CELEX: 62011CC0515
Language: es
Date: 2013-03-21 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sharpston presentadas el 21 de marzo de 2013. # Deutsche Umwelthilfe eV contra Bundesrepublik Deutschland. # Petición de decisión prejudicial: Verwaltungsgericht Berlin - Alemania. # Acceso del público a la información medioambiental - Directiva 2003/4/CE - Facultad de los Estados miembros de excluir del concepto de "autoridad pública" previsto en dicha Directiva a las entidades que actúen en calidad de órgano legislativo - Límites. # Asunto C-515/11.

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
      SRA. ELEANOR SHARPSTON
      presentadas el 21 de marzo de 2013 (
            1
         )
      
         Asunto C-515/11
      
      
         Deutsche Umwelthilfe eV
      
      
         contra
      
      
         Bundesrepublik Deutschland
      
      
         [Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Berlin (Alemania)]
      
      «Acceso a la información medioambiental que obra en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre — Ámbito de aplicación de la excepción prevista en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4/CE — Cuestión de si las autoridades públicas actúan en calidad de órgano legislativo al adoptar disposiciones reglamentarias de ejecución»
      
               1. 
            
            
               La jerarquía normativa es un rasgo común de los ordenamientos jurídicos modernos. Lleva implícita la idea del orden vertical de los actos jurídicos, en el que los actos de rango inferior se adoptan en virtud de competencias conferidas mediante actos de rango superior. De este modo, la normativa primaria promulgada con arreglo a los procedimientos parlamentarios y adoptada por el legislador se complementa con la normativa secundaria, (
                     2
                  ) adoptada por el ejecutivo en virtud de las competencias conferidas mediante un acto legislativo primario. A menudo, en la adopción de estos actos el ejecutivo puede seguir un procedimiento menos complejo que el que rige para la normativa primaria. (
                     3
                  )
            
         
               2. 
            
            
               En la presente petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional, el Verwaltungsgericht Berlin (Alemania), plantea la cuestión que el Tribunal de Justicia no contestó en la sentencia Flachglas Torgau (
                     4
                  ) porque no era relevante para la resolución de dicho asunto y relativa, concretamente, a si el poder ejecutivo es una entidad o institución que actúa en calidad de órgano legislativo en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4/CE (
                     5
                  ) cuando adopta disposiciones reglamentarias en el ejercicio de las competencias conferidas por las disposiciones de habilitación de la normativa primaria.
            
         
         Normativa
      
      
         El Convenio de Aarhus
      
      
               3.
            
            
               La Unión Europea, los Estados miembros y otros diecinueve Estados son parte en el Convenio de Aarhus, que entró en vigor el 30 de octubre de 2001. (
                     6
                  ) El Convenio se basa en tres «pilares»: el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia. Su preámbulo incluye los siguientes considerandos:
            
         «Reconociendo que, en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente, contribuyen a sensibilizar al público respecto de los problemas medioambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta;
      Pretendiendo de esta manera favorecer el respeto del principio de la obligación de rendir cuentas y la transparencia del proceso de toma de decisiones y garantizar un mayor apoyo del público a las decisiones adoptadas sobre el medio ambiente;
      Reconociendo que es deseable que la transparencia reine en todas las ramas de la administración pública e invitando a los órganos legislativos a aplicar en sus trabajos los principios de la presente Convención».
      
               4.
            
            
               El artículo 2, apartado 2, del Convenio define «autoridad pública», en particular, como «la administración pública a nivel nacional o regional o a cualquier otro nivel», junto con cualquier otra persona física o jurídica que asuma tareas, responsabilidades o funciones públicas relacionadas con el medio ambiente, pero excluye de dicha definición a los «órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos».
            
         
               5.
            
            
               El artículo 4 del Convenio, que introduce el primer pilar, lleva por título «Acceso a la información sobre el medio ambiente». En esencia, sus dos primeros apartados exigen a las partes contratantes que procuren que las autoridades públicas pongan a disposición del público las informaciones sobre el medio ambiente que les soliciten, a la mayor brevedad posible y sin que el público tenga que invocar un interés particular. El artículo 4, apartados 3 y 4, establece determinadas razones por las que podrá denegarse dicha solicitud. El último párrafo del artículo 4, apartado 4, dispone: «Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación con las emisiones al medio ambiente.»
            
         
               6.
            
            
               El artículo 8 del Convenio se titula «Participación del público durante la fase de elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general». Establece que las partes contratantes deben esforzarse por promover una participación efectiva del público en una fase apropiada, y cuando las opciones estén aún abiertas, en relación con la elaboración de tales medidas.
            
         
         Disposiciones del Tratado
      
      
               7.
            
            
               El artículo 289 TFUE se refiere a los actos legislativos dentro del sistema de la Unión Europea. En su tercer apartado establece que los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos. El artículo 290 TFUE define los actos delegados y establece los requisitos y controles para su elaboración en el marco de la Unión Europea.
            
         
         La Directiva sobre evaluación del impacto medioambiental
      
      
               8.
            
            
               La Directiva sobre evaluación del impacto medioambiental (
                     7
                  ) tiene por objeto armonizar la evaluación de los efectos que la realización de determinados proyectos puede tener en el medio ambiente. El sexto considerando señala que «la autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente sólo debería concederse después de una evaluación previa de los efectos importantes que dichos proyectos puedan tener sobre el medio ambiente; […] dicha evaluación debe efectuarse tomando como base la información apropiada proporcionada por el [promotor] y eventualmente completada por las autoridades y por el público interesado en el proyecto».
            
         
               9.
            
            
               El artículo 1, apartado 5, de la Directiva EIM establece que la misma no es aplicable a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de las informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo.
            
         
         La Directiva 2003/4
      
      
               10.
            
            
               La Directiva 2003/4 abarca el primer pilar del Convenio de Aarhus, junto con aquellas partes del tercer pilar que son relevantes para el acceso a la información.
            
         
               11.
            
            
               Los considerandos primero, quinto, séptimo, undécimo y decimosexto de la Directiva 2003/4 declaran:
               
                        «(1)
                     
                     
                        Un mayor acceso del público a la información medioambiental y la difusión de tal información contribuye a una mayor concienciación en materia de medio ambiente, a un intercambio libre de puntos de vista, a una más efectiva participación del público en la toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a la mejora del medio ambiente.
                     
                  [...]
               
                        (5)
                     
                     
                        [...] Las disposiciones de la legislación comunitaria deben ser coherentes con [el Convenio de Aarhus] para su celebración por la Comunidad Europea.
                     
                  [...]
               
                        (7)
                     
                     
                        Las disparidades entre las disposiciones legales vigentes en los Estados miembros sobre el acceso a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas pueden crear desigualdades dentro de la Comunidad por lo que se refiere al acceso a esta información o a las condiciones de la competencia.
                     
                  [...]
               
                        (11)
                     
                     
                        A fin de tener en cuenta el principio establecido en el artículo 6 del Tratado de que las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y la realización de las políticas y actividades de la Comunidad, la definición de autoridades públicas debe ampliarse para incluir al gobierno y a las demás administraciones públicas nacionales, regionales y locales, tengan o no responsabilidades concretas en materia de medio ambiente. La definición debe ampliarse igualmente para incluir a otras personas o entidades que realicen funciones públicas administrativas en relación con el medio ambiente con arreglo al derecho nacional, así como a otras personas o entidades que actúen bajo su control y ejerzan responsabilidades o funciones públicas en relación con el medio ambiente.
                     
                  [...]
               
                        (16)
                     
                     
                        El derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos. Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva, de tal modo que el interés público atendido por la divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación.
                     
                  [...]»
            
         
               12.
            
            
               El artículo 1 de la Directiva 2003/4/CE dispone:
               «Los objetivos de la presente Directiva son:
               
                        a)
                     
                     
                        garantizar el derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre, y establecer las normas y condiciones básicas, así como modalidades prácticas, del ejercicio del mismo, y
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        garantizar que, de oficio, la información medioambiental se difunda y se ponga a disposición del público paulatinamente con objeto de lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de dicha información. [...]»
                     
                  
         
               13.
            
            
               El artículo 2, punto 1, de la Directiva 2003/4 define «información medioambiental» como:
               «[...] toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma material sobre:
               
                        a)
                     
                     
                        la situación de elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente, y la interacción entre estos elementos;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        factores como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a);
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        medidas (incluidas las medidas administrativas) como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos;
                        [...]»
                     
                  
         
               14.
            
            
               Según el artículo 2, punto 2, por «autoridades públicas» debe entenderse:
               
                        «a)
                     
                     
                        el Gobierno o cualquier otra Administración pública nacional, regional o local, incluidos los órganos públicos consultivos;
                     
                  [...]
               Los Estados miembros podrán disponer que esta definición no incluya las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano jurisdiccional o legislativo. [...]»
            
         
               15.
            
            
               Según el artículo 2, punto 3, por «información que obre en poder de las autoridades públicas» debe entenderse «información medioambiental que dichas autoridades posean y haya sido recibida o elaborada por ellas».
            
         
               16.
            
            
               El artículo 3, apartado 1, dispone:
               «Los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Directiva, a poner la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre a disposición de cualquier solicitante, a petición de este, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés determinado.»
            
         
               17.
            
            
               El artículo 4 se titula «Excepciones» y en los apartados 1 y 2 establece las circunstancias en las que un Estado miembro podrá prever la denegación de las solicitudes de información medioambiental. Estas circunstancias son un reflejo de lo dispuesto en el artículo 4, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus. (
                     8
                  ) El artículo 4, apartado 2, segundo párrafo dispone: «Los motivos de denegación mencionados en los apartados 1 y 2 deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación.»
            
         
         Normativa nacional
      
      
               18.
            
            
               La Umweltinformationsgesetz (Ley sobre información en materia de medio ambiente; en lo sucesivo, «UIG») traspuso la Directiva 2003/4 al Derecho federal alemán.
            
         
               19.
            
            
               El artículo 2, apartado 1, punto 1, de la UIG incluye al «Gobierno y los demás organismos de la administración pública» entre aquellos que deben facilitar información. No obstante, el artículo 2, apartado 1, punto 1, letra a), excluye expresamente de esta obligación a las «máximas autoridades federales, en la medida en que intervengan en el proceso legislativo o en la adopción de reglamentos [“Rechtsverordnungen”]».
            
         
               20.
            
            
               La legislación nacional (
                     9
                  ) habilita al Ministerio Federal de Economía y Tecnología (en lo sucesivo, «Ministerio») para adoptar reglamentos de modificación del Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung («Reglamento sobre el certificado de consumo de energía de turismos»).
            
         
               21.
            
            
               El Reglamento de 22 de agosto de 2011 (
                     10
                  ) fue legítimamente adoptado por el Ministerio en el ejercicio de las competencias conferidas. Dicho Reglamento regula la información facilitada a los consumidores con respecto al consumo de combustible, las emisiones de dióxido de carbono y el consumo de electricidad de los turismos nuevos. Dispone que esa información debe proporcionarse a los consumidores con anterioridad a la conclusión del contrato de compraventa, puesto que se considera que dicha información puede influir en la decisión de compra. Las decisiones de los consumidores determinan qué vehículos hay en circulación generando emisiones de dióxido de carbono, lo cual en última instancia repercute en el aire y la atmósfera.
            
         
         Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
      
      
               22.
            
            
               El 14 de octubre de 2010 Deutsche Umwelthilfe, una asociación medioambiental, presentó una solicitud al Ministerio con arreglo a la UIG. Concretamente, solicitaba acceso a la información que la industria automovilística alemana había facilitado al Ministerio durante la fase preparatoria del procedimiento que finalmente culminó en la adopción del Reglamento de 22 de agosto de 2011.
            
         
               23.
            
            
               El Ministerio denegó la solicitud de Deutsche Umwelthilfe aduciendo que había actuado en calidad de órgano legislativo y que, por tanto, no constituía una autoridad pública sujeta a la obligación de facilitar información medioambiental.
            
         
               24.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe interpuso un recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución ante el Verwaltungsgericht Berlin, el cual ha remitido las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
               
                        «1)
                     
                     
                        El artículo 2, punto 2, segunda frase de la [Directiva 2003/4/CE], ¿debe interpretarse en el sentido de que también se está ante una actuación en calidad de órgano legislativo en el caso de las actuaciones de entidades e instituciones que afectan a la creación normativa del Ejecutivo en virtud de una habilitación contenida en una ley parlamentaria?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        En caso de que la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa: ¿están tales entidades e instituciones excluidas del concepto de “autoridades públicas” con carácter permanente o sólo hasta que concluya el procedimiento de aprobación de disposiciones normativas?»
                     
                  
         
               25.
            
            
               Han presentado observaciones escritas Deutsche Umwelthilfe, el Gobierno alemán y la Comisión Europea y todos ellos intervinieron en la vista celebrada el 17 de enero de 2013.
            
         
         Cuestiones preliminares
      
      
               26.
            
            
               La Comisión ha planteado tres puntos que analizaré antes de pasar a la parte principal de mi análisis.
            
         
               27.
            
            
               En primer lugar, la Comisión señala que con anterioridad al Tratado de Lisboa no existía una definición general de «acto legislativo» en el marco de la Unión Europea. Por consiguiente, podía sostenerse legítimamente que los Reglamentos de la Comisión eran, en virtud de su contenido material, actos legislativos. No obstante, esto ya no es posible debido al artículo 289 TFUE, apartado 3. La cuestión de si una medida de la Unión es un acto legislativo o no, es actualmente una cuestión más formal que material. (
                     11
                  ) La Comisión argumenta que, si hubiese de atenderse a la calificación de un tipo concreto de disposición reglamentaria como acto legislativo o ejecutivo en cada Estado miembro, la respuesta a la pregunta de si es aplicable la excepción prevista en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4, variaría de un Estado miembro a otro.
            
         
               28.
            
            
               Habida cuenta de la rica variedad de tradiciones jurídicas y sistemas jurídicos de los veintisiete Estados miembros, es deseable adoptar aquel criterio interpretativo que más posibilidades tenga de alcanzar una interpretación uniforme de la Directiva. (
                     12
                  )
            
         
               29.
            
            
               En segundo lugar, la Comisión acepta que la información remitida al Ministerio por la industria automovilística alemana, a la que pretende acceder Deutsche Umwelthilfe, constituye información medioambiental en el sentido del artículo 2, apartados 1 y 3, de la Directiva 2003/4. Sostiene, no obstante, que esa documentación no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 2, punto 2, párrafo segundo, puesto que no procede de una autoridad pública. La Comisión alega que, por consiguiente, no procede contestar a la primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional.
            
         
               30.
            
            
               No puedo estar de acuerdo.
            
         
               31.
            
            
               El órgano jurisdiccional nacional no ha considerado necesario plantear una cuestión sobre si las solicitudes de información medioambiental dirigidas a una autoridad pública pueden tener por objeto la información facilitada a dicha autoridad por un particular. En mi opinión, tenía pleno derecho a no hacerlo.
            
         
               32.
            
            
               La importancia que la Comisión otorga al origen de la información y a si procede de un particular o de una autoridad pública contradice claramente el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2003/4, a cuyo tenor la información que obre en poder de las autoridades públicas es la «información ambiental que dichas autoridades posean» cuando «haya sido recibida o elaborada por ellas». Mientras esta última categoría efectivamente y por definición habrá sido generada por una «autoridad pública», no veo ningún motivo para suponer que la primera categoría se limita a información recibida de otras autoridades públicas. Al contrario, de la simple lectura se desprende que la autoría es irrelevante –lo que importa es la posesión–.
            
         
               33.
            
            
               En tercer lugar, el órgano jurisdiccional nacional sostiene que la adopción de disposiciones reglamentarias en el sentido del artículo 2, apartado 1, punto 1, letra a), de la UIG incluye todas las actividades directamente relacionadas con ello, incluidas las de consulta entre el Ministerio y la industria automovilística alemana. La Comisión opina que la interpretación efectuada por el órgano jurisdiccional nacional del artículo 2, apartado 1, punto 1, letra a), de la UIG no es compatible con el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 y plantea una interpretación diferente de la normativa nacional.
            
         
               34.
            
            
               Tampoco en este punto puedo aceptar la opinión de la Comisión.
            
         
               35.
            
            
               Según jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia debe por principio basar su apreciación en la descripción del Derecho nacional ofrecida en la petición de decisión prejudicial. (
                     13
                  )
            
         
               36.
            
            
               Además, una de las características del procedimiento de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE es que corresponde al órgano jurisdiccional remitente resolver el litigio de que conoce teniendo en cuenta la respuesta del Tribunal de Justicia. (
                     14
                  ) Por tanto, incumbe al órgano jurisdiccional remitente apreciar la compatibilidad de la normativa nacional con las disposiciones del Derecho de la Unión. La función del Tribunal de Justicia consiste en proporcionar al órgano jurisdiccional nacional los criterios necesarios para poder interpretar el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 y aplicar las disposiciones nacionales (
                     15
                  ) y no en pronunciarse sobre la compatibilidad del artículo 2, apartado 1, punto 1, letra a), de la UIG con la Directiva. Por consiguiente el Tribunal de Justicia debería contestar a la primera cuestión prejudicial.
            
         
         Primera cuestión
      
      
               37.
            
            
               En el asunto Flachglas Torgau, antes citado, se preguntaba al Tribunal de Justicia si la excepción prevista en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 es aplicable a los ministerios cuando participan en el procedimiento de adopción de normativa primaria. El Tribunal de Justicia estimó que la expresión «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano [...] legislativo» debía ser objeto de una interpretación funcional. En la medida en que, con arreglo al Derecho nacional, los ministerios sean responsables de la presentación de proyectos de ley al parlamento y participen en el procedimiento legislativo, en particular, mediante la presentación de dictámenes, pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación de la excepción (si el Estado miembro opta por aplicarla).
            
         
               38.
            
            
               El presente asunto es diferente del asunto Flachglas Torgau, antes citado. Aquí la cuestión es si las disposiciones reglamentarias adoptadas por el ejecutivo están comprendidas en el ámbito de aplicación de la excepción.
            
         
               39.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe sostiene que el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse estrictamente y de manera que excluya el procedimiento de adopción de tales medidas. El Gobierno alemán opina por el contrario que procede una interpretación amplia. La Comisión alega que una interpretación estricta pasaría por alto el criterio funcional establecido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Flachglas Torgau, antes citada. Por otra parte, una interpretación demasiado amplia no concordaría con el sentido de la Directiva interpretada a la luz del Convenio de Aarhus.
            
         
               40.
            
            
               ¿Debe interpretarse la excepción prevista en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 en sentido amplio o estricto? ¿O existe una tercera posibilidad según la cual ciertas disposiciones reglamentarias están cubiertas por la excepción y otras no? En tal caso, ¿cómo debe delimitarse la categoría protegida?
            
         
               41.
            
            
               Ni el texto de la Directiva 2003/4 ni el Convenio de Aarhus contienen indicaciones acerca de si debe considerarse que las entidades o instituciones que adoptan disposiciones reglamentarias actúan «en calidad de órgano [...] legislativo».
            
         
               42.
            
            
               Al interpretar excepciones a una regla general, el Tribunal de Justicia aplica un criterio estricto. (
                     16
                  ) Así, en la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, el Tribunal de Justicia estimó que el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 no puede interpretarse de forma que los efectos de la excepción se extiendan más allá de lo necesario para asegurar la protección de los intereses que tiene por objeto garantizar; y el alcance de las excepciones que prevé debe determinarse teniendo en cuenta las finalidades de la Directiva. (
                     17
                  ) Este es el criterio que claramente debe seguirse aquí.
            
         
               43.
            
            
               Por otra parte, la Directiva 2003/4 debe interpretarse a la luz de los objetivos y el régimen del Convenio de Aarhus. (
                     18
                  ) Cuando existen varios criterios interpretativos posibles de dicha Directiva, considero preferible adoptar aquel que más se acerca a lo establecido en el Convenio. (
                     19
                  )
            
         
               44.
            
            
               Tanto el Convenio como la Directiva 2003/4 reflejan la intención de garantizar un elevado nivel de transparencia, en particular por lo que atañe a la posibilidad de que los ciudadanos exijan explicaciones a las autoridades. (
                     20
                  ) Garantizar el derecho de acceso del público a la información medioambiental es un objetivo expresamente mencionado en el artículo 1 del Convenio (y en el artículo 1 de la Directiva). Si bien la transparencia es beneficiosa en general, no se pretende introducir una transparencia sin límites. En particular, tanto en el Convenio como en la Directiva 2003/4 se acepta que el objetivo de transparencia puede ser atenuado por la necesidad de permitir que las autoridades públicas lleven a cabo sus funciones sin perturbaciones indebidas. (
                     21
                  )
            
         
               45.
            
            
               Dada la importancia que el Convenio otorga a la salvaguardia de la transparencia, la Directiva 2003/4 debe interpretarse, en caso de ambigüedad, de modo favorable al logro de tal objetivo y no en un sentido que dificultaría su realización. (
                     22
                  )
            
         
               46.
            
            
               El artículo 4, apartado 1, del Convenio establece que las autoridades públicas deberán poner a disposición del público la información sobre el medio ambiente, previa solicitud. No obstante, cuando sea aplicable la excepción del artículo 2, apartado 2, la entidad o institución de que se trate no está comprendida en la definición de «autoridades públicas» y, por consiguiente, no está sometida a dicha obligación. Quedará entonces dispensada de tener que considerar si el acceso a la información solicitada puede o debe rechazarse sobre la base de las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 3 y 4.
            
         
               47.
            
            
               ¿Se obstaculizaría la labor de adopción de disposiciones reglamentarias por parte de las entidades o instituciones si la excepción general del artículo 2, punto 2, de la Directiva no les fuese aplicable y estuviesen sometidas a la obligación ordinaria de proporcionar información, salvo en los supuestos excepcionales enumerados en el artículo 4, apartado 1, de la misma?
            
         
               48.
            
            
               El Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Flachglas Torgau que: «El artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 tiene por objeto permitir a los Estados miembros fijar las normas adecuadas para garantizar el correcto desarrollo del procedimiento de adopción de leyes teniendo en cuenta que normalmente, en los distintos Estados miembros, la información a los ciudadanos está suficientemente garantizada en el marco del procedimiento legislativo». (
                     23
                  )
            
         
               49.
            
            
               A la luz de esta declaración, Alemania pregunta: ¿por qué no habría de ofrecerse la misma protección al procedimiento para la adopción de disposiciones reglamentarias que la que se aplica a la adopción de la normativa primaria?
            
         
               50.
            
            
               Es una pregunta legítima y la contestaré teniendo en cuenta las siguientes consideraciones.
            
         
               51.
            
            
               Igual que la normativa primaria, las disposiciones reglamentarias normalmente son medidas que contienen normas vinculantes de aplicación general. Estas dos categorías de normas jurídicas son, no obstante, diferentes. Y lo que es más importante, los procedimientos para la adopción de la normativa primaria y secundaria difieren. De hecho, esta es en parte la razón por la que muchos (sino todos) los ordenamientos jurídicos contienen mecanismos para que sea posible legislar a diferentes niveles. Los procedimientos parlamentarios para la adopción de normativa primaria son, por naturaleza, largos. También pueden ser rígidos. Por tanto, una interrupción de los plazos puede trastornar el programa legislativo de un gobierno. Aunque los procedimientos para la adopción de normativa secundaria son a veces complejos, suelen ser, no obstante, mucho más rápidos y flexibles que un procedimiento parlamentario completo, permitiendo al gobierno adoptar medidas reglamentarias con relativa prontitud. (
                     24
                  ) Un rasgo característico del procedimiento de adopción de la normativa secundaria es que, por lo general, se apoya en menor medida en un procedimiento parlamentario democrático pleno. Puede conllevar un debate parlamentario mínimo (o ninguno). Por tanto, ofrece en general menos transparencia y menos posibilidades de control público.
            
         
               52.
            
            
               Alemania sostiene que el procedimiento que culminó en la adopción del Reglamento de 22 de agosto de 2011 fue transparente. Deutsche Umwelthilfe alega que el procedimiento no ofreció un grado de transparencia y control público comparable al del procedimiento parlamentario de adopción de la normativa primaria.
            
         
               53.
            
            
               No existe una división nítida entre la materia que es objeto de la normativa primaria y la que es objeto de disposiciones de rango inferior. Las disposiciones reglamentarias pueden utilizarse para introducir medidas controvertidas. No es un hecho desconocido que los legisladores pueden manipular su sistema nacional mediante el recurso a los procedimientos menos transparentes que ofrece la normativa secundaria, con el fin de llevar a cabo políticas problemáticas al margen del control público inherente al procedimiento parlamentario (debo añadir inmediatamente que no sugiero que esto haya ocurrido en el presente caso). Las medidas proyectadas que afectan al medio ambiente pueden provocar fuertes opiniones en favor o en contra. El Convenio de Aarhus pretende evitar que la normativa que afecta al medio ambiente se elabore en secreto.
            
         
               54.
            
            
               En la medida en que los procedimientos para la adopción de la normativa secundaria ofrecen menos transparencia y menos posibilidades de control público, una interpretación del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 que haga extensiva la excepción prevista para entidades o instituciones «que actúen en calidad de órgano [...] legislativo» a todas las disposiciones reglamentarias, no sería coherente con la realización de los objetivos perseguidos por el Convenio. (
                     25
                  )
            
         
               55.
            
            
               Me inclino por resolver la ambigüedad del artículo 2, punto 2, mediante una interpretación que garantice una mayor (y no menor) transparencia y, por ende, un mayor (y no menor) control público. Por tanto, opino que debemos presumir que las disposiciones reglamentarias quedan fuera del ámbito de aplicación de la excepción.
            
         
               56.
            
            
               Procede añadir que el propio Convenio menciona específicamente la elaboración de «disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general» en el artículo 8, con respecto al segundo pilar (relativo a la participación del público). Tal diferenciación sugiere que, según el régimen previsto por el Convenio, la adopción de normativa primaria se considera intrínsecamente diferente de la adopción de disposiciones reglamentarias. Por tanto, es improbable que la expresión «que actúen en ejercicio de poderes [...] legislativos» del artículo 2, apartado 2, del Convenio, que se reproducen casi literalmente en el artículo 2, punto 2, de la Directiva, pretendiese incluir automáticamente ambas actividades.
            
         
               57.
            
            
               ¿Se entorpecería el normal desarrollo del procedimiento de adopción de la normativa secundaria (
                     26
                  ) si no fuese aplicable automáticamente la excepción general prevista en el artículo 2, punto 2, a esta categoría de disposiciones normativas?
            
         
               58.
            
            
               La expresión actuación «en calidad de órgano [...] legislativo» del artículo 2, punto 2, abarca todo el desarrollo de un procedimiento. El órgano del poder ejecutivo efectúa una serie de tareas preparatorias previas al debate del texto del proyecto de ley en una sesión parlamentaria. Estas tareas pueden incluir la recopilación y evaluación de información, el establecimiento de una política, la redacción de las disposiciones legales, la preparación de dictámenes jurídicos relativos al acto de que se trate y la realización del trámite consultivo. La información relativa a algunas de estas actividades puede estar cubierta por alguna de las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 o 2, de la Directiva 2003/4, garantizando así el necesario grado de protección en el marco del procedimiento reglamentario. Por lo demás, opino que el riesgo potencial de «perturbación» causada en la adopción de disposiciones reglamentarias es el precio pagado para lograr los objetivos de transparencia y respeto de la obligación de rendición de cuentas perseguidos por el Convenio y la Directiva.
            
         
               59.
            
            
               Tanto Alemania como la Comisión reconocen que las diferentes disposiciones constitucionales pueden conducir a diferentes resultados en los diversos Estados miembros. Por consiguiente, cualquier interpretación basada en unas características formales específicas del procedimiento reglamentario conlleva el riesgo de aplicar la excepción del artículo 2, punto 2, de la Directiva de distintas formas dentro del ámbito de la Unión Europea. Esto sería contrario a uno de los objetivos claros de la Directiva 2003/4, concretamente el establecido en su séptimo considerando, consistente en la armonización frente a las disparidades normativas de los Estados miembros respecto al acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas, lo cual, a su vez, requiere la interpretación uniforme del Derecho de la Unión. (
                     27
                  )
            
         
               60.
            
            
               Anteriormente he mencionado la presunción de que la adopción de disposiciones reglamentarias no está cubierta por la excepción general prevista para la «actividad legislativa» en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4. ¿Puede refutarse dicha presunción y, en caso afirmativo, con qué fundamento?
            
         
               61.
            
            
               Tanto el Gobierno alemán como la Comisión invitan al Tribunal de Justicia a que establezca criterios para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan determinar si una disposición reglamentaria particular está incluida o excluida del ámbito de aplicación de la excepción del artículo 2, punto 2, de la Directiva. (Opino que de ello se deriva necesariamente que aceptan –aunque de forma implícita– que algunas disposiciones reglamentarias no merecen el amparo de dicha excepción).
            
         
               62.
            
            
               ¿Es posible establecer estos criterios?
            
         
               63.
            
            
               La Comisión sugiere que por analogía debe aplicarse aquí la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia en relación con la interpretación de la Directiva EIM. (
                     28
                  ) Según esta jurisprudencia, en esencia, únicamente están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo específico, de forma que los objetivos de la Directiva EIM se hayan alcanzado mediante el procedimiento legislativo. (
                     29
                  ) El Gobierno alemán no está de acuerdo. Sostiene que la jurisprudencia relativa a la Directiva EIM no sirve para interpretar el ámbito de aplicación del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4.
            
         
               64.
            
            
               No estoy convencida de que puede aplicarse directamente por analogía la jurisprudencia relativa a la Directiva EIM.
            
         
               65.
            
            
               La Directiva EIM es aplicable en determinadas circunstancias, cuando se efectúa una evaluación del impacto medioambiental sobre la base de la información proporcionada por el promotor implicado. La Directiva 2003/4 tiene un ámbito de aplicación mucho más amplio. Pretende establecer un régimen general que garantice que toda persona física o jurídica de un Estado miembro tenga un derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre sin que dicha persona esté obligada a invocar un interés determinado. (
                     30
                  ) Por consiguiente, opino que no procede simplemente extrapolar la interpretación que el Tribunal de Justicia hace de las disposiciones de carácter tan específico de la Directiva EIM al régimen general establecido por la Directiva 2003/4.
            
         
               66.
            
            
               No obstante, estoy de acuerdo con la Comisión en que, a la hora de intentar formular criterios para determinar si en un caso particular queda refutada la presunción de que las disposiciones reglamentarias no están comprendidas en la excepción prevista en el artículo 2, punto 2, es esencial tener en cuenta los objetivos de la Directiva 2003/4. Opino que cuando, por un lado, el procedimiento conducente a la adopción de una disposición reglamentaria respeta los objetivos identificados por el Tribunal de Justicia, garantizando el derecho de acceso a la información medioambiental que obra en poder de una autoridad pública y, por otro lado, la divulgación y puesta a disposición del público de tal información (
                     31
                  ) se llevan a cabo de un modo comparable al que caracteriza la adopción de la normativa primaria, quedan salvaguardados la transparencia y posibilidad de control público. En estas circunstancias, la aplicación de la excepción prevista en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 no menoscabaría la eficacia de esta Directiva. Corresponderá al órgano jurisdiccional nacional apreciar si dichos criterios se cumplen en un caso particular, y la carga de la prueba de este hecho debe recaer en la autoridad pública que pretende acogerse a la excepción.
            
         
               67.
            
            
               Admito que no disponer de un criterio sencillo para determinar si el procedimiento para la adopción de disposiciones reglamentarias está cubierto o no por la excepción del artículo 2, punto 2, conlleva que los órganos jurisdiccionales nacionales deberán, en la medida en que resulte necesario, examinar y comparar los procedimientos nacionales para la adopción de normativa primaria y los de la normativa secundaria. Al examinar el nivel de protección proporcionado por el Derecho nacional, los jueces nacionales se convertirán en guardianes de la obligación de transparencia y rendición de cuentas prevista en el Convenio de Aarhus y en la Directiva 2003/4. Ahora bien, siempre podrán, si así lo desean, solicitar más directrices del Tribunal de Justicia antes de dictar su resolución.
            
         
               68.
            
            
               Ciertamente, el órgano jurisdiccional remitente aún no ha llevado a cabo tal ejercicio en el presente asunto. Si el Tribunal de Justicia adopta el criterio que propongo, corresponderá al órgano jurisdiccional nacional examinar los procedimientos seguidos con arreglo al Derecho nacional para la adopción del Reglamento de 22 de agosto de 2011 y dilucidar si se han salvaguardado los objetivos de transparencia y control público en el procedimiento de adopción de dicha disposición reglamentaria, permitiendo, en particular, el acceso tanto a la información recibida por el Ministerio de que se trata como a la información procedente del mismo, documentos preparatorios y debates parlamentarios pertinentes. Solamente si el órgano jurisdiccional nacional está convencido de que así ha sido, debe permitir la aplicación de la excepción del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4.
            
         
               69.
            
            
               Por consiguiente, opino que la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional nacional debe responderse en el sentido de que los órganos del ejecutivo que adoptan disposiciones vinculantes en virtud de facultades conferidas por una norma parlamentaria están excluidos del ámbito de aplicación de la excepción prevista en el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4, salvo que el procedimiento para la adopción de dichas disposiciones garantice el derecho de acceso a la información medioambiental de modo que se alcancen los objetivos de la Directiva 2003/4 de una forma comparable a la que caracteriza al procedimiento de adopción de disposiciones legislativas. La carga de la prueba de este hecho recae en el órgano del ejecutivo que pretende acogerse a la excepción. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar que se han cumplido los objetivos de la Directiva 2003/4, habida cuenta en particular los objetivos de transparencia y control público.
            
         
         Segunda cuestión
      
      
               70.
            
            
               Si el Tribunal de Justicia contesta a la primera cuestión en el sentido propuesto, no procede responder a la segunda cuestión. No obstante, en aras de la exhaustividad, para el caso de que el Tribunal de Justicia desee contestar a dicha cuestión, estoy de acuerdo con todas las partes en que, en aplicación del criterio seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Flachglas Torgau, (
                     32
                  ) el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la facultad reconocida por esta disposición a los Estados miembros para no considerar autoridades públicas a las entidades e instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano legislativo no puede ejercitarse una vez que haya concluido el procedimiento legislativo de que se trate.
            
         
         Conclusión
      
      
               71.
            
            
               En atención a las anteriores consideraciones, propongo que el Tribunal de Justicia responda del siguiente modo a la primera cuestión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Berlin:
               «A los efectos del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, un órgano del ejecutivo queda excluido de la excepción del artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de dicha Directiva cuando adopta disposiciones reglamentarias con arreglo a las competencias conferidas mediante una norma de rango superior, salvo que el procedimiento para la adopción de dichas disposiciones garantice el derecho de acceso a la información medioambiental de modo que se alcancen los objetivos de la Directiva 2003/4 de una forma comparable a la que caracteriza al procedimiento de adopción de disposiciones legislativas. La carga de la prueba de este hecho recae en el órgano del ejecutivo que pretende acogerse a la excepción. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar que se han cumplido los objetivos de la Directiva 2003/4, habida cuenta en particular de los objetivos de transparencia y control público.
               No procede responder a la segunda cuestión.»
            
         (
            1
         )	Lengua original: inglés.
      (
            2
         )	En las presentes conclusiones también me referiré a dichas medidas como «disposiciones reglamentarias».
      (
            3
         )	Véase el punto 51 de las presentes conclusiones.
      (
            4
         )	Sentencia de 14 de febrero de 2012 (C-204/09), apartado 34. Véanse igualmente los puntos 47 y 48 de las conclusiones que presenté en ese caso.
      (
            5
         )	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (DO L 41, p. 26). La Directiva 90/313 sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente preveía el acceso a la información medioambiental en poder de las autoridades a partir del 1 de enero de 1993.
      (
            6
         )	El Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (denominado en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus» o «Convenio»), fue firmado el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1).
      (
            7
         )	Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva sobre evaluación del impacto medioambiental» o «Directiva EIM»).
      (
            8
         )	Véase el punto 5 de las presentes conclusiones.
      (
            9
         )	Artículo 1, apartados 1, punto 1, 2, punto 2, y 3, puntos 1 y 3 a 5 de la Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (Ley sobre el certificado de consumo de energía) de 30 de enero de 2002, en su versión modificada por Reglamento de 31 de octubre de 2006.
      (
            10
         )	Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Primer Reglamento de modificación del Reglamento sobre el certificado de consumo de energía de turismos) de 22 de agosto de 2011 (en lo sucesivo, «Reglamento de 22 de agosto de 2011»).
      (
            11
         )	Véase el punto 7 de las presentes conclusiones.
      (
            12
         )	Véanse el séptimo considerando de la Directiva 2003/4 y la sentencia Flachglas Torgau, citada en la nota 4 de las presentes conclusiones, apartado 50. Véase también el punto 59 de las presentes conclusiones.
      (
            13
         )	Sentencia de 20 de octubre de 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal y otros (C-511/03, Rec. p. I-8979), apartado 25, y la jurisprudencia citada.
      (
            14
         )	Sentencia de 4 de febrero de 2010, Genc (C-14/09, Rec. p. I-931), apartado 31.
      (
            15
         )	Sentencia de 26 de junio de 2008, Burda (C-284/06, Rec. p. I-4571), apartado 39.
      (
            16
         )	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de enero de 2000, Países Bajos y Van der Wal/Comisión (C-174/98 P y C-189/98 P, Rec. p. I-1), apartado 27, y de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P, Rec. p. I-8533), apartado 36, ambas relativas al acceso a documentos. Véase igualmente la sentencia de 17 de junio de 1998, Mecklenburg/Kreis Pinneberg (C-321/96, Rec. p. I-3809), apartado 25, en relación con la interpretación del artículo 2, letra a), y del artículo 3, apartado 2, tercer guión, de la Directiva 90/313 (antecedente de la Directiva 2003/4).
      (
            17
         )	Véanse el apartado 38 y la jurisprudencia citada.
      (
            18
         )	Véase el quinto considerando de la Directiva 2003/4. Véase igualmente la sentencia Flachglas Torgau, citada en la nota 4 de estas conclusiones, apartado 30, y la jurisprudencia citada.
      (
            19
         )	Véase el punto 42 de mis conclusiones en el asunto Flachglas Torgau, citado en la nota 4 de estas conclusiones.
      (
            20
         )	Véanse los considerandos del Convenio citados en el punto 3 y en particular el primer considerando de la Directiva 2003/4, citado en el punto 11 de estas conclusiones.
      (
            21
         )	Véanse los puntos 30 y 31 de mis conclusiones en el asunto Flachglas Torgau.
      (
            22
         )	Véase el decimosexto considerando de la Directiva 2003/4, citado en el punto 11 de estas conclusiones.
      (
            23
         )	Véase la sentencia Flachglas Torgau, citada en la nota 4 de las presentes conclusiones, apartado 43.
      (
            24
         )	En sus observaciones escritas, el Gobierno alemán señala que entre los años 1949 y 1994 se adoptaron 15.000 disposiciones reglamentarias frente a las 5.000 leyes promulgadas durante el mismo período.
      (
            25
         )	Véase el segundo considerando del Convenio, reproducido en el punto 3 de las presentes conclusiones.
      (
            26
         )	Véase la sentencia Suecia y otros/API y Comisión (citada en la nota 16 de las presentes conclusiones), apartados 92 y 93, en relación con la actividad jurisdiccional. Aunque no debe concluirse necesariamente que el derecho a solicitar documentos procesales impedirá automáticamente y en todos los supuestos que el procedimiento se desarrolle «serenamente», como es deseable – véase, por ejemplo, con respecto al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el artículo 40, apartado 2, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
      (
            27
         )	Sentencia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA (C-344/04, Rec. p. I-403), apartado 27.
      (
            28
         )	La Comisión cita las sentencias de 18 de octubre de 2011, Boxus y otros (C-128/09 a C-131/09, C-134/09 y C-135/09, Rec. p. I-9711) y de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros (C-435/97, Rec. p. I-5613), apartado 57.
      (
            29
         )	Sentencia de 19 de septiembre de 2000, Linster (C-287/98, Rec. p. I-6917), apartado 51.
      (
            30
         )	Véase la sentencia Flachglas Torgau, citada en la nota 4 de las presentes conclusiones, apartado 31, y la jurisprudencia citada.
      (
            31
         )	Véase la sentencia Flachglas Torgau, citada en la nota 4 de las presentes conclusiones, apartado 38. Véanse igualmente los puntos 30 y 54 de las conclusiones que presenté en dicho asunto.
      (
            32
         )	Sentencia Flachglas Torgau, citada en la nota 4 de las presentes conclusiones, apartados 52 a 58. Véanse igualmente los puntos 66 a 76 de las conclusiones que presenté en dicho asunto.