CELEX: 62014CC0233
Language: da
Date: 2016-01-26
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat E. Sharpston fremsat den 26. januar 2016.#Europa-Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene.#Traktatbrud – artikel 18 TEUF, 20 TEUF, og 21 TEUF – unionsborgerskab – ret til at færdes og til ophold – forskelsbehandling på grundlag af nationalitet – ydelse til rejseudgifter, der tildeles nationale studerende – direktiv 2004/38/EF – artikel 24, stk. 2 – undtagelse til princippet om ligebehandling – studiestøtte i form af stipendier eller lån – rækkevidde – formkrav til stævningen – sammenhængende fremstilling af klagepunkterne.#Sag C-233/14.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      E. SHARPSTON
      fremsat den 26. januar 2016 (
            1
         )
      
         Sag C-233/14
      
      
         Europa-Kommissionen
      
      
         mod
      
      
         Kongeriget Nederlandene
      
      »Fri bevægelighed for unionsborgere — ligebehandling — adgang til præferencetakster for offentlige transportmidler — EU-studerende, herunder Erasmus-studerende — artikel 18 TEUF, 20 TEUF og 21 TEUF — artikel 24 i direktiv 2004/38/EF — formaliteten«
      
               1. 
            
            
               Ved stævning i henhold til artikel 258 TEUF har Europa-Kommissionen nærmere bestemt nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene (herefter »Nederlandene«) har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 18 TEUF, 20 TEUF og 21 TEUF og artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38/EF (
                     2
                  ), idet det tildeler kort, der giver adgang til lavere takster for offentlige transportmidler (herefter »OV-studentenkaart«) til unionsborgere, der ikke er nederlandske, og som studerer i Nederlandene (dvs. Erasmus-studerende og studerende uden for Erasmus-programmet (herefter »almindelige studerende«)) (
                     3
                  ), i henhold til mindre gunstige betingelser end dem, der finder anvendelse på nederlandske statsborgere, som studerer i Nederlandene.
            
         
         EU-retten
      
      
         Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
      
      
               2.
            
            
               Artikel 18, stk. 1, TEUF forbyder enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet »[i]nden for traktaternes anvendelsesområde og med forbehold af disses særlige bestemmelser […]«.
            
         
               3.
            
            
               Artikel 20, stk. 1, TEUF indfører et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver person, der er statsborger i en medlemsstat. Artikel 20, stk. 2, TEUF bestemmer, at unionsborgere har »[…] de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne«, herunder »ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område« (artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF). Endvidere udøves disse rettigheder »[…] med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse«.
            
         
               4.
            
            
               Artikel 21, stk. 1, TEUF bestemmer: »Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«
            
         
               5.
            
            
               Artikel 165, stk. 1, TEUF bestemmer, at: »Unionen bidrager til udviklingen af et højt uddannelsesniveau ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt at støtte og supplere disses indsats med fuld respekt for medlemsstaternes ansvar for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne […]«. I henhold til artikel 165, stk. 2, andet led, TEUF, har EU-indsatsen endvidere til formål at »begunstige studerendes […] mobilitet«. Med henblik på at fremme formålene i artikel 165 TEUF bestemmer første afsnit i artikel 165, stk. 4, TEUF, at Europa-Parlamentet og Rådet skal vedtage tilskyndelsesforanstaltninger, uden at der er tale om nogen form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. En tilsvarende bestemmelse findes i artikel 166, stk. 4, TEUF for så vidt angår erhvervsuddannelsespolitik.
            
         
         Direktiv 2004/38
      
      
               6.
            
            
               Direktiv 2004/38 finder anvendelse på »[…] enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer […], der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne« (artikel 3, stk. 1).
            
         
               7.
            
            
               I henhold til tiende betragtning til direktiv 2004/38 bør det undgås, at »personer, der gør brug af retten til ophold, bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system i den første opholdsperiode«, og »[u]nionsborgeres og deres familiemedlemmers udøvelse af retten til ophold i perioder af mere end tre måneders varighed bør derfor underkastes betingelser«.
            
         
               8.
            
            
               Som udgangspunkt har unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten i henhold til artikel 16 i direktiv 2004/38, ret til tids- ubegrænset ophold på dens område. Forud for dette har en unionsborger ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder under visse betingelser. Navnlig fastsætter artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2004/38 sådan opholdsret for unionsborgere, der »[…] er indskrevet ved en privat eller offentlig institution, der er godkendt eller som finansieres af værtsmedlemsstaten i medfør af dennes lovgivning eller administrative praksis, med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse, herunder en erhvervsuddannelse«, og der »[…] er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, og ved en erklæring eller på anden tilsvarende måde, efter den pågældende persons eget valg godtgør over for den relevante nationale myndighed, at vedkommende råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system« (
                     4
                  ).
            
         
               9.
            
            
               Artikel 24 i direktiv 2004/38 bestemmer:
               »1.   Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denne ligebehandling gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har ret til ophold eller ret til tidsubegrænset ophold.
               2.   Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i den længere periode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), eller til, forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer.« (
                     5
                  )
            
         
         EU-retlig regulering af Erasmus-programmet
      
      
               10.
            
            
               Rådets afgørelse 87/327/EØF (
                     6
                  ) oprettede »Erasmus-programmet«, der skulle gennemføres fra 1. juli 1987 (
                     7
                  ) med det formål i væsentlig grad at øge studerendes mobilitet i det daværende Europæiske Fælleskab og at fremme et mere snævert samarbejde mellem universiteter (
                     8
                  ). Et bilag til denne afgørelse fastlagde, hvordan Kommissionen skulle gennemføre Erasmus-programmet (
                     9
                  ).
            
         
               11.
            
            
               Gennemførelsen af Erasmus-programmet involverede oprettelsen af et europæisk net for samarbejde mellem universiteter bestående af universiteter, der som led i Erasmus-programmet havde indgået aftaler om udveksling af studerende og lærere med universiteter i andre medlemsstater, og som anerkendte studieperioder, der var fuldført uden for hjemlandets universiteter. Formålet med disse aftaler mellem universiteter var at give de universitetsstuderende lejlighed til at gennemføre en fuldt anerkendt studieperiode i mindst én anden medlemsstat som en integreret del af deres eksamen eller universitetsuddannelse. For hver af disse fælles programmer kunne de deltagende universiteter modtage en årlig støtte. Fællesskabet skulle endvidere indføre en støtteordning for Erasmus-studerende med direkte økonomisk støtte til de studerende, som deltog i programmet (herefter »Erasmus-studerende«), der skulle forvaltes af de kompetente myndigheder i de enkelte medlemsstater. Stipendierne skulle ydes under visse betingelser, herunder følgende: Stipendierne skulle dække udgifterne i forbindelse med udlandsopholdet (dvs. rejseudgifter) og om nødvendigt til sprogkurser og udgifterne til dækning af eventuelle højere leveomkostninger i værtslandet, værtsuniversitetet skulle ikke opkræve studieafgifter, og stipendiaterne skulle i givet fald fortsætte med at betale studieafgifter til deres universitet i hjemlandet, og der skulle fortsat ydes studiestøtte til dækning af leveomkostninger, som en studerende modtager i sit eget land, til Erasmus-studerende i studieperioden ved værtslandets universitet (
                     10
                  ).
            
         
               12.
            
            
               Selv om Erasmus-programmet har gennemgået en række ændringer synes dens grundlæggende elementer at være de samme. Det udgør for tiden en del af paraplyprogrammet »Erasmus+«, som er et samlet program for uddannelse, ungdom og idræt. Forordning (EU) nr. 1288/2013 (herefter »Erasmus+-forordningen«) (
                     11
                  ) oprettede Erasmus+ (herefter »Erasmus+-programmet«) (
                     12
                  ) på grundlag af artikel 165, stk. 4, TEUF og 166, stk. 4, TEUF. Erasmus+-programmet omfatter bl.a. »uddannelse på alle niveauer i et livslangt læring-perspektiv«, som omfatter »videregående uddannelse (Erasmus)« (
                     13
                  ). »Den enkeltes læringsmobilitet« (
                     14
                  ) er en af de aktionstyper, hvorigennem forordningen fremmer sine mål inden for uddannelse (
                     15
                  ). Artikel 1, stk. 2, bestemmer, at programmet skal løbe i perioden fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020.
            
         
               13.
            
            
               Det følger af 40. betragtning til Erasmus+-forordningen, at »[f]or at fremme adgangen til [Erasmus+-programmet] bør tilskuddene til mobilitetsstøtte til enkeltpersoner tilpasses leve- og opholdsomkostningerne i destinationslandet«.
            
         
               14.
            
            
               I overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, litra a), i Erasmus+-forordningen omfatter den enkeltes læringsmobilitet støtte til »mobilitet for studerende på alle niveauer af videregående uddannelser og for studerende, lærlinge og elever i erhvervsuddannelserne [, der] kan være i form af studier ved en partnerinstitution eller praktikophold eller ved at opnå erfaring som lærling, assistent eller praktikant i udlandet« inden for de lande i Erasmus+-programmet, der er omhandlet i artikel 24, stk. 1 (
                     16
                  ).
            
         
               15.
            
            
               I overensstemmelse med artikel 18, stk. 7, i Erasmus+-forordningen skal midler til den enkeltes læringsmobilitet forvaltes af et nationalt agentur eller nationale agenturer og tildeles på grundlag af befolkningens størrelse og leveomkostningerne i medlemsstaten, afstanden mellem medlemsstaternes hovedstæder samt resultater.
            
         
               16.
            
            
               Erasmus+-chartret for studerende er et forklarende dokument, der er udarbejdet af Kommissionen, for studerende, der deltager i Erasmus+-programmet (
                     17
                  ). Det forklarer reglerne for deltagelse i sådan et program. Hver studerende skal underskrive i) en støtteaftale (selv hvis den studerende ikke modtager økonomisk støtte i form af EU-midler) principielt med den udsendende institution i hjemlandet, hvor den studerende er indskrevet, og ii) en uddannelsesaftale med denne udsendende institution samt den modtagende institution i hjemlandet. Den anden aftale fastsætter de nærmere oplysninger om den studerendes påtænkte aktiviteter i udlandet, herunder meritter, der optjenes, og som tæller med i den studerendes universitetsgrad i hjemlandet. Det følger endvidere af Erasmus+-chartret for studerende, at den modtagende institution ikke kræver, at den studerende betaler for undervisning, registrering, eksaminer eller adgang til laboratorie- eller biblioteksfaciliteter i den periode, hvor den studerende studerer ved den modtagende institution i værtslandet. Den studerende kan imidlertid opkræves et mindre beløb på samme grundlag som lokale studerende for eksempelvis forsikring, adgang til studenterforeninger og anvendelsen af studierelateret materiale eller udstyr. Endvidere bevares stipendier eller lån fra hjemlandet.
            
         
         Nederlandsk ret
      
      
               17.
            
            
               Lov om studiestøtte 2000 (Wet Studiefinanciering 2000, herefter »Wsf 2000«) fastlægger omfanget af og betingelserne for studiestøtte i Nederlandene og i udlandet. Beslutning om studiestøtte (besluit studiefinanciering 2000, herefter »Bsf 2000«) gennemfører denne lov. Artikel 2.1 i Wsf 2000 bestemmer, at disse betingelser vedrører nationalitet (artikel 2.2), alder (artikel 2.3) og uddannelsestype (punkt 2.2-2.4 (
                     18
                  )).
            
         
               18.
            
            
               Artikel 1.1.1 i Wsf 2000 definerer en »studerende« som en person, der følger en videregående uddannelse, og som ikke er en ekstern studerende (
                     19
                  ), og en »deltager« som en person, der følger en erhvervsuddannelse (
                     20
                  ). I det følgende henviser jeg til disse to grupper som henholdsvis »studerende ved en videregående uddannelse« og »studerende ved en erhvervsuddannelse«.
            
         
               19.
            
            
               Artikel 2.2.1 i Wsf 2000 bestemmer, at følgende er berettiget til studiestøtte: Studerende ved en erhvervsuddannelse og studerende ved en videregående uddannelse (
                     21
                  ), der er nederlandske statsborgere, statsborgere, der ikke er nederlandske, men som i henhold til en traktat eller en beslutning truffet af en international organisation ligestilles med nederlandske statsborgere for så vidt angår studiestøtte og statsborgere, der ikke er nederlandske, og som opholder sig i Nederlandene og tilhører en gruppe af personer, der for så vidt angår studiestøtte, ligestilles med nederlandske statsborgere. Artikel 2.2.2 i Wsf 2000 bestemmer, at for så vidt angår den anden kategori kan det ved særskilt foranstaltning bestemmes, at ligebehandlingen er begrænset til et beløb til dækning af omkostningerne ved adgang til uddannelse.
            
         
               20.
            
            
               I overensstemmelse med artikel 2.3 i Wsf 2000 er studerende ved en erhvervsuddannelse og studerende ved en videregående uddannelse i alderen 18-30 år principielt berettiget til studiestøtte.
            
         
               21.
            
            
               Uddannelsesbetingelsen i artikel 2.1, litra c), i Wsf 2000 henviser til den uddannelse, som beskrives i punkt 2.2- 2.4 i Wsf 2000. Disse punkter omhandler erhvervsuddannelse og videregående uddannelse både i Nederlandene og i udlandet. Heraf fremgår, at studerende ved en erhvervsuddannelse og studerende ved en videregående uddannelse skal indskrives hos de relevante uddannelsesinstitutioner for at være berettiget til studiestøtte.
            
         
               22.
            
            
               Artikel 3.1.1 i Wsf 2000 bestemmer, at studiestøtte kan bestå af et grundbeløb, et grundlån og en yderligere støtte eller lån. Studiestøtte til studerende ved en videregående uddannelse (til forskel fra studerende ved en erhvervsuddannelse) omfatter også en »collegegeldkrediet« eller studieafgiftslån, der i artikel 1.1.1 i Wsf 2000 defineres som et lån til betaling af studieafgifter ved videregående uddannelse. I henhold til artikel 3.1.2 i Wsf 2000 kan studiestøtte tildeles helt eller delvist i form af støtte, lån eller »prestatiebeurs« (der i artikel 1.1.1 i Wsf 2000 defineres som et resultatafhængtigt lån med rente, der under visse betingelser kan konverteres til støtte, uden at der forfalder renter). Artikel 3.1.3 i Wsf 2000 bestemmer, at studiestøttebeløbet fastsættes på grundlag af et budget for en kalendermåned. For studerende ved en videregående uddannelse tages der også hensyn til studieafgifter.
            
         
               23.
            
            
               Artikel 3.2.1 i Wsf 2000 fastlægger budgettet for en studerende ved en erhvervsuddannelse for en kalendermåned som beløb til dækning af leveomkostninger, studieafgifter og rejseudgifter. I henhold til artikel 3.3.1 i Wsf 2000 udgør budgettet for en studerende ved en videregående uddannelse beløb til dækning af leveomkostninger og rejseudgifter.
            
         
               24.
            
            
               Artikel 3.6.2 i Wsf 2000 bestemmer, at medmindre andet er angivet, udgør rejseudgifter en del af grundbeløbet.
            
         
               25.
            
            
               For uddannelser i Nederlandene (artikel 3.7.1 i Wsf 2000) ydes beløbet til dækning af rejseudgifter i form af retten til at rejse i løbet af en del af ugen enten gratis eller til en nedsat takst. For uddannelser uden for Nederlandene (artikel 3.7.2 i Wsf 2000) ydes den i form af et beløb som defineret i artikel 4.8. 1 og 5.3.1 i Wsf 2000. Sidstnævnte bestemmelser opregner betingelserne for tildelingen af beløb til rejseudgifter til henholdsvis studerende ved en erhvervsuddannelse og studerende ved en videregående uddannelse som en resultatafhængig støtte.
            
         
               26.
            
            
               Artikel 3 i Bsf 2000 fastsætter, hvilke statsborgere der ikke er nederlandske, men som skal behandles på lige fod med nederlandske statsborgere. Artikel 3a og 3b i Bsf 2000, der omhandler (henholdsvis) studerende ved en erhvervsuddannelse og studerende ved en videregående uddannelse, identificerer hvilke statsborgere der ikke er nederlandske, der i visse henseender udelukkende skal behandles på samme måde som nederlandske statsborgere. Stk. 1 i hver af disse bestemmelser fastsætter, at behandling som nederlandske statsborgere som omhandlet i artikel 2.2.2 i Wsf 2000 er begrænset til et beløb til dækning af omkostningerne ved adgang til uddannelse for studerende, der: i) er statsborgere i en stat, der er part i Aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS«) eller Schweitz (og deres familiemedlemmer), ii) ikke er arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende eller personer, der har bevaret denne status og deres familiemedlemmer, og iii) ikke har ret til tidsubegrænset opholdsret som omhandlet i artikel 16 i direktiv 2004/38. For så vidt angår studerende ved en erhvervsuddannelse bestemmer artikel 3a.2 i Bsf 2000, at dette beløb tildeles i form af et beløb, der svarer til grundbeløbet for en studerende ved en faglig uddannelse, der bor hjemme. Det sidste punktum i denne bestemmelse bestemmer endvidere bl.a., at beløbet til rejseudgifter ikke udgør en del af dette beløb. For så vidt angår studerende ved en videregående uddannelse bestemmer artikel 3b.2, at beløbet tildeles i form af studieafgiftslån.
            
         
               27.
            
            
               Artikel 7.37.2 i lov om videregående uddannelse og videnskabelig forskning (Wet op het hoger onderwijs and wetenschappelijk onderzoek) angiver, hvornår der er tale om indskrivning ved en anerkendt uddannelsesinstitution. En betingelse for indskrivning er, at det dokumenteres, at forfaldne studieafgifter er eller vil blive betalt.
            
         
         Den administrative procedure
      
      
               28.
            
            
               Den 3. november 2008 modtog Kommissionen en klage fra en britisk statsborger om, at Erasmus-studerende, der tilbringer en del af deres studieperiode i Nederlandene, skal betale fuld takst for nationale offentlige transportmidler, hvorimod nederlandske studerende nyder godt af en præferencetakst.
            
         
               29.
            
            
               Kommissionen fremsendte dernæst en åbningsskrivelse den 19. marts 2009, hvor den gjorde gældende, at Nederlandene bl.a. havde tilsidesat artikel 24 i direktiv 2004/38 og artikel 12, 17 og 18 EF (nu artikel 18 TEUF, 20 TEUF og 21 TEUF).
            
         
               30.
            
            
               I skrivelse af 15. maj 2009 påberåbte Nederlandene sig undtagelsen i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Medlemsstaten anførte endvidere, at Erasmus-studerende i det væsentlige ikke er sammenlignelige med almindelige studerende, der er indskrevet ved en anerkendt uddannelsesinstitution i Nederlandene, og at det behandler vandrende arbejdstagere på samme vilkår som nederlandske statsborgere.
            
         
               31.
            
            
               I sin begrundede udtalelse af 28. januar 2010 fastholdt Kommissionen, at Nederlandene havde tilsidesat artikel 18 TEUF og artikel 24 i direktiv 2004/38. Den anførte endvidere, at et »OV-studentenkaart« ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, selv om den medgav, at kortet dækker leveomkostninger. Nederlandene blev anmodet om at træffe de nødvendige foranstaltninger til overholdelse af den begrundede udtalelse inden for to måneder fra dens modtagelse.
            
         
               32.
            
            
               I sit svar af 28. maj 2010 gentog Nederlandene, at artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 gav mulighed for at nægte Erasmus-studerende et »OV-studentenkaart«. Såfremt studiestøttemekanismen blev betragtet som indirekte forskelsbehandling, var en sådan forskelsbehandling begrundet.
            
         
               33.
            
            
               Kommissionen sendte den nederlandske regering en yderligere begrundet udtalelse af 26. januar 2012, hvor Kommissionen oplyste, at dens klagepunkt vedrørte samtlige studerende i Nederlandene, der ikke er nederlandske, og ikke blot Erasmus-studerende. Kommissionen anførte, at den pågældende lovgivning medførte direkte forskelsbehandling. Den afviste også Nederlandenes begrundelse for dens lovgivning, der er indirekte diskriminerende.
            
         
               34.
            
            
               Den nederlandske regering, der endnu en gang blev anmodet om at træffe de nødvendige foranstaltninger til overholdelse af den yderligere begrundede udtalelse inden for to måneder fra dets modtagelse, reagerede ved skrivelse af 27. marts 2012. Den fremhævede behovet for at sondre mellem Erasmus-studerende og almindelige studerende og anfægtede Kommissionens antagelse, hvorefter Erasmus-studerende er indskrevet ved en nederlandsk uddannelsesinstitution.
            
         
         Sagen for Domstolen
      
      
               35.
            
            
               Kommissionen anmoder Domstolen om at fastslå, at Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 18 TEUF (sammenholdt med artikel 20 TEUF og 21 TEUF) og artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, idet muligheden for studerende i Nederlandene for at få billetprisnedsættelser ved benyttelse af offentlige transportmidler (dvs. et »OV-studentenkaart«) forbeholdes i) nederlandske studerende, som er indskrevet på en privat eller offentlig læreanstalt i Nederlandene, og ii) studerende fra andre medlemsstater, der er erhvervsaktive i Nederlandene eller dér har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold. Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at det fastslås, at Nederlandene betaler sagens omkostninger.
            
         
               36.
            
            
               Nederlandene har nedlagt påstand for Domstolen om at afvise søgsmålet, for så vidt som det vedrører indirekte forskelsbehandling og nederlandske studerende, der opholder sig uden for Nederlandene. Nederlandene har ligeledes gjort gældende, at betingelserne for tildelingen af et »OV-studentenkaart« ikke medfører forskelsbehandling mellem nederlandske studerende og andre EU-studerende. Nederlandene har endvidere nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
            
         
         Parternes argumenter
      
      
               37.
            
            
               Som jeg forklarer senere (
                     22
                  ), er der væsentlige formalitetsspørgsmål vedrørende Kommissionens stævning. Disse spørgsmål opstår til dels som følge af den måde, hvorpå Kommissionen har formuleret sine klagepunkter. Dette berører også min beskrivelse af især Kommissionens anbringender.
            
         
         Formaliteten
      
      
               38.
            
            
               Nederlandene har fremhævet, at stævningen og den begrundede udtalelse i sager i henhold til artikel 258 TEUF skal støttes på de samme grunde og anbringender og indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne. Kommissionens stævning opfylder ikke disse krav.
            
         
               39.
            
            
               I en af del af dens stævning synes Kommissionen at gøre gældende, at nederlandske Erasmus-studerende i Nederlandene er udsat for indirekte forskelsbehandling i forhold til studerende i Nederlandene, der ikke er nederlandske. Imidlertid vedrører stævningen andetsteds behandlingen af Erasmus-studerende, der ikke er nederlandske. Nederlandene har gjort gældende, at Kommissionen ikke på korrekt vis har identificeret de(n) gruppe(r) af studerende, som Nederlandene angiveligt forskelsbehandler, og på hvilken måde dette finder sted. Dokumentationen fra den administrative del af proceduren er tilsvarende uklar og forvirrende og tyder på, at Kommissionens påstand om indirekte forskelsbehandling i stævningen er ny.
            
         
               40.
            
            
               For så vidt angår Kommissionens klagepunkt om behandlingen af nederlandske studerende, der opholder sig i udlandet, har Nederlandene gjort gældende, at et afsnit i Kommissionens stævning bærer overskriften »Andre studerende end Erasmus-studerende - almindelige udenlandske studerende, herunder nederlandske studerende, der bor i udlandet«. Nederlandene kan ikke identificere, hvad Kommissionens opfattelse er angående disse studerende eller grundlaget for den påståede forskelsbehandling. For fuldstændighedens skyld har Nederlandene fremhævet, at nederlandske studerende, der opholder sig i udlandet, er berettiget til studiestøtte (herunder et »OV-studentenkaart«), såfremt de er indskrevet med henblik på en fuldtidsuddannelse ved en anerkendt uddannelsesinstitution i Nederlandene og er under 30 år, når de ansøger om studiestøtte.
            
         
               41.
            
            
               Nederlandene har gjort gældende, at Kommissionens uklare klagepunkt om indirekte forskelsbehandling gør det vanskeligt eller umuligt for medlemsstaten at fremsætte et forsvar: Der er ikke redegjort sammenhængende eller præcist for klagepunkterne, og betragtningerne i den begrundede udtalelse svarer ikke til dem, der er fremsat i stævningen.
            
         
               42.
            
            
               Kommissionen har anført, at dens begrundede udtalelse og yderligere begrundede udtalelse viser, at den under den administrative procedure ikke udelukkede muligheden for, at den nederlandske lovgivning også kunne udgøre indirekte forskelsbehandling. Kommissionens opfattelse som redegjort for i stævningen er blot en yderligere uddybelse af dens opfattelse under den administrative procedure. Denne opfattelse kan ikke karakteriseres som et nyt klagepunkt.
            
         
               43.
            
            
               I lyset af Nederlandenes præcisering af, at nederlandske studerende, der opholder sig i udlandet, og som lader sig indskrive med henblik på en fuldtidsuddannelse ved en nederlandsk uddannelsesinstitution og opfylder alderskravet, er berettiget til studiestøtte, herunder et »OV-studentenkaart«, medgiver Kommissionen, at der ikke er tale om forskelsbehandling af sådanne studerende. Mens Kommissionen dermed ikke længere gør denne del af påstanden gældende, fastholder den påstanden for så vidt angår almindelige studerende, der ikke er nederlandske.
            
         
         Realiteten
      
      
               44.
            
            
               Kommissionen har gjort gældende, at Nederlandene foretager direkte forskelsbehandling af studerende, der ikke er nederlandske, og som ikke er arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende og ikke har bevaret denne status (eller deres familiemedlemmer) og ikke har tidsubegrænset opholdsret i Nederlandene. I modsætning til nederlandske studerende, er disse studerende ikke berettiget til et »OV-studentenkaart«. Den omstændighed, at alle studerende for at opnå kortet endvidere skal opfylde to yderligere betingelser, ændrer ikke ved, at der foreligger direkte forskelsbehandling.
            
         
               45.
            
            
               Ved at give afslag på »OV-studentenkaart« til Erasmus-studerende, der ikke er nederlandske, og som opholder sig i Nederlandene (mens nederlandske studerende, der bor i Nederlandene, indrømmes samme kort), har Nederlandene tilsidesat artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Kommissionen har henvist til præmis 61, 62 og 64 i dommen i sagen Kommissionen mod Østrig (
                     23
                  ), der blev afsagt den 4. oktober 2012, og dermed efter, at den administrative procedure var afsluttet.
            
         
               46.
            
            
               Mens Kommissionen medgiver, at Erasmus-studerende er og forbliver indskrevet ved den udsendende uddannelsesinstitution, er det dens opfattelse, at dette er irrelevant for sagen. Det er et krav efter Erasmus+-chartret for studerende, at alle studerende skal behandles på samme måde ved den modtagende institution som dens egne studerende. Ganske vist skal Erasmus-studerende ikke betale indskrivningsafgifter til den modtagende institution. Imidlertid nyder de under udlandsopholdet godt af alle de tjenester, der knytter sig til indskrivning hos uddannelsesinstitutionen, eksempelvis seminarer, indskrivning, eksamener, adgang til laboratoriefaciliteter og biblioteker. På denne baggrund er det Kommissionens opfattelse, at Erasmus-studerende faktisk er indskrevet i Nederlandene og dermed opfylder betingelserne for at modtage et »OV-studentenkaart«. Som svar på Nederlandenes opfattelse, hvorefter Erasmus-studerende ikke er objektivt sammenlignelige med almindelige studerende, har Kommissionen henvist til præmis 61 i dommen i sagen Kommissionen mod Østrig til støtte for, at studerende er objektivt sammenlignelige, såfremt den studerende påviser, at der består en reel tilknytning til værtsmedlemsstaten.
            
         
               47.
            
            
               Kommissionen har i sin stævning gjort gældende, at idet Nederlandene er den eneste medlemsstat, som yder denne form for ydelse, består der ingen risiko for, at en studerende både modtager økonomisk støtte for rejseudgifter fra hjemlandet og værtsmedlemsstaten. Imidlertid har Kommissionen i retsmødet antydet, at et betydeligt antal medlemsstater giver mulighed for et tilsvarende kort, men af forskellige grunde nægter at udstede dem.
            
         
               48.
            
            
               Kommissionen har endvidere anført, at en nederlandsk studerende, der lader sig indskrive med henblik på at studere i udlandet, men som beslutter sig for at tilbringe en del af sin studieperiode som Erasmus-studerende i Nederlandene, ikke befinder sig i en sammenlignelig situation med det, som Kommissionen henviser til, som en »almindelig« Erasmus-studerende, der ikke er nederlandsk. Førstnævnte er berettiget til studiestøtte til at studere i udlandet (»meeneembare studie financiering« eller »MNSF«), dvs. »studiestøtte, der kan medbringes«, der omfatter et beløb svarende til værdien af et »OV-studentenkaart«. Sidstnævnte modtager ikke dette beløb. På denne baggrund er det Kommissionens opfattelse, at der »tydeligvis« foreligger direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, hvilket er i strid med artikel 21 TEUF og artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. I retsmødet anførte Kommissionen som svar på et spørgsmål på netop denne del af påstanden, at den del af dens replik, hvorved den frafaldt påstanden om forskelsbehandling af Nederlandske studerende, der er bosiddende i udlandet og som indskriver sig ved en uddannelsesinstitution med henblik på at studere i Nederlandene, også omfattede denne del.
            
         
               49.
            
            
               I den del af stævningen, der bærer overskriften »Erasmus-studerende - indirekte forskelsbehandling«, har Kommissionen beskrevet Nederlandenes opfattelse således, at der ikke skulle foreligge indirekte forskelsbehandling af Erasmus-studerende, der ikke er nederlandske, idet nederlandske Erasmus-studerende, der er indskrevet med henblik på at studere i udlandet, og som studerer i Nederlandene som led i deres Erasmus-program, heller ikke er berettiget til rejseudgifter. Det er Kommissionens opfattelse, at i de få sager, hvor en nederlandsk statsborger, der studerer i udlandet, beslutter sig for at følge et Erasmus-program i Nederlandene, vil en sådan studerende ikke modtage et beløb til rejseudgifter, idet den pågældende også modtager studiestøtte, der kan medbringes, til vedkommendes uddannelse i udlandet, hvilket omfatter et element til dækning af rejseudgifter. Idet Erasmus-studerende, der ikke er nederlandske, ikke er berettiget til rejseudgifter, følger det, at Nederlandene foretager indirekte forskelsbehandling af sådanne studerende i strid med artikel 21 TEUF og artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38.
            
         
               50.
            
            
               Kommissionen har ligeledes anfægtet Nederlandenes behandling af almindelige studerende. Som svar på Nederlandenes opfattelse, hvorefter artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 omfatter »OV-studentenkaart«, henviser Kommissionen til præmis 53-55 i dommen i sagen Kommission mod Østrig, hvorfra det (angiveligt) kan sluttes, at Domstolen har accepteret, at nedsatte befordringstakster for studerende i) ikke er et stipendium eller lån som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, men ii) en anden form for studiestøtte som omhandlet i denne bestemmelse. Den omstændighed, at rejseudgifter oprindeligt tildeles som et betinget lån, kan ikke automatisk bringe denne ydelse inden for anvendelsesområdet for undtagelsen i artikel 24, stk. 2. Eftersom lånet kun skal tilbagebetales under særlige omstændigheder, skal ydelsen karakteriseres som en betinget støtte, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for denne artikel.
            
         
               51.
            
            
               Nederlandene har gjort gældende, at klagepunktet for så vidt angår almindelige studerende, der ikke er nederlandske, og Erasmus-studerende, er ugrundet.
            
         
               52.
            
            
               For så vidt angår almindelige studerende, der ikke er nederlandske, har Nederlandene støttet sig på artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Der er enighed om, at et »OV-studentenkaart« er studiestøtte, og Nederlandene gør gældende, at det udgør et stipendium eller et lån. Hvorvidt et »OV-studentenkaart« bliver karakteriseret som et betinget lån, eller som Kommissionen foreslår, en betinget støtte er uden betydning. Under alle omstændigheder kan Nederlandene påberåbe sig undtagelsen i artikel 24, stk. 2. Det er ikke korrekt, når Kommissionen påberåber sig dommen i sagen Kommissionen mod Østrig. Den sag omhandlede en nedsættelse af rejseudgifter for studerende, hvis forældre modtog østrigske børneydelser. Den havde ingen forbindelse til studiestøtte. I sit skriftlige indlæg har Nederlandene anført, at dette forsvarsanbringende også finder anvendelse for Erasmus-studerende, der ikke er nederlandske, men kun som et subsidiært argument. Imidlertid gjorde den nederlandske regering det gældende i retsmødet, at det også for så vidt angår denne gruppe først påberåbte sig artikel 24, stk. 2, og dernæst artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38.
            
         
               53.
            
            
               Nederlandene har nedlagt påstand for Domstolen om frifindelse med hensyn til påstanden om direkte forskelsbehandling af Erasmus-studerende, der ikke er nederlandske, idet den er ugrundet. Denne gruppe af studerende er ikke objektivt sammenlignelige med nederlandske studerende. I løbet af deres Erasmus-ophold i udlandet vedbliver de med at være indskrevet hos uddannelsesinstitution i deres hjemland, og de skal ikke betale studieafgifter til den modtagende uddannelsesinstitution. Deres hjemland forbliver ansvarlig for den økonomiske støtte. Følgelig er der ikke nogle Erasmus-studerende, der uanset nationalitet modtager nederlandsk studiestøtte (herunder et »OV-studentenkaart«). Endvidere modtager Erasmus-studerende Erasmus-støtte fra deres hjemland, der har til formål at finansiere de yderligere omkostninger ved at studere i udlandet. Niveauet for denne støtte afhænger bl.a. af niveauet for leveomkostningerne i værtsmedlemsstaten. Der er derfor ifølge Nederlandene ikke tale om forskelsbehandling.
            
         
               54.
            
            
               Nederlandene er endvidere uenig i Kommissionens argument, hvorefter Erasmus-studerende faktisk er indskrevet ved en uddannelsesinstitution i Nederlandene. Ganske vist skal Erasmus-studerende opfylde visse formaliteter, men disse er rent administrative og er ikke tilstrækkelige til at gøre en Erasmus-studerende berettiget til studiestøtte.
            
         
               55.
            
            
               I lyset af Kommissionens svar har Nederlandene endvidere anført, at Kommissionen har fortolket præmis 61-64 i dommen i sagen Kommissionen mod Østrig forkert. Det er ikke et krav efter artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, at der påvises en reel tilknytning til værtsmedlemsstaten ved indskrivningen ved en uddannelsesinstitution dér. Under alle omstændigheder vedrører disse præmisser i dommen begrundelsen af den pågældende indirekte forskelsbehandling i den sag. Der blev ikke heri taget stilling til kriterierne for at fastslå, hvorvidt der er tale om (direkte) forskelsbehandling eller ej.
            
         
               56.
            
            
               Ifølge Nederlandene har Kommissionen anvendt en forkert metode til at fastslå, hvad der er objektivt sammenlignelige kategorier af studerende. Det afgørende er ikke, i hvilken grad visse grupper er sammenlignelige eller ej, men hvorvidt der set fra den pågældende nationale lovgivnings side er tale om en sammenlignelig situation. Den foreliggende sag omhandler lovgivningen om studiestøtte. Erasmus-studerende er ikke objektivt sammenlignelige med den gruppe af studerende, der har betalt studieafgifter i Nederlandene, der er indskrevet ved en uddannelsesinstitution dér, og som på det grundlag er berettiget til studiestøtte. Alternativt har Nederlandene igen henvist til artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, såfremt Domstolen fastslår, at de to grupper er sammenlignelige.
            
         
               57.
            
            
               Endelig var det som svar på spørgsmål i retsmødet både Kommissionen og Nederlandenes opfattelse, at Erasmus-studerende opholder sig i Nederlandene på grundlag af artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2004/38.
            
         
         Bedømmelse
      
      
         Indledende bemærkninger
      
      
               58.
            
            
               Hvorvidt Kommissionens påstand skal tages til følge afhænger i det væsentlige af, hvorvidt den har godtgjort, at Nederlandene behandler studerende, der ikke er nederlandske, mindre gunstigt end sammenlignelige nederlandske studerende for så vidt angår det såkaldte »OV-studentenkaart«. Dette »OV-studentenkaart« er et redskab til at administrere ordningen med nedsatte (offentlige) befordringstakster, idet det er beviset for, at en studerende har ret til sådanne takster. Wsf 2000 definerer kortets tilsvarende økonomiske værdi.
            
         
               59.
            
            
               Kommissionens påstand (på den sidste side i stævningen) er, at Nederlandene har tilsidesat artikel 18 TEUF, 20 TEUF og 21 TEUF samt artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 (
                     24
                  ) ved at begrænse tildelingen af »OV-studentenkaart« til nederlandske studerende, der er indskrevet ved en privat eller offentlig uddannelsesinstitution, og studerende, der er statsborgere i andre EU-lande, og som er erhvervsaktive i Nederlandene eller har opnået ret til tidsubegrænset ophold i Nederlandene. Denne ordlyd identificerer modtagerne af kortet snarere end dem, der ikke modtager det. Kommissionen gør imidlertid implicit gældende, at der er tale om forskelsbehandling mod studerende af anden nationalitet, og som er indskrevet ved en privat eller offentlig uddannelsesinstitution (formentlig i Nederlandene) og mere bredt forskelsbehandling af alle studerende, der er statsborgere i andre lande (uanset indskrivning ved en uddannelsesinstitution, men som igen formentlig studerer i Nederlandene), og som ikke er erhvervsaktive og/eller ikke har ret til tidsubegrænset ophold i Nederlandene.
            
         
               60.
            
            
               Denne formulering afviger fra beskrivelsen af sagens genstand på forsiden af Kommissionens stævning, som gentages i punkt 1 i både stævningen og dens replik. Kommissionen anfører dér i det væsentlige, at Nederlandene kun tildeler »OV-studentenkaart« til nederlandske studerende og studerende af anden nationalitet, der er bosiddende i Nederlandene, og som er erhvervsaktive eller har opnået ret til tidsubegrænset ophold dér. Ud fra denne formulering gør Kommissionen det tilsyneladende gældende, at der er tale om forskelsbehandling af studerende af anden nationalitet (uanset hvor de er indskrevet ved en uddannelsesinstitution, men som formentlig studerer i Nederlandene), der ikke opholder sig i Nederlandene (og dermed ikke har opnået ret til tidsubegrænset ophold), og som ikke er erhvervsaktive. Denne gruppe af studerende forekommer at være både bredere (der henvises ikke til indskrivningen ved en uddannelsesinstitution) og snævrere (den omhandler kun studerende, der ikke har nogen form for ophold i Nederlandene) end den, der fremgår af Kommissionens påstand. I sidste ende er det Kommissionens påstand i stævningen, der er afgørende.
            
         
               61.
            
            
               Under sagen har Kommissionen frafaldet dele af sine klagepunkter (
                     25
                  ). Således har Kommissionen frafaldet den del af påstanden, hvorefter der skulle være tale om forskelsbehandling mod nederlandske studerende, der opholder sig i udlandet, men som er indskrevet med henblik på at følge et fuldtidsuddannelsesforløb ved en anerkendt uddannelsesinstitution i Nederlandene. Kommissionen har medgivet, at sådanne studerende behandles på samme måde som nederlandske studerende, der opholder sig og studerer i Nederlandene (hvorvidt dette indebærer, at Kommissionen oprindeligt gjorde gældende, at der var tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet mellem nederlandske studerende er usikkert, men har ikke nogen videre relevans for denne sag.) Da Kommissionen i retsmødet blev bedt om at præcisere den del af stævningen, der vedrørte behandlingen af Erasmus-studerende, der ikke er nederlandske, og de nederlandske statsborgere, som er indskrevet ved en uddannelsesinstitution i udlandet, men som tilbringer noget tid i Nederlandene som Erasmus-studerende, svarede Kommissionen, at den også frafaldt den del af påstanden om forskelsbehandling for så vidt angår disse nederlandske studerende. Følgelig forekommer det mig, at Domstolen kun anmodes om at tage stilling til Kommissionens stævning, i det omfang det heri gøres gældende, at der er tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet af almindelige studerende, der ikke er nederlandske, og Erasmus-studerende i Nederlandene.
            
         
               62.
            
            
               Det er på dette grundlag, at jeg først vil tage stilling til, om Kommissionens søgsmål kan antages til realitetsbehandling.
            
         
         Formaliteten
      
      
               63.
            
            
               Det følger af fast retspraksis, at en stævning i henhold til artikel 258 TEUF skal angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene, og disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol (
                     26
                  ). De væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, skal fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene i denne skal være formuleret entydigt (
                     27
                  ). Endvidere skal prøvelsen alene ske på grundlag af påstandene i stævningen. Disse påstande skal være formuleret entydigt for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller ikke tager stilling til et klagepunkt (
                     28
                  ). Sagens genstand afgrænses endvidere af åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, som ikke derefter kan udvides (
                     29
                  ). De klagepunkter, der fremføres til støtte for de(n) begrundede udtalelse(r) og sagsanlægget, skal følgelig være de samme (
                     30
                  ).
            
         
               64.
            
            
               I den foreliggende sag har Nederlandene nedlagt påstand om, at det fastslås, at søgsmålet afvises, for så vidt som det heri gøres gældende, at der er tale om indirekte forskelsbehandling. Jeg vil minde om, at manglende opfyldelse af betingelserne i artikel 258 TEUF under alle omstændigheder udgør en ufravigelig procesforudsætning, og at Domstolen af egen drift kan foretage prøvelse heraf, selv om ingen af parterne har fremsat en formalitetsindsigelse (
                     31
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Jeg er enig med Nederlandene for så vidt angår kravet om indirekte forskelsbehandling, og jeg vil først tage stilling til, hvorvidt påstanden kan antages til realitetsbehandling. Det er min opfattelse, at Domstolen af egen drift bør afvise den del af stævningen af grunde, der ikke er begrænset til denne påstand.
            
         
               66.
            
            
               Indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet foreligger, når en national retsforskrift efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre statsborgere i andre medlemsstater end værtsmedlemsstatens egne statsborgere og dermed risikerer navnlig at stille førstnævnte ringere, medmindre den er objektivt begrundet og står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål (
                     32
                  ). Det er følgelig væsentligt i tilfælde, hvor dette gøres gældende, at identificere et andet kriterium end nationalitet, hvis anvendelse ikke desto mindre medfører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
            
         
               67.
            
            
               Det har Kommissionen ikke gjort.
            
         
               68.
            
            
               Som svar på Nederlandenes indsigelse har Kommissionen blot anført, at dens påstand om indirekte forskelsbehandling ikke er ny, og at det var klart ud fra de to begrundede udtalelser, at Kommissionen ikke udelukkede muligheden for indirekte forskelsbehandling.
            
         
               69.
            
            
               På et enkelt sted i disse begrundede udtalelser anførte Kommissionen, at betingelserne for retten til tidsubegrænset ophold i henhold til nederlandsk ret generelt udgjorde indirekte forskelsbehandling af unionsborgere, der ikke var nederlandske (hvilket ikke var begrænset til Erasmus-studerende, der ikke var nederlandske), at det var i direkte strid med ordlyden i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, og følgelig, at begrænsningen af adgangen til et »OV-studentenkaart« til erhvervsaktive personer og personer med ret til tidsubegrænset ophold var i strid med artikel 18 TEUF, 20 TEUF og 21 TEUF samt artikel 24 i direktiv 2004/38. Et andet sted gjorde Kommissionen kun gældende, at der var tale om direkte forskelsbehandling. Ydermere omhandlede en anden del af de begrundede udtalelser den mulige begrundelse for indirekte forskelsbehandling. Endelig gjorde Kommissionen i sin åbningsskrivelse gældende, at der var tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men identificerede ikke det kriterium, der forårsagede denne forskelsbehandling. Den fokuserede alene på den omstændighed (som ikke er bestridt,) at studerende, der ikke er nederlandske, skal betale for offentlige transportmidler til fuld takst, mens nederlandske studerende nyder godt af nedsatte takster. Den konkluderede herefter, at ligebehandlingsprincippet skal finde anvendelse på samtlige unionsborgere, der er omfattet af anvendelsesområdet for bl.a. direktiv 2004/38, og som studerer i værtsmedlemsstaten, uanset hvorvidt de har ret til tidsubegrænset ophold dér.
            
         
               70.
            
            
               Når der ses bort fra spørgsmålet om, hvorvidt Nederlandene blev givet et passende varsel om, at Kommissionens påstand (såfremt den anses for fremsat) ville omfatte indirekte forskelsbehandling, har Kommissionen gennemgående ikke præciseret, hvilket kriterium der anvendes, eller hvilken national retsforskrift der medfører indirekte forskelsbehandling i den foreliggende sag.
            
         
               71.
            
            
               Dette kan ikke være en nationalitetsbetingelse som sådan. Dette følger af, at Kommissionen har gjort gældende, at for så vidt angår direkte forskelsbehandling, behandler Nederlandene statsborgere, der ikke er nederlandske, på mindre gunstige vilkår end egne statsborgere. Førstnævnte er underlagt betingelserne om erhvervsaktivitet og/eller ret til tidsubegrænset ophold med henblik på opnå et »OV-studentenkaart«, hvorimod dette ikke er tilfældet for så vidt angår sidstnævnte. Kommissionens påstand om direkte forskelsbehandling indebærer dermed nødvendigvis en påstand om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet: Forskellen er, hvorvidt en studerende skal eller ikke skal påvise bl.a. en ret til tidsubegrænset ophold. Såfremt dette er tilfældet, kan Kommissionens stævning imidlertid ikke forstås således, at det påstås, at betingelsen om ret til tidsubegrænset ophold også medfører indirekte forskelsbehandling. Dette ville kun være muligt, såfremt nederlandsk lovgivning (quod non) anvendte betingelsen om ret til tidsubegrænset ophold for samtlige studerende, der ansøgte om studiestøtte, herunder et »OV-studentenkaart«.
            
         
               72.
            
            
               I retsmødet henviste Kommissionen til artikel 7.37 i lov om videregående uddannelser og videnskabelig forskning og artikel 3a, stk. 2, i Bsf 2000 som de diskriminerende bestemmelser som svar på to spørgsmål fra Domstolen. Den præciserede ikke, hvorvidt deres anvendelse gav anledning til direkte eller indirekte forskelsbehandling.
            
         
               73.
            
            
               For så vidt angår indirekte forskelsbehandling synes Kommissionen dermed uden at uddybe dette yderligere at antyde, at både indskrivningsbetingelsen og betingelsen om retten til tidsubegrænset ophold (i det omfang den finder anvendelse på studerende ved en erhvervsuddannelse) indebærer indirekte forskelsbehandling. Såfremt Kommissionen gør dette gældende, er det klart, at søgsmålet skal afvises. Kommissionen har ikke identificeret det tilsyneladende diskriminerende kriterium på en sammenhængende, tilstrækkelig og rettidig måde. Jeg skal tilføje, at det ville være en ren parodi på proceduren i artikel 258, såfremt Kommissionen fik lov til at identificere det tilsyneladende indirekte diskriminerende element af en medlemsstats lovgivning for første gang under den mundtlige del af retsmødet.
            
         
               74.
            
            
               For så vidt angår direkte forskelsbehandling har jeg allerede bemærket den manglende sammenhæng mellem Kommissionens stævning og den administrative del af proceduren med hensyn til nationalitetskriteriet. Nederlandene har imidlertid erkendt, at den forskelsbehandler nederlandske studerende og studerende fra bl.a. andre EU-medlemsstater for så vidt angår studiestøtte, herunder »OV-studentenkaart«, ved at kræve, at de sidstnævnte studerende enten er erhvervsaktive eller har ret til tidsubegrænset ophold. Det skriftlige indlæg henviste her navnlig til artikel 3a, stk. 1 og stk. 2, i Bsf 2000.
            
         
               75.
            
            
               Efter min opfattelse følger det ikke nødvendigvis, at Kommissionens påstand om direkte forskelsbehandling af alle statsborgere, der ikke er nederlandske, kan antages til realitetsbehandling. Jeg vil i det følgende undersøge de to bestemmelser i national ret nærmere, som Kommissionen har peget på under retsmødet.
            
         
               76.
            
            
               Artikel 7.37 i lov om videregående uddannelser og videnskabelig forskning definerer, hvad der udgør indskrivning ved en anerkendt uddannelsesinstitution. Det kræver bevis for, at forfaldne studieafgifter er eller vil blive betalt. Der henvises ikke til nationalitet. Jeg kan derfor ikke se, hvordan denne bestemmelse i sig selv kan give anledning til direkte forskelsbehandling.
            
         
               77.
            
            
               Kommissionen identificerede heller ikke denne bestemmelse som direkte diskriminerende i sin stævning eller på noget andet trin i sagen. De bestemmelser, der påberåbes i Kommissionens stævning i afsnittet om direkte forskelsbehandling, er artikel 2.2, stk. 1, litra b), og 3.6, stk. 2, i Wsf 2000 og artikel 3a, i Bsf 2000. I afsnittet i replikken vedrørende artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, støttede Kommissionen sig på artikel 3.2, stk. 1, i Wsf 2000 (der fastlægger det månedlige budget for en studerende ved en erhvervsuddannelse, selv om den resterende del af Kommissionens argumenter i det afsnit synes at omhandle stillingen for en studerende ved en videregående uddannelse).
            
         
               78.
            
            
               Artikel 3a, stk. 2, i Bsf 2000 omhandler studerende ved en erhvervsuddannelse. Ved at udpege denne bestemmelse mundtligt (og i sit skriftlige indlæg) synes Kommissionen dermed at begrænse sin påstand om direkte forskelsbehandling til studerende ved en erhvervsuddannelse. På en forespørgsel under retsmødet om, hvorvidt dette var korrekt, svarede Kommissionen, at dette ikke var tilfældet. Studerende ved en videregående uddannelse er også omfattet. Kommissionen identificerede imidlertid stadig ikke nationale retsforskrifter, der medførte direkte forskelsbehandling af studerende ved en videregående uddannelse.
            
         
               79.
            
            
               Selv om disse bestemmelser i nederlandsk ret endvidere også henviser til personer, der er statsborgere i en EØS-stat eller Schweiz samt unionsborgere, er der intet i Kommissionens stævning, der tyder på, at den gør gældende, at der er tale om forskelsbehandling af personer, der ikke er unionsborgere. Det følger heraf at, såfremt Kommissionens påstand om direkte forskelsbehandling ikke desto mindre måtte anses for at vedrøre studerende ved en videregående uddannelse og studerende, der er statsborgere i en EØF-stat eller Schweitz, ville den heller ikke kunne antages til realitetsbehandling.
            
         
               80.
            
            
               Det er min konklusion, at den eneste del af Kommissionens påstand om direkte forskelsbehandling, der kan antages til realitetsbehandling, omhandler studerende ved en erhvervsuddannelse, der ikke er nederlandske, og som er unionsborgere, herunder Erasmus-studerende.
            
         
         Realiteten
      
      Anvendelsen af direktiv 2004/38
      
               81.
            
            
               I henhold til artikel 18 TEUF er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, inden for rammerne af anvendelsesområdet for traktaterne forbudt. Imidlertid er bestemmelsen kun bestemt til at finde anvendelse på forhold, for hvilke traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (
                     33
                  ). Artikel 21 TEUF omhandler den særlige situation, hvor en unionsborger udøver sin ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (
                     34
                  ). Dette omfatter tilfælde, hvor en studerende, der er en unionsborger, flytter til en anden medlemsstat med henblik på dér at gennemgå en videregående uddannelse (
                     35
                  ). Imidlertid er disse rettigheder om fri bevægelighed underlagt de begrænsninger og de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, herunder direktiv 2004/38 (
                     36
                  ). Artikel 24 i direktiv 2004/38 er en præcisering af ligebehandlingsprincippet, der generelt fastsættes i artikel 18 TEUF, med hensyn til unionsborgere inden for rammerne af anvendelsesområdet for direktivet (
                     37
                  ).
            
         
               82.
            
            
               I den foreliggende sag har Kommissionen gjort gældende, at der er tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet af studerende, der ikke er nederlandske, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed med henblik på at studere i Nederlandene, og som dermed er omfattet af artikel 24 i direktiv 2004/38.
            
         
               83.
            
            
               I henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Domstolens praksis om adgang til sociale ydelser viser, at ligebehandlingsprincippet kun finder anvendelse for så vidt angår studerende, der opholder sig lovligt i værtsmedlemsstat, hvilket betyder, at deres ret til ophold opfylder betingelserne i direktiv 2004/38 (
                     38
                  ).
            
         
               84.
            
            
               Imidlertid tillader artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 medlemsstaterne at vælge ikke at anvende princippet med hensyn til »[…] studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer«, der endnu ikke har opnået ret til tidsubegrænset ophold. Artikel 24, stk. 2, giver dermed udtrykkeligt medlemsstaterne mulighed for i en begrænset periode i den enkelte sag at fravige ligebehandlingsprincippet (
                     39
                  ). Domstolen har fastslået, at denne undtagelse skal fortolkes snævert og i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, herunder bestemmelserne om unionsborgerskab og fri bevægelighed (
                     40
                  ).
            
         
               85.
            
            
               En medlemsstat kan kun støtte sig på artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, såfremt artikel 24, stk. 1, finder anvendelse, hvilket i den foreliggende sag betyder såfremt de pågældende studerendes ophold opfylder betingelserne i direktiv 2004/38 (
                     41
                  ). Begge parter er enige om, at de studerende, der er omfattet af Kommissionens stævning, opholdt sig i Nederlandene på grundlag af artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2004/38. Der er dermed enighed om, at artikel 24, stk. 1, principielt finder anvendelse.
            
         
               86.
            
            
               I retsmødet blev Kommissionen spurgt, hvorvidt artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2004/38 kunne finde anvendelse, henset til, at denne bestemmelse omhandler EU-borgere, der er »indskrevet ved en privat eller offentlig institution, der er godkendt eller som finansieres af værtsmedlemsstaten i medfør af dennes lovgivning eller administrative praksis«, og at Erasmus-studerende pr. definition forbliver indskrevet i deres hjemland. Kommissionen svarede, at det kunne den, men uddybede ikke dette nærmere.
            
         
               87.
            
            
               Efter min opfattelse harmoniserer artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2004/38 ikke med definitionen af en studerende eller de detaljerede betingelser for en medlemsstats indskrivning af en person som studerende. Indskrivningen er faktisk afhængig af værtsmedlemsstatens lovgivning eller administrative praksis. Det, der betyder noget er, at en EU-borger har udøvet sin ret til fri bevægelighed med henblik på at opholde sig i en anden medlemsstat og er blevet indskrevet ved en privat eller offentlig institution, der er godkendt eller som finansieres af værtsmedlemsstaten i medfør af dennes lovgivning eller administrative praksis med henblik på dér at følge en uddannelse. Det er ikke et krav efter artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2004/38, at den studerende er indskrevet dér med henblik på at opnå et eksamensbevis eller akademiske kvalifikationer fra uddannelsesinstitutionen, selv om dette typisk vil være tilfældet. Det afgørende er, at indskrivningen i værtsmedlemsstat sker »med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse« og dermed giver en unionsborger adgang til uddannelsen. Den omstændighed, at en Erasmus-studerende forbliver indskrevet ved en uddannelsesinstitution i en anden medlemsstat, er ikke til at hinder for, at de også er »indskrevet« et andet sted som omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra c).
            
         
               88.
            
            
               Endelig er der intet i Kommissionens anbringender, således som de er blevet fremlagt, der tyder på, at de også omhandler studerende (ved en erhvervsuddannelse), hvis ophold i Nederlandene ikke er baseret på eller ikke er i overensstemmelse med direktiv 2004/38. Jeg vil derfor ikke behandle konsekvenserne af kravet om lovligt ophold for studerende (ved en erhvervsuddannelse), hvis ophold i en anden medlemsstat er baseret på national ret eller anden EU-retlig forskrift end direktiv 2004/38 yderligere.
            
         Artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38
      
               89.
            
            
               Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Nederlandene har tilsidesat artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 (
                     42
                  ), eftersom betingelserne indeholdt i bestemmelsen ikke er opfyldt. Såfremt Kommissionen tager fejl om artikel 24, stk. 2, er det ikke nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt påstanden også implicit indeholder en påstand om, at det fastslås, at Nederlandene tilsidesætter ligebehandlingsprincippet i artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38.
            
         
               90.
            
            
               Hvorvidt artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 finder anvendelse afhænger af, hvorvidt ydelsen udgør »studiestøtte«, der tildeles i form af et »stipendium« eller et »lån«.
            
         
               91.
            
            
               Domstolen har allerede fastslået, at en ordning med nedsatte befordringstakster for studerende hører under anvendelsesområdet for TEUF, for så vidt som den giver disse studerende mulighed for (direkte eller indirekte) at dække deres leveomkostninger. Transportudgifter er en form for leveomkostninger (
                     43
                  ).
            
         
               92.
            
            
               Jeg er klar over, at Domstolen ved at gøre dette har accepteret, at begrebet »studiestøtte« som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 ikke er begrænset til kontantydelser. Det dækker også nedsatte takster, hvis virkning er, at penge, der ellers er beregnet til transport, ikke behøver at blive anvendt til dette. Følgelig vil støtte til dækning af en studerendes transportudgifter, uanset om den tildeles som en kontantydelse eller i form af en nedsat takst, udgøre studiestøtte.
            
         
               93.
            
            
               Jeg kan ikke se, hvorfor en kontantydelse, der tildeles til et bestemt formål (såsom rejseudgifter eller udgifter til ophold eller leveomkostningerne generelt), skulle falde inden for anvendelsesområdet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, hvorimod naturalydelser, der tildeles til samme formål, ikke skulle. Fra de studerendes perspektiv er værdien af studiestøtten og den bistand, der derved ydes i forhold til deres leveomkostninger, den samme. Set omvendt fra statens side kan nedsatte befordringstakster (der potentielt forhandles som en rabat med tjenesteyderen) i stedet for, at der gives penge til generelle leveomkostninger eller særligt rejseudgifter, være mindre omkostningskrævende og kan også indebære færre håndhævelsesomkostninger (idet der ikke er noget behov for at verificere, hvorvidt en kontantydelse, der er øremærket til transportudgifter, er blevet anvendt som tiltænkt). Tildelingen af sådan en ydelse udgør ikke desto mindre en omkostning for staten. Såfremt det accepteres, at omkostningerne til kontantydelser tæller med i den økonomiske byrde for staten, der begrunder undtagelsen i henhold til artikel 24, stk. 2, skal omkostningerne ved naturalydelser også medregnes. Såfremt undtagelsen skulle fortolkes således, at den kun omfatter kontantydelser, kunne medlemsstater være tvunget til at vælge mellem at give mindre omkostningseffektive kontantydelser, som ville være beskyttet i henhold til undtagelsen i artikel 24, stk. 2, og mere effektive naturalydelser, der ikke er beskyttet således. Dette ville være et urimeligt resultat.
            
         
               94.
            
            
               Formålet med undtagelsen bekræfter, at »studiestøtte« i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at det omfatter naturalydelser, herunder retten til nedsatte takster for offentlige transportmidler. Denne undtagelse afspejler grundlæggende bestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra c), i samme direktiv. Unionsborgere har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder med det hovedformål at studere dér, forudsat at de opfylder visse betingelser, der sikrer, at de ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system under deres ophold (
                     44
                  ). Denne byrde udspringer delvist af omkostningerne, der ville påhvile denne medlemsstat, såfremt ligebehandlingsprincippet fandt anvendelse fuldt ud. Hvorvidt kilden til disse omkostninger er kontantbetalinger eller naturalydelser bør ikke tillægges betydning. Begge bør være omfattet af undtagelsen i artikel 24, stk. 2.
            
         
               95.
            
            
               Den omstændighed, at »stipendier« og »lån« er de eneste former for studiestøtte, der er omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 (
                     45
                  ) betyder heller ikke, at naturalydelser automatisk udelukkes. Studiestøtte i form af en naturalydelse kan også tildeles som støtte eller lån. Såfremt det tildeles som en støtte, vil ydelsen (natural- eller kontaktydelse) kunne anvendes uden nogen forpligtelse til at tilbagebetale den med forbehold for eventuelle sanktioner i forbindelse med misbrug. Såfremt den tildeles som et lån, er ydelsen midlertidig, og efter en nærmere bestemt periode skal den tilbagebetales med eller uden renter. Såfremt studiestøtte er en naturalydelse, som skal leveres tilbage, skal den tilsvarende økonomiske værdi af denne ydelse tilbagebetales. Dette ændrer ikke dens status som et lån. Jeg skal tilføje, at mens ordlyden af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 afgrænser anvendelsesområdet for undtagelsen i visse henseender, fastsætter den ikke nogle kvantitative grænser for ydelsen.
            
         
               96.
            
            
               Jeg er derfor delvist enig med generaladvokat Kokott, der i sagen Kommissionen mod Østrig var af den opfattelse, at »[d]et ville dog føre for vidt at fortolke begrebet »stipendier« således, at det også omfatter nedsatte billettakster«, og at det kun var lovgivers hensigt med artikel 24, stk. 2, at medtage ydelser af et vist omfang, som har til formål at dække omkostningerne til en universitetsuddannelse (
                     46
                  ). Jeg forstår omvendt artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 således, at »studiestøtte« omfatter naturalydelser samt kontantydelser. Det omfatter derfor principielt også et »OV-studentenkaart«, der grundlæggende er et kort, der viser, at man er berettiget til at betale en lavere takst, når der anvendes offentlige transportmidler.
            
         
               97.
            
            
               Parterne har diskuteret, hvorvidt et »OV-studentenkaart« er en betinget støtte eller et betinget lån. Eftersom artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 finder anvendelse på både lån og støtte, forekommer det mig, at svaret på dette spørgsmål er irrelevant.
            
         
               98.
            
            
               Kommissionen har støttet sig tungt på dommen i sagen Kommission mod Østrig. Efter min opfattelse er et »OV-studentenkaart« imidlertid forskelligt fra de i sagen omhandlede nedsatte takster. Mens Domstolen i den dom fremhævede, at kun studiestøtte, der bestod af stipendier eller lån, er omfattet af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 (
                     47
                  ), forklarede den ikke, på hvilket grundlag den (implicit) fastslog, at de nedsatte transporttakster ikke var stipendier eller lån. Disse grunde kan ikke have haft forbindelse med formålet med ydelsen, idet Domstolen accepterede, at de nedsatte befordringstakster berørte leveomkostningerne.
            
         
               99.
            
            
               Dommen i sagen Kommission mod Østrig vedrørte snarere specifikt nedsatte befordringstakster, som de studerende kun var berettiget til, såfremt deres forældre modtog østrigsk familietillæg (
                     48
                  ). Følgelig afhang tildelingen af ydelsen først og fremmest af, at en studerendes forældre var berettiget til en ydelse for mindreårige børn og for voksne børn under 26 år til erhvervsuddannelse, eller som videreuddanner sig på en skole, der er specialiseret inden for det erhverv, som de pågældende er uddannet inden for, såfremt denne uddannelse forhindrer dem i at udøve deres erhverv.
            
         
               100.
            
            
               De nedsatte befordringstakster i sagen Kommission mod Østrig faldt ikke inden for anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, idet denne undtagelse kun finder anvendelse på retten til støtte og lån, der afhænger af, at sagsøgeren stadig er studerende, og som skal anvendes til dækning af leveomkostningerne i forbindelse med den pågældendes uddannelse.
            
         
               101.
            
            
               Endelig skal jeg bemærke, at den nederlandske studiestøtte, der er fastsat i Wsf 2000 (og dermed består af de samme komponenter, herunder et »OV-studentenkaart«) var genstand for Förster-dommen (
                     49
                  ). Idet direktiv 2004/38 ikke (endnu) fandt anvendelse på de pågældende faktiske omstændigheder i sagen, tog Domstolen stilling til artikel 24, stk. 2, og accepterede tilsyneladende, at Nederlandene kunne begrænse tildeling af studiestøtte, så længe disse studerende ikke havde opnået ret til tidsubegrænset ophold. Accepterede Domstolen herved allerede indirekte, at artikel 24, stk. 2, finder anvendelse på en ydelse som et »OV-studentenkaart«, som er en integreret del af denne studiestøtte?
            
         
               102.
            
            
               Jeg konkluderer derfor, at et »OV-studentenkaart« er omfattet af anvendelsesområdet for »studiestøtte« som omhandlet i undtagelsen fra ligebehandlingsprincippet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Følgelig tilsidesatte Nederlandene ikke denne bestemmelse ved ikke at behandle studerende (ved en erhvervsuddannelse), der ikke er nederlandske (både almindelige studerende og Erasmus-studerende) på samme vilkår om nederlandske studerende (ved en erhvervsuddannelse) med hensyn til betingelserne for tildelingen af et »OV-studentenkaart«. Jeg konkluderer dermed, at Kommissionens påstand om direkte forskelsbehandling af statsborgere, der ikke er nederlandske, skal forkastes, idet den er ugrundet.
            
         
               103.
            
            
               Såfremt Domstolen er enig, er denne konklusion – henset til formuleringen af Kommissionens påstand – tilstrækkelig til at frifinde Nederlandene. Såfremt det er Domstolens opfattelse, at Kommissionens påstand implicit også omfatter en påstand om, at det fastslås, at Nederlandene har tilsidesat artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, skal jeg endelig vurdere, hvorvidt Kommissionen har godtgjort, at Nederlandene direkte forskelsbehandler studerende, der ikke er nederlandske, for så vidt angår »OV-studentenkaart«.
            
         Artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38
      
               104.
            
            
               Det er ikke et krav efter EU-retten, at medlemsstater skal have et studiestøttesystem for videregående uddannelser, uanset om studiet følges ved en uddannelsesinstitution inden for dens område eller i en anden medlemsstat. Såfremt en medlemsstat imidlertid udøver sin kompetence i henhold til artikel 165, stk. 1, TEUF til at yde enten den ene eller begge typer af studiestøtte, skal den gøre dette i overensstemmelse med EU-retten (
                     50
                  ).
            
         
               105.
            
            
               Det følger af fast retspraksis, at forskelsbehandling kun kan opstå, ved at der på sammenlignelige situationer anvendes forskellige bestemmelser, eller at der anvendes samme bestemmelser på forskellige situationer (
                     51
                  ). Følgelig tilkommer det i den foreliggende sag Kommissionen at godtgøre, at nederlandske og studerende (ved en erhvervsuddannelse), der ikke er nederlandske, befinder sig i en sammenlignelig situation for så vidt angår den pågældende behandling, ved at anvende et kriterium baseret på objektive faktorer, der er let kan identificeres, og formålet med de retsforskrifter, der indfører en forskellig behandling (
                     52
                  ). Med henblik herpå er det ikke tilstrækkeligt blot at anføre, at alle studerende er ens i alle henseender. Fastslår Domstolen eksempelvis, at Erasmus- og almindelige studerende (ved en erhvervsuddannelse) ikke er sammenlignelige for så vidt angår »OV-studentenkaart«, kan de imidlertid stadig være sammenlignelige i andre henseender og for så vidt angår andre former for behandling.
            
         
               106.
            
            
               Nederlandene afviser tilsyneladende ikke, at almindelige studerende (ved en erhvervsuddannelse), der ikke er nederlandske, er sammenlignelige med nederlandske studerende. Følgelig er det et krav efter artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, at de behandles lige. Dette har Nederlandene ikke gjort. Wsf 2000 og Bsf 2000 foretager begge en sondring på grundlag af nationalitet og pålægger statsborgere, der ikke er nederlandske, betingelser, der ikke finder anvendelse for nederlandske statsborgere. Såfremt Domstolen måtte tage stilling til artikel 24, stk. 1, uanset artikel 24, stk. 2, bør den derfor konkludere, at for så vidt angår disse studerende har Nederlandene tilsidesat artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38.
            
         
               107.
            
            
               Det er derimod omtvistet, om Erasmus-studerende (ved en erhvervsuddannelse), der ikke er nederlandske, er sammenlignelige med nederlandske studerende (ved en erhvervsuddannelse) i Nederlandene.
            
         
               108.
            
            
               Kommissionen har anført, at det er de. Det er dens opfattelse, at idet Erasmus-studerende (ved en erhvervsuddannelse) på sin vis er indskrevet hos den modtagende institution (selv om de officielt forbliver indskrevet hos den udsendende institution), må det formodes, at de har en reel tilknytning til Nederlandene med henblik på at opnå et »OV-studentenkaart«.
            
         
               109.
            
            
               Kommissionens første grundlæggende præmis er, at studerende (ved en erhvervsuddannelse) er sammenlignelige, når de har en reel tilknytning til Nederlandene. Den gør gældende, at dommen i sagen Kommissionen mod Østrig støtter dens opfattelse. Imidlertid omhandler de dele af afgørelsen, som Kommissionen påberåber sig, begrundelsen for forskelsbehandling. Denne bedømmelse er nødvendigvis baseret på, at to grupper af sammenlignelige unionsborgere forskelsbehandles på grundlag af nationalitet. I dommen i sagen Kommissionen mod Østrig fastslog Domstolen, at der var tale om forskelsbehandling mellem østrigske studerende og studerende, der var statsborgere i andre EU-lande, og som studerede i Østrig, idet førstnævnte lettere kunne opfylde betingelserne for tildelingen af de østrigske familietillæg med henblik på at opnå nedsatte transporttakster (
                     53
                  ). Dermed antog Domstolen, at for så vidt angår den pågældende ydelse var østrigske studerende og studerende, der var statsborgere i andre EU-lande, sammenlignelige. Det er imidlertid min opfattelse, at denne konklusion ikke kan baseres på den reelle forbindelse, som alle disse studerende har til Østrig. Såfremt de alle sammen allerede havde sådan en forbindelse, ville der ikke være nogen grund for Østrig til at anvende en foranstaltning med henblik på inden for denne gruppe præcist at skelne mellem dem, der kunne påvise en sådan forbindelse, og dem, der ikke kunne.
            
         
               110.
            
            
               Kommissionens anden grundlæggende præmis synes at være, at Erasmus-studerende (ved en erhvervsuddannelse) er sammenlignelige med nederlandske studerende, idet de faktisk er indskrevet ved den modtagende institution (selv hvis de officielt vedbliver med at være officielt indskrevet hos den udsendende institution). Følgelig kan Nederlandene ikke afvise at give dem et »OV-studentenkaart« på det grundlag, at artikel 2.1, litra c), i Wsf 2000 gør retten til kortet betinget af indskrivning. Dette er i det væsentlige en bedømmelse af indirekte forskelsbehandling: En »neutral« betingelse (indskrivning) anvendes til skade for en gruppe i forhold til en anden gruppe.
            
         
               111.
            
            
               Imidlertid har jeg allerede gjort rede for, at Kommissionens påstand om indirekte forskelsbehandling ikke kan antages til realitetsbehandling (
                     54
                  ). Kommissionen har ikke fremsat nogen argumenter for, at Nederlandene foretager indirekte forskelsbehandling i forhold til Erasmus-studerende (ved en erhvervsuddannelse), der ikke er nederlandske, ved ikke at indskrive dem som omhandlet i artikel 2.1, litra c), i Wsf 2000. Hvorvidt Nederlandene er berettiget til ikke at behandle Erasmus-studerende som indskrevne studerende som omhandlet i artikel 2.1, litra c), i Wsf 2000 er derfor ikke omtvistet i denne sag.
            
         
               112.
            
            
               Efter min opfattelse har Kommissionen dermed ikke været i stand til at løfte sin bevisbyrde.
            
         
               113.
            
            
               Kommissionen kunne have fremlagt sin sag anderledes. Eksempelvis kunne den have anført, at Erasmus-studerende og almindelige studerende er sammenlignelige, idet et »OV-studentenkaart« uanset indskrivning og alternative kilder til (offentlig eller privat) studiestøtte gør det billigere for en studerende (ved en erhvervsuddannelse) i Nederlandene at anvende offentlige transportmidler i Nederlandene, og alle studerende (ved en erhvervsuddannelse) har en sammenlignelig interesse i adgang til billigere offentlige transportmidler. Bevisbyrden ville dermed skifte således, at Nederlandene (eksempelvis) ville skulle have bevist, at Erasmus-studerende i modsætning til almindelige studerende altid modtager studiestøtte, og at nederlandske studerende, der er berettiget til OV-kortet på gunstige betingelser, ikke modtager anden studiestøtte i øvrigt, og at dette har betydning for deres interesse i at opnå denne adgang.
            
         
               114.
            
            
               Jeg vil ikke tage stilling til, hvad der ville være udfaldet af en sådan påstand og et sådant forsvar. Kommissionen har helt enkelt valgt ikke at udforme sit søgsmål sådan.
            
         
         Forslag til afgørelse
      
      
               115.
            
            
               I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
               
                        —
                     
                     
                        Kongeriget Nederlandene frifindes.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: engelsk.
      (
            2
         ) – Europa-Parlamentet og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77), berigtiget i EUT L 229, s. 35, EUT L 30, s. 27, EUT L 197, s. 34 og EUT L 204, s. 28).
      (
            3
         ) – Jf. punkt 61 nedenfor.
      (
            4
         ) – Den oprindelige formulering i artikel 1 i Rådets direktiv 90/366/EØF af 28.6.1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30) lød som følger: »[…] såfremt den studerende ved at afgive en erklæring eller på anden måde efter eget valg kan forsikre den pågældende nationale myndighed om, at vedkommende råder over tilstrækkelige midler til ikke at være en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Den studerende skal desuden være indskrevet ved en anerkendt uddannelsesinstitution med henblik på hovedsagelig at følge en erhvervsuddannelse og være omfattet af en sygeforsikringsordning, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten«. Efter annulleringen af dette direktiv (ved dom Parlamentet mod Rådet (C-295/90, EU:C:1992:294)) blev Rådets direktiv 93/96/EØF af 29.10.1993 om opholdsret for studerende (EUT L 317, s. 59) vedtaget. Direktivets artikel 1 indeholdt samme betingelse. Ingen af direktiverne fastsatte en ret til at modtage af studiestøtte fra værtsmedlemsstaten (artikel 3). Begge direktiver fastsatte, at de berettigede ikke måtte udgøre en urimelig byrde for de offentlige finanser i værtsmedlemsstaten (sjette betragtning til direktiv 93/96 og femte betragtning til direktiv 90/366).
      (
            5
         ) – Jf. endvidere 21. betragtning til direktiv 2004/38.
      (
            6
         ) – Rådet afgørelse 87/327/EØF af 15.6.1987 om vedtagelse af Fællesskabets handlingsprogram til fremme af de studerendes mobilitet (ERASMUS). Denne oprindelige afgørelse er ikke længere i kraft. Jf. punkt 12-15 nedenfor.
      (
            7
         ) – Artikel 1, stk. 3, i afgørelse 87/327.
      (
            8
         ) – Artikel 1, stk. 1, i afgørelse 87/327.
      (
            9
         ) – Artikel 3, stk. 1, i afgørelse 87/327.
      (
            10
         ) – Jf. aktion 1 og 2 i bilaget til Rådets afgørelse 87/327.
      (
            11
         ) – Europa-Parlamentet og Rådets forordning nr. 1288/2013 af 11.12.2013 om oprettelse af »Erasmus+«: et program for Unionens indsats på området uddannelse, ungdom og idræt og om ophævelse af afgørelse nr. 1719/2006/EU, nr. 1720/2006/EU og nr. 1298/2008/EF (EUT L 347, s. 50).
      (
            12
         ) – Artikel 1, stk. 1, i Erasmus+-forordningen.
      (
            13
         ) – Artikel 1, stk. 3, litra a), i Erasmus+-forordningen.
      (
            14
         ) – Begrebet defineres i artikel 2, stk. 7, som det »at flytte fysisk fra bopælslandet til et andet land for at gennemføre studier, kurser eller ikke-formel eller uformel læring«.
      (
            15
         ) – Artikel 6, stk. 1, litra a), i Erasmus+-forordningen. Jf. endvidere punkt 14 nedenfor.
      (
            16
         ) – Navnlig medlemsstater og visse tredjelande i henhold til særskilte aftaler.
      (
            17
         ) – (http://ec.europa.eu/uddannelse/opportunities/higher-uddannelse/doc/charter_en.pdf). I dette forslag omfatter jeg disse studerende, når jeg omtaler »Erasmus-studerende«.
      (
            18
         ) – Selv om Wsf 2000 anvender »stykke« som betegnelse for overskrifter i Wsf 2000 vil jeg i det følgende anvende »punkt« for de enkelte overskrifter.
      (
            19
         ) – Ved retsmødet forklarede den nederlandske regering, at en »ekstern studerende« er en person, der følger timer uden, at dette sker regelmæssigt med henblik på en sædvanlig uddannelse.
      (
            20
         ) – Hvorvidt erhvervsuddannelse i henhold til Wsf 2000 har samme betydning som »erhvervsuddannelse« eller »faglig uddannelse« i henhold til EU-retten er ikke omtvistet. Sidstnævnte betyder »[…] enhver form for uddannelse, der er kompetencegivende inden for en profession, et fag eller en bestemt stilling, eller som bibringer den særlige færdighed, der kræves for at udøve en sådan profession, fag eller stilling, […] uanset elevernes eller de studerendes alder og uddannelsesniveau, også selv om uddannelsesprogrammet omfatter en vis del mere almindelig undervisning«, jf. dom Kommissionen mod Rådet (242/87, EU:C:1989:217, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            21
         ) – Bestemmelsen finder anvendelse på personer, der studerer, eller »studerende«, som i artikel 1.1.1 i Wsf 2000 defineres som enten en studerende ved en erhvervsuddannelse eller studerende ved en videregående uddannelse.
      (
            22
         ) – Jf. punkt 63-79 nedenfor.
      (
            23
         ) – Dom Kommissionen mod Østrig (C-75/11, EU:C:2012:605).
      (
            24
         ) – Jf. endvidere punkt 89 og fodnote 42 nedenfor.
      (
            25
         ) – Jf. punkt 43 og 48 ovenfor.
      (
            26
         ) – Dom Kommissionen mod Frankrig (C-237/12, EU:C:2014:2152, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            27
         ) – Dom Kommissionen mod Spanien (C-67/12, EU:C:2014:5, præmis 41 og 42 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            28
         ) – Dom Kommissionen mod Nederlandene (C-252/13, EU:C:2014:2312, præmis 28 og 29 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            29
         ) – Dom Kommissionen mod Portugal (C-457/07, EU:C:2009:531, præmis 55).
      (
            30
         ) – Dom Kommissionen mod Spanien (C-67/12, EU:C:2014:5, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            31
         ) – Dom Kommissionen mod Italien (C-68/11, EU:C:2012:815, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            32
         ) – Eksempelvis dom Bressol m.fl. (C-73/08, EU:C:2010:181, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            33
         ) – Dom Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C-385/12, EU:C:2014:47, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            34
         ) – Dom Bressol m.fl. (C-73/08, EU:C:2010:181, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            35
         ) – Eksempelvis dom Förster (C-158/07, EU:C:2008:630, præmis 38).
      (
            36
         ) – Eksempelvis dom Brey (C-140/12, EU:C:2013:565) præmis 46 og 47 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            37
         ) – Domme Dano, (C-333/13, EU:C:2014:2358) præmis 61, N. (C-46/12, EU:C:2013:97, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis) og Kommissionen mod Østrig (præmis 49 og 54 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            38
         ) – Dom Jobcenter Berlin Neukölln (C-67/14, EU:C:2015:597, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            39
         ) – Dom Vatsouras og Koupatantze (C-22/08 og C-23/08, EU:C:2009:344, præmis 34).
      (
            40
         ) – Eksempelvis domme N. (C-46/12, EU:C:2013:97, præmis 33) og Kommissionen mod Østrig (præmis 54).
      (
            41
         ) – Dom Jobcenter Berlin Neukölln (C-67/14, EU:C:2015:597, præmis 51). Det følger også heraf, at såfremt en medlemsstat påberåber sig artikel 24, stk. 2, er det ikke nødvendigt først at fastslå, der er tale om forskelsbehandling (og dermed, at der er tale om forskelsbehandling af sammenlignelige kategorier af unionsborgere) forud for, at der tages stilling til anvendelsen af artikel 24, stk. 2.
      (
            42
         ) – Jf. den nederlandske sprogversion af Kommissionens stævning og replik. Den omstændighed, at Kommission henviser til artikel 24 i direktiv 2004/38 på forsiden af dens stævning og svar og i de franske oversættelser af Kommissionens påstand i disse dokumenter, kan ikke ændre påstanden.
      (
            43
         ) – Dom Kommissionen mod Østrig (præmis 43 og 55).
      (
            44
         ) – Dom Dano, C-333/13 (EU:C:2014:2358, præmis 77-79). Jf. endvidere begrundelsen til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (KOM/2001/0257 endelig udg. – COD 2001/0111), kommentar til artikel 21.
      (
            45
         ) – Dom Kommissionen mod Østrig (præmis 55).
      (
            46
         ) – Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sag Kommissionen mod Østrig, (C-75/11, EU:C:2012:536, punkt 70).
      (
            47
         ) – Dom Kommissionen mod Østrig (præmis 55).
      (
            48
         ) – Dom Kommissionen mod Østrig (præmis 24).
      (
            49
         ) – Dom Förster (C-158/07, EU:C:2008:630, præmis 55-59).
      (
            50
         ) – Dom Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 23 og 24 og den deri nævnte retspraksis). Eksempelvis, dom Bressol m.fl. (C-73/08, EU:C:2010:181, præmis 28 og 29 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            51
         ) – Eksempelvis dom Kommissionen mod Nederlandene (C-542/09, EU:C:2012:346, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            52
         ) – Eksempelvis domme Kommissionen mod Nederlandene (C-542/09, EU:C:2012:346, præmis 42) og Kleist (C-356/09, EU:C:2010:703 præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            53
         ) – Dom Kommissionen mod Østrig (præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            54
         ) – Jf. punkt 66-73 ovenfor.