CELEX: 62002CC0184
Language: fr
Date: 2004-03-30 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 30 mars 2004. # Royaume d'Espagne (C-184/02) et République de Finlande (C-223/02) contre Parlement européen et Conseil de l'Union européenne. # Directive 2002/15/CE - Aménagement du temps de travail des transporteurs routiers - Conducteurs indépendants - Base juridique - Libre exercice d'une profession - Principe d'égalité de traitement - Proportionnalité - Obligation de motivation. # Affaires jointes C-184/02 et C-223/02.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRALMME CHRISTINE STIX-HACKLprésentées le 30 mars 2004(1)
         Affaires jointes C-184/02 et C-223/02Royaume d'EspagnecontreParlement européenetConseil de l'Union européenneetRépublique de FinlandecontreParlement européenetConseil de l'Union européenne
            «Recours en annulation  –  Recevabilité  –  Directive 2002/15/CE  –  Conditions de travail  –  Conducteurs indépendants  –  Base juridique  –  Principe général d'égalité de traitement  –  Libre exercice d'une profession  –  Proportionnalité  –  Obligation de motivation»
            
      
         Table des matières
      
      
               I –
                  
            Introduction
         
               II –
                  
            Cadre juridique
         
               III –
                  
            Recevabilité
         
               A –
                  
            L’affaire C‑184/02
         
               B –
                  
            L’affaire C‑223/02
         
               IV –
                  
            Bien-fondé
         
               A –
                  
            La compétence de la Communauté
         
               1.
                  
            Les moyens concernant la finalité de la directive, le détournement de pouvoir et les bases juridiques
         
               a)
                  
            La finalité de la directive (troisième moyen dans l’affaire C‑184/02)
         
               i)
                  
            Recevabilité
         
               ii)
                  
            Bien-fondé
         
               b)
                  
            La question du détournement de pouvoir et la légalité des bases juridiques choisies (premier moyen dans l’affaire C‑223/02)
         
               i)
                  
            L’article 137, paragraphe 2, CE
         
               ii)
                  
            L’article 71 CE
         
               iii)
                  
            Utilisation d’une base légale non indispensable
         
               2.
                  
            Les dispositions sur les petites et moyennes entreprises (quatrième moyen dans l’affaire C‑223/02)
         
               a)
                  
            L’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE
         
               b)
                  
            L’article 157, paragraphe 1, CE
         
               3.
                  
            Résultat
         
               B –
                  
            Le droit fondamental au libre exercice d’une activité professionnelle (premier et troisième moyens dans l’affaire C‑184/02,
                  ainsi que troisième moyen dans l’affaire C‑223/02) et le principe de proportionnalité (deuxième moyen dans l’affaire C‑223/02)
         
               1.
                  
            Remarques liminaires
         
               a)
                  
            Examen séparé ou commun?
         
               b)
                  
            Le principe du libre exercice d’une activité professionnelle
         
               c)
                  
            Charge de la preuve et répartition de la charge de la preuve
         
               2.
                  
            Les conditions de la légalité d’une ingérence dans un droit fondamental
         
               a)
                  
            La proportionnalité en général
         
               b)
                  
            Le principe du libre exercice d’une activité professionnelle en particulier
         
               c)
                  
            La proportionnalité de l’intervention
         
               i)
                  
            L’objectif de la directive
         
               ii)
                  
            Caractère approprié
         
               iii)
                  
            Nécessité
         
               iv)
                  
            Adéquation
         
               3.
                  
            Résultat
         
               C –
                  
            Le principe général d’égalité (deuxième moyen dans l’affaire C‑184/02)
         
               1.
                  
            Le principe général d’égalité
         
               2.
                  
            L’article 74 CE
         
               D –
                  
            L’obligation de motivation (quatrième moyen dans l’affaire C‑184/02 et cinquième moyen dans l’affaire C‑223/02)
         
               V –
                  
            Dépens
         
               VI –
                  
            Conclusion
         I –   Introduction
       1.        Ces deux affaires ont pour objet un recours du royaume d’Espagne et un recours de la république de Finlande visant à l’annulation
      totale ou partielle de la directive 2002/15/CE, du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2002, relative à l’aménagement
      du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier 
         			(2)
         		 (ci-après la «directive»), dans la mesure où elle concerne les conducteurs indépendants. La Cour doit y examiner, outre toute
      une série de moyens, certains problèmes de recevabilité que posent les deux recours et dont une partie sont de nature nouvelle.
      
      
      II –  Cadre juridique
       2.        Le contexte des présentes affaires est d’abord constitué par le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil, du 20 décembre 1985,
      relatif à l’harmonisation de certaines dispositions en matière sociale dans le domaine des transports par route 
         			(3)
         		, qui, pour l’essentiel, régit les temps de conduite et les repos des conducteurs salariés ainsi que d’autres conducteurs.
      
      
       3.        Il convient en outre de mentionner la directive 93/104/CE du Conseil, du 23 novembre 1993, concernant certains aspects de
      l’aménagement du temps de travail 
         			(4)
         		. Cette directive régissait entre autres les périodes de repos journalier et hebdomadaire, la durée hebdomadaire maximale
      de travail, le congé annuel et la durée du travail de nuit, étant entendu que certains secteurs d’activité, tels que le transport
      routier, étaient exclus de son champ d’application. Ce dernier a été étendu, entre autres, au secteur du transport routier
      par la directive 2000/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 2000, modifiant la directive 93/104 afin de couvrir
      les secteurs et activités exclus de ladite directive 
         			(5)
         		. Les «travailleurs mobiles» sont toutefois restés écartés des dispositions relatives aux périodes de repos journalier, aux
      temps de pause, au repos hebdomadaire et à la durée du travail de nuit.
      
      
       4.        La directive 2002/15 vient elle-même compléter la législation précitée et fixe des règles relatives à la durée maximale hebdomadaire
      du travail, aux temps de pause et de repos, et au travail de nuit.
      
      
       5.        L’article 1er, qui fixe l’objet de la directive, se lit comme suit:
      «L’objet de la présente directive est de fixer des prescriptions minimales relatives à l’aménagement du temps de travail afin
      d’améliorer la protection de la sécurité et de la santé des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier
      ainsi que la sécurité routière et de rapprocher davantage les conditions de concurrence.»
      
      
       6.        L’article 2, qui définit le champ d’application de la directive, prévoit dans son paragraphe 1 que:
      «La présente directive s’applique aux travailleurs mobiles employés par des entreprises établies dans un État membre et participant
      à des activités de transport routier couvertes par le règlement (CEE) n° 820/85 ou, à défaut, par l’accord AETR.
       Sans préjudice des dispositions de l’alinéa ci-après, la présente directive s’applique aux conducteurs indépendants à compter
      du 23 mars 2009.
       Au plus tard deux ans avant cette date, la Commission soumet un rapport au Parlement européen et au Conseil. Ce rapport analysera
      les conséquences de l’exclusion des conducteurs indépendants du champ d’application de la directive, eu égard notamment à
      la sécurité routière, aux conditions de concurrence, à la structure de la profession ainsi qu’aux aspects sociaux. Les conditions
      prévalant dans chaque État membre en ce qui concerne la structure du secteur des transports et l’environnement de travail
      de la profession de transporteur routier seront prises en compte. Sur la base de ce rapport, la Commission présente une proposition
      ayant pour objectif, le cas échéant:
      
      –
         soit de fixer les modalités visant à inclure les travailleurs indépendants dans le champ d’application de la directive eu
            égard à certains conducteurs indépendants qui ne participent pas à des activités de transport routier dans d’autres États
            membres et qui sont soumis à des contraintes locales liées à des motifs objectifs, telles que la situation périphérique, la
            longueur des distances internes et des conditions de concurrence particulières,
         
      
      
      –
         soit de ne pas inclure les conducteurs indépendants dans le champ d’application de la directive.»
      
      
      
       7.        L’article 3 fixe les définitions de la directive. Son point a) définit légalement la notion de «temps de travail». Son point
      2 dispose que:
      «dans le cas des conducteurs indépendants, cette définition s’applique à toute période comprise entre le début et la fin du
      travail, durant laquelle le conducteur indépendant est à son poste de travail, à la disposition du client et dans l’exercice
      de ses fonctions ou de ses activités, autres que les tâches administratives générales qui ne sont pas directement liées au
      transport spécifique en cours.
       Sont exclus du temps de travail, les temps de pause visés à l’article 5, les temps de repos visés à l’article 6 ainsi que,
      sans préjudice de la législation des États membres ou d’accords entre partenaires sociaux prévoyant que de telles périodes
      sont compensées ou limitées, les temps de disponibilité visés au point b) du présent article.» 
      
      
       8.        Le point e) définit la notion de «conducteur indépendant» de la manière suivante:
      «toute personne dont l’activité professionnelle principale consiste à effectuer des transports de voyageurs ou de marchandises
      par route contre rémunération au sens de la législation communautaire sous couvert d’une licence communautaire ou de toute
      autre habilitation professionnelle pour effectuer lesdits transports, qui est habilitée à travailler à son propre compte et
      qui n’est pas liée à un employeur par un contrat de travail ou par toute autre relation de subordination de travail, qui dispose
      de la liberté nécessaire pour l’organisation de l’activité visée, dont les revenus dépendent directement des bénéfices réalisés
      et qui est libre d’entretenir, à titre individuel ou en coopération avec d’autres conducteurs indépendants, des relations
      commerciales avec plusieurs clients.
       Aux fins de la présente directive, les conducteurs qui ne satisfont pas à ces critères sont soumis aux mêmes obligations et
      bénéficient des mêmes droits que ceux prévus pour les travailleurs mobiles par la présente directive.»
      
      
      III –  Recevabilité
       A –   L’affaire C‑184/02
       9.        Le Conseil et le Parlement contestent la recevabilité du recours engagé par le royaume d’Espagne, au motif que la requête
      initiale vise le seul Conseil comme partie défenderesse. Ce n’est que par lettre portant la désignation «fe de erratas» que
      le royaume d’Espagne a sollicité la modification de la première page en vue d’ajouter le Parlement comme partie défenderesse.
      
      
       10.      Le royaume d’Espagne peut être suivi en ce que sa requête initiale qualifiait déjà la directive d’acte du Parlement et du
      Conseil. Il s’agit toutefois là de l’indication de l’objet du litige, c’est-à-dire du contenu que doit présenter la requête
      en vertu de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour (ci-après le «règlement de procédure»).
      
      
       11.     À cette exigence vient toutefois s’ajouter celle prévue à l’article 38, paragraphe 1, sous b), du règlement de procédure,
      selon laquelle la requête doit contenir «la désignation de la partie contre laquelle la requête est formée». Cette disposition
      ne doit toutefois pas être comprise en ce sens que l’on pourrait n’indiquer qu’un seul défendeur. Il ressort en effet de l’article
      21 du statut de la Cour de justice que la requête doit contenir «l’indication de la partie ou des parties contre lesquelles
      la requête est formée», et qu’il peut donc également y avoir une pluralité de défendeurs.
      
      
       12.      Aussi le Conseil et le Parlement soulignent-ils à bon droit que l’acte attaqué par le royaume d’Espagne a été adopté selon
      la procédure de codécision prévue à l’article 251 CE et que, dans un tel cas, la requête doit également désigner comme parties
      défenderesses les deux institutions qui ont approuvé l’acte.
      
      
       13.      La requête initiale ne satisfait manifestement pas à cette exigence. Il reste ainsi à examiner si la lettre transmise à la
      Cour doit être considérée comme un simple rectificatif ou «corrigendum», ou comme une lettre visant à régulariser la requête.
      
      
       14.      Il convient en premier lieu d’examiner s’il s’agit d’un simple rectificatif ou «corrigendum», tel que la correction d’erreurs
      d’écriture. Relève par exemple de cette dernière catégorie la correction de chiffres erronés dans l’acte attaqué. Outre cet
      exemple relatif à l’objet du litige, on peut en citer d’autres concernant les parties. Ainsi la désignation d’une partie par
      le terme de «Commission européenne» pourrait-elle être remplacée par la dénomination correcte: «Commission des Communautés
      européennes». De telles corrections sont parfaitement licites, même si elles excèdent le cadre de simples erreurs d’écriture.
      
      
       15.      Le Parlement et le Conseil estiment à cet égard qu’il s’agit en l’espèce d’une rectification apportée à la requête. Ils soulignent
      que l’article 38, paragraphe 7, du règlement de procédure n’autorise toutefois de rectification que dans les cas où la requête
      n’est pas conforme aux paragraphes 3 à 6. Or, relèvent-ils, dans la présente affaire, la requête ne satisfait pas à l’une
      des conditions prévues au paragraphe 1.
      
      
       16.      Il y a lieu de suivre le Parlement dans la mesure où la lettre a pour objet d’ajouter une autre partie défenderesse. On dépasse
      donc, dans la présente affaire, le cadre d’une simple rectification. Il s’agit d’une modification de la requête initiale elle-même
      et non de l’un des cas de rectification régis par les paragraphes 3 à 6. C’est d’ailleurs ce que confirme le royaume d’Espagne.
      
      
       17.     À l’encontre de la qualification de la lettre du gouvernement espagnol de simple «corrigendum» plaide enfin le fait que cette
      lettre ne porte que sur la modification de la page de garde, sans toucher au reste de la requête, et notamment à l’objet du
      litige. La publication au journal officiel ne mentionne elle-même que le Conseil comme partie défenderesse.
      
      
       18.      Ce n’est toutefois pas la dénomination que porte une lettre du requérant qui peut constituer l’aspect déterminant, mais le
      contenu de celle-ci. Le requérant pourrait sinon qualifier lui-même juridiquement la lettre. Il en résulterait que la requête
      pourrait être modifiée «sous les dehors» d’un rectificatif apporté à une erreur d’écriture.
      
      
       19.      En faveur de la recevabilité de la requête, on peut faire valoir qu’il convient d’interpréter celle-ci à la lumière de l’objet
      du litige. L’indication y afférente figurant dans la requête initiale faisait déjà ressortir que le recours visait un acte
      du Parlement et du Conseil. En outre, il ne s’agit en l’espèce ni de la substitution d’un défendeur à un autre, ni de la première
      mention d’un défendeur, mais uniquement de la désignation d’une autre partie défenderesse. Cette dernière est de surcroît
      le deuxième auteur de l’acte attaqué.
      
      
       20.      Le royaume d’Espagne souligne que, le Parlement s’étant également vu signifier la requête, ses droits de la défense ont été
      préservés; si cette circonstance permet certes de tirer des conclusions sur le comportement de la Cour, elle n’en répond pas
      pour autant à la question fondamentale de la recevabilité de modifications de la requête.
      
      
       21.      Un argument supplémentaire à l’encontre de la recevabilité du recours introduit par le royaume d’Espagne peut être tiré d’une
      autre disposition en matière de rectificatif. Ainsi l’article 38, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement de procédure
      prévoit-il uniquement la possibilité de régulariser les défauts consistant dans le non-respect des conditions prévues au paragraphe
      2, premier et deuxième alinéas.
      
      
       22.      Il ressort donc d’une analyse globale des possibilités de rectification expressément régies par l’article 38 que seule la
      régularisation des conditions prévues aux paragraphes 2 à 6 est explicitement prévue.
      
      
       23.      On pourrait, d’une part, en conclure qu’il est impossible de régulariser d’autres défauts. Mais l’on pourrait, d’autre part,
      pareillement estimer que les dispositions sur la rectification sont applicables par analogie aux cas non expressément prévus.
      
      
       24.      Comme la lettre du gouvernement espagnol avait pour finalité et devait avoir pour effet d’ajouter un autre défendeur, il conviendrait
      enfin d’apprécier si le présent cas de figure pourrait être traité comme un complément apporté à un mémoire. L’article 41,
      paragraphe 1, du règlement de procédure autorise même expressément de compléter la requête. Toutefois, le fait que la recevabilité
      des compléments suppose que le mémoire initial soit conforme aux exigences minimales du règlement de procédure ne plaide pas
      en faveur de l’application de cette disposition à la présente affaire. Le complément doit donc être nettement distingué de
      la régularisation. En outre, c’est dans la réplique que le complément aurait dû être apporté.
      
      
       25.      La mise en balance de l’ensemble des éléments pertinents permet toutefois de conclure que, tout au moins dans sa version modifiée,
      la requête répond aux exigences du règlement de procédure et que le recours est recevable.
      
      
       B –   L’affaire C‑223/02
       26.      Dans la procédure engagée par la république de Finlande, le Parlement et la Commission contestent la recevabilité du recours
      au motif que la requête n’est pas conforme aux exigences fixées par l’article 38 du règlement de procédure pour l’objet du
      litige et les conclusions de la requérante. En effet, font-ils remarquer, la république de Finlande ne conclut à l’annulation
      de la directive que dans la mesure où elle concerne les conducteurs indépendants, sans indiquer expressément les dispositions
      qu’il convient d’annuler.
      
      
       27.      Il y a donc lieu d’examiner si la requête répond sur ce point aux exigences de l’article 38 du règlement de procédure.
      
      
       28.      Quant à l’exigence de clarté de la requête, la Commission soutient que le recours est ambigu dans la mesure où il ne fait
      pas clairement ressortir si l’annulation doit porter sur les seules dispositions mentionnant expressément la notion de «conducteur
      indépendant» ou concerner également une série d’autres règles applicables à cette catégorie de personnes.
      
      
       29.      Il ne ressort toutefois ni du statut ni du règlement de procédure que les dispositions dont l’annulation est sollicitée doivent
      être expressément mentionnées dans la requête. Une requête satisfait également à l’exigence de clarté lorsque l’objet du litige
      est ou peut être défini d’une autre façon.
      
      
       30.      La requête déposée par la république de Finlande répond à cette exigence, puisque l’objet du litige est nettement défini,
      dans la mesure où la demande porte sur une partie clairement déterminée du champ d’application de la directive, à savoir les
      «conducteurs indépendants».
      
      
       31.      Le fait qu’il s’agit d’une partie clairement définie de la directive ressort de la directive elle-même, laquelle comporte
      des dispositions spécifiques visant précisément cette catégorie. Ainsi l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, prévoit-il
      que la directive «s’applique aux conducteurs indépendants à compter du 23 mars 2009». La partie de la directive mentionnée
      dans l’objet du litige est donc clairement délimitable.
      
      
       32.      Il convient par ailleurs de rejeter l’argument soulevé par le Parlement et la Commission selon lequel la requête laisse à
      la Cour le soin de déterminer les dispositions à annuler. La Cour n’a pas à procéder à une telle opération si elle fait droit
      au recours dans la limite des conclusions qui y sont présentées et annule la directive dans la mesure visée par lesdites conclusions.
      
      
       33.      La modification de la directive sous l’effet d’une telle annulation partielle par la Cour ne se distingue pas, dans sa nature,
      de l’annulation d’articles d’une directive qui sont expressément mentionnés. Ce dernier cas de figure aboutit également à
      une modification de la directive.
      
      
       34.      Accueillir le recours engagé par la république de Finlande n’affecte pas non plus les compétences du Parlement et du Conseil.
      En effet, ces institutions, en tant qu’auteurs d’un acte concerné par une annulation, restent tenues par l’obligation résultant
      de l’article 233 CE, à savoir «de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour de justice».
      
      
       35.      Enfin, il convient également de rejeter l’argument selon lequel le fait d’accueillir le recours conduirait à ce que la directive
      n’entre jamais en vigueur à l’égard des conducteurs indépendants. Un tel effet, produit par un arrêt rendu dans une procédure
      d’annulation d’une directive, découle uniquement de la situation particulière où l’objet du litige concerne des dispositions
      non encore applicables. En règle générale, les arrêts d’annulation exercent même un effet plus radical: ils entraînent l’annulation
      d’une réglementation ex tunc.
      
      
       36.      Le recours introduit par la république de Finlande est donc recevable.
      
      
      IV –  Bien-fondé
       A –   La compétence de la Communauté
       37.      Le royaume d’Espagne et la république de Finlande contestent d’abord la directive au motif que la Communauté n’a pas compétence
      pour adopter les règles que cette directive fixe pour les conducteurs indépendants.
      
      
       1.        Les moyens concernant la finalité de la directive, le détournement de pouvoir et les bases juridiques
      
       a)        La finalité de la directive (troisième moyen dans l’affaire C‑184/02)
      
       38.      Le royaume d’Espagne justifie le caractère erroné en droit de la directive par le fait que celle-ci poursuit un double objectif,
      à savoir, d’une part, garantir la santé et la sécurité des transporteurs, et, d’autre part, améliorer la sécurité routière,
      mais qu’elle ne saurait atteindre ce double objectif au motif qu’elle constitue une norme purement sociale, relative aux conditions
      de vie et de travail des transporteurs routiers.
      
      
       39.      Le royaume d’Espagne soutient que la directive ne régit pas le temps de conduite des travailleurs, mais le temps de travail,
      notamment la durée hebdomadaire maximale de travail. Comme le règlement prévoit des dispositions plus sévères, notamment en
      ce qui concerne les pauses et la durée hebdomadaire de travail, la directive ne saurait selon lui contribuer à la sécurité
      routière. Il estime en outre que l’intervention liée à la réglementation du temps de travail n’est pas justifiée en ce qui
      concerne les conducteurs indépendants.
      
      
       i)         Recevabilité
      
       40.      En sa qualité de partie intervenante au soutien des conclusions du Conseil et du Parlement, la Commission soulève la question
      de la recevabilité de ce grief soulevé par le royaume d’Espagne. En effet, relève-t-elle, le royaume d’Espagne n’attaque aucune
      des deux bases juridiques, mais se borne à critiquer les objectifs poursuivis par la directive. À supposer, ajoute-t-elle,
      que, comme le soutient le royaume d’Espagne, la directive soit une norme sociale, l’article 137 CE eût constitué une base
      juridique suffisante. Elle en conclut que, comme il n’y avait nul lieu de choisir une autre procédure législative, il n’existe
      pas de vice de procédure.
      
      
       41.      On se ralliera à la thèse de la Commission dans la mesure où l’ajout d’une autre base juridique devrait être qualifié d’erreur
      dans les visas d’un acte communautaire, laquelle n’entraîne pas l’invalidité dudit acte 
         			(6)
         		.
      
      
       42.      Le troisième moyen soulevé par le royaume d’Espagne peut toutefois être compris en ce sens que les bases juridiques de la
      directive doivent être considérées comme erronées, compte tenu de l’objectif social exclusivement poursuivi par la directive.
      
      
       ii)        Bien-fondé
      
       43.      Il semblerait évident, à première vue, d’examiner le bien-fondé du troisième moyen soulevé par le royaume d’Espagne en combinaison
      avec celui que la république de Finlande tire du détournement de pouvoir. Ainsi que l’a toutefois précisé le royaume d’Espagne
      lors de l’audience, ce moyen ne porte pas sur le choix de la base juridique, mais est lié au droit fondamental d’exercer librement
      une activité professionnelle (voir, à ce sujet, les considérations sous B).
      
      
       b)        La question du détournement de pouvoir et la légalité des bases juridiques choisies (premier moyen dans l’affaire C‑223/02)
      
       44.      La république de Finlande soutient qu’aucune des deux bases juridiques, c’est-à-dire ni l’article 73 CE ni l’article 137,
      paragraphe 2, CE, ne constitue une base juridique suffisante. Bien qu’admettant que les mesures visant à la sécurité routière
      peuvent être fondées sur l’article 71 CE, elle estime toutefois que la directive poursuit un autre objectif, à savoir la protection
      de la santé et de la sécurité sur le poste de travail. C’est l’article 137 CE qui, à cet égard, constitue selon elle la base
      juridique correcte. Or, relève-t-elle, cette disposition ne permet pas d’adopter des règles pour les indépendants, comme le
      fait la directive. Les dispositions qui y réglementent le temps de travail des conducteurs indépendants sont donc, selon elle,
      dépourvues de base juridique.
      
      
       45.      Partant des dispositions qui, dans la directive, concernent la durée hebdomadaire de travail, les temps de repos et le travail
      de nuit, la république de Finlande estime que la directive régit non pas le temps de conduite, mais le temps de travail. Or,
      fait-elle valoir, ce dernier ne présente, à la différence du temps de conduite, aucun lien avec la sécurité routière. De surcroît,
      ajoute-t-elle, la directive englobe des activités qui sont sans rapport avec la sécurité routière.
      
      
       46.      Il ressort en outre de l’article 2, paragraphe 1, note-t-elle, que les effets de limitations du temps de travail sur la sécurité
      routière n’avaient pas encore été examinés au moment de l’adoption de la directive. Au surplus, il n’existe aucune étude montrant
      que la sécurité est influencée par d’autres facteurs que le temps de conduite. La directive ne saurait empêcher, relève-t-elle,
      que des activités ne relevant pas du temps de travail au sens de la directive soient source de fatigue.
      
      
       47.      L’objectif relatif au rapprochement des conditions de concurrence, prétendument poursuivi par la directive, ne saurait davantage
      être atteint, selon la république de Finlande, par des mesures fondées sur l’article 71 CE. Enfin, cette disposition prévoit
      que les objectifs de la politique commune des transports sont réalisés «compte tenu des aspects spéciaux des transports».
      
      
       48.     À propos de l’argumentation de la république de Finlande, il convient de noter qu’il ne saurait s’agir, dans cette procédure,
      de savoir si le législateur communautaire est autorisé à poursuivre un objectif particulier, mais bien de vérifier s’il a
      fondé l’acte attaqué sur la base juridique correcte. Les objectifs que poursuit la directive ne constituent à cet égard qu’un
      aspect parmi d’autres.
      
      
       49.      En vertu d’une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte, dans le cadre du système de compétences de
      la Communauté, ne dépend pas uniquement de la conviction d’une institution quant au but poursuivi, mais doit se fonder sur
      des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel 
         			(7)
         		. Parmi ces éléments figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte 
         			(8)
         		.
      
      
       50.      La directive litigieuse poursuit plusieurs objectifs aux termes de son article 1er: en premier lieu, protéger la santé et la sécurité des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier; en
      deuxième lieu, améliorer la sécurité routière et, en troisième lieu, rapprocher les conditions de concurrence.
      
      
       51.      Ces objectifs doivent être atteints par la fixation de prescriptions minimales relatives à l’aménagement du temps de travail.
      Les dispositions que fixe la directive en ce qui concerne la durée hebdomadaire de travail, les temps de repos et le travail
      de nuit, notamment dans ses articles 4 à 7, constituent ainsi les moyens choisis pour réaliser ces objectifs.
      
      
       52.      Le législateur communautaire a fondé la directive sur les articles 71 CE et 137, paragraphe 2, CE, c’est-à-dire sur deux bases
      juridiques, l’une relative à la politique des transports et l’autre à la politique sociale.
      
      
       i)         L’article 137, paragraphe 2, CE
      
       53.      L’article 137, paragraphe 2, CE permet au Conseil, aux fins de l’article 137, paragraphe 1, CE, d’adopter des prescriptions
      minimales dans certains domaines. L’article 137, paragraphe 1, premier tiret, CE mentionne, parmi ces derniers, l’amélioration,
      en particulier, du milieu du travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs.
      
      
       54.      En l’espèce, il est incontestable, et même affirmé par les parties requérantes, que la directive attaquée vise à cet objectif.
      Mais, comme celle-ci est aussi applicable aux conducteurs indépendants, il convient de s’interroger sur le point de savoir
      si l’article 137 CE ne peut servir de base juridique qu’aux mesures concernant les travailleurs ou s’il peut également jouer
      ce rôle pour celles relatives aux indépendants.
      
      
       55.      Le Parlement juge à cet égard licite d’inclure les indépendants, ce qu’il justifie par une série d’actes applicables tant
      aux salariés qu’aux indépendants. Sa thèse peut être suivie dans la mesure où l’article 137 CE constitue une base juridique
      suffisante pour les travailleurs mobiles.
      
      
       56.      En ce qui concerne les textes que cite le Parlement, il convient d’abord de noter, sur le plan des principes, que le fait
      qu’une certaine pratique ait été suivie dans le passé ne permet pas de conclure à sa légalité. Le Parlement n’a d’ailleurs
      été en mesure de citer aucune jurisprudence démontrant que la Cour aurait expressément approuvé la légalité de cette démarche,
      par exemple en rejetant un recours en annulation fondé sur ce moyen ou en admettant la validité d’un acte dans le cadre d’une
      demande de décision préjudicielle.
      
      
       57.      S’agissant de la directive 92/29/CEE 
         			(9)
         		, que le Parlement cite parmi d’autres textes, on notera en outre que son article 2, point 1, sous b), prévoit que «[c]haque
      État membre prend les mesures nécessaires pour que […] les quantités de médicaments et de matériel médical à embarquer soient
      déterminées en fonction […] du nombre de travailleurs» 
         			(10)
         		. Les considérants de cette directive font également plusieurs fois référence à la santé et à la sécurité des travailleurs.
      
       58.      Quant à l’argument selon lequel la jurisprudence actuelle relative à l’adoption de dispositions sociales pour les indépendants
      plaide en faveur de la légalité des bases juridiques choisies en l’espèce, on rappellera que l’extension du règlement (CEE)
      n° 1408/71 
         			(11)
         		 a été réalisée, à la différence de la pratique qu’expose le Parlement, en utilisant l’article 235 du traité CE (devenu article
      308 CE) comme base juridique.
      
      
       59.      S’agissant de la portée de l’article 137 CE en ce qui concerne les indépendants, il convient d’abord de rappeler le libellé
      exprès de l’article 137, paragraphe 1, CE, qui fait expressément référence aux travailleurs. Et ce nonobstant les différences
      qui existent entre les diverses versions linguistiques, en particulier dans la version finnoise, et que mentionne à juste
      titre la Commission.
      
      
       60.      En visant les travailleurs, l’article 137 CE se rattache à la distinction qu’opère le droit primaire, notamment dans les articles
      39 CE et 43 CE, entre les indépendants et les travailleurs.
      
      
       61.      S’agissant enfin de l’argument tiré de l’absence d’études scientifiques sur l’incidence de certaines activités sur l’état
      des conducteurs, il convient, d’une part, de mentionner les études citées par la Commission. D’autre part, il ressort de la
      jurisprudence de la Cour que «l’action législative de la Communauté, notamment en matière de politique sociale, ne saurait
      être limitée aux seules hypothèses comportant des justifications scientifiquement démontrées» 
         			(12)
         		.
      
      
       62.     «Au demeurant, l’évolution des connaissances scientifiques n’est pas le seul motif pour lequel le législateur communautaire
      peut décider d’adapter la législation communautaire puisqu’il lui appartient, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont
      il dispose en la matière, de tenir compte également d’autres considérations, telles que l’importance accrue accordée au plan
      politique et social à la lutte contre le tabagisme» 
         			(13)
         		.
      
      
       63.      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’article 137 CE ne constitue pas une base légale appropriée
      pour l’adoption de dispositions sociales applicables aux conducteurs indépendants. Il convient donc ci-après d’examiner si
      la partie des dispositions prévues par la directive qui ne relève pas de l’article 137 CE peut être fondée sur l’article 71
      CE.
      
      
       ii)        L’article 71 CE
      
       64.      De par son contenu, la directive relève non des règles d’harmonisation techniques ou relatives aux produits, mais de celles
      qui concernent l’organisation ou sont liées aux personnes.
      
      
       65.      En vertu de la jurisprudence de la Cour, le législateur communautaire peut, au moyen de mesures fondées sur l’article 71 CE,
      régler des matières qui concernent en même temps la politique sociale et la sécurité routière 
         			(14)
         		.
      
      
       66.      Comme le relèvent à bon droit la Commission et le Parlement, la directive complète le règlement n° 3820/85 dans la mesure
      où ce dernier n’entend éviter que l’une des causes des effets négatifs sur la sécurité routière, à savoir des temps de conduite
      trop longs.
      
      
       67.      La directive vise toutefois à faire également entrer dans son champ d’autres influences négatives sur la sécurité routière.
      Comme celles-ci ne résultent pas uniquement de la conduite de véhicules, autrement dit que la sécurité est mise en péril même
      en cas de respect du règlement, il convenait d’englober aussi d’autres activités pouvant être source de fatigue excessive
      pour les conducteurs.
      
      
       68.      Il ressort de la jurisprudence que le temps de travail ne recouvre pas uniquement les temps de conduite, mais également d’autres
      activités susceptibles d’influencer la conduite 
         			(15)
         		. Aussi la directive prévoit-elle une limitation du temps de travail excédant le temps de conduite.
      
      
       69.      Selon la jurisprudence de la Cour, l’existence d’un tel lien entre les dispositions régissant le temps de travail et la santé
      et la sécurité des travailleurs est établie 
         			(16)
         		. Ainsi, «le temps passé par un conducteur pour se rendre à l’endroit où il prend en charge un véhicule équipé d’un tachygraphe
      est susceptible d’influencer la conduite dans la mesure où il aura des effets sur l’état de fatigue du conducteur» 
         			(17)
         		.
      
      
       70.      La réglementation du temps de travail prévue par la directive doit donc être considérée comme une mesure visant à améliorer
      la sécurité routière au sens de l’article 71, paragraphe 1, sous c), CE.
      
      
       71.      Ainsi qu’il résulte de l’article 1er de la directive, cette dernière s’applique aux «personnes exerçant des activités mobiles de transport routier», sans opérer
      de distinction en fonction du statut qu’ont celles-ci sur le plan du droit du travail.
      
      
       72.      Le Parlement et la Commission soulignent à raison que la différence de statut ne saurait jouer aucun rôle du point de vue
      des objectifs poursuivis par la directive. En effet, les risques pour l’aptitude à la conduite ne dépendent pas du point de
      savoir si le conducteur est salarié ou indépendant 
         			(18)
         		.
      
      
       73.      Quant à la finalité consistant à rapprocher les conditions de concurrence, de telles mesures peuvent également reposer sur
      l’article 71 CE. Si l’on considère que le paragraphe 1, sous c), n’est pas une base juridique suffisante, le paragraphe 1,
      sous d), est en tout état de cause envisageable. Aux termes de cette disposition, le législateur communautaire peut prendre
      «toutes autres dispositions utiles».
      
      
       74.      La base d’habilitation prévue à l’article 71, paragraphe 1, sous d), CE est – en tant que clause générale – libellée de manière
      si large qu’elle constitue également une base appropriée pour l’adoption des mesures fixées dans la directive.
      
      
       75.      Qu’une mesure telle que la directive litigieuse poursuive plusieurs objectifs, relevant de plusieurs bases légales, à savoir
      l’article 71, paragraphe 1, sous c) et d), CE, ne plaide pas à l’encontre de la légalité de la directive, puisqu’il est licite
      de combiner plusieurs mesures dans un acte juridique.
      
      
       iii)       Utilisation d’une base légale non indispensable
      
       76.      Il résulte de ce qui précède que, pour les conducteurs indépendants, la directive n’aurait pu être fondée que sur l’article
      71 CE. En vertu de la jurisprudence de la Cour, l’utilisation d’une base juridique non indispensable peut être illicite 
         			(19)
         		. Toutefois, comme la présente procédure vise la base juridique pour les conducteurs indépendants, mais que celle de l’article
      137 CE, non indispensable pour cette catégorie, n’en pourrait pas moins être nécessaire pour les travailleurs mobiles, il
      n’y a pas lieu d’examiner plus avant cette question en l’espèce. La nécessité de l’article 137 CE pour les travailleurs mobiles
      ne fait en effet pas partie de l’objet du litige.
      
      
       2.        Les dispositions sur les petites et moyennes entreprises (quatrième moyen dans l’affaire C‑223/02)
      
       77.      Dans le cadre du quatrième moyen, la république de Finlande soutient que, en incluant les conducteurs indépendants dans le champ d’application de la directive attaquée, le Parlement
      et le Conseil ont enfreint les dispositions des articles 137, paragraphe 2, deuxième phrase, CE et 157 CE – qui protègent
      les petites et moyennes entreprises (PME). Elle fait valoir que les restrictions fixées par la directive pèsent principalement
      sur cette catégorie d’entreprises, car elles affectent leur compétitivité par rapport aux grosses entreprises. Ces dernières
      disposent en effet, souligne-t-elle, de salariés qui peuvent consacrer tout leur temps de travail à la conduite des véhicules
      et ne sont pas tenus, comme les conducteurs indépendants, d’effectuer également d’autres tâches. En outre, ajoute-t-elle,
      la directive sera un obstacle à la création de PME. Le secteur s’en trouvera ainsi modifié au profit des grandes entreprises.
      
      
       a)        L’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE
      
       78.      Soulignons d’abord, à l’instar de la Commission, la portée limitée de l’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième
      phrase, CE pour la directive litigieuse. En effet, l’obligation figurant dans la deuxième phrase concerne simplement les directives
      qui sont exclusivement fondées sur l’article 137 CE. Or, comme la directive est également basée sur l’article 71 CE, l’article
      137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE ne peut lui-même avoir qu’un effet limité.
      
      
       79.      La république de Finlande n’attaque que l’inclusion des conducteurs indépendants, or la directive ne peut à cet égard être
      fondée que sur l’article 71 CE, donc l’article 137, paragraphe 2, CE n’est aucunement applicable dans ce contexte.
      
      
       80.      Aussi serait-il inutile d’examiner la portée normative de l’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE.
      Toutefois, pour le cas où la Cour viendrait à estimer que la directive doit également être appréciée à l’aune de l’article
      137, paragraphe 2, CE pour les conducteurs indépendants, il convient ci-après de déterminer la portée normative de cette disposition.
      
      
       81.      Dans sa version applicable en l’espèce, l’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE dispose que les directives
      évitent d’imposer des contraintes administratives, financières et juridiques telles qu’elles contrarieraient la création et
      le développement des PME.
      
      
       82.      La question se pose à cet égard de savoir si cette disposition revêt un caractère purement programmatique ou si l’on peut
      en tirer un contenu normatif de portée supérieure, liant le législateur communautaire.
      
      
       83.      Le libellé de la version allemande («sollen keine […] vorschreiben») plaide soit à l’encontre d’un contenu normatif, soit
      pour un contenu normatif n’ayant qu’une portée limitée. Aussi la doctrine allemande est-elle très majoritairement d’avis que
      l’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE revêt un caractère programmatique.
      
      
       84.      Les autres versions linguistiques pourraient en revanche être invoquées en faveur d’un effet normatif. Il en va ainsi tout
      particulièrement de celles rédigées dans des langues romanes 
         			(20)
         		, ainsi que pour les versions danoise, suédoise et anglaise 
         			(21)
         		. Les versions grecque 
         			(22)
         		 et finnoise 
         			(23)
         		 peuvent elles-mêmes être comprises en ce sens, de par l’emploi de l’indicatif, devenu habituel en droit communautaire. Toutefois,
      même si l’on admet que l’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE a un caractère normatif, celui-ci
      n’en est pas moins très limité. Ainsi cette disposition ne mentionne-t-elle que quelques mesures, telles que les contraintes
      financières ou juridiques, qui, par leurs modalités, pourraient affecter la liberté professionnelle, étant entendu que, en
      visant la «création et le développement» des PME, elle englobe les deux manifestations de cette liberté, à savoir l’accès
      à une activité économique et son exercice. L’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE ne devrait sans
      doute pas revêtir de portée normative excédant le principe général de droit du libre exercice des activités professionnelles.
      
      
       85.      Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour 
         			(24)
         		 relative à la disposition qui a précédé l’article 137, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, CE ‑ à savoir l’article
      118 A, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE ‑ l’adoption de mesures contraignantes pour les PME n’est en tout état
      de cause pas contraire à cette disposition. Il doit en aller de même pour le secteur des transports qui est ici en cause.
      
      
       86.      Comme la directive tient compte des effets que la réglementation du temps de travail qu’elle instaure peut avoir sur les PME,
      elle remplit une autre condition fixée par la jurisprudence citée.
      
      
       87.      Ainsi résulte-t-il de la réglementation du temps de travail figurant à l’article 3, sous a), point 2, de la directive, à laquelle
      se réfère le Parlement, que les tâches administratives générales qui «ne sont pas directement liées au transport spécifique
      en cours» n’entrent pas dans la définition du temps de travail. Or cette exception concerne précisément les indépendants,
      et donc également les tâches qui sont typiques pour les PME. Les autres activités, accomplies tant par les indépendants que
      par les salariés, devaient en revanche être comprises dans le temps de travail, du fait de leurs incidences sur les objectifs
      que poursuit la directive.
      
      
       88.      Soulignons par ailleurs l’avantage dont bénéficient les PME et que mentionne le Parlement. Celui-ci consiste dans le fait
      que, pour leurs tâches qui ne relèvent pas du temps de travail, les conducteurs indépendants ne sont pas soumis aux restrictions
      de droit du travail qui pèsent sur les employeurs, alors que des dispositions supplémentaires s’appliquent aux travailleurs
      salariés employés à des tâches administratives dans les grandes entreprises.
      
      
       89.      On mentionnera enfin le traité d’Amsterdam, qui comporte lui-même un texte sur les PME: la «Déclaration n° 26 relative à l’article
      118, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne», adoptée par la Conférence gouvernementale, prévoit que
      «[…] l’intention de la Communauté, en arrêtant des prescriptions minimales en matière de protection de la sécurité et de la
      santé des travailleurs, n’était pas de pénaliser, dans les cas où cela ne serait pas justifié, les travailleurs des petites
      et moyennes entreprises». Il n’en résulte toutefois pas non plus de limite normative qui ferait obstacle à la validité de
      la directive litigieuse.
      
      
       b)        L’article 157, paragraphe 1, CE
      
       90.      L’article 157, paragraphe 1, CE dispose, dans son deuxième alinéa, deuxième tiret, que l’action de la Communauté dans le domaine
      de l’industrie vise à encourager un environnement favorable à l’initiative et au développement des entreprises de l’ensemble
      de la Communauté, et notamment des PME.
      
      
       91.      Dans un souci d’exhaustivité, il conviendrait également de mentionner l’article 157, paragraphe 3, CE, en vertu duquel «[l]a
      Communauté contribue à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1 au travers des politiques et actions qu’elle mène
      au titre d’autres dispositions du présent traité». Ces deux dispositions soulèvent la question de leur application à la directive
      litigieuse. Certes, l’article 157, paragraphe 3, CE peut à première vue s’analyser comme une clause transversale, en vertu
      de laquelle d’autres actes, adoptés en dehors du titre «Industrie», doivent eux-mêmes contribuer à la réalisation des objectifs
      visés au paragraphe 1. L’incidence de cette obligation de prise en compte est évidemment limitée.
      
      
       92.      En effet, les objectifs mentionnés au paragraphe 1 visent une finalité particulière. Ainsi la phrase introductive du catalogue
      des objectifs de l’article 157, paragraphe 1, deuxième alinéa, CE («À cette fin») renvoie-t-elle au premier alinéa de l’article
      157, paragraphe 1, CE.
      
      
       93.      Or l’article 157, paragraphe 1, premier alinéa, CE 
         			(25)
         		 ne concerne expressément que la compétitivité de l’industrie, et non celle d’autres secteurs de l’économie, tels que les
      transports.
      
      
       94.      Il convient à cet égard d’examiner l’argument de la république de Finlande selon lequel le transport routier constitue une
      composante indispensable de l’infrastructure nécessaire à l’activité des entreprises. Cet argument comporte un jugement sur
      la signification économique du transport routier en général, mais ne modifie en rien le fait que l’article 157 CE ne constitue
      nullement un critère pour la directive litigieuse.
      
      
       3.        Résultat
      
       95.      Les griefs que la république de Finlande tire de la base juridique de la directive et d’une violation des dispositions relatives
      aux PME doivent donc être rejetés comme non fondés.
      
      
       B –   Le droit fondamental au libre exercice d’une activité professionnelle (premier et troisième moyens dans l’affaire C‑184/02,
         ainsi que troisième moyen dans l’affaire C‑223/02) et le principe de proportionnalité (deuxième moyen dans l’affaire C‑223/02)
       96.      La violation du droit fondamental au libre exercice d’une activité professionnelle, qu’invoquent le royaume d’Espagne et la
      république de Finlande, présente certains points communs avec la violation du principe de proportionnalité que fait valoir
      la république de Finlande. Cette dernière soutient que la directive enfreint l’article 5, troisième alinéa, CE, en vertu duquel
      l’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité.
      
      
       1.        Remarques liminaires
      
       a)        Examen séparé ou commun?
      
       97.      Les moyens se recoupent dans la mesure où il convient également d’examiner la proportionnalité dans le cadre de l’appréciation
      de la violation du droit au libre exercice d’une activité professionnelle (examen accessoire ou inhérent de la proportionnalité).
      
      
       98.      On est ainsi amené à se poser la question de savoir s’il y a lieu de procéder à un «double examen de la proportionnalité»,
      autrement dit si une appréciation à la lumière du principe autonome de proportionnalité est également indiquée.
      
      
       99.      On pourrait en effet considérer que, dans le cadre de l’appréciation à l’aune d’un droit fondamental, la fonction de droit
      subjectif que présente la proportionnalité, c’est-à-dire assurer la protection juridique, peut jouer un rôle de premier ordre,
      tandis que l’appréciation isolée de la proportionnalité intervient sur un plan juridique objectif. Dans ce dernier cas, on
      part de la fonction que revêt la proportionnalité en tant que limitation de la compétence des institutions, autrement dit
      on examine directement l’étendue de la marge de manœuvre de l’institution auteur de l’acte.
      
      
       100.    On ne trouve toutefois nulle trace dans la jurisprudence de la Cour de cette différenciation fondée sur la fonction du principe
      de proportionnalité, puisque la Cour, dans le cadre de moyens tirés de la violation de droits fondamentaux, apprécie la proportionnalité
      au regard de sa fonction juridique objective, de sorte que l’on ne peut en tirer aucun argument en faveur d’une appréciation
      séparée.
      
      
       101.    Le fait que les arguments invoqués par la république de Finlande dans le cadre de la violation du principe de proportionnalité
      diffèrent en partie de ceux du royaume d’Espagne ne saurait davantage être invoqué à l’encontre d’une appréciation commune.
      
      
       102.    Mais l’aspect décisif est surtout que l’appréciation a le même objet dans les deux cas: l’inclusion des conducteurs indépendants
      dans le champ de la directive. Comme l’identité ne porte pas seulement sur l’objet de la réglementation attaquée, mais aussi
      sur les intérêts concernés et leur affectation, l’appréciation au regard des différentes conditions de la proportionnalité
      devrait elle-même en substance aboutir au même résultat.
      
      
       103.    Au vu de ces considérations, il n’apparaît pas indiqué de soumettre la directive à une double appréciation sur le fond à la
      lumière du principe de proportionnalité.
      
      
       b)        Le principe du libre exercice d’une activité professionnelle
      
       104.    S’agissant du grief que le royaume d’Espagne et la république de Finlande tirent de la violation du droit fondamental au libre
      exercice d’une activité professionnelle, on renverra à la jurisprudence de la Cour selon laquelle ce droit fondamental relève
      des principes généraux du droit communautaire.
      
      
       105.    Outre le droit au libre exercice d’une activité professionnelle, le royaume d’Espagne invoque le droit au libre exercice d’une
      activité commerciale ou à la liberté d’entreprendre («libertad de empresa»). Si la Cour s’est parfois servie de la notion
      de liberté d’entreprise 
         			(26)
         		 ou de celle de droit fondamental au libre exercice du commerce 
         			(27)
         		, on ne doit pas y voir un droit différent de celui du libre exercice d’une activité professionnelle ou du libre exercice
      des activités économiques 
         			(28)
         		, mais une simple différence terminologique.
      
      
       c)        Charge de la preuve et répartition de la charge de la preuve
      
       106.    Avant d’apprécier sur le fond la conformité de la directive aux droits fondamentaux, il convient toutefois d’examiner la répartition
      de la charge de la preuve qu’évoque le royaume d’Espagne. Selon lui, il appartient uniquement à la partie requérante de prouver
      l’atteinte, l’institution défenderesse ayant alors à démontrer que celle-ci est justifiée; cette thèse doit être rejetée.
      Une telle répartition ne trouve aucun appui dans le droit communautaire. Elle est même contraire au principe général imposant
      à la partie requérante de prouver la réalité de la violation du droit dont elle fait état, tel que ce principe découle du
      système de protection juridique que consacre le traité pour les recours en annulation, et que mettent en œuvre tant le statut
      que le règlement de procédure.
      
      
       107.    Comme le royaume d’Espagne n’invoque pas seulement l’atteinte à un droit fondamental, mais aussi la violation de ce dernier,
      il lui appartient de fonder cette violation sur des éléments suffisants.
      
      
       108.    Il en va de même du caractère disproportionné de la directive que fait valoir la république de Finlande. Ainsi ressort-il
      de la pratique suivie par la Cour en matière de contrôle que celle-ci part de la présomption selon laquelle les actes législatifs,
      en particulier ceux adoptés par le Parlement et le Conseil, sont proportionnés.
      
      
       109.    S’agissant des recours en annulation, il ressort enfin de manière générale d’un arrêt de la Cour qu’il appartient à la partie
      requérante de démontrer l’inexactitude de la qualification juridique retenue par l’institution dont l’acte est attaqué 
         			(29)
         		.
      
      
       2.        Les conditions de la légalité d’une ingérence dans un droit fondamental
      
       a)        La proportionnalité en général
      
       110.    Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux
      du droit communautaire, exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié
      et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix
      s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés
      ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés 
         			(30)
         		.
      
      
       b)        Le principe du libre exercice d’une activité professionnelle en particulier
      
       111.    Il convient d’abord de considérer que le libre exercice d’une activité professionnelle ne peut «[apparaître] comme [une] prérogative
      absolue», mais doit «être pris en considération par rapport à [sa] fonction dans la société». «Par conséquent, des restrictions
      peuvent être apportées au droit d’exercer librement une activité professionnelle, […] à condition que ces restrictions répondent
      effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par la Communauté européenne et ne constituent pas, au regard du
      but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis» 
         			(31)
         		.
      
      
       112.    Il convient dans un premier temps d’apprécier si la directive est constitutive d’une ingérence dans le droit des conducteurs
      indépendants d’exercer librement une activité professionnelle, c’est-à-dire dans le domaine de protection de ce droit fondamental.
      Si c’était le cas, il conviendrait, dans un deuxième temps, d’examiner la justification d’une telle ingérence. En l’absence
      d’une telle justification, l’ingérence est illégale, autrement dit enfreint le droit fondamental.
      
      
       113.    S’agissant de l’ingérence dans le droit d’exercer librement une activité professionnelle, qu’invoquent le royaume d’Espagne
      et la république de Finlande, il y a lieu de constater que l’instauration d’une réglementation du temps de travail, et en
      particulier la durée maximale hebdomadaire de travail, modifie effectivement la position concurrentielle, puisqu’il n’existait
      pas de telle limitation auparavant. Ainsi en effet que la république de Finlande le relève à bon droit, le facteur travail
      constitue aussi pour les indépendants un facteur de production essentiel, à côté du capital. Or la réglementation du temps
      de travail limite les conducteurs concernés en restreignant le temps de conduite dont ils disposent.
      
      
       114.    L’obligation d’enregistrer le temps de travail est considérée comme une ingérence supplémentaire. À cet égard, on est amené
      à s’interroger sur le point de savoir si cette obligation est bien constitutive d’une ingérence dans le domaine de protection
      du droit fondamental d’exercer librement une activité professionnelle. Quand même y verrait-on une ingérence, cette obligation
      n’en pourrait pas moins en tout état de cause être qualifiée de proportionnée, compte tenu des restrictions relativement faibles
      qu’elle comporte.
      
      
       115.    La directive ne porte toutefois en tout état de cause pas atteinte à la substance du droit d’exercer librement une activité
      professionnelle, puisqu’elle ne concerne que les modalités d’exercice d’un tel droit, sans affecter son existence même. La
      directive n’a en effet pas pour conséquence d’exclure l’activité économique des conducteurs indépendants.
      
      
       116.    Il résulte des considérations qui précèdent que l’intervention opérée au moyen de la directive ne porte pas atteinte au droit
      d’exercer librement une activité professionnelle.
      
      
       117.    Pour réaliser l’objectif de sécurité routière, le Parlement et le Conseil pouvaient considérer qu’il était essentiel de soumettre
      également les conducteurs indépendants à une réglementation relative au temps de travail. Il s’ensuit que les limitations
      du temps de travail prévues par la directive ne sont pas d’un «caractère manifestement inapproprié» 
         			(32)
         		 par rapport à l’objectif visé par le règlement litigieux.
      
      
       118.    Si l’on se borne au contrôle restreint qui n’est pas rare pour les actes législatifs, autrement dit si l’on considère qu’une
      intervention ne doit pas présenter un «caractère manifestement inapproprié» 
         			(33)
         		, tout autre contrôle de la proportionnalité s’avère inutile.
      
      
       119.    Il convient toutefois selon nous de s’engager plus avant dans le contrôle de la proportionnalité. Ainsi, dans une autre affaire,
      après être parvenue à la conclusion que l’acte ne portait pas atteinte à la substance du droit d’exercer librement une activité
      professionnelle, la Cour a-t-elle poursuivi le contrôle et vérifié que les dispositions visaient des objectifs d’intérêt général
      et qu’elles n’affectaient pas de façon disproportionnée la situation des personnes concernées, qui, en l’espèce, sont les
      conducteurs indépendants 
         			(34)
         		.
      
      
       c)        La proportionnalité de l’intervention
      
       120.    Les atteintes dont font l’objet des intérêts juridiques protégés, tels que le libre exercice d’une activité professionnelle,
      sont justifiées lorsqu’elles sont proportionnées. Pour ce faire, elles doivent, premièrement, poursuivre un objectif d’intérêt
      général, deuxièmement, être appropriées à la réalisation de cet objectif, troisièmement, être nécessaires à cette fin et,
      quatrièmement, être adéquates.
      
      
       121.    Rappelons à cet égard que la directive ne régit pas le temps de travail de tous les indépendants exerçant une activité dans
      le secteur du transport, mais uniquement de ceux qui exercent la profession de conducteurs indépendants.
      
      
       i)         L’objectif de la directive
      
       122.    Il convient donc en premier lieu d’examiner si les dispositions de la directive poursuivent un objectif d’intérêt général.
      La Commission, le Conseil et le Parlement mentionnent à cet égard la sécurité routière, ainsi que la protection de la sécurité
      et de la santé.
      
      
       123.    Le quatrième considérant et, plus particulièrement, l’article 1er de la directive reflètent expressément ces objectifs. Aux termes de ce texte, la directive vise à fixer des prescriptions
      minimales relatives à l’aménagement du temps de travail afin d’améliorer la protection de la sécurité et de la santé des personnes
      exécutant des activités mobiles de transport routier ainsi que la sécurité routière et de rapprocher davantage les conditions
      de concurrence.
      
      
       124.    Ces objectifs que la directive se propose d’atteindre constituent indubitablement des objectifs d’intérêt général ou visant
      au bien commun.
      
      
       ii)        Caractère approprié
      
       125.    S’agissant du point de savoir si les dispositions prévues par la directive sont appropriées à la réalisation de l’objectif
      mentionné à l’article 1er, il y a lieu de considérer que les limitations du temps de travail de personnes exécutant des activités mobiles de transport
      routier contribuent à la sécurité des routes qu’elles empruntent, de même qu’à la santé et à la sécurité tant de ces personnes
      que des autres usagers de la route.
      
      
       126.    Or ce qui vaut pour les travailleurs mobiles vaut pour les conducteurs indépendants. Car ces deux catégories de personnes
      ne se distinguent en rien dans leurs «activités de conduite». Que les travailleurs mobiles bénéficient d’un autre statut juridique
      ne joue aucun rôle en matière de sécurité routière.
      
      
       iii)       Nécessité
      
       127.    En contrôlant la nécessité des dispositions prévues par la directive, il convient de vérifier si celles-ci sont nécessaires
      à la réalisation de l’objectif poursuivi par la directive ou s’il existe des moyens moins contraignants qui sont tout aussi
      efficaces. Il s’agit donc de rechercher et d’apprécier des réglementations de remplacement.
      
      
       128.    Sur ce point, la république de Finlande a exposé qu’une limitation du temps de conduite telle que celle prévue par le règlement
      n° 3820/85 est suffisante et qu’il est inutile de limiter davantage le temps de travail. Elle estime en outre que le respect
      dudit règlement devrait faire l’objet d’un contrôle plus strict.
      
      
       129.    Il convient en tout état de cause de rejeter l’argument de la république de Finlande selon lequel la directive n’est pas nécessaire
      pour les conducteurs indépendants au motif que ces derniers n’ont pas besoin d’être protégés dans une relation avec un employeur.
      La directive poursuit en effet, à l’égard des conducteurs indépendants, des objectifs qui tiennent non à la politique sociale,
      mais à celle des transports.
      
      
       130.    Même s’il n’est pas difficile de qualifier les limitations portant sur le seul temps de conduite de moyen plus modéré, on
      n’en a pas pour autant répondu à la question de savoir si de telles limitations restreintes, telles que les prévoit le règlement
      n° 3820/85, sont tout aussi efficaces que les limitations du temps de travail prévues par la directive.
      
      
       131.    Le travail tant du personnel de conduite que des conducteurs indépendants ne se borne pas aux activités relevant du règlement
      n° 3820/85, or ces tâches supplémentaires ont une incidence sur l’état personnel du conducteur et, partant, sur la sécurité
      routière, donc les limitations prévues par ce règlement ne sauraient suffire.
      
      
       132.    En ce qui concerne l’objectif tenant au rapprochement des conditions de concurrence, la république de Finlande soutient que
      la directive ne précise aucunement la façon d’y parvenir. La Commission souligne à bon droit que la réalisation de cet objectif
      nécessite précisément d’inclure les conducteurs indépendants. Appliquer à ceux-ci d’autres dispositions qu’au personnel de
      conduite comporterait le risque que les dispositions de la directive concernant le personnel de conduite ne soient contournées
      en modifiant le statut juridique de ces conducteurs.
      
      
       iv)       Adéquation
      
       133.    Quant à l’adéquation des dispositions applicables aux conducteurs indépendants, soulignons qu’il s’agit essentiellement de
      mettre en balance les limitations qui s’attachent aux réglementations avec les avantages qui en résultent, autrement dit avec
      l’objectif poursuivi. À cet effet, il convient d’abord de déterminer et de pondérer les intérêts juridiques concernés.
      
      
       134.    Indépendamment du rapprochement des conditions de concurrence, la directive vise à la sécurité routière et donc à protéger
      la vie et la santé de tous les usagers de la route, et non pas uniquement des conducteurs concernés.
      
      
       135.    C’est la libre activité économique des conducteurs indépendants, laquelle était jusqu’à présent moins limitée dans le temps,
      qui est affectée. Le degré de cette affectation ne doit toutefois pas être considéré comme particulièrement élevé, ainsi que
      l’a montré l’analyse de l’intervention. Cela vient notamment du fait que toutes les tâches d’un conducteur indépendant ne
      sont pas considérées comme du temps de travail et ne sont donc pas limitées. Ainsi l’article 3, sous a), point 2, de la directive
      prévoit-il que certaines «tâches administratives générales» n’entrent pas dans le temps de travail hebdomadaire. Or il s’agit
      là précisément des activités typiques pour les entrepreneurs.
      
      
       136.   À ce propos, on a noté, durant la procédure, qu’il existait des différences dans les versions linguistiques et que les textes
      néerlandais, suédois et finnois ne précisaient pas que les tâches concernaient le transport «en cours» d’exécution. Notons
      à cet égard que les versions néerlandaise, suédoise et finnoise sont en cela semblables qu’elles visent les transports «en
      question». La plupart des versions linguistiques parlent toutefois de transports «en cours», autrement dit en cours d’exécution.
      La différence est toutefois dénuée d’importance sur le plan juridique, puisque les deux groupes de versions linguistiques
      comportent une précision dont le sens est identique.
      
      
       137.    Un autre élément plaide également en faveur de l’adéquation des réglementations pour les conducteurs indépendants. En vertu
      de la jurisprudence, l’appréciation de la proportionnalité d’une disposition dépend également de la question de savoir si
      celle-ci tient compte de la situation des opérateurs concernés 
         			(35)
         		.
      
      
       138.    La directive litigieuse satisfait à cette exigence, puisque le Parlement et le Conseil ont tenu compte de la situation des
      conducteurs indépendants en prévoyant pour cette catégorie de personnes une date d’entrée en vigueur ultérieure.
      
      
       139.    Quant à l’importance de l’objectif poursuivi, autrement dit de l’intérêt juridique protégé, relevons qu’il s’agit de celui
      qui occupe la place la plus haute en droit communautaire, à savoir la vie et la santé humaines. La Cour ne se borne pas, en
      matière de protection de la santé, à laisser aux États membres une vaste marge de manœuvre, mais fait également preuve d’une
      grande réserve dans son contrôle des mesures communautaires relatives à la protection des consommateurs sur le plan de la
      santé 
         			(36)
         		 ou à la sécurité des produits 
         			(37)
         		.
      
      
       140.    Si la Cour opère un contrôle restreint dans les affaires ayant pour objet l’appréciation d’actes correspondants de la législation
      communautaire, c’est qu’en cette matière, précisément, le Parlement et le Conseil disposent d’un pouvoir d’appréciation normatif 
         			(38)
         		. La Cour l’a expressément jugé dans le domaine de la politique des transports:
      «Il est également de jurisprudence constante que, en ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions mentionnées
      au point précédent, le législateur communautaire dispose, en matière de politique commune des transports, d’un large pouvoir
      normatif quant à l’adoption de règles communes appropriées» 39  –Arrêts Omega Air  (précité note 30, point 63), et du 17 juillet 1997, SAM Schiffahrt et Stapf (C‑248/95 et C‑249/95,
      Rec. p. I-4475, point 23); voir également arrêt Royaume-Uni/Conseil (précité note 12, point 58), relatif à la politique sociale..
      
      
       141.    Aussi ressort-il d’une analyse d’ensemble de tous les points de vue que les dispositions relatives aux conducteurs indépendants
      ne sont pas disproportionnées.
      
      
       3.        Résultat
      
       142.    Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en adoptant cette directive, le Parlement et le Conseil n’ont violé ni
      le droit fondamental au libre exercice des activités professionnelles ni le principe de proportionnalité. Les premier et troisième
      moyens dans l’affaire C‑184/02, ainsi que les deuxième et troisième moyens dans l’affaire C‑223/02, doivent donc être rejetés
      comme étant dénués de fondement.
      
      
       C –   Le principe général d’égalité (deuxième moyen dans l’affaire C‑184/02)
       143.    Par son deuxième moyen, le royaume d’Espagne fait grief de la violation du principe de l’égalité de traitement, c’est-à-dire
      du principe général d’égalité, et de la violation de l’article 74 CE.
      
      
       1.        Le principe général d’égalité
      
       144.    S’agissant de la prétendue violation du principe général d’égalité, le royaume d’Espagne soutient que les conducteurs indépendants
      se trouvent dans une situation différente de celle des travailleurs mobiles, au motif qu’il leur faut assurer des tâches supplémentaires,
      telles que la négociation des contrats, la défense des intérêts financiers et la comptabilité. Il ajoute qu’ils ne perçoivent
      aucune rémunération fixe et qu’ils ne bénéficient pas de la même protection que les travailleurs salariés. En outre, les travailleurs
      mobiles pourraient consacrer tout leur temps de travail à la conduite. La directive ne ferait donc qu’imposer des charges
      aux conducteurs indépendants sans leur donner de droits. Enfin, la directive découragerait la création de petites entreprises
      de transport. L’inclusion des conducteurs indépendants aboutit selon lui à une égalité de traitement entre ceux-ci et les
      travailleurs mobiles. Il en conclut que des situations différentes sont traitées de la même manière, sans qu’il existe de
      justification objective pour ce faire.
      
      
       145.    Pour répondre à la question de savoir si la directive enfreint le principe général d’égalité, il convient de se fonder sur
      la jurisprudence constante de la Cour, qui exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente
      et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’une différenciation ne soit objectivement
      justifiée 
         			(40)
         		.
      
      
       146.    Dans un premier temps, il convient donc d’apprécier si les faits à examiner entrent dans le domaine de protection du principe
      général d’égalité. Il faut ensuite constituer les groupes à comparer et déterminer leur traitement. Il convient enfin de vérifier
      si l’égalité de traitement de groupes inégaux se justifie.
      
      
       147.    En ce qui concerne le domaine de protection, on notera que ses conditions, tant sur le plan personnel – il s’agit d’entrepreneurs
      communautaires – que matériel – application du droit communautaire – sont remplies.
      
      
       148.    S’agissant des groupes à comparer, on trouve d’un côté les conducteurs indépendants et de l’autre les travailleurs mobiles.
      
      
       149.    Le principe général d’égalité serait ainsi violé si ces deux groupes, bien que différents, étaient traités également en l’absence
      de justification objective.
      
      
       150.    L’élément décisif n’est toutefois pas que les deux groupes soient égaux à tous égards, mais uniquement sur le plan qui constitue
      l’objet de la réglementation.
      
      
       151.    Les conducteurs indépendants et les travailleurs mobiles présentent certains points communs aussi bien que certaines différences.
      Parmi ces dernières, on compte par exemple le statut de salarié et les tâches typiques des entrepreneurs.
      
      
       152.    Ainsi que l’exposent la Commission et le Conseil, la situation tant des conducteurs indépendants que des travailleurs mobiles
      est toutefois la même dans la mesure où ces deux groupes exécutent des activités mobiles de transport routier.
      
      
       153.    Le royaume d’Espagne soutient que cette égalité ne justifie l’application de mêmes dispositions que pour le temps de conduite,
      mais non pour le temps de travail; on rétorquera que cet argument repose sur la thèse erronée selon laquelle seules certaines
      activités, à savoir les temps de conduite, devraient être limitées dans le temps. Or le législateur communautaire s’est fixé
      pour objectif de soumettre également d’autres activités, qui sont effectuées par des personnes exécutant des activités mobiles
      de transport routier, à une limitation temporelle.
      
      
       154.    La similitude entre les conducteurs indépendants et les travailleurs mobiles ne s’arrête toutefois pas à la conduite mais
      concerne également d’autres activités, telles que le chargement et le déchargement, le nettoyage et l’entretien.
      
      
       155.    Il est vrai que, pour les tâches qu’il exécute en tant qu’entrepreneur, un conducteur indépendant ne se trouve pas dans la
      même situation qu’un travailleur mobile. Mais d’autres dispositions lui sont alors applicables. C’est à bon droit que la Commission,
      le Conseil et le Parlement renvoient à l’article 3, sous a), point 2, de la directive, en vertu duquel certaines tâches ne
      sont pas imputées sur le temps de travail.
      
      
       156.    Pour pouvoir tenir compte des particularités des conducteurs indépendants, la directive prévoit, dans son article 2, paragraphe
      1, deuxième et troisième alinéas, que la Commission analyse les conséquences de l’exclusion des conducteurs indépendants,
      eu égard notamment à la sécurité routière, aux conditions de concurrence et à la structure de la profession. Cette étude doit
      permettre à la Commission, puis au Conseil et au Parlement, de fixer les modalités de l’inclusion des conducteurs indépendants.
      
      
       157.    La thèse du royaume d’Espagne selon laquelle la directive traite également des situations différentes est donc erronée. Les
      conducteurs indépendants et les travailleurs mobiles ne font en effet l’objet d’un traitement équivalent que dans la mesure
      où ils se trouvent dans une situation comparable.
      
      
       158.    Aussi peut-on faire l’économie d’un examen séparé de la justification du traitement identique de situations différentes.
      
      
       159.    Le royaume d’Espagne a fait observer que la durée hebdomadaire de travail applicable aux conducteurs indépendants était plus
      longue en Espagne, sous l’effet d’une convention collective soumettant les travailleurs mobiles à des dispositions plus strictes;
      cette remarque témoigne de ce qu’un traitement différent des conducteurs indépendants et des travailleurs mobiles est juridiquement
      licite et même actuellement déjà pratiqué.
      
      
       2.        L’article 74 CE
      
       160.    En ce qui concerne la violation de l’article 74 CE alléguée par le royaume d’Espagne, il convient d’abord de déterminer le
      contenu normatif de cette disposition. Celle-ci prévoit que toute mesure dans le domaine des prix et conditions de transport,
      prise dans le cadre du traité, doit tenir compte de la situation économique des transporteurs.
      
      
       161.    Cette disposition s’adresse incontestablement aux institutions de la Communauté, et donc également au Parlement et au Conseil
      en tant que législateurs communautaires.
      
      
       162.    L’article 74 CE vise à ce qu’une mesure ne poursuive pas uniquement les intérêts des usagers de la route ou d’autres intérêts
      publics.
      
      
       163.    En ce qui concerne le contenu de l’obligation prévue à l’article 74, on peut toutefois se demander si celle-ci ne concerne
      que les mesures ayant directement pour objet les prix et les conditions de transport, ou également celles qui augmentent les
      coûts et ont un effet sur la rentabilité des entreprises de transports, autrement dit qui influent indirectement sur les prix.
      
      
       164.    Toutefois, même si, à l’instar du royaume d’Espagne, on estime que les mesures ayant une incidence indirecte sur les prix
      sont visées, il n’en convient pas moins de souligner que l’article 74 CE n’a pas un effet absolu, mais exige une pondération
      des objectifs poursuivis par une mesure. C’est ce qui ressort du libellé de l’article 74 CE, aux termes duquel il convient
      de «tenir compte de la situation». Il s’agit donc d’une – simple – obligation de prise en compte.
      
      
       165.    La directive y satisfait en particulier par le fait que son article 2, paragraphe 1, troisième alinéa, impose à la Commission
      d’établir un rapport analysant les conséquences de l’exclusion des conducteurs indépendants du champ d’application de la directive,
      eu égard notamment à la sécurité routière, aux conditions de concurrence, à la structure de la profession ainsi qu’aux aspects
      sociaux.
      
      
       166.    Comme le souligne à bon droit la Commission, la définition du temps de travail figurant à l’article 3, sous a), point 2, témoigne
      également de la prise en compte des particularités des entrepreneurs de transport.
      
      
       167.    Le moyen reposant sur l’article 74 CE doit donc être rejeté comme dénué de fondement.
      
      
       D –   L’obligation de motivation (quatrième moyen dans l’affaire C‑184/02 et cinquième moyen dans l’affaire C‑223/02)
       168.    Le royaume d’Espagne et la république de Finlande font également grief de la violation de l’obligation de motivation prévue
      à l’article 253 CE.
      
      
       169.    Pour justifier la violation des formes substantielles, le royaume d’Espagne soutient que la directive ne motive pas de manière
      appropriée l’inclusion des conducteurs indépendants. Il estime que le huitième considérant, qui est relatif à l’exclusion
      temporaire des conducteurs indépendants, est confus et n’emporte pas la conviction compte tenu des circonstances pertinentes.
      
      
       170.    Selon la république de Finlande, ce texte n’est pas seulement dépourvu d’une motivation quant à l’inclusion des conducteurs
      indépendants, mais aussi d’une description des problèmes qu’il est supposé résoudre, tels que les conditions de concurrence
      différentes.
      
      
       171.    Il convient d’abord d’examiner l’argumentation du Parlement selon laquelle la motivation de la proposition initiale demeure
      valable pour l’acte définitivement adopté, dans la mesure où les deux concordent sur le fond.
      
      
       172.    Il y a lieu de se rallier à l’argument de la république de Finlande selon lequel la motivation doit être trouvée dans la version
      définitive de l’acte. Le libellé de l’article 253 CE suffit à s’en convaincre («les directives […] adopté[e]s conjointement
      par le Parlement européen et le Conseil […] sont motivé[e]s»). Car il en ressort que la motivation doit figurer dans la version
      adoptée par les institutions. Quant aux propositions correspondantes de la Commission, l’article 253 CE impose d’y faire référence
      dans l’acte adopté. Mais cette référence ne saurait se substituer à l’indication d’une motivation.
      
      
       173.    Selon une jurisprudence constante, la portée de l’obligation de motivation dépend de la nature de l’acte en cause. S’agissant
      d’actes à portée générale, comme en l’espèce, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble
      qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre 
         			(41)
         		.
      
      
       174.    La directive comporte, dans ses deux premiers considérants, une description de la situation juridique d’ensemble, ainsi que,
      dans ses onzième et douzième considérants, une motivation portant spécifiquement sur la nécessité de limiter le travail de
      nuit.
      
      
       175.    La directive contient ainsi une description cohérente et suffisante de la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption 
         			(42)
         		.
      
      
       176.    Mais la directive satisfait également à l’exigence imposant d’indiquer les objectifs qu’elle se propose d’atteindre. Selon
      son quatrième considérant, ces derniers consistent à assurer la sécurité des transports ainsi que la santé et la sécurité
      des personnes concernées. Celles-ci sont ensuite décrites dans les sixième, septième et huitième considérants, les deux groupes,
      travailleurs mobiles et conducteurs indépendants, étant mentionnés séparément. Certes, la définition du temps de travail n’est
      spécialement motivée que pour les travailleurs mobiles, mais cela peut s’expliquer par le fait que l’inclusion des conducteurs
      indépendants ne doit intervenir qu’ultérieurement – sur la base d’un rapport de la Commission. Au surplus, les mêmes dispositions
      s’appliqueront aux indépendants à compter du moment où ils seront soumis à la directive. Ainsi le quatrième considérant, qui
      mentionne les objectifs de la directive, les concerne-t-il également.
      
      
       177.    Du reste, c’est l’exclusion des conducteurs indépendants qui devrait être spécialement motivée, ce que souligne à bon droit
      la Commission. En effet, comme le montre le règlement n° 3820/85, l’inclusion des conducteurs indépendants est de règle dans
      le secteur des transports.
      
      
       178.    Une motivation plus détaillée est inutile. En effet, selon une jurisprudence constante, «il n’est pas exigé que la motivation
      spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents» 
         			(43)
         		.
      
      
       179.    Comme la directive fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation
      spécifique 
         			(44)
         		. S’agissant d’une directive, et donc d’un acte de portée générale, le Parlement et le Conseil n’étaient pas tenus de fournir
      des éléments plus précis dans la motivation 
         			(45)
         		.
      
      
       180.    De l’obligation que mentionne également une jurisprudence constante, selon laquelle la motivation doit faire apparaître d’une
      façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de
      connaître les justifications de la mesure prise 
         			(46)
         		, on ne saurait déduire que les conducteurs indépendants constituent le critère de l’appréciation de la légalité de la motivation.
      
      
       181.    La finalité poursuivie par la jurisprudence sur l’obligation de motivation, à savoir la sauvegarde de la protection juridique,
      plaide à l’encontre de la thèse qui voudrait assimiler, dans le cas d’une directive, les différents justiciables à des «intéressés».
      Les possibilités de protection juridique dont peuvent bénéficier les particuliers sont cependant très restreintes en matière
      de directives 
         			(47)
         		.
      
      
       182.    Ainsi que le souligne à bon droit le Parlement, l’acte attaqué constitue en effet une directive, dont, en vertu de l’article
      249 CE, les États membres sont destinataires. De ce point de vue, ce sont eux qui sont intéressés par la mesure. Les conducteurs
      indépendants ne sont concernés que par la mesure de transposition adoptée par l’État membre considéré.
      
      
       183.    Le fait que le royaume d’Espagne et la république de Finlande ont été, en leur qualité d’États membres, étroitement associés
      à la procédure législative plaide également à l’encontre de la fixation d’exigences trop strictes pour l’obligation de motivation.
      La Cour estime en effet, dans un tel cas, que les États membres «connaissent […] les raisons qui sont à la base de cet acte» 
         			(48)
         		.
      
      
       184.    Le moyen fondé sur la violation de l’obligation de motivation doit donc être rejeté comme étant dénué de fondement.
      
      
      V –  Dépens
       185.    Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Comme
      le Parlement et le Conseil ont conclu en ce sens et que le royaume d’Espagne et la république de Finlande ont succombé en
      leurs moyens, il y a lieu de les condamner aux dépens. Conformément au paragraphe 4, premier alinéa, dudit règlement, la Commission,
      qui est intervenue au litige, supporte ses propres dépens.
      
      
      VI –  Conclusion
       186.    Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:
      
      «1)
         Les recours sont rejetés.
      
      
      2)
         Le royaume d’Espagne et la république de Finlande supportent les dépens de la procédure.
      
      
      3)
         La Commission supporte ses propres dépens.»
      
      
      
       1 –
         
         Langue originale: l'allemand.
      
      2 –
         
         JO L 80, p. 35.
            
         
      
      3 –
         
         JO L 370, p. 1.
            
         
      
      4 –
         
         JO L 307, p. 18.
            
         
      
      5 –
         
         JO L 195, p. 41.
            
         
      
      6 –
         
         Arrêts du 27 septembre 1988, Commission/Conseil (165/87, Rec. p. 5545, point 19), et du 10 décembre 2002, British American
            Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (C‑491/01, Rec. p. I-11453, point 98).
            
         
      
      7 –
         
         Arrêts du 26 mars 1987, Commission/Conseil (45/86, Rec. p. 1493, point 11); du 11 juin 1991, Commission/Conseil (C‑300/89,
            Rec. p. I-2867, point 10); du 30 janvier 2001, Espagne/Conseil (C‑36/98, Rec. p. I-779, point 58), et du 4 avril 2000, Commission/Conseil
            (C‑269/97, Rec. p. I-2257, point 43).
            
         
      
      8 –
         
         Arrêts, précités note 7, Espagne/Conseil, point 58; ´du 11 juin 1991, Commission/Conseil, point 10, et du 4 avril 2000, Commission/Conseil,
            point 43.
            
         
      
      9 –
         
         Directive du Conseil, du 31 mars 1992, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour promouvoir une
            meilleure assistance médicale à bord des navires (JO L 113, p. 19).
            
         
      
      10 –
         
         C'est nous qui soulignons.
            
         
      
      11 –
         
         Règlement (CEE) n° 1390/81 du Conseil, du 12 mai 1981, étendant aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille
            le règlement (CEE) n° 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur
            famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO L 143, p. 1).
            
         
      
      12 –
         
         Arrêt du 12 novembre 1996, royaume-Uni/Conseil (C‑84/94, Rec. p. I-5755, point 39).
            
         
      
      13 –
         
         Arrêt British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (précité note 6, point 80).
            
         
      
      14 –
         
         Arrêt du 28 novembre 1978, Schumalla (97/78, Rec. p. 2311, point 5).
            
         
      
      15 –
         
         Voir arrêt du 9 juin 1994, Michielsen et GTS (C‑394/92, Rec. p. I-2497, points 14 et 19).
            
         
      
      16 –
         
         Arrêt royaume-Uni/Conseil (précité note 12, point 38).
            
         
      
      17 –
         
         Arrêt du 18 janvier 2001, Skills Motor Coaches e.a. (C‑297/99, Rec. p. I-573, point 25).
            
         
      
      18 –
         
         Nous reviendrons plus en détail sur cet aspect en examinant les autres griefs.
            
         
      
      19 –
         
         Arrêt du 11 septembre 2003, Commission/Conseil (C-211/01, Rec. p. I-8913).
            
         
      
      20 –
         
         On y lit:  «évitent», «evitano», «evitarán» et «devem evitar».
            
         
      
      21 –
         
         On y lit: «skal», «skall», ainsi que «shall avoid imposing». 
            
         
      
      22 –
         
         «Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη
            δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.»
            
         
      
      23 –
         
         «Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat
            pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.»
            
         
      
      24 –
         
         Arrêt royaume-Uni/Conseil (précité note 12, point 44).
            
         
      
      25 –
         
         «La Communauté et les États membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de la Communauté
            soient assurées.»
            
         
      
      26 –
         
         Arrêt du 22 avril 1999, Kernkraftwerke Lippe-Ems/Commission (C‑161/97 P, Rec. p. I-2057, point 101).
            
         
      
      27 –
         
         Arrêts du 14 mai 1974, Nold/Commission (4/73, Rec. p. 491, point 14), et du 7 février 1985, ADBHU (240/83, Rec. p. 531, point
            9).
            
         
      
      28 –
         
         Arrêt du 21 février 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen et Suckerfabrik Soest (C‑143/88 et C‑92/89, Rec. p. I-415, point
            77).
            
         
      
      29 –
         
         Arrêt du 20 novembre 2003, Autriche/Commission (C-356/01, non encore publié au Recueil, points 52 et 53).
            
         
      
      30 –
         
         Arrêts du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 13); du 16 décembre 1999, UDL (C-101/98, Rec. p.
            I-8841, point 30), et du 12 mars 2002, Omega Air (C‑27/00 et C‑122/00, Rec. p. I-2569, point 62).
            
         
      
      31 –
         
         Arrêts Nold/Commission (précité note 27,  point 14); du 11 juillet 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237, point 15); du 13
            juillet 1989, Wachauf (5/88, Rec. p. 2609, point 18) ; du 10 janvier 1992, Kühn (C‑177/90, Rec. p. I-35, point 16); du 5 octobre
            1994, Allemagne/Conseil (C‑280/93, Rec. p. I-4973, point 78); du 13 décembre 1994, SMW Winzersekt (C‑306/93, Rec. p. I-5555,
            point 22); du 17 octobre 1995, Fishermen's Organisations e.a. (C-44/94, Rec. p. I-3115, point 55), et du 28 avril 1998, Metronome
            Musik (C‑200/96, Rec. p. I-1953, point 21).
            
         
      
      32 –
         
         Arrêt SMW Winzersekt (précité note 31, point 27).
            
         
      
      33 –
         
         Ibidem, point 27.
            
         
      
      34 –
         
         Ibidem, point 24. Dans cet arrêt, la Cour applique en définitive le critère moins strict, celui que nous rejetons ici.
            
         
      
      35 –
         
         Arrêt SMW Winzersekt (précité note 31, point 28).
            
         
      
      36 –
         
         Arrêt Fedesa e.a. (précité note 30).
            
         
      
      37 –
         
         Arrêt du 9 août 1994, Allemagne/Conseil (C‑359/92, Rec. p. I-3681).
            
         
      
      38 –
         
         Voir, par exemple, arrêts du 13 mai 1997, Allemagne/Parlement et Conseil (C‑233/94, Rec. p. I-2405), et royaume-Uni/Conseil
            (précité note 12).
            
         
      
      39 –
         
         Arrêts Omega Air  (précité note 30, point 63), et du 17 juillet 1997, SAM Schiffahrt et Stapf (C‑248/95 et C‑249/95, Rec.
            p. I-4475, point 23); voir également arrêt Royaume-Uni/Conseil (précité note 12, point 58), relatif à la politique sociale.
            
         
      
      40 –
         
         Arrêts SMW Winzersekt (précité note 31, point 30); du 7 juillet 1993, Espagne/Commission (C‑217/91, Rec. p. I-3923, point
            37), et du 13 avril 2000, Karlsson e.a. (C‑292/97, Rec. p. I-2737, point 39).
            
         
      
      41 –
         
         Arrêts du 19 novembre 1998, Royaume-Uni/Conseil (C-150/94, Rec. p. I-7235, points 25 et 26), et du 7 novembre 2000, Luxembourg/Parlement
            et Conseil (C‑168/98, Rec. p. I-9131, point 62).
            
         
      
      42 –
         
         Voir arrêts Omega Air (précité note 30, point 48) et Luxembourg/Parlement et Conseil (précité note 41, points 63 et 64).
            
         
      
      43 –
         
         Arrêts du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission (C‑350/88, Rec. p. I-395, point 16, ainsi que la jurisprudence qui y est
            citée), et du 17 octobre 1995, Pays-Bas/Commission (C‑478/93, Rec. p. I-3081, point 49).
            
         
      
      44 –
         
         Arrêts Omega Air (précité note 30, point 47), Luxembourg/Parlement et Conseil (précité note 41, points 62 et 66); du 19 novembre
            1998, Royaume-Uni/Conseil (précité note 41, points 25 et 26); du 4 février 1997, Belgique/Commission (C‑71/95, C‑155/95 et
            C‑271/95, Rec. p. I-687, point 53), et du 22 janvier 1986, Eridania ( 250/84, Rec. p. 117, point 38).
            
         
      
      45 –
         
         Voir arrêts du 19 novembre 1998, Royaume-Uni/Conseil (précité note 41, point 32); Delacre e.a./Commission (précité note 43,
            points 15 et 16), et du 5 mai 1998, royaume-Uni/Commission (C‑180/96, Rec. p. I-2265, point 70).
            
         
      
      46 –
         
         Arrêts Belgique/Commission (précité note 44, point 53); Pays-Bas/Commission (précité note 43, point 48), et du 14 juillet
            1994, Grèce/Conseil (C‑353/92, Rec. p. I-3411, point 19).
            
         
      
      47 –
         
         Arrêt du 12 novembre 1998, Italie/Conseil (C‑352/96, Rec. p. I-6937, point 40).
            
         
      
      48 –
         
         Arrêts Pays-Bas/Commission (précité note 43, point 50), et du 22 juin 1993, Allemagne/Commission (C-54/91, Rec. p. I-3399).