CELEX: 62003CC0301
Language: fi
Date: 2005-09-15 00:00:00
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Jacobs 15 päivänä syyskuuta 2005. # Italian tasavalta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. # Rakennerahastot - Menojen tukikelpoisuus - Ohjelma-asiakirjan täydennysten muutokset - Tutkimatta jättäminen. # Asia C-301/03.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      F. G. JACOBS
      15 päivänä syyskuuta 2005 1(1)
      
      Asia C-301/03
      Italian tasavalta
      vastaan
      Euroopan yhteisöjen komissio
       Johdanto
      1.     EY 159 artiklan mukaan yhteisö tukee sosiaalisen ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteiden, muun muassa aluekehityksen,
         saavuttamista toiminnalla, jota se harjoittaa rahoitusvälineiden, kuten rakennerahastojen,(2) kautta.
      
      2.     EY 161 artiklan mukaan neuvosto määrittelee rakennerahastojen tehtävät, ensisijaiset tavoitteet ja rakenteet, ja se vahvistaa
         rahastoihin sovellettavat yleiset säännöt ja säännökset, jotka ovat tarpeen rahastojen tehokkuuden turvaamiseksi ja eri rahastojen
         keskinäiseksi sekä rahastojen ja muiden rahoitusvälineiden yhteensovittamiseksi.
      
      3.     Tämän perusteella neuvosto antoi rakennerahastoasetuksen,(3) jolla säädellään rakennerahastojen tavoitteita, rakennetta, toimintaa ja täytäntöönpanoa sekä komission ja jäsenvaltioiden
         tehtäviä ja valtuuksia niiden alalla.
      
      4.     Rakennerahastojen avulla tarjottavan tuen osalta – pääasiallisesti rahoitustuen – on säädetty useista eri ohjelmatyön ja täytäntöönpanon
         vaiheista. Menettelyn viimeisen vaiheen muodostavat ”ohjelma-asiakirjojen täydennykset”. Niissä esitetään yksityiskohtaisesti
         toimenpiteet, joilla pannaan täytäntöön ”toimenpideohjelmissa” ja ”yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa” määritelty yleinen strategia
         ja toimintalinjat – kuten kunkin toimenpiteen lopullinen edunsaaja – ja yksilöidään muun muassa sen rahoitustuen määrä, joka
         tuki kyseessä olevasta tarjotaan. Niitä käytetään siinä vaiheessa, kun rakennerahastojen yhteisrahoittamat erityiset toimenpiteet
         tai toimet pannaan täytäntöön.
      
      5.     Jäsenvaltioiden ja komission välisen tiiviin yhteistyön (tai ”kumppanuuden”) periaatteen – jolle rakennerahastoasetus perustuu
         – mukaisesti komissio hyväksyy toimenpideohjelmat ja yhtenäiset ohjelma-asiakirjat, mutta asianomaiset jäsenvaltiot tai niiden
         nimeämät hallintoviranomaiset laativat ja hyväksyvät ohjelma-asiakirjojen täydennykset. Ohjelma-asiakirjojen täydennysten
         osia voidaan tarvittaessa mukauttaa.(4) Mukautus hyväksytään yleensä(5) kansallisella tasolla, ja siitä vain ilmoitetaan komissiolle.  
      
      6.     Käsiteltävänä oleva, EY 230 artiklan nojalla nostettu kanne koskee rakennerahastoasetuksessa tarkoitettuja menoja, jotka liittyvät
         ohjelma-asiakirjojen täydennysten mukautuksiin. Italian tasavalta vaatii kumoamaan useita toisiinsa liittyviä toimia, joissa
         komissio on vahvistanut kantansa sen osalta, mistä päivästä alkaen tällaiset menot voidaan katsoa tukikelpoisiksi.
      
      7.     Italia väittää, että riidanalaisten toimien tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, vaikka niiden väitetään olevan luonteeltaan
         tulkinnallisia. Niissä asetetaan velvoitteita, joita komissiolla ei ole valtuutta asettaa ja jotka ovat rakennerahastoasetuksen
         vastaisia, tai joista ei ole asetuksessa säädetty.
      
      8.     Komissio väittää, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi. Riidanalaisista toimista ei voida nostaa kannetta EY 230 artiklan
         nojalla, koska ne eivät tuota eikä niillä ole tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia. Toissijaisesti komissio väittää, että kanne
         on perusteeton.
      
      9.     Italia ja komissio olivat molemmat edustettuina suullisessa käsittelyssä.
       Asiaa koskevat yhteisön oikeussäännöt
       Rakennerahastoasetus 
      10.   Käsiteltävänä olevan asian kannalta merkitykselliset käsitteet määritellään rakennerahastoasetuksen 9 artiklassa.  
      11.   Asetuksen 9 artiklan e alakohdan mukaan ”tukitoimilla” tarkoitetaan ”rahastojen tukimuotoja”, joita ovat muun muassa ”toimenpideohjelmat
         tai yhtenäiset ohjelma-asiakirjat”.
      
      12.   Asetuksen 9 artiklan f alakohdan mukaan ”toimenpideohjelmalla” tarkoitetaan ”komission hyväksymää asiakirjaa, jolla pannaan
         täytäntöön yhteisön tukikehys[(6)] ja johon sisältyy monivuotisista toimenpiteistä koostuvia yhdenmukaisia toimintalinjoja, joiden toteuttamiseksi voidaan hyödyntää
         yhtä tai useampaa rahastoa, yhtä tai useampaa muuta olemassa olevaa rahoitusvälinettä sekä Euroopan investointipankkia”.
      
      13.   Asetuksen 9 artiklan g alakohdan mukaan yhtenäisellä ohjelma-asiakirjalla tarkoitetaan ”komission hyväksymää yhtenäistä asiakirjaa,
         johon on koottu yhteisön tukikehykseen ja toimenpideohjelmaan sisältyvät tiedot”.
      
      14.   Asetuksen 9 artiklan m alakohdan mukaan ohjelma-asiakirjan täydennyksellä tarkoitetaan ”tukitoimen strategian ja toimintalinjojen
         toteuttamista käsittelevää asiakirjaa, joka sisältää yksityiskohdat toimenpiteen tasolla – – ja jonka jäsenvaltio tai hallintoviranomainen[(7)] on laatinut – – ; se on toimitettava komissiolle tiedoksi”. Määritelmässä tarkennetaan, että ohjelma-asiakirjojen täydennyksiä
         voidaan mukauttaa 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti.  
      
      15.   Asetuksen 34 artiklan 3 kohdassa säädetään, että hallintoviranomainen ”tarkistaa seurantakomitean pyynnöstä tai omasta aloitteestaan
         ohjelma-asiakirjan täydennystä muuttamatta kuitenkaan kyseiselle toimintalinjalle tulevan rahaston osuuden kokonaismäärää
         tai sen erityistavoitteita. Saatuaan seurantakomitean hyväksynnän sen on ilmoitettava kyseisestä tarkistuksesta komissiolle
         kuukauden kuluessa”. Samassa kohdassa säädetään vielä, että ”komissio päättää yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion
         kanssa rahastojen rahoitustukea koskevan päätöksen osiin tehtävistä mahdollisista muutoksista neljän kuukauden kuluessa siitä,
         kun seurantakomitea on antanut hyväksymisensä”.
      
      16.   Ohjelmatyöhön sisältyvien erilaisten asiakirjojen hyväksymistä säädellään pääasiallisesti rakennerahaston 15 artiklalla ”Valmistelu
         ja hyväksyminen”. Asetuksen 15 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaan ”komissio arvioi jäsenvaltioiden esittämät toimenpideohjelmaehdotukset
         siltä osin, ovatko ne yhdenmukaisia vastaavan yhteisön tukikehyksen tavoitteiden kanssa ja ovatko ne muiden yhteisön politiikkojen
         mukaisia”. Tämän jälkeen komissio tekee päätöksen rahastoista myönnettävästä tuesta yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion
         kanssa edellyttäen, että ehdotukset täyttävät kaikki rakennerahastoasetuksessa asetetut edellytykset.
      
      17.   Asetuksen 15 artiklan 5 kohdan mukaan ”komissio tekee – – yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja koskevan päätöksen yhteisymmärryksessä
         kyseisen jäsenvaltion kanssa” edellyttäen, että kaikki rakennerahastoasetuksessa asetetut edellytykset täyttyvät.
      
      18.   Asetuksen 15 artiklan 6 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltio tai hallintoviranomainen vahvistaa 9 artiklan m alakohdassa
         määritellyn ohjelma-asiakirjan täydennyksen seurantakomitean suostumuksella, jos ohjelma-asiakirjan täydennys on laadittu
         rahastoista myönnettävää tukea koskevan komission päätöksen tekemisen jälkeen, tai sen jälkeen kun asianomaisia osapuolia
         on kuultu, jos se on laadittu ennen rahastoista myönnettävää tukea koskevan päätöksen tekemistä. Jälkimmäisessä tapauksessa
         seurantakomitea joko vahvistaa ohjelma-asiakirjan täydennyksen tai pyytää sen mukauttamista 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti”.
         Jäsenvaltion on myös toimitettava ohjelma-asiakirjan täydennys komissiolle tiedoksi viimeistään kolmen kuukauden kuluttua
         siitä, kun komissio on tehnyt toimenpideohjelman tai yhtenäisen ohjelma-asiakirjan hyväksymistä koskevan päätöksen.
      
      19.   Menojen tukikelpoisuutta rahastojen tukeen säädellään 30 artiklalla.
      20.   Asetuksen 30 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”menoja ei voida pitää tukikelpoisina rahastojen tukeen, jos lopullinen edunsaaja
         on tosiasiallisesti maksanut ne ennen sitä päivää, jona komissio on vastaanottanut tukipyynnön. Menojen tukikelpoisuuden katsotaan
         alkavan kyseisestä päivästä”. Samassa säännöksessä säädetään vielä, että ”menojen tukikelpoisuuden päättymispäivä vahvistetaan
         rahastoista myönnettävää tukea koskevassa päätöksessä”. Missään rakennerahastoasetuksen säännöksessä ei mainita erityisesti
         ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksiin perustuvien menojen tukikelpoisuutta.
      
      21.   Rahastoista tosiasiallisesti maksettujen menojen korvauksia säädellään 32 artiklan 2 kohdalla. Siinä säädetään pääasiassa,
         että jäsenvaltion nimeämä maksuviranomainen todentaa menot ja sen jälkeen pyytää komissiolta korvausta. Komissio voi päättää,
         ettei pyyntöä voida hyväksyä, jos se ei täytä sille asetettuja edellytyksiä, ja komissio voi vaatia jäsenvaltiota ja maksuviranomaista
         toteuttamaan tarvittavat toimet tilanteen korjaamiseksi, ennen kuin korvaus myönnetään.  
      
      22.   Rakennerahastoasetuksen 53 artiklan 2 kohdassa valtuutetaan komissio antamaan muun muassa 30 artiklan soveltamista koskevat
         yksityiskohtaiset säännöt. Näiden täytäntöönpanoa koskevien sääntöjen antamisessa on kuitenkin noudatettava 48 artiklan 2
         kohdan a alakohtaa, jossa puolestaan viitataan 47 artiklan 3 kohtaan, jonka mukaan hallintokomitean toimivaltaa käyttävän
         aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komitean – ja joissakin tapauksissa neuvoston – on äänestettävä komission
         ehdotuksesta.  
      
      23.   Jäsenvaltiot perustavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti seurantakomitean valvomaan jokaista yhteisön tukikehystä tai
         yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa ja toimenpideohjelmaa.  
      
      24.   Seurantakomiteoiden rakenne, asema ja tehtävät määritellään 35 artiklassa. Seurantakomitean pääasiallisena tehtävänä on valvoa
         kyseisten asiakirjojen täytäntöönpanoa ja huolehtia tukitoimien täytäntöönpanon tehokkuudesta ja laadusta. Seurantakomitean
         kokoonpano voi vaihdella, mutta jäsenvaltioiden on otettava niihin päteviä paikallisia ja alueellisia viranomaisia, talouselämän
         osapuolia ja työmarkkinaosapuolia sekä muita tukitoimen tasolla toimivaltaisia elimiä. Seurantakomitean työhön osallistuu
         myös komission edustaja, tosin vain neuvoa-antavana jäsenenä.  
      
      25.   Seurantakomitea muun muassa vahvistaa kaikki ohjelma-asiakirjojen täydennykset tai mukauttaa niitä, tukitoimien seurannassa
         käytettävät fyysiset ja taloudelliset indikaattorit mukaan luettuina. Sen hyväksyntä on saatava ennen mukautuksen tekemistä.
         Seurantakomitea myös tutkii kunkin toimenpiteen osana rahoitettavien toimien valintaperusteet ja hyväksyy ne, tarkastelee
         täytäntöönpanon tuloksia, tarkastelee vuosittaisia ja lopullisia täytäntöönpanokertomuksia ja hyväksyy ne ennen niiden toimittamista
         komissiolle, tutkii kaikki ehdotukset rahastojen tukea koskevan komission päätöksen sisällön muuttamiseksi ja hyväksyy ne,
         ja se voi milloin hyvänsä ehdottaa hallintoviranomaiselle tukitoimen mukauttamista tai tarkistamista.(8)
      
      26.   Aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komitea on 47 artiklan mukaisesti perustettu komitea, joka avustaa komissiota
         rakennerahastoasetuksen täytäntöönpanossa. Asetuksen 48 artiklan mukaan se muodostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana
         on komission edustaja. Se voi käyttää joko neuvoa-antavan komitean toimivaltaa tai hallintokomitean toimivaltaa sen käsiteltävänä
         olevan asian mukaan.  
      
       Asian tausta
      27.   Käsiteltävänä oleva asia tuli esiin komission ja jäsenvaltioiden välisessä kuulemisessa, jossa pyrittiin yksinkertaistamaan
         toimintapäätösten tekoa rakennerahastojen voimassa olevan sääntelyjärjestelmän puitteissa.
      
      28.   Komissio esitti aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komitean 24.7.2002 pitämässä 67. kokouksessa luonnoksen
         muistioksi ”Rakennepolitiikan hallinnon yksinkertaistamisesta, selkiyttämisestä, koordinoinnista ja joustavuudesta kaudella
         2000–2006” (muistio CDRR-03-0013-00). Tämä muistio jaettiin keskustelua varten 7.10.2002 pidetyssä komission jäsenen Barnierin
         ja jäsenvaltioiden ministerien kokouksessa.
      
      29.   Kyseisessä muistiossa komissio ehdotti rahastojen hallinnointimenettelyihin joitakin selvennyksiä ja yksinkertaistuksia, muun
         muassa sellaisen, joka koskee ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksia: jos nämä muutokset – jotka seurantakomiteat voivat
         vahvistaa – edellyttävät sen tukitoimen mukauttamista, johon ne liittyvät, komission kyseisestä tukitoimesta aiemmin tekemää
         päätöstä on muutettava tämän mukaisesti. Jäsenvaltion ja komission on näin ollen päästävä yhteisymmärrykseen rakennerahastoasetuksen
         sovellettavien säännösten mukaisesti. Jos muutokset sen sijaan vaikuttavat vain itse ohjelma-asiakirjan täydennykseen, komission
         ei tarvitse hyväksyä niitä. 
      
      30.   Edellä mainitun 67. kokouksen pöytäkirjan mukaan komission edustaja vastasi Italian valtuuskunnan jäsenelle, että ”jos ohjelmaa
         muutetaan, uuden (tai muutetun) toimenpiteen tukikelpoisuuden alkamispäivä on sama kuin ohjelman, toisin sanoen useimmiten
         hyväksyttävän ohjelman vastaanottamispäivä”.
      
      31.   Pöytäkirjasta ilmenee myös, että puheenjohtaja – komission edustaja – totesi niiden yleisluonteisten huomautusten johdosta,
         joita Espanjan valtuuskunta esitti komission muistioiden yhä normatiivisemmasta luonteesta, että komission muistioiden tarkoituksena
         on ”selventää jäsenvaltioille, miten komissio tulkitsee ja soveltaa rakennerahastojen täytäntöönpanoa koskevia sääntöjä. Asiakirjat
         on tarkoitettu sisäiseen käyttöön, eivätkä ne ole aina lopullisia versioita”.
      
      32.   Kyseisen komitean 75. kokouksessa komissio esitti muistion, jonka otsikkona oli ”Date of eligibility when programming documents
         are amended” (tukikelpoisuuden alkamispäivä, kun ohjelma-asiakirjoja muutetaan). Tässä muistiossa komissio tarkensi, että
         jos toimenpideohjelmia tai yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja muutetaan, uusien menojen tukikelpoisuus alkaa sinä päivänä, jona
         komissio on vastaanottanut tukitoimen muutosta koskevan pyynnön – toisin sanoen rakennerahastoasetuksen 30 artiklassa säädettynä
         päivänä. 
      
      33.   Ohjelma-asiakirjojen täydennysten osalta muistiossa kuitenkin erotetaan toisistaan kaksi tilannetta.  
      34.   Jos ohjelma-asiakirjan täydennyksen muutos edellyttää yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen tai toimenpideohjelmien muuttamista,
         sovelletaan tukikelpoisuuden osalta sitä päivämäärää, joka esitetään yhtenäisen ohjelma-asiakirjan tai toimenpideohjelman
         muutoksen hyväksymispäätöksessä.
      
      35.   Jos taas muutos liittyy vain itse ohjelma-asiakirjan täydennykseen, ”seurantakomitea vahvistaa menojen tukikelpoisuuden alkamispäivän,
         mutta moitteettoman varainhoidon takia se ei voi olla aikaisempi kuin päivämäärä, jona komitea hyväksyy ehdotetun muutoksen”.
         
      
      36.   Tämä muistio on ensimmäinen kumoamiskanteen kohteena oleva toimi (jäljempänä riidanalainen muistio).
      37.   Myöhemmin Italian Sardinian, Sisilian ja Lazion alueiden seurantakomiteoiden käynnistämien kirjallisten kuulemismenettelyjen
         yhteydessä komissio lähetti kullekin näistä komiteoista kirjeen, jossa se esitti huomautuksia kunkin komitean käsiteltävinä
         olevista ohjelma-asiakirjojen täydennyksistä (jäljempänä riidanalaiset kirjeet). 
      
      38.   Sardinian tapauksessa komissio vahvisti, että – komission kirjeen liitteenä olleen riidanalaisen muistion mukaisesti – jos
         ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin tehdään muutoksia, ”kuten ne, jotka ovat tämän kirjallisen kuulemisen kohteena”, seurantakomitea
         määrittelee menojen tukikelpoisuuden alkamispäivän, mutta moitteettoman varainhoidon vaatimusten vuoksi se ei voi missään
         tapauksessa olla aikaisempi kuin päivämäärä, jona komitea hyväksyy ehdotetun muutoksen. 
      
      39.   Komissio liitti riidanalaisen muistion myös Lazion seurantakomitealle lähettämäänsä kirjeeseen ja muistutti, että jos ohjelma-asiakirjan
         täydennyksiin tehdään muutoksia, ”kuten se, joka esitetään tässä kirjallisessa menettelyssä, seurantakomitea määrittelee menojen
         tukikelpoisuuden alkamispäivän, mutta se ei voi missään tapauksessa olla aikaisempi kuin se päivä, jolloin komitea hyväksyy
         ehdotetun muutoksen (käsiteltävänä olevassa asiassa kirjallisen menettelyn päättymispäivä). Muutetussa ohjelma-asiakirjan
         täydennyksessä on vahvistettava niiden uusien menojen tukikelpoisuuden alkamispäivä, joihin asiakirjan muutos vaikuttaa”.
         
      
      40.   Sisilian seurantakomitean osalta komissio pyysi hallintoviranomaista tarkentamaan uudelleen menojen tukikelpoisuuden alkamispäivän
         ja ottamaan huomioon komission tässä asiassa hiljattain vahvistaman kannan, millä se viittasi epäsuorasti kiistanalaiseen
         muistioon. 
      
       Tutkittavaksi ottaminen
       Väitteet
      41.   Komissio väittää, ettei riidanalaisilla toimenpiteillä ole eikä niillä ole tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia suhteessa
         kolmansiin osapuoliin eikä niistä näin ollen voida nostaa kannetta EY 230 artiklan nojalla.
      
      42.   Komissio vetoaa pääasiallisesti oikeuskäytäntöön, jonka mukaan toimen, jolla komissio ainoastaan tulkitsee säännöstä tai ilmoittaa
         aikovansa noudattaa tiettyä menettelytapaa, ei voida katsoa tuottavan oikeusvaikutuksia. Oikeusvaikutuksia ei tuota yhteisön
         säännöksen tulkinta tai ilmoitus aikeesta vaan niiden soveltaminen yksittäistapauksessa.(9)
      
      43.   Riidanalaisen muistion osalta komissio viittaa ensin tilanteeseen ja muotoon, jossa se laadittiin. Molemmat osoittavat, ettei
         sille tarkoitettu Italian väittämää sitovaa luonnetta. 
      
      44.   Muistiolla on tarkoitus tiedottaa jäsenvaltioille ja kansallisille hallintoviranomaisille perusteista, joita komissio aikoo
         soveltaa maksupyyntöjä koskevissa päätöksissään, jotta ne tietäisivät, ettei komissio aio rahoittaa sellaisiin ohjelma-asiakirjojen
         täydennysten muutoksiin liittyviä menoja, jotka on tehty ennen muistiossa mainittuja päivämääriä. Ainoastaan maksupyyntöjen
         hylkäämis- ja hyväksymispäätökset voivat tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin ja ovat näin ollen sellaisia,
         että niistä voidaan nostaa kanne EY 230 artiklan nojalla. 
      
      45.   Komissio myöntää, että riidanalainen muistio saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden ja hallintoviranomaisten toimintaan. Tämä on
         kuitenkin asiassa IBM(10) annetun tuomion mukaisesti tosiasiallinen seuraus eikä oikeusvaikutus. 
      
      46.   Komissio myöntää myös sen, että Italian mainitseman oikeuskäytännön mukaan yksittäisistä toimista, joissa tulkitaan virheellisesti
         yhteisön oikeuden säännöksiä, voidaan nostaa kanne, jos toimet tämän tulkinnan vuoksi perustavat jäsenvaltioille velvoitteita,
         joita ei ole säädetty tulkituissa yhteisön säännöksissä tai näiden johdosta annetussa sovellustoimessa. Riidanalainen muistio
         ei kuitenkaan kuulu tähän luokkaan.
      
      47.   Komissio väittää, että riidanalaiset kirjeet ovat vain sellaisia ei-sitovia huomautuksia ja ehdotuksia, jotka on tarkoitettu
         sellaisiin kirjallisiin kuulemismenettelyihin, jotka seurantakomiteat ovat järjestäneet ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin
         tehtyjen muutosten johdosta. Tässä kansallisten viranomaisten toimivaltaan kuuluvassa menettelyssä komissiolla ei ole valtuutta
         antaa mitään oikeudellisesti sitovaa toimea, joka velvoittaa muutosten tekemiseen. Huomautukset ovat luonteeltaan samalla
         tavalla informatiivisia kuin riidanalainen muistio, ja samoista syistä niistä ei voida nostaa kannetta EY 230 artiklan nojalla.
         
      
      48.   Italia väittää, ettei riidanalaisessa muistiossa rajoituta selventämään menojen tukikelpoisuutta koskevia säännöksiä, vaan
         siinä asetetaan uusia velvoitteita, joista ei ole säädetty rakennerahastoasetuksessa. Komission antamissaan riidanalaisissa
         toimissa menojen tukikelpoisuudelle asettamat ehdot ja rajoitukset eivät sisälly asetuksen 30 artiklan 2 kohtaan. 
      
      49.   Italia väittää, että uhka siitä, että menoja, jotka eivät täytä komission tukikelpoisuusperusteita, ei korvata, ja EY 10 artiklan
         mukaiset velvoitteet pakottavat jäsenvaltiot antamaan välittömästi uusia säädöksiä riidanalaiseen muistioon sisältyvien sääntöjen
         noudattamiseksi. Muistio on näin ollen toimi, jolla on tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia.
      
      50.   Italia vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen tuomioihin sarjassa kanteita, joilla Ranska on riitauttanut komission toimet, joilla
         se vahvistaa ”menettelytavan” jäsenvaltioille,(11) kaksi tulkitsevaa tiedonantoa(12) ja komission virkamiehille annetut ”sisäiset ohjeet”.(13)
      
       Asian arviointi
      51.   Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanne voidaan nostaa kaikista toimielinten toimista, joiden tarkoituksena on tuottaa
         oikeusvaikutuksia, niiden luonteesta ja muodosta riippumatta.(14)
      
      52.   Italia on jäsenvaltio, eikä sen tarvitse osoittaa, että sillä on oikeudellinen intressi EY 230 artiklan nojalla nostetun kanteen
         lopputuloksen suhteen, joten sen ei mielestäni tarvitse osoittaa, että asia vaikuttaa sen omiin etuihin.(15)
      
      53.   Kysymys kuuluukin, olisivatko riidanalaiset toimet voineet itsessään ja sellaisinaan muuttaa kolmannen osapuolen oikeudellista
         tilannetta – eli oikeuksia ja velvoitteita tietyllä hetkellä.  
      
      54.   Tutkimattajättämispäätöksen tekemistä vaikeuttavat kuitenkin vielä lukuisat muut seikat.
      55.   Riidanalaiset toimet eivät näytä täyttävän täysin perusteita, jotka oikeuskäytännössä on vahvistettu toimille, jotka tuottavat
         tai joiden tarkoituksena on tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin. Niiden voitaisiin oikeuskäytännön
         mukaan enemmänkin katsoa ennakoivan myöhemmin tehtäviä päätöksiä, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia,(16) ja esittävän komission ”aikomuksen noudattaa tiettyä menettelytapaa”.(17)
      
      56.   Tätä päätelmää tukee sekä riidanalaisten toimien tosiasiallinen ja oikeudellinen asiayhteys että toimien aineellisen sisällön
         arviointi.  
      
      57.   Tosiasiallinen ja oikeudellinen asiayhteys viittaa siihen, ettei riidanalaiselle toimelle tarkoitettu mitään sitovaa vaikutusta.
         
      
      58.   Riidanalainen muistio laadittiin aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komiteassa käydyn yleisen keskustelun
         tuloksena. Se ei pohjautunut mihinkään tiettyyn säännökseen, eikä sitä julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
         Ennen kuin se jaettiin jäsenvaltioille, komissio teki komitean 67. kokouksessa(18) täysin selväksi, että se oli tarkoitettu sisäiseen käyttöön, että sitä saatettiin vielä muuttaa ja että se vain kuvasti komission
         kantaa. Komissio on lisäksi johdonmukaisesti väittänyt, ettei sen tarkoituksena ole koskaan ollut antaa muistiolle rakennerahastoasetuksen
         30 artiklasta poikkeavia oikeusvaikutuksia – siksi siinä ei ole minkäänlaista viittausta oikeusperustaan.
      
      59.   Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kolme riidanalaista kirjettä lähetettiin toimivaltaisille seurantakomiteoille osana niiden
         ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin tehdyistä muutoksista käynnistämää kirjallista kuulemismenettelyä. Kuten Italia itse esitti
         aineellisten kysymysten osalta ja kuten rakennerahaston 15 artiklan 6 kohdasta, 34 artiklan 3 kohdasta ja 35 artiklasta yhdessä
         selkeästi ilmenee, komissiolla on tällaisessa menettelyssä vain neuvoa-antava tehtävä,(19) eikä sillä ole valtuutta antaa mitään oikeudellisesti sitovaa toimea, joka edellyttäisi kansallisilta viranomaisilta muutoksia.
      
      60.   Myöskään aineellisesti tarkastellen riidanalaisilla toimilla ei vaikuttaisi olevan omia rakennerahastoasetuksesta poikkeavia
         oikeusvaikutuksia. Ne eivät vaikuta jäsenvaltioiden aineellisiin tai menettelyllisiin oikeuksiin, sillä ne eivät oikeudellisesti
         estä niitä esittämästä komissiolle sellaisten menojen korvausta koskevia maksupyyntöjä, jotka eivät täytä riidanalaisessa
         muistiossa esitettyjä tukikelpoisuuden vaatimuksia. Jäsenvaltioiden oikeudellinen tilanne ei siis muutu. Komission on edelleenkin
         käsiteltävä kaikki pyynnöt ja tehtävä niistä lopullinen päätös rakennerahastoasetuksen 35 artiklan mukaisesti. Kuten yhteisöjen
         tuomioistuin on todennut samankaltaisissa asioissa,(20) tällaiset lopulliset päätökset, joilla maksu hylätään, tuottaisivat niitä oikeusvaikutuksia, joita Italia väittää riidanalaisen
         muistion tuottavan.
      
      61.   Toisaalta päätös tutkimatta jättämisestä olisi monella tavalla epätyydyttävä.  
      62.   Kuten Italia väittää ja komissio myöntää, kansalliset viranomaiset voivat joutua muuttamaan sisäisiä sääntöjään ja menettelyjään
         noudattaakseen riidanalaisia toimia – tämä olisi hyvinkin todennäköistä, kun otetaan huomioon riidanalaisten kirjeiden määräävä
         ja yksiselitteinen sanamuoto(21) sekä riidanalaisen muistion yleinen luonne. Komission toimintaa voidaan tältä osin arvostella. 
      
      63.   Lisäksi, kuten aineellisten kysymysten tarkastelussa tullaan yksityiskohtaisemmin havaitsemaan, riidanalainen muistio vaikuttaa
         ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutosten osalta poikkeavan selkeästi rakennerahastoasetuksen ainoasta säännöksestä, jossa
         vahvistetaan perusteet menojen tukikelpoisuudelle eli 30 artiklan 2 kohdasta. Jos näin on, komissio ei rajoitu vain selittämään
         säännöksen mahdollista merkitystä, vaan se lisää perusteen, jota rakennerahastoasetus ei ensi arviolta tue.
      
      64.   Yksinomaan näiden seikkojen perusteella riidanalainen muistio vaikuttaa menevän rakennerahastoasetuksessa asetettuja edellytyksiä
         pitemmälle, ja Italian mainitseman oikeuskäytännön mukaan riidanalaisten toimien tarkoituksena voitaisiin katsoa olevan oikeusvaikutuksien
         tuottaminen.  
      
      65.   Myös prosessiekonomian periaate ja oikeusvarmuusperiaate tukevat tutkittavaksi ottamista. 
      66.   Kuten Italia totesi suullisessa käsittelyssä, päätös tutkimatta jättämisestä vain lykkäisi riidanalaisten toimien pätevyyden
         tutkimista yhteisöjen tuomioistuimessa, mikä olisi prosessiekonomian periaatteen vastaista. Jos asia päätetään jättää tutkimatta
         huolimatta selkeästä sanamuodosta, jolla komission kanta ilmaistaan riidanalaisissa toimissa, komission ilmoittamasta aikomuksesta
         soveltaa tätä tulkintaa ja riidanalaisen muistion yleisestä luonteesta, jäsenvaltiot joutuisivat odottamaan, että komissio
         selkeästi hylkää jonkin maksupyynnön, ennen kuin ne voivat nostaa uuden kanteen samoin perustein kuin käsiteltävänä olevassa
         asiassa.  
      
      67.   Tämä pitkittäisi riidanalaisen muistion aiheuttamaa oikeudellisen epävarmuuden tilaa.(22) Jotkin jäsenvaltiot saattaisivat jättää pyytämättä korvausta menoista, jotka yhteisöjen tuomioistuin voisi myöhemmässä tuomiossaan
         todeta tukikelpoisiksi. Toiset jäsenvaltiot saattaisivat kuitenkin jättää riidanalaisen muistion huomiotta, jatkaa maksupyyntöjen
         esittämistä ja riitauttaa yhteisöjen tuomioistuimessa komission mahdollisen hylkäyspäätöksen. Tällainen tilanne ei ainakaan
         edistä oikeusvarmuutta. Tarkastelemalla riidanalaisten toimien aineellista sisältöä käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisöjen
         tuomioistuin selkeyttäisi oikeudellista tilannetta, turvaisi oikeusvarmuuden ja välttyisi tulevilta oikeuskäsittelyiltä.
      
      68.   Tässä yhteydessä on syytä mainita lähestymistapa, jonka Ranskan Conseil d’État on omaksunut samankaltaisessa asiassa kansallisella
         tasolla. Aiemmasta kannastaan poiketen se on hyväksynyt sen, että tulkintaohjeiden laillisuutta voidaan tutkia Ranskan hallinto-oikeuden
         nojalla, ”jos niissä omaksuttu velvoittava tulkinta niiden lain tai alemmantasoisten säädösten merkityksestä tai soveltamisalan
         laajuudesta, jotka ovat tulkinnan kohteena, on virheellinen tai vahvistetaan sääntö, joka on korkeamman tason oikeussäännön
         vastainen”.(23) Lähestymistavan muutoksen perusteena vaikuttaa olleen tarve turvata oikeusvarmuus. Conseil d’État katsoi, että oikeudellinen
         tilanne oli syytä selventää mahdollisimman varhaisessa vaiheessa myöhempien oikeusriitojen välttämiseksi, koska virkamiehillä
         on tapana soveltaa tulkintaohjeita pikemmin kuin sääntöä, jota niillä selitetään.(24)
      
      69.   Tällainen ennakoiva lähestymistapa saattaisi käytännössä olla mielekäs sellaisten yleisten toimien osalta, kuten käsiteltävänä
         olevat toimet, joilla näyttää olevan tarkoitus tuottaa yleisiä oikeusvaikutuksia ja jotka todennäköisesti vaikuttavat lukuisiin
         tuleviin oikeudenkäynteihin. Kanteen tutkittavaksi ottaminen olisi siis hyödyllisempää kuin sen aineellisten kysymysten tutkinnan
         lykkääminen myöhemmäksi.
      
      70.   Kaikista edellä esitetyistä seikoista huolimatta olen sitä mieltä, että kanne pitäisi vallitsevan oikeuskäytännön pohjalta
         jättää tutkimatta. Selkeiden oikeusvaikutusten puuttuminen suhteessa kansallisiin viranomaisiin kallistaa vaa’an vastaajan
         hyväksi. 
      
      71.   Vaikka sitovan vaikutuksen vaikutelmalla on selkeästi merkitystä, se ei saisi olla ratkaisevassa asemassa käsiteltävänä olevassa
         asiassa. Yhteisön rakennerahastojen hallintoon osallistuvat jäsenvaltiot ja kansalliset viranomaiset tuntevat rakennerahastoasetuksen
         mukaiset menetelmät ja kykenevät tekemään komission asiakirjoista oikeudellisen arvioinnin, joka menee pelkkää vaikutelmaa
         syvemmälle. Lainsäädäntöä heikommin tuntevat yksityishenkilöt sen sijaan eivät välttämättä kykenisi samanlaiseen arviointiin.(25)
      
      72.   Tämä näkökohta on erityisen merkityksellinen käsiteltävänä olevassa asiassa, koska – kuten Italia itse toteaa aineellista
         sisältöä koskevissa huomautuksissaan – rakennerahastoasetuksessa ei näytä olevan oikeusperustaa, joka valtuuttaisi komission
         esittämään omasta aloitteestaan sitovan tulkinnan 30 artiklan 2 kohdasta. Koska tällaisen toimivallan ei voida vain olettaa
         olevan olemassa ilman erityistä säännöstä(26) ja koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näkemykset, joita komissio esittää jäsenvaltioiden viranomaisille aloilla, joilla
         sillä ei ole toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä, ovat pelkkiä mielipiteitä vailla oikeusvaikutuksia,(27) jäsenvaltioilla oli oikeuskäytännön pohjalta kohtuullisen selkeä oikeudellinen tilanne oikeusasemansa määrittelemiseksi tässä
         asiassa.
      
      73.   Vielä tärkeämpää on,(28) että vaikka riidanalaiset toimet saattavat vaikuttaa kansallisten viranomaisten toimintaan, ne eivät itsessään muuta minkään
         kolmannen osapuolen, etenkään kansallisten viranomaisten, oikeusasemaa. Tärkein oikeuskäytännössä vahvistettu edellytys ei
         näin ollen täyty. Se, että nämä viranomaiset saattavat muuttaa tapaa, jolla ne käsittelevät ohjelma-asiakirjojen täydennysten
         muutoksia koskevia menoja, välttääkseen maksuhakemusten hylkäämisen uhan, on ainoastaan tosiasiallinen seuraus.(29) Lisäksi mainittakoon se, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, ettei toimen sitomatonta luonnetta voida
         asettaa kyseenalaiseksi sillä perusteella, että kansallinen viranomainen, jolle se on osoitettu, on antanut kansallisia lakeja
         sen johdosta(30) tai noudattanut sitä.(31)
      
      74.   Lisäksi katson, että olosuhteet ovat käsiteltävänä olevassa asiassa erilaiset kuin niissä asioissa, joihin Italia on viitannut
         kanteensa tueksi.(32) Kaikissa kyseisissä asioissa komissio vastusti tutkittavaksi ottamista samankaltaisin perustein kuin käsiteltävänä olevassa
         asiassa. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin otti ne kaikki tutkittaviksi ja katsoi, että riidanalaisilla toimilla oli tarkoitus
         tuottaa oikeusvaikutuksia niiden yhteisön sääntöjen lisäksi tai vastaisesti, joita niillä oli tulkittu tai täydennetty. Tällä
         perusteella yhteisöjen tuomioistuin totesi toimet pätemättömiksi.
      
      75.   ”Käytännesääntöjä” koskeneessa asiassa(33) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että säännöillä, joilla komissio tarkensi jäsenvaltioille tietystä yhteisön säännöksestä
         seuraavia velvoitteita, asetettiin erityisiä velvoitteita, jotka menivät pitemmälle kuin kyseisessä säännöksessä sallittiin.
         
      
      76.   Samanlaisia perusteita käytettiin kahdessa asiassa, jotka koskivat tulkintaohjeita, jotka komissio antoi yhteisön primaari-
         tai sekundaarilainsäädäntöön perustuvien velvoitteiden tarkentamiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei tiedonannoissa
         rajoituttu selkeyttämään niiden aiheena olleita määräyksiä, vaan niissä asetettiin uusia velvoitteita jäsenvaltioille.(34) Yhteisöjen tuomioistuin kumosi molemmat tulkintaohjeet, koska komissiolla ei ollut oikeusperustaa antaa tällaisia toimia.
         
      
      77.   Tilanne on käsiteltävänä olevassa asiassa sikäli erilainen, että riidanalaisessa muistiossa ei aseteta uusia velvoitteita
         jäsenvaltioille. Siinä ei vaadita niitä muuttamaan sisäisiä menettelyjään tai estetä niitä esittämästä maksupyyntöjä, jotka
         eivät täytä komission perusteita tukikelpoisuudelle.  
      
      78.   Yhteisöjen tuomioistuin painotti ”käytännesääntöjä” koskeneessa asiassa erityisesti niitä komission suullisessa menettelyssä
         esittämiä lausumia, joiden mukaan jäsenvaltio saattoi rikkoa käytännesääntöjä rikkomatta samalla sitä asetuksen säännöstä,
         jota niillä oli tarkoitus tulkita.(35) Tällä lausumallaan se myönsi, että sääntöjen oli tarkoitus tuottaa asetuksesta riippumattomia oikeusvaikutuksia, millä näyttää
         olleen ratkaiseva asema yhteisöjen tuomioistuimen päätöksessä. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on sitä vastoin koko
         ajan väittänyt, ettei riidanalaisella muistiolla ollut tarkoitus tuottaa omia oikeusvaikutuksia, eikä komissio ole missään
         vaiheessa väittänyt, että sitä voitaisiin rikkoa rikkomatta samalla rakennerahastoasetusta, jota sillä tulkitaan.  
      
      79.   On myös syytä tuoda esiin, että eräässä tulkintaohjeita koskeneessa asiassa yhteisöjen tuomioistuin painotti, että tiedonanto
         oli annettu, koska neuvosto ei ollut päässyt yksimielisyyteen direktiivistä, jolla oli tarkoitus täydentää perustamissopimuksen
         asiaan liittyneiden määräysten soveltamisalaa, antaen ymmärtää, että tiedonanto oli tosiasiassa tarkoitettu tulemaan direktiivin
         sijaan.(36) Tästä ei ole kysymys käsiteltävänä olevassa asiassa.
      
      80.   ”Sisäisten ohjeiden”(37) katsottiin tuottavan oikeusvaikutuksia, koska niissä annettiin komission virkamiehille valvontavaltuudet suhteessa jäsenvaltioihin
         ja esitettiin yksityiskohtaiset menettelyt niiden täytäntöönpanemiseksi, vaikka kyseisessä asiassa tarkastellussa asetuksessa
         ei säädetty tällaisesta toimivallasta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi ”sisäiset ohjeet” pätemättömiksi, koska komissiolla
         ei ollut toimivaltaa tehdä lisäyksiä kyseisten yhteisöjen sääntöjen tekstiin.(38) Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei kuitenkaan anna riidanalaisilla toimilla itselleen uusia toimivaltuuksia, joilla
         se voisi asettaa velvoitteita kansallisille viranomaisille. 
      
      81.   Vaikka oikeuskäytännössä onkin tulkittu laajasti kannekelpoisia toimia, käsiteltävänä olevassa asiassa päätös tutkittavaksi
         ottamisesta olisi mielestäni vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen ja aiheuttaisi siten epävarmuutta. Haluan myös painottaa,
         ettei ratkaisuehdotukseni estä nostamasta kannetta myöhemmin. Jos komissio hylkää maksupyynnön sillä perusteella, ettei siinä
         noudateta tukikelpoisuuden alkamispäivää, sellaisena kuin se on tulkittu riidanalaisessa muistiossa, päätöksestä voi selkeästi
         nostaa kanteen EY 230 artiklan nojalla. Italian käsiteltävänä olevassa asiassa esiin tuomat kysymykset voitaisiin ratkaista
         tällaisen kanteen yhteydessä. Tehokkaan oikeussuojan periaate, joka on mielestäni yhteisön toimielinten toimien kannekelpoisuutta
         koskevan oikeuskäytännön ytimessä, on turvattu.  
      
      82.   Edellä esitetyn perusteella katson, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi jättää kanne tutkimatta, koska sillä haetaan sellaisten
         toimien kumoamista, jotka eivät tuota ja joilla ei ole tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia.
      
       Aineellinen sisältö
      83.   Tarkastelen kuitenkin Italian väitteiden aineellista sisältöä siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että riidanalaiset
         toimet tuottavat sitovia oikeusvaikutuksia, ja päättää ottaa asian tutkittavaksi. 
      
       Väitteet
      84.   Italia esittää kolme pääasiallista perustetta kumoamiselle. 
      85.   Ensiksi se väittää, että riidanalaiset toimet annettiin rakennerahastoasetuksen 15 ja 34 artiklassa säädetyn komission ja
         jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon vastaisesti. Komissio hyväksyy yhtenäiset ohjelma-asiakirjat ja toimenpideohjelmat,
         mutta jäsenvaltiot hyväksyvät ohjelma-asiakirjojen täydennykset, ne kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Komissio on näin
         ollen ylittänyt sille rakennerahastoasetuksessa vahvistetun toimivallan.
      
      86.   Toiseksi Italia väittää, että rakennerahastoasetuksen 30 artiklaa on rikottu. Asetuksen 30 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan
         menojen tukikelpoisuuden alkamispäivä päiväksi, jona komissio on vastaanottanut maksupyynnön, sallimatta tähän minkäänlaisia
         poikkeuksia. Tätä päivää pitäisi siis soveltaa myös silloin, kun ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin tehdyt muutokset eivät
         edellytä yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen tai toimenpideohjelmien muuttamista.
      
      87.   Kolmanneksi Italia väittää, että riidanalaisella muistiolla ei ole oikeusperustaa, että komissio on syyllistynyt harkintavallan
         väärinkäyttöön rikkomalla olennaisia menettelymääräyksiä ylittämällä toimivaltansa ja rikkomalla työjärjestyksen määräyksiä.
         
      
      88.   Italia väittää lisäksi, ettei riidanalaiseen muistioon sisältynyt minkäänlaista viittausta oikeusperustaan, että ainoaan säännökseen,
         joka olisi voinut tarjota oikeusperustan riidanalaiselle muistiolle, eli rakennerahastoasetuksen 53 artiklaan, sisältyviä
         edellytyksiä ei täytetty ja että sen hallussa olevista asiakirjoista voidaan todeta, että riidanalainen muistio annettiin
         komission päätöksentekoa koskevan työjärjestyksen vastaisesti.
      
       Asian arviointi
      89.   Aloitan tarkastelemalla toiseksi esitettyä perustetta eli väitettä rakennerahastoasetuksen 30 artiklan 2 kohdan rikkomisesta.
         
      
      90.   On ilmeistä, että rakennerahastoasetuksen ainoa säännös, jossa käsitellään menojen tukikelpoisuutta, on 30 artikla. Tukikelpoisuuspäivistä
         30 artiklan 2 kohdassa todetaan selkeästi, että menojen tukikelpoisuuden alkamispäivä on päivä, jona komissio on vastaanottanut
         tukipyynnön. Kun otetaan huomioon, ettei asetuksessa ole erityistä säännöstä, jossa esitettäisiin erilainen peruste menoille,
         jotka liittyvät ohjelma-asiakirjojen täydennysten muutoksiin, sekä 30 artiklan 2 kohdan yksiselitteinen sanamuoto, on vaikea
         hyväksyä komission näkemys, jonka mukaan rakennerahastoasetuksessa sallitaan sen riidanalaisissa toimissa omaksuma tulkinta.
         Vahvistamalla menojen tukikelpoisuuden alkamispäiväksi jonkin muun päivän kuin sen, joka selkeästi säädetään 30 artiklan 2
         kohdassa, komissio on mielestäni mennyt pitemmälle kuin asetuksessa sallitaan.
      
      91.   Tätä päätelmää tukee niiden perusteiden tarkastelu, joita on esitetty väitteelle siitä, ettei komissiolla ollut valtuutta
         antaa riidanalaista muistiota. 
      
      92.   Olen Italian kanssa samaa mieltä siitä, että vain rakennerahastoasetuksen 53 artiklan 2 kohdan voitaisiin tulkita antavan
         komissiolle tällaisen toimivallan.(39) On kuitenkin kiistatonta, ettei kyseisessä säännöksessä säädettyä menettelyä ole noudatettu. Tästä seuraa, että komissio
         on myös rikkonut olennaista menettelymääräystä antamalla riidanalaisen muistion menettelyllä, jota se noudatti. 
      
      93.   Myös Italian väite oikeusperustan puuttumisesta on mielestäni perusteltu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuus
         edellyttää, että kaikkien toimien, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, sitovuus johtuu jostain yhteisön oikeussäännöstä,
         joka on nimenomaisesti ilmaistava toimenpiteen oikeusperustana ja jonka mukaan toimenpiteen oikeudellinen muoto määräytyy.(40)
      
      94.   Riidanalaisessa muistiossa ei ole viittausta oikeusperustaan. Jos yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että sillä oli tarkoitus
         tuottaa oikeusvaikutuksia, komissio on rikkonut oikeusvarmuusperiaatetta antamalla tällaisen toimen ilmoittamatta selkeästi
         yhteisön oikeussäännöstä, johon sen sitova luonne perustuu. 
      
      95.   Riidanalainen muistio kumottaisiin yksin tällä perusteella, joten on turhaa alkaa analysoida sen sisältöä tai tutkia tarkemmin
         Italian muita perusteita.
      
      96.   Jos yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että riidanalaiset kirjeet tuottavat oikeusvaikutuksia, nekin on kumottava, koska niissä
         viitataan ja ne perustuvat pätemättömään toimeen. 
      
       Oikeudenkäyntikulut
      97.            Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi erityisistä syistä poiketa
         pääsäännöstä, jonka mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Käsiteltävänä olevassa
         asiassa Italialla oli mielestäni perusteltu syy kanteen nostamiseen komission toimen johdosta. Katson näin ollen, että kummankin
         osapuolen tulisi vastata omista kuluistaan.
      
       Ratkaisuehdotus
      98.   Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
      1)      jättää kanteen tutkimatta; 
      2)      määrää, että kumpikin osapuoli vastaa omista kuluistaan. 
      1 –	Alkuperäinen kieli: englanti.
      
      2 –	Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosasto, Euroopan sosiaalirahasto, Euroopan aluekehitysrahasto.
      
      3 –	Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999
         (EYVL L 161, s. 1); asetus korvaa rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta
         keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa 24 päivänä kesäkuuta 1988 annetun
         neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2052/88 (EYVL L 185, s. 9).
      
      4 –	Ohjelma-asiakirjojen täydennysten yhteydessä käytän termejä ”mukauttaa”, ”muuttaa” ja muita vastaavia sanoja erotuksetta.
      
      5 –	Ks. jäljempänä 15 kohta ja alaviite 19.
      
      6 –	Asetuksen 9 artiklan d alakohdan mukaan yhteisön tukikehyksellä tarkoitetaan asiakirjaa, jonka komissio hyväksyy yhteisymmärryksessä
         kyseisen jäsenvaltion kanssa arvioituaan jäsenvaltion esittämän suunnitelman ja joka sisältää rahastojen ja jäsenvaltion strategian
         ja toimintalinjat, niiden erityiset tavoitteet, rahastojen rahoitustuen ja muut rahoitusvarat. Asiakirja jaetaan toimintalinjoittain,
         ja se pannaan täytäntöön yhtenä tai useampana toimenpideohjelmana.
      
      7 –	Viranomainen, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan rakennerahastoasetuksessa tarkoitettua tukitointa.
      
      8 –	Rakennerahastoasetuksen 35 artiklan 3 kohta.
      
      9 –	Ks. asia 114/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 27.9.1988 (Kok. 1988, s. 5289, 12 ja 13 kohta); asia C-443/97,
         Espanja v. komissio, tuomio 6.4.2000 (Kok. 2000, s. I-2415, 34 kohta); asia C-180/96, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio,
         tuomio 5.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2265, 28 kohta). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännön osalta komissio
         vetoaa pääasiallisesti asiaan T-81/97, Regione Toscana v. komissio, tuomio 16.7.1998 (Kok. 1998, s. II-2889, 23 kohta).
      
      10 –	Asia 60/81, IBM v. komissio, tuomio 11.11.1981 (Kok. 1981, s. 2639, Kok. Ep. VI, s. 231).
      
      11 –	Asia C-303/90, Ranska v. komissio, tuomio 13.11.1991 (Kok. 1991, s. I-5315).
      
      12 –	Asia C-325/91, Ranska v. komissio, tuomio 16.6.1993 (Kok. 1993, s. I-3283, Kok. Ep. XIV, s. I-251) ja asia C-57/95, Ranska
         v. komissio, tuomio 20.3.1997 (Kok. 1997, s. I-1627).
      
      13 –	Asia C-366/88, Ranska v. komissio, tuomio 9.10.1990 (Kok. 1990, s. I-3571).
      
      14 –	Ks. mm. edellä alaviitteessä 12 mainittu asia C-57/95, Ranska v. komissio, tuomion 7 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
      
      15 –	Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 230 artiklassa tarkoitettuja, kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia tai päätöksiä
         ovat ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joilla on kantajaan nähden sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa sen etuihin.
         Tällaiset lausumat vaikuttaisivat pätevän vain tavallisiin kantajiin, joilla ei ole etuoikeuksia. Yhteisöjen tuomioistuin
         on kuitenkin esittänyt nämä samat lausumat jäsenvaltioiden nostamissa kanteissa – ks. esim. asia C-308/95, Alankomaat v. komissio,
         tuomio 5.10.1999 (Kok. 1999, s. I-6513). Minusta vaikuttaa joka tapauksessa siltä, että riidanalaiset toimet vaikuttavat selkeästi
         Italian etuihin, sillä ne saattavat rajoittaa menoja, jotka voitaisiin katsoa kelpoisiksi yhteisön yhteisrahoitukseen rakennerahastoista.
      
      16 –	Asia C-58/94, Alankomaat v. neuvosto, tuomio 30.4.1996 (Kok. 1996, s. I-2169, 26 kohta); ks. myös edellä alaviitteessä
         9 mainittu asia Regione Toscana, tuomion 22 ja 23 kohta.
      
      17 –	Edellä alaviitteessä 9 mainittu asia Espanja v. komissio,  tuomion 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen osalta ks. em. asia Regione Toscana
         ja viimeaikaisista yhdistetyt asiat T-93/00 ja T-46/01, Alessandrini ym., tuomio 10.4.2003 (Kok. 2003, s. II-1635, 61 kohta).
      
      18 –	Ks. edellä 30 kohta.
      
      19 –	Paitsi jos muutos edellyttää rahaston tukea koskevan päätöksen osan tarkistamista, missä tapauksessa komissio päättää tällaisista
         muutoksista yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa rakennerahastoasetuksen 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
      
      20 –	Ks. edellä alaviitteessä 9 mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 33 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:
         ”sisäisissä suuntaviivoissa todetaan – – ne yleislinjat, joiden mukaisesti komissio aikoo myöhemmin tehdä – – yksittäispäätöksiä,
         joiden lainmukaisuuden asianomainen jäsenvaltio voi riitauttaa yhteisöjen tuomioistuimessa perustamissopimuksen [230] artiklassa
         määrätyn menettelyn mukaisesti”. On myös syytä tuoda esiin, ettei yhteisöjen tuomioistuin noudattanut kyseisessä asiassa julkisasiamies
         La Pergolan ratkaisuehdotusta, jonka mukaan tarkasteltavina olleita sisäisiä suuntaviivoja tuli pitää toimena, joka tuottaa
         oikeusvaikutuksia. Ibid., ratkaisuehdotuksen 18–24 kohta. Ks. myös edellä alaviitteessä 15 mainittu asia Alankomaat v. komissio,
         tuomion 29 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi aiempaan oikeuskäytäntöön viitaten, ettei Italian oikeusasemaa muutettu
         kirjeellä, jolla yksinomaan tiedotettiin tavasta, jolla komissio tulkitsi joitakin tietyn asetuksen säännöksiä. Ks. myös edellä
         alaviitteessä 17 esitetyt oikeuskäytäntöviittaukset; asia T-54/96, Oleifici Italiani ja Fratelli Rubino v. komissio, tuomio
         15.9.1998 (Kok. 1998, s. II-3377, 49 kohta) ja asia T-113/89, Nefarma ym. v. komissio, tuomio 13.12.1990 (Kok. 1990, s. II-797,
         84–94 kohta).
      
      21 –	Erityisesti Sardinian ja Lazion seurantakomiteoille lähetetyissä kirjeissä viitataan riidanalaiseen muistioon, ja ne on
         laadittu siten, että ne antavat ymmärtää riidanalaisen muistion olevan sitova. Ks. edellä 38 ja 39 kohta. On huomattava, että
         edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa C-57/95, Ranska v. komissio, annetun tuomion 18 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin
         aloitti perustelunsa toteamalla, että riidanalaiselle tulkitsevalle tiedonannolle oli ominaista siinä käytetty käskymuoto,
         ja tämä tiedonanto todettiin lopulta pätemättömäksi.
      
      22 –	Asiakirja-aineistosta ilmenee, että myös Espanjan edustaja aluekehityksen ja alueellisen uudelleenjärjestelyn komiteassa
         oli kyseenalaistanut tavan, jolla komissio käytti tulkinnallisia muistioita. Ks. edellä 31 kohta.
      
      23 –	CE, Sect., Décembre 18, 2002, Mme Duvignères, Requ. No 233618. Ks. S. Lefevren tätä kysymystä koskeva tarkastelu ”Interpretative communications and implementation of Community
         law at national level”, julkaisussa (2004) 29, European Law Review, 808, s. 815 ja sitä seuraavat sivut. Lainauksen englanninkielinen käännös Conseil d’État’n päätöksestä on samasta artikkelista,
         s. 816: ”if the interpretation they impose either misunderstands the significance and extent of the statutory or delegated
         rules they aim to interpret, or repeats a rule which is contrary to a legal norm of a higher rank”. 
      
      24 –	Ks. myös ibid., s. 816.
      
      25 –	Edellä alaviitteessä 20 mainitussa asiassa Oleifici Italiani ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että jotta voidaan
         arvioida, vaikuttiko riidanalainen toimi Italian etuihin muuttaen selvästi sen oikeusasemaa, on tärkeää määritellä se objektiivinen
         merkitys, mikä kirjeellä saattoi kohtuullisesti katsoen olla sillä hetkellä, kun se lähetettiin asianomaisella alalla toimivalle
         huolelliselle ja asiantuntevalle taloudelliselle toimijalle. Ibid.
      
      26 –	Edellä alaviitteessä 20 mainittu asia Nefarma, tuomion 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
      
      27 –	Edellä alaviitteessä 20 mainittu asia Nefarma, tuomion 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
      
      28 –	Ks. edellä 60 kohta.
      
      29 –	Edellä alaviitteessä 10 mainittu asia IBM, tuomion 19 kohta. 
      
      30 –	Edellä alaviitteessä 20 mainittu asia Nefarma, tuomion 76 kohta.
      
      31 –	Asia T-160/98, Van Parys ja Pacific Fruit Company v. komissio, tuomio 29.1.2002 (Kok. 2002 s. II-233, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
      
      32 –	Ks. edellä alaviitteet 11, 12 ja 13.
      
      33 –	Edellä alaviitteessä 11 mainittu asia C-303/90, Ranska v. komissio, tuomion 24 kohta.
      
      34 –	Edellä alaviitteessä 12 mainitut asiat C-325/91, Ranska v. komissio, tuomion 22 kohta ja C-57/95, Ranska v. komissio, tuomion
         23 kohta.
      
      35 –	Edellä alaviitteessä 11 mainittu asia C- 303/90, Ranska v. komissio, tuomion 26 kohta.
      
      36 –	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia C-57/95, Ranska v. komissio, tuomion 21 kohta.
      
      37 –	Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia C-366/88, Ranska v. komissio.
      
      38 –	Ibid., tuomion 23 ja 24 kohta. Ks. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa T-377/00, T-379/00,
         T-380/00, T-260/01 ja T-272/01, Philip Morris ym., tuomio 15.1.2003 (Kok. 2003, s. II-1, 86 kohta), jossa erotetaan asiassa
         C-366/88, Ranska v. komissio, käsitellyt sisäiset ohjeet kyseisessä asiassa riitautetusta toimesta sillä perusteella, että
         jälkimmäisellä toimella, toisin kuin sisäisillä ohjeilla, ei ollut tarkoitus antaa toimivaltaa.
      
      39 –	Ks. edellä 22 kohta.
      
      40 –	Ks. mm. edellä alaviitteessä 12 mainittu asia C-325/91, Ranska v. komissio, tuomion 26 kohta.