CELEX: E2016C0204
Language: nl
Date: 2016-11-23 00:00:00
Title: Besluit van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA Nr. 204/16/COL van 23 november 2016 betreffende vermeende onwettige staatssteun aan Íslandsbanki hf. en Arion Bank hf. in de vorm van leningsovereenkomsten tegen vermeende preferentiële voorwaarden (IJsland) [2017/1950]

26.10.2017   
               
               
                  NL
               
               
                  Publicatieblad van de Europese Unie
               
               
                  L 276/64
               
            BESLUIT VAN DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA
      Nr. 204/16/COL
      van 23 november 2016
      betreffende vermeende onwettige staatssteun aan Íslandsbanki hf. en Arion Bank hf. in de vorm van leningsovereenkomsten tegen vermeende preferentiële voorwaarden (IJsland) [2017/1950]
      DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd),
      GEZIEN de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna „de EER-overeenkomst” genoemd), en met name artikel 61 en Protocol nr. 26,
      GEZIEN de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (hierna „de Toezichtovereenkomst” genoemd), en met name artikel 24,
      GEZIEN Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst (hierna „Protocol nr. 3” genoemd), en met name artikel 7, lid 2, en artikel 13 van deel II,
      NA de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en rekening houdend met deze opmerkingen,
      Overwegende hetgeen volgt:
      I.   FEITEN
      
      1.   PROCEDURE
      
      
                  (1)
               
               
                  Op 23 september 2013 heeft de Autoriteit een klacht ontvangen waarin werd betoogd dat aan Íslandsbanki hf. (hierna „ISB” genoemd) en Arion Bank hf. (hierna „Arion” genoemd) onrechtmatige staatssteun was toegekend in de vorm van een langlopende financiering tegen gunstige rentetarieven door de centrale bank van IJsland (hierna de „CBI” genoemd) (1).
               
            
                  (2)
               
               
                  Bij brief van 23 oktober 2013 heeft de Autoriteit een verzoek om informatie toegezonden aan de IJslandse autoriteiten (2), waarop laatstgenoemden op 17 januari 2014 hebben geantwoord (3). De zaak is in mei 2014 besproken tijdens een bijeenkomst van vertegenwoordigers van de Autoriteit en van de IJslandse autoriteiten in Reykjavik. Op deze besprekingen volgde een brief van 5 juni 2014 (4). In februari 2015 is de zaak opnieuw besproken tijdens een bijeenkomst van vertegenwoordigers van de Autoriteit en van de IJslandse autoriteiten (waaronder een vertegenwoordiger van de CBI) in Reykjavik. Op deze besprekingen volgde een brief van 24 februari 2015 (5), waarop de IJslandse autoriteiten op 1 april 2015 hebben geantwoord (6).
               
            
                  (3)
               
               
                  Bij Besluit nr. 208/15/COL van 20 mei 2015 heeft de Autoriteit de formele onderzoeksprocedure ingeleid met betrekking tot vermeende onrechtmatige staatssteun aan ISB en Arion in de vorm van overeenkomsten tot omzetting van leningen tegen vermeende preferentiële voorwaarden. Bij brief van 28 augustus 2015 (7) hebben de IJslandse autoriteiten opmerkingen over het besluit van de Autoriteit kenbaar gemaakt. Op diezelfde datum heeft de Autoriteit ook opmerkingen ontvangen van een van de twee vermeende begunstigden, met name Arion (8).
               
            
                  (4)
               
               
                  Op 24 september 2015 is het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-supplement daarbij (9). Bij brief van 5 oktober 2015 heeft de CBI opmerkingen bij het inleidingsbesluit ingediend (10).
               
            
                  (5)
               
               
                  Bij brief van 14 juni 2016 heeft de Autoriteit verzocht om aanvullende informatie van de CBI, ISB en Arion (11). De IJslandse autoriteiten hebben de verlangde informatie verstrekt bij brief van 20 september 2016 (12).
               
            2.   BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
      
      2.1.   ACHTERGROND
      
                  (6)
               
               
                  De betrokken maatregelen houden verband met door zekerheden gedekte leningen en effectenleningen van de CBI. In haar functie als centrale bank en geldschieter in laatste instantie, en in overeenstemming met het monetaire beleid van andere centrale banken, verleent de CBI kortlopende kredietfaciliteiten aan financiële ondernemingen in de vorm van door zekerheden gedekte leningen overeenkomstig de desbetreffende regels van de CBI. Financiële instellingen kunnen door zekerheden gedekte eendaagse leningen („overnight loans”) of leningen met een looptijd van zeven dagen aanvragen tegen door de CBI geaccepteerde zekerheden.
               
            
                  (7)
               
               
                  In 2007 en 2008 liet de door zekerheden gedekte kredietverlening een gestage toename zien en werd de CBI een belangrijke liquiditeitsbron voor financiële ondernemingen. Door zekerheden gedekte leningen piekten op 1 oktober 2008, vlak vóór de ineenstorting van de banken, toen de CBI 520 miljard ISK aan financiële instellingen had geleend. Op het ogenblik van de ineenstorting van de drie commerciële banken (Landsbankinn, Glitnir en Kaupthing) in oktober 2008 had de CBI tegenover deze binnenlandse financiële instellingen dan ook aanzienlijke vorderingen verworven, die waren gedekt door diverse soorten zekerheden. Op dat ogenblik bestond nagenoeg 42 % van de zekerheden voor de leenfaciliteiten van de CBI uit door de schatkist gegarandeerde effecten of door activa gedekte effecten, terwijl ongeveer 58 % van de onderliggende zekerheden uit door Glitnir, Kaupthing, en Landsbankinn uitgegeven obligaties bestond (13).
               
            2.2.   LENINGSOVEREENKOMST MET ISB
      
                  (8)
               
               
                  Bij het omvallen van Glitnir in 2008 werden de vorderingen van de CBI opeisbaar, waardoor de CBI schuldeiser van de failliete bank werd. Bij besluit van de financiële toezichthouder (hierna de „FME” genoemd) werden in oktober 2008 in principe alle binnenlandse activa en passiva (met uitzondering van een aantal uitgesloten activa en passiva) van Glitnir overgedragen aan ISB, met inbegrip van de bij de CBI uitstaande schuld van Glitnir ten bedrage van ongeveer 55,6 miljard ISK, alsook, indirect, de eigendom van de onderliggende zekerheden (de portefeuille van hypotheekleningen) (14).
               
            
                  (9)
               
               
                  Aangezien de schuld aan de CBI uit kortlopende, door zekerheden gedekte kredieten bestond, zou de onmiddellijke terugbetaling ervan ernstige gevolgen hebben gehad voor de liquiditeitspositie van ISB en kon de herstructurering van de bank erdoor in het gedrang komen. Volgens de CBI zou het alternatief erin hebben bestaan de schuld te innen, waardoor zij houder zou blijven van de portefeuille van hypotheekleningen. Dit zou een moeilijk beheerbare situatie zijn geweest voor een centrale bank. De portefeuille van hypotheekleningen verkopen werd op dat ogenblik evenmin als een optie beschouwd, gezien de financiële crisis en het uiterst beperkte aantal potentiële kopers op de markt.
               
            
                  (10)
               
               
                  Daarom heeft ISB getracht haar schuld zodanig te herschikken dat deze werd omgezet in een langlopende schuld met een redelijk aflossingsprofiel, teneinde verdere negatieve gevolgen voor de liquiditeitspositie van ISB te vermijden. Na onderhandelingen tussen ISB en de CBI is op 11 september 2009 een overeenkomst bereikt, in het kader waarvan ISB een stand-alone-obligatie ten bedrage van 55,6 miljard ISK ten behoeve van de CBI uitgaf. De obligatie was gedekt door dezelfde (of een vergelijkbare) portefeuille van hypotheekleningen als de gedekte obligaties die destijds door Glitnir waren uitgegeven. Er is sprake van overpanding van de obligatie: de LTV-ratio bedraagt 70 % (15). De obligatie heeft een looptijd van tien jaar en draagt een rente van 4,5 % die aan de CPI is gekoppeld (geïndexeerd op basis van de consumentenprijzen).
               
            2.3.   LENINGSOVEREENKOMST MET ARION
      
                  (11)
               
               
                  In oktober 2008 werd duidelijk dat Kaupthing niet meer kon worden gered, waardoor de FME de activiteiten van de bank overnam. Overeenkomstig wet nr. 125/2008 inzake de autoriteit voor betalingen uit de schatkist vanwege ongewone financiële marktomstandigheden enz. (de zogenoemde „noodwet”), die is goedgekeurd op 6 oktober 2008, heeft de FME besloten Kaupthing op te splitsen in een oude en een nieuwe bank. De nieuwe bank, die later tot Arion is omgedoopt, nam in principe de meeste binnenlandse activa en passiva over. De door zekerheden gedekte verplichtingen tegenover de CBI en de respectieve zekerheden, met inbegrip van de portefeuille van hypotheekleningen, werden niet overgedragen (16). De oude bank werd onder toezicht gesteld van een afwikkelingscomité en is later onderworpen aan liquidatieprocedures om uiteindelijk alle activiteiten te beëindigen.
               
            
                  (12)
               
               
                  Kaupthing, de regering en Arion bereikten op 3 september 2009 een overeenkomst over de kapitalisatie van Arion en de grondslag voor de door Kaupthing aan Arion betaalde vergoeding (hierna „de kapitalisatieovereenkomst van Kaupthing” genoemd). Krachtens deze overeenkomst kon Kaupthing de zeggenschap over Arion verkrijgen door in te schrijven op nieuw aandelenkapitaal en moest zij voor het nieuwe aandelenkapitaal betalen uit de eigen activa van de oude bank (dat wil zeggen uit activa die niet waren overgedragen ingevolge het hierboven beschreven besluit van de FME).
               
            
                  (13)
               
               
                  Voordat Kaupthing kon beslissen of zij een meerderheidsbelang in Arion zou verwerven, moest een overeenkomst met de CBI worden bereikt over de afwikkeling van de uitstaande vorderingen, aangezien sommige van de activa die zij zou moeten betalen voor het nieuwe aandelenkapitaal, als zekerheid waren gesteld voor door de CBI aan Kaupthing verstrekte leningen, waaronder de portefeuille van hypotheekleningen. Op 30 november 2009 hebben het Ministerie van Financiën, de CBI en het afwikkelingscomité van Kaupthing dan ook een overeenkomst bereikt over de afwikkeling van de vorderingen van de CBI tegenover Kaupthing (hierna „de afwikkelingsovereenkomst” genoemd). De afwikkeling van eendaagse leningen viel onder artikel 3 van de afwikkelingsovereenkomst, waarin de partijen overeenkwamen dat Arion de schuld van Kaupthing tegenover de CBI zou overnemen door een obligatie uit te geven voor een bedrag van ongeveer […] miljard ISK (*1), in een specifiek formulier dat als aanhangsel II aan de overeenkomst is gehecht. De CBI zou op haar beurt de portefeuille van hypotheekleningen aan Arion toewijzen.
               
            
                  (14)
               
               
                  Op 22 januari 2010 hebben Arion en de CBI een leningsovereenkomst gesloten die volgens de CBI en Arion de formele omzetting van artikel 3 van de afwikkelingsovereenkomst en de kapitalisatieovereenkomst vormde, waarbij de schuldeisers van Kaupthing eigenaar van Arion werden. De leningsovereenkomst is in de plaats gekomen van de eerdergenoemde obligatie. De leningsovereenkomst weerspiegelde grotendeels de voorwaarden van de obligatie, behalve dat het hoofdsombedrag van de leningsovereenkomst in EUR, USD en CHF luidde in plaats van in ISK. Deze wijziging van munteenheid was in overeenstemming met de voorwaarden van de afwikkelingsovereenkomst, waarin was bepaald dat Arion, ondanks de munteenheid van de hoofdsom, renten en tranches voor zover mogelijk in vreemde valuta's moest betalen. In de afwikkelingsprocedure was ook bepaald dat Arion een schriftelijk met redenen omkleed verzoek bij de CBI moest indienen als zij niet in vreemde valuta's kon betalen en in plaats daarvan in ISK wenste te betalen.
               
            
                  (15)
               
               
                  De leningsovereenkomst voorzag in een lening met een looptijd van zeven jaar, verlengbaar met twee termijnen van drie jaar, ten belope van […] miljoen EUR, […] miljoen USD en […] miljoen CHF. Het was Arion toegestaan de combinatie te wijzigen van de valuta's waarin de lening diende te worden terugbetaald. Het te betalen rentetarief was gelijk aan Euribor/Libor + 300 basispunten. De portefeuille van hypotheekleningen van Arion diende als zekerheid voor de CBI.
               
            3.   DE KLACHT
      
      
                  (16)
               
               
                  Volgens de klager zijn de leningsovereenkomsten tussen ISB, Arion en de CBI niet onderzocht in de besluiten van de Autoriteit tot goedkeuring van herstructureringssteun aan ISB en Arion (17). Aangezien de maatregelen in deze zaken niet zijn behandeld, acht de klager het belangrijk het advies van de Autoriteit te kennen over i) de verenigbaarheid van deze aanvullende vermeende steunmaatregelen met de EER-overeenkomst, en ii) de gevolgen van het verzuim van de IJslandse autoriteiten om deze maatregelen aan te melden.
               
            
                  (17)
               
               
                  De klager voert aan dat andere banken in IJsland op het ogenblik van de sluiting van de leningsovereenkomsten tussen de CBI en respectievelijk Arion en ISB geen dergelijke financiering konden krijgen. De klager stelt derhalve dat de steun selectief was, aangezien deze uitsluitend aan bepaalde op de IJslandse bancaire markt concurrerende financiële instellingen werd verleend. Volgens de klager is door de toekenning van een lening aan ISB steun verleend om uitwinning van zekerheden door de CBI met betrekking tot de gedekte obligatie te vermijden. In het geval van Arion was de lening toegekend met het oog op een passend evenwicht met betrekking tot het valutarisico van de bank. De klager voert aan dat andere financiële instellingen, die geen dergelijke steun ontvingen, genoopt waren activa te verkopen op markten die kopers bevoordeelden.
               
            
                  (18)
               
               
                  Volgens de klager verschaften de leningsovereenkomsten ISB en Arion een duidelijk voordeel in de vorm van een langlopende financiering met gunstige rentetarieven die onder het markttarief lagen en niet beschikbaar waren voor andere marktdeelnemers. Volgens de klager zou geen enkele particuliere investeerder dergelijke overeenkomsten hebben gesloten in deze turbulente periode op de financiële markten. Ter staving van zijn argument dat de rentetarieven onder het toenmalige markttarief lagen, verstrekte de klager „credit default swap spreads” of „CDS-spreads” van de IJslandse regering van 2009 en rentetarieven van 2009 op de obligatie-emissies HFF 150224 en HFF 150434 van het IJslandse fonds voor woningfinanciering (hierna „het HFF” genoemd). De klager houdt vol dat de maatregelen de positie van ISB en Arion op de bancaire markt hebben versterkt en de positie van andere marktdeelnemers bijgevolg hebben beïnvloed.
               
            
                  (19)
               
               
                  Tot slot voert de klager aan dat de door de IJslandse regering uitgevoerde herstructureringsplannen van ISB en Arion, die door de Autoriteit op grond van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst als verenigbare steun zijn aangemerkt, toereikend waren om de verstoring van de IJslandse economie op te heffen. Volgens de klager waren de via bovengenoemde overeenkomsten uitgevoerde aanvullende steunmaatregelen niet noodzakelijk, passend of evenredig om het IJslandse bankwezen te herstellen en houden ze bijgevolg onverenigbare staatssteun in.
               
            4.   REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
      
      
                  (20)
               
               
                  In Besluit nr. 208/15/COL heeft de Autoriteit in de eerste plaats beoordeeld of de door de CBI aan Glitnir en Kaupthing verstrekte kortlopende kredietfaciliteiten, evenals de leningsovereenkomsten tussen de CBI en respectievelijk Arion en ISB, staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst konden vormen en, zo ja, of de staatssteun als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst kon worden beschouwd.
               
            
                  (21)
               
               
                  Met betrekking tot de kortlopende, door zekerheden gedekte kredietverlening van de CBI aan banken en andere financiële instellingen stelde de Autoriteit vast dat aan de voorwaarden van de bancaire richtsnoeren (18) betreffende de liquiditeitssteun en centralebankfaciliteiten was voldaan. De Autoriteit concludeerde bijgevolg dat de door de CBI aan Glitnir en Kaupthing verstrekte kortlopende kredietfaciliteiten geen staatssteun inhielden.
               
            
                  (22)
               
               
                  Met betrekking tot de leningsovereenkomsten tegen vermeende gunstige voorwaarden tussen de CBI en respectievelijk Arion en ISB kwam de Autoriteit evenwel tot de voorlopige conclusie dat niet kon worden uitgesloten dat de overeenkomsten staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst vormen. In Besluit nr. 208/15/COL werden de onderstaande aspecten genoemd:
                  
                              i)
                           
                           
                              de Autoriteit merkte op dat door een centrale bank verleende overheidssteun als toerekenbaar aan de staat kan worden beschouwd en bijgevolg een overdracht van staatsmiddelen inhoudt;
                           
                        
                              ii)
                           
                           
                              de Autoriteit betwijfelde of de onderzochte maatregelen in overeenstemming waren met het gedrag van een particuliere schuldeiser in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie. Uit de voorlopige beoordeling van de Autoriteit bleek bijgevolg dat een economisch voordeel ten gunste van ISB en Arion niet kon worden uitgesloten;
                           
                        
                              iii)
                           
                           
                              aangezien geen bewijs is geleverd waaruit blijkt dat de vermeende gunstige leningsovereenkomsten beschikbaar waren gesteld aan alle ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevonden als ISB en Arion, nam de Autoriteit het voorlopige standpunt in dat de maatregelen selectief leken te zijn;
                           
                        
                              iv)
                           
                           
                              tot slot merkt de Autoriteit op dat hoewel ISB en Arion momenteel hoofdzakelijk op de IJslandse markt opereren, zij niettemin financiële diensten verlenen die volledig openstaan voor concurrentie en handel binnen de EER. Daarom kon de maatregel volgens het voorlopige standpunt van de Autoriteit de mededinging verstoren en het handelsverkeer binnen de EER ongunstig beïnvloeden.
                           
                        
            
                  (23)
               
               
                  Volgens de Autoriteit moest aanvullend bewijs worden verstrekt om te kunnen vaststellen of de leningsvoorwaarden als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst konden worden beschouwd.
               
            
                  (24)
               
               
                  Op basis van haar voorlopige beoordeling betwijfelde de Autoriteit bijgevolg of de betrokken maatregelen en met name de leningsvoorwaarden staatssteun vormden en, zo ja, of ze als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst konden worden aangemerkt.
               
            5.   OPMERKINGEN VAN DE CBI
      
      5.1.   ALGEMEEN
      
                  (25)
               
               
                  De CBI merkt op dat de herstructurering van het IJslandse financiële stelsel, de juridische grondslag en de uitvoering ervan door de regering, reeds eerder door de Autoriteit zijn behandeld, onder andere in de besluiten betreffende herstructureringssteun aan ISB en Arion. Volgens de CBI is het niet logisch om de in deze zaak onderzochte maatregelen uit hun context te halen en als op zichzelf staande instrumenten te beoordelen.
               
            
                  (26)
               
               
                  Volgens de CBI is het onrealistisch voor een centrale bank om zekerheden zoals die in het geval van Kaupthing (Arion) en ISB uit te winnen. Door het toe-eigenen van deze zekerheden zou de CBI de rol van een commerciële bank met een van de grootste portefeuilles van kredieten aan huishoudens in IJsland op zich hebben genomen. Dit zou in tegenspraak zijn met haar rol als centrale bank. Er was ook een aanzienlijk risico dat de activiteiten van Arion en ISB zouden worden gedestabiliseerd, wat de financiële stabiliteit in gevaar zou hebben gebracht. De Autoriteit mag niet vergeten dat de CBI wettelijk verplicht is financiële stabiliteit te bevorderen. Had de CBI de vordering tegenover ISB geïnd, dan zou de liquiditeitspositie van ISB daardoor zo zijn verzwakt dat zij niet meer als een gezonde bank had kunnen opereren, en zou de CBI bijgevolg niet in staat zijn geweest de gehele vordering te innen.
               
            
                  (27)
               
               
                  De CBI merkt op dat in de bancaire richtsnoeren helaas niet is bepaald wat er gebeurt als vorderingen uit hoofde van monetairbeleidstransacties niet worden betaald en een centrale bank maatregelen moet nemen om vorderingen te innen en zich tot zekerheid strekkende activa toe te eigenen. De CBI voert aan dat de omzetting van de vorderingen van de CBI in leningsovereenkomsten moet worden beschouwd als een normale voortzetting van de maatregelen van de schuldeiser om zijn vorderingen uit hoofde van kortlopende kredietfaciliteiten zo veel mogelijk te innen, en niet als een nieuwe financiering ten gunste van Arion en ISB.
               
            5.2.   AANWEZIGHEID VAN STAATSSTEUN
      
                  (28)
               
               
                  Met betrekking tot de vraag of de leningsovereenkomsten de banken een voordeel verschaften, voert de CBI in de eerste plaats aan dat de initiële betalingsachterstand gelet op de uitzonderlijke omstandigheden in IJsland na de ineenstorting van het bankwezen in oktober 2008 geen staatssteun inhield. De afwikkeling van de betalingen met ISB in september 2009 en met Kaupthing in november 2009 kan volgens de CBI niet worden beschouwd als een achterstand, aangezien IJsland een uitvoerige herstructurering van het bankwezen onderging, met steun van het IMF, en er grote onzekerheid heerste over de waardering van de activa van de banken.
               
            
                  (29)
               
               
                  De CBI benadrukt dat zij wettelijk verplicht is de financiële stabiliteit te vrijwaren en toezicht te houden op het valutaevenwicht van kredietinstellingen. De CBI was dus wettelijk verplicht de ernstige situatie op dat ogenblik aan te pakken. Gezien de omstandigheden waren de leningsovereenkomsten de beste rationele economische beslissing. De CBI wijst erop dat het niet alleen onverenigbaar zou zijn geweest met haar rol als centrale bank om zich de zekerheden toe te eigenen, maar dat dit er uiteindelijk ook toe zou hebben geleid dat de CBI een kleiner deel van de kortlopende schuld zou hebben geïnd.
               
            
                  (30)
               
               
                  Daarnaast voert de CBI aan dat de voorwaarden van de leningsovereenkomsten, d.w.z. de rentetarieven en de zekerheden, gunstig voor haar waren. De CBI verwijst naar beschikbare informatie over uitgegeven instrumenten wereldwijd, en ook naar de voorwaarden van andere instrumenten die de partijen (Arion, ISB, de CBI, andere financiële instellingen en de staat) destijds zijn overeengekomen (19). Volgens de CBI waren de voorwaarden van de leningsovereenkomsten in beide gevallen bijgevolg volledig in overeenstemming met normale marktvoorwaarden op dat ogenblik, en bijgevolg ook met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.
               
            
                  (31)
               
               
                  Met betrekking tot de vraag of deze leningsovereenkomsten selectief waren, voert de CBI aan dat alle ondernemingen die zich in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevonden, gelijk werden behandeld. De CBI merkt in dit verband op dat ook Straumur, een particuliere IJslandse investeringsbank, een overeenkomst met de CBI over de afwikkeling van haar kortlopende schuld had gesloten (20). Voorts bevond MP Bank zich volgens de CBI niet in een vergelijkbare feitelijke of juridische situatie, aangezien haar kortlopende schulden niet waren gedekt door met een portefeuille van hypotheekleningen vergelijkbare activa, maar wel met overheidspapier zoals instrumenten van de schatkist en vergelijkbare gewaarborgde instrumenten, d.w.z. gemakkelijk verhandelbare activa met een vastgelegde waarde die geen kosten in verband met toe-eigening met zich brachten. De CBI verwerpt bijgevolg de bewering dat andere banken in IJsland geen dergelijke financiering van de CBI of andere overheidsinstanties konden krijgen.
               
            
                  (32)
               
               
                  Tot slot wijst de CBI de Autoriteit erop dat er in de periode waarin de leningsovereenkomsten zijn gesloten, de facto geen concurrentie was tussen IJslandse financiële ondernemingen en andere financiële ondernemingen in de EER. In november 2008 nam het IJslandse Parlement wet nr. 134/2008 tot wijziging van wet nr. 87/1992 betreffende vreemde valuta aan, waarbij beperkingen werden opgelegd voor grensoverschrijdende kapitaalbewegingen en daarmee samenhangende valutatransacties, waardoor het voor buitenlandse financiële entiteiten onmogelijk werd te concurreren op de IJslandse markt (21). De CBI stelt bijgevolg dat de maatregelen de mededinging niet konden verstoren en het handelsverkeer tussen de partijen bij de EER-overeenkomst niet ongunstig konden beïnvloeden.
               
            
                  (33)
               
               
                  Op basis van het bovenstaande stelt de CBI dat de sluiting van de leningsovereenkomsten geen staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst kan vormen.
               
            5.3.   VERENIGBAARHEID MET DE INTERNE MARKT
      
                  (34)
               
               
                  Als de Autoriteit toch zou oordelen dat de maatregelen staatssteun vormen, moeten deze volgens de CBI als verenigbaar met de EER-overeenkomst worden beschouwd op grond van artikel 61, lid 3, onder b), aangezien zij integrerend deel uitmaakten van de maatregelen die noodzakelijk, evenredig en passend waren om een ernstige verstoring in de IJslandse economie op te heffen, en dus rechtstreeks verband hielden met de herstructureringsmaatregelen die door de Autoriteit waren goedgekeurd in het kader van haar besluiten betreffende herstructureringssteun aan ISB en Arion.
               
            6.   OPMERKINGEN VAN ARION
      
      6.1.   ALGEMEEN
      
                  (35)
               
               
                  Ook Arion voert aan dat de in deze zaak onderzochte maatregelen niet uit hun context mogen worden gehaald en niet als op zichzelf staande instrumenten mogen worden beoordeeld. Arion wijst erop dat de Autoriteit de herstructurering en kapitalisatie van Arion reeds onderzocht en goedkeurde in haar besluit betreffende herstructureringssteun aan Arion.
               
            
                  (36)
               
               
                  Arion merkt op dat de in vreemde valuta en niet in ISK luidende lening in overeenstemming was met de voorwaarden van de afwikkelingsovereenkomst, waarin was bepaald dat Arion rente en tranches voor zover mogelijk in vreemde valuta's moest betalen en slechts in uitzonderlijke omstandigheden in ISK mocht betalen. Arion merkt voorts op dat in artikel 4 van de afwikkelingsovereenkomst is bepaald dat de kredietnemer, met detoestemming van de kredietgever, de denominatie van de schuld gedeeltelijk of volledig mag wijzigen. De voorwaarden van de leningsovereenkomst zijn derhalve volledig in overeenstemming met de voorwaarden van de afwikkelingsovereenkomst. Arion benadrukt dat de Autoriteit de voorwaarden van de afwikkelingsovereenkomst reeds onderzocht en goedkeurde in haar besluit betreffende herstructureringssteun aan Arion (22).
               
            
                  (37)
               
               
                  Volgens Arion is de bewering van de Autoriteit in Besluit nr. 208/15/COL dat de positie van Arion zonder de portefeuille van hypotheekleningen zwak zou zijn geweest, onjuist. Volgens Arion was de portefeuille van hypotheekleningen namelijk een waardevol activum, aangezien zij leningen van sommige van de belangrijkste klanten van Arion bevatte en ook door Arion was beheerd. Ingevolge de afwikkelingsovereenkomst (en niet het besluit van de FME) kon Kaupthing de portefeuille van hypotheekleningen overdragen aan Arion als deel van de kapitalisatie van Arion. Zonder artikel 3 van de afwikkelingsovereenkomst (en dus zonder de overdracht van de portefeuille van hypotheekleningen) zouden andere activa evenwel de portefeuille van hypotheekleningen hebben vervangen teneinde te voldoen aan de vereisten van de kapitalisatie en de herstructurering van Arion.
               
            6.2.   AANWEZIGHEID VAN STAATSSTEUN
      
                  (38)
               
               
                  Volgens Arion kon de positie van de CBI worden aangemerkt als die van een particuliere schuldeiser die vorderingen uitwint van Kaupthing, zoals omschreven in de afwikkelingsovereenkomst, overeenkomstig de geldende regels inzake liquidatieprocedures (23). De overdracht van de portefeuille van hypotheekleningen en de sluiting van de leningsovereenkomst vonden plaats tegen voorwaarden die volledig in overeenstemming waren met op dat ogenblik normale marktvoorwaarden. Het gedrag van de CBI voldoet derhalve aan het criterium van de particuliere schuldeiser. De CBI heeft Arion bijgevolg geen voordeel verschaft dat als staatssteun zou kunnen worden beschouwd.
               
            
                  (39)
               
               
                  Volgens Arion kunnen de belangrijkste punten die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of een hypothetische particuliere schuldeiser een afwikkelingsovereenkomst en een leningsovereenkomst zou zijn aangegaan, als volgt worden samengevat:
                  
                              i)
                           
                           
                              uit economisch en functioneel oogpunt was het de enige zinvolle optie voor de CBI. De toe-eigening van de portefeuille van hypotheekleningen zou ertoe hebben geleid dat de CBI uiteindelijk een kleiner deel van de kortlopende schuld zou hebben geïnd;
                           
                        
                              ii)
                           
                           
                              de CBI had als bevoorrechte schuldeiser alle destijds beschikbare opties uitgeput;
                           
                        
                              iii)
                           
                           
                              de schuldenaar, Kaupthing, was in liquidatieprocedures verwikkeld en de kortlopende schuld moest bijgevolg worden afbetaald in overeenstemming met wet nr. 21/1991 inzake faillissementsprocedures;
                           
                        
                              iv)
                           
                           
                              de maatregelen waren in overeenstemming met de doelstelling van de regering om het binnenlandse deel van de oude banken over te brengen naar de nieuwe;
                           
                        
                              v)
                           
                           
                              de herstructurering en de kapitalisatie van Arion maakten deel uit van de algemene herstructurering van de financiële sector;
                           
                        
                              vi)
                           
                           
                              de voorwaarden van de leningsovereenkomst, d.w.z. de rentetarieven en de zekerheid, waren gunstig voor de CBI. Dit blijkt uit de beschikbare informatie over uitgegeven instrumenten wereldwijd, maar ook uit de voorwaarden van andere instrumenten die de partijen (d.w.z. Arion, de CBI en andere financiële instellingen en de staat) destijds waren overeengekomen.
                           
                        
            
                  (40)
               
               
                  Aangezien de Autoriteit het in Besluit nr. 208/15/COL moeilijk vond passende benchmarks voor de rentetarieven tijdens de financiële crisis te bepalen, heeft Arion informatie verschaft over uitgiften van gedekte obligaties en senior ongedekte obligaties door banken in Europa in de betrokken periode. Aangezien de door de CBI verstrekte lening in de eerste plaats wordt gedekt door hypotheken, kan zij volgens Arion worden vergeleken met in 2009 door Europese banken uitgegeven gedekte obligaties waarbij woninghypotheken als zekerheid werden gebruikt. Volgens Arion blijkt uit de door haar verstrekte gegevens (24) dat financieringsspreads die door Europese banken werden betaald, 0,1 % tot 1,90 % boven de interbancaire rentevoeten lagen, met een gemiddelde spread van 0,72 %. De hoogste rentetarieven voor gedekte obligaties werden betaald door de Bank of Ireland in september 2009 (1,9 % boven de interbancaire rentevoeten) en door EBS Mortgage Finance van Ierland (1,75 % boven deinterbancaire rentevoeten) in november 2009. Arion ziet niet hoe een door hypotheken en andere activa van hoge kwaliteit gedekt schuldinstrument, met een rentetarief van Libor + 3,00 %, als staatssteun kan worden gezien, terwijl tegelijkertijd de hoogste financieringskosten van een Europese bank met een hypothecaire zekerheid overeenkwamen met de interbancaire rentetarieven + 1,9 %.
               
            
                  (41)
               
               
                  Volgens Arion was de in de leningsovereenkomst aangebrachte wijziging ten opzichte van de voorwaarden van de afwikkelingsovereenkomst wat betreft de denominatie van de hoofdsom in EUR, USD en CHF in plaats van in ISK, gunstig voor de CBI. Arion merkt op dat na de ineenstorting van het bankwezen in oktober 2008 in IJsland strenge beperkingen zijn opgelegd voor grensoverschrijdende kapitaalbewegingen en daarmee samenhangende valutatransacties. De toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser kan in deze omstandigheden alleen maar leiden tot de conclusie dat een particuliere schuldeiser zou hebben gekozen voor een denominatie in vreemde valuta in plaats van in ISK. Een dergelijke verandering in denominatie zou bijgevolg in het voordeel van de schuldeiser en niet van de schuldenaar zijn.
               
            
                  (42)
               
               
                  Arion trekt ook een vergelijking met een afwikkelingsovereenkomst (hierna „de LBI-overeenkomst” genoemd) die in december 2009 is gesloten tussen de „nieuwe” Landsbankinn (hierna „NBI” genoemd) en de „oude” Landsbankinn (hierna „LBI” genoemd). De LBI-overeenkomst voorzag in de uitgifte van een senior gedekte obligatie door NBI ten gunste van LBI, uitgedrukt in EUR, GBP en USD, voor een bedrag van 247 miljard ISK in vreemde valuta, voor een periode van tien jaar. Daarnaast is begin 2013 een voorwaardelijke obligatie van 92 miljard ISK in vreemde valuta uitgegeven. De senior gedekte obligaties waren een vergoeding voor de activa en passiva die door LBI op 9 oktober 2008 waren overgedragen op grond van het besluit van de FME over de afstoting van activa en passiva door LBI aan NBI. Deze senior gedekte obligaties vervallen in oktober 2018 en in de eerste vijf jaar zijn er geen termijnbetalingen. De rentetarieven zijn gelijk aan Euribor/Libor + 175 basispunten voor de eerste vijf jaar en Euribor/Libor + 290 basispunten voor de resterende vijf jaar. Ze zijn gedekt door pools van leningen aan klanten van de Landsbankinn (25).
               
            
                  (43)
               
               
                  Volgens Arion zijn de voorwaarden van de LBI-overeenkomst rechtstreeks vergelijkbaar met de voorwaarden in de leningsovereenkomst. De verschillen kunnen als volgt worden samengevat:
                  
                              i)
                           
                           
                              een marge van 175/290 basispunten (particuliere kredietverstrekker) tegenover 300 basispunten (CBI) in het kader van de leningsovereenkomst;
                           
                        
                              ii)
                           
                           
                              een hoofdsom die ongeveer overeenkomt met het equivalent van 350 miljard ISK (particuliere kredietverstrekker) tegenover […] miljard ISK (CBI) in het kader van de leningsovereenkomst;
                           
                        
                              iii)
                           
                           
                              een pool van uit leningen aan klanten bestaande zekerheden ten behoeve van een particuliere kredietverstrekker in vergelijking met een gediversifieerde pool van binnenlandse blootstellingen aan staatsschulden, schulden van lokale overheden en woninghypotheken ten behoeve van de CBI uit hoofde van de leningsovereenkomst.
                           
                        
            
                  (44)
               
               
                  Bovenstaande verschillen tussen beide gevallen zijn volgens Arion allemaal in het voordeel van de leningsovereenkomst en de CBI, d.w.z. een hogere rentevoet, een lager hoofdsombedrag en een sterkere pool van zekerheden, ondanks het feit dat de kredietverstrekker in dit geval een particuliere partij is. Dit duidt erop dat de voorwaarden van de financiering aan Arion in het kader van de leningsovereenkomst in overeenstemming waren met de destijds heersende marktvoorwaarden.
               
            
                  (45)
               
               
                  Samenvattend stelt Arion dan ook dat de sluiting van de leningsovereenkomst tussen de CBI en Arion geen staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst kan vormen.
               
            6.3.   VERENIGBAARHEID MET DE INTERNE MARKT
      
                  (46)
               
               
                  Mocht de Autoriteit ondanks de hierboven uiteengezette argumenten oordelen dat de maatregelen staatssteun vormen, dan voert Arion aan dat deze maatregelen verenigbaar zijn met de EER-overeenkomst op grond van artikel 61, lid 3, onder b).
               
            
                  (47)
               
               
                  Aangezien de betrokken maatregelen onlosmakelijk deel uitmaakten van de definitieve kapitalisatie van Arion en het aan de Autoriteit overgelegde herstructureringsplan, kunnen deze maatregelen volgens Arion niet los worden gezien van de algemene beoordeling door de Autoriteit in deze zaak. Ze vallen bijgevolg onder het besluit van de Autoriteit betreffende herstructureringssteun aan Arion.
               
            
                  (48)
               
               
                  Arion is voorts van mening dat de Autoriteit de hele feitelijke en juridische situatie in aanmerking moet nemen als zij het mogelijk acht een specifiek deel van een transactie dat door de Autoriteit reeds is onderzocht en goedgekeurd in het kader van haar besluit betreffende herstructureringssteun aan Arion, opnieuw te bezien. De beoordeling door de Autoriteit van de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de interne markt moet dus in overeenstemming zijn met de beoordeling in het besluit betreffende herstructureringssteun aan Arion, met name wat betreft de naleving van de criteria van de toepasselijke richtsnoeren inzake staatssteun.
               
            7.   OPMERKINGEN VAN ISB
      
      
                  (49)
               
               
                  ISB heeft informatie verstrekt over de voorwaarden van vergelijkbare door activa gedekte obligaties in Europa op het ogenblik van de sluiting van de overeenkomst met de CBI. Volgens ISB werden dergelijke door activa gedekte obligaties verhandeld met een premie van 40-80 basispunten tegen door de staat gegarandeerde waardepapieren. ISB heeft een grafiek verstrekt met gegevens van 2009 voor drie landen (Frankrijk, Duitsland en Spanje) en met de verschillen tussen de spreads van gedekte obligaties en de overheidsspreads. De iBoxx-spreads (26) zijn een gewogen gemiddelde van alle uitstaande gedekte obligaties uit die landen, waarbij de gemiddelde looptijd van de indices vijf tot zeven jaar bedraagt.
                  
                     
               
            
                  (50)
               
               
                  Zoals kan worden opgemaakt uit de grafiek, schommelde de spread in die periode aanzienlijk en is hij in het geval van Spanje momenteel negatief. In 2009 varieerden de verschillen in spreads voor de drie landen tussen 40 en 160 basispunten.
               
            II.   BEOORDELING
      
      1.   AANWEZIGHEID VAN STAATSSTEUN
      
      
                  (51)
               
               
                  In de onderstaande hoofdstukken zal de Autoriteit beoordelen of de leningsovereenkomsten tussen de CBI en respectievelijk ISB en Arion staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst inhouden.
               
            
                  (52)
               
               
                  Een maatregel vormt staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst als alle onderstaande voorwaarden zijn vervuld: de maatregel i) wordt verleend door de staat of uit staatsmiddelen; ii) verschaft een onderneming een economisch voordeel; iii) is selectief, en iv) kan de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloeden.
               
            
                  (53)
               
               
                  Om te beginnen zij erop gewezen dat de staatssteunregels niet voorzien in een algemene vrijstelling voor het monetaire beleid (27). De uitsluiting van liquiditeitssteun van de toepassing van staatssteun, zoals vermeld in overweging 21, beperkt zich namelijk tot maatregelen die voldoen aan de voorwaarden van punt 51 van de bancaire richtsnoeren van 2008 en punt 62 van de bancaire richtsnoeren van 2013 (28). Dit betekent niet dat alle maatregelen van centrale banken zijn uitgesloten van de toepassing van de staatssteunregels. In dit geval is deAutoriteit van oordeel dat de verstrekking van langlopende leningen door de CBI niet voldoet aan de voorwaarden van vorengenoemde punten van de bancaire richtsnoeren van 2008 en 2013, aangezien de maatregelen verband hielden met de herstructureringsmaatregelen ten gunste van beide banken. De Autoriteit moet de maatregelen derhalve toetsen aan de voorwaarden van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.
               
            1.1.   AANWEZIGHEID VAN STAATSMIDDELEN
      
                  (54)
               
               
                  Volgens artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst moet een maatregel door de staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd om staatssteun te vormen.
               
            
                  (55)
               
               
                  Onder de staat vallen in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst alle organen van het staatsbestuur, van de centrale overheid tot de gemeente of het laagste bestuurlijke niveau, alsmede overheidsbedrijven en -instanties (29).
               
            
                  (56)
               
               
                  De onderzochte maatregelen hebben de vorm van leningsovereenkomsten tussen de CBI en Arion en ISB tegen beweerdelijk gunstige voorwaarden.
               
            
                  (57)
               
               
                  Om vast te stellen of met de verstrekking van langlopende leningen door de CBI staatsmiddelen gemoeid zijn, moet worden beoordeeld of door een centrale bank genomen maatregelen aan de staat kunnen worden toegerekend. Centrale banken zijn doorgaans onafhankelijk van de centrale overheid. Het is evenwel irrelevant of een instelling in de overheidssector al dan niet autonoom is (30). Bovendien wordt algemeen aanvaard dat centrale banken een overheidstaak uitoefenen. De Autoriteit merkt op dat financiële steun die wordt verleend door een openbare instelling, volgens vaste rechtspraak kan resulteren in de toekenning van staatssteun (31). De door een centrale bank verleende overheidssteun kan dus als toerekenbaar aan de staat worden gezien en bijgevolg als staatssteun worden aangemerkt (32). Volgens de bancaire richtsnoeren van 2013 impliceren door een centrale bank aan bepaalde kredietinstellingen verstrekte financiële middelen namelijk doorgaans de overdracht van staatsmiddelen (33).
               
            
                  (58)
               
               
                  Desalniettemin kan de vraag of de betrokken leningsovereenkomsten door de staat zijn verleend of met staatsmiddelen zijn bekostigd, worden opengelaten, gezien de conclusie hieronder dat de maatregelen de banken geen economisch voordeel hebben verschaft.
               
            1.2.   VOORDEEL
      
                  (59)
               
               
                  Om als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst te worden aangemerkt, moeten de maatregelen bepaalde ondernemingen een voordeel verschaffen.
               
            
                  (60)
               
               
                  Een voordeel in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen, waardoor zij in een gunstiger positie komt te verkeren dan haar concurrenten. Alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming zijn relevant, niet de oorzaken of de doeleinden van de overheidsmaatregel (34). Om als steun te worden aangemerkt, kan de maatregel bestaan in een positief economisch voordeel of een verlichting van de economische lasten. Dat laatste betreft een brede categorie van maatregelen ter verlichting van de lasten die de onderneming normaliter uit eigen middelen moet dragen. De vraag of de sluiting van de leningsovereenkomsten kan worden beschouwd als de toekenning van een voordeel aan ISB en Arion, zal uiteindelijk afhangen van de vraag of een particuliere schuldeiser van vergelijkbare omvang als het overheidsorgaan, en die in dezelfde marktomstandigheden opereert, een vergelijkbare lening tegen vergelijkbare voorwaarden zou hebben verstrekt.
               
            
                  (61)
               
               
                  Om vast te stellen of een overheidsorgaan heeft gehandeld als een marktdeelnemer in een vergelijkbare situatie, dient alleen rekening te worden gehouden met de voordelen en verplichtingen die de staat of het overheidsorgaanheeft in zijn hoedanigheid van marktdeelnemer, en niet met die welke voortvloeien uit zijn hoedanigheid van overheid (35). Om vast te stellen of een overheidsmaatregel marktconform is, moet deze bovendien vooraf worden beoordeeld en dient alleen rekening te worden gehouden met informatie die beschikbaar was op het ogenblik dat tot de maatregel werd besloten. Voorts kan de marktconformiteit van het schuldinstrument bij gebrek aan specifieke marktinformatie over een bepaalde schuldtransactie worden vastgesteld aan de hand van een vergelijking met vergelijkbare markttransacties, d.w.z. via benchmarking.
               
            
                  (62)
               
               
                  Het criterium van de particuliere schuldeiser, dat is ontwikkeld en verfijnd door de rechterlijke instanties van de Europese Unie (36), is bedoeld om vast te stellen of de voorwaarden waaronder een vordering van een openbare schuldeiser moet worden terugbetaald, eventueel door betalingen te herschikken, staatssteun vormen. Wanneer de staat in de positie verkeert van een schuldeiser die zo veel mogelijk wil terugzien van een uitstaande schuld en niet in die van een investeerder of promotor van een project, kan het zijn dat een clemente behandeling alleen (in de vorm van uitstel van betaling) niet toereikend is om uit te gaan van een gunstige behandeling in de zin van staatssteun. In dergelijke omstandigheden moet het gedrag van de publieke schuldeiser worden vergeleken met dat van een hypothetische particuliere schuldeiser in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie. De cruciale vraag is of een particuliere schuldeiser een schuldenaar in vergelijkbare omstandigheden op dezelfde wijze zou hebben behandeld.
               
            
                  (63)
               
               
                  Alvorens de leningsovereenkomsten te beoordelen, moet worden nagegaan of de initiële betalingsachterstand (naar wordt aangenomen van oktober 2008 tot eind 2009) staatssteun kan vormen. In het algemeen kunnen besluiten van overheidsinstanties om een betalingsachterstand bij een lening te tolereren, de schuldenaar een voordeel opleveren en staatssteun inhouden. Hoewel een tijdelijk uitstel van betaling wellicht zou overeenkomen met het gedrag van een particuliere schuldeiser en bijgevolg geen staatssteun zou inhouden, kan dit gedrag, dat aanvankelijk marktconform was, in het geval van langdurige betalingsachterstanden wel staatssteun worden (37).
               
            
                  (64)
               
               
                  Vanuit het oogpunt van een particuliere schuldeiser is de uitwinning van een opeisbare vordering een vanzelfsprekende norm. Dit geldt ook wanneer de schuldenaar in financiële moeilijkheden verkeert of in het geval van insolventie. Particuliere schuldeisers zullen in dergelijke omstandigheden normaliter niet bereid zijn een verder uitstel van betaling te accepteren als dit hun geen duidelijk voordeel oplevert. Integendeel, zodra een schuldenaar in financiële moeilijkheden terechtkomt, zouden verdere leningen slechts worden toegekend onder striktere voorwaarden, bijvoorbeeld tegen een hogere rentevoet of met uitgebreidere zekerheden, aangezien de terugbetaling in gevaar is. Uitzonderingen kunnen worden gerechtvaardigd in individuele gevallen waarin niet-uitwinning economisch gesproken een zinniger alternatief lijkt. Dit zou het geval zijn wanneer niet-uitwinning duidelijk de kans vergroot dat een aanzienlijk groter deel van de vorderingen wordt geïnd in vergelijking met andere mogelijke alternatieven, of wanneer daardoor nog grotere verliezen kunnen worden afgewend. Het kan in het belang van een particuliere schuldeiser zijn het bedrijf van de schuldenaar operationeel te houden in plaats van zijn vermogen te liquideren en zo, in bepaalde omstandigheden, slechts een deel van de schulden te innen. Wanneer een particuliere schuldeiser accepteert af te zien van de volledige uitwinning van zijn vordering, zal hij normaliter van de schuldenaar verlangen dat die aanvullende zekerheden stelt. Als dit bijvoorbeeld in verband met financiële moeilijkheden niet mogelijk is, dan zal de particuliere schuldeiser trachten een maximale compensatie te krijgen, mocht de financiële toestand van de schuldenaar later verbeteren. In geval van ontoereikende zekerheden of verbintenissen van de kant van de schuldenaar zal een particuliere schuldeiser doorgaans niet accepteren overeenkomsten tot herschikking van schulden te sluiten of de schuldenaar extra leningen te verstrekken.
               
            
                  (65)
               
               
                  De initiële achterstand in de afwikkeling van de betalingen aan ISB in september 2009 en aan Kaupthing in november 2009 kan volgens de CBI, gelet op de uitzonderlijke omstandigheden in IJsland na de ineenstorting van het bankwezen in oktober 2008, niet als een betalingsachterstand worden beschouwd. In de periode tussen de ineenstorting en de vereffening van de vorderingen onderging IJsland een uitgebreide herstructurering van het bankwezen met steun van het IMF en heerste er grote onzekerheid over de correcte waardering van de activa vande banken. De CBI had als schuldeiser van de banken dan ook tijd nodig om de activa die als zekerheid dienden, correct te waarderen. De Autoriteit heeft deze argumenten onderzocht en is van oordeel dat de CBI wat betreft de initiële betalingsachterstand heeft gehandeld in overeenstemming met het criterium van de particuliere schuldeiser.
               
            
                  (66)
               
               
                  Voorts dient de Autoriteit te beoordelen of een particuliere schuldeiser met vergelijkbare kortlopende vorderingen tegenover wanbetalende banken zou hebben ingestemd met de overdracht van de portefeuille van hypotheekleningen onder bovenstaande voorwaarden, en met de daaropvolgende sluiting van leningsovereenkomsten met de nieuwe banken volgens dezelfde voorwaarden.
               
            
                  (67)
               
               
                  De Autoriteit merkt op dat de CBI in de nasleep van de ineenstorting van Glitnir en Kaupthing in het najaar 2008 in een positie verkeerde waarin het onrealistisch was te verwachten dat zekerheden zoals die in het geval van Arion en ISB konden worden uitgewonnen. Gelet op het feit dat de kredietportefeuilles een groot deel van het klantenbestand van Arion en ISB uitmaakten, had de toe-eigening van deze zekerheden de financiële stabiliteit van Arion en ISB in gevaar kunnen brengen en tot faillissement kunnen leiden. De uitwinning van de zekerheid zou ook extra administratieve kosten voor de CBI met zich hebben gebracht. Als de kredietportefeuilles te koop waren aangeboden, zou de CBI bovendien ook geen garantie op een acceptabele inning hebben gehad en was het gelet op de toenmalige marktsituatie in IJsland hoogst onwaarschijnlijk dat er investeerders met een toereikende vermogenspositie waren om de portefeuilles te verwerven. De toe-eigening van de portefeuilles van hypotheekleningen, hetzij door uitwinning van de zekerheid, hetzij na faillissement, zou er bijgevolg toe hebben geleid dat de CBI uiteindelijk een lager bedrag van de kortlopende schuld had teruggekregen.
               
            
                  (68)
               
               
                  In het licht van deze situatie heeft de CBI er dan ook voor gekozen de leningsovereenkomsten te sluiten om zich te verzekeren van de volledige betaling van haar vorderingen, met rente en zonder administratieve kosten. De leningsovereenkomsten zijn dus gesloten om een maximale inning te garanderen.
               
            
                  (69)
               
               
                  Op basis van deze elementen is de Autoriteit van oordeel dat de CBI er bij de sluiting van de leningsovereenkomsten naar streefde haar vorderingen zo veel mogelijk te innen.
               
            
                  (70)
               
               
                  De Autoriteit moet ook beoordelen of de aan de leningsovereenkomsten verbonden voorwaarden, en met name de geldende rentetarieven, voor een particuliere schuldeiser toereikend zouden zijn geweest om te voldoen aan het criterium van de particuliere schuldeiser.
               
            
                  (71)
               
               
                  In Besluit nr. 208/15/COL merkt de Autoriteit op dat het moeilijk was de passende benchmarks voor de rentetarieven tijdens de financiële crisis te vast te stellen. Als reactie hierop hebben ISB, Arion en de CBI aanvullende informatie en opmerkingen ingediend.
               
            
                  (72)
               
               
                  ISB voert aan dat de rentetarieven in overeenstemming zijn met die welke destijds voor vergelijkbare door activa gedekte obligaties golden. De obligatie van ISB heeft een looptijd van tien jaar, met een rente van 4,5 % die aan de CPI is gekoppeld (geïndexeerd op basis van de consumentenprijzen), en er is sprake van overpanding: de LTV-ratio bedraagt 70 %. Het rentetarief was vastgesteld op ongeveer 50 basispunten boven op de door de staat gegarandeerde HFF-obligaties op het tijdstip van uitgifte. Ter vergelijking: de in Europa op dat ogenblik gebruikelijke tarieven voor dergelijke door activa gedekte effecten lagen tussen 40 en 80 basispunten boven door de staat gegarandeerde waardepapieren. ISB heeft ook een grafiek verstrekt waaruit blijkt dat de verschillen in spreads voor Frankrijk, Duitsland en Spanje varieerden tussen 40 en 160 basispunten in 2009.
               
            
                  (73)
               
               
                  Arion voert eveneens aan dat haar leningsovereenkomst met de CBI tegen marktvoorwaarden is gesloten. Arion vergelijkt ze, onder andere, met een soortgelijke overeenkomst tussen NBI en LBI. Beide overeenkomsten zijn gesloten rond hetzelfde tijdstip, namelijk eind 2009 en begin 2010, en voorzagen in vergelijkbare vereffeningen van vorderingen. Uit de vergelijking blijkt dat de voorwaarden van de leningsovereenkomst met Arion strikter waren dan die van de LBI-overeenkomst, waarbij een particuliere kredietverstrekker betrokken was. In de LBI-overeenkomst waren namelijk lagere rentetarieven vastgesteld, was de hoofdsom groter en waren de zekerheden zwakker en minder gediversifieerd dan in het geval van de leningsovereenkomst met Arion.
               
            
                  (74)
               
               
                  In haar brief van 31 maart 2015 (38) heeft Arion aanvullende informatie verschaft over uitgiften van gedekte obligaties en senior ongedekte obligaties door banken in Europa in de periode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010. Gelet op het feit dat de door de CBI verstrekte lening in de eerste plaats is gedekt door hypotheken, voert Arion aan dat deze kan worden vergeleken met in 2009 door Europese banken uitgegeven gedekte obligaties waarbij woninghypotheken als zekerheid werden gebruikt. Zoals hierboven vermeld, lagen despreads voor financiering door Europese banken volgens de door Arion verstrekte gegevens 0,1 % tot 1,90 % boven de interbancaire rentevoeten, met een mediane spread van 0,72 %. De hoogste rentetarieven voor gedekte obligaties werden in september 2009 door de Bank of Ireland betaald (1,9 % boven de interbancaire rentevoeten) en in november 2009 door EBS Mortgage in Ierland (1,75 % boven de interbancaire rentevoeten).
               
            
                  (75)
               
               
                  De CBI voert ook aan dat de voorwaarden van de leningsovereenkomsten, d.w.z. de rentetarieven en de zekerheden, gunstig waren voor haar. Volgens de CBI blijkt dit uit de beschikbare informatie over wereldwijd uitgegeven instrumenten (zoals gedocumenteerd door Arion, zie hierboven), alsook uit de voorwaarden van andere instrumenten die destijds zijn uitgegeven, waaronder de LBI-overeenkomst.
               
            
                  (76)
               
               
                  De Autoriteit merkt op dat de leningsovereenkomsten tussen de CBI en de banken een rente dragen van Libor + 3,00 %, en zijn gedekt door hypotheken en andere activa. Zoals blijkt uit de door ISB en Arion verstrekte informatie, ligt dit rentetarief ruim boven de gemiddelde rentetarieven voor vergelijkbare schuldinstrumenten in die periode, en ligt het zelfs hoger dan de hoogste financieringskosten van andere Europese banken die destijds hypotheken als zekerheid gebruikten (Bank of Ireland: interbancaire rentevoeten van + 1,9 %). De Autoriteit is van oordeel dat de door de banken verstrekte informatie over vergelijkbare schuldinstrumenten betrouwbaar is en een nauwkeurig beeld geeft van de marktomstandigheden op het ogenblik dat de leningsovereenkomsten werden gesloten. Aangezien deze rentetarieven zijn overeengekomen door particuliere partijen, is de Autoriteit bovendien van oordeel dat ze een geschiktere benchmark voor de vaststelling van de toenmalige markttarieven vormen dan de CDS-spreads en de rentetarieven voor de HFF-obligaties die door de klager werden genoemd.
               
            
                  (77)
               
               
                  Met betrekking tot de met Arion gesloten leningsovereenkomst merkt de Autoriteit op dat de lening in vreemde valuta luidde en niet in ISK. Zoals Arion opmerkt, was deze verandering in denominatie evenwel in overeenstemming met de voorwaarden van de afwikkelingsovereenkomst, waarin is bepaald dat Arion renten en aflossingen voor zover mogelijk in vreemde valuta moet betalen, en dat Arion met de toestemming van de kredietgever de denominatie van de schuld geheel of gedeeltelijk mag wijzigen. Zoals eerder opgemerkt, had de Autoriteit de voorwaarden van de afwikkelingsovereenkomst reeds onderzocht en goedgekeurd in het kader van het besluit betreffende herstructureringssteun aan Arion. Bovendien zou een particuliere schuldeiser als gevolg van de strenge beperkingen voor grensoverschrijdende kapitaalbewegingen en daarmee samenhangende valutatransacties volgens Arion naar alle waarschijnlijkheid de voorkeur hebben gegeven aan een denominatie in vreemde valuta boven een denominatie in ISK. Een dergelijke verandering in denominatie zou bijgevolg in het voordeel van de schuldeiser en niet van de schuldenaar zijn.
               
            
                  (78)
               
               
                  Gelet op de toenmalige marktparameters en de overgelegde bewijzen concludeert de Autoriteit dat de voorwaarden in het algemeen, en de rentetarieven in het bijzonder, van de leningsovereenkomsten voor een particuliere schuldeiser in eenzelfde feitelijke en juridische situatie evenzeer aanvaardbaar zouden zijn geweest.
               
            
                  (79)
               
               
                  In het licht van het bovenstaande concludeert de Autoriteit dat de leningsovereenkomsten tussen de CBI en respectievelijk ISB en Arion geen economisch voordeel aan ISB en Arion verschaften.
               
            1.3.   SELECTIVITEIT, VERVALSING VAN DE MEDEDINGING EN GEVOLGEN VOOR HET HANDELSVERKEER TUSSEN DE OVEREENKOMSTSLUITENDE PARTIJEN
      
                  (80)
               
               
                  Om als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst te worden aangemerkt, moet de maatregel selectief zijn, de mededinging verstoren en het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloeden. Aangezien de Autoriteit concludeert dat in dit geval geen economisch voordeel is verschaft en de cumulatieve voorwaarden voor het bestaan van staatssteun bijgevolg niet zijn vervuld, is verder onderzoek door de Autoriteit in dit verband evenwel niet nodig.
               
            2.   CONCLUSIE
      
      
                  (81)
               
               
                  Op basis van de bovenstaande beoordeling stelt de Autoriteit vast dat de leningsovereenkomsten die de CBI heeft gesloten met ISB en Arion, geen staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst vormen,
               
            HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
      Artikel 1
      De leningsovereenkomsten tussen de CBI en respectievelijk Íslandsbanki hf. en Arion banki hf. vormen geen staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. Het formele onderzoek wordt hierbij gesloten.
      Artikel 2
      Dit besluit is gericht tot IJsland.
      Artikel 3
      Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek.
      
         Gedaan te Brussel, 23 november 2016.
         
            
               Voor de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA
            
            Sven Erik SVEDMAN
            
               Voorzitter
            
            Helga JÓNSDÓTTIR
            
               Lid van het College
            
         
      
      
         (1)  Document nr. 684053.
      
         (2)  Document nr. 685741.
      
         (3)  Het antwoord van de IJslandse autoriteiten bevatte brieven van de CBI (document nr. 696093), ISB (document nr. 696092) en Arion (document nr. 696089).
      
         (4)  Document nr. 709261.
      
         (5)  Document nr. 745267.
      
         (6)  Het antwoord van de IJslandse autoriteiten bevatte brieven van de CBI (document nr. 753104) en Arion (document nr. 753101).
      
         (7)  Document nr. 771173.
      
         (8)  Document nr. 771174.
      
         (9)  Besluit nr. 208/15/COL van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van 20 mei 2015 betreffende vermeende onrechtmatige staatssteun aan Íslandsbanki hf. en Arion banki hf. in de vorm van leningsovereenkomsten tegen vermeende preferentiële voorwaarden (hierna „Besluit nr. 208/15/COL” genoemd) (PB C 316 van 24.9.2015, blz. 6, en EER-supplement nr. 57 van 24.9.2015, blz. 1). Beschikbaar op http://www.eftasurv.int/media/esa-docs/physical/208-15-COL.pdf
      
         (10)  Document nr. 775870.
      
         (11)  Document nr. 808042.
      
         (12)  Documenten nrs. 819287, 819289, 819291, 819293 en 819295.
      
         (13)  Zie voor een overzicht van de ontwikkelingen op het gebied van door zekerheden gedekte leningen, het jaarverslag 2008 van de CBI, blz. 9-11, beschikbaar op: http://www.sedlabanki.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7076
      
         (14)  Glitnir had een programma voor gedekte obligaties opgezet, in het kader waarvan een portefeuille van hypotheekleningen werd verkocht aan het fonds van de bank Glitnir (GLB), dat op zijn beurt de in het kader van het programma voor gedekte obligaties uitgegeven Notes (obligaties van Glitnir) garandeerde. De gedekte obligaties werden niet verkocht aan investeerders, maar werden gebruikt als zekerheden in retrocessietransacties met de CBI. Bij besluit van de FME zijn op 14 oktober 2008 onder andere alle aandelen in het fonds aan ISB overgedragen. Uitstaande gedekte obligaties werden door de CBI aangehouden als zekerheid voor de uitstaande schuld van Glitnir, die nu is toegewezen aan ISB en op het tijdstip van het besluit van FME ongeveer 55 miljard ISK bedroeg. ISB moest het fonds beheren en alle betalingen op de oorspronkelijke schuld voldoen om de activa (de portefeuille van hypotheekleningen) te beschermen en vergoedingen te betalen aan alle bij het oorspronkelijke schuldprogramma betrokken partijen. Aangezien bij het beheer van het fonds en de leningsdienst kosten en complicaties werden verwacht, heeft ISB getracht de schuld aan de CBI te herschikken om onder andere de looptijd ervan te verlengen.
      
         (15)  De LTV-ratio is een financiële term die door kredietverstrekkers wordt gebruikt om de verhouding tussen een lening en de waarde van een verworven activum uit te drukken.
      
         (16)  Zie het rapport van de minister van Financiën over de herstructurering van de commerciële banken, blz. 13-17. Online beschikbaar op http://www.althingi.is/altext/pdf/139/s/1213.pdf.
      
         (*1)  De informatie tussen vierkante haakjes valt onder de geheimhoudingsplicht.
      
         (17)  Openbare versie van Besluit van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA nr. 244/12/COL van 27 juni 2012 betreffende aan Íslandsbanki toegekende herstructureringssteun (hierna „het besluit betreffende herstructureringssteun aan ISB” genoemd) (PB L 144 van 15.5.2014, blz. 70, en EER-supplement nr. 28 van 15.5.2014, blz. 1) en Besluit van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA nr. 291/12/COL van 11 juli 2012 betreffende herstructureringssteun aan Arion Bank (hierna „het besluit betreffende herstructureringssteun aan Arion” genoemd) (PB L 144 van 15.5.2014, blz. 169, en EER-supplement nr. 28 van 15.5.2014, blz. 89), punten 86, 149, 168 en 238.
      
         (18)  Richtsnoeren betreffende de toepassing, vanaf 1 december 2013, van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis („de bancaire richtsnoeren van 2013”) (PB L 264 van 4.9.2014, blz. 6, en EER-supplement nr. 50 van 4.9.2014, blz. 1), punt 62, die in de plaats zijn gekomen van de richtsnoeren betreffende de toepassing van staatssteunregels op maatregelen genomen met betrekking tot financiële instellingen („de bancaire richtsnoeren van 2008”) (PB L 17 van 20.1.2011, blz. 1, en EER-supplement nr. 3 van 20.1.2011, blz. 1), punt 51.
      
         (19)  Document nr. 819287.
      
         (20)  Zie http://www.almchf.com/new-and-events/nr/121
      
         (21)  Zaak E-03/11 Pálmi Sigmarsson/Seðlabanki Íslands, Jurispr. EVA-Hof 2011, blz. 430.
      
         (22)  Besluit betreffende herstructureringssteun aan Arion, punten 86, 149, 168 en 238.
      
         (23)  De financiële reorganisatie en de insolventie van kredietinstellingen, zoals Kaupthing, wordt geregeld bij wet nr. 161/2002 inzake financiële ondernemingen, die een specifieke reeks insolventieregels bevat, aangevuld met de algemene bepalingen van faillissementswet nr. 21/1991 die geldt voor alle insolventiezaken in IJsland. Liquidatieprocedures zijn in veel opzichten vergelijkbaar met faillissementsprocedures, en veel van de bepalingen van de faillissementswet zijn door verwijzing in die eerste procedures opgenomen, zoals de verwerking van vorderingen en andere bepalingen ter waarborging van de gelijke behandeling van schuldeisers.
      
         (24)  Zie de bijlagen 1, 2 en 3 bij Arions brief van 31 maart 2015 (document nr. 753101).
      
         (25)  Document nr. 696088.
      
         (26)  De iBoxx-indices voor de obligatiemarkt zijn benchmarks voor professioneel gebruik en omvatten uitgiften van liquide investeringswaardige obligaties.
      
         (27)  Arrest van het Hof van Justitie van 7 juni 1988, Helleense Republiek/Commissie, C-57/86, ECLI:EU:C:1988:284, punt 9.
      
         (28)  De bancaire richtsnoeren van 2008 zijn weliswaar niet langer van kracht, maar golden wel op het tijdstip van de vaststelling van de betwiste maatregelen; dus de Autoriteit moet ze in dit geval toepassen.
      
         (29)  Arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, C-248/84, ECLI:EU:C:1987:437, punt 17.
      
         (30)  Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 12 december 1996, Air France/Commissie, T-358/94, ECLI:EU:T:1996:194, punten 58-62.
      
         (31)  Arrest van het Hof van Justitie van 2 juli 1974, Italië/Commissie, C-173/73, ECLI:EU:C:1974:71, punt 16; arrest van het Hof van Justitie van 22 maart 1977, Steinike & Weinlig/Duitsland, C-78/76, ECLI:EU:C:1977:52
      
         (32)  Zie Beschikking 2000/600/EG van de Commissie van 10 november 1999 houdende voorwaardelijke goedkeuring van de door Italië aan de Siciliaanse overheidsbanken Banco di Sicilia en Sicilcassa verleende steun (PB L 256 van 10.10.2000, blz. 21), punten 48 en 49, waarin zonder verdere discussie wordt aanvaard dat voorschotten van de Banca d'Italia aan banken in ademnood financiële overheidsmaatregelen vormen.
      
         (33)  Bancaire richtsnoeren van 2013, punt 62.
      
         (34)  Arrest van het Hof van Justitie van 2 juli 1974, Italië/Commissie, C-173/73, ECLI:EU:C:1974:71, punt 13.
      
         (35)  Arrest van het Hof van Justitie van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C-124/10 P, ECLI:EU:C:2012:318, punten 79-81; arrest van het Hof van Justitie van 10 juli 1986, België/Commissie, C-234/84, ECLI:EU:C:1986:302, punt 14; arrest van het Hof van Justitie van 10 juli 1986, België/Commissie, C-40/85, ECLI:EU:C:1986:305, punt 13; arrest van het Hof van Justitie van 14 september 1994, Spanje/Commissie, gevoegde zaken C-278/92, C-279/92 en C-280/92, ECLI:EU:C:1994:325, punt 22, en arrest van het Hof van Justitie van 28 januari 2003, Duitsland/Commissie, C-334/99, ECLI:EU:C:2003:55, punt 134.
      
         (36)  Arrest van het Hof van Justitie van 29 april 1999, Spanje/Commissie, C-342/96, EU:C:1999:210, punten 46 e.v.; arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 10 mei 2000, SIC/Commissie, T-46/97, ECLI:EU:T:2000:123, punten 98 e.v.; arrest van het Hof van Justitie van 29 juni 1999, DM Transport, C-256/97, EU:C:1999:332, punten 19 e.v.; arrest van het Hof van Justitie van 12 oktober 2000, Spanje/Commissie, C-480/98, EU:C:2000:559, punten 19 e.v.; arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 11 juli 2002, HAMSA/Commissie, T-152/99, EU:T:2002:188, punt 167; arrest van het Hof van Justitie van 14 september 2004, Spanje/Commissie, C-276/02, EU:C:2004:521, punten 31 e.v.; arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 21 oktober 2004, Lenzig/Commissie, T-36/99, EU:T:2004:312, punten 134 e.v.; arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, T-198/01, EU:T:2004:222, punten 97 e.v.; arrest van het Hof van Justitie van 22 november 2007, Spanje/Commissie, C-525/04 P, EU:C:2007:698, punten 43 e.v.; arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 12 september 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissie, T-68/03, EU:T:2007:253, en arrest van het Gerecht van 18 september 2015, Buzek Automotive/Commissie, T-1/08, EU:T:2011:216, punten 65 e.v.
      
         (37)  Zie de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak DM Transport, C-256/97, EU:C:1998:436, punt 38.
      
         (38)  Document nr. 753101.