CELEX: 52013DC0392
Language: nl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Nederland te verhelpen

|
			
		
		
		52013DC0392
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Nederland te verhelpen /* COM/2013/0392 final */
			
				
		
		
			
			   	Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
om het buitensporige overheidstekort in
Nederland te verhelpen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       Overeenkomstig artikel 126
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dienen de
lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.
(2)       Het stabiliteits- en groeipact
is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel
om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot
werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.
(3)       De Raad heeft op 2 december 2009
overeenkomstig artikel 126, lid 6, VWEU vastgesteld dat er in Nederland
een buitensporig tekort bestond en een aanbeveling gedaan om dit buitensporige
tekort uiterlijk in 2013 te corrigeren[1], overeenkomstig artikel 126, lid 7,
VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997
over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de
procedure bij buitensporige tekorten[2].
Om het overheidstekort op geloofwaardige en duurzame wijze onder de 3% van het
bbp terug te dringen, werd de Nederlandse autoriteiten aanbevolen om in 2010 de
begrotingsmaatregelen ten uitvoer te leggen die in de begroting van 2010 waren
vastgelegd en in 2011 met de begrotingsconsolidatie te beginnen, zodat er in 2013
een einde zou worden gemaakt aan de buitensporigtekortsituatie. Om dit te
bereiken werd Nederland aanbevolen om gedurende de periode 2011-2013 een
gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van ¾% van het bbp te realiseren, de
maatregelen te specificeren die nodig waren om het buitensporige tekort tegen 2013
te corrigeren indien de conjuncturele omstandigheden zulks toelieten, en het
tekort sneller terug te dringen indien de economische of budgettaire situatie
gunstiger zou uitpakken dan verwacht. De Raad stelde 2 juni 2010 vast
als uiterste datum om effectief gevolg te geven aan deze aanbevelingen.
(4)       De Commissie concludeerde op 15 juni 2010
dat Nederland, afgaande op de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de
Commissie, effectief gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009
om zijn overheidstekort onder de referentiewaarde van 3% van het bbp terug te
dringen, en achtte daarom verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure op
dat moment niet noodzakelijk. 
(5)       Overeenkomstig artikel 3,
lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, indien effectief gevolg is
gegeven aan zijn aanbeveling, en indien zich na de goedkeuring van de
aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige
negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen, op aanbeveling van de
Commissie een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU
vaststellen. Op basis van de in de aanbeveling van de Raad vervatte economische
prognoses wordt beoordeeld of er sprake is van onverwachte ongunstige
economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de begroting.
(6)       Overeenkomstig artikel 126,
lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de
Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze de
buitensporigtekortsituatie binnen een bepaalde termijn verhelpt. In de
aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald
waarbinnen de betrokken lidstaat effectieve actie moet ondernemen om het
buitensporige tekort te corrigeren. Voorts dient de Raad in zijn aanbeveling om
een buitensporig tekort te corrigeren, van de betrokken lidstaat te eisen dat
deze jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de
prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark
die overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van het structurele
saldo (dit is het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ongerekend eenmalige en
tijdelijke maatregelen) met ten minste 0,5% van het bbp.
(7)       Volgens de najaarsprognoses 2009
van de diensten van de Commissie waarop de aanbeveling van de Raad
overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU van 2 december 2009 was
gebaseerd, zou de Nederlandse economie in 2009 met 4,5% krimpen, gevolgd door
een bescheiden herstel in 2010 en 2011 met een groei van respectievelijk ¼% en 1½%.
De jaren 2012 en 2013 vielen buiten de tijdshorizon van die prognoses, maar
omdat aangenomen werd dat de omvangrijke negatieve output gap tot 2015
geleidelijk zou afnemen, werd voor 2012 en 2013 een hogere groei verwacht dan
voor 2011. De bbp-groei liep in 2009, met een daling van 3,7%, minder sterk
terug dan waarop in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie
was gerekend, en in 2010 was het herstel met 1,6% onder invloed van de export
robuuster dan verwacht, maar in 2011 nam de economische groei af tot 1% en in 2012
belandde de Nederlandse economie opnieuw in een recessie. In de laatste drie
kwartalen van 2011 was de groei in Nederland reeds negatief en in 2012 kromp de
Nederlandse economie met 1%. De groei op kwartaalbasis was in de eerste helft
van dat jaar nog licht positief, maar gaf vervolgens een scherpe daling te
zien. Al met al viel de bbp-groei veel lager uit dan in een situatie van
normaal conjunctuurherstel mocht worden verwacht, en de aanzienlijke
economische krimp had een negatieve invloed op de werkgelegenheid, met als
gevolg dat de werkloosheid is gestegen, de reële groei van de lonen negatief is
geworden en de binnenlandse vraag is afgenomen. 
(8)       Volgens de
voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal het reële bbp
blijven dalen met 0,8%, maar wordt de economische groei vanaf de tweede helft
van het jaar geleidelijk weer positief. Verwacht wordt dat de ontwikkeling van
de handel tot het herstel zal bijdragen, terwijl de binnenlandse vraag volgens
de vooruitzichten nog tot ver in 2013 zwak blijft. Onzekerheid over de algemene
economische vooruitzichten, de uitvoering van hervormingsvoorstellen en
mogelijke aanvullende consolidatiemaatregelen trekken een extra wissel op de
binnenlandse vraag. Verwacht wordt dat zowel de export als de import in 2014
weer gaan stijgen en dat de binnenlandse vraag geleidelijk zal aantrekken, bijdragend
tot een broos herstel, en dat het reële bbp in dat jaar met 0,9% zal groeien.
(9)       Nederland heeft er destijds
voor gekozen de begrotingsaanpassing uit te stellen tot 2011. Deze keuze werd
in de aanbeveling van de Raad van 2009 onderschreven, waarbij de Raad expliciet
adviseerde de begroting van 2010 ten uitvoer te leggen en pas in 2011 met de
consolidatie te beginnen. In reactie hierop stelde Nederland een
meerjarenpakket op van hoofdzakelijk op de uitgavenzijde gerichte maatregelen
voor de periode 2011-2015. De uitvoering van deze maatregelen ligt tot 2013
vrij goed op schema. Nadat de groei van het reële bbp in 2009 en 2010 iets
hoger was uitgevallen dan was voorspeld in de najaarsprognoses 2009 van de
diensten van de Commissie waarop de BTP-aanbeveling gebaseerd was,
verslechterden de economische prestaties van Nederland vanaf 2011 aanmerkelijk.
De overheidsfinanciën lieten een soortgelijke ontwikkeling zien, met
aanvankelijk een lichte overschrijding van de begrotingsdoelstellingen tot en
met 2011. In 2011 bedroeg het overheidstekort 4,5% van het bbp en in 2012
daalde het tot 4,1% van het bbp. Wat de oorzaken van het tekort betreft, kan
worden geconstateerd dat de schommelingen van de economische groei vooral de
overheidsontvangsten hebben aangetast. Het aanvankelijke herstel na de
financiële crisis, waarbij de economische activiteit in 2010 en de eerste helft
van 2011 sterker toenam dan verwacht, leidde in eerste instantie tot vrij goede
resultaten aan de ontvangstenzijde. Vervolgens bleven de ontvangsten evenwel
achter bij de verwachtingen als gevolg van de haperende groei, met name in de
tweede helft van 2011 en in 2012. Deze ongunstige trend zal zich waarschijnlijk
voortzetten en vormt de voornaamste oorzaak van de zwakke tekortvooruitzichten.
Uit de algemene trends blijkt de conjunctuurgevoeligheid van de ontvangsten die
kenmerkend is voor Nederland. 
(10)     Volgens de voorjaarsprognoses 2013
van de diensten van de Commissie zal het overheidstekort in 2013 verder afnemen
tot 3,6% dankzij omvangrijke consolidatiemaatregelen, voornamelijk aan de
ontvangstenzijde, zoals met name de verhoging van het btw-tarief en van sommige
accijnzen, terwijl aan de uitgavenzijde een loonstop voor overheidsambtenaren
en niet-indexering van de belastingschijven van de inkomstenbelasting tot de
consolidatie moeten bijdragen. Verder zullen in 2013 belangrijke eenmalige
transacties van invloed zijn op het tekort[3].
Zo valt de impact van de verkoop van de 4G-licenties voor mobiele telefonie en
de nationalisatie van SNS Reaal (beide van invloed op het begrotingssaldo van 2013)
min of meer tegen elkaar weg. Per saldo hebben de eenmalige maatregelen echter
een tekortverlagend effect van circa 0,2% van het bbp, met name dankzij de
uitkering van dividend door De Nederlandsche Bank en de restitutie van
overheidsbijdragen voor de uitbreiding van de haven door Havenbedrijf
Rotterdam. Op basis van de gespecificeerde en overeengekomen maatregelen die in
de meerjarige begrotingsprognoses zijn vervat, worden de bezuinigingen in 2014
voortgezet. Verder zullen positieve eenmalige maatregelen in verband met het
door De Nederlandsche Bank uitgekeerde dividend en een crisisheffing voor
banken een neerwaarts effect hebben op het nominale tekort. Toch wordt verwacht
dat het overheidstekort in 2014 op 3,6% van het bbp zal blijven steken doordat
de ontvangsten vermoedelijk laag zullen blijven als gevolg van het zwakke
herstel. Het aanvullende pakket consolidatiemaatregelen voor 2014 dat in maart 2013
door de regering werd voorgesteld maar dat vervolgens voorlopig werd
ingetrokken naar aanleiding van het in april 2013 met de sociale partners
bereikte akkoord, is niet in de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de
Commissie verwerkt. 
(11)     Er zijn niet onaanzienlijke
implementatierisico's verbonden aan de budgettaire vooruitzichten voor 2014 en
daarna. Wat de maatregelen betreft die in het regeerakkoord zijn opgenomen,
houden deze risico's vooral verband met de efficiëntieverbeteringen die van de
overheveling van taken naar de gemeenten worden verwacht. In Nederland worden
regeerakkoorden gewoonlijk grotendeels ongewijzigd ten uitvoer gelegd. Recentelijk
zijn er echter in verscheidene gevallen substantiële wijzigingen aangebracht,
onder meer naar aanleiding van een herbeoordeling van de oorspronkelijke
voorstellen door de coalitiepartners en het met de sociale partners bereikte
akkoord. Hoe het ook zij, gezien de prognose voor het nominale tekort in 2014
zullen ingrijpende aanvullende maatregelen nodig zijn om dat tekort in 2014
onder de 3% van het bbp terug te dringen.
(12)     Volgens de geactualiseerde
voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal het structurele
saldo gedurende de aanpassingsperiode 2010-2013 jaarlijks gemiddeld met circa 0,7%
van het bbp verbeteren, maar zal het in 2014 met ongeveer 0,3 procentpunt
achteruitgaan. Op basis van de voorjaarsprognoses 2013 zal de gemiddelde begrotingsinspanning
in de periode 2011-2013 derhalve dichtbij de vereiste ¾% van het bbp liggen.
Gecorrigeerd voor de forse neerwaartse ontwikkeling van de potentiële
productiegroei die heeft plaatsgevonden sinds de BTP-aanbeveling van 2009 en
voor de gevolgen van de andere samenstelling van de economische groei voor de
ontvangsten, overtreft de gemiddelde jaarlijkse structurele inspanning (1,1 %
van het bbp) de in de BTP-aanbeveling van de Raad van 2009 voorgeschreven
gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning (¾% van het bbp) in de periode 2011-2013
met een ruime marge. Derhalve kan worden aangenomen dat Nederland effectief
gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling van de Raad. Voor de periode 2011-2013
bedraagt de totale budgettaire inspanning zoals berekend op basis van de
bottom-upbenadering 4% van het bbp, ofwel 1,3 % van het bbp per jaar, min
of meer gelijkelijk verdeeld over ontvangsten- en uitgavenmaatregelen. Deze
bottom-upbeoordeling van de in de jaren 2010-2013 met het oog op
begrotingsconsolidatie genomen maatregelen bevestigt derhalve de conclusie dat
Nederland effectieve actie heeft ondernomen. 
(13)     De schulddynamiek in Nederland
is ongunstig geweest. Omvangrijke overheidsingrepen in 2008 ter ondersteuning
van Nederlandse banken hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de toename
van de schuldquote van de overheid, die opliep van 45,3% van het bbp in 2007
tot 58,5% van het bbp in 2008. In de periode 2008-2012 steeg de schuldquote
geleidelijk tot 71,2%. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van
de Commissie zal de schuldquote nog verder oplopen tot 74,6% van het bbp in 2013
en 75,8% van het bbp in 2014. Dit is hoofdzakelijk het gevolg van hardnekkige
nominale tekorten in combinatie met een nauwelijks groeiend nominaal bbp,
terwijl de EFSF- en ESM-transacties die ten laste komen van de overheidsschuld
slechts een betrekkelijk gering opwaarts effect hebben. In de stijging van de
verwachte bruto schuldquote voor 2013 is rekening gehouden met de
schuldverhogende transacties van zo'n 1% van het bbp in verband met de
nationalisatie van SNS Reaal begin 2013 (bovenop de tekortverhogende
maatregelen van rond de 0,6% van het bbp). 
(14)     In overeenstemming met de
regels van het stabiliteits- en groeipact en rekening houdend met al deze
factoren, in het bijzonder met de aanzienlijke verslechtering van de
begrotingssituatie doordat de algemene toestand van de economie zwakker is dan
die waarvan in de oorspronkelijke aanbeveling van de Raad overeenkomstig
artikel 126, lid 7, VWEU werd uitgegaan, is het passend om 2014 als nieuwe
termijn voor de correctie van het buitensporige tekort van Nederland vast te
stellen.
(15)     Gezien de grote mate van
onzekerheid over de economische en budgettaire ontwikkelingen dient de voor het
laaste jaar van de begrotingscorrectie aanbevolen begrotingsdoelstelling ruim
onder de referentiewaarde te worden vastgesteld om binnen de gestelde termijn
een daadwerkelijke, duurzame begrotingscorrectie tot stand te brengen.
(16)     De toekenning van een extra
jaar voor de correctie van het buitensporige tekort zou in overeenstemming zijn
met de doelstelling van een tussentijds nominaal tekort van 3,6% van het bbp in
2013 en van 2,8% van het bbp in 2014. Op basis
van deze streefcijfers is een verbetering van het structurele begrotingssaldo
vereist van 0,6% in 2013 en 0,7% in 2014. Al met al zouden de Nederlandse
autoriteiten, met het oog op de genoemde structurele streefcijfers, ervoor
moeten zorgen dat de voorgenomen structurele inspanning in 2013 daadwerkelijk
wordt geleverd, en in 2014 aanvullende consolidatiemaatregelen moeten
vaststellen van ten minste 1% van het bbp bovenop de reeds in het basisscenario
opgenomen maatregelen. In deze streefcijfers wordt rekening gehouden met de
noodzaak om de negatieve tweede-ronde-effecten van de begrotingsconsolidatie op
de overheidsfinanciën, in de vorm van een ongunstige beïnvloeding van de
bbp-groei, te neutraliseren. 
(17)     Uit het Verslag over de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën 2012 van de Europese Commissie blijkt
dat de Nederlandse begroting op korte termijn niet onder druk zal komen te
staan. Het land loopt op middellange tot lange termijn een middelgroot
houdbaarheidsrisico. Hoewel de pensioenhervorming van 2013 een belangrijke stap
in de goede richting is, zijn aanvullende maatregelen, met name met het oog op
de beperking van de zorguitgaven op lange termijn, noodzakelijk om de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn ten volle te
waarborgen.
(18)     Nederland voldoet aan de
voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het
buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van
Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de
tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,
HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING
VASTGESTELD:
(1)                   
Nederland maakt uiterlijk in 2014 een einde aan de
thans bestaande buitensporigtekortsituatie.
(2)                   
Nederland bereikt een nominaal tekort van 3,6% van
het bbp in 2013 en van 2,8% van het bbp in 2014, wat overeenkomt met een
verbetering van het structurele saldo met respectievelijk 0,6% en 0,7%, op
basis van de geactualiseerde voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de
Commissie.
(3)                   
Nederland legt de reeds in het kader van de
begroting van 2013 vastgestelde meerjarige maatregelen ten uitvoer en zorgt
voor compensatie indien deze minder resultaat opleveren dan thans wordt
verwacht, en het neemt voldoende aanvullende maatregelen om het buitensporige
tekort in 2014 te corrigeren. De Raad stelt [1 oktober] vast als uiterste datum
voor de Nederlandse autoriteiten om effectieve actie te ondernemen en om,
overeenkomstig artikel 3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97
van de Raad, uitvoerig verslag uit te brengen over de voorgenomen
consolidatiestrategie om de doelstellingen te bereiken.
Om het welslagen van de budgettaire
consolidatiestrategie te waarborgen is het bovendien van belang dat de
begrotingsconsolidatie gepaard gaat met omvattende structurele hervormingen,
overeenkomstig de aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees semester
aan Nederland heeft gericht, en met name die welke verband houden met het
preventieve deel van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden. 
Deze aanbeveling is gericht tot het Koninkrijk
der Nederlanden. 
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               Alle documenten betreffende de
buitensporigtekortprocedure van Nederland zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/netherlands_en.htm

[2]               PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.
[3]               Deze interpretatie van de indeling van de transacties
loopt niet vooruit op de formele beoordeling door Eurostat.