CELEX: 61995CC0261
Language: da
Date: 1997-01-23
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 23. januar 1997. # Rosalba Palmisani mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Frosinone - Italien. # Socialpolitik - Beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens - Direktiv 80/987/EØF - Medlemsstatens ansvar, når et direktiv er gennemført for sent - Passende erstatning - Præklusiv frist. # Sag C-261/95.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61995C0261

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 23. januar 1997.  -  Rosalba Palmisani mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).  -  Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Frosinone - Italien.  -  Socialpolitik - Beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens - Direktiv 80/987/EØF - Medlemsstatens ansvar, når et direktiv er gennemført for sent - Passende erstatning - Præklusiv frist.  -  Sag C-261/95.  

Samling af Afgørelser 1997 side I-04025

Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning1 I denne sag har Pretura di Frosinone forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal, hvorved det oenskes oplyst, om den praeklusive frist, lovgiver i Italien har fastsat i forbindelse med for sen gennemfoerelse af direktiv 80/987/EOEF (1) i italiensk ret for at anlaegge erstatningssager, som skal goere det muligt for borgere, der har lidt skade i den periode, hvori direktivet endnu ikke var gennemfoert, at opnaa erstatning, er i overensstemmelse med faellesskabsretten. 2 Sagen her er saaledes forbundet med de forenede sager C-94/95 og C-95/95, Bonifaci m.fl. og Berto m.fl., hvori jeg i dag fremsaetter mine forslag til afgoerelse. I disse sager angik de forelagte spoergsmaal de materielle erstatningsbetingelser, hvorimod de i den foreliggende sag angaar de formelle betingelser. 3 Den retlige baggrund er den samme i de to sager. Der er dels tale om direktivet, dels om bekendtgoerelse nr. 80/1992, hvorved direktivet er blevet gennemfoert i italiensk ret. De relevante bestemmelser i disse retsakter er omtalt i mit forslag til afgoerelse i sagen Bonifaci m.fl. (2), hvortil jeg henviser for at undgaa gentagelser. Af samme grund henviser jeg til problemstillingen, saaledes som jeg har udviklet den dér, vedroerende betingelserne for en korrekt gennemfoerelse af et direktiv i national ret, naar gennemfoerelsen sker for sent (3). II - Faktiske omstaendigheder 4 Som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, havde Rosalba Palmisani fra den 10. september 1979 til den 17. april 1985 loennet beskaeftigelse som arbejdstager i virksomheden Vamar, hvis indehaver var Adriano Veglianti, der blev erklaeret konkurs ved afgoerelse truffet af Tribunale di Frosinone den 17. april 1985 (4). 5 I loebet af de sidste tolv maaneder foer konkursen erhvervede sagsoegeren et tilgodehavende i form af loen og anden form for vederlag til et samlet beloeb paa 8 496 528 LIT, hvoraf hun kun modtog 334 870 LIT ved den endelige udlodning af boet. 6 Ved bekendtgoerelse nr. 80/1992 om gennemfoerelsen af direktivet i italiensk ret har lovgiver dels fastsat det garantibeloeb, der fremtidig skal udbetales til arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (artikel 2, stk. 1-6), og dels bestemt, at dette garantibeloeb skal danne grundlaget for beregning af den erstatning, der skal betales til skadelidte som foelge af, at direktivet var blevet gennemfoert for sent, samt at erstatningssagerne skal anlaegges senest et aar efter bekendtgoerelsens ikrafttraedelse (artikel 2, stk. 7). 7 Den 13. oktober 1994, dvs. cirka halvandet aar efter udloebet af denne frist og to et halvt aar efter vedtagelsen af bekendtgoerelsen, anlagde Palmisani erstatningssag for Pretura di Frosinone mod INPS, der er den institution, hvis opgave det er at betale de i italiensk ret hjemlede erstatningsbeloeb (5). 8 Efter sin egen forklaring anlagde sagsoegeren denne sag for sent, fordi den italienske lovgivning var uklar, for det foerste for saa vidt angaar spoergsmaalet, hvilken juridisk person der var forpligtet til at betale erstatningen, og for det andet for saa vidt angaar spoergsmaalet, hvilken ret der var kompetent i disse sager. Sagsoegeren har ligeledes gjort gaeldende, at fremgangsmaaden for behandlingen af erstatningssagen og saerlig den praeklusive frist paa et aar, der er fastsat for sagsanlaeg, var mindre gunstig end de former for sagsbehandling, der er fastsat i italiensk ret for tilsvarende krav. 9 Den forelaeggende ret har bedoemt og delvis forkastet disse anbringender. Saerlig fremgaar det efter den forelaeggende rets opfattelse klart af bestemmelserne i bekendtgoerelsen og praksis ved de italienske retter, at sagen i det foreliggende tilfaelde skulle anlaegges mod INPS. Stadig ifoelge samme kendelse skulle der ej heller herske nogen tvivl om, hvilken ret der var kompetent (i det foreliggende tilfaelde Pretura). Men selv om der havde hersket tvivl, kan denne ikke have nogen foelge med henblik paa afbrydelsen af den praeklusive frist for sagsanlaeg, fordi en sag anlagt ved en ret, der erklaerer sig inkompetent, i medfoer af det i italiensk ret knaesatte princip »translatio judicii«, paa visse betingelser kan fortsaettes ved den kompetente ret. 10 Derimod deler den forelaeggende ret sagsoegerens tvivl om foreneligheden med faellesskabsretten af de bestemmelser om sagsbehandlingen, som lovgiver i Italien har fastsat for anlaeggelse af erstatningssag. 11 Saerlig bemaerker den forelaeggende ret, at den frist paa et aar, der er fastsat for sagsanlaeg, i artikel 2, stk. 7, i bekendtgoerelsen, ikke kan hverken suspenderes eller afbrydes, og at den, som har ladet fristen udloebe uden at anlaegge sag, har fortabt sit krav paa erstatning. Under disse omstaendigheder er bekendtgoerelsen mindre gunstig end den, der vedroerer »tilsvarende« former for behandling af sager om tilsvarende krav i italiensk ret. Til sammenligning anfoerer den forelaeggende ret foelgende procedurer: a) Sager inden for det almindelige system i bekendtgoerelsen (systemet »ifoelge den almindelige ordning«) om tilkendelse af socialsikringsydelser fra garantifonden, for hvilke der ligeledes gaelder en frist paa et aar, men som dog er en foraeldelsesfrist (6) og ikke en praeklusiv frist, og b) det almindelige erstatningssoegsmaal ifoelge artikel 2043 ff. i den italienske codice civile, for hvilket der gaelder en foraeldelsesfrist paa fem aar. Denne frist kan afbrydes udenretsligt, ligesom den kan suspenderes i medfoer af artikel 2941 ff. i codice civile. Som den forelaeggende ret bemaerker, er alle »krav« om betaling af ydelser fra et organ, der ifoelge loven er forpligtet til at udbetale erstatning, nu underlagt en praeklusiv frist paa et aar. 12 For at kunne tage stilling til foreneligheden med faellesskabsretten af de formkrav, der gaelder for anlaeggelsen af den her omhandlede erstatningssag har den forelaeggende ret under disse omstaendigheder stillet foelgende praejudicielle spoergsmaal, der falder i tre led: »Er det foreneligt med en korrekt fortolkning af traktatens artikel 5, saaledes som denne maa forstaas i lyset af de principper, Domstolen har fastslaaet i de afgoerelser, der er omtalt i denne kendelses praemisser, at en medlemsstat i sin lovgivning om procesregler, der gaelder for borgere, som har ret til erstatning i henhold til faellesskabsretten som foelge af manglende gennemfoerelse af direktiver, som ikke er umiddelbart anvendelige, kraever, at skadelidte anlaegger en sag, for hvilken der gaelder en praeklusiv frist paa ét aar fra ikrafttraedelsen af de paagaeldende interne retsforskrifter, hvorimod der for erstatningssoegsmaal vedroerende tab uden for kontrakt efter medlemsstatens nationale ret normalt gaelder en foraeldelsesfrist paa fem aar, og der for soegsmaal med paastand om tilkendelse af sociale sikringsydelser efter den ordning, der foelger af den fuldstaendige gennemfoerelse af direktivet, gaelder en etaarsfrist, som er en foraeldelsesfrist, saaledes at der med hensyn til beskyttelsen af rettigheder, som foelger af faellesskabsretten, er indfoert en processuel ordning, der paa de naevnte punkter adskiller sig fra 'tilsvarende' soegsmaal og retsmidler, der er fastsat i medlemsstatens nationale ret, idet det dog maa understreges, at der for soegsmaal med paastand om tilkendelse af ydelser, som udbetales af det organ, der efter loven er forpligtet til at erstatte tabet, efter medlemsstatens nationale ret paa nuvaerende tidspunkt gaelder en praeklusiv frist paa et aar? Har de nationale retsinstanser i givet fald pligt til at undlade at anvende en saadan praeklusiv frist og derved give skadelidte borgere mulighed for at anlaegge sag efter udloebet af etaarsfristen og eventuelt inden for den femaarige foraeldelsesfrist, der gaelder for almindelige erstatningssoegsmaal, eller inden for den etaarsforaeldelsesfrist, der gaelder for soegsmaal vedroerende sociale sikringsydelser efter ordningen?« III - Formaliteten 13 INPS har bemaerket, at der ikke med henblik paa besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal kraeves andre oplysninger om faellesskabsretten end dem, der findes i dom af 19. november 1991 i sagen Francovich m.fl. (herefter »Francovich I-dommen«) (7), at man anmoder Domstolen om at tage stilling til de paagaeldende nationale reglers forenelighed med faellesskabsretten, selv om den ikke er kompetent hertil, at Domstolen ikke er kompetent til at fortolke bestemmelser i et direktiv, der ikke har direkte virkning, saaledes som det er tilfaeldet med de her omhandlede bestemmelser i direktivet, og at Italiens Corte costituzionale allerede har afsagt dom vedroerende gyldigheden af artikel 2, stk. 7. 14 Disse synspunkter er reelt de samme, som er gjort gaeldende af INPS i de forenede sager C-94/95 og C-95/95, Bonifaci m.fl., og de boer forkastes af de samme grunde, som jeg har redegjort for i mit forslag til afgoerelse i de naevnte sager (8). 15 For saa vidt som INPS naermere haevder, at Pretura, dersom der naeredes tvivl om gyldigheden af den omtvistede nationale bestemmelse, paa ny burde henvende sig til den hoejere instans inden for domstolsordningen (Corte costituzionale) og ikke gaa uden om denne, maa dette anbringende afvises, fordi det paa grundlag af national ret foerer til at forkaste enhver rets mulighed for i medfoer af traktatens artikel 177 at henvende sig direkte til Domstolen vedroerende loesning af faellesskabsretlige problemer (9). IV - Det praejudicielle spoergsmaal 16 Faellesskabsretten, og saerlig direktiverne, der efter traktatens artikel 189, stk. 3, bestemmer det resultat, som skal opnaas, men overlader det til medlemsstaterne at bestemme form og midler for gennemfoerelsen, indeholder i det vaesentlige materielle regler. Selv naar disse tillaegger den enkelte borger rettigheder, indeholder de ikke bestemte procedureregler for, hvorledes disse rettigheder skal goeres gaeldende, og saa meget mindre for, hvorledes ydelser i henhold til dem skal kraeves ved de nationale domstole. Yderligere har det ikke ved traktaten »vaeret meningen at skabe andre soegsmaalsmuligheder ved de nationale domstole med henblik paa gennemfoerelsen af faellesskabsretten end dem, som findes i national ret« (10). Naar der ikke findes saadanne regler i faellesskabsretten, maa man foelgelig anvende de regler, der findes i den nationale retsorden. 17 Medlemsstaternes selvstaendige kompetence paa sagsbehandlingsomraadet er dog ikke ubegraenset. Under hensyntagen til principperne om faellesskabsrettens forrang og fulde effektivitet maa nationale procedureregler for, hvorledes rettigheder, der er tillagt ved faellesskabsretten, goeres gaeldende, for det foerste ikke vaere mindre gunstige end dem, som gaelder for lignende krav eller sager af internretlig karakter, og skal for det andet opfylde et vist minimum af betingelser for at vaere effektive. 18 Ifoelge Domstolens faste praksis gaelder den regel, at det, »naar der ikke er udstedt faellesskabsbestemmelser paa omraadet, tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsaette de processuelle regler for sagsanlaeg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som faellesskabsrettens direkte virkning medfoerer for borgerne. Disse processuelle regler maa dog ikke vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og de maa heller ikke i praksis goere det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at udnytte de rettigheder, der tillaegges i henhold til Faellesskabets retsorden« (11). 19 Det samme gaelder for saa vidt angaar de processuelle regler vedroerende den erstatning, som skal betales paa grund af kraenkelse af rettigheder, der er tillagt ved faellesskabsretten. Som fastslaaet af Domstolen maa »de formelle og materielle betingelser i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab ikke vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og ikke vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning« (12). 20 Den konkrete kontrol med en national procesretlig regels overensstemmelse med ovenstaaende regler hoerer under de nationale retters kompetence, og det er »i medfoer af det i traktatens artikel 5 angivne princip om samarbejde medlemsstaternes nationale retter, der skal sikre de retsundergivne den retsbeskyttelse, som foelger af faellesskabsrettens direkte virkning« (13). Dersom den nationale ret konstaterer, at den nationale regel ikke ud fra dette synspunkt er i samklang med faellesskabsretten, skal den tilsidesaette denne regel (14). 21 Men den abstrakte kontrol af ovennaevnte bestemmelser hoerer under Domstolen, der inden for rammerne af et praejudicielt spoergsmaal, som forelaegges i medfoer af artikel 177, skal sikre en ensartet anvendelse af faellesskabsretten (15). 22 Med henblik herpaa tages der ikke isoleret stilling til den paagaeldende procesregel, men den anbringes i sin processuelle sammenhaeng. Som fastslaaet af Domstolen skal ogsaa »med henblik paa anvendelsen af disse principper ... hvert enkelt tilfaelde, hvor der opstaar spoergsmaal om, hvorvidt en national processuel bestemmelse goer det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at anvende faellesskabsretten, bedoemmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forloeb og dens saerlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser. Under denne synsvinkel skal der i givet fald tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den nationale retspleje, bl.a. kontradiktionsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmaessig sagsbehandling« (16). 23 Karakteristisk er det tilfaelde, hvor der i national ret var fastsat en frist paa tres dage, efter udloebet af hvilken et nyt klagepunkt, med stoette i faellesskabsretten ikke laengere kunne paaberaabes for foerste gang ved appelretten, hvilket var til hinder for inddragelsen af punktet af rettens egen drift. Domstolen fandt, at »selv om en frist paa tres dage, som paalaegges borgerne, ikke i sig selv er kritisabel« (17), maatte de saerlige omstaendigheder i forbindelse med den omhandlede procedure dog fremhaeves, og om det forhold, at de nationale domstole ikke af egen drift kunne inddrage anbringender, der stoettes paa faellesskabsretten, som f.eks. retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmaessig sagsbehandling, fastslog Domstolen, at faellesskabsretten var til hinder for anvendelsen af en processuel regel af denne art »under omstaendigheder som dem, der goer sig gaeldende for proceduren i hovedsagen« (18). 24 Yderligere anerkender Domstolen paa grundlag af lignende kriterier for saa vidt angaar de praeklusive frister for sagsanlaeg paa beskatningsomraadet, »at det er foreneligt med faellesskabsretten, at der af retssikkerhedshensyn fastsaettes rimelige soegsmaalsfrister til beskyttelse af baade den afgiftspligtige og den paagaeldende myndighed« (19). Som Domstolen ligeledes har fastslaaet, opfylder ogsaa »fastsaettelse af rimelige praeklusive soegsmaalsfrister de to naevnte betingelser« (20). 25 Til trods herfor er det ikke tilstraekkeligt, at den nationale retsplejeregel er »rimelig«, og at den ikke »i sig selv er kritisabel«. Den maa ej heller - og disse betingelser er kumulative - vaere mindre gunstig end dem, der gaelder for tilsvarende krav af intern retlig beskaffenhed, som er underkastet tilsvarende sagsbehandling. Dette kraever, at man foretager en sammenligning af de tilsvarende processuelle regler med henblik paa at efterproeve, om den sagsbehandling, der indeholder den paagaeldende regel, nemlig den sag, hvorunder en ret, der er tillagt ved faellesskabsretten, kan goeres gaeldende, eventuelt er mindre gunstig end en tilsvarende sagsbehandling, som goer det muligt at goere en ret gaeldende, der stoettes paa intern ret. 26 Denne sammenligning skal saaledes ske af to ens forhold. For eksempelvis at sammenligne retsplejeregler skal de regler, der paaberaabes, i overensstemmelse med det allerede anfoerte for det foerste vaere ens, og for det andet maa de retsplejeregler, som sammenlignes, ikke betragtes isoleret, men i sammenhaeng med den sagsbehandling, hvori de indgaar, og for det tredje maa der ikke vaere tale om en hvilken som helst form for sagsbehandling, men tilsvarende former for sagsbehandling. 27 Under disse omstaendigheder skal man sammenligne en ret med en tilsvarende ret, en retsplejeregel med en tilsvarende regel og en form for sagsbehandling med en tilsvarende form. Der kan ikke vaere tale om at sammenligne usaedvanlige regler eller regler, der betragtes loesrevet fra sammenhaengen med den sagsbehandling, hvortil de hoerer, eller regler, der hoerer under andre former for sagsbehandling, som f.eks. fremgangsmaader i forvaltningsretssager med fremgangsmaader inden for den borgerlige retspleje. 28 Jeg gaar herefter over til gennemgangen af det praejudicielle spoergsmaal og spoergsmaalet om etaarsfristen for anlaeggelse af erstatningssagen. I overensstemmelse med det ovenfor anfoerte skal det foerst undersoeges, om denne frist i praksis goer det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at anlaegge erstatningssag. 29 Sagsoegeren i hovedsagen har paa samme maade som for den forelaeggende ret fortsat gjort gaeldende, at den paagaeldende bestemmelse i italiensk ret i denne sag har gjort det umuligt rettidigt at anlaegge sag paa grund af den usikkerhed, der herskede vedroerende den myndighed, over for hvilken kravet skulle rejses, og vedroerende spoergsmaalet, hvilken ret der var kompetent til at paakende det. 30 Det skal bemaerkes, at parterne ifoelge fast praksis i den i traktatens artikel 177 omhandlede procedure alene opfordres til at udtale sig (21) inden for de retlige rammer, der er afstukket af den nationale ret (22), uden at de kan aendre de praejudicielle spoergsmaal i deres skriftlige indlaeg (23). 31 Da den forelaeggende ret som allerede naevnt (24) har forkastet disse anbringender, kan de ikke tages i betragtning. 32 For saa vidt angaar laengden af den praeklusive frist for anlaeggelse af erstatningssagen, nemlig ét aar fra datoen ikrafttraedelsen af den italienske bekendtgoerelse, hvori fristen er fastsat, kan denne ikke i sig selv betragtes saaledes, at den goer det uforholdsmaessigt vanskeligt eller saa meget mindre goer det praktisk talt umuligt at anlaegge sag. 33 Som bemaerket af den italienske regering skaber selve offentliggoerelsen af bekendtgoerelsen nemlig en formodning for, at de beroerte parter har faaet kendskab til udgangspunktet for beregningen af fristen og dennes udloeb. Ved udvisning af en blot elementaer omhu (25) kunne og burde de have udoevet deres rettigheder. 34 I den henseende er der ligeledes grund til at vurdere den italienske regerings argument, hvorefter det var absolut noedvendigt at fastsaette denne frist for omsider at goere en ende paa den usikkerhed, der havde hersket vedroerende retsforhold, som var stiftet mange aar i forvejen, dvs. siden den 23. oktober 1983 (hvor direktivet burde have vaeret gennemfoert i italiensk ret). 35 For saa vidt angaar den forelaeggende rets sammenligning mellem krav og »tilsvarende« fremgangsmaader i italiensk ret, er der grund til at bemaerke foelgende: Som sagsoegeren i hovedsagen og Kommissionen med rette har anfoert i deres skriftlige indlaeg, er det almindelige system i bekendtgoerelsen for saa vidt angaar garantien og erstatningen for fortidens undladelser to forskellige ordninger, der har forskellige formaal og anviser forskellige fremgangsmaader. Den foerste af disse er administrativ, foreskriver fremsaettelse af et krav til forvaltningen (Garantifonden) og omhandler udbetaling af den i loven omhandlede garanti, hvorimod den anden er judiciel; den begynder med anlaeggelse af erstatningssag og tilsigter skadesloesholdelse af borgere, der har lidt tab som foelge af den for sene gennemfoerelse af direktivet. Som foelge heraf er de paagaeldende krav ikke ens beskafne, og det samme gaelder fremgangsmaaderne for at goere dem gaeldende; foelgelig kan man, som jeg allerede har bemaerket (26), ikke sammenligne den frist, der er fastsat for henholdsvis det krav, der fremsaettes over for forvaltningen, og den frist, der gaelder for anlaeggelse af erstatningssag. 36 For saa vidt angaar den femaarige foraeldelsesfrist, der gaelder for anlaeggelse af sager om erstatning uden for kontraktforhold ifoelge de almindelige retsregler, er de forhold, som naevnes af den forelaeggende ret, ikke tilstraekkelige til at muliggoere en sammenligning med den her omtvistede frist. Selv om man antager, at Pretura sigter til statens ansvar uden for kontraktforhold, kan dette som bekendt goeres gaeldende i en lang raekke forskellige tilfaelde (tab som foelge af skadevoldende handlinger, fejl begaaet af offentligt ansatte under udoevelsen af deres hverv, ulovlige administrative handlinger - eller undladelser - vedtagelse af forfatningsstridige love, mv.), og de rettigheder, der affoedes heraf, kan ligeledes vaere af hoejst forskellig beskaffenhed. 37 Den nationale domstol maa derfor (ved en afgraensning) koncentrere sin undersoegelse om en ret, der ligner den, som agtes gjort gaeldende i den foreliggende sag, og derefter undersoege, hvorledes denne ret er stillet (eller ville vaere stillet) i proceduremaessig henseende i den interne retsorden. 38 Den her omhandlede ret er et krav paa erstatning i anledning af, at direktivet ikke er blevet rettidigt gennemfoert i italiensk ret, samt at borgerne som foelge heraf ikke rettidigt har kunnet drage fordel af den i direktivet omhandlede garanti. Alene den italienske domstol er i stand til at tage stilling til, hvilken ret der ville svare til denne ret til erstatning i italiensk ret. 39 Dersom man dog skulle anvise den forelaeggende ret noget, der kunne tjene til sammenligning, ville der efter min mening vaere tale om et ansvar uden for kontraktforhold som foelge af for sen fastsaettelse af en administrativ retsforskrift i medfoer af en bemyndigelseslov. I de retssystemer, hvori man kender ordningen med bemyndigelse ved lov, som f.eks. det italienske (artikel 76 i den italienske forfatning), kan en lov i stoerre eller mindre omfang regulere et givet retsomraade, hvorefter man bemyndiger forvaltningen til at fastsaette supplerende eller mere detaljerede regler. Denne fremgangsmaade har en vis lighed med systemet ifoelge traktatens artikel 189, stk. 3, hvorefter direktivet fastsaetter det tilsigtede maal og eventuelt indeholder materielle regler, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen. Foelgelig kan den forelaeggende ret eventuelt undersoege, i hvilke processuelle former borgere, der har lidt skade som foelge af, at forvaltningen har undladt rettidigt at fastsaette en administrativ bekendtgoerelse i medfoer af en bemyndigelseslov, der tillaegger borgerne rettigheder, kan anlaegge erstatningssager mod staten. 40 Da den forelaeggende ret ikke har angivet den fremgangsmaade, der skal foelges med henblik paa at tage stilling til, i hvilket omfang de oevrige processuelle frister, som kendes i national ret, »svarer til« de omtvistede friser, er der ikke grund til nedenfor at undersoege de alternative loesninger, den forelaeggende ret kan vaelge, og foelgelig ej heller til at besvare det andet og det tredje led af spoergsmaalet. V - Forslag til afgoerelse Paa baggrund af de ovenfor anfoerte betragtninger foreslaar jeg det praejudicielle spoergsmaal besvaret som foelger: »Faellesskabsretten er paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke til hinder for fastsaettelse af en praeklusiv etaarsfrist for soegsmaal med paastand om erstatning under forhold som de i hovedsagen omhandlede, dog maa de formelle betingelser for at rejse det paagaeldende soegsmaal ikke vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.« (1) - Direktiv af 20.10.1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i forbindelse med arbejdsgivernes insolvens (EFT L 283, s. 23, herefter »direktivet«). (2) - Bestemmelserne i direktivet er gengivet i punkt 5 ff. i dette forslag. Bestemmelserne i bekendtgoerelsen er gengivet i punkt  15 ff. (3) - Se punkt 38 ff. i samme forslag. (4) - Det bemaerkes, at sagsoegeren havde en arbejdsaftale indtil datoen arbejdsgiverens konkurs. (5) - Se fodnote 7 i mit forslag til afgoerelse i sagen Bonifaci m.fl. (6) - Ifoelge forelaeggelseskendelsen skal det tages i betragtning, at denne foraeldelsesfrist i medfoer af artikel 2, stk. 5, i bekendtgoerelsen begynder at loebe fra datoen for indgivelsen af kravet om betaling af ydelserne. Jeg forstaar ikke, at denne foraeldelse - et begreb, der henhoerer under de almindelige retsgrundsaetninger, og som Domstolen derfor er bekendt med (jf. dom af 30.5.1989, sag 20/88, Roquette mod Kommissionen, Sml. s. 1553, praemis 12 og 13) - kan begynde at loebe fra denne dato, og ikke fra datoen for skadens indtraeden eller den dato, paa hvilken det er blevet muligt at rejse erstatningssag (jf. dom af 7.11.1985, sag 145/83, Adams mod Kommissionen, Sml. s. 3539). (7) - Forenede sager C-6/90 og C-9/90, Sml. I, s. 5357. (8) - Se punkt 27, 28 og 31-34. (9) - Se dom af 3.4.1968, sag 28/67, Molkerei, Sml. 1965-1968, s. 475, org. ref. Rec. s. 211. (10) - Dom af 7.7.1981, sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805, praemis 44. (11) - Dom af 14.12.1995, forenede sager C-430/93 og C-431/93, Van Schijndel og Van Veen, Sml. I, s. 4705, praemis 17. Se saerlig ligeledes domme af 6.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, praemis 5, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043, praemis 12-16, dom af 27.2.1980, sag 68/79, Just, Sml. s. 501, praemis 25, af 27.3.1980, sag 61/79, Denkavit italiana, Sml. s. 1205, praemis 23, af 9.11.1983, sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595, praemis 14, af 25.7.1991, sag C-208/90, Emmott, Sml. I, s. 4269, praemis 16, og af 14.12.1995, sag C-312/93, Peterbroeck, Sml. I, s. 4599, praemis 12. (12) - Se Francovich I-dommen (naevnt i fodnote 7, praemis 43, min fremhaevelse). Se tillige dom af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, praemis 67. (13) - Dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame, Sml. I, s. 2433, praemis 19. (14) - Jf. samme dom, praemis 21 og 23. (15) - Med henblik herpaa henviser Domstolen tilsyneladende til en hypotetisk procesregel, der har den nationale regels karakteristika, og under de forhold, som fremgaar af forelaeggelseskendelsen. Derefter tager Domstolen stilling til, om reglen er eller ikke er i overensstemmelse med faellesskabsretten under disse omstaendigheder. Paa grund af den almindelige og abstrakte karakter af vurderingen kan - og skal - den valgte loesning anvendes paa ethvert lignende tilfaelde. Paa den maade opnaar man en ensartet anvendelse af faellesskabsretten. (16) - Se de i fodnote 11 anfoerte domme i sagerne Peterbroeck (praemis 14) og Van Schijndel og Van Veen (praemis 19). (17) - Dommen i Peterbroeck-sagen (se fodnote 11, praemis 16, min fremhaevelse). (18) - Samme dom, praemis 20 og 21. (19) - Se dommen i Denkavit-sagen (fodnote 11, praemis 23, min fremhaevelse). Se tillige dommene (jf. fodnote 11) i Rewe-sagen, praemis 5, og Comet-sagen, praemis 17 og 18. (20) - Dommen i Emmott-sagen (jf. fodnote 11, praemis 17, min fremhaevelse). (21) - Dom af 19.1.1994, sag C-364/92, SAT Fluggesellschaft, Sml. I, s. 43, praemis 9. (22) - Se dom af 1.3.1973, sag 62/72, Bollmann, Sml. s. 269, praemis 4. (23) - Dom af 12.3.1996, sag C-297/94, Bruyère m.fl., Sml. I, s. 1551, praemis 19. (24) - Se punkt 9 ovenfor. (25) - Se dommen i sagen Brasserie du pêcheur, praemis 84, jf. fodnote 12 ovenfor. (26) - Se punkt 26 og 27 ovenfor.