CELEX: 61996CJ0328
Language: it
Date: 1999-10-28
Title: Sentenza della Corte del 28 ottobre 1999. # Commissione delle Comunità europee contro Repubblica d'Austria. # Inadempimento da parte di uno Stato - Appalti pubblici di lavori - Ricevibilità - Compatibilità con il diritto comunitario delle condizioni che disciplinano le gare d'appalto - Omessa pubblicazione di un bando di gara nella GUCE. # Causa C-328/96.

Avis juridique important

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61996J0328

Sentenza della Corte del 28 ottobre 1999.  -  Commissione delle Comunità europee contro Repubblica d'Austria.  -  Inadempimento da parte di uno Stato - Appalti pubblici di lavori - Ricevibilità - Compatibilità con il diritto comunitario delle condizioni che disciplinano le gare d'appalto - Omessa pubblicazione di un bando di gara nella GUCE.  -  Causa C-328/96.  

raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-07479

MassimaPartiMotivazione della sentenzaDecisione relativa alle speseDispositivo
Parole chiave

1. Ricorso per inadempimento - Procedimento precontenzioso - Oggetto - Parere motivato - Contenuto[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE)]2. Ricorso per inadempimento - Procedimento precontenzioso - Oggetto - Termini impartiti allo Stato membro - Necessità di termini ragionevoli - Criteri di valutazione[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE)]3. Ravvicinamento delle legislazioni - Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori - Direttiva 89/665 - Procedura che consente alla Commissione di intervenire preventivamente in caso di violazione chiara e manifesta delle norme comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti - Procedura senza relazione con il procedimento per inadempimento ex art. 169 del Trattato (divenuto art. 226 CE)[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE); direttiva del Consiglio 89/665/CEE]4. Ravvicinamento delle legislazioni - Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori - Direttiva 93/37 - Violazione delle disposizioni comunitarie da parte di un'amministrazione aggiudicatrice controllata e finanziata da un ente territoriale membro di uno Stato a struttura federale - Violazione imputabile allo Stato[Direttiva del Consiglio 93/37/CEE, art. 1, lett. b)] 

Massima

1. Poiché l'oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell'art. 169 del Trattato (divenuto art. 226 CE) è determinato dal procedimento precontenzioso previsto dallo stesso articolo, l'atto introduttivo del ricorso non può essere basato su addebiti diversi da quelli formulati nel parere motivato della Commissione. Per quanto riguarda questi ultimi, la Commissione non è tenuta a indicare i provvedimenti atti a consentire di eliminare l'inadempimento contestato; la Commissione deve tuttavia specificamente segnalare allo Stato membro interessato che esso deve procedere all'adozione di un dato provvedimento se essa intende considerare la mancata adozione di tale provvedimento quale oggetto del suo ricorso per inadempimento.2. Nell'ambito del ricorso per inadempimento, il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. Tale duplice scopo impone alla Commissione di concedere agli Stati membri un termine ragionevole per rispondere alla lettera di diffida e conformarsi al parere motivato o, eventualmente, per preparare la loro difesa. Per valutare la ragionevolezza del termine impartito, si deve tener conto del complesso delle circostanze caratterizzanti la fattispecie che viene in rilievo. Termini molto brevi possono così ammettersi in situazioni specifiche, in particolare quando vi sia l'urgenza di porre rimedio ad un inadempimento o quando lo Stato membro interessato sia pienamente a conoscenza del punto di vista della Commissione ben prima che venga avviato il procedimento.3. La procedura con cui la Commissione, in forza della direttiva 89/665, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, può intervenire presso uno Stato membro se ritiene che sia stata commessa una violazione chiara e manifesta delle norme comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, costituisce una misura preventiva che non può derogare né sostituirsi alle competenze della Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato, (divenuto art. 226 CE). Ne discende che le modalità alle quali è assoggettata tale particolare procedura non possono inficiare la ricevibilità di un ricorso proposto a norma di tale articolo.4. Uno Stato membro a struttura federale può essere considerato responsabile del comportamento di un'ammininistrazione aggiudicatrice ai sensi dell'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva 93/37, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, le cui attività siano tutte controllate e finanziate da un ente territoriale membro di tale Stato. Infatti, le disposizioni comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici verrebbero private del loro effetto utile qualora il comportamento di una siffatta amministrazione aggiudicatrice non fosse imputabile allo Stato membro interessato. 

Parti

Nella causa C-328/96,Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor H. van Lier, consigliere giuridico, e dalla signora C. Schmidt, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,ricorrente,controRepubblica d'Austria, rappresentata dal signor W. Okresek, Sektionschef presso la Cancelleria, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata d'Austria, 3, rue des Bains,convenuta,avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che, nell'ambito della costruzione in Sankt Pölten del nuovo centro amministrativo e culturale per il Land dell'Austria inferiore, in sede di aggiudicazione degli appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma alla data del 7 marzo 1996 non ancora eseguiti o, per quanto possibile, ancora annullabili, la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza delle direttive del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), e 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), nonché dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE),LA CORTE,composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward e L. Sevón, presidenti di sezione, C. Gulmann (relatore), J.-P. Puissochet, G. Hirsch e P. Jann, e M. Wathelet, giudici,avvocato generale: S. Albercancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principalevista la relazione d'udienza,sentite le difese orali delle parti all'udienza del 10 novembre 1998, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata da signor H. van Lier, assistito dall'avv. B. Wägenbaur, del foro di Amburgo, e la Repubblica d'Austria dai signori W. Okresek e C. Kleiser, dell'Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Sankt Pölten, in qualità di agente,sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 19 gennaio 1999,ha pronunciato la seguenteSentenza 

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 7 ottobre 1996, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che, nell'ambito della costruzione in Sankt Pölten del nuovo centro amministrativo e culturale per il Land dell'Austria inferiore, in sede di aggiudicazione degli appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma alla data del 7 marzo 1996 non ancora eseguiti o, per quanto possibile, ancora annullabili, la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza delle direttive del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), e 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), nonché dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE).Fatti e procedimento precontenzioso2 Emerge dal fascicolo di causa che nel 1986 il governo del Land dell'Austria inferiore decideva di trasferire la propria sede, fino ad allora stabilita a Vienna, a Sankt Pölten.3 I lavori intrapresi per la realizzazione di questo grande progetto, comprendente la costruzione completa dei nuovi edifici destinati ad accogliere il governo del Land e l'amministrazione, nonché la costruzione di un centro culturale in Sankt Pölten, avevano inizio nel 1992. Il loro compimento era previsto per il 1996, anno di celebrazione del millennio dell'Austria.4 Agli inizi di febbraio del 1995 la Commissione veniva informata, a seguito di denuncia, di un bando di gara relativo ad un appalto pubblico di forniture da aggiudicare nell'ambito di questo progetto e pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'Austria inferiore. Tale bando di gara era basato sulle «Allgemeine Angebots- und Vertragsbedingungen» (condizioni generali in materia di offerte e capitolato d'oneri; in prosieguo: le «AAVB»), che la Commissione considerava contrarie al diritto comunitario segnatamente per violazione delle norme in tema di pubblicità, di quelle in tema di specifiche e degli obblighi in materia d'informazione e tutela degli offerenti.5 Con lettera 12 aprile 1995 la Commissione rendeva edotto il governo austriaco delle proprie constatazioni.6 Alcuni mesi dopo la Commissione riceveva non già le attese rettifiche, bensì la notifica di una legge relativa all'aggiudicazione degli appalti, promulgata dal Land dell'Austria inferiore in data 31 maggio 1995, che suscitava anch'essa obiezioni in quanto escludeva praticamente dal proprio ambito di applicazione gli appalti relativi al progetto di cui trattasi.7 Alla fine del novembre 1995 la situazione concernente questi appalti veniva presa in esame nell'ambito di una riunione tra le autorità austriache e quelle della Commissione. In considerazione del fatto che, in quel periodo, appalti di considerevole valore dovevano ancora essere aggiudicati, la Commissione pretendeva la garanzia dell'osservanza delle norme comunitarie con effetto immediato. Le autorità austriache si impegnavano ad effettuare le modifiche richieste, tuttavia esse adducevano la necessità di disporre di un periodo transitorio abbastanza ragionevole per via dei problemi tecnici connessi all'adattamento.8 La Commissione considerava questa presa di posizione insufficiente, almeno per quanto riguarda la modifica delle AAVB e delle prassi di aggiudicazione degli appalti, le quali potevano essere immediatamente adattate con una semplice decisione dell'amministrazione aggiudicatrice, ossia la Niederösterreichische Landeshauptstadt Planungsgesellschaft mbH (in prosieguo: la «Nöplan»).9 Conseguentemente, con lettera 15 dicembre 1995, la Commissione decideva di avviare nei confronti della Repubblica austriaca il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato, intimando alla stessa di presentare le proprie osservazioni in merito agli inadempimenti ascrittile entro il termine di una settimana a far data dalla sua ricezione.10 Con lettera 22 dicembre 1995 il governo austriaco replicava che le AAVB erano state modificate nel senso richiesto dalla Commissione, che la Nöplan aveva preso la decisione di «applicare con effetto immediato le direttive comunitarie in tutte le gare d'appalto» e che era stato elaborato un disegno di legge recante modifica della legge relativa all'aggiudicazione degli appalti adottata dal Land dell'Austria inferiore.11 La Commissione, reputando che da questo documento non risultasse che erano stati adottati provvedimenti intesi a porre fine a tutte le violazioni segnalate, emetteva in data 21 febbraio 1996 un parere motivato con il quale intimava alla Repubblica d'Austria di adottare tutti i provvedimenti necessari per conformarsi ad esso entro il termine di quindici giorni decorrente dalla sua notifica.12 Nella sua risposta in data 22 marzo 1996, il governo austriaco precisava tra l'altro che:- le prassi in materia di aggiudicazione degli appalti erano state modificate fin dal 6 febbraio 1996 in modo tale che, a decorrere da questa data, le decisioni di aggiudicazione in corso erano state sospese e il rispetto delle norme comunitarie era garantito per i procedimenti di aggiudicazione non ancora conclusi in tale data;- gli appalti, per un valore complessivo di circa 360 milioni di ATS, aggiudicati tra il 27 novembre 1995 (data in cui si era svolta la riunione tra le autorità austriache e quelle della Commissione) e il 6 febbraio 1996, non potevano essere sospesi o annullati per vari motivi.13 Ritenendo che questi appalti fossero stati aggiudicati contravvenendo alle norme comunitarie e che il comportamento della Repubblica d'Austria fosse ingiustificato, la Commissione proponeva il presente ricorso.Contesto normativoLa disciplina comunitaria14 L'art. 8, n. 1, della direttiva 93/37 così dispone:«L'amministrazione aggiudicatrice comunica, entro un termine di quindici giorni a decorrere dalla ricezione della domanda, a ogni candidato o offerente respinto che lo richieda, i motivi del rigetto della sua candidatura o della sua offerta e, nel caso dell'offerta, il nome dell'aggiudicatario».15 L'art. 10, n. 6, della stessa direttiva, con riferimento alle specifiche tecniche figuranti nelle clausole di un determinato appalto, recita quanto segue:«A meno che simili specifiche siano giustificate dall'oggetto dell'appalto, gli Stati membri vietano l'introduzione, nelle clausole contrattuali di un determinato appalto, di specifiche tecniche che menzionino prodotti di una determinata fabbricazione o provenienza o procedimenti particolari e che abbiano l'effetto di favorire o di eliminare talune imprese. In particolare, è vietata l'indicazione di marchi, brevetti o tipi, o quella di un'origine o di una produzione determinata; tuttavia, tale indicazione accompagnata dalla menzione "o equivalente" è autorizzata quando le amministrazioni aggiudicatrici non hanno la possibilità di dare una descrizione dell'oggetto dell'appalto mediante specifiche sufficientemente precise e comprensibili per tutti gli interessati».16 L'art. 11 della medesima direttiva enuncia le norme comuni in tema di pubblicità che le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a rispettare nell'ambito degli appalti di lavori che intendono aggiudicare. In particolare, ai nn. 6, primo comma, e 11 si dispone:«6. I bandi di gara e gli avvisi di cui ai paragrafi da 1 a 5 sono redatti conformemente ai modelli che figurano negli allegati IV, V e VI e precisano le informazioni richieste nei suddetti allegati.(...)11. La pubblicazione dei bandi di gara e degli avvisi nella Gazzetta ufficiale o nella stampa del paese dell'amministrazione aggiudicatrice non può avere luogo prima della data di spedizione all'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee e deve recare menzione di tale data. Tale pubblicazione non deve contenere informazioni diverse da quelle pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee».17 Inoltre, ai sensi dell'art. 12, n. 1, di questa direttiva:«Nelle procedure aperte, il termine di ricezione delle offerte, stabilito dalle amministrazioni aggiudicatrici, non può essere inferiore a cinquantadue giorni a decorrere dalla data di spedizione del bando di gara».18 L'art. 24 della direttiva 93/37 detta i criteri di selezione qualitativa delle imprese, ossia i motivi legittimi in base ai quali un'impresa può essere esclusa dalla partecipazione ad una gara d'appalto.19 Infine, l'art. 30 della stessa direttiva enuncia i criteri di aggiudicazione dell'appalto. Il n. 1 recita:«I criteri sui quali l'amministrazione aggiudicatrice si fonda per l'aggiudicazione dell'appalto sono:a) o unicamente il prezzo più basso;b) o, quando l'aggiudicazione si fa a favore dell'offerta economicamente più vantaggiosa, diversi criteri variabili secondo l'appalto: ad esempio il prezzo, il termine di esecuzione, il costo di utilizzazione, la redditività, il valore tecnico».20 La direttiva 89/665, all'art. 1, nn. 1 e 3, così dispone:«1. Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici disciplinati dalle direttive 71/305/CEE e 77/62/CEE, le decisioni prese dalle autorità aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli seguenti, in particolare l'articolo 2, paragrafo 7, in quanto tali decisioni hanno violato il diritto comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che recepiscono tale diritto.(...)3. Gli Stati membri garantiscono che le procedure di ricorso siano accessibili, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, per lo meno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l'aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture o di lavori e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una violazione denunciata. (...)».21 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. c), della medesima direttiva:«1. Gli Stati membri fanno sì che i provvedimenti presi ai fini dei ricorsi di cui all'articolo 1 prevedono i poteri che permettano di:(...)c) accordare un risarcimento danni alle persone lese dalla violazione».Le condizioni che disciplinano le gare d'appalto controverse22 Dal fascicolo di causa risulta che, nella loro versione in vigore al 1° gennaio 1995, le AAVB contenevano, in particolare, i seguenti punti:- il punto 2.5, recante il titolo «Selezione delle offerte da parte dell'amministrazione aggiudicatrice», prevedeva la facoltà dell'amministrazione aggiudicatrice di riservarsi in ogni caso di scegliere o rigettare qualsiasi offerta senza che gli offerenti potessero opporre una qualsiasi pretesa, in particolare connessa ad un lucro cessante. Era altresì previsto che l'amministrazione aggiudicatrice fosse svincolata dalla sua decisione relativa all'aggiudicazione dell'appalto e che gli offerenti non potessero far valere né disposizioni giuridiche né la norma ÖNORM A 2050. L'amministrazione aggiudicatrice non era tenuta a comunicare i motivi in base ai quali aveva rigettato l'offerta o aggiudicato l'appalto.- il punto 2.10 delle AAVB, recante il titolo «Campioni dei prodotti e materiali citati o proposti», stabiliva che, a parità di qualità tecnica e prezzo, i materiali provenienti dall'Austria inferiore o la partecipazione di imprese dell'Austria inferiore costituivano titolo preferenziale.23 Inoltre, un bando pubblicato nell'edizione del 6 gennaio 1995 nella Gazzetta ufficiale dell'Austria inferiore, relativo all'appalto per il sistema centralizzato di gestione del centro amministrativo di Sankt Pölten, al capitolato d'oneri riguardante i lavori richiesti conteneva le seguenti clausole:«Il sistema di gestione della centrale deve conformarsi alle norme IEEE 1003.X (POSIX) e deve quindi essere un prodotto UNIfied eXtension System V (Unix è un marchio depositato dalla società AT& T)» (punto 60 del bando di gara). I sistemi di gestione autorizzati per il sistema di comando Unix erano OS/2, Windows e Windows-NT (punto 61 del bando di gara). Erano inoltre richiesti, quali specifiche tecniche delle interfacce, i sistemi OSF o X/OPEN, nonché, per le interfacce che facevano uso dei programmi di utilizzazione, i sistemi OSF/Motiv, Unix e X-Windows.24 Dallo stesso bando risultava che il termine per la ricezione delle offerte era stato fissato a tre settimane.Sulla ricevibilità25 Il governo austriaco solleva cinque eccezioni di irricevibilità del ricorso, relative rispettivamente all'irricevibilità dell'addebito che forma oggetto del ricorso, alla cessazione delle violazioni contestate nel parere motivato, alla fissazione di termini troppo abbreviati nel corso del procedimento precontenzioso, all'imprecisione delle conclusioni formulate nell'atto introduttivo e all'irreparabilità delle violazioni contestate.Sull'asserita irricevibilità dell'addebito che costituisce oggetto del ricorso26 Il governo austriaco ritiene che l'addebito che costituisce oggetto del ricorso, quale è definito nel petitum formulato nell'atto introduttivo, verte sugli «appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma alla data del 7 marzo 1996 non ancora eseguiti o, per quanto possibile, ancora annullabili». Orbene, questo addebito non avrebbe equivalenti nel parere motivato.27 Occorre rilevare, al riguardo, come l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica d'Austria si fondi su un intendimento del petitum formulato nell'atto introduttivo secondo il quale l'oggetto di quest'ultimo sarebbe l'inadempimento di tale Stato per quanto riguarda il suo obbligo di annullare, per quanto possibile, gli appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma non ancora totalmente eseguiti allo scadere del termine impartito nel parere motivato.28 Occorre pertanto verificare l'esattezza di tale delimitazione dell'oggetto del ricorso.29 Dalla lettura del petitum qual è riportato al punto 1 della presente sentenza, effettuata alla luce dei rilievi svolti, in particolare, nella parte seconda dell'atto introduttivo, recante il titolo «Oggetto del ricorso» e dedicata all'evolversi delle violazioni asserite, emerge anzitutto che la Commissione contesta alla Repubblica d'Austria di aver violato varie disposizioni del diritto comunitario nell'ambito dei procedimenti di aggiudicazione di appalti espletati a norma del testo delle AAVB in vigore al 1° gennaio 1995, nella parte in cui tali procedimenti di aggiudicazione hanno dato luogo all'assegnazione di appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma che alla data del 7 marzo 1996 non erano ancora stati totalmente eseguiti.30 Va poi rilevato che, in questa parte dell'atto introduttivo, la Commissione non formula alcun addebito relativamente al fatto che la Repubblica d'Austria non ha proceduto all'annullamento degli appalti e dei contratti conclusi.31 Solo nella parte I dell'atto introduttivo, dedicata all'esposizione dei fatti e al procedimento precontenzioso, la Commissione pone tra gli obiettivi da conseguire mediante l'avvio del procedimento per inadempimento quello di «garantire, per quanto possibile, l'annullamento dei contratti stipulati in violazione del diritto comunitario, ma non ancora eseguiti». Al termine di questa stessa parte, essa precisa di aver proposto il presente ricorso a seguito della rinuncia, da parte della Repubblica d'Austria, all'annullamento dei contratti stipulati in violazione del diritto comunitario.32 Ciò premesso, il ricorso presentato dalla Commissione dev'essere inteso nel senso che esso riguarda l'inadempimento della Repubblica d'Austria conseguente alla violazione delle norme comunitarie della quale sono inficiati i procedimenti di aggiudicazione degli appalti che sono stati espletati a norma del testo delle AAVB in vigore al 1° gennaio 1995. I riferimenti effettuati nella parte I e nel petitum dell'atto introduttivo agli appalti e ai contratti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma che alla data del 7 marzo 1996 non erano ancora eseguiti o erano, per quanto possibile, suscettibili di annullamento, hanno quantomeno la funzione di delimitare gli appalti ai quali fa riferimento quest'addebito della ricorrente.33 Nei limiti in cui questi riferimenti, al di là della loro funzione di delimitazione degli appalti interessati dall'addebito relativo alla violazione delle norme comunitarie, abbiano altresì la funzione di addebitare alla Repubblica austriaca l'inadempimento dell'obbligo di annullare, per quanto possibile, gli appalti e i contratti conclusi prima del 6 febbraio 1996, occorre verificare se tale addebito sia stato formulato nel parere motivato.34 Infatti, secondo una giurisprudenza costante, il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. L'oggetto del ricorso ai sensi dell'art. 169 del Trattato è di conseguenza determinato dal procedimento precontenzioso previsto dallo stesso articolo. Pertanto, l'atto introduttivo del ricorso non può essere basato su addebiti diversi da quelli formulati nel parere motivato (v. sentenza 11 giugno 1998, causa C-206/96, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-3401, punto 13).35 Nel parere motivato la Commissione ha illustrato le varie violazioni contestate alla Repubblica d'Austria, commesse nell'espletamento dei procedimenti di aggiudicazione. Essa ha del pari rilevato come la risposta fornita dalle autorità austriache alla lettera di diffida non riguardasse «gli appalti già banditi, in particolare per mezzo di una pubblicazione nazionale, ma sui quali una decisione di aggiudicazione non era ancora intervenuta» ed ha sottolineato come spettasse «alle autorità austriache l'obbligo di adottare tutti i provvedimenti utili per rimediare all'infrazione segnalata», precisando che «tale è certamente il caso anche degli appalti per i quali una decisione definitiva non sia ancora intervenuta» o «per i quali un procedimento di aggiudicazione non sia ancora stato indetto».36 Ne discende che la Commissione, se da un lato nel suo parere motivato del 21 febbraio 1996 ha fatto riferimento alle violazioni commesse nell'espletamento dei procedimenti di aggiudicazione a norma del testo delle AAVB in vigore al 1° gennaio 1995, dall'altro non ha tuttavia fatto alcun riferimento espresso ad un obbligo di annullamento, per quanto possibile, degli appalti e dei contratti conclusi prima del 6 febbraio 1996.37 Questa constatazione trova inoltre conferma nella circostanza che, nella lettera di diffida del 15 dicembre 1995, la Commissione ha fatto espresso riferimento «a tutti i lotti già aggiudicati» ed ha chiesto alla Repubblica d'Austria «di sospendere gli effetti giuridici degli appalti illegittimamente assegnati». La mancanza di tali affermazioni nel parere motivato induce quindi a concludere piuttosto per la rinuncia da parte della Commissione, in questo parere, al corrispondente addebito.38 La Commissione sostiene tuttavia che il fatto di aver chiesto al governo austriaco, nel parere motivato, di adottare «tutti i provvedimenti utili al fine di rimediare all'infrazione segnalata» era sufficiente in quanto, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenza 11 luglio 1991, causa C-247/89, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I-3659, punto 22), la Commissione non è tenuta ad indicare nel parere motivato i provvedimenti atti a consentire l'eliminazione dell'inadempimento contestato. Essa argomenta inoltre che il governo austriaco, nella sua risposta al parere motivato, ha dedicato un capitolo agli «appalti già aggiudicati», il che dimostrerebbe che questo governo, fin dalla fase precontenziosa, aveva già preso atto di questa richiesta.39 Occorre rilevare, al riguardo, che, sebbene, secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione non sia tenuta ad indicare nel parere motivato i provvedimenti atti a consentire di eliminare l'inadempimento contestato (v. sentenza Commissione/Portogallo, citata, punto 22), ciò non implica affatto che essa non sia tenuta ad indicarvi gli addebiti che costituiranno oggetto del suo ricorso (v., in tal senso, sentenza Commissione/Lussemburgo, citata, punto 13). Pertanto la Commissione deve specificamente segnalare allo Stato membro interessato che esso deve procedere all'adozione di un dato provvedimento se essa intende considerare la mancata adozione di tale provvedimento quale oggetto del suo ricorso per inadempimento. Tale prescrizione di carattere procedurale, propria del contenzioso dinanzi alla Corte, non è tuttavia tale da limitare i diritti che derivano in capo ai singoli dall'ordinamento giuridico comunitario e che possono essere fatti direttamente valere dinanzi ai giudici nazionali.40 La circostanza che, nella propria risposta al parere motivato, il governo austriaco abbia fatto ampio riferimento agli appalti già attribuiti, esponendo del pari i motivi per i quali i contratti considerati non potevano, a suo giudizio, essere annullati, non ha rilevanza ai fini della questione se sia stata sanata l'omissione, nel parere motivato, dell'addebito relativo al mancato annullamento degli appalti e dei contratti già stipulati. Invero, la salvaguardia dei diritti della difesa è unicamente funzione dell'identità degli addebiti figuranti nel ricorso e nel parere motivato, e non già delle considerazioni svolte dallo Stato membro, spontaneamente o a seguito di contatti informali, nella risposta fornita a tale parere.41 Premesso quanto sopra, deve considerarsi irricevibile l'addebito della Commissione nella parte in cui potrebbe essere interpretato come inteso a far dichiarare che la Repubblica d'Austria avrebbe in ogni caso dovuto provvedere all'annullamento degli appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996 contravvenendo alle disposizioni del diritto comunitario.Sulla cessazione delle violazioni contestate42 Il governo austriaco sottolinea come alla data di scadenza del termine impartito nel parere motivato, il 7 marzo 1996, le trasgressioni contestate nel detto parere fossero del tutto cessate, poiché le AAVB erano state rimaneggiate nel senso indicato dalla Commissione e anche le prassi in materia di aggiudicazione degli appalti erano state modificate fin dal 6 febbraio 1996.43 Avuto riguardo alle constatazioni di cui ai punti 32 e 41 della presente sentenza, occorre accertare se, alla data di scadenza del termine impartito nel parere motivato, la Repubblica d'Austria avesse posto fine all'asserita trasgressione conseguente alla violazione delle norme comunitarie di cui sarebbero inficiati i procedimenti di aggiudicazione espletati a norma del testo delle AAVB in vigore al 1° gennaio 1995.44 Al riguardo, pur essendo vero che la Repubblica d'Austria ha modificato le AAVB a decorrere dal 12 dicembre 1995 nel senso indicato dalla Commissione, applicando il nuovo testo delle medesime a decorrere dal 6 febbraio 1996 a tutti i procedimenti già in corso in tale data, è altresì pacifico che essa nulla ha intrapreso per quanto riguarda i procedimenti di aggiudicazione svoltisi nella loro interezza in base al testo delle AAVB in vigore al 1° gennaio 1995, con la conseguenza che gli eventuali effetti contrastanti con il diritto comunitario sortiti da questi procedimenti continuavano a sussistere alla data di scadenza del termine impartito nel parere motivato.45 Deve pertanto respingersi questa eccezione d'irricevibilità.Sull'asserita fissazione di termini troppo abbreviati nel corso della fase precontenziosa del procedimento46 Il governo austriaco contesta la ricevibilità del ricorso facendo valere che il termine di una settimana per rispondere alla lettera di diffida e quello di quindici giorni per conformarsi al parere motivato sono troppo brevi e irragionevoli.47 Sul punto essa fa valere, in primo luogo, l'insussistenza di qualsiasi urgenza, poiché la situazione censurata dalla Commissione era anteriore al 6 febbraio, quindi interamente situata nel passato, e la Commissione ne era consapevole allorché ha emesso il proprio parere motivato, avendola le autorità austriache informata per iscritto, il 7 febbraio 1996, dell'adattamento al diritto comunitario delle prassi in tema di aggiudicazione degli appalti. Inoltre, la stessa Commissione avrebbe impiegato quasi un mese per notificare alla Repubblica d'Austria il parere motivato, il cui invio era stato annunciato in un comunicato stampa del 25 gennaio 1996.48 In secondo luogo, i termini impartiti non terrebbero conto del tempo necessario per lo sforzo di coordinamento tra le autorità federali, il Land dell'Austria inferiore e la Nöplan, quale conseguenza di un riassetto intervenuto nella posizione giuridica del Land per quanto riguarda i procedimenti censurati.49 In terzo e ultimo luogo, per valutare la ragionevolezza del termine impartito dalla Commissione nel suo parere motivato, occorrerebbe richiamare per analogia l'art. 3, n. 3, della direttiva 89/665, nel quale si menzionerebbe un termine di 21 giorni.50 La Commissione ribatte che i termini impartiti erano giustificati tenuto conto della situazione censurata. In particolare, il termine fissato nella lettera di diffida sarebbe giustificato in quanto, stando ai ragguagli forniti dalle stesse autorità austriache, vi erano ancora, agli inizi di dicembre del 1995, appalti di importo considerevole da aggiudicare ed occorreva quindi ottenere il più rapidamente possibile l'assicurazione da parte del governo austriaco che tali aggiudicazioni avrebbero avuto luogo nel rispetto del diritto comunitario e che le trasgressioni già in essere sarebbero state eliminate. Il termine impartito nel parere motivato sarebbe del pari adeguato in quanto la risposta alla lettera di diffida non sembrava fornire una garanzia che il governo austriaco fosse pronto a sanare tutte le irregolarità addebitategli, tanto più che esso non aveva acconsentito alla richiesta della Commissione di trasmetterle un elenco comprendente, in particolare, gli appalti il cui bando di gara avrebbe costituito oggetto di pubblicazione.51 Si deve rilevare, in proposito, che, secondo la giurisprudenza della Corte, il duplice scopo perseguito dal procedimento precontenzioso (v. punto 34 della presente sentenza) impone alla Commissione di concedere agli Stati membri un termine ragionevole per rispondere alla lettera di diffida e conformarsi al parere motivato o, eventualmente, per preparare la loro difesa. Per valutare la ragionevolezza del termine impartito, si deve tener conto del complesso delle circostanze caratterizzanti la fattispecie che viene in rilievo. Termini molto brevi possono così ammettersi in situazioni specifiche, in particolare quando vi sia l'urgenza di porre rimedio ad un inadempimento o quando lo Stato membro interessato sia pienamente a conoscenza del punto di vista della Commissione ben prima che venga avviato il procedimento (sentenza 2 febbraio 1988, causa 293/85, Commissione/Belgio, Racc. pag. 305, punto 14).52 Occorre quindi esaminare se la brevità dei termini fissati dalla Commissione fosse giustificata alla luce delle circostanze specifiche del caso concreto.53 Con riguardo, anzitutto, al termine di una settimana impartito nella lettera di diffida, si deve prendere atto, come ha correttamente osservato la Commissione senza essere validamente contraddetta dal governo austriaco, che la situazione censurata aveva un carattere urgente, tenuto conto degli appalti di considerevole importo ancora in corso di aggiudicazione durante la fase precontenziosa, in base a procedimenti che la Commissione riteneva contrari al diritto comunitario.54 Inoltre, l'adattamento al diritto comunitario delle prassi in tema di aggiudicazione degli appalti non rendeva necessario uno sforzo prolungato di coordinamento tra le varie autorità, posto che sarebbe stata sufficiente una semplice decisione dell'amministrazione aggiudicatrice. A ciò aggiungasi la circostanza che le autorità austriache erano state rese edotte degli addebiti mossi dalla Commissione, al più tardi, dalla riunione che si era tenuta alla fine di novembre del 1995.55 Per quanto riguarda quindi il termine di quindici giorni stabilito nel parere motivato, è pacifico che, al momento dell'adozione di questo parere, la Repubblica d'Austria non aveva trasmesso alla Commissione l'elenco degli appalti il cui procedimento si era svolto in base al testo delle AAVB in vigore al 1° gennaio 1995, con la conseguenza che la Commissione non era in condizioni di valutare in quale misura la comunicazione fattale dalla Repubblica d'Austria il 7 febbraio 1996 in ordine all'adattamento al diritto comunitario delle prassi in tema di aggiudicazione degli appalti con decorrenza dal 6 febbraio 1996 fosse atta a garantire che non vi sarebbe più stato alcun procedimento contrario al diritto comunitario. Del pari la circostanza, pur deplorevole, che la Commissione abbia emesso il proprio parere motivato quasi un mese dopo l'annuncio fattone alla stampa non è tale da rimettere in discussione il carattere urgente della situazione censurata.56 Ne consegue che i termini fissati dalla Commissione nella lettera di diffida e nel parere motivato devono considerarsi ragionevoli.57 In ordine all'argomento tratto dal governo austriaco dall'art. 3, n. 3, della direttiva 89/665, basti ricordare che la procedura particolare prevista da tale direttiva costituisce una misura preventiva e non può derogare né sostituirsi alle competenze della Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato (sentenza 17 dicembre 1998, causa C-353/96, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-8565, punto 22). Ne discende che le modalità alle quali è assoggettata tale particolare procedura non possono inficiare la ricevibilità di un ricorso proposto a norma dell'art. 169 del Trattato.58 Conseguentemente, questa eccezione di irricevibilità dev'essere respinta.Sull'asserita imprecisione delle conclusioni formulate nell'atto introduttivo59 Il governo austriaco assume che il ricorso è irricevibile in quanto la Commissione fa riferimento, sia nel petitum sia in vari punti del proprio atto introduttivo, alla possibilità di un annullamento senza precisare, nella parte dell'atto introduttivo dedicata alla sua valutazione giuridica, i criteri in base ai quali tale possibilità dev'essere valutata.60 E' sufficiente rilevare come questa eccezione sia divenuta priva di oggetto, avendo la Corte, al punto 41 della presente sentenza, statuito che, nei limiti in cui il ricorso della Commissione dovesse essere inteso ricomprendere un addebito relativo al mancato annullamento degli appalti e dei contratti conclusi, tale addebito è irricevibile.Sull'asserita irreparabilità delle violazioni contestate61 Il governo austriaco eccepisce l'irricevibilità del ricorso facendo valere che la trasgressione contestata, relativa alla rinuncia all'annullamento degli appalti già aggiudicati, è per sua natura irreparabile.62 Comunque sia, si deve prendere atto che questa eccezione è anch'essa divenuta priva d'oggetto, per il motivo indicato al punto 60 della presente sentenza.Nel merito63 La Commissione ricorda, in primo luogo, come sin dalla sua adesione all'Unione europea, avvenuta il 1° gennaio 1995, la Repubblica d'Austria fosse tenuta al rispetto della normativa comunitaria, della quale fanno parte le direttive relative all'aggiudicazione degli appalti pubblici.64 Essa fa valere, in secondo luogo, che nell'ambito dei procedimenti di aggiudicazione degli appalti, svolti in base al testo delle AAVB in vigore al 1° gennaio 1995, la Repubblica d'Austria ha trasgredito un determinato numero di disposizioni del diritto comunitario.65 Anzitutto, essa avrebbe ripetutamente violato le disposizioni della direttiva 93/37. Risulterebbe infatti dalle AAVB, nel testo in vigore al 1° gennaio 1995, e dal bando di gara pubblicato nell'edizione 6 gennaio 1995 della Gazzetta ufficiale dell'Austria inferiore, relativo all'appalto per il sistema centralizzato di gestione del centro amministrativo di Sankt Pölten, che la Nöplan non aveva rispettato né le norme in materia di pubblicità sancite all'art. 11, nn. 6 e 11, di questa direttiva né quella relativa ad un determinato termine minimo per la ricezione delle offerte, enunciata all'art. 12 della stessa direttiva.66 Emergerebbe inoltre dalle AAVB, in particolare dal punto 2.5 delle medesime, che la Nöplan non aveva nemmeno rispettato l'obbligo di informazione nei confronti degli offerenti esclusi, previsto all'art. 8 della direttiva 93/37.67 Inoltre, si evincerebbe in particolare dal punto 2.5 delle AAVB che non si era tenuto conto né dei criteri di selezione qualitativa definiti dalla direttiva 93/37, come i motivi di esclusione di cui all'art. 24, quando si trattava di stabilire se un'impresa soddisfacesse i requisiti necessari per poter partecipare alla gara, né dei criteri di aggiudicazione dell'appalto enunciati all'art. 30 della stessa direttiva.68 Infine, sotto l'aspetto tecnico, la Nöplan avrebbe violato, almeno per il procedimento di aggiudicazione relativo al sistema centralizzato di gestione del centro amministrativo di Sankt Pölten, l'art. 10, n. 6, della direttiva 93/37, in quanto ha fatto figurare nei documenti relativi alla gara d'appalto una determinata specifica riguardante il sistema di gestione destinato al centro di controllo degli edifici; tale specifica avrebbe avuto l'effetto di favorire i «prodotti Unix».69 In terzo luogo, la Commissione addebita alla Repubblica d'Austria di aver disatteso gli obblighi impostile dall'art. 30 del Trattato. Tale sarebbe il caso dell'introduzione della specifica tecnica atta a favorire i «prodotti Unix», la quale comporterebbe un ostacolo alla libera circolazione delle merci.70 Analogo rilievo varrebbe per quanto riguarda la preferenza che il punto 2.10 delle AAVB accorda, in presenza di altre offerte equivalenti, ai materiali prodotti nell'Austria inferiore o alle imprese aventi sede in questo Land.71 In quarto ed ultimo luogo, la Repubblica d'Austria avrebbe violato la direttiva 89/665. In particolare, il punto 2.5 delle AAVB escluderebbe ab initio e senza condizioni tutte le pretese che gli offerenti potrebbero far valere nell'ambito di un procedimento di selezione, il che sarebbe contrario ai principi relativi alla tutela degli offerenti, enunciati agli artt. 1, nn. 1 e 3, e 2, n. 1, lett. c), di questa direttiva.72 Il governo austriaco si limita a contestare l'applicabilità delle direttive 89/665 e 93/37 rilevando come, nell'atto introduttivo, la Commissione abbia omesso di precisare la ragione giuridica per la quale la Nöplan, quale persona giuridica autonoma e quindi essa stessa amministrazione aggiudicatrice ai sensi dell'art. 1, lett. b), secondo comma, della direttiva 93/37, avrebbe dovuto direttamente applicare queste direttive. Tale questione rivestirebbe importanza decisiva in quanto la legge dell'Austria inferiore all'epoca in vigore in materia di aggiudicazione degli appalti aveva espressamente escluso dal proprio ambito di applicazione il progetto Sankt Pölten. Inoltre, la Commissione non avrebbe spiegato il motivo per il quale il comportamento della Nöplan sarebbe imputabile alla Repubblica d'Austria.73 Né la Commissione indicherebbe nell'atto introduttivo del suo ricorso il motivo per il quale, pur considerando apparentemente la costruzione del nuovo centro amministrativo e culturale di Sankt Pölten come unica opera, conformemente agli artt. 1, lett. c), e 6, nn. 3 e 4, della direttiva 93/97, tale progetto complessivo avrebbe dovuto essere assoggettato, fin dall'adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea, alle direttive 89/665 e 93/37.74 Va rilevato, al riguardo, che è pacifico che la Nöplan è un'amministrazione aggiudicatrice ai sensi dell'art. 1, lett. b), della direttiva 93/37 e che, come lo stesso governo austriaco riconosce nel proprio controricorso, esso non ha contestato la circostanziata analisi compiuta dalla Commissione nel parere motivato in merito ai rapporti tra il Land dell'Austria inferiore e la Nöplan, stando alla quale il Land dell'Austria inferiore controlla e finanzia tutte le attività nell'ambito della costruzione del centro amministrativo. Ciò posto, la Nöplan era tenuta a rispettare le norme comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti, a prescindere dall'eventuale possibilità degli operatori interessati di far valere nei suoi confronti quelle disposizioni che eventualmente erano dotate di effetto diretto.75 Per quanto riguarda la questione se la Repubblica d'Austria possa essere considerata responsabile del comportamento della Nöplan in quanto amministrazione aggiudicatrice, è sufficiente constatare che le direttive in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici verrebbero private del loro effetto utile qualora il comportamento di un'amministrazione aggiudicatrice, come la Nöplan, non fosse imputabile allo Stato membro interessato (v., in tal senso, sentenza Commissione/Irlanda, citata, punto 23).76 Infine, si evince dal fascicolo di causa che, contrariamente a quanto asserisce il governo austriaco, la Commissione non ha in nessun modo lasciato intendere che la costruzione del nuovo centro amministrativo e culturale di Sankt Pölten andasse considerata alla stregua di un'opera unica. Al contrario, in tutte le fasi del presente procedimento, essa ha segnalato al governo austriaco che, tenuto conto del fatto che il valore degli appalti che restavano da aggiudicare, dal 1° gennaio 1995, data di adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea, oltrepassava il limite previsto dalla direttiva 93/37, questo Stato membro era tenuto al rispetto delle norme comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti.77 Discende da quanto sopra che le obiezioni mosse dalla Repubblica d'Austria circa l'applicabilità delle direttive 89/665 e 93/37 vanno respinte.78 Il governo austriaco non ha posto in contestazione la fondatezza nel merito degli addebiti formulati nei suoi confronti.79 Alla luce di quanto precede, si deve constatare che, nell'ambito della costruzione in Sankt Pölten del nuovo centro amministrativo e culturale del Land dell'Austria inferiore, in sede di aggiudicazione degli appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma alla data del 7 marzo 1996 non ancora eseguiti o, per quanto possibile, ancora annullabili, la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza delle direttive 93/37 e 89/665, nonché dell'art. 30 del Trattato. 

Decisione relativa alle spese

Sulle spese80 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica d'Austria è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese. 

Dispositivo

Per questi motivi,LA CORTEdichiara e statuisce:1) Nell'ambito della costruzione in Sankt Pölten del nuovo centro amministrativo e culturale per il Land dell'Austria inferiore, in sede di aggiudicazione degli appalti conclusi prima del 6 febbraio 1996, ma alla data del 7 marzo 1996 non ancora eseguiti o, per quanto possibile, ancora annullabili, la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza delle direttive del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, e 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, nonché dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE).2) La Repubblica d'Austria è condannata alle spese.