CELEX: 62002CC0184
Language: es
Date: 2004-03-30 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas el 30 de marzo de 2004. # Reino de España (C-184/02) y República de Finlandia (C-223/02) contra Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea. # Directiva 2002/15/CE - Ordenación del tiempo de trabajo de los transportistas por carretera - Conductores autónomos - Base jurídica - Libre ejercicio de una profesión - Principio de igualdad de trato - Proporcionalidad - Obligación de motivación. # Asuntos acumulados C-184/02 y C-223/02.

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERALSRA. CHRISTINE STIX-HACKLde 30 de marzo de 2004(1)
         Asuntos acumulados C‑184/02 y C‑223/02Reino de EspañacontraParlamento EuropeoyConsejo de la Unión EuropeayRepública de Finlandia contraParlamento EuropeoyConsejo de la Unión Europea
            «Recurso de anulación  –  Admisibilidad  –  Directiva 2002/15/CE  –  Condiciones de trabajo  –  Conductores autónomos  –  Base jurídica  –  Principio general de no discriminación  –  Libre ejercicio de la profesión  –  Principio de proporcionalidad  –  Obligación de motivación»
            
      
         Índice
      
      
               I.
                  
            Introducción
         
               II.
                  
            Marco jurídico
         
               III.
                  
            Admisibilidad
         
               A.
                  
            Asunto C‑184/02
         
               B.
                  
            Asunto C‑223/02
         
               IV.
                  
            Sobre el fondo
         
               A.
                  
            Sobre la competencia de la Comunidad
         
               1.
                  
            Motivos basados en el objetivo de la Directiva, la desviación de poder y la elección de las bases jurídicas
         
               a)
                  
            Sobre el objetivo de la Directiva (tercer motivo del asunto C‑184/02)
         
               i)
                  
            Admisibilidad
         
               ii)
                  
            Sobre el fondo
         
               b)
                  
            Sobre la cuestión de la desviación de poder y la legalidad de las bases jurídicas escogidas (primer motivo del asunto C‑223/02)
         
               i)
                  
            Artículo 137 CE, apartado 2
         
               ii)
                  
            Artículo 71 CE
         
               iii)
                  
            Recurso a una base jurídica innecesaria
         
               2.
                  
            Las disposiciones sobre pequeñas y medianas empresas (cuarto motivo del asunto C‑223/02)
         
               a)
                  
            Artículo 137 CE, apartado 2, párrafo primero, segunda frase
         
               b)
                  
            Artículo 157 CE, apartado 1
         
               3.
                  
            Conclusión
         
               B.
                  
            Sobre el derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión (motivos primero y tercero del asunto C‑184/02 y tercer motivo
                  del asunto C‑223/02) y sobre el principio de proporcionalidad (segundo motivo del asunto C‑223/02)
         
               1.
                  
            Consideraciones preliminares
         
               a)
                  
            ¿Examen separado o conjunto?
         
               b)
                  
            Sobre el derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión
         
               c)
                  
            Carga de la exposición y reparto de la carga de la prueba
         
               2.
                  
            Requisitos de legalidad de una intervención en el derecho fundamental
         
               a)
                  
            Sobre la proporcionalidad en general
         
               b)
                  
            Sobre el derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión en particular
         
               c)
                  
            Sobre la proporcionalidad de la intervención
         
               i)
                  
            Objetivo de la Directiva
         
               ii)
                  
            Idoneidad
         
               iii)
                  
            Necesidad
         
               iv)
                  
            Proporcionalidad
         
               3.
                  
            Conclusión
         
               C.
                  
            Sobre el principio general de no discriminación (segundo motivo del asunto C‑184/02)
         
               1.
                  
            Sobre el principio general de no discriminación
         
               2.
                  
            Sobre el artículo 74 CE
         
               D.
                  
            Sobre la obligación de motivación (cuarto motivo del asunto C‑184/02 y quinto motivo del asunto C‑223/02)
         
               V.
                  
            Costas
         
               VI.
                  
            Conclusión
         
            I.
            Introducción 1.        Ambos procedimientos tienen por objeto sendos recursos interpuestos por el Reino de España y por la República de Finlandia
      con vistas a la anulación total o parcial de la Directiva 2002/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo
      de 2002, relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte por
      carretera 
         			(2)
         		 (en lo sucesivo, «Directiva»). En el marco de estos procedimientos, el Tribunal de Justicia debe examinar, junto a una serie
      de motivos, determinados problemas, en parte nuevos, relativos a la admisibilidad de ambos recursos.
      
      
      
            II.
            Marco jurídico 2.        Forma parte del contexto de estos asuntos, en primer lugar, el Reglamento (CEE) nº 3820/85 del Consejo, de 20 de diciembre
      de 1985, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera, 
         			(3)
         		 que regula, fundamentalmente, los períodos de conducción y descanso de los conductores por cuenta ajena y otros conductores.
      
      
       3.        Además, debe citarse la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la
      ordenación del tiempo de trabajo. 
         			(4)
         		 Dicha Directiva regulaba, entre otras cuestiones, los períodos de descanso diario y semanal, la pausa de descanso, la duración
      máxima del tiempo de trabajo semanal, las vacaciones anuales y la duración del trabajo nocturno, excluyendo su aplicación
      a determinados sectores de actividad, como el transporte por carretera. La Directiva 2000/34/CE del Parlamento Europeo y del
      Consejo, de 22 de junio de 2000, por la que se modifica la Directiva 93/104/CE del Consejo relativa a determinados aspectos
      de la ordenación del tiempo de trabajo, para incluir los sectores y las actividades excluidos de dicha Directiva, 
         			(5)
         		 amplió su ámbito de aplicación, entre otros, al sector del transporte por carretera. Sin embargo, las disposiciones relativas
      al período de descanso diario y semanal, las pausas de descanso y la duración del trabajo nocturno continuaron sin aplicarse
      a los llamados «trabajadores móviles».
      
      
       4.        Por su parte, la Directiva 2002/15 completa dicha normativa y establece disposiciones sobre la duración máxima del tiempo
      de trabajo semanal, las pausas de descanso, los períodos de descanso y el trabajo nocturno.
      
      
       5.        El artículo 1, que determina el objeto de la Directiva, es del siguiente tenor:
      «El objeto de la presente Directiva es establecer prescripciones mínimas relativas a la ordenación del tiempo de trabajo para
      mejorar la protección de la seguridad y la salud de las personas que realicen actividades móviles de transporte por carretera,
      así como mejorar la seguridad vial y aproximar en mayor grado las condiciones de competencia».
      
      
       6.        El artículo 2, que determina el ámbito de aplicación de la Directiva, establece en su apartado 1:
      «La presente Directiva se aplicará a los trabajadores móviles empleados por empresas establecidas en un Estado miembro y que
      participen en actividades de transporte por carretera incluidas en el Reglamento (CEE) nº 3820/85, o, en su defecto, en el
      Acuerdo AETR.
       Sin perjuicio de las disposiciones del párrafo siguiente, la presente Directiva se aplicará a los conductores autónomos a
      partir del 23 de marzo de 2009.
       A más tardar dos años antes de dicha fecha, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo. Dicho informe
      analizará los efectos de la exclusión de los conductores autónomos del ámbito de aplicación de la presente Directiva desde
      el punto de vista de la seguridad vial, las condiciones de competencia, la estructura de la profesión, así como aspectos sociales.
      Se tendrán en cuenta las circunstancias de cada Estado miembro en lo relativo a la estructura del sector del transporte y
      al entorno profesional del transporte por carretera. Sobre la base de este informe, la Comisión presentará una propuesta,
      con objeto, según convenga, de:
      
       
      –
         definir las modalidades para la inclusión de los conductores autónomos en el ámbito de aplicación de la presente Directiva
            con respecto a ciertos conductores autónomos que no participan en actividades de transporte por carretera en otros Estados
            miembros y que están sujetos a obligaciones locales por razones objetivas, como una ubicación periférica, unas distancias
            interiores considerables o un entorno competitivo concreto, o bien:
         
      
      
       
      –
         no incluir a los conductores autónomos en el ámbito de aplicación de la presente Directiva.»
      
      
      
      
       7.        El artículo 3 contiene las definiciones propias de la Directiva. En la letra a) se incluye la definición legal del concepto
      de «tiempo de trabajo». El número 2 de dicha letra establece lo siguiente:
      «en el caso de los conductores autónomos: todo período comprendido entre el inicio y el final del trabajo durante el cual
      el conductor autónomo está en su lugar de trabajo, a disposición del cliente y ejerciendo sus funciones y actividades, a excepción
      de las labores generales de tipo administrativo que no están directamente vinculadas a una operación de transporte específica
      en marcha.
       Quedan excluidos del tiempo de trabajo las pausas contempladas en el artículo 5, el tiempo de descanso contemplado en el artículo
      6, así como, sin perjuicio de la legislación de los Estados miembros o de los acuerdos negociados entre los interlocutores
      sociales que establezcan que tales períodos sean compensados o limitados, el tiempo de disponibilidad contemplado en la letra b)
      del presente artículo».
      
      
       8.        En la letra e) se define «conductor autónomo» en los siguientes términos:
      «Toda persona cuya actividad profesional principal consista en efectuar servicios de transporte de viajeros o de mercancías
      por carretera a cambio de una remuneración en el sentido de la legislación comunitaria y al amparo de una licencia comunitaria
      o de cualquier otra habilitación profesional para llevar a cabo los servicios de transportes mencionados, que esté habilitada
      para trabajar por cuenta propia y que no esté relacionada con un empresario mediante un contrato de trabajo o mediante cualquier
      otro tipo de relación laboral jerárquica, que es libre para organizar las actividades laborales pertinentes, cuyos ingresos
      dependan directamente de los beneficios realizados y que disponga de la libertad necesaria para mantener relaciones comerciales
      con varios clientes, ya sea individualmente o en colaboración con otros conductores autónomos.
       A los efectos de la presente Directiva, los conductores que no cumplan estos criterios estarán sometidos a los mismos derechos
      y obligaciones previstos por la presente Directiva para los trabajadores móviles».
      
      
      
            III.
            AdmisibilidadA.
            Asunto C‑184/02 9.        En el procedimiento incoado por el Reino de España, el Consejo y el Parlamento discuten la admisibilidad del recurso, dado
      que en la demanda original únicamente se nombra al Consejo como parte demandada. Tan sólo después, mediante un escrito denominado
      «fe de erratas», España modificó la primera página, introduciendo así también al Parlamento como parte demandada.
      
      
       10.      En primer lugar, España alega que en la demanda original ya se hace referencia al acto jurídico como acto del Parlamento y
      del Consejo. No obstante, en este caso se trata de la delimitación de la cuestión objeto del litigio, es decir, del contenido
      necesario de la demanda con arreglo al artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de
      Justicia (en lo sucesivo, «Reglamento de Procedimiento»).
      
      
       11.      Además de este requisito el artículo 38, apartado 1 del Reglamento de Procedimiento exige en su letra b) que la demanda contenga
      «el nombre de la parte contra la que se interponga la demanda». No obstante, esta disposición no debe interpretarse en el
      sentido de que únicamente puede citarse una parte demandada; efectivamente, del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia
      se desprende que la demanda debe contener «el nombre de la parte o partes contra las que se interponga la demanda», por lo
      que también puede existir una pluralidad de partes demandadas.
      
      
       12.      El Consejo y el Parlamento señalan acertadamente que el acto impugnado por España es un acto adoptado por el Parlamento y
      el Consejo mediante el procedimiento de codecisión establecido en el artículo 251 CE, y que en tal caso la demanda también
      debe citar a las dos instituciones que han adoptado el acto como partes demandadas.
      
      
       13.      Es obvio que la demanda original no cumple este requisito. A continuación debe examinarse si el escrito transmitido al Tribunal
      de Justicia debe considerarse una simple rectificación o «fe de erratas» o bien un escrito de subsanación de un vicio de la
      demanda.
      
      
       14.      Procede examinar, en primer lugar, si se trata de una simple rectificación o «fe de erratas», como la corrección de un lapsus calami. Dentro de esta última categoría figura, por ejemplo, la corrección de cifras incorrectas en el acto impugnado. Junto a este
      ejemplo relativo al objeto del litigio pueden mencionarse ejemplos relativos a las partes. Así, podría sustituirse una parte
      denominada simplemente «Comisión Europea» por la denominación correcta «Comisión de las Comunidades Europeas». Dichas correcciones
      son válidas, aun cuando vayan más allá de la mera corrección de un lapsus calami.
      
       15.      En este contexto, el Parlamento y el Consejo consideran que, en el presente caso, se trata de una subsanación de la demanda.
      Sin embargo, señalan que el artículo 38, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento únicamente permite la subsanación en
      aquellos casos en los que la demanda no reúna los requisitos enumerados en los apartados 3 a 6, y en el caso de autos no reúne
      uno de los requisitos establecidos en el apartado 1.
      
      
       16.      A este respecto, el Parlamento tiene razón al afirmar que el escrito tiene por objeto la adición de otra parte demandada,
      por lo que en el presente asunto se trata de algo más: constituye una modificación de la propia demanda original y no uno
      de los casos de subsanación previstos en los apartados 3 a 6. España también confirma esta afirmación.
      
      
       17.      Por último, el hecho de que el escrito del Gobierno español únicamente hace referencia a la modificación de la cubierta, dejando
      intacto el resto de la demanda y, en particular, las pretensiones se opone a su calificación como una simple «fe de erratas».
      La comunicación publicada en el Diario Oficial también presenta al Consejo como única parte demandada.
      
      
       18.      No obstante, la cuestión no puede depender de la denominación del escrito de la demandante, sino de su contenido. De lo contrario,
      la parte demandante podría determinar por sí misma la calificación jurídica del escrito. Además, ello permitiría modificar
      la demanda «bajo la forma» de una corrección de erratas.
      
      
       19.      En favor de la admisibilidad del recurso cabe alegar que la demanda debe ser interpretada a la luz del objeto del litigio.
      A este respecto, de la demanda original ya se desprendía que se trataba de un acto del Parlamento y del Consejo. Además, en
      el presente asunto no se trata de la sustitución de una parte demandada por otra ni de la mención, por primera vez, de una
      parte demandada, sino tan sólo la indicación de otra parte demandada, que es coautora del acto impugnado.
      
      
       20.      La alegación de España en el sentido de que la demanda también fue remitida al Parlamento y que se respetaron sus derechos
      de defensa permite deducir conclusiones sobre el modo de proceder del Tribunal de Justicia, pero no ofrece respuesta alguna
      a la cuestión principal de la admisibilidad de modificaciones en la demanda.
      
      
       21.      Otro argumento contra la admisibilidad del recurso interpuesto por España puede deducirse de la existencia de otra disposición
      que autoriza una rectificación. Así, el artículo 38, apartado 2, párrafo tercero únicamente prevé la posibilidad de subsanar
      los defectos causados por el incumplimiento de los requisitos enunciados en el apartado 2, párrafos primero y segundo.
      
      
       22.      Por consiguiente, del examen general de las posibilidades de subsanación reguladas expresamente en el artículo 38 se desprende
      que únicamente se prevé de forma expresa la corrección de los requisitos enumerados en los apartados 2 a 6.
      
      
       23.      Puede deducirse de ello la conclusión, por una parte, de que no puede subsanarse otro tipo de defectos; por otra parte, sin
      embargo, también cabe afirmar que las disposiciones relativas a la subsanación son aplicables por analogía a aquellos casos
      no especificados.
      
      
       24.      Dado que mediante el escrito del Gobierno español se pretendía añadir otra parte demandada, es preciso examinar también, por
      último, si el presente caso puede presentarse como un complemento de un escrito procesal. El artículo 41, apartado 1, del
      Reglamento de Procedimiento incluso prevé expresamente la posibilidad de completar la demanda. Sin embargo, en el presente
      asunto, la circunstancia de que, para que sea admisible la presentación de un complemento, el escrito original debe reunir
      los requisitos mínimos previstos en el Reglamento de Procedimiento se opone a la aplicación de esta norma. Por tanto, debe
      distinguirse claramente un complemento de una subsanación de errores. Además, el complemento hubiera debido presentarse en
      la fase de réplica.
      
      
       25.      Sin embargo, la consideración de todas las circunstancias relevantes en el presente asunto permite concluir que la demanda,
      al menos en su versión modificada, reúne los requisitos enumerados en el Reglamento de Procedimiento y que el recurso es admisible.
      
      
      B.
            Asunto C‑223/02 26.      En el procedimiento incoado por Finlandia, el Parlamento y la Comisión niegan la admisibilidad del recurso alegando que la
      demanda no reúne los requisitos previstos en el artículo 38 del Reglamento de Procedimiento por lo que respecta al objeto
      del litigio y a las pretensiones de la parte demandante, pues Finlandia solicita que se anule la Directiva tan sólo en la
      medida en que afecta a los conductores autónomos, sin determinar expresamente las disposiciones que deben anularse.
      
      
       27.      Por tanto, procede examinar si la demanda reúne los requisitos enumerados en el artículo 38 del Reglamento de Procedimiento.
      
      
       28.      Por lo que respecta a la exigencia de claridad de la demanda, la Comisión alega que el recurso es impreciso, dado que de su
      redacción no se desprende si únicamente deben anularse aquellas disposiciones en las que se incluye expresamente el término
      «conductor autónomo» o también otra serie de disposiciones aplicables a este grupo de personas.
      
      
       29.      Sin embargo, ni del Estatuto del Tribunal de Justicia ni del Reglamento de Procedimiento se desprende que deban especificarse
      expresamente en la demanda las disposiciones cuya anulación se solicita. Una demanda también respeta la exigencia de claridad
      cuando el objeto del litigio está determinado o puede determinarse por otra vía.
      
      
       30.      La demanda presentada por Finlandia cumple esta exigencia, pues el objeto del litigio está claramente determinado, en la medida
      en que la pretensión hace referencia a una parte bien definida del ámbito de aplicación de la Directiva, a saber, los «conductores
      autónomos».
      
      
       31.      De la propia Directiva se desprende que se trata de una parte bien definida de la misma, pues prevé una normativa propia precisamente
      para esta parte. Así, el artículo 2, apartado 1, número 2, establece que la Directiva «se aplicará a los conductores autónomos
      a partir del 23 de marzo de 2009». Por consiguiente, la parte de la Directiva a que se refiere la demanda puede delimitarse
      con precisión.
      
      
       32.      A continuación, tampoco se puede acoger el argumento formulado por el Parlamento y la Comisión, según el cual el recurso deja
      en manos del Tribunal de Justicia la determinación de las disposiciones que deben anularse. El Tribunal de Justicia no tiene
      por qué llevar a cabo tal operación si admite el recurso en los términos establecidos en la demanda y anula la Directiva en
      la medida solicitada en sus pretensiones.
      
      
       33.      La modificación de la Directiva causada por tal declaración parcial de nulidad por parte del Tribunal de Justicia no se diferencia,
      en su esencia, de una declaración de nulidad de los artículos de una Directiva señalados expresamente. También en el último
      caso resulta una modificación de la Directiva.
      
      
       34.      La estimación del recurso interpuesto por Finlandia tampoco atenta contra las competencias del Parlamento y del Consejo, pues
      ambas instituciones, como autoras del acto afectado por la declaración de nulidad, continúan sujetas a la obligación que resulta
      del artículo 233 CE de «adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia».
      
      
       35.      Por último, también debe rechazarse el argumento según el cual la estimación del recurso llevaría consigo el hecho de que
      la Directiva nunca sería aplicable a los conductores autónomos. Una sentencia dictada en un procedimiento de anulación de
      una Directiva únicamente tiene tal efecto cuando se da la circunstancia especial de que el objeto del litigio se refiere a
      normas que aún no son aplicables. Como norma general, las sentencias de anulación tienen incluso un efecto más radical: producen
      la nulidad ex tunc  de una normativa.
      
      
       36.      Por consiguiente, el recurso interpuesto por Finlandia es admisible.
      
      
      
            IV.
            Sobre el fondoA.
            Sobre la competencia de la Comunidad 37.      España y Finlandia impugnan la Directiva alegando, en primer lugar, que la Comunidad no tiene competencia para adoptar las
      disposiciones que la Directiva establece para los conductores autónomos.
      
      
      1.
         Motivos basados en el objetivo de la Directiva, la desviación de poder y la elección de las bases jurídicas
      a)
         Sobre el objetivo de la Directiva (tercer motivo del asunto C‑184/02)
       38.      España basa la ilegalidad de la Directiva en que ésta persigue un doble objetivo, a saber, la salud y seguridad de los conductores
      y la mejora de la seguridad en la carretera, pero que no puede ser alcanzado por la Directiva, puesto que ésta contiene simples
      disposiciones sociales, en particular disposiciones relativas a las condiciones de vida y trabajo de los conductores.
      
      
       39.      España alega que la Directiva no regula el tiempo de conducción de los conductores, sino el tiempo de trabajo, entre otros
      aspectos la duración máxima del tiempo de trabajo semanal. Dado que el Reglamento prevé normas más estrictas relativas, entre
      otras cuestiones, a las pausas y al tiempo de trabajo semanal, la Directiva no puede proteger la seguridad vial. Además, respecto
      a los conductores autónomos, la intervención derivada de la regulación del tiempo de trabajo no está justificada.
      
      
      i)
         Admisibilidad
       40.      La Comisión, como parte coadyuvante a favor del Consejo y del Parlamento, cuestiona la admisibilidad de esta imputación efectuada
      por España. Alega que España no discute ninguna de las dos bases jurídicas, sino que únicamente «critica» los objetivos perseguidos
      por la Directiva. Si se tratara, como defiende España, de una disposición social, bastaría el artículo 137 CE como base jurídica
      y, puesto que en tal caso no habría podido escogerse ningún otro procedimiento de adopción del acto, no existiría ningún vicio
      de procedimiento.
      
      
       41.      La Comisión tiene razón cuando afirma que la inclusión de una base jurídica adicional debe considerarse un error en los vistos
      de un acto comunitario que no implica la irregularidad del procedimiento aplicable para la adopción de dicho acto. 
         			(6)
         		
      
       42.      No obstante, a la vista de las imputaciones realizadas, puede interpretarse el tercer motivo invocado por España en el sentido
      de que considera que las bases jurídicas de la Directiva son erróneas respecto al único objetivo social perseguido por la
      Directiva.
      
      
      ii)
         Sobre el fondo
       43.      A primera vista parece procedente examinar el fondo del tercer motivo invocado por España junto con el motivo alegado por
      Finlandia relativo a la desviación de poder. Sin embargo, tal como manifestó el Gobierno español en la vista, este motivo
      no tiene por objeto la elección de la base jurídica, sino que se refiere al derecho fundamental de libre ejercicio de la actividad
      profesional (véanse a este respecto las consideraciones que se formulan en la parte B).
      
      
      b)
         Sobre la cuestión de la desviación de poder y la legalidad de las bases jurídicas escogidas (primer motivo del asunto C‑223/02)
       44.      Finlandia sostiene que ninguna de las dos bases jurídicas, es decir, ni el artículo 71 CE ni el artículo 137 CE, apartado
      2, constituye una base jurídica suficiente para la Directiva. Si bien las medidas destinadas a proteger la seguridad vial
      pueden basarse en el artículo 71 CE, la Directiva persigue otro objetivo, a saber, la protección de la salud y la seguridad
      en el puesto de trabajo. Para ello, la base jurídica correcta es el artículo 173 CE. Sin embargo, esta disposición no permite
      la adopción de medidas aplicables a trabajadores autónomos, como las que contiene la Directiva. Por tanto, la normativa prevista
      en la misma sobre el tiempo de trabajo aplicable a conductores autónomos se adoptó sin base jurídica.
      
      
       45.      Partiendo de las disposiciones de la Directiva relativas a la duración máxima del tiempo de trabajo semanal, los períodos
      de descanso y el trabajo nocturno, Finlandia concluye que la Directiva no regula el tiempo de conducción, sino el tiempo de
      trabajo, que, a diferencia del primero, no tiene relación alguna con la seguridad vial. Por lo demás, comprende actividades
      que no están relacionadas con la seguridad vial.
      
      
       46.      Por otra parte, continúa manifestando Finlandia, el artículo 2, apartado 1, demuestra que en el momento en que se adoptó la
      Directiva aún no se habían estudiado los efectos de los límites del tiempo de trabajo sobre la seguridad vial. Por lo demás,
      tampoco existen estudios que demuestren que la seguridad se ve influida por otros factores distintos del tiempo de conducción.
      La Directiva tampoco puede impedir que el cansancio sea causado por otras actividades no comprendidas en el tiempo de trabajo
      en el sentido de la Directiva.
      
      
       47.      Según Finlandia, el objetivo supuestamente perseguido por la Directiva de aproximar las condiciones de competencia no puede
      lograrse a través de medidas basadas en el artículo 71 CE. Al fin y al cabo esta disposición prevé que los objetivos de política
      común de transportes deben lograrse «teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes».
      
      
       48.      Respecto a las alegaciones de Finlandia, debe señalarse que este procedimiento no puede tener por objeto la cuestión de si
      el legislador comunitario puede perseguir un objetivo determinado, sino si ha basado el acto jurídico impugnado en la base
      jurídica correcta. En este contexto, los objetivos perseguidos por el acto jurídico representan tan sólo uno más entre varios
      elementos de juicio.
      
      
       49.      Según jurisprudencia reiterada, en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de
      un acto no sólo depende de cuál es el objetivo perseguido, a juicio de una institución, sino que debe fundarse en elementos
      objetivos susceptibles de control jurisdiccional. 
         			(7)
         		 Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. 
         			(8)
         		
      
       50.      La Directiva objeto del litigio persigue, según su artículo 1, varios objetivos: en primer lugar, la protección de la seguridad
      y la salud de las personas que realicen actividades móviles de transporte por carretera; en segundo lugar, la mejora de la
      seguridad vial y, en tercer lugar, la aproximación de las condiciones de competencia.
      
      
       51.      Estos objetivos deben lograrse mediante el establecimiento de normas mínimas relativas a la organización del tiempo de trabajo.
      Por consiguiente, las disposiciones contenidas en la Directiva, en particular en sus artículos 4 a 7, relativas a la duración
      máxima del tiempo de trabajo semanal, las pausas de descanso y el trabajo nocturno son los medios elegidos para alcanzar estos
      objetivos.
      
      
       52.      El legislador comunitario ha elegido como base jurídica los artículos 71 CE y 137 CE, apartado 2, por tanto dos bases jurídicas:
      una relativa a la política de transportes y la otra a la política social.
      
      
      i)
         Artículo 137 CE, apartado 2
       53.      En virtud del artículo 137 CE, apartado 2, el Consejo podrá, con el fin previsto en el apartado 1 del mismo artículo, adoptar
      disposiciones mínimas en determinados ámbitos. El artículo 137 CE, apartado 1, primer guión, cita como ámbito la mejora, en
      concreto, el entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores.
      
      
       54.      En el presente litigio no se discute, y así ha sido remarcado por ambas partes, que la Directiva impugnada persiga este objetivo.
      Sin embargo, dado que la Directiva también es aplicable a los conductores autónomos, se plantea la cuestión de si el artículo
      137 CE únicamente puede utilizarse como base jurídica para la adopción de medidas relativas a los trabajadores por cuenta
      ajena o si también es válido para las medidas relativas a los trabajadores autónomos.
      
      
       55.      A este respecto, el Parlamento sostiene que la inclusión de los autónomos es procedente, basándose en una serie de actos aplicables
      tanto a los trabajadores por cuenta ajena como a los autónomos. Coincido con el Parlamento en la medida en que afirma que
      el artículo 137 CE es suficiente como base jurídica para los trabajadores móviles.
      
      
       56.      Respecto a los actos citados por el Parlamento debe señalarse, fundamentalmente, que no puede deducirse su legalidad de una
      determinada práctica observada en el pasado. El Parlamento tampoco ha aportado en apoyo de su tesis ninguna prueba basada
      en la jurisprudencia, de que el Tribunal de Justicia haya declarado expresamente la legalidad de este procedimiento, por ejemplo
      desestimando un recurso de anulación o declarando la validez de un acto en el marco de un procedimiento de decisión prejudicial.
      
      
       57.      En cuanto a la Directiva 92/29 
         			(9)
         		 citada por el Parlamento, entre otras disposiciones, debe señalarse, además, que en virtud de su artículo 2, número 1, letra b),
      «cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que las cantidades de medicamentos y de material médico que se deben
      embarcar se fijen en función [...] del número de trabajadores». 
         			(10)
         		 También en los considerandos de esta Directiva se mencionan en repetidas ocasiones la seguridad y la salud de los trabajadores.
      
      
       58.      Por lo que respecta al argumento según el cual de la práctica vigente relativa a la adopción de disposiciones sociales aplicables
      a los trabajadores autónomos se deduce la procedencia de las bases jurídicas elegidas en el presente asunto, debe recordarse
      que la ampliación del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71, 
         			(11)
         		 a diferencia de la práctica citada por el Parlamento, tuvo lugar sobre la base jurídica del artículo 235 del Tratado CE (actualmente
      artículo 308 CE).
      
      
       59.      En cuanto al alcance del artículo 137 CE respecto a los trabajadores autónomos, es preciso remitirse, en primer lugar, al
      tenor literal del artículo 137 CE, apartado 1, en el que se habla expresamente de trabajadores, a pesar de las diferencias,
      señaladas acertadamente por la Comisión, entre las diversas versiones lingüísticas y, en particular, en la versión finesa.
      
      
       60.      Al aplicarse a los trabajadores, el artículo 137 CE se remite a la diferencia entre los trabajadores autónomos y los trabajadores
      por cuenta ajena establecida en el Derecho primario, en particular en los artículos 39 CE y 43 CE.
      
      
       61.      Por último, respecto al argumento según el cual no se han realizado los correspondientes estudios científicos relativos a
      los efectos de determinadas actividades en el estado del conductor, procede remitirse, por un lado, a los estudios realizados
      por la Comisión. Por otro lado, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que «la acción legislativa de la
      Comunidad, en particular en materia de política social, no puede limitarse sólo a los casos que impliquen justificaciones
      científicamente demostradas». 
         			(12)
         		
      
       62.     «Por lo demás, la evolución de los conocimientos científicos no es el único motivo que permite al legislador comunitario optar
      por la adaptación de la legislación comunitaria, puesto que, en el ejercicio de la facultad discrecional de que dispone en
      la materia, también puede tener en cuenta otras consideraciones [...]». 
         			(13)
         		
      
       63.      De todo ello resulta que el artículo 137 CE no constituye una base jurídica apropiada para la adopción de disposiciones sociales
      aplicables a los conductores autónomos. Por consiguiente, debe examinarse a continuación si las disposiciones de la Directiva
      aplicables al sector que no está cubierto por el artículo 137 CE pueden basarse en el artículo 71 CE.
      
      
      ii)
         Artículo 71 CE
       64.      A la vista de su contenido, la Directiva no constituye una disposición de armonización técnica o relativa a un producto, sino
      una norma de armonización en materia de organización o de personal.
      
      
       65.      Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el legislador comunitario también puede regular, a través de medidas basadas
      en el artículo 71 CE, sectores relativos, al mismo tiempo, a la política social y a la seguridad vial. 
         			(14)
         		
      
       66.      Como señalan acertadamente la Comisión y el Parlamento, la Directiva completa el Reglamento nº 3820/85 en la medida en que
      este último tan sólo pretende eliminar los elementos que tengan consecuencias negativas en la seguridad vial, en particular
      tiempos de conducción demasiado largos.
      
      
       67.      Por el contrario, la Directiva también comprende otros efectos negativos en la seguridad vial. Dado que éstos no se derivan
      tan sólo de la conducción de vehículos de motor, es decir, que incluso cumpliendo lo dispuesto en el Reglamento puede ponerse
      en peligro la seguridad, es preciso incluir otras actividades que pueden provocar un excesivo cansancio en el conductor.
      
      
       68.      De la jurisprudencia se desprende que no sólo deben considerarse tiempo de trabajo los tiempos de conducción, sino también
      otras actividades que pueden tener efectos sobre ella. 
         			(15)
         		 Por ello, la Directiva prevé una limitación del tiempo de trabajo que no constituye tiempo de conducción.
      
      
       69.      Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, está confirmada la relación que existe entre las medidas relativas al tiempo
      de trabajo, por un lado, y la salud y la seguridad de los trabajadores, por otro. 
         			(16)
         		 De este modo, «el tiempo empleado por un conductor para desplazarse al lugar en que se hace cargo de un vehículo dotado de
      tacómetro puede afectar a la conducción, puesto que influye en el estado de fatiga del conductor». 
         			(17)
         		
      
       70.      La regulación del tiempo de trabajo prevista en la Directiva debe considerarse por lo tanto una medida de mejora de la seguridad
      vial en el sentido del artículo 71 CE, apartado 1, letra c).
      
      
       71.      Como se desprende del artículo 1 de la Directiva, ésta es aplicable a «las personas que realicen actividades móviles de transporte
      por carretera», sin establecer diferencias por razón del estatuto laboral.
      
      
       72.      El Parlamento y la Comisión subrayan acertadamente que el diferente estatuto laboral no puede tener ninguna incidencia en
      los objetivos perseguidos por la Directiva. Efectivamente, la capacidad de conducción puede resultar perjudicada independientemente
      de que el conductor sea trabajador por cuenta ajena o autónomo. 
         			(18)
         		
      
       73.      En cuanto al objetivo de aproximar las condiciones de competencia, tales medidas pueden basarse también en el artículo 71 CE.
      Así, en el caso de que se considere que su apartado 1, letra c), no constituye una base jurídica suficiente, puede aplicarse
      en cualquier caso el apartado 1, letra d). En virtud de esta disposición el legislador puede establecer, en efecto, «cualesquiera
      otras disposiciones oportunas».
      
      
       74.      La disposición de habilitación recogida en el artículo 71 CE, apartado 1, letra b), está redactada en términos tan generales
      –como cláusula general– que también constituye una base jurídica adecuada para la adopción de las disposiciones previstas
      en la Directiva.
      
      
       75.      El hecho de que una medida, como la Directiva impugnada, persiga varios objetivos que corresponden a bases jurídicas distintas,
      en particular el artículo 71 CE, apartado 1, letras c) y d), no se opone a la legalidad de la Directiva, puesto que también
      se admite la combinación de varias medidas en un solo acto jurídico.
      
      
      iii)
         Recurso a una base jurídica innecesaria
       76.      De todo lo que precede resulta que, por lo que atañe a los conductores autónomos, la Directiva habría podido basarse únicamente
      en el artículo 71 CE. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el recurso a una base jurídica innecesaria
      puede ser inválido. 
         			(19)
         		 Sin embargo, dado que el presente asunto hace referencia a la base jurídica relativa a los conductores autónomos y el artículo
      137 CE, que no es una base jurídica adecuada para tal fin, puede ser necesaria, no obstante, en relación con los trabajadores
      móviles, no procede continuar examinando esta cuestión, pues el litigio no tiene por objeto la necesidad del artículo 137 CE
      en relación con los trabajadores móviles.
      
      
      2.
         Las disposiciones sobre pequeñas y medianas empresas (cuarto motivo del asunto C‑223/02)
       77.      En su cuarto motivo, Finlandia alega que el legislador comunitario ha vulnerado los artículos 137 CE, apartado 2, frase segunda,
      y 157 CE, que protegen a las pequeñas y medianas empresas (PYME) al incluir a los conductores autónomos. Manifiesta que las
      limitaciones previstas en la Directiva afectan, en primera línea, a este grupo de empresas, porque reducen su competitividad
      frente a las grandes empresas. Efectivamente, éstas disponen de trabajadores que pueden dedicar todo su tiempo de trabajo
      a la conducción de camiones y que no tienen que desempeñar también otras tareas, como hacen los conductores autónomos. Además,
      considera que la Directiva dificulta la creación de nuevas PYME, modificando así el sector en favor de las grandes empresas.
      
      
      a)
         Artículo 137 CE, apartado 2, párrafo primero, segunda frase
       78.      En primer lugar, es preciso señalar, como hace la Comisión, el alcance limitado del artículo 137 CE, apartado 2, párrafo primero,
      respecto a la Directiva impugnada, pues la exigencia prevista en su segunda frase se refiere únicamente a directivas basadas
      tan sólo en el artículo 137 CE. Sin embargo, dado que la Directiva también se basa en el artículo 71 CE, el artículo 137 CE,
      apartado 2, párrafo primero, segunda frase, sólo puede tener un efecto limitado.
      
      
       79.      Ya que Finlandia únicamente reprocha la inclusión de los conductores autónomos, pero que la Directiva puede basarse únicamente,
      a estos efectos, en el artículo 71 CE, el artículo 137 CE, apartado 2, no es aplicable en el presente contexto.
      
      
       80.      Con ello resultaría innecesario examinar el alcance normativo del artículo 137 CE, apartado 2, párrafo primero, frase segunda.
      Sin embargo, para el caso de que el Tribunal de Justicia considere que también debe examinarse la compatibilidad de la Directiva
      con el artículo 137 CE, apartado 2, por lo que respecta a los conductores autónomos, examinaré a continuación su alcance normativo.
      
      
       81.      El artículo 137 CE, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, en la versión aplicable al presente litigio, establece que
      las directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y
      el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
      
      
       82.      A este respecto, se plantea la cuestión de si esta disposición constituye una mera declaración programática o si debe deducirse
      de ella un contenido normativo más amplio que vincula al legislador comunitario.
      
      
       83.      La redacción en la versión alemana («sollen keine […] vorschreiben») se opone al efecto normativo o postula a favor de un
      efecto normativo más reducido. Por ello, en la doctrina alemana prevalece por lo general la opinión de que el artículo 137 CE,
      apartado 2, párrafo primero, segunda frase, constituye una declaración programática.
      
      
       84.      Por el contrario, las demás versiones lingüísticas se decantan a favor del efecto normativo. Ello es así, en particular, en
      el caso de las lenguas románicas 
         			(20)
         		 y de las versiones danesa, sueca e inglesa. 
         			(21)
         		 También las versiones griega 
         			(22)
         		 y finesa 
         			(23)
         		 pueden interpretarse en tal sentido, debido al uso del indicativo habitual en el Derecho comunitario. Pero aun admitiendo
      que el artículo 137 CE, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, tiene un efecto normativo, éste es muy limitado. En esta
      disposición tan sólo se mencionan algunas medidas, como son las trabas de carácter financiero o jurídico, que podrían afectar,
      en alguna de sus formas, al libre ejercicio de la profesión. Además, al hacerse referencia a la obstaculización de la creación
      y el desarrollo de las PYME, quedan incluidas ambas variantes de dicha libertad, a saber, el inicio y el ejercicio de una
      actividad económica. El artículo 137 CE, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, no puede tener un alcance normativo superior
      al principio general de libre ejercicio de la profesión.
      
      
       85.      Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia 
         			(24)
         		 relativa a la disposición precursora del 137 CE, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, a saber, el artículo 118 A,
      párrafo segundo, segunda frase, del Tratado CE, esta disposición no se opone a la adopción de medidas que vinculen a las PYME.
      Lo mismo cabe afirmar en el caso del sector de transportes de que se trata en el presente asunto.
      
      
       86.      Puesto que la Directiva toma en consideración los efectos que la regulación del tiempo de trabajo que establece puede tener
      sobre las pequeñas y medianas empresas, respeta otro de los requisitos exigidos en la citada jurisprudencia.
      
      
       87.      De la regulación del tiempo de trabajo del artículo 3, letra a), número 2, de la Directiva, establecida por el Parlamento,
      se desprende que no se consideran tiempo de trabajo aquellas actividades administrativas que «no están directamente vinculadas
      a una operación de transporte específica en marcha». Sin embargo, esta excepción afecta justamente a los autónomos, es decir,
      también a las actividades típicas de las PYME. Por el contrario, otras actividades realizadas tanto por los autónomos como
      por los trabajadores por cuenta ajena deben quedar comprendidas en el tiempo de trabajo, por los efectos que pueden tener
      en los objetivos perseguidos por la Directiva.
      
      
       88.      Por lo demás, es preciso destacar la ventaja de las PYME citada por el Parlamento, que consiste en que los conductores autónomos
      no están sujetos, al realizar las tareas que no están comprendidas en el tiempo de trabajo, a las limitaciones laborales aplicables
      a los trabajadores por cuenta ajena, mientras que los trabajadores de las grandes empresas dedicados a tareas administrativas
      deben observar además otras disposiciones adicionales.
      
      
       89.      Por último, hay que referirse al Tratado de Amsterdam, que también contiene una mención sobre las PYME: la «Declaración 26
      sobre el apartado 2 del artículo 118 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea» prevé que «al establecer disposiciones
      mínimas para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, la Comunidad no tiene la intención de establecer
      respecto de los trabajadores de la pequeña y mediana empresa una discriminación no justificada por las circunstancias». Sin
      embargo, de esta Declaración no se desprende un límite normativo que se oponga a la validez de la Directiva controvertida
      en el presente asunto.
      
      
      b)
         Artículo 157 CE, apartado 1
       90.      El artículo 157 CE, apartado 1, establece en su párrafo segundo, segundo guión, que la acción comunitaria está encaminada
      a fomentar, en el ámbito de la industria, un entorno favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas en el conjunto
      de la Comunidad, y, en particular, de las pequeñas y medianas empresas.
      
      
       91.      Para completar el presente examen también debe citarse, en relación con las PYME, el artículo 157 CE, apartado 3, en virtud
      del cual la Comunidad contribuirá a alcanzar los objetivos estipulados en el apartado 1 mediante las políticas y actividades
      que lleva a cabo en virtud de otras disposiciones del presente Tratado. A la vista de estas dos disposiciones cabe plantearse
      si son siquiera aplicables a la Directiva controvertida. Bien es verdad que, a primera vista, puede considerarse que el artículo
      157 CE, apartado 2, constituye una cláusula de carácter horizontal, según la cual también contribuyen a lograr los objetivos
      establecidos en el apartado 1 otros actos normativos adoptados al margen del título «Industria». El efecto de esta obligación
      de tener en cuenta estos aspectos es ciertamente limitado.
      
      
       92.      Los objetivos establecidos en el apartado 1 persiguen un fin concreto. Así, la frase inicial de la lista de objetivos del
      artículo 157 CE, apartado 1, párrafo segundo («a tal fin»), se remite al primer párrafo del artículo 157 CE, apartado 1.
      
      
       93.      Sin embargo, el artículo 157 CE, apartado 1, párrafo primero, 
         			(25)
         		 tan sólo se refiere, claramente, a la competitividad de la industria, no a la competitividad de otros sectores de la economía,
      como por ejemplo el sector del transporte.
      
      
       94.      En este contexto es preciso hacer referencia al argumento alegado por Finlandia, en virtud del cual el transporte por carretera
      constituye una parte imprescindible de la infraestructura necesaria para las actividades empresariales. Esta alegación pone
      de manifiesto la importancia económica del transporte por carretera en general, pero no impide que el artículo 157 CE sea
      irrelevante a efectos de la Directiva controvertida.
      
      
      3.
         Conclusión
       95.      En consecuencia, procede desestimar, por infundados, los motivos alegados por Finlandia relativos a la base jurídica de la
      Directiva y al incumplimiento de las disposiciones relativas a las PYME.
      
      
      B.
            Sobre el derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión (motivos primero y tercero del asunto C‑184/02 y tercer motivo
               del asunto C‑223/02) y sobre el principio de proporcionalidad (segundo motivo del asunto C‑223/02)
             96.      La vulneración del derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión alegada por España y Finlandia presenta ciertos
      elementos comunes con la infracción del principio de proporcionalidad alegada por Finlandia. A este respecto, Finlandia alega
      una infracción del artículo 5 CE, párrafo tercero, en virtud del cual ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario
      para alcanzar los objetivos del Tratado.
      
      
      1.
         Consideraciones preliminares
      a)
         ¿Examen separado o conjunto?
       97.      Los motivos señalados se superponen en la medida en que para examinar la infracción del derecho al libre ejercicio de la profesión
      es necesario hacer referencia igualmente al principio de proporcionalidad (examen accesorio o inherente de la proporcionalidad).
      
      
       98.      Con ello, se plantea la cuestión de si es preciso proceder a un «doble examen de la proporcionalidad», es decir, si también
      es necesario examinar la cuestión a la luz del principio autónomo de proporcionalidad.
      
      
       99.      Podría alegarse que la función jurídico–subjetiva de la proporcionalidad, es decir, la garantía de protección jurídica, puede
      primar cuando lo que se examina es un derecho fundamental, mientras que el examen aislado de la proporcionalidad se realiza
      desde un punto de vista jurídico–objetivo. En este último caso se hace referencia a la función de la proporcionalidad como
      límite de la competencia de las instituciones, es decir, se examina directamente el alcance del margen de actuación de la
      institución competente para adoptar el acto.
      
      
       100.    No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no refleja esta distinción basada en la función del principio de proporcionalidad,
      dado que el Tribunal de Justicia efectúa el examen de la proporcionalidad en el marco de una supuesta infracción de los derechos
      fundamentales basándose en su función jurídico–objetiva, por lo que no puede extraerse de dicha jurisprudencia argumento alguno
      a favor de un examen separado.
      
      
       101.    Tampoco cabe alegar, contra la realización de un examen conjunto, que los argumentos formulados por Finlandia respecto a la
      vulneración del principio de proporcionalidad difieren parcialmente de los alegados por España.
      
      
       102.    Pero lo relevante es, sobre todo, que ambos casos tienen el mismo objeto de examen: la inclusión de los conductores autónomos
      en el ámbito de aplicación de la Directiva. Dado que no sólo coincide el objetivo de la normativa impugnada, sino también
      el bien jurídico protegido y el perjuicio del que éste es objeto, el examen relativo a los requisitos concretos de la proporcionalidad
      también debe coincidir en lo esencial.
      
      
       103.    A la vista de estas consideraciones, me parece inadecuado realizar un doble examen, por lo que respecta al contenido, de la
      Directiva a la luz del principio de proporcionalidad.
      
      
      b)
         Sobre el derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión
       104.    En cuanto a la violación del principio fundamental de libre ejercicio de la profesión alegada por España y Finlandia, es preciso
      remitirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en virtud de la cual este derecho fundamental forma parte de los principios
      generales del Derecho comunitario.
      
      
       105.    España cita acertadamente, junto al derecho de libre ejercicio de la profesión, la libertad de empresa. Si bien el Tribunal
      de Justicia ha hecho uso, por separado, de los conceptos de libertad de empresa 
         			(26)
         		 y de derecho fundamental de libre comercio, 
         			(27)
         		 no cabe deducir de ello la existencia de un derecho distinto al de libre ejercicio de la profesión o del libre ejercicio
      de las actividades económicas, 
         			(28)
         		 sino únicamente una diferencia terminológica.
      
      
      c)
         Carga de la exposición y reparto de la carga de la prueba
       106.    Antes de entrar en el examen de la conformidad de la Directiva con el derecho fundamental, es preciso hacer referencia, sin
      embargo, al reparto de la carga de la prueba invocado por España. En este sentido, no puede acogerse el argumento de este
      Estado miembro en virtud del cual la parte demandante únicamente debe demostrar el perjuicio causado y la institución demandada
      su justificación. El Derecho comunitario no ofrece base alguna para tal separación. Ésta contradice más bien el principio
      general, tal como se desprende del sistema de protección jurídica en los recursos de anulación establecido por el Tratado
      y recogido tanto en el Estatuto como en el Reglamento de Procedimiento, de que la parte demandante debe demostrar que la infracción
      jurídica alegada posee fundamento.
      
      
       107.    Ya que España alega no sólo la intervención en un derecho fundamental, sino también su vulneración, le corresponde justificar
      de modo suficiente dicha vulneración.
      
      
       108.    Lo mismo cabe afirmar respecto a la falta de proporcionalidad de la Directiva alegada por Finlandia. La práctica del Tribunal
      de Justicia muestra que se presume la proporcionalidad respecto a los actos legislativos, en particular respecto a aquellos
      actos adoptados por el Parlamento y el Consejo.
      
      
       109.    Por último, de una decisión del Tribunal de Justicia relativa a un recurso de anulación puede deducirse, con carácter general,
      que corresponde a la parte demandante demostrar que la calificación jurídica que hace la institución comunitaria de la que
      emana el acto es incorrecta. 
         			(29)
         		
      
      2.
         Requisitos de legalidad de una intervención en el derecho fundamental
      a)
         Sobre la proporcionalidad en general
       110.    Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en virtud del principio de proporcionalidad, que forma parte de los
      principios generales del Derecho comunitario, los actos de las instituciones comunitarias no pueden rebasar los límites de
      lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida,
      entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y
      que las desventajas ocasionadas no deberán ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. 
         			(30)
         		
      
      b)
         Sobre el derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión en particular
       111.    Con carácter preliminar, debe partirse del hecho de que el libre ejercicio de la profesión «no constituye una prerrogativa
      absoluta», sino que debe «tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad». «Por consiguiente, pueden imponerse
      restricciones al libre ejercicio de una actividad profesional, [...] siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente
      a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad Europea y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido,
      una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados». 
         			(31)
         		
      
       112.    En una primera fase procede examinar si la Directiva afecta al derecho del conductor autónomo al libre ejercicio de su profesión,
      es decir, al ámbito de protección de este derecho fundamental. En caso afirmativo, debe examinarse, en una segunda fase, si
      tal intervención está justificada. Si no es así, la intervención es ilegal, es decir, vulnera el derecho fundamental.
      
      
       113.    Respecto a la intervención en el derecho al libre ejercicio de la profesión alegada por España y Finlandia, debe señalarse
      que la regulación del tiempo de trabajo, en particular de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal, modifica efectivamente
      la situación frente a la competencia, puesto que antes no existía tal limitación. Como afirma acertadamente Finlandia, el
      factor trabajo representa también para los trabajadores autónomos un factor de producción esencial, junto al capital. La regulación
      del tiempo de trabajo limita a los conductores de que se trata en la medida en que se limita el tiempo de conducción de que
      disponen.
      
      
       114.    También se considera intervención la obligación de llevar un registro del tiempo de trabajo. A este respecto, se plantea la
      cuestión de si ello afecta realmente al ámbito de protección del derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión. En
      cualquier caso, aun cuando se admitiera que constituye una intervención, esta obligación puede considerarse proporcionada
      a la vista de las limitaciones relativamente reducidas que conlleva.
      
      
       115.    La Directiva no afecta, en ningún caso, al contenido esencial del derecho al libre ejercicio de la profesión, puesto que sólo
      afecta a las modalidades de ejercicio de tal derecho, sin poner en peligro su propia existencia. En particular, la Directiva
      no da lugar a la exclusión de la actividad económica de los conductores autónomos.
      
      
       116.    De todo lo anterior resulta que la intervención ocasionada por la Directiva no afecta al derecho al libre ejercicio de la
      profesión de los conductores autónomos en su contenido esencial.
      
      
       117.    Para alcanzar el objetivo de la seguridad vial, el Parlamento y el Consejo pudieron considerar esencial someter también a
      los conductores autónomos a una normativa sobre el tiempo de trabajo. Por consiguiente, las limitaciones del tiempo de trabajo
      contenidas en la Directiva no tienen un «carácter manifiestamente inapropiado» 
         			(32)
         		 en relación con el objetivo que persigue el acto controvertido.
      
      
       118.    Si bastara con un control usualmente laxo de los actos legislativos, es decir, si se acepta que una intervención pueda no
      tener un «carácter manifiestamente inapropiado»,
         			(33)
         		 sería innecesario cualquier examen posterior de la proporcionalidad.
      
      
       119.    En mi opinión, sin embargo, es necesario abordar el examen de la proporcionalidad. El Tribunal de Justicia, en otro asunto,
      tras concluir que el acto no afectaba al contenido esencial del derecho al libre ejercicio de la profesión, continuó el examen
      y comprobó si los fines perseguidos mediante estas disposiciones respondían a objetivos de interés general y si no constituyen
      una intervención desproporcionada en la situación de los afectados, a saber, los conductores autónomos. 
         			(34)
         		
      
      c)
         Sobre la proporcionalidad de la intervención
       120.    Las intervenciones en bienes jurídicos protegidos, como el libre ejercicio de una profesión, están justificadas cuando son
      proporcionadas. Para ello, en primer lugar deben responder a objetivos de interés general; en segundo lugar, deben ser apropiadas
      para lograr dichos objetivos; en tercer lugar, deben ser necesarias y, en cuarto lugar, deben ser proporcionadas.
      
      
       121.    En este contexto debe recordarse que la Directiva no regula el tiempo de trabajo de todos los trabajadores autónomos activos
      en el sector del transporte, sino únicamente de aquellos que trabajan como conductores autónomos.
      
      
      i)
         Objetivo de la Directiva
       122.    Por tanto, es preciso examinar, en primer lugar, si las disposiciones de la Directiva persiguen un objetivo de interés general.
      La Comisión, el Consejo y el Parlamento invocan, a este respecto, la seguridad del transporte por carretera y la protección
      de la salud y la seguridad.
      
      
       123.    Estos objetivos están recogidos expresamente en el cuarto considerando y, en particular, en el artículo 1 de la Directiva,
      en virtud del cual el objeto de la Directiva es establecer prescripciones mínimas relativas a la ordenación del tiempo de
      trabajo para mejorar la protección de la seguridad y la salud de las personas que realicen actividades móviles de transporte
      por carretera, así como mejorar la seguridad vial y aproximar en mayor grado las condiciones de competencia.
      
      
       124.    Estos objetivos perseguidos por la Directiva obedecen, sin duda, al interés general o aspiran a alcanzar el bien común.
      
      
      ii)
         Idoneidad
       125.    Respecto a la idoneidad de las medidas adoptadas en la Directiva para lograr los objetivos citados en su artículo 1, debe
      señalarse que las limitaciones del tiempo de trabajo de personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera
      favorece la seguridad de las vías que éstas utilizan así como la seguridad y salud de los propios transportistas y de los
      usuarios de las carreteras.
      
      
       126.    Las medidas que son válidas para los trabajadores móviles no pueden ser diferentes para los conductores autónomos. Ambos grupos
      de personas no se diferencian en su «actividad móvil». El hecho de que los trabajadores móviles posean un estatuto jurídico
      diferente es irrelevante en el contexto de la seguridad vial.
      
      
      iii)
         Necesidad
       127.    Al examinar la necesidad de las medidas adoptadas mediante la Directiva debe comprobarse si son necesarias para alcanzar el
      objetivo de la Directiva o si existen medios menos restrictivos que tengan el mismo efecto. Se trata, por tanto, de buscar
      y valorar medidas alternativas.
      
      
       128.    A este respecto, Finlandia ha alegado que una limitación del tiempo de conducción, tal como se establece en el Reglamento
      nº 3820/85, es suficiente y que no son necesarias limitaciones más restrictivas del tiempo de trabajo. Por otro lado, considera
      que debería controlarse más estrictamente el cumplimiento del Reglamento nº 3820/85.
      
      
       129.    El argumento de Finlandia según el cual la Directiva no es necesaria para los conductores autónomos porque no es preciso protegerles
      en su relación frente a un empresario no puede acogerse ya que la Directiva no persigue, respecto a los conductores autónomos,
      objetivos de política social, sino de política de transportes.
      
      
       130.    Aunque las limitaciones que se refieren únicamente al tiempo de conducción podrían calificarse como una medida más benigna,
      continúa sin respuesta la cuestión de si estas restricciones menos rigurosas, tal como se establecen en el Reglamento nº 3820/85,
      poseen el mismo efecto que las establecidas en la Directiva en lo relativo al tiempo de trabajo.
      
      
       131.    Dado que las funciones de los trabajadores móviles, como los conductores autónomos, no se reducen a las tareas reguladas por
      el Reglamento nº 3820/85 y que estas tareas adicionales influyen en el estado personal del conductor y por tanto en la seguridad
      vial, las limitaciones previstas en este Reglamento no pueden considerarse suficientes.
      
      
       132.    Respecto al objetivo de aproximación de las condiciones de competencia, Finlandia alega que la Directiva no contiene ninguna
      precisión sobre cómo alcanzar dicho objetivo. La Comisión señala con acierto que precisamente la inclusión de los conductores
      autónomos es necesaria para lograr este objetivo. Si se aplicaran a los conductores autónomos disposiciones distintas de las
      que regulan la actividad de los trabajadores móviles, existiría el riesgo de que se eludiera el cumplimiento de las disposiciones
      de la Directiva aplicables a los trabajadores móviles modificando el estatuto jurídico de dichos conductores.
      
      
      iv)
         Proporcionalidad
       133.    En cuanto a la proporcionalidad de las medidas aplicables a los conductores autónomos debe señalarse que el presente asunto
      tiene por objeto, en esencia, la ponderación de las limitaciones derivadas de las medidas respecto a los beneficios obtenidos
      a través de las mismas, es decir, respecto al objetivo perseguido. Para ello es preciso, en primer lugar, averiguar cuáles
      son los bienes jurídicos en juego y ponderarlos.
      
      
       134.    Además de aproximar las condiciones de competencia, la Directiva pretende proteger la seguridad vial y, con ella, la vida
      y la salud del resto de usuarios de la carretera, no sólo la de los conductores afectados.
      
      
       135.    Resulta perjudicada la libre actividad económica de los conductores autónomos, que hasta el momento estaba sometida a menos
      restricciones temporales. Sin embargo, el grado de dicho perjuicio no puede considerarse especialmente alto, como ya se ha
      visto al analizar la intervención. Ello es así, entre otras razones, porque no todas las tareas de un conductor autónomo se
      consideran como tiempo de trabajo y, por lo tanto, resultan limitadas. Así, el artículo 3, letra a), número 2, establece que
      determinadas «labores generales de tipo administrativo» no se integran en el cómputo del tiempo de trabajo semanal. Pero estas
      actividades son precisamente las típicas de un empresario.
      
      
       136.    A este respecto, en el presente procedimiento se ha hecho referencia a las diferentes versiones lingüísticas y al hecho de
      que en las versiones neerlandesa, sueca y finesa falta la expresión «en marcha» en relación con las operaciones de transporte.
      Debe señalarse que estas versiones son similares en el sentido de que se refieren a las operaciones de transporte «en cuestión».
      En la mayoría de las versiones lingüísticas, por el contrario, se entiende que hace referencia a las operaciones de transporte
      que se hallan «en curso», es decir, que están en marcha. No obstante, la diferencia carece de relevancia jurídica, en la medida
      en que ambos grupos de versiones lingüísticas contienen una precisión equivalente.
      
      
       137.    Existe otra circunstancia en favor de la proporcionalidad de las medidas aplicables a los conductores autónomos. Según la
      jurisprudencia, la apreciación de la proporcionalidad de una norma también depende de que esta disposición tenga en cuenta
      la situación en la que se halla el agente económico de que se trata. 
         			(35)
         		
      
       138.    La Directiva controvertida responde a esta exigencia, porque el Parlamento y el Consejo han tomado en consideración la situación
      de los conductores autónomos en la medida en que prevé una fecha de entrada en vigor posterior para este grupo de personas.
      
      
       139.    En cuanto a la relevancia del objetivo perseguido, es decir, del bien jurídico protegido, en el presente asunto se trata del
      bien jurídico al que el Derecho comunitario concede mayor valor, a saber, la vida y la salud de las personas. En el ámbito
      de la protección de la salud, el Tribunal de Justicia no sólo deja a los Estados miembros un amplio margen de actuación, sino
      que también da muestras de gran moderación al controlar las medidas adoptadas por la Comunidad relativas a la protección de
      la salud de los consumidores 
         			(36)
         		 o la seguridad de los productos. 
         			(37)
         		
      
       140.    El Tribunal de Justicia ejerce un control menos intenso precisamente en aquellos casos que tienen por objeto el examen de
      actos de esta naturaleza del ordenamiento comunitario, porque el Parlamento y el Consejo disponen de discrecionalidad normativa
      en este ámbito. 
         			(38)
         		 El Tribunal de Justicia lo ha declarado expresamente refiriéndose a la política de transporte:
      «Constituye asimismo jurisprudencia reiterada que, por lo que se refiere al control judicial de los requisitos mencionados
      en el apartado precedente, el legislador comunitario dispone, en materia de política común de transportes, de una amplia facultad
      normativa por lo que respecta a la adopción de las correspondientes normas comunes». 39 –Sentencias Omega Air y otros, citada en la nota 30, apartado 63, y de 17 de julio de 1997, SAM Schifffahrt y Stapf (asuntos
      acumulados C‑248/95 y C‑249/95, Rec. p. I‑4475), apartado 23; véase la sentencia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo,
      citada en la nota 12, apartado 58, por lo que respecta a la política social.
      
      
       141.    Del examen conjunto de todos los elementos de juicio se desprende que las normas relativas a los conductores autónomos no
      son desproporcionadas.
      
      
      3.
         Conclusión
       142.    En tales circunstancias, procede declarar que, al adoptar esta Directiva, el Parlamento y el Consejo no han vulnerado el derecho
      fundamental al libre ejercicio de la profesión ni el principio de proporcionalidad. Por tanto, los motivos primero y tercero
      del asunto C‑184/02, así como los motivos segundo y tercero del asunto C‑223/02, deben desestimarse por infundados.
      
      
      C.
            Sobre el principio general de no discriminación (segundo motivo del asunto C‑184/02) 143.    Mediante su segundo motivo, España alega que se ha vulnerado el principio de igualdad de trato, es decir, el principio general
      de no discriminación, así como el artículo 74 CE.
      
      
      1.
         Sobre el principio general de no discriminación
       144.    Respecto a la supuesta vulneración del principio general de no discriminación, España alega que la situación de los conductores
      autónomos es diferente a la de los trabajadores móviles, puesto que deben realizar funciones adicionales, como negociar los
      contratos, realizar gestiones financieras y llevar la contabilidad. Por otra parte, no perciben un sueldo fijo ni disfrutan
      de la misma protección que los trabajadores por cuenta ajena. Por lo demás, los trabajadores móviles pueden dedicar todo su
      tiempo de trabajo a la conducción. Por tanto, la Directiva sólo impone cargas a los conductores autónomos, sin concederles
      derecho alguno. Por último, considera que la Directiva desincentiva la creación de pequeñas empresas de transporte. Al incluir
      también a los conductores autónomos en su ámbito de aplicación, la Directiva otorga el mismo trato a éstos y a los trabajadores
      móviles. De este modo, se tratan de forma idéntica situaciones diferentes, sin que exista una justificación objetiva para ello.
      
      
       145.    La respuesta a la cuestión de si la Directiva vulnera el principio general de no discriminación debe basarse en la jurisprudencia
      del Tribunal de Justicia, según la cual no pueden tratarse de manera diferente situaciones comparables ni de forma idéntica
      situaciones diferentes, a menos que dicha diferenciación esté objetivamente justificada. 
         			(40)
         		
      
       146.    Por consiguiente, procede comprobar en primer lugar si los hechos objeto de examen se hallan comprendidos en el ámbito de
      protección del principio general de no discriminación. Después deben identificarse los grupos comparables y averiguar qué
      tratamiento reciben. Por último, es preciso examinar si existe una justificación para tratar de forma idéntica grupos diferentes.
      
      
       147.    Respecto al ámbito de protección, debe señalarse que se cumplen los requisitos propios del ámbito de protección tanto personal
      –se trata de empresas comunitarias– como objetivo –el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
      
      
       148.    En cuanto a los grupos comparables, se contraponen los conductores autónomos, por un lado, y los trabajadores móviles, por otro.
      
      
       149.    El principio general de no discriminación resultaría vulnerado si ambos grupos fueran tratados de forma idéntica a pesar de
      ser diferentes y este tratamiento no estuviera objetivamente justificado.
      
      
       150.    Sin embargo, lo decisivo no es que ambos grupos deban ser iguales en todos los aspectos, sino sólo en aquel elemento que constituye
      el objeto de la normativa.
      
      
       151.    Los conductores autónomos y los trabajadores móviles muestran algunas similitudes y también algunas diferencias. Entre estas
      últimas figuran, por ejemplo, el estatuto laboral y las actividades propias de un empresario.
      
      
       152.    No obstante, como señalan la Comisión y el Consejo, tanto los conductores autónomos como los trabajadores móviles se hallan
      en la misma situación en la medida en que ambos grupos ejercen actividades móviles de transporte por carretera.
      
      
       153.    Por lo que respecta al argumento de España según el cual ello justifica únicamente la aplicación de las mismas disposiciones
      sobre el tiempo de conducción, pero no las relativas al tiempo de trabajo, es preciso subrayar que se basa en la falsa suposición
      de que sólo deben limitarse en el tiempo determinadas actividades, en particular el tiempo de conducción. Sin embargo, el
      legislador comunitario pretende someter también a un límite temporal otras actividades realizadas por personas que ejercen
      actividades móviles de transporte por carretera.
      
      
       154.    Los conductores autónomos no sólo se asemejan a los trabajadores móviles por lo que respecta a la conducción, sino también
      por otras actividades, como la carga y descarga, la limpieza y el mantenimiento técnico.
      
      
       155.    En cuanto a las actividades que ejerce un conductor autónomo en su condición de empresario, éste no se halla en la misma situación
      que los trabajadores móviles. A este respecto, le son aplicables también otras disposiciones específicas. La Comisión, el
      Consejo y el Parlamento se remiten acertadamente al artículo 3, letra a), número 2, en virtud del cual no se computan en el
      tiempo de trabajo determinadas actividades.
      
      
       156.    Para tener en cuenta el carácter específico de los conductores autónomos, la Directiva establece, en el artículo 2, apartado
      1, párrafos segundo y tercero, que la Comisión analizará los efectos de la exclusión de los conductores autónomos desde el
      punto de vista de la seguridad vial, las condiciones de competencia y la estructura de la profesión. Este informe debe permitir
      a la Comisión y, luego, al Consejo y al Parlamento definir las modalidades específicas para la inclusión de los conductores
      autónomos.
      
      
       157.    Por todo ello, es errónea la afirmación de España de que la Directiva trata de forma idéntica situaciones diferentes. Los
      conductores autónomos y los trabajadores móviles sólo reciben un trato idéntico en la medida en que se hallan en situaciones
      comparables.
      
      
       158.    Por consiguiente, resulta innecesario examinar la justificación del trato idéntico de situaciones diferentes.
      
      
       159.    El hecho de que sea lícito tratar de forma diferente a los conductores autónomos y a los trabajadores móviles y que incluso
      ya se lleva a cabo queda corroborado por la referencia que hace España a la jornada semanal más extensa que realizan en dicho
      país los conductores autónomos, debido a que los trabajadores móviles están sometidos a normas más estrictas en razón de un
      convenio colectivo.
      
      
      2.
         Sobre el artículo 74 CE
       160.    Por lo que respecta a la vulneración del artículo 74 CE alegada por España, es preciso examinar en primer lugar su contenido
      normativo. Con arreglo a esta disposición, toda medida en materia de precios y condiciones de transporte adoptada en el marco
      del Tratado deberá tener en cuenta la situación económica de los transportistas.
      
      
       161.    Esta disposición está dirigida, sin duda alguna, a las instituciones comunitarias y, por tanto, también al Parlamento y al
      Consejo como legisladores comunitarios.
      
      
       162.    El artículo 74 CE pretende que una medida no persiga tan sólo los intereses de los usuarios de la carretera u otros intereses
      públicos.
      
      
       163.    No obstante, respecto al contenido de la exigencia establecida en el artículo 74 CE cabe cuestionarse si se refiere tan sólo
      a aquellas medidas que tienen por objeto de forma directa los precios y condiciones de transporte o si también es aplicable
      a aquellas medidas que aumentan los costes y por tanto afectan a la rentabilidad de los transportistas, es decir, que influyen
      indirectamente sobre los precios.
      
      
       164.    Aun cuando se considere, como hace España, que también están incluidas aquellas medidas que tienen efectos indirectos en los
      precios, debe subrayarse, por el contrario, que el artículo 74 CE no tiene efectos absolutos, sino que exige que se realice
      una ponderación de los objetivos perseguidos con la medida. Ello se desprende directamente del tenor del artículo 74 CE, según
      el cual toda medida «deberá tener en cuenta la situación […]». Por tanto, se trata de una –mera– obligación de tomar en consideración.
      
      
       165.    La Directiva cumple dicha obligación al establecer, en particular, en el artículo 2, apartado 1, párrafo tercero, que la Comisión
      presentará un informe sobre los efectos de la exclusión de los conductores autónomos desde el punto de vista de la seguridad
      vial, las condiciones de competencia, la estructura de la profesión, así como aspectos sociales.
      
      
       166.    Como señala acertadamente la Comisión, la definición de tiempo de trabajo contenida en el artículo 3, letra a), número 2,
      también demuestra que se han tomado en consideración las circunstancias específicas de los transportistas.
      
      
       167.    Por consiguiente, procede desestimar, por infundado, el motivo basado en el artículo 74 CE.
      
      
      D.
            Sobre la obligación de motivación (cuarto motivo del asunto C‑184/02 y quinto motivo del asunto C‑223/02) 168.    España y Finlandia también alegan que se ha vulnerado la obligación de motivación recogida en el artículo 253 CE.
      
      
       169.    España justifica la existencia de vicios sustanciales de forma argumentando que la inclusión de los conductores autónomos
      en el ámbito de aplicación de la Directiva carece de una motivación suficiente. En su opinión, el considerando relativo a
      la exclusión provisional aplicable a los conductores autónomos es confuso y poco convincente a la vista de las circunstancias
      relevantes.
      
      
       170.    Según Finlandia, no sólo falta la motivación de la inclusión de los conductores autónomos, sino también una descripción de
      los problemas que la Directiva pretende solucionar, como por ejemplo las diferentes condiciones de competencia.
      
      
       171.    En primer lugar debe mencionarse la alegación del Parlamento, según la cual la motivación de la propuesta original sigue siendo
      válida para el acto jurídico definitivamente adoptado, en la medida en que coincide su contenido.
      
      
       172.    Debe admitirse el argumento de Finlandia según el cual la motivación debe hallarse en la versión definitiva del acto jurídico.
      Así se desprende del propio tenor del artículo 253 CE («las directivas […] adoptadas conjuntamente por el Parlamento Europeo
      y el Consejo […] deberán ser [motivadas]»). De ello resulta que la motivación debe estar contenida en la versión adoptada
      por las instituciones. Por lo que respecta a las propuestas de la Comisión, el artículo 253 CE exige que los actos adoptados
      hagan referencia a ellas. Esto no sustituye, sin embargo, a la mención de la motivación.
      
      
       173.    Según jurisprudencia reiterada, el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate.
      Cuando se trata de actos destinados a una aplicación general, como en el presente caso, puede limitarse a indicar la situación
      de conjunto que ha conducido a su adopción y los objetivos generales que se propone alcanzar. 
         			(41)
         		
      
       174.    La Directiva impugnada contiene, en sus dos primeros considerandos, una descripción de la situación jurídica de conjunto y,
      en los considerandos undécimo y duodécimo, una motivación específica sobre la necesidad de limitación del trabajo nocturno.
      
      
       175.    Por consiguiente, la Directiva contiene una descripción clara y suficiente de la situación de conjunto que llevó a su adopción. 
         			(42)
         		
      
       176.    Pero además, la Directiva cumple la exigencia de citar los objetivos perseguidos por la Comunidad a través de este acto. Estos
      objetivos consisten, con arreglo al cuarto considerando, en garantizar la seguridad de los transportes, así como la salud
      y la seguridad de las personas afectadas. En los considerandos sexto a octavo se hace referencia a estas personas, citando
      en particular ambos grupos de trabajadores móviles y conductores autónomos. Si bien una motivación específica relativa a la
      definición del tiempo de trabajo sólo figura respecto a los trabajadores móviles, esto puede justificarse porque los conductores
      autónomos no iban a ser incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva hasta un momento posterior, sobre la base de
      un informe de la Comisión. Por lo demás, a partir del momento en que la Directiva sea aplicable a los conductores autónomos
      éstos también estarán sujetos a las mismas disposiciones. Así pues, el cuarto considerando, que establece los objetivos de
      la Directiva, también hace referencia a este grupo.
      
      
       177.    Además, habría sido necesario justificar de forma específica la exclusión de los conductores autónomos, como señaló acertadamente
      la Comisión, pues en el sector del transporte la norma general consiste en la inclusión de los trabajadores autónomos, como
      demuestra el Reglamento nº 3820/85.
      
      
       178.    Es innecesario motivar con más detalle el resto de particularidades, pues, según jurisprudencia reiterada, «no se exige que
      la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes». 
         			(43)
         		
      
       179.    Dado que la Directiva pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución comunitaria, es excesivo
      pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta. 
         			(44)
         		 Al tratarse de una Directiva, es decir, de un acto de alcance general, el Parlamento y el Consejo no estaban obligados a
      aportar datos más específicos en la motivación. 
         			(45)
         		
      
       180.    La exigencia, formulada reiteradamente en la jurisprudencia, de que la motivación debe mostrar, de manera clara e inequívoca,
      el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones
      de la medida adoptada 
         			(46)
         		 no permite deducir que los conductores autónomos constituyan el criterio para apreciar la legalidad de la motivación.
      
      
       181.    El objetivo perseguido mediante la jurisprudencia sobre la obligación de motivación, a saber, la garantía de la protección
      jurídica, impide que, en el caso de una directiva, los particulares puedan ser considerados como «interesados». Sin embargo,
      las vías de protección jurídica de los particulares en el caso de las directivas son muy restringidas. 
         			(47)
         		
      
       182.    Como señala acertadamente el Parlamento, el acto impugnado es una Directiva dirigida a los Estados miembros, con arreglo al
      artículo 249 CE. En este sentido, son éstos los interesados por la medida. Los conductores autónomos sólo pueden considerarse
      interesados por las medidas de adaptación del Derecho interno a la Directiva adoptadas por cada Estado miembro.
      
      
       183.    Además, el hecho de que España y Finlandia, en su condición de Estados miembros, estuvieran estrechamente asociados al procedimiento
      legislativo tampoco permite someter a la obligación de motivación a exigencias muy rigurosas, pues en tal caso el Tribunal
      de Justicia considera que los Estados miembros « conocen […] las razones que motivan [el] acto». 
         			(48)
         		
      
       184.    Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en la vulneración de la obligación de motivación.
      
      
      
            V.
            Costas 185.    A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas
      si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de España y la
      República de Finlandia y habiendo solicitado el Parlamento y el Consejo su condena en costas, procede condenarlas a abonar
      las costas. Con arreglo al apartado 4, párrafo primero, la Comisión, que intervino en el litigio como parte coadyuvante, soportará
      sus propias costas.
      
      
      
            VI.
            Conclusión 186.    En virtud de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente:
      
      1)
         Desestimar los recursos.
      
      
      2)
         Condenar en costas al Reino de España y a la República de Finlandia.
      
      
      3)
         La Comisión soportará sus propias costas.
      
      
      
       1 –
         
         Lengua original: alemán.
      
      2 –
         
         DO L 80, p. 35.
            
         
      
      3 –
         
         DO L 370, p. 1; EE 07/04, p. 21.
            
         
      
      4 –
         
         DO L 307, p. 18.
            
         
      
      5 –
         
         DO L 195, p. 41.
            
         
      
      6 –
         
         Sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo (165/87, Rec. p. 5545), apartado 19, y de
            10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C-491/01, Rec. p. I-11453), apartado 98.
            
         
      
      7 –
         
         Sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de enero de 2001, España/Consejo (C‑36/98, Rec. p. I‑779), apartado 58; de 4 de
            abril de 2000, Comisión/Consejo (C‑269/97, Rec. p. I-2257), apartado 43; de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo (C‑300/89,
            Rec. p. I-2867), apartado 10, y de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 11.
            
         
      
      8 –
         
         Sentencias España/Consejo, citada en la nota 7, apartado 58; de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo, citada en la nota 7,
            apartado 43, y de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, citada en la nota 7, apartado 10. 
            
         
      
      9 –
         
         Directiva 92/29/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud para
            promover una mejor asistencia médica a bordo de los buques (DO L 113, p. 19).
            
         
      
      10 –
         
         El subrayado es mío.
            
         
      
      11 –
         
         Reglamento (CEE) nº 1390/81 del Consejo, de 12 de mayo de 1981, por el que se amplía a los trabajadores no asalariados y a
            los miembros de su familia el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a
            los trabajadores asalariados y a su familia que se desplacen dentro de la Comunidad (DO L 143, p. 1).
            
         
      
      12 –
         
         Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo (C‑84/94, Rec. p. I-5755), apartado 39.
            
         
      
      13 –
         
         Sentencia British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, citada en la nota 6, apartado 80.
            
         
      
      14 –
         
         Sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de noviembre de 1978, Schumalla (97/78, Rec. p. 2311), apartado 5.
            
         
      
      15 –
         
         Véase la sentencia de 9 de junio de 1994, Michielsen y GTS (C‑394/92, Rec. p. I‑2497), apartados 14 y 19. 
            
         
      
      16 –
         
         Sentencia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, citada en la nota 12, apartado 38.
            
         
      
      17 –
         
         Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de enero de 2001, Skills Motor Coaches y otros (C‑297/99, Rec. p. I-573), apartado 25.
            
         
      
      18 –
         
         Profundizaré esta cuestión al examinar el resto de motivos.
            
         
      
      19 –
         
         Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo (C‑211/01, Rec. p. I-0000).
            
         
      
      20 –
         
         Dicen: «évitent», «evitano», «evitarán» y «devem evitar».
            
         
      
      21 –
         
         Dicen: «skal», «skall» y «shall avoid imposing». 
            
         
      
      22 –
         
         «Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη
            δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων».
            
         
      
      23 –
         
         «Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat
            pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä».
            
         
      
      24 –
         
         Sentencia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, citada en la nota 12, apartado 44.
            
         
      
      25 –
         
         «La Comunidad y los Estados miembros asegurarán la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria
            comunitaria»
            
         
      
      26 –
         
         Sentencia de 22 de abril de 1999, Kernkraftwerke Lippe-Ems/Comisión (C‑161/97 P, Rec. p. I‑2057), apartado 101.
            
         
      
      27 –
         
         Sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold/Comisión (4/73, Rec. p. 491), apartado 14 y de 7 de febrero de 1985, ADBHU (240/83,
            Rec. p. 531), apartado 9.
            
         
      
      28 –
         
         Sentencia de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest (asuntos acumulados C‑143/88 y C‑92/89,
            Rec. p. I‑415), apartado 77.
            
         
      
      29 –
         
         Sentencia de 20 de noviembre de 2003, Austria/Comisión (C‑356/01, Rec. p. I−0000), apartados 52 y ss.
            
         
      
      30 –
         
         Sentencias de 12 de marzo de 2002, Omega Air y otros (asuntos acumulados C‑27/00 y C‑122/00, Rec. p. I‑2569), apartado 62,
            de 13 de noviembre de 1990, Fedesa (331/88, Rec. p. I‑4023), apartado 13, y de 16 de diciembre de 1999, UDL (C‑101/98, Rec.
            p. I‑8841), apartado 30.
            
         
      
      31 –
         
         Sentencias Nold/Comisión, citada en la nota 27, apartado 14; de 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec, p. 2237), apartado
            15; de 13 de julio de 1989, Wachauf (5/88, Rec. p. 2609), apartado 18; de 10 de enero de 1992, Kühn (C‑177/90, Rec. p. I‑35),
            apartado 16; de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C‑280/93, Rec. p. I‑4973), apartado 78; de 13 de diciembre de 1994,
            SMW Winzersekt (C‑306/93, Rec. p. I‑5555), apartado 22; de 17 de octubre de 1995, Fishermen’s Organizations y otros (C‑44/94,
            Rec. p. I‑3115), apartado 55, y de 28 de abril de 1998, Metronome Musik (C‑200/96, Rec. p. I‑1953), apartado 21. 
            
         
      
      32 –
         
         Sentencia SMW Winzersekt, citada en la nota 31, apartado 27.
            
         
      
      33 –
         
         Sentencia SMW Winzersekt, citada en la nota 31, apartado 27.
            
         
      
      34 –
         
         Sentencia SMW Winzersekt, citada en la nota 31, apartado 24. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia aplica en definitiva
            el criterio menos estricto que aquí se ha rechazado. 
            
         
      
      35 –
         
         Sentencia SMW Winzersekt, citada en la nota 31, apartado 28.
            
         
      
      36 –
         
         Sentencia Fedesa, citada en la nota 30.
            
         
      
      37 –
         
         Sentencia de 9 de agosto de 1994, Alemania/Consejo (C‑359/92, Rec. p. I‑3681).
            
         
      
      38 –
         
         Véanse, por ejemplo, las sentencias de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑233/94, Rec. p. I‑2405) y de 12
            de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, citada en la nota 12.
            
         
      
      39 –
         
         Sentencias Omega Air y otros, citada en la nota 30, apartado 63, y de 17 de julio de 1997, SAM Schifffahrt y Stapf (asuntos
            acumulados C‑248/95 y C‑249/95, Rec. p. I‑4475), apartado 23; véase la sentencia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo,
            citada en la nota 12, apartado 58, por lo que respecta a la política social.
            
         
      
      40 –
         
         Sentencias SMW Winzersekt, citada en la nota 31, apartado 30, de 7 de julio de 1993, España/Comisión (C‑217/91, Rec. p. I‑3923),
            apartado 37, y de 13 de abril de 2000, Karlsson y otros (C‑292/97, Rec. p. I‑2737), apartado 39.
            
         
      
      41 –
         
         Sentencias de 7 de noviembre de 2000, Luxemburgo/Parlamento y Consejo (C‑168/98, Rec. p. I‑9131), apartado 62, y de 19 de
            noviembre de 1998, Reino Unido/Consejo (C‑150/94, Rec. p. I‑7235), apartados 25 y 26.
            
         
      
      42 –
         
         Véanse las sentencias Omega Air y otros, citada en la nota 30, apartado 48, y Luxemburgo/Parlamento y Consejo, citada en la
            nota 41, apartados 63 y ss.
            
         
      
      43 –
         
         Sentencias de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión (C‑478/93, Rec. p. I‑3081), apartado 49 y de 14 de febrero de 1990,
            Delacre y otros/Comisión (C-350/88, Rec. p. I‑395), apartado 16, así como la jurisprudencia que allí se cita.
            
         
      
      44 –
         
         Sentencias Omega Air y otros, citada en la nota 30, apartado 47; Luxemburgo/Parlamento y Consejo, citada en la nota 41, apartados
            62 y 66; Reino Unido/Consejo, citada en la nota 41, apartados 25 y 26; de 4 de febrero de 1997, Bélgica/Comisión (asuntos
            acumulados C‑71/95, C‑155/95 y C‑271/95, Rec. p. I‑687), apartado 53, y de 22 de enero de 1986, Eridania (250/84, Rec. p. 117),
            apartado 38.
            
         
      
      45 –
         
         Véanse las sentencias de 19 de noviembre de 1998, Reino Unido/Consejo, citada en la nota 41, apartado 32; Delacre y otros/Comisión,
            citada en la nota 43, apartados 15 y 16, y de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión (C‑180/96, Rec. p. I‑2265), apartado 70.
            
            
         
      
      46 –
         
         Sentencias Bélgica/Comisión, citada en la nota 44, apartado 53; Países Bajos/Comisión, citada en la nota 43, apartado 48,
            y de 14 de julio de 1994, Grecia/Consejo (C‑353/92, Rec. p. I‑3411), apartado 19.
            
         
      
      47 –
         
         Sentencia de 12 de noviembre de 1998, Italia/Consejo (C‑352/96, Rec. p. I‑6937), apartado 40.
            
         
      
      48 –
         
         Sentencias Países Bajos/Comisión, citada en la nota 43, apartado 50, y de 22 de junio de 1993, Alemania/Comisión (C‑54/91,
            Rec. p. I‑3399).