CELEX: 62006CC0162
Language: nl
Date: 2007-05-08 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 8 mei 2007. # International Mail Spain SL tegen Administración del Estado en Correos. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Tribunal Supremo - Spanje. # Richtlijn 97/67/EG - Gemeenschappelijke regels voor ontwikkeling van interne markt voor postdiensten - Liberalisering van postdiensten - Mogelijkheid om grensoverschrijdende post ‚voor zover nodig voor de handhaving van de universele dienst’ aan leverancier van universele postdienst voor te behouden. # Zaak C-162/06.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      M. POIARES MADURO
      van 8 mei 2007 1(1)
      
      Zaak C‑162/06
      International Mail Spain SL
      tegen
      Administración del Estado
      en
      Correos
      [verzoek van het Tribunal Supremo (Spanje) om een prejudiciële beslissing]
      „Postdiensten – Grensoverschrijdende post – Beoordelingscriteria – Financieel evenwicht van leverancier van universele dienst”1.     Het Tribunal Supremo (Spanje), Sala de lo Contencioso-administrativo, Sala Tercera Pleno (Afdeling administratieve geschillen,
         Derde kamer in voltallige zitting), legt het Hof een vraag voor betreffende de uitlegging van artikel 7, lid 2, van richtlijn
         97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling
         van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst(2), vóór de wijziging ervan bij richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002.(3)
      
      I –    Rechtskader, feiten van het geding en prejudiciële vraag
      2.     Artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 staat de handhaving van voorbehouden diensten toe in de volgende bewoordingen:
      „[...]
      2. Voor zover nodig voor de handhaving van de universele dienst, kunnen grensoverschrijdende post en direct mail voorbehouden
         blijven binnen de in lid 1 genoemde prijs‑ en gewichtsklassen.
      
      [...]”.
      3.     Het ten tijde van de feiten geldende artikel 18, lid 1, sub c, van Ley 24/1998 van 13 juli 1998, del Servicio Postal Universal
         y de Liberalización de los Servicios Postales (wet op de universele postdienst en de liberalisering van de postdiensten)(4), houdende uitvoering van richtlijn 97/67, bepaalt:
      
      „1. Aan de onderneming die is belast met het verrichten van de universele postdienst zijn overeenkomstig artikel 128, lid 2,
         van de Grondwet en binnen de grenzen van de bepalingen in het volgende hoofdstuk, de volgende tot de universele postdienst
         behorende diensten bij uitsluiting voorbehouden:
      
      [...]
      c)      de grensoverschrijdende postdienst voor binnenkomende en uitgaande brieven en postkaarten, binnen de sub b vastgestelde gewichts‑ en
         prijslimieten. Onder grensoverschrijdende postdienst wordt voor de toepassing van deze wet de post uit of naar andere staten
         verstaan.”
      
      4.     Artikel 41, lid 2, sub b, van Ley 24/1998 kwalificeert als zeer ernstig strafbaar feit „het verrichten van aan de leverancier
         van universele postdiensten voorbehouden diensten zonder toestemming van deze laatste, waardoor zijn dienstverlening in gevaar
         komt”. Lid 3, sub a, bepaalt dat „als ernstige strafbare feiten worden aangemerkt: a) de in lid 2, sub a tot en met i, supra
         bedoelde strafbare feiten wanneer zij niet zijn begaan in omstandigheden op basis waarvan zij als zeer ernstig kunnen worden
         gekwalificeerd”.
      
      5.     International Mail Spain SL (voorheen TNT Express Worldwide Spain SL) verrichtte sinds 1988 grensoverschrijdende postdiensten
         voor de verzending van postkaarten vanuit de voornaamste toeristenoorden in Spanje. Daartoe had zij in hotels, op campings,
         in vakantiehuizen en in supermarkten brievenbussen geplaatst waarin postkaarten voor het buitenland konden worden gedeponeerd,
         gefrankeerd met zelfklevende etiketten die op dezelfde verkooppunten konden worden gekocht als de postkaarten.
      
      6.     Het Secretaría General de Comunicaciones (Ministerio de Fomento) oordeelde dat een dergelijke dienstverrichting een ernstig
         strafbaar feit als bedoeld in artikel 41 van Ley 24/1998 opleverde. Bij beslissing van 16 juni 1999 heeft het International
         Mail Spain SL een geldboete van 10 miljoen ESP (ongeveer 60 100 EUR) opgelegd en haar gelast, het aanbieden en leveren van
         deze diensten te staken.
      
      7.     International Mail Spain SL heeft beroep ingesteld bij de Sala de lo Contencioso-Administrativo (Afdeling administratieve
         geschillen) van het Tribunal Superior de Justicia te Madrid, die dit beroep op 6 juni 2002 heeft verworpen en onder meer heeft
         geoordeeld dat Ley 24/1998 in overeenstemming is met richtlijn 97/67. International Mail Spain SL heeft hoger beroep ingesteld
         bij het Tribunal Supremo, dat op 7 maart 2006 de volgende prejudiciële vraag heeft geformuleerd:
      
      „Mogen de lidstaten volgens artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 [...], dat hun toestaat om grensoverschrijdende post onder
         de voorbehouden postdiensten op te nemen, het desbetreffende voorbehoud enkel maken voor zover het financiële evenwicht van
         de leverancier van de universele dienst zonder dat voorbehoud aantoonbaar in gevaar komt, of mogen zij het voorbehoud ook
         handhaven op grond van andere overwegingen, waaronder overwegingen van doeltreffendheid met het oog op de algemene situatie
         in de postsector, met inbegrip van de mate van liberalisering in die sector op het moment waarop tot het voorbehoud werd besloten?”
      
      8.     De verwijzende rechterlijke instantie is van oordeel dat ingeval artikel 18, lid 1, sub c, van Ley 24/1998 niet voldoet aan
         de in artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 gestelde voorwaarden, de niet-inachtneming van de Spaanse wettelijke bepaling
         door de particuliere marktdeelnemers niet tot de opgelegde bestuurlijke boete had mogen leiden.
      
      9.     Ter vervollediging van de context van de door het Tribunal Supremo voorgelegde vraag is het nuttig erop te wijzen dat de inhoud
         van artikel 7, lid 2, van de betrokken richtlijn bij richtlijn 2002/39 thans als lid 1 opnieuw is geformuleerd als volgt:
      
      „[...]
      Voor zover nodig om de levering van de universele dienst te waarborgen, bijvoorbeeld wanneer bepaalde onderdelen van de postactiviteit
         reeds zijn geliberaliseerd of vanwege de specifieke kenmerken van de postmarkt in een lidstaat, kan uitgaand grensoverschrijdend
         postverkeer voorbehouden blijven binnen de eerder genoemde gewichts‑ en prijslimieten.
      
      [...]”
      II – Analyse
      A –    Ontvankelijkheid
      10.   Het Koninkrijk Spanje heeft uitdrukkelijk de niet-ontvankelijkheid van de verwijzing door het Tribunal Supremo opgeworpen.
         Er kunnen twee door het Koninkrijk Spanje aangevoerde grieven van niet-ontvankelijkheid worden onderscheiden: 1) de onjuiste
         formulering van het prejudiciële verzoek, dat betrekking lijkt te hebben op de beoordeling van de geldigheid van een interne
         normatieve handeling; 2) de irrelevantie van de vraag en de hypothetische formulering ervan.
      
      11.   De Spaanse regering betoogt in haar opmerkingen dat de nationale rechterlijke instantie, door de betrokken prejudiciële vraag
         of vragen aan het Hof voor te leggen, in casu wenst te vernemen of artikel 18, lid 1, sub c, van Ley 24/1998 betreffende de
         postdiensten verenigbaar is met richtlijn 97/67 dan wel de grenzen van de door deze richtlijn opgelegde beperkingen overschrijdt.
      
      12.   De ontvankelijkheid kan mijns inziens niet worden betwist. Ik breng enkel in herinnering dat „ofschoon het Hof in het kader
         van artikel 234 EG niet bevoegd is om communautaire voorschriften op een concreet geval toe te passen of bepalingen van nationaal
         recht aan die voorschriften te toetsen, het niettemin de nationale rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het
         gemeenschapsrecht kan verschaffen welke voor die rechter van belang kunnen zijn bij de beoordeling van de werking van de bepalingen
         daarvan”.(5) Het Hof dient het gemeenschapsrecht uit te leggen en de nationale rechter alle gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn
         om uit te maken of de nationale bepaling verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
      
      13.   Het Koninkrijk Spanje stelt eveneens dat de voorgelegde vraag of – zo men wil – de twee vragen niet-ontvankelijk zijn omdat
         zij irrelevant zijn voor de afdoening van het hoofdgeding en zij bovendien op hypothetische wijze zijn geformuleerd. Dit argument
         kan evenmin worden aanvaard.
      
      14.   Het Hof heeft er meermaals aan herinnerd dat een benadering die de verdeling van bevoegdheden tussen het Hof en de nationale
         rechter eerbiedigt, onderstelt dat het „in het kader van de in artikel 234 EG neergelegde samenwerking tussen het Hof en de
         nationale rechterlijke instanties, uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die
         de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel
         de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen
         die hij aan het Hof voorlegt”.(6) Wanneer de door de nationale rechter gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht,
         is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.(7)
      
      15.   Volgt men de redenering van het Koninkrijk Spanje volgens welke het antwoord van het Hof op zich niet bepalend kan zijn voor de oplossing van het hoofdgeding en het verzoek derhalve niet-ontvankelijk is, dan rijst de vraag
         in welke gevallen een prejudiciële vraag dan nog ontvankelijk zou zijn. De afdoening van het hoofdgeding berust steeds op
         een door de nationale rechter te verrichten beoordeling van de feiten en de nationale bepalingen. De omstandigheid dat het
         hoofdgeding niet uitsluitend kan worden afgedaan op basis van het door het Hof verstrekte antwoord, betekent niet dat dit
         antwoord niet noodzakelijk of nuttig zou zijn. De verwijzing is mijns inziens dus ontvankelijk.
      
      B –    Uitlegging van artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67
      16.   De door de Spaanse rechterlijke instantie voorgelegde vraag betreft de uitlegging van artikel 7, lid 2, van de richtlijn,
         inzonderheid de bepaling van de grenzen van de door richtlijn 97/67 geboden mogelijkheid om bepaalde diensten, waaronder die
         van de „grensoverschrijdende post”, aan de leverancier van de universele dienst voor te behouden.
      
      17.   De verwijzende rechter wenst te vernemen of richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten diensten slechts
         mogen voorbehouden voor zover het financiële evenwicht van de leverancier van de universele dienst zonder de voorbehouden
         rechten aantoonbaar wordt bedreigd, dan wel of zij dat voorbehoud ook mogen handhaven op grond van andere overwegingen, onder
         meer in verband met de doeltreffendheid of de algemene situatie in de postsector, met inbegrip van de mate van liberalisering
         in die sector op het moment dat tot het voorbehouden van sommige diensten werd besloten.
      
      18.   De standpunten in deze zaak kunnen als volgt worden samengevat. Volgens verzoekster (International Mail Spain SL) en de Commissie
         van de Europese Gemeenschappen moet een strikte invulling aan artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 worden gegeven. Volgens
         de Commissie moet bedoeld artikel 7, lid 2, aldus worden uitgelegd dat diensten slechts mogen worden voorbehouden voor zover
         dit noodzakelijk is om het financieel evenwichtig functioneren van de universele dienst te verzekeren. Bij de beoordeling
         van deze noodzaak dient, samen met andere factoren, rekening te worden gehouden met de mate van liberalisering van de postactiviteit
         en met de specifieke kenmerken van de nationale postdiensten.
      
      19.   Anderzijds zijn de Spaanse en de Belgische regering voorstander van een ruimere uitlegging van artikel 7, lid 2, van richtlijn
         97/67 en bepleiten zij de mogelijkheid voor de lidstaten om zich inzake het voorbehouden van diensten te baseren op overwegingen
         betreffende de algemene situatie van de postdienstenmarkt, zoals de mate van liberalisering in de sector of de specifieke
         kenmerken van de postdiensten van een lidstaat, overeenkomstig de door richtlijn 2002/39 verstrekte aanduidingen. Volgens
         het Koninkrijk Spanje laat deze richtlijn de beslissing om de in artikel 7 genoemde diensten al dan niet aan de leverancier
         van de universele dienst voor te behouden, over aan een door de lidstaten te verrichten opportuniteitsbeoordeling, waarbij
         niet enkel de handhaving van het financiële evenwicht een rol speelt.
      
      20.   Wat in de eerste plaats de dichotomie tussen het financiële evenwicht en andere in aanmerking te nemen overwegingen betreft,
         zij opgemerkt dat deze belangen, anders dan de prejudiciële vraag doet vermoeden, niet noodzakelijkerwijs tegenstrijdig zijn.
         Zoals hierna zal blijken, moet worden uitgemaakt onder welke voorwaarden andere overwegingen in aanmerking kunnen worden genomen.
         Het cruciale punt betreft de uitlegging van het begrip „nodig voor de handhaving van de universele dienst” en het verband
         tussen dit begrip en het begrip financieel evenwicht van de leverancier van de universele dienst.
      
      Juridische beoordeling
      21.   De postsector is stapsgewijs opengesteld en geliberaliseerd. Met richtlijn 97/67 is deze ontwikkeling voor het eerst geregeld
         met een instrument van afgeleid recht. De in artikel 7 van deze richtlijn bedoelde mogelijkheid om sommige diensten voor te
         behouden, vormt een uitzondering op de toepassing van de in het EG-Verdrag neergelegde fundamentele regels van de communautaire
         rechtsorde. Deze uitzonderingen moeten strikt worden uitgelegd.(8) Bovendien is het duidelijk dat de richtlijn geen normatief rechtskader tot stand kan brengen dat niet strookt met dat van
         het Verdrag. De eenenveertigste overweging van de considerans van de betrokken richtlijn herinnert er trouwens aan dat „deze
         richtlijn de regels van het Verdrag, en met name de regels inzake mededinging en het vrij verrichten van diensten, onverlet
         laat”.
      
      22.   De dynamische aard van het liberaliseringproces blijkt duidelijk uit de achtste en de negentiende overweging van de considerans
         van richtlijn 97/67. Volgens de achtste overweging „[zijn] maatregelen nodig om een geleidelijke en gecontroleerde liberalis[ering]
         van de markt en een passend evenwicht bij de toepassing ervan te bewerkstelligen om in de gehele Gemeenschap, met inachtneming
         van de rechten en plichten van de leveranciers van de universele dienst, het vrij verrichten van diensten in de postsector
         te waarborgen”. In de negentiende overweging wordt vervolgens verklaard: „het [is] redelijk om in het kader van een overgangsregeling
         toe te staan dat direct mail en grensoverschrijdende post binnen de voorbehouden sector kunnen vallen, met inachtneming van
         de voorgeschreven maxima ten aanzien van prijzen en gewichten; [...] als volgende stap naar de voltooiing van de interne markt
         van postdiensten [dient] een besluit [te worden genomen] over de verdere geleidelijke en gecontroleerde liberalisering van
         de postmarkt, met name met het oog op de liberalisering van de grensoverschrijdende postdienst en van direct mail, alsook
         over een verdere herziening van de maxima ten aanzien van prijzen en gewichten”.
      
      23.   Artikel 7 van richtlijn 97/67 voorziet in de mogelijkheid om „voor zover nodig” een aantal diensten, waaronder, overeenkomstig
         lid 2, die van de grensoverschrijdende post, voor te behouden binnen de in diezelfde richtlijn genoemde prijs‑ en gewichtsklassen.
         Evenzo preciseert de tweeënveertigste overweging van de considerans van richtlijn 97/67 duidelijk dat „niets de lidstaten
         belet om voor de postsector maatregelen te handhaven of in te voeren die liberaler zijn dan die waarin deze richtlijn voorziet,
         noch om, wanneer deze richtlijn wordt ingetrokken, maatregelen te handhaven die zij hebben ingevoerd om de richtlijn ten uitvoer
         te leggen, mits die maatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag”.
      
      24.   Hieruit moet worden afgeleid dat richtlijn 97/67 grenzen stelt aan het aanduiden van mededingingsbeperkingen die verenigbaar
         zijn met het gemeenschapsrecht in de postsector. Het door het Hof te verduidelijken punt betreft de juiste uitlegging van
         de in deze richtlijn gebruikte uitdrukking „nodig voor de handhaving van de universele dienst”. Het antwoord lijkt mij te
         worden verstrekt door de bepalingen van diezelfde richtlijn en door de overwegingen van de considerans ervan, die de voorkeur
         geven aan een uitlegging die de bepalingen van het afgeleide recht in overeenstemming doet zijn met de Verdragen.(9)
      
      25.   Richtlijn 97/67 schetst een afgerond kader van algemene liberalisering van de markt van de postdiensten, en het geheel van
         normen waarin zij voorziet staat de lidstaten niet toe, de toepassing van de in het Verdrag neergelegde mededingingsregels
         te beperken. De zestiende overweging van de considerans van de richtlijn is in dit verband zeer expliciet door te verklaren
         dat „de instandhouding van een pakket van diensten die kunnen worden voorbehouden met inachtneming van de regels van het Verdrag
         en onverminderd de toepassing van de mededingingsregels, gerechtvaardigd is omdat een financieel evenwichtig functioneren
         van de universele dienst moet worden gewaarborgd”. Hieruit volgt dat deze richtlijn een heel nauw verband hanteert tussen
         het functioneren van de universele dienst en het voorbehouden van diensten. Dit voorbehouden van diensten vervult een voor
         de handhaving van de universele dienst ondersteunende functie, namelijk het mogelijk maken dat deze dienst op „financieel
         evenwichtig[e]” wijze wordt volbracht.(10)
      
      26.   Gelet op de bewoordingen van richtlijn 97/67 moet in de eerste plaats worden beoordeeld of het noodzakelijk is, het economische
         en financiële evenwicht van de levering van de universele dienst te waarborgen. Het is niet noodzakelijk dat de economische
         levensvatbaarheid van de met een dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming wordt bedreigd om bepaalde diensten
         aan de leverancier van de universele dienst te kunnen voorbehouden, indien dit voorbehoud noodzakelijk is om het economische
         en financiële evenwicht van de levering van de universele dienst te waarborgen. Het volstaat dat de met de universele dienst
         belaste onderneming in staat wordt gesteld, haar taak en de uitvoering van haar verplichtingen onder economisch aanvaardbare
         omstandigheden te vervullen, zodat het behoud van de universele dienst wordt gewaarborgd. De voorbehouden rechten mogen enkel
         op basis van de vereisten van de universele dienst worden aangeduid. Het begrip financieel evenwicht moet worden gelieerd
         aan het behoud van de universele dienst als zodanig, en niet eveneens – en hiervan wordt ook in het prejudiciële verzoek uitgegaan
         – aan de leverancier van de dienst.
      
      27.   Tegenover de universeledienst-verplichtingen, die kosten voor de leverancier meebrengen, dienen inkomsten te staan die worden
         gewaarborgd door de toekenning van alleenrechten in de vorm van – in het door artikel 7 van de richtlijn bedoelde geval –
         aan de leverancier van de universele dienst voorbehouden diensten. Volgens deze opvatting kan het nuttig en aanvaardbaar lijken,
         een compensatie tussen de rendabele en de minder rendabele sectoren van bedrijvigheid van de aanbieder van de universele dienst
         toe te staan.(11) Vermeden moet worden dat een concurrent die niet aan de universeledienst-verplichtingen is onderworpen, de markt „afroomt”
         door zich, van alle onder de universele dienst vallende activiteiten, op de economisch rendabele activiteiten te concentreren.
         De concurrenten van de leverancier van de universele dienst kunnen voordeliger tarieven hanteren, simpelweg omdat zij, anders
         dan de leverancier van de universele dienst, niet verplicht zijn de in de rendabele sectoren gemaakte winsten te gebruiken
         om de in de onrendabele sectoren geleden verliezen te compenseren.(12)
      
      28.   Door voorbehouden diensten aan te wijzen waarborgen de staten de onderneming die de universele dienst verricht dat zij haar
         taak (enkel wat betreft de aan de universele dienst verbonden verplichtingen) in economisch aanvaardbare omstandigheden kan
         vervullen. Dit impliceert dat het voorbehouden van diensten enkel toelaatbaar is ingeval rendabele activiteiten moeten worden
         voorbehouden om de kosten van de uitoefening van onrendabele activiteiten te compenseren, en om op die manier het economische
         evenwicht te waarborgen. Deze aanwijzing van voorbehouden diensten mag „de concurrentievoorwaarden [...] niet nadelig beïnvloeden”,
         zoals de achtentwintigste overweging van de considerans van richtlijn 97/67 preciseert. Dit betekent dat de kruiselingse subsidies
         tussen de voorbehouden sector en de niet-voorbehouden sector de concurrentievoorwaarden van de ondernemingen zonder bijzondere
         rechten niet nadelig mogen beïnvloeden in de niet-voorbehouden sectoren.
      
      29.   Wanneer de aanwijzing van voorbehouden diensten wordt gekoppeld aan de handhaving van de universele dienst en niet aan het
         financiële evenwicht van de onderneming die de leverancier ervan is, wordt gewaarborgd dat de alleenrechten worden toegekend
         volgens een objectief criterium, dat nauw verband houdt met de kosten die met de universele dienst gepaard gaan. De toepassing
         van dit objectieve criterium betekent ofwel dat voorbehouden diensten worden toegewezen ter compensatie van de lasten die
         verbonden zijn aan de vervulling van de taak van algemeen belang, ook al is deze compensatie niet noodzakelijk voor het economische
         voortbestaan van de onderneming die de universele dienst verricht, ofwel dat integendeel wordt belet dat diensten worden voorbehouden
         die niet strikt noodzakelijk zijn om de aan de levering van de universele dienst verbonden lasten economisch te compenseren,
         maar ertoe strekken om de economische levensvatbaarheid van de met de universele dienst belaste onderneming te verzekeren.
      
      30.   In het eerste geval, waarin er geen sprake is van gevaar voor de economische levensvatbaarheid van de onderneming die de universele
         dienst levert, dient de door middel van voorbehouden diensten toegekende compensatie te verzekeren dat deze onderneming niet
         in een ongunstige concurrentiepositie wordt geplaatst ten opzichte van andere ondernemingen, die geen universeledienst-verplichtingen
         hebben. Zonder compensatie voor de onrendabele prestaties van de universele dienst zou er voor de ondernemingen immers geen
         enkele economische aansporing tot het leveren van deze diensten zijn, en zou het voortbestaan zelf van de universele dienst
         derhalve in gevaar komen.
      
      31.   In het tweede geval moet het de staten verboden worden, inefficiënte ondernemingen via een omweg te blijven steunen en bijgevolg
         de mededinging op de markt te vervalsen, aangezien de ondernemingen waaraan voorbehouden diensten zijn verleend, voor het
         overige concurreren met andere ondernemingen in de sectoren waarin de mededinging niet is beperkt. Zo dus in beginsel een
         onderscheid dient te worden gemaakt tussen het economische evenwicht van de universele dienst en het economische evenwicht
         van de onderneming die deze dienst verricht, kan evenwel niet worden uitgesloten dat het doel van de handhaving van de universele
         dienst in sommige gevallen nauw verband houdt met het waarborgen van het voortbestaan van de leverancier van de universele
         dienst. Dit verklaart overigens de geleidelijke totstandbrenging van de liberalisering in de sector. In dat geval moet het
         mogelijk zijn om bepaalde diensten voor te behouden wegens het vereiste, het voortbestaan van de verrichter van de diensten
         te waarborgen, ongeacht of dit voorbehoud nauw verband houdt met de kosten van de levering van de universele dienst.
      
      32.   Teneinde de wisselwerking tussen de toewijzing van voorbehouden diensten en het economische evenwicht van de universele dienst
         te kunnen verifiëren, stelt richtlijn 97/767 deze toewijzing afhankelijk van volledige financiële doorzichtigheid, zodat te
         allen tijde kan worden nagegaan of het noodzakelijk is, bijzondere rechten toe te kennen en af te wijken van de bepalingen
         van het Verdrag. Dit vindt bevestiging in het feit dat in de artikelen 12 tot en met 15 bepalingen over de boekhoudkundige
         doorzichtigheid zijn opgenomen die een strikte scheiding in de boekhouding voorschrijven tussen de cijfers betreffende de
         voorbehouden diensten en de cijfers betreffende de niet-voorbehouden diensten, en, wat de boekhouding van de niet-voorbehouden
         diensten betreft, tussen de diensten die onder de universele dienst vallen en de diensten die daar niet onder vallen.
      
      33.   Deze uitlegging van artikel 7 van richtlijn 97/67, dat ziet op de mogelijkheid om uitgaande grensoverschrijdende post voor
         te behouden, wordt (behoudens een striktere uitlegging ervan) evenmin ontkracht door de nieuwe versie van dit artikel in richtlijn
         2002/39. Volgens de in deze richtlijn opgenomen nieuwe formulering kan het grensoverschrijdend postverkeer „voor zover nodig”
         voorbehouden blijven, bijvoorbeeld „wanneer bepaalde onderdelen van de postactiviteit reeds zijn geliberaliseerd of vanwege
         de specifieke kenmerken van de postmarkt in een lidstaat”. Deze bepaling geeft in feite enkel voorbeelden van omstandigheden
         die het economisch evenwichtig volbrengen van de dienst van algemeen belang kunnen beïnvloeden. Het gaat om nuttige aanduidingen,
         die als richtsnoer dienen voor de beoordeling van zowel het verlenen van bijzondere rechten als het voorbehouden van diensten.
         Deze omstandigheden moeten in aanmerking worden genomen voor zover zij de economische levensvatbaarheid van de universele
         dienst beïnvloeden.
      
      34.   De verwijzing naar andere elementen voor de beoordeling of het voorbehouden van een dienst verenigbaar is met het gemeenschapsrecht
         kan tevens worden verklaard tegen de achtergrond van de zestiende overweging van de considerans van richtlijn 2002/39 en van
         de ontstaansgeschiedenis van deze richtlijn.
      
      35.   Het eerste door de Commissie uitgewerkte voorstel voorzag niet in de mogelijkheid om uitgaande grensoverschrijdende post voor
         te behouden, aangezien het strekte tot volledige liberalisering van de dienst. Pas na de tussenkomst van het Europees Parlement(13) is er in de tekst van het voorstel tot wijziging van richtlijn 97/67 een aanzet gegeven om het voorbehouden van grensoverschrijdende
         postdiensten als een plausibele mogelijkheid te beschouwen.
      
      36.   De zestiende overweging van de considerans van richtlijn 2002/39 stelt duidelijk dat de mogelijkheid om grensoverschrijdende
         post voor te behouden, een uitzondering betreft: „een volledige openstelling van de markt voor uitgaande grensoverschrijdende
         post, met eventuele uitzonderingen voor zover dit met het oog op het leveren van de universele dienst nodig zou zijn, vorm[t]
         [een] vrij eenvoudige en beheerste, maar niettemin belangrijke volgende [fase]”. Om beter te benadrukken dat het voorbehoud
         van grensoverschrijdende post moet worden beschouwd als een uitzondering – die enkel gerechtvaardigd is om het financiële
         evenwicht van de universele dienst te waarborgen – zijn in genoemde bepaling dan ook criteria opgenomen aan de hand waarvan
         in concreto moet worden beoordeeld of het noodzakelijk is, de grensoverschrijdende postdienst voor te behouden.
      
      37.   Het is duidelijk dat, tegen de achtergrond van een geleidelijke liberalisering van de postdienstenmarkt, het waarborgen van
         het economische evenwicht van de universele dienst op dynamische wijze moet worden opgevat en dat, afhankelijk van het niveau
         van liberalisering, sprake is van verschillende contexten en verschillende economische situaties van de met de universele
         dienst belaste ondernemingen. De vermindering van het aantal voorbehouden gebieden en de openstelling voor de mededinging
         zouden in theorie het relatieve belang van de concessie in de vorm van een monopolie van bepaalde sectoren van activiteiten
         kunnen versterken, teneinde het economische evenwicht van de levering van de universele dienst te waarborgen. De uitbreiding
         van het aantal aan mededinging onderworpen gebieden zou in de praktijk immers het gevaar voor een verstoord economisch evenwicht
         van de universele dienst kunnen vergroten. Anderzijds is de verwijzing naar de bijzonderheden van de postdienst van een lidstaat
         begrijpelijk, aangezien de bijzondere kenmerken van de grensoverschrijdende dienst per lidstaat verschillen naargelang de
         wisselende economische weerslag van het uitgaande grensoverschrijdende postverkeer en de kosten ervan. Door deze verschillen
         in structurele en economische kenmerken van de nationale postdiensten zal dus de beoordeling of het voorbehouden van diensten
         noodzakelijk is om het economische evenwicht te handhaven, per lidstaat sterk verschillen.
      
      38.   Gelet op het voorgaande kan worden geconcludeerd dat artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat
         de voor de toewijzing van voorbehouden diensten te vervullen voorwaarde in die zin moet worden begrepen dat zij ertoe strekt,
         het financiële evenwicht van de universele dienst bij de vervulling van de in deze richtlijn omschreven taak te waarborgen.
         Overwegingen betreffende de algemene situatie in de postsector en de mate van liberalisering kunnen in aanmerking worden genomen
         voor zover zij relevant zijn voor de beoordeling of het voorbehouden van bepaalde diensten noodzakelijk is teneinde te waarborgen
         dat de universele dienst op financieel evenwichtige wijze wordt geleverd. De discretionaire bevoegdheid van de staat bij de
         aanwijzing van voorbehouden diensten wordt beperkt doordat hij dient te bewijzen dat het voorbehouden van diensten noodzakelijk
         is voor het behoud van een financieel evenwichtig functioneren van de universele dienst.
      
      III – Conclusie
      39.   Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
      „Artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke
         regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van
         de dienst, in zijn oorspronkelijke versie en na de wijziging ervan bij artikel 1, lid 1, van richtlijn 2002/39/EG van het
         Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de grensoverschrijdende postdiensten
         aan de leverancier(s) van de universele dienst mogen voorbehouden, voor zover dat noodzakelijk is om het financieel evenwichtig
         functioneren van de universele dienst te verzekeren.”
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Portugees.
      
      2 –	PB 1998, L 15, blz. 14.
      
      3 –	PB L 176, blz. 21.
      
      4 –	BOE nr. 167 van 14 juli 1998, blz. 23473. 
      
      5 –	Arresten van 18 april 1989, Di Felice (128/88, Jurispr. blz. 923, punt 7), en 9 juli 2002, Flightline (C‑181/00, Jurispr.
         blz. I‑6139, punt 20).
      
      6 –	Arresten van 15 december 1995, Bosman (C‑415/93, Jurispr. blz. I‑4921, punt 59), en Flightline (reeds aangehaald, punt
         21).
      
      7 –	Zie mijn conclusie van 1 maart 2007 in zaak Van der Weerd e.a. (arrest van 7 juni 2007, C‑222/05–C‑225/05, nog niet gepubliceerd
         in de Jurisprudentie, punt 12), en arresten van 8 november 1990, Gmurzynska‑Bscher (C‑231/89, Jurispr. blz. I‑4003, punt 20);
         9 februari 1995, Leclerc‑Siplec (C‑412/93, Jurispr. blz. I‑179, punt 11); 23 februari 1995, Bordessa e.a. (C‑358/93 en C‑416/93,
         Jurispr. blz. I‑361, punt 10); 30 september 2003, Inspire Art (C‑167/01, Jurispr. blz. I‑10155, punt 44), en 22 november 2005,
         Mangold (C‑144/04, Jurispr. blz. I‑9981, punt 35).
      
      8 –	Zie arresten van 6 april 2006, ANAV (C‑410/04, Jurispr. blz. I‑3303, punt 26), en 11 januari 2005, Stadt Halle en RPL Lochau
         (C‑26/03, Jurispr. blz. I‑1, punt 46).
      
      9 –	Arresten Hof van 13 december 1983, Commissie/Raad (218/82, Jurispr. blz. 4063, punt 15), en 29 juni 1995, Spanje/Commissie
         (C‑135/93, Jurispr. blz. I‑1651, punt 37).
      
      10 –	Ditzelfde begrip „financieel evenwicht” is door het Hof met betrekking tot de sector van de postdiensten gebruikt in arresten
         van 19 mei 1993, Corbeau (C‑320/91, Jurispr. blz. I‑2533), en 17 mei 2001, TNT Traco (C‑340/99, Jurispr. blz.  I‑4109).
      
      11 –	Reeds aangehaalde arresten Corbeau (punt 17) en TNT Traco (punt 55). 
      
      12 –	Zie conclusie van advocaat-generaal La Pergola van 1 juni 1999 in zaak Deutsche Post (arrest van 10 februari 2000, C‑147/97
         en C‑148/97, Jurispr. blz. I‑825, punt 27). 
      
      13 –	Wetgevingsresolutie houdende advies van het Europees Parlement over het voorstel van de Commissie (PB 2001, C 232, blz.
         287 en 301).