CELEX: 62008CJ0046
Language: pl
Date: 2010-09-08
Title: Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 8 września 2010 r.#Carmen Media Group Ltd przeciwko Land Schleswig-Holstein i Innenminister des Landes Schleswig-Holstein.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht - Niemcy.#Artykuł 49 WE - Swoboda świadczenie usług - Posiadacz licencji wydanej w Gibraltarze zezwalającej na przyjmowanie zakładów sportowych wyłącznie za granicą - Organizowanie zakładów sportowych objęte monopolem państwowym na szczeblu kraju związkowego - Cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier - Proporcjonalność - Środek ograniczający mający rzeczywiście ograniczyć okazje do gry i działalność w zakresie gier losowych w sposób spójny i systematyczny - Inne gry losowe, które mogą być oferowane przez podmioty prywatne - Procedura wydania zezwolenia - Uprawnienia dyskrecjonalne właściwego organu - Zakaz oferowania gier losowych za pośrednictwem Internetu - Środki przejściowe zezwalające tymczasowo niektórym podmiotom na taką ofertę.#Sprawa C-46/08.

Sprawa C‑46/08
      Carmen Media Group Ltd
      przeciwko
      Land Schleswig-Holstein
      i
      Innenminister des Landes Schleswig-Holstein
      (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht)
      Artykuł 49 WE – Swoboda świadczenia usług – Posiadacz licencji wydanej w Gibraltarze zezwalającej na przyjmowanie zakładów sportowych wyłącznie za granicą – Organizowanie zakładów sportowych objęte monopolem państwowym na szczeblu kraju związkowego – Cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier – Proporcjonalność – Środek ograniczający mający rzeczywiście ograniczyć okazje do gry i działalność w zakresie gier losowych w sposób spójny
         i systematyczny – Inne gry losowe, które mogą być oferowane przez podmioty prywatne – Procedura wydania zezwolenia – Uprawnienia dyskrecjonalne właściwego organu – Zakaz oferowania gier losowych za pośrednictwem Internetu – Środki przejściowe zezwalające tymczasowo niektórym podmiotom na taką ofertę
      
      Streszczenie wyroku
      1.        Swoboda świadczenia usług – Postanowienia traktatu – Zakres stosowania – Gry losowe
      (art. 49 WE)
      2.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Gry losowe
      (art. 49 WE)
      3.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Gry losowe
      (art. 49 WE)
      4.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Gry losowe
      (art. 49 WE)
      1.        Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, iż podmiot, który chce oferować za pośrednictwem Internetu zakłady sportowe
         w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym ma siedzibę, nie jest wyłączony z zakresu stosowania wskazanego przepisu
         wyłącznie z uwagi na fakt, że rzeczony podmiot nie posiada zezwolenia umożliwiającego mu oferowanie takich zakładów osobom
         znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę, lecz posiada wyłącznie zezwolenie na oferowanie
         takich usług osobom znajdującym się poza rzeczonym terytorium.
      
      Ustanowione w art. 49 WE prawo podmiotu gospodarczego do świadczenia usług w innym państwie członkowskim nie jest bowiem uzależnione
         od warunku, aby podmiot ten świadczył również takie usługi w państwie członkowskim siedziby jego przedsiębiorstwa. W tym względzie
         wspomniany przepis stawia wyłącznie wymóg, aby usługodawca miał siedzibę w innym państwie członkowskim niż usługobiorca.
      
      (por. pkt 43, 52; pkt 1sentencji)
      2.        Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że jeżeli na szczeblu regionalnym ustanowiony został monopol państwowy
         w dziedzinie zakładów sportowych i loterii, którego celem jest przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych
         z grami i zwalczanie uzależnienia od gier, i jeżeli jednocześnie sąd krajowy stwierdza:
      
      - że inne rodzaje gier losowych mogą być prowadzone przez podmioty prywatne posiadające zezwolenie oraz
      - że w odniesieniu do innych rodzajów gier losowych nieobjętych rzeczonym monopolem i odznaczających się ponadto wyższym potencjałem
         uzależniającym niż gry objęte tym monopolem, właściwe władze prowadzą politykę ekspansji w zakresie oferty, mogącą wpływać
         na rozwój i stymulację działalności w zakresie gier, w szczególności w celu maksymalizacji wynikających z tej działalności
         dochodów,
      
      rzeczony sąd krajowy może w uzasadniony sposób przyjąć, że taki monopol nie jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji
         celu, w jakim został on ustanowiony, przyczyniając się do ograniczania okazji do gry i działalności w tej dziedzinie w sposób
         spójny i systematyczny.
      
      Okoliczność, że gry losowe będące przedmiotem tego monopolu i te inne rodzaje gier losowych należą w przypadku pierwszych
         – do kompetencji władz regionalnych i w przypadku drugich – do kompetencji władz federalnych, jest pozbawiona w tym względzie
         znaczenia. Owe różne władze mają bowiem wspólnie wywiązać się z obowiązku ciążącego na danym państwie członkowskim w zakresie
         nienaruszania art. 49 WE. 
      
      (por. pkt 70, 71; pkt 2 sentencji)
      3.        Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że jeżeli w państwie członkowskim ustanowiony został system uprzednich
         zezwoleń administracyjnych w odniesieniu do oferty na niektóre rodzaje gier losowych, taki system, który stanowi odstępstwo
         względem swobody świadczenia usług zagwarantowanej w rzeczonym przepisie, może spełniać wynikające z niej wymogi, wyłącznie
         jeżeli jest oparty na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania władz
         krajowych, tak by nie mógł on być stosowany w sposób arbitralny. Ponadto każdej osobie, której dotyczy restrykcyjny przepis
         oparty na takim odstępstwie, musi przysługiwać możliwość skorzystania ze skutecznej sądowej drogi odwoławczej.
      
      Do każdego państwa członkowskiego należy bowiem dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez niego, zgodnych z prawem
         celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w dziedzinie gier losowych, czy też wyłącznie ograniczenie
         jej i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli. Z powyższego wynika, że jeżeli państwo członkowskie
         dąży do realizacji celu, jakim jest ograniczenie okazji do gry, może ono w szczególności, co do zasady, ustanowić system zezwoleń
         i przewidzieć w tym względzie ograniczenie ilości dopuszczonych podmiotów gospodarczych. Jednakże zakres uznania, jakim dysponują
         w związku z tym państwa członkowskie w celu ograniczenia oferty gier losowych, nie zwalnia ich z konieczności zapewnienia,
         że nakładane przez nie ograniczenia muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału, w szczególności w zakresie
         ich proporcjonalności. Tymczasem, jeżeli w państwie członkowskim został ustanowiony system zezwoleń, mając zgodny z prawem
         cel, taki system zezwoleń nie może legitymizować dyskrecjonalnych decyzji władz krajowych, pozbawiających skuteczności przepisy
         prawa Unii, w szczególności dotyczących swobód podstawowych takich jak swoboda zagwarantowana przez art. 49 WE.
      
      (por. pkt 83-86, 90; pkt 3 sentencji)
      4.        Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych
         oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami
         i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia
         takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków.
         W stosunku do tradycyjnego rynku takich gier, szczególne cechy gier losowych oferowanych za pośrednictwem Internetu mogą bowiem
         okazać się źródłem innego i bardziej znaczącego ryzyka w zakresie ochrony konsumentów, a w szczególności małoletnich i osób
         mających szczególne skłonności do gry lub u których mogą wystąpić takie skłonności. Niezależnie od braku bezpośredniego kontaktu
         między konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, szczególna łatwość i stały dostęp do gier oferowanych za pośrednictwem Internetu,
         a także zakres oraz potencjalnie duża częstotliwość takiej oferty o charakterze międzynarodowym w środowisku, które charakteryzuje
         ponadto izolacja gracza, anonimowość i brak kontroli społecznej, stanowią liczne czynniki mogące sprzyjać rozwojowi uzależnienia
         od gier i nadmiernym wydatkom związanymi z grami, jak też w rezultacie spowodować natężenie związanych z tym negatywnych skutków
         społecznych i moralnych.
      
      Okoliczność, że takiemu zakazowi towarzyszy przepis przejściowy, ściśle określony, z okres obowiązywania ograniczonym do jednego
         roku i mający na celu jedynie umożliwienie niektórym podmiotom gospodarczym, które dotychczas oferowały zgodnie z prawem loterie
         za pośrednictwem Internetu dostosowania ich działalności w wyniku wejścia w życie zakazu obejmującego ich pierwotną działalność
         nie może pozbawić rzeczonego zakazu takiego charakteru. W takiej sytuacji wspomniany środek w istocie nie wydaje się mieć
         cech mogących naruszyć spójność środka obejmującego zakaz oferowania gier losowych za pośrednictwem Internetu i jego odpowiedni
         charakter w stosunku do osiągnięcia zgodnych z prawem, założonych w nim celów.
      
      (por. pkt 103, 108, 110, 111; pkt 4 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
      z dnia 8 września 2010 r.(*)
      
      Artykuł 49 WE – Swoboda świadczenia usług – Posiadacz licencji wydanej w Gibraltarze zezwalającej na przyjmowanie zakładów sportowych wyłącznie za granicą – Organizowanie zakładów sportowych objęte monopolem państwowym na szczeblu kraju związkowego – Cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier – Proporcjonalność – Środek ograniczający mający rzeczywiście ograniczyć okazje do gry i działalność w zakresie gier losowych w sposób spójny
         i systematyczny – Inne gry losowe, które mogą być oferowane przez podmioty prywatne – Procedura wydania zezwolenia – Uprawnienia dyskrecjonalne właściwego organu – Zakaz oferowania gier losowych za pośrednictwem Internetu – Środki przejściowe zezwalające tymczasowo niektórym podmiotom na taką ofertę
      
      W sprawie C‑46/08
      mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Schleswig‑Holsteinisches
         Verwaltungsgericht (Niemcy) postanowieniem z dnia 30 stycznia 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 8 lutego 2008 r.,
         w postępowaniu:
      
      Carmen Media Group Ltd
      przeciwko
      Land Schleswig-Holstein,
      Innenminister des Landes Schleswig-Holstein,
      TRYBUNAŁ (wielka izba),
      w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot i P. Lindh, prezesi izb, K. Schiemann
         (sprawozdawca), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh, i L. Bay Larsen, sędziowie,
      
      rzecznik generalny: P. Mengozzi,
      sekretarz: B. Fülöp, administrator,
      uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 grudnia 2009 r.,
      rozważywszy uwagi przedstawione:
      –        w imieniu Carmen Media Group Ltd przez W. Hambacha, M. Hetticha oraz S. Münstermann, Rechtsanwälte, oraz C. Koeniga, professeur,
      –        w imieniu Land Schleswig‑Holstein oraz Innenminister des Landes Schleswig‑Holstein przez L.E. Liedke oraz D. Kock, działających
         w charakterze pełnomocników, wspieranych przez M. Heckera oraz M. Ruttiga, Rechtsanwälte,
      
      –        w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę, J. Möllera oraz B. Kleina, działających w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu belgijskiego przez L. Van den Broeck, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P. Vlaemmincka
         oraz A. Huberta, advocaten,
      
      –        w imieniu rządu greckiego przez A. Samoni‑Rantou, M. Tassopoulou oraz O. Patsopoulou, działające w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu hiszpańskiego przez F. Díeza Morena, działającego w charakterze pełnomocnika,
      –        w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz M. de Gravego, działających w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
      –        w imieniu rządu norweskiego przez K. Moena, działającego w charakterze pełnomocnika,
      –        w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Traversę, P. Dejmek oraz H. Krämera, działających w charakterze pełnomocników,
      po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 marca 2010 r.,
      wydaje następujący
      Wyrok
      1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 49 WE.
      
      2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Carmen Media Group Ltd (zwaną dalej „Carmen Media”) oraz Land Schleswig-Holstein
         i Innenminister des Landes Schleswig-Holstein dotyczącego odmownego rozpatrzenia przez nich wniosku Carmen Media o przyznanie
         jej prawa do oferowania zakładów sportowych za pośrednictwem Internetu w rzeczonym Land (kraju związkowym).
      
       Krajowe ramy prawne
       Prawo federalne
      3        Paragraf 284 Strafgesetzbuch (niemieckiego kodeksu karnego) stanowi:
      
      „1)      Ten, kto organizuje lub prowadzi publicznie gry losowe bez zezwolenia administracyjnego lub dostarcza instalacje konieczne
         do organizowania gier losowych, podlega karze pozbawienia wolności do lat dwóch lub karze grzywny.
      
      [...]
      3)      Ten, kto prowadzi działalność, o której mowa w ust. 1,
      1.      w sposób zawodowy [...]
      [...]
      podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do pięciu lat.
      [...]”.
      4        Z wyjątkiem zakładów dotyczących oficjalnych wyścigów konnych, uregulowanych w szczególności w Rennwett- und Lotteriegesetz
         (ustawie w sprawie zakładów dotyczących wyścigów i w sprawie loterii, zwanej dalej „RWLG”) oraz instalowania i eksploatowania
         automatów do gry z możliwością wygranej w placówkach innych niż kasyna (salonach gier, kawiarniach, restauracjach, miejscach
         oferujących noclegi), które objęte są w szczególności przepisami Gewerbeordnung (kodeksu handlowego i przemysłowego) oraz
         Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (rozporządzenia w sprawie automatów do gry i innych gier
         z możliwością wygranej), określenie warunków wydawania zezwoleń, o których mowa w § 284 ust. 1 wskazanego kodeksu karnego,
         w zakresie gier liczbowych następuje na szczeblu poszczególnych krajów związkowych.
      
      5        Paragraf 1 ust. 1 RWLG stanowi:
      
      „Stowarzyszenie, które chce eksploatować przedsiębiorstwo zakładów wzajemnych organizowanych w związku z publicznymi wyścigami
         konnymi lub innymi publicznymi konkursami konkurencji konnych, powinno uzyskać zezwolenie wydane przez właściwe władze zgodnie
         z prawem kraju związkowego”.
      
      6        Paragraf 2 ust. 1 RWLG stanowi: 
      
      „Ten, kto w ramach działalności handlowej chce przyjmować zakłady w zakresie publicznych konkursów konkurencji konnych lub
         świadczyć usługi pośrednika w zakresie takich zakładów (Bookmaker), powinien uzyskać zezwolenie wydane przez właściwe władze
         zgodnie z prawem kraju związkowego”.
      
       GlüStV
      7        W Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (umowie państwowej w sprawie loterii w Niemczech, zwanej dalej „LottStV”),
         która weszła w życie w dniu 1 lipca 2004 r., kraje związkowe utworzyły jednolite ramy prawne dotyczące organizacji, eksploatacji
         i lokalizacji gier losowych w ramach działalności handlowej, z wyłączeniem kasyn.
      
      8        W wyroku z dnia 28 marca 2006 r. Bundesverfassungsgericht orzekł w odniesieniu do przepisów dokonujących transpozycji LottStV
         w kraju związkowym Bawarii, że monopol państwowy w dziedzinie zakładów sportowych istniejący w rzeczonym kraju związkowym
         naruszał art. 12 ust. 1 ustawy zasadniczej, gwarantujący swobodę działalności zawodowej. Sąd ten uznał w szczególności, że
         ponieważ wskazany monopol wykluczał działalność obejmującą organizowanie prywatnych zakładów, nie ustanawiając jednak jednocześnie
         ram prawnych mogących zapewnić z uwagi na ich strukturę i istotę, zarówno na płaszczyźnie prawnej jak i faktycznej, że cele
         obejmujące ograniczenie skłonności do gry i zwalczanie uzależnienia od gier zostaną rzeczywiście osiągnięte, naruszał on w sposób
         nieproporcjonalny gwarantowaną w ten sposób swobodę działalności zawodowej.
      
      9        Jak wynika z wyjaśnień przedstawionych przez sąd krajowy, Glücksspielstaatsvertrag (umowa państwowa w sprawie gier losowych,
         zwana dalej „GlüStV”), zawarta między krajami związkowymi, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2008 r., ustanawia nowe
         jednolite ramy prawne dotyczące organizowania i eksploatowania gier losowych oraz pośredniczenia w grach losowych, mające
         odpowiadać wymogom wyrażonym przez Bundesverfassungsgericht w przywołanym wyroku z dnia 28 marca 2006 r.
      
      10      Sąd krajowy wyjaśnia ponadto, że jak wynika w szczególności z noty wyjaśniającej do projektu GlüStV (zwanej dalej „notą wyjaśniającą”),
         zasadniczym celem GlüStV jest przeciwdziałanie i zwalczanie uzależnienia od gier losowych. Zgodnie z notą wyjaśniającą badanie
         sporządzone w kwietniu 2006 r. na wniosek Komisji Wspólnot Europejskich przez szwajcarski instytut prawa porównawczego, dotyczące
         rynku gier losowych w Unii Europejskiej, wskazywało wyraźnie, że rygorystyczne uregulowanie i ukierunkowanie danej działalności
         mogło okazać się w tej perspektywie skuteczne.
      
      11      Jeśli chodzi o szczególny sektor zakładów sportowych, nota wyjaśniająca stanowi, że nawet jeśli dla większości graczy takie
         zakłady mogą służyć wyłącznie odprężeniu i rozrywce, niemniej jednak w przypadku istotnego rozszerzenia oferty tych zakładów
         jest bardzo możliwe, że ich uzależniające oddziaływanie okaże się znaczące, jak można przyjąć w oparciu o informacje zawarte
         w dostępnych badaniach naukowych i sprawozdaniach ekspertów. Należy zatem podjąć środki zapobiegające takiemu uzależnieniu
         poprzez nałożenie ograniczeń w organizowaniu, oferowaniu i eksploatowaniu takich gier losowych. Ukierunkowanie i ograniczenie
         rynku wskazanych gier w GlüStV powinno w związku z tym być uzyskane w szczególności przez utrzymanie istniejącego monopolu
         w zakresie organizowania zakładów sportowych i loterii o szczególnym potencjale zagrożenia.
      
      12      W rozumieniu § 1 GlüStV, ma ona następujące cele:
      
      „1.      zapobieganie uzależnieniu od gier losowych i zakładów i stworzenie odpowiednich warunków dla skutecznej walki z uzależnieniem,
      2.      ograniczenie oferty gier losowych i ukierunkowanie w sposób uporządkowany i kontrolowany naturalnej skłonności społeczeństwa
         do gry, zapobiegając w szczególności uczestnictwu w grach losowych, na które nie uzyskano zezwolenia,
      
      3.      zagwarantowanie ochrony małoletnich i graczy,
      4.      zapewnienie prawidłowego przebiegu gier losowych, ochrona graczy przed oszustwami i zapobieganie przestępczości związanej
         z grami losowymi i z nich wynikającej”.
      
      13      Paragraf 2 GlüStV stanowi, że w odniesieniu do kasyn zastosowanie znajdują wyłącznie jej §§ 1, 3–8, 20 i 23.
      
      14      Paragraf 4 GlüStV przewiduje, że:
      
      „1.      Organizowanie publicznych gier losowych i pośrednictwo w nich jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku uzyskania zezwolenia
         wydanego przez właściwą władzę danego kraju związkowego. Organizowanie takich gier i pośrednictwo w nich bez takiego zezwolenia
         są zakazane (nielegalne gry losowe).
      
      2.      Wydania zezwolenia odmawia się w przypadku, gdy organizowanie gier losowych lub pośrednictwo w nich jest sprzeczne z celami
         ustanowionymi w ust. 1. Zezwolenie nie może być wydane na pośrednictwo w nielegalnych grach losowych w rozumieniu niniejszej
         umowy. Nie istnieje prawo do uzyskania zezwolenia.
      
      [...]
      4.      Organizowanie publicznych gier losowych i pośrednictwo w nich za pomocą Internetu są zakazane”.
      15      Paragraf 10 GlüStV stanowi:
      
      „1.      Aby osiągnąć cele wskazane w § 1, kraje związkowe posiadają prawny obowiązek zapewnienia wystarczającej oferty gier losowych.
         Kraje związkowe wspierane są przez komitet techniczny złożony z ekspertów wyspecjalizowanych w zwalczaniu uzależnienia od
         gier losowych.
      
      2.      Zgodnie z prawem kraje związkowe mogą wykonywać to zadanie same lub za pośrednictwem osób prawnych prawa publicznego lub spółek
         prawa prywatnego, w których osoby prawne prawa publicznego posiadają bezpośrednio lub pośrednio rozstrzygające udziały”.
      
      [...]
      5.      Osoby inne niż wymienione w ust. 2 mają jedynie prawo organizowania loterii i gier zgodnie z przepisami sekcji trzeciej”.
      16      Sekcja trzecia GlüStV dotyczy loterii mających ograniczony potencjał uzależniający i na które zezwolenie wydaje się po spełnieniu
         bardzo rygorystycznych warunków i wyłącznie na rzecz organizatorów działających w interesie ogólnym lub w celach dobroczynnych.
      
      17      Paragraf 25 ust. 6 GlüStV stanowi:
      
      „Kraje związkowe mogą, w okresie roku od wejścia w życie umowy, na zasadzie odstępstwa od § 4 ust. 4, zezwolić na organizację
         loterii w Internecie oraz na pośrednictwo w nich, jeśli nie ma podstaw do odmowy udzielenia tego zezwolenia na mocy § 4 ust. 2
         oraz jeśli spełnione zostaną następujące warunki:
      
      –        gwarancja wykluczenia małoletnich i graczy, którym zakazano udziału w grze poprzez identyfikację i weryfikację tożsamości
         z zachowaniem wytycznych komisji ds. ochrony małoletnich stanowiących zamkniętą grupę użytkowników środków przekazu;
      
      –        ograniczenie stawek zgodnie z zezwoleniem do 1000 EUR miesięcznie oraz zakaz kredytowania;
      –        zakaz szczególnego sprzyjania uzależnieniu poprzez szybkie losowanie oraz możliwość interaktywnego udziału z publikacją wyników
         w czasie rzeczywistym; w przypadku loterii – ograniczenie do dwóch wygrywających losowań tygodniowo;
      
      –        lokalizacja dzięki najnowocześniejszym metodom w celu zagwarantowania, że wyłącznie osoby objęte zakresem zezwolenia mogą
         uczestniczyć;
      
      –        utworzenie i wprowadzenie w życie programu środków społecznych dostosowanych do szczególnych warunków Internetu, których skuteczność
         zostanie oceniona w sposób naukowy”.
      
      18      Sąd krajowy podkreśla, że zgodnie z notą wyjaśniającą przepis przejściowy zawarty w § 25 ust. 6 GlüStV ma stanowić rekompensatę
         na zasadzie słuszności w odniesieniu do dwóch podmiotów organizujących gry w ramach działalności handlowej, niemalże wyłącznie
         za pośrednictwem Internetu i zatrudniających odpowiednio 140 i 151 osób, przyznając im odpowiedni czas na dostosowanie ich
         działalności do sposobów dystrybucji dopuszczonych na mocy GlüStV. 
      
       Uregulowania kraju związkowego Szlezwik‑Holsztyn
      19      GlüStV została transponowana przez kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn na mocy Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum
         Glücksspielwesen in Deutschland (ustawy w sprawie wykonania umowy zawartej między krajami związkowymi Niemiec w sprawie gier
         losowych) z dnia 13 grudnia 2007 r. (GVOBl. 2007, s. 524, zwanej dalej „GlüStV AG”).
      
      20      Paragraf 4 GlüStV AG stanowi:
      
      „1.      Dla osiągnięcia celów wymienionych w § 1 GlüStV, kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn sprawuje kontrolę nad grami losowymi, a także
         zapewnia dostateczną ofertę gier losowych i prowadzenie badań naukowych w celu unikania i zapobiegania zagrożeniom związanym
         z uzależnieniem od gier losowych.
      
      2.      Zgodnie z § 10 ust. 1 GlüStV, kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn spełnia to zadanie za pośrednictwem NordwestLotto Schleswig‑Holstein
         GmbH & Co. KG. (NordwestLotto Schleswig‑Holstein), którego udziały w sposób bezpośredni lub pośredni, w całości lub w większości
         są w posiadaniu tego kraju związkowego. [...]
      
      3.      NordwestLotto Schleswig‑Holstein może organizować loterie losowe, gry z wykorzystaniem kart do zdrapywania i zakłady sportowe,
         a także loterie i dodatkowe gry w tej dziedzinie.
      
      [...]”.
      21      Zgodnie z § 5 ust. 1 GlüStV AG:
      
      „Zezwolenie na podstawie § 4 ust. 1 GlüStV w zakresie gier losowych niebędących loteriami mającymi ograniczony potencjał uzależniający
         (§ 6), zakłada:
      
      1)      brak wystąpienia przesłanek odmowy zezwolenia, przewidzianych w § 4 ust. 2 zdania pierwsze i drugie GlüStV,
      2)      zachowanie:
      a)      wymogów związanych z ochroną małoletnich zgodnie z § 4 ust. 3 GlüStV,
      b)      zakazu wykorzystania Internetu ustanowionego w § 4 ust. 4 GlüStV,
      c)      ograniczeń w zakresie reklamy przewidzianych w § 5 GlüStV,
      d)      wymogów w zakresie programu środków społecznych ustanowionych w § 6 GlüStV, oraz
      e)      wymogów w zakresie wyjaśnień dotyczących ryzyka uzależnienia zgodnie z § 7 GlüStV,
      3)      wiarygodność organizatora lub pośrednika, którzy mają w szczególności zapewnić, że działalność w zakresie organizowania i pośredniczenia
         będzie wykonywana zgodnie z prawem i będzie podlegać łatwo dostępnej kontroli przez uczestników gier i właściwe władze,
      
      4)      udział, zgodnie z § 9 ust. 5 GlüStV, komitetu technicznego przy wprowadzaniu nowych ofert gier losowych, nowych sposobów dystrybucji
         lub przy znaczącym poszerzaniu istniejących sposobów dystrybucji jak również gwarancję, że sporządzone zostanie sprawozdanie
         na temat społecznych następstw nowej lub poszerzonej oferty,
      
      5)      gwarancję udziału organizatorów w rozumieniu § 10 ust. 2 GlüStV w uzgodnionym systemie zakazu niektórych graczy zgodnie z §§ 8
         i 23 GlüStV,
      
      6)      gwarancję wykluczenia graczy, którym zakazano udziału w grze zgodnie z § 21 ust. 3 zdanie pierwsze i § 22 ust. 2 zdanie pierwsze
         GlüStV, oraz
      
      7)      zachowanie przez pośredników gier komercyjnych wymogów, ustanowionych w § 19 GlüStV.
      Zezwolenia udziela się po spełnieniu warunków określonych w zdaniu pierwszym”.
      22      W rozumieniu § 9 GlüStV AG:
      
      „Na zasadzie odstępstwa od § 4 ust. 4 GlüStV, organizowanie loterii i pośredniczenie w nich z wykorzystaniem Internetu może
         być dozwolone do dnia 31 grudnia 2008 r., jeżeli zapewniono zachowanie warunków, o których mowa w § 25 ust. 6 GlüStV. [...]”.
      
       Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
      23      Carmen Media ma siedzibę w Gibraltarze, gdzie uzyskała ona licencję zezwalającą jej na oferowanie zakładów sportowych. Z powodów
         podatkowych rzeczone zezwolenie ograniczone jest jednak do oferowania takich zakładów za granicą („offshore bookmaking”).
      
      24      Ponieważ Carmen Media chciała oferować, za pomocą Internetu, takie zakłady sportowe w Niemczech, w lutym 2006 r. zwróciła
         się do kraju związkowego Szlezwik‑Holsztyn o potwierdzenie zgodności z prawem takiej działalności z uwagi na licencję, jaką
         posiadała w Gibraltarze. Tytułem żądania ewentualnego, zwróciła się ona o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności
         lub też o tolerowanie prowadzenia przez nią takiej działalności do czasu ustanowienia procedury wydania zezwolenia dla podmiotów
         prywatnych, zgodnej z prawem wspólnotowym.
      
      25      Ponieważ wnioski te zostały odrzucone w dniu 29 maja 2006 r., Carmen Media wniosła w dniu 30 czerwca 2006 r. zażalenie do
         Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht (sądu administracyjnego kraju związkowego Szlezwik‑Holsztyn). Na jego poparcie
         podnosi ona w szczególności, że monopol państwowy w dziedzinie zakładów sportowych obowiązujący w kraju związkowym Szlezwik‑Holsztyn
         narusza art. 49 WE. Wbrew wymogom wskazanym przez Trybunał w szczególności w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑243/01
         Gambelli i in., Rec. s. I‑13031, struktura prawna i praktyka monopolu państwowego w dziedzinie zakładów sportowych i loterii,
         jaka wynika z LottStV, nie pozwala na spójne i systematyczne zwalczanie uzależnienia od gier. Zdaniem Carmen Media, inne formy
         gier i zakładów, takie jak automaty do gier, zakłady dotyczące wyścigów konnych lub gry oferowane w salonach gier, nie są
         objęte takim monopolem państwowym i podlegają coraz bardziej intensywnemu rozwojowi, mimo że takie gry i zakłady odznaczają
         się większym ryzykiem uzależnienia niż ryzyko, jakie charakteryzuje zakłady sportowe i loterie. W toku postępowania Carmen
         Media podniosła, że takie niespójności utrzymują się w wyniku wejścia w życie GlüStV i GlüStV AG.
      
      26      Kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn twierdzi ze swej strony, że okoliczność, iż licencja, jaką posiada Carmen Media, jest ograniczona
         do „offshore bookmaking”, uniemożliwia jej powoływanie się na przepisy wspólnotowe dotyczące swobody świadczenia usług z uwagi
         na fakt, że wskazany podmiot nie ma prawa świadczenia takich usług w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę. Twierdzi
         on ponadto, że prawo wspólnotowe nie zawiera wymogu całkowitej spójności między wszelkimi przepisami w dziedzinie gier losowych.
         Różne sektory gier nie są bowiem porównywalne i ewentualne braki w jednym z tych sektorów nie mogą mieć wpływu na zgodność
         z prawem reżimu stosowanego w odniesieniu do innych sektorów. Zgodność monopolu państwowego z prawem wspólnotowym powinna
         być zatem oceniana w zależności wyłącznie od rozpatrywanego sektora gier. W niniejszym przypadku taka zgodność jest niewątpliwa,
         zwłaszcza od wejścia w życie GlüStV i GlüStV AG.
      
      27      Sąd krajowy podkreśla, że rozstrzygnięcie, jakie należy przyjąć w odniesieniu do wniosku Carmen Media w sprawie dopuszczenia
         w charakterze prywatnego usługodawcy w zakresie zakładów sportowych on-line w kraju związkowym Szlezwik‑Holsztyn, zależy w szczególności
         od odpowiedzi, jaką należy udzielić w związku z dwoma argumentami podniesionymi przez kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn.
      
      28      Jeśli chodzi o pierwszy z tych argumentów, sąd krajowy jest zdania, że aby możliwe było stosowanie zasad z zakresu swobody
         świadczenia usług do usługodawcy, który chciałby oferować usługi za pośrednictwem Internetu, wystarcza, żeby dana działalność
         nie była sprzeczna z prawem w państwie członkowskim siedziby rzeczonego usługodawcy. Kwestia, czy taka usługa jest w nim rzeczywiście
         świadczona przez wskazanego usługodawcę, jest natomiast pozbawiona znaczenia. Tymczasem oferowanie zakładów nie jest w Gibraltarze
         zakazane i w niniejszym przypadku fakt, że zezwolenie wydane Carmen Media obejmuje wyłącznie zakłady oferowane za granicą,
         wynika jedynie ze względów podatkowych.
      
      29      W odniesieniu do drugiego argumentu sąd krajowy, dodając, że krajowe przepisy prawne, które należy obecnie uwzględnić, wynikają
         z GlüStV i GlüStV AG, zastanawia się na kwestią, czy wynikający z § 10 ust. 1, 2 i 5 GlüStV w związku z § 4 ust. 2 GlüStV
         AG monopol państwa i związane z tym wykluczenie podmiotów prywatnych, jeśli chodzi o zakłady sportowe i loterie niemające
         ograniczonego potencjału uzależniającego, narusza art. 49 WE.
      
      30      Sąd krajowy zauważa, że jak wynika w szczególności z noty wyjaśniającej, zasadniczym celem GlüStV jest przeciwdziałanie uzależnieniu
         od gier i zwalczanie takiego uzależnienia. Twierdzi on w związku z tym, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż o ile swobodne
         uznanie państw członkowskich, jeśli chodzi o wyznaczanie celów ich polityki w dziedzinie gier losowych, w szczególności w zakresie
         prowadzenia polityki przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków przez obywateli w tej dziedzinie poprzez ścisłe określenie
         założonego poziomu ochrony, umożliwia im co do zasady utworzenie monopolu, jest tak jednak pod warunkiem, że przyjęte w związku
         z tym przepisy zachowują zasadę proporcjonalności. W związku z tym sąd krajowy odwołuje się w szczególności do wyroku z dnia
         21 września 1999 r. w sprawie C‑124/97 Läärä i in., Rec. s. I‑6067, pkt 39. Tymczasem sąd ten ma wątpliwości, czy monopol
         państwowy w zakresie zakładów sportowych będący przedmiotem toczącego się przed nim postępowania spełnia wymóg spójnego i systematycznego
         charakteru w zwalczaniu uzależnienia od gier, wynikający z pkt 67 ww. wyroku w sprawie Gambelli i in.
      
      31      Sąd krajowy zauważa w tym względzie, po pierwsze, że jeśli chodzi o automaty do gry, co do których zostało zresztą wykazane
         na obecnym etapie wiedzy naukowej i jak wynika w szczególności z noty wyjaśniającej, wśród gier losowych mają one największy
         potencjał uzależniający, minister gospodarki na szczeblu federalnym dokonał ostatnio złagodzenia warunków prowadzenia działalności
         handlowej w ich zakresie, wprowadzając zmiany do rozporządzenia w sprawie automatów do gier i innych gier z możliwością wygranej
         (BGBl. 2006 I, s. 280). Do tych zmian, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., należą w szczególności: zwiększenie
         liczby automatów do gry dopuszczonych w kawiarniach z 2 do 3, zmniejszenie minimalnej powierzchni automatu w salonach gier
         z 15 m2 do 12 m2 oraz zwiększenie maksymalnej liczby automatów w tych salonach z 10 do 12. Ponadto obniżony został minimalny czas trwania gry
         na danej maszynie z 12 do 5 sekund, a limit przegranej został wyznaczony na 80 EUR zamiast 60 EUR.
      
      32      Po drugie, istnieje sprzeczność między celami uzasadniającymi monopol państwowy w zakresie zakładów sportowych i  polityką
         ekspansji prowadzoną przez władze niemieckie w odniesieniu do gier w kasynie, których potencjał uzależniający jest przecież
         również wyższy niż potencjał uzależniający związany z zakładami sportowymi. Liczba kasyn, na których działalność wydano zezwolenie,
         wzrosła bowiem z 66 do 81 w okresie od 2000 r. do 2006 r.
      
      33      Po trzecie, zakłady obejmujące publiczne wyścigi konne lub inne konkurencje zawodów konnych są wykluczone z zakresu stosowania
         GlüStV i są w szczególności uregulowane w RWLG, która dopuszcza zakłady prowadzone w ramach działalności handlowej przez prywatne
         przedsiębiorstwa.
      
      34      Zdaniem sądu krajowego spójność przepisów w dziedzinie gier losowych powinna być oceniana w ramach ogólnego kontekstu dopuszczalnej
         oferty gier losowych. Wyłącznie takie podejście umożliwia ustawodawcy skuteczne przeciwdziałanie niebezpieczeństwu uzależnienia
         od gier.
      
      35      Sąd ten twierdzi, że okoliczność, iż te różne formy zakładów należą do kompetencji zarówno krajów związkowych, jak i państwa
         federalnego, nie powinna w tym względzie mieć znaczenia przy dokonywaniu oceny zgodności monopolu będącego przedmiotem postępowania
         przed tym sądem z prawem wspólnotowym.
      
      36      Jeżeli z odpowiedzi Trybunału na dwa pierwsze przedłożone pytania miałoby wynikać, że art. 49 WE znajduje zastosowanie w sytuacji
         takiej jak sytuacja skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym i że rzeczony monopol narusza ten artykuł, należałoby zatem
         rozstrzygnąć kwestię, w jakiej formie prawo krajowe powinno wypełnić obowiązek zagwarantowania praw przysługujących podmiotom
         na mocy wskazanego artykułu, a w szczególności kwestię jego zgodności z § 4 ust. 2 GlüStV, który uzależnia możliwość uzyskania
         zezwolenia od warunków ustanowionych w tym ostatnim przepisie.
      
      37      Należałoby również rozstrzygnąć kwestię zgodności z art. 49 WE zakazu organizowania publicznych gier losowych za pośrednictwem
         Internetu i pośredniczenia w takiej działalności, ustanowionego w § 4 ust. 4 GlüStV. Sąd krajowy wyraża w tym względzie wątpliwości,
         czy można uznać taki środek za odpowiedni do osiągnięcia założonych tutaj celów, jakimi są ochrona małoletnich i zwalczanie
         zagrożenia uzależnieniem od gier.
      
      38      W tych okolicznościach Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
         z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
      
      „1)      Czy wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że powołanie się na swobodę świadczenia usług wymaga, aby usługodawca
         mógł, zgodnie z przepisami państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę, świadczyć swe usługi na jego terytorium – niniejszy
         przypadek dotyczy ograniczenia zezwolenia udzielonego przez Gibraltar do »offshore bookmaking«?
      
      2)      Czy wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że w sprzeczności z nim stoi istnienie państwowego monopolu na organizację
         zakładów sportowych i loterii (z wyjątkiem tych o ograniczonym potencjale uzależniającym), którego celem jest, co do zasady,
         zwalczanie zagrożenia uzależnieniem od gier w sytuacji, gdy w tym państwie członkowskim prywatni usługodawcy mogą oferować
         inne gry losowe o znacznym potencjale uzależniającym, a odrębne uregulowania prawne dotyczące, z jednej strony, zakładów sportowych
         i loterii oraz, z drugiej strony, innych gier losowych, należą do odrębnych kompetencji ustawodawczych krajów związkowych
         oraz federacji związkowej?
      
      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie:
      3)      Czy wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że stoi z nim w sprzeczności przepis krajowy, który pozostawia udzielenie
         zezwolenia na organizację gier losowych i pośrednictwo w nich swobodnemu uznaniu władzy udzielającej zezwoleń, także w sytuacji
         gdy zostały spełnione określone ustawowo warunki udzielenia zezwolenia?
      
      4)      Czy wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że stoi z nim w sprzeczności przepis krajowy, który zakazuje organizacji
         publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu, w sytuacji gdy jednocześnie – choć tylko przez przejściowy
         okres jednego roku – ta organizacja i pośrednictwo za pomocą Internetu są dozwolone, z zastrzeżeniem przepisów o ochronie
         małoletnich i graczy, aby mając na celu wyrównanie na zasadzie proporcjonalności szans dwóch zajmujących się zawodowo pośrednictwem
         w grach podmiotów, które dotychczas prowadziły swą działalność wyłącznie w Internecie, umożliwić im dokonanie zmian stosownie
         do dopuszczalnych, zgodnie z [GlüStV], metod dystrybucji?”.
      
       W przedmiocie pytań prejudycjalnych
       W przedmiocie pytania pierwszego
      39      W pytaniu pierwszym sąd krajowy dąży do ustalenia, czy podmiot, który chciałby oferować zakłady sportowe w państwie członkowskim
         innym niż państwo, w którym ma siedzibę, może powołać się na przepisy art. 49 WE w sytuacji, gdy nie posiada on zezwolenia
         umożliwiającego mu oferowanie takich zakładów osobom znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę,
         lecz posiada wyłącznie zezwolenie na oferowanie tych usług osobom znajdującym się poza rzeczonym terytorium.
      
      40      W związku z tym należy przypomnieć, że działalność polegająca na umożliwianiu użytkownikom odpłatnego brania udziału w grach
         hazardowych stanowi świadczenie usług w rozumieniu art. 49 WE (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C‑275/92
         Schindler, Rec. s. I‑1039, pkt 25; z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑67/98 Zenatti, Rec. s. I‑7289, pkt 24).
      
      41      W rezultacie takie usługi objęte są, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, zakresem stosowania art. 49 WE, jeżeli usługodawca
         ma siedzibę w innym państwie członkowskim, niż państwo, w którym oferowana jest usługa (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie
         Zenatti, pkt 24, 25). Jest tak w szczególności w przypadku usług, które usługodawca oferuje za pośrednictwem Internetu potencjalnym
         usługobiorcom zamieszkałym lub mającym siedzibę w innych państwach członkowskich i które świadczy, nie opuszczając państwa
         członkowskiego siedziby swego przedsiębiorstwa (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Gambelli i in., pkt 53, 54).
      
      42      Okoliczność, że zezwolenie wydane podmiotowi mającemu siedzibę w państwie członkowskim obejmuje wyłącznie zakłady oferowane
         za pośrednictwem Internetu osobom, które znajdują się poza terytorium rzeczonego państwa członkowskiego, nie może sama w sobie
         powodować, że takie oferowanie zakładów nie jest objęte zakresem stosowania swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 49 WE.
      
      43      Ustanowione we wskazanym przepisie prawo podmiotu gospodarczego do świadczenia usług w innym państwie członkowskim nie jest
         bowiem uzależnione od warunku, aby podmiot ten świadczył również takie usługi w państwie członkowskim siedziby jego przedsiębiorstwa
         (zob. wyrok z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie C‑56/96 VT4, Rec. s. I‑3143, pkt 22). W tym względzie art. 49 WE stawia wyłącznie
         wymóg, aby usługodawca miał siedzibę w innym państwie członkowskim niż usługobiorca.
      
      44      Twierdzenie to nie narusza ponadto uprawnienia, jakie zachowuje każde państwo członkowskie, którego terytorium dotyczy oferta
         zakładów proponowanych przez taki podmiot za pośrednictwem Internetu, do nałożenia na niego wymogu zachowania ograniczeń,
         jakie ustanowiono w przepisach tego państwa w tej dziedzinie, jeżeli ograniczenia te spełniają wymogi wynikające z prawa Unii,
         dotyczące w szczególności ich niedyskrymiancyjnego i proporcjonalnego charakteru (zob. wyrok z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach
         połączonych C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04 Placanica i in., Zb.Orz. s. I‑1891, pkt 48, 49).
      
      45      Należy w tym względzie przypomnieć, że jeśli chodzi o możliwe do przyjęcia uzasadnienie względem środków krajowych ograniczających
         swobodę świadczenia usług, Trybunał stwierdzał wielokrotnie, że cele założone w przepisach krajowych przyjętych w dziedzinie
         gier i zakładów są w swoim ogóle związane najczęściej z ochroną usługobiorców danych usług, i bardziej ogólnie, konsumentów
         oraz z ochroną porządku społecznego. Trybunał podkreślił również, że takie cele należą do nadrzędnych względów interesu ogólnego
         mogących uzasadnić naruszenia swobody świadczenia usług (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Schindler, pkt 58; w sprawie
         Läärä i in., pkt 33; w sprawie Zenatti, pkt 31; wyrok z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C‑6/01 Anomar i in., Rec. s. I‑8621,
         pkt 73; a także ww. wyrok w sprawie Placanica i in., pkt 46).
      
      46      Z orzecznictwa Trybunału wynika zatem, że do każdego państwa członkowskiego należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych
         przez niego, zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz tego rodzaju działalności, czy też wyłącznie
         ograniczenie jej i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli, przy czym konieczność i proporcjonalność
         przyjętych w ten sposób środków musi być oceniana wyłącznie w świetle założonych celów oraz poziomu ochrony, jaki pragną zapewnić
         dane władze krajowe (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Läärä i in., pkt 35, 36; w sprawie Zenatti, pkt 33, 34; a także wyrok
         z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I‑7633,
         pkt 58).
      
      47      Odwołując się w szczególności do wyroków z dnia 3 lutego 1993 r. w sprawie C‑148/91 Veronica Omroep Organisatie, Rec. s. I‑487
         i z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C‑196/04 Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, Zb.Orz. s. I‑7995, rządy belgijski
         i austriacki wyraziły wątpliwości co do tego, czy Carmen Media może powołać się w okolicznościach sprawy przed sądem krajowym
         na zasady dotyczące swobody świadczenia usług, z uwagi na fakt, że wskazany podmiot ustanowił siedzibę swego przedsiębiorstwa
         w Gibraltarze, zachęcony w tym względzie korzyściami natury podatkowej, wyłącznie w celu uchylenia się od bardziej rygorystycznych
         zasad, które znalazłyby wobec niego zastosowanie, gdyby miał siedzibę na terytorium państwa członkowskiego, na którym ma być
         prowadzona jego działalność gospodarcza.
      
      48      W związku z tym należy jednak zauważyć, że takie względy wykraczają poza ramy niniejszego pytania prejudycjalnego.
      
      49      Pytanie to dotyczy wyłącznie kwestii, czy brak zezwolenia wydanego przez władze Gibraltaru umożliwiającego oferowanie zakładów
         również na terytorium Gibraltaru może spowodować, że podmiot taki jak Carmen Media nie jest objęty zakresem zastosowania postanowień
         traktatu WE dotyczących swobody świadczenia usług. Sąd krajowy nie przedstawił natomiast szczegółowych informacji ani nie
         wyraził szczególnych wątpliwości co do powodów, które skłoniły Carmen Media do ustanowienia siedziby w Gibraltarze. Nie zwrócił
         się on również do Trybunału o określenie konsekwencji, które mogłyby z tego wynikać.
      
      50      Należy ponadto przypomnieć, że Trybunał orzekł już wcześniej, że kwestia stosowania art. 49 WE jest odrębna względem kwestii,
         czy państwo członkowskie może przyjąć środki w celu uniemożliwienia usługodawcy z siedzibą w innym państwie członkowskim obejścia
         jego krajowego ustawodawstwa (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑23/93 TV10, Rec. s. I‑4795, pkt 15;
         a także analogicznie w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości wyrok z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie C‑212/97 Centros,
         Rec. s. I‑1459, pkt 18).
      
      51      W tej sytuacji Trybunał nie musi zajmować stanowiska w ramach niniejszej procedury w kwestii takich wątpliwości wyrażonych
         przez rządy belgijski i austriacki.
      
      52      W świetle powyższych uwag na pierwsze przedłożone pytanie należy odpowiedzieć, że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten
         sposób, iż podmiot, który chce oferować za pośrednictwem Internetu zakłady sportowe w innym państwie członkowskim niż państwo,
         w którym ma siedzibę, nie jest wyłączony z zakresu stosowania wskazanego przepisu wyłącznie z uwagi na fakt, że rzeczony podmiot
         nie posiada zezwolenia umożliwiającego mu oferowanie takich zakładów osobom znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego,
         w którym ma siedzibę, lecz posiada wyłącznie zezwolenie na oferowanie takich usług osobom znajdującym się poza rzeczonym terytorium.
      
       W przedmiocie pytania drugiego
      53      W świetle wskazówek zawartych w postanowieniu odsyłającym, które zostały przytoczone w pkt 29–35 niniejszego wyroku, należy
         uznać, że w pytaniu drugim sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób,
         że w sprzeczności z nim stoi ustanowienie przez organ władz lokalnych państwowego monopolu na organizowanie zakładów sportowych
         i loterii, którego celem jest, co do zasady, przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie
         uzależnienia od gier, w zakresie w jakim w niniejszym przypadku wątpliwe jest, aby wskazywany cel realizowany był w sposób
         spójny i systematyczny, z uwagi na:
      
      –        po pierwsze, okoliczność, że podmioty prywatne mogą prowadzić działalność w zakresie innych gier losowych, takich jak zakłady
         obejmujące wyścigi konne lub gry z wykorzystaniem automatów do gier, oraz
      
      –        po drugie, fakt, że oferty związane z innymi grami losowymi, takimi jak gry w kasynie lub gry z wykorzystaniem automatów do
         gier zainstalowanych w salonach gier, kawiarniach, restauracjach i miejscach oferujących noclegi, są przedmiotem polityki
         ekspansji.
      
      54      Sąd krajowy zastanawia się ponadto, czy wpływ na odpowiedź na to pytanie może mieć okoliczność, że stanowienie przepisów dotyczących
         tych innych gier losowych należy częściowo do kompetencji państwa federalnego.
      
      55      Należy przypomnieć na wstępie, że w pkt 67 ww. wyroku w sprawie Gambelli i in. Trybunał, podkreśliwszy, iż ograniczenia dotyczące
         działalności w zakresie gier mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona konsumentów
         i przeciwdziałanie oszustwom oraz zachętom względem obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grami, orzekł, że jest
         tak jednak wyłącznie, jeżeli rzeczone ograniczenia, wynikające z takich względów i konieczności zapobiegania zakłóceniom porządku
         społecznego, są odpowiednie do zagwarantowania wskazanych celów, w tym znaczeniu, że ograniczenia te muszą przyczyniać się
         do ograniczenia działalności w zakresie zakładów w sposób spójny i systematyczny.
      
      56      Jak wynika zatem w szczególności z pkt 53 niniejszego wyroku, sąd krajowy zastanawia się nad zakresem tego ostatniego wymogu.
      
      57      Zdaniem tego sądu wątpliwe jest, aby monopol państwowy taki jak będący przedmiotem toczącego się przed nim postępowania, dotyczący
         zakładów sportowych i ustanowiony w celach obejmujących przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami
         i zwalczania uzależnienia od gier, mógł przyczynić się do ograniczenia działalności w zakresie zakładów w sposób spójny i systematyczny,
         biorąc pod uwagę sposób prowadzenia działalności w zakresie innych rodzajów gier losowych.
      
      58      W związku z tym, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 46 niniejszego wyroku, do każdego państwa członkowskiego należy
         dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez niego, zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz
         tego rodzaju działalności, czy też wyłącznie ograniczenie jej i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad
         kontroli, przy czym konieczność i proporcjonalność przyjętych w ten sposób środków musi być oceniana wyłącznie w świetle założonych
         celów oraz poziomu ochrony, jaki pragną zapewnić dane władze krajowe.
      
      59      Trybunał orzekł również, że w ramach ustawodawstwa zgodnego z traktatem wybór sposobów organizowania i kontroli działalności
         w zakresie prowadzenia i praktykowania gier losowych lub hazardowych, takich jak zawarcie z państwem umowy administracyjnej
         w przedmiocie koncesji lub ograniczenie prowadzenia i praktykowania niektórych gier do miejsc odpowiednio wyznaczonych do
         tego celu, należy do władz krajowych w ramach przysługującego im uznania (ww. wyrok w sprawie Anomar i in., pkt 88).
      
      60      Trybunał orzekł ponadto, że w dziedzinie gier losowych, dla każdego ograniczenia przewidzianego w ustawodawstwie krajowym
         oddzielnie należy co do zasady dokonać oceny w szczególności tego, czy jest ono właściwe dla realizacji celu lub celów wskazanych
         przez państwo członkowskie w danym przypadku oraz czy nie wykracza poza to, co niezbędne dla ich osiągnięcia (ww. wyrok w sprawie
         Placanica i in., pkt 49).
      
      61      W pkt 50–52 ww. wyroku w sprawie Schindler, wydanego w związku z przepisami państwa członkowskiego zakazującymi loterii, Trybunał
         zauważył w szczególności, że inne gry hazardowe takie jak przewidywanie wyników meczów piłki nożnej lub gra zwana „bingo”,
         które były dopuszczone w tym państwie członkowskim, różniły się co do przedmiotu i w zakresie zasad, jak i sposobu organizowania
         od loterii organizowanych w innych państwach członkowskich i że zatem nie znajdowały się w sytuacji porównywalnej z loteriami
         zakazanymi w przepisach wskazanego państwa członkowskiego i nie mogły być z nimi zrównane, nawet jeśli mogły obejmować kwoty
         stawek porównywalne z loteriami i nawet jeśli czynnik losowy był istotny.
      
      62      Jak podkreśliły zatem wszystkie rządy, które przedstawiły uwagi przed Trybunałem, nie ulega wątpliwości, że różne rodzaje
         gier losowych mogą znacząco różnić się, w szczególności jeśli chodzi o ich konkretne zasady organizowania, wysokość charakteryzujących
         je stawek i wygranych, ilość potencjalnych graczy, prezentację, częstotliwość, czas trwania lub powtarzalność oraz reakcje,
         jakie wywołują wśród graczy, czy też, jak w przypadku gier oferowanych w kasynach i automatów do gry zainstalowanych w nich
         lub w innych instytucjach, w zależności od tego, czy wymagają one obecności fizycznej gracza.
      
      63      W tej sytuacji okoliczność, że różne rodzaje gier losowych objęte są, w przypadku jednych – monopolem państwowym, w przypadku
         innych – systemem zezwoleń wydawanych prywatnym podmiotom, nie może sama w sobie prowadzić do pozbawienia uzasadnienia – w świetle
         założonych w nich zgodnych z prawem celów – środków, które podobnie jak monopol państwowy wydają się prima facie najbardziej
         restrykcyjne i najbardziej skuteczne. Taka rozbieżność systemów prawnych nie może bowiem sama w sobie wpłynąć negatywnie na
         możliwość realizacji przez monopol państwowy założonego w nim celu, jakim jest przeciwdziałanie zachętom względem obywateli
         do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier.
      
      64      Jednakże, jak przypomniano w pkt 55 niniejszego wyroku, z orzecznictwa Trybunału wynika również, że wprowadzenie przez państwo
         członkowskie ograniczenia swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości uzasadnione takim celem może być usprawiedliwione
         wyłącznie pod warunkiem, że wskazany ograniczający środek jest odpowiedni do realizacji rzeczonego celu, przyczyniając się
         do ograniczenia działalności w zakresie zakładów w sposób spójny i systematyczny.
      
      65      Trybunał orzekł ponadto, że sądy krajowe mają zapewnić, w szczególności w świetle konkretnych zasad stosowania danych ograniczających
         przepisów, że są one podyktowane troską o rzeczywiste ograniczenie okazji do gry i działalności w tej dziedzinie w sposób
         spójny i systematyczny (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Zenatti, pkt 36, 37; a także w sprawie Placanica i in., pkt 52,
         53).
      
      66      Jak w odniesieniu do tych różnych aspektów orzekł już Trybunał w ww. wyroku w sprawie Gambelli i in. (pkt 7, 8, 69), w zakresie
         w jakim władze państwa członkowskiego zachęcają i nakłaniają konsumentów do udziału w loteriach, grach losowych lub zakładach
         po to, by skarb państwa czerpał z nich korzyści finansowe, nie mogą one powoływać się na porządek publiczny w społeczeństwie
         oraz związaną z tym potrzebę ograniczenia okazji do gry w celu uzasadnienia podjęcia środków ograniczających, chociażby dotyczyły
         one, tak jak miało to miejsce w rzeczonej sprawie, wyłącznie działalności w zakresie zakładów.
      
      67      W niniejszym przypadku, podkreśliwszy, że zakłady obejmujące wyścigi konne i gry z wykorzystaniem automatów do gry mogą być
         prowadzone przez podmioty prywatne posiadające zezwolenie, sąd krajowy stwierdził również, że jeśli chodzi o gry w kasynie
         i gry z wykorzystaniem automatów do gry, które odznaczają się przecież wyższym potencjałem uzależniającym niż zakłady sportowe,
         właściwe władze publiczne prowadzą politykę ekspansji w zakresie oferty. Liczba kasyn w latach 2000–2006 wzrosła z 66 do 81,
         podczas gdy warunki prowadzenia gier z wykorzystaniem automatów do gry w placówkach innych niż kasyna, takich jak salony gier,
         restauracje, kawiarnie i miejsca oferujące noclegi, zostały w ostatnim czasie istotnie złagodzone.
      
      68      W związku z tym należy przyznać, że na podstawie takich ustaleń sąd krajowy w sposób uzasadniony może przyjąć, że okoliczność,
         iż w odniesieniu do takich gier losowych, innych niż gry objęte monopolem państwowym będącym przedmiotem toczącego się przed
         nim postępowania, właściwe władze prowadzą politykę mającą raczej zachęcać do udziału w tych grach niż ograniczać okazje do
         gry i działalność w tej dziedzinie w sposób spójny i systematyczny, powoduje, że cel, jakim jest przeciwdziałanie zachętom
         do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier, będący u podstaw ustanowienia rzeczonego monopolu,
         nie może być skutecznie osiągnięty za jego pomocą, co oznacza, że monopol ten nie może być uzasadniony w świetle art. 49 WE.
      
      69      W odniesieniu do okoliczności, że różne gry losowe należą do kompetencji zarówno krajów związkowych, jak i państwa federalnego,
         należy przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki
         lub sytuacje w jego porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia ciążącym na nim zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii. Wewnętrzny
         podział kompetencji dokonywany w państwie członkowskim, w szczególności między władzami na szczeblu centralnym, regionalnym
         i lokalnym nie może w szczególności zwolnić rzeczonego państwa członkowskiego z wypełnienia wskazanych zobowiązań (zob. podobnie
         wyrok z dnia 13 września 2001 r. w sprawie C‑417/99 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I‑6015, pkt 37).
      
      70      Wynika z powyższego, że chociaż prawo Unii nie sprzeciwia się wewnętrznemu podziałowi kompetencji, zgodnie z którym niektóre
         gry losowe należą do kompetencji krajów związkowych, a inne do kompetencji władz federalnych, niemniej jednak w podobnym przypadku
         władze danego kraju związkowego i władze federalne mają wspólnie wywiązać się z obowiązku ciążącego na Republice Federalnej
         Niemiec w zakresie nienaruszania art. 49 WE. Wynika z tego, że te poszczególne władze, w pełnym zakresie w jakim wymaga tego
         przestrzeganie tego przepisu, zobowiązane są w tym celu do skoordynowania wykonywania swoich odpowiednich kompetencji.
      
      71      W świetle powyższych rozważań na przedłożone pytanie drugie należy odpowiedzieć, że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten
         sposób, iż jeżeli na szczeblu regionalnym ustanowiony został monopol państwowy w dziedzinie zakładów sportowych i loterii,
         którego celem jest przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier,
         i jeżeli jednocześnie sąd krajowy stwierdza:
      
      –        że inne rodzaje gier losowych mogą być prowadzone przez podmioty prywatne posiadające zezwolenie oraz
      –        że w odniesieniu do innych rodzajów gier losowych nieobjętych rzeczonym monopolem i odznaczających się ponadto wyższym potencjałem
         uzależniającym niż gry objęte tym monopolem, właściwe władze prowadzą politykę ekspansji w zakresie oferty, mogącą wpływać
         na rozwój i zachęcanie do działalności w zakresie gier, w szczególności w celu maksymalizacji wynikających z tej działalności
         dochodów,
      
      rzeczony sąd krajowy może w uzasadniony sposób przyjąć, że taki monopol nie jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji
         celu, w jakim został on ustanowiony, przyczyniając się do ograniczania okazji do gry i działalności w tej dziedzinie w sposób
         spójny i systematyczny. Okoliczność, że gry losowe będące przedmiotem tego monopolu i te inne rodzaje gier losowych należą
         w przypadku pierwszych – do kompetencji władz regionalnych i w przypadku drugich ‑ do kompetencji władz federalnych, jest
         pozbawiona w tym względzie znaczenia.
      
       W przedmiocie pytania trzeciego
      72      W pytaniu trzecim sąd krajowy dąży do ustalenia, czy wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że stoi z nim w sprzeczności
         przepis krajowy, który pozostawia udzielenie zezwolenia na organizację gier losowych i pośrednictwo w nich swobodnemu uznaniu
         właściwej władzy, także w sytuacji gdy zostały spełnione określone ustawowo warunki udzielenia zezwolenia.
      
      73      Pytanie to zostało przedłożone jedynie pomocniczo, gdyby z odpowiedzi udzielonej na pytanie drugie wynikało, że monopol będący
         przedmiotem postępowania przed sądem krajowym narusza art. 49 WE. Zważywszy jednak, że to do sądu krajowego na podstawie odpowiedzi
         udzielonej przez Trybunał na to pytanie drugie należy stwierdzenie, czy rzeczony monopol może być uzasadniony zgodnymi z prawem,
         leżącymi u jego podstaw celami interesu ogólnego, Trybunał powinien udzielić odpowiedzi na pytanie trzecie.
      
      74      Kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn zakwestionował jednak dopuszczalność tego ostatniego pytania z uwagi na brak jego dostatecznego
         uzasadnienia w postanowieniu odsyłającym.
      
      75      W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach postępowania ustanowionego w art. 267 TFUE,
         wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i który wobec tego musi przyjąć na siebie odpowiedzialność za wydane
         orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania
         wyroku, jak i istotnego charakteru pytań skierowanych do Trybunału. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni
         prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 13 marca 2001 r.
         w sprawie C‑379/98 PreussenElektra, Rec. s. I‑2099, pkt 38; z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, Zb.Orz.
         s. I‑1721, pkt 24).
      
      76      Odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy jest możliwa jedynie wtedy, gdy żądana wykładnia
         prawa Unii w sposób oczywisty nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu toczącego się przed sądem
         krajowym lub też gdy problem ma charakter hipotetyczny albo gdy Trybunałowi nie przedstawiono okoliczności faktycznych i prawnych
         koniecznych do tego, aby mógł odpowiedzieć na zadane mu pytania w użyteczny sposób (zob. ww. wyroki: w sprawie PreussenElektra,
         pkt 39; w sprawie Hartlauer, pkt 25).
      
      77      W niniejszym przypadku należy zauważyć, że jak wynika z pkt 24 niniejszego wyroku, skarga wniesiona przez Carmen Media ma
         na celu, w przypadku w szczególności uznania monopolu będącego przedmiotem postępowania przed sądem krajowym za sprzeczny
         z prawem Unii, uzyskanie orzeczenia nakazującego stronie pozwanej w postępowaniu przed tym sądem wydanie jej zezwolenia na
         prowadzenie działalności w zakresie zakładów sportowych w kraju związkowym Szlezwik‑Holsztyn lub też tolerowanie prowadzenia
         przez nią takiej działalności do czasu ustanowienia procedury wydania zezwolenia dla podmiotów prywatnych, zgodnej z prawem
         Unii.
      
      78      Ponadto, jak wynika z krajowych ram prawnych znajdujących zastosowanie do postępowania przed sądem krajowym, § 4 ust. 1 i 2
         GlüStV i § 5 ust. 1 GlüStV AG ustanawiają różne warunki, od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na organizowanie gier
         losowych i pośrednictwo w nich, przy czym wskazany § 4 ust. 2 GlüStV stanowi jednak między innymi, że nie istnieje prawo do
         uzyskania zezwolenia.
      
      79      Takie wskazówki pozwalają na zrozumienie powodów, które skłoniły sąd krajowy do przedłożenia pytania trzeciego, jak i znaczenia,
         jakie może mieć odpowiedź udzielona na nie dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym. Są one również wystarczające, aby
         umożliwić Trybunałowi udzielenie pomocnej odpowiedzi na przedłożone pytanie.
      
      80      Wynika z tego, że trzecie pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne.
      
      81      Co do istoty, należy zauważyć, że chociaż ze wskazówek przekazanych przez sąd krajowy wynika, że kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn
         w odniesieniu do loterii i zakładów sportowych ustanowił monopol państwowy przysługujący NordwestLotto Schleswig‑Holstein
         GmbH & Co. KG, możliwość wydania zezwolenia w tej dziedzinie wydaje się, przynajmniej teoretycznie, zastrzeżona w § 4 ust. 1
         i 2 GlüStV i § 5 ust. 1 GlüStV AG.
      
      82      Sąd krajowy zastanawia się w istocie, czy system zezwoleń, taki jak ustanowiony w tych przepisach, może spełniać wymogi wynikające
         z art. 49 WE, mimo że pozostawia udzielenie zezwolenia na organizację gier losowych i pośrednictwo w nich swobodnemu uznaniu
         właściwej władzy, także w sytuacji gdy zostały spełnione określone w rzeczonych przepisach warunki udzielenia zezwolenia.
      
      83      Jak wynika z pkt 46 niniejszego wyroku, do każdego państwa członkowskiego należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych
         przez niego, zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w dziedzinie gier losowych,
         czy też wyłącznie ograniczenie jej i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli.
      
      84      Z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli państwo członkowskie dąży do realizacji celu, jakim jest ograniczenie okazji do
         gry, może ono w szczególności, co do zasady, ustanowić system zezwoleń i przewidzieć w tym względzie ograniczenie ilości dopuszczonych
         podmiotów gospodarczych (zob. ww. wyrok w sprawie Placanica i in., pkt 53).
      
      85      Jednakże zakres uznania, jakim dysponują w związku z tym państwa członkowskie w celu ograniczenia oferty gier losowych, nie
         zwalnia ich z konieczności zapewnienia, że nakładane przez nie ograniczenia muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa
         Trybunału, w szczególności w zakresie ich proporcjonalności (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol
         Profissional i Bwin International, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
      
      86      Tymczasem należy w szczególności przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli w państwie członkowskim został
         ustanowiony system zezwoleń, mając zgodny z prawem, uznany w orzecznictwie cel, taki system zezwoleń nie może legitymizować
         dyskrecjonalnych decyzji władz krajowych, pozbawiających skuteczności przepisy prawa Unii, w szczególności dotyczących swobód
         podstawowych takich jak swoboda będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym (zob. w szczególności wyrok z dnia 3 czerwca
         2010 r. w sprawie C‑203/08 Sporting Exchange, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 49).
      
      87      Ponadto, aby system uprzednich zezwoleń administracyjnych był uzasadniony, nawet gdy stanowi odstępstwo od podstawowej swobody,
         powinien on opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania
         władz krajowych tak, by nie mógł być stosowany w sposób arbitralny. Ponadto każdej osobie, której dotyczy restrykcyjny przepis
         oparty na takim odstępstwie, musi przysługiwać możliwość skorzystania ze skutecznej sądowej drogi odwoławczej (zob. ww. wyrok
         w sprawie Sporting Exchange, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
      
      88      W uwagach na piśmie kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn podniósł w szczególności w odniesieniu do zezwolenia, o którym mowa w § 4
         GlüStV, że swobodne uznanie przysługujące właściwej władzy nie jest absolutne, lecz ograniczone założonym, zgodnym z prawem
         celem, zasadą proporcjonalności i prawami podstawowymi. Wykluczałoby to w szczególności wszelkie arbitralne traktowanie i umożliwiałoby
         kontrolę sądową spełniającą wymogi państwa prawa. Zdaniem kraju związkowego Szlezwik‑Holsztyn § 5 ust. 1 GlüStV AG wprowadza
         ponadto ograniczenia zakresu swobodnego uznania rzeczonej władzy, ustanawiając różne warunki i przewidując, że przy ich spełnieniu
         należy wydać wskazane zezwolenie. Rząd niemiecki ze swej strony twierdzi, że niemiecki porządek prawny zapewnia odpowiednie
         środki zaskarżenia uznaniowych decyzji administracyjnych, które miałyby się okazać arbitralne.
      
      89      Do sądu krajowego, który jako jedyny jest właściwy do dokonania wykładni prawa krajowego, należy stosownie do okoliczności
         zbadanie, czy przepisy będące przedmiotem postępowania przed tym sądem, w szczególności § 4 ust. 1 i 2 GlüStV i § 5 ust. 1
         GlüStV AG, spełniają bądź nie wymogi wynikające z prawa Unii, które zostały przypomniane w pkt 85–87 niniejszego wyroku.
      
      90      W świetle powyższych uwag na przedłożone pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten
         sposób, że jeżeli w państwie członkowskim ustanowiony został system uprzednich zezwoleń administracyjnych w odniesieniu do
         oferty na niektóre rodzaje gier losowych, taki system, który stanowi odstępstwo względem swobody świadczenia usług zagwarantowanej
         w rzeczonym przepisie, może spełniać wynikające z niej wymogi, wyłącznie jeżeli jest oparty na obiektywnych, niedyskryminacyjnych
         i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania władz krajowych, tak by nie mógł on być stosowany w sposób arbitralny.
         Ponadto każdej osobie, której dotyczy restrykcyjny przepis oparty na takim odstępstwie, musi przysługiwać możliwość skorzystania
         ze skutecznej sądowej drogi odwoławczej.
      
       W przedmiocie pytania czwartego
      91      W pytaniu czwartym sąd krajowy dąży do ustalenia, czy wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że stoi z nim w sprzeczności
         przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu, w szczególności
         w sytuacji, gdy w przejściowym okresie jednego roku ta organizacja i pośrednictwo za pomocą Internetu są dozwolone, aby umożliwić
         podmiotom, które dotychczas prowadziły swą działalność wyłącznie w Internecie, dokonanie zmian w ich działalności i dostosowanie
         do dopuszczalnych metod dystrybucji, z zastrzeżeniem że w tym przejściowym okresie zachowane zostaną różne zasady dotyczące
         ochrony małoletnich i graczy.
      
      92      Kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn podnosi, że z brzmienia tego pytania nie wynika jednoznacznie, czy dotyczy ono wyłącznie
         zgodności z prawem Unii okresu przejściowego takiego jak został ustanowiony w przepisach będących przedmiotem postępowania
         przed sądem krajowym, czy też dotyczy ono również zasadniczego zakazu oferowania gier losowych za pośrednictwem Internetu.
      
      93      Wątpliwości te nie są jednak uzasadnione.
      
      94      Jak wynika bowiem przede wszystkim z samego sformułowania niniejszego pytania prejudycjalnego, sąd krajowy zastanawia się
         w sposób ogólny i zasadniczy nad zgodnością z prawem Unii zakazu organizowania gier losowych i pośrednictwa w nich za pomocą
         Internetu, podczas gdy istnienie wyżej wskazanych przepisów przejściowych, jak wynika z użycia przysłówka „w szczególności”,
         jest wskazane wyłącznie jako szczególna okoliczność, którą również należy uwzględnić w postępowaniu przed tym sądem.
      
      95      Jak wynika ponadto z pkt 37 niniejszego wyroku, wątpliwości wyrażone w postanowieniu odsyłającym w sposób ogólny dotyczą kwestii,
         czy zakaz taki jak zawarty w § 4 ust. 4 GlüStV może być uznany za odpowiedni do realizacji celów, jakimi są zwalczanie zagrożenia
         uzależnieniem od gier i ochrona małoletnich, co do których należy uznać, że stanowią podstawę przyjęcia przepisów będących
         przedmiotem postępowania przed sądem krajowym.
      
      96      Wreszcie, oczywiste jest, że wyłącznie pod warunkiem, że zasadniczy zakaz wykorzystania Internetu w celu oferowania gier losowych
         może być uznany za odpowiedni do realizacji założonych, zgodnych z prawem celów, można zadać pytanie, czy ustanowienie okresu
         przejściowego, takiego jak w przepisach będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, może bądź nie wpływać na wskazany
         odpowiedni charakter.
      
      97      Jeśli chodzi, po pierwsze, o zakaz organizowania gier losowych za pomocą Internetu i pośrednictwa w nich, należy zauważyć,
         że sąd krajowy ograniczył się do wyrażenia wątpliwości co do zgodności tego zakazu z prawem Unii w formie bardzo ogólnej,
         przypomnianej powyżej w pkt 95 niniejszego wyroku.
      
      98      Z uwagi na fakt, że sąd krajowy nie sprecyzował szczegółowo charakteru wątpliwości, które powziął w tej kwestii, ograniczając
         się w tym względzie do odesłania do stanowiska, jakie zajęła Komisja w szczegółowej opinii skierowanej do Republiki Federalnej
         Niemiec w wyniku powiadomienia przez nią o projekcie GlüStV, bez jakiegokolwiek ich wyjaśnienia, Trybunał ograniczy swoje
         badanie do kwestii, czy środek zakazujący oferowania gier losowych za pośrednictwem Internetu, taki jak zawarty w § 4 ust. 4
         GlüStV, może co do zasady być uznany za odpowiedni do osiągnięcia celów obejmujących przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych
         wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier, a także ochronę małoletnich.
      
      99      W związku z tym należy na wstępie zauważyć, że Trybunał uznał wcześniej, iż środek obejmujący bezwarunkowy zakaz praktykowania
         formy gier losowych na terytorium państwa członkowskiego, w tym przypadku loterii, może być uzasadniony nadrzędnymi względami
         interesu ogólnego (zob. ww. wyrok w sprawie Schindler).
      
      100    W postępowaniu przed sądem krajowym sporny zakaz dotyczy nie tyle oferowania szczególnego rodzaju gier losowych, ile środka,
         za pomocą którego gry losowe są oferowane, czyli Internetu.
      
      101    Trybunał miał już okazję podkreślić specyfikę związaną z oferowaniem gier losowych za pośrednictwem Internetu (zob. ww. wyrok
         w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 72).
      
      102    Trybunał zauważył zatem w szczególności, że z powodu braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a podmiotem prowadzącym
         gry, gry losowe dostępne przez Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem w porównaniu z tradycyjnym rynkiem
         takich gier, jeżeli chodzi o ewentualne oszustwa popełnione przez podmioty prowadzące te gry wobec konsumentów (ww. wyrok
         w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 70).
      
      103    Należy zauważyć, że w stosunku do tradycyjnego rynku takich gier, szczególne cechy gier losowych oferowanych za pośrednictwem
         Internetu mogą w ten sam sposób okazać się źródłem innego i bardziej znaczącego ryzyka w zakresie ochrony konsumentów, a w szczególności
         małoletnich i osób mających szczególne skłonności do gry lub u których mogą wystąpić takie skłonności. Niezależnie od wspomnianego
         wcześniej braku bezpośredniego kontaktu między konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, szczególna łatwość i stały dostęp
         do gier oferowanych za pośrednictwem Internetu, a także zakres oraz potencjalnie duża częstotliwość takiej oferty o charakterze
         międzynarodowym w środowisku, które charakteryzuje ponadto izolacja gracza, anonimowość i brak kontroli społecznej, stanowią
         liczne czynniki mogące sprzyjać rozwojowi uzależnienia od gier i nadmiernym wydatkom związanymi z grami, jak też w rezultacie
         spowodować natężenie związanych z tym negatywnych skutków społecznych i moralnych, wskazywanych w utrwalonym orzecznictwie.
      
      104    Ponadto należy zauważyć, że z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące państwom członkowskim w zakresie określenia
         poziomu ochrony konsumentów i porządku społecznego w sektorze gier losowych, nie jest wymagane, w świetle kryterium proporcjonalności,
         aby środek ograniczający ustanowiony przez władze państwa członkowskiego odpowiadał koncepcji wspólnej dla wszystkich państw
         członkowskich, jeżeli chodzi o sposoby ochrony określonego uzasadnionego interesu (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 kwietnia
         2009 r. w sprawie C‑518/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑3491, pkt 83, 84).
      
      105    W świetle ogółu powyższych uwag należy uznać, że środek w postaci zakazu wszelkiej oferty gier losowych za pośrednictwem Internetu
         może co do zasady być uznany za odpowiedni do osiągnięcia zgodnych z prawem celów obejmujących przeciwdziałanie zachętom do
         nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier, a także ochronę małoletnich, nawet jeśli oferowanie
         takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków.
      
      106    Po drugie, jeśli chodzi o ustanowienie okresu przejściowego, takiego jak w przepisach będących przedmiotem postępowania przed
         sądem krajowym, należy w szczególności zbadać, czy nie narusza on spójności danych przepisów, prowadząc do sprzecznego z założonym
         celem rezultatu.
      
      107    W tym względzie należy stwierdzić na wstępie, że przepis przejściowy będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym
         znajduje zastosowanie wyłącznie do loterii, a nie do innych rodzajów gier losowych.
      
      108    Ponadto z wyjaśnień przedstawionych przez sąd krajowy wynika, że ten przepis przejściowy ma wyłącznie na celu umożliwienie
         niektórym podmiotom gospodarczym, które dotychczas oferowały zgodnie z prawem loterie za pośrednictwem Internetu w danym kraju
         związkowym, dostosowania ich działalności w wyniku wejścia w życie zakazu obejmującego ich pierwotną działalność, i że okres
         jego obowiązywania jest ograniczony do jednego roku, czego nie można we wskazanej perspektywie uznać za nieracjonalne.
      
      109    Należy wreszcie podkreślić również, po pierwsze, że z § 25 ust. 6 GlüStV i § 9 GlüStV AG wynika, iż we wskazanym okresie przejściowym
         zainteresowane podmioty są zobowiązane do spełnienia szeregu warunków związanych z wykluczeniem małoletnich i graczy, którym
         zakazano udziału w grze, ograniczeniem stawek, zasadami i częstotliwością oferowanych gier, a także wprowadzeniem środków
         społecznych i, po drugie, że kraj związkowy Szlezwik‑Holsztyn podniósł przed Trybunałem, że wszystkie ewentualnie zainteresowane
         podmioty organizujące loterie mogły, bez dyskryminacji, skorzystać ze wskazanego przepisu przejściowego.
      
      110    Nie wydaje się zatem, że taki okres przejściowy, uzasadniony najwyraźniej względami pewności prawa (zob. analogicznie wyrok
         z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C‑347/06 ASM Brescia, Zb.Orz. s. I‑5641, pkt 68–71), mógł naruszyć spójność środka obejmującego
         zakaz oferowania gier losowych za pośrednictwem Internetu i jego odpowiedni charakter w stosunku do osiągnięcia zgodnych z prawem,
         założonych w nim celów (zob. analogicznie, w odniesieniu do czasowego wyjątku względem zakazu prowadzenia aptek przez niefarmaceutów,
         wyrok z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach połączonych C‑171/07 i C‑172/07 Apothekerkammer des Saarlandes i in., Zb.Orz. s. I‑4171,
         pkt 45–50).
      
      111    W świetle ogółu powyższych uwag na przedłożone pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że wykładni art. 49 WE należy dokonywać
         w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą
         Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier,
         a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet
         jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków. Okoliczność, że takiemu zakazowi
         towarzyszy przepis przejściowy, taki jak będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, nie może pozbawić rzeczonego
         zakazu takiego charakteru.
      
       W przedmiocie kosztów
      112    Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
         przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
         inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
      
      Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
      1)      Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, iż podmiot, który chce oferować za pośrednictwem Internetu zakłady sportowe
            w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym ma siedzibę, nie jest wyłączony z zakresu stosowania wskazanego przepisu
            wyłącznie z uwagi na fakt, że rzeczony podmiot nie posiada zezwolenia umożliwiającego mu oferowanie takich zakładów osobom
            znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę, lecz posiada wyłącznie zezwolenie na oferowanie
            takich usług osobom znajdującym się poza rzeczonym terytorium.
      2)      Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że jeżeli na szczeblu regionalnym ustanowiony został monopol państwowy
            w dziedzinie zakładów sportowych i loterii, którego celem jest przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych
            z grami i zwalczanie uzależnienia od gier, i jeżeli jednocześnie sąd krajowy stwierdza:
      –        że inne rodzaje gier losowych mogą być prowadzone przez podmioty prywatne posiadające zezwolenie oraz
      –        że w odniesieniu do innych rodzajów gier losowych nieobjętych rzeczonym monopolem i odznaczających się ponadto wyższym potencjałem
            uzależniającym niż gry objęte tym monopolem, właściwe władze prowadzą politykę ekspansji w zakresie oferty, mogącą wpływać
            na rozwój i stymulację działalności w zakresie gier, w szczególności w celu maksymalizacji wynikających z tej działalności
            dochodów,
      rzeczony sąd krajowy może w uzasadniony sposób przyjąć, że taki monopol nie jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji
            celu, w jakim został on ustanowiony, przyczyniając się do ograniczania okazji do gry i działalności w tej dziedzinie w sposób
            spójny i systematyczny. 
      Okoliczność, że gry losowe będące przedmiotem tego monopolu i te inne rodzaje gier losowych należą w przypadku pierwszych
            – do kompetencji władz regionalnych i w przypadku drugich – do kompetencji władz federalnych, jest pozbawiona w tym względzie
            znaczenia.
      3)      Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że jeżeli w państwie członkowskim ustanowiony został system uprzednich
            zezwoleń administracyjnych w odniesieniu do oferty na niektóre rodzaje gier losowych, taki system, który stanowi odstępstwo
            względem swobody świadczenia usług zagwarantowanej w rzeczonym przepisie, może spełniać wynikające z niej wymogi, wyłącznie
            jeżeli jest oparty na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania władz
            krajowych, tak by nie mógł on być stosowany w sposób arbitralny. Ponadto każdej osobie, której dotyczy restrykcyjny przepis
            oparty na takim odstępstwie, musi przysługiwać możliwość skorzystania ze skutecznej sądowej drogi odwoławczej.
      4)      Wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych
            oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami
            i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia
            takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków.
            Okoliczność, że takiemu zakazowi towarzyszy przepis przejściowy, taki jak będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym,
            nie może pozbawić rzeczonego zakazu takiego charakteru.
      Podpisy
      * Język postępowania: niemiecki.