CELEX: 62015CC0589
Language: nl
Date: 2017-03-07
Title: Conclusie van advocaat-generaal P. Mengozzi van 7 maart 2017.#Alexios Anagnostakis tegen Europese Commissie.#Hogere voorziening – Institutioneel recht – Burgerinitiatief waarbij de Europese Commissie wordt opgeroepen een wetgevingsvoorstel in te dienen inzake de kwijtschelding van overheidsschulden voor lidstaten die in een noodsituatie verkeren – Aanvraag tot registratie – Weigering van de Commissie – Zichtbaar ontbreken van bevoegdheden van de Commissie – Verordening (EU) nr. 211/2011 – Artikel 4, lid 2, onder b) – Motiveringsplicht – Artikel 122 VWEU – Artikel 136 VWEU – Schending.#Zaak C-589/15 P.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
p. Mengozzi
van 7 maart 2017 (1)

Zaak C‑589/15 P

Alexios Anagnostakis

tegen

Europese Commissie

„Hogere voorziening – Burgerinitiatief ,One million signatures for „a Europe of solidarity”’, waarbij de Europese Commissie wordt verzocht een wetgevingsvoorstel in te dienen waarin het beginsel van de noodsituatie is neergelegd – Verzoek tot registratie – Afwijzing door de Commissie – Motiveringsplicht – Artikel 122 VWEU – Artikel 136 VWEU”

I –    Inleiding

1.        Bij deze hogere voorziening verzoekt Alexios Anagnostakis om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 30 september 2015, Anagnostakis/Commissie(2) (hierna: „bestreden arrest”), waarbij dit zijn beroep tot nietigverklaring van besluit C(2012) 6289 final van de Commissie van 6 september 2012 houdende afwijzing van het verzoek tot registratie van het Europees burgerinitiatief „Een miljoen handtekeningen voor een Europa van solidariteit” (hierna: „litigieus besluit”) heeft verworpen.

2.        Deze zaak stelt het Hof voor de eerste keer in staat zich te buigen over de juridische regeling van het burgerinitiatief. Ingevolge het burgerinitiatiefrecht dat bij het Verdrag van Lissabon is ingevoerd en in artikel 11, lid 4, VEU is neergelegd, is het mogelijk om „[w]anneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, [...] het initiatief [te] nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen”. Het gaat om een fundamenteel instrument voor de Europese participatieve democratie waarvan de uitvoering delicaat kan blijken te zijn. Immers, hoewel het enerzijds de gedachte is de burgers een actieve rol te geven bij de vorming van het Unierecht, moet worden voorkomen dat aan dit initiatiefrecht voor een niet-deskundige in het Unierecht te stringente of te ingewikkelde – en dus uiteindelijk niet erg begrijpelijke – te vervullen voorwaarden in formele of materiële zin worden verbonden; anderzijds kan er echter niet aan worden voorbijgegaan dat de rechtsorde van de Unie door het beginsel van bevoegdheidstoedeling wordt beheerst, en de participatieve democratie die artikel 11, lid 4, VEU in het leven tracht te roepen, derhalve alleen binnen die grenzen kan worden uitgeoefend. 

3.        Overeenkomstig het bepaalde in artikel 24, lid 1, VWEU, heeft verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief(3) de voorwaarden gepreciseerd waaronder een Europees burgerinitiatief (hierna: „EBI”) kan worden ingediend. De tweede overweging van deze verordening luidt: „De procedures en voorwaarden voor het burgerinitiatief dienen eenvoudig, gebruiksvriendelijk en evenredig met de aard van het burgerinitiatief te zijn, om de burgerparticipatie aan te moedigen en de Unie toegankelijker te maken. Zij moeten zorgen voor een verantwoord evenwicht tussen rechten en plichten.” Juist naar dit evenwicht moet in de hiernavolgende overwegingen worden gezocht.

4.        Een EBI wordt gedefinieerd als een „bij de Commissie ingediend initiatief waarin [haar] wordt verzocht om binnen het kader van haar bevoegdheden een passend voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, en dat door ten minste een miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, wordt gesteund”.(4) De procedure verloopt als volgt: voordat de handtekeningen worden verzameld, zijn de organisatoren – dat wil zeggen degenen van wie het voorstel voor een EBI afkomstig is – verplicht dit voorstel in een online register(5) van de Commissie te laten registreren waarbij zij bepaalde informatie moeten verstrekken(6). De Commissie heeft twee maanden om het voorstel te onderzoeken, daaraan een registratienummer toe te kennen en de organisatoren te informeren. Met de registratie start het proces van de verzameling van de handtekeningen.(7) Wanneer alle voorwaarden daarvoor zijn vervuld en geverifieerd(8), mogen de organisatoren het EBI indienen(9). De Commissie publiceert het initiatief en ontvangt de organisatoren.(10) In het bijzonder deelt zij binnen drie maanden „in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het [EBI] mee, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt”.(11)

5.        De registratie, een essentiële formaliteit die voorafgaat aan de verzameling van de handtekeningen, is dus voor de Commissie een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde om op positieve en concrete wijze aan het voorstel voor een EBI gevolg te kunnen geven. Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 vermeldt de voorwaarden waaraan het voorstel voor een EBI moet voldoen om het door de Commissie te kunnen laten registreren. Onder meer wordt in artikel 4, lid 2, onder b), van deze verordening bepaald dat dit voorstel „niet zichtbaar [valt] buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen”. 

6.        Deze bepaling vormt de kern van deze hogere voorziening. Met artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, op grond waarvan de Commissie kan weigeren om een voorstel voor een EBI te registreren, beschikt de Commissie over een heus filter. Deze voorwaarde moet mijns inziens niet te ruim worden uitgelegd, omdat daarmee aan het Europees initiatiefrecht de essentie, waarvan ik hierboven het belang heb benadrukt(12), wordt ontnomen. Hoewel deze overweging een richtsnoer zal zijn bij de hiernavolgende integrale analyse, moet ik er toch ook aan herinneren dat de rol van het Hof in het kader van de hogere voorziening beperkt is en zijn standpunten over de zich aandienende problematiek in hoge mate afhankelijk zijn van de argumenten die bij hem daarover worden aangevoerd. 

7.        Dienaangaande moet worden vastgesteld dat deze hogere voorziening wellicht niet helemaal is toegerust om het Hof in staat te stellen de verlangde precisering te geven voor een betere omschrijving van de juridische regeling van het EBI, aangezien het na lezing van alle dossierstukken nog steeds lastig is een nauwkeurig idee te vormen van hetgeen rekwirant precies verwachtte van het Europese optreden dat hij in gang wilde laten zetten.(13)
II – Voorgeschiedenis van het geding, procedure bij het Gerecht en bestreden arrest 

8.        Op 13 juli 2012 heeft rekwirant de Commissie een voorstel voor een EBI getiteld „Een miljoen handtekeningen voor een Europa van solidariteit” toegezonden. In dit voorstel ging het om de erkenning in de wetgeving van de Europese Unie van het „beginsel van de noodsituatie, dat inhoudt dat wanneer het economische en politieke voortbestaan van een staat op het spel staat ten gevolge van het aflossen van een onhoudbare schuld, de weigering om deze schuld te betalen noodzakelijk en gerechtvaardigd is”.(14) Het voorstel voor het EBI verwees dan ook naar het „economisch en monetair beleid (artikelen 119 tot en met 144 VWEU)” als rechtsgrondslag voor de vaststelling ervan.

9.        Op 6 september 2012 heeft de Commissie, onder verwijzing naar de bewoordingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 en na onderzoek van de in het EBI aangevoerde bepalingen van het VWEU, in het bijzonder artikel 136, lid 1, VWEU, en van „alle andere mogelijke rechtsgrondslagen”(15), geweigerd het voorstel voor het EBI te registreren omdat het kennelijk niet viel onder de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen. 

10.      Op 11 oktober 2012 heeft rekwirant bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Met het enige middel werd vaststelling van schending door de Commissie van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 beoogd. Daartoe heeft rekwirant aangevoerd dat zijn voorstel voor een EBI kon resulteren in een voorstel van de Commissie tot vaststelling van een rechtshandeling op grond van artikel 122, lid 1, artikel 122, lid 2, en artikel 136, lid 1, onder b), VWEU, en regels van internationaal recht. 

11.      In het bestreden arrest heeft het Gerecht, na eerst ambtshalve een middel betreffende de motiveringsplicht van individuele besluiten te hebben onderzocht, de verschillende door rekwirant in het kader van zijn enige middel aangevoerde grieven behandeld, waarna het het beroep heeft verworpen en rekwirant in de kosten heeft verwezen. 
III – Procedure bij het Hof en conclusies van partijen 

12.      Op 30 november 2015 heeft rekwirant hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest. In zijn conclusie verzoekt Anagnostakis het Hof deze hogere voorziening toe te wijzen, het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen, het litigieuze besluit nietig te verklaren, de Commissie te gelasten het voorstel voor het EBI naar behoren te registreren en elke andere vereiste juridische maatregel te nemen, alsmede de Commissie in de kosten te verwijzen. Anagnostakis heeft in zijn memorie van repliek zijn vorderingen gehandhaafd.

13.      In haar memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof de hogere voorziening gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te verklaren, subsidiair de hogere voorziening in haar geheel ongegrond te verklaren en rekwirant in de kosten te verwijzen. De Commissie heeft in haar memorie van dupliek haar vorderingen gehandhaafd.

14.      Partijen zijn gehoord ter terechtzitting voor het Hof van 13 december 2016. 
IV – Juridische beoordeling

15.      Hoewel in de hogere voorziening vier middelen worden aangevoerd, wil ik deze herindelen in twee middelen. Het eerste middel betreft een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling of het litigieuze besluit toereikend is gemotiveerd; het tweede een onjuiste rechtsopvatting bij de toetsing van de gegrondheid van de motivering en bij de toepassing van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. De eerste grief van dit tweede middel is ontleend aan schending van artikel 122 VWEU, de tweede grief aan schending van artikel 136 VWEU, en ten slotte de derde grief aan schending van regels van internationaal recht. 

A –    Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling of het litigieuze besluit toereikend is gemotiveerd 

1.      Bestreden arrest

16.      In de punten 29 en volgende van het bestreden arrest was het Gerecht van oordeel dat de Commissie haar motiveringsplicht, die overigens afhangt van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin deze is vastgesteld, had nageleefd. Het Gerecht heeft zich gebaseerd op de onduidelijkheid en de onnauwkeurigheid van het voorstel voor het EBI daar waar het de aanwijzing betrof van de rechtsgrondslag voor de bevoegdheid van de Commissie om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen, met name omdat in dit voorstel enkel in één geheel naar 26 Verdragsartikelen wordt verwezen. Pas bij zijn beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit heeft rekwirant meer specifiek de artikelen 122 en 136 VWEU als rechtsgrondslag voor de bevoegdheid van de Commissie aangewezen. Het Gerecht heeft derhalve geoordeeld: „Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij in het [litigieuze] besluit niet in detail de verschillende in het voorstel voor het EBI als één geheel aangevoerde bepalingen van het VWEU heeft geanalyseerd en enkel heeft vastgesteld dat die bepalingen niet relevant waren, terwijl zij daarbij wel is ingegaan op de bepaling die haar het minst irrelevant voorkwam en bovendien de redenen heeft gegeven waarom die bepaling niet als rechtsgrondslag kon dienen.”(16) Het Gerecht geeft dan ook vastgesteld dat de motivering van het litigieuze besluit, gelet op de context waarin het was vastgesteld, toereikend was, aangezien rekwirant de redenen voor de weigering om het voorstel voor het EBI te registreren heeft kunnen kennen en de Unierechter deze redenen heeft kunnen toetsen.
2.      Samenvatting van de argumenten van partijen

17.      Volgens rekwirant is noch de enkele verwijzing in het litigieuze besluit naar artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, noch de behandeling van de artikelen 119 tot en met 144 VWEU waarnaar in dit besluit wordt verwezen, toereikend om als een duidelijke en uitvoerige motivering te kunnen gelden zoals die is vereist wanneer de kennelijke onbevoegdheid van de Commissie wordt ingeroepen. De context kan de kennelijke onbevoegdheid van de Commissie niet rechtvaardigen. De zeer ingewikkelde context waarbinnen het voorstel voor het EBI lijkt te vallen, maakt het juist noodzakelijk dat de Unierechter een uitvoerige en specifieke motivering verlangt voor de besluiten tot afwijzing van de registratie van een voorstel voor een EBI. Het litigieuze besluit stipt artikel 136, lid 1, VWEU slechts aan, en bevat voorts één enkele algemene verwijzing naar de artikelen 119 tot en met 144 VWEU. Het Gerecht is volledig voorbijgegaan aan dat aspect van de bespreking van de ontoereikende motivering. Bovendien heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de motivering van een handeling afhangt van de aard en de context van die handeling, aangezien in artikel 296 VWEU geenszins naar een dergelijke context wordt verwezen. Voorts betwist rekwirant ieder gevolg van de vermeende onduidelijkheid en onnauwkeurigheid van het voorstel voor het EBI. In elk geval is de context van de Economische en Monetaire Unie ingewikkeld en had het ten tijde van het indienen van het voorstel voor het EBI ontbroken aan rechtspraak die burgers bij voorstellen op dit gebied had kunnen leiden. De betekenis en uitlegging van de op deze Unie betrekking hebbende bepalingen lopen uiteen. Rekwirant haalt voorbeelden aan van de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit en van het Europees stabiliteitsmechanisme, die beide zijn gebaseerd op artikel 122 VWEU. Het eenvoudigweg herhalen van de bepalingen volstaat niet om in het licht van zowel artikel 296 VWEU als artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 als een toereikende motivering te kunnen gelden.

18.      De Commissie van haar kant meent dat het Gerecht in zijn redenering geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het Gerecht was met name terecht van oordeel dat het litigieuze besluit toereikend was gemotiveerd, omdat hierin zowel artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 werd aangehaald als de redenen werden uitgelegd waarom de artikelen 119 tot en met 144 VWEU, en meer in het bijzonder artikel 136, lid 1, VWEU, geen grondslag konden zijn voor de erkenning van het beginsel van de noodsituatie. Het Gerecht heeft de vaste rechtspraak inhoudende dat motivering moet worden bepaald aan de hand van de aard en de context van de handeling, op juiste wijze toegepast. De Commissie benadrukt met name dat het voorstel voor het EBI enkel een lijst relevant geachte bepalingen bevatte en rekwirant niet had gepoogd om meer nauwkeurig en geargumenteerd een eventuele grondslag aan te wijzen op basis waarvan de Commissie had kunnen optreden. De Commissie herinnert er overigens aan dat zij in haar litigieuze besluit op eigen initiatief nader is ingegaan op artikel 136, lid 1, VWEU, dat zij als meest waarschijnlijke bepaling beschouwde. De Commissie betoogt dat van haar niet kan worden verwacht dat zij op een niet-bestaande hypothetische argumentatie reageert, terwijl het voor rekwirant technisch mogelijk was een nadere precisering en toelichting te verstrekken. De onduidelijkheid en de complexiteit van de bepalingen van Unierecht zijn niet van dien aard dat zij kunnen afdoen aan de vaststelling dat de Commissie objectief en kennelijk niet bevoegd was om aan het voorstel voor het EBI gevolg te kunnen geven. Ten slotte beroept rekwirant zich niet op een eventuele onjuiste beoordeling van het Gerecht over de vraag of de motivering in het litigieuze besluit toereikend is, maar had hij kritiek op de gegrondheid van de motivering van dat besluit. Bijgevolg mogen de door hem aangevoerde argumenten niet worden onderzocht in het kader van een middel van de hogere voorziening dat betrekking heeft op de beoordeling van het Gerecht over de vraag of het besluit van de Commissie toereikend is gemotiveerd. De Commissie concludeert dat dit middel ongegrond moet worden verklaard.
3.      Analyse

19.      De motiveringsplicht is in het primaire recht neergelegd in artikel 296 VWEU. Aan deze plicht wordt, in de context van het EBI, uitvoering gegeven door artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 211/2011.(17)

20.      Volgens vaste rechtspraak dient de verplichting tot motivering van een bezwarende handeling, die een logisch uitvloeisel is van het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging, er enerzijds toe, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid voor de rechter van de Unie kan worden betwist, en anderzijds de rechter van de Unie in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen. De in artikel 296 VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en aan de context waarin zij is vastgesteld.(18) De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval(19), waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke of juridische omstandigheden in de motivering worden gespecificeerd(20), aangezien bij de vraag of een handeling toereikend is gemotiveerd, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Een handeling is dan ook voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat deze de redenen waarom deze handeling is vastgesteld, kan begrijpen.

21.      Het gaat hier om vaste rechtspraak waarin de grenzen van de motiveringsplicht worden aangegeven. Ik stel echter vast dat deze basisbeginselen door het Gerecht zijn onderschreven in het deel van het bestreden arrest waarin het – ambtshalve onderzochte – middel van een eventuele schending van deze verplichting wordt behandeld.(21)

22.      Na deze algemene overwegingen heeft het Gerecht de nadruk gelegd op het belang van de naleving van de motiveringsplicht ten aanzien van weigeringen tot registratie van een voorstel voor een EBI, aangezien die besluiten afbreuk kunnen doen „aan de doeltreffendheid op zich van het [...] recht van de burgers om een burgerinitiatief in te dienen”(22). Bijgevolg moeten, volgens het Gerecht, de redenen „duidelijk”(23) tot uiting komen. De ondersteuning die het EBI-mechanisme wordt geacht te verstrekken aan de democratische werking van de Unie zou immers slecht te verenigen zijn met een arbitraire uitoefening van de beslissingsbevoegdheid van de Commissie op dit gebied.

23.      Na vervolgens op de inhoud van het litigieuze besluit te hebben gewezen, heeft het Gerecht vastgesteld dat het besluit was gebaseerd op artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 en ook expliciet vermeldde dat, naar de mening van de Commissie, geen bepaling inzake het economische en monetaire beleid van de Unie, die in het voorstel voor het EBI wordt ingeroepen(24), noch enige andere rechtsgrondslag, waaronder artikel 136, lid 1, VWEU, de passende rechtsgrondslag kon vormen voor dit voorstel(25). Het Gerecht heeft de aldus door de Commissie in haar besluit tot weigering verstrekte motivering ook bezien in samenhang met de inhoud van het voorstel voor het EBI. Daarmee heeft het zijn beoordeling van de motiveringsplicht in de context geplaatst. Het heeft dan ook opgemerkt dat het bepaald niet duidelijk is wat dit voorstel inhoudt, met name omdat hierin enkel de artikelen 119 tot en met 144 VWEU worden genoemd, zonder enigerlei poging tot toelichting.(26)

24.      Ik ben ervan overtuigd dat verordening nr. 211/2011 de Commissie bij de registratie van een voorstel voor een EBI een sleutelrol voorbehoudt, en dat het gelet op het bestaansrecht van het EBI-mechanisme van belang is dat deze instelling bij haar besluiten tot weigering van registratie uitgebreid uitleg geeft, omdat de indieners van die voorstellen niet allemaal noodzakelijkerwijs doorknede deskundigen in het Unierecht zijn. Toch acht ik het niet redelijk dat, conform de wens van rekwirant, op de Commissie een zodanige motiveringsplicht rust dat van haar zou worden vereist de redenen uit te leggen waarom op geen van de Verdragsbepalingen een optreden van de Unie kan worden gebaseerd, althans indien de initiële onduidelijkheid – die ik al heb benadrukt(27) en die zich in de hogere voorzieningsprocedure heeft voortgezet(28) – is toe te rekenen aan de indieners van het voorstel voor het EBI. Dat zou namelijk erop neerkomen dat, in strijd met de rechtspraak, van die instelling wordt verlangd dat zij alle rechtens „relevante” gegevens specificeert, ook die welke door de indieners van het voorstel voor het EBI wellicht niet in overweging zijn genomen, terwijl het er in deze fase van de analyse echt alleen om gaat of de adressaat van het besluit de redenen voor de afwijzing van zijn verzoek heeft kunnen begrijpen. Mijns inziens blijkt echter heel duidelijk uit het litigieuze besluit dat de Commissie het voorstel voor het EBI niet heeft willen registreren, omdat dit volgens haar kennelijk niet onder haar bevoegdheden viel. 

25.      Gelet hierop heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de omstandigheden van het onderhavige geval vast te stellen dat de motiveringsplicht niet was geschonden. Het is dus niet juist naar voren te brengen, zoals rekwirant doet, dat bij de bespreking is voorbijgegaan aan de toereikendheid van de motivering, terwijl het Gerecht zich juist beijverd heeft na te gaan of de door de Commissie in het litigieuze besluit aangegeven redenen volstonden, opdat rekwirant de redenen voor de afwijzing kon begrijpen en zich, in voorkomend geval, kon wenden tot de Unierechter ter toetsing van de rechtmatigheid van het besluit. 

26.      Rekwirant wijst bovendien ieder causaal verband af tussen de gestelde onduidelijkheid van het voorstel voor het EBI en de omvang van de op de Commissie rustende motiveringsplicht. Toch behoort deze onduidelijkheid tot de omstandigheden waarmee de rechter rekening moet houden bij zijn beoordeling of aan de motiveringsplicht is voldaan, aangezien zij invloed heeft op het vermogen van de Commissie om de implicaties van het voorstel voor het EBI goed te begrijpen en te analyseren teneinde een rechtsgrondslag voor haar eventuele optreden te kunnen vaststellen.

27.      Ten slotte moet onderscheid worden gemaakt tussen de toetsing van de naleving van de motiveringsplicht, die in dit geval ertoe strekt na te gaan of de door de Commissie in het litigieuze besluit verstrekte gegevens toereikend zijn om rekwirant in staat te stellen de redenen te kennen waarom deze instelling de registratie van het voorstel voor het EBI heeft geweigerd, en het onderzoek van de gegrondheid van de motivering waarbij de inhoudelijke rechtmatigheid van het litigieuze besluit wordt nagegaan(29), dat wil zeggen of deze redenen rechtsgeldig zijn(30). Daaruit volgt dat de grieven en argumenten, waarmee de gegrondheid van de motivering wordt betwist wegens het feit dat het voorstel voor een EBI, in verband met problemen bij de uitlegging van de bepalingen betreffende het economisch en monetair beleid van de Unie, kennelijk niet buiten die bevoegdheden van de Commissie valt, in het kader van een middel dat is ontleend aan een gebrekkige of ontoereikende motivering niet relevant zijn. Zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de motivering van het litigieuze besluit op een onjuiste uitlegging van de Verdragsbepalingen die in het voorstel voor het EBI zijn aangevoerd, berust, is dit geen schending van de motiveringsplicht zoals die voortvloeit uit artikel 296 VWEU en artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 211/2011. Deze grieven betreffende een onjuiste uitlegging van de Verdragsbepalingen die in verband met de erkenning van een beginsel van de noodsituatie als grondslag voor een optreden van de Unie kunnen fungeren, zullen derhalve in het kader van het volgende middel worden onderzocht.(31)

28.      Om bovenstaande redenen moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.

B –    Tweede middel: onjuiste rechtsopvatting bij de toetsing van de gegrondheid van de motivering 

29.      Volgens rekwirant heeft het Gerecht ten onrechte vastgesteld dat de voorwaarde vermeld in artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 – te weten dat het voorstel voor het EBI niet kennelijk buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt – niet was vervuld, doordat het artikel 122 en artikel 136, lid 1, onder b), VWEU, en de regels van internationaal recht onjuist heeft uitgelegd. 

30.      Om na te gaan of het Gerecht de gegrondheid van de motivering van het litigieuze besluit op juiste wijze heeft beoordeeld, moet niet worden vergeten wat het doel is van het voorstel voor het EBI: blijkens dit voorstel betreft het de erkenning van „het beginsel van de noodsituatie, dat inhoudt dat wanneer het economische en politieke voortbestaan van een staat op het spel staat ten gevolge van het aflossen van een onhoudbare schuld, de weigering om deze schuld te betalen noodzakelijk en gerechtvaardigd is”. Deze omschrijving en de verwijzing naar de artikelen 119 tot en met 144 VWEU waren de enige gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij over het verzoek tot registratie van het voorstel voor het EBI besloot. 

31.      Overigens blijkt uit de hogere voorziening dat het voorstel voor het EBI slechts betrekking heeft op het „onhoudbare” deel van de overheidsschuld en het dus niet om een volledige en eenzijdige opheffing van de schuld gaat.(32) De erkenning van het beginsel van de noodsituatie moet de opheffing(33), dat wil zeggen het niet-betalen van de onhoudbare schuld van een staat jegens de andere lidstaten en ook de Unie(34) mogelijk maken. Het mechanisme treedt bij instemming van de lidstaten in werking wanneer de economische en politieke situatie van een van hen op het spel staat ten gevolge van de lasten van de schuld.(35) Het voorstel treedt niet in de plaats van de monetaire soevereiniteit van de Unie en evenmin in de plaats van de budgettaire en economische soevereiniteit van de lidstaten. Evenmin gaat het om een financieringsmechanisme.(36) De erkenning van het beginsel van de noodsituatie maakt enkel in een geest van solidariteit tussen lidstaten het eenzijdig optreden van de staat die met ernstige moeilijkheden te maken krijgt, mogelijk.(37) Verderop stelt rekwirant dat de erkenning van dit beginsel alle lidstaten aangaat en dus niet alleen de lidstaten van de eurozone, dat het niet geldt voor financiële stabiliteit en dat met dit beginsel in een vroeg stadium kan worden gereageerd. Ten slotte kunnen aan de mogelijkheid om de noodsituatie in te roepen door de Commissie voor te stellen voorwaarden worden verbonden.(38) Het initiatief voor het inroepen van de noodsituatie komt toe aan de lidstaat die onder stringente voorwaarden daartoe het recht heeft.(39) De Unie keurt dan het inroepen van de noodsituatie goed en de betrokken lidstaat komt voor een tijdelijke opschorting van de betaling van zijn schulden in aanmerking.(40) Voordat een lidstaat daarvoor in aanmerking kan komen, moet de Unie eerst de tekst goedkeuren.(41) De erkenning van het beginsel van de noodsituatie omvat uitsluitend de schuld van een lidstaat jegens de Unie.(42) Nog verderop stelt rekwirant dat door de erkenning van het beginsel van de noodsituatie een lidstaat die ernstige moeilijkheden ondervindt, de betaling van al zijn schulden tijdelijk kan opschorten teneinde zijn economisch beleid op groei te kunnen richten.(43) Hij spreekt ook over een „kwijtschelding van de schuld”.(44)
1.      Grief ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 122 VWEU
a)      Bestreden arrest

32.      In de punten 41 tot en met 43 van het bestreden arrest heeft het Gerecht eraan herinnerd dat het Hof in het arrest Pringle(45) van oordeel was dat artikel 122, lid 1, VWEU geen passende rechtsgrondslag vormde voor eventuele financiële bijstand van de Unie middels de instelling van een financieringsmechanisme ten behoeve van de lidstaten met ernstige financieringsproblemen. Het Gerecht geeft vervolgens aan dat de op dit artikel gebaseerde maatregelen uitdrukking moeten geven aan solidariteit en bijstand tussen de lidstaten en dit artikel daarom geen passende rechtsgrondslag kan vormen om in de Unieregeling een beginsel van de noodsituatie vast te leggen, volgens hetwelk een lidstaat bevoegd zou zijn unilateraal te besluiten om zijn gehele schuld of een deel ervan niet terug te betalen vanwege de problemen waarmee hij wordt geconfronteerd. 

33.      Overigens heeft het Gerecht er in de punten 47 tot en met 50 aan herinnerd dat het Hof, nog steeds in het arrest Pringle(46), van oordeel was dat artikel 122, lid 2, VWEU de Unie de bevoegdheid verleent om een lidstaat onder bepaalde voorwaarden incidenteel financiële bijstand te verlenen, maar dat die bepaling toch niet de instelling van een mechanisme van opheffing van de schuld, zoals rekwirant dat wenst, kan rechtvaardigen, wegens de algemene en permanente aard van een dergelijk mechanisme. Het Gerecht heeft er ook op gewezen dat artikel 122 VWEU uitsluitend financiële bijstand betreft die door de Unie wordt verleend en niet door de lidstaten. De aanvaarding van het beginsel van de noodsituatie zou, volgens het Gerecht, evenwel niet alleen de schuld van een lidstaat jegens de Unie betreffen, maar tevens de schulden die deze staat jegens andere – openbare of particuliere – natuurlijke en rechtspersonen is aangegaan, een situatie die kennelijk niet door artikel 122 VWEU wordt bestreken. Het Gerecht heeft daaruit geconcludeerd dat de aanvaarding van het beginsel van de noodsituatie kennelijk niet valt onder de financiële bijstandsmaatregelen die de Raad van de Europese Unie op grondslag van artikel 122, lid 2, VWEU mag nemen. 
b)      Samenvatting van de argumenten van partijen

34.      Rekwirant brengt in wezen een viertal argumenten naar voren. 

35.      In eerste instantie verwijt hij het Gerecht artikel 122 VWEU als een opzichzelfstaande bepaling te hebben uitgelegd, terwijl deze bepaling moet worden uitgelegd in samenhang met de artikelen 119 tot en met 126 VWEU waarmee zij één „geheel” vormt. 

36.      In tweede instantie verwijt hij het Gerecht bij de uitlegging van artikel 122, lid 1, VWEU blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien deze bepaling de Commissie een ruime discretionaire bevoegdheid verleent om de Raad voorstellen te doen tot het nemen van voor de economische situatie passende maatregelen om aan ernstige moeilijkheden het hoofd te kunnen bieden, zonder dat die voorgestelde maatregelen aan een specifieke vorm zijn gebonden. Deze maatregelen moeten voorts in een geest van solidariteit tussen de lidstaten worden vastgesteld. Rekwirant stelt met een beroep op de rechtspraak van het Hof gewezen op basis van artikel 103 EG, dat de voorgestelde economische beleidsmaatregelen noodzakelijk moeten zijn om de door de Unie nagestreefde doeleinden niet in gevaar te brengen. Het feit dat artikel 122, lid 2, VWEU uitdrukkelijk de aan een lidstaat in moeilijkheden verleende financiële bijstand noemt, zou niet in de weg staan aan de erkenning dat de Commissie uit hoofde van het haar op grond van artikel 122, lid 1, VWEU toegekende ruime initiatiefrecht maatregelen in de vorm van financiële bijstand kan voorstellen. De aanvaarding van een beginsel van de noodsituatie zou dus een passende maatregel in de zin van artikel 122, lid 1, VWEU zijn. In elk geval zou het oordeel dat deze aanvaarding kennelijk buiten de bevoegdheden van de Commissie valt, onjuist zijn. 

37.      In derde instantie betwist rekwirant de vaststelling van het Gerecht dat artikel 122, lid 1, VWEU geen passende rechtsgrondslag kan zijn voor de aanvaarding van een beginsel van de noodtoestand. Ten eerste heeft het Gerecht het arrest Pringle(47) niet goed uitgelegd. Het voorstel voor het EBI is, anders dan het Europees stabiliteitsmechanisme (hierna: „ESM”), waarvan in dit arrest sprake is, niet bedoeld om in de plaats te treden van de monetaire, budgettaire of economische soevereiniteit van de lidstaten noch om een financieringsmechanisme in te stellen. De doelstellingen van het voorstel voor het EBI zijn niet te vergelijken met die van het EMS. De overwegingen van het arrest Pringle(48) zijn dus niet automatisch van toepassing op deze hogere voorziening en zijn daarvoor zelfs niet relevant. Ten tweede is, ofschoon, zoals het Gerecht heeft geoordeeld in punt 42 van het bestreden arrest, „de geest van solidariteit tussen de lidstaten die leidend moet zijn bij de vaststelling door de Raad van voor de economische situatie passende maatregelen in de zin van artikel 122, lid 1, VWEU, een aanwijzing vormt dat deze maatregelen zijn gebaseerd op de bijstand tussen lidstaten”, dit laatste begrip niet in dit artikel gedefinieerd. Het Gerecht heeft dus ten onrechte geoordeeld dat deze bijstand slechts de vorm van een georganiseerd en gestructureerd mechanisme kan aannemen en dat de aanvaarding van een beginsel van de noodsituatie niet een van de vormen van financiële bijstand in de zin van deze bepaling kan zijn. 

38.      In vierde en laatste instantie herhaalt rekwirant zijn argumentatie die ertoe strekt het ESM te onderscheiden van de erkenning van het beginsel van de noodsituatie. Rekwirant geeft daarbij aan dat het beginsel van de noodsituatie alle lidstaten aangaat en niet alleen die van de eurozone, en geen financiële stabiliteit omvat. Het maakt het alleen mogelijk om in een vroeg stadium te reageren op ernstige moeilijkheden waarvoor een lidstaat zich ziet geplaatst. Die lidstaat heeft onder voorbehoud van eventuele door de Commissie aan te geven voorwaarden de mogelijkheid de noodsituatie in te roepen. Het initiatief ligt bij de lidstaat waar de moeilijkheden zich voordoen, maar de Unie beslist of deze lidstaat al dan niet voor de noodsituatie in aanmerking komt. Het is wel degelijk de Unie die, in een geest van solidariteit, de verklaring van een noodsituatie zou goedkeuren, zodat de lidstaat die in problemen verkeert toestemming heeft om de betaling van zijn schulden tijdelijk op te schorten. Het Gerecht heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de procedure door de lidstaten en niet door de Unie wordt ingeleid. Het Gerecht heeft eveneens ten onrechte in punt 49 van het bestreden arrest geoordeeld dat de doelstelling van het voorstel voor het EBI duidelijk geen financiële bijstand in de zin van artikel 122, lid 2, VWEU is, terwijl rekwirant meent dat dit beginsel uitsluitend voor de schuld van een lidstaat jegens de Unie geldt. Dat aspect valt duidelijk onder de werkingssfeer van artikel 122, lid 2, VWEU. Aangezien deze bepaling de rechtsgrondslag was waarop verordening (EU) nr. 407/2010 van de Raad van 11 mei 2010 houdende instelling van een Europees financieel stabilisatiemechanisme(49) is vastgesteld, zou het beginsel van de noodsituatie op dezelfde grondslag kunnen worden gevestigd. In het ergste geval zou de Commissie slechts gedeeltelijk aan het voorstel voor het EBI gevolg kunnen geven door alleen de betaling van de schuld van een lidstaat jegens de Unie op te schorten. Rekwirant herinnert eraan dat de Commissie haar weigering in het litigieuze besluit in elk geval niet heeft gerechtvaardigd vanwege de werkingssfeer van het beginsel van de noodsituatie. 

39.      De Commissie laakt dat in de hogere voorziening niet werkelijk wordt uiteengezet in welke zin artikel 122 VWEU onjuist wordt uitgelegd. Het argument dat artikel 122 VWEU in de context in samenhang met de artikelen 119 tot en met 126 VWEU moet worden uitgelegd, is nieuw. De rechtspraak betreffende artikel 103 EG is niet relevant, aangezien daarin alleen over incidentele financiële bijstand wordt gesproken en niet over de instelling van een mechanisme van algemene aard. De Commissie ziet overigens geen enkele fout van het Gerecht bij de uitlegging van het arrest Pringle(50) in het bestreden arrest. De geest van solidariteit achter artikel 122, lid 1, VWEU en waarop rekwirant de nadruk legt, houdt geen verband met het begrip financiële bijstand en, volgens de Commissie, de solidariteit tussen lidstaten kan niet de vorm aannemen van een unilateraal besluit om te stoppen met betaling. De Commissie verwijt rekwirant ook diens poging om de reikwijdte van het voorstel voor het EBI te beperken tot alleen het deel van de schuld van een lidstaat jegens de Unie, terwijl die beperking nooit eerder is aangevoerd en het voorstel voor het EBI tot nu toe betrekking had op de aflossing van de schuld „met name jegens de lidstaten”. In ieder geval zou dit, zelfs indien ervan moet worden uitgegaan dat het voorstel voor het EBI zich beperkt tot alleen de schuld aan de Unie, niet wegnemen dat de invoering van een beginsel van de noodsituatie nog steeds niet valt onder het begrip financiële bijstand in de zin van artikel 122, lid 2, VWEU. Ten slotte is er geen vergelijking mogelijk met het mechanisme dat door verordening nr. 407/2010 is ingesteld. Volgens deze verordening wordt bij besluit van de Raad financiële bijstand verleend aan een lidstaat, terwijl het voorstel voor het EBI ertoe strekte een mechanisme in te stellen waarbij een lidstaat eenzijdig kan besluiten dat zijn schuld jegens de Unie wordt opgeheven. De Commissie herhaalt dat een dergelijk mechanisme niet onder het begrip financiële bijstand valt. Zij komt tot de conclusie dat het middel gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond moet worden verklaard.
c)      Analyse

40.      Ik wil wederom opmerken dat rekwirant met het betoog in dit tweede middel zijn standpunt aanzienlijk uitwerkt ten opzichte van hetgeen hij in zijn verzoekschrift bij het Gerecht heeft aangevoerd. De argumenten die betrekking hebben op de door het Hof op basis van artikel 103 EG gewezen rechtspraak, op verordening nr. 407/2010 en op de eventuele mogelijkheid voor de Commissie om slechts gedeeltelijk gevolg te geven aan het voorstel voor het EBI, lijken nieuw te zijn. Daarover heeft het Gerecht overigens geen standpunt ingenomen, terwijl juist het arrest van het Gerecht in het kader van de hogere voorziening door het Hof moet worden getoetst.

41.      In elk geval blijkt in essentie uit artikel 122, lid 1, VWEU dat de Raad op voorstel van de Commissie in een geest van solidariteit tussen de lidstaten bij besluit „de voor de economische situatie passende maatregelen [kan] vaststellen, met name indien zich bij de voorziening van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden voordoen”. Artikel 122, lid 2, VWEU vermeldt dat de Raad, nog steeds op voorstel van de Commissie, onder bepaalde voorwaarden financiële bijstand van de Unie aan een lidstaat kan verlenen bij moeilijkheden, „die worden veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen”.

42.      Mijns inziens is de enkele verwijzing naar de inhoud van de punten 116 en 118 van het arrest Pringle(51) voldoende om te kunnen vaststellen dat artikel 122 VWEU duidelijk geen rechtsgrondslag kan zijn voor het neerleggen van een beginsel van de noodsituatie. Het Hof heeft wat betreft artikel 122, lid 1, VWEU duidelijk voor recht verklaard dat deze bepaling „niet een passende rechtsgrondslag vormt voor eventuele financiële bijstand van de Unie aan de lidstaten die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen”.(52) De instelling van een mechanisme waarmee een lidstaat eenzijdig zou besluiten zijn schuld niet af te lossen kan dus niet vallen onder de passende maatregelen die ten uitvoer worden gelegd krachtens artikel 122, lid 1, VWEU, zeker niet wanneer deze maatregelen worden geacht te zijn ingegeven door een geest van solidariteit. Bovendien zijn deze maatregelen noodzakelijkerwijs van incidentele aard, terwijl het voorstel voor het EBI, zoals het Gerecht terecht heeft aangegeven(53), een algemeen en permanent mechanisme wil instellen waarover de lidstaten zouden beschikken indien zij grote moeilijkheden ondervinden. Overigens lijkt mij dat, zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat het neerleggen van een beginsel van de noodsituatie een vorm van financiële bijstand is die valt onder het begrip „passende maatregelen” in de zin van artikel 122, lid 1, VWEU, het door het Hof in voltallige zitting gewezen arrest Pringle(54) duidelijk heeft uitgesloten dat dit artikel wordt ingeroepen in geval van een lidstaat met financieringsmoeilijkheden. 

43.      Ook was het Hof meer in het algemeen van oordeel dat artikel 122 VWEU uitsluitend betrekking heeft op financiële bijstand die door de Unie wordt verleend en niet door de lidstaten. Aangezien ik enkel hypotheses kan formuleren: indien het voorstel voor het EBI moet worden uitgelegd in de zin van de instelling van een mechanisme waarmee een lidstaat eenzijdig besluit zijn schuld ten opzichte van de Unie(55) niet af te lossen, kan dit niet worden beschouwd als door de Unie aan de betrokken lidstaat verleende „financiële bijstand” in de zin van artikel 122, lid 2, VWEU. Echter, indien dat voorstel aldus moet worden uitgelegd dat de onhoudbare schuld enkel of eveneens de schuld aan de lidstaten omvat, zou de voorwaarde betreffende het verlenen van die bijstand „door de Unie” evenmin worden vervuld. Bovendien verhindert het permanente karakter van het mechanisme wederom dat artikel 122, lid 2, VWEU daarvoor als grondslag fungeert.

44.      Ten slotte is het argument betreffende de eventuele mogelijkheid van de Commissie om slechts gedeeltelijk gevolg te geven aan een voorstel voor een EBI, in beginsel niet oninteressant. Het bestreden arrest bevat echter op dit punt geen overweging waarop bij het Hof in het kader van de hogere voorziening kan worden ingegaan. In elk geval kan daardoor niet worden afgedaan aan de door mij gedeelde conclusie van het Gerecht dat het voorstel voor het EBI van rekwirant – wellicht vooral vanwege het fundamenteel ongewisse karakter daarvan – duidelijk niet had kunnen resulteren in de vaststelling van een handeling op grond van artikel 122 VWEU. 
2.      Grief ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 136, lid 1, VWEU
a)      Bestreden arrest

45.      Na de letterlijke tekst van artikel 136, lid 1, VWEU in herinnering te hebben gebracht, heeft het Gerecht in de punten 57 tot en met 60 van het bestreden arrest geoordeeld dat de aanvaarding van een beginsel van de noodsituatie, op grond waarvan een lidstaat unilateraal mag besluiten de overheidsschuld op te heffen, niet ertoe strekt de coördinatie van de begrotingsdiscipline te versterken en evenmin valt onder de in dit artikel bedoelde richtsnoeren voor het economisch beleid die de Raad mag opstellen voor de goede werking van de Economische en Monetaire Unie. Zich baserend op het arrest Pringle(56) heeft het Gerecht eraan herinnerd dat de rol van de Unie op het gebied van het economisch beleid zich beperkt tot de vaststelling van coördinatiemaatregelen en dat de vaststelling van een wetgevingshandeling waarbij wordt toegestaan dat een lidstaat zijn schuld niet terugbetaalt, verder gaat dan het begrip richtsnoer voor economisch beleid in de zin van artikel 136, lid 1, VWEU, aangezien die handeling tot gevolg heeft dat een wetgevingsmechanisme waarmee de overheidsschuld unilateraal wordt opgeheven, in de plaats wordt gesteld van de vrije wil van de contractpartijen. De Commissie had dus volgens het Gerecht terecht geconcludeerd dat het voorstel voor het EBI van rekwirant kennelijk niet binnen de werkingssfeer van artikel 136, lid 1, VWEU viel. Het Gerecht heeft daar nog aan toegevoegd dat deze weigering niet in strijd is met de solidariteitsclausule in artikel 222 VWEU, aangezien deze clausule kennelijk niet ziet op het economisch en monetair beleid en evenmin op de economische situatie van de lidstaten, ook al ondervinden zij moeilijkheden. 
b)      Samenvatting van de argumenten van partijen

46.      Volgens rekwirant is artikel 136 VWEU een ingewikkelde bepaling die volgens de doctrine moet worden beschouwd als een aanvulling op de artikelen 121 en 126 VWEU. Met de erkenning, in het Unierecht, van dit beginsel van de noodsituatie wordt de in artikel 136, lid 1, VWEU vermelde doelstelling van de goede werking van de Economische en Monetaire Unie nagestreefd. Het Gerecht heeft ten onrechte geoordeeld dat met die erkenning een wetgevingsmechanisme wordt neergelegd waarmee de overheidsschuld unilateraal wordt opgeheven, aangezien het beginsel van de noodsituatie er zich toe beperkt dat een lidstaat met ernstige financiële problemen tijdelijk de betaling van al zijn schulden kan opschorten om zijn economisch beleid te richten op groei door aanmoediging van economische investeringen. Rekwirant meent overigens dat tot de eerste saneringsprocedure van de Griekse schuld is besloten op 21 juli 2011 op een top van eurozonelanden waarbij een besluit in die zin is vastgesteld. Er bestaat dus wel degelijk in het Unierecht een rechtsgrondslag voor het opheffen van een overheidsschuld. Bovendien draagt een dergelijke opheffing ontegenzeggelijk bij tot de goede werking van de Economische en Monetaire Unie, de door artikel 136, lid 1, VWEU nagestreefde doelstelling. Deze bepaling verleent de Raad ook de bevoegdheid om maatregelen te nemen tot vaststelling van de richtsnoeren voor hun economisch beleid. Een op het economisch herstel en groei gerichte maatregel zou geheel in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 121 VWEU. De Commissie is derhalve volstrekt bevoegd om deze maatregelen aan de Raad voor te stellen, temeer omdat zij op grond van artikel 352 VWEU maatregelen mag voorstellen die nodig zijn ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van de Verdragen, zoals de stabiliteit van de eurozone. In deze omstandigheden heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat het voorstel voor het EBI kennelijk niet binnen de bevoegdheden van de Commissie valt, aangezien het immers binnen de werkingssfeer van artikel 136, lid 1, VWEU valt. Ook volgt uit de argumentatie van rekwirant dat een mechanisme voor stabiliteit en financiële bijstand zoals dat door artikel 136, lid 3, VWEU, is toegestaan, zijn inziens kan inhouden dat, indien de lidstaten daarmee instemmen en een van de lidstaten zich in een noodsituatie bevindt, de betaling van de schuld van die lidstaat wordt opgeschort. 

47.      De Commissie betoogt op haar beurt daarentegen dat rekwirant, in het kader van dit derde middel, een nieuw argument naar voren brengt, inhoudende dat op grond van artikel 352 VWEU en gelet op de strekking van artikel 136, lid 1, VWEU, een voorstel kan worden gedaan tot invoering van een mechanisme voor financiële steun in de vorm van het niet-betalen van de onhoudbare schuld. Het onderdeel van het middel betreffende artikel 352 VWEU moet dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard. In elk geval heeft rekwirant niet uitgelegd hoe een overeenkomstig de voorschriften van het voorstel voor het EBI vast te stellen handeling noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de Verdragsdoelstelling van de stabiliteit van de eurozone. Subsidiair beroept de Commissie zich op het arrest Pringle(57) waarin het Hof heeft geoordeeld dat artikel 136, lid 1, VWEU geen nieuwe rechtsgrondslag in het leven roept op grond waarvan de Unie mag optreden. De Commissie betoogt ook dat het argument ontleend aan het besluit dat op de bijeenkomst van de eurozonelanden op 21 juli 2011 is genomen over de herstructurering van de Griekse schuld, nieuw is. In elk geval is dat besluit niet genomen op grond van de Verdragen. Voorts bevat de conclusie van het Gerecht inhoudende dat, wanneer het een lidstaat wordt toegestaan eenzijdig te besluiten zijn schuld niet af te lossen, dit niet als een door de Raad op basis van de Verdragen vast te stellen richtsnoer voor economisch beleid kan worden aangemerkt, geen onjuistheid. Artikel 136, lid 1, VWEU, op grond waarvan slechts een noodzakelijkerwijs niet-bindend richtsnoer voor economisch beleid kan worden vastgesteld, kan derhalve niet als grondslag voor het voorstel voor het EBI dienen. Voor de Commissie moet dit middel wat betreft artikel 136, lid 3, VWEU en artikel 352 VWEU, niet-ontvankelijk en wat betreft artikel 136, lid 1, VWEU, ongegrond worden verklaard.

48.      In zijn memorie van repliek betwist rekwirant dat de aan artikel 136, lid 3, en artikel 352 VWEU ontleende argumenten nieuw zijn, aangezien zij uit de discussie van partijen over het arrest Pringle(58) voortvloeien. Met het besluit van 21 juli 2011 zou het Hof ambtshalve rekening moeten houden als een gemeenschappelijk ervaren en politieke gebeurtenis in Europa. In elk geval wordt het Hof gevraagd om een herziening van zijn rechtspraak wat betreft de niet-ontvankelijkheid van middelen en argumenten die voor het eerst in de hogere voorziening worden aangevoerd. In haar memorie van dupliek blijft de Commissie bij haar standpunt.
c)      Analyse

49.      Artikel 136, lid 1, VWEU bepaalt: „Om bij te dragen aan de goede werking van de economische en monetaire unie, en overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de Verdragen stelt de Raad, overeenkomstig de procedure van artikel 121 of van artikel 126, al naar het geval, [...] maatregelen vast voor de lidstaten die de euro als munt hebben: a) ter versterking van de coördinatie en de bewaking van hun begrotingsdiscipline; b) houdende bepaling van de richtsnoeren voor hun economisch beleid, met dien verstande dat deze verenigbaar moeten zijn met de richtsnoeren welke voor de gehele Unie zijn vastgesteld, en met het oog op de bewaking ervan.” Artikel 136, lid 3, VWEU(59) luidt: „De lidstaten die de euro als munt hebben kunnen een stabiliteitsmechanisme instellen dat geactiveerd wordt indien dat onontbeerlijk is om de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen. De verlening van financiële steun, indien vereist, uit hoofde van het mechanisme zal aan stringente voorwaarden gebonden zijn.” 

50.      In de eerste plaats zie ik een zekere tegenstrijdigheid in de stelling van rekwirant dat artikel 136 VWEU een mogelijk verband legt tussen het voorstel voor een EBI en een bevoegdheid van de Commissie, terwijl uit bepaalde passages van de hogere voorziening blijkt dat de erkenning van een beginsel van de noodsituatie alle lidstaten kan betreffen en niet alleen die van de eurozone, en „geen financiële stabiliteit omvat”.(60)

51.      Ook is problematisch dat ik geen spoor – noch in het verzoekschrift bij het Gerecht, noch in het bestreden arrest – aantref van overwegingen die op artikel 352 VWEU of het besluit van 21 juli 2011 betrekking hebben. Deze argumenten die voor het eerst in de hogere voorziening zijn aangevoerd, zijn derhalve niet-ontvankelijk, met dien verstande dat geen enkel element mij ervan overtuigt dat het Hof, conform het verzoek van rekwirant, zijn rechtspraak over deze problematiek zou moeten herzien. Ik breng daarom in herinnering dat, wanneer het een partij wordt toegestaan een argument dat zij niet voor het Gerecht heeft aangevoerd, voor het eerst voor het Hof aan te voeren, haar in feite zou worden toegestaan om bij het Hof, waarvan de bevoegdheid inzake hogere voorziening beperkt is, een geschil aanhangig te maken dat een ruimere strekking heeft dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen.(61)

52.      In dezelfde geest is het niet mogelijk, nu de Verdragswijziging op grond waarvan artikel 136, lid 3, VWEU is opgenomen, op 1 mei 2013 in werking is getreden, dat rekwirant aan die bepaling heeft gedacht als rechtsgrondslag voor zijn voorstel voor een EBI dat op 13 juli 2012 is ingediend. Het op deze bepaling gebaseerde argument is derhalve eveneens niet-ontvankelijk. 

53.      Aangaande de vermeende onjuiste kwalificatie van het Gerecht dat het voorstel voor het EBI ertoe zou strekken een wetgevend mechanisme in te voeren waarbij de schuld eenzijdig wordt opgeheven, wil ik wederom opmerken dat de bewoordingen waarmee het voorstel voor het EBI in de hogere voorziening wordt beschreven, een dergelijke eenzijdigheid niet uitsluiten.(62) Hoewel ik best wil aannemen dat het Gerecht wellicht door de onnauwkeurigheid van het voorstel voor het EBI ertoe gebracht is deze hypothese te formuleren, moet worden vastgesteld dat zij in hogere voorziening door rekwirant niet is weerlegd. Zelfs al zou het voorstel voor het EBI slechts kunnen resulteren in de vaststelling van een niet-bindende handeling, dan zou de Commissie de registratie daarvan niet mogen weigeren of, daarna, hieraan enkel op deze grond geen gevolg geven.(63)

54.      Zelfs als men zich beperkt tot de kleinste gemeenschappelijke deler(64) van alle varianten van het voorstel voor het EBI die rekwirant heeft overwogen – te weten het neerleggen van een beginsel dat inhoudt dat wanneer het voortbestaan van een lidstaat op het spel staat ten gevolge van het aflossen van een onhoudbare schuld, de weigering om deze schuld te betalen noodzakelijk en gerechtvaardigd is –, gaat dit symbolisch gezien ontegenzeggelijk niet alleen om een zeer ingrijpende maatregel, maar ook – en wellicht vooral – om een maatregel die ver afstaat van de overwegingen aangaande de budgettaire discipline. Het zou daarentegen veeleer de gevolgen regelen van een budgettaire non-discipline. Net als het Gerecht(65) heb ik dan ook nog altijd moeite om het verband te zien dat volgens rekwirant kan worden gelegd tussen het beginsel van de noodsituatie zoals ik dat net in herinnering heb gebracht en „de coördinatie van en het toezicht op” de begrotingsdiscipline van de lidstaten. Het neerleggen van dit beginsel valt ook niet onder het begrip richtsnoer voor economisch beleid. Een richtsnoer is een min of meer stringent verzoek om een richting te volgen. Het neerleggen van het beginsel van een noodsituatie gaat verder, niet omdat rekwirant alleen een „bindende” versie van dat beginsel(66) heeft overwogen, maar omdat het veel preciezer is dan louter een richtsnoer en de invoering van een bepaald(67) mechanisme voorschrijft, met dien verstande dat aan het Unierecht geen recht op het al dan niet voortbestaan van schulden van lidstaten kan worden ontleend. 

55.      Ten slotte lijkt mij de stelling van rekwirant dat het niet-betalen van de schuld door een in het nauw zittende lidstaat bijdraagt tot de goede werking van de Economische en Monetaire Unie en aldus strookt met de door artikel 136 VWEU nagestreefde doelstelling, wat te kort door de bocht. Het is niet zeker of het economisch welbevinden van andere lidstaten, en dus van de Economische en Monetaire Unie, niet wordt aangetast indien die laatste de crediteuren zijn van deze niet-terugbetaalde schuld.

56.      Het Gerecht heeft derhalve terecht geoordeeld dat de Commissie geldig had vastgesteld dat het voorstel tot neerlegging van het beginsel van de noodsituatie, zoals opgevat door rekwirant, duidelijk niet onder het bepaalde in artikel 136, lid 1, VWEU viel. Dit derde middel is dan ook gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond. 
3.      Grief ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van regels van internationaal recht 
a)      Bestreden arrest

57.      In punt 65 van het bestreden arrest is het Gerecht van oordeel dat, gesteld dat er naar internationaal recht al een beginsel van de noodsituatie bestaat, volgens hetwelk het een lidstaat zou zijn toegestaan om in uitzonderlijke omstandigheden de overheidsschuld niet terug te betalen, dit beginsel dan nog hoe dan ook niet volstaat als grondslag voor een voorstel voor een EBI, zoals dat van rekwirant, aangezien de Verdragen daarvoor geen enkele bevoegdheidstoedeling bevatten. 
b)      Samenvatting van de argumenten van partijen 

58.      Enerzijds betwist rekwirant de vaststelling van het Gerecht inhoudende dat de aanvaarding van een beginsel van de noodsituatie bij een rechtshandeling van de Unie duidelijk buiten de bevoegdheden van de Commissie valt. Anderzijds verwijt hij het Gerecht niet te hebben gereageerd op zijn argumenten ten bewijze dat dit beginsel naar internationaal recht daadwerkelijk bestaat. De beginselen van internationaal recht zouden een rechtstreeks geïntegreerde en geldende rechtsbron zijn voor Unierecht. Gelet hierop mag de Commissie, zelfs wanneer de Verdragen hierover niets vermelden, in een Unierechtelijke handeling voorstellen om deze hogere beginselen toe te passen.(68)

59.      De Commissie betoogt dat het niet zinvol is dat het Gerecht uitspraak doet over het al dan niet bestaan van een beginsel van de noodsituatie naar internationaal recht, aangezien geen enkel beginsel van internationaal recht als zodanig als rechtsgrondslag kan dienen voor een voorstel van de Commissie. Volgens het beginsel van bevoegdheidstoedeling kunnen alleen de Verdragen als grondslag fungeren voor een wetgevende handeling van de Unie. 
c)      Analyse

60.      Van meet af aan zie ik een zekere tegenstrijdigheid in de argumentatie van rekwirant, die in eerste instantie het bestreden arrest aldus uitlegt dat „daarin op indirecte maar niet mis te verstane wijze het bestaan van een internationaal rechtelijk beginsel, wordt aangenomen”(69), zoals dat van de noodsituatie waarna hij in tweede instantie het Gerecht verwijt de gegrondheid van zijn argumenten betreffende het bestaan van dit beginsel niet te hebben behandeld(70).

61.      In elk geval wil ik eraan herinneren dat overeenkomstig het bepaalde in artikel 5 VEU, de afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling(71) en de Unie bijgevolg enkel handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken, zodat bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, aan de lidstaten toebehoren.(72) Voor de instellingen van de Unie betekent dit beginsel dat iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen.(73)

62.      Derhalve kunnen alleen de Oprichtingsverdragen, waarop de Unie berust – en alleen die Verdragen – als grondslag fungeren voor de bevoegdheid van de Commissie om een handeling voor te stellen. Uit de toepassing van het beginsel van bevoegdheidstoedeling, zoals hierboven omschreven, vloeit voort dat het bestaan van een eventueel beginsel van de noodsituatie naar internationaal recht deze instelling geen bevoegdheid kan verstrekken. Het Gerecht heeft inderdaad door in punt 65 van het bestreden arrest de uitdrukking „gesteld al dat” te gebruiken, geen standpunt ingenomen over de vraag of er naar internationaal recht al dan niet een eventueel beginsel van de noodsituatie bestaat. Toch is het om de hierboven vermelde redenen voor het Gerecht niet zinvol om dat te doen. Zelfs al zou er een dergelijk beginsel naar internationaal recht hebben bestaan, dan nog zou het argument van rekwirant immers hoe dan ook niet zijn opgegaan, aangezien, zoals ik hierboven heb aangegeven, de rechtsorde van de Unie door het beginsel van bevoegdheidstoedeling wordt beheerst en die bevoegdheden alleen door de Oprichtingsverdragen van de Unie in het leven kunnen worden geroepen. Met andere woorden, alleen indien het voorstel voor het EBI binnen de grenzen van de bevoegdheden valt die haar in het primaire recht zijn toebedeeld, kan de Commissie daaraan gevolg geven.

63.      Deze grief dient derhalve ongegrond te worden verklaard. Bijgevolg moet het tweede middel en derhalve de hogere voorziening in haar geheel te worden afgewezen. Het staat eventueel aan rekwirant een nieuw voorstel voor een EBI in te dienen waarvan de registratie, wanneer dit voorstel beter wordt gemotiveerd, meer gedetailleerd en nauwkeuriger is, dan wellicht niet wordt geweigerd. 
V –    Kosten

64.      Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Ingevolge artikel 138, lid 1, van datzelfde Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie heeft geconcludeerd tot verwijzing van rekwirant in de kosten en diens middelen mijns inziens moeten worden verworpen, dient hij te worden verwezen in de kosten van de hogere voorziening. 
VI – Conclusie

65.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„–      De hogere voorziening wordt afgewezen.
–      Alexios Anagnostakis wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      T‑450/12, EU:T:2015:739.

3      PB 2011, L 65, blz. 1.

4      Artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011.

5      Het registratieformulier is te verkrijgen op http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/registration/. 

6      Deze informatie staat vermeld in bijlage II bij verordening nr. 211/2011.

7      Zie de artikelen 5 e.v. van verordening nr. 211/2011.

8      Zie de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 211/2011.

9      Artikel 9 van verordening nr. 211/2011.

10      Zie artikel 10 van verordening nr. 211/2011.

11      Artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011.

12      Op dit punt moet worden opgemerkt dat het niet-voldoen aan de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 de reden is die de Commissie bij haar afwijzing het meest gebruikt: zie verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Verslag over de toepassing van verordening nr. 211/2011 [COM(2015) 145 final].

13      Lezing van het dossier doet vermoeden dat rekwirant in de loop van de procedures die bij de Unierechter zijn ingesteld, zijn idee heeft „verduidelijkt”. Het verzoekschrift dat door rekwirant bij het Gerecht is ingediend bevat overigens zeer weinig concrete informatie om te kunnen begrijpen wat hij door middel van dit beginsel van de noodsituatie erkend heeft willen zien. 

14      Zie punt 3 van het bestreden arrest.

15      Punt 27 van het bestreden arrest, waarin het litigieuze besluit wordt geciteerd.

16      Punt 31 van het bestreden arrest.

17      Dit artikel luidt als volgt: „Wanneer de Commissie weigert een voorgesteld burgerinitiatief te registreren, stelt zij de organisatoren in kennis van de redenen daarvoor en van alle gerechtelijke en niet-gerechtelijke beroepsmogelijkheden die voor hen openstaan.” 

18      Zie onder meer arrest van 8 september 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Raad (C‑459/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:646, punt 24).

19      Zie onder andere arrest van 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punt 47).

20      Zie onder meer arresten van 18 juni 2015, Estland/Parlement en Raad (C‑508/13, EU:C:2015:403, punt 58); 9 juni 2016, Pesce e.a. (C‑78/16 en C‑79/16, EU:C:2016:428, punt 88); 8 september 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Raad (C‑459/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:646, punt 24), en 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punt 47).

21      Zie de punten 21‑34 van het bestreden arrest, in het bijzonder de punten 21‑24 van dit arrest.

22      Punt 25 van het bestreden arrest.

23      Punt 25 van het bestreden arrest.

24      Te weten de artikelen 119‑144 VWEU.

25      Zie punt 28 van het bestreden arrest.

26      Zie punt 31 van het bestreden arrest.

27      Zie punt 7 van deze conclusie.

28      Zie de punten 30 e.v. van deze conclusie. 

29      Zie punt 33 van het bestreden arrest.

30      Zie over het onderscheid tussen de toetsing van de motiveringsverplichting en de toetsing van de gegrondheid van de motivering in recente rechtspraak, arresten van 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punt 146 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 14 september 2016, Trafilerie Meridionali/Commissie (C‑519/15 P, EU:C:2016:682, punt 40), en 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange (C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 79). 

31      Zie naar analogie arrest van 8 september 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Raad (C‑459/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:646, punten 30‑32). 

32      Punt 4 van de hogere voorziening. De onhoudbare schuld wordt gedefinieerd in punt 7 van de hogere voorziening.

33      De gecursiveerde bewoordingen verduidelijken de tegenstrijdigheden in de toelichting die rekwirant bij zijn voorstel voor een EBI heeft verstrekt. 

34      Zie de punten 10, 12 en 13 van de hogere voorziening.

35      Zie punt 9 van de hogere voorziening.

36      Zie punt 40 van de hogere voorziening.

37      Zie punt 40 van de hogere voorziening.

38      Zie punt 46 van de hogere voorziening.

39      Zie punt 46 van de hogere voorziening.

40      Zie punt 47 van de hogere voorziening.

41      Zie punt 47 van de hogere voorziening.

42      Zie punt 48 van de hogere voorziening.

43      Zie punt 51 van de hogere voorziening.

44      Zie punt 51 van de hogere voorziening.

45      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

46      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

47      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

48      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

49      PB 2010, L 118, blz. 1.

50      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

51      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

52      Arrest van 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punt 116).

53      Zie punt 48 van het bestreden arrest.

54      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

55      Zie de punten 10, 12 en 13 van de hogere voorziening.

56      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

57      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

58      Arrest van 27 november 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

59      Ingevoerd bij besluit 2011/199/EU van de Europese Raad van 25 maart 2011 tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben (PB 2011, L 91, blz. 1) en in werking getreden op 1 mei 2013.

60      Punt 46 van de hogere voorziening.

61      Zie onder meer arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie (C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62      Zie punt 31 van deze conclusie en punt 40 van de hogere voorziening.

63      Omwille van de duidelijkheid wil ik preciseren, dat, anders dan de Commissie lijkt te betogen, het voor het registreren van een voorstel voor een EBI, niet nodig is dat zij moet kunnen resulteren in de vaststelling van een bindende handeling van de Unie. Artikel 11, lid 4, VEU verwijst immers naar een „rechtshandeling van de Unie nodig [...] ter uitvoering van de Verdragen” (zie ook artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011). Artikel 288 VWEU noemt de rechtshandelingen van de Unie echter op, waaronder aanbevelingen en adviezen. 

64      Dat wil zeggen zoals blijkt uit het voorstel voor een EBI.

65      Zie punt 57 van het bestreden arrest.

66      Hetgeen rekwirant overigens betwist, maar gelet op de verschillende door rekwirant voorgestelde varianten, toch niet geheel kan worden uitgesloten. 

67      Weliswaar nog steeds onduidelijk. 

68      Zie punt 20 van de hogere voorziening.

69      Punt 20 van de hogere voorziening.

70      Zie punt 54 van de hogere voorziening.

71      Artikel 5, lid 1, VEU. Zie ook beschikking van 28 oktober 2010, Bejan (C‑102/10, niet gepubliceerd, EU:C:2010:654, punt 29), en beschikking van 14 augustus 2012, Commissie/Raad (C‑114/12, niet gepubliceerd, EU:C:2012:365, punt 74).

72      Artikel 5, lid 2, VEU. 

73      Artikel 13, lid 2, VEU.