CELEX: 62018CC0752
Language: hu
Date: 2019-11-14
Title: H. Saugmandsgaard Øe főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2019. november 14.

HENRIK SAUGMANDSGAARDØE
      FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
      Az ismertetés napja: 2019. november 14. (
            1
         )
      
         C‑752/18. sz. ügy
      
      Deutsche Umwelthilfe eV
      kontra
      Freistaat Bayern
      
         (a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof [Bajorország tartomány közigazgatási felsőbírósága, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
      
      „Előzetes döntéshozatal – Környezet – Levegőszennyezés – 2008/50/EK irányelv– Levegőminőségi terv – A nitrogén‑dioxid határértékei – Az uniós jog tényleges érvényesülésének elve – A nemzeti bíróságok arra vonatkozó kötelezettsége, hogy minden szükséges intézkedést megtegyenek annak érdekében, hogy egy irányelv végrehajtását biztosítsák – Bírósági határozatok közigazgatási szerv általi be nem tartása – Hatástalan kötelezés és kényszerítő bírság – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke – A hatékony bírósági jogorvoslathoz való jog – Tisztviselőkkel szembeni kényszerítő elzárás – Az Alapjogi Charta 6. cikke tiszteletben tartásának szükségessége – Személyi szabadsághoz való jog”
      
         I. Bevezetés
      
      
               1.
            
            
               A Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány közigazgatási felsőbírósága, Németország) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem az uniós jog, különösen pedig a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
                     2
                  ) eredményes végrehajtására vonatkozik. Hogyan lehet biztosítani a nemzeti bíróságok határozatainak – a jelen esetben a környezetvédelmi jog különösen érzékeny területén történő – tiszteletben tartását? Az állami tisztviselők azon nyilvánvaló szándékával szemben, hogy nem tartják be a bíróság jogerőre emelkedett ítéletét, az uniós jog megengedi vagy kötelezővé teszi‑e az olyan szabadságelvonással járó intézkedés igénybe vételét, mint a kényszerítő elzárás, amennyiben ezen intézkedés létezik az érintett nemzeti jogrendben, azonban az ilyen személyekkel szemben történő alkalmazására nincs előírás? E kérdés tekintetében két alapvető jogot kell mérlegelni, a hatékony jogorvoslathoz való jogot és a szabadsághoz való jogot.
            
         
               2.
            
            
               E kérdéskör a bajorországi Deutsche Umwelthilfe e.V. nem kormányzati szervezet és a Freistaat Bayern (Bajorország tartomány, Németország) között a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány közigazgatási felsőbírósága) azon határozata tárgyában indított jogvita keretében merült fel, amely arra kötelezte Bajorország tartományt, hogy München városában (Németország) a dízelüzemű gépjárművek közlekedésére vonatkozó tilalmak előírásával módosítsa a levegő minőségére vonatkozó tervét. Bajorország tartomány azonban a vele szemben ismételten kirótt kényszerítő bírságok ellenére is megtagadja az ilyen tilalmak előírását.
            
         
               3.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság, szembesülve azzal, hogy a belső jog eszközei elégtelenek a Bajorország tartománnyal szemben hozott határozat betartatásához, e körülmények között a 2008/50 irányelv, valamint a hatékony bírósági jogorvoslathoz való alapvető jog érvényesítése érdekében az uniós jog alapján őt terhelő kötelezettségek terjedelmének kérdését veti fel.
            
         
               4.
            
            
               A jelen indítványban bemutatom, hogy véleményem szerint az uniós jog értelmében miért nem korlátlan a nemzeti bíróság azon kötelezettsége, hogy kényszerintézkedéseket alkalmazzon e jog tényleges érvényesülésének biztosítása érdekében, különösen akkor, ha ezek az intézkedések sérthetnek egy alapvető jogot, a jelen esetben a szabadsághoz való jogot.
            
         
               5.
            
            
               Annak megállapítását javaslom a Bíróságnak, hogy bár a nemzeti bíróság főszabály szerint köteles mindent megtenni az uniós jog, illetve közelebbről a Bíróság határozatainak eredményes végrehajtása érdekében és e célból meghozni a nemzeti joga által előírt valamennyi intézkedést az állami tisztviselőknek a jogerős bírósági határozat tiszteletben tartására kötelezése érdekében, az uniós jog alapján a nemzeti bíróság számára nem kötelező, és nem is megengedett, hogy szabadságelvonással járó intézkedéseket hozzon meg, amennyiben ezt nem írja elő világos, kiszámítható, hozzáférhető és az önkényességgel szembeni védelmet biztosító törvény.
            
         
         II. Jogi háttér
      
      
         
            A.
          
            A nemzetközi jog
         
      
      
               6.
            
            
               Az Aarhusi Egyezmény (
                     3
                  ) 9. cikke az egyezmény 1. cikkének megfelelően a jelen és jövő generációkban élő minden egyén azon jogának védelme érdekében, hogy egészségének és jóllétének megfelelő környezetben éljen, széleskörűen biztosítja az igazságszolgáltatás igénybevételét.
            
         
         
            B.
          
            Az uniós jog
         
      
      
               7.
            
            
               A 2008/50 irányelvnek „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek és riasztási küszöbértékek” címet viselő 13. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamok tiszteletben tartják a nitrogén‑dioxid meghatározott határértékeit.
            
         
               8.
            
            
               Az irányelv 23. cikkének (1) bekezdése a tagállamok számára levegőminőségi tervek kidolgozását írja elő abban az esetben, ha egy adott zónában vagy agglomerációban a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllépi az irányelv által előírt határértéket.
            
         
         
            C.
          
            A német jog:
         
      
      
               9.
            
            
               Az 1949. május 23‑i Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschand (a Németországi Szövetségi Köztársaság Alaptörvénye) (BGBl. 1949. I, 1. o.; a továbbiakban: alaptörvény) 2. §‑a (2) bekezdésének második mondata a személyes szabadsághoz fűződő alapvető jogról rendelkezik. Az alaptörvény 104. §‑a (1) bekezdésének első mondata értelmében „[s]enkit nem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani”.
            
         
               10.
            
            
               A Verwaltungsgerichtsordnung (közigazgatási bírósági rendtartás, a továbbiakban: VwGO) 167. §‑a (1) bekezdésének első mondata a következőképpen rendelkezik:
               „Amennyiben e törvény másként nem rendelkezik, a végrehajtásra a Zivilprozessordnung [német polgári perrendtartás, a továbbiakban: ZPO] nyolcadik könyvét megfelelően alkalmazni kell.”
            
         
               11.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság szerint a VwGO 172. §‑a ilyen különös rendelkezés, amely a VwGO 167. §‑a (1) bekezdése első mondata bevezető szövegének megfelelően főszabály szerint kizárja a ZPO nyolcadik könyvében rögzített, végrehajtással kapcsolatos rendelkezések alkalmazását, és így szól:
               „Ha a 113. § (1) bekezdésének második mondatában és (5) bekezdésében, valamint a 123. §‑ban meghatározott esetekben a közigazgatási hatóságok nem tesznek eleget az ítéletben vagy az ideiglenes intézkedést elrendelő végzésben foglalt kötelezettségeknek, az elsőfokú bíróság kérelemre határidő kitűzése mellett végzésben 10000 euró összegig terjedő kényszerítő bírság kiszabását helyezheti kilátásba, a határidő eredménytelen eltelte esetén e bírságot kiszabhatja, továbbá hivatalból elrendelheti a végrehajtást. A kényszerítő bírság kilátásba helyezése, valamint annak kiszabása és végrehajtása megismételhető.”
            
         
               12.
            
            
               A ZPO nyolcadik könyve 888. §‑ának (1) és (2) bekezdése a következőket írja elő:
               „(1)   Amennyiben egy cselekmény nem teljesíthető harmadik személy által, és az kizárólag a kötelezett szándékától függ, az elsőfokú bíróság – kérelemre – megállapítja, hogy a kötelezettet a cselekmény teljesítésére kényszerítő bírság (és annak behajthatatlansága esetén kényszerítő elzárás) vagy kényszerítő elzárás alkalmazásával kell kötelezni. Az egyes kényszerítő bírságok összege nem haladhatja meg a 25000 eurót. Az elzárásra vonatkozóan a 2. szakaszban előírt rendelkezések értelemszerűen alkalmazandók a kényszerítő elzárásra.
               (2)   A kényszerintézkedés elrendelésére előzetes figyelmeztetés nélkül kerül sor.”
            
         
               13.
            
            
               A ZPO 890. §‑ának (1) és (2) bekezdése előírja, hogy a kötelezettet a vele szemben alkalmazandó pénzbírság vagy kényszerítő elzárás kiszabását megelőzően figyelmeztetéssel ellátott felszólításban kell felhívni a cselekménytől történő tartózkodásra vagy annak tűrésére.
            
         
         III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés és a Bíróság előtti eljárás
      
      
               14.
            
            
               A német Deutsche Umwelthilfe nem kormányzati szervezet – amely az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (1) bekezdésének második albekezdése és a 2011/92/EU irányelv (
                     4
                  ) 11. cikke (3) bekezdésének második és harmadik mondata értelmében a környezetvédelem területén közérdekű kereset indítására jogosult – keresetet indított Bajorország tartomány ellen annak a 2008/50 irányelv által meghatározott nitrogén‑dioxid határértékek tiszteletben tartására kötelezése céljából.
            
         
               15.
            
            
               Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy München városában e határértékek hosszú évek óta történő, néha jelentős túllépéseit bíróság állapította meg. E túllépések körülbelül 250 útra vagy útszakaszra vonatkoznak, és bizonyos esetekben a megengedett értékek kétszeresét érik el.
            
         
               16.
            
            
               2012. október 9‑i ítéltében a Verwaltungsgericht München (müncheni közigazgatási bíróság, Németország) arra kötelezte Bajorország tartományt, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikke alapján a München városára vonatkozó, a „levegőminőségi tervnek” megfelelő „levegő minőségére vonatkozó cselekvési tervet” módosítsa annak érdekében, hogy az tiszteletben tartsa a határértékeket. Az ítélet jogerőre emelkedett.
            
         
               17.
            
            
               2016. június 21‑i végzésével az előbb említett bíróság Bajorország tartománynak figyelmeztetéssel ellátott felszólítást küldött, kilátásba helyezve vele szemben a szóban forgó határértékek túllépése miatti kényszerítő bírságot, amely ellen Bajorország tartomány keresetet nyújtott be.
            
         
               18.
            
            
               A Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány közigazgatási felsőbírósága) a 2017. február 27‑i végzésben e keresetet elutasította. Mivel megállapította, hogy Bajorország tartomány még mindig nem tett eleget a 2012. október 9‑i ítéletnek, e bíróság a határértékek tiszteletben tartásához szükséges intézkedések meghozatalának elmulasztása esetére összesen 10000 euró összegben több kényszerítő bírságot helyezett kilátásba. Ezen intézkedések közé tartozott a meghatározott városi területeken a dízelüzemű gépjárművek közlekedésére vonatkozó tilalmak előírása. (
                     5
                  ) Ez a végzés szintén jogerőre emelkedett.
            
         
               19.
            
            
               A Deutsche Umwelthilfe kérelmére a Verwaltungsgericht München (müncheni közigazgatási bíróság) a 2017. október 26‑i végzésével kezdeményezte a 2017. február 27‑i korábbi végzésben előírt egyik kényszerítő bírság behajtását. Bajorország tartomány e döntés ellen nem fellebbezett, és a kényszerítő bírság összegét kifizette.
            
         
               20.
            
            
               A Deutsche Umwelthilfe kérelmére az említett bíróság 2018. január 29‑i végzésével egy, a 2017. február 27‑i végzés tárgyát képező másik kényszerítő bírság behajtását kezdeményezte, és Bajorország tartománnyal szemben új, 4000 euró összegű kényszerítő bírságot helyezett kilátásba. Az említett bíróság viszont többek között elutasította a Bajorország tartomány akkori környezetvédelmi és fogyasztóvédelmi miniszterével – vagy annak hiányában a bajor tartományi miniszterelnökkel – szembeni elzárás elrendelése iránti kérelmet. A Deutsche Umwelthilfe e határozattal szemben felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány közigazgatási felsőbírósága) elé.
            
         
               21.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy Bajorország tartomány továbbra sem tett eleget a vele szemben a 2017. február 27‑i végzésben előírt kötelezettségeknek, és nem lehet arra számítani, hogy e végzést tiszteletben tartja. Ellenkezőleg, Bajorország tartomány képviselői, így miniszterelnöke nyilvánosan közölte azon szándékát, hogy nem tartja be a dízelüzemű gépjárművek meghatározott utakon történő közlekedésének megtiltására vonatkozó kötelezettségét. A Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány közigazgatási felsőbírósága) előtt folyamatban lévő alapügyben Bajorország tartomány azt is jelezte, hogy a dízelüzemű gépjárművek meghatározott utakon vagy útszakaszokon történő közlekedésének megtiltását aránytalannak tartja, ezért nem kell ilyen irányú intézkedéseket hozni.
            
         
               22.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság szerint, amikor a végrehajtó hatóságok ennyire egyértelmű és határozott módon kinyilvánítják, hogy bizonyos bírósági döntéseknek nem kívánnak megfelelni, kizártnak tekinthető, hogy az újabb, magasabb összegű kényszerítő bírságok kiszabása és behajtása az ilyen magatartásra hatással lenne. Mindez annál is inkább így van, mivel egy kényszerítő bírság megfizetése Bajorország tartomány számára semmiféle vagyoni veszteséggel nem jár. Ezen, a bíróság által előírt összegű kényszerítő bírság megfizetése ugyanis Bajorország tartomány költségvetésének meghatározott tételét terheli, és ezen összeget Bajorország tartomány kincstári bevételeként könyvelik el.
            
         
               23.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság hozzáteszi, hogy a ZPO bizonyos határozatok végrehajtásának biztosítása érdekében kényszerítő elzárást ír elő. Ugyanakkor ezen eszköz alkotmányjogi indokokra tekintettel nem alkalmazható tisztségviselőkkel szemben.
            
         
               24.
            
            
               Ugyanis miközben a VwGO 167. §‑a (1) bekezdésének első mondata – ellentétes tartalmú különös rendelkezés hiányában – lehetővé teszi a ZPO nyolcadik könyvében előírt intézkedések, így a kényszerítő elzárás alkalmazását, a VwGO 172. §‑a olyan különös rendelkezés, amely kizárja a ZPO nyolcadik könyvében szereplő végrehajtási intézkedések alkalmazását.
            
         
               25.
            
            
               Kétségtelen, hogy a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság, Németország) már megállapította, hogy a közigazgatási bíróságokat főszabály szerint úgy kell tekinteni, hogy azokra adott esetben nem vonatkoznak a VwGO 72. §‑ából származó korlátozások. 1999. augusztus 9‑i végzésében (1 BvR 2245/98) kiemelte, hogy a VwGO 167. §‑a és a ZPO együttes rendelkezései alapján „a hatékony bírósági jogvédelem követelményére figyelemmel [más lehetséges kényszerintézkedéseknek az alkalmazása] lenne szükséges, legalábbis akkor, ha a legfeljebb 2000 német márka (körülbelül 1000 euró, az akkor hatályos felső határ) összegű kényszerítő bírság kiszabása és behajtása az érintett jogainak védelmére nem alkalmas”. E végzés szerint:
               „Ha például korábbi tapasztalatok, egyértelmű kijelentések vagy kényszerítő bírságok többszöri eredménytelen kilátásba helyezése alapján nyilvánvaló, hogy a hatóság nem fog engedni a kényszerítő bírság nyomása alatt, akkor a hatékony jogvédelem követelménye megköveteli a polgári peres rendelkezéseknek a VwGO 167. §‑a alapján lehetséges »megfelelő« alkalmazását és korlátozóbb jellegű kényszerintézkedések elrendelését a hatóság jogszerű magatartásra kényszerítése érdekében […]. A közigazgatási bíróság feladata eldönteni […], hogy a ZPO 885–896. §‑ában szabályozott, korlátozóbb jellegű kényszerítő eszközök […] közül melyiket, milyen sorrendben és milyen formában alkalmazza szükség esetén a […] végrehajtás során […]”.
            
         
               26.
            
            
               Ezen intézkedések közé tartozott a harmadik személyek által történő végrehajtás – amelyre a kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint jelen ügyben nem kerülhet sor –, valamint a ZPO 888. §‑ában előírt kényszerítő elzárás.
            
         
               27.
            
            
               Ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróság szerint, amennyiben a ZPO 888. §‑a alapján kényszerítő elzárást alkalmaznának Bajorország tartomány tisztviselőivel szemben, azzal figyelmen kívül hagynák a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) 1970. október 13‑i végzésében (1 BvR 226/70) megállapított feltételt, amely szerint az e cikk alkalmazásával adott esetben elérni kívánt célt a jogalkotónak a törvény elfogadásának időpontjában szem előtt kell tartania. Tekintettel a ZPO 888. §‑a keletkezésének körülményeire, ez a jelen ügyben nem áll fenn.
            
         
               28.
            
            
               Ezen oknál fogva a német bíróságok – még a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) 1999. augusztus 9‑i végzésének (1 BvR 2245/98) meghozatala után is – ismételten jogszerűtlennek ítélték a végrehajtó hatóságok tisztviselőivel szembeni kényszerítő elzárás elrendelését.
            
         
               29.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság azonban azt kérdezi, hogy az uniós jog megköveteli vagy lehetővé teszi‑e az alapügy tárgyát képező jogi helyzet eltérő értékelését.
            
         
               30.
            
            
               E bíróság szerint amennyiben az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetben az uniós jog értelmében kötelező a kényszerítő elzárás elrendelése, a német bíróságok nem vehetik figyelembe azt az akadályt, amelyet az alkotmánybírósági gyakorlat képez. A nemzeti bíróság köteles biztosítani az uniós jog rendelkezéseinek teljes érvényesülését, szükség esetén – saját hatáskörénél fogva – mellőzve a nemzeti jogszabályok uniós joggal ellentétes rendelkezéseinek alkalmazását, anélkül hogy előzetesen kérelmeznie vagy várnia kellene azok jogalkotói vagy bármilyen egyéb alkotmányos úton, illetve nemzeti ítélkezési gyakorlat alapján történő megsemmisítésére.
            
         
               31.
            
            
               E körülmények között a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány legfelsőbb közigazgatási bírósága, Németország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdést terjeszti a Bíróság elé:
               „Úgy kell‑e értelmezni
               
                        1.
                     
                     
                        az [EUSZ 4. cikk] (3) bekezdésének második albekezdésében előírt azon követelményt, amely szerint a tagállamoknak a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében meg kell tenniük a megfelelő intézkedéseket,
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        az uniós jog tagállamok általi eredményes végrehajtásának a többek között az Európai Unió működéséről szóló szerződés [EUMSZ] 197. cikkének (1) bekezdésében rögzített elvét,
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        az Európai Unió Alapjogi Chartája (
                              6
                           ) 47. cikkének (1) bekezdése által biztosított hatékony jogorvoslathoz való jogot,
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        a szerződő államoknak […] [az Aarhusi Egyezmény] 9. cikke (4) bekezdésének első mondatából eredő, a környezeti ügyekben hatékony jogorvoslat biztosítására vonatkozó kötelezettségét,
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        a tagállamoknak az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében szabályozott, az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosítására vonatkozó kötelezettségét,
                     
                  hogy valamely német bíróság jogosult – sőt adott esetben köteles – egy német szövetségi tartomány közhatalmi funkciót gyakorló tisztviselőinek (a továbbiakban: tisztviselők) kényszerítő elzárását elrendelni annak érdekében, hogy így kényszerítse ki az érintett szövetségi tartománynak a [2008/50 irányelv] 23. cikke értelmében vett levegőminőségi terv meghatározott minimális tartalommal való kiegészítésére vonatkozó kötelezettségének teljesítését, ha az érintett szövetségi tartományt jogerősen az említett minimális tartalommal való kiegészítés elvégzésére kötelezték, és
               
                        –
                     
                     
                        a szövetségi tartománnyal szemben többször is eredménytelenül helyeztek kilátásba és szabtak ki kényszerítő bírságot,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        a kényszerítő bírság kilátásba helyezése és kiszabása a korábbiaknál nagyobb összegek kilátásba helyezése és kiszabása esetén sem fejt ki említésre méltó kényszerítő hatást, mert a jogerősen elmarasztalt szövetségi tartomány számára a kényszerítő bírságok megfizetése nem jár pénzügyi veszteséggel, hanem e tekintetben csak a mindenkor kiszabott összegnek az állami költségvetésen belüli egyik könyvelési helyről az állami költségvetésen belüli másik könyvelési helyre történő átcsoportosítására kerül sor,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        a jogerősen elmarasztalt szövetségi tartomány mind a bíróságokkal szemben, mind nyilvánosan – és többek között a legmagasabb rangú politikai tisztségviselője útján a parlamenttel szemben – leszögezte, hogy nem fogja teljesíteni a bíróságok által a levegőminőségi tervezéssel kapcsolatban kirótt kötelezettségeket,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        a nemzeti jog főszabály szerint előírja a bírósági határozatok végrehajtását szolgáló kényszerítő elzárás jogintézményét, a nemzeti alkotmánybírósági ítélkezési gyakorlattal azonban ellentétes a vonatkozó rendelkezésnek a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetre való alkalmazása, és
                     
                  
                        –
                     
                     
                        a nemzeti jog nem biztosít a kényszerítő bírság kilátásba helyezésénél és kiszabásánál célravezetőbb, de a kényszerítő elzárásnál kevésbé korlátozó jellegű kényszerítő eszközöket a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetre, és ilyen jellegű kényszerítő eszközök alkalmazása az ügy jellegénél fogva sem jöhet szóba?”
                     
                  
         
               32.
            
            
               A Bíróság elé a Deutsche Umwelthilfe, Bajorország tartomány és az Európai Bizottság terjesztett írásbeli észrevételeket. A 2019. szeptember 3‑i tárgyaláson ugyanezen felek és érdekeltek, valamint a német kormány képviseltették magukat.
            
         
         IV. Elemzés
      
      
         
            A.
          
            Előzetes megjegyzések
         
      
      
               33.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróságnak az uniós jog eredményes végrehajtására vonatkozó kérdése a nemzeti bíróság által a közigazgatási szervekkel szemben meghozható vagy kötelezően meghozandó intézkedésekre vonatkozik, figyelembe véve azon kötelezettségek két típusát, amelyek e szerveket terhelik, először is a másodlagos jog rendelkezései – a jelen ügyben a 2008/50 irányelv – értelmében, másodszor pedig a velük szemben e jog alkalmazásának biztosítása céljából meghozott bírósági határozatok alapján.
            
         
               34.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság azon problémakörrel szembesült, hogy a belső jogban hiányoznak a tisztviselőket a bíróság határozatainak betartására és az uniós jog tiszteletben tartására kötelező megfelelő kényszerítő eszközök.
            
         
               35.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság által az első típusba tartozó kötelezettségre vonatkozóan hivatkozott rendelkezések az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése, amely az Unió és a tagállamok közti lojális együttműködés elvét fogalmazza meg, és megköveteli, hogy az utóbbiak az intézmények jogi aktusaiból eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében tegyék meg a megfelelő intézkedéseket, valamint az EUMSZ 197. cikk (1) bekezdése, amely kiemeli, hogy az Unió megfelelő működése szempontjából elengedhetetlen az uniós jog tagállamok általi eredményes végrehajtása.
            
         
               36.
            
            
               A második típusba tartozó kötelezettség alátámasztására a kérdést előterjesztő bíróság a Charta 47. cikkében és az Aarhusi Egyezmény 9. cikkében előírt hatékony bírósági jogorvoslathoz való jogot említi. E jogból – az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésének megfelelően – fakad a tagállamokat terhelő azon kötelezettség, amely szerint a tagállamok „megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek”.
            
         
               37.
            
            
               Amint az a kérdést előterjesztő bíróság által ismertetett jogi háttérből kitűnik, a német polgári jogban az ítélet végrehajtását szolgáló intézkedések közé tartozik a kényszerítő bírság kiszabása, a harmadik személy által történő teljesítés, valamint a kényszerítő elzárás. A német közigazgatási jog – annak érdekében, hogy a közigazgatási szerv tiszteletben tartsa a bírósági határozatában neki címzett rendelkezést – a kényszerítő bírság alkalmazásának lehetőségét biztosítja. Ennek összege magasabb, mint a polgári jogban. Amennyiben a kényszerítő bírság elleni jogorvoslat eredménytelennek bizonyul, a kérdést előterjesztő bíróság szerint lehetőség van a polgári jog szabályainak alkalmazására, amelyek többek között azt írják elő, hogy a kényszerítő bírság –10000 euró helyett – elérheti a 25000 euró összegét, az állami tisztviselőkkel szemben azonban nem alkalmazható a kényszerítő elzárás. Amint azt a jelen indítvány 27. pontjában jeleztem, ez a német alkotmányjogból, a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) értelmezéséből következik.
            
         
               38.
            
            
               E szakaszban pontosítom, hogy a Deutsche Umwelthilfe vitatja a nemzeti jogi háttér ezen bemutatását. (
                     7
                  ) Ugyanakkor a Bíróságnak, amikor valamely nemzeti bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul hozzá, tartania kell magát a nemzeti jognak az említett bíróság által elé terjesztett értelmezéséhez. (
                     8
                  ) Ezért a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet – az alapeljárás feleinek a kérdést előterjesztő bíróság nemzeti jogra vonatkozó értelmezését érintő bírálatai ellenére – a nemzeti jog ez utóbbi bíróság általi értelmezésének fényében kell vizsgálni.
            
         
               39.
            
            
               A Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy a német jogban az állammal és közigazgatási szerveivel szemben használt kényszerítő eszközök azért mérsékeltebbek, mint a polgári jogban, mert az állam a neki címzett bírósági döntéseket szokásosan tiszteletben tartja. Magának a Deutsche Umwelthilfének is az a véleménye, hogy a jelen ügy egyébként kivételes eset.
            
         
               40.
            
            
               Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bírósághoz, a Deutsche Umwelthilféhez és a Bizottsághoz hasonlóan szükségesnek tartom kiemelni, hogy a jelen ügy – jóllehet kivételes – nem jelentéktelen. Ellenkezőleg, az, hogy Bajorország tartomány állami tisztviselői megtagadják az alapeljárás bírósága által meghozott, jogerős határozatok tiszteletben tartását, súlyos következményekkel járhat mind a személyek egészségére és életére, (
                     9
                  ) mind a jogállamiságra. (
                     10
                  )
            
         
               41.
            
            
               Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az Unió jogát, különösen az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdését, az EUMSZ 197. cikk (1) bekezdését, a Charta 47. cikkének (1) bekezdését, az Aarhusi Egyezmény 9. cikkét és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a nemzeti bíróság a 2008/50 irányelv eredményes végrehajtásának biztosítása és az állami tisztviselőknek a jogerős bírósági határozat tiszteletben tartására való kötelezése érdekében e tisztviselőkkel szemben elfogadhat vagy köteles elfogadni olyan szabadságelvonással járó kényszerintézkedést, mint a kényszerítő elzárás, ha saját nemzeti jogában létezik ezen intézkedés, azonban az említett személyekkel szemben ezt nem írja elő egyértelmű és kiszámítható nemzeti törvény.
            
         
               42.
            
            
               E kérdés megválaszolása érdekében először az uniós jog tényleges érvényesülése érdekében a nemzeti bíróságot terhelő kötelezettségek terjedelmét vizsgálom meg (B. szakasz), majd másodszor – a személyi szabadsághoz való alapvető jog fényében – e kötelezettségek esetleges korlátait (C. szakasz).
            
         
         
            B.
          
            Az uniós jog tényleges érvényesülésének biztosítására irányuló kötelezettség
         
      
      
               43.
            
            
               A Bíróságnak már volt lehetősége arra, hogy megvizsgálja a 2008/50 irányelv rendelkezéseinek, és különösen annak 13. és 23. cikkének a tagállam által történő megsértése esetén a nemzeti bíróságot az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében rögzített lojális együttműködés elve és a Charta 47. cikkében a jogalanyok számára biztosított, hatékony bírói jogvédelemhez fűződő jog alapján terhelő intézkedéseket.
            
         
               44.
            
            
               E tekintetben a Janecek ítéletből, (
                     11
                  ) a ClientEarth ítéletből (
                     12
                  ) és a Craeynest és társai ítéletből (
                     13
                  ) az következik, hogy amikor egy tagállam nem tesz eleget a levegőminőségi tervek kidolgozására vonatkozó kötelezettségeinek, a nemzeti bíróság köteles megtenni az érintett személyek kérelmére minden szükséges intézkedést – így például a hatóságot kötelezni –, amennyiben azt a nemzeti jog előírja, annak érdekében, hogy az illetékes hatóság 2008/50 irányelvben (
                     14
                  ) előírt feltételek szerinti tervet megalkossa.
            
         
               45.
            
            
               Ezen ítéletek csak részben adnak választ az uniós jog eredményes végrehajtásának kérdésére olyan esetben, mint az alapügy tárgyát képező eset. Ahogyan a szóban forgó ítéletek alapjául szolgáló ügyekben, az uniós jog végrehajtásának problémája nem a 2008/50 irányelvnek az érintett tagállam általi átültetésére vonatkozik, hanem a tagállam által az említett irányelvnek történő megfelelés érdekében elfogadott konkrét szankciókra. Mindazonáltal a jelen ügy kontextusában ehhez a problémához hozzáadódik a közigazgatási szervet bizonyos konkrét aktusok megtételére – a jelen esetben a bizonyos utakon történő közlekedési tilalom előírására – kötelező bírósági határozat be nem tartásának problémája.
            
         
               46.
            
            
               Az a kérdés merül fel, hogy a nemzeti bíróság azon kötelezettsége, hogy a 2008/50 irányelv tiszteletben tartásának biztosítása érdekében minden szükséges intézkedést meghozzon, ilyen esetben magában foglalja‑e olyan szabadságelvonó intézkedés alkalmazásának a kötelezettségét, mint a kényszerítő elzárás.
            
         
               47.
            
            
               E kérdés a jelen ügyben még erőteljesebben merül fel amiatt, hogy az uniós jog megsértése különösen súlyos. Az állam ugyanis azzal, hogy nem tartja tiszteletben a bíróságnak az őt az irányelv betartása érdekében meghatározott cselekményekre kötelező határozatát, megsérti a jogalanyoknak a Charta 47. cikkében biztosított hatékony bírósági jogorvoslathoz való alapvető jogát.
            
         
               48.
            
            
               Amint a Toma és Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci ítéletből, (
                     15
                  ) valamint a Torubarov ítéletből (
                     16
                  ) kitűnik, a hatékony jogorvoslathoz való jog illuzórikus jellegű lenne, ha valamely tagállam jogrendje lehetővé tenné azt, hogy a végső és kötelező bírósági határozat valamely fél számára hatástalan maradjon, és az ítélet végrehajtását ezért ezen 47. cikk értelmében a hatékony jogorvoslat szerves részének kell tekinteni.
            
         
               49.
            
            
               A bírósági határozat tiszteletben tartásának a tagállam általi megtagadása az Unió alapját képező egyik értéket – a jogállamiságot – is sértheti. (
                     17
                  ) A jogállamiság tiszteletben tartása az Unió minden polgárára kötelező, és azok közül is első helyen az állami képviselőkre, éppen a tisztségeik miatt rájuk ruházott, nagy fokú felelősségre tekintettel. (
                     18
                  ) Ezt a német kormány a tárgyalás során maga is elismerte, hangsúlyozva, hogy a végrehajtó hatóságoknak egy bírósági határozatot nyilvánvalóan tiszteletben kell tartaniuk. A Deutsche Umwelthilfe a maga részéről szintén azt jelezte, hogy az állam általában tiszteletben tartja a bírósági határozatokat, így a mérsékelt összegű kényszerítő bírságok rendszerint elegendőek a közigazgatási szervek azoknak való megfelelésre történő ösztönzésére.
            
         
               50.
            
            
               Mindazonáltal, épp amikor ezek a tagállami jog által a közigazgatási szervvel szemben előírt kényszerítő bírságok nem elégségesek a tagállamnak a valamely irányelv végrehajtását célzó bírósági határozat tiszteletben tartására kötelezéséhez, a nemzeti bíróság számára lehetséges vagy kötelező‑e az, hogy az e jog szerint rendelkezésére állóktól eltérő egyéb intézkedésekhez folyamodjon?
            
         
               51.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság szerint ugyanis a belső joggal összhangban már alkalmazott intézkedések, így az összesen 10000 euró összegű kényszerítő bírság, Bajorország tartomány tekintetében hatástalanok maradtak. Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint a még számításba vehető további intézkedések, így az akár 25000 euró összeget is elérő kényszerítő bírság, nem tesznek eleget a tényleges érvényesülés követelményének, mivel nincs hatásuk a tartomány költségvetésére, (
                     19
                  ) és utóbbi tisztségviselői nyilvánosan bejelentették, hogy nem áll szándékukban a kérdést előterjesztő bíróság által elrendelt közlekedési tilalom előírása.
            
         
               52.
            
            
               E tekintetben a Craeynest és társai (
                     20
                  ) ítéletből kitűnik, hogy a 2008/50 irányelv által előírt kötelezettségek tiszteletben tartásának biztosítása céljából a nemzeti bíróságnak főszabály szerint csak a nemzeti jogban előírt intézkedéseket kell meghoznia.
            
         
               53.
            
            
               Hasonlóképpen, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a valamely uniós jogi aktusról szóló nemzeti bírósági határozat végrehajtása főszabály szerint a tagállamok eljárási autonómiájának körébe tartozik. Ilyen tárgyú uniós szabályozás hiányában minden tagállam belső jogrendjének feladata meghatározni a bírósághoz fordulás azon részletes eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmét. (
                     21
                  ) Ezen eljárási autonómia azzal a feltétellel gyakorolható, hogy az eljárási szabályok nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló belső jogi helyzetekre vonatkoznak (az egyenértékűség elve), és nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a hatékonyság elve). (
                     22
                  ) Az egyenértékűség elve a jelen ügyben nem merült fel.
            
         
               54.
            
            
               A jelen esetben az alapügyben a nemzeti bíróság által hozott intézkedések nem teszik lehetővé a 2008/50 irányelv hatékony alkalmazásának biztosítását, és ebből következően ez a helyzet gyakorlatilag lehetetlenné teszi a Deutsche Umwelthilfe számára az irányelvből eredő jogainak gyakorlását.
            
         
               55.
            
            
               Az a kérdés adódik, hogy ilyen körülmények között az uniós jog kínál‑e olyan eszközöket, amelyek lehetővé teszik a belső jogban felmerült akadályok leküzdését. E tekintetben azt kell megvizsgálni, hogy az uniós jog elsőbbségének elve ilyen eszköz‑e.
            
         
               56.
            
            
               Ezen elv értelmében az uniós jog a tagállamok jogához viszonyítva elsőbbséggel bír és arra kötelezi a tagállamok valamennyi szervét, hogy biztosítsák az uniós jogi normák teljes érvényesülését. (
                     23
                  ) A nemzeti bíróságok kötelesek a belső jogot a lehető legteljesebb mértékben az uniós jog követelményeinek megfelelően értelmezni, hogy biztosítsák ez utóbbi jog teljes érvényesülését. (
                     24
                  )
            
         
               57.
            
            
               Noha az összhangban álló értelmezés elve nem korlátlan és különösen nem szolgálhat a nemzeti jog contra legem értelmezésének alapjául, a lehető legteljesebb mértékben megköveteli, hogy a belső jog egészét figyelembe vegyék és a belső jogban elismert értelmezési módszereket alkalmazzák annak érdekében, hogy biztosítsák az uniós jog teljes érvényesülését, és annak céljával összhangban álló eredményre jussanak. (
                     25
                  )
            
         
               58.
            
            
               A nemzeti bíróságok kötelezettsége továbbá, hogy adott esetben módosítaniuk kell az állandó ítélkezési gyakorlatot, amennyiben az a belső jognak valamely irányelv céljaival összeegyeztethetetlen értelmezésén alapul, és hogy – bírói hatalmuknál fogva – mellőzniük kell valamely felsőbb bíróság értelmezése szerinti alkalmazását, amennyiben ezen értelmezés nem egyeztethető össze az érintett irányelvvel. (
                     26
                  )
            
         
               59.
            
            
               Amennyiben a nemzeti jogszabályoknak az uniós jog követelményeivel összhangban álló értelmezése nem lehetséges, a nemzeti bíróság egy állami hatósággal szemben indított perben az uniós jog elsőbbségének elve alapján köteles mellőzni a nemzeti szabályok uniós joggal ellentétes rendelkezéseinek alkalmazását, amennyiben az közvetlen hatályú, abban az értelemben, hogy kellően egyértelmű, pontos és feltétlen ahhoz, hogy önmagában a nemzeti bíróság előtt hivatkozható jogot biztosítson a magánszemélyek számára. (
                     27
                  )
            
         
               60.
            
            
               Az uniós jog elsőbbségének elve ily módon az uniós jogra alapított perekben lehetővé tette a belső jogból eredő számos eljárási jellegű akadályon történő felülemelkedést. Bizonyos ügyekben ez a nemzeti bíróságot a nemzeti jog által nem szabályozott helyzetekben eljárási szabályok alkalmazására és intézkedések elfogadására vezethette. (
                     28
                  )
            
         
               61.
            
            
               A legutóbbi – egy nemzetközi védelem iránti kérelemről szóló – Torubarov ítéletben a Bíróság megállapította, hogy az olyan nemzeti jogszabályok, amelyek olyan helyzetet eredményeznek, hogy a kérdést előterjesztő bíróságot megfosztják minden olyan eszköztől, amely lehetővé teszi, hogy ítéletét az érintett közigazgatási hatóságok tiszteletben tartsák, sértik a Charta 47. cikkében előírt hatékony jogorvoslathoz való jog lényeges tartalmát. (
                     29
                  ) A Bíróság álláspontja szerint a nemzeti bíróság feladata, hogy a szükség esetén mellőzze annak a nemzeti szabályozásnak az alkalmazását, amely megtiltja számára, hogy a közigazgatási szerv által hozott, az előző ítéletének meg nem felelő határozatot a saját határozatával helyettesítse. (
                     30
                  )
            
         
               62.
            
            
               A jelen ügyhöz hasonlóan a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítélte meg, hogy saját nemzeti joga alapján nem rendelkezik elégséges kényszerítő eszközökkel arra, hogy ítéletét a közigazgatási szervvel betartassa és biztosítsa az uniós jog teljes érvényesülését. A jelen ügy és a Torubarov ítélet között tehát analógia áll fenn.
            
         
               63.
            
            
               E megfontolások felidézése után a jelen ügyben milyen következtetéseket kell levonni az uniós jog elsődlegességének elvéből?
            
         
               64.
            
            
               Amint az a jelen indítvány 58. és 59. pontjából következik, a nemzeti bíróság köteles a lehető legteljesebb mértékben mellőzni az uniós jog teljes alkalmazását akadályozó nemzeti ítélkezési gyakorlat, sőt az ilyen akadályt képező törvény alkalmazását, amennyiben a bíróság előtt folyamatban lévő, magánszemély által az állam ellen indított per az uniós jog közvetlen hatályú rendelkezésére vonatkozik. (
                     31
                  )
            
         
               65.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy a nemzeti jogát az alapügy keretei között lehet olyan módon értelmezni, hogy az biztosítsa az uniós jogi rendelkezések teljes érvényesülését. Ennek érdekében az említett bíróság a jelen indítvány 56. pontjában hivatkozott, az uniós jog követelményeivel összhangban való értelmezés mechanizmusának alkalmazását javasolja oly módon, hogy az az összességében vett nemzeti jog által előírt kényszerintézkedésekre kerüljön alkalmazásra.
            
         
               66.
            
            
               Mivel az összesen 10000 euró összegű kényszerítő bírságok hatástalannak bizonyultak, és a még magasabb – akár 25000 euró – összegű kényszerítő bírságok kiszabásától sem várható a kívánt hatás elérése, így az említett bíróság szerint kényszerítő elzárást kellett alkalmazni. Ez azt feltételezi, hogy a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) 1999‑től (
                     32
                  ) fennálló ítélkezési gyakorlatát kell alkalmazni, amely a német polgári jogban előírt kényszerítőbb intézkedések figyelembevétele mellett érvel, de figyelmen kívül kell hagyni ugyanezen bíróság 1970‑es, (
                     33
                  ) a kényszerítő elzárás állami tisztviselőkkel szembeni alkalmazását akadályozó ítélkezési gyakorlatát. Ez akadálynak az az oka, hogy nincs olyan egyértelmű és pontos törvény, amely az ilyen személyekkel szemben megfelel bizonyos alaki követelményeknek. A ZPO 888. §‑a nem felel meg e követelményeknek, és így – amint az a német kormánynak a Bíróság tárgyaláson feltett kérdésére adott válaszából kitűnik – a német bíróságok e személyekkel szemben e jogalapon semmilyen más, szabadságelvonással járó intézkedést nem fogadtak el.
            
         
               67.
            
            
               Mindazonáltal az a kérdés merül fel, hogy a nemzeti bíróságnak olyan messzire kell‑e mennie a saját nemzeti joga értelmezésében, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikkének és a Charta 47. cikkének teljes érvényesülését a jogalanyt védő ítélkezési gyakorlat, sőt törvény mellőzésével biztosítsa. Álláspontom szerint nem.
            
         
               68.
            
            
               Az uniós jog teljes érvényesülésének ugyanis a gyakorlatban lehetnek korlátai. A nemzeti bíróságnak, amelynek hatáskörébe az uniós jog alkalmazása tartozik, adott esetben több alapvető jogot kell mérlegelnie. (
                     34
                  ) Bizonyos esetekben valamely uniós jogi norma teljes alkalmazását valamely általános jogelvre (
                     35
                  ) vagy alapvető jogra (
                     36
                  ) hivatkozással mellőzni kell.
            
         
               69.
            
            
               A kényszerítő elzárás személyi szabadságtól való megfosztást jelent, így azt kell megvizsgálni, hogy – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság tette – egy irányelv teljes végrehajtásának biztosítása és a hatékony jogorvoslathoz való jog biztosítása céljából a nemzeti jog egy része alkalmazásának a kérdést előterjesztő bíróság által felvázolt mellőzése összeegyeztethető‑e a Charta 6. cikke által biztosított személyi szabadsághoz való joggal.
            
         
         
            C.
          
            A személyi szabadsághoz való jog figyelembevétele
         
      
      
               70.
            
            
               A Charta 6. cikkében az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4‑én aláírt egyezmény (
                     37
                  ) (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv; a továbbiakban: EJEE) 5. cikkében foglalt szabadsághoz való jog tükröződik.
            
         
               71.
            
            
               A szabadsághoz való jogot a Charta 52. cikke (1) bekezdésének fényében kell értelmezni, amely szerint a Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
            
         
               72.
            
            
               Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata, amelyre a Charta 52. cikkének (3) bekezdésének megfelelően az EJEE‑ben rögzítettnek megfelelő jog érintettsége esetén hivatkozni kell, megerősíti, hogy törvényre van szükség. Ezen ítélkezési gyakorlat és különösen a Del Rio Prada kontra Spanyolország ítélet (
                     38
                  ) a törvényi minőségre helyezi a hangsúlyt, kiemelve, hogy a személyi szabadságtól történő megfosztásnak minden esetben jogalappal kell rendelkeznie és a szóban forgó törvénynek – az önkényesség veszélyét elkerülendő – kellőképpen hozzáférhetőnek, pontosnak és kiszámíthatónak kell lennie. E kritériumokat a Bíróság az Al Chodor ítéletében megismételte és kiegészítette azzal, hogy a jogalap megléte követelmény, és annak meg kell felelnie a világosság, az előreláthatóság, a hozzáférhetőség és az önkényességgel szembeni védelem kritériumainak. (
                     39
                  )
            
         
               73.
            
            
               Megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által is hivatkozott alaptörvény 104. §‑a hasonló követelményeket tartalmaz, előírva, hogy a személyi szabadságtól való megfosztásra kizárólag törvény alapján kerülhet sor, amelynek meg kell felelnie bizonyos formai kritériumoknak.
            
         
               74.
            
            
               Márpedig a jelen ügyben a nemzeti bíróság világosan és határozottan kifejti, hogy a belső jogban nincs a kényszerítő elzárásról szóló ilyen törvény, amely az állami tisztviselőket a jogerős bírósági határozat tiszteletben tartására kötelezi.
            
         
               75.
            
            
               A nemzeti jog ilyen bemutatása a felek írásbeli észrevételeiben és a Bíróság tárgyalásán is megvitatásra került. Mindazonáltal, amellett, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nemzeti jogra vonatkozó értelmezésének megkérdőjelezése nem tartozik a Bíróságra, (
                     40
                  ) hangsúlyozom, hogy a vitákból legalábbis az következik, hogy a nemzeti jog értelmezését, és ebből következően világosságának és az kiszámíthatóságának fokát illetően is komoly kétségek állnak fenn.
            
         
               76.
            
            
               A Deutsche Umwelthilfe és a kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint a kiszámíthatóság e problémája megoldható az érintett személyekkel szembeni figyelmeztetéssel ellátott felszólítás eszközlésével. Ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróság maga is jelzi, hogy a ZPO nem ír elő ilyen felszólítást az olyan cselekményekre kötelezés kapcsán, mint a bizonyos járművek közlekedési tilalmának előírására vonatkozó kötelezettség. (
                     41
                  )
            
         
               77.
            
            
               Egyébiránt az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből úgy tűnik, hogy további és nem elhanyagolható bizonytalanság áll fenn a kényszerítő elzárással sújtható személyekkel kapcsolatban.
            
         
               78.
            
            
               A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis több ilyen személyt említ, így a tartomány szintjén a miniszterelnököt és a környezetvédelmi és fogyasztóvédelmi minisztert, míg Felső‑Bajorország közigazgatási régiója szintjén a kormány elnökét és alelnökét. E bíróság hozzáteszi, hogy elővigyázatosságból figyelembe kell venni a tartományban és Felső‑Bajorország közigazgatási régiójában vezetői állást betöltő személyeket is, mivel a tartomány felelős szervei parlamenti mentelmi jogban részesülnek, amely – felfüggesztésének elmaradása esetén – akadályát jelenti a kényszerítő elzárás foganatosításának.
            
         
               79.
            
            
               E számbavételből az következik, hogy a tartomány vezető tisztviselői mentesülhetnek a kényszerítő elzárás alól. Ugyanakkor Felső‑Bajorország közigazgatási régiójának magas beosztású tisztviselői, akiknek a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzése szerint a tartománynak és Felső‑Bajorország közigazgatási régiójának illetékes szerveinél vezetői állást betöltő személyek utasításait kell követniük, lehetnek ilyen intézkedés alanyai. E személyekkel kapcsolatban a kérdést elterjesztő bíróság kitér azonban arra is, hogy azt is vizsgálni kell, hogy e személyektől észszerűen követelhető‑e a bíróság határozatának végrehajtása úgy, hogy felettesük véleményével szemben kell eljárniuk.
            
         
               80.
            
            
               A fenti körülményekből következik, hogy még ha a kényszerítő elzárással elérhető lenne is a kívánt cél, azaz a jogerős döntés tiszteletben tartása, és ezáltal a 2008/50 irányelv teljes alkalmazása – amiben távolról sem vagyok biztos –, a tartomány tisztviselőivel szemben alkalmazott ilyen intézkedés azt előíró törvény hiányában, vagy legalább egyértelmű és kiszámítható törvény hiányában sértené a személyi szabadsághoz való, a Charta 6. cikkében biztosított jogot.
            
         
               81.
            
            
               Az uniós jog tényleges érvényesülésének problémája és különösen a hatékony jogorvoslathoz való jogba történő, e különös helyzet által eredményezett beavatkozás ellenére a nemzeti bíróság nem mellőzheti a Charta 6. cikke szerinti alapvető követelmények tiszteletben tartását.
            
         
               82.
            
            
               Ahogyan azt a német kormány a Bíróság előtti tárgyaláson hangsúlyozta, egy irányelvből fakadó jogra vonatkozó per kapcsán az eljáró bíróságnak a nemzeti jogot az uniós joggal összhangban kell értelmeznie, és köteles lehet arra, hogy az azzal ellentétes nemzeti jog alkalmazásától eltekintsen. Mindazonáltal a nemzeti jog ezen értelmezése bizonyosan nem vezethet a szabadsághoz való jog megsértéséhez.
            
         
               83.
            
            
               A német kormányhoz hasonlóan úgy vélem, hogy a magánszemélyek szabadsághoz való joga nem korlátozható elégséges jogalap nélkül. Egy ilyen korlátnak világos, kiszámítható, hozzáférhető és az önkényességgel szembeni védelmet biztosító törvényen kell alapulnia. Ennek hiányában a szabadság korlátozása a jogállamiság súlyos sérelmével járhat.
            
         
               84.
            
            
               Ennélfogva bármilyen súlyos is az a tisztviselői magatartás, amely megtagadja egy jogerős bírósági határozat tiszteletben tartását, úgy vélem, hogy a nemzeti bíróság arra irányuló kötelezettsége, hogy minden hatáskörébe tartozó intézkedést megtegyen egy többek között a környezetvédelem területére tartozó irányelv teljes érvényesülésének biztosítása, valamint a hatékony bírósági jogorvoslathoz való alapvető jog biztosítása érdekében, nem teljesíthető a személyi szabadsághoz való alapvető jog megsértésével. Ezt a kötelezettséget nem lehet úgy értelmezni, mint amely e bíróság számára lehetővé teszi, és még kevésbé úgy, mint amely e bíróságot kötelezi a személyi szabadsághoz való jog megsértésére. (
                     42
                  )
            
         
               85.
            
            
               Ily módon azt javasolom a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy a nemzeti bíróság azon kötelezettsége tekintetében, amely szerint a belső jogot a lehető legteljesebb mértékben az uniós jog követelményeivel összhangban kell értelmeznie az uniós jog teljes érvényesülésének céljából, és esetlegesen mellőznie kell az azzal ellentétes jogi normát, abszolút korlátot képez, ha az említett értelmezés sérti a Charta 6. cikke által biztosított, szabadsághoz való alapvető jogot.
            
         
               86.
            
            
               Ezenfelül, még ha a kényszerítő elzárásról törvény rendelkezne is, emlékeztetek arra, hogy – amint azt az Al Chodor ügyre vonatkozó indítványomban hangsúlyoztam – véleményem szerint a szabadságtól megfosztásra csak végső esetben kerülhet sor. (
                     43
                  ) Az kizárólag akkor alkalmazható, ha minden további eszközt figyelembe vettek és tiszteletben tartották az arányosság elvét is.
            
         
               87.
            
            
               Megjegyzem, hogy a jelen ügyben az sem biztos azonban, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a nemzeti jog szerint rendelkezésére álló valamennyi eszközt igénybe vette. A tárgyaláson felmerült, hogy olyan további eszközöket is igénybe lehetett volna venni, mint a 25000 euró összegű kényszerítő bírságok ismételt, rövid határidővel történő kiszabása. Szintén felmerült, hogy ezeket a kényszerítő bírságokat nem a tartomány, hanem valamely harmadik személy, például az alapeljárás felperese részére kellene megfizetni. A kérdést elterjesztő bíróságra tartozik annak eldöntése, hogy ezen intézkedésekre van‑e lehetőség.
            
         
               88.
            
            
               Mindenesetre az ítéletek végrehajtását biztosító hatékony belső jogi kényszerintézkedések hiányában – amennyiben azt relevánsnak és kívánatosnak tartja – a nemzeti jogalkotóra tartozik, hogy rendelkezik‑e vagy nem olyan szabadságelvonással járó kényszerintézkedésekről, mint a tisztviselőkkel szembeni kényszerítő elzárás. Egy ilyen döntés tagállamonként eltérő lehet, társadalmi jellegű döntésektől, és az ilyen, a szóban forgó irányelv által előírt eredményre vezető intézkedés alkalmasságának értékelésétől függően. (
                     44
                  )
            
         
               89.
            
            
               Megjegyzem, hogy még ha a kérdést előterjesztő bíróság a saját belső joga alapján minden eszközt nélkülöz is arra, hogy az alapeljárásban ellenérdekű felet a jogerős bírósági ítélet, és ezáltal a 2008/50 irányelv tiszteletben tartására kötelezze, az Uniónak rendelkezésére áll még további kényszerítő eszköz. Hasonló esetben lehetőség van kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra, és ilyen eljárást – München városát érintő környezetszennyezési ügyben – a Bizottság kezdeményezett is. (
                     45
                  ) Amennyiben a tagállamot a 2008/50 irányelv megsértése miatt elmarasztalnák, és nem tenne eleget a Bíróság határozatának, úgy a Bíróság az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alapján őt a múltbeli mulasztások miatt átalánybírság fizetésére, míg a jövőbeni mulasztások kapcsán visszatartó erejű, megfizetendő és – a tagállam általi meg nem felelés esetén – naponként fizetendő kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti.
            
         
         V. Végkövetkeztetés
      
      
               90.
            
            
               A fenti megfontolásokra figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország tartomány legfelsőbb közigazgatási bírósága, Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következő választ adja:
               Az uniós jogot, különösen az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdését, az EUMSZ 197. cikk (1) bekezdését, az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkének első bekezdését, a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal jóváhagyott, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban 1998. június 25‑én aláírt és az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal jóváhagyott Egyezmény 9. cikkét, és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését úgy kell értelmezni, hogy a nemzeti bíróság a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv eredményes végrehajtásának biztosítása, valamint e célból az állami tisztviselőknek a jogerős bírósági határozat tiszteletben tartására kötelezése érdekében nem köteles és nem is jogosult arra, hogy e személyekkel szemben olyan szabadságelvonással járó intézkedést rendeljen el, mint a kényszerítő elzárás, ha ilyen intézkedést nem ír elő világos, kiszámítható, hozzáférhető és az önkényességgel szembeni védelmet biztosító nemzeti törvény.
            
         (
            1
         )	Eredeti nyelv: francia.
      (
            2
         )	HL 2008. L 152., 1. o.; helyesbítés: HL 2014. L 346., 62. o. Ezen irányelv lépett a környezeti levegő minőségének vizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló, 1996. szeptember 27‑i 96/62/EK tanácsi irányelv (HL 1996. L 296., 55. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 95. o.) helyébe.
      (
            3
         )	A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban 1998. június 25‑én aláírt és az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal (HL 2005. L 124., 1. o.) jóváhagyott Egyezmény (a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény).
      (
            4
         )	Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 2011. december 13‑i 2011/92/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2012. L 26., 1. o.).
      (
            5
         )	A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy a 2008/50 irányelv szerinti határértékek tiszteletben tartása céljából előírt közlekedési tilalomra vonatkozó intézkedések megfelelőségét a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) 2018. február 27‑i ítélete (7 C.26. 16) helybenhagyta.
      (
            6
         )	HL 2007. C 303., 389. o. (a továbbiakban: Charta).
      (
            7
         )	A Deutsche Umwelthilfe arra hivatkozik, hogy a kényszerítő elzárás állami tisztviselőkkel szembeni alkalmazásának van jogalapja. Ez a VwGO 167. §‑ában jelenik meg, amely elismeri a polgári jog alkalmazásának lehetőségét. Ily módon a Deutsche Umwelthilfe szerint a kérdést előterjesztő bíróság kétségei nem a 167. §‑ban rögzített törvényi rendelkezést, hanem a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) ítélkezési gyakorlatát tükrözik. Bajorország tartomány és a német kormány véleménye szerint a közigazgatással szemben hozható végrehajtási intézkedéseket a VwGO 167. §‑a írja elő, amely különös rendelkezés hiányában visszautal a polgári jogra. Álláspontjuk szerint ilyen rendelkezés a VwGO 172. §‑a, és a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) 1999. augusztus 9‑i végzését (1 BvR 2245/98) követően a 172. § módosítása – a közigazgatás hatékonyságának növelése érdekében alkalmazható kényszerítő bírság maximális összegének felemelésével – azt eredményezi, hogy a polgári jog által előírt további kényszerintézkedések alkalmazására már nincs lehetőség.
      (
            8
         )	Lásd ebben az értelemben: 2017. június 14‑iOnline Games és társai ítélet (C‑685/15, EU:C:2017:452, 45. pont) és többek között: 2016. június 21‑iNew Valmar ítélet (C‑15/15, EU:C:2016:464, 25. pont).
      (
            9
         )	Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból és a környezeti levegő minőségéről és a Tiszta levegőt Európának elnevezésű programról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó, 2005. szeptember 21‑i bizottsági javaslatból (COM(2005) 447 végleges) az tűnik ki, hogy a törvény által megengedettnél sokkal magasabb nitrogén‑dioxid‑koncentráció érinti az átlagemberek egészségét és életkilátásait.
      (
            10
         )	Lásd a jelen indítvány 49. pontját.
      (
            11
         )	2008. július 25‑i ítélet (C‑237/07, EU:C:2008:447).
      (
            12
         )	2014. november 19‑i ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382).
      (
            13
         )	2019. június 26‑i ítélet (C‑723/17, EU:C:2019:533).
      (
            14
         )	2019. június 26‑iCraeynest és társai ítélet (C‑723/17, EU:C:2019:533, 56. pont).
      (
            15
         )	2016. június 30‑i ítélet (C‑205/15, EU:C:2016:499, 43. pont).
      (
            16
         )	2019. július 29‑i ítélet (C‑556/17, EU:C:2019:626; a továbbiakban: Torubarov ítélet, 57. pont).
      (
            17
         )	Lásd: 2019. június 24‑iBizottság kontra Lengyelország ítélet (a legfelső bíróság függetlensége) (C‑619/18, EU:C:2019:531, 43. pont); 2018. február 27‑iAssociação Sindical dos Juízes Portugueses ítélet (C‑64/16, EU:C:2018:117, 30. és 31. pont).
      (
            18
         )	Lásd analógia útján: 2006. július 11‑iBizottság kontra Cresson ítélet (C‑432/04, EU:C:2006:455, 70. pont).
      (
            19
         )	Lásd a jelen indítvány 22. pontját.
      (
            20
         )	2019. június 26‑i ítélet (C‑723/17, EU:C:2019:533, 56. pont).
      (
            21
         )	2007. március 13‑iUnibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 39. pont).
      (
            22
         )	2019. június 26‑iCraeynest és társai ítélet (C‑723/17, EU:C:2019:533, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
      (
            23
         )	2019. június 24‑iPopławski ítélet (C‑573/17, EU:C:2019:530, 53. és 54. pont).
      (
            24
         )	2019. június 24‑iPopławski ítélet (C‑573/17, EU:C:2019:530, 55. pont).
      (
            25
         )	Lásd ebben az értelemben: 2019. június 24‑iPopławski ítélet (C‑573/17, EU:C:2019:530, 74., 76. és 77. pont).
      (
            26
         )	Lásd ebben az értelemben: 2019. június 24‑iPopławski ítélet (C‑573/17, EU:C:2019:530,78. pont).
      (
            27
         )	Lásd: 2019. június 24‑iPopławski ítélet (C‑573/17, EU:C:2019:530, 58. és 61. pont).
      (
            28
         )	Lásd: 1990. június 19‑iFactortame és társai ítélet (C‑213/89, EU:C:1990:257, 23. pont); 2001. szeptember 20‑iCourage és Crehan ítélet (C‑453/99, EU:C:2001:465, 26. pont, és a 36. pont második bekezdése); 2002. november 21‑iCofidis ítélet (C‑473/00, EU:C:2002:705, 38. pont); 2013. március 14‑iAziz ítélet (C‑415/11, EU:C:2013:164, 64. pont).
      (
            29
         )	Torubarov ítélet (71. és 72. pont).
      (
            30
         )	Torubarov ítélet (74. pont).
      (
            31
         )	A 2008/50 irányelv 23. cikkével kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy e rendelkezés egyértelmű kötelezettséget ír elő e tagállam számára bizonyos követelményeknek megfelelő levegőminőségi terv elkészítésére, amelyekre a magánszemélyek az állami szervekkel szemben hivatkozhatnak (lásd: 2014. november 19‑iClientEarth ítélet, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 53. és 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A Charta 47. cikkével kapcsolatban a Bíróság úgy ítélte meg, hogy egy az uniós jog által szabályozott helyzetre vonatkozó perben e cikk önmagában elegendő, és azt nem kell uniós vagy nemzeti jogi rendelkezésekkel pontosítani ahhoz, hogy önmagában hivatkozható jogot biztosítson a magánszemélyek számára (2018. április 17‑iEgenberger ítélet, C‑414/16, EU:C:2018:257, 78. pont, valamint Torubarov ítélet, 56. pont).
      (
            32
         )	1999. október 9‑végzés (1 BvR 2245/98). Az e végzés alapjául szolgáló ügy egy rendezvényterem adott politikai párt részére történő bérbeadásának megtagadására vonatkozott. A Bundesverwaltungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) szerint a VwGO és különösen annak 172. §‑a által előírt intézkedések elégtelennek bizonyulhattak, és egy ilyen helyzetben a VwGO 167. §‑a szerint lehetőség volt a ZPO szabályainak megfelelően történő alkalmazására [in entsprechender Anwendung]. A Bundesverwaltungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) példákat említ a ZPO szerinti végrehajtási intézkedésekre, amelyek közé tartozik a harmadik személy által történő végrehajtás (például a terem egy bírósági teremőr általi megnyitása). Ugyanakkor a végzés nem említi a kényszerítő elzárást.
      (
            33
         )	1970. október 13‑i végzés (1 BvR 226/70).
      (
            34
         )	Lásd a magán‑ és a családi élet tiszteletben tartásához való jog, valamint a véleménynyilvánítás szabadságához fűződő jog közötti egyensúly kialakítása tárgyában: 2008. december 16‑iSatakunnan Markkinapörssi és Satamedia ítélet (C‑73/07, EU:C:2008:727, 52. és 53. pont).
      (
            35
         )	Lásd: 2018. október 24‑iXC és társai ítélet (C‑234/17, EU:C:2018:853, 53. pont).
      (
            36
         )	Lásd: 2019. január 17‑iDzivev és társai ítélet (C‑310/16, EU:C:2019:30, 33., 34., 36. és 39. pont).
      (
            37
         )	A Charta 6. cikkéhez fűzött magyarázat (HL 2007. C 303., 17. o.) szerint az e rendelkezésben megállapított jogok megegyeznek az EJEE 5. cikkében megállapított jogokkal, és a Charta 52. cikkének (3) bekezdése értelmében tartalmuk és terjedelmük azonos (lásd: Magyarázat a Charta 6. cikkéhez, első albekezdés).
      (
            38
         )	EJEB, 2013.október 21., Del Rio Prada kontra Spanyolország ítélet (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, 125. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), különösen pedig: EJEB, 1996. június 25., Amuur kontra Franciaország ítélet (CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, 50. pont).
      (
            39
         )	2017. március 15‑iAl Chodor ítélet (C‑528/15, EU:C:2017:213, 38. és 40. pont).
      (
            40
         )	Lásd a jelen indítvány 38. pontját.
      (
            41
         )	Lásd a jelen indítvány 12. és 13. pontját. Figyelmeztetéssel ellátott felszólítást nem ír elő a ZPO 888. §‑ának (2) bekezdése. A ZPO 890. §‑ának (1) és (2) bekezdése a figyelmeztetéssel ellátott felszólítást valamely tevékenység megtételére vagy tűrésére vonatkozó kötelezettség esetében írja elő.
      (
            42
         )	Utalok Bobek főtanácsnok Dzivev és társai ügyre (C‑310/16, EU:C:2018:623, 123. és 124.pont) vonatkozó indítványára, amely hangsúlyozza a tényleges érvényesülés és az alapvető jogok között történő egyensúly megteremtésének szükségességét.
      (
            43
         )	Lásd az Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2016:865) ügyre vonatkozó indítványom 55. pontját.
      (
            44
         )	A Frankfurter Allgemeine Zeitungban 2019. július 18‑án megjelent cikkben a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) elnöke arról ír, hogy véleménye szerint a kényszerítő elzárás, például a végrehajtó szerv tisztviselőivel, így a tartomány miniszterelnökével szemben, nem megfelelő intézkedés. A közvélemény elvárja, hogy az állami és regionális szervek, valamint a vezető tisztviselők továbbra is gyakorolják valamennyi hatáskörüket.
      (
            45
         )	Lásd a folyamatban lévő Bizottság kontra Németország ügyet (C‑635/18).