CELEX: 62004CC0098
Language: et
Date: 2005-07-14 00:00:00
Title: Kohtujuristi ettepanek - Ruiz-Jarabo Colomer - 14. juuli 2005. # Euroopa Ühenduste Komisjon versus Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik. # Liikmesriigi kohustuste rikkumine - Direktiiv 85/337/EMÜ - Teatud projektide keskkonnamõju hindamine - Enne projekti teostamist loa- ja hindamistaotluse esitamata jätmine - Hagi vastuvõetamatus. # Kohtuasi C-98/04.

KOHTUJURISTI ETTEPANEK
      DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      esitatud 14. juulil 20051(1)
      
      Kohtuasi C‑98/04
      Euroopa Ühenduste Komisjon
      versus
      Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik
      Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik – Keskkonnakaitse – Keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 85/337/EMÜ – Siseriiklik õigusnorm, mis annab pädevatele ametiasutustele võimaluse mitte reageerida linnaplaneerimisseaduste vastasele
         tegevusele ja võimaldab teostada projekte ilma eelneva hindamiseta
      1.     Komisjon palub EÜ artikli 226 alusel Euroopa Kohtul tuvastada, et Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ei ole täitnud
         nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta(2) artikli 2 lõikest 1 ja artiklist 4 tulenevaid kohustusi.
      
      2.     Kostjaks olev liikmesriik möönab, et tema linnaplaneerimisalane õigusnorm võib tekitada olukordi, mis on nimetatud direktiiviga
         vastuolus, ja selline nõustumine võimaldanuks lahendada kohtuvaidluse ilma kohtujuristi ettepanekuta, vaatamata puhkenud vaidlusele,
         mis ei oma komisjoni nõude rahuldamise seisukohalt tähtsust.
      
      I.      Direktiiv 85/337
      3.     Direktiiv(3) on mõeldud keskkonnakahju takistamiseks, hinnates ennetuslikult kõikide projektide tagajärgi (esimene ja kuues põhjendus; artikli 1 lõige 1).
      
      4.     Projektide all mõeldakse ehitiste või muude käitiste püstitamist või kavade teostamist, samuti sekkumist looduskeskkonda ja
         maastikku, kaasa arvatud maavarade kaevandamiseks. Arendaja on eraprojekti loa taotleja või projekti algatav riigiasutus. Lõpuks seisneb teostusluba pädeva asutuse või pädevate asutuste otsuses, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks (direktiivi artikli 1 lõige 2).
      
      5.     Artikli 2 lõige 1:
      „Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed, tagamaks, et enne loa andmist nõutakse keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu
         või asukoha tõttu oluliselt mõjutada võivatelt töödelt teostusluba ja hinnatakse nende mõju. Sellised tööd on piiritletud
         artiklis 4.”
      
      6.     Viimati nimetatud artikkel näeb ette, et:
      „1.   Kui artikli 2 lõikest 3[(4)] ei tulene teisiti, hinnatakse I lisas loetletud töid artikli[te] 5‑10 kohaselt.
      
      2.     Kui artikli 2 lõikest 3 ei tulene teisiti, teevad liikmesriigid II lisas loetletud tööde puhul:
      a)      üksikjuhtumite uurimise
      või
      b)      endi kehtestatud künniste või tingimuste
      abil kindlaks, kas tööd hinnatakse artiklite 5‑10 kohaselt.
      Liikmesriigid võivad teha otsuse kohaldada mõlemaid alapunktides a ja b nimetatud võimalusi.
      3.     Lõike 2 alusel üksikjuhtumeid uurides või künniseid või tingimusi kehtestades võetakse arvesse asjakohaseid III lisas sätestatud
         valikutingimusi.
      
      4.     Liikmesriigid tagavad, et pädevate asutuste lõike 2 kohane otsus avalikustatakse.”
      II.    Ühendkuningriigi õigusnorm
      7.     Planeerimist reguleerib Town and Country Planning Act 1990, mida muutis Planning and Compensation Act 1991.
      8.     Maapinnal või -põues võib ehitustöid, inseneritöid või kaevandustöid teostada ja ehitiste või muude hoonete kasutusotstarvet
         muuta ainult ehitusloaga. Lubasid annavad planeerimisasutused, kusjuures on võimalik esitada kaebust Secretary of State’ile,
         kes on vaikimise korral pädev ka täiendavalt sekkuma ja  esitatud taotluste üle otsustama (artiklid 55, 57, 77 ja 78).
      
      9.     Kõnesoleva õigusakti VII jaos viidatakse kohalike omavalitsuste õigusele parandada töid, mis on vastuolus planeerimisalaste
         õigusnormidega, eelkõige ilma ehitusloata teostatud töid või töid, mille juures ei ole täidetud ehitusloa andmise tingimusi
         või piiranguid, mis on artikli 171‑A kohaselt õigusrikkumised. Need õigused, mis on laadilt kaalutlusõigused,(5) on ka Secretary of State’il.
      
      10.   Artiklis 172 nimetatud märgukiri on põhiline sunnimeede, mida Secretary of State võib läbi vaadata asjaomaste isikute palvel,
         kes võivad muu hulgas tugineda artikli 174 lõike 2 punktis d nimetatud põhjusele, mis seisneb selles, et märgukirja vastuvõtmise
         kuupäeval ei saanud neile enam sunnimeetmeid rakendada.
      
      11.   See vaidlustamise põhjus kaasneb artikliga 171-B, mis ei luba õiguspärasuse taastamiseks enam sunnimeetmeid rakendada pärast
         nelja aasta möödumist ehitusloata teostatud tööde sisulise lõpetamise päevast või hoone kasutusotstarbe lubamatust muutmisest
         elumajaks (lõiked 1 ja 2) või pärast kümne aasta möödumist teiste planeerimisalaste õigusnormide rikkumisest (lõige 3).
      
      12.   Selle raames on ette nähtud Town and Country Planning Act 1990 artikliga 191 reguleeritavad arendustegevuse õiguspärasuse
         tõendid (Lawful Development Certificates, edaspidi „tõend”).
      
      13.   Selle artikli lõikes 1 on sätestatud õigus esitada päringuid hoonete ja maa kasutuse, maa peal, kohal või all teostatud toimingute,
         samuti mõne teise sellise asjaolu seaduslikkuse kohta, mis on vastuolus ehitusloa andmise tingimuste või piirangutega, täpsustades
         selleks krundi ja kirjeldades muid asjakohaseid asjaolusid.
      
      14.   Lõike 2 kohaselt on kõnesolev kasutus ja toimingud seaduslikud, kui:
      „a)      nende suhtes ei või rakendada sunnimeetmeid (kas seetõttu, et nende puhul ei ole tegu arendusprojektiga või ehitusluba ei
         olnud vajalik või seetõttu, et sunnimeetmete rakendamise tähtaeg on möödas või mõnel muul põhjusel) ja
      
      b)      need ei kujuta endast tollel hetkel jõus oleva märgukirja nõuete rikkumist.”(6)
      
      15.   Sarnases sõnastuses käsitletakse lõikes 3 kõikide ehitusloa andmise tingimuste või piirangutega vastuolus olevaid asjaolusid,
         kui sunnimeetmete rakendamiseks ette nähtud tähtaeg on lõppenud ja see ei ole vastuolus hetkel jõus oleva märgukirja nõuetega.
      
      16.   Lõikes 4 kohustatakse omakorda väljastama tõend, kui taotleja esitatud andmed tõendavad taotluses nimetatud toimingute „seaduslikkust”,
         mida eeldatakse ümberlükkamatult vastavalt lõikes 6 sätestatule. Vastavalt lõikele 7 on sellel tõendil sama jõud kui teatud
         lubadel.(7)
      
      III. Kohtueelne menetlus
      17.   Komisjon sai teada käesoleva ettepaneku eelmistes punktides kirjeldatud Ühendkuningriigi süsteemist seoses kaebusega ilma
         loata tegutsenud vanaraualao peale, millele oli väljastatud tõend 1993. aastal ja teine tõend käitise laiendamiseks 1998. aastal.
      
      18.   Komisjon palus 8. veebruari 2001. aasta kirjaga Ühendkuningriigi valitsuselt selle süsteemi kohta selgitusi, mis saadeti talle
         sama aasta 31. augustil dokumendis, millest ta järeldas, et tõendi saamisega välditi direktiiviga 85/337 ette nähtud loamenetlust,
         mistõttu ta määras 23. oktoobril Ühendkuningriigi valitsusele asjakohaste selgituste esitamise tähtajaks kaks kuud.
      
      19.   Kuna 19. detsembril 2001 esitatud põhjendused komisjoni ei veennud, esitas ta aasta hiljem põhjendatud arvamuse, milles kutsus
         Ühendkuningriiki üles tegema vajalikud otsused, et viia olukord ühenduse õiguses sätestatud nõuetega vastavusse.
      
      20.   Ühendkuningriigi ametiasutused vastasid 3. aprillil 2003, nõustudes, et nende õigusnormis on teoreetiliselt lünk, ning lubasid
         võtta selle korvamiseks vajalikud meetmed, kuigi nad eitasid, et lünga tekitas tõendi väljastamine, vaid väitsid, et selle
         tekitas kohalike omavalitsuste hoiak, kuna viimased kasutasid oma kaalutlusõigust ja otsustasid linnaplaneerimisalaste õigusnormide
         vastasele tegevusele mitte reageerida (punktid 17‑25).
      
      IV.    Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
      21.   Kuna komisjoni ei saadud vastus ei rahuldanud ja kuna kavandatud meetmetest talle ei teatatud, esitas ta 26. veebruaril 2004
         EÜ artikli 226 teise lõigu alusel käesoleva hagi. Nimetatud institutsioon palub seega Euroopa Kohtul tuvastada, et Ühendkuningriik
         ei täitnud direktiivi 85/377 artikli 2 lõikest 1 ja artiklist 4 tulenevaid kohustusi, millele aga kõnesolev liikmesriik vastu
         vaidleb.
      
      22.   30. juunil 2005 toimunud kohtuistungil kinnitasid pooled oma vastavaid seisukohti.
      V.      Väidetava rikkumise analüüs
      23.   Direktiivis 85/337 taotletakse, et kõikide projektide kohta, mis võivad keskkonda tõsiselt kahjustada, viiakse enne loa väljastamist
         läbi keskkonnamõju hindamine,(8) mis toimub kahes järgus. Esimeses uuritakse, kas kavandatud töödel on keskkonnale tõsiseid tagajärgi; teises hinnatakse neid
         tagajärgi vastavalt direktiivi artiklitele 5–10.(9)
      
      24.   On programme, mis õigusliku eelduse kohaselt mõjutavad alati oluliselt ökosüsteeme, mistõttu tuleb mõju ulatust alati hinnata.
         Need on direktiivi artikli 4 lõikes 1 viidatud I lisas loetletud tööd.
      
      25.   Seevastu on teisi projekte, mille mõju ei ole nii ilmne ja siis on liikmesriikide ülesanne kindlaks teha, kas tuleb järgida
         artiklites 5–10 ette nähtud menetlust. Nii on see II lisas loetletud tööde puhul, mille hulgast liikmesriigid märgivad ära
         tööd, mida tuleb uurida kas üksikjuhtude kaupa või nende kindlaksmääramiseks kehtestatud künniste või tingimuste abil või
         mõlemaid meetodeid kohaldades vastavalt III lisas sätestatud valikutingimustele (artikli 4 lõiked 2 ja 3); seega on neil teatud
         valikuvabadus II lisas loetletud tööde suhtes, mille keskkonnamõju tuleb hinnata.
      
      26.   Igal juhul on see õigus piiratud direktiivi artikli 2 lõikes 1, milles määratletakse direktiivi põhieesmärk, nii et suure
         keskkonnamõjuga projektide tagajärgi tuleb alati kontrollida.(10)
      
      27.   Teisisõnu ei ole direktiivi 85/337 kasuliku mõju tagamiseks ükski selliste omadustega töö vastavast hindamisest vabastatud,(11) nii et kui tahes suur liikmesriikide ametivõimude kaalutlusõigus ka ei oleks, keelab ühenduse õigus teostada selliseid töid
         ilma eelnevate kontrollideta ja vajadusel töödest tingitud muudatuste mõõtmiseta, muutes need tegelikult aastate möödudes
         vaidlustamatuks.
      
      28.   Täpselt sama on Ühendkuningriigis kehtiva korra mõju, mis – nagu on käesoleva menetluse aluseks oleva vanaraualao näite varal
         näha ja mida kostjaks olev valitsus ise möönab – võimaldab teostada direktiiviga vastuolus olevaid töid ilma nende tagajärgede
         eelneva kontrolli või hindamiseta, kusjuures ajapikku muutuvad need seaduslikuks, sest neid ei ole lubatud korrigeerida.
      
      29.   Rikkumise analüüs peaks peatuma selles punktis, arvestades, et Ühendkuningriigi valitsus on seda tunnistanud, ent kuna pooled
         on sattunud nii ägedasse ja samas nii mõttetusse vaidlusesse, on minu kohus teha mõned täpsustused.
      
      30.   Ei ole tähtis, kas rikkumise põhjus tuleneb kuupäevast, mil kohalikud ametiasutused oma valikuvabadust kasutades ei reageeri,
         või tõendi väljastamise hetkest, mis välistab rikkumise; veelgi ebaolulisem on, kas kõnesolev tõend on olemuselt otsus või
         ainult deklaratsioon. Määrav on asjaolu, et mugavusest sõltuvatel põhjustel otsustati mitte sekkuda, mis võimaldas direktiiviga 85/337
         lubamatu olukorra tekkimist, samas kui ametiasutuste suurtele õigustele vaatamata ei või nad lubada nimetatud ühenduse õigusnormi
         artikli 2 lõikes 1 sedastatud kesksele eesmärgile vastupidist tulemust.
      
      31.   Nagu märgib Ühendkuningriigi valitsus vastuse punktis 89, meenutades komisjoni põhjendatud arvamusele antud vastuse punkti 20,
         ei ole siin kommenteeritud valikuõigus kindlasti täielik, sest muidu tähendaks see meelevaldsust. Seega peavad pädevad asutused
         igal üksikjuhul hindama, kas õigusrikkumine tuleb lõpetada, sest see on lubamatult vastuolus ühiste väärtustega või kas, vastupidi,
         üldistes huvides on vaja hoonete lubamatut kasutust jätkata, olenemata selle negatiivsest mõjust looduskeskkonnale. Kuid see
         võimalus näitab õigusrikkumist, mille peale komisjon kaebab, sest see võimaldab hoiakuid, kus mängus olevaid vajadusi kaaludes
         „planeerimisasutus kasutab kaalutlusõigust ja ei rakenda sunnimeetmeid, [mille tagajärjeks on] võimalik direktiivi rikkumine”
         (põhjendatud arvamusele antud vastuse punkti 20 lõpp).
      
      32.   Seega ei tule arutelus keskenduda küsimusele, kas siseriiklikus õiguskorras võib ühenduse õiguse rikkumise vastu hagi esitamiseks
         ette näha tähtajalist piirangut, nii et pärast tähtaja möödumist ei saa enam rikkumise peale kaebust esitada, kuigi õiguskindluse
         põhimõttest tulenevalt on selleks üldiselt õigus.(12) Siin tuleb vastupidi kindlaks teha, kas Ühendkuningriigi õigusnorm võimaldab tähtaegadest olenemata teostada direktiivi 85/337
         esimesse kahte lisasse kuuluvaid töid ilma nõutud kontrolle teostamata ja ilma nõutava loata; nägime juba, et vastus sellele
         on ühemõtteliselt jaatav.
      
      33.   Kui linnaarenduse seaduslikkuse eest vastutav asutus ei reageeri, kuigi ta on teadlik, et käitis on käiku lastud, ilma et
         selleks oleks läbi viidud keskkonnamõju hindamist või ei nõua olulisest keskkonnamõjust teadlikuna selle mõõtmist, tähendab,
         et ta laseb sel vaikimisi sündida ja seetõttu rikubki direktiivi. Asjaolu, et ettenähtud tähtaja möödumise tõttu ja õiguskindluse
         põhimõtte huvides ei või reageerida, ei muuda selle hetkeni õigusvastast toimimisviisi sellest alates „seaduslikuks”; see
         ainult takistab juba tehtu tagasiulatuvalt parandamist õigussuhete tasakaalu tagamiseks, mis on üks ühiskonnaelu sambaid.
         See tagajärg ei takista õigusvastase käitumise läbi kannatanutele kahju heastamist muudel alustel, nagu õigusrikkuja riigi
         varaline vastutus, mis Ühendkuningriigi seisukohast lähtuvalt on aga välistatud.
      
      34.   Kokkuvõttes on liikmesriikide kohustus võtta direktiivis seatud eesmärgi saavutamiseks hädavajalikke meetmeid EÜ artikli 249
         kolmandas lõigus sätestatud kõikidele ametivõimudele siduv kohustus, nii et siseriiklik õigusakt, mis lubab ametiasutusel
         passiivseks jääda, lastes keskkonnamõju kontrollimisest ja hindamisest sõltuvat projekti ilma nimetatud uuringuteta teostada,
         rikub direktiivi artikli 2 lõiget 1 ja artiklit 4, nagu Ühendkuningriigi valitsus ise tunnistab.
      
      VI.    Kohtukulud
      35.   Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 2 kannab kohtukulud kostjaks olev liikmesriik.
      VII. Ettepanek
      36.   Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku hagi rahuldada ja:
      1)      tuvastada, et Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ei täitnud nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate
         riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 2 lõikest 1 ja artiklist 4 tulenevaid kohustusi, kuna ta säilitas
         õigusnormi, mis jätab pädevatele kohalikele ametiasutustele kaalutlusõiguse planeerimisalase korra vastaste maakasutuste suhtes
         sunnimeetmete võtmiseks ja lubab teostada direktiivi I ja II lisasse kuuluvaid projekte ilma eelneva kontrollimiseta ja vajaduse
         korral ilma nende keskkonnamõju hindamiseta;
      
      2)      mõista kohtukulud välja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigilt.
      1 –	Algkeel: hispaania.
      
      2 –	EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248.
      
      3 –	Käesolevas kohtuasjas kohaldatakse nõukogu 3. märtsi 1997. aasta direktiiviga 97/11/EÜ muudetud redaktsiooni (EÜT L 73,
         lk 5; ELT eriväljaanne 15/03, lk 151).
      
      4 –	Selles lõikes lubatakse erandjuhtudel direktiivi kohaldamisest erandit teha.
      
      5 –	Ühendkuningriigi valitsus teatas (vastuse punkt 34), et parlament jättis vastu võtmata Planning and Compensation Act 1991
         parandused, millega oleks see õigus kohustuseks muudetud.
      
      6 –      Käesolev joonealune märkus puudutab vaid hispaaniakeelset teksti.
      
      7 –	Viidatakse Caravan Sites and Control of Development Act 1960 artikli 3 lõikes 3, Control of Pollution Act 1974 artikli 5
         lõikes 2 ja Environmental Protection Act 1990 artikli 36 lõikes 2 nimetatud lubadele.
      
      8 –	Nii nähtub 16. septembri 1999. aasta otsusest kohtuasjas C‑435/97: WWF jt (EKL 1999, lk I‑5613, punkt 45) ja 7. jaanuari
         2004. aasta otsusest kohtuasjas C‑201/02: Wells (EKL 2004, lk I‑723, punkt 42).
      
      9 –	Väljendasin seda mõtet 8. jaanuari 2004. aasta ettepanekus kohtuasjas, milles tehti 10. juuni 2004. aasta otsus C‑87/02:
         komisjon vs. Itaalia (EKL 2004, lk I‑5975), järgides kohtujurist Geelhoedi 12. juuli 2001. aasta ettepanekut kohtuasjas C‑24/99: komisjon
         vs. Saksamaa, mis arhiveeriti otsust tegemata 18. veebruari 2002. aasta määrusega.
      
      10 –	Seda joont järgitakse 24. oktoobri 1996. aasta otsuses kohtuasjas C‑72/95: Kraaijeveld jt (EKL 1996, lk I‑5403, punkt 50);
         22. oktoobri 1998. aasta otsuses kohtuasjas C‑301/95: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1998, lk I‑6135, punkt 45); eespool viidatud kohtuotsuses WWF jt, punktid 36 ja 45; 21. septembri 1999. aasta
         otsuses kohtuasjas C‑392/96: komisjon vs. Iirimaa (EKL 1999, lk I‑5901, punkt 64) ja samuti viidatud kohtuotsuses komisjon vs. Itaalia, punkt 44.
      
      11 –	Eespool viidatud kohtuotsused WWF jt, punkt 45, ja komisjon vs. Itaalia, punkt 44.
      
      12 –	Selle kohta on heaks näiteks 2. detsembri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑188/95: Fantask jt (EKL 1997, lk I‑6783), mida
         kohtuvaidluse pooled analüüsisid.