CELEX: 61996CC0170
Language: pt
Date: 1998-02-05 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Fennelly apresentadas em 5 de Fevereiro de 1998. # Comissão das Comunidades Europeias contra Conselho da União Europeia. # Acto do Conselho - Acção comum relativa ao regime do trânsito aeroportuário - Base jurídica. # Processo C-170/96.

Advertência jurídica importante

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61996C0170

Conclusões do advogado-geral Fennelly apresentadas em 5 de Fevereiro de 1998.  -  Comissão das Comunidades Europeias contra Conselho da União Europeia.  -  Acto do Conselho - Acção comum relativa ao regime do trânsito aeroportuário - Base jurídica.  -  Processo C-170/96.  

Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-02763

Conclusões do Advogado-Geral

1 No presente recurso de anulação, interposto em conformidade com o artigo 173._ do Tratado que institui a Comunidade Europeia (a seguir «Tratado» ou «Tratado CE»), o Tribunal de Justiça é, pela primeira vez, convidado a fiscalizar a legalidade de um acto do Conselho que, segundo a sua designação, foi adoptado por força do título VI do Tratado da União Europeia (a seguir «título VI»). O recurso, que tem por objecto uma acção comum do Conselho relativamente ao visto de trânsito aeroportuário, suscita além disso, inevitavelmente, a questão de saber se o Tribunal de Justiça é competente para decidir este litígio.I - O acto impugnado 2 O artigo 7._-A do Tratado CE, introduzido pelo artigo 13._ do Acto Único Europeu, prevê o estabelecimento progressivo do mercado interno de acordo com um certo número de disposições aí enumeradas; o mercado interno é definido como compreendendo «um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições do presente Tratado». Após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, a Comissão apresentou ao Conselho, em 10 de Dezembro de 1993, duas propostas na matéria relativas à entrada e à circulação de nacionais de países terceiros no território dos Estados-Membros (1). A primeira era uma proposta de decisão, baseada no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, que estabelece a convenção relativa à passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros, a segunda era uma proposta que, sob reserva de algumas alterações, se tornou no Regulamento (CE) n._ 2317/95 do Conselho, de 25 de Setembro de 1995, que determina os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de um visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros (2) (a seguir «Regulamento n._ 2317/95»). A decisão proposta relativa ao estabelecimento da convenção não foi adoptada. 3 Apesar de incluído no regulamento proposto pela Comissão, a questão do visto de trânsito aeroportuário estava expressamente excluída do âmbito de aplicação do Regulamento n._ 2317/95. O presente recurso tem por objecto a acção comum, de 4 de Março de 1996, adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa ao regime de trânsito aeroportuário (3) (a seguir «acção comum»), baseada numa iniciativa da presidência francesa do Conselho em Fevereiro de 1995. 4 O artigo 1._ define o «visto de trânsito aeroportuário» (a seguir «VTA») como «a autorização exigida aos nacionais de determinados países terceiros para poderem transitar pela zona internacional dos aeroportos dos Estados-Membros, em derrogação do princípio de livre trânsito previsto no anexo 9 da convenção de Chicago sobre aviação civil internacional». Nos termos do artigo 2._, n.os 1 e 2, o VTA deve ser emitido pelos serviços consulares dos Estados-Membros em conformidade com as condições determinadas por cada Estado-Membro, «sob reserva de o Conselho vir a adoptar critérios relativos à análise e emissão desses vistos» (4). O artigo 2._, n._ 3, prevê que, a partir da entrada em vigor do Regulamento (CE) n._ 1683/95 do Conselho, de 29 de Maio de 1995, que cria um modelo uniformizado de visto (5) (a seguir «regulamento que cria um modelo uniformizado»), os Estados-Membros são obrigados a respeitar esse regulamento quando emitem os VTA. 5 O artigo 3._ obriga os Estados-Membros a exigirem um VTA aos nacionais dos países terceiros enumerados, se não forem já titulares de um visto de entrada ou de trânsito. Os Estados-Membros podem dispensar certas categorias de pessoas da obrigação de visto, «designadamente... aos membros da tripulação das aeronaves e navios, titulares de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço, detentores de títulos de residência ou de documentos equivalentes, emitidos por um Estado-Membro, [e] titulares de vistos emitidos por um Estado-Membro ou por um Estado parte no acordo sobre os Espaço Económico Europeu». Os Estados-Membros são livres de decidir se devem exigir um VTA aos nacionais de países terceiros não incluídos na lista e de determinar o regime de trânsito aeroportuário aplicável aos apátridas e aos refugiados estatutários (artigos 5._ e 6._). Os artigos 7._, 8._ e 10._ referem-se à comunicação das medidas nacionais aos outros Estados-Membros e ao Conselho e respectiva publicação no Jornal Oficial, à obrigação de elaborar um relatório e à entrada em vigor da acção comum (em 1 de Outubro de 1996 para doze Estados-Membros e 1 de Outubro de 1997 para o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Reino da Suécia), enquanto o artigo 9._ prevê que a acção comum «não obsta a que alguns Estados-Membros procedam entre si a uma maior harmonização do trânsito aeroportuário cujo alcance ultrapasse o da lista comum anexa» junta a esta. O anexo à acção comum enumera os dez países terceiros (6) cujos nacionais devem ser titulares de um VTA. 6 Por petição inscrita no registo do Tribunal de Justiça em 15 de Maio de 1996, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular a acção comum e condenar o Conselho nas despesas. O Parlamento Europeu interveio em apoio das conclusões da Comissão, enquanto o Reino da Dinamarca, a República Francesa e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte intervieram em apoio das conclusões do Conselho. II - Análise a) Quanto à competência do Tribunal de Justiça 7 O Reino Unido defende que o recurso é «manifestamente inadmissível», pelo facto de visar a anulação de uma medida que se apresenta como tendo sido adoptada com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, enquanto a competência do Tribunal de Justiça se limita aos «actos que têm por fundamento jurídico um artigo do Tratado CE». Apesar de o Conselho e de os outros Estados-Membros terem, quanto a eles, aceite a competência do Tribunal de Justiça, este ponto merece ser analisado, dado que, pela primeira vez, suscita a questão das relações entre o exercício pelo Tribunal de Justiça dos poderes que lhe advêm do Tratado CE e a adopção de um acto em conformidade com as disposições do Tratado da União Europeia que foram cuidadosamente subtraídos ao seu controlo. No caso em apreço, pensamos que a questão pode ser resolvida a partir da jurisprudência existente e à luz das disposições dos artigos L e M do Tratado da União Europeia. 8 O artigo L, alínea c), prevê, com efeito, que «as disposições do Tratado que instituem a Comunidade Europeia... relativas à competência do Tribunal de Justiça... e ao exercício dessa competência... serão aplicáveis... [aos]... artigos L a S» do Tratado da União Europeia. O artigo M estipula que, sem prejuízo das disposições do Tratado da União Europeia que alteram expressamente os tratados comunitários, «nenhuma disposição do [Tratado da União Europeia] afecta os tratados que instituem as Comunidades Europeias nem os tratados e actos subsequentes que os alteraram ou os completaram». A competência em matéria de fiscalização jurisdicional, atribuída ao Tribunal de Justiça nos termos das disposições relevantes de cada um dos tratados comunitários, é alargada pelas disposições conjuntas dos artigos L e M, de modo a garantir o respeito das disposições dos referidos tratados. O Tribunal de Justiça deve, por conseguinte, estar em condições de determinar se uma disposição do «presente Tratado», isto é, o Tratado da União Europeia bem como os actos adoptados por força deste, «afecta» os tratados comunitários. Em nosso entender, o objectivo da introdução do artigo M no Tratado da União Europeia era garantir que, no âmbito do exercício dos poderes que lhes conferem os títulos V e VI deste Tratado, o Conselho e os Estados-Membros não usurpavam os poderes conferidos às Comunidades por força dos tratados fundadores e respectivas alterações. 9 Em nosso entender, resulta do artigo M que, por claras e unívocas que sejam, as disposições do título VI não podem ser aplicadas de modo a restringir, por qualquer forma que seja, o alcance das disposições do Tratado CE, interpretadas em conformidade com as regras normais de interpretação do direito comunitário. Não estamos, nomeadamente, de acordo com o ponto de vista do Reino da Dinamarca de que o âmbito de aplicação de cada uma das disposições pertinentes tem «contornos fluidos», pelo menos na medida em que isto implicaria, para o Conselho, a possibilidade de recorrer ao artigo K.3, ainda que estivessem preenchidas as condições de aplicação do artigo 100._-C do Tratado. 10 Coloca-se, em seguida, a questão de saber em que medida o Tribunal de Justiça pode, no exame de um recurso de anulação como o em apreço e, mais especialmente, na análise da sua admissibilidade, abordar o conteúdo e o alcance do acto impugnado, não obstante as restrições impostas à sua competência em matéria de interpretação. A Comissão invocou a indicação expressa, no artigo K.1, de que os poderes conferidos à União por força desta disposição devem ser exercidos «sem prejuízo das atribuições e competências da Comunidades Europeia»; o Conselho, como já tinha feito no quadro do processo Parlamento/Conselho (7), convidou expressamente o Tribunal de Justiça a adoptar uma «leitura comparativa» das disposições dos respectivos tratados, enquanto o Reino Unido afirmou que «o controlo exercido face (aos titulares de um VTA) visa, evidentemente, um objectivo mencionado no artigo K.1 TUE». Em nosso entender, o Tribunal de Justiça não se pode pronunciar de modo vinculativo sobre estas questões. A verificação do carácter legal do acto impugnado pode unicamente basear-se numa violação do artigo M (interpretado à luz da disposição pertinente de um dos tratados comunitários ou do princípio do direito comunitário aplicável na matéria). A adopção de uma leitura comparativa implicaria a existência de uma competência material directa para interpretar o título VI, competência que o Tribunal de Justiça não detém. O Tribunal de Justiça também não tem autoridade para determinar o objectivo do artigo K.1 do Tratado da União Europeia; no processo Grau Gomis e o., em que foi considerado inadmissível o pedido de decisão prejudicial que pretendia claramente que o Tribunal de Justiça se pronunciasse sobre as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força do artigo B do Tratado da União Europeia, o Tribunal de Justiça considerou-se, em virtude do artigo L, «manifestamente incompetente para interpretar este artigo no âmbito de tal processo» (8). 11 Estas limitações da competência do Tribunal de Justiça não o privam, no entanto, da possibilidade de examinar o conteúdo do acto impugnado para as necessidades do presente processo. Em certa medida, a situação é análoga à do processo Hurd, onde o Tribunal de Justiça devia, nomeadamente, decidir se, no âmbito da interpretação das disposições do artigo 3._ do acto relativo às condições de adesão e às adaptações dos tratados de 22 de Janeiro de 1972 (a seguir «acto de adesão de 1972»), tinha competência, por força do artigo 177._ do Tratado CEE e do artigo 150._ do Tratado CEEA, para interpretar o estatuto da escola europeia, o protocolo relativo à criação das escolas europeias e certas decisões de aplicação. O artigo 3._ do acto de adesão de 1972 estipula que os novos Estados-Membros «comprometem-se a aderir... a qualquer outro acordo concluído pelos Estados-Membros originários relativo ao funcionamento das Comunidades ou relacionado com a acção destas». Após ter afirmado que as disposições relativas às escolas europeias não eram nem disposições de um tratado nem actos das instituições, o Tribunal de Justiça considerou que não tinha competência para interpretar essas disposições através de uma decisão prejudicial. No entanto, a competência do Tribunal de Justiça para interpretar o artigo 3._ englobava a de «interpretar os actos referidos por aquela disposição... (apenas) com vista a determinar o seu âmbito de aplicação, mas não para definir as obrigações que daí decorrem para os Estados-Membros» (9). De igual modo, consideramos que o Tribunal de Justiça pode interpretar actos que se apresentam como tendo sido adoptados nos termos do título VI do Tratado da União Europeia, para determinar se se referem a domínios que relevam antes do âmbito de competência da Comunidade tal como determinada pelo artigo M. Desta maneira, o Tribunal de Justiça não interpreta as disposições do Tratado da União Europeia excluídas da sua competência e também não se pronuncia sobre a validade dos actos adoptados por força destas. Só examina esses actos relativamente às suas relações com os tratados comunitários, onde a competência do Tribunal de Justiça é incontestável. 12 A competência do Tribunal de Justiça para examinar o presente recurso de anulação é, em nosso entender, indubitável e também não é afectada pelo facto de o acto impugnado ter sido, segundo a sua designação, adoptado por força do título VI do Tratado da União Europeia. A Comissão afirma com efeito que, apesar de, na aparência, ter sido adoptado no âmbito do Tratado da União Europeia, este acto releva, na realidade, do exercício, pelo Conselho, de uma competência comunitária prevista no artigo 100._-C do Tratado CE. Duas propostas gerais decorrem da jurisprudência. Por um lado, nem os Estados-Membros nem as instituições da Comunidade podem, no que se refere a um domínio abrangido pela competência exclusiva da Comunidade, adoptar actos fora do quadro comunitário. Por outro lado, por ocasião de uma fiscalização jurisdicional de um tal acto, o Tribunal de Justiça adopta, segundo os termos do advogado-geral F. G. Jacobs, uma «perspectiva funcional» (10), preferindo examinar o conteúdo e os efeitos em vez da forma. 13 A jurisprudência na matéria começa com o acórdão Comissão/Conselho (11) (a seguir «acórdão AETR»), que se referia a uma deliberação no âmbito do Conselho que coordenava as negociações entre os Estados-Membros, sob os auspícios da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa, do acordo europeu relativo aos transportes rodoviários. O Tribunal de Justiça, após ter examinado a competência comunitária na sua fase de desenvolvimento nessa época, decidiu que ela excluía «a possibilidade duma competência concorrente dos Estados-Membros, sendo qualquer iniciativa tomada fora do quadro das instituições comuns incompatível com a unidade do mercado comum e a aplicação uniforme do direito comunitário» (12). O Tribunal rejeitou o argumento do Conselho de que a concertação política «não impõe qualquer obrigação, nem modifica qualquer situação jurídica», dado que «o artigo 173._ considera actos recorríveis todas as disposições tomadas pelas instituições que visem produzir efeitos jurídicos» (13). O acto em questão foi, para efeitos da admissibilidade do recurso, tratado como um acto do Conselho. 14 O Tribunal de Justiça tinha aplicado um raciocínio semelhante quanto à admissibilidade do recurso de anulação interposto pelo Parlamento contra o Conselho no processo «Bangladesh I», que, quanto a ele, se referia a um acto dos Estados-Membros (14). Neste processo, o acto impugnado era uma decisão adoptada numa reunião do Conselho para conceder uma ajuda especial ao Bangladesh que tinha sido devastado por um violento ciclone em Abril de 1991; a decisão, tal como foi tornada pública na sequência de um comunicado de imprensa proveniente do Conselho, era descrita como tendo sido adoptada pelos «Estados-Membros reunidos no Conselho». O Parlamento considerou que, do ponto de vista jurídico, tratava-se de uma decisão do Conselho. O Tribunal de Justiça afirmou, antes de mais, que «os actos adoptados pelos representantes dos Estados-Membros agindo na qualidade de representantes dos respectivos governos, e não na de membros do Conselho, e exercendo assim colectivamente as competências dos Estados-Membros, não estão sujeitos à fiscalização de legalidade a efectuar pelo Tribunal de Justiça». Acrescentou que «é indiferente que esse acto se intitule `acto dos Estados-Membros reunidos no seio do Conselho' ou `actos dos representantes dos governos dos Estados-Membros reunidos no seio do Conselho'». No entanto, o Tribunal de Justiça recordou que, em conformidade com o seu acórdão proferido no processo AETR, «pode-se interpor recurso de anulação de todas as disposições adoptadas pelas instituições, independentemente da sua natureza ou forma, destinadas a produzir efeitos jurídicos», decidindo que: «não basta que um acto seja qualificado de `decisão dos Estados-Membros' para escapar à fiscalização prevista no artigo 173._ do Tratado. Para que isso suceda, é necessário que o acto em questão, face ao seu conteúdo e ao conjunto das circunstâncias em que foi adoptado, não constitua na realidade uma decisão do Conselho. Daqui decorre que a apreciação do recurso quanto à sua admissibilidade está conexionada com a dos fundamentos invocados contra o acto controvertido» (15). 15 O Tribunal de Justiça adoptou uma posição semelhante no acórdão «Fundo Europeu de Desenvolvimento», no qual o acto impugnado tinha, como a acção comum contestada no presente processo, indubitavelmente sido adoptado pelo Conselho (16); como no caso em apreço, o Conselho defendeu que tinha actuado fora do âmbito do Tratado. O Tribunal de Justiça observou que um recurso interposto nos termos do artigo 173._ «contra um acto de uma instituição que se destina a ter efeitos jurídicos é admissível, independentemente da questão de saber se o acto foi adoptado pela instituição por força das disposições do Tratado» (17). O facto de conceder a actos que se apresentam como tendo sido adoptados por força do título VI imunidade em matéria de fiscalização jurisdicional apenas com fundamento na sua denominação vai, em nosso entender, contra o raciocínio adoptado pelo Tribunal de Justiça nesses processos e retira ao artigo M o seu efeito útil. 16 Ao estipular que o Tribunal de Justiça «fiscaliza a legalidade... dos actos do Conselho», o artigo 173._ pretendia claramente dar competência ao Tribunal de Justiça apenas para os actos do Conselho adoptados no âmbito de aplicação do Tratado. No entanto, para exercer esta competência, o Tribunal de Justiça tem, em nosso entender, não apenas a possibilidade, mas, em conformidade com o artigo 164._ do Tratado, a obrigação de decidir sobre a questão de saber se o acto do Conselho que é objecto de um recurso decorre ou não do âmbito de aplicação do Tratado. 17 As partes admitem que a acção comum é um acto vinculativo que visa produzir efeitos jurídicos. Em nosso entender, a invocação pelo Conselho do artigo J.3, n._ 4, do título V para ilustrar esta proposta está longe de ser conclusiva, dado que, segundo a sua redacção, esta disposição se limita à «acção comum em áreas pertencentes ao domínio da política externa e da segurança». Em contrapartida, se o acto impugnado tivesse sido adoptado com base no artigo 100._-C, n._ 1, como defende a Comissão que deveria ter sido, o modo como está formulado não deixa subsistir qualquer dúvida quanto à intenção de criar obrigações imperativas. Pensamos, aliás, que, de qualquer modo, o Tribunal de Justiça não pode, nestas circunstâncias, ultrapassar uma verificação destinada a determinar qual é, à primeira vista, a natureza do acto; na fase da admissibilidade, não pode, por exemplo, decidir definitivamente que um acto é vinculativo se, quanto ao mérito, for levado a concluir que se situa fora do âmbito de aplicação dos tratados comunitários. 18 Consequentemente, consideramos que o Tribunal de Justiça tem competência para conhecer do presente processo e que a admissibilidade do recurso interposto pela Comissão só pode ser apreciada à luz do mérito do processo. b) Quanto ao mérito 19 Antes de examinar o mérito do litígio, parece útil tentar determinar as razões pelas quais foi concedida à Comunidade a competência limitada prevista no artigo 100._-C do Tratado, não obstante a política relativa aos nacionais de países terceiros ser, de modo geral, excluída do seu âmbito de competência (18)Apresentado da maneira mais simples, o problema resulta da relação, inevitavelmente estreita, entre a criação de um mercado interno, que visa permitir a livre circulação de pessoas numa Comunidade «sem fronteiras internas», e a regulação da entrada e a circulação dos nacionais de países terceiros no território dos Estados-Membros. Importa salientar, nomeadamente, que o controlo, pelos Estados-Membros, das deslocações dos nacionais de países terceiros através de vistos é, no plano prático, inconciliável com a abolição total dos controlos nas fronteiras internas. Por um lado, a manutenção de controlos destinados a restringir a entrada e a circulação dos nacionais de países terceiros afectaria necessariamente a livre circulação dos cidadãos comunitários (19). Por outro, a sua abolição implicaria, para os Estados-Membros, a impossibilidade de fazer respeitar as exigências em matéria de visto. Ninguém ignora que, no momento da conclusão do Tratado da União Europeia, a política na matéria divergia muito entre os Estados-Membros. 20 O Tratado da União Europeia procurou fazer face a esta situação através, nomeadamente, da atribuição à Comunidade da competência legislativa para determinar uma lista comum de países terceiros cujos nacionais devem possuir um visto quando atravessam as fronteiras externas dos Estados-Membros. A existência de uma tal lista comum deverá reduzir a possibilidade de eludir as exigências em matéria de visto e, assim, facilitar o abrandamento, ou mesmo a abolição dos controlos nas fronteiras internas. Dada a importância que uma tal medida pode ter para a livre circulação de pessoas no mercado interno e que é desejável que se adopte rapidamente uma decisão, o artigo 100._-C, n._ 3, prevê que, a partir de 1 de Janeiro de 1996, o Conselho pode decidir por maioria qualificada; são estas modalidades de voto que regularão a adopção do regulamento destinado a substituir o Regulamento n._ 2317/95 que, como já se disse, foi anulado. 21 A questão principal que convém analisar no caso concreto é a do sentido dos termos «transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros», que constam do artigo 100._-C, n._ 1, do Tratado. Com efeito, é este elemento que determina se o VTA é abrangido pelo artigo 100._-C, n._ 1. Se, como afirma o Conselho, estes termos visam apenas a passagem de um ponto de controlo fronteiriço e que um VTA não permite essa transposição, então as condições para recorrer ao artigo 100._-C, n._ 1, não estão preenchidas não devendo ser dado à Comissão ganho de causa. Como já salientámos num outro contexto, importa, para a sua interpretação, ter em conta os termos, a economia e o espírito desta disposição e o sistema e as finalidades do Tratado (20). Antes de retomar a interpretação do texto, vamos, no entanto, analisar um certo número de textos em matéria de vistos a que se faz referência. 22 Nem a redacção do artigo 100._-C, n._ 1, nem os termos utilizados noutros actos nos parecem conclusivos. Segundo a Comissão, a expressão «transporem as fronteiras externas» visa a entrada física no território do Estado-Membro em causa, enquanto, segundo o Conselho, estes termos referem-se unicamente à passagem de um ponto de controlo fronteiriço. Parece-nos que a terminologia utilizada nos diferentes actos citados não é sempre coerente. O Conselho, nomeadamente, salientou o texto da instrução consular comum adoptada pelas partes contratantes no acordo de Schengen, que, mais especialmente, define as condições de emissão de um visto uniforme, válido para o território de todas as partes contratantes. O ponto 2.1 desse texto define o termo «visto uniforme» como sendo a autorização ou a decisão de uma parte contratante, aposta num passaporte, um título de viagem ou outro documento válido que permita a transposição das fronteiras, mas inclui no âmbito de aplicação desse termo o VTA que, segundo o ponto 2.1.1, não permite ao seu titular aceder ao território nacional do país em causa. Parece-nos contudo que, no caso presente, o Conselho defende uma definição do VTA que, no plano terminológico, contradiz a que decorre da instrução consular, admitindo que se reconhece a esse documento um qualquer valor interpretativo, na medida em que, segundo o Conselho, o VTA permite ao seu titular aceder ao território nacional do país em causa, mas não transpor as fronteiras. 23 No artigo 5._ do regulamento que estabelece um modelo tipo, o Conselho define o «visto» como incluindo também «uma autorização... exigida para entrar no seu território para efeitos de... trânsito através do território ou da zona de trânsito aeroportuário desse Estado-Membro ou de vários Estados-Membros». Utilizou portanto a expressão «entrada no... território» de um Estado-Membro na acepção de entrada física. 24 Em nosso entender, importa distinguir dois aspectos da transposição de uma fronteira. O primeiro é o da entrada no território de um país na acepção física, sem que exista necessariamente passagem de um ponto de controlo fronteiriço; o segundo é o da entrada no território na acepção legal da travessia de um ponto de controlo fronteiriço. À primeira vista, a exigência de um visto refere-se, antes de mais, ao direito legal da entrada do titular, em vez de à sua localização geográfica. A política em matéria de visto é, de modo geral, entendida como meio de controlar a transposição das fronteiras legais, e não as físicas. Tratando-se de viagem aérea, o país de destino pode não estar em condições de impedir as pessoas de entrarem fisicamente no seu território (21); a exigência de um visto, em contrapartida, permite-lhe recusar a entrada legal no ponto de controlo fronteiriço. 25 Foi este o sentido que, até hoje, foi dado ao termo «visto» em direito comunitário. O artigo 3._, n._ 2, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade (22), prevê que «não pode ser exigido qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente» aos trabalhadores referidos no artigo 3._, n._ 1, da directiva no momento da entrada no território de um Estado-Membro. No acórdão Pieck, tal como no acórdão Comissão/Bélgica, o Tribunal de Justiça interpretou estes termos como referindo-se a «qualquer formalidade destinada a autorizar a entrada no território de um Estado-Membro, além do controlo do passaporte ou do bilhete de identidade na fronteira, qualquer que seja o lugar e o momento de concessão dessa autorização e qualquer que seja a sua forma» (23). O estabelecimento de um nexo, nessa passagem, entre as formalidades de entrada e a entrada física simultânea no território do Estado-Membro confirma o nosso ponto de vista de que é conveniente, para efeitos do artigo 100._-C, n._ 1, considerar que um visto é uma autorização que permite ao seu detentor atravessar um ponto de controlo fronteiriço e não simplesmente as fronteiras geográficas de um Estado-Membro. 26 De modo semelhante, o artigo 5._ do Regulamento n._ 2317/95 (24) estipula que: «entende-se por `visto' uma autorização emitida ou uma decisão tomada por um Estado-Membro, exigida para entrar no seu território tendo em vista... permanecer... durante três meses, no máximo [ou] transitar pelo território desse Estado-Membro ou de diversos Estados-Membros, com exclusão da zona internacional dos aeroportos e as transferências entre aeroportos de um Estado-Membro». Verifica-se de novo claramente que o visto previsto por este regulamento corresponde a um documento legal que autoriza a transposição de um ponto de controlo fronteiriço. 27 Além disso, o significado dos termos «transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros» que foi comummente aceite no momento da redacção do Tratado da União Europeia, é precisamente aquele em que se baseia actualmente o Conselho. Assim, na proposta de decisão do Conselho que estabelece uma convenção relativa ao controlo das pessoas no momento da transposição das fronteiras externas (25), a Comissão propôs como definição das «fronteiras externas» de um Estado-Membro as suas fronteiras terrestres ou marítimas ou os seus aeroportos ou portos marítimos. Dado que os aeroportos se podem encontrar a centenas de quilómetros da fronteira terrestre de determinado Estado-Membro, daqui resulta que, no que se refere às formalidades em caso de viagem aérea, o conceito de transposição legal das fronteiras não corresponde à transposição geográfica dos limites territoriais. Esta análise é confirmada por várias outras disposições da mesma proposta, nomeadamente o artigo 2._, n._ 1, que se refere expressamente à «passagem das fronteiras externas»; este prevê que «as fronteiras externas... podem ser transpostas por qualquer pessoa nos pontos de passagem autorizados em que os Estados-Membros efectuam controlos permanentes». Decorre também desta disposição, tal como dos artigos 3._ e 4._ da mesma proposta, que, contrariamente ao ponto de vista adoptado pela Comissão e pelo Parlamento no presente processo, o conceito de transposição legal das fronteiras externas, que corresponde à forma de transposição prevista pelo artigo 100._-C, n._ 1, foi, de modo geral, considerado equivalente à transposição de um ponto de controlo fronteiriço. 28 O Conselho cita a legislação do Reino Unido para ilustrar a prática dos Estados-Membros na matéria. A Section 11(1) do Immigration Act 1971 (lei de 1971 sobre a imigração) enuncia que «uma pessoa que chegue ao Reino Unido por... avião é considerada, na acepção da presente lei, como não tendo entrado no Reino Unido a menos e até que desembarque, e após ter desembarcado [num aeroporto] continuará a ser considerada como não tendo entrado no território do Reino Unido enquanto permanecer numa zona (se a houver) do [aeroporto], eventualmente designada para esse efeito por um responsável em matéria de imigração». O Conselho prossegue afirmando que uma pessoa a quem foi recusada a autorização de entrar num posto de controlo fronteiriço não é, por isso, considerada como estando ilegalmente no território do Estado em questão. 29 O Parlamento considera que a abordagem do Conselho se baseia numa ficção, enquanto a Comissão considera que a legislação do Reino Unido confirma efectivamente a sua tese de que, na ausência dessa derrogação expressa, a pessoa que desembarque de um avião seria considerada como estando presente no território do Reino Unido. Bem entendido, a legislação de um único Estado-Membro tem um valor muito limitado quando se trata de interpretar uma disposição do Tratado. A legislação do Reino Unido tem por único interesse fornecer um exemplo da possibilidade de tratar a entrada no território nacional como um conceito jurídico distinto da passagem física de uma fronteira, nomeadamente no caso da viagem aérea. Se se trata aqui de uma ficção, então convém considerar que é de natureza jurídica, isto é, que o conceito de passagem de uma fronteira deve ser interpretado em conformidade com critérios jurídicos e não necessariamente geográficos ou físicos. 30 No que se refere ao plano geral do Tratado, o artigo 100._-C situa-se no capítulo 3 («A aproximação das legislações») do título V («As regras comuns relativas à concorrência, à fiscalização e à aproximação das legislações»). Contrariamente aos artigos 100._-A e 100._-B, que o precedem imediatamente, o artigo 100._-C não é expressamente mencionado no artigo 7._-A como fazendo parte das disposições em conformidade com as quais o mercado interno deverá ser estabelecido progressivamente até 31 de Dezembro de 1992, isto decerto porque, em virtude do artigo R, n._ 2, do Tratado da União Europeia, este só deveria entrar em vigor após essa data. Na sua exposição de fundamentos relativa à proposta de regulamento que determina os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de um visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros (26), a Comissão considerou que o artigo 100._-C «foi deliberadamente incorporado nas disposições do Tratado que se referem ao mercado interno» e afirmou que «deve deduzir-se daqui que se destina a contribuir para a realização da livre circulação das pessoas no mercado interno, tal como prevista no artigo 7._-A CE». Este ponto de vista encontra-se nos argumentos expostos pela Comissão no presente processo. 31 Como explicaremos em seguida, concordamos que o artigo 100._-C se destina a contribuir para o estabelecimento do mercado interno, mas este facto não vai, em nosso entender, no sentido do ponto de vista adoptado pela Comissão no presente processo. Se se admitir que o artigo 100._-C deve ser interpretado à luz do artigo 7._-A do Tratado, como sugere a Comissão, então as medidas adoptadas com base no artigo 100._-C deveriam, de uma maneira ou de outra, contribuir para o estabelecimento da livre circulação das pessoas no mercado interno. A Comissão não demonstrou de que modo a adopção pela Comunidade, de uma medida que regulamenta o trânsito, necessariamente breve, de nacionais de um pequeno grupo de países terceiros pela zona internacional do aeroporto de um Estado-Membro pode contribuir para a realização desse objectivo. Na audiência, a Comissão alegou que, com ou sem passagem do ponto de controlo fronteiriço, os viajantes se encontravam efectivamente no mercado interno, dado que a zona internacional dos aeroportos faz parte do mercado interno pelo facto de a sobrevivência das lojas isentas de impostos depender das disposições comunitárias. Trata-se aqui, em nosso entender, de um fundamento pouco convincente para afirmar que o trânsito entre os voos efectuados pelos titulares de um VTA participa da livre circulação das pessoas tal como prevista no artigo 7._-A. A presença passageira desses titulares só tem um nexo ténue com uma qualquer actividade comercial no Estado-Membro. A menos que se demonstre que os titulares de um VTA passam as fronteiras externas, na acepção da transposição jurídica de um ponto de controlo fronteiriço para circular no mercado interno, não percebemos como uma medida que estabelece um regime comum para os VTA pode contribuir para atingir esse objectivo. 32 Em nosso entender, não se pode interpretar o artigo 100._-C, n._ 1, sem ter em conta o artigo 3._, alínea d), do Tratado, segundo o qual a acção da Comunidade inclui: «medidas relativas à entrada e à circulação de pessoas no mercado interno, de acordo com o disposto no artigo 100._-C». A Comissão procura minimizar o valor interpretativo desta disposição, descrevendo-a como tendo apenas um «carácter programático», enquanto descreve o artigo 100._-C como sendo «preciso e pormenorizado». Este ponto de vista ignora o facto de que, entre as disposições que enumeram o conteúdo da acção da Comunidade, apenas as disposições do artigo 3._, alínea d), se referem a uma base jurídica específica. Dado que a realização de todas as acções enumeradas é, por outro lado, subordinada ao respeito da cláusula introdutória, isto é, que se desenvolve «nos termos do disposto... no presente Tratado», afigura-se que a referência ao artigo 100._-C visa excluir o recurso a uma qualquer outra base jurídica e, nomeadamente, ao artigo 235._, para atingir o objectivo de entrada e circulação dos nacionais de países terceiros no mercado interno. A expressão «entrada e... circulação» que consta do artigo 3._, alínea d), constitui um termo único, onde as duas palavras que o compõem devem ser interpretadas em conjunto e não separadamente. As medidas previstas por esta disposição e, por conseguinte, pelo artigo 100._-C referem-se também ao estabelecimento de um mercado interno. 33 Em conformidade com jurisprudência bem assente do Tribunal de Justiça, o artigo 3._ pode ser invocado para interpretar o alcance de disposições mais específicas por força das quais a Comunidade executa as acções aí enumeradas. Assim, no acórdão Levin, para dar um exemplo decorrente do domínio da livre circulação das pessoas, o Tribunal de Justiça, para determinar o alcance dos termos «trabalhador» e «actividade assalariada», utilizados, respectivamente, no artigo 48._ do Tratado e nas disposições legislativas pertinentes, teve em atenção os objectivos do Tratado tal como previstos nos artigos 2._ e 3._ (27). Estamos também de acordo com o ponto de vista expresso, fora do quadro jurisdicional, pelo antigo presidente do Tribunal de Justiça, Mertens de Wilmars, de que «a função mais evidente do artigo 3._ é de ser - ao mesmo título que os outros artigos preliminares mas com um significado próprio - um instrumento de interpretação das outras disposições dos tratados» (28). 34 Consideramos que a inserção de uma nova alínea d) no artigo 3._ do Tratado demonstra que a competência da Comunidade para estabelecer «um mercado interno» tal como previsto no artigo 3._ alínea c), não inclui «as medidas relativas à entrada e à circulação de pessoas no mercado interno», que, segundo as disposições do artigo 100._-C, se aplicam apenas aos nacionais dos países terceiros; se se considerar que estas medidas estão abrangidas pela alínea c), teria sido inútil inserir a alínea d). Estas duas questões são vistas de modo separado: a abolição dos obstáculos à livre circulação das pessoas que se encontram já no mercado interno está abrangida pelo artigo 3._, alínea c), e pelos artigos citados no artigo 7._-A, enquanto o problema específico da entrada e da circulação dos nacionais de países terceiros deve ser tratada em conformidade com o disposto no artigo 3._, alínea d), e do artigo 100._-C. Por este motivo concluímos que a expressão «transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros», que consta do artigo 100._-C, interpretada à luz do artigo 3._, alínea d), deve ser entendida como referindo-se à entrada no território de um Estado-Membro através da passagem de um ponto de controlo fronteiriço, e não apenas como uma entrada na acepção física do termo para continuar a viagem. 35 Convém agora examinar a questão de saber se o regime do VTA estabelecido pela acção comum impugnada decorre do âmbito de aplicação do artigo 100._-C, n._ 1, tal como o interpretámos, para determinar se essa acção, pelo facto de ter sido adoptada fora do Tratado, deve ser anulada. 36 O Parlamento Europeu refere a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à escolha da base jurídica para as medidas legislativas, nos termos da qual essa escolha se rege nomeadamente pelo conteúdo material e pelos objectivos da medida em causa. Trata-se aqui, em nosso entender, da abordagem correcta para determinar se o acto impugnado era da competência da Comunidade tal como prevista no artigo 100._-C, n._ 1, do Tratado. Tanto a Comissão como o Parlamento tentaram demonstrar que os objectivos do regime dos VTA são os mesmos que os do regime aplicável aos vistos ordinários e aos outros vistos de trânsito. Na audiência, a Comissão enumerou um certo número de objectivos que a política de um Estado-Membro em matéria de vistos poderá pretender atingir, tais como a prevenção da entrada no seu território de estrangeiros susceptíveis de apresentarem um perigo para a ordem pública ou a segurança nacional, de procurarem um trabalho irregular ou de apresentarem um pedido manifestamente infundado para obterem o estatuto de refugiado político. Por seu lado, o Conselho definiu o objectivo da acção comum como visando afastar o risco de os nacionais de certos países terceiros poderem aproveitar a sua presença na zona internacional do aeroporto de um Estado-Membro para apresentar um pedido abusivo para a obtenção do estatuto de refugiado político, ou mesmo para entrar ilegalmente no território evitando o controlo da emigração no posto fronteiriço. 37 Apesar de se poder imaginar um caso em que os objectivos enunciados numa medida não correspondem na realidade aos que decorrem da análise do seu conteúdo material, os considerandos do preâmbulo constituem, na ausência de indicação contrária, geralmente um indício suficientemente fiável para determinar os objectivos que uma medida pretende atingir. No presente caso, decorre do primeiro considerando que a acção comum procura regulamentar, pelo menos em parte, as «condições de entrada e de circulação dos nacionais de países terceiros no território dos Estados-Membros» e lutar contra «a imigração irregular de nacionais de países terceiros» (29). O segundo considerando afirma, quanto a isto, que « a via aérea constitui um importante meio de penetração para a instalação ilegal no território dos Estados-Membros». O quarto considerando afirma que «a harmonização das políticas dos Estados-Membros nesta matéria vem dar resposta aos objectivos de segurança e de controlo da imigração irregular» (30). 38 Não foi, segundo cremos, demonstrado que os objectivos da acção comum que impõem a exigência de um VTA, tais como decorrem do preâmbulo desta, diferem de modo substancial dos que motivaram a imposição da exigência de ser titular de outros tipos de visto que decorre incontestavelmente do âmbito de aplicação do artigo 100._-C. Estes objectivos são, por sua vez, confirmados pelo segundo parágrafo do artigo 2._, n._ 2, da acção comum, nos termos do qual os serviços consulares dos Estados-Membros que emitem os VTA devem «verificar a inexistência de riscos em matéria de segurança ou de imigração clandestina». Consideramos, portanto, que os objectivos enunciados do VTA não provam que não seja abrangida pelo artigo 100._-C. 39 As partes principais no presente processo dão no entanto interpretações contrárias às disposições substantivas da acção comum. A Comissão defende que a acção comum se limita a estabelecer uma lista de países terceiros cujos nacionais devem apresentar um VTA, que constitui apenas uma forma específica de visto, antes de atravessar as fronteiras externas de um Estado-Membro. Segundo o Conselho, o alcance da acção comum ultrapassa o simples estabelecimento da lista de países terceiros em causa. 40 A obrigação principal imposta aos Estados-Membros é a prevista no artigo 3._, isto é, exigir dos nacionais de países terceiros enumerados no anexo à acção comum que sejam titulares de um VTA para penetrarem fisicamente no seu território. A lista de excepções facultativas que consta do artigo 4._ apenas clarifica o âmbito de aplicação ratione personae do artigo 3._ Estas disposições devem, no entanto, ser lidas à luz dos artigos 1._ e 2._, que impõem outras obrigações substanciais. Assim, como já afirmámos, o artigo 2._, n._ 2, deixando aos Estados-Membros a liberdade de determinarem as condições de emissão dos VTA, exige todavia que, pelo menos, verifiquem que o requerente não representa qualquer risco em matéria de segurança ou de imigração clandestina e que, tendo em conta os documentos apresentados, o requerente está autorizado a entrar no país de destino final. Além disso, esta disposição obriga e habilita simultaneamente o Conselho a adoptar critérios relativos à instrução e à emissão dos vistos. Não obstante o interesse que apresenta o ponto de vista da Comissão de que muitas disposições da acção comum são quer de natureza essencialmente declarativa quer puramente acessórias das obrigações principais, não cremos que isto seja pertinente para a questão de saber se a acção comum decorre do âmbito de aplicação do artigo 100._-C, n._ 1. 41 Saliente-se, em contrapartida, que o artigo 1._ da acção comum define o «visto de trânsito aeroportuário» como «a autorização exigida aos nacionais de determinados países terceiros para... transitar pela zona internacional dos aeroportos dos Estados-Membros» (sublinhado nosso). O instrumento assim definido não permite ao titular entrar no território do Estado-Membro no sentido jurídico da transposição de um ponto de controlo fronteiriço ou de circular livremente nesse território. Daqui resulta, em nosso entender, que o VTA não é um visto na acepção do artigo 100._-C, n._ 1, do Tratado. 42 A Comissão e o Conselho não estão de acordo sobre a questão de saber se o titular de um VTA pode, no território de um mesmo Estado-Membro, passar de um aeroporto internacional para outro. Enquanto a Comissão afirma que o pode fazer, o Conselho, apoiado neste ponto pela República Francesa, considera que, no caso excepcional de o titular de um VTA ser obrigado a passar de um aeroporto para outro, deve possuir um visto de trânsito ordinário ou uma outra autorização para entrar no território nacional ou ser acompanhado na sua passagem entre os aeroportos por agentes dos serviços de controlo nas fronteiras. 43 Nenhum elemento da acção comum, nomeadamente o seu artigo 1._, sugere que o titular de um VTA está autorizado a passar de um aeroporto para outro no interior de um mesmo Estado-Membro. A exclusão expressa do trânsito entre os aeroportos na definição do «visto» prevista no artigo 5._ do Regulamento n._ 2317/95, adoptado mais de cinco meses antes da acção comum, parecer indicar que a omissão das transferências entre aeroportos do regime dos VTA foi deliberada. Daqui resulta que, nesse caso, os viajantes originários de países terceiros não são abrangidos nem pelo regulamento nem pela acção comum. Parece-nos que, de qualquer modo, este ponto não é decisivo. Embora o viajante que é transferido de um aeroporto para outro no interior de um único Estado-Membro possa estar presente no território durante um período mais longo do que um viajante que permanece na zona internacional de um só aeroporto, ele não goza do benefício da livre circulação das pessoas no mercado interno, nem mesmo no Estado em questão. Ainda que se demonstrasse que o VTA abrange esta categoria de viajantes por avião, isso não basta para que o VTA possa ser considerado como entrando no âmbito de aplicação do artigo 100._-C. 44 Foi afirmado, nomeadamente na audiência, que a posição adoptada pelo Conselho no presente processo estava em contradição com as definições de «visto» contidas no regulamento que estabelece um modelo-tipo e pelo Regulamento n._ 2317/95. Como se indicou, o artigo 5._ do primeiro desses regulamentos inclui o trânsito pela zona internacional dos aeroportos no seu âmbito de aplicação, apesar de o Conselho pretender agora que se encontra fora do âmbito de aplicação do artigo 100._-C, n._ 1. O Conselho defende que essas definições divergentes se justificam pela diferença, ao nível da redacção, entre o artigo 100._-C, n._ 1, que, de modo expresso, se aplica unicamente ao visto exigido aos detentores «para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros» e o artigo 100._-C, n._ 3, a base jurídica do regulamento que estabelece um modelo-tipo, que faz referência aos vistos sem outra precisão. Por outro lado, se se seguisse o ponto de vista adoptado pelo Conselho no presente caso, a exclusão expressa do trânsito aeroportuário da definição de visto que consta do artigo 5._ do Regulamento n._ 2317/95 seria, estritamente falando, supérflua. 45 Em nosso entender, a interpretação do artigo 100._-C, n._ 1, tal como decorre dos termos, da economia e do espírito dessas disposições não pode ser invertida em razão de incoerências eventuais ao nível da sua aplicação relativamente a actos legislativos anteriores que, além do mais, não são objecto do presente processo. 46 Consideramos, por conseguinte, que o Conselho tem razão quando defende que o VTA não autoriza o seu titular a «transpor as fronteiras externas dos Estados-Membros» e que o objectivo da acção comum impugnada é, portanto, exterior ao âmbito de aplicação do artigo 100._-C, n._ 1. Nestas circunstâncias, a acção da Comunidade é inadmissível, dado que o artigo 173._ do Tratado não habilita o Tribunal de Justiça a controlar a legalidade de um acto do Conselho que está fora da esfera da competência da Comunidade. Conclusão 47 Pelos fundamentos que desenvolvemos, recomendamos ao Tribunal de Justiça que: «1) julgue o recurso inadmissível; 2) condene a Comissão nas despesas; 3) condene o Parlamento Europeu, o Reino da Dinamarca, a República Francesa e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte a suportarem as suas próprias despesas». (1) - JO 1994, C 11, pp. 6 e 15, respectivamente. (2) - JO L 234, p. 1; o Tribunal de Justiça anulou este regulamento através do acórdão proferido no processo C-392/95, pelo facto de o Conselho ter omitido consultar o Parlamento uma segunda vez antes de adoptar um texto que incluía alterações substanciais sobre a proposta relativamente à qual o Parlamento dera o seu parecer (acórdão de 10 de Junho de 1997, Parlamento/Conselho, Colect., p. I-3213). (3) - JO L 63, p. 8. (4) - Nota sem objecto para a tradução portuguesa das presentes conclusões. (5) - JO L 164, p. 1. (6) - Afeganistão, Etiópia, Eritreia, Gana, Iraque, Irão, Nigéria, Somália, Sri Lanka e Zaire. (7) - Acórdão já referido na nota 2 supra, n._ 12 das nossas conclusões. (8) - Despacho de 7 de Abril de 1995 (C-167/94, Colect., p. I-1023, n._ 6). V., no entanto, o parecer 2/94, de 28 de Março de 1996, no qual o Tribunal de Justiça cita, entre outros, os artigos F, n._ 2, J.1, n._ 2, quinto travessão, e K.2, n._ 1, do Tratado da União Europeia, para mostrar a importância dada ao respeito dos direitos do homem no âmbito comunitário (Colect., p. I-1759, n._ 32). (9) - Acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Hurd (44/84, Colect., p. 29, n.os 21 e 22). (10) - Acórdão de 30 de Junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão (C-181/91 e C-248/91, Colect., p. I-3685, n._ 21 das conclusões). (11) - Acórdão de 31 de Março de 1971 (22/60, Colect., p. 69). (12) - Já referido, n._ 31. (13) - Já referido, n._ 39. (14) - Acórdão Parlamento/Conselho e Comissão, já referido na nota 10 supra; «Bangladesh I» faz referência ao recurso do Parlamento contra o Conselho. (15) - Já referido, n.os 12 a 15. (16) - Acórdão de 2 de Março de 1994, Parlamento/Conselho (C-316/91, Colect., p. I-1625). (17) - Já referido, n._ 9. (18) - Nos seus acórdãos proferidos em matéria de «política migratória», o Tribunal de Justiça admitiu que, ainda que seja só na medida em que «diga respeito à situação dos trabalhadores de países terceiros, tendo em conta a influência que eles exercem no mercado comunitário de trabalho e nas condições de trabalho», a política migratória pode ser abrangida no âmbito de aplicação do artigo 118._ do Tratado (acórdão de 9 de Julho de 1987, Alemanha e o./Comissão, 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 e 287/85, Colect., p. 3203, n._ 23). (19) - A compatibilidade desses controlos ao nível das fronteiras internas com o artigo 7._-A do Tratado e a competência da Comunidade para exigir a sua abolição total são objecto de controvérsias (v., nomeadamente, despacho de 11 de Julho de 1996, Parlamento/Comissão, C-443/93, não publicado na Colectânea), apesar de essas questões não dizerem directamente respeito ao presente processo. (20) - V. as nossas conclusões apresentadas sobre o acórdão de 10 de Junho de 1997, Parlamento/Conselho, já referido na nota 2 supra, ponto 36. (21) - Na audiência, o Conselho explicou que, de qualquer modo, o respeito da exigência de um VTA era garantido pela imposição de uma multa à companhia aérea responsável pela entrada física sem VTA, e não ao indivíduo em causa. (22) - JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88. (23) - Acórdãos de 3 de Julho de 1980, Pieck (157/79, Recueil, p. 2171, n._ 10), e de 27 e Abril de 1989, Comissão/Bélgica (321/87, Colect., p. 997, n._ 9). (24) - É verdade que, como se indicou na audiência, este regulamento foi anulado, mas isto não impede que as suas disposições possam contribuir para a interpretação do artigo 100._-C, n._ 1. (25) - Já referida na nota 1 supra. (26) - COM(93) 684 final, p. 40. (27) - Acórdão de 23 de Março de 1982 (53/81, Recueil, p. 1035, n._ 15). (28) - Comentário do artigo 3._, in Constantinesco e o.: Traité instituant la CEE, Commentaire article par article, Economica, Paris, 1992, p. 41. (29) - Pelos motivos indicados no n._ 10, o facto de ambas estas fórmulas figurarem no artigo K.1 não tem qualquer relevância no caso em apreço. (30) - O quarto considerando indica, também, que essa harmonização tem por efeito contribuir «simultaneamente para a harmonização das condições de concorrência entre as companhias aéreas e os aeroportos dos Estados-Membros». Este efeito tem, no máximo, um carácter acessório e nenhuma das partes no presente processo se aventurou a alegar que, por esse facto, o domínio regulamentado poderia decorrer do âmbito de aplicação do Tratado CE.