CELEX: 62004CC0217
Language: pl
Date: 2005-09-22
Title: Opinia rzecznika generalnego Kokott przedstawione w dniu 22 września 2005 r.#Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej.#Rozporządzenie (WE) nr 460/2004 - Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji - Wybór podstawy prawnej.#Sprawa C-217/04.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      JULIANE KOKOTT
      przedstawiona w dniu 22 września 2005 r.(1)
      
      Sprawa C‑217/04
      Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej
      przeciwko
      Parlamentowi Europejskiemu
      i
      Radzie Unii Europejskiej
      Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji (ENISA) – Stwierdzenie nieważności rozporządzenia (WE) nr 460/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady – Niewłaściwa podstawa prawna – Artykuł 95 ust. 1 WE – Środek dotyczący zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich
      I –    Wprowadzenie
      1.     Rozporządzenie (WE) nr 460/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję ds.
         Bezpieczeństwa Sieci i Informacji(2) (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie ENISA”(3)) zostało oparte na art. 95 WE. Zjednoczone Królestwo reprezentuje pogląd, że zamiast niego należało powołać się na art. 308 WE
         i z tego względu wniosło skargę o stwierdzenie nieważności.
      
      2.     Niniejszy spór ma duże znaczenie dla praktyki legislacyjnej, ponieważ prawodawca wspólnotowy w ostatnim czasie często nie
         opiera już tworzenia agencji na art. 308 WE, lecz, w coraz większej ilości przypadków, na szczególnych kompetencjach w specyficznych
         sektorach(4).
      
      II – Ramy prawne
      3.     Podstawą prawną rozporządzenia w sprawie ENISA jest art. 95 ust. 1 zdanie drugie WE:
      „Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym, przyjmuje
         środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu
         ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego”.
      
      4.     Motywy rozporządzenia w sprawie ENISA wyjaśniają konieczność ustanowienia agencji. Problem opisuje motyw trzeci:
      „Złożoność techniczna sieci i systemów informacyjnych, różnorodność połączonych ze sobą produktów i usług oraz duża [liczba]
         osób prywatnych i […] publicznych [działających na własną odpowiedzialność powoduje, że może zostać naruszone prawidłowe]
         funkcjonowanie rynku wewnętrznego”.
      
      5.     Kolejne motywy wymieniają różne stosowne przepisy harmonizujące(5) i odsyłają do różnych środków, które mogą być podjęte na podstawie tych regulacji. Żaden z przywołanych aktów nie zawiera
         informacji o ENISA. Wreszcie motyw dziesiąty stanowi:
      
      „[Te akty dotyczące] rynku wewnętrznego wymagają od państw członkowskich i Komisji [przyjęcia różnych] technicznych i organizacyjnych
         [metod zastosowań]. [Chodzi o zadania] złożone pod względem technicznym, dla których nie ma [wyłącznie jednych] i oczywistych
         rozwiązań. Niejednolite stosowanie tych wymagań może prowadzić do powstawania nieskutecznych rozwiązań i tworzyć przeszkody
         na rynku wewnętrznym. [Konieczne jest więc utworzenie na poziomie europejskim specjalistycznego] centrum, [którego zadaniem
         jest formułowanie wytycznych i udzielanie rad, a na wniosek – pomocy w ramach jego celów, i na którym mogłyby polegać Parlament
         Europejski, Komisja lub właściwe organy wyznaczone przez państwa członkowskie] […]”.
      
      6.     Następne motywy wyjaśniają ten pogląd. Należy podkreślić motyw dwunasty. Zgodnie z nim ENISA nie powinna naruszać kompetencji
         krajowych organów regulacyjnych, Europejskiego Organu Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej, Komitetu ds. Łączności,
         wspomnianego w dyrektywie 2002/21(6), europejskich organów normalizacyjnych oraz organów zapewniających ochronę danych.
      
      7.     Cel ENISA zostaje uszczegółowiony w art. 1–3 rozporządzenia w sprawie ENISA:
      „Artykuł 1
      Zakres
      1.      W celu zapewnienia wysokiego i skutecznego poziomu bezpieczeństwa sieci i informacji we Wspólnocie oraz rozwijania kultury
         bezpieczeństwa sieci i informacji na rzecz: obywateli, konsumentów, przedsiębiorstw oraz organizacji sektora publicznego Unii
         Europejskiej, [co w konsekwencji przyczyni się do prawidłowego] funkcjonowania rynku wewnętrznego – ustanawia się Europejską
         Agencję ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji, zwaną dalej »Agencją«.
      
      2.      Agencja wspiera Komisję i państwa członkowskie, [współpracuje w związku z tym z sektorem biznesu, w celu świadczenia im pomocy],
         w spełnieniu wymagań z zakresu bezpieczeństwa sieci i informacji – […] z uwzględnieniem wymagań ustanowionych w obecnym i przyszłym
         prawodawstwie Wspólnoty, takim jak dyrektywa 2002/21/WE [– i zapewnieniu w ten sposób prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego].
      
      3.      […]
      Artykuł 2
      Cele
      1.      Agencja [wzmacnia] możliwości Wspólnoty, państw członkowskich oraz tym samym sektora biznesu, w zakresie [zapobiegania problemom]
         bezpieczeństwa sieci i informacji [oraz określania ich i reagowania na nie].
      
      2.      Agencja oferuje Komisji i państwom członkowskim pomoc i doradztwo w dziedzinie bezpieczeństwa sieci i informacji, w ramach
         swoich kompetencji ustanowionych niniejszym rozporządzeniem.
      
      3.      W oparciu o [inicjatywy podjęte na poziomie krajowym i wspólnotowym] Agencja [wypracowuje wysoki poziom specjalistycznych
         kompetencji. Wykorzystuje je] do stymulowania szerokiej współpracy między instytucjami sektora publicznego i prywatnego.
      
      4.      Agencja wspiera Komisję (na żądanie) w technicznych pracach przygotowawczych dotyczących aktualizacji i rozwoju [pr]awodawstwa
         Wspólnoty, w dziedzinie bezpieczeństwa sieci i informacji”.
      
      8.     Artykuł 3 rozporządzenia w sprawie ENISA opisuje jej zadania. Polegają one na zbieraniu informacji [lit. a), g) oraz i)],
         doradzaniu [lit. b), e), h) i k)] oraz rozszerzaniu współpracy [lit. c), d), e), f) i j)].
      
      9.     Artykuł 4 rozporządzenia w sprawie ENISA zawiera definicje szeregu pojęć. Kolejne artykuły, 5–28, regulują kwestie organizacyjne.
         Zgodnie z art. 18 Agencja ma osobowość prawną. Zatrudnia ona zgodnie z art. 19 własny personel. Artykuł 15 przewiduje budżet
         własny Agencji pochodzący z wkładów Komisji Wspólnot Europejskich i państw trzecich. Artykuł 20 poddaje ją ochronie protokołu
         w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich. Artykuł 21 reguluje reżim odpowiedzialności odpowiadający art. 288 WE.
      
      10.   Organem kontrolnym i kierującym działaniami Agencji jest zarząd, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia w sprawie ENISA, składający
         się z przedstawicieli państw członkowskich i Komisji oraz kolejnych trzech osób pozbawionych prawa głosowania. Zarząd ustala
         w szczególności plan pracy Agencji oraz zgodnie z art. 7 powołuje dyrektora naczelnego. Wreszcie na podstawie art. 8 w ramach
         Agencji działa stała grupa udziałowców.
      
      III – Żądania stron
      11.   Zjednoczone Królestwo wnosi do Trybunału o:
      1)      stwierdzenie nieważności rozporządzenia w sprawie ENISA,
      2)      obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami Zjednoczonego Królestwa.
      12.   Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o:
      1)      oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz
      2)      obciążenie kosztami Zjednoczonego Królestwa.
      13.   Na wypadek stwierdzenia nieważności rozporządzenia w sprawie ENISA Rada wnosi tytułem ewentualnym o utrzymanie w mocy jego
         skutków.
      
      14.   Republika Finlandii i Komisja przystąpiły do postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji i Parlamentu.
      IV – Ocena prawna
      A –    W przedmiocie wyboru podstawy prawnej
      15.   Zjednoczone Królestwo kwestionuje wybór podstawy prawnej rozporządzenia w sprawie ENISA.
      16.   Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu prawnego Wspólnoty musi opierać się na obiektywnych okolicznościach
         podlegających kontroli sądowej, do których w szczególności należą cel i treść aktu prawnego(7).
      
      17.   Prawodawca wspólnotowy oparł rozporządzenie w sprawie ENISA na art. 95 ust. 1 WE. Na jego podstawie przyjmuje się środki dotyczące
         zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie
         rynku wewnętrznego.
      
      18.   Środki podejmowane na podstawie art. 95 ust. 1 WE powinny służyć polepszeniu warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku
         wewnętrznego, jednak postanowienie to nie przyznaje prawodawcy wspólnotowemu ogólnej kompetencji do regulowania tego rynku(8). Trybunał sprecyzował zresztą, że środki, o których mowa w art. 95 ust. 1 WE, „muszą rzeczywiście posiadać taki cel, faktycznie
         przyczyniając się do usuwania przeszkód w swobodnym przepływie towarów lub świadczeniu usług, lub usuwania zakłóceń konkurencji”(9).
      
      19.   Spójne w obrębie Wspólnoty środki mające na celu wspieranie bezpieczeństwa sieci i systemów informacyjnych mogą bez wątpienia
         zapobiegać powstawaniu przeszkód dla swobodnego przepływu towarów i usług choćby z tego względu, że uniemożliwiają przyjmowanie
         rozbieżnych środków krajowych. I tak zawieranie transakcji transgranicznych oraz ich realizacja przy pomocy sieci i systemów
         informacyjnych zakłada na przykład istnienie transgranicznych procedur dotyczących stwierdzania tożsamości, które wymagają
         co najmniej koordynacji w całej Wspólnocie.
      
      20.   Jak twierdzą wszystkie strony z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa, ENISA przyczyni się do zrealizowania tego celu, gromadząc
         informacje, przygotowując forum dyskusyjne i ewentualnie doradzając instytucjom Wspólnoty lub organom krajowym. Nawet rząd
         Zjednoczonego Królestwa uznaje, że utworzenie ENISA było pożądane.
      
      21.   Zjednoczone Królestwo podnosi jednak co do zasady, jak w sprawie C‑66/04(10) dotyczącej rozporządzenia w sprawie środków aromatyzujących(11), że utworzenie ENISA nie jest środkiem dotyczącym „zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw
         członkowskich” w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE. Reprezentuje ono pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju środki muszą odnosić
         się do prawa państw członkowskich. Tej podstawy prawnej nie można stosować w odniesieniu do środków, których państwa członkowskie
         nie mogą przyjąć samodzielnie – ani indywidualnie, ani wszystkie. Agencji wspólnotowej nie można jednak utworzyć poprzez równoczesne
         wydanie identycznych przepisów w państwach członkowskich.
      
      22.   W mojej opinii w sprawie C‑66/04(12) przedstawiłam już pogląd, że wskazanie w treści art. 95 ust. 1 WE na „zbliżenie” przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
         „państw członkowskich” wymaga związku środków wspólnotowych z prawem krajowym. Związek taki istnieje, jeśli wskutek wydania
         przepisów wspólnotowych, które podlegają transpozycji, w każdym z państw członkowskich wydane zostaną uregulowania prowadzące
         do zbliżenia przepisów. Jednak także prawo wspólnotowe bezpośrednio stosowane i mające pierwszeństwo przed prawem krajowym,
         jak na przykład rozporządzenie, które wypiera sprzeczne z nim prawo krajowe lub uniemożliwia jego stosowanie, wykazuje taki
         związek z prawem krajowym. Środki czysto wspólnotowe, które występują obok prawa państw członkowskich bez zmiany treści normatywnej jego przepisów, nie powodują z kolei żadnego zbliżenia przepisów
         państw członkowskich. Trybunał orzekł w ten sposób na przykład w odniesieniu do nowych uprawnień w zakresie własności intelektualnej,
         które występują równolegle do istniejących uprawnień krajowych(13).
      
      23.   Według opinii rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl orzecznictwo to należy rozumieć w ten sposób, iż nie wystarcza, że środek,
         którego „cechą charakterystyczną” jest „ustanawianie czegoś nowego”, ma na celu wspieranie rynku wewnętrznego. Odrzuciła ona
         zatem możliwość oparcia tworzenia nowych form prawnych spółek takich jak spółdzielnia europejska na art. 95 ust. 1 WE(14).
      
      24.   Należy zgodzić się z rzecznik generalną C. Stix‑Hackl w odniesieniu do tworzenia nowych typów spółek, jeżeli występują one
         równolegle do rodzajów spółek określonych w porządkach prawnych państw członkowskich. W takim przypadku brakuje bowiem koniecznego (prowadzącego
         do zbliżenia) związku z tymi porządkami prawnymi. Należy jednak wyjaśnić, że nowe zjawiska można tworzyć również na drodze
         zbliżania przepisów prawnych. I tak prewencyjna harmonizacja uprzedzająca oczekiwane regulacje krajowe(15) wymaga co do zasady przyjęcia nowych przepisów niemających jeszcze odpowiednika w państwach członkowskich(16).
      
      25.   „Środki dotyczące[(17)]zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich” w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE to jednak
         nie tylko środki, które same zbliżają przepisy państw członkowskich. Jak argumentują instytucje, do zbliżenia takiego przyczyniają
         się również środki, które tylko pośrednio poprzez ich stosowanie powodują zbliżenie przepisów państw członkowskich, na przykład
         ustanawiając procedury, które powodują zbliżenie nie bezpośrednio, lecz przy pomocy etapów pośrednich w wielostopniowym modelu(18).
      
      26.   Z jednej strony rozporządzenie w sprawie ENISA zawiera przepisy, które mogłyby stanowić takie etapy pośrednie, a mianowicie
         przepisy w sprawie zadań i kompetencji ENISA. Lecz z drugiej strony rozporządzenie to reguluje również ustanowienie i organizację
         Agencji. Te ostatnie, przeważające pod względem ilościowym przepisy w sposób oczywisty nie przyczyniają się bezpośrednio do
         zbliżenia przepisów państw członkowskich. Rząd Zjednoczonego Królestwa podkreśla zatem, że ustanowienia agencji nie można
         co do zasady oprzeć na art. 95 ust. 1 WE.
      
      27.   W rzeczywistości rozporządzeniu ENISA można na pierwszy rzut oka przypisać dwa różne cele, mianowicie z jednej strony ustalenie
         określonych zadań ENISA, a z drugiej jej ustanowienie. Z tego punktu widzenia należałoby wybrać podstawę prawną zgodnie z kryterium,
         który z obu celów przeważa(19). Podział rozporządzenia w sprawie ENISA na dwie różne części jest jednak nieporozumieniem. Ustanowienia Agencji nie można
         bowiem oddzielać od jej zadań, przeciwnie, jest ono środkiem do osiągnięcia celu. Rozporządzenie w sprawie ENISA spełnia zatem
         tylko jeden cel, który należy wywodzić przede wszystkim z przepisów dotyczących zadań Agencji.
      
      28.   Jednak również w odniesieniu do tego pojedynczego celu wciąż nasuwa się pytanie, czy rozporządzenie w sprawie ENISA stanowi
         etap pośredni na drodze do zbliżenia przepisów w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE. Rozporządzenie nie przeprowadza takiego zbliżenia.
         Również sama ENISA nie może przyjmować regulacji dotyczących zbliżenia przepisów ani nie uczestniczy w szczególnych procedurach
         wydawania takich regulacji. Nie można zatem bez trudu stwierdzić, że rozporządzenie w sprawie ENISA przyczynia się do zbliżenia
         przepisów.
      
      29.   Jednakże zgodnie z poglądem reprezentowanym przez instytucje i rząd fiński ENISA przyczynia się do harmonizacji, zbierając
         i rozpowszechniając informacje, doradzając instytucjom wspólnotowym i krajowym organom regulacyjnym, a także wspierając współpracę
         pomiędzy udziałowcami.
      
      30.   Jak podkreślił rząd Zjednoczonego Królestwa szczególnie w trakcie rozprawy, zadań ENISA dotyczących współpracy między podmiotami
         prywatnymi oraz dostępności informacji dla prywatnych użytkowników [art. 3 lit. c), e) oraz i)] nie można raczej uznać za
         etap pośredni w zbliżaniu przepisów państw członkowskich.
      
      31.   Nie można jednak całkowicie wykluczyć tego, że ENISA przyczynia się do zbliżenia przepisów w związku z jej pozostałą działalnością.
         Powierzone ENISA doradztwo na rzecz instytucji wspólnotowych może w szczególności wspierać ich działalność prawodawczą, a dzięki
         temu ewentualnie zbliżenie regulacji państw członkowskich. Poza tym na podstawie art. 3 lit. k) ENISA może przedkładać własne
         wnioski, wytyczne oraz propozycje w sprawach zgodnych z kompetencjami i celami Agencji, a tym samym inspirować zbliżenie przepisów.
      
      32.   Ponadto można przyjąć założenie, że ENISA poprzez sam fakt funkcjonowania jako europejskie forum dyskusyjne i centrum specjalistyczne
         wspiera zbliżenie regulacji państw członkowskich w drodze dobrowolnego i równoległego działania organów krajowych. W tym zakresie
         rząd fiński podkreśla zamierzone specjalistyczne kompetencje i niezależność ENISA, a także odpowiedzialność jej zarządu za
         koordynację pracy Agencji z działaniami realizowanymi przez państwa członkowskie oraz na poziomie Wspólnoty. Przesadzona jest
         natomiast krytyka ze strony Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którą niewiążąca działalność doradcza ENISA mogłaby w praktyce
         nawet zaostrzyć różnice panujące między państwami członkowskimi, jeżeli niektóre z nich stosowałyby się do rad Agencji, a inne
         nie.
      
      33.   Ten potencjalny wkład ENISA w zbliżanie przepisów nie jest jednak wystarczający dla uznania jej ustanowienia za środek dotyczący
         zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich.
      
      34.   Nie da się bowiem przewidzieć, czy i w jakiej formie ENISA będzie się przyczyniać do zbliżenia przepisów. Zależy to od różnych
         czynników. Poza jej pracą i ustaleniami ENISA w szczególności potrzebna jest również współpraca instytucji, organów państw
         członkowskich oraz przedstawicieli udziałowców. Nie można zatem wykluczyć, że potencjał w zakresie zbliżenia przepisów, który
         posiada ENISA, w praktyce nie zostanie wykorzystany. Nawet jeżeli Agencja przyczynia się do zbliżenia przepisów, niekoniecznie
         odpowiednie środki muszą opierać się na art. 95 ust. 1 WE. I tak działalność ENISA mogłaby prowadzić do opracowania regulacji
         w zakresie wykonywania zawodu, które ewentualnie należałoby oprzeć na art. 47 WE.
      
      35.   Choć art. 1 ust. 2 oraz preambuła rozporządzenia w sprawie ENISA wskazują jej związek z istniejącymi przepisami harmonizującymi,
         co podkreślają szczególnie Parlament i Rada, brak jest konkretnego udziału w przyjmowaniu środków wykonawczych wymaganych
         przez te akty prawne. Jak wywodzi Zjednoczone Królestwo, z jednej strony zadania ENISA pod względem materialnym zostały określone
         w sposób znacznie wykraczający poza wykonanie tych dyrektyw, a z drugiej – wykonanie to nie wchodzi w zakres kompetencji ENISA,
         lecz Komisji i organów państw członkowskich. W odniesieniu do doradztwa przy realizacji tych środków stworzono nawet specjalne
         struktury, a mianowicie Komitet ds. Łączności(20), Europejski Organ Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej(21), a w zakresie ochrony danych – grupę roboczą ds. ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych(22).
      
      36.   Rozporządzenie w sprawie ENISA jest zatem bardziej krokiem w nieznane niż etapem pośrednim na drodze zbliżenia przepisów państw
         członkowskich. W pewnym sensie ENISA zostaje utworzona „na zapas”, w oczekiwaniu, że przyniesie korzystne efekty. Ta korzyść
         (dla rynku wewnętrznego) nie jest wykluczona, ale przez to rozporządzenie nie staje się jeszcze środkiem dotyczącym zbliżenia
         przepisów.
      
      37.   Instytucje będące stronami postępowania przedstawiają jednak szereg argumentów przemawiających za możliwością oparcia ustanowienia
         ENISA na art. 95 ust. 1 WE niezależnie od jej wkładu w zbliżenie przepisów.
      
      38.   Na wstępie podkreślają one, że ustanowienie ENISA w o wiele mniejszym stopniu wpływa na kompetencje państw członkowskich niż
         na przykład przyjmowanie podlegających transpozycji przepisów harmonizujących w celu wspierania bezpieczeństwa sieci i systemów
         informacyjnych. Poza tym utworzenie ENISA jest bardziej sensowne niż harmonizacja, ponieważ obecnie zapotrzebowanie na przepisy
         harmonizujące jest jeszcze niejasne. ENISA stanowi środek umożliwiający zdobycie odpowiedniej wiedzy w tej dziedzinie.
      
      39.   Wprawdzie jest to słuszna teza, ale nie może ona prowadzić do rozszerzania zakresu art. 95 ust. 1 WE na środki, które nie
         służą zbliżeniu przepisów(23). Zabrania tego zasada ograniczonych kompetencji (art. 5 WE). Jeżeli podstawa prawna nie obejmuje wydania regulacji, Wspólnota
         – opierając się na tym postanowieniu traktatu – nie może jej wydać. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że planowany środek
         ma mniejszy wpływ na kompetencje organów krajowych niż regulacja rzeczywiście przeprowadzająca zbliżenie przepisów.
      
      40.   Ponadto może pozostać kwestią otwartą, czy trafny jest pogląd Rady, zgodnie z którym również zbliżenie krajowych praktyk administracyjnych
         jest zbliżeniem przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE. Również wkład ENISA
         w ramach tej formy zbliżenia przepisów prawnych nie jest uregulowany na tyle konkretnie, by móc uznać jej ustanowienie za
         wyraz harmonizacji.
      
      41.   Komisja w szczególności rozumie jednakże, powołując „prawdziwy cel” art. 95 WE, sformułowanie „dotyczące zbliżenia przepisów
         ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku
         wewnętrznego” ogólnie jako formułę odnoszącą się do słusznego znoszenia barier na rynku wewnętrznym. Pogląd Komisji zmierza
         jednak do odrzuconej przez Trybunał ogólnej kompetencji w zakresie regulacji rynku wewnętrznego(24). Pozbawiałaby ona element zbliżania przepisów określony w art. 95 ust. 1 WE wszelkiej funkcji. Nie jest to ani zgodne z treścią
         tej podstawy prawnej, ani z jej genezą. Państwa członkowskie w trakcie negocjacji dotyczących Jednolitego aktu europejskiego
         nie przyjęły bowiem propozycji Komisji, która przewidywała jedną podstawę prawną dla wydawania wszelkich aktów prawnych służących
         realizacji rynku wewnętrznego(25). Zamiast tego uzgodniły one wersję art. 95 ust. 1 WE, która jeszcze obecnie obowiązuje w zasadniczej części.
      
      42.   Stanowiska Komisji nie można podtrzymać również na podstawie opinii doktryny związanej z wyrokiem w sprawie IHT Internationale
         Heiztechnik i Danziger. Trybunał stwierdził tam, że „zadaniem prawodawcy wspólnotowego jest [przyjęcie regulacji] na podstawie
         art. 100a traktatu EWG [obecnie art. 95 WE], ponieważ dla ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego konieczne jest
         usuwanie przeszkód uwarunkowanych terytorialnością krajowych znaków towarowych”(26).
      
      43.   Z tego można częściowo wywieść, że art. 95 ust. 1 WE generalnie pozwala na zniesienie barier wynikających z różnic lub terytorialnie
         ograniczonego obowiązywania porządków prawnych państw członkowskich(27). Odesłanie do prawa państw członkowskich wciąż pełniłoby pewną funkcję, a mianowicie funkcję punktu odniesienia dla zbliżenia przepisów prawnych, co jednak nie wyklucza tego, że rezultat nie będzie zawierał odniesienia do prawa państw członkowskich(28). Tym samym możliwe są w szczególności środki, które nie wykazują związku z prawem państw członkowskich, lecz na przykład
         występują obok niego.
      
      44.   Ten pogląd jest niezgodny z treścią art. 95 ust. 1 WE. Odesłanie do zbliżenia przepisów byłoby niczym innym jak pozbawioną
         znaczenia retoryką prawną, ponieważ terytorialne ograniczenie prawa krajowego w sposób nieunikniony występuje zawsze.
      
      45.   Pogląd zawarty w doktrynie opiera się ponadto na błędnym rozumieniu cytowanego fragmentu wyroku w sprawie IHT Internationale
         Heiztechnik i Danziger. Wyrażone tam stwierdzenie odnosi się jedynie do celu ustanowienia rynku wewnętrznego, a nie do środka,
         jaki należy zastosować. Nie wynika z tego, że Trybunał miał zamiar dopuścić środki, które nie dokonują zbliżenia przepisów
         państw członkowskich. Przeciwnie, Trybunał podkreślił konieczność zbliżenia przepisów, odrzucając w innych orzeczeniach możliwość
         oparcia nowych form prawnych na art. 95 ust. 1 WE, jeżeli występują one obok przepisów państw członkowskich(29).
      
      46.   Wreszcie otwarta może również pozostać kwestia, czy ustanowieniu agencji posiadającej własną osobowość prawną na podstawie
         art. 95 ust. 1 WE – lub zgodnie z innymi specyficznymi podstawami prawnymi traktatu WE – bez odwoływania się do art. 308 WE
         stoją na przeszkodzie zasadnicze bariery. Mimo że Trybunał w trakcie rozprawy zadał stosowne w tym względzie pytania, strony
         niniejszego postępowania nie omówiły istoty tej kwestii(30). Ponieważ rozporządzenie w sprawie ENISA nie określa w sposób wystarczający wkładu Agencji w zbliżenie przepisów i nie można
         uwzględnić żadnej z dalszych opinii w sprawie możliwości stosowania art. 95 ust. 1 WE, w każdym razie należy stwierdzić nieważność
         tego rozporządzenia.
      
      B –    W przedmiocie ograniczenia skutków wyroku w czasie
      47.   Rada wniosła tytułem ewentualnym o utrzymanie w mocy skutków prawnych rozporządzenia w sprawie ENISA przez wzgląd na pewność
         prawa, do momentu jego ponownego przyjęcia w oparciu o inną podstawę prawną. Zjednoczone Królestwo wyraźnie stwierdziło, że
         nie wnosi zastrzeżeń wobec takiego ograniczenia skutków wyroku.
      
      48.   Przy ograniczaniu skutków wyroków w czasie Trybunał opiera się na zasadach pewności prawa, a w szczególności na fakcie, że
         skutki te dotyczą osób trzecich(31).
      
      49.   Tworzenie ENISA w praktyce postępuje szybko(32). Obecnie niewielki sens miałoby stwierdzanie nieważności przyjętych środków tylko w tym celu, żeby wkrótce ponownie utworzyć
         podobną agencję. Działanie takie odczułby szczególnie zatrudniony już personel.
      
      50.   Nie ma jednak pewności, że ponowne przyjęcie rozporządzenia w sprawie ENISA będzie możliwe. Zjednoczone Królestwo było wprawdzie
         jedynym państwem członkowskim, które występowało przeciwko rozporządzeniu w sprawie ENISA i to tylko w związku z wyborem podstawy
         prawnej, ale rozporządzenie zostało przyjęte jeszcze przed ostatnim rozszerzeniem Unii, przed ostatnimi wyborami do Parlamentu
         Europejskiego oraz przed objęciem funkcji przez obecny skład Komisji. Zatem również żadna prognoza przyszłego kształtowania
         się woli prawodawcy wspólnotowego nie wchodzi w rachubę. Z tego względu skutki rozporządzenia w sprawie ENISA powinny być
         utrzymane w mocy jedynie do momentu wyjaśnienia, czy zostanie ono przyjęte ponownie, czy też nie. Dwa lata budżetowe powinny
         na to wystarczyć, ponieważ pomiędzy propozycją Komisji dotyczącą rozporządzenia w sprawie ENISA z dnia 11 lutego 2003 r.(33) a jego przyjęciem w dniu 10 marca 2004 r. upłynęło niewiele więcej czasu niż rok. Okres ten pozwoliłby również na uwzględnienie
         oceny działalności Agencji, która zgodnie z art. 25 rozporządzenia w sprawie ENISA powinna być przedstawiona do dnia 17 marca
         2007 r. przy podejmowaniu decyzji dotyczącej ponownego przyjęcia rozporządzenia w tej sprawie.
      
      V –    W przedmiocie kosztów
      51.   Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
         Zjednoczone Królestwo wniosło o obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania w rozumieniu art. 69 § 2 regulaminu, a zgodnie
         z powyższymi rozważaniami wygrało sprawę, kosztami postępowania należy obciążyć Parlament i Radę.
      
      52.   Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie oraz instytucje, które przystąpiły do udziału w postępowaniu w charakterze
         interwenientów, pokrywają własne koszty. Wobec tego Komisja oraz Republika Finlandii pokrywają koszty własne.
      VI – Wnioski
      53.   Proponuję zatem Trybunałowi przyjąć następujące rozstrzygnięcie:
      1)         1)      Stwierdza się nieważność rozporządzenia (WE) nr 460/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. ustanawiającego
         Europejską Agencję ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji.
      
      2)         2)      Skutki rozporządzenia, którego nieważność została stwierdzona, utrzymuje się w mocy do momentu wejścia w życie rozporządzenia
         przyjętego w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dłużej jednak niż do końca drugiego roku budżetowego następującego po
         wydaniu wyroku.
      
      3)         3)      Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej zostają obciążone kosztami postępowania.
      4)         4)      Komisja Wspólnot Europejskich i Republika Finlandii pokrywają własne koszty.
      1 –	Język oryginału: niemiecki.
      
      2 –	Dz.U. L 77, str. 1.
      
      3 –	ENISA stanowi akronim nazwy agencji w języku angielskim: European Network and Information Security Agency.
      
      4 –	Zobacz projekt Komisji dotyczący porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie utworzenia ram prawnych dla europejskich
         agencji regulacyjnych z dnia 25 lutego 2005 r. [COM(2005) 59 wersja ostateczna, str. 4 i 14] oraz komunikat Komisji z dnia
         11 grudnia 2002 r. – ramy prawne dla europejskich agencji regulacyjnych [COM(2002) 718 wersja ostateczna, str. 8]. 
      
      5 –	Chodzi o dyrektywę 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych
         sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, str. 33), dyrektywę 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego
         i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach)
         (Dz.U. L 108, str. 21), dyrektywę 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej
         i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U. L 108,
         str. 51), dyrektywę 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności
         elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.U. L 108, str. 7), dyrektywę
         2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności
         w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz.U. L 201, str. 37), dyrektywę
         2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa
         informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym) (Dz.U.
         L 178, str. 1), dyrektywę 1999/93/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram
         w zakresie podpisów elektronicznych (Dz.U. 2000, L 13, str. 12) oraz dyrektywę 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
         24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu
         tych danych (Dz.U. L 281, str. 31).
      
      6 –	Wyżej wymieniona w przypisie 5.
      
      7 –	Wyrok: z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑300/89 Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie dwutlenku tytanu”,
         Rec. str. I‑2867, pkt 10, z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C‑84/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5755,
         pkt 25, z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawach połączonych C‑164/97 i C‑165/97 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1139,
         pkt 12, z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2257, pkt 43, z dnia 19 września
         2002 r. w sprawie C‑336/00 Huber, Rec. str. I‑7699, pkt 30, z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑491/01 British American
         Tobacco, Rec. str. I‑11453, pkt 93, z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑338/01 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4829,
         pkt 54, z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑110/03 Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑2801, pkt 78 oraz z dnia 12 maja
         2005 r. w sprawie C‑347/03 Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia i ERSA, Zb.Orz. str. I‑3785, pkt 72. 
      
      8 –	Wyrok z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C‑376/98 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie
         reklamy tytoniu”, Rec. str. I‑8419, pkt 83.
      
      9 –	Zobacz ww. w przypisie 7 wyrok w sprawie British American Tobacco (Investment) i Imperial Tobaco, pkt 60.
      
      10 –	Zobacz moja opinia przedstawiona w dniu 8 września 2005 r. w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie
         (zawisłej przed Trybunałem).
      
      11 –	Rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 listopada 2003 r. w sprawie środków aromatyzujących
         dymu wędzarniczego używanych lub przeznaczonych do użycia w środkach spożywczych lub na ich powierzchni (Dz.U. L 309, str. 1).
      
      12 –	Wyżej wymieniona w przypisie 10, pkt 31 i nast.
      
      13 –	Zobacz wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C‑377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑7079,
         pkt 24 i 25, wyrok z dnia 13 lipca 1995 r. w sprawie C‑350/92 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1985, pkt 23, opinia
         1/94 z dnia 15 listopada 1994 r., Rec. str. I‑5267, pkt 59 (kompetencja Wspólnoty do zawierania umów międzynarodowych w zakresie
         usług i ochrony własności intelektualnej). W sprawie tworzenia nowych form spółek patrz opinia rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl
         przedstawiona w dniu 12 lipca 2005 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie (zawisłej przed Trybunałem).
      
      14 –	Wyżej wymieniona w przypisie 13 opinia rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 96.
      
      15 –	Zobacz ww. w przypisie 13 wyrok w sprawie Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 15 i ww. w przypisie 8 wyrok
         w sprawie reklamy tytoniu, pkt 86 oraz ww. w przypisie 13 opinia rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl w sprawie Parlament przeciwko
         Radzie, pkt 57 i nast.
      
      16 –	I dlatego rzecznik generalna C. Stix‑Hackl w swojej ww. w przypisie 13 opinii w sprawie Parlament przeciwko Radzie odnosi
         cechę nowości wyłącznie do nowych form prawnych, np. praw własności intelektualnej lub form spółek.
      
      17 –	Wyróżnienie własne.
      
      18 –	Patrz moja ww. w przypisie 10 opinia w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 32 i nast. 
      
      19 –	Wyrok z dnia 17 marca 1993 r. w sprawie C‑155/91 Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie dyrektywy w sprawie
         odpadów”, Rec. str. I‑939, pkt 19 i 21 oraz ww. w przypisie 7 wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko
         Radzie, pkt 55, z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 79; a także z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie
         Parlament przeciwko Radzie, pkt 14, oraz ww. w przypisie 7 wyroki: w sprawie Huber, pkt 31 oraz w sprawie British American
         Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 94.
      
      20 –	Artykuł 22 dyrektywy 2002/21.
      
      21 –	Decyzja Komisji 2002/627/WE z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiająca Europejski Organ Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej
         (Dz.U. L 200, str. 38).
      
      22 –	Artykuł 29 dyrektywy 95/46.
      
      23 –	Już Ehlermann w „The internal market following the Single European Act”, Common Market Law Review 1987, str. 361, 385 określił treść art. 100a traktatu EWG jako „unfortunate” (niefortunną).
      
      24 –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie reklamy tytoniu, pkt 83.
      
      25 –	Zobacz art. 2 dokumentu Komisji w sprawie rynku wewnętrznego z dnia 16 września 1985 r. oraz art. 2 ust. 3 zmienionej wersji
         z dnia 5 października 1985 r., oba przytoczone u Ehlermanna, op.cit. (zob. przypis 23, str. 405 i nast.).
      
      26 –	Wyrok z dnia 22 czerwca 1994 r. w sprawie C‑9/93, Rec. str. I‑2789, pkt 58.
      
      27 –	Pipkorn, Bardenhewer‑Rating, Taschner, w: von der Groeben i Schwarze (ed.), EU‑/EG‑VertragKommentar, wydanie 6, 2003, art. 95 WE, pkt 25, 36 i 41, oraz Leible, w: Streinz (ed.), EUV/EGV: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2003, art. 95 WE, pkt 29. 
      
      28 –	Pipkorn, Bardenhewer‑Rating i Taschner, op.cit., pkt 41, uważają, że „usunięcie różnic i sprzeczności w przepisach prawnych”
         jest wystarczające.
      
      29 –	Zobacz źródła wymienione w przypisie 13.
      
      30 –	Instytucje wychodzą jednak z założenia, że tworzenie agencji stanowi w zasadzie dopuszczalną formę działania na podstawie
         art. 95 ust. 1 WE. Powołują się między innymi na kompetencje dorozumiane zgodnie z wyrokiem z dnia 9 lipca 1987 r. w sprawach
         połączonych 281/85, od 283/85 do 285/85 i 287/85 Niemcy przeciwko Komisji (polityka imigracyjna), Rec. str. 3203, pkt 28,
         i podkreślają, że na art. 95 ust. 1 WE oparto co najmniej dwa rozporządzenia ustanawiające agencje: rozporządzenie (WE) nr 178/2002
         Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące
         Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31,
         str. 1) i rozporządzenie (WE) nr 726/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. ustanawiające wspólnotowe
         procedury wydawania pozwoleń dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i do celów weterynaryjnych i nadzoru nad nimi oraz
         ustanawiające Europejską Agencję Leków (Dz.U. L 136, str. 1). Obydwa rozporządzenia oparto jednak, poza art. 95 WE, również
         na innych podstawach prawnych. 
      
      31 –	Wyroki: z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C‑284/90 Rada przeciwko Parlamentowi, Rec. str. I‑2277, pkt 37, z dnia 7 lipca
         1992 r. w sprawie C‑295/90 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4193, pkt 26, z dnia 5 lipca 1995 r. w sprawie C‑21/94
         Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1827, pkt 31 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑239/01 Niemcy przeciwko Komisji,
         Rec. str. I‑10333, pkt 78.
      
      32 –	Patrz strona internetowa ENISA: www.enisa.eu.int.
      
      33 –	COM(2003) 63 wersja ostateczna.