CELEX: 52013DC0362
Language: it
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Raccomandazione di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO sul programma nazionale di riforma 2013 dell’Italia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità dell’Italia 2012-2017

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		52013DC0362
		
			Raccomandazione di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO sul programma nazionale di riforma 2013 dell’Italia e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità dell’Italia 2012-2017 /* COM/2013/0362 final */
			
				
		
		
			
			   	 
Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
sul programma nazionale di riforma 2013
dell’Italia 
e che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità dell’Italia
2012-2017
IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione
europea, in particolare l’articolo 121, paragrafo 2, e l’articolo 148,
paragrafo 4,
visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del
Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle
posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle
politiche economiche[1],
in particolare l’articolo 5, paragrafo 2,
visto il regolamento (UE) n. 1176/2011 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla
prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici[2], in particolare l’articolo 6,
paragrafo 1,
vista la raccomandazione della Commissione
europea[3],
viste le risoluzioni del Parlamento europeo[4],
viste le conclusioni del Consiglio europeo,
visto il parere del Comitato per l’occupazione,
previa consultazione del Comitato economico e
finanziario,
considerando quanto segue:
(1)       Il 26 marzo 2010 il Consiglio
europeo ha approvato la proposta della Commissione di lanciare Europa 2020, una
nuova strategia per la crescita e l’occupazione basata su un maggiore
coordinamento delle politiche economiche e incentrata sui settori chiave in cui
occorre intervenire per rafforzare il potenziale di crescita sostenibile e di
competitività dell’Europa.
(2)       Sulla base delle proposte
della Commissione, il Consiglio ha adottato, il 13luglio 2010, una
raccomandazione sugli orientamenti di massima per le politiche economiche degli
Stati membri e dell’Unione (2010-2014) e, il 21 ottobre 2010, una decisione
sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell’occupazione[5], che insieme formano gli “orientamenti
integrati”. Gli Stati membri sono stati invitati a tener conto degli
orientamenti integrati nelle politiche nazionali in materia economica e di
occupazione.
(3)       Il 29 giugno 2012 i
capi di Stato o di governo hanno convenuto un patto per la crescita e l’occupazione
che offre un quadro coerente per l’adozione di misure a livello nazionale, dell’UE
e della zona euro con il ricorso a tutti gli strumenti, leve e politiche
possibili. Hanno convenuto le misure da adottare a livello degli Stati membri,
in particolare affermando l’impegno pieno verso il conseguimento degli
obiettivi della strategia Europa 2020 e l’attuazione delle raccomandazioni
specifiche per paese.
(4)       Il 6 luglio 2012 il Consiglio
ha adottato una raccomandazione sul programma nazionale di riforma 2012 dell’Italia
e ha formulato il suo parere sul programma di stabilità aggiornato dell’Italia 2011-2015.
(5)       Il 28 novembre 2012 la
Commissione ha adottato l’analisi annuale della crescita[6], segnando l’inizio del semestre
europeo di coordinamento delle politiche economiche 2013. Sempre il 28
novembre 2012 la Commissione ha adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011,
la relazione sul meccanismo di allerta[7],
in cui annoverava l’Italia tra gli Stati membri che sarebbero stati oggetto di
un esame approfondito.
(6)       Il 14 marzo 2013 il Consiglio
europeo ha approvato le priorità per garantire la stabilità finanziaria, il
risanamento di bilancio e le azioni a favore della crescita, sottolineando la
necessità di portare avanti un risanamento di bilancio differenziato e
favorevole alla crescita, di ripristinare le normali condizioni per l’erogazione
di prestiti all’economia, di promuovere la crescita e la competitività, di
contrastare la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi e di
modernizzare la pubblica amministrazione.
(7)       Il 10 aprile 2013 la
Commissione ha pubblicato i risultati dell’esame approfondito per l’Italia[8] a norma dell’articolo 5 del
regolamento (UE) n. 1176/2011. L’analisi ha portato la Commissione a concludere
che l’Italia presenta squilibri macroeconomici che richiedono un’azione
politica incisiva. In particolare, i principali squilibri macroeconomici
continuano a risiedere nella perdita di competitività esterna e nell’elevato
debito pubblico in un contesto di protratta debolezza della crescita.
(8)       L’11 aprile 2013 l’Italia ha
presentato il suo programma di stabilità 2013 relativo al periodo 2012-2017 e
il suo programma nazionale di riforma 2013. A seguito della presentazione di
tali documenti, il nuovo governo nominato il 28 aprile ha manifestato l’intenzione
di rafforzare l’agenda di riforme strutturali confermando nel contempo gli
obiettivi di bilancio indicati nel programma di stabilità. Il 17 maggio è
stato adottato un decreto legge che prevede nuove disposizioni in materia di
imposizione sui beni immobili e l’estensione della cassa integrazione guadagni
per i lavoratori sottoccupati. I due programmi e i nuovi provvedimenti adottati
dal governo sono stati valutati contemporaneamente onde tener conto delle loro
correlazioni.
(9)       Sulla base della valutazione
del programma di stabilità 2013-2017 a norma del regolamento (CE) n. 1466/97,
il Consiglio ritiene che lo scenario macroeconomico sul quale si fondano le
proiezioni di bilancio del programma sia ottimistico per il 2014 rispetto
alle previsioni di primavera 2013 della Commissione. Tale scenario è plausibile
dal 2015 in poi, ferma restando tuttavia l’attuazione piena delle riforme
strutturali adottate, che non è scontata. La strategia di bilancio delineata
nel programma, che è stata confermata dal nuovo governo e approvata dal
Parlamento, mira a mantenere il disavanzo al di sotto del 3% del PIL durante
tutto il periodo di riferimento del programma, conseguire l’obiettivo a medio
termine nel 2013 e incanalare il rapporto debito/PIL su un percorso discendente
a partire dal 2014. Il programma conferma l’obiettivo a medio termine di un
pareggio di bilancio in termini strutturali, in linea con il patto di stabilità
e crescita. Nel 2012 il disavanzo è stato ricondotto al 3% del PIL e, stando
alle previsioni di primavera 2013 della Commissione pubblicate il 3 maggio,
resterà al di sotto del valore di riferimento nel 2013-2014. Si ritiene
che, se attuati pienamente, i provvedimenti adottati dal governo italiano il 17 maggio
non producano un impatto significativo sul disavanzo. Nell’ipotesi di politiche
invariate, si prevede che, dopo aver registrato un miglioramento cumulato di 2,7
punti percentuali di PIL dal 2009 al 2012, il saldo strutturale in percentuale
del PIL migliori di un ulteriore punto percentuale nel 2013, attestandosi a -0,5%,
per poi peggiorare lievemente nel 2014. Nel 2014 il saldo primario strutturale
dovrebbe attestarsi a quasi il 5% del PIL. L’aggiustamento strutturale previsto
per il 2013 è adeguato, come risulta anche in base a un’analisi della spesa al
netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate, mentre per il 2014
mostra una deviazione dal percorso di aggiustamento teso al conseguimento dell’obiettivo
a medio termine. Il programma prevede che il rapporto debito pubblico/PIL
raggiunga un picco nel 2013 per poi iniziare a scendere, grazie anche ai
previsti proventi da privatizzazioni, pari a 1 punto percentuale di PIL all’anno.
Nelle previsioni, tuttavia, il rapporto debito/PIL continua a crescere a causa,
tra l’altro, del pagamento dei debiti commerciali, cui è imputabile un aumento
di circa 2,5 punti percentuali nel 2013-2014, mentre i proventi da
privatizzazioni non sono inclusi poiché non ne sono ancora specificati i
dettagli. A partire dal 2013 l’Italia rientra in un triennio di transizione
riguardo al soddisfacimento del criterio del debito e la traiettoria del debito
indicata nel programma di stabilità assicura la realizzazione di progressi
sufficienti a tal fine. Le proiezioni del disavanzo e del debito inserite nel
programma sono tuttavia subordinate all’attuazione piena delle misure di
bilancio e delle riforme strutturali adottate, che sono essenziali per
rinsaldare la fiducia dei mercati e per promuovere la crescita e l’occupazione.
(10)     Nonostante siano state
adottate importanti riforme per rafforzare la sostenibilità di bilancio e
stimolare la crescita, la loro piena attuazione rimane problematica e vi è
spazio per ulteriori interventi. Per varie misure fondamentali proposte mancano
ancora l’approvazione o le disposizioni attuative, ed esiste il rischio che i
diversi livelli amministrativi non diano seguito uniforme alla loro
applicazione concreta. Permangono debolezze considerevoli nell’efficienza della
pubblica amministrazione in termini di norme e procedure, qualità della governance
e capacità amministrativa, con conseguenti ripercussioni sull’attuazione delle
riforme e sul contesto in cui operano le imprese.
(11)     Per migliorare il contesto in
cui operano le imprese occorre completare la riforma della giustizia civile
dando rapidamente attuazione alla riorganizzazione dei tribunali, abbreviando
la durata eccessiva dei procedimenti e riducendo il volume dell’arretrato e il
livello di contenzioso. A seguito della sentenza della Corte costituzionale
dell’ottobre 2012 sulla mediazione, è necessario intervenire per
promuovere il ricorso a meccanismi extragiudiziali di risoluzione delle
controversie. La corruzione, i cui costi sono stimati al 4% del PIL, è fonte di
grave preoccupazione che inibisce notevolmente le potenzialità di ripresa
economica. Occorre dar seguito alla legge anticorruzione del novembre 2012
e vi è margine per migliorare ulteriormente l’efficacia della repressione della
corruzione, in particolare agendo sull’istituto della prescrizione,
caratterizzato attualmente da termini brevi.
(12)     Alla strategia ambiziosa di
risanamento del bilancio attuata finora si sono affiancate l’introduzione nella
Costituzione del principio del pareggio di bilancio, nell’aprile 2012, e l’azione
volta a migliorare l’efficienza e la qualità della spesa pubblica. Lacune
attuative hanno tuttavia impedito all’azione intrapresa di dispiegarsi in tutta
la sua efficacia, per quanto riguarda in particolare l’efficienza del pubblico
impiego e la riduzione del numero delle province. Il Piano di Azione Coesione
ha permesso di accelerare l’assorbimento dei fondi strutturali per un importo
di circa 12,1 miliardi di EUR in tre fasi consecutive. Tuttavia, il
fatto che il miglioramento della gestione complessiva dei fondi resti poco
ambizioso, soprattutto nel Mezzogiorno, suscita grave preoccupazione in vista
del periodo di programmazione 2014-2020. L’efficienza della spesa pubblica
presenta quindi ampi margini di miglioramento.
(13)     Tradizionalmente le banche
svolgono in Italia un ruolo determinante nel sostegno dell’attività economica,
specialmente tramite l’erogazione di prestiti alle piccole imprese, ma la
protratta recessione economica ne ha indebolito la capacità in tal senso. L’acuirsi
del rischio di credito, con un volume ingente, e in aumento, di prestiti in
sofferenza, ha concorso alla contrazione dell’erogazione di prestiti ed aggrava
la scarsa redditività delle banche. In risposta a questo stato di cose, la
Banca d’Italia ha avviato un programma di ispezioni in loco per valutare l’adeguatezza
degli accantonamenti per perdite di valore dei crediti. È possibile che le
peculiarità delle banche italiane in termini di governo societario ne limitino
l’efficacia nell’intermediazione finanziaria. Sono state adottate misure per
incoraggiare il ricorso a canali di finanziamento non bancari, in particolare
al finanziamento tramite partecipazione al capitale, e per promuovere la
capacità d’innovazione, ma l’ambito d’applicazione resta limitato e l’attuazione
non è ancora integrale. Un contributo al miglioramento della liquidità delle
imprese giungerà dal recepimento della direttiva dell’UE sui ritardi di
pagamento nelle transazioni commerciali e dal previsto pagamento dei debiti commerciali
pregressi.
(14)     Nel giugno 2012 è stata
adottata una riforma profonda del mercato del lavoro, volta a superarne
rigidità e segmentazioni. La riforma dev’essere completata con l’adozione delle
disposizioni attuative in itinere e ne dev’essere monitorata
attentamente l’applicazione concreta sul campo. Inoltre, per l’attuazione di
strategie di attivazione efficaci, manca ancora il sostegno che può offrire l’integrazione
dei servizi pubblici per l’impiego con l’amministrazione competente in materia di
indennità di disoccupazione. Nel periodo 2011-2013 le parti sociali
hanno concordato, in accordi successivi, un nuovo quadro per la determinazione
dei salari, sostenuto da incentivi fiscali a promozione di un maggior
allineamento dei salari alla produttività e alla situazione locale del mercato
del lavoro. Occorre dare effettiva attuazione a tale quadro adattandolo
gradualmente in base al monitoraggio dei risultati.
(15)     La disoccupazione giovanile e
la percentuale di giovani che non sono inseriti né nel lavoro né nell’istruzione
né nella formazione sono continuate ad aumentare, attestandosi a fine 2012,
rispettivamente, al 37% e al 21,1%. Sia il conseguimento di un titolo d’istruzione
terziaria sia il tasso di occupazione dei giovani che lo posseggono sono i più
bassi dell’UE, a dimostrazione della scarsa pertinenza delle competenze dei
giovani laureati per il mercato del lavoro. Seppur in lieve calo, la
percentuale di abbandono scolastico resta elevata. Sorgono di conseguenza dubbi
sulle prestazioni del sistema d’istruzione, di cui gli insegnanti costituiscono
uno degli elementi fondamentali: la professione è attualmente caratterizzata da
un percorso di carriera unico e da prospettive limitate di sviluppo
professionale. La partecipazione delle donne al mercato del lavoro resta
modesta e l’Italia presenta uno dei maggiori divari di genere nell’occupazione
a livello di UE. È in netto aumento il rischio di povertà e di esclusione
sociale, in particolare la grave deprivazione materiale, mentre il sistema di
previdenza sociale incontra sempre più difficoltà a rispondere ai bisogni
sociali, perché è dominato dalla spesa pensionistica e perché i trasferimenti
sociali diversi dalle pensioni non sono mirati adeguatamente alla lotta contro
la povertà e alla promozione dell’inclusione sociale.
(16)     La struttura del sistema
tributario resta complessa e grava pesantemente sul lavoro e sul capitale. Dopo
gli sforzi del 2010-2011, le ulteriori misure adottate per trasferire il carico
fiscale dai fattori produttivi al consumo, ai beni immobili e all’ambiente
hanno avuto portata più limitata. È necessario intervenire ancora per
semplificare il sistema fiscale, razionalizzare le agevolazioni fiscali,
allineare gli estimi e rendite catastali ai valori di mercato, migliorare il rispetto
della normativa e scoraggiare l’evasione. In attesa della revisione degli
estimi e delle rendite catastali, obiettivo della prospettata riforma dell’imposizione
sui beni immobili sarà una maggiore equità nel rispetto dei vincoli della
strategia di bilancio prevista nel programma di stabilità. La riduzione dell’economia
sommersa e del lavoro irregolare permette di ottenere benefici per le finanze
pubbliche ed effetti positivi in termini di equità. Il riesame delle esenzioni
dall’IVA o delle aliquote IVA ridotte e delle agevolazioni fiscali dirette può
comportare aggiustamenti dei trasferimenti sociali per minimizzarne l’impatto
ridistributivo.
(17)     Sono stati compiuti sforzi
considerevoli verso la liberalizzazione del settore dei servizi, ma occorre spingere
oltre la riforma delle professioni regolamentate per superare le restrizioni
sussistenti, così come è necessario salvaguardare i principi fondamentali della
riforma difendendoli da eventuali battute d’arresto, risultanti in particolare
dalla riforma delle professioni legali. A seguito della sentenza della Corte
costituzionale del luglio 2012, altrettanto importante è intervenire per
aprire alla concorrenza i servizi pubblici locali.
(18)     Le industrie di rete sono in
fase di riforma relativamente all’apertura dell’accesso al mercato e al
miglioramento della capacità infrastrutturale, ma le sfide ancora da affrontare
sono di rilievo: il completamento della separazione nel settore del gas è
fissato per il settembre 2013 e dev’essere data attuazione alla strategia
energetica nazionale del marzo 2013; l’apertura delle telecomunicazioni
alla concorrenza costituisce un’altra potenziale sfera d’intervento; non è
stata ancora costituita la nuova autorità di regolamentazione dei trasporti
competente per autostrade, aeroporti, porti e ferrovie, la quale dovrà essere
indipendente, dotata delle risorse necessarie al suo funzionamento e abilitata
a comminare sanzioni; si pone altresì un problema serio di carenze
infrastrutturali sia interne sia transfrontaliere, con disparità tra Nord e
Sud, che concorre a determinare prezzi elevati dell’energia, penetrazione bassa
della banda larga e strozzature nei trasporti.
(19)     Nell’ambito del semestre
europeo la Commissione ha effettuato un’analisi completa della politica economica
dell’Italia, ha valutato il programma di stabilità e il programma nazionale di
riforma e ha presentato un esame approfondito. La Commissione ha tenuto conto
non soltanto della loro pertinenza ai fini della sostenibilità della politica
di bilancio e della politica socioeconomica dell’Italia, ma anche della loro
conformità alle norme e agli orientamenti dell’UE, alla luce della necessità di
rafforzare la governance economica dell’Unione europea nel suo insieme,
offrendo un contributo a livello dell’UE per le future decisioni nazionali. Le
sue raccomandazioni nell’ambito del semestre europeo trovano riscontro nelle
raccomandazioni di cui ai punti da 1 a 6.
(20)     Alla luce di tale valutazione,
il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità dell’Italia e il suo parere[9] trova riscontro, in
particolare, nella raccomandazione di cui al punto 1.
(21)     Alla luce dell’esame
approfondito della Commissione e della citata valutazione, il Consiglio ha
esaminato il programma nazionale di riforma e il programma di stabilità. Le sue
raccomandazioni a norma dell’articolo 6 del regolamento (UE) n. 1176/2011 sulla
prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici trovano riscontro
nelle raccomandazioni di cui ai punti 1 a 6.
(22)     Nell’ambito del semestre
europeo la Commissione ha effettuato inoltre un’analisi della politica
economica della zona euro nel suo complesso, in base alla quale il Consiglio ha
formulato raccomandazioni specifiche rivolte agli Stati membri la cui moneta è
l’euro. L’Italia dovrebbe assicurare anche l’attuazione piena e tempestiva di
tali raccomandazioni,
RACCOMANDA che l’Italia adotti
provvedimenti nel periodo 2013-2014 al fine di:
1.           assicurare che nel 2013 il
disavanzo resti al di sotto del 3% del PIL dando attuazione piena alle misure
adottate; portare avanti l’aggiustamento strutturale con un ritmo adeguato e
mediante un risanamento di bilancio favorevole alla crescita, in modo da
conseguire e mantenere l’obiettivo a medio termine a partire dal 2014;
realizzare gli avanzi primari strutturali programmati per instradare l’elevatissimo
rapporto debito/PIL (secondo le previsioni al 132,2% del PIL nel 2014) su una
traiettoria stabilmente in discesa; continuare a perseguire un miglioramento
duraturo dell’efficienza e della qualità della spesa pubblica dando attuazione
piena alle misure adottate nel 2012 e perseverando nello sforzo mediante
revisioni periodiche approfondite della spesa (spending review) a tutti
i livelli amministrativi;
2.           dare tempestivamente
attuazione alle riforme in atto adottando in tempi rapidi le disposizioni
attuative necessarie, dandovi seguito con risultati concreti a tutti i livelli
amministrativi e con tutti i portatori d’interesse e monitorandone l’impatto;
potenziare l’efficienza della pubblica amministrazione e migliorare il
coordinamento fra i livelli amministrativi; semplificare il quadro
amministrativo e normativo per i cittadini e le imprese, abbreviare la durata
dei procedimenti civili e ridurre l’alto livello di contenzioso civile, anche
promuovendo il ricorso a procedure extragiudiziali di risoluzione delle
controversie; potenziare il quadro giuridico relativo alla repressione della
corruzione, anche rivedendo la disciplina dei termini di prescrizione; adottare
misure strutturali per migliorare la gestione dei fondi dell’UE nelle regioni
del Mezzogiorno in vista del periodo di programmazione 2014-2020; 
3.           promuovere nel settore
bancario pratiche di governo societario che sfocino in una maggiore efficienza
e redditività, per sostenere il flusso del credito alle attività produttive;
proseguire i lavori di controllo qualitativo delle attività in tutto il settore
bancario e agevolare la risoluzione dei prestiti in sofferenza iscritti nel
bilancio delle banche; promuovere maggiormente lo sviluppo dei mercati dei capitali
al fine di diversificare e migliorare l’accesso delle imprese ai finanziamenti,
soprattutto sotto forma di partecipazione al capitale, e promuoverne peraltro
la capacità d’innovazione e la crescita;
4.           dare attuazione effettiva
alle riforme del mercato del lavoro e del quadro per la determinazione dei
salari per permettere un migliore allineamento dei salari alla produttività;
realizzare ulteriori interventi a promozione della partecipazione al mercato
del lavoro, specialmente quella delle donne e dei giovani, ad esempio tramite
la Garanzia per i giovani; potenziare l’istruzione professionalizzante e la
formazione professionale, rendere più efficienti i servizi pubblici per l’impiego
e migliorare i servizi di orientamento e di consulenza per gli studenti del
ciclo terziario; ridurre i disincentivi finanziari che scoraggiano dal
lavorare le persone che costituiscono la seconda fonte di reddito familiare e
migliorare l’offerta di servizi di assistenza alla persona e di doposcuola;
intensificare gli sforzi per scongiurare l’abbandono scolastico e migliorare
qualità e risultati della scuola, anche tramite una riforma dello sviluppo
professionale e della carriera degli insegnanti; assicurare l’efficacia dei
trasferimenti sociali, in particolare mirando meglio le prestazioni, specie per
le famiglie a basso reddito con figli;
5.           trasferire il carico fiscale
da lavoro e capitale a consumi, beni immobili e ambiente assicurando la
neutralità di bilancio; a tal fine, rivedere l’ambito di applicazione delle
esenzioni e aliquote ridotte dell’IVA e delle agevolazioni fiscali dirette e
procedere alla riforma del catasto allineando gli estimi e rendite ai valori di
mercato; proseguire la lotta all’evasione fiscale, migliorare il rispetto dell’obbligo
tributario e contrastare in modo incisivo l’economia sommersa e il lavoro
irregolare;
6.           assicurare la corretta
attuazione delle misure volte all’apertura del mercato nel settore dei servizi;
eliminare le restrizioni che sussistono nei servizi professionali e promuovere
l’accesso al mercato, ad esempio, per la prestazione dei servizi pubblici
locali, dove il ricorso agli appalti pubblici dovrebbe essere esteso (in
sostituzione delle concessioni dirette); portare avanti l’attivazione delle
misure adottate per migliorare le condizioni di accesso al mercato nelle
industrie di rete, in particolare dando priorità alla costituzione dell’Autorità
di regolamentazione dei trasporti; potenziare la capacità infrastrutturale
concentrandosi sulle interconnessioni energetiche, sul trasporto intermodale e,
nelle telecomunicazioni, sulla banda larga ad alta velocità, tra l’altro al
fine di superare le disparità tra Nord e Sud.
Fatto a Bruxelles, il
                                                                       Per
il Consiglio
                                                                       Il
presidente
[1]               GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1.
[2]               GU L 306 del 23.11.2011, pag. 25.
[3]               COM(2013) 362 final.
[4]               P7_TA(2013)0052 e P7_TA(2013)0053.
[5]               Decisione 2013/208/UE del Consiglio del 22 aprile 2013.
[6]               COM(2012) 750 final.
[7]               COM(2012) 751 final.
[8]               SWD(2013) 118 final.
[9]               A norma dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento
(CE) n. 1466/97 del Consiglio.