CELEX: 52013PC0769
Language: nl
Date: 2013-11-06
Title: Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013 wat betreft de technische uitvoering van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering

|
			
		
		
		52013PC0769
		
			Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013 wat betreft de technische uitvoering van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering /* COM/2013/0769 final - 2013/0377 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	TOELICHTING
1.           ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
De wijziging van Doha
Tijdens de klimaatconferentie van Doha in
december 2012 hebben de 192 partijen bij het Protocol van Kyoto bij het
Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (hierna "het
Verdrag" genoemd) een wijziging van het protocol aangenomen[1]. Deze "wijziging van
Doha" stelt een tweede verbintenisperiode in het kader van het Protocol
van Kyoto in, die ingaat op 1 januari 2013 en afloopt op 31 december 2020. 
In het kader van de wijziging van Doha
verbinden de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland zich ertoe hun gemiddelde
jaarlijkse broeikasgasemissie in de periode 2013-2020 te beperken tot 80 %
van hun emissie in het referentiejaar (meestal 1990).[2] Deze verplichting is gebaseerd op
de emissiereductiedoelstellingen van het klimaat- en energiepakket dat in 2009
is aangenomen, met name op de EU-regeling voor de emissiehandel (EU-ETS) en de
beschikking inzake de verdeling van de inspanning[3]. Bij de berekening van de
verplichting is rekening gehouden met de verschillen in het toepassingsgebied
van de wetgeving van de Europese Unie en de tweede verbintenisperiode van het
Protocol van Kyoto[4].
Deze benadering stemt overeen met de conclusies van de Raad in maart 2012,
waarin wordt aangegeven dat de gezamenlijke verplichting van de Europese Unie,
haar lidstaten en IJsland gebaseerd moet zijn op het klimaat- en energiepakket,
maar ook dat de emissiereductieverplichtingen van individuele lidstaten in de
tweede verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto niet verder moeten gaan
dan de verplichtingen die in wetgeving van de Europese Unie zijn vastgesteld.
Deze benadering is gevolgd bij de gegevens die de Europese Unie en haar
lidstaten in april 2012 hebben ingediend met betrekking tot hun verplichtingen
voor een tweede verbintenisperiode.[5]
Tijdens de klimaatconferentie van Doha is
naast de wijziging van Doha ook een aantal besluiten aangenomen betreffende
technische aangelegenheden in verband met de uitvoering van de substantiële
mitigatieverbintenissen in de wijziging van Doha: deze omvatten besluiten in
verband met het boekhoudkundige beheer van Kyoto-eenheden bij de overgang van
de eerste naar de tweede verbintenisperiode en tijdens de tweede
verbintenisperiode (de besluiten 1/CMP.8 en 2/CMP.8).[6] Een andere reeks besluiten ter
aanvulling van het uitvoeringspakket wordt voorbereid en de Europese Unie
levert inspanningen om te zorgen dat deze worden aangenomen tijdens de
klimaatconferentie van Warschau in november 2013.
Gezamenlijke nakoming van de
verplichtingen van de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland
Artikel 4 van het Protocol van Kyoto
stelt de Partijen in staat hun respectieve verplichtingen gezamenlijk na te
komen. De Europese Unie en haar lidstaten hebben van deze optie gebruik gemaakt
toen zij het Protocol van Kyoto in 2002 hebben bekrachtigd en de eerste
verbintenisperiode ervan hebben uitgevoerd[7].
Tijdens de onderhandelingen over de wijziging van Doha hebben de Europese Unie
en haar lidstaten duidelijk gesteld dat zij opnieuw voornemens zijn om hun
verplichtingen voor de tweede verbintenisperiode gezamenlijk na te komen,
ditmaal samen met IJsland.
De partijen die zijn overeengekomen hun
verplichtingen gezamenlijk na te komen worden geacht aan hun verplichtingen te
hebben voldaan wanneer hun gezamenlijke verplichtingen zijn nagekomen (op basis
van hun totale broeikasgasemissies over de looptijd van de verbintenisperiode).
Wanneer zij er echter niet in slagen de gezamenlijke verplichtingen na te
komen, is elke partij verantwoordelijk voor haar emissieniveau zoals bepaald in
de overeenkomst inzake de gezamenlijke nakoming. Overeenkomstig het Protocol
van Kyoto moeten de partijen van een overeenkomst inzake gezamenlijke nakoming
daarom de respectieve emissieniveaus bepalen die aan elke partij bij de
overeenkomst inzake gezamenlijke nakoming zijn toegekend, en daarvan bij de
neerlegging van hun akten van aanvaarding kennisgeving doen.
De voorwaarden van de gezamenlijke nakoming
van de verplichtingen van de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland zijn
bepaald in bijlage I bij het voorstel voor een besluit van de Raad tot
vaststelling van de wijziging van Doha van het Protocol van Kyoto bij het
Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de
gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen.[8] Die voorwaarden worden tevens
opgenomen in de bilaterale overeenkomst met IJsland, waarvoor de Commissie in
juni 2013 bij de Raad een aanbeveling voor een onderhandelingsmandaat heeft
ingediend. Wanneer overeenstemming is bereikt over deze voorwaarden, met
inbegrip van de respectieve emissieniveaus, moet hiervan bij de gezamenlijke
neerlegging de akten van aanvaarding van de wijziging van Doha van de Europese
Unie, haar lidstaten en IJsland aan het VN-Raamverdrag inzake klimaatverandering
(UNFCCC) kennisgeving worden gedaan.
Boekhouding van emissies na 2012
Het bestaande uitvoerige boekhoudsysteem voor
emissies wordt in de tweede verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto
voortgezet en in zekere zin nog versterkt om ervoor te zorgen dat de prestaties
van de partijen transparant zijn en in overeenstemming zijn met hun
verbintenissen. Het systeem is gestoeld op het voorschrift dat voor elke partij
met verplichtingen een toegewezen hoeveelheid moet worden berekend. Deze toegewezen
hoeveelheid vertegenwoordigt het aantal ton emissies, uitgedrukt in
kooldioxide-equivalent (CO2-eq), dat elke partij tijdens de
verbintenisperiode mag uitstoten. Zij wordt toegekend in de vorm van toegewezen
eenheden (assigned amount units of AAU's) in het nationaal register van
elke partij. In overeenstemming met de overeenkomst inzake gezamenlijke
nakoming in bijlage II bij het voorstel voor een besluit van de Raad betekent
dit dat de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland elk voor zich de verantwoordelijkheid
dragen voor de verlening van AAU's in hun nationaal register, die hun
respectieve toegewezen hoeveelheden vertegenwoordigen.
Naast AAU's bevatten en registreren de
nationale registers ook transacties in eenheden die het gevolg zijn van het
gebruik van de flexibele mechanismen van het Protocol van Kyoto. Die omvatten
niet enkel AAU's, maar ook gecertificeerde emissiereducties (Certified
Emission Reductions of CER’s) voor projecten op het gebied van mechanismen
voor schone ontwikkeling, emissiereductie-eenheden (Emission Reduction Units
of ERU’s) voor projecten voor gemeenschappelijke uitvoering, en
verwijderingseenheden (removal units of RMU's) voor verwijderingen per
put. Voor transacties met deze eenheden gelden internationale voorschriften
zoals toelatingscriteria voor deelname aan de flexibele mechanismen en de
voorschriften met betrekking tot de reserve voor de verbintenisperiode (commitment
period reserve of CPR). Deze voorschriften bieden waarborgen tegen partijen
die te veel eenheden verkopen terwijl dit niet gerechtvaardigd is door de
daadwerkelijke emissiereducties van die partij. Voorts is er op de
klimaatconferentie van Doha overeenstemming bereikt over de regels met
betrekking tot de overgang van de eerste naar de tweede verbintenisperiode, met
name in verband met het overhevelen (sparen) van AAU-overschotten uit de eerste
verbintenisperiode.
Hoewel de nieuwe Kyotovoorschriften in
principe geen invloed hebben op de werking van de EU-ETS en de beschikking
inzake de verdeling van de inspanning, moet de interactie tussen het
boekhoudsysteem van het Protocol van Kyoto en de boekhoudkundige regels in het
kader van de wetgeving van de EU worden verduidelijkt en moet de uitvoering van
de Kyotovoorschriften worden afgestemd op de voorschriften van de EU-wetgeving.
Daarnaast zullen voor de uitvoering van de overeenkomst inzake gezamenlijke
nakoming nog meer technische regels moeten worden opgesteld.
Rechtsgrondslag voor de technische
uitvoering in de Europese Unie
Tijdens de eerste verbintenisperiode van het
Protocol van Kyoto (2008-2012) zijn de internationaal overeengekomen
voorschriften uitgevoerd door middel van de beschikking betreffende het
bewakingssysteem[9]
en de registerverordeningen die van toepassing zijn voor de tweede fase van de
EU-ETS (2008-2012).[10]
Deze voorschriften omvatten de boekhouding van emissies en eenheden, de
gezamenlijke nakoming van de EU, het vereiste beheer van eenheden met
betrekking tot de verplichtingen in het kader van het Protocol van Kyoto en de
interactie ervan met procedures voor het beheer van eenheden in het kader van
de EU-ETS. De registerverordeningen bevatten regels voor het boekhoudkundige
beheer voor de uitvoering van de EU-ETS en voor de uitvoering van de eerste
verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto. De registerverordening dit op
dit ogenblik van kracht is[11]
bevat enkel bepalingen voor het beheer van eenheden met betrekking tot de
uitvoering en de werking van fase drie van de EU-ETS en de beschikking inzake
de verdeling van de inspanning. Zij bevat geen reglementering voor de
boekhoudkundige voorschriften voor de technische uitvoering van het protocol na
2012.
Voor de uitvoering van het Protocol van Kyoto
na 2012 zal voor de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland een reeks
technische uitvoeringsbepalingen moeten worden opgesteld. De onlangs
vastgestelde verordening betreffende het bewakingssysteem[12] bevat geen rechtsgrondslag die
de Commissie in staat zou stellen dit te doen met betrekking tot de nationale
registers van de lidstaten. Daarom moet een wijziging van de verordening
betreffende het bewakingssysteem in de vereiste rechtsgrondslag voorzien.
2.           technische uitvoering van
het Protocol van Kyoto na 2012
Met het oog op de technische uitvoering van
het Protocol van Kyoto in de Europese Unie na 2012, de doeltreffende werking
van de gezamenlijke nakoming van de verplichtingen van de Europese Unie, haar
lidstaten en IJsland en de afstemming op de werking van de EU-ETS en de
beschikking inzake de verdeling van de inspanning zijn in de Europese Unie technische
uitvoeringsbepalingen noodzakelijk. Deze bepalingen moeten een aantal punten
behandelen, waaronder de volgende:
–                        
procedures voor het beheer van eenheden, waaronder
procedures voor transacties met Kyoto-eenheden (verlening, overdracht,
verwerving, annulering, afboeking, overheveling, vervanging of wijziging van de
vervaldatum) in en tussen nationale registers van de Europese Unie, haar
lidstaten en IJsland;
–                        
boekhoudkundige procedures met betrekking tot de
overgang van de eerste verbintenisperiode naar de tweede, met inbegrip van de
overheveling van overschotten aan AAU's, CER's en ERU's uit de eerste
verbintenisperiode naar de tweede;
–                        
het instellen en bijhouden van een reserve van
overschotten uit de vorige periode (previous period surplus reserve of
PPSR) en een reserve voor de verbintenisperiode (commitment period reserve
of CPR) voor iedere partij bij de overeenkomst inzake de gezamenlijke nakoming;
–                        
de heffing of het "aandeel in de
inkomsten", voor toepassing bij het verlenen van ERU's en bij de eerste
internationale overdracht van AAU's in de tweede verbintenisperiode.
Dit voorstel voor een verordening van het
Europees Parlement en de Raad vormt de basis voor de uitvoering van deze
technische aspecten in de Europese Unie door de vaststelling van wetgevingsbesluiten.
Procedures voor beheer van eenheden
De in dit voorstel beoogde gedelegeerde
handelingen zijn nodig om te waarborgen dat alle transacties met Kyoto-eenheden
in de nationale registers van de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland in
overeenstemming zijn met de gezamenlijke nakoming van hun verplichtingen. De
transacties omvatten de verlening, overdracht, verwerving, annulering, overheveling,
vervanging, intrekking en de wijziging van vervaldatum van eenheden. Tevens
moet een doeltreffende uitvoering van de procedures voor het beheer van
eenheden worden gewaarborgd voor de boekhouding van emissies en eenheden in het
kader van de EU-ETS en de beschikking inzake de verdeling van de inspanning.
Voor de overeenkomst inzake gezamenlijke nakoming voor de tweede
verbintenisperiode moeten de uitvoeringsbepalingen van het Protocol van Kyoto
in de Europese Unie nader worden gespecificeerd.
Bovendien wordt het beperkte gebruik van
Kyoto-eenheden om te voldoen aan de verbintenissen uit hoofde van de EU-wetgeving
toegestaan door zowel de EU-ETS als de beschikking inzake de verdeling van de
inspanning. Het is essentieel dat de technische uitvoering van de
Kyotovoorschriften in de Europese Unie de volledige flexibiliteit biedt zoals
die is bepaald in de wetgeving van de Unie, opdat deze eenheden in
overeenstemming met de EU-ETS toegankelijk zouden zijn voor de exploitanten en
lidstaten overeenkomstig hun verplichtingen uit hoofde van de beschikking
inzake de verdeling van de inspanning. Het is eveneens essentieel dat de
technische uitvoering beproefde boekhoudmethodes in stand houdt die van belang
zijn voor de afstemming van de uitvoeringsbepalingen op de EU-ETS en de
beschikking inzake de verdeling van de inspanning. Dit houdt onder meer in dat
een Kyoto-eenheid moet worden verleend of afgeboekt voor iedere verbonden
EU-eenheid die wordt gecreëerd of gebruikt om aan de voorschriften te voldoen. 
De in dit voorstel bedoelde gedelegeerde
handelingen moeten bovendien een doeltreffende reglementering vastleggen voor
het afboeken van eenheden na 2012: het bereiken van de gezamenlijke
verplichtingen is afhankelijk van het afboeken van eenheden door de Europese
Unie, door iedere lidstaat afzonderlijk en door IJsland, in overeenstemming met
hun respectieve emissieniveaus. Een coherente procedure voor het afboeken van
eenheden door de Unie, de lidstaten en IJsland en een duidelijke afbakening van
de eenheden die door elke partij moeten worden afgeboekt, zorgt ervoor dat door
de wetgeving van de Unie na te leven tevens de verplichtingen in het kader van
het Protocol van Kyoto worden nageleefd, en omgekeerd. Een dergelijke procedure
is zelfs noodzakelijk om de integriteit van de boekhouding in het kader van de
EU-ETS te waarborgen. Indien de exploitanten die onder de EU-ETS vallen hun
verbintenissen in dat kader nakomen, zal het er ook voor zorgen dat voor die
emissie geen verdere Kyoto-eenheden moeten worden verworven om te voldoen aan
de boekhoudkundige voorschriften voor de tweede verbintenisperiode. De in dit
voorstel bedoelde gedelegeerde handelingen zullen daarom waarborgen dat
emissies die onder de EU-ETS vallen tussen 1 januari 2012 en 31 december 2020
overeenkomen met de daaropvolgende afboeking van eenheden in de tweede
verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto. Het komt er dus op neer dat zij
zullen waarborgen dat een Kyoto-eenheid, die geldig is in de tweede
verbintenisperiode, wordt afgeboekt voor elke in de EU-ETS ingeleverde eenheid
voor emissies afkomstig van bronnen uit de lijst in bijlage A bij het Protocol
van Kyoto. Op vergelijkbare wijze zullen zij ook bepalen dat Kyoto-eenheden,
die geldig zijn in de tweede verbintenisperiode, worden afgeboekt voor emissies
en verwijderingen van de lidstaten en IJsland in sectoren die niet onder de
EU-ETS vallen, voor zover deze gassen, bronnen en putten onder het protocol
vallen.
Boekhoudkundige procedures met betrekking
tot de overgang van de eerste naar de tweede verbintenisperiode
Besluit 13/CMP.1, dat de belangrijkste
boekhoudkundige regels van het Protocol van Kyoto bevat,[13] stelt bepalingen vast die de
partijen toelaten om ERU's, CER's en AAU's over te hevelen naar de volgende
verbintenisperiode nadat voor alle partijen de beoordeling van de naleving is
afgerond. Overeenkomstig dit besluit kunnen ERU's en CER's worden overgedragen
tot een limiet die is vastgelegd op 2,5 % van de toegewezen hoeveelheid
van een partij. Verwijderingseenheden (RMU's), tijdelijke CER's (tCER's),
langetermijn-CER's (lCER's) en uit RMU's omgezette ERU's kunnen niet worden
overgedragen. Besluit 1/CMP.8 bevestigt de toepassing van deze voorschriften na
2012 en voegt daaraan het voorschrift toe dat overgedragen AAU's moeten worden
overgedragen naar de reserve van overschotten uit de vorige periode (PPSR) van
die partij.
Het percentage voor de limiet op de
overheveling van CER's en ERU's wordt toegepast op de toegewezen hoeveelheid,
en CER's en ERU's die gelden voor de eerste verbintenisperiode en die gebruikt
zijn om te voldoen in fase drie van de EU-ETS (2013-2020) worden bijgehouden in
het register van de Unie. Daarom is het cruciaal dat de limiet in de gehele
Europese Unie en in haar lidstaten zodanig wordt toegepast dat dergelijke
eenheden kunnen worden overgeheveld om daarna te worden afgeboekt. Voorts
moeten overeenkomstig de EU-ETS niet alleen door de partijen rekeningen worden
geopend en bijgehouden, maar ook door particuliere entiteiten. Voor zover de
posten in deze rekeningen CER's en ERU's bevatten, is het belangrijk
consistente regels op te stellen aan de hand waarvan de overhevelingsregels
optimaal kunnen worden toegepast. AAU's die emissierechten vertegenwoordigen
die zijn gespaard tussen fase twee en fase drie van de EU-ETS worden ook in het
register van de Unie opgenomen. De gedelegeerde handelingen moeten daarom ook
voorzien in voorschriften voor de toepassing van de overhevelingsregels voor
AAU's om te waarborgen dat de toepassing van het boekhoudsysteem van Kyoto
afgestemd is op dat van de EU-ETS en de beschikking inzake de verdeling van de
inspanning.
Het instellen en bijhouden van een
reserve van overschotten uit de vorige periode (PPSR) en een reserve voor de
verbintenisperiode (CPR) voor iedere partij van de overeenkomst inzake de
gezamenlijke nakoming
De in dit voorstel bedoelde gedelegeerde
handelingen moeten tevens specifieke bepalingen bevatten betreffende de werking
van de reserve voor de verbintenisperiode (CPR) in de nationale registers van
de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland. Het internationale voorschrift om
een CPR in te stellen en bij te houden maakt deel uit van de
verantwoordelijkheid van elke partij voor het beheer en de boekhouding met
betrekking tot de haar toegewezen hoeveelheid. Overeenkomstig internationale
besluiten is de CPR het laagste van hetzij 90 % van de initiële toegewezen
hoeveelheid, hetzij 100 % van haar meest recente herziene inventarisatie,
vermenigvuldigd met acht. De CPR is op elke partij bij de overeenkomst inzake
gezamenlijke nakoming afzonderlijk van toepassing. Aangezien de toegewezen
hoeveelheid van de lidstaten en IJsland enkel van toepassing is op sectoren die
niet onder de EU-ETS vallen, en de toegewezen hoeveelheid van de Unie van
toepassing is op de ETS-sectoren, zijn de in dit voorstel bedoelde gedelegeerde
handelingen nodig om een coherente benadering te bepalen voor de nauwkeurige
berekening en de transparante rapportage over de respectieve reserves voor de
verbintenisperiode van de Unie, haar lidstaten en Ĳsland.
Besluit 1/CMP.8 bepaalt dat elke partij in
haar nationaal register een rekening voor de reserve van overschotten uit de
vorige periode (PPSR) moet instellen en stelt de desbetreffende voorschriften
voor de PPSR vast als volgt: eenheden kunnen worden overgedragen tussen
PPSR-rekeningen, elke partij kan eenheden in haar eigen PPSR afboeken tot het
niveau waarmee de emissies in de tweede verbintenisperiode de toegewezen hoeveelheid
overschrijden; een partij kan tot 2 % van haar toegewezen hoeveelheid in
de voorgaande verbintenisperiode aan eenheden verwerven uit de PPSR van een
andere partij. De Europese Unie, haar lidstaten en IJsland zijn elk
afzonderlijk verantwoordelijk voor het instellen en bijhouden van een PPSR in
overeenstemming met de internationaal overeengekomen regeling en de voorwaarden
voor de gezamenlijke nakoming. Het is noodzakelijk dat het toepassingsgebied
van elke PPSR wordt vastgesteld krachtens de definitie van de emissieniveaus in
bijlage I bij het voorgestelde besluit van de Raad. Het is eveneens
noodzakelijk een gemeenschappelijke regeling vast te stellen voor de
openingsbalans,[14]
en voor het gebruik en het verwerven van eenheden in de PPSR's van de Europese
Unie, haar lidstaten en IJsland.
Aandeel in de inkomsten van toepassing op
AAU's en ERU's
Overeenkomstig Besluit 1/CMP.8 is de eerste
internationale overdracht van AAU's en de verlening van ERU's onderworpen aan
een heffing van 2 % op het aandeel in de inkomsten. Voor zover deze
heffing van toepassing is op de verlening van ERU's, valt deze onder de
verantwoordelijkheid van iedere lidstaat en IJsland. Voor zover de AAU-balansen
moeten worden bijgehouden om te waarborgen dat een geldige Kyoto-eenheid kan
worden afgeboekt voor elke eenheid die wordt gebruikt om te voldoen aan de
beschikking inzake de verdeling van de inspanning, moeten de in dit voorstel
bedoelde gedelegeerde handelingen echter waarborgen dat de boekhouding voor de
toepassing van de heffing op het aandeel in de inkomsten wordt afgestemd op de
voorschriften van de wetgeving van de Europese Unie.
3.           Juridische elementen van het
voorstel
Dit voorstel wijzigt de rechtsgrondslag uit de
verordening betreffende het bewakingssysteem en stelt de Commissie in staat om
in de EU-wetgeving via niet-wetgevingshandelingen voorschriften vast te stellen
met betrekking tot niet-essentiële onderdelen van de boekhouding van
Kyoto-eenheden na 2012. De essentiële onderdelen met betrekking tot de
verplichtingen van de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland, en de
uitvoering en de gezamenlijke nakoming ervan zijn vastgelegd in een aantal
rechtsinstrumenten, waaronder het afzonderlijke voorstel voor een besluit van
de Raad. Deze onderdelen komen ook aan bod in de bilaterale overeenkomst met
IJsland en zijn opgenomen in de wijziging van Doha en de bijbehorende besluiten
van de Conferentie van de Partijen waarin de Partijen bij dit Protocol
bijeenkomen, evenals in de verordening betreffende het bewakingssysteem en de
op grond daarvan aangenomen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen.
Vroeger werden dergelijke voorschriften op
grond van de voorgaande registerverordeningen vastgesteld via de procedure van
het comité regelgeving met toetsing. Zij waren gebaseerd op een rechtsgrondslag
uit de beschikking betreffende een bewakingssysteem. De rechtsgrondslag die het
mogelijk maakt in de eerste verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto
technische aangelegenheden met betrekking tot het beheer van eenheden uit te
voeren via de vaststelling van de registerverordeningen werd ontleend aan
artikel 3, lid 3 en artikel 6, lid 1 van de beschikking
beschikking betreffende het bewakingssysteem. Daarin werd onder meer verwezen
naar de noodzaak comitologiebepalingen aan te nemen ter uitvoering van de
rapportage betreffende de gegevens uit het nationaal register met betrekking
tot de verlening, de verwerving, het bezit, de overdracht, de annulering, de
intrekking, en de overheveling van toegewezen eenheden, verwijderingseenheden,
emissiereductie-eenheden en gecertificeerde emissiereducties tijdens het
voorgaande jaar. Het voorzag tevens in de goedkeuring van
comitologiemaatregelen met betrekking tot de verplichting van de Gemeenschap en
haar lidstaten om registers in te stellen en bij te houden "teneinde te
garanderen dat een nauwkeurige boekhouding wordt gevoerd van verlening, bezit,
overdracht, verwerving, annulering en afboeking van toegewezen eenheden,
verwijderingseenheden, emissiereductie-eenheden en gecertificeerde
emissiereducties en de overheveling van toegewezen eenheden,
emissiereductie-eenheden en gecertificeerde emissiereducties".
De beschikking betreffende het
bewakingssysteem is ingetrokken en werd vervangen door de verordening
betreffende het bewakingssysteem, die op 8 juli 2013 in werking is getreden. De
verordening betreffende het bewakingssysteem verwijst in artikel 10 (Aanleggen
en functioneren van registers) naar het registersysteem, dat de technische
uitvoering van het Protocol van Kyoto met betrekking tot het beheer van eenheden
in nationale registers mogelijk maakt. Zij bevat het essentieel onderdeel van
de internationale verplichting van de Unie en de lidstaten om registers aan te
leggen en deze te onderhouden "teneinde nauwkeurig verantwoording te geven
over de verlening, het bezit, de overdracht, de verwerving, de intrekking, de
afboeking, de overheveling, de vervanging en de wijziging van de vervaldatum,
in voorkomend geval, van AAU's, RMU's, ERU's, CER's, tCER's en lCER's".
Artikel 10, lid 4 bevat tevens een rechtsgrondslag voor het vaststellen
van gedelegeerde handelingen ter uitvoering van de niet-essentiële onderdelen
van de technische uitvoering van het Protocol van Kyoto met betrekking tot het
beheer van eenheden in nationale registers en vervangt het vroegere artikel 6,
lid 1, van de beschikking betreffende het bewakingssysteem. Terwijl artikel 6,
lid 1 van de beschikking betreffende een bewakingssysteem van toepassing was op
alle aangelegenheden in verband met het beheer van eenheden in "de
registers van de Gemeenschap en de lidstaten", is het toepassingsgebied
van deze bepaling in de verordening betreffende het bewakingssysteem beperkt.
De rechtsgrondslag voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen heeft nu
enkel betrekking op het "aanleggen" (in plaats van het instellen en
bijhouden) van het "register van de Unie" (in plaats van de
"registers van de Unie en de lidstaten). 
Voor het instellen
van een doeltreffend registersysteem dat uitvoering geeft aan de nieuwe
voorschriften voor beheer van eenheden in de tweede verbintenisperiode van het
Protocol van Kyoto is het dus nodig artikel 10 van het bewakingssysteem te
wijzigen. Het toepassingsgebied ervan moet worden uitgebreid om aangelegenheden
in verband met de technische uitvoering van het beheer van eenheden in nationale
registers te omvatten, zoals vereist uit hoofde van het Protocol van Kyoto, de
wijziging van Doha en de op grond daarvan aangenomen besluiten voor de tweede
verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto.
Op basis van de inhoud van de reglementering
die zoals hoger aangegeven moet worden vastgesteld in de in dit voorstel
bedoelde handelingen, moeten deze handelingen tevens worden vastgesteld in de
vorm van gedelegeerde handelingen uit hoofde van artikel 290 VWEU, net zoals
reeds in artikel 10, lid 4 van de verordening betreffende het
bewakingssysteem is bepaald. 
Een gedelegeerde handeling vult de essentiële
reglementering aan door de inhoud ervan te specificeren en nadere
bijzonderheden te reglementeren. Zij verschilt van een uitvoeringhandeling uit hoofde
van artikel 291 VWEU, die voorziet in eenvormige voorwaarden voor de uitvoering
van de wetgeving van de Unie door de lidstaten. Zoals hierboven is aangegeven,
vloeien de voorschriften met betrekking tot de boekhouding die na 2012 moeten
worden uitgevoerd niet uitsluitend voort uit de wetgeving van de EU, maar zijn
zij in grote mate gebaseerd op internationaal overeengekomen regelgeving.
Bovendien worden zij niet uitgevoerd door de lidstaten alleen, maar zijn zij in
dezelfde mate van toepassing op de Europese Unie zelf, en leggen zij de
Europese instellingen een verbintenis op. Zoals bepaald in artikel 290 VWEU,
zouden de in dit voorstel bedoelde gedelegeerde handelingen de uitvoering van
bestaande essentiële voorschriften niet harmoniseren, maar veeleer nadere
specifieke technische bijzonderheden vaststellen voor de uitvoering van het
Protocol van Kyoto na 2012.
2013/0377 (COD)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN
DE RAAD
tot wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013
wat betreft de technische uitvoering van het Protocol van Kyoto bij het
Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering
(Voor de EER relevante tekst)
HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN
DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 192, lid 1,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van
wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien het advies van het Europees Economisch
en Sociaal Comité[15], 
Gezien het advies van het Comité van de
Regio’s[16],
Handelend  volgens de gewone
wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       De Raad heeft Besluit […]
aangenomen tot vaststelling van de wijziging van Doha van het Protocol van
Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en
de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen.[17] Het besluit stelt namens de
Unie de wijziging van Doha van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van
de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) vast, die een tweede
verbintenisperiode instelt en bepaalt de voorwaarden van de gezamenlijke
nakoming van de verplichtingen van de Unie, haar lidstaten en IJsland
overeenkomstig artikel 4 van het Protocol van Kyoto.
(2)       Voor de vaststelling van de
wijziging van Doha, de uitvoering van de bijbehorende besluiten van de
Conferentie van de Partijen waarin de Partijen bij dit Protocol bijeenkomen en
de voorwaarden van de gezamenlijke nakoming in de Unie, de lidstaten en IJsland
moeten regels worden opgesteld om de technische uitvoering van het Protocol van
Kyoto in de Unie na 2012 te waarborgen, om de doeltreffende werking van de
gezamenlijke nakoming van de verplichtingen van de Unie, haar lidstaten en
Ĳsland mogelijk te maken en om ervoor te zorgen dat een en ander is
afgestemd op de regeling voor de emissiehandel van de Unie (EU-ETS), ingesteld
bij Richtlĳn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad[18] en Beschikking
nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad.[19]
(3)       Tijdens de eerste
verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto zijn de internationaal
overeengekomen voorschriften voor de boekhouding en het beheer van emissies en
eenheden en voor de gezamenlijke nakoming door de Unie en haar lidstaten
uitgevoerd in het kader van Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees
Parlement en de Raad[20]
en de zogenaamde registerverordeningen[21].
De vroegere registerverordeningen zijn vervangen door Verordening (EU)
nr. 389/2013 van de Commissie[22],
die thans bepalingen bevat voor het beheer van eenheden met betrekking tot de
uitvoering en de werking van de EU-ETS en Beschikking nr. 406/2009/EG.[23] De onlangs vastgestelde
Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad[24] bevat niet langer de
noodzakelijke rechtsgrondslag voor het vaststellen van gedelegeerde wetgeving
ter uitvoering van de regels voor de tweede verbintenisperiode.
(4)       Voor de tweede
verbintenisperiode heeft de toegewezen hoeveelheid van de Unie betrekking op de
broeikasgasemissies uit bronnen die onder de EU-ETS vallen, voor zover zij
vallen onder het Protocol van Kyoto, terwijl de respectieve toegewezen
hoeveelheden van de lidstaten en IJsland betrekking hebben op alle andere
broeikasgasemissies uit bronnen en verwijderingen uit putten die vallen onder
het Protocol van Kyoto. 
(5)       Besluit 1/CMP.8[25] wijzigt de regels voor het
vaststellen van de toelaatbaarheid om aan flexibele mechanismen uit hoofde van
het Protocol van Kyoto deel te nemen. Het stelt tevens limieten vast voor
eenheden die uit de eerste naar de tweede verbintenisperiode worden
overgeheveld, en houdt onder meer de verplichting in voor elke partij om een
reserve van overschotten uit de vorige periode (PPSR) in te stellen. Voorts
bepaalt dat besluit een heffing van 2 % op het aandeel in de inkomsten bij de
eerste internationale overdracht van toegewezen hoeveelheden (AAU's) en de
verlening van emissiereductie-eenheden (ERU's) voor gemeenschappelijke-uitvoeringsprojecten
onmiddellijk na de omzetting in ERU's van AAU's of RMU's die aan de partijen
toebehoorden. Over nadere regels voor de uitvoering van de tweede
verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto wordt momenteel onderhandeld.
(6)       Met het oog op de
vaststelling van coherente regels voor de technische uitvoering van het
Protocol van Kyoto in de Unie na 2012, voor de doeltreffende werking van de
gezamenlijke nakoming van de verplichtingen van de Europese Unie, haar
lidstaten en IJsland en voor de afstemming ervan op de werking van de EU-ETS en
de beschikking inzake de verdeling van de inspanning dient de bevoegdheid om
conform artikel 290 VWEU gedelegeerde handelingen vast te stellen aan de
Commissie te worden gedelegeerd. De Commissie moet bij de voorbereiding en
opstelling van de gedelegeerde handelingen zorgen dat zij in overeenstemming
zijn met de internationaal overeengekomen boekhoudingsvoorschriften, de
voorwaarden van de gezamenlijke nakoming zoals bepaald in Besluit [...] en de
toepasselijke wetgeving van de Unie,
HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING
VASTGESTELD:
Artikel 1
Verordening
(EU) nr. 525/2013 van de Commissie wordt als volgt gewijzigd: 
1.           Aan artikel 3 worden de
volgende punten 13 bis en 13 ter toegevoegd:
"13 bis "Reserve voor de verbintenisperiode"
of "CPR" (commitment period reserve): een reserve die is
ingesteld overeenkomstig de bijlage bij Besluit 11/CMP.1 of andere relevante
besluiten van instanties van het UNFCCC of het Protocol van Kyoto;
13 ter "Reserve van overschotten uit de
vorige periode" of "PPSR" (previous period surplus reserve):
een reserve die is ingesteld overeenkomstig de bijlage bij Besluit 1/CMP.8 of
andere relevante besluiten van instanties van het UNFCCC of het Protocol van
Kyoto;"
2.           Artikel 10 wordt als volgt gewijzigd:
a)       Aan artikel 10, lid 1, wordt de
volgende alinea toegevoegd:
"De Unie en de lidstaten voeren in hun
registers boekhouding van de overdracht van eenheden zoals voorgeschreven in
het Protocol van Kyoto, Besluit 1/CMP.8 of andere relevante besluiten van
instanties van het UNFCCC of het Protocol van Kyoto als aandeel in de inkomsten
na de verlening van ERU's en bij de eerste internationale overdracht van
AAU's."
b)       Aan artikel 10 wordt het volgende lid 5
toegevoegd:
"5.        De Commissie is tevens bevoegd
overeenkomstig artikel 25 gedelegeerde handelingen vast te stellen teneinde via
de registers van de Unie en de lidstaten de technische uitvoering van het
Protocol van Kyoto, de doeltreffende werking van de gezamenlijke nakoming van
de verplichtingen van de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland en de
afstemming ervan op de werking van Richtlijn 2003/87/EC en Beschikking
406/2009/EG te waarborgen, met inbegrip van: 
a)       procedures voor het beheer van eenheden
waaronder procedures voor transacties met AAU's, CER's, met inbegrip van lCER's
en tCER's, ERU's en RMU's (verlening, overdracht, verwerving, annulering,
afboeking, overheveling, vervanging of wijziging van de vervaldatum) in en
tussen nationale registers van de Europese Unie, haar lidstaten en IJsland;
b)      boekhoudkundige procedures met betrekking
tot de overgang van de eerste verbintenisperiode naar de tweede, met inbegrip
van de overheveling van overschotten aan AAU's, CER's en ERU's uit de eerste
verbintenisperiode naar de tweede;
c)       het instellen en bijhouden van een
reserve van overschotten uit de vorige periode en een reserve voor de
verbintenisperiode voor de Unie en de lidstaten;
d)      de boekhouding voor het aandeel in de
inkomsten zoals bepaald in alinea 1.
De Commissie moet bij de vaststelling van de
gedelegeerde handelingen zoals bedoeld in de eerste alinea toezien op de
consistente uitvoering van de internationaal overeengekomen
boekhoudingsvoorschriften, de optimalisering van de transparantie en de
nauwkeurigheid van de boekhouding van Kyoto-eenheden door de Unie en de
lidstaten, en moet daarbij de administratieve lasten en kosten tot een minimum
beperken.
Artikel 2
Deze verordening treedt in werking op de
twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de
Europese Unie.
Gedaan te Brussel,
Voor het Europees Parlement                       Voor
de Raad
De voorzitter                                                  De
voorzitter
[1]               Besluit 1/CMP.8, aangenomen door de Conferentie van de
Partijen waarin de Partijen bij dit Protocol bijeenkomen
FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1.
[2]               Voor de eerste verbintenisperiode waren de
referentiejaren van de EU als volgt: voor CO2, CH4 en N2O
gebruiken alle lidstaten 1990 als referentiejaar, met uitzondering van:
Bulgarije – 1988; Hongarije - gemiddelde van 1985 tot en met 1987; Slovenië –
1986; Polen – 1988; en Roemenië - 1989. Voor fluorgassen gebruiken alle
lidstaten 1995 als referentiejaar, met uitzondering van: Oostenrijk, Frankrijk,
Italië en Slowakije – 1990 en Roemenië -1989.
[3]               Wetgeving aangenomen op 23 april 2009, met inbegrip van
Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden en
Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april
2009 inzake de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te
verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het
verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen, PB L 140 van
5.6.2009. 
[4]               De verschillen in toepassingsgebied worden in detail
uitgelegd in het werkdocument van de diensten van de Commissie "Preparing
the EU's Quantified Emission Limitation or Reduction Objective (QELRO) based on
the EU Climate and Energy Package", SWD(2012) 18 final van 13.2.2012.
[5]               Gegevens ingediend op 19 april 2012 door Denemarken en
de Europese Commissie namens de Europese Unie en haar lidstaten "Information
on the quantified emission limitation or reduction objectives (QELROs) for the
second commitment period under the Kyoto Protocol",
FCCC/KP/AWG/2012/MISC.1.
[6]               Voetnoot 1.
[7]               Beschikking 2002/358/EG van de Raad van 25 april 2002
betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol
van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering
en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen, PB L
130 van 15.5.2002, blz. 1.
[8]               COM(2013) 768 final.
[9]               Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 11 februari 2004 betreffende een bewakingssysteem voor de
uitstoot van broeikasgassen in de Gemeenschap en de uitvoering van het Protocol
van Kyoto, PB L 49 van 19.2.2004, blz.1.
[10]             Verordening (EG) nr. 2216/2004 van de Commissie van 21
december 2004 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem
overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad en
Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad,
PB L 386 van 29.12.2004, blz.1 en Verordening (EG) nr. 920/2010 van
de Commissie van 7 oktober 2010 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd
registersysteem overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement
en de Raad en Beschikking 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad,
PB L 270 van 14.10.2010, blz. 1.
[11]             Verordening (EU) nr. 389/2013 van de Commissie van
2 mei 2013 tot instelling van een EU-register overeenkomstig Richtlijn
2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, Beschikkingen nrs.
280/2004/EG en 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot
intrekking van de Verordeningen (EU) nr. 920/2010 en 1193/2011 van de
Commissie, PB L 122 van 3.5.2013, blz.1
[12]             Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement
en de Raad van 21 mei 2013 betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor
de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige
informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot
klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking nr. 280/2004/EG,
PB L 165 van 18.6.2013, blz.13.
[13]             Decision 13/CMP/1 on Modalities for the accounting
of assigned amounts under Article 7, paragraph 4, of the Kyoto Protocol, in:
FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2.
[14]             De initiële balans van de PPSR van de Europese Unie, die
in het register van de Unie wordt ingesteld, bestaat voornamelijk uit AAU's die
overeenkomstig artikel 56 van Verordening (EU) nr. 920/2010 in het register van
de Unie zijn opgenomen en EU-ETS-rechten vertegenwoordigen die overeenkomstig
artikel 57 van Verordening (EU) nr. 920/2010 zijn gespaard. De initiële balans
van de PPSR van elk van de lidstaten en IJsland bestaat uit de AAU's die in elk
nationaal register zijn overgedragen.
[15]             PB C , , blz. .
[16]             PB C , , blz. .
[17]             PB L van , blz. .
[18]             Richtlĳn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van
Richtlĳn 96/61/EG van de Raad (PB L 275/32 van 25.10.2003).
[19]             Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 23 april 2009 inzake de inspanningen van de lidstaten om hun
broeikasgasemissies te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap
op het gebied van het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen (PB L
140 van 5.6.2009).
[20]             Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 11 februari 2004 betreffende een
bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen in de Gemeenschap en de
uitvoering van het Protocol van Kyoto (PB L 49 van 19.2.2004, blz. 1).
[21]             Verordening (EG) nr. 2216/2004 van de Commissie van 21
december 2004 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem
overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad en
Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad
(PB L 386 van 29.12.2004, blz.1) en Verordening (EG) nr. 920/2010 van
de Commissie van 7 oktober 2010 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd
registersysteem overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement
en de Raad en Beschikking 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad
(PB L 270 van 14.10.2010, blz. 1).
[22]             Verordening (EU) nr. 389/2013 van de Commissie van
2 mei 2013 tot instelling van een EU-register overeenkomstig Richtlijn
2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, Beschikkingen nrs.
280/2004/EG en 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot
intrekking van de Verordeningen (EU) nr. 920/2010 en 1193/2011 van de
Commissie, PB L 122 van 3.5.2013, blz.1.
[23]             Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 23 april 2009 inzake de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies
te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van
het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen, PB L 140 van 5.6.2009,
blz. 136.
[24]             Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement
en de Raad van 21 mei 2013 betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor
de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige
informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot
klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking nr. 280/2004/EG,
PB L 165 van 18.6.2013, blz.13.
[25]             Besluit 1/CMP.8, aangenomen door de Conferentie van de
Partijen waarin de Partijen bij dit Protocol bijeenkomen
FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1.