CELEX: 61998CJ0413
Language: fr
Date: 2001-01-25 00:00:00
Title: Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 25 janvier 2001. # Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contre Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª. # Demande de décision préjudicielle: Supremo Tribunal Administrativo - Portugal. # Fonds social européen - Certification factuelle et comptable - Pouvoir de certification - Limtes. # Affaire C-413/98.

Avis juridique important

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61998J0413

Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 25 janvier 2001.  -  Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contre Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª.  -  Demande de décision préjudicielle: Supremo Tribunal Administrativo - Portugal.  -  Fonds social européen - Certification factuelle et comptable - Pouvoir de certification - Limtes.  -  Affaire C-413/98.  

Recueil de jurisprudence 2001 page I-00673

SommairePartiesMotifs de l'arrêtDécisions sur les dépensesDispositif
Mots clés

1. Politique sociale - Fonds social européen - Concours au financement d'actions de formation professionnelle - Certification par les États membres de l'exactitude factuelle et comptable des demandes de paiement du solde - Notion - Portée(Règlement du Conseil n° 2950/83, art. 5, § 4, et 6, § 1)2. Politique sociale - Fonds social européen - Concours au financement d'actions de formation professionnelle - Notion de «dépenses inéligibles» - Décision d'inéligibilité - Compétence exclusive de la Commission - Effets de la réduction ou de la suppression du concours communautaire sur le montant du solde de la contribution nationale(Règlement du Conseil n° 2950/83, art. 1er et 6)3. Politique sociale - Fonds social européen - Concours au financement d'actions de formation professionnelle - Remboursement, à la demande de l'État membre concerné, à titre conservatoire, de la contribution nationale et du concours communautaire - Admissibilité - Application du droit national4. Politique sociale - Fonds social européen - Concours au financement d'actions de formation professionnelle - Certification par les États membres de l'exactitude factuelle et comptable des demandes de paiement du solde - Réexamen postérieur desdites demandes - Admissibilité(Règlement du Conseil n° 2950/83, art. 5, § 4; décision de la Commission 83/673, art. 7) 

Sommaire

1. Un État membre, lorsqu'il procède, par application de l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83, portant application de la décision 83/516 concernant les missions du Fonds social européen, à la certification des comptes qui lui sont présentés par le bénéficiaire d'un concours financier du Fonds social européen, ne saurait se contenter de procéder à une simple vérification technique des dépenses engagées, mais doit, au contraire, s'assurer de l'adéquation des dépenses à la réalité de l'action entreprise, aux prix des biens et des services sur le marché national ainsi que du caractère raisonnable de l'imputation des coûts dans une structure complexe. Il doit donc s'assurer, d'une part, que les dépenses engagées par le bénéficiaire du concours présentent un «caractère raisonnable» et, d'autre part, que ce dernier a fait preuve d'une «bonne gestion financière».Cela étant, il n'en reste pas moins vrai que c'est la Commission qui, conformément à l'article 6, paragraphe 1, dudit règlement, prend la décision finale et assure seule, à l'égard des bénéficiaires, la responsabilité juridique d'une telle décision. Dès lors, puisque la décision finale d'octroi du concours communautaire appartient exclusivement à la Commission, laquelle appliquera les mêmes critères à l'égard des opérateurs économiques des différents États membres, le risque d'un traitement différencié se trouvera écarté.( voir points 27, 30-32, disp. 1 )2. Il ressort du règlement n° 2950/83, portant application de la décision 83/516 concernant les missions du Fonds social européen, que doivent être qualifiées de «dépenses inéligibles» non seulement les dépenses qui ne peuvent pas être financées par le Fonds social européen en vertu de l'article 1er de ce règlement, mais également celles qui, bien qu'éligibles sur ce fondement, ne peuvent, en vertu de l'article 6 dudit règlement, être prises en compte dans l'apurement final au motif que l'utilisation du concours du Fonds n'a pas été conforme aux conditions fixées par la décision d'agrément. Dans ce cadre, la décision des autorités compétentes d'un État membre de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable d'une partie des dépenses afférentes à une action de formation cofinancée par le Fonds social européen, au motif qu'elles sont injustifiées ou disproportionnées, doit être considérée comme une proposition adressée à la Commission de considérer ces dépenses comme inéligibles. Aussi, la réduction ou la suppression de la contribution nationale proposée par les autorités compétentes d'un État membre à la suite de la décision de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable de certaines dépenses doit-elle faire l'objet d'une décision finale de la Commission qui porte sur la partie de la contribution correspondant au concours du Fonds social européen. Cette décision finale d'agrément du solde prise par la Commission conditionne le montant du solde de la contribution nationale.( voir points 36, 40, 48, disp. 2-3 )3. Le droit communautaire ne s'oppose pas à ce que les autorités compétentes d'un État membre exigent le remboursement, à titre purement conservatoire, de la contribution nationale et du concours du Fonds social européen avant que la Commission n'adopte sa décision finale d'agrément du solde. La possibilité pour ces autorités de réclamer un tel remboursement relève du droit national.( voir points 56-57, disp. 4 )4. La certification factuelle et comptable des indications contenues dans la demande de paiement du solde d'une action de formation, au sens de l'article 5, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement n° 2950/83, portant application de la décision 83/516 concernant les missions du Fonds social européen, n'interdit pas à un État membre de procéder à un réexamen postérieur de la demande de paiement du solde et de présenter à la Commission, le cas échéant, une demande révisée en proposant une réduction du concours. Lorsqu'elles usent de cette faculté, les autorités nationales compétentes ne procèdent nullement à une seconde certification factuelle et comptable, au sens dudit article, mais exercent le pouvoir qui leur est accordé par l'article 7 de la décision 83/673, concernant la gestion du Fonds social européen.( voir points 61-62, disp. 5 ) 

Parties

Dans l'affaire C-413/98,ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), par le Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entreDirectora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE)etFrota Azul-Transportes e Turismo Lda,une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de la décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, concernant les missions du Fonds social européen (JO L 289, p. 38), du règlement (CEE) n° 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application de la décision 83/516 (JO L 289, p. 1), et de la décision 83/673/CEE de la Commission, du 22 décembre 1983, concernant la gestion du Fonds social européen (FSE) (JO L 377, p. 1),LA COUR (sixième chambre),composée de MM. C. Gulmann, président de chambre, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen et Mme F. Macken (rapporteur), juges,avocat général: M. J. Mischo,greffier: M. R. Grass,considérant les observations écrites présentées:- pour le gouvernement portugais, par MM. L. I. Fernandes et L. Claudino de Oliveira, en qualité d'agents,- pour la Commission des Communautés européennes, par Mme T. Figueira et M. K. Simonsson, en qualité d'agents,vu le rapport du juge rapporteur,ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 13 juillet 2000,rend le présentArrêt 

Motifs de l'arrêt

1 Par ordonnance du 27 octobre 1998, parvenue à la Cour le 20 novembre suivant, le Supremo Tribunal Administrativo a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), sept questions préjudicielles sur l'interprétation de la décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, concernant les missions du Fonds social européen (JO L 289, p. 38), du règlement (CEE) n° 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application de la décision 83/516 (JO L 289, p. 1), et de la décision 83/673/CEE de la Commission, du 22 décembre 1983, concernant la gestion du Fonds social européen (FSE) (JO L 377, p. 1).2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant la société Frota Azul-Transportes e Turismo Lda (ci-après «Frota Azul») à la Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (département chargé des affaires du Fonds social européen, ci-après le «DAFSE»), au sujet du refus de cette dernière de certifier certaines dépenses engagées par Frota Azul et de sa décision d'exiger, par conséquent, de celle-ci la restitution des sommes perçues au titre du concours du Fonds social européen (ci-après le «FSE») et du budget national de la sécurité sociale.La réglementation communautaire3 L'article 2 de la décision 83/516 dispose:«1. Le concours du Fonds est octroyé pour des actions réalisées par des opérateurs relevant aussi bien du droit public que du droit privé.2. Les États membres intéressés garantissent la bonne fin des actions. Toutefois, cette disposition n'est pas applicable aux actions pour lesquelles le concours du Fonds couvre la totalité des dépenses éligibles.»4 L'article 5, paragraphes 1, 2 et 5, de la décision 83/516 prévoit:«1. Sans préjudice des dispositions des paragraphes suivants, le concours du Fonds est octroyé à raison de 50 % des dépenses éligibles, sans qu'il puisse toutefois dépasser le montant de la contribution financière des pouvoirs publics de l'État membre intéressé.2. Dans le cas d'actions réalisées en faveur de l'emploi dans les régions caractérisées par un déséquilibre particulièrement grave et prolongé de l'emploi, à définir par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, le concours du Fonds est majoré de 10 %.[...]5. Le concours du Fonds ne peut pas aboutir à un surfinancement des dépenses éligibles.»5 Selon l'article 1er du règlement n° 2950/83, peuvent faire l'objet du concours du FSE les seules dépenses destinées à couvrir, notamment, le revenu de personnes faisant l'objet d'actions de formation professionnelle ainsi que les coûts de préparation, de fonctionnement et de gestion d'actions de formation professionnelle.6 L'article 5, paragraphe 4, de ce même règlement prévoit:«Les demandes de paiement du solde contiennent un rapport détaillé sur le contenu, les résultats et les aspects financiers de l'action concernée. L'État membre certifie l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement.»7 L'article 6 du règlement n° 2950/83 dispose:«1. Lorsque le concours du Fonds n'est pas utilisé dans les conditions fixées par la décision d'agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l'État membre concerné l'occasion de présenter ses observations.2. Les sommes versées qui n'ont pas été utilisées dans les conditions fixées par la décision d'agrément donnent lieu à répétition. L'État membre intéressé est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées pour des actions auxquelles s'applique la garantie visée à l'article 2 paragraphe 2 de la décision 83/516/CEE. Dans la mesure où il verse à la Communauté les sommes à rembourser par les responsables financiers de l'action, l'État membre est subrogé dans les droits de la Communauté.»8 L'article 7 de ce même règlement prévoit:«1. Sans préjudice des contrôles effectués par les États membres, la Commission peut procéder à des vérifications sur place.2. Les vérifications du contenu d'une demande de paiement peuvent être effectuées par un sondage représentatif. La Commission, avant d'opérer une vérification, arrête, en concertation avec l'État membre intéressé, le taux de sondage en fonction des conditions matérielles et techniques de l'action concernée. Dans la mesure où le sondage conduit à une réduction, celle-ci est appliquée proportionnellement à l'ensemble du montant dont le paiement est demandé, après que l'État membre a pu présenter ses observations.3. L'État membre veille à ce que la Commission ait accès aux informations nécessaires pour apprécier les objectifs et le contenu des demandes, le déroulement, le financement et les résultats des actions. Les États membres tiennent à la disposition de la Commission les éléments justificatifs de la certification prévue à l'article 5 paragraphes 2 et 4.4. L'État membre concerné apporte à la Commission l'aide nécessaire pour réaliser la vérification. La Commission avise l'État membre de la vérification en temps utile. Des représentants de l'État membre peuvent y participer.5. À la demande de la Commission et avec l'accord de l'État membre concerné, des vérifications sont effectuées par les autorités compétentes de cet État. Des représentants de la Commission peuvent y participer.»9 La décision 83/673, qui concerne la gestion du FSE, dispose, en son article 1er, paragraphe 2, premier tiret, que les demandes de paiement de solde visées à l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83 doivent être introduites au moyen du formulaire figurant à l'annexe 2 de ladite décision.10 Aux termes de l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la décision 83/673:«1. Les demandes de paiement des États membres doivent parvenir à la Commission dans un délai de dix mois après la date de fin des actions. Le paiement du concours pour lequel la demande est présentée après l'expiration de ce délai est exclu.2. Les avances doivent être restituées lorsque les coûts de l'action visée ne peuvent pas être justifiés au moyen du formulaire de l'annexe 2 dans les trois mois suivant la fin du délai de dix mois visé au paragraphe 1.»11 Enfin, l'article 7 de cette même décision prévoit:«Lorsque la gestion d'une action pour laquelle un concours a été accordé fait l'objet d'une enquête en raison d'une présomption d'irrégularité, l'État membre en avertit la Commission sans délai.»Le litige au principal et les questions préjudicielles12 En 1987, Frota Azul s'est portée candidate, conjointement avec d'autres entreprises, à des concours financiers du FSE et du budget national de la sécurité sociale en vue de réaliser, en 1988, des actions de formation professionnelle.13 Après avoir réalisé les actions pour lesquelles elle avait préalablement obtenu un agrément, Frota Azul a présenté une demande de paiement du solde des aides nationale et communautaire.14 Le directeur général du DAFSE, qui représente la République portugaise dans les matières relatives au FSE, a certifié les dépenses présentées et a communiqué la demande au FSE en 1989.15 Toutefois, en raison du nombre élevé de demandes de concours du FSE en vue du financement d'actions mises en oeuvre par des opérateurs publics ou privés sur lesquelles le DAFSE devait se prononcer, ce n'est qu'en 1995 que celui-ci, après avoir procédé au réexamen du dossier, a indiqué que les montants qu'il pouvait désormais certifier étaient inférieurs à ceux qui avaient été auparavant communiqués à la Commission.16 À l'issue de ce réexamen, le DAFSE a refusé de certifier certaines dépenses et a décidé que, sans préjudice des décisions finales que la Commission serait amenée à prendre sur les demandes de paiement de solde, Frota Azul devait restituer la somme de 3 777 465 PTE afférente à la liquidation du solde des aides du FSE et du budget national de la sécurité sociale.17 Frota Azul a introduit un recours à l'encontre de cette décision devant le Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Portugal), qui l'a annulée.18 Ce Tribunal a jugé, en effet, que le fait pour le DAFSE de certifier l'exactitude factuelle et comptable de dépenses était une activité de pure vérification technique préparant la décision finale qui incombe exclusivement à la Commission, en sorte que le DAFSE, en considérant que certaines sommes n'étaient pas éligibles en raison de la prise en considération de critères de raisonnabilité et de bonne gestion financière, avait excédé ses compétences.19 Le DAFSE s'est pourvu contre ce jugement devant le Supremo Tribunal Administrativo, qui a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:«1) Dans le cadre de l'application du règlement n° 2950/83 du Conseil, la décision de l'État membre de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable d'une partie des dépenses d'une action de formation cofinancée par le FSE, parce qu'elles ne correspondent pas aux prix réels des biens et des services sur le marché national, parce qu'elles présentent des prix de services supérieurs aux prix maximaux fixés dans l'État membre, parce qu'elles imputent des frais administratifs excessifs, parce qu'elles présentent des quantités et types de matériaux consommés qui n'ont pas de rapport avec l'action ou dans des quantités non justifiées par cette action concrète, ou pour des raisons analogues, doit-elle être considérée comme une décision d'inéligibilité des dépenses, ou est-ce au contraire une décision qui se borne à certifier négativement l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans la demande de paiement, au sens de l'article 5, paragraphe 4, seconde phrase, de ce règlement?2) La réduction de la contribution nationale décidée par l'organe national compétent dans la phase d'apurement et de paiement du solde, à la suite de la décision de ne pas certifier une partie de certaines dépenses pour les motifs indiqués dans la question précédente, entraîne-t-elle, en vertu des dispositions combinées des articles 5, paragraphe 4, et 7, paragraphe 1, première phrase, du règlement n° 2950/83 et de l'article 5, paragraphes 1 et 5, de la décision 83/516, la réduction correspondante et proportionnelle de l'aide communautaire, de telle manière que le réexamen par les organes communautaires de la correction ou de l'exactitude factuelle et comptable de ces dépenses, pour permettre que le FSE contribue encore intégralement à cette ou à ces dépenses, est inutile et irréalisable?3) De la même manière, lorsqu'un État membre décide, après avoir décelé de graves irrégularités qui affectent tout le cadre dans lequel le financement a été apprécié et accordé, de supprimer l'aide nationale après la demande de paiement de solde prévue à l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83, qu'une partie de l'action de formation ait été développée ou qu'il n'y ait eu qu'un simulacre d'action, l'organe de gestion du FSE ne dispose-t-il plus d'aucune marge d'appréciation et n'est-il plus justifié qu'il prenne une décision finale, parce que toute possibilité de contribution communautaire à cette action est irrémédiablement exclue, et aussi parce que l'effet juridique prévu, la suppression de l'aide, s'est déjà produit, même au niveau communautaire, du simple fait que l'organe national a statué en ce sens, en liaison avec le fonctionnement nécessaire et automatique de la forclusion prévue à cet effet dans les articles précités du règlement n° 2950/83 et de la décision 83/516 et dans les dispositions générales figurant dans ces textes du droit communautaire qui régissent la participation au financement et le concours du Fonds, ces conditions n'étant plus réunies en l'espèce?4) Le fait de certifier l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement doit-il être entendu comme exclusif de tout jugement sur l'adéquation des dépenses à la réalité de l'action entreprise, aux prix des biens et des services sur le marché national, à la raisonnabilité de l'imputation des coûts dans une structure complexe, et comme devant donc se borner à la vérification formelle que les dépenses présentées se rapportent aux types de dépenses agréés, qu'elles restent dans les limites globales de chaque poste et qu'elles sont comptabilisées à partir de documents formellement acceptables et selon les règles de comptabilité applicables?5) L'application aux dépenses effectuées de critères d'appréciation de leur bien-fondé, tendant à vérifier si elles correspondent à la réalité des prix du marché, à l'imputation correcte des frais administratifs à l'intérieur de l'entreprise qui a conduit la formation, s'il est déraisonnable de consommer certaines quantités de matériel, ou même un certain type de matériel (par exemple plus coûteux que d'autres, tout aussi appropriés) pour effectuer une action de formation concrète, impose-t-elle que cette appréciation soit réservée aux organes communautaires, de manière à ce que ces critères soient identiques et que tous les opérateurs économiques soient ainsi soumis à l'intérieur de la Communauté à un traitement égal, avec la répercussion que cela implique sur l'interprétation et l'application de l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83?6) La compétence réservée à la Commission, à l'exclusion de tout autre organe, de suspendre, réduire ou supprimer le concours du Fonds, qui découle de l'article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, s'étend-elle à la suspension, à la réduction ou à la suppression de la contribution nationale par l'organe national qui gère les aides à la formation?Si le droit communautaire n'empêche pas l'organe compétent au niveau national de suspendre, réduire ou supprimer l'aide nationale, l'adoption d'une telle décision après la demande de paiement de solde a-t-elle ainsi des effets immédiats et automatiques sur la partie correspondante du concours communautaire, et ouvre-t-elle en outre la possibilité que l'organe national exige le remboursement immédiat- de la contribution nationale?- de la contribution nationale et du concours communautaire?Ou, au contraire, le droit communautaire impose-t-il obligatoirement que l'organe national se borne à ne pas certifier certaines dépenses et attende une décision finale de la Commission et qu'il ne puisse exiger qu'alors le remboursement de quelque montant que ce soit qui aurait été avancé au titre du solde de l'action, parce que c'est alors seulement que, les conditions requises ratione temporis pour agir étant réunies, il serait légitimement compétent pour statuer sur la répétition ou le remboursement de ce qui a été indûment fourni ou versé?7) La certification factuelle et comptable des indications contenues dans la demande de paiement de solde d'une action de formation, à laquelle se réfère l'article 5, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement n° 2950/83, ne peut-elle être valablement effectuée qu'en remplissant la case 18 du formulaire constituant l'annexe 2 de la décision 83/673/CEE de la Commission du 22 décembre 1983 lors de la remise de la demande de paiement de solde, conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphes 2, premier tiret, 3 et 4, et de l'article 6, paragraphes 1 et 2, de cette même décision, ou s'agit-il de dispositions relatives à de simples formalités de la procédure interorganique, inopposables à l'extérieur et non substantielles, qui n'excluent pas la possibilité que ce même organe effectue ultérieurement une certification différente de la première dans un document autonome ou dans un formulaire de substitution, dès lors qu'il se conforme dans chaque cas à la nature juridique des actes en cause et observe les limites et conditions posées par la loi nationale pour la modification en cause?»Sur les quatrième et cinquième questions20 Par ses quatrième et cinquième questions, qu'il convient d'examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi demande en substance si le fait par l'État membre concerné de certifier l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement du solde doit, aux fins de l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83, être entendu comme incluant l'appréciation de l'adéquation ou du bien-fondé des dépenses engagées.21 Selon le gouvernement portugais, cette opération de certification ne peut se réduire à une simple vérification comptable, mais implique, au contraire, un jugement sur le caractère éligible ou inéligible des dépenses reprises dans la demande de paiement, afin de pouvoir attester à la Commission la véracité et la légalité des éléments qui y figurent de manière à ce que les coûts réels de l'action entreprise coïncident avec les coûts certifiés.22 La Commission partage cette analyse et rappelle que les bénéficiaires d'un concours du FSE doivent signer un document d'acceptation par lequel ils déclarent s'engager à utiliser les aides conformément aux dispositions nationales et communautaires ainsi que dans le respect des éléments qui ont été décisifs pour l'adoption de la décision d'agrément de leurs dossiers.23 Elle précise toutefois que la décision de certification prise par les autorités nationales compétentes ne la lie pas et ne préjuge pas sa décision finale.24 À cet égard, il convient de relever que les autorités compétentes des États membres, en raison de leur proximité avec les opérateurs économiques bénéficiaires d'aides, doivent mettre en oeuvre les programmes d'aide communautaire sous le contrôle de la Commission.25 Dans cette optique, il y a lieu de rappeler, tout d'abord, que l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83 prévoit que les demandes de paiement du solde contiennent un rapport détaillé sur le contenu, les résultats et les aspects financiers de l'action concernée. Ensuite, conformément à l'article 2, paragraphe 2, de la décision 83/516, les États membres intéressés doivent garantir la bonne fin des actions. Enfin, selon l'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, tant les États membres que la Commission peuvent contrôler l'utilisation du concours financier accordé.26 En outre, l'article 2 du règlement financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 356, p. 1), précise que «[l]es crédits budgétaires doivent être utilisés conformément à des principes d'économie et de bonne gestion financière».27 Il s'ensuit que, eu égard au système de contrôle d'attribution des fonds publics communautaires, l'État membre, lorsqu'il procède à la certification des comptes qui lui sont présentés par le bénéficiaire d'un concours financier du FSE, ne saurait se contenter de procéder à une simple vérification technique des dépenses engagées, mais doit, au contraire, s'assurer de l'adéquation des dépenses à la réalité de l'action entreprise, aux prix des biens et des services sur le marché national ainsi que du caractère raisonnable de l'imputation des coûts dans une structure complexe. Il doit donc s'assurer, d'une part, que les dépenses engagées par le bénéficiaire du concours présentent un «caractère raisonnable» et, d'autre part, que ce dernier a fait preuve d'une «bonne gestion financière».28 Cette interprétation est au demeurant corroborée par l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 2950/83, selon lequel les vérifications peuvent être effectuées par un sondage représentatif. Si la certification opérée par l'État membre concerné était une simple vérification technique, la Commission serait alors contrainte de procéder à des contrôles systématiques.29 Dans la mesure où, ainsi qu'il a été constaté, la certification factuelle et comptable doit également inclure l'appréciation, par l'État membre concerné, de l'adéquation et du bien-fondé des dépenses, la juridiction de renvoi se demande si, dans une telle hypothèse, il n'existe pas un risque que, en fonction des États membres, les critères d'appréciation ne soient pas appliqués de manière identique aux opérateurs économiques.30 À cet égard, il suffit d'indiquer que, ainsi que la Cour l'a déjà jugé dans l'arrêt du 24 octobre 1996, Commission/Lisrestal e.a. (C-32/95 P, Rec. p. I-5373, point 29), s'il est vrai qu'une décision de suspension, de réduction ou de suppression d'un concours communautaire peut parfois refléter une appréciation et une évaluation effectuées par les autorités nationales compétentes, il n'en reste pas moins vrai que c'est la Commission qui, conformément à l'article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, prend la décision finale et assure seule, à l'égard des bénéficiaires, la responsabilité juridique d'une telle décision.31 Dès lors, puisque la décision finale d'octroi du concours communautaire appartient exclusivement à la Commission, laquelle appliquera les mêmes critères à l'égard des opérateurs économiques des différents États membres, le risque d'un traitement différencié se trouvera écarté.32 Il y a donc lieu de répondre aux quatrième et cinquième questions que le fait par l'État membre concerné de certifier l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement du solde doit, aux fins de l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83, être entendu comme incluant l'appréciation de l'adéquation et du bien-fondé des dépenses engagées.Sur la première question33 Par sa première question, qu'il convient d'examiner en second lieu, la juridiction de renvoi demande en substance si la décision des autorités compétentes d'un État membre de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable d'une partie des dépenses afférentes à une action de formation cofinancée par le FSE, au motif qu'elles sont injustifiées ou disproportionnées, doit être considérée comme une décision d'inéligibilité.34 Selon le gouvernement portugais, dans la mesure où l'article 5, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83 emploie le terme «certifie», l'État membre ne doit pas se contenter d'émettre un avis. Le refus du DAFSE de certifier une partie des dépenses constituerait une décision d'inéligibilité, en sorte que la Commission ne pourrait plus connaître de l'éligibilité des dépenses non certifiées, mais devrait se contenter de vérifier celles que le DAFSE a approuvées.35 À cet égard, il convient, à titre liminaire, de déterminer ce que recouvre la notion de «dépenses inéligibles».36 Ainsi que l'ont à juste titre indiqué la Commission et le gouvernement portugais, il ressort du règlement n° 2950/83 que doivent être qualifiées de telles non seulement les dépenses qui ne peuvent pas être financées par le FSE en vertu de l'article 1er de ce règlement, mais également celles qui, bien qu'éligibles sur ce fondement, ne peuvent, en vertu de l'article 6 dudit règlement, être prises en compte dans l'apurement final au motif que l'utilisation du concours du FSE n'a pas été conforme aux conditions fixées par la décision d'agrément.37 Dès lors, doivent être considérées comme inéligibles les dépenses qui n'ont pas été acceptées au motif que les concours financiers n'ont pas été utilisés dans les conditions fixées dans la décision d'agrément.38 Cependant, contrairement à ce qu'a soutenu le gouvernement portugais, il convient de rappeler, ainsi qu'il a été indiqué au point 30 du présent arrêt, que la Commission est seule compétente pour suspendre, réduire ou supprimer un concours communautaire dans le cadre du FSE.39 Dans ces conditions, les dépenses déclarées inéligibles par les autorités compétentes de l'État membre concerné ne le deviendront définitivement que si la Commission adopte une décision en ce sens. Lors de la vérification par la Commission, l'État membre concerné devra, notamment en vertu de l'article 7, paragraphe 4, du règlement n° 2950/83, apporter l'aide nécessaire à la Commission, ce qui implique que cette dernière pourra demander audit État de lui fournir des explications quant à son refus de certifier certaines dépenses.40 Il y a donc lieu de répondre à la première question que la décision des autorités compétentes d'un État membre de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable d'une partie des dépenses afférentes à une action de formation cofinancée par le FSE, au motif qu'elles sont injustifiées ou disproportionnées, doit être considérée comme une proposition adressée à la Commission de considérer ces dépenses comme inéligibles.Sur les deuxième et troisième questions ainsi que sur la première partie de la sixième question41 Par ses deuxième et troisième questions ainsi que par la première partie de sa sixième question, qu'il convient d'examiner en troisième lieu, la juridiction de renvoi demande en substance, d'une part, si la réduction ou la suppression de la contribution nationale décidée par les autorités compétentes d'un État membre à la suite de la décision de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable de certaines dépenses entraîne, respectivement, la réduction correspondante et proportionnelle ou la suppression du concours communautaire et, d'autre part, si la décision de la Commission de réduire ou de suspendre le concours communautaire étend ses effets à la contribution nationale.42 Selon le gouvernement portugais, si la décision finale sur la demande de paiement du solde relève de la compétence de la Commission, cette décision dépend de la certification préalable, par l'État membre concerné, des dépenses présentées par le bénéficiaire d'un concours financier. Le refus par l'État membre de certifier certaines dépenses, et donc d'allouer une partie de la contribution nationale, ferait obstacle à un financement correspondant du FSE. En effet, dans la mesure où l'État membre détiendrait une compétence exclusive pour accorder une contribution nationale, la Commission ne saurait être habilitée à revenir sur une telle décision et à imposer une charge financière au détriment du budget de l'État membre concerné.43 Cette argumentation ne saurait être accueillie.44 En effet, la Cour a déjà jugé, dans l'ordonnance du 12 novembre 1999, Branco/Commission (C-453/98 P, Rec. p. I-8037, point 88), que, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2950/83, c'est la Commission qui prend la décision finale et assume seule, à l'égard des bénéficiaires, la responsabilité juridique d'une telle décision. La Cour en a déduit que la certification du DAFSE ne constitue pas un acte qui lie la Commission.45 Dès lors, ainsi que l'a à juste titre indiqué la Commission, les autorités nationales compétentes en matière de concours dans le cadre du FSE présentent une proposition de réduction ou de suppression, qui porte sur la contribution nationale et, par voie de conséquence, en application de l'article 5, paragraphe 1, de la décision 83/516, sur le concours communautaire, proposition qui doit faire l'objet d'une décision finale de la Commission, laquelle ne porte que sur le concours du FSE.46 Par conséquent, la décision finale d'agrément du solde prise par la Commission conditionne le montant du solde de la contribution nationale.47 Cette interprétation est corroborée, d'une part, par l'article 7, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement n° 2950/83, selon lequel la réduction opérée par la Commission à l'occasion d'un contrôle est appliquée proportionnellement à l'ensemble du montant dont le paiement est demandé et, d'autre part, par l'article 5, paragraphe 5, de la décision 83/516, selon lequel le concours du FSE ne peut pas aboutir à un surfinancement des dépenses éligibles.48 Il convient dès lors de répondre aux deuxième et troisième questions, ainsi qu'à la première partie de la sixième question, que la réduction ou la suppression de la contribution nationale proposée par les autorités compétentes d'un État membre à la suite de la décision de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable de certaines dépenses doit faire l'objet d'une décision finale de la Commission qui porte sur la partie de l'aide correspondant au concours du FSE. Cette décision finale d'agrément du solde prise par la Commission conditionne le montant du solde de la contribution nationale.Sur la seconde partie de la sixième question49 Par la seconde partie de sa sixième question, la juridiction de renvoi demande en substance si le droit communautaire s'oppose à ce que les autorités compétentes d'un État membre exigent le remboursement, à titre purement conservatoire, de la contribution nationale et du concours du FSE avant que la Commission n'adopte sa décision finale.50 Selon le gouvernement portugais, dans la mesure où, en vertu de l'article 6, paragraphe 2, du règlement n° 2950/83, l'État membre est subsidiairement responsable des sommes indûment perçues, il peut ordonner le remboursement desdites sommes à la suite de la décision de refus de certification ou de la décision finale de la Commission.51 La Commission fait valoir que ce n'est qu'à partir de sa décision finale que les autorités nationales compétentes peuvent, à titre définitif, réclamer le remboursement des sommes indûment perçues. Toutefois, avant l'adoption de cette décision finale, le droit communautaire ne s'opposerait pas à un tel remboursement à titre conservatoire. Une telle question relèverait du seul droit interne de chaque État membre.52 Cette dernière interprétation doit être retenue.53 En effet, ainsi qu'il a été indiqué au point 44 du présent arrêt, la décision de suspendre, de réduire ou de supprimer un concours du FSE relève de la compétence exclusive de la Commission.54 S'agissant du remboursement, à titre purement conservatoire, d'une partie ou de la totalité du concours financier accordé, aucune disposition de droit communautaire ne s'oppose à ce que les autorités nationales compétentes l'exigent.55 Au contraire, dans la mesure où l'article 6, paragraphe 2, du règlement n° 2950/83 prévoit que l'État membre est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment perçues, celui-ci peut avoir un intérêt légitime, notamment en cas de risque de faillite du bénéficiaire du concours financier, à en exiger le remboursement, à titre conservatoire, afin d'éviter d'avoir à en supporter éventuellement la charge, à la suite de la décision finale de la Commission.56 Dans ces conditions, la possibilité pour les autorités nationales compétentes de réclamer, à titre purement conservatoire, le remboursement de sommes qu'elles considèrent comme ayant été indûment perçues relève du droit national.57 Il convient dès lors de répondre à la seconde partie de la sixième question que le droit communautaire ne s'oppose pas à ce que les autorités compétentes d'un État membre exigent le remboursement, à titre purement conservatoire, de la contribution nationale et du concours du FSE avant que la Commission n'adopte sa décision finale.Sur la septième question58 Par sa septième question, la juridiction de renvoi demande en substance si la certification factuelle et comptable des indications contenues dans la demande de paiement du solde d'une action de formation, au sens de l'article 5, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement n° 2950/83, interdit à un État membre de procéder à un réexamen postérieur de la demande de paiement du solde.59 À cet égard, il convient de rappeler que l'article 6 de la décision 83/673 prévoit que les demandes de paiement du solde doivent parvenir à la Commission dans un délai de dix mois après la fin des actions de formation et que tout paiement du concours pour lequel la demande est présentée après l'expiration de ce délai est exclu. Si des contrôles de régularité ne pouvaient être effectués qu'avant la certification factuelle et comptable d'une demande de paiement du solde, il pourrait arriver que l'État membre ne soit pas en mesure de présenter cette demande à la Commission dans le délai de dix mois, de sorte que le paiement du solde du concours serait exclu. Ainsi, il peut être de l'intérêt du bénéficiaire du concours que la certification factuelle et comptable d'une demande de paiement du solde soit transmise à la Commission avant le contrôle de régularité ou avant l'achèvement de celui-ci (voir ordonnance Branco/Commission, précitée, point 77).60 Dans ces conditions, rien ne s'oppose à ce que les autorités nationales compétentes contrôlent, après la date de certification factuelle et comptable d'une demande de paiement du solde, l'exactitude des indications contenues dans ladite demande (voir, en ce sens, ordonnance Branco/Commission, précitée, point 78).61 Lorsqu'elles exercent ce contrôle, les autorités nationales compétentes ne procèdent nullement à une seconde certification factuelle et comptable, au sens de l'article 5, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement n° 2950/83, mais exercent le pouvoir qui leur est accordé par l'article 7 de la décision 83/673.62 Il convient dès lors de répondre à la septième question que la certification factuelle et comptable des indications contenues dans la demande de paiement du solde d'une action de formation, au sens de l'article 5, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement n° 2950/83, n'interdit pas à un État membre de procéder à un réexamen postérieur de la demande de paiement du solde et de présenter à la Commission, le cas échéant, une demande révisée en proposant une réduction du concours. 

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens63 Les frais exposés par le gouvernement portugais ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. 

Dispositif

Par ces motifs,LA COUR (sixième chambre),statuant sur les questions à elle soumises par le Supremo Tribunal Administrativo, par ordonnance du 27 octobre 1998, dit pour droit:1) Le fait par l'État membre concerné de certifier l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement du solde doit, aux fins de l'article 5, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application de la décision 83/516/CEE concernant les missions du Fonds social européen, être entendu comme incluant l'appréciation de l'adéquation et du bien-fondé des dépenses engagées.2) La décision des autorités compétentes d'un État membre de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable d'une partie des dépenses afférentes à une action de formation cofinancée par le Fonds social européen, au motif qu'elles sont injustifiées ou disproportionnées, doit être considérée comme une proposition adressée à la Commission des Communautés européennes de considérer ces dépenses comme inéligibles.3) La réduction ou la suppression de la contribution nationale proposée par les autorités compétentes d'un État membre à la suite de la décision de ne pas certifier l'exactitude factuelle et comptable de certaines dépenses doit faire l'objet d'une décision finale de la Commission qui porte sur la partie de l'aide correspondant au concours du Fonds social européen. Cette décision finale d'agrément du solde prise par la Commission conditionne le montant du solde de la contribution nationale.4) Le droit communautaire ne s'oppose pas à ce que les autorités compétentes d'un État membre exigent le remboursement, à titre purement conservatoire, de la contribution nationale et du concours du Fonds social européen avant que la Commission n'adopte sa décision finale.5) La certification factuelle et comptable des indications contenues dans la demande de paiement du solde d'une action de formation, au sens de l'article 5, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement n° 2950/83, n'interdit pas à un État membre de procéder à un réexamen postérieur de la demande de paiement du solde et de présenter à la Commission, le cas échéant, une demande révisée en proposant une réduction du concours.