CELEX: 62014CJ0309
Language: da
Date: 2015-09-02
Title: Domstolens dom (Anden Afdeling) af 2. september 2015.#Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) og Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) mod Presidenza del Consiglio dei Ministri m.fl.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.#Præjudiciel forelæggelse – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – direktiv 2003/109/EF – national lovgivning – meddelelse og fornyelse af opholdstilladelse – betingelse – obligatorisk finansielt bidrag – beløb otte gange højere end for opnåelse af et nationalt identitetskort – tilsidesættelse af principperne i direktiv 2003/109/EF.#Sag C-309/14.

Parter
               Dommens præmisser
               Afgørelse
               
            
            Parter
            I sag C-309/14,
            angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italien) ved afgørelse af 17. december 2013, indgået til Domstolen den 30. juni 2014, i sagen:
            Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), 
            Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) 
            mod
            Presidenza del Consiglio dei Ministri, 
            Ministero dell’Interno, 
            Ministero dell’Economia e delle Finanze 
            har
            DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
            sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), og dommerne J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, J.L. da Cruz Vilaça og C. Lycourgos,
            generaladvokat: Y. Bot
            justitssekretær: fuldmægtig L. Carrasco Marco,
            på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 16. april 2015,
            efter at der er afgivet indlæg af:
            – Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) ved avvocati V. Angiolini, L. Formilan og L. Santini
            – Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) ved avvocati V. Angiolini, L. Formilan og L. Santini
            – den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Palatiello
            – den franske regering ved F.-X. Bréchot og D. Colas, som befuldmægtigede
            – den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget
            – Europa-Kommissionen ved M. Condou-Durande og A. Aresu, som befuldmægtigede,
            og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
            afsagt følgende
            Dom 
            
            Dommens præmisser
            1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004 L 16, s. 44), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/51/EU af 11. maj 2011 (EUT L 132, s. 1, herefter »direktiv 2003/109«).
            2. Denne anmodning er blevet fremsat inden for rammerne af en tvist mellem Confederazione Generale Italiana del Lavoro (herefter »CGIL«) og Istituto Nazionale Confederale Assistenza (herefter »INCA«) på den ene side og Presidenza del Consiglio dei Ministri (formandskabet for ministerrådet), Ministero dell’Interno (indenrigsministeriet) og Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet) på den anden side med henblik på annullation af et dekret vedtaget af disse to ministerier den 6. oktober 2011 vedrørende et gebyr for meddelelse og fornyelse af opholdstilladelse (GURI nr. 304 af 31.12.2011, herefter »dekret 2011«) og af enhver forberedende, efterfølgende eller tilknyttet retsakt.
            Retsforskrifter 
            EU-retten 
            3. Følgende fremgår af niende, tiende og attende betragtning til direktiv 2003/109:
            »(9) Økonomiske forhold bør ikke være en begrundelse for at nægte en person status som fastboende udlænding og bør ikke anses for at berøre de relevante betingelser.
            (10) Der bør udarbejdes et system af procedureregler for behandlingen af ansøgninger om opnåelse af status som fastboende udlænding. Procedurerne bør være effektive og mulige at administrere inden for rammerne af medlemsstaternes normale administration. De bør desuden være gennemsigtige og retfærdige for således at give de pågældende en passende retssikkerhed. De bør ikke udgøre et middel til at hindre udøvelse af opholdsretten.
            […]
            (18) Fastlæggelsen af de betingelser, der skal være opfyldt, for at fastboende tredjelandsstatsborgere kan opholde sig i en anden medlemsstat, bør bidrage til den faktiske gennemførelse af det indre marked som et område, hvor alle personer er sikret fri bevægelighed. Det kunne også i høj grad bidrage til mobiliteten, især på Unionens arbejdsmarked.«
            4. Under overskriften »[EU]-opholdstilladelse for fastboende udlændinge« bestemmer nævnte direktivs artikel 8, stk. 2:
            »Medlemsstaterne udsteder [EU]-opholdstilladelse for fastboende udlændinge til fastboende udlændinge. Tilladelsen er gyldig i mindst fem år. Ved udløbet forlænges den automatisk efter ansøgning, hvis det er påkrævet.«
            5. Artikel 19 i direktiv 2003/109 med overskriften »Behandling af ansøgninger og meddelelse af opholdstilladelse« fastsætter:
            »[…]
            2. Hvis betingelserne i artikel 14, 15 og 16 er opfyldt, meddeler den anden medlemsstat den fastboende udlænding en opholdstilladelse, der kan fornyes, jf. dog bestemmelserne om offentlig orden, offentlig sikkerhed og folkesundhed i artikel 17 og 18. Opholdstilladelsen fornyes om nødvendigt efter ansøgning, når den udløber. Den anden medlemsstat underretter den første medlemsstat om sin afgørelse.
            3. Den anden medlemsstat giver familiemedlemmer til den fastboende udlænding en opholdstilladelse, der kan fornyes, og som har samme gyldighedsperiode som den opholdstilladelse, den har givet den fastboende udlænding.«
            Italiensk ret 
            6. Artikel 5, stk. 2b, i lovdekret nr. 286/1998 af 25. juli 1998 om de konsoliderede bestemmelser vedrørende indvandring og betingelser, som udlændinge skal opfylde (almindeligt tillæg til GURI nr. 191 af 18.8.1998), der blev indsat i dette lovdekret ved artikel 1, stk. 22, litra b), i lov nr. 94 af 15. juli 2009 om bestemmelser om offentlig sikkerhed (almindeligt tillæg til GURI nr. 170 af 24.7.2009), fastsætter:
            »Ansøgning om meddelelse og fornyelse af opholdstilladelse er undergivet betaling af et gebyr, hvis størrelse fastsættes til mindst 80 og højst 200 EUR ved dekret fra Ministero dell’Economia e delle Finanze i fællesskab med Ministero dell’Interno, som ligeledes fastsætter betingelserne for betaling og vilkårene for gennemførelse af artikel 14a, stk. 2[, i lovdekret nr. 286/1998]. Der skal ikke betales gebyr for meddelelse og fornyelse af opholdstilladelse på grundlag af asyl, for ansøgning om asyl, for subsidiær beskyttelse eller for opholdstilladelse af humanitære grunde.«
            7. Artikel 14a i lovdekret nr. 268/1998 opretter og regulerer Fondo rimpatri (hjemsendelsesfond) og fastsætter:
            »1. Der oprettes under Ministero dell’Interno en hjemsendelsesfond, som har til formål at finansiere udgifter til udlændinges hjemsendelse til deres oprindelses- eller herkomstlande.
            2. Halvdelen af de indtægter, der hidrører fra opkrævningen af gebyrer i henhold til artikel 5, stk. 2b, og de gebyrer, der eventuelt fastsættes af Den Europæiske Union til fordel for samme fond, skal tilgå den i stk. 1 nævnte fond. Den resterende del af indtægterne fra gebyret i henhold til artikel 5, stk. 2b, tildeles Ministero dell’Interno for en nærmere vurdering af dækningen af de udgifter, der er knyttet til den undersøgelsesvirksomhed, som er forbundet med meddelelse og fornyelse af opholdstilladelser.«
            8. Dekret 2011, der blev vedtaget i henhold til artikel 5, stk. 2b, og artikel 14a i lovdekret nr. 286/1998, fastsætter beløbet på de gebyrer, som skal betales ved meddelelse og fornyelse af en opholdstilladelse, på følgende måde:
            »a) 80 EUR for opholdstilladelser for en varighed på mere end tre måneder og højst et år
            b) 100 EUR for opholdstilladelser for en varighed på mere end et år og højst to år
            c) 200 EUR for meddelelse af EF-opholdstilladelser for fastboende udlændinge og for ansøgere om opholdstilladelse i henhold til artikel 27, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. [286/1998]«.
            9. Selv om forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder nogen henvisning til andre nationale bestemmelser om andre gebyrer ved meddelelse og fornyelse af opholdstilladelser, fremgår det af de indlæg, der er indgivet af Europa-Kommissionen, CGIL og INCA, at der ud over de i dekret 2011 fastsatte gebyrer skal betales et samlet beløb på 73,50 EUR for meddelelse og fornyelse af opholdstilladelser, uanset varigheden af opholdstilladelsen, i henhold til den allerede eksisterende italienske lovgivning, som stadig finder anvendelse.
            10. Det fremgår særligt af Kommissionens indlæg, at opholdstilladelser på papir med virkning fra den 1. januar 2006 i henhold til artikel 7sb, stk. 1, litra b), i lovdekret nr. 7 af 31. januar 2005 om hasteforanstaltninger for universiteter og forskning, kulturarv og kulturelle aktiviteter, gennemførelsen af store strategiske projekter, tjenestemænds mobilitet og forenkling af formaliteterne vedrørende stempelafgift og administrative afgifter, der med ændringer er blevet ophøjet til lov ved lov nr. 43 af 31. marts 2005, i forbindelse med ansøgningen om den første meddelelse eller fornyelsen heraf erstattes med elektroniske opholdstilladelser i overensstemmelse med Rådets forordning (EF) nr. 1030/2002 af 13. juni 2002 om ensartet udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere (EFT L 157, s. 1).
            11. I overensstemmelse med artikel 1 i økonomi- og finansministeriets dekret af 4. april 2006 om fastsættelse af de omkostninger, der skal betales af ansøgerne om elektronisk opholdstilladelse, er beløbet på disse omkostninger fastsat til 27,50 EUR, inklusiv merværdiafgift.
            12. I henhold til den eneste artikel i indenrigsministeriets dekret af 12. oktober 2005 om fastsættelse af det beløb, som det påhviler ansøgeren at dække for meddelelse og fornyelse af opholdstilladelser eller -beviser inden for rammerne af den indgåede aftale som omhandlet i artikel 39, stk. 4a, i lov nr. 3 af 16. december 2003, er det ydelsesbeløb, som ansøgeren skal betale for denne type sagsbehandling, fastsat til 30 EUR.
            13. Endelig er stempelafgiftsbeløbet for meddelelse eller fornyelse af opholdstilladelser fastsat til et fast beløb på 16 EUR i overensstemmelse med artikel 4, del 1, i den tarif, der fremgår af bilag A til republikkens præsidents dekret nr. 642 af 26. oktober 1972 om regulering af stempelafgiften, i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen.
            Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål 
            14. CGIL og INCA har for Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regional forvaltningsdomstol i Lazio) nedlagt påstand om annullation af dekret 2011, idet de har gjort gældende, at det gebyr, der i henhold til dette dekret skal betales for meddelelse og fornyelse af en opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, er urimeligt og/eller uforholdsmæssigt.
            15. Den forelæggende ret fandt, at den af egen drift skulle undersøge, hvorvidt de nationale regler, som pålægger betaling af et sådant gebyr for meddelelse af en opholdstilladelse ved bl.a. at fastsætte lofter i gennemførelseslovgivningen, er forenelige med de EU-retlige bestemmelser på området.
            16. I denne henseende har den forelæggende ret under henvisning til dom Kommissionen mod Nederlandene (C-508/10, EU:C:2012:243) anført, at den omhandlede medlemsstats lovgivning kun er i overensstemmelse med principperne i direktiv 2003/109, såfremt de opkrævede gebyrer, som imidlertid kan variere inden for et værdiinterval, ikke allerede ved den laveste værdi udgør et overdrevent højt, og dermed uforholdsmæssigt beløb i forhold til det beløb, der skal betales af statsborgere i samme stat for et tilsvarende dokument, såsom et nationalt identitetskort.
            17. Den forelæggende ret har særligt mindet om, at det i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene (C-508/10, EU:C:2012:243) blev fastslået, at de bestemmelser i Kongeriget Nederlandenes retsorden, som allerede ved det laveste beløb på det gebyr, der blev opkrævet for meddelelse af en opholdstilladelse, fastsatte et beløb, der var ca. syv gange højere end det beløb, som blev opkrævet for meddelelse af et nationalt identitetskort til en statsborger i den pågældende medlemsstat, var uforenelige med principperne i direktiv 2003/109.
            18. I betragtning af den omstændighed, at udgiften til meddelelse af det nationale identitetskort i Italien ifølge den forelæggende ret i øjeblikket andrager ca. 10 EUR, og at det laveste beløb fastsat af dekret 2011 er 80 EUR, således at den økonomiske byrde, som tredjelandsstatsborgere pålægges for at få udstedt en tilladelse til ophold på det nationale område, er ca. otte gange større, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser er forenelige med principperne i direktiv 2003/109 i lyset af dom Kommissionen mod Nederlandene (C-508/10, EU:C:2012:243).
            19. Tribunale amministrativo regionale del Lazio har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
            »Er de principper, der er fastsat ved […] direktiv 2003/109 […], til hinder for en national lovgivning som den i artikel 5, stk. 2b, i lovdekret nr. [286/1998] fastsatte, for så vidt som den bestemmer, at »[a]nsøgning om meddelelse og fornyelse af opholdstilladelse er undergivet betaling af et gebyr, hvis størrelse fastsættes til mindst 80 EUR og højst 200 EUR ved dekret fra Ministero dell’Economia e delle Finanze i fællesskab med Ministero dell’Interno, som ligeledes fastsætter betingelserne for betaling […]«, således at der fastsættes et minimumsbeløb for gebyret, der er ca. otte gange større end udgiften til udstedelse af et nationalt identitetskort?«
            Om det præjudicielle spørgsmål 
            20. Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2003/109 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tredjelandsstatsborgere, som ansøger om meddelelse eller fornyelse af en opholdstilladelse i den omhandlede medlemsstat, pålægges at betale et gebyr, der kan variere mellem 80 og 200 EUR.
            21. Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af fjerde, sjette og tolvte betragtning til direktiv 2003/109, at direktivet har som sit hovedformål at integrere tredjelandsstatsborgere, der er fastboende i medlemsstaterne (dom Kommissionen mod Nederlandene, C-508/10, EU:C:2012:243, præmis 66).
            22. Det bemærkes, at Domstolen allerede har anerkendt, at medlemsstaterne kan gøre meddelelse af opholdstilladelser som omhandlet i direktiv 2003/109 betinget af betaling af gebyrer, og at de har en skønsmargin ved fastsættelsen af størrelsen af disse gebyrer (dom Kommissionen mod Nederlandene, C-508/10, EU:C:2012:243, præmis 64).
            23. Domstolen har imidlertid præciseret, at den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne i denne forbindelse er indrømmet ved direktiv 2003/109, ikke er ubegrænset, og at medlemsstaterne navnlig ikke kan anvende en national lovgivning, som kan bringe virkeliggørelsen af de mål, der forfølges med direktiv 2003/109, i fare, og som derfor kan fratage direktivets dets effektive virkning (jf. dom Kommissionen mod Nederlandene, C-508/10, EU:C:2012:243, præmis 65).
            24. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, skal midlerne til gennemførelse af direktiv 2003/109 desuden være egnede til at realisere de mål, der tilsigtes med denne lovgivning, og de må ikke gå videre end nødvendigt for at nå disse mål (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Nederlandene, C-508/10, EU:C:2012:243, præmis 75).
            25. Selv om det er tilladt for medlemsstaterne at opkræve gebyrer for meddelelse af opholdstilladelser i henhold til direktiv 2003/109, forholder det sig derfor i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet ikke desto mindre således, at det niveau, som gebyrerne fastsættes til, hverken må have til formål eller til følge, at der skabes en hindring for opnåelse af status som fastboende udlænding i henhold til dette direktiv eller indrømmelse af andre rettigheder, der følger af opnåelsen af denne status, med henblik på ikke at gribe ind i formålet med direktivet eller dets ånd (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Nederlandene, C-508/10, EU:C:2012:243, præmis 69).
            26. I denne henseende fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at det i hovedsagen omhandlede gebyr andrager 80 EUR for meddelelse og fornyelse af opholdstilladelser for en varighed på mere end tre måneder og højst et år, 100 EUR for meddelelse og fornyelse af opholdstilladelser for en varighed på mere end et år og højst to år og 200 EUR for meddelelse og fornyelse af EU-opholdstilladelser for fastboende udlændinge.
            27. Et sådant gebyr kan imidlertid have en betydelig økonomisk indvirkning på visse tredjelandsstatsborgere, der opfylder de i direktiv 2003/109 fastsatte betingelser for meddelelse af de i direktivet omhandlede opholdstilladelser, og dette så meget desto mere, som disse statsborgere i betragtning af varigheden af sådanne tilladelser er tvunget til ret jævnligt at ansøge om fornyelse af deres tilladelser, og at der til dette gebyr kan føjes andre gebyrer, der er fastsat i den allerede eksisterende nationale lovgivning, således at forpligtelsen til at betale det i hovedsagen omhandlede gebyr under sådanne omstændigheder kan udgøre en hindring for, at de nævnte tredjelandsstatsborgere kan gøre de rettigheder gældende, som de er tillagt ved dette direktiv.
            28. I denne henseende skal det fremhæves, at sagsøgerne i hovedsagen og Kommissionen såvel i deres indlæg som i retsmødet har anført, at der i henhold til den allerede eksisterende italienske lovgivning, som stadig finder anvendelse, under alle omstændigheder skal betales et andet gebyr på 73,50 EUR både for meddelelse og fornyelse af opholdstilladelser, hvilket gælder uanset varigheden af den pågældende opholdstilladelse, og idet dette beløb skal betales ud over det i hovedsagen omhandlede gebyr.
            29. Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen, at halvdelen af indtægterne fra opkrævningen af det i hovedsagen omhandlede gebyr i overensstemmelse med artikel 14a i lovdekret nr. 286/1998 er beregnet til at finansiere de udgifter, der er knyttet til hjemsendelsen af de tredjelandsstatsborgere, som er blevet antruffet, mens de befandt sig ulovligt på det nationale område, til deres oprindelses- eller herkomstlande, hvilket den italienske regering bekræftede i retsmødet.
            30. Den italienske regerings argument om, at det i hovedsagen omhandlede gebyr ikke kan være uforholdsmæssigt, da indtægterne fra dette gebyr er knyttet til den nødvendige oplysningsvirksomhed med henblik på at efterprøve, om betingelserne for at opnå opholdstilladelse i medfør af direktiv 2003/109 er overholdt, kan således ikke tiltrædes.
            31. Henset til de ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at direktiv 2003/109 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tredjelandsstatsborgere, som ansøger om meddelelse eller fornyelse af en opholdstilladelse i den omhandlede medlemsstat, pålægges at betale et gebyr, der kan variere mellem 80 og 200 EUR, for så vidt som et sådant gebyr er uforholdsmæssigt i forhold til det mål, der tilsigtes med dette direktiv, og kan skabe en hindring for udøvelsen af de rettigheder, som er tillagt herved.
            Sagens omkostninger 
            32. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
            
            Afgørelse
            På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
            Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/51/EU af 11. maj 2011, er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tredjelandsstatsborgere, som ansøger om meddelelse eller fornyelse af en opholdstilladelse i den omhandlede medlemsstat, pålægges at betale et gebyr, der kan variere mellem 80 og 200 EUR, for så vidt som et sådant gebyr er uforholdsmæssigt i forhold til det mål, der tilsigtes med dette direktiv, og kan skabe en hindring for udøvelsen af de rettigheder, som er tillagt herved.