CELEX: 62005CC0134
Language: sl
Date: 2006-12-14 00:00:00
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca - Poiares Maduro - 14. decembra 2006. # Komisija Evropskih skupnosti proti Italijanski republiki. # Neizpolnitev obveznosti države - Svobodno opravljanje storitev - Pravica do ustanavljanja - Zunajsodna izterjava terjatev. # Zadeva C-134/05.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
      M. POIARESA MADURA,
      predstavljeni 14. decembra 2006(1)
      
      Zadeva C‑134/05
      Komisija Evropskih skupnosti
      proti
      Italijanski republiki
      „Neizpolnitev obveznosti države – Člena 43 in 49 ES – Svobodno opravljanje storitev – Pravica do ustanavljanja – Zunajsodna izterjava terjatev“1.        S to tožbo, vloženo na podlagi člena 226 ES, naj bi se ugotovilo, da Italijanska republika s tem, da dejavnost zunajsodne
         izterjave terjatev podreja pogojem, ki veljajo tudi, če jo izvajajo podjetja s sedeži v drugih državah članicah, ni izpolnila
         obveznosti na podlagi členov 43 in 49 ES. 
      
      I –    Pravni okvir in predhodni postopek
      2.        V italijanskem zakonu o javni varnosti, sprejetim s kraljevim dekretom št. 773 z dne 18. junija 1931 (redna priloga h GURI
         št. 146, 26. junij 1931) ter obrazloženim in dopolnjenim v okrožnici ministrstva za notranje zadeve z dne 2. julija 1996 (v
         nadaljevanju: italijanska ureditev), je v bistvu določeno:
      
      –        izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev je podrejeno dovoljenju, ki ga izda Questore, lokalni policijski organ;
      –        dovoljenje velja izključno za prostore, ki so v njem navedeni;
      –        odobrena dejavnost je omejena na pokrajino, v kateri je bilo izdano dovoljenje;
      –        Questore lahko izdajo dovoljenja podredi dodatnim pogojem ob tistih, ki so določeni z navedenim zakonom, zaradi zagotovitve
         spoštovanja zaupanja javnosti;
      
      –        imetnik dovoljenja mora v svojih prostorih trajno in na vidno mesto izobesiti seznam postopkov, ki jih izvaja, in njihov cenik,
         izvaja pa lahko samo postopke, navedene na tem seznamu; 
      
      –        nujno je treba določiti objektivne in enotne parametre, da se preprečijo prevelike razlike v cenah, veljavnih v isti pokrajini;
      –        agencije za zunajsodno izterjavo terjatev ne smejo izvajati finančnih transakcij, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93
         z dne 1. septembra 1993 o bančnih in kreditnih dejavnostih (redna priloga h GURI št. 92, 30. september 1993) ter so pridržane
         izključno za finančne posrednike, vpisane v ustrezni register ministrstva za finance. 
      
      3.        Ker je Komisija Evropskih skupnosti menila, da večina teh določb ni združljivih s členoma 43 in 49 ES, je 21. marca 2002 na
         Italijansko republiko naslovila pisni opomin. Čeprav so italijanski organi nasprotovali obstoju kršitve pravil Pogodbe ES,
         so odgovorili, da so ustanovili delovno skupino, ki naj bi razmislila o spremembi zadevne ureditve, in so Komisiji poslali
         dopis, v katerem so v zvezi s tem napovedali pripravo zakonskega osnutka. Ker pa Komisija ni prejela niti besedila niti časovnega
         načrta sprejetja tega osnutka, je 7. julija 2004 izdala obrazloženo mnenje. Ker nanj ni bilo odziva, je 22. marca 2005 pri
         Sodišču vložila to tožbo.
      
      II – Presoja
      4.        Zunajsodno izterjavo terjatev je mogoče opredeliti kot „vsako dejanje ali ravnanje, katerega namen je, da se dolžnika spodbudi
         k plačilu neplačane terjatve, razen izterjave na podlagi izvršilnega naslova“.(2) Izvajanje te dejavnosti urejajo različne določbe italijanske ureditve. Po mnenju Komisije ta ureditev v več pogledih ni združljiva
         s členoma 43 in 49 ES. Natančneje, Komisija zoper to ureditev navaja osem očitkov; vendar se nekateri med njimi zdijo med
         seboj tako tesno povezani, da je trditve Komisije zaradi jasnosti analize mogoče združiti v pet točk.
      
      5.        Komisija v tožbi Sodišče poziva, naj še enkrat pojasni, kolikšno svobodo imajo države članice pri urejanju gospodarske dejavnosti,
         ki še ni bila predmet ureditve Skupnosti. 
      
      6.        V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča „države članice v primeru neusklajenosti poklicne
         dejavnosti načeloma ostanejo pristojne za opredelitev izvajanja te dejavnosti, vendar morajo svoje pristojnosti na tem področju
         izvajati ob upoštevanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo“(3). Seveda cilj svoboščin v zvezi s prostim pretokom, kot sta pravici do svobodnega ustanavljanja in svobodnega opravljanja
         storitev, ni liberalizacija nacionalnih gospodarstev, s katero bi se ovirala ureditev državnega izvora, kar bi vplivalo na
         gospodarsko in tržno svobodo; drugače, te bi naznanjale konec pravice držav članic do zakonskega urejanja gospodarstva. Njihov
         cilj je spodbujati odpiranje nacionalnih trgov, tako da se izvajalcem omogoči lažje opravljanje dejavnosti na nadnacionalni
         ravni. V ta namen naj bi zajele vse nadnacionalne položaje in prepovedale ne samo vsakršno neposredno ali posredno diskriminacijo
         zaradi državljanstva s strani držav članic, ampak tudi vsak nacionalni ukrep, na podlagi katerega bi bili nadnacionalni položaji
         manj ugodno obravnavani v primerjavi s popolnoma nacionalnimi(4). Drugače povedano, v skladu s pojmovanjem notranjega trga gre za preganjanje diskriminacij zoper izvajanje prostega pretoka.
         Zaradi te moči svoboščin v zvezi s prostim pretokom so torej države dolžne upoštevati učinek ukrepov urejanja svojih domačih
         gospodarstev na položaj državljanov Skupnosti, ki želijo uveljaviti svojo pravico do prostega pretoka.
      
      7.        Natančneje, neugodno obravnavanje nadnacionalnih položajev, ki ga načelo svobode prostega pretoka prepoveduje, je lahko različnih
         oblik. Gotovo je lahko posledica diskriminacije, pri kateri imajo prednost nacionalni državljani. Lahko pa je tudi posledica
         oviranja dostopa na trg, ali da se z nacionalno ureditvijo zaščitijo položaji, ki so jih pridobili gospodarski subjekti s
         sedežem na domačem trgu(5), ali ker otežuje izvajanje nadnacionalne dejavnosti(6) ali trgovino med državami članicami.
      
      8.        Upoštevnost očitkov, ki jih je navedla Komisija, je treba presojati prav glede na ta analitični okvir. 
      
      9.        Kot bo pokazala analiza v nadaljevanju, so ti očitki utemeljeni. To ne pomeni, da država članica ne more urejati dejavnosti
         zunajsodne izterjave terjatev. Brez dvoma je to celo zaželeno. Vendar pa pogoji, ki jim je Italijanska republika podredila
         njeno izvajanje, preveč omejujejo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.
      
      A –    Zahteva po dovoljenju in dodatni pogoji za njegovo dodelitev
      10.      Komisija postavi najprej izpodbija pogoj, s katerim se v italijanski ureditvi pogojuje izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave
         terjatev, in sicer da mora lokalni policijski organ Questore predhodno izdati upravno dovoljenje. Ker naj bi ta zahteva veljala
         tudi za ponudnike storitev s sedežem v drugi državi članici, pri čemer se ne upošteva, ali ti izpolnjujejo morebitne obveznosti,
         določene s predpisi države, v kateri imajo sedež, zaradi varstva javnega interesa, na katero se nanaša italijanska ureditev,
         naj bi ta bila v nasprotju s svobodo opravljanja storitev. To naj bi veljalo še toliko bolj, ker italijanski predpisi organu
         Questore priznavajo pravico, da lahko zaradi zagotavljanja ohranitve zaupanja javnosti poleg izrecno določenih pogojev naloži
         še dodatne pogoje.
      
      11.      Menim, da sta ta očitek in utemeljitev, ki jo je v podporo temu očitku navedla Komisija, popolnoma utemeljena.
      
      12.      Res je, da italijanski organi v svojo obrambo ugovarjajo, prvič, da sistem predhodnega dovoljenja niti neposredno niti posredno
         ne pomeni diskriminacije čezmejnih ponudnikov storitev, saj naj bi zahteva po dovoljenju veljala tudi za italijanske izvajalce
         in/ali izvajalce s sedežem v Italiji. Vendar je znano, da se je načelo svobode opravljanja storitev v skladu s prvotno sprejetim
         pristopom na področju prostega pretoka storitev postopoma razlagalo v smislu, da prepoveduje ne samo neposredno ali posredno
         diskriminatorne omejitve, ampak tudi ovire, ki se uporabljajo brez razlik. V skladu s pojmovanjem, ki je bilo vzpostavljeno
         z zadevo Säger(7) in se uporablja od takrat dalje, „člen 59 Pogodbe (po spremembi postal člen 49 ES) ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije
         ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve,
         tudi če brez razlik velja za domače ponudnike storitev in ponudnike storitev iz drugih držav članic, če bi taka omejitev lahko
         prepovedala ali kako drugače ovirala dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer ta zakonito opravlja podobne
         storitve“. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da lahko predhodno upravno dovoljenje ovira opravljanje storitev ali to napravi
         za manj zaželeno ter zato omejuje pravico navedenega ponudnika do prostega pretoka.(8) To pomeni, da ovira dostop čezmejnega ponudnika na trg države gostiteljice. 
      
      13.      Drugič, italijanski organi navajajo razloge, povezane z javnim redom in javno varnostjo, kot so nujnost preprečevanja infiltracije
         kriminala, ukrepi proti oderuštvu in varstvo dolžnikov, s katerimi želijo upravičiti izvajanje predhodnega nadzora, ki ga
         prinaša zahteva po dovoljenju. Namen tega je zlasti preprečiti, da bi dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev opravljali
         posamezniki, ki bi lahko zakrivili težja kazniva dejanja zoper osebo in imetje dolžnikov.
      
      14.      Ni sporno, da so takšni interesi pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes, ki bi načeloma lahko upravičili ovire,
         ki se brez razlik uporabljajo proti svobodi opravljanja storitev. 
      
      15.      Kljub temu mora ukrep, ki pomeni tako oviro, upoštevati načelo sorazmernosti, to pomeni, da mora biti primeren za zagotovitev
         uresničitve zastavljenega zakonitega cilja in ne presega tistega, kar je nujno potrebno za njegovo dosego.(9)
      
      16.      Strinjam se torej z analizo Komisije, da zahteva po dovoljenju presega nujni ukrep za dosego zastavljenega cilja, ki je zagotoviti
         strog nadzor nad dejavnostjo zunajsodne izterjave terjatev za javni red. Predhodno dovoljenje je namreč zahtevano pod enakimi
         pogoji, ne glede na državljanstvo in brez razlik za vse čezmejne ponudnike storitev in izvajalce s sedežem v Italiji. Toliko,
         kot za podjetje s sedežem v drugi državi članici načeloma velja zakonodaja države gostiteljice, ki mu lahko naloži enake pogoje
         in nadzor, kot jih uporablja za svoje izvajalce, pa tega vendar ni mogoče zahtevati tudi od ponudnika storitev, ki svoje dejavnosti
         izvaja le občasno v drugi državi članici ter je še naprej podvržen predpisom in nadzoru, ki veljajo v njegovi matični državi.
         Svobodi opravljanja storitev bi se s tem, da bi jo podvrgli vsem pogojem, ki so zahtevani za ustanavljanje, odvzel njen vsakršen
         polni učinek.(10) To bi pomenilo tudi neugodno obravnavanje čezmejnih ponudnikov storitev v primerjavi s ponudniki, ki imajo sedež na ozemlju
         države gostiteljice.(11) Sodišče je iz tega že zdavnaj razvilo sklepanje, da načeloma ni v skladu s svobodo opravljanja storitev, če za ponudnika
         storitev veljajo omejitve za zaščito splošnih interesov, ker te interese ščitijo že predpisi, ki za ponudnika veljajo v državi
         članici, v kateri ima sedež.(12) Država članica gostiteljica mora torej upoštevati te predpise in nadzor nad njihovim upoštevanjem, ki mu je bil ponudnik
         podvržen v svoji državi, kjer ima sedež. Iz tega izhaja, da ukrepa, ki ga uvede država članica in pomeni podvajanje nadzora
         z istim ciljem, ki se izvaja že v drugih državah članicah, ni mogoče obravnavati kot nujnega za dosego zastavljenega cilja.(13) Povedano drugače, preizkus nujnosti, ki je neločljivo povezan z načelom sorazmernosti, namembni državi članici nalaga, naj
         preveri, ali zahteve z istim ciljem splošnega interesa veljajo tudi v matični državi članici, in naj v danem primeru oceni,
         ali so enakovredne za dosego tega cilja; pri pritrdilnem odgovoru ji je naložena obveznost priznati, da je bila enakovredna
         zahteva izpolnjena že v državi članici sedeža. 
      
      17.      Italijanski organi pri tem, da bi zavrnili uporabnost obveznosti vzajemnega priznanja v obravnavanem primeru, ne morejo upravičeno
         navajati neobstoja usklajenosti na ravni Skupnosti na področju zunajsodne izterjave terjatev z vzpostavitvijo sistema vzajemnega
         priznavanja. Treba je opozoriti, da če že načeloma države članice pri neobstoji usklajenosti poklicne dejavnosti ostanejo
         pristojne za opredelitev izvajanja te dejavnosti, pa morajo svoje pristojnosti na tem področju vendarle izvajati ob upoštevanju
         temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo.(14) Tako je bilo razsojeno, da čeprav direktive o uskladitvi pogojev dostopa do odvetniške dejavnosti in vzajemnega priznavanja
         diplom za dostop do opravljanja te dejavnosti, ki so izrecno določene v členu 57 EGS (postal člen 47 ES), še niso začele veljati,
         načelo svobode ustanavljanja od države članice, ki ji je predložena vloga za izdajo dovoljenja za opravljanje dejavnosti,
         dostop do katere je v skladu z nacionalno zakonodajo odvisen od pridobitve diplome ali poklicne kvalifikacije, zahteva upoštevanje
         diplom, spričeval in drugih dokazil o strokovni usposobljenosti, ki jih je zadevna oseba pridobila za izvajanje iste dejavnosti
         v drugi državi članici, pri čemer mora primerjati sposobnosti, potrjene s temi diplomami, ter znanje in usposobljenost, zahtevanimi
         v nacionalnih predpisih; če se s primerjalno preučitvijo diplom ugotovi, da znanje in usposobljenost, potrjena s tujo diplomo,
         ustrezata znanju in usposobljenosti, zahtevanima v nacionalnih določbah, potem je država članica dolžna priznati, da ta diploma
         izpolnjuje pogoje iz nacionalnih določb.(15)
      
      18.      Kot poudarja Komisija, zahteva po dovoljenju, določena v spornih italijanskih predpisih, prav tega preizkusa nujnosti ne opravi.
         Na splošno jo morajo namreč izpolnjevati vsi izvajalci, ki želijo v Italiji opravljati dejavnost zunajsodne izterjave terjatev,
         za njeno odobritev pa veljajo enaki pogoji, kar je Italijanska republika priznala v svojo obrambo. 
      
      19.      Velja torej tudi za tiste ponudnike storitev, ki jim je bilo že v državi članici sedeža izdano dovoljenje za opravljanje dejavnosti,
         in sicer pod pogoji, ki morda niso bili povsem enaki, vendar vsaj zagotavljajo najmanj enako raven varovanja javnega reda
         kot italijanski predpisi. Tudi druge države članice, kot sta Zvezna republika Nemčija ali Finska republika, podrejajo izvajanje
         dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev dovoljenju, s katerim se prepričajo o dobrem imenu izvajalca s preverjanjem kazenske
         evidence. Dejstvo, da italijanski organi zahtevajo dovoljenje tudi v navedenih primerih, torej pomeni, da gre za podvajanje,
         ki ga sodna praksa ne odobrava. Sodišče je tako že leta 1979 razsodilo, da se zahteva po dovoljenju za izvajanje dejavnosti
         zaposlitvene agencije v okviru svobode opravljanja storitev ne zdi objektivno nujna, če je ponudnik s sedežem v drugi državi
         članici tam pridobil dovoljenje, izdano pod podobnimi pogoji, kot jih zahteva država članica, v kateri se opravi storitev(16).
      
      20.      Kot je tožena stranka navedla na obravnavi, se zato, ker je obrazec vloge za dovoljenje kratek, ker k vlogi ni treba predložiti
         praktično nobenih dokazil in ker je rok za njeno preučitev omejen na 30 dni, ne odvrača od uporabe teh rešitev. Sodna praksa
         ni določila pravila de minimis v zvezi s svoboščinami na področju prostega pretoka. Obrazec, ki ga je treba izpolniti, ni samo izjava, na podlagi katere
         bi izvajalec po njeni predložitvi lahko izvajal svojo dejavnost. Gre za vlogo za predhodno dovoljenje, od odgovora nanjo glede
         na primer in v roku 30 dni pa je odvisno, ali bo izvajalec lahko opravljal dejavnost. Poleg tega zahteva po drugem dovoljenju,
         čeprav le v manjši meri, po nepotrebnem zavlačuje izvajanje svobode opravljanja storitev in poveča stroške(17) ter zato ni sorazmerna omejitev.
      
      21.      Pri dovoljenjih, za izdajo katerih v državi članici sedeža ne veljajo pogoji, ki bi v tolikšni meri varovali javni red, lahko
         italijanski organi seveda upravičeno ohranijo zahtevo po dovoljenju. Vendar pa morajo pri njegovi izdaji upoštevati obveznosti,
         ki jih je moral ponudnik izpolniti že v državi članici, v kateri ima sedež.(18)
      
      22.      Sodišče je tako razsodilo, da pogojev za izdajo dovoljenja za izvajanje zavarovalniške dejavnosti „ni mogoče podvajati z enakovrednimi
         zakonitimi pogoji, ki so izpolnjeni že v državi sedeža, zato mora nadzorni organ namembne države upoštevati nadzor in preverjanje,
         ki sta bila opravljena že v državi članici sedeža“.(19) Iz sodbe v zadevi Cura Anlagen tudi izhaja(20), da registracije vozila, ki je bilo pri družbi s sedežem v drugi državi članici kupljeno na lizing, zakonodaja države članice
         ne more podrejati pogoju obveznega tehničnega pregleda, če je bilo vozilo tehnično pregledano že v državi članici sedeža lizinške
         družbe, razen če je namen te obveznosti, da se preveri, ali vozilo izpolnjuje pogoje, ki veljajo za vozila, registrirana v
         državi članici uporabe vozila, in jih ne pokrivajo pregledi, opravljeni v državi članici sedeža lizinške družbe. Obsojena
         je bila tudi Kraljevina Belgija, ki ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz svobode opravljanja storitev, ker belgijska zakonodaja
         s tem, da od vseh podjetij za varovanje zahteva, da izpolnjujejo enake pogoje za pridobitev predhodnega dovoljenja ali odobritve,
         ne upošteva obveznosti, ki za ponudnika veljajo že v državi članici, v kateri ima sedež.(21)Tako je bilo razsojeno tudi v zvezi s portugalsko zakonodajo z enakim predmetom.(22) Čeprav je Sodišče v navedeni sodbi Webb priznalo, da država članica zaradi ohranitve dobrih odnosov na trgu zaposlovanja
         in varstva interesov delavcev od storitvenih podjetij, ki oskrbujejo z delovno silo, lahko zahteva, da pridobijo dovoljenje,
         tudi če so že imetniki dovoljenja, ki jim ga je izdala njihova država sedeža, pa je to storilo šele, potem ko je poudarilo
         različnost meril za presojo, ki se za tovrstne dejavnosti uporabljajo od ene države članice do druge, ter z izrecnim pridržkom,
         da mora država članica upoštevati dokazila in jamstva, ki jih je za izvajanje svoje dejavnosti ponudnik predložil že v državi
         članici sedeža. 
      
      23.      Vendar v obravnavanem primeru italijanska ureditev ne določa upoštevanja dokazil in jamstev, ki jih je za izvajanje svoje
         dejavnosti ponudnik predložil že v državi članici sedeža. Za izdajo dovoljenja v vseh primerih veljajo enaki pogoji. V okviru
         tega ni pomembna trditev italijanskih organov, da mora nacionalna uprava pri presoji, ali se dovoljenje lahko dodeli ali ne,
         upoštevati obveznosti, ki za čezmejne ponudnike veljajo v njihovi matični državi. Pomembno je, da italijanska ureditev ne
         vsebuje nobene posebne določbe, ki bi izrecno nalagala upoštevanje enakovrednih zahtev, določenih v državi članici sedeža.
         V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč velja, da se za upravno prakso, ki jo uprava lahko spreminja in ni dovolj znana,
         ne more šteti, da izpolnjuje obveznosti iz Pogodbe.(23) Italijanska ureditev torej tudi v tem pogledu krši načelo sorazmernosti.
      
      24.      Zahteva po pridobitvi dovoljenja se zdi še toliko nesorazmernejša z zastavljenim zakonitim ciljem, ker italijanski predpisi
         organu Questore pridržujejo pravico, da izdajo dovoljenja podreja dodatnim pogojem, katerih cilj je ohraniti javno zaupanje.
         V skladu z ustaljeno sodno prakso je sistem predhodnega upravnega dovoljenja združljiv s pravili iz Pogodbe le, če temelji
         na objektivnih in nediskriminatornih merilih, s katerimi so zadevna podjetja že seznanjena zaradi preprečitve samovoljnega
         izvajanja diskrecijske pravice nacionalnih organov, ki bi določbam Skupnosti o temeljni svoboščini odvzelo polni učinek.(24) Vendar v italijanskih predpisih ni nikjer podrobno določena vsebina morebitnih dodatnih pogojev. To za izvajalce pomeni pravno
         negotovost v zvezi z merili, ki jih morajo izpolnjevati, kar bi jih lahko odvrnilo od opravljanja storitev.(25)
      
      25.      Glede na zgoraj navedeno Sodišču torej predlagam, naj ugodi očitku kršitve člena 49 ES, ki izhaja iz podrejanja dejavnosti
         zunajsodne izterjave terjatev pogoju izdaje dovoljenja.
      
      B –    Omejitev teritorialne veljave dovoljenja
      26.      Komisija meni, da pomeni omejitev veljavnosti dovoljenja na ozemlje pokrajine, za katero je pristojen organ Questore, ki ga
         je izdal, razen če se pooblaščenemu zastopniku podeli mandat za izvajanje dejavnosti v pokrajini, za katero izvajalec nima
         dovoljenja, neupravičeno omejevanje svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja. 
      
      27.      Ker je Italija razdeljena na 103 pokrajine, ni sporno, da geografska omejitev področja uporabe dovoljenja pomeni omejevanje
         izvajanja teh dveh temeljnih svoboščin. Izvajalec, ki želi svojo dejavnost razširiti na večji del italijanskega ozemlja, mora
         zato, da bi tam občasno ali redno in neprekinjeno izvajal dejavnost, predložiti toliko vlog za dovoljenje, kot je pokrajin
         na območju, ki ga želi pokriti, ter 103 vloge, če želi svojo dejavnost izvajati na vsem italijanskem ozemlju.
      
      28.      V nasprotju s trditvami italijanske vlade tudi v zvezi s tem ni pomembno, da enaka zahteva velja za izvajalce s sedežem v
         Italiji, ker so ovire, ki brez razlik veljajo v okviru svobode ustanavljanja, enako kot ovire v okviru svobode opravljanja
         storitev v vsakem primeru prepovedane.(26) V obravnavanem primeru ni nujno, da se ponovno odpre razprava, ki je pred Sodiščem(27) že potekala o tem, ali prepoved ovir za svobodo ustanavljanja, ki se uporabljajo brez razlik, ne velja samo za nacionalne
         ukrepe, ki neposredno omejujejo dostop do dejavnosti, ali pa velja tudi za ukrepe, ki otežujejo njeno izvajanje, ker omejitev
         teritorialne veljavnosti dovoljenja ne vpliva le na pogoje izvajanja dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev, ampak tudi
         na dostop do te dejavnosti, ki ga ureja.
      
      29.      Treba je še ugotoviti, ali je tako omejevanje primerno in potrebno zaradi zakonitih razlogov javne varnosti, ki jih navaja
         tožena stranka, in sicer da se prepreči tveganje infiltracije organiziranega kriminala. Po mnenju te stranke to drži, saj
         naj bi bila prav pokrajina najprimernejša ozemeljska razdelitev za presojanje, kako na javni red vpliva dejavnost dodatnega
         izvajalca zunajsodne izterjave, in za izvajanje nadzora nad obstoječimi izvajalci.
      
      30.      Takšna obramba me ne prepriča.
      
      31.      Najprej menim, da omejitev teritorialne veljavnosti dovoljenja ne pomeni upravičenega omejevanja svobode opravljanja storitev.
         Če je, kot sem namignil zgoraj, splošna in absolutna zahteva po pridobitvi dovoljenja v nasprotju z načelom svobode opravljanja
         storitev, potem to toliko bolj velja za sistem, ki od čezmejnega ponudnika zahteva, naj število vlog za dovoljenje poveča
         glede na obseg ozemlja države članice gostiteljice, ki ga želi pokrivati. Poleg tega je Sodišče že nasprotovalo obveznosti,
         da se mora arhitekt vpisati v poslovni register vsake pokrajine, v kateri namerava opravljati svoje storitve, saj je menilo,
         da taka omejitev teritorialne veljavnosti vpisa „še bolj zaplete“ svobodno opravljanje storitev, ki je omejeno že s to obveznostjo.(28)
      
      32.      Italijanski sistem teritorialnih dovoljenj tudi ne pomeni sorazmernega omejevanja svobode ustanavljanja. Da je lahko ukrep,
         ki bi italijanski trg razdelil po pokrajinah, sprejemljiv z vidika Skupnosti, mora biti resnično edini, s katerim se lahko
         zagotovi učinkovit nadzor nad agencijami za zunajsodno izterjavo terjatev. Vendar pa moram priznati, da ne razumem popolnoma,
         zakaj v ta namen ne bi bilo ustrezno in dovolj že dovoljenje, izdano na nacionalni ravni. Treba je opozoriti, da morajo države
         članice, ki trdijo, da je omejevanje temeljne svoboščine, ki so ga uvedle, upravičeno, dokazati, da ima to zakonit cilj ter
         da je primerno in potrebno v ta namen.(29) Povezava, ki so jo italijanski organi vzpostavili med nujnostjo naknadnega nadzora nad izvajanjem dejavnosti zunajsodne izterjave
         terjatev na lokalni ravni in predhodnim nadzorom, ki je zagotovljen z dovoljenjem, tega nikakor ne dokazuje. Ob domnevi, da
         morajo izvajanje dejavnosti nadzorovati pokrajinski policijski organi in ne nacionalni policijski organ, ne razumem, v čem
         naj bi bila ogrožena njihova učinkovitost, če bi dovoljenje izdal centralni organ in bi imelo nacionalno veljavnost, tožena
         stranka pa tega ni prepričljivo dokazala. Trditev o boljšem spremljanju, lahko bi rekli o boljši „sledljivosti“, ne vzdrži,
         ker kaže, da je v ta namen usklajevanje na centralni ravni lokalnega policijskega nadzora nad dejavnostjo izvajalcev, ki so
         imetniki nacionalnih dovoljenj, dovolj in da veliko manj omejuje svobodo ustanavljanja. To velja še toliko bolj, ker je policijska
         uprava v Italiji pod pristojnostjo ministrstva za notranje zadeve. Upravičeno bi lahko celo trdili nasprotno, da bi razkritje
         nezakonitega ravnanja med lokalnim nadzorom in naknadni odvzem dovoljenja imela za posledico, da bi se pri nacionalnem dovoljenju
         z nacionalno teritorialno veljavo izvajalcu prepovedalo izvajanje dejavnosti na vsem nacionalnem ozemlju, medtem ko bi to
         pri dovoljenju z lokalno teritorialno veljavo pomenilo, da lahko še naprej izvaja dejavnosti v drugih pokrajinah, za katere
         ima dovoljenje.
      
      33.      Nesorazmernosti omejitve ne more popraviti relativni značaj, ki naj bi ga po trditvah italijanskih organov imela prepoved
         izvajanja dejavnosti zunaj pokrajine, glede na možnost, da lahko izvajalec uporabi zastopnika z veljavnim dovoljenjem za pokrajino,
         v katero želi usmeriti svojo dejavnost. V okviru te možnosti se mora izvajalec obrniti na agencijo, kateri ravno namerava
         konkurirati, kar torej ne povzroči drugega, kot da utrdi razdelitev italijanskega trga na pokrajine in ohromi konkurenčni
         položaj.
      
      34.      Sodišču torej predlagam, naj ugotovi, da Italijanska republika ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz načel svobode ustanavljanja
         in svobode opravljanja storitev, ker veljavnost dovoljenja omejuje na pokrajinsko pristojnost policijskega organa, ki ga je
         izdal, ter nalaga obveznost, da se pooblaščenemu zastopniku podeli mandat za izvajanje dejavnosti v pokrajini, za katero izvajalec
         nima dovoljenja. 
      
      C –    Podreditev izvajanja dejavnosti pogoju, da izvajalec razpolaga s prostori 
      35.      Po mnenju Komisije naj bi iz spornih italijanskih predpisov izhajala obveznost razpolaganja s prostori, v katerih je treba
         izvajati dejavnost izterjave, in sicer v vsaki pokrajini, za katero je izvajalec pridobil dovoljenje. Taka zahteva naj bi
         bila v nasprotju s svobodo ustanavljanja in tudi s svobodo opravljanja storitev.
      
      36.      Dejansko več nacionalnih določb agenciji za izterjavo terjatev nalaga, da mora imeti prostore v vsaki pokrajini, za katero
         je pridobila dovoljenje. Tako je v členu 115 zakona o javni varnosti navedeno, da „dovoljenje velja izključno za prostore,
         ki so v njem navedeni“. Člen 16 navedenih predpisov določa, da lahko policisti „ob kateri koli uri vstopijo v prostore, namenjene
         izvajanju dejavnosti, za katere je treba pridobiti policijska dovoljenja“. Člen 120 vodjem agencij za izterjavo terjatev nalaga,
         da morajo „v prostorih agencije trajno in na vidno mesto izobesiti seznam postopkov, ki jih izvajajo“, v okrožnici ministrstva
         za notranje zadeve iz leta 1996 pa je podrobno navedeno, da se dejavnost izterjave terjatev po potrebi lahko „izvaja izključno
         v prostorih, navedenih v dovoljenju, kar pomeni, da je treba za druge poslovalnice na vsak način pridobiti dovoljenje“. Tožena
         stranka tudi dopušča možnost, da iz tega izhaja obveznost, da morajo odobreni izvajalci v pokrajini določiti kraj, kjer hranijo
         svoje dokumente, da se omogoči izvedba policijskega nadzora.
      
      37.      Glede kršitve člena 43 ES, ki naj bi iz tega izhajala, Komisija ne izpodbija zahteve po prostorih, ki je neločljivo povezana
         z izvajanjem svobode ustanavljanja, ampak obveznost izvajalca, ki želi ustanoviti sedež v Italiji, da v vsaki pokrajini, za
         katero je pridobil dovoljenje, razpolaga s prostori. Gre torej za obveznost, ki je tesno povezana z omejitvijo veljavnosti
         dovoljenja na ozemlje pokrajine: omejitev območja sedeža zahteva povečanje števila sedežev. Razloge, zaradi katerih je taka
         omejitev ozemeljske veljavnosti dovoljenja v nasprotju s svobodo ustanavljanja, sem že navedel.
      
      38.      Glede očitka kršitve člena 49 ES je Sodišče večkrat opozorilo, da zahteva po stalnem sedežu ali poslovalnici pomeni prav zanikanje
         svobode opravljanja storitev, ker podjetjem s sedežem v drugi državi članici onemogoča opravljanje storitev v namembni državi
         članici.(30) Tako omejevanje svobode opravljanja storitev je zato mogoče sprejeti samo ob dokazu, da pomeni nujni pogoj za dosego zastavljenega
         zakonitega cilja.(31)
      
      39.      Vendar je Sodišče le izjemoma priznalo, da gre za tak primer. Navedem lahko kvečjemu primer opravljanja storitev odvetniškega
         zastopanja stranke pred sodiščem. V tem primeru in pred uskladitvijo na ravni Skupnosti je bilo v zadevi Van Binsbergen(32) razsojeno, da je zahteva po stalnem sedežu dejavnosti na območju pristojnosti sodišča, ki je odločalo o zadevi, združljiva
         z določbami o svobodi opravljanja storitev, ker je bila ta omejitev objektivno nujna za zagotovitev upoštevanja poklicnih
         pravil, povezanih zlasti z delovanjem sodnega sistema in s spoštovanjem poklicne etike. Vendar je Sodišče v isti sodbi(33) dodalo, da če se poklicna dejavnost znotraj države članice izvaja čisto brez omejitev in zanjo ne velja nikakršna zahteva
         po usposobljenosti ali poklicni disciplini, potem zahteva po stalnem prebivališču na ozemlju te države pomeni omejitev, ki
         ni združljiva s svobodo opravljanja storitev, če je nemoteno delovanje sodnega sistema mogoče doseči z manj zavezujočimi ukrepi,
         na primer z izbiro naslova za vročanje sodnih listin. 
      
      40.      Italijanska vlada se je v podporo obrambi na obravnavi med drugim sklicevala na to sodno prakso v zvezi z naslovom za vročanje
         sodnih listin odvetnikom kot ponudnikom storitev. Da bi upravičila njeno uporabo po analogiji, je trdila, da v obravnavanem
         primeru zahteve po prostorih ni mogoče enačiti z zahtevo po stalnem sedežu. Po njenem mnenju je treba italijansko ureditev
         razumeti bolj kot zahtevo po navedbi kraja, kjer bi se zbirala dokumentacija v zvezi z izvajanjem dejavnosti v okviru svobode
         opravljanja storitev, da bi lahko imel policijski organ do nje preprost dostop za izvedbo potrebnega nadzora; v ta namen bi
         lahko zadostovalo, če bi izvajalec kot ponudnik storitev navedel naslov agencije, ki že ima sedež na italijanskem ozemlju.
      
      41.      Tudi ob predpostavki, da bi bilo treba italijansko ureditev razumeti tako, še vedno velja, da dejstvo, da ne gre za odobritev,
         ampak dosledno, čeprav minimalno, zahtevo po določitvi ozemlja, pomeni omejevanje svobode opravljanja storitev. Njihovo izvajanje
         otežuje bolj kot izvajanje popolnoma notranjih storitev, ker domači ponudniki že po opredelitvi razpolagajo z vsaj enim prostorom.
         Njena dopustnost je zato odvisna od njene sorazmernosti z zastavljenim zakonitim ciljem. Za italijanske organe o tem ni dvoma,
         ker bi zaradi neobstoja prostorov obstajalo tveganje, da dokumentacija ne bi bila na voljo in bi se tako preprečil učinkovit
         naknaden nadzor nad izvajanjem dejavnosti.
      
      42.      S takšno analizo se ne strinjam. Po mojem mnenju je sodno prakso Sodišča v zvezi z naslovom za vročanje sodnih listin težko
         prenesti na drug primer, ker je zahteva po izbiri naslova za vročanje pri odvetniku s sedežem v državi gostiteljici nujna
         zaradi posebnih zahtev po učinkovitosti sodstva, ki vključujejo navedbo naslova, na katerem se lahko pravilno vročajo listine
         sodišča, ki odloča o zadevi. Menim, da bi lahko zagotavljanje učinkovitega naknadnega nadzora v obravnavanem primeru ustrezno
         upoštevali z manj zavezujočimi ukrepi. Obveznost redne predložitve dokumentov ali njihovih kopij v zvezi z opravljenimi storitvami
         naj bi v ta namen zadostovala, zlasti glede na razvoj elektronskih komunikacijskih sredstev. Tudi obveznost razpolaganja s
         prostori, da se v njih izobesi seznam storitev, ki so na voljo strankam, ni sorazmerna, ker lahko podjetje za izterjavo terjatev
         stranko obvešča drugače, na primer prek spletne strani.
      
      43.      Tudi sodna praksa se nagiba v tej smeri. Tako je mogoče navesti dve zadevi, ki sta se sicer nanašali na zahtevo po stalnem
         sedežu za nadzor, vendar je iz njunih razlogov mogoče razbrati, da tudi zahteva po prostoru ni bila sorazmerna. V zadevi v
         zvezi z zavarovalniškimi storitvami je Sodišče razsodilo, da „se ta nadzor lahko izvaja na podlagi kopij finančnih izkazov,
         obračunov in poslovne dokumentacije, vključno z zavarovalnimi pogoji in s poslovnimi načrti, ki jih je treba poslati iz države
         sedeža in jih ustrezno potrdijo organi te države članice“.(34) Prav tako je po mnenju Sodišča zahteva po poslovnih prostorih, ki so jo morali izpolnjevati laboratoriji za medicinske analize,
         ki so želeli opravljati storitve v Franciji, presegala nujni ukrep, in sicer z obrazložitvijo, da „čeprav od francoskih organov
         ni mogoče zahtevati, da na kraju samem izvajajo nadzor v drugih državah članicah, zlasti inšpekcijske preglede v zvezi z upoštevanjem
         pogojev delovanja laboratorijev, pa se od laboratorijev s sedežem v drugi državi članici kljub temu lahko zahteva, da francoskim
         organom dokažejo, da nadzor, ki ga pri njih izvajajo pristojni organi države članice, v kateri imajo poslovne prostore, ni
         manj strog od nadzora, ki velja v Franciji, in se nanaša na upoštevanje določb, ki zagotavljajo vsaj enako raven varovanja
         zdravja kot francoski predpisi“.(35)
      
      44.      Sodišču torej predlagam, naj razsodi, da je Italijanska republika s tem, da je od izvajalcev zahtevala, da imajo prostore
         v vsaki pokrajini, za katero so pridobili dovoljenje, kršila člena 43 in 49 ES, ter da je s tem, da je določila kot obvezno,
         da se v prostorih izobesi seznam postopkov, ki so na voljo strankam, kršila člen 49 ES.
      
      D –    Omejitev svobodnega določanja cen
      45.      Komisija Italijanski republiki tudi očita, da s tem, da je organu Questore z okrožnico ministrstva za notranje zadeve iz leta
         1996 priporočila, naj cene nadzoruje tako, da določi objektivne in enotne parametre, da se preprečijo prevelike razlike v
         cenah, veljavnih v isti pokrajini, ni upravičeno omejila svobode ustanavljanja in opravljanja storitev.
      
      46.      Strinjam se z mnenjem Komisije, da je treba to priporočilo obravnavati kot omejevanje svobodnega določanja cen, kljub zanikanju
         italijanskih organov, po mnenju katerih naj bi se v tem priporočilu organu Questore samo predlagalo, naj izvajalcem zagotovi
         cenike, ki bi temeljili na objektivnih elementih (stroški, razmerje med ponudbo in povpraševanjem po storitvah itd.). Vendar
         pa je zavezujoča narava tega navodila razvidna tudi iz priznanja tožene stranke, da bi bil lahko organ javne varnosti zaradi
         razvoja pretirane cenovne konkurence prisiljen začasno odvzeti ali celo razveljaviti dovoljenja odgovornih izvajalcev.
      
      47.      Strinjam se s Komisijo, da taka omejitev svobodnega določanja cen lahko ovira ali napravi izvajanje svobode ustanavljanja
         in svobode opravljanja storitev manj privlačno, zato pomeni oviro za ti temeljni svoboščini.(36) Čeprav ni diskriminatorna, bi lahko izvajalcem, ki želijo v Italiji ustanoviti sedež ali opravljati storitve v tej državi,
         omejevala dostop na italijanski trg dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev. Kot je Sodišče poudarilo v navedeni zadevi CaixaBank
         France(37), je cenovna konkurenca pogosto najboljše sredstvo za pridobitev strank in torej vstop na trg, zlasti za izvajalce, ki na
         njem še niso dejavni in jih stranke zato še ne poznajo. Zato vsak nacionalni ukrep, katerega namen je njeno omejevanje, pomeni
         omejitev izvajanja pravice do ustanavljanja in pravice do opravljanja storitev.
      
      48.      Iz razlogov, na katere je bilo opozorjeno zgoraj, to brez dvoma drži, če je namen nacionalnega ukrepa predpisati najnižje
         cene. Poleg tega v obravnavanem primeru kaže, da je prav to namen priporočila, naslovljenega na organ Questore, o določitvi
         objektivnih in enotnih parametrov za določanje cen, saj so italijanski organi priznali, da je cilj tega priporočila preprečiti
         razvoj nenadzorovane konkurence na področju cen storitev, ki bi lahko ogrozila javni red. To bi lahko veljalo tudi, če bi
         bil namen nacionalnega ukrepa predpisati najvišje cene.(38) Taka omejitev bi lahko ovirala ponudnika, ker bi mu preprečevala, da bi v ceno svoje storitve vključil nekatere stroške,
         zlasti potne, ki jih izvajalcem na kraju samem ni treba plačati. Ovirala bi lahko tudi izvajalca, ki želi ustanoviti sedež,
         saj bi mu preprečevala vključitev zagonskih stroškov, ki so jih izvajalci z že ustanovljenim sedežem že zdavnaj amortizirali.
      
      49.      Italijanska vlada se je v utemeljitev zakonitosti takšnega omejevanja na obravnavi sklicevala na člen 3(1)(e) Direktive 2000/35/ES
         Evropskega parlamenta in Sveta(39), ki državam članicam dovoljuje, da ob upoštevanju načel preglednosti in sorazmernosti določijo najvišje zneske stroškov izterjave,
         ki jih upniki lahko zahtevajo od dolžnika ob zamudi plačila. Ta trditev iz besedila ni upoštevna. Čeprav Direktiva 2000/35
         obravnava izterjavo terjatev, pa se dovoljenje državam članicam nanaša na najvišje stroške izterjave, ki jih lahko upnik zahteva
         od svojega dolžnika. Cilj tega je zaščititi šibkejšo stranko, ki je dolžnik, pri čemer je treba preprečiti, da bi ta izkoristil
         nizke pripadajoče obresti ter počasnost in okornost pritožbenih postopkov, da bi tako zlorabil zamude pri plačilih. V obravnavanem
         primeru je namen italijanskih predpisov določiti najnižje cene, ki jih lahko agencije za izterjavo terjatev predpišejo za
         storitve, ki jih opravijo za stranke, ki so upniki, da bi preprečili razvoj cenovne konkurence.
      
      50.      Tožena stranka tudi nerazumljivo navaja, da bi bila lahko nenadzorovana konkurenca na področju cen storitev dejavnik ogrožanja
         javnega reda. S tem brez dvoma usmerja k temu, da naj bi bile agencije za izterjavo, da bi lahko ponudile najnižje mogoče
         cene, prisiljene k čim večjemu znižanju svojih stroškov, pri čemer naj bi poskušale z vsemi sredstvi, tudi z najodločnejšimi,
         od svojih dolžnikov čim hitreje izterjati dolgovane zneske. 
      
      51.      Čeprav taki izgredi niso izključeni, pa bi se morali preprečiti s preverjanjem dobrega imena izvajalcev ter zatreti s postopki
         pred sodiščem in kazenskimi sankcijami. Zato ne razumem, kako naj bi bila omejitev svobodnega določanja cen za storitve primeren
         in nujen ukrep za dosego zastavljenega cilja javnega reda. V vsakem primeru, kar je treba ponovno poudariti, morajo države
         članice razlogu, ki ga navajajo v utemeljitev, dodati „analizo primernosti in sorazmernosti sprejetega omejevalnega ukrepa“,
         česar pa italijanski organi niso storili(40). Tako je Sodišče francoski vladi, ki se je v utemeljitev predpisov v zvezi s ceno goriv sklicevala na ogrožanje javnega reda
         zaradi burnih odzivov, ki bi jih od trgovcev na drobno, ki jih je prizadela neomejena konkurenca, morali pričakovati, odvrnilo,
         da ni dokazala, da ima sistem svobodnega oblikovanja cen za javni red in javno varnost takšne posledice, da jim z razpoložljivimi
         sredstvi ne bi mogla kljubovati.(41)
      
      52.      Tožena stranka je poudarila tudi ogrozitev pravic delavcev do plačila socialnih prispevkov s strani njihovega podjetja in
         izpolnjevanja določb iz kolektivnih pogodb. Čeprav je varstvo delavcev pomemben razlog, ki se nanaša na javni interes, pa
         se tudi tukaj, kot je Komisija upravičeno ugovarjala, njihove pravice ohranjajo s pravili delovnega prava in prava socialne
         varnosti, za kršitev katerih se naložijo kazenske sankcije. 
      
      53.      Zato je treba ugoditi očitku kršitve členov 43 in 49 ES, ki izhaja iz omejitve svobodnega določanja cen.
      
      E –    Prepoved sočasnega izvajanja dejavnosti izterjave terjatev ter bančnih in kreditnih dejavnosti
      54.      Nazadnje Komisija Italijanski republiki očita, da je kršila svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, ker naj
         bi bilo z okrožnico ministrstva za notranje zadeve iz leta 1996 določeno, da dejavnost zunajsodne izterjave terjatev ni združljiva
         z bančnimi in s kreditnimi dejavnostmi, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93.
      
      55.      Ker taka nezdružljivost pripelje do tega, da je izvajalcem bančnih storitev iz drugih držav, ki jim je v matični državi morda
         dovoljeno sočasno izvajati ti dejavnosti, v Italiji prepovedano izvajati dejavnost izterjave terjatev, neizpodbitno pomeni
         oviro za njihovo pravico do svobode ustanavljanja in pravico do svobode opravljanja storitev.(42) Kaže, da je takšno splošno prepoved, ki velja tudi, če izvajalci izpolnjujejo finančne pogoje in pogoje v zvezi z dobrim
         imenom, ki jih nalagajo predpisi njihove države članice, v kateri imajo sedež, težko utemeljiti. Poleg tega tožena stranka
         tega niti ni poskušala.
      
      56.      Nasprotno, tožena stranka odločno nasprotuje Komisijini razlagi okrožnice ministrstva za notranje zadeve iz leta 1996. To
         besedilo naj nikakor ne bi prepovedovalo sočasnega opravljanja dejavnosti, ampak naj bi bilo v njem le navedeno, da dovoljenje
         za izvajanje dejavnosti izterjave terjatev ne pomeni tudi odobritve izvajanja dejavnosti zbiranja prihrankov in upravljanja
         posojil, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93, za katere je potrebno posebno dovoljenje.
      
      57.      Stališče o tej točki ni mogoče preprosto izraziti, ker je sporni odlomek navedene okrožnice težko razložljiv. V njem je zapisano,
         da „v zvezi z vprašanjem nezdružljivosti poslovanja agencij za izterjavo terjatev z drugimi dejavnostmi [...], za navedene
         agencije velja, da niso upravičene izvajati finančnih transakcij, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93 in jih lahko izvajajo
         izključno finančni posredniki, vpisani v register ad hoc pri ministrstvu za finance“. Uporabljeni izraz „nezdružljivost“ na prvi pogled potrjuje razlago, ki jo zagovarja Komisija,
         ker označuje pravno nezmožnost sočasnega izvajanja(43) dejavnosti izterjave terjatev z bančnimi in s kreditnimi dejavnostmi. Tudi če, kot trdi tožena stranka, ta izraz ni ustrezen,
         pa bi bančna in finančna podjetja s sedežem v drugi državi članici vsekakor lahko pripeljal do mišljenja, da dejavnosti izterjave
         terjatev ne morejo izvajati v Italiji, in jih odvrnil od tega, da bi pri italijanski policiji v ta namen vložila vlogo za
         dovoljenje. V ustaljeni sodni praksi je navedeno, da „načeli pravne varnosti in varstva posameznikov zahtevata nedvoumno ubeseditev,
         na podlagi katere se lahko zadevne osebe jasno in natančno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi, sodiščem pa omogoči,
         da zagotovijo njihovo spoštovanje“.(44) V povezavi s to sodno prakso je Sodišče že naložilo kazen prav zaradi pravne negotovosti v zvezi z merili, ki jih je treba
         izpolnjevati, ker bi izvajalce lahko odvračala od opravljanja storitev.(45)
      
      58.      Sodišču prav tako predlagam, naj ugodi tudi očitku kršitve členov 43 in 49 ES, ki izhaja iz nezdružljivosti dejavnosti izterjave
         terjatev ter kreditnih in bančnih dejavnosti.
      
      III – Predlog
      59.      Na koncu zaradi navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj razsodi:
      
      –       s tem, da je izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev podrejala pogoju izdaje dovoljenja in
      –        s tem, da je organ Questore pooblastila, da izdajo dovoljenja zaradi zagotovitve ohranitve zaupanja javnosti podredi dodatnim
         pogojem poleg tistih, ki jih določa zakon o javni varnosti, sprejet s kraljevim dekretom št. 773 z dne 18. junija 193,1 ter
         obrazložen in dopolnjen v okrožnici ministrstva za notranje zadeve dne 2. julija 1996.
      
      Italijanska republika ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 49 ES;  
      –        s tem, da je omejila območje veljavnosti dovoljenja;
      –        s tem, da je izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev podrejala pogoju, da ima izvajalec na voljo prostore v vsaki
         pokrajini, za katero je pridobil dovoljenje, in s tem, da mu je naložila, da mora v svojih prostorih trajno izobesiti seznam
         storitev, ki jih opravlja;
      
      –        s tem, da je omejila svobodno določanje cen in 
      –        s tem, da je prepovedala sočasno izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev ter bančnih in kreditnih dejavnosti.
      Italijanska republika ni izpolnila obveznosti na podlagi členov 43 in 49 ES. 
      1 –	Jezik izvirnika: portugalščina.
      
      2 –	Kot primer glej člen 2(1)(1) belgijskega zakona z dne 20. decembra 2002 o mirni izterjavi potrošniških terjatev (Moniteur belge z dne 29. januarja 2003, str. 3644).
      
      3 –	Kot je Sodišče večkrat opozorilo: glej na primer sodbe z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Corsten (C-58/98, Recueil, str. I-7919,
         točka 31): z dne 11. julija 2002 v zadevi Gräbner (C-294/00, Recueil, str. I-6515, točka 26) in z dne 11. marca 2004 v zadevi
         Komisija proti Franciji (C-496/01, Recueil, str. I-2351, točka 55).
      
      4 –	Za podrobnejši povzetek tega, kar po mojem mnenju onkraj uporabljenih navedb Sodišče zagovarja v sodni praksi, glej moje
         sklepne predloge v zadevah Marks & Spencer (sodba z dne 13. decembra 2005, C-446/03, ZOdl., str. I-10837, točke od 25 do 40);
         Alfa Vita Vassilopoulos (sodba z dne 14. septembra 2006, C-158/04 in C-159/04, ZOdl., str. I-8135, točke od 35 do 51); Cipolla
         (sodba z dne 5. decembra 2006, C-94/04, ZOdl., str. I-0000, točke od 55 do 59) ter Macrino in Capodarte (sodba z dne 5. decembra
         2006, C-202/04, ZOdl., str. I-0000, točke od 55 do 59).
      
      5 –	Glej zlasti sodbo z dne 5. oktobra 2004 v zadevi CaixaBank France (C-442/02, ZOdl., str. I-8961).
      
      6 –	Za ponazoritev primera na področju svobode opravljanja storitev glej sodbo z dne 26. junija 2001 v zadevi Komisija proti
         Portugalski (C-70/99, Recueil, str. I-4845, točke od 25 do 27).
      
      7 –	Sodba z dne 25. julija 1991 (C-76/90, Recueil, str. I-4221, točka 12). Glej tudi sodbe z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Vander
         Elst (C-43/93, Recueil, str. I-3803, točka 14); z dne 20. februarja 2001 v zadevi Analir in drugi (C-205/99, Recueil, str. I-1271,
         točka 21); z dne 29. novembra 2001 v zadevi De Coster (C-17/00, Recueil, str. I-9445, točka 29); z dne 26. januarja 2006 v
         zadevi Komisija proti Španiji (C-514/03, ZOdl., str. I-963, točka 24); z dne 15. junija 2006 v zadevi Komisija proti Franciji
         (C-255/04, ZOdl., str. I-5251, točka 37); z dne 21. septembra 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-168/04, ZOdl., str.
         I-9041, točka 36) in z dne 9. novembra 2006 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-433/04, ZOdl., str. I-10653, točka 28).
      
      8 –	Glej zlasti sodbo z dne 4. decembra 1986 v zadevi Komisija proti Nemčiji (205/84, Recueil, str. 3755, točka 28), zgoraj
         navedene sodbe Säger, točka 14; Vander Elst, točka 15, ter Analir in drugi, točka 22, sodbo z dne 15. januarja 2002 v zadevi
         Komisija proti Italiji (C-439/99, Recueil, str. I-305, točka 26) in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Avstriji, točka 40.
         V zvezi s sodno prakso na področju zasebnih dejavnosti varovanja in zaščite glej tudi sodbe z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija
         proti Belgiji (C-355/98, Recueil, str. I-1221, točka 35); z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski (C-171/02,
         Recueil, str. I-5645, točka 60) in z dne 7. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Nizozemski (C-189/03, ZOdl., str. I-9289,
         točka 17).
      
      9 –	Za povzetek te zahteve glej na primer zgoraj navedeno sodbo Analir in drugi, točka 25, sodbo z dne 22. januarja 2002 v
         zadevi Canal Satélite Digital (C-390/99, Recueil, str. I-607, točka 33), zgoraj navedene sodbe z dne 11. marca 2004 Komisija
         proti Franciji, točka 39; z dne 15. junija 2006 Komisija proti Franciji, točka 44, in Komisija proti Avstriji, točka 37.
      
      10 –	V tem smislu glej zgoraj navedeni sodbi Säger, točka 13, in Vander Elst, točka 17.
      
      11 –	V tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Vander Elst, točka 15.
      
      12 –	Glej na primer sodbi z dne 17. decembra 1981 v zadevi Webb (279/80, Recueil, str. 3305, točka 17) in z dne 23. novembra
         1999 v zadevi Arblade in drugi (C-369/96 in C-376/96, Recueil, str. I-8453, točka 34) ter zgoraj navedeno sodbo Canal Satélite
         Digital, točka 38.
      
      13 –	V tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Canal Satélite Digital, točka 36.
      
      14 –	Glej sklicevanja iz opombe 3.
      
      15 –	Glej sodbo z dne 7. maja 1991 v zadevi Vlassopoulou (C-340/89, Recueil, str. I-2357). V zvezi z načelom vzajemnega priznavanja
         ob neobstoju skupnih predpisov se lahko na področju svobode opravljanja storitev sklicujemo na sklepne predloge generalne
         pravobranilke Kokott k zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Španiji, točke od 43 do 45.
      
      16 –	Glej sodbo z dne 18. januarja 1979 v zadevi Van Wesemael in drugi (110/78 in 111/78, Recueil, str. 35, točka 30).
      
      17 –	V tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Corsten, točke od 46 do 48, in sklepne predloge generalne pravobranilke Kokott
         k zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Nizozemski, točka 38.
      
      18 –	Glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 28.
      
      19 –	Zgoraj navedena sodba Komisija proti Nemčiji, točka 47.
      
      20 –	Sodba z dne 21. marca 2002 (C-451/99, Recueil, str. I-3193, točke od 57 do 64).
      
      21 –	Zgoraj navedena sodba z dne 9. marca 2000 Komisija proti Belgiji, točke od 35 do 38.
      
      22 –	Zgoraj navedena sodba z dne 29. aprila 2004 Komisija proti Portugalski, točke od 58 do 61.
      
      23 –	Glej zlasti sodbo z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Italiji (C-358/98, Recueil, str. I-1255, točka 17). Tako
         je Sodišče razsodilo v zvezi z nizozemskimi predpisi, ki so izvajanje zasebne dejavnosti varovanja v okviru svobode opravljanja
         storitev pogojevali s pridobitvijo dovoljenja (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nizozemski, točke od 16 do 20).
      
      24 –	Glej zgoraj navedeni sodbi Analir in drugi, točka 38, ter Canal Satélite Digital, točka 35.
      
      25 –	Glej zgoraj navedeno sodbo Canal Satélite Digital, točka 41.
      
      26 –	Glej zlasti sodbi z dne 31. marca 1993 v zadevi Kraus (C-19/92, Recueil, str. I-1663, točka 32) in z dne 30. novembra 1995
         v zadevi Gebhard (C-55/94, Recueil, str. I-4165, točka 37), zgoraj navedeno sodbo CaixaBank France, točka 11, in sodbo z dne
         26. oktobra 2006 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-65/05, ZOdl., I-10341, točka 48).
      
      27 –	Glej zlasti sklepne predloge generalnega pravobranilca Tizzana k zgoraj navedeni sodbi CaixaBank France, moje sklepne predloge
         k zgoraj navedeni sodbi Marks & Spencer, točke od 25 do 40. Glej tudi delo Mischo, J., „Les restrictions à la liberté d’établissement:
         la nécessité d’une clarification“, Mélanges en hommage à F. Schockweiler, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 1999, str. 445.
      
      28 –	Glej sodbo z dne 21. marca 2002 v zadevi Komisija proti Italiji (C-298/99, Recueil, str. I-3129, točka 64).
      
      29 –	Za povzetek tega dokaznega bremena glej zgoraj navedeno sodbo Analir in drugi, točka 35, sodbo z dne 13. novembra 2003
         v zadevi Lindman (C-42/02, Recueil, str. I-13519, točka 25) in zgoraj navedeno sodbo z dne 11. marca 2004 Komisija proti Franciji,
         točka 73. Na področju prostega pretoka blaga glej tudi sodbo z dne 5. februarja 2004 v zadevi Komisija proti Italiji (C-270/02,
         Recueil, str. I-1559, točka 22).
      
      30 –	Glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 52, sodbo z dne 9. julija 1997 v zadevi Parodi (C-222/95,
         Recueil, str. I‑3899, točka 31), zgoraj navedene sodbe z dne 9. marca 2000 Komisija proti Belgiji, točka 27; z dne 15. januarja
         2002 Komisija proti Italiji, točka 30, in z dne 29. aprila 2004 Komisija proti Portugalski, točka 33, ter sodbo z dne 3. oktobra
         2006 v zadevi Fidium Finanz (C-452/04, ZOdl., str. I-9521, točka 46).
      
      31 –	Glej zgoraj navedene sodbe Komisija proti Nemčiji, točka 52; Parodi, točka 31, in Fidium Finanz, točka 46.
      
      32 –	Sodba z dne 3. decembra 1974 (33/74, Recueil, str. 1299, točka 14). Na podlagi tega je člen 4(1) Direktive Sveta 77/249/EGS
         z dne 22. marca 1977 o učinkovitem uresničevanju svobode opravljanja storitev odvetnikov (UL L 78, str. 17) določil, da „[se]
         [d]ejavnosti v zvezi z zastopanjem stranke v sodnih postopkih ali pred javnimi organi [...] v vsaki državi članici opravljajo
         pod pogoji, predpisanimi za odvetnike s sedežem v tej državi, razen pogojev glede prebivališča ali registracije v poklicnem
         združenju v tej državi“.
      
      33 –	Točki 15 in 16. V enakem smislu, vključno glede zastopanja stranke v sodnih postopkih po uskladitvi tega področja, glej
         sodbo z dne 10. julija 1991 v zadevi Komisija proti Franciji (C-294/89, Recueil, str. I-3591).
      
      34 –	Zgoraj navedena sodba Komisija proti Nemčiji, točka 55.
      
      35 –	Zgoraj navedena sodba z dne 11. marca 2004 Komisija proti Franciji, točka 74.
      
      36 –	V enakem smislu glej zgoraj navedeno sodbo z dne 26. oktobra 2006 Komisija proti Grčiji, točka 48.
      
      37 –	Naj opozorim, da je v tej zadevi Sodišče ugotovilo, da francoski predpis, ki je prepovedoval obrestovanje računov za vloge
         na vpogled, pomeni „resno oviro za opravljanje njihovih storitev […], ki vpliva na njihov dostop do trga“, ker tujim družbam
         odvzema možnost, da bi „učinkoviteje konkurirale kreditnim institucijam, ki tradicionalno poslujejo v državi, kjer imajo sedež“
         (točki 12 in 13). Glej tudi mojo ponazoritev v zvezi z omejitvijo svobode opravljanja odvetniških storitev, ki jo prinaša
         določitev minimalnih honorarjev (sklepni predlogi v zgoraj navedenih zadevah Cipolla ter Macrino in Capodarte, točke od 62
         do 65).
      
      38 –	V tem smislu v zvezi s prostim pretokom blaga glej sodbi z dne 5. junija 1985 v zadevi Roelstraete (116/84, Recueil, str. 1705,
         točka 21) in z dne 19. marca 1991 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-249/88, Recueil, str. I-1275, točka 7). V zvezi s svobodo
         opravljanja storitev glej tudi moje sklepne predloge k zgoraj navedeni sodbi Cipolla, točke od 66 do 70.
      
      39 –	Direktiva z dne 29. junija 2000 o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih (UL L 200, str. 35).
      
      40 –	Zgoraj navedena sodba Lindman, točka 25.
      
      41 –	Glej sodbo z dne 29. januarja 1985 v zadevi Cullet (231/83, Recueil, str. 305, točki 32 in 33).
      
      42 –	Naj pri tem navedem, da je Sodišče že razsodilo, da je obveznost, da organizatorji sejmov dejavnost izvajajo na podlagi
         izključne pravice, v nasprotju s svobodo opravljanja storitev (glej navedeno sodbo z dne 15. januarja 2002 Komisija proti
         Italiji, točka 32).
      
      43 –	V skladu s samo definicijo iz dela Cornu, G., (pod njegovim uredniškim vodstvom), Vocabulaire juridique, Quadrige, 7. izdaja, PUF, 2005.
      
      44 –	Glej zlasti sodbo z dne 28. oktobra 1999 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-187/98, Recueil, str. I-7713, str. 54). Z nekoliko
         drugačno ubeseditvijo glej tudi sodbo z dne 26. oktobra 2006 v zadevi Koninklijke Coöperatie Cosun (C-248/04, ZOdl, str. I-10211,
         točka 79).
      
      45 –	Glej zgoraj navedeno sodbo Canal Satélite Digital, točka 41.