CELEX: 62011CC0515
Language: bg
Date: 2013-03-21 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат Sharpston представено на21 март 2013 г. # Deutsche Umwelthilfe eV срещу Bundesrepublik Deutschland. # Искане за преюдициално заключение: Verwaltungsgericht Berlin - Германия. # Обществен достъп до информация за околната среда - Директива 2003/4/EО - Правомощие на държавите членки да изключат от понятието "публична власт" по тази директива органите, действащи в качеството си на законодателни органи - Граници. # Дело C-515/11.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г-ЖА Е. SHARPSTON
      представено на 21 март 2013 година (
            1
         )
      
         Дело C-515/11
      
      
         Deutsche Umwelthilfe eV
      
      
         срещу
      
      
         Федерална република Германия
      
      
         (Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Berlin (Германия)
      
      „Достъп до информация за околната среда, с която разполагат публичните власти — Обхват на изключението по член 2, параграф 2 от Директива 2003/4/EО — Относно въпроса дали публичните власти, които приемат подзаконови нормативни актове, действат в качеството си на законодателни органи“
      
               1. 
            
            
               За съвременните правни системи е обичайна йерархията на правните норми. Тя изразява идеята за вертикална класификация на юридическите актове, като по-ниските по ранг юридически актове са приети в съответствие с правомощия, предоставени от по-висок по ранг юридически акт. В резултат на това нормите, приети в рамките на законодателна процедура от законодателния орган, се допълват от нормите на производното законодателство (
                     2
                  ), прието от органите на изпълнителната власт в съответствие с предоставената им с акт на първичното законодателство компетентност. При приемането на такива юридически актове органите на изпълнителната власт често имат възможност да следват по-малко усложнена процедура, отколкото приложимата към приемането на актовете на първичното законодателство (
                     3
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               В настоящото преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Berlin (Германия), националният съд повдига въпрос, на който Съдът не е отговорил в Решение по дело Flachglas Torgau (
                     4
                  ), тъй като той не е бил релевантен за изхода от това дело, и с който въпрос се цели да се установи по-специално дали органите на изпълнителната власт са органи или институции, които действат в качеството си на законодателни органи по смисъла на член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 (
                     5
                  ), когато приемат подзаконови нормативни актове в съответствие с правомощията, които са им предоставени с оправомощаващи разпоредби на актове на първичното законодателство.
            
         
         Правна уредба
      
      
         Орхуската конвенция
      
      
               3.
            
            
               Европейският съюз, държавите членки и 19 други държави са страни по Орхуската конвенция, която влиза в сила на 30 октомври 2001 г. (
                     6
                  ) Конвенцията се основава на три „стълба“ — достъп до информация, участие на обществеността и достъп до правосъдие. Преамбюлът към Конвенцията съдържа следните съображения:
            
         „като признават, че в областта на околната среда по-добрият достъп до информация и общественото участие във вземането на решения подобряват качеството и изпълнението на тези решения, допринасят за повишаване на обществената информираност по въпроси на околната среда, дават възможност на обществеността да изразява своята загриженост и позволяват на държавните органи надлежно да вземат предвид такава загриженост,
      като си поставят за цел по този начин да увеличат отговорността и прозрачността във вземането на решения и да засилят обществената подкрепа за решенията, отнасящи се до околната среда,
      като признават, че прозрачността е желателна във всички подразделения на държавната власт и като приканват законодателните органи да прилагат принципите на тази конвенция в своята работа“.
      
               4.
            
            
               Член 2, параграф 2 от Конвенцията определя „държавен орган“ по-специално като „правителство на национално, регионално и друго равнище“, включително физически и юридически лица, които имат обществени задължения, отговорности или функции, особено във връзка с околната среда, но изключва от това определение „органите или институциите, действащи в съдебно или законодателно качество“.
            
         
               5.
            
            
               Член 4 от Конвенцията, който въвежда първия ѝ стълб, е озаглавен „Достъп до информация за околната среда“. Първите два параграфа от този член по същество изискват от страните да гарантират, че държавните органи в отговор на искане за предоставяне на информация за околната среда предоставят на обществеността тази информация възможно най-скоро, без да e необходимо да се декларира наличието на интерес. В член 4, параграфи 3 и 4 се уреждат определени основания, въз основа на които такова искане може да бъде отказано. Член 4, параграф 4, последно изречение гласи: „Гореспоменатите основания за отказ се тълкуват ограничително, като се отчита общественият интерес от разкриване на информацията и като се взема предвид дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда“.
            
         
               6.
            
            
               Член 8 от Конвенцията е озаглавен „Участие на обществеността при изготвянето на [подзаконови] нормативни актове […] и/или общоприложими нормативни актове със задължителна сила“. Той предвижда, че страните по Конвенцията се стремят да подпомагат ефективното участие на обществеността на подходящ етап и когато все още са налице открити възможности в подготовката на такива нормативни актове.
            
         
         Разпоредби от Договора
      
      
               7.
            
            
               Член 289 ДФЕС се отнася до законодателните актове в рамките на правния ред на Европейския съюз. Член 289, параграф 3 предвижда, че правните актове, приети по законодателна процедура, представляват законодателни актове. Член 290 ДФЕС съдържа дефиниция за делегирани актове и определя условията и контролните механизми за издаването на такива актове на равнище на Европейския съюз.
            
         
         Директивата относно оценката на въздействието върху околната среда
      
      
               8.
            
            
               Целта на Директивата за ОВОС (
                     7
                  ) е да хармонизира оценката на въздействието върху околната среда, което може да възникне при реализирането на определени проекти. Шесто съображение от нея гласи, че „разрешението за осъществяване на публичен или частен проект, за който има вероятност да окаже [значително] въздействие върху околната среда, се дава само след извършване на предварителна оценка на вероятното [значително] въздействие върху околната среда на тези проекти; […] т[ази] оцен[ка] се извършва [въз] основата на подходяща информация, предоставена от възложителя, която може да се допълва от засегнатите от въпросния проект власти и лица“.
            
         
               9.
            
            
               Член 1, параграф 5 от Директивата за ОВОС гласи, че тази директива не се прилага за проекти, подробностите по които са приети с отделен акт на националното законодателство, тъй като целите на настоящата директива, включително тези за предоставянето на информация, се постигат по законодателен път.
            
         
         Директива 2003/4
      
      
               10.
            
            
               Директива 2003/4 обхваща първия стълб на Орхуската конвенция, както и третия ѝ стълб в частта му относно достъпа до информация.
            
         
               11.
            
            
               Съображения 1, 5, 7, 11 и 16 от Директива 2003/4 гласят следното:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Увеличеният обществен достъп до информация за околната среда и разпространението на такава информация допринасят за по-висока осведоменост по въпроси, свързани с околната среда, за свободната обмяна на мнения, по-ефективното участие на обществото във вземането на решения във връзка с околната среда и най-накрая, за по-добра околна среда.
                     
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        […] Разпоредбите на законодателството на Общността трябва да бъдат в съответствие с [Орхуската конвенция], предвид присъединяването на Европейската общност към нея.
                     
                  […]
               
                        (7)
                     
                     
                        Несъответствията между действащите закони в държавите членки относно достъпа до информация за околната среда, [съхранявана от] публичните власти, могат да създадат неравенство в рамките на Общността по отношение на достъпа до такава информация или по отношение на условията на конкуренция.
                     
                  […]
               
                        (11)
                     
                     
                        За да се отчете принципът в член 6 от Договора, който гласи че изискванията за опазване на околната среда следва да бъдат включени в определянето и прилагането на политиките и дейностите на Общността, следва да бъде разширена дефиницията за публичните власти, така че да обхване правителството или други обществени администрации на национално, регионално или местно ниво, независимо от това дали същите имат специфични отговорности по околната среда. Определението, също така, следва да бъде разширено, за да обхване други лица или органи, изпълняващи обществени административни функции във връзка с околната среда съгласно националното законодателство, както и други лица или органи, действащи под техен контрол, и които имат обществени отговорности или функции във връзка с околната среда.
                     
                  […]
               
                        (16)
                     
                     
                        Правото на информация означава, че разкриването на информация следва да бъде общо правило, и че на публичните власти следва да бъде разрешено да отхвърлят искания за информация за околната среда в специфични и ясно определени случаи. Основанията за отказ следва да бъдат [тълкувани] ограничително, като обслужваният обществен интерес от разкриването [на информацията] следва да бъде [претеглен] спрямо интереса, обслужван от отказа. […]
                     
                  […]“.
            
         
               12.
            
            
               Член 1 от Директива 2003/4 гласи:
               „Целите на настоящата директива са:
               
                        (a)
                     
                     
                        да гарантира правото на достъп до информация за околната среда, съхранявана от или за нуждите на публичните власти и да уреди основните срокове и условия и практическите договорености за неговото упражняване; и
                     
                  
                        (б)
                     
                     
                        да гарантира, че е [съвсем] естествено все по-голямото предоставяне на разположение и разпространяване сред обществеността на информация за околната среда с цел постигане на възможно най-широка систематична достъпност и разпространение на информацията за околната среда сред обществеността. […]“.
                     
                  
         
               13.
            
            
               Член 2, параграф 1 от Директива 2003/4 определя „информация за околната среда“ като:
               „[…] всяка информация в писмена, визуална, слухова, електронна или всякаква друга материална форма относно:
               
                        (a)
                     
                     
                        състоянието на компонентите на околната среда като въздух и атмосфера, вода, почва, земята, ландшафт и природните обекти, включително и влажните зони, крайбрежни и морски зони, биологичното разнообразие и неговите компоненти, включително и генетично модифицираните организми и взаимодействието между тези елементи;
                     
                  
                        (б)
                     
                     
                        фактори като веществата, енергията, шума, радиацията или отпадъците, включително и радиоактивните отпадъци, емисиите, освобождаванията и другите изпускания в околната среда, които въздействат, или които е възможно да въздействат върху компонентите на околната среда, посочени в буква а);
                     
                  
                        (в)
                     
                     
                        мерките (включително и административните м[е]рки) като политики, законодателство, планове, програми, споразумения, свързани с околната среда и други дейности, които оказват въздействие, или които е възможно да окажат въздействие върху елементите и факторите в букви а) и б), както и мерките или дейностите, предназначени да опазват тези компоненти;
                        […]“.
                     
                  
         
               14.
            
            
               Член 2, параграф 2 определя публичната власт като:
               
                        (a)
                     
                     
                        държавна или друга публична администрация, включително публичните съвещателни органи на национално, регионално или местно ниво;
                     
                  […]
               Държавите членки могат да предвидят, че това определение не включва органи или институции, [действащи] в качеството [им] на съдебни или законодателни органи. […]“.
            
         
               15.
            
            
               Член 2, параграф 3 определя информация, съхранявана от публичните власти, като „информация за околната среда, притежание на органа, която е създадена или получена от този орган“.
            
         
               16.
            
            
               Член 3, параграф 1 гласи:
               „Държавите членки гарантират, че от публичните власти се изисква, в съответствие с разпоредбите на настоящата директива, да предоставят на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, [н]а всеки заявител при поискване и без той да трябва да декларира интерес“.
            
         
               17.
            
            
               Член 4 е озаглавен „Изключения“. В параграфи 1 и 2 се посочват обстоятелствата, при които държавите членки могат да предвидят, че се отказва уважаване на искането за предоставяне на информация за околната среда. Тези обстоятелства отразяват разпоредбите на член 4, параграфи 3 и 4 от Орхуската конвенция (
                     8
                  ). Член 4, параграф 2, втора алинея гласи: „основанията за отказ, упоменати в член 4, параграфи 1 и 2, следва да се тълкуват ограничително, като се взема предвид за конкретния случай общественият интерес от разкриване на информацията“.
            
         
         Национално право
      
      
               18.
            
            
               Umweltinformationsgesetz (Закон за информацията за околната среда, наричан по-нататък „UIG“) транспонира Директива 2003/4 в германското федерално право.
            
         
               19.
            
            
               Член 2, параграф 1, точка 1 от UIG включва сред субектите, от които се изисква да предоставят информация, „правителството и други публични административни органи“. Буква а) от същата точка обаче изрично изключва „върховните федерални власти, когато те действат в рамките на законодателна процедура или приемат подзаконови нормативни актове [„Rechtsverordnungen“]“.
            
         
               20.
            
            
               Националното законодателство (
                     9
                  ) оправомощава Федералното министерство на икономиката и технологиите (наричано по-нататък „Министерството“) да приеме подзаконови нормативни актове, с които да измени Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung („Наредба за етикетирането на автомобили по отношение на консумацията на енергия“).
            
         
               21.
            
            
               В съответствие с предоставената компетентност е надлежно приета Наредбата от 22 август 2011 г. (
                     10
                  ). В тази наредба се уреждат условията за предоставяне на информация до потребителите по отношение на консумацията на гориво, емисиите на въглероден диоксид и консумацията на електричество от новите автомобили. Тази наредба постановява, че посочената информация трябва да бъде предоставяна на потребителите, преди да сключат договор за покупко-продажба, защото се смята, че тази информация може да повлияе на избора им дали да направят покупка. От решенията на потребителите се определя какви автомобили се движат по пътищата, изхвърлят емисии на въглероден диоксид и така в крайна сметка оказват определено въздействат върху въздуха и атмосферата.
            
         
         Факти, производство и поставените въпроси
      
      
               22.
            
            
               На 14 октомври 2010 г. Deutsche Umwelthilfe, сдружение за опазване на околната среда, подава молба до Министерството на основание на UIG. Това сдружение иска по-специално да му бъде разрешен достъп до информацията, предоставена от германската автомобилна промишленост в рамките на подготвителните етапи на процедурата, в резултат на която своевременно е приета наредбата от 22 август 2011 г.
            
         
               23.
            
            
               Министерството отхвърля молбата на Deutsche Umwelthilfe, с мотива че Министерството е действало в качеството си на законодателен орган и следователно не е публична власт, задължена да предоставя информация за околната среда.
            
         
               24.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe оспорва това решение пред Verwaltungsgericht Berlin, който поставя следните въпроси на Съда:
               
                        „1.
                     
                     
                        Следва ли член 2, параграф 2, второ изречение от [Директива 2003/4/ЕО] да се тълкува в смисъл, че органите и институциите на изпълнителната власт действат в качеството си на законодателни органи, когато осъществяват нормотворческа дейност въз основа на оправомощаване със закон на парламента?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        При утвърдителен отговор на първия въпрос, тези органи и институции изключват ли се по принцип от определението за „публична власт“, или се изключват от това определение единствено за периода до приключване на законодателната процедура?“.
                     
                  
         
               25.
            
            
               Писмени становища пред Съда са представили Deutsche Umwelthilfe, германското правителство и Европейската комисия, които представят устни становища в съдебното заседание от 17 януари 2013 г.
            
         
         Предварителни въпроси
      
      
               26.
            
            
               Комисията повдига три въпроса, които ще разгледам, преди да се заема с анализа си по същество.
            
         
               27.
            
            
               Комисията посочва на първо място, че преди влизането в сила на Договора от Лисабон на равнище на Европейския съюз не е съществувало общо определение за понятието „законодателен акт“. Вследствие на това било възможно с основание да се смята, че с оглед на съдържанието им по същество приеманите от Комисията регламенти са законодателни актове. Независимо от това, подобно твърдение повече не било възможно в контекста на член 289, параграф 3 ДФЕС. Отговорът на въпроса дали дадена мярка на ЕС е законодателен акт понастоящем зависел от формата, а не от съдържанието на тази мярка (
                     11
                  ). Комисията изтъква, че ако следва да се обръща внимание на обстоятелството дали определен вид подзаконов нормативен акт се квалифицира като акт на законодателната или като акт на изпълнителната власт във всяка държава членка, отговорът на въпроса дали се прилага изключението по член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 би се различавал в различните държави членки.
            
         
               28.
            
            
               С оглед на богатото разнообразие на правни традиции и правни системи сред 27-те държави членки изглежда желателно да се възприеме такъв подход при тълкуването на Директивата, при който е по-вероятно да се стигне до еднообразното ѝ тълкуване (
                     12
                  ).
            
         
               29.
            
            
               На второ място, Комисията приема, че информацията, изпратена до Министерството от германската автомобилна промишленост и до която Deutsche Umwelthilfe иска да му бъде осигурен достъп, е информация за околната среда за целите на член 2, параграфи 1 и 3 от Директива 2003/4. Въпреки това Комисията твърди, че тези документи остават извън обхвата на член 2, параграф 2, втора алинея, тъй като не са съставени от публична власт. В резултат на това Комисията приема, че не е необходимо да се отговаря на първия въпрос на националната юрисдикция.
            
         
               30.
            
            
               Не споделям това виждане.
            
         
               31.
            
            
               Националната юрисдикция не счита, че е необходимо да отправя въпрос, с който да установи дали адресираните до даден орган на публичната власт искания за предоставяне на информация за околната среда биха могли да са насочени към информация, предоставена на този орган от частноправни субекти. Смятам, че националната юрисдикция е имала пълното право да направи това.
            
         
               32.
            
            
               Акцентът, който Комисията поставя върху произхода на информацията в конкретния случай и това дали тя е предоставена от частноправен субект или от орган на публичната власт, е в очевидно несъответствие с член 2, параграф 3 от Директива 2003/4, който постановява, че информация, съхранявана от орган на публична власт е „информация за околната среда, притежание на органа“, ако е била „създадена или получена от този орган“. Докато първата категория информация в действителност следва (по дефиниция) да бъде съставена от орган на „публичната власт“, не мога да открия състоятелен аргумент, въз основа на който да може да се предположи, че последната категория следва да бъде ограничена единствено до информация, получена от други органи на публична власт. Напротив, при прочита на разпоредбата е съвсем естествено да се приеме, че от значение е не източникът на информацията, а кой разполага с тази информация.
            
         
               33.
            
            
               На трето място, националната юрисдикция застъпва становището, че приемането на подзаконови нормативни актове по смисъла на член 2, параграф 1, точка 1, буква a) от UIG обхваща всички пряко свързани с това дейности, включително консултациите между Министерството и германската автомобилна промишленост. Според Комисията тълкуването на член 2, параграф 1, точка 1, буква a) от UIG от страна на националната юрисдикция е в несъответствие с член 2, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/4, като по този начин се предлага различно тълкуване на националното право.
            
         
               34.
            
            
               Отново не мога да приема становището на Комисията.
            
         
               35.
            
            
               Съгласно постоянната съдебна практика Съдът по принцип следва да основе анализа си на националното право — така както е описано в акта за преюдициално запитване (
                     13
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Освен това съществена характеристика на преюдициалното производство по член 267 ДФЕС е обстоятелството, че националната юрисдикция следва да разреши спора, с който е сезирана, взимайки предвид отговора на Съда (
                     14
                  ). Следователно запитващата национална юрисдикция има задължение да подложи на преценка съответствието на националното право с разпоредбите на правото на Европейския съюз. Съдът има за задача да осигури на националната юрисдикция критериите, които да ѝ позволят да тълкува член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 и да прилага разпоредбите на националното си право (
                     15
                  ); Съдът няма за задача да се произнася по съответствието на член 2, параграф 1, точка 1, буква a) от UIG с тази директива. Оттук следва, че Съдът трябва да отговори на първия въпрос на националната юрисдикция.
            
         
         По първия въпрос
      
      
               37.
            
            
               В дело Flachglas Torgau на Съда беше поставен въпросът дали изключението по член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 се прилага към министерства, когато те участват в процедури по приемане на актовете на първичното законодателство. Съдът приема, че към понятието „органи или институции, [действащи] в качеството [им] на […] законодателни органи“ следва да се прилага функционално тълкуване. Следователно в това изключение (ако държавата членка избере да го прилага) могат да попаднат министерствата, които по силата на националното право са натоварени с подготовката на законопроектите, внасянето им в парламента и участието в законодателната процедура, по-специално чрез представянето на становища.
            
         
               38.
            
            
               Настоящото дело се различава от дело Flachglas Torgau. В конкретния случай се поставя въпросът дали приеманите от органите на изпълнителната власт подзаконови нормативни актове попадат в обхвата на това изключение.
            
         
               39.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe посочва, че член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 следва да се тълкува стеснително до такава степен, че да се изключи процедурата по приемане на такива актове. За разлика от това правителството на Германия счита, че е уместно разширителното тълкуване. Според Комисията чрез стеснително тълкуване не би могло да се вземе предвид възприетият от Съда в Решение по дело Flachglas Torgau функционален подход. Прекалено широкото тълкуване обаче би било несъвместимо със смисъла на Директивата, тълкувана в контекста на Орхуската конвенция.
            
         
               40.
            
            
               Стеснително или разширително следва да се тълкува изключението по член 2, параграф 2 от Директива 2003/4? Или съществува трета възможност, при която подзаконовите нормативни актове, но не и другите, попадат в обхвата на изключението? Ако това е така, по какъв начин следва да се очертае категорията от защитени актове?
            
         
               41.
            
            
               Нито в текста на Директива 2003/4, нито в текста на Орхуската конвенция се съдържат индикации дали органите и институциите, които приемат подзаконови нормативни актове, следва да бъдат считани за „[действащи] в качеството [им] на […] законодателни органи“.
            
         
               42.
            
            
               Съдът възприема стриктен подход, когато тълкува изключения към дадено общо правило (
                     16
                  ). Така в Решение по дело Flachglas Torgau Съдът приема, че член 2, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/4 не би могъл да се тълкува в смисъл, че действието му се разпростира отвъд необходимото за осигуряване на защитата на интересите, които цели да гарантира, както и че обхватът на предвидените в него изключения трябва да се определя с оглед на целите на Директивата (
                     17
                  ). Несъмнено този подход трябва да бъде следван и в настоящото дело.
            
         
               43.
            
            
               Освен това Директива 2003/4 следва да бъде тълкувана в светлината на целите и структурата на Орхуската конвенция (
                     18
                  ). Когато е налице възможност за избор между повече от един подход при тълкуване на Директивата, считам, че следва да бъде предпочетен този подход, който в най-малка степен се отклонява от Конвенцията (
                     19
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Както Конвенцията, така и Директива 2003/4 са подчинени на стремежа да се обезпечи по-голяма прозрачност, по-специално с оглед на възможността на гражданите да търсят отговорност от публичните власти (
                     20
                  ). Гарантирането на правото на обществеността на достъп до информация за околната среда е изрично посочено като цел в член 1 от Конвенцията (и в член 1 от Директивата). Като цяло прозрачността носи ползи, въпреки че не се предвижда неограничена прозрачност. По-специално както в Конвенцията, така и в Директива 2003/4 се признава, че целта за осигуряване на прозрачност може да бъде смекчена от необходимостта да се позволи на публичните власти да изпълняват задачите си без ненужни смущения (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Ако се има предвид значението, което Конвенцията придава на необходимостта от осигуряване на прозрачност, в частите ѝ, които са нееднозначни, Директива 2003/4 трябва да бъде тълкувана така, че по-скоро да се насърчи постигането на тази цел, а не да се предпочете тълкуване, което би направило по-трудно постигането ѝ (
                     22
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Съгласно член 4, параграф 1 от Конвенцията при получаване на искане за предоставяне на информация за околната среда публичните власти са задължени да предоставят на обществеността наличната информация. Въпреки това, ако се прилага предвиденото в член 2, параграф 2 изключение, съответният орган или институция не се обхваща от определението за „публична власт“ и следователно не е носител на такова задължение. Поради тази причина съответният орган или институция е освободен(а) от задачата да преценява дали може или трябва да се откаже исканият достъп до информация на основание на изброените в член 4, параграфи 3 и 4 изключения.
            
         
               47.
            
            
               Биха ли били възпрепятствани органите или институциите да приемат подзаконови нормативни актове, ако спрямо тях не се прилага широкообхватното изключение по член 2, параграф 2 от Директивата, а те са подчинени на общото задължение за разкриване на информация, за което са предвидени изброените в член 4, параграф 1 от Директивата изключения?
            
         
               48.
            
            
               В Решение по дело Flachglas Torgau Съдът постановява, че „[ч]лен 2, [параграф] 2, втора алинея, първо изречение от Директива 2003/4 има за цел да позволи на държавите членки да установят правила, които да могат да гарантират необезпокоявано протичане на процедурата за приемането на закони, отчитайки факта, че в различните държави членки в рамките на законодателната процедура гражданите обикновено получават достатъчна информация“ (
                     23
                  ).
            
         
               49.
            
            
               В контекста на това твърдение Германия поставя следния въпрос: защо процедурата по приемане на подзаконови нормативни актове да не бъде защитена от същите гаранции, които се прилагат и при приемането на актовете на първичното законодателство?
            
         
               50.
            
            
               С основание се поставя този въпрос. При отговора му ще взема предвид следните фактори.
            
         
               51.
            
            
               Както и актовете на първичното законодателство, обикновено подзаконовите нормативни актове са актове, съдържащи императивни правни норми с общо приложение. Въпреки това двете категории правни норми не са едни и същи. Важно е, че се различават процедурите, при които се приемат актовете на първичното и на вторичното законодателство. На практика това отчасти е причината, поради която в много (ако не и в повечето) правни системи се предвиждат механизми, които позволяват законотворчеството на различни равнища. По своето естество парламентарните процедури за приемане на актовете на първичното законодателство са продължителни във времето. Те могат да бъдат строго регламентирани. В резултат на това неспазването на установените срокове може да осуети изпълнението на законодателната програма на изпълнителната власт. Въпреки че процедурите по приемане на подзаконови нормативни актове са понякога усложнени, те са значително по-бързи и по-гъвкави в сравнение с изцяло парламентарните процедури, като по този начин позволяват на органите на изпълнителната власт относително бързо да предприемат действия по нормативното регулиране (
                     24
                  ). Процедурите по приемане на актовете на вторичното законодателство имат характерната особеност, че по принцип при тях цялостният механизъм на демократичната парламентарна процедура се задейства в по-малка степен. Може да се поставят по-малко (или на практика могат да не се поставят никакви) процедурни изисквания за провеждане на парламентарни разисквания. Поради това по принцип е по-малко прозрачността и са налице по-малко възможности за обществен контрол.
            
         
               52.
            
            
               Германия застъпва становището, че процедурата, при която се приема Наредбата от 22 август 2011 г., е прозрачна. Deutsche Umwelthilfe твърди, че в рамките на тази процедура не са осигурени прозрачност и обществен контрол, които да са съпоставими с осигуряваните в рамките на парламентарните процедури за приемане на актове на първичното законодателство.
            
         
               53.
            
            
               Не съществува отчетливо разделение по отношение на това какво попада в обхвата на актовете на първичното законодателство и какво — в обхвата на актовете с по-нисък юридически ранг. Подзаконовите нормативни актове могат да бъдат използвани за въвеждане на спорни мерки. На законодателите не са чужди манипулациите на националните системи, целящи използването на предвидени във вторичното законодателство по-малко прозрачни процедури, с помощта на които да се приведат в изпълнение трудни политически решения извън полето на концентрирания обществен контрол в рамките на парламентарните процедури (веднага допълвам, че не застъпвам твърдението, че в конкретния случай това е било така). Предложените мерки, засягащи природата, могат да породят силни реакции в подкрепа или против. Орхуската конвенция има за цел да предотврати случаите, в които се приема тайно засягащо природата законодателство.
            
         
               54.
            
            
               Доколкото процедурите за приемане на актовете на вторичното законодателство са по-малко прозрачни и с тях се предоставят по-малко възможности за обществен контрол, следва, че тълкуване на член 2, параграф 2 от Директива 2003/4, с което се разширява обхватът на изключението за органите, „[действащи] в качеството [им] на […] законодателни органи“ по отношение на всички подзаконови нормативни актове, би било несъвместимо с постигането на целите на Конвенцията (
                     25
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Предпочитам неяснотата в член член 2, параграф 2 да бъде преодоляна, като тълкувам тази разпоредба така, че с нея да може да се осигури повече (а не по-малко) прозрачност, а следователно и повече (а не по-малко) обществен контрол. Ето защо застъпвам виждането, че е налице презумпция, че подзаконовите нормативни актове остават извън обхвата на изключението.
            
         
               56.
            
            
               Бих добавила, че самата Конвенция предвижда в член 8 специална разпоредба за „нормативни[те] актове с непосредствена изпълнителна сила и/или други[те] общоприложими [актове] със задължителна сила“, които се отнасят до втория стълб (участието на обществеността). Това разграничение предполага, че в рамките на структурата на Конвенцията приемането на първичното законодателство се счита за значително по-различно от приемането на подзаконови нормативни актове. Поради тази причина изглежда слабо вероятно използваната в член 2, параграф 2 от Конвенцията формулировка „действащи в […] законодателно качество“, която е възпроизведена почти дословно в член 2, параграф 2 от Директива 2003/4, да има за цел автоматично да включи в приложното си поле и двете посочени нормотворчески дейности.
            
         
               57.
            
            
               Ако широкообхватното изключение по член 2, параграф 2 не се прилага автоматично към тази категория правни норми, ще престанат ли да протичат безпрепятствено процедурите по приемане на актове на вторичното законодателство (
                     26
                  )?
            
         
               58.
            
            
               Използваната в член 2, параграф 2 формулировка „[действащи] в качеството [им] на […] законодателни органи“ се отнася за гладко протичаща процедура. Органите на изпълнителната власт извършват редица подготвителни дейности, преди текстът на съответния законопроект да бъде внесен за обсъждане в рамките на парламентално заседание. Тези дейности могат да включват събиране и оценка на информация, разработване на конкретна политика, изготвяне на проект за правни норми, изготвяне на правни становища относно съответния законодателен акт и провеждане на консултации и обсъждания. Съвсем възможно е информацията относно някои от тези дейности да попадне в обхвата на някое от изключенията в член 4, параграф 1 или 2 от Директива 2003/4, като по този начин се гарантира необходимото равнище на защита в рамките на нормотворческия процес. Смятам, че по отношение на останалите дейности е налице потенциален риск от „разстройство“ на процеса по приемане на подзаконовите нормативни актове, което се явява цената, заплащана в замяна на осигуряването на прозрачността и отчетността пред обществеността, към които се стремят Конвенцията и Директивата.
            
         
               59.
            
            
               Както Германия, така и Комисията признават, че различните конституционни разпоредби могат да доведат до различни резултати в отделните държави членки. Следователно всяко тълкуване, което се основава на специфични процедурни особености на нормотворческия процес, води до опасността от различно прилагане на изключението по член 2, параграф 2 от Директивата в рамките на Европейския съюз. Това би могло да се окаже в противоречие с една от изричните цели на Директива 2003/4, така както е формулирана в съображение 7 от преамбюла към тази директива, а именно хармонизиране на несъответствията между разпоредбите в държавите членки относно достъпа до информация за околната среда, съхранявана от публичните власти, което на свой ред изисква еднообразно тълкуване на правото на ЕС (
                     27
                  ).
            
         
               60.
            
            
               В изложението дотук разгледах презумпцията, че подзаконовите нормативни актове не попадат в обхвата на широкообхватното изключение по отношение на „законотворческата дейност“, предвидено в член 2, параграф 2 от Директива 2003/4. Оборима ли е тази презумпция и ако това е така, на какво основание?
            
         
               61.
            
            
               Както германското правителство, така и Комисията искат от Съда да установи критерии, които да позволят на националните юрисдикции да определят дали даден подзаконов нормативен акт попада в обхвата на изключението по член 2, параграф 2 от Директивата. (Струва ми се, че като предлагат това, те по необходимост трябва да приемат, макар и имплицитно, че някои подзаконови нормативни актове не следва да бъдат защитавани от това изключение).
            
         
               62.
            
            
               Възможно ли е да се предвидят подобни критерии?
            
         
               63.
            
            
               Комисията отбелязва, че в конкретния случай следва да се прилага по аналогия съдебната практика, развита от Съда във връзка с тълкуването на Директивата за ОВОС (
                     28
                  ). Съгласно тази съдебна практика по същество от приложното поле на Директивата за ОВОС се изключват единствено проектите, подробностите по които са приети с отделен законодателен акт, вследствие на което са постигнати преследвани с тази директива цели (
                     29
                  ). Германското правителство не споделя това становище. То изтъква, че съдебната практика относно Директивата за ОВОС не може да е от помощ при тълкуването на обхвата на член 2, параграф 2 от Директива 2003/4.
            
         
               64.
            
            
               Не съм убедена, че съдебната практика по Директивата за ОВОС може да се прилага по пряка аналогия.
            
         
               65.
            
            
               Директивата за ОВОС се прилага при особени обстоятелства, когато въз основа на представена от съответния възложител информация е направена оценка за въздействието върху околната среда. Приложното поле на Директива 2003/4 е много по-широко. С тази директива се предвиждат общи правила, с които да се гарантира, че всяко физическо или юридическо лице от държава членка има право на достъп до информацията за околната среда, съхранявана от или за публичните власти, без съответното лице да трябва да доказва своя интерес (
                     30
                  ). Следователно не считам, че към общия режим по Директива 2003/4 е уместно единствено да се пренася тълкуването на Съда на съдържащите се в Директивата за ОВОС твърде специфични разпоредби.
            
         
               66.
            
            
               При все това споделям становището на Комисията, доколкото при опитите да се формулират критериите, с помощта на които да може да се определи дали в точно определен случай може да бъде оборена презумпцията, че когато подзаконовите нормативни актове не попадат в обхвата на изключението по член 2, параграф 2, е от съществено значение да се направи позоваване на целите на Директива 2003/4. Струва ми се, че прозрачността и възможността за упражняване на обществен контрол се осигуряват, когато а) процедурите за приемане на даден подзаконов акт изпълняват формулираните от Съда цели да се гарантира правото на достъп до информация за околната среда, съхранявана от публичните власти, и когато б) тази информация се разпространява и предоставя на обществеността (
                     31
                  ) по начин, присъщ за процедурата по приемане на актовете на първичното законодателство. При тези обстоятелства прилагането на изключението по член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 не би засегнало ефективността на тази директива. Националната юрисдикция ще има задължение да установи дали тези критерии са удовлетворени в конкретния случай; тежестта на доказване на това обстоятелство е върху органа на публичната власт, който се стреми да се позове на изключението.
            
         
               67.
            
            
               Наистина, при липсата на изрично записано правило, че да се определя дали дадена процедура за приемане на подзаконов нормативен акт попада в обхвата на изключението по член 2, параграф 2 би означавало, че националните юрисдикции по необходимост ще трябва да изследват и съпоставят националните процедури за приемане на първичното и вторичното законодателство. В резултат на прегледа на равнището на гаранции по националното право националните съдилища ще станат пазители на изискваните от Орхуската конвенция и Директива 2003/4 прозрачност и отчетност. Разбира се, ако искат, те винаги ще имат възможност да потърсят допълнителни насоки от Съда, преди да произнесат съдебно решение по съответното дело.
            
         
               68.
            
            
               Разбира се, запитващата юрисдикция все още не е извършила подобна проверка в конкретния случай. Ако Съдът възприеме предлагания от мен подход, националната юрисдикция ще има задачата да разгледа процедурите по националното право, в резултат на които е приета наредбата от 22 август 2011 г., и да определи дали в процеса по приемане на конкретния подзаконов нормативен акт са изпълнени целите за осигуряване на прозрачност и обществен контрол, по-специално като е предоставен достъп до информацията, получена от съответното министерство, както и до придоставената от него информация, до документите във връзка с изготвянето на съответния акт и до записите на парламентарните обсъждания. Само в случай че националната юрисдикция е убедена, че в конкретния случай това е така, тя следва да допусне прилагането на изключението по член 2, параграф 2 от Директива 2003/4.
            
         
               69.
            
            
               В съответствие с това смятам, че на първия въпрос на националната юрисдикция следва да се отговори в смисъл, че в обхвата на изключението по член 2, параграф 2, втора алинея, първо изречение от Директива 2003/4 не попадат органите на изпълнителната власт, приемащи юридически обвързващи актове в съответствие с правомощия, които са им предоставени с приет от парламента акт, при условие че процедурата по приемане на такива актове гарантира правото на достъп до съответната информация за околната среда по такъв начин, че степента на постигане на целите на Директива 2003/4 да е съпоставима с приложимите относно процедурите по приемане на законодателни актове изисквания. Тежестта на доказване на това обстоятелство е върху органа на изпълнителната власт, който се стреми да се позове на това изключение. Националната юрисдикция има за задача да провери дали са удовлетворени целите на Директива 2003/4, като по-специално вземе предвид целите за осигуряване на прозрачност и обществен контрол.
            
         
         По втория въпрос
      
      
               70.
            
            
               В случай че Съдът отговори на първия въпрос в съответствие с моето предложение, не е необходимо да се отговаря на втория въпрос. Въпреки това за целите на пълнотата на изложението, ако Съдът прецени, че следва да се отговори на този въпрос, споделям становището на всички страни, че ако се приложи възприетата в Решение по дело Flachglas Torgau (
                     32
                  ) линия на разсъждение, член 2, параграф 2, втора алинея, първо изречение от Директива 2003/4 трябва да бъде тълкуван в смисъл, че ако разглежданата законодателна процедура е вече приключила, повече не може да се разчита на възможността, предоставена на държавите членки с тази разпоредба, да не считат за публични власти органите или институциите, действащи в качеството си на законодателни органи.
            
         
         Заключение
      
      
               71.
            
            
               С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Verwaltungsgericht Berlin първи преюдициален въпрос по следния начин:
               „За целите на прилагането на член 2, параграф 2 от Директива 2003/4/EО на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета в обхвата на изключението по член 2, параграф 2, първо изречение от Директива 2003/4 не попадат органите на изпълнителната власт, приемащи юридически обвързващи актове в съответствие с правомощия, които са им предоставени с правна норма от по-висок юридически ранг, при условие че процедурата по приемане на такива актове гарантира правото на достъп до съответната информация за околната среда по такъв начин, че степента на постигане на целите на Директива 2003/4 да е съпоставима с приложимите относно процедурите по приемане на законодателни актове изисквания. Тежестта на доказване на това обстоятелство е върху органа на изпълнителната власт, който се стреми да се позове на това изключение. Националната юрисдикция има за задача да провери дали са удовлетворени целите на Директива 2003/4, като по-специално вземе предвид целите за осигуряване на прозрачност и обществен контрол“.
               Не е необходимо да се отговаря на втория поставен въпрос.
            
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: английски.
      (
            2
         )	За означаване на подобни актове в настоящото заключение ще използвам и термина „подзаконови актове“.
      (
            3
         )	Вж. точка 51 по-нататък.
      (
            4
         )	Решение от 14 февруари 2012 г. по дело C-204/09, параграф 34. Вж. също точки 47 и 48 от моето заключение по това дело.
      (
            5
         )	Директива 2003/4/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (OВ L 41, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200). Директива 90/313 за свободния достъп до информация за околната среда предвижда, че достъп до информацията за околната среда, притежавана от публичните органи, се предоставя, считано от 1 януари 1993 г.
      (
            6
         )	Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“ или „Конвенцията“, е подписана на 25 юни 1998 г. и е одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201).
      (
            7
         )	Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 г. относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174) (наричана по-нататък „Директивата за ОВОС“).
      (
            8
         )	Вж. точка 5 по-горе.
      (
            9
         )	Член 1, параграф 1, точка 1, член 2, параграф 2, член 3, параграфи 1 и 3—5 от Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz („Закон за етикетирането по отношение на консумацията на енергия“) от 30 януари 2002 г., изменен с Наредба от 31 октомври 2006 г. (наричан по-нататък „EnVKG“).
      (
            10
         )	Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung („Първа наредба за изменение на Наредбата за етикетирането на автомобили по отношение на консумацията на енергия“) от 22 август 2011 г. (наричана по-нататък „Наредба от 22 август 2011 г.).
      (
            11
         )	Вж. точка 7 по-горе.
      (
            12
         )	Вж. съображение 7 от Директива 2003/4 и Решение по дело Flachglas Torgau, посочено по-горе в бележка под линия 4, точка 50. Вж. също точка 59 по-долу.
      (
            13
         )	Решение от 20 октомври 2005 г. по дело Ten Kate Holding Musselkanaal и др. (C-511/03, Recueil, стр. I-8979, точка 25 и цитираната съдебна практика).
      (
            14
         )	Решение от 4 февруари 2010 г. по дело Genc (C-14/09, Сборник, стр. I-931, точка 31).
      (
            15
         )	Решение от 26 юни 2008 г. по дело Burda (C-284/06, Сборник, стр. I-4571, точка 39).
      (
            16
         )	Вж. например Решение от 11 януари 2000 г. по дело Нидерландия и Gerard van der Wal/Комисия (C-174/98 P и C-189/98 P, Recueil, стр. I-1, точка 27), Решение от 21 септември 2010 г. по дело Швеция и др./API и Комисия (C-514/07 P, C-528/07 P и C-532/07 P, Сборник, стр. I-8533, точка 36) — и двете посочени решения се отнасят до достъпа до документи. Вж. също Решение от 17 юни 1998 г.по дело Mecklenburg (C-321/96, Recueil, стр. I-3809, точка 25) относно тълкуването на член 2, буква a) и на член 3, параграф 2, трето тире от Директива 90/313/ЕИО на Съвета (предшестваща Директива 2003/4).
      (
            17
         )	Вж. точка 38 и посочената съдебна практика.
      (
            18
         )	Вж. съображение 5 от Директива 2003/4. Вж. също Решение по дело Flachglas Torgau, посочено в бележка под линия 4 по-горе, точка 30 и цитираната съдебна практика.
      (
            19
         )	Вж. точка 42 от моето заключение, представено по дело Flachglas Torgau.
      (
            20
         )	Вж. съображенията към Конвенцията, възпроизведени в точка 3 по-горе, и по-специално съображение 1 от Директива 2003/4, възпроизведено в точка 11 по-горе.
      (
            21
         )	Вж. точки 30 и 31 от моето заключение, представено по дело Flachglas Torgau.
      (
            22
         )	Вж. съображение 16 от Директива 2003/4, възпроизведено в точка 11 по-горе.
      (
            23
         )	Вж. Решение по дело Flachglas Torgau, посочено в бележка под линия 4 по-горе, точка 43.
      (
            24
         )	В писменото си становище германското правителство отбелязва, че между 1949 г. и 1994 г. са приети 15000 подзаконови нормативни акта, докато през същия период са обнародвани 5000 акта на първичното законодателство.
      (
            25
         )	Вж. съображение 2 от преамбюла на Конвенцията, посочена в точка 3 по-горе.
      (
            26
         )	Във връзка с това вж. Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено в бележка под линия 16 по-горе, точки 92 и 93. От това обаче не следва непременно, че правото да се поискат процесуални документи автоматично и във всички случаи ще наруши „необезпокояваното“ протичане на производствата — що се отнася до Европейския съд по правата на човека, вж. например член 40, параграф 2 от Европейската конвенция за защита на правата на човека.
      (
            27
         )	Решение от 10 януари 2006 г. по дело IATA and ELFAA (C-344/04, Recueil, стр. I-403, точка 27).
      (
            28
         )	Комисията се позовава на Решение от 18 октомври 2011 г. по дело Boxus and Roua (C-128/09-C-131/09, C-134/09 и C-135/09, Сборник, стр. I-9711) и на Решение от 16 септември 1999 г. по дело WWF и др. (C-435/97, Recueil, стр. I-5613, точка 57).
      (
            29
         )	Решение на Съда от 19 септември 2000 г. по дело Linster (С-287/98, Recueil, стр. I-6117, точка 51).
      (
            30
         )	Решение по дело Flachglas Torgau, посочено в бележка под линия 4 по-горе, точка 31 и цитираната съдебна практика.
      (
            31
         )	Решение по дело Flachglas Torgau, посочено в бележка под линия 4 по-горе, точка 38. Вж. също точки 30 и 54 от моето заключение, представено по това дело.
      (
            32
         )	Решение по дело Flachglas Torgau, посочено в бележка под линия 4 по-горе, точки 52—58. Вж. също точки 66—76 от моето заключение по това дело.