CELEX: 62015CC0701
Language: bg
Date: 2017-05-03 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат M. Campos Sánchez-Bordona, представено на 3 май 2017 г.#Malpensa Logistica Europa SpA срещу Società Esercizi Aeroportuali SpA (SEA).#Преюдициално запитване, отправено от Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia.#Преюдициално запитване — Обществени поръчки — Транспорт — Понятие „разработване на дадена географска област за целите на осигуряване на летища или други терминални бази на превозвачите по въздух“ — Директиви 2004/17/ЕО и 96/67/ЕО — Национална правна уредба, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставянето на летищни площи.#Дело C-701/15.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
      представено на 3 май 2017 година (
            1
         )
      
         Дело C‑701/15
      
      
         Malpensa Logistica Europa S.p.A
      
      
         срещу
      
      
         SEA — Società Esercizi Aeroportuali S.p.A,
      
      
         в присъствието на
      
      
         Beta-Trans S.p.A
      
      (Преюдициално запитване, отправено от Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия (Италия)
      „Обществени поръчки — Транспорт — Разработване на дадена географска област за целите на експлоатацията на летища и други терминални бази от превозвачи по въздух — Директиви 2004/17/ЕО и 96/67/ЕО — Национална правна уредба, която не предвижда процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставянето на летищни площи“
      
               1. 
            
            
               Спорът, който е предмет на настоящото преюдициално запитване, възниква в рамките на правоотношенията между управляващата организация на летище Милано Малпенса (
                     2
                  ) и две от предприятията, които предоставят наземни услуги за летищно обслужване там. Едното от тях (Malpensa Logistica Europa S.p.A., наричано по-нататък „Malpensa Logistica“) обжалва решението на SEA, което е предоставило пряко на другото дружество (Beta-Trans S.p.A., наричано по-нататък „Beta-Trans“) определено летищно съоръжение за временно ползване, без да е проведена процедура по възлагане на обществена поръчка.
            
         
               2. 
            
            
               Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия, Италия), който следва да се произнесе по жалбата, се сблъсква с национални разпоредби, уреждащи възлагането на обществени поръчки, които според него се различават от тези, които уреждат услугите за летищно обслужване. Тъй като двата вида разпоредби транспонират съответно Директива 2004/17/ЕО (
                     3
                  ) и Директива 96/67/ЕО (
                     4
                  ) запитващата юрисдикция моли Съда да направи тълкуване на правото на Съюза, за да изясни въпроса дали предоставянето на площите на Beta-Trans е трябвало да се предхожда от процедура по подбор, която се урежда от нормите относно обществените поръчки.
            
         I. Правна уредба
      
      1. 
            Правото на Съюза
         
      
      
         1. 
            Директива 2004/17
         
      
      
               3.
            
            
               Съгласно член 1 („Определения“):
               
                        „1.
                     
                     
                        За целите на настоящата директива се прилагат определенията в настоящия член.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        
                                 а)
                              
                              
                                 „поръчки за доставки, строителство и услуги“ са писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече възложители, посочени в член 2, параграф 2 и един или повече изпълнители на строителство, доставки или услуги.
                              
                           […]
                        
                                 г)
                              
                              
                                 „поръчки за услуги“ са поръчки, различни от поръчките за строителство или поръчките за доставки, които имат за обект предоставянето на услуги, посочени в приложение XVII. приложение XVII.
                              
                           […]
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        […]
                        
                                 б)
                              
                              
                                 „Концесия за услуги“ е договор от същия вид като поръчка за услуги с изключение на факта, че насрещната престация за предоставянето на услугите се състои или единствено в правото да се експлоатира услугата или в това право заедно с плащане“.
                              
                           
                  
         
               4.
            
            
               В член 2 („Възложители“), параграф 2 се предвижда:
               „Настоящата директива се прилага към възложителите, които:
               
                        а)
                     
                     
                        са възлагащи органи или публични предприятия и които извършват една от дейностите, посочени в членове 3—7;
                     
                  […]“.
            
         
               5.
            
            
               Съгласно член 7, озаглавен „Разпоредби относно проучването или добива на нефт, газ, въглища или други твърди горива, както и относно пристанищата и летищата“:
               „Настоящата директива се прилага по отношение на дейностите свързани с разработването на дадена географска област за целите на:
               […]
               
                        б)
                     
                     
                        експлоатацията на летища […] или други терминални бази на превозвачи по въздух […]“.
                     
                  
         
               6.
            
            
               Съгласно член 18 („Концесии за строителство и услуги“):
               „Настоящата директива не се прилага за концесии за строителство и услуги, които се предоставят от възложителите, които извършват една или повече от дейностите, посочени в членове 3—7, когато тези концесии се предоставят за извършване на тези дейности“.
            
         
         2. 
            Директива 96/67
         
      
      
               7.
            
            
               Съгласно съображения 5, 6, 7, 11, 14, 16 и 25:
               
                        „(5)
                     
                     
                        […] че отварянето на достъпа до пазара на наземни услуги ще помогне за намаляване на оперативните разходи на въздухоплавателните компании и подобряване на качеството на услугите, предоставяни на ползвателите на летищата;
                     
                  
                        (6)
                     
                     
                        […] че в светлината на принципа на субсидиарността е важно този достъп до пазара на наземно обслужване да става в рамките на Общността, като се позволява на държавите членки възможността за вземане предвид на специфичното естество на този сектор;
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        […] че в съобщение от юни 1994 г., озаглавено „Пътят напред за гражданската авиация в Европа“, Комисията показа своето намерение да поеме инициативата преди края на 1994 г. с цел постигане на достъп до пазара на наземно обслужване на летищата на Общността; като има предвид, че Съветът в своя резолюция от 24 октомври 1994 г. за ситуацията на Европейската гражданска авиация […], потвърди нуждата за отчитане на императивите, свързани със ситуацията на летищата, когато се отвори пазарът;
                     
                  […]
               
                        (11)
                     
                     
                        […] че за някои категории наземни услуги достъпа до пазара и самообслужването може се натъкне на трудности, свързани с безопасността, сигурността, капацитета и ограничения за пространството на разположение; като има предвид, че за това е необходимо да може да се ограничи броят на доставчиците на такива категории наземни услуги; като има предвид, че също трябва да е възможно да се ограничи самообслужването; като има предвид, че в този случай критериите за ограничаване трябва да са съответни, обективни, прозрачни и недискриминационни;
                     
                  […]
               
                        (14)
                     
                     
                        […] че в някои случаи препятствията може да са такива, че те могат да оправдават ограничения върху достъпа до пазара или върху самообслужването, до степен, до която тези ограничения са съответстващи, обективни, прозрачни и недискриминационни;
                     
                  […]
               
                        (16)
                     
                     
                        […] като има предвид, че ако трябва да се поддържа ефективна и лоялна конкуренция там, където броят на доставчиците на наземно обслужване е ограничен, последните трябва да са избрани в съответствие с ясна и безпристрастна процедура; като има предвид, че ползвателите на летищата би следвало [да] бъдат консултирани, когато става въпрос за избор на доставчици на наземно обслужване, тъй като те имат най-голям интерес за качеството и цената на наземното обслужване, което изискват;
                     
                  […]
               
                        (25)
                     
                     
                        […] че достъпът до инсталациите на летището следва да е гарантиран на предоставящите наземно обслужване и на ползвателите летищата, на които е разрешено да се самообслужват, до степента, необходима им, за да [упражняват] своето право и за да се позволява лоялна и естествена конкуренция; като има предвид, че трябва да е възможно, обаче, такъв достъп да дава основание за събиране на такса“.
                     
                  
         
               8.
            
            
               Съгласно член 2 („Определения“):
               „За целите на настоящата директива:
               […]
               
                        в)
                     
                     
                        „управляваща организация на летище“ означава всеки орган, който, във връзка с другите дейности или не, има за цел по силата на националното законодателство […] администрацията и управлението на инфраструктурите на летището, както и съгласуването и контрола на дейностите на различните оператори, представени в засегнатото летище или летищна система;
                     
                  […]
               
                        д)
                     
                     
                        „наземно обслужване“ означава услугите, предоставяни от ползвателите на летището, както са описани в приложението;
                     
                  […]
               
                        ж)
                     
                     
                        „доставчик на наземно обслужване“ означава което и да е физическо или юридически лице, доставящо на [трета страна] една или повече категории наземно обслужване“.
                     
                  
         
               9.
            
            
               В член 6 („Наземно обслужване за трети страни“), параграфи 1 и 2 се посочва:
               „1.   Държавите членки предприемат необходимите мерки […], за да гарантират свободен достъп на доставчиците на наземно обслужване до пазара за предоставянето на наземно обслужване на трети страни.
               […]
               2.   Държавите членки могат да ограничават броя на доставчиците, на които е разрешено да предоставят […] наземно обслужване […]“.
            
         
               10.
            
            
               В член 9 („Освобождавания“), параграф 1 е предвидено:
               „Когато на дадено летище специфични ограничения по отношение на налично пространство или капацитет, възникващи по-специално от претоварване или степен на използване на площта, правят невъзможно отварянето на пазара и/или прилагането на самообслужването до степента, предвидена в настоящата директива, въпросната държава членка може да реши:
               
                        а)
                     
                     
                        да ограничи броя на доставчиците [на] наземно обслужване […]“.
                     
                  
         
               11.
            
            
               Съгласно член 11 („Избор на доставчици“), параграф 1, буква б):
               „Държавите членки взимат необходимите мерки за организиране на процедура за подбор на доставчици, които имат разрешение да предоставят наземно обслужване на летища, когато техният брой е ограничен в случаите, предвидени в член 6, параграф 2, или в член 9. Тази процедура трябва да съответства на следните принципи:
               […]
               
                        б)
                     
                     
                        покана за търг, на която може да отговори всеки заинтересуван доставчик на наземно обслужване, се обявява и се публикува в Официален вестник на Европейските общности;
                     
                  […]“.
            
         
               12.
            
            
               Съгласно член 16 („Достъп до инсталациите“):
               „[…]
               2.   Наличното пространство за наземно обслужване на дадено летище се разпределя между различните доставчици на наземно обслужване […], включително новите участници в тази област, до степента, необходима за [упражняване] на техните права и за осигуряване на ефективна и лоялна конкуренция въз основа на адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии.
               3.   Когато достъпът до инсталациите на летището е свързан със събиране на такса, последната трябва да бъде определена въз основа на адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни критерии“.
            
         2. 
            Италианското право
         
      
      
         1. 
            Законодателен декрет № 163/2006
          (
            5
         )
      
               13.
            
            
               Съгласно член 213 („Пристанища и летища“):
               „Разпоредбите на тази част се прилагат по отношение на дейности във връзка с разработването на дадена географска област за целите на експлоатацията на летища и морски или вътрешни пристанища или други транспортни терминали на превозвачи по въздух, море или вътрешни водни пътища“.
            
         
         2. 
            Законодателен декрет № 18/1999
          (
            6
         )
      
               14.
            
            
               Член 4, параграф 1 предвижда принципно свободен достъп на операторите до пазара на наземни услуги при спазване единствено на изискванията на член 13.
            
         
               15.
            
            
               Член 4, параграф 2 допуска възможността свободният достъп да бъде ограничен „по съображения, свързани със безопасността, сигурността, капацитета и наличното пространство на летището“.
            
         
               16.
            
            
               В член 12, параграф 1 са посочени хипотезите на изключения от свободния достъп, които съставляват „специфични ограничения по отношение на наличното пространство или капацитет на дадено летище, произтичащи по-специално от претоварването и степента на използване на площите, след уведомяване на управляващата организация на летището“.
            
         
               17.
            
            
               Член 11 изисква предварително обявяване на процедура за възлагане на обществена поръчка „при определянето на доставчици от категориите дейности по наземно обслужване, достъпът до която е предмет на ограничения или на изключения“.
            
         II. Производство пред Съда
      
      
               18.
            
            
               Актът за преюдициално запитване постъпва в секретариата на Съда на 31 декември 2015 г.
            
         
               19.
            
            
               Писмени становища представят Malpensa Logistica, Beta-Trans, SEA и Европейската комисия.
            
         
               20.
            
            
               На 25 май 2016 г. се провежда съдебно заседание, в което Malpensa Logistica и Beta-Trans не се явяват. В замяна на това се явяват SEA и Европейската комисия.
            
         III. Обстоятелствата по делото и преюдициалният въпрос
      
      
               21.
            
            
               SEA, в качеството си на управляваща организация на летище Милано Малпенса, предоставя на Beta-Trans намиращ се на посоченото летище хангар с площ около 1000 m2 с оглед на извършването на наземни услуги.
            
         
               22.
            
            
               От писмените становища и изложената в съдебното заседание информация се установява, че преди предоставянето на хангара на Beta-Trans е било обявено провеждането на процедура при условията на конкуренция с оглед на предоставянето на определена летищна площ на операторите на наземни услуги. В тази процедура е участвало както Beta-Trans, така и Malpensa Logistica, и двете притежаващи разрешение за извършване на дейности по физическо обработване на товари (handling) на същото летище, като поръчката е възложена на първото.
            
         
               23.
            
            
               Поради това че Beta-Trans не може да използва предоставената му площ, тъй като към съответния момент тя все още не е била надлежно подготвена, защото е следвало да бъде обект на строително-ремонтни работи, SEA му позволява да използва временно хангар с площ 1000 m2, за да може да започне незабавно дейността си по предоставяне на наземни услуги. Следователно предоставянето е било с изцяло временен характер до момента, в който „окончателно отредените площи“ са готови за използване (което е предвидено за м. юли 2017 г.).
            
         
               24.
            
            
               На 18 април 2015 г. Malpensa Logistica иска отмяната на акта за предоставяне на хангара на Beta-Trans. Malpensa Logistica твърди, че то също има нужда от по-голяма площ, подобно на Beta-Trans, поради което двете дружества следвало да се третират при условията на равнопоставеност в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка.
            
         
               25.
            
            
               Юрисдикцията, която следва да разреши спора, посочва, че принципно е приложим Законодателен декрет № 163/2006, тъй като съгласно практиката на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) (
                     7
                  ) националното законодателство относно обществените поръчки урежда концесиите на площи на територията на летищата с оглед на предоставяне на наземни услуги. Предоставянето на площи се включвало в материалния обхват на правната уредба относно специалните сектори и поради това изисквало откриването на процедура за възлагане на обществена поръчка.
            
         
               26.
            
            
               Запитващата юрисдикция обаче се сблъсква с друга национална уредба (Законодателен декрет № 18/1999, уреждащ предоставяните на летищата наземни услуги), която достига до различно решение, доколкото не предвижда задължение за започване на процедура за възлагане на обществена поръчка.
            
         
               27.
            
            
               Тъй като двата акта от италианското законодателство транспонират съответно Директива 2004/17 и Директива 96/67, Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия, Италия) счита за абсолютно необходимо да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
               „Допуска ли член 7 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година — който координира процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, при положение че за дейностите във връзка с разработването на географски район с цел предоставяне на летища на въздушни превозвачи, както са определени в националната съдебна практика, припомнена в точки 6.4 и 6.5, се прилага правната уредба относно възлагането на обществени поръчки по общностното право — национална правна уредба като съдържащата се в членове 4 и 11 от Законодателен декрет № 18/1999, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка за всеки случай на предоставяне, макар и временно, на площи за тази цел?“.
            
         IV. Обобщение на доводите на страните
      
      
               28.
            
            
               Според Malpensa Logistica Директива 96/67 е вдъхновена от нуждата от либерализиране на пазара за наземните услуги, като те бъдат изведени от монополистичното влияние на управляващите летищата организации в момент, в който предоставянето на летищни площи от страна на тези управляващи организации е попадало в приложното поле на „специалните сектори“, включени в правната уредба на обществените поръчки.
            
         
               29.
            
            
               Директива 2004/17, която е приета впоследствие, урежда процедурите за възлагане на обществени поръчки в специалните сектори и предвижда, че установените в нея принципи се прилагат към поръчките, свързани с експлоатацията на летища (член 7), възлагани за цели, пряко свързани с осъществяването на летищна дейност (член 20). По-конкретно, член 10 задължава възложителите да третират икономическите оператори недискриминационно и равнопоставено, а в член 31 се предвижда, че поръчките, които имат предмет услуги, включени в приложение XVII A, се възлагат в съответствие с членове 34—59.
            
         
               30.
            
            
               В Италия функцията по възлагане на обществени поръчки се изпълнява от дружествата, които притежават летищни концесии, и тези поръчки са свързани пряко с дейността на управляващата организация на летището. Следователно SEA било длъжно да предостави площите, които са абсолютно необходими за експлоатирането на услугите, свързани с управлението на летищата, посредством предвидените в Директива 2004/17 процедури.
            
         
               31.
            
            
               Според Malpensa Logistica този режим се намира на различна плоскост от тази на Директива 96/67, чиято цел е не само премахването на монопола на управляващите организации, но и установяването на равно третиране на всички оператори, които желаят да разработват площ на територията на летището. В съответствие с общностните принципи това равно третиране се осигурява посредством процедури за подбор, които са достъпни за конкуренцията.
            
         
               32.
            
            
               Според Malpensa Logistica не е налице противоречие между Директива 96/67 и Директива 2004/17, които имат различни приложни полета. След влизането в сила на Директива 2004/17 и на нормите за нейното транспониране доставчиците на услуги, които са пряко свързани с дейността на летището, следва да имат достъп до разработването на предоставяните площи посредством открити и прозрачни процедури за подбор.
            
         
               33.
            
            
               Накрая, според Malpensa Logistica е ирелевантно обстоятелството, че разглежданото предоставяне на площ е само с временен характер, тъй като самото това дружество също имало интерес от временно предоставяне на спорната площ, което трябвало да се осъществи посредством процедура за възлагане на обществена поръчка.
            
         
               34.
            
            
               На първо място, Beta-Trans подчертава, че хангарът му е бил предоставен, тъй като по-рано, посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, му е било предоставено друго подобно съоръжение, което все още било в процес на изграждане. Разглежданото предоставяне е било за определен срок — до момента, в който това съоръжение може да се ползва.
            
         
               35.
            
            
               Beta-Trans описва контекста на търговските отношения между него, Malpensa Logistica и стар негов клиент (Nippon Cargo Airlines), за да докаже, че макар Malpensa Logistica да е разполагало със значително по-голяма летищна площ, Beta-Trans е успяло да установи търговски взаимоотношения с Nippon Cargo Airlines, което не е било възможно без спорното предоставяне на площта. Според Beta-Trans начинът, по който действа SEA, гарантира достъпа до пазара на нови оператори, както и действителната и ефективна конкуренция, тъй като дава възможност на третите лица свободно да направят избор между различни летищни оператори. В това отношение Beta-Trans подчертава важността на член 16 от Директива 96/67, който способства за отварянето на пазара за нови оператори като него самото.
            
         
               36.
            
            
               Накрая Beta-Trans насочва анализа си върху Директива 96/67 и Законодателен декрет № 18/1999 за нейното транспониране в италианското право, за да подчертае, че съществуват изключения от общото правило за свободен достъп (наред с останалото, и поради липса на свободна площ), които могат да обосноват ограничаването на броя на доставчиците на услуги, и че последните се избират посредством процедура за подбор при условията на конкуренция.
            
         
               37.
            
            
               Според SEA съгласно принципа на специалност Директива 2004/17 не е приложима по настоящото дело, към което се прилага Директива 96/67. В подкрепа на тезата си SEA посочва, че към момента на приемане на последната посочена директива сектори като този на въздушния транспорт вече са били уредени с Директива 90/531/ЕИО (
                     8
                  ), която по-късно е била заменена с Директива 2004/17, чието съдържание е по същество идентично, що се отнася до приложното поле. Поради това при приемането на Директива 96/67 общностният законодател е бил наясно със съществуването на подобна уредба в областта на обществените поръчки в специалните сектори, независимо от това, че въвежда специален режим за наземните услуги.
            
         
               38.
            
            
               От друга страна, SEA счита, че Директива 2004/17 предполага задължително договорът между възложителя и изпълнителя да бъде възмезден (
                     9
                  ) и възложителят да заплаща възнаграждение на изпълнителя в замяна на неговата престация. Този елемент не е налице в настоящия случай, в който изпълнителят е този, който плаща на другата страна наемна цена за ползването на публичната площ. Следователно Директива 2004/17 не се прилага в настоящото дело.
            
         
               39.
            
            
               По-нататък SEA обръща внимание на предвидената в Директива 96/67 възможност да се установяват ограничения за достъпа на доставчиците на наземно обслужване и че в такъв случай трябва да се открие процедура по възлагане на обществена поръчка. SEA изтъква, че подобна възможност не предполага непременно провеждането на процедура за възлагане на обществена поръчка за предоставяне на площите за тази дейност.
            
         
               40.
            
            
               Комисията, подобно на SEA, счита, че Директива 2004/17 не е приложима, тъй като не е изпълнено изискването за възмездност съгласно член 1, параграф 2, букви в) и г) поради липса на възнаграждение, заплащано от възложителя на изпълнителя като контрапрестация на предоставената от последния услуга. Правоотношението между двамата попадало в обхвата на концесиите за услуги, които съгласно член 18 от Директива 2004/17 са изключени от нейното приложно поле.
            
         
               41.
            
            
               Дори да се приеме, че предоставянето на площи на територията на летището следва да се урежда от Директива 2004/17, това предоставяне попадало в категорията, предвидена в точка 20 от приложение XVII Б, поради което управляващата организация на летището не била длъжна да организира процедура за възлагане на обществена поръчка.
            
         
               42.
            
            
               В обобщение Комисията посочва, че Директива 96/67 служи като ориентир и от нея следва единствено, че управляващата организация на летището трябва да разпредели наличното пространство между различните оператори, доколкото това е необходимо за упражняване на правата им, което позволява ефективна и лоялна конкуренция в зависимост от адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни норми и критерии. Националната юрисдикция трябва да провери дали в настоящия случай тези критерии са спазени, включително когато не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка.
            
         V. Съображения
      
      
               43.
            
            
               Като предварително съображение ми се струва уместно да подчертая, че отговорът на Съда до запитващата юрисдикция не може да навлиза в спора относно тълкуването на нормите на националното право, които според нея могат да се използват „абстрактно“ (
                     10
                  ) за разрешаването на спора.
            
         
               44.
            
            
               Всъщност запитващата юрисдикция (и евентуално тази, която следва да разгледа жалбата срещу нейното решение) трябва да установи дали в качеството си на обща уредба Законодателен декрет № 163/2006 (за обществените поръчки) се прилага с предимство пред разпоредбите на Законодателен декрет № 18/1999 (уреждащ предоставянето на наземни услуги), за да изясни дали в италианската правна уредба и с оглед на посочените законодателни разпоредби предоставянето на летищни площи трябва да се предхожда от процедура за възлагане на обществена поръчка.
            
         
               45.
            
            
               Обстоятелството, че и двете национални разпоредби „са с общностен произход“, както посочва запитващата юрисдикция (
                     11
                  ), не е пречка италианският законодател да предвиди процедури за възлагане на обществени поръчки във връзка с предоставянето на летищни площи като настоящата, което, както ще обоснова по-долу, не се обхваща от Директива 2004/17. Последната посочена директива несъмнено изисква предвидените в нея поръчки да се придържат към нейните предписания относно възлагането им, но няма пречка по своя собствена инициатива държава членка да реши да увеличи обхвата на същия този режим по отношение на други правни сделки.
            
         
               46.
            
            
               Следователно, като се вземе предвид безспорната компетентност на италианските съдилища да определят дали съгласно националното право предоставянето на летищни площи следва да се осъществява винаги в съответствие с предхождаща процедура за възлагане на обществена поръчка, ще се огранича до това да предоставя указания за тълкуване на двете разглеждани директиви. След като бъде определена тази, която от гледна точка на правото на Съюза, считам за приложима, трябва да се провери дали е налице някакъв признак на разминаване на италианското законодателство с нея.
            
         1. По прилагането на Директива 2004/17
      
      
               47.
            
            
               Първият въпрос, който следва да се разгледа, е този относно квалифицирането на правоотношението между управляващата организация на летището и доставчиците на наземно обслужване с оглед на това да се уточни дали сме изправени пред обществена поръчка за услуги, или пред концесия за услуги с публичен елемент. В последния посочен случай Директива 2004/17 няма да бъде приложима съгласно член 18 от нея.
            
         
               48.
            
            
               В практиката на Съда (
                     12
                  ) са установени основите за разграничение между двете категории. Макар Съдът да се е произнесъл във връзка тълкуването на Директива 2004/18/ЕО (
                     13
                  ), считам, че неговите изводи могат да бъдат приложени и по отношение на Директива 2004/17 с оглед на паралелизма на референтните разпоредби в едната и в другата.
            
         
               49.
            
            
               Съдът посочва, че „от сравнението между дефинициите за поръчка за услуги и концесия за услуги, дадени съответно в член 1, параграф 2, букви а) и г) и параграф 4 от Директива 2004/18 (които съответстват на член 1, параграф 2, букви а) и г) и параграф 3, буква б) от Директива 2004/17), следва, че разликата между обществена поръчка за услуги и концесия за услуги се състои в насрещната престация за предоставянето на услуги. Поръчката за услуги съдържа насрещна престация, която, макар да не е единствена, се изплаща пряко от възлагащия орган на доставчика на услуги, докато в случая на концесия за услуги насрещната престация за предоставянето на услуги се състои в правото да се експлоатира услугата — или само по себе си, или придружено с плащане“ (
                     14
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Съдът добавя, че квалифицирането на дадено правоотношение като концесия за услуги „предполага концесионерът да поеме риска, свързан с експлоатацията на съответните услуги, и че липсата на прехвърляне към доставчика на риска, свързан с предоставянето на услуги, показва, че съответната операция представлява поръчка за услуги, а не концесия за услуги“ (
                     15
                  ).
            
         
               51.
            
            
               В рамките на наземните услуги правоотношението между управляващата организация на летището и оператора, който доставя тези услуги на въздухоплавателните компании, се конкретизира в предоставянето на този оператор от страна на тази организация на съответните площи и на летищните съоръжения. В замяна на предоставянето на публично имущество управляващата организация на летището получава възнаграждение (под формата на наемна цена) от страна на оператора. Последният пък си служи с предоставените му пространства в своите търговски отношения с третите лица, тоест с ползвателите, които се задължават да заплащат за предоставените от него услуги (
                     16
                  ). Операторът поема търговския риск, свързан с експлоатирането на неговото предприятие.
            
         
               52.
            
            
               В съдебното заседание се потвърждава, че именно тази основна схема е налице в рамките на летище Милано Малпенса. Доставчиците на наземно обслужване заплащат на SEA, в качеството му на управляващо образувание, годишен наем в зависимост от квадратурата на използваните от тях съоръжения. Това възнаграждение съставлява насрещна престация за използването на летищните площи, като неговото основание е член 16, параграф 3 от Директива 96/67 (
                     17
                  ).
            
         
               53.
            
            
               Концесия на летищни съоръжения в полза на оператор с оглед на предоставянето от негова страна на наземни услуги на трети лица не може да се квалифицира като обществена поръчка за услуги по смисъла на член 1, параграф 2, букви а) и г) от Директива 2004/17, поради което правоотношението в главното производство попада извън приложното поле на тази директива.
            
         
               54.
            
            
               Накрая, както посочва Комисията, ако се приеме, че предоставянето на този вид съоръжения, които спомагат за предоставяне на наземните услуги, следва да попадне в приложното поле на Директива 2004/17, неговото място би било сред допълнителните и спомагателни транспортни услуги (категория 20 от приложение XVII Б към Директива 2004/17). В член 32 от същата директива 2004/17 обаче е установено, че поръчки с обект тази категория услуги „се уреждат единствено в членове 34 и 43“ (съответно технически спецификации и обявления за възложени поръчки), тоест не в останалата част от общите норми.
            
         2. По евентуалното стълкновение на разпоредбите на Директива 2004/17 и Директива 96/67
      
      
               55.
            
            
               Хипотетично, ако предоставянето на летищни площи на доставчиците на наземно обслужване споделя естеството на поръчката за предоставяне на услуги (quod non), към едни и същи фактически обстоятелства ще бъдат приложими както Директива 2004/17, така и Директива 96/67. В първата се предвижда, че предоставянето се извършва в резултат от формална процедура по възлагане на обществена поръчка, а втората не изисква това, във връзка с което възниква спорът.
            
         
               56.
            
            
               Както подчертава Комисията в писмените си съображения и напомня в съдебното заседание, управляващите организации, сред които е SEA, имат специфична конфигурация, която им позволява да действат или в качеството си на възлагащи органи, при прилагане на разпоредбите на Директива 2004/17, или в качеството се на управляващи инфраструктурите на летището, което качество съгласно Директива 96/67 им предоставя правомощието да координират и контролират дейностите на различните оператори, осъществяващи дейност на летището. Тази двойственост на ролите налага да се провери какви задачи изпълняват те във всеки един от случаите.
            
         
               57.
            
            
               В съответствие с изложеното по-горе предоставянето на площи като оспорваното по делото съответства на втората категория функции, които се уреждат от Директива 96/67, и не е предмет на уредените в Директива 2004/17 процедури. Според мен до това решение се достига дори само като се вземе предвид съответното приложно поле на директивите, без да е нужно да се прибягва до тълкувателните критерии, които се основават на съотношението lex generalis/lex specialis.
            
         
               58.
            
            
               Ако тези критерии следва да бъдат приложени, практиката на Съда съдейства за разрешаване на конфликта между двете правни уредби. В подобни хипотези Съдът е елиминирал разногласията от нормативно естество, прибягвайки до принципа на специалност, на свой ред свързан с този на правната сигурност, който „изисква действието на правните норми да е ясно, точно и предвидимо, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правни положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза“ (
                     18
                  ).
            
         
               59.
            
            
               Особено удачно е да се цитира скорошното решение от 27 октомври 2016 г., Hörmann Reisen (
                     19
                  ), в което е налице очевидно припокриване, отново в сферата на транспорта, между Регламент (ЕО) № 1370/2007 (
                     20
                  ) и директивите за обществените поръчки (
                     21
                  ).
            
         
               60.
            
            
               В това решение Съдът установява, като предпоставка за постановяване на диспозитива, че „Директива 2004/18 […] е с общо приложение, докато Регламент № 1370/2007 се отнася само до обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт“. Изхождайки от тази констатация и предвид обстоятелството, че както Регламент № 1370/2007, така и Директива 2004/18 „съдържат правила относно подизпълнението, следва да се приеме, че първата норма е специална по отношение на втората и като lex specialis изключва прилагането ѝ“.
            
         
               61.
            
            
               При все това Malpensa Logistica защитава тезата, че е приложима Директива 2004/17, тъй като е приета след Директива 96/67. Анализът на последователността във времето обаче навежда по-скоро на обратния извод, тъй като по посочения въпрос текстът на Директива 2004/17 съвпада с този на предхождащата я Директива 90/531/ЕИО (
                     22
                  ), която вече е включвала в приложното си поле летищата (член 2, параграф 2, буква б), подточка ii) чрез използване на същите термини, както тези в член 7, буква б) от Директива 2004/17. Поради това при приемането на Директива 96/67 общностният законодател е бил напълно ясно, че въвежда специфика, която се различава от установената с директивата за обществените поръчки в специалните сектори.
            
         
               62.
            
            
               Особеният характер на правната уредба относно летищата е обоснован от самата Директива 96/67, тъй като в нейните съображения (
                     23
                  ) се подчертава, че тя цели да спомогне за намаляване на оперативните разходи на въздухоплавателните компании и за подобряване на качеството на услугите, предоставяни на ползвателите посредством отварянето на достъпа до пазара на наземни услуги (
                     24
                  ), като същевременно признава възможността държавите да преценят специфичното естество на този сектор и нуждата за отчитане на императивите, свързани със ситуацията на летищата, когато се отвори пазарът.
            
         
               63.
            
            
               Следователно от тази гледна точка приложимостта на Директива 2004/17 също би била изключена в полза на приложимостта на Директива 96/67.
            
         3. Отражението на тези съображения върху отговора на преюдициалното запитване
      
      
               64.
            
            
               Въпросът на запитващата юрисдикция се свежда единствено до това дали член 7 от Директива 2004/17 „допуска“ националните разпоредби (членове 4 и 11 от Законодателен декрет № 18/1999), в които не се предвижда процедурата за възлагане на обществена поръчка в хипотезите на предоставяне на летищни площи.
            
         
               65.
            
            
               От гореизложеното се налага изводът, че отговорът на посочения въпрос, формулиран по този начин, трябва да бъде отрицателен. В това отношение е достатъчно да се поясни, че Директива 2004/17 не се прилага към този вид предоставяне на площи, като националният законодател запазва възможността си — ако счита това за удачно и на основание на своите собствени правомощия, да ги постави в зависимост от разпоредби, аналогични на тези, които уреждат обществените поръчки в специалните сектори. Доколкото Законодателен декрет № 18/1999 не предвижда задължителна система за възлагане на обществени поръчки при предоставяне на ползването на тези площи, между него и Директива 2004/17 не е налице стълкновение.
            
         
               66.
            
            
               Този отговор обаче може да се окаже недостатъчен, намалявайки стойността на преюдициалния диалог, тъй като в своето подробно описание на приложимото право запитващата юрисдикция споменава също и Директива 96/67 и законодателството, което я транспонира в италианското право. Отговор, в който не се изследва значението на тази директива за спора в главното производство, според мен би бил непълен.
            
         
               67.
            
            
               Освен това, както Съдът е посочвал многократно, „обстоятелството, че запитващата юрисдикция е формулирала преюдициалния си въпрос, като е посочила единствено определени разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване, които могат да ѝ бъдат полезни за решаването на делото, с което е сезирана, независимо дали тя е споменала съответните разпоредби в изложението на своите въпроси, или не“ (
                     25
                  ).
            
         
               68.
            
            
               Следователно е уместно повдигнатите в акта за преюдициално запитване проблеми да бъдат разгледани и от гледна точка на Директива 96/67.
            
         4. Предоставянето на летищни площи съгласно Директива 96/67
      
      
               69.
            
            
               Съгласно Директива 96/67 достъпът на доставчиците до пазара за предоставяне на наземно обслужване на трети лица на летищата е свободен (член 6). Все пак съгласно нейните съображения (
                     26
                  ) при определени условия тази директива допуска държавите членки да намалят броя на доставчиците, получили разрешение да предоставят наземно обслужване (член 6, параграф 2 във връзка с член 9). В този контекст следва да се открие процедура за избор на доставчици, при условията на конкуренция, която се урежда в самата директива (член 11).
            
         
               70.
            
            
               И в двете хипотези (достъп без ограничения или селективен достъп) (
                     27
                  ) е логично доставчиците, които са допуснати, да имат достъп до летищните съоръжения, като управляващата организация на летището им съдейства в тази насока. При все това съгласно член 16, параграф 2 от Директива 96/67 разпределянето на наличното пространство на летището между различните доставчици на наземно обслужване следва да се осъществява „до степента, необходима за [упражняване] на техните права и за осигуряване на ефективна и лоялна конкуренция въз основа на адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии“.
            
         
               71.
            
            
               Следователно тази разпоредба предвижда задължение за управляващата организация на летището, когато предоставя площи или летищни съоръжения, да се съобрази с посочените „адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии“, но не предвижда тя да прибегне до формална процедура за възлагане на обществена поръчка, подобна на тази, която следва да се приложи при възлагане на поръчки, попадащи в обхвата на Директива 2004/17.
            
         
               72.
            
            
               Обстоятелството, че Директива 96/67 не изисква от управляващата организация да открие процедура за възлагане на обществена поръчка в случай на предоставяне на доставчиците на летищни площи, очевидно не означава, че такава процедура не може да бъде проведена. Още повече, процедурата за възлагане на обществена поръчка, която е открита за получилите разрешение оператори, може несъмнено да бъде един от механизмите (но не задължително единственият) за разпределение, ако се провежда при условията на обективност, прозрачност и недопускане на дискриминация, посочени в член 16, параграф 2 от посочената директива.
            
         
               73.
            
            
               В действителност съгласно данните по делото и изложеното в съдебното заседание SEA предоставя на Beta-Trans окончателното летищно съоръжение в резултат от провеждането на процедура по възлагате на обществена поръчка, в която при условията на конкуренция участва и Malpensa Logistica (
                     28
                  ). Предоставянето на хангара за временно ползване, който единствено е предмет на спора, произтича от това, че предоставеният за постоянно хангар още не е бил готов, както беше посочено по-горе.
            
         
               74.
            
            
               Тези обстоятелства (временно предоставяне и предходно провеждане на процедура при условията на конкуренция) могат да бъдат релевантен фактор за преценката дали SEA се е съобразило с член 16, параграф 2 от Директива 96/67. Тъй като тази разпоредба предоставя на управляващата организация на летището широко право на преценка в посочените по-горе граници, националният съд следва да се произнесе в това отношение.
            
         
               75.
            
            
               Освен това не следва да се забравя, че една от целите на Директива 96/97 е да се улесни присъствието на нови доставчици на наземно обслужване и че сред критериите за предоставяне на наличното пространство на летището се съдържа този да се осигури „ефективна и лоялна“ конкуренция между всички доставчици, „включително новите“. Ефективната конкуренция изисква по-специално премахването на пречките за навлизане на новите оператори. Следователно от тази гледна точка принципите на обективност, прозрачност и недопускане на дискриминация могат да обосноват решения за предоставяне на площи, в които се взема предвид ситуацията на вече установените доставчици и евентуалното им преимуществено положение по отношение на предоставянето на тези услуги на дадено летище (
                     29
                  ).
            
         
               76.
            
            
               Поради това предлагам да се даде двустранен отговор на поставения от запитващата юрисдикция преюдициален въпрос:
               
                        —
                     
                     
                        От една страна, трябва да бъде постановено, че национална норма, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка във всички случаи на предоставяне, включително и временно, на площи за наземно обслужване на летищата (членове 4 и 11 от Законодателен декрет № 18/1999), е съвместима с член 7 от Директива 2004/17.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        От друга страна, следва да се укаже на запитващата юрисдикция, че член 16, параграф 2 от Директива 96/67 задължава управляващата организация на летището да разпредели наличното пространство по анализирания по-горе начин.
                     
                  
         VI. Заключение
      
      
               77.
            
            
               С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия, Италия) въпрос по следния начин:
               
                        „1)
                     
                     
                        Член 7 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, следва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като съдържащата се в членове 4 и 11 от Законодателен декрет № 18/1999, която не предвижда предварителна процедура за възлагане на обществена поръчка във всички случаи на предоставяне, включително и временно, на площи за наземно обслужване на летищата.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Предоставянето следва да се осъществява съгласно член 16, параграф 2 от Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността, така че тези площи да се разпределят между различните доставчици на наземно обслужване, включително новите, до степента, необходима за упражняване на техните права и за осигуряване на ефективна и лоялна конкуренция, въз основа на адекватни, обективни, прозрачни и недискриминационни правила и критерии, което трябва да бъде установено от националния съд“.
                     
                  
         (
            1
         )	. Език на оригиналния текст: испански.
      (
            2
         )	Società Esercizi Aeroportuali S.p.A. (наричано по-нататък SEA“).
      (
            3
         )	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3 и поправка в OB L 182, 2008 г., стр. 169).
      (
            4
         )	Директива на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността (ОВ L 272, 1996 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 98).
      (
            5
         )	За транспониране в италианското право на Директива 2004/17 и Директива 2004/18/ЕО (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (GURI № 100 от 2 май 2006 г.).
      (
            6
         )	За транспониране в италианското право на Директива 96/67 (Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (GURI № 28 от 4 февруари 1999 г.).
      (
            7
         )	Съгласно практиката на Consiglio di Stato (Държавния съвет), цитирана от запитващата юрисдикция (решения № 4934/2013 и № 2026/2014), член 213 от Законодателен декрет № 163/2006 обхваща не само дейностите по излитане, кацане и привеждане в изправност на всички въздухоплавателни средства, но и дейностите относно транзита и безопасността на пътниците, класифицирането на багажите и принципно всяка услуга, която обикновено се счита за допълнителна. Запитващата юрисдикция добавя, че предоставянето на райони от летищата за извършване на наземни услуги като вид експлоатация на площи на територията на летището във връзка с дейностите, които въздушните превозвачи развиват обикновено, попада в материалния обхват на правната уредба относно специалните сектори.
      (
            8
         )	Директива на Съвета от 17 септември 1990 година относно процедурите за възлагане на поръчки в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникациите (ОВ L 297, 1990 г., стр. 1).
      (
            9
         )	SEA прави разграничение между пасивни обществени поръчки (между които са уредените с Директива 2004/17), съставляващи източник на разходи за възложителя, който придобива стоки или услуги, и активни обществени поръчки, които включват предоставянето на вещи публична собственост, за които администрацията получава доходи.
      (
            10
         )	Акт за преюдициално запитване, точка 6.2.
      (
            11
         )	Пак там.
      (
            12
         )	Решение от 10 март 2011 г., Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler (C‑274/09, EU:C:2011:130), т. 24 и 26 и решение от 8 септември 2016 г., Politanò (C‑225/15, EU:C:2016:645), т. 29—31.
      (
            13
         )	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).
      (
            14
         )	Решение от 8 септември 2016 г., Politanò (C‑225/15, EU:C:2016:645), т. 30.
      (
            15
         )	Пак там, т. 31. Посочените елементи, които характеризират концесията за услуги, са включени от законодателя на Съюза в член 5, параграф 1, буква б) от Директива 2014/23/ЕС на Европйския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1).
      (
            16
         )	В някои държави икономическото съдържание на правоотношението между участващите субекти се определя в документ, одобрен от управляващата организация на летището. В него обикновено се посочва размерът на наемната цена (или на аналогична имуществена престация с публичен характер), която трябва да плаща операторът съразмерно на предоставените му площи и евентуално, различните видове предоставяни услуги. Може да се определи също и тарифата или максималната цена, която операторът може да изисква да заплащат неговите клиенти в зависимост от естеството на търсените от тях услуги, включително за handling.
      (
            17
         )	В решение от 16 октомври 2003 г., Flughafen Hannover-Langenhagen (C‑363/01, EU:C:2003:548) Съдът посочва, че член 16, параграф 3 от Директива 96/67 дава възможност управляващата организация на летището да получава наем за използването на летищните съоръжения при отчитане на интереса на посочения орган да получава печалба, като размерът на наемната цена трябва да се изчислява във връзка с посочените в този член критерии.
      (
            18
         )	Решение от 12 февруари 2015 г., Парламент/Съвет (C‑48/14, EU:C:2015:91), т. 45, в която са цитирани решение от 8 декември 2011 г., France Télécom/Комисия (C‑81/10 P, EU:C:2011:811), т. 100 и решение от 31 януари 2013 г., LVK‑56 (C‑643/11, EU:C:2013:55), т. 51.
      (
            19
         )	Дело C‑292/15, EU:C:2016:817.
      (
            20
         )	Регламент на Евпорейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (ОВ L 315, 2007 г., стр. 1).
      (
            21
         )	Проблемът възниква поради различния обхват на подизпълнението, в зависимост от който се прилага Директива 2004/18 или Регламент № 1370/2007.
      (
            22
         )	Директива на Съвета от 17 септември 1990 година относно процедурите за възлагане на поръчки в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникациите (ОВ L 297, 1990 г., стр. 1).
      (
            23
         )	Съображения 5—7, цитирани в т. 7 от настоящото заключение.
      (
            24
         )	Тази цел е подчертана от Съда в решение от 11 септември 2014 г., Комисия/Португалия (C 277/13, EU:C:2014:2208), т. 48.
      (
            25
         )	Решение от 22 октомври 2015 г., Impresa Edilux и SICEF (C‑425/14, EU:C:2015:721), т. 20 и цитираната съдебна практика.
      (
            26
         )	Съображения 11, 14 и 16 предвиждат ограничаване на броя на доставчиците по съображения, свързани с безопасността, сигурността, капацитета и ограниченията за пространството на разположение, при положение че ограниченията са съответни, обективни, прозрачни и недискриминационни, като в такъв случай се изисква доставчиците да се избират в съответствие с прозрачна и безпристрастна процедура.
      (
            27
         )	Съгласно предоставената от SEA информация в съдебното заседание достъпът на операторите на наземни услуги до летище Милано Малпенса не е свързан с предварителен подбор.
      (
            28
         )	Не е установено, че Malpensa Logistica е обжалвало тази процедура по възлагане на обществена поръчка.
      (
            29
         )	Съгласно акта за преюдициално запитване (т. 3) SEA и Beta-Trans са посочили, че Malpensa Logistica вече е разполагало с предназначени за склад площи от 18000 m2, както и с покрити площи от 2700 m2, и че за да задоволи претенциите на Malpensa Logistica, управляващата организация на летището е разпоредила изглаждането на нова закрита площ от 3327 m2 за складиране на товари, „при защита от атмосферни влияния“.