CELEX: 61979CC0131
Language: es
Date: 1980-02-27 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Warner presentadas el 27 de febrero de 1980. # Regina contra Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo. # Petición de decisión prejudicial: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Reino Unido. # Libre circulación de personas. # Asunto 131/79.

CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79
                    CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
                               SR. JEAN-PIERRE WARNER
                           presentadas el 27 de febrero de 1980 *
 Señor Presidente,                                Los hechos son los siguientes.
 Señores Jueces,
                                                  El Sr. Santillo, nacido en 1941 y nacional
 En el presente asunto, el Tribunal de Justi-     italiano, llegó al Reino Unido como trabaja-
 cia debe examinar una vez más la Directiva       dor migrante en 1967 y trabajó sin interrup-
 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero         ción en dicho Estado miembro hasta di-
 de 1964, «para la coordinación de las medi-      ciembre de 1973. Está casado con una
 das especiales para los extranjeros en mate-     nacional italiana y tiene dos hijos, ambos
 ria de desplazamiento y de residencia,           nacidos en el Reino Unido.
justificadas por razones de orden público,
 seguridad y salud pública». Más en particu-
 lar, el Tribunal de Justicia debe examinar el    El 13 de diciembre de 1973, la Central
 efecto de dicha Directiva respecto a las         Criminal Court de Londres condenó al
 órdenes de expulsión dictadas en Inglaterra      Sr. Santillo por los delitos de sodomía,
 por el Secretary of State for Home Affairs,     violación, abusos deshonestos y agresión
 a propuesta de los órganos jurisdiccionales     con resultado de lesiones. Las víctimas de
 penales, conforme al procedimiento que          los delitos eran prostitutas. En el momento
 describí en mis conclusiones en el asunto en    de imponer la pena al Sr. Santillo, el 21 de
 el que recayó la sentencia de 27 de octubre     enero de 1974, el Juez de instrucción des-
 de 1977, Bouchereau (30/79,- Rec. 1977,         cribió los delitos como «muy graves [...]
p. 1999).                                        cometidos por un sujeto insensible, cruel y
                                                 despiadado». Impuso al Sr. Santillo una
                                                 pena de un total de ocho años de privación
El asunto ha sido planteado ante este Tribu-     de libertad y propuso su expulsión.
nal de Justicia por medio de una petición de
decisión prejudicial presentada por la High
Court of Justice of England and Wales,           Antes de imponer la pena y hacer la
Queen's Bench Division, Divisional Court.        propuesta, el Juez oyó a la defensa del
El demandante en el procedimiento ante           Sr. Santillo. Del acta de la vista, que figura
dicho órgano jurisdiccional es el Sr. Mario      entre los documentos de que dispone el
Santillo. El demandado es el Secretary of        Tribunal de Justicia, se deduce que la de-
State for Home Affairs.                          fensa destacó tres puntos. El primero se
  Lengua original: inglés.
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refería a la posibilidad de que el Sr. Santillo hasta el momento de su expulsión del Reino
respondiera a un tratamiento médico; el         Unido, conforme al artículo 2 del Anexo 3
segundo(que fue en el que más insistió la       del Act. En la orden de expulsión no se
defensa), a la situación de su mujer e           indicaban los motivos de la decisión del
hijos y el tercero, a que carecía de antece-     Secretary of State, salvo la existencia de la
dentes penales. Durante una vista anterior,     propuesta.
celebrada el 11 de enero de 1974, la defen-
sa había señalado que la adhesión del
Reino Unido a la CEE no significaba que          En aquel momento el Sr. Santillo se encon-
no pudiera dictarse una orden de expulsión      traba aún cumpliendo condena en la prisión
contra el Sr. Santillo. (El representante del    de Maidstone. Se esperaba que, dado que se
Sr. Santillo ante la Divisional Court no era     le había concedido una reducción de pena
el mismo que el representante ante este          por buena conducta, terminara de cumplirla
Tribunal de Justicia).                           el 3 de abril de 1979.
El 18 de febrero de 1974, el Sr. Santillo        El 5 de octubre de 1978, el Secretary of
solicitó a la Court of Appeal (Criminal          State le envió un documento titulado «Direc-
Division) que se le permitiera apelar contra     tions for removal on deportation» («Instruc-
su condena y contra la propuesta de expul-       ciones para la expulsión»), en el que se le
sión. Los motivos por él invocados se refe-      comunicaba que aquél había dictado ins-
rían fundamentalmente, a la duración de la       trucciones para su expulsión del Reino
pena, aunque también se mencionaba la            Unido «a Italia, por vía aérea el 2 de abril
 situación de su mujer e hijos y el hecho de     de 1979 o lo antes posible a partir de esa
 que anteriormente había sido un hombre          fecha». El documento señalaba también que
 trabajador «de buen carácter». El 10 de         no se podía apelar contra la expulsión, pero
 octubre de 1974, la Court of Appeal en          que el interesado podía apelar contra las
 pleno denegó esta solicitud.                     instrucciones de expulsión ante las autorida-
                                                  des independientes de apelación creadas
                                                  conforme a la Immigration Act 1971, ale-
 El 28 de septiembre de 1978 (es decir, unos      gando que no debería ser expulsado a Italia,
 cuatro años y medio después de que se            sino a otro país o territorio por él especifi-
 presentara la propuesta de expulsión y casi      cado. El documento indicaba además el
 cuatro años después de que la Court of           procedimiento para dicha apelación.
 Appeal examinara el asunto), el Secretary
 of State dictó una orden de expulsión contra
 el Sr. Santillo basada en la propuesta del       La resolución de remisión hace constar que
 Juez de instrucción, conforme al apartado 6      no se concedió al Sr. Santillo «ninguna otra
 del artículo 3 y el apartado 1 del artículo 5    audiencia» entre la fecha en la que la Court
 de la Immigration Act 1971. En el último         of Appeal denegó su solicitud y la fecha en
 párrafo de dicha orden, el Secretary of State    la que el Secretary of State dictó la orden de
 autorizaba la detención del Sr. Santillo         expulsión. No obstante, durante la vista ante
                                                                                             565
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  este Tribunal de Justicia se ha dicho que en     - la intensidad de las relaciones con el
  1975 y, de nuevo, en 1978, el interesado           Reino Unido;
  presentó ante el Secretary of State observa-
  ciones escritas alegando que no debería ser
  expulsado.                                       - el historial personal, incluidos el carácter,
                                                     la conducta y los antecedentes laborales;
  En una declaración jurada prestada en el        - la situación familiar;
 procedimiento ante la Divisional Court
 por un funcionario del Immigration and
 Nationality Department of the Home Office        - la naturaleza del delito por el que se ha
 se indican los factores que fueron toma-            condenado al interesado;
 dos en consideración por el Secretary of
 State para decidir si el Sr. Santillo debía ser
 expulsado. El declarante afirma que el           - los antecedentes penales;
 Secretary of State tuvo en cuenta el estatuto
 del Sr. Santillo como nacional de un Estado
 miembro de la CEE y las consideraciones          - las circunstancias atenuantes;
 expuestas en el artículo 47 de las Immigra-
 tion Rules for Control after Entry - EEC
 and other Non-Commonwealth Nationals de          - cualquier observación presentada en
 1973. Estas disposiciones fueron adoptadas          nombre del interesado.»
 por el Secretary of State con arreglo al
 apartado 2 del artículo 3 de la Immigration
Act 1971. El artículo 47 establece (por lo
que respecta al caso de autos):                  La declaración añade que, en particular, el
                                                  Secretary of State tomó en consideración:
«Para decidir si debe ejecutarse una pro-
puesta de expulsión presentada por un            i)    la situación familiar del Sr. Santillo;
órgano jurisdiccional en el momento de
imponer una condena, el Secretary of
State tomará en consideración todos los          ii) la naturaleza y circunstancias de su
elementos que puedan revestir importan-                condena, incluido el hecho de que la
cia, incluidos:                                        misma era consecuencia de dos inci-
                                                       dentes distintos que afectaban a muje-
- la edad;                                            res diferentes;
- la duración de la residencia en el Reino       iii) el hecho de que el Parole Review Com-
   Unido;                                             mittee de la prisión de Maidstone se
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    había negado a proponer su libertad         que vuelva a cometer delitos similares. No
    condicional en 1976 y 1977 y el pro-        obstante, se ha dicho que el Secretary of
    pio Secretary of State había decidido        State no disponía de ningún informe del
    no concedérsela en 1978. (Se trataba        citado Officer cuando dictó la orden de
    de una alusión a la aplicación - o me-      expulsión, aunque puede que existieran
    jor a la no aplicación-, en el caso del      otros informes médicos. También se ha
    Sr. Santillo, de lo dispuesto en el ar-      dicho que el Secretary of State disponía de
    tículo 60 de la Criminal Justice Act         informaciones según las cuales la policía
     1967, con arreglo al cual corresponde       sospechaba que el Sr. Santillo había cometi-
    al Secretary of State, a propuesta del       do otros delitos similares a aquéllos por
    Parole Board creado por dicha Act,           los que había sido condenado.
    conceder la libertad condicional a una
    persona que cumple una pena de priva-
     ción de libertad una vez que ha cumpli-     El procedimiento ante la Divisional Court
     do un tercio de la pena o doce meses de     es un procedimiento de control jurisdiccio-
     la misma, según cuál sea el período         nal (conforme al artículo 53 de las Rules of
     más largo).                                 the Supreme Court) en el que el Sr. Santillo
                                                 solicita una «order of certiorari» destinada
                                                 a anular la orden de expulsión. En conse-
La declaración concluye:                         cuencia, se trata de un procedimiento en el
                                                 que la Divisional Court conoce de la legali-
                                                 dad de la orden de expulsión pero no de su
«Por razones de orden público y en interés       fundamento.
de la seguridad pública, el Secretary of
State llegó a la conclusión de que, en cual-
quier caso, los delitos de la misma naturale-    El Sr. Santillo alegó ante la Divisional
za o de naturaleza similar a aquéllos por los    Court que dicha orden era nula porque
que fue condenado el demandante suponen           inflingía el apartado 1 del artículo 9 de la
un riesgo excesivo para la sociedad, lo que      Directiva 64/221, que, por lo que respecta
prevalece sobre los argumentos en favor de        al caso de autos, está redactado en los si-
permitir que el demandante permanezca en          guientes términos:
el Reino Unido tras cumplir su pena de
privación de libertad».
                                                  «Cuando no exista la posibilidad de recurso
                                                 judicial o cuando dicho recurso se limite a
En el procedimiento ante la Divisional            la legalidad de la decisión, [...] la decisión
Court obraba también en autos una decla-          [...] de expulsar del territorio al titular de un
ración jurada del Senior Medical Officer          permiso de estancia sólo podrá ser adoptada
de la prisión de Maidstone. Este Tribunal         por la autoridad administrativa, salvo en
de Justicia dispone de dicha declaración.         caso de urgencia, previo dictamen de una
La misma se refiere a las relaciones entre el     autoridad competente del país de acogida
Sr. Santillo y su mujer e hijos y al riesgo de    ente el cual el interesado deberá poder
                                                                                                567
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   hacer valer sus medios de defensa y hacerse      Justicia por la Divisional Court, que el
   asistir o representar en las condiciones de      Sr. Santillo ha mencionado una serie de
   procedimiento previstas por la legislación       resoluciones de la Court of Appeal (Crimi-
   nacional.                                        nal Division) en las que dicha Court exami-
                                                    nó los principios que un órgano jurisdiccio-
                                                    nal penal inglés debe aplicar cuando decide
  Esta autoridad deberá ser distinta de la si proponer o no la expulsión de un extran-
  facultada para tomar [...] la decisión de jero. El interesado ha alegado que esta
  expulsión».                                      jurisprudencia es inadecuada y, en cierta
                                                   manera, contradictoria. En mi opinión,
                                                   ninguna de estas resoluciones está directa-
                                                   mente relacionada con el caso de autos.
  Además el Sr. Santillo alegó, basándose en Algunas fueron dictadas antes de que el
  la sentencia de este Tribunal de Justicia en Reino Unido se convirtiera en Estado
  el asunto Bouchereau, que antes de dictar miembro de la Comunidad. Las que se
  una orden de expulsión contra un nacional dictaron después de ese momento se refie-
  de la CEE las autoridades tenían que estar ren bien a asuntos en los que la Court of
  convencidas de que éste representaba «una Appeal no siguió la propuesta de expulsión
  amenaza actual para el orden público» y presentada por el órgano jurisdiccional de
  que una propuesta presentada por un órgano primera instancia o bien a asuntos en los
 jurisdiccional más de cuatro años y medio que la Court of Appeal averiguó la naciona-
 antes de la orden de expulsión no podía          lidad de la persona condenada y descubrió
 adecuarse a dicha norma.                         que   era nigeriano (en un caso) o israelí (en
                                                  el otro). No obstante, me parece que, en
                                                  todo caso, el tenor general de los últimos
                                                  asuntos supone que, antes de presentar una
 Por último, en relación con los hechos,         propuesta     de expulsión, los órganos juris-
 debo señalar que el Sr. Santillo terminó de     prudenciales     ingleses deben tomar en con-
 cumplir su pena el 3 de abril de 1979, como     sideración     todos  los factores que puedan
 estaba previsto. A continuación, permaneció     revestir   importancia,  excluyendo únicamen-
 detenido varios meses con arreglo a la          te   el caso   de  que  la  persona condenada
 orden de expulsión. No obstante, en el          corra   el riesgo de verse  perseguida o exclui-
verano de 1979, el Home Office le permitió       da   en su  país de origen. La  Court of Appeal
ir a Italia a la espera de 1 resultado del declaró que los órganos jurisdiccionales
procedimiento ante la Divisional Court. Se ingleses no disponen de los medios para
ha dicho que su mujer e hijos siguen en averiguar si existe tal riesgo y que su eva-
Inglaterra.                                      luación debe confiarse al Secretary of State.
                                                 Dado que dicho riesgo no existe (o al me-
                                                nos no debe existir) en ningún Estado
                                                miembro de la Comunidad, considero que la
                                                excepción carece de importancia por lo que
Debo decir también, antes de pasar a las respecta al caso de autos.
cuestiones planteadas a este Tribunal de
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De forma algo resumida, las cuestiones                   de la decisión por la que se ordena
planteadas a este Tribunal de Justicia por la            la expulsión?
Divisional Court son las siguientes:
                                                     c) En particular ¿produce el perío-
                                                         do de tiempo transcurrido mien-
1) ¿Concede el apartado 1 del artículo 9                 tras se cumple una condena de
    de la Directiva 64/221/CEE del Conse-                privación de libertad el efecto de
    jo, de 25 de febrero de 1964, a los                  que una «propuesta» deje de ser un
    particulares derechos que éstos puedan               «dictamen»?
    invocar ante los órganos jurisdicciona-
     les internos de un Estado miembro y
    que estos Cutimos deben proteger?           El Sr. Santillo y la Comisión sostuvieron
                                                que debía responderse afirmativamente a
                                                la primera cuestión; el Gobierno del
2) a) ¿En qué sentido debe interpretarse        Reino Unido mantuvo que procedía hacerlo
          la expresión «dictamen de una         negativamente.
          autoridad competente del país de
          acogida» que figura en el apartado
           1 del artículo 9 de la Directiva     El punto de partida del razonamiento del
          64/221/CEE del Consejo, de 25 de      Reino Unido era que el problema que debía
          febrero de 1964 (dictamen)? y         resolverse consistía en si el apartado 1 del
                                                artículo 9 de la Directiva era
                                                «self-executing». En mi opinión, en el
     b) En particular, ¿puede constituir tal    presente contexto, es mejor evitar el uso de
          «dictamen» una propuesta de ex-       dicha expresión, tomada del Derecho ameri-
          pulsión presentada por un órgano      cano, ya que elimina la distinción entre
          jurisdiccional penal en el momento    aplicabilidad directa y efecto inmediato.
          de imponer una condena?               Estos dos conceptos son diferentes y la
                                                confusión entre los mismos lleva al razona-
                                                miento erróneo, que se oye en ocasiones
3) En caso de que se responda afirmati-         según el cual, dado que el artículo 189 del
     vamente a la letra b) de la segunda        Tratado establece que el Reglamento será
     cuestión:                                  «directamente aplicable en cada Estado
                                                miembro» y no prevé nada parecido para las
     a) ¿Debe estar la «propuesta» plena-       Directivas, ninguna disposición de una
           mente motivada?                      Directiva podrá tener efecto directo. Indu-
                                                 dablemente, todas las disposiciones de los
                                                 Reglamentos son directamente aplicables,
     b) ¿En qué circunstancias impide que
                                                 pero no todas las disposiciones de todos los
           la «propuesta» constituya un
                                                 Reglamentos tienen efecto directo, en el
           «dictamen» el período de tiempo
                                                 sentido de conceder a los particulares dere-
           transcurrido entre la presentación
                                                 chos que éstos pueden invocar ante los
           de una «propuesta» y la adopción
                                                                                          569
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   órganos jurisdiccionales nacionales. Pueden       ejecutar en absoluto la Directiva o ejecutar-
   citarse numerosos ejemplos de disposicio-         la sólo parcialmente. Por el contrario, el
  nes de Reglamentos que no conceden direc-          tenor literal del artículo 189 indica que una
  tamente derechos a los particulares. A la          Directiva "obligará al Estado miembro
  inversa, tal como declaró el Abogado Gene-         destinatario en cuanto al resultado que deba
  ral Sr. Reischl en el asunto Ratti (148/78,«      conseguirse". Un Estado miembro que
  Rec. 1979, pp. 1629 y ss., especialmente          incumple su obligación de ejecutar comple-
  p. 1650), «no es procedente hablar de la          tamente una Directiva viola el Tratado, de
  aplicabilidad inmediata» de la Directiva.         forma que si se le permite (a través de sus
  Pero esto no implica que una Directiva            autoridades ejecutivas o administrativas)
  nunca pueda tener efecto directo. Tal como        invocar este hecho en un litigio contra una
  ha declarado más de una vez este Tribunal         persona privada ante sus propios órganos
  de Justicia, «si bien en virtud de las disposi-  jurisdiccionales, ello equivale a permitirle
  ciones del artículo 189 los Reglamentos son       invocar su propia falta.»
  directamente aplicables y, por consiguiente,
  por su propia naturaleza pueden tener efecto
  directo, de ello no se deriva que otras clases
  de actos mencionados en dicho artículo           Igualmente, en el asunto Ratti, el Abogado
 nunca puedan tener efectos semejantes»            General Sr. Reischl declaró lo siguiente
 -véanse los asuntos Van Duyn (41/74,»             (p. 1650):
 Rec. 1974, p. 1337), apartado 12 de la
 sentencia; Verbond nederlandse Onderne-
 mingen (51/76, Rec. 1977, p. 113), aparta-        «Lo esencial de este efecto consiste en
 do 21; Delkvist (21/78,» Rec. 1978,               determinados casos, que, sin embargo, más
 p. 2327), apartado 19, y Ratti (antes citado),    bien constituyen excepciones, en que los
 apartado 19. De hecho el Gobierno del             Estados miembros que no cumplen con sus
 Reino Unido reconoció que así era.                obligaciones derivadas de la Directiva,
                                                   quedan privados de la posibilidad de invo-
                                                   car la situación jurídica nacional ilegal
 Entonces, ¿qué es lo que hace que una             desde la óptica del Derecho comunitario y
 disposición de una Directiva tenga efecto        que, portanto, los particulares adquieren el
 directo? En el asunto Enka, (38/77, Rec.         derecho a invocar la Directiva frente al
 1977, pp. 2203 y ss., especialmente              Estado que no cumple y deducir pretensio-
p. 2226), dije lo siguiente:                      nes que los órganos jurisdiccionales
                                                  nacionales deben tener en consideración».
«En mi opinion, la consideración crucial es
la siguiente: a pesar de que deja a cada
Estado miembro la elección "de la forma y         Esta postura fue claramente adoptada por el
de los medios" de ejecución de una Directi-       Tribunal de Justicia en el asunto Ratti -véa-
va, el artículo 189 del Tratado CEE no            se el apartado 22 de la sentencia, redacta-
permite que un Estado miembro elija no            do en los siguientes términos:
570
 ---pagebreak---                              SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS
«Por consiguiente, el Estado miembro que        efecto directo. Pero, que yo sepa, el Tribu-
no haya adoptado dentro de plazo las medi-      nal de Justicia nunca ha declarado que se
das de ejecución que impone la Directiva,       apliquen en el caso de una Directiva. Tam-
no puede oponer a los particulares su propio    poco creo que pudiera hacerlo sin introducir
incumplimiento de las obligaciones que la       excepciones.
Directiva implica.»
                                                Tómese el tercer requisito: la Directiva no
Desde luego, el incumplimiento por parte        debe dejar a los Estados miembros ningún
de un Estado miembro de su obligación de        elemento de apreciación por lo que respecta
ejecutar una disposición de una Directiva       a su aplicación. Conforme al artículo 189,
no significa, en sí, que dicha disposición      es consustancial a la Directiva el dejar «a
pueda ser directamente invocada por los         las autoridades nacionales la elección de la
particulares. Este resultado se produce         forma y de los medios». Desde luego, el
únicamente cuando la disposición de que se      alcance de dicha elección dependerá de la
trata era de naturaleza tal que exigía que los  materia y del contenido de la Directiva,
Estados miembros concedieran derechos a         pero casi siempre existirá un elemento de
los particulares de acuerdo con su Derecho      apreciación.
nacional. En cada caso, procede examinar si
«la naturaleza, el sistema general y los
términos de la disposición» pueden implicar
tal exigencia —véase el asunto Van Duyn         El Gobierno del Reino Unido mantuvo que
(apartado 12 de la sentencia).                  debía hacerse una distinción entre los ar-
                                                tículos de la Directiva 64/221 que se refie-
                                                ren a derechos sustantivos (artículos 2, 3 y
El Gobierno del Reino Unido alegó que una       4) y los que hacen referencia a garantías
disposición de una Directiva sólo puede         procesales (artículos 5 a 9). Se afirmaba que
tener efecto directo si cumple tres requisi-    las disposiciones sustantivas creaban para
tos: i) debe ser «clara», ii) no debe estar     los particulares derechos respecto a cuyo
«sujeta a ninguna condición o a lo sumo a       alcance los Estados miembros carecían de
condiciones claramente definidas» y iii) no     facultades discrecionales, mientras que las
debe dejar «ningún elemento de apreciación      disposiciones de procedimiento admitían
a los Estados miembros por lo que respecta      una variedad de métodos de ejecución
a su aplicación». El Gobierno del Reino         adaptados a «los diversos procedimientos
Unido llegó al punto de afirmar que dichos      administrativos y judiciales de cada Estado
requisitos han sido establecidos por este       miembro». No dudo de que esto sea cierto.
Tribunal de Justicia en sus sentencias relati-  Pero no significa que, si un Estado miembro
vas al efecto directo de las Directivas. En     no cumpliera su obligación de establecer
mi opinión, esto no es así. Dichos requisitos   una garantía procesal del tipo exigido por
son, más o menos, los que el Tribunal de        alguna de las disposiciones de los artículos
Justicia ha declarado que deben cumplirse       5 a 9, o si la estableciera de forma imper-
para que una disposición del Tratado tenga      fecta, un particular perjudicado por dicho
                                                                                          571
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   incumplimiento carecería de posibilidades         chos (véase el apartado 23 de la sentencia
   de recurso. El Estado miembro dispone de          dictada en el asunto Ratti, antes citado).
   «la elección de la forma y de los medios»         Pero, en este contexto, el Gobierno del
   pero, de alguna forma y a través de algún         Reino Unido interpretó el término «clara»
   medio, debe ofrecer al particular las garan-      no en el sentido de «precisa» sino en el de
   tías exigidas por la Directiva. Tal como          «sin ambigüedad». Alegó que «la falta de
   señaló la Comisión, en la práctica, dichas        claridad» del apartado 1 del artículo 9 «tal
   garantías procesales pueden revestir para el     vez se demuestre mejor a través de las
   particular la misma importancia que los          teorías opuestas sobre su verdadero signifi-
   derechos sustantivos.                            cado» expuestas por las partes en el presen-
                                                    te asunto. Una de las razones de ser de los
                                                    órganos jurisdiccionales es resolver la
                                                    ambigüedad de las disposiciones legales. La
   Es obvio que la disposición de que se trata      ambigüedad no es lo mismo que la falta de
   no debe estar sujeta a ninguna condición.        precisión. Este Tribunal de Justicia está
   En efecto, si la aplicación de una disposi-      demasiado familiarizado con las ambigüe-
   ción de la Directiva está sujeta a una condi-    dades en los Reglamentos. No obstante,
   ción y dicha condición no se cumple, la          nadie ha sugerido nunca, y acertadamente,
   disposición no puede producir efecto algu-       que una ambigüedad en un Reglamento
  no. Disponemos de un muy buen ejemplo             signifique que el mismo no puede tener
   de esta situación en el asunto Simmenthal        efecto directo. Lo mismo ocurre con las
  (70/77, Rec. 1978, p. 1453). Pero en este         Directivas, tal como declaró el Tribunal de
  caso, el Gobierno del Reino Unido ha inter-       Justicia en el asunto Van Duyn, antes citado
  pretado el concepto «sujeta a condición» en       (véase el apartado 14 de la sentencia).
  un sentido completamente distinto. Se ha
  basado en las primeras palabras del aparta-
. do 1 del artículo 9 -«cuando no exista la
  posibilidad de recurso judicial o cuando         En consecuencia, considero que la respuesta
  dicho recurso se limite a la legalidad de la     a la primera cuestión de la Divisional Court
  decisión [...]»- y ha sugerido que dichas        depende realmente de si debe deducirse de
  palabras implican una condición importan-        «la naturaleza, la concepción general y los
  te. En mi opinión, esto no es así. Simple-       términos» del apartado 1 del artículo 9 que
  mente describen las circunstancias en las        éste imponía a cada Estado miembro una
  que se aplica el apartado 1 del artículo 9.      obligación de ofrecer a los nacionales de
                                                   otros Estados miembros garantías procesa-
                                                   les del tipo de las que el mismo establece.
                                                   En mi opinión, sólo es posible una respuesta
  Por último, está el primer requisito enuncia-    afirmativa.
  do por el Gobierno del Reino Unido: que la
  disposición debe ser «clara». Desde luego,
  debe ser clara, en el sentido de lo suficiente-  Por lo tanto, paso a la segunda cuestión de
  mente precisa para crear uno o varios dere-      la Divisional Court.
  572
 ---pagebreak---                              SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS
A este respecto, el Sr. Santillo y la Comi-     evidente que el sistema de los artículos 8 y
sión afirmaron que una propuesta del tipo       9 de la Directiva supone que debe ofrecerse
de la que se trata en el presente asunto no     al interesado la oportunidad de que un
podía constituir un «dictamen» a efectos del    órgano independiente de la autoridad admi-
apartado 1 del artículo 9. El Gobierno del      nistrativa en la que reside la facultad de
Reino Unido mantuvo lo contrario.               decisión examine el fondo de su asunto.
                                                Este examen independiente puede realizarse
                                                con arreglo al artículo 8. Si no («salvo caso
No se discute que no se ha introducido en el    de urgencia»), debe realizarse con arreglo al
Reino Unido ninguna legislación específica-     artículo 9. Me permito expresar mi acuerdo
mente destinada a ejecutar la Directiva         con la postura expuesta por el Abogado
64/221. En el momento de la adhesión, los       General Sr. Capotorti en las conclusiones
responsables consideraron que las leyes         que presentó recientemente en el asunto en
vigentes en el Reino Unido se adecuaban a       el que recayó la sentencia de 5 de marzo de
la Directiva. En efecto, el presente asunto      1980, Pecastaing (98/79,» Rec. p. 691)
plantea la cuestión de determinar si tenían     según la cual, cuando en un caso se aplica el
razón. Manifiestamente, un Estado miembro       artículo 9 y sin perjuicio de la excepción
cuya legislación se adecúa ya a las disposi-    relativa a la seguridad del Estado contenida
ciones de una Directiva en el momento en        en la última fiase del apartado 2 del artículo
que ésta se convierte en obligatoria para el    9, el interesado debe tener acceso a todo el
mismo no está obligado a adoptar una            material sobre el que la autoridad adminis-
nueva legislación para ejecutar la Directiva    trativa puede basar su decisión, para que,
(véase, a este respecto, el asunto Delkvist,    por sí mismo, tenga la posibilidad de pre-
antes citado).                                  sentar observaciones al respecto ante el
                                                órgano independiente. La referencia del
                                                apartado 1 del artículo 9 a los «medios de
El principal punto destacado por el             defensa» implica claramente que el intere-
Sr. Santillo era que el Secretary of State      sado debe ver protegido lo que los juristas
dispone a menudo de informaciones sobre         de habla inglesa denominan generalmente
                                                «the rules of natural justice» y los juristas
el inculpado que el órgano jurisdiccional de
                                                de habla francesa, «les droits de la defen-
primera instancia desconoce. El presente
                                                se». Es contrario a dichas reglas impedir
asunto constituye un ejemplo de dicha
                                                que una persona tenga acceso al material
circunstancia, ya que el Secretary of State
                                                que debe tenerse en cuenta para adoptar una
fue informado de las sospechas de la poli-
                                                decisión que le afecta, de forma que no
cía, de las posturas del Parole Review Com-
                                                pueda hacer comentarios sobre el mismo.
mittee, etc.
                                                (Debería añadir que la frase «such rights
                                                [...] as the domestic law of the country
                                                provides for» de la versión inglesa del
Indudablemente, esto representa una crítica
                                                apartado 1 del artículo 9 no puede interpre-
válida de la forma en que se desarrolló el      tarse en el sentido de que significa que el
procedimiento en el presente asunto y ha        país de acogida puede libremente negar
podido desarrollarse en otros casos. Es
                                                                                           573
 ---pagebreak---                           CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79
  dichos derechos al interesado. Una referen-     tiva, no podía ser un «dictamen» a efectos
  cia a las otras cinco versiones muestra que     del artículo 9. No comparto esta postura.
  la facultad discrecional de dicho país se       Está claro que dicha propuesta produce el
 limita al procedimiento conforme al cual         efecto de comunicar al Secretary of State la
 aquél puede ejercer sus derechos. Así, la       opinión del órgano jurisdiccional de que el
 versión francesa establece: «[...] l'intéressé  interesado deberá ser expulsado. En el
 doit pouvoir faire valoir ses moyens de         asunto Bouchereau se afirmó que era una
 défense [...] dans les conditions deprocedu-    «medida» a efectos del artículo 3 porque
 re prévues par la législation nationale».       afectaba al derecho de libre circulación de
                                                 dicha persona en dos aspectos: constituía
                                                 una etapa obligatoria en el proceso de
 No obstante, afirmar que en el presente         elaboración de una posible decisión de
 asunto (y posiblemente en otros asuntos) el     expulsión con arreglo al apartado 6 del
 procedimiento se aplicó de forma incompa-       artículo 3 del Act y permitía privar al intere-
 tible con el apartado 1 del artículo 9 no       sado de su libertad con arreglo al apartado
 significa que una propuesta presentada por      2 del Anexo 3 a la misma (véanse los apar-
 un órgano jurisdiccional penal en el mo-        tados 21 a 24 de la sentencia). Una «etapa
 mento de imponer una condena no pueda           obligatoria en el proceso de elaboración de
 constituir una condena a efectos de dicho       una posible decisión de expulsión» es la
 artículo. El procedimiento no será incompa-     descripción precisa de un dictamen emitido
tible con las exigencias del apartado 1 del      con arreglo al apartado 1 del artículo 9. En
 artículo 9 si se presenta ante el órgano        consecuencia, los conceptos de «medida»
jurisdiccional todo el material sobre el que     del artículo 3 y de «dictamen» del artículo
 el Secretary of State puede basar su deci-     9 no son mutuamente excluyentes. De he-
sión y el órgano jurisdiccional lo examina,     cho, tampoco existen motivos para que lo
junto con todas las observaciones presenta-     sean.
das por el inculpado o en su nombre, antes
de decidir si presentar o no una propuesta.
                                                El otro argumento de la Comisión se basaba
Por su parte, la Comisión presentó dos          en la expresión «previo dictamen de una
argumentos de carácter más técnico.             autoridad competente del país de acogida»
                                                del apartado 1 del artículo 9. Según la
                                                Comisión, esta expresión muestra que lo
El primero era el siguiente: dado que (tal      que pretendían los autores de la Directiva
como debía deducirse de la sentencia del        era que la autoridad administrativa, tan
Tribunal de Justicia en el asunto Bouche-       pronto como se dispusiera a adoptar una
reau, antes citado) una propuesta de un         decisión de expulsión, contra el titular de un
órgano jurisdiccional penal presentada con      permiso de residencia, informara de dicho
arreglo a la Immigration Act 1971 consti-       hecho a un órgano independiente y le solici-
tuía una «medida» en el sentido que se da a     tara su dictamen sobre si la decisión estaba
dicho concepto en el artículo 3 de la Direc-    o no justificada. Admito que la frase «not
574
 ---pagebreak---                              SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS
until an opinion has been obtained» de la       En consecuencia, mi respuesta a la segunda
version inglesa del apartado 1 del artículo 9   cuestión de la Divisional Court es que una
sugiere que la iniciativa corresponde a la      propuesta de expulsión presentada por un
autoridad administrativa, más que al òrgano     órgano jurisdiccional penal del país de
independiente. No obstante, si la frase fuera   acogida al imponer una condena puede
«only after an opinion has been given», esta    constituir un dictamen a efectos del aparta-
expresión sería absolutamente neutra, en el     do 1 del artículo 9 de la Directiva, siempre
sentido de que cubriría también el caso en      que todo el material sobre el que la autori-
que la iniciativa procediera del órgano         dad administrativa de dicho país puede
independiente. La frase que se encuentra en     basar su decisión se haya presentado ante el
las versiones neerlandesa,francesa,alemana      órgano jurisdiccional y éste lo haya exami-
e italiana es el equivalente a la última for-   nado, junto con todas las observaciones
ma. Por ejemplo, la versión francesa señala     presentadas por el inculpado o en su nom-
«qu'après avis donné». El sentido de la         bre, antes de decidir si presenta o no una
versión danesa está a medio camino entre el     propuesta.
de la inglesa y el de las demás. En mi
opinión, esta situación ilustra lo erróneo que
puede ser tratar de interpretar un instrumen-   Como recordará este Tribunal de Justicia, la
to comunitario sobre la base de un análisis     tercera cuestión de la Divisional Court es la
semántico de su texto en un solo idioma.        siguiente: «¿Debe estar la "propuesta"
Teniendo en cuenta el objetivo claramente       plenamente motivada?». Tal como se seña-
perseguido por el apartado 1 del artículo 9      laba en el razonamiento presentado ante el
(que he expuesto anteriormente), no en-         Tribunal de Justicia, la verdadera cuestión
cuentro motivo alguno para que el dictamen       es: «¿Debe estar el "dictamen" plenamente
del órgano independiente no preceda al           motivado para cumplir las exigencias del
análisis del caso por parte de la autoridad      apartado 1 del artículo 9?»
administrativa que dispone de la facultad de
decisión.
                                                 El Sr. Santillo y la Comisión alegaron
                                                 que debía responderse afirmativamente a
Un último punto sobre esta cuestión: en sus      esta cuestión. El Gobierno del Reino
conclusiones en el asunto Pecastaing, el         Unido sostuvo que debía responderse
Abogado General Sr. Capotorti parece             negativamente.
haber sugerido que el órgano independiente,
 la «autoridad competente» a la que se refie-
re el apartado 1 del artículo 9, debe ser de     El Sr. Santillo afirmó que las propuestas de
naturaleza administrativa. En las circunstan-    expulsión presentadas por los órganos
 cias de aquel asunto, no era necesario que el  jurisdiccionales penales ingleses casi nunca
 Abogado General Sr. Capotorti analizase si      están motivadas. Evidentemente, no corres-
 dicho órgano podía ser un órgano jurisdic-      ponde a este Tribunal de Justicia decir si
 cional. En mi opinión, no hay ninguna razón     esta afirmación es correcta, pero la misma
 para que no lo sea.                             me parece sorprendente, aunque sólo sea
                                                                                          575
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 porque en el presente asunto el Juez de         dictamen esté motivado para que sea com-
 instrucción expresó los motivos que le          patible con el apartado 1 del artículo 9. La
 llevaron a presentar la propuesta, aunque       cuestión de si un dictamen debe estar moti-
 fuera brevemente y en términos que, a la luz    vado depende de su objeto. Estimo que un
 de las posteriores sentencias de este Tribu-    dictamen que se limitara a reproducir la
 nal de Justicia (en particular, la sentencia    conclusión a la que ha llegado el órgano
 dictada en el asunto Bouchereau) no pueden      independiente constituiría una ayuda limita-
 considerarse totalmente adecuados. No           da para la autoridad administrativa a la hora
 abusaré del tiempo de este Tribunal de          de decidir y una escasa garantía para la
 Justicia leyendo el acta de las consideracio-   persona cuya expulsión se estuviera exami-
 nes expresadas por el Juez de instrucción.      nando. A este respecto, debe recordarse
                                                 que, aunque de acuerdo con el sistema
                                                 inglés una propuesta es siempre positiva (en
                                                 el sentido de que si el órgano jurisdiccional
 El Gobierno del Reino Unido basó su             no estima que un inculpado debe ser expul-
 alegación en dos motivos. En primer lugar,      sado, simplemente se abstiene de presentar
señaló que el apartado 1 del artículo 9 no       una propuesta respecto al mismo), el aparta-
exige de forma expresa que un dictamen           do 1 del artículo 9 es lo suficientemente
esté plenamente motivado, ni siquiera que        amplio como para abarcar un sistema en el
esté, simplemente, motivado. Esto contrasta      que el dictamen negativo emitido por el
con lo dispuesto en el artículo 6 de la Direc-   órgano independiente pueda ir seguido de
tiva, que exige claramente que se indiquen       una decisión positiva (es decir, una deci-
los motivos de una «decisión». En su opi-       sión de expulsión) adoptada por la
nión, un «dictamen» con arreglo al aparta-      autoridad administrativa.
do 1 del artículo 9 no es una «decisión». En
segundo lugar, el Gobierno del Reino Unido
afirmó que del apartado 1 del artículo 9 no     No obstante, dudaría en responder simple-
debe deducirse necesariamente la exigencia      mente de forma afirmativa a la cuestión de
de que el dictamen esté motivado                la Divisional Court, porque decir que un
                                                dictamen debe estar «plenamente motivado»
                                                puede dar la impresión de que se requiere
Por supuesto, comparto la opinión de que el     un documento largo. Está claro que los
artículo 6 sólo se aplica a las decisiones y    autores de la Directiva quisieron que se
no a los dictámenes. Tampoco considero          respetaran las tradiciones procesales de los
que este Tribunal de Justicia declarara lo      diferentes Estados miembros. En el caso de
contrario en los apartados 36 a 39 de la        un órgano jurisdiccional penal inglés, consi-
sentencia dictada en el asunto en el que        dero que debe bastar una explicación oral
recayó la sentencia de 28 de octubre de         de los motivos por los que se propone la
1975, Rutili (36/75,« Rec. p. 1219), a la       expulsión, realizada por el Judge o el Presi-
que se han remitido el Sr. Santillo y la        ding Magistrate (de la que puede facilitarse
Comisión. No obstante, considero que ello       un acta). La exposición no tiene por qué ser
no implica que no es necesario que un           larga, siempre que sea completa.
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En consecuencia, mi respuesta a la cuestión    de Justicia en el asunto Bouchereau, «una
es que, para cumplir las exigencias del        amenaza actual para el orden público». No
apartado 1 del artículo 9, la «autoridad       obstante, en mi opinión, si un órgano juris-
competente» queen el mismo se menciona         diccional ha comprobado que la conducta
debe motivar su dictamen.                      de una persona constituye una amenaza
                                               actual para el orden público, puede pensarse
                                               razonablemente que dicha amenaza conti-
Finalmente, llego a las letras b) y c) de la   nuará existiendo a no ser y hasta que apa-
tercera cuestión de la Divisional Court, que   rezca algún factor nuevo. En consecuencia
se refieren al período de tiempo transcurri-   considero que el simple hecho de que trans-
do entre el «dictamen» y la «decisión» y, en   curra un período de tiempo no invalida un
particular, al período transcurrido debido a   dictamen. Pero, en realidad, cuanto más
que el interesado se encontraba cumpliendo     tiempo pasa es menos probable que aparez-
su pena de privación de libertad. A este       can nuevos factores. Si aparece un nuevo
respecto, el representante del Gobierno del    factor (como, por ejemplo, un informe de
Reino Unido ha comunicado, de forma muy        un Parole Review Committee) se produce
útil, algunas cifras que me han permitido      un dilema. Bien la autoridad administrativa
apreciar la amplitud del problema que se       debe ignorarlo, lo que puede ser perjudicial
examina. En los últimos tres años (1977,       para el interesado o, con carácter alternati-
1978 y 1979), el número de nacionales de la    vo, para la sociedad del país de acogida, o
CEE cuya expulsión fue propuesta por los       bien dicha autoridad debe tenerlo en cuenta
órganos jurisdiccionales penales ingleses      aunque no haya sido examinado por la «au-
fue de 73, 60 y 72 respectivamente. De         toridad competente» independiente. En mi
ellos, prácticamente, la mitad no fueron       opinión, ninguna de estas soluciones es
condenados a penas de privación de liber-      compatible con el sistema del apartado 1 del
tad, de forma que en dichos casos no se        artículo 9.
planteó el problema del tiempo transcurri-
do, y casi un tercio fueron condenados a
penas inferiores a seis meses de privación
de libertad, por lo que en dichos casos el     En el curso de la audiencia, uno de los
problema era insignificante. Los inculpados    miembros de este Tribunal de Justicia
que fueron condenados a penas iguales o        sugirió que en Inglaterra la solución al
superiores a seis meses ascendieron aproxi-     dilema podía ser que el Secretary of State
madamente a una docena al año.                  remitiera el asunto al órgano jurisdiccional
                                                de primera instancia para que éste volviera
                                                a examinarlo a la luz del nuevo factor o
Evidentemente, el fondo del problema es         factores. El representante del Gobierno del
que, si transcurre un período de tiempo         Reino Unido admitió que esto sería posi-
sustancial, pueden surgir nuevos factores       ble en determinadas circunstancias. Pienso
que harán que el dictamen pierda su senti-      que, en términos generales, sólo sería posi-
do. El Sr. Santillo y la Comisión han insisti-  ble en los casos en que el período de tiempo
do en la fórmula utilizada por este Tribunal    transcurrido no fuera muy largo.
                                                                                          577
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 En consecuencia, mi respuesta a las letras b) y c) de la tercera cuestión de la
 Divisional Court es que, aunque el período de tiempo transcurrido entre la fecha
 del dictamen previsto por el apartado 1 del artículo 9 y la adopción de una decisión
 de expulsión contra el interesado no invalida por sí mismo el dictamen, esto
 ocurrirá si aparece un nuevo factor que debería haber sido tomado en considera-
 ción en el momento de adoptar la decisión y que la «autoridad competente» no tuvo
 oportunidad de examinar.
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