CELEX: 52012PC0363
Language: it
Date: 2012-07-11
Title: Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale

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		52012PC0363
		
			Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale /* COM/2012/0363 final - 2012/0193 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	RELAZIONE
1.           CONTESTO DELLA PROPOSTA
1.1 Quadro generale
La frode e le altre attività illegali che
ledono gli interessi finanziari dell’Unione costituiscono un grave problema che
si ripercuote sul bilancio dell’Unione stessa e di conseguenza sui contribuenti.
L’obiettivo a cui sono destinate le risorse dell’Unione, ossia migliorare le
condizioni di vita e generare crescita e posti di lavoro, è a rischio se il
denaro è distratto, soprattutto in una fase di consolidamento e responsabilità
di bilancio e di riforme strutturali per la crescita. Secondo quanto riportato
nella relazione della Commissione del 2010 sulla tutela degli interessi
finanziari dell’Unione[1],
nonostante il quadro giuridico vigente, le presunte frodi sulle entrate e sulle
spese ammontano a circa 600 milioni di EUR all’anno, ma è presumibile che l’importo
reale sia anche maggiore, poiché non tutti i casi sono identificati e
denunciati.
L’Unione deve salvaguardare il denaro dei
contribuenti nel modo più efficiente, utilizzando tutte le possibilità che
offre il trattato sull’Unione europea. I danni arrecati al bilancio dell’UE
impongono d’intervenire per assicurare una protezione degli interessi
finanziari dell’Unione che sia equivalente ed efficiente, anche mediante il
ricorso al diritto penale ove necessario. Nonostante l’aquis dell’Unione in
questo settore includa la frode, la corruzione e il riciclaggio di denaro[2], gli Stati membri hanno
adottato norme divergenti che spesso portano a livelli non uniformi di tutela
nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali. Questo stato di cose mostra che
non vi è una tutela equivalente degli interessi finanziari dell’Unione e che le
misure contro la frode non hanno raggiunto il necessario livello di deterrenza.
A titolo di esempio, riguardo alla frode, gli
Stati membri hanno incluso definizioni di tale reato in numerose forme diverse
di legislazione, dal diritto penale generale che può ricomprendere reati
specifici o generici, alle norme sugli illeciti fiscali[3]. Analoga divergenza si
riscontra in riferimento ai livelli di sanzioni applicabili a dette fattispecie
di reati nei vari Stati membri[4].
 SM || Sanzioni 
 AT || Pena detentiva fino a 6 mesi (articolo 146 StGB), 3 anni (articolo 147, commi 1 e 2, StGB), 10 anni (articoli 147, comma 3, e 148 StGB); pena detentiva fino a 3 o 5 anni e pena pecuniaria fino al doppio dell’importo evaso (articolo 7 AEG). 
 BE || Pena detentiva da 1 mese a 5 anni (articolo 450 del codice delle imposte sul reddito), pena detentiva da 2 mesi a 3 anni (articolo 451 del codice delle imposte sul reddito) e pene pecuniarie (articoli 259, 260 e 261 della legge generale in materia di imposte ed accise doganali). 
 BG || Pena detentiva da 1 a 8 anni (articoli 209 e 210 del codice penale), pena detentiva da 3 a 10 anni (articolo 211 del codice penale), pena detentiva da 2 a 8 anni (articolo 212 del codice penale), pena detentiva da 3 a 10 anni (articolo 212, comma 3, del codice penale). 
 CY || Pena detentiva di 5 anni (articolo 300 del codice penale), pena detentiva fino a 3 anni o pena pecuniaria non superiore a €5 125,80, o entrambe. 
 CZ || Pena detentiva fino a 2 anni (articoli da 209 a 212 del codice penale). 
 DK || Pena detentiva non superiore a 1 anno e 6 mesi (articolo 279 codice penale) (articolo 289A del codice penale), 8 anni nei casi aggravati. 
 EE || Pena pecuniaria o detentiva fino a 3 anni (§209 del codice penale), 5 anni (§210 del codice penale) 
 FI || Pena pecuniaria o detentiva da 14 giorni a 2 anni (capo 36, sezione 1, del codice penale; capo 29, sezione 1, del codice penale; capo 29, sezione 5, del codice penale), da 4 mesi a 4 anni in forma aggravata. 
 FR || Pena detentiva fino a 5 anni e pena pecuniaria di 375 000 EUR (articoli da 313-1 a 313-3 del codice penale), fino a un massimo di 7 anni e di 750 000 EUR in forma aggravata. 
 DE || Pena detentiva fino a 5 anni o pena pecuniaria (articolo 263 GCC). 
 EL || Pena detentiva da 10 giorni a 5 anni, da 3 mesi a 5 anni (articolo 386, comma 1, del codice penale), da 2 a 5 anni in forma aggravata. 
 HU || Pena detentiva fino a 2 anni (§318 del codice penale), 5 anni (§314 del codice penale). 
 IR || Pena detentiva non superiore a 5 anni (sezione 42 della Legge 2001). 
 IT || Pena detentiva da 6 mesi a 3 anni e pena pecuniaria da 51 a 1 032 EUR (articolo 640, comma 1, del codice penale), pena detentiva da 1 a 6 anni (articolo 640-bis del codice penale). 
 LV || Pena detentiva fino a 3 anni, o arresto, servizio alla collettività o pena pecuniaria non superiore a sei volte la retribuzione minima mensile (17 074,20 EUR) (sezione 177 della Legge penale). 
 LT || Lavoro a favore della collettività, pena pecuniaria, limitazione della libertà personale, arresto o pena detentiva fino a 3 anni (articolo 182 del codice penale) o fino a 8 anni (reati gravi). 
 LU || Pena detentiva da 1 mese a 1 anno o pena pecuniaria da 500 a 30 000 EUR (articolo 490 del codice penale), pena detentiva da 1 mese a 1 anno o pena pecuniaria da 500 a 10 000 EUR (articolo 498 del codice penale). 
 MT || Pena detentiva da 4 mesi a 1 anno (articolo 298, comma 1, del codice penale), pena detentiva fino a 18 mesi e pena pecuniaria da 2 329,37 a 34 940,60 EUR (articolo 298 del codice penale), pena detentiva da 7 mesi a 2 anni (articolo 308 del codice penale), pena detentiva da 1 a 6 mesi o pena pecuniaria (articolo 309 del codice penale). 
 NL || Pena detentiva fino a: 1 anno (articolo 328 del codice penale), 2 anni (articolo 334 del codice penale), 3 anni (articolo 360 del codice penale), 4 anni (articoli 227 e 326 del codice penale) o 6 anni (articoli 225, 336, 359 del codice penale), o pena pecuniaria fino a 76 000 EUR. 
 PL || Pena detentiva da 3 mesi a 5 anni (articolo 297 del codice penale). 
 PT || Pena detentiva fino a 3 anni o pena pecuniaria (articolo 217 del codice penale). 
 RO || Pena detentiva da 6 mesi a 12 anni nella fattispecie di reato di base (articolo 215 del codice penale). 
 SI || Pena detentiva da 3 mesi a 3 anni (articolo 229 KZ-1), pena detentiva fino a 3 anni (articolo 211 KZ-1), pena detentiva fino a 5 anni (articolo 228 KZ-1), pena pecuniaria o detentiva fino a 3 anni (articolo 231 KZ-1). 
 SK || Pena detentiva fino a 2 anni (sezione 221 del codice penale), pena detentiva da 1 a 5 anni (sezioni da 222 a 225 del codice penale). 
 ES || Pena detentiva da 6 mesi a 3 anni (articolo 252 del codice penale). 
 SE || Pena detentiva fino a 2 anni (capo 9, sezione 1, del codice penale). 
 UK || Procedimento sommario: pena detentiva fino a 12 mesi, pena pecuniaria o entrambe (sezione 1 della Legge sulle frodi del 2006); condanna successiva a incriminazione: pena detentiva fino a 10 anni, pena pecuniaria o entrambe. 
Come è dimostrato nella valutazione d’impatto
che accompagna la presente proposta, dette divergenze incidono negativamente
sull’efficacia delle politiche dell’Unione tese a difenderne gli interessi
finanziari. Definizioni di reato comuni a tutti gli Stati membri ridurrebbero i
rischi di pratiche discordanti, assicurando un’interpretazione uniforme e
garantendo che tutte le condizioni necessarie al loro perseguimento siano
soddisfatte in modo omogeneo. Esse rafforzerebbero anche l’effetto deterrente e
il potenziale repressivo delle pertinenti disposizioni e ridurrebbero l’incentivo
per i potenziali autori di reati a spostarsi in giurisdizioni più indulgenti
all’interno dell’Unione per svolgere scientemente le loro attività illecite.
Per le
istituzioni, organi e organismi dell’Unione, condizioni equivalenti di
protezione degli interessi di quest’ultima sono anche una questione di
credibilità e di garanzia di una giusta esecuzione del bilancio. Pertanto, la
presente proposta non solo dovrebbe riguardare la frode in senso stretto, ma
anche altre forme di comportamento illecito connesse alla frode attraverso le
quali viene leso il bilancio dell’Unione, compresa la corruzione, il
riciclaggio di denaro e la turbativa di gare d’appalto pubblico. Il fattore
determinante è la circostanza che sia realizzato un profitto ai danni del
bilancio dell’Unione e quindi a spese di tutti i contribuenti.
Un ulteriore motivo per proporre un nuovo
strumento giuridico è la necessità di adottare misure concrete per attuare
l’approccio strategico globale della Commissione alla lotta alla frode. Per
questo la Commissione presenta questa proposta di direttiva.
1.2. Contesto giuridico
I primi elementi di diritto penale a tutela
degli interessi finanziari dell’Unione sono stati introdotti nel 1995 mediante
la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità
europee e relativi protocolli (in prosieguo congiuntamente “la convenzione
PIF”)[5].
La convenzione PIF è stata successivamente ratificata ed attuata in diritto
interno da quasi tutti gli Stati membri[6].
Tra le misure pertinenti di diritto penale generale dell’Unione rientra la
decisione quadro 2005/212/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa
alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato[7], che la Commissione ha proposto
di sostituire, nei riguardi degli Stati membri partecipanti, mediante una nuova
direttiva relativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato
nell’Unione europea[8].
Detto quadro è completato da misure di diritto
penale generale dell’Unione per lottare contro alcune attività illegali
particolarmente dannose per l’economia lecita, come il riciclaggio di denaro[9] e la corruzione[10]che, nonostante non siano
specificamente dirette alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione,
contribuiscono comunque alla loro salvaguardia.
Nel maggio 2011 la Commissione ha adottato una
comunicazione sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea
attraverso il diritto penale e le indagini amministrative[11], accompagnata da un documento
di lavoro dei suoi servizi[12].
Questi testi mettono in evidenza il coacervo di disposizioni riguardanti le
definizioni del reato e le relative sanzioni, che si è sviluppato nell’Unione
europea all’interno dell’esistente quadro giuridico. Gli stessi documenti
dispongono altresì che la Commissione prenda in considerazione il diritto
penale come uno degli strumenti per migliorare l’attuale situazione.
La comunicazione del settembre 2011 intitolata
“Verso una politica penale dell’Unione europea”[13] delinea la proposta di quadro
generale relativo ai contenuti e alla struttura del diritto penale dell’UE,
oltre ai principi generali della normativa in questo settore, in particolare la
necessità che il diritto penale dell’Unione non vada oltre quanto è necessario
e proporzionato ai suoi obiettivi.
Nel tempo, si è gradualmente sviluppato un corpus
di norme di diritto amministrativo in materia di lotta alle attività illegali
contro gli interessi finanziari dell’Unione: il regolamento (CE, Euratom)
n. 2988/95 introduce norme amministrative per contrastare le attività
illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione[14], a cui si aggiungono
disposizioni amministrative settoriali[15].
Oltre agli strumenti orizzontali specificamente destinati alla tutela degli
interessi finanziari dell’Unione sopra citati, alcuni strumenti di diritto
amministrativo dell’Unione contengono disposizioni pertinenti concernenti
attività illegali che incidono sui fondi pubblici dell’Unione[16].
2.           RISULTATI DELLE
CONSULTAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE E VALUTAZIONE D’IMPATTO
2.1 Consultazioni delle parti interessate
La Commissione ha consultato a più riprese i
soggetti interessati, in particolare studiosi universitari di diritto penale il
25 ottobre 2011 e rappresentanti dei governi degli Stati membri in una riunione
ad hoc il 6 dicembre 2011, a cui hanno partecipato anche membri della
commissione Libertà civili, giustizia e affari interni del Parlamento europeo.
I contributi degli uffici delle procure degli Stati membri sono stati raccolti
attraverso questionari e un dibattito in occasione del Forum dei procuratori
generali, convocato da Eurojust all’Aia il 23 giugno e il 16 dicembre 2011. La
Commissione ha inoltre incontrato rappresentanti dell’Associazione dei
contribuenti d’Europa in occasione di una riunione di esperti tenutasi il 25
gennaio 2012.
Gli esperti hanno messo in luce gravi carenze
dell’attuale quadro giuridico per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione,
in particolare sotto il profilo dei termini di prescrizione per il
perseguimento dei reati. Dal settore accademico è stata ricordata l’importanza
del principio per cui il ricorso al diritto penale dovrebbe costituire l’extrema
ratio, tenendo in debito conto i principi di sussidiarietà e di
proporzionalità. In quanto meccanismo particolarmente severo di controllo
sociale, con pesanti ricadute sulle libertà civili fondamentali, il diritto
penale deve essere usato come ultima risorsa ed applicato in modo tale da
salvaguardare gli interessi fondamentali, rispettando le libertà civili, e da
apportare beneficio ai cittadini. Gli esperti rappresentanti dei governi
nazionali si sono espressi generalmente a favore dell’obiettivo perseguito
dalla Commissione, ovvero la salvaguardia del denaro dei contribuenti e degli
interessi fondamentali che meritano pari protezione in tutta l’Unione europea.
Tra i professionisti del settore, è opinione ampiamente diffusa che un diritto
penale chiaro che assicuri parità di condizioni sia determinante e dovrebbe
essere integrato da misure in campo processuale tali da colmare le carenze
individuate in questo ambito. Quest’ultimo punto trova eco nel programma di
lavoro della Commissione che prevede nel 2013 un’ulteriore iniziativa in
materia di misure processuali per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione.
L’Associazione dei contribuenti d’Europa ha manifestato il suo forte sostegno
all’intento della Commissione di tutelare meglio gli interessi finanziari dell’Unione
contro le distrazioni illecite di fondi e di definire un quadro generale di
diritto penale che abbia forza deterrente ai fini della tutela degli interessi
finanziari dell’Unione.
2.2 Valutazione d’impatto
La Commissione ha
condotto una valutazione d’impatto delle opzioni strategiche, tenendo conto dei
risultati di uno studio esterno ultimato nel febbraio 2012[17]. Dopo aver considerato le
alternative esistenti, la valutazione d’impatto conclude individuando la
soluzione da privilegiare nell’opzione che amplia le fattispecie di reati
connessi alla frode, introduce sanzioni minime e armonizza i termini legali di
prescrizione.
3.           ELEMENTI GIURIDICI DELLA
PROPOSTA
3.1         La base giuridica
La proposta è fondata sull’articolo 325,
paragrafo 4, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Questo articolo sancisce la competenza dell’Unione
europea ad adottare le misure necessarie nel campo della prevenzione e lotta
contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi
finanziari dell’Unione, che “siano dissuasive”. Il relativo paragrafo 4
stabilisce la procedura legislativa per l’adozione di tali misure necessarie al
fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente. Costituisce inoltre
la base giuridica per legiferare in materia di frode e altre attività illegali
che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, nel campo della prevenzione e
della lotta contro la frode. In questo contesto il termine frode deve essere
inteso in senso ampio, in modo da comprendere anche determinati reati connessi
alla frode.
La lotta alle attività illegali che ledono gli
interessi finanziari dell’Unione costituisce un settore d’intervento molto
specifico, come suggerisce la presenza della norma in un capo speciale del
trattato dedicato alla “Lotta contro la frode” nel titolo “Disposizioni
finanziarie”; inoltre, il termine “dissuasivo” non compare in nessun’altra
parte del trattato. Ciò indica che in questo specifico campo l’Unione dispone
di una vasta gamma di strumenti. Tale peculiarità è ulteriormente rafforzata
dall’articolo 310, paragrafo 6, del TFUE laddove, sin dal primo articolo del
titolo sulle disposizioni finanziarie, il trattato sottolinea la necessità di
contrastare la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi
finanziari dell’Unione (“combattono”). 
Scopo dell’articolo 325 è tutelare l’interesse
specifico oggetto di questa priorità strategica, ossia il denaro dei
contribuenti dell’Unione, sia esso raccolto o speso. 
·                        
La protezione dei fondi pubblici dell’Unione
rappresenta un interesse collettivo a livello di Unione che si distingue dalla
somma degli interessi finanziari nazionali degli Stati membri. Per questi motivi
il trattato conferisce all’Unione poteri forti per adottare “misure” che “siano
dissuasive” e “tali da permettere una protezione efficace” (articolo 325,
paragrafo 1) ed “equivalente” (articolo 325, paragrafo 4)[18]. Una tutela dissuasiva,
efficace ed equivalente comporta per sua natura, e storicamente (si veda la
convenzione PIF del 1995), una dimensione penale. Il diritto penale è
necessario per produrre un effetto preventivo in questo campo, dove già la
minaccia di sanzioni penali e delle relative conseguenze sulla reputazione dei
potenziali autori dei reati può essere ritenuta un valido disincentivo alla
perpetrazione dell’atto illegale. Diversamente dal corrispondente articolo 280,
paragrafo 4, del trattato CE, l’articolo 325 prevede quindi il potere di
adottare disposizioni di natura penale nell’ambito della tutela degli interessi
finanziari dell’Unione contro ogni forma di azione illegale.
·                        
Gli interessi finanziari dell’Unione non sono
definiti dal trattato in quanto tali, ma appare evidente dalla formulazione più
ampia rispetto al termine “bilancio”, usato altrove nel trattato (ad esempio
all’articolo 310, paragrafo 1, secondo comma), che rientrano in questa nozione
tutti i fondi gestiti dall’Unione o per suo conto[19].
La presente proposta sostituisce la proposta
di direttiva sulla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità[20].
3.2         Sussidiarietà,
proporzionalità e rispetto dei diritti fondamentali
Si ritiene necessario un intervento dell’Unione
sulla base dei fattori di seguito illustrati.
Gli interessi finanziari dell’Unione si
riferiscono all’attivo e al passivo gestito dall’Unione o per conto di questa e
si collocano pertanto, ab origine, a livello di Unione. In quanto tali,
sono ancor più “imperniati sull’Unione” di quanto non lo sia un settore oggetto
di armonizzazione negli Stati membri. Dal punto di vista della forma e della
sostanza, essi sono più simili alle norme di auto-protezione delle istituzioni,
organi e organismi dell’Unione, quali quelle per la sicurezza fisica o
informatica. Di conseguenza, essi non possono ragionevolmente essere trattati
dagli Stati membri singolarmente. È coerente con detta valutazione il fatto che
il trattato stesso, all’articolo 310, paragrafo 6, e all’articolo 325,
paragrafi 1 e 4, del TFUE, presume la necessità di un intervento legislativo
dell’Unione per adottare misure equivalenti e dissuasive al fine di proteggere
gli interessi finanziari dell’Unione contro attività illegali. Inoltre, ai
sensi dell’articolo 48 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, la
Commissione europea è pienamente responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Unione
per quanto riguarda tutte le entrate e le spese. 
L’Unione si trova nella migliore posizione per
tutelare i propri interessi finanziari, tenendo conto delle specifiche norme di
diritto dell’Unione che si applicano in questo campo, tra cui le regole di
bilancio del regolamento finanziario, le norme generali in materia di tutela
degli interessi finanziari attraverso il diritto amministrativo e le norme
settoriali sulla protezione degli stessi interessi nelle varie politiche
potenzialmente interessate. Ciò è vero anche nella misura in cui le norme di diritto
penale per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione possono essere
rese più uniformi. Il requisito generale del rispetto della sussidiarietà da
parte della legislazione dell’UE deve essere considerato con speciale
attenzione quando si tratta del diritto penale. Ciò significa che l’Unione può
legiferare solo se lo scopo non può essere raggiunto più efficacemente da
misure a livello nazionale o regionale e locale, ma in ragione della portata o
degli effetti della misura proposta può essere conseguito più agevolmente a
livello di Unione. Solo quest’ultima è in grado di sviluppare norme vincolanti
di ravvicinamento efficaci in tutti gli Stati membri e quindi di creare un
quadro giuridico che contribuisca ad eliminare le debolezze del sistema
attuale, compresa la mancanza di pari condizioni che va contro gli obiettivi
del trattato disposti all’articolo 325, paragrafo 4, del TFUE.
La proposta rileva rispetto ai seguenti
diritti e principi della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: il
diritto alla libertà e al rispetto della vita familiare (in relazione ad una
eventuale pena detentiva dell’autore del reato a seguito di condanna), la
libertà professionale e il diritto di lavorare (con riferimento ad un’eventuale
interdizione dell’autore di reato a seguito di condanna), il diritto di
proprietà (rispetto alla messa in liquidazione di un’impresa resasi responsabile
di un illecito, nonché a pene pecuniarie a seguito di condanna e alla
confisca), la legalità e la proporzionalità dei reati e delle pene (in ragione
di nuove definizioni di reati), il diritto di non essere giudicato o punito due
volte per lo stesso reato (alla luce dell’interazione con sistemi sanzionatori
di natura amministrativa). Queste interferenze con diritti e libertà
fondamentali sono giustificate poiché strumentali al raggiungimento di
obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione (si veda l’articolo 52,
paragrafo 1, della Carta) e in particolare all’introduzione di misure efficaci
e dissuasive per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione. In
ragione della mancanza di miglioramenti sotto il profilo dei livelli di
irregolarità e frode, e dell’inefficacia delle attuali misure nel quadro della
convenzione PIF, è necessario adottare misure di diritto penale per contrastare
e prevenire la frode e le attività illegali connesse. È stata posta grande cura
al fine di garantire che queste misure non vadano oltre ciò che è necessario a
realizzare detto obiettivo e sono pertanto proporzionate. 
3.3 Scelta degli strumenti
Per stabilire norme armonizzate di diritto
penale in materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione, lasciando
agli Stati membri un certo grado di flessibilità per quanto riguarda l’eventuale
adozione di disposizioni più severe, la direttiva è lo strumento appropriato.
3.4. Disposizioni specifiche
Articolo 1: oggetto – questa norma definisce lo scopo e la portata della presente
proposta, in particolare limitandone l’applicazione alla protezione degli
interessi finanziari dell’Unione.
Articolo 2: definizione degli interessi
finanziari dell’Unione – questa norma introduce
una definizione di “interessi finanziari dell’Unione” applicabile all’intero
strumento. La Corte di giustizia europea ha confermato[21] che sussiste un nesso diretto
tra, da un lato, la riscossione del gettito dell’IVA nell’osservanza del
diritto dell’Unione applicabile e, dall’altro, la messa a disposizione del
bilancio dell’Unione delle corrispondenti risorse IVA, poiché qualsiasi lacuna
nella riscossione del primo determina potenzialmente una riduzione delle
seconde. La frode in materia di IVA va pertanto considerata lesiva degli
interessi finanziari dell’Unione e rientra quindi nel campo di applicazione
della presente proposta di direttiva.
Articolo 3: frode che lede gli interessi
finanziari dell’Unione – questa disposizione
reca la definizione del comportamento fraudolento che deve essere configurato
come reato negli Stati membri.
Articolo 4: reati
connessi alla frode che ledono gli interessi finanziari dell’Unione
– questa disposizione riguarda le attività illegali nell’ambito della
prevenzione e lotta contro la frode.
La norma prevede
che negli Stati membri configuri reato la condotta disonesta del partecipante
ad una gara d’appalto pubblico, ossia il comportamento simile alla frode
mediante il quale vengono fornite all’organismo offerente nel corso della
procedura di gara, dati informativi veri, benché basati su informazioni
indebitamente ricevute da autorità pubbliche. Una simile norma esiste già in
alcuni Stati membri, ma il livello di sanzione varia considerevolmente (ad
esempio, da un giorno di pena detentiva in uno Stato fino a un minimo di tre
anni di pena detentiva in un altro[22]).
Secondo alcune stime, la mancanza di una normativa efficiente sotto questo
profilo comporta ogni anno perdite per 40 milioni di EUR a carico del bilancio
dell’Unione[23].
Le manipolazioni delle gare d’appalto da parte dei partecipanti costituiscono
già comportamenti oggetto di azioni repressive e sanzioni a livello dell’Unione
e degli Stati membri e non rientrano quindi nel campo di applicazione della
direttiva.
L’articolo 4 contiene anche una definizione di
corruzione, ampiamente ispirata alla convenzione PIF e ai relativi protocolli,
ai fini di una sua previsione come reato negli Stati membri. Le norme nazionali
di recepimento della convenzione relativa alla tutela degli interessi
finanziari delle Comunità europee del 1995 e dei relativi protocolli nonché la
giurisprudenza pertinente indicano che le definizioni di corruzione attiva e
passiva contenute nella convenzione necessitano di essere ulteriormente
sviluppate. Per rientrare nel campo di applicazione di questa norma, non sarà
necessario, contrariamente a quanto avviene per la convenzione PIF, che la
condotta sia “in violazione dei doveri d’ufficio”. In questo caso occorre una
specifica disposizione, dal momento che la corruzione è un problema
particolarmente grave nel settore degli interessi finanziari dell’Unione. L’articolo
4 reca anche la definizione di ritenzione illecita, che disciplina i
comportamenti di funzionari pubblici non costitutivi di frode in senso stretto,
e che si sostanzia nella ritenzione illecita di fondi o beni contraria allo
scopo previsto, nell’intento di danneggiare gli interessi finanziari dell’Unione.
Si ritrova anche un riferimento alla legislazione relativa alla lotta al
riciclaggio di denaro rispetto al riciclaggio dei proventi dei reati sanzionati
nella direttiva, cosicché gli Stati membri sono tenuti a configurare come reato
questa tipologia di riciclaggio. Ciò garantirà che lo stesso regime
sanzionatorio si applichi a tutti i reati contro gli interessi finanziari dell’Unione.
Questo articolo contiene una definizione di “funzionario
pubblico” che comprende non solo chiunque svolga mansioni legislative,
amministrative o giudiziarie o eserciti in altro modo funzioni di pubblico
servizio per l’Unione o negli Stati membri, ma anche chiunque eserciti tali
funzioni in un paese terzo. Gli interessi finanziari dell’Unione infatti devono
essere tutelati anche nei casi di corruzione attiva o passiva o di ritenzione
illecita che coinvolgano persone che gestiscono fondi dell’Unione in paesi
terzi.
Articolo 5: istigazione, favoreggiamento,
concorso, tentativo – questa disposizione si applica
ai reati sopra menzionati e prevede che gli Stati membri configurino come reati
anche le relative forme di preparazione e di partecipazione agli stessi. La
responsabilità penale per il tentativo nella maggior parte dei reati è esclusa,
dal momento che le definizioni di base in discorso contengono già componenti di
tentativo di reato. 
Articolo 6: responsabilità delle persone
giuridiche – questa disposizione è applicabile a tutti
i reati summenzionati e prevede che gli Stati membri assicurino che le persone
giuridiche possano essere penalmente responsabili, escludendo al contempo che
detta responsabilità sia alternativa a quella delle persone fisiche.
Articolo 7: pene per le persone fisiche – questa disposizione trova applicazione a tutti i reati summenzionati
e impone agli Stati membri di applicare sanzioni effettive, proporzionate e
dissuasive, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, e di
stabilire sanzioni minime per le persone fisiche. Le pene previste sono
proporzionate alla considerevole gravità dei reati e sono in linea con le
sanzioni attualmente stabilite nella maggior parte degli Stati membri. L’articolo
7 chiarisce anche alcuni aspetti del rapporto tra la direttiva e le sanzioni
disciplinari che possono essere adottate su altre basi.
Articolo 8: durata minima delle pene
detentive – queste disposizioni si applicano a tutti i
reati summenzionati e prevedono la definizione di termini minimi per le pene
detentive in caso di reati particolarmente gravi, in base a soglie stabilite
per ciascuno di essi. L’introduzione di sanzioni minime garantirà la coerenza
in tutta l’Unione delle sanzioni applicate negli Stati membri per un
determinato tipo di condotta, in modo che gli interessi finanziari dell’Unione
siano tutelati con pari efficacia in tutta l’UE. La criminalità economica –
compresa la frode – costituisce un settore in cui le sanzioni penali possono
avere un effetto particolarmente dissuasivo, perché è plausibile che i
potenziali autori di reato prima di agire calcolino i rischi. L’introduzione di
sanzioni minime è pertanto considerata necessaria in quanto efficace deterrente
in tutta Europa. La sanzione minima di sei mesi resta proporzionata alla
gravità dei reati e garantisce che possa essere emesso ed eseguito un mandato d’arresto
europeo per i reati di cui all’articolo 2 della decisione quadro sul mandato d’arresto
europeo[24],
assicurando quindi il più efficiente grado di cooperazione giudiziaria e di
polizia.
Articolo 9: tipi di sanzioni minime per le
persone giuridiche – questa norma rispecchia l’articolo
7, con riferimento alle sanzioni previste per le persone giuridiche. 
Articolo 10: congelamento e confisca – questa norma è applicabile a tutti i reati summenzionati e impone
che vi siano mezzi per procedere al congelamento e alla confisca dei proventi e
degli strumenti dei reati in discorso. 
Articolo 11: giurisdizione – questa disposizione si basa sui principi di territorialità e
personalità. Si applica a tutti i reati summenzionati e impone che alle
autorità giudiziarie sia conferita la competenza giurisdizionale per avviare
indagini, perseguire reati e promuovere azioni penali in casi riguardanti gli
interessi finanziari dell’Unione. Poiché la presente direttiva non consente
agli Stati membri di avviare azioni penali nei casi di frode che non rientrano
nella loro competenza, gli Stati membri e la Commissione scambieranno con i
paesi terzi interessati gli elementi di prova riguardanti le condotte
fraudolente commesse al di fuori del territorio dell’Unione da cittadini di
paesi terzi e coopereranno affinché le autorità competenti di tali paesi
possano perseguire tali condotte.
Articolo 12: prescrizione per i reati che
ledono gli interessi finanziari dell’Unione – questa
norma si applica a tutti i reati summenzionati e prevede l’introduzione di un
termine minimo di prescrizione e di uno per la prescrizione dell’esecuzione
delle pene a seguito di condanna definitiva. 
Articolo 13: recupero – questa disposizione chiarisce che la presente direttiva non incide
sull’obbligo degli Stati membri di assicurare il recupero delle somme
irregolarmente erogate in conseguenza dei reati ivi previsti, a prescindere
dalla norma sui termini di prescrizione di cui all’articolo 12.
Articolo 14: interazione con altri atti
giuridici applicabili dell’Unione – questa
norma chiarisce l’interazione tra regimi sanzionatori di natura amministrativa
e di natura penale.
Articolo 15: cooperazione tra gli Stati
membri e la Commissione europea (Ufficio europeo per la lotta antifrode) – questa disposizione rispecchia fortemente quella contenuta nel
secondo protocollo alla convenzione PIF in materia di cooperazione tra gli
Stati membri e la Commissione. Detta disposizione è necessaria in ragione dell’abrogazione
della convenzione e dei relativi protocolli ad opera dell’articolo 16.
Articolo 16: abrogazione delle convenzioni
in materia penale per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità
europee – questa norma abroga la convenzione PIF del
1995 e i relativi protocolli.
4.           INCIDENZA SUL BILANCIO
La presente proposta non ha implicazioni di
bilancio immediate per l’Unione; tuttavia, essa mira a prevenire le perdite
causate da attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione
aumentando l’effetto dissuasivo e rendendo più efficace l’attività di contrasto
delle autorità penali degli Stati membri, oltre a facilitare il recupero
laddove le perdite causate da dette attività illegali si siano già prodotte.
2012/0193 (COD)
Proposta di
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL
CONSIGLIO
relativa alla lotta contro la frode che lede
gli interessi finanziari dell’Unione
mediante il diritto penale
IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO
DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione
europea, in particolare l’articolo 325, paragrafo 4,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto
legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere della Corte dei conti europea[25], 
deliberando secondo la procedura legislativa
ordinaria,
considerando quanto segue:
(1)       La tutela degli interessi
finanziari dell’Unione riguarda non solo la gestione degli stanziamenti di
bilancio, ma si estende a qualsiasi misura che incida o minacci di incidere negativamente
sul suo patrimonio e su quello degli Stati membri, in quanto destinata a
sostenere o stabilizzare l’economia o le finanze pubbliche degli Stati membri
nell’interesse delle politiche dell’Unione.
(2)       Al fine di garantire una
protezione efficace, proporzionata e dissuasiva degli interessi finanziari dell’Unione,
il diritto penale dovrebbe continuare ad integrare negli Stati membri, per i
tipi di condotte fraudolente più gravi nel settore, la protezione offerta dal
diritto amministrativo e dal diritto civile, evitando al contempo incongruenze
sia all’interno di ciascuna di tali branche del diritto che tra di esse.
(3)       La tutela degli interessi
finanziari dell’Unione richiede una definizione comune di frode che ricomprenda
la condotta fraudolenta dal lato delle entrate e delle spese del bilancio dell’UE.
(4)       La frode in materia di
imposta sul valore aggiunto (IVA) riduce il gettito fiscale degli Stati membri
e quindi l’applicazione di un’aliquota uniforme alla base imponibile IVA degli
Stati membri. Come confermato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia[26], sussiste un nesso diretto tra
la riscossione del gettito dell’IVA nell’osservanza del diritto dell’Unione
applicabile e la messa a disposizione del bilancio dell’Unione delle
corrispondenti risorse IVA, poiché qualsiasi lacuna nella riscossione del primo
determina potenzialmente una riduzione delle seconde. La direttiva pertanto copre le
entrate derivanti dall’IVA negli Stati membri.
(5)       Nel prendere in
considerazione l’impatto significativo sugli interessi finanziari dell’Unione
risultante dalla diminuzione illegale della risorsa propria basata sull’IVA e
nell’applicare le soglie fissate dalla presente direttiva va rispettato il
principio di proporzionalità, tenuto conto della natura specifica e della
metodologia di calcolo di tale risorsa propria, compreso il trattamento
differenziato degli Stati membri.
(6)       Può esservi incidenza
negativa sugli interessi finanziari dell’Unione quando, allo scopo di aggirare
o distorcere le norme applicabili a una procedura di gara d’appalto pubblico o
di sovvenzione, singoli offerenti forniscono alle autorità contraenti o
erogatrici dati fondati su informazioni indebitamente ottenute, direttamente o
indirettamente, dall’organismo appaltante o erogatore. Pur essendo molto simile
alla frode, tale condotta non necessariamente costituisce reato di frode in
tutti i suoi aspetti dal punto di vista dell’offerente, poiché la gara può di
per sé risultare pienamente conforme a tutti i requisiti. Le manipolazioni di
gare d’appalto da parte degli offerenti violano le regole di concorrenza dell’Unione
e le disposizioni nazionali equivalenti; costituendo oggetto di azioni
repressive e sanzioni in tutta l’Unione, dovrebbero rimanere al di fuori del
campo di applicazione della presente direttiva.
(7)       La normativa dell’Unione in
materia di riciclaggio di denaro è pienamente applicabile al riciclaggio dei
proventi derivanti dai reati di cui alla presente direttiva. È opportuno un
richiamo a detta normativa al fine di garantire che il regime sanzionatorio
introdotto dalla presente direttiva si applichi a tutti i reati contro gli
interessi finanziari dell’Unione. 
(8)       La corruzione costituisce una
minaccia particolarmente grave nei confronti degli interessi finanziari dell’Unione
e può essere in molti casi legata a una condotta fraudolenta. Si rende pertanto
necessaria l’introduzione di specifiche fattispecie di reato, nelle cui
definizioni siano ricompresi i reati pertinenti a prescindere che la condotta
sia tenuta o meno in violazione di doveri d’ufficio. Per quanto riguarda i
reati di corruzione passiva e di ritenzione illecita, occorre includere una
definizione di funzionario pubblico che abbracci oltre a tutti coloro che
ricoprono un incarico formale perché nominati, eletti o impiegati in base a
contratto, anche coloro che, pur non ricoprendo un incarico formale, forniscono
ai cittadini o nell’interesse pubblico servizi dello Stato o di altre autorità
pubbliche, come i contraenti coinvolti nella gestione dei fondi dell’Unione
europea. 
(9)       Possono ledere gli interessi
finanziari dell’Unione alcuni tipi di condotta di funzionari pubblici che
intendono appropriarsi indebitamente di fondi o beni per uno scopo contrario a
quello previsto e con l’intenzione di ledere detti interessi. Occorre pertanto
introdurre una definizione precisa dei reati in cui rientrino tali tipi di
condotta. 
(10)     Alcuni reati contro gli
interessi finanziari dell’Unione nella pratica sono spesso strettamente
correlati ai reati di cui all’articolo 83, paragrafo 1, del trattato e alla
legislazione dell’Unione basata su questo articolo. Nel formulare le
disposizioni è pertanto necessario garantire la coerenza con tale legislazione.
(11)     Nella misura in cui gli
interessi finanziari dell’Unione possono anche essere lesi o messi a
repentaglio dalla condotta imputabile a persone giuridiche, queste devono
essere responsabili dei reati commessi in loro nome, quali definiti nella
presente direttiva.
(12)     Per tutelare gli interessi
finanziari dell’Unione in maniera equivalente mediante misure che siano
dissuasive in tutta l’Unione, è necessario che gli Stati membri prevedano
altresì alcuni tipi e livelli minimi di sanzioni applicabili qualora siano
commessi i reati definiti nella presente direttiva. I livelli delle sanzioni
non devono andare oltre quanto è proporzionato ai reati, e pertanto occorre
introdurre una soglia pecuniaria al di sotto della quale non si configura
reato.
(13)     La presente direttiva non
preclude l’adeguata ed efficace applicazione di misure disciplinari. Le sanzioni
non assimilabili a sanzioni penali possono essere tenute in considerazione nei
singoli casi a norma del diritto nazionale in occasione della condanna di una
persona per uno dei reati definiti dalla presente direttiva; per gli altri tipi
di sanzione deve essere pienamente rispettato il principio del ne bis in
idem. La presente direttiva non configura come reati condotte che non sono
anche oggetto di sanzioni disciplinari o di altre misure relative alla
violazione di doveri d’ufficio nei casi in cui dette sanzioni disciplinari o
altre misure possono essere applicate agli interessati.
(14)     Le sanzioni per le persone
fisiche devono prevedere, nei casi più gravi, pene detentive minime e massime.
Tali casi devono essere definiti in riferimento a un danno globale minimo,
espresso in denaro, provocato dalla condotta illecita contro il bilancio dell’Unione
ed eventualmente altri bilanci. L’introduzione di livelli minimi e massimi di
pena detentiva è necessaria a garantire che gli interessi finanziari dell’Unione
ricevano una protezione equivalente in tutta Europa. La sanzione minima di sei
mesi garantisce che possa essere emesso ed eseguito un mandato d’arresto
europeo per i reati di cui all’articolo 2 della decisione quadro sul mandato d’arresto
europeo, assicurando quindi il più efficiente grado di cooperazione giudiziaria
e di polizia. Le sanzioni serviranno anche come forte deterrente per potenziali
autori di reati, con effetti in tutta Europa. Nei casi in cui il reato è stato
commesso nell’ambito di un’organizzazione criminale ai sensi della decisione
quadro 2008/841/GAI[27]
del Consiglio devono essere imposti livelli di sanzione più severi.
(15)     Considerate, in particolare,
la mobilità degli autori dei reati e dei proventi derivanti dalle attività
illegali ai danni degli interessi finanziari dell’Unione e la complessità delle
indagini transfrontaliere che ne derivano, è necessario che tutti gli Stati
membri stabiliscano la propria competenza giurisdizionale e si dotino di norme
sui termini di prescrizione al fine di poter contrastare tali attività.
(16)     Per assicurare la coerenza del
diritto dell’Unione e salvaguardare il principio per cui nessuno può essere
punito due volte per lo stesso reato, occorre chiarire il rapporto tra le pene
a norma della presente direttiva e le altre misure amministrative pertinenti
previste dal diritto dell’Unione. La direttiva non deve pregiudicare l’applicazione
di specifiche misure amministrative, pene e ammende previste dal diritto dell’Unione.
(17)     Fatti salvi gli altri obblighi
derivanti dal diritto dell’Unione, è necessario prevedere disposizioni adeguate
affinché gli Stati membri e la Commissione cooperino, anche mediante lo scambio
di informazioni, per garantire un’azione efficace contro i reati definiti nella
presente direttiva a danno degli interessi finanziari dell’Unione.
(18)     È opportuno abrogare e
sostituire con la presente direttiva la convenzione relativa alla tutela degli
interessi finanziari delle Comunità europee, del 26 luglio 1995[28], e i relativi protocolli del
27 settembre 1996[29]
e del 29 novembre 1996[30].
(19)     La corretta attuazione della
presente direttiva da parte degli Stati membri comporta il trattamento di dati
personali ad opera delle autorità nazionali competenti e il loro scambio tra
Stati membri, da un lato, e gli organismi competenti dell’Unione, dall’altro. È
opportuno che il trattamento dei dati personali a livello nazionale tra
autorità competenti degli Stati membri sia regolato dal diritto nazionale nel
rispetto della convenzione del Consiglio d’Europa sulla protezione delle
persone rispetto al trattamento automatizzato dei dati a carattere personale,
del 28 gennaio 1981, e relativi protocolli (ETS n. 181). Lo
scambio di dati personali tra Stati membri deve avvenire nel rispetto dei
requisiti fissati dalla decisione quadro 2008/977/GAI[31] del Consiglio. Nella misura in
cui i dati personali sono trattati dalle istituzioni, organi ed organismi dell’Unione,
devono osservarsi le disposizioni del regolamento (CE) n. 45/2001 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela
delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte
delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione
di tali dati[32]
e le norme applicabili in materia di segreto istruttorio.
(20)     L’auspicato effetto deterrente
dell’applicazione di sanzioni penali impone particolare cautela con riferimento
ai diritti fondamentali. La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali
e si conforma ai principi sanciti in particolare dalla Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea, segnatamente il diritto alla libertà e alla
sicurezza, la protezione dei dati di carattere personale, la libertà
professionale e il diritto di lavorare, la libertà d’impresa, il diritto di
proprietà, il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, la
presunzione d’innocenza e i diritti della difesa, i principi della legalità e
della proporzionalità dei reati e delle pene e il diritto di non essere
giudicato o punito due volte per lo stesso reato. La presente direttiva mira a
garantire il pieno rispetto di tali diritti e principi e deve essere attuata di
conseguenza.
(21)     La presente direttiva si
applicherà fatte salve le disposizioni relative alla revoca delle immunità
stabilite dal trattato, dal protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione
europea, dallo statuto della Corte di giustizia e dai testi che vi danno
attuazione o norme simili incorporate nel diritto nazionale.
(22)     La presente direttiva non
pregiudica le norme e i principi generali di diritto penale nazionale relativi
all’applicazione e all’esecuzione delle pene conformemente alle circostanze
concrete di ogni caso.
(23)     Poiché l’obiettivo della
presente direttiva non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati
membri individualmente e può dunque, a motivo della portata e degli effetti,
essere conseguito meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in
base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione
europea. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire
tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello
stesso articolo,
HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:
Titolo I
Oggetto e definizione
Articolo 1
Oggetto
La presente direttiva stabilisce misure
necessarie nel campo della prevenzione e della lotta contro la frode e le altre
attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, mediante la
definizione di reati e sanzioni.
Articolo 2
Definizione degli interessi finanziari dell’Unione
Ai fini della presente direttiva, per
“interessi finanziari dell’Unione” si intendono tutte le entrate e le spese che
sono coperte o acquisite oppure dovute in virtù:
(a)                   
del bilancio dell’Unione;
(b)                   
dei bilanci delle istituzioni, organi e organismi
stabiliti a norma dei trattati o dei bilanci da questi gestiti e controllati.
Titolo II
Reati nel campo della prevenzione e della lotta contro la frode che lede gli
interessi finanziari dell’Unione
Articolo 3
Frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione 
Gli Stati membri adottano le misure necessarie
affinché la seguente condotta, se intenzionale, configuri reato:
(a)                   
in materia di spese, l’azione od omissione relativa
i)        all’utilizzo
o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti,
cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal
bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto,
ii)       alla mancata comunicazione di un’informazione
in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto, oppure
iii)      alla distrazione delle spese o
passività per fini diversi da quelli per cui erano state autorizzate;
(b)                   
in materia di entrate, l’azione od omissione
relativa 
i)       all’utilizzo o alla presentazione di
dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua la
diminuzione illegittima di risorse del bilancio dell’Unione o dei bilanci
gestiti da quest’ultima o per suo conto,
ii)       alla mancata comunicazione di un’informazione
in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto, oppure
iii)      alla
distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso
effetto.
Articolo 4
Reati connessi alla frode che ledono gli interessi finanziari dell’Unione
1.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché configuri reato la comunicazione o l’omessa
comunicazione di informazioni a entità o autorità incaricate di aggiudicare un
appalto pubblico o concedere una sovvenzione che incida sugli interessi
finanziari dell’Unione, imputabile a candidati o offerenti, oppure a
incaricati, o persone altrimenti coinvolte, a predisporre le risposte ai bandi
di gara o le domande di sovvenzione dei partecipanti, quando tale azione od
omissione sia intenzionale e abbia lo scopo di aggirare o distorcere l’applicazione
dei criteri di ammissibilità, esclusione, selezione o concessione. 
2.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché configuri reato il riciclaggio di denaro, quale
definito all’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2005/60/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio[33],
che riguarda beni procurati con i reati rientranti nel campo di applicazione
della presente direttiva. 
3.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché la seguente condotta, se intenzionale, configuri
reato:
a)      l’azione del funzionario pubblico che,
direttamente o tramite un intermediario, solleciti o riceva vantaggi di
qualsiasi natura, per sé o per un terzo, o ne accetti la promessa per compiere
o omettere un atto proprio delle sue funzioni o nell’esercizio di queste, che
lede o potrebbe ledere gli interessi finanziari dell’Unione (corruzione
passiva);
b)      l’azione di chiunque prometta o procuri a
un funzionario pubblico, direttamente o tramite un intermediario, un vantaggio
di qualsiasi natura per il funzionario stesso o per un terzo, affinché questi
compia o ometta un atto proprio delle sue funzioni o nell’esercizio di queste,
che lede o potrebbe ledere gli interessi finanziari dell’Unione (corruzione
attiva).
4.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché configuri reato l’azione intenzionale del
funzionario pubblico di impegnare o erogare fondi o di appropriarsi di beni o
utilizzarli, per uno scopo diverso da quello per essi previsto e nell’intento
di ledere gli interessi finanziari dell’Unione (ritenzione illecita).
5.           Ai fini del presente
articolo, si intende per “funzionario pubblico”:
a)      chiunque
eserciti funzioni di pubblico servizio per l’Unione o negli Stati membri o in
paesi terzi, svolgendo mansioni legislative, amministrative o giudiziarie;
b)      chiunque eserciti funzioni di pubblico
servizio per l’Unione o negli Stati membri o in paesi terzi, senza svolgere
tali mansioni, e partecipi alla gestione degli interessi finanziari dell’Unione
o alle decisioni che li riguardano. 
Titolo III
Disposizioni generali relative ai reati nel campo della prevenzione e della
lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione 
Articolo 5
Istigazione, favoreggiamento, concorso e tentativo
1.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché configurino reato l’istigazione, il favoreggiamento
e il concorso nella commissione dei reati di cui al titolo II. 
2.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché configuri reato il tentativo di commettere i reati
di cui all’articolo 3 o all’articolo 4, paragrafo 4.
Articolo 6
 Responsabilità delle persone giuridiche 
1.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché le persone giuridiche possano essere ritenute
penalmente responsabili dei reati di cui al titolo II, commessi a loro
vantaggio da qualsiasi soggetto, a titolo individuale o in quanto membro di un
organismo della persona giuridica, che detenga una posizione preminente in seno
alla persona giuridica, basata su:
(a)         
il potere di rappresentanza di detta persona
giuridica; 
(b)         
il potere di adottare decisioni per conto della
persona giuridica, oppure 
(c)         
l’autorità sull’esercizio del controllo in seno a
tale persona giuridica. 
2.           Gli Stati membri adottano
inoltre le misure necessarie affinché le persone giuridiche possano essere
ritenute penalmente responsabili qualora la mancata sorveglianza o il mancato
controllo da parte di un soggetto tra quelli di cui al paragrafo 1 abbiano reso
possibile la commissione, a vantaggio della persona giuridica, dei reati di cui
al titolo II da parte di una persona sottoposta all’autorità di tale soggetto. 
3.           La responsabilità delle
persone giuridiche ai sensi dei paragrafi 1 e 2 non esclude l’avvio di
procedimenti penali contro le persone fisiche che abbiano commesso i reati di
cui al titolo II o che siano penalmente responsabili ai sensi dell’articolo 5.
4.           Ai fini della presente
direttiva, si intende per “persona giuridica” qualsiasi entità che abbia
personalità giuridica in forza del diritto applicabile, a eccezione degli Stati
o di altre istituzioni pubbliche nell’esercizio dei pubblici poteri e delle
organizzazioni internazionali pubbliche.
Articolo 7
Pene per le persone fisiche 
1.           Nei riguardi delle persone
fisiche, gli Stati membri assicurano che i reati di cui al titolo II siano
puniti con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive, che
comprendono pene pecuniarie e detentive come specificato all’articolo 8. 
2.           Per i casi di reati minori da
cui derivino danni inferiori a 10 000 EUR e vantaggi inferiori a
10 000 EUR, e che non presentino aspetti di particolare gravità, gli Stati
membri possono prevedere sanzioni di natura diversa da quella penale.
3.           Quanto disposto al paragrafo
1 non pregiudica l’esercizio dei poteri disciplinari da parte delle autorità
competenti nei riguardi dei funzionari pubblici. 
4.           Gli Stati membri assicurano
che le sanzioni di altra natura, non assimilabili alle sanzioni penali, già
comminate alla stessa persona per la stessa condotta possano essere tenute in
considerazione nel giudizio di condanna per un reato di cui al titolo II.
Articolo 8
Soglie per le pene detentive 
1.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché i reati di cui all’articolo 3 e all’articolo 4,
paragrafi 1 e 4, da cui derivi un vantaggio o un danno pari almeno a
100 000 EUR siano puniti con
(a)         
una pena detentiva minima di almeno sei mesi;
(b)         
una pena detentiva massima di almeno 5 anni.
Gli Stati membri adottano le misure necessarie
affinché i reati di cui all’articolo 4, paragrafi 2 e 3, da cui derivi un
vantaggio o un danno pari almeno a 30 000 EUR siano puniti con
(a)         
una pena detentiva minima di almeno sei mesi;
(b)         
una pena detentiva massima di almeno 5 anni.
2.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché i reati di cui al titolo II, ove commessi nell’ambito
di un’organizzazione criminale ai sensi della decisione quadro 2008/841/GAI,
siano puniti con una pena detentiva massima di almeno 10 anni.
Articolo 9
Tipi di sanzioni
minime per le persone giuridiche
Gli Stati membri adottano le misure necessarie
affinché la persona giuridica riconosciuta responsabile ai sensi dell’articolo
6 sia sottoposta a sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, che
comprendono sanzioni pecuniarie penali o non penali e che possono comprendere
anche altre sanzioni quali: 
(a)                   
l’esclusione dal godimento di un beneficio o di un
aiuto pubblico;
(b)                   
l’interdizione temporanea o permanente di esercitare
un’attività commerciale;
(c)                   
l’assoggettamento a sorveglianza giudiziaria;
(d)                   
provvedimenti giudiziari di scioglimento;
(e)                   
la chiusura temporanea o permanente degli
stabilimenti che sono stati usati per commettere il reato.
Articolo 10
Congelamento e confisca
Gli Stati membri garantiscono il congelamento
e la confisca dei proventi e degli strumenti dei reati di cui al titolo II a
norma della direttiva …/…/.. [del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea][34].
Articolo 11
Giurisdizione
1.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie a stabilire la propria giurisdizione per i reati di cui al
titolo II nei seguenti casi:
(a)         
il reato è stato commesso in tutto o in parte sul
loro territorio, oppure
(b)         
l’autore del reato è un loro cittadino.
2.           Nel caso di cui al paragrafo
1, lettera b), gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché la loro
giurisdizione non sia subordinata alla condizione che il reato sia perseguibile
solo su querela della vittima nel luogo in cui è stato commesso o su
segnalazione dello Stato in cui è stato commesso.
3.           Gli Stati membri provvedono
affinché rientrino nella loro giurisdizione i casi in cui un reato sia stato
commesso a mezzo di tecnologie dell’informazione e della comunicazione a cui l’autore
ha avuto accesso dal loro territorio.
Articolo 12
Prescrizione per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione
1.           Gli Stati membri prevedono un
termine di prescrizione di almeno cinque anni dal momento in cui è stato
commesso il reato, entro il quale continua ad essere possibile avviare le
indagini, esercitare l’azione penale, svolgere il processo e prendere la
decisione giudiziaria in merito ai reati di cui al titolo II e all’articolo 5.
2.           Gli Stati membri assicurano
che il termine di prescrizione sia interrotto e ricominci a decorrere da
qualunque atto di un’autorità nazionale competente, compreso in particolare l’inizio
effettivo dell’indagine o dell’azione penale, almeno fino a dieci anni a
partire dal momento in cui il reato è stato commesso.
3.           Gli Stati membri adottano le
misure necessarie affinché la pena comminata a seguito di condanna definitiva per
uno dei reati di cui al titolo II e all’articolo 5 possa essere eseguita per un
periodo sufficiente non inferiore a dieci anni a partire dalla condanna
definitiva.
Articolo 13
Recupero
La presente direttiva non pregiudica il
recupero delle somme indebitamente pagate nel quadro della commissione dei
reati di cui al titolo II.
Articolo 14
Interazione con altri atti giuridici applicabili dell’Unione
L’applicazione di
misure amministrative, pene e ammende disposte dal diritto dell’Unione, in
particolare quelle previste dagli articoli 4 e 5 del regolamento (CE, Euratom)
n. 2988/95 del Consiglio[35],
o da disposizioni del diritto nazionale adottate conformemente ad un obbligo
specifico a norma del diritto dell’Unione, non pregiudica l’applicazione della
presente direttiva. Gli Stati membri provvedono affinché qualsiasi procedimento
penale avviato sulla base di disposizioni nazionali che attuano la presente
direttiva non pregiudichi l’applicazione adeguata ed efficace di misure
amministrative, pene e ammende non assimilabili ad un procedimento penale,
disposte dal diritto dell’Unione o da disposizioni nazionali di attuazione.
Titolo IV
Disposizioni finali 
Articolo 15
Cooperazione tra gli
Stati membri e la Commissione europea (Ufficio europeo per la lotta antifrode) 
1.           Gli Stati membri e la
Commissione cooperano tra loro nella lotta contro i reati di cui al titolo II.
A tal fine, la Commissione offre l’assistenza tecnica e operativa che le
autorità nazionali competenti possano necessitare per facilitare il coordinamento
delle loro indagini.
2.           Le autorità competenti degli
Stati membri possono scambiare informazioni con la Commissione per semplificare
l’accertamento dei fatti e assicurare un’azione efficace contro i reati di cui
al titolo II. La Commissione e le competenti autorità nazionali tengono conto
in ciascun caso specifico degli obblighi del segreto istruttorio e della
protezione dei dati. A questo scopo, quando fornisce informazioni alla
Commissione, uno Stato membro può subordinarne l’uso a condizioni specifiche
applicabili anche a qualunque altro Stato membro le riceva.
Articolo 16
Abrogazione delle convezioni in materia penale per la tutela degli interessi
finanziari delle Comunità europee
La convenzione relativa alla tutela degli
interessi finanziari delle Comunità europee del 26 luglio 1995 e i
relativi protocolli del 27 settembre 1996, 29 novembre 1996 e 19 giugno 1997
sono abrogati con effetto dal [giorno dell’applicazione ai sensi dell’articolo 17,
paragrafo 1, secondo comma]. 
Articolo 17
Recepimento
1.           Gli Stati membri adottano e
pubblicano, entro il […], le disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva. Essi
comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni.
Essi applicano tali disposizioni a decorrere dal ….
Quando gli Stati membri adottano tali
disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono
corredate di un siffatto riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le
modalità di tale riferimento sono decise dagli Stati membri.
2.           Gli Stati membri comunicano
alla Commissione il testo delle disposizioni essenziali di diritto interno
adottate nella materia disciplinata dalla presente direttiva.
Articolo 18
Entrata in vigore
La presente direttiva entra in vigore il
ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione
europea.
Articolo 19
Destinatari
Gli Stati
membri sono destinatari della presente direttiva.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Parlamento europeo                            Per
il Consiglio
Il presidente                                                   Il
presidente
[1]               COM(2011) 595 definitivo e relativi documenti di lavoro
dei servizi della Commissione SEC(2011) 1107, 1108 e 1109 definitivi.
[2]               Convenzione del 26 luglio 1995 (GU C 316 del 27.11.1995,
pag. 49) (frode); primo protocollo del 27 settembre 1966 (GU C 313 del 23.10.1996,
pag. 2) e convenzione del 26 maggio 1997 (GU C 195 del 25.6.1997) (corruzione);
protocollo del 29 novembre 1996 (GU C 151 del 20.5.1997, pag. 2)
(interpretazione della Corte); secondo protocollo del 19 giugno 1997 (GU C 221
del 19.7.1997, pag. 12) (riciclaggio di denaro).
[3]               Si vedano le relazioni della Commissione sull’attuazione
della Convenzione PIF, COM(2004) 709 definitivo del 25.10.2004 e COM(2008) 77
definitivo del 14.2.2008.
[4]               La tabella – un estratto di una panoramica più completa,
anche per altri reati, figurante nella valutazione d’impatto che accompagna la
presente proposta di direttiva – fornisce un quadro approssimativo della
situazione negli Stati membri a dicembre 2011.
[5]               Cfr. nota 2.
[6]               Second Report from the Commission - Implementation of
the Convention on the Protection of the European Communities’ financial
interests and its protocols (Seconda relazione della Commissione
sull’attuazione della convenzione relativa alla tutela degli interessi
finanziari delle Comunità europee e relativi protocolli) del 14.2.2008 (COM(2008)
77 definitivo), sezione 4.1. Successivamente altri Stati membri hanno
ratificato la convenzione e i relativi protocolli, salvo la Repubblica ceca, la
quale non li ha ancora ratificati ma ha avviato l’apposita procedura
costituzionale interna.
[7]               GU L 68 del 15.3.2005, pag. 49.
[8]               COM(2012) 85 final del 12.3.2012.
[9]               Direttiva 91/308/CEE del
Consiglio, abrogata e sostituita dalla direttiva 2005/60/CE, del 26 ottobre 2005,
relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di
riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del
terrorismo (GU L 309 del 25.11.2005, pag. 15).
[10]             Decisione della Commissione del 6.6.2011 che istituisce un
meccanismo di relazione anticorruzione (C(2011) 3673 definitivo).
[11]             COM(2011) 293 definitivo del 26.5.2011.
[12]             SEC(2011) 621 definitivo del 26.5.2011.
[13]             COM(2011) 573 definitivo del 20.9.2011.
[14]             GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1.
[15]             Ad esempio, nel settore dell’agricoltura, il regolamento
(CE) n. 73/2009 relativo ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori
(GU L 30 del 31.1.2009, pag. 16).
[16]             Per una rassegna di tali strumenti si veda lo studio sul
quadro giuridico per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea
attraverso il diritto penale, RS 2011/07, del 4 maggio 2012, pag. 22.
[17]             Contratto individuale n. JUST/2011/EVAL/FW/1023/A4 - Study
on the legal framework for the protection of EU financial interests by criminal
law (Studio sul quadro giuridico per la tutela degli interessi finanziari
dell’Unione europea attraverso il diritto penale).
[18]             Idem.
[19]             Come riferimento si veda anche la definizione all’articolo
1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95.
[20]             COM(2001) 272 definitivo del 23.5.2001, modificata dal
COM(2002) 577 definitivo del 16.10.2002.
[21]             Sentenza del 15 novembre 2011 nella causa C-539/09,
Commissione/Germania (GU C 25 del 2012, pag. 5).
[22]             Studio sul quadro giuridico per la tutela degli interessi
finanziari dell’Unione attraverso il diritto penale, RS 2011/07, del 4 aprile 2012,
pag. 74.
[23]             Idem, pag. 150.
[24]             GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1.
[25]             GU C […] del […], pag. […].
[26]             Causa C-539/09 (GU C 25 del 28 gennaio 2012, pag. 8).
[27]             GU L 300 dell’11.11.2008, pag. 42.              
[28]             GU L 316 del 27.11.1995, pag. 48.
[29]             GU L 313 del 23.10.1996, pag. 1.
[30]             GU L 151 del 20.5.1997, pag. 1.
[31]             GU L 350 del 30.12.2008, pag. 60.
[32]             GU L 8 del 12.1.2001, pag. 1.
[33]             GU L 309 del 25.11.2005, pag. 15.
[34]             In fase di adozione in base alla proposta COM(2012) 85.
[35]             Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio,
del 18 dicembre 1995 relativo alla tutela degli interessi finanziari delle
Comunità (GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1).