CELEX: 62019CC0821
Language: sl
Date: 2021-02-25
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca A. Rantosa, predstavljeni 25. februarja 2021.###

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   ATHANASIOSA RANTOSA,
   predstavljeni 25. februarja 2021 (
         1
      )
   
      Zadeva C‑821/19
   
   Evropska komisija
   proti
   Madžarski
   „Neizpolnitev obveznosti države – Območje svobode, varnosti in pravice – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32/EU – Člen 33(2) – Razlogi za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito – Izčrpnost – Dodatni razlog za nedopustnost v nacionalnem pravu – Člen 8(2) – Dostop do mejnih prehodov za organizacije in osebe, ki prosilcem za mednarodno zaščito zagotavljajo svetovanje in zastopanje – Člen 12(1)(c) – Možnost prosilcev za mednarodno zaščito, da komunicirajo z organizacijami in osebami, ki zagotavljajo svetovanje in zastopanje – Člen 22(1) – Možnost prosilcev za mednarodno zaščito, da se na lastne stroške posvetujejo s pravnim ali drugim svetovalcem – Direktiva 2013/33/EU – Člen 10(4) – Možnost pravnih in drugih svetovalcev, da komunicirajo s prosilci za mednarodno zaščito – Inkriminacija dejavnosti, katere namen je na organiziran način zagotoviti pomoč prosilcem za mednarodno zaščito, v nacionalnem pravu – Prepoved vstopa organizacij in oseb, ki prosilcem za mednarodno zaščito zagotavljajo svetovanje in zastopanje, na mejno tranzitno območje“
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije, iz naslednjih razlogov:
            
                     –
                  
                  
                     ker je uvedla dodaten razlog za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito poleg tistih, ki so našteti na izčrpnem seznamu iz člena 33(2) Direktive 2013/32/EU; (
                           2
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     ker je dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti začetek azilnega postopka za osebe, ki ne izpolnjujejo meril za priznanje mednarodne zaščite, določenih v nacionalnem pravu, uvrstila med kazniva dejanja, in ker je sprejela ukrepe, s katerimi se uvajajo omejitve za osebe, ki so preganjane ali kaznovane za tako kaznivo dejanje, s čimer je kršila člen 8(2), člen 12(1)(c) in člen 22(1) Direktive 2013/32 ter člen 10(4) Direktive 2013/33/EU. (
                           3
                        )
                  
               
      
            2.
         
         
            Menim, da prvi očitek ne povzroča posebnih težav in se lahko presoja ob upoštevanju nedavnih sodb Sodišča z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), (
                  4
               ) in z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság. (
                  5
               )
         
      
            3.
         
         
            Z drugim očitkom se postavlja novo vprašanje, in sicer ali lahko država članica med kazniva dejanja uvrsti dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti začetek azilnega postopka za osebe, ki ne izpolnjujejo meril za priznanje mednarodne zaščite, določenih v nacionalnem pravu.
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Pravo Unije
      
   
   
      1. Določbe, ki se nanašajo na razloge za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito
   
   
            4.
         
         
            Člen 33 Direktive 2013/32, naslovljen „Nedopustne prošnje“, v odstavku 2 določa:
            „Države članice lahko štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno le, če:
            
                     (a)
                  
                  
                     je druga država članica priznala mednarodno zaščito;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     se država, ki ni država članica, šteje za prvo državo azila za prosilca na podlagi člena 35;
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     se država, ki ni država članica, šteje za varno tretjo državo za prosilca na podlagi člena 38;
                  
               
                     (d)
                  
                  
                     je prošnja naknadna prošnja, ne da bi se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (
                           6
                        )], oziroma ne da bi prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve; ali
                  
               
                     (e)
                  
                  
                     vzdrževana oseba prosilca vloži prošnjo, potem ko je v skladu s členom 7(2) soglašala, da bo njen primer del prošnje, ki je bila vložena v njenem imenu, in ne obstajajo nikakršna dejstva v zvezi z vzdrževano osebo, ki bi upravičevala ločeno prošnjo.“
                  
               
      
      2. Določbe, ki se nanašajo na pomoč prosilcem za mednarodno zaščito
   
   
      a) Direktiva 2013/32
   
   
            5.
         
         
            Člen 8 Direktive 2013/32, naslovljen „Informacije in svetovanje v ustanovah za pridržanje in na mejnih prehodih“, v odstavku 2 določa:
            „Države članice zagotovijo, da imajo organizacije in osebe, ki prosilcem zagotavljajo svetovanje in zastopanje, učinkovit dostop do prosilcev na mejnih prehodih, vključno s tranzitnimi območji, na zunanjih mejah. Države članice lahko predvidijo pravila, ki urejajo prisotnost takih organizacij in oseb na teh mejnih prehodih in še posebej, da je dostop mogoč na podlagi dogovora s pristojnimi organi držav članic. Takšen dostop se lahko omeji le, kadar je to po nacionalnem pravu objektivno nujno zaradi varnosti, javnega reda ali upravnega nadzora nad zadevnimi mejnimi prehodi, pod pogojem, da dostop ni resno oviran ali resno omejen.“
         
      
            6.
         
         
            Člen 12 te direktive, naslovljen „Jamstva za prosilce“, v odstavku 1 določa:
            „Ob upoštevanju postopkov iz poglavja III države članice zagotovijo, da so vsem prosilcem zagotovljena naslednja jamstva:
            […]
            
                     (c)
                  
                  
                     ne sme se jim odreči možnost komuniciranja z [Visokim komisariatom Združenih narodov za begunce (UNHCR)] ali s katero koli drugo organizacijo, ki prosilcem zagotavlja pravno svetovanje ali drugo svetovanje v skladu s pravom zadevne države članice;
                  
               […]“
         
      
            7.
         
         
            Člen 22 navedene direktive, naslovljen „Pravica do pravne pomoči in zastopanja na vseh stopnjah postopka“, določa:
            „1.   Prosilcem se na vseh stopnjah postopka, vključno po izdaji zavrnilne odločbe, na njihove lastne stroške omogoči učinkovito posvetovanje s pravnim ali drugim svetovalcem, ki ga kot takšnega priznava in dopušča nacionalno pravo, o zadevah v zvezi z njihovimi prošnjami za mednarodno zaščito.
            2.   Države članice lahko nevladnim organizacijam dovolijo zagotavljanje brezplačne pravne pomoči in/ali zastopanja prosilcem v postopkih iz poglavja III in poglavja V v skladu z nacionalnim pravom.“
         
      
      b) Direktiva 2013/33
   
   
            8.
         
         
            Člen 10 Direktive 2013/33, naslovljen „Pogoji za pridržanje“, v odstavku 4 določa:
            „Države članice zagotovijo, da imajo družinski člani, pravni svetovalci ali zagovorniki in predstavniki ustreznih nevladnih organizacij, ki jih zadevna država članica priznava, možnost komunicirati s prosilci in jih obiščejo v pogojih, ki spoštujejo zasebnost. Dostop do objekta za pridržanje se lahko omeji le, če je to po nacionalnem pravu objektivno potrebno zaradi varnosti, javnega reda ali upravnega poslovanja objekta za pridržanje, pod pogojem, da se s tem ta dostop ne omeji močno ali onemogoči.“
         
      
      
         B.
       
         Madžarsko pravo
      
   
   
      1. Določbe, ki se nanašajo na razloge za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito
   
   
            9.
         
         
            Člen 51(2)(f) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zakon št. LXXX iz leta 2007 o pravici do azila, v nadaljevanju: zakon o pravici do azila (
                  7
               )), ki je bil uveden s členom 7(1) egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (zakon št. VI iz leta 2018 o spremembi nekaterih zakonov, ki se nanašajo na ukrepe proti nezakonitemu priseljevanju, v nadaljevanju: zakon št. VI iz leta 2018 (
                  8
               )), določa nov razlog za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito, ki je opredeljen tako:
            „Prošnja ni dopustna, če je prosilec na Madžarsko prispel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju v smislu člena 6(1) [zakona o pravici do azila] ali tveganju resne škode v smislu člena 12(1) [tega zakona] ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite“.
         
      
      2. Določbe, ki se nanašajo na pomoč prosilcem za mednarodno zaščito
   
   
      a) Kazenski zakonik
   
   
            10.
         
         
            Člen 353/A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (zakon št. C iz leta 2012 o kazenskem zakoniku, v nadaljevanju: kazenski zakonik (
                  9
               )), naslovljen „Omogočanje nezakonitega priseljevanja“, ki je bil uveden s členom 11(1) zakona št. VI iz leta 2018, določa:
            „1.   Vsakdo, ki organizira dejavnosti, katerih namen je
            
                     (a)
                  
                  
                     omogočiti začetek azilnega postopka na Madžarskem za osebo, ki v državi, katere državljanstvo ima, državi običajnega prebivališča ali kateri koli drugi državi, prek katere je prispela, ni preganjana na podlagi rase, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini, verskih ali političnih prepričanj, ali ki se ne more upravičeno bati neposrednega preganjanja; ali
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     osebi, ki nezakonito vstopi na Madžarsko ali na Madžarskem nezakonito prebiva, pomagati pridobiti dovoljenje za prebivanje;
                  
               se pridrži, razen če ni storil hujšega kaznivega dejanja.
            2.   Vsakdo, ki zagotavlja materialna sredstva, ki omogočajo storitev kaznivega dejanja iz odstavka 1, ali redno organizira take dejavnosti, se kaznuje z največ enoletno zaporno kaznijo.
            3.   Vsakdo, ki stori kaznivo dejanje iz odstavka 1
            
                     (a)
                  
                  
                     zaradi pridobitve finančne koristi,
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     pri čemer pomaga več kot eni osebi ali
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     manj kot osem kilometrov od meje ali mejne označbe, ki ustreza zunanji meji v smislu člena 2, točka 2, Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah),[ (
                           10
                        )] se kaznuje s kaznijo iz odstavka 2.
                  
               4.   Kazen za storilca kaznivega dejanja iz odstavka 1 se lahko neomejeno zniža ali – v primerih, ko je utemeljeno posebno obravnavanje – odpravi, če storilec najpozneje ob uvedbi preiskave razkrije okoliščine, v katerih je bilo kaznivo dejanje storjeno.
            5.   V smislu tega člena organiziranje dejavnosti za namene iz odstavka 1 vključuje zlasti:
            
                     (a)
                  
                  
                     izvajanje nadzorovanja meja, na meji ali mejni označbi, ki ustreza zunanji meji Madžarske v smislu člena 2, točka 2, Zakonika o schengenskih mejah,
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     pripravo ali razširjanje dokumentov z informacijami ali zadolžitev tretje osebe za opravljanje teh dejanj in
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     vzpostavitev ali upravljanje mreže.“
                  
               
      
      b) Zakon o policiji
   
   
            11.
         
         
            Člen 46/F Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (zakon št. XXXIV iz leta 1994 o policiji, v nadaljevanju: zakon o policiji (
                  11
               )), naslovljen „Ukrepi odstranitve, ki se uporabljajo v okviru varovanja meja“, ki je bil v poglavje V tega zakona vstavljen s členom 2 zakona št. VI iz leta 2018, določa:
            „1.   Za ohranjanje reda na državni meji in za preprečevanje morebitnih motenj pri varovanju meje policisti vsaki osebi, zoper katero poteka kazenski pregon za kazniva dejanja nezakonitega prehoda meje (člen 352/A kazenskega zakonika), poškodovanja mejne pregrade (člen 352/B kazenskega zakonika), oviranja gradnje ali vzdrževanja mejne pregrade (člen 352/C kazenskega zakonika), trgovine z ljudmi (člen 353 kazenskega zakonika), omogočanja nedovoljenega prebivanja (člen 354 kazenskega zakonika) ali omogočanja nezakonitega priseljevanja (člen 353/A kazenskega zakonika), preprečijo vstop na območje, ki je manj kot osem kilometrov oddaljeno od meje ali mejne označbe, ki ustreza zunanji meji madžarskega ozemlja, v smislu člena 2, točka 2, [Uredbe 2016/399], ali zahtevajo, da ta oseba zapusti to območje, če je na njem.
            [...]“
         
      
      III. Dejansko stanje in predhodni postopek
   
   
            12.
         
         
            Madžarski parlament je 20. junija 2018 sprejel zakon št. VI iz leta 2018. S tem zakonom so bili med drugim uvedeni člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila, člen 353/A kazenskega zakonika in člen 46/F zakona o policiji.
         
      
            13.
         
         
            Komisija je Madžarski 19. julija 2018 poslala opomin in 24. januarja 2019 obrazloženo mnenje, v katerih je zoper to državo članico navedla dva očitka, povzeta v točki 1 teh sklepnih predlogov.
         
      
            14.
         
         
            Madžarska je nanju odgovorila 19. septembra 2018 oziroma 23. marca 2019, pri čemer je trdila, da je zadevna madžarska ureditev v skladu s pravom Unije.
         
      
      IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
   
   
            15.
         
         
            Komisija je 8. novembra 2019 vložila to tožbo.
         
      
            16.
         
         
            Komisija in Madžarska sta na obravnavi 23. novembra 2020 predstavili ustna stališča.
         
      
            17.
         
         
            Komisija Sodišču predlaga, naj:
            
                     –
                  
                  
                     ugotovi, da Madžarska po eni strani s tem, da je uvedla nov razlog za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito poleg razlogov, ki so našteti v tej določbi, ni izpolnila obveznosti iz člena 33(2) Direktive 2013/32, ter da po drugi strani s tem, da je dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti začetek azilnega postopka za osebe, ki ne izpolnjujejo meril za priznanje mednarodne zaščite, določenih v nacionalnem pravu, uvrstila med kazniva dejanja in sprejela ukrepe, s katerimi se uvajajo omejitve za osebe, ki so preganjane ali kaznovane za tako kaznivo dejanje, ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Madžarski naloži plačilo stroškov.
                  
               
      
            18.
         
         
            Madžarska Sodišču predlaga, naj:
            
                     –
                  
                  
                     tožbo zavrne;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Komisiji naloži plačilo stroškov.
                  
               
      
      V. Analiza
   
   
      
         A.
       
         Prvi očitek: uvedba razloga za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito, ki ni v skladu s pravom Unije
      
   
   
            19.
         
         
            Komisija s prvim očitkom Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da je s členom 51(2)(f) zakona o pravici do azila uvedla dodaten razlog za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito poleg razlogov, ki jih določa člen 33(2) Direktive 2013/32, ni izpolnila obveznosti iz člena 33(2) te direktive.
         
      
            20.
         
         
            Na začetku je treba opozoriti, da je s členom 51(2)(f) zakona o pravici do azila madžarski zakonodajalec določil, da se prošnja za mednarodno zaščito šteje za nedopustno, če prosilec pride na Madžarsko prek države, v kateri po eni strani ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je po drugi strani zagotovljena zadostna raven zaščite.
         
      
            21.
         
         
            S tem zakonom je bil v bistvu uveden razlog za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito, ki ni izrecno določen v členu 33(2) Direktive 2013/32.
         
      
            22.
         
         
            Postavlja se torej vprašanje, ali se ta razlog za nedopustnost lahko šteje za zgolj izrecno pojasnitev razlogov, navedenih v tej določbi, zlasti razloga, ki se nanaša na „varno tretjo državo“ v smislu člena 33(2)(c) Direktive 2013/32, in če je odgovor nikalen, ali ta novi razlog ni v skladu s to določbo.
         
      
            23.
         
         
            V zvezi s tem ugotavljam, da se je Sodišče v nedavni sodbi Tompa, ki se je prav tako nanašala na določbo madžarske ureditve, ki se izpodbija v okviru tega očitka, to je člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila, izreklo tako:
            
                     –
                  
                  
                     najprej je potrdilo, da je seznam iz člena 33(2) Direktive 2013/32 izčrpen; (
                           12
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     nato je izključilo možnost, da razlogi za nedopustnost, določeni v madžarski ureditvi, lahko pomenijo izvajanje razlogov, navedenih v členu 33(2) te direktive, (
                           13
                        ) vključno z razlogom, ki se nanaša na „varno tretjo državo“, (
                           14
                        ) in razlogom, ki se nanaša na „prvo državo azila“; (
                           15
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     nazadnje je menilo, da je treba člen 33 Direktive 2013/32 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, na podlagi katere je mogoče prošnjo za mednarodno zaščito zavreči kot nedopustno zaradi tega, ker je prosilec na ozemlje zadevne države članice prišel prek države, v kateri ni izpostavljen preganjanju ali tveganju resne škode ali v kateri je zagotovljena ustrezna raven zaščite. (
                           16
                        )
                  
               
      
            24.
         
         
            Sodišče je to razlago ponovilo v sodbi Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, ki se je prav tako nanašala na člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila. (
                  17
               )
         
      
            25.
         
         
            Ker madžarska vlada ni predstavila novih elementov, s katerimi bi utemeljila potrebo ali priložnost za spremembo te sodne prakse, menim, da rešitev, ki jo je Sodišče uporabilo v navedenih zadevah, omogoča dokončno odločitev o vprašanju, ki se preučuje v okviru tega očitka.
         
      
            26.
         
         
            Zato predlagam, da se prvi očitek Komisije sprejme in da se ugotovi, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 33(2) Direktive 2013/32 s tem, da je uvedla nov razlog za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito poleg razlogov, ki so izčrpno našteti v tej določbi.
         
      
      
         B.
       
         Drugi očitek: omejitve dostopa za prosilce za mednarodno zaščito ter organizacije in osebe, ki jim zagotavljajo svetovanje in zastopanje
      
   
   
            27.
         
         
            Komisija z drugim očitkom Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da je dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti začetek azilnega postopka za osebe, ki ne izpolnjujejo meril za priznanje mednarodne zaščite, določenih v nacionalnem pravu, s členom 353/A kazenskega zakonika uvrstila med kazniva dejanja, ter s tem, da je z uvedbo člena 46/F zakona o policiji sprejela ukrepe, s katerimi se uvajajo omejitve za osebe, ki so preganjane ali kaznovane za tako kaznivo dejanje, ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33.
         
      
            28.
         
         
            V zvezi s tem najprej ugotavljam, da se z določbami prava Unije glede pomoči prosilcem za mednarodno zaščito (
                  18
               ) po eni strani zagotavlja pravica teh prosilcev, da se lahko posvetujejo z organizacijami in osebami, ki zagotavljajo svetovanje in zastopanje, ter po drugi strani podobna pravica teh organizacij in oseb, da imajo dostop do teh prosilcev, vključno s tistimi, ki so pridržani.
         
      
            29.
         
         
            Preveriti je treba torej, ali člen 353/A kazenskega zakonika in člen 46/F zakona o policiji pomenita oviro za izvajanje pravic, ki so zagotovljene s členom 8(2), členom 12(1)(c) in členom 22 Direktive 2013/32 ter členom 10(4) Direktive 2013/33, in če je tako, ali je taka ovira na podlagi teh določb utemeljena.
         
      
      1. Prvi del drugega očitka: člen 353/A kazenskega zakonika
   
   
      a) Omejevalni značaj člena 353/A kazenskega zakonika
   
   
            30.
         
         
            S členom 353/A kazenskega zakonika je vsaka „dejavnost organiziranja“, ki omogoča začetek azilnega postopka na Madžarskem za osebo, ki v bistvu nima pravice do mednarodne zaščite na podlagi nacionalnih standardov, opredeljeno kot kaznivo dejanje. Na prvi pogled se zdi, da ta člen predstavlja oviro za izvajanje pravic, zagotovljenih z določbami prava Unije, na katere se sklicuje Komisija, s tem, da je vsaka oseba ali organizacija, katere namen je pomagati prosilcem za mednarodno zaščito, postavljena v negotov položaj oziroma zanjo celo obstaja konkretno tveganje, da bo kaznovana.
         
      
            31.
         
         
            Madžarska vlada na prvem mestu trdi, da je kaznivost omejena na kršitve, storjene z „značilnim namenom“, in se nanaša le na dejanja, ki se izvajajo v obliki „dejavnosti organiziranja“; na drugem mestu, da sporna ureditev nima nobenega dokazljivega odvračilnega učinka, in na tretjem mestu, da se ta ureditev nanaša le na dejanja pred začetkom azilnega postopka in se torej ne nanaša na „prosilce za mednarodno zaščito“ v ožjem smislu, ki jim pripadajo pravice, podeljene z direktivama 2013/32 in 2013/33.
         
      
            32.
         
         
            Na prvem mestu, glede subjektivnega elementa kaznivega dejanja in pojma „dejavnost organiziranja“, kot trdi madžarska vlada, je treba področje uporabe člena 353/A kazenskega zakonika razlagati ob upoštevanju pojasnil, ki jih je podalo Alkotmánybíróság (ustavno sodišče, Madžarska) v odločbi št. 3/2019, (
                  19
               ) ki je odločilna za razlago tega člena, zlasti ker se zdi, da navedeni člen še ni bil pogosto uporabljen, kar je madžarska vlada potrdila na obravnavi.
         
      
            33.
         
         
            Prvič, glede subjektivnega elementa kaznivega dejanja je Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) v tej odločbi pojasnilo, da se s členom 353/A kazenskega zakonika ne kaznujejo ravnanja, storjena iz malomarnosti, ampak izključno ravnanja, storjena namerno, na podlagi „značilnega namena“ storiti kaznivo dejanje, in da morajo nacionalni organi dokazati obstoj takega namena. Vsekakor je to sodišče s področja uporabe tega člena izključilo altruistična ravnanja, ki izhajajo iz dolžnosti pomoči ogroženim in pomoči potrebnim osebam ter niso povezana s ciljem navedenega člena, pri čemer je pojasnilo, da morajo prvostopenjska sodišča v svoji sodni praksi opredeliti okoliščine, v katerih je dejavnost organiziranja lahko primerljiva s humanitarno pomočjo, oblike pomoči, ki se ne smejo kaznovati, in trenutek, ko dejstva presežejo ta okvir. (
                  20
               )
         
      
            34.
         
         
            Glede na to ugotavljam, da načeloma vsaka organizacija ali vsaka oseba, ki želi pomagati, nujno deluje z namenom, da bi osebi, ki ji pomaga, omogočila začetek azilnega postopka, in lahko vsaj dvomi o tem, ali ta oseba izpolnjuje zahteve za upravičenost do mednarodne zaščite ali ne. Dvomi o resničnosti navedb prosilcev so namreč neločljivo povezani z azilnim postopkom, ki se odvija ravno zato, da se ugotovi, ali so izpolnjeni pogoji za priznanje mednarodne zaščite. Pristojni nacionalni organi – ne pa pravni svetovalci, organizacije ali osebe, ki zagotavljajo pomoč prosilcem za mednarodno zaščito – morajo presoditi, ali razlogi, navedeni v prošnji, zadostujejo za priznanje mednarodne zaščite v skladu s pogoji, ki se zahtevajo z nacionalno zakonodajo.
         
      
            35.
         
         
            Poleg tega menim, da je v obravnavani zadevi najpomembneje, da se po eni strani upošteva uvedba člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila, ki je predmet prvega očitka, in po drugi strani – kot je poudarila Komisija, ne da bi ji Madžarska ugovarjala – da je z upoštevnimi določbami o odstopanju, ki se uporabijo v primeru kriznih razmer, nastalih zaradi množičnega priseljevanja, osebam, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito, naloženo, da pridejo na tranzitno območje na srbsko‑madžarski meji, da bi podale prošnjo in sprožile postopek za azil. Srbija običajno namreč predstavlja tretjo državo, v kateri ni tveganja preganjanja v smislu člena 51(2)(f) zakona o pravici do azila. Iz kombinacije teh dveh elementov izhaja, da se bo vsaka oseba ali vsaka organizacija, ki zagotavlja pomoč prosilcem za mednarodno zaščito, zavedala tega, da so v teh okoliščinah take prošnje zelo verjetno obsojene na neuspeh in da se zato izpostavlja konkretnemu tveganju kazenskega pregona. (
                  21
               )
         
      
            36.
         
         
            Vsekakor bi inkriminacija pomoči prosilcem za mednarodno zaščito lahko imela še posebej velik odvračilen učinek za vse osebe ali organizacije, ki si zavestno prizadevajo za spremembo zakonodaje ali za ohlapnejšo razlago nacionalnega prava ali celo trdijo, da upoštevno nacionalno pravo ni v skladu s pravom Unije. Poleg tega je prizadevanje za „spremembo“ nacionalne ureditve ali omogočanje dostopa prosilcev do azilnega postopka ali humanitarne pomoči, tudi če je zelo vprašljivo ali – kot v obravnavani zadevi – zelo verjetno, da ti prosilci ne izpolnjujejo vseh pogojev, ki so za pridobitev mednarodne zaščite določeni z nacionalnim pravom, na splošno del legitimnih ciljev organizacije, ki zagotavlja pomoč prosilcem za mednarodno zaščito.
         
      
            37.
         
         
            V teh okoliščinah je edina legitimna „kazen“, ki se lahko uporabi, če je namen dejavnosti teh oseb ali teh organizacij, da se prosilcem omogoči dostop do azilnega postopka v nasprotju s pogoji, ki so zakonito določeni z nacionalno zakonodajo ob spoštovanju prava Unije in zlasti člena 33(2) Direktive 2013/32, po mojem mnenju zavrnitev prošenj zaradi nedopustnosti ali neutemeljenosti, in ne izvajanje kazenskega pregona zoper osebe ali organizacije, ki omogočajo začetek azilnega postopka. Ta ugotovitev pa v ničemer ne posega v možnost uvedbe in ohranitve kazenskih sankcij, če dejavnost navedenih oseb ali organizacij ni omejena na pomoč prosilcem za mednarodno zaščito, da podajo prošnjo in začnejo azilni postopek, ampak gre dejansko za dejavnost omogočanja nezakonitega priseljevanja, zlasti na podlagi Direktive 2002/90/ES. (
                  22
               )
         
      
            38.
         
         
            Drugič, glede pojma „dejavnost organiziranja“ je Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) izključilo, da bi se lahko s to dejavnostjo, čeprav je formulirana splošno, kršilo načelo zakonitosti (nullum crimen, nulla poena sine lege), ob upoštevanju obstoja še drugih določb v kazenskem zakoniku, ki se nanašajo na pojem „organiziranje“ ali „dejavnost organiziranja“ ter omogočajo, da se iz njih izluščijo bistveni sestavni elementi. (
                  23
               )
         
      
            39.
         
         
            Glede na to menim, da to, da se kaznuje le organizirana dejavnost, ni dovolj, da se odpravi omejevalni značaj spornega kaznivega dejanja. Po eni strani samo besedilo člena 353/A kazenskega zakonika omogoča zelo široko razlago tega kaznivega dejanja, ki vključuje preprosto pomoč eni sami osebi, da sproži azilni postopek. Dejstvo, da sta „redna dejavnost“ in pomoč „več kot eni osebi“ v členu 353/A(2) in (3) kazenskega zakonika uvrščeni med obteževalne okoliščine, pomeni, da lahko področje uporabe te določbe zajema tudi dejavnost, ki se ne izvaja redno in katere namen je pomagati le eni osebi. Po drugi strani, in kar je najpomembneje, organizacije, ki prosilcem za mednarodno zaščito zagotavljajo pomoč in ki so glavni naslovniki navedene določbe, po definiciji izvajajo „organizirano dejavnost“. Čeprav je področje uporabe člena 353/A kazenskega zakonika omejeno na organiziranje dejavnosti v ožjem smislu, bi zato ta določba lahko ovirala dejavnost skoraj vseh oseb ali organizacij, ki pomagajo prosilcem za mednarodno zaščito.
         
      
            40.
         
         
            Na drugem mestu je treba, tudi če se domneva – kot trdi madžarska vlada – da ima ureditev, ki je predmet presoje, omejeno področje uporabe in zanemarljive praktične posledice, ker je bila zelo redko uporabljena in še ni privedla do obsodb organizacij ali oseb ter zato nima dokazljivega odvračilnega učinka, v skladu z ustaljeno sodno prakso ugotoviti, da je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti objektivne narave in da se zato neizpolnitev obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi Pogodb ali sekundarne zakonodaje, šteje za obstoječo, ne glede na obseg ali pogostost inkriminiranih položajev. (
                  24
               )
         
      
            41.
         
         
            Na tretjem mestu, v nasprotju s trditvijo madžarske vlade na obravnavi ni mogoče šteti, da se ravnanja pred začetkom azilnega postopka (
                  25
               ) ne nanašajo na „prosilce za mednarodno zaščito“ v smislu direktiv 2013/32 in 2013/33. Glede na to, da je status prosilca za azil ugotovitveni status, ki obstaja od trenutka, ko je bila oseba preganjana, se namreč ta lahko šteje za „prosilca za mednarodno zaščito“, tudi če formalno še ni vložila prošnje. Poleg tega madžarska vlada s svojo trditvijo napačno izenačuje podajanje prošnje za mednarodno zaščito z njeno vložitvijo. V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je razsodilo Sodišče, da se za tako prošnjo za mednarodno zaščito poleg tega šteje, da je bila podana takoj, ko je zadevna oseba pri pristojnih organih izrazila željo po priznanju mednarodne zaščite, ne da bi bilo mogoče za izjavo te volje zahtevati kakršno koli upravno formalnost. (
                  26
               ) Poleg tega bi bilo to, da se pravice, ki jih zagotavlja Direktiva 2013/32, podelijo šele ob vložitvi prošnje za mednarodno zaščito, v nasprotju s ciljem Direktive 2013/32, ki je osebam, ki potrebujejo mednarodno zaščito, zagotoviti dostop do pravno varnih in učinkovitih azilnih postopkov.
         
      
            42.
         
         
            Glede na zgornje ugotovitve predlagam, da se ugotovi, da bi člen 353/A kazenskega zakonika lahko pomenil oviro za izvajanje pravic, ki so s pravom Unije zagotovljene na področju pomoči prosilcem za mednarodno zaščito.
         
      
      b) Morebitne utemeljitve
   
   
            43.
         
         
            Glede morebitnih utemeljitev zgoraj navedenih omejitev je treba na prvem mestu ugotoviti, da člen 8(2) Direktive 2013/32 in člen 10(4) Direktive 2013/33 določata možnost, da se utemelji omejitev dostopa organizacij in oseb, ki prosilcem zagotavljajo svetovanje in zastopanje, ter dostopa pravnih in drugih svetovalcev do prosilcev za mednarodno zaščito, če so te omejitve objektivno nujne zaradi varnosti, javnega reda ali upravnega nadzora nad zadevnimi mejnimi prehodi in če tak dostop ni resno oviran ali resno omejen.
         
      
            44.
         
         
            V zvezi s tem zadostuje ugotoviti, da člen 353/A kazenskega zakonika ne določa nobenega preverjanja meril nujnosti in sorazmernosti. Nasprotno, ta ureditev, zlasti v povezavi s členom 15(2)(f) zakona o pravici do azila, de facto preprečuje ali vsaj resno ovira vsako dejavnost pomoči prosilcem za mednarodno zaščito, ki jo izvajajo osebe ali organizacije. (
                  27
               )
         
      
            45.
         
         
            Na drugem mestu je treba opozoriti, da če v smislu člena 12(1)(c) Direktive 2013/32 komuniciranje s katero koli organizacijo, ki zagotavlja pravno svetovanje ali drugo svetovanje, poteka „v skladu s pravom zadevne države članice“, s to določbo državam članicam ni dovoljeno, da izpodbijajo ali nesorazmerno omejujejo učinkovitost pravic, ki jih zagotavlja.
         
      
            46.
         
         
            Zdi se mi torej, da ovire, ki jih nacionalna ureditev, in sicer člen 353/A kazenskega zakonika, pomeni za izvajanje pravic, zagotovljenih s členom 8(2), členom 12(1)(c) in členom 22 Direktive 2013/32 ter členom 10(4) Direktive 2013/33, na podlagi zadnjenavedenih določb niso utemeljene.
         
      
            47.
         
         
            Zato predlagam, da se prvi del drugega očitka Komisije sprejme in se ugotovi, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33.
         
      
      2. Drugi del drugega očitka: člen 46/F zakona o policiji
   
   
            48.
         
         
            Člen 46/F zakona o policiji določa, da policisti vsaki osebi, zoper katero poteka kazenski pregon, med drugim za kaznivo dejanje omogočanja nezakonitega priseljevanja iz člena 353/A kazenskega zakonika, preprečijo vstop na območje, ki je manj kot osem kilometrov oddaljeno od meje ali mejne označbe, ki ustreza zunanji meji madžarskega ozemlja, ali zahtevajo, naj ta oseba zapusti to območje, če je na njem.
         
      
            49.
         
         
            Po mojem mnenju se s členom 46/F zakona o policiji, s katerim se uvaja dodatna prepoved za osebe ali organizacije, zoper katere poteka kazenski pregon za kazniva dejanja v ožjem smislu, nedvomno povečujejo negativni učinki določb, s katerimi je ta člen povezan, vključno s členom 353/A kazenskega zakonika.
         
      
            50.
         
         
            Kljub temu se mi zdi, da člen 46/F zakona o policiji sam po sebi ne povzroča težav v zvezi z združljivostjo z upoštevnimi določbami prava Unije. Menim namreč, da ta člen pomeni zakonito uporabo splošnega pravila, v skladu s katerim policijski organi osebam, ki so osumljene kaznivih dejanj, prepovedo vstop na „občutljiva“ območja, zlasti na območja, kjer so te osebe osumljene kaznivega dejanja ali bi ga lahko ponovile.
         
      
            51.
         
         
            Poleg tega se mi zdi dejstvo, da se prepoved nanaša na osebe, ki so zgolj „osumljene“ kaznivega dejanja, v skladu z začasno in preventivno naravo te prepovedi. Sicer pa sorazmernost te ureditve izhaja iz dejstva, da se uporablja le za osebe, „zoper katere poteka kazenski pregon“, in da je – kot poudarja madžarska vlada – za kazenski postopek potreben razmeroma resen sum ali sum, utemeljen na konkretnih elementih.
         
      
            52.
         
         
            Zdi se mi tudi, da Komisija ne navaja trditev, ki bi dokazovale nujno omejevalni značaj člena 46/F zakona o policiji, temveč poudarja le to, da se s to določbo povečuje omejevalni učinek člena 353/A kazenskega zakonika.
         
      
            53.
         
         
            Zato menim, da čeprav člen 353/A kazenskega zakonika, samostojno ali v povezavi s členom 46/F zakona o policiji, pomeni oviro za pravico prosilcev za mednarodno zaščito, da se lahko posvetujejo z organizacijami, osebami ali pravnimi svetovalci, in za povezano pravico teh organizacij, oseb in svetovalcev do dostopa do teh prosilcev, to ne velja za člen 46/F zakona o policiji, obravnavan ločeno in glede na okoliščine v obravnavani zadevi.
         
      
            54.
         
         
            Zato menim, da je treba drugi del drugega očitka Komisije zavrniti.
         
      
      VI. Stroški
   
   
            55.
         
         
            V skladu s členom 138(3), prvi stavek, Poslovnika Sodišča vsaka stranka načeloma nosi svoje stroške, če vsaka stranka, kot v obravnavani zadevi, uspe samo deloma. Vendar lahko Sodišče v skladu z drugim stavkom te določbe, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
         
      
            56.
         
         
            V okviru predlaganega je Komisija s svojimi predlogi večinoma uspela, argumenti Madžarske pa so bili sprejeti le v majhnem delu predmeta spora, in sicer v okviru drugega dela drugega očitka. Zato se v tej zadevi zdi upravičeno, da se Madžarski poleg njenih stroškov naloži plačilo štirih petin stroškov Evropske komisije, medtem ko Evropska komisija nosi petino svojih stroškov.
         
      
      VII. Predlog
   
   
            57.
         
         
            Glede na zgoraj navedene preudarke Sodišču predlagam, naj:
            
                     –
                  
                  
                     ugotovi, da Madžarska po eni strani ni izpolnila obveznosti iz člena 33(2) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite s tem, da je uvedla nov razlog za nedopustnost prošenj za mednarodno zaščito poleg razlogov, ki so izčrpno našteti v tej določbi, ter po drugi strani ni izpolnila obveznosti iz člena 8(2), člena 12(1)(c) in člena 22(1) Direktive 2013/32 ter člena 10(4) Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito s tem, da je dejavnost organiziranja, katere namen je omogočiti začetek azilnega postopka za osebe, ki ne izpolnjujejo meril za priznanje mednarodne zaščite, določenih v nacionalnem pravu, uvrstila med kazniva dejanja;
                  
               
                     –
                  
                  
                     tožbo v preostalem zavrne;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Madžarski naloži plačilo lastnih stroškov in štirih petin stroškov Evropske komisije, Komisiji pa naloži plačilo petine lastnih stroškov.
                  
               
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: francoščina.
   (
         2
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60).
   (
         3
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96).
   (
         4
      )	C‑564/18, EU:C:2020:218; v nadaljevanju: sodba Tompa.
   (
         5
      )	C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367; v nadaljevanju: sodba Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság.
   (
         6
      )	UL 2011, L 337, str. 9.
   (
         7
      )	Magyar Közlöny 2007/83.
   (
         8
      )	Magyar Közlöny 2018/97.
   (
         9
      )	Magyar Közlöny 2012/92.
   (
         10
      )	UL 2016, L 77, str. 1.
   (
         11
      )	Magyar Közlöny 1994/41.
   (
         12
      )	Sodba Tompa (točki 29 in 30 ter navedena sodna praksa).
   (
         13
      )	Sodba Tompa (točka 55).
   (
         14
      )	Sodba Tompa (točka 51).
   (
         15
      )	Sodba Tompa (točka 52).
   (
         16
      )	Sodba Tompa (točka 56 in izrek).
   (
         17
      )	Sodba Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (točke od 148 do 165).
   (
         18
      )	Glej točke od 5 do 8 teh sklepnih predlogov.
   (
         19
      )	Magyar Közlöny 2019/7.
   (
         20
      )	Odločba št. 3/2019, točke od 79 do 82.
   (
         21
      )	Vsekakor se ta presoja ne bo spremenila, če se člen 51(2)(f) zakona o pravici do azila razveljavi, saj se člen 353/A kazenskega zakonika nanaša med drugim na položaj „osebe, ki ni preganjana v […] kateri koli drugi državi, prek katere je prispela“, kar je zelo širok pojem, ki se lahko uporabi tako, da je vsak prosilec, ki (nujno) prihaja s tranzitom prek Srbije, izključen iz mednarodne zaščite.
   (
         22
      )	Direktiva Sveta z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 64).
   (
         23
      )	Odločba št. 3/2019, točke od 68 do 71.
   (
         24
      )	Glej sodbi z dne 30. januarja 2003, Komisija/Danska (C‑226/01, EU:C:2003:60, točka 32 in navedena sodna praksa), in z dne 28. januarja 2020, Komisija/Italija (Direktiva o boju proti zamudam pri plačilih) (C‑122/18, EU:C:2020:41, točka 64).
   (
         25
      )	Madžarska vlada je na obravnavi pojasnila, da se člen 353/A kazenskega zakonika, ko je v njem naveden „začetek“ azilnega postopka, nanaša na fazo, ki sledi vložitvi prošnje za mednarodno zaščito.
   (
         26
      )	Glej sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, točka 97 in navedena sodna praksa). Kot je namreč generalni pravobranilec P. Pikamäe ugotovil v svojih sklepnih predlogih v tej zadevi (C‑808/18, EU:C:2020:493, točki 53 in 68), se z Direktivo 2013/32 razlikuje med podajanjem prošnje za mednarodno zaščito, ki le izkazuje ali izraža strah zadevne osebe pred vrnitvijo v svojo državo brez kakršne koli upravne formalnosti, na eni strani in vložitvijo take prošnje na drugi strani.
   (
         27
      )	Glej točke od 32 do 41 teh sklepnih predlogov.