CELEX: 52010SC0741
Language: pl
Date: 2010-06-15 00:00:00
Title: Zalecenie Zalecenie Rady mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego na Cyprze

PL

PL        PL
 ---pagebreak---               KOMISJA EUROPEJSKA

                                              Bruksela, dnia 15.6.2010
                                              SEK(2010) 741 wersja ostateczna

                                  Zalecenie

                             ZALECENIE RADY

     mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego na Cyprze

PL                                                                              PL
 ---pagebreak---                                                Zalecenie

                                            ZALECENIE RADY

             mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego na Cyprze

     RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

     uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust.
     7,

     uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,

     a także mając na uwadze, co następuje:

     (1)    Zgodnie z art. 126 Traktatu państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu
            budżetowego.

     (2)    Pakt stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów
            państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego,
            trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.

     (3)    Przeprowadzona w 2005 r. reforma paktu stabilności i wzrostu miała na celu
            wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz ochronę stabilności
            finansów publicznych w perspektywie długoterminowej. W szczególności jej celem
            było, by na wszystkich etapach procedury nadmiernego deficytu w pełni
            uwzględniono kontekst gospodarczy i budżetowy. W związku z powyższym pakt
            stabilności i wzrostu zawiera ramy wspierające realizację polityki rządu mającej na
            celu szybkie przywrócenie dobrego stanu finansów publicznych z uwzględnieniem
            sytuacji gospodarczej.

     (4)    W dniu [13 lipca 2010 r.] zgodnie z art. 126 ust. 6 Traktatu Rada uznała, że na Cyprze
            istnieje nadmierny deficyt budżetowy.

     (5)    Zgodnie z art. 126 ust. 7 Traktatu oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 w
            sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu1 (będącego
            częścią paktu stabilności i wzrostu) Rada zobowiązana jest również skierować do
            danego państwa członkowskiego zalecenia, mające na celu likwidację nadmiernego
            deficytu w oznaczonym terminie. W zaleceniu określa się termin nie dłuższy niż sześć
            miesięcy na podjęcie przez dane państwo członkowskie skutecznych działań
            zmierzających do skorygowania nadmiernego deficytu oraz termin skorygowania tego
            deficytu, co powinno nastąpić w następnym roku po jego stwierdzeniu, chyba że
            zaistnieją szczególne okoliczności. Przy podejmowaniu decyzji o wystąpieniu

     1
            Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.

PL                                                2                                                  PL
 ---pagebreak---            szczególnych okoliczności należy uwzględnić „istotne czynniki”, o których mowa w
           art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97. W zaleceniu Rada wzywa również
           państwo członkowskie do realizacji corocznej minimalnej poprawy salda
           strukturalnego – tj. salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po
           skorygowaniu o działania jednorazowe i inne działania tymczasowe – o co najmniej
           0,5 % PKB, rozumiane jako punkt odniesienia.

     (6)   W przypadku Cypru uznano, że istnieją szczególne okoliczności mające znaczenie dla
           zasady większej elastyczności w stosowaniu procedury nadmiernego deficytu,
           wprowadzonej w ramach reformy paktu stabilności i wzrostu w 2005 r. W 2009 r. po
           raz pierwszy od 35 lat odnotowano spadek aktywności gospodarczej. Recesja jest
           wynikiem załamania popytu krajowego oraz niekorzystnej koniunktury
           międzynarodowej. W szczególności wysokie zadłużenie gospodarstw domowych w
           połączeniu z zaostrzonymi warunkami udzielania kredytów, pogarszające się
           perspektywy na rynku pracy oraz wzrost niepewności na rynku doprowadziły do
           spadku spożycia prywatnego. Równocześnie odnotowano silną korektę inwestycji
           przy spadku popytu zagranicznego na nieruchomości, niskim wykorzystaniu mocy
           produkcyjnych i restrukturyzacji bilansów przedsiębiorstw. Ponadto eksport towarów i
           usług, w szczególności w turystyce, gwałtownie zmalał w następstwie kryzysu
           finansowego i ogólnoświatowej recesji, a zwłaszcza znacznego pogorszenia
           perspektyw wzrostu głównych partnerów handlowych (Zjednoczone Królestwo, strefa
           euro, Rosja). Deficyt w 2009 r. jest następstwem zarówno pogorszenia koniunktury
           gospodarczej, jak i przyjęcia przez władze Cypru budżetowych środków
           stymulacyjnych zgodnie z Europejskim planem naprawy gospodarczej. Istnienie
           szczególnych okoliczności upoważnia Radę do udzielenia pozwolenia na korektę
           nadmiernego deficytu w perspektywie średnioterminowej.

     (7)   W latach poprzedzających kryzys oraz w okresie dobrej koniunktury gospodarczej,
           której towarzyszyły hossa na rynku aktywów oraz wysoka dynamika dochodów
           podatkowych, Cypr gromadził nadwyżki budżetowe oraz zmniejszał wskaźnik
           zadłużenia brutto do poziomu 48,4 % PKB w 2008 r. (wobec poziomu 70,2 % w 2004
           r.). Jednak w roku 2009 kryzys gospodarczy wywarł znaczny wpływ na finanse
           publiczne. W rezultacie zanotowana w 2008 r. nadwyżka budżetowa w wysokości 0,9
           % PKB zmieniła się gwałtownie w 2009 r. w deficyt wynoszący 6,1 % PKB. Było to
           również wynikiem podjęcia środków uznaniowych stanowiących odpowiedź na
           pogorszenie koniunktury (zgodnych z Europejskim planem naprawy gospodarczej)
           oraz relatywnie istotnej zmiany struktury składników wzrostu polegającej na
           zmniejszeniu udziału składnika podatkowego w PKB. Zgodnie z danymi
           przekazanymi w ramach procedury nadmiernego deficytu przez Ministerstwo
           Finansów w marcu 2010 r. przewiduje się, że w 2010 r. deficyt wzrośnie do poziomu
           6,2 % PKB. Z prognozy służb Komisji przedstawionej wiosną 2010 r. wynika jednak,
           że w 2010 r. deficyt budżetowy osiągnie około 7 % PKB. Będące nadal przedmiotem
           dyskusji potencjalne środki pozabudżetowe, co do których brak jest informacji o
           zasadach i terminie wdrożenia bądź informacje te są niepewne, nie zostały
           uwzględnione.

     (8)   Biorąc pod uwagę szczególne okoliczności i ramy Europejskiego planu naprawy
           gospodarczej, zaleca się średni roczny wysiłek fiskalny. Powinien on uwzględniać
           wszystkie czynniki istotne dla osiągnięcia celów polityki budżetowej, poczynając od
           poziomu deficytu sektora władz publicznych oraz długu brutto tego sektora, jak
           również uwzględniać inne wskaźniki, takie jak sytuacja na rachunku obrotów

PL                                              3                                                 PL
 ---pagebreak---             bieżących, poziom zobowiązań warunkowych sektora finansowego, płatności z tytułu
            odsetek, premie za ryzyko i oczekiwane zmiany wydatków związanych ze starzeniem
            się społeczeństwa w średnim okresie. Aby obliczyć średni roczny wysiłek fiskalny, za
            wartość wyjściową przyjęto założony w prognozie służb Komisji z wiosny 2010 r.
            deficyt w roku 2011. Następnie liczony jest całkowity wysiłek fiskalny konieczny do
            osiągnięcia docelowego poziomu deficytu nominalnego wynoszącego 3 % przed
            upływem terminu skorygowania nadmiernego deficytu, przy założeniu, że luka
            produktowa zostanie stopniowo domknięta do 2015 r.

     (9)    W tym kontekście należy rozważyć korektę nadmiernego deficytu w perspektywie
            średniookresowej z terminem korekty do 2012 r. W szczególności, ze względu na brak
            wewnętrznej i zewnętrznej równowagi gospodarczej, wiarygodna i zrównoważona
            ścieżka dostosowania wymagałaby, aby cypryjskie władze wzmocniły strategię
            budżetową w 2010 r. za pomocą środków utrzymania bieżących wydatków pod
            kontrolą, zmniejszyły deficyt poniżej 6 % PKB w 2010 r. oraz podjęły w porę
            działania zmierzające do opracowania strategii konsolidacji opierającej się na
            ograniczeniu wydatków. W tym celu władze cypryjskie powinny zapewnić
            średnioroczny wysiłek fiskalny na poziomie 1¾ % PKB w latach 2010-2012; określić
            środki konieczne do osiągnięcia korekty nadmiernego deficytu do 2012 r., o ile
            pozwolą na to warunki koniunkturalne, i przyspieszyć tempo zmniejszania deficytu,
            jeśli warunki gospodarcze lub budżetowe okażą się lepsze niż przewiduje się obecnie.
            W swoim programie stabilności przedstawionym Komisji i Radzie w dniu 1 kwietnia
            2010 r. Cypr zobowiązał się do zmniejszenia deficytu do 4,5 % PKB w 2011 r. i 3,4 %
            PKB w roku 2012. Dlatego też w niniejszym zaleceniu uznaje się, że dodatkowy
            wysiłek ze strony Cypru, wykraczający poza starania przewidziane w początkowym
            planie władz cypryjskich, jest możliwy do zrealizowania i niezbędny. Konsolidacja
            budżetowa powinna również przyczynić się do przywrócenia tendencji spadkowej
            wskaźnika zadłużenia publicznego brutto, zapewniającej zadowalające tempo
            zbliżania się do wartości referencyjnej, poprzez przywrócenie należytego poziomu
            nadwyżki pierwotnej.

     (10)   W ostatnich latach funkcjonowanie ram budżetowych na Cyprze uległo poprawie
            dzięki przyjęciu Księgowego Systemu Zarządzania Finansami (FIMAS). Począwszy
            od roku 2006 Cypr uchwalił również stopniowe przyjmowanie średniookresowych
            trzyletnich ram budżetowych (MTBF), a od roku 2007 wprowadził budżetowanie
            zadaniowe (PPB). Tym niemniej nowe ramy budżetowe są nadal w fazie
            wprowadzania i przewiduje się, że będą w pełni funkcjonować dopiero w roku 2012.
            Dlatego też ich skutki będą mogły być odczuwalne dopiero w perspektywie
            średniookresowej. Wdrożenie nowych ram we właściwym terminie będzie miało
            zasadnicze znaczenie dla efektywnej i trwałej konsolidacji finansów publicznych.
            Dotychczasowa praktyka przyjmowania budżetów dodatkowych w trakcie roku
            prowadziła do wzrostu wydatków bieżących przewyższających zakładane przesunięcia
            środków. Oczekuje się, że nowe ramy budżetowania doprowadzą do zaprzestania
            stosowania tej praktyki, a także do zwiększenia skuteczności i efektywności procesu
            tworzenia budżetu, co przyczyni się do ograniczenia wydatków danego ministerstwa
            do ustalonych pułapów. Jednocześnie nowy proces tworzenia budżetu stworzyłby
            solidne podstawy do przesunięcia wydatków na działania pobudzające wzrost
            gospodarczy.

     (11)   Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet jest znacznie powyżej
            średniej UE, co wynika głównie ze stosunkowo dużego wzrostu wydatków na

PL                                               4                                                 PL
 ---pagebreak---             emerytury w relacji do PKB w nadchodzących dekadach, częściowo z uwagi na fakt,
            że wypłacanych będzie coraz więcej emerytur. Rozpoczęta w kwietniu 2009 r. reforma
            emerytur powinna nieznacznie ograniczyć wzrost wydatków na świadczenia
            emerytalne i w większym stopniu zwiększyć składki na ubezpieczenie społeczne.
            Reforma powinna poprawić długoterminową równowagę systemu emerytalnego i
            zmniejszyć zagrożenia dla stabilności, chociaż bez wpływu na ocenę ogólną. Sytuacja
            budżetowa w 2009 r. potęguje budżetowy wpływ starzenia się społeczeństwa na
            zachwianie stabilności finansów publicznych. Do zmniejszenia zagrożeń dla
            stabilności finansów publicznych, które w sprawozdaniu Komisji z 2009 r. na temat
            długoterminowej stabilności finansów publicznych2 oceniono jako wysokie, powinny
            przyczynić się: poprawa salda pierwotnego w perspektywie średniookresowej oraz
            wdrożenie dalszych środków mających na celu ograniczenie znacznego wzrostu
            wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, w szczególności wydatków
            na emerytury i opiekę zdrowotną.

     (12)   Zgodnie z danymi przekazanymi przez władze Cypru w kwietniu 2010 r. dług brutto
            sektora władz publicznych w 2009 r. wyniósł 56,2 % PKB. Wzrost ten był przede
            wszystkim rezultatem znacznego pogorszenia salda pierwotnego oraz zjawiska
            określonego jako „efekt kuli śnieżnej”, powodującego zwiększenie długu w kontekście
            spadku nominalnego PKB. Do zwiększenia długu o około jeden punkt procentowy
            PKB przyczyniła się również wartość rezydualna zmiany długu, co wynika z
            akumulacji aktywów publicznych pod koniec roku w celu wywiązania się ze
            zobowiązań związanych z zapadalnością długu przypadających na początek stycznia
            2010 r., jak również z różnicy między rozliczeniami na podstawie metody kasowej i
            memoriałowej. W odniesieniu do roku 2010 Cypr zgłosił planowany dług na poziomie
            62 % PKB, przekraczający tym samym określoną w Traktacie wartość referencyjną
            wynoszącą 60 % PKB (w programie stabilności z kwietnia 2010 r. przewiduje się
            nieco niższą wartość (61 %) oraz dalszy wzrost długu do poziomu 63,2 % PKB w
            2011 r.). Wziąwszy pod uwagę zagrożenia ciążące na scenariuszu
            makroekonomicznym i celach budżetowych, zmiany wskaźnika zadłużenia mogą być
            mniej korzystne niż to się przewiduje. W prognozie służb Komisji z wiosny 2010 r.
            przewiduje się, że dług wzrośnie do 62,3 % PKB w 2010 r., a następnie do 67,6 % w
            roku 2011, ze względu na pogorszenie salda pierwotnego.

     (13)   Wzmocniony nadzór w ramach procedury nadmiernego deficytu będzie wymagał
            regularnego i terminowego monitorowania postępów we wdrażaniu strategii
            konsolidacji budżetowej. W związku z tym w przyszłych aktualizacjach programu
            stabilności Cypru warto było by poświęcić tej kwestii oddzielny rozdział.

     (14)   W opinii Rady środki konsolidacji budżetowej powinny zasadniczo zapewnić trwałą
            poprawę salda sektora władz publicznych, mając jednocześnie na celu podniesienie
            jakości finansów publicznych i wzmocnienie potencjału wzrostu gospodarki,

     2
            W konkluzjach z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie stabilności finansów publicznych „Rada apeluje
            do państw członkowskich o to, by w przygotowywanych programach stabilności i konwergencji skupiły
            swoją uwagę na strategiach ukierunkowanych na stabilność” oraz „wzywa Komisję, by wraz z
            Komitetem Polityki Gospodarczej i Komitetem Ekonomiczno-Finansowym kontynuowała
            opracowywanie metod służących ocenie długoterminowej stabilności finansów publicznych, tak aby
            były one gotowe na czas przed przygotowaniem kolejnego sprawozdania na temat stabilności”, które
            jest przewidziane na rok 2012.

PL                                                      5                                                        PL
 ---pagebreak---      PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:

     (1)    Uwzględniając fakt, że sytuacja budżetowa na Cyprze w 2009 r. jest rezultatem
            wprowadzenia środków odpowiadających 1½ % PKB w 2009 r., które stanowią
            właściwą odpowiedź na pogorszenie koniunktury i są zgodne z Europejskim planem
            naprawy gospodarczej, jak również swobodnego działania automatycznych
            stabilizatorów, władze Cypru powinny zlikwidować obecny nadmierny deficyt tak
            szybko jak to tylko możliwe, a najpóźniej do 2012 r.

     (2)    Władze Cypru powinny obniżyć deficyt sektora władz publicznych poniżej poziomu
            3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały, podejmując odpowiednie działania w
            perspektywie średniookresowej. W tym celu władze Cypru powinny w
            szczególności:
           (a)   podjąć niezbędne środki mające na celu zmniejszenie deficytu w 2010 r.
                 poniżej 6 % PKB oraz opracować strategię konsolidacji opierającą się na
                 ograniczeniu wydatków, tak aby do roku 2012 zmniejszyć deficyt poniżej
                 wartości referencyjnej;

           (b)   w tym celu zapewnić średnioroczny wysiłek fiskalny na poziomie co najmniej
                 1¾ % PKB w latach 2010-2012, co powinno również przyczynić się do
                 przywrócenia tendencji spadkowej wskaźnika zadłużenia publicznego brutto,
                 zapewniającej zadowalające tempo zbliżania się do wartości referencyjnej,
                 poprzez przywrócenie należytego poziomu nadwyżki pierwotnej;

           (c)   określić i rygorystycznie wdrożyć środki konieczne do osiągnięcia korekty
                 nadmiernego deficytu do 2012 r., o ile pozwolą na to warunki koniunkturalne, i
                 przyspieszyć tempo zmniejszania deficytu, jeśli warunki gospodarcze lub
                 budżetowe okażą się lepsze niż przewiduje się obecnie.

     (3)    Aby ograniczyć zagrożenia dla korekty budżetowej, władze Cypru powinny
            wzmocnić wiążący charakter średniookresowych ram budżetowych, a także
            poprawić monitorowanie wykonania budżetu w ciągu roku.

     (4)    Poprawić długoterminową stabilność finansów publicznych poprzez wdrożenie
            środków reformy mających na celu kontrolę wydatków na emerytury i system opieki
            zdrowotnej, aby ograniczyć przewidywany wzrost wydatków związanych ze
            starzeniem się społeczeństwa.

     (5)    Oprócz wysiłku fiskalnego władze Cypru powinny także wykorzystać każdą inną
            możliwość, w tym wynikającą z poprawy warunków gospodarczych, aby
            przyspieszyć redukcję wskaźnika zadłużenia brutto w kierunku wartości
            referencyjnej.

     (6)    Rada wyznacza termin do dnia [13 stycznia 2011 r.] na podjęcie przez rząd Cypru
            skutecznych działań w celu określenia środków, które będą niezbędne dla dokonania
            postępów w zakresie korekty nadmiernego deficytu. W ocenie skutecznych działań
            uwzględniony zostanie rozwój sytuacji gospodarczej, który zostanie porównany z
            perspektywami gospodarczymi zawartymi w prognozie służb Komisji z wiosny 2010
            r.

PL                                              6                                                 PL
 ---pagebreak---      Władze Cypru powinny przedstawić sprawozdanie z postępów poczynionych we wdrażaniu
     niniejszych zaleceń w oddzielnym rozdziale przyszłych aktualizacji programów stabilności,
     do czasu uchylenia procedury nadmiernego deficytu.

     Ponadto Rada podkreśla znaczenie osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego (MTO)
     dla właściwego zarządzania budżetem w sytuacji pogorszenia koniunktury gospodarczej.
     Rada wzywa zatem władze Cypru, aby po skorygowaniu nadmiernego deficytu zapewniły
     kontynuowanie konsolidacji budżetowej służącej realizacji średniookresowego celu
     budżetowego, jakim jest zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych.
     Przestrzeganie celów budżetowych oraz zdecydowane ograniczenie wydatków w
     perspektywie średniookresowej może ulec poprawie dzięki pełnemu wdrożeniu, zgodnie z
     planem, skutecznych i wieloletnich ram budżetowych.

     Niniejsze zalecenie skierowane jest do Republiki Cypryjskiej.

     Sporządzono w Brukseli,

                                                W imieniu Rady
                                                Przewodniczący

PL                                                7                                              PL