CELEX: 62008CC0482
Language: fi
Date: 2010-06-24
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Mengozzi 24 päivänä kesäkuuta 2010. # Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta vastaan Euroopan unionin neuvosto. # Kumoamiskanne - Päätös 2008/633/YOS - Jäsenvaltioiden nimeämien viranomaisten ja Europolin pääsy tekemään hakuja viisumitietojärjestelmästä (VIS) terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi - Schengenin säännöstön määräysten kehittäminen - Yhdistyneen kuningaskunnan jättäminen päätöksen tekomenettelyn ulkopuolelle - Pätevyys. # Asia C-482/08.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      PAOLO MENGOZZI
      24 päivänä kesäkuuta 2010 1(1)
      
      Asia C‑482/08
      Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta
      vastaan
      Euroopan unionin neuvosto
      Yhdistyneen kuningaskunnan jättäminen pääsystä viisumitietojärjestelmään (VIS) poliisitarkoituksissa tehtäviä hakuja varten
         tehdyn neuvoston päätöksen tekomenettelyn ulkopuolelle
      1.        Tällä kanteellaan Yhdistynyt kuningaskunta vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan jäsenvaltioiden nimeämien viranomaisten
         ja Europolin pääsystä tekemään hakuja viisumitietojärjestelmästä (VIS) terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi,
         havaitsemiseksi ja tutkimiseksi 23.6.2008 tehdyn neuvoston päätöksen 2008/633/YOS(2) (jäljempänä myös riidanalainen päätös).
      
      2.        Yhdistyneen kuningaskunnan ei sallittu osallistua riidanalaisen päätöksen tekemiseen, koska katsottiin, että päätöksellä kehitetään
         sellaista Schengenin sopimuksilla luotua (viisumeja koskevaa) alaa, johon kyseinen jäsenvaltio ei osallistu. Yhdistynyt kuningaskunta
         katsoo kuitenkin, että riidanalainen päätös on poliisiyhteistyön eikä viisumijärjestelmän alaan kuuluva toimenpide.
      
      I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
      A       Schengenin sopimukset
      3.        Kuten tiedetään, ensimmäiset Schengenin sopimukset tehtiin vuonna 1985 Ranskan, Saksan, Belgian, Luxemburgin ja Alankomaiden
         välillä, jotta luotaisiin alue (ns. Schengen-alue), jolla ei ole sisärajoja. Myöhemmin muut jäsenvaltiot ovat liittyneet sopimuksiin,
         ja vuonna 1997 vastaava lainsäädäntökokonaisuus sisällytettiin Amsterdamin sopimuksella osaksi Euroopan unionia. Tämä tapahtui
         erityisesti Amsterdamin sopimukseen liitetyllä erityisellä pöytäkirjalla(3) (jäljempänä Schengen-pöytäkirja), jossa annetaan mahdollisuus tiiviimpään yhteistyöhön kyseisellä alalla.
      
      4.        Schengen-pöytäkirjan 4 artiklassa määrätään seuraavaa:
      
      ”Irlanti sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, joita Schengenin säännöstö ei sido, voivat milloin
         tahansa pyytää saada osallistua säännöstöön kokonaisuudessaan tai sen osiin.
      
      Neuvosto päättää pyynnön hyväksymisestä yksimielisesti 1 artiklassa mainittujen jäsentensä ja kyseisen jäsenvaltion hallituksen
         edustajan äänin.”
      
      5.        Schengen-pöytäkirjan mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta on pyytänyt saada osallistua joihinkin Schengenin säännöstön osiin,
         ja pyyntö on hyväksytty. Päätöksellään 2000/365/EY(4) neuvosto määritti kyseisen jäsenvaltion osallistumisen rajat. On riidatonta, ettei Yhdistynyt kuningaskunta Schengenin säännöstön
         puitteissa osallistu viisumeja koskevaan yhteistyöhön, eikä sitä ole tässä yhteydessä kiistetty.(5)
      
      B       Viisumitietojärjestelmä
      6.        Viisumitietojärjestelmä (jäljempänä myös VIS) perustettiin neuvoston päätöksellä 2004/512/EY;(6) sen tavoitteena on toteuttaa jäsenvaltioiden yhteinen viisumijärjestelmä, joka mahdollistaisi erityisesti sen, että toimivaltaiset
         kansalliset viranomaiset saavat käyttöönsä kyseisen alan tietokannan.
      
      7.        Päätöksen 2004/512/EY oikeusperustan muodosti EY 66 artikla,(7) joka on EY:n perustamissopimuksen kolmannen osan IV osastossa ja jossa määrätään seuraavaa: ”Neuvosto toteuttaa – – toimenpiteitä
         varmistaakseen jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen sekä näiden viranomaisten ja komission välisen yhteistyön
         tähän osastoon kuuluvilla aloilla.” Kyseisessä osastossa säännellyt alat on määritelty seuraavasti: ”viisumi-, turvapaikka-
         ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka”.
      
      8.        Päätöksen 2004/512/EY johdanto-osan 11 perustelukappale kuuluu seuraavasti:
      
      ”Tällä päätöksellä kehitetään sellaisia Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu Ison-Britannian
         ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan pyynnöstä saada osallistua joihinkin Schengenin säännöstön määräyksiin – –
         tehdyn neuvoston päätöksen 2000/365/EY – – mukaisesti. Yhdistynyt kuningaskunta ei siten osallistu päätöksen tekemiseen, päätös
         ei sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa eikä päätöstä sovelleta siihen.”
      
      9.        Päätöstä 2004/512/EY on sittemmin seurannut asetus (EY) N:o 767/2008,(8) jolla on erityisesti ollut tarkoituksena luoda yksityiskohtainen VIS-järjestelmään sovellettava säännöstö. Myös tämän asetuksen
         oikeusperusta sisältyy EY:n perustamissopimuksen kolmannen osan IV osastoon. Kuten sen johdanto-osan 29 perustelukappaleessa
         täsmennetään, Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistunut kyseisen asetuksen antamiseen, eikä asetus sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa.
      
      C       Riidanalainen päätös
      10.      Riidanalaisen päätöksen tavoitteena on sallia Europolille ja jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille tietyissä nimenomaisissa
         tilanteissa pääsy VIS-järjestelmään tiettyjen erityisen vakavien rikosten ehkäisemistä ja tutkimista varten. VIS-järjestelmällä
         ei itsessään ole rikosten ehkäisemiseen ja torjuntaan liittyviä tehtäviä, joten tällainen erityinen pääsy määritellään riidanalaisessa
         päätöksessä poikkeukselliseksi. Kuten sen 1 artiklassa todetaan, kyseessä on pääsy ”tietojen hakemiseksi”, ja haut on lisäksi
         rajattu tapauksiin, joissa niillä pyritään estämään tai torjumaan terrorismirikoksia ja muita vakavia rikoksia.
      
      11.      Riidanalaisen päätöksen oikeusperustan muodostavat EU 30 artiklan 1 kohdan b alakohta ja EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta.(9)
      
      12.      Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleissa todetaan seuraavaa:
      
      ”(1) – – Viisumitietojärjestelmän perustaminen on eräs vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaan alueeseen liittyvien
         Euroopan unionin politiikkojen keskeisistä aloitteista. Viisumitietojärjestelmän tarkoituksena olisi oltava yhteisen viisumipolitiikan
         täytäntöönpanon parantaminen, ja sillä olisi myös edistettävä sisäistä turvallisuutta ja terrorismin torjuntaa selkeästi määritellyissä
         ja valvotuissa olosuhteissa.
      
      – –
      (5) Tämä päätös täydentää – – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 767/2008 – –, sillä tässä päätöksessä luodaan
         Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston mukainen oikeusperusta, joka antaa nimetyille jäsenvaltioiden viranomaisille
         ja Europolille pääsyn viisumitietojärjestelmään.
      
      (6) – – On olennaisen tärkeää varmistaa, että viisumitietojärjestelmään pääsyä varten asianmukaisesti valtuutettu henkilöstö
         rajataan niin, että järjestelmään pääsevät vain henkilöt, jotka tarvitsevat tietoja ja joilla on asianmukaiset tiedot tietoturva-
         ja tietosuojasäännöistä.
      
      – –
      (13) Tällä päätöksellä kehitetään sellaisia Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu
         – – neuvoston päätöksen 2000/365/EY mukaisesti. Yhdistynyt kuningaskunta ei sen vuoksi osallistu päätöksen tekemiseen, päätös
         ei sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa eikä päätöstä sovelleta siihen.
      
      – –
      (15) – – Neuvoston puitepäätöksen 2006/960/YOS – – mukaisesti niiden jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset, joiden nimetyillä
         viranomaisilla on pääsy viisumitietokantaan tämän päätöksen nojalla, voivat kuitenkin antaa viisumitietokannassa olevia tietoja
         Yhdistyneelle kuningaskunnalle ja Irlannille. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin kansallisissa viisumirekistereissä olevia
         tietoja voidaan antaa toisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille lainvalvontaviranomaisille. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin
         keskusviranomaisten suora pääsy viisumitietokantaan edellyttää, ottaen huomioon kyseisten maiden tämänhetkisen osallistumisen
         Schengenin säännöstöön, yhteisön ja näiden jäsenvaltioiden välistä sopimusta, jota on mahdollisesti täydennettävä muilla säännöillä,
         joilla määritetään tietokantaan pääsemistä koskevat ehdot ja menettelyt.
      
      – –”
      II     Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
      13.      Unionin tuomioistuimen kirjaamoon 10.11.2008 toimitetussa kannekirjelmässä Yhdistynyt kuningaskunta vaatii riidanalaisen päätöksen
         kumoamista, koska kyseinen jäsenvaltio ei saanut osallistua päätöksen tekemiseen.
      
      14.      Neuvosto, jota komissio tukee, vaatii, että kanne hylätään perusteettomana.
      
      15.      Osapuolia kuultiin 14.4.2010 pidetyssä istunnossa. Tässä yhteydessä Espanjan kuningaskunta esitti suullisia huomautuksia neuvoston
         vaatimusten tueksi.
      
      III  Alustavat toteamukset
      16.      Ennen kuin tarkastelen lähemmin asianosaisten ja muiden asian käsittelyyn osallistuneiden lausumia ja arvioin niiden perusteltavuutta,
         on alustavasti selvitettävä, mitä riidan alaan tarkalleen ottaen kuuluu. On nimittäin tiettyjä seikkoja, joita on käsitelty
         menettelyn kuluessa mutta jotka eivät kuitenkaan ole asianosaisten riidan kohteena.
      
      17.      Ensinnäkin on riidatonta, ettei Yhdistynyt kuningaskunta osallistu Schengenin säännöstön viisumiasioita koskevaan osaan, joka
         käsittää erityisesti VIS-järjestelmän.
      
      18.      Toiseksi kaikki osapuolet ovat yhtä mieltä riidanalaisen päätöksen tekemiseen käytetyn oikeusperustan oikeellisuudesta (kuten
         edellä mainittiin, kyseisen oikeusperustan muodostavat EU 30 ja EU 34 artikla).
      
      19.      Oikeudelliselta kannalta ainoa seikka, josta osapuolet ovat erimielisiä ja joka unionin tuomioistuimen siis on ratkaistava,
         on se, onko oikein katsoa riidanalainen päätös päätökseksi, jolla kehitetään viisumiasioita koskevaa Schengenin säännöstön
         osaa.
      
      IV     Osapuolten lausumat
      A       Yhdistyneen kuningaskunnan kanta
      20.      Yhdistynyt kuningaskunta vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista EU 35 artiklan 6 kohdan mukaisesti olennaisen menettelymääräyksen
         ja/tai unionisopimuksen rikkomisen perusteella. Yhdistyneen kuningaskunnan keskeinen väite on, ettei kyseisellä päätöksellä
         kehitetä yhteistä viisumipolitiikkaa, vaan se on poliisiyhteistyötä koskeva toimenpide, mikä sitä paitsi käy ilmi myös oikeusperustasta,
         jota neuvosto on päätöksen tekemiseen käyttänyt.
      
      21.      Yhdistynyt kuningaskunta myöntää, että oikeuskäytännön mukaisesti on niin, että jos katsotaan, että riidanalaisella päätöksellä
         kehitetään viisumiasioita koskevaa Schengenin säännöstön osaa, kyseisellä jäsenvaltiolla ei olisi ollut oikeutta osallistua
         sen tekemiseen. Jos tämä tulkinta kuitenkin torjutaan, poliisiyhteistyöhön osallistuvan Yhdistyneen kuningaskunnan olisi pitänyt
         saada osallistua päätöksen tekemiseen.
      
      22.      Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan jopa komissio myönsi alkuperäisessä päätösehdotuksessaan Yhdistyneen kuningaskunnan oikeuden
         osallistua VIS-järjestelmän pääsymekanismiin terrorismin ja muiden vakavien rikosten ehkäisyyn ja torjuntaan liittyvistä syistä.
      
      23.      Kuten oikeuskäytännössä on todettu, sen määrittämiseksi, mille Schengen-yhteistyön alueelle riidanalaisen päätöksen on katsottava
         kuuluvan, on tarpeen tarkastella päätöksen tarkoitusta ja sisältöä. Tässä yhteydessä on todettava, etteivät riidanalaisen
         päätöksen tarkoitus tai sisältö kumpikaan liity Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan millään tavalla viisumipolitiikkaan, koska
         toimenpiteen ainoa tavoite on mahdollistaa tiettyjen rikollisuuden muotojen tehokkaampi torjunta.
      
      24.      Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan neuvoston päätöksessä pitää riidanalaista päätöstä viisumiasioita koskevan Schengen-yhteistyön
         kehittämisenä on perustava ristiriita: neuvosto ei nimittäin olisi voinut samanaikaisesti käyttää oikeusperustana Euroopan
         unionista tehdyn sopimuksen VI osaston määräyksiä, joissa viitataan poliisiyhteistyöhön, ja pitää päätöstä sen tekemisen osalta
         viisumipolitiikkaan liittyvänä toimenpiteenä. Jos riidanalaisen päätöksen voidaan todella katsoa kuuluvan viisumiasioiden
         alaan, sen oikeusperustan olisi pitänyt kuulua EY:n perustamissopimuksen kolmannen osan IV osastoon.
      
      25.      Yhdistynyt kuningaskunta myöntää lopuksi, että sen kannan mahdollinen hyväksyminen saattaa aiheuttaa ongelmia, jotka liittyvät
         Islannin, Norjan ja Sveitsin osallistumiseen riidanalaisella päätöksellä luotuun järjestelmään. Kyseiset valtiot nimittäin
         osallistuvat Schengenin säännöstöön viisumiasioiden osalta, mutta ne eivät osallistu poliisiyhteistyöhön. Yhdistynyt kuningaskunta
         huomauttaa kuitenkin yhtäältä, etteivät riidanalaisen päätöksen oikeudellisesta arvioinnista kolmansille maille mahdollisesti
         aiheutuvat seuraukset voi muuttaa kyseisen arvioinnin välttämättä objektiivista luonnetta. Toisaalta kyseinen jäsenvaltio
         ilmoittaa suhtautuvansa ehdottoman myönteisesti ja avoimesti sellaisen ratkaisun löytämiseen, joka mahdollistaisi joka tapauksessa
         kyseisten kolmansien valtioiden osallistumisen järjestelmään.
      
      B       Neuvoston kanta
      26.      Neuvosto kiistää kokonaisuudessaan Yhdistyneen kuningaskunnan lausumat.
      
      27.      Neuvosto huomauttaa alustavasti, että Yhdistyneellä kuningaskunnalla on tällä hetkellä voimassa olevan lainsäädännön perusteella
         jo mahdollisuus saada pääsy VIS-järjestelmään sisältyviin tietoihin puitepäätöksen 2006/960/YOS(10) nojalla: ainoa ero on se, että nykyisessä järjestelmässä pääsy on välillinen, kun taas Yhdistynyt kuningaskunta toivoo riidanalaiseen
         päätökseen osallistumalla saavansa välittömän pääsyn järjestelmään.
      
      28.      Neuvosto kritisoi Yhdistyneen kuningaskunnan väitettä, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen tekotapa oli epäjohdonmukainen.
         Neuvoston mukaan sillä, että toimenpiteen oikeusperusta on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa eikä EY:n perustamissopimuksen
         IV osastossa, ei ole merkitystä, kun ratkaistaan, kehitetäänkö riidanalaisella päätöksellä Schengenin säännöstöä viisumipolitiikan
         alalla. Missään määräyksessä ei nimittäin edellytetä välttämätöntä yhteyttä oikeusperustan valinnan ja sen Schengenin säännöstön
         alan, johon tietty toimenpide liittyy, välillä.
      
      29.      Neuvoston mukaan tavoite, johon riidanalaisella päätöksellä pyritään, on VIS-sääntelyn täydentäminen tietyillä nimenomaisilla
         säännöillä, jotka koskevat pääsyä viisumitietokantaan rikosten ehkäisyyn ja torjuntaan liittyvissä tarkoituksissa. Näin ollen
         valittu oikeusperusta on sen mukaan oikea, koska EU 30 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrätään yhteistyöstä, jota on muun
         muassa ”asiaa koskevien tietojen kerääminen, tallettaminen, käsittely, analysointi ja vaihto, mukaan lukien Europolin ilmoitukset”.
      
      30.      Neuvosto ei hyväksy Yhdistyneen kuningaskunnan esittämää lähestymistapaa, jonka mukaan perusteita, joilla tietyn alan kuuluminen
         Schengenin säännöstöön selvitetään, ovat ainoastaan arvioitavan säädöksen sisältö ja tarkoitus. Sen mukaan oikeuskäytäntö
         ei edellytä näin yhdenmukaista lähestymistapaa. Neuvoston mukaan on sen sijaan välttämätöntä ottaa säädöksen sisällön ja tarkoituksen
         lisäksi huomioon myös Schengenin säännöstön johdonmukaisuuden kriteeri. Kyseistä kriteeriä on korostettu esimerkiksi päätöksessä
         2000/365/EY.
      
      31.      Neuvoston mukaan riidanalainen päätös liittyy VIS-asetukseen sekä toiminnalliselta että sisällölliseltä kannalta. Se, että
         riidanalaisen päätöksen oikeusperusta poikkeaa VIS-asetuksen oikeusperustasta, ei sen mukaan vaikuta mitenkään mahdollisuuteen
         pitää kyseistä toimenpidettä VIS-asetuksen kehittämisenä ja tätä asetusta täydentävänä. Neuvosto myöntää, ettei riidanalaista
         päätöstä erikseen tarkasteltuna voitaisi pitää Schengenin sopimuksiin liittyvänä; merkityksellinen tosiseikka on kuitenkin
         se, että kyseinen päätös liittyy objektiivisesti VIS-järjestelmää koskeviin säännöksiin. Lisäksi on muistettava, että – toisin
         kuin Yhdistynyt kuningaskunta näyttää haluavan asian esittää – VIS-järjestelmä ei ole järjestelmä, jossa on kaksi erillistä
         päämäärää, toisin sanoen viisumipolitiikan hallinnointi ja rikollisen toiminnan ehkäisy ja torjunta. Neuvosto korostaa, että
         VIS-järjestelmällä on vain yksi päätavoite, joka on mahdollistaa viisumeja koskevien tietojen vaihto niiden kansallisten viranomaisten
         välillä, jotka vastaavat maahanmuutosta ja maahantulon valvonnasta, ja mahdollisuutta päästä kyseiseen järjestelmään poliisitoimintaan
         liittyvissä tarkoituksissa on pidettävä täysin liitännäisenä ja toisarvoisena päätavoitteeseen nähden. Neuvosto huomauttaa,
         että merkityksellistä on myös se, että pääsy järjestelmään poliisitoimintaan liittyvissä tarkoituksissa käsittää pelkät lukuoikeudet
         ilman mahdollisuutta lisätä tietoja VIS-järjestelmään tai muokata järjestelmässä olevia tietoja.
      
      32.      Neuvosto huomauttaa myös, että Yhdistyneen kuningaskunnan kannan mukaan Islanti, Norja ja Sveitsi jäisivät päätöksen soveltamisalan
         ulkopuolelle, mistä seuraisi se paradoksaalinen tilanne, etteivät kyseiset kolmannet valtiot, jotka osallistuvat täysimääräisesti
         VIS-järjestelmän hallinnointiin ja käyttöön, pääsisi järjestelmään rikosten ehkäisyyn ja torjuntaan liittyvissä tarkoituksissa.
         Tällöin kyseiset valtiot joutuisivat epäedullisempaan asemaan kuin ne valtiot (Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti), jotka
         eivät osallistu VIS-järjestelmään.
      
      C       Komission kanta ja Espanjan kuningaskunnan kanta
      33.      Komissio, joka on asiassa väliintulijana, tukee neuvostoa ja yhtyy sen väitteisiin. Komissio korostaa erityisesti Schengenin
         säännöstön johdonmukaisuuden periaatetta ja sitä, ettei VIS-järjestelmää voida pitää järjestelmänä, jolla on kaksi eri tavoitetta.
      
      34.      Alkuperäisestä ehdotuksestaan, joka johti riidanalaisen päätöksen tekemiseen, komissio tarkentaa, ettei kyseisessä ehdotuksessa
         otettu huomioon mahdollisuutta soveltaa sitä kokonaisuudessaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, vaan ehdotuksessa annettiin
         Yhdistyneelle kuningaskunnalle ja Irlannille pelkästään välillinen pääsy järjestelmään.
      
      35.      Espanjan kuningaskunta, joka on esittänyt ainoastaan suullisia huomautuksia, puolestaan tukee neuvoston kantaa ja pitää sitä
         oikeana. Kyseinen jäsenvaltio katsoo erityisesti, että vaikka riidanalaista päätöstä tarkasteltaisiin vain sisällön ja tarkoituksen
         perusteella, sitä voitaisiin joka tapauksessa pitää viisumiasioita koskevan Schengenin säännöstön kehittämisenä: riidanalaisen
         päätöksen sisältö ja tarkoitus nimittäin liittyvät yksinkertaisesti tiettyihin tapoihin päästä tietokantaan, joka – kuten
         kaikki myöntävät – kuuluu sellaiseen tiiviimmän Schengen-yhteistyön alaan, johon Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu.
      
      V       Arviointi
      A       Alustavat huomiot
      1.       Yhdistyneen kuningaskunnan vaatimus
      36.      Yhdistynyt kuningaskunta on muotoillut tuomioistuimelle esittämänsä vaatimuksen epätyypillisellä tavalla. Kyseinen jäsenvaltio
         nimittäin vaatii yhtäältä riidanalaisen päätöksen kumoamista, mutta toisaalta se vaatii tuomioistuinta pitämään sen säännökset
         voimassa lukuun ottamatta niitä säännöksiä, joilla Yhdistynyt kuningaskunta suljetaan päätöksellä luodun VIS-järjestelmän
         pääsymekanismin ulkopuolelle.
      
      37.      Muodolliselta kannalta Yhdistyneen kuningaskunnan vaatimuksen toinen osa voidaan todennäköisesti ymmärtää EY 231 artiklan
         mukaisesti esitetyksi vaatimukseksi säilyttää joitakin riidanalaisen päätöksen vaikutuksia uuden lainsäädännön antamiseen
         saakka.
      
      38.      Istunnossa Yhdistynyt kuningaskunta totesi, että sen vaatimus pitää tietyt päätöksen vaikutukset voimassa on tosiasiassa ymmärrettävä
         siten, että se koskee koko riidanalaista päätöstä. Tällaisen voimassa pitämisen tavoitteena olisi siis ainoastaan mahdollistaa
         olemassa olevan järjestelmän jatkuminen muuttumattomana, kunnes neuvosto tekee uuden päätöksen.
      
      39.      Katson, että Yhdistyneen kuningaskunnan kannekirjelmässään esittämien vaatimusten (ks. erityisesti 116 kohdan b alakohta)
         ja sen istunnossa esittämien vaatimusten välillä on tiettyä epäjohdonmukaisuutta. Kannekirjelmässä nimittäin riidanalaisen
         päätöksen säännösten voimassa pitämistä koskeva vaatimus on nimenomaisesti rajattu niihin päätöksen osiin, joissa Yhdistyneeltä
         kuningaskunnalta ei evätä pääsyä VIS-järjestelmään poliisitoimintaan liittyvissä asioissa, joten vaikuttaa siltä, että kyseinen
         jäsenvaltio vaatii tosiasiassa väliaikaisesti välitöntä pääsyä kyseiseen tietokantaan. Kuten jo todettiin, istunnossa Yhdistynyt
         kuningaskunta sen sijaan myönsi, että vaikka päätös kumottaisiin, sen poliisiviranomaiset voisivat hyödyntää välitöntä pääsyä
         viisumeita koskevaan tietokantaan vasta uuden toimenpiteen toteuttamisen jälkeen.
      
      40.      Tämä seikka vaikuttaa minusta kuitenkin suhteellisen toisarvoiselta. Tässä yhteydessä tarvittavia objektiivisia edellytyksiä
         riidanalaisen päätöksen osittaiselle kumoamiselle ei nimittäin ole eikä siis myös sille, että vain jotkin sen osat pidettäisiin
         väliaikaisesti voimassa.
      
      41.      On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin,
         kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne ”voidaan erottaa muusta toimesta”, ja vain sillä edellytyksellä,
         ettei osittainen kumoaminen muuta toimen pääsisältöä.(11)
      
      42.      Nyt tarkasteltavana olevassa tapauksessa Yhdistyneen kuningaskunnan ilmi tuomat virheet eivät koske ainoastaan tiettyä riidanalaisen
         päätöksen osaa vaan päätöstä kokonaisuudessaan. Se, että jotkin jäsenvaltiot ovat tai eivät ole voineet osallistua päätöksen
         tekemiseen, ei toki ole sellainen kyseisen päätöksen osa, joka voidaan helposti erottaa muusta päätöksestä. Onkin ilmeistä,
         että jos katsotaan, että Yhdistyneellä kuningaskunnalla ja Irlannilla oli oikeus osallistua riidanalaisen päätöksen tekemiseen,
         kyseisillä jäsenvaltioilla oli oikeus ja velvollisuus ottaa kantaa koko toimenpiteeseen ja äänestää siitä kokonaisuudessaan.
         Kuten neuvosto on kirjallisissa huomautuksissaan aivan oikein korostanut, tämäntyyppinen mahdollinen lainvastaisuus pakottaisi
         tarkastelemaan koko riidanalaista päätöstä uudelleen. Toisin sanoen unionin lainsäätäjän olisi niin sanotusti alettava alusta.
      
      43.      Siinä tapauksessa, että Yhdistyneen kuningaskunnan esittämät väitteet hyväksytään, voi unionin tuomioistuin näin ollen päätyä
         ainoastaan kumoamaan riidanalaisen päätöksen kokonaan.
      
      2.       Komission alkuperäinen ehdotus
      44.      Kuten edellä on todettu, Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että komission alun perin esittämään ehdotukseen riidanalaiseksi
         päätökseksi sisältyi Yhdistyneen kuningaskunnan poliisiviranomaisille mahdollisuus päästä järjestelmän tietoihin. Yhdistyneen
         kuningaskunnan mukaan tämä osoittaa sen kannan oikeaksi, koska se vahvistaa, ettei riidanalaista päätöstä voida pitää viisumiasioita
         koskevan Schengenin säännöstön osan kehittämisenä.
      
      45.      Tältä osin totean ensinnäkin, että on ilmeistä, että vaikka komission alkuperäisen ehdotuksen tarkastelu voi tarjota tapauksen
         selvittämisen kannalta hyödyllisiä näkökohtia, se on kuitenkin merkityksetöntä riidanalaisen päätöksen mahdollista lainvastaisuutta
         ratkaistaessa.
      
      46.      Tärkein merkille pantava seikka on kuitenkin vielä mainitsematta. Komission ehdotus perustui nimittäin riidanalaiseen päätökseen
         verrattuna täysin toisenlaisiin lähtökohtiin. Sen lisäksi, että siinä annettiin Schengen-valtioiden poliisiviranomaisille
         välitön pääsy VIS-järjestelmään, siihen sisältyi myös omien tietokantojen saattaminen yhteiseen käyttöön sekä VIS-järjestelmään
         osallistuvien valtioiden että VIS-järjestelmään osallistumattomien valtioiden (Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti) osalta.
         Näin ollen on täysin loogista, että kyseinen päätösehdotus perustui olettamukseen, jonka mukaan myös Yhdistynyt kuningaskunta
         osallistuisi kyseisen päätöksen tekemiseen, koska senkin olisi pitänyt vuorostaan sallia pääsy omaan viisumitietokantaansa.
      
      47.      Sitä paitsi on huomattava, ettei myöskään komission alkuperäiseen ehdotukseen sisältynyt VIS-järjestelmään osallistumattomille
         jäsenvaltioille mahdollisuutta päästä suoraan kyseiseen tietokantaan: ehdotuksen 6 artiklassa käsiteltiin välillisen pääsyn
         mekanismia, joka perustui pyynnön lähettämiseen jonkin VIS-järjestelmään osallistuvan valtion viranomaisten välityksellä.
      
      48.      Riidanalainen päätös on niin sanotusti riisuttu versio komission ehdotukseen alun perin sisältyneistä kunnianhimoisista tavoitteista:
         riidanalainen päätös on nimittäin toimenpide, jossa käsitellään ainoastaan pääsyä VIS-järjestelmään rikosoikeudelliseen tutkintaan
         ja rikosten torjuntaan liittyvissä tehtävissä, eikä siihen sisälly säännöksiä tietojen vaihtamisesta VIS-järjestelmään kuuluvien
         valtioiden ja VIS-järjestelmään kuulumattomien valtioiden välillä.
      
      49.      Näin ollen vaikuttaa siltä, ettei komission alkuperäisen ehdotuksen tarkasteleminen tarjoa ratkaisevia uusia seikkoja riidanalaisen
         päätöksen laillisuuden ratkaisemisen kannalta.
      
      B       Riidanalaisen päätöksen luokittelu
      50.      Nyt esillä olevassa asiassa ainoa ongelma, joka unionin tuomioistuimen on ratkaistava, on se, voidaanko riidanalainen päätös
         katsoa toimeksi, jolla viisumiasioita koskevaa Schengenin säännöstön osaa kehitetään.
      
      51.      Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että jos vastaus on myöntävä, Yhdistyneen kuningaskunnan sulkeminen riidanalaisen päätöksen
         tekemisen ulkopuolelle oli perusteltua. Oikeuskäytännössä on näet yksiselitteisesti todettu, että johonkin Schengenin säännöstön
         alaan kuuluvan toimenpiteen antamiseen voivat osallistua vain ne jäsenvaltiot, jotka osallistuvat kyseiseen alaan. Näin on
         tapahtunut kahdessa tuomiossa, jotka molemmat annettiin 18.12.2007 ja joissa molemmissa olivat myös asianosaisina Yhdistynyt
         kuningaskunta ja neuvosto.(12)
      
      52.      Määrittäessään sitä, liittyikö toimenpide Schengenin säännöstöön, yhteisöjen tuomioistuin käytti edellä mainituissa tuomioissa
         analogisesti samoja perusteita, jotka pätevät unionin toimen oikeusperustan valinnassa. Tuomioistuin totesi erityisesti seuraavaa: ”sen,
         että yhteisön toimi luokitellaan – – Schengenin säännöstöön perustuvaksi ehdotukseksi tai aloitteeksi, on perustuttava objektiivisiin
         seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus
         ja sisältö”.(13)
      
      53.      Jos nyt esillä olevassa asiassa tarkasteltaisiin ainoastaan riidanalaisen päätöksen tarkoitusta, Yhdistyneen kuningaskunnan
         vaatimus päätöksen kumoamisesta todennäköisesti hyväksyttäisiin. Kuten neuvoston valitsema oikeusperustakin (joka siis koostuu
         Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston määräyksistä) nimittäin osoittaa, päätöksellä pyritään saavuttamaan tavoite,
         joka on epäilemättä tyypillinen poliisiyhteistyöhön liittyville toimille. Myös neuvosto myöntää tämän.
      
      54.      Toimen sisällön osalta asia on kuitenkin toinen ja tietyssä määrin hämärämpi. Voitaisiin katsoa, että koska riidanalaisen
         päätöksen sisältö koostuu joukosta säännöksiä, joilla pääsy VIS-järjestelmään sallitaan poliisitoimintaan liittyvissä tarkoituksissa,
         myös toimen sisältöä koskeva peruste puoltaa sitä, että se luokitellaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon liittyväksi
         toimenpiteeksi.
      
      55.      On kuitenkin todettava, ettei riidanalaisessa päätöksessä ole käytännössä kyse henkilötietojen vaihdosta poliisitarkoituksiin
         yleisellä tasolla.(14) Päinvastoin siihen sisältyy tapoja luoda – poikkeuksellisesti ja tiettyjen edellytysten täyttyessä – poliisikäyttöä varten
         pääsy tietokantaan (VIS), jota ei ole suunniteltu tällaisia tarkoituksia varten. Kaikki osapuolet ovat yhtä mieltä siitä,
         että VIS-järjestelmän tavanomainen ja pääasiallinen käyttö liittyy rajojen ja maahantulon valvontaan eikä rikollisen toiminnan
         ehkäisyyn tai torjuntaan. Toisin sanoen lainsäätäjä on päättänyt toteuttaa riidanalaisen päätöksen yksinkertaisesti VIS-järjestelmän hallinnointitoimena, jolla mahdollistetaan järjestelmän käyttö tietyissä tapauksissa muihin tarkoituksiin kuin siihen, johon sitä normaalisti
         voidaan käyttää.
      
      56.      Näin ollen riidanalaisen päätöksen sisältö ei niinkään muodostu ensisijaisesti poliisiyhteistyön toteuttamiseen tähtäävistä
         säännöksistä vaan joukosta toimia, jotka koskevat VIS-järjestelmän eli viisumeja koskevan tietokannan hallinnointia; tämä
         tietokanta on luotu EY:n perustamissopimuksen IV osaston perusteella, ja se kuuluu sellaiseen Schengenin säännöstöön perustuvan
         tiiviimmän yhteistyön alaan, johon Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu.
      
      57.      Tietyn toimen oikeusperustan valinnassa käytettävien kriteerien analoginen soveltaminen ei siis riitä ratkaisemaan yksiselitteisesti
         sitä, voidaanko katsoa, että riidanalaisella päätöksellä kehitetään viisumiasioita koskevaa Schengenin säännöstön osaa.
      
      58.      Päätöksen tarkoituksen ja sisällön tarkasteleminen erillään ja abstraktisti ei nähdäkseni yleensä riitä, ellei kysymys koske
         oikeusperustan valintaa vaan – kuten nyt esillä olevassa asiassa – asian liittymistä Schengenin säännöstöön.
      
      59.      Ensinnäkin on nimittäin huomattava, kuten aiemmin jo todettiin, että unionin tuomioistuin ei ole tältä osin yksinkertaisesti
         vain viitannut omaan oikeusperustan valintaa koskevaan oikeuskäytäntöönsä. Se on nimenomaisesti todennut, että oikeusperustan
         valintaperusteita on sovellettu analogisesti: ei siis ole itsestään selvää, että olisi välttämättä toimittava samoin.
      
      60.      Toiseksi myöskään oikeusperustan valintaa koskevassa oikeuskäytännössä ei esitetä, että olisi tarkasteltava yksinomaan toimen sisältöä ja tarkoitusta. Kyseisessä oikeuskäytännössä todetaan sen sijaan, että on tarpeen tarkastella objektiivisia
         seikkoja, jotka mahdollistavat tuomioistuimen suorittaman lainsäätäjän ratkaisujen laillisuusvalvonnan. Tyypillisiä tällaisia
         objektiivisia seikkoja, joihin tuomioistuin on usein viitannut, ovat sisältö ja tarkoitus; ne eivät kuitenkaan millään muotoa
         ole ainoat mahdolliset seikat, jotka on syytä ottaa huomioon.(15)
      
      61.      Nyt esillä olevassa asiassa on nähdäkseni vielä yksi objektiivinen seikka, joka on otettava huomioon. Kuten edellä on todettu,
         riidanalainen päätös koskee aineelliselta kannalta tietokantaa (VIS), joka on perustettu Schengenin yhteistyön puitteissa ja sellaisella alalla (viisumiasiat), johon Yhdistynyt
         kuningaskunta ei osallistu. Tämän seikan perusteella on täysin selvää, että riidanalaisen päätöksen ja viisumeita koskevan
         Schengen-yhteistyön välillä on läheinen yhteys.
      
      62.      Kolmanneksi tuomioistuin on muistuttanut – ja vakiintunut oikeuskäytäntökin vahvistaa tämän –, ettei säännöksiä pidä koskaan
         tulkita erillään vaan aina siinä erityisessä kontekstissa, johon ne sijoittuvat.(16)
      
      63.      Neljänneksi Schengen-yhteistyön aivan erityinen luonne ainoastaan osaa unionin jäsenvaltioista koskevana tiiviimpänä yhteistyönä
         edellyttää, että tässä yhteydessä otetaan huomioon vielä yksi periaate, nimittäin Schengenin säännöstön eheyden ja johdonmukaisuuden
         periaate.(17) Kyseinen periaate ilmenee erityisesti edellä mainitun päätöksen 2000/365/EY johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta.(18)
      
      64.      Vaikkei oikeuskäytännössä olekaan suoranaisesti otettu kantaa kyseiseen asiaan, siinä on kuitenkin huomioitu tarve välttää
         Schengenin säännöstön mahdollinen pilkkominen ja vääristely, jollainen voisi olla seurauksena, jos Schengen-yhteistyöhön täysimääräisesti
         osallistumattomille jäsenvaltioille sallittaisiin liian ”helppoja” osallistumisen muotoja. Yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti
         todennut, että Schengenin säännöstöä kehittävien toimenpiteiden ”on oltava niiden määräysten mukaisia, jotka kyseisillä toimenpiteillä
         pannaan täytäntöön tai joita näillä toimenpiteillä kehitetään, joten toimenpiteet edellyttävät sekä kyseisten määräysten että
         niiden perustana olevien periaatteiden hyväksymistä”.(19)
      
      65.      Edellä lainattu tuomion kohta ei koske nyt esillä olevan asian kanssa identtistä tilannetta: kyseisessä tapauksessa yhteisöjen
         tuomioistuin nimittäin lähti siitä, että arvioitavalla toimella kiistatta kehitettiin Schengenin säännöstöä, kun taas nyt
         esillä olevassa asiassa juuri tämä toimen luokittelu on kiistanalainen. Lainaus osoittaa mielestäni kuitenkin hyvin tarpeen
         välttää sitä, että Schengenin säännöstöä tulkittaisiin siten, että lopputuloksena säännöstön ulottuvuutta ja ominaisuuksia
         muutettaisiin näennäisen pinnallisella mutta tosiasiassa merkittävällä tavalla.(20)
      
      66.      Yleisesti ottaen Schengenin säännöstön eheyden ja johdonmukaisuuden periaate edellyttää mielestäni, että kyseisen säännöstön
         kehittämisenä pidetään kaikkia niitä toimia, joita ei voisi konkreettisesti olla olemassa ilman kyseistä säännöstöä. On itsestään selvää, että nyt esillä olevassa asiassa pääsy VIS-järjestelmän tietoihin edellyttää kyseisen järjestelmän,
         jonka yksinomainen perusta on viisumeita koskevassa Schengen-yhteistyössä, olemassaoloa.
      
      67.      Näin ollen riidanalaista päätöstä on eheyden ja johdonmukaisuuden periaatteen perusteella pidettävä viisumiasioita koskevan
         Schengenin säännöstön osan kehittämisenä.
      
      68.      Näin olemme jälleen tilanteessa, jossa eri tulkintaperusteita soveltamalla päädytään kahteen vastakkaiseen lopputulokseen.
         Yhtäältä riidanalaisen päätöksen tarkoituksen tarkasteleminen puhuu sen puolesta, että päätös olisi luokiteltava ”normaaliksi”
         poliisiyhteistyöhön kuuluvaksi toimeksi. Toisaalta Schengenin säännöstön eheyden ja johdonmukaisuuden periaatteen soveltaminen
         puolestaan puhuu sen puolesta, että päätös olisi luokiteltava viisumiasioita koskevan tiiviimmän yhteistyön ja siis Schengenin
         säännöstön kehittämistoimeksi. Riidanalaisen päätöksen sisällön tarkasteleminen puolestaan voi, kuten on jo todettu, johtaa
         kumpaan tahansa luokitteluun.
      
      69.      Näin ollen on löydettävä peruste, jolla voidaan selvemmin perustella jompaakumpaa mahdollisista näkökulmista.
      
      70.      Nyt esillä olevan asian erityinen asiaintila ei mielestäni anna mahdollisuutta soveltaa analogisesti perusteita, jotka oikeuskäytännössä
         on muotoiltu oikeusperustan valinnan osalta tilanteisiin, joissa vallitsee epäselvyyttä kahden mahdollisen vaihtoehdon välillä.
      
      71.      Ensinnäkään ei nimittäin voida soveltaa periaatetta, jonka mukaan sellaisessa tapauksessa, että jollakin unionin toimenpiteellä
         on enemmän kuin yksi mahdollinen oikeusperusta, on käytettävä sitä oikeusperustetta, joka vastaa toimenpiteen pääasiallista
         tarkoitusta.(21) Kuten nimittäin myös unionin tuomioistuimen muotoilusta selvästi käy ilmi, voidaan kyseistä periaatetta soveltaa vain silloin,
         jos se, että mahdollisia oikeudellisia perustoja on useita, johtuu siitä, että luokiteltavalla säädöksellä tavoitellaan useita
         eri tarkoituksia. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa ongelmana ei kuitenkaan ole niinkään se, että tarkoituksia olisi useita, vaan se, että säädöksen oikeudellisen luokittelun kaksi kriteeriä (yhtäältä säädöksen tarkoituksen tarkastelun kriteeri ja toisaalta Schengenin säännöstön eheyden ja johdonmukaisuuden kriteeri)
         johtavat keskenään vastakkaisiin tuloksiin.
      
      72.      Toiseksi ei myöskään ole mahdollista soveltaa periaatetta, joka on sitä paitsi oikeuskäytännössäkin todettu poikkeukselliseksi
         ja jonka mukaan toimenpide on mahdollista perustaa kahteen eri oikeusperustaan.(22) Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa nimittäin kahden edellä mainitun kriteerin soveltaminen tuottaa kaksi keskenään yhteensopimatonta
         tulosta. Eihän ole ajateltavissa, että päätös voitaisiin tehdä samanaikaisesti sekä tavanomaisena poliisiyhteistyöhön liittyvänä
         toimena että viisumiasioita koskevan Schengenin säännöstön osan kehittämistoimena: nämä kaksi tilannetta koskevat jo määritelmänsä
         mukaisesti kahta eri valtioryhmää (ensimmäisessä tapauksessa unionin jäsenvaltioita, toisessa tapauksessa osaa unionin jäsenvaltioista
         ja joitakin kolmansia valtioita).
      
      73.      Minusta vaikuttaa siltä, että mahdollista ratkaisua ongelmaan on etsittävä tarkastelemalla keskenään ristiriitaisten kriteerien
         ”painoarvoa”. Kysymys on kriteereistä, jotka ovat periaatteessa yhtä tärkeitä ja arvokkaita mutta jotka voidaan kunkin yksittäistapauksen
         erityisten olosuhteiden perusteella asettaa hierarkkiseen järjestykseen siten, että toinen katsotaan toista määräävämmäksi.
         Noudatettava logiikka on sama kuin se, jota unionin tuomioistuin noudattaa, kun se ratkaisee säädöksen oikeusperustan, kun
         säädöksessä on kaksi eri tekijää: tällaisissa tapauksissa käytettävä oikeusperusta on se, jota pääasiallinen tekijä edellyttää.
         Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kahden kriteerin välillä annettava ratkaiseva asema sille kriteerille, joka näissä
         nimenomaisissa olosuhteissa vaikuttaa sopivammalta, kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen sisältö.
      
      74.      Nyt esillä olevassa asiassa tarkoitusta koskeva kriteeri perustuu siihen, että riidanalaisen päätöksen tehtävä ”liittyy poliisiasioihin”.
         Schengenin säännöstön eheyden ja johdonmukaisuuden kriteeri puolestaan liittyy kyseisen päätöksen aineellisiin seikkoihin
         eli siihen, että siinä käytetään viisumien hallintaan luotua tietokantaa (VIS).
      
      75.      Katson, että tässä unionin tuomioistuimen tarkasteltavaksi saatetussa nimenomaisessa tapauksessa niin sanotulla Schengen-elementillä
         eli VIS-tietokannalla on suurempi painoarvo kuin ”poliisiyhteistyöelementillä”, joka on luonteeltaan samanaikaisesti liitännäinen
         ja alisteinen ensin mainittuun elementtiin nähden. Tämä perustuu juuri siihen, että lainsäätäjän valitsemasta näkökulmasta
         riidanalainen päätös on ennen kaikkea VIS-tietokannan hallintaan liittyvä toimenpide. Toisin sanoen riidanalaisen päätöksen
         sisältö koostuu paitsi rikosten ehkäisyyn ja torjuntaan tähtäävistä määräyksistä myös ja ennen kaikkea määräyksistä, jotka
         koskevat hakujen tekemistä VIS-järjestelmästä.
      
      76.      Tältä osin ei voida sivuuttaa myöskään sitä tosiasiaa, jonka Yhdistynyt kuningaskunta itsekin myönsi istunnossa, ettei Yhdistynyt
         kuningaskunta tällä hetkellä voisi päästä suoraan VIS-järjestelmään, vaikka sille annettaisiin siihen mahdollisuus. Kyseisellä
         jäsenvaltiolla ei nimittäin ole tarvittavaa infrastruktuuria (”fyysistä” yhteyttä VIS-tietokantaan). On selvää, ettei tällaista
         infrastruktuuria myöskään voida luoda riidanalaisen päätöksen perusteella: siihen ei sisälly teknisiä näkökohtia koskevia
         säännöksiä, mikä myös vahvistaa päätöksen täydentävän luonteen EY:n perustamissopimuksen IV osaston perusteella annettuun
         VIS-järjestelmää sääntelevään lainsäädäntöön nähden.
      
      77.      Kuten neuvosto on kirjallisissa huomautuksissaan toistuvasti korostanut, jos riidanalainen päätös luokitellaan ”normaaliksi”
         poliisiyhteistyön toimeksi, päädytään siihen paradoksaaliseen lopputulokseen, että sellaiset valtiot, jotka eivät osallistu
         kyseisen tietokannan ylläpitoon (Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti), saisivat pääsyn VIS-järjestelmään tiettyjen erityisen
         vakavien rikosten ehkäisemiseksi ja torjumiseksi samalla, kun pääsy evättäisiin sellaisilta valtioilta (Sveitsi, Norja ja
         Islanti), jotka osallistuvat VIS-järjestelmän hallintaan ja rahoitukseen ja jotka käyttävät järjestelmää päivittäin sen ”tavanomaisiin”
         käyttötarkoituksiin (toisin sanoen lähinnä rajavalvontaan).
      
      78.      Yhdistynyt kuningaskunta pyrkii esittämään riidanalaisen päätöksen tietojenvaihtoa koskevana toimena väittämällä, että jos
         Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti voisivat osallistua siihen, kyseiset jäsenvaltiot saattaisivat käytössään olevat viisumiasioita
         koskevat tiedot muiden käyttöön. Mielestäni tähän ajatuskulkuun sisältyy kuitenkin arviointivirhe. Se olisi moitteeton, jos
         lainsäätäjä olisi todella tarkoittanut riidanalaisen päätöksen tietojenvaihtoa koskevaksi toimenpiteeksi, kuten komission
         alkuperäisessä ehdotuksessa. Koska riidanalainen päätös on kuitenkin tosiasiassa ainoastaan VIS-tietokannan hallinnointi ja
         organisointia koskeva toimenpide, pidän oikeampana näkemystä, jossa tällaisen toimen toteuttaminen rajataan ainoastaan niiden
         toimijoiden tehtäväksi, jotka ovat luoneet kyseisen tietokannan ja hallinnoivat sitä.
      
      79.      On tietenkin varsin toivottavaa, että yhtäältä VIS-järjestelmässä olevat viisumitiedot ja toisaalta Yhdistyneen kuningaskunnan
         ja Irlannin vastaavien tietopankkien tiedot voitaisiin saattaa yhteiskäyttöön, ainakin tiettyjä tarkoituksia varten. Tämä
         on kuitenkin mahdollista ainoastaan täysin toisenlaisessa yhteydessä kuin se, jota riidanalainen toimenpide edustaa, nimittäin
         nimenomaisesti tietojen yhteiseen käyttöön saattamista tai niiden vaihtoa koskevan toimen välityksellä.
      
      C       Neuvoston valitsema oikeusperusta
      80.      Ratkaisematta on kuitenkin vielä yksi ongelma, jota ei voida sivuuttaa ja joka on kenties hankalin kysymys nyt esillä olevassa
         asiassa. Tarkoitan sitä, millainen asema on mahdollisesti annettava sille oikeusperustalle, jota neuvosto on käyttänyt tehdessään
         kyseessä olevan päätöksen.
      
      81.      Kuten osapuolten lausumia tarkasteltaessa todettiin, Yhdistynyt kuningaskunta on toistuvasti korostanut sitä tosiseikkaa,
         että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa määrätyn oikeusperustan käyttäminen puoltaa sitä, ettei riidanalaisella
         päätöksellä kehitetä viisumiasioita koskevaa Schengenin säännöstön osaa vaan että kyse on poliisiyhteistyöhön liittyvästä
         toimesta, johon Yhdistyneen kuningaskunnan olisi näin ollen pitänyt saada osallistua.
      
      82.      Edellisessä kohdassa esitetty väite perustuu ennen kaikkea ajatukseen, jonka mukaan se, että päätös perustuu Euroopan unionista
         tehdyn sopimuksen VI osastoon, ei ole sovitettavissa yhteen sen kanssa, että päätös voitaisiin luokitella viisumiasioita koskevan
         Schengenin säännöstön osan kehittämiseksi.
      
      83.      On kuitenkin muistettava, että Schengenin säännöstöön sisältyy myös poliisiyhteistyötä koskevia toimia.(23) On totta, että Yhdistynyt kuningaskunta osallistuu ainakin osittain kyseiseen Schengen-yhteistyön alaan, toisin kuin viisumiasioita
         koskevaan yhteistyöhön:(24) tämä osoittaa kuitenkin, että poliisitoimintaan liittyvä toimi voi kuulua Schengen-yhteistyön alaan ja ettei ole mitään lähtökohtaista
         estettä sille, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon perustuva toimenpide voidaan luokitella Schengenin säännöstön
         piiriin kuuluvaksi.
      
      84.      Se, että riidanalaisen päätöksen oikeusperusta on EU 30 ja EU 34 artikla, ei siis sulje pois sitä, että päätöksellä voidaan
         kehittää Schengenin säännöstöä.
      
      85.      Yhdistynyt kuningaskunta vastustaa kuitenkin sitä, että riidanalaista päätöstä voitaisiin pitää viisumiasioita koskevan Schengenin säännöstön osan kehittämisenä – ei siis sitä, että sitä ylipäänsä pidettäisiin Schengenin säännöstön kehittämisenä. Tältä osin totean kuitenkin
         edellä jo esittämieni huomioiden perusteella, ettei se, että päätöksen tarkoitus liittyy ”poliisiasioihin”, poista sitä tosiseikkaa,
         että sisällöllisesti päätös on ennen kaikkea VIS-järjestelmän hallinnointitapoja koskeva päätös.
      
      86.      Lisäksi on muistettava, ettei Yhdistynyt kuningaskunta osallistu automaattisesti myöskään poliisiyhteistyötä koskeviin Schengen-toimiin.
         Sen osallistuminen rajoittuu tapauksiin, joissa osallistumisesta on nimenomaisesti sovittu.
      
      87.      Näin ollen katson, että neuvoston ratkaisu pitää riidanalaista päätöstä samanaikaisesti viisumiasioita koskevaa Schengenin
         säännöstön osaa kehittävänä toimena ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon perustuvana säädöksenä on oikea, vaikkakin
         epätyypillinen. Riidanalainen päätös on Schengen-yhteistyön piiriin kuuluva toimenpide, jonka oikeusperustan muodostavat poliisiyhteistyötä
         sääntelevät unionin määräykset. Koska riidanalainen päätös on kuitenkin VIS-järjestelmän hallinnointiin liittyvä säädös, sen
         tekivät niin sanotut VIS-valtiot. Yhdistyneen kuningaskunnan kanne on mielestäni näin ollen hylättävä.
      
      88.      Lopuksi haluan korostaa yhtä tärkeää seikkaa, nimittäin nyt esillä olevan asian hyvin poikkeuksellista luonnetta. Mikäli unionin
         tuomioistuin päätyy hylkäämään Yhdistyneen kuningaskunnan kanteen, siitä ei seuraa, että oikeusperustan merkitys unionin oikeudessa
         kyseenalaistettaisiin. On selvää, että tietyn säädöksen oikeusperusta ratkaisee lähtökohtaisesti tavat, joilla kyseinen säädös
         annetaan. On kuitenkin syytä huomata, että Schengenin säännöstöön liittyvä tiiviimpi yhteistyö on unionin oikeuden sisällä
         eräänlaista rinnakkaista lainsäädäntöä. Unionin oikeuden säännöksiä sovelletaan aina Schengen-yhteistyön alalla ainoastaan
         sillä erotuksella (joka oli merkityksellinen nyt esillä olevassa asiassa), että joissakin tapauksissa päätöksiin osallistuvien
         valtioiden lukumäärä poikkeaa unionin ”tavanomaisille” säädöksille tyypillisestä lukumäärästä.
      
      VI     Ratkaisuehdotus
      89.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
      
      –        hylkää kanteen,
      –        velvoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
      –        velvoittaa komission ja Espanjan kuningaskunnan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
      1 –	Alkuperäinen kieli: italia.
      
      2 –	EUVL L 218, s. 129.
      
      3 –	Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehty pöytäkirja (N:o 2). Lissabonin sopimuksen tultua
         voimaan Schengen-pöytäkirjaa, josta tuli tässä yhteydessä pöytäkirja N:o 19, muutettiin hieman. Nyt esillä olevassa asiassa
         viitataan kuitenkin edelliseen versioon.
      
      4 –	Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan pyynnöstä saada osallistua joihinkin Schengenin säännöstön
         määräyksiin 29.5.2000 tehty neuvoston päätös 2000/365/EY (EYVL L 131, s. 43).
      
      5 –	Yhdistynyt kuningaskunta, kuten se itse kirjallisissa huomautuksissaan muistuttaa, osallistuu suureen osaan Schengenin
         säännöstön määräyksistä poliisi- ja turvallisuusasioiden alalla; sen sijaan se ei osallistu lainkaan sisärajojen poistamista
         ja henkilöiden liikkuvuutta koskeviin määräyksiin.
      
      6 –	Viisumitietojärjestelmän (VIS) perustamisesta 8.6.2004 tehty neuvoston päätös 2004/512/EY (EUVL L 213, s. 5).
      
      7 –	Kyseistä artiklaa vastaa nykyään SEUT 74 artikla.
      
      8 –	Viisumitietojärjestelmästä (VIS) ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevasta jäsenvaltioiden välisestä
         tietojenvaihdosta 9.7.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 767/2008 (VIS-asetus) (EUVL L 218, s.
         60).
      
      9 –	Kun Lissabonin sopimus tuli voimaan, kyseiset määräykset kumottiin ja poliisiyhteistyö siirrettiin Euroopan unionin toiminnasta
         tehtyyn sopimukseen (SEUT), jossa se nyt kuuluu samaan osastoon (kolmannen osan V osasto) niiden määräysten kanssa, joihin
         tiiviimpi yhteistyö viisumiasioissa perustuu. Tämä uusi sijoituspaikka avaa kiinnostavia näkökulmia, joihin myös istunnossa
         viitattiin: neuvosto katsoi, että jos riidanalainen päätös tehtäisiin nyt, se voitaisiin perustaa erilaiselle oikeusperustalle.
         Nämä huomautukset ovat kuitenkin merkityksettömiä tämän asian ratkaisemisen kannalta.
      
      10 –	Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta
         18.12.2006 tehty neuvoston puitepäätös 2006/960/YOS (EUVL L 386, s. 89).
      
      11 –	Asia C-295/07 P, komissio v. Département du Loiret, tuomio 11.12.2008 (Kok., s. I‑9363, 105 ja 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
      
      12 –	Asia C-77/05, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 18.12.2007 (Kok., s. I-11459, 62 kohta) ja asia C-137/05, Yhdistynyt
         kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 18.12.2007 (Kok., s. I-11593, 50 kohta).
      
      13 –	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia C-77/05, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 77 kohta. Yhteisöjen tuomioistuin
         viittasi siinä eräisiin ”klassisiin” oikeusperustan valintaa koskeviin tuomioihin: asia C-300/89, komissio v. neuvosto, tuomio
         11.6.1991 (Kok., s. I-2867, Kok. Ep. XI, s. I-211, 10 kohta, ns. titaanidioksidi-tapaus); asia C-176/03, komissio v. neuvosto,
         tuomio 13.9.2005 (Kok., s. I-7879, 45 kohta) ja asia C-440/05, komissio v. neuvosto, tuomio 23.10.2007 (Kok., s. I-9097, 61
         kohta).
      
      14 –	Kuten edellä on todettu, tällainen järjestelmä oli jo luotu edellä alaviitteessä 10 mainitulla päätöksellä 2006/960/YOS;
         samoin on jo huomautettu, että pääsy tietoihin on sen perusteella kuitenkin välillistä eikä välitöntä, kuten riidanalaisessa
         päätöksessä.
      
      15 –	Ks. esim. asia 45/86, komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987 (Kok., s. 1493, Kok. Ep. IX, s. 55, 11 kohta); edellä alaviitteessä
         13 mainittu titaanidioksidi-tapaus, tuomion 10 kohta ja asia C-84/94, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 12.11.1996
         (Kok., s. I-5755, 25 kohta). Ks. lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen lausunto 2/00, 6.12.2001 (Kok., s. I-9713, 22 kohta).
      
      16 –	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia C-77/05, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 55 kohta.
      
      17 –	Kyseisestä periaatteesta vrt. yleisesti julkisasiamies Trstenjakin 10.7.2007 edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa
         C-137/05, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, esittämän ratkaisuehdotuksen 108–112 kohta.
      
      18 –	Kyseisessä johdanto-osan perustelukappaleessa todetaan erityisesti seuraavaa: ”Schengenin säännöstö laadittiin, ja se toimii
         yhtenäisenä kokonaisuutena, joka kaikkien henkilötarkastusten lakkauttamista kyseisten valtioiden yhteisillä rajoilla kannattavien
         valtioiden on hyväksyttävä ja jota niiden on sovellettava täysimääräisesti.”
      
      19 –	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia C-77/05, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomion 61 kohta.
      
      20 –	Johdonmukaisuuden käsitteen luonteesta oikeudellisessa diskurssissa ks. asiassa C-429/07, X, tuomio 11.6.2009 (ei vielä
         julkaistu oikeustapauskokoelmassa), 5.3.2009 esittämäni ratkaisuehdotuksen 28 kohta ja alaviite 6.
      
      21 –	Ks. asia C-91/05, komissio v. neuvosto, tuomio 20.5.2008 (Kok., s. I‑3651, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
      
      22 –	Ks. esim. asia C-211/01, komissio v. neuvosto, tuomio 11.9.2003 (Kok., s. I‑8913, 40 kohta) ja asia C-94/03, komissio v.
         neuvosto, tuomio 10.1.2006 (Kok., s. I-1, 36 kohta).
      
      23 –	Ks. esim. Schengenin yleissopimuksen 39 artikla ja sitä seuraavat artiklat (EYVL L 239, 22.9.2000, s. 1).
      
      24 –	Ks. em. päätöksen 2000/365/EY 1 artikla.