CELEX: 62007CC0570
Language: fi
Date: 2009-09-30 00:00:00
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Poiares Maduro 30 päivänä syyskuuta 2009. # José Manuel Blanco Pérez ja María del Pilar Chao Gómez vastaan Consejería de Salud y Servicios Sanitarios (C-570/07) ja Principado de Asturias (C-571/07). # Ennakkoratkaisupyynnöt: Tribunal Superior de Justicia de Asturias - Espanja. # SEUT 49 artikla - Direktiivi 2005/36/EY - Sijoittautumisvapaus - Kansanterveys - Apteekit - Läheisyys - Väestön lääkehuolto - Apteekkilupa - Apteekkien alueellinen jakauma - Väestötiheyttä koskevaan kriteeriin perustuvien rajoitusten käyttöönotto - Apteekkien välinen vähimmäisetäisyys - Apteekkiluvan hakijat, jotka ovat harjoittaneet ammattitoimintaa osassa jäsenvaltion aluetta - Ensisijaisuus - Syrjintä. # Yhdistetyt asiat C-570/07 ja C-571/07.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      M. POIARES MADURO
      30 päivänä syyskuuta 2009 1(1)
      
      Yhdistetyt asiat C‑570/07 ja C‑571/07
      José Manuel Blanco Pérez
      ja
      María del Pilar Chao Gómez
      (Tribunal Superior de Justicia de Asturiasin (Espanja) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
      1.        Huoli siitä, että apteekkareiden rahanhimo saattaa vaarantaa heidän ammatillisten velvoitteidensa täyttämisen, ei ole uusi.
         Se on aiheuttanut huolta ainakin siitä lähtien, kun Shakespearen Romeo taivutteli ”köyhän konnan” eli apteekkarin myymään
         itselleen myrkkyä seuraavin sanamuodoin:
      
      – – Poskia syö nälkä,
      puute ja ahdinko riuduttavat katseen,
      harteita painaa halveksunta, köyhyys.
      Tämä maailma ei ole ystäväsi,
      sinulle eivät sen lait suo rikkautta.
      Riko laki, ota rahat, heitä köyhyys.(2)
      
      2.        Shakespearea mukaillen voitaisiin sanoa, että nyt käsiteltävän asian kohteena on se, missä määrin apteekkipalvelujen laadun
         takaaminen edellyttää sitä, että jotkut apteekkarit rikastuvat. Asturian viranomaiset, samoin kuin sellaisten muiden jäsenvaltioiden
         viranomaiset, joilla on samanlaisia sääntöjä, perustelevat näet sääntöjään, joilla rajoitetaan uusien apteekkien perustamista,
         lähinnä tarpeella säilyttää oikeat taloudelliset kannustimet laajimpien ja parhaimpien mahdollisten apteekkipalvelujen tarjoamista
         varten. Niiden mielestä tämä edellyttää yhtäältä olemassa olevien apteekkien suojelemista kilpailun ”vaaroilta” ja toisaalta
         apteekkareiden houkuttelemista vähemmän tuottaville alueille rajoittamalla pääsyä kannattavimmille alueille. Ei ole epäilystäkään
         siitä, että taloudelliset edellytykset, joissa palveluja tarjotaan, voivat vaikuttaa näiden palvelujen tarjoamiseen. On hyväksyttävää,
         että valtiot perustavat sääntelynsä tällaisiin näkökohtiin, jos ne ovat keino tavoitella kansanterveyden suojelun kaltaista
         yleisen edun mukaista päämäärää. Toisaalta ei riitä, että valtiot vain vetoavat tähän mahdolliseen yhteyteen perustellakseen
         mitä tahansa sääntöjään. Lainsäädäntö, jolla tarjotaan erityisiä taloudellisia etuja joillekin taloudellisille toimijoille
         muihin nähden, on tutkittava tarkasti. Tässä tapauksessa tähän kysymykseen ei ole helppoa vastausta. Yhtäältä ihmisten terveyden
         suojeleminen on äärimmäisen tärkeää, ja yhteisöjen tuomioistuimen on mukauduttava arviointeihin, joita jäsenvaltiot ovat tehneet
         tällä monitahoisella alueella. Toisaalta on yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä korjata tilanteet, joissa paikallisia poliittisia
         prosesseja on käytetty antamaan tuottoisia etuja vakiintuneille paikallisille yrityksille muun muassa muiden jäsenvaltioiden
         kansalaisten kustannuksella. Tästä velvollisuudesta ei voida luopua yksinomaan sillä perusteella, että asiaan liittyy kansanterveydellisiä
         kysymyksiä. Puolueettoman tuomarin tarve on näet suurin silloin, kun panoksena on taloudellisen hyödyn lisäksi myös ihmisten
         terveys. Vastatessani nyt käsiteltävässä asiassa esitettyihin kysymyksiin pyrin siis tasapainottamaan kilpailevia intressejä,
         sekä siten, että jätän poliittiset valinnat jäsenvaltioiden tehtäväksi, että siten, että tutkin tarkasti niiden täytäntöönpanojärjestelyt
         löytääkseni merkkejä poliittisten prosessien hyväksikäytöstä tarkastelemalla johdonmukaisuutta ja järjestelmällisyyttä koskevia
         vaatimuksia, jotka on kehitetty yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vapaata liikkuvuutta estävän kansallisen lainsäädännön
         osalta.
      
      I       Asiaa koskevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat
      3.        Molemmat nyt käsiteltävien asioiden kantajat ovat Espanjan kansalaisia, joilla on proviisorin pätevyys mutta jotka eivät ole
         saaneet apteekkilupaa. He ovat harjoittaneet ammattiaan useita vuosia eläinlääkkeitä myyvissä apteekeissa. Koska he pyrkivät
         harjoittamaan toimintaansa omassa apteekissaan, he haluaisivat saada luvan perustaa uuden apteekin Espanjan Asturian itsehallintoalueelle.
         Lupa evättiin kantajilta Asturian itsehallintoalueen terveydenhoitoasioiden ministeriön 14.6.2002 tekemällä päätöksellä. Asturian
         hallitus vahvisti päätöksen 10.10.2002. Kantajat ovat nostaneet tästä päätöksestä kanteen Tribunal Superior de Justicia de
         Asturiasissa. 
      
      4.        Asturian viranomaisten päätökset perustuvat apteekeista ja sivuapteekeista Asturian itsehallintoalueella 19.7.2001 annettuun
         asetukseen nro 72/2001, jolla otetaan käyttöön lupajärjestelmä, johon sisältyy tiettyjä rajoituksia, jotka koskevat apteekkien
         perustamista itsehallintoalueelle, sekä järjestelmä, joka koskee lupien myöntämistä kilpaileville hakijoille. Kantajat väittävät,
         että tämä asetus loukkaa heidän oikeuttaan EY 43 artiklassa tarkoitettuun sijoittautumisvapauteen. Koska asetuksen laillisuuteen
         liittyy epäilyksiä yhteisön oikeuden kannalta, kansallinen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat
         kaksi kysymystä: 
      
      ”Ovatko Decreto 72/2001, de 19 de julio del Principado de Asturias, regulador de las Oficinas de Farmacia y Botiquines -nimisen
         asetuksen (apteekeista ja sivuapteekeista 19.7.2001 annettu asetus nro 72/2001) 2, 3 ja 4 § ja tämän asetuksen liitteessä
         olevat 4, 6 ja 7 kohta ristiriidassa EY 43 artiklan kanssa?” (asia C-570/07)
      
      ja
      ”Onko apteekkilupia koskeva Asturian itsehallintoalueen lainsäädäntö ristiriidassa EY 43 artiklan kanssa?” (asia C‑571/07)
      5.        Kuten edellä todettiin, riidanalaisessa lainsäädännössä rajoitetaan uusien apteekkien perustamista ja vahvistetaan perusteet,
         joita käytetään uusista apteekkiluvista kilpailevien hakijoiden paremmuusjärjestyksen arvioimiseksi. Tärkeimpiä rajoituksia
         ovat määrällinen rajoitus, jolla rajoitetaan alueella olevien apteekkien lukumäärää kyseisen alueen väestömäärän perusteella,
         ja maantieteellinen rajoitus, jonka mukaan apteekkia ei saa perustaa lähemmäksi kuin 250 metrin etäisyydelle toisesta apteekista.
         Säännökset ovat seuraavat:
      
      ”2 § Väestöryhmät
      1.      Kullakin lääkehuollon alueella on yksi apteekki kutakin 2 800 asukkaan ryhmää kohti. Asukasmäärältään tätä suuremmilla alueilla
         uusi apteekki voidaan perustaa kutakin 2 000 asukasta kohden. 
      
      2.      Kussakin terveydenhuoltopiirissä ja kunkin kunnan alueella voi olla ainakin yksi apteekki. 
      3 § Väestön laskenta
      Tätä asetusta sovellettaessa väestö lasketaan kunnan viimeisimpiin väestörekisterilukuihin perustuvien tietojen mukaan.
      4 § Vähimmäisetäisyydet
      1.       Apteekkiliikkeiden välinen vähimmäisetäisyys on pääsäännön mukaan 250 metriä siitä riippumatta, mille lääkehuollon alueelle
         apteekit kuuluvat. 
      
      2.       Tämä 250 metriä on vähimmäisetäisyys myös lääkehuollon alueella toimiviin terveyskeskuksiin nähden. Terveyskeskuksilla tarkoitetaan
         tässä julkisia terveyskeskuksia tai yksityisiä sopimusperusteisesti terveydenhoitopalveluja tarjoavia keskuksia, jotka tarjoavat
         avo- tai laitoshoitoa, kotikäyntipalveluja tai joissa on ensiapupalvelu, olivatpa ne toiminnassa tai vasta rakennusvaiheessa.
         
      
      Vaatimusta tietystä etäisyydestä terveyskeskuksiin nähden ei sovelleta sellaisilla lääkehuollon alueilla, joilla on vain yksi
         apteekki, eikä paikkakunnilla, joilla on yksi apteekki eikä alueen erityispiirteiden vuoksi ole oletettavaa, että sinne perustettaisiin
         uusia apteekkeja. 
      
      Kummassakin edellä mainitussa tapauksessa on esitettävä perusteet sille, minkä vuoksi apteekin ja terveyskeskuksen vähimmäisetäisyyttä
         koskevaa vaatimusta ei sovelleta.”(3)
      
      6.        Lainsäädännössä vahvistetaan erilaisia perusteita, joita käytetään uusista apteekkiluvista kilpailevien hakijoiden arvioimiseksi.
         Ammatilliselle ja koulutuskokemukselle annetaan pisteitä usein eri perustein. Ammatillisesta kokemuksesta, joka on hankittu
         paikkakunnilla, joiden asukasmäärä on vähemmän kuin 2 800, annetaan enemmän pisteitä kuin muuntyyppisestä toiminnasta. Asetuksessa
         säädetään myös seuraavaa:
      
      ”1.      Tässä asteikossa tarkoitetut seikat ja ansiot katsotaan pätevästi osoitetuiksi kyseessä olevan viranomaisen tai muun vastuuhenkilön
         myöntämien virallisten todistusten perusteella. 
      
      2.      Ammattikokemus, joka on saatu ammatin harjoittamisesta ja koulutustehtävistä, otetaan huomioon täysinä kuukausina silloinkin,
         kun työskentelyjaksoissa on ollut keskeytyksiä. Tällaiset irralliset jaksot voidaan ottaa huomioon kuukauden jaksoon rinnastettavien
         vähintään 21 päivän tai 168 tunnin mittaisten jaksojen perusteella vähimmäisjakson täyttymiseen asti. 
      
      Silloin kun työsopimus on tehty osa-aikaisena, työkokemukseen perustuvat ansiot lasketaan osa-aikaisen ja kokoaikaisen työskentelyn
         välisen suhteen mukaisesti. 
      
      3.      Samalta ajanjaksolta otetaan huomioon vain yksi työsuoritus niitä tapauksia lukuun ottamatta, joissa on kyse kahdesta osa-aikaisesta
         työstä. 
      
      4.      Jos ammattikokemusta, joka on saatu apteekkarina tai apteekkiluvan rinnakkaishaltijana apteekissa, tai muita ansioita on käytetty
         aiemmin apteekkiluvan saamiseksi, niitä ei oteta huomioon. 
      
      5.      Siinä tapauksessa, että henkilö vetoaa apteekkiluvan rinnakkaishaltijan asemaan eikä rinnakkaishaltijoita ole kahta enempää,
         lasketaan yhteen 50 prosenttia kummankin ansiopisteistä. Jos apteekkiluvan rinnakkaishaltijoita on useampia kuin kaksi, lasketaan
         50 prosenttia eniten ja 50 prosenttia vähiten ansiopisteitä saavan rinnakkaishaltijan ansiopisteistä. 
      
      6.      Asturian itsehallintoalueella hankitun ammattikokemuksen perusteella saatuja ansiopisteitä korotetaan 20 prosenttia. 
      7.      Jos useat hakijat saavat saman pistemäärän ansioasteikkoa sovellettaessa, myönnetään apteekkiluvat seuraavan ensisijaisuusjärjestyksen
         mukaisesti: 
      
      a)      Proviisoreille, joilla ei ole ollut apteekkilupaa.
      b)      Proviisoreille, joilla on ollut apteekkilupa sellaisella lääkehuollon alueella tai paikkakunnalla, jonka asukasmäärä on vähemmän
         kuin 2 800.
      
      c)       Proviisoreille, jotka ovat harjoittaneet ammattitoimintaansa Asturian itsehallintoalueella. 
      d)       Proviisoreille, joilla on eniten akateemisia ansioita.”(4)      
      
      II     Oikeudellinen arviointi
      A       Tutkittavaksi ottaminen
      7.        Jotkut asianosaisista väittävät, että nyt käsiteltävää asiaa ei voida tutkia, koska kantajat ovat Espanjan kansalaisia, jotka
         riitauttavat Espanjan oikeussääntöjä. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin vakiintuneesti katsonut, että tällaiset asiat on
         tutkittava.(5) On yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi.(6) Yhteisöjen tuomioistuimen on annettava ennakkoratkaisu, ellei ole ilmeistä, että ratkaisulla ei ole mitään yhteyttä kansallisessa
         tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin.(7) Kansallinen tuomioistuin saattaa tarvita pyytämäänsä tulkintaa yhteisön oikeudesta, vaikka riidanalainen tosiseikasto olisi
         täysin valtionsisäinen, koska ”vastaus voi olla sille hyödyllinen tilanteessa, jossa käsiteltävänä olevan tapauksen kaltaisessa
         menettelyssä kotimaisella tuottajalla on kansallisen oikeuden nojalla samat oikeudet kuin toisen jäsenvaltion tuottajalla
         yhteisön oikeuden perusteella samanlaisessa tilanteessa”.(8) Kuten olen edellä todennut, on mielestäni aiheellista soveltaa tätä lähestymistapaa kansallisten tuomioistuinten ja yhteisöjen
         tuomioistuimen yhteistyöhengen mukaisesti, kun otetaan lisäksi huomioon tarve välttää se, että kansallisen lainsäädännön soveltaminen
         yhdessä yhteisön oikeuden kanssa johtaa jäsenvaltioiden omien kansalaisten epäedulliseen kohteluun.(9) Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi antaa pyydetty EY 43 artiklan tulkinta nyt käsiteltävässä asiassa.
      
      B       Sijoittautumisvapauden rajoituksen olemassaolo
      8.        Yhteisön lainsäädännössä ei vähennetä jäsenvaltioiden valtuuksia säätää omista terveydenhoito- ja sosiaaliturvajärjestelmistään.(10) Vaikka apteekit ovat liikeyrityksiä, ne ovat myös osa terveydenhoitojärjestelmää. Jäsenvaltioiden valtuuksiin säätää tällaisista
         järjestelmistä kuuluu siis se, että ne voivat antaa säännöksiä, joilla pyritään säätelemään apteekkipalvelujen järjestämistä,
         kuten ne tekevät muidenkin terveydenhuollon palvelujen osalta.(11)
      
      9.        Jäsenvaltioiden on tätä toimivaltaansa käyttäessään kuitenkin noudatettava perustamissopimuksessa taattuja vapauksia, muun
         muassa sijoittautumisvapautta.(12) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu selvästi, että EY 43 artikla on esteenä sellaisille kansallisille
         toimenpiteille, jotka ovat omiaan tekemään yhteisön kansalaisille vaikeammaksi tai vähemmän houkuttelevaksi käyttää perustamissopimuksessa
         taattua sijoittautumisvapautta, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiinkin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.(13)
      
      10.      Puuttuminen perusvapauksiin ilmenee usein kansallisille markkinoille pääsyn esteenä, joka johtuu toimenpiteistä, joilla suojataan
         kansallisilla markkinoilla jo vakiintuneiden toimijoiden markkinaosuuksia.(14) Ennakkolupaa koskeva edellytys, jonka mukaan tiettyä toimintaa voivat harjoittaa vain tietyt taloudelliset toimijat, jotka
         täyttävät ennalta määrätyt vaatimukset, on rajoitus.(15) Erityisesti ”kansallinen lainsäädäntö, jolla toiminnan harjoittamista koskevan luvan myöntämisen edellytykseksi asetetaan
         tämän toiminnan taloudellinen tai sosiaalinen tarve, on rajoitus, koska sillä pyritään rajoittamaan palvelujen tarjoajien
         määrää”.(16) Tällä perusteella kansallinen lainsäädäntö, jonka perusteella uusien hammaspoliklinikkojen perustaminen oli sallittua vain,
         jos paikalliset viranomaiset katsoivat, että tällaista uutta klinikkaa tarvittiin, todettiin sijoittautumisvapauden rajoitukseksi.(17) Tällaiset rajoitukset vastaavat niitä, joiden on katsottu estävän tavaroiden vapaata liikkuvuutta suojaamalla vakiintuneiden
         taloudellisten toimijoiden asemia ja estämällä samalla muista jäsenvaltioista peräisin olevien tavaroiden pääsyä kansallisille
         markkinoille.(18)
      
      11.      Kun näitä perusteita sovelletaan nyt käsiteltävän asian kohteena oleviin oikeussääntöihin, joissa sallitaan uusien apteekkien
         perustaminen ainoastaan sijaintia ja väestömäärää koskevien vaatimusten täyttyessä, on selvää, että nämä säännöt merkitsevät
         sijoittautumisvapauden rajoittamista. Näiden vaatimusten mukaan uusien apteekkien perustaminen on sallittua vain ennakkoluvan
         perusteella, ja ennakkolupa myönnetään vain, jos sijaintiin ja väestömäärään liittyvät edellytykset täyttyvät. Ne vastaavat
         itse asiassa suoraan asiassa Hartlauer käsiteltyä edellytystä, jonka mukaan poliklinikka voitiin perustaa vain, jos sille
         voitiin osoittaa olevan tarvetta. Jos väestömäärä ei ole riittävä, jotta kansalliset viranomaiset voisivat todeta uuden apteekin
         tarpeen, sellaista ei voida perustaa. Koska kyseisillä toimenpiteillä jäädytetään pääsy markkinoille, niillä estetään niitä,
         jotka haluaisivat perustaa apteekin Asturian alueelle, toimimasta näin ja estetään siten apteekkien perustaminen jäsenvaltion
         ulkopuolelta.
      
      C       Onko tällainen rajoitus perusteltavissa
      12.      Sen toteaminen, että kansallisella lainsäädännöllä rajoitetaan sijoittautumisvapautta, on vasta ensimmäinen askel tutkimuksessamme.
         Tällaiset kansalliset toimenpiteet voivat olla perusteltuja, jos ne täyttävät neljä edellytystä. Erityisesti ”niitä on sovellettava
         ilman syrjintää, niitä on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan
         niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen, eivätkä ne saa puuttua perusvapauteen enempää kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän
         saavuttamiseksi”.(19)
      
      1.       Soveltaminen ilman syrjintää
      13.      Asetuksen keskeiset säännökset, jotka koskevat vaadittua väestömäärää ja vähimmäisetäisyyttä, eivät ole syrjiviä. Niitä sovelletaan
         erotuksetta kaikkiin proviisoreihin.(20) Tämä pätee myös perusteisiin, joita Asturian viranomaiset ovat ottaneet käyttöön apteekkilupaa koskevien kilpailevien hakemusten
         arvioimiseksi ja joissa annetaan etusija proviisoreille, jotka ovat työskennelleet aiemmin alueilla, joilla on palvelujen
         alitarjontaa.(21) Lähtökohtaisesti kaikilla proviisoreilla on alkuperästään riippumatta sama mahdollisuus hyötyä tästä säännöksestä.
      
      14.      Perusteet, joiden mukaan lisäpisteitä annetaan niille hakijoille, jotka ovat toimineet proviisoreina Asturian alueella,(22) merkitsevät kuitenkin kiellettyä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Näin on, vaikka näyttäisi siltä, että kuten palvelujen
         alitarjonnan alueilla toimivia proviisoreita suosivassa säännöksessä, siinäkään ei oteta huomioon kansallista alkuperää ja
         että Asturiassa työskentelevä toisen jäsenvaltion proviisori voisi hyötyä kyseisestä säännöksestä. Tämä johtuu siitä, että
         siinä annetaan Asturiasta saadulle kokemukselle jostain syystä suurempi arvo kuin vastaavalle toisissa jäsenvaltioissa hankitulle
         kokemukselle.(23) Tällaista perustetta ei voida yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pitää perusteltuna, koska muissa jäsenvaltioissa
         hankitun pätevyyden tunnistaminen samanarvoiseksi on vapaan liikkuvuuden kannalta erittäin tärkeää.
      
      15.      Tätä päätelmää ei kyseenalaista se, että tällainen politiikka asettaa myös muualta kuin Asturiasta kotoisin olevat espanjalaiset
         proviisorit heikompaan asemaan. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut selkeästi, että jotta kyseessä olisi syrjintä, ei ”ole
         välttämätöntä, että kaikki jäsenvaltion yritykset olisivat etuoikeutetussa asemassa ulkomaisiin yrityksiin nähden. On riittävää,
         että luotu etuusjärjestelmä hyödyttää kotimaista palvelujen tarjoajaa”.(24) Sillä, että Asturian viranomaiset asettavat etusijalle ne, jotka ovat harjoittaneet ammattiaan Asturiassa, asetetaan selvästi
         heikompaan asemaan itsehallintoalueen ulkopuolelta tulevat proviisorit ja myös toisista jäsenvaltioista tulevat proviisorit
         sekä asturialaiset proviisorit, jotka ovat päättäneet käyttää oikeuttaan sijoittautua vapaasti muihin jäsenvaltioihin.(25) Tällainen politiikka merkitsee syrjivää sijoittautumisvapauden rajoitusta, joka kielletään perustamissopimuksessa.
      
      16.      Näin ollen arvioidessani muita seikkoja, joiden on täytyttävä, jotta laki olisi perusteltu, tarkastelen tutkimuksessani vain
         lain ei-syrjiviä osatekijöitä.
      
      2.       Yleistä etua koskeva päämäärä
      17.      Väestömäärää koskevilla ja maantieteellisillä rajoituksilla tavoiteltu yleistä etua koskeva päämäärä on kansanterveyden suojeleminen
         tarjoamalla hyviä apteekkipalveluja kaikilla Asturian itsehallintoalueen osa-alueilla. Kansanterveyden suojelu on epäilyksettä
         pakottava yleistä etua koskeva vaatimus.(26) Asianosaisten monet väitteet näyttävät keskittyvän kysymykseen siitä, mikä lähestymistapa on paras kansanterveyden suojelun
         kannalta ja, erityisesti tässä tapauksessa, miten saavutettaisiin hyvien apteekkipalvelujen mahdollisimman laaja alueellinen
         tarjonta: keino, joka helpottaa apteekkien perustamista ja samaan aikaan edistää niiden välistä kilpailua, vai keino, jolla
         rajoitetaan apteekkien perustamista tiheästi asutuilla alueilla kilpailun rajoittamiseksi ja edistetään niiden perustamista
         maan harvempaan asutuilla alueilla. Asianosaiset esittävät keskenään ristiriitaisia todisteita ja eri jäsenvaltioissa saatuja
         kokemuksia osoittaakseen sen, että heidän edustamansa näkökulma on kansanterveyden suojelun kannalta paras.
      
      18.      Tämän kysymyksen osalta on mielestäni riittävää todeta, että jokaisen jäsenvaltion asiana on suunnitella oma kansanterveyden
         suojelua koskeva järjestelmänsä ja että yhteisöjen tuomioistuimen on myönnettävä jäsenvaltioille huomattavaa harkintavaltaa.(27) Näin on erityisesti silloin, kun poliittisen yksimielisyyden puuttumista tukee se, että jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä
         poliittisia eroavaisuuksia. Se, että jonkin jäsenvaltion säännökset eivät ole niin ankaria kuin jonkin toisen jäsenvaltion
         säännökset tai sen etusijajärjestys on erilainen, ei sellaisenaan merkitse sitä, että kummatkaan säännökset olisivat suhteettomia
         ja tämän vuoksi ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa.(28) Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti tunnustanut, että sairaanhoitopalvelujen suunnittelu ja niiden tasainen
         maantieteellinen jakautuminen koko valtion alueelle kuuluu tähän harkintavaltaan.(29) Yhteisöjen tuomioistuin on todennut lääkevalmisteiden ja apteekkipalvelujen osalta, että hintojen vahvistaminen(30) ja kilpailun rajoittaminen(31) ovat mahdollisia tekniikoita näiden kansanterveyden mukaisten päämäärien saavuttamiseksi.
      
      19.      Vaikka täysin taloudelliset päämäärät eivät voi olla perusvapauksien rajoittamisen perusteena,(32) ne voidaan perustella tarvittaessa, jotta terveydenhuoltojärjestelmä toimisi taloudellisella tavalla.(33) Erityisesti intresseihin, ”joiden tavoitteena on pitää yllä tasapainoiset ja kaikkien saatavilla olevat sairaanhoito- ja
         sairaalapalvelut”, saattaa liittyä asianmukainen yleinen etu. Tällaisten palvelujen ”maantieteellinen jakautuminen, näiden
         laitosten sisäinen järjestely ja varustelu tai niiden sairaanhoitopalvelujen luonne, joita ne pystyvät tarjoamaan, vaativat
         nimittäin suunnittelua, jolla pyritään ensinnäkin yleisesti takaamaan, että kyseisen jäsenvaltion alueella on saatavilla riittävästi
         ja pysyvästi monipuolisia laadukkaita sairaalahoitopalveluja, ja jolla toisaalta halutaan hallita kustannuksia ja välttää
         niin pitkälle kuin mahdollista rahavarojen, teknisten resurssien ja henkilöstöresurssien tuhlaaminen”.(34) Katson siis, että sitä, että varmistetaan apteekkien jakautuminen koko alueelle, on pidettävä yleistä etua koskevana pakottavana
         vaatimuksena ja että jäsenvaltion ei voida edellyttää käyttävän vapaata kilpailua pyrkiessään tarjoamaan korkealaatuisia apteekkipalveluja.
      
      3.       Onko asetus asianmukainen keino saavuttaa edellä mainitut päämäärät ja mennäänkö siinä pidemmälle kuin on tätä varten tarpeen?
      20.      Vaikka kansallisten lainsäädäntö- ja sääntelyelinten esittämille arvioinneille on annettava asianmukainen huomio, koska ne
         ovat lähempänä paikallisia olosuhteita ja niillä on erityistuntemusta, jonka vuoksi ne ovat parhaassa asemassa löytääkseen
         parhaan keinon saavuttaa sellaisia yleisiä poliittisia tavoitteita kuten kansanterveyden suojelu, toimivallan siirtäminen
         tällaisille elimille ei ole riskitöntä.(35) Sama läheisyys saattaa merkitä sitä, että nämä yksiköt jäävät sääntelytoiminnassa kyseisellä alalla vallitsevien erityisintressien
         vangiksi kuluttajien sekä mahdollisten ulkomaisten ja kotimaisten kilpailijoiden intressien kustannuksella. Nyt käsiteltävän
         kaltaisessa asiassa on erityistä syytä huoleen, sillä paikallisviranomaisten tekemän poliittisen valinnan vuoksi olemassa
         oleville toimijoille annetaan taloudellista hyötyä uusien markkinoille tulijoiden vahingoksi.
      
      21.      Tässä mielessä voidaan ymmärtää se, että johdonmukaisuuden ja järjestelmällisyyden vaatimus on saanut yhä suuremman merkityksen
         yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, kun arvioidaan sitä, miten kansallisessa lainsäädännössä tavoitellaan siinä vahvistettuja
         päämääriä. Johdonmukaisuuden ja järjestelmällisyyden vaatimus edellyttää sitä, että ”kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan
         tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla”.(36) Tämä vaatimus antaa yhteisöjen tuomioistuimelle mahdollisuuden erotella toisistaan lainsäädäntö, jolla aidosti tavoitellaan
         sallittua yleisen edun mukaista päämäärää, ja lainsäädäntö, jolla on jopa saatettu alun perin tavoitella tällaista päämäärää
         mutta jonka edelle tietyt erityisintressit ovat menneet. Se on vaatimus, jonka voidaan sanoa suojelevan sääntely- ja lainsäädäntömenettelyn
         koskemattomuutta ja asianomaista poliittista vastuunalaisuutta. Tällä vaatimuksella on mielestäni perustavanlaatuinen asema
         nyt käsiteltävissä asioissa tehtävän arvioinnin kannalta.
      
      22.      Yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi esimerkiksi asiassa Hartlauer antamassaan tuomiossa valtion väitteen, jonka mukaan se saattaisi
         joutua rajoittamaan lääkärinvastaanottojen lukumäärää toimivan terveydenhuoltojärjestelmän ylläpitämiseksi. Se totesi kuitenkin,
         että sääntely ei aidosti kuvastanut huolta tämän tavoitteen saavuttamisesta, koska riippumattomilla poliklinikoilla ja ryhmävastaanotoilla
         saattaa olla samanlaisia vaikutuksia ja lainsäädäntö koski vain ensin mainittuja. Yhteisöjen tuomioistuin ei kyseenalaistanut
         myöskään sitä, että lääketieteellisiä ja kirurgisia tuotteita koskevan televisiomainonnan rajoitukset voitiin perustella kansanterveyteen
         liittyvin perustein, mutta totesi, että asian Corporación Dermoestética kohteena ollut lainsäädäntö ei ollut perusteltu, koska
         sitä sovellettiin kansallisiin televisioasemiin mutta ei paikallisiin televisioasemiin.(37) Sitä vastoin silloin, kun yhteisöjen tuomioistuin totesi perustelluksi Saksan lait, joiden mukaan apteekkien on oltava proviisoreiden
         omistamia ja sairaaloiden on hankittava lääkkeet vain paikallisista apteekeista, se nojautui vahvasti säännösten oletettuun
         johdonmukaisuuteen ja järjestelmällisyyteen.(38)
      
      23.      Yhteisöjen tuomioistuin on soveltanut samaa tekniikkaa muillakin arkaluontoisilla alueilla. Yhteisöjen tuomioistuin totesi
         esimerkiksi rahapelien osalta, että tietyt ankarat rajoitukset niiden valtion hyväksymien rahapelilupien määrälle olivat perusteltuja
         vain, jos ne olivat johdonmukaisia ja järjestelmällisiä siihen tavoitteeseen nähden, joka koskee luvattomia eli kiellettyjä
         pelejä pelaavien ja vetoja lyövien pelaajien houkuttelemista luvallisen toiminnan piiriin.(39) Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että jos lupien lukumäärä vahvistettaisiin niin pieneksi, että se ei olisi houkutteleva vaihtoehto
         niille toimijoille, joilla ei ole lupaa, lainsäädäntö ei täyttäisi tätä vaatimusta.(40)
      
      24.      Näin ollen on arvioitava, missä määrin lainsäädäntö todellisuudessa edistää johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti päämääriä,
         jotka jäsenvaltio on esittänyt sen perustelemiseksi. Rajoituksia tuetaan kahdella pääasiallisella perusteella. Ensinnäkin
         väitetään, että markkinoille pääsyn rajoittamisella varmistetaan se, että laadukkaita apteekkipalveluita on saatavilla. Toiseksi
         väitetään, että väestömäärää ja sijaintia koskevilla rajoituksilla varmistetaan yleinen apteekkipalvelujen saatavuus pakottamalla
         apteekit levittäytymään koko alueelle. Käsittelen nämä väitteet peräjälkeen.
      
      a)       Apteekkipalvelujen laatu
      25.      Ensimmäinen väite, joka esiintyi lähinnä keskustelussa, joka liittyi äskettäisiin yhdistettyihin asioihin Apothekerkammer
         des Saarlandes ym. ja asiaan komissio vastaan Italia,(41) jotka koskivat Saksan ja Italian vaatimuksia siitä, että apteekkien täytyy olla proviisoreiden hoidossa, ei ole yhtä keskeisessä
         asemassa nyt käsiteltävissä asioissa. Jotkut asianosaiset ovat kuitenkin maininneet sen, ja se näyttää liittyvän riskiin siitä,
         että apteekkien keskinäisen kilpailun lisääntyminen saattaa puhekielellä ilmaistuna johtaa siihen, että proviisorit ”suoristavat
         mutkat”.
      
      26.      Huomautettakoon aluksi, että valtiolla on todistustaakka siitä, että toimenpide on asianmukainen ja tarpeellinen keino parempilaatuisen
         palvelun tarjoamiseksi.(42) Kun unohdetaan Shakespeare, asiakirja-aineistossa ei näytä olevan mitään perustaa sille, että lisääntynyt kilpailu johtaisi
         siihen, että proviisorit alentaisivat palvelujensa laatua. En voi olla huomauttamatta tässä yhteydessä, että joidenkin asianosaisten
         ja jäsenvaltioiden perustelut näyttävät olevan suureksi osaksi epäjohdonmukaisia. Yhtäältä proviisoreiden motiivina kuvataan
         olevan lähinnä taloudellinen hyöty siinä määrin, että he kaikki pyrkivät harjoittamaan toimintaansa ainoastaan tiheästi asutuilla
         alueilla ja että he ovat, mikäli kilpailua ilmenee, valmiita sallimaan voitontavoittelun menevän ammatillisten velvoitteidensa
         edelle. Toisaalta, kun proviisoreilla on ”monopoliasema” tiheästi asutulla alueella, heidän oletetaan hoitavan liiketoimintaansa
         ammatillisten velvoitteidensa mukaisesti ja omistautuvan ensisijaisesti laadukkaiden apteekkipalvelujen tarjoamiseen. Monien
         asianosaisten väitteiden perusteella kilpailu näyttää muuttavan pyhimykset synnintekijöiksi.
      
      27.      Lisäksi on muistettava, että apteekkipalvelujen luonne on muuttunut merkittävästi: ennen proviisori ”sekoitti” lääkkeet itse.
         Nykyään proviisori ainoastaan jakaa lääkkeet, jotka on ”sekoitettu” jossain muualla ja joita koskevat ankarat lakisääteiset
         vaatimukset, myös esimerkiksi vaatimukset siitä, voidaanko lääke antaa ilman reseptiä. Yhteisöjen tuomioistuin on itse tunnustanut
         tämän hyväksymällä muiden kuin reseptilääkkeiden myynnin Internetissä.(43) Näin ollen jäsenvaltio ei ole mielestäni osoittanut, että kilpailun rajoitus on tarpeen tai oikeassa suhteessa korkealaatuisten
         apteekkipalvelujen tarjoamisen päämäärään.
      
      28.      On myönnettävä, että viimeaikaisissa yhdistetyissä asioissa Apothekerkammer des Saarlandes ym. ja asiassa komissio vastaan
         Italia, jotka koskivat kansallisia säännöksiä, joiden mukaan apteekkien omistajina voivat olla vain proviisorit, yhteisöjen
         tuomioistuin totesi, että tarve varmistaa hyvälaatuinen lääkehuolto väestölle saattaa olla hyväksyttävä perustelu sille, että
         rajoitetaan pääsyä apteekkien omistajaksi.(44) Nämä tapaukset koskivat kuitenkin proviisoreiden ammatillista koulutusta, kokemusta ja vastuuta, joiden yhteisöjen tuomioistuin
         katsoi voivan johtaa siihen, että proviisoreiden voitontavoittelua lieventävät muut ammatilliset intressit.(45) Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi tämän rajoituksen sen erityisen olettaman perusteella, että proviisoreilla oli todellinen
         ammatillinen riippumattomuus.(46) Tämä riippumattomuus perustui heidän ammatillisiin velvoitteisiinsa ja siihen, että he olivat erillään apteekeissaan myytyjen
         tavaroiden valmistuksesta ja jakelusta,(47) joten he kykenivät vastustamaan paineita, joiden mukaan heidän pitäisi kannustaa asiakkaitaan lääkevalmisteiden liikakulutukseen,
         paremmin kuin henkilöt, jotka eivät olleet proviisoreita, mikä varmisti sen, että kyseinen rajoitus todellisuudessa palveli
         asianomaista kansanterveyden päämäärää. 
      
      29.      Nämä päätelmät itse asiassa tukevat väitettä, jonka mukaan Asturian lainsäädäntö olisi ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa.
         Koska Asturiassa toimivien proviisoreiden edellytetään tarjoavan tietyn palvelutason sekä lain että myös ammatillisten velvoitteidensa
         perusteella, ei pitäisi olla syytä kantaa huolta siitä, että kilpailu saisi heidät vähentämään palvelutasoaan lakisääteisten
         ja eettisten velvoitteidensa vastaisesti. Jos vaadittaisiin lisävarmistusta sille, että proviisorit täyttävät ammatilliset
         velvoitteensa, yhteisöjen tuomioistuin ei olisi kyennyt toteamaan yhdistetyissä asioissa Apothekerkammer des Saarlandes ym.
         ja asiassa komissio vastaan Italia antamissaan tuomioissa, että vaatimus, jonka mukaan omistajan piti olla proviisori, oli
         korkealaatuisen hoidon tarjoamista koskevan päämäärän mukainen.
      
      b)       Laajan ja tasapainoisen apteekkien maantieteellisen jakautumisen varmistaminen
      30.      Asetusta tukevien osapuolten esittämä vahvempi väite koskee tarvetta varmistaa laaja ja tasapainoinen apteekkien maantieteellinen
         jakautuminen. Toisin sanoen tarkoituksena on varmistaa mahdollisimman hyvin apteekkipalvelujen yleinen saatavuus väestölle.
         On erotettava toisistaan kaksi edellytystä, joita käytetään tämän päämäärän saavuttamiseksi: väestömäärää koskeva vaatimus
         ja apteekkien vähimmäisetäisyyttä koskeva vaatimus. Molempia näitä perusteita on arvioitava sen osalta, ovatko ne asianmukaisia
         perusteita maantieteellisen jakautuman päämäärän saavuttamiseksi ja mennäänkö niillä pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän
         saavuttamiseksi.
      
      31.      Väestön enimmäismäärää koskevat vaatimukset saattavat lähtökohtaisesti olla asianmukainen keino saavuttaa apteekkien laajaa
         jakautumista koskeva päämäärä. Koska tällä säännöllä rajoitetaan proviisoreiden mahdollisuuksia perustaa apteekkeja kannattavimmille
         kaupunkialueille, se saa heidät etsimään muita mahdollisuuksia. Vaikutus ei ole kuitenkaan automaattinen. Jos näet apteekin
         perustaminen harvaan asutuille alueille olisi sinänsä kannattavaa, se tapahtuisi kaiken todennäköisyyden mukaan mistään maantieteellisistä
         rajoituksista riippumatta. Todennäköisyys itse asiassa kasvaisi suoraan suhteessa siihen, miten helppoa apteekin perustaminen
         olisi ja millainen olisi markkinaosuuksia koskevan kilpailun määrä tiheämmin asutuilla alueilla. Sen sijaan silloin, jos ongelmana
         on se, että harvempaan asutuilla alueilla on pienempi todennäköisyys voiton tekemiseen, kuten jotkin asianosaiset ovat väittäneet,
         riskinä on se, että kukaan ei olisi missään tapauksessa kiinnostunut perustamaan apteekkia tällaisille alueille. Miksi joku
         haluaisi omistautua tappiota tuottavaan toimintaan vain sen vuoksi, että hän ei voi ryhtyä voittoa tuottavaan toimintaan?
         Pelkästään sillä, että rajoitetaan apteekin perustamista tiheämmin asutuille alueille, ei täytettäisi johdonmukaisuuden ja
         järjestelmällisyyden vaatimusta todetun yleisen edun mukaisen päämäärän tavoittelemisessa. Ainoastaan silloin jos politiikka,
         jonka mukaan apteekkien perustamista tiheämmin asutuille alueille rajoitetaan, liittyy politiikkaan, jolla suositaan niitä,
         jotka ovat aiemmin perustaneet apteekin harvemmin asutuille alueille, järjestelmä on kokonaisuutena mielekäs. Jos etusija
         annetaan proviisoreille, jotka ovat aikaisemmin perustaneet apteekkeja alueille, joilla on vähemmän kuin 2 800 asukasta, asetuksella
         luodaan proviisoreille kannustin sijoittautua harvaan asutuille alueille, joilla ei ehkä muutoin olisi apteekkia, vastikkeeksi
         sille, että heidän mahdollisuutensa saada lupa apteekkitoiminnan harjoittamiseen tiheämmin asutuilla alueilla (minkä rajoitukset
         tekevät kannattavammaksi) paranevat myöhemmin. On uskottavaa, että tämä mahdollisuus saada oikeus apteekkitoiminnan harjoittamiseen
         tiheään asutulla alueella silloin, kun muut eivät saa perustaa kilpailevaa apteekkia, saattaa todellakin kannustaa proviisoreita
         tarjoamaan palveluja jonkin aikaa harvaan asutuilla alueilla. Kuten jotkut nykyistä järjestelyä puoltavat asianosaiset myönsivät
         istunnossa, mahdollisuus saada tulevan monopoliaseman perusteella tuottoa tiheään asutulta alueelta kannustaa proviisoreita
         sijoittautumaan harvemmin asutuille alueille. Tilanne on kuitenkin tällainen vain silloin, jos palvelun tarjoaminen tällaisilla
         harvaan asutuilla alueilla todellisuudessa antaa tällaista palvelua tarjoaville etusijan silloin, kun myönnetään lupia tiheään
         asutuille alueille.
      
      32.      Kuten edellä on selitetty, on tutkittava tarkemmin asetuksen johdonmukaisuutta ja järjestelmällisyyttä, jotta kyettäisiin
         varmistamaan, että se todellisuudessa edistää tämän päämäärän saavuttamista eikä perustu jo sijoittautuneiden proviisoreiden
         saalistamiseen.(48) Kaksi asetuksen osatekijää herättää huolta. Ensinnäkin tällaisen järjestelmän pitäisi hyödyttää niitä, jotka perustavat apteekkeja
         alueille, joilla on palvelujen alitarjontaa, eikä niitä, jotka vain odottavat apteekin perustamista kannattavalle alueelle.
         Liitteessä olevassa 7 kohdassa annetaan kuitenkin parempi etusija niille proviisoreille, joilla ei ole apteekkilupaa, kuin
         niille, joilla on apteekkilupa alueilla, joilla on vähemmän kuin 2 800 asukasta. Lisäksi liitteessä olevan 4 kohdan nojalla
         silloin kun proviisori perustaa apteekin alueelle, jolla on palvelujen alitarjontaa, hän menettää aiemmasta ammatillisesta
         kokemuksestaan saamansa hyödyn, kun hän yrittää perustaa toisen apteekin. Näiden määräysten vaikutuksia lieventää hieman liitteessä
         olevan 1 a kohdan määräys, jolla annetaan enemmän pisteitä toiminnan harjoittamisesta alueella, jolla on palvelujen alitarjontaa.
         Ne herättävät kuitenkin huolen määräyksen johdonmukaisuudesta ja järjestelmällisyydestä.
      
      33.      Toiseksi, jotta asetuksilla voitaisiin katsoa aidosti tavoiteltavan yleisen kattavuuden päämäärää, on välttämätöntä, että
         tiheään asuttujen alueiden luvat ovat niiden saatavilla, jotka ovat harjoittaneet toimintaa harvaan asutuilla alueilla, jos
         tiheään asuttuja alueita koskevien tuottoisempien lupien haltijat haluavat lopettaa apteekkitoiminnan. Järjestelmällä, jossa
         tiheään asutuilla alueilla sijaitsevien apteekkien apteekkilupien haltijat omistavat tällaiset luvat ja heille annetaan mahdollisuus
         myydä tai siirtää näitä lupia valitsemalleen henkilölle, rajoitetaan niiden lupien lukumäärää, jotka ovat harvaan asutuilla
         alueilla ”täyden palveluksen suorittaneiden” saatavilla. Ne, jotka haluavat siirtyä harvaan asutulla alueella sijaitsevasta
         apteekista tiheään asutulla alueella sijaitsevaan apteekkiin, joutuvat maksamaan luvasta hinnan, jota on paisutettu, jotta
         siinä näkyisi ylimääräinen voitto, johon kilpailevien apteekkien perustamista koskevat rajoitukset antavat tällaiselle apteekille
         mahdollisuuden.(49) Tällainen järjestelmä vaarantaisi kannustinrakenteen, jonka sanotaan olevan sen näkemyksen perustana, jolla rajoitetaan apteekkien
         perustamista, jotta rohkaistaisiin apteekkien perustamista harvaan asutuille alueille. Lisäksi tällainen järjestelmä merkitsisi
         myös yksittäisten proviisoreiden rikastumista kilpailun rajoituksen perusteella apteekkisektorilla; juuri tällaista sääntelyn
         hyväksikäyttämistä perustamissopimuksessa taatuilla vapauksilla pyritään estämään. Sijoittautumisoikeuden rajoitukset on perusteltava
         yleisen edun vaatimuksilla eivätkä ne saa olla yksityisen rikastumisen keino.
      
      34.      Huomautettakoon seuraavaksi siitä, mennäänkö väestömäärää koskevalla vaatimuksella pidemmälle kuin olisi tarpeen, jos se olisi
         ollut suunniteltu paremmin siihen tarkoitukseen, että kannattavat kaupungin monopolit olisivat maaseudun toimijoiden saatavilla,
         että asianosaiset eivät ole ehdottaneet mitään muita, selvästi suositeltavampia järjestelyjä. Komissio väittää, että sen sijaan,
         että Asturia määrää apteekeille enimmäismäärän, sen pitäisi määrätä apteekkien vähimmäismäärä henkilömäärää kohti ja pysäyttää
         kaikkien uusien apteekkien perustaminen kunnes tämä vähimmäismäärä on saavutettu. Tällaisella järjestelmällä luodaan kuitenkin
         yleiseen toimintaan liittyvä ongelma. Kenelläkään yksittäisellä proviisorilla ei olisi kannustinta perustaa vähemmän kannattavaa
         maaseutuapteekkia. Se ei näytä sellaisenaan olevan hyvä keino luomaan suurta kasvua apteekkien määrään harvaan asutuilla alueilla.
         Komissio viittaa Navarraan, jossa tällainen suunnitelma pantiin väliaikaisesti täytäntöön. Kun kuitenkin todetaan, että Navarran
         suunnitelmaa muutettiin, jotta voitaisiin säätää apteekkien enimmäislukumäärästä, ja että useat Navarran pienimmistä kunnista
         menettivät suunnitelman myötä apteekkinsa, Asturia ei ole mielestäni ylittänyt harkintavaltaansa, kun se ei ole ottanut tällaista
         mallia käyttöön.
      
      35.      On myös väitetty, että täysin vapautettu malli on toiminut hyvin muissa jäsenvaltioissa.(50) Tästä väiteltiin kuitenkin voimakkaasti asianosaisten kesken, ja siitä esitettiin ristiriitaista näyttöä, kuten edellä todettiin.
         Tällaisessa asiayhteydessä olisin väittänyt, että järjestelmä, jolla rajoitetaan uusien apteekkien perustamista tiheämmin
         asutuille alueille, jotta edistettäisiin apteekkien perustamista harvemmin asutuille alueille, olisi perusteltu, jos järjestelmä
         perustettaisiin johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla. Edellä esitetyistä syistä tämä ei kuitenkaan päde Asturiaan
         perustetun kaltaisessa järjestelmässä.
      
      36.      Sen maantieteellisen vaatimuksen osalta, jonka mukaan apteekkia ei saa perustaa lähemmäksi kuin 250 metrin etäisyydelle toisesta
         apteekista eikä lähemmäksi kuin 250 metrin etäisyydelle terveyskeskuksesta, on ensin tutkittava, onko tämä vaatimus asianmukainen
         keino saavuttaa päämäärä eli apteekkien jakautuminen koko alueelle. Ensinnäkin voidaan ymmärtää, että tällainen politiikka
         rohkaisee tällaista jakautumista varmistamalla sen, että apteekit eivät keskity pienille keskeisille liikealueille tai lähelle
         terveyskeskuksia, jolloin muut alueet jäävät ilman apteekkia. Toimenpide ei ole täysin johdonmukainen, koska ei ole olemassa
         vähimmäisetäisyyttä koskevia vaatimuksia niiden lääkehuollon alueiden osalta, joilla on vain yksi apteekki.(51) Tämä poikkeus ei kuitenkaan heikennä säännöksen asianmukaisuutta, koska keskittyminen ei olisi ongelma, jos apteekkeja on
         vain yksi. Voitaneen myös kohtuudella myöntää, että tällaisilla pienillä alueilla liikealue saattaa olla liian pieni, jotta
         apteekit voisivat levitä muulla tavoin.
      
      37.      Toinen perustelu on se, että tällä vaatimuksella lisätään voittoa, jonka kaupunkialueella toimiva apteekki saa, ja lisätään
         siten proviisoreiden kannustimia sijoittaa liiketoimintansa alueille, joilla on palvelujen alitarjontaa, jotta he saisivat
         lopulta luvan toimia tiheästi asutulla alueella. Tämän päämäärän osalta vaikuttaa siltä, että tätä vaatimusta on sovellettu
         johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti. Asianosaiset eivät ole esittäneet näyttöä viime aikoina myönnetyistä poikkeuksista,
         jotka tekisivät säännön ilmoitetun päämäärän tyhjäksi.
      
      38.      Se, onko 250 metrin etäisyys enemmän kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, on vaikeampi kysymys. Jotkut asianosaisista
         väittävät, että tämä luku on vanhentunut ja että se ei sovi suuriin väestötiheyksiin, joita on monilla alueilla nykyään. Saattaa
         olla myös niin, että tämä vaatimus hyödyttää vain muutamia vakiintuneita ja hyvässä asemassa olevia apteekkeja muiden kaupungeissa
         olevien apteekkien kustannuksella ja vähentää siten mahdollista tulevaa voittoa useimmilta henkilöiltä, jotka päättävät viettää
         jonkin aikaa proviisoreina harvaan asutuilla alueilla. Tämän vaatimuksen arviointi riippuu monista seikoista, kuten väestötiheydestä
         ja väestön jakautumisesta kunnan alueella, eikä yhteisöjen tuomioistuimella ole käytettävissään riittävästi näyttöä, jonka
         perusteella se kykenisi ratkaisemaan tämän kysymyksen. Kansallisen tuomioistuimen on arvioitava tätä kysymystä, koska sillä
         on enemmän tietoa Asturian olosuhteista, ja sen on pidettävä siinä yhteydessä mielessä sijoittautumisoikeuteen puuttumisen
         aste, esitetyn yleisen edun luonne ja se, missä määrin yleinen kattavuus voitaisiin saavuttaa vähemmän rajoittavilla keinoilla,
         kun otetaan huomioon apteekkien lukumäärä ja jakauma Asturiassa sekä väestön jakauma. 
      
      III  Ratkaisuehdotus
      39.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
      
      –        Pääasian kohteena olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla uuden apteekin perustaminen edellyttää lupaa ja
         etusija annetaan niille, jotka ovat harjoittaneet toimintaansa kyseisen jäsenvaltion alueen jossain osassa, on ristiriidassa
         EY 43 artiklan kanssa.
      
      –        Pääasian kohteena olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla uuden apteekin perustamiseen sovelletaan väestömäärää
         koskevaa vaatimusta, jonka tarkoituksena on edistää apteekkien perustamista harvemmin asutuille alueille, on ristiriidassa
         EY 43 artiklan kanssa, jos tähän päämäärään ei pyritä johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti, erityisesti silloin, jos samassa
         lainsäädännössä ei anneta selvää etua niille, jotka perustavat apteekkeja alueille, joilla on palvelujen alitarjontaa, verrattuna
         niihin, jotka vain odottavat apteekin perustamista kannattavalle alueelle, ja myönnetään apteekkiluvan haltijalle sellainen
         omistajan asema, että sillä tehdään kannustinjärjestelmän tehokkuus tyhjäksi.
      
      –        Apteekkien välistä vähimmäisetäisyyttä koskevan vaatimuksen osalta on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä päättää, onko edellytetty
         etäisyys perusteltu, ja sen on pidettävä siinä yhteydessä mielessä sijoittautumisoikeuteen puuttumisen aste, esitetyn yleisen
         edun luonne ja se, missä määrin yleinen kattavuus voitaisiin saavuttaa vähemmän rajoittavilla keinoilla, kun otetaan huomioon
         apteekkien lukumäärä ja alueellinen jakauma sekä väestön jakauma ja tiheys.
      
      
      1 –	Alkuperäinen kieli: englanti.
      
      2 –      William Shakespeare, Romeo ja Julia, viides näytös, ensimmäinen kohtaus; WSOY, Juva, 2006, suomennos Marja-Leena Mikkola.
      
      3 –      Asetus nro 72/2001.
      
      4 –      Liite: Apteekkilupia myönnettäessä sovellettava ansioasteikko.
      
      5 –	Asia C‑448/98, Guimont, tuomio 5.12.2000 (Kok., s. I‑10663, 23 kohta); yhdistetyt asiat C‑515/99, C‑519/99–C‑524/99 ja
         C‑526/99–C‑540/99, Reisch ym., tuomio 5.3.2002 (Kok., s. I‑2157, 26 kohta); asia C‑6/01, Anomar ym., tuomio 11.9.2003 (Kok.,
         s. I‑8621, 41 kohta); asia C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomio 30.3.2006 (Kok., s. I‑2941, 29 kohta);
         yhdistetyt asiat C‑94/04 ja C‑202/04, Cipolla ym., tuomio 5.12.2006 (Kok., s. I‑11421, 30 kohta) ja asia C‑380/05, Centro
         Europa 7, tuomio 31.1.2008 (Kok., s. I‑349, 69 kohta).
      
      6 –	Ks. esim. em. asia Centro Europa 7, tuomion 52 kohta.
      
      7 –	Em. asia Centro Europa 7, tuomion 53 kohta.
      
      8 –	Em. asia Guimont, tuomion 23 kohta.
      
      9 –	Asiassa Centro Europa 7 antamani ratkaisuehdotus, 30 kohta.
      
      10 –	Yhdistetyt asiat C‑171/07 ja C‑172/07, Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomio 19.5.2009 (18 kohta, ei vielä julkaistu
         oikeustapauskokoelmassa) ja asia C‑141/07, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008 (Kok., s. I‑6935, 22 kohta).
      
      11 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 18 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008,
         22 kohta.
      
      12 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 18 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008,
         22 ja 23 kohta.
      
      13 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 22 kohta ja asia C‑169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009
         (33 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      14 –	Ks. em. yhdistetyissä asioissa Cipolla ym. antamani ratkaisuehdotus, 59 kohta.
      
      15 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 23 kohta; em. asia Hartlauer, tuomion 34 kohta ja yhdistetyt
         asiat C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, Placanica ym., tuomio 6.3.2007 (Kok., s. I‑1891, 42 kohta).
      
      16 –	Em. asia Hartlauer, tuomion 36 kohta.
      
      17 –	Em. asia Hartlauer, tuomion 39 kohta.
      
      18 –	Ks. tästä yhdistetyissä asioissa C‑158/04 ja C‑159/04, Alfa Vita Vassilopoulos ja Carrefour‑Marinopoulos (tuomio 14.9.2006,
         Kok., s. I‑8135) antamani ratkaisuehdotuksen 47 kohta.
      
      19 –	Asia C‑55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok., s. I‑4165). Ks. myös asia C‑140/03, komissio v. Kreikka (optikot), tuomio
         21.4.2005 (Kok., s. I‑3177).
      
      20 –	Ks. esim. em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 33 kohta.
      
      21 –	Asetuksen nro 72/2001 liitteen 7 b kohta.
      
      22 –	Ks. asetuksen nro 72/2001 liitteen 6 ja 7 c kohta.
      
      23 –	Ks. em. asia Gebhard, tuomion 38 kohta. Huomautettakoon lisäksi, että edun antaminen niille proviisoreille, joilla on aikaisempaa
         kokemusta Asturiasta, ei liity tavoitteeseen edistää sijoittautumista harvemmin asutuille alueille, koska se annetaan kaikille
         Asturiaan sijoittautuneille proviisoreille riippumatta siitä, ovatko he edistäneet tämän tavoitteen saavuttamista siten, että
         he olisivat aiemmin sijoittautuneet Asturian harvemmin asutuille alueille.
      
      24 –      Em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 38 kohta ja asia C‑353/89, komissio v. Alankomaat (Mediawet), tuomio 25.7.1991
         (Kok., s. I‑4069, Kok. Ep. XI, s. I-367, 25 kohta).
      
      25 – 	Ks. asia C‑456/05, komissio v. Saksa, tuomio 6.12.2007 (Kok., s. I‑10517, 58 kohta). Ks. myös asia C‑340/89, Vlassopoulou,
         tuomio 7.5.1991 (Kok., s. I‑2357, Kok. Ep. XI, s. I-201) ja asia C‑238/98, Hocsman, tuomio 14.9.2000 (Kok., s. I‑6623).
      
      26 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 27 kohta ja Hartlauer, tuomion 46 kohta ja em. asia komissio
         v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 46 ja 47 kohta. 
      
      27 –	Ks. em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 19 kohta.
      
      28 –	Asia C‑294/00, Gräbner, tuomio 11.7.2002 (Kok., s. I‑6515, 46 kohta).
      
      29 –      Em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 61 kohta.
      
      30 –	Asia C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, tuomio 11.12.2003 (Kok., s. I‑14887, 122 kohta).
      
      31 –	Em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 59 kohta.
      
      32 –	Edellä alaviitteessä 29 mainittu asia.
      
      33 –	Asia C‑385/99, Müller‑Fauré ja van Riet, tuomio 13.5.2003 (Kok., s. I‑4509, 73 kohta).
      
      34 –      Em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 60 ja 61 kohta.
      
      35 –	Ks. em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 19 kohta.
      
      36 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 41 kohta.
      
      37 –	Asia C‑500/06, Corporación Dermoestética, tuomio 17.7.2008 (Kok., s. I‑5785, 37–39 kohta).
      
      38 –	Em. asia komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2008, 51–57 kohta ja em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion
         41–50 kohta.
      
      39 –	Em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 55 kohta.
      
      40 –	Em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 55 kohta.
      
      41 –	Asia C‑531/06, komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      42 –	Em. asia Deutscher Apothekerverband, tuomion 123 kohta.
      
      43 –	Em. asia Deutscher Apothekerverband.
      
      44 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 28 ja 39 kohta ja em. asia komissio v. Italia, tuomion
         52 kohta.
      
      45 –	Em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 37–39 kohta.
      
      46 –	Ibid., tuomion 33–37 kohta.
      
      47 –	Tämä erillisyys lääkevalmisteiden valmistuksesta ja tukkumyynnistä on mielestäni ja yhteisöjen tuomioistuimen aikaisemman
         oikeuskäytännön perusteella perussyy siihen, miksi yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi säännöt, joiden mukaan vain proviisorit
         voivat olla omistajina. Ks. 40 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että lääkevalmisteiden valmistajien ja tukkumyyjien
         palveluksessa olevilta proviisoreilta voitaisiin katsoa puuttuvan tarvittava riippumattomuus. Tämän seurauksena ainoastaan
         silloin, jos tällainen proviisoreiden riippumattomuus lääkevalmisteiden valmistamisesta tai tukkumyynnistä taataan, tällaisten
         sääntöjen voidaan katsoa täyttävän yhteisön oikeudessa vahvistetut johdonmukaisuuden ja järjestelmällisyyden vaatimukset.
      
      48 –	Asia C‑324/98, Telaustria ja Telefonadress, tuomio 7.12.2000 (Kok., s. I‑10745); asia C‑231/03, Coname, tuomio 21.7.2005
         (Kok., s. I‑7287); asia C‑458/03, Parking Brixen, tuomio 13.10.2005 (Kok., s. I‑8585); asia C‑410/04, ANAV, tuomio 6.4.2006
         (Kok., s. I‑3303); asia C‑260/04, komissio v. Italia, tuomio 13.9.2007 (Kok., s. I‑7083) ja asia C‑347/06, ASM Brescia, tuomio
         17.7.2008 (Kok., s. I‑5641).
      
      49 –	Istunnossa huomautettiin, että jotkut olivat maksaneet erittäin korkeita hintoja apteekkiluvista tiheään asutuilla alueilla.
         Se, että tällaiset luvat saattavat edellyttää tällaisia korkeita hintoja, viittaa siihen, että järjestelmä, joka on saattanut
         aluksi olla keino tarjota maantieteellisesti tasapainoinen apteekkipalvelujen järjestelmä, on muuttunut täysin talousmarkkinoiksi,
         jotka ovat hieman kadottaneet alkuperäiset tarkoitusperänsä. On selvää, että tällaisen järjestelmän vapauttaminen saattaa
         vaikuttaa kielteisesti niihin, jotka ovat maksaneet huomattavia summia luvista, joiden arvoa Asturian viranomaisten toteuttamat
         rajoittavat toimenpiteet ovat paisuttaneet. Tilanne on kuitenkin aina ollut se, että yhteisön lainsäädännöllä on poistettu
         perusvapauksien rajoituksia, sillä tällaisella vapauttamisella saattaa olla kielteinen vaikutus niihin, jotka ovat aiemmin
         saaneet hyötyä rajoituksista. Yhteisöjen tuomioistuin totesi esim. asiassa, Centro Europa 7 antamassaan tuomiossa, että yhteisön
         lainsäädännössä edellytettiin, että televisiolähetystoiminnan harjoittajalle on sallittava ohjelmien lähettäminen sille kansallisen
         lupalainsäädännön perusteella annetuilla taajuuksilla riippumatta siitä vaikutuksesta, joka tällä oli samojen radiotaajuuksien
         ”tosiasiallisten” haltijoiden intresseihin (ks. tuomion 40 kohta ja 108–116 kohta). Se, onko tällaisissa tapauksissa olemassa
         niiden käytettävissä, jotka sijoittivat kyseisille markkinoille tiettyjen markkinoiden sääntelytapaa koskevien odotusten perusteella,
         mitään menestyksellistä laillista oikeussuojatietä valtiota vastaan, on klassinen kansallista lainsäädäntöä koskeva kysymys,
         jonka ratkaiseminen ei ole kuitenkaan yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä.
      
      50 –	Ks. Blanco Pérezin, Chao Gómezin ja Plataforma para la libre apertura de farmaciasin huomautukset, s. 38 (espanjankielinen
         versio) ja ks. myös komission kirjalliset huomautukset, s. 27 ja 28 (espanjankielinen versio).
      
      51 –	4 §:n 2 momentti.