CELEX: 62018CC0080
Language: pl
Date: 2019-05-08
Title: Opinia rzecznika generalnego G. Hogana przedstawiona w dniu 8 maja 2019 r.#Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) i in. przeciwko Administración General del Estado i in.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Tribunal Supremo.#Odesłanie prejudycjalne – Zasada „zanieczyszczający płaci” – Wspólne zasady rynku wewnętrznego energii elektrycznej – Dyrektywa 2009/72/WE – Artykuł 3 ust. 1 i 2 – Zasada niedyskryminacji – Finansowanie deficytu taryfowego – Podatki, którym podlegają tylko przedsiębiorstwa wykorzystujące energię jądrową do wytwarzania energii elektrycznej.#Sprawy połączone od C-80/18 do C-83/18.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      GERARDA HOGANA
      przedstawiona w dniu 8 maja 2019 r. (
            1
         )
      
         Sprawy połączone od C‑80/18 do C‑83/18
      
      Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18)
      Endesa Generación, SA (C‑82/18)
      przeciwko
      Administración General del Estado,
      Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 i C‑82/18)
      oraz
      Endesa Generación, SA (C‑81/18)
      Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
      przeciwko
      Administración General del Estado (C‑81/18 i C‑83/18)
      
         [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania)]
      
      Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 191 TFUE – Zasada „zanieczyszczający płaci” – Dyrektywa 2009/72/WE – Wspólne zasady rynku wewnętrznego energii elektrycznej – Artykuł 3 ust. 1 i 2 – Zasada niedyskryminacji – Dyrektywa 2005/89/WE – Finansowanie deficytu taryfowego – Podatki nakładane tylko na przedsiębiorstwa wykorzystujące energię jądrową do wytwarzania energii elektrycznej
      
         I. Wprowadzenie
      
      
               1.
            
            
               Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 191 ust. 2 TFUE, art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/72/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (
                     2
                  ), art. 3 i 5 dyrektywy 2005/89/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. dotyczącej działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych (
                     3
                  ) oraz art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
            
         
               2.
            
            
               Wnioski te złożono w ramach postępowań między Asociación Española de la industria eléctrica (hiszpańskim stowarzyszeniem przemysłu elektrycznego, zwanym dalej „Unesa”), przedsiębiorstwem Endesa Generación (zwanym dalej „Endesa”) oraz przedsiębiorstwem Iberdrola Generación nuclear SA (zwanym dalej „Iberdrolą”) z jednej strony a Administración General del Estado (krajową administracją generalną, Hiszpania) z drugiej strony w przedmiocie zasadności podatków od wytwarzania wypalonego paliwa jądrowego, odpadów radioaktywnych pochodzących z wytwarzania energii jądrowej oraz składowania takiego paliwa i odpadów.
            
         
               3.
            
            
               Wnioski te stwarzają Trybunałowi możliwość wyjaśnienia zakresu dyrektywy 2009/72 i obowiązków nałożonych na państwo członkowskie, w sytuacji gdy korzysta ono z kompetencji w dziedzinie podatków w sprawach objętych tą dyrektywą. W szczególności jedną z kluczowych kwestii poruszonych we wniosku jest to, czy można przyjąć, że przepisy zakazujące dyskryminacji zawarte w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 mają zastosowanie do środka podatkowego przyjętego przez Królestwo Hiszpanii w 2012 r.
            
         
         II. Ramy prawne
      
      
         
            A.
          
            Prawo Unii
         
      
      
         1. Dyrektywa 2009/72
      
      
               4.
            
            
               Artykuł 1 dyrektywy 2009/72 nosi tytuł „Przedmiot i zakres stosowania”. Zgodnie z jego brzmieniem dyrektywa „ustanawia wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i dostaw energii elektrycznej, wraz z przepisami dotyczącymi ochrony konsumentów, w celu ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii we Wspólnocie. Ustanawia ona zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania sektora elektroenergetycznego, otwartego dostępu do rynku, kryteriów i procedur mających zastosowanie do zaproszeń do składania ofert i do udzielania zezwoleń oraz do eksploatacji systemów. Określa ona również obowiązki usługi powszechnej i prawa konsumentów energii elektrycznej oraz wyjaśnia wymogi z zakresu konkurencji”.
            
         
               5.
            
            
               Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2009/72 „wytwarzanie” oznacza wytwarzanie energii elektrycznej.
            
         
               6.
            
            
               Artykuł 3 dyrektywy 2009/72 nosi tytuł „Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy”. W dwóch pierwszych ustępach przepis ten stanowi:
               „1.   Państwa członkowskie, opierając się na swojej strukturze organizacyjnej i z należytym uwzględnieniem zasady pomocniczości, zapewniają, aby – bez uszczerbku dla ust. 2 – przedsiębiorstwa energetyczne działały zgodnie z zasadami niniejszej dyrektywy, mając na celu stworzenie konkurencyjnego, bezpiecznego i zrównoważonego pod względem środowiskowym rynku energii elektrycznej, oraz nie dyskryminują tych przedsiębiorstw w odniesieniu do ich praw lub obowiązków.
               2.   W pełni uwzględniając odpowiednie postanowienia traktatu, w szczególności art. [106 TFUE], państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym obowiązki użyteczności publicznej, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym również do bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, w tym również do efektywności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych i ochrony klimatu. Takie obowiązki muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, weryfikowalne i gwarantować wspólnotowym przedsiębiorstwom energetycznym równość dostępu do konsumentów krajowych. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, efektywności energetycznej/zarządzania popytem i realizacji celów ochrony środowiska oraz celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, o których mowa w niniejszym ustępie, państwa członkowskie mogą wprowadzić konieczność realizacji planów długoterminowych, uwzględniając przy tym fakt, że o dostęp do systemu mogą się ubiegać strony trzecie”.
            
         
         2. Dyrektywa 2005/89
      
      
               7.
            
            
               Artykuł 3 ust. 1 i 4 dyrektywy 2005/89 stanowi:
               „1.   Państwa członkowskie zapewniają wysoki poziom bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej poprzez podjęcie koniecznych środków, mających na celu sprzyjanie stabilnemu klimatowi inwestycyjnemu oraz poprzez określenie ról i obowiązków właściwych organów, w tym w odpowiednich przypadkach organów regulacyjnych i wszystkich istotnych uczestników rynku, a także przez podawanie do publicznej wiadomości informacji na ten temat […].
               […]
               4.   Państwa członkowskie gwarantują, że [by] wszelkie środki przyjęte zgodnie z niniejszą dyrektywą są [były] niedyskryminacyjne i nie stanowią [nie stanowiły] nadmiernego obciążenia dla uczestników rynku, w tym dla podmiotów wchodzących na rynek i przedsiębiorstw mających niewielki udział w rynku […]”.
            
         
               8.
            
            
               Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 2005/89 stanowi, że „Państwa członkowskie podejmują właściwe środki w celu utrzymania równowagi pomiędzy zapotrzebowaniem na energię elektryczną a dostępnością mocy wytwórczych”.
            
         
         
            B.
          
            Prawo hiszpańskie
         
      
      
               9.
            
            
               Preambuła Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (ustawa nr 15/2012 z dnia 27 grudnia 2012 r. o środkach podatkowych na rzecz zrównoważonego wykorzystania energii (
                     4
                  )) stanowi:
               „I.
               Celem niniejszej ustawy jest dostosowanie naszego reżimu podatkowego do bardziej wydajnego i przyjaznego dla środowiska użytkowania i zrównoważonego rozwoju […].
               […]
               U podstawy niniejszej ustawy legł art. 45 konstytucji – przepis, w ramach którego ochrona naszego środowiska naturalnego staje się jedną z głównych zasad polityki społecznej i gospodarczej. Jedną z osi tej reformy podatkowej jest zatem internalizacja kosztów środowiskowych wynikających z wytwarzania energii elektrycznej i składowania wypalonego paliwa jądrowego lub odpadów radioaktywnych. Tym samym [niniejsza] ustawa ma być asumptem do poprawy naszego poziomu efektywności energetycznej, a jednocześnie do lepszej gospodarki zasobami naturalnymi i dalszego usprawniania nowego modelu zrównoważonego rozwoju, zarówno z gospodarczego, jak i społecznego punktu widzenia, a także z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego.
               […]
               W tym celu niniejsza ustawa ustanawia trzy nowe podatki: podatek od wartości wytworzonej energii elektrycznej, podatek od wytworzenia wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych powstałych w wyniku wytwarzania energii jądrowej oraz podatek od składowania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych w obiektach scentralizowanych […].
               III.
               […]
               Wytwarzanie energii elektrycznej przy użyciu energii jądrowej oznacza przyjęcie przez społeczeństwo szeregu obciążeń i obowiązków ze względu na specyfikę tego rodzaju energii, której wpływ ekonomiczny jest trudny do określenia. Społeczeństwo musi przyjąć na siebie szeroki zakres obowiązków wynikających z określonych aspektów tego wytwarzania, takich jak gospodarka wytwarzanymi odpadami radioaktywnymi i ewentualne wykorzystywanie materiałów do celów innych niż pokojowe.
               […] Ocena całkowitego kosztu likwidacji elektrowni jądrowych i ostatecznego zagospodarowania odpadów radioaktywnych nadal wiąże się z istotną niepewnością, która w ostatecznym rozrachunku będzie mieć wpływ na społeczeństwo po zaprzestaniu eksploatacji elektrowni jądrowych, w szczególności w zakresie ostatecznego zagospodarowania wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych odpadów.
               Zatem biorąc z uwagi na długą żywotność niektórych odpadów radioaktywnych, która może trwać latami, konieczne jest ustanowienie, po ostatecznym zagospodarowaniu, niezbędnych środków mających na celu zapobieżenie odprowadzaniu tych odpadów do środowiska przez czynnik zewnętrzny lub innym niekorzystnym skutkom, co wymagać będzie długoterminowego monitoringu instytucjonalnego, za który odpowiedzialne będzie państwo.
               Inną cechą charakterystyczną energetyki jądrowej jest wykorzystywanie i wytwarzanie materiałów, które podlegają ścisłej kontroli, aby uniknąć ich wykorzystania do celów innych niż pokojowe lub innego rodzaju szkodliwego działania mającego na nie wpływ, co zmusza Hiszpanię […] do przyjęcia wynikających z tego obowiązków, a tym samym do zapewnienia środków postępowania z nimi.
               W związku z powyższym państwo musi zapewnić zasoby niezbędne do utrzymania operacyjności istniejących planów awaryjnych w każdej z prowincji, w której istnieją elektrownie jądrowych.
               Należy zatem wprowadzić opłatę za wytwarzanie wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych w instalacjach jądrowych oraz za ich składowanie w obiektach centralnych w celu wyrównania kosztów, które musi ponieść społeczeństwo w związku z wytwarzaniem.
               […]”.
            
         
               10.
            
            
               Artykuł 12 ustawy 15/2012 stanowi:
               „Charakter. Podatek od wytwarzania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych pochodzących z wytwarzania energii jądrowej oraz podatek od składowania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych w obiektach centralnych stanowią rzeczowe podatki bezpośrednie nakładane na działalność, która – wraz z odpowiednimi zdarzeniami skutkującymi powstaniem zobowiązania podatkowego – została określona w art. 15 i 19 niniejszej ustawy”.
            
         
               11.
            
            
               Artykuł 15 ustawy 15/2012 stanowi:
               „Wytwarzanie wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych pochodzących z wytwarzania energii jądrowej stanowi zdarzenie skutkujące powstaniem zobowiązania podatkowego”.
            
         
               12.
            
            
               Artykuł 19 ustawy 15/2012 stanowi:
               „Zdarzeniem skutkującym powstaniem zobowiązania podatkowego jest działalność polegająca na składowaniu wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych w obiekcie centralnym.
               Dla celów tego podatku składowanie wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych oznacza czynność polegającą na jego czasowym lub stałym unieruchomieniu, w jakikolwiek sposób, zaś instalacja centralna oznacza obiekt, w którym można składować tego rodzaju materiały pochodzące z różnych instalacji lub źródeł”.
            
         
               13.
            
            
               Drugi dodatkowy przepis ustawy 15/2012, dotyczący kosztów systemu elektroenergetycznego, stanowi:
               „Zgodnie z ogólnymi przepisami regulującymi gospodarkę finansową państwa corocznie na finansowanie kosztów systemu elektroenergetycznego przewidzianego w art. 16 Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [ustawy nr 54/1997 z dnia 27 listopada 1997 r. dotyczącej sektora elektroenergetycznego] przeznacza się kwotę odpowiadającą sumie: a) szacunkowych rocznych kwot pobranych przez państwo tytułem należności publicznoprawnych, o których mowa w niniejszej ustawie; b) szacunkowych przychodów ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w drodze aukcji, maksymalnie do 500 mln EUR”.
            
         
         III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym
      
      
               14.
            
            
               Skarżącymi w postępowaniu głównym są przedsiębiorstwa wytwarzające energię elektryczną, w szczególności pochodzenia jądrowego. Skarżący wystąpili do Audiencia Nacional (krajowy sąd karny i administracyjny, Hiszpania) ze skargą na akt wykonawczy zatwierdzający formularze wymagane do samodzielnego obliczenia i rozliczenia podatków od wytwarzania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych pochodzących z wytwarzania energii jądrowej i składowania tego rodzaju paliwa jądrowego i odpadów w obiektach centralnych (zwanych dalej „podatkami od odpadów jądrowych”). Skarżący zasadniczo twierdzą, że ta forma opodatkowania stanowi de facto formę szczególnego opodatkowania wytwórców energii jądrowej, która zakłóca hiszpański rynek elektroenergetyczny, oraz że należy uznać ją za sprzeczną z prawem, zarówno ma gruncie krajowego prawa konstytucyjnego, jak i prawa Unii Europejskiej.
            
         
               15.
            
            
               Po oddaleniu ich skarg w dniu 30 października 2014 r. spółki te wystąpiły ze środkiem zaskarżenia do sądu odsyłającego.
            
         
               16.
            
            
               Zdaniem sądu odsyłającego celem podatków od odpadów jądrowych jest zwiększenie wielkości przychodów w ramach systemu finansowania energii elektrycznej, tak aby wytwórcy energii jądrowej objęli większą część finansowania „deficytu taryfowego” (
                     5
                  ) niż inni wytwórcy energii.
            
         
               17.
            
            
               W ocenie tego sądu do zakłócenia wolnej konkurencji na rynku elektroenergetycznym dochodzi wówczas, gdy niektóre przedsiębiorstwa są opodatkowane ze względu na formę wytwarzania, nawet jeżeli opłata nie dotyczy w sposób bezpośredni samego wytwarzania energii elektrycznej ani wytwarzanej energii elektrycznej, lecz paliwa i odpadów oraz składowania wykorzystywanych w tym celu środków, bez obiektywnego uzasadnienia. Ponadto taka różnica w traktowaniu mogłaby być sprzeczna z prawem Unii, gdyby ustalono, że celem tych podatków nie jest ochrona środowiska oraz że zostały one wprowadzone wyłącznie ze względów podyktowanych deficytem taryfowym.
            
         
               18.
            
            
               Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sąd odsyłający skierował pytanie prawne dotyczące zgodności tych podatków z konstytucją do Tribunal Constitucional (trybunał konstytucyjny, Hiszpania), jako podstawę wskazując możliwość naruszenia zasady zdolności ekonomicznej wyrażonej w art. 31 ust. 1 konstytucji Hiszpanii. Tribunal Constitucional (trybunał konstytucyjny) stwierdził jednak niedopuszczalność pytania prawnego dotyczącego zgodności z konstytucją, zważywszy na fakt, że Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) miał wątpliwości co do zgodności przepisu krajowego z prawem Unii, w związku z czym w pierwszej kolejności należałoby wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
            
         
         IV. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem
      
      
               19.
            
            
               W tych okolicznościach Tribunal Supremo (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
               
                        „1)
                     
                     
                        Czy zasada »zanieczyszczający płaci«, zawarta w art. 191 ust. 2 [TFUE] w związku z art. 20 i 21 [karty], które wyrażają podstawowe zasady równości i niedyskryminacji odzwierciedlone w przepisach art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy [2009/72], w zakresie, w jakim ma on na celu między innymi stworzenie konkurencyjnego i niedyskryminującego rynku energii elektrycznej, mogącego podlegać zmianom wynikającym tylko z przyczyn związanych z ogólnym interesem gospodarczym, w tym z ochroną środowiska, stoi na przeszkodzie ustanowieniu podatków obciążających wyłącznie przedsiębiorstwa wytwarzające energię elektryczną, które wykorzystują energię jądrową, jeżeli głównym celem wspomnianych podatków nie jest ochrona środowiska naturalnego, lecz zwiększenie wpływów systemu finansowania energii elektrycznej tak, aby przedsiębiorstwa te przyjmowały na siebie większe obciążenie w finansowaniu deficytu taryfowego w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami, które prowadzą tę samą działalność?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Czy na konkurencyjnym i wolnym od dyskryminacji rynku energii elektrycznej wspomniane przepisy prawa Unii uniemożliwiają wprowadzenie podatków środowiskowych, w przypadku gdy jest to uzasadnione nieodłącznie związanym z działalnością jądrową skażeniem, ale nie ustanowiono żadnych konkretnych regulacji prawnych (uzasadnienie zawiera preambuła ustawy), skutkiem czego w odniesieniu do podatku od wytwarzania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych nie ujęto w tekście prawnym o charakterze normatywnym internalizacji kosztów, które należy pokryć, a w odniesieniu do składowania odpadów radioaktywnych również brak jest konkretnych regulacji, ponieważ koszty gospodarowania i składowania są już pokryte innymi podatkami, a ponadto nie określono jasno celu, na jaki zostaną przeznaczone wpływy z podatków, więc wspomniane przedsiębiorstwa są zobowiązane do przyjęcia na siebie związanej z tym odpowiedzialności cywilnej do kwoty w wysokości 1,2 mld [EUR]?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Czy spełniony jest wymóg określony w art. 3 ust. 2 [dyrektywy 2009/72], w myśl którego obowiązki nakładane w ogólnym interesie gospodarczym, w tym ochrony środowiska, powinny być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i weryfikowalne, w przypadku gdy cel związany z ochroną środowiska i cechy charakterystyczne określające podatki środowiskowe nie są skonkretyzowane w części aktu prawnego o charakterze normatywnym?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Czy zasada »zanieczyszczający płaci«, ustanowiona w art. 191 ust. 2 [TFUE], zasada równości i zasada niedyskryminacji, określone w art. 20 i 21 [karty], oraz art. 3 i 5 dyrektywy 2005/89, w zakresie, w jakim mają na celu zapewnienie »właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego energii elektrycznej« oraz zobowiązują państwa członkowskie do zagwarantowania, by »wszelkie środki przyjęte zgodnie z niniejszą dyrektywą są [były] niedyskryminacyjne i nie stanowią [nie stanowiły] nadmiernego obciążenia dla uczestników rynku«, stoją na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych, które obciążają finansowaniem deficytu taryfowego ogół przedsiębiorstw sektora elektroenergetycznego (oprócz elektrowni wodnych, uznawanych za prowadzące działalność związaną z energią odnawialną), ale na przedsiębiorstwa sektora energetyki jądrowej nakładają szczególnie duże obciążenia podatkowe, większe niż w przypadku innych podmiotów działających na rynku elektroenergetycznym, które nie muszą ponosić takich obciążeń, przy czym niektóre z nich powodują większe zanieczyszczenie, a wspomniane obciążenia podatkowe są uzasadnione względami ochrony środowiska z uwagi na zagrożenia i niepewność nierozerwalnie związane z działalnością jądrową, lecz nie określono kosztów ani nie ustalono przeznaczenia wpływów z podatków na cele w zakresie ochrony środowiska – przy czym gospodarowanie odpadami i ich składowanie są pokryte z innych podatków, a przedsiębiorstwa z sektora energetyki jądrowej ponoszą odpowiedzialność cywilną – w związku z czym przepisy te zakłócają wolną konkurencję zgodną z wymogami zliberalizowanego rynku wewnętrznego poprzez faworyzowanie innych podmiotów wytwarzających energię elektryczną, które nie muszą ponosić obciążeń związanych z podatkami środowiskowymi, a wykorzystują bardziej zanieczyszczające źródła wytwarzania?
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Czy podatek od wytwarzania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych powstałych w wyniku wytwarzania energii jądrowej, który obciąża tylko sektor energetyki jądrowej, z pominięciem wszelkich innych sektorów mogących wytwarzać takie odpady, w związku z czym inne przedsiębiorstwa prowadzące działalność, w której wykorzystują materiały lub źródła jądrowe, nie są opodatkowane, mimo iż mają wpływ na podlegający ochronie aspekt środowiskowy, jest sprzeczny z art. 191 ust. 2 [TFUE], ustanawiającym zasadę »zanieczyszczający płaci«?”.
                     
                  
         
               20.
            
            
               Uwagi na piśmie w postępowaniu głównym przedstawili skarżący, rząd hiszpański oraz Komisja Europejska. Ponadto skarżący, rząd hiszpański i Komisja Europejska przedstawili argumenty ustnie na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r.
            
         
         V. Analiza
      
      
               21.
            
            
               Zgodnie z tym, o co zwrócił się Trybunał, w niniejszej opinii ograniczę się do dwóch pierwszych pytań prejudycjalnych, będących przedmiotem wniosku złożonego przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy). Pytania te przeanalizuję w zakresie wykładni art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72, bowiem pozostałe przepisy przywołane na ich poparcie są niedopuszczalne lub zbędne.
            
         
               22.
            
            
               Po pierwsze, wykładnia art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72 jest przedmiotem pytania trzeciego. Po drugie, nie zachodzi potrzeba dokonywania wykładni art. 20 i 21 karty, skoro zasada niedyskryminacji znalazła swój praktyczny wymiar w odniesieniu do rynku energii elektrycznej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72. Po trzecie, art. 191 ust. 2 TFUE stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska ma dążyć do wysokiego poziomu ochrony i opierać się między innymi na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Przepis ten określa zatem jedynie ogólne cele Unii w zakresie ochrony środowiska, bowiem art. 192 TFUE nakłada na prawodawcę unijnego odpowiedzialność za określenie działań, jakie należy podjąć w celu osiągnięcia tych celów. Jak zatem słusznie zauważyli rząd hiszpański i Komisja, skoro art. 191 ust. 2 TFUE, który odwołuje się do zasady „zanieczyszczający płaci”, dotyczy działań Unii, to jednostki nie mogą powoływać się na ten przepis jako taki w celu wyłączenia zastosowania uregulowań krajowych w sferze objętej polityką w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego, jeżeli zastosowania nie mają żadne regulacje unijne przyjęte na podstawie art. 192 TFUE, odnoszące się konkretnie do rozpatrywanej sytuacji (
                     6
                  ). Należy zauważyć, że ani dyrektywy 2009/72, ani dyrektywy 2005/89 (na którą również powołuje się sąd odsyłający) nie przyjęto na podstawie art. 175 WE, obecnie art. 192 TFUE.
            
         
               23.
            
            
               W tych okolicznościach uważam, że na dwa pierwsze pytania można udzielić odpowiedzi łącznie, przy założeniu, że poprzez te pytania sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak przepisy będące przedmiotem postępowania głównego, ustanawiające podatki od wytwarzania i składowania paliwa jądrowego i odpadów, które są nakładane tylko na przedsiębiorstwa energetyczne wykorzystujące energię jądrową, jeżeli głównym celem wspomnianych podatków nie jest ochrona środowiska, lecz zwiększenie przychodów w celu pokrycia deficytu taryfowego.
            
         
         
            A.
          
            Zakres stosowania dyrektywy 2009/72
         
      
      
               24.
            
            
               Po pierwsze, należy przeanalizować zastosowanie dyrektywy 2009/72 w odniesieniu do podatków takich jak będące przedmiotem postępowania w postępowaniu głównym podatki od odpadów jądrowych.
            
         
               25.
            
            
               Zdaniem rządu hiszpańskiego dyrektywa ta ustanawia jedynie wspólne zasady organizacji wewnętrznego rynku energii elektrycznej, ale pozostaje bez wpływu na kompetencję państw członkowskich w dziedzinie podatków. Rząd hiszpański podnosi, że podatki będące przedmiotem postępowania głównego wprowadzono w ramach wykonywania tych kompetencji.
            
         
               26.
            
            
               Skarżące wywodzą natomiast – co sąd odsyłający wydaje się podzielać – że podatki od odpadów jądrowych mają niejako pośredni wpływ na dostęp wytwórców energii jądrowej do rynku energii elektrycznej na równi z innymi wytwórcami energii. Tym samym podatki te nieuchronnie wpłynęłyby na koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa wytwarzające energię jądrową, co z kolei mogłoby mieć przełożenie na ich udział w rynku energii elektrycznej w warunkach równej konkurencji. Wprowadzając podatki od wytwarzania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych pochodzących z wytwarzania energii jądrowej oraz od składowania takiego wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych w obiektach centralnych, przepisy krajowe jednocześnie nakładają obowiązki na przedsiębiorstwa wytwarzające energię jądrową działające na rynku energii elektrycznej; tym samym mogłyby one zostać objęte zakresem dyrektywy 2009/72, której celem jest ustanowienie wspólnych zasad na tym rynku.
            
         
               27.
            
            
               Z przyczyn wskazanych poniżej nie podzielam tej ostatniej wykładni zakresu dyrektywy 2009/72.
            
         
               28.
            
            
               Zakres normy prawa Unii ustala się w oparciu o standardowe metody wykładni przyjęte przez Trybunał. Oznacza to konieczność przeanalizowania treści, struktury oraz celów dyrektywy 2009/72 (
                     7
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Po pierwsze, art. 1 dyrektywy stanowi, że „[n]iniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i dostaw energii elektrycznej, wraz z przepisami dotyczącymi ochrony konsumentów, w celu ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii we Wspólnocie” (
                     8
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Przy takim brzmieniu definicja zakresu dyrektywy może wydawać się szeroka, obejmując cały „cykl życia” energii elektrycznej, od jej wytworzenia po dostawę do odbiorcy. Prawodawca podchodzi jednak do tej kwestii z określonej perspektywy, a mianowicie z perspektywy ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii w Unii.
            
         
               31.
            
            
               Po drugie, nawet jeżeli dyrektywa ta realizuje szerszy zakres celów, takich jak ochrona odbiorców i środowiska (
                     9
                  ), „kluczowym celem” jest rynek wewnętrzny (
                     10
                  ). W centrum uwagi nadal znajduje się dostęp transgraniczny dla nowych dostawców energii elektrycznej z różnych źródeł energii, a także dla nowych dostawców energii elektrycznej (
                     11
                  ). Jak wyjaśniono w motywie 59 dyrektywy 2009/72, „[j]ednym z głównych celów niniejszej dyrektywy powinno być tworzenie prawdziwie wewnętrznego rynku energii elektrycznej poprzez sieć połączeń w całej Wspólnocie”. Innymi słowy – zasadniczym celem dyrektywy 2009/72 jest ustanowienie otwartego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego energii elektrycznej, który umożliwia wszystkim konsumentom swobodny wybór dostawców, a wszystkim dostawcom – swobodną realizację dostaw dla odbiorców, stworzenie równych warunków działania na tym rynku, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej oraz zrównoważonej polityki w zakresie zmian klimatu (
                     12
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Po trzecie, podatki od odpadów jądrowych będące przedmiotem postępowania głównego nie dotyczą wytwarzania ani zużycia energii elektrycznej, ale zużytego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych pochodzących z wytwarzania energii jądrowej (a także składowania takiego paliwa jądrowego i odpadów). Niewątpliwie można przyznać, że wypalone paliwo jądrowe i odpady radioaktywne są nieodłącznie związane z procesem wytwarzania energii jądrowej (
                     13
                  ). Nie stanowi to jednak dostatecznego uzasadnienia objęcia zakresem dyrektywy 2009/72.
            
         
               33.
            
            
               Pojęcie „wytwarzania” użyte w art. 1 dyrektywy 2009/72 i zdefiniowane w art. 2 ust. 1 jako „wytwarzanie energii elektrycznej” zostało rozwinięte w rozdziale III. W tym względzie należy zauważyć, że pojęcie „wytwarzania” ogranicza się do zasad regulujących budowę nowych zdolności wytwórczych i procedury przetargowej na nowe zdolności.
            
         
               34.
            
            
               Ponadto – a być może co najważniejsze – nawet gdyby przyjąć, że taki podatek jak podatki od odpadów jądrowych może mieć wpływ na dostęp wytwórców energii jądrowej do rynku energii elektrycznej, to dyrektywa 2009/72 nie zawiera żadnej regulacji dotyczącej opodatkowania.
            
         
               35.
            
            
               Nie mogło być inaczej, skoro dyrektywa 2009/72 została przyjęta na gruncie art. 95 ust. 1 WE (obecnie art. 114 TFUE), zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 251 WE, zaś art. 95 ust. 2 WE stanowi, że ust. 1 nie ma zastosowania do regulacji podatkowych.
            
         
               36.
            
            
               Wola zachowania przez państwa członkowskie kompetencji w dziedzinie podatków w zakresie energii elektrycznej stała się jeszcze bardziej widoczna od czasu przyjęcia traktatu lizbońskiego. Wszak art. 194 ust. 2 TFUE stanowi, że środki służące osiągnięciu celu polityki Unii w dziedzinie energetyki ustanawiane są zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Z kolei ustęp 3 tego artykułu stanowi, że Rada stanowi zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, gdy środki mają „głównie charakter fiskalny”.
            
         
               37.
            
            
               Jak już wspomniałem, uważam zatem, że zakres stosowania dyrektywy 2009/72 ogranicza się do wytwarzania, przesyłania, dystrybucji i dostawy energii elektrycznej. W tym kontekście pewnego znaczenia nabiera kwestia harmonizacji podatków. Tutaj przyjęto środek legislacyjny na szczeblu unijnym. Wprawdzie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 ustanawia jedynie zasadę niedyskryminacji, jednak z uwagi na to, że przepis ten określa unijną normę dotyczącą stosowania, należy go uznać za środek harmonizujący.
            
         
               38.
            
            
               W związku z tym, że art. 95 ust. 1 WE (obecnie art. 114 TFUE) nie uprawniał Unii do przyjęcia takiego środka podatkowego, ewentualne zastosowanie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 do krajowego środka podatkowego z założenia byłoby sprzeczne z prawem. Konieczne jest zatem zastosowanie do tego przepisu wykładni węższej, niż mogłoby to wynikać z ogólnego brzmienia jego treści. Każdy inny wniosek prowadziłby do rozszerzenia zakresu dyrektywy i, w mojej ocenie, wiązałby się z oczekiwaniem wykonywania przez Unię kompetencji podatkowych, którymi ta zwyczajnie nie dysponuje. Tym samym, skoro dyrektywę należy rozumieć w ten sposób, że zasada niedyskryminacji ma zastosowanie do podatków na rynku energii elektrycznej, należy uznać, że w istocie stanowi ona środek podatkowy, w zakresie którego Unii nie przysługiwały kompetencje na gruncie art. 114 TFUE.
            
         
               39.
            
            
               W świetle powyższych rozważań zmuszony jestem stwierdzić, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do podatków takich jak podatki będące przedmiotem postępowania głównego.
            
         
         
            B.
          
            W przedmiocie dyskryminacji (tytułem ewentualnym)
         
      
      
               40.
            
            
               Na wypadek gdyby Trybunał nie podzielał tej wykładni zakresu dyrektywy 2009/72 i doszedł do wniosku, że dyrektywa ta ma zastosowanie do podatków od odpadów jądrowych, proponuję rozważenie – pomocniczo – czy art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 należy interpretować jako wykluczający podatki przyjęte w niniejszej sprawie przez Królestwo Hiszpanii. Pozostała część niniejszej opinii opiera się zatem – wbrew mojej własnej ocenie – na założeniu, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
            
         
         1. Zakres stosowania art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 i obowiązki użyteczności publicznej
      
      
               41.
            
            
               Stosownie do art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 „[p]aństwa członkowskie, opierając się na swojej strukturze organizacyjnej i z należytym uwzględnieniem zasady pomocniczości, zapewniają, aby – bez uszczerbku dla ust. 2 – przedsiębiorstwa energetyczne działały zgodnie z zasadami niniejszej dyrektywy, mając na celu stworzenie konkurencyjnego, bezpiecznego i zrównoważonego pod względem środowiskowym rynku energii elektrycznej, oraz nie dyskryminują tych przedsiębiorstw w odniesieniu do ich praw lub obowiązków” (
                     14
                  ).
            
         
               42.
            
            
               Chociaż artykuł ten nosi tytuł „Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy”, nie sądzę, aby zakaz dyskryminacji określony w art. 3 ust. 1 ograniczał się do „obowiązków użyteczności publicznej” lub ochrony odbiorców.
            
         
               43.
            
            
               Po pierwsze, zakres tego artykułu jest znacznie szerszy niż jego tytuł. Niewątpliwie przepis ten umożliwia państwom członkowskim nakładanie w ogólnym interesie gospodarczym obowiązków użyteczności publicznej na przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym (
                     15
                  ) i przewiduje środki na rzecz odbiorców, np. obowiązki informacyjne (
                     16
                  ). Wymaga on jednak również od państw członkowskich wdrożenia innych środków, mających na celu między innymi osiągnięcie celów spójności społecznej i gospodarczej oraz ochrony środowiska lub wdrożenie niezależnego mechanizmu, takiego jak rzecznik praw odbiorców energii lub organ ochrony konsumentów, w celu zapewnienia skutecznego rozstrzygania skarg i pozasądowego rozstrzygania sporów (
                     17
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Po drugie, jak orzekł już Trybunał w odniesieniu do poprzednio obowiązującej dyrektywy dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (
                     18
                  ), przepisy odnoszące się do zasady niedyskryminacji w tej dyrektywie „są szczególnym wyrazem ogólnej zasady równego traktowania” (
                     19
                  ).
            
         
               45.
            
            
               W świetle powyższych rozważań uważam, że gdyby dyrektywa 2009/72 miała mieć zastosowanie do podatków takich jak podatki od odpadów nuklearnych, to art. 3 ust. 1 tej dyrektywy – jako szczególny wyraz ogólnej zasady równego traktowania – również znajdowałaby do nich zastosowanie.
            
         
         2. W przedmiocie dyskryminacji
      
      
               46.
            
            
               Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada niedyskryminacji wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i aby różne sytuacje nie były traktowane identycznie, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (
                     20
                  ). Różnica w traktowaniu jest uzasadniona, o ile jest oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego sposobu traktowania (
                     21
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Aby uznać sytuacje za „podobne” albo „odmienne”, należy je rozpatrywać w świetle celów danego środka (
                     22
                  ). Trybunał konsekwentnie stoi na stanowisku, że „w celu ustalenia, czy ma miejsce naruszenie zasady równego traktowania, oceny wymogu związanego z podobieństwem sytuacji należy dokonywać z uwzględnieniem całościowej charakterystyki tych sytuacji, w szczególności w świetle przedmiotu i celu przepisów krajowych ustanawiających dane rozróżnienie” (
                     23
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Sytuacja, w której ogólna zasada równego traktowania nie pozostawia wątpliwości, a wątpliwy jest urzeczywistniający ją przepis, może rodzić pytanie, czy porównywalności dwóch sytuacji nie należałoby oceniać raczej w świetle zamierzonego celu tego przepisu, aniżeli w świetle przepisów krajowych wprowadzających niejednakowe traktowanie.
            
         
               49.
            
            
               W mojej ocenie odpowiedź na to pytanie zależy od tego, w jaki sposób zasadę równego traktowania przytacza przepis ją uściślający. Jeżeli przepis ten wyraźnie stanowi, że dwie kategorie osób należy traktować identycznie, sądy krajowe muszą uznać, że osoby te znajdują się w porównywalnej sytuacji. Jeżeli jednak dyrektywa ogranicza się do stwierdzenia, że państwa członkowskie nie mogą traktować niejednakowo pewnych kategorii osób, to państwa członkowskie nie mogą traktować wszystkich osób jako znajdujących się w tej samej sytuacji, lecz powinny czuwać nad tym, aby przy wykonywaniu swoich kompetencji normatywnych nie tworzyć arbitralnego rozróżnienia oraz aby tym samym istota równego traktowania została zachowana.
            
         
               50.
            
            
               W niniejszej sprawie ponieważ art. 3 ust. 1 nie stanowi, że wszyscy wytwórcy energii elektrycznej muszą być traktowani identycznie, a raczej że „[p]aństwa członkowskie […] nie dyskryminują przedsiębiorstw [energetycznych] w odniesieniu do ich praw lub obowiązków”, sądzę, że porównywalność sytuacji należy oceniać wyłącznie w świetle przedmiotu przepisów krajowych.
            
         
               51.
            
            
               Konieczne jest zatem ustalenie, czy sytuacja elektrowni jądrowych jest porównywalna z sytuacją innych wytwórców energii pod względem celu spornych przepisów krajowych.
            
         
               52.
            
            
               Zgodnie z preambułą Ley 15/2012 wprowadzenie podatków od odpadów jądrowych jest uzasadnione szczególnym rodzajem wytwarzania energii jądrowej pod względem ochrony środowiska i bezpieczeństwa.
            
         
               53.
            
            
               W tym kontekście chciałbym zauważyć, że Trybunał orzekł już w sprawie Kernkraftwerke Lippe-Ems, że „wytwarzanie energii inne niż wykorzystujące paliwo jądrowe […] w świetle celu tego systemu nie znajduje się […] w sytuacji faktycznej i prawnej porównywalnej z wytwarzaniem energii elektrycznej wykorzystującej paliwo jądrowe, ponieważ tylko takie wytwarzanie może generować odpady radioaktywne pochodzące z takiego wykorzystania” (
                     24
                  ). Należy zauważyć, że przepis krajowy, o którym mowa w owej sprawie, realizował cel podobny do tego, jaki realizują podatki od odpadów jądrowych, których dotyczy niniejsza sprawa, bowiem to podatek od wykorzystania paliwa jądrowego do przemysłowego wytwarzania energii elektrycznej ma w szczególności przyczyniać się w kontekście konsolidacji budżetowej, na podstawie zasady „zanieczyszczający płaci”, do zmniejszenia ciężaru, jaki dla budżetu federalnego stanowi niezbędna rekultywacja terenów kopalni, na których składowane są odpady radioaktywne pochodzące z wykorzystania paliwa jądrowego (
                     25
                  ).
            
         
               54.
            
            
               Nie dostrzegam powodu, dla którego nawet gdyby takie rozumowanie Trybunału w sprawie Kernkraftwerke Lippe‑Ems przyjęto w części wyroku dotyczącej zgodności przepisu krajowego z art. 107 TFUE, ustalenia Trybunału w zakresie porównywalności sytuacji producentów energii z punktu widzenia wpływu na środowisko nie miałyby mieć zastosowania również na gruncie niniejszej sprawy. Chodzi tu również o podatki od zużycia paliwa jądrowego (ponieważ podatki od odpadów jądrowych dotyczą wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych), które były uzasadnione między innymi względami w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa związanymi z tego rodzaju odpadami.
            
         
               55.
            
            
               W świetle powyższych rozważań podzielam stanowisko Komisji i uważam, że energia jądrowa nie znajduje się w sytuacji porównywalnej z innymi źródłami energii elektrycznej w odniesieniu do ochrony środowiska ze względu na szczególne zagrożenia, jakie stwarza dla zdrowia i bezpieczeństwa, w szczególności w związku z przetwarzaniem i składowaniem odpadów jądrowych, które generuje. Z założenia nie jest to jednak kryterium przesądzające, bowiem faktycznym zadaniem sądu odsyłającego w takich okolicznościach jest ocena, czy przy uwzględnieniu zakresu swobody, jaką w takich przypadkach dysponuje państwo, odmienne traktowanie podatkowe można skutecznie uzasadniać szczególnymi i nietypowymi względami w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa związanymi z wytwarzaniem energii jądrowej.
            
         
               56.
            
            
               W tym względzie należy przypomnieć, że w kontekście wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał nie jest władny orzekać o ważności czy wykładni przepisu prawa krajowego, co byłoby możliwe na podstawie art. 258 TFUE. Ostatecznie do sądu krajowego, do którego wyłącznej kompetencji należy ocena okoliczności faktycznych będących przedmiotem postępowania głównego oraz dokonanie wykładni przepisów krajowych, należy ustalenie, czy ma to miejsce w niniejszym przypadku. Ponieważ jednak w ramach odesłania prejudycjalnego Trybunał odpowiada na zadane przez sąd odsyłający pytania, może on równocześnie na podstawie akt sprawy, jak również przedstawionych mu pisemnych i ustnych wyjaśnień, sformułować wskazówki, które ułatwią sądowi odsyłającemu wydanie rozstrzygnięcia (
                     26
                  ).
            
         
               57.
            
            
               W tym względzie sąd odsyłający i skarżący wskazują na poważne wątpliwości co do hipotetycznej podstawy środowiskowej tych przepisów i sugerują, że podstawy przedmiotowych przepisów należy upatrywać wyłącznie w konieczności pozyskania finansowania w celu zmniejszenia deficytu taryfowego. Innymi słowy – wydaje się, że zasadniczym celem podatków od odpadów jądrowych jest zwiększenie wielkości przychodów publicznych uzyskiwanych w ramach systemu finansowania sektora elektroenergetycznego.
            
         
               58.
            
            
               Niewątpliwie inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby powyższa teza znalazła potwierdzenie w ustaleniach sądu odsyłającego. W kontekście szczególnej sytuacji deficytu taryfowego w Hiszpanii i konieczności jego zmniejszenia wszyscy wytwórcy energii znajdują się w sytuacji porównywalnej, bowiem deficyt wynika z różnicy między przychodami uzyskiwanymi przez hiszpańskie przedsiębiorstwa energetyczne od odbiorców a określonymi w przepisach krajowych kosztami dostaw energii elektrycznej.
            
         
               59.
            
            
               W tym kontekście należy przyznać, że z jednej strony istnienie szeregu innych obowiązków mających na celu zaradzenie ryzyku związanemu z wytwarzaniem energii jądrowej (
                     27
                  ), a z drugiej strony fakt, że drugi dodatkowy przepis ustawy 15/2012 przewiduje, iż w myśl ogólnych przepisów regulujących gospodarkę finansową państwa na finansowanie kosztów energii elektrycznej przeznacza się między innymi szacunkowe roczne kwoty pobrane przez państwo tytułem należności publicznoprawnych, o których mowa w ustawie 15/2012, stanowią elementy, które mogą istotnie podważyć podstawy środowiskowe przedstawione w preambule ustawy 15/2012.
            
         
               60.
            
            
               Wszystko to zmierza do podania w wątpliwość przedstawionego uzasadnienia podatku od energii elektrycznej nałożonego na podmioty wytwarzające energię jądrową (między innymi konieczności wyeliminowania szczególnych wątpliwości związanych z ochroną środowiska). Gdyby sąd odsyłający poczynił takie ustalenie, mogłoby to sugerować, że podatek ten, pozornie uchodząc za środek środowiskowy, w rzeczywistości stanowił szczególny środek podatkowy, który doprowadził do niejednakowego traktowania wytwórców energii jądrowej poprzez objęcie ich opodatkowaniem bardziej dolegliwym w porównaniu z innymi wytwórcami energii elektrycznej, przy czym takie odmienne traktowanie nie było obiektywnie uzasadnione względami ochrony środowiska.
            
         
               61.
            
            
               To do sądu odsyłającego należy jednak ocena, czy cel regulacji będącej przedmiotem postępowania głównego jest rzeczywiście związany z ochroną środowiska naturalnego i bezpieczeństwem, a w razie potrzeby, z uwzględnieniem zakresu swobody, jaką w tym zakresie dysponuje państwo członkowskie, czy odmienne traktowanie wytwórców energii elektrycznej pod względem podatkowym jest obiektywnie uzasadnione dla celów takiej wykładni art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72. Skoro ochronę środowiska naturalnego można bez wątpienia uznać za obiektywne i racjonalne kryterium w dziedzinie wewnętrznego rynku energii elektrycznej – jak wyraźnie wynika to zarówno z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72, jak i z art. 194 ust. 1 TFUE – różnica w traktowaniu jest uzasadniona tylko w sytuacji, gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem (
                     28
                  ).
            
         
         VI. Wnioski
      
      
               62.
            
            
               W związku z tym proponuję, by na dwa pierwsze pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
               Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do podatków takich jak podatki będące przedmiotem postępowania głównego, tj. podatków od wytwarzania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych pochodzących z wytwarzania energii jądrowej oraz od składowania takiego wypalonego paliwa jądrowego i odpadów radioaktywnych w obiektach centralnych.
               Tytułem ewentualnym:
               Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak przepisy regulujące podatki będące przedmiotem postępowania głównego, ponieważ przedsiębiorstwa energetyczne wykorzystujące energię jądrową nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją innych wytwórców energii elektrycznej pod względem ochrony środowiska i bezpieczeństwa.
               To do sądu krajowego należy jednak ocena, czy cel regulacji będącej przedmiotem postępowania głównego jest rzeczywiście związany z ochroną środowiska naturalnego i bezpieczeństwem, a w razie potrzeby – czy odmienne traktowanie wytwórców energii elektrycznej pod względem podatkowym jest obiektywnie uzasadnione względami ochrony środowiska.
            
         (
            1
         )	Język oryginału: angielski.
      (
            2
         )	Dz.U. 2009, L 211, s. 55.
      (
            3
         )	Dz.U. 2006, L 33, s. 22.
      (
            4
         )	BOE nr 312 z dnia 28 grudnia 2012 r., s. 88081.
      (
            5
         )	„Deficyt taryfowy” stanowi różnicę między przychodami uzyskiwanymi od odbiorców przez hiszpańskie przedsiębiorstwa energetyczne a określonymi w przepisach krajowych kosztami dostaw energii elektrycznej.
      (
            6
         )	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 38, 39); z dnia 4 marca 2015 r., Fipa Group i in. (C‑534/13, EU:C:2015:140, pkt 39, 40).
      (
            7
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 lutego 1985 r., Abels (135/83, EU:C:1985:55, pkt 13) i opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawie Berliner Kindl Brauerei (C‑208/98, EU:C:1999:537, pkt 32).
      (
            8
         )	Podkreślenie własne.
      (
            9
         )	Zobacz motywy 42, 43 i 51 dyrektywy 2009/72. Zobacz także podobnie A. Johnston i G. Block, EU Energy Law, Oxford, Oxford University Press, 2012, No 2.45.
      (
            10
         )	Zobacz B. Delvaux, EU Law and the Development of a Sustainable, Competitive and Secure Energy Policy, Cambridge-Antwerp-Portland, Intersentia, 2013, No 141.
      (
            11
         )	Zobacz motywy 8 i 39 dyrektywy 2009/72.
      (
            12
         )	Zobacz motywy 3, 4, 5 i 7 dyrektywy 2009/72.
      (
            13
         )	Zobacz motywy 19 i 20 dyrektywy Rady 2011/70/Euratom z dnia 19 lipca 2011 r. ustanawiającej ramy wspólnotowe w zakresie odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami radioaktywnymi (Dz.U. 2011, L 199, s. 48) i art. (i) preambuły Wspólnej konwencji w sprawie bezpieczeństwa gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i bezpieczeństwa w postępowaniu z odpadami radioaktywnymi przyjętej przez Międzynarodową Agencję Energii Atomowej w dniu 5 września 1997 r.
      (
            14
         )	Podkreślenie własne.
      (
            15
         )	Zobacz art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/72.
      (
            16
         )	Zobacz art. 3 ust. 5 dyrektywy 2009/72.
      (
            17
         )	Zobacz art. 3 pkt 10 i 13 dyrektywy 2009/72.
      (
            18
         )	Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 96/92/WE (Dz.U. 2003, L 176, s. 37).
      (
            19
         )	Zobacz wyrok z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 79). Zobacz także w zakresie dorozumianego zastosowania tego toku rozumowania, w odniesieniu do art. 15 ust. 7 i art. 37 ust. 6 lit. b) dyrektywy 2009/72, wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in. (C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17, EU:C:2018:961, pkt 64, 66).
      (
            20
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 marca 2017 r., RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, pkt 41).
      (
            21
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 81).
      (
            22
         )	K. Lenaerts, P. Van Nuffel, European Union Law, III ed., London, Sweet & Maxwell, 2011, No 7‑061.
      (
            23
         )	Wyrok z dnia 22 stycznia 2019 r., Cresco Investigation (C‑193/17, ECLI:EU:C:2019:43, pkt 42). Zobacz także m.in. wyroki: z dnia 1 października 2015 r., O (C‑432/14, EU:C:2015:643, pkt 32); z dnia 26 czerwca 2018 r., MB (Zmiana płci a emerytura) (C‑451/16, EU:C:2018:492, pkt 42).
      (
            24
         )	Wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r. (C‑5/14, EU:C:2015:354, pkt 79).
      (
            25
         )	Zobacz wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., Kernkraftwerke Lippe‑Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, pkt 78).
      (
            26
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 grudnia 2018 r., Montag (C‑480/17, EU:C:2018:987, pkt 34).
      (
            27
         )	Zdaniem sądu odsyłającego środki publiczne niezbędne do zapewnienia gospodarki odpadami radioaktywnymi i ich składowania są pokrywane z co najmniej czterech podatków przeznaczonych na wsparcie Fondo nacional para la financiación de las actividades del Plan General de Residuos Radioactivos (narodowego funduszu finansowania działalności w ramach ogólnego planu gospodarowania odpadami radioaktywnymi) (pkt 8.3 na stronie 26 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑80/18). Sąd odsyłający wskazuje również na spoczywający na podmiotach wytwarzających energię jądrową obowiązek przyjęcia na siebie odpowiedzialności cywilnej do kwoty 1,2 mld EUR. Endesa Generación wskazuje również, że oprócz tych obowiązków elektrownie jądrowe w Hiszpanii podlegają podatkom mającym na celu finansowanie rady bezpieczeństwa jądrowego i podatkom mającym na celu finansowanie przydziału państwowego korpusu bezpieczeństwa w celu zagwarantowania bezpieczeństwa zakładów.
      (
            28
         )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 81).