CELEX: 61997CC0110
Language: pt
Date: 2001-03-13 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 13 de Março de 2001. # Reino dos Países Baixos contra Conselho da União Europeia. # Processo C-110/97. # Antillean Rice Mills NV contra Conselho da União Europeia. # Processo C-451/98. # Regime de associação dos países e territórios ultramarinos - Importação de arroz originário dos países e territórios ultramarinos - Medidas de protecção - Regulamento (CE) n.º 304/97 - Recurso de anulação.

Advertência jurídica importante

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61997C0110

Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 13 de Março de 2001.  -  Reino dos Países Baixos contra Conselho da União Europeia.  -  Processo C-110/97.  -  Antillean Rice Mills NV contra Conselho da União Europeia.  -  Processo C-451/98.  -  Regime de associação dos países e territórios ultramarinos - Importação de arroz originário dos países e territórios ultramarinos - Medidas de protecção - Regulamento (CE) n.º 304/97 - Recurso de anulação.  

Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-08763

Conclusões do Advogado-Geral

1 Através dos presentes recursos, interpostos ao abrigo do artigo 173._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._ CE), o Reino dos Países Baixos e a Antillean Rice Mills NV (1), uma sociedade de direito das Antilhas Neerlandesas, solicitam ao Tribunal de Justiça que anule o Regulamento (CE) n._ 304/97 do Conselho, de 17 de Fevereiro de 1997, que instaura medidas de protecção relativamente à importação de arroz originário dos países e territórios ultramarinos (2), e que condene o Conselho da União Europeia nas despesas. I - Enquadramento jurídico e processual dos processos C-110/97 e C-451/98 O Tratado CE 2 Nos termos do artigo 3._, alínea r), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 3._, n._ 1, alínea s), CE], a acção da Comunidade implica a associação com países e territórios ultramarinos (a seguir «PTU»), para incrementar as trocas comerciais e prosseguir em comum o esforço de desenvolvimento económico e social. 3 Nos termos do artigo 227._, n._ 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 299._, n._ 3, CE), os PTU constantes do anexo IV do Tratado, onde se incluem as Antilhas Neerlandesas, são objecto do regime de associação. 4 Em conformidade com o artigo 131._, segundo parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 182._, segundo parágrafo, CE), a associação tem por finalidade promover o desenvolvimento económico e social dos PTU e estabelecer relações económicas estreitas entre eles e a Comunidade no seu conjunto. 5 O artigo 132._, n._ 1, do Tratado CE [actual artigo 183._, n._ 1), CE] precisa que os Estados-Membros aplicarão às suas trocas comerciais com os PTU o regime que aplicam entre si por força do Tratado. 6 O artigo 133._, n._ 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 184._, n._ 1, CE) dispõe que as mercadorias originárias dos PTU beneficiarão, ao entrarem nos Estados-Membros, da eliminação total dos direitos aduaneiros que se deve progressivamente realizar entre os Estados-Membros, em conformidade com as disposições do Tratado. 7 O artigo 134._ do Tratado CE (actual artigo 185._ CE) prevê que se o nível dos direitos aplicáveis às mercadorias provenientes de um país terceiro, ao entrarem num país ou território, for, em consequência da aplicação do n._ 1 do artigo 133._, de ordem a provocar desvios de tráfego em prejuízo de um dos Estados-Membros, este pode pedir à Comissão que proponha aos outros Estados-Membros as medidas necessárias para sanarem tal situação. 8 Nos termos do artigo 136._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 187._ CE), o Conselho fixa as modalidades e o processo de associação entre os PTU e a Comunidade. As últimas disposições na matéria figuram na Decisão 91/482/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1991, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia (3). A decisão PTU 9 Nos termos do artigo 101._, n._ 1, da decisão PTU, os produtos originários dos PTU podem ser importados na Comunidade com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente. 10 Por força do artigo 1._ do anexo II da decisão PTU, consideram-se originários dos PTU os produtos que tenham sido inteiramente obtidos ou suficientemente transformados nos PTU. 11 O artigo 2._, n._ 1, alínea b), do anexo II da decisão PTU precisa que se consideram inteiramente obtidos nos PTU «os produtos do reino vegetal neles colhidos». 12 Segundo o artigo 3._, n._ 1, do referido anexo, as matérias não originárias são consideradas como tendo sido suficientemente trabalhadas ou transformadas sempre que o produto obtido for classificado numa posição pautal diferente daquela em que são classificadas todas as matérias não originárias utilizadas no seu fabrico. 13 O artigo 3._, n._ 3, do anexo II da decisão PTU contém uma lista de complementos de fabrico ou transformações considerados insuficientes para conferir o carácter originário a um produto proveniente dos PTU. 14 O artigo 6._, n._ 2, do referido anexo estabelece: «Quando produtos inteiramente obtidos na Comunidade ou nos Estados ACP sejam objecto de complementos de fabrico ou de transformações nos PTU, são considerados como tendo sido inteiramente obtidos nos PTU» (regra do «cúmulo de origem ACP/PTU»). 15 O artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU permite que a Comissão tome ou autorize um Estado-Membro a tomar medidas de protecção, se da aplicação da decisão resultarem perturbações graves num sector da actividade económica da Comunidade ou de um ou mais Estados-Membros ou o comprometimento da sua estabilidade financeira externa ou ainda se surgirem dificuldades que ameacem deteriorar um sector de actividade da Comunidade ou de uma das suas regiões. A Comissão é então obrigada a seguir o procedimento determinado no anexo IV da decisão PTU. 16 Segundo o artigo 109._, n._ 2, da decisão PTU, devem escolher-se prioritariamente as medidas que provoquem o mínimo de perturbações no funcionamento da associação e da Comunidade, medidas essas que não devem exceder o estritamente indispensável para sanar as dificuldades que se tenham manifestado. 17 Nos termos do artigo 1._, n.os 5 e 7, do anexo IV da decisão PTU, qualquer Estado-Membro pode submeter à apreciação do Conselho a decisão da Comissão de instituir medidas de protecção no prazo de dez dias úteis após a data de comunicação desta decisão. Nesse caso, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode tomar uma decisão diferente no prazo de vinte e um dias úteis. O Regulamento (CE) n._ 21/97 18 Em 8 de Janeiro de 1997, a Comissão adoptou, a pedido dos Governos italiano e espanhol, o Regulamento (CE) n._ 21/97 que instaura medidas de protecção relativas à importação de arroz originário dos PTU (4). 19 Nos termos do artigo 1._ do Regulamento n._ 21/97, as importações para a Comunidade de arroz originário dos PTU, do código NC 1006, que beneficiam da isenção de direitos aduaneiros, são limitadas, durante o período de 1 de Janeiro a 30 de Abril de 1997, aos seguintes volumes: - 4 594 toneladas de arroz originário de Montserrat, - 1 328 toneladas de arroz originário das ilhas Turks e Caicos, e - 36 728 toneladas de arroz originário de outros PTU. Este contingente diz respeito, na sua maior parte, às Antilhas Neerlandesas. O Regulamento n._ 304/97 20 O regulamento controvertido substitui e revoga o Regulamento n._ 21/97. 21 Foi adoptado pelo Conselho na sequência do recurso interposto pelo Governo do Reino Unido, em conformidade com o artigo 1._, n._ 5, do anexo IV da decisão PTU. Nesse recurso, o Governo do Reino Unido solicitava um aumento do contingente atribuído a Montserrat e às ilhas Turks e Caicos. O Governo neerlandês também solicitou ao Conselho que adoptasse uma nova decisão. 22 O Conselho apenas acedeu ao pedido do Governo do Reino Unido. O artigo 1._, n._ 1, do Regulamento n._ 304/97 prevê, com efeito, as importações para a Comunidade de arroz originário dos PTU, do código NC 1006, que beneficiam da isenção dos direitos aduaneiros, são limitadas, durante o período de 1 de Janeiro a 30 de Abril de 1997, aos volumes seguintes: a) 8 000 toneladas de arroz originário de Montserrat e das ilhas Turks e Caicos, discriminadas do seguinte modo: - 4 594 toneladas originárias de Montserrat, e - 3 406 toneladas originárias de Montserrat ou das ilhas Turks e Caicos; e b) 36 728 toneladas de arroz originário do outros PTU. 23 Nos termos do seu artigo 8._, segundo parágrafo, o Regulamento n._ 304/97 é aplicável com efeitos desde 1 de Janeiro até 30 de Abril de 1997, salvo o n._ 1, alínea a), segundo travessão, do artigo 1._ que é aplicável a partir da data de entrada em vigor do regulamento, ou seja, o dia da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. 24 Foi nestas condições que o Reino dos Países Baixos interpôs, em 17 de Março de 1997, um recurso de anulação do Regulamento n._ 304/97. 25 Paralelamente, em 27 de Fevereiro de 1997, a ARM interpôs recurso de anulação do referido regulamento no Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias. Por despacho do Tribunal de Primeira Instância, de 16 de Novembro de 1998, este último considerou-se incompetente e remeteu o processo ao Tribunal de Justiça. II - O contexto factual dos processos C-110/97 e C-451/98 O mercado do arroz na Comunidade 26 Existem, essencialmente, três qualidades de arroz: o arroz de grão redondo, o arroz de grão semi-longo (também conhecido por Japonica) e o arroz de grão longo (também conhecido por Indica). Só os arrozes Japonica e Indica são consumidos na Comunidade. 27 Na Comunidade, os países produtores de arroz são, fundamentalmente, a França, a Espanha e a Itália. A variedade de arroz que neles se cultiva é no essencial a Japonica. Esta produção é excedentária. Em contrapartida, a Comunidade não produz arroz Indica em quantidades suficientes para satisfazer as suas próprias necessidades. Foi esta razão que levou a Comunidade a incitar os produtores comunitários a desenvolver a cultura do arroz Indica através de uma ajuda temporária por hectare. 28 Para poderem ser consumidas, as diferentes variedades de arroz devem ser transformadas. Existem quatro fases de transformação. Em cada uma dessas fases, o valor unitário do arroz aumenta. Assim, a fase de transformação é sempre indicada com o preço ou as imposições que incidem sobre o arroz. 29 Distinguem-se, normalmente, quatro fases de transformação: - o arroz paddy: trata-se de o arroz tal como é colhido, ainda impróprio para o consumo; - o arroz castanho (5): trata-se de arroz cuja casca já foi retirada, próprio ao consumo, mas que ainda é passível de transformação ulterior; - o arroz semibranqueado (6): trata-se do arroz a que foi retirado uma parte do pericarpo. É um produto semiacabado geralmente vendido para ser transformado e não para ser consumido; - o arroz branqueado (7): trata-se do arroz inteiramente transformado cuja casca e o pericarpo foram completamente retirados. 30 A Comunidade só produz arroz branqueado. Em contrapartida, as Antilhas Neerlandesas só produzem arroz semibranqueado. O arroz semibranqueado proveniente das Antilhas Neerlandesas deve, portanto, sofrer uma última transformação antes de ser consumido na Comunidade. As actividades da ARM nas Antilhas Neerlandesas 31 A ARM é uma sociedade de direito das Antilhas Neerlandesas cujas actividades consistem em transformar arroz nas Antilhas Neerlandesas (8). 32 Em 1992, a ARM dedicou-se à transformação de arroz castanho originário do Suriname e da Guiana em arroz semibranqueado, com vista à sua exportação para a Comunidade (9). 33 Existem, nas Antilhas Neerlandesas, cerca de seis ou sete empresas que desenvolvem actividades de transformação de arroz castanho em arroz semibranqueado. III - A admissibilidade do recurso interposto pela ARM no processo C-451/98 34 Os fundamentos e as pretensões da ARM no processo C-451/98 são sensivelmente idênticos aos apresentados pelo Governo neerlandês. Como a ARM suscitou a questão da admissibilidade do seu recurso, examinaremos em primeiro lugar essa questão. Argumentos das partes 35 O Governo neerlandês e a ARM sustentam que se deve reconhecer a esta última a qualidade de «empresa interessada» na acepção do acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão, de 17 de Janeiro de 1985 (10). 36 A este propósito, a ARM alega que, antes da adopção do Regulamento n._ 304/97, celebrara diversos contratos de fornecimento de arroz semibranqueado com clientes estabelecidos na Comunidade, tendo em seguida adquirido arroz descascado no Suriname para honrar esses contratos. Alega que os referidos contratos não puderam ser cumpridos em virtude da adopção do regulamento controvertido. Segundo a ARM e o Governo neerlandês, o Conselho conhecia a situação específica da recorrente antes de adoptar o regulamento controvertido pois interviera por ocasião do recurso que a ARM interpôs das medidas de protecção adoptadas em 1993 (11). Por conseguinte, o Conselho não podia ignorar que a ARM era uma das poucas empresas que se tinham especificamente dedicado à transformação do arroz dos Estados da África, das Caraíbas e do Pacífico (a seguir «Estados ACP») com vista à sua exportação para a Comunidade. A ARM declara que, nas suas cartas de 3 e 24 de Dezembro de 1996, indicou à Comissão e ao Conselho qual a sua situação específica e referiu que seria afectada pelas medidas de protecção. Sustenta que a actividade que exerce está inteiramente voltada para a exportação de arroz para a Comunidade e que as medidas de protecção em causa implicam, inevitavelmente, a cessação das suas actividades. Por conseguinte, a ARM considera que é afectada pelas medidas de protecção enquanto empresa de transformação de arroz. Sublinha que, à semelhança de seis outras empresas estabelecidas nas Antilhas Neerlandesas, efectuou grandes investimentos para aumentar a sua capacidade de produção. Esta circunstância distinguia-a das outras fábricas de descasque de arroz igualmente estabelecidas nas Antilhas Neerlandesas. 37 O Conselho, a Comissão e os Governos espanhol, italiano e francês sustentam que o Regulamento n._ 304/97 não diz individualmente respeito à recorrente. Observam que, no acórdão ARM-1, o Tribunal não se pronunciou expressamente sobre a admissibilidade do recurso que a ARM lhe submetera, pois esse recurso fora julgado admissível com base na legitimidade de outra recorrente. Concluem que isso não significa, evidentemente, que a ARM não tenha legitimidade para agir, mas também não demonstra que seja individualmente afectada pela medida controvertida. Sublinham que, no caso em apreço, a ARM não conseguiu fazer prova cabal de que ocupa, efectivamente, a posição de «empresa interessada» na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. A este propósito, invocam três argumentos. Em primeiro lugar, no que respeita aos contratos de fornecimento de arroz semibranqueado celebrados com clientes estabelecidos na Comunidade, observam que os dois contratos apresentados pela recorrente foram celebrados após a Comissão ter anunciado que ia proceder à adopção de medidas de protecção. Isto demonstra que, no momento da celebração desses contratos, a recorrente não podia ignorar que as medidas de protecção eram susceptíveis de afectar a sua execução. Em segundo lugar, alegam que dos elementos fornecidos pela ARM resulta que o não cumprimento dos compromissos que assumiram com clientes estabelecidos na Comunidade não tinha a sua razão de ser na aplicação do regulamento controvertido. Em terceiro lugar, contestam que as actividades da recorrente estejam inteiramente voltadas para a exportação de arroz para a Comunidade e que a adopção das medidas de protecção tenha subitamente reduzido a ARM à imobilidade. Sustentam, além disso, que os investimentos realizados pela recorrente com vista ao aumento da capacidade de transformação da sua fábrica de descasca de arroz são muito pequenos por referência ao valor dos produtos acabados. Apreciação 38 Nos termos do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito. 39 Como o regulamento impugnado não é uma decisão que tenha por destinatário a ARM, na acepção do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, há que verificar se é um acto de carácter geral ou se deve ser considerado uma decisão adoptada sob a forma de regulamento. 40 Para determinar o carácter geral ou não de um acto, importa apreciar a sua natureza e os efeitos jurídicos que visa produzir ou que efectivamente produz (12). 41 Através do Regulamento n._ 304/97, o Conselho adoptou medidas normativas indistintamente aplicáveis à generalidade dos operadores económicos que desenvolvem a sua actividade no sector dos negócios de arroz originário dos PTU com a Comunidade. Assim, o regulamento controvertido tem por objecto e por efeito limitar as importações para a Comunidade de arroz originário de todos os PTU. Em contrapartida, o regulamento não contém qualquer disposição que obrigue os produtores de arroz a reduzir a capacidade de produção das suas empresas particulares. 42 Por conseguinte, este regulamento tem, devido à sua própria natureza, carácter geral e não constitui uma decisão na acepção do artigo 189._ do Tratado CE (actual artigo 249._ CE). 43 Não se exclui, no entanto, que um acto, malgrado o seu carácter geral, possa dizer directa e individualmente respeito a determinadas pessoas singulares ou colectivas (13). Importa, portanto, examinar se a ARM preenche estas duas condições. 44 Nos termos de uma jurisprudência constante (14), o Tribunal de Justiça tem considerado que uma pessoa singular ou colectiva pode ser individualmente afectada por um acto de carácter geral adoptado por uma instituição comunitária se esse acto a afectar devido a certas qualidades que lhe são próprias ou a uma situação de facto que a caracteriza em relação a qualquer outra pessoa. A esse título, considera-se que a empresa é uma «empresa interessada», ou seja, que faz parte de um círculo restrito de operadores económicos afectados na sua posição jurídica em virtude de uma situação de facto que as caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa e as individualiza de forma análoga à de um destinatário (15). 45  A ARM afirma satisfazer as duas condições assim enunciadas. 46 Em primeiro lugar, afirma que a sua actividade está inteiramente voltada para a exportação de arroz para a Comunidade. Daí conclui que por essa única razão fica demonstrado ser afectada pelo regulamento controvertido em virtude de qualidades que lhe são próprias. 47 Atentos os elementos do processo, duvidamos que a ARM exerça a sua actividade exclusivamente no domínio do negócio do arroz originário dos PTU com a Comunidade (16). Todavia, mesmo admitindo que seja esse o caso, essa simples qualidade de exportador-negociante de arroz para a Comunidade que a recorrente invoca não é suficiente para que lhe seja reconhecida uma qualidade específica que a individualize relativamente a qualquer outra empresa que actue no mesmo mercado (17). 48 Foi este o sentido do acórdão que o Tribunal de Justiça proferiu no acórdão Plaumann/Comissão, já referido. Nesse processo, a sociedade Plaumann alegava que, enquanto importadora de clementinas, devia ser considerada parte legítima no recurso de anulação que interpôs de uma decisão da Comissão que não autorizava a República Federal da Alemanha a suspender parcialmente os direitos aduaneiros aplicáveis às «mandarinas e clementinas, frescas» importadas dos países terceiros. Foi nos seguintes termos que o Tribunal de Justiça recusou considerar que essa simples qualidade fosse susceptível de individualizar a sociedade Plaumann: «a recorrente é afectada pela decisão controvertida enquanto importadora de clementinas, ou seja, devido a uma actividade comercial que, em qualquer momento, pode ser exercida por qualquer pessoa e que, portanto, não é susceptível de a caracterizar em relação à decisão em causa de uma maneira análoga à do destinatário» (18). 49 Em segundo lugar, a ARM invoca uma situação de facto que a distingue de qualquer outra pessoa que opera no mesmo sector. Afirma que, antes da adopção do Regulamento n._ 304/97, celebrara diversos contratos de fornecimento de arroz semibranqueado com clientes estabelecidos na Comunidade e em seguida adquirira arroz descascado no Suriname para honrar esses contratos (19). Segundo afirma, os referidos contratos não puderam ser executados em virtude da aplicação do regulamento controvertido. Esta situação de facto provava que é individualmente afectada pelo referido regulamento na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. 50 O facto de a Comissão, para tomar uma decisão, ser obrigada, em virtude de disposições específicas, a atender às repercussões negativas que a sua decisão pode ter a nível da economia de um Estado ou das empresas interessadas pode ser susceptível de individualizar estas últimas (20) desde que provem encontrar-se numa situação de facto que as distingue de qualquer outro operador (21). O Tribunal de Justiça também considerou que o artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU incluía obrigações dessa natureza (22). 51 No âmbito das medidas de protecção adoptadas pela Comissão, ao abrigo do artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU, ou pelo Conselho, com base no artigo 1._, n.os 5 e 7, do anexo IV da referida decisão, os contratos de fornecimento podem, desde que satisfeitas determinadas condições, individualizar uma empresa e permitir-lhe ser considerada uma «empresa interessada» na acepção da jurisprudência Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referida. Nos termos do acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, estas condições são as seguintes: - os contratos de fornecimento celebrados com clientes estabelecidos na Comunidade devem ter sido celebrados antes da adopção do acto que instituiu medidas de protecção (23); - a aplicação do acto controvertido deve estar na origem da não execução, pelo menos em parte, dos referidos contratos. 52 No caso em apreço, dos elementos apresentados pela ARM resulta que, contrariamente ao que afirma, os contratos com clientes estabelecidos na Comunidade, no caso em apreço clientes neerlandeses, para o fornecimento de 4 800 toneladas de arroz semibranqueado foram celebrados em 17 de Dezembro de 1996, ou seja, após a Comissão ter informado o Governo neerlandês da sua intenção de adoptar as medidas controvertidas. Dos elementos dos autos resulta igualmente que, nessa data, a ARM sabia que a Comissão ia adoptar medidas de protecção (24). Tendo decidido celebrar contratos após a Comissão ter dado a conhecer expressamente a sua intenção de instituir medidas de protecção, a ARM não pode acusar a Comissão de não ter tomado em consideração uma situação que, por definição, não existia no momento em que esta elaborava a sua decisão. 53 Dos elementos apresentados pela ARM resulta igualmente que, contrariamente ao que afirma, foi a 16 de Agosto de 1996 que foram celebrados os contratos com clientes estabelecidos no Suriname para o fornecimento a Bonaire de 8 400 toneladas de arroz castanho, ou seja, antes da celebração dos contratos com clientes estabelecidos na Comunidade. Assim, a ARM não pode alegar que os contratos celebrados com os seus clientes do Suriname se destinavam a permitir-lhe honrar os seus compromissos com os seus clientes neerlandeses (25). 54 Por último, na audiência, a ARM confirmou não ter solicitado certificados que, no entanto, lhe teriam permitido honrar os seus compromissos para com os seus clientes estabelecidos na Comunidade. Para justificar esta atitude, sustenta que os seus clientes não o desejavam devido ao montante da garantia correspondente aos certificados de importação, que consideravam proibitivo. Esta afirmação prova que a execução dos contratos não foi obstruída pela aplicação das medidas de protecção do Regulamento n._ 304/97, ou seja, a contingentação do arroz semibranqueado proveniente dos PTU. Assim, dos elementos dos autos resulta que nenhum lote de arroz originário dos PTU estava a ser encaminhado para a Comunidade aquando da aplicação das medidas controvertidas. 55 Atentos estes elementos variados, há que declarar que a ARM não demonstrou ter sido afectada pelo regulamento controvertido em virtude de qualidades que lhe são próprias ou de uma situação de facto que a caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa. 56 Como não demonstrou ser individualmente afectada pelo regulamento controvertido, é portanto inútil examinar se a recorrente foi directamente afectada por ele. 57 Do que precede resulta que a ARM não pode ser considerada «empresa interessada» na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, propomos que o Tribunal de Justiça declare o seu recurso inadmissível. 58 Assim, o exame do mérito da sua pretensão ficou sem objecto. IV - Fundamentos e pretensões do Governo neerlandês no processo C-110/97 59 O Governo neerlandês invoca cinco fundamentos em apoio do seu recurso. O primeiro decorre da violação do artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU. Este fundamento divide-se em duas vertentes. A título principal, através da sua primeira vertente, o Governo neerlandês sustenta que o artigo 132._ do Tratado não autoriza o Conselho a adoptar medidas de protecção por razões relativas às quantidades de arroz ou ao nível dos preços do arroz originário dos PTU. Subsidiariamente, através da sua segunda vertente, o Governo neerlandês alega que o Conselho não demonstrou que a quantidade ou o nível dos preços do arroz originário dos PTU perturbou ou pode perturbar de maneira significativa o mercado comunitário. O segundo fundamento, que decorre da violação do artigo 109._, n._ 2, da decisão PTU, divide-se em quatro vertentes. De acordo com a primeira vertente, o Conselho não respeitou a ordem de preferência do regime de associação CE/PTU/ACP/países terceiros instituído pelo Tratado, pois o regulamento impugnado tem o efeito de tornar o arroz PTU mais caro do que o arroz proveniente dos países terceiros ou dos Estados ACP. Através da segunda vertente, o recorrente sustenta que o Conselho não examinou se as medidas de protecção adoptadas podiam ter efeitos negativos a nível da economia das Antilhas Neerlandesas e de Aruba. Nos termos da terceira vertente deste fundamento, o recorrente alega que o Conselho infringiu o princípio da proporcionalidade ao escolher, como medida de protecção, um contingente pautal em vez de um preço mínimo. Por último, através da quarta vertente deste fundamento, o recorrente considera que o regulamento impugnado viola o artigo 109._, n._ 2, da decisão PTU na medida em que o montante da garantia exigida aos importadores tornava inaplicável a legislação relativa às regras específicas de aplicação do regime dos certificados de importação no sector do arroz. Através do seu terceiro fundamento, o recorrente considera que se verificou um desvio de poder por parte do Conselho e da Comissão, na medida em que utilizaram a competência que para eles decorre do artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU para outro fim que não aquele para que foi concedida. Nos termos do seu quarto fundamento, o Governo neerlandês acusa o Conselho de ter violado o processo de revisão das medidas de protecção do anexo IV da decisão PTU. Em seu entender, o Conselho não examinou as circunstâncias do mercado do arroz de uma forma autónoma quando substituiu as medidas de protecção da Comissão. Através do quinto e último fundamento, o recorrente considera que o Regulamento n._ 304/97 não está fundamentado nos termos exigidos pelo artigo 190._ do Tratado CE (actual artigo 253._ CE). V - Discussão Quanto ao primeiro fundamento decorrente da violação do artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU Primeira vertente do primeiro fundamento Argumentos 60 Através da primeira vertente deste primeiro fundamento, o Governo neerlandês sustenta que das disposições do artigo 132._ do Tratado resulta que as vantagens concedidas aos PTU no quadro da realização faseada da associação deixaram de poder ser postas em causa por razões decorrentes das quantidades ou do nível dos preços dos produtos importados dos PTU. 61 O recorrente sublinha que a decisão PTU visa, nos termos do artigo 131._ do Tratado, promover o desenvolvimento económico e social dos PTU e estabelecer relações económicas estreitas entre estes últimos e a Comunidade. Em conformidade com o artigo 133._ do Tratado, a eliminação total dos direitos aduaneiros em favor das mercadorias originárias dos PTU aquando da sua entrada nos Estados-Membros constitui um dos instrumentos destinados a permitir alcançar os objectivos anteriormente enunciados. 62 Segundo o recorrente, a realização desses objectivos pressupõe a impossibilidade de o volume ou os preços dos produtos originários dos PTU poderem justificar a adopção de medidas de protecção. Se se aceitasse que essas razões pudessem justificar a adopção de tais medidas, ficaria definitivamente comprometida a realização dos objectivos dos regimes dos PTU, entre os quais figura, em conformidade com o artigo 3._, alínea r), do Tratado, o incremento das trocas comerciais. As medidas de protecção reduziriam assim a nada o natural desenvolvimento das trocas comerciais, que é o objectivo do Tratado. 63 O recorrente admite que a Comunidade pode adoptar medidas de protecção, mas apenas quando as condições enunciadas no artigo 134._ do Tratado de encontrarem satisfeitas (26). Apreciação 64 A leitura que o Governo neerlandês propõe dos artigos 131._ a 134._ foi rejeitada pelo Tribunal de Justiça. 65 No acórdão de 8 de Fevereiro de 2000, Emesa Sugar (27), o Tribunal de Justiça confirmou que «embora o processo dinâmico e progressivo no qual se insere a associação dos PTU à Comunidade exija que sejam tomados em consideração pelo Conselho os resultados conseguidos graças às suas decisões anteriores, também é um facto [...] que o Conselho, quando adopta medidas nos termos do artigo 136._, segundo parágrafo, do Tratado, deve simultaneamente ter em conta os princípios que figuram na quarta parte do Tratado e outros princípios do direito comunitário, incluindo os que se referem à política agrícola comum». 66 Assim, o Tribunal de Justiça aceitou que, no âmbito do exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 136._ do Tratado, o Conselho pode ser conduzido, em dois casos (28), a diminuir determinadas vantagens anteriormente concedidas aos PTU (29). 67 Com o objectivo de conciliar os diferentes objectivos fixados pelo Tratado, o Conselho foi pois autorizado, a título excepcional e temporário, a suprimir ou a reduzir as vantagens anteriormente concedidas aos PTU quando se verifiquem perturbações importantes no funcionamento de uma organização comum de mercado, provocadas pela aplicação do regime de associação dos PTU ou quando esses riscos existam (30). 68 O Tribunal de Justiça também rejeitou «o argumento de que as medidas de salvaguarda só podem ser adoptadas nas condições enunciadas no artigo 134._ do Tratado (na medida em que) os artigos 134._ e 136._, segundo parágrafo, prosseguem objectivos distintos» (31). 69 Assim, torna-se necessário concluir que, contrariamente ao que o Governo neerlandês sustenta, o artigo 132._ do Tratado não pode ser interpretado no sentido de que as vantagens atribuídas aos PTU no quadro da realização faseada da associação não podem ser postas em causa por razões decorrentes das quantidades ou do nível dos preços dos produtos importados dos PTU. A primeira vertente do primeiro fundamento não pode, portanto, ser acolhida. Segunda vertente do primeiro fundamento Argumentos 70 Através da segunda vertente, o Governo neerlandês sustenta, em substância, que o Conselho não demonstrou que, em virtude das quantidades e do nível dos seus preços, as importações de arroz originário dos PTU podia provocar perturbações sérias no mercado comunitário do arroz. 71 O Governo neerlandês, baseando-se em dados fornecidos pela Comissão (32), pretende demonstrar que as quantidades de arroz originário dos PTU importadas para a Comunidade não podiam constituir um factor de risco de perturbação do mercado comunitário, pois a produção comunitária de arroz Indica para 1995/1996 não era suficiente para satisfazer as suas necessidades. A este propósito, alega que, durante esse período, o défice foi avaliado em 365 000 toneladas equivalente de arroz branqueado. Ora, de acordo com os dados fornecidos pelo Governo italiano e que foram utilizados no quadro do pedido de medidas de protecção, as importações de arroz originário dos PTU elevava-se, para o período de 1995/1996, a 212 087 toneladas equivalente de arroz branqueado. A ponderação desses valores prova à saciedade que as importações de arroz originário dos PTU não são suficientes para satisfazer as necessidades comunitárias de arroz Indica. Destes elementos, o Governo neerlandês concluiu que foi erradamente que o Conselho afirmou que o volume das importações de arroz originário dos PTU constitui uma ameaça de perturbação do mercado ou ainda que essas importações causaram perturbações no mercado. 72 O Governo neerlandês, baseando-se nos dados fornecidos pelo Weekly Rice Market News (33), alega igualmente que a afirmação, no preâmbulo do Regulamento n._ 304/97, segundo a qual o arroz originário dos PTU pode ser oferecido no mercado comunitário a um nível de preço inferior àquele a que pode ser oferecido o arroz comunitário, tendo em conta o estádio de transformação considerado, é manifestamente inexacta. Em seu entender, como os produtores comunitários não oferecem arroz semibranqueado, é necessário, a fim de que seja possível uma comparação do preço de venda do arroz comunitário com o arroz originário dos PTU, tomar por referência o preço do arroz na fase da sua última transformação - ou seja, na fase do arroz branqueado - e não na fase inicial, representada pelo arroz paddy. O Governo neerlandês observa que o arroz comunitário é comercializado sob a fora de arroz paddy e que os compradores - os moajeiros que a maior parte das vezes estão instalados nos Estados-Membros onde o arroz paddy é cultivado - transformam esse arroz paddy comunitário em arroz branqueado. No entanto, a transformação do arroz descascado originário dos PTU em arroz semibranqueado e, em seguida, a transformação na Comunidade desse arroz semibranqueado em arroz branqueado incluem um elemento suplementar em matéria de custos de transformação e incluem igualmente a margem de lucro do moajeiro intermediário. Alega que o levantamento dos preços do arroz italiano e espanhol durante o ano de 1997 comparados com o preço de intervenção no que respeita ao arroz paddy demonstra que o arroz paddy comunitário não ficou abaixo do preço de intervenção, mesmo durante o período de aplicação das medidas de protecção. 73 Por último, o Governo neerlandês considera que o Conselho não fez prova da existência um eventual nexo de causalidade entre as importações de arroz originário dos PTU e a ameaça de perturbações no mercado comunitário do arroz. Sustenta que os preços do mercado mundial são sensivelmente inferiores aos do arroz originário dos PTU. Assim, é a importação de arroz proveniente dos países terceiros (designadamente, dos Estados Unidos da América e do Egipto), sobre que não incidem direitos de importação, que é decisiva a nível do mercado comunitário. Entendendo ter demonstrado que, considerados separadamente, nem o preço nem as quantidades podiam descambar numa perturbação ou numa ameaça de perturbação do mercado interno, conclui que esses dois elementos, no seu conjunto, ainda menos passíveis eram de causar perturbações no mercado ou de representarem uma ameaça de perturbação do mesmo. 74 O Conselho, a Comissão, e os Governos espanhol, francês e italiano contestam as alegações do Governo neerlandês. Sustentam, em substância, que, nos termos do artigo 109._ da decisão PTU, o Conselho goza de um amplo poder de apreciação e que, no caso em apreço, pôde, de uma forma razoável, chegar à conclusão de que as importações afectadas pelo efeito conjugado do seu volume e do nível dos preços provocam perturbações no mercado comunitário do arroz. Sustentam que os dados apresentados pela recorrente são contestáveis, pois assentam em análises parciais que não podem, de qualquer modo, substituir-se à avaliação global a que procedeu o Conselho. Com efeito, o Conselho esclareceu que os valores que forneceu provêm dos dados apresentados pelo Eurostat (Serviço de Estatística das Comunidades Europeias) (34). 75 No que respeita às quantidades importadas dos países PTU, os Governos espanhol, francês e italiano alegam que as importações de arroz proveniente dos PTU triplicaram durante estas últimas campanhas e que esse crescimento vertiginoso, conjugado com o enorme potencial de produção dos PTU, em virtude, designadamente, da aplicação da regra do cúmulo de origem ACP/PTU, foi determinante para efeitos da adopção da medida de protecção. Com efeito, dos elementos apresentados pelo Conselho resulta que as importações de arroz equivalente branqueado dos PTU foram, durante as campanhas: - de 1992/1993, 77 221 toneladas; - de 1993/1994, 101 022 toneladas; - de 1994/1995, 108 394 toneladas; - de 1995/1996, 212 087 toneladas (35). 76 Relativamente aos preços, a Comissão e os Governos espanhol e francês sustentam que as comparações devem ser feitas de forma homogénea, ou seja, ao nível do arroz semibranqueado ou do arroz descascado, pois é a esse nível que se desenvolve a concorrência entre o arroz de diferentes origens. Segue-se que o facto de a transformação do arroz originário dos PTU exigir um escalão suplementar é irrelevante. 77 Sustentam que, de um ponto de vista económico, esse estádio de transformação suplementar não é de certo necessário pois o arroz semibranqueado originário dos PTU sofre nas fábricas de descasque de arroz da Comunidade o mesmo tipo de transformação que o arroz descascado comunitário (ou de países terceiros). Observam que, no acórdão ARM-1, o Tribunal de Primeira Instância considerou, aliás, que a Comissão não cometera um erro manifesto de apreciação ao calcular os preços na fase do arroz semibranqueado. 78 A Comissão sublinha que a prova de que o nível sensivelmente inferior dos preços do arroz originário dos PTU em relação aos preços do mercado comunitário esteve na origem de uma perturbação no mercado comunitário é ainda mais fácil de fazer. A fundamentação da Comissão assenta nas conclusões a que o Tribunal de Primeira Instância chegou no acórdão ARM-1. No n._ 130 do acórdão ARM-1, o Tribunal de Primeira Instância esclarecia o seguinte: «O Tribunal entende que a Comissão não cometeu erro manifesto de apreciação ao comparar os preços das duas matérias-primas nesta fase (fase do arroz semibranqueado). Com efeito, tal opção demonstra, antes de mais, a diligência de que a Comissão fez prova ao comparar os dois produtos em causa na mesma fase de transformação. Em seguida, sendo o arroz antilhano oferecido no mercado comunitário na fase de arroz semibranqueado, era razoável que a Comissão comparasse os dois produtos concorrentes a este nível e, para esse efeito, calculasse um preço teórico do arroz semibranqueado comunitário. Quanto ao cálculo do preço, o Tribunal estima que as recorrentes não conseguiram pôr em causa os cálculos propostos pela Comissão, visto que se limitaram a alegar que as despesas de transformação e os encargos suplementares eram demasiado elevados, ou a contestar a taxa de conversão utilizada entre os diversos níveis de transformação, sem justificar o seu ponto de vista [...] Por último, as recorrentes não podem acusar a Comissão de ter calculado um preço teórico do arroz semibranqueado comunitário, visto que a comparação que elas próprias propõem se baseia também no cálculo de um preço teórico, o do preço do arroz branqueado produzido a partir do arroz semibranqueado antilhano [...]» Daqui o Tribunal de Primeira Instância deduziu, no n._ 131 do mesmo acórdão, que «a Comissão constatou, a justo título, a existência de significativa diferença entre os preços do arroz comunitário e do arroz antilhano, susceptível de ter provocado a queda do preço do arroz comunitário entre Setembro de 1992 e Janeiro de 1993». 79 Segundo a Comissão, destes fundamentos resulta que o Tribunal de Primeira Instância reconheceu que a Comissão demonstrou que o arroz antilhano (36) era sensivelmente menos caro do que o arroz comunitário. A situação de facto que permitiu ao Tribunal de Primeira Instância chegar a esta conclusão encontra-se descrita no n._ 124 do acórdão ARM-1 que esclarece que, durante o período controvertido, o preço base do arroz paddy comunitário era mais elevado do que o preço do arroz semibranqueado das Antilhas. Como o Tribunal de Primeira Instância considerou que o método de cálculo escolhido pela Comissão era aceitável (37), esta propõe-se agora aplicá-lo. Observa que, em Dezembro de 1996, o preço de base do arroz paddy comunitário aumentou 8,5% relativamente ao ano de 1993 e que o do arroz semibranqueado antilhano diminuiu 11% relativamente a 1993. 80 Daqui, a Comissão retirou que o arroz das Antilhas, que em 1993 já era menos caro que o arroz comunitário, se tornou ainda melhor negócio em 1996, enquanto o arroz comunitário, que, em 1993, era mais caro do que o arroz das Antilhas, se tornou mais caro em 1996. A diferença entre os preços acentuou-se, portanto, em detrimento do arroz comunitário. 81 Por último, relativamente ao nexo de causalidade, o Conselho, a Comissão e os Governos espanhol, francês e italiano respondem que, no domínio de aplicação do artigo 109._ da decisão PTU, o Conselho goza de um amplo poder de apreciação e que, no caso em apreço, pôde razoavelmente chegar à conclusão de que as importações, afectadas pelo efeito conjugado do seu volume e do nível dos preços, provocam perturbações no mercado comunitário do arroz. Referindo-se ao acórdão ARM-1, observam que o Tribunal de Primeira Instância declarou que, com base numa diminuição significativa do preço comunitário concomitante com um significativo aumento das importações de arroz das Antilhas, a Comissão podia declarar que as condições definidas no artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU se encontravam satisfeitas (38). Alegam que o significativo aumento das importações das Antilhas acarretou de novo, em 1996, uma baixa brutal do preço do arroz Indica comunitário, que o situava num nível muito inferior ao do preço de intervenção e exigia uma iniciativa urgente do Conselho com vista a proteger a coerência da política agrícola comum. Consideram que basta, portanto, para que se adoptem medidas de protecção, que indícios sérios deixem supor que as importações provenientes dos PTU acarretam ou podem acarretar problemas na Comunidade e que a referência ao conceito de «nexo de causalidade» apenas serve, portanto, para criar a confusão. 82 O Governo espanhol acrescenta que, em vez de tratar separadamente as questões do preço e do volume, o recorrente deveria interessar-se pelo elemento fundamental, ou seja, que a razão última das medidas de protecção está no efeito conjugado das quantidades importadas e do nível dos preços. Apreciação 83 O artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU autoriza a Comissão a adoptar medidas de protecção em duas hipóteses: - quando a aplicação da decisão PTU implique perturbações graves a nível de um sector de actividade económica da Comunidade ou de um ou diversos Estados-Membros ou compromete a sua estabilidade financeira externa; - quando ocorram dificuldades que possam implicar a deterioração de um sector de actividade da Comunidade ou de uma das suas regiões. 84 No primeiro caso, «deve determinar-se a existência de um nexo de causalidade porque as medidas de protecção devem ter por objectivo sanar ou atenuar as dificuldades verificadas no sector considerado. Ao invés, tratando-se do segundo caso de figura, não se exige que as dificuldades que justificam a adopção de uma medida de protecção resultem da aplicação da decisão PTU» (39). 85 As características das duas hipóteses distintas enunciadas no artigo 109._, n._ 1, podem encontrar-se reunidas por ocasião de uma mesma situação de facto e, não obstante, permitir à Comissão que adopte medidas de protecção, em conformidade com os poderes que a decisão PTU lhe reconhece. Com efeito, no acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão, o Tribunal de Justiça considerou que, mesmo que os textos estabeleçam uma distinção no que respeita às condições de aplicação das duas hipóteses que autorizam a Comissão a adoptar medidas de protecção, isso não significa que «não se possa globalmente tomar em consideração elementos relacionados com uma ou outra dessas condições para concluir que o pedido de medidas de protecção apresentado por um Estado-Membro se justifica» (40). 86 De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (41), o Conselho, no âmbito da aplicação das disposições do artigo 109._ da decisão PTU, goza de um amplo poder de apreciação. 87 Muito recentemente, o Tribunal de Justiça precisou qual o alcance do controlo jurisdicional que era possível exercer nessas circunstâncias nos seguintes termos: «num domínio onde, como no caso em apreço, as instituições comunitárias dispõem de um largo poder de apreciação, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida relativamente ao objectivo prosseguido pode afectar a legalidade dessa medida. A limitação da fiscalização do Tribunal de Justiça impõe-se particularmente se o Conselho for levado a efectuar arbitragens entre interesses divergentes e a fazer opções no âmbito das decisões políticas que se prendem com as suas responsabilidades [...]» (42). 88 Pode-se aproximar esta jurisprudência daquela a que o Tribunal de Justiça constantemente recorre quando é chamado a controlar a legalidade de actos adoptados pelas instituições comunitárias que impliquem a avaliação de situações económicas complexas (43). Nesse tipo de hipóteses, o Tribunal de Justiça parte do postulado segundo o qual as instituições comunitárias gozam de um amplo poder de apreciação (44) e que só o carácter apenas manifestamente inadequado de uma medida relativamente ao objectivo prosseguido pode afectar a sua legalidade (45). 89 Assim, ao controlar a legalidade do exercício de uma competência que implica uma apreciação económica complexa por parte das instituições comunitárias, o controlo jurisdicional deve limitar-se à inexistência de erro manifesto na apreciação desses factos, à verificação da inexistência de desvio de poder, à verificação do respeito das regras processuais, ao controlo da fundamentação e da exactidão material dos factos a que se atendeu para efectuar a escolha controvertida (46). 90 Além disso, o Tribunal de Justiça também sublinhou que o poder discricionário de que gozam as instituições comunitárias na apreciação de uma situação económica complexa não se aplica apenas à natureza e ao alcance das disposições a adoptar, mas também, em certa medida, ao apuramento dos dados de base, designadamente no sentido de que é desejável que essas instituições se baseiem, eventualmente, em conclusões globais (47). 91 Por último, aquando desse controlo, o Tribunal de Justiça deve atender aos dados de que o Conselho dispõe no momento em que adopta as medidas controvertidas (48). 92 Tanto dos elementos dos autos, das respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, da audiência como do preâmbulo do regulamento controvertido resulta que o Conselho tomou em consideração diferentes parâmetros antes de concluir pela necessidade de adoptar medidas de protecção. 93 Assim, quanto às quantidades de arroz importadas dos PTU, o Conselho considerou, com base nos dados fornecidos pelo Eurostat, que efectua análises globais cuja fiabilidade não foi contestada pelo Governo neerlandês, que as importações de arroz proveniente dos PTU aumentava de uma forma consequente e rápida. 94 Do presente processo resulta igualmente que o Governo neerlandês reconhece que as importações de arroz originário dos PTU aumentaram, durante o período controvertido, de forma substancial, embora sublinhe que as necessidades de arroz Indica existentes na Comunidade continuam por satisfazer e isto malgrado a importação massiva de arroz originário dos PTU. O Governo neerlandês parece deduzir que só se justificariam medidas de protecção relativamente aos PTU caso existisse uma produção interna de arroz Indica excedentária. 95 Em nossa opinião, seguir aqui o ponto de vista do Governo neerlandês equivaleria, em certa medida, a reconhecer-lhe o poder de sozinho definir a política agrícola comum no mercado do arroz Indica e de decidir como e a partir de que fonte as necessidades da Comunidade na matéria devem ser satisfeitas. Ora, acontece que, no quadro da política agrícola comum no sector do arroz, a Comunidade decidiu incitar os agricultores comunitários a desviarem-se da produção do arroz Japonica (produção excedentária) para o arroz Indica (49). Pensamos que os esforços de reconversão desse sector agrícola ficariam gravemente comprometidos se os PTU fossem autorizados a satisfazer a integralidade da procura comunitária de arroz Indica. 96 Do que precede resulta que o Governo neerlandês não conseguiu provar que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que as importações de arroz originário dos PTU sofreram um forte incremento e que esse incremento obrigava à adopção de medidas de controlo urgentes. 97 No que respeita ao nível dos preços, as divergências entre as estimativas do Governo neerlandês e as do Conselho têm a sua origem nas escolhas diametralmente opostas que fizeram no que respeita à fase de transformação em função da qual os preços das matérias-primas devem ser comparados e aos métodos de cálculo dos preços adoptados, designadamente no que respeita à taxa de conversão que deve ser utilizada entre os diferentes níveis de transformação. 98 No acórdão ARM-1, já o vimos, o Tribunal de Primeira Instância procedeu, efectivamente, à análise desses diferentes métodos de cálculo. A fundamentação do Tribunal de Primeira Instância e as conclusões a que chegou parecem-nos transponíveis para o caso em apreço. Com efeito, o Governo neerlandês, como já acontecera no Tribunal de Primeira Instância por ocasião do processo ARM-1, não conseguiu demonstrar, no caso em apreço, que o método de cálculo do Conselho para determinar o nível dos preços do arroz originário dos PTU e da Comunidade era manifestamente erróneo. É certo que os métodos de cálculo propostos tanto pelo Conselho como pelo Governo neerlandês assentam num preço teórico (50). 99 O Governo neerlandês também não conseguiu provar, portanto, que o Conselho, atentos os elementos de que dispunha no momento em que as medidas de protecção previstas pelo regulamento controvertido foram adoptadas, cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que existia uma diferença considerável entre o preço do arroz comunitário e o do arroz das Antilhas. 100 No que respeita ao nexo de causalidade, forçoso é observar que o Governo neerlandês não contesta a existência de perturbações importantes no mercado interno do arroz durante o período controvertido. Reconhece que os preços do arroz Indica comunitário baixaram constantemente durante esse período, malgrado a natureza deficitária desse sector e apesar de as colheitas em Espanha terem sido melhores. Todavia, alega que essas perturbações tiveram a sua origem nas importações massivas de arroz originário dos países terceiros, designadamente dos Estados Unidos e do Egipto. A este respeito, o Conselho sublinha, sem ter sido contestado pelo recorrente, que com os Estados Unidos, a quem foi atribuído uma parte importante dos referidos contingentes, ainda não foi celebrado nenhum acordo de execução nos termos do Regulamento n._ 1522/96 do Conselho, de 24 de Julho de 1996, relativo à abertura e modo de gestão de determinados contingentes pautais de importação de arroz e de trincas de arroz (51). Assim, na sua maior parte, esta quantidade apenas constitui um potencial no que respeita ao mercado (52). O Conselho esclarece, por último, que no Egipto só se cultiva o arroz Japonica. Este elemento não foi objecto de discussão. 101 Por conseguinte, o Governo neerlandês não demonstrou que as perturbações importantes que o Conselho observou no mercado do arroz tinham a sua origem na importação massiva de arroz originário dos países terceiros. 102 Do que precede resulta que o que o Conselho, obrigado a pôr em prática políticas concorrentes, em conformidade com as disposições dos artigos 131._ do Tratado e seguintes, por um lado, e dos artigos 40._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34._ CE) e seguintes, por outro, pôde legitimamente considerar, atentos o desequilíbrio já existente no mercado interno, o crescimento contínuo das importações de arroz originário dos PTU e a diminuição dos preços do arroz PTU, que: - pelo efeito conjugado da quantidade e do nível de preços, o arroz proveniente dos PTU estava na origem das perturbações do mercado comunitário do arroz; - a situação só podia agravar-se se não fossem adoptadas medidas de protecção. 103 Como não se conseguiu fazer prova da existência de um erro manifesto de apreciação por parte do Conselho, proponho ao Tribunal de Justiça que considere que a segunda vertente do primeiro fundamento é improcedente. Quanto ao segundo fundamento decorrente da violação do artigo 109._, n._ 2, da decisão PTU 104 Através do segundo fundamento, que se divide em quatro vertentes distintas, o Governo neerlandês acusa o Conselho de ter violado o princípio da proporcionalidade, como enunciado no artigo 109._, n._ 2, da decisão PTU. Esta disposição prevê - recordemo-lo - que «devem escolher-se prioritariamente as medidas que provoquem o mínimo de perturbações no funcionamento da associação e da Comunidade. Essas medidas não devem exceder o estritamente indispensável para sanar as dificuldades que se tenham manifestado». 105 A este propósito, com efeito, o recorrente sustenta que as medidas de protecção adoptadas pelo Conselho no caso em apreço: - violam a ordem de preferência CE/PTU/ACP/países terceiros (primeira vertente); - têm repercussões negativas sobre a economia das Antilhas Neerlandesas e de Aruba (segunda vertente); - são inadaptadas ao objectivo prosseguido, na medida em que a instituição de um preço mínimo teria sido mais adequada (terceira vertente); - são demasiado restritivas e manifestamente desproporcionadas relativamente ao objectivo prosseguido (quarta vertente). 106 O Governo neerlandês pretende, portanto, demonstrar que as medidas de protecção previstas pelo Regulamento n._ 304/97 são manifestamente inadequadas ao objectivo prosseguido pelo legislador comunitário, não são necessárias para alcançar esse objectivo e que o recurso a outros meios menos restritivos teria sido possível. 107 Estes argumentos diversos reconduzem-se à invocação da violação do princípio da proporcionalidade, que exige que os actos das instituições não excedam os limites do que é adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando seja possível escolher entre diversas medidas adequadas, importa recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser excessivos relativamente ao objectivo prosseguido (53). Quanto à primeira vertente do segundo fundamento Argumentos 108 Através desta primeira vertente, o Governo neerlandês acusa o Conselho de ter violado o princípio da proporcionalidade na medida em que as medidas de protecção adoptadas ao abrigo do Regulamento n._ 304/97 colocam os PTU numa situação desvantajosa relativamente aos países ACP e aos países terceiros. Permitiram que estes últimos importassem para o território comunitário quantidades de arroz superiores às autorizadas para os PTU. O recorrente sustenta, portanto, que o Conselho não respeitou a ordem de preferência CE/PTU/ACP/países terceiros prevista pelo regime especial de associação da quarta parte do Tratado (54). 109 O Governo neerlandês sublinha que, durante o período compreendido entre Janeiro e Abril de 1997, as medidas de protecção instituídas pelo Regulamento n._ 304/97 tiveram o efeito de limitar a 44 728 toneladas a importação de arroz descascado originário dos PTU com isenção de direitos aduaneiros, enquanto, paralelamente, a aplicação do Regulamento n._ 1522/96 autorizava a importação para a Comunidade de 69 488 toneladas equivalente de arroz descascado originário de países terceiros com isenção de direitos aduaneiros (55). 110 Daqui o recorrente conclui que, ao proceder deste modo, o Conselho colocou os PTU numa posição economicamente desfavorável relativamente aos países terceiros. 111 O Conselho, a Comissão e o Governo espanhol contestam estas pretensões. Apreciação 112 Atentos os princípios anteriormente recordados (56), o Tribunal de Justiça só podia punir o Conselho por não ter respeitado a ordem de preferência CE/PTU/ACP/países terceiros se este tivesse cometido um erro manifesto de apreciação. Seria esse o caso se, em função dos dados de que dispunha o Conselho no momento em que as medidas de protecção foram tomadas, se revelasse de forma evidente que a adopção dos Regulamentos n.os 304/97 e 1522/96 conduziria necessariamente a colocar os países ACP e os países terceiros numa posição concorrencial indiscutivelmente mais favorável do que a dos PTU. 113 Dos elementos dos autos resulta que, no momento em que o Conselho adoptou as medidas de protecção controvertidas, o Regulamento n._ 1522/96, que autoriza os países terceiros a importar para a Comunidade arroz Indica originário desses países com isenção de direitos aduaneiros, não era, em grande parte, aplicável. Com efeito, não tinha sido celebrado com os Estados Unidos qualquer acordo de aplicação ao abrigo desse regulamento (57). Ora, atribuiu-se a esse país uma parte substancial dos contingentes. O artigo 1._, n._ 3, do Regulamento n._ 1522/96 prevê, com efeito, que, no que respeita ao contingente previsto no artigo 1._, alínea a), do referido regulamento - ou seja, 63 000 toneladas de arroz do Código NC 1006 30 com isenção de direitos aduaneiros -, se atribuiu aos Estados Unidos uma quantidade equivalente a 38 721 toneladas. Além disso, em virtude da natureza provisória das medidas de protecção controvertidas, aplicáveis apenas durante quatro meses, o Conselho pôde legitimamente estimar que havia poucas possibilidades de as importações de arroz originárias dos países terceiros com direitos nulos entrarem em concorrência com o arroz originário dos PTU. Importa igualmente sublinhar que, relativamente às 24 279 toneladas restantes, os países terceiros só puderam beneficiar do regime favorável posto em prática pelo artigo 1._, n._ 1, alínea a), do Regulamento n._ 1522/96, durante o período controvertido, até ao limite de 19 000 toneladas (58). 114 Além disso, como a Comissão observa, contrariamente às importações a partir dos PTU, as importações a partir dos países terceiros e dos países ACP estão em princípio sujeitas a direitos aduaneiros. Além disso, esses países, ao contrário dos PTU, nunca beneficiam da regra do cúmulo de origem, o que não lhes permite aumentar artificialmente a sua capacidade de produção. 115 Do que precede decorre que a aplicação do Regulamento n._ 304/97 não colocou os países ACP e os países terceiros numa posição concorrencial manifestamente mais vantajosa do que a dos PTU. Segunda vertente do segundo fundamento Argumentos 116 O Governo neerlandês acusa o Conselho de não ter tomado em consideração, aquando da adopção do Regulamento n._ 304/97, o impacto que as medidas de protecção teriam sobre a economia e o desenvolvimento das Antilhas Neerlandesas e de Aruba. 117 A este propósito, o recorrente alega que a aplicação desta condição obrigava a uma concertação real entre as instâncias comunitárias e os países afectados pela adopção das medidas. Ora, segundo afirma, a reunião que a Comissão organizou durante o mês de Dezembro de 1996 era absolutamente formal pois esta já tinha formado a sua opinião sobre a necessidade de adoptar medidas de protecção. 118 Esta maneira de proceder violava o princípio da confiança legítima. As empresas que, no momento em que as referidas medidas foram tomadas, possuíam lotes de arroz originário dos PTU em fase de encaminhamento para a Comunidade foram «traídas». 119 O Conselho, a Comissão e o Governo espanhol contestam estes argumentos. Apreciação 120 Em nosso entender, as alegações do Governo neerlandês não podem ser acolhidas. 121 No caso em apreço, a recorrente não apresenta qualquer elemento de prova em apoio da sua afirmação segundo a qual a Comissão, durante o mês de Dezembro de 1996, organizou uma reunião de concertação sobre a necessidade de adoptar medidas de protecção quando a sua decisão já tinha sido tomada. 122 Do mesmo modo, o Governo neerlandês não demonstra que a situação das Antilhas Neerlandesas não foi examinada de uma forma aprofundada no que respeita ao impacto que as medidas de protecção podiam ter a nível da sua economia. 123 Relativamente à violação do princípio da protecção da confiança legítima, importa recordar que, segundo uma jurisprudência constante, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser modificada por decisões tomadas pelas instituições no quadro do seu poder de apreciação (59). 124 Todavia, o Tribunal de Justiça considerou que o legislador comunitário não podia, sem violar o princípio da protecção da confiança legítima, adoptar medidas que privam um operador económico dos direitos que legitimamente podia invocar, salvo em caso de interesse público superior (60). Deve-se declarar existir violação desse princípio, designadamente, quando as medidas em causa têm efeitos retroactivos (61). 125 Dos n.os 53 a 55 das presentes conclusões resulta não estarmos perante um caso desse tipo. 126 A segunda vertente do segundo fundamento deve pois ser julgada improcedente. Terceira vertente do segundo fundamento Argumentos 127 Através da terceira vertente, o Governo neerlandês sustenta que as medidas de protecção instituídas pelo Regulamento n._ 304/97 não estão adaptadas ao objectivo prosseguido pelo legislador comunitário. Segundo afirma, teria sido mais adequado optar por um preço mínimo. Com efeito, este permitiria que se respeitasse um duplo objectivo - ou seja, evitar o excesso de produção de arroz antilhano e permitir compensar o défice de produção de arroz Indica no mercado comunitário. Foi esta medida, aliás, que a Comissão escolheu em 1993. 128 O Conselho, a Comissão e os Governos espanhol, francês e italiano contestam estas afirmações. Apreciação 129 Atentos os princípios que já recordamos (62), esta crítica só podia ser acolhida se se provasse que a medida controvertida não conduz a que se alcance o objectivo prosseguido, que não é necessária e que era possível recorrer a outros meios menos restritivos e tão eficazes. 130 O Regulamento n._ 304/97 visa limitar a importação com isenção de direitos aduaneiros do arroz originário dos PTU do Código NC 1006. Não tem por efeito nem por objecto proibir as importações desses produtos, uma vez esgotado o contingente, desde que os operadores económicos em causa tenham liquidado os direitos aduaneiros exigíveis (63). Importa igualmente recordar que o regulamento controvertido foi adoptado ao abrigo do disposto no artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU. Daqui decorre que deve respeitar os princípios e os objectivos dessa decisão. 131 Os objectivos da decisão PTU consistem, em conformidade com as disposições do Tratado, em promover as trocas comerciais entre os PTU e a Comunidade, em permitir a eliminação progressiva dos direitos aduaneiros entre os PTU e a Comunidade e em promover o desenvolvimento económico e social dos PTU. 132 Contrariamente ao que o Governo neerlandês afirma, as medidas de protecção controvertidas que consistem na instituição de contingentes pautais estão adaptadas ao objectivo prosseguido pelo legislador comunitário, tal como definido no Regulamento n._ 304/97 e na decisão PTU. 133 Com efeito, ao abrigo dessas medidas, as Antilhas Neerlandesas foram autorizadas a introduzir na Comunidade uma determinada quantidade de arroz Indica com isenção de direitos aduaneiros, por um lado, e uma quantidade suplementar mediante o pagamento dos direitos aduaneiros exigíveis, por outro. 134 De forma alguma se provou que a instituição de um preço mínimo perturbava menos a economia dos PTU e era tão eficaz para alcançar os objectivos prosseguidos pelo legislador comunitário. De resto, no acórdão ARM-1, a medida de protecção impugnada consistia precisamente na instituição de um preço mínimo. Ora, os operadores económicos estabelecidos nas Antilhas Neerlandesas criticavam esse tipo de medidas por tornarem o arroz das Antilhas mais caro no mercado comunitário do que o arroz proveniente dos países terceiros ou dos países ACP (64). Por conseguinte, solicitaram ao Tribunal de Primeira Instância que declarasse que essa medida excedia o estritamente indispensável para sanar as dificuldades verificadas no mercado do arroz comunitário. O Tribunal de Primeira Instância considerou que os recorrentes, neste aspecto, tinham razão (65). 135 Do que precede resulta que a terceira vertente do segundo fundamento não pode ser acolhida. Quarta vertente do segundo fundamento Argumentos 136 Através desta quarta vertente, o Governo neerlandês sustenta que o montante da garantia solicitada aos importadores torna inaplicável a legislação que estabelece regras específicas de aplicação do regime dos certificados de importação no sector do arroz (66). 137 Em apoio desta crítica, o Governo neerlandês alega que o montante da garantia solicitada era desproporcionado relativamente ao objectivo prosseguido pela decisão PTU. Com efeito, considera que é absolutamente anormal que o montante da garantia aplicável às importações provenientes dos PTU seja igual aos direitos aduaneiros aplicáveis aos países terceiros. 138 O Conselho, a Comissão e o Governo espanhol contestam estes argumentos. Apreciação 139 O objectivo da medida controvertida é evitar os comportamentos especulativos. Visa dissuadir os operadores económicos que não têm a intenção real de importar para a Comunidade arroz originário dos PTU de solicitarem certificados de importação. Com efeito, caso os certificados de importação não estivessem sujeitos à prestação de uma garantia, muitos operadores solicitariam a emissão desses certificados, quanto mais não seja para terem a possibilidade de usar esse direito. Tal comportamento especulativo conduziria, atenta a quantidade limitada de arroz susceptível de ser importada sem direitos aduaneiros, a privar os operadores económicos que pretendam realmente proceder a essa operação da possibilidade de o fazerem. Caso não se previsse esse tipo de medida, o contingente rapidamente ficaria esgotado sem se estar certo de que os certificados tinham sido judiciosamente emitidos em favor dos operadores que realmente os utilizarão. Esta garantia que acompanha assim a emissão de certificado de importação, tem por objectivo permitir aos operadores habituais obter mais facilmente uma parte do contingente. 140 Além disso, tal medida não priva os operadores que seriamente pretendam lançar-se na actividade económica do negócio de arroz com a Comunidade de o fazerem. Com efeito, têm de liquidar o montante da garantia para obter certificados de importação. Essa garantia ser-lhes-á restituída quando apresentem a prova da realização de operação. 141 Assim, necessário é concluir que a medida controvertida é necessária e está adaptada ao objectivo prosseguido. 142 Por último, importa observar que o Governo neerlandês não propõe outro mecanismo susceptível de alcançar os objectivos anteriormente descritos. Desta observação pode-se inferir que o princípio da adequação e da necessidade do dispositivo controvertido não é contestado pelo Governo neerlandês. Relativamente ao montante demasiado elevado da garantia, forçoso é observar que o Governo neerlandês não demonstrou que um montante menor também seria eficaz. Não provou, portanto, que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação. 143 Do que precede resulta que o Governo neerlandês não provou que o Conselho, ao adoptar a medida controvertida, violou o princípio da proporcionalidade. Proponho, portanto, que o segundo fundamento seja julgado improcedente. Quanto ao terceiro fundamento decorrente do desvio de poder Argumento 144 O Governo neerlandês acusa o Conselho e a Comissão de terem utilizado o poder que para eles decorre do artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU para outro fim que não aquele para que esse artigo o instituiu. 145 Considera que o artigo 109._, n._ 1, da decisão PTU não confere ao legislador comunitário o direito de pôr termo ou de reduzir de forma substancial as importações de arroz originário dos PTU. Só a modificação da decisão PTU, em conformidade com o processo estabelecido - ou seja, a regra da unanimidade no seio do Conselho -, permitiria ao legislador comunitário alcançar esse objectivo. Apreciação 146 Um acto está inquinado de desvio de poder quando se revela, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, ter sido adoptado com o objectivo exclusivo, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados pela instituição recorrida ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso (67). Em definitivo, este fundamento apenas permite impugnar os actos em que o autor estava animado por um móbil ilegal ou através dos quais eludiu um processo especificamente previsto, com exclusão dos actos que se justifiquem por razões objectivas ou adoptados no exercício de uma competência vinculada (68). 147 Este fundamento só podia ser julgado procedente caso se revelasse que o regulamento controvertido não foi adoptado com o objectivo de sanar as perturbações observadas no mercado comunitário do arroz, mas para outros fins ou que o artigo 109._ da decisão PTU não confere ao Conselho o direito de suspender ou reduzir as importações de mercadorias originárias dos PTU por razões decorrentes das perturbações verificadas no mercado interno ou susceptíveis de se verificar, relacionadas com as importações para a Comunidade de arroz originário dos PTU. 148 É certo que o Governo neerlandês não provou que o regulamento controvertido foi adoptado para fins que não os de pôr termo às perturbações verificadas no mercado do arroz comunitário ou evitar perturbações maiores do que as que já existiam (69). Importa pois considerar que o regulamento impugnado foi adoptado com o objectivo de alcançar a finalidade prosseguida pelo legislador comunitário. 149 No que respeita à escolha do procedimento previsto no artigo 109._ da decisão PTU, já referimos, aquando do exame do primeiro fundamento, que esse artigo autoriza a Comissão e o Conselho a adoptarem medidas de protecção, como um contingente pautal, que permitam reduzir de forma substancial as importações de arroz originário dos PTU. Não se pode, portanto, validamente criticar o Conselho por ter utilizado esse direito e, ao fazê-lo, ter incorrido num desvio do processo. 150 Por conseguinte, propomos que o Tribunal não acolha este terceiro fundamento. Quanto ao quarto fundamento, decorrente da violação do processo de revisão das medidas de protecção previsto no anexo IV da decisão PTU Argumentos 151 Em primeiro lugar, através deste fundamento, o Governo neerlandês acusa o Conselho de não ter examinado autonomamente a situação do mercado do arroz quando substituiu e revogou as medidas aprovadas pela Comissão no quadro do Regulamento n._ 21/97 pelas previstas no Regulamento n._ 304/97. 152 Em seu entender, a natureza do processo de revisão previsto no anexo IV implica que o Conselho, quando decide adoptar uma decisão diferente da anteriormente aprovada pela Comissão, proceda autonomamente relativamente às apreciações efectuadas pela Comissão. Designadamente, não podia remeter para as apreciações da Comissão. 153 O Governo neerlandês alega que o Conselho não actuou autonomamente, antes se tendo contentado com uma apreciação parcial da legalidade e da oportunidade da medida, baseando-se nas afirmações da Comissão segundo os quais as condições constantes do artigo 109._ da decisão PTU estavam satisfeitas. 154 Em segundo lugar, alega que a Comissão, ao aprovar as medidas de protecção previstas no Regulamento n._ 21/97, violou as disposições do anexo IV da decisão PTU, em virtude de as referidas medidas só serem aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 1997. 155 Em seu entender, o artigo 1._, n._ 4, do anexo IV da decisão PTU dispõe que a decisão «é imediatamente aplicável» e não produz efeitos retroactivos. 156 A incompatibilidade assim sublinhada entre o Regulamento n._ 21/97 e o anexo IV da decisão PTU, sob este aspecto, não tinha sido sanada pelo Conselho no Regulamento n._ 304/97. 157 O Conselho, a Comissão e o Governo espanhol contestam estes argumentos. Apreciação 158 Importa recordar que, no exercício dos poderes conferidos às instituições comunitárias nos termos do artigo 109._ da decisão PTU, estas últimas gozam de um amplo poder de apreciação (70). O Tribunal de Justiça só podia punir o exercício dessas competências se se revelasse, de forma manifesta, que os actos adoptados são inadequados ao objectivo prosseguido pelo legislador comunitário, ou se se apurasse um erro manifesto de apreciação dos factos ou um erro a nível da exactidão dos factos (71). 159 No que respeita à primeira vertente deste fundamento, não subscrevemos a análise do Governo neerlandês segundo a qual o Conselho, quando lhe é submetida uma questão ao abrigo do processo de revisão previsto no anexo IV da decisão PTU, deve proceder a um «exame autónomo», no sentido de que não se pode conformar com o processo que esteve na base da decisão da Comissão de adoptar as medidas de protecção. 160 Com efeito, no âmbito do processo de revisão, a missão do Conselho consiste em proceder a um reexame, ou seja, como esse termo indica, em verificar se as medidas anteriormente adoptadas não se tornaram inadequadas. Parece-nos, portanto, absolutamente lógico, legítimo e útil que o Conselho tome em linha de conta os dados que conduziram a Comissão a adoptar as medidas de protecção. 161 Além disso, relativamente ao argumento segundo o qual o Conselho se tinha contentado com a apresentação que a Comissão fez da situação económica, apenas podemos observar que o Governo neerlandês não apresentou qualquer prova em abono dessas afirmações. 162 Por último, parece-nos inaceitável afirmar que o Conselho não procedeu a um verdadeiro reexame da decisão da Comissão quando procedeu à revisão da decisão desta última. 163 O argumento segundo o qual o Conselho não respeitou o artigo 1._, n._ 4, do anexo IV da decisão PTU que o obriga a adoptar medidas «imediatamente aplicáveis» e «sem efeitos retroactivos» não nos parece pertinente. Resulta expressamente da letra do artigo 8._, segundo parágrafo, do regulamento controvertido (72) que o Conselho tomou providências para que as novas medidas adoptadas no termo do processo de revisão se apliquem imediatamente, sem efeitos retroactivos. 164 Além disso, já o examinamos (73), a afirmação segundo a qual existiam contratos de fornecimento que estavam a ser executados quando a Comissão e o Conselho decidiram adoptar Regulamento n._ 21/97 e o regulamento controvertido não se escora, no caso em apreço, em nenhum elemento. 165 Do que precede resulta que o fundamento decorrente da violação do processo de revisão previsto no anexo IV da decisão PTU não pode ser acolhido. Quanto ao quinto fundamento decorrente da violação do artigo 190._ do Tratado Argumentos 166 O Governo neerlandês acusa o Conselho de se ter limitado a reproduzir quase literalmente a fundamentação habitualmente apresentada pelas instituições quando decidem adoptar medidas de protecção ao abrigo do artigo 109._ da decisão PTU. 167 Alega que o regulamento controvertido não contém qualquer elemento concreto, nem qualquer precisão, sobre os critérios e os elementos que o Conselho tomou em consideração para justificar a correcção das medidas adoptadas no caso em apreço. Assim, no sexto considerando do Regulamento n._ 304/97, o Conselho apenas se contentou em alegar que o arroz originário dos PTU pode ser colocado no mercado comunitário a um preço claramente inferior àquele a que pode ser comercializado o arroz comunitário, atendendo à fase de transformação considerada, sem indicar qual a fase de transformação a que se atendeu para proceder ao cálculo dos preços nem esclarecer qual o nível dos preços estabelecidos no termo desse cálculo. 168 O Conselho, a Comissão e os Governos espanhol e francês contestam este argumento. Apreciação 169 Segundo uma jurisprudência constante (74), o alcance da obrigação de fundamentação depende da natureza do acto em causa e, designadamente, quando se trate de actos de carácter geral, a fundamentação pode limitar-se a indicar a situação de conjunto que conduziu à sua adopção e os objectivos gerais que se propõe alcançar (75). 170 Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente considerado que a fundamentação deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da autoridade comunitária, autora do acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao Tribunal de Justiça exercer o seu controlo (76). 171 Além disso, nos termos de uma jurisprudência constante (77), «não se pode exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos de facto e de direito objecto do mesmo, quando esse acto entra no quadro sistemático do conjunto de que faz parte [...]» (78). 172 Através desta fórmula, o Tribunal de Justiça pretende indicar que é preciso atender ao facto de o acto controvertido fazer parte de uma série de regulamentos e se inscrever nesse conjunto. Nesse caso, o Tribunal considera que o legislador comunitário se pode contentar em remeter para outros regulamentos e para a sua fundamentação para explicar as razões que o conduziram a adoptar o acto controvertido. 173 Como as medidas que se inscrevem num conjunto de regulamentos são, a maior parte das vezes, disposições técnicas destinadas a profissionais, o Tribunal de Justiça considerou que uma fundamentação deste tipo - «por remissão» para regulamentos anteriores - pode ser perfeitamente compreensível para os seus destinatários (79). 174 Por último, o Tribunal de Justiça esclareceu que, nos domínios em que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação aquando da escolha dos meios necessários para a realização de uma política complexa, basta que o acto impugnado revele o essencial objectivo prosseguido pela instituição. Nesse caso, seria excessivo exigir uma fundamentação específica para as diferentes escolhas técnicas efectuadas (80). 175 Assim, num caso similar (81), o Tribunal de Justiça retirou as consequências desses princípios ao explicar que, no quadro da adopção das medidas destinadas a aplicar a política comercial comum (82), «compete ao Conselho apreciar se, em função dos resultados conseguidos com a aplicação da regulamentação que edita, há que alterar certos elementos. Assim, contrariamente ao que defende o Governo [recorrente], o Conselho não era obrigado a apresentar na fundamentação uma evolução das circunstâncias que levaram à fixação do primeiro contingente» (83). O Tribunal também considerou que, «tendo o Conselho apresentado os objectivos prosseguidos, não tinha que justificar as escolhas técnicas efectuadas, e nomeadamente a importância do aumento do contingente controvertido» (84). 176 No caso em apreço, importa sublinhar que o regulamento controvertido é um acto de carácter geral que se inscreve num conjunto de regulamentos aprovados pelas instituições comunitárias com vista à aplicação e conciliação de duas políticas complexas, ou seja, a prosseguida pela política agrícola comum no mercado do arroz e a pretendida pela política económica elaborada no quadro do regime de associação com os PTU. 177 Além disso, revela-se que os fundamentos do regulamento controvertido precisam a situação de conjunto que conduziu à sua adopção. Assim, refere-se no primeiro considerando que os Governos italiano e espanhol estão na origem da adopção das medidas de protecção. Refere a troca de correspondência com estes últimos, cujo conteúdo não é, de facto, referido, embora nunca se tenha contestado que o Governo neerlandês estava em condições de dele se inteirar, ou seja, de ter acesso às críticas e aos elementos em que se basearam para as adoptar. Por outro lado, também se esclarece que, pelo efeito conjugado dos preços e das quantidades oferecidas pelos PTU, o arroz originário dos PTU provoca perturbações no mercado do arroz comunitário (85). Além disso, também se explica que o mercado do arroz comunitário se caracteriza por uma situação frágil que teve a sua origem nos anos de seca durante as campanhas de 1994/1995 e 1995/1996 e por uma produção deficitária no que toca ao arroz Indica (86). 178 Os fundamentos do regulamento controvertido também explicam os objectivo gerais que se propõe alcançar. Expõe-se, designadamente, que as perturbações verificadas no mercado comunitário do arroz Indica, provocadas pelas importações de arroz originário dos PTU, podem comprometer os esforços desenvolvidos pelo legislador comunitário que consistiam em incitar, através de medidas de auxílio temporário ao hectare, os agricultores comunitários a produzir arroz Indica (87) e que importa, portanto, adoptar medidas de protecção destinadas a evitar que essas perturbações se agravem e que os esforços de reconversão da política agrícola comum no domínio do arroz fiquem comprometidos. 179 Importa concluir que o Conselho expôs de forma clara e inequívoca a fundamentação que adoptou para aprovar o regulamento controvertido. 180 Segue que este fundamento não pode ser acolhido. Conclusão 181 Pelas razões que acabamos de expor, propomos que o Tribunal de Justiça: 1) No processo C-110/97 - negue provimento ao recurso; - condene o Reino dos Países Baixos nas suas próprias despesas, bem como nas suportadas pelo Conselho da União Europeia; - declare que o Reino de Espanha, a República Francesa, a República Italiana e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas. 2) No processo C-451/98 - declare o recurso inadmissível; - condene a Antillean Rice Mills NV nas suas próprias despesas, bem como nas suportadas pelo Conselho da União Europeia; - declare que o Reino de Espanha, a República Francesa, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas. (1) - A seguir «ARM». (2) - JO L 51, p. 1 (também designado «regulamento controvertido» ou «regulamento impugnado»). (3) - JO L 263, p. 1 (a seguir «decisão PTU»). (4) - JO L 5, p. 24. (5) - Também designado «arroz descascado», «arroz cargo» ou «arroz integral». (6) - Também designado «arroz parcialmente polido». (7) - Também designado «arroz polido». (8) - N._ 2 da petição da ARM no processo C-451/98. (9) - Ibidem, n._ 3. (10) - 11/82, Recueil, p. 207. (11) - Acórdão de 14 de Setembro de 1995, Antillean Rice Mills e o./Comissão, designado «ARM-1» (T-480/93 e T-483/93, Colect., p. II-2305). (12) - V., designadamente, acórdão de 6 de Outubro de 1982, Alusuisse Itália/Conselho e Comissão (307/81, Recueil, p. 3463, n._ 8). (13) - V., designadamente, acórdão de 18 de Maio de 1994, Codorniu/Conselho (C-309/89, Colect., p. I-1853, n._ 19). (14) - V. acórdãos de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, Colect. 1962-1964, p. 279); Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, n._ 11; e Codorniu/Conselho, já referido, n._ 20. (15) - V., designadamente, acórdãos Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, n.os 17 e 28, e de 11 de Fevereiro de 1999, Antillean Rice Mills e o./Comissão (C-390/95 P, Colect., p. I-769, n._ 28). (16) - Contrariamente ao que a ARM afirma, do acórdão ARM-1 não resulta a aceitação da sua qualidade de negociante-exportador de arroz originário das Antilhas Neerlandesas para a Comunidade. Assim, na apresentação do grupo do arroz das Antilhas Neerlandesas, a ARM é descrita como a empresa que transforma arroz castanho em arroz semibranqueado, enquanto a Trading & Shipping Co. Ter Beek NV se encontra definida como uma empresa que se ocupa do negócio do arroz e que, a esse título, importa arroz castanho do Suriname e da Guiana para as Antilhas Neerlandesas, a fim de aí ser transformado em arroz semibranqueado pela ARM, e exporta esse arroz semibranqueado para a Comunidade (n._ 16 do acórdão ARM-1). Além disso, o Tribunal de Primeira Instância, após ter concluído que a Trading & Shipping Co. Ter Beek NV era individualmente afectada pelas decisões impugnadas (n._ 78), esclareceu que tratando-se de um único e mesmo recurso «não há que examinar a legitimidade da recorrente ARM» (n._ 79 do acórdão ARM-1 e acórdão aí referido). (17) - Com efeito, esclareceu-se que seis ou sete empresas operavam nesse mercado. (18) - Colect., p. 284. (19) - N._ 57 da petição da ARM no processo C-451/98. (20) - Acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, n._ 28. (21) - V. acórdãos ARM-1, n.os 72 a 74, Plaumann/Comissão e Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referidos, n._ 28. (22) - Acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido, n.os 25 a 30. (23) - Tratava-se, nesse processo, de medidas que afectavam os produtos originários da Grécia. (24) - Assim, a ARM apresentou uma carta, de 3 de Dezembro de 1996, em que o seu advogado avisa os serviços da Comissão de que as referidas medidas podiam ter consequências negativas a nível da economia dos PTU e de que, além disso, não se justificavam na perspectiva das disposições do Tratado e da decisão PTU. (25) - Uma das razões que nos fazem duvidar de que a actividade da ARM esteja essencialmente voltada para a exportação de arroz semibranqueado para a Comunidade tem a sua origem nos documentos que essa sociedade juntou aos autos. Com efeito, dos contratos apresentados resulta que, durante o período controvertido, a ARM adquiriu 14 000 toneladas de arroz castanho à Cereal Risi NV, sociedade estabelecida no Suriname, quando os contratos de venda de arroz semibranqueado celebrados com os clientes estabelecidos na Comunidade apenas são relativos a 4 800 toneladas. Estes valores incita-nos a pensar que, durante o período controvertido, contrariamente às suas afirmações, a actividade da ARM estava fundamentalmente voltada para a transformação do arroz castanho proveniente do Suriname e não para a exportação de arroz semibranqueado para a Comunidade. (26) - V. n._ 7 das presentes conclusões. (27) - C-17/98, Colect., p. I-675, n._ 38. (28) - V. n.os 83 e segs. das presentes conclusões. (29) - Acórdão Emesa Sugar, já referido, n._ 39. (30) - Ibidem. (31) - Acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido, n._ 41. (32) - N._ 28 da petição. (33) - Trata-se de informações provenientes de um mercado de negociantes estabelecidos na Haia (Países Baixos) pela Embaixada dos Estados Unidos. Os dados difundidos são habitualmente considerados fiáveis (v. acórdão ARM-1, n._ 124). (34) - Criado em 1953, o Eurostat é uma Direcção-Geral da Comissão das Comunidades Europeias. Está encarregado de fornecer às instituições comunitárias as informações estatísticas necessárias à elaboração, gestão e avaliação das políticas comunitárias, por um lado, e de difundir o mais largamente possível as informações estatísticas comunitárias junto dos poderes públicos, das empresas, do sector da educação, dos jornalistas e dos cidadãos, por outro. O Tratado de Amsterdão conferiu à estatística comunitária uma dignidade constitucional (artigo 285._ CE). (35) - Estes números têm a sua origem no Eurostat. (36) - Por esta expressão entende-se o arroz originário das Antilhas Neerlandesas e de Aruba. (37) - N._ 130 do acórdão ARM-1. (38) - N._ 128 do acórdão ARM-1. (39) - Acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido, n._ 47. (40) - N._ 39. (41) - V. acórdãos Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, n._ 40, e Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido, n._ 48. (42) - Acórdão Emesa Sugar, já referido, n._ 53. (43) - V., por exemplo, jurisprudência relativa ao controlo da legalidade dos regulamentos antidumping (v., designadamente, acórdão de 17 de Julho de 1998, Thai Bicycle/Conselho, T-118/96, Colect., p. II-2991, n._ 68, e acórdãos aí referidos). (44) - V., designadamente, acórdão de 20 de Outubro de 1977, Roquette Frères (29/77, Colect., p. 635, n.os 19 e 20); v., igualmente, acórdão de 14 de Julho de 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Colect., p. I-4301, n._ 37). (45) - Ibidem. V., igualmente, acórdão Safety Hi-Tech, já referido, n._ 57. (46) - V. acórdãos de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão (C-56/93, Colect., p. I-723, n._ 11), e de 19 de Novembro de 1998, Reino Unido/Conselho (C-150/94, Colect., p. I-7235, n._ 54). (47) - Acórdão Reino Unido/Conselho, já referido, n._ 55; v., igualmente, acórdão de 6 de Julho de 2000, Eridania (C-289/97, Colect., p. I-5409, n.os 48 e 49). (48) - V., designadamente, n._ 193 do acórdão ARM-1; v., igualmente, acórdãos Safety Hi-Tech, já referido, n.os 51 a 55, ou ainda Reino Unido/Conselho, já referido, n._ 49. (49) - Esta orientação não foi contestada pelo Governo neerlandês. (50) - O Conselho toma como base de cálculo o preço teórico do arroz semibranqueado comunitário - quando é certo que a Comunidade não produz arroz semibranqueado. O Governo neerlandês propõe, por seu lado, como referência um preço teórico do arroz branqueado originário dos PTU - quando não se contesta que os PTU não produzem arroz branqueado. (51) - JO L 190, p. 1. Este regulamento foi adoptado na sequência dos acordos concluídos ao abrigo do GATT (acordo geral sobre pautas aduaneiras e comércio). (52) - N._ 14 da contestação do Conselho. (53) - V., por exemplo, acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, França e Irlanda/Comissão (C-296/93 e C-307/93, Colect., p. I-795, n.os 22 e 30). (54) - E recordada no acórdão ARM-1, n._ 142. (55) - N._ 89 da petição do Governo neerlandês. (56) - N.os 86 a 91 e 107 das presentes conclusões. (57) - Que saibamos, até este dia ainda não foi celebrado nenhum acordo. (58) - Este valor fornecido pela Comissão no seu memorando de intervenção não foi contestado pelo Governo neerlandês. (59) - V., designadamente, acórdão de 19 de Novembro de 1998, Espanha/Conselho (C-284/94, Colect., p. I-7309, n._ 43), e acórdãos aí referidos. No que, em especial, respeita às medidas adoptadas no quadro da política agrícola comum, v., designadamente, acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C-350/88, Colect., p. I-395). (60) - V. acórdão de 26 de Junho de 1990, Sofrimport/Comissão (C-152/88, Colect., p. I-2477, n.os 26 e 27). (61) - V., designadamente, acórdão de 11 de Julho de 1991, Crispoltoni (C-368/89, Colect., p. I-3695). (62) - V. n.os 86 a 91 e 107 das presentes conclusões. (63) - V. acórdão Emesa Sugar, já referido, n._ 45. (64) - N._ 137. (65) - Ibidem, n._ 143. (66) - Regulamento (CE) n._ 1162/95 da Comissão, de 23 de Maio de 1995, que estabelece normas de execução especiais do regime dos certificados de importação e de exportação no sector dos cereais e do arroz (JO L 117, p. 2). (67) - Acórdãos de 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter e Hoogovens Groep/Comissão (33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 285/86, Colect., p. 4309); de 12 de Novembro de 1996, Reino Unido/Conselho (C-84/94, Colect., p. I-5755, n.os 57 a 67); e de 25 de Junho de 1997, Itália/Comissão (C-285/94, Colect., p. I-3519, n._ 52). (68) - V., por exemplo, acórdão de 15 de Dezembro de 1994, Unifruit Hellas/Comissão (T-489/93, Colect., p. II-1201). (69) - V. n.os 83 a 103 das presentes conclusões. (70) - V. acórdão Emesa Sugar, já referido, n._ 53. (71) - V. n.os 86 a 91 das presentes conclusões. (72) - N._ 23 das presentes conclusões. (73) - Ibidem, n.os 52 a 54. (74) - V., designadamente, acórdão de 13 de Março de 1968, Beus (5/67, Recueil, pp. 125, 143, Colect. 1965-1968, p. 775). (75) - V., designadamente, acórdão Espanha/Conselho, já referido, n._ 28. (76) - V., designadamente, acórdão de 13 de Outubro de 1992, Portugal e Espanha/Conselho (C-63/90 e C-67/90, Colect., p. I-5073, n._ 16). (77) - Desde o acórdão de 20 de Junho de 1973, Koninklijke Lassiefabrieken (80/72, Recueil, p. 635, n._ 25, Colect., p. 271). (78) - V., designadamente, acórdão de 4 de Fevereiro de 1997, Bélgica e Alemanha/Comissão (C-9/95, C-23/95 e C-156/95, Colect., p. I-645, n._ 44). (79) - V., designadamente, acórdão de 17 de Julho de 1997, National Farmer's Union e o. (C-354/95, Colect., p. I-4559, n._ 58). (80) - V. acórdão Espanha/Conselho, já referido, n._ 30. (81) - Ibidem. Tratava-se de um caso em que o Tribunal de Justiça teve de apreciar se o Conselho, ao adoptar o Regulamento (CE) n._ 1921/94, de 25 de Julho de 1994, que altera o Regulamento (CE) n._ 519/94 relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros (JO L 198, p. 1), não violou as disposições do artigo 190._ do Tratado. (82) - Política também considerada «complexa» na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. (83) - Acórdão Espanha/Conselho, já referido, n._ 34. (84) - Ibidem, n._ 35. (85) - Sétimo considerando. (86) - Sétimo e oitavo considerandos. (87) - Oitavo considerando.