CELEX: 61983CC0220
Language: pt
Date: 1986-03-20
Title: Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 20 de Março de 1986. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. # Livre prestação de serviços - Co-seguro. # Processo 220/83.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
      SIR GORDON SLYNN
      apresentadas em 20 de Março de 1986 (
            *1
         )
      
         Senhor Presidente,
      
      
         Senbores Juízes,
      
      É este o primeiro de quatro processos, objecto de audiência conjunta, em que a Comissão pretende obter a declaração pelo Tribunal de que as restrições impostas pelos Estados-membros demandados às operações de co-seguro violam o direito comunitário, sendo os outros os processos 252/83 (Comissão/Dinamarca), 205/84 (Comissão/-Alemanha) e 206/84 (Comissão/Irlanda). A intervenção nestes processos de oito dos dez Estados-membros atesta a sua importância: os Países-Baixos e o Reino Unido intervieram em apoio da Comissão enquanto a Bélgica e a Itália o fizeram em apoio dos quatro Estados demandados.
      Atentas as divergências existentes no direito interno de cada Estado e a diversidade das questões emergentes nos diferentes processos impõe-se tratá-los em separado. Todavia, os argumentos coincidem em certa medida, sendo conveniente analisá-los, prioritariamente, neste primeiro processo, na medida em que têm por objecto o co-seguro e uma vez que, como o Governo irlandês sublinhou, este processo respeita apenas ao co-seguro.
      Parece existir entre as partes o entendimento comum de que o co-seguro abrange o seguro de um risco único por várias co-seguradoras, cada uma das quais é responsável apenas na proporção da cobertura do risco que assumiu. Assim, as co-seguradoras não são responsáveis solidariamente pela totalidade do risco. Uma das co-seguradoras actua como seguradora líder e, como tal, negoceia os termos e condições do contrato, podendo assumir apenas uma pequena parte do risco. Difere, assim, do resseguro em que a seguradora transfere parte do risco, permanecendo, no entanto, responsável, perante o segurado, pela globalidade do montante seguro.
      O requerimento inicial
      No seu requerimento a Comissão solicita a declaração de que a França
      
               a)
            
            
               violou os artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE ao adoptar a Lei n.° 81-5, de 7 de Janeiro de 1981, e o Decreto n.° 81-443, de 7 de Maio de 1981, na medida em que estes diplomas legais exigem a uma empresa seguradora da Comunidade que esteja estabelecida em França ou que obtenha autorização para aí poder intervir como seguradora líder, em contratos de co-seguro;
            
         
               b)
            
            
               violou as mesmas disposições do Tratado ao adoptar o decreto referido, na medida em que impede as empresas de seguros da Comunidade, não estabelecidas em França, de celebrarem contratos de coseguro envolvendo riscos que, em razão da sua natureza ou da sua dimensão, se não enquadrem no âmbito do artigo 1.° daquele decreto; e
            
         
               c)
            
            
               não respeitou o efeito directo daquelas disposições do Tratado e o primado do direito comunitário ao aplicar, por meio de decisões das autoridades nacionais, a legislação supra referida nas alíneas a) e b).
            
         Embora a Comissão, a meu ver, tenha restringido o seu pedido à afirmação de que as normas legais francesas em causa violam os artigos 59.° e 60.° do Tratado (e não que o conteúdo das directivas não foi correctamente transposto para a lei francesa) deu-se muita importância, na discussão da causa, às duas directivas do Conselho. Porque o seu efeito é relevante para a matéria em discussão, importa, à partida, fazer uma síntese das mesmas.
      Trata-se das directivas 73/239 CEE, relativa ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (JO 1973, L 228, p. 3; EE 06 Fl p. 143) e 78/473/CEE, relativa ao co-seguro comunitàrio (JO 1978, L 151, p. 25; EE 06 F1 p. 28). A directiva de 1973 assenta no artigo 57.°, n.° 2 do Tratado enquanto que a de 1978 se apoia nessa disposição e no artigo 66.°
      A Directiva 73/239 exige que cada Estado-membro faça depender de uma autorização administrativa, a conceder pelas autoridades competentes «desse Estado», o acesso, no seu território, à actividade de seguro directo (com excepção dos ramos excluídos, tal como o seguro de vida) por parte de qualquer empresa que fixe a sua sede social no território desse Estado-membro ou que, tendo a sua sede social noutro Estado-membro, abra sucursal ou agência no Estado-membro «em causa». Daí resulta, claramente, que deve ser obtida autorização tanto nos Estados-membros onde estiver a sede social como naqueles onde for instalada sucursal ou agência. Todavia, está em causa o estabelecimento e não a prestação de serviços no território do Estado-membro onde não haja nem sede, nem sucursal ou agência.
      A directiva prossegue prevendo certos requisitos que devem ser preenchidos antes de a autorização poder ser concedida. Em especial nos artigos 15.° a 21.°, prevê a constituição de reservas técnicas e margens de solvência para garantir que as empresas possam cumprir as suas obrigações financeiras. É da responsabilidade do Estado-membro em causa velar por que aquelas reservas se mantenham. A este respeito, a directiva não impõe inteira uniformização. Assim, por exemplo, o montante das reservas técnicas será determinado de acordo com as normas estabelecidas pelos Estados-membros. Além disso, a directiva não harmoniza as condições gerais e especiais da apólice (isto é os termos do contrato de seguro) ou as tarifas do seguro (artigo 10.°, n.° 3).
      A Directiva 78/473 não se aplica a toda a actividade de co-seguro.
      Assim, o seu artigo 1.°, n.° 1, estabelece que a directiva se aplica apenas a alguns dos riscos enumerados no anexo da directiva de 1973 [isto é das classes 4 (cascos de veículos ferroviários), 5 (cascos de aeronaves), 6 (cascos de embarcações marítimas, lacustres ou fluviais)] e, por força do seu artigo 1.°, n.° 2, aplica-se apenas aos riscos referidos no primeiro parágrafo do n.° 1 «que, pela sua natureza ou importância, necessitem, para sua cobertura, da participação de várias seguradoras».
      Além disso, o artigo 2° estabelece que:
      
               «1)
            
            
               As operações de co-seguro comunitário, a que se refere a presente directiva, são apenas aquelas que satisfaçam as seguintes condições:
               
                        a)
                     
                     
                        o risco, nos termos do n.° 1 do artigo 1.°, esteja coberto por várias empresas de seguros, a seguir denominadas “co-seguradoras”, das quais uma seja a líder, sem que haja solidariedade entre elas, através de um contrato único, com um prémio global e com a mesma duração;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        este risco esteja situado na Comunidade;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        para garantir este risco, a líder esteja autorizada nas condições previstas na primeira directiva de coordenação, isto é, que seja tratada como se fosse uma seguradora que cobrisse a totalidade do risco;
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        pelo menos uma das co-seguradoras participe no contrato através da sua sede ou através de uma agência ou sucursal estabelecida noutro Estado-membro que não seja o da líder;
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        a líder assuma plenamente o papel que lhe cabe na prática do co-seguro, determinando, nomeadamente, as condições do seguro e de tarifação.»
                     
                  
         O artigo 3.° estabelece que: «Relativamente às empresas que tenham a sua sede num Es-tado-membro e que estejam abrangidas e satisfaçam as exigências da primeira directiva de coordenação, a faculdade de participar num co-seguro comunitário não pode ser subordinada a quaisquer outras disposições, para além das previstas na presente directiva.» O artigo 4.° estabelece regras relativas às reservas técnicas para as operações de co-seguro.
      A adopção do artigo 2.°, n.° 1, na sua redacção final, levou à seguinte declaração, exarada nas actas da reunião do Conselho:
      «O Conselho sublinha que a adopção da presente directiva, e nomeadamente do n.° 1 do artigo 2.°, não prejudica, em nada, a solução do diferendo entre os Estados-membros e a Comissão, relativo à interpretação a dar aos acórdãos do Tribunal de Justiça em matéria de liberdade de prestação de serviços (33/74, Van Binsbergen).
      Este texto não prejudica em nada as disposições nacionais referentes ao estabelecimento da seguradora líder que devem ser analisadas em função do Tratado e sendo caso disso, em última instância, pelo Tribunal de Justiça.»
      Baseando-se na decisão do processo 33/74, Van Binsbergen (Recueil 1974, p. 1299), a Comissão entendeu, e ainda entende, que um Estado-membro não pode exigir à seguradora com sede social noutros Estados-membros e que queiram exercer a actividade de seguros no seu território, que nele estejam estabelecidas ou obtenham autorização para aquele exercício e que tal proibição resulta das disposições dos artigos 59.° e 60.° e é igualmente aplicável às seguradoras líder na actividade de co-seguro. A maioria dos Estados-membros perfilha o entendimento de que tais exigências eram legais pelo menos até que as disposições nacionais sobre a actividade seguradora fossem totalmente harmonizadas, e que a directiva de 1978 apenas lhes exige a abolição das imposições de estabelecimento e autorização para as co-seguradoras da Comunidade mas não para a seguradora líder. Em conformidade, aboliram, de facto, aquelas exigências para as co-seguradoras que não fossem seguradoras líderes.
      Em 30 de Dezembro de 1975, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de segunda directiva do Conselho para harmonização das leis, regulamentos e disposições administrativas sobre a actividade de seguro directo, com excepção do de vida, e estabelecendo providências para facilitar o efectivo exercício da liberdade de prestação de serviços (JO 1976, C 32, p. 2). Esta proposta está ainda para apreciação do Conselho, embora numa forma considervelmente alterada. Os objectivos desta proposta de directiva são, inter alia, complementar as providências da primeira directiva em relação às reservas técnicas e determinar o direito aplicável aos contratos. Existem, todavia, divergências substanciais, quanto às medidas a adoptar, entre a Comissão e alguns Estados-membros, por um lado, e a maioria dos Es-tados-membros, por outro.
      As providências legislativas francesas, em causa, foram adoptadas em cumprimento da directiva de 1978. O artigo 36.°, da lei de 7 de Janeiro de 1981 estabeleceu que «(as empresas) seguradoras francesas ou estrangeiras que intervenham como seguradoras líderes num contrato de co-seguro, na Comunidade, estão sujeitas a autorização, nos termos do artigo L 321-1», do código de seguros. Nos termos deste artigo, «(as) empresas sujeitas à fiscalização do Estado... não podem iniciar a sua actividade sem prévia autorização».
      Isto parece abranger a seguradora líder que pretenda estabelecer-se em França, pois o artigo R 321-7, primeiro parágrafo, alínea e) do código de seguros estabelece que um pedido de autorização apresentado por uma empresa estrangeira com a sede social no território de um Estado-membro da Comunidade Económica Europeia deve conter «... a prova de que a empresa tem uma sucursal no local onde escolher domicílio». Na sua resposta ao parecer fundamentado da Comissão, a França nega que tal signifique exigir-se que as empresas de seguros se estabeleçam em França. O Governo francês, no entanto, não insistiu neste ponto e, atenta a formulação das normas pertinentes, perfilho o ponto de vista de que existe efectivamente a exigência de estabelecimento, o que vai de encontro às posições sustentadas em grande parte da fundamentação da causa.
      Resulta, assim, que a uma seguradora é exigida tanto a autorização das autoridades francesas como o seu estabelecimento em França se pretender operar como seguradora líder de um risco localizado neste país. Trata-se, assim, de exigências cumulativas e não alternativas tal como a Comissão sustentou no seu parecer fundamentado e na petição inicial. Por outro lado, as restantes co-seguradoras estão dispensadas destas exigências, nos termos do artigo 36.° daquela lei, e o Tribunal foi informado, no decurso da audiência, pelo agente do Governo francês, de que tais providências não são aplicáveis se o beneficiário da apólice residir em França e o risco se situar noutro lado.
      O mesmo artigo prevê também a publicação de um decreto que estabeleça as condições da realização do co-seguro comunitário. Em conformidade, pelo Decreto n.° 81-443, de 7 de Maio de 1981, as operações de co-seguros foram limitadas às classes de riscos dos ramos abrangidos pela directiva de 1978. Daí que o seguro de vida não esteja em causa nestes processos. Aquele decreto, além disso, autoriza o ministro da Economia a estabelecer limiares abaixo dos quais o co-seguro comunitário é proibido. O decreto fixa o limite máximo a estabelecer pelo ministro. Para os riscos dos ramos classificados sob os n.os 4, 5, 6, 7, 11 e 12, o limiar não pode exceder 30 milhões de unidades de conta. Para os das classes 8, 9 e 16 não pode exceder 50 milhões de unidades de conta. Finalmente, para os riscos dos ramos da classe 13, na medida em que são abrangidos pela directiva de 1978 e pelo Decreto n.° 81-443, o limiar deve ser fixado por referência ao volume de negócios do segurado. Não pode ir além de 200 milhões de unidades de conta. Na realidade, não foram estabelecidos, pelo ministro, limiares para os riscos de qualquer dos ramos daquelas classes.
      Finalmente, o artigo 1004.° do código dos impostos estabelece que «(as) seguradoras estrangeiras devem indicar um representante francês aprovado pelas autoridades fiscais, pessoalmente responsável pelos impostos e penalidades aplicáveis». A Comissão não impugnou esta disposição em si mas ela foi indirectamente invocada pela França.
      Admissibilidade
      O Governo francês sustentou que, com as medidas impugnadas, transpôs fielmente a directiva de 1978 e, por isso, na realidade, a Comissão põe em causa a validade da própria directiva. Sugere que a via adequada a seguir pela Comissão teria sido o pedido de anulação da directiva, nos termos do artigo 173.°, no momento próprio. Nesta altura, conclui a França na sua contestação, à Comissão não é já possível pôr em causa a validade da directiva pelos meios processuais do artigo 169.° Tal seria contrário ao princípio da certeza do direito. Outros Estados-membros exprimiram o mesmo ponto de vista.
      A Comissão nega vigorosamente que esteja posta em causa, de qualquer modo, a validade da directiva. Sustenta que interpreta a directiva por forma a compatibilizá-la com o que resulta dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
      É esta, a meu ver, a argumentação da Comissão e não me parece que, com aquele fundamento, a petição seja inadmissível.
      No seu processo, a Irlanda apresenta um argumento contra a admissibilidade da petição de que o Tribunal pode conhecer oficiosamente neste processo, pois, se for procedente, é aplicável, igualmente, neste processo e nos demais. A Irlanda sustenta que, ao intentar esta acção enquanto a proposta da segunda directiva está ainda em discussão no Conselho, a Comissão «tenta antecipar o resultado do processo constitucional já em curso no Conselho, nos termos do artigo 57.°, n.° 2 do Tratado CEE...», que «a Comissão está a pedir ao Tribunal de Justiça que desempenhe a função atribuída pelo Tratado CEE ao Conselho, no seu artigo 57.°, n.° 2». Não vejo razão válida, de ordem jurídica, para que a Comissão não possa contestar a legislação de um Estado-membro mesmo que outra directiva esteja em negociação no Conselho. Os dois procedimentos são autónomos e não se excluem mutuamente. Se fosse de outro modo, a Comissão teria de retirar a sua proposta de directiva, o que causaria ainda mais demora. Rejeito, pois, este argumento quanto à admissibilidade.
      Não considero, assim, que os processos em causa devam ser liminarmente rejeitados por inadmissibilidade.
      O primeiro pedido
      Não obstante, nos processos da República Federal da Alemanha e Irlanda, a Comissão pedir a declaração de que as exigências de estabelecimento e autorização à seguradora líder violam os artigos 59.° e 60.° do Tratado e a directiva de 1978, assim como no processo ralativo à Dinamarca, na sua petição neste processo a Comissão invoca apenas a violação dos artigos 59.° e 60.° Não obstante os argumentos latentes sobre o não acatamento pela lei francesa do estabelecido na directiva, a única questão consiste, em minha opinião, em saber se as disposições legais francesas violam o Tratado.
      As leis francesas, na verdade, prevêem, simultaneamente, as exigências de estabelecimento e de autorização. Por outro lado, se se concluísse que a exigência de estabelecimento não era justificada, seria ainda necessário verificar se a exigência de autorização o era. Ex facie, esta questão pode ser muito mais complexa já que, inter alia, não são tidos em consideração os efeitos dissuadores dos custos de estabelecimento. Não obstante, é claro que a exigência de autorização prévia pode constituir uma efectiva restrição à prestação de serviços na acepção dos dois citados artigos do Tratado em questão.
      Analisarei em primeiro lugar, a questão do estabelecimento.
      A proibição, por um Estado-membro, de uma empresa seguradora nele efectuar operações de co-seguro como seguradora líder, com o fundamento de que ali não tem estabelecimento, é, em minha opinião, claramente uma manifesta restrição à prestação de serviços no sentido dos artigos 59.° e 60.°, que todas as partes aceitam terem efeito directo.
      O primeiro argumento invocado, de que a exigência de estabelecimento não está abrangida pelos artigos 59.° e 60.° porque se limita a colocar as empresas de outros Estados-membros em pé de igualdade com as seguradoras estabelecidas em França, não tem em conta a natureza e finalidade dos artigos 59.° e 60.° Pelos fundamentos aduzidos nas conclusões do processo 279/80, Webb (Recueil 1981, p 3305, e principalmente p. 3330 a 3333), sou de parecer que aqueles artigos proíbem todas as restrições à prestação de serviços entre os Estados-membros quer sejam discriminatórias quer não, apenas sendo admissíveis, quando justificadas.
      Como se disse no acórdão proferido no processo 76/81, Transporoute/Minister of Public Works (Recueil 1982, p. 417, e principalmente p. 427 e 428), «... tornar a prestação de serviços num Estado-membro, por parte de um contratante estabelecido noutro, dependente duma autorização de estabelecimento naquele Estado, seria esvaziar o artigo 59.° do Tratado de toda a eficácia, já que a sua finalidade é, precisamente, a abolição das restrições à liberdade de prestação de serviços por pessoas que não estejam estabelecidas no Estado em que o serviço for prestado».
      Muito especialmente no campo da actividade seguradora, as substanciais despesas que, com toda a probabilidade, custará a ins talação de uma sucursal ou filial noutro Estado-membro constituem, em si mesmo, um importante desencorajamento, pelo menos na área do co-seguro onde tais contratos podem ser raros e de tal dimensão que, provavelmente, envolverão a sede da empresa seguradora.
      A questão que se põe é, assim, a de saber se a exigência de que uma seguradora líder seja estabelecida em França, para aí poder dedicar-se à actividade de seguros, se justifica, quer por razões de ordem pública, nos termos do artigo 56.°, n.° 1 do Tratado, quer por razões de interesse geral, de acordo com os princípios definidos nos acórdãos proferidos no processo Van Binsbergen e posteriores.
      Apoiando-se no artigo 60.°, terceiro parágrafo, do Tratado («sem prejuízo do disposto no capítulo relativo ao direito de estabelecimento, o prestador de serviços pode, para a execução da prestação, exercer, a título temporário, a sua actividade no Estado onde a prestação é realizada, nas mesmas condições que esse Estado impõe aos seus próprios nacionais») e nas conclusões do ad-vogado-geral Reischl, no processo Van Binsbergen (p. 1316), segundo as quais o artigo 60.°, terceiro parágrafo «visa claramente» o caso em que ao prestador do serviço é exigido ocasionalmente que esteja fisicamente presente nesse Estado-membro, a Comissão procura a) distinguir o caso em que o prestador do serviço está fisicamente presente e aquele em que, como normalmente acontecerá nos contratos de seguro, o serviço é prestado mediante correspondência, comunicação telefônica ou por telex, e b) chegar à conclusão de que o artigo 60.°, terceiro parágrafo apenas se aplica no caso da presença física do prestador de serviço.
      Não aceito tal distinção. Se for justificada a imposição de condições para a prestação de um serviço, então poderá sê-lo quer o prestador esteja fisicamente presente quer não. No processo 15/78 (Société générale alsacienne de banque/Koestler, Recueil 1978, p. 1971), o réu pôde invocar a lei alemã sobre contratos de apostas, alguns dos quais tinham sido celebrados enquanto o réu se encontrava na Alemanha, de acordo com o previsto nos artigos 59.° e 60.°, apesar de o banco demandante, prestador do serviço, não estar localizado na Alemanha.
      Por outro lado, não pode considerar-se, como parece argumentar a Comissão, que o artigo 60.°, terceiro parágrafo, faça equivaler o exercício temporário de uma actividade, no Estado onde o serviço é prestado, ao estabelecimento.
      Assim, o artigo 60.°, terceiro parágrafo, não autoriza, por si, a imposição para a prestação de serviços, das mesmas condições que podem justificar-se para o estabelecimento. No n.° 16 do acórdão proferido no processo Webb, o Tribunal declarou:
      «O fim principal do terceiro parágrafo do artigo 60.° é permitir ao prestador de serviços exercer a sua actividade no Estado-membro em que o serviço seja prestado sem ser objecto de discriminações favoráveis aos nacionais desse Estado. Todavia, isto não significa que toda a legislação desse país aplicável aos seus nacionais e, habitualmente, às actividades permanentes de empresas estabelecidas no seu território deva aplicar-se, na totalidade, às actividades temporárias de empresas estabelecidas noutros Estados-membros.»
      Para além disso, pode talvez dizer-se que o segundo principal objectivo do artigo 60.° é manter a distinção entre o estabelecimento e a situação em que o prestador de serviços vai apenas ocasionalmente, a um Estado-membro, caso em que lhe serão aplicáveis as normas sobre prestação de serviços e não as referentes ao estabelecimento.
      Todavia, as restrições à prestação de serviços, quer o prestador esteja fisicamente presente quer não, têm de se revelar justificadas pelo interesse geral, proporcionadas aos fins visados e de ter em conta as condições a que o prestador de serviços está sujeito no país onde tiver estabelecimento.
      A actividade seguradora é um importante e sensível ramo da prestação de serviços: a solvência da seguradora, a adequada protecção do segurado e, em especial, de terceiros que possam ser afectados pelos acontecimentos causadores de pedidos de indemnização, têm de ser tidos em consideração. Mais ainda, apesar de todos os Estados-membros terem em conta estas questões, não há dúvida de que existem divergências entre as várias leis nacionais — tal como sobre o que não pode ser objecto de seguro, ou quanto aos meios e à forma de obter a necessária protecção, ou quanto ao efeito da não informação sobre factos relevantes — e a própria directiva de 1973 deixa às leis dos Estados-membros a determinação do montante das reservas técnicas «bastantes», e as normas sobre os bens congruentes e a sua localização podem ser tornadas mais flexíveis pelos Estados. E em relação a estas considerações e similares que deve colocar-se a questão da justificação.
      Os casos de justificação de uma completa proibição de prestação de serviços de outros Estados-membros devem, a meu ver, ser raros, tal como, efectivamente, o são no que se refere à liberdade de circulação de mercadorias (processos 155/82, Comissão/Bélgica, Recueil 1983, p. 531; 247/81, Comissão/Alemanha, Recueil 1984, p. 1111 em que foi decidido que não se justificava, com fundamento na saúde pública, exigir a uma empresa comercializando produtos tóxicos ou potencialmente tóxicos noutro Estado-membro que estivesse estabelecida no Estado em questão).
      Quais são, pois, as principais razões invocadas neste processo como justificativas da exigência de estabelecimento?
      Em primeiro lugar, a França sustenta que a exigência de estabelecimento se justifica para prevenir a evasão fiscal. Este argumento está claramente relacionado com o artigo 1004.° do código dos impostos, a que já fiz referência. Se fosse aceite, parece-me que seria do mesmo modo aplicável a todas as actividades abrangidas pelo artigo 59.° Esta disposição perderia sentido. Em quaisquer circunstâncias, aquele objectivo pode ser alcançado, tal como o referiram, com razão, os governos britânico e neerlandês, e segundo este governo assim tem sido nos Países Baixos exigindo aos beneficiários das apólices que deduzam o imposto sobre os prémios respectivos e o paguem directamente às autoridades fiscais. Outros meios parecem igualmente viáveis. Não aceito, por isso, este argumento.
      A seguir alega-se que a exigência de estabelecimento é necessária para impedir as empresas seguradoras e mesmo os beneficiários das apólices de se furtarem ao cumprimento das obrigações imperativas resultantes da lei francesa. Assim, podem ser propostas acções, relativas à apólice, fora do território francês, perante tribunais que recusem aplicar as determinações francesas em causa. Em alternativa, podem ser propostas acções em França mas os tribunais competentes dos outros Estados-membros recusar executá-las. O risco de a lei francesa ser, por esta forma, defraudada nos seus efeitos, diz-se, seria especialmente importante se os contratos de co-seguro fossem regidos por outra legislação.
      Mesmo a aceitar-se que a aplicação da lei francesa podesse justificar-se com base na protecção do consumidor ou em interesses legítimos de terceiros prejudicados, não é, a meu ver, necessário exigir da seguradora líder que seja estabelecida em França para garantir o cumprimento das obrigações para com essas pessoas.
      Em primeiro lugar, os seus direitos estão garantidos pela Convenção de Bruxelas, relativa à competência jurisdicional e à execução de decisões em matéria civil e comercial (JO 1978, L 304) na medida em que esta convenção está em vigor. Por força do seu artigo 9.° o terceiro que tenha sofrido dano ou prejuízo poderá propor uma acção contra a empresa seguradora «no tribunal do local onde o facto danoso ocorreu». Como claramente resulta do processo 21/76 (Handelskwekerij Bier/Mines de potasse d'Alsace, Recueil 1976, p. 1735), referente a idèntica formulação do artigo 5.°, n.° 3, esta norma permite ao terceiro propor uma acção no lugar da localização dos bens segurados. Em complemento, o primeiro parágrafo do artigo 10.° estabelece o seguinte: «Em matéria de seguros de responsabilidade civil, o segurador pode também ser citado pelo tribunal onde for proposta a acção do lesado contra o segurado, desde que a lei deste tribunal assim o permita.» Se o Estado em causa não permitisse este chamamento a juízo estaríamos perante uma dificuldade criada por ele próprio, não justificativa da exigência de estabelecimento. Mais ainda, a excepção de ordem pública do artigo 27.°, n.° 1, deve ser interpretada restritivamente e «funcionar apenas em circunstâncias excepcionais» (Relatório Jenard JO 1979, C 59, p. 1, principalmente p. 44). Consequentemente, os tribunais do Estado do domicílio da empresa seguradora raramente poderiam, ou mesmo nunca, recusar o reconhecimento de uma decisão proferida em França nos termos dos artigos 9.° ou 10.° com fundamento em que as exigências da lei francesa relativas à protecção dos direitos de terceiros ofendiam normas de ordem pública.
      Nada há, efectivamente, que impeça o terceiro de propor a acção fora do território francês, num dos outros Estados-membros jurisdicionalmente competentes. Tal resulta dos artigos 7° a 12.° da convenção, que dão aos proponentes das acções contra seguradoras uma ampla possibilidade de escolha do foro competente. Na medida em que a França está vinculada pela convenção, não pode, em caso algum, impedir um terceiro de propor a acção fora do território francês, se o desejar.
      Estas considerações não esgotam o assunto, já que a Convenção de Bruxelas não vigora ainda em todos os Estados-membros. Não obstante, mesmo em relação às empresas de seguros estabelecidas nos novos Estados-membros em que a convenção não está ainda em vigor, a exigência francesa de estabelecimento não é, em meu entender, justificada. Na medida em que as suas exigências imperativas, para protecção de terceiros, fossem justificadas, a França teria, segundo me parece, o direito de exigir às empresas seguradoras com domicílio noutros países da Comunidade que, mediante acordo, se sujeitassem à jurisdição dos tribunais franceses, por exemplo pela aceitação de cláusulas sobre jurisdição, a incorporar nas suas apólices referentes a riscos localizados em França. As decisões emergentes seriam reconhecidas, salvo muito raras excepções, pelos tribunais dos Estados-membros em que a convenção não está ainda em vigor. Isto.porque a aceitação da jurisdição é universalmente reconhecida como um meio válido de determinação da competência. Se uma seguradora não cumprisse este compromisso, as autoridades francesas poderiam impor-lhe sanções, Poderiam também informar ás autoridades dó Estado-membro do domicílio dá empresa quê poderiam também aplicar tais sanções.
      Segue-se que; no meu entender, a exigência dé estabelecimento não pode sér justificada corii bášé erti argumentos assentes no direito internacional privado.
      Alguns; Estadós-membros sustentam ainda que; salvo se a seguradora líder for estabelecida no Estado onde o risco se localizar, não terá possibilidade de avaliar esse risco nem estará adequadamente a par das condições vigentes nesse Estado. Todavia, o mero facto de uma seguradora estar estabelecida em determinado Estado não garante, necessariamente, que esteja mais ao corrente das condições ali vigentes que outra, estabelecida em local diverso, que proceda às necessárias averiguações e obtenha os adequados pareceres.
      Um outro argumento que me parece ser avançado pela França e pela Bélgica, é o de que a exigência de estabelecimento é necessária para prevenir a distorção da concorrência entre seguradoras estabelecidas em França e as estabelecidas noutros Estados da Comunidade. Isto parece equivaler a afirmar que medidas cuja função única é evitar a baixa das taxas de seguro nacionais, je justificam deste modo. Isto seria fazer do proteccionismo um princípio que acabaria por abalar a aplicação dos artigos 59.° e 60.° Em relação à liberdade de circulação de mercadorias, tal argumento foi afastado pelo Tribunal, já em 1961, quando decidiu que o artigo 36.° «se refere a eventualidades de natureza não econômica» (processo 7/61, Comissão/Itália, Recueil 1961, p. 633 e 657). Ver também processo 182/84 (Miro, acórdão de 26 de Novembro de 1985, p. 3738): «Se um Estado-membro pudesse impor restrições às importações com base em que os bens importados eram mais baratos ou sujeitos a imposto ad valorem inferior, a concorrência e o princípio da livre circulação de mercadorias seriam totalmente abalados.» O mesmo argumento vale, com igual força, para a prestação de serviços.
      Afastaria, igualmente, a argumentação apresentada, entre outros Estados, pela França, Bélgica e Itália, nò sentido de que a exigência de estabelecimento se justifica para restringir os movimentos de capital. Baseia-se no artigo 61.°, n.° 2, do Tratado que estabelece que: «A liberalização dos serviços bancários e dos seguros ligados a movimentos de capitais deve efectuar-se de harmonia com a progressiva liberalização da circulação dos capitais.» Tais movimentos de capitais foram todavia já liberalizados pela primeira directiva do Conselho para dar cumprimento ao artigo 67.° do Tratado (TO 1960, edição especial em inglês, p. 49; EE 10 FI p. 5), na sua versão modificada pela segunda directiva do Conselho (JO 1963, edição especial em inglés, p. 5; EE 10 Fl p. 18). De acordo com o artigo l.°, n.° 1, da primeira directiva, «os Esta-dos-membros concederão todas as autorizações de cambio necessárias para a conclusão ou execução de transacções e para as transferências entre residentes dos Estados-membros, relativas aos movimentos de capitais enumerados na lista A do anexo I da presente directiva». Incluídas na lista A, estão «transferências em execução de contratos de seguro à medida que estes contratos forem admitidos em benefício da livre circulação dos serviços em execução dos artigos 59.° e seguintes do Tratado». Embora as quantias pagas em cumprimento de um contrato de seguro, à excepção do de vida, não constituam, de forma alguma, um capital e tão só pagamentos correntes, foram já liberalizadas, por força do artigo 106.°, n.° 1 do Tratado. No presente contexto, é, assim, desnecessário decidir se tais pagamentos devem ser considerados capital ou pagamentos correntes já que, em qualquer das hipóteses, foram liberalizados. Consequentemente, não admito também a validade deste argumento.
      Os argumentos até agora analisados parecem reportar-se apenas à exigência de estabelecimento; não podem, em caso algum, servir de fundamento para a exigência de autorização.
      Vários outros argumentos foram apresentados para justificar a autorização prévia e que são relevantes para avaliar da justificação da exigência de estabelecimento. O primeiro deles é a protecção dos consumidores, que o Tribunal já aceitou, em relação à livre circulação de mercadorias, ser uma justificação e que pode também, do meu ponto de vista, ser invocada em relação à prestação de serviços. O segundo, é a protecção de terceiros que possam ser vítimas de dano ou prejuízo pela verificação do evento segurado. Parece-me que isto pode também constituir uma justificação com base na defesa do interesse geral.
      A questão reside, todavia, em saber se a prévia exigência de estabelecimento ou de autorização é objectivamente necessária e a forma menos restritiva de obter a justificada protecção do segurado (particularmente em relação à situação geral e à solvabilidade da seguradora) tendo em conta outras formas de protecção que poderão existir, incluindo as previstas nos termos das duas directivas pertinentes.
      Parece-me existirem vários factores a considerar. Em primeiro lugar, segundo as informações fornecidas ao Tribunal, o co-seguro em causa será feito normalmente por empresas comerciais, industriais ou governamentais que, provavelmente terão, ou serviços jurídicos ou especialistas de seguros ou acesso à consulta de peritos profissionais, incluindo, pelo menos em alguns Estados, um corretor de seguros, independente, que não seja o agente da seguradora.
      A seguradora líder terá normalmente uma situação e uma experiência que lhe permitirão avaliar o risco e sua cobertura e o mínimo de reservas necessárias para satisfazer os pedidos de indemnização mas pode não estar estabelecida no país onde se localiza o risco ou o objecto do seguro. O risco pode mesmo existir em mais do que um Estado-membro. Embora, teoricamente, possa fazer-se em relação a todos os riscos, incluindo o seguro de vida, o co-seguro abrangerá normalmente apenas casos especiais ou os que envolvam grandes quantias e será, normalmente também, objecto de apólices ajustadas a cada caso.
      
         Segundo, admite-se que as co-seguradoras noutros Estados-membros (à excepção da seguradora líder) possam participar num risco situado em França sem ali estarem estabelecidas ou autorizadas, não se sugerindo que possam ocorrer quaisquer dificuldades. No entanto, qualquer delas ou todas as co-seguradoras podem ter aceite uma percentagem do risco mais elevada que a da seguradora líder que não está sujeita a qualquer exigência de assumir uma percentagem mínima de risco.
      
         Terceiro, o Conselho, na directiva de 1973, estabeleceu um sistema que impõe aos Estados-membros a obrigação de velarem por que sejam observadas certas garantias financeiras pelas empresas estabelecidas no seu território.
      Assim :
      
               a)
            
            
               devem ser fixadas reservas técnicas suficientes em cada Estado-membro onde seja exercida a actividade. Embora possam variar as normas sobre o montante de tais reservas, deve ser o «suficiente» e coberto por activos congruentes localizados em todos os países em que a actividade seja exercida. Nos termos do artigo 15.°, n.° 4: «A autoridade de fiscalização do Estado-membro do território onde está situada a sede social de uma empresa providenciará para que o balanço da empresa apresente, para as reservas técnicas, activos equivalentes aos compromissos assumidos em todos os países onde ela exerce a sua actividade.» Cada Estado-membro deve exigir a todas as empresas cuja sede social esteja situada no seu território que mantenham uma margem de solvência suficiente «em relação ao conjunto das suas actividades» (artigo 16.°). Os mesmos Estados-membros devem exigir a todas as empresas que apresentem um balanço anual, abrangendo todas as suas operações, a sua situação financeira e solvabilidade, e que entreguem relatórios sobre o volume de negócios com os documentos necessários ao seu controlo;
            
         
               b)
            
            
               o artigo 20.° confere poderes às autoridades competentes para o caso de uma empresa não constituir as reservas necessárias ou não manter a adequada margem de solvência, podendo tomar «todas as medidas necessárias à salvaguarda dos interesses do segurado» se aquelas reservas e margem de solvência não forem mantidas. Pode ser retirada a autorização a uma empresa que deixe de satisfazer as condições respectivas ou falte gravemente aos deveres impostos pela lei nacional (artigo 22.°);
            
         
               c)
            
            
               as autoridades de fiscalização do Estado-membro devem colaborar e consultar-se mutuamente. Assim, nos termos do artigo 13.°, os Estados-membros devem colaborar estreitamente entre si na supervisão da situação financeira das empresas autorizadas. A autoridade fiscalizadora do Estado-membro onde esteja a sede social de cada empresa deve verificar o seu estado de solvência «relativamente ao conjunto de todas as suas actividades». «Para que essa verificação seja possível, devem as autoridades de fiscalização dos outros Estados-membros fornecer-lhe todas as informações necessárias» (artigo 14.°). Encontram-se mais disposições, inter alia, nos artigos 19.°, n.° 2, 20.°, n.° 5 e 21.°, n.° 2.
            
         Além disso, nos termos da directiva de 1978, o montante das reservas técnicas deve ser fixado pelas várias seguradoras de acordo com as normas estabelecidas pelos Estados-membros onde forem constituídas, mas as reservas para pagamento de sinistros devem ser «pelo menos» iguais às fixadas pela seguradora líder, de acordo com as normas do Estado onde se encontre estabelecida, e os activos podem localizar-se quer nos Estados-membros onde as co-seguradoras estejam estabelecidas quer no Estado-membro onde esteja estabelecida a seguradora líder (artigo 4.°). Os Estados-membros velarão por que as co-seguradoras estabelecidas nos respectivos territórios disponham de elementos estatísticos que evidenciem a importância das operações de co-seguro (artigo 5.°). Isto abrange, claramente, a seguradora líder. Mais uma vez, as autoridades de fiscalização devem cooperar e fornecer as informações necessárias ao cumprimento da directiva.
      O Conselho estabeleceu, assim, do meu ponto de vista, um sistema de controlo e garantia financeira, à escala da Comunidade, assentando a responsabilidade pela sua realização tanto no Estado ou Estados-membros onde a empresa estiver estabelecida como naquele em que ficar a sua sede social. É certo que há divergências quanto ao método de cálculo das reservas técnicas — alguns países incorporam o montante dos resseguros (representação bruta), outros excluem-no (representação líquida). Todavia, o dever daí emergente consiste em ter reservas técnicas «suficientes» e o método da representação líquida, adoptado por exemplo pela República Federal da Alemanha, não se mostrou ser inadequado; nem também foi feita qualquer sugestão de que fosse insuficiente, embora a representação bruta determine um quantitativo mais elevado. O mesmo comentário se aplica, a meu ver, às divergências que, aparentemente, existem quanto às comissões dos corretores; em alguns países são tomadas em conta, noutros, não.
      
         Quarto, a França não exige como condição de autorização, que a seguradora líder deposite qualquer importância ou preste garantia quanto à sua parte de responsabilidade ou ao montante global. Tal depósito é, presumivelmente, considerado desnecessário.
      
         Quinto, a autorização é dada uma vez por todas: não se exige uma autorização específica para cada contrato de co-seguro. Tal autorização não pode, segundo me parece, constituir uma garantia contra violações da lei nacional ou actuações desonestas que terão de ser consideradas como e quando ocorrerem.
      
         Sexto, alguns Estados-membros não consideram a autorização necessária para a defesa do segurado num contrato de coseguro e até alguns dos que exigem essa autorização não impõem que os termos da apólice sejam submetidos à apreciação das autoridades competentes nesses Estados.
      Todos estes factores me parecem indicar que existe controlo financeiro nos Estados-membros em que a empresa está estabelecida e que a exigência de estabelecimento ou autorização não vem acrescentar, necessariamente, alguma coisa ao tipo de protecção que tem sido referido. E significativo que vários Estados-membros não considerem necessário chegar tão longe como a França ao exigir o estabelecimento e a autorização e ao fiscalizar os termos das condições gerais da apólice, embora a França, aparentemente, não fiscalize, como a República Federal da Alemanha, os detalhes das apólices de co-seguro específicas.
      Nem consigo ver, salvo quanto às exigências da directiva de 1978, que haja tal diferença entre a seguradora líder e as co-seguradoras que justifique o estabelecimento ou a autorização daquela nos Estados-membros onde o risco se situar.
      E verdade que, nos termos do artigo 2°, n.° 1, a directiva de 1978 apenas se aplica se a seguradora líder for autorizada de acordo com as condições constantes da Directiva de 1973 e assumir plenamente a função de líder no co-seguro e, em especial, estabelecer os termos, condições e tarifa do seguro, embora não haja dúvidas de que, em muitos casos, a seguradora líder escolhida terá em consideração as condições exigidas, ou susceptíveis de o ser, pelas outras co-seguradoras. E também verdade que o preâmbulo da directiva de 1978 refere que a seguradora líder está melhor colocada do que as outras co-seguradoras para calcular as indemnizações e fixar o montante mínimo das reservas para as eventuais indemnizações.
      A disposição do artigo 2.°, n.° 1, alínea' c) «... isto é, que seja tratada como se fosse uma seguradora que cobrisse a totalidade do risco» pode não ser clara, mas não me parece que aquela expressão ou a expressão do preâmbulo da directiva de 1978 exijam que a seguradora líder deva estabelecer-se no país onde se situe o risco ou, pelo menos, estar aí autorizada, como sustentam a França e as partes que apoiam a posição francesa.
      Ainda que as disposições do artigo 2.°, n.° 1, alínea c) possam ser consideradas ambíguas neste ponto (e é o máximo que se pode dizer contra elas) parece-me que deveriam ser interpretadas, se possível, por forma a torná-las compatíveis com o Tratado (processo 218/82, Comissão/Conselho, quotas de rum, Recueil 1983, p. 4063) e, evidentemente, a directiva não pode permitir ou exigir restrições contrarias aos artigos 59.° e 60.° (ver processos apensos 80 e 81/77, Ramel/Receveur des douanes, Recueil 1978, p. 927).
      Proibir uma seguradora líder de fazer seguros em França, a não ser que ali esteja estabelecida, ou exigir-lhe a autorização (salvo se se demonstrar existir justificação com base no interesse geral ou nos termos do artigo 56.° do Tratado), constituiria uma flagrante violação dos artigos 59.° e 60.° do Tratado. Na minha opinião, o artigo 2.°, n.° 1, alínea c) não o exige e pode, razoável e até facilmente, ser interpretado neste sentido.
      Não me parece, também, colher o argumento, invocado pela Bélgica, de que o artigo 2.°, n.° 1, alínea d) aponta para a necessidade de a seguradora líder se estabelecer no Estado onde se localizar o risco. Os artigos 4.° e 5.°, igualmente invocados a este propósito, salientam o controlo pelo Estado-membro onde a seguradora líder estiver estabelecida. Segundo a leitura que deles faço, não lhe exigem que esteja estabelecida no Estado onde o risco se localizar nem, efectivamente, o artigo 4.°, n.° 1, exige que as reservas técnicas sejam fixadas no Estado em que a seguradora líder for estabelecida ou autorizada.
      A verdadeira garantia para o segurado reside no facto de que todas as co-seguradoras têm de estar autorizadas no Estado-membro ou nos Estados-membros onde estiverem estabelecidas.
      Consequentemente, em minha opinião, a directiva de 1978, atentos todos os argumentos apresentados, não exige que a seguradora líder seja estabelecida ou obtenha autorização prévia no Estado-membro onde o risco se situar.
      Invoca-se também, como apoio da argumentação, que os acórdãos do Tribunal proferidos nos processos apensos 110 e 111/78, van Wesemael (Recueil 1979, p. 35) e Webb, os quais admitiram que possa ser exigida autorização, com base no interesse geral, para a prestação de serviços em áreas de natureza particularmente sensível. Deve notar-se, todavia, que o tribunal considerou ali que «a liberdade de prestação de serviços constitui um dos princípios fundamentais do Tratado e pode ser restringida apenas por medidas justificadas pelo interesse geral e impostas a todas as pessoas ou empresas que operem no referido Estado e na medida em que esse interesse não seja salvaguardado pelas normas a que o prestador de serviços estiver sujeito no Estado-membro em que estiver estabelecido». Do mesmo modo, o Tribunal afirmou que «o Estado-membro em que o serviço for prestado... (deve ter em consideração) as provas e garantias já fornecidas pelo prestador de serviços para o desenvolvimento da sua actividade no Estado-membro do seu estabelecimento».
      Nestes casos, todavia, não havia directiva, como há no presente. Na medida em que a directiva seja respeitada no tocante às questões financeiras, não me parece acertado dizer-se que podem ser impostas, pela lei nacional, exigências financeiras adicionais. Os Estados-membros devem, neste campo do co-seguro, tomar em consideração a fiscalização feita pelas autoridades de outro Estado-membro de acordo com os termos da directiva (ver processo 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Produkten BV, Recueil 1981, p. 3277).
      Parece-me que o objectivo que a França pretende alcançar poderia ser suficientemente atingido com a exigência de que os contratos de co-seguro feitos por uma seguradora líder fora do seu território e referentes a riscos nele situados fossem comunicados às autoridades competentes (já que o seu número, como resulta dos elementos estatísticos fornecidos pelo Governo francês, não é elevado) e pelo recurso às normas da lei nacional que não contendam com os artigos 59.° e 60.° do Tratado. Isto responderia, por exemplo, ao argumento segundo o qual, sem a exigência de estabelecimento ou autorização, uma seguradora líder poderia fazer um contrato de seguro por um risco, num Estado-membro, que legalmente não pudesse ser objecto de seguro nesse Estado, tal como os danos voluntários, rapto, burla, ou o resultado de um contrato de aposta. Todavia, há mais coisas a considerar e outras normas adequadas, constantes do direito nacional, a fazer aplicar pelos tribunais nacionais ou por outros, nos termos da Convenção de Bruxelas ou com base nas normas de direito internacional privado, podem indubitavelmente garantir um importante grau de protecção para os segurados e terceiros, sem a exigência à seguradora líder de estar autorizada ou estabelecida no Estado onde o risco se situar.
      Tendo em conta o facto de a solvência e protecção financeira dos segurados e terceiros serem os principais pontos aqui a ser tidos em consideração, não me parece que esse objectivo seja abalado pela circunstância de a harmonização em relação a outras matérias, tais como os termos do contrato e montantes das tarifas, ainda não ter sido obtida.
      Em consequência, na minha opinião, a Comissão conseguiu demonstrar a procedência do seu primeiro pedido quer no que se refere ao estabelecimento quer à autorização.
      O segundo pedido
      Neste processo, a Comissão começou por sustentar que a regulamentação francesa quanto aos limiares abaixo dos quais não poderiam ser feitos contratos de co-seguro abrangendo riscos situados em França ofendia, ao mesmo tempo: a) os artigos 1.°, n.° 2 e 8.° da directiva de 1978 e b) os artigos 59.° e 60.° do Tratado. No requerimento apresentado ao Tribunal, a Comissão abandonou, expressamente, a referência à violação da directiva.
      Parecia que, nos termos da carta de interpelação e do parecer fundamentado, a verdadeira queixa consistia em os limiares terem sido fixados demasiado altos, embora de maneira não inteiramente clara. No pedido apresentado ao Tribunal e na audiência, a Comissão sustentou que, de acordo com a sua posição, era contrária aos artigos 59.° e 60.° do Tratado a fixação de quaisquer limiares, já que as empresas eram livres de fazer co-seguros por quaisquer riscos, fosse qual fosse a sua natureza e importância, mas que, em qualquer caso, os limiares que tinham sido fixados eram demasiado elevados.
      Perante isso, fixar limiares abaixo dos quais não pode fazer-se co-seguro constitui uma restrição à liberdade de prestação de serviços. Por outro lado, afirma-se que o seguro além-fronteiras constitui um aspecto particular do mercado de seguros, envolvendo avultadas quantias e provavelmente utilizável, apenas, num limitado tipo de casos. Justifica isto, por si, a imposição de limites financeiros abaixo dos quais não pode ter lugar o co-seguro? Pode parecer, à primeira vista, razoável fazê-lo. Apesar de tudo, não estou convencido de que se tenha demonstrado que a natureza especial do co-seguro justifica a fixação de limiares, com base no artigo 56.° ou no interesse geral.
      Em primeiro lugar, tal como a argumentação apresentada neste processo demonstrou, poderá haver casos especiais em que a importância envolvida não seja necessariamente assim tão elevada mas em que o risco tenha sérias probabilidades de se concretizar e em que o co-seguro pode justificar-se. Um mero limite financeiro poderia excluir tais casos. Em segundo lugar, parece-me que pertence essencialmente às forças do mercado decidir que tipo ou montante de risco justifica o co-seguro. Não parece provável que as seguradoras assumam a tarefa suplementar de organizar o co-seguro se for desnecessário. Em terceiro lugar, a França, quanto a mim, não faz uma demonstração convincente de que, sem a fixação de limites, se verificaria, provável ou possivelmente qualquer forma particular de abuso ou de maior risco para o segurado. Há, em teoria, um maior inconveniente, embora não necessariamente um maior risco, para o segurado se tiver de accionar mais que uma co-seguradora. Parece-me um tanto irrealista analisar o caso partindo do princípio de que tal segurado pode ser compelido a aceitar o co-seguro numa situação que não lhe interessa. E muito mais natural que encontre uma seguradora isolada que aceite o risco ainda que venha depois a fazer um resseguro.
      De acordo com isto, considero que o estabelecimento de limiares violou os artigos 59.° e 60.° do Tratado.
      Se tivesse chegado à conclusão contrária, entenderia que, pondo de lado os efeitos da directiva de 1978 que analiso no processo contra a Alemanha, tais limites não poderiam ser fixados por forma a excluir: a) os casos em que as quantias envolvidas poderão não ser muito elevadas mas em que a probabilidade do risco é tão grande que é razoável fazer co-seguro ou b) os casos que, no mercado de seguros, correntemente se aceita serem objecto normal de co-seguro.
      Se tivesse chegado à conclusão de que o estabelecimento de limiares era justificado, nesse caso não consideraria que a Comissão tivesse demonstrado que os máximos fixados pela França eram demasiado elevados, mesmo que o pareçam. Parece-me tratar-se exclusivamente de uma questão dependente de prova que a Comissão não produziu neste processo.
      Não penso (pelas razões apresentadas nas minhas conclusões no processo contra a Alemanha), que a directiva de 1978, em si, permita aos Estados-membros a fixação de limites, isoladamente ou em conjunto, em relação aos tipos especiais de seguro de que trata. Em qualquer caso, parece-me altamente discutível que, mesmo se antes da directiva ser adoptada os Estados-membros tivessem o poder de estabelecer limiares com base nas restrições aos direitos permitidas pelos artigos 59.° e 60.°, a directiva reserve o exercício desse poder em relação aos ramos de seguros nela classificados. Se são necessários limiares eles devem ser fixados pela Comunidade.
      Efeito directo
      No terceiro pedido, a Comissão pretende a declaração de que a França desrespeitou o efeito directo dos artigos 59.° e 60.° do Tratado ao aplicar, em vez deles, as disposições referidas nos dois primeiros pedidos. A Comissão afirmou insistentemente que esta violação é independente das duas primeiras, mas não considero a sua posição convincente. A falta de respeito pelo efeito directo de uma norma comunitária não constitui uma infracção autónoma. Rejeitaria, por isso, esta parte do pedido da Comissão.
      Conclusão
      À luz do que vem exposto, concluo que a Lei n.° 81-5, de 7 de Janeiro de 1981, e o Decreto n.° 81-443, de 7 de Maio de 1981,
      
               1)
            
            
               ao impor a uma seguradora comunitária que seja estabelecida ou obtenha autorização em França para aí poder participar em operações de co-seguro como seguradora líder, e
            
         
               2)
            
            
               ao não permitir às seguradoras comunitárias não estabelecidas em França a participação em transacções de co-seguro por riscos que, em razão da sua dimensão, não são abrangidos pelo artigo 1.° daquele decreto, viola os artigos 59.° e 60.° do Tratado.
            
         Em meu entender, a França deve ser condenada nas despesas do processo apresentadas pela Comissão bem como nas dos Países Baixos e Reino Unido. A França, a Bélgica, a Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a Irlanda e a Itália devem suportar as respectivas despesas.
      (
            *1
         )	Traducãlo do inglês.