legge n. 328/1991, relativa alla liquidazione giudiziaria e al concordato).

8.        L’8 marzo 2004 la Frucona presentava domanda di apertura di procedura di concordato dinanzi al Krajský súd v Košiciach (Corte regionale di Košice, Slovacchia). In tale domanda, la Frucona proponeva a ciascuno dei propri creditori il pagamento di una percentuale pari al 35% dell’importo loro dovuto. Il debito totale ammontava a circa 644,6 milioni di corone slovacche (SKK). Il debito d’imposta costituiva la grande maggioranza di tale importo, pari a circa SKK 640,8 milioni.

9.        Con decisione del 29 aprile 2004, il Krajský súd v Košiciach autorizzava l’avvio della procedura di concordato.

10.      Il 9 luglio 2004, all’udienza di esame del concordato, i creditori della Frucona, ivi compresa l’amministrazione finanziaria locale, accettavano la proposta di concordato. Nel corso di tale procedura di concordato, l’amministrazione finanziaria locale agiva quale creditore separato. Beneficiava di tale status in virtù delle garanzie costituite a suo favore dalla Frucona a fronte delle moratorie di pagamento delle accise di cui trattasi.

11.      Prima del 9 luglio 2004, la Frucona aveva sottoposto all’amministrazione finanziaria locale un audit redatto da una società di revisione indipendente (in prosieguo: la «relazione E»). Tale audit era stato concepito per consentire all’amministrazione finanziaria locale di valutare i vantaggi della proposta di concordato, da un lato, e, dall’altro, della liquidazione giudiziaria.

12.      Il 21 giugno 2004 l’amministrazione finanziaria slovacca procedeva a un’ispezione in loco presso i locali della Frucona, in occasione della quale veniva determinata la situazione finanziaria di Frucona alla data del 17 giugno 2004.

13.      Con decisione del 14 luglio 2004, il Krajský súd v Košiciach (Corte regionale di Košice) omologava il concordato. Secondo il concordato, il credito dell’amministrazione finanziaria slovacca doveva essere rimborsato per un importo pari al 35%, vale a dire per un importo pari a circa SKK 224,3 milioni.

14.      Con lettera del 20 ottobre 2004, l’amministrazione finanziaria locale comunicava alla Frucona che le modalità del concordato, secondo le quali parte del debito d’imposta non doveva essere rimborsata, rappresentavano un aiuto di Stato indiretto soggetto all’autorizzazione della Commissione europea.

15.      Il 17 dicembre 2004, la Frucona versava all’amministrazione finanziaria locale l’importo di SKK 224,3 milioni, corrispondente al 35% del proprio debito d’imposta complessivo. Con decisione del 30 dicembre 2004, il Krajský súd v Košiciach (Corte regionale di Košice) dichiarava chiusa la procedura di concordato. Il 18 agosto 2006, detto giudice riduceva l’importo da versare all’amministrazione finanziaria locale a SKK 224,1 milioni.
A.      Procedimento amministrativo

16.      Il 15 ottobre 2004 veniva presentata alla Commissione una denuncia relativa ad un presunto aiuto illegittimo a favore della Frucona.

17.      Con lettera del 4 gennaio 2005, la Repubblica slovacca informava la Commissione, a seguito della richiesta di informazioni di quest’ultima, della possibilità che la Frucona avesse percepito un aiuto illegittimo chiedendo di autorizzare tale aiuto in quanto aiuto di salvataggio concesso ad un’impresa in difficoltà.

18.      Dopo aver raccolto informazioni complementari, la Commissione, con lettera del 5 luglio 2005, notificava alla Repubblica slovacca la propria decisione di avviare il procedimento d’indagine formale ai sensi dell’attuale articolo 107, paragrafo 2, TFUE in relazione alla misura in questione (5).

19.      Con lettera del 10 ottobre 2005, la Repubblica slovacca comunicava le proprie osservazioni sulla misura in questione alla Commissione. Con lettera del 24 ottobre 2005, la Frucona trasmetteva parimenti proprie osservazioni sulla misura in questione alla Commissione. Esse venivano trasmesse alla Repubblica slovacca al fine di consentire a quest’ultima di rispondere, cosa che essa faceva con lettera del 16 dicembre 2005.
B.      Decisione iniziale

20.      Il 7 giugno 2006 la Commissione adottava la decisione 2007/254/CE, relativa all’aiuto di Stato C 25/2005 (ex NN 21/2005) concesso dalla Repubblica slovacca a favore di Frucona Košice, a.s. (6). Secondo tale decisione, l’aiuto di Stato concesso dalla Repubblica slovacca a favore della ricorrente (SKK 416 515 990) era incompatibile con il mercato comune e doveva essere recuperato.
C.      Procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte di giustizia

21.      In data 12 gennaio 2007 la Frucona presentava dinanzi al Tribunale un ricorso inteso all’annullamento della decisione iniziale.

22.      Con sentenza del 7 dicembre 2010 nella causa Frucona Košice/Commissione(7) il Tribunale dichiarava il ricorso infondato.

23.      Con sentenza del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione(8), la Corte, a seguito di impugnazione, annullava la sentenza del Tribunale. La Corte dichiarava che la Commissione, avendo omesso di prendere in considerazione, nell’ambito della valutazione del criterio dell’operatore privato, la durata del procedimento di liquidazione giudiziaria, era incorsa in un manifesto errore di valutazione, ovvero che, nella parte in cui aveva preso in considerazione tale aspetto, aveva omesso di motivare in termini sufficientemente validi la decisione iniziale. La Corte rinviava la causa al Tribunale per un nuovo riesame dei motivi in merito ai quali il medesimo non si era pronunciato.

24.      A seguito della sentenza Frucona I, e al fine di porre rimedio alle carenze rilevate dalla Corte, la Commissione adottava, il 16 ottobre 2013, la decisione controversa. Con tale decisione è stata abrogata la decisione iniziale.

25.      Di conseguenza, con ordinanza motivata del 21 marzo 2014 nella causa Frucona Košice/Commissione(9) il Tribunale dichiarava che non occorreva più statuire sul ricorso di annullamento della decisione iniziale.
D.      Decisione controversa

26.      La decisione controversa è stata adottata per porre rimedio agli errori che viziavano la decisione iniziale accertati dalla sentenza Frucona I(punto 10 della decisione controversa).

27.      La Commissione ha ritenuto, in particolare, che fosse necessario esaminare se, accettando la proposta di concordato e, quindi, la cancellazione del 65% del suo credito, l’amministrazione finanziaria locale si fosse comportata nei confronti della Frucona come un operatore privato in economia di mercato. La Commissione ha osservato, a tal riguardo, che l’amministrazione, in veste di creditore della Frucona, si trovava in una posizione insolitamente forte. L’amministrazione finanziaria locale era in una situazione giuridica ed economica più vantaggiosa di quella dei creditori privati della Frucona. L’amministrazione finanziaria locale deteneva, infatti, oltre il 99% di tutti i crediti registrati ed era un creditore separato i cui crediti potevano essere soddisfatti in qualsiasi momento durante la procedura di liquidazione giudiziaria grazie alla vendita degli attivi garantiti (punto 80 della decisione controversa).

28.      Per quanto attiene al criterio dell’operatore privato, la Commissione ha osservato, in particolare, che l’applicabilità di tale criterio si fonda sulla concessione, da parte dello Stato membro interessato, in una veste diversa da quella di potere pubblico, un vantaggio economico ad un’impresa. Inoltre, la Commissione ha osservato che lo Stato membro, laddove invochi tale criterio nel corso del procedimento amministrativo, è tenuto, in caso di dubbio, a dimostrare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata sia ascrivibile al medesimo in quanto operatore privato in un’economia di mercato. La Commissione si è richiamata, a tal riguardo, alla sentenza Commissione/EDF (10) (punto 82 della decisione controversa).

29.      L’Istituzione ha poi osservato che «la Repubblica slovacca sostiene che, a suo parere, la misura in questione costituisce un aiuto di Stato. Riconosce che, al momento del concordato, la questione dell’aiuto di Stato non è stata proprio presa in considerazione e ha chiesto che la misura contestata fosse trattata come un aiuto al salvataggio. Appare pertanto che, nel caso di specie, i requisiti della (…) giurisprudenza non sono stati soddisfatti e che la misura contestata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE» (punto 83 della decisione controversa).

30.      La Commissione ha poi rilevato che la Frucona aveva contestato la qualificazione della misura come aiuto di Stato fornendo parimenti, a sostegno di tale tesi una documentazione elaborata da revisori contabili (punto 84 della decisione controversa).

31.      La Commissione ha poi verificato se la Repubblica slovacca si fosse comportata come un creditore privato nei confronti della Frucona.

32.      In primo luogo, la Commissione ha posto a raffronto, alla luce delle prove presentate dalla Frucona, la procedura di concordato e quella di liquidazione giudiziaria (punti da 88 a 119 della decisione controversa). In secondo luogo, ha posto a raffronto le procedure di concordato e di esecuzione fiscale (punti da 120 a 127 della decisione controversa). In terzo luogo, ha valutato le altre prove prodotte dalle autorità slovacche e dalla Frucona (punti da 128 a 138 della decisione controversa). In sostanza, la Commissione ha ritenuto che sia la procedura di liquidazione giudiziaria sia quella di esecuzione fiscale fossero, dal punto di vista dell’amministrazione finanziaria locale, alternative più vantaggiose rispetto alla proposta di concordato (punti 119, 124 e 127 della decisione controversa).

33.      La Commissione ha concluso che i requisiti del criterio dell’operatore privato non erano soddisfatti e che la Repubblica slovacca aveva concesso alla Frucona un vantaggio che quest’ultima non avrebbe potuto ottenere in condizioni di mercato (punto 139 della decisione controversa). La Commissione ha concluso che la cancellazione del debito approvata dall’amministrazione finanziaria locale nell’ambito del concordato costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (punto 140 della decisione controversa), aiuto non compatibile con il mercato interno (punto 182 della decisione controversa).

34.      All’articolo 1 del dispositivo, la decisione controversa dichiara che la decisione iniziale è abrogata. L’articolo 2 dichiara che l’aiuto di Stato che la Repubblica slovacca ha concesso in favore della Frucona, per un importo di SKK 416 515 990, è incompatibile con il mercato interno. All’articolo 3, la Commissione impone alla Repubblica slovacca di recuperare l’aiuto insieme agli interessi di mora. All’articolo 4, la Repubblica slovacca è tenuta a informare la Commissione, entro due mesi dalla notifica di tale decisione, circa i provvedimenti adottati per conformarvisi. L’articolo 5 specifica che la Repubblica slovacca è destinataria della decisione.
II.    Procedimento dinanzi al Tribunale

35.      Con atto introduttivo depositato il 17 febbraio 2014, la Frucona ha chiesto al Tribunale di annullare la decisione controversa.

36.      Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha annullato la decisione controversa condannando la Commissione alle spese.
III. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

37.      Con impugnazione depositata dinanzi alla Corte il 26 maggio 2016, la Commissione chiede che la Corte voglia:
–        annullare la sentenza impugnata;
–        respingere il ricorso di annullamento e condannare la Frucona Košice alle spese;
–        in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare la decisione sulle spese.

38.      La Frucona chiede che la Corte voglia respingere l’impugnazione con condanna della Commissione alle spese.

39.      Le difese orali delle parti sono state sentite all’udienza del 15 febbraio 2017.
IV.    Analisi

40.      A sostegno della propria impugnazione la Commissione deduce sei motivi. I primi quattro motivi riguardano la conclusione del Tribunale secondo cui il criterio dell’operatore privato era applicabile. I restanti due motivi di impugnazione riguardano l’applicazione del criterio dell’operatore privato.

41.      Più in particolare, i motivi che riguardano l’applicabilità del criterio dell’operatore privato riguardano le seguenti questioni. Con il primo motivo d’impugnazione si deduce che il Tribunale ha commesso errori nell’interpretare la decisione controversa. Il Tribunale sarebbe incorso in errore nella lettura della decisione ritenendo che il criterio dell’operatore privato fosse applicabile alla misura in questione. Con il secondo motivo si deduce che la sentenza impugnata è viziata da errore di diritto, per aver il Tribunale affermato l’invocabilità di tale criterio dal beneficiario della misura in questione. Con il terzo motivo si deduce la violazione dei principi di res iudicata e ne ultra petita. La Commissione sostiene che il Tribunale ha violato tali principi laddove ha affermato che la Corte, avendo applicato il criterio dell’operatore privato nella sentenza Frucona I, aveva anche implicitamente ma necessariamente ritenuto che si dovesse applicare il criterio dell’operatore privato. Infine, con il quarto motivo si deduce che il Tribunale ha commesso un errore di diritto laddove ha ritenuto che la Commissione non potesse fare distinzioni, in merito all’applicabilità del criterio dell’operatore privato, tra le diverse alternative alla misura controversa.

42.      Per quanto riguarda i due restanti motivi, essi vertono sulle modalità con cui è stato applicato il criterio dell’operatore privato. Con il quinto motivo si asserisce che la sentenza impugnata è viziata da errore di diritto per aver il Tribunale formulato un nuovo requisito che la Commissione dovrebbe soddisfare nell’applicazione del criterio dell’operatore privato. La Commissione sostiene che la sentenza impugnata richiede, in contrasto con consolidata giurisprudenza, che l’Istituzione ricostruisca d’ufficio la condotta dell’ipotetico operatore privato ideale, razionale e pienamente informato. Con il sesto motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale è parimenti incorso in errore laddove la sentenza impugnata può essere interpretata nel senso che la Commissione avrebbe violato l’obbligo di procedere a un’indagine diligente e imparziale.

43.      Inizierò dall’esame del secondo e del quarto motivo di impugnazione, in quanto tali motivi influiscono sull’analisi successiva del primo e del terzo motivo di impugnazione. Tuttavia, prima di procedere, sono necessarie alcune osservazioni preliminari.
A.      Osservazioni preliminari

44.      Innanzitutto, è utile ricordare la logica del criterio dell’operatore privato (in questo caso il criterio del creditore privato) e le sue finalità.

45.      A termini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. Di conseguenza, la nozione di aiuto impiegata nel diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato è ampia, comprendendo qualsiasi tipo di aiuto, sia diretto sia indiretto: include tutte le misure, qualunque ne sia la forma, che alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa (11).

46.      Nella specie va tuttavia ricordato un importante avvertimento. Anche se una misura deriva da risorse statali, essa non rientra nel campo di applicazione dell’articolo 107 TFUE qualora il beneficiario possa ottenere lo stesso vantaggio rispetto a quello procuratogli per mezzo di risorse statali e in circostanze corrispondenti alle normali condizioni del mercato (12). Tale principio si applica con ugual vigore, indipendentemente dal fatto che lo Stato abbia agito come investitore, creditore o venditore. Per determinare se il beneficiario avrebbe potuto ottenere lo stesso vantaggio in normali condizioni di mercato, la Commissione ricorre al criterio dell’operatore privato. Lo scopo di tale criterio è valutare se lo Stato abbia concesso un vantaggio ad un’impresa non agendo come un operatore privato in relazione ad una determinata operazione.

47.      In termini semplici, il criterio dell’operatore privato è uno strumento che la Commissione utilizza per determinare l’esistenza di un vantaggio economico, una delle caratteristiche necessarie degli aiuti di Stato.

48.      Questo è senza dubbio il motivo per cui la Corte ha dichiarato che non si tratta di una deroga che si applica unicamente su richiesta di uno Stato membro, qualora sia stata accertata la ricorrenza degli elementi costitutivi della nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (13). Il criterio dell’operatore privato, laddove applicabile, figura tra gli elementi che la Commissione deve prendere in considerazione al fine di accertare l’esistenza di un aiuto di Stato (14).

49.      La seconda questione preliminare da esaminare qui brevemente riguarda l’onere e il grado della prova nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato.

50.      Per determinare se una misura costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve procedere ad un esame diligente ed imparziale. Tale indagine assicura che la Commissione abbia a disposizione, al momento dell’adozione della decisione finale, le informazioni più complete e affidabili a tal fine. Infatti, non va dimenticato che spetta alla Commissione dimostrare che la misura controversa costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

51.      È alla luce di tali principi che occorre esaminare la presente impugnazione.
B.      Sul secondo e sul quarto motivo d’impugnazione

1.      Argomenti delle parti

52.      Con il secondo motivo di impugnazione, la Commissione deduce che il Tribunale ha commesso un errore di diritto sostenendo che il criterio dell’operatore privato potrebbe essere fatto valere dal beneficiario del presunto aiuto (15). A suo avviso, il criterio dell’operatore privato mira a rivelare l’«intenzione soggettiva» dello Stato membro che concede l’aiuto. Pertanto, non potrebbe essere invocato da nessun altro. In questo caso, lo Stato membro avrebbe chiaramente e costantemente ritenuto che la misura costituisse un aiuto di Stato.

53.      Anche nell’ipotesi in cui fosse corretta la tesi del Tribunale secondo cui il beneficiario di un aiuto potrebbe fare valere il criterio dell’operatore privato, la Commissione sostiene che il Tribunale è comunque incorso in un errore di diritto non pretendendo dal beneficiario di dimostrare, in termini inequivocabili e sulla base di elementi oggettivi e verificabili, che lo Stato membro avesse agito come un operatore privato.

54.      La Frucona sostiene che le conclusioni del Tribunale sono corrette. La giurisprudenza della Corte preciserebbe che il criterio dell’operatore privato può essere fatto valere dal beneficiario dell’aiuto.

55.      Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui il criterio dell’operatore privato verterebbe sull’intenzione dello Stato membro interessato, a parere della Frucona la giurisprudenza sottolineerebbe che lo Stato membro è tenuto ad agire in una veste economica. La Frucona sostiene che nessun dubbio sorge in questo caso circa la veste in cui l’amministrazione finanziaria locale ha agito.

56.      Con il quarto motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto laddove ha dichiarato che la Commissione non può distinguere, per quanto riguarda l’applicabilità del criterio dell’operatore privato, in funzione delle diverse alternative alla misura controversa (16).

57.      La Commissione sostiene che l’applicabilità del criterio dell’operatore privato dipende dalla prova fornita o da parte dello Stato membro interessato o dal beneficiario al fine di accertare se l’autorità pubblica si sia comportata nello stesso modo in cui si sarebbe comportato un operatore privato di fronte alla stessa scelta. Ad avviso della Commissione, il criterio dell’operatore privato non è applicabile qualora non sia stata fornita alcuna prova per dimostrare che un’autorità pubblica abbia preso in considerazione un determinato modus procedendi.

58.      La Frucona sostiene che l’analisi del Tribunale inerente all’applicabilità del criterio dell’operatore privato è corretta. Laddove il criterio dell’operatore privato sia applicabile, la Commissione non potrebbe limitare la valutazione ad una potenziale alternativa alla misura in questione escludendone un’altra.
2.      Valutazione

59.      Con il suo secondo e quarto motivo di impugnazione, la Commissione sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto ritenendo che il criterio dell’operatore privato possa essere applicabile anche quando lo Stato membro non lo abbia invocato. Secondo la Commissione, il criterio dell’operatore privato è applicabile solo a condizioni rigorose. A suo parere, il criterio è applicabile quando (1) lo Stato membro interessato lo ha fatto valere, (2) l’«intenzione soggettiva» dello Stato membro rivela che esso ha inteso agire come operatore privato e (3) lo Stato membro ha effettivamente previsto un particolare modus procedendi con l’adozione della misura de qua.

60.      Anzitutto, devo sottolineare che la presente impugnazione è in sé contraddittoria. La Commissione sostiene, in sostanza, di non essere obbligata ad applicare il criterio dell’operatore privato non avendo lo Stato membro interessato fatto valere tale criterio nel corso della procedura amministrativa. Durante la procedura amministrativa, la Repubblica slovacca ha ammesso che la misura costituiva un aiuto di Stato. Essa ha chiesto che la misura fosse trattata come aiuto al salvataggio. Al tempo stesso, tuttavia, la Commissione riconosce che la decisione controversa applica il criterio dell’operatore privato per affermare che la cancellazione del debito d’imposta costituirebbe un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In altre parole, l’impugnazione muove dall’assunto secondo cui, anche se la decisione controversa applica il criterio dell’operatore privato, tale criterio non sarebbe applicabile.

61.      Un’analisi più approfondita dell’impugnazione rivela, tuttavia, che la Commissione tenta di limitare artatamente l’obbligo ad essa incombente di applicare il criterio dell’operatore privato e, in sostanza, di invertire l’onere della prova.

62.      Come illustrerò in prosieguo, la giurisprudenza non conforta la posizione della Commissione.
(a)    Il criterio dell’operatore privato è applicabile quando lo Stato membro interessato agisce in una veste economica

63.      Innanzitutto, è utile sottolineare che la questione dell’applicabilità del criterio dell’operatore privato è determinata sulla base di criteri oggettivi relativi alla veste in cui lo Stato ha agito. Più in particolare, il criterio è applicabile qualora lo Stato membro abbia agito, nel concedere un vantaggio economico ad un’impresa, in una veste economica (vale a dire, non in veste di pubblica autorità) (17).

64.      Per quanto riguarda specificamente un creditore pubblico, la Corte ha già avuto modo di dichiarare nella sentenza Frucona I che il criterio dell’operatore privato trova applicazione quando «un creditore pubblico concede agevolazioni di pagamento per un debito dovutogli da un’impresa» (18). In tali circostanze, il comportamento dell’autorità pubblica deve essere posto a raffronto con quello di un creditore privato che tentasse di ottenere il pagamento delle somme dovutegli da un debitore in situazione di difficoltà finanziarie (19). In altre parole, il criterio dell’operatore privato dev’essere applicato quando il comportamento dello Stato potrebbe essere adottato, almeno in linea di principio, da un operatore privato che agisca a fini di lucro o per limitare le perdite. Altrimenti, l’applicazione di quel criterio avrebbe poco, se non nessun senso.

65.      Nella specie, un creditore pubblico (l’amministrazione finanziaria locale) ha concesso «agevolazioni di pagamento per un debito dovutogli da un’impresa». A fronte di tale circostanza si potrebbe, pertanto, pensare che la necessità di applicare il criterio dell’operatore privato sia chiara.

66.      Tuttavia, la Commissione sostiene, richiamandosi alla sentenza della Corte nella causa Commissione/EDF, che il criterio dell’operatore privato non è applicabile nel caso di specie.

67.      Quella causa non fornisce alcun sostegno alla Commissione.

68.      Nella sentenza Commissione/EDF, sono emersi dubbi per quanto riguarda la veste in cui aveva agito lo Stato membro interessato. Non era chiaro se lo Stato membro avesse agito nella veste economica (quella di un azionista di un’impresa pubblica) o come autorità pubblica. Ciò a causa della forma della misura adottata. Sebbene lo Stato membro avesse dichiarato di aver agito nella veste di azionista, ha utilizzato strumenti di natura fiscale per concedere un’esenzione fiscale all’impresa in questione. È in quel contesto evidentemente particolare che la Corte ha dichiarato che, qualora lo Stato membro invochi il criterio dell’operatore privato, incombe al medesimo, in caso di dubbio, provare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata sia riconducibile alla sua veste di operatore privato piuttosto che di pubblica autorità (20). Dopo aver esaminato le prove che potrebbero essere esibite al riguardo, la Corte ha chiarito che spetta alla Commissione operare una valutazione complessiva prendendo in considerazione, oltre agli elementi forniti dallo Stato membro stesso, qualsiasi altro elemento pertinente nella specie che le consenta di accertare se la misura de qua sia riconducibile alla veste di azionista o a quella di potere pubblico dello Stato membro medesimo. La Corte ha riconosciuto che, ai fini di questa valutazione (preliminare), l’obiettivo perseguito dalla misura poteva costituire una circostanza rilevante(21)

69.      Qui s’impone un triplice ordine di considerazioni.

70.      In primo luogo, nella sentenza Commissione/EDF, la Corte ha semplicemente dichiarato che, qualora esistano dubbi circa la veste in cui lo Stato membro abbia agito e qualora lo Stato membro interessato abbia fatto valere tale criterio, lo Stato medesimo è tenuto a fornire elementi di prova per sostenere la propria posizione. Tuttavia, da tale affermazione non si può dedurre che il criterio dell’operatore privato possa esser fatto valere unicamente da uno Stato membro.

71.      La sentenza della Corte nella causa Land Burgenland e a., in cui esistevano analoghi dubbi circa la veste in cui lo Stato membro aveva agito, sottolinea la correttezza di tale interpretazione. Nel particolare contesto di tale causa, la Corte ha dichiarato che la Commissione non aveva l’obbligo di applicare il criterio dell’operatore privato. La Corte ha spiegato che ciò era dovuto al fatto che né lo Stato membro, né l’autorità che aveva concesso il presunto aiuto né il beneficiario del medesimo avevano fornito prove in merito all’applicabilità del criterio dell’operatore privato nel corso del procedimento amministrativo (22). Come osservato dal Tribunale nella sentenza impugnata, ciò avvalora la tesi secondo cui, oltre allo Stato membro interessato, anche il beneficiario dell’aiuto in questione può avvalersi del criterio dell’operatore privato (23).

72.      Tralasciando le peculiarità di tali fattispecie, riconoscere che il beneficiario del presunto aiuto possa invocare il criterio dell’operatore privato rispecchia la logica del procedimento amministrativo: tale procedimento è concepito in modo da garantire che la Commissione disponga di tutti gli elementi rilevanti per eseguire una valutazione obiettiva ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Sarebbe in contrasto con lo scopo di tale procedimento limitare la possibilità per le parti interessate e, in particolare, per il beneficiario del presunto aiuto, di dedurre argomenti e prove in merito all’esistenza dell’aiuto (o, come in questo caso, sulla sua assenza) ad esempio, invocando il criterio dell’operatore privato. Ciò è vero nonostante il fatto che, in senso stretto, solo lo Stato membro è parte di tale procedimento.

73.      In secondo luogo, l’argomento secondo cui l’applicabilità del criterio dell’operatore privato dipenderebbe dall’«intenzione soggettiva» dello Stato membro sembra derivare dalle affermazioni della Corte nella causa Commissione/EDF secondo cui, nella valutazione dell’applicabilità del criterio dell’operatore privato, può rilevare l’obiettivo della misura (e quindi l’intenzione dello Stato). Tuttavia, come illustrato supra, il criterio dell’operatore privato è applicabile qualora lo Stato membro abbia agito in una veste economica. La sentenza della Corte nella causa Commissione/EDF spiega semplicemente come determinare tale capacità, in base a una valutazione complessiva, nel caso in cui sussistano dubbi circa la veste in cui l’autorità pubblica abbia agito. È in tale contesto che l’intenzione dello Stato può costituire un elemento rilevante.

74.      Nella specie, la questione se la Repubblica slovacca ritenesse che il concordato proposto costituisse un aiuto o se l’amministrazione finanziaria locale e centrale fosse in disaccordo circa l’ammissibilità delle cancellazioni, è ultronea (24). Il punto di partenza per determinare se debba essere applicato il criterio dell’operatore privato dev’essere la natura (economica) dell’azione dello Stato membro, e non il modo in cui detto Stato, soggettivamente parlando, abbia pensato di agire o quali percorsi di azione alternativi abbia considerato prima di adottare la misura medesima. In tale prospettiva, l’«intenzione soggettiva» dello Stato membro (sia quello delle autorità centrali sia quello della sua ripartizione locale) può costituire una circostanza rilevante per determinare, qualora sussistano dubbi al riguardo, la veste con cui lo Stato membro abbia agito.

75.      Nessun elemento risultante dagli atti di causa suggerisce che esistessero dubbi di tal genere (25).

76.      In terzo luogo, devo sottolineare che, nella sentenza Commissione/EDF, la Corte ha precisato che spetta alla Commissione stabilire se il criterio debba essere applicato. Di conseguenza, qualora risulti che il criterio dell’operatore privato possa essere applicabile, spetta alla Commissione chiedere allo Stato membro interessato di fornire tutti gli elementi rilevanti che consentano di determinare se tale criterio debba essere applicato (26). In altre parole, a prescindere dal soggetto che invochi il criterio dell’operatore privato, la Commissione, in linea di principio, è tenuta a valutare – qualora la sua applicabilità non sia evidente (a causa, ad esempio, della forma della misura contestata) – se questo criterio debba essere applicato. La commissione è tenuta a procedere a tale operazione chiedendo allo Stato membro interessato (o ad ogni altra parte interessata) di presentare le informazioni occorrenti per effettuare le dovute valutazioni. In nessun caso spetta al beneficiario del presunto aiuto dimostrare, in termini inequivocabili e sulla base delle prove obiettive e verificabili, l’applicabilità del criterio. Infatti, come già rilevato supra, spetta alla Commissione dimostrare che una misura costituisca un aiuto di Stato.

77.      In linea con tale principio, qualora sussistano dubbi circa la natura degli atti degli Stati membri, la Commissione deve prima determinare la veste in cui lo Stato membro ha agito. Laddove la necessaria valutazione complessiva delle prove pertinenti dimostri che lo Stato membro abbia agito in una veste economica, la Commissione deve quindi applicare il criterio dell’operatore privato. In tal senso, anziché alleggerire l’onere istruttorio della Commissione, la sentenza Commissione/EDF aggiunge una fase preliminare alla valutazione dell’esistenza di un vantaggio.

78.      Rilevo che, nella specie, la decisione controversa non contiene alcuna traccia di tale valutazione preliminare e il criterio dell’operatore privato è stato, in realtà, applicato per determinare l’esistenza di un vantaggio.

79.      In ogni caso, dato che non sussistevano dubbi circa la veste in cui l’amministrazione finanziaria locale aveva agito, il Tribunale ha correttamente ritenuto che fosse applicabile il criterio dell’operatore privato.

80.      Giungo così al quarto motivo d’impugnazione.
(b)    L’applicazione del criterio dell’operatore privato fa parte di un’indagine imparziale e diligente

81.      Al pari di quanto sostenuto nel secondo motivo d’impugnazione, la Commissione sostiene, con il quarto motivo, che il Tribunale è parimenti incorso in un errore di diritto, avendo dichiarato che, tenuto conto del fatto che il criterio dell’operatore privato è di per sé applicabile, la Commissione non può distinguere, ai fini della sua applicabilità, in funzione delle diverse alternative alla misura controversa (27).

82.      Più in particolare, la Commissione sostiene che il criterio dell’operatore privato non è applicabile per quanto attiene al raffronto tra la procedura di esecuzione e quella di concordato. A suo parere, ciò in quanto né lo Stato membro né il beneficiario avevano fornito elementi di prova per indicare che l’amministrazione finanziaria locale avesse preso in considerazione una procedura di esecuzione fiscale e l’avesse giudicata meno vantaggiosa del concordato (28).

83.      Le ragioni per cui questo motivo d’impugnazione dev’essere respinto sono già state illustrate in precedenza. Desidero, tuttavia, formulare le seguenti osservazioni aggiuntive.

84.      Il quarto motivo d’impugnazione si basa sulla stessa premessa del secondo. Esso si basa sull’idea che, poiché né lo Stato membro interessato né il beneficiario del presunto aiuto avevano dimostrato in termini inequivocabili e sulla base di prove oggettive e verificabili che la procedura di esecuzione fiscale fosse stata presa in considerazione dall’amministrazione finanziaria locale, il criterio dell’operatore privato non sarebbe applicabile con riguardo a tale procedura.

85.      Non esistendo alcun dubbio circa la veste in cui l’amministrazione finanziaria locale aveva agito, il Tribunale ha giustamente concluso che il criterio dell’operatore privato fosse applicabile. Contrariamente a quanto sembra suggerire la Commissione, la questione relativa alle opzioni di cui occorre tenere conto nel valutare la sussistenza di un vantaggio attiene all’effettiva applicazione del criterio dell’operatore privato e non sul fatto che il criterio sia direttamente applicabile(29). Infatti, come rilevato dal Tribunale, poiché detto criterio è applicabile di per sé, la Commissione non può distinguere, ai fini della sua applicabilità, in funzione delle diverse alternative alla misura controversa (30).

86.      A questo proposito, il quarto motivo d’impugnazione illustra come la distinzione tra l’applicabilità e l’applicazione del criterio dell’operatore privato sia, nel complesso, notevolmente inutile. Essa conduce, come nella specie, a confusione.

87.      A prescindere da controversie quali Commissione/EDF, in cui la natura dell’azione dello Stato membro suscita dubbi, i criteri relativi all’applicabilità e all’applicazione del criterio dell’operatore privato non possono essere ragionevolmente separati. Piuttosto che costituire una deroga di cui unicamente lo Stato membro possa avvalersi come difesa nel corso del procedimento amministrativo, il criterio dell’operatore privato è precisamente lo strumento che la Commissione deve applicare per determinare se all’impresa in questione sia stato concesso un vantaggio economico. La questione se, adottando una misura in una veste economica, lo Stato membro abbia effettivamente agito come avrebbe fatto un operatore privato è una questione che dev’essere determinata applicando tale criterio. È in tale contesto che può sorgere la domanda su quali alternative debbano essere confrontate rispetto alla misura adottata (31).

88.      Ribadisco: se, come in questo caso, non vi è dubbio circa la veste in cui lo Stato membro ha agito, è necessario applicare il criterio dell’operatore privato. Come illustrato dalla Corte, tale criterio è utilizzato per determinare se il beneficiario del presunto aiuto non abbia manifestamente avuto la possibilità di ottenere analoghe agevolazioni da un operatore privato. A tal fine, la Commissione deve compiere una valutazione complessiva che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie. Per quanto riguarda, in particolare, un creditore pubblico, la Commissione deve determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni paragonabili da un simile creditore privato in una situazione quanto più prossima a quella della pubblica autorità e nel tentativo di recuperare le somme dovute da un debitore in difficoltà finanziarie (32). Al contrario, l’omesso compimento di tale valutazione da parte della Commissione costituirebbe un’effettiva violazione dell’obbligo ad essa incombente di condurre un’indagine imparziale e diligente.

89.      Per tutte queste ragioni, non riscontro alcun errore nella sentenza impugnata per quanto riguarda la valutazione delle condizioni nelle quali il criterio dell’operatore privato risulta applicabile. A mio parere, il secondo e il quarto motivo di ricorso devono essere respinti in quanto infondati.
C.      Primo motivo d’impugnazione

1.      Argomenti delle parti

90.      Con il primo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha erroneamente interpretato la decisione controversa, avendo letto la decisione stessa nel senso che ivi si affermerebbe l’applicabilità del criterio dell’operatore privato (33). La Commissione sostiene che da una corretta lettura della decisione controversa, nonché della giurisprudenza richiamata nei relativi punti, emerge chiaramente come essa ritenesse che il criterio fosse inapplicabile nel caso di specie (34).

91.      La Frucona sostiene, in sostanza, che la lettura della decisione controversa da parte Tribunale è corretta.
2.      Valutazione

92.      Il primo motivo riguarda una presunta erronea interpretazione della decisione controversa. Come spiegherò brevemente in prosieguo, anche il primo motivo d’impugnazione, strettamente connesso al secondo e al quarto motivo, dev’essere respinto.

93.      In limine, rilevo che la decisione controversa non afferma espressamente l’inapplicabilità del criterio dell’operatore privato È ben vero che, isolatamente considerato, il considerando 83 della decisione controversa può essere letto nel senso sostenuto dalla Commissione (35). Tuttavia, esso può anche essere letto come semplicemente relativo alla posizione dello Stato membro, prima di procedere allo stesso modo riguardo alla Frucona nel successivo considerando. Sia come sia, non trovo altro nella decisione controversa che avvalori l’interpretazione della Commissione. Invece di spiegare chiaramente i motivi per i quali il criterio dell’operatore privato non è applicabile, la decisione controversa applica tale criterio. Infatti, come già ricordato in precedenza, la conclusione della decisione controversa relativa all’esistenza di un aiuto si basa sull’applicazione del criterio dell’operatore privato (36).

94.      In secondo luogo, se sussistevano dubbi circa l’applicabilità del criterio dell’operatore privato, la Commissione avrebbe dovuto chiedere allo Stato membro interessato di fornire tutti gli elementi rilevanti che le consentissero di determinare se il criterio fosse applicabile e compiere la valutazione complessiva postulata dalla Corte. Non esiste alcuna traccia nella decisione controversa di una valutazione relativa all’applicabilità del criterio dell’operatore privato. Il fatto che, nel corso del procedimento amministrativo (vale a dire dopo che era stato pattuito il concordato), la Repubblica slovacca ritenesse che la misura costituisse un aiuto difficilmente può risultare sufficiente per affermare l’inapplicabilità del criterio de quo. In ogni caso, come illustrato supra, non emerge alcun dubbio in questo senso: un creditore pubblico ha concesso un’agevolazione di pagamento a fronte di un debito vantato nei confronti di un’impresa. Per questa sola ragione, il criterio dell’operatore privato doveva essere applicato (37).

95.      In terzo luogo, come corollario dei due punti precedenti, non va trascurato che la Frucona aveva sostenuto che la misura non costituiva un aiuto deducendo elementi di prova secondo cui il procedimento di liquidazione giudiziaria avrebbe creato una situazione peggiore per l’amministrazione finanziaria locale. Pur essendo in ogni caso obbligata ad applicare il criterio dell’operatore privato, la Commissione sembra aver applicato tale criterio proprio per questa ragione (38).

96.      Per questi motivi non sono incline ad accogliere la lettura alternativa della decisione controversa sostenuta dalla Commissione. Non può essere contestato alla sentenza impugnata di aver interpretato erroneamente la decisione controversa in merito a tale questione. Pertanto, anche il primo motivo dev’essere respinto.
D.      Terzo motivo d’impugnazione

1.      Argomenti delle parti

97.      Con il terzo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha erroneamente applicato il principio della res iudicata, statuendo ultra vires e violando il principio secondo cui l’oggetto di un’azione è definito dalle parti nonché l’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e gli articoli 44, paragrafo 1, e 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale (39).

98.      In particolare, la Commissione sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto laddove ha sostenuto che, nella sentenza Frucona I, la Corte avrebbe «implicitamente ma necessariamente considerato applicabile tale criterio» (40). Secondo la Commissione, nel caso Frucona I, le parti non avevano contestato l’applicabilità del criterio dell’operatore privato. Conseguentemente, se avesse ritenuto che il criterio non fosse applicabile, la Corte avrebbe statuito ultra petita.

99.      La Frucona ritiene che la valutazione del Tribunale sia corretta e che, in ogni caso, la Corte non sia vincolata dalle deduzioni delle parti. La Corte, se avesse ritenuto che il criterio dell’operatore privato non fosse applicabile, avrebbe errato nell’esaminare se il criterio fosse soddisfatto.
2.      Valutazione

100. Con il terzo motivo d’impugnazione, la Commissione contesta il modo in cui il Tribunale ha applicato il principio della res iudicata. Nella sentenza impugnata, tale giudice ha ritenuto che l’applicabilità del criterio dell’operatore privato fosse già stata risolta nella causa Frucona I, essendosi la Corte espressa, in detta causa, sull’applicazione di tale criterio.

101. Qualora la Corte dovesse, come suggerito, respingere il primo, il secondo e il quarto motivo d’impugnazione, non occorrerà procedere all’esame del terzo motivo d’impugnazione. Ciò in quanto il terzo motivo riguarda una questione che il Tribunale ha esaminato ad abundantiam

102. Sul merito di tale motivo concordo con la Commissione.

103. Nella sentenza Frucona I, la Corte non si è pronunciata in merito all’applicabilità del criterio dell’operatore privato, in quanto, diversamente, avrebbe statuito ultra petita. Basti ricordare che la Corte è stata chiamata a pronunciarsi sull’applicazione del criterio dell’operatore privato, non sulla sua applicabilità. A questo proposito, mi sembra particolarmente sconcertante la seguente constatazione nella sentenza impugnata: poiché la Corte avrebbe potuto dichiarare l’inapplicabilità del criterio dell’operatore privato, ma non avendolo fatto, si deve ritenere che la Corte stessa abbia inteso confermare l’applicabilità di tale criterio nella causa sottoposta al suo esame(41).

104. Vero è che l’applicabilità è il presupposto dell’applicazione. È altrettanto vero che la Corte non è sempre tenuta a limitarsi agli argomenti dedotti dalle parti a sostegno delle loro domande. Altrimenti potrebbe essere tenuta, in talune circostanze, a fondare le proprie decisioni su considerazioni giuridiche erronee. Cionondimeno, la Corte deve limitarsi a statuire sulla domanda delle parti, cui spetta delimitare il contesto della lite (42).

105. Nella sentenza Frucona I, le parti non avevano contestato l’applicabilità del criterio dell’operatore privato. Se, in simili circostanzi, la Corte si fosse pronunciata affermando l’inapplicabilità del criterio dell’operatore privato, avrebbe statuito chiaramente su un argomento che era di là dell’oggetto della controversia. Come giustamente sottolineato dalla Commissione, la questione dell’applicabilità del criterio dell’operatore privato non può essere equiparata a questioni di ordine pubblico che la Corte può sollevare d’ufficio senza che siano state dedotte dalle parti.

106. Pertanto, ritengo che il Tribunale sia incorso in un errore di diritto laddove ha dichiarato che, poiché la Corte aveva valutato l’applicazione del criterio dell’operatore privato nella sentenza Frucona I, l’applicabilità di tale criterio costituiva res iudicata. Tuttavia, laddove la Corte dovesse condividere le soluzioni da me suggerite con riguardo al primo, al secondo e al quarto motivo di impugnazione, il motivo di impugnazione qui in esame rimarrebbe inoperante.
E.      Quinto e sesto motivo d’mpugnazione

1.      Argomenti delle parti

107. Con il quinto motivo d’impugnazione, la Commissione sostiene che il criterio dell’operatore privato richiede la prova della «condotta soggettiva» della pubblica autorità e che tale condotta soggettiva venga posta a raffronto con la condotta che un operatore privato avrebbe tenuto nelle stesse circostanze. A parere dell’Istituzione, per applicare tale criterio, sono unicamente pertinenti gli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili al momento dell’adozione della misura in questione. La valutazione dell’applicazione del criterio dell’operatore privato sarebbe viziata da errore, avendole il Tribunale richiesto di confrontare la condotta dell’autorità pubblica con quella dell’ipotetico operatore privato ideale, razionale e pienamente informato. Così facendo, il Tribunale ha creato un requisito aggiuntivo incombente alla Commissione nell’applicazione del criterio dell’operatore privato (43).

108. Secondo la Frucona, la valutazione del Tribunale è corretta. In primo luogo, la valutazione si sarebbe basata sullo stesso criterio di quello applicato dalla Commissione stessa nella decisione controversa. La sentenza impugnata non creerebbe nuovi requisiti. Richiederebbe semplicemente alla Commissione di esaminare tutti gli elementi rilevanti disponibili e prevedibili al momento dell’adozione della misura.

109. Il sesto motivo d’impugnazione è strettamente connesso al quinto. Con tale motivo, la Commissione deduce la sussistenza di un errore di diritto, in quanto la sentenza impugnata potrebbe essere interpretata nel senso che la Commissione abbia violato l’obbligo di condurre un’indagine diligente e imparziale (44). La Commissione sostiene che l’onere della prova impostole era troppo elevato. A suo avviso, ciò varrebbe in particolare in quanto la sentenza impugnata non fornirebbe indicazioni sufficienti su come adempiere ai requisiti probatori minimi richiesti.

110. Ad avviso della Frucona, il Tribunale ha chiaramente contestato il mancato accertamento da parte della Commissione, inter alia, della natura e della metodologia sottese alle valutazioni utilizzate nell’applicazione del criterio dell’operatore privato. A suo giudizio, il Tribunale ha giustamente ritenuto che la Commissione non avesse motivato le proprie conclusioni conformemente ai requisiti richiesti.
2.      Valutazione

111. Esiste un nesso tra il quinto e il sesto motivo di impugnazione. Per tale ragione appare opportuno trattarli congiuntamente.

112. I due rimanenti motivi fanno riferimento al raffronto della procedura di concordato con, da un lato, la procedura di liquidazione giudiziaria e, dall’altro, con la procedura di esecuzione fiscale. Più in particolare, questi motivi si concentrano sulla portata degli obblighi della Commissione nell’applicazione del criterio dell’operatore privato. La Commissione sostiene che la sentenza impugnata è viziata da un errore di diritto, non avendo il Tribunale dimostrato che la decisione controversa contenesse un errore manifesto di valutazione in relazione all’applicazione del criterio dell’operatore privato.
(a)    Parametri di valutazione

113. In primo luogo, i parametri che determinano la valutazione da svolgere nell’applicazione del criterio dell’operatore privato sono già stati definiti nella giurisprudenza della Corte.

114. Da una parte, nella sentenza Frucona I, la Corte ha dichiarato che, per verificare se l’impresa beneficiaria non abbia manifestamente ottenuto analoghe agevolazioni da un creditore privato che si trovasse in una situazione la più simile possibile a quella del creditore pubblico e che tentasse di ottenere il pagamento delle somme dovutegli da un debitore in situazione di difficoltà finanziarie, spetta alla Commissione effettuare una valutazione complessiva. Tale valutazione deve tener conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie, che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni paragonabili da un simile creditore privato (45). Inoltre, in detta causa la Corte ha rilevato che deve considerarsi rilevante qualunque informazione idonea a influenzare, in maniera non trascurabile, il processo decisionale di un creditore privato normalmente prudente e diligente, che si trovi in una situazione la più simile possibile a quella del creditore pubblico e che tenti di ottenere il pagamento delle somme dovutegli da un debitore in situazione di difficoltà di pagamento (46).

115. D’altra parte, indubbiamente al fine di circoscrivere gli obblighi incombenti alla Commissione nell’applicazione del criterio dell’operatore privato, la Corte ha dichiarato che sono unicamente pertinenti gli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili al momento dell’adozione della decisione di procedere all’investimento (47).

116. Un altro punto sul quale desidero soffermarmi brevemente prima di passare all’esame dei rimanenti due motivi di ricorso della Commissione riguarda la giurisdizione della Corte nel procedimento di impugnazione: non spetta alla Corte riesaminare, nel contesto di un’impugnazione, i fatti o le prove. Anziché cercare una rivalutazione di fatti o di prove, la Commissione sostiene che, nel valutare le prove risultanti dagli atti, il Tribunale ha imposto un nuovo requisito alla Commissione per quanto riguarda l’applicazione del criterio dell’operatore privato.
(b)    Competenza del Tribunale nella valutazione delle prove risultanti dagli atti

117. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che, nell’applicazione del criterio dell’operatore privato, la Commissione doveva acclarare se, ai fini del recupero delle somme dovute ad esso, un operatore privato normalmente prudente e diligente che si trovasse in una situazione la più simile possibile a quella delle autorità slovacche avrebbe manifestamente rifiutato la proposta di concordato. A tal fine, per individuare l’alternativa più vantaggiosa, l’Istituzione avrebbe dovuto ponderare i vantaggi e gli svantaggi di ciascuno di detti procedimenti, in funzione degli interessi di un creditore privato (48).

118. La sentenza impugnata ha considerato anzitutto la procedura di liquidazione giudiziaria come potenziale alternativa alla procedura di concordato. Il Tribunale ha valutato i coefficienti di liquidazione applicati dalla Commissione nella decisione controversa per quanto riguarda i crediti a breve termine e gli attivi non correnti (impianti e macchinari e attrezzature)(49) conclusione, che gli elementi risultanti dagli atti del procedimento amministrativo non fossero idonei a suffragare in maniera sufficiente la valutazione della Commissione dei probabili ricavati in caso di liquidazione giudiziaria. Essa ha inoltre affermato che, per ovviare a tale lacuna, la Commissione avrebbe dovuto tentare di ottenere informazioni supplementari al fine di verificare e dimostrare la fondatezza delle proprie conclusioni (50).

119. La sentenza impugnata ha poi esaminato la procedura di esecuzione fiscale. In tale contesto, il Tribunale ha ribadito la propria tesi secondo cui le conclusioni tratte dalla valutazione degli attivi non correnti e dei crediti non sarebbero state motivate in ottemperanza ai dovuti requisiti giuridici (51). Successivamente ha individuato altre tre questioni che, a suo avviso, viziavano la decisione controversa per quanto riguarda la valutazione della procedura di esecuzione fiscale: la Commissione avrebbe omesso di considerare correttamente la durata di tale procedura, di valutarne i relativi costi e di considerare la possibilità che l’impresa potesse andare incontro a liquidazione giudiziaria nel corso della procedura stessa (52).

120. A parere della Commissione, le conclusioni del Tribunale costituiscono un nuovo requisito incombente alla Commissione nell’applicazione del criterio dell’operatore privato: vale a dire, l’obbligo di ricostruire d’ufficioil comportamento dell’ipotetico operatore privato ideale, razionale e pienamente informato.

121. A mio avviso, le eccezioni della Commissione sono destituite di fondamento.

122. A tal proposito, un argomento di particolare importanza è che spetta al Tribunale verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì accertare se tali elementi costituiscano tutti i dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (53).

123. In sostanza, il Tribunale ha ritenuto che ciò non si sia verificato nella specie. Tale constatazione riguarda sia la valutazione della procedura di liquidazione giudiziaria sia la procedura di esecuzione fiscale (54).

124. Per quanto riguarda i coefficienti di liquidazione, la Commissione sostiene che la sentenza impugnata non fornisce alcuna indicazione relativa alle informazioni integrative necessarie per rispondere ai requisiti probatori minimi richiesti. Il requisito in tal modo imposto alla Commissione sarebbe in contrasto alla ratio del criterio dell’operatore privato: vale a dire valutare l’«intenzione soggettiva» della pubblica autorità al momento della decisione.

125. A un esame più approfondito, la sentenza impugnata, a mio parere, non avvalora tale posizione. Infatti, dalla sentenza impugnata emerge che, per quanto riguarda gli attivi non correnti, la decisione controversa è censurata per non aver motivato l’uso di un coefficiente di liquidazione del 97%(55) D’altra parte, per quanto riguarda la questione dei crediti, la sentenza impugnata contesta la decisione controversa per non avere motivato la scelta di un coefficiente di liquidazione del 59%(56) In altre parole, il problema individuato dal Tribunale è che la decisione controversa procede sulla base di ipotesi infondate ai fini della determinazione del valore dell’attivo dell’impresa in caso di liquidazione.

126. Ciò mi riconduce alla sentenza Buczek Automotive, cui fa riferimento la sentenza impugnata. La Commissione tenta di distinguere la fattispecie in esame da quella oggetto della causa Buczek Automotive. In particolare, essa rileva che la natura degli errori riscontrati in quella causa non è paragonabile a quelli rilevati in primo grado nella causa qui in esame: nella sentenza Buczek Automotive è risultato, con riguardo ad una delle questioni, che gli atti del procedimento amministrativo non contenevano prove sostanziali per avvalorare la conclusione della Commissione (57). La Commissione osserva altresì che la causa in esame è diversa, in quanto la decisione controversa non è volta a stabilire cosa avrebbe dovuto fare un operatore privato.

127. In primo luogo, l’asserita differenza tra le cause costituisce una distinzione del tutto irrilevante: semmai, è una differenza di grado. Nella causa Buczek Automotive non era stata fornita alcuna prova a sostegno della conclusione che solo la liquidazione giudiziaria avrebbe consentito l’efficace recupero del debito. Analogamente, la sentenza impugnata ha rilevato che nella decisione controversa si è giunti ad una serie di conclusioni non sostenute da elementi probatori sufficientemente solidi risultanti dagli atti del procedimento amministrativo (58). In secondo luogo, mi sembra che la decisione controversa stabilisca, in realtà, cosa un operatore privato avrebbe dovuto fare. Essa conclude che un operatore privato non avrebbe accettato il concordato proposto: un operatore privato avrebbe preferito qualunque altra fra le alternative al concordato (59).

128. In ogni caso, va osservato che la sentenza impugnata non si fonda semplicemente sulla giurisprudenza Buczek Automotive. Essa si fonda parimenti su principi ben consolidati secondo i quali la valutazione (complessiva) della Commissione dovrebbe basarsi su elementi sostanzialmente esatti, affidabili e coerenti (60). Fondamentalmente, come precisato dalla Corte, occorre tener conto di tutti gli elementi rilevanti che possono agevolare la Commissione nell’accertare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un creditore privato: deve ritenersi rilevante al riguardo qualunque informazione idonea ad incidere, in maniera non trascurabile, sulla formazione della volontà di un creditore privato normalmente prudente e diligente, che si trovi in una situazione la più simile possibile a quella della pubblica autorità (61).

129. Non spetta ai giudici dell’Unione sostituirsi alla Commissione nelle complesse valutazioni economiche nel settore degli aiuti di Stato. Resta il fatto che i giudici dell’Unione devono essere peraltro in grado di verificare se tali valutazioni siano basate su prove solide.

130. Si potrebbe sostenere che il Tribunale si è attenuto ad un orientamento rigoroso. Tuttavia, a mio parere, è erronea l’affermazione della Commissione secondo cui la sentenza impugnata le accollerebbe, in definitiva, un nuovo obbligo, consistente nella ricostruzione della condotta di un operatore privato ipotetico, ideale e razionale.

131. Nulla suggerisce che la sentenza impugnata imponga alla Commissione un esame che vada al di là degli elementi disponibili al momento dell’adozione della misura in questione. Nel valutare le prove agli atti relative ai coefficienti di liquidazione, il Tribunale ha semplicemente concluso che le prove presentate non erano sufficienti a giustificare le conclusioni tratte nella decisione controversa relative al soddisfacimento del criterio dell’operatore privato. In altre parole, il Tribunale non si è ritenuto persuaso dalle prove dedotte a dimostrazione dell’esistenza di un vantaggio che non tutti gli elementi pertinenti fossero stati presi in considerazione.

132. Infatti, la fattispecie in esame non è dissimile da quella oggetto della causa Tetra Laval, in quanto, nella specie, il Tribunale non ha aggiunto un’ulteriore condizione ai requisiti probatori ordinari richiesti, limitandosi a ritenere che le prove fornite non avessero dimostrato in termini convincenti la posizione della Commissione (62).

133. Il confine tra conclusioni motivate e non motivate è forse difficile da definire in termini generali. Ecco perché deve essere lasciato al Tribunale il compito di svolgere la necessaria valutazione delle prove, nel caso in esame, senza interferenze della Corte non necessarie.

134. Ciò mi induce ad esaminare agli argomenti della Commissione relativi alla valutazione della procedura di esecuzione fiscale, in merito ai quali osservo quanto segue.

135. Per quanto riguarda la valutazione dell’attivo e dei coefficienti di liquidazione utilizzati, la conclusione deve essere la stessa di quella relativa alla procedura di liquidazione giudiziaria: correttamente il Tribunale è giunto, alla luce della propria competenza a riesaminare i fatti e le prove, alla conclusione ivi formulata.

136. Inoltre, osservo che la Commissione non ha specificamente messo in discussione l’analisi del Tribunale in merito alle altre tre questioni che, a suo avviso, avrebbero parimenti viziato la decisione controversa: l’assenza di una corretta valutazione della durata della procedura di esecuzione fiscale, dei costi relativi a tale procedura e la possibilità che l’impresa fosse assoggettata a liquidazione giudiziaria nel corso del relativo procedimento.

137. Non si può sostenere che un creditore privato prudente e diligente in una situazione la più analoga possibile a quella dell’amministrazione finanziaria locale potesse semplicemente ignorare tali elementi. La Corte ha già avuto modo di dichiarare nella sentenza Frucona I che, per quanto riguarda la liquidazione giudiziaria, la durata del procedimento è un elemento idoneo a influenzare, in modo non trascurabile, il processo decisionale di un creditore privato normalmente prudente e diligente (63). La medesima considerazione deve valere per la procedura di esecuzione fiscale. Inoltre, i costi relativi a tale procedura e l’esame della possibilità di liquidazione giudiziaria nel corso del relativo procedimento costituiscono indubbiamente elementi altamente rilevanti per qualsiasi creditore normalmente prudente e diligente che cerchi di recuperare somme da un debitore in difficoltà finanziarie. Tali conclusioni sono, a mio avviso, sufficienti per fondare l’affermazione secondo cui la Commissione non aveva preso in considerazione tutti gli elementi rilevanti nell’applicazione del criterio dell’operatore privato, ai sensi della giurisprudenza Frucona I (64).

138. Poiché la Commissione non ha contestato tali affermazioni formulate nella sentenza impugnata, gli argomenti da essa dedotti in merito agli errori relativi alla valutazione dell’applicazione del criterio dell’operatore privato in relazione alla procedura di esecuzione fiscale devono essere conseguentemente considerati inoperanti.

139. In conclusione, spetta alla Commissione condurre un’indagine imparziale e diligente per stabilire se una misura costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Nell’ambito di tale indagine, essa deve giustificare le proprie conclusioni sulla base di prove materialmente esatte, affidabili e coerenti. Tali prove devono contenere tutti gli elementi rilevanti per poter affermare che una determinata misura costituisce un aiuto. Nella specie, il Tribunale ha ritenuto che le affermazioni formulate nella decisione controversa in ordine ai vantaggi e agli svantaggi delle alternative alla procedura di concordato non fossero basate su tutti gli elementi rilevanti al riguardo. Ciò non implica l’aggiunta di un ulteriore obbligo ai requisiti probatori richiesti.

140. Ritengo, pertanto, che anche il quinto e il sesto motivo di impugnazione debbano essere dichiarati infondati.
F.      Conclusione

141. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la Commissione alle spese.

1      Lingua originale: l’inglese.

2      Sentenza del 16 marzo 2016, Frucona Košice/Commissione, T‑103/14, EU:T:2016:152 (in prosieguo: la «sentenza impugnata»).

3      GU 2014, L 176, pag. 38 (in prosieguo: la «decisione controversa»).

4      A seconda delle circostanze, tale criterio viene anche indicato, inter alia, come criterio dell’investitore privato, del creditore privato o del fornitore privato.

5      Aiuto di Stato n. C 25/2005 (ex NN 21/2005) – Misura in favore di Frucona Košice (GU 2005, C 233, pag. 47).

6      GU 2007, L 112, pag. 14 (in prosieguo: la «decisione iniziale»).

7      Sentenza del 7 dicembre 2010, Frucona Košice/Commissione, T‑11/07, EU:T:2010:498 (in prosieguo: la «sentenza Frucona I».

8      Sentenza del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione, C‑73/11 P, EU:C:2013:32.

9      Ordinanza del 21 marzo 2014, Frucona Košice/Commissione, T‑11/07 RENV, EU:T:2014:173.

10      Sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti da 81 a 85.

11      V., per tutte, sentenze del 23 febbraio1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, 30/59, EU:C:1961:2, pag. 19, e del 15 marzo 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, punti 12 e 13. V., più recentemente, sentenza Frucona I, punti 68 e 69 e giurisprudenza ivi citata.

12      Sentenza Frucona I, punto 70, e sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 78 e giurisprudenza ivi citata.

13      V. sentenze del 3 aprile 2014, Commissione/Paesi Bassi e ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, punto 32, e del 5 giugno 2012,Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 103.

14      Sentenza Frucona I, punto 71 e giurisprudenza ivi citata.

15      Punti da 109 a 118 della sentenza impugnata.

16      Punto 247 della sentenza impugnata.

17      V., per quanto riguarda un investitore pubblico, sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 81.

18      Sentenza Frucona I, punto71 e giurisprudenza ivi citata.

19      Sentenza Frucona I, punto 72 e giurisprudenza ivi citata.

20      Sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 82.

21      Sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti 86 e 87.

22      Sentenza del 24 ottobre 2013, Land Burgenland e a./Commissione, C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punti 57, 60 e 61.

23      Punto 113 della sentenza impugnata.

24      Risulta dai punti 83 e da 128 a 132 della decisione controversa che la direzione centrale delle imposte si era opposta al concordato proposto e che la Repubblica slovacca ha ritenuto che il concordato de quo costituisse un aiuto di Stato.

25      Al contrario, come verrà spiegato più in dettaglio qui di seguito, la decisione controversa applica il criterio dell’operatore economico privato per concludere che la cancellazione del debito d’imposta costituisce un aiuto di Stato.

26      V. sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 104, e del 3 aprile 2014, Commissione/Paesi Bassi e ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, punto 33.

27      Punto 247 della sentenza impugnata.

28      Punto 245 della sentenza impugnata.

29      Sentenza del 24 ottobre 2013, Land Burgenland e a./Commissione, C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P, EU:C:2013:682.

30      Punto 247 della sentenza impugnata.

31      Dal punto 121 della decisione controversa emerge che la procedura di esecuzione fiscale è stata esaminata in alternativa alla procedura di concordato in base al criterio dell’operatore in un’economia di mercato, anche se l’amministrazione finanziaria locale non aveva considerato specificamente tale procedura.

32      Sentenza Frucona I, punto 73 e giurisprudenza citata, e, in tal senso, sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 86.

33      Punti da 99 a 104 della sentenza impugnata.

34      Punti da 80 a 84 e da 128 a 132 della decisione controversa.

35      V. punto 29 supra.

36      Punti 139 e 140 della decisione controversa.

37      V. paragrafo 73 supra.

38      Punti 84 e 85 della decisione controversa.

39      V. punti 119 e 126 della sentenza impugnata.

40      V. punto 123 della sentenza impugnata.

41      V. punto 125 della sentenza impugnata.

42      Sentenza del 21 settembre 2010, Swedened API/Commissione e Commissione/API, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punto 65.

43      Punti 137 e da 180 a 213 della sentenza impugnata.

44      Punti da 191 a 195 della sentenza impugnata.

45      Sentenza Frucona I, punti 72 e 73, e giurisprudenza ivi citata.

46      Sentenza Frucona I, punto 78.

47      Sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 105.

48      Punto 137 della sentenza impugnata.

49      Punti da 185 a 200 della sentenza impugnata.

50      Punti 201 e 235 della sentenza impugnata.

51      Punti 277 e 278 della sentenza impugnata.

52      Punti da 279 a 283 della sentenza impugnata.

53      Sentenza Frucona I, punto 76, e giurisprudenza ivi citata.

54      Punti 201, 278 e 284 della sentenza impugnata

55      Punto 191 della sentenza impugnata.

56      Punto 198 della sentenza impugnata.

57      Sentenza del 21 marzo 2013, Commissione/Buczek Automotive, C‑405/11 P, EU:C:2013:186, punto 60.

58      Punti 191, 194, 196, 199, 279 e 283 della sentenza impugnata.

59      Punti 119 e 124 della decisione controversa.

60      Sentenze del 15 febbraio 2005, Commissione/Tetra Laval, C‑12/03 P, EU:C:2005:87, punto 39, e del 2 settembre 2010, Commissione/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punto 65. V. anche sentenza Frucona I, punto 76.

61      Sentenza Frucona I, punto 78.

62      V. sentenza del 15 febbraio 2005, Commissione/Tetra Laval, C‑12/03 P, EU:C:2005:87, punto 41.

63      Sentenza Frucona I, punto 81.

64      V., in tal senso, sentenza Frucona I, punto77.