CELEX: 61989CJ0217
Language: es
Date: 1990-12-11
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 11 de diciembre de 1990. # Josef Pastätter contra Hauptzollamt Bad Reichenhall. # Petición de decisión prejudicial: Finanzgericht München - Alemania. # Tasa suplementaria sobre la leche. # Asunto C-217/89.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-217/89 (
            *1
         )
      I. Hechos y procedimiento
      
               1.
            
            
               Normativa comunitaria aplicable
               
                        a)
                     
                     
                        El Reglamento (CEE) no 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143), había establecido, entre otras cosas, un sistema de primas por no comercialización que debían concederse, a instancia del interesado, a todo productor lechero que se comprometiese a no ceder, a título oneroso ni a título gratuito, leche ni productos lácteos procedentes de su explotación, durante un período de cinco años (artículos 1 y 2).
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        El Reglamento (CEE) no 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61) creó una tasa suplementaria recaudada sobre las cantidades de leche entregadas que rebasen una cantidad de referencia que debe determinarse. Dicho régimen ha de implantarse en cada región del territorio de los Estados miembros según una de las fórmulas siguientes (artículo 1):
                        
                                 —
                              
                              
                                 Según la fórmula A, deberán la usa los productores de leche sobre las cantidades de leche que hayan entregado a un comprador y que sobrepasen la cantidad de leche que debe determinarse (fórmula productor).
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 Según la fórmula B, deberán la tasa los compradores de leche o de otros produetos lácteos (lecherías) sobre las cantidades de leche que les hayan sido entregadas por productores y que sobrepasen la cantidad de referencia que debe determinarse. El comprador deudor de la tasa está obligado a repercutir esta última únicamente en los productores que hayan aumentado sus entregas, proporcionalmente a su contribución al rebasamiento de la cantidad de referencia del comprador (fórmula comprador).
                              
                           
                  
                        c)
                     
                     
                        Las normas para la aplicación de la tasa suplementaria se contienen en el Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quaterátX Reglamento no 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos. Dicho Reglamento establece, en particular, la cantidad de referencia contemplada en el Reglamento de base no 856/84, es decir, la cantidad exenta de la tasa suplementaria. Esta es, en principio, igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada por un productor (fórmula A) o comprada por un comprador (fórmula B) durante el año civil de 1981, aumentada en un 1 % (apartado 1 del artículo 2). No obstante, los Estados miembros podrán prever que en su territorio la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o el año civil de 1983 afectada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad garantizada (apartado 2 del artículo 2).
                        Los artículos 3, 3 bis, 4 y 4 bis del Reglamento no 857/84, tras su modificación, permiten a los Estados miembros tomar en cuenta determinadas situaciones particulares a la hora de determinar las cantidades de referencia específicas o suplementarias. En el presente asunto hay que destacar, en especial, el artículo 3 bis, incorporado por el Reglamento de modificación (CEE) no 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989:
                        «Artículo 3 bis
                        
                        1.   El productor a que se refiere el párrafo tercero de la letra c) del artículo 12:
                        
                                 —
                              
                              
                                 cuyo período de no comercialización o de reconversión, en ejecución del compromiso contraído con arreglo al Reglamento (CEE) no 1078/77, expire después del 31 de diciembre de 1983, o después del 30 de septiembre de 1983, en los Estados miembros cuya recogida de leche correspondiente a los meses comprendidos entre abril y septiembre es al menos el doble de la correspondiente a los meses comprendidos entre octubre y marzo del año siguiente,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 que no haya recibido una cantidad de referencia en las condiciones fijadas con arreglo a la letra b) del apartado 4 del artículo 5 y/o al apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) no 1546/88 y/o, cuando se trate del cesionario de la prima, con arreglo al artículo 2 del presente Reglamento,
                              
                           recibirá provisionalmente y a petición propia, formulada en un plazo de tres meses a partir del 29 de marzo de 1989, una cantidad de referencia específica siempre que dicho productor:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 no haya cesado su actividad con arreglo a los apartados 3 y 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1078/77 o no haya cedido totalmente su explotación lechera antes de finalizar el período de no comercialización o de reconversión;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 demuestre, de manera satisfactoria para la autoridad competente, que está capacitado para producir en su explotación, hasta alcanzar la cantidad de referencia solicitada;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 se comprometa a vender leche u otros productos directamente al consumidor y/o a entregar leche a un comprador;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 se comprometa, en lo que respecta a la cantidad de referencia específica, a renunciar al beneficio de cualquier programa de abandono de cantidades de referencia hasta que finalice el régimen de la tasa suplementaria.
                              
                           2.   La cantidad de referencia específica será igual al 60 % de la cantidad de leche entregada o a la cantidad de equivalente en leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales anteriores al mes en el que se presente la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión determinada por la autoridad competente de que se trate en virtud de la letra e) del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1391/78, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) no 84/83, y para la que el productor no ha perdido el derecho a la prima.
                        En caso de que el productor haya obtenido una cantidad de referencia en virtud de los apartados 1 y 2 del artículo 3 y/o de las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 4, la cantidad de referencia específica contemplada en el párrafo primero del presente apartado se disminuirá en dicha cantidad.
                        En caso de que el productor haya cedido en parte su explotación durante el período de no comercialización o de reconversión:
                        
                                 —
                              
                              
                                 la cantidad de referencia específica del cedente, tal como se establece anteriormente, será igual al 60 % de la cantidad por la que ha conservado el derecho a la prima;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 la cantidad de referencia específica del cesionario, tal como se establece anteriormente, será igual al 60 % de la cantidad por la que se haya obtenido el derecho a la prima.
                              
                           3.   Si, en un plazo de dos años a partir del 29 de marzo de 1989, el productor pudiere demostrar a satisfacción de la autoridad competente que ha reanudado efectivamente las ventas directas y/o las entregas, y que dichas ventas directas y/o dichas entregas han alcanzado durante los últimos doce meses un nivel igual o superior al 80 % de la cantidad de referencia provisional, la cantidad de referencia específica se le asignará definitivamente. En caso contrario, la cantidad de referencia provisional volverá íntegramente a la reserva comunitaria. El nivel de las ventas directas y/o de las entregas efectivas se determinará teniendo en cuenta la evolución del ritmo de producción en la explotación del productor, las condiciones estacionales y de cualquier circunstancia excepcional.
                        4.   [...]»
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        El apartado 2 del artículo 9 del RegL-mento (CEE) no 1546/88 de la Comisión, de3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el articulo 5 quater del Reglamento (CEE) no 804/68 (DO L 139, p. 12) establece que:
                     
                  «En el marco de las fórmulas A y B, si los deudores hubieren comenzado su actividad después del comienzo del período de referencia, los Estados miembros podrán atribuirles una cantidad de referencia con arreglo a modalidades análogas a las contempladas en la letra b) del apartado 4 del artículo 5.»
            
         2. El litigio principal
      El demandante en el asunto principal, Sr. Josef Pastätter, explota una granja que contiene 13,54 ha de cultivo intensivo de pastos. En 1981 le fue concedida una prima por reconversión calculada sobre la base de una cantidad de leche fijada en 83.110 kg. Su obligación de no comercialización terminó el 31 de diciembre de 1984. Desde el 1 de enero de 1985, reanudó las entregas de leche.
      Resulta de las actuaciones que la granja de que se trata es una finca de pastos que a largo plazo sólo resulta idónea para la producción de leche. Las experiencias en ella realizadas durante el período de reconversión de cuatro años pusieron de manifiesto que no podía llevarse a cabo una gestión rentable de la granja mediante la cría de terneras y cerdos.
      Mediante carta de 13 de septiembre de 1984, la compradora estableció en cero la cantidad de referencia a causa de la falta de normativa que previese casos excepcionales para los ganaderos que hubieran contraído un compromiso de no comercialización o de reconversión. Por esta misma causa, mediante decisiones de 12 de agosto de 1984 y 25 de abril de 1985, las autoridades competentes denegaron el reconocimiento de la existencia de un caso excepcional o la asignación de una cantidad de referencia suplementaria al Sr. Pastätter.
      El Hauptzollamt (Administración principal de aduanas) de Bad Reichenhall, parte demandada en el asunto principal, desestimó, mediante resolución de 10 de. diciembre de 1984; el recurso administrativo formulado contra el establecimiento de la cantidad de referencia, basándose en que las entidades profesionales competentes no habían expedido certificado que acreditase que se trataba de una situación excepcional. La reclamación formulada contra esta resolución fue desestimada por la Oberfinanzdirektion (Dirección superior de Hacienda) de Munich mediante resolución de 21 de febrero de 1985. Contra esta última resolución se dirige el recurso actualmente pendiente ante el Finanzgericht (Tribunal de lo Conten-cioso-Tributario) de Munich.
      Por estimar que la resolución que debe dictar dependía de la validez de la normativa comunitaria en la materia, el Finanzgericht de Munich suspendió el procedimiento y, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, sometió al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
      «¿Es válido el Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, en la redacción dada por el Reglamento (CEE) no 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, en la medida en que, conforme al apartado 2 del artículo 3 bis, la cantidad de referencia específica sólo corresponde al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente en leche que se tomó en cuenta para determinar la prima por no comercialización o por reconversión?»
      En los fundamentos de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional expone sus dudas acerca de la compatibilidad del articulo 3 bis del Reglamento no 857/84, modificado, con el principio de la confianza legítima, con el principio de igualdad y con la garantía del derecho a la propiedad, en la medida en que esta disposición prevé que la cantidad de referencia específica se fija en el 60 % de la cantidad de leche o de equivalente en leche entregada por el productor durante el período de doce meses anteriores al mes en que se presente la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión.
      3. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
      La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de julio de 1989.
      Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas el Sr. Pastätter, representado por el Sr. W. Niedermeier, Abogado de Munich; el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. A. Bräutigam, Administrador principal en el Servicio Jurídico del Consejo, en calidad de Agente, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. D. Booss, y por el Sr. K.-D. Borchardt, miembro del Servicio Jurídico de la Comisión, en calidad de Agentes.
      Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia acordó el 14 de marzo de 1990 atribuir el asunto a la Sala Quinta, conforme al artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
      II. Observaciones escritas
      
               1.
            
            
               El Sr. Pastätter alega que el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento no 857/84, modificado, infringe el principio de igualdad de trato en cuanto limita la referencia de producción al 60 %.
               Efectivamente, las disposiciones alemanas para la aplicación del régimen comunitario sólo imponen una reducción del 2 % de su cantidad de entrega en 1983 a productores cuya situación es comparable a la del demandante en el asunto principal y que, por azar, hicieron entregas de leche durante 1983. Por otra parte, incluso las grandes empresas cuya cantidad de entregas rebasa 300.000 kg de leche sólo están sometidas a una reducción del 7,5 %.
               En este contexto, recuerda el Sr. Pastätter que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 28 de abril de 1988 (von Deetzen, 170/86, Rec. 1988, p. 2355, apartado 13), consideró que un productor, cuando fue incitado, mediante una disposición de la Comunidad, a suspender la comercialización durante un período limitado, en interés general y a cambio del pago de una prima, puede legítimamente esperar no estar sujeto, al término de su compromiso, a específicas restricciones a causa, precisamente, de haber hecho uso de las posibilidades ofrecidas por la normativa comunitaria.
               Subraya el Sr. Pastätter que es exclusivamente el haber contraído un compromiso de no comercialización durante un período limitado la causa por la que sufre un trato desigual en relación con los demás productores del mercado de la leche. Si bien es cierto que «la imperiosa necesidad de no comprometer la frágil estabilidad adquirida actualmente en el mercado de los productos lácteos» (véase el quinto considerando del Reglamento no 764/89) puede justificar una reducción general aplicable a todos los productores de leche con el fin de estabilizar el mercado de los productos lácteos, una reflexión como ésta no justifica, sin embargo, que se trate de distinta forma a productores que efectivamente vendieron leche durante la campaña de 1983 y a productores que renunciaron a su producción de leche durante el período de referencia basándose en una normativa comunitaria limitada en el tiempo.
               En opinión del Sr. Pastätter, no existe motivo razonable alguno para dar un trato diferente a los productores de leche que renunciaron voluntariamente a un aumento de la producción de leche y a los productores que mantuvieron, o incluso aumentaron, su producción en comparación con períodos anteriores, cuando la diferencia de trato tiene como consecuencia que se penaliza a los que no contribuyeron a la producción excedentária.
               Como consecuencia, estima el Sr. Pastätter que el Reglamento no 857/84, en la redacción dada por el Reglamento no 764/89, contiene una decisión arbitraría en lo que a la norma del 60 % se refiere y que incumbe al Tribunal de Justicia reformarla.
            
         
               2.
            
            
               El Consejo destaca, con carácter preliminar, que el artículo 3 bis del Reglamento no 857/84, modificado, reconoce, por una parte, a los productores afectados el derecho a la asignación de una cantidad de referencia, al contrario de lo previsto para los productores que realizaron inversiones o que tengan la condición de jóvenes agricultores, quienes, según decisión del Estado miembro interesado, pueden acceder a la asignación de una cantidad de referencia específica, pero no pueden, sin embargo, invocar un derecho a tal asignación. Por otra parte, era imposible aplicar a los productores afectados la referencia de producción que sirvió para fijar las cantidades de referencia de los otros productores, es decir, un año comprendido dentro del período de 1981 a 1983, dado que los productores afectados no habían producido durante dicho período. Era, pues, necesario acudir, para la referencia de producción, a las últimas cifras de producción conocidas, es decir, aquellas sobre cuya base se había concedido la prima por no comercialización o por reconversión.
               Dado que la cantidad global garantizada por Estado miembro es igual a la suma de las entregas de leche realizadas por los distintos productores durante el año 1981, no parecía justificado disminuir las cantidades individuales de los productores en activo para poder asignar cantidades de referencia a los productores afectados. Por consiguiente, el Consejo aumentó en 600.000 toneladas la reserva comunitaria.
               Teniendo en cuenta todas estas circunstancias, la solución más equilibrada parecía ser, en opinión del Consejo, la de reconocer el derecho de los interesados a la asignación de una cantidad de referencia, pero limitando dicha cantidad al 60 % de su producción de referencia.
               A continuación, el Consejo examina la validez de la limitación litigiosa a la luz de las exigencias del principio de la confianza legítima, del derecho fundamental a la propiedad y del principio de igualdad de trato.
               En cuanto a la confianza legítima de los interesados, recuerda el Consejo que, en su sentencia de 28 de abril de 1988 (Mulder, 120/86, Rec. 1988, p. 2321, apartados 25 y 26), el Tribunal de Justicia únicamente consideró incompatible con dicho principio «la exclusión total y permanente, en tanto permanezca en aplicación la normativa en materia de tasa suplementaria». Ahora bien, precisa el Consejo, en el presente asunto no se trata de una exclusión permanente y total.
               Destaca el Consejo, además, que el artículo 3 bis del Reglamento no 857/84 no excluye intrínsecamente la aplicación de las demás disposiciones de dicho Reglamento que permiten adecuar las cantidades de referencia de los productores que se encuentran en una situación difícil. Así, siempre es posible que un productor al que se haya asignado una cantidad de referencia limitada al 60 % de su producción de referencia con arreglo al artículo 3 bis pueda, por ejemplo, beneficiarse de la reasignación de una cantidad de referencia no utilizada, con arreglo al artículo 4 bis. Asimismo, los productores que hayan recibido la asignación de una cantidad de referencia específica o suplementaria con arreglo a los artículos 3 y 4 del Reglamento no 857/84, que sea superior al 60 % de su producción de referencia, conservan dicha cantidad superior.
               Por tales motivos, la normativa de que se trata no puede, en opinión del Consejo, entrar en conflicto con el principio de la confianza legítima. Tal conclusión se impone tanto más cuanto que los Estados miembros están obligados, al aplicar las disposiciones facultativas del Derecho comunitario, a respetar también ellos los principios generales del Derecho comunitario, como el principio de la confianza legítima.
               En cuanto al principio del respeto al derecho de propiedad, el Consejo considera que lo dispuesto en el artículo 3 bis no entraña una limitación absoluta y definitiva de la producción lechera de los interesados. En efecto, éstos podrán siempre aumentar su producción a raíz de la asignación por parte del Estado miembro interesado de una cantidad de referencia superior al 60 % sobre la base de los artículos 3, 4 ó 4 bis, o bien a raíz de la adquisición, mediante compra o alquiler, de una cantidad de referencia que se sume a la cantidad de referencia asignada con base eñ el artículo 3 bis. Añade el Consejo que, según reiterada jurisprudencia (véase sentencia de 27 de junio de 1989, Leukhardt, 113/88, Rec. 1989, p. 1991, apartado 20), «en una situación que implica la necesidad de valorar una realidad económica compleja, como ocurre en materia de política agraria común, el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación sobre la naturaleza y el alcance de las medidas que se deben tomar».
               En el presente asunto, continúa el Consejo, se trata de una limitación al uso de un bien inmueble, esto es, la imposibilidad de producir en una explotación lechera hasta el nivel de la producción de referencia de esta granja. Tal limitación obedece a un dictado del interés público comunitario, que es evitar que se incrementen los excedentes en el mercado de que se trata mediante la puesta en explotación de nuevos potenciales de producción.
               En cuanto al principio de no discriminación, el Consejo estima que la limitación discutida no es discriminatoria: por una parte, los productores afectados se encuentran objetivamente en una situación diferente, en cuanto a su referencia de producción, de la de los productores que hicieron entregas de leche durante el año de referencia (1981-1983); por otra parte, la limitación impuesta es indispensable, en vista de la fragilidad del equilibrio del mercado de la leche. Los productores afectados ocupan, pues, una posición intermedia entre los productores que hicieron entregas de leche durante el año de referencia y los que, en su caso, pueden acceder a la aplicación de las disposiciones facultativas previstas en los artículos 3 y 4 del Reglamento no 857/84.
               Por tales motivos, el Consejo considera que el Reglamento no 857/84 no entra en conflicto con el principio de no discriminación, ya que, si sus distintas disposiciones se aplican juiciosamente, permite evitar toda diferencia de trato de los productores que no se justifique por criterios objetivos.
               En conclusión, el Consejo propone que se responda a la cuestión prejudicial en el sentido de que no resultan de su examen elementos que puedan poner en tela de juicio la validez del Reglamento no 857/84 del Consejo, en la redacción que resulta del Reglamento no 764/89 del Consejo.
            
         
               3.
            
            
               La Comisión observa, a título preliminar, que el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento no 857/84, modificado, se adoptó para tener en cuenta las siguientes circunstancias:
               
                        —
                     
                     
                        La asignación de la cantidad de referencia no debía comprometer la finalidad que inspira el régimen de cuotas lecheras, es decir, el restablecimiento del equilibrio en el sector de la leche.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Teniendo en cuenta el carácter obligatorio de la asignación de la cantidad de referencia, era necesario, al mismo tiempo, evitar favorecer en el plano económico a los productores que tienen derecho a ella respecto de los demás y, en particular, respecto a los que sólo pueden tener acceso a la asignación de una cantidad de referencia específica con arreglo a una decisión discrecional que compete a los Estados miembros.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Era necesario, por último, tener en cuenta las reservas comunitarias y nacionales aún disponibles.
                     
                  Habida cuenta de estos factores, pareció indicado fijar, en primer lugar, una cantidad de referencia global para este grupo de productores. Según las estimaciones de la Comisión, era previsible que la magnitud correspondiente a las solicitudes de asignación de cantidad de referencia presentadas por el grupo de productores afectado en este punto se elevaría aproximadamente a 1 millón de toneladas. Tal cantidad de referencia global, estimada en 1 millón de toneladas, no podía, sin embargo, ser contemplada en el marco del régimen de las cuotas lecheras, sino que debía ser reducida para salvaguardar la estabilidad del mercado. Se consideró que una cantidad adicional de 600.000 toneladas de leche seguía siendo compatible con el equilibrio alcanzado en el mercado. La reserva comunitaria fue, por consiguiente, incrementada en dicha cantidad. Dado que la reserva afectada a la asignación de cantidades de referencia era inferior, en 400.000 toneladas, a la cantidad solicitada que se preveía, fue necesario reducir esta última de manera uniforme para todos los productores afectados. A tal fin, se limitó la cantidad de referencia de éstos al 60 % de su última producción.
               A continuación, la Comisión analiza el alcance de los principios de confianza legítima, de garantía del derecho a la propiedad y de igualdad de trato.
               En cuanto al principio de confianza legítima, recuerda la Comisión que el Tribunal de Justicia, en sus sentencias de 28 de abril de 1988, Mulder y von Deetzen, antes citadas, admitió que un «productor que hubiera cesado libremente su producción durante cierto tiempo no podía legítimamente esperar reanudarla en las mismas condiciones que estaban vigentes con anterioridad». El hecho de que los productores de leche afectados, al suscribir el compromiso de no comercialización, hayan estado obligados a acreditar una cierta producción no les confiere, por tanto, derecho a presumir que, al término de su compromiso, podrán participar de nuevo sin restricciones en las actividades del mercado sin que se adopten entre tanto otras o nuevas medidas para limitar los excedentes de leche.
               A juicio de la Comisión, la prima por reconversión no es fundamento adecuado para una confianza centrada en el mantenimiento de la producción anterior. El objetivo de esta prima es crear un incentivo para los productores que renuncien a comercializar leche o reconviertan su ganado lechero en ganado para la producción de carne. Por el contrario, la prima por reconversión no fue concebida para mejorar las condiciones de producción en el sector de la leche y, por consiguiente, no entraña ningún tipo de garantía en cuanto al mantenimiento del nivel, de producción anterior. La limitación de la cantidad de referencia al 60 % de la producción anterior, concluye la Comisión, no constituye una vulneración del principio de confianza legítima.
               En cuanto a la garantía del derecho a la propiedad, recuerda la Comisión que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de una organización común de mercados pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado (véase sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. 1989, p. 2237, apartado 15). En el presente asunto, expone la Comisión, se cumplen estos requisitos, ya que la situación jurídica discutida no priva al demandante en el asunto principal de su derecho de propiedad ni limita su goce de manera que afecte al derecho a la propiedad en su esencia.
               Por otra parte, siempre con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase sentencia de 11 de julio de 1989, antes citada), el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación, correlativa a la responsabilidad política que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado CEE. En opinión de la Comisión, el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento no 857/84 es la expresión de esta responsabilidad política; se adoptó en el marco de la facultad de apreciación atribuida al legislador comunitario. Esta disposición parte, en efecto, de la hipótesis de que la actual situación del mercado autoriza como máximo, sin que se perturbe sensiblemente el equilibrio del mercado, a incrementar en 600.000 toneladas la reserva comunitaria que ha de repartirse entre los Estados miembros.
               En cuanto al principio de igualdad de trato, la Comisión reconoce que el demandante en el asunto principal se encuentra desfavorecido por la limitación de la cantidad de referencia al 60 % de la producción anterior, en comparación con todos los demás productores que, con anterioridad a la adopción del Reglamento no 764/89 y durante el período de vigencia del Reglamento no 857/84 en la redacción entonces vigente, tuvieron acceso a una cantidad de referencia para cuyo cálculo no estaba prevista limitación del 60 % de la cantidad de referencia de los productores. Se trata, en este caso, por una parte, de los productores citados en el artículo 2 del Reglamento no 857/84, que, durante el año civil establecido como período de referencia, es decir, en 1981, en 1982 o en 1983, cedieron o vendieron cantidades de leche o de equivalente en leche y, por otra parte, de los productores citados en los artículos 3 y 4 del Reglamento no 857/84 que, cuando concurren los acontecimientos excepcionales enumerados, pueden conseguir que se les atribuya una cantidad de referencia específica.
               La Comisión considera, no obstante, que en ambos casos esta diferencia de trato se justifica, ya que se trata de situaciones no comparables.
               Efectivamente, aclara la Comisión, frente a los productores citados en el artículo 2 del Reglamento no 857/84, los productores contemplados por el Reglamento no 764/89 no hicieron entregas de leche durante el año de referencia que se tomó en cuenta para la atribución de una cantidad de referencia. La cantidad de referencia reivindicada por estos productores no fue, por tanto, incluida en la cantidad total garantizada que sirve de base al régimen de cuotas lecheras. Fue más bien necesario idear para estos productores un nuevo régimen de atribución que prevé un período de referencia distinto del aplicable a los otros productores y, sin perder de vista los objetivos del régimen de cuotas lecheras ya en aplicación, libera cantidades suplementarias que permitan asignar a los productores afectados las cantidades de referencia necesarias.
               El trato desfavorable que aqueja a los productores contemplados por el Reglamento no 764/89, en relación con los que, ciertamente, tampoco hicieron entregas de leche pero pueden, no obstante, recibir la asignación de una cantidad de referencia no sujeta a la limitación del 60 %, con arreglo a los artículos 3 ó 4 del Reglamento no 857/84, se basa igualmente en el hecho de que se trata de dos grupos de productores no comparables. Mientras que los productores contemplados por el Reglamento no 764/89 pueden invocar un derecho a la asignación de una cantidad de referencia dada, el segundo grupo de productores no tiene derecho, hablando en propiedad, a una cantidad de referencia, sino que está a expensas de una decisión de las autoridades competentes de los Estados miembros en este sentido.
               Por tal motivo, la Comisión considera que la situación de los productores contemplados por el Reglamento no 764/89 se caracteriza por rasgos propios, lo que los distingue claramente de los productores que hasta ese momento tenía en cuenta el Reglamento no 857/84, de modo que resulta no sólo justificado, sino también inevitable, establecer excepciones.
               La normativa adoptada no puede, por consiguiente, ser considerada como una distinción sin fundamento objetivo entre los productores; por el contrario, opera un justo equilibrio entre los intereses contradictorios de la Comunidad, por una parte, y de los productores contemplados por dicha normativa, por otra.
               En consecuencia, la Comisión propone que se responda a la cuestión prejudicial en el sentido de que de su examen no ha resultado ningún elemento que pueda poner en tela de juicio la validez del Reglamento no 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, en la redacción dada por el Reglamento no 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, en cuanto la cantidad de referencia específica prevista por el apartado 2 de su artículo 3 bis sólo asciende al 60 % de la cantidad de leche o de equivalente en leche que sirvió de base para calcular la prima por no comercialización o por reconversión.
            
         III. Respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia
      A requerimiento del Tribunal de Justicia, la Comisión aportó datos estadísticos relativos a la evolución del volumen de la producción y de las entregas de leche por explotación en la Comunidad. Por otro lado, respondiendo a una pregunta del Tribunal de Justicia, declaró que, en la mayoría de los Estados miembros, existía más de un tipo aplicable para los distintos grupos cuya producción era «normal». También sobre este punto aportó la Comisión datos numéricos más detallados.
      M. Zuleeg
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: alemán.
    ---documentbreak--- 
      
         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
      11 de diciembre de 1990 (
            *1
         )
      En el asunto C-217/89,
      que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Finanzgericht (Tribunal de lo Contencioso-Tributario) de Munich (República Federal de Alemania), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
      Josef Pastätter
      y
      Hauptzollamt Bad Reichenhall,
      una decisión prejudicial sobre la validez del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), modificado por el Reglamento (CEE) n° 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989 (DO L 84, p. 2),
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
      integrado por los Sres. J. C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; G. C. Rodríguez Iglesias, Sir Gordon Slynn, F. Grévisse y M. Zuleeg, Jueces,
      Abogado General : Sr. F. G. Jacobs
      Secretario: Sr. J. A. Pompe, secretario adjunto
      consideradas las observaciones escritas presentadas:
      
               —
            
            
               en nombre del Sr. Pastätter, parte demandante en el litigio principal, por el Sr. U. Nürnberger, Abogado de Munich;
            
         
               —
            
            
               en nombre del Consejo de las Comunidades Europeas, por el Sr. A. Bräutigam, Administrador principal en el Servicio Jurídico del Consejo, en calidad de Agente;
            
         
               —
            
            
               en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. D. Booss y K.-D. Borchardt, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes,
            
         habiendo considerado el informe para la vista,
      oídas las observaciones orales de la parte demandante en el asunto principal, representada por el Sr. E. H. Pijnacker Hordijk, del Consejo y de la Comisión, formuladas en la vista celebrada el 26 de junio de 1990,
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de octubre de 1990,
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante resolución de 14 de junio de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 10 de julio siguiente, el Finanzgericht de Munich planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la validez del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos, modificado por el Reglamento (CEE) n° 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989 (DO L 84, p. 2).
            
         
               2
            
            
               Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio pendiente entre el Sr. Josef Pastätter, titular de una explotación agraria, y el Hauptzollamt (Administración principal de aduanas) de Bad Reichenhall, sobre una cantidad de referencia a los efectos del régimen de la tasa suplementaria sobre la leche.
            
         
               3
            
            
               Al Sr. Pastätter le fue concedida una prima por reconversión con arreglo al Reglamento (CEE) n° 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143). El período de reconversión para el cual tuvo que comprometerse a no ceder leche ni productos lácteos procedentes de su explotación expiró el 31 de diciembre de 1984.
            
         
               4
            
            
               A continuación, el Sr. Pastätter solicitó a las autoridades alemanas competentes la asignación de una cantidad de referencia, a los efectos del régimen de la tasa suplementaria sobre la leche. Tal solicitud fue denegada con el fundamento de que el Sr. Pastätter no había entregado leche en 1983, año de referencia elegido por la República Federal de Alemania, y que su caso tampoco justificaba la asignación a aquél de una cantidad de referencia con carácter excepcional. Contra esta decisión denegatoria, formulada sin éxito la oportuna reclamación, el Sr. Pastätter interpuso recurso ante el Finanzgericht de Munich.
            
         
               5
            
            
               Por estimar que la resolución que había de dictar dependía de la validez de la normativa comunitaria en la materia, el Finanzgericht de Munich suspendió el proceso y, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, sometió al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
               «¿Es válido el Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, en la redacción dada por el Reglamento (CEE) n° 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, en la medida en que, conforme al apartado 2 del artículo 3 bis, la cantidad de referencia específica sólo corresponde al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente en leche que se tomó en cuenta para determinar la prima por no comercialización o por reconversión?»
            
         
               6
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos, de las disposiciones comunitarias de que se trata, así como del desarrollo del procedimiento en el asunto principal y de las observaciones presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal de Justicia.
            
         
               7
            
            
               La cuestión prejudicial se dirige, esencialmente, a determinar si el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84 del Consejo, modificado, es válido en la medida en que limita la cantidad de referencia específica establecida por dicha disposición al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente en leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales anteriores a la presentación de la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión.
            
         
               8
            
            
               Con carácter preliminar, hay que recordar que la normativa comunitaria en materia de la tasa suplementaria sobre la leche no contenía inicialmente ninguna disposición específica que estableciese la asignación de una cantidad de referencia a los productores que, en ejecución de un compromiso contraído con arreglo al Reglamento n° 1078/77, no habían realizado entregas de leche durante el año de referencia elegido por el Estado miembro interesado. No obstante, este Tribunal de Justicia, en sendas sentencias de 28 de abril de 1988 (Mulder, 120/86, Rec. 1988, p. 2321, apartado 28, y von Deetzen, 170/86, Rec. 1988, p. 2355, apartado 17), declaró inválida dicha normativa por violación del principio de protección de la confianza legítima, en la medida en que no preveía dicha asignación.
            
         
               9
            
            
               En las citadas sentencias, este Tribunal de Justicia declaró, por una parte, que un productor que haya interrumpido libremente la producción durante cierto tiempo no puede legítimamente esperar reanudar la producción en las mismas condiciones que las que estaban vigentes con anterioridad y no estar sujeto a las eventuales normas, dictadas entretanto, propias de la política de mercados o de la política de estructuras (sentencia Mulder, apartado 23; sentencia von Deetzen, apartado 12), pero que, por otra parte, cuando dicho productor, como ocurre en el caso presente, fue incitado, mediante un acto de la Comunidad, a suspender la comercialización durante un período limitado, en interés general y a cambio del pago de una prima, puede legítimamente esperar que no estará sujeto, al final de su compromiso, a restricciones que le afectan de forma específica en razón precisamente del hecho de que hizo uso de las posibilidades ofrecidas por la normativa comunitaria (sentencia Mulder, apartado 24; sentencia von Deetzen, apartado 13).
            
         
               10
            
            
               A raíz, precisamente, de estas sentencias aprobó el Consejo, el 20 de marzo de 1989, el Reglamento n° 764/89 antes citado. Este Reglamento añadió un nuevo artículo 3 bis al Reglamento n° 857/84, que dispone, esencialmente, que los productores que, en ejecución de un compromiso contraído con arreglo al Reglamento n° 1078/77, no hayan entregado leche durante el año de referencia obtendrán, con sujeción a determinados requisitos, una cantidad de referencia específica, que según el apartado 2 del artículo 3 bis será «igual al 60 % de la cantidad de leche entregada o a la cantidad de equivalente en leche vendida por el productor durante los doce meses naturales anteriores al mes en el que se presentó la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión, determinada por la autoridad competente de que se trate en virtud de la letra e) del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1391/78, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) n° 84/83 y para la que el productor no ha perdido el derecho a la prima».
            
         
               11
            
            
               Dado que el Reglamento n° 764/89 fue dictado con el fin de adecuar la normativa de que se trata a las sentencias Mulder y von Deetzen antes citadas, hay que examinar la validez del apartado 2 del artículo 3 bis, primeramente, a la luz de los principios aplicados en dichas sentencias y, en particular, a la luz del principio de confianza legítima.
            
         
               12
            
            
               A este respecto, hay que subrayar con carácter preliminar que los productores contemplados por el artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84, modificado, no hicieron, a diferencia de los productores contemplados en el artículo 2 del mismo Reglamento, entregas de leche durante el año de referencia elegido por el Estado miembro de que se trate. El legislador comunitario no podía, pues, calcular sus cantidades de referencia específica en función del volumen de las entregas que habían efectuado durante dicho año, sino que tenía que recurrir, como lo hizo, a otras bases de cálculo tales como el volumen de sus entregas a lo largo de un período representativo anterior a su período de no comercialización o de reconversión. Al proceder de este modo, podía válidamente aplicar a la cuantía de tales entregas un porcentaje de reducción con el fin de evitar que la categoría de productores afectados resulte indebidamente favorecida en relación con los productores que continuaron efectuando entregas de leche durante el año de referencia.
            
         
               13
            
            
               Hay que precisar, no obstante, que al aplicar un porcentaje de reducción de esta índole, el principio de confianza legítima se opone a que tal porcentaje se fije en un nivel tan elevado, en relación a los porcentajes de reducción aplicables a los productores cuyas cantidades de referencia se fijan con arreglo al artículo 2 del Reglamento n° 857/84, que su aplicación aboque a una restricción que afecte a los productores afectados de manera específica en razón precisamente de su compromiso contraído con arreglo al Reglamento n° 1078/77.
            
         
               14
            
            
               El porcentaje de reducción del 40 % establecido en el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84 no se ajusta a estas exigencias. En efecto, de los datos aportados por la Comisión a instancia de este Tribunal de Justicia resulta que los porcentajes de reducción aplicables a los productores cuyas cantidades de referencia se fijan en función de las entregas de leche efectuadas durante el año de referencia varían en los diferentes Estados miembros, de conformidad con los apartados 2 y 3 del artículo 2 del Reglamento n° 857/84, según las categorías de productores o las regiones. Resulta, no obstante, asimismo de los referidos datos que en ningún caso el total de las reducciones aplicables a los productores contemplados en el artículo 2, incluidas las reducciones resultantes de una disminución de las cantidades globales garantizadas y de la suspensión de una parte de las cantidades de referenda a lo largo de la fase de aplicación del régimen, supera la cifra del 17,5 %.
            
         
               15
            
            
               Por tal motivo, la aplicación a los productores contemplados por el artículo 3 bis de un porcentaje de reducción del 40 % que, lejos de estar en consonancia con un valor representativo de los porcentajes aplicables a los productores contemplados en el artículo 2, supera en más del doble el total más elevado de dichos porcentajes, debe ser considerada como una restricción que afecta a esta primera categoría de productores de manera específica en razón precisamente de su compromiso de no comercialización o de reconversión.
            
         
               16
            
            
               El Consejo y la Comisión objetaron que no se puede comparar los porcentajes de reducción aplicables en virtud del apartado 2 del artículo 3 bis con los porcentajes de reducción aplicables a los productores que continuaron haciendo entregas de leche durante el año de referencia. Según alegaron, las cantidades de referencia de esta última categoría fueron calculadas en función de las entregas efectuadas a lo largo de un año natural comprendido dentro del período 1981-1983, es decir, en función de cifras relativamente recientes, mientras que las cantidades de referencia específicas de la primera categoría se basan en el volumen de las entregas efectuadas con anterioridad al compromiso contraído con arreglo al Reglamento n° 1078/77, es decir, cifras que se remontan a muchos años atrás.
            
         
               17
            
            
               Tal razonamiento no puede justificar la diferencia de porcentajes que se critica. De un cuadro aportado por la Comisión en el curso del proceso resulta, en efecto, que las entregas de leche, tanto a escala comunitaria en general, como a escala individual de las explotaciones, aumentaron de manera constante entre 1977, año de entrada en vigor del Reglamento n° 1078/77, y 1983, último año natural que podía ser elegido como año de referencia.
            
         
               18
            
            
               El Consejo y la Comisión objetaron además que no era posible asignar a la categoría de productores de que se trata cantidades de referencia específicas de cuantía superior al 60 % de las entregas de leche efectuadas con anterioridad al período de no comercialización o de reconversión sin hacer peligrar la finalidad del régimen de la tasa suplementaria sobre la leche, que consiste en controlar los excedentes estructurales en el mercado de la leche y de los productos lácteos. La Comisión explicó, sobre este punto, que, según sus estimaciones, había que prever que el volumen correspondiente a las solicitudes de asignación de cantidades de referencia específicas formuladas por los productores que habían contraído un compromiso con arreglo al Reglamento n° 1078/77 se elevaría aproximadamente a 1 millón de toneladas de leche. Dado que el legislador comunitario consideró que una cantidad de leche suplementaria de 600.000 toneladas era la cantidad más elevada que seguiría siendo compatible con la finalidad de este régimen, incrementó en dicha cantidad la reserva comunitaria manteniendo inalterado el nivel de las cantidades de referencia de los otros productores.
            
         
               19
            
            
               Este argumento no es más eficaz que el anterior para justificar la normativa criticada. En efecto, incluso suponiendo que no haya sido posible llevar a cabo un incremento más importante de la reserva comunitaria sin poner en peligro el equilibrio del mercado de la leche, no es menos cierto que habría bastado con reducir las cantidades de referencia de los demás productores en proporción adecuada, para poder asignar cantidades de referencia específicas más importantes a los productores que contrajeron un compromiso con arreglo al Reglamento n° 1078/77.
            
         
               20
            
            
               En consecuencia, la regla del 60 % que se discute vulnera la confianza legítima que los productores afectados podían depositar en el carácter limitado de sus compromisos. Por consiguiente, la disposición litigiosa debe ser declarada inválida por violación del principio de la confianza legítima, sin que se haga necesario examinar los demás argumentos alegados en el curso del proceso en contra de su validez.
            
         
               21
            
            
               Por tales motivos, se ha de responder a la cuestión planteada que el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, modificado por el Reglamento n° 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, es inválido en la medida en que limita la cantidad de referencia específica prevista por dicho precepto al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente en leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales anteriores a la presentación de la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión.
            
         Costas
      
               22
            
            
               Los gastos efectuados por el Consejo de las Comunidades Europeas y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el òrgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
               pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Finanzgericht de Munich mediante resolución de 14 de junio de 1989, declara:
            
          
               
                  El apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, modificado por el Reglamento (CEE) n° 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, es inválido en la medida en que limita la cantidad de referencia específica prevista por dicho precepto al 60 °/o de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente en leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales anteriores a la presentación de la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión.
               
             
               
                  
                     Moitinho de Almeida
                     Rodríguez Iglesias
                     Slynn
                     Grévisse
                     Zuleeg
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de diciembre de 1990.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente de la Sala Quinta
                           J. C. Moitinho de Almeida
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: alemán.