CELEX: 61974CC0034
Language: es
Date: 1974-10-23
Title: Conclusiones acumuladas del Abogado General Trabucchi presentadas el 23 de octubre de 1974. # Société Roquette frères contra Estado francés. # Petición de decisión prejudicial: Tribunal d'instance de Lille - Francia. # Montantes compensatorios. # Asunto 34-74. # Société Roquette frères contra Comisión de las Comunidades Europeas. # Asunto 26-74.

ROQUETTE FRÈRES / COMISIÓN
                  CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
                              SR. ALBERTO TRABUCCHI
                           presentadas el 31 de marzo de 1976 *
Señor Presidente,                               pondiente al importe antes citado, con los
Señores Jueces,                                 correspondientes intereses y, además, la
                                                reparación del daño resultante del hecho de
                                                que sus competidores de otros Estados
1.   El presente asunto constituye una espe­    miembros hubieran recibido indebidamente
cie de apéndice de otros procedimientos ya      sumas del FEOGA por sus exportaciones a
concluidos en el plano comunitario y en el      Francia.
plano interno. En efecto, paralelamente a la
acción de resarcimiento por daños y perjui­
cios ejercida ante este Tribunal de Justicia
contra la Comisión, la demandante había         Sobre la base del artículo 177 del Tratado
emprendido ante el Juez nacional una            CEE, el Juez solicitó a este Tribunal que
acción contra la Administración francesa        interpretara el apartado 2 del artículo 4 bis
cuyo objeto era esencialmente idéntico en       del Reglamento n° 974/71, con el fin de
numerosos aspectos.                             determinar si la pretensión de restitu­
                                                ción de la demandante era fundada (asun­
                                                to 34/74). En su sentencia de 12 de noviem­
Ante el Juez francés, solicitaba la devolu­     bre de 1974, Roquette Fréres (34/74, Rec.
ción de los montantes compensatorios que        pp. 1217 y ss. especialmente, pp. 1226
estimaba haber pagado erróneamente sobre        y ss.), el Tribunal de Justicia, adhiriéndose
la base del apartado 2 del artículo 4 del       a mis principales conclusiones, interpretó
Reglamento (CEE) n° 974/71 del Consejo,         limitativamente el concepto de gravamen a
modificado por el Reglamento (CEE)              la importación previsto en el apartado 2 del
n° 509/73. Por otra parte, reclamaba los        artículo 4 bis del Reglamento n° 974/71 del
intereses correspondientes a dicha suma.        Consejo, al superar la interpretación pura­
                                                mente literal en que la Administración
                                                francesa y la Comisión se fundaron. Se
Compareciendo al mismo tiempo ante este         intentaba así obtener un resultado conforme
Tribunal de Justicia, solicitaba inicialmente   a los objetivos de dicha normativa, aun en
en el presente procedimiento el pago, en        el contexto de una situación de mercado
concepto de responsabilidad extracontrac­       profundamente distinta a aquélla para la que
tual de la Comisión, de una suma corres­        se concibió dicha norma.
   Lengua original: italiano.
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Con arreglo a dicha interpretación prejudi­      Según la jurisprudencia de este Tribunal,
cial, el Tribunal de Lille condenó a la          los litigios relativos a la relación instaurada
Administración     de   Aduanas   francesa a     entre el ciudadano y la Administración
restituir a la demandante todas las sumas        nacional a raíz de un pago indebido, que
 indebidamente percibidas sobre la base de       dicha Administración haya reclamado con
 la aplicación, que en lo sucesivo debía         motivo de la aplicación que le incumbe de
considerarse «errónea», de la mencionada         las normas comunitarias, deben, en primer
norma comunitaria.                               lugar, resolverse a nivel interno, ante el
                                                 Juez nacional competente. Según la senten­
                                                 cia de este Tribunal de 27 de enero pasado,
Dicha restitución ya ha tenido lugar. Por        IBC/Comisión (46/75,<-> Rec. p. 65), que
ello, la demandante ha desistido en el pre­      confirmó la definición de postura preceden­
sente asunto de su primera pretensión.           te en el mismo sentido de la sentencia de 25
                                                 de octubre de 1972, Haegemann/Comisión
                                                 (96/71, Rec. pp. 1005 y ss., especialmente
Por el contrario, el órgano jurisdiccional       p. 1014), aun en el caso de que la percep­
francés desestimó la pretensión relativa a       ción indebida se haya efectuado sobre la
los intereses por motivos basados en la          base de una disposición comunitaria preci­
normativa interna del sector aduanero y,         sa, la pretensión de restitución debe formu­
ademas, porque las sumas indebidamente           larse exclusivamente ante la autoridad que
percibidas fueron inmediatamente transferi­      procedió a la percepción. Sobre la base de
das por la Administración de Aduanas             dicha jurisprudencia, está excluido que la
francesa a los fondos del FEOGA. La de­          devolución de las sumas que la autoridad
mandante, confiando en la posibilidad de         nacional haya percibido indebidamente con
dirigirse directamente contra la Comunidad,      arreglo a una norma comunitaria, aunque
en el marco del presente procedimiento,          sea ilegal, pueda reclamarse a la autoridad
renunció a interponer un recurso de apela­       comunitaria. Dicho principio será válido,
ción contra dicha resolución.                    con mayor motivo, cuando la autoridad
                                                 nacional haya percibido indebidamente
                                                 sumas sobre la base de una aplicación
Por tanto, ahora formula dicha pretensión        errónea de una norma comunitaria legal,
contra la Comisión, así como la otra pre­        como ocurrió en el caso de autos.
tensión relativa a la reparación del perjuicio
que estimaba haber sufrido, en el plano de
la competencia, a raíz de la aplicación
errónea de la norma comunitaria.                 La neta distinción efectuada por el Tribunal
                                                 de Justicia entre las acciones que tienen por
                                                 objeto un pago debido por un Estado miem­
2.   Consideraré, en primer lugar, la preten­    bro sobre la base del Derecho comunitario
sión relativa a los intereses correspondien­     y las acciones de resarcimiento por daños y
tes a la suma indebidamente percibida por        perjuicios contempladas en el artículo 215
las autoridades francesas.                       del Tratado (sentencia de 26 de noviembre
278
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de 1975, Grands Moulins des Antilles,          mismo procedimiento que el aplicable a la
99/74, Rec. p. 1531) puede considerarse        repetición del capital.
también aplicable a las acciones de repeti­
ción de sumas indebidamente percibidas por
 los Estados con motivo de la aplicación de    Por consiguiente, si corresponde al Juez
normas comunitarias. El hecho de que la        nacional competente pronunciarse sobre la
Comisión haya contribuido al error de la       exactitud de la aplicación del Derecho
autoridad nacional, si bien puede revestir     comunitario llevada a cabo por la Adminis­
 importancia para determinar la responsabili­  tración francesa, y, por tanto, decidir sobre
dad de la Comunidad por eventuales perjui­     el posible derecho a la devolución de las
cios posteriores, no puede, por tanto, tener   sumas indebidamente pagadas por la de­
 la menor influencia en la determinación de    mandante, lo mismo debe ocurrir en rela­
 la autoridad a la que debe dirigirse la peti­ ción con la deuda accesoria de las cantida­
 ción de restitución.                          des reclamadas en concepto de intereses por
                                               la percepción indebida. En el supuesto de
                                               que la demandante se hubiera limitado a
                                               alegar su derecho a la restitución de lo
 La cuestión del pago de los intereses de un   indebido en el marco del presente procedi­
capital indebidamente satisfecho se plantea    miento, el Tribunal de Justicia, de confor­
de manera estrictamente accesoria en rela­     midad con la jurisprudencia antes mencio­
ción con el derecho a la repetición del        nada, hubiera debido declarar la inadmisi­
capital propiamente dicho.                     bilidad de la petición de restitución pre­
                                               sentada en forma de acción de resarcimien­
                                               to por daños y perjuicios contra la Comi­
 La determinación del importe devengado en     sión. Dicha solución es igualmente aplica­
 concepto de intereses de demora depende       ble a la pretensión accesoria de los intereses
 estricta y necesariamente del importe del     correspondientes.
 capital indebidamente pagado y del tiempo
transcurrido entre el pago indebido o, al
menos, el requerimiento al organismo per­      Es cierto que el Juez nacional de primera
ceptor, y su restitución. El derecho a obte­   instancia desestimó la acción emprendida
ner dichos intereses no depende de la prue­    por la demandante mediante la que reclama­
ba del perjuicio.                              ba dichos intereses a la Administración
                                               francesa. No obstante, aquélla renunció
                                               voluntariamente a interponer recurso de
 Dichas precisiones me llevan a concluir que   apelación contra dicha resolución, aunque
 la pretensión relativa a los intereses está   declaró que consideraba discutibles varios
 sujeta a los criterios establecidos por la    de sus extremos. Para explicar su aquies­
jurisprudencia de este Tribunal en lo que se   cencia, la demandante atribuye un carácter
refiere a la repetición del capital al que     decisivo al hecho de que dichas sumas
 corresponden. Por consiguiente, hay que       indebidamente percibidas por la Adminis­
 apreciar dicha pretensión con arreglo al      tración francesa habían sido inmediatamen-
                                                                                          279
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 te transferidas por ésta a los fondos del         utilizar   todos los medios disponibles a
 FEOGA. Pero no me parece que este hecho,          nivel nacional para obtener dicho pago de
 que no ha constituido un obstáculo para la        la autoridad a la que, con arreglo a la
 restitución del capital, deba impedir necesa­    jurisprudencia de este Tribunal, tenía que
 riamente el pago de los intereses por parte       solicitárselo en primer lugar, le priva de
 del organismo perceptor. La cuestión de si,       poder dirigirse contra la Comunidad en lo
 en último término el peso económico de los        sucesivo.
 intereses, como indudablemente ocurre con
 el capital, tiene que ser soportado por el
 FEOGA, es una cuestión que se refiere a las       Por consiguiente, debe declararse la inadmi­
 relaciones entre el Estado y la Comunidad.        sibilidad de la pretensión relativa a los
 Por el contrario, no debería entrar en juego      intereses.
 en el ámbito de las relaciones que la per­
 cepción indebida ha originado entre la
empresa afectada y su Administración y,           3. Examinaré ahora la pretensión de la
por consiguiente, también excede del marco        demandante que tiene por objeto obtener
del presente procedimiento.                       una «indemnización de principio» por el
                                                  daño sufrido en el plano de la competencia,
                                                  por el hecho de que los comerciantes de
En todo caso, aunque debiera admitirse, en        otros    Estados  miembros recibieran     una
un supuesto como el que aquí considera­           ventaja indebida, en concepto de montantes
mos, la responsabilidad subsidiaria de la         compensatorios monetarios por sus exporta­
Comunidad, como declaró la sentencia de           ciones a Francia.
 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y
otros/Comisión (asuntos acumulados 5/66,
7/66 y 13/66 a 24/66,» Rec. pp. 317 y ss.,        Esta pretensión es claramente distinta de la
especialmente pp. 319 y ss.), dicha respon­       que se refiere a la restitución del capital
sabilidad sólo podría tomarse en considera­       indebidamente percibido por la Adminis­
ción si la demandante hubiera agotado todas      tración nacional, tanto por su objeto como
las posibilidades que le ofrece el Derecho       porque se vincula esencialmente a un hecho
interno para que se estime su reclamación,        distinto de dicha percepción, a saber, la
la cual debe dirigirse, como hemos visto, en     concesión indebida de montantes compen­
primer lugar contra la autoridad que proce­       satorios a los competidores extranjeros de
dió a la percepción, y en relación con la         la demandante. Constituye una verdadera
cual se plantea igualmente la cuestión de los    solicitud de reparación de un perjuicio que,
intereses.                                       en la perspectiva de la demanda, se imputa
                                                 a la Comisión por haber contribuido de
                                                 manera determinante a que las Administra­
La pretensión que tiene por objeto condenar      ciones nacionales apliquen de manera
a la Comisión al pago de los intereses fue,      errónea el Derecho comunitario en favor de
por tanto, formulada prematuramente. La          las exportaciones a Francia. Por consiguien­
subsiguiente renuncia de la demandante a         te, las consideraciones que dan lugar a la
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inadmisibilidad de la pretensión de intere­    fiadas a la Comisión en el marco de sus
ses examinada anteriormente no le son          competencias en materia de intervenciones
aplicables.                                    en el mercado tienen necesariamente nume­
                                               rosas repercusiones directas e indirectas en
                                               los intereses comunes a grupos de justicia­
Antes de examinar si se reúnen los diversos    bles en toda la Comunidad. Cuando se trata
requisitos necesarios para deducir la res­     de un comportamiento del ejecutivo que no
ponsabilidad de la Comisión, creo que, en      se inscribe en el ámbito de relaciones parti­
el caso de autos, un elemento importante es    culares    con empresas individualmente
que el comportamiento que causó el supues­     consideradas, sino que, por el contrario,
to daño no se encuadra en una relación         puede determinar el comportamiento de las
particular entre la Comisión y empresas        Administraciones nacionales para todo el
individuales (como sería el caso, por ejem­    conjunto de casos y de sujetos, considero
plo, en materia de aplicación de la prohibi­   que el ejecutivo no debería considerarse
ción de prácticas colusorias o de la posibili­ responsable fuera del ámbito en el que
dad de autorizarlas), sino que, como inter­    podría reconocerse una responsabilidad por
pretación de una norma general, sólo sería     los daños resultantes de la acción del legis­
un presupuesto de la aplicación errónea        lador comunitario.
llevada a cabo por las Administraciones
nacionales para el conjunto de los justicia­
bles comprendidos dentro de su ámbito de       Habrá que tener presentes dichas consi­
acción.                                        deraciones en el examen que ahora
                                               inicio de los requisitos particulares de la
                                               responsabilidad.
El acto antijurídico del ejecutivo comunita­
rio que, según la demandante, genera su
responsabilidad, consiste por tanto en haber   En primer lugar, examinaré si se cumple el
interpretado mal una norma que debía ser       requisito subjetivo de la responsabilidad, es
aplicada por las Administraciones naciona­     decir, si en el comportamiento de la Comi­
les con la consecuencia de que estas últimas   sión es posible percibir una falta consistente
fueron inducidas a aplicarla mal. El daño      en haber actuado con negligencia, sin la
sufrido por la demandante no deriva tanto      prudencia y la perspicacia necesarias.
del error cometido en relación con ella
como de la aplicación de la norma a sus
competidores establecidos en otros Estados     He visto que la sentencia dictada en el
miembros.                                      asunto 34/74, que interpreta correctamente
                                               el Reglamento n° 974/71 del Consejo, a la
                                               luz de las nuevas circunstancias que carac­
Se aprecia claramente la lejanía entre el      terizaban el mercado del producto de que se
presunto daño y el comportamiento de la        trata, tuvo que sobrepasar el tenor de dicho
Comisión. Por otra parte, no hay que perder    Reglamento. Mediante una interpretación
de vista que las complejísimas tareas con­      limitativa, tuvo que llegarse a una adapta-
                                                                                          281
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  ción sustancial de dicha disposición a la        ción comunitaria no basta para constituir
  evolución de la realidad económica. Ello         una falta que pueda generar su responsabili­
  requirió indudablemente un esfuerzo inter­       dad (sentencia de 28 de mayo de 1970,
  pretativo que puede esperarse razonable­         Richez-Parise/Comisión, asuntos acumu­
  mente de un órgano jurisdiccional, pero que      lados 19/69, 20/69, 25/69 y 30/69, Rec.
  ciertamente sería excesivo -e incluso peli­      pp. 325 y ss., especialmente p. 340).
  groso-exigir a los órganos ejecutivos en­
  cargados de aplicar el Derecho vigente.
 Ante una norma que, a raíz de un cambio           Por consiguiente, considero que no concu­
 radical en la situación económica produce         rre el primer elemento constitutivo de la
 efectos que no son conformes a los objeti­       responsabilidad. Tal afirmación basta para
 vos del sistema, está claro que el ejecutivo      desestimar por infundada la pretensión de
 tiene el deber de hacer todo lo que esté en       indemnización de que se trata.
 su mano para modificar dicha disposición.
 Eso es lo que la Comisión hizo al someter al
 Consejo, autor de dicha norma, propuestas        4. Por otra parte, está claro que dicha
 para modificar dicho Reglamento a partir         pretensión tampoco es fundada tanto en lo
 del 25 de febrero de 1974.                       que se refiere a la prueba del perjuicio
                                                  como a la relación de causalidad entre el
                                                  comportamiento imputado a la demandada
 Pero entre tanto, el error de la Comisión al     y el perjuicio que la demandante pretende
 aconsejar a los Gobiernos una determinada        haber sufrido.
 aplicación del Reglamento, se debió a que
 se atenía a la letra de la ley. Habida cuenta
 de la manera en que la norma estaba formu­       Para obtener la reparación de un perjuicio,
 lada, no puede considerarse que el error sea     no basta mostrar que fue probable, sino que
manifiesto y, por consiguiente, debejuzgar­       hay que probar su existencia efectiva.
 se excusable.
                                                  Sin ignorar la dificultad que puede implicar
Dada la indudable complejidad de la nor­          la prueba del alcance exacto del perjuicio
mativa de que se trata, creo razonable ex­        sufrido por razón de una desigualdad de
cluir que un error de interpretación de          trato con repercusiones en el ámbito de la
Derecho, en las circunstancias en que se ha       competencia, considero sin embargo que,
producido, pueda generar responsabilidad.        aunque no se exija a la demandante que
Este punto de vista encuentra apoyo en una       pruebe el importe exacto, debe esperarse,
de las sentencias de este Tribunal, que,         sin embargo, que aduzca elementos de
acerca de una materia distinta mucho menos       prueba menos genéricos que los que ha
compleja que la que es objeto de la normati­     presentado. De hecho, se ha limitado a
va que se controvierte en el caso de autos,      presentar declaraciones estadísticas relati­
afirmó que la interpretación errónea de un       vas a la evolución de las exportaciones a
texto normativo por parte de la Administra­      Francia de sus competidores. Como ha
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observado la Comisión, dichos datos esta­        dicho producto a Francia comenzó a verifi­
dísticos no bastan para demostrar que la         carse a partir de febrero de 1973, es decir,
demandante haya sufrido un daño. Un              mucho antes de la aplicación del sistema de
aumento de las exportaciones a Francia de        los montantes compensatorios monetarios,
determinados     competidores     no   implica   y que además, incluso después de que éstos
necesariamente que la demandante haya            dejaran de aplicarse, dichas importaciones
sufrido un perjuicio correlativo. A este         se mantuvieron a un nivel mucho más ele­
respecto, hubiera debido presentar indicios      vado que el de 1973.
más concretos, como por ejemplo, el aban­
dono de sus clientes tradicionales, la cele­
bración de contratos a pérdida, etc.
                                                 Habida cuenta de todos estos elementos, no
                                                 parece posible concluir que el aumento de
Por otra parte, no está probado que las          las importaciones de productos amiláceos
variaciones comerciales que dichas estadís­      en Francia que se produjo en 1974 constitu­
ticas pusieron de manifiesto se deban a los      ya un hecho suficiente para probar que la
montantes compensatorios monetarios              demandante sufrió por ello un daño ni, en el
percibidos o concedidos erróneamente.            supuesto de que se produjera el perjuicio,
                                                 que fuera causado por el mecanismo de los
                                                 montantes compensatorios monetarios, tal
En efecto, si bien los dos primeros cuadros      como se aplicaba durante dicho período.
presentados por la demandante revelan un
cierto aumento de las importaciones de
productos amiláceos en Francia en 1974 en
relación con el año anterior, por otro lado      Sería excesivamente simple         pretender
las estadísticas oficiales a las que se refiere  identificar el daño que debe repararse
la Comisión, y cuyo ajuste a la realidad la      con la concesión de ventajas a empresas
demandante no ha discutido, prueban que,         competidoras, ya que las consecuencias de
durante el mismo período, las exportaciones      dicha afirmación genérica serían demasiado
francesas   a  la  Comunidad      aumentaron     graves.
considerablemente y, para determinados
productos (como por ejemplo el almidón de
maíz, la dextrosa, la glucosa y la dextrina)
aumentaron en una medida mucho mayor             Al margen de que sería casi imposible
que las importaciones en Francia.                determinar la importancia del perjuicio
                                                 sufrido en los distintos aspectos de una
                                                 relación de competencia causado por la
Por lo que respecta, en particular, a la         concesión de una subvención a empresas
evolución de las importaciones de almidón        establecidas en otros países y capaces de
de maíz a las que se refiere el tercer cuadro    operar en los mismos mercados, es evidente
de la demandante, la demandada destacó           que se sobrepasaría el límite requerido en la
que el aumento de las importaciones de           relación directa e inmediata.
                                                                                          283
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Con arreglo a los Derechos italiano y fran­     mal del comportamiento que la demandante
cés, un daño meramente indirecto no con­        imputa a la Comisión. Por ello, en el caso
fiere, en principio, derecho a reparación, ni   de autos debería excluirse la existencia de
siquiera en materia de actos ilícitos con­      una relación causal adecuada, aún aplicando
tractuales. Con mayor motivo, debe ex­          los criterios admitidos en Alemania y en
cluirse la reparación en materia extracon­      Gran Bretaña en materia de responsabilidad
tractual cuando el daño sólo puede vincular­    extracontractual.
se de manera indirecta y mediata a una
intervención de las autoridades públicas en
la economía.
                                                Por consiguiente, la pretensión de la deman­
                                                dante que tiene por objeto obtener una
De mis observaciones anteriores se des­         indemnización de principio por el perjuicio
prende que, desde el momento en que se          que pretende haber sufrido en el plano de la
excluye identificar el daño con la concesión    competencia a causa de la interpretación
de una ventaja a empresas competidoras, no      errónea de la norma antes mencionada,
puede afirmarse que el presunto daño cons­      avalada por la Comisión, debe igualmente
tituya objetivamente la consecuencia nor­       desestimarse por infundada.
Por consiguiente, propongo que este Tribunal desestime el recurso y condene en
costas a la demandada.
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