CELEX: 62021CC0207
Language: nl
Date: 2022-03-10
Title: Conclusie van advocaat-generaal N. Emiliou van 10 maart 2022.###

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 10 maart 2022  (1)

Zaak C‑207/21 P

Europese Commissie

tegen

Republiek Polen

„Hogere voorziening – Nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442 – Artikel 16, leden 4 en 5, VEU – Artikel 3, leden 2 en 3, van Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen – Toepassing van de wet in de tijd – Stemregels van de Raad – Gekwalificeerde meerderheid”

I.      Inleiding

1.        De regels voor de stemming over besluiten in de Raad van de Europese Unie bezorgen iedereen al jaren hoofdbrekens, met uitzondering van (een kleine groep) ingewijden. De moeizaam bereikte en zorgvuldig uitgewerkte compromissen waarop ze gebaseerd zijn, hebben er helaas toe geleid dat de regels geen toonbeeld van eenvoud zijn.

2.        In de afgelopen zeventig jaar zijn de stemregels van de Raad verschillende keren gewijzigd naar aanleiding van uitdrukkelijke wijzigingen van de Verdragen en van andere formeel of informeel tot stand gekomen regels en praktijken.(2) De stemregels van de Raad zijn opnieuw tegen het licht gehouden en enigszins vereenvoudigd bij het Verdrag van Lissabon.(3)

3.        Kort samengevat neemt de Raad zijn besluiten afhankelijk van het onderwerp met gewone meerderheid, gekwalificeerde meerderheid of eenparigheid van stemmen.(4) De gekwalificeerde meerderheid – de meest gebruikte en belangrijkste stemmethode binnen de Raad – wordt nu, uitzonderingen daargelaten, gedefinieerd als een dubbele meerderheid. Krachtens artikel 16, lid 4, VEU wordt de gekwalificeerde meerderheid in de meeste gevallen(5) verkregen wanneer „ten minste 55 % van de leden van de Raad die ten minste vijftien in aantal zijn en lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65 % uitmaakt van de bevolking van de Unie”, voor de aanneming van het betrokken besluit stemt.

4.        Dit systeem van de dubbele meerderheid is echter niet bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, maar pas op 1 november 2014 van toepassing geworden. Bovendien kon elk lid van de Raad overeenkomstig Protocol (Nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen(6) gedurende een overgangsperiode, van 1 november 2014 tot en met 31 maart 2017, verzoeken dat over een besluit zou worden gestemd volgens de regels van artikel 3 daarvan, die in wezen overeenkomen met de in het Verdrag van Nice geldende regels inzake gekwalificeerde meerderheid.

5.        De onderhavige zaak heeft betrekking op de toepassing van dat protocol in de tijd. De vraag die in de onderhavige zaak aan de orde is, luidt in wezen of een lid van de Raad, om de toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid te kunnen genieten, kon volstaan door tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 te verzoeken om toepassing van die regels, of dat het eveneens noodzakelijk was dat de stemming in die periode plaatsvond. 
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      VEU en Protocol nr. 36

6.        Artikel 16, leden 4 en 5, VEU luidt als volgt:
„4.      Met ingang van 1 november 2014 wordt onder gekwaliﬁceerde meerderheid van stemmen verstaan ten minste 55 % van de leden van de Raad die ten minste vijftien in aantal zijn en lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking ten minste 65 % uitmaakt van de bevolking van de Unie.
Een blokkerende minderheid moet ten minste uit vier leden van de Raad bestaan; in het andere geval wordt de gekwaliﬁceerde meerderheid van stemmen geacht te zijn verkregen.
De overige bepalingen inzake de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid worden vastgesteld in artikel 238, lid 2, [VWEU].
5.      De overgangsbepalingen inzake de omschrijving van de gekwalificeerde meerderheid die tot en met 31 oktober 2014, respectievelijk tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 van toepassing zijn, worden vastgesteld in [Protocol nr. 36].”

7.        In artikel 3 van Protocol nr. 36 is als volgt bepaald:
„1.      Overeenkomstig artikel 16, lid 4, [VEU] worden de bepalingen van dat lid en van artikel 238, lid 2, [VWEU] inzake de bepaling van de gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Europese Raad en de Raad van kracht op 1 november 2014.
2.      Wanneer, tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017, een besluit moet worden genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, kan een lid van de Raad verzoeken dat het besluit wordt genomen met de in lid 3 omschreven gekwalificeerde meerderheid. In dat geval zijn de leden 3 en 4 van toepassing.
3.      Tot en met 31 oktober 2014 zijn de volgende bepalingen van kracht, onverminderd artikel 235, lid 1, tweede alinea, [VWEU]:
Voor de besluiten van de Europese Raad en de Raad waarvoor een gekwalificeerde meerderheid van stemmen vereist is, worden de stemmen van de leden als volgt gewogen:
[...](7)
De besluiten komen tot stand wanneer zij ten minste 260 stemmen hebben verkregen en de meerderheid van de leden voorstemt, indien zij krachtens de Verdragen op voorstel van de Commissie moeten worden genomen. In de overige gevallen komen de besluiten tot stand wanneer zij ten minste 260 stemmen hebben verkregen en ten minste twee derde van de leden voorstemmen.
Een lid van de Europese Raad of van de Raad kan verlangen dat, in de gevallen waarin de Europese Raad of de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een handeling vaststelt, wordt nagegaan of de lidstaten welke die gekwalificeerde meerderheid vormen ten minste 62 % van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Indien blijkt dat niet aan deze voorwaarde is voldaan, is de handeling niet vastgesteld.
4.      Tot en met 31 oktober 2014 geldt, in gevallen waarin overeenkomstig de Verdragen niet alle leden van de Raad aan de stemming deelnemen, namelijk in de gevallen waarin verwezen wordt naar de gekwalificeerde meerderheid omschreven in artikel 238, lid 3, [VWEU], de gekwalificeerde meerderheid van stemmen als het overeenkomstige aandeel van gewogen stemmen en het overeenkomstige aandeel van het aantal leden van de Raad alsmede, in voorkomend geval, hetzelfde percentage van de bevolking van de betrokken lidstaten, als vastgesteld in lid 3 van dit artikel.”
B.      Verordening nr. 182/2011

8.        Artikel 5, leden 1 en 2, van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren(8), bepaalt:
„1.      Wanneer de onderzoeksprocedure van toepassing is, brengt het comité zijn advies uit met de meerderheid van stemmen die is voorgeschreven in artikel 16, leden 4 en 5, [VEU], en, indien van toepassing, artikel 238, lid 3, [...]VWEU, voor handelingen die op voorstel van de Commissie worden vastgesteld. Bij de stemming in het comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité overeenkomstig genoemde artikelen gewogen.
2.      Indien het advies positief is, neemt de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling aan.”
C.      Richtlijn 2010/75

9.        Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging)(9) bevat overeenkomstig artikel 1 „regels inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging door industriële activiteiten” alsook „regels ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies in lucht, water en bodem en ter voorkoming van het ontstaan van afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken”.

10.      Krachtens artikel 14, lid 3, van richtlijn 2010/75 vormen de beste beschikbare technieken (hierna: „BBT”) „de referentie voor de vaststelling van de vergunningsvoorwaarden” voor de exploitatie van stookinstallaties.

11.      De BBT-conclusies worden vastgesteld in twee stappen overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 2010/75 en de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2012/119/EU van de Commissie van 10 februari 2012 tot vaststelling van richtsnoeren voor het verzamelen van gegevens, alsook voor het opstellen van BBT-referentiedocumenten en het waarborgen van de kwaliteit ervan als bedoeld in richtlijn 2010/75(10).

12.      In de eerste stap wordt, na een informatie-uitwisseling tussen de Europese Commissie, de lidstaten, de betrokken sectoren en de niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming, een technisch referentiedocument voor de BBT (hierna: „BREF”) vastgesteld. Een technische werkgroep stelt de documenten voor het  BREF op rekening houdend met de resultaten van de informatie-uitwisseling voor de betrokken sector. Het definitieve BREF-ontwerp wordt overgezonden aan het bij artikel 13, lid 3, van richtlijn 2010/75 opgerichte forum, dat een advies uitbrengt over de voorgestelde inhoud van het BREF dat het resultaat is van de technische werkzaamheden.

13.      In de tweede stap legt  de Commissie overeenkomstig artikel 13, lid 5, en artikel 75, lid 2, van richtlijn 2010/75 een ontwerpuitvoeringsbesluit over de BBT-conclusies voor aan het bij artikel 75 van richtlijn 2010/75 opgerichte comité (hierna: „comité”), dat uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaat. Het comité brengt overeenkomstig de onderzoeksprocedure bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 182/2011 advies uit over het ontwerpuitvoeringsbesluit van de Commissie, en dit bij een gekwalificeerde meerderheid zoals omschreven in artikel 16, leden 4 en 5, VEU. Indien het advies positief is, neemt de Commissie het uitvoeringsbesluit tot vaststelling van de BBT-conclusies aan.
III. Voorgeschiedenis van het geding

14.      Op 9 maart 2017 heeft de Commissie in haar hoedanigheid van voorzitter van het comité een ontwerp aan dit comité voorgelegd voor een uitvoeringsbesluit tot vaststelling van BBT-conclusies op grond van richtlijn 2010/75, voor grote stookinstallaties.

15.      Bij schrijven van 23 maart 2017 heeft de Commissie de leden van het comité uitgenodigd voor een vergadering die zou plaatshebben op 28 april 2017. De vergadering was bedoeld om te stemmen over het advies betreffende dit ontwerpuitvoeringsbesluit. Bij dit schrijven was een ontwerpagenda gevoegd.

16.      Op 30 maart 2017 heeft de Republiek Polen verzocht om het comité te laten stemmen over het advies betreffende dit ontwerpuitvoeringsbesluit volgens de in artikel 3, lid 3, van Protocol nr. 36 neergelegde stemregels.

17.      Op 4 april 2017 heeft de juridische dienst van de Raad van de Europese Unie het comité van permanente vertegenwoordigers van de lidstaten een advies doen toekomen dat in wezen inhield dat, om over een ontwerphandeling te kunnen stemmen volgens de regels die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon van toepassing waren, de lidstaat ten laatste op 31 maart 2017 een verzoek in die zin moest indienen en de stemming in kwestie ook vóór die datum moest plaatsvinden.

18.      Op 10 april 2017 heeft het directoraat-generaal Milieu van de Commissie het verzoek van de Republiek Polen van 30 maart 2017 afgewezen omdat de stemming over het advies stond ingepland op 28 april 2017, te weten na 31 maart 2017, de uiterste datum voorzien in artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36.

19.      Op 28 april 2017 heeft het comité vergaderd en hebben de leden gestemd voor de vaststelling van een advies over een gewijzigd ontwerpuitvoeringsbesluit. De stemming is verlopen volgens de stemregels van artikel 16, lid 4, VEU in plaats van die van artikel 3, lid 3, van Protocol nr. 36. Ze heeft tot een positief advies van het comité over het ontwerp geleid: 20 lidstaten die 65,14 % van de bevolking en 71,43 % van de leden van het comité vertegenwoordigen, hebben vóór gestemd. 8  lidstaten, waaronder de Republiek Polen, hebben tégen gestemd.

20.      Na deze stemming heeft de Commissie op 31 juli 2017 uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442 tot vaststelling van BBT-conclusies (beste beschikbare technieken) op grond van richtlijn 2010/75, voor grote stookinstallaties (hierna: „litigieus besluit”)(11) vastgesteld.

21.      Het litigieuze besluit legt onder meer de met de BBT geassocieerde emissieniveaus op voor stikstofoxiden (NOx), kwik (Hg) en waterstofchloride (HCl) voor grote stookinstallaties, te weten installaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van minstens 50 megawatt (MW), onafhankelijk van het gebruikte brandstoftype.
IV.    Bestreden arrest 

22.      Op 11 oktober 2017 heeft de Republiek Polen bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld, waarbij zij vijf middelen tot nietigverklaring heeft aangevoerd.

23.      In de procedure voor het Gerecht hebben de Republiek Bulgarije en Hongarije geïntervenieerd aan de zijde van de Republiek Polen, terwijl het Koninkrijk België, de Franse Republiek en het Koninkrijk Zweden hebben geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie.

24.      Bij arrest van 27 januari 2021(12) heeft het Gerecht het eerste door de Republiek Polen aangevoerde middel tot nietigverklaring, met als strekking dat het litigieuze besluit had moeten worden vastgesteld overeenkomstig de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid van stemmen van Protocol nr. 36 en niet overeenkomstig de „nieuwe” regels van het Verdrag van Lissabon, aanvaard.

25.      Het Gerecht is op basis van „een letterlijke, een contextuele, een teleologische en een historische uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36”, in het licht van de verschillende taalversies van dat protocol, tot die conclusie gekomen.(13)

26.      Ten eerste heeft het Gerecht bij de letterlijke uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 vastgesteld dat deze bepaling onduidelijk is geformuleerd, ook wanneer de verschillende taalversies ervan in ogenschouw worden genomen. Volgens het Gerecht blijkt uit de tekst met name niet of het besluit waarvoor een lid van de Raad tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 heeft verzocht om het overeenkomstig de „oude” regels met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te nemen, ook in die periode had moeten worden genomen.(14)

27.      In de tweede plaats brengt ook de historische uitlegging van deze bepaling volgens het Gerecht geen duidelijkheid over de correcte uitlegging ervan. De door de partijen overgelegde documenten boden namelijk geen uitsluitsel.(15)

28.      In de derde plaats heeft het Gerecht er wat betreft de teleologische uitlegging op gewezen dat Protocol nr. 36 volgens zijn – enige – overweging tot doel heeft „de overgang [te regelen] van, enerzijds, de institutionele bepalingen van de Verdragen die van toepassing zijn tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon naar, anderzijds, de bepalingen van bedoeld Verdrag”. Daartoe verleende artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 een lidstaat het recht om gedurende een bepaalde periode te verzoeken om de toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid. De uitlegging van de Commissie deed volgens het Gerecht de nuttige werking teniet van de uitdrukkelijke vaststelling van die periode om het betrokken voorrecht uit te oefenen. Die uitlegging zou namelijk de termijn waarbinnen een lidstaat effectief kon verzoeken om te stemmen volgens de regels van het Verdrag van Nice, aanzienlijk inkorten. De door de Republiek Polen voorgestelde uitlegging kon volgens het Gerecht daarentegen verzekeren dat een lidstaat dit recht gedurende heel die periode effectief kon uitoefenen.(16)

29.      In de vierde plaats was het Gerecht van oordeel dat deze conclusie tevens steun vindt in een contextuele uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36. Deze bepaling past in het kader van een reeks bepalingen die ertoe strekken drie overgangsfasen voor de inwerkingtreding van de bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde regels inzake gekwalificeerde meerderheid vast te stellen. Derhalve moet artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 volgens het Gerecht niet worden beschouwd als een uitzondering op de regel van artikel 16, lid 4, VEU, maar als een overgangsbepaling waarvan de nuttige werking moet worden gegarandeerd.(17)

30.      Het Gerecht voegde daaraan toe dat de uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 door de Republiek Polen, anders dan de Commissie stelt, in overeenstemming is met het  vereiste dat een overgangsbepaling strikt moet worden uitgelegd. Het merkte op dat het recht van de leden van de Raad om een verzoek in te dienen is gebonden aan een welomschreven tijdslimiet. Bovendien had de Commissie volgens het Gerecht ongelijk waar zij stelde dat die uitlegging in strijd was met de doelstelling van het Verdrag van Lissabon om de democratische legitimiteit van de stemmingen in de Raad te versterken. In dit verband heeft het Gerecht benadrukt dat artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 onder het primaire recht valt en dat bijgevolg geen afbreuk mag worden gedaan aan de nuttige werking ervan door een „vroegtijdige toepassing van artikel 16, lid 4, VEU”.(18)

31.      Tot slot heeft het Gerecht geoordeeld dat de uitlegging van artikel 3, lid 3, van Protocol nr. 36 in overeenstemming was met het rechtszekerheidsbeginsel. De termijn waarbinnen een lid van de Raad om toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid kon verzoeken, was uitdrukkelijk beperkt. De uitlegging van de Commissie veroorzaakt daarentegen onzekerheid over de termijn waarbinnen dit recht kon worden uitgeoefend, aangezien dat uiteindelijk zou afhangen van de daadwerkelijke datum van de stemming, die van vele variabelen kan afhangen. Bovendien zou de door de Commissie voorgestelde uitlegging volgens het Gerecht de mogelijkheid bieden de betrokken overgangsbepaling te omzeilen en de toepassing ervan te dwarsbomen door louter te bepalen dat de stemming over een ontwerphandeling ná 31 maart 2017 plaatsvindt.(19)

32.      Gelet op het bovenstaande is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 aldus moet worden uitgelegd dat het, om een ontwerphandeling te kunnen laten vaststellen volgens de regels inzake gekwalificeerde meerderheid van artikel 3, lid 3, van Protocol nr. 36, volstond dat een lidstaat tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 om toepassing van die regels verzocht, zonder dat de stemming over de betrokken ontwerphandeling óók tussen deze data moest plaatsvinden.(20)

33.      Bijgevolg heeft het Gerecht in het bestreden arrest:
–        het litigieuze besluit nietig verklaard;
–        gelast dat de gevolgen van het litigieuze besluit worden gehandhaafd totdat, binnen een redelijke termijn van ten hoogste twaalf maanden na de uitspraak van het onderhavige arrest, een nieuwe handeling ter vervanging daarvan in werking treedt die wordt vastgesteld volgens de regels van de gekwalificeerde meerderheid die zijn neergelegd in artikel 3, lid 3, van Protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen;
–        de Commissie verwezen in haar eigen kosten en in die van de Republiek Polen en verklaard dat het Koninkrijk België, de Republiek Bulgarije, de Franse Republiek, Hongarije en het Koninkrijk Zweden hun eigen kosten dragen.
V.      Procedure bij het Hof

34.      In haar op 2 april 2021 bij het Hof ingestelde hogere voorziening verzoekt de Commissie het Hof: 
–        het bestreden arrest te vernietigen;
–        het eerste door de Republiek Polen aangevoerde middel tot nietigverklaring af te wijzen;
–        de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de andere middelen tot nietigverklaring; 
–        de beslissing omtrent de kosten aan te houden. 

35.      Op dezelfde dag heeft de Commissie het Hof bij een afzonderlijke akte verzocht de zaak te behandelen overeenkomstig artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

36.      In haar op 28 juni 2021 neergelegde verweerschrift verzoekt de Republiek Polen het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten. Subsidiair, ingeval het Hof het bestreden arrest vernietigt, verzoekt de Republiek Polen het Hof de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de andere middelen tot nietigverklaring.

37.      Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de president van het Hof het verzoek van de Commissie om behandeling volgens de versnelde procedure afgewezen.
VI.    Beoordeling

38.      Ter ondersteuning van haar beroep bij het Hof voert de Commissie één middel aan, dat is gericht tegen de punten 38 tot en met 60 van het bestreden arrest. 
A.      Argumenten van de partijen

39.      De Commissie betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het comité overeenkomstig de in artikel 3 van Protocol nr. 36 neergelegde regels inzake gekwalificeerde meerderheid over de ontwerphandeling moest stemmen op de enkele grond dat een lidstaat vóór het verstrijken van de overgangsperiode op 31 maart 2017 een verzoek om toepassing van die regels had ingediend, ongeacht het feit dat de stemming over die ontwerphandeling ná  31 maart 2017 plaatsvond. De Commissie is van mening dat het Gerecht daarmee artikel 3 van Protocol nr. 36 onjuist en in strijd met artikel 16, leden 4 en 5, VEU heeft uitgelegd. 

40.      Het middel van de Commissie bestaat in wezen uit twee onderdelen. 

41.      In het eerste onderdeel concentreert de Commissie zich op een vermeende inbreuk op artikel 16, lid 5, VEU. Volgens haar heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de bewoordingen van deze bepaling dubbelzinnig waren. De Commissie stelt dat er volgens deze bepaling na 31 maart 2017 geen sprake kan zijn van een overgangsperiode. Volgens de Commissie heeft het Gerecht artikel 3 van Protocol nr. 36 aldus uitgelegd op een wijze die niet verenigbaar is met artikel 16, lid 5, VEU. Bovendien betoogt de Commissie dat een overgangsregeling strikt moet worden uitgelegd om te voorkomen dat de overgangsperiode en de daaruit voortvloeiende rechtsonzekerheid onnodig (en onbeperkt) worden verlengd. De termijn waarin de stemregels van het Verdrag van Nice van toepassing blijven, moet inderdaad voorspelbaar zijn voor de Commissie en de lidstaten. Deze datum mag niet afhangen van de werkelijke datum van de stemming over een ontwerphandeling, aangezien die datum door vele factoren kan worden beïnvloed. 

42.      Deze onzekerheid over de toepasselijke stemregels zou volgens de Commissie nog worden vergroot door de terugtreding van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Ierland uit de Europese Unie op 31 januari 2020 (hierna: „Brexit”). Vanwege de Brexit zou de in het comité vereiste meerderheid voor de goedkeuring van een nieuw ontwerpuitvoeringsbesluit tot vaststelling van BBT-conclusies – dat zou voortvloeien uit de nietigverklaring van het litigieuze besluit – hoe dan ook verschillen van de meerderheid die in 2017 vereist was. 

43.      In het tweede onderdeel van haar middel stelt de Commissie de vermeende inbreuk op artikel 16, lid 4, VEU aan de orde. De Commissie betoogt dat de door het Gerecht aan artikel 3 van Protocol nr. 36 gegeven uitlegging de nuttige werking van de regel inzake de dubbele meerderheid als bedoeld in artikel 16, lid 4, VEU deels tenietdoet. De bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde nieuwe meerderheidsregels zijn „democratischer” dan de vroegere regels, aangezien de stemmingen in de Raad er representatiever door zijn geworden. De uitlegging van artikel 3 van Protocol nr. 36 door het Gerecht vertraagt aldus de volledige toepassing van de nieuwe regels, waardoor het doel dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon voor ogen hadden, wordt ondermijnd. 

44.      De Republiek Polen is het daarentegen eens met de uitlegging die het Gerecht aan artikel 3 van Protocol nr. 36 heeft gegeven. Volgens haar blijkt uit deze bepaling – in alle taalversies – ondubbelzinnig dat de leden van de Raad tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 het recht hebben te verzoeken om toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid. De Republiek Polen benadrukt dat in artikel 16, leden 4 en 5, VEU wordt verwezen naar Protocol nr. 36 voor wat betreft de wijze en het tijdstip waarop de nieuwe stemregels van toepassing zijn. De Commissie stelt volgens haar dan ook ten onrechte dat de uitlegging die het Gerecht aan artikel 3 van dat protocol heeft gegeven in strijd is met bovengenoemde Verdragsbepalingen.

45.      De Republiek Polen is tevens van mening dat de door het Gerecht aan artikel 3 van Protocol nr. 36 gegeven uitlegging er niet toe leidt dat die bepaling voor onbepaalde tijd van toepassing is. Het is glashelder dat het recht om te verzoeken om toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid niet meer kon worden uitgeoefend na 31 maart 2017. Volgens de Republiek Polen is het juist de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 3 van Protocol nr. 36 die tot onzekerheid in het systeem leidt. Zij benadrukt dat de toepassing van de oude regels dan zou afhangen van een datum die, zoals de Commissie zelf erkent, kan variëren op basis van vele factoren. Ten slotte betwist de Republiek Polen dat de nieuwe stemregels democratischer zijn dan de oude. De Republiek Polen stelt dat dit element hoe dan ook niet ter zake doet voor de uitlegging van de verschillende bepalingen in kwestie, die, zoals in het bestreden arrest terecht wordt verklaard, alle deel uitmaken van het primaire Unierecht.
B.      Beoordeling van het aangevoerde middel

46.      Om te beginnen ben ik, hoewel in de rechtsleer hierover uiteenlopende standpunten naar voren zijn gebracht(21), van mening dat artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 de leden van de Raad een subjectief recht verleende om te verzoeken dat een besluit werd genomen overeenkomstig de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid. Wanneer een lid dat recht deed gelden, beschikte de Raad niet over de discretionaire bevoegdheid het verzoek al dan niet te aanvaarden. In de bepaling staat uitdrukkelijk dat in die situatie de oude regels van toepassing „zijn”(22). Een dergelijke lezing wordt ook aan de dag gelegd in het bestreden arrest en lijkt door de partijen te worden gedeeld.

47.      Dat gezegd zijnde luidt de cruciale vraag in deze zaak of een lidstaat, teneinde  aanspraak te kunnen maken op de toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid, kon volstaan door tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 te verzoeken om toepassing van die regels, of dat het eveneens noodzakelijk was dat de stemming in die periode plaatsvond.

48.      In dit verband merk ik meteen op dat ik de argumenten van de Commissie tegen de uitlegging die het Gerecht aan artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 geeft, niet overtuigend vind. Om de redenen waarop ik hieronder  zal ingaan, geef ik het Hof derhalve in overweging de hogere voorziening van de Commissie af te wijzen en het bestreden arrest te bevestigen.

49.      Ten eerste ga ik wel akkoord met de Commissie dat de tekst van de desbetreffende bepalingen (van het Verdrag en het protocol) niet zo dubbelzinnig is als in het bestreden arrest wordt gesuggereerd. Ik ben echter van mening dat een letterlijke uitlegging van deze bepalingen de uitlegging van het Gerecht ondersteunt, en niet die van de Commissie.

50.      Hoewel ik niet zo ver wil gaan dat de bewoordingen van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 een toonbeeld van duidelijkheid zijn, wordt niet betwist dat deze bepaling verwijst naar een „verzoek” dat kan worden gedaan „tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017”. Met andere woorden, de in die bepaling vastgestelde overgangsperiode lijkt betrekking te hebben op de mogelijkheid van de leden van de Raad om hun recht met betrekking tot de toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid uit te oefenen. Een vergelijking van de verschillende taalversies van Protocol nr. 36 bevestigt deze lezing.(23)

51.      Ten tweede – en dit punt houdt nauw verband met het vorige – doet de tekst van artikel 16, leden 4 en 5, VEU niet af aan deze vaststelling. Deze bepalingen bevatten immers geen enkel element dat in tegenspraak lijkt te zijn met de voorgestelde uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36. 

52.      Artikel 16, lid 4, VEU bevat de nieuwe definitie van „gekwalificeerde meerderheid” die van toepassing is sinds 1 november 2014. Het feit dat na 31 maart 2017 bij wijze van uitzondering nog stemmingen volgens de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid kunnen plaatsvinden, doet niet af aan het feit dat de gekwalificeerde meerderheid na die datum over het algemeen wordt vastgesteld volgens de nieuwe regel inzake de dubbele meerderheid van artikel 16, lid 4, VEU. 

53.      Artikel 16, lid 5, VEU bepaalt dan weer louter dat i) sommige overgangsbepalingen tussen 1 november 2014 en 31 maart 2017 van toepassing zijn, en ii) die bepalingen worden vastgesteld in Protocol nr. 36. Artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 maakt ontegenzeglijk deel uit van die overgangsbepalingen. Anders dan de Commissie beweert, zie ik niet in hoe artikel 16, lid 5, VEU letterlijk enige aanwijzing geeft over de aan artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 te geven uitlegging. In het bijzonder sluit het feit dat bepaalde overgangsbepalingen van Protocol nr. 36 van toepassing zijn van 1 november 2014 tot en met 31 maart 2017, niet uit dat deze bepalingen, wanneer zij tijdig worden ingeroepen, nog een zeker effect kunnen hebben na laatstgenoemde datum.

54.      Ten derde denk ik, in tegenstelling tot de Commissie, niet dat het Gerecht met zijn uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 de overgangsperiode voor onbepaalde tijd heeft verlengd of rechtsonzekerheid heeft gecreëerd. De Republiek Polen benadrukt terecht dat de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid alleen gelden bij verzoeken die tot en met een specifieke datum (31 maart 2017) zijn ingediend. Ik voeg hieraan toe dat dergelijke verzoeken alleen ontvankelijk konden zijn als zij  betrekking hadden op ontwerphandelingen die uiterlijk op die datum naar behoren waren ingediend voor aanneming ervan. De enkele mogelijkheid dat de stemming over de ontwerphandeling eventueel had  kunnen plaatsvinden ná 31 maart 2017, kwam derhalve niet neer op een „onbeperkte verlenging” van de overgangsperiode.

55.      Deze mogelijkheid leidde evenmin tot een situatie van onzekerheid voor de voorzitter en de leden van de Raad die schending kon opleveren van het rechtzekerheidsbeginsel. Dit beginsel vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn voor de justitiabelen. Meer bepaald moet een regeling de belanghebbenden in staat stellen precies te weten wat de omvang is van de verplichtingen die zij hun oplegt, en moeten deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen.(24)

56.      Ik zie niet in waarom de uitlegging die het Gerecht aan artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 heeft gegeven, in strijd zou zijn met dit beginsel. Wanneer een verzoek uit hoofde van die bepaling binnen de daarin gestelde termijn is ingediend, hebben immers zowel de Commissie als de leden van de Raad zekerheid over de toepasselijke stemregels. Wanneer we daarentegen de door de Commissie voorgestelde uitlegging volgen, hangen de toepasselijke stemregels af van de datum die het voorzitterschap toewijst aan de stemming. Zolang het voorzitterschap nog geen datum voor de stemming heeft vastgesteld, weten de leden van de Raad niet welke meerderheid van toepassing is.(25)

57.      Bovendien biedt de door de Commissie voorgestelde uitlegging, zoals het Gerecht heeft opgemerkt(26), de mogelijkheid om de regels van Protocol nr. 36 eenvoudig te omzeilen. De datum van de stemming zou immers strategisch kunnen worden gekozen om een verzoek van een lid van de Raad uit hoofde van artikel 3, lid 2, van dat protocol te dwarsbomen. Dit is nog een aspect dat rechtsonzekerheid zou kunnen creëren bij de toepassing van de stemregels. 

58.       Ten slotte zie ik op dit punt niet in hoe de overwegingen met betrekking tot de Brexit (die op 31 januari 2020 heeft plaatsgevonden) van invloed zouden kunnen zijn op de uitlegging van de regels van Protocol nr. 36 (dat is overeengekomen tijdens de Intergouvernementele Conferentie, waarvan de werkzaamheden zijn afgerond in oktober 2007). Het enkele feit dat de meerderheid die momenteel in het comité is vereist om een ontwerpuitvoeringsbesluit tot vaststelling van BBT-conclusies goed te keuren, verschilt van de meerderheid die nodig was in 2017 (toen het litigieuze besluit werd vastgesteld), geeft geen aanleiding tot rechtsonzekerheid. Het is dienaangaande van belang dat de voor de goedkeuring van de ontwerphandeling vereiste meerderheid op basis van de desbetreffende regels duidelijk is voor de voorzitter en de leden van het comité, wat niet wordt betwist door de Commissie.

59.      Bovendien is het heel goed mogelijk dat de toepassing van de in het Verdrag van Nice neergelegde stemregels van de Raad na de Brexit bepaalde complicaties oplevert die zich niet voordoen bij de – in zekere mate eenvoudigere – regels die bij het Verdrag van Lissabon zijn ingevoerd. Dit is echter slechts een uitvloeisel van het feit dat de lidstaten hebben besloten de Verdragen niet onmiddellijk na de Brexit te wijzigen en de bestaande regels, uitgelegd in het licht van hun voorwerp en doel en met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel, te blijven toepassen. Ik zie niet in hoe een praktisch aspect in verband met actuele omstandigheden, die in 2007 niet werden voorzien en niet konden worden voorzien, als een deugdelijk criterium voor de uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 zou kunnen worden beschouwd.

60.      In de vierde plaats ben ik er niet van overtuigd dat de in het bestreden arrest aan artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 gegeven uitlegging in strijd is met het beginsel van strikte uitlegging van overgangsbepalingen. In dit verband merk ik op dat de Commissie slechts naar één enkele zaak(27) verwijst waarin het Hof een afwijking van een algemene regel in bepaalde overgangsbepalingen restrictief heeft uitgelegd.(28) In de onderhavige zaak wordt bij de betrokken overgangsbepaling geen afwijking van een algemene regel ingevoerd, maar wordt geleidelijk een nieuwe bepaling ingevoerd door een verlengde toepassing van de oude bepaling toe te staan.(29) Ik weet niet zeker of de twee situaties volstrekt vergelijkbaar zijn; de Commissie heeft dit punt in haar opmerkingen niet toegelicht. 

61.      Zelfs –  en vooral indien – men het erover eens is dat overgangsbepalingen over het algemeen niet te ruim mogen worden uitgelegd(30), mogen deze bepalingen in geen geval worden uitgelegd op een wijze die in tegenspraak lijkt te zijn met de bewoordingen ervan.(31) Het  vereiste om uitzonderingen en afwijkingen strikt uit te leggen betekent evenmin dat de bewoordingen die ter omschrijving daarvan zijn gebruikt, aldus kunnen worden uitgelegd dat zij geen effect meer sorteren.(32)

62.      Op dit punt ben ik het dan ook eens met de Republiek Polen dat de door de Commissie voorgestelde uitlegging zou leiden tot een verkorting van de in Protocol nr. 36 bepaalde termijn waarbinnen de leden van de Raad daadwerkelijk het recht konden uitoefenen om te verzoeken om de toepassing van de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid.(33) Ik voeg daaraan toe dat de uitholling van de in Protocol nr. 36 vastgestelde termijn daarbij geenszins verwaarloosbaar is, aangezien er normaal meerdere weken verstrijken tussen de indiening van een voorstel en de daadwerkelijke stemming daarover. 

63.      Ten vijfde ben ik van mening dat het niet aan het Hof staat om te oordelen of, zoals de Commissie stelt, de bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde stemregels „democratischer” van aard zijn dan de regels van het Verdrag van Nice en zodoende de legitimiteit van de stemmingen van de Raad versterken. Dat argument is in mijn ogen volkomen irrelevant voor de uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36.

64.      Het democratisch beginsel is er mijns inziens hoe dan ook meer bij gebaat als volledig recht wordt gedaan aan de duidelijke intentie van de opstellers van het Verdrag van Lissabon, die nadat zij een democratisch mandaat hadden gekregen om te onderhandelen over wijzigingen van de Verdragen, hebben ingestemd met de opneming van enkele overgangsregels. Het is immers algemeen bekend dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon de nieuwe stemregels wilden invoeren met een zekere mate van flexibiliteit en om die reden twee overgangsperioden hebben vastgesteld. Dat is de gedachtegang achter Protocol nr. 36, dat, zoals in het bestreden arrest is opgemerkt, naast de Verdragen evenzeer deel uitmaakt van het primaire recht.(34) Bijgevolg mag de temporele werkingssfeer van de bepalingen van dat protocol niet onrechtmatig worden beperkt uit hoofde van wat de Commissie als democratischer regels beschouwt. 

65.      Gelet op het voorgaande verbaast het mij zeer dat de Commissie stelt dat de uitlegging van artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 door het Gerecht een van de doelstellingen die de opstellers van het Verdrag van Lissabon voor ogen hadden, ondermijnt. In dit verband moet ik ook opmerken dat, zoals blijkt uit het bestreden arrest(35), uit geen van de door partijen in eerste aanleg overgelegde documenten blijkt dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon de bedoeling hadden om de nieuwe regels inzake dubbele meerderheid zelfs dan toe te passen indien dat er in de praktijk toe zou leiden dat de leden van de Raad daardoor de facto  hun  rechten uit hoofde van Protocol nr. 36 werden ontnomen. 

66.      In algemenere zin vraag ik mij af of de Commissie het belang van de effecten die artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36 na afloop van de overgangsperiode zou blijven sorteren, niet overdrijft. De stemming krachtens de „oude” regels inzake gekwalificeerde meerderheid na 31 maart 2017 kon vanwege de beperkingen als genoemd in punt 54 slechts bij wijze van uitzondering plaatsvinden. Het argument dat de uitlegging die het Gerecht aan die bepaling geeft, in strijd is met het beginsel van de democratie of een van de doelstellingen die de opstellers van het Verdrag van Lissabon voor ogen hadden, kan dwarsbomen, doet mij denken aan de sketch van Monty Python waarin een paar jagers met machinegeweren, bazooka’s en artillerie een mug te lijf gaan. Anders dan in die sketch lijkt deze vorm van overkill mij in dit geval niet succesvol uit te pakken.

67.      Kortom, volgens mij heeft het Gerecht in het bestreden arrest een juiste uitlegging gegeven aan artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 36. Ik geef het Hof derhalve in overweging de door de Commissie ingestelde hogere voorziening af te wijzen.
VII. Kosten

68.      Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. 

69.      De Republiek Polen heeft verzocht de Commissie te verwijzen in de kosten. 

70.      Aangezien de Commissie mijns inziens in het ongelijk moet worden gesteld, dient zij te worden verwezen in de kosten van de onderhavige hogere voorziening.
VIII. Conclusie

71.      Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
–        de hogere voorziening af te wijzen;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Zie onder meer het „compromis van Luxemburg” van 1966 (conclusies van de buitengewone zitting van de Raad in Luxemburg op 17‑18 en 27‑28 januari 1966) (Bulletin van de Europese Economische Gemeenschap nr. 3/66, maart 1966, blz. 5‑11), het „compromis van Ioannina” van 1994 (besluit van de Raad van 29 maart 1994 betreffende de aanneming door de Raad van een besluit met gekwalificeerde meerderheid (PB 1994, C 105, blz. 1), zoals gewijzigd bij besluit van de Raad van 1 januari 1995  (PB 1995, C 1, blz. 1), en meer recent de aan het Verdrag van Lissabon gehechte verklaring (nr. 7) ad artikel 16, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 238, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2008, C 115, blz. 338).

3      Zie voor een historisch overzicht met verdere verwijzingen onder meer Jacqué, J.‑P., Le vote au Conseil de l’Union européenne, in Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, blz. 61‑89, en Dann, P., The Council, in Schütze, R., en Tridimas, T., Oxford Principles of European Union Law, deel I, Oxford, 2018, blz. 540‑544.

4      Zie met name artikel 16, leden 3‑5, VEU, artikel 238 VWEU en artikel 11 van besluit 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB 2009, L 325, blz. 35), zoals gewijzigd.

5      Dit geldt wanneer de Raad besluit op voorstel van de Commissie of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (zie artikel 238, lid 2, VWEU). Daarvan is sprake in de overgrote meerderheid van de gevallen waarin de Raad moet stemmen volgens de regels inzake gekwalificeerde meerderheid.

6      PB 2016, C 202, blz. 201  (hierna: „Protocol nr. 36”).

7      De tabel is hier weggelaten.

8      PB 2011, L 55, blz. 13.

9      PB 2010, L 334, blz. 17.

10      PB 2012, L 63, blz. 1.

11      PB 2017, L 212, blz. 1.

12      Arrest in de zaak Polen/Commissie (T‑699/17, EU:T:2021:44; hierna: „bestreden arrest”). 

13      Zie punt 34 van het bestreden arrest.

14      Ibidem, punten 35 en 36.

15      Ibidem, punt 37.

16      Ibidem, punten 38‑42.

17      Ibidem, punten 43‑49.

18      Ibidem, punten 50‑52.

19      Ibidem, punten 53‑55.

20      Ibidem, punt 56.

21      Zie onder meer Ponzano, P., Comment to Article 16 TEU, in Curti Gialdino, C., (red.) Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Napels, 2012, blz. 196‑197.

22      Cursivering van mij.

23      Zie onder meer de Spaanse versie („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 [...] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar”), de Duitse versie („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 [...] kann ein Mitglied des Rates beantragen”), de Griekse versie („aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 [...] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί”), de Franse versie („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 [...] un membre du Conseil peut demander”), de Kroatische versie („u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 [...] član Vijeća može zatražiti”) en de Italiaanse versie („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 [...] un membro del Consiglio può chiedere”). 

24      Zie bijvoorbeeld arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, punten 127 en 128).

25      Zie in dit verband het overtuigende punt 55 van het bestreden arrest.

26      Ibidem.

27      Arrest van 2 september 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, punten 30‑33).

28      Zie in dit verband ook de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, punten 5 en 57).

29      Zie ook punt 47 van het bestreden arrest. 

30      Zie punt 50 van het bestreden arrest en aldaar aangehaalde rechtspraak.

31      Zie punten 48 en 49 van deze conclusie.

32      Zie onder meer arrest van 30 september 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie in die zin ook arrest van 14 oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punt 40).

33      Zie ook in dit verband het overtuigende punt 41 van het bestreden arrest.

34      Punt 51 van het bestreden arrest.

35      Ibidem, punt 37.