CELEX: 62003CC0117
Language: fr
Date: 2004-07-08
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 8 juillet 2004. # Società Italiana Dragaggi SpA et autres contre Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti et Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia. # Demande de décision préjudicielle: Consiglio di Stato - Italie. # Directive 92/43/CEE - Conservation des habitats naturels - Faune et flore sauvages - Liste nationale des sites susceptibles d'être identifiés comme sites d'importance communautaire - Mesures de conservation. # Affaire C-117/03.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRALMME JULIANE KOKOTTprésentées le 8 juillet 2004(1)
         Affaire C-117/03Società Italiana Dragaggi SpA, agissant en son nom propre et en tant que mandataire de l'Associazione Temporanea di Imprese
            Mantovani SpA et HAM BV contre Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti et Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia [demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Italie)]
            «Directive 92/43/CEE  –  Conservation des habitats naturels  –  Faune et flore sauvages  –  Sites d'intérêt communautaire proposés»
            
      
         
      I –    Introduction 
      
       1.        La Cour est invitée dans la présente affaire à se prononcer sur l'applicabilité de l'article 6 de la directive 92/43/CEE du
      Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages 
         			(2)
         		 (ci-après la «directive habitats»). Une administration adjudicatrice italienne a annulé une procédure d'attribution d'un
      marché public pour la réalisation de travaux de dragage dans un port au motif que l'endroit prévu pour le stockage des sédiments
      résultant de ces travaux était situé dans un site que la République italienne avait proposé à la Commission en tant que zone
      de conservation en application de la directive habitats. Le litige porte sur la question de savoir si l'administration italienne
      pouvait dans ce cadre invoquer les dispositions protectrices de l'article 6 de la directive habitats bien que la procédure
      de désignation de la zone ne fût pas encore clôturée.
      
      
      II –   Cadre juridique 
      
       A –    Droit communautaire 
      
       2.        La directive habitats est entrée en vigueur le 10 juin 1992 
         			(3)
         		, en application de l'article 191, paragraphe 2, du traité CEE (devenu article 254, paragraphe 2, CE), lorsqu'elle a été notifiée
      aux États membres. L'article 3, paragraphe 1, de la directive habitats prévoit la création d'un réseau écologique européen
      cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé  «Natura 2000». Natura 2000 comporte, d'une part, les zones de protection
      spéciale visées par la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages 
         			(4)
         		 (ci‑après la «directive concernant la conservation des oiseaux») et, d'autre part, des sites d'intérêt communautaire désignés
      en application de l'article 4 et de l'annexe III de la directive habitats.
      
      
       3.        Les sites d'intérêt communautaire abritent certains types d'habitats naturels et d'espèces visés aux annexes I et II de la
      directive habitats. Une partie de ces types d'habitats et d'espèces sont jugés prioritaires parce que la Communauté porte
      une responsabilité particulière pour leur conservation compte tenu de l'importance de la part de leur aire de répartition
      naturelle comprise dans le territoire européen des États membres.
      
      
       4.        Dans le cadre de la procédure visée à l'article 4 de la directive habitats, les États membres doivent tout d'abord, sur la
      base des critères scientifiques établis à l'annexe III (étape 1), proposer dans les trois ans – c'est-à-dire jusqu'au 10 mai
      1995 – tous les sites qui, en raison de la présence de types d'habitats naturels et d'espèces des annexes I et II, entrent
      en ligne de compte pour faire partie de Natura 2000. Sur la base des critères établis à l'annexe III (étape 2), la Commission
      doit par la suite établir dans un autre délai de trois ans – c'est-à-dire pour le 10 mai 1998 – une liste des sites d'importance
      communautaire qui sont inclus dans Natura 2000.
      
      
       5.        Les passages applicables de l'article 4 de la directive habitats sont libellés comme suit:
      «1. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques pertinentes, chaque État membre
      propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils
      abritent. […]
       La liste est transmise à la Commission, dans les trois ans suivant la notification de la présente directive, en même temps
      que les informations relatives à chaque site. […]
       2. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 2) et dans le cadre de chacune des cinq régions biogéographiques
      mentionnées à l’article 1 er , point c) iii) et de l’ensemble du territoire visé à l’article 2 paragraphe 1, la Commission établit, en accord avec chacun
      des États membres, un projet de liste des sites d’importance communautaire, à partir des listes des États membres, faisant
      apparaître les sites qui abritent un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires.
       Les États membres dont les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires et une ou plusieurs espèces
      prioritaires représentent plus de 5 % du territoire national peuvent, en accord avec la Commission, demander que les critères
      énumérés à l’annexe III (étape 2) soient appliqués d’une manière plus souple en vue de la sélection de la totalité des sites
      d’importance communautaire sur leur territoire.
       La liste des sites sélectionnés comme sites d’importance communautaire, faisant apparaître les sites abritant un ou plusieurs
      types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires, est arrêtée par la Commission selon la procédure
      visée à l’article 21.
       3. La liste mentionnée au paragraphe 2 est établie dans un délai de six ans après la notification de la présente directive.
       4. […]
       5. Dès qu'un site est inscrit sur la liste visée au paragraphe 2 troisième alinéa, il est soumis aux dispositions de l'article
      6 paragraphes 2, 3 et 4.»
      
      
       6.        Pour apprécier l'intérêt communautaire des sites énumérés dans les listes nationales, l'annexe III (étape 2) prévoit ce qui
      suit:
      
      «1.
         Tous les sites identifiés par les États membres à l'étape 1, qui abritent des types d'habitats naturels et/ou espèces prioritaires,
            sont considérés comme des sites d'importance communautaire.
         
      
      
      2.
         L'évaluation de l'importance communautaire des autres sites inclus dans les listes des États membres, c'est-à-dire de leur
            contribution au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, d'un habitat naturel de l'annexe I
            ou d'une espèce de l'annexe II et/ou à la cohérence de Natura 2000, tiendra compte des critères suivants:
         
      
      
         
            a)
               la valeur relative du site au niveau national; 
            
      
      
      
         
            b)
               la localisation géographique du site par rapport aux voies migratoires d'espèces de l'annexe II ainsi qu'à son éventuelle
                  appartenance à un écosystème cohérent situé de part et d'autre d'une ou de plusieurs frontières intérieures à la Communauté;
                  
               
            
      
      
      
         
            c)
               la surface totale du site; 
            
      
      
      
         
            d)
               le nombre de types d'habitats naturels de l'annexe I et d'espèces de l'annexe II présents sur le site; 
            
      
      
      
         
            e)
               la valeur écologique globale du site pour la ou les régions biogéographiques concernées et/ou pour l'ensemble du territoire
                  visé à l'article 2 tant par l'aspect caractéristique ou unique des éléments le composant que par leur combinaison.»
               
            
      
      
      
      
       7.        Les dispositions de l'article 6, paragraphes 2 à 4, visées à l'article 4, paragraphe 5, fixent le régime de protection des
      sites d'intérêt communautaire. En vertu de l'article 6, paragraphe 2, les États membres prennent les mesures appropriées pour
      éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que
      les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient
      susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la directive. Les paragraphes 3 et 4 régissent l'autorisation
      de plans et de projets. Si ceux-ci sont susceptibles d'affecter un site d'intérêt communautaire de manière significative,
      ils sont soumis à une évaluation des incidences eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Si les conclusions de l'évaluation
      sont négatives, une autorisation ne peut être accordée qu'en application de l'article 4. D'après cette disposition, un plan
      ou projet peut être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique,
      en l'absence de solutions alternatives et si l'État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la
      cohérence globale de Natura 2000 est sauvegardée.
      
      
       B –    Droit national 
      
       8.        La République italienne a transposé la directive habitats en adoptant le décret n° 357 du président de la République, du 8
      septembre 1997. D'après les indications du juge de renvoi, il s'agit d'une transposition fidèle de la directive 
         			(5)
         		, à laquelle elle correspond presque littéralement, à cette particularité près que la procédure d'évaluation des incidences
      visée à l'article 5 du décret nº 357 du président de la République ne concerne que les projets soumis à une évaluation d'incidence
      nationale ou régionale lorsque les seuils qui limitent l'application de l'évaluation des incidences sont dépassés. L'article
      3, paragraphe 2, du décret nº 357 du président de la République lie l'application du régime de protection à l'établissement
      de la liste des sites par la Commission.
      
      
       9.        Après les faits qui ont débouché sur le litige au principal, la République italienne a introduit la catégorie des sites d'intérêt
      communautaire proposés en adoptant le décret nº 120 du président de la République, du 12 mars 2003. Les plans et projets qui
      concernent ces sites doivent aussi être soumis à une évaluation des incidences.
      
      
      III –   En fait 
      
       10.      La République italienne a proposé le site «Foce del Timavo» (embouchure du Timavo) comme site d'intérêt communautaire à la
      Commission. Ce site abrite notamment des habitats prioritaires visés à l'annexe I de la directive habitats. La Commission
      n'a pas encore décidé à ce jour si ce site est repris dans la liste des sites d'intérêt communautaire au titre de l'article
      4, paragraphe 2, de la directive habitats. Jusqu'à présent, la Commission n'a toutefois encore adopté que les listes pour
      les régions biogéographiques alpine 
         			(6)
         		 et macaronésienne 
         			(7)
         		. Le site en cause est situé dans la région biogéographique continentale.
      
      
       11.      Les entreprises requérantes dans l'affaire au principal (ci-après «Dragaggi») ont participé en qualité d'association d'entreprises
      à un appel d'offres pour des travaux de dragage dans le port de Monfalcone. Le marché leur a été attribué dans l'avis de passation.
      Il était prévu d'entreposer les sédiments extraits sur un terre-plein situé dans le site «Foce del Timavo».
      
      
       12.      Le ministère de l'Environnement n'a cependant pas autorisé le marché. L'adjudication a par la suite été annulée au motif que
      le terre-plein en question doit être considéré comme un site d'intérêt communautaire. L'entreposage de matériaux de dragage
      doit donc être soumis à une évaluation des incidences au sens du décret nº 357 du président de la République. Il est exclu
      selon le ministère que le projet visé dans cette procédure puisse être autorisé.
      
      
       13.      Dragaggi considère que l'annulation de l'adjudication est illégale dans la mesure où le régime de protection des sites d'intérêt
      communautaire n'est applicable qu'après l'inclusion du site en cause par la Commission dans la liste des sites d'intérêt communautaire.
      
      
       14.      Le Consiglio di Stato a dès lors posé la question préjudicielle suivante à la Cour:
      «L'article 4, paragraphe 5, de la directive 92/43/CEE, du 21 mai 1992, doit-il être interprété en ce sens que les mesures
      visées à l'article 6 et, en particulier, celles visées à l'article 6, paragraphe 3, de ladite directive, sont uniquement obligatoires
      pour les États membres après l'approbation définitive, au niveau communautaire, de la liste des sites au sens de l'article
      21 ou si, en revanche, en plus de la détermination du moment à partir duquel les mesures de conservation entrent habituellement
      en vigueur, il faut faire une distinction entre les inscriptions déclaratoires et constitutives (en incluant, parmi les premières,
      celles relatives à des sites prioritaires) et que, en vue de sauvegarder l'effet utile de la directive visant à la conservation
      des habitats, il n'y a pas lieu de considérer, dans le seul cas où un État membre a désigné un site d'importance communautaire
      abritant des types d'habitats naturels ou des espèces prioritaires, qu'il est obligatoire de soumettre à évaluation des plans
      et des projets ayant des incidences significatives sur le site, même avant l'établissement par la Commission du projet de
      liste des sites ou avant l'adoption définitive de cette liste au sens de l'article 21 de la directive et, en substance, à
      partir de l'établissement de la liste nationale?»
      
      
      IV –   Appréciation juridique 
      
       15.      La question du Consiglio di Stato porte en substance sur le point de savoir si et, le cas échéant, à quelles conditions les
      États membres doivent protéger des sites potentiels d'intérêt communautaire en application de la directive habitats avant
      l'approbation de la liste des sites d'intérêt communautaire par la Commission. Bien que l'article 4, paragraphe 5, de la directive
      habitats n'impose l'application des dispositions protectrices de l'article 6, paragraphes 2 à 4, qu'après l'inclusion d'un
      site dans la liste des sites d'intérêt communautaire par la Commission, la région du Frioul-Vénétie Julienne considère que
      les États membres doivent soumettre les sites proposés qui comportent des éléments prioritaires à ces dispositions protectrices
      avant même cette inclusion. Le gouvernement suédois étend cette obligation à tous les sites proposés. La Commission va encore
      plus loin, dans la mesure où elle veut appliquer les mesures protectrices à tous les sites qui, en vertu de leurs caractéristiques,
      devraient être inclus dans la liste communautaire.
      
      
       16.      Se référant au libellé de l'article 4, paragraphe 5, Dragaggi exclut en revanche toute obligation de protection au titre de
      la directive habitats aussi longtemps que la Commission n'a pas inscrit un site sur la liste communautaire. Le gouvernement
      français partage la thèse de Dragaggi eu égard à l'application de l'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive habitats
      aux sites qui ne figurent pas encore sur la liste communautaire. Il part néanmoins de l'idée que les États membres sont tenus
      d'empêcher la détérioration des sites pour que les objectifs poursuivis par la directive ne soient pas sérieusement mis en
      péril.
      
      
       A –    Sur l'application directe de l'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive habitats 
      
       17.      La République italienne serait tenue de protéger le site «Foce del Timavo» si les dispositions de l'article 6, paragraphes
      2 à 4, de la directive habitats étaient directement applicables à des sites d'intérêt communautaire avant l'approbation de
      la liste communautaire. En principe, les dispositions d'une directive qui ne sont pas transposées ou pas transposées complètement
      sont directement applicables à l'issue du délai de transposition si et pour autant que, du point de vue de leur contenu, les
      obligations qu'elles comportent sont inconditionnelles et suffisamment précises 
         			(8)
         		. La directive habitats devait être transposée pour le 10 juin 1994.
      
      
       18.      L'application de l'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive habitats est cependant soumise par l'article 4, paragraphe
      5 – comme le soulignent Dragaggi et le gouvernement français – à la condition que la Commission ait inclus le site en cause
      dans la liste communautaire. Cette condition s'oppose à l'application directe de l'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive
      habitats. Une application directe de cette disposition anticiperait de façon inadmissible le choix de la Commission. Comme
      Dragaggi le fait valoir, seule la Commission peut en principe déterminer d'après les dispositions combinées de l'article 4,
      paragraphe 2, et de l'annexe III (étape 2) si un site doit être repris sur la liste communautaire, dans la mesure où elle
      est la seule qui a une vue d'ensemble du territoire européen des États membres sur lequel le traité CE s'applique 
         			(9)
         		. La Commission doit en effet soumettre les propositions des États membres à une appréciation scientifique complexe du site
      par rapport à d'autres sites lorsqu'elle établit la liste communautaire. C'est ce que montrent déjà les critères de l'annexe
      III (étape 2), point 2, en ce qui concerne les sites qui n'abritent pas d'habitats naturels ou d'espèces.
      
      
       19.      Les sites proposés qui comportent des éléments prioritaires sont certes considérés automatiquement comme des zones d'intérêt
      communautaire en vertu de l'annexe III (étape 2), point 1. Cet automatisme n'est toutefois plus assuré lorsque les conditions
      de l'article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive habitats sont remplies. En vertu de cette disposition, les
      États membres dans lesquels des sites comportant un ou plusieurs types d'habitats naturels prioritaires et une ou plusieurs
      espèces prioritaires représentent plus de 5 % du territoire peuvent demander, en accord avec la Commission, que les critères
      établis à l'annexe III (étape 2) soient appliqués de façon plus souple lors du choix de tous les sites d'intérêt communautaire
      situés sur leur territoire. Cette souplesse peut aussi judicieusement s'étendre aux sites comportant des éléments prioritaires,
      étant donné que les critères de choix d'autres sites offrent de toute façon une souplesse suffisante.
      
      
       20.      L'argument de la Commission, d'après laquelle la liste communautaire n'est pas complètement arrêtée pour l'unique raison que
      les États membres n'ont pas transmis suffisamment de propositions ne plaide pas dans ce contexte pour mais contre l'application
      de l'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive habitats. Si les conditions d'une application plus souple sont remplies,
      une appréciation ne peut en effet être portée en cas de doute que lorsque toutes les propositions de l'État membre concerné
      sont déposées.
      
      
       21.      L'analogie établie par la région du Frioul-Vénétie Julienne, le gouvernement suédois et la Commission avec la jurisprudence
      relative aux zones de protection spéciale pour les oiseaux sauvages qui n'ont pas été désignées doit elle aussi être rejetée.
      S'agissant de ces zones, la Cour a déclaré que les zones qui n'ont pas été classées parmi les zones de protection spéciale
      alors que cela aurait été nécessaire doivent être protégées en vertu de l'article 4, paragraphe 4, de la directive concernant
      la conservation des oiseaux 
         			(10)
         		. Dragaggi et le gouvernement français rétorquent à juste titre que les zones de protection spéciale des oiseaux sauvages
      sont uniquement désignées par les États membres, alors que les sites d'intérêt communautaire ne sont que proposés par les
      États membres et choisis par la Commission.
      
      
       22.      Une application directe de l'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive habitats est donc exclue en l'espèce.
      
      
       B –    Sur l'interdiction temporaire de détérioration  
      
       23.      Les négligences des États membres et de la Commission lors de la transposition ne peuvent toutefois pas avoir pour effet que
      l'objectif de protection poursuivi par la directive ne soit pas atteint. De plus, si l'on tient compte du principe général
      de droit venire contra factum proprium et de celui de la coopération loyale, il en découle pour le moins une interdiction
      temporaire de détérioration.
      
      
       1.        Sur les raisons d'une interdiction temporaire de détérioration
      
       24.      Comme le soulignent le gouvernement suédois et la région du Frioul‑Vénétie Julienne, il serait contradictoire que les États
      membres proposent, d'une part, des sites pour Natura 2000 et qu'ils portent atteinte, d'autre part, à celles de leurs caractéristiques
      qui les prédestinent à être repris dans ce réseau 
         			(11)
         		. Un tel comportement serait incompatible avec l'interdiction venire contra factum proprium.
      
      
       25.      Cette interdiction acquiert une importance particulière dans la procédure d'établissement de la liste communautaire, étant
      donné que le préjudice porté aux sites proposés ou leur détérioration mettrait aussi en cause le processus régulier de décision
      et méconnaîtrait par conséquent le principe de la coopération loyale. La Commission ne peut choisir les meilleurs sites en
      toute connaissance de cause que dans la mesure où les listes transmises par les États membres précisent avec exactitude l'état
      de ces sites. Si, en revanche, certains sites étaient affectés ou détériorés d'une quelconque façon entre-temps, la base sur
      laquelle la Commission fonde sa décision serait faussée. En pratique, le problème est même encore plus aigu, étant donné que
      les États membres n'ont proposé de sites qu'avec beaucoup de retard 
         			(12)
         		 et, d'après la Commission, que ces propositions ne correspondent pas encore à ce jour aux exigences de la directive 
         			(13)
         		. La Commission a donc procédé à une appréciation intermédiaire avec les États membres 
         			(14)
         		 pour identifier les éventuels déficits. Les résultats de cette appréciation intermédiaire seraient aussi remis en cause à
      leur tour par une détérioration des sites déjà proposés.
      
      
       26.      Un devoir de protection résulte par ailleurs de l'obligation de ne pas priver le traité de son objet et de son but. D'après
      l'article 10, paragraphe 2, CE, invoqué par la région Frioul-Vénétie Julienne, le gouvernement suédois et la Commission, les
      États membres s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du traité. La notion
      de «buts du traité» inclut les buts poursuivis par le droit secondaire et, en particulier, les directives. Comme le font observer
      la Commission et le gouvernement français, la Cour a conclu des dispositions combinées des articles 10, second alinéa, CE
      et 249, troisième alinéa, CE que, pendant le délai de transposition en droit national fixé par une directive, les États membres
      doivent s'abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par cette directive 
         			(15)
         		.
      
      
       27.      La directive habitats vise notamment à établir un réseau comprenant les sites d'intérêt communautaire reconnus par la Commission.
      Celle-ci doit, dans ce contexte, se fonder sur un inventaire exhaustif des sites revêtant, au niveau national, un intérêt
      écologique pertinent au regard de l'objectif de conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages
      visé par la directive habitats 
         			(16)
         		. En l'absence d'obligation de protection, il faudrait craindre que, jusqu'à l'établissement de la liste communautaire, on
      en arrive à des situations de fait accompli et que des composantes irremplaçables de l'héritage naturel européen commun ne
      soient irrémédiablement perdues. Ce faisant, l'objectif poursuivi par la directive habitats et son effet utile – évoqués par
      la région du Frioul-Vénétie Julienne, le gouvernement suédois et la Commission – seraient gravement mis en péril.
      
      
       28.      C'est la raison pour laquelle l'obligation de ne pas priver le traité de son objet et de son but s'oppose à ce que les sites
      proposés soient affectés ou se détériorent, dans la mesure où la réalisation future du réseau Natura 2000 serait mise en cause.
      Tel serait le cas si les sites concernés n'entraient plus en ligne de compte pour être repris dans le réseau Natura 2000 ou
      si leur contribution à ce réseau était amoindrie. En l'espèce, il reste à savoir si – à la différence des autres raisons de
      l'existence d'une obligation de protection exposées ci-dessus – l'obligation de ne pas priver le traité de son objet et de
      son but impose aussi la protection de sites non proposés qui, en raison de leurs caractéristiques, devraient figurer dans
      le réseau Natura 2000. Comme on le sait, la République italienne a proposé le site «Foce del Timavo», le seul qui fasse litige
      en l'espèce, comme site d'intérêt communautaire.
      
      
       29.      Il serait par conséquent incompatible avec la directive habitats, avec l'interdiction venire contra factum proprium associée
      au principe de la coopération loyale entre les États membres et la Commission – eu égard en particulier au processus régulier
      de décision –, ainsi qu'avec l'interdiction de priver le traité de son objet et de son but que les États membres affectent
      ou détériorent d'une quelconque façon les sites qu'ils ont proposés à la Commission avant que celle-ci ne prenne sa décision.
      
      
       2.        Sur la portée de l'interdiction provisoire de détérioration
      
       30.      La durée de l'interdiction provisoire de détérioration imposée aux États membres ne peut pas être illimitée après la transmission
      d'une proposition, puisque cette interdiction doit assurer la transition jusqu'à l'établissement de la liste communautaire.
      Le calendrier fixé par l'article 4, paragraphes 1 et 3, de la directive habitats montre que, lorsque les États membres ont
      transmis leurs propositions, la Commission dispose de trois ans pour prendre une décision sur l'établissement de la liste
      communautaire. Ce délai doit uniquement commencer à courir après que les États membres ont complètement respecté leur obligation
      de proposition au titre de l'article 4, paragraphe 1, de la directive habitats, étant donné que c'est uniquement sur cette
      base que la Commission peut décider en connaissance de cause quels sites elle inscrit sur la liste communautaire. Les États
      membres ont respecté leur obligation lorsqu'ils ont transmis à la Commission une liste exhaustive des sites revêtant, au niveau
      national, un intérêt écologique pertinent au regard de l'objectif de conservation des habitats naturels ainsi que de la faune
      et de la flore sauvages visé par la directive 
         			(17)
         		.
      
      
       31.      La portée matérielle de l'obligation de protection résulte de l'objectif poursuivi par la directive – la conservation du réseau
      Natura 2000 en tenant compte d'autres intérêts 
         			(18)
         		. La réalisation de cet objectif exige que les dispositions juridiques matérielles du régime de protection déploient déjà
      leurs effets. Les États membres sont donc tenus d'éviter les détériorations et les perturbations graves, par analogie avec
      l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats. Ils ne peuvent par ailleurs autoriser des projets susceptibles d'affecter
      un site en tant que tel qu'en application des critères de l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats, c'est-à-dire
      pour des raisons impératives d'intérêt public majeur et en l'absence de solutions alternatives 
         			(19)
         		. Lors de l'inclusion des mesures éventuellement nécessaires pour assurer la cohérence de Natura 2000, la base d'appréciation
      de la Commission n'est en fin de compte pas modifiée. Il faut enfin que l'obligation d'information prévue par cette disposition
      s'applique pour que la Commission ait connaissance des modifications apportées à sa base d'appréciation. Il ne semble donc
      pas nécessaire d'appliquer par analogie les autres dispositions procédurales de l'article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive
      habitats 
         			(20)
         		.
      
      
       32.      Il y aurait donc lieu de conclure dans le présent cas d'espèce que le site «Foce del Timavo» proposé par la République italienne
      doit être protégé contre des détériorations si le délai de trois ans depuis la transmission par la République italienne de
      propositions suffisantes à la Commission n'est pas encore écoulé 
         			(21)
         		. L'interdiction de détérioration n'aurait pas obligatoirement pour conséquence que l'exécution du marché adjugé serait incompatible
      avec cette obligation de protection. Le juge national devrait dans cette mesure apprécier les griefs de Dragaggi; d'après
      celle‑ci, il ne serait pas possible de délimiter le site «Foce del Timavo» en ce qui concerne les terres-pleins artificiels
      et aucun type d'habitats et d'espèces prioritaires dans la zone du terre-plein ne pourrait être affecté. Il y a cependant
      lieu de souligner à cet égard qu'il faut aussi éviter d'affecter des sites et des types d'habitats non prioritaires visés
      dans la directive habitats, y compris les espèces typiques 
         			(22)
         		 de ces types d'habitats.
      
      
       3.        Conclusion intermédiaire
      
       33.      Force est de constater en résumé que, en vertu de la directive habitats lue en combinaison avec le principe de loyauté communautaire,
      les États membres sont tenus, jusqu'à l'expiration d'un délai de trois ans après avoir transmis une liste exhaustive des sites,
      revêtant, au niveau national, un intérêt écologique pertinent au regard de l'objectif de conservation des habitats naturels
      ainsi que de la faune et de la flore sauvages visé par la directive habitats, d'éviter des détériorations des sites qu'ils
      ont proposés.
      
      
       C –    Sur l'effet à l'égard des tiers 
      
       34.      Conformément aux considérations qui précèdent, les autorités italiennes sont provisoirement tenues de protéger le site «Foce
      del Timavo» contre des détériorations. Il y a lieu de déterminer si cette obligation peut être opposée à des tiers, en l'occurrence
      Dragaggi.
      
      
       35.      D'après une jurisprudence constante, une directive ne peut pas par elle-même créer d'obligations dans le chef d'un particulier
      et ne peut donc pas être invoquée en tant que telle à son encontre 
         			(23)
         		. Cette jurisprudence concernait, d'une part, l'application des directives dans des relations de droit civil entre particuliers 
         			(24)
         		 et, d'autre part, les obligations des particuliers à l'égard de l'État, en particulier en matière de droit pénal 
         			(25)
         		. On peut par ailleurs déduire de l'arrêt Busseni 
         			(26)
         		, qui portait sur le rang d'une créance de la Communauté dans le cas d'un concours de créanciers, que des directives directement
      applicables ne peuvent pas mettre en cause des situations juridiques protégées par le droit communautaire. Ces principes doivent
      aussi être appliqués en l'espèce dans le cas d'une interdiction de détérioration développée à propos d'une disposition conditionnelle
      de la directive.
      
      
       36.      Seule une position juridique de Dragaggi protégée en droit communautaire à propos de l'attribution du marché litigieux pourrait
      s'opposer à l'application de l'interdiction de détérioration. Des indications tirées du droit des marchés montrent que les
      autorités italiennes pourraient aussi respecter leur obligation de protection en annulant la procédure de passation. Les dispositions
      communautaires relatives à la passation des marchés publics, dont l'application ne peut être examinée en l'occurrence à défaut
      d'indications supplémentaires, n'obligent pas un pouvoir adjudicateur public de mener à son terme la procédure d'adjudication 
         			(27)
         		. Le droit communautaire ne prévoit pas encore que la renonciation à une procédure de passation est limitée aux cas exceptionnels
      ou est nécessairement fondée sur des motifs graves 
         			(28)
         		.
      
      
       37.      Si Dragaggi devait déjà se trouver dans une position protégée en droit communautaire, les autorités italiennes auraient au
      moins l'obligation d'épuiser toutes les autres possibilités pour éviter que le site ne soit affecté. Elles pourraient se prévaloir
      d'éventuels droits de mettre fin au contrat ou s'efforcer de trouver un arrangement, par exemple en vue d'éviter un recours
      en indemnité en cas d'exécution du marché.
      
      
      V –   Conclusion 
      
       38.      Nous proposons par conséquent de répondre comme suit à la question préjudicielle:
      «La directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune
      et de la flore sauvages, lue en particulier en combinaison avec le principe de loyauté communautaire, impose aux États membres,
      jusqu'à l'expiration d'un délai de trois ans après avoir transmis à la Commission une liste exhaustive des sites revêtant,
      au niveau national, un intérêt écologique pertinent au regard de l'objectif de conservation des habitats naturels ainsi que
      de la faune et de la flore sauvages visé par ladite directive, d'éviter les détériorations des sites qu'ils ont proposés.»
      
      
       1 –
         
         Langue originale: l'allemand.
      
      2 –
         
         JO L 206, p. 7.
            
         
      
      3 –
         
         Date indiquée dans Celex – dans ses arrêts du 26 juin 1997, Commission/Grèce (C‑329/96, Rec. p. I-3749, point 2), et du 11
            décembre 1997, Commission/Allemagne (C-83/97, Rec. p. I-7191, point 2), il est étonnant que la Cour se soit fondée sur une
            communication du 5 juin 1992.
            
         
      
      4 –
         
         JO L 103, p. 1.
            
         
      
      5 –
         
         Voir, cependant, arrêt du 20 mars 2003, Commission/Italie (C-143/02, Rec. p. I‑2877), sur la transposition incorrecte des
            articles 5, 6 et 7 de la directive habitats.
            
         
      
      6 –
         
         Décision 2004/69/CE de la Commission, du 22 décembre 2003, arrêtant, en application de la directive 92/43, la liste des sites
            d'importance communautaire pour la région biogéographique alpine (JO 2004, L 14, p. 21).
            
         
      
      7 –
         
         Décision 2002/11/CE de la Commission, du 28 décembre 2001, arrêtant la liste des sites d'importance communautaire pour la
            région biogéographique macaronésienne, en application de la directive 92/43 (JO 2002, L 5, p. 16).
            
         
      
      8 –
         
         Voir arrêt du 11 juillet 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Rec. p. I-6325, point 25 et la jurisprudence qui y est citée).
            
         
      
      9 –
         
         Arrêts du 7 novembre 2000, First Corporate Shipping (C-371/98, Rec. p. I-9235, point 23); du 11 septembre 2001, Commission/Irlande
            (C-67/99, Rec. p. I-5757, point 35), Commission/Allemagne (C-71/99, Rec. p. I-5811, point 28), et Commission/France (C-220/99,
            Rec. p. I-5831, point 32).
            
         
      
      10 –
         
         Arrêts du 2 août 1993, Commission/Espagne [Santoña] (C-355/90, Rec. p. I-4221, point 22), et du 7 décembre 2000, Commission/France
            [Basses Corbières] (C‑374/98, Rec. p. I-10799, point 49).
            
         
      
      11 –
         
         Voir, dans ce sens aussi, arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne [Leybucht] (C-57/89, Rec. p. I-883, point 20).
            
         
      
      12 –
         
         Raison pour laquelle les arrêts cités à la note 9 ont déjà été rendus dans des procédures de manquement dirigées contre l'Irlande,
            la République fédérale d'Allemagne et la République française.
            
         
      
      13 –
         
         D'après le Nature Baromètre de la Commission à la date du 12 mai 2004, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm,
            adresse visitée le 4 juillet 2004, seul le royaume des Pays‑Bas a présenté une liste de propositions qui est décrite comme
            étant «largely complete/largement complète», alors que le constat formulé pour les anciens États membres, y compris la République
            italienne, parle de «Substantial but still incomplete/Substantielle mais encore incomplète».
            
         
      
      14 –
         
         Voir, pour la région biogéographique continentale européenne, la direction générale de l'environnement de la Commission et
            l'Agence européenne de l'environnement/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions
            on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 de décembre 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf
            (adresse visitée le 4 juillet 2004).
            
         
      
      15 –
         
         Arrêts du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I‑7411, point 45); du 8 mai 2003, ATRAL (C-14/02,
            Rec. p. I-4431, point 58), et du 5 février 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, non encore publié au Recueil,
            point 66).
            
         
      
      16 –
         
         Voir arrêts First Corporate Shipping, point 22, Commission/Irlande, point 34; du 11 septembre 2001, Commission/Allemagne,
            point 27, et Commission/France, point 31, précités à la note 9.
            
         
      
      17 –
         
         Voir références figurant à la note 16.
            
         
      
      18 –
         
         Voir arrêt du 11 juillet 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C-44/95, Rec. p. I-3805, points 37 et suiv.).
            
         
      
      19 –
         
         S'agissant de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, voir nos conclusions du 30 janvier 2004 dans l'affaire
            Waddenvereniging et Vogelbescherming-vereniging (C-127/02, pendante devant la Cour, points 116 et suiv.).
            
         
      
      20 –
         
         Il est d'ailleurs préconisé, pour des considérations pratiques, d'appliquer globalement aux sites dès qu'ils sont proposés
            le régime de protection prévu pour les sites d'intérêt communautaire. Certains États membres – dont, entre-temps, la République
            italienne – ont même adopté des dispositions en ce sens.
            
         
      
      21 –
         
         La Commission estime d'après le Nature Baromètre visé à la note 13 que les propositions italiennes sont substantielles, mais
            encore incomplètes.
            
         
      
      22 –
         
         Voir article 1 er , sous e), de la directive habitats.
            
         
      
      23 –
         
         Arrêts du 26 février 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723, point 48); du 11 juin 1987, Pretore di Salò (14/86, Rec. p. 2545,
            point 19), et du 14 juillet 1994, Faccini Dori (C-91/92, Rec. p. I‑3325, points 20 et suiv.).
            
         
      
      24 –
         
         Arrêts Faccini Dori et Marshall, précités à la note 23.
            
         
      
      25 –
         
         Arrêts du 8 octobre 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Rec. p. 3969, points 6 et suiv.), et Pretore di Salò, précité à la
            note 23.
            
         
      
      26 –
         
         Arrêts du 22 février 1990 (C-221/88, Rec. p. I-495, points 23 et suiv.).
            
         
      
      27 –
         
         Arrêt du 18 juin 2002, HI (C-92/00, Rec. p. I-5553, point 41).
            
         
      
      28 –
         
         Arrêt du 16 septembre 1999, Fracasso et Leitschutz (C-27/98, Rec. p. I-5697, point 23).