CELEX: 62018CC0378
Language: bg
Date: 2019-05-15 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат M. Campos Sánchez-Bordona, представено на 15 май 2019 г.#Landwirtschaftskammer Niedersachsen срещу Reinhard Westphal.#Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht.#Преюдициално запитване — Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 — Защита на финансовите интереси на Европейския съюз — Член 3, параграф 1 — Давностен срок — Регламенти (ЕИО) № 3887/92 и (ЕО) № 2419/2001 — Интегрирана система за администриране и контрол за определени схеми за помощ на Общността — Възстановяване на недължимо платени суми — Прилагане на по-благоприятното правило за давност.#Дело C-378/18.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
      представено на 15 май 2019 година (
            1
         )
      
         Дело C‑378/18
      
      Landwirtschaftskammer Niedersachsen
      срещу
      Reinhard Westphal
      
         (Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия)
      
      „Преюдициално запитване — Обща селскостопанска политика —Схеми за помощи на Общността — Плащания на площ — Възстановяване на недължими плащания — Санкции —Давност — Начало на срока — Евентуално прилагане на разпоредбите относно защитата на финансовите интереси на Съюза“
      
               1. 
            
            
               През 2001 г. и 2002 г. германски земеделски производител подава молби за помощи, обхванати от Регламент (ЕО) № 1251/1999 (
                     2
                  ), във връзка с определени земеделски площи. Няколко месеца след подаването на молбите той получава съответните плащания, но през 2006 г. Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Земеделска камара на Долна Саксония, Германия, наричана по-нататък „Земеделската камара“) преценява, че той е декларирал неправилно площта на парцелите си, поради което приема, че той трябва да възстанови пълния размер на помощите като подходяща санкция за това поведение.
            
         
               2. 
            
            
               Спорът пред германските юрисдикции се съсредоточава върху приложимия спрямо тези факти давностен срок, въпрос, който е свързан с евентуално обратно действие in melius на някои разпоредби от правото на Съюза, с които е установен по-благоприятен санкционен режим.
            
         
         I. Правна уредба
      
      
         
            А.
          
            Разпоредби относно общата селскостопанска политика
         
      
      
         1. Регламент (ЕИО) № 3887/92 (
               3
            )
      
      
               3.
            
            
               Съгласно член 9, параграф 2:
               „2.   Ако се констатира, че установената площ е по-малка от тази, декларирана в молбата за помощ за „площ“, площта, действително установена при проверката, трябва да бъде използвана при изчисляване на помощта. При все това, с изключение на случаите на форсмажорни обстоятелства площта, действително установена при провеждането на проверка, трябва да бъде намалена с размера на установената разлика, увеличена два пъти, в случай че разликата представлява над 3 % или два хектара, но не повече от 20 % от установената площ.
               Ако разликата е по-голяма от 20 % от установената площ, не се отпуска никаква помощ за „площ“.
               […]
               За целите на този член „установена площ“ означава площ, по отношение на която са спазени всички нормативни изисквания […]“. [неофициален превод]
            
         
         2. Регламент (ЕО) № 2419/2001 (
               4
            )
      
      
               4.
            
            
               Член 32, параграф 1 гласи:
               „1.   Ако във връзка с дадена група култури декларираната площ надвишава площта, установена в съответствие с член 31, параграф 2[ (
                     5
                  )], размерът на помощта се изчислява въз основа на установената площ, намалена с двойния размер на установената разлика, ако тази разлика превишава 3 % или два хектара, но не е по-голяма от 20 % от установената площ.
               Ако разликата е по-голяма от 20 % от установената площ, не се отпуска помощ за площ във връзка с въпросната група култури“. [неофициален превод]
            
         
               5.
            
            
               Член 49 („Възстановяване на недължими плащания“) предвижда:
               „1.   Ако е извършено недължимо плащане, производителят е длъжен да възстанови въпросната сума, заедно с лихва, изчислена в съответствие с параграф 3.
               […]
               5.   Задължението за възстановяване, посочено в параграф 1, не се прилага, ако периодът, изтекъл от датата на плащане на помощта до тази на първото известяване на бенефициера от компетентния орган относно недължимостта на въпросното плащане, е повече от десет години.
               Въпреки това периодът, посочен в първа алинея, се ограничава на четири години, ако бенефициерът е действал добросъвестно.
               6.   Сумите за възстановяване вследствие на прилагането на намаления и изключвания съгласно член 13 и дял IV подлежат във всички случаи на период на давност от четири години.
               […]“. [неофициален превод]
            
         
               6.
            
            
               Съгласно член 52а („Давност относно заявленията за помощ, свързани с пазарни години и премийни периоди, започнали преди 1 януари 2002 г.“ [неофициален превод]), добавен с член 1, точка 13 от Регламент (ЕО) № 118/2004 (
                     6
                  ):
               „Въпреки предвиденото в член 54, параграф 2 и без да се засягат по-благоприятните правила за давност, установени от държавите членки, член 49, параграф 5 се прилага и спрямо заявленията за помощ, свързани с пазарни години и премийни периоди, започнали преди 1 януари 2002 г., освен ако компетентният орган вече е уведомил бенефициера за недължимостта на въпросното плащане преди 1 февруари 2004 г.“ [неофициален превод]
            
         
               7.
            
            
               Въпреки че Регламент № 2419/2001 е отменен с член 80, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 796/2004 (
                     7
                  ), разпоредбите относно давността са запазени в член 73, параграфи 1, 5 и 6 от последния регламент до неговата отмяна на 1 януари 2010 г. с член 86, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 (
                     8
                  ). Последният регламент от своя страна е отменен от Регламент (ЕС) № 640/2014 (
                     9
                  ), който е в сила, считано от 1 януари 2015 г.
            
         
         
            Б.
          
            Разпоредби относно защитата на финансовите интереси на Съюза. Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 (
                  10
               )
         
      
      
               8.
            
            
               Правната уредба относно борбата с измамите с цел да бъдат защитени финансовите интереси на Съюза се съдържа в Регламент № 2988/95, които има характер на общ закон и се прилага субсидиарно спрямо секторните правила, по-специално в областта на селското стопанство.
            
         
               9.
            
            
               Съгласно девето съображение:
               „като има предвид, че мерките и санкциите, предвидени в преследването на целите на общата селскостопанска политика, представляват неразделна част от [схемите за] помощ[и]; като има предвид, че те преследват свои собствени цели […]; като има предвид, че тяхната ефективност трябва да се осигури от незабавното действие на правилата на Общността […]“.
            
         
               10.
            
            
               Член 1, параграф 2, включен в дял I („Общи принципи“), предвижда:
               „2.   „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на [Съюза] в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на [Съюза] или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на [Съюза,] или посредством извършването на неоправдан разход“.
            
         
               11.
            
            
               Съгласно член 2, параграф 2:
               „2.   Не може да се налага административна санкция, освен ако тя не е предвидена […] в акт на Общността [преди извършването на нередността]. В случай на последващо изменение на разпоредбите, които налагат административни санкции и се съдържат в правила на Общността, по-леката разпоредба ще се приложи с обратно действие“.
            
         
               12.
            
            
               Член 3 гласи:
               „1.   Срокът за давност за [преследване] е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена. […]
               В случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. […]
               Срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва.
               […]
               2.   Срокът за изпълнение на решението, налагащо административната санкция, е тригодишен. […]
               Случаите на прекъсване и спиране се уреждат от съответните разпоредби на националното право.
               3.   Държавите членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграфи 1 и 2 съответно“.
            
         
         II. Факти и развитие на първоинстанционното производство
      
      
               13.
            
            
               Ще изложа фактите така, както са описани в акта за преюдициално запитване (от който ще цитирам определени пасажи), като следва да се отбележи относителната неяснота около някои от тези факти.
            
         
               14.
            
            
               Г‑н Westphal е земеделски производител, който през май 2000 г. и май 2001 г. (
                     11
                  ) подава молби за плащания на площ за съответните премийни периоди съгласно схемата за подпомагане на производителите на някои видове полски култури.
            
         
               15.
            
            
               Земеделската камара одобрява плащанията и във всеки от случаите плаща още в годината на подаване на молбата (
                     12
                  ).
            
         
               16.
            
            
               „В хода на проверка на място, осъществена на [12] януари 2006 г., [Земеделската камара] установява нередности в данните на земята под угар. След изслушване на [г‑н Westphal] с решение от 23 юли 2007 г. тя отменя частично решенията за отпускане на помощи за 2000 г. и 2001 г. и изисква обратно надплатените суми. При изчисляването на надплатените суми Земеделската камара приема, че като санкция за свръхдекларирането изобщо не следва да се предоставя помощ за земята под угар“ (
                     13
                  ).
            
         
               17.
            
            
               Г‑н Westphal оспорва посоченото решение. „В производството по обжалване той се съгласява с отмяната на решенията за отпускане на помощи и с възстановяванията, доколкото те не се основават на санкция. […] По отношение на оставащите за възстановяване като санкция суми юрисдикцията по обжалване отменя решението от 23 юли 2007 г.“ (
                     14
                  ).
            
         
               18.
            
            
               Съображенията на тази юрисдикция, с които мотивира решението си, са следните (
                     15
                  ):
               
                        –
                     
                     
                        Действително са изпълнени материалноправните условия за налагане на санкцията по член 9, параграф 2, втора алинея от Регламент № 3887/92. Що се отнася до двете разглеждани години, разликата между декларираната земя под угар и действително установената площ във всеки от случаите възлиза на повече от 20 % от установената площ.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Давностният срок за налагане на санкция обаче е изтекъл.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Съгласно принципа на прилагане с обратна сила на разпоредбата, предвиждаща по-лека санкция (член 2, параграф 2, второ изречение от Регламент № 2988/95), следва да се прилага правилото за давност по член 49, параграфи 5 и 6 от Регламент № 2419/2001.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        В съответствие с това правило давностният срок за налагане на санкция е изтекъл, тъй като са изминали повече от четири години от момента на изплащане на помощите до деня, в който след проверката на място жалбоподателят е узнал от компетентните органи, че помощите са били недължимо предоставени.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Това правило за давност е по-леко в сравнение с иначе приложимото правило за давност по член 3, параграф 1, втора алинея, първо изречение от Регламент № 2988/95, тъй като при последното давностният срок при повторно извършена нередност — както е и в настоящия случай — започва да тече от датата, на която нередността е прекратена.
                     
                  
         
               19.
            
            
               Земеделската камара обжалва това решение пред запитващата юрисдикция.
            
         
         III. Преюдициалните въпроси и производството пред Съда
      
      
               20.
            
            
               Виждането на запитващата юрисдикция съвпада с това на първоинстанционната по въпроса, че са изпълнени предпоставките за налагане на санкция съгласно Регламент № 3887/92, по-специално що се отнася до разликата между декларираната и установената площ, надвишаваща 20 % от последната.
            
         
               21.
            
            
               Запитващата юрисдикция обаче се съмнява относно приложимостта на критерия за по-благоприятната санкция, като изтъква следното:
               
                        –
                     
                     
                        Регламент № 3887/92 не съдържа правила относно давностния срок за санкциите, поради което следва да се приложат правилата по член 3, параграф 1, първа и втора алинея от Регламент № 2988/95, предвиждащи давностен срок от четири години, който започва да тече от датата, на която повторно извършената нередност е прекратена (
                              16
                           ).
                     
                  
                        –
                     
                     
                        В германското право не е възприета предвидената в член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 възможност за прилагане на „срок, който е по-дълъг“.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        С приемането за пръв път в член 49, параграфи 5 и 6 от Регламент № 2419/2001 на секторни правила относно давностния срок за санкциите, свързани с възстановяване на недължими плащания, включително възстановяването вследствие на прилагането на намаления и изключвания, се изменя началният момент, от който тече давностният срок, като за отправна точка се приема датата на плащане на помощта, но се запазва срокът от четири години.
                     
                  
         
               22.
            
            
               Тъй като в член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 не се посочва кога започва да тече давностният срок по отношение на сумите за възстановяване вследствие на прилагането на намаления и изключвания, запитващата юрисдикция иска да се установи:
               
                        –
                     
                     
                        дали трябва да се възприеме началният момент, предвиден в параграф 5 от посочения член (датата на плащане на помощта), като в този случай давностният срок ще е изтекъл;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        или обратно, тази празнота следва да се запълни, като се прибегне до член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 в качеството му на субсидиарно приложим общ закон, в който случай давностният срок няма да е изтекъл.
                     
                  
         
               23.
            
            
               Същевременно запитващата юрисдикция счита, че принципът на прилагане на разпоредбата, предвиждаща по-лека санкция (член 2, параграф 2, второ изречение от Регламент № 2988/95), се прилага, въпреки че новата секторна уредба, съдържаща се в Регламент № 2419/2001, е влязла в сила на 1 януари 2002 г., тоест след плащането на помощите (
                     17
                  ). Освен това според запитващата юрисдикция в последния регламент режимът на помощите и на санкциите е останал непроменен, поради което съгласно съдебната практика въпросният принцип може да се приложи въпреки различния правен контекст (
                     18
                  ).
            
         
               24.
            
            
               Следва да се изясни дали новите правила относно давността представляват разпоредби, които налагат административни санкции по смисъла на член 2, параграф 2, второ изречение от Регламент № 2988/95. Според запитващата юрисдикция германските наказателни юрисдикции приемат, че давностният срок за престъпленията се отнася към процесуалното право, поради което принципът за прилагане на най-лекия закон (
                     19
                  ) се прилага само когато предвиденото материално наказание се е увеличило между извършването на деянието и постановяването на решението и наред с това се е променил давностният срок, а настоящият случай не е такъв. При всички положения следва да се има предвид справедливостта, както и обстоятелството, че въвеждането на нови правила за давност предполага задължително извършване на нова оценка от страна на законодателя.
            
         
               25.
            
            
               Ако по-леките правила за давност не са приложими, член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 не би се прилагал. В този случай се поставя въпросът за евентуалната приложимост по аналогия на параграф 5 от същия член, дори неговият текст да не допуска това. Запитващата юрисдикция намира за логично да се приеме, че формулировката на член 52а от Регламент № 2419/2001 се основава на идеята, че не е необходимо правило по отношение на член 49, параграф 6, тъй като чрез член 2, параграф 2, второ изречение от Регламент № 2988/95 вече се гарантира последователна система. Ето защо тя иска да разбере дали е налице празнота в правото, която да може да се запълни по аналогия.
            
         
               26.
            
            
               При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) решава да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
               
                        „1)
                     
                     
                        Започва ли давностният срок по смисъла на член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 да тече с изплащането на помощта, или началото му се определя съгласно член 3, параграф 1, (в настоящия случай) втора алинея, първо изречение от Регламент № 2988/95?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Представляват ли правилата за давност, установени с член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001, респективно с член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, разпоредби, които налагат административни санкции по смисъла на член 2, параграф 2, второ изречение от Регламент № 2988/95?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Може ли член 52а от Регламент № 2419/2001 с установеното в него правило за прилагане с обратна сила на уредбата за давността по член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001 да се прилага аналогично и по отношение на член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001?“.
                     
                  
         
               27.
            
            
               Запитващата юрисдикция обяснява, че ако е приложим член 3, параграф 1, втора алинея, първо изречение от Регламент № 2988/95 (първи преюдициален въпрос), то не е необходимо да се отговаря на останалите въпроси. Ако пък се наложи да се даде отговор на втория преюдициален въпрос и отговорът е утвърдителен, то не следва да се разглежда третият въпрос.
            
         
               28.
            
            
               Актът за преюдициално запитване постъпва в Съда на 8 юни 2018 г., като писмени становища са представени в срок от Земеделската камара и от Европейската комисия. Преценено е, че не е необходимо да се провежда съдебно заседание по делото.
            
         
         IV. Анализ
      
      
         
            А.
          
            По първия преюдициален въпрос
         
      
      
         1. Релевантни правила за давност
      
      
               29.
            
            
               Видно от фактите, описани в акта за преюдициално запитване, с решение от 23 юли 2007 г. Земеделската камара налага на г‑н Westphal санкция по смисъла на член 9, параграф 2, втора алинея от Регламент № 3887/92. Санкцията е свързана с молбите за помощ, подадени през май 2000 г. и май 2001 г. за съответните пазарни години, като помощите са предоставени в рамките на същите години. Компетентният орган се намесва за пръв път едва когато през януари 2006 г. осъществява проверка на място и установява разликата при площите, поради което възникват съмнения за изтичане на давността.
            
         
               30.
            
            
               В преюдициалните въпроси сякаш се презумира, че давностният срок (четири години), предвиден в член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001, се прилага в настоящия случай. Не смятам обаче, че посоченият параграф е релевантен за разрешаването на спора по причините, които ще изложа по-долу.
            
         
               31.
            
            
               Основната причина е свързана с естеството на намаленията и изключванията, посочени (във връзка с давността) в член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001. От прочита на член 13 (късно представяне на молби), член 32 (намаления и изключвания в случаи на свръхдеклариране на площи) (
                     20
                  ) и член 38 (намаления и изключвания във връзка с разлики в броя на броя на главите добитък) от въпросния регламент може да се заключи, че се предвиждат същински имуществени санкции, тоест заплащането на суми, отиващи отвъд пропорционално изчисляване в зависимост от свръхдекларирането на сумата, подлежаща на възстановяване на администрацията.
            
         
               32.
            
            
               Всъщност намаленията и изключванията са предвидени като санкция по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 2988/95 (
                     21
                  ), тъй като задължават кандидата да заплати сума, която е по-голяма от незаконно придобитата. Практиката на Съда подкрепя санкционния характер на тези разпоредби и без съмнение ги квалифицира като санкции (
                     22
                  ).
            
         
               33.
            
            
               Логично е сумите, подлежащи на възстановяване като следствие от намаленията и изключванията, да се изчисляват в съответните административни решения за налагане на санкции. Считано от датата на тези решения, посочените суми стават изискуеми. Така, по същия начин, както в общата уредба (член 3, параграф 2, първа алинея от Регламент № 2988/95) е предвиден „[тригодишен срок] за изпълнение на решението, налагащо административната санкция“, в секторното правило (член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001) е предвиден давностен срок от четири години, който трябва да бъде разбиран като максималния период, през който администрацията може да събере сумите, подлежащи на възстановяване по силата на наложената санкция (
                     23
                  ).
            
         
               34.
            
            
               Според мен с това тълкуване се избягва абсурдното положение, при което е предвиден давностен срок от само четири години за поведение, което поради подчертано противоправния си характер води до санкции (параграф 6), докато за по-малко сериозно поведение (параграф 5), пораждащо само задължение за възстановяване, е предвиден срок до десет години. Единственото обяснение, което намирам, е, че става въпрос за срокове от различно естество и че както вече посочих, срокът по параграф 6 се отнася до изпълнението на самата санкция.
            
         
               35.
            
            
               В настоящия случай обаче не изглежда да има спор относно давностния срок за изпълнение на санкциите (намаления и изключвания), наложени с решението на Земеделската камара от 23 юли 2007 г. (
                     24
                  ). Спорът се ограничава до погасяването по давност на задължението за възстановяване на сумите, предоставени на земеделския производител като помощ за 2000 г. и 2001 г. и представляващи недължими плащания, тъй като съответстват на различни от действителните площи.
            
         
               36.
            
            
               Затова считам, че тълкуването на член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 не е релевантно в настоящия случай.
            
         
               37.
            
            
               Регламент № 1251/1999, на който се основават молбите на г‑н Westphal, не съдържа никаква разпоредба, уреждаща погасяването по давност на задълженията за възстановяване, произтичащи от нередности като разглежданите в настоящия случай. Такава разпоредба не се съдържа и в Регламент № 3887/92, чийто член 9 служи за основание Земеделската камара да приеме решението за налагане на санкция от 23 юли 2007 г.
            
         
               38.
            
            
               Предвид липсата на специални разпоредби, следва да се прибегне до общия закон (
                     25
                  ), тоест до член 3 от Регламент № 2988/95, действал в момента на подаване на молбите и на изплащане на поисканите помощи (съответно през 2000 г. и 2001 г.) (
                     26
                  ).
            
         
               39.
            
            
               През 2001 г. обаче е приета специална уредба (за помощите в областта на селското стопанство), въвеждаща собствени правила за давност. Секторните правила за давност във връзка с възстановяването на недължимите плащания на този вид помощи са закрепени в член 49 от Регламент № 2419/2001 и са частично изменени през 2004 г. с прибавянето към този регламент на член 52а.
            
         
               40.
            
            
               
                  Новата уредба за давността започва да има обратно действие след изменението на Регламент № 2419/2001 през 2004 г.: по-конкретно, спрямо задълженията за възстановяване във връзка с молбите за помощ, съответстващи на пазарни години, които са започнали преди 1 януари 2002 г., вече може да се прилага давностният срок, предвиден в член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001 (
                     27
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Съгласно тази нова уредба, която се прилага с обратна сила, задължението за възстановяване се погасява по давност, ако са изминали десет години (при недобросъвестност) или четири години (при добросъвестност) „от датата на плащане на помощта до тази на първото известяване на бенефициера от компетентния орган относно недължимото естество на въпросното плащане“. Това е в крайна сметка текстът на член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001.
            
         
               42.
            
            
               С приемането на член 52а член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001 започва да се прилага и спрямо молбите за помощи отпреди 1 януари 2002 г. (такъв е настоящият случай), считано от 25 януари 2004 г. Тъй като към последната дата вече тече (общият) четиригодишен давностен срок, предвиден в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, не възникват проблеми от гледна точка на правната сигурност (
                     28
                  ) по отношение на нередностите, допуснати добросъвестно: съгласно двата режима (и общия, и специалния) давностният срок е един и същ, а именно четири години.
            
         
               43.
            
            
               По-сериозни проблеми поставя обратното действие на член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001, ако се приеме, че г‑н Westphal не е действал добросъвестно. В тази хипотеза давностният срок съгласно новото секторно правило (десет години) е по-обременителен от този съгласно общото правило (четири години). Въпреки това смятам, че това прилагане с обратна сила е допустимо от правна гледна точка.
            
         
               44.
            
            
               Всъщност в практиката на Съда на държавите членки се признава правото в областта на наказателното преследване да определят по-дълги давностни срокове, които следва да се вземат предвид само когато към датата на влизане в сила на уредбата относно новия срок давността за съответната нередност не е изтекла и са спазени общите принципи на правото на Съюза (
                     29
                  ), и по-специално принципите на правна сигурност и на пропорционалност.
            
         
               45.
            
            
               Не виждам никаква причина тези установени от съдебната практика правила да не се прилагат и спрямо уредба, произхождаща от европейския законодател и поставена в зависимост от същите критерии.
            
         
               46.
            
            
               Така в разглеждания случай удължаването на давностния срок до десет години (член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001) би могло да се приложи само спрямо недобросъвестно подадени молби, по отношение на които давностният срок все още не е изтекъл (
                     30
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Що се отнася до пропорционалността (
                     31
                  ), макар десетгодишен срок да изглежда прекомерен, това впечатление се релативизира, ако се вземат предвид средствата, използвани всяка година за селскостопански премии, както и обстоятелството, че те се разпределят между голям брой молби, като държавите членки не извършват проверки във всеки случай, а се ограничават до извадки.
            
         
         2. Начало на давностния срок
      
      
               48.
            
            
               Прилагането ratione temporis на член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001 позволява да се направи извод за датата, на която е започнал да тече давностният срок за задължението за възстановяване от страна на г‑н Westphal: деня на плащане на помощта съгласно първа алинея от посочената разпоредба.
            
         
               49.
            
            
               За разлика от Регламент № 2988/95, чийто член 3 определя като начало на давностния срок момента на извършване на нередността (в настоящия случай това би била определена дата през май 2000 г. и май 2001 г.) (
                     32
                  ), член 49, параграф 5, първа алинея от Регламент № 2419/2001 определя като начален момент датата на плащане на помощта.
            
         
               50.
            
            
               Освен това за разлика от Регламент № 2988/95 в Регламент № 2419/2001 не се прави разграничение между еднократни и продължаващи нередности. Запитващата юрисдикция изхожда от виждането, че става въпрос за продължаваща нередност (
                     33
                  ), тъй като нередността се отнася до две молби от 2000 г. и 2001 г.
            
         
               51.
            
            
               Тази квалификация се потвърждава както при прочита на Регламент № 1251/1999 (
                     34
                  ), който предвижда организация във връзка с молбите за помощ (като тези на г‑н Westphal), основаваща се на модела „първо молба и след това плащане“, така и от фактите по делото, тъй като молбите са подадени през две последователни години, а именно през май 2000 г. и май 2001 г., като съответните плащания са направени през последните месеци на всяка от тези години.
            
         
               52.
            
            
               В тези случаи обаче според практиката на Съда давностният срок започва да тече от датата на настъпването на вредата за бюджета на Съюза, тоест на плащането, тъй като последното е извършено след действието или бездействието, представляващо нарушение на правото на Съюза (
                     35
                  ).
            
         
               53.
            
            
               В крайна сметка критерият по член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001 за определяне на началото на давностния срок съвпада с възприетия от Съда по отношение на продължаващите нередности. В настоящия случай и двата подхода водят до един и същ резултат: началният момент е този на плащането на недължимо предоставената помощ.
            
         
               54.
            
            
               Остава да се изясни кой от двата срока, предвидени в член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001, се прилага предвид бездействието на администрацията и в двата случая до 2006 г.: дали срокът от десет години от момента на плащането без никакви други условия, или срокът от четири години от момента на плащането, обусловен от това г‑н Westphal да е действал добросъвестно.
            
         
               55.
            
            
               Тъй като преценката относно добросъвестността е фактически въпрос, националната юрисдикция е тази, която следва да извърши тази преценка и в зависимост от това, което установи (
                     36
                  ), да приложи съответния вариант.
            
         
         
            Б.
          
            По втория преюдициален въпрос
         
      
      
               56.
            
            
               Запитващата юрисдикция иска да се установи дали правилата за давност, съдържащи се в член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 и в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, могат да се квалифицират като разпоредби, които налагат административни санкции.
            
         
               57.
            
            
               Според нея от отговора на този въпрос зависи прилагането на принципа на обратно действие in melius, прилагащ се при наличието на последващи санкционни норми, които предполагат по-благоприятно третиране на засегнатото лице. Закрепването на този принцип в позитивното право проличава в член 2, параграф 2 от Регламент № 2988/95 и в член 49, параграф 1, последно изречение от Хартата на основните права на Европейския съюз (
                     37
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Доколкото не намирам член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 за приложим, ми се струва, че не необходимо да се дава отговор на този въпрос. Затова доводите, които излагам по-долу, имат само субсидиарен характер.
            
         
               59.
            
            
               Тук отново следва да се посочи решение Taricco и др. (
                     38
                  ), като установената с него практика е допълнена с решение M.A.S и M.B (
                     39
                  ). В последното отговорът на Съда е предоставен с оглед на обстоятелството, че запитващата юрисдикция подчертава „материалноправния[…] характер на правилата за давността, предвидени в италианския правен ред, който предполага, че тези правила трябва да бъдат разумно предвидими за правните субекти към момента на извършване на инкриминираните деяния, без да могат да бъдат изменяни в по-неблагоприятна посока с обратна сила“ (
                     40
                  ).
            
         
               60.
            
            
               В решение M.A.S и M.B обаче се посочва също, че следва да се има предвид дали съгласно националното право на юрисдикцията, която трябва да приложи правото на Съюза, „изискванията за предвидимост, точност и недопускане на обратно действие, присъщи на принципа за законоустановеност на престъпленията и наказанията, се прилагат […] и по отношение на режима на давността за престъпленията“ (
                     41
                  ).
            
         
               61.
            
            
               Запитващата юрисдикция потвърждава, че в германското право давността е част не от материалното, а от процесуалното право, поради което спрямо уреждащите я разпоредби не се прилага принципът за недопускане на прилагане с обратна сила (нито принципът за обратно действие in melius). В акта за преюдициално запитване се посочва, че принципът на законоустановеност на наказанията не засяга правилата за давност (
                     42
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Ако това е така, няма причина разпоредбите, предвиждащи по-кратки давностни срокове за административни нарушения или санкции, да се прилагат задължително вместо тези, които към момента на извършване на деянието са предвиждали по-дълги срокове. Освен това, както вече посочих (
                     43
                  ), няма пречки и пред удължаването на давностните срокове за нарушения от този вид, за които давността все още не е изтекла, както Съдът признава в решение Glencore Céréales France (
                     44
                  ).
            
         
               63.
            
            
               От друга гледна точка, която в по-голяма степен се съсредоточава върху специфичните обстоятелства на случая, Земеделската камара посочва, че размерът на санкцията, произтичащ от последващия закон (член 32 от Регламент № 2419/2001), не е по-малък от този, който следва от прилагането на разпоредбата, съгласно която е санкциониран г‑н Westphal (член 9 от Регламент № 3887/92).
            
         
               64.
            
            
               Въпреки че принципът за обратно действие на по-благоприятната санкционна норма се прилага, когато разпоредба на Съюза изменя a posteriori (като я намалява) санкцията, предвидена в друга предходна разпоредба, в настоящия случай размерът на санкцията е един и същ съгласно и двете разпоредби.
            
         
               65.
            
            
               За да може да има обратно действие in melius, би трябвало да е настъпила „промяна в преценката на общностния законодател относно адекватността на санкциите спрямо тежестта на съответната нередност“ (
                     45
                  ). От тази промяна в преценката би следвало размерът на санкцията съгласно новата уредба да е по-малък от произтичащия от прилагането на предходната уредба (
                     46
                  ). Настоящият случай не изглежда такъв.
            
         
         
            В.
          
            По третия преюдициален въпрос
         
      
      
               66.
            
            
               С третия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали правилото за прилагане с обратна сила на уредбата за давността по член 49, параграф 5 от Регламент № 2419/2001 би могло да се приложи по аналогия спрямо параграф 6 на същия член.
            
         
               67.
            
            
               Подобно на втория преюдициален въпрос, не считам за необходимо да се отговаря и на третия, тъй като позоваването на член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 не е от полза за разрешаването на настоящия спор. Затова тук също ще изложа само субсидиарно доводите си в това отношение.
            
         
               68.
            
            
               Намаленията и изключванията, посочени в член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001, предполагат намесата на наложилия ги компетентен орган. Както вече посочих, това обстоятелство е различно от бездействието на администрацията през период от десет или четири години, представляващ давностния срок, предвиден в член 49, параграф 5 от същия регламент по отношение на задълженията за възстановяване, което не е било поискано от бенефициера.
            
         
               69.
            
            
               Ако през 2004 г. законодателят добавя член 52а към Регламент № 2419/2001, ограничавайки обратното действие на (новите) правила за давност до хипотезите по член 49, параграф 5 от него, без обаче да засегне хипотезите по параграф 6, считам, че това решение на законодателя е прието с цел да се разграничат, а не да се приравнят едните и другите хипотези, които не са аналогични.
            
         
               70.
            
            
               Освен това в хипотезите, при които кандидатът е действал добросъвестно, давностният срок съгласно член 49, параграф 5, втора алинея от Регламент № 2419/2001 съвпада с този по член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95, който всъщност заменя в сектора относно спорните помощи.
            
         
               71.
            
            
               От горното може да се заключи, че като е приел именно такава уредба относно обратното действие на правилата за давност (член 52а от Регламент № 2419/2001), законодателят съзнателно е целял удължаване на давностния срок за задълженията за възстановяване до десет години във всички случаи на умишлено неверни декларации (молби), включително за пазарните години отпреди 2002 г., и запазване на четиригодишния давностен срок за добросъвестно направените декларации.
            
         
               72.
            
            
               Освен това, след като администрацията вече се е намесила посредством съответното решение, за да посочи сумата, подлежаща на възстановяване поради намаления и/или изключвания, добросъвестността на заинтересования кандидат не е релевантна по-специално що се отнася до давността.
            
         
               73.
            
            
               В крайна сметка не са налице предпоставките правилото за прилагане с обратна сила на уредбата за давността по член 49, параграф 5 във връзка с член 52а от Регламент № 2419/2001 да се прилага и по отношение на параграф 6 от същия член 49.
            
         
         V. Заключение
      
      
               74.
            
            
               С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия), по следния начин:
               „При положение като разглежданото в главното производство, при което е наложена санкция на земеделски производител, подал молби за помощ за декларирана площ, която е по-голяма от впоследствие установената от компетентния орган, член 49 от Регламент (ЕО) № 2419/2001 на Комисията от 11 декември 2001 година относно установяване на подробни правила за прилагането на интегрираната система за администриране и контрол за определени схеми за помощ на Общността, установени с Регламент (ЕИО) № 3508/92 на Съвета, трябва да се тълкува в смисъл, че:
               
                        –
                     
                     
                        Съгласно параграф 5 на посочения член 49, при положение че компетентният орган не е предприел действия за обратното изискване на недължимо получените суми, задължението за тяхното възстановяване може да се счита за погасено по давност или само с изтичането на период от десет години, считано от деня, когато е извършено плащането, или с изтичането на период от четири години, считано от същата дата, ако кандидатът е действал добросъвестно. Запитващата юрисдикция следва да изясни дали заинтересованото лице е действало добросъвестно при подаването на разглежданите в главното производство молби.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Член 49, параграф 6 не е приложим в разглеждания случай.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Правилата за давност относно молбите за помощ, свързани с пазарни години и премийни периоди, започнали преди 1 януари 2002 г., които правила са предвидени в член 52а от Регламент № 2419/2001, не представляват „разпоредби, които налагат административни санкции“, по смисъла на член 2, параграф 2, от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Предпоставките относно давността съгласно член 49, параграф 5 са различни от тези съгласно член 49, параграф 6, поради което правилото за прилагане с обратна сила на уредбата по член 49, параграф 5 във връзка с член 52а от Регламент № 2419/2001 не може да се прилага аналогично и по отношение на член 49, параграф 6 от същия регламент“.
                     
                  
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: испански.
      (
            2
         )	Регламент на Съвета от 17 май 1999 година относно установяване на схема за подпомагане на производителите на някои полски култури (OB L 160, 1999 г., стр. 1).
      (
            3
         )	Регламент на Комисията от 23 декември 1992 година за определянето на подробни правила за прилагане на интегрирана система за администриране и контрол на някои схеми за помощ от Общността (ОВ L 391, 1992 г., стр. 36), в редакцията му след измененията с Регламент (ЕО) № 2801/1999 на Комисията от 21 декември 1999 г. (ОВ L 340, 1999 г., стр. 29).
      (
            4
         )	Регламент на Комисията от 11 декември 2001 година относно установяване на подробни правила за прилагането на интегрираната система за администриране и контрол за определени схеми за помощ на Общността, установени с Регламент (ЕИО) № 3508/92 на Съвета (ОВ L 327, 2001 г., стр. 11).
      (
            5
         )	Този член определя начина на изчисляване на размера на помощта.
      (
            6
         )	Регламент на Комисията от 23 януари 2004 година за изменение на Регламент (ЕО) № 2419/2001 относно установяване на подробни правила за прилагането на интегрираната система за администриране и контрол за определени схеми за помощ на Общността, установени с Регламент (ЕИО) № 3508/92 на Съвета (ОВ L 17, 2004 г., стр. 7).
      (
            7
         )	Регламент на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители (ОВ L 141, 2004 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210).
      (
            8
         )	Регламент на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор (OB L 316, 2009 г., стр. 65).
      (
            9
         )	Делегиран регламент на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (OB L 181, 2014 г., стр. 48).
      (
            10
         )	Регламент на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166).
      (
            11
         )	Предоставената от запитващата юрисдикция документация включва посоченото по-долу решение на Земеделската камара от 23 юли 2007 г., от което обаче е видно, че молбите са подадени през март 2000 г. и март 2001 г.
      (
            12
         )	От решението на Земеделската камара следва, че предоставянето на помощите е съобщено съответно на 30 ноември 2000 г. и 30 ноември 2001 г.
      (
            13
         )	Точка 2 от акта за преюдициално запитване.
      (
            14
         )	Пак там, точка 3.
      (
            15
         )	Пак там, точка 4.
      (
            16
         )	Запитващата юрисдикция не поставя под въпрос квалификацията като „повторно извършена нередност“.
      (
            17
         )	Запитващата юрисдикция посочва решение от 1 юли 2004 г., Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400, т. 53—58).
      (
            18
         )	В това отношение запитващата юрисдикция посочва решение от 11 март 2008 г., Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, т. 68 и 73).
      (
            19
         )	Закрепен в член 2, параграф 3 от Strafgesetzbuch (Наказателен кодекс, наричан по-нататък „StGB“).
      (
            20
         )	Тази разпоредба заменя член 9 от Регламент № 3887/92.
      (
            21
         )	Относно информационния характер на Регламент № 2988/95 спрямо секторните правила, каквито са тези в областта на селското стопанство, вж. решение от 13 декември 2012 г., FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807, т. 43).
      (
            22
         )	Вж. например решения от 4 октомври 2007 г., Kruck (C‑192/06, EU:C:2007:579, т. 35), и от 14 септември 2000 г., Fisher (C‑369/98, EU:C:2000:443, т. 43—47).
      (
            23
         )	Необходимостта от приемането на член 49, параграф 6 от Регламент № 2419/2001 като lex specialis произтича от предвиденото в тази разпоредба увеличение на четири години на срока по член 3, параграф 2, първа алинея от Регламент № 2988/95 (три години). Съществува паралелизъм между член 3, параграфи 1 и 2 от последния регламент и член 49, параграфи 5 и 6 от Регламент № 2419/2001.
      (
            24
         )	Освен това решението от 23 юли 2007 г. е обжалвано и е логично да се приеме, че с обжалването давността се е прекъснала.
      (
            25
         )	Вж. в този смисъл решение от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др. (C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 66).
      (
            26
         )	Тук следва да припомня това, което вече съм посочил в заключението си по дело Glencore Céréales Frances (C‑584/15, EU:C:2016:655, т. 24): че употребата на израза „срокът за давност за процедурите“ в член 3 от Регламент № 2988/95 може да въведе в заблуждение, тъй като всъщност не става въпрос за давностен срок за процедурите, а за срок за упражняване от администрацията на правото ѝ на възстановяване на сумите, предоставени без основание на бенефициерите на помощите.
      (
            27
         )	Освен ако компетентният орган е уведомил бенефициера относно недължимото естество на плащането преди 1 февруари 2004 г.
      (
            28
         )	Вж. в това отношение решение от 29 януари 2009 г., Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb и др. (C‑278/07—C‑280/07, EU:C:2009:38, т. 30 и 31).
      (
            29
         )	Решения от 8 септември 2015 г., Taricco и др. (C‑105/14, EU:C:2015:555, т. 57), и от 2 март 2017 г., Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 69, 70 и 72).
      (
            30
         )	Такова е изискването съгласно съдебната практика, посочена в предходната бележка под линия.
      (
            31
         )	Решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 74 и цитираната съдебна практика).
      (
            32
         )	Вж. решения от 6 октомври 2015 г., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660, т. 24), и от 29 януари 2009 г., Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb и др. (C‑278/07‑C‑280/07, EU:C:2009:38, т. 27).
      (
            33
         )	Вж. бележка под линия 16 от настоящото заключение.
      (
            34
         )	Вж. по-специално членове 6, 7 и 8 от посочения регламент.
      (
            35
         )	Решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 47 и цитираната съдебна практика).
      (
            36
         )	Според първия параграф на стр. 4 от решението на Земеделската камара от 23 юли 2007 г. г‑н Westphal не може да претендира, че е действал добросъвестно, тъй като е трябвало да си даде сметка навреме за грешката си при изчисляването на площите, за които е поискал помощ. От друга гледна точка от решението, постановено от юрисдикцията по обжалване и присъстващо сред документите, предоставени от запитващата юрисдикция, може да се заключи, че г‑н Westphal е използвал кадастралните данни за тези площи. Без да се засяга преценката на други фактически обстоятелства от страна на запитващата юрисдикция, последният фактор би могъл да бъде релевантен.
      (
            37
         )	Вж., именно във връзка с член 2, параграф 2 от Регламент № 2988/95, решение от 11 март 2008 г., Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, т. 60): „Този принцип [на прилагането с обратна сила на по-лекото наказание] намира изражение по-специално в член 2, параграф 2, второ изречение от Регламент № 2988/95 — разпоредба, по силата на която спрямо поведение, което представлява нередност по смисъла на параграф 1 от този член, компетентните органи следва да приложат с обратна сила последващите изменения, внесени с разпоредби, установяващи по-леки административни санкции, които разпоредби се съдържат в общностната правна уредба по отрасли […]“.
      (
            38
         )	Решение от 8 септември 2015 г. (C‑105/14, EU:C:2015:555).
      (
            39
         )	Решение от 5 декември 2017 г. (C‑42/17, EU:C:2017:936).
      (
            40
         )	Пак там, точка 27.
      (
            41
         )	Пак там, точка 58.
      (
            42
         )	Точка 20 от акта за преюдициално запитване.
      (
            43
         )	В точки 44—46 от настоящото заключение.
      (
            44
         )	Решение от 2 март 2017 г. (C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 73).
      (
            45
         )	Решение от 11 март 2008 г., Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, т. 70).
      (
            46
         )	Решение от 4 май 2006 г., Haug (C‑286/05, EU:C:2006:296, т. 23): „Член 2, параграф 2, второ изречение от Регламент № 2988/95 би се прилагал в хипотезата, в която при установена разлика, която е по-голяма от 20 % от установената площ по смисъла на член 9, параграф 2 от Регламент № 3887/92, се иска възстановяването на пълния размер на първоначално предоставената помощ на Общността, заедно със съответните лихви, но общностна разпоредба, която изменя a posteriori санкцията съгласно член 9, параграф 2 от Регламент № 3887/92, предвижда възстановяването на по-малка сума“ (курсивът е мой).