CELEX: 62005CC0191
Language: fr
Date: 2006-02-23 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 23 février 2006. # Commission des Communautés européennes contre République portugaise. # Manquement d'État - Directive 79/409/CEE - Conservation des oiseaux sauvages - Zone de protection spéciale - Modification sans fondement scientifique. # Affaire C-191/05.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      MME JULIANE KOKOTT
      
      présentées le 23 février 2006 1(1)
      
      Affaire C-191/05
      Commission des Communautés européennes
      contre
      République portugaise
      «Conservation des oiseaux sauvages – Zone de protection spéciale»I –    Introduction
      1.     La présente procédure en manquement porte sur la question de savoir si, et sous quelles conditions, un État membre peut réduire
         une zone de protection spéciale au sens de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation
         des oiseaux sauvages (2) (ci-après la «directive oiseaux»). Ladite directive ne comporte aucune disposition relative à cette question qui, compte
         tenu du grand nombre de zones de protection (3), revêt une importance pratique croissante.
      
      II – Cadre juridique
      2.     L’article 4 de la directive oiseaux comporte des dispositions relatives aux espaces que les États membres doivent désigner
         comme zones de protection spéciale pour les oiseaux (ci-après les «ZPS»):
      
      «1.      Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer
         leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
      
               À cet égard, il est tenu compte:
               a)     des espèces menacées de disparition;
               b)     des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;
               c)     des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;
               d)     d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécification de leur habitat.
               Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
               Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie
         à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.»
      
      III – Faits, procédure préalable et conclusions des parties
      3.     Par décret-loi no 384-B/99 du 23 septembre 1999, la République portugaise a désigné la ZPS «Moura, Mourão, Barrancos». Cette zone vise à la
         protection d’oiseaux steppiques. Parmi les oiseaux steppiques figurent la grande outarde (otis tarda), l’outarde canepetière
         (tetrax tetrax) ou l’œdicnème criard (burhinus œdicnimus). Mais, selon le formulaire de données normalisé de décembre 1997
         transmis par le gouvernement portugais à la Commission, on trouve également dans la ZPS des oiseaux qui, selon l’argumentaire
         de la Commission, ne sont pas classés parmi les oiseaux steppiques: 20 à 40 couples sédentaires de grands ducs (bubo bubo),
         1 à 5 couples nicheurs de vautours moines (ægypius monachus) et 15 à 30 couples nicheurs d’aigles bottés (hieraætus pennatus).
         Près de 10 000 grues cendrées (grus grus) hivernent dans la ZPS, et le vautour fauve (gyps fulvus) est également représenté
         dans la zone.
      
      4.     La Commission reproche à la République portugaise, qui ne le conteste pas, d’avoir, par le décret-loi no  141/2002, du 20 mai 2002, réduit la ZPS de près de 3 000 hectares. Il ressort des considérants dudit décret-loi que les zones
         exclues ne constituaient pas, du fait de leur utilisation, des habitats importants pour les oiseaux steppiques. Un autre document
         produit par la Commission, la décision des autorités portugaises de demander qu’une étude scientifique sur la délimitation
         de la ZPS soit effectuée (4), établit cependant que les motifs de la réduction de la zone ne sont pas connus.
      
      5.     La Commission a adressé une mise en demeure à la République portugaise le 17 octobre 2003. Après réception de la réponse,
         elle a émis un avis motivé le 9 juillet 2004. La République portugaise a indiqué, chaque fois, qu’une étude scientifique sur
         la délimitation de la ZPS serait effectuée.
      
      6.     La Commission a alors introduit, le 28 avril 2005, la présente requête concluant à ce qu’il plaise à la Cour:
      «1)      constater que, en modifiant la délimitation de la zone de protection spéciale (ZPS) de ‘Moura, Mourão et Barrancos’ et en
         excluant de ce fait des zones qui abritent des espèces d’oiseaux sauvages dont la protection a justifié la désignation de
         ladite ZPS, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de
         la directive 79/409/CEE, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages;
      
      2)      condamner la République portugaise aux dépens.»
      7.     Le gouvernement portugais conclut simplement à ce qu’il plaise à la Cour surseoir à statuer jusqu’à la fin du mois de septembre
         2005, afin de lui donner la possibilité de communiquer une nouvelle délimitation de la ZPS de «Moura, Mourão et Barrancos»,
         fondée sur une étude scientifique.
      
      IV – Appréciation 
      8.     Il est vrai que le gouvernement portugais ne présente pas de conclusions en défense, et ne conteste pas non plus le recours
         sur le fond, mais la Commission ne peut obtenir gain de cause que si elle établit de manière concluante le manquement allégué.
      
      9.     La Commission fait valoir que la réduction de la ZPS enfreint l’article 4, paragraphe 1, de la directive oiseaux. Celui-ci
         stipule que les États membres sont tenus de classer en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés à
         la conservation des oiseaux visés à l’annexe I de la directive. Mais la réduction d’une ZPS n’est prévue ni à l’article 4,
         paragraphe 1, ni dans aucun autre passage de la directive oiseaux (5).
      
      10.   La Cour a jusqu’à présent considéré que la réduction de zones, liée le plus souvent à la détérioration de ZPS due à des projets
         d’aménagement, pouvait enfreindre l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux (6). Cette disposition impose aux États membres d’éviter la détérioration des habitats des oiseaux protégés dans les ZPS. C’est
         à présent la disposition protectrice de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992,
         concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (7) (ci-après la «directive habitats») qui s’appliquerait à une ZPS classée (8). Mais la Commission n’avance pas, en l’espèce, que la ZPS de «Moura, Mourão et Barrancos» aurait été détériorée. Aucune violation
         de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive habitats ne peut donc être établie.
      
      11.   Comme la Commission le fait valoir, la réduction de la ZPS pourrait, cependant, enfreindre l’obligation de classement établie
         à l’article 4, paragraphe 1, de la directive oiseaux. Cela suppose que les sites exclus fassent partie des territoires les
         plus appropriés en vue de la protection des espèces visées à l’annexe I de la directive. Ils devraient alors, en effet, faire
         partie d’une ZPS.
      
      12.   Il convient, par conséquent, d’examiner si les sites exclus doivent être classés. Selon une jurisprudence constante, s’il
         est vrai que les États membres jouissent d’une certaine marge d’appréciation en ce qui concerne le choix des zones de protection
         spéciale, il n’en demeure pas moins que le classement et la délimitation de ces zones doivent être décidés exclusivement sur
         la base des critères ornithologiques établis dans la directive (9). Dans la procédure en manquement, c’est en principe la Commission qui doit prouver que ces critères sont remplis (10). Or, dans le cas d’espèce, la Commission ne donne aucune indication sur les sites concernés et n’établit donc pas qu’ils
         devraient être classés en ZPS (11).
      
      13.   Cela ne conduit cependant pas au rejet de la requête. En effet, en cas de réduction de la superficie de zones classées, la
         charge de la preuve est exceptionnellement renversée. L’État membre a reconnu, en classant les sites en cause en ZPS − s’il
         n’est pas prouvé qu’il les a classés par erreur (12) −, que cette zone offre les conditions de vie les plus appropriées pour les espèces visées à l’annexe I de la directive (13). S’il entend s’en écarter, il lui appartient de faire valoir en quoi le site en question n’est pas – en totalité ou en partie
         – le plus approprié. 
      
      14.   Il ne suffit pas, pour établir cette preuve, de faire simplement valoir que les sites en cause ne sont pas (ou plus), au moment
         de la réduction de superficie, les plus appropriés. Encore faut-il démontrer sur le fond qu’ils ne faisaient déjà pas partie
         des territoires les plus appropriés au moment du classement – voire, en dernière analyse, au moment de l’obligation initiale
         de classement (14). En effet, dans le cas contraire, les États membres pourraient se soustraire, sans être sanctionnés, à leur obligation de
         maintenir les sites dans un état tel qu’ils restent les plus appropriés à la protection des oiseaux (15). Ce n’est que si l’État membre peut prouver qu’une perte de qualité intervenue dans l’intervalle est due à des circonstances
         objectives sur lesquelles il ne peut exercer d’influence, par exemple des éruptions volcaniques, qu’il peut justifier la réduction
         de la superficie d’une ZPS.
      
      15.   Le gouvernement portugais n’a fourni aucune de ces preuves. Il a simplement annoncé à plusieurs reprises qu’une étude serait
         encore réalisée, afin de pouvoir reconsidérer la délimitation de la ZPS sur une base scientifique. Mais l’annonce d’une étude
         ne saurait constituer une preuve suffisante.
      
      16.   Puisque la République portugaise n’a donc pas rapporté la preuve que la réduction de la superficie de la ZPS était scientifiquement
         fondée, la requête de la Commission est fondée.
      
      V –    Dépens
      17.   En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est
         conclu en ce sens. La Commission obtenant gain de cause, la République portugaise doit être condamnée aux dépens.
      
      VI – Conclusion
      18.   Je propose à la Cour de statuer comme suit:
      «1)      La République portugaise, en réduisant la superficie de la zone de protection spéciale de ‘Moura, Mourão et Barrancos’, a
         manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE, du 2 avril 1979,
         concernant la conservation des oiseaux sauvages.
      
      2)      La République portugaise est condamnée aux dépens.»
      1 –	Langue originale: l’allemand.
      
      2 –	JO L 103, p. 1.
      
      3 –	Le baromètre Natura de la Commission des Communautés européennes (europa.eu.int/comm/ environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm)
         distinguait, en juin 2005, 4 212 zones, couvrant 8,37 % de la superficie de l’Union européenne.
      
      4 –	Annexe IV de la requête.
      
      5 –	Bien plus, la Cour a même exigé, dans son arrêt du 6 mars 2003, Commission/Finlande (C‑240/00, Rec. p. I-2187, point 19),
         que le classement de la zone soit définitif et ne puisse pas être exposé à la possibilité d’une modification ultérieure.
      
      6 –	Arrêts du 28 février 1991, Commission/Allemagne (Leybucht) (C-57/89, Rec. p. I‑883, point 20), et du 2 août 1993, Commission/Espagne
         (marais de Santoña) (C‑355/90, Rec. p. I-4221, point 35).
      
      7 –	JO L 206, p. 7.
      
      8 –	Voir article 7 de la directive habitats, et arrêt du 7 décembre 2000, Commission/France (Basses Corbières) (C-374/98, Rec.
         p. I-10799, points 44 et suiv.).
      
      9 –	Arrêts Commission/Espagne, précité (note 6), point 26; du 11 juillet 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel
         Bank) (C-44/95, Rec. p. I-3805, point 26), et du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas (IBA 1989) (C-3/96, Rec. p. I‑3031, points
         60 et suiv.).
      
      10 –	Arrêt du 18 mars 1999, Commission/France (estuaire de la Seine) (C-166/97, Rec. p. I-1719, point 40).
      
      11 –	Voir par exemple, sur de telles preuves, l’arrêt Commission/Espagne, précité (note 6), point 29, ou mes conclusions dans
         l’affaire Commission/Autriche (Lauteracher Ried) (C-209/04, pendante devant la Cour, point 23).
      
      12 –	Voir arrêt du 25 novembre 1999, Commission/France (Marais poitevin) (C-96/98, Rec. p. I‑8531, point 55).
      
      13 –	Arrêts précités (note 6), Commission/Allemagne, point 20, et Commission/Espagne, point 35. 
      
      14 –	Même les zones qui auraient dû être classées, mais ne l’ont pas été, relèvent de la protection assurée par la directive
         79/409: arrêts Commission/Espagne, précité (note 6), point 22, et Commission/France, précité (note 8), points 47 et suiv.
      
      15 –	Voir, sur les zones spéciales de conservation, arrêt du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni (conformité) (C‑6/04, Rec.
         p. I-9017, points 33 et 34).