CELEX: 61994CC0209
Language: nl
Date: 1995-11-23
Title: Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 23 november 1995. # Buralux SA, Satrod SA en Ourry SA tegen Raad van de Europese Unie. # Hogere voorziening - Overbrenging van afvalstoffen. # Zaak C-209/94 P.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      C. O. LENZ
      van 23 november 1995 (
            *1
         )
      Inhoudsoverzicht
       
               
                  A — Inleiding
               
             
               
                  B — Standpuntbepaling
               
             
               
                  1. Ontvankelijkheid
               
             
               
                  1.1 Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring
               
             
               
                  1.1.1. Het individueel geraakt worden
               
             
               
                  1.1.2 Het rechtstreeks geraakt worden
               
             
               
                  1.2 Ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkhei
               
             
               
                  1.3 De mogelijkheid, de hogere voorziening bij beschikking af te wijzen
               
             
               
                  2. Gegrondheid
               
             
               
                  2.1 Gegrondheid van het beroep tot nietigverklaring
               
             
               
                  2.1.1 Schending van wezenlijke vormvoorschriften
               
             
               
                  2.1.2 Verdragsschending
               
             
               
                  2.1.3 Schending van het evenredigheidsbeginsel
               
             
               
                  2.1.4 Bescherming van het gewettigd vertrouwen
               
             
               
                  2.1.5 Misbruik van bevoegdheid
               
             
               
                  2.1.6 Subsidiariteitsbeginsel
               
             
               
                  2.2 Gegrondheid van het beroep tot schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid
               
             
               
                  C — Conclusie
               
            A — Inleiding
      
               1.
            
            
               In het onderhavige geval moet het Hof zich uitspreken over een hogere voorziening tegen een beschikking van het Gerecht van eerste aanleg, waarbij het beroep dat drie ondernemingen in de sector afvalverwijdering tegen de Raad hadden ingesteld, is afgewezen. Het gaat hierbij om de ondernemingen SA Buralux, SA Satrod en SA Ourry, die tezamen afvalstoffen uit Duitsland naar Frankrijk verwijderen.
            
         
               2.
            
            
               In dat kader heeft Buralux, met zetel te Luxemburg, vanaf 1989 met verscheidene Duitse lagere openbare lichamen contracten gesloten voor de inzameling, het vervoer en het storten van huishoudelijk afval. Deze contracten hadden meestal een looptijd van vijf jaar en konden worden verlengd. De onderneming Ourry moest de afvalstoffen naar Frankrijk vervoeren of uitvoeren, waar zij op een door Satrod geëxploiteerde stortplaats werden opgeslagen.
            
         
               3.
            
            
               In augustus 1992 werd in Frankrijk een illegale stortplaats ontdekt van ziekenhuisafval uit Duitsland, dat als huishoudelijk afval was aangegeven. Daarop werd door de Franse minister van Milieuzaken bij decreet nr. 92-798 van 18 augustus 1992 de invoer van huishoudelijk afval in Frankrijk verboden. Dit decreet wijzigde en vervolledigde het vroegere decreet nr. 90-267 van 23 maart 1990 betreffende de invoer, de uitvoer en de doorvoer van schadelijke afvalstoffen. Het nieuwe decreet voorziet in slechts twee uitzonderingen:
               
                        1)
                     
                     
                        Invoer van afval is mogelijk wanneer dat in een afvalverwijderingsplan is voorzien.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Wanneer geen dergelijk afvalverwijderingsplan bestaat, is de invoer mogelijk op basis van een overeenkomst tussen Frankrijk en de staat die het afval wil exporteren.
                     
                  Volgens requiranten is een dergelijke overeenkomst tussen Frankrijk en Duitsland niet gesloten. Daar er ook nauwelijks verwijderingsplannen bestaan, kan men ervan uitgaan dat afvalinvoer uit Duitsland niet langer mogelijk is. Dit betekent, dat het requiranten niet meer mogelijk is hun contracten met de Duitse lagere openbare lichamen uit te voeren.
            
         
               4.
            
            
               Op 1 februari 1993 stelde de Raad een verordening vast betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap. (
                     1
                  ) Deze verordening is in het bijzonder gebaseerd op artikel 130 S EEG-Verdrag. Met betrekking tot de overbrenging van afvalstoffen tussen Lid-Staten voorziet artikel 4, lid 3, sub ai, in de mogelijkheid voor de Lid-Staten, de invoer van afvalstoffen te verbieden:
               „De Lid-Staten kunnen in overeenstemming met het Verdrag maatregelen nemen om overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk te verbieden of daar stelselmatig bezwaar tegen te maken, teneinde overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen op communautair en nationaal niveau. Van dergelijke maatregelen wordt onmiddellijk kennis gegeven aan de Commissie, die de andere Lid-Staten informeert.” (
                     2
                  )
            
         
               5.
            
            
               Volgens artikel 44, tweede alinea, van de verordening wordt deze 15 maanden na bekendmaking, dat wil zeggen op 6 mei 1994, van toepassing.
            
         
               6.
            
            
               Op 6 april 1993 stelden SA Buralux, SA Satrod en SA Ourry bij het Hof beroep in, strekkende tot:
               
                        —
                     
                     
                        nietigverklaring van artikel 4, lid 3, sub ai, van verordening nr. 259/93 en
                     
                  
                        —
                     
                     
                        veroordeling van de Gemeenschap tot betaling van schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid. De gevorderde schadevergoeding bedroeg 22760000 ECU voor Buralux, 6676000 ECU voor Satrod en 3166000 ECU voor Ourry.
                     
                  
         
               7.
            
            
               De Raad concludeerde tot:
               
                        —
                     
                     
                        niet-ontvankelijkverklaring van het beroep tot nietigverklaring;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        subsidiair, ongegrondverklaring van het beroep tot nietigverklaring;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        ongegrondverklaring van het beroep tot schadevergoeding.
                     
                  Het beroep werd bij beschikking van het Hof naar het Gerecht van eerste aanleg verwezen.
            
         
               8.
            
            
               Bij beschikking van 17 mei 1994 heeft het Gerecht beide onderdelen van het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tot nietigverklaring verklaarde het Gerecht niet-ontvankelijk, daar verzoeksters niet individueel worden geraakt. Volgens het Gerecht is de aangevochten regeling algemeen en abstract tot een bepaalde groep personen gericht. Derhalve worden verzoeksters slechts geraakt uit hoofde van hun objectieve hoedanigheid van onderneming in de sector afvalverwijdering en -transport, zoals alle andere ondernemingen in dezelfde situatie. Het Gerecht sprak zich niet over de vraag, of verzoeksters rechtstreeks worden geraakt. Het beroep tot schadevergoeding werd evenmin ontvankelijk verklaard, op grond dat noch het verzoekschrift noch de repliek enig bewijs voor de gevorderde schadevergoedingen bevatte. Dit laatste achtte het Gerecht in strijd met artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat evenals artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van eerste aanleg voorschrijft, dat het verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten.
            
         
               9.
            
            
               Tegen deze beschikking hebben requiranten op 15 juli 1994 hogere voorziening bij het Hof ingesteld. Zij concluderen, dat het het Hof behage:
               
                        —
                     
                     
                        de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 17 mei 1994 te vernietigen, voor zover zowel de vordering tot nietigverklaring als de vordering tot vaststelling van de aansprakelijkheid niet-ontvankelijk worden verklaard;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        artikel 4, lid 3, sub ai, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 nietig te verklaren;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap vast te stellen;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de volgende schadevergoedingen toe te wijzen:
                     
                  
                        —
                     
                     
                        aan Buralux 22760000 ECU,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        aan Satrod 6676000 ECU,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        aan Ourry 3166000 ECU.
                     
                  
         
               10.
            
            
               De Raad concludeert dat het het Hof behage:
               
                        —
                     
                     
                        de hogere voorziening, voor zover zij het beroep tot nietigverklaring betreft, kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren, en voor zover zij het beroep tot schadevergoeding betreft, kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond te verklaren;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        subsidiair, de hogere voorziening ongegrond te verklaren;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        meer subsidiair, het beroep tot nietigverklaring en het beroep tot schadevergoeding ongegrond te verklaren;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        in de drie gevallen, requiranten in de kosten te verwijzen.
                     
                  
         
               11.
            
            
               Overeenkomstig artikel 120 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof werd besloten, op de hogere voorziening uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling.
            
         B — Standpuntbepaling
      1. Ontvankelijkheid
      1.1 Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring
      
               12.
            
            
               Volgens requiranten moet de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg worden vernietigd, omdat de strekking van de aangevochten verordening, in het bijzonder artikel 4, lid 3, sub ai, daarin onjuist is beoordeeld.
            
         
               13.
            
            
               Artikel 4, lid 3, sub ai, van verordening nr. 259/93, aldus requiranten, legt niet enkel een actiekader voor de Lid-Staten vast, maar voorziet in precieze maatregelen, zoals een verbod op de overbrenging van afvalstoffen. Die maatregelen hebben dermate ingrijpende gevolgen, dat requiranten hun activiteiten niet langer kunnen voortzetten. Met andere woorden, doordat de verordening de Lid-Staten dermate ruime bevoegdheden verleent, wordt de positie van requiranten rechtstreeks bedreigd.
            
         
               14.
            
            
               De bepalingen van artikel 4, lid 3, sub ai, van verordening nr. 259/93 zijn voorts nauwkeurig geformuleerd, voor zover zij zijn gericht tot ondernemingen die afval overbrengen. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen gevaarlijke en ongevaarlijke afvalstoffen en evenmin een voorwaarde aan de toepasselijkheid verbonden. Een en ander toont volgens requiranten aan, dat zij door de aangevochten regeling individueel en rechtstreeks worden geraakt.
            
         
               15.
            
            
               Naar requiranten beweren, zijn zij nagenoeg de enige ondernemingen die afval van Duitsland naar Frankrijk vervoeren. Dit preciseren zij elders met de stelling, dat zij de enige ondernemingen zijn die met Duitse lagere openbare lichamen contracten hebben gesloten. Op grond hiervan kunnen de door de verordening geraakte ondernemingen nauwkeurig worden bepaald, hetgeen aantoont dat zij individueel worden geraakt. Dit geldt te meer, nu de verordening zich ook juist tot deze ondernemingen richt. Volgens requiranten lijdt het dan ook geen twijfel, dat zij met de adressaten van een beschikking kunnen worden gelijkgesteld.
            
         
               16.
            
            
               Dat zij rechtstreeks worden geraakt, blijkt volgens requiranten ook uit het feit, dat verordening nr. 295/93 enkel tot doel heeft, de eerder vastgestelde, met het Verdrag strijdige Franse regeling, die de afvalinvoer verbiedt en requiranten rechtstreeks raakt, te bevestigen.
            
         
               17.
            
            
               In het bijzonder verwijten requiranten het Gerecht, dat dit niet is ingegaan op hun argumenten ontleend aan zaak 11/82 (Piraiki-Patraiki (
                     3
                  )). In die zaak heeft het Hof in een vergelijkbare situatie een beroep tot nietigverklaring ontvankelijk verklaard.
            
         
               18.
            
            
               Volgens de Raad daarentegen heeft het Gerecht van eerste aanleg juist geoordeeld. Hij deelt de mening van het Gerecht, dat de bestreden verordening slechts een kader vastlegt voor de maatregelen van de Lid-Staten. Requiranten kunnen niet geraakt zijn, daar de verordening enkel tot de Lid-Staten en niet tot afzonderlijke ondernemingen is gericht. Derhalve is het bij voorbaat uitgesloten, dat requiranten individueel worden geraakt.
            
         
               19.
            
            
               Artikel 4, lid 3, sub ai, omvat —zoals ook uit de formulering blijkt— een algemene norm die gevolgen heeft voor alle, ook toekomstige marktdeelnemers.
            
         
               20.
            
            
               Volgens de Raad worden requiranten niet rechtstreeks geraakt, omdat er voor hen slechts rechtsgevolgen kunnen voortvloeien uit een besluit van de Lid-Staten. Eerst wanneer deze een van de mogelijke maatregelen hebben getroffen, waarbij zij over een ruime handelingsvrijheid beschikken, kunnen gevolgen ontstaan voor de individuele ondernemingen.
            
         
               21.
            
            
               Wat zaak 11/82 (Piraiki-Patraiki) betreft, is het Gerecht volgens de Raad terecht niet op de in dit verband aangevoerde argumenten ingegaan. Die rechtspraak is op het onderhavige geval niet van toepassing. In zaak 11/82 werd het beroep enkel ontvankelijk verklaard op grond van een reeks bijzondere omstandigheden, die zich hier niet voordoen.
            
         
               22.
            
            
               Voorts bestrijdt de Raad de bewering van requiranten, dat de aangevochten verordening er enkel toe diende, de met het Verdrag strijdige Franse regeling a posteriori te wettigen. De gewraakte regeling werd in het licht van het arrest van 9 juli 1992 met instemming van de Commissie door de voorzitter van de Raad voorgesteld. (
                     4
                  ) Men wilde de Lid-Staten de mogelijkheid geven, in het belang van de milieubescherming en dergelijke ook maatregelen ter beperking van de afvalinvoer vast te stellen.
            
         
               23.
            
            
               Uitgangspunt voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep moet artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag zijn. Dit luidt als volgt:
               „Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder dezelfde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken.”
               Met andere woorden, ook wanneer het —-zoals hier— om een verordening gaat, kunnen particulieren daartegen opkomen wanneer zij er individueel en rechtstreeks door worden geraakt.
            
         1.1.1 Het individueel geraakt worden
      
               24.
            
            
               Een beschikking in de gebruikelijke vorm levert geen moeilijkheden op, want zij noemt de adressaten bij naam. Moeilijker is het bij een verordening, die algemeen en abstract is geformuleerd. Requiranten betogen individueel te worden getroffen, omdat de bestreden regeling gericht is tot de ondernemingen die zich met de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen bezighouden. Daar requiranten nagenoeg als enige ondernemingen op dit gebied werkzaam zijn, is de verordening dan ook vooral tot hen gericht. Zij worden ook nog op bijzondere wijze geraakt, omdat de bestreden regeling voor hen bijzonder ingrijpende gevolgen heeft, te weten de beëindiging van de activiteit die zij tot nog toe verrichtten.
            
         
               25.
            
            
               Volgens vaste rechtspraak van het Hof (
                     5
                  ) worden requiranten niet reeds individueel geraakt op grond dat zij naar aantal of zelfs naar identiteit kunnen worden bepaald en zij de enigen zijn op wie de bestreden maatregel van toepassing is, wanneer die maatregel volgens zijn doelstelling op grond van een objectieve feitelijke of rechtstoestand, die hij omschrijft, op requiranten van toepassing is. Met andere woorden, zelfs wanneer de bestreden verordening op requiranten van toepassing is, betekent dit nog niet dat zij individueel worden geraakt, vooral niet, wanneer requiranten slechts in hun algemene hoedanigheid van importeur worden geraakt.
            
         
               26.
            
            
               Juist dit is volgens de Raad in casu echter het geval. Requiranten worden niet meer geraakt dan eender welke andere marktdeelnemer die in deze sector werkt of zou willen werken. In zoverre kan er ook niet van worden uitgegaan, dat de verordening tot een bepaalde groep is gericht. Daarenboven is zij tot alle Lid-Staten gericht, zodat bedrijven in andere Lid-Staten gelijkelijk kunnen worden geraakt.
            
         
               27.
            
            
               Volgens vaste rechtspraak van het Hof (
                     6
                  ) moet de verordening requiranten treffen uit hoofde van bepaalde persoonlijke eigenschappen of van bijzondere omstandigheden, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseren en hen daardoor op dezelfde wijze individualiseren als de adressaten, om te kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt.
            
         
               28.
            
            
               Volgens requiranten zijn het vooral de lopende contracten met de Duitse lagere overheden, die hen van alle andere ondernemingen onderscheiden. Dit criterium werd ook in zaak 11/82 (Piraiki-Patraiki (
                     7
                  )) erkend.
            
         
               29.
            
            
               Dit geschil draaide om artikel 130, lid 1, van de Toetredingsakte van de Helleense Republiek, volgens hetwelk een Lid-Staat machtiging kon vragen om vrijwaringsmaatregelen te treffen ten opzichte van Griekenland. Dat had Frankrijk gedaan, waarop dit land door de Commissie werd gemachtigd om de invoer van garens van katoen uit Griekenland gedurende een bepaalde periode te beperken. Er waren evenwel Griekse ondernemingen die juist voor die periode contracten met Franse Manten hadden gesloten, die zij dus niet meer konden uitvoeren. Het ging om de vraag, of de betrokken ondernemingen door de beschikking van de Commissie individueel werden geraakt.
            
         
               30.
            
            
               Het Hof verklaarde daarop dat het niet volstond, dat de betrokken ondernemingen de belangrijkste katoenexporteurs waren. Uiteindelijk evenwel erkende het dat zij individueel werden geraakt, vooral omdat de Commissie bij het geven van haar beschikking juist rekening moest houden met de gevolgen die de door haar toegestane vrijwaringsmaatregelen in Griekenland zouden hebben. Met andere woorden, de Commissie had haar beschikking vastgesteld rekening houdend met de Griekse ondernemingen en terwijl zij kennis droeg van de reeds gesloten contracten.
            
         
               31.
            
            
               Het is de vraag, of de uitspraak in de zaak Piraiki-Patraiki zonder meer op het onderhavige geval kan worden overgedragen. Daar ging het om vrijwaringsmaatregelen tegenover een enkele Lid-Staat, terwijl in het onderhavige geval de verordening tot alle Lid-Staten is gericht en de voorziene maatregelen ten aanzien van alle Lid-Staten kunnen worden getroffen. Bovendien was de Commissie verplicht, de gevolgen van haar beschikking voor de economie van de betrokken Lid-Staat in aanmerking te nemen. In het onderhavige geval legt de Raad enkel het algemene kader voor maatregelen van de Lid-Staten vast. De uitgangssituatie is evenwel in zoverre vergelijkbaar, dat in casu Luxemburgse ondernemingen contracten hebben gesloten die ten tijde van de uitwerking van de verordening nog bijna alle geldig waren en die nu niet meer kunnen worden uitgevoerd. Desalniettemin behoeft mijns inziens, gezien de hierboven uiteengezette bijzondere omstandigheden, de uitspraak in de zaak Piraiki-Patraiki niet dwingend op het onderhavige geval te worden toegepast.
            
         
               32.
            
            
               Volledigheidshalve wijs ik derhalve nog op het arrest Extramet Industrie. (
                     8
                  ) Het ging daarin weliswaar om een antidumpingverordening, doch het Hof wees er uitdrukkelijk op dat, alle criteria voor het individueel raken in anti-dumpingprocedures daargelaten, een verzoeker ook dan individueel kan worden geraakt, wanneer zijn economische activiteit in zeer grote mate afhangt van de invoer en hij door de gewraakte verordening zwaar wordt getroffen. Het vermeldde voorts als criterium, dat de verzoeker de grootste importeur van het betrokken produkt was. (
                     9
                  )
            
         
               33.
            
            
               Baseert men zich op deze criteria, dan kan men er gerust van uitgaan dat requiranten in dit geval door bijzondere persoonlijke omstandigheden ten opzichte van alle overige betrokkenen worden gekarakteriseerd. Buralux is tezamen met haar partners op zijn minst in het gebied Frankrijk/Duitsland de grootste importeur en wordt, nu zij haar lopende contracten niet meer kan nakomen, door de verordening en het daarin voorziene invoerverbod bijzonder zwaar getroffen. Die contracten hebben bijna allemaal een looptijd tot na het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening. Het komt mij derhalve voor, dat requiranten in casu individueel worden geraakt.
            
         
               34.
            
            
               Verder voeren requiranten aan, dat de marktdeelnemers de mogelijkheid moeten hebben hun legitieme belangen te vrijwaren, wanneer hun marktpositie substantieel geraakt wordt. In dit verband refereren zij aan het arrest van het Hof in zaak 169/84. (
                     10
                  ) Daarbij ging het om een verordening die de ondernemingen processuele waarborgen bood, op grond waarvan zij de Commissie konden verzoeken een inbreuk op het gemeenschapsrecht vast te stellen. In dit verband oordeelde het Hof, dat de ondernemingen ter bescherming van hun wettelijke belangen over een beroepsmogelijkheid moesten beschikken.
            
         
               35.
            
            
               In het onderhavige geval worden de ondernemingen echter geen garanties toegezegd waarop zij zich achteraf kunnen beroepen. Vanuit deze overwegingen kan requiranten dan ook geen beroepsweg volgens artikel 173 worden toegekend, temeer daar zij daardoor niet elke rechtsbescherming missen. De Raad wijst bovendien op de mogelijkheid voor requiranten om voor de nationale rechter beroep in te stellen en de verenigbaarheid van de gewraakte regeling met het gemeenschapsrecht via een prejudiciële verwijzing krachtens artikel 177 EG-Verdrag ter discussie te stellen.
            
         
               36.
            
            
               Requiranten wijden verder uitvoerige beschouwingen aan de algemene tendens om de beroepsmogelijkheden uit te breiden (beroepsmogelijkheid voor het Parlement) en aan het feit, dat een prejudiciële vraag krachtens artikel 177 EG-Verdrag gegevens over de feitelijke achtergrond van het geschil dient te bevatten. Dit kan voor de onderhavige vraag evenwel niet relevant zijn, want beslissend voor de beroepsmogelijkheid in het kader van het beroep tot nietigverklaring zijn de bewoordingen van artikel 173 EEG-Verdrag. Hoe dit artikel moet worden uitgelegd en in welke gevallen op grond hiervan door particulieren beroep kan worden ingesteld, is hierboven uitvoerig besproken.
            
         
               37.
            
            
               Ik kom dan ook tot de conclusie, dat requiranten door de bestreden regeling individueel worden geraakt.
            
         1.1.2 Het rechtstreeks geraakt worden
      
               38.
            
            
               Requiranten betogen dat zij door artikel 4, lid 3, sub ai, van verordening nr. 259/93 ook rechtstreeks worden geraakt, omdat de bestreden regeling geen voorwaarde voor de vaststelling van de rigoureuze maatregelen noemt. De Lid-Staten kunnen zonder meer en zonder dat zij enige voorwaarden moeten vervullen, de invoer van afval geheel verbieden. Er behoeft niet eens onderscheid te worden gemaakt tussen gevaarlijk en ongevaarlijk afval. Daar de bestreden regeling de Lid-Staten geenszins belet een verbod te stellen op de invoer van afval, zullen zij ook niet aarzelen om van deze mogelijkheid gebruik te maken. Ook in zoverre worden requiranten rechtstreeks geraakt.
            
         
               39.
            
            
               Vervolgens gaan requiranten in op de regeling van artikel 44, lid 2, van de verordening, bepalende dat deze eerst vijftien maanden na de bekendmaking, dat wil zeggen op 6 mei 1994, van toepassing wordt. Volgens requiranten heeft de verordening reeds vanaf haar inwerkingtreding, in februari 1993, rechtstreekse gevolgen voor de ondernemingen teweeggebracht. Sindsdien namelijk hebben de Duitse gemeenten zich voor de afvalverwijdering niet meer tot Frankrijk, maar tot derde landen gewend.
            
         
               40.
            
            
               De Raad merkt op, dat van rechtstreeks geraakt worden alleen sprake kan zijn, wanneer de bestreden regeling automatisch en zonder dat een verdere beschikking noodzakelijk is, gevolgen heeft voor de situatie van requiranten. Dat is hier niet het geval. De bestreden regeling van de verordening heeft pas gevolgen voor ondernemingen, wanneer de betrokken Lid-Staat van de hem geboden mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, waarbij zij benadrukt, dat de Lid-Staten in dit verband over een aanzienlijke beoordelingsvrijheid beschikken. Daarom kan niet worden gesteld, dat requiranten rechtstreeks worden geraakt.
            
         
               41.
            
            
               Het Gerecht van eerste aanleg heeft zich in zijn beschikking uitdrukkelijk onthouden van een uitspraak over de vraag, of requiranten rechtstreeks worden geraakt. Die vraag behoefde niet meer te worden beantwoord nu vaststond, dat zij niet individueel werden geraakt. Niettemin wil ik ook dit punt in mijn conclusie onderzoeken.
            
         
               42.
            
            
               Om te beginnen is het de vraag, of requiranten reeds bij de instelling van hun beroep, in april 1993, door de bestreden regeling werden geraakt en dus procesbelang hadden, ook al werd de verordening eerst op 6 mei 1994 van toepassing. Aangezien de verordening reeds in februari 1993 in werking trad, moesten requiranten haar toen al kunnen aanvechten, onder voorwaarde uiteraard dat zij rechtstreeks werden geraakt. Dit is het geval, wanneer de verordening in mei 1994 automatisch, dat wil zeggen zonder dat een nadere beslissing noodzakelijk is, toepassing vindt in dier voege dat zij requiranten rechtstreeks raakt. Precies dit staat in het onderhavige geval ter discussie. Wanneer requiranten stellen, dat de verordening vanaf haar inwerkingtreding rechtstreekse gevolgen heeft gehad voor hun situatie, moet daarbij worden opgemerkt, dat het de Franse regeling was die de afvalinvoer in beginsel heeft verboden en daardoor de Duitse gemeenten dwong, een ander land van uitvoer te zoeken, en dat dit niet eerst sedert de inwerkingtreding van de bestreden verordening zo is, maar sedert 18 augustus 1992, de datum van inwerkingtreding van de Franse regeling.
            
         
               43.
            
            
               Volgens artikel 4, lid 3, sub ai, zijn het de Lid-Staten die uiteindelijk beslissen, of en welke maatregelen zij nemen „om overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk te verbieden”. Zelfs indien het Hof de aangevochten regeling nietig mocht verklaren, zou dat voor requiranten geen rechtstreekse gevolgen hebben. De Franse regeling, die de invoer sinds 1992 verbiedt, zou immers voortbestaan.
            
         
               44.
            
            
               Requiranten betogen, dat de verordening enkel tot doel heeft de Franse regeling a posteriori te wettigen. Dit argument berust echter uitsluitend op vermoedens. Maar zelfs als dat zo was, zouden verzoeksters niet rechtstreeks worden geraakt. Volgens het Hof is er weliswaar sprake van rechtstreeks geraakt worden wanneer de nationale autoriteiten reeds vooraf hadden meegedeeld, maatregelen te zullen nemen zodra de gemeenschapsinstellingen daartoe machtiging zouden hebben verleend (
                     11
                  ), doch daarbij ging het om een door de Lid-Staat aangevraagde individuele beschikking. In casu ligt de zaak anders. Het gaat om een verordening die tot alle Lid-Staten — en niet enkel tot Frankrijk— is gericht. Maar belangrijker is nog, dat de Franse regeling aan de vaststelling van de verordening voorafging en voor requiranten reeds negatieve gevolgen sorteerde alvorens de verordening in werking trad. Met andere woorden, Frankrijk heeft niet op de verordening gewacht om op te treden. Hieruit volgt, dat requiranten niet rechtstreeks worden geraakt.
            
         
               45.
            
            
               Mitsdien is het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk.
            
         1.2 Ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding wegens niet-contr aditele aansprakelijkheid
      
               46.
            
            
               Volgens artikel 178, juncto artikel 215, tweede alinea, EG-Verdrag doet het Hof uitspraak over de vergoeding van door instellingen van de Gemeenschap, hier dus de Raad, veroorzaakte schade.
            
         
               47.
            
            
               Ook dit beroep heeft het Gerecht niet-ontvankelijk verklaard, op grond dat noch in het verzoekschrift, noch in de repliek het bedrag van de gevorderde vergoeding op enigerlei wijze was verantwoord. Dit laatste is volgens het Gerecht in strijd met artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, respectievelijk artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van eerste aanleg, op grond waarvan het inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten.
            
         
               48.
            
            
               Requiranten brengen hiertegen in, recht te hebben op vergoeding van de door het optreden van de Raad veroorzaakte schade. Dit zou ook mogelijk zijn, wanneer die schade nog niet precies kan worden berekend (mits de schade imminent is en met voldoende zekerheid voorzienbaar is). Dat is volgens Buralux, Satrod en Ourry hier het geval. Bovendien, zo stellen zij nu, kan het schadebedrag gemakkelijk worden berekend aan de hand van de facturen die zij hebben overgelegd: door die bij elkaar op te tellen kan de omzet worden bepaald die Buralux en haar partners hadden bereikt en die thans verloren is gegaan. Op basis van dit cijfermateriaal hebben requiranten de schade berekend.
            
         
               49.
            
            
               Volgens de Raad volstonden de door requiranten overgelegde documenten niet om de omvang van de schade te kunnen berekenen. De bepaling van de omzet aan de hand van de facturen is slechts één (weliswaar belangrijk) element van vele andere, maar het omzetcijfer kan nooit gelijk zijn aan de geleden schade. Geen van de door requiranten overgelegde stukken bevat aanwijzingen op grond waarvan de omvang van de schade kan worden geraamd. Er zijn enkel contracten en facturen geproduceerd, zonder enige aanwijzing, welk tijdvak in aanmerking is genomen of welke berekeningsmethode is gevolgd om tot de gevorderde bedragen te komen. In dit verband merkt de Raad andermaal op, dat de verordening pas sedert 1994 van toepassing is.
            
         
               50.
            
            
               Omdat in het kader van de hogere voorziening de feitelijke beoordeling door het Gerecht van eerste aanleg bindend is, kan worden aangenomen dat requiranten behalve facturen en contracten niets overgelegd hebben op grond waarvan een eventuele schade had kunnen worden berekend.
            
         
               51.
            
            
               Het behoeft ook geen nader commentaar, dat enkele facturen, zonder aanwijzing omtrent de periode of de berekeningsmethode, niet volstaan om de ontstane schade te kunnen berekenen. Ook al kon aan de hand van deze facturen de omzet van de ondernemingen worden vastgesteld, dan nog zouden nadere toelichtingen van requiranten nodig zijn om aannemelijk te maken, dat de verloren gegane omzet overeenstemt met de veroorzaakte schade.
            
         
               52.
            
            
               Requiranten stellen, dat een beroep tot schadevergoeding ook kan worden ingesteld zonder dat de schade meteen wordt berekend. In het onderhavige geval gaat dit evenwel niet op. In welbepaalde gevallen wordt niet verlangd, dat met het beroep tot schadevergoeding wordt gewacht totdat berekening van de schade mogelijk is. Dit geval valt daar evenwel buiten: berekening van de schade was in beginsel mogelijk. Requiranten hebben trouwens steeds nauwkeurige bedragen aangegeven. Wat zij evenwel niet gedaan hebben, is een gedetailleerde schadeberekening over te leggen. Bijgevolg is het niet alleen onmogelijk uit te maken, of de schade de aangegeven hoogte werkelijk heeft bereikt, maar kan door het gebrek aan gegevens van requiranten de schade ook niet worden berekend. Daarom moet ook het beroep tot schadevergoeding wegens met-contractuele aansprakelijkheid niet-ontvankelijk worden verklaard.
            
         
               53.
            
            
               Hiermee staat vast, dat het Gerecht van eerste aanleg beide beroepen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat de hogere voorziening van requiranten niet kan worden toegewezen.
            
         1.3 De mogelijkheid, de hogere voorziening bij beschikking af te wijzen
      
               54.
            
            
               Naar het oordeel van de Raad moet de hogere voorziening betreffende het beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 119 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat het beroep tot nietigverklaring kennelijk niet-ontvankelijk is. Wat betreft het beroep tot schadevergoeding moet de hogere voorziening overeenkomstig artikel 119 van het Reglement voor de procesvoering kennelijk met-ontvankelijk of kennelijk ongegrond worden verklaard, omdat het beroep kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Subsidiair moet de hogere voorziening ongegrond worden verklaard.
            
         
               55.
            
            
               Hierop moet het volgende worden gezegd: indien het beroep tot nietigverklaring, zoals de Raad stelt, kennelijk nietontvankelijk was, zou de desbetreffende hogere voorziening kennelijk ongegrond en niet kennelijk niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Een hogere voorziening is namelijk niet-ontvankelijk, wanneer de requiranten a priori niet bevoegd waren om hogere voorziening in te stellen (bij voorbeeld, wanneer de termijn voor de instelling van de hogere voorziening verstreken was). Maar daarover heeft de Raad niet uitgewijd. Het gaat hier evenmin om niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening, maar enkel om niet-ontvankelijkheid van de beroepen in eerste aanleg, hetgeen echter leidt tot ongegrondheid van de hogere voorziening.
            
         
               56.
            
            
               Om dezelfde redenen is ook niet duidelijk, waarom de hogere voorziening betreffende het beroep tot schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid kennelijk niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
            
         
               57.
            
            
               Toepassing van artikel 119 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie lijkt mij hier in beginsel niet ter zake dienend. De beroepen in eerste aanleg waren niet kennelijk niet-ontvankelijk want, zoals we hebben gezien, was toch een vrij lang onderzoek — met name in het licht van de zaken Piraiki-Patraiki en Extramet Industrie— nodig om de niet-ontvankelijkheid vast te stellen.
            
         
               58.
            
            
               Ook de subsidiaire overwegingen van de Raad omtrent de gegrondheid van de hogere voorziening lijken mij niet zeer nauwkeurig geformuleerd. Hij verwijst daarbij om te beginnen naar artikel 51 van 's Hofs Statuut-EG. Dit schrijft voor, dat hogere voorziening enkel gebaseerd kan zijn op middelen ontleend aan onbevoegdheid van het Gerecht, onregelmatigheden in de procedure voor het Gerecht of schending van het gemeenschapsrecht door het Gerecht. Volgens de Raad komt in de hogere voorziening niet duidelijk tot uiting, waarop requiranten doelen. Hij meent evenwel te begrijpen, dat requiranten enkel de schending van het gemeenschapsrecht door het Gerecht van eerste aanleg willen aankaarten. Als dat zo is, zo redeneert de Raad verder, dan volgt uit zijn eerdere overwegingen, dat de opmerkingen van requiranten aangaande de ontvankelijkheid van hun beroep ongegrond zijn. Daarom moet de hogere voorziening ongegrond worden verklaard. Dat lijkt aldus te moet worden begrepen, dat — nu de processuele vragen en de bevoegdheid niet moeten worden onderzocht— met de vaststelling, dat de opmerkingen van requiranten omtrent de ontvankelijkheid van de beroepen ongegrond zijn, reeds vaststaat, dat de hogere voorziening ongegrond moet worden verklaard.
            
         
               59.
            
            
               Indien de argumenten van de Raad op dit punt inderdaad in die zin moeten worden begrepen, dan moet mijns inziens die opvatting worden gevolgd en moet de hogere voorziening ongegrond worden verklaard (doch niet subsidiair, omdat, zoals in de punten 55 en 56 is aangetoond, de hogere voorziening niet niet-ontvankelijk kan worden verklaard).
            
         
               60.
            
            
               Voor het geval het Hof mijn voorstel niet zou volgen en de beroepen ontvankelijk mocht bevinden, zal ik nu ingaan op de gegrondheid ervan.
            
         2. Gegrondheid
      
               61.
            
            
               In zijn memorie in hogere voorziening gaat de Raad, afgezien van enkele overwegingen omtrent de gegrondheid van het beroep tot schadevergoeding (in het kader van het onderzoek van de ontvankelijkheid), op de gegrondheid slechts subsidiair in, voor het geval het Hof van Justitie van mening zou zijn dat de beroepen in eerste aanleg ontvankelijk zijn.
            
         
               62.
            
            
               Volgens de Raad moet het Hof in dit geval de zaak niet terugverwijzen naar het Gerecht, maar deze overeenkomstig artikel 54 Statuut-EG zelf afdoen. De inhoud van de ingediende opmerkingen biedt voldoende grondslag voor een beslissing. Over de gegrondheid van het beroep tot schadevergoeding wijdt de Raad niet verder uit. Hij verwijst enkel naar zijn bij het Gerecht van eerste aanleg ingediende opmerkingen, waarin hij deze vraag uitvoerig bespreekt en concludeert, dat het beroep tot schadevergoeding kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Uit zijn tweede subsidiaire conclusie blijkt evenwel, dat hij beide beroepen ongegrond acht.
            
         
               63.
            
            
               Ook requiranten, volgens wie de beroepen gegrond zijn, zijn van opvatting dat het Hof de zaak niet moet terugverwijzen naar het Gerecht. Naar mijn mening moet het Hof de zaak indien nodig zelf afdoen.
            
         2.1 Gegrondheid van het beroep tot nietigverklaring
      
               64.
            
            
               Wat de gegrondheid van het beroep tot nietigverklaring betreft, voeren requiranten verscheidene middelen aan.
            
         2.1.1 Schending van wezenlijke vormvoorschriften
      
               65.
            
            
               Wanneer requiranten betogen, dat de aangevochten regeling nietig is omdat zij onvoldoende met redenen is omkleed, beroepen zij zich daarmee op schending van wezenlijke vormvoorschriften, waaronder ook artikel 190 EG-Verdrag valt. Dit verlangt, dat verordeningen, richtlijnen en beschikkingen met redenen worden omkleed. Naar de mening van requiranten is verordening nr. 259/93 niet genoegzaam gemotiveerd, omdat de motivering tegenstrijdigheden bevat. Enerzijds wordt erop gewezen, dat de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen moet worden geregeld om een toereikende controle mogelijk te maken. Anderzijds echter worden de Lid-Staten aanmerkelijk meer bevoegdheden toegemeten, doordat zij de mogelijkheid krijgen elke overbrenging van afvalstoffen op zeer algemene wijze te verbieden.
            
         
               66.
            
            
               Naar de opvatting van de Raad bestaat de door requiranten opgeworpen tegenstrijdigheid niet. In de tiende overweging van de considerans van de verordening is bepaald dat de Lid-Staten, om het beginsel van zelfverzorging te kunnen toepassen, de mogelijkheid krijgen de invoer van afvalstoffen te verbieden.
            
         
               67.
            
            
               Het feit dat beide doelstellingen in de considerans van de verordening zijn vermeld, garandeert echter niet, dat de overwegingen zelf geen tegenstrijdige doelstellingen kunnen vermelden. Evenwel kan ik ook binnen die considerans geen tegenstrijdigheden vaststellen. Al worden de Lid-Staten in de mogelijkheid gesteld, de invoer van afval geheel te verbieden, zij moeten dat „overeenkomstig het Verdrag” doen. Met andere woorden, wat de vorm van de regeling betreft zijn de Lid-Staten niet volledig vrij. De opzet van de Raad bestaat erin, door een net van afvalverwijderingsinstallaties tot zelfverzorging te komen. (
                     12
                  ) Het toezicht op de afvaloverbrenging door de Gemeenschap is hiermee niet in tegenspraak. Zolang de zelfverzorging geen feit is en niet elke Lid-Staten zijn eigen afval op eigen grondgebied weet te verwijderen, zullen er grensoverschrijdende afvaltransporten bestaan. Deze moeten, om een zo hoog mogelijk beschermingsniveau voor het milieu en de menselijke gezondheid te garanderen, onder gemeenschapsrechtelijk toezicht worden gesteld. Hieruit volgt dat de verordening toereikend en zonder tegenstrijdigheden is gemotiveerd.
            
         2.1.2 Verdragsschending
      
               68.
            
            
               Requiranten betogen in dit verband, dat afvalstoffen moeten worden gezien als goederen, zij het met een negatieve waarde. Daarom ook zijn de verdragsbepalingen betreffende het vrije goederenverkeer van toepassing. Deze worden echter geschonden doordat de Lid-Staten nu op grond van een eenzijdige beslissing hun grenzen voor afvalstoffen uit buurlanden kunnen sluiten. Om de beginselen van nabijheid en zelfverzorging te verwezenlijken, had men geen met het Verdrag strijdige maatregelen moeten nemen.
            
         
               69.
            
            
               De Raad merkt op, dat het Hof in het door requiranten aangehaalde arrest C-2/90 (
                     13
                  ) ook heeft vastgesteld, dat afvalstoffen goederen van bijzondere aard zijn, die beperkingen van het vrije goederenverkeer kunnen rechtvaardigen. Bovendien maakt de aangevochten regeling geen inbreuk op het Verdrag, nu zij voorschrijft dat de maatregelen van de Lid-Staten met het Verdrag in overeenstemming moeten zijn.
            
         
               70.
            
            
               Zoals uit het zowel door requiranten als door de Raad aangehaalde arrest in zaak C-2/90 volgt, moeten afvalstoffen worden beschouwd als goederen en zijn derhalve de bepalingen aangaande het vrije goederenverkeer daarop van toepassing. (
                     14
                  ) De hier ter discussie staande regeling van artikel 4, lid 3, sub ai, van verordening nr. 259/93 geeft de Lid-Staten evenwel enkel de mogelijkheid, de afvaloverbrenging „in overeenstemming met het Verdrag” te beperken. Daaruit volgt, dat verdragsschending op grond van de aangevochten regeling niet mogelijk is.
            
         
               71.
            
            
               Het EG-Verdrag voorziet ook zelf in beperkingen van het vrije goederenverkeer. Dienovereenkomstig heeft het Hof in zaak C-2/90 uitdrukkelijk beslist, dat beperkingen van het vrije goederenverkeer door „dwingende vereisten in verband met de bescherming van het milieu” gerechtvaardigd waren. Hoewel de maatregelen in dit geval enkel betrekking hadden op afval uit andere Lid-Staten, is hier naar het oordeel van het Hof niettemin geen sprake van discriminatie. Omdat het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, ertoe leidt, dat afvalstoffen naar gelang van de plaats waar zij zijn geproduceerd anders moeten worden aangemerkt, is er geen sprake van discriminatie, wanneer de maatregelen zijn gericht tegen afvalstoffen uit andere Lid-Staten, die dus niet aan de bron worden verwijderd. (
                     15
                  ) De gewraakte regeling maakt derhalve geen inbreuk op het Verdrag.
            
         2.1.3 Schending van het evenredigheidsbeginsel
      
               72.
            
            
               Requiranten betogen, dat de Raad door de bestreden regeling het beginsel van evenredigheid heeft geschonden. De nadelen voor hen (faillissement) zijn onevenredig groot en overtreffen het normale risico van de marktdeelnemers. Huns inziens had de Raad ook een minder drastisch middel kunnen kiezen, zoals de voorafgaande aanmelding van geplande transporten.
            
         
               73.
            
            
               De Raad benadrukt, dat de aangevochten bepaling slechts een aanvulling is op de reeds bestaande uitgebreide regelingen op het gebied van afvalverwijdering. Bovendien heeft hij al het nodige gedaan, opdat de regeling niet onevenredig zou zijn. Voor de in het onderhavige geval ontstane schade is de Franse regering en niet de Raad verantwoordelijk.
            
         
               74.
            
            
               Bij het onderzoek van de evenredigheid moet onderscheid worden gemaakt tussen de geschiktheid en de noodzaak van de gewraakte maatregel. De geschiktheid wordt door geen der partijen in twijfel getrokken. Anders ligt dat voor de noodzaak. Dienaangaande voeren requiranten aan, dat de Raad ook in een milder middel, zoals voorafgaande aanmelding van geplande transporten, had kunnen voorzien. Deze maatregel zou echter niet geschikt zijn om de vooropgestelde zelfverzorging te bereiken. Er zouden transporten blijven plaatsvinden.
            
         
               75.
            
            
               Op het argument van requiranten dat zij door de aangevochten regeling worden geraakt in een mate die het normale risico van de marktdeelnemers overtreft, antwoordt de Raad, dat deze onevenredigheid op de Franse regeling moet worden teruggevoerd. De gewraakte regeling bepaalt enkel, dat de Lid-Staten maatregelen kunnen nemen om de overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk te verbieden. Met andere woorden, de Lid-Staten hebben verschillende actiemogelijkheden. Voor welke mogelijkheid zij kiezen en de afweging van de gevolgen in het licht van het evenredigheidsbeginsel, is derhalve een zaak van de Lid-Staten. Verder moeten zij hun maatregelen vaststellen in overeenstemming met het Verdrag. Ingevolge artikel 4, lid 3, sub ai, is het dan ook niet mogelijk, een onevenredige maatregel te nemen. Ter afronding wil ik er nog op wijzen, dat de verordening eerst vijftien maanden na haar inwerkingtreding van toepassing werd en de betrokken ondernemingen aldus de gelegenheid heeft geboden, zich aan de gewijzigde situatie aan te passen. De aangevochten regeling lijkt dan ook niet onevenredig.
            
         2.1.4 Bescherming van het gewettigd vertrouwen
      
               76.
            
            
               In dit verband voeren requiranten aan, dat een particulier erop moet kunnen vertrouwen, dat de Gemeenschap geen maatregelen zal nemen die tegen het vrije goederenverkeer ingaan. Daarenboven moet men erop kunnen vertrouwen, dat de EG haar standpunt op milieugebied niet zal wijzigen.
            
         
               77.
            
            
               De Raad brengt hiertegen in, dat de gewraakte regeling niet onmiddellijk van toepassing was en dat zij de belanghebbenden voldoende tijd (vijftien maanden) liet om zich aan de gewijzigde situatie aan te passen.
            
         
               78.
            
            
               Om te beginnen moet op het argument van requiranten worden gezegd dat, zoals hiervoor is gebleken, de Gemeenschap geen maatregelen heeft genomen die in strijd zijn met het vrije goederenverkeer. Naast de toereikende aanpassingsperiode, waarop ook de Raad heeft gewezen, moet nog een ander feit worden vermeld. De Raad heeft reeds in artikel 5, lid 1, van richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd in 1991 (
                     16
                  ), de zelfverzorging op het gebied van afvalverwijdering als doel vooropgesteld. Met andere woorden, vanaf dat tijdstip moest er rekening mee worden gehouden, dat het grensoverschrijdende afvaltransport steeds beperkter wordt en het afval in grotere mate wordt verwijderd op de plaats waar het wordt geproduceerd. Daarom kunnen requiranten niet stellen, dat zij erop konden vertrouwen dat de Gemeenschap haar standpunt op milieugebied niet zou wijzigen en dat afvalinvoer mogelijk zou blijven. In de eerste plaats heeft de Gemeenschap, zoals gezegd, haar standpunt op milieugebied niet eerst in 1993 gewijzigd, en in de tweede plaats konden requiranten er niet op vertrouwen, dat afvalinvoer in dezelfde mate mogelijk zou blijven. Bijgevolg is hier geen sprake van een beschermenswaardig vertrouwen van requiranten.
            
         2.1.5 Misbruik van bevoegdheid
      
               79.
            
            
               Slechts weinig van hetgeen requiranten in dit verband naar voren brengen, heeft werkelijk betrekking op het begrip misbruik van bevoegdheid. Hiervan is sprake wanneer een handeling wordt genomen met andere dan de daarin genoemde doelstellingen, dat wil zeggen wanneer met de handeling een subjectief onrechtmatig doel wordt nagestreefd.
            
         
               80.
            
            
               In het licht van deze definitie is slechts het argument relevant waarmee requiranten willen aantonen, dat de Raad met de bestreden verordening enkel de belangen van een Lid-Staat — te weten Frankrijk — wilde dienen en diens onrechtmatig besluit achteraf wilde wettigen, en niet zo zeer een algemene regeling betreffende de afvalverwijdering wilde invoeren.
            
         
               81.
            
            
               De Raad merkt op, dat de regeling tot stand is gekomen op initiatief van de voorzitter van de Raad, met instemming van de Commissie, teneinde, gelet op het reeds aangehaalde arrest C-2/90, de Lid-Staten de mogelijkheid te waarborgen, uit overwegingen van milieubescherming maatregelen te treffen die het vrije goederenverkeer beperken. Bovendien, aldus de Raad, is die regeling tot alle Lid-Staten gericht en kan zij dus in geen geval tot gevolg hebben, dat zij een nationale maatregel met terugwerkende kracht bevestigt.
            
         
               82.
            
            
               Deze opvatting van de Raad verdient instemming, te meer daar requiranten slechts van vermoedens uitgaan wanneer zij beweren, dat de Raad met de gewraakte regeling enkel de Franse regeling wilde wettigen. Een dergelijke wettiging met terugwerkende kracht zou overigens niet mogelijk zijn. Een verordening kan niet een eerder vastgestelde nationale regeling wettigen voor de periode vóór de vaststelling van de verordening. En om deze periode gaat het in het onderhavige geval, want de negatieve gevolgen voor requiranten kwamen voort uit het Franse invoerverbod, dat reeds in 1992 werd vastgesteld. Van misbruik van bevoegdheid is in casu derhalve geen sprake.
            
         2.1.6 Subsidiariteitsbeginsel
      
               83.
            
            
               Volgens requiranten is bij de vaststelling van de bestreden verordening het subsidiariteitsbeginsel niet in acht genomen. Er zou geen rekening zijn gehouden met alle criteria van de milieubescherming noch met de situatie in de Lid-Staten, om uit te maken of de regeling op nationaal dan wel op communautair niveau moest worden toegepast.
            
         
               84.
            
            
               De Raad antwoordt, dat hiermee enkel het subsidiariteitsbeginsel van artikel 130 R, lid 4, van het Verdrag bedoeld kan zijn. Dat is evenwel geen hogere rechtsregel ter bescherming van de particulier, in de zin van de rechtspraak van het Hof.
            
         
               85.
            
            
               Bij nader onderzoek van dit argument van requiranten stelt men vast, dat zij zich in werkelijkheid niet beroepen op schending van het subsidiariteitsbeginsel, of die alleen maar staande houden, zonder daarvoor enige bewijsgrond aan te voeren. Wanneer requiranten betogen, dat bij de vaststelling van de verordening niet is onderzocht, of een dergelijke regeling op nationaal niveau dan wel op gemeenschapsniveau moest worden ingevoerd, voeren zij alleen maar een bewering aan. Bewijsgronden leveren zij niet. Requiranten betogen evenmin, dat de regeling veeleer op nationaal niveau had moeten worden getroffen. Integendeel, zij geven enkele malen te kennen, dat de Lid-Staten geen al te ruime bevoegdheid op het gebied van de beperking van afvaltransporten moeten krijgen. Met andere woorden, volgens requiranten dient deze materie op gemeenschapsniveau te worden geregeld. Dat is nu precies wat de Raad heeft gedaan. Al werd de Lid-Staten een zekere manoeuvreerruimte toegekend, toch gaat het om een gemeenschapsrechtelijke regeling. Zij is door de Gemeenschap vastgesteld, is gericht tot alle Lid-Staten en legt alle Lid-Staten dezelfde voorschriften en verplichtingen op. Daarenboven moeten de maatregelen waartoe de Lid-Staten besluiten, in overeenstemming zijn met het Verdrag. Er bestaat dus geen twijfel over, dat de materie afvaltransport op gemeenschapsniveau is geregeld. Het argument dat de Lid-Staten daarbij een te ruime bevoegdheid is toegekend, kan hooguit aan de orde komen bij het onderzoek van de vraag, of het Verdrag is geschonden, hetgeen hierboven reeds gebeurd is. Een schending van het subsidiariteitsbeginsel wordt daarmee in elk geval niet aangevoerd.
            
         
               86.
            
            
               Uit het bovenstaande volgt, dat het beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 EG-Verdrag ongegrond is.
            
         2.2 Gegrondheid van het beroep tot schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid
      
               87.
            
            
               Aangezien ter zake van de vaststelling van de bestreden verordening de Raad geen tekortkoming ten laste kan worden gelegd, is het beroep tot schadevergoeding ongegrond. Verder is het beroep ongegrond omdat niet is gebleken van een oorzakelijk verband tussen de vaststelling van de verordening en de schade die requiranten onbetwistbaar hebben geleden (wat overigens overeenstemt met het betoog van de Raad).
            
         Kosten
      
               88.
            
            
               Luidens artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de proceskosten van de hogere voorziening, wanneer deze wordt afgewezen. Nu dit hier het geval is, moet over de kosten worden beslist. Ingevolge artikel 118 van het Reglement voor de procesvoering is artikel 69, lid 2, eerste alinea, van dit Reglement op de hogere voorziening van toepassing. Volgens artikel 69, lid 2, eerste alinea, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de hogere voorziening van requiranten moet worden afgewezen, dienen zij in de kosten te worden verwezen.
            
         C — Conclusie
      
               89.
            
            
               Mitsdien stel ik voor:
               
                        1)
                     
                     
                        de hogere voorziening ongegrond te verklaren,
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        requiranten in de kosten te verwijzen.
                     
                  
         (
            *1
         )	Oorspronkelijke taal: Duits.
      (
            1
         )	Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 (PB 1993, L 30, blz. 1).
      (
            2
         )	Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 47). Richtlijn gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG (PB 1991, L 78, blz. 32).
      (
            3
         )	Arrest van 17 januari 1985 (zaak 11/82, Piraiki-Patraiki, Jurispr. 1985, blz. 207).
      (
            4
         )	Arrest van 9 juli 1992 (Zaak C-2/90, Commissie/België, Jurispr. 1992, biz. I-4431).
      (
            5
         )	Arresten van 24 februari 1987 (zaak 26/86, Deutz en Geldermann, Jurispr. 1987, blz. 941, r. o. 8); 29 januari 1985 (zaak 147/83, Binderer, Jurispr. 1985, blz. 257, r. o. 13); 6 oktober 1982 (zaak 307/81, Alusuisse, Jurispr. 1982, blz. 3463, r. o. 11); 30 september 1982 (zaak 241/81, Roquette Frères, jurispr. 1982, blz. 3213, r. 0.7); 14 juli 1983 (zaak 231/82, Spijker, Jurispr. 1983, blz. 2559, r. o. 9 e. v.), en 18 mei 1994 (zaak C-309/89, Codorníu, Jurispr. 1994, blz. I-1853, r. o. 18 e. v.).
      (
            6
         )	Arrest in zaak 11/82, reeds aangehaald, r. o. 11; arresten in zaak 231/82, reeds aangehaald, r. o. 8; arrest van 15 juli 1963 (zaak 25/62, Plaumann, Jurispr. 1963, blz. 213); arrest van 24 februari 1987 (zaak 26/86, reeds aangehaald, r. o. 9) en arrest in zaak 308/89, reeds aangehaald, r. o. 20.
      (
            7
         )	Zaak 11/82, reeds aangehaald in voetnoot 3.
      (
            8
         )	Arrest van 16 mei 1991 (zaak C-358/89, Extramet Industrie, Jurispr. 1991, blz. I-2501).
      (
            9
         )	Zaak C-35S/89, reeds aangehaald, r. o. 16 en 17.
      (
            10
         )	Arrest van 28 januari 1986 (zaak 169/84, Cofaz, Jurispr. 1986, blz. 391, r. o. 23).
      (
            11
         )	Arrest van 23 november 1971 (zaak 62/70, Bock, Jurispr. 1971, blz. 897, r. o. 7 en 8).
      (
            12
         )	Zevende overweging van de considerans van verordening nr. 259/93.
      (
            13
         )	Zaak C-2/90, reeds aangehaald in voetnoot 4, r. o. 30 en 32.
      (
            14
         )	Zaak C-2/90, reeds aangehaald, r. o. 28.
      (
            15
         )	Zaak C-2/90, reeds aangehaald, r. o. 30, 32, 34 en 36.
      (
            16
         )	PB 1975, L 194, blz. 47. Richtlijn gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart 1991 (PB 1991, L 78, blz. 32).