CELEX: 32018H0910(05)
Language: pt
Date: 2018-07-13 00:00:00
Title: Recomendação do Conselho, de 13 de julho de 2018, relativa ao Programa Nacional de Reformas da Alemanha para 2018 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Alemanha para 2018

10.9.2018   
            
            
               PT
            
            
               Jornal Oficial da União Europeia
            
            
               C 320/19
            
         
      RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
      de 13 de julho de 2018
      relativa ao Programa Nacional de Reformas da Alemanha para 2018 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Alemanha para 2018
      (2018/C 320/05)
      O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
      Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.o, n.o 2, e o artigo 148.o, n.o 4,
      Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1), nomeadamente o artigo 5.o, n.o 2,
      Tendo em conta o Regulamento (UE) n.o 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (2), nomeadamente o artigo 6.o, n.o 1,
      Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
      Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
      Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
      Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
      Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
      Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
      Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
      Considerando o seguinte:
      
                  (1)
               
               
                  Em 22 de novembro de 2017, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas de 2018. A referida análise tomou devidamente em conta o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 17 de novembro de 2017 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. As prioridades da Análise Anual do Crescimento foram aprovadas pelo Conselho Europeu em 22 de março de 2018. Em 22 de novembro de 2017, a Comissão adotou também, com base no Regulamento (UE) n.o 1176/2011, o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, tendo identificado a Alemanha como um dos Estados-Membros a ser objeto de uma apreciação aprofundada. Na mesma data, a Comissão adotou ainda uma recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que foi aprovada pelo Conselho Europeu em 22 de março de 2018. Em 14 de maio de 2018, o Conselho adotou a Recomendação sobre a política económica da área do euro (3) («Recomendação para a área do euro»).
               
            
                  (2)
               
               
                  Enquanto Estado-Membro cuja moeda é o euro e tendo em conta a estreita interligação entre as economias da união económica e monetária, a Alemanha deverá garantir a execução plena e atempada da Recomendação para a área do euro, repercutida nas recomendações 1 e 2 infra.
               
            
                  (3)
               
               
                  O relatório de 2018 relativo à Alemanha foi publicado em 7 de março de 2018. Nele se avaliaram os progressos realizados pela Alemanha em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 11 de julho de 2017 (4), o seguimento dado às recomendações específicas por país adotadas em anos anteriores e os avanços conseguidos na consecução das metas nacionais fixadas no quadro da estratégia Europa 2020. Incluía igualmente uma apreciação aprofundada nos termos do artigo 5.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011, cujos resultados também foram publicados em 7 de março de 2018. A referida análise levou a Comissão a concluir que a Alemanha regista desequilíbrios macroeconómicos. Em especial, a persistência de um elevado excedente da balança corrente tem repercussões transnacionais e reflete um nível excessivamente elevado de poupança face a um investimento modesto, tanto no setor público como no privado. O excedente, em grande parte com países não pertencentes à União, tem diminuído ligeiramente desde 2016, prevendo-se que venha a diminuir gradualmente devido a um aumento da procura interna nos próximos anos, permanecendo ainda assim em níveis historicamente elevados ao longo do período abrangido pelas previsões. Embora se verifique atualmente uma reorientação para um crescimento mais induzido pela procura interna, tanto o consumo como o investimento continuam a ser modestos em percentagem do PIB, apesar da conjuntura e das condições de financiamento favoráveis e das necessidades de investimento em infraestruturas, para as quais existe margem de manobra orçamental. Embora tenham sido adotadas algumas medidas para reforçar o investimento público, estes esforços ainda não se traduziram numa tendência de aumento sustentável do investimento público em percentagem do PIB. Os progressos na aplicação das recomendações noutros domínios também foram limitados.
               
            
                  (4)
               
               
                  A Alemanha apresentou o seu Programa Nacional de Reformas para 2018 em 30 de abril de 2018 e o seu Programa de Estabilidade para 2018 em 19 de abril de 2018. A fim de ter em conta as interligações entre ambos, os dois programas foram avaliados simultaneamente.
               
            
                  (5)
               
               
                  As recomendações específicas por país pertinentes foram tidas em conta na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) para o período de 2014-2020. Nos termos do artigo 23.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (5), a Comissão pode pedir que um Estado-Membro reveja e proponha alterações ao seu acordo de parceria e a programas relevantes, caso tal seja necessário para apoiar a execução das recomendações pertinentes do Conselho. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a essa disposição nas orientações para a aplicação das medidas destinadas a ligar a eficácia dos FEEI a uma boa governação económica.
               
            
                  (6)
               
               A Alemanha encontra-se atualmente sujeita à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e à regra relativa à dívida. No seu Programa de Estabilidade para 2018, o Governo alemão projeta um excedente orçamental situado entre 1 e 1 
                      % do PIB no período 2018-2021. O objetivo orçamental de médio prazo, ou seja, um défice estrutural de 0,5 % do PIB, continua a ser amplamente respeitado ao longo de todo o período de programação. De acordo com o Programa de Estabilidade, o rácio relativo à dívida pública/PIB deverá diminuir gradualmente para 53 % em 2021. Muito embora o Programa de Estabilidade enuncie e descreva diversas medidas planeadas no âmbito do acordo de coligação de março de 2018, correspondentes a cerca de 1
                      % do PIB no período 2018-2021, estas não estão incluídas nas projeções do programa atendendo ao facto de ainda não terem sido adotadas. O cenário macroeconómico subjacente a essas projeções orçamentais, que não foi confirmado por um organismo independente, é plausível (6). Com base nas previsões da primavera de 2018 apresentadas pela Comissão, o saldo estrutural deverá corresponder a um excedente de cerca de 1,2 % do PIB em 2018 e de 1,0 % em 2019, superando o objetivo orçamental de médio prazo. Prevê-se que a dívida das administrações públicas se mantenha numa trajetória firmemente descendente. No conjunto, o Conselho considera que a Alemanha deverá cumprir as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2018 e 2019. Paralelamente, continua a haver margem para, no pleno respeito do objetivo de médio prazo, atingir uma trajetória ascendente sustentada do investimento público e privado, em especial na educação, na investigação e na inovação.
            
                  (7)
               
               
                  O investimento público real aumentou significativamente no período 2015-2017, uma trajetória que reflete os esforços do Governo para reforçar o investimento. O investimento público tem vindo a aumentar (embora este aumento permaneça modesto em percentagem do PIB), subsistindo um atraso considerável a nível municipal, estimado em 4 % do PIB. O volume de capital público continua a diminuir em percentagem do PIB, devido a um investimento líquido negativo a nível municipal (cerca de 6 mil milhões de EUR por ano em 2010-2016). Para eliminar o atraso do investimento a nível municipal, seria necessário um investimento público anual suplementar equivalente a 0,3 % do PIB durante a próxima década. Tanto o investimento em percentagem da reserva de capital no setor como o investimento público em percentagem das despesas públicas registam níveis inferiores à média da área do euro. Foi criada uma agência para apoiar o investimento público a nível municipal, que se tornou operacional em 2017, mas são necessários esforços adicionais para resolver o problema do atraso no investimento. Juntamente com a posição orçamental favorável, tal indica que há margem para aumentar o investimento a todos os níveis da administração pública, nomeadamente a nível regional e municipal.
               
            
                  (8)
               
               
                  As despesas públicas com a educação mantiveram-se em 4,2 % do PIB em 2016, abaixo da média da União de 4,7 %. As despesas com a educação e a investigação mantiveram-se em 9,0 % do PIB em 2016, aquém do objetivo nacional de 10 %. Tal corresponde a um défice de investimento estimado em cerca de 33 mil milhões de EUR. Muito embora as despesas com a educação tenham aumentado, subsiste um atraso significativo no investimento. Paralelamente, será necessário um financiamento público adequado para fazer face a desafios como o aumento do número de estudantes, a falta de professores e a prossecução do alargamento da educação e acolhimento na primeira infância. O aumento das despesas com a educação e com a investigação e inovação é essencial para o crescimento potencial da Alemanha.
               
            
                  (9)
               
               
                  A digitalização da economia alemã está a avançar a um ritmo lento, sendo que o país enfrenta desafios consideráveis. Existe um fosso digital evidente entre as zonas urbanas e rurais em matéria de cobertura da Internet rápida (acesso de próxima geração até 30 Mbit), sendo que esta apenas cobre 54 % das zonas rurais. A Alemanha regista um atraso na implantação de banda larga rápida com elevada capacidade (> 100 Mbit). Só uma pequena parte do território alemão (7,3 %) se encontra coberta por redes de acesso por fibra de elevado desempenho, contra uma média da União de 26,8 %. Em vez disso, a solução tecnológica preferida pelo operador histórico dominante continuou a ser a adaptação das redes de cabos de cobre existentes (vetorização). Vários serviços dependem da conectividade de velocidade muito elevada; em 2017, 25,3 % das empresas alemãs consideravam que as suas ligações à internet eram demasiado lentas para satisfazer as suas necessidades empresariais reais. A ausência de uma tal conectividade entrava o investimento, sobretudo por parte das pequenas e médias empresas, das quais várias se situam em zonas rurais e semirrurais. O desempenho a nível dos serviços públicos digitais e da saúde em linha também se situa muito aquém da média da União.
               
            
                  (10)
               
               
                  O investimento das empresas na investigação e desenvolvimento tem vindo a aumentar, sendo que a Alemanha está muito próxima de alcançar o seu objetivo de intensidade de investigação e desenvolvimento fixado no quadro da estratégia Europa 2020. No entanto, o investimento concentra-se cada vez mais nas grandes empresas e na indústria transformadora de média ou alta tecnologia, ao passo que a contribuição das pequenas e médias empresas está a diminuir. Foram tomadas várias medidas para reforçar o empreendedorismo, nomeadamente mediante a atração de investimentos privados em capital de risco. Contudo, o mercado alemão de capital de risco continua a ser menos desenvolvido do que os de outros líderes de inovação a nível internacional.
               
            
                  (11)
               
               
                  Não obstante algumas melhorias nos últimos anos, o sistema fiscal alemão continua a ser ineficiente, em especial devido à sua complexidade e à distorção do processo de tomada de decisões, por exemplo, no investimento, no financiamento e na participação no mercado de trabalho. A Alemanha coloca uma ênfase relativamente forte nos impostos diretos para aumentar as receitas, existindo potencial para reduzir as distorções da fiscalidade direta ou para efetuar uma transição para impostos menos geradores de distorção sobre os imóveis, as sucessões e o consumo. Em 2015, os níveis dos impostos e das contribuições para a segurança social sobre os rendimentos do trabalho eram os sextos mais elevados da União. O custo do capital e a taxa média efetiva do imposto sobre as pessoas coletivas, que diferem entre as regiões, estão entre os mais altos da União (28,2 % a nível de agregado nacional, contra uma média da União de 20,9 %). Atendendo à interação entre o imposto sobre o rendimento das sociedades, o imposto local sobre as sociedades e a sobretaxa de solidariedade, o sistema de tributação das sociedades é complexo, implicando elevados custos de administração fiscal e distorcendo o nível e a localização dos investimentos. Além disso, o imposto sobre o rendimento das sociedades gera distorções a nível das decisões de financiamento, favorecendo o financiamento com base no endividamento. Esta distorção da tributação é a sétima mais elevada da União. A redução dos custos dos capitais próprios poderia reforçar o investimento privado e o mercado alemão de capital de risco, relativamente subdesenvolvido. Além disso, as disposições em matéria de reporte de prejuízos continuam a ser relativamente estritas, limitando o montante a 60 % dos rendimentos tributáveis num dado ano.
               
            
                  (12)
               
               
                  A regulamentação na Alemanha continua a ser muito restritiva, sobretudo no que diz respeito aos serviços às empresas, às profissões regulamentadas e às formalidades administrativas para a prestação de serviços transfronteiras. Estas restrições dizem respeito, nomeadamente, à forma jurídica e à detenção de capital social. Os principais setores de serviços às empresas, tais como os serviços jurídicos, contabilísticos, arquiteturais e de engenharia, registam taxas de rotatividade inferiores à média da União e taxas de exploração brutas superiores a esta média, o que é indicativo de uma menor pressão concorrencial. Devido ao papel dos serviços como fatores de produção intermédios, uma regulamentação menos restritiva dos mesmos aumenta a produtividade nos setores intensivos em serviços a jusante.
               
            
                  (13)
               
               
                  O desempenho do mercado de trabalho alemão tem sido bastante sólido. O desemprego baixou para um mínimo histórico de 3,6 % no quarto trimestre de 2017 e o emprego atingiu 79,8 %. A taxa de desemprego dos jovens (6,8 % em 2017) é uma das mais baixas da União. A Alemanha regista uma escassez crescente de mão de obra qualificada, ao passo que o potencial do mercado de trabalho de certos grupos continua a ser subaproveitado. A percentagem de pessoas que trabalham a tempo parcial, sobretudo mulheres e pessoas oriundas da imigração com responsabilidades familiares, é das mais elevadas da União. Para as mulheres, os principais fatores incluem desincentivos a trabalhar mais horas, juntamente com a falta de estruturas de acolhimento de crianças e de escolas com horário completo. As regras fiscais específicas, sobretudo as aplicáveis às segundas fontes de rendimento das famílias e aos trabalhadores com baixos salários, bem como os efeitos de dependência do limiar de rendimento de miniempregos de 450 EUR, geraram desincentivos adicionais a trabalhar mais horas. A Alemanha tem uma das mais elevadas cargas fiscais sobre os trabalhadores com baixos salários, a maioria dos quais são mulheres. A elevada percentagem de mulheres que trabalham a tempo parcial é acompanhada por uma das mais acentuadas disparidades entre homens e mulheres no que diz respeito ao emprego a tempo parcial na União (37,5 % contra uma média da União de 23,1 %). Esta situação contribui para que a Alemanha registe disparidades salariais muito elevadas entre os géneros.
               
            
                  (14)
               
               
                  Não obstante a excecionalmente baixa taxa de desemprego e a elevada taxa de vagas de emprego, o crescimento dos salários nominais manteve-se moderado, atingindo 2,4 % em 2017. Esta taxa relativamente modesta deve-se, em parte, ao lento crescimento da produtividade nos serviços, à baixa cobertura da negociação coletiva em certos setores e à redução do desemprego estrutural. A reação à subida da inflação foi limitada, sendo que o crescimento dos salários reais diminuiu de 1,8 % em 2016 para 0,7 % em 2017. Os acordos coletivos celebrados a partir do início de 2018 poderão conduzir a uma certa aceleração dos salários, sendo importante acompanhar os desenvolvimentos neste domínio. A proporção de trabalhadores com baixos salários mantém-se elevada e existe margem para aumentar o número de horas trabalhadas nos decis com níveis salariais mais baixos. O aumento da imigração não impediu o crescimento dos salários nos segmentos de salários mais baixos. A introdução de um salário mínimo legal em 2015, e o seu subsequente aumento em 2017, provocou o aumento dos salários mais baixos. Para além dos aumentos salariais, os parceiros sociais estão a colocar a tónica na flexibilidade do tempo de trabalho no âmbito da atual ronda de negociações salariais.
               
            
                  (15)
               
               
                  Globalmente, a Alemanha dispõe de um sistema de proteção social robusto. Contudo, a taxa de risco de pobreza para a população total aumentou de forma constante até 2015, tendo a trajetória sido ligeiramente invertida em 2016. As desigualdades de rendimento também começaram a diminuir em 2015, registando uma ligeira redução do rácio S80/S20 graças à melhoria dos rendimentos das famílias mais pobres. A recente melhoria do nível de pobreza no trabalho em 2016 também foi modesta e beneficiou apenas os homens.
               
            
                  (16)
               
               
                  A Alemanha tem margem para melhorar a permanência dos trabalhadores mais idosos no mercado de trabalho, o que aumentaria o rendimento na velhice, estimularia o produto potencial, contribuiria para a adaptação a um mercado de trabalho com escassez de mão de obra e reduziria a necessidade de constituir poupanças de precaução para a velhice. Atualmente, os riscos para a sustentabilidade orçamental são baixos, graças, em parte, a um excedente primário relativamente elevado. Ainda assim, o relatório de 2018 sobre o envelhecimento demográfico aponta para que a Alemanha registe um dos maiores aumentos das despesas com pensões da União até 2070. Elevando-se a 17,6 % em 2016, o risco de pobreza na velhice (ou seja, depois dos 65 anos) era superior à média da União de 14,7 %. Prevê-se que a futura deterioração da adequação das pensões no regime do primeiro pilar venha a aumentar o risco de pobreza na velhice, sobretudo para os trabalhadores com baixos rendimentos, para as pessoas com contratos atípicos e para os trabalhadores que conheceram interrupções ao longo dos seus percursos profissionais. As disparidades entre homens e mulheres a nível de pensões são das mais acentuadas na União. Paralelamente, ao passo que a taxa de emprego dos trabalhadores com idades entre os 60 e os 64 anos (58,4 % em 2017) era uma das mais elevadas da União, a taxa de emprego dos trabalhadores com idade compreendida entre os 65 e os 69 anos (16,1 %) situava-se no terço médio dos Estados-Membros.
               
            
                  (17)
               
               
                  O meio socioeconómico de origem continua a ser um fator determinante para os resultados escolares e para a integração no mercado de trabalho. De acordo com o Programa de Avaliação de Alunos de 2015, este fator contribui para a existência de um diferencial equivalente a três anos de escolaridade entre os quartis sociais superior e inferior no que diz respeito às matérias científicas. Os dados nacionais confirmam que esta correlação significativa também se aplica ao ensino primário. Os estudantes oriundos da imigração enfrentam desafios específicos: em comparação com os estudantes nascidos no país, têm uma probabilidade muito superior de registar um desempenho insuficiente em matéria de competências de base, bem como de abandonar a escola de forma precoce ou de abandonar a universidade. Além disso, o potencial da participação de pessoas oriundas da imigração no mercado de trabalho não está a ser plenamente aproveitado. Em 2017, a taxa de emprego dos nacionais de países terceiros (20-64 anos) era inferior em mais de 27 pontos percentuais à dos nacionais alemães, sendo a diferença equivalente a 32 pontos percentuais no caso das mulheres nacionais de país terceiros. A participação dos trabalhadores na educação para adultos é uma preocupação para o futuro desempenho do mercado de trabalho, em especial para os 7,5 milhões de adultos com poucas qualificações que não dispõem de competências básicas de leitura e de escrita.
               
            
                  (18)
               
               
                  No contexto do Semestre Europeu de 2018, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Alemanha, que publicou no relatório de 2018 relativo ao país. A Comissão analisou também o Programa de Estabilidade para 2018, o Programa Nacional de Reformas para 2018 e o seguimento dado às recomendações dirigidas à Alemanha em anos anteriores. Tomou em consideração não só a sua relevância para uma política orçamental e socioeconómica sustentável na Alemanha, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da União, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União mediante um contributo a nível da União para futuras decisões nacionais.
               
            
                  (19)
               
               
                  À luz dessa avaliação, o Conselho analisou o Programa de Estabilidade para 2018, considerando (7) que o país deverá cumprir o Pacto de Estabilidade e Crescimento.
               
            
                  (20)
               
               
                  À luz dos resultados da apreciação aprofundada realizada pela Comissão e dessa avaliação, o Conselho analisou o Programa Nacional de Reformas para 2018 e o Programa de Estabilidade para 2018. As suas recomendações ao abrigo do artigo 6.o do Regulamento (UE) n.o 1176/2011 constam das recomendações 1 e 2 infra,
               
            RECOMENDA que, em 2018 e 2019, a Alemanha tome medidas no sentido de:
      
                  1.
               
               
                  Tirar partido das políticas orçamental e estrutural, no pleno respeito do objetivo de médio prazo, no intuito de assegurar uma tendência ascendente sustentada do investimento público e privado, em especial na educação, na investigação e na inovação, a todos os níveis da administração pública, nomeadamente, a nível regional e municipal. Intensificar esforços no sentido de assegurar a disponibilidade de infraestruturas de banda larga de capacidade muito elevada em todo país. Melhorar a eficiência do regime fiscal e o seu caráter favorável ao investimento. Reforçar a concorrência no setor dos serviços às empresas e nas profissões regulamentadas.
               
            
                  2.
               
               
                  Reduzir os desincentivos a trabalhar mais horas, incluindo a elevada carga fiscal, em especial para os trabalhadores com baixos salários e para a segundas fontes de rendimentos das famílias. Tomar medidas para promover o prolongamento da vida ativa. Criar condições para fomentar um maior crescimento dos salários, respeitando o papel dos parceiros sociais. Melhorar os resultados escolares e o nível de competências dos grupos desfavorecidos.
               
            
         Feito em Bruxelas, em 13 de julho de 2018.
         
            
               Pelo Conselho
            
            
               O Presidente
            
            H. LÖGER
         
      
      
         (1)  JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.
      
         (2)  JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.
      
         (3)  JO C 179 de 25.5.2018, p. 1.
      
         (4)  JO C 261 de 9.8.2017, p. 1.
      
         (5)  Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).
      
         (6)  De acordo com o Regulamento sobre as projeções económicas do Governo federal (Vorausschätzungsverordnung), promulgado no âmbito de um acordo entre o Ministério da Economia e da Energia e o Ministério das Finanças e aplicável a partir de julho de 2018, o grupo de projeto «previsões económicas conjuntas» (Gemeinschaftsdiagnose) foi designado como órgão independente responsável pela avaliação das projeções económicas subjacentes aos projetos de plano orçamental e aos Programas de Estabilidade nos termos da Lei sobre as projeções económicas (Vorausschätzungsgesetz).
      
         (7)  Nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1466/97.