CELEX: 62011CC0515
Language: cs
Date: 2013-03-21 00:00:00
Title: Stanovisko generální advokátky - Sharpston - 21 března 2013. # Deutsche Umwelthilfe eV proti Bundesrepublik Deutschland. # Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Verwaltungsgericht Berlin - Německo. # Přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí - Směrnice 2003/4/ES - Pravomoc členských států vyloučit z pojmu ‚orgán veřejné správy‘ stanoveného touto směrnicí orgány působící v zákonodárné funkci - Meze. # Věc C-515/11.

STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
      ELEANOR SHARPSTON
      přednesené dne 21. března 2013 (
            1
         )
      
         Věc C-515/11
      
      
         Deutsche Umwelthilfe eV
      
      
         proti
      
      
         Bundesrepublik Deutschland
      
      
         [žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgericht Berlin (Německo)]
      
      „Přístup k informacím o životním prostředí, jež jsou v držení orgánů veřejné správy nebo pro orgány veřejné správy — Rozsah výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4/ES — Otázka, zda orgány veřejné správy při přijímání prováděcích předpisů působí v zákonodárné funkci“
      
               1. 
            
            
               Hierarchie právních norem je obvyklým rysem moderních právních systémů. Znázorňuje představu vertikálního uspořádání právních aktů – akty nižší právní síly jsou přijímány na základě zmocnění obsaženého v aktu s vyšší právní silou. Primární právní předpisy přijaté na základě legislativního procesu a schválené zákonodárcem jsou doplněny sekundárními právními předpisy (
                     2
                  ) přijatými výkonnou mocí na základě zmocnění stanoveného v primárním legislativním aktu. Při přijímání takových aktů výkonná moc často může postupovat podle méně komplexního postupu, než je postup, který se uplatňuje při přijímání primárních právních předpisů (
                     3
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               V projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Verwaltungsgericht Berlin (Německo) vznáší vnitrostátní soud otázku, kterou Soudní dvůr nezodpověděl ve věci Flachglas Torgau (
                     4
                  ), protože nebyla relevantní pro výsledek uvedené věci, konkrétně zda jsou orgány výkonné moci orgány nebo institucemi působícími v zákonodárné funkci ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 (
                     5
                  ), když přijímají prováděcí předpisy na základě oprávnění stanoveného zmocňujícími ustanoveními obsaženými v primárním právním předpisu.
            
         
         Právní úprava
      
      
         Aarhuská úmluva
      
      
               3.
            
            
               Evropská unie, členské státy a dalších 19 států jsou smluvními stranami Aarhuské úmluvy, která vstoupila v platnost dne 30. října 2001 (
                     6
                  ). Úmluva je založena na třech „pilířích“ – na přístupu k informacím, účasti veřejnosti a přístupu k právní ochraně. Její preambule obsahuje následující body odůvodnění:
            
         „Uznávajíce, že lepší přístup k informacím o životním prostředí a účast veřejnosti na rozhodování ve věcech životního prostředí zvyšuje kvalitu rozhodnutí a jejich prosazování, přispívá ke zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí, poskytuje veřejnosti příležitost vyjádřit své obavy a zájmy a umožňuje orgánům veřejné správy brát tyto obavy a zájmy náležitě v úvahu,
      usilujíce touto úmluvou o posílení odpovědnosti a transparentnosti rozhodování a o posílení podpory veřejnosti ve prospěch rozhodnutí týkajících se životního prostředí,
      uznávajíce, že ve všech odvětvích veřejné správy je žádoucí transparentnost, a vyzývajíce zákonodárné orgány k uplatňování principů této úmluvy ve svých postupech.“
      
               4.
            
            
               Článek 2 odst. 2 úmluvy definuje „orgán veřejné správy“ zejména jako „správní úřady na vnitrostátní, regionální nebo jiné úrovni“ jakékoliv fyzické nebo právnické osoby s odpovědnostmi či funkcemi veřejné správy vztahujícími se k životnímu prostředí; z uvedené definice ale vylučuje „orgány nebo instituce činné v oblasti soudní nebo zákonodárné“.
            
         
               5.
            
            
               Článek 4 úmluvy, který uvádí první pilíř, je nadepsán „Přístup k informacím o životním prostředí“. Jeho první dva odstavce v podstatě vyžadují, aby smluvní strany zajistily, aby orgány veřejné správy na žádost o informace o životním prostředí zpřístupnily tyto informace veřejnosti co nejdříve, aniž musí být prokázán zájem. Článek 4 odst. 3 a 4 stanoví některé důvody, na základě kterých může být žádost odmítnuta. Poslední pododstavec čl. 4 odst. 4 stanoví: „Důvody pro odmítnutí žádosti uvedené výše budou interpretovány restriktivně, přičemž se bude brát v úvahu zájem veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo, a zda se požadované informace vztahují k emisím vypouštěným do životního prostředí“.
            
         
               6.
            
            
               Článek 8 úmluvy je nadepsaný „Účast veřejnosti na přípravě prováděcích předpisů a obecně použitelných právně závazných normativních nástrojů“. Stanoví, že každá strana bude usilovat o podporování účinné účasti veřejnosti ve vhodném stadiu, kdy jsou možnosti volby týkající se přípravy takových opatření stále otevřeny.
            
         
         Ustanovení Smlouvy
      
      
               7.
            
            
               Článek 289 SFEU se týká legislativních aktů v systému Evropské unie. Článek 289 odst. 3 stanoví, že právní akty přijaté legislativním postupem jsou legislativními akty. Článek 290 definuje akty v přenesené pravomoci a stanoví podmínky a dohled nad přijímáním takových aktů na úrovni Evropské unie.
            
         
         Směrnice o posuzování vlivu na životní prostředí
      
      
               8.
            
            
               Cílem směrnice EIA (
                     7
                  ) je harmonizace posuzování vlivů na životní prostředí, které mohou nastat, když jsou uskutečňovány některé záměry. Šestý bod odůvodnění směrnice stanoví, že „povolení pro veřejné a soukromé záměry, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí, by mělo být vydáno jen po předchozím posouzení jejich případných významných vlivů na životní prostředí; […] toto posuzování musí být prováděno na základě přiměřených informací poskytnutých oznamovatelem a případně doplněných orgány a veřejností, kterých se uvažovaný záměr může týkat“.
            
         
               9.
            
            
               Článek 1 odst. 5 směrnice EIA stanoví, že směrnice nemá být použita na záměry, jejichž jednotlivé části jsou přijímány zvláštními vnitrostátními právními předpisy, neboť cílů směrnice, včetně cílů týkajících se poskytování informací, se dosahuje prostřednictvím zákonodárného procesu.
            
         
         Směrnice 2003/4
      
      
               10.
            
            
               Směrnice 2003/4 se týká prvního pilíře Aarhuské úmluvy a těch částí třetího pilíře, které jsou relevantní z hlediska přístupu k informacím.
            
         
               11.
            
            
               V prvním, pátém, sedmém, jedenáctém a šestnáctém bodě odůvodnění směrnice 2003/4 se uvádí:
               
                        „1.
                     
                     
                        Lepší přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí a šíření těchto informací přispívají k větší osvětě v otázkách životního prostředí, k volné výměně názorů, k účinnější účasti veřejnosti při rozhodování o otázkách životního prostředí a ve svém výsledku k lepšímu životnímu prostředí.
                     
                  […]
               
                        5.
                     
                     
                        […] Ustanovení právních předpisů Společenství musí být v souladu s [Aarhuskou úmluvou] vzhledem k jejímu závěru přijatému [vzhledem k jejímu uzavření] Evropským společenstvím.
                     
                  […]
               
                        7.
                     
                     
                        Rozdíly mezi právními předpisy členských států, které se týkají přístupu k informacím o životním prostředí, jež jsou v držení orgánů veřejné správy, mohou v rámci Společenství vést k rozdílnému přístupu k těmto informacím nebo k rozdílným podmínkám hospodářské soutěže.
                     
                  […]
               
                        11.
                     
                     
                        K zohlednění zásad uvedených v článku 6 Smlouvy, že požadavky na ochranu životního prostředí by měly být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství, je nezbytné rozšířit definici orgánů veřejné správy o vládu nebo jiné orgány veřejné správy na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni bez ohledu na to, zda nese konkrétní odpovědnost za životní prostředí nebo ne. Definici je potřebné obdobně rozšířit o jiné osoby nebo subjekty vykonávající funkce veřejné správy ve vztahu k životnímu prostředí podle vnitrostátních právních předpisů a osoby nebo subjekty jimi řízené, které jsou veřejně odpovědné nebo zastávají funkce ve vztahu k životnímu prostředí.
                     
                  […]
               
                        16.
                     
                     
                        Právem na informace se rozumí, že poskytování informací by mělo být obecným pravidlem a že orgánům veřejné správy by se mělo umožnit odmítnout žádost o informace v určitých a jasně vymezených případech. Důvody pro odmítnutí je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, v němž je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému poskytnutí slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. […]
                     
                  […]“
            
         
               12.
            
            
               Článek 1 směrnice 2003/4/ES stanoví:
               „Cíle této směrnice jsou:
               
                        a)
                     
                     
                        zaručit právo přístupu k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo pro orgány veřejné správy a stanovit základní podmínky a praktická opatření pro výkon tohoto práva a
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        zajistit jako samozřejmost, že informace o životním prostředí budou postupně zpřístupňovány veřejnosti a veřejně šířeny s cílem zajistit co nejširší systematickou veřejnou dostupnost a šíření informací o životním prostředí. […]“
                     
                  
         
               13.
            
            
               Článek 2 odst. 1 směrnice 2003/4 definuje „informace o životním prostředí“ jako:
               „[…] informace v písemné, obrazové, zvukové, elektronické nebo jiné formě o:
               
                        a)
                     
                     
                        stavu složek životního prostředí, jako jsou ovzduší a atmosféra, voda, půda, území, krajina a přírodní stanoviště zahrnující mokřady, pobřežní a mořské oblasti, biologická rozmanitost a její součásti, včetně geneticky modifikovaných organismů, a o vzájemném působení těchto složek;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        faktorech, jako jsou látky, energie, hluk, záření nebo odpad, včetně radioaktivního odpadu, emise, vypouštění a jiné úniky do životního prostředí, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky životního prostředí uvedené v písmeni a);
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        opatřeních (včetně správních opatření), jako jsou politiky, právní předpisy, plány, programy, dohody o životním prostředí, a o činnostech, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky a faktory uvedené v písmenech a) a b), jakož i o opatřeních nebo činnostech určených k ochraně těchto složek;
                        […]“
                     
                  
         
               14.
            
            
               V článku 2 odst. 2 je orgán veřejné správy definován jako:
               
                        „a)
                     
                     
                        vláda nebo jiný orgán veřejné správy, včetně veřejných poradních subjektů na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni,
                     
                  […]
               Členské státy mohou stanovit, že tato definice nezahrne instituce nebo subjekty působící v soudní nebo zákonodárné funkci. […]“
            
         
               15.
            
            
               Článek 2 odst. 3 definuje informace v držení orgánu veřejné správy jako „informace o životním prostředí ve vlastnictví orgánu veřejné správy, které daný orgán vytvořil nebo obdržel“.
            
         
               16.
            
            
               Článek 3 odst. 1 stanoví:
               „Členské státy zajistí, aby orgány veřejné správy měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem.“
            
         
               17.
            
            
               Článek 4 je nadepsaný „Výjimky“. V odstavcích 1 a 2 vymezuje okolnosti, za kterých členské státy mohou rozhodnout o zamítnutí žádosti o informace o životním prostředí. Uvedené okolnosti odrážejí ustanovení čl. 4 odst. 3 a 4 Aarhuské úmluvy (
                     8
                  ). Druhý pododstavec čl. 4 odst. 2 stanoví: „Důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu“.
            
         
         Vnitrostátní právo
      
      
               18.
            
            
               Umweltinformationsgesetz (zákon o přístupu k informacím o životním prostředí, dále jen „UIG“) provedl směrnici 2003/4 do německého spolkového práva.
            
         
               19.
            
            
               Ustanovení § 2 odst. 1 bodu 1 UIG mezi orgány veřejné správy, které jsou povinny poskytovat informace, zahrnuje „vládu a další orgány veřejné správy“. Nicméně § 2 odst. 1 bod 1 písm. a) výslovně z uvedené povinnosti vylučuje „nejvyšší spolkové úřady, pokud jsou činné v rámci zákonodárného procesu nebo při vydávání prováděcích předpisů ve formě nařizovacích aktů [‚Rechtsverordnungen‘]“.
            
         
               20.
            
            
               Vnitrostátní právní úprava (
                     9
                  ) opravňuje Spolkové ministerstvo hospodářství a technologií (dále jen „ministerstvo“), aby přijalo nařízení, kterým se mění Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung („nařízení o označování spotřeby energie motorových vozidel na energetických štítcích“).
            
         
               21.
            
            
               Nařízení ze dne 22. srpna 2011 (
                     10
                  ) bylo ministerstvem řádně přijato na základě uvedeného zmocnění. Nařízení se zabývá poskytováním informací spotřebitelům ohledně spotřeby pohonných hmot, emisí oxidu uhličitého a spotřeby elektrické energie u nových motorových vozidel. Stanoví, že informace musí být spotřebitelům poskytnuty před uzavřením kupní smlouvy, neboť se má za to, že tyto informace mohou ovlivnit to, zda spotřebitelé koupi uskuteční. Rozhodnutí spotřebitelů určí, která vozidla budou uvedena do provozu a budou produkovat emise oxidu uhličitého, a v konečném důsledku ovlivní ovzduší a atmosféru.
            
         
         Skutkové okolnosti, řízení a předběžné otázky
      
      
               22.
            
            
               Dne 14. října 2010 podalo ekologické sdružení Deutsche Umwelthilfe ministerstvu žádost na základě UIG. Konkrétně požadovalo zpřístupnění informací, které německý automobilový průmysl poskytl ministerstvu v průběhu přípravné fáze procesu, který v řádné lhůtě vedl k přijetí nařízení z 22. srpna 2011.
            
         
               23.
            
            
               Ministerstvo žádost Deutsche Umwelthilfe zamítlo z důvodu, že působilo v zákonodárné funkci, a v důsledku toho nebylo orgánem veřejné správy, který je povinen informace o životním prostředí poskytnout.
            
         
               24.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe proti tomuto rozhodnutí podalo žalobu k Verwaltungsgericht Berlin, který Soudnímu dvoru položil následující předběžné otázky:
               
                        „1)
                     
                     
                        Musí být druhá věta čl. 2 odst. 2 [směrnice 2003/4] vykládána v tom smyslu, že působením v zákonodárné funkci jsou i činnosti institucí a subjektů související s prováděním legislativní činnosti mocí výkonnou na základě zmocnění stanoveného v zákoně přijatém parlamentem?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        V případě kladné odpovědi na první otázku 1: Jsou tyto instituce a subjekty vyloučeny z působnosti pojmu ‚orgán veřejné správy‘ trvale, nebo pouze do ukončení zákonodárného procesu?“
                     
                  
         
               25.
            
            
               Písemná vyjádření předložily Deutsche Umwelthilfe, německá vláda a Evropská komise; všichni výše uvedení účastníci řízení přednesli ústní vyjádření na jednání dne 17. ledna 2013.
            
         
         Úvodní otázky
      
      
               26.
            
            
               Komise vznesla tři otázky, jimiž se budu zabývat před tím, nežli se budu věnovat podstatě své analýzy.
            
         
               27.
            
            
               Zaprvé Komise zdůrazňuje, že před přijetím Lisabonské smlouvy na úrovni Evropské unie neexistovala obecná definice pojmu „legislativní akt“. Bylo tudíž možné legitimně tvrdit, že nařízení Komise byla s ohledem na svůj hmotněprávní obsah legislativními akty. Toto tvrzení již však vzhledem k čl. 289 odst. 3 SFEU není možné. To, zda je opatření EU legislativním aktem, je nyní otázkou formy, nikoliv obsahu (
                     11
                  ). Komise tvrdí, že pokud by se v každém členském státu přihlédlo k tomu, zda je konkrétní typ prováděcího předpisu kvalifikován jako legislativní akt nebo akt moci výkonné, bude se odpověď na otázku, zda se výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 uplatní, v jednotlivých členských státech lišit.
            
         
               28.
            
            
               Vzhledem ke značné rozmanitosti právních tradic a právních systémů ve 27 členských státech se jeví jako vhodné zaujmout k výkladu směrnice přístup, u něhož je pravděpodobnější, že bude dosaženo jednotného výkladu (
                     12
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Zadruhé Komise připouští, že informace, které byly ministerstvu poskytnuty německým automobilovým průmyslem, o jejichž zpřístupnění Deutsche Umwelthilfe usiluje, jsou pro účely čl. 2 odst. 1 a 3 směrnice 2003/4 informacemi o životním prostředí. Nicméně tvrdí, že uvedený materiál nespadá do působnosti druhého pododstavce čl. 2 odst. 2, protože nepochází od orgánu veřejné správy. Komise proto tvrdí, že není nutné zodpovědět první otázku vnitrostátního soudu.
            
         
               30.
            
            
               S tím nemohu souhlasit.
            
         
               31.
            
            
               Vnitrostátní soud nepovažoval za nutné položit otázku, zda předmětem žádostí o informace o životním prostředí podaných orgánu veřejné správy mohou být informace, které uvedenému orgánu poskytl soukromý subjekt. Podle mého názoru měl plné právo tak neučinit.
            
         
               32.
            
            
               Důraz, který Komise klade na původ dotyčných informací a skutečnost, zda pocházejí od soukromého subjektu nebo orgánu veřejné správy, je zjevně v rozporu s čl. 2 odst. 3 směrnice 2003/4, který stanoví, že informace, jež má orgán veřejné správy ve vlastnictví, jsou „informacemi v držení orgánu veřejné správy“, pokud byly vytvořeny nebo obdrženy uvedeným orgánem“. Zatímco první kategorie informací je skutečně (per definitionem) generována „orgánem veřejné správy“, nespatřuji žádný důvod pro domněnku, že druhá kategorie má být omezena na informace obdržené od ostatních orgánů veřejné správy. Naopak, přirozeným výkladem je, že autorství není relevantní – rozhodující je jejich držení.
            
         
               33.
            
            
               Zatřetí je vnitrostátní soud toho názoru, že přijetí prováděcího předpisu ve formě nařizovacího aktu ve smyslu § 2 odst. 1 bodu 1 písm. a) UIG zahrnuje všechny přímo související činnosti, včetně konzultací mezi ministerstvem a německým automobilovým průmyslem. Komise se domnívá, že výklad § 2 odst. 1 bodu 1 písm. a) UIG vnitrostátním soudem je neslučitelný s druhým pododstavcem čl. 2 odst. 2 směrnice 203/4 a prosazuje odlišný výklad vnitrostátního práva.
            
         
               34.
            
            
               Opět nemohu názor Komise akceptovat.
            
         
               35.
            
            
               Z ustálené judikatury vyplývá, že Soudní dvůr je v zásadě povinen založit své posouzení na popisu vnitrostátního práva poskytnutém v předkládacím rozhodnutí (
                     13
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Kromě toho vlastností řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU je, že předkládajícímu soudu přísluší rozhodnout o sporu, který mu byl předložen, s ohledem na odpověď Soudního dvora (
                     14
                  ). Předkládajícímu soudu tudíž přísluší, aby posoudil slučitelnost vnitrostátní právní úpravy s pravidly Evropské unie. Úlohou Soudního dvora je poskytnout vnitrostátnímu soudu kritéria, která mu umožní vyložit čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 a použít svá vnitrostátní pravidla (
                     15
                  ), nikoliv rozhodnout o slučitelnosti § 2 odst. 1 bodu 1 písm. a) UIG s uvedenou směrnicí. Z toho vyplývá, že by Soudní dvůr měl první otázku vnitrostátního soudu zodpovědět.
            
         
         Otázka 1
      
      
               37.
            
            
               Ve věci Flachglas Torgau byl Soudní dvůr tázán, zda se výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 vztahuje na ministerstva, když se podílejí na procesu přijímání primárních právních předpisů. Soudní dvůr rozhodl, že se na formulaci „instituce nebo subjekty působící v […] zákonodárné funkci“ musí uplatnit funkční výklad. Pokud jsou ministerstva na základě vnitrostátního práva odpovědná za přípravu návrhů zákonů, jejich předložení parlamentu a za účast v legislativním procesu, zejména formulováním stanovisek, může se na ně v důsledku toho výjimka vztahovat (pokud se členské státy rozhodnou, že ji uplatní).
            
         
               38.
            
            
               Projednávaná věc se od věci Flachglas Torgau liší. V projednávané věci je otázkou, zda se uvedená výjimka vztahuje na prováděcí předpisy přijaté výkonnou mocí.
            
         
               39.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe tvrdí, že čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 musí být vykládán restriktivně v tom smyslu, že se na proces přijímání těchto opatření nevztahuje. Německá vláda se naproti tomu domnívá, že je vhodný extenzivní výklad. Komise tvrdí, že by restriktivní výklad nezohlednil funkční přístup Soudního dvora ve věci Flachglas Torgau. Příliš extenzivní výklad by však byl neslučitelný se smyslem směrnice vyložené ve světle Aarhuské úmluvy.
            
         
               40.
            
            
               Musí být výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 vykládána extenzivně, či restriktivně? Nebo existuje třetí možnost, tedy že se na některé prováděcí předpisy – ne však na jiné – výjimka vztahuje? Pokud ano, jak má být tato chráněná kategorie vymezena?
            
         
               41.
            
            
               Ve znění směrnice 2004/3 nebo Aarhuské úmluvy nic nenaznačuje, zda instituce nebo subjekty, které přijímají prováděcí předpisy, mají být považovány za instituce nebo subjekty „působící v […] zákonodárné funkci“.
            
         
               42.
            
            
               Soudní dvůr při výkladu výjimek z obecného pravidla zaujímá striktní přístup (
                     16
                  ). Soudní dvůr tedy ve věci Flachglas Torgau rozhodl, že druhý pododstavec čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 nelze vykládat způsobem, který by účinky výjimky rozšiřoval nad rámec toho, co je nezbytné k zajištění ochrany zájmů, které má zaručit a že rozsah výjimek, které stanoví, musí být určen se ve světle cílů uvedené směrnice (
                     17
                  ). To je přístup, který musí být zcela zjevně sledován i v projednávané věci.
            
         
               43.
            
            
               Kromě toho je třeba směrnici 2003/4 vykládat ve světle cílů a systematiky Aarhuské úmluvy (
                     18
                  ). Pokud existuje volba mezi několika možnými přístupy k výkladu uvedené směrnice, považuji za vhodnější přijmout přístup, který se od úmluvy odklání méně (
                     19
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Úmluva i směrnice 2003/4 odrážejí snahu zajistit zvýšenou transparentnost, zejména s ohledem na možnost občanů pohnat orgány veřejné správy k odpovědnosti (
                     20
                  ). Zaručení práva veřejnosti na přístup k informacím je výslovně uvedeno jako cíl v článku 1 úmluvy (a článku 1 směrnice). Transparentnost je obecně prospěšná, i když zavedení neomezené transparentnosti nepřichází v úvahu. Konkrétně, úmluva i směrnice 2003/4 uznávají, že cíl spočívající v transparentnosti může být zmírněn potřebou umožnit orgánům veřejné správy, aby plnily své úkoly bez nepřiměřeného narušování (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Vzhledem k významu, který úmluva přiznává zajištění transparentnosti, musí být směrnice 2003/4 v případě nejednoznačnosti vykládána tak, že podporuje tento cíl, a nikoliv způsobem, který by dosažení takového cíle ztížil (
                     22
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Článek 4 odst. 1 úmluvy stanoví, že orgány veřejné správy musí na žádost zpřístupnit veřejnosti informace o životním prostředí. Nicméně pokud se uplatní výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2, nevztahuje se na dotyčnou instituci nebo orgán definice „orgánu veřejné správy“, a proto této povinnosti nepodléhají. Jsou tudíž zbaveny povinnosti přezkoumat, zda přístup k požadovaným informacím může nebo musí být odmítnut na základě výjimek uvedených v čl. 4 odst. 3 a 4.
            
         
               47.
            
            
               Bude institucím nebo subjektům bráněno v přijímání prováděcích předpisů, pokud se na ně nebude vztahovat obecná výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 směrnice a budou podléhat obvyklé povinnosti zpřístupnění s výhradou výjimek uvedených v jejím čl. 4 odst. 1?
            
         
               48.
            
            
               Soudní dvůr v rozsudku Flachglas Torgau rozhodl, že: „Cílem čl. 2 bodu 2 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/4 je umožnit členským státům, aby stanovily pravidla, která jsou způsobilá zajistit řádný průběh procesu přijímání zákonů při zohlednění skutečnosti, že v jednotlivých členských státech je informování občanů obvykle dostatečně zajištěno v rámci zákonodárného procesu“ (
                     23
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Ve světle tohoto výroku se Německo táže, proč by postup přijímání prováděcích předpisů neměl být chráněn stejnými zárukami, jako jsou záruky, které se vztahují na přijímání primárních právních předpisů?
            
         
               50.
            
            
               To je správná otázka. Při jejím zodpovídání vezmu v úvahu následující faktory.
            
         
               51.
            
            
               Prováděcí předpisy obvykle jsou – stejně jako primární právní předpisy – opatřeními, která obsahují obecně použitelná závazná pravidla. Tyto dvě kategorie právních norem však nejsou stejné. Důležité je, že se postupy vedoucí k přijetí primárních a sekundárních právních předpisů liší. To je do jisté míry důvod, proč mnohé právní systémy (pokud ne jejich většina) obsahují mechanismy umožňující přijímat právní předpisy na různých úrovních. Parlamentní procesy pro přijímání primárních právních předpisů jsou svou povahou časově náročné. Mohou též být rigidní. Přerušení časového rámce tudíž může narušit legislativní agendu správy. Postupy pro přijímání sekundárních právních předpisů – i když jsou někdy komplexní – jsou výrazně rychlejší a flexibilnější než plný parlamentní proces, čímž správě umožňují, aby prováděcí opatření přijímala relativně rychle (
                     24
                  ). Vlastností procesu přijímání sekundárních právních předpisů je, že plný demokratický parlamentní postup je obecně méně uplatňován. Mohou v něm existovat malé (či dokonce žádné) požadavky na parlamentní rozpravu. V důsledku toho zde obecně existuje méně transparentnosti a méně příležitostí pro veřejný dohled.
            
         
               52.
            
            
               Německo uvádí, že postup vedoucí k přijetí nařízení z 22. srpna 2011 byl transparentní. Deutsche Umwelthilfe tvrdí, že tento postup neposkytl takovou míru transparentnosti a veřejného dohledu, jako je míra srovnatelná s parlamentním postupem pro přijímání primárních právních předpisů.
            
         
               53.
            
            
               Neexistuje jasná hranice mezi tím, na co se vztahují primární právní předpisy a opatření nižší právní síly. Prováděcí předpisy mohou být použity k zavedení sporných opatření. Stává se, že zákonodárci manipulují svými vnitrostátními systémy tím, že použijí méně transparentní postupy, které poskytují sekundární právní předpisy, aby uskutečnili obtížná politická rozhodnutí mimo dohled veřejnosti, který existuje v zákonodárném procesu (zároveň dodávám, že netvrdím, že tak tomu v projednávané věci bylo). Navrhovaná opatření, která ovlivňují životní prostředí, mohou vyvolávat silné reakce pro i proti. Aarhuská úmluva cílí na to, aby bylo zamezeno utajenému přijímání právních předpisů, které se dotýkají životního prostředí.
            
         
               54.
            
            
               Jelikož postupy pro přijímání sekundárních právních předpisů poskytují méně transparentnosti a méně příležitosti pro veřejný dohled, vyplývá z toho, že výklad čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4, který by rozsah výjimky pro „působ[ení] v […] zákonodárné funkci“ rozšiřoval na všechny prováděcí předpisy, by byl neslučitelný s dosažením cílů úmluvy (
                     25
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Upřednostňuji řešení nejednoznačnosti v čl. 2 odst. 2, jež spočívá v tom, že toto ustanovení bude vykládáno způsobem, který zajistí, že bude dosaženo více (nikoliv méně) transparentnosti, a tudíž více (nikoliv méně) veřejného dohledu. Jsem proto toho názoru, že domněnkou musí být to, že se na prováděcí předpisy tato výjimka nevztahuje.
            
         
               56.
            
            
               Dodávám, že sama úmluva obsahuje v článku 8 konkrétní úpravu „prováděcích předpisů a jiných obecně aplikovatelných právně závazných předpisů“, která se týká druhého pilíře (jenž se zabývá účastí veřejnosti). Toto rozlišení nasvědčuje tomu, že v rámci systematiky úmluvy je přijímání primárních právních předpisů svou podstatou považováno za odlišné od přijímání prováděcích předpisů. Je tudíž nepravděpodobné, že by formulace „činné v oblasti […] zákonodárné“ v čl. 2 odst. 2, která je téměř doslovně převzata v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4, měla automaticky zahrnovat obě činnosti.
            
         
               57.
            
            
               Přestal by postup přijímání sekundárních právních předpisů fungovat plynule (
                     26
                  ), kdyby se obecná výjimka stanovena v čl. 2 odst. 1 automaticky neuplatnila na uvedenou kategorii právních norem?
            
         
               58.
            
            
               Formulace „působící v […] zákonodárné funkci“ uvedená v čl. 2 odst. 2 [směrnice 2003/4] se vztahuje na proměnlivý proces. Řada přípravných prací je uskutečňována orgány výkonné moci před tím, než je návrh zákona projednán na schůzi parlamentu. Tyto práce mohou zahrnovat shromažďování a posuzování informací, formulování politiky, přípravu návrhu právních norem, přípravu právních stanovisek týkajících se dotyčného aktu a konzultace. Na informace týkající se některých z těchto činností se může vztahovat jedna z výjimek uvedených v čl. 4 odst. 1 nebo 2 směrnice 2003/4, čímž je poskytnuta nutná míra ochrany v procesu přijímání prováděcích předpisů. Ve zbývající části se domnívám, že potenciální nebezpečí „narušení“ přijímání prováděcích předpisů je cenou za dosažení transparentnosti a kontroly ze strany veřejnosti, o kterou úmluva a směrnice usilují.
            
         
               59.
            
            
               Německo i Komise uznávají, že odlišná ústavní úprava může v různých členských státech vést k odlišným výsledkům. Každý výklad založený na specifických procesních rysech procesu přijímání prováděcích předpisů tedy vede k riziku různého uplatnění výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2 směrnice v celé Evropské unii. To by bylo v rozporu s jedním z jasných cílů směrnice 2003/4, jenž je vymezen v sedmém bodě odůvodnění, kterým je harmonizace rozdílů mezi právem členských států v oblasti přístupu k informacím o životním prostředí, které jsou v držení orgánů veřejné správy, což zase vyžaduje jednotný výklad práva EU (
                     27
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Až dosud jsem hovořila o domněnce, že se na přijímání prováděcích předpisů nevztahuje obecná výjimka pro „zákonodárnou funkci“ stanovená v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4. Je tato domněnka vyvratitelná, a pokud ano, na jakém základě?
            
         
               61.
            
            
               Německá vláda i Komise vyzývají Soudní dvůr, aby stanovil kritéria, která vnitrostátním soudům umožní určit, zda konkrétní prováděcí předpis spadá – či nespadá – do působnosti výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2 směrnice (domnívám se proto, že musejí nutně připouštět – třebaže implicitně – že některé prováděcí předpisy nemají být touto výjimkou chráněny).
            
         
               62.
            
            
               Je možné stanovit tato kritéria?
            
         
               63.
            
            
               Komise tvrdí, že judikatura Soudního dvora týkající se výkladu směrnice EIA se v projednávané věci má uplatnit obdobně (
                     28
                  ). Tato judikatura v zásadě uvádí, že pouze ty záměry, jejichž podrobnosti byly stanoveny specifickým legislativním aktem takovým způsobem, že cílů směrnice EIA bylo dosaženo legislativním procesem, jsou z působnosti směrnice vyloučeny (
                     29
                  ). Německá vláda nesouhlasí. Tvrdí, že judikatura týkající se směrnice EIA není pro výklad působnosti čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 užitečná.
            
         
               64.
            
            
               Nejsem přesvědčena o tom, že judikatura týkající se směrnice EIA může být použita na základě přímé analogie.
            
         
               65.
            
            
               Směrnice EIA se použije na zvláštní okolnosti, kdy je dopad na životní prostředí posuzován na základě informací poskytnutých dotyčným oznamovatelem. Směrnice 2003/4 má mnohem širší působnost. Stanoví obecný režim, který zajišťuje, že všechny fyzické nebo právnické osoby v členském státu mají právo na přístup k informacím o životním prostředí, které jsou v držení orgánů veřejné správy nebo pro orgány veřejné správy, aniž musí prokazovat jakýkoliv zájem (
                     30
                  ). V důsledku toho se nedomnívám, že je vhodné pouze přenést výklad velmi specifických ustanovení směrnice o EIA Soudním dvorem na obecný režim upravený směrnicí 2003/4.
            
         
               66.
            
            
               Nicméně souhlasím s Komisí v tom, že pro formulování kritérií pro určení, zda je v konkrétním případě vyvrácena domněnka, že prováděcí předpis nespadá do působnosti výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2, je zásadní odkázat na cíle směrnice 2003/4. Domnívám se, že pokud a) postupy vedoucí k přijetí prováděcího předpisu splňují cíle zajištění práva na přístup k informacím o životním prostředí v držení orgánu veřejné správy stanovené Soudním dvorem, a b) šíření těchto informací a jejich zpřístupňování veřejnosti (
                     31
                  ) se uskutečňuje způsobem, který je srovnatelný s přístupem k informacím, který se týká přijímání primárních právních předpisů, je zajištěna transparentnost a možnost dohledu veřejnosti. Použití výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 za těchto okolností nenaruší užitečný účinek uvedené směrnice. Vnitrostátnímu soudu přísluší, aby určil, zda jsou uvedená kritéria v projednávané věci splněna; důkazní břemeno, že tomu tak je, ponese orgán veřejné správy, který se této výjimky dovolává.
            
         
               67.
            
            
               Skutečnost, že neexistují černobílá pravidla, pokud jde o to, zda se na postup přijímání prováděcích předpisů vztahuje výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2, nepochybně bude znamenat, že vnitrostátní soudy budou v případě potřeby muset přezkoumat a srovnat vnitrostátní postupy pro přijímání primárních a sekundárních právních předpisů. Při přezkoumávání úrovně záruk stanovených vnitrostátním právem se vnitrostátní soudy stanou strážci transparentnosti a odpovědnosti požadované Aarhuskou úmluvou a směrnicí 2003/4. Vždy samozřejmě budou moci, pokud si to budou přát, požádat Soudní dvůr o poskytnutí dalších údajů před tím, než vynesou rozsudek.
            
         
               68.
            
            
               Předkládající soud to pochopitelně v projednávané věci dosud neučinil. Pokud Soudní dvůr přijme přístup, který navrhuji, bude příslušet vnitrostátnímu soudu, aby zkoumal postupy stanovené vnitrostátním právem, které vedly k přijetí nařízení z 22. srpna 2011 a aby určil, zda cíle transparentnosti a dohledu veřejnosti byly v procesu přijímání uvedeného prováděcího předpisu dodrženy, konkrétně zpřístupněním informací, které obdrželo dotyčné ministerstvo, jakož i informací vyplývajících z přípravných prací a parlamentní rozpravy. Pouze tehdy, bude-li vnitrostátní soud přesvědčen o tom, že tomu tak bylo, povolí použití výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2 směrnice.
            
         
               69.
            
            
               V důsledku toho se domnívám, že je třeba odpovědět na první otázku vnitrostátního soudu v tom smyslu, že orgány výkonné moci přijímající závazné akty na základě zmocnění stanovených zákonným aktem jsou vyloučeny z působnosti výjimky stanovené v první větě druhého pododstavce čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4, ledaže postup pro přijetí takových opatření zaručuje takový přístup k informacím o životním prostředí, že cílů směrnice 2003/4 je dosaženo způsobem srovnatelným s postupem stanoveným pro přijímání legislativních aktů. Důkazní břemeno při prokazování, že tomu tak je, spočívá na orgánu výkonné moci, který se uvedené výjimky dovolává. Vnitrostátnímu soudu přísluší, aby ověřil, že cílů směrnice 2003/4 bylo dosaženo, a to zejména s přihlédnutím k cílům transparentnosti a dohledu veřejnosti.
            
         
         Otázka 2
      
      
               70.
            
            
               V případě, že Soudní dvůr zodpoví otázku 1 způsobem, který navrhuji, není nutné odpovídat na otázku 2. Nicméně v zájmu úplnosti, bude-li Soudní dvůr chtít uvedenou otázku zodpovědět, souhlasím se všemi účastníky řízení, že na základě odůvodnění Soudního dvora ve věci Flachglas Torgau (
                     32
                  ) musí být první věta druhého pododstavce čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 vykládána v tom smyslu, že možnost, kterou toto ustanovení členským státům poskytuje, tedy nepovažovat instituci nebo subjekt působící v zákonodárné funkci za orgány veřejné správy, již nemůže být uplatněna, pokud dotyčný zákonodárný proces skončil.
            
         
         Závěry
      
      
               71.
            
            
               S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Verwaltungsgericht Berlin odpověděl takto:
               „Pro účely čl. 2 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS se na orgán výkonné moci nevztahuje výjimka stanovená v první větě čl. 2 odst. 2 uvedené směrnice, pokud přijímá prováděcí předpisy na základě zmocnění obsaženého v právním předpisu vyšší právní síly, ledaže postup pro přijetí těchto opatření zaručuje takový přístup k informacím o životním prostředí, že cílů směrnice 2003/4 je dosaženo způsobem srovnatelným s postupem stanoveným pro přijímání legislativních aktů. Důkazní břemeno při prokazování, že tomu tak je, spočívá na orgánu výkonné moci, který se uvedené výjimky dovolává. Vnitrostátnímu soudu přísluší, aby ověřil, že cílů směrnice 2003/4 bylo dosaženo, a to zejména s přihlédnutím k cílům transparentnosti a dohledu veřejnosti.
               Není namístě odpovídat na otázku 2.“
            
         (
            1
         ) – Původní jazyk: angličtina.
      (
            2
         ) – Ve svém stanovisku budu používat v souvislosti s těmito akty rovněž pojem „prováděcí předpisy“.
      (
            3
         ) – Viz bod 51 dále.
      (
            4
         ) – Rozsudek ze dne 14. února 2012, C-204/09, bod 34. Viz též body 47 a 48 mého stanoviska v uvedené věci.
      (
            5
         ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 375). Směrnice 90/313 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí upravovala přístup k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy od 1. ledna 1993.
      (
            6
         ) – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“ nebo „úmluva“) byla podepsána dne 25. června 1998 a schválena jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1).
      (
            7
         ) – Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248) (dále jen „směrnice EIA“).
      (
            8
         ) – Viz bod 5 výše.
      (
            9
         ) – Ustanovení § 1 odst. 1 bod 1, § 2 odst. 2, § 3 odst. 1 a § 3 odst. 3 až 5 Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (zákon o označování spotřeby energie na energetických štítcích) ze dne 30. ledna 2002 ve znění nařízení ze dne 31. října 2006 (dále jen EnVKG“).
      (
            10
         ) – Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (první nařízení, kterým se mění nařízení o označování spotřeby energie na energetických štítcích) ze dne 22. srpna 2011 (dále jen „nařízení z 22. srpna 2011).
      (
            11
         ) – Viz bod 7 výše.
      (
            12
         ) – Viz sedmý bod odůvodnění směrnice 2003/4 a rozsudek Flachglas Torgau, citovaný výše v poznámce pod čarou 4, bod 50. Viz rovněž bod 59 níže.
      (
            13
         ) – Rozsudek ze dne 20. října 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal BV a další (C-511/03, Sb. rozh. s. I-8979, bod 25 a citovaná judikatura).
      (
            14
         ) – Viz rozsudek ze dne 14. února 2010, Genc (C-14/09, Sb. rozh. s. I-931, bod 31).
      (
            15
         ) – Viz rozsudek ze dne 26. června 2008, Burda (C-284/06, Sb. rozh. s. I-4571, bod 39).
      (
            16
         ) – Viz například rozsudky ze dne 11. ledna 2000, Nizozemsko a Van der Wal v. Komise (C-174/98 P a C-189/98 P, Recueil, s. I-1, bod 27), a ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise (C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Sb. rozh. s. I-8533, bod 36); oba rozsudky se týkají přístupu k informacím. Viz rovněž rozsudek ze dne 17. června 1998, Mecklenburg (C-321/96, Recueil, s. I-3809, bod 25), který se týká výkladu čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 třetí odrážky směrnice Rady 90/313 (která předcházela směrnici 2003/4).
      (
            17
         ) – Viz bod 38 a citovanou judikaturu.
      (
            18
         ) – Viz pátý bod odůvodnění směrnice 2003/4. Viz rovněž rozsudek ve věci Flachglas Torgau, citovaný výše v poznámce pod čarou 4, bod 30 a citovanou judikaturu.
      (
            19
         ) – Viz bod 42 mého stanoviska ve věci Flachglas Torgau.
      (
            20
         ) – Viz body preambule úmluvy uvedené v bodě 3, a zejména první bod odůvodnění směrnice 2003/4, citovaný v bodě 11 výše.
      (
            21
         ) – Viz body 30 a 31 mého stanoviska ve věci Flachglas Torgau.
      (
            22
         ) – Viz šestnáctý bod odůvodnění směrnice 2003/4 citovaný v bodě 11 výše.
      (
            23
         ) – Viz rozsudek Flachglas Torgau citovaný výše v poznámce pod čarou 4, bod 43.
      (
            24
         ) – Německá vláda ve svém písemném vyjádření uvádí, že v letech 1943 až 1994 bylo přijato 15000 nařízení, zatímco ve stejném období bylo vyhlášeno 5000 zákonů.
      (
            25
         ) – Viz bod 2 preambule k úmluvě citovaný v bodě 3 výše.
      (
            26
         ) – Pokud jde o soudní činnost, viz rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, citovaný výše v poznámce pod čarou 16, body 92 a 93. Z toho však nutně nevyplývá, že právo na přístup k procesním dokumentům automaticky a za všech okolností naruší „atmosféru klidu“, která je potřebná pro vedení řízení – viz například, pokud jde o Evropský soud pro lidská práva, čl. 40 odst. 2 Evropské úmluvy o lidských právech.
      (
            27
         ) – Rozsudek ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA (C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 27).
      (
            28
         ) – Komise odkazuje na rozsudky ze dne 18. října 2011, Boxus a Roua (spojené věci C-128/09 až C-131/09, C-134/09 a C-135/09, Sb. rozh. s. I-9711), a ze dne 16. září 1999, WWF a další (C-435/97, Recueil, s. I-5613, bod 57).
      (
            29
         ) – Rozsudek ze dne 19. září 2000, Linster (C-287/98, Recueil, s. I-6917, bod 51).
      (
            30
         ) – Rozsudek Flachglas Torgau, citovaný výše v poznámce pod čarou 4, bod 31 a citovaná judikatura.
      (
            31
         ) – Rozsudek Flachglas Torgau, citovaný výše v poznámce pod čarou 4, bod 38. Viz rovněž body 30 a 54 mého stanoviska v uvedené věci.
      (
            32
         ) – Rozsudek Flachglas Torgau, citovaný výše v poznámce pod čarou 4, body 52 až 58. Viz rovněž body 66 až 76 mého stanoviska.