CELEX: 61998CJ0413
Language: es
Date: 2001-01-25 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 25 de enero de 2001. # Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contra Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª. # Petición de decisión prejudicial: Supremo Tribunal Administrativo - Portugal. # Fondo Social Europeo - Certificación fáctica y contable - Facultad de certificación - Límites. # Asunto C-413/98.

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61998J0413

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 25 de enero de 2001.  -  Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contra Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª.  -  Petición de decisión prejudicial: Supremo Tribunal Administrativo - Portugal.  -  Fondo Social Europeo - Certificación fáctica y contable - Facultad de certificación - Límites.  -  Asunto C-413/98.  

Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-00673

ÍndicePartesMotivación de la sentenciaDecisión sobre las costasParte dispositiva
Palabras clave

1. Política social - Fondo Social Europeo - Ayuda para financiar acciones de formación profesional - Certificación por los Estados miembros de la exactitud fáctica y contable de las solicitudes de pago del saldo - Concepto - Alcance[Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, arts. 5, ap. 4, y 6, ap. 1]2. Política social - Fondo Social Europeo - Ayuda para financiar acciones de formación profesional - Concepto de «gastos no subvencionables» - Decisión de no subvencionar - Competencia exclusiva de la Comisión - Efectos de la reducción o supresión de la ayuda comunitaria sobre el total del saldo de la contribución nacional[Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, arts. 1 y 6]3. Política social - Fondo Social Europeo - Ayuda para financiar acciones de formación profesional - Devolución, a petición del Estado miembro interesado, con carácter cautelar, de la contribución nacional y de la ayuda comunitaria - Procedencia - Aplicación del Derecho nacional4. Política social - Fondo Social Europeo - Ayuda para financiar acciones de formación profesional - Certificación por los Estados miembros de la exactitud fáctica y contable de las solicitudes de pago del saldo - Reexamen posterior de tales solicitudes - Procedencia[Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, art. 5, ap. 4; Decisión 83/673/CEE de la Comisión, art. 7] 

Índice

1. Un Estado miembro, cuando procede, con arreglo al artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83, sobre aplicación de la Decisión 83/516 referente a las funciones del Fondo Social Europeo, a la certificación de las cuentas presentadas por el beneficiario de una ayuda financiera del Fondo Social Europeo, no puede limitarse a una mera comprobación técnica de los gastos efectuados, sino que debe, por el contrario, asegurarse de que los gastos se adecuan a la realidad de la acción efectuada y a los precios de los bienes y de los servicios en el mercado nacional, así como del carácter razonable de la imputación de los costes en una estructura compleja. Debe por lo tanto asegurarse, por un lado, de que los gastos efectuados por el beneficiario de la ayuda presentan un «carácter razonable» y, por otro lado, de que este último ha dado muestras de una «buena gestión financiera».A este respecto, no es menos cierto que, conforme al artículo 6, apartado 1, del referido Reglamento, la Comisión adopta la decisión final y sólo ella asume, frente a los beneficiarios, la responsabilidad jurídica de tal decisión. Por consiguiente, dado que la decisión final de concesión de la ayuda comunitaria corresponde exclusivamente a la Comisión, que aplicará los mismos criterios respecto de los operadores económicos de los distintos Estados miembros, el riesgo de un trato diferenciado queda excluido.( véanse los apartados 27, 30 a 32 y el punto 1 del fallo )2. Del Reglamento nº 2950/83, sobre aplicación de la Decisión 83/516 referente a las funciones del Fondo Social Europeo, se desprende que deben calificarse de «gastos no subvencionables» no sólo los gastos que no pueden financiarse por el Fondo Social Europeo en virtud del artículo 1 de dicho Reglamento, sino también aquellos que, si bien son subvencionables por tal concepto, no pueden, conforme al artículo 6 de dicho Reglamento, tomarse en consideración en la liquidación final, por no ajustarse el uso de la ayuda del Fondo Social Europeo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación. En este contexto, la decisión de las autoridades competentes de un Estado miembro de no certificar la exactitud fáctica y contable de una parte de los gastos de una acción de formación cofinanciada por el Fondo Social Europeo, por ser éstos injustificados o desproporcionados, debe considerarse como una propuesta dirigida a la Comisión para que declare dichos gastos no subvencionables. Asimismo, sobre la reducción o la supresión de la contribución nacional propuesta por las autoridades competentes de un Estado miembro a raíz de la decisión de no certificar la exactitud fáctica y contable de determinados gastos debe recaer una decisión final de la Comisión que atañe a la parte de la financiación correspondiente a la ayuda del Fondo Social Europeo. Esta decisión final de aprobación del saldo adoptada por la Comisión repercute en el importe del saldo de la contribución nacional.( véanse los apartados 36, 40, 48 y los puntos 2 y 3 del fallo )3. El Derecho comunitario no se opone a que las autoridades competentes de un Estado miembro exijan la devolución, con carácter meramente cautelar, de la contribución nacional y de la ayuda del Fondo Social Europeo antes de que la Comisión adopte su decisión final de liquidación del saldo. La posibilidad de que dichas autoridades reclamen tal devolución es materia de Derecho nacional.( véanse los apartados 56 y 57 y el punto 4 del fallo )4. La certificación fáctica y contable de los datos que figuren en la solicitud de pago del saldo de una acción de formación, en el sentido del artículo 5, apartado 4, segunda frase, del Reglamento nº 2950/83, sobre aplicación de la Decisión 83/516, referente a las funciones del Fondo Social Europeo, no impide que un Estado miembro proceda a reexaminar posteriormente la solicitud de pago del saldo y presente a la Comisión, en su caso, una solicitud revisada en la que proponga una reducción de la ayuda. Cuando ejercen ese control, las autoridades nacionales competentes no proceden de forma alguna a una segunda certificación fáctica y contable, en el sentido de dicho artículo, sino que ejercen la facultad que les concede el artículo 7 de la Decisión 83/673, relativa a la gestión del Fondo Social Europeo.( véanse los apartados 61 y 62 y el punto 5 del fallo ) 

Partes

En el asunto C-413/98,que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por el Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entreDirectora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE)yFrota Azul-Transportes e Turismo Lda,una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo (DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26), del Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre aplicación de la Decisión 83/516 (DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22), y de la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983, relativa a la gestión del Fondo Social Europeo (FSE) (DO L 377, p. 1; EE 05/04, p. 52),EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),integrado por el Sr. C. Gulmann, Presidente de Sala; los Sres. V. Skouris, J.-P. Puissochet y R. Schintgen y la Sra. F. Macken (Ponente), Jueces;Abogado General: Sr. J. Mischo;Secretario: Sr. R. Grass;consideradas las observaciones escritas presentadas:- en nombre del Gobierno portugués, por los Sres. L.I. Fernandes y L. Claudino de Oliveira, en calidad de agentes;- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. T. Figueira y el Sr. K. Simonsson, en calidad de agentes;visto el informe del Juez Ponente;oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de julio de 2000;dicta la siguienteSentencia 

Motivación de la sentencia

1 Mediante resolución de 27 de octubre de 1998, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de noviembre siguiente, el Supremo Tribunal Administrativo planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), siete cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo (DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26), del Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre aplicación de la Decisión 83/516 (DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22), y de la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983, relativa a la gestión del Fondo Social Europeo (FSE) (DO L 377, p. 1; EE 05/04, p. 52).2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la sociedad Frota Azul-Transportes e Turismo Lda (en lo sucesivo, «Frota Azul») y la Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (en lo sucesivo, «DAFSE») sobre la negativa de esta última a certificar determinados gastos efectuados por Frota Azul y sobre su decisión de exigir a ésta, en consecuencia, la devolución de las cantidades percibidas en concepto de ayuda del Fondo Social Europeo (en lo sucesivo, «FSE») y del presupuesto nacional de la seguridad social.La normativa comunitaria3 El artículo 2 de la Decisión 83/516 dispone:«1. La ayuda del Fondo se concederá para acciones realizadas tanto por operadores de derecho público como por operadores de derecho privado.2. Los Estados miembros interesados garantizarán el buen fin de las acciones. No obstante, esta disposición no se aplicará a las acciones en las cuales la ayuda del Fondo cubra la totalidad de los gastos pertinentes.»4 El artículo 5, apartados 1, 2 y 5, de la Decisión 83/516 establece:«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados siguientes, la ayuda del Fondo será concedida en la proporción de 50 % de los gastos pertinentes, sin que pueda rebasar no obstante el importe de la contribución financiera aportada por los poderes públicos del Estado miembro interesado.2. Cuando se trate de acciones realizadas para fomentar el empleo en regiones caracterizadas por un desequilibrio especialmente grave y prolongado de empleo, circunstancia que habrá de ser definida por el Consejo mediante acuerdo adoptado por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, la ayuda del Fondo será incrementada en un 10 %.[...]5. La ayuda del Fondo no podrá dar lugar a una financiación que exceda de los gastos pertinentes.»5 Según el artículo 1 del Reglamento nº 2950/83, la ayuda del Fondo sólo podrá ser concedida para los gastos destinados a cubrir, en particular, los ingresos de personas acogidas a acciones de formación profesional, así como los costes de preparación, de funcionamiento y de gestión de acciones de formación profesional.6 El artículo 5, apartado 4, del mismo Reglamento prevé:«En las solicitudes de pago del saldo irá incluido un informe detallado sobre el contenido, los resultados y los aspectos financieros de la operación de que se trate. El Estado miembro interesado certificará la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago.»7 El artículo 6 del Reglamento nº 2950/83 dispone:«1. Cuando la ayuda del Fondo no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.2. Las cantidades abonadas que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones fijadas en el acuerdo de aprobación, habrán de ser devueltas. El Estado miembro interesado será responsable subsidiario del reembolso de las sumas indebidamente abonadas, cuando se trate de acciones a las que sea aplicable la garantía prevista en el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión 83/516/CEE. En la medida en que satisfaga a la Comunidad las sumas que hayan de ser devueltas por los responsables financieros de la operación, el Estado miembro interesado quedará subrogado en los derechos de la Comunidad.»8 A tenor del artículo 7 del mismo Reglamento:«1. Sin perjuicio de los controles efectuados por los Estados miembros, la Comisión podrá efectuar comprobaciones in situ.2. Las comprobaciones del contenido de cualquier solicitud del pago, podrán hacerse mediante un sondeo representativo. Antes de proceder a una comprobación, la Comisión fijará, de acuerdo con el Estado miembro interesado, el porcentaje en función de las circunstancias materiales y técnicas que concurran en la operación de que se trate. Si el resultado del sondeo da lugar a una reducción, ésta se aplicará proporcionalmente al conjunto de la cantidad cuyo pago haya sido solicitado, una vez que el Estado miembro interesado haya formulado sus observaciones.3. El Estado miembro procurará que la Comisión tenga acceso a las informaciones necesarias para poder apreciar los objetivos y el contenido de las solicitudes, el desarrollo, la financiación y los resultados de las operaciones. Los Estados miembros tendrán a disposición de la Comisión los distintos justificantes de la certificación prevista en los apartados 2 y 4 del artículo 5.4. El Estado miembro interesado prestará a la Comisión la asistencia necesaria para realizar la comprobación. La Comisión anunciará la comprobación al Estado miembro con la antelación suficiente. En ella podrán participar representantes del Estado miembro.5. A instancia de la Comisión y con el acuerdo del Estado miembro interesado, las autoridades competentes de dicho Estado procederán a efectuar comprobaciones. En ellas podrán participar representantes de la Comisión.»9 La Decisión 83/673, relativa a la gestión del FSE, dispone, en su artículo 1, apartado 2, primer guión, que las solicitudes de pago del saldo contempladas en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83 deberán presentarse por medio del formulario que figura en el anexo 2 de dicha Decisión.10 En virtud del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Decisión 83/673:«1. Las solicitudes de pago de los Estados miembros deberán llegar a la Comisión dentro de un plazo de diez meses después de la fecha del final de los proyectos. No se efectuará el pago de la ayuda cuya solicitud se presente después de la expiración de este plazo.2. Los anticipos deberán restituirse cuando los costes del proyecto mencionado no puedan justificarse mediante el formulario del Anexo 2, dentro de los tres meses siguientes al final del plazo de diez meses indicado en el apartado 1.»11 Por último, el artículo 7 de dicha Decisión prevé:«Cuando la gestión de un proyecto para el que se ha concedido una ayuda haya sido objeto de una investigación por presunción de irregularidad, el Estado miembro lo advertirá sin demora a la Comisión.»El litigio principal y las cuestiones prejudiciales12 En 1987 Frota Azul solicitó, junto con otras empresas, una ayuda económica del FSE y del presupuesto nacional de la seguridad social para realizar acciones de formación profesional en 1988.13 Una vez efectuadas las acciones para las que había obtenido aprobación previa, Frota Azul presentó una solicitud de pago del saldo de las ayudas nacional y comunitaria.14 El director general del DAFSE, que representa a la República Portuguesa en las materias relativas al FSE, certificó los gastos presentados y transmitió la solicitud al FSE en 1989.15 Sin embargo, dado el elevado número de solicitudes de ayuda del FSE para la financiación de acciones ejecutadas por operadores públicos o privados sobre las que debía pronunciarse el DAFSE, hasta 1995 éste no manifestó que, tras haber procedido a reexaminar el expediente, sólo podía certificar importes inferiores a los previamente comunicados a la Comisión.16 A raíz de este nuevo examen, el DAFSE resolvió no certificar ciertos gastos y determinó que, sin perjuicio de las decisiones finales que sobre las solicitudes de pago del saldo llegase a adoptar la Comisión, Frota Azul debía devolver la suma de 3.777.465 PTE correspondiente a la liquidación del saldo de las ayudas del FSE y del presupuesto nacional de la seguridad social.17 Frota Azul interpuso un recurso contra esta decisión ante el Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Portugal), que la anuló.18 En efecto, dicho Tribunal declaró que el hecho de que el DAFSE certificara la exactitud fáctica y contable de los gastos constituía una actividad de mera comprobación técnica preparatoria de la decisión final que corresponde exclusivamente a la Comisión, de tal forma que, al considerar no subvencionables determinadas sumas, en función de criterios basados en el carácter razonable y en una buena gestión financiera, el DAFSE se extralimitó en el ejercicio de sus competencias.19 El DAFSE interpuso un recurso de casación contra esta resolución ante el Supremo Tribunal Administrativo, que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:«1) En el marco de la aplicación del Reglamento nº 2950/83 del Consejo, la decisión del Estado miembro de no certificar la exactitud fáctica y contable de una parte de los gastos de una acción de formación cofinanciada por el FSE, por no responder a los precios reales de los bienes y servicios en el mercado nacional, por presentar precios de servicios superiores a los establecidos como máximos en el Estado miembro, por imputar gastos administrativos excesivos, por presentar cantidades y tipos de materiales consumidos que no guardan relación con la acción o en cuantías no justificadas para tal acción concreta, o por otras razones del mismo tipo, ¿constituye una resolución en la que se establece el carácter no subvencionable de los gastos o, por el contrario, es una resolución que se enmarca en la certificación negativa de la exactitud fáctica y contable de los datos que figuran en la solicitud de pago, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, segunda frase, del mencionado Reglamento?2) La reducción de la ayuda nacional, decidida por el órgano nacional competente en el trámite de liquidación y pago del saldo, como consecuencia de la falta de certificación de una parte de los gastos por las razones indicadas en la pregunta anterior, ¿implica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, y en el artículo 7, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 2950/83, en relación con el artículo 5, apartados 1 y 5, de la Decisión 83/516, la reducción correspondiente y proporcional de la ayuda comunitaria, de tal forma que resulta inútil e inviable un nuevo examen por parte de los órganos comunitarios sobre la corrección o exactitud fáctica y contable de los mismos gastos, con el fin de hacer posible aún la participación íntegra del FSE en tal o tales gastos?3) En los mismos términos, cuando, al detectar graves irregularidades que afectan al conjunto del marco en el que se examinó y concedió la financiación, un Estado miembro decide, tras la solicitud de pago del saldo conforme al artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83, suprimir la ayuda nacional, tanto si se ha ejecutado alguna acción de formación como si existe sólo un simulacro de ésta, ¿desaparece todo margen de apreciación del órgano gestor del FSE y carece de justificación que éste adopte una decisión final, puesto que queda irremediablemente excluida cualquier posibilidad de financiación comunitaria de tal acción y ya se ha producido también, incluso en la esfera comunitaria, el efecto jurídico de "supresión de la ayuda", por el simple hecho de que el órgano nacional haya resuelto de aquella forma, produciéndose, de manera necesaria y automática, preclusión en ese sentido, conforme a los citados artículos del Reglamento nº 2950/83 y de la Decisión 83/516 y a las disposiciones que, en líneas generales, se contienen en las normas de Derecho comunitario mencionadas, por cuanto regulan "la participación en la financiación" y la "ayuda del Fondo", teniendo en cuenta que en las circunstancias enunciadas ya no existirían realidades de este tipo?4) ¿Debe entenderse que certificar "la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago" excluye cualquier juicio relativo a la adecuación de los gastos a la realidad del proyecto desarrollado, a los precios de los bienes y servicios en el mercado nacional, al carácter razonable de la imputación de los costes en una estructura compleja, y, por lo tanto, debe limitarse a la comprobación formal de que los gastos presentados se circunscriben a los tipos de gastos aprobados, de que los gastos no rebasan los niveles máximos globales de cada partida y de que se han contabilizado basándose en documentos formalmente aceptables y de acuerdo con las reglas de contabilidad aplicables?5) La aplicación a los gastos efectuados de criterios de apreciación sustanciales, es decir, determinar si corresponden a la realidad de los precios del mercado, a la correcta imputación de los costes administrativos en la empresa que efectuó la formación, o si no es razonable utilizar ciertas cantidades de materiales o incluso un cierto tipo de materiales (por ejemplo, materiales más caros que otros también adecuados) para ejecutar una concreta acción de formación, ¿hace conveniente reservar tal apreciación en favor de los órganos comunitarios, con el fin de que estos criterios sean idénticos y de que, de esta forma, todos los operadores económicos en el interior de la Comunidad reciban un trato igualitario, con la consiguiente repercusión en la interpretación y aplicación del artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83?6) ¿La reserva de competencia en favor de la Comisión, con exclusión de otros órganos, para suspender, reducir o suprimir la ayuda del Fondo, que se desprende del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 2950/83, puede extenderse a la suspensión, reducción o supresión de la "ayuda nacional" por parte del órgano nacional gestor de las ayudas a la formación?En este sentido, si el Derecho comunitario no impide al órgano competente en el plano nacional suspender, reducir o suprimir la ayuda nacional, ¿la adopción de una resolución de este tipo en la fase posterior a la solicitud de pago del saldo tiene efectos inmediatos y automáticos sobre la parte correspondiente de la ayuda comunitaria y abre la posibilidad, además, de que el órgano nacional exija la devolución inmediata de la ayuda nacional? ¿Y de ésta y de la ayuda comunitaria?¿O, por el contrario, constituye una imposición ineludible del Derecho comunitario que el órgano nacional se limite a no certificar ciertos gastos y aguarde a una decisión final de la Comisión, sin que pueda hasta entonces exigir el reembolso de ninguna cantidad adelantada a cuenta del saldo de la acción, pues sólo a partir de ese momento, "en razón del tiempo" como presupuesto del acto, se le reconocen legalmente competencias para disponer sobre la repetición o reembolso de lo que se prestó o entregó indebidamente?7) La certificación fáctica y contable de los datos que figuren en la solicitud de pago del saldo de una acción de formación, a que se refiere el artículo 5, apartado 4, segunda frase, del Reglamento nº 2950/83, ¿sólo puede efectuarse válidamente rellenando la casilla 18 del formulario que constituye el anexo 2 de la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983, con motivo de la presentación de la solicitud de pago del saldo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1, apartados 2, primer guión, 3 y 4, así como en el artículo 6, apartados 1 y 2, de la citada Decisión, o se trata de normas que se refieren únicamente a formalidades del procedimiento interorgánico, sin relevancia externa y no esenciales, que no eliminan la posibilidad de que, posteriormente, el mismo órgano emita una certificación diferente a la primera, en un documento autónomo o en un formulario que sustituya al anterior, siempre que se tenga en cuenta la naturaleza jurídica concreta de los actos de que se trate y se observen los límites y condiciones impuestos por la Ley nacional para la correspondiente modificación?»Sobre las cuestiones cuarta y quinta20 Mediante sus cuestiones cuarta y quinta, que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional de remisión solicita esencialmente que se dilucide si debe considerarse, a efectos del artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83, que la certificación, por parte del Estado miembro de que se trate, de la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago del saldo comprende la apreciación de la adecuación o de la procedencia de los gastos efectuados.21 Según el Gobierno portugués, esta operación de certificación no puede reducirse a una mera comprobación contable, sino que entraña, por el contrario, una valoración sobre el carácter subvencionable o no subvencionable de los gastos recogidos en la solicitud de pago, con el objeto de poder confirmar a la Comisión la veracidad y la legalidad de los elementos que figuran en ella, de forma que los costes reales de la acción efectuada coincidan con los costes certificados.22 La Comisión se adhiere a este análisis y recuerda que los beneficiarios de una ayuda del FSE deben firmar un documento de aceptación en el que declaren que se comprometen a hacer uso de las ayudas con arreglo a las disposiciones nacionales y comunitarias, y de conformidad con los elementos que hayan sido decisivos para la adopción de la decisión de aprobación de sus expedientes.23 No obstante, precisa que no se halla vinculada por la decisión de certificación adoptada por las autoridades nacionales competentes, que no prejuzga su decisión final.24 A este respecto, procede recordar que las autoridades competentes de los Estados miembros, debido a su proximidad con los operadores económicos beneficiarios de las ayudas, deben ejecutar los programas de ayuda comunitaria bajo el control de la Comisión.25 Desde este punto de vista, debe señalarse en primer lugar que el artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83 establece que las solicitudes de pago del saldo incluirán un informe detallado sobre el contenido, los resultados y los aspectos financieros de la acción de que se trate. A continuación, conforme al artículo 2, apartado 2, de la Decisión 83/516, los Estados miembros interesados deberán garantizar el buen fin de las acciones. Por último, según el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 2950/83, tanto los Estados miembros como la Comisión pueden controlar el uso de la ayuda financiera concedida.26 Además, el artículo 2 del Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90), precisa que «los créditos presupuestarios deberán ser utilizados con arreglo a los principios de economía y buena gestión financiera».27 De ello se desprende que, habida cuenta del sistema de control de la atribución de fondos públicos comunitarios, el Estado miembro, cuando procede a la certificación de las cuentas presentadas por el beneficiario de una ayuda financiera del FSE, no puede limitarse a una mera comprobación técnica de los gastos efectuados, sino que debe, por el contrario, asegurarse de que los gastos se adecuan a la realidad de la acción efectuada y a los precios de los bienes y de los servicios en el mercado nacional, así como del carácter razonable de la imputación de los costes en una estructura compleja. Debe por lo tanto asegurarse, por un lado, de que los gastos efectuados por el beneficiario de la ayuda presentan un «carácter razonable» y, por otro lado, de que este último ha dado muestras de una «buena gestión financiera».28 Además, esta interpretación se ve confirmada por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2950/83, según el cual las comprobaciones podrán efectuarse mediante sondeo representativo. Si la certificación otorgada por el Estado miembro de que se trate consistiera en una mera comprobación técnica, la Comisión se vería obligada a efectuar controles sistemáticos.29 En la medida en que, como se ha demostrado, la certificación fáctica y contable debe también incluir la apreciación por parte del Estado miembro de que se trate de la adecuación y de la procedencia de los gastos, el órgano jurisdiccional de remisión se pregunta si, en tal caso, no existe riesgo de que, en función de los Estados miembros, los criterios de apreciación no se apliquen de manera idéntica a los operadores económicos.30 A este respecto, basta con señalar que, tal como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 24 de octubre de 1996, Comisión/Lisrestal y otros (C-32/95 P, Rec. p. I-5373), apartado 29, si bien es cierto que una decisión de suspensión, de reducción o de supresión de una ayuda comunitaria puede en ocasiones reflejar una apreciación y una valoración efectuadas por las autoridades nacionales competentes, no es menos cierto que, conforme al artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 2950/83, la Comisión adopta la decisión final y sólo ella asume, frente a los beneficiarios, la responsabilidad jurídica de tal decisión.31 Por consiguiente, dado que la decisión final de concesión de la ayuda comunitaria corresponde exclusivamente a la Comisión, que aplicará los mismos criterios respecto de los operadores económicos de los distintos Estados miembros, el riesgo de un trato diferenciado queda excluido.32 Procede, por tanto, responder a las cuestiones cuarta y quinta que debe considerarse, a efectos del artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83, que la certificación, por parte del Estado miembro de que se trate, de la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago del saldo comprende la apreciación de la adecuación y de la procedencia de los gastos efectuados.Sobre la primera cuestión33 Mediante su primera cuestión, que procede examinar en segundo lugar, el órgano jurisdiccional de remisión solicita esencialmente que se dilucide si la decisión de las autoridades competentes de un Estado miembro de no certificar la exactitud fáctica y contable de una parte de los gastos de una acción de formación cofinanciada por el FSE, por ser éstos injustificados o desproporcionados, debe considerarse como una resolución en la que se establece su carácter no subvencionable.34 Según el Gobierno portugués, en la medida en que el artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83 emplea el término «certificará», el Estado miembro no debe limitarse a emitir una opinión. La negativa del DAFSE a certificar una parte de los gastos constituye una decisión por la que se declara su carácter no subvencionable, de tal forma que la Comisión ya no puede pronunciarse sobre el carácter subvencionable de los gastos no certificados, sino que debe limitarse a verificar los aprobados por el DAFSE.35 A este respecto, procede, con carácter preliminar, determinar la extensión del concepto «gastos no subvencionables».36 Tal como han señalado acertadamente la Comisión y el Gobierno portugués, del Reglamento nº 2950/83 se desprende que deben recibir esa calificación no sólo los gastos que no pueden financiarse por el FSE en virtud del artículo 1 de dicho Reglamento, sino también aquellos que, si bien son subvencionables por tal concepto, no pueden, conforme al artículo 6 de dicho Reglamento, tomarse en consideración en la liquidación final, por no ajustarse el uso de la ayuda del FSE a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación.37 Por consiguiente, deben considerarse no subvencionables los gastos que no hayan sido aceptados al no haberse utilizado las ayudas financieras conforme a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación.38 Sin embargo, en contra de lo afirmado por el Gobierno portugués, debe recordarse, tal como se ha indicado en el apartado 30 de la presente sentencia, que sólo la Comisión posee competencia para suspender, reducir o suprimir una ayuda comunitaria del FSE.39 En estas circunstancias, los gastos declarados no subvencionables por las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate no lo serán definitivamente hasta que la Comisión adopte una decisión en este sentido. En el momento de la comprobación por la Comisión, el Estado miembro interesado deberá, en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2950/83, proporcionar la asistencia necesaria a dicha Institución, lo que implica que esta última podrá pedir explicaciones a ese Estado sobre su negativa a certificar determinados gastos.40 Por lo tanto, procede responder a la primera cuestión que la decisión de las autoridades competentes de un Estado miembro de no certificar la exactitud fáctica y contable de una parte de los gastos de una acción de formación cofinanciada por el FSE, por ser éstos injustificados o desproporcionados, debe considerarse como una propuesta dirigida a la Comisión para que declare dichos gastos no subvencionables.Sobre las cuestiones segunda y tercera y sobre la primera parte de la sexta cuestión41 Mediante sus cuestiones segunda y tercera y mediante la primera parte de su sexta cuestión, que procede examinar en tercer lugar, el órgano jurisdiccional de remisión pregunta esencialmente, por un lado, si la reducción o la supresión de la contribución nacional por parte de las autoridades competentes de un Estado miembro a raíz de la decisión de no certificar la exactitud fáctica y contable de determinados gastos implica la reducción correspondiente y proporcional o la supresión de la ayuda comunitaria, respectivamente, y, por otro lado, si la decisión de la Comisión de reducir o de suprimir la ayuda comunitaria extiende sus efectos a la contribución nacional.42 Según el Gobierno portugués, si bien la decisión final sobre la solicitud de pago del saldo es competencia de la Comisión, dicha decisión depende de la certificación previa por parte del Estado miembro de que se trate de los gastos presentados por el beneficiario de una ayuda financiera. La negativa del Estado miembro a certificar determinados gastos y, por lo tanto, a conceder una parte de la contribución nacional impide la correspondiente financiación del FSE. En efecto, en la medida en que el Estado miembro posee una competencia exclusiva para conceder una contribución nacional, la Comisión no puede estar facultada para revisar dicha decisión e imponer una carga financiera en detrimento del presupuesto del Estado miembro interesado.43 No puede acogerse este argumento.44 En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en el auto de 12 de noviembre de 1999, Branco/Comisión (C-453/98 P, Rec. p. I-8037), apartado 88, que, con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 2950/83, es la Comisión quien adopta la decisión final y sólo ella asume, frente a los beneficiarios, la responsabilidad jurídica de tal decisión. De ello deduce el Tribunal de Justicia que la certificación del DAFSE no constituye un acto vinculante para la Comisión.45 Por consiguiente, tal como ha indicado acertadamente la Comisión, las autoridades nacionales competentes en materia de ayudas en el marco del FSE presentan una propuesta de reducción o de supresión, que se refiere a la contribución nacional y, en consecuencia, conforme al artículo 5, apartado 1, de la Decisión 83/516, a la ayuda comunitaria, debiendo recaer sobre dicha propuesta una decisión final de la Comisión que sólo atañe a la ayuda del FSE.46 Por lo tanto, la decisión final de aprobación del saldo adoptada por la Comisión repercute en el importe del saldo de la contribución nacional.47 Esta interpretación se ve confirmada, por un lado, por el artículo 7, apartado 2, última frase, del Reglamento nº 2950/83, según el cual la reducción efectuada por la Comisión con motivo de un control se aplicará proporcionalmente al conjunto de la cantidad cuyo pago se haya solicitado, y, por otro lado, por el artículo 5, apartado 5, de la Decisión 83/516, en virtud del cual la ayuda del FSE no puede dar lugar a una financiación que exceda de los gastos subvencionables.48 En consecuencia, procede responder a las cuestiones segunda y tercera y a la primera parte de la sexta cuestión que sobre la reducción o la supresión de la contribución nacional propuesta por las autoridades competentes de un Estado miembro a raíz de la decisión de no certificar la exactitud fáctica y contable de determinados gastos debe recaer una decisión final de la Comisión que atañe a la parte de la financiación correspondiente a la ayuda del FSE. Esta decisión final de aprobación del saldo adoptada por la Comisión repercute en el importe del saldo de la contribución nacional.Sobre la segunda parte de la sexta cuestión49 Mediante la segunda parte de su sexta cuestión, el órgano jurisdiccional de remisión solicita esencialmente que se dilucide si el Derecho comunitario se opone a que las autoridades competentes de un Estado miembro exijan la devolución, con carácter meramente cautelar, de la contribución nacional y de la ayuda del FSE antes de que la Comisión adopte su decisión final.50 Según el Gobierno portugués, en la medida en que, en virtud del artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 2950/83, el Estado miembro es responsable subsidiario de las sumas indebidamente percibidas, puede ordenar la devolución de dichas sumas a raíz de la decisión denegatoria de la certificación o de la decisión final de la Comisión.51 La Comisión alega que sólo a partir de su decisión final pueden las autoridades nacionales competentes reclamar, con carácter definitivo, el reembolso de las sumas indebidamente percibidas. Sin embargo, antes de la adopción de esa decisión final, el Derecho comunitario no se opone a un reembolso de este tipo con carácter cautelar. Tal cuestión corresponde únicamente al Derecho interno de cada Estado miembro.52 Debe acogerse esta última interpretación.53 En efecto, tal como se ha indicado en el apartado 44 de la presente sentencia, la decisión de suspender, de reducir o de suprimir una ayuda del FSE es competencia exclusiva de la Comisión.54 Por lo que respecta a la devolución, con carácter meramente cautelar, de una parte o de la totalidad de la ayuda financiera concedida, ninguna disposición de Derecho comunitario se opone a que las autoridades nacionales competentes la exijan.55 Por el contrario, en la medida en que el artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 2950/83 prevé que el Estado miembro es responsable subsidiario de la devolución de las sumas indebidamente percibidas, éste puede tener un interés legítimo, en particular si existe riesgo de quiebra del beneficiario de la ayuda financiera, en exigir su devolución, con carácter cautelar, para evitar la eventualidad de tener que soportar su carga tras la decisión final de la Comisión.56 En estas circunstancias, la posibilidad de que las autoridades nacionales competentes reclamen, con carácter meramente cautelar, la devolución de sumas que consideren indebidamente percibidas es materia de Derecho nacional.57 Por consiguiente, procede responder a la segunda parte de la sexta cuestión que el Derecho comunitario no se opone a que las autoridades competentes de un Estado miembro exijan la devolución, con carácter meramente cautelar, de la contribución nacional y de la ayuda del FSE antes de que la Comisión adopte su decisión final.Sobre la séptima cuestión58 Mediante su séptima cuestión, el órgano jurisdiccional de remisión pregunta esencialmente si la certificación fáctica y contable de los datos que figuren en la solicitud de pago del saldo de una acción de formación, en el sentido del artículo 5, apartado 4, segunda frase, del Reglamento nº 2950/83, impide a un Estado miembro reexaminar posteriormente la solicitud de pago del saldo.59 A este respecto, procede recordar que el artículo 6 de la Decisión 83/673 prevé que las solicitudes de pago del saldo deberán llegar a la Comisión en el plazo de los diez meses posteriores al término de las acciones de formación y que no se efectuará el pago de la ayuda cuya solicitud se presente después de la expiración de este plazo. Si sólo pudieran efectuarse controles de legalidad antes de la certificación fáctica y contable de una solicitud de pago del saldo, el Estado miembro podría verse en la imposibilidad de presentar esta solicitud a la Comisión en el plazo de diez meses, por lo que no se produciría el pago del saldo de la ayuda. Así, el beneficiario de la ayuda puede estar interesado en que la certificación fáctica y contable de una solicitud de pago del saldo se transmita a la Comisión antes del control de su legalidad o antes de que éste se lleve a término (véase el auto Branco/Comisión, antes citado, apartado 77).60 En estas circunstancias, nada se opone a que las autoridades nacionales competentes controlen, tras la fecha de certificación fáctica y contable de una solicitud de pago del saldo, la exactitud de los datos que figuren en dicha solicitud (véase, en este sentido, el auto Branco/Comisión, antes citado, apartado 78).61 Cuando ejercen ese control, las autoridades nacionales competentes no proceden de forma alguna a una segunda certificación fáctica y contable, en el sentido del artículo 5, apartado 4, segunda frase, del Reglamento nº 2950/83, sino que ejercen la facultad que les concede el artículo 7 de la Decisión 83/673.62 Por consiguiente, procede responder a la séptima cuestión que la certificación fáctica y contable de los datos que figuren en la solicitud de pago del saldo de una acción de formación, en el sentido del artículo 5, apartado 4, segunda frase, del Reglamento nº 2950/83, no impide que un Estado miembro proceda a reexaminar posteriormente la solicitud de pago del saldo y presente a la Comisión, en su caso, una solicitud revisada en la que proponga una reducción de la ayuda. 

Decisión sobre las costas

Costas63 Los gastos efectuados por el Gobierno portugués y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. 

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Supremo Tribunal Administrativo mediante resolución de 27 de octubre de 1998, declara:1) Debe considerarse, a efectos del artículo 5, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre aplicación de la Decisión 83/516/CEE, referente a las funciones del Fondo Social Europeo, que la certificación, por parte del Estado miembro de que se trate, de la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago del saldo comprende la apreciación de la adecuación y de la procedencia de los gastos efectuados.2) La decisión de las autoridades competentes de un Estado miembro de no certificar la exactitud fáctica y contable de una parte de los gastos de una acción de formación cofinanciada por el Fondo Social Europeo, por ser éstos injustificados o desproporcionados, debe considerarse como una propuesta dirigida a la Comisión de las Comunidades Europeas para que declare dichos gastos no subvencionables.3) Sobre la reducción o la supresión de la contribución nacional propuesta por las autoridades competentes de un Estado miembro a raíz de la decisión de no certificar la exactitud fáctica y contable de determinados gastos debe recaer una decisión final de la Comisión que atañe a la parte de la financiación correspondiente a la ayuda del Fondo Social Europeo. Esta decisión final de aprobación del saldo adoptada por la Comisión repercute en el importe del saldo de la contribución nacional.4) El Derecho comunitario no se opone a que las autoridades competentes de un Estado miembro exijan la devolución, con carácter meramente cautelar, de la contribución nacional y de la ayuda del Fondo Social Europeo antes de que la Comisión adopte su decisión final.5) La certificación fáctica y contable de los datos que figuren en la solicitud de pago del saldo de una acción de formación, en el sentido del artículo 5, apartado 4, segunda frase, del Reglamento nº 2950/83, no impide que un Estado miembro proceda a reexaminar posteriormente la solicitud de pago del saldo y presente a la Comisión, en su caso, una solicitud revisada en la que proponga una reducción de la ayuda.