CELEX: 62016TJ0682
Language: pl
Date: 2018-09-26 00:00:00
Title: Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 26 września 2018 r.#Republika Francuska przeciwko Komisji Europejskiej.#EFRG – Pomoc obszarowa – Postępowanie w sprawie zawieszenia płatności miesięcznych na rzecz państwa członkowskiego – Artykuł 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – Elementy kluczowe krajowego systemu kontroli – Stwierdzone niedociągnięcia – Plan działania zawierający wskaźniki wyraźnego postępu ustanowione w drodze konsultacji z Komisją – Proporcjonalność.#Sprawa T-682/16.

WYROK SĄDU (trzecia izba)
      z dnia 26 września 2018 r. (
            *1
         )
      EFRG – Pomoc obszarowa – Postępowanie w sprawie zawieszenia płatności miesięcznych na rzecz państwa członkowskiego – Artykuł 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – Elementy kluczowe krajowego systemu kontroli – Stwierdzone niedociągnięcia – Plan działania zawierający wskaźniki wyraźnego postępu ustanowione w drodze konsultacji z Komisją – Proporcjonalność
      W sprawie T‑682/16
      
         Republika Francuska, reprezentowana przez F. Alabrune’a, D. Colasa, D. Segoina, A.L. Desjonquères i S. Horrenbergera, działających w charakterze pełnomocników,
      strona skarżąca,
      popierana przez
      
         Republikę Portugalską, reprezentowaną przez L. Ineza Fernandesa, M. Figueireda, P. Estêvão i J. Saraivę de Almeidę, działających w charakterze pełnomocników,
      interwenient,
      przeciwko
      
         Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez A. Lewisa i D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
      strona pozwana,
      mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji C(2016) 4287 final z dnia 12 lipca 2016 r. zawieszającej płatności miesięczne na rzecz Republiki Francuskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG),
      SĄD (trzecia izba),
      w składzie: S. Frimodt Nielsen (sprawozdawca), prezes, V. Kreuschitz i N. Półtorak, sędziowie,
      sekretarz: E. Coulon,
      wydaje następujący
      
         Wyrok
      
      
         Ramy prawne i okoliczności powstania sporu
      
      
         
            Sporne przepisy
         
      
      
               1
            
            
               Artykuł 41 (zatytułowany „Zmniejszanie i zawieszanie płatności miesięcznych i płatności okresowych”) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549) stanowi:
               „2.   Komisja może przyjmować akty wykonawcze zmniejszające lub zawieszające płatności miesięczne lub płatności okresowe na rzecz państwa członkowskiego, jeżeli jeden lub większa liczba kluczowych elementów odnośnego krajowego systemu kontroli nie istnieje lub nie działa skutecznie ze względu na wagę lub utrzymywanie się stwierdzonych niedociągnięć lub jeżeli podobne poważne niedociągnięcia występują w systemie odzyskiwania nieprawidłowych płatności i jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków:
               […]
               
                        b)
                     
                     
                        Komisja stwierdza, że dane państwo członkowskie nie jest w stanie wdrożyć niezbędnych środków zaradczych w najbliższej przyszłości, zgodnie z planem działania zawierającym wskaźniki wyraźnego postępu, które mają zostać ustanowione w drodze konsultacji z Komisją.
                     
                  Zmniejszenie lub zawieszenie stosuje się do odnośnych wydatków dokonanych przez agencję płatniczą w przypadku, gdy niedociągnięcia istnieją w okresie, który należy określić w aktach wykonawczych, o których mowa w niniejszym ustępie, który to okres nie może przekraczać dwunastu miesięcy […].
               Akty wykonawcze przewidziane w niniejszym ustępie przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2.
               Przed przyjęciem aktów wykonawczych, o których mowa w niniejszym ustępie, Komisja informuje dane państwo członkowskie o swoim zamiarze i prosi o jego odpowiedź w terminie, który nie może być krótszy niż 30 dni.
               Akty wykonawcze określające płatności miesięczne, o których mowa w art. 18 ust. 3, lub płatności okresowe, o których mowa w art. 36, uwzględniają akty wykonawcze przyjęte na podstawie niniejszego ustępu”.
            
         
               2
            
            
               Artykuł 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 ma następujące brzmienie:
               „Zmniejszenia i zawieszenia na mocy niniejszego artykułu stosuje się zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz bez uszczerbku dla stosowania art. 51 [w sprawie rozliczania rachunków] i 52 [w sprawie rozliczania zgodności]”.
            
         
         
            Sporządzenie i zatwierdzenie planu działania
         
      
      
               3
            
            
               Pismem z dnia 14 maja 2013 r. Komisja Europejska poinformowała władze francuskie, że w trakcie szeregu audytów przeprowadzonych przez jej służby stwierdzono powtarzające się problemy dotyczące pomocy obszarowej przyznawanej w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR). Problemy te dotyczyły w szczególności zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (zwanego dalej „IACS”), systemu identyfikacji działek rolnych (zwanego dalej „LPIS”), zwanego również „graficznym rejestrem działek” (zwanym dalej „GPR”), krzyżowych kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. W związku z tym Komisja zażądała od władz francuskich przedstawienia „planu działania określającego szczegółowo niezbędne środki w celu zaradzenia stwierdzonym nieprawidłowościom”.
            
         
               4
            
            
               Pismem z dnia 13 listopada 2013 r., w następstwie licznych kontaktów z Komisją, władze francuskie przedstawiły plan działania. W piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. Komisja wskazała, że ów plan działania mógł „zostać uznany za ostateczny” (zwany dalej „planem działania”), podkreślając jednak, że „w dziedzinie pomocy obszarowej […] proponowane działania mogłyby jeszcze zostać uzupełnione [i] uszczegółowione w trakcie jego realizacji”.
            
         
               5
            
            
               Pierwsza z czterech części planu działania dotyczyła pomocy obszarowej. Ta część przewidywała, po pierwsze, różne działania zmierzające do zaktualizowania LPIS, po drugie, działania dotyczące kontroli na miejscu, a po trzecie, działania odnoszące się do obliczania kwoty płatności oraz kar. Jeśli chodzi o zaktualizowanie LPIS, przewidziane działania dotyczyły głównie interpretacji obrazów fotograficznych zawartych w bazie danych o nazwie BD TOPO (zwanej dalej „bazą danych BD TOPO”), w której znajdowały się w postaci cyfrowej różne elementy krajobrazu, takie jak lasy, cieki wodne lub budynki. Owe prace polegające na systematycznej interpretacji obrazów miały umożliwić ponowne obliczenie powierzchni kwalifikujących się do objęcia pomocą obszarów, na których płatności były oparte. Pozostałe trzy części planu działania, które nie są przedmiotem niniejszej sprawy, dotyczyły wzajemnej zgodności pomocy, uprawnień do płatności i premii zwierzęcych.
            
         
         
            Monitorowanie, żądanie zmiany i nowe zasady planu działania
         
      
      
               6
            
            
               Plan działania obejmował mechanizm monitorowania, w ramach którego doszło do wielu kontaktów między władzami francuskimi i Komisją. Plan działania przewidywał też, że władze francuskie przedstawiają Komisji sprawozdania z postępów w jego realizacji. W 2014 r. takie sprawozdania zostały przekazane w dniach 4 lutego, 4 kwietnia, 2 lipca i 14 października.
            
         
               7
            
            
               W następstwie przeprowadzonego w listopadzie 2014 r. audytu mającego na celu ocenę postępów w realizacji planu działania Komisja uznała w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r., że baza danych BD TOPO była zbyt stara i niedoskonała, aby umożliwić aktualizację LPIS, w związku z czym nie można było potwierdzić, że wykonanie planu działania zakończy się sukcesem. Komisja wskazała jednak, że jej służby zauważyły, iż władze francuskie rozwijały podejście alternatywne, które powinno częściowo rozwiązać stwierdzone problemy. Komisja była też zdania, że aby uniknąć ewentualnego zawieszenia lub zmniejszenia płatności na podstawie art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013, „wymagane [było] sporządzenie zmienionego planu działania” oraz „niezbędne [było] zaradzenie tym niedociągnięciom przed wdrożeniem kampanii na rok 2015 (kwiecień 2015)”.
            
         
               8
            
            
               Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. władze francuskie przekazały Komisji „oczekiwane informacje na temat realizacji planu działania […] w 2014 r. i jego kontynuacji w 2015 r.”. Informacje te zostały uzupełnione piątym sprawozdaniem z postępów przekazanym Komisji przez władze francuskie w dniu 30 stycznia 2015 r.
            
         
               9
            
            
               W piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. Komisja wskazała w szczególności, że wiele kwestii związanych z wdrożeniem planu działania, zapowiedzianych przez władze francuskie w ich piśmie w sprawie przekazania piątego sprawozdania z postępów z dnia 30 stycznia 2015 r., wymagało wyjaśnienia. Pismem z dnia 25 lutego 2015 r. Komisja przekazała władzom francuskim szereg informacji dotyczących wyników dochodzenia obejmującego lata składania wniosków 2013 i 2014, z którego wynika, że „system kontroli wprowadzony we Francji był wadliwy ze względu na niedociągnięcia w LPIS, […] problemy związane z definicją kwalifikowalnych obszarów, brak skuteczności kontroli na miejscu oraz sposób obliczania wysokości pomocy i kar w przypadku braku możliwości odzyskania z mocą wsteczną”. Następnie Komisja wysłała do Francji misję w dniach 11–13 marca 2015 r., a władze francuskie dokonały aktualizacji planu działania. W dniu 30 marca 2015 r. władze francuskie wysłały do Komisji kolejną notę, w której podały do jej wiadomości dodatkowe informacje.
            
         
         
            Wszczęcie postępowania w sprawie zawieszenia płatności
         
      
      
               10
            
            
               Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Komisja skierowała do władz francuskich komunikat na podstawie art. 41 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 1306/2013 (zwany dalej „komunikatem z dnia 13 kwietnia 2015 r.”).
            
         
               11
            
            
               W jego pierwszej części Komisja przypomniała różne informacje odnoszące się do planu działania i jego zmiany.
            
         
               12
            
            
               Po pierwsze, Komisja stwierdziła, że plan działania dotyczył konkretnie aktualizacji LPIS tak, aby w przypadku każdej działki referencyjnej maksymalny obszar kwalifikowalny został określony zgodnie z przepisami, z uwzględnieniem w szczególności nowszych ortofotomap, wyników kontroli na miejscu i niekwalifikowalnych elementów zawartych w istniejących bazach danych.
            
         
               13
            
            
               Po drugie, Komisja przedstawiła powody, dla których w następstwie audytu przeprowadzonego w listopadzie 2014 r. uznała, że przewidziane wytyczne nie były przestrzegane i że istniały braki w zakresie jakości pracy oraz problemy dotyczące powierzchni objętych płatnościami w ramach płatności jednolitych, w związku z czym w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. zażądała od władz francuskich przedstawienia „zmienionego planu działania”.
            
         
               14
            
            
               Po trzecie, Komisja stwierdziła w tym zakresie, że „zmieniony plan działania przedstawiony przez Francję [pismem z dnia 23] grudnia 2014 r.” zawiera informacje dotyczące interpretacji obrazów zgodnie z zasadami zapewniającymi kwalifikowalność powierzchni i ich zgodność z przepisami, informacje dotyczące stosowania systemu proporcjonalnego w rozumieniu art. 10 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 1306/2013 w odniesieniu do IACS oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 181, s. 48) (zwanego dalej „systemem proporcjonalnym”), informacje dotyczące kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach WPR oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608) na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych (zwanej dalej „kwalifikowalnością niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych”) i dane dotyczące „deklarowania działek rolnych z wykorzystaniem metody graficznej od 2015 r.”. Komisja stwierdziła jednak, że w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. władze francuskie wskazały w odniesieniu do realizacji zmienionego planu działania na napotkane trudności w rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy na rok 2015, które to trudności były przedmiotem dyskusji w ramach misji przeprowadzonej we Francji w marcu 2015 r.
            
         
               15
            
            
               W drugiej części komunikatu z dnia 13 kwietnia 2015 r. Komisja dokonała przeglądu planu działania, w którym wspomniała w szczególności o sposobie, w jaki władze francuskie stosowały system proporcjonalny, i o ryzyku, które jej zdaniem utrzymywało się w ramach definicji kwalifikowalności niektórych obszarów na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych. W podsumowaniu Komisja stwierdziła w tym względzie, że doszło do „nieprzestrzegania planu działania […] z tego względu, iż nie wszystkie obszary wpisane do GPR [miały] maksymalną kwalifikowalną powierzchnię określoną zgodnie z przepisami Unii Europejskiej”.
            
         
               16
            
            
               W trzeciej części Komisja wspomniała także o zasadach rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy na rok 2015, które ponadto przedstawiły władze francuskie.
            
         
               17
            
            
               Zważywszy na powyższe, Komisja wskazała, że „łączny skutek nieprawidłowości w zakresie jakości będącej nieodłącznym elementem systemu zarządzania i kontroli oraz odstępstw od przepisów dotyczących składania wniosków o przyznanie pomocy, które Francja zamierza[ła] stosować w odniesieniu do wniosków na rok 2015”, „nie da[wał] wystarczającej pewności wymaganej do prawidłowego zarządzania pomocą, a zatem pewności co do zgodności wydatków z prawem i ich prawidłowości” oraz „potęg[ował] wątpliwości [Komisji] co do możliwości dokonywania prawidłowych płatności w terminach określonych przez władze francuskie”. W związku z tym Komisja rozważała zawieszenie lub zmniejszenie płatności o 5% na wypadek, gdyby przed dniem 16 października 2015 r. władze francuskie nie zaradziły wątpliwościom stwierdzonym w odniesieniu do przeglądu planu działania i zasad rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy na rok 2015.
            
         
               18
            
            
               Władze francuskie odpowiedziały na komunikat z dnia 13 kwietnia 2015 r., dokonując w dniu 24 kwietnia 2015 r. kolejnej aktualizacji planu działania, zatytułowanej „Plan działania […] – Cel kalendarzowy kampanii WPR 2015”, oraz wysyłając pismo z dnia 7 maja 2015 r., którego przedmiotem było „monitorowanie planu działania […]” i które streszczało ich stanowisko.
            
         
               19
            
            
               Następnie doszło do wielu kontaktów między Komisją i władzami francuskimi: w dniu 10 czerwca 2015 r. zorganizowano spotkanie dwustronne, w dniu 13 lipca 2015 r. przekazano Komisji okresowe sprawozdanie z postępów, w dniu 9 października 2015 r. przekazano Komisji szóste sprawozdanie z postępów, a w dniu 1 grudnia 2015 r. zorganizowano wizytę służb Komisji we Francji.
            
         
               20
            
            
               Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. Komisja przedstawiła uwagi dodatkowe w ramach postępowania w sprawie zawieszenia płatności. Przypomniała ona, że nie przesłano jej w terminie sprawozdań z postępów i że przedmiotem jej uwag było stosowanie systemu proporcjonalnego, jak również określenie kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych oraz kontrole na miejscu.
            
         
               21
            
            
               Władze francuskie odpowiedziały na te uwagi dodatkowe pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. Przede wszystkim streściły one wszystkie informacje przekazane Komisji. Następnie opisały szczegółowo wdrożenie elementów zawartych w planie działania, przypominając, że zgodnie z planem działania zatwierdzonym w listopadzie 2013 r. owe działania powinny zostać zakończone w 2016 r. Komisja nie mogła zatem, celem przyjęcia środka w postaci zawieszenia płatności, powoływać się w 2015 r. na niewykonanie planu działania. Władze francuskie przypomniały również nowe zasady fotointerpretacji wprowadzone od 2015 r. Wreszcie ustosunkowały się one do różnych uwag Komisji na temat stosowania systemu proporcjonalnego i kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych oraz do uwag krytycznych w przedmiocie przeprowadzania kontroli na miejscu. W podsumowaniu władze francuskie podniosły, że wywiązały się w pełni lub miały wywiązać się w pełni ze zobowiązań przewidzianych w planie działania zatwierdzonym w listopadzie 2013 r.
            
         
               22
            
            
               W wyniku wymiany tych stanowisk władze francuskie przekazały Komisji w dniach 28 stycznia, 26 lutego, 4 kwietnia i 29 kwietnia 2016 r. sprawozdania z postępów. Ponadto w dniach 11–15 kwietnia 2016 r. zaplanowano we Francji nową misję Komisji.
            
         
               23
            
            
               Pismem z dnia 20 maja 2016 r. Komisja przekazała władzom francuskim na podstawie art. 41 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 1306/2013 komunikat uzupełniający (zwany dalej „komunikatem uzupełniającym z dnia 20 maja 2016 r.”). Wspomniała w nim o konieczności weryfikacji jakości kontroli na miejscu i o prawidłowym przydzielaniu uprawnień do płatności. Komisja wskazała też na „niedociągnięcia związane z jakością szybkich wizytacji” i wspomniała o „problemie zgodności z definicją »trwałych użytków zielonych« objętych utrwalonymi praktykami lokalnymi” oraz o „problemach związanych z ustanowieniem [systemu proporcjonalnego]”. Na tej podstawie Komisja poinformowała władze francuskie, że rozważa zawieszenie lub zmniejszenie płatności o 3%.
            
         
               24
            
            
               Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. władze francuskie odpowiedziały na komunikat uzupełniający z dnia 20 maja 2016 r. Wskazały, że w swej ocenie wdrożyły plan działania zgodnie z ciążącymi na nich zobowiązaniami i że poczynione ustalenia dotyczące nowych zasad gospodarowania użytkami zielonymi, wprowadzonych w ramach reformy WPR są bezzasadne.
            
         
               25
            
            
               W dniu 12 lipca 2016 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą zawieszającą płatności miesięczne na rzecz Republiki Francuskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). W decyzji tej Komisja stwierdziła, że płatności miesięczne na rzecz Republiki Francuskiej dokonywane na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1306/2013 zostają zawieszone do wysokości kwoty otrzymanej poprzez zastosowanie stawki zawieszenia w wysokości 3% do płatności miesięcznych związanych z pomocą obszarową na rok 2015 i że zawieszenie dotyczy płatności miesięcznych dokonywanych na rzecz Republiki Francuskiej na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 celem finansowania wydatków miesięcznych ponoszonych przez agencję płatniczą – Agence de services et de paiement (agencję usług i płatności) w okresie od lipca 2016 r. do czerwca 2017 r. włącznie. Decyzja ta została notyfikowana władzom francuskim w dniu 13 lipca 2016 r.
            
         
         Postępowanie i żądania stron
      
      
               26
            
            
               Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 września 2016 r. Republika Francuska wniosła niniejszą skargę.
            
         
               27
            
            
               W dniu 22 grudnia 2016 r. Komisja przedstawiła odpowiedź na skargę. Replika oraz duplika zostały złożone w wyznaczonych terminach.
            
         
               28
            
            
               Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 grudnia 2016 r. Republika Portugalska wniosła o dopuszczenie jej do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Francuskiej. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. prezes trzeciej izby Sądu dopuścił tę interwencję. Republika Portugalska przedstawiła swe uwagi, a strony główne ustosunkowały się do nich w wyznaczonych terminach.
            
         
               29
            
            
               W ramach środka organizacji postępowania z dnia 26 stycznia 2018 r., przyjętego na podstawie art. 89 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, strony zostały wezwane do udzielenia odpowiedzi na szereg pytań. Strony ustosunkowały się do tego żądania w wyznaczonym terminie.
            
         
               30
            
            
               Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba), wobec braku wniosku stron o wyznaczenie rozprawy i zgodnie z art. 106 § 3 regulaminu postępowania, postanowił orzec bez otwierania ustnego etapu postępowania. Sąd uznał bowiem, że na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy posiada wystarczającą wiedzę, aby orzec bez dalszego prowadzenia postępowania.
            
         
               31
            
            
               Republika Francuska wnosi do Sądu o:
               
                        –
                     
                     
                        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
                     
                  
         
               32
            
            
               Republika Portugalska, występująca w charakterze interwenienta popierającego Republikę Francuską, wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
            
         
               33
            
            
               Komisja wnosi do Sądu o:
               
                        –
                     
                     
                        oddalenie skargi;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania.
                     
                  
         
         Co do prawa
      
      
               34
            
            
               Republika Francuska podnosi w skardze dwa zarzuty. Zarzut pierwszy, podniesiony tytułem głównym, dotyczy naruszenia art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ po pierwsze władze francuskie w pełni wdrożyły plan działania, który zawiera wskaźniki wyraźnego postępu ustanowione w drodze konsultacji z Komisją, a po drugie zaskarżona decyzja jest oparta na elementach, które nie były przewidziane w planie działania. Zarzut drugi, podniesiony tytułem ewentualnym, dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności.
            
         
         
            W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013
         
      
      
               35
            
            
               Na wstępie Republika Francuska przypomina, że procedura rozliczania zgodności rachunków przewidziana w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 (zwana dalej „procedurą rozliczania zgodności”) pozwala upewnić się, że wydatki rolne zostały dokonane zgodnie z prawem Unii Europejskiej. Procedura ta umożliwia państwom członkowskim uzyskanie gwarancji koniecznych do przedstawienia ich stanowiska i jest uregulowana w wytycznych Komisji określających między innymi, w jaki sposób oblicza się konsekwencje finansowe rozliczania zgodności. Natomiast procedura zawieszenia płatności przewidziana w art. 41 rozporządzenia nr 1306/2013 (zwana dalej „procedurą zawieszenia płatności”) praktycznie nigdy jeszcze nie została uruchomiona i nie jest uregulowana w wytycznych Komisji.
            
         
               36
            
            
               Republika Francuska uważa, że procedura zawieszenia płatności nie dotyczy przypadku rozbieżności odnoszącego się, tak jak w niniejszej sprawie, z jednej strony do stosowania systemu proporcjonalnego, a z drugiej strony do określenia kwalifikowalności niektórych obszarów na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych. Przyjęcie, że taka rozbieżność może być powoływana w ramach dwóch odrębnych postępowań, mogłoby naruszyć gwarancje proceduralne, jakimi dysponuje dane państwo członkowskie w ramach procedury rozliczania zgodności, zmusić to państwo do zmiany swoich praktyk w ramach procedury zawieszenia płatności, mimo że uchybienie nie zostało jeszcze wykazane, czy też pozbawić skuteczności procedurę rozliczania zgodności. Wskazując na taką rozbieżność w ramach procedury zawieszenia płatności, Komisja uniemożliwiła prawidłowy przebieg wymiany stanowisk w ramach procedury rozliczania zgodności.
            
         
               37
            
            
               Podobnie Republika Portugalska uważa, że art. 41 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala na przyjęcie decyzji w sprawie zawieszenia płatności miesięcznych opartej na elementach, których dane państwo członkowskie nie zaproponowało w swoim planie działania. Taka decyzja miałaby skutki równoważne z korektą finansową, zaś gwarancje oferowane w ramach procedury rozliczania zgodności nie zostałyby zapewnione. Zmieniając lub rewidując jednostronnie ściśle określone zobowiązania państwa członkowskiego, Komisja skorzystała z procedury zapewniającej znacznie mniejsze gwarancje. W związku z nowymi okolicznościami, które wystąpiły później, Komisja powinna była wszcząć procedurę rozliczania zgodności.
            
         
               38
            
            
               Tytułem głównym Republika Francuska podnosi, że zaskarżona decyzja narusza art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ Komisja nie mogła uznać, iż dane państwo członkowskie nie było „w stanie wdrożyć środków przewidzianych w planie działania zawierającym wskaźniki wyraźnego postępu, które mają zostać ustanowione w drodze konsultacji z Komisją”. Warunek ten nie jest spełniony, ponieważ po pierwsze plan działania został w pełni wdrożony, a po drugie zaskarżona decyzja została oparta na elementach, które nie były przewidziane w planie działania.
            
         
               39
            
            
               W pierwszej kolejności Republika Francuska przypomina, że zobowiązała się do stosowania planu działania zatwierdzonego w listopadzie 2013 r. Republika Francuska przypomina też, że z uwagi na fakt, iż przewidziane początkowo zasady aktualizacji LPIS okazały się niewystarczające, pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. zaproponowała zasady alternatywne, które zostały zatwierdzone przez Komisję.
            
         
               40
            
            
               W drugiej kolejności Republika Francuska twierdzi, że plan działania, zatwierdzony w listopadzie 2013 r. i zmieniony w grudniu 2014 r., został w pełni wdrożony.
            
         
               41
            
            
               Co się tyczy aktualizacji LPIS, Republika Francuska przypomina, że początkowo przewidywano aktualizację zdjęć oraz korzystanie z istniejących baz danych, w szczególności z bazy danych BD TOPO, aby ułatwić ich interpretację, oraz że zmienione zasady zaproponowane w grudniu 2014 r. miały na celu przezwyciężenie zaistniałych trudności, gdy okazało się, że baza danych BD TOPO nie była dostatecznie wiarygodna. Aktualizacja ta została przeprowadzona przed upływem maksymalnego przewidzianego terminu. Problem wynikający z tego, że zdjęcia były stare, został rozwiązany pod koniec 2014 r., o czym władze francuskie wspomniały w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r., zaś interpretację zdjęć zakończono w 2016 r., jak wskazano w czternastym sprawozdaniu z postępów z dnia 1 września 2016 r.
            
         
               42
            
            
               Co się tyczy kontroli na miejscu, Republika Francuska podnosi, że zarzucono jej uwzględnienie elementów i obszarów, które nie były kwalifikowalne. Aby rozwiązać ten problem, plan działania przewidywał wprowadzenie procedury przesyłania na szczebel administracji centralnej zarządzeń prefektów przyjętych w tej dziedzinie, zanim owe zarządzenia zostaną podpisane. Działanie to zostało wdrożone w wyznaczonym terminie, mianowicie w odniesieniu do kampanii na rok 2014.
            
         
               43
            
            
               Jeśli chodzi o obliczanie płatności i kar, Republika Francuska podkreśla, iż zarzucono jej, że dokonywała nieprawidłowych obliczeń, że nie przewidziała systemu monitorowania odzyskiwania płatności z mocą wsteczną oraz że nie odzyskiwała nienależnych płatności. Aby rozwiązać ten problem, Republika Francuska przewidziała w odniesieniu do kampanii na lata 2013 i 2014 uszczegółowienie wytycznych dla właściwych służb i usprawnienie nadzoru, zaś począwszy od kampanii na rok 2015 – weryfikację algorytmu obliczania odsetek od pomocy niezwiązanej, przy założeniu że ta późniejsza data pozwala na uwzględnienie zmian algorytmu, które stały się niezbędne ze względu na reformę WPR. Środki te zostały przyjęte w przewidzianych terminach. W szczególności o ile potwierdzenie prawidłowego wdrożenia zmiany algorytmu było możliwe dopiero w sierpniu 2016 r. wraz z faktycznym dokonaniem płatności w ramach kampanii na rok 2015, o tyle chodziło tu jedynie o stwierdzenie skutków nowego algorytmu w najwcześniejszym możliwym terminie. Zawarte w planie działania zobowiązanie, które polegało na zmianie algorytmu w 2015 r., zostało wykonane w przewidzianym terminie.
            
         
               44
            
            
               Republika Francuska podnosi w tym względzie, że nawet jeśli wdrożenie środków przewidzianych w planie działania, takich jak aktualizacja LPIS lub zmiana algorytmu, spowodowało opóźnienia w realizacji płatności w ramach kampanii na rok 2015, kwestia ta nie jest objęta planem działania sensu stricto, który nie dotyczył harmonogramu realizacji tej kampanii ani żadnej innej.
            
         
               45
            
            
               W trzeciej kolejności Republika Francuska twierdzi, że Komisja nie może opierać się na czynnikach zewnętrznych wobec planu działania w celu przyjęcia decyzji w sprawie zawieszenia płatności. Jedynie naruszenie środków przewidzianych w planie działania, zatwierdzonym w listopadzie 2013 r. i zmienionym w grudniu 2014 r., pozwoliłoby na przyjęcie takiej decyzji.
            
         
               46
            
            
               W tym względzie Republika Francuska przyznaje przede wszystkim, że w ramach kontaktów z Komisją odnoszących się do wdrożenia planu działania dyskusja dotyczyła stosowania systemu proporcjonalnego lub określenia kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych. Republika Francuska zauważa, że skorzystanie z nowych możliwości przewidzianych przez prawo Unii począwszy od kampanii na rok 2015 mogło bowiem implikować, w celu aktualizacji LPIS, konieczność zorganizowania – oprócz przewidzianych w planie działania prac polegających na fotointerpretacji – określonych wyjazdów w teren w odniesieniu do stosunkowo niewielkiej liczby obszarów. Tymczasem stosowanie systemu proporcjonalnego i określenie kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych nigdy nie zostało uwzględnione jako takie przez władze francuskie wśród wskaźników postępu planu działania, a zadaniem Komisji nie jest jednostronna zmiana tego planu celem ich uwzględnienia. Żaden wskaźnik postępu nie wspomina o tych kwestiach w sprawozdaniach z postępów przekazanych Komisji, ani w aktualizacjach planu działania, takich jak aktualizacje z dnia 12 marca i z dnia 24 kwietnia 2015 r.
            
         
               47
            
            
               Następnie Republika Francuska zauważa, że Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, iż nadal występowały znaczne opóźnienia przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy, w szczególności w odniesieniu do spraw dotyczących trwałych użytków zielonych. Komisja wywnioskowała stąd, że cele planu działania nie będą mogły zostać osiągnięte w najbliższej przyszłości. Jednakże zdaniem Republiki Francuskiej plan działania, w przedmiocie którego przyjęła ona na siebie zobowiązania, został wykonany w przewidzianych terminach. Opóźnienia w realizacji płatności w ramach kampanii na rok 2015 nie odnoszą się do planu działania, który nie dotyczył harmonogramu realizacji tej kampanii ani żadnej innej. Jeśli Komisja uznała, że nie było możliwe wdrożenie planu działania w krótkim terminie, w związku z czym mogła ona przyjąć zaskarżoną decyzję, to tylko dlatego, że Komisja uwzględniła w planie działania stosowanie systemu proporcjonalnego i określenie kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych, mimo że plan działania nie zawierał wskaźników postępu w odniesieniu do tych dwóch kwestii.
            
         
               48
            
            
               Po pierwsze, w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. Komisja wspomina bowiem o „ścisłym związku między prawidłowym wdrożeniem planu działania a projektem reformy WPR, szczególnie jeśli chodzi o kwestie dotyczące kwalifikowalności obszarów i niektórych elementów krajobrazu”. Taki związek nie pozwala jednak uznać, że zakres planu działania zostanie ipso facto rozszerzony, tak aby objąć te elementy. Plan działania i reforma WPR są to dwie odrębne kwestie. W tym samym piśmie Komisja wprowadziła też jednostronnie do tak zwanego przez nią „zmienionego planu działania” środki dotyczące zgodności systemu proporcjonalnego z prawem i określenia kwalifikowalności niektórych rodzajów obszarów. Tymczasem Komisja nie jest uprawniona do dokonania takiej jednostronnej zmiany planu działania.
            
         
               49
            
            
               Po drugie, w komunikacie z dnia 13 kwietnia 2015 r. Komisja nadal traktowała jako elementy kluczowe zmienionego planu działania elementy dotyczące stosowania systemu proporcjonalnego i uwzględnienia trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych, które nie figurują jednak w planie działania zatwierdzonym w listopadzie 2013 r. lub w zmienionym planie działania z grudnia 2014 r. Opierając się na „łącznym skutku” tych rzekomych nieprawidłowości, Komisja uznała, że wdrożenie planu działania „nie da[wało] wystarczającej pewności wymaganej do prawidłowego zarządzania pomocą”.
            
         
               50
            
            
               Po trzecie, w piśmie Komisji z dnia 22 grudnia 2015 r. spór dotyczący stosowania systemu proporcjonalnego i uwzględnienia jako kwalifikowalnego obszaru niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych stanowi kluczowy element rozumowania Komisji.
            
         
               51
            
            
               Po czwarte, Komisja oparła się w zaskarżonej decyzji na znacznym podobno opóźnieniu w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy, omówiwszy wpierw szczegółowo spór dotyczący stosowania systemu proporcjonalnego i uwzględnienia jako kwalifikowalnego obszaru niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych. Komisja wspomina też w zaskarżonej decyzji o „zmienionym” planie działania z marca 2015 r., podczas gdy ostatnia zmiana miała miejsce w grudniu 2014 r. Tak więc Komisja oparła swój wniosek, że władze francuskie nie były w stanie wdrożyć planu działania, na okoliczności, że ów spór się utrzymywał.
            
         
               52
            
            
               W podsumowaniu Republika Francuska podnosi, że spór prawny dotyczący stosowania systemu proporcjonalnego i określenia kwalifikowalności niektórych rodzajów obszarów różni się całkowicie od sporu dotyczącego niedociągnięć w systemie kontroli, który legł u podstaw planu działania. Z jednej bowiem strony plan działania przewiduje głównie prace o charakterze technicznym polegające na aktualizacji elementów geograficznych, na podstawie których LPIS był opracowany. Z drugiej strony dzięki reformie WPR możliwe stało się przewidzenie kwalifikowalności do dopłat rolnych pewnej części odnośnych obszarów lub zapewnienie kwalifikowalności niektórych obszarów nadających się do prowadzenia działalności hodowlanej, nawet jeśli tereny trawiaste nie były tam dominujące, gdy utrwalone praktyki lokalne pozwalały uznać, że owe obszary nadawały się do prowadzenia działalności hodowlanej.
            
         
               53
            
            
               Ponadto z jednej strony Republika Francuska przypomina, że ze spornego przepisu wynika, iż zaskarżona decyzja może opierać się jedynie na wykazaniu okoliczności, że władze francuskie nie były w stanie wdrożyć środków zawartych w planie działania. Komisja powinna oprzeć się na uchybieniach we wdrożeniu środków zawartych w planie działania, a nie na „wszystkich nieprawidłowościach i uchybieniach” wskazanych w ogólny sposób. Z drugiej strony żadna okoliczność podniesiona przez Komisję nie dowodzi istnienia uchybienia we wdrożeniu środków zawartych w planie działania. Tak więc, jeśli chodzi o aktualizację LPIS, który zgodnie z planem działania powinien był być gotowy w 2016 r., lub o kontrole na miejscu oraz o obliczanie płatności, Komisja nie podnosi, że środki te nie zostały wdrożone, lecz ogranicza się do wskazania, iż stwierdzone opóźnienia stanowią naruszenie zobowiązań podjętych w ramach planu działania.
            
         
               54
            
            
               W ostatniej kolejności Republika Francuska podnosi, że wprawdzie jej decyzja o zastosowaniu systemu proporcjonalnego implikowała konieczność zmiany systemu płatności, a w szczególności LPIS, nie oznacza to jednak, że system proporcjonalny jest nierozerwalnie związany z wdrożeniem planu działania lub że plan działania można uznać za podlegający zmianom. Modernizację narzędzia pozwalającego określić kwalifikowalne obszary w celu aktualizacji baz danych uznanych za przestarzałe należy odróżnić od jego zmiany w celu uwzględnienia nowego parametru wynikającego z uregulowań. Te dwa działania są odrębne od siebie. To nie plan działania ma charakter dynamiczny i zmienny, lecz narzędzie służące określeniu kwalifikowalnych obszarów.
            
         
               55
            
            
               Republika Portugalska podnosi natomiast, że zaskarżona decyzja opiera się na „zmienionym planie działania”, jak nazywa go Komisja, która określiła jednostronnie jego brzmienie w następstwie wprowadzenia systemu proporcjonalnego wdrożonego przez władze francuskie zgodnie z art. 10 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014. Tymczasem wykonanie przepisów prawa Unii dotyczących stosowania systemu proporcjonalnego lub określenia kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych nie ma żadnego związku z nieprawidłowościami w systemach kontroli, które leżały u podstaw planu działania. Zaskarżona decyzja narusza art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ konieczność ewentualnych zmian w LPIS wynikających z wprowadzenia systemu proporcjonalnego została wskazana po sporządzeniu planu działania i nie została poddana procedurze rozliczania zgodności, aby stwierdzić, że zabrakło kluczowych elementów krajowego systemu kontroli lub że były one bezskuteczne ze względu na wagę lub utrzymywanie się stwierdzonych niedociągnięć. Zaskarżona decyzja narusza sporny przepis również dlatego, że nie opiera się ona konkretnie na zobowiązaniach zawartych w planie działania, który dane państwo członkowskie zobowiązało się wdrożyć, ale na elementach niezwiązanych z tymi zobowiązaniami, takich jak wprowadzenie systemu proporcjonalnego.
            
         
               56
            
            
               Ponadto Republika Portugalska powołuje się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Nawiązując w tym względzie do pkt 71, 161 i 167 wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., Belgia i Forum 187/Komisja (C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:416), Republika Portugalska twierdzi, że w przypadku, gdy Komisja zmienia swoją ocenę jedynie w wyniku bardziej ścisłego stosowania przepisów prawnych lub – tak jak w niniejszej sprawie – extra legem, nie wyznaczając czasu niezbędnego na faktyczne uwzględnienie tej zmiany oceny, dochodzi do naruszenia rzeczonej zasady. Republika Portugalska przypomina też, że prawo Unii powinno być pewne, a jego stosowanie możliwe do przewidzenia przez podlegające mu podmioty. Zasada pewności prawa wymaga, by każdy akt instytucji, który wywołuje skutki prawne, był jasny, precyzyjny i podany do wiadomości zainteresowanego w taki sposób, by mógł on wiedzieć z pewnością, od jakiego momentu dany akt istnieje i zaczyna wywoływać skutki prawne. Powołując się na pkt 124 wyroku z dnia 22 stycznia 1997 r., Opel Austria/Rada (T‑115/94, EU:T:1997:3), Republika Portugalska uważa, że ów wymóg pewności prawa jest bezwzględnie wiążący, gdy chodzi o akt, który może wywoływać konsekwencje finansowe, tak jak w niniejszej sprawie, aby umożliwić zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które ów akt na nich nakłada.
            
         
               57
            
            
               Komisja kwestionuje tę argumentację, odsyłając do okoliczności powstania sporu. W istocie podnosi ona, że nawet jeśli Republika Francuska powołuje się na środki przyjęte w celu wdrożenia planu działania, to podczas jego wykonania doszło do opóźnień i nieprawidłowości uzasadniających przyjęcie zaskarżonej decyzji.
            
         
               58
            
            
               W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja zawiesiła płatności miesięczne na rzecz Republiki Francuskiej w ramach EFRG na podstawie art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013.
            
         
               59
            
            
               W motywie 1 zaskarżonej decyzji Komisja przypomniała, że przepis ten pozwala jej zawiesić płatności miesięczne na rzecz państwa członkowskiego, w przypadku gdy po pierwsze „jeden lub większa liczba kluczowych elementów odnośnego krajowego systemu kontroli nie istnieje lub nie działa skutecznie ze względu na wagę lub utrzymywanie się stwierdzonych niedociągnięć”, a po drugie gdy „stwierdza [ona], że dane państwo członkowskie nie jest w stanie wdrożyć niezbędnych środków zaradczych w najbliższej przyszłości, zgodnie z planem działania zawierającym wskaźniki wyraźnego postępu, które mają zostać ustanowione w drodze konsultacji z Komisją”.
            
         
               60
            
            
               W tym względzie należy przypomnieć, że procedura zawieszenia płatności nie ma tego samego przedmiotu co procedura rozliczania zgodności. Procedura zawieszenia płatności pozwala bowiem Komisji na tymczasowe zawieszenie płatności miesięcznych na rzecz państwa członkowskiego w ramach EFRG lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w szczególności w przypadku poważnych nieprawidłowości w krajowych systemach kontroli lub w przypadku odzyskiwania nieprawidłowych płatności. Natomiast procedura rozliczania zgodności pozwala Komisji na określenie kwot, które mają zostać definitywnie wyłączone z finansowania Unii, jeżeli wydatki objęte EFRG i EFRROW nie zostały dokonane zgodnie z prawem Unii. Wbrew temu, co podnoszą Republika Francuska i Republika Portugalska, z faktu istnienia procedury rozliczania zgodności pozwalającej określić kwoty, które mają zostać wyłączone z finansowania Unii, nie można jednak wywnioskować, że Komisja nie może skorzystać, wcześniej lub jednocześnie, z procedury zawieszenia płatności w odniesieniu do płatności miesięcznych odpowiadających takim kwotom. Artykuł 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi bowiem wyraźnie, że zawieszenia przewidziane w tym przepisie są bez uszczerbku dla stosowania art. 51 i 52 rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczących odpowiednio rozliczania rachunków i rozliczania zgodności.
            
         
               61
            
            
               Ponadto należy zaznaczyć, że – podobnie jak procedura rozliczania zgodności – procedura zawieszenia płatności miesięcznych zapewnia danemu państwu gwarancje proceduralne w celu umożliwienia mu przedstawienia uwag przed przyjęciem decyzji o zawieszeniu płatności. W niniejszej sprawie Republika Francuska została więc poinformowana dwukrotnie, w komunikacie z dnia 13 kwietnia 2015 r. i w komunikacie uzupełniającym z dnia 20 maja 2016 r., że Komisja zamierzała przyjąć decyzję o zawieszeniu płatności miesięcznych z powodów przedstawionych w tych komunikatach. Republika Francuska miała również możliwość przedstawienia swoich uwag w tym względzie w dniach 24 kwietnia 2015 r. i 16 czerwca 2016 r.
            
         
               62
            
            
               Podobnie, co się tyczy twierdzeń Republiki Francuskiej dotyczących ryzyka naruszenia gwarancji proceduralnych przysługujących danemu państwu w ramach procedury rozliczania zgodności lub dotyczących faktu, że powody przedstawione przez Komisję na potrzeby procedury zawieszenia płatności uniemożliwiły prawidłowy przebieg wymiany stanowisk w ramach procedury rozliczania zgodności, należy uznać, że oprócz tego, iż owe twierdzenia nie są poparte dowodami, dotyczą one odrębnej procedury, która nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Tak samo jest też w przypadku kwestii płatności miesięcznych zawieszonych w zaskarżonej decyzji, podniesionej przez Sąd w ramach środka organizacji postępowania z dnia 26 stycznia 2018 r., która – jak podkreśla Komisja – jest objęta procedurą rozliczania zgodności.
            
         
               63
            
            
               Tak więc w pierwszej kolejności z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie ma na celu definitywnego wyłączenia kwot z finansowania Unii ani tym samym obejścia procedury rozliczania zgodności, jak podnoszą w istocie Republika Francuska i Republika Portugalska, lecz jedynie zawieszanie płatności miesięcznych zgodnie z przewidzianą w tym zakresie procedurą.
            
         
               64
            
            
               Aby móc przyjąć decyzję o zawieszeniu płatności miesięcznych, Komisja musi zatem upewnić się, że przesłanki określone w art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 zostały spełnione.
            
         
               65
            
            
               W niniejszej sprawie pierwsza przesłanka, która musi być spełniona, aby można było zawiesić płatności miesięczne, polega na tym, że „jeden lub większa liczba kluczowych elementów odnośnego krajowego systemu kontroli nie istnieje lub nie działa skutecznie ze względu na wagę lub utrzymywanie się stwierdzonych niedociągnięć”.
            
         
               66
            
            
               W tym względzie Komisja wskazała w motywie drugim zaskarżonej decyzji, że „po przeprowadzeniu przez nią kilku audytów ujawniono problemy związane między innymi z [IACS], [LPIS], krzyżowymi kontrolami administracyjnymi i kontrolami na miejscu” oraz że „w listopadzie 2013 r. władze francuskie opracowały plan działania w celu zaradzenia nieprawidłowościom w systemie zarządzania pomocą obszarową finansowaną przez [EFRG] i jej kontroli, [który to plan] przewiduje między innymi aktualizację i poprawę jakości informacji w LPIS we Francji”.
            
         
               67
            
            
               W piśmie z dnia 14 maja 2013 r. (zob. pkt 3 powyżej) Komisja omówiła powtarzające się problemy dotyczące w szczególności pomocy obszarowej. Stwierdziła ona w tej dziedzinie trzy następujące główne nieprawidłowości:
               
                        –
                     
                     
                        po pierwsze, jeśli chodzi o LPIS, maksymalna niekwalifikowalna powierzchnia nie była aktualna z tego względu, że wykorzystane zdjęcia były stare i że dokonano błędnej interpretacji przepisów dotyczących elementów krajobrazu (zagajników nadających się pod wypas, stawów, skał);
                     
                  
                        –
                     
                     
                        po drugie, co się tyczy kontroli na miejscu, niekwalifikowalne strefy i elementy krajobrazu były uznawane za obszary kwalifikujące się (zagajniki nadające się pod wypas, stawy, skały, ogrody, parki, strefy postojowe, tereny zalesione, takie jak wyłącznie zadrzewione ogrodzone tereny pod wypas);
                     
                  
                        –
                     
                     
                        po trzecie, jeśli chodzi o obliczanie płatności i kar, to stwierdzono nieprawidłowe obliczanie płatności, brak monitorowania odzyskiwania płatności z mocą wsteczną oraz, w niektórych przypadkach, brak odzyskania nienależnych płatności.
                     
                  
         
               68
            
            
               W konsekwencji w drugiej kolejności należy zaznaczyć, iż Republika Francuska nie kwestionuje w niniejszej sprawie, że spośród kilku kluczowych elementów jej system kontroli był nieistniejący ze względu na wagę lub utrzymywanie się niedociągnięć stwierdzonych w latach poprzedzających przyjęcie planu działania, w szczególności w odniesieniu do „aktualizacji i poprawy jakości informacji w LPIS we Francji”. Owe niedociągnięcia miały ten skutek, że elementy, które nie kwalifikowały się do objęcia pomocą obszarową, zostały jednak uwzględnione, mimo iż powinny były zostać wyłączone zarówno na początku na podstawie LPIS, jak i później po przeprowadzeniu kontroli na miejscu lub po obliczeniu płatności i kar. Konkretnie oznacza to, że obszary, które zostały zgłoszone przez beneficjentów pomocy, zawierały elementy, które powinny były zostać wyłączone albo z chwilą złożenia wniosku o przyznanie pomocy, gdyż fotointerpretacja tego obszaru pozwalała na identyfikację tych elementów, albo później z chwilą stwierdzenia, że takie elementy nie kwalifikowały się do objęcia pomocą.
            
         
               69
            
            
               Drugą przesłanką, która zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 powinna zostać spełniona, aby można było zawiesić płatności miesięczne, jest okoliczność, że Komisja może uznać, iż „dane państwo członkowskie nie jest w stanie wdrożyć niezbędnych środków zaradczych w najbliższej przyszłości, zgodnie z planem działania zawierającym wskaźniki wyraźnego postępu, które mają zostać ustanowione w drodze konsultacji z Komisją”.
            
         
               70
            
            
               W niniejszej sprawie Republika Francuska, chcąc zaradzić sytuacji opisanej przez Komisję, przygotowała plan działania, który został przekazany Komisji pismem z dnia 13 listopada 2013 r. Plan działania przewidywał następujące środki i etapy.
            
         
               71
            
            
               Po pierwsze, co się tyczy LPIS, władze francuskie zamierzały – w celu rozwiązania problemu polegającego na tym, że zdjęcia były stare – przestrzegać okresu ich maksymalnej przydatności i odpowiednio wcześnie odnawiać ujęcia. Władze francuskie wskazały w tym względzie, że w 2013 r. 100% zdjęć było wykonanych nie dalej jak w poprzedzających ten rok niecałych pięciu latach. Wskaźnik monitorowania miał zostać określony w grudniu 2013 r., a celem było osiągnięcie gotowości w 2016 r.
            
         
               72
            
            
               Jeśli chodzi o nieprawidłową interpretację przepisów dotyczących elementów krajobrazu, władze francuskie wskazały, że uszczegółowiły już zalecenia w celu uwzględnienia wyników kontroli przeprowadzonych w ramach kampanii na rok 2012. Zamierzały też systematycznie uwzględniać wyniki kontroli na miejscu przeprowadzanych począwszy od kampanii na rok 2013 po to, by rolnicy mogli składać oświadczenia na rok 2014 w oparciu o w pełni zaktualizowany GPR uzupełniony wynikami tych kontroli.
            
         
               73
            
            
               Władze francuskie wyjaśniły też, że badały rozwiązanie polegające na systematycznej fotointerpretacji nowych ortofotografii, które miało zostać wprowadzone stopniowo w ramach kampanii na lata 2012–2015 i najpóźniej w 2016 r. Zasugerowały, że posłużą się bazą danych BD TOPO, aby osiągnąć różne skutki:
               
                        –
                     
                     
                        włączenie bazy danych BD TOPO do systemu zarządzania powinno umożliwić rozwinięcie kontroli krzyżowej w zakresie elementów przekształconych w ramach kampanii na rok 2012 (próg 5 arów) i na rok 2013 (obniżenie progu do 2 arów), przy czym owe przekształcone elementy powinny zostać włączone do warstwy obszarów, które nie kwalifikują się do objęcia GPR;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        włączenie bazy danych BD TOPO w zakresie wszystkich przekształconych elementów obszaru bez względu na powierzchnię można natomiast przesunąć na rok 2015, zważywszy na niewielkie pokrywanie się powierzchni poniżej 2 arów (łącznie poniżej 800 hektarów), przy czym decyzja w tym względzie miała zostać podjęta w listopadzie lub w grudniu 2013 r.;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        włączenie do IACS warstwy „las” z bazy danych BD TOPO celem rozwinięcia kontroli krzyżowej było rozważane od października lub listopada 2013 r. w odniesieniu do prac rozpoczynających się w ramach kampanii na rok 2014, które mogły być kontynuowane w zależności od częstotliwości pokrywania się w 2015 r., a najpóźniej w 2016 r.;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        włączenie do IACS warstwy „obszary wodne” i skał figurujących w bazie danych BD TOPO w celu rozwinięcia kontroli krzyżowej było rozważane od grudnia 2013 r. lub stycznia 2014 r., przy czym kampania polegająca na wykorzystaniu tych warstw miała zostać wyznaczona w zależności od wyników analizy technicznej i ustalenia częstotliwości pokrywania się.
                     
                  
         
               74
            
            
               Ponadto władze francuskie zobowiązały się do poprawy jakości ortofotografii, co miało nastąpić w odniesieniu do kampanii na rok 2013 lub w kwietniu 2014 r. wraz z rozpoczęciem okresu składania oświadczeń, do oceny jakości GPR, w tym nowych warstw graficznych, przy okazji pierwszego sprawozdania rocznego przygotowanego w pierwszej połowie 2014 r. w odniesieniu do kampanii na rok 2013 oraz do opracowania w 2014 r. planu informacji i wsparcia dla rolników w zakresie jakości oświadczeń.
            
         
               75
            
            
               Po drugie, co się tyczy kontroli na miejscu, władze francuskie wskazały, że ustanowiły procedurę przesyłania i zatwierdzania zarządzeń prefektów przed ich podpisaniem, a w pozostałym zakresie odesłały do kontroli krzyżowych z bazą danych BD TOPO wprowadzanych stopniowo w odniesieniu do elementów przekształconych i trwałych.
            
         
               76
            
            
               Po trzecie, w odniesieniu do obliczania płatności i kar władze francuskie wskazały, że w przypadku różnicy algorytm obliczania odsetek od pomocy niezwiązanej zostanie zmieniony w momencie wdrażania reformy WPR w 2015 r., przy czym miał on zostać opracowany w toku kampanii na rok 2015 i wdrożony jesienią 2015 r., zaś inne środki miały zostać podjęte w celu rozwiązania pozostałych trudności w toku kampanii na rok 2013 i kampanii na rok 2014.
            
         
               77
            
            
               W piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. (zob. pkt 4 powyżej) Komisja poinformowała władze francuskie, że plan działania mógł „zostać uznany za ostateczny”, podkreślając jednak, że „w dziedzinie pomocy obszarowej proponowane działania mogłyby jeszcze zostać uzupełnione [i] uszczegółowione w trakcie jego realizacji”.
            
         
               78
            
            
               Dlatego też należy podkreślić, że plan działania mógł zostać uzupełniony lub uszczegółowiony w trakcie jego realizacji. W tym kontekście Komisja wskazała w motywie 3 zaskarżonej decyzji, co następuje:
               „Sprawozdania [z postępów] przedłożone przez władze francuskie oraz audyt przeprowadzony przez Komisję w listopadzie 2014 r. wskazują na znaczne opóźnienia w realizacji istotnych elementów planu działania, które mogą mieć wpływ na rozliczenie roku gospodarczego 2015. W związku z tym pierwotny plan działania został zmieniony w marcu 2015 r.”.
            
         
               79
            
            
               Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. (zob. pkt 7 powyżej) Komisja poinformowała władze francuskie o swoich ustaleniach dotyczących postępów w realizacji planu działania. Stwierdziła ona, co następuje:
               
                        –
                     
                     
                        „[p]ostępy w realizacji planu działania […] nie odpowiadają w pełni rzeczywistości. Przykładowo, jak wyjaśniły władze francuskie, średni wiek dotyczący warstwy »zabudowany« powinien zostać zwiększony o dwa lata w przypadku każdego departamentu (warstwa jest włączona od 2012 r.), co oznacza, że w odniesieniu do 2014 r. ortofoto[grafie] wykorzystywane w celu aktualizacji GPR mają ponad [pięć] lat”;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        „[d]o chwili obecnej nie przekazano obejmujących całe terytorium szacunków dotyczących liczby nieprawidłowości wynikających z porównania danych z GPR z warstwami »zabudowany« i »roślinność« na poziomie 0 ara (zadanie, które zgodnie z planem działania powinno zostać ukończone w 2013 r. w odniesieniu do warstwy »zabudowany« i w 2014 r. w odniesieniu do warstwy »roślinność«)”;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        „[w] [bazie danych] BD TOPO stwierdzono nieprawidłowości i braki (przy wyodrębnieniu elementów warstw »roślinność« i »zabudowany«), których skutkiem jest niewydawanie ostrzeżeń w celu zaradzenia ewentualnym przypadkom pokrywania się, w szczególności w odniesieniu do terenów zabudowanych o powierzchni przekraczającej 2 ary i w odniesieniu do terenów pokrytych roślinnością o powierzchni przekraczającej 50 arów (stosownie do progów określonych przez władze francuskie)”;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        „[w]ładze francuskie nie obliczyły jeszcze skutków finansowych potwierdzonych przypadków pokrywania się według wspomnianych progów. Zgodnie z udzielonymi wyjaśnieniami w przypadku omawianych progów płatności zostają wstrzymane w razie pokrywania się”;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        „należy zająć się jeszcze warstwami »zabudowany« i »roślinność« zajmującymi poniżej, odpowiednio, 2 i 50 arów oraz należy obliczyć skutki finansowe. Do tego dochodzi fakt przesunięcia włączenia warstw »woda« i »elementy liniowe« na 2015 r., wbrew temu, co było przewidziane pierwotnie (lato 2014 r. w przypadku elementów liniowych i koniec 2014 r. w przypadku obszarów wodnych)”;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        „wizytacje w terenie wykazały, że obszary uznane za kwalifikujące się do objęcia pomocą bezpośrednią w ramach pierwszego filara nie były zgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej. Dotyczy to w szczególności trwałych pastwisk, polan i ogrodzonych terenów pod wypas […]. W konsekwencji zarządzenia prefekta lub ich wdrożenie nie są zgodne z uregulowaniami Unii Europejskiej”.
                     
                  
         
               80
            
            
               W piśmie tym Komisja wskazała też, że ze względu na powyższe ustalenia nie można było potwierdzić faktycznego stanu realizacji planu działania ani jego powodzenia. Komisja podkreśliła jednak, że jej służby zauważyły, iż władze francuskie rozwijały podejście alternatywne, które powinno częściowo rozwiązać stwierdzone problemy. W związku z tym Komisja uznała, że „wymagane [było] sporządzenie zmienionego planu działania”.
            
         
               81
            
            
               Komisja wezwała zatem władze francuskie do przedstawienia takiego planu, który powinien zawierać co najmniej następujące elementy: „dokładne wskazanie terminów (miesiąc i rok); [b]ezpośrednie włączenie do [narzędzia zarządzania] ISIS informacji uzyskanych z IGN, ponowne wytyczenie wysepek; prawidłową fotointerpretację obszarów rolnych zgodnie z przepisami obowiązującymi od 2015 r., [przy czym] z uwagi na wyniki wizytacji w terenie uzyskane [po] zakończeniu misji władze francuskie powinny rozważyć stosowanie współczynnika proporcjonalnego w odniesieniu do każdej działki nadającej się pod wypas lub polan i ogrodzonych terenów pod wypas”.
            
         
               82
            
            
               W podsumowaniu Komisja wskazała, że „niezbędne [było] zaradzenie tym niedociągnięciom przed wdrożeniem kampanii na rok 2015 (kwiecień 2015 r.), w szczególności w odniesieniu do problemów systemowych związanych z interpretacją przepisów prawnych”. Komisja wyjaśniła w tym względzie, że „naruszenie przepisów zostanie zbadane w świetle art. 41 [ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr] 1306/2013, który stanowi, że niewdrożenie planu działania może prowadzić do zmniejszenia lub zawieszenia płatności”. W związku z tym Komisja stwierdziła, że „kolejne sprawozdanie z postępów, które ma zostać przekazane […] do końca stycznia 2015 r., powinno obejmować niezbędne zmiany”.
            
         
               83
            
            
               W piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. (zob. pkt 8 powyżej) władze francuskie przekazały Komisji „oczekiwane informacje na temat realizacji planu działania […] w 2014 r. i jego kontynuacji w 2015 r.”.
            
         
               84
            
            
               Na wstępie władze francuskie przypomniały, że plan działania dotyczył kampanii na lata 2014 i 2015, co oznaczało, że zakończy się on w momencie dokonania płatności w ramach kampanii na rok 2015.
            
         
               85
            
            
               Co się tyczy aktualizacji GPR, władze francuskie wskazały, że były prowadzone prace w celu zapewnienia, poprzez fotointerpretację i porównanie z bazami danych powierzchniowych dostarczonych przez Institut national de l’information géographique et forestière (krajowy instytut informacji geograficznych i leśnych, IGN), że wszystkie obszary niekwalifikujące się do objęcia pomocą zostaną wykluczone z grupy obszarów mogących otrzymywać płatności. Sposób realizacji tych prac został szczegółowo określony. Prace te miały umożliwić określenie obszarów kwalifikujących się do objęcia pomocą z WPR, ale również „obszarów proekologicznych” w ramach przyszłych płatności z tytułu zazieleniania. Władze francuskie wskazały, że harmonogram był „wyjątkowo napięty”, ponieważ prace należało przeprowadzić w terminach zgodnych z kampanią na rok 2015. Podkreśliły one, że prace te były prowadzone „na ogromną skalę, zważywszy na liczbę wniosków WPR podlegających rozpatrzeniu, [mianowicie] 80% wniosków WPR złożonych w 2014 r., to jest ponad 300000 na 372000”. W ramach prognozowanych celów dotyczących dostarczenia warstw graficznych władze francuskie zapowiedziały następujący harmonogram: styczeń 2015 r. – określenie konturów wysepek; marzec 2015 r. – określenie obszarów nierolniczych w ramach wysepek i czerwiec 2015 r. – określenie obszarów nierolniczych sąsiadujących z wysepkami. Ponadto władze francuskie wskazały, że „jedna z trudności dotyczących wdrażania tych działań na przestrzeni dwóch lat [była] związana z okolicznością, że [w] następstwie decyzji odnoszących się do reformy WPR zasady w dziedzinie kwalifikowalności gruntów do objęcia płatnościami bezpośrednimi będą musiały ulec zmianie”.
            
         
               86
            
            
               Z tych powodów władze francuskie poinformowały też Komisję, że postanowiły przeprowadzić w 2015 r. reformę całego GPR. Wyjaśniły w tym względzie, że rozwiązanie wprowadzone w 2015 r., uwzględniające wyniki planu działania, nie będzie już korzystać z warstw w bazie danych BD TOPO, lecz będzie wykorzystywać szczegółowe warstwy graficzne opracowane przez IGN na potrzeby WPR. Władze francuskie doszły do następującego wniosku: „Innymi słowy, plan [działania, który zostanie wdrożony w] 2015 r., nie będzie zwykłym przedłużeniem planu [działania wdrożonego w] 2014 r. (poprzez obniżenie progów), ale będzie polegał na nowej wyczerpującej fotointerpretacji prowadzącej do opracowania tych warstw graficznych”.
            
         
               87
            
            
               Informacje zawarte w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. zostały uzupełnione piątym sprawozdaniem z postępów przekazanym Komisji przez władze francuskie w dniu 30 stycznia 2015 r. (zob. pkt 8 powyżej). W sprawozdaniu tym władze francuskie zamierzały udzielić odpowiedzi na pismo Komisji z dnia 22 grudnia 2014 r. i przekazać nowe informacje.
            
         
               88
            
            
               Co się tyczy realizacji planu działania w 2014 r., władze francuskie przypomniały, że zobowiązały się do sfinalizowania części GPR tego planu „w ciągu dwóch (a nawet trzech) lat: kampanie na lata 2014 i 2015 (a nawet 2016)”. W 2014 r. postanowiły więc zająć się w sposób priorytetowy kwestią stanowiącą potencjalnie największe ryzyko finansowe dla EFRG: warstwą „zabudowany” w przypadku powierzchni przekraczającej 2 ary i warstwą „roślinność” w przypadku powierzchni przekraczającej 50 arów. Elementy pominięte w 2014 r. miały zostać uwzględnione w planie działania wdrożonym w 2015 r.
            
         
               89
            
            
               Jeśli chodzi o wdrożenie „zmienionego planu działania na rok 2015”, władze francuskie po pierwsze stwierdziły, że odnotowały fakt, iż „służby Komisji zasadniczo go zatwierdziły”, a po drugie przypomniały „informacje przekazane już w tej kwestii (w dniu 23 grudnia [2014 r.])”. Co się tyczy interpretacji przepisów dotyczących elementów krajobrazu i kwalifikowalności niektórych obszarów, władze francuskie poinformowały też Komisję o tym, że „na podstawie art. 10 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 postanowiły stosować system proporcjonalny w celu określenia kwalifikującej się powierzchni trwałych użytków zielonych”, jak również o odpowiedniej w tym zakresie metodzie, która przewidywała w szczególności proporcjonalną siatkę krajową obejmującą pięć kategorii.
            
         
               90
            
            
               Wreszcie władze francuskie przypomniały o swej propozycji zorganizowania w Paryżu (Francja) spotkania technicznego z przedstawicielami służb Komisji w celu przedstawienia „nowych zasad planu działania […], które [miały] zostać wdrożone w 2015 r.”.
            
         
               91
            
            
               W piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. (zob. pkt 9 powyżej) Komisja zażądała wyjaśnień dotyczących szeregu kwestii związanych z wdrożeniem planu działania, zapowiedzianych przez władze francuskie w ich piśmie w sprawie przekazania piątego sprawozdania z postępów z dnia 30 stycznia 2015 r. Otóż Komisja stwierdziła, że powinna poznać skutki finansowe oraz dowiedzieć się, kiedy zostaną zakończone obliczenia w odniesieniu do warstwy „zabudowany” poniżej 2 arów, warstwy „roślinność” poniżej 50 arów oraz warstw „woda” i „elementy liniowe”.
            
         
               92
            
            
               W tym piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. Komisja wskazała też, że w świetle danych uzyskanych w ramach audytu przeprowadzonego w listopadzie 2014 r. jej zdaniem technika fotointerpretacji nie była zgodna z przepisami w zakresie elementów krajobrazu i kwalifikowalności niektórych obszarów. Komisja podkreśliła również, że należało wyjaśnić kwestię proporcjonalnej siatki krajowej obejmującej pięć kategorii oraz kwestię kwalifikowalności obszarów takich jak zagajniki lub stawy, że w razie wątpliwości powinno się przeprowadzić wizytacje w terenie oraz że trzeba było przekazać jej szybko „zmieniony plan działania”, aby uszczegółowić cele i wytyczne.
            
         
               93
            
            
               W piśmie z dnia 25 lutego 2015 r. (zob. pkt 9 powyżej) Komisja przekazała władzom francuskim szereg informacji dotyczących wyników dochodzenia przeprowadzonego we Francji w odniesieniu do lat 2013 i 2014, z którego wynika, że LPIS był wadliwy ze względu na wiek ortofotografii i na nieprawidłową fotointerpretację. Komisja wskazała również, że wystąpiły problemy związane z określeniem obszarów kwalifikowalnych w odniesieniu do elementów krajobrazu i cech topograficznych oraz „polan i ogrodzonych terenów pod wypas”, że kontrole na miejscu nie były skuteczne i że pojawiły się problemy w zakresie płatności i kar oraz odzyskiwania z mocą wsteczną.
            
         
               94
            
            
               W piśmie z dnia 12 marca 2015 r. (zob. pkt 9 powyżej) władze francuskie przekazały Komisji plan działania obejmujący „szereg aktualizacji”. Dokument ten, zatytułowany „Plan działania […] – Cel kalendarzowy kampanii WPR 2015”, zawierał trzy rubryki, zatytułowane „LPIS/GPR – Obniżenie wieku ortofotografii”, „LPIS/GPR – Dokonanie oceny jakości GPR” oraz „Zmiany w zarządzaniu GPR i powiązanie z kontrolami na miejscu”. W dniu 30 marca 2015 r. władze francuskie wysłały do Komisji kolejną notę (zob. pkt 9 powyżej), w której podały do jej wiadomości dodatkowe informacje.
            
         
               95
            
            
               Analiza zmian wprowadzonych do planu działania pozwala stwierdzić, że terminy przewidziane dla różnych zamierzonych działań obejmowały okres od dnia 15 stycznia 2015 r. w odniesieniu do dostarczenia nowych ortofotografii celem utworzenia GPR 2015 do końca 2015 r. w odniesieniu do dokonania płatności.
            
         
               96
            
            
               W związku z tym, w trzeciej kolejności, z powyższego wynika, że działania pierwotnie przewidziane w planie działania zatwierdzonym w listopadzie 2013 r. zostały następnie zmienione w trakcie jego realizacji w celu uwzględnienia między innymi trudności napotkanych przez władze francuskie w zakresie korzystania z bazy danych BD TOPO. W szczególności, nie będąc w stanie wdrożyć niezbędnych środków celem zaradzenia sytuacji dotyczącej stwierdzonych niedociągnięć w zakresie aktualizacji i ulepszenia LPIS w toku kampanii na rok 2013 lub kampanii na rok 2014, władze francuskie zobowiązały się zająć tą kwestią przy okazji kampanii na rok 2015.
            
         
               97
            
            
               W tym kontekście nie można zaakceptować argumentacji Republiki Francuskiej, gdy twierdzi ona, że należy zaznaczyć, iż jej zobowiązanie w ramach planu działania polegało na jego sfinalizowaniu w 2016 r. Jak wynika z powyższego, wiele wskaźników wymienionych w planie działania przewidywało jego rozłożone w czasie wdrożenie z uwzględnieniem celów, które miały zostać osiągnięte na koniec każdej kampanii. Wdrożenie było więc stopniowe i nie było uzależnione jedynie od realizacji celów w 2016 r.
            
         
               98
            
            
               W szczególności w odniesieniu do zmian wprowadzonych do planu działania w ramach przeglądów dotyczących z jednej strony trudności napotkanych przez władze francuskie w związku z korzystaniem z bazy danych BD TOPO, a z drugiej strony możliwości wynikających z wejścia w życie przepisów dotyczących stosowania systemu proporcjonalnego i uwzględnienia jako obszarów kwalifikowalnych niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych, należy zaznaczyć, że główny nacisk został położony na wdrożenie tych środków w ramach kampanii na rok 2015.
            
         
               99
            
            
               Aby uzasadnić niedostateczne wdrożenie planu działania, Komisja stwierdziła w motywach 3–7 zaskarżonej decyzji, co następuje:
               
                        „(3)
                     
                     
                        […] Audyt przeprowadzony przez Komisję w marcu 2015 r. potwierdził, że nadal istnieją poważne niedociągnięcia, jeśli chodzi o wdrożenie planu działania.
                     
                  
                        (4)
                     
                     
                        W związku z tym, zgodnie z art. 41 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia […] nr 1306/2013, Komisja poinformowała Francję pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. o swoim zamiarze zmniejszenia lub zawieszenia płatności miesięcznych na wypadek, gdyby Francja nie przekazała dodatkowych informacji lub gdyby te dodatkowe informacje nie były wystarczające. Francja odpowiedziała pismem z dnia 7 maja 2015 r., informując, że przeprowadzono działania naprawcze w celu sfinalizowania planu działania w 2015 r.
                     
                  
                        (5)
                     
                     
                        Niedociągnięcia wymienione w piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. dotyczyły między innymi sposobu, w jaki Francja ustanowiła system proporcjonalny w celu oszacowania maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni w zakresie trwałych użytków zielonych na podstawie art. 10 rozporządzenia delegowanego […] nr 640/2014 […], który to system nie był zgodny z zaleceniami zawartymi w wytycznych Komisji i który stanowił poważne ryzyko w zakresie zarządzania i kontroli; określenia kwalifikowalności niektórych rodzajów obszarów, w szczególności obszarów charakteryzujących się dużym zagęszczeniem drzew lub ograniczonym występowaniem użytków zielonych, takich jak obszary obsadzone kasztanowcami, orlicą czy też działki o proporcji poniżej 50%; sposobu, w jaki Francja zamierzała zaradzić nieprawidłowościom związanym na przykład z ustalaniem proporcji na cele kwalifikowalności trwałych użytków zielonych i z określeniem obszarów proekologicznych w ramach zazieleniania. Ogólnie rzecz biorąc, stwierdzono, że plan działania nie został jeszcze wdrożony ze względu na to, że nie wszystkie obszary uwzględnione w LPIS miały maksymalną kwalifikowalną powierzchnię określoną zgodnie z wymogami prawnymi. Zażądano od władz francuskich, by zaradziły wszystkim problemom wymienionym w piśmie z dnia 16 października 2015 r.
                     
                  
                        (6)
                     
                     
                        Wszystkie powyższe elementy, w szczególności opóźnienia i nieprawidłowości w zakresie aktualizacji i ulepszenia LPIS we Francji, faktycznie wpłynęły w bardzo niekorzystny sposób na rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy na rok 2015, w szczególności jeśli chodzi o udostępnienie beneficjentom wymaganych informacji dotyczących maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni i obszarów nierolniczych, w tym obszarów proekologicznych.
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        Sprawozdanie z monitorowania wysłane przez Francję w dniu 9 października 2015 r. oraz kolejny audyt przeprowadzony przez Komisję w tygodniu rozpoczynającym się w dniu 30 listopada 2015 r. pozwalają stwierdzić, że nadal istnieją znaczne opóźnienia w zakresie: rozpatrywania przez organy administracji wniosków o przyznanie pomocy; informowania rolników o danych wynikających z ich oświadczeń; obliczania powierzchni obszarów kwalifikujących się i obszarów proekologicznych; usunięcia nieprawidłowości wynikających z kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu; szybkich wizytacji w terenie mających na celu ocenę kwalifikowalności trwałych użytków zielonych oraz kontroli na miejscu. Opóźnienia te zostały następnie potwierdzone w ramach audytu przeprowadzonego przez Komisję w dniach 11–15 kwietnia 2016 r. Otóż kontrole na miejscu miały zostać zakończone najwcześniej dopiero w lipcu 2016 r., co ma wpływ na ich wyniki, a tym samym na skuteczność, zwłaszcza w przypadku wątpliwości co do kwalifikowalności obszarów lub co do przestrzegania wymogów związanych z dywersyfikacją upraw w ramach zazieleniania. Potwierdza to, że cele planu działania nie będą mogły zostać zrealizowane w najbliższej przyszłości, co nie daje wystarczającej pewności wymaganej do prawidłowego zarządzania pomocą, a zatem pewności co do zgodności płatności z prawem i ich prawidłowości w 2015 r. Ponadto owe opóźnienia wpływają też na określenie ostatecznej wysokości uprawnień do płatności, co miało nastąpić najpóźniej w dniu 1 kwietnia 2016 r., zgodnie z art. 18 rozporządzenia delegowanego […] nr 639/2014 […], a także na samo dokonywanie płatności. W konsekwencji zawieszenie płatności jest odpowiednim środkiem”.
                     
                  
         
               100
            
            
               Analiza różnych dokumentów przytoczonych w zaskarżonej decyzji i wymienionych w pkt 69–98 powyżej pozwala stwierdzić, że omówione w nich wdrożenie planu działania było niedostateczne. Z dokumentów tych wynika bowiem, że – jak podnosi Komisja – stwierdzone opóźnienia i nieprawidłowości w zakresie aktualizacji i ulepszenia LPIS wpłynęły w bardzo niekorzystny sposób na rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy na rok 2015, w szczególności jeśli chodzi o udostępnienie beneficjentom wymaganych informacji dotyczących maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni i obszarów nierolniczych.
            
         
               101
            
            
               Tak więc pomimo zobowiązań przyjętych wpierw w planie działania zatwierdzonym w listopadzie 2013 r. i następnie przedłużonych przy okazji zmian wprowadzonych do planu działania ze względu na trudności napotkane przez władze francuskie w związku z korzystaniem z bazy danych BD TOPO i na możliwości wynikające z wejścia w życie przepisów przewidzianych w reformie WPR władze francuskie nie były w stanie wykonać tych zobowiązań w zadowalający sposób w trakcie kampanii na rok 2015.
            
         
               102
            
            
               Mając na uwadze powody wskazane w różnych dokumentach przytoczonych w zaskarżonej decyzji i wymienionych w pkt 69–98 powyżej, Komisja miała prawo uznać, że stwierdzone niedociągnięcia pociągały za sobą opóźnienia i trudności we właściwym prowadzeniu kampanii na rok 2015 pomimo zobowiązań przyjętych w tym zakresie przez władze francuskie.
            
         
               103
            
            
               Otóż, jak wynika z ustaleń dokonanych przez Komisję w jej komunikacie z dnia 13 kwietnia 2015 r., nadal istniało wiele wątpliwości co do wdrożenia planu działania, w szczególności w odniesieniu do „zasad rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy w 2015 r.”. Komisja wskazała w tym względzie, że „prawdziwa niepewność utrzym[ywała] się w odniesieniu do obszaru, którego dotyczy[ł] wniosek o przyznanie pomocy i w przedmiocie którego rolnik zobowiąz[ywał] się”, ze względu na jakość i ilość informacji, które beneficjent otrzymywał od organów administracji, aby móc złożyć wniosek o przyznanie pomocy. Komisja wskazała też, że z tego względu nie było jasne, „w jakim zakresie agencja płatnicza [będzie mogła] poradzić sobie z licznymi nieprawidłowościami, które [staną] się oczywiste w wyniku rozpatrywania wniosków przez organy administracji” oraz że „istni[ało] ryzyko, iż zostanie wywarty wpływ na rozdział i przydzielanie uprawnień do płatności, co mo[gło] mieć konsekwencje w zakresie późniejszych kampanii”.
            
         
               104
            
            
               Podobnie w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. (zob. pkt 20 powyżej) Komisja przypomniała, że władze francuskie zobowiązały się do podjęcia działań określonych w zmienionym planie działania przed końcem 2015 r. Komisja podniosła w tym względzie, że władze francuskie, wskazując podczas misji przeprowadzonej we Francji w dniu 1 grudnia 2015 r., iż działania te będą mogły zostać zakończone dopiero w kwietniu lub w maju 2016 r., po raz drugi opóźniły wdrożenie planu działania. Zdaniem Komisji takie opóźnienia skutkowały tym, że w dalszym ciągu utrzymywały się niedociągnięcia w zakresie aktualizacji LPIS oraz istniała znaczna liczba nieprawidłowości, którymi należało się zająć.
            
         
               105
            
            
               Wreszcie w komunikacie uzupełniającym z dnia 20 maja 2016 r., wydanym po zakończeniu misji kontrolnej we Francji w kwietniu 2016 r. Komisja stwierdziła, że istniały „kolejne opóźnienia”, w szczególności w zakresie „ostatecznego ustalenia wartości i liczby uprawnień do płatności […], przeprowadzenia szybkich wizytacji i kontroli na miejscu, w związku z czym dokonanie płatności w ramach kampanii na rok 2015 [było] możliwe dopiero po czerwcu 2016 r.”. Komisja obawiała się nawet, że „zaistniałe opóźnienia [będą miały] też wpływ na prawidłowe dokonywanie kontroli na miejscu oraz na płatności w ramach kampanii na rok 2016”.
            
         
               106
            
            
               Wniosku tego nie jest w stanie podważyć żaden z argumentów podniesionych przez Republikę Francuską. Abstrahując bowiem od okoliczności, że Republika Francuska uważa, iż wypełniła ostatecznie ciążące na niej zobowiązania, co nie może jednak przeszkodzić Komisji w stwierdzeniu, na potrzeby zaskarżonej decyzji, zaistniałych opóźnień w stosunku do planowanych terminów i w określeniu ich skutków, Republika Francuska ogranicza się w istocie do wskazania, że zaskarżona decyzja jest oparta na sporze prawnym między tym państwem a Komisją w odniesieniu do stosowania systemu proporcjonalnego i określenia kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych.
            
         
               107
            
            
               Tymczasem, jeżeli faktycznie okaże się, że – jak zauważa Republika Francuska – stosowanie systemu proporcjonalnego i określenie kwalifikowalności niektórych trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych nie figurują wśród wskaźników postępu przewidzianych w planie działania, zarówno w jego wersji pierwotnej, jak i w wersji zmienionej, to uwagi Komisji dotyczące tych dwóch kwestii zostały zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jedynie incydentalnie w ramach wyliczenia różnych stwierdzonych niedociągnięć (zob. motyw 5 zaskarżonej decyzji).
            
         
               108
            
            
               Jak wynika z zaskarżonej decyzji, a w szczególności z motywów 6 i 7 oraz z dokumentów wymienionych w tej decyzji, Komisja mogła uznać, że plan działania nie został wdrożony w 2015 r. z powodu opóźnień i nieprawidłowości w zakresie aktualizacji i ulepszenia LPIS oraz że owe niedociągnięcia wpłynęły w bardzo niekorzystny sposób na rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy na ten rok. Komisja mogła zatem zasadnie stwierdzić, że Republika Francuska nie była w stanie wdrożyć niezbędnych środków, aby niezwłocznie zaradzić zaistniałej sytuacji.
            
         
               109
            
            
               Jeżeli chodzi o argumenty podniesione przez Republikę Portugalską na poparcie zarzutów dotyczących naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz naruszenia zasady pewności prawa, należy stwierdzić, że Republika Francuska nie podniosła takich zarzutów w skardze, która tytułem głównym dotyczy naruszenia art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 oraz posiłkowo – naruszenia zasady proporcjonalności. Nie zachodzi więc potrzeba ustosunkowania się do tych zarzutów, które są niedopuszczalne, zważywszy, że interwenient nie może podnieść zarzutu, którego nie podniosła strona skarżąca (zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 1998 r., British Airways i in./Komisja, T‑371/94 i T‑394/94, EU:T:1998:140, pkt 75).
            
         
               110
            
            
               Z powyższego wynika, że Republika Francuska, popierana przez Republikę Portugalską, nie ma podstaw, by twierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013.
            
         
               111
            
            
               W konsekwencji zarzut pierwszy należy oddalić.
            
         
         
            W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
         
      
      
               112
            
            
               Tytułem ewentualnym Republika Francuska wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie zasady proporcjonalności. Przypomina ona na wstępie, że w zaskarżonej decyzji Komisja postanowiła zawiesić płatności na rzecz Republiki Francuskiej „w oparciu o stawkę 3% stosowaną do łącznej wartości płatności miesięcznych dotyczących niezwiązanej pomocy obszarowej na rok 2015, odpowiadających wydatkom ponoszonym co miesiąc przez Republikę Francuską w okresie od lipca 2016 r. do lipca 2017 r. włącznie”. Republika Francuska wskazuje też, że aby uzasadnić ową stawkę 3%, Komisja stwierdziła po pierwsze, że korekta w wysokości 5% odpowiadała korekcie mającej zastosowanie w ramach procedury rozliczania zgodności w przypadku uchybień w toku kontroli kluczowych, a po drugie, że należało również uwzględnić szereg środków przyjętych przez Republikę Francuską w celu zaradzenia tej sytuacji.
            
         
               113
            
            
               W tym kontekście Republika Francuska podkreśla, że nie kwestionuje sposobu określenia stawki zawieszenia płatności miesięcznych przyjętego przez Komisję, lecz „podstawę zawieszenia”, „mianowicie wszystkie płatności miesięczne dotyczące pomocy obszarowej na rok 2015”. Zaskarżona decyzja opiera się bowiem zasadniczo na długotrwałym sporze między Komisją i władzami francuskimi w przedmiocie stosowania przepisów dotyczących systemu proporcjonalnego i uwzględnienia niektórych obszarów jako trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych. Jednakże z jednej strony łączna powierzchnia obszarów objętych GPR jest szacowana na około 27 mln ha, zaś trwałe użytki zielone, do których można by stosować system proporcjonalny lub które mogłyby zostać uznane za kwalifikowalne na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych, stanowią jedynie niewielką część wszystkich obszarów kwalifikowalnych do objęcia pomocą rolną. Z drugiej strony powierzchnia wszystkich trwałych użytków zielonych jest szacowana na 8,6 mln ha i kategoria ta obejmuje różne obszary. Zasadniczo na ową kategorię składają się użytki zielone pokryte trawą, które w oczywisty sposób są więc kwalifikowalne bez konieczności stosowania systemu proporcjonalnego lub sprawdzenia, czy istnieje utrwalona praktyka lokalna wypasu pomimo ograniczonych zasobów trawy. Obszary objęte systemem proporcjonalnym lub oświadczeniem w sprawie kwalifikowalności na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych zajmowały zatem maksymalnie około 520000 ha w 2015 r., to jest blisko 2% całości obszarów objętych GPR, zważywszy, że w 2015 r. zgłoszono 500283 ha jako zadrzewione powierzchnie pastwiskowe oraz 20852 ha jako obszary z drzewostanem dębowym i obszary z drzewostanem kasztanowym, gdzie są obecne świnie lub małe przeżuwacze. W konsekwencji Komisja powinna zastosować w zaskarżonej decyzji stawkę 3% wyłącznie do podstawy odpowiadającej 2% wszystkich płatności miesięcznych odnoszących się do wydatków ponoszonych co miesiąc przez Republikę Francuską w okresie od lipca 2016 r. do czerwca 2017 r. włącznie.
            
         
               114
            
            
               Ponadto w odpowiedzi na argument, zgodnie z którym Komisja mogła powołać się nie tylko na nieprawidłowości w realizacji planu działania, ale również na nieprawidłowości dotyczące całego systemu płatności, Republika Francuska podnosi, że taki argument nie ma oparcia w faktach. Podobnie, odpowiadając na argument Komisji, która twierdzi, że władze francuskie powinny były podnieść kwestię naruszenia zasady proporcjonalności w ich odpowiedzi na komunikat uzupełniający z dnia 20 maja 2016 r., Republika Francuska podnosi, że żaden przepis nie przewiduje takiego obowiązku.
            
         
               115
            
            
               Republika Portugalska podnosi też, że zaskarżona decyzja narusza zasadę proporcjonalności z tego względu, iż dotyczy wszystkich płatności miesięcznych, a nie tylko tych, które odnoszą się do obszarów objętych systemem proporcjonalnym. Decyzja o zawieszeniu płatności miesięcznych ma bowiem na celu uniknięcie ryzyka w odniesieniu do przyszłych płatności i z tego względu powinna odpowiadać w przybliżeniu kwocie wydatków uznawanych za nieprawidłowe. W przeciwnym razie płatności niemające żadnego związku z nieprawidłowościami również mogłyby zostać zawieszone, co podważałoby finansowanie wydatków z WPR. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Komisja, nie oszacowawszy kwoty wydatków uznawanych za nieprawidłowe, ograniczyła się do zawieszenia płatności odpowiadającego stawce ryczałtowej w wysokości 3%. Powołując się na sprawozdanie specjalne, zatytułowane „Audyt dotyczący procedury rozliczania rachunków”, które zostało przygotowane w 2010 r. przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, Republika Portugalska uważa, że korekty ryczałtowe powinny jednak opierać się, na zasadzie analogii, na precyzyjnym wyliczeniu szkód finansowych poniesionych co do istoty.
            
         
               116
            
            
               Na wstępie Komisja zauważa, że zaskarżona decyzja nie opiera się wyłącznie na nieuwzględnieniu systemu proporcjonalnego. Powody przedstawione w rzeczonej decyzji są bardziej złożone. Stwierdzone uchybienia dotyczą wszystkich obszarów, a nie tylko trwałych użytków zielonych. Płatności objęte uchybieniami nie są więc tylko płatnościami, które odnoszą się do określenia kwalifikowalnych obszarów w oparciu o system proporcjonalny, ale również płatnościami dotyczącymi „wszystkich obszarów, to jest 8,6 mln ha trwałych użytków zielonych”. Ponadto wspomniane ryzyko nie wpływa w ten sam sposób na wszystkie obszary i w szczególności z tego względu przyjęto stawkę 3% zamiast stawki 5%. Komisja podnosi też, że Republika Francuska mogła i powinna była podnieść kwestię naruszenia zasady proporcjonalności na etapie postępowania administracyjnego. Tymczasem po otrzymaniu komunikatu uzupełniającego z dnia 20 maja 2016 r., w którym Komisja określiła wyraźnie, jaka będzie podstawa zawieszenia płatności oraz przyjęta stawka, mianowicie stawka w wysokości 3%, Republika Francuska nie poruszyła tej kwestii w swej odpowiedzi z dnia 16 czerwca 2016 r.
            
         
               117
            
            
               Komisja przypomina również, że napotkana przez nią trudność dotyczyła określenia kwalifikowalnych obszarów. LPIS był na tyle wadliwy, że nie było możliwe precyzyjne określenie kwalifikowalnych obszarów, co implikowało poważne ryzyko finansowe dla EFRG. Podobnie, w świetle stwierdzonych uchybień, Komisja nie była w stanie obliczyć odnośnych powierzchni, a Republika Francuska nie przekazała jej informacji na ten temat w swojej odpowiedzi z dnia 16 czerwca 2016 r. Ponadto podstawa zawieszenia i przyjęta stawka zawieszenia zostały obliczone zgodnie z metodologią określoną w komunikacie Komisji C(2015) 3675 final dotyczącym wytycznych w sprawie obliczania korekt finansowych w ramach procedur rozliczania zgodności i rozliczania rachunków. Władze francuskie mogły były przedstawić – tak jak mogły to uczynić w ramach procedury rozliczania zgodności – obiektywne dowody pozwalające wykazać, że maksymalna strata dla EFOGR była ograniczona do kwoty niższej od tej, która wynikałaby z zastosowania stawki ryczałtowej niższej niż zaproponowana stawka, ale nie uczyniły tego.
            
         
               118
            
            
               Należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż zasada proporcjonalności jako ogólna zasada prawa Unii wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów danej regulacji. Tak więc tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., Grecja/Komisja, T‑632/11, niepublikowany, EU:T:2014:934, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
            
         
               119
            
            
               W tym względzie z art. 41 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że akt wykonawczy przyjęty przez Komisję w celu zawieszenia płatności miesięcznych na rzecz państwa członkowskiego stosuje się „do odnośnych wydatków dokonanych przez agencję płatniczą, w przypadku gdy niedociągnięcia istnieją w okresie, który należy określić w aktach wykonawczych […], który to okres nie może przekraczać dwunastu miesięcy”. Artykuł 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi również wyraźnie, że taki akt wykonawczy jest stosowany „zgodnie z zasadą proporcjonalności”.
            
         
               120
            
            
               Należy podkreślić w tym względzie, że wbrew twierdzeniom Komisji fakt, iż państwo członkowskie może powoływać się przed sądem Unii na naruszenie zasady proporcjonalności, nie wymaga, by państwo to podniosło wcześniej taki zarzut przed Komisją w toku postępowania administracyjnego, które poprzedza przyjęcie aktu wykonawczego wydanego w celu zawieszenia płatności miesięcznych. W prawie Unii nie istnieje bowiem żaden przepis nakazujący państwu członkowskiemu, pod rygorem prekluzji, podniesienie kwestii prawnych w toku postępowania administracyjnego przed Komisją (zob. analogicznie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Archer Daniels Midland/Komisja, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, pkt 123). Jak wynika z art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, Komisja ma obowiązek przestrzegać zasady proporcjonalności, a do sądu Unii należy sprawdzenie, w przypadku gdy strona o to wniesie, czy Komisja faktycznie jej przestrzega, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Komisja jest zobowiązana do wydania decyzji końcowej zgodnie z prawem niezależnie od tego, czy adresat tej decyzji rzeczywiście skorzystał z prawa do obrony w toku postępowania administracyjnego i niezależnie od tego, w jakim zakresie skorzystał z tego prawa (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Archer Daniels Midland/Komisja, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, pkt 123).
            
         
               121
            
            
               Tak więc fakt, iż Republika Francuska nie podniosła kwestii naruszenia zasady proporcjonalności na etapie postępowania administracyjnego, jak mogła to uczynić, nie może jednak pozbawić jej prawa do zakwestionowania w tym względzie zaskarżonej decyzji po tym, jak Komisja zajęła stanowisko w tej kwestii, do czego była zobowiązana zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami.
            
         
               122
            
            
               W niniejszej sprawie Komisja postanowiła w zaskarżonej decyzji, że „[p]łatności miesięczne na rzecz Republiki Francuskiej dokonywane na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1306/2013 zostają zawieszone do wysokości kwoty otrzymanej poprzez zastosowanie stawki zawieszenia w wysokości 3% do płatności miesięcznych związanych z pomocą obszarową na rok 2015, określonych w załączniku do niniejszej decyzji” (art. 1 akapit pierwszy zaskarżonej decyzji). Komisja postanowiła też, że „[z]awieszenie dotyczy płatności miesięcznych dokonywanych na rzecz Republiki Francuskiej na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 celem finansowania wydatków miesięcznych ponoszonych przez agencję płatniczą – Agence de services et de paiement [agencję usług i płatności] w okresie od lipca 2016 r. do czerwca 2017 r. włącznie” (motyw 8 i art. 1 akapit drugi zaskarżonej decyzji).
            
         
               123
            
            
               Jeśli chodzi o zgodność środka z zasadą proporcjonalności, Komisja wskazała w motywie 9 zaskarżonej decyzji, co następuje:
               „Zgodnie z zasadą proporcjonalności, zważywszy na wagę i fakt utrzymywania się stwierdzonych niedociągnięć oraz w świetle wniosków wynikających z przeprowadzonych audytów Komisja uważa za stosowne ustalenie stawki zawieszenia na poziomie 3% łącznej kwoty odnośnych wydatków. Mimo że chodzi tu o nieprawidłowości w zakresie kontroli kluczowych i kontroli uzupełniających, w przypadku których [wytyczne w sprawie obliczania korekt finansowych w ramach procedur rozliczania] przewidują korektę ryczałtową w wysokości 5%, zasadna jest stawka zawieszenia w wysokości 3%. Wprawdzie podczas realizacji planu działania doszło do opóźnień i uchybień, jednak od początku 2015 r. Republika Francuska podjęła dodatkowe działania w celu zaradzenia sytuacji, co wpłynie pozytywnie na kontrole krzyżowe przeprowadzane w momencie dokonywania płatności, w szczególności dzięki dostarczeniu nowych ortofotografii celem utworzenia graficznego rejestru działek. Należy stwierdzić, że ryzyko finansowe zostało ograniczone również dzięki temu, że władze francuskie postanowiły dokonać płatności dopiero po przeprowadzeniu wszystkich kontroli (administracyjnych i na miejscu)”.
            
         
               124
            
            
               W tym kontekście Republika Francuska nie kwestionuje sposobu określenia stawki zawieszenia ustalonej przez Komisję na poziomie 3% kwoty odnośnych wydatków. Republika Francuska kwestionuje jedynie okoliczność, że „podstawa zawieszenia” przyjęta przez Komisję odnosi się do „wszystkich płatności miesięcznych dotyczących pomocy obszarowej na rok 2015”, podczas gdy zaskarżona decyzja opiera się zasadniczo na stosowaniu uregulowań dotyczących systemu proporcjonalnego i uwzględnienia niektórych obszarów jako trwałych użytków zielonych na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych, a nie na wszystkich obszarach objętych GPR.
            
         
               125
            
            
               W szczególności, po pierwsze, Republika Francuska wskazuje, że obszary objęte GPR we Francji metropolitalnej zajmują łącznie 27,272 mln ha. Zdaniem Republiki Francuskiej są to obszary kwalifikowalne do objęcia pomocą rolną na rok 2015.
            
         
               126
            
            
               Po drugie, Republika Francuska twierdzi, że trwałe użytki zielone, które zajmują w sumie 8,6 mln ha, stanowią zatem jedynie niewielką część całkowitej powierzchni obszarów kwalifikowalnych do objęcia pomocą rolną. Republika Francuska wyjaśniła, że zasadniczo tymi trwałymi użytkami zielonymi są użytki zielone pokryte trawą, które w oczywisty sposób są kwalifikowalne do objęcia pomocą rolną bez konieczności stosowania systemu proporcjonalnego lub sprawdzenia, czy istnieje utrwalona praktyka lokalna wypasu pomimo ograniczonych zasobów trawy.
            
         
               127
            
            
               Po trzecie, Republika Francuska utrzymuje też, że wśród obszarów kwalifikowalnych do objęcia pomocą rolną na rok 2015 obszary faktycznie objęte systemem proporcjonalnym lub oświadczeniem w sprawie kwalifikowalności na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych zajmują maksymalnie około 520000 ha, to jest blisko 2% całości obszarów objętych GPR. Zdaniem Republiki Francuskiej chodzi tu o 500283 ha, które zgłoszono w 2015 r. jako zadrzewione powierzchnie pastwiskowe, oraz o 20852 ha zgłoszone jako obszary z drzewostanem dębowym i obszary z drzewostanem kasztanowym, gdzie są obecne świnie lub małe przeżuwacze.
            
         
               128
            
            
               Jednakże wbrew twierdzeniom Republiki Francuskiej, która podnosi, że jedynymi stwierdzonymi niedociągnięciami i w związku z tym jedynymi odnośnymi wydatkami są te, które odpowiadają obszarom faktycznie objętym systemem proporcjonalnym lub oświadczeniem w sprawie kwalifikowalności na podstawie utrwalonych praktyk lokalnych, z zaskarżonej decyzji jasno wynika, że stwierdzone przez Komisję niedociągnięcia są znacznie poważniejsze.
            
         
               129
            
            
               Otóż zgodnie z ustaleniami zawartymi w motywach 5 i 6 zaskarżonej decyzji niedociągnięcia wymienione przez Komisję dotyczyły „między innymi sposobu, w jaki Francja ustanowiła system proporcjonalny w celu oszacowania maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni w zakresie trwałych użytków zielonych”. Komisja wskazała ponadto, że ogólnie rzecz biorąc, plan działania nie został jeszcze wdrożony ze względu na to, że nie wszystkie obszary uwzględnione w LPIS miały maksymalną kwalifikowalną powierzchnię określoną zgodnie z wymogami prawnymi. Zdaniem Komisji elementy te, w szczególności opóźnienia i nieprawidłowości w zakresie aktualizacji i ulepszenia LPIS, faktycznie wpłynęły w bardzo niekorzystny sposób na rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy na rok 2015, w szczególności jeśli chodzi o udostępnienie beneficjentom wymaganych informacji dotyczących maksymalnej kwalifikowalnej powierzchni i obszarów nierolniczych, w tym obszarów proekologicznych. Podobnie, jak Komisja wskazała w motywie 7 zaskarżonej decyzji, po pierwsze, owe uchybienia – w zakresie, w jakim cele planu działania nie mogły zostać zrealizowane w najbliższej przyszłości – miały ten skutek, że nie można było zapewnić „wystarczającej pewności wymaganej do prawidłowego zarządzania pomocą, a zatem pewności co do zgodności płatności z prawem i ich prawidłowości w 2015 r.”. Po drugie, jak podkreśliła Komisja, owe opóźnienia „wpływały też na określenie ostatecznej wysokości uprawnień do płatności, co miało nastąpić najpóźniej w dniu 1 kwietnia 2016 r., […], a także na samo dokonywanie płatności”. Ze względów przedstawionych w pkt 100–105 powyżej Komisja wskazywała w toku całego postępowania administracyjnego na niedociągnięcia w aktualizacji LPIS i na ich wpływ na zarządzanie pomocą obszarową finansowaną przez EFRG i na jej kontrolę, przy czym władze francuskie nie udzieliły satysfakcjonującej odpowiedzi na te zastrzeżenia.
            
         
               130
            
            
               Nie można więc zaakceptować argumentacji Republiki Francuskiej, gdy twierdzi ona, że w niniejszej sprawie Komisja nie mogła powoływać się na niedociągnięcia w ramach całego systemu płatności.
            
         
               131
            
            
               W konsekwencji Komisja miała prawo uznać, że mogła przyjąć wszystkie płatności z tytułu pomocy obszarowej za rok 2015 jako podstawę zastosowania stawki zawieszenia, której wysokości, mianowicie 3%, Republika Francuska nie zakwestionowała.
            
         
               132
            
            
               W zakresie, w jakim jedynie Republika Portugalska podważa metodologię przyjętą przez Komisję celem ustalenia stawki zawieszenia w wysokości 3%, mianowicie stosowanie w drodze analogii wytycznych Komisji w sprawie obliczania korekt finansowych w ramach procedur rozliczania, należy stwierdzić, że zastosowanie przez analogię rzeczonych wytycznych nie pozwala samo w sobie na wykazanie nieproporcjonalnego charakteru kwoty zawieszonej w niniejszej sprawie. Ponadto, wobec braku innych istotnych danych w aktach sprawy w odniesieniu do zgłoszonych obszarów, które rzeczywiście stanowiły problem pod względem stwierdzonych niedociągnięć, należy uznać, że zastosowanie przez Komisję wartości ryczałtowej nie jest, jako takie, nieproporcjonalne pod względem metodologicznym.
            
         
               133
            
            
               Z powyższego wynika, że Republika Francuska, popierana przez Republikę Portugalską, nie ma podstaw, by twierdzić, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż narusza zasadę proporcjonalności.
            
         
               134
            
            
               Tak więc należy oddalić zarzut drugi, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona w całości.
            
         
         W przedmiocie kosztów
      
      
               135
            
            
               Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Francuska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania zgodnie z żądaniem Komisji.
            
         
               136
            
            
               Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. W związku z tym Republika Portugalska pokrywa własne koszty.
            
          
            
               Z powyższych względów
               SĄD (trzecia izba)
               orzeka, co następuje:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Skarga zostaje oddalona.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Republika Francuska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           Republika Portugalska pokrywa własne koszty.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     
                        
                           Frimodt Nielsen
                        
                        
                           Kreuschitz
                        
                        
                           Półtorak
                        
                     
                     Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 września 2018 r.
                     Podpisy
                  
               
            Spis treści
       
               
                  Ramy prawne i okoliczności powstania sporu
               
             
               
                  Sporne przepisy
               
             
               
                  Sporządzenie i zatwierdzenie planu działania
               
             
               
                  Monitorowanie, żądanie zmiany i nowe zasady planu działania
               
             
               
                  Wszczęcie postępowania w sprawie zawieszenia płatności
               
             
               
                  Postępowanie i żądania stron
               
             
               
                  Co do prawa
               
             
               
                  W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013
               
             
               
                  W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
               
             
               
                  W przedmiocie kosztów
               
            (
            *1
         )	Język postępowania: francuski.