CELEX: 62008CC0254
Language: pl
Date: 2009-04-23
Title: Opinia rzecznika generalnego Kokott przedstawione w dniu 23 kwietnia 2009 r. # Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni przeciwko Comune di Casoria. # Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Tribunale amministrativo regionale della Campania - Włochy. # Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym - Dyrektywa 2006/12/WE - Artykuł 15 lit. a) - Brak podziału kosztów unieszkodliwiania odpadów w zależności od odpadów rzeczywiście wytwarzanych - Zgodność z zasadą "zanieczyszczający płaci". # Sprawa C-254/08.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      JULIANE KOKOTT
      przedstawiona w dniu 23 kwietnia 2009 r.(1)
      
      Sprawa C‑254/08
      Futura Immobiliare srl Hotel Futura,
      Meeting Hotel,
      Hotel Blanc,
      Hotel Clyton und
      Business srl
      przeciwko
      Comune di Casoria
      (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale della Campania, Włochy)
      Dyrektywa 2006/12/WE – Odpady – Koszty unieszkodliwiania odpadów – Zasada „zanieczyszczający płaci” – Równość traktowaniaI –    Wprowadzenie
      1.        W niniejszym postępowaniu wyjaśnienia wymaga, w jakim stopniu ustanowiona w prawie odpadów zasada „zanieczyszczający płaci”
         ogranicza swobodę kształtowania treści przepisów prawa przez państwa członkowskie przy regulowaniu podziału kosztów unieszkodliwiania
         odpadów komunalnych. Szereg hoteli kwestionuje bowiem nałożone na nich koszty unieszkodliwiania odpadów. Podnoszą oni, że
         koszty te nie odpowiadają ilości wytwarzanych przez nich odpadów.
      
      II – Ramy prawne
      A –    Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów
      2.        Zasada „zanieczyszczający płaci” została ustanowiona w art. 15 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
         5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów(2) (zwana dalej dyrektywą ramową w sprawie odpadów):
      
      „Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci«; koszty unieszkodliwiania odpadów ponoszą:
      a) posiadacz, który przekazał odpady punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu określonemu w art. 9;
       lub
      b) poprzedni posiadacze lub wytwórca produktu, z którego pochodzą odpady”.
      3.        Przepis ten jest identyczny z art. 15 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów(3), która została ujednolicona ze zmianami dyrektywą 2006/12. Artykuł 20 reguluje przejście ze starej do nowej dyrektywy:
      
      „Dyrektywę 75/442/EWG uchyla się, bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących terminów transpozycji do
         prawa wewnętrznego, określonych w załączniku III część B.
      
      Odesłania do uchylonej dyrektywy należy odczytywać jako odesłania do niniejszej dyrektywy, zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną
         w załączniku IV”.
      
      4.        Załącznik III B dyrektywy określa terminy transpozycji dyrektywy 75/442 oraz dyrektyw zmieniających.
      
      5.        Na podstawie art. 21 dyrektywa 2006/12 weszła w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu, tj. 17 maja 2006 r.
      
      6.        W późniejszym czasie ustanowiona została dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r.
         w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy(4), która uchyliła dyrektywę ramową w sprawie odpadów ze skutkiem od 12 grudnia 2010 r. Artykuł 14 dyrektywy 2008/98 zawiera
         podobne uregulowanie w przedmiocie kosztów unieszkodliwiania odpadów, które jednak nie obejmuje wszystkich poprzednich posiadaczy
         produktu, z którego pochodzą odpady.
      
      B –    Prawo włoskie
      7.        W postanowieniu o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym właściwy, włoski stan prawny został
         przedstawiony w następujący sposób:
      
      8.        Zgodnie z dotychczas obowiązującym prawem, a mianowicie art. 58 i nast. Decreto Legislativo (dekretu ustawodawczego) nr 507/1993(5), z tytułu unieszkodliwiania stałych odpadów miejskich gminy ustalają podatek roczny. Przesłanką nałożenia podatku jest użytkowanie
         lub posiadanie lokali i nieruchomości niezabudowanych na terytorium gminy. Wysokość podatku jest obliczana na podstawie podlegającej
         opodatkowaniu powierzchni oraz współczynników produktywności odpadów ustalanych wedle używania nieruchomości.
      
      9.        Uregulowanie to ma zostać zastąpione systemem opłat, którego podstawy zostały ustanowione w pierwszej kolejności w art. 49
         Decreto Legislativo nr 22/1997(6) i obecnie są uregulowane w art. 238 Decreto Legislativo nr 152/2006(7). Szczegółowe uregulowania dotyczące tego systemu zostały ustanowione w Decreto del Presidente della Repubblica nr 158/1999(8). W szczególności opłata składa się z kwoty stałej, służącej pokryciu podstawowych kosztów świadczonej usługi, obliczanej
         na podstawie powierzchni nieruchomości użytkowanej lub będącej w posiadaniu, oraz z kwoty zmiennej, zależnej od ilości przekazanych
         odpadów.
      
      10.      Wprowadzenie systemu opłat było jednak wciąż odkładane w czasie, w szczególności na podstawie art. 1 ust. 184 ustawy nr 296/2006.
      
      III – Stan faktyczny i pytanie prejudycjalne
      11.      W postępowaniu przed sądem krajowym szereg przedsiębiorstw hotelowych w gminie Casoria koło Neapolu kwestionuje sposób obliczenia
         podatku, do uiszczenia którego przedsiębiorstwa te są zobowiązane w związku z unieszkodliwianiem odpadów. Ich zdaniem wysokość
         tego podatku była w roku 2006 osiem razy większa niż w przypadku porównywalnych mieszkań prywatnych, a w roku 2007 dziewięć
         razy większa.
      
      12.      Skarżące spółki podnoszą, że opłata określona w przypadku zakładów hotelowych jest nieproporcjonalnie wysoka w porównaniu
         do nieruchomości mieszkalnych i opiera się na kryterium zdolności dochodowej, a nie na kryterium zdolności wytwarzania odpadów,
         nie uwzględniając wskaźnika zajmowanych pomieszczeń, ani obecności usług restauracyjnych, ani też zjawiska sezonowości, czy
         wielkości powierzchni przeznaczonych do świadczenia usług, które nie są zamieszkane.
      
      13.      W związku z tym regionalny sąd administracyjny dla Kampanii przedłożył Trybunałowi następujące pytanie w celu wydania orzeczenia
         w trybie prejudycjalnym:
      
      Czy zgodne z art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów oraz z zasadą „zanieczyszczający płaci” są uregulowania krajowe zawarte
         w art. 58 i nast. dekretu ustawodawczego nr 507 z 1993 r. oraz przepisy przejściowe, które przedłużyły ich obowiązywanie,
         na podstawie art. 11 dekretu Prezydenta Republiki nr 488 z 1999 r. ze zmianami oraz art. 1 ust. 184 ustawy nr 296 z 2006 r.,
         stanowiąc w ten sposób o utrzymaniu systemu o charakterze fiskalnym celem pokrycia kosztów usługi unieszkodliwiania odpadów
         i odkładając w czasie wprowadzenie systemu opłat, zgodnie z którym koszt usługi pokrywany jest przez podmioty wytwarzające
         i przekazujące odpady?
      
      14.      Gmina Casoria, Republika Włoska i Komisja Wspólnot Europejskich złożyły uwagi na piśmie. Rozprawa nie miała miejsca.
      
      IV – Ocena prawna
      A –    Dopuszczalność i wykładnia wniosku
      15.      Gmina Casoria i rząd włoski słusznie wskazują na to, że w ramach postępowania na podstawie art. 234 WE do Trybunału nie należy
         orzekanie w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Trybunał może natomiast dostarczyć sądowi
         krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa wspólnotowego, które mogą być mu pomocne w dokonaniu oceny tej zgodności w zawisłej
         przed nim sprawie(9).
      
      16.      Wedle wstępnej oceny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym narzuca pytanie, czy zasada „zanieczyszczający płaci”
         sprzeciwia się pobieraniu kosztów unieszkodliwiania odpadów w formie podatku. Sąd pyta bowiem, czy system o charakterze fiskalnym
         (sistema di carattere fiscale) powinien zostać zastąpiony systemem opłat (sistema tariffario).
      
      17.      Wyjaśnienie, w jaki sposób systemy te są w szczegółach definiowane przez prawo włoskie nie jest jednak konieczne. Z postępowań
         przed sądem krajowym wynika raczej pytanie, w jakim stopniu wytwórca odpadów może żądać, by nałożone na niego opłaty związane
         z unieszkodliwianiem odpadów odpowiadały ilości przekazywanych przez niego odpadów, a nie gospodarczej zdolności dochodowej
         jego przedsiębiorstwa.
      
      18.      Na tym polega również podstawowa różnica między obydwoma systemami pobierania kosztów. Niestosowana dotychczas włoska regulacja
         dotycząca opłat za odpady uzależnia wysokość kwoty podlegającej zapłacie w większym stopniu od przekazywanych odpadów niż
         obowiązująca regulacja w sprawie podatku od odpadów.
      
      19.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że zmierza do ustalenia,
         czy art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów stoi na przeszkodzie regulacji, wedle której opłaty ponoszone w związku z unieszkodliwieniem
         odpadów są obliczane na podstawie użytkowanej powierzchni i gospodarczej zdolności dochodowej wytwórcy odpadów, a nie na podstawie
         ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów.
      
      20.      W związku z powyższym, ponieważ znaczenie pytania prejudycjalnego zostało ustalone w sposób wystarczająco dokładny, wbrew
         stanowisku Włoch wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest niedopuszczalny ze względu na brak wystarczającego
         uzasadnienia(10).
      
      B –    Stosowanie dyrektywy ramowej w czasie
      21.      Gmina Casoria jest zdania, że dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2006/12 nie miała jeszcze zastosowania do przypadków rozpatrywanych
         w postępowaniu przed sądem krajowym, dotyczących lat 2006 i 2007, ponieważ termin transpozycji upływa dopiero w roku 2008.
      
      22.      W przypadku dyrektywy ramowej w sprawie odpadów 2006/12 brak jest jednak terminu transpozycji. Istnieją natomiast przepisy
         przejściowe. Zgodnie z art. 20 ust. 1 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów 2006/12 uchylona została dyrektywa 75/442 i art. 20
         ust. 2 wyjaśnia, że w miejsce jej przepisów obowiązują przepisy dyrektywy 2006/12 zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną
         w załączniku IV. 
      
      23.      Jednakże w ten sposób stan prawny się nie zmienił. Chodzi raczej o redakcyjne wyjaśnienie zasadniczo obowiązujących przepisów(11). Od chwili wejścia w życie nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów formalnie zastąpiła poprzednio obowiązujące przepisy i w związku
         z tym podlega bezpośredniemu stosowaniu.
      
      24.      Może pozostać nierozstrzygnięte, czy kwestię przepisów mających zastosowanie należałoby rozstrzygnąć w inny sposób, gdyby
         obiektywnie miała miejsce zmiana zastąpionej dyrektywy. Omawiana w niniejszej sprawie zasada „zanieczyszczający płaci” nie
         została jednak zmieniona pod względem treści.
      
      C –    W przedmiocie art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów
      25.      Artykuł 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów reguluje kwestię obciążania kosztami za unieszkodliwianie odpadów. Zgodnie
         z tiret pierwsze ponosi je posiadacz, który przekazał odpady punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu zajmującemu się
         unieszkodliwianiem odpadów. Ponadto tiret drugie wymienia wcześniejszego posiadacza lub wytwórcę produktu, z którego pochodzą
         odpady.
      
      26.      Zgodnie z art. 249 WE państwa członkowskie, posiadając swobodę wyboru formy i środków, są związane w odniesieniu do rezultatu
         dyrektywy, w szczególności w zakresie obciążenia kosztami związanymi z unieszkodliwianiem odpadów. W związku z tym mają one
         obowiązek zapewnić, że prawo krajowe umożliwi obciążenie tymi kosztami albo wcześniejszych posiadaczy, albo wytwórców produktów,
         z których pochodzą odpady(12).
      
      27.      Artykuł 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów przyznaje w związku z tym pewien zakres uznania przy określaniu, kto ponosi
         koszty unieszkodliwiania odpadów. Krąg osób, które należy brać pod uwagę, jest ograniczony brzmieniem przepisu, nie jest jednak
         ostatecznie określony. Ponadto zakres uznania ma miejsce również przy wyborze formy i środków transpozycji.
      
      28.      W niniejszym przypadku w grę wchodzi jedynie posiadacz odpadów, który przekazuje je punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu
         zajmującemu się ich unieszkodliwianiem. Wydaje się, że kwestia, w jakim zakresie uwzględniony może zostać również wytwórca
         produktów, z których powstają odpady(13), nie ma w niniejszej sprawie znaczenia.
      
      29.      Powstaje natomiast kwestia, czy podstawowa zasada zawarta w art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów, a mianowicie zasada
         „zanieczyszczający płaci” dopuszcza, by opłaty uiszczane w związku z unieszkodliwianiem odpadów były obliczane na podstawie
         użytkowanych powierzchni i gospodarczej zdolności dochodowej wytwórcy odpadów, a nie na podstawie ilości faktycznie wytwarzanych
         odpadów.
      
      1.      Istota zasady „zanieczyszczający płaci”
      30.      Zasada „zanieczyszczający płaci” stanowi zgodnie z art. 174 ust. 2 WE jedną z podstawowych zasad polityki Wspólnoty w dziedzinie
         środowiska naturalnego. Wedle tej zasady, kto powoduje zanieczyszczenie powinien ponieść koszty jego usunięcia.
      
      31.      W zakresie ochrony środowiska zasada „zanieczyszczający płaci” ma znaczenie przede wszystkim z tego względu, że tworzona jest
         w ten sposób zachęta, by unikać zanieczyszczania środowiska(14). Gdy zasada ta jest realizowana nie poprzez zakaz zachowań skutkujących zanieczyszczeniem środowiska, lecz w formie uregulowania
         kosztów, jak w art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów, zanieczyszczający może zadecydować, czy zaniecha zanieczyszczania
         lub je zmniejszy, czy też poniesie koszty jego unieszkodliwienia(15).
      
      32.      Ponadto zasada „zanieczyszczający płaci” ma na celu dokonanie sprawiedliwego podziału kosztów związanych z zanieczyszczeniem
         środowiska. Wedle tej zasady nie są nimi obciążane osoby trzecie, ani w szczególności całe społeczeństwo i nie są one również
         ignorowane, lecz są przypisywane tym podmiotom, które są odpowiedzialne za zanieczyszczenie(16). W związku z tym Trybunał dostrzegł w zasadzie „zanieczyszczający płaci” wyraz zasady proporcjonalności(17). Byłoby bowiem nieproporcjonalne, aby obciążać kosztami unieszkodliwiania odpadów podmiot, który odpadów nie wytworzył.
      
      33.      Rozstrzygająca o podziale kosztów zasada „zanieczyszczający płaci” stanowi również skonkretyzowanie zasady równego traktowania
         lub zasady niedyskryminacji. Zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób,
         a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(18). Wedle zasady „zanieczyszczający płaci” decydującym kryterium dla dokonywania porównań i dla ewentualnego uzasadnienia obowiązków
         zapłaty za unieszkodliwianie odpadów jest przyczynienie się do zanieczyszczenia. Rozumiana w ten sposób zasada zapewnia również
         uczciwą konkurencję, o ile jest stosowana wobec przedsiębiorstw konsekwentnie i w jednolity sposób(19).
      
      34.      W związku z tym Trybunał stwierdził, że byłoby nie do pogodzenia z zasadą „zanieczyszczający płaci”, gdyby osoby, które przyczyniły
         się do powstania odpadów, mogły uniknąć obowiązków finansowych, takich jakie zostały przewidziane w dyrektywie ramowej w sprawie
         odpadów(20), a z drugiej strony żaden podmiot nie może być zobowiązany do ponoszenia ciężarów związanych z usunięciem zanieczyszczenia,
         do powstania których się on nie przyczynił(21). Trybunał odniósł to ostatnie stwierdzenie do zanieczyszczenia wody, jednak można je również zastosować w dziedzinie unieszkodliwiania
         odpadów.
      
      35.      Mając na uwadze powyższe rozumowanie doszedłem do wniosku, że nie należy ponosić kosztów unieszkodliwiania odpadów pochodzących
         od innych podmiotów(22). Inni wytwórcy odpadów zostaliby bowiem zwolnieni z obowiązków wynikających z zasady „zanieczyszczający płaci”.
      
      36.      Mając na uwadze powyższe, zasadę „zanieczyszczający płaci” można by rozumieć jako precyzyjne uregulowanie kosztów, odpowiadające
         np. kryterium związku przyczynowego w prawie odpowiedzialności pozaumownej(23).
      
      2.      W przedmiocie regulacji dotyczącej kosztów związanych z unieszkodliwieniem odpadów komunalnych
      37.      Na podstawie wstępnej analizy wydaje się, że zasada „zanieczyszczający płaci” stoi na przeszkodzie omawianej regulacji dotyczącej
         kosztów unieszkodliwiania odpadów, ponieważ wysokość opłaty niekoniecznie odpowiada nakładowi związanemu ze zbieraniem i unieszkodliwianiem
         odpadów wytwarzanych przez zobowiązanego do zapłaty. By ustanowić regulację dotyczącą kosztów unieszkodliwiania odpadów komunalnych
         dokładnie odpowiadającą nakładowi związanemu z ich unieszkodliwianiem przekazane odpady oraz powstałe koszty musiałyby być
         rejestrowane i przedstawiane wytwórcy odpadów na fakturze. Zachęta, by unikać wytwarzania odpadów byłaby relatywnie duża,
         ponieważ każde zmniejszenie ilości odpadów prowadziłoby do oszczędności w ramach kosztów.
      
      38.      Powstaje jednak kwestia, czy jest konieczne wymaganie, by stosowany był model dokładnego rozliczania kosztów związanych z unieszkodliwianiem
         odpadów komunalnych.
      
      39.      Odpady komunalne są przewidywalnym skutkiem naszego aktualnego stylu życia. Są one najczęściej wytwarzane przez dużą ilość
         konsumentów i małych przedsiębiorstw. Koszty powstające w każdym konkretnym przypadku są zwykle ograniczone. Unieszkodliwianie
         odpadów komunalnych ma w związku z tym charakter działalności „masowej”. Już ta okoliczność mogłaby uzasadniać regulację,
         w ramach której koszty nie są rozliczane w sposób dokładny, lecz są dzielone wedle systemu ryczałtowego.
      
      40.      Należy ponadto uwzględnić większy nakład pracy związany z dokładnym sposobem rozliczania. Nakład pracy związany z przypisaniem
         kosztów jest stosunkowo niewielki, gdy np. mieszkańcy jedynie uiszczają jednolitą składkę za zbieranie worków na śmieci z chodnika.
         Dokładniejszy nadzór nad ilością wytwarzanych odpadów wymagałby z dużym prawdopodobieństwem dodatkowych inwestycji i prowadziłby
         do powstania wyższych kosztów działalności.
      
      41.      Systemy związane z trochę większym nakładem pracy stosują ogólne kryterium ilości odpadów, np. poprzez udostępnianie za opłatą
         specjalnych worków na śmieci lub standardowych koszy na śmieci. W ramach bardziej rozbudowanych systemów wytwarzane odpady
         są ważone przy ich zbieraniu, co jest uwzględniane przy obliczaniu opłat.
      
      42.      Możliwe byłoby nawet uwzględnienie składu odpadów. Jednak jeszcze bardziej wzmożyłoby to nakład pracy, np. poprzez użycie
         szczególnych urządzeń pomiarowych lub poprzez wizualne badanie odpadów. W szczególności dokładne badanie składu odpadów pochodzących
         z gospodarstw naruszałoby ponadto prywatną sferę wytwórców odpadów. Z analizy odpadów można bowiem wywieść wnioski dotyczące
         osobistego stylu życia.
      
      43.      Dodatkowe trudności przy dokładnym przyporządkowywaniu kosztów unieszkodliwiania odpadów powstają w domach lub zakładach obejmujących
         wiele gospodarstw. Podczas gdy w przypadku domów jednorodzinnych do publicznego punktu zbierania odpadów przekazywane są odpady
         jedynie z jednego gospodarstwa, w przypadku domów jednorodzinnych odpady są zwykle zbierane łącznie. Indywidualne przyporządkowanie
         ilości odpadów wymagałoby podjęcia dalszych środków w ramach administracji budynku.
      
      44.      Jak słusznie podnosi Komisja, należy w tym zakresie mieć także na uwadze, że silna zachęta, by zmniejszać ilość przekazywanych
         odpadów może również prowadzić do ich nielegalnego usuwania. Wytwórcy odpadów mogą pokusić się o usunięcie swych odpadów przy
         wykorzystaniu innych systemów zbierania (np. użycie kosza na śmieci sąsiada lub koszy publicznych) lub w najgorszym przypadku
         poprzez pozostawienie ich gdziekolwiek(24).
      
      45.      Należy mieć również na uwadze, że usunięcie odpadów komunalnych wymaga udostępnienia systemu zbierania i unieszkodliwiania
         odpadów.
      
      46.      Nawet wówczas, gdy wytwórcy odpadów wyjątkowo sami odzyskują odpady, np. poprzez kompost, zasadniczo nie mają oni interesu
         w tym, by samemu w odpowiedni sposób unieszkodliwiać wszystkie swe odpady, ani nie mają też takich możliwości. Na wielu osiedlach
         odpady są ponadto wytwarzane w dużych ilościach. Gdyby nie były one zbierane w regularnych odstępach i nie były prawidłowo
         odzyskiwane lub unieszkodliwiane, należałoby się spodziewać znaczących problemów w środowisku naturalnym.
      
      47.      W związku z tym zgodnie z art. 5 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów państwa członkowskie są zobowiązane do stworzenia (i utrzymywania)
         odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, uwzględniając najlepsze dostępne technologie nieobejmujące
         nadmiernych kosztów. Sieć ta jest wówczas odpowiednia, gdy dysponuje wystarczającymi możliwościami przyjęcia spodziewanych
         ilości odpadów.
      
      48.      Wiąże się z tym konieczność stworzenia systemu zbierania odpadów. Dyrektywa ramowa nie wymaga wprawdzie takiego systemu w sposób
         wyraźny, jednak w praktyce jego utworzenie wydaje się być obligatoryjne.
      
      49.      Koszty utworzenia i utrzymania zakładów unieszkodliwiania odpadów i systemów zbierania nie zależą bezpośrednio od rzeczywiście
         wytworzonych ilości odpadów. W szczególności wówczas, gdy ilość odpadów znacznie się zmniejsza, a istnieje konieczność dalszego
         finansowania istniejących zakładów, koszty mogą być w znacznym stopniu niezależne od ilości odpadów.
      
      50.      Tego rodzaju system jest korzystny dla jednostki, nawet wówczas, gdy wytwarza ona niewielką ilość odpadów lub w ogóle ich
         nie wytwarza. Ma ona bowiem możliwość wytwarzania odpadów i skorzystania z sieci. Sama ta możliwość może stanowić uzasadnienie
         dla obowiązku uiszczenia składki w ramach partycypowania w kosztach. Regulacje dotyczące kosztów oparte na rzeczywiście wytwarzanych
         ilościach odpadów przewidują wobec tego często opłatę podstawową, uiszczaną w zamian za dostęp do systemu unieszkodliwiania
         odpadów. Podobne systemy finansowania są stosowane również przy innych usługach sieciowych, chociaż nie jest również wykluczone
         stosowanie taryf bez opłat podstawowych.
      
      51.      Reasumując należy stwierdzić, że mogą istnieć powody, by nie opierać regulacji dotyczącej kosztów unieszkodliwiania odpadów
         komunalnych na dokładnym rozliczeniu kosztów wygenerowanych przez indywidualnego wytwórcę odpadów.
      
      3.      W przedmiocie elastyczności przy stosowaniu zasady „zanieczyszczający płaci”
      52.      Powstaje jednak pytanie, czy mająca zastosowanie na podstawie art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów zasada „zanieczyszczający
         płaci” pozwala na uwzględnienie tych powodów.
      
      53.      Z orzecznictwa Trybunału wynika wskazówka, że przy transpozycji zasady „zanieczyszczający płaci” istnieje pewna elastyczność.
         Trybunał częściowo nie uzależnił bowiem zobowiązania do ponoszenia kosztów od wytworzenia odpadów, lecz od przyczynienia się
         przez wytwórcę do powstania odpadów lub zanieczyszczeń(25).
      
      54.      Odpowiada temu koncepcja, by nie wymagać dokładnego rozliczenia kosztów, lecz zastosować jako decydujące kryterium przynależności
         do grupy odpowiedzialnej za zanieczyszczenie środowiska. W oczywisty sposób odpowiada to zasadzie „zanieczyszczający płaci”,
         gdy jest okolicznością stwierdzoną, że wszyscy członkowie grupy przyczynili się do zanieczyszczenia, jednak każdorazowy, indywidualny
         udział i koszty z nim związane nie mogą zostać określone w sposób jednoznaczny. Wyrazem odpowiedzialności grupowej może być
         również wspólne ubezpieczenie się od ryzyka ciążącego na wszystkich członkach danej grupy, co zostało uznane przez Trybunał
         np. w przypadku wypadków związanych z wyciekiem oleju na morzu(26).
      
      55.      Podstawa prawna dla w większym stopniu elastycznej transpozycji zasady „zanieczyszczający płaci” wynika moim zdaniem z zasady
         proporcjonalności. Zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego(27), której państwa członkowskie powinny przestrzegać przy stosowaniu tego prawa(28).
      
      56.      Zgodnie z zasadą proporcjonalności dany środek nie może wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych
         celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy
         stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(29).
      
      57.      Przy transpozycji zasady „zanieczyszczający płaci” państwa członkowskie powinny w szczególności rozważyć zalety i wady różnych
         możliwych regulacji. W tym zakresie mają one prawo i obowiązek uwzględnić wskazane powyżej stwierdzenia. Wnioski tych rozważań
         zależą w dużej mierze od miejscowych warunków, np. od warunków geograficznych, rodzaju osiedli, rozwoju istniejącego systemu
         zbierania i unieszkodliwiania odpadów i oszacowania ryzyka nielegalnego usuwania odpadów. Znaczenie ma również kwestia, czy
         dokładne obliczanie indywidualnych kosztów będzie pozwalało spodziewać się wystąpienia wystarczająco odczuwalnych różnic w obciążeniach
         kosztami lub czy indywidualny wytwórca odpadów pomimo wymagającej znacznego nakładu pracy kontroli odpadów jest zobowiązany
         do uiszczania opłat w takiej samej wysokości, albo nawet w wysokości większej, ze względu na zwiększone koszty nadzoru.
      
      58.      Przeprowadzenie tego rozważenia wymaga w związku z tym złożonych decyzji podejmowanych na podstawie prognoz. Państwa członkowskie
         dysponują przy tym szerokim zakresem swobody w ramach oceny i kształtowania treści przepisów prawa (uprawnienia dyskrecjonalne)(30). Jednakże błędne jest stanowisko Włoch i gminy Casoria, wedle którego art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów jest zbyt
         mało szczegółowy, by jednostki mogły powoływać się na jego naruszenie. Przyznanie państwom członkowskim szerokich uprawnień
         dyskrecjonalnych skutkuje wprawdzie tym, że wystąpienie takiego naruszenia jest mało prawdopodobne, jednak jeśli właściwe
         organy wykroczą poza przysługujący im zakres uznania, jednostka może powołać się na to naruszenie prawa wspólnotowego.
      
      59.      Merytorycznym kryterium dla stwierdzenia naruszenia stanowi pytanie, czy właściwe organy w oczywisty sposób nie uwzględniły
         zasady „zanieczyszczający płaci”. Złożona ocena może zostać poddana w wątpliwość jedynie wówczas, gdy brak jest rozsądnej
         podstawy(31). Ponieważ jednak chodzi o realizację zasady „zanieczyszczający płaci”, nie wystarcza każde rozsądne twierdzenie, lecz decydująca
         jest kwestia, czy istnieje rozsądny związek z przyczynieniem się wytwórcy odpadów do powstania zanieczyszczenia.
      
      60.      W oparciu o to kryterium należy dokonać analizy włoskiej regulacji dotyczącej kosztów unieszkodliwiania odpadów.
      
      4.      W przedmiocie użytkowania powierzchni jako czynnika podziału
      61.      Zgodnie z mającym zastosowanie prawem włoskim wysokość udziału w kosztach opiera się z jednej strony na powierzchni użytkowanych
         pomieszczeń i nieruchomości niezabudowanych a z drugiej strony na szacowanym na podstawie sposobu użytkowania współczynniku
         zdolności wytwarzania odpadów.
      
      62.      Obydwa czynniki nie dają jako takie oczywistej podstawy do zakwestionowania tej regulacji. Rozmiar użytkowanych powierzchni
         i sposób ich używania zasadniczo pozwalają na dokonanie wiarygodnych założeń co do przewidywanych ilości odpadów, w szczególności,
         gdy dostępne są odpowiednie dane uzyskane na podstawie doświadczenia.
      
      63.      Zastosowanie tych czynników skutkuje wprawdzie powstaniem regulacji dotyczącej kosztów opartej na kategoriach, w ramach której
         nie uwzględnia się konkretnej ilości odpadów. Po rozważeniu korzyści i strat związanych z bardziej dokładnym przypisywaniem
         kosztów właściwe organy państw członkowskich mogą jednak dojść do wniosku, że regulacja ta jest właściwsza.
      
      5.      W przedmiocie uwzględnienia zdolności dochodowej
      64.      Powyższe stwierdzenia nie prowadzą jednak w sposób konieczny do wniosku, że brak jest możliwości kwestionowania opłat nałożonych
         na skarżące przedsiębiorstwa hotelowe. Opierają się one bowiem w decydującej mierze na współczynniku szacowanym w oparciu
         o sposób użytkowania nieruchomości. Współczynnik ten był w roku 2006 osiem razy wyższy, a w roku 2007 dziewięć razy wyższy
         od współczynnika stosowanego w przypadku nieruchomości użytkowanych prywatnie. W przedmiocie podstawy tego szacunku sąd krajowy
         wskazał jedynie, że skarżące przedsiębiorstwa hotelowe podniosły w toku postępowania, że podstawy tej nie stanowi ilość odpadów,
         lecz zdolność dochodowa.
      
      65.      Zdolność dochodowa wytwórcy odpadów nie jest bezpośrednio związana z ilością odpadów. Nie można wprawdzie wykluczyć, że wysoce
         dochodowe przedsiębiorstwo wytwarzać będzie szczególnie dużo odpadów, jednak nie można również wykluczyć, że ziści się założenie
         przeciwne. Możliwe jest, że wysoka zdolność dochodowa jest oparta właśnie na oszczędnym wykorzystywaniu zasobów naturalnych.
      
      66.      Zdolność dochodowa pojmowana jako aspekt socjalny również nie może uzasadniać wyższych opłat. Celem zasady „zanieczyszczający
         płaci” jest to, by wszystkie grupy społeczne dostosowały swe zachowania w taki sposób, by powodować możliwie najmniej szkód
         w środowisku naturalnym. W związku z tym nie do pogodzenia z tą zasadą byłoby bezpośrednie zwolnienie określonych grup z kosztów
         związanych z powodowanym przez nie zanieczyszczeniem środowiska, ze względu na ich zwiększone potrzeby lub mniejszą zdolność
         dochodową. Nie jest jednak wykluczone, by koszty te – w szczególności w zakresie, w którym zanieczyszczenie środowiska stanowi
         nieunikniony aspekt zachowań ludzkich – uwzględnić przy obliczeniu ewentualnych socjalnych środków wsparcia. Tym samym zachowana
         zostałaby funkcja zachęty w ramach zasady „zanieczyszczający płaci”.
      
      67.      W związku z powyższym należy stwierdzić, że zdolność dochodowa stanowi oczywiście nieodpowiednie kryterium stosowania zasady
         „zanieczyszczający płaci”.
      
      6.      W przedmiocie pozostałych przedstawionych kryteriów
      68.      Skarżące przedsiębiorstwa hotelowe podniosły w postępowaniu przed sądem krajowym, że należałoby uwzględnić również ilość zajmowanych
         pomieszczeń, obecność usług restauracyjnych, zjawisko sezonowości i wielkości powierzchni przeznaczonych do świadczenia usług,
         które nie są zamieszkane.
      
      69.      Możliwe jest, że kryteria te pozwalają wnioskować na spodziewaną ilość odpadów i w związku z tym nie byłyby one oczywiście
         nieodpowiednie do realizacji zasady „zanieczyszczający płaci”. Brak zastosowania tych kryteriów nie stanowiłoby jednak również
         oczywistego błędu. W związku z tym kryteria te nie muszą być koniecznie uwzględniane przy obliczaniu udziału kosztów.
      
      V –    Wnioski
      70.      Proponuję zatem, by Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne w następujący sposób:
      
      Zasadę „zanieczyszczający płaci” ustanowioną w art. 15 dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów należy interpretować w ten sposób,
         że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nakładają na jednostki oczywiście nieproporcjonalne koszty unieszkodliwiania
         odpadów w związku z tym, że nie mają one rozsądnego związku z wytworzeniem odpadów.
      
      1 –	Język oryginału: niemiecki.
      
      2  –	Dz.U. L 114, s. 9.
      
      3 –	Dz.U. L 194, s. 39, ostatnio zmieniona rozporządzeniem nr 1882/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 września
         2003 r. dostosowującym do decyzji Rady 1999/468/WE przepisy odnoszące się do komitetów, które wspomagają Komisję w wykonywaniu
         jej uprawnień wykonawczych ustanowionych w instrumentach podlegających procedurze określonej w art. 251 traktatu WE (ABl.
         Dz.U. 284, s. 1). 
      
      4 – 	Dz.U. L 312, s. 3
      
      5 –	GURI nr 288 z dnia 9 grudnia 1993 r., supplemento ordinario nr 108, najwyraźniej wielokrotnie zmienione w późniejszym czasie.
      
      6 –	GURI nr 38 z dnia 15 lutego 1997 r., supplemento ordinario nr 33.
      
      7 –	GURI nr 88 z dnia 14 kwietnia 2006 r., supplemento ordinario nr 96.
      
      8 –	GURI nr 129 z dnia 4 czerwca 1999 r., supplemento ordinario nr 107.
      
      9 –	Zobacz np. wyroki z dnia 16 stycznia 1997 r. w sprawie C‑134/95 USSL nº 47 di Biella, Rec. 1997, I‑195, pkt 17, z dnia
         30 kwietnia 1998 r. w sprawach połączonych C‑37/96 i C‑38/96 Sodiprem i in., Rec. 1998, I‑2039, pkt 22, z dnia 3 października
         2000 r. w sprawie C‑9/99 Échirolles Distribution, Rec. 2000, I‑8207, pkt 15 i nast., z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie C‑60/05
         WWF Italia i in., Zb.Orz. 2006, I‑5083, pkt 18 i z dnia 22 maja 2008 r. w sprawie C‑439/06 citiworks, Zb.Orz. 2008, I‑3913,
         pkt 21.
      
      10 –	Zobacz wyroki z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑295/05 Asemfo, Zb.Orz. 2007, I‑2999, pkt 32 i nast., z dnia 28 czerwca
         2007 r. w sprawie C‑467/05 Dell'Orto, Zb.Orz. 2007, I‑5557, pkt 41 i nast. oraz z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑345/06
         Heinrich, Zb.Orz. s. I‑5785, pkt. 30 i nast.
      
      11 –	Zobacz motyw 1 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów.
      
      12 –	Wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie C‑188/07 Commune de Mesquer, pkt 80.
      
      13 –	Zobacz również moją opinię z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie C‑188/07 Commune de Mesquer, pkt 122 i nast.).
      
      14 –	Zobacz pkt 1 załącznika zalecenia Rady 75/436/Euratom, EWWiS, EWG z dnia 3 marca 1975 r. w sprawie alokacji kosztów i działań
         władz publicznych w zakresie ochrony środowiska, Dz.U. L 194, s. 94.
      
      15 –	Zobacz pkt 4 lit. b załącznika do zalecenia 75/436 (cytowanego w przypisie 14).
      
      16 –	Opinia rzecznika generalnego Jacobsa z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie C‑126/01 GEMO, Rec. 2003, I‑13769, pkt 60. Zobacz
         również pkt 2 załącznika do zalecenia 75/436 (cytowanego w przypisie 14).
      
      17 –	Wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C‑293/97 Standley i in., Rec. 1999, I‑2603, pkt 52.
      
      18 –	Wyroki z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑292/97 Karlsson i in., Rec. 2000, s. I‑2737, pkt. 39, z dnia 10 stycznia
         2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. 2006, s. I‑403, pkt 95, z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C‑300/04 Eman
         i Sevinger, Zb.Orz. 2006, I‑8055, pkt 57 oraz z dnia 11 września 2007 r. w sprawie C‑227/04 P Lindorfer przeciwko Radzie,
         Zb.Orz. 2007, s. I‑6767, pkt 63. 
      
      19 –	Wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C‑444/00 Mayer Parry Recycling, Rec. 2003, s. I‑6163, pkt 79. Zobacz Również
         pkt 1 załącznika do zalecenia 75/436 (cytowanego w przypisie 14).
      
      20 –	Wyżej wymieniony w przypisie 12 wyrok w sprawie Commune de Mesquer, pkt 72).
      
      21 –	Wyżej wymieniony w przypisie 17 wyrok w sprawie Standley i in., pkt 51.
      
      22 –	Zobacz moją opinię w ww. w pkt 13 sprawie Commune de Mesquer, pkt 120).
      
      23 –	Takie było założenie w wyroku z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C‑1/03 Van de Walle i in., Zb.Orz. 2004, s. I‑7613, pkt 54
         i nast.) i w ww. w przypisie 12 wyroku w sprawie Commune de Mesquer, pkt 69 i nast.): chodziło o obciążenie określonych sprawców
         zanieczyszczeń kosztami związanymi z powstałymi wypadkami powodującymi zanieczyszczenie.
      
      24 –	Ryzyko to nie istnieje w tej samej formie przy wypadkach prowadzących do zanieczyszczeń, które leżały u podstaw ww. w przypisie
         23 wyroku w sprawie Van de Walle i ww. w przypisie 12 wyroku w sprawie Commune de Mesquer.
      
      25 –	Wyżej wymieniony w przypisie 17 wyrok w sprawie Standley i ww. w przypisie 12 wyrok w sprawie Commune de Mesquer.
      
      26 –	Wyżej wymieniony w przypisie 12 wyrok w sprawie Commune de Mesquer, pkt 81.
      
      27 –	Wyroki z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie 25/70 Köster, Berodt & Co., Rec. s. 1161, pkt 21 i nast., z dnia 18 listopada
         1987 r. w sprawie 137/85 Maizena i in., Rec. s. 4587, pkt 15, z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in.,
         Rec. s. I‑4023, pkt. 13, z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C‑310/04 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑7285, pkt 97
         i z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawach połączonych C‑37/06 i C‑58/06 Viamex Agrar Handel, Zb.Orz. s. I‑69, pkt 33.
      
      28 –	Wyroki z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C‑2/92 Bostock, Rec. s. I‑955, pkt 16, z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie C‑107/97
         Rombi und Arkopharma, Rec. s. I‑3367, pkt 65, z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑101/01 Lindqvist, Rec. s. I‑12971, pkt 87,
         z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie C‑540/03 Parlament przeciwko Radzie, Rec. s. I‑5769, pkt 105 i z dnia 26 czerwca 2007 r.
         w sprawie C‑305/05 Ordre des barreaux francophones et germanophone i in., Rec. s. I‑5305, pkt 28. Zobacz w przedmiocie poddania
         zasadzie proporcjonalności krajowych przepisów dotyczących wykonania lub uzupełnienia szóstej dyrektywy między innymi wyroki
         z dnia 18 grudnia 1997 w sprawach połączonych C‑286/94, C‑340/95, C‑401/95 i C‑47/96 Molenheide i in., Rec. s. I‑7281, pkt 48
         i z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie C‑25/07 Sosnowska, Zb.Orz. s. I‑5129, pkt 23. 
      
      29 –	Zobacz podobnie cytowane w przypisie 27 wyroki w sprawie Köster, Berodt & Co., pkt. 28 i 32, w sprawie Fedesa i in., pkt 13
         i w sprawie Viamex Agrar Handel, pkt 35 oraz wyroki z dnia 11 lipca 1989 r. w sprawie 265/87 Schräder HS Kraftfutter, Rec.
         s. 2237, pkt 21 i z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑189/01 Jippes i in., Rec. s. I‑5689, pkt 81. 
      
      30 –	Zobacz podobnie np. wyroki z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C‑77/02 Steinicke, Rec. s. I‑9027, pkt 61 i z dnia 22 listopada
         2005 r. w sprawie C‑144/04 Mangold, Zb.Orz. s. I‑9981, pkt 63, obydwa dotyczące celów polityki zatrudnienia oraz moją opinię
         we wskazanej w przypisie 13 sprawie Commune de Mesquer, pkt 125.
      
      31 –	Zobacz w przedmiocie złożonych ocen ustawodawcy wspólnotowego moja opinia z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑558/07 S.P.C.M. 
         i in., pkt 77 i przytoczone orzecznictwo.