CELEX: 52012PC0363
Language: ro
Date: 2012-07-11
Title: Propunere de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ŞI A CONSILIULUI privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal

|
			
		
		
		52012PC0363
		
			Propunere de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ŞI A CONSILIULUI privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal /* COM/2012/0363 final - 2012/0193 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	EXPUNERE DE MOTIVE
1.           CONTEXTUL PROPUNERII
1.1 Contextul general
Frauda și activitățile ilegale
conexe care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii constituie o
gravă problemă pentru bugetul Uniunii și, prin urmare, pentru
contribuabili. Utilizarea abuzivă a fondurilor pune în pericol obiectivele
bugetului Uniunii, care constau în îmbunătățirea
condițiilor de viață, în favorizarea creșterii economice
și în crearea de locuri de muncă. Acest fapt se confirmă mai
ales în perioade de consolidare bugetară, de responsabilitate fiscală
și de reforme structurale pe calea creșterii economice. Din raportul
Comisiei pentru anul 2010 privind protecția intereselor financiare ale
Uniunii[1]
reiese că suspiciunile de fraudă însumează aproximativ 600 de
milioane EUR pe an în partea de venituri și cheltuieli, în ciuda cadrului
juridic în vigoare. Se poate presupune că valoarea reală este chiar
mai mare, deoarece nu toate cazurile sunt depistate și raportate. 
Uniunea trebuie să apere banii
contribuabililor în modul cel mai eficient, folosindu-se, în acest scop, de
toate posibilitățile oferite de Tratatul privind Uniunea
Europeană. În cazul prejudicierii bugetului UE se impun măsuri care
să garanteze o protecție echivalentă și eficace a
intereselor financiare ale Uniunii, inclusiv prin intermediul dreptului penal,
în măsura în care acest lucru se dovedește a fi necesar. În ciuda
dezvoltării unui acquis al UE în acest domeniu, care cuprinde măsuri
aplicabile fraudei, corupției și spălării banilor[2], statele
membre au adoptat reguli divergente și, drept urmare, nivelurile de
protecție sunt, adesea, divergente în cadrul sistemelor lor juridice
naționale. Această stare de fapt arată că nu există o
protecție echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii și
că măsurile împotriva fraudei nu au atins nivelul necesar de
descurajare. 
În ceea ce privește frauda, de exemplu,
statele membre au introdus definiții ale acestei infracțiuni în
diferite tipuri de legislație, de la dreptul penal general, care poate
include infracțiuni specifice sau generice, la codurile fiscale penale[3]. O
divergență similară se poate observa în ceea ce privește
nivelul sancțiunilor aplicabile acestor forme de infracțiune în
diferitele state membre[4]:

 SM || Sancțiuni 
 AT || Închisoare până la 6 luni (articolul 146 din Codul penal ), 3 ani [articolul 147 alineatele (1) și (2) din Codul penal], 10 ani [articolul 147 alineatul (3), articolul 148 din Codul penal]; închisoare până la 3 sau 5 ani și amendă până la de două ori valoarea evaziunii [articolul 7 din AEG] 
 BE || Închisoare de la 1 lună la 5 ani (articolul 450 din Codul impozitelor pe venit), închisoare de la 2 luni la 3 ani (articolul 451 din Codul impozitelor pe venit) și amenzi (articolele 259, 260 și 261 din Legea generală a vămilor și accizelor) 
 BG || Închisoare de la 1 an la 8 ani (articolele 209 și 210 din Codul penal), închisoare de la 3 la 10 ani (articolul 211 din Codul penal), închisoare de la 2 la 8 ani (articolul 212 din Codul penal), închisoare de la 3 la 10 ani [articolul 212 alineatul (3) din Codul penal] 
 CY || Închisoare de 5 ani (articolul 300 din Codul penal), închisoare până la 3 ani sau amendă maximă de 5 125,80 EUR ori ambele 
 CZ || Închisoare până la 2 ani (articolele 209 - 212 din Codul penal) 
 DK || Închisoare până la 1 an și 6 luni (articolul 279 din Cod penal) (articolul 289A din Codul penal), 8 ani în formele agravate 
 EE || Amendă sau închisoare până la 3 ani (articolul 209 din Codul penal), 5 ani (articolul 210 din Codul penal) 
 FI || Amendă sau închisoare de la 14 zile la 2 ani (capitolul 36, secțiunea 1 din Codul penal), (capitolul 29, secțiunea 1 din Codul penal) (capitolul 29, secțiunea 5 din Codul penal), de la 4 luni la 4 ani în formele agravate 
 FR || Închisoare până la 5 ani și amendă de 375 000 EUR (articolele 313-1 – 313-3 din Codul penal), până la 7 ani și amendă de 750 000 EUR în formele agravate 
 DE || Închisoarea până la 5 ani sau amendă (articolul 263 din Codul penal) 
 EL || Închisoare de la 10 zile la 5 ani, de la 3 luni la 5 ani [articolul 386 alineatul (1) din Codul penal), de la 2 ani la 5 ani în formele agravate 
 HU || Închisoare până la 2 ani (articolul 318 din Codul penal), 5 ani (articolul 314 din Codul penal) 
 IR || Închisoare până la 5 ani (secțiunea 42 din Legea justiției penale din 2001) 
 IT || Închisoare de la 6 luni la 3 ani și amendă de la 51 EUR la 1 032 EUR (articolul 640.1 din Codul penal), închisoare de la 1 an la 6 ani (articolul 640 bis din Codul penal) 
 LV || Închisoare până la 3 ani sau arestare sau prestarea unei munci în folosul comunității sau amendă de până la șaizeci de ori valoarea salariului minim lunar (17 074,20 EUR) (secțiunea 177 din Legea penală) 
 LT || Prestarea unei munci în folosul comunității sau amendă, pedeapsă care restrânge libertatea, arestare sau închisoare până la 3 ani (articolul 182 din Codul penal) sau până la 8 ani (infracțiune gravă) 
 LU || Închisoare de la 1 lună la 1 an sau amendă de la 500 EUR la 30 000 EUR (articolul 490 din Codul penal), închisoare de la 1 lună la 1 an sau amendă de la 500 EUR la 10 000 EUR (articolul 498 din Codul penal) 
 MT || Închisoare de la 4 luni la 1 an [articolul 298 alineatul (1) din Codul penal), închisoare până la 18 luni și amendă de la 2 329,37 la 34 940,60 (articolul 298C din Codul penal), închisoare de la 7 luni la 2 ani (articolul 308 din Codul penal), închisoare de la 1 lună la 6 luni sau amendă (articolul 309 din Codul penal) 
 NL || Închisoare până la 1 an (articolul 328 din Codul penal), 2 ani (articolul 334 din Codul penal), 3 ani (articolul 360 din Codul penal), 4 ani (articolele 227, 326 din Codul penal) sau 6 ani (articolele 225, 336, 359 din Codul penal) sau amendă până la 76 000 EUR 
 PL || Închisoare de la 3 luni la 5 ani (articolul 297 din Codul penal) 
 PT || Închisoare până la 3 ani sau amendă (articolul 217 din Codul penal) 
 RO || Închisoare de la 6 luni la 12 ani (articolul 215 din Codul penal) (în formele simple ale infracțiunii) 
 SI || Închisoare de la 3 luni la 3 ani (articolul 229 din Codul penal), închisoare până la 3 ani (articolul 211 din Codul penal), închisoare până la 5 ani (articolul 228 din Codul penal), amendă sau închisoare până la 3 ani (articolul 231 din Codul penal) 
 SK || Închisoare până la 2 ani (secțiunea 221 din Codul penal), închisoare de la 1 an la 5 ani (secțiunile 222 – 225 din Codul penal) 
 ES || Închisoare de la 6 luni la 3 ani (articolul 252 din Codul penal) 
 SE || Închisoare până la 2 ani (capitolul 9, secțiunea 1 din Codul penal) 
 UK || Condamnare sumară: închisoare până la 12 luni, amendă sau ambele (secțiunea 1 din Legea privind frauda din 2006); condamnare pe baza unui act de acuzare: închisoare până la 10 ani, amendă sau ambele 
Divergențele de acest gen au un impact
negativ asupra eficacității politicilor concepute de Uniune în
vederea protejării intereselor sale financiare, după cum s-a
demonstrat în studiul de impact care însoțește prezenta propunere.
Prin recunoașterea, de către toate statele membre, a unui set comun
de infracțiuni s-ar putea asigura o interpretare uniformă și un
mod omogen de îndeplinire a tuturor cerințelor necesare în materie de
instrumentare a cazurilor, reducându-se astfel riscurile asociate unor practici
divergente. De asemenea, s-ar intensifica efectul disuasiv al
dispozițiilor relevante, s-ar îmbunătăți potențialul
de asigurare a respectării acestora și s-ar reduce posibilitatea ca
potențialii autori să își mute activitățile ilegale
intenționate în jurisdicții mai permisive de pe teritoriul Uniunii.
O protecție echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii
este, de asemenea, importantă pentru credibilitatea instituțiilor,
organelor, oficiilor și agențiilor sale, precum și pentru
asigurarea unei execuții bugetare legitime. Prin urmare, nu doar frauda în
sens strict ar trebui reglementată în prezenta propunere, ci și alte
forme de acțiuni ilegale din categoria fraudei care afectează bugetul
UE și printre care se numără corupția, spălarea banilor
și obstrucționarea procedurilor de achiziții publice.
Caracteristica decisivă este obținerea unui profit în detrimentul
bugetului UE și, astfel, în detrimentul tuturor contribuabililor. 
Un alt motiv pentru propunerea unui nou
instrument juridic îl constituie necesitatea de a adopta măsuri concrete
pentru a pune în aplicare strategia globală concepută de Comisie
pentru combaterea fraudei. Comisia propune, așadar, prezenta
directivă.
1.2 Contextul juridic
Primele elemente ale protecției
intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal au fost
introduse în 1995, când au fost adoptate Convenția privind protejarea
intereselor financiare ale Comunităților Europene și
protocoalele de însoțire (denumite în continuare, în mod colectiv, „Convenția
PIF”)[5].
Convenția PIF a fost ulterior ratificată de aproape toate statele
membre și a intrat în vigoare cu privire la acestea[6]. Printre
măsurile generale cu relevanță întreprinse la nivelul UE în
domeniul dreptului penal se numără Decizia-cadru 2005/212/JAI a
Consiliului din 24 februarie 2005 privind confiscarea produselor, a
instrumentelor și a bunurilor având legătură cu
infracțiunea[7],
pe care Comisia ar dori să o înlocuiască cu o directivă privind
înghețarea și confiscarea produselor provenite din săvârșirea
de infracțiuni în Uniunea Europeană[8] destinată statelor membre participante.
Acest cadru a fost completat de măsuri
generale de drept penal, întreprinse la nivelul Uniunii pentru combaterea
anumitor activități ilegale deosebit de dăunătoare pentru
economia licită, cum ar fi spălarea banilor[9] și
corupția[10],
măsuri care, deși nu sunt specifice protecției intereselor
financiare ale Uniunii, contribuie la protejarea acestora.
În mai 2011, Comisia a emis o comunicare
privind protecția intereselor financiare ale Uniunii prin măsuri de
drept penal și investigații administrative[11];
comunicarea a fost însoțită de un document de lucru al serviciilor
Comisiei[12].
În aceste documente se atrage atenția asupra caracterului eterogen al
definițiilor infracțiunilor și al sancțiunilor penale
prevăzute pe teritoriul UE în actualul cadru juridic și se
subliniază faptul că dreptul penal ar trebui considerat de Comisie
drept un element important pentru îmbunătățirea acestei situații.

Comunicarea „Către o politică a UE
în materie penală: asigurarea punerii în aplicare eficace a politicilor UE
prin intermediul dreptului penal”[13]
din septembrie 2011 propune un cadru general în ceea ce privește
conținutul și structura dreptului penal al UE și principii
generale din legislația penală a UE, printre care principiul potrivit
căruia dreptul penal al UE nu trebuie să depășească
ceea ce este necesar și proporțional în raport cu obiectivele sale. 
A urmat dezvoltarea treptată a unui
organism de drept administrativ pentru combaterea activităților
ilegale îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii. În
Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 sunt stabilite norme
administrative pentru acțiunile întreprinse în ceea ce privește
activitățile ilegale îndreptate împotriva intereselor financiare ale
Uniunii[14];
aceste norme administrative sunt însoțite de o serie de norme
administrative sectoriale[15].
Pe lângă instrumentele orizontale care se referă în mod special la
protecția intereselor financiare ale Uniunii și care sunt
menționate mai sus, există o serie de instrumente relevante ale
Uniunii în domeniul dreptului administrativ în ceea ce privește
activitățile ilegale care afectează fondurile publice ale
Uniunii[16].

2.           REZULTATELE
CONSULTĂRILOR CU PĂRȚILE INTERESATE ȘI ALE EVALUĂRII
IMPACTULUI
2.1 Consultarea părților
interesate
Comisia a organizat mai multe runde de
consultări cu părțile interesate. Printre aceste consultări
organizate de Comisie se numără consultarea experților
universitari în domeniul dreptului penal, organizată la 25 octombrie 2011,
și consultarea funcționarilor din administrația publică a
statelor membre, organizată la 6 decembrie 2011 în cadrul unei
reuniuni speciale. La aceste consultări au participat și
reprezentanți ai Comisiei pentru libertăți civile, justiție
și afaceri interne din cadrul Parlamentului European. Opiniile serviciilor
de urmărire penală din statele membre au fost adunate prin
intermediul unor chestionare și al unor discuții purtate în cadrul
forumului procurorilor generali, organizat de Eurojust în Haga la 23 iunie 2011
și la 16 decembrie 2011. Comisia s-a întâlnit, de asemenea, cu
reprezentanți ai Asociației Contribuabililor Europeni, în cadrul unei
reuniuni la nivel de experți care a avut loc la 25 ianuarie 2012.
Experții au indicat câteva lipsuri semnificative
ale cadrului juridic existent în domeniul protecției intereselor
financiare ale Uniunii. Printre aceste lipsuri se numără, în special,
termenele de prescripție pentru instrumentarea cazurilor. Experții
universitari au subliniat importanța principiului conform căruia la
dispozițiile legislației penale ar trebui să se recurgă
numai în ultimă instanță, acordându-se atenția
cuvenită principiilor subsidiarității și
proporționalității. Întrucât legislația penală
constituie un mecanism foarte sever de control social, care afectează
profund libertăți civile fundamentale, dispozițiile sale trebuie
să fie utilizate ca o măsură de ultimă instanță
și să fie puse în aplicare astfel încât să protejeze interesele
fundamentale și, în același timp, să respecte libertățile
civile și să fie în folosul cetățenilor. Experții
statelor membre au sprijinit, în general, obiectivul urmărit de Comisie,
și anume acela de a proteja banii contribuabililor și interesele
fundamentale demne de o protecție egală pe întregul teritoriu al
Uniunii Europene. Practicienii au fost, în general, de părere că este
important să existe o legislație clară în domeniul penal,
asigurându-se astfel condiții uniforme, și că aceasta ar trebui
să fie completată cu măsuri în domeniul procedural pentru a se
remedia deficiențele identificate în acest context. Acest ultim aspect se
reflectă în programul de lucru al Comisiei care prevede o
inițiativă separată cu privire la măsurile procedurale
pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii, în 2013. Asociația
Contribuabililor Europeni și-a exprimat un puternic sprijin pentru
intenția Comisiei de a proteja mai bine interesele financiare ale Uniunii
împotriva abuzurilor, precum și pentru demersurile acesteia de a institui
un cadru cuprinzător și descurajant în domeniul dreptului penal, prin
care să se protejeze interesele financiare ale Uniunii.
2.2 Evaluarea impactului
Comisia a evaluat
impactul alternativelor de politică luând în considerare rezultatele unui
studiu extern finalizat în februarie 2012[17]. În evaluarea impactului au fost analizate
diferite opțiuni, concluzia fiind că este de preferat o soluție
prin care să se asigure, în special, extinderea tipurilor anumitor
infracțiuni din categoria fraudei, introducerea unor sancțiuni minime
și armonizarea termenelor de prescripție.
3.           ELEMENTELE JURIDICE ALE
PROPUNERII
3.1         Temeiul juridic
Propunerea se întemeiază pe
articolul 325 alineatul (4) din Tratatul privind funcționarea
Uniunii Europene.
La articolul 325 se stabilește
competența UE de a adopta măsurile necesare „care descurajează”
în domeniul prevenirii și combaterii fraudei și a altor
activități ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale
Uniunii. La articolul 325 alineatul (4) se prevede procedura
legislativă de adoptare a măsurilor necesare pentru a oferi o
protecție efectivă și echivalentă. Se prevede, de asemenea,
un temei juridic pentru elaborarea și adoptarea de legi cu privire la
fraude și orice alte activități ilegale care aduc atingere intereselor
financiare ale Uniunii în domeniul prevenirii și combaterii fraudei. În
acest context, noțiunea de fraudă trebuie înțeleasă în sens
larg, în definiția sa intrând și anumite infracțiuni conexe.
Lupta împotriva activităților
ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii reprezintă
un domeniu de politic specific, după cum reiese din plasarea
dispoziției într-un capitol special consacrat „combaterii fraudei” în
titlul „Dispoziții financiare” din tratat. De asemenea, sintagma „care
descurajează” nu mai apare în altă parte din tratat, ceea ce
înseamnă că, în acest domeniu specific, Uniunea dispune de o
paletă largă de instrumente. Această particularitate este
accentuată în continuare la articolul 310 alineatul (6) din
TFUE, primul articol din titlul referitor la dispozițiile financiare, în
acest mod fiind subliniată necesitatea de a combate
activitățile ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale
Uniunii („combat”). 
Scopul articolului 325 este de a proteja
interesul unic pentru care a fost elaborată această politică
prioritară, și anume fondurile publice ale Uniunii, indiferent
dacă este vorba de venituri sau cheltuieli. 
·                        
Protecția fondurilor publice ale Uniunii
constituie un interes solidar la nivelul Uniunii, diferit de suma intereselor
financiare naționale ale statelor membre. Din aceste motive, tratatul
conferă Uniunii competențe vaste în domeniul adoptării unor
„măsuri care descurajează” și care „oferă o protecție
efectivă” [articolul 325 alineatul (1)] și
„echivalentă” [articolul 325 alineatul (4)][18].
Conceptul de protecție care descurajează, este efectivă și
echivalentă cuprinde, prin natura sa și din punct de vedere istoric
(a se vedea Convenția PIF din 1995), o dimensiune de drept penal. Dreptul
penal reprezintă o bază necesară pentru asigurarea unui efect
preventiv în acest domeniu, întrucât se poate presupune că existența
unor sancțiuni penale și efectul acestora asupra reputației
eventualilor infractori constituie un argument puternic pentru ca aceștia
să nu săvârșească fapta ilegală respectivă. Prin
urmare, la articolul 325 se prevede competența de a adopta
dispoziții de drept penal în contextul protecției intereselor
financiare ale Uniunii împotriva tuturor formelor imaginabile de
activități ilegale, ceea ce nu era prevăzut la articolul 280
alineatul (4) din Tratatul CE care cuprindea dispoziții
asemănătoare.
·                        
Interesele financiare ale Uniunii nu sunt definite
în tratatul propriu-zis, însă din formularea mai amplă decât cea de
„buget”, care este utilizată în alte părți din tratat [de
exemplu, articolul 310 alineatul (1) al doilea paragraf], reiese clar
că este vorba de toate fondurile gestionate de către Uniune sau în
numele acesteia[19].
Prezenta propunere înlocuiește propunerea
de directivă privind protecția penală a intereselor financiare
ale Comunității[20].
3.2         Subsidiaritatea,
proporționalitatea și respectarea drepturilor fundamentale
Se consideră că este nevoie de o
acțiune a Uniunii din motivele expuse în continuare.
Interesele financiare ale Uniunii se
referă la active și pasive gestionate de către Uniune sau în numele
acesteia. Astfel, interesele financiare ale Uniunii sunt, prin natura lor
și de la bun început, plasate la nivelul Uniunii. Ca atare, ele se
află în centrul Uniunii într-o și mai mare măsură decât un
domeniu supus armonizării normelor în statele membre. Ca formă
și conținut, ele sunt comparabile mai degrabă cu
autoprotecția instituțiilor, organelor, oficiilor și
agențiilor Uniunii, de exemplu în ceea ce privește securitatea
fizică sau securitatea IT. Prin urmare, ele nu pot fi apărate în mod
adecvat de statele membre singure. Chiar în TFUE, la articolul 310
alineatul (6) și la articolul 325 alineatele (1) și (4),
se presupune necesitatea unei acțiuni legislative a Uniunii în vederea
stabilirii unor măsuri echivalente și de descurajare menite să
protejeze interesele financiare ale Uniunii împotriva activităților
ilegale, ceea ce vine în sprijinul aprecierii de mai sus. În plus, în
conformitate cu articolul 48 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002,
Comisia Europeană este pe deplin responsabilă pentru executarea
tuturor veniturilor și cheltuielilor bugetului Uniunii. 
Uniunea este cel mai bine plasată să
își protejeze interesele financiare, ținând seama de normele
specifice ale UE care se aplică în acest domeniu. Printre acestea se
numără normele bugetare prevăzute în Regulamentul financiar,
normele generale privind protecția intereselor financiare prin intermediul
dreptului administrativ și normele sectoriale privind protecția
intereselor financiare în diferitele domenii de politică care pot fi
afectate. Acest lucru este valabil și în măsura în care
dispozițiile din dreptul penal referitoare la protecția
intereselor financiare ale Uniunii ar putea fi apropiate mai mult. În ceea ce
privește dreptul penal, o atenție specială trebuie acordată
cerinței generale ca legislația UE să respecte principiul
subsidiarității. Aceasta înseamnă că UE poate legifera doar
dacă nu există posibilitatea ca obiectivul respectiv să fie
atins într-un mod mai eficace prin măsuri la nivel național sau
regional și local, putând fi realizat mai bine la nivelul Uniunii
datorită amplorii sau a efectelor acțiunii propuse. Numai Uniunea
este în măsură să elaboreze acte legislative de apropiere cu
caracter obligatoriu, aplicabile în toate statele membre, și, astfel,
să creeze un cadru juridic care să contribuie la remedierea
carențelor actuale, cum ar fi, în special, lipsa echivalenței, care
este contrară obiectivelor tratatului prevăzute la articolul 325
alineatul (4) din TFUE.
Propunerea este relevantă pentru
următoarele drepturi și principii cuprinse în Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene: dreptul la libertate și dreptul la
viața de familie (prin eventuala privare de libertate a infractorilor
condamnați), libertatea de alegere a ocupației și libertatea de
a desfășura o activitate comercială (prin eventuala
decădere din drepturi a infractorilor condamnați), dreptul la
proprietate (prin eventuala închidere a întreprinderilor care au
săvârșit infracțiuni), amenzi penale în cazul condamnării
și confiscări, legalitatea și proporționalitea
infracțiunilor (deoarece noi fapte sunt încadrate ca infracțiuni),
dreptul de a nu fi judecat de două ori (din cauza interacțiunii cu
regimurile de sancțiuni administrative). Aceste interferențe se
justifică prin faptul că ele ajută la îndeplinirea unor
obiective de interes general, recunoscute de Uniune [a se vedea articolul 52
alineatul (1) din cartă] și, în special, la asigurarea unor
măsuri eficace și de descurajare prin care se vizează
protecția intereselor financiare ale Uniunii. Lipsa de progrese în ceea ce
privește nivelurile de nereguli și fraude și ineficacitatea
măsurilor actuale în temeiul Convenției PIF fac necesară
adoptarea unor măsuri de drept penal pentru combaterea și prevenirea
fraudelor și activităților ilegale conexe. S-a vegheat
îndeaproape ca aceste măsuri să nu depășească ceea ce
este necesar pentru atingerea acestui obiectiv și ca ele să fie,
așadar, proporționale. 
3.3 Alegerea instrumentelor
Pentru ca în domeniul protecției
intereselor financiare ale UE să fie stabilite dispoziții de drept
penal armonizate și pentru ca, în același timp, statele membre
să se bucure de un anumit grad de flexibilitate în ceea ce privește
impunerea unor dispoziții mai severe, o directivă este instrumentul adecvat.
3.4 Dispoziții specifice
Articolul 1: obiect. La acest articol sunt stabilite scopul prezentei propuneri și
domeniul său de aplicare, specificându-se, în special, că ea se
referă numai la protecția intereselor financiare ale Uniunii.
Articolul 2: definiția
intereselor financiare ale Uniunii. Acest articol
cuprinde o definiție a intereselor financiare ale Uniunii, valabilă
pentru întregul instrument. Curtea Europeană de Justiție a confirmat[21] faptul
că există o legătură directă între colectarea
veniturilor din taxa pe valoarea adăugată în conformitate cu
legislația aplicabilă a Uniunii, pe de o parte, și
disponibilitatea la bugetul Uniunii a resurselor corespunzătoare,
provenite din colectarea taxei pe valoarea adăugată, pe de altă
parte, orice lacună în colectare putând determina o reducere a resurselor
disponibile. Trebuie să se considere, așadar, că frauda
legată de taxa pe valoarea adăugată aduce atingere intereselor
financiare ale UE și că ea este, în consecință,
reglementată de prezenta propunere de directivă.
Articolul 3: actele de fraudă
care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. La acest articol sunt definite acțiunile frauduloase care trebuie
incriminate în statele membre. 
Articolul 4: infracțiunile
conexe fraudei care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. La
acest articol sunt prevăzute activitățile ilegale care fac
obiectul prevenirii și combaterii fraudei.
Se prevede că statele membre au
obligația de a incrimina acțiunile necinstite ale ofertanților
în procedurile de achiziții publice. Sunt incluse și acțiunile
asemănătoare fraudei în cadrul cărora informații
adevărate, însă bazate pe informații primite în mod necuvenit de
la autoritățile publice, sunt furnizate unui organism ofertant în
cursul unei proceduri de atribuire. O astfel de dispoziție există deja
în câteva state membre, dar nivelul sancțiunilor variază în mod
semnificativ (de exemplu, de la o zi de închisoare într-un stat membru la cel
puțin trei ani de închisoare în altul[22]). S-a estimat că lipsa unei
legislații eficace în acest domeniu produce bugetului Uniunii pierderi
anuale de 40 de milioane EUR[23]. Acțiunile de manipulare de către
ofertanți a procedurilor de atribuire nu intră în domeniul de
aplicare al directivei, pentru acestea fiind deja prevăzute măsuri de
asigurare a respectării legii și sancțiuni la nivelul Uniunii
și la nivelul statelor membre. 
De asemenea, la articolul 4 sunt
definite, în mare măsură pe baza Convenției PIF, actele de
corupție care trebuie incriminate în statele membre. Din legile
naționale de punere în aplicare a Convenției privind protejarea
intereselor financiare ale Comunității Europene din 1995 și a
protocoalelor acesteia și din jurisprudența relevantă reiese
că este necesară o îmbunătățire a definițiilor
corupției pasive și active stabilite în convenție. Spre deosebire
de Convenția PIF, nu va mai fi prevăzută obligația ca
faptele să implice o încălcare a sarcinilor de serviciu pentru a fi
încadrate la acest articol. Corupția constituie o problemă deosebit
de gravă în zona intereselor financiare ale Uniunii, necesitând, prin
urmare, o dispoziție specifică. La articolul 4 este
definită, de asemenea, deturnarea, o acțiune a unui funcționar
public care nu poate fi clasificată ca fraudă într-un sens mai strict
și care constă în deturnarea de fonduri sau de active cu intenția
de a prejudicia interesele financiare ale Uniunii. De asemenea, acest articol
cuprinde o trimitere la legislația în domeniul combaterii
spălării banilor, și anume la prevederile referitoare la
spălarea banilor proveniți din produsele faptelor incriminate pe baza
directivei, astfel încât această formă de spălare a banilor
să fie incriminată în statele membre. Se va asigura astfel că
toate infracțiunile îndreptate împotriva intereselor financiare ale
Uniunii se supun aceluiași regim de sancțiuni.
Definiția funcționarilor publici,
prevăzută la acest articol, cuprinde nu numai persoanele care
dețin o funcție legislativă, administrativă sau
judiciară ori care exercită o funcție de serviciu public pentru
Uniune sau în statele membre, ci și persoanele care exercită o astfel
de funcție în țări terțe. Includerea acestora din urmă
în definiție este necesară deoarece interesele financiare ale Uniunii
trebuie protejate, de asemenea, în cazurile de corupție activă și
pasivă și de deturnare de fonduri, față de persoanele care
gestionează fonduri ale Uniunii în țări terțe.
Articolul 5: instigarea,
complicitatea, tentativa. Acest articol se aplică
infracțiunilor menționate mai sus și prevede obligația
statelor membre de a incrimina, de asemenea, anumite forme de pregătire a
acestor infracțiuni și de participare la acestea. În cazul
majorității infracțiunilor, răspunderea penală pentru
tentativă nu este reglementată separat, elementele de tentativă
fiind incluse în definiția de bază a infracțiunilor respective. 
Articolul 6: răspunderea
persoanelor juridice. Acest articol se aplică
tuturor infracțiunilor menționate mai sus și prevede
obligația statelor membre de a asigura răspunderea persoanelor
juridice, fără ca o astfel de răspundere să poată
constitui o alternativă la răspunderea persoanelor fizice.
Articolul 7: sancțiunile pentru
persoanele fizice. Acest articol se aplică
tuturor infracțiunilor menționate mai sus și prevede
obligația statelor membre de a aplica sancțiuni efective,
proporționale și disuasive, în concordanță cu
jurisprudența Curții de Justiție, și de a stabili un set
minim de sancțiuni penale pentru persoanele fizice. Sancțiunile
prevăzute sunt proporționale cu gravitatea deosebită a
infracțiunilor și corespund sancțiunilor prevăzute în
prezent în majoritatea statelor membre. De asemenea, la articolul 7 sunt
clarificate anumite aspecte ale relației dintre directivă și
sancțiunile disciplinare impuse din alte motive.
Articolul 8: pedepsele minime cu
închisoarea. Acest articol se aplică tuturor
infracțiunilor menționate mai sus și prevede obligația de a
stabili o durată minimă de privare de libertate pentru
infracțiunile deosebit de grave, pe baza pragurilor stabilite pentru
fiecare infracțiune. Introducerea unor astfel de pedepse minime va asigura
coerența, pe teritoriul Uniunii, a sancțiunilor prevăzute în
statele membre pentru un anumit tip de comportament, ceea ce va avea ca efect
protejarea intereselor financiare ale Uniunii într-un mod eficace și
echivalent în întreaga Uniune. Criminalitatea economică – inclusiv frauda
– constituie de obicei un domeniu în care sancțiunile penale pot avea un
efect deosebit de disuasiv, căci este de așteptat ca potențialii
autori să calculeze într-o oarecare măsură riscurile, înainte de
a se hotărî să se implice în astfel de activități
criminale. În consecință, se consideră că introducerea unor
sancțiuni minime este necesară pentru a se asigura obținerea
unui puternic efect de descurajare pe întregul teritoriu al Europei. Pedeapsa
minimă de șase luni rămâne proporțională cu gravitatea
infracțiunilor și permite, de asemenea, eliberarea și executarea
unui mandat european de arestare pentru infracțiunile enumerate la
articolul 2 din Decizia­cadru privind mandatul european de arestare[24],
asigurându-se astfel o cooperare cât mai eficientă posibil, pe viitor, în
domeniul judiciar și de asigurare a respectării legii.
Articolul 9: tipurile de
sancțiuni minime pentru persoanele juridice. Acest
articol este similar articolului 7 și se aplică
sancțiunilor prevăzute pentru persoanele juridice. 
Articolul 10: înghețarea și
confiscarea. Acest articol se aplică tuturor
infracțiunilor menționate mai sus și prevede obligația de a
dispune de mijloace de înghețare și de confiscare a produselor
și a instrumentelor acestor infracțiuni. 
Articolul 11: jurisdicția. Acest articol se bazează pe principiile
teritorialității și personalității. El se aplică
tuturor infracțiunilor menționate mai sus și prevede
obligația ca autoritățile judiciare să dispună de
competențele necesare pentru începerea cercetărilor în cazurile
legate de interesele financiare ale Uniunii, pentru urmărirea penală
a autorilor prezumați și pentru aducerea lor în fața
justiției. Având în vedere faptul că prezenta directivă nu
permite statelor membre să înceapă instrumentarea cazurilor de
fraudă în afara jurisdicției lor, în cazurile de fraudă
săvârșite în afara teritoriului Uniunii de către
cetățenii non­UE va exista un schimb de dovezi între statele membre
și Comisie, pe de o parte, și țara terță în
cauză, pe de altă parte, acestea urmând să coopereze în vederea
instrumentării unor astfel de cazuri în țările respective de
către autoritățile competente.
Articolul 12: prescrierea
infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Acest articol se aplică tuturor infracțiunilor
menționate mai sus și prevede obligația de a stabili un termen
minim de prescripție, precum și un termen de prescripție pentru
executarea pedepselor în urma unei condamnări definitive. 
Articolul 13: recuperarea. La acest articol se stabilește clar că prezenta
directivă nu aduce atingere obligației statelor membre de a asigura
recuperarea sumelor plătite în mod necuvenit ca urmare a uneia dintre
infracțiunile menționate în prezenta directivă și
indiferent de prescrierea faptei penale, prevăzută la articolul 12.
Articolul 14: interacțiunea cu
alte acte juridice aplicabile ale Uniunii. La acest
articol se stabilește clar interacțiunea dintre regimul
sancțiunilor administrative și regimul sancțiunilor penale.
Articolul 15: cooperarea dintre
statele membre și Comisia Europeană (Oficiul European de Luptă
Antifraudă). Acest articol reflectă în
detaliu dispoziția referitoare la cooperarea dintre statele membre și
Comisie, inclusă în cel de al doilea protocol la Convenția privind
protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene.
Includerea acestei dispoziții se impune ca urmare a abrogării, prin
articolul 16, a convenției și a protocoalelor la aceasta.
Articolul 16: abrogarea
convențiilor de drept penal privind protecția intereselor financiare
ale Comunităților Europene. Prin acest
articol se abrogă Convenția privind protejarea intereselor financiare
ale Comunităților Europene din 1995 și protocoalele la aceasta.
4.           IMPLICAȚIILE BUGETARE
Prezenta propunere nu are implicații
imediate asupra bugetului Uniunii. Ea vizează însă evitarea
pierderilor cauzate de eventualele activități ilegale îndreptate
împotriva intereselor financiare ale Uniunii, prin intensificarea
măsurilor de descurajare a unor astfel de activități și
prin sporirea eficacității măsurilor de executare întreprinse de
către autoritățile de drept penal din statele membre, precum
și simplificarea modalităților de recuperare în cazurile în care
au fost deja generate pierderi ca urmare a unor activități ilegale
îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii.
2012/0193 (COD)
Propunere de
DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN
ŞI A CONSILIULUI
privind combaterea fraudelor îndreptate
împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal
PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI
CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,
având în vedere Tratatul privind
funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 325
alineatul (4),
având în vedere propunerea Comisiei Europene,
după transmiterea proiectului de act
legislativ către parlamentele naționale,
având în vedere avizul Curții de Conturi
Europene[25],

hotărând în conformitate cu procedura
legislativă ordinară,
întrucât:
(1)       Protecția intereselor
financiare ale Uniunii privește nu numai pentru gestionarea creditelor
bugetare, ci și toate măsurile care au sau riscă să
aibă un efect negativ asupra activelor Uniunii și a activelor
statelor membre, în măsura în care scopul acestora este de sprijini sau de
a stabiliza economia sau finanțele publice din statele membre relevante
pentru politicile Uniunii. 
(2)       În vederea asigurării
unei protecții eficace, proporționale și disuasive a intereselor
financiare ale Uniunii, statele membre ar trebui să completeze în
continuare, prin dispoziții penale, protecția administrativă
și civilă existentă în acest domeniu, împotriva celor mai grave
tipuri de acțiuni din categoria fraudei, evitându-se, în același
timp, incoerențele atât în cadrul fiecăruia dintre aceste domenii ale
dreptului, cât și între ele. 
(3)       Protecția intereselor
financiare ale UE necesită o definiție comună a fraudei, care
să cuprindă acțiunile frauduloase îndreptate împotriva bugetului
UE, la nivel de cheltuieli și venituri deopotrivă. 
(4)       Fraudele care afectează
taxa pe valoarea adăugată (TVA) diminuează încasările
fiscale ale statelor membre și, prin urmare, aplicarea unei rate uniforme
pentru baza de calcul a TVA în statele membre. Astfel cum a fost confirmat de
jurisprudența Curții de Justiție[26],
există o legătură directă între colectarea veniturilor din
TVA în conformitate cu legislația aplicabilă a Uniunii pe de o parte,
și disponibilitatea la bugetul Uniunii a resurselor corespunzătoare,
pe de altă parte, orice lacună în colectare putând determina o
reducere a resurselor disponibile.
Directivă reglementează, așadar, veniturile
provenite din încasările de TVA efectuate în statele membre. 
(5)       Analiza impactului
semnificativ asupra intereselor financiare ale UE, rezultat din diminuarea
ilegală a resurselor proprii bazate pe TVA și din aplicarea
pragurilor prevăzute în prezenta directivă, trebuie să fie
interpretată în conformitate cu principiul
proporționalității, date fiind caracterul specific și
metodologia utilizată pentru calcularea respectivelor resurse proprii,
inclusiv tratamentul diferențiat al statelor membre.
(6)       Interesele financiare ale
Uniunii pot fi afectate în cazul în care ofertanți individuali
furnizează autorităților contractante sau
autorităților însărcinate cu acordarea granturilor
informații bazate pe date obținute în mod necuvenit, direct sau indirect,
de la organismul de atribuire a contractelor, în scopul de a eluda sau de a
denatura normele aplicabile în domeniul achizițiilor publice sau în
procedura de acordare a granturilor. O astfel de acțiune este
asemănătoare fraudei, dar nu trebuie neapărat să constituie
o infracțiune de fraudă din partea ofertantului, dat fiind că
oferta acestuia poate corespunde pe deplin cerințelor procedurii
respective. Acțiunile de manipulare de către ofertanți a
procedurilor de atribuire încalcă normele Uniunii în domeniul concurenței
și dispozițiile echivalente din legislația națională;
întrucât fac obiectul unor măsuri de asigurare a respectării legii
și al unor sancțiuni publice la nivelul întregii Uniuni, aceste
acțiuni ar trebui să rămână în afara domeniului de aplicare
al prezentei directive.
(7)       Legislația Uniunii în
domeniul spălării banilor este pe deplin aplicabilă
acțiunilor de spălare a produselor provenite din săvârșirea
de infracțiuni, menționate în prezenta directivă. Prin
trimiterea la legislația aplicabilă în domeniul spălării
banilor ar trebui să se asigure că toate infracțiunile
îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii se supun regimului de
sancțiuni introdus prin prezenta directivă. 
(8)       Corupția constituie o
amenințare deosebit de gravă pentru interesele financiare ale
Uniunii, ea putând fi, în multe cazuri, de asemenea legată de acțiuni
frauduloase. În acest domeniu este necesară, prin urmare, o incriminare
specială. Trebuie să se asigure că infracțiunile relevante
sunt incluse în definiție, indiferent dacă acțiunea
respectivă reprezintă o încălcare a sarcinilor de serviciu sau
nu. În ceea ce privește infracțiunile de corupție pasivă
și de deturnare de fonduri, este necesar să se introducă o
definiție a funcționarilor publici în care să fie cuprinși
toți funcționarii relevanți numiți, aleși sau
angajați pe baza unui contract ori învestiți cu o funcție
oficială, precum și toate persoanele care, fără a
deține o funcție oficială, furnizează servicii
cetățenilor sau în interesul public general, în numele
instituțiilor de stat și al altor organisme publice; este vorba, de
exemplu, de contractanți implicați în gestionarea fondurilor UE. 
(9)       Interesele financiare ale
Uniunii pot fi afectate de anumite tipuri de acțiuni ale unui
funcționar public, prin care se intenționează deturnarea unor fonduri
sau active contrar scopului prevăzut și cu intenția de a
prejudicia interesele financiare ale Uniunii. Prin urmare, este necesar să
se introducă o definiție exactă a infracțiunilor care
presupun astfel de acțiuni. 
(10)     În practică, unele dintre
infracțiunile îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii sunt
deseori strâns legate de infracțiunile reglementate la articolul 83
alineatul (1) din tratat și în legislația Uniunii
întemeiată pe acest articol. Dispozițiile ar trebui formulate,
așadar, astfel încât să se asigure coerența cu această
legislație. 
(11)     În măsura în care
interesele financiare ale Uniunii pot fi afectate sau amenințate, de
asemenea, de acțiuni atribuibile unor persoane juridice, acestea din
urmă trebuie să răspundă pentru infracțiunile definite
în prezenta directivă și comise în numele lor.
(12)     În vederea asigurării
unei protecții echivalente a intereselor financiare ale Uniunii prin
intermediul unor măsuri cu efect de descurajare în întreaga Uniune,
statele membre ar trebui să prevadă în continuare anumite tipuri
și niveluri minime de sancțiuni aplicabile infracțiunilor
definite în prezenta directivă. Nivelul sancțiunilor nu ar trebui
să depășească ceea ce este proporțional pentru
infracțiunile respective și, prin urmare, ar trebui introdusă o
sumă-limită sub care incriminarea faptei să nu fie
necesară. 
(13)     Prezenta directivă nu
aduce atingere aplicării corecte și eficace a unor măsuri
disciplinare. În cazul condamnării unei persoane pe motivul
săvârșirii uneia dintre infracțiunile definite în prezenta
directivă în cazuri individuale, pot fi luate în considerare, în
conformitate cu legislația națională, sancțiuni care nu pot
fi echivalate cu sancțiuni penale. În cazul altor sancțiuni, ar
trebui să fie respectat pe deplin principiul non bis in idem.
Prezenta directivă nu incriminează acțiunile care nu fac și
obiectul unor sancțiuni disciplinare sau al altor măsuri aplicabile
încălcării sarcinilor de serviciu, în cazurile în care astfel de
sancțiuni disciplinare sau alte măsuri pot fi aplicate persoanelor în
cauză.
(14)     În cazuri mai grave,
sancțiunile prevăzute pentru persoane fizice ar trebui să
includă perioade de privare de libertate. Aceste cazuri grave ar trebui
definite printr-o trimitere la un anumit prejudiciu global minim, exprimat în
bani, care trebuie să fi fost cauzat bugetului Uniunii și, eventual,
altui buget, prin săvârșirea acțiunilor infracționale.
Introducerea unei perioade minime și a unei perioade maxime de privare de
libertate este necesară pentru a se asigura că interesele financiare
ale Uniunii beneficiază de o protecție echivalentă în toată
Europa. Prin introducerea unei sancțiuni minime de șase luni se
garantează faptul că, pentru infracțiunile enumerate la
articolul 2 din Decizia­cadru privind mandatul european de arestare, se
poate elibera și executa un mandat european de arestare, asigurându-se o
cooperare cât mai eficace posibil în domeniul judiciar și de asigurare a
respectării legii. De asemenea, sancțiunile vor avea un puternic
efect de descurajare a potențialilor infractori în toată Europa.
Pentru cazurile în care infracțiunea a fost săvârșită în
cadrul unei organizații criminale, în sensul Deciziei-cadru 2008/841/JAI[27], ar
trebuie impuse sancțiuni mai severe.
(15)     Având în vedere mai ales mobilitatea
autorilor și a produselor provenite din săvârșirea unor
activități ilegale îndreptate împotriva intereselor financiare ale
Uniunii, dar și complexitatea investigațiilor transfrontaliere, pe
care aceste activități le implică, ar trebui ca toate statele
membre să își fixeze jurisdicția și să
stabilească norme referitoare la termenele de prescripție, care
să le permită să combată activitățile de acest
gen.
(16)     Pentru a se asigura
coerența dreptului Uniunii și respectarea principiului conform
căruia nicio persoană nu este condamnată de două ori pentru
aceleași fapte, este necesar să se stabilească clar relația
dintre sancțiunile prevăzute în prezenta directivă și alte
măsuri administrative relevante prevăzute în legislație Uniunii.
Ar trebui ca directiva să nu aducă atingere aplicării
măsurilor administrative, pedepselor și amenzilor specifice,
prevăzute în legislația Uniunii. 
(17)     Fără a se aduce
atingere celorlalte obligații prevăzute în legislația Uniunii,
este necesar să se stabilească un cadru legislativ corespunzător
de cooperare între statele membre și Comisie, prin care să se
garanteze desfășurarea unor acțiuni eficace împotriva
infracțiunilor definite în prezenta directivă și îndreptate
împotriva intereselor financiare ale Uniunii, cum ar fi schimbul de
informații între statele membre și Comisie.
(18)     Convenția privind
protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene din 26 iulie 1995[28] și
protocoalele la aceasta din 27 septembrie 1996[29] și 29 noiembrie 1996[30] ar
trebui abrogate și înlocuite cu prezenta directivă.
(19)     În vederea punerii adecvate în
aplicare a prezentei directive de către statele membre, este necesar,
printre altele, ca datele cu caracter personal să fie prelucrate de
către autoritățile naționale competente și ca statele
membre, pe de o parte, și organismele competente ale Uniunii, pe de
altă parte, să facă schimb de astfel de date cu caracter
personal. Prelucrarea datelor cu caracter personal la nivel național de
către autoritățile naționale competente ar trebui să
fie reglementată de legislația națională, cu respectarea
Convenției Consiliului Europei privind protecția persoanelor fizice
cu privire la prelucrarea automată a datelor cu caracter personal din 28 ianuarie 1981
și a protocolului adițional (ETS nr. 181). Schimbul
de date cu caracter personal între statele membre ar trebui să fie
efectuat conform cerințelor prevăzute în Decizia-cadru 2008/977/JAI a
Consiliului[31].
Prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile,
organele, agențiile și oficiile Uniunii se supune
Regulamentului (CE) nr. 45/2001 al Parlamentului European și al
Consiliului din 18 decembrie 2000 privind protecția persoanelor
fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către
instituțiile și organele comunitare și privind libera
circulație a acestor date[32]
și normelor aplicabile în ceea ce privește confidențialitatea
cercetării judiciare. 
(20)     Prin sancțiunile penale
se dorește obținerea unui efect disuasiv, însă la aplicarea lor
trebuie să se acorde o atenție deosebită respectării
drepturilor fundamentale. Prezenta directivă respectă drepturile
fundamentale și principiile consacrate, în special, de Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene, cu precădere dreptul la libertate și
securitate, protecția datelor cu caracter personal, libertatea de alegere
a ocupației și dreptul la muncă, libertatea de a
desfășura o activitate comercială, dreptul la proprietate,
dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, prezumția
de nevinovăție și dreptul la apărare, principiile
legalității și proporționalității
infracțiunilor și pedepselor, precum și dreptul de a nu fi
judecat sau condamnat de două ori pentru aceeași infracțiune.
Prezenta directivă urmărește să asigure respectarea
deplină a acestor drepturi și principii și trebuie pusă în
aplicare în mod corespunzător. 
(21)     Prezenta directivă se va
aplica fără a se aduce atingere dispozițiilor referitoare la
ridicarea imunităților, cuprinse în tratat, în Protocolul privind
privilegiile și imunitățile Uniunii Europene, în statutul
Curții de Justiție și în textele de punere în aplicare a
acestora sau în dispozițiile similare încorporate în legislațiile
naționale.
(22)     Prezenta directivă nu
aduce atingere normelor și principiilor generale din dreptul penal
național privind aplicarea și executarea sentințelor în
conformitate cu circumstanțele concrete în fiecare caz în parte.
(23)     Întrucât obiectivul prezentei
directive nu poate fi realizat în mod satisfăcător la nivelul
statelor membre, putând, așadar, dată fiind anvergura și
efectelor măsurii, să fie realizat mai bine la nivelul Uniunii,
Uniunea poate adopta măsuri în conformitate cu principiul
subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5
din Tratatul privind Uniunea Europeană. În conformitate cu principiul
proporționalității, astfel cum este enunțat la articolul
respectiv, prezenta directivă nu depășește ceea ce este
necesar pentru atingerea obiectivului respectiv, 
ADOPTĂ PREZENTA DIRECTIVĂ:
Titlul I:
Obiect și definiție
Articolul 1
Obiect
În prezenta directivă sunt stabilite,
prin definirea infracțiunilor și a sancțiunilor relevante,
măsurile necesare în domeniul prevenirii și combaterii fraudei
și a altor activități ilegale care aduc atingere intereselor
financiare ale Uniunii.
Articolul 2
Definiția intereselor financiare ale Uniunii
În sensul prezentei directive, „interesele
financiare ale Uniunii” înseamnă toate veniturile și cheltuielile
care țin de, sunt colectate în sau sunt datorate la:
(a)                   
bugetul Uniunii;
(b)                   
bugetele instituțiilor, organelor, oficiilor
și agențiilor înființate în temeiul tratatelor sau bugetele
gestionate sau monitorizate de acestea.
Titlul II:
Infracțiunile în domeniul prevenirii și combaterii fraudelor care
aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii
Articolul 3
Actele de fraudă care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii 
Statele membre iau măsurile necesare
pentru a se asigura că se pedepsesc ca infracțiuni următoarele
acțiuni, atunci când sunt săvârșite cu intenție:
(a)                   
în legătură cu cheltuielile, orice
acțiune sau inacțiune cu privire la:
(i)      utilizarea sau prezentarea de
declarații sau documente false, incorecte sau incomplete, având ca efect
deturnarea sau reținerea necuvenită de fonduri de la bugetul Uniunii
ori de la bugetele gestionate de Uniune sau în numele acesteia;
(ii)     nedivulgarea de informații, cu
încălcarea unei obligații specifice, având același efect;
(iii)     deturnarea unor angajamente sau
cheltuieli în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate;
(b)                   
în legătură cu veniturile, orice
acțiune sau inacțiune cu privire la: 
(i)      utilizarea sau prezentarea de
declarații sau documente false, incorecte sau incomplete, având ca efect
diminuarea ilegală a resurselor bugetului Uniunii sau ale bugetelor
gestionate de Uniune ori în numele acesteia;
(ii)     nedivulgarea de informații, cu
încălcarea unei obligații specifice, având același efect;
(iii)     deturnarea unui beneficiu obținut
în mod legal, având același efect.
Articolul 4
Infracțiunile conexe fraudei care aduc atingere intereselor financiare ale
Uniunii
1.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru a se asigura că se pedepsește ca
infracțiune transmiterea oricărui tip de informații sau
netransmiterea acestora către entitățile sau
autoritățile contractante sau de acordare a granturilor în cadrul
unei proceduri de achiziții publice sau de acordare de granturi, în care
sunt implicate interesele financiare ale Uniunii, de către candidați
sau ofertanți ori de către persoane responsabile de elaborarea
răspunsurilor la cererile de oferte sau la cererile de grant ale acestor
participanți sau implicate în elaborarea acestora, atunci când
transmiterea sau netransmiterea este săvârșită cu intenție
și cu scopul de a eluda sau de a denatura aplicarea criteriilor de
eligibilitate, de excludere, de selecție sau de atribuire. 
2.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru a se asigura că se pedepsește ca
infracțiune spălarea banilor, astfel cum este definită la
articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2005/60/CE a
Parlamentului European și a Consiliului[33], în care sunt implicate bunuri provenite
din săvârșirea unor infracțiuni reglementate de prezenta
directiva. 
3.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru a se asigura că se pedepsesc ca
infracțiuni următoarele acțiuni, atunci când sunt
săvârșite cu intenție:
(a)     acțiunea unui funcționar public,
care, în mod direct sau printr-un intermediar, solicită sau primește
avantaje de orice fel pentru el însuși sau pentru o terță parte
ori acceptă o promisiune referitoare la un astfel de avantaj în schimbul
întreprinderii sau neîntreprinderii unor acțiuni în conformitate cu
atribuțiile sale sau în exercitarea atribuțiilor sale într-un mod
care prejudiciază sau este susceptibil să prejudicieze interesele
financiare ale Uniunii (corupție pasivă);
(b)     acțiunea oricărei persoane
care, în mod direct sau printr-un intermediar, promite sau acordă avantaje
de orice fel unui funcționare public pentru acesta însuși sau pentru
o terță parte în schimbul întreprinderii sau neîntreprinderii de
către funcționarul public respectiv a unor acțiuni în
conformitate cu atribuțiile sale sau în exercitarea atribuțiilor sale
într-un mod care prejudiciază sau este susceptibil să prejudicieze
interesele financiare ale Uniunii (corupție activă);
4.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru a se asigura că se pedepsește ca infracțiune
actul intenționat prin care un funcționar public angajează sau
plătește fonduri ori alocă sau utilizează active contrar
scopului prevăzut și cu intenția de a prejudicia interesele
financiare ale Uniunii (deturnare).
5.           În sensul prezentului
articol, „funcționar public” înseamnă:
(a)     orice persoană care deține o
funcție legislativă, administrativă sau judiciară în
serviciul public al Uniunii sau al statelor membre ori al țărilor
terțe;
(b)     orice altă persoană din
serviciul public al Uniunii sau al statelor membre ori al țărilor
terțe care, fără a deține o astfel de funcție,
participă la gestionarea intereselor financiare ale Uniunii sau la
deciziile referitoare la acestea. 
Titlul III:
Dispoziții generale referitoare la infracțiunile din domeniul prevenirii
și combaterii fraudelor care aduc atingere intereselor financiare ale
Uniunii 
Articolul 5
Instigarea, complicitatea, tentativa
1.           Statele membre adoptă
măsurile necesare pentru a se asigura că se pedepsesc ca
infracțiuni instigarea și complicitatea la infracțiunile
menționate în titlul II. 
2.           Statele membre adoptă
măsurile necesare pentru a se asigura că se pedepsește ca
infracțiune tentativa de a săvârși oricare dintre
infracțiunile menționate la articolul 3 sau la articolul 4
alineatul (4).
Articolul 6
 Răspunderea persoanelor juridice 
1.           Statele membre adoptă
măsurile necesare pentru a se asigura că răspunderea persoanelor
juridice poate fi antrenată pentru oricare dintre infracțiunile
prevăzute în titlul II și săvârșite în beneficiul lor
de către orice persoană care acționează fie pe cont
propriu, fie ca parte a unui organ al persoanei juridice respective, și
care deține o funcție de conducere în cadrul acesteia în temeiul: 
(a)         
unei împuterniciri din partea persoanei juridice
respective; 
(b)         
unei competențe de a lua decizii în numele
persoanei juridice respective; sau 
(c)         
unei competențe de exercitare a controlului în
cadrul persoanei juridice respective. 
2.           Statele membre iau, de
asemenea, măsurile necesare pentru a se asigura că poate fi
antrenată răspunderea unei persoane juridice atunci când lipsa
supravegherii sau a controlului din partea unei persoane menționate la
alineatul (1) a făcut posibilă săvârșirea
oricăreia dintre infracțiunile menționate în titlul II, în
beneficiul persoanei juridice respective, de către o persoana aflată
sub autoritatea sa. 
3.           Antrenarea răspunderii
unei persoane juridice, astfel cum se prevede la alineatele (1) și (2), nu
exclude inițierea procedurilor penale împotriva persoanelor fizice care
sunt autori ai infracțiunilor menționate în titlul II ori care
răspund penal conform articolului 5.
4.           În sensul prezentei
directive, „persoană juridică” înseamnă orice entitate care are
personalitate juridică în temeiul legislației aplicabile, cu
excepția statelor sau a organismelor publice în exercitarea prerogativelor
lor de autoritate publică și a organizațiilor publice
internaționale.
Articolul 7
Sancțiunile pentru persoanele fizice 
1.           În ceea ce privește
persoanele fizice, statele membre iau măsurile necesare pentru a se
asigura că în cazul săvârșirii infracțiunilor
menționate în titlul II se aplică sancțiuni penale eficace,
proporționale și disuasive, care includ amenzi și pedeapsa cu
închisoarea, astfel cum se prevede la articolul 8. 
2.           Pentru infracțiuni
minore, în cazul cărora prejudiciul produs este mai mic de 10 000 EUR,
avantajele obținute sunt mai mici de 10 000 EUR și
circumstanțele nu sunt deosebit de grave, statele membre pot să
prevadă sancțiuni de altă natură decât penală.
3.           Alineatul (1) nu aduce
atingere exercitării competențelor disciplinare de către
autoritățile competente împotriva funcționarilor publici. 
4.           Statele membre se
asigură că sancțiunile de altă natură, care nu pot fi
echivalate cu sancțiuni penale și care sunt impuse deja
aceleiași persoane pentru aceeași acțiune, pot fi luate în
considerare în momentul condamnării persoanei respective pentru
săvârșirea uneia dintre infracțiunile menționate în
titlul II.
Articolul 8
Pedepsele minime cu închisoare 
1.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru a se asigura că pentru infracțiunile
menționate la articolul 3 și la articolul 4 alineatele (1)
și (4), în cazul cărora avantajul obținut sau prejudiciul produs
este de cel puțin 100 000 EUR, se aplică:
(a)         
o pedeapsă minimă cu închisoarea de cel
puțin 6 luni;
(b)         
o pedeapsă maximă cu închisoarea de cel
puțin 5 ani. 
Statele membre iau măsurile necesare pentru a
se asigura că pentru infracțiunile menționate la articolul 4
alineatele (2) și (3), în cazul cărora avantajul obținut sau
prejudiciul produs este de cel puțin 30 000 EUR, se aplică:
(a)         
o pedeapsă minimă cu închisoarea de cel
puțin 6 luni;
(b)         
o pedeapsă maximă cu închisoarea de cel
puțin 5 ani. 
2.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru a se asigura că pentru infracțiunile
menționate în titlul II se aplică o pedeapsă maximă cu
închisoarea de cel puțin 10 ani dacă infracțiunea a fost
săvârșită în cadrul unei organizații criminale în sensul
Deciziei-cadru 2008/841. 
Articolul 9
Tipurile de
sancțiuni minime pentru persoanele juridice
Statele membre iau măsurile necesare
pentru a se asigura că orice persoană juridică a cărei
răspundere este antrenată în temeiul articolului 6 este
pasibilă de sancțiuni eficace, proporționale și disuasive,
care includ amenzi penale sau de altă natură și eventual alte
sancțiuni, precum: 
(a)                   
excluderea de la avantajele sau ajutoarele publice;

(b)                   
interdicția temporară sau permanentă
de a desfășura activități comerciale; 
(c)                   
plasarea sub supraveghere judiciară; 
(d)                   
lichidarea judiciară; 
(e)                   
închiderea temporară sau permanentă a
unităților care au servit la săvârșirea infracțiunii. 
Articolul 10
Înghețarea și confiscarea
Statele membre asigură înghețarea
și confiscarea produselor și instrumentelor infracțiunilor
menționate în titlul II, în conformitate cu Directiva …/…/… [a
Parlamentului European și a Consiliului privind înghețarea și
confiscarea produselor provenite din săvârșirea de infracțiuni
în Uniunea Europeană][34].
Articolul 11
Jurisdicția
1.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru a-și stabili jurisdicția în
privința infracțiunilor menționate în titlul II atunci
când:
(a)         
infracțiunea a fost săvârșită,
în totalitate sau parțial, pe teritoriul statutului membru respectiv; sau
(b)         
autorul infracțiunii este cetățean
al statului membru respectiv.
2.           Pentru cazul menționat
la alineatul (1) litera (b), statele membre iau măsurile
necesare pentru a se asigura că jurisdicția lor nu se supune
condiției ca urmărirea penală să poată fi
inițiată numai în urma unei plângeri depuse de victimă la locul
săvârșirii infracțiunii sau a unei denunțări din
partea statului în care a fost săvârșită infracțiunea.
3.           Statele membre se
asigură că jurisdicția lor cuprinde și situațiile în
care o infracțiune este săvârșită prin mijloace ale
tehnologiei informațiilor și comunicațiilor accesate de pe
teritoriul lor. 
Articolul 12
Prescrierea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale
Uniunii
1.           Statele membre asigură
un termen de prescripție de cel puțin cinci ani de la data
săvârșirii infracțiunii, în care infracțiunile
menționate în titlul II și la articolul 5 să
poată face obiectul cercetărilor, urmăririi penale, trimiterii
în judecată și pronunțării unor hotărâri
judecătorești.
2.           Statele membre se
asigură că, din momentul efectuării oricărui act de
către autoritățile naționale competente, cum ar fi, în
special, demararea efectivă a cercetărilor sau a urmăririi
penale, termenul de prescripție se întrerupe și începe să
curgă un nou termen de prescripție de cel puțin 10 ani de la
data săvârșirii infracțiunii. 
3.           Statele membre iau
măsurile necesare pentru ca aplicarea unei sancțiuni impuse în urma
unei condamnări definitive pentru săvârșirea uneia dintre
infracțiunile menționate în titlul II și la articolul 5
să fie posibilă pentru o perioadă suficientă de timp, care
nu trebuie să fie mai mică de 10 ani de la data condamnării
definitive. 
Articolul 13
Recuperarea
Prezenta directivă nu aduce atingere
dispozițiilor referitoare la recuperarea sumelor plătite în mod
necuvenit în contextul săvârșirii infracțiunilor menționate
în titlul II. 
Articolul 14
Interacțiunea cu alte acte juridice aplicabile ale Uniunii
Aplicarea unor măsuri administrative,
sancțiuni și amenzi, astfel cum se prevede în legislația
Uniunii, în special a celor în sensul articolelor 4 și 5 din
Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului[35] sau în
legislațiile naționale adoptate în conformitate cu o anumită
obligație în temeiul legislației Uniunii, nu aduce atingere prezentei
directive. Statele membre se asigură că toate procedurile penale
inițiate pe baza dispozițiilor naționale de punere în aplicare a
prezentei directive nu afectează aplicarea corespunzătoare și
efectivă a măsurilor administrative, a sancțiunilor și a
amenzilor care nu pot fi echivalate cu acțiuni penale, prevăzute în
legislația Uniunii sau în dispozițiile naționale de punere în
aplicare.
Titlul IV:
Dispoziții finale 
Articolul 15
Cooperarea dintre
statele membre și Comisia Europeană (Oficiul European de Luptă
Antifraudă) 
1.           Statele membre și
Comisia cooperează în domeniul combaterii infracțiunilor
menționate în titlul II. În acest scop, Comisia acordă întreaga
asistență tehnică și operațională de care
autoritățile naționale competente au nevoie pentru o mai
bună coordonare a cercetărilor lor.
2.           Autoritățile
competente ale statelor membre pot face schimb de informații cu Comisia
pentru a facilita stabilirea faptelor și pentru a asigura întreprinderea
unor acțiuni eficace împotriva infracțiunilor menționate în
titlul II. Comisia și autoritățile naționale
competente țin seama, pentru fiecare caz în parte, de cerințele
specifice secretului cercetării judecătorești și
protecției datelor. În acest scop, atunci când un stat membru
furnizează informații Comisiei, acesta are dreptul de a stabili
condițiile specifice pentru utilizarea acestor informații de
către Comisie sau de către orice alt stat membru căruia i-ar
putea fi transmise informațiile respective.
Articolul 16
Abrogarea convențiilor de drept penal pentru protejarea intereselor
financiare ale Comunităților Europene
Convenția privind protejarea intereselor
financiare ale Comunităților Europene din 26 iulie 1995
și protocoalele la aceasta din 27 septembrie 1996, 29 noiembrie 1996
și 19 iunie 1997 se abrogă de la [data aplicării
conform articolului 17 alineatul (1) al doilea paragraf]. 
Articolul 17
Transpunerea
1.           Statele membre adoptă
și publică până la […] actele cu putere de lege și actele
administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive. Statele
membre comunică Comisiei textul acestor acte.
Statele membre aplică aceste acte începând cu
[…].
Atunci când statele membre adoptă aceste
acte, ele cuprind o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite
de o astfel de trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre
stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri.
2.           Statele membre comunică
Comisiei textul principalelor dispoziții de drept intern pe care le
adoptă în domeniul reglementat de prezenta directivă.
Articolul 18
Intrarea în vigoare
Prezenta directivă intră în vigoare
în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene.
Articolul 19
Destinatari
Prezenta
directivă se adresează statelor membre.
Adoptată la Bruxelles,
Pentru Parlamentul European                      Pentru
Consiliu
Președintele                                                  Președintele
[1]               COM(2011) 595 final și documentele de lucru de însoțire
SEC(2011) 1107, 1108 și 1109 final.
[2]               Convenția
din 26 iulie 1995 (JO C 316, 27.11.1995, p. 49)
(frauda); primul protocol din 27 septembrie 1996 (JO C 313,
23.10.1996, p. 2) și Convenția din 26 mai 1997
(JO C 195, 25.6.1997) (corupția); protocolul din 29 noiembrie 1996
(JO C 151, 20.5.1997, p. 2) (interpretarea de către Curtea
de Justiție); al doilea protocol din 19 iunie 1997
(JO C 221, 19.7.1997, p. 12) (spălarea banilor).
[3]               A se
vedea rapoartele Comisiei privind punerea în aplicare a Convenției PIF
cuprinse în COM(2004) 709 final din 25.10.2004 și COM(2008) 77 final
din 14.2.2008.
[4]               Tabelul a
fost extras dintr-o sinteză mai amplă, cuprinzând și alte
infracțiuni, disponibilă în studiul de impact care
însoțește prezenta propunere de directivă. Tabelul ar trebui
să permită formarea unei imagini aproximative a situațiilor
existente în statele membre în decembrie 2011.
[5]               A se
vedea nota de subsol 2 de mai sus.
[6]               Al doilea
raport al Comisiei referitor la punerea în aplicare a Convenției privind
protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene și
a protocoalelor sale, 14.2.2008, COM(2008) 77 final, la
secțiunea 4.1. De la acea dată, alte câteva state membre au
ratificat Convenția și protocoalele acesteia. Numai Republica
Cehă nu a ratificat-o încă, dar a inițiat procedura
constituțională internă în acest sens.
[7]               JO L 68, 15.3.2005, p. 49.
[8]               COM(2012) 85 final din 12.3.2012.
[9]               Directiva 91/308/CEE,
abrogată și înlocuită ulterior prin Directiva 2005/60/CE a
Parlamentului European și a Consiliului din 26 octombrie 2005
privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul
spălării banilor și finanțării terorismului,
JO L 309, 25.11.2005, p. 15.
[10]             Decizia Comisiei din 6.6.2011 de instituire a unui mecanism de
raportare privind combaterea corupției la nivelul UE, C(2011) 3673
final.
[11]             COM(2011) 293 final din 26.5.2011.
[12]             SEC(2011) 621
final din 26.5.2011.
[13]             COM(2011) 573 final din 20.9.2011.
[14]             JO L 312,
23.12.1995, p. 1.
[15]             De
exemplu, în domeniul agriculturii, Regulamentul (CE) nr. 73/2009
referitor la sistemele de ajutor direct pentru agricultori, JO L 30, 31.1.2009,
p. 16.
[16]             Aceste
instrumente sunt enumerate în Studiul privind cadrul juridic pentru
protecția intereselor financiare ale UE prin intermediul dreptului penal
RS 2011/07, 4 mai 2012, p. 22.
[17]             Contract
specific nr. JUST/2011/EVAL/FW/1023/A4 - studiu privind cadrul juridic pentru
protecția intereselor financiare ale UE prin intermediul dreptului penal (Study
on the legal framework for the protection of EU financial interests by criminal
law).
[18]             Ibidem.
[19]             A se
vedea, ca referință, și definiția de la articolul 1
alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95.
[20]             COM(2001) 272 final din 23.5.2001, astfel cum a fost
modificată prin COM(2002) 577 final din 16.10.2002.
[21]             Hotărârea
Curții din 15 noiembrie 2011 în cauza C-539/09, Comisia
Europeană/Republica Federală Germania (JO C 25, 2012,
p. 5).
[22]             Studiul
privind cadrul juridic pentru protecția intereselor financiare ale UE prin
intermediul dreptului penal RS 2011/07, 4 mai 2012, p. 74. 
[23]             Ibidem, p. 150.
[24]             JO L 190, 18.7.2002, p. 1.
[25]             JO C , ,
p. .
[26]             Cauza C-539/09,
JO C 25/08, 28 ianuarie 2012.
[27]             JO L 300,
11.11.2008, p. 42.  
[28]             JO C 316, 27.11.1995, p. 48.
[29]             JO C 313, 23.10.1996, p. 1.
[30]             JO C 151, 20.5.1997, p. 1.
[31]             JO L 350, 30.12.2008, p. 60.
[32]             JO L 8, 12.1.2001, p. 1.
[33]             JO L 309,
25.11.2005, p. 15.
[34]             În curs de adoptare pe baza propunerii COM(2012) 85.
[35]             Regulamentul (Euratom,
CE) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind
protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene
(JO L 312, 23.12.1995, p. 1).