CELEX: 61990CJ0026
Language: pt
Date: 1991-10-16
Title: Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 16 de Outubro de 1991. # Hauptzollamt Hamburg-Jonas contra Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. KG. # Pedido de decisão prejudicial: Bundesfinanzhof - Alemanha. # Cogumelos em conserva - Medidas de protecção. # Processo C-26/90.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo C-26/90 (
            *1
         )
      I — Quadro jurídico
      
               1.
            
            
               Os cogumelos em conserva fazem parte, enquanto «produtos hortícolas preparados ou conservados sem vinagre» (subposição 20.02 da pauta aduaneira comum), de uma organização comum de mercados, por força do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercados no sector dos produtos transformados à base de frutas e de produtos hortícolas (JO L 73, p. 1; EE 03 Fl 2 p. 46).
            
         
               2.
            
            
               O Regulamento n.° 516/77 sujeita a importação na Comunidade dos produtos mencionados no seu anexo IX a um certificado de importação emitido pelos Estados-membros (artigo 10.°) e autoriza a Comissão a fixar, no caso de perturbações graves do mercado originadas por importações ou exportações dos produtos sobre que incide, as medidas necessárias para pôr fim à perturbação ou à ameaça de perturbação (artigo 14.°).
            
         
               3.
            
            
               A Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n. 3429/80, de 29 de Dezembro de 1980, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura em conserva (JO L 358, p. 66). Nos termos do artigo l.° deste regulamento, a colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva abrangidos pela subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum, que não as mencionadas no artigo 4.°, e que ultrapassem as quantidades fixadas nos termos dos n.os 1 e 3 do artigo 2.° está sujeita à cobrança, durante o período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1981, de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.
            
         
               4.
            
            
               O Regulamento n.° 3429/80 foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que fixa as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris (JO L 82 p. 8), cujas disposições são bastante idênticas às do Regulamento n.° 3429/80. O Regulamento n.° 796/81, aplicável entre 1 de Abril e 30 de Junho de 1981, fixava igualmente um direito suplementar de 175 ecus por cada 100 kg em caso de ultrapassagem.
            
         
               5.
            
            
               Um outro regulamento da Comissão seguiu-se ao Regulamento n.° 796/81. Trata-se do Regulamento (CEE) n.° 1755/81, de 30 de Junho de 1981, que fixa as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 175, p. 23). Este regulamento previa, desta vez, para o período compreendido entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 1981, o quantitativo do montante suplementar em 160 ecus por cada 100 kg.
            
         
               6.
            
            
               Os artigos 2.° de cada um dos três regulamentos previa a fixação de limites quantitativos a que estava sujeita a concessão de certificados de importação das referidas mercadorias.
            
         II — Matéria de facto e tramitação processual perante o órgão jurisdicional nacional
      
               7.
            
            
               Resulta do despacho de reenvio que ao longo do período compreendido entre 26 de Junho e 30 de Julho de 1981, a sociedade Wünshe solicitou, no quadro do processo aduaneiro simplificado de que beneficiava, a colocação em livre prática de 90000 caixas de mercadorias declaradas como cogumelos silvestres em caixas. O organismo aduaneiro deferiu o pedido. As declarações conjuntas foram apresentadas ao Hauptzollamt em 6 de Julho e 6 de Agosto de 1981. A sociedade Wünsche apresentou certificados de importação para cogumelos silvestres sobre os quais o Hauptzollamt imputou as quantidades importadas. Consequentemente, fixou os direitos de importação em conformidade com os requerimentos, aplicando uma taxa de 23 % sem prejuízo de verificação.
            
         
               8.
            
            
               Posteriormente à colocação em livre prática, surgiu uma controvérsia a propósito de saber se se tratava verdadeiramente de cogumelos silvestres.
            
         
               9.
            
            
               Na sequência de peritagens efectuadas, o Hauptzollamt considerou que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura e, consequentemente, entendeu que as importações não tinham sido cobertas por um certificado válido. O Hauptzollamt recusou, em especial, com fundamento em atraso, um certificado de importação relativo a cogumelos de cultura apresentado numa data posterior ao pedido de importação.
            
         
               10.
            
            
               Com base nas disposições conjugadas do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54) e dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81, atrás citados, o Hauptzollamt exigiu à sociedade Wünsche 0 pagamento de direitos suplementares no montante de 2870912,33 DM para as importações de Junho de 1981 e de 1185407,33 DM para as importações de Julho de 1981.
            
         
               11.
            
            
               Tendo visto a sua reclamação indeferida por decisão do Hauptzollamt, a Wünsche interpôs recurso para o Finanzgericht que anulou aquela decisão. Os fundamentos indicados pelo Finanzgericht consistiam, essencialmente, em o Hauptzollamt não ter razões para cobrar o montante suplementar, uma vez que os regulamentos n.os 796/81 e 1755/81 não previam quaisquer medidas em caso de importações irregulares. A colocação em livre prática de cogumelos em conserva, ainda que sem certificado de importação, impede, no entender daquele tribunal, a realização do objectivo da regulamentação, que consiste em proteger o mercado comunitário. Consequentemente, a cobrança do montante suplementar mais não teria sido do que uma sanção. Além disso, o nível dos montantes suplementares não estava em conformidade com o princípio da proporcionalidade.
            
         
               12.
            
            
               O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof. Este, considerando que a solução do litígio dependia da interpretação e da validade dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81, decidiu, por despacho de 24 de Outubro de 1989, suspender a instância e colocar ao Tribunal as seguintes questões:
               
                        «1)
                     
                     
                        Os montantes suplementares também são de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 796/81 e do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1755/81, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa: os regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 são válidos, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
                     
                  
         
               13.
            
            
               Na fundamentação do despacho, o Bundesfinanzhof observa, a título preliminar, que o Finanzgericht não determinou se os cogumelos eram silvestres ou se eram de cultura, o que leva aquele tribunal a presumir que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura.
            
         
               14.
            
            
               Quanto à interpretação dos artigos 1.° de cada um dos três regulamentos, o Bundesfinanzhof considera que, face à redacção e à finalidade dos regulamentos, o montante suplementar deveria ser cobrado no caso de os cogumelos em conserva terem sido colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.
            
         
               15.
            
            
               No que respeita à validade dos três regulamentos, o Bundesfinanzhof, fazendo referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos de 12 de Abril de 1984, Wünsche, 345/82, Recueil, p. 1995, de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Colect., p. 757, e de 5 de Julho de 1988, Central-Import Münster, 291/86, Colect., p. 3679), manifesta dúvidas quanto a saber se foi respeitado o princípio da proporcionalidade, atento o quantitativo demasiado elevado dos montantes suplementares. Para o Bundesfinanzhof, supondo que o Tribunal considera que este princípio foi respeitado, dever-se-ia averiguar se a Comissão se baseou em factos exactos para efeitos de fixação do montante suplementar.
            
         
               16.
            
            
               O despacho de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 24 de Janeiro de 1990.
            
         
               17.
            
            
               Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas alegações escritas pela recorrida no processo principal, Wünsche, representada por K. Landry, advogado no foro de Hamburgo, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dierk Booß, consultor jurídico, e Ulrich Wölker, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
            
         
               18.
            
            
               Com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia e, em aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento de Processo, atribuiu o processo à Sexta Secção.
            
         III — Alegações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
      Quanto ao âmbito de aplicação dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81
      
               19.
            
            
               Quanto à questão de saber se as mercadorias em causa são ou não abrangidas pelos regulamentos atrás citados, a Wünsche esclarece que estes regulamentos dizem respeito às medidas de protecção relativas aos cogumelos em conserva abrangidos pela subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum. Consequentemente, considera que as medidas previstas nestes regulamentos são aplicáveis não só aos cogumelos de cultura em conserva, mas também aos cogumelos silvestres em conserva.
            
         
               20.
            
            
               Ao invés, a Comissão defende que os regulamentos em questão nunca se aplicaram aos cogumelos silvestres: o Regulamento n.° 1755/81 aplica-se não só aos cogumelos de Paris em conserva, mas também a outros cogumelos de cultura enlatados; quanto ao Regulamento n.° 796/81, a Comissão observa que, uma vez que o que está em causa neste regulamento são os cogumelos de Paris, trata-se unicamente de cogumelos cultivados, já que o termo alemão é ambíguo (no entender da Comissão, as restantes versões linguísticas são mais claras: «champignons de couche» ou «champignons de Paris» em francês, constituindo a «couche» o local onde os cogumelos são cultivados).
            
         Quanto à primeira questão (interpretação dos artigos 1.o dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81)
      a) Interpretação literal
      
               21.
            
            
               A Wünsche observa que resulta da redacção dos artigos 1.o de ambos os regulamentos que este liga a cobrança do montante suplementar apenas à colocação em livre prática das quantidades de produto que excedam as quantidades fixadas nestes regulamentos. Nenhum dos regulamentos referidos impõe, contrariamente aos fundamentos avançados pelo Bundesfinanzhof, a cobrança do montante suplementar nas importações já efectuadas em relação às quais não tenha sido apresentado o certificado emitido ao abrigo dos artigos 2.° de ambos os regulamentos.
            
         
               22.
            
            
               A Comissão, embora também entenda que, nos termos da redacção dos artigos 1.° dos dois regulamentos em causa, os requisitos do pagamento do direito suplementar são a ultrapassagem de determinadas quantidades e a sua colocação em livre prática sublinha, no entanto, que os regulamentos não sujeitam a cobrança de direitos suplementares a qualquer limite temporal. A existência do Regulamento n.° 1697/79, que permite a cobrança a posteriori, mostra igualmente que o direito comunitário, sem prejuízo de determinados limites, se baseia no princípio do pagamento a posteriori dos direitos indevidamente não pagos aquando da importação.
            
         b) Interpretação teleológica
      
               23.
            
            
               A Wünsche observa que o objecto e a finalidade dos regulamentos em causa reforçam a interpretação literal atrás exposta uma vez que resulta dos considerandos dos referidos regulamentos que a Comissão pretendia limitar o volume das importações. A Wünsche considera que o montante suplementar deixa de poder ser cobrado a partir da colocação em livre prática dado que a protecção do mercado comunitário deixa de poder ser atingida a partir daquele momento. No entender da Wünsche, é óbvio que para efeitos de protecção do mercado só as quantidades máximas e o seu respeito têm importância, sendo irrelevante saber se foram entregues certificados de importação, dado que estes documentos são simples instrumentos destinados a controlar e a fiscalizar as importações.
            
         
               24.
            
            
               Ao invés, a Comissão observa que a interpretação que atrás propôs decorre igualmente da finalidade do montante suplementar. Em seu entender, tal montante, que se destina a proteger o mercado comunitário contra as importações, só pode cumprir essa missão se a sua cobrança for igualmente possível a posteriori. Caso contrário, seria possível contornar as disposições do regulamento em questão, sobretudo no quadro do processo simplificado por força do qual os certificados de importação só devem ser apresentados depois da entrada em livre prática, o que impediria a cobrança do montante suplementar.
            
         
               25.
            
            
               No entender da Comissão, esta possibilidade de cobrança a posteriori de um direito responde igualmente aos imperativos do princípio da igualdade: o montante do direito a cobrar não pode depender do momento em que se verificou que estavam reunidas as condições da sua cobrança. Esta cobrança a posteriori não pode ser considerada uma penalização inaceitável. Na medida em que, de um modo geral, a cobrança de um direito pode ser considerada uma «penalização económica», o aspecto penalizador de tal acto não pode ser fundamentalmente negado, devendo antes ser apreciado apenas em função do princípio da proporcionalidade.
            
         
               26.
            
            
               A Comissão acrescenta também que o resultado preconizado pela Wünsche comprometeria a eficácia das medidas de protecção e ameaçaria, além disso, o funcionamento global dos certificados neste sector, pois tal interpretação teria como consequência que todos os importadores — mesmo correndo o risco de pagarem montantes suplementares elevados no caso de ultrapassagem das quantidades globais — poderiam importar mercadorias para a Comunidade sem terem que apresentar certificados de importação e que as autoridades ficariam limitadas, em todos os casos, a declarar que tais quantidades foram ultrapassadas e a cobrar o montante suplementar após a importação das mercadorias.
            
         
               27.
            
            
               A Wünsche esclarece, a título complementar, que não foi importado o contingente anual fixado nos regulamentos em causa e que, atento o facto de os certificados relativos aos cogumelos silvestres terem sido emitidos sem a fixação de um montante suplementar, os importadores podiam presumir que a quota ainda não tinha sido excedida. Nenhuma disposição dos regulamentos fora contornada. Consequentemente, uma vez que o montante suplementar devia ser cobrado sobre as mercadorias colocadas em livre prática que excedessem as quotas, não havia importação irregular, estando excluída a possibilidade de cobrança destes montantes.
            
         
               28.
            
            
               A este propósito a Comissão observa que o artigo 1.° remete para as «quantidades fixadas em conformidade com o artigo 2.°» que, em seu entender, diz respeito aos certificados de importação, isto é, que se trata de respeitar não tanto as quantidades globais indicadas neste preceito mas sobretudo os certificados de importação emitidos para essas quantidades globais.
            
         
               29.
            
            
               A Wünsche sugere que seja dada a seguinte resposta:
               «A cobrança do montante suplementar é independente de saber se o lote importado colocado em livre prática exige a entrega de um certificado de importação válido. Pelo contrário, só é exigível um montante suplementar se o lote importado em questão ultrapassar a quantidade máxima para o trimestre considerado bem como a quantidade máxima anual. Quanto às quantidades máximas trimestrais e à quantidade máxima anual, há que ter em conta os certificados entregues para importação de conservas de cogumelos silvestres.»
            
         
               30.
            
            
               A Comissão, considerando que a primeira questão suscita uma resposta afirmativa, sugere que se responda nos seguintes termos:
               «A cobrança de um montante suplementar na acepção dos artigos 1.° dos regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 da Comissão deve verificar-se igualmente tratando-se de conservas de cogumelos que foram colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.»
            
         Quanto à segunda questão (validade dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81)
      a) Jurisprudência do Tribunal de Justiça
      
               31.
            
            
               A Wünsche observa que os dois regulamentos em causa são inválidos. Considera que o facto de o acórdão do Tribunal de 12 de Abril de 1984, Wünsche, já referido (345/82), não ter declarado a existência de elementos que afectassem a validade do Regulamento n.° 3429/80 (não existe qualquer acórdão do Tribunal relativo à validade dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81), não impede que o Tribunal examine novamente a sua validade. Com efeito, no acórdão de 12 de Abril de 1984, o Tribunal não se debruçou sobre o quantitativo do montante suplementar e não analisou a validade, nesta perspectiva, do Regulamento n.° 3429/80.
            
         
               32.
            
            
               Para a Wünsche, a validade dos dois regulamentos em causa deve ser apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association (77/86) e de 5 de Julho de 1988, Central-Import Münster (291/86), atrás citados, que, num caso semelhante, declararam a invalidade do Regulamento (CEE) n.° 2742/82 da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo a medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290, p. 28), na medida em que tinha criado um imposto compensatório de taxa fixa igual à diferença entre o preço mínimo de importação para a Comunidade e o preço mais baixo praticado no mercado mundial.
            
         
               33.
            
            
               A Comissão considera que a validade dos regulamentos em causa, apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro de 1988 e de 5 de Julho de 1988, atrás citados, não deve ser contestada. Em seu entender, os citados acórdãos dizem respeito à invalidade do Regulamento n.° 2742/82, na medida em que este diploma fixava um imposto compensatório sobre as importações provenientes de países terceiros.
            
         
               34.
            
            
               Para a Comissão, os processos julgados pelo Tribunal em 1988 distinguem-se do presente processo quanto aos seguintes aspectos:
               
                        a)
                     
                     
                        o imposto compensatório distingue-se radicalmente do montante suplementar em causa no presente processo;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        o imposto compensatório sobre a importação de uvas secas tinha por objectivo o respeito pelo preço mínimo à importação, enquanto que no caso sub Judice se trata de impedir a entrada no mercado comunitário de mercadorias para além de determinada quantidade;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        o imposto compensatório aplicava-se a todas as importações que não respeitassem o preço mínimo enquanto, neste caso, as quantidades contingentadas estão isentas do pagamento do montante suplementar;
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        o imposto compensatório incidia sobre as importações de uvas secas, ainda que existisse uma pequena diferença entre o preço praticado na Comunidade e o preço praticado nos países terceiros.(isto é, ainda que o objectivo do regulamento já tivesse sido praticamente alcançado), enquanto, neste caso, a diferença de preços é, geralmente, bastante importante (de qualquer modo, o objectivo prosseguido é diferente). A Comissão conclui que estas diferenças não permitem invocar os acórdãos do Tribunal, atrás citados, para pôr em causa a validade do regulamento em questão no caso subjudice.
                        
                     
                  
         b) Princípio da proporcionalidade
      
               35.
            
            
               A Wünsche considera que a fixação de um montante suplementar de 175 ecus (Regulamento n.c 796/81) ou de 160 ecus (Regulamento n.° 1755/81) por cada 100 kg de peso líquido é contrária ao princípio da proporcionalidade; consequentemente, fere de invalidade os regulamentos em causa na medida em que não era necessário um montante suplementar deste nível para alcançar eficazmente o objectivo prosseguido com a criação das medidas de protecção. A própria ideia de dissuasão não permitia que a Comissão fixasse um montante suplementar de modo arbitrário uma vez que, de qualquer modo, era obrigada a respeitar o princípio da proporcionalidade. Além disso, no entender da Wünsche, a Comissão deveria interrogar-se quanto ao modo como o montante suplementar onera o importador, tomando em consideração o efeito de um montante suplementar efectivamente cobrado.
            
         
               36.
            
            
               A Comissão considera que respeitou o princípio da proporcionalidade na medida em que não fixou uma proibição total de importação tendo, ao invés, adoptado uma medida menos restritiva, ainda que proibitiva em determinados casos, que permite uma adaptação mais fácil às exigências do mercado. Isto mesmo foi declarado no acórdão de 12 de Abril de 1984, atrás citado, 345/82; neste processo, o Tribunal não contestou a apreciação feita pela Comissão.
            
         c) Possibilidade da adopção de medidas menos restritivas
      
               37.
            
            
               Para a Wünsche, o montante suplementar é um meio demasiado restritivo e incompatível com as disposições dos regulamentos n.os 516/77 e 521/77 que exigem a adopção das medidas necessárias.
            
         
               38.
            
            
               A Comissão opoe-se a tal interpretação:
               
                        a)
                     
                     
                        considera que a cobrança a posteriori faz parte integrante do regime de cobrança de direitos, com todas as consequências jurídicas e económicas que daí decorrem. Assim, se a cobrança de direitos é, enquanto tal, legal, a apreciação que desse facto é feita não pode alterar-se pelo facto de o direito ser cobrado a posteriori;
                        
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        a Comissão faz notar que quem infringir a proibição de importar incorre em multa que só pode ser aplicada se existir culpa (intenção ou negligência), enquanto o montante compensatório se caracteriza pela ausência de qualquer crítica dirigida ao importador;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        a Comissão sublinha que, mesmo na ausência de culpa na acepção penal do termo, o importador não ignora a regulamentação severa em matéria de importações e deve ser prudente a fim de evitar os riscos de infracção. Sendo objectivamente responsável pelo processamento regular da importação, o importador deve, pois, assumir o risco e a responsabilidade que a escolha e o comportamento dos seus parceiros implicam, bem como a eventual discrepância, talvez dificilmente detectável, entre a mercadoria declarada e a mercadoria efectivamente entregue.
                     
                  
         
               39.
            
            
               A Comissão acrescenta que, ainda que o Regulamento (CEE) n.° 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação (JO L 175, p. 1; EE 02 F6 p. 36), não seja aplicável no caso sub judke, salienta o alcance do risco comercial do importador, atrás referido. Consequentemente, considera que o nível do montante suplementar fixado não é passível de contestação.
            
         d) Nível do montante suplementar
      
               40.
            
            
               No entender da Wünsche, o montante suplementar deveria ser fixado a um nível que permitisse compensar uma vantagem em matéria de preços. Este montante poderia ser determinado em função da diferença entre os custos das conservas de cogumelos produzidos na Comunidade e os preços de importação dos produtos análogos provenientes de países terceiros, não devendo, no entanto, ultrapassar esta diferença. Considera, portanto que, por maioria de razão, era ilegal tomar exclusivamente por base os custos mais elevados da produção intracomunitária, isto é, os custos do produto francês de primeira categoria, e prever um montante suplementar uniforme assim inflacionado igualmente para a importação do produto de terceira categoria, relativamente ao qual o preço corrente do produto chinês, mesmo segundo o que a Comissão apurou, não era inferior ao preço de custo do produto francês e era superior ao preço de custo do produto neerlandês. Por outro lado, a Wünsche contesta a exactidão dos preços de custo em que a Comissão se baseou para fixar o montante suplementar e solicita ao Tribunal que proceda a instrução com vista a determinar os custos de produção e os preços de custo na Comunidade.
            
         
               41.
            
            
               A Comissão sublinha que, pelo facto de não estar autorizada a escolher um quantitativo arbitrário, optou por um montante fixado segundo critérios objectivos. Em seu entender, um montante suplementar igual à diferença entre o preço no país de exportação e o preço no interior da Comunidade não poderia bastar porque, a tal nível, o montante suplementar mais não teria feito do que nivelar o preço das mercadorias importadas com os preços comunitários. A tal nível, as perturbações do mercado não poderiam ser evitadas. Foi por esta razão que o montante fixado inicialmente em 175 ecus e posteriormente em 160 ecus por cada 100 kg correspondia ao preço de custo dos cogumelos de primeira categoria em conserva (a categoria mais importante da produção comunitária) de proveniência francesa (primeiro país produtor da Comunidade), destinadas ao mercado alemão (principal comprador). Desta forma poderia verificar-se o efeito proibitivo pretendido.
            
         
               42.
            
            
               A Wünsche sugere que se responda negativamente à segunda questão.
            
         
               43.
            
            
               A Comissão sugere que se responda à segunda questão nos seguintes termos:
               «A análise das questões colocadas ao Tribunal não permitiu detectar qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 da Comissão.»
            
         C. N. Kakouris
      Juiz-relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: alemão.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
      16 de Outubro de 1991 (
            *1
         )
      No processo C-26/90
      que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Bundesfinanzhof e destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
      Hauptzollamt Hamburg-Jonas
      e
      
         Wünsche Handelsgesellschaft mbH & Co. KG, Hamburgo,
      uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade dos regulamentos (CEE) n. os 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris (JO L 82, p. 8) e 1755/81 da Comissão, de 30 de Junho de 1981, que instimi as medidas de protecção aplicáveis aos cogumelos de cultura (JO L 175, p. 23),
      O TRIBUNAL (Sexta Secção),
      composto por: P. J. G. Kapteyn, presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente, G. F. Mancini e C. N. Kakouris, juízes,
      advogado-geral : F. G. Jacobs
      secretário: H. A. Rühi, administrador principal
      vistas as observações escritas apresentadas:
      
               —
            
            
               pela Wünsche Handelsgesellschaft, por Klaus Landry, advogado no foro de Hamburgo;
            
         
               —
            
            
               pela Comissão das Comunidades Europeias, por Dierk Booß, consultor jurídico e Ulrich Wölker, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes;
            
         visto o relatório para audiência,
      ouvidas as alegações da Wünsche Handelsgesellschaft e da Comissão, na audiencia de 6 de Junho de 1991,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiencia de 11 de Julho de 1991,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por decisão de 24 de Outubro de 1989, que deu entrada no Tribunal em 24 de Janeiro de 1990, o Bundesfinanzhof colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade dos regulamentos (CEE) n. os 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que institui as medidas aplicáveis à importação de cogumelos de Paris (JO L 82, p. 8) e 1755/81 da Comissão, de 30 de Junho de 1981, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura (JO L 175, p. 23).
            
         
               2
            
            
               Estas questões foram levantadas num litígio que opõe o Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») à sociedade Wünsche, com sede em Hamburgo (a seguir «Wünsche»), a propòsito do pagamento dos montantes suplementares de 2870912,33 DM e de 1185407,33 DM exigido pelo Hauptzollamt, por força do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54) e dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81.
            
         
               3
            
            
               O primeiro montante suplementar em litígio era o previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 796/81, nos termos do qual:
               «A colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de Paris em conserva classificados na subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum, diferentes das referidas no artigo 3.°, que ultrapassem as quantidades fixadas nos n. os 1 e 3 do artigo 2° está sujeita, durante o período compreendido entre 1 de Abril e 30 de Junho de 1981, ao pagamento de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.»
            
         
               4
            
            
               O segundo montante suplementar estava previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 1755/81 que, sob as mesmas condições, previa desta vez, para o período compreendido entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 1981, o nível do montante suplementar em 160 ecus por cada 100 kg de peso líquido.
            
         
               5
            
            
               Do despacho de reenvio resulta que, durante Junho e Julho de 1981, a Wünsche solicitou a colocação em livre prática de 90000 caixas de mercadorias declaradas como cogumelos silvestres enlatados, provenientes da China, acompanhados de certificados de importação relativos a cogumelos silvestres, sobre os quais o Haupzollamt imputou as quantidades importadas. Posteriormente à colocação em livre prática das mercadorias e na sequência de peritagens efectuadas, o Hauptzollamt considerou que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura. Tendo sido imediatamente informada das conclusões do perito, a Wünsche apresentou dois certificados de importação relativos a cogumelos de cultura; desta vez, o Hauptzollamt imputou as quantidades de mercadorias importadas sobre estes últimos certificados. Porém, entendendo que os certificados não podem ser apresentados a posteriori, o Hauptzollamt considerou que as importações não estavam cobertas por um certificado válido, o que o levou, ą exigir a soma atrás mencionada, a título de montante suplementar.
            
         
               6
            
            
               Uma vez que o Hauptzollamt decidiu rejeitar a reclamação apresentada pela Wünsche, esta interpôs recurso para o Finanzgericht que anulou aquela decisão. O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof que, por considerar que a resolução do litígio dependia da interpretação e da validade dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81, decidiu, por despacho de 24 de Outubro de 1989, suspender a instância e-colocar ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
               
                        «1)
                     
                     
                        
                           Os montantes suplementares são também de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 796/81 e do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1755/81, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa, os regulamentos (CEE) n. os 796/81 e 1755/81 são válidos, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
                     
                  
         
               7
            
            
               Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, das disposições comunitárias em causa, da tramitação do processo, bem como das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         Quanto à primeira questão
      
               8
            
            
               Segundo a Wünsche, da redacção e da finalidade do artigo l.° dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 resulta que o critério de cobrança do montante suplementar é apenas o da colocação em livre prática das mercadorias que ultrapassem as quantidades fixadas nestes regulamentos. Consequentemente, estes diplomas não poderão aplicar-se às importações já efectuadas pelo facto de, depois da colocação em livre prática, deixar de ser possível garantir a protecção comunitária.
            
         
               9
            
            
               Esta argumentação deve ser afastada. Com efeito, os artigos 1.° dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 exigem que a colocação em livre prática de cogumelos em conserva que ultrapassem as quantidades fixadas em conformidade com os n. os 1 e 3 do artigo 2.° dos referidos regulamentos, esteja sujeita à cobrança do montante suplementar, sem fazer qualquer distinção quanto às modalidades da colocação em livre prática. De acordo com o regime estabelecido por estes regulamentos, o respeito das quantidades fixadas é garantido pela concessão, aos operadores económicos, de certificados de importação que, no total, não ultrapassem aquelas quantidades. Assim, a eficácia deste regime estaria posta em causa se a colocação em livre prática na Comunidade pudesse ser efectuada sem ser possível verificar, mediante a apresentação de um certificado de importação, se às quantidades de mercadorias em causa não ultrapassavam as quantidades fixadas nos regulamentos atrás citados.
            
         
               10
            
            
               Com efeito, a eficácia do sistema previsto nos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 é garantida pela cobrança do montante suplementar. Daí resulta que, ainda que o importador esteja de boa-fé, deve entender-se que cada importação efectuada sem certificado de importação válido ultrapassa as quantidades fixadas nestes regulamentos e implica a cobrança do montante suplementar previsto. Esta função do montante suplementar tem como consequência que o mesmo deve igualmente ser cobrado quando se tenha verificado, depois da colocação em livre prática da referidas mercadorias, que a importação foi efectuada sem certificado de importação válido.
            
         
               11
            
            
               Assim, deve responder-se à primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que o montante suplementar previsto nos artigos 1.° dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 deve ser igualmente cobrado no caso de as conservas de cogumelos terem sido colocadas em livre prática na Comunidade ou, após esta colocação em livre prática, se ter verificado que não estavam acompanhadas de um certificado válido.
            
         Quanto à segunda questão
      
               12
            
            
               Na segunda questão, o órgão jurisdicional nacional coloca, essencialmente, o problema da legalidade do montante suplementar previsto nos regulamentos e, especialmente, do nível deste montante à luz do princípio da proporcionalidade.
            
         
               13
            
            
               Segundo jurisprudência assente, resulta deste princípio que a legalidade das medidas que impõem encargos financeiros aos operadores está sujeita à condição de estas medidas serem adequadas e necessárias a realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando se oferece a possibilidade de escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer-se à menos onerosa e que os encargos impostos não devem ser excessivos relativamente aos objectivos prosseguidos (ver, por exemplo, o acórdão de 11 de Julho de 1989, Schrãder, n.° 21, 265/87, Colect., p. 2237). A fim de responder à segunda questão prejudicial, deve recordar-se previamente o objectivo dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81.
            
         
               14
            
            
               A base legal deste diploma é o Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 1; EE 03 Fl2 p. 46) e, nomeadamente, o n.° 2 do seu artigo 14.°, ao abrigo do qual a Comissão, a pedido de um Estado-membro ou por sua própria iniciativa, decide sobre as medidas necessárias que são comunicadas aos Estados-membros e imediatamente aplicáveis.
            
         
               15
            
            
               Em aplicação desta disposição, o n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 28; EE 03 F12 p. 71) estabeleceu um determinado número de medidas.
            
         
               16
            
            
               Relativamente ao alcance de tais medidas, o n.° 2 do artigo 2.° deste último Regulamento n.° 521/77 esclarece, nomeadamente, que as mesmas só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias, podendo ser limitadas a determinadas proveniências, origens, destinos, qualidades ou apresentações.
            
         
               17
            
            
               Partindo destas diferentes disposições, a cobrança do montante suplementar foi instituída pelos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 como medida de protecção. Apesar de não figurar entre as medidas expressamente previstas no Regulamento n.° 521/77, o Tribunal reconheceu, no entanto, a sua legalidade no acórdão de 12 de Abril de 1984, Wünsche, n.° 24 (345/82, Recueil, p. 1995), a propósito do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão, idêntico, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris (JO L 358, p. 66).
            
         
               18
            
            
               A este propòsito, deve recordar-se que, segundo os seus primeiros três considerandos lidos em conjugação com os dois primeiros considerandos do Regulamento n.° 3429/80, os regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 destinam-se a conservar, por um período suplementar e enquanto o Conselho não adoptar um regulamento, as medidas de salvaguarda instituídas pelo Regulamento n.° 3429/80, tendo em vista a protecção do mercado comunitário dos cogumelos ameaçado de sofrer, devido a importações provenientes de países terceiros, perturbações graves susceptíveis de colocar em perigo os objectivos do artigo 39.° dó Tratado.
            
         
               19
            
            
               Como o terceiro considerando do Regulamento n.° 3429/80 esclarece, e na medida em que as circunstâncias não se alteraram, como determinam os três considerandos dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81, a Comissão considerou oportuno, tendo em conta as correntes comerciais tradicionais com os países terceiros fornecedores, não aplicar medidas de suspensão das importações, e sujeitar as importações que ultrapassem o volume tradicional, a uma medida menos restritiva, a saber, a cobrança de um montante suplementar de molde a salvaguardar o equilíbrio do mercado comunitário.
            
         
               20
            
            
               Tendo em conta o objectivo dos regulamentos em litígio, assim definido, deve declarar-se que a exigência de um montante suplementar era adequada e necessária à sua realização. Porém, uma vez que este montante foi fixado, respectivamente, pelo Regulamento n.° 796/81 e pelo Regulamento n.° 1755/81, em 175 ecus e em 160 ecus por cada 100 kg de peso líquido, sem que se tivesse previsto uma graduação deste montante relativamente à qualidade das mercadorias e às circunstâncias em que as mesmas foram importadas, deve verificar-se se este montante não ultrapassa o limite que o respeito do princípio da proporcionalidade implica, do qual o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 constitui a expressão.
            
         
               21
            
            
               A este propósito, a Comissão alega que respeitou o princípio da proporcionalidade uma vez que a medida impugnada é menos restritiva para as trocas do que a proibição total das importações, a que poderia ter recorrido, e que é mais flexível, uma vez que pode ser ajustada às exigências do mercado através de uma simples modificação do montante suplementar.
            
         
               22
            
            
               Este argumento não poderá ser acolhido dado que os regulamentos n. os 796/81 e 1755/81, tal como o Regulamento n.° 3429/80, se destinavam não a proibir as importações que ultrapassassem determinadas quantidades, mas a deixar em aberto, mesmo para além das quantidades fixadas, a possibilidade de concessão de certificados de importação mediante o pagamento de um montante suplementar (ver acórdão de 12 de Abril de 1984, Wünsche, atrás citado, n.° 25). Assim, a Comissão não poderia ter recorrido a uma proibição.
            
         
               23
            
            
               No que respeita ao quantitativo, a Comissão alega que o montante suplementar foi fixado a um nível elevado, para ser dissuasivo.
            
         
               24
            
            
               Também este argumento não poderá ser acolhido pela razão, atrás invocada, de que o objectivo prosseguido pelo regulamento não era a exclusão total das importações para além das quantidades fixadas. Além disso, o objectivo do regulamento era não o de penalizar a importação sem certificado, mas proteger o mercado comunitário dos cogumelos das perturbações graves devidas às importações provenientes de países terceiros.
            
         
               25
            
            
               Quanto a este aspecto, a Comissão defende que o nível do montante suplementar se justificava na medida em que correspondia ao preço de custo dos cogumelos de primeira categoria em conserva que, sendo provenientes da França, tinham sido vendidos no mercado alemão. Optou-se por esta solução porque a França é o primeiro país produtor da Comunidade e a Alemanha o principal comprador. No entender da Comissão, um montante suplementar igual à diferença entre o preço praticado no país de exportação e o preço praticado no interior da Comunidade não teria permitido alcançar os objectivos dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81.
            
         
               26
            
            
               Esta argumentação deve ser afastada. Com efeito, tal como o advogado-geral demonstrou nas suas conclusões (ponto 41 e 44), o nível do montante suplementar fixado quer pelo Regulamento n.° 796/81 quer pelo Regulamento n.° 1755/81 e que corresponde ao preço de custo dos cogumelos de produção comunitária teve por efeito o aumento sensível do custo dos cogumelos em conserva produzidos, como acontece no processo principal, na China, relativamente ao preço dos cogumelos em conserva produzidos no mercado comunitário.
            
         
               27
            
            
               Deve recordar-se igualmente que, tal como a Comissão afirma, o montante suplementar tinha sido fixado nos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 exclusivamente com base no custo das conservas de cogumelos de primeira categoria produzidos na Comunidade. Daí resulta que o nível do montante suplementar para as categorias inferiores dos cogumelos importados de países terceiros se fez sentir muito mais gravemente e, consequentemente, ultrapassou bastante o custo das conservas de cogumelos de categorias inferiores produzidos na Comunidade. Consequentemente, o nível do montante suplementar, que constituiu um encargo financeiro considerável para os importadores, é desproporcional relativamente ao objectivo que a Comissão se tinha fixado ao adoptar os regulamentos n. os 796/81 e 1755/81.
            
         
               28
            
            
               Acrescente-se, quanto a este aspecto, que, tal como o Tribunal declarou no acórdão de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, n.° 29 (77/86, Colect., p. 757), relativo a um direito de compensação imposto a título de medida de protecção relativa a uvas secas, tal direito não é ilegal pelo simples facto de estar previsto em taxa fixa. Com efeito, a sua legalidade depende de um conjunto de circunstâncias, como os preços das importações praticados ou as necessidades de eficácia, para atingir o objectivo visado.
            
         
               29
            
            
               No mesmo acórdão, o Tribunal esclareceu que o objectivo desta medida de protecção não era penalizar economicamente o operador que efectuou uma importação a um preço abaixo do preço mínimo previsto (n.° 32). Ora, o lançamento de um direito de compensação único de taxa fixa, cobrado mesmo no caso de existir uma diferença mínima entre o preço à importação e o preço mínimo, constitui uma penalização económica.
            
         
               30
            
            
               O mesmo se diga em relação ao montante suplementar fixado em 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido no Regulamento n.° 796/81 e em 160 ecus por cada 100 kg de peso líquido no Regulamento n.° 1755/81 e que se aplica indistintamente às conservas de cogumelos de todas as origens e categorias e que, desta forma, penaliza mais os importadores de cogumelos de qualidade inferior do que os importadores de cogumelos de primeira categoria, quando o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77 autorizava a Comissão a ter em conta, nomeadamente, a origem ou a qualidade dos cogumelos e a fixar eventualmente, à luz destes aspectos, montantes suplementares distintos.
            
         
               31
            
            
               Resulta do conjunto das considerações que antecedem que deve responder-se à segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que os artigos l.° dos regulamentos n. os 796/81 e 1755/81 são inválidos quanto ao nível do montante suplementar fixado.
            
         Quanto às despesas
      
               32
            
            
               As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL (Sexta Secção),
               pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Bundesfinanzhof, por despacho de 24 de Outubro de 1990, declara:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        O montante suplementar previsto no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris, e no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1755/81 da Comissão, de 30 de Junho de 1981, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura, deve ser igualmente cobrado no caso de cogumelos em conserva terem sido colocados em livre prática na Comunidade e, após esta colocação em livre prática, se ter verificado que não estavam acompanhados de um certificado de importação válido.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Os artigos 1.° dos regulamentos (CEE) n. os 796/81 e 1755/81, acima citados, não são válidos quanto ao nível do montante suplementar fixado.
                     
                  
          
               
                  
                     Kapteyn
                     Mancini
                     Kakouris
                     Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de Outubro de 1991.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente em exercício
                           P. J. G. Kapteyn
                           presidente de secção
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: alemão.