CELEX: 62002CJ0282
Language: sv
Date: 2005-06-02 00:00:00
Title: Domstolens dom (andra avdelningen) den 2 juni 2005. # Europeiska kommissionen mot Irland. # Fördragsbrott - Förorening av vatten - Direktiv 76/464/EEG. # Mål C-282/02.

Mål C-282/02
      Europeiska gemenskapernas kommission
      mot
      Irland
      ”Fördragsbrott – Förorening av vatten – Direktiv 76/464/EEG”
      Domstolens dom (andra avdelningen) av den 2 juni 2005 
      Sammanfattning av domen
      1.     Miljö — Förorening av vatten — Direktiv 76/464 — Frist för införlivande har inte fastställts — Följder — Medlemsstaterna är
            skyldiga att införliva direktivet inom en rimlig tid
      (Rådets direktiv 76/464)
      2.     Miljö — Förorening av vatten — Direktiv 76/464 — Skyldighet att upprätta specifika program för att begränsa förorening som
            orsakas av vissa farliga ämnen — Omfattning — Begreppet program
      (Rådets direktiv 76/464, artikel 7 ,och bilagan, förteckning II)
      3.     Talan om ogiltigförklaring — Domstolens prövning av huruvida talan är välgrundad — Situation som skall beaktas — Situationen
            vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet
      (Artikel 226 EG)
      4.     Medlemsstaterna — Skyldigheter — Genomförande av direktiv — Fördragsbrott — Motivering med hänsyn till att medlemsstaten har
            uppställt mer ambitiösa målsättningar än dem som anges i direktivet — Otillåten
      (Artikel 226 EG)
      1.     I direktiv 76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö föreskrivs visserligen inte,
         tvärtemot vad som är brukligt, någon tidsfrist för dess införlivande. Detta innebär emellertid inte att medlemsstaterna är
         fria att vidta åtgärder för att genomföra direktivet i den takt de själva anser vara lämpligt. Ett direktiv vars införlivande
         skulle kunna skjutas upp på obestämd tid skulle nämligen bli innehållslöst och förlora all ändamålsenlig verkan. Syftet med
         direktiv 76/464, det vill säga att avskaffa eller minska förorening av vatten, kräver också att det införlivas inom en rimlig
         tid för att garantera dess ändamålsenliga verkan
      
      (se punkterna 31 och 33)
      2.     De program som medlemsstaterna skall upprätta med tillämpning av artikel 7 i direktiv 76/464 om förorening genom utsläpp av
         vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö skall vara specifika. Detta innebär att de måste återspegla ett övergripande
         och sammanhängande angreppssätt, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och
         som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II i bilagan till direktivet som är relevanta
         för den enskilda medlemsstatens nationella förhållanden, med avseende på de kvalitetsmål som gäller för de vatten där utsläppen
         sker vilka fastställts i dessa program. Begreppet program innebär således en rad samordnade, integrerade och övergripande
         åtgärder.
      
      En nationell åtgärd som, när det gäller ett visst ämne, inte omfattar samtliga ytvatten i landet, eftersom kanaler inte berörs
         av de kvalitetsmål som fastställs genom denna åtgärd, kan således inte anses utgöra ett program i den mening som avses i artikel
         7 direktivet.
      
      (se punkterna 38 och 41)
      3.     När det gäller en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 226 EG, skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund
         av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och domstolen
         skall inte beakta senare förändringar.
      
      (se punkt 40)
      4.     Det faktum att en medlemsstat påstår att den har uppställt mer ambitiösa målsättningar än dem som anges i ett direktiv kan
         inte frigöra denna stat från skyldigheten att inom den föreskrivna fristen uppfylla åtminstone de krav som ställs i detta
         direktiv.
      
      (se punkt 53)
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
      den 2 juni 2005 (*)
      
      ”Fördragsbrott – Förorening av vatten – Direktiv 76/464/EEG”
      I mål C‑282/02,
      angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 31 juli 2002,
      Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Shotter, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, 
      
      sökande,
      mot
      Irland, företrätt av D. J. O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av A.M. Collins, BL, med delgivningsadress i Luxemburg, 
      
      svarande,
      meddelar
      DOMSTOLEN (andra avdelningen)
      sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), C. Gulmann, J. Makarczyk
         och P. Kūris,
      
      generaladvokat: M. Poiares Maduro,
      justitiesekreterare: R. Grass,
      med beaktande av det skriftliga förfarandet,
      med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
      följande
      Dom
      1       Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina
         skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens
         vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46) (nedan kallat direktivet), i synnerhet artiklarna 7
         och 9, och enligt EG‑fördraget, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att direktivet införlivas och
         tillämpas på ett korrekt sätt.
      
       Tillämpliga bestämmelser
      2       Direktivet har till syfte att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening. För detta ändamål görs i direktivet åtskillnad
         mellan två kategorier av farliga ämnen, vilka i direktivets bilaga inordnas i förteckning I respektive i förteckning II. I
         förteckning I räknas de ämnen upp som är särskilt farliga för vattenmiljön. Dessa ämnen har valts ut främst med hänsyn till
         giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Förteckning II omfattar ämnen som har en skadlig inverkan på vattenmiljön,
         vilken dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet. I bilagan
         preciseras att de ämnen i förteckning I för vilka det inte har fastställts sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i direktivet
         skall behandlas som om de vore ämnen i förteckning II.
      
      3       I artikel 1.1 i direktivet föreskrivs att direktivet gäller inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och grundvatten.
      4       Artikel 1.2 i direktivet innehåller en rad definitioner, bland annat av begreppen utsläpp och förorening. Utsläpp definieras
         i artikel 1.2 d på följande sätt: ”tillförsel till vatten enligt punkt 1 av något av ämnena i förteckning I eller II i bilagan,
         dock med undantag för 
      
      –       utsläpp från muddringar, 
      –       utsläpp i territorialvatten i samband med drift av fartyg,
      –       dumpning i territorialvatten från fartyg”.
      5       Begreppet förorening definieras i artikel 1.2 e som ”utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi till vattenmiljön som direkt
         eller indirekt härrör från människan och som medför risker för människors hälsa, skadar levande resurser och marina ekosystem,
         begränsar rekreationsmöjligheter eller stör annat berättigat nyttjande av vattnet”.
      
      6       Enligt artikel 2 i direktivet är medlemsstaterna skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att hindra att vatten förorenas
         av de ämnen som anges i förteckning I i bilagan och att minska föroreningen genom de ämnen som anges i förteckning II i bilagan.
      
      7       I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
      ”1.      För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta
         program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.
      
      2.      Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något
         av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall
         utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.
      
      3.      Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.
      4.      Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen
         och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.
      
      5.      Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.
      6.      Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.
      7.      För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse
         att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag
         i detta syfte.”
      
      8       I artikel 8 andra meningen i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall förbjuda varje handling som utförs i syfte att
         kringgå eller som leder till kringgående av bestämmelserna i direktivet.
      
      9       I artikel 9 i direktivet preciseras att tillämpningen av de åtgärder som har beslutats i enlighet med detta direktiv inte
         i något fall direkt eller indirekt får leda till en ökad förorening av de vatten som avses i direktivet.
      
      10     I artikel 10 i direktivet föreskrivs att en eller flera medlemsstater i förekommande fall enskilt eller tillsammans får vidta
         strängare åtgärder än dem som föreskrivs i direktivet.
      
      11     I direktivet fastställs inte någon uttrycklig tidsfrist för genomförandet av detsamma. I artikel 12.2 föreskrivs följande:
         ”Kommissionen skall, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, överlämna de första förslagen som har utarbetats
         i enlighet med artikel 7.7. Rådet skall enhälligt fatta beslut inom nio månader.”
      
      12     I en skrivelse till medlemsstaterna av den 3 november 1976 föreslog kommissionen följande tidsfrister för genomförande av
         direktivet: den 15 september 1978 för tillståndssystemet, den 15 september 1981 för antagande av programmen för att minska
         föroreningar genom de ämnen som anges i förteckning II och den 15 september 1986 för genomförande av dessa program.
      
      13     Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder
         på vattenpolitikens område (EGT L 327, s. 1) innehåller ett flertal bestämmelser som hänför sig till det nu aktuella direktivet.
         
      
      14     I synnerhet föreskrivs följande i artikel 22.2 i direktiv 2000/60:
      ”Följande rättsakter skall upphävas med verkan 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande:
      ...
      –       rådets direktiv 76/464/EEG … .”
       Det administrativa förfarandet
      15     Efter ett klagomål skickade kommissionen den 4 februari 1991 en formell underrättelse till Irland. I denna skrivelse förklarade
         kommissionen att Irland inte hade inkommit med sammanfattningar av programmen för att minska föroreningar för vissa ämnen
         i förteckning II i bilagan till direktivet.
      
      16     Den 23 december 1992 skickade kommissionen en ny formell underrättelse till Irland, i vilken den bland annat hävdade att den
         irländska lagstiftningen inte utgjorde ett korrekt införlivande av artikel 7 i direktivet. Kommissionen gjorde gällande att
         enligt den irländska lagstiftningen var programmen för att minska föroreningar inte obligatoriska och att det saknades bestämmelser
         där det i tillräcklig mån föreskrevs att kvalitetsmål skulle fastställas och att ett tillståndssystem för utsläpp skulle upprättas.
         Vidare ansåg kommissionen att nämnda artikel 7 inte hade genomförts på ett korrekt sätt på flera specifika områden. Irland
         svarade på denna underrättelse genom skrivelse av den 30 juli 1993.
      
      17     Efter att ha handlagt ett flertal klagomål om irländska anläggningar för marin fiskodling skickade kommissionen den 14 februari 1996
         en formell underrättelse till Irland, där den uppmärksammade denna stat på att den inte tillämpade artikel 7 i direktivet
         på dessa anläggningar.
      
      18     Irland svarade på underrättelsen genom skrivelser av den 11 och den 14 juni 1996, där det närmare redogjorde för sin inställning
         i fråga om nämnda artikel 7.
      
      19     Kommissionen skickade den 3 oktober 1996 en formell underrättelse till Irland. Denna underrättelse kompletterade underrättelsen
         av den 23 december 1992.
      
      20     Den 12 juni 1997 skickade kommissionen ett motiverat yttrande till Irland, i vilket den samlade de ovan redovisade förfarandena
         och åberopade olika brister som denna stat var ansvarig för och som utgjorde överträdelser av artiklarna 7 och 9 i direktivet.
         Dess brister bestod enligt kommissionen bland annat i underlåtenhet att upprätta program för att minska föroreningar och/eller
         att underrätta kommissionen om dessa program och om resultaten av tillämpningen av dem i sammanfattad form, brister i fråga
         om de obligatoriska metoderna för genomförande (det vill säga kvalitetsmål, tillstånd och utsläppsnormer) samt underlåtenhet
         att förhindra uppkomst och förvärrande av en omfattande fosforförorening av sötvatten.
      
      21     Den 12 juni 1997, det vill säga dagen innan detta motiverade yttrande avsändes, skickade Irland en skrivelse till kommissionen
         med en beskrivning av en strategi för att motverka eutrofiering av Irlands floder, åar och sjöar, som var inriktad på avrinningsområdena.
         Strategin syftade till att bekämpa den fosforförorening som kommissionen hade åberopat i det motiverade yttrandet.
      
      22     Efter en omfattande skriftväxling mellan Irland och kommissionen skickade kommissionen den 28 juli 2000 ett kompletterande
         motiverat yttrande till Irland. I detta konstaterade kommissionen att Irland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter
         enligt direktivet, i synnerhet artiklarna 7 och 9, och enligt EG‑fördraget, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder
         för att se till att direktivet införlivas och tillämpas på ett korrekt sätt, och uppmanade Irland att vidta nödvändiga åtgärder
         för att efterkomma yttrandet inom två månader från delgivningen.
      
      23     I sitt svar på det motiverade yttrandet av den 2 februari 2001 underrättade Irland kommissionen om nya bestämmelser, i form
         av en förordning av den 30 januari 2001 med rubriken ”Förordning om vattenkvalitet – farliga ämnen” (Water Quality (Dangerous
         Substances) Regulations (S.I. nr 12, 2001) (nedan kallad 2001 års förordning). I denna nya förordning fastställs kvalitetsmål
         för atrazin, diklormetan, toluen, tributyltenn, xylen, arsenik, krom, koppar, cyanid, fluorid, bly, simazin, nickel och zink.
         Irland preciserade att underrättelsen om dessa nya bestämmelser skedde i enlighet med direktiv 2000/60.
      
      24     Den 6 april 2001 tillställde Irland kommissionen en kopia av en rapport från den irländska myndigheten för miljöskydd angående
         förekomsten av 78 farliga ämnen i irländska ytvatten.
      
      25     Den 30 juli 2001 underrättade Irland kommissionen om att andra åtgärder hade vidtagits, som till exempel att lokala förordningar
         med syftet att ge verkan åt direktiv 76/464 och direktiv 2000/60 hade antagits.
      
      26     Den 15 februari 2002 tillställde Irland kommissionen en kopia av en rapport om de framsteg som de lokala irländska myndigheterna
         hade gjort i fråga om att genomföra åtgärder för att minska fosforföroreningar.
      
      27     Eftersom kommissionen inte övertygades av Irlands förklaringar beslutade den att väcka förevarande talan.
       Prövning av talan
       Fristen för införlivande av direktiv 76/464
      28     Domstolen konstaterar inledningsvis att det i direktivet inte uttryckligen fastställs en frist inom vilken medlemsstaterna
         är skyldiga att införliva det. Innan det prövas huruvida kommissionens anmärkningar är välgrundade, måste det fastställas
         huruvida det trots allt förelåg en frist för medlemsstaterna inom vilken de var skyldiga att uppfylla sina skyldigheter enligt
         direktivet.
      
      29     I artikel 12.2 i direktivet föreskrivs att kommissionen, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, till
         rådet skall överlämna de första förslagen i syfte att jämföra de program som medlemsstaterna har utarbetat i enlighet med
         artikel 7.7 i direktivet. 
      
      30     I artikel 12.2 fastställs visserligen inte någon obligatorisk tidsbegränsning. Uttrycket ”om möjligt” visar att det inte rör
         sig om en tvingande tidsfrist. I artikel 12 föreskrivs emellertid en relativt kort tidsperiod för att utvärdera de första
         resultaten av genomförandet av direktivet, och denna artikel har således till syfte att motverka att dess bestämmelser börjar
         tillämpas för sent.
      
      31     Ett direktiv vars införlivande skulle kunna skjutas upp på obestämd tid skulle dessutom bli innehållslöst och förlora all
         ändamålsenlig verkan. Syftet med direktivet, det vill säga att avskaffa eller minska förorening av vatten, kräver att det
         införlivas inom en rimlig tid för att garantera dess ändamålsenliga verkan. Om det inte vidtogs några införlivandeåtgärder
         under en längre tid, skulle det nämligen inte finnas någon kontroll över omständigheter som leder till ökad förorening, vilket
         skulle innebära att direktivet förlorade all ändamålsenlig verkan. 
      
      32     När det gäller begreppet rimlig tid, kan det erinras om att kommissionen i en skrivelse till medlemsstaterna av den 3 november 1976
         föreslog att fristen för tillståndssystemet skulle fastställas till den 15 september 1978, att fristen för upprättande av
         programmen skulle fastställas till den 15 september 1981 och att fristen för genomförande av programmen skulle fastställas
         till den 15 september 1986. Irland ifrågasatte vid den aktuella tiden inte de föreslagna datumen. Miljöskyddskrav har dessutom
         en avgörande betydelse vid utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, och det kunde därför krävas
         ett snabbt svar från de nationella myndigheternas sida för att avhjälpa vattenföroreningsproblemen.
      
      33     Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att det i direktivet, tvärtemot vad som är brukligt, visserligen inte
         föreskrivs någon tidsfrist för dess införlivande. Detta innebär emellertid inte att medlemsstaterna är fria att vidta åtgärder
         för att genomföra direktivet i den takt de själva anser vara lämpligt. Med hänsyn till behovet av att garantera direktivets
         ändamålsenliga verkan och till att kommissionens föreslagna datum för att successivt genomföra direktivet inte ifrågasattes
         av Irland vid den aktuella tiden, var denna stat skyldig att införliva direktivet inom en rimlig tid.
      
      34     När det administrativa förfarandet inleddes, hade en rimlig tidsfrist för att införliva direktivet redan löpt ut.
       Den första anmärkningen: Bestämmelserna i artikel 7.1 i direktivet har inte följts
       Parternas argument
      35     Med den första anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Irland, i strid med kraven i artikel 7.1 i direktivet, har
         underlåtit att upprätta program för att minska föroreningar för samtliga ämnen i förteckning II.
      
      36     Irland har gjort gällande att skyldigheten enligt artikel 7.1 i direktivet endast omfattar dessa ämnen när de upptäcks eller
         kan upptäckas i dess territorialvatten. Irland anser således att dess skyldighet att upprätta program för samtliga ämnen i
         förteckning II skall förstås på så sätt att den beror av de särskilda förhållandena i denna medlemsstat.
      
      37     Irland har dessutom hävdat att det har genomfört program för vart och ett av de ämnen i förteckning II som omfattades av denna
         skyldighet. Om det inte finns en betydande förorening – faktisk eller potentiell – eller utsläpp som innehåller sådana ämnen,
         anser Irland att det inte är skyldigt att upprätta de program som avses i artikel 7 i direktivet med avseende på dessa ämnen.
      
       Domstolens bedömning
      38     Det följer av domstolens rättspraxis att de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktivet skall vara
         specifika. Att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste återspegla ett övergripande och sammanhängande
         angreppssätt, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning
         av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II som är relevanta för den enskilda medlemsstatens nationella
         förhållanden, med avseende på de kvalitetsmål som gäller för de vatten där utsläppen sker vilka fastställts i dessa program
         (dom av den 21 januari 1999 i mål C‑207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I‑275, punkterna 39 och 40). Begreppet
         program innebär således en rad samordnade, integrerade och övergripande åtgärder.
      
      39     Mot denna bakgrund skall det prövas huruvida de nationella åtgärder som Irland har vidtagit uppfyller dessa kriterier. Det
         är fråga om följande åtgärder:
      
      –       Förordning av den 24 juli 1998 om vattenkvalitetsmål för fosforhalter (Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water
         Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. nr 258, 1998) (nedan kallad 1998 års förordning), i vilken det fastställs
         tvingande mål för fosforhalter.
      
      –       2001 års förordning, i vilken det fastställs tvingande mål för halter av 14 andra ämnen.
      –       Vissa lokala förordningar som syftar till att ge verkan åt både direktivet och 1998 års förordning.
      I dessa åtgärder ingår att det, som grund för ett program, fastställs kvalitetsmål för halter av fosfor och 14 andra ämnen.
      40     När det för det första gäller de 14 ämnen som omfattas av 2001 års förordning, kan det konstateras att denna förordning trädde
         i kraft efter utgången av den frist som angavs i det kompletterande motiverade yttrandet, vilket de irländska myndigheterna
         har medgett i sitt svaromål. Förekomsten av ett fördragsbrott skall emellertid bedömas mot bakgrund av den situation som rådde
         i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare
         förändringar (dom av den 17 september 1996 i mål C‑289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I‑4405, punkt 20). Vid utgången
         av den föreskrivna fristen hade Irland således inte upprättat föroreningsminskningsprogram för samtliga ämnen beträffande
         vilka det var skyldigt att göra detta.
      
      41     När det för det andra gäller frågan huruvida 1998 års förordning kan anses utgöra en åtgärd för att fastställa föroreningsminskningsprogram
         för fosforhalter, bör det noteras att denna förordning inte omfattar samtliga ytvatten i landet, eftersom kanaler inte berörs
         av de kvalitetsmål som fastställs i den. Irland har nämligen i sitt svaromål medgett att det inte har fastställt kvalitetsmål
         för kanaler när det gäller fosforhalter. Irland har också medgett att den inte har uppfyllt sin skyldighet att fastställa
         sådana mål för samtliga ytvatten i landet.
      
      42     När det gäller de lokala förordningar som syftar till att ge verkan åt direktivet, framgår det av handlingarna i målet att
         det i Irlands underrättelse av den 30 juli 2001 angavs att denna endast rörde förordningar som hade antagits av lokala myndigheter
         och som gällde jordbruksverksamhet. I underrättelsen angav Irland även att ett flertal andra lokala myndigheter höll på att
         utarbeta förslag till förordningar.
      
      43     Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.1
         i direktivet, genom att inte upprätta föroreningsminskningsprogram för samtliga ämnen beträffande vilka det var skyldigt att
         göra detta.
      
       Den andra anmärkningen: Bestämmelserna i artikel 7.3 i direktivet har inte följts
       Parternas argument
      44     Med sin andra anmärkning har kommissionen gjort gällande att Irland har underlåtit att fastställa kvalitetsmål, tvärtemot
         vad som föreskrivs i artikel 7.3 i direktivet. Denna anmärkning består av två delar.
      
      45     Med den första delen har kommissionen hävdat att Irland har underlåtit att fastställa kvalitetsmål för halter av andra ämnen
         än fosfor och de 14 ämnen som omfattas av 2001 års förordning.
      
      46     Med den andra delen har kommissionen gjort gällande att 1998 års förordning, som syftar till att fastställa kvalitetsmål för
         halter av fosfor, inte uppfyller direktivets krav. Kommissionen har åberopat ett flertal omständigheter, nämligen att det
         inte har införts ett kvalitetsindex för samtliga vattenmassor i landet, att de irländska myndigheterna endast har utfört observationer,
         vilket inte är likvärdigt med att fastställa ett kvalitetsindex, att myndigheterna har dröjt med att utföra observationer,
         det vill säga nästan 20 år efter direktivets antagande, att direktivets definition av begreppet förorening inte har följts
         och att de analysmetoder som Irland har utvecklat för sjöar inte är tillförlitliga.
      
      47     De irländska myndigheterna har bestritt kommissionen påståenden. De har för det första åberopat omfattningen av de antagna
         övervakningsåtgärderna, för det andra åberopat att 1998 års förordning skall tas i beaktande som en tillfällig åtgärd med
         syftet att uppnå förbättrad kvalitet för de vatten som särskilt avses i denna förordning och, för det tredje, åberopat att
         valet av analysmetod för sjöarnas vattenkvalitet är fritt, eftersom det i direktivet inte föreskrivs att någon särskild metod
         skall användas.
      
       Domstolens bedömning
      48     Även om Irland har påstått att det faktiskt har följt kraven i artikel 7 i direktivet, har denna stat i sitt svaromål medgett
         att den vid utgången av den frist som angavs i det kompletterande motiverade yttrandet inte hade vidtagit samtliga åtgärder
         som krävs enligt punkt 3 i denna artikel.
      
      49     När det gäller den andra anmärkningens första del anser Irland i synnerhet att skyldigheten att fastställa kvalitetsmål för
         halter av ämnena i förteckning II beror av de särskilda förhållandena i varje medlemsstat. I sitt svaromål har Irland emellertid
         medgett att det endast har fastställt kvalitetsmål för halter av fosfor och 14 andra ämnen. Vad gäller de sistnämnda ämnena,
         skedde detta fyra månader efter utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet. Däremot har Irland inte fastställt
         något mål för en rad ämnen som härrör från industrin, som kommissionen har angett i ansökan.
      
      50     Under dessa omständigheter skall talan bifallas på den andra anmärkningens första del.
      51     När det gäller den andra anmärkningens andra del och Irlands argument rörande omfattningen av åtgärderna för att övervaka
         kvaliteten på vattenmassorna i landet, har domstolen redan, i punkt 41 i denna dom, preciserat att 1998 års förordning inte
         omfattar samtliga ytvatten i landet, eftersom kanaler inte ingår i dess tillämpningsområde. Vidare kan det konstateras att
         de observationer som rör sjöar endast täcker 65 procent av den totala sjöytan i landet och att Irland har medgett detta i
         sin duplik. Dessutom har Irland endast utfört rena observationer av vattenkvaliteten. Även om genomförandet av sådana observationer
         kan utgöra en viktig del i arbetet med att definiera kvalitetsmål, är det inte likvärdigt med att fastställa kvalitetsmål.
         Under dessa förhållanden skall Irlands argument lämnas utan avseende.
      
      52     När det vidare gäller underlåtenheten att följa definitionen av begreppet förorening i direktivet, har Irland angett att 1998
         års förordning utgör en tillfällig åtgärd, med syftet att uppnå förbättrad kvalitet för de vatten som särskilt avses i denna
         förordning, och att den därför skall betraktas som en praktisk ansträngning för att hantera problemet med fosforförorening
         i Irlands sötvatten, samtidigt som det härigenom fastställs strängare normer än i andra medlemsstaters bestämmelser.
      
      53     Som domstolen redan har fastställt, kan det faktum att en medlemsstat påstår att den har uppställt mer ambitiösa målsättningar
         än dem som anges i ett direktiv inte frigöra denna stat från skyldigheten att inom den föreskrivna fristen uppfylla åtminstone
         de krav som ställs i detta direktiv (se dom av den 2 maj 2002 i mål C‑292/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I‑4097,
         punkt 48). 
      
      54     Det förhållandet att 1998 års förordning betecknas som en tillfällig åtgärd, vars resultat hänför sig till år 2007, innebär
         inte att förordningen kan anses vara tillräcklig för att genomföra skyldigheterna i artikel 7.3 i direktivet, även om de irländska
         myndigheterna skulle överväga att fastställa strängare kvalitetsmål. Under dessa förhållanden skall Irlands argument lämnas
         utan avseende.
      
      55     När det slutligen gäller frågan huruvida systemet för att analysera vattenkvaliteten i sjöar är tillförlitligt, har kommissionen
         till sin ansökan fogat två studier från Central Fisheries Board (den centrala fiskerimyndigheten) och Environmental Protection
         Agency (miljöskyddsmyndigheten), i vilka tillförlitligheten i systemet med provtagning i mitten av sjöarna ifrågasätts. Eftersom
         Irland inte har företett någon bevisning som motsäger det som anförts mot bakgrund av dessa studier skall dess argument även
         på denna punkt lämnas utan avseende.
      
      56     Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.3
         i direktivet, genom att inte fastställa kvalitetsmål i enlighet med kraven i denna bestämmelse.
      
       Den tredje anmärkningen: Artikel 7.2 i direktivet har åsidosatts
       Parternas argument
      57     Kommissionen har gjort gällande att Irland har underlåtit att upprätta ett tillståndssystem i enlighet med artikel 7.2 i direktivet
         och har som exempel åberopat vissa förorenande utsläpp för vilka det inte krävs tillstånd.
      
      58     Kommissionen har anfört att Irland har underlåtit att föreskriva ett system för förhandstillstånd för vissa utsläpp från kommuner.
      59     Enligt kommissionen krävs det inte heller något förhandstillstånd för utsläpp av ämnen i förteckning II från irländska marina
         anläggningar.
      
      60     Kommissionen har även gjort gällande att den irländska lagstiftningen inte garanterar att det krävs tillstånd för fosforutsläpp
         från jordbruksanläggningar, eller att, om sådant tillstånd saknas, dessa utsläpp är förbjudna, trots att det rör sig om en
         av de främsta föroreningskällorna.
      
      61     Slutligen har kommissionen ifrågasatt det förhållandet att det inte krävs tillstånd för fosforutsläpp som härrör från flygbesprutning
         vid beskogning. 
      
      62     Irland har bestritt dessa påståenden. Särskilt i fråga om utsläpp från kommunala avlopp har Irland hävdat att dessa regleras
         i förordningen av den 14 juni 2001 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (Urban Waste Water Treatment Regulations
         2001), varigenom rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, s. 40,
         svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93) har genomförts på ett korrekt sätt.
      
      63     När det gäller kommunala dagvattenutlopp har Irland medgett att det inte har upprättat något tillståndssystem. Denna stat
         anser emellertid inte att den är skyldig att upprätta ett sådant system för dessa utlopp på grund av det handlingsutrymme
         som medlemsstaterna har enligt direktiv 91/271. Utöver direktivets eget system för förhandstillstånd, ges däri även möjlighet
         att genomföra allmänna regler. I Irland fylls denna funktion av på förhand fastställda allmänna regler av den ovannämnda förordningen
         av den 14 juni 2001. Irland har dessutom anfört att en lag håller på att utarbetas i syfte att kräva förhandstillstånd för
         utsläpp som härrör från kommunerna, i de fall där det ännu inte har fastställts lagstadgade normer och/eller ett system för
         förhandstillstånd.
      
      64     När det gäller marina anläggningar, har Irland åberopat 1997 års lag om ändring av fiskerilagen (Fisheries (Amendment) Act
         1997), även om denna stat har medgett att bestämmelserna i denna lag endast rör utsläpp från vattenbruksanläggningar. Enligt
         Irland skall emellertid dessa bestämmelser tolkas mot bakgrund av bestämmelserna i lagarna om lågvattenområden (1933–1998)
         (Foreshore Acts 1933–1998), i vilka föreskrivs att det krävs tillstånd från ministern för all utveckling av lågvattenområden.
      
      65     När det gäller utsläpp från jordbruksanläggningar, anser Irland att vissa läckor av förorenade vätskor från jordbruksanläggningar
         sker oavsiktligt och i många fall genom olyckshändelser. Även om Irland har medgett att ett förhandstillstånd skulle kunna
         krävas enligt direktivets bestämmelser för sådana platser där utsläpp kan förutses, anser denna stat att det, i fråga om utsläpp
         som sker oavsiktligt eller genom olyckshändelser, är lämpligast att begära att de ansvariga personerna avhjälper situationen
         på bästa sätt och, i förekommande fall, påföra böter.
      
      66     När det gäller gödselspridning från luften i skogsområden, har Irland gjort gällande att det för denna verksamhet har införts
         krav på förhandstillstånd från den nationella regleringsmyndigheten och att det sedan januari 2002 föreskrivs ett särskilt
         tillståndsförfarande för sådan spridning.
      
      67     Slutligen har Irland bestritt ett argument som kommissionen har anfört i ansökan, nämligen att det förbudssystem som föreskrivs
         i artikel 3.1 i 1977 års lokala förvaltningslag om vattenföroreningar (Local Government (Water Pollution) Act 1977) (nedan
         kallad 1977 års lag) inte utgör en mer tvingande ordning än tillståndssystemet. I artikel 3.1 i denna lag anges att ”ingen
         får orsaka eller tillåta att förorenande ämnen släpps ut i vatten”. Denna bestämmelse utgör således en ”strängare åtgärd”
         i den mening som avses i artikel 10 i direktivet.
      
       Domstolens bedömning
      68     Som domstolen har fastställt vid upprepade tillfällen, följer det bland annat av artikel 7.2 i direktivet att förhandstillstånden
         skall innehålla utsläppsnormer som är tillämpliga på tillåtna individuella utsläpp som har beräknats med hänsyn till de kvalitetsmål
         som tidigare har fastställts i ett program i den mening som avses i punkt 1 i samma bestämmelse och som syftar till att skydda
         de vatten som är i fråga (dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C‑232/95 och C‑233/95, kommissionen mot Grekland, REG 1998,
         s. I‑3343, punkt 28). På grund av att det saknas ett sammanhängande och övergripande system för kvalitetsmål kan de andra
         delarna i ett program (tillstånd och normer som grundas på målen) inte definieras på ett sätt som motsvarar direktivets krav.
      
      69     Som domstolen har fastställt i punkterna 43 och 56 i denna dom, har Irland, vid utgången av den frist som fastställts i det
         motiverade yttrandet, underlåtit att uppfylla direktivets krav när det gäller att fastställa kvalitetsmål.
      
      70     När det vidare gäller underlåtenheten att föreskriva att tillstånd krävs för vissa utsläpp som kommunerna är ansvariga för,
         som till exempel utsläpp från avlopp och dagvattenutlopp, kan det konstateras att 2001 års förordning om rening av avloppsvatten
         från tätbebyggelse – som Irland åberopat för att bestrida fördragsbrottet – antogs den 14 juni 2001, det vill säga nästan
         ett år efter att kommissionen skickade sitt motiverade yttrande. Förekomsten av ett fördragsbrott skall emellertid bedömas
         mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet,
         och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 20).
         Irland har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter på denna punkt.
      
      71     När det gäller avsaknaden av ett tillståndssystem för utsläpp från marina anläggningar, anser domstolen att det finns grund
         för den anmärkningen. För det första har Irland i sitt svaromål medgett att det i den nationella lagstiftningen på området
         inte krävs tillstånd för andra marina anläggningar än vattenbruksanläggningar. För det andra har Irland inte visat att lagarna
         om lågvattenområden (1933–1998) innehåller bestämmelser där det uttryckligen krävs att det skall fastställas utsläppsnormer
         på grundval av kvalitetsmål. Dessa båda brister utgör ett åsidosättande av de skyldigheter som följer av artikel 7.2 i direktivet.
      
      72     Det finns även grund för anmärkningen att det saknas ett tillståndssystem för utsläpp från jordbruksanläggningar. Härvid är
         det ostridigt mellan Irland och kommissionen att en stor del av de förorenande ämnen som släpps ut i den irländska vattenmiljön
         härrör från jordbruk (det vill säga minst 30 procent av alla näringsämnen och, i synnerhet, upp till 73 procent när det gäller
         fosfor i inlandsvatten).
      
      73     Som svar på kommissionens argument – att kravet på ett orsaks- och förutsebarhetssamband mellan handlingar som kan tillskrivas
         en person och vattenförorening är uppfyllt i fråga om sådan fosforförorening, när den härrör från fasta jordbruksanläggningar
         – har Irland dessutom medgett att ett förhandstillstånd skulle kunna krävas enligt direktivets bestämmelser för sådana platser
         där dessa utsläpp kan förutses.
      
      74     Även om tillstånd inte kan krävas för utsläpp från jordbruksanläggningar, kan det inte förnekas att tillstånd är nödvändigt
         åtminstone i de fall där förorenande utsläpp kan förutses. Detta har både kommissionen och Irland medgett. I den mån det inte
         krävs tillstånd för något utsläpp som härrör från en jordbruksanläggning, blir följden härav att fasta anläggningar, där det
         kan förutses att utsläpp kommer att ske, inte omfattas av ett sådant tillståndssystem.
      
      75     Under dessa förhållanden har Irland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, genom att inte föreskriva att der krävs tillstånd
         för förorenande utsläpp från fasta jordbruksanläggningar där det kan förutses att sådana utsläpp kommer att ske.
      
      76     När det slutligen gäller det förhållandet att det inte krävs tillstånd för flygbesprutning, har Irland medgett att det var
         först från och med januari 2002, och således efter utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, som det infördes
         krav på ett särskilt tillståndsförfarande för gödselspridning från luften i skogsområden. Irland har angett att det dessförinnan
         krävdes förhandstillstånd från den nationella regleringsmyndigheten för denna typ av verksamhet. Irland har emellertid inte
         visat att ett sådant förhandstillstånd uppfyllde direktivets krav på att kvalitetsmål och utsläppsnormer skall följas. Härav
         följer att det även på denna punkt finns grund för kommissionens anmärkning.
      
      77     Inom ramen för denna tredje anmärkning skall domstolen till sist pröva Irlands argument att förbudssystemet i 1977 års lag
         utgör en ”strängare åtgärd” i den mening som avses i artikel 10 i direktivet.
      
      78     I princip utgör visserligen ett förbudssystem ett alternativ till ett tillståndssystem i enlighet med direktivets krav. Irland
         har emellertid inte visat att förbudssystemet i 1977 års lag effektivt kan ersätta ett sådant tillståndssystem som föreskrivs
         i direktivet.
      
      79     Förbudssystemet i artikel 3.1 i 1977 års lag innehåller nämligen, i artikel 3.3, en klausul om ansvarsfriskrivning för envar
         som visar att han har vidtagit alla rimliga försiktighetsåtgärder för att förhindra att förorenande ämnen släpps ut i vatten.
         Förbudssystemets faktiska tillämpning garanteras av de befogenheter som tillerkänts domstolarna (artikel 11) och de lokala
         myndigheterna (artikel 12). Enligt den sistnämnda artikeln får de lokala myndigheterna, till personer som är ansvariga för
         en föroreningskälla, utfärda förelägganden om att vidta särskilda åtgärder för att bekämpa föroreningen. I lagen nämns däremot
         inte något om kvalitetsmål eller om program för att minska vattenförorening.
      
      80     För det första innehåller 1977 års lag inte några precisa bestämmelser om förorenande verksamhet som gör det möjligt för enskilda
         att hänvisa till en klar, precis och entydig rättslig ram, vilket krävs enligt domstolens rättspraxis (se, för ett liknande
         resonemang, dom av den 9 februari 1994 i mål C‑119/92, kommissionen mot Italien, REG 1994, s. I‑393, punkt 17). Som exempel
         kan nämnas att 1977 års lag inte innehåller en uppräkning av förorenande ämnen i enlighet med förteckning II i bilagan till
         direktivet, vilket medför att enskilda inte kan få kännedom om förbudets faktiska räckvidd. 
      
      81     Vidare bygger systemets effektivitet i stor utsträckning på de förelägganden som de lokala myndigheterna utfärdar med stöd
         av artikel 12. Dessa förelägganden utfärdas emellertid skönsmässigt av varje lokal myndighet i varje enskilt fall, utan något
         som helst samband med någon parameter för vattenkvalitet, eftersom en sådan saknas i den aktuella lagen. Denna avsaknad av
         enhetliga lagstadgade kriterier medför att det inte finns någon garanti för att direktivet tillämpas på ett homogent, övergripande
         och sammanhängande sätt. Härvid har Irland självt, i punkt 8.3 i dupliken, angett att det inte anser att systemet med förelägganden
         enligt artikel 12 motsvarar ett tillståndssystem.
      
      82     När det slutligen gäller ansvarsfriskrivningsklausulen i artikel 3.3 i 1977 års lag, konstaterar domstolen att omfattningen
         och arten av de åtgärder som skall vidtas för att ansvarsfrihet skall beviljas inte anges närmare i denna artikel, varvid
         det överlåts åt varje lokal myndighet att i varje enskilt fall pröva huruvida de vidtagna åtgärderna är rimliga. Mot denna
         bakgrund anser domstolen att ett sådant system inte motsvarar ett system där alla aspekter av föroreningsminskning är fastställda
         på förhand på ett klart, precist och entydigt sätt.
      
      83     Av det ovan anförda följer att Irland har underlåtit att uppfylla skyldigheten att inrätta ett sådant tillståndssystem som
         krävs enligt artikel 7.2 i direktivet.
      
       Den fjärde anmärkningen: Artikel 9 i direktivet har åsidosatts
       Parternas argument
      84     Med denna anmärkning har kommissionen gjort gällande att föroreningen av Irlands territorialvatten har ökat sedan direktivet
         antogs, vilket strider mot artikel 9 i detsamma.
      
      85     Åsidosättandet av artikel 9 beror enligt kommissionen på att Irland har dröjt med att införliva direktivet, vilket har medfört
         två konsekvenser som strider mot de mål som eftersträvas med denna bestämmelse. För det första har dröjsmålet med att genomföra
         direktivet medfört en tolerans i lagstiftningen för en försämring av vattenkvaliteten, vilket inte förutsattes i direktivet.
         För det andra kan det förhållandet att index som beräknats på grundval av studier från år 1997 används som referensbas leda
         till en snedvridning av den verkliga föroreningsnivå som förelåg år 1976, när direktivet antogs.
      
      86     Irland har tvärtom hävdat att det endast föreligger en skyldighet att följa artikel 9 i direktivet om en medlemsstat har vidtagit
         åtgärder med stöd av direktivet och tillämpningen av dessa åtgärder medför en försämring av vattenkvaliteten. Artikel 9 i
         direktivet är inte tillämplig när det inte har genomförts några åtgärder med tillämpning av direktivet. Irland anser följaktligen
         att den fråga som domstolen har att pröva är huruvida tillämpningen av 1998 års förordning direkt eller indirekt har lett
         till ökad vattenförorening. Irland har bestritt att så är fallet.
      
      87     Irland har dessutom gjort gällande att den rättspraxis från domstolen som kommissionen har åberopat, enligt vilken ett direktiv inte
         skall tolkas till fördel för medlemsstater som inte följer direktivets bestämmelser, inte är tillämplig i fall där det i de
         aktuella bestämmelserna inte föreskrivs när de skall ha införlivats.
      
       Domstolens bedömning
      88     Enligt artikel 9 i direktivet får genomförandet av de åtgärder som har beslutats i enlighet med detta direktiv inte i något
         fall direkt eller indirekt leda till ökad förorening av de vatten som avses i artikel 1. Det framgår av bestämmelsens lydelse
         – där det uttryckligen hänvisas till ”åtgärder som har beslutats i enlighet med … direktiv[et]” – att den skyldighet som föreskrivs
         däri avser det fallet att medlemsstaterna faktiskt har vidtagit åtgärder för att införliva direktivet.
      
      89     I motsats till vad Irland har anfört, innebär emellertid inte detta konstaterande att det – i fall där det inte har vidtagits
         några som helst införlivandeåtgärder, eller där direktivet delvis har införlivats – står en medlemsstat fritt att vidta åtgärder
         som direkt eller indirekt kan leda till ökad förorening. Även om ett sådant agerande inte direkt omfattas av tillämpningsområdet
         för artikel 9 i direktivet, skulle agerandet nämligen kunna vara oförenligt med direktivet, i synnerhet dess artikel 2, där
         det föreskrivs att medlemsstaterna skall förhindra att vatten förorenas av de ämnen som räknas upp i förteckningarna I och
         II i bilagan, eller minska sådan förorening.
      
      90     I förevarande fall har kommissionen inte styrkt att vidtagandet av åtgärder för att införliva direktivet har lett till att
         föroreningen av irländska vatten har förvärrats. När det gäller anmärkningen om åsidosättande av artikel 9 i direktivet, föreligger
         det således inte något fördragsbrott.
      
      91     Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7
         i direktivet, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att direktivet införlivas och tillämpas på ett
         korrekt sätt.
      
       Rättegångskostnader
      92     Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
         Kommissionen har yrkat att Irland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet, skall
         kommissionens yrkande bifallas.
      
      På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:
      1)      Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening
            genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att se
            till att detta direktiv införlivas och tillämpas på ett korrekt sätt.
      2)      Talan ogillas i övrigt.
      3)      Irland skall ersätta rättegångskostnaderna.
      Underskrifter
      * Rättegångsspråk: engelska.