CELEX: 62015CC0559
Language: ro
Date: 2016-11-09
Title: Concluziile avocatului general Y. Bot prezentate la 9 noiembrie 2016.#Onix Asigurări SA împotriva Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato.#Trimitere preliminară – Directiva 73/239/CEE – Directiva 92/49/CEE – Principiul autorizației unice – Principiul controlului exercitat de statul membru de origine – Articolul 40 alineatul (6) – Noțiunea «nereguli» – Reputația acționarilor – Interdicție impusă unei societăți de asigurare stabilite într‑un stat membru de a încheia noi contracte pe teritoriul unui alt stat membru.#Cauza C-559/15.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 9 noiembrie 2016(1)

Cauza C‑559/15

Onix Asigurări SA

împotriva

Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)

[cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„Trimitere preliminară – Apropierea legislațiilor – Asigurare generală directă, alta decât asigurarea de viață – Directiva 92/49/CEE – Articolul 40 alineatul (6) – Întinderea competențelor statului membru gazdă – Măsură de interdicție de a încheia contracte noi pe teritoriul său luată împotriva unei întreprinderi de asigurare autorizate al cărei director și acționar de referință a fost condamnat penal”
Cererea de decizie preliminară prive

1.        ște interpretarea articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 de coordonare a actelor cu putere de lege și actelor administrative privind asigurarea generală directă și de modificare a Directivelor 73/239/CEE și 88/357/CEE (a treia directivă privind „asigurarea generală”)(2).

2.        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Onix Asigurări SA(3), o societate de asigurări de drept românesc cu sediul în România, și Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni(4), autoritatea de supraveghere în domeniul asigurărilor italiene, cu privire la decizia luată de aceasta din urmă de a interzice Onix să mai încheie noi contracte de asigurare pe teritoriul italian.

3.        Prezenta cauză ridică problema existenței și a întinderii competențelor statului membru cu privire la libera prestare a serviciilor atunci când descoperă că o întreprindere de asigurare autorizată, care efectuează cea mai mare parte a activităților sale pe teritoriul statului respectiv, are drept principal director și acționar pe unul dintre resortisanții săi care, în special ca urmare a unei condamnări penale, nu mai are dreptul de acces la activitatea de asigurări în statul respectiv. Principiile licenței unice și controlului exercitat de țara de origine se opun în asemenea circumstanțe ca statul membru gazdă să interzică continuarea activităților acestei întreprinderi pe teritoriul său pentru a proteja interesele subscriptorilor și ale beneficiarilor contractelor de asigurare?

4.        Deși această problemă ne invită la un exercițiu, întotdeauna delicat, de evaluare comparativă a principiilor și a intereselor concurente, avem convingerea că dreptul Uniunii trebuie să cuprindă cerința absolută potrivit căreia principiul controlului exercitat de țara de origine nu poate servi drept temei sau, mai degrabă, drept justificare pentru strategii de evitare a normelor de drept care pot aduce prejudicii grave interesului general.

5.        În prezentele concluzii vom susține că articolul 8 alineatul (1) și articolul 13 alineatul (1) din Directiva 73/239(5) trebuie interpretate în sensul că se opun ca autoritatea de supraveghere din statul membru gazdă să adopte, în privința unei întreprinderi de asigurare care își desfășoară activitatea pe teritoriul său în baza regimului liberei prestări a serviciilor, măsuri precum interdicția de a încheia contracte noi, întemeiate exclusiv pe nerespectarea condițiilor de autorizare, respectiv cea referitoare la reputația acționarilor.

6.        Vom sublinia însă că, în circumstanțe precum cele din cauza principală, în care întreprinderea de asigurare autorizată de statul membru de origine, pe de o parte, are drept acționar de referință o persoană fizică căreia, fiind condamnată penal printre altele pentru tentativă de înșelătorie, i se interzice accesul la piața de asigurări în statul membru gazdă și, pe de altă parte, își desfășoară în principal activitățile pe teritoriul acestui stat membru, dispozițiile menționate nu se opun ca autoritățile de supraveghere din statul membru respectiv să adopte, în temeiul articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49 și ținând seama de urgența rezultată din inacțiunea autorităților de supraveghere din statul membru de origine, puse în întârziere fără rezultat să retragă autorizația, măsuri de restrângere a libertății de prestare a serviciilor a întreprinderii în cauză pe teritoriul său, precum interdicția de a continua să încheie contracte noi, pentru a preveni riscul de eludare, prin persoana juridică interpusă, a interdicției de acces pe piață și riscul corelativ de reiterare a neregulilor pentru care a fost sancționat acționarul de referință.
I –    Cadrul juridic

A –    Dreptul Uniunii

1.      Directiva 73/239

7.        Directiva 73/239, astfel cum a fost modificată prin Directiva 92/49, prevedea la articolul 6:
„Inițierea activității de asigurare directă este condiționată de emiterea unei autorizații administrative prealabile.
Această autorizație se obține de la autoritățile statului membru de origine de către:
(a)      întreprinderea care își stabilește sediul social pe teritoriul statului membru în cauză;
(b)      întreprinderea care, după ce a primit autorizația menționată la primul paragraf, își extinde activitățile la ansamblul unei clase de asigurare sau la alte clase de asigurare.”

8.        Potrivit articolului 8 alineatul (1) litera (e) și alineatul (3) din această directivă:
„(1)      Statul membru de origine cere întreprinderilor de asigurare care solicită autorizația:
[…]
(e)      să fie administrate eficient de persoane care îndeplinesc condițiile impuse privind reputația și calificarea sau experiența profesională;
[…]
(3)      Prezenta directivă nu împiedică statele membre să mențină sau să introducă acte cu putere de lege sau acte administrative care să prevadă aprobarea statutelor și comunicarea oricărui document necesar exercitării normale a controlului.
Cu toate acestea, statele membre nu adoptă dispoziții impunând aprobarea prealabilă sau comunicarea sistematică a condițiilor generale și speciale ale polițelor de asigurare, tarifelor și formularelor și a altor imprimate pe care întreprinderea intenționează să le utilizeze în relațiile cu titularii de polițe de asigurare.
Statele membre nu pot menține sau introduce notificarea prealabilă sau aprobarea majorărilor de tarife propuse, decât ca element al unui sistem general de control al prețurilor.
[…]”

9.        Articolul 13 alineatele (1) și (2) din aceeași directivă prevedea:
„(1)      Supravegherea financiară a unei întreprinderi de asigurare, inclusiv a activităților pe care le exercită prin intermediul sucursalelor și prin prestarea de servicii, este de competența exclusivă a statului membru de origine.
(2)      Supravegherea financiară cuprinde în special verificarea, pentru ansamblul activităților întreprinderii de asigurare, a solvabilității sale și a constituirii provizioanelor tehnice și a activelor reprezentative în conformitate cu reglementările și practicile stabilite în statul membru de origine, în temeiul dispozițiilor adoptate la nivel comunitar.
[…]”

10.      Articolul 22 alineatul (1) din această directivă, cu modificările ulterioare, prevedea:
„(1)      Autorizația acordată unei întreprinderi de asigurare de către autoritatea competentă din statul membru de origine poate fi retrasă de autoritatea în cauză în cazul în care întreprinderea:
[…]
(b)      nu mai îndeplinește condițiile de inițiere;
[…]
(d)      nu își îndeplinește obligațiile care îi revin în conformitate cu reglementările care i se aplică.
[…]”
2.      Directiva 92/49

11.      Considerentele (5)-(7) și (9) ale Directivei 92/49 aveau următorul cuprins:
„(5)      întrucât abordarea adoptată constă în realizarea unei armonizări esențiale, necesare și suficiente pentru a obține recunoașterea reciprocă a autorizațiilor și a sistemelor de control prudențial, făcând astfel posibilă acordarea unei autorizații unice valabile pe întreg teritoriul Comunității și aplicarea principiului controlului de către statul membru de origine;
(6)      întrucât, în consecință, inițierea și exercitarea activității în domeniul asigurărilor trebuie, de acum înainte, supuse acordării unei singure autorizații administrative, emisă de către autoritățile din statul membru în care întreprinderea de asigurare își are sediul social; întrucât o astfel de autorizație permite unei întreprinderi să își desfășoare activitățile pe întreg teritoriul Comunității în conformitate cu dreptul de stabilire sau în conformitate cu libertatea de a presta servicii; întrucât statul membru în care se află sucursala sau [în care se exercită] libertate[a] de a presta servicii nu va mai putea solicita o nouă autorizare a întreprinderilor de asigurare care doresc să desfășoare activități de asigurare în statul în cauză și care au fost deja autorizate în statul membru de origine […];
(7)      întrucât autoritățile competente din statul membru de origine vor fi de acum înainte responsabile pentru supravegherea solidității financiare a întreprinderii de asigurare, în special în ceea ce privește solvabilitatea acesteia și constituirea unor provizioane tehnice suficiente, precum și reprezentarea acestor provizioane prin active congruente;
[…]
(9)      întrucât autoritățile competente din statele membre trebuie să aibă la dispoziție mijloacele de control necesare pentru a asigura desfășurarea ordonată a activității întreprinderii de asigurare pe întreg teritoriul Comunității, indiferent dacă se desfășoară în conformitate cu dreptul de stabilire sau în conformitate cu libertatea de a presta servicii; întrucât acestea trebuie să poată introduce, în special, măsuri de protecție adecvate sau să impună sancțiuni pentru a preveni neregulile și eventualele încălcări ale prevederilor privind controlul asigurărilor”.

12.      Articolul 8 din Directiva 92/49 prevedea:
„Autoritățile competente ale statului membru de origine nu acordă autorizația care permite inițierea activității de asigurare de către o întreprindere înainte de a fi informate asupra identității acționarilor sau asociaților, direcți sau indirecți, persoane fizice sau juridice, care dețin o participație calificată la întreprindere, și asupra valorii acestei participații.
Pentru a ține seama de nevoia de a garanta o gestionare sigură și prudentă a întreprinderii de asigurare, aceste autorități refuză emiterea autorizației în cazul în care nu sunt satisfăcute de calitatea acționarilor sau asociaților.”

13.      Articolul 15 alineatul (1) din această directivă, al cărui text era extras din Directiva 2007/44/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 septembrie 2007(6), impunea notificarea prealabilă a proiectelor de achiziție a unei participații calificate într‑o întreprindere de asigurare.

14.      Potrivit articolului 15b alineatul (1) din directiva menționată:
„(1)      La examinarea notificării prevăzute la articolul 15 alineatul (1) și a informațiilor menționate la articolul 15a alineatul (2), autoritățile competente evaluează, pentru a asigura administrarea sănătoasă și prudentă a întreprinderii de asigurare vizate de achiziție și ținând seama de posibila influență a potențialului achizitor asupra întreprinderii de asigurare, caracterul adecvat al potențialului achizitor, precum și soliditatea financiară a proiectului de achiziție, pe baza tuturor criteriilor următoare:
(a)      reputația potențialului achizitor;
(b)      reputația și experiența oricărei persoane care va conduce activitatea întreprinderii de asigurare în urma proiectului de achiziție;
[…]”

15.      Articolul 40 alineatele (3)-(7) din Directiva 92/49 prevedea:
„(3)      În cazul în care autoritățile competente dintr‑un stat membru stabilesc că o întreprindere care are o sucursală sau desfășoară activități în baza libertății de a presta servicii pe teritoriul său nu respectă prevederile legale aplicabile întreprinderii în statul în cauză, acestea solicită întreprinderii în cauză să remedieze aceste nereguli.
(4)      În cazul în care întreprinderea în cauză nu adoptă măsurile necesare, autoritățile competente din statul membru în cauză informează autoritățile competente din statul membru de origine despre aceasta. Acestea din urmă iau, cât mai curând posibil, toate măsurile corespunzătoare pentru a asigura remedierea neregulilor de către întreprinderea în cauză. Natura acestor măsuri se comunică autorităților competente din statul membru în cauză.
(5)      În cazul în care, în pofida măsurilor adoptate de către statul membru de origine sau din cauză că măsurile se dovedesc a fi inadecvate sau lipsesc în statul respectiv, întreprinderea persistă în încălcarea prevederilor legale în vigoare în statul membru în cauză, acesta din urmă, după informarea prealabilă a autorităților competente din statul membru de origine, poate adopta măsurile necesare pentru a preveni sau pedepsi alte nereguli, inclusiv, în măsura în care este necesar, pentru a împiedica întreprinderea în cauză să mai încheie noi contracte de asigurare pe teritoriul său. Statele membre se asigură că pe teritoriile lor este posibilă transmiterea notificărilor necesare întreprinderilor de asigurare.
(6)      Prevederile alineatelor (3), (4) și (5) nu aduc atingere competențelor statelor membre în cauză de a adopta, în caz de urgență, măsurile corespunzătoare pentru a preveni și pedepsi neregulile comise pe teritoriul lor. Aceasta include posibilitatea de a împiedica întreprinderea de asigurare să continue să încheie noi contracte de asigurare pe teritoriul său.
(7)      Prevederile alineatelor (3), (4) și (5) nu aduc atingere competențelor statelor membre de a sancționa infracțiunile produse pe teritoriul lor.
[…]”

16.      Directivele 73/239 și 92/49 au fost abrogate începând cu 1 ianuarie 2016 prin Directiva 2009/138/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II)(7).
3.      Comunicarea interpretativă a Comisiei Europene

17.      La 16 februarie 2000, Comisia a adoptat o comunicare interpretativă intitulată „Libertatea de a presta servicii și interesul general în sectorul asigurărilor”(8).

18.      Potrivit punctului I.A.5 din această comunicare, intitulat „Verificarea de către țara gazdă a condițiilor de acordare a autorizației unice”:
„Comisia consideră că dispozițiile directivelor privind asigurările […] nu permit statului membru gazdă să exercite un control prin care se urmărește verificarea respectării de către o întreprindere de asigurare care intenționează să lucreze pe teritoriul său în baza libertății de a presta servicii sau printr‑o sucursală a condițiilor armonizate în care autorizația unică i‑a fost acordată de statul membru de origine. Acest control revine astfel numai statului membru de origine. Autorizația unică este emisă pe baza responsabilității acestuia din urmă și statul membru gazdă nu poate repune în discuție această acordare […].
În cazul în care statul membru gazdă are motive să se îndoiască cu privire la respectarea condițiilor menționate, acesta poate utiliza articolul 227 din tratat sau poate solicita Comisiei să introducă o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 226 din tratat.”
4.      Liniile directoare privind evaluarea prudențială a achizițiilor

19.      Liniile directoare privind evaluarea prudențială a achizițiilor și majorările de participații la instituțiile financiare, impuse prin Directiva 2007/44/CE(9), prevedeau la punctele 27 și 28:
„27.      Autoritățile de supraveghere vor fi deosebit de atente la următoarele situații, susceptibile să ridice îndoieli cu privire la integritatea potențialului achizitor:
–        Condamnare pentru săvârșirea unei fapte penale: autoritățile de supraveghere vor examina în special:
–        orice încălcare a legislației care reglementează, pe de o parte, activitățile bancare, financiare sau cu privire la asigurări și serviciile financiare și, pe de altă parte, piețele de valori mobiliare, valorile mobiliare și instrumentele de plată – inclusiv legislația referitoare la spălarea banilor, manipularea pieței, utilizările abuzive și uzură;
–        orice practică necinstită sau frauduloasă, orice infracțiune financiară majoră, precum și orice altă încălcare a dreptului societăților sau a legislației în materie de faliment, insolvență sau de protecție a consumatorilor […]
–        Orice faptă penală care face sau a făcut obiectul unei proceduri judiciare poate fi luată de asemenea în considerare, din moment ce ridică îndoieli cu privire la integritatea potențialului achizitor și, prin urmare, poate însemna că cerințele cu privire la integritate nu sunt îndeplinite.
28.      Integritatea potențialului achizitor va fi evaluată nu numai prin prisma hotărârilor judecătorești și a procedurilor judiciare aflate în curs de desfășurare, dar și a următoarelor situații, care pot ridica îndoieli cu privire la integritatea potențialului achizitor:
–        anchete în curs de desfășurare sau încheiate și/sau măsuri coercitive cu privire la potențialul achizitor sau sancțiuni administrative pentru nerespectarea dispozițiilor care reglementează activitățile bancare, financiare sau cu privire la asigurări, serviciile financiare, piețele de valori mobiliare, valorile mobiliare sau instrumentele de plată, sau a oricărei alte legislații referitoare la serviciile financiare;
–        anchete în curs de desfășurare sau încheiate și/sau măsuri coercitive impuse de orice organism profesional sau de reglementare pentru nerespectarea dispozițiilor aplicabile.”

B –    Dreptul italian

20.      Articolul 193 din Codul asigurărilor private (codice delle assicurazioni private)(10), în versiunea în vigoare la data faptelor din litigiul principal, prevedea:
„1.      Întreprinderile de asigurare care au sediul legal în alte state membre sunt supuse supravegherii prudențiale din partea autorității statului membru de origine chiar și pentru activitățile desfășurate, în conformitate cu dreptul de stabilire sau în conformitate cu regimul liberei prestări a serviciilor, pe teritoriul Republicii.
2.      Fără a aduce atingere dispozițiilor alineatului 1, [ISVAP](11), în cazul în care constată că întreprinderea de asigurare nu respectă dispozițiile legii italiene pe care este obligată să o respecte, îi impută acesteia încălcarea și îi solicită să se conformeze normelor legale și de punere în aplicare.
3.      În cazul în care întreprinderea nu se conformează normelor legale și de punere în aplicare, [ISVAP] informează cu privire la aceasta autoritatea de supraveghere din statul membru de origine, solicitând adoptarea măsurilor necesare pentru a pune capăt încălcărilor constatate.
4.      În cazul în care măsurile autorității din statul de origine lipsesc sau se dovedesc a fi inadecvate și dacă neregulile săvârșite pot aduce atingere intereselor generale ori în cazul în care există un caz de urgență care impune protejarea intereselor persoanelor asigurate și ale altor persoane care au dreptul la prestații de asigurare, [ISVAP], după informarea autorității de supraveghere din statul membru de origine, poate adopta împotriva întreprinderii de asigurare măsurile necesare, inclusiv interdicția de a încheia noi contracte în conformitate cu dreptul de stabilire sau cu libera prestare a serviciilor, cu consecințele prevăzute la articolul 167.
5.      În cazul în care întreprinderea de asigurări care a săvârșit încălcarea își desfășoară activitățile prin intermediul unei sucursale sau deține bunuri pe teritoriul Republicii, sancțiunile administrative aplicabile în temeiul dispozițiilor legii italiene sunt adoptate împotriva sucursalei respective și iau forma unei confiscări a bunurilor aflate pe teritoriul italian.
6.      Măsurile care impun sancțiuni sau restricții privind desfășurarea activităților în conformitate cu dreptul de stabilire sau cu libera prestare a serviciilor se notifică întreprinderii în cauză. În schimburile sale comerciale cu [ISVAP], întreprinderea de asigurare comunică în limba italiană.”
II – Litigiul principal și întrebările preliminare

21.      Onix este o societate de asigurări de drept românesc cu sediul în București (România), care, de la 24 octombrie 2012, își desfășoară activitatea în Italia, în conformitate cu libera prestare a serviciilor, în special în sectorul asigurării garanțiilor, prin emiterea de polițe de garanție către organisme publice în cadrul procedurilor de cerere de ofertă.

22.      Conform informațiilor comunicate IVASS de Autoritatea de Supraveghere Financiară(12), în intervalul de două luni în care Onix și‑a desfășurat activitatea în 2012, societatea a încasat prime în cuantum de 795 363 de euro, din care aproximativ 75 % în Italia și restul în România.

23.      În urma unei solicitări de informații din partea IVASS, care primise ea însăși solicitări de informații din partea administrațiilor publice titulare ale polițelor de garanție emise, ASF a arătat că acționarul de referință al Onix este un cetățean italian, Simone Lentini, care controlează, în calitate de acționar persoană fizică, 0,01 % din capitalul Onix și, în calitate de acționar unic al societății Egady Company, o cotă de 99,99 % din capitalul rămas. ASF a precizat de asemenea că domnul Lentini era președintele și directorul general al societății Onix.

24.      IVASS a considerat că din informațiile primite reieșea existența unor probleme cu privire la reputația domnului Lentini, în special întrucât acesta fusese condamnat, la 29 iulie 2013, de Tribunale di Marsala [Tribunalul din Marsala] pentru infracțiunea de tentativă de înșelăciune în formă agravată în dauna statului italian.

25.      Prin scrisoarea din 4 octombrie 2013, IVASS a transmis ASF informațiile și documentele aflate în posesia sa, solicitându‑i să adopte orice măsură adecvată pentru protejarea persoanelor asigurate și avertizând‑o că, în lipsa unei intervenții, va lua chiar ea orice măsură utilă și necesară pentru protejarea intereselor persoanelor asigurate italiene.

26.      Prin scrisoarea din 8 noiembrie 2013, ASF s‑a oferit să colaboreze, anunțând constituirea unui grup de lucru intern însărcinat să aprecieze măsurile care trebuie adoptate, și a solicitat IVASS să colaboreze cu ea.

27.      Prin scrisoarea din 19 noiembrie 2013, IVASS a confirmat că era dispusă să colaboreze, subliniind totodată urgența dosarului și anunțând că, în cazul în care ASF nu va revoca în termen de 30 de zile autorizația societății Onix, ea ar avea obligația de a interzice acestei societăți să încheie noi contracte de asigurare în Italia.

28.      La 9 decembrie 2013 a avut loc o reuniune între cele două autorități de supraveghere, în cursul căreia ASF ar fi arătat că nu era în măsură să revoce autorizația acordată societății Onix, în special pentru că criteriile prevăzute de Liniile directoare din 18 iulie 2008 nu au fost transpuse în ordinea juridică internă.

29.      Prin decizia din 20 decembrie 2013, adoptată în temeiul articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49 și al articolului 193 alineatul 4 din CAP, IVASS a interzis Onix să încheie noi contracte de asigurare pe teritoriul italian.

30.      Onix a formulat o acțiune împotriva acestei decizii la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia), care, prin hotărârea din 14 ianuarie 2015, a respins‑o, considerând că lipsa reputației constituia urgența care justifica adoptarea unor măsuri prin care să se protejeze interesele persoanelor asigurate.

31.      Onix a declarat apel împotriva acestei hotărâri în fața Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), susținând în special că autoritatea de supraveghere a statului membru gazdă nu are competența de a interzice operatorului de asigurări autorizat în statul membru de origine să încheie contracte noi pe teritoriul său pentru motivul că condiția privind reputația nu ar fi respectată.

32.      Instanța de trimitere urmărește să respingă acțiunea, considerând că articolul 40 alineatul (6) din Directiva 92/49 permite autorităților de supraveghere din statul membru gazdă, ca urmare a antecedentelor penale certe ale acționarului de referință, să interzică preventiv întreprinderii de asigurare să își continue activitățile pe teritoriul său în scopul protejării intereselor persoanelor asigurate.

33.      Având însă îndoieli cu privire la compatibilitatea unei asemenea soluții cu dreptul Uniunii și în special cu principiul autorizației unice și cu cel al controlului condiției privind reputația exercitat de statul membru de origine, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Dreptul [Uniunii], în special articolul 40 alineatul (6) din Directiva 92/49/CEE, punctul 5 din Comunicarea interpretativă a Comisiei 2000/C 43/03 și principiul […] home country control,se opune unei orientări interpretative (precum cea referitoare la articolul 193 alineatul 4 [CAP], confirmată de prezenta instanță) potrivit căreia autoritatea de supraveghere dintr‑un stat‑gazdă al unei societăți de asigurare care își desfășoară activitatea în conformitate cu regimul liberei prestări a serviciilor poate să adopte, în regim de urgență și în scopul protejării intereselor persoanelor asigurate și ale persoanelor care au dreptul la prestații de asigurare, măsuri de interdicție, constând în special în interzicerea încheierii de noi contracte pe teritoriul statului gazdă, întemeiate pe neîndeplinirea constatată, inițială sau survenită ulterior, evaluată în mod discreționar, a unei cerințe subiective prevăzute pentru eliberarea autorizației de exercitare a activității de asigurare, în special a cerinței privind reputația?”
III – Aprecierea noastră

34.      Pentru a răspunde la întrebarea adresată de instanța de trimitere, trebuie să pornim de la premisa, amintită de Comisie în observațiile sale scrise, că Directiva 92/49 a consacrat principiile autorizației unice și competenței exclusive a statului membru în care se află sediul social al societății de asigurare în ceea ce privește supravegherea financiară a acestei întreprinderi. În conformitate cu considerentul (1) al acesteia, directiva menționată are ca scop realizarea pieței interne în sectorul asigurării generale directe, atât din punctul de vedere al libertății de stabilire, cât și din punctul de vedere al libertății de a presta servicii, pentru a facilita ca întreprinderile de asigurare cu sediul social în Uniunea Europeană să acopere riscuri din interiorul acesteia din urmă.

35.      În plus, reiese din considerentul (5) al Directivei 92/49 că, în scopul atingerii acestor obiective, demersul reținut de legiuitorul Uniunii constă în realizarea unei „armonizări esențiale, necesare și suficiente pentru a obține recunoașterea reciprocă a autorizațiilor și a sistemelor de control prudențial, făcând astfel posibilă acordarea unei autorizații unice valabile pe întreg teritoriul Comunității și aplicarea principiului controlului de către statul membru de origine”.

36.      Statul membru de origine este astfel competent exclusiv, conform articolelor 6 și 13 din Directiva 73/239, modificate, să verifice îndeplinirea condițiilor necesare pentru emiterea autorizației administrative prealabile și să efectueze supravegherea financiară. Așa cum prevede în mod explicit articolul 7 alineatul (1) din această directivă, emiterea acestei autorizații de către statul membru de origine inițiază activitatea de asigurare în întreaga Uniune.

37.      În măsura în care condițiile de autorizare sunt armonizate, libera prestare a serviciilor nu poate fi limitată de instituirea de către celelalte state membre a unor condiții suplimentare cărora le‑ar subordona exercitarea pe teritoriul lor a unor activități de asigurare, fie în conformitate cu dreptul de stabilire, fie în conformitate cu libertatea de a presta servicii. De asemenea, trebuie să se considere că nici libera prestare a serviciilor nu ar putea fi realizată pe deplin în cazul în care celelalte state membre ar putea refuza beneficiul dispozițiilor dreptului Uniunii unei societăți de asigurare care a obținut o autorizație administrativă prealabilă, efectuând o apreciere diferită a situației acestei întreprinderi în raport cu condițiile stabilite de legiuitorul Uniunii.

38.      Prin urmare, principiul autorizației unice se opune în mod incontestabil unei reexaminări de către statul membru gazdă a condițiilor armonizate prevăzute pentru acordarea acestei autorizații, care poate fi retrasă, atunci când întreprinderea de asigurare nu mai îndeplinește aceste condiții, numai de statul membru de origine.

39.      Condițiile de autorizare sunt enumerate la articolul 8 din Directiva 73/239, care prevede în special că, pentru a obține autorizația, întreprinderea care se înființează trebuie să adopte una dintre formele juridice prevăzute de această directivă(13), să își limiteze obiectul de activitate la activitatea de asigurare și la operațiunile care decurg direct din aceasta, excluzând orice altă activitate comercială(14), și să prezinte un program de activități care să indice printre altele natura riscurilor garantate și estimările privind primele și cererile de despăgubire.

40.      În ceea ce privește în special prezenta cauză, trebuie arătat că articolul 8 alineatul (1) litera (e) din Directiva 73/239 prevede că întreprinderile de asigurare trebuie să fie administrate eficient de persoane care îndeplinesc condițiile impuse „privind reputația [a se citi «onorabilitatea»] și calificarea sau experiența profesională”, în timp ce articolele 8 și 15b din Directiva 92/49 prevăd condițiile privind „calitatea” acționarilor sau asociaților, care trebuie să garanteze o gestionare sigură și prudentă, al doilea dintre aceste două articole precizând că, în cazul achiziției de către un nou achizitor, acesta trebuie să îndeplinească un criteriu cu privire la „reputație”.

41.      Prin urmare, aceste două directive condiționează în mod explicit acordarea și menținerea autorizației de îndeplinirea unor cerințe privind „onorabilitatea” membrilor conducerii și „reputația” acționarilor.

42.      Din acest fapt rezultă două consecințe.

43.      În primul rând, fără să fie necesară aprecierea cu privire la domeniul de aplicare exact al Liniilor directoare din 18 iulie 2008, trebuie arătat că adoptarea acestor linii directoare cu caracter interpretativ nu înseamnă, evident, că, înaintea acestei interpretări, dispozițiile prin care se stabilesc condițiile privind reputația nu prezentau un caracter obligatoriu pentru statele membre. Autoritățile de supraveghere române au considerat în mod greșit că se pot ascunde în spatele lipsei de transpunere a liniilor directoare pentru a‑și legitima refuzul de a retrage autorizația societății Onix ca urmare a antecedentelor judiciare ale acționarului său de referință.

44.      În al doilea rând, deși termenii relativ vagi „reputație” și „onorabilitate” lasă, cu siguranță, o anumită marjă de apreciere autorităților competente ale statului membru de origine, acestea nu pot fi interpretate totuși în sensul că permit autorităților de supraveghere ale statului membru gazdă să efectueze o apreciere a acestor criterii concurentă cu cea efectuată de autoritățile de supraveghere ale statului membru de origine. În cazul în care există o marjă de apreciere, aceasta revine exclusiv statului membru de origine și nu poate echivala cu atribuirea de competențe concurente statului membru gazdă. Cu alte cuvinte, lipsa unei delimitări precise a limitelor noțiunii „standard” de reputație sau de onorabilitate nu poate justifica amestecul autorităților de supraveghere ale statului membru gazdă în competențele rezervate autorităților statului membru de origine.

45.      Prin urmare, considerăm că condiția privind reputația intră sub incidența normei, reamintită de Comisie în comunicarea sa interpretativă, potrivit căreia respectarea condițiilor armonizate de autorizare revine doar statului membru de origine, sub a cărui responsabilitate se acordă autorizația unică.

46.      Suntem deci pe deplin de acord cu deducția realizată de această instituție, și anume că autoritatea statului membru gazdă nu este, în principiu, abilitată să remedieze inacțiunea autorității statului membru de origine adoptând o măsură întemeiată exclusiv pe încălcarea uneia dintre condițiile necesare pentru autorizarea societăților de asigurare.

47.      Așadar, propunem Curții să statueze, cu titlu de regulă generală, că articolul 8 alineatul (1) și articolul 13 alineatul (1) din Directiva 73/239 trebuie interpretate în sensul că se opun ca autoritatea de control a statului membru gazdă să adopte în privința unei întreprinderi de asigurare care operează pe teritoriul său sub regimul liberei prestări a serviciilor măsuri, precum interzicerea încheierii de noi contracte, întemeiate exclusiv pe nerespectarea condițiilor de autorizare, respectiv cea referitoare la reputația acționarilor.

48.      De aici și până la a deduce abrupt din enunțul acestei norme că, în circumstanțele cauzei principale, statul italian ar fi lipsit, în afară de modalitatea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, de orice posibilitate de a acționa pentru a asigura protecția persoanelor asigurate și a titularilor de polițe de asigurare este o distanță care considerăm că nu trebuie parcursă.

49.      Astfel, analiza potrivit căreia principiul autorizației unice și regula supravegherii exercitate de statul membru de origine ar presupune că statul membru gazdă este lipsit de orice posibilitate de a acționa împotriva unei întreprinderi de asigurare autorizate care nu ar respecta normele de drept aplicabile pe teritoriul său se întemeiază pe o viziune trunchiată asupra Directivei 92/49, ale cărei dispoziții substanțiale rezervă autorităților statului membru gazdă posibilitatea de a interveni pentru a pune capăt neregulilor constatate.

50.      În primul rând, articolul 28 din această directivă recunoaște statului membru gazdă competența de a împiedica încheierea unui contract în cazul în care ar fi „încălcate dispozițiile legale de interes general în vigoare”. Prin urmare, interesul general constituie o primă barieră care permite să se justifice o măsură care restrânge libertatea de prestare a serviciilor a unei întreprinderi autorizate. Soluția astfel consacrată de legiuitorul Uniunii face trimitere în mod direct la jurisprudența Curții rezultată din Hotărârea din 20 februarie 1979, Rewe‑Zentral(15), cunoscută sub numele „Cassis de Dijon”, care a admis că motive imperative de interes general pot justifica restricții privind libera circulație.

51.      În al doilea rând, articolul 40 din Directiva 92/49 prevede o clauză de protecție care permite adoptarea de către statul membru gazdă a unor măsuri destinate să garanteze respectarea de către întreprinderile care au o sucursală sau care acționează în conformitate cu libera prestare a serviciilor pe teritoriul său a normelor aplicabile.

52.      Acest articol instituie două proceduri diferite după cum există sau nu există urgență.

53.      Procedura normală prevăzută la articolul 40 alineatele (3)-(5) din Directiva 92/49 permite statului membru gazdă prevenirea sau pedepsirea neregulilor săvârșite pe teritoriul său de o întreprindere autorizată. Autoritatea de supraveghere din acest stat membru trebuie să invite mai întâi întreprinderea în cauză să remedieze aceste nereguli, apoi, în cazul în care întreprinderea în cauză nu adoptă măsurile necesare, să informeze autoritățile competente ale statului membru de origine pentru ca acestea să ia, „cât mai curând posibil, toate măsurile corespunzătoare pentru a asigura remedierea neregulilor de către întreprinderea în cauză”(16). Numai în ipoteza în care, în pofida măsurilor adoptate sau din cauză că măsurile se dovedesc a fi „inadecvate”(17) sau „lipsesc”(18), întreprinderea persistă în încălcarea prevederilor legale în vigoare, statul membru gazdă poate adopta „măsurile necesare pentru a preveni sau pedepsi alte nereguli”(19), care cuprind, „în măsura în care este necesar”(20), interdicția de a continua să mai încheie noi contracte de asigurare.

54.      Procedura de urgență prevăzută la articolul 40 alineatul (6) din Directiva 92/49 permite statelor membre în cauză să adopte, în caz de urgență, măsurile corespunzătoare pentru a preveni neregulile comise pe teritoriul lor, inclusiv interdicția de a continua să mai încheie noi contracte de asigurare.

55.      În speță, este cert că măsura interzicerii încheierii de contracte noi în Italia a fost adoptată în temeiul articolului 193 din Codul asigurărilor private, care a unit procedura de urgență și procedura ordinară. Cu toate acestea, reiese de asemenea din decizia de trimitere că măsura respectivă a fost motivată de existența unei situații de urgență caracterizate de necesitatea de a proteja persoanele asigurate. Acesta este motivul pentru care instanța de trimitere și‑a concentrat problema pe interpretarea articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49.

56.      Părțile care au depus observații în fața Curții au formulat interpretări contrare cu privire la această dispoziție.

57.      În timp ce Onix susține că această dispoziție limitează puterea de intervenție a statului membru gazdă doar la ipoteza încălcării dispozițiilor de interes general care intră sub incidența „reglementării operaționale” aplicabile în acest stat membru în ceea ce privește încheierea și executarea contractelor de asigurare, guvernul italian consideră că această putere se poate întemeia pe simpla împrejurare că unul dintre acționari nu mai îndeplinește condiția privind reputația, din moment ce este stabilit că interesul general al persoanelor asigurate nu poate fi protejat în mod adecvat în statul membru de origine. Acest guvern adaugă, în ceea ce privește în special procedura de urgență prevăzută la articolul 40 alineatul (6) din Directiva 92/49, că noțiunea „prevenirea neregulilor” este foarte largă și cuprinde toate circumstanțele din care poate rezulta un pericol real pentru interesele persoanelor asigurate sau o atingere adusă legalității și eficienței pieței asigurărilor în ansamblu. Comisia arată la rândul său că, pentru a iniția procedura de urgență, autoritatea statului membru gazdă nu trebuie să se limiteze să demonstreze că una dintre condițiile de autorizare nu este sau nu mai este îndeplinită, ci trebuie să dovedească existența unei necesități specifice de a interveni pentru a împiedica săvârșirea încălcărilor. Comisia admite totuși că revine acestei autorități sarcina de a determina dacă, în împrejurări precum cele din cauza principală, ar risca să fie săvârșite încălcări pe teritoriul național și dacă, pentru a le împiedica, era strict necesară interdicția de a încheia noi contracte, putând fi luate în considerare în acest scop situația concretă a persoanelor responsabile de exploatarea întreprinderii și nerespectarea de către aceștia a cerinței onorabilității.

58.      În opinia noastră, păstrarea efectului util al dispozițiilor dreptului Uniunii care reglementează repartizarea competențelor între statul membru de origine și statul membru gazdă implică, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, că autoritățile din statul membru gazdă nu pot utiliza procedura de protecție întemeindu‑se exclusiv pe circumstanța că întreprinderea de asigurare care își desfășoară activitatea în conformitate cu libertatea de stabilire sau în conformitate cu libera prestare a serviciilor nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de autorizare. Astfel, a admite că nerespectarea condițiilor de autorizare este suficientă în sine pentru a justifica competența statului membru gazdă ar implica transformarea excepției prevăzute la articolul 40 din Directiva 92/49 în principiu și transformarea într‑o competență concurentă a unei simple competențe supletive, care se exercită în lipsa unei intervenții din partea autorităților statului membru de origine.

59.      În schimb, nu considerăm că principiile autorizației unice și controlului exercitat de statul membru de origine impun să se considere că autoritățile de supraveghere ale statului membru gazdă pot acționa în temeiul articolului 40 din Directiva 92/49 numai în caz de nereguli privind dispozițiile care rămân de competența statelor membre.

60.      Această interpretare răspunde astfel mai multor obiective.

61.      În primul rând, aceasta ne pare să se întemeieze pe o interpretare prea restrictivă a articolului 40 din Directiva 92/49, care, deși prevede o excepție care trebuie interpretată în sens strict de la norma controlului exercitat de statul membru de origine, este formulat totuși în termeni generali, fără a face o distincție în funcție de originea neregulilor a căror prevenire este urmărită.

62.      În al doilea rând, analiza potrivit căreia articolul 40 din Directiva 92/49 pare să fi fost expres conceput nu numai ca o dispoziție procedurală, ci și ca o excepție de la principiul controlului exercitat de statul membru de origine, asigurând competența statului membru gazdă în anumite condiții, este susținută de lucrările pregătitoare ale Directivei 92/49. Astfel, conform expunerii de motive a Propunerii pentru cea de a treia directivă a Consiliului de coordonare a actelor cu putere de lege și actelor administrative privind asigurarea generală directă și de modificare a Directivelor 73/239/CEE și 88/357/CEE [COM(90) 348 final](21), în cazul în care regimul juridic instituit pentru a permite adoptarea de măsuri și sancțiuni împotriva întreprinderii de asigurare care nu respectă normele care i se aplică în momentul exercitării activităților în conformitate cu libera prestare a serviciilor „se întemeiază pe principiile atribuirii competenței generale de adoptare a măsurilor și sancțiunilor statului membru de origine, precum și pe colaborarea diferitor state membre în cauză”(22), statul membru gazdă „păstrează totuși(23) posibilitatea de a adopta în mod direct(24)măsuri împotriva întreprinderii care își desfășoară activitatea pe teritoriul său pentru prevenirea sau pedepsirea neregulilor săvârșite de aceasta pe teritoriul său în raport cu dispozițiile care i se aplică”(25). Se arată că „[s]ituația este aceeași atunci când măsurile adoptate de statul membru de origine sunt insuficiente sau lipsesc”(26). Prin urmare, mecanismul de protecție este preconizat ca o derogare de la principiul „atribuirii competenței generale” statului membru de origine, permițând statului membru gazdă să adopte măsuri pentru prevenirea sau pedepsirea neregulilor pe teritoriul său. Prin urmare, contribuția acestui mecanism nu este doar procedurală. Departe de a se limita la coordonarea acțiunii statelor membre cu respectarea sferelor lor de competență respective, acesta recunoaște o anumită competență statului membru gazdă pentru prevenirea și pedepsirea neregulilor săvârșite pe teritoriul său de o întreprindere care își desfășoară activitatea în conformitate cu libera prestare a serviciilor.

63.      De altfel, principiul controlului exercitat de țara de origine nu este un principiu absolut și, „întrucât nu este vorba despre un principiu consacrat prin tratat”(27), legiuitorul Uniunii se poate îndepărta de acesta(28). Acest principiu, astfel cum a fost stabilit prin Directiva 92/49, are de altfel un domeniu de aplicare limitat, întrucât „se aplică numai supravegherii financiare a întreprinderilor de asigurări”(29) și „nu exclude posibilitatea unor controale”(30) efectuate de autoritățile din statul membru gazdă.

64.      În al treilea rând, ne pare important să subliniem că, din perspectiva neregulilor care pot fi reproșate întreprinderilor de asigurare, nu există o etanșeitate absolută între dispozițiile care țin de statul membru de origine și cele care țin de statul membru gazdă, fapte care constituie o încălcare a dispozițiilor armonizate putând în egală măsură să constituie o neregulă în raport cu legislația națională nearmonizată sau cel puțin să antreneze riscul de apariție a unei nereguli.

65.      În această privință, există o diferență semnificativă de formulare între articolul 40 alineatul (3) din Directiva 92/49 și articolul 40 alineatul (6) din această directivă. În timp ce prima dintre aceste două dispoziții condiționează declanșarea procedurii ordinare de constatarea că întreprinderea care are o sucursală sau desfășoară activități în baza libertății de a presta servicii pe teritoriul unui stat membru „nu respectă prevederile legale aplicabile întreprinderii în statul în cauză”, cea de a doua nu cuprinde o dispoziție similară pentru punerea în aplicare a procedurii de urgență. Prin urmare, declanșarea procedurii ordinare este condiționată de constatarea unei „nereguli” care constă în nerespectarea normelor de drept ale statului membru gazdă. Această procedură urmărește, în consecință, deci să remedieze și să sancționeze o neregulă săvârșită deja de întreprinderea în cauză.

66.      Aspectul preventiv al procedurii de urgență prevăzute la articolul 40 alineatul (6) din Directiva 92/49 permite în schimb o punere în aplicare mai flexibilă. Această procedură nu îndeplinește aceleași condiții ca procedura ordinară întrucât, pentru ca statul membru gazdă să o poată declanșa, este suficient să se demonstreze necesitatea de „a preveni neregulile” care ar putea fi săvârșite pe teritoriul său. Prin urmare, protecția asiguraților naționali împotriva riscurilor de apariție a neregulilor este de natură să justifice intervenția statului membru gazdă, cu condiția, bineînțeles, ca aceste riscuri să fie dovedite în mod corespunzător.

67.      Deducem din considerațiile de mai sus că clauza de protecție prevăzută de Directiva 92/49 nu a fost concepută de legiuitorul Uniunii ca o dispoziție exclusiv procedurală, care ar avea doar vocația de a organiza cooperarea între statul membru de origine și statul membru gazdă în ceea ce privește controlul întreprinderilor de asigurare care desfășoară activități în conformitate cu libertatea de stabilire sau în conformitate cu libera prestare a serviciilor, fără a modifica normele de repartizare a competențelor. Această clauză, concepută ca o excepție de la principiul controlului exercitat de statul membru de origine, urmărește de asemenea recunoașterea competențelor de intervenție statului membru gazdă, reglementându‑le în același timp prin stricte condiții de exercitare, atât de fond, cât și procedurale.

68.      În definitiv, deși suntem de acord pe deplin cu analiza Comisiei potrivit căreia autoritatea statului membru gazdă nu este, în principiu, competentă să atenueze inacțiunea autorității statului membru de origine prin adoptarea unei măsuri întemeiate pe nerespectarea uneia dintre condițiile necesare pentru autorizarea societăților de asigurare, considerăm totuși că, într‑o ipoteză precum cea din cauza principală, articolul 40 alineatul (6) poate servi drept temei pentru o măsură de interdicție de a încheia contracte noi, din moment ce această măsură este în realitate întemeiată nu pe nerespectarea uneia dintre condițiile necesare pentru autorizare, ci pe existența riscului de apariție a unor nereguli care afectează persoanele asigurate și beneficiarii contractelor de garanție.

69.      Or, tocmai aceasta este situația în cauza principală, care a privit un caz în care există circumstanțe speciale care demonstrează caracterul evident al riscurilor de apariție a neregulilor invocate de autoritățile de supraveghere italiene, precum și urgența de a lua măsuri împotriva Onix pentru a asigura protecția pieței italiene a asigurărilor.

70.      Trebuie să reamintim în această privință că din decizia de trimitere reiese că decizia de interdicție de a încheia noi contracte de asigurare în Italia a fost adoptată de IVASS în temeiul următoarelor constatări:
–        Mai întâi, domnul Lentini, care controlează capitalul societății Onix în calitate de acționar persoană fizică și acționar unic al societății Egady Company, a fost, la 29 iulie 2013, condamnat pentru infracțiunea de tentativă de înșelătorie în formă agravată săvârșită în dauna statului italian pentru a obține ajutoare financiare publice.
–        În continuare, domnul Lentini era administratorul unic al societății G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, care, printr‑o decizie a Banca dʼItalia (Banca Italiei) din 28 august 2007 și o decizie a ministrului economiei din 10 iunie 2008, a fost radiată din listele intermediarilor financiari pentru săvârșirea unor nereguli de gestionare și de nerespectare a cerințelor minime în materie de fonduri proprii, în timp ce, pentru aceleași motive, era aplicată domnului Lentini o sancțiune administrativă în cuantum de 80 000 de euro.
–        În sfârșit, societatea Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, fosta societate Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, a fost supusă unui număr de două sechestre în urma deciziei Agenzia delle Entrate (administrația fiscală) pentru garanții furnizate și neonorate.

71.      În opinia noastră, întemeindu‑se pe această triplă serie de antecedente, IVASS a caracterizat existența unui risc deosebit de serios de reiterare, prin intermediul Onix, persoană juridică interpusă, a neregulilor pentru care au fost pronunțate deja sancțiuni împotriva domnului Lentini personal sau împotriva societăților pe care le controlează. Or, chiar aceste nereguli trecute determină apariția riscului ca Onix să nu fie în măsură să își onoreze angajamentele de garanție și cauzează, în consecință, un prejudiciu grav atât întreprinderilor care au finanțat subscrierea unor contracte de asigurare la această societate, cât și persoanelor juridice publice care beneficiază de aceste angajamente. În circumstanțele speciale ale cauzei în discuție în litigiul principal, demonstrarea unui risc de apariție a unor nereguli care să justifice recurgerea la procedura prevăzută la articolul 40 alineatul (6) ne pare, așadar, clar stabilită, independent de constatarea nerespectării condiției privind reputația, necesară pentru obținerea autorizației.

72.      În plus, considerăm că IVASS a evidențiat existența unei situații de urgență, rezultată din lipsa cooperării și din lipsa de diligență a autorităților de supraveghere române, din circumstanța că Onix își desfășura în principal activitățile spre teritoriul italian, întrucât, autorizată să își desfășoare activitatea aici doar de la 24 octombrie 2012, societatea încasase în acest stat 75 % din primele sale de asigurare pe parcursul celor două luni de activitate în anul 2012, și din solicitările alarmante de informații prezentate de administrațiile publice care își exprimau neliniștea în calitatea lor de beneficiare ale garanțiilor subscrise la Onix.

73.      De altfel, suntem de acord pe deplin cu avizul președintelui Autorității europene de asigurări și pensii ocupaționale (AEAPO)(31), care, statuând cu privire la temeinicia plângerii depuse de Onix la 5 februarie 2014 împotriva IVASS, a decis(32) să nu deschidă ancheta, reținând în special că competența autorității statului membru gazdă de a adopta în caz de urgență măsurile corespunzătoare, prevăzută la articolul 40 alineatul (6) din Directiva 92/49, poate fi exercitată atunci când nu se poate răspunde la preocupările autorității respective în alt mod, mai ales prin intermediul cooperării între autoritățile de supraveghere.

74.      În definitiv, considerăm că condițiile privind punerea în aplicare a procedurii de urgență prevăzute la articolul 40 alineatul (6) din Directiva 92/49 sunt îndeplinite în prezenta cauză în măsura în care IVASS nu s‑a limitat să constate nerespectarea de către Onix a condiției privind reputația, ci a evidențiat existența unei situații de urgență care necesită adoptarea unor măsuri destinate să prevină nereguli.

75.      Analiza potrivit căreia intervenția statului membru gazdă este legitimă și justificată în circumstanțe precum cele din cauza principală ne pare susținută de corpusul jurisprudențial semnificativ referitor la sancționarea abuzului de drept.

76.      Invocarea abuzului de drept pentru a justifica legitimitatea anumitor restricții privind libera prestare a serviciilor a devenit familiară în jurisprudența Curții începând cu Hotărârea din 3 decembrie 1974, van Binsbergen(33). În această hotărâre, Curtea a declarat că „nu se poate refuza unui stat membru dreptul de a adopta dispoziții de natură să împiedice ca libertatea [de prestare a serviciilor] să fie utilizată de un prestator a cărui activitate este efectuată în întregime sau în principal pe teritoriul său pentru a se sustrage de la normele profesionale care i‑ar fi aplicabile în cazul în care ar fi stabilit pe teritoriul acestui stat […]”(34).

77.      Curtea a enunțat ulterior că „un stat membru este îndreptățit să ia măsuri destinate prevenirii situațiilor în care unii dintre resortisanții săi, datorită facilităților create în temeiul tratatului, încearcă să se sustragă în mod abuziv de la aplicarea legislației naționale”(35) și că justițiabilii „nu se pot prevala în mod abuziv ori fraudulos de normele [dreptului Uniunii]”(36). Curtea a considerat că, în astfel de circumstanțe, instanțele naționale pot, întemeindu‑se pe elemente obiective, să țină seama de comportamentul abuziv sau fraudulos al persoanelor în cauză pentru a le refuza, dacă este cazul, beneficiul dispozițiilor dreptului Uniunii invocate, sub rezerva luării în considerare, la aprecierea unui asemenea comportament, a obiectivelor urmărite de dispozițiile în cauză(37).

78.      Deși această jurisprudență nu permite unui stat membru să excludă în general ca anumite servicii să poată fi furnizate de operatori stabiliți în alte state membre, întrucât aceasta ar implica eliminarea liberei prestări a serviciilor(38), ea îi permite în schimb să adopte „de la caz la caz”(39) măsuri de interdicție specifică.

79.      Caracterizarea unei situații drept abuz de drept trebuie, așa cum impune Curtea, să se întemeieze pe elemente obiective. Printre elementele de care se ține seama în general figurează criteriul întemeiat pe orientarea activității, situația în care această activitate este îndreptată în întregime sau în principal către teritoriul statului membru gazdă ținând de dreptul de stabilire, iar nu de libera prestare a serviciilor.

80.      Or, din circumstanțele cauzei principale reies elemente obiective de eludare a legislației italiene. Astfel, este cert că Onix, de îndată ce a fost autorizată să își desfășoare activitatea în conformitate cu libera prestare a serviciilor, și‑a dirijat 75 % din activități spre teritoriul italian, în condițiile în care era condusă și controlată de o persoană căreia i s‑a interzis să aibă acces la piața italiană a asigurărilor(40). Din aceste elemente reiese că domnul Lentini s‑a stabilit în România pentru a desfășura din nou pe teritoriul italian, prin persoana juridică interpusă, aceeași activitate ca aceea pentru care avea interdicție.

81.      Deși calificarea drept abuz este reținută în mod obișnuit în situații în care un operator își stabilește sediul într‑un stat membru care are o reglementare avantajoasă pentru a nu intra sub incidența reglementării mai constrângătoare a unui alt stat membru, cauza principală corespunde unei ipoteze de fraudă mai evidentă și gravă, în care o persoană urmărește să eludeze o interdicție de exercitare prin utilizarea libertății de prestare a serviciilor.

82.      Deși împărtășim ideea, prezentată de Comisie în mod elocvent în ședință, potrivit căreia riscurile de eludare nu trebuie să conducă la „a arunca odată cu apa murdară și copilul”, lăsând deoparte principiul controlului exercitat de statul membru de origine, suntem de asemenea convinși, pentru a continua metafora, că nu trebuie „spălat copilul cu apă murdară”. A accepta că principiile autorizației unice și controlului exercitat de statul membru de origine pot pluti în apele tulburi, chiar salmastre, ale încălcării legii nu înseamnă păstrarea acestora, ci pierderea lor.

83.      În opinia noastră, în prezenta cauză, miza este credibilitatea ordinii juridice a Uniunii. Refuzul de a sancționa comportamente de încălcare a legii constând în utilizarea liberei prestări a serviciilor ca un mijloc de eludare a unei decizii de interzicere a accesului la o piață națională, justificată în special de antecedente penale, echivalează cu furnizarea unui argument cu greutate tuturor celor care au reticențe puternice în privința principiului țării de origine, care constituie totuși cheia de boltă a construcției pieței interne. Acest principiu merită mai mult decât o abordare dogmatică întrucât aceasta, învestindu‑l cu un absolutism periculos, îl rigidizează excesiv, pentru ca în cele din urmă să îl fragilizeze și să amenințe toată construcția.

84.      În cele din urmă, a admite că clauza de protecție dorită de legiuitorul Uniunii poate funcționa în circumstanțele cauzei principale constă, nici mai mult, nici mai puțin, în „realizarea acestei atenuări benefice, a acestei comprimări sociale în afara căreia dreptul ar deveni odios, întrucât ar putea servi fără deosebire la consacrarea justiției sau a injustiției, în funcție de scrupulele și de dorințele fiecăruia”(41). Iar a refuza ca libertatea de prestare a serviciilor să fie aservită bunului plac al celor care încalcă legea și care urmăresc să eludeze o interdicție de a‑și desfășura activitatea într‑un stat membru găsind refugiu în alt stat membru nu înseamnă repunerea în discuție a realizărilor pieței interne.

85.      Acestea sunt motivele pentru care propunem Curții să răspundă că articolul 8 alineatul (1) și articolul 13 alineatul (1) din Directiva 73/239 trebuie interpretate în sensul că se opun ca autoritatea de supraveghere a statului membru gazdă să adopte în privința unei întreprinderi de asigurare care își desfășoară activitatea pe teritoriul său în conformitate cu libera prestare a serviciilor măsuri, precum interdicția de a încheia noi contracte, întemeiate exclusiv pe nerespectarea condițiilor de autorizare, respectiv cea referitoare la reputația acționarilor.

86.      În schimb, aceste dispoziții nu se opun, în circumstanțe precum cele din cauza principală, în care întreprinderea de asigurare autorizată de statul membru de origine, pe de o parte, are drept acționar de referință o persoană fizică căreia, întrucât a fost condamnată penal printre altele pentru infracțiunea de tentativă de înșelătorie, i se interzice să aibă acces la piața asigurărilor în statul membru gazdă și, pe de altă parte, își desfășoară în principal activitățile pe teritoriul acestui stat membru, ca autoritățile de supraveghere ale statului membru respectiv să adopte, în temeiul articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49 și ținând seama de urgența rezultată din inacțiunea autorităților de supraveghere ale statului membru de origine, puse în întârziere fără rezultat să retragă autorizația, măsuri care restrâng libertatea de prestare a serviciilor a întreprinderii în cauză pe teritoriul său, precum interdicția de a continua să mai încheie noi contracte, pentru a preveni riscul de eludare, prin persoana juridică interpusă, a interdicției de acces pe piață și riscul corelativ de reiterare a neregulilor pentru care a fost sancționat acționarul de referință.

87.      Chiar dacă instanța de trimitere nu întreabă Curtea conform căror modalități procedurale pot fi luate măsuri de către autoritatea de supraveghere a statului membru gazdă în temeiul articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49, constatarea sa potrivit căreia măsura de interzicere a încheierii de noi contracte a fost luată împotriva Onix fără ascultarea sa prealabilă ne determină să precizăm că, în opinia noastră, dreptul de a fi ascultat în orice procedură trebuie să se aplice chiar și atunci când se utilizează procedura de urgență prevăzută de această dispoziție. Astfel, respectarea dreptului de a fi ascultat se aplică din moment ce administrația își propune să adopte împotriva unei persoane un act cauzator de prejudicii(42) și se impune chiar și atunci când reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o asemenea formalitate(43).
IV – Concluzie

88.      Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
„Articolul 8 alineatul (1) și articolul 13 alineatul (1) din Prima Directivă a Consiliului 73/239/CEE din 24 iulie 1973 de coordonare a actelor cu putere de lege și actelor administrative privind inițierea și exercitarea activității de asigurare generală directă trebuie interpretate în sensul că se opun ca autoritatea de supraveghere a statului membru gazdă să adopte în privința unei întreprinderi de asigurare care își desfășoară activitatea pe teritoriul său în conformitate cu libera prestare a serviciilor măsuri, precum interdicția de a încheia noi contracte, întemeiate exclusiv pe nerespectarea condițiilor de autorizare, respectiv cea referitoare la reputația acționarilor.
În schimb, aceste dispoziții nu se opun, în circumstanțe precum cele din cauza principală, în care întreprinderea de asigurare autorizată de statul membru de origine, pe de o parte, are drept acționar de referință o persoană fizică căreia, întrucât a fost condamnată penal printre altele pentru infracțiunea de tentativă de înșelătorie, i se interzice să aibă acces la piața asigurărilor în statul membru gazdă și, pe de altă parte, își desfășoară în principal activitățile pe teritoriul acestui stat membru, ca autoritățile de supraveghere ale statului membru respectiv să adopte, în temeiul articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 de coordonare a actelor cu putere de lege și actelor administrative privind asigurarea generală directă și de modificare a Directivelor 73/239/CEE și 88/357/CEE (a treia directivă privind «asigurarea generală») și ținând seama de urgența rezultată din inacțiunea autorităților de supraveghere ale statului membru de origine, puse în întârziere fără rezultat să retragă autorizația, măsuri care restrâng libertatea de prestare a serviciilor a întreprinderii în cauză pe teritoriul său, precum interdicția de a continua să mai încheie noi contracte, pentru a preveni riscul de eludare, prin persoana juridică interpusă, a interdicției de acces pe piață și riscul corelativ de reiterare a neregulilor pentru care a fost sancționat acționarul de referință.”

1      Limba originală: franceza.

2      JO 1992, L 228, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 53.

3      Denumită în continuare „Onix”.

4      Denumit în continuare „IVASS”.

5      Prima Directivă a Consiliului din 24 iulie 1973 de coordonare a actelor cu putere de lege și actelor administrative privind inițierea și exercitarea activității de asigurare generală directă (JO 1973, L 228, p. 3, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 14).

6      Directiva de modificare a Directivei 92/49/CEE a Consiliului și a Directivelor 2002/83/CE, 2004/39/CE, 2005/68/CE și 2006/48/CE în ceea ce privește normele de procedură și criteriile de evaluare aplicabile evaluării prudențiale a achizițiilor și majorărilor de participații în sectorul financiar (JO 2007, L 247, p. 1).

7      JO 2009, L 335, p. 1.

8      JO 2000, C 43, p. 5.

9      CEBS/2008/214, CEIOPS‑3L3‑19/08, CESR/08‑543b. Denumite în continuare „Liniile directoare din 18 iulie 2008”.

10      Supliment ordinar la GURI nr. 239 din 13 octombrie 2005.

11      Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, devenit IVASS.

12      Denumită în continuare „ASF”.

13      Articolul 8 alineatul (1) litera (a) din Directiva 73/239.

14      Articolul 8 alineatul (1) litera (b) din Directiva 73/239.

15      120/78, EU:C:1979:42.

16      Articolul 40 alineatul (4) din Directiva 92/49.

17      Articolul 40 alineatul (5) din Directiva 92/49.

18      Articolul 40 alineatul (5) din Directiva 92/49.

19      Articolul 40 alineatul (5) din Directiva 92/49.

20      Articolul 40 alineatul (5) din Directiva 92/49.

21      JO 1990, C 244, p. 28.

22      Articolul 35 alineatul (2) prima teză din Propunerea Comisiei.

23      Sublinierea noastră.

24      Sublinierea noastră.

25      Articolul 35 alineatul (2) a doua teză din Propunerea Comisiei.

26      Articolul 35 alineatul (2) a treia teză din Propunerea Comisiei.

27      Hotărârea din 13 mai 1997, Germania/Parlamentul și Consiliul (C‑233/94, EU:C:1997:231, punctul 64).

28      Hotărârea din 13 mai 1997, Germania/Parlamentul și Consiliul (C‑233/94, EU:C:1997:231, punctul 64).

29      Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270, punctul 115).

30      Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270, punctul 117).

31      Instituită prin Regulamentul (UE) nr. 1094/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității europene de supraveghere (Autoritatea europeană de asigurări și pensii ocupaționale), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/79/CE a Comisiei (JO 2010, L 331, p. 48), AEAPO, conform articolului 1 alineatele (2) și (3) din Regulamentul (UE) nr. 1092/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudențială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar și de înființare a unui Comitet european pentru risc sistemic (JO 2010, L 331, p. 1), face parte din Sistemul european de supraveghere financiară (SESF), al cărui scop este de a asigura supravegherea sistemului financiar al Uniunii.

32      Decizia EIOPA‑14‑267 a președintelui AEAPO privind deschiderea unei anchete în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 1094/2010.

33      33/74, EU:C:1974:131.

34      Hotărârea din 3 decembrie 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, punctul 13).

35      A se vedea în special Hotărârea din 9 martie 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punctul 24).

36      A se vedea în special Hotărârea din 2 mai 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, punctul 24, în care Curtea a considerat că un angajator poate prezenta elemente de probă care oferă, după caz, instanței naționale posibilitatea de a constata existența unui comportament abuziv sau fraudulos care rezultă din faptul că un lucrător, deși menționează o incapacitate de muncă cu ajutorul unui certificat medical întocmit în străinătate, nu este în realitate bolnav), și Hotărârea din 9 martie 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punctul 24).

37      A se vedea în special Hotărârea din 2 mai 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, punctul 25), și Hotărârea din 9 martie 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punctul 25).

38      A se vedea în special Hotărârea din 10 septembrie 1996, Comisia/Belgia (C‑11/95, EU:C:1996:316, punctul 65 și jurisprudența citată).

39      A se vedea în special Hotărârea din 9 martie 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punctul 25), și Hotărârea din 21 iulie 2011, Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, punctul 25).

40      Existența unei asemenea interdicții care îl afectează pe domnul Lentini în urma sancțiunilor pronunțate împotriva sa este evidențiată în mod explicit în decizia de trimitere [punctul 1.2 litera (b)].

41      Josserand, L., De lʼesprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de lʼabus des droits, ediția a doua, Dalloz, Paris, 2006.

42      A se vedea în special Hotărârea din 3 iulie 2014, Kamino International Logistics și Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 și C‑130/13, EU:C:2014:2041, punctul 30 și jurisprudența citată).

43      A se vedea în special Hotărârea din 3 iulie 2014, Kamino International Logistics și Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 și C‑130/13, EU:C:2014:2041, punctul 31 și jurisprudența citată).