CELEX: 52011SC0818
Language: cs
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0818
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Doporučení pro
DOPORUČENÍ RADY
k národnímu programu reforem Bulharska na rok
2011
a pro vydání stanoviska Rady
k aktualizovanému konvergenčnímu programu Bulharska na období 2011–2014
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování
Evropské unie, a zejména na čl. 121 odst. 2
a čl. 148 odst. 4 této Smlouvy,
s ohledem na nařízení Rady (ES)
č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu
nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a
o posílení koordinace hospodářských politik[1],
a zejména na čl. 9 odst. 3 uvedeného nařízení,
s ohledem na doporučení Evropské
komise[2],
s ohledem na závěry Evropské rady,
s ohledem na stanovisko Výboru pro
zaměstnanost,
po konzultaci s Hospodářským a
finančním výborem,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)              
Evropská rada schválila dne 26. března 2010
návrh Evropské komise zahájit novou strategii pro zaměstnanost
a růst, Evropa 2020, založenou na intenzivnější koordinaci
hospodářských politik, které se zaměří na klíčové oblasti,
v nichž je třeba přijmout opatření, aby se posílil evropský
potenciál pro udržitelný růst a konkurenceschopnost.
(2)              
Rada přijala dne 13. července 2010
doporučení o hlavních směrech hospodářských politik
členských států a Unie (2010 až 2014) a dne
21. října 2010 přijala rozhodnutí o hlavních směrech
politik zaměstnanosti členských států[3], které
společně tvoří „integrované hlavní směry“. Členské
státy byly vyzvány, aby vzaly integrované hlavní směry v úvahu
v rámci svých vnitrostátních politik v oblasti hospodářství
a zaměstnanosti.
(3)              
Komise dne 12. ledna 2011 přijala první
roční analýzu růstu představující pro EU začátek nového
cyklu správy ekonomických záležitostí a prvního evropského semestru ex-ante
a integrované koordinace politiky, jejímž základem je strategie Evropa
2020. 
(4)              
Evropská rada dne 25. března 2011
potvrdila priority pro fiskální konsolidaci a strukturální reformy
(v souladu se závěry Rady ze dne 15. února
a 7. března 2011 a v návaznosti na roční analýzu růstu
vypracovanou Komisí). Zdůraznila, že je třeba se přednostně
zaměřit na návrat ke zdravým rozpočtům a fiskální
udržitelnosti, na snižování nezaměstnanosti prostřednictvím reforem
trhu práce a na další úsilí o posílení růstu. Žádala
členské státy, aby promítly tyto priority do konkrétních opatření,
jež budou součástí programů stability či konvergenčních
programů a národních programů reforem. 
(5)              
Evropská rada dne 25. března 2011 rovněž
vyzvala členské státy účastnící se Paktu euro plus, aby své závazky
představily včas, aby mohly být zahrnuty do programů stability
či konvergenčních programů a národních programů
reforem.
(6)              
Bulharsko dne 15. dubna 2011 předložilo
svůj aktualizovaný konvergenční program za rok 2011 pro období
2011–2014 a svůj národní program reforem na rok 2011. Aby se vzaly
v úvahu jejich vzájemné vazby, byly oba programy posuzovány současně.
(7)              
Hospodářská krize přerušila období
silného růstu poháněného podstatným přílivem přímých
zahraničních investic a expanzí úvěrů. Po propadu z vrcholu na
nejnižší úroveň kumulativně o 7,1 % začal HDP ve druhém
čtvrtletí roku 2010 opět růst, takže ve výsledku byl růst
reálného HDP za rok 2010 celkově téměř nulový. Silný nárůst
vývozu a doplňování zásob byly nejvýznamnějšími motory růstu.
Saldo veřejných financí, jež před krizí vykazovalo přebytek, zaznamenalo
v roce 2009 schodek ve výši 4,7 % HDP a v roce 2010 3,3 % HDP.
Zatímco produkce a zaměstnanost v odvětvích orientovaných na vývoz se
zvýšily, oživení v minulém roce zbrzdil útlum činností ve stavebnictví, v
oblasti nemovitostí a maloobchodu. Úprava produkce se nejvíce dotkla zaměstnanosti,
kde po vrcholu v roce 2008 došlo ke ztrátě 358 000 pracovních míst.
Nezaměstnanost se v důsledku toho v roce 2010 zvýšila o několik
procentních bodů na 10,2 % a nepředpokládá se, že
zaměstnanost ve střednědobém horizontu dosáhne úrovně
před krizí.
(8)              
Na základě posouzení aktualizovaného
konvergenčního programu v souladu s nařízením Rady (ES) č.
1466/97 zastává Rada stanovisko, že makroekonomický scénář, z něhož
vycházejí finanční projekce, je založen na příznivějších
projekcích růstu, než jaké předpokládala prognóza útvarů Komise.
Po značné rozpočtové korekci soustředěné do
počátečního období, která v roce 2010 činila ve strukturálním
vyjádření více než 2 procentní body, je fiskální úsilí v roce 2011
výrazně nižší než doporučená korekce ve výši nejméně 0,75 %
HDP. V aktualizovaném konvergenčním programu je nicméně v souladu s
doporučeními Rady v roce 2011 plánována náprava nadměrného schodku
veřejných financí a další snižování bude následovat. Nicméně
aktualizovaný program neobsahuje dostatečné podrobnosti o plánovaných rozpočtových
opatřeních, pomocí nichž má být fiskálních cílů v období 2012–2014
dosaženo. Střednědobý cíl strukturálního schodku revidovaný
směrem dolů ve výši 0,6 % HDP, plánovaný na rok 2014, je stále
ambicióznější než minimální požadovaná úroveň. Odráží cíle Paktu o
stabilitě a růstu a podle předpokladů jej bude dosaženo do
konce programového období (2014). Nicméně předpokládané
průměrné roční strukturální fiskální úsilí na období 2012–2014,
po plánované nápravě nadměrného schodku v roce 2011, je výrazně
nižší než doporučené minimální roční strukturální zlepšení ve výši
0,5 % HDP. S ohledem na postupné zlepšování ekonomického výhledu by se
program měl zaměřit na rychlejší pokrok směrem k dosažení
střednědobého cíle. Ve srovnání s obezřetným odhadem
střednědobého potenciálního růstu výstupu se očekávaný
růst rozpočtových výdajů v letech 2012–2013 jeví jako
optimistický, což ve střednědobém horizontu představuje riziko
pro strukturální fiskální pozici.
(9)              
Odstranění nadměrného schodku, které se
předpokládá do konce roku 2011, pomůže obnovit důvěru a
posílit důvěryhodnost vládních politik. Ve střednědobém
horizontu je důležité dosáhnout cíle, kterým je malý strukturální schodek
ve výši 0,6 % HDP, aby bylo zajištěno, že fiskální politika bude
podporovat zavedený měnový režim. Fiskální konsolidaci však brání
neefektivnost veřejného sektoru, což může vést ke značným
tlakům na výdaje, zatímco rozpočtové příjmy budou
pravděpodobně strukturálně nižší než v letech hospodářského
rozmachu, jež předcházel krizi. K provedení potřebných daňových
úprav a k zajištění finančních prostředků pro
provádění potřebných strukturálních reforem, včetně
nezbytného spolufinancování pro projekty podporované EU jsou tudíž
potřebné ambiciózní reformy veřejných financí. 
(10)          
Bulharská fiskální výkonnost byla v příznivém
hospodářském prostředí před krizí relativně pozitivní.
Fiskální cíle byly trvale plněny a byly nahromaděny značné
rozpočtové rezervy. V důsledku hospodářské krize v roce 2009 poprvé
za mnoho let zaznamenal rozpočet schodek a pravidlo, podle něhož má
být rozpočet vyrovnaný nebo v přebytku a veřejné výdaje nemají
přesáhnout 40 % HDP, bylo porušeno. Bylo to částečně
spojeno s nedostatky v plánování a kontrole výdajů. Dále se tu odrazila skutečnost,
že neočekávané příjmy pocházející z kvetoucí hospodářské
aktivity před krizí byly použity na financování poměrně velkých
navýšení ad hoc výdajů a snížení příspěvků na
sociální zabezpečení. K řešení těchto problémů podnikly
bulharské orgány několik iniciativ s cílem zlepšit kontrolu výdajů a
systémy sledování a vykazování, mezi něž patřilo přijetí
komplexního legislativního balíčku, posílení fiskálních pravidel a
střednědobého rozpočtového rámce. Předpokládá se, že to
posílí fiskální disciplínu a předvídatelnost politik, sníží
makroekonomickou volatilitu a zajistí méně procyklickou fiskální politiku.

(11)          
V letech hospodářského rozmachu před
vypuknutím krize došlo ke značnému zhoršení podmínek pro
zaměstnavatele na trhu práce a vysokému nárůstu mezd, jenž
přesahoval růst produktivity. Ve čtvrtém čtvrtletí roku
2007 dosáhl růst mezd vrcholu – v ročním vyjádření
téměř 20 %. Po útlumu se růst mezd začal zpomalovat,
ačkoli pro zaměstnance s pracovními smlouvami (kteří
představují přibližně 65 % pracovní síly) zůstal v
roce 2010 na poměrně vysoké úrovni téměř 10 %.
Sladění růstu mezd s růstem produktivity usnadní vnitřní
restrukturalizaci hospodářství ve prospěch produktivních odvětví
orientovaných na vývoz. 
(12)          
Překážky účasti na trhu práce odrážejí z
části nedostatek vhodně cílených a specifických aktivních politik na
trhu práce, stejně jako neefektivní a nedostatečně financované
veřejné služby zaměstnanosti. Kvalita veřejných služeb v oblasti
aktivace, pomoci při hledání zaměstnání a rekvalifikace je nízká,
stejně jako veřejné výdaje v tomto směru. Aktivní politiky na
trhu práce mají pouze omezený rozsah a aktivačních opatření se
účastní pouze 12 % uchazečů o zaměstnání. V
krátkodobém horizontu bude mít pozitivní vliv zahájení většího počtu
regionálních programů zaměstnanosti a rozsáhlých programů
odborné přípravy podporovaných evropskými strukturálními fondy. Tvorbu
politiky však ztěžuje nedostatečná schopnost monitorovat a
vyhodnocovat výsledky programu. Jak uvádí nedávná zpráva, jejíž vypracování
zadaly veřejné služby zaměstnanosti („Hodnocení čistého
účinku aktivní politiky na trhu práce v Bulharsku“), nezaměstnaným by
při hledání zaměstnání účinněji pomohly kvalitnější a
více individualizované služby, jakož i lepší infrastruktura pracovních
úřadů.
(13)          
Hospodářská krize se na pracovním trhu stále
ještě projevuje. Nezaměstnanost vzrostla z 5,4 % v roce 2008 na
10,2 % v roce 2010 a u mladých osob (ve věku 15–24 let) se v roce
2010 vyšplhala až na 23,2 %. Krize těžce zasáhla zejména osoby s
nízkou kvalifikací (včetně velké části romské menšiny), které
představují téměř 70 % nezaměstnaných. Podíl
dlouhodobé nezaměstnanosti (46 % v roce 2010) je vyšší než
průměr EU (40 % v roce 2010) a může hrozit, že se stane
nezaměstnaností strukturální. Míra aktivity mladých lidí soustavně
činila méně než dvě třetiny průměru EU (29,5 %
v roce 2009; EU: 43,8 %) Míra zaměstnanosti mladých osob byla v roce
2009 24,8 % (průměr EU: 35,2 %). Bulharsko má rovněž
nejvyšší podíl mladých lidí, kteří se ani nevzdělávají, ani nejsou
zaměstnaní (19,5 % osob ve věku 15–24 let). Jednou z hlavních
překážek účasti mladých lidí na trhu práce je nedostatek možností
kombinovat vzdělávání a práci, zejména prostřednictvím stáží a
praktického učňovského vzdělávání v oboru jejich studia, které
usnadňují přechod na trh práce. 
(14)          
Přestože úroveň dosaženého vzdělání
je nadprůměrná, má Bulharsko více než 40 % obyvatel, kteří
dosáhli jen nízké úrovně gramotnosti a znalosti základních početních
úkolů. Zde se ukazuje prostor pro zlepšení systému vzdělávání, aby
lépe odpovídal potřebám pracovního trhu. V návaznosti na pozitivní
výsledky nedávné decentralizační reformy škol se očekává, že
nadcházející zákon o předškolním a školním vzdělávání najde
řešení, jež mohou být dále posilována, tj. s ohledem na finanční
samostatnost, míru zapojení do předškolního vzdělávání a vnější
hodnocení, jakož i zajištění odpovědnosti. Míra předčasného
ukončování školní docházky (14,7 % v roce 2009) se blíží
průměru EU, ale je zvláště vysoká mezi romskými obyvateli (v
roce 2008 byla odhadována na 43 %). Míra dokončení terciárního
vzdělání (27,9 % v roce 2009) je stále pod průměrem EU
(32,2 %). Bulharsko se významně opozdilo s reformou vyššího
vzdělávání. Nový zákon o vyšším vzdělávání, jenž byl předložen
již v roce 2010, ale následně stažen, by měl být užitečným
krokem k nezbytné reformě.
(15)          
Reforma důchodového systému přijatá v
roce 2010 není provázána se střední délkou života ani situací v systému
zdravotnictví a systému dlouhodobé péče. Reforma má být prováděna v
letech 2011 až 2026, přičemž většina opatření vstoupí v
platnost ve druhé polovině tohoto období, což by mohlo provádění i
udržitelnost prvního pilíře důchodového systému ohrozit. 
(16)          
Bulharští občané trpí ve srovnání s
průměrem EU větší mírou chudoby (41,9 % populace trpí
vážnou materiální deprivací oproti 8,1 % v EU). Ohroženo chudobou je
zhruba 66 % starších osob, což značně převyšuje
průměr EU. Z náznaků vyplývá, že životní podmínky se v
posledních několika letech zhoršují. Vzhledem k demografické situaci
závisí dosažení cílů národního programu reforem týkající se omezení
chudoby do velké míry na řádné tvorbě politik pro starší pracovníky a
znevýhodněné osoby a také na přiměřenosti sociálních
transferů. Národní program reforem ohlašuje vytvoření operační
strategie pro začleňování Romů (dle odhadů tvoří
10 % obyvatel), která má prostřednictvím jediného komplexního plánu
řešit četné překážky, na něž narážejí v oblastech
zaměstnanosti, vzdělávání, zdraví a bydlení.
(17)          
Nízká efektivita veřejných služeb nadále
představuje překážku růstu. Navzdory nedávnému zjednodušení se
reforma veřejné správy nezabývala zvýšením kvality zaměstnanců
či klíčových funkcí. Bulharsko má velmi malou míru rozšíření
pevného širokopásmového připojení – se 14,9 % se v EU umisťuje
na předposledním místě – což rovněž omezuje využití všech
elektronicky poskytovaných služeb. 
(18)          
Míra nesrovnalostí v zadávání veřejných
zakázek dosahuje 60 % všech ověřovaných postupů a u velkých
projektů týkajících se infrastruktury, kde mají veřejné orgány
povinnost kontrol ex-ante, je dokonce ještě vyšší. Kapacita
agentury pro kontrolu veřejných financí byla značně omezena a
výsledkem je, že agentura provedla v roce 2009 kontroly ex post pouze u
12 % ze všech postupů zadávání veřejných zakázek.
(19)          
Energetická náročnost bulharské ekonomiky je
jedna z nejvyšších v EU. Názorným příkladem je zde vytápění
domácností, kde jsou hlavním problémem špatně udržované budovy s více
byty. Nejnovější změny pravidel způsobilosti vytváří
možnost využít na podporu investic v oblasti energetické účinnosti
strukturálních fondů EU. Bylo vynaloženo jen málo investic a příjmy z
energetických a dopravních daní klesly v poměru k HDP a také v poměru
ke zdanění práce, které je výrazně vyšší než průměr EU.
Přístup na energetický trh je ztížen omezenou hospodářskou
soutěží a neprůhlednými mechanismy stanovování cen.
(20)          
Bulharsko přijalo v rámci Paktu euro plus
řadu závazků[4].
Na fiskální straně závazky uvádějí, že udržitelnost veřejných
financí bude podpořena opatřeními důchodové reformy,
opatřeními k zajištění odměny na základě výkonu ve
veřejném sektoru, zmrazením důchodů a mezd do roku 2013 a
posílením domácího fiskálního rámce přijetím Paktu o finanční
stabilitě, který zahrnuje závazné numerické fiskální předpisy. Na
podporu zaměstnanosti budou přijata opatření ke snížení podílu
nehlášené práce a zvýšení zapojení na trhu práce. Opatření v oblasti
konkurenceschopnosti se zaměřují na snížení administrativní
zátěže a rozšiřování elektronické veřejné správy (e-governance);
zlepšení přístupu ke vzdělání a výsledků systému vzdělávání.
Výše uvedené závazky se týkají tří ze čtyř okruhů, kterými
se Pakt zabývá, s výjimkou finančního odvětví. Představují
pokračování širšího programu reforem navrženého v konvergenčním
programu a národním programu reforem a posilují probíhající projekty reforem v
oblasti daňové správy, veřejné správy a vzdělávání. Závazky v
rámci Paktu euro plus byly vyhodnoceny a v doporučení zohledněny.
(21)          
Komise posoudila konvergenční program a
národní program reforem, jakož i závazky v rámci Paktu euro plus[5]. Vzala v
úvahu nejen jejich význam pro udržitelnou fiskální a sociálně-ekonomickou
politiku v Bulharsku, ale také to, jak dodržují pravidla a pokyny EU, vzhledem
k nutnosti posílit celkovou správu ekonomických záležitostí Evropské unie tím,
že budoucí rozhodnutí členských států budou zahrnovat vstupy na úrovni
EU. Komise má za to, že po značné rozpočtové korekci v
počátečním období v roce 2010 by plány fiskální konsolidace na rok
2011 měly být prováděny podle plánu a schodek by v souladu s
doporučením Rady měl být snížen pod referenční hodnotu 3 %.
Aktualizovaný program neobsahuje dostatečné podrobnosti o plánovaných
rozpočtových opatřeních k dosažení fiskálních cílů v letech
2012–2014 a kromě toho by mohl být zajištěn rychlejší pokrok
směrem k vybranému střednědobému cíli. Posílení domácího
fiskálního rámce upevní fiskální kázeň a zajistí předvídatelnost a
důvěryhodnost vládní politiky ve střednědobém horizontu.
Dále je třeba podniknout kroky k posílení konkurenceschopnosti, pomoci
lidem najít zaměstnání, chránit nejzranitelnější skupiny, které
čelí četným překážkám, zvýšit kapacity veřejné správy a
regulačních orgánů, zvýšit účinnost zdrojů a vytvořit
více příležitostí pro investice a růst. 
(22)          
Rada ve světle tohoto posouzení a rovněž
s ohledem na doporučení Rady podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy o
fungování Evropské unie ze dne 2. června 2010 přezkoumala aktualizaci
konvergenčního programu Bulharska z roku 2011 a její stanovisko[6] se odráží
zejména v jejích doporučeních v bodech 1 a 2 níže. S ohledem na
závěry Evropské rady ze dne 25. března 2011 Rada přezkoumala národní
program reforem Bulharska,
DOPORUČUJE, aby Bulharsko v období
2011–2012 provedlo tato opatření:
1)           Pokračovat v účinném
plnění rozpočtu, aby byl v roce 2011 napraven nadměrný schodek.
Upřesnit opatření podporující rozpočtovou strategii na období
2012–2014 a využít probíhajícího hospodářského oživení na urychlení
fiskální úpravy směřující k dosažení střednědobých
rozpočtových cílů, a to především udržet růst výdajů v
souladu se střednědobým potenciálním růstem a současně
zvýšit podíl prorůstových veřejných výdajů.
2)           Podniknout kroky ke zlepšení
předvídatelnosti rozpočtového plánování a plnění zejména
posílením fiskální správy. Za tímto účelem vytvořit a zavést závazná
fiskální pravidla a přesně vymezený střednědobý rozpočtový
rámec, který zajistí transparentnost na všech úrovních vlády. Zavést
opatření, aby zprávy o plnění rozpočtu byly předkládány na
akruálním základě.
3)           Podniknout kroky k urychlení
současné reformy důchodového systému a posílit opatření, která
by pomohla starším pracovníkům zůstat déle v pracovním procesu. 
4)           Ve spolupráci se sociálními partnery
a v souladu s vnitrostátními postupy podpořit politiky směřující
k zajištění takového růstu mezd, který by lépe odrážel vývoj
produktivity a udržoval konkurenceschopnost.
5)           Podniknout kroky k řešení
otázek spojených s bojem proti chudobě a s posilováním sociálního
začleňování, zejména zranitelných skupin, které čelí četným
překážkám, a to: rozšířením trhu pro
soukromé poskytovatele služeb v oblasti zaměstnání; modernizací veřejných služeb zaměstnanosti, aby se
posílila jejich schopnost vyhledávat kvalifikační profily odpovídající
poptávce na trhu práce; a zaměřením podpory na mladé lidi s nízkou
kvalifikací. Pokročit v reformě vzdělávání schválením zákona o předškolním
a školním vzdělávání a nového zákona o vyšším vzdělávání v první
polovině roku 2012. 
6)           Zvýšit úsilí na posílení správní
kapacity v klíčových vládních funkcích a regulačních orgánech, aby
veřejné služby účinněji reagovaly na potřeby
občanů a podniků; zavést opatření ke kontrole veřejných
zakázek na základě posouzení rizik, posílit schopnost příslušných
orgánů předcházet nesrovnalostem a stíhat nesrovnalosti za
účelem zlepšení kvality a poměru mezi kvalitou a cenou při
využívání veřejných finančních prostředků.
7)           Odstranit překážky vstupu,
systémy zaručených zisků a kontroly cen a zajistit plnou nezávislost
energetického regulačního orgánu v Bulharsku, aby se trhy s
elektřinou a plynem otevřely větší konkurenci. Zavést pobídky ke
zvýšení energetické účinnosti budov. 
V Bruselu dne,
                                                                       Za Radu
                                                                       předseda/předsedkyně
[1]               Úř.
věst. L 209, 2.8.1997, s. 1.
[2]               Úř.
věst. C , , s. .
[3]               Rozhodnutí
Rady 2011/308/EU ze dne 19. května 2011 stanoví, že platí i pro rok 2011.
[4]               Více
podrobností o závazcích učiněných v rámci Paktu euro plus lze nalézt
v SEK(2011) 711.
[5]               SEK(2011)
711.
[6]               Uvedeno v
čl. 9 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97.