CELEX: E2014C0244
Language: hr
Date: 2014-06-26 00:00:00
Title: Odluka Nadzornog tijela EFTA-e br. 244/14/COL od 26. lipnja 2014. o mogućim potporama nakladniku Nasjonal digital læringsarena (NDLA) [2015/1902]

22.10.2015   
            
            
               HR
            
            
               Službeni list Europske unije
            
            
               L 277/41
            
         ODLUKA NADZORNOG TIJELA EFTA-e
   br. 244/14/COL
   od 26. lipnja 2014.
   o mogućim potporama nakladniku Nasjonal digital læringsarena (NDLA) [2015/1902]
   
      
         (Norveška)
      
   
   Nadzorno tijelo EFTA-e („Tijelo”),
   UZIMAJUĆI U OBZIR:
   Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru („Sporazum o EGP-u”), a posebno njegov članak 61. i Protokol 26.,
   Sporazum među državama EFTA-e o osnivanju Nadzornog tijela i Suda („SCA”), a posebno njegov članak 24.,
   Protokol 3 SCA-a („Protokol 3”), a posebno njegov dio II. članak 7. stavak 2.,
   NAKON ŠTO JE pozvalo zainteresirane strane da u skladu s tim odredbama (1) podnesu svoje primjedbe,
   budući da:
   I.   ČINJENICE
   1.   POSTUPAK
   
   
               (1)
            
            
               Dopisom od 15. travnja 2010. (br. spisa 553725) Udruženje nakladnika Norveške (Den Norske Forleggerforening) („NPA”) uputilo je Tijelu tužbu u kojoj navodi da su nakladniku Nasjonal digital læringsarena („NDLA”) dodijeljene nezakonite državne potpore. Tužitelj je 15. srpnja 2011. elektroničkim putem dostavio dodatne informacije (br. spisa 608593).
            
         
               (2)
            
            
               Tijelo je dopisom od 2. srpnja 2010. (br. spisa 558201) zatražilo dodatne informacije. Dopisom od 9. rujna 2010. (br. spisa 568942) norveška nadležna tijela odgovorila su na zahtjev za informacije. Osim toga, Tijelo i norveška nadležna tijela održali su raspravu o predmetu na sastanku u Norveškoj 13. i 14. listopada 2010. Norveška nadležna tijela poslala su Tijelu dodatne informacije dopisom od 1. prosinca 2010. (br. spisa 579405).
            
         
               (3)
            
            
               Tijelo je zatražilo dodatne informacije dopisom od 4. veljače 2011. (br. spisa 574762). Norveška nadležna tijela odgovorila su dopisom od 7. ožujka 2011. (br. spisa 589528). Elektroničkim putem dostavila su dodatna objašnjenja 2. svibnja 2011. i 12. kolovoza 2011. (br. spisa 596402 i 608596).
            
         
               (4)
            
            
               Tijelo je 12. listopada 2011. donijelo Odluku br. 311/11/COL, u kojoj je zaključilo da mjera ne predstavlja državne potpore u smislu članka 61. stavka 1. Sporazuma o EGP-u („Odluka”) (2). Tužitelj je 9. siječnja 2012. pokrenuo postupak protiv te Odluke, koju je Sud EFTA-a poništio presudom u predmetu E-1/12 Den norske Forleggerforening protiv Nadzornog tijela EFTA-e od 11. prosinca 2012. („Presuda”) (3).
            
         
               (5)
            
            
               Nakon Presude Tijelo je 27. ožujka 2013. donijelo Odluku br. 136/13/COL i pokrenulo službenu istragu (4). Norveška nadležna tijela dostavila su 6. svibnja 2013. svoje primjedbe na tu Odluku (br. spisa 672024). NPA je 31. srpnja 2013. dostavio svoje napomene (br. spisa 679681). Treće strane dostavile su niz primjedaba u razdoblju od 2. do 15. rujna 2013. Primjedbe su norveškim nadležnim tijelima proslijeđene elektroničkim putem 4. listopada 2013. (br. spisa 685793, 685794, 685795 i 685797) i 7. listopada 2013. (br. spisa 685884, 685885, 685886, 685887 i 685889) te pismenim putem 29. listopada 2013. (br. spisa 688133).
            
         
               (6)
            
            
               U Bruxellesu je 16. listopada 2013. na zahtjev NPA-a održan sastanak na kojem je NPA održao prezentaciju u kojoj je iznio daljnje primjedbe o predmetu. NPA je 27. listopada 2013. dostavio presliku materijala s prezentacije i dodatne pismene primjedbe (br. spisa 688135) koji su 29. listopada 2013. proslijeđeni norveškim nadležnim tijelima. Norveška nadležna tijela dostavila su 29. studenoga 2013. svoje primjedbe (br. spisa 691769).
            
         
               (7)
            
            
               Tijelo je dopisom od 17. veljače 2014. zatražilo dodatne informacije (br. spisa 694424). Norveška nadležna tijela odgovorila su dopisom od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703980 i 703991, prilozi 1. do 28. spisu br. 703987).
            
         2.   NDLA
   
   
               (8)
            
            
               NDLA je tijelo koje su osnovala norveška nadležna tijela na temelju članka 27. Zakona o lokalnoj upravi (5). Ono nema pravu osobnost.
            
         
               (9)
            
            
               Člankom 27. Zakona o lokalnoj upravi predviđa se da se općinske ili okružne vlasti mogu udružiti u obavljanju zajedničkih zadaća. Suradnja bi se trebala odvijati u okviru odbora koji imenuju nadležne općinske ili okružne vlasti. Odboru se mogu dodijeliti ovlasti donošenja odluka o funkcioniranju i organizaciji međuopćinske suradnje. Osim toga, odredbom se uređuje da bi u statutu takve suradnje trebalo definirati imenovanje i zastupljenost u odboru, područje djelovanja, potrebu za davanjem financijskog doprinosa sudjelujućih općinskih/okružnih vlasti, mogućnost sudjelovanja odbora u ugovorima o kreditu ili nekoj drugoj vrsti financijske obveze sudjelujućih općinskih/okružnih vlasti te, u konačnici, način prestanka suradnje. Samo je općinskim i okružnim vlastima dopušteno sudjelovanje u međuopćinskoj suradnji. Država, ostala državna tijela ili fizičke osobe ne mogu sudjelovati u tim oblicima suradnje. Osim toga, suradnja mora biti autentična u smislu da je zakonom zabranjeno delegiranje upravljanja suradnjom samo vlastima jednog okruga.
            
         
               (10)
            
            
               Osnivanje NDLA-a opisano je u odjeljku I.4.4.
            
         
               (11)
            
            
               Cilj je NDLA-a izrada i kupnja digitalnih nastavnih materijala radi njihova objavljivanja na internetu za potrebe nastavnika i učenika bez naknade. Taj se cilj ostvaruje objavljivanjem materijala na javnom mrežnom mjestu. NDLA djeluje u četiri područja: prvo, izrada i dostava digitalnih nastavnih materijala za više srednje škole, drugo, nabava digitalnih nastavnih materijala od trećih strana, treće, kontrola kvalitete nastavnih materijala i četvrto, upravljanje mrežnom stranicom na kojoj se objavljuju digitalni nastavni materijali (te se djelatnosti u daljnjem tekstu nazivaju „kupnja, izrada i dostava digitalnih nastavnih materijala”).
            
         3.   TUŽITELJ – UDRUŽENJE NAKLADNIKA NORVEŠKE („NPA”)
   
   
               (12)
            
            
               NPA zastupa poduzeća koja se bave, ili bi se mogla baviti, izradom i distribucijom digitalnih nastavnih materijala.
            
         
               (13)
            
            
               Tužitelj smatra da dodjeljivanje sredstava NDLA-u za kupnju, izradu i dostavu digitalnih nastavnih materijala predstavlja nezakonite državne potpore dodijeljene NDLA-u. U tom smislu naglašava da, prema njegovu mišljenju, NDLA nije sastavni dio javne uprave, nego poduzetnik u smislu pravila o državnim potporama. Tužitelj podsjeća da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, poduzetnik subjekt koji obavlja ekonomsku djelatnost. Tužitelj smatra da je, prema sudskoj praksi Suda Europske unije („Sud”), ekonomska djelatnost djelatnost koju bi, barem u načelu, mogao obavljati privatni poduzetnik u cilju ostvarivanja dobiti. Stoga svaki subjekt koji obavlja djelatnost u cilju ostvarivanja dobiti obavlja ekonomsku djelatnost.
            
         
               (14)
            
            
               Osim toga, tužitelj smatra da je tržište digitalnih nastavnih materijala postojalo prije no što se NDLA počeo njima baviti i da se NDLA sada natječe s postojećim privatnim poduzetnicima koji nude digitalne nastavne materijale. Na toj osnovi tužitelj tvrdi da izrada i dostava digitalnih nastavnih materijala čine ekonomsku djelatnost. Tužitelj nadalje tvrdi da su ostale djelatnosti NDLA-a usko povezane s izradom i dostavom digitalnih nastavnih materijala te da bi se stoga također trebale smatrati ekonomskim djelatnostima.
            
         
               (15)
            
            
               Tužitelj tvrdi i da članak 59. stavak 2. Sporazuma o EGP-u nije primjenjiv te zaključuje da je, u nedostatku prijave, norveška država dodijelila državne potpore suprotne pravilima o državnim potporama.
            
         4.   KONTEKST
   
   4.1.   OBRAZOVNI SUSTAV U NORVEŠKOJ
   
   
               (16)
            
            
               Obrazovanje u Norveškoj odvija se unutar sustava besplatnih javnih škola. Taj se sustav dijeli na obveznu osnovnu školu (za uzraste od 6 do 13 godina), obveznu nižu srednju školu (za uzraste od 13 do 16 godina) i neobveznu višu srednju školu (za uzraste od 16 do 19 godina).
            
         
               (17)
            
            
               Norveška nadležna tijela odlučila su 2006. tijekom „Inicijative promicanja znanja” (6) da sve škole u Norveškoj moraju u svim predmetima naglasiti određene temeljne vještine. Jedna je od tih vještina sposobnost učenja određenog predmeta s pomoću digitalne informacijske i komunikacijske tehnologije. Taj je uvjet uključen u nacionalni nastavni plan i program za sve učenike u desetogodišnjem obveznom školovanju (tj. u školama za razrede od 1 do 10) i za učenike prve godine više srednje škole (tj. u školama za razrede od 11 do 13) te za polaznike naukovanja. Prema norveškom Zakonu o obrazovanju (7) za ispunjavanje tih uvjeta nadležne su okružne vlasti.
            
         
               (18)
            
            
               Nadalje, norveška nadležna tijela izmijenila su 2007. Zakon o obrazovanju i obvezala okružne vlasti da učenike opskrbe potrebnim tiskanim i digitalnim nastavnim materijalima bez naknade. Trebalo bi napomenuti da su do tada učenici u višim srednjim školama (razredi od 11 do 13) nastavne materijale morali kupovati na temelju popisa nastavnih materijala koje su odabrale škole u skladu s nacionalnim nastavnim planom i programom. Izmjena je provedena nakon što je norveška vlada ispitala moguće načine i gospodarske učinke upotrebe besplatnih nastavnih materijala u sustavu viših srednjih škola (8).
            
         
               (19)
            
            
               Prema bijeloj knjizi (9) načelo opskrbe besplatnim nastavnim materijalima nije novost jer je već implicitno predviđeno zabranom naplaćivanja školarine, koja se može tumačiti tako da bi i nastavni materijali trebali biti besplatni. Međutim u bijeloj knjizi u sljedećoj odredbi potvrđuje se da načelo besplatnih nastavnih nastavnih materijala nije izričito uređeno:
               „… Pravilo je novo, ali mu nije cilj izmjena postojećeg prava. Načelo besplatnog školovanja proizlazi iz Zakona o srednjim školama (10) i to iz članka 35. trećeg stavka o obrazovanju kojim se zabranjuje naplaćivanje školarine. Postojeći sustav na temelju kojeg učenici i naučnici moraju kupovati nastavne materijale i alate nije uređen zakonom.” (11) (neslužbeni prijevod)
            
         
               (20)
            
            
               Doista, novi stavak 9. Zakona o obrazovanju, članak 3.-1. sada izričito glasi:
               „Obrazovanje i osposobljavanje u javnim višim srednjim školama ili ustanovama za osposobljavanje besplatno je. Okružne vlasti nadležne su za opskrbu učenika potrebnim tiskanim i digitalnih nastavnim alatima i digitalnom opremom. Od učenika se ne smije zahtijevati plaćanje troškova za te materijale i opremu većih od troškova o kojima je odlučeno u aktu. […]” (12) (neslužbeni prijevod).
            
         4.2.   OSNOVA U REVIDIRANOM DRŽAVNOM PRORAČUNU
   
   
               (21)
            
            
               Obveza opskrbe besplatnim digitalnim i tiskanim nastavnim materijalima znatno je financijsko opterećenje norveških okružnih vlasti. U pogledu tih dodatnih troškova norveška vlada odlučila je 2006. dodijeliti dodatna sredstva. Dodjela sredstava unesena je u revidirani državni proračun donesen 12. svibnja 2006.:
               „Cilj je vlade ponuditi besplatne nastavne materijale srednjim školama. Vlada istodobno želi u srednjim školama poticati korištenje digitalnim nastavnim materijalima. U okviru nastojanja smanjivanja troškova za učenike s pomoću proširivanja pristupa i korištenja digitalnim nastavnim materijalima, vlada predlaže iznos od 50 000 000 NOK, koji bi se trebao upotrijebiti za izradu digitalnih nastavnih materija i korištenje njima.
               Okruzi u zahtjevima mogu navesti jednu srednju školu, nekoliko njih ili sve srednje škole te mogu navesti i nekoliko tematskih područja. Ciljem i njegovim doprinosom želi se poticati izrada digitalnih nastavnih materijala i korištenje njima te pridonijeti smanjenju troškova učenika povezanih s nastavnim materijalima.
               Sredstva se mogu upotrijebiti za kupnju ili lokalnu izradu digitalnih nastavnih materijala. Sredstva se ne smiju upotrijebiti za razvoj digitalne infrastrukture. Planom se želi dati (sic.) [prioritet] primjenama koje se temelje na suradnji među okruzima” (13) (neslužbeni prijevod norveških nadležnih tijela).
            
         4.2.1   
         Poziv na podnošenje zahtjeva
      
   
   
               (22)
            
            
               Ministarstvo obrazovanja i istraživanja svojim je dopisom od 19. lipnja 2006. pozvalo okružne vlasti da zajedno ili pojedinačno podnesu zahtjev za 50 milijuna NOK koji su stavljeni na raspolaganje 15. kolovoza 2006. U dopisu se ciljevi i zamisao inicijative opisuju na sljedeći način:
               
                           —
                        
                        
                           „povećati pristup digitalnim nastavnim materijalima u višem srednjoškolskom obrazovanju te njihova široka primjena,
                        
                     
                           —
                        
                        
                           pojačati natjecanje u višem srednjoškolskom obrazovanju i među vlasnicima škola u kupnji i/ili izradi digitalnih nastavnih materijala,
                        
                     
                           —
                        
                        
                           povećati količinu i raznolikost digitalnih nastavnih materijala namijenjenih višem srednjoškolskom obrazovanju,
                        
                     
                           —
                        
                        
                           smanjiti troškove učenika povezanih s kupnjom nastavnih materijala.” (neslužbeni prijevod norveških nadležnih tijela).
                        
                     […] U [revidiranom državnom proračunu] za 2006. vlada iznosi sljedeće:
               „Sredstva se mogu upotrijebiti za kupnju digitalnih nastavnih materijala i njihovu lokalnu izradu” (14) (neslužbeni prijevod).
            
         4.2.2.   
         Osnivanje NDLA-a
      
   
   
               (23)
            
            
               Referenti za obrazovanje 19 norveških okružnih vlasti susreli su se u kolovozu 2006. kako bi razmotrili mogućnost zajedničkog podnošenja zahtjeva za sredstva. Okrug Oslo donio je odluku da neće sudjelovati u suradničkom projektu, a ostalih 18 okružnih vlasti odlučilo je pokrenuti međuopćinsku suradnju i osnovati NDLA-a koji će procesom upravljati na neodređeno vrijeme. Svi su okruzi nakon toga donijeli sljedeću rezoluciju:
               „Okružno vijeće donosi rezoluciju za sljedeće okruge: Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold i Østfold u cilju pokretanja međuopćinske suradnje u obliku NDLA-a i njegove uprave u skladu s člankom 27. Zakona o lokalnoj upravi. Cilj je te suradnje olakšati kupnju, izradu, upotrebu i organiziranje digitalnih nastavnih materijala za sve predmete u višim srednjim školama. Tako bi se osigurali besplatni digitalni nastavni materijali kojima se omogućuje aktivno učenje i dijeljenje […]” (15) (neslužbeni prijevod norveških nadležnih tijela).
            
         
               (24)
            
            
               Okrug Akershus odlučio je 1. prosinca 2012. istupiti iz NDLA-a, ali je odlučio ponovno pristupiti od 1. siječnja 2014. Prema uvodu u godišnji izvještaj NDLA-a za 2012. „vlasti okruga Akershus odlučila su prekinuti svoje članstvo zbog niskog broja posjetitelja iz njegovih škola […]” (16) (neslužbeni prijevod). Prema informacijama na mrežnoj stranici NDLA-a razlozi okruga Akershus za ponovno pristupanje bio je taj da se „od istupanja iz NDLA-a korištenje predmetima na stranici ndla.no znatno povećalo” (neslužbeni prijevod), što znači da NDLA od danas broji 18 okružnih vlasti.
            
         4.3.   SREDSTVA ZA OKRUŽNE VLASTI
   
   
               (25)
            
            
               Zahtjev za državna sredstva podnesen je skupno za 18 okružnih vlasti Ministarstvu obrazovanja i istraživanja 15. listopada 2006., a Ministarstvo je dalo privremeno odobrenje bespovratnih sredstava u iznosu od 2 milijuna NOK za projektno planiranje i 15 milijuna NOK za izradu i kupnju sadržaja (tj. ukupno 17 milijuna NOK). Dodjela bespovratnih sredstava u iznosu od 15 milijuna NOK nije se mogla odobriti prije odobrenja projektnog plana (17). Projektni plan, zaprimljen 16. veljače 2007., odobren je 20. travnja 2007. pa je dodijeljeno dodatnih 15 milijuna NOK uz niz uvjeta:
               „Sredstva se smiju upotrijebiti za kupnju, izradu i/ili prilagodbu digitalnih nastavnih alata za predmete norveški jezik i prirodne znanosti za VGI (18) od jeseni 2007.
               […]
               Ministarstvo nadalje zahtijeva da okružne vlasti zajednički odrede nadležan pravni subjekt koji će se brinuti za ovlasti okružnih vlasti u pogledu digitalnih nastavnih materijala u okviru ove inicijative. Taj subjekt može biti npr. korporacija, međuopćinska suradnja ili tijelo okruga domaćina, ali se sâmo ne smije baviti ekonomskom djelatnošću.
               […]
               Ministarstvo očekuje da se kupnja digitalnih nastavnih materijala i razvoj usluga obavljaju u skladu s propisima javne nabave. Ako zaposlenici okružnih vlasti izrađuju digitalne nastavne materijale, to se mora smatrati djelatnošću za vlastite potrebe uz uvjet da okružne vlasti iz te djelatnosti ne ostvaruju dobit. Ako materijale izrađuju osobe koje nisu zaposlenici okružnih vlasti, to se mora smatrati kupnjom usluge te se mora ocijeniti na temelju pravila i propisa javne nabave na uobičajeni način” (19) (neslužbeni prijevod).
            
         
               (26)
            
            
               Nakon odobrenja sredstava Ministarstvo obrazovanja i istraživanja prebacilo je 30,5 milijuna NOK tijekom razdoblja od tri godine (2 milijuna NOK i 15 milijuna NOK 2006. – 2007., 9 milijuna NOK 2008. za izradu (digitalnih) nastavnih materijala i 4,5 milijuna NOK 2009. za infrastrukturnu i tehničku podršku) za projekt NDLA-a (vidjeti sažetak u tablici u točki 27. u nastavku (20).
            
         
               (27)
            
            
               Osim toga, nakon izmjena Zakona o obrazovanju 2007., okružna tijela obeštećena su za obveze opskrbe (tiskanim i digitalnim) nastavnim materijalima povećanjem programa bespovratnih sredstava za okružne vlasti iz sredstava Ministarstva lokalne uprave i regionalnog razvoja, koje je preimenovano u Ministarstvo lokalne uprave i modernizacije od 1. siječnja 2014. (21) Obeštećenje se temeljilo na procjeni troškova opskrbe nastavnim materijalima za sve predmete. Iznosi obeštećenja dani su u sažetku koji slijedi: (22)
               
               
                           Godina
                        
                        
                           2006.–2007.
                        
                        
                           2008.
                        
                        
                           2009.
                        
                        
                           2010.
                        
                     
                           Državna bespovratna sredstva namijenjena okružnim vlastima za opskrbu besplatnim nastavnim materijalima (općenito)
                        
                        
                           287 milijuna NOK
                        
                        
                           211 milijuna NOK
                        
                        
                           347 milijuna NOK
                        
                        
                           308 milijuna NOK
                        
                     
                           Bespovratna sredstva Ministarstva obrazovanja i istraživanja namijenjena NDLA-u (konkretno)
                        
                        
                           17 milijuna NOK
                        
                        
                           9 milijuna NOK
                        
                        
                           4,5 milijuna NOK (23)
                           
                        
                        
                           —
                        
                     
         4.3.1.   
         Financijska potpora okružnih vlasti NDLA-u
      
   
   
               (28)
            
            
               Sudjelujuće okružne vlasti odlučile su upotrijebiti dio sredstava iz općeg programa bespovratnih sredstava, iz prethodne točke 27., za projekt NDLA-a. Sažetak dodjele proračunskih sredstava okružnih vlasti dan je u nastavku (24):
               
                           Godina
                        
                        
                           2008.
                        
                        
                           2009.
                        
                        
                           2010.
                        
                        
                           2011.
                        
                        
                           2012.
                        
                     
                           Bespovratna sredstva okružnih tijela (25) namijenjena NDLA-u
                        
                        
                           21,1 milijun NOK
                        
                        
                           34,7 milijuna NOK
                        
                        
                           58,8 (26) milijuna NOK
                        
                        
                           57,7 (27) milijuna NOK
                        
                        
                           64,9 (28) milijuna NOK
                        
                     
                           Postotak/iznos proračunskih sredstava okružnih vlasti za besplatne nastavne materijale NDLA-a
                        
                        
                           10 %
                        
                        
                           10 %
                        
                        
                           20 %
                        
                        
                           355 NOK po učeniku
                        
                        
                           400 NOK po učeniku
                        
                     
         
               (29)
            
            
               Iako se način na koji su sredstva usmjeravana NDLA-u mijenjao, glavni izvor sredstava ostao je isti, a to su državna sredstva preko Ministarstva obrazovanja i istraživanja te Ministarstva lokalne uprave i modernizacije.
            
         
               (30)
            
            
               Doista, NDLA-u je tijekom prve godine rada Ministarstvo obrazovanja i istraživanja izravno dodijelilo bespovratna sredstva (17 milijuna NOK 2007.). Tijekom druge i treće godine država je izravno financirala NDLA, ali su ga financirala i okružna tijela dijelom bespovratnih sredstava primljenih od države.
            
         
               (31)
            
            
               Ministarstvo obrazovanja i istraživanja pokrilo je samo trošak tehničke podrške i infrastrukture NDLA-a, tj. postupno povećanje i premještanje sustava za upravljanje sadržajem, u iznosu od 4,5 milijuna NOK tijekom 2009. jer je financijska nadležnost za besplatne nastavne materijale delegirana okružnim vlastima od 1. srpnja 2009. (29)
               
            
         
               (32)
            
            
               NDLA se od 2010. financirao isključivo iz proračunâ okružnih vlasti, koja troše sredstva primljena iz općeg programa bespovratnih sredstava Ministarstva lokalne uprave i modernizacije.
            
         4.3.2.   
         Pravna osnova za financiranje
      
   
   
               (33)
            
            
               Pravna osnova za sredstva koja NDLA-u uplaćuje Ministarstvo obrazovanja i istraživanja jest rezolucija Parlamenta o državnom proračunu zajedno s delegiranjem ovlasti Ministarstvu obrazovanja i istraživanja da odobrava zahtjeve za bespovratna sredstva.
            
         
               (34)
            
            
               Pravna osnova za dodjelu bespovratnih sredstava okružnih vlasti NDLA-u može se naći u proračunskim rezolucijama sudjelujućih okružnih vlasti (30).
            
         4.4.   OSNIVANJE NDLA-A
       (31)
   
   4.4.1.   
         Ad hoc suradnja: 15. listopada 2006. – 1. srpnja 2009.
      
   
   
               (35)
            
            
               NDLA je od 15. listopada 2006. (32) do 1. srpnja 2009. bio uključen u ad hoc suradnju, tj. prije njegova službenog osnivanja kao međuopćinske suradnje u skladu s člankom 27. Zakona o lokanoj upravi.
            
         
               (36)
            
            
               Od 15. listopada do 15. veljače 2007. okružne vlasti koje sudjeluju u NDLA-u usmjerile su se na sastavljanje projektnog plana za podnošenje Ministarstvu obrazovanja i istraživanja u cilju dobivanja odobrenja i sredstava za NDLA. Ministarstvo je zaprimilo projektni plan 16. veljače 2007. te ga je odobrilo u travnju 2007. (33) Tada je „forum referenata okružnih vlasti za obrazovanje” („FFU”) (34) donio stratešku odluku o projektu. Svakodnevnim upravljanjem projektom bavila se petočlana uprava koju je imenovao FFU; ti su članovi istodobno bili referenti za obrazovanje na razini okružnih vlasti. Prema informacijama koje su dostavila norveška nadležna tijela, upravu je činio barem jedan predstavnik triju obrazovnih regija (tj. sjeverna regija, jugo-zapadna regija i istočna regija) te voditelj FFU-a (35).
            
         
               (37)
            
            
               Osim petočlane uprave, na projektu su radila i četiri zaposlenika različitih okružnih vlasti (36). Uprava NDLA-a obavljala je dogovorene dužnosti koje su utvrdile sudjelujuće okružne vlasti, koje su uključivale dva posebna cilja (37):
               
                           i.
                        
                        
                           osnivanje organizacije koja bi mogla ponuditi pristup besplatnim digitalnim nastavnim materijalima s dugoročnim ciljem zadovoljavanja potreba svih predmeta i područja u višim srednjim školama; i
                        
                     
                           ii.
                        
                        
                           omogućivanje pristupa digitalnim nastavnim materijalima kojima su obuhvaćena dva posebna predmeta, tj. norveški jezik i znanost (drugi razred) u višim srednjim školama prije jeseni 2007.
                        
                     
         
               (38)
            
            
               Kako bi se moglo koristiti državnim sredstvima, Ministarstvo obrazovanja i istraživanja zahtijevalo je da za projekt bude nadležan pravni subjekt. Na temelju tog zahtjeva, za nadležni pravni subjekt imenovane su okružne vlasti Hordalanda. To su odlukom potvrdile okružne vlasti Hordalanda 16. listopada 2007. (38), a s time su se preko svojih odbora složile i ostale sudjelujuće okružne vlasti.
            
         
               (39)
            
            
               Tijekom 2008. i 2009. sudjelujuće okružne vlasti raspravljale su o budućem ustrojstvu NDLA-a. Cilj je bio formalizirati dogovor s najmanjim mogućim izmjenama postojeće suradnje (39). Naposljetku su odbori svih okružnih vlasti donijeli iste rezolucije o odobrenju okružnim vlastima da sudjeluju u međuopćinskoj suradnji u skladu s člankom 27. Zakona o lokalnoj upravi. U rezolucijama se utvrđuje da je cilj NDLA-a kupovati, izrađivati i distribuirati digitalne nastavne materijale za sve predmete koji se podučavaju u višim srednjim školama u Norveškoj. Okružne vlasti odlučile su da suradnja ne bi smjela biti zaseban pravni subjekt, što je utvrđeno u Statutu NDLA-a (40). NDLA je kao međuopćinska suradnja službeno utemeljen 1. srpnja 2009. i taj je datum naveden u Statutu. Taj su datum kao točan datum osnivanja potvrdila norveška nadležna tijela (41). Prema informacijama koje su dostavila norveška nadležna tijela, Statut je neznatno izmijenjen 2012. (42) Tim izmjenama nisu obuhvaćene nadležnosti NDLA-a kako je utvrđeno u točki 52. u nastavku.
            
         4.4.2.   
         Međuopćinska suradnja – Nadzorni odbor i Uprava
      
   
   
               (40)
            
            
               Prema Statutu, FFU preuzima ulogu Nadzornog odbora (43) te ostaje nadležan za opće upravljanje, što je bio slučaj i tijekom faze ad hoc suradnje. U izmijenjenom tekstu Statuta iz 2012. uklonjeno je upućivanje na FFU, ali je sastav i rad Nadzornog odbora ostao isti. Tu se ogleda svrha i ustrojstvo međuopćinske suradnje u kojoj sve sudjelujuće okružne vlasti moraju biti zastupljene u najvišem tijelu koje donosi odluke (44).
            
         
               (41)
            
            
               Prema Statutu Uprava je sastavljena od najmanje pet članova uključujući jednog predstavnika svake obrazovne regije (tj. sjeverne regije, jugozapadne regije i istočne regije), tj. sastav je isti kao tijekom faze ad hoc suradnje (45).
            
         
               (42)
            
            
               Prema Statutu (46) zadaća je Uprave osigurati da NDLA može obavljati svoje dužnosti u skladu sa Statutom, tj. osigurati: 1. da digitalni nastavni materijali korisnicima budu dostupni bez naknade; 2. da više srednje škole surađuju; 3. da učenici i nastavnici aktivno sudjeluju u podučavanju i učenju; 4. da akademske ustanove i mreže u zemlji budu pokretači izrade izvrsnih digitalnih nastavnih materijala; i 5. da za potrebe učenika i nastavnika budu raspoloživi odgovarajući sadržaji i usluge.
            
         
               (43)
            
            
               Iako Uprava ima ovlasti preuzimanja financijskih obveza u ime sudionika, u Statutu se izričito utvrđuje da Uprava izvršava svoje ovlasti na temelju odlukâ o delegiranju Nadzornog odbora koji Upravi može davati upute i poništavati njezine odluke. U izmijenjenom tekstu Statuta iz 2012. ovlasti preuzimanja financijskih obveza u ime sudionika NDLA-u implicitno su navedene, ali je funkcioniranje Uprave ostalo isto. U svakom slučaju sve takve financijske obveze ograničene su proračunom o kojem su se za NDLA dogovorile sudjelujuće okružne vlasti. U tom bi smislu trebalo napomenuti da vlasti okruga Hordaland i njegov odjel za nabavu BTV (za više detalja vidjeti točku 54. u nastavku) vode sve financijske poslove NDLA-a. Osim toga, u Statutu se navodi da ni Uprava ni Nadzorni odbor ne mogu u ime međuopćinske suradnje dogovarati kredite ili izdavati jamstva. U tom su smislu norveška nadležna tijela objasnila da u praksi ni Nadzorni odbor ni Uprava ni administracija ne mogu okružnim vlastima nametati nove financijske obveze.
            
         4.4.3.   
         Odluke okružnih vlasti o prihvaćanju međuopćinske suradnje
      
   
   
               (44)
            
            
               Tijekom 2009. 18 različitih okružnih vlasti donijelo je odluke o prihvaćanju sporazuma i statuta o osnivanju NDLA-a kao međuopćinske suradnje. Okružne vlasti nisu istodobno donijele te odluke, ali ih je većina donijela do 1. srpnja 2009., tj. do datuma koji su okružne vlasti odabrale za datum početka suradnje (47).
            
         
               (45)
            
            
               Norveška nadležna tijela izjavila su da je svih 18 okružnih vlasti sudjelovalo u suradnji NDLA-a od faze ad hoc suradnje (uz iznimku okruga Akershus, koji je istupio pa ponovno pristupio, vidjeti točku 24.) i da je službena suradnja započela 1. srpnja 2009.
            
         
               (46)
            
            
               Prvi sastanak Uprave NDLA-a održan je 11. kolovoza 2009. (48)
               
            
         4.5.   PRORAČUN NDLA-A I NABAVA
   
   
               (47)
            
            
               O razini financiranja NDLA-a za svaku godinu konačnu odluku donose sudjelujuće okružne vlasti. Odluka se temelji na preporuci Uprave NDLA-a o njezinu stajalištu o razini financiranja, ali ta preporuka pravno ne obvezuje okružne vlasti. Primarna je svrha financiranja (49) omogućiti NDLA-u da ostvari planirane ciljeve, tj. da kupuje, izrađuje i distribuira digitalne nastavne materijale za sve predmete koji se podučavaju u srednjim školama obuhvaćenima pravnom obvezom iz norveškog Zakona o obrazovanju.
            
         
               (48)
            
            
               Trebalo bi napomenuti i da NDLA nema slobodu odlučivanja o naplaćivanju svojih usluga od okružnih vlasti, države ili privatnih kupaca. Osobito, doprinose NDLA-u jednostrano utvrđuju okružne vlasti, a NDLA nema ovlasti pregovaranja o visini tih doprinosa. Ako želi razvijati djelatnosti NDLA-a i radi toga povećati proračun, Uprava mora za to tražiti odobrenje od Nadzornog odbora. Ako Nadzorni odbor donese odluku o povećanju proračuna, odluka se prosljeđuje okružnim vijećima (50) na konačno odobrenje.
            
         
               (49)
            
            
               Kako bi provodio javne natječaje u cijelosti u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi (51), NDLA je izradio strategiju javnih natječaja (52). Prema informacijama primljenima od norveških nadležnih tijela, jedna je od glavnih zadaća NDLA-a upravljati izradom novih digitalnih nastavnih materijala s pomoću javne nabave. Odluka o provođenju javne nabave ograničena je općim ciljevima NDLA-a i njegovim proračunom. U okviru tih ograničenja NDLA ima slobodu odlučivanja o sadržaju javnih natječaja (53).
            
         
               (50)
            
            
               NDLA je od 2007. proveo devet velikih javnih natječaja uz pomoć vlasti okruga Hordaland (54). Javni natječaji povezani su s digitalnim nastavnim materijalima te obuhvaćaju sve od kupnje konačnih proizvoda i elemenata do pristupa slikama, videomaterijalima i povezanim uslugama podrške.
            
         
               (51)
            
            
               Kako je prethodno spomenuto, uprava NDLA-a nadležna je sudjelujućim okružnim vlastima nametati financijske obveze. Prema norveškim nadležnim tijelima, cilj je te odredbe potvrditi da je Uprava NDLA-a nadležna sklapati sporazume s drugim stranama. U tu svrhu Uprava je morala imati mogućnost nametanja obveza okružnim vlastima koje sudjeluju u suradnji jer bi okružne vlasti obvezala da upotrijebe sredstva stavljena NDLA-u na raspolaganje u skladu s ciljevima NDLA-a (55).
            
         
               (52)
            
            
               Kako je prethodno navedeno u točki 39., Statut je izmijenjen 2012. Međutim jedina znatna izmjena odnosi se na ulogu direktora, koja je jasnije definirana, osobito na ograničenja koja se primjenjuju na njegov mandat. Ipak se izmjenama Statuta općenito ne mijenja ocjena Tijela u pogledu samostalnosti NDLA-a jer izmjenama nije znatno obuhvaćen mandat NDLA-a. Norveška nadležna tijela objasnila su i da su u izmjenama Statuta jasnije opisane nadležnosti NDLA-a (56).
            
         4.6.   OSOBLJE I ADMINISTRACIJA NDLA-A
   
   
               (53)
            
            
               NDLA nema zaposlenike. U većini slučajeva osoblje koje radi za NDLA u ugovornom je radnom odnosu s nekom od sudjelujućih okružnih vlasti. U drugim slučajevima posao obavljaju vanjski savjetnici koje, prema informacijama koje su dostavila norveška nadležna tijela, zapošljavaju poduzeća kojima su dodijeljeni javni natječaji. Lektori se angažiraju iz osoblja okružnih vlasti ili ih zapošljavaju podizvođači koji pružaju usluge NDLA-u. Lektori iz osoblja okružnih vlasti angažiraju se na više godina i u nepunom radnom vremenu. To znači da ih zapošljavaju okružne vlasti, ali da im se naknada za rad obavljen za NDLA isplaćuje iz NDLA-ova proračuna. Trošak ostalih lektora uključen je u naknade koje se isplaćuju podizvođačima koji pružaju usluge, a koje je NDLA odabrao putem javnih natječaja. Upravljački tim angažira se iz osoblja okružnih vlasti na neodređeno razdoblje te on nije u ugovornom odnosu s NDLA-om.
            
         
               (54)
            
            
               U praksi NDLA triput godišnje plaća okružnim vlastima za korištenje njihovim resursima (tj. plaće, putni troškovi itd.). Te isplate izvršavaju vlasti okruga Hordaland. Osim toga, NDLA se od projektne faze za obavljanje svih aktivnosti povezanih s javnim nabavama u pogledu usluga koje je trebalo kupiti na tržištu koristio okružnim odjelom za nabavu BTV (57). Usluge koje je nabavio NDLA uključuju cjelokupno tehničko upravljanje, upravljanje aplikacijama, potporu i razvoj usluga NDLA-ove mrežne stranice za nastavne materijale (58). Nema dokaza da je NDLA prekoračio proračun za kupnju niti da je NDLA nabavio usluge ili robe izvan opsega svojeg mandata.
            
         5.   PRIMJEDBE NA ODLUKU O POKRETANJU POSTUPKA
   
   5.1.   TUŽITELJ
   
   
               (55)
            
            
               Primjedbe NPA-a mogu se sažeti na sljedeći način:
               
                           —
                        
                        
                           prvo, opseg uslužnih obveza NDLA-a nije pravilno definiran,
                        
                     
                           —
                        
                        
                           drugo, financijski sustav i struktura NDLA-a nisu precizno određeni, zbog čega okružne vlasti osiguravaju prekomjerno subvencioniranje, što se ne iskazuje u izvještajima NDLA-a,
                        
                     
                           —
                        
                        
                           treće, NDLA je nakladnicima u Norveškoj već nanio ozbiljnu i nepopravljivu štetu uglavnom zbog rezerviranja javnih državnih sredstava od okružnih vlasti za NDLA, čime se navodno ograničava sloboda škola da od nakladnikâ kupuju visokokvalitetne nastavne materijale,
                        
                     
                           —
                        
                        
                           četvrto, navedeno je da su okružne vlasti koje ne sudjeluju u NDLA-u (Oslo i Akershus) (59) izložene riziku nabavljanja nastavnih materijala lošije kvalitete od nakladničkih kuća zbog ograničavanja njihove slobode tržišnog natjecanja. NPA upućuje na istraživanje o otvorenim obrazovnim resursima (OER) u kojem je ustanovljeno da se „programima OER-a koje financira vlada može ograničiti izbor nastavnikâ i učenika jer oni potkopavaju mogućnost natjecanja dobavljača iz privatnog sektora i stoga i njihove ulagačke namjere te se tako ti dobavljači sve više povlače s tržišta” (vidjeti napomene trećih strana, napomene Međunarodnog udruženja nakladnika).
                        
                     
         
               (56)
            
            
               NPA podnosi prigovor na preliminarnu ocjenu i nalaze u Odluci Tijela 136/13/COL, u kojoj je Tijelo navelo da NDLA ne zadovoljava uvjete da bi se mogao smatrati poduzetnikom te da stoga ne podliježe pravilima o državnim potporama.
            
         
               (57)
            
            
               NPA navodi da je smanjenje proračunâ okružnih vlasti za nabavu nastavnih materijala izravno povezano s osnivanjem NDLA-a. Prema mišljenju NPA-a to je smanjenje uzrok smanjivanja veličine tržišta jer je došlo do pada bruto prometa povezanog s knjigama prodanima višim srednjim školama (392 milijuna NOK 2008. i od 255 milijuna NOK 2010. do 264 milijuna NOK 2012.). NPA smatra da su te statistike dokaz da je tržište postojalo barem prije osnivanja NDLA-a. NPA upućuje i na točku 13. Smjernica Tijela o primjeni pravila o državnim potporama na obeštećenje koje se dodjeljuje za obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa („SGEI”) (60) kako bi dokazao da unatoč „zatvaranju tržišta [interna proizvodnja] ekonomska djelatnost može postojati ako bi drugi natjecatelji bili voljni i u mogućnosti pružati uslugu” i da neprofitni karakter NDLA-a ne mijenja njegovu ocjenu kao poduzetnika, dok god je ta „ponuda u natjecanju s ponudama drugih natjecatelja kojima je cilj ostvarivanje dobiti” (61).
            
         
               (58)
            
            
               U pogledu ocjene kriterija testa Altmark
                   (62) NPA smatra da oni nisu ispunjeni jer je NDLA navodno izrazito neučinkovit.
            
         
               (59)
            
            
               Navodi se i da NDLA ne proizvodi proizvod samo u slučaju tržišnog nedostatka, nego i kad je takav proizvod već dostupan na tržištu. NPA upućuje na točku 13. Smjernica Tijela o SGEI-ju prema kojemu „države EFTA-e ne mogu posebnu obvezu obavljanja javnih usluga pripisati uslugama koje već pružaju […] poduzetnici koji djeluju uz uobičajene tržišne uvjete”.
            
         
               (60)
            
            
               Naposljetku, kad je riječ o ocjeni NDLA-a kao dobavljača SGEI-ja, kritizira se manjak transparentnosti. U tom pogledu NPA upućuje na uvjete Direktive o transparentnosti 2006/111/EZ (63) za koje smatra da ih NDLA nije ispunio.
            
         5.2.   OSTALE TREĆE STRANE
   
   
               (61)
            
            
               Tijelo je primilo primjedbe od 11 zainteresiranih trećih strana: udruženja Associacao Portuguesa de Editores e Livrerios (APEL), Udruženja europskih nakladnikâ (FEP), Poljskog vijeća za knjige, Francuskog udruženja nakladnikâ, Trgovačke i industrijske komore Slovenije, Danskog udruženja nakladnikâ, Udruženja nakladnikâ (UK), Međunarodnog udruženja nakladnikâ (IPA), Udruženja belgijskih nakladnika (ADEB), Udruženja izdavača i knjižara Srbije te Švedskog udruženja školskih nakladnika.
            
         
               (62)
            
            
               Sve treće strane smatraju da je, ako se državni subjekt kao što je NDLA bavi proizvodnjom besplatnih digitalnih materijala i opskrbom njima, riječ o nepoštenom tržišnom natjecanju koje subvencionira država i da se stoga treba smatrati nezakonitim potporama.
            
         
               (63)
            
            
               FEP i IPA dostavili su detaljnije primjedbe sažete na sljedeći način:
               
                           —
                        
                        
                           nepoštenim tržišnim natjecanjem koje nastaje kao rezultat potpora danih NDLA-u znatno će se ugroziti mogućnost nakladnikâ iz privatnog sektora da i dalje na tom tržištu nude visokokvalitetne materijale. Takvo će nepošteno tržišno natjecanje negativno utjecati na obrazovanje u Norveškoj i imati štetan učinak na rezultate nastavnikâ i učenikâ, i
                        
                     
                           —
                        
                        
                           najučinkovitija strategija za dodjelu državnih sredstava usmjeravanje je na potražnju (školski proračun), a ne subvencioniranje ponude besplatnih materijala koji ne podliježu tržišnom natjecanju (kao što je slučaj s NDLA-om). U potonjem slučaju nastavnici raspolažu sredstvima za slobodan izbor visokokvalitetnih materijala uključujući OER i stručne objavljene materijale.
                        
                     
         6.   PRIMJEDBE NORVEŠKIH NADLEŽNIH TIJELA
   
   
               (64)
            
            
               Stajalište je norveških nadležnih tijela da se financiranje osiguravanja besplatnog višeg srednjoškolskom obrazovanja ne može smatrati državnim potporama u smislu članka 61. Sporazuma o EGP-u. Norveška nadležna tijela naglašavaju činjenicu da NDLA prvenstveno kupuje nastavne materijale na tržištu putem postupaka javne nabave. Samo ako ne može osigurati materijale dostatne kvalitete, NDLA ih izrađuje u suradnji s nastavnicima i okružnim tijelima.
            
         II.   OCJENA
   1.   POSTOJANJE DRŽAVNIH POTPORA
   
   
               (65)
            
            
               Prema članku 61. stavku 1. Sporazuma o EGP-u „osim ako je drugačije propisano ovim Sporazumom, svaka potpora koju dodjeljuju države članice EZ-a, države EFTA-e, ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku, koja narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja pogodujući određenim poduzećima ili proizvodnji određenih proizvoda nespojiva je s provedbom ovog Sporazuma u mjeri u kojoj utječe na trgovinu između država članica.”
            
         1.1.   EKONOMSKA DJELATNOST
   
   
               (66)
            
            
               Iz navedenog slijedi da se pravila o državnim potporama primjenjuju samo na prednosti dodijeljene poduzetnicima. Prije ispitivanja toga jesu li u ovom slučaju zadovoljeni uvjeti za državne potpore, potrebno je ispitati može li se NDLA smatrati poduzetnikom u smislu članka 61. stavka 1. Sporazuma o EGP-u. Ako to nije slučaj, pomoć NDLA-a nije obuhvaćena područjem primjene članka 61. stavka 1. Sporazuma o EGP-u.
            
         
               (67)
            
            
               Prema ustaljenoj sudskoj praksi poduzetnikom se smatra „svaki subjekt koji se bavi ekonomskom djelatnošću, bez obzira na njegov pravni status i na način njegova financiranja.” (64)
               
            
         
               (68)
            
            
               Tijelo napominje da je NDLA u načelu suradnja među raznim okružnim vlastima. Stoga primatelj državnih sredstava nije sami NDLA, već su primatelji pojedinačne okružne vlasti koje surađuju na projektu NDLA. Međutim, kako je ranije navedeno, svaki subjekt može biti poduzetnik u smislu pravila o državnim potporama bez obzira na njegov pravni status i na način njegova financiranja. Stoga je ključno pitanje može li se za predmetnu djelatnost smatrati da je ekonomskog karaktera. Kako je detaljno opisano u odjeljku II.1.1.2. u nastavku, Tijelo je razmatralo je li promjena statusa NDLA-a, iz ad hoc suradnje na početku u službenu međuopćinsku suradnju započetu 1. srpnja 2009., utjecala na klasifikaciju djelatnosti NDLA-a. Tijelo je zaključilo da promjena statusa nije imala nikakvog utjecaja jer nakon promjene statusa nije došlo do bitne razlike u donošenju odluka, financiranju ili samostalnosti NDLA-a.
            
         
               (69)
            
            
               NDLA kupuje, izrađuje i objavljuje digitalne nastavne materijale. Tužitelj smatra da su te djelatnosti ekonomskog karaktera. U tom smislu tužitelj naglašava da su do sada privatni dobavljači izrađivali i objavljivali digitalne nastavne materijale. Tužitelj tvrdi da je samostalnim izrađivanjem i objavljivanjem digitalnih nastavnih materijala NDLA ušao u izravno natjecanje s tim privatnim dobavljačima.
            
         
               (70)
            
            
               Tijelo smatra da je ekonomska djelatnost svaka djelatnost koja podrazumijeva ponudu robe i usluga na tržištu (65). Postojanje ili nepostojanje tržišta može ovisiti o načinu njegove organizacije u predmetnoj državi (66), a klasifikacija određene djelatnosti u ekonomsku djelatnost vremenom se može promijeniti. Tijelo potvrđuje da dio ekonomskih djelatnosti niza poduzeća uključuje ponudu digitalnih nastavnih materijala.
            
         
               (71)
            
            
               Međutim iz presude Suda EFTA-e u predmetu Private Barnehagers Landsforbund
                   (67) proizlazi da činjenica da se privatni subjekti mogu baviti ekonomskom djelatnošću ne isključuje činjenicu da se njome kao neekonomskom djelatnošću može baviti i država. Sud EFTA-e morao je u predmetu Private Barnehagers Landsforbund ocijeniti može li se upravljanje općinskim dječjim vrtićima u Norveškoj smatrati ekonomskom djelatnošću. Tužitelj je u tom predmetu tvrdio da je jedino važno pitanje u tom smislu bilo „[…] pružaju li općine usluge na predmetnom tržištu koje bi, barem u načelu, mogli pružati privatni subjekti u cilju ostvarivanja profita”.
            
         
               (72)
            
            
               Međutim, Sud EFTA-e u svojoj je presudi naglasio da „kada se priroda djelatnosti koju obavlja javni subjekt ocjenjuje s obzirom na pravila o državnim potporama, nije važno može li, u načelu, tu djelatnost obavljati privatni subjekt. Takvo tumačenje moglo bi u načelu svaku djelatnost države koja ne uključuje izvršavanje javne ovlasti svesti pod pojam ekonomske djelatnosti.” (68) Doista, takvim bi se tumačenjem nepropisno ograničilo pravo države da svojem stanovništvu pruža određene usluge. Postoji niz slučajeva u kojima je potvrđeno da se slične djelatnosti mogu obavljati kao neekonomske i kao ekonomske djelatnosti s tim da samo ekonomske djelatnosti podliježu pravilima o državnim potporama. To su prihvatili europski sudovi u predmetima o zdravstvenim sustavima (npr. privatno i javno zdravstveno osiguranje (69)), sustavima mirovinskih fondova (npr. privatni i javni mirovinski fondovi (70)) i obrazovnom sektoru (npr. privatni i javni dječji vrtići (71)).
            
         
               (73)
            
            
               Nadalje je u predmetu Private Barnehagers Landsforbund
                   (68) Sud EFTA-e objasnio da bi se, kako bi se utvrdilo je li određena djelatnost ekonomskog karaktera, u predmetima o državnim potporama moglo primijeniti objašnjenje Suda u presudi u predmetu Humbel
                   (72), koji se ticao pojma „usluge” u smislu temeljnih sloboda.
            
         
               (74)
            
            
               Europski su sudovi posebno u području obrazovanja i istraživanja smatrali da se slučajevi kada određene usluge pružaju ustanove koje čine dio sustava javnog obrazovanja i koji se financiraju javnim sredstvima ne mogu smatrati pružanjem usluga u smislu članka 50. Ugovora o EZ-u (sada članak 57. UFEU-a). Sud je u predmetu Komisija protiv Njemačke
                   (73), oslanjajući se osobito na presudu u predmetu Humbel, smatrao da „uspostavom i održavanjem takvog sustava javnog obrazovanja, koji se uobičajeno financira javnim sredstvima […], država ne namjerava baviti djelatnostima uz naknadu, već obavlja svoju dužnost prema stanovništvu u socijalnom, kulturnom i obrazovnom području.” (74)
               
            
         
               (75)
            
            
               Nastavno izmjenama Zakona o obrazovanju (vidjeti točku 20.) Norveška je odlučila da će se nastavni materijali, uključujući digitalne nastavne materijale, učenicima nuditi besplatno. Ta je nova odredba sastavni dio sustava javnog obrazovanja. Pitanje na koje tada treba odgovoriti povezano je s provedbom te odredbe te će stoga utvrđivanje je li predmetna djelatnost ekonomska ili neekonomska ovisiti o i. njezinom cilju i ii. načinu njezina obavljanja.
            
         1.1.1.   
         Cilj
      
   
   
               (76)
            
            
               Osnivanjem i održavanjem predmetnog subjekta država se ne smije baviti profitnom djelatnošću, već mora izvršavati svoje ovlasti kako bi ispunila svoju dužnost prema stanovništvu (75). Prema ustaljenoj sudskoj praksi, koja se odražava u praksi Europske komisije u pogledu donošenja odluka, uspostavom i održavanjem nacionalnog obrazovnog sustava država ispunjuje svoju dužnost prema stanovništvu u socijalnom, kulturom i obrazovnom području (76). U tom je pogledu norveška vlada odlučila tijekom obrazovne reforme iz 2006. da će država besplatno osigurati nastavne materijale, a sve su okružne vlasti, osim vlasti okruga Oslo, odlučile poštovati tu obvezu tako što će udružiti svoje resurse osnivanjem NDLA-a. Prema izjavi norveških nadležnih tijela, cilj je NDLA-a osigurati digitalne nastavne materijale. Kako bi ispunio tu zadaću, NDLA prvenstveno nastoji kupiti nastavne materijale na tržištu putem postupaka javne nabave. Ako ne može nabaviti odgovarajuće materijale, NDLA ih sam izrađuje u bliskoj suradnji s nastavnicima i sudjelujućim okružnim vlastima (77).
            
         
               (77)
            
            
               Prema tužitelju, iz presude u predmetima Humbel i Private Barnehagers Landsforbund proizlazi da, dok su djelatnosti koje su predmet tih presuda (tj. poduka i mjesta u dječjim vrtićima) obuhvaćene javnim obrazovnim sustavom, ostale djelatnosti (kao što su kupnja, izrada i dostava digitalnih nastavnih materijala) nisu obuhvaćene javnim obrazovnim sustavom posebno ako tržište tih djelatnosti postoji prije no što ih država počne obavljati.
            
         
               (78)
            
            
               Međutim, Tijelo smatra da nema naznaka da je Sud ili Sud EFTA-e namjeravao ograničiti opseg djelatnosti obuhvaćenih javnim obrazovanjem na način na koji to sugerira tužitelj (tj. na poduku i usluge dječjih vrtića). Naprotiv, Tijelo smatra da države EFTA-e općenito imaju veću slobodu u odabiru djelatnosti koje žele nuditi svojem stanovništvu u pitanjima socijalne, kulture i obrazovne politike (78).
            
         
               (79)
            
            
               Tijelo primjećuje da su kupnja, izrada i dostava nastavnih materijala povezani s osiguravanjem nastavnih sadržaja te su stoga usko povezani s podučavanjem. Tijelo smatra da su djelatnosti koje obavlja NDLA, kako bi okružne vlasti izvršile svoje obrazovne funkcije, isprepletene sa socijalnim obvezama, što nije usporedivo s ponudom trgovačkog karaktera, i da se subvencije dodjeljuju samo kako bi se ispunila vrlo posebna obrazovna funkcija. Doista, materijali koje kupuje i proizvodi NDLA posebno su osmišljeni da zadovolje potrebe nacionalnog nastavnog plana i programa za srednjoškolske učenike i nastavnike. Međutim tužitelj je tvrdio da je važno napraviti razliku između djelatnosti potrebnih za provedbu javnog obrazovanja i djelatnosti koje za to nisu potrebne – tužitelj to objašnjava time da bi NDLA mogao početi proizvoditi školski namještaj, što prema mišljenju tužitelja ne bi bio dio mandata javnog obrazovanja. U tom pogledu tužitelj izjavljuje da proizvodnja digitalnih nastavnih materijala nije sastavni dio obveze obavljanja javnih usluga i da bi se stoga trebala smatrati ekonomskom djelatnošću (79).
            
         
               (80)
            
            
               Tijelo smatra, suprotno stajalištu tužitelja, da se proizvodnja namještaja ne može usporediti s proizvodnjom nastavnih materijala osmišljenih kao potpora nacionalnom nastavnom planu i programu. Doista, proizvodnja nastavnih materijala usko je povezana s nastavnim djelatnostima u okviru javnog obrazovnog sustava, što nije vjerojatno da bi bio slučaj s proizvodnjom namještaja.
            
         1.1.2.   
         Javna priroda mrežnog mjesta
      
   
   
               (81)
            
            
               Kad je riječ o javnoj prirodi mrežnog mjesta, tužitelj i treće strane tvrdili su da je to problematično i da: „se ironično programima OER-a koje financira vlada može nastavnicima i učenicima ograničiti izbor jer oni potkopavaju mogućnost natjecanja dobavljača iz privatnog sektora i stoga i njihove ulagačke namjere te se tako ti dobavljači sve više povlače s tržišta” (80). Kako je objašnjeno u nastavku, javna priroda mrežnog mjesta ne mijenja ocjenu Tijela da su na njemu objavljeni materijali neekonomskog karaktera.
            
         
               (82)
            
            
               Tijelo napominje da u području obrazovanja ugovorne stranke nemaju samo znatan stupanj slobode u odlučivanju o cilju svojih zadaća, već i u određivanju načina na koji će taj cilj ostvariti. Norveška nadležna tijela odlučila su mrežnu stranicu NDLA-a staviti na raspolaganje javnosti. Učinak te odluke takav je da distribucija digitalnih nastavnih materijala nije ograničena samo na učenike upisane u odgovarajuće škole u odgovarajućim okruzima. Međutim širenje znanja izvan neposrednih planiranih primatelja uobičajena je praksa europskih obrazovnih tradicija. Doista, predavanja na europskim javnim sveučilištima obično su otvorena za širu javnost, a sveučilišta redovito učitavaju predavanja na internet u obliku audiozapisa i audiovizualnih zapisa. Ta se praksa može smatrati proširenjem obrazovne misije, što ne znači nužno da su djelatnosti ekonomskog karaktera. Zapravo u ovom su određenom slučaju nastavni materijali temelj i okvir podučavanja. To potvrđuje i činjenica da izrada nastavnih materijala ovisi o nastavnom planu i programu koji donose tijela javne vlasti. To se vidjeti i u opsegu djelatnosti NDLA-a danom u Statutu koji se odnosi na cilj osiguravanja digitalnih nastavnih materijala osmišljenih da zadovolje potrebe učenikâ i nastavnikâ. Ocjenu ne mijenja činjenica da su te djelatnosti bile prisutne na tržištu prije no što ih je država počela obavljati jer ne bi smjelo biti važno bi li djelatnost mogao obavljati (ili ju je stvarno obavljao) privatni subjekt (81).
            
         
               (83)
            
            
               Tijelo stoga zaključuje da javna priroda mrežnog mjesta ne podrazumijeva da su djelatnosti NDLA-a ekonomskog karaktera.
            
         1.1.3.   
         Promjena pravnog statusa iz ad hoc suradnje u međuopćinsku suradnju nije utjecala na postupak donošenja odluka i ne može utjecati na klasifikaciju djelatnosti kao neekonomske
      
   
   
               (84)
            
            
               U svojoj presudi o poništenju Odluke Sud EFTA-e iznio je nekoliko aspekata koji nisu povezani s karakterom djelatnosti kao takve, nego s ustrojstvom NDLA-a, njegovim financiranjem i samostalnosti. Ti su aspekti povezani s provedbom zahtjeva za osiguranje besplatnih nastavnih materijala te su obrađeni u nastavku.
            
         
               (85)
            
            
               Promjena pravnog status iz ad hoc suradnje u službenu međuopćinsku suradnju u skladu s člankom 27. Zakona o lokalnoj upravi nije utjecala na postupak donošenja odluka (niti je promjena načina financiranja imala posljedice na ustrojstvo NDLA-a).
            
         
               (86)
            
            
               Tužitelj nije tvrdio da se opseg djelatnosti NDLA-a promijenio iz faze ad hoc suradnje njegovim službenim osnivanjem kao međuopćinske suradnje. Međutim, Sud EFTA-e naglašava da nedostatak informacija o načinu na koji su okružne vlasti organizirale svoju suradnju kako bi ispunile svoje obveze dobavljanja nastavnih materijala u fazi ad hoc suradnje NDLA-a može utjecati na klasifikaciju djelatnosti kao neekonomske. Zbog toga Sud naglašava da je Tijelo trebalo ispitati učinke promjene pravnog statusa na postupak donošenja odluka u NDLA-u (82).
            
         
               (87)
            
            
               Upravljačka struktura subjekta NDLA nije se promijenila pri promjeni u međuopćinsku suradnju u skladu sa Zakonom o lokalnoj upravi (83). Osim toga, opseg ovlasti NDLA-a i postupak donošenja odluka nije se promijenio. Stoga se opseg ovlasti NDLA-a u donošenju odluka nije promijenio.
            
         
               (88)
            
            
               Tijelo je usporedilo ustrojstvo NDLA-a tijekom faze ad hoc suradnje (84) s ustrojstvom u fazi međuopćinske suradnje (85) i ustanovilo da nema znatnih razlika. Cilj NDLA-a u obje faze bio je izrada i ponuda besplatnih digitalnih nastavnih materijala za sve predmete u višim srednjim školama (86). Osim toga, NDLA su u obje faze činila slična tri tijela za donošenje odluka. U skladu sa Zakonom o lokalnoj upravi FFU je postao Nadzorni odbor suradnje, a njegovu je Upravu, koja se sastoji od pet članova, imenovao Nadzorni odbor kako je to bilo i tijekom faze ad hoc suradnje, kad je upravu imenovao FFU. Sastav upravljačke skupine/uprave u obje se faze sastojao od istih članova, tj. voditelja FFU-a i barem jednog predstavnika iz svake obrazovne regije (tj. sjeverne regije, jugo-zapadne regije i istočne regije) (87). Naposljetku, u NDLA-u je u obje faze postojala skupina koja je bila odgovorna za svakodnevno upravljanje (88).
            
         
               (89)
            
            
               Kako su potvrdila norveška nadležna tijela, promjena pravnog statusa iz faze ad hoc suradnje u fazu međuopćinske suradnje u skladu s člankom 27. Zakona o lokalnoj upravi nije utjecala na postupak donošenja odluka, što je prikazano i potvrđeno i u prethodno sažeto iznesenim informacijama (89).
            
         
               (90)
            
            
               Glavni izvor sredstava za financiranje NDLA-a nije se mijenjao (tj. državna sredstva), ali se promijenio način dodjele sredstava NDLA-u. Doista, u ranim fazama NDLA-a, sredstva su primana izravno od Ministarstva obrazovanja i istraživanja, a poslije se NDLA financirao iz proračunâ sudjelujućih okružnih vlasti (a proračuni su se financirali iz općeg programa bespovratnih sredstava). Preostaje činjenica da su NDLA financirala i dalje financiraju tijela javne vlasti te da on distribuira besplatne nastavne materijale. Škole i učenici NDLA-u ne uplaćuju nikakav doprinos. Tijelo nadalje smatra da nema naznaka da se NDLA bavio drugim oblicima djelatnosti koje bi se po karakteru mogle smatrati ekonomskima. Ne postoji veza između stvarnog troška pružene usluge i naknade koju plaćaju korisnici djelatnosti. Osim toga, djelatnosti NDLA-a financiraju se u cijelosti javnim sredstvima, a ne uz naknadu (90).
            
         1.1.4.   
         Sjedinjavanje državnih sredstava u međuopćinsku suradnju kako bi okružne vlasti ispunile svoju obvezu opskrbe digitalnim nastavnim materijalima neekonomskog je karaktera
      
   
   
               (91)
            
            
               Tijelo je zaključilo da su djelatnosti NDLA-a povezane s opskrbom digitalnim nastavnim materijalima usko povezane sa širim obrazovnim ciljem okružnih vlasti i da su neekonomskog karaktera. U dijelu koji slijedi Tijelo ocjenjuje pitanja koja je postavio Sud EFTA-e.
            
         
               (92)
            
            
               Sud EFTA-e ustanovio je da iz Odluke nije jasno je li opskrba besplatnim digitalnim nastavnim materijalima obveza okružnih vlasti ili NDLA-a (91). Sud EFTA-e navodi da se u Odluci Tijelo „poziva na norveško zakonodavstvo i smatra da je obvezalo okruge da učenike opskrbe potrebnim tiskanim i digitalnim nastavnim materijalima bez naknade” (92). Sud EFTA-e nadalje navodi da se u pogledu ocjene samostalnosti NDLA-a u Odluci navodi da NDLA ne može odlučiti da od krajnjih potrošača traži naknadu „[…] jer pravni okvir obvezuje NDLA da svoje usluge pruža besplatno” (93). Presuda se odnosi i na izjavu Tijela danu tijekom usmene rasprave da je zakonska obveza okružnih tijela da tu uslugu pružaju besplatno i da su ih ona odlučila pružati zajednički s pomoću NDLA-a (94).
            
         
               (93)
            
            
               U tom je pogledu Sud EFTA-e zaključio da su prethodno navedene izjave iz Odluke proturječne jer nije jasno tko je korisnik NDLA-a.
            
         
               (94)
            
            
               Pravni okvir unutar kojeg djeluje NDLA sastoji se od niza različitih elemenata. Prvo, u skladu s nacionalnim pravom (kao što je Zakon o obrazovanju) okružne vlasti moraju ispunjavati neke zakonske obveze. Primjerice izmjenama Zakona o obrazovanju iz 2007. (vidjeti točku 20.) uvedena je obveza da okružne vlasti školsku djecu opskrbe besplatnim digitalnim materijalima. Drugo, doneseni su razni upravni akti kako bi okružne vlasti mogle ispuniti svoju zakonsku obvezu. To je uključivalo rezolucije (kao što su rezolucije koje su donijele okružne vlasti) te ostale upravne akte kao što je akt o dodjeli sredstava Ministarstva obrazovanja i istraživanja iz travnja 2007. Naposljetku, Statutom NDLA-a, a prije toga i mandatom, provedena je zakonska obveza okružnih vlasti u zakonsku obvezu NDLA-a da osigura besplatnu opskrbu digitalnim materijalima.
            
         
               (95)
            
            
               Taj su okvir opisala i norveška nadležna tijela u svojem podnesku od 2. svibnja 2013. u kojemu su potvrdila i. zakonsku obvezu nadležnih tijela (vidjeti točku 1. podneska); ii. obvezu Uprave NDLA tijekom faze ad hoc suradnje da radi na opskrbi besplatnim digitalnim nastavnim materijalima (vidjeti prvu točku konačnih ciljeva mandata (95)); i iii. da se u rezolucijama o osnivanju NDLA-a koje su donijele okružne vlasti navodi da je glavni cilj NDLA-a opskrba besplatnim digitalnim materijalima (vidjeti str. 6. podneska).
            
         
               (96)
            
            
               Sudjelujuće okružne vlasti odlučile su svoju zakonsku obvezu opskrbe učenika besplatnim digitalnim materijalima ispuniti osnivanjem međuopćinske suradnje NDLA, koja djeluje unutar pravnog okvira (uključujući rezolucije okružnih vlasti i Statut) koji je uspostavljen kako bi okružne vlasti mogle ispuniti svoju zakonsku obvezu.
            
         
               (97)
            
            
               Ukratko, NDLA se može opisati kao suradnja među sudjelujućim okružnim vlastima pokrenuta kako bi okružne vlasti mogle udružiti svoje resurse. Stoga je, umjesto da okružne vlasti zasebno kupuju i izrađuju digitalne materijale, velika većina okružnih vlasti odlučila udružiti svoje resurse kako bi ispunile svoju zakonsku obvezu (taj tip suradnje predvidjelo je sâmo Ministarstvo obrazovanja i istraživanja pozivanjem okružnih vlasti da se prijave za dodjelu sredstava 2006.) (96). Okružne vlasti stoga, s pomoću te suradnje, „izvršavaju svoje ovlasti kako bi ispunile svoje dužnosti prema stanovništvu” (97).
            
         
               (98)
            
            
               To su potvrdila norveška nadležna tijela u svojem podnesku od 31. ožujka 2014. naglasivši da je suradnja među okružnim vlastima sastavni dio nastojanja okružnih vlasti da osiguraju besplatno javno više srednjoškolsko obrazovanje u Norveškoj.
            
         
               (99)
            
            
               Kad je riječ o proračunskim pitanjima, NDLA nema ovlasti donošenja odluka. Iako Uprava preporučuje razinu financiranja za sljedeći proračun, to je samo preporuka koju pri utvrđivanju proračuna za NDLA sudjelujuće okružne vlasti uzimaju u obzir. Kad je riječ o nabavi i kupnji, NDLA poštuje strategiju javnih natječaja donesenu kako bi javni natječaji NDLA-a bili potpuno u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi (98).
            
         
               (100)
            
            
               U širem smislu ovlasti NDLA-a u pogledu kupnje utvrđene su u Statutu, kojim se opseg njegovih djelatnosti kupnje ograničava na ciljeve utvrđene za NDLA, tj. na kupnju i izradu digitalnih nastavnih materijala (99). Jasna je potreba da NDLA učinkovito obavlja svoje zadaće i ne bi imalo smisla da se primjerice sudjelujuće okružne vlasti ili Nadzorni odbor uključuju za svaku pojedinačnu kupnju digitalnih nastavnih materijala. Stoga se Statutom predviđa samostalnost svakodnevnih aktivnosti NDLA-a, posebno u smislu kupnje, ali je ta samostalnost ograničena na utvrđene zadaće NDLA-a i njegov proračun (tj. samo na ono što je potrebno za ispunjavanje zakonskih uvjeta koje je država postavila okružnim vlastima) (100).
            
         
               (101)
            
            
               Naposljetku, vrijedni napomenuti da sudska praksa Suda naglašava da nije potrebno odvajati djelatnosti kupnje „od naknadne upotrebe za koju je namijenjena kako bi se odredila priroda te djelatnosti kupnje” (101). Stoga se, u mjeri u kojoj se može smatrati da su djelatnosti NDLA-a u pogledu opskrbe besplatnim digitalnim nastavnim materijalima neekonomskog karaktera, može zaključiti i da se sve povezane djelatnosti kupnje mogu smatrati neekonomskima. S obzirom na to da je prema Statutu jasno da NDLA može kupovati samo robe i usluge neophodne za ostvarenje njegova cilja (tj. opskrba besplatnim digitalnim nastavnim materijalima), te će djelatnosti kupnje nužno biti povezane s neekonomskom djelatnošću.
            
         
               (102)
            
            
               Iz činjenica iznesenih u odjeljku I.4.6. jasno je da NDLA ne može imati zaposlenike, svoje prostore ili infrastrukturu. Većinu njegove radne snage čine zaposlenici upućeni (u nepunom ili punom radnom vremenu) u NDLA na određeno razdoblje. NDLA plaća odgovarajućim okružnim vlastima za vrijeme koje su njihovi zaposlenici proveli radeći na projektima NDLA-a. Preostale zaposlenike čine vanjski savjetnici odabrani putem postupaka javne nabave, a NDLA ih plaća iz svojeg proračuna. Stoga, s jedne strane, NDLA nema kontrolu nad troškovima većine svojeg osoblja i, s druge strane, NDLA ima ograničene ovlasti donošenja odluka u pogledu usluga uključenih u javni natječaj jer je on obvezan strategijom javnih natječaja te njegove odluke podliježu kontroli okružnih vlasti preko Nadzornog odbora. Iz toga se može zaključiti da NDLA, u pitanjima infrastrukture i osoblja, ima jako malo samostalnosti.
            
         
               (103)
            
            
               U slučajevima kada predmetnu djelatnost obavljaju subjekti koji nisu država, jedno je od pitanja koje treba utvrditi podliježu li primatelji sredstava (javni ili privatni) kontroli države i posebno primjenjuje li primatelj samo pravo bez mogućnosti utjecanja na zakonske uvjete usluge (tj. iznos doprinosâ, upotrebu sredstava i utvrđivanje razine koristi) (102). Ako s druge strane primatelj ima znatnu slobodu prema državi u pogledu trgovačkih parametara svojih aktivnosti (npr. cijene, troškovi, imovina i zaposlenici), bilo bi vjerojatnije da je riječ o poduzetniku.
            
         
               (104)
            
            
               Tužitelj je istaknuo da bi NDLA-a trebalo smatrati poduzetnikom odvojenim od države ili okružnih vlasti od kojih prima predmetna sredstva. Međutim, na temelju informacija koje je dostavilo Tijelo, jasno je da je NDLA sastavni dio javne uprave i da u svakom slučaju podliježe strogoj kontroli države. Prema postojećoj sudskoj praksi, subjekt podliježe kontroli tijela javnih vlasti (zbog čega nije neovisan o državi) ako mu je statutom dana zadaća i ako tijela javne vlasti utvrđuju troškove i prihode njegovih djelatnosti (103). U tom pogledu Tijelo napominje da su sudjelujuće okružne vlasti – u pogledu zahtjeva utvrđenih u revidiranom državnom proračunu za 2006. – osnovale NDLA kao međuopćinsku suradnju i da su mu dodijelile zadaće tako što su sve pojedinačno donijele iste rezolucije.
            
         
               (105)
            
            
               Osim toga, okružne vlasti kontroliraju troškovne parametre djelatnosti jer su troškovi ograničeni na doprinose koje su okružne vlasti jednostrano utvrdile na temelju redovitih proračunskih postupaka. Nadalje, NDLA ne može donositi odluke o troškovima svojih zaposlenika ili svoje imovine jer okružne vlasti i. odlučuju o upućivanju neophodnog osoblja i ii. osiguravaju prostore i tehničku opremu. Naposljetku, NDLA nema nikakvih ovlasti utvrđivanja naknada za krajnje kupce (tj. učenike ili škole) jer pravni okvir obvezuje NDLA na pružanje usluga bez naknade.
            
         
               (106)
            
            
               Stoga NDLA u obavljanju svojih djelatnosti poštuje zakon i ne može utjecati na visinu doprinosâ, upotrebu imovine ili utvrđivanje razine koristi kako bi to mogao komercijalni subjekt. Naprotiv, NDLA je sastavni dio javne uprave okružnih vlasti te se stoga može reći da podliježe kontroli države.
            
         
               (107)
            
            
               Kako je prethodno objašnjeno, NDLA ne može samostalno širiti opseg svojih djelatnosti. Za to su u konačnici nadležne okružne vlasti koje rezolucijama ili preko Nadzornog odbora odlučuju o radu NDLA-a (104). Proračun utvrđuju okružne vlasti (na temelju preporuke Uprave), a NDLA snosi troškove samo provodeći postupak javne nabave za usluge ili robe neophodne za obavljanje svojih djelatnosti. Naposljetku, okružne vlasti uvijek mogu nadglasati Upravu, tj. NDLA nema slobodu širenja opsega svojih aktivnosti ni mogućnost da financijski obveže okružne vlasti za djelatnosti izvan dogovorenog opsega.
            
         2.   ZAKLJUČAK
   
   
               (108)
            
            
               Tijelo je na temelju prethodno navedenog zaključilo da se NDLA ne bavi ekonomskim djelatnostima i da njegovo financiranje ne uključuje državne potpore u smislu članka 61. stavka 1. Sporazuma o EGP-u,
            
         DONIJELO JE OVU ODLUKU:
   Članak 1.
   Financiranje NDLA-a ne uključuje državne potpore u smislu članka 61. stavka 1. Sporazuma o EGP-u. Stoga se službena istraga u ovom predmetu obustavlja.
   Članak 2.
   Ova je Odluka upućena Kraljevini Norveškoj.
   Članak 3.
   Vjerodostojna je samo verzija ove Odluke na engleskom jeziku.
   
      Sastavljeno u Bruxellesu 26. lipnja 2014.
      
         
            Za Nadzorno tijelo EFTA-e
         
         Oda Helen SLETNES
         
            Predsjednica
         
         Frank BÜCHEL
         
            Član Kolegija
         
      
   
   
      (1)  SL C 229, 8.8.2013., str. 31. i Dodatak o EGP-u br. 44, 8.8.2013., str. 19.
   
      (2)  SL C 92, 29.3.2012., str. 3. i Dodatak o EGP-u br. 18, 29.3.2012., str. 3.
   
      (3)  Predmet E-1/12, Den norske Forleggerforening protiv Nadzornog tijela EFTA-e EFTA Ct. Rep [2012.], str. 1040.
   
      (4)  SL C 229, 8.8.2013., str. 31. i Dodatak o EGP-u br. 44, 8.8.2013., str. 19.
   
      (5)  LOV-1992-09-25-107 (Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)).
   
      (6)  Na norveškom: „Kunnskapsløftet”.
   
      (7)  LOV-2008-07-17-61 (Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Opplæringslova)).
   
      (8)  Prijedlog Parlamenta br. 1. Dodatak 1. (2005. – 2006.) o izmjenama prijedloga državnog proračuna za 2006. (na norveškom: „For budsjettåret 2006 Om endring av St. prp. nr. 1 om statsbudsjettet 2006”).
   
      (9)  Vidjeti Prijedlog Donjeg doma Parlamenta br. 36. (1996. – 1997.), str. 171.
   
      (10)  Sada stavljen izvan snage LOV-1974-06-21-55 (Lov om videregående opplæring), vidjeti članak 35. stavak 3.
   
      (11)  Vidjeti Prijedlog Donjeg doma Parlamenta br. 36. (1996. – 1997.), str. 171. (na norveškom: „Regelen er ny, men tek ikkje sikte på å endre gjeldande rett. Prinsippet om gratis opplæring går fram av lvgo. §35 tredje leddet om forbod mot å ta skolepengar. Ordninga med å påleggje elevar eller lærlingar å halde seg med undervisningsmateriell og utstyr til eige bruk er i dag ikkje særleg lovregulert.”) i dopis norveške vlade od 19. lipnja 2006. u kojem se utvrđuju uvjeti i razlozi za dodjelu bespovratnih sredstava za digitalnu nastavnu opremu u iznosu od 50 milijuna NOK. http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/andre/brev/-utvalgte_brev/2006/digitale-laremidler-i-videregaende-oppla.html?id=91754.
   
      (12)  LOV-1998-07-17-61 (Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)), neslužbeni prijevod članka 3-1., stavka 9. Zakona o obrazovanju koji su norveška nadležna tijela dostavila u dopisu od 2. svibnja 2013. (br. spisa 691771), a koji na norveškom jeziku glasi „Opplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvaret for å halde elevane med nødvendige trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr. Elevane kan ikkje påleggjast å dekkje nokon del av utgiftene til dette utover det som følgjer av forskrift. […]”.
   
      (13)  Vidjeti Prilog 2. Tužbi, dodatak državnom proračunu (Prijedlog Parlamenta br. 66. (2005. – 2006.)), str. 21., poglavlje 225., stavak 62 (br. spisa 553728).
   
      (14)  Vidjeti Prilog 3. (br. spisa 553729): dopis Ministarstva obrazovanja i istraživanja od 19. lipnja 2006. s rokom za podnošenje zahtjeva za bespovratna sredstva 15. kolovoza 2006.
   
      (15)  Vidjeti Prilog 15. (br. spisa 553808) Tužbi: memorandum pročelnika Odjela za obrazovanje i osposobljavanje okruga Sogn og Fjordane, vidjeti poveznicu http://www.sfj.no/sff/K2PUB.nsf/viewAttachments/C1256B3B0048DA1DC12576320029B7D6/$FILE/09039906.pdf
   
      (16)  Vidjeti godišnji izvještaj NDLA-a za 2012. (br. spisa 672038), str. 5., priložen podnesku norveških nadležnih tijela od 6. svibnja 2013. Izvorni tekst na norveškom jeziku: „Akershus fylkeskommune meldte seg ut med bakgrunn i lave besøkstall fra egne skoler, […]”.
   
      (17)  Vidjeti Prilog 11. Tužbi: Projektni plan NDLA-a od 16. veljače 2007. (br. spisa 553952), str. 3.
   
      (18)  VGI je pokrata za „Videregående br. 1.” i odnosi se na prve tri godine srednje škole prema novoj reformi „Kunnskapsløftet” iz 2006., vidjeti informacije na mrežnom mjestu Norveške uprave za obrazovanje i osposobljavanje http://www.udir.no/Vurdering/Vitnemal-og-kompetansebevis/Artikler_vitnemal/Foring-av-vitnemal-og-kompetansebevis-for-videregaende-opplaring-i-Kunnskapsloftet-2014/12-Dispensasjoner-og-forsok-innvilget-av-Utdanningsdirektoratet-1/.
   
      (19)  Vidjeti Prilog 4. Tužbi, dopis Ministarstva obrazovanja i istraživanja okružnim vlastima od 20. travnja 2007. (br. spisa 553730), vidjeti treći stavak na str. 1. i četvrti stavak na str. 2.
   
      (20)  Vidjeti podnesak norveških nadležnih tijela od 9. rujna 2010. (br. spisa 568942), str. 6. – 8., vidjeti osobito tablicu na str. 6.
   
      (21)  Vidjeti odjeljak Proračunskog prijedloga Parlamenta br. 1. (2006. – 2007.), ƒ„žuta knjiga” na poveznici: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/regpubl/stprp/20062007/stprp-nr-1-2006-2007-/10/4.html?id=298021
   
      (22)  Vidjeti podnesak norveških nadležnih tijela od 9. rujna 2010. (br. spisa 568942), str. 6. – 8., vidjeti osobito tablicu na str. 6.
   
      (23)  Vidjeti dolje točku 31.
   
      (24)  Tijelo smatra da je metoda dodjele ostala ista za godine 2013. i 2014.
   
      (25)  Podatke je dostavila norveška vlada 9. rujna 2010. (br. spisa 568942), str. 8.
   
      (26)  Vidjeti godišnji izvještaj za 2011., stavak 5.4.1. (br. spisa 672037).
   
      (27)  Ibid.
   
      (28)  Vidjeti godišnji izvještaj za 2012., stavak 6.1. (br. spisa 672038).
   
      (29)  Vidjeti Prilog 15. Tužbi (br. spisa 553808); memorandum pročelnika Odjela za obrazovanje i osposobljavanje okruga Sogn og Fjordane, vidjeti naslov Financiranje i širenje na str. 7.
   
      (30)  Vidjeti odgovor norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703980 i 703991) i priloge 5. do 22. (br. spisa 703987).
   
      (31)  Sud EFTA-a utvrdio je da je u Statutu NDLA-a stupanje na snagu službene suradnje planirano za 1. srpnja 2009. (Predmet E-1/12 Den norske Forleggerforening, stavak 115. (prethodno spomenut)). Istodobno je Sud EFTA-e utvrdio da se u dopisu norveških nadležnih tijela kao datum stupanja na snagu međuopćinske suradnje spominje 1. siječnja 2010. (Sud EFTA-e upućuje na podnesak Norveške od 9. rujna 2010., str. 3.). S obzirom na navedeno te uzimajući u obzir činjenicu da je NDLA prije službenog osnivanja već bio aktivan kao ad hoc suradnja, Sud EFTA-e utvrdio je da je Tijelo trebalo istražiti učinke organizacijskih promjena i pravnog statusa NDLA-a na postupak donošenja odluka i izvore financiranja. Osim toga, Sud EFTA-e utvrdio je da je Tijelo trebalo ispitati kako se organizacijski i pravni status NDLA-a mijenjao (Predmet E-1/12, Den norske Forleggerforening, stavak 117. (prethodno spomenut)).
   
      (32)  Datum na koji je 18 okružnih tijela podnijelo zahtjev za bespovratna sredstva.
   
      (33)  Vidjeti Prilog 11. Tužbi, Projektni plan NDLA-a od 16. veljače 2007. (br. spisa 553952), str. 14.
   
      (34)  Na norveškom: „Forum for fylkesutdanningssjefer”.
   
      (35)  Vidjeti dopis norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991), str. 7.
   
      (36)  Podnesak norveških nadležnih tijela od 6. svibnja 2013. (br. spisa 672024).
   
      (37)  Projektni plan NDLA-a, natuknice jedan i dva u podnaslovu 2.2.
   
      (38)  Donesena odluka glasi: „Okružne vlasti Hordalanda pravno su nadležne za NDLA u ime ostalih okružnih vlasti koje sudjeluju u projektu” (neslužbeni prijevod).
   
      (39)  Dopis norveških nadležnih tijela od 6. svibnja 2013. (br. spisa 672024), str. 6. od drugog do posljednjeg stavka.
   
      (40)  Statut, vidjeti Prilog 10. Tužbi (br. spisa 553953), u kojem se potvrđuje stupanje na snagu 1. srpnja 2009.
   
      (41)  Vidjeti dopis norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991).
   
      (42)  Izmijenjeni Statut iz 2012. (vidjeti br. spisa 703991 i 709565). Hordaland je prvi okrug čije su vlasti donijele izmijenjeni Statut 16. siječnja 2012., a posljednji okrug čije su ih vlasti donijele 25. listopada 2012. bio je Østfold; vidjeti poruku elektroničke pošte od norveških nadležnih tijela od 2. lipnja 2014. (br. spisa 709742).
   
      (43)  Na norveškom „representantskapet” (ili „Styret” u Statutu iz 2012.).
   
      (44)  Vidjeti bilješku 327. pravnih napomena uz članak 27. Zakona o lokalnoj upravi, Gyldendals rettsdata, koju je Jan Fridthjof Bern sastavio 8. ožujka 2012.
   
      (45)  Na norveškom: „Driftsstyret” (ili „Arbeidsutvalg” U Statutu iz 2012.).
   
      (46)  Za daljnje pojedinosti o financijskim i proračunskim pitanjima NDLA-a vidjeti točku 51. u nastavku.
   
      (47)  Vidjeti odgovor norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703980 i 703991) i priloge 5. do 22. (br. spisa 703987). U odgovoru Norveške od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991) navodi se da vlasti dvaju okruga, Sogn og Fjordane i Telemark, u svojim rezolucijama pogrešno navode datum 1. siječnja 2010. Norveška nadležna tijela navode i da je, iako su vlasti okruga Troms zbog praktičnih razloga u svojoj odluci navele da je datum početka suradnje 1. siječnja 2010., točan datum trebao biti 1. srpnja 2009.
   
      (48)  Podnesak norveških nadležnih tijela od 6. svibnja 2013. (br. spisa 672024).
   
      (49)  Izvor financiranja NDLA-a detaljno je utvrđen u odjeljku 4.3.
   
      (50)  Na norveškom: „fylkestinget”.
   
      (51)  LOV-1999-07-16-69 (Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)).
   
      (52)  Vidjeti podnesak norveških nadležnih tijela od 7. ožujka 2011. (br. spisa 589528), str. 54.
   
      (53)  Ograničena samostalnost u obavljanju svakodnevnih aktivnosti NDLA-a detaljno je analizirana u odjeljku o ocjeni u nastavku.
   
      (54)  Vlasti okruga Hordaland djeluju kao pravni subjekt nadležan za potpisivanja ugovora u ime svih sudjelujućih okružnih vlasti.
   
      (55)  Vidjeti odgovor Norveške od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991).
   
      (56)  Prema informacijama koje su dostavila norveška nadležna tijela, Statut je neznatno izmijenjen 2012. (br. spisa 703991 i 709565).
   
      (57)  Na norveškom: „Buskerud, Telemark, og Vestfold”-innkjøp.
   
      (58)  Vidjeti podnesak norveških nadležnih tijela od 4. ožujka 2011. (br. spisa 672032) priložen primjedbi na Odluku o pokretanju postupka.
   
      (59)  U vrijeme slanja podneska okrug Akershus nije još ponovno pristupio NDLA-u.
   
      (60)  SL L 161, 13.6.2013., str. 12. i Dodatak o EGP-u br. 34., 13.6.2013., str. 1.
   
      (61)  Predmet C-49/07 MOTOE [2008.] ERS I-4863, stavak 27.
   
      (62)  Predmet C-280/00 Altmark Trans i Regierungsprasidium Magdeburg [2003.] ERS I-7747.
   
      (63)  Direktiva o transparentnosti (Direktiva Komisije 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzeća, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzeća (SL L 318, 17.11.2006., str. 17.), ugrađena u Sporazuma o EGP-u, Prilog XV. točka 1.a (SL L 266, 11.10.2007., str. 15.) i Dodatak o EGP-u br. 48., 11.10.2007., str. 12., stupio na snagu 9. lipnja 2007.).
   
      (64)  Predmet C-41/90 Höfner i Elser [1991.] ERS I-1979, stavak 21.
   
      (65)  Predmet C-35/96, Komisija protiv Italije (CNSD) [1998.] ERS I-3851, stavak 36.
   
      (66)  Spojeni predmeti C-159/91 i C-160/91, Poucet i Pistre [1993.] ERS I-637.
   
      (67)  Predmet E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund [2008.] EFTA Ct.Rep. 64.
   
      (68)  Ibid., stavak 80.
   
      (69)  Predmet C-160/91, Poucet [1993.] ERS I-637.
   
      (70)  Predmet C-180/98, Pavlov [2000.] ERS I-6497.
   
      (71)  Predmet E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund (prethodno spomenut).
   
      (72)  Predmet 263/86, Humbel [1988.] ERS 5383, stavci 14. do 21.
   
      (73)  Predmet C-318/05, Komisija protiv Njemačke [2007.] ERS I-6957.
   
      (74)  Ibid., stavak 68.
   
      (75)  Predmet 263/86, Humbel (prethodno spomenut), stavak 18.
   
      (76)  Ibid., st. 18., predmet E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund [2008.] EFTA Ct. Rep. 64, stavak 82.; Odluka Komisije br. 118/2000 France – Aide aux clubs sportifs professionnels (SL C 333, 28.11.2001., str. 6.).
   
      (77)  Vidjeti dopis norveških nadležnih tijela od 29. studenoga 2013. (br. spisa 691769).
   
      (78)  Predmet C-218/00, Cisal die Battistello Venanzi [2002.] ERS I-691, stavak 31.
   
      (79)  Vidjeti tužiteljeve napomene u Odluci o pokretanju postupka, stavak 46. (br. spisa 679680).
   
      (80)  Vidjeti tužiteljeve napomene u Odluci o pokretanju postupka, stavak 8. (br. spisa 679680).
   
      (81)  Vidjeti točku 70.
   
      (82)  Predmet E-1/12, Den norske Forleggerforening (prethodno spomenut), stavak 117.
   
      (83)  To se potvrđuje u podnesku norveških nadležnih tijela od 2. svibnja 2013. (br. spisa 672024), str. 6.
   
      (84)  Vidjeti Projektni plan NDLA-a, Prilog 11. Tužbi (br. spisa 553952), str. 2.
   
      (85)  Statut, vidjeti Prilog 10. Tužbi (br. spisa 553953).
   
      (86)  Vidjeti Projektni plan, Prilog 11. Tužbi (br. spisa 553952), stavak 2.2. „konačni cilj”, točka 1., str. 4.
   
      (87)  To je potvrđeno u dopisu norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991), str. 7. – 8.
   
      (88)  Vidjeti Projektni plan, Prilog 11. Tužbi (br. spisa 553952), stavak 3.1. „zadaća povezana s projektnim upravljanjem”, str. 5. i Statut.
   
      (89)  Dopis norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991), str. 11.
   
      (90)  Predmet E-05/07, Private Barnehagers Landsforbund (prethodno spomenut), stavci 80. do 83.
   
      (91)  Predmet E-1/12, Den norske Forleggerforening (prethodno spomenut), stavci 121. do 123.
   
      (92)  Čini se da Sud EFTA-e upućuje na stavak 12. i bilješku 4. poništene odluke u skladu s kojom se u „člancima 3-1. i 4A-3. Zakona o obrazovanju navodi da su okružne vlasti nadležne za opskrbu učenika potrebnim tiskanim i digitalnim nastavnim materijalima te digitalnom opremom bez naknade.”
   
      (93)  U st. 121. Presude Sud EFTA-e upućuje na stavak 45. poništene odluke.
   
      (94)  Predmet E-1/12, Den norske Forleggerforening (prethodno spomenut), stavak 123.
   
      (95)  Prilog 24. (br. spisa 703987), str. 93.
   
      (96)  Vidjeti Prilog 3. (br. spisa 553729), dopis Ministarstva obrazovanja i istraživanja od 19. lipnja 2006.
   
      (97)  Predmet E-05/07, Private Barnehagers Landsforbund (prethodno spomenut), stavak 80.
   
      (98)  LOV-1999-07-16-69 (Lov om offentlig anskaffelse (anskaffelsesloven)).
   
      (99)  Kupnja NDLA-a ograničena je i raspoloživošću proračunskih sredstava jer Statut zabranjuje NDLA-u da uzima kredite ili dogovara financijske aranžmane.
   
      (100)  Dopis norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991), str. 13. Nadalje, ta se ograničenja djelomično ogledaju i u Zakonu o lokalnoj upravi. U bijeloj knjizi Prijedlog Donjeg doma Parlamenta br. 42 (1991. – 1992.), str. 112. navodi se da se „upravi mogu delegirati samo neke zadaće povezane sa stvarnom djelatnosti za čije je obavljanje zadužena suradnja.” Jasno je i da je ograničenje ovlasti delegiranja propisano Zakonom o lokalnoj samoupravi za određene odluke, primjerice odluke o gospodarskom planu (članak 44. br. 6.) i godišnjem proračunu (članak 45. br. 2.); te se odredbe primjenjuju i na odnose među okruzima.
   
      (101)  Predmet C-205/03P, FENIN protiv Komisije, ERS [2006.] II-6295, st. 26.
   
      (102)  Predmet C-160/91, Poucet (prethodno spomenut), stavci 15. i 18., spojeni predmeti C-264/01, C-306/01 i C-355/01 AOK Bundesverband i drugi [2004.] ERS I-2493, stavci 46. do 57.; Predmet C-218/00 Cisal die Battistello Venanzi [2002.] ERS I-691, stavci 31. do 46. Ti se predmeti odnose na zdravstveno i socijalno osiguranje. Međutim činjenica da Komisija izričito upućuje na te slučajeve u kontekstu stručnih usluga upućuje na to da se ocjena može općenito primijeniti (vidjeti Komunikaciju Komisije „Izvješće o tržišnom natjecanju stručnih usluga” od 9. veljače 2004. (COM(2004) 83 završna verzija, Fn. 22.).
   
      (103)  Spojeni predmeti C-264/01, C-306/01 i C-355/01, AOK Bundesverband i drugi [2004.] ERS I-2493, stavak 52.; predmet C-160/91, Poucet (prethodno spomenut), stavci 11. i 12.
   
      (104)  Vidjeti dopis norveških nadležnih tijela od 31. ožujka 2014. (br. spisa 703991), str. 10. u kojemu se navodi sljedeće: „kao posljedica Uprava neće imati ovlasti širenja opsega (sic) djelatnosti NDLA-a bez potpore Nadzornog odbora”.