CELEX: 62021CC0207
Language: et
Date: 2022-03-10
Title: Kohtujurist Emiliou, 10.3.2022 ettepanek.###

Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 10. märtsil 2022 (1)

Kohtuasi C-207/21 P

Euroopa Komisjon

versus

Poola Vabariik

Apellatsioonkaebus – Rakendusotsuse (EL) 2017/1442 tühistamine – ELL artikli 16 lõiked 4 ja 5 – Protokolli (nr 36) üleminekusätete kohta artikli 3 lõiked 2 ja 3 – Ajaline kohaldamine – Nõukogu hääletuskord – Kvalifitseeritud häälteenamus

I.      Sissejuhatus

1.        Euroopa Liidu Nõukogu otsuste hääletamise korda on pidanud tõeliseks peadmurdvaks pähkliks kõik peale (suhteliselt väheste) asjassepühendatute. Raskesti välja võideldud ja hoolikalt viimistletud kompromisside tõttu ei hiilga see kord kahjuks lihtsusega.

2.        Viimase 70 aasta jooksul on nõukogu hääletamise kord läbinud mitmeid muudatusi, mis on tulenenud nii sõnaselgetest muudatustest aluslepingutes kui ka muud liiki ametlikest või mitteametlikult kokku lepitud reeglitest ja praktikatest.(2) Muu hulgas vaadati nõukogu hääletamise reeglid taas kord üle ja neid muudeti mõnevõrra Lissaboni lepinguga.(3)

3.        Lihtsalt väljendudes teeb nõukogu oma otsused olenevalt sellest, mis küsimus on arutusel, kas lihthäälteenamusega, kvalifitseeritud häälteenamusega või ühehäälselt.(4) Kvalifitseeritud häälteenamus – mis on enim kasutatud ja kõige olulisem hääletusviis nõukogus – on nüüd määratletud (erandid välja arvatud) kui kahekordne häälteenamus, välja arvatud erandjuhtudel. ELL artikli 16 lõike 4 kohaselt on kvalifitseeritud häälteenamus enamikul juhtudest(5) saavutatud, kui arutusel oleva akti poolt antud häältel on „vähemalt 55%‑li[n]e häälteenamu[s], mille moodustavad vähemalt 15 liiget tingimusel, et nad esindavad liikmesriike, mille elanikkond moodustab kokku vähemalt 65% liidu elanikest“.

4.        See topelthäälteenamuse süsteem ei hakanud siiski kohalduma Lissaboni lepingu jõustudes, vaid on kohaldatav alles alates 1. novembrist 2014.  Peale selle sai iga nõukogu liige vastavalt protokollile (nr 36) üleminekusätete kohta(6) üleminekuperioodil – mis kestis 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017 – nõuda, et otsus akti kohta tehtaks sama protokolli artiklis 3 sätestatud eeskirjade kohaselt, mis sisuliselt vastasid Nice’i lepingu alusel kehtinud kvalifitseeritud häälteenamuse reeglitele.

5.        Käesolev kohtuasi puudutab selle protokolli kohaldamist ratione temporis. Kokkuvõttes seisneb käesolevas kohtuasjas tõstatatud küsimus selles, kas „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse reeglite kohaldamiseks piisas sellest, kui nõukogu liige nõudis ajavahemikus 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017 nende reeglite kohaldamist, või oli samuti vaja, et hääletamine toimuks selles ajavahemikus.
II.    Liidu õiguslik raamistik

A.      Euroopa Liidu leping ja protokoll nr 36

6.        ELL artikli 16 lõigetes 4 ja 5 on sätestatud:
„4. Alates 1. novembrist 2014 määratletakse kvalifitseeritud häälteenamust nõukogu liikmete vähemalt 55%‑lise häälteenamusena, mille moodustavad vähemalt 15 liiget tingimusel, et nad esindavad liikmesriike, mille elanikkond moodustab kokku vähemalt 65% liidu elanikest.
Blokeerivas vähemuses peab olema vähemalt neli nõukogu liiget, ilma milleta loetakse saavutatuks kvalifitseeritud häälteenamus.
Muud kvalifitseeritud häälteenamust käsitlevad tingimused sätestatakse [ELTL] artikli 238 lõikes 2.
5. Üleminekusätted kvalifitseeritud häälteenamuse kohta, mida kohaldatakse kuni 31. oktoobrini 2014, ja sätted, mida kohaldatakse 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017, määratakse kindlaks üleminekusätete protokollis.“

7.        Protokolli nr 36 artiklis 3 on sätestatud:
„1. [ELL] artikli 16 lõike 4 kohaselt jõustuvad [ELTL] artikli 238 lõike 2 sätted kvalifitseeritud häälteenamuse määratlemise kohta Euroopa Ülemkogus ja nõukogus 1. novembril 2014.
2. Kui 1. novembri 2014 ja 31. märtsi 2017 vahel on otsuse tegemiseks nõutav kvalifitseeritud häälteenamus, võib nõukogu liige nõuda, et selline otsus võetakse vastu lõikes 3 määratletud kvalifitseeritud häälteenamusega.  Sel juhul kohaldatakse lõikeid 3 ja 4.
3. Ilma et see piiraks [ELTL] artikli 235 lõike 1 teise lõigu kohaldamist, kehtivad kuni 31. oktoobrini 2014 järgmised sätted:
Kui Euroopa Ülemkogu ja nõukogu otsuste tegemisel on nõutav kvalifitseeritud häälteenamus, arvestatakse liikmete hääli järgmiselt:
[…] [(7)]
Kui otsus tuleb teha aluslepingute kohaselt komisjoni ettepaneku põhjal, on otsuste vastuvõtmiseks vaja vähemalt 260 poolthäält, mis esindavad liikmete enamust. Muudel juhtudel tehakse otsused vähemalt 260 poolthäälega, mis esindavad vähemalt kaht kolmandikku liikmetest.
Kui Euroopa Ülemkogu või nõukogu võtab õigusakti vastu kvalifitseeritud häälteenamusega, võib Euroopa Ülemkogu liige või nõukogu liige taotleda, et tehtaks kindlaks, kas kvalifitseeritud häälteenamuse moodustavad liikmesriigid esindavad vähemalt 62% liidu elanike üldarvust. Kui see tingimus ei ole täidetud, jääb asjaomane õigusakt vastu võtmata.
4. Kui aluslepingute kohaldamisel ei osale hääletamisel kõik nõukogu liikmed, nimelt juhtudel, kui on osutatud [ELTL] artikli 238 lõike 3 kohaselt määratletud kvalifitseeritud häälteenamusele, määratletakse kuni 31. oktoobrini 2014 kvalifitseeritud häälteenamust kui sedasama võrdelist osa arvestatud häältest ja sedasama võrdelist osa nõukogu liikmete arvust ning vajadusel kui sedasama protsendimäära asjaomaste liikmesriikide elanikest, mis on sätestatud käesoleva artikli lõikes 3.“
B.      Määrus (EL) nr 182/2011

8.        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määruse (EL) nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes,(8) artikli 5 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Kui kohaldatakse kontrollimenetlust, esitab komitee oma arvamuse [ELL] artikli 16 lõigetes 4 ja 5 sätestatud häälteenamusega ja vajaduse korral, kui akt võetakse vastu komisjoni ettepaneku alusel, [ELTL] artikli 238 lõike 3 kohaselt. Liikmesriikide esindajate hääli komitees arvestatakse kõnealustes artiklites sätestatud viisil.
2. Kui komitee esitab positiivse arvamuse, võtab komisjon rakendusakti eelnõu vastu.“
C.      Direktiiv 2010/75/EL

9.        Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiivi 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll)(9) artiklile 1 on selles direktiivis sätestatud „tööstuslikest tegevusvaldkondadest tuleneva saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli eeskirjad“ ja „eeskirjad, mille eesmärk on vältida või, kui see ei ole teostatav, vähendada saasteainete heidet õhku, vette ja pinnasesse ning vältida jäätmete tekkimist, et saavutada keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase“.

10.      Direktiivi 2010/75 artikli 14 lõikes 3 on ette nähtud, et põletusseadmete käitamise  „[l]oa tingimuste kehtestamisel viidatakse“ parimat võimalikku tehnikat (edaspidi „PVT“) käsitlevatele järeldustele.

11.      Vastavalt direktiivi 2010/75 artiklile 13 ja komisjoni 10. veebruari 2012. aasta rakendusotsuse 2012/119/EL, millega kehtestatakse eeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2010/75/EL osutatud andmete kogumist ning PVT-viitedokumentide väljatöötamist ning nende kvaliteedi tagamist käsitlevate suuniste kohta,(10) lisale võetakse PVT-järeldused vastu kahes etapis.

12.      Esimeses etapis koostatakse tehniline „PVT-viitedokument“ pärast teabevahetust  Euroopa Komisjoni, liikmesriikide, asjaomaste tööstusharude ja keskkonnakaitset edendavate  valitsusväliste organisatsioonide vahel. Selle raames koostab tehniline töörühm dokumendid PVT-viitedokumendi kohta, võttes arvesse teabevahetuse tulemusi konkreetse tööstusharu jaoks. PVT-viitedokumendi lõppversioon saadetakse direktiivi 2010/75 artikli 13 lõike 3 alusel loodud foorumile, kes annab oma arvamuse PVT-viitedokumentide kavandatava sisu kohta, mis pakuti välja tehnilisel tasandil tehtud töö tulemusena.

13.      Teises etapis esitab komisjon vastavalt direktiivi 2010/75 artikli 13 lõikele 5 ja artikli 75 lõikele 2 PVT-järeldusi sisaldava rakendusotsuse eelnõu direktiivi 2010/75 artikli 75 alusel loodud komiteele (edaspidi „komitee“), mis koosneb liikmesriikide esindajatest. Komitee  annab määruse nr 182/2011 artiklis 5 viidatud kontrollimenetluses oma arvamuse komisjoni rakendusotsuse eelnõu kohta ELL artikli 16 lõigetes 4 ja 5 määratletud kvalifitseeritud häälteenamusega. Kui see arvamus on positiivne, võtab komisjon PVT-järeldusi sisaldava rakendusotsuse vastu.
III. Faktilised asjaolud

14.      Komitee eesistujana  esitas komisjon 9. märtsil 2017 direktiivi 2010/75 alusel komiteele rakendusotsuse eelnõu PVT-järelduste kehtestamiseks suurte põletusseadmete kohta.

15.      Komisjon kutsus 23. märtsi 2017. aasta kirjas komitee liikmeid koosolekule, mis pidi toimuma 28. aprillil 2017. Koosoleku eesmärk oli hääletada seda rakendusotsuse eelnõu käsitleva arvamuse üle. Kirjale oli lisatud  koosoleku päevakorra eelnõu.

16.      Poola Vabariik esitas 30. märtsil 2017 taotluse, et komitee hääletaks seda rakendusotsuse eelnõu käsitleva arvamuse üle vastavalt protokolli nr 36 artikli 3 lõikes 3 ette nähtud hääletusreeglitele.

17.      Euroopa Liidu Nõukogu õigustalitus saatis 4. aprillil 2017 liikmesriikide alaliste esindajate komiteele arvamuse, milles leidis sisuliselt, et selleks, et hääletus akti eelnõu üle saaks toimuda enne Lissaboni lepingu jõustumist kohaldatud eeskirjade kohaselt, pidi asjaomane liikmesriik esitama sellekohase taotluse hiljemalt 31. märtsil 2017 ja taotluses nimetatud hääletus pidi samuti toimuma enne seda kuupäeva.

18.      Komisjoni keskkonna peadirektoraat jättis 10. aprillil 2017 Poola Vabariigi 30. märtsi 2017. aasta taotluse rahuldamata põhjendusel, et hääletus arvamuse üle oli kavandatud 28. aprilliks 2017, st pärast 31. märtsi 2017, mis oli protokolli nr 36 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud lõpptähtaeg.

19.      Komitee koosolek toimus 28. aprillil 2017 ja sellel hääletasid komitee liikmed, et võtta vastu arvamus rakendusotsuse muudetud eelnõu kohta. Hääletus toimus ELL artikli 16 lõikega 4 kehtestatud, mitte protokolli nr 36 artikli 3 lõikes 3 ette nähtud hääletuseeskirjade kohaselt. Komitee andis eelnõule positiivse arvamuse hääletuse tulemusel, milles poolthääle andis 20 liikmesriiki, kes esindasid 65,14% elanikkonnast ja 71,43% komitee liikmetest. Kaheksa liikmesriiki, nende hulgas Poola Vabariik, hääletasid vastu.

20.      Pärast seda hääletust –  31. juulil 2017 – võttis komisjon vastu rakendusotsuse (EL) 2017/1442, millega kehtestatakse direktiivi 2010/75 alusel parima võimaliku tehnika (PVT) alased järeldused suurte põletusseadmete jaoks (edaspidi „vaidlustatud otsus“).(11)

21.      Vaidlustatud otsusega on muu hulgas ette nähtud heitetasemed, mis on saavutatavad parima võimaliku tehnikaga lämmastikoksiidide (NOx), elavhõbeda (Hg) ja vesinikkloriidi (HCl) heitkoguste suhtes suurte põletusseadmete puhul, st niisuguste põletusseadmete puhul, mille nimisoojusvõimsus on vähemalt 50 megavatti (MW), olenemata kasutatava kütuse liigist.
IV.    Vaidlustatud kohtuotsus

22.      Poola Vabariik esitas vaidlustatud otsuse peale 11. oktoobril 2017 Üldkohtule tühistamishagi, tuginedes viiele tühistamisväitele.

23.      Üldkohtu menetlusse astusid Poola Vabariigi nõuete toetuseks Bulgaaria Vabariik ja Ungari, komisjoni nõuete toetuseks aga Belgia Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja Rootsi Kuningriik.

24.      Üldkohus nõustus oma 27. jaanuari 2021. aasta kohtuotsuses(12) Poola Vabariigi esitatud esimese tühistamisväitega, et vaidlusalune otsus oleks tulnud vastu võtta protokollis nr 36 sätestatud „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade alusel, mitte Lissaboni lepingus sätestatud „uute“ eeskirjade kohaselt.

25.      Sellele järeldusele jõudmiseks tõlgendas Üldkohus  „protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2 […] grammatiliselt, süstemaatiliselt, teleoloogiliselt ja ajalooliselt“, võttes arvesse selle protokolli eri keeleversioone.(13)

26.      Esiteks leidis Üldkohus seoses protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 grammatilise tõlgendamisega, et selle sätte sõnastus on ebaselge, isegi kui analüüsida selle eri keeleversioone. Muu hulgas asus Üldkohus seisukohale, et tekstist ei nähtu, kas akt, mille suhtes nõudis nõukogu liige 1. novembri 2014 ja 31. märtsi 2017 vahel, et see võetaks vastu „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse reeglite kohaselt, oleks samuti tulnud vastu võtta sellel ajavahemikul.(14)

27.      Teiseks ei toonud ka kõnealuse sätte ajalooline tõlgendamine – Üldkohtu sõnul – selgust selle sätte õige tõlgenduse suhtes. Menetlusosaliste esitatud dokumendid loeti õigupoolest niisugusteks, mis ei võimalda järeldust teha.(15)

28.      Kolmandaks märkis Üldkohus teleoloogilise tõlgendamisega seoses, et protokolli nr 36 eesmärk on selle ainsa põhjenduse kohaselt „korraldada üleminekut enne Lissaboni lepingu jõustumist kohaldatavate aluslepingute institutsioonilistelt sätetelt asjaomases lepingus ette nähtud institutsioonilistele sätetele“. Selleks annab protokolli nr 36 artikli 3 lõige 2 liikmesriigile õiguse nõuda teatavas ajavahemikus „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse reeglite kasutamist. Komisjoni pakutud tõlgendus võtaks – nagu Üldkohus leidis –kõnealuse õiguse kasutamiseks otsesõnu kehtestatud ajavahemikult soovitava toime. Nimelt vähendaks märkimisväärselt tähtaega, mille jooksul võib liikmesriik tegelikult nõuda Nice’i lepingu eeskirjade järgi hääletamist. Seevastu Poola Vabariigi väljapakutud tõlgendus tagab Üldkohtu sõnul, et liikmesriik saab ka tegelikult kasutada seda õigust kogu kõnealusel ajavahemikul.(16)

29.      Neljandaks asus Üldkohus seisukohale, et seda järeldust toetab protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 süstemaatiline tõlgendus.  Nimetatud säte kuulub Lissaboni lepingus ette nähtud kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaldamise kolme üleminekuetapi kehtestamiseks mõeldud sätete hulka. Seetõttu ei tule protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2 pidada – nagu märkis Üldkohus – erandiks ELL artikli 16 lõikes 4 sätestatud reeglist, vaid üleminekusätteks, mille toime peab olema tagatud.(17)

30.      Üldkohus lisas, et vastupidi komisjoni väidetule vastab protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 tõlgendus, mille on esitanud Poola Vabariik, nõudele, mille kohaselt tuleb üleminekusätet tõlgendada kitsalt. Üldkohus märkis, et nõukogu liikmete õigus esitada vastav taotlus jääb ajaliselt piiratuks. Peale selle oli komisjoni argument, et see tõlgendus oleks vastuolus Lissaboni lepingu eesmärgiga tugevdada nõukogus hääletamise demokraatlikku legitiimsust, Üldkohtu hinnangul põhjendamatu.  Sellega seoses osutas Üldkohus, et protokolli nr 36 artikli 3 lõige 2 on esmase õiguse osa, mida ei tohiks  seega ebasoodsalt mõjutada sellega, „et kohalda[takse] enne õiget aega ELL artikli 16 lõiget 4“.(18)

31.      Lõpuks leidis Üldkohus, et õigeks loetud protokolli nr 36 artikli 3 lõike 3 tõlgendus on kooskõlas õiguskindluse põhimõttega. Ajavahemik, mille jooksul sai nõukogu liige nõuda „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse reeglite kohaldamist, oli sõnaselgelt piiratud. Seevastu komisjoni pakutud tõlgenduses jääks ebaselgeks, millisel ajavahemikul sai seda õigust kasutada, niivõrd kui see oleneks lõpuks tegelikust hääletamise kuupäevast, mis võis oleneda mitmetest muutujatest. Peale selle oleks komisjoni pakutud tõlgendus – Üldkohtu sõnul –  võimaldanud kõnealusest üleminekusättest kõrvale hiilida, kuna selle kohaldamise oleks saanud nurjata pelgalt  õigusakti eelnõu üle hääletuse toimumiseks 31. märtsist 2017 hilisema kuupäeva määramisega.(19)

32.      Nendel kaalutlustel järeldas Üldkohus, et protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et akti eelnõu võetaks vastu protokolli nr 36 artikli 3 lõikes 3 määratletud kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade järgi, piisab sellest, kui liikmesriik nõudis nende kohaldamist ajavahemikul 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017, ilma et oleks vaja, et hääletus selle akti eelnõu üle toimuks samuti kõnealusel ajavahemikul.(20)

33.      Sellest tulenevalt Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses:
–        tühistas vaidlusaluse otsuse;
–        jättis vaidlusaluse otsuse tagajärjed kehtima, kuni mõistliku aja jooksul, mis ei või ületada 12 kuud kohtuotsuse kuulutamisest, jõustub uus akt, mis seda otsust asendab ja mis võetakse vastu protokolli (nr 36) üleminekusätete kohta artikli 3 lõikes 3 ette nähtud kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaselt;
–        jättis Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ja mõistis talt välja Poola Vabariigi kohtukulud ning jättis Belgia Kuningriigi, Bulgaaria Vabariigi, Prantsuse Vabariigi, Ungari ja Rootsi Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.
V.      Menetlus Euroopa Kohtus

34.      Euroopa Kohtule 2. aprillil 2021 esitatud apellatsioonkaebuses palub komisjon Euroopa Kohtul:
–        tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
–        lükata tagasi esimene tühistamisväide, millele tugines Poola Vabariik;
–        saata asi ülejäänud tühistamisväidete osas tagasi Üldkohtusse otsuse tegemiseks; ja
–        jätta kohtukulude kandmise üle otsustamine edaspidiseks.

35.      Samal päeval palus komisjon eraldi taotlusega Euroopa Kohtul lahendada käesolev kohtuasi kiirendatud menetluses vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artiklile 133.

36.      Kostja vastuses, mille Poola Vabariik esitas 28. juunil 2021, palub ta Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt. Teise võimalusena palub Poola Vabariik juhul, kui Euroopa Kohus vaidlustatud kohtuotsuse tühistab, saata asi tagasi Üldkohtusse otsuse tegemiseks ülejäänud tühistamisväidete põhjal.

37.      Euroopa Kohtu president otsustas komisjoni kiirendatud menetluse taotluse 7. juuli 2021. aasta otsusega rahuldamata jätta.
VI.    Hinnang

38.      Komisjon põhjendab oma apellatsioonkaebust üheainsa väitega, mis on suunatud vaidlustatud kohtuotsuse punktide 38‐60 vastu.
A.      Poolte argumendid

39.      Komisjon väidab, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis, et komitee oli kohustatud hääletama eelnõu üle vastavalt protokolli nr 36 artiklis 3 sätestatud kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjadele ainult sel põhjusel, et üks liikmesriik oli esitanud nende eeskirjade kohaldamise taotluse enne, kui üleminekuaeg 31. märtsil 2017 lõppes, olgugi et  selle eelnõu hääletamise kuupäev oli hilisem kui 31. märts 2017. Komisjon on seisukohal, et seda tehes tõlgendas Üldkohus protokolli nr 36 artiklit 3 vääralt, rikkudes ELL  artikli 16 lõikeid 4 ja 5.

40.      Sisuliselt võib komisjoni väite jagada kaheks osaks.

41.      Esimeses osas keskendub komisjon väidetavale ELL artikli 16 lõike 5 rikkumisele. Tema arvates eksis Üldkohus, kui ta leidis, et kõnealuse sätte sõnastus on mitmetähenduslik. Komisjon väidab, et kõnealuse sätte järgi ei saa pärast 31. märtsi 2017 üleminekuperioodi olla. Seega lähtus Üldkohus komisjoni arvates protokolli nr 36 artikli 3 niisugusest tõlgendusest, mis ei ole kooskõlastatav ELL artikli 16 lõikega 5. Peale selle väidab komisjon, et üleminekueeskirju tuleb tõlgendada kitsalt, et vältida üleminekuperioodi tarbetut (ja piiramatut) pikendamist ning sellega kaasnevat õiguslikku ebakindlust. Nimelt peab komisjonil ja liikmesriikidel olema võimalik prognoosida, millise aja vältel kohaldatakse jätkuvalt Nice’i lepingu hääletamiseeskirju.  Seda kuupäeva ei saa seada olenevaks tegelikust eelnõu hääletamise kuupäevast, sest see kuupäev võib paljudest asjaoludest olenevalt varieeruda.

42.      Selle ebakindluse seoses hääletamisele kohaldatavate eeskirjadega muudab komisjoni sõnul rängemaks Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi väljaastumine Euroopa Liidust 31. jaanuaril 2020 (edaspidi „Brexit“). Brexiti tõttu oleks komitees PVT-alaseid järeldusi kehtestava uue rakendusotsuse heakskiitmiseks – mis oleks vaidlustatud otsuse tühistamise tagajärg – nõutav häälteenamus igal juhul teistsugune kui see, mis oli nõutav 2017. aastal.

43.      Oma väite teises osas käsitleb komisjon väidetavat ELL artikli 16 lõike 4 rikkumist. Komisjoni väitel võtab protokolli nr 36 artikli 3 tõlgendus, millest Üldkohus lähtus, ELL artikli 16 lõikel 4 sätestatud kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjalt osa selle soovitavast toimest. Uued, Lissaboni lepinguga sisse seatud häälteenamuse eeskirjad on eelmistest „demokraatlikumad“, kuna nendega on suurendatud häälte representatiivsust nõukogus. Niisiis põhjustab see, kuidas Üldkohus on protokolli nr 36 artiklit 3 tõlgendanud, viivituse uute eeskirjade täielikul kohaldumisel, nurjates sellega Lissaboni lepingu koostajate taotletud eesmärgi saavutamise.

44.      Poola Vabariik seevastu nõustub sellega, kuidas Üldkohus on protokolli nr 36 artiklit 3 tõlgendanud. Tema arvates on nimetatud säte – kõikides keeleversioonides – ühetähenduslik selles, et nõukogu liikmetel on alates 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017 õigus nõuda „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse reeglite kohaldamist. Poola Vabariik toonitab, et ELL artikli 16 lõigetes 4 ja 5 on viidatud protokollile nr 36 seoses sellega, kuidas ja millisel ajal uusi hääletusreegleid kohaldatakse. Seega on komisjon Poola Vabariigi arvates eksiteel, kui ta väidab, et Üldkohtu tõlgendus nimetatud protokolli artikli 3 kohta on eespool nimetatud aluslepingusätetega vastuolus.

45.      Samuti on Poola Vabariik seisukohal, et Üldkohtu tõlgendus protokolli nr 36 artikli 3 kohta ei tekita olukorda, kus selle sätte kohaldamisaeg on piiramatu. On vaieldamatult selge, et õigust nõuda „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaldamist ei saa kasutada pärast 31. märtsi 2017. Poola Vabariigi arvates tekiks õigupoolest just komisjoni pakutud protokolli nr 36 artikli 3 tõlgendusest ebaselgus süsteemis.  Ta osutab nimelt sellele, et vanade eeskirjade kohaldamine oleneks kuupäevast, mis, nagu komisjon on ise tunnistanud, võib paljudest asjaoludest olenevalt varieeruda. Lõpuks ei ole Poola Vabariik nõus, et uued hääletusreeglid on vanadest demokraatlikumad. Ta väidab, et igal juhul ei puutu see aspekt asjasse küsimuses, kuidas tõlgendada vaidlusaluseid  eri sätteid, mis on, nagu vaidlustatud kohtuotsuses õigesti märgitud, kõik osa liidu esmasest õigusest.
B.      Hinnang apellatsioonkaebuse väite kohta

46.      Sissejuhatavalt pean märkima et ehkki õigusteaduslikus kirjanduses on väljendatud erinevaid arvamusi,(21) olen seisukohal, et protokolli nr 36 artikli 3 lõige 2 andis nõukogu liikmetele subjektiivse õiguse nõuda, et akt võetaks vastu „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaselt. Kui seda õigust kasutati, ei olnud nõukogul kaalutlusõigust selle üle, kas rahuldada see nõudmine või mitte. Nagu selles sättes on sõnaselgelt ette nähtud, „kohaldatakse“(22) sellises olukorras vanu reegleid. Niisugust tõlgendust  kasutati ka vaidlustatud kohtuotsuses ja pooled näivad olevat selles suhtes ühisel arusaamisel.

47.      Samas on käesolevas kohtuasjas määrav tähtsus küsimusel, kas „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaldamiseks piisas sellest, kui liikmesriik nõudis ajavahemikul 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017 nende kohaldamist, või oli samuti vaja, et hääletamine toimuks sellel ajavahemikul.

48.      Sellega seoses võin kõigepealt öelda, et komisjoni esitatud argumendid selle vastu, kuidas Üldkohus on tõlgendanud protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2, ei ole minu hinnangul veenvad.  Põhjustel, mida järgnevalt selgitan, teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta komisjoni apellatsioonkaebus rahuldamata ja vaidlustatud kohtuotsus muutmata.

49.      Esiteks olen komisjoniga nõus, et (aluslepingu ja protokolli) asjakohaste sätete tekst ei ole nii mitmetähenduslik, nagu on antud mõista vaidlustatud kohtuotsuses. Olen aga seisukohal, et tegelikult toetab nende sätete grammatiline tõlgendus Üldkohtu, mitte komisjoni esitatud tõlgendust.

50.      Ehkki ma ei nimetaks protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 sõnastust selguse musternäiteks, ei ole vaidlust selles, et selles sättes on viidatud „nõud[e]“ esitamisele „1. novembri 2014 ja 31. märtsi 2017 vahel“. Teisisõnu näib selles sättes ette nähtud üleminekuperiood puudutavat nõukogu liikmete võimalust kasutada oma õigust seoses „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaldamisega. Protokolli nr 36 eri keeleversioonide võrdlus kinnitab seda arusaama.(23)

51.      Teiseks ei muuda seda järeldust küsitavaks eelmisega rangelt seotud asjaolu, ELL artikli 16 lõigete 4 ja 5 tekst. Nimelt ei ole nendes sätetes ühtegi osist, mis näiks olevat väljapakutud tõlgendusega protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 kohta vastuolus.

52.      ELL artikli 16 lõikes 4 on sätestatud „kvalifitseeritud häälteenamuse“ uus määratlus, mis on kohaldatav alates 1. novembrist 2014. See, et ka pärast 31. märtsi 2017 võidakse erandlikult hääletada „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaselt, ei muuda kuidagi seda, et pärast seda kuupäeva on kvalifitseeritud häälteenamus üldiselt määratletud vastavalt uuele kahekordse häälteenamuse reeglile, mis on sätestatud ELL artikli 16 lõikes 4.

53.      ELL artikli 16 lõikes 5 omakorda on lihtsalt viidatud, et: i) mõned üleminekusätted on kohaldatavad muu hulgas 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017 kestva ajavahemiku suhtes ja ii) need sätted nähakse ette „üleminekusätete protokollis“.  Vaieldamatult on protokolli nr 36 artikli 3 lõige 2 üks neid üleminekusätteid.  Vastupidi sellele, mida väidab komisjon, ei näe ma, kuidas saaks ELL artikli 16 lõikes 5 olla grammatiliselt midagi selle kohta, kuidas tuleb tõlgendada protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2. Muu hulgas ei välista see, et teatavad protokollis nr 36 ette nähtud üleminekusätted on kohaldatavad 1. novembrist 2014 kuni 31. märtsini 2017, seda, et ka ettenähtud ajal kohaldatuna võivad need sätted avaldada mõju, mis ulatub viimati nimetatud kuupäevast edasi.

54.      Kolmandaks, vastupidi sellele, mida väidab komisjon, ei usu ma, et sellega, kuidas Üldkohus tõlgendas protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2, on ta pikendanud üleminekuperioodi määramata ajaks või tekitanud õigusliku ebakindluse. Nagu Poola Vabariik on õigesti märkinud, tuleb „vanu“ kvalifitseeritud häälteenamuse reegleid kohaldada vaid juhul, kui seda on nõutud kuni teatava kuupäevani (31. märtsini 2017). Lisaksin, et niisugused nõudmised on õiguspärased  vaid juhul, kui need puudutavad kuni selle kuupäevani nõuetekohaselt esitatud eelnõusid. Seega ei kaasnenud pelgalt võimalusega, et hääletamine eelnõu üle võib toimuda pärast 31. märtsi 2017, üleminekuperioodi „pikendamist määramata ajaks“.

55.      Samuti ei tekita see olukord ebakindlust nõukogu eesistuja ega liikmete jaoks ega riku seega õiguskindluse põhimõtet. Selle põhimõtte kohaselt peab õiguslik regulatsioon olema selge ja täpne ning selle kohaldamine tema subjektidele ettearvatav. Nimelt peavad õigusnormid võimaldama asjassepuutuvatel isikutel täpselt teada oma kohustuste ulatust, mida need õigusnormid neile ette näevad, ja neil isikutel peab olema võimalik selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning toimida neile vastavalt.(24)

56.      Ma ei näe, miks peaks see, kuidas Üldkohus tõlgendas protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2, olema kõnealuse põhimõttega vastuolus.  Õigupoolest, kui selle sätte alusel esitati nõudmine selles ettenähtud aja jooksul, saavad nii komisjon kui ka nõukogu liikmed olla kindlad, milliseid eeskirju hääletamisele kohaldatakse. Seevastu kui järgida komisjoni pakutud tõlgendust, varieeruksid asjakohased hääletuseeskirjad olenevalt sellest, millise kuupäeva eesistuja tegelikult hääletamise jaoks valib. Nõukogu liikmetel ei oleks võimalik teada, millist häälteenamust kohaldatakse, enne kui eesistuja on hääletamise kuupäeva kindlaks määranud.(25)

57.      Samuti, nagu Üldkohus on täheldanud,(26) tekitaks komisjoni pakutud tõlgendus võimaluse lihtsaks kõrvalehiilimiseks protokolli nr 36 eeskirjadest. Nimelt saaks määrata hääletuse kuupäeva strateegiliselt, eesmärgiga nurjata nõukogu liikme poolt selle protokolli artikli 3 lõike 2 alusel esitatud nõudmine. Seegi on veel üks aspekt, mis võib tekitada hääletuseeskirjade kohaldamisel õiguslikku ebakindlust.

58.      Lõpuks ei näe ma, kuidas Brexitiga (mis toimus 31. jaanuaril 2020) seotud kaalutlused peaksid kuidagi mõjutama protokollis 36 (milles lepiti kokku oma töö oktoobris 2007 lõpetanud valitsustevahelisel konverentsil) ette nähtud reeglite tõlgendamist.  Lihtsalt see, et komitees PVT-alaseid järeldusi kehtestava rakendusotsuse eelnõu heakskiitmiseks praegu nõutav häälteenamus erineb sellest, mis oli nõutav 2017. aastal (mil võeti vastu vaidlustatud otsus), ei tekita õiguslikku ebakindlust. Mis selles küsimuses loeb, on see, et eelnõu heakskiitmiseks nõutav häälteenamus oleks asjassepuutuvate eeskirjade põhjal komitee eesistuja ja liikmete jaoks selge ja sellele ei ole komisjon vastu vaielnud.

59.      Samuti võib olla vägagi võimalik, et pärast Brexitit põhjustab Nice’i lepingus ette nähtud hääletuseeskirjade kohaldamine nõukogus teatavaid komplikatsioone, mida Lissaboni lepinguga kehtestatud – mõningal määral lihtsamate – eeskirjade korral ei esine. See aga on kõigest tagajärg, mis tuleneb liikmesriikide otsusest  jätta liidu aluslepingud vahetult pärast Brexitit muutmata ja kohaldada edasi seniseid eeskirju tõlgendatuna nende eset ja eesmärki ning tõhususe põhimõtet silmas pidades. Ma ei näe, kuidas võiks praktilist aspekti, mis on seotud praeguste asjaoludega, mis ei olnud 2007. aastal ette arvatud ega ettearvatavad, pidada usaldusväärseks kriteeriumiks protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 tõlgendamisel. 

60.      Neljandaks ei ole ma veendunud, et protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 tõlgendus, millest vaidlustatud kohtuotsuses lähtuti, on vastuolus põhimõttega, mille kohaselt tuleb üleminekusätteid tõlgendada kitsalt. Sellega seoses täheldan, et komisjon viitab üheleainsale kohtuasjale,(27) milles Euroopa Kohus tõlgendas kitsalt erandit mõnes üleminekusättes sisalduvast üldreeglist.(28) Käesoleval juhul ei ole kõnealuse üleminekusättega ette nähtud erandit üldreeglist, vaid see säte puudutab uue sätte järkjärgulist kehtestamist, lubades vana sätet kauem kohaldada.(29) Ma ei ole kindel, et need kaks olukorda on täiesti sarnased, komisjon aga ei ole püüdnud  seda aspekti oma seisukohtades selgitada.

61.      Igal juhul – ja mis on olulisemgi –, isegi kui nõustuda, et üldiselt ei tohiks üleminekusätteid ülemäära laialt tõlgendada,(30) ei tähenda see, et neid sätteid tohib tõlgendada viisil, mis näib olevat vastuolus nende sõnastusega.(31) Samuti ei tähenda nõue tõlgendada erandeid ja kõrvalekaldeid rangelt seda, et nende määratlemiseks kasutatud sõnastust saab tõlgendada nii, et need erandid ja kõrvalekalded kaotavad oma toime.(32)

62.      Olen selles küsimuses Poola Vabariigiga nõus, et komisjoni pakutud tõlgenduse tagajärjel lüheneks protokollis nr 36 ette nähtud periood, mille vältel saavad nõukogu liikmed tegelikult kasutada õigust nõuda „vanade“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjade kohaldamist.(33) Sellega seoses lisaksin, et kuna eelnõu esitamise ja selle tegeliku hääletamise vahele jääb tavaliselt mitu nädalat, ei ole protokollis nr 36 ette nähtud tähtaja lühenemine sugugi tähtsusetu.

63.      Viiendaks ei ole minu arvates Euroopa Kohtu ülesanne hinnata, kas Lissaboni lepinguga sisse seatud hääletusreeglid on – nagu komisjon väidab – Nice’i lepingu alusel kohaldatutega võrreldes olemuslikult „demokraatlikumad“ ja suurendavad seepärast nõukogus hääletamise legitiimsust. Pean seda argumenti protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 seisukohast lihtsalt asjassepuutumatuks.

64.      Igal juhul näib mulle, et demokraatia põhimõtet respekteeritakse rohkem – kui üldse millegagi, siis – sellega, et täielikult rakendatakse selge tahe, mida on väljendanud Lissaboni lepingu koostajad, kes, olles saanud demokraatliku mandaadi liidu aluslepingute muudatuste läbirääkimiseks, leppisid kokku mõningates üleminekueeskirjades. Nimelt ei ole poolte vahel vaidlust selles, et Lissaboni lepingu koostajad soovisid kehtestada uued, teataval määral paindlikud hääletusreeglid ja nägid selleks ette kaks üleminekuperioodi. See on loogika, mida kätkeb endas protokoll nr 36, mis, nagu vaidlustatud kohtuotsuses märgitud, kuulub aluslepingute kõrval samuti esmase õiguse hulka.(34) Seetõttu ei saa selle protokolli sätete ajalist kohaldamisala põhjendamatult piirata seetõttu, mida komisjon peab demokraatlikumateks reegliteks.

65.      Seda arvesse võttes jääb mulle arusaamatuks komisjoni väide, et Üldkohtu tõlgendus protokolli nr 36 artikli 3 lõike 2 kohta nurjab Lissaboni lepingute koostajate taotletud eesmärkidest ühe saavutamise.  Pean samuti tõdema, et nagu vaidlustatud kohtuotsuses märgitud,(35) ei nähtu ühestki dokumendist, mille pooled on esimeses kohtuastmes esitanud, Lissaboni lepingu koostajate tahet, et uued reeglid topelthäälteenamuse kohta peavad muutuma kohaldatavaks isegi siis, kui nõukogu liikmed jääksid seetõttu  de facto ilma neile protokollist nr 36 tulenevatest õigustest.

66.      Üldisemalt juurdlen, kas komisjon ei ole tagajärgi, mis pidid protokolli nr 36 artikli 3 lõikele 2 pärast üleminekuperioodi lõppu jääma, üle tähtsustanud.  Hääletamine vastavalt „vanadele“ kvalifitseeritud häälteenamuse eeskirjadele pärast 31. märtsi 2017 oli miski, mis sai eespool punktis 54 viidatud piirangute tõttu toimuda vaid erandlikult. Väita, et Üldkohtu tõlgendus selle sätte kohta oleks vastuolus demokraatia põhimõttega või võiks nurjata Lissaboni lepingu koostajate taotletud eesmärgi saavutamise, meenutab mulle Monty Pythoni sketši, milles mitu jahimeest kasutavad sääse tapmiseks automaatpüsse, basuuke ja suurtükke. Erinevalt selle sketši lõpust aga ei näi niisugune liialdus mulle edukas.

67.      Kokkuvõttes olen seisukohal, et Üldkohus on tõlgendanud protokolli nr 36 artikli 3 lõiget 2 õigesti. Seepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta komisjoni apellatsioonkaebus rahuldamata.
VII. Kohtukulud

68.      Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1, mida kohaldatakse kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel apellatsioonimenetluses, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.

69.      Poola Vabariik on nõudnud kohtukulude hüvitamist.

70.      Kuna minu arvates on komisjon arvates kohtuvaidluse kaotanud, tuleb käesoleva apellatsioonimenetlusega seotud kohtukulud välja mõista temalt.
VIII. Ettepanek

71.      Seda arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
–        jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;
–        mõista kohtukulud välja komisjonilt.

1      Algkeel: inglise.

2      Vt teise seas 1966. aasta nn Luxembourgi kompromiss (17., 18., 27. ja 28. jaanuaril 1966 Luxembourgis peetud nõukogu erakorralise istungjärgu lõppotsused) (Bulletin of the European Economic Community, märts 1966, 3/66, lk 5‐11); 1994. aasta nn Ioannina kompromiss (nõukogu 29. märtsi 1994. aasta otsus kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise kohta nõukogus (EÜT 1994, C 105, lk 1), muudetud nõukogu 1. jaanuari 1995. aasta otsusega (EÜT 1995, C 1, lk 1); ning hiljutisemast ajast Lissaboni lepingule lisatud deklaratsioon (nr 7) Euroopa Liidu lepingu artikli 16 lõike 4 ja Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 238 lõike 2 kohta (ELT 2008, C 115, lk 338).

3      Ajaloolise ülevaate saamiseks rohkemate viidetega vt muu hulgas Jacqué, J.‑P. „Le vote au Conseil de l’Union européenne“ – Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, lk 61‐89, ning Dann, P., „The Council“ – Schütze, R. ja Tridimas, T., The Oxford Principles of European Union Law, I kd, Oxford, 2018, lk 540‐544.

4      Vt iseäranis ELL artikli 16 lõiked 3‐5, ELTL artikkel 238 ja nõukogu 1. detsembri 2009. aasta otsus 2009/937/EL, millega võetakse vastu nõukogu kodukord (ELT 2009, L 325, lk 35), muudetud redaktsioon, artikkel 11.

5      See on nii juhul, kui nõukogu teeb otsust komisjoni või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ettepaneku põhjal (vt ELTL artikli 238 lõige 2). Need kujutavad endast valdavat enamikku juhtudest, mil nõukogu on kohustatud hääletama kvalifitseeritud häälteenamuse reeglite kohaselt.

6      ELT 2016, C 202, lk 321 (edaspidi „protokoll nr 36“).

7      Tabel on siin välja jäetud.

8      ELT 2011, L 55, lk 13.

9      ELT 2010, L 334, lk 17.

10      ELT 2012, L 63, lk 1.

11      ELT 2017, L 212, lk 1.

12      Kohtuotsus Poola vs. komisjon (T‑699/17, EU:T:2021:44) (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“). 

13      Vt vaidlustatud kohtuotsus, punkt 34.

14      Sealsamas, punktid 35 ja 36.

15      Sealsamas, punkt 37.

16      Sealsamas, punktid 38‐42.

17      Sealsamas, punktid 43‐49.

18      Sealsamas, punktid 50‐52.

19      Sealsamas, punktid 53‐55.

20      Sealsamas, punkt 56.

21      Vt muu hulgas Ponzano, P., „Comment to Article 16 TEU“ – Curti Gialdino, C. (toim),  Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Napoli, 2012, lk 196‐197.

22      Kohtujuristi kursiiv.

23      Vt muu hulgas hispaaniakeelne („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar“), saksakeelne versioon („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen“), kreekakeelne („aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί“), prantsuskeelne („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander“), horvaadikeelne („u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 […] član Vijeća može zatražiti“) ja itaaliakeelne („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere“).

24      Vt nt 1. juuli 2014. aasta kohtuotsus Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, punktid 127  ja 128).

25      Selle kohta vt vaidlustatud kohtuotsuse veenvat punkti 55.

26      Sealsamas.

27      2. septembri 2010. aasta kohtuotsus Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, punktid 30‐33).

28      Vt selle kohta samuti kohtujurist Boti ettepanek kohtuasjas Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, punktid 5  ja 57).

29      Vt ka vaidlustatud kohtuotsus, punkt 47.

30      Vt vaidlustatud kohtuotsus, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika.

31      Vt käesoleva ettepaneku punktid 48  ja 49.

32      Vt muu hulgas 30. septembri 2021. aasta kohtuotsus Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt selle kohta ka 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 40).

33      Vt selles küsimuses vaidlustatud kohtuotsuse veenvat punkti 41.

34      Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 51.

35      Sealsamas, punkt 37.