CELEX: 62020CC0353
Language: sk
Date: 2022-01-13
Title: Návrhy prednesené 13. januára 2022 – generálny advokát A. Rantos.#Skeyes proti Ryanair DAC.#Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi.#Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Letecká doprava – Nariadenie (ES) č. 549/2004 – Nariadenie (ES) č. 550/2004 – Poskytovateľ letových prevádzkových služieb – Rozhodnutie o uzavretí vzdušného priestoru – Výkon právomocí verejného orgánu – Užívateľ vzdušného priestoru – Letecké spoločnosti – Právo podať žalobu proti rozhodnutiu o uzavretí vzdušného priestoru – Článok 58 ZFEÚ – Sloboda poskytovať služby v oblasti dopravy – Články 16 a 47 Charty základných práv Európskej únie – Sloboda podnikania – Právo na účinný prostriedok nápravy.#Vec C-353/20.

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 13. januára 2022(1)

Vec C‑353/20

Skeyes

proti

Ryanair DAC, predtým Ryanair Ltd

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Podnikový súd Hainaut, oddelenie v Charleroi, Belgicko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Letecká doprava – Nariadenie (ES) č. 550/2004 – Poskytovanie letových navigačných služieb – Poskytovatelia služieb – Výkon právomocí orgánu verejnej moci – Nesplnenie povinnosti poskytovať tieto služby – Obmedzenie slobodného poskytovania služieb a podnikania používateľa – Účinná súdna ochrana“

I.      Úvod

1.        Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v rámci sporu medzi podnikom Skeyes, výhradným poskytovateľom služby riadenia civilnej letovej prevádzky v Belgicku, a leteckou spoločnosťou Ryanair vo veci súdneho príkazu, ktorý vydal Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Podnikový súd Hainaut, oddelenie v Charleroi, Belgicko) voči podniku Skeyes a ktorým sa nariadilo opätovné otvorenie belgického vzdušného priestoru po kolektívnej akcii zamestnancov uvedeného podniku.

2.        Vnútroštátny súd žiada Súdny dvor okrem iného o výklad článku 8 nariadenia (ES) č. 550/2004 o poskytovaní letových navigačných služieb v jednotnom európskom nebi(2). Snaží sa zistiť, či má toto nariadenie umožniť vylúčiť z rozsahu súdneho preskúmania údajné nesplnenie povinnosti poskytovať služby zo strany dotknutého poskytovateľa a či uvedené nariadenie okrem uplatnenia pravidiel hospodárskej súťaže vylučuje aj uplatnenie iných pravidiel práva Únie, osobitne pravidiel zakazujúcich obmedzenia slobodného podnikania a poskytovania služieb.

3.        Prejednávaná vec bude pre Súdny dvor príležitosťou na to, aby po prvýkrát vyložil nariadenie č. 550/2004, ktoré patrí do kontextu ustanovení nariadenia (ES) č. 549/2004, ktorým sa stanovuje rámec na vytvorenie jednotného európskeho neba(3). Význam prejednávanej veci však presahuje samotný rámec nariadenia č. 550/2004, lebo prejednávaná vec vyvoláva otázky týkajúce sa tak uplatniteľnosti článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj možnosti dovolávať sa ekonomických slobôd, konkrétne slobody podnikania a slobody poskytovať služby, voči výhradnému poskytovateľovi služieb v oblasti civilnej letovej prevádzky, ktorý má právomoci orgánu verejnej moci.
II.    Právny rámec

A.      Právo Únie

1.      Nariadenie č. 549/2004

4.        V odôvodneniach 1, 3, 7 a 10 nariadenia č. 549/2004 sa uvádza:
„(1)      Vykonávanie spoločnej dopravnej politiky si vyžaduje výkonný systém leteckej dopravy, ktorý umožňuje bezpečnú a pravidelnú prevádzku leteckých dopravných služieb, a tým uľahčenie voľného pohybu tovaru, osôb a služieb.
…
(3)      Plynulá prevádzka systému leteckej dopravy vyžaduje jednotnú, vysokú úroveň bezpečnosti letových navigačných služieb, ktoré umožňujú optimálne využívanie európskeho vzdušného priestoru a jednotnú, vysokú úroveň bezpečnosti v leteckej preprave, pri dodržiavaní záväzkov všeobecného záujmu letových navigačných služieb vrátane záväzkov služieb vo verejnom záujme; mala by sa preto uskutočňovať podľa najvyšších štandardov zodpovednosti a kompetentnosti.
…
(7)      Vzdušný priestor predstavuje limitovaný zdroj, ktorého optimálne a efektívne využívanie bude možné len vtedy, keď sa zohľadnia požiadavky všetkých užívateľov, a keď sa bude rešpektovať v celom procese vývoja zodpovedajúci rozhodovací proces a realizácia jednotného európskeho neba vrátane Výboru pre jednotné nebo.
…
(10)      Letové navigačné služby, najmä letové prevádzkové služby, ktoré sú porovnateľné s verejnými orgánmi, si vyžadujú funkčné a štrukturálne oddelenie a sú organizované podľa veľmi odlišných právnych foriem v rôznych členských štátoch.“

5.        Článok 1 tohto nariadenia s názvom „Cieľ a rozsah pôsobnosti“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Cieľom iniciatívy jednotného európskeho neba je zlepšiť súčasné bezpečnostné štandardy a celkovú účinnosť pre všeobecnú letovú prevádzku v Európe, aby sa optimalizovali kapacity pri splnení požiadaviek všetkých užívateľov vzdušného priestoru a minimalizovali meškania…“

6.        Článok 2 tohto nariadenia s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia a opatrení uvedených v článku 3 platia tieto definície:
…
4.      ‚letové navigačné služby‘ znamenajú letové prevádzkové služby, spojovacie, navigačné a vyhľadávacie služby, meteorologické služby pre leteckú navigáciu a letecké informačné služby;
5.      ‚poskytovatelia letovej navigačnej služby‘ znamenajú akýkoľvek verejný alebo súkromný subjekt poskytujúci letové navigačné služby pre všeobecnú letovú prevádzku;
…
8.      ‚používatelia vzdušného priestoru‘ znamená všetky lietadlá prevádzkované vo všeobecnej letovej prevádzke;
…“
2.      Nariadenie č. 550/2004

7.        V odôvodneniach 3 až 6, 8, 10 a 13 nariadenia č. 550/2004 sa uvádza:
„(3)      [Nariadenie č. 549/2004] ustanovuje rámec pre vytvorenie jednotného európskeho neba;
(4)      na vytvorenie jednotného európskeho neba by sa mali prijať opatrenia zaručujúce bezpečné a efektívne poskytovanie letových navigačných služieb zodpovedajúcich organizácii a využívaniu vzdušného priestoru podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 551/2004 z 10. marca 2004 o organizácii a využívaní vzdušného priestoru v jednotnom európskom nebi (nariadenie o vzdušnom priestore)[(4)]. Stanovenie zosúladenej organizácie pre poskytovanie týchto služieb je dôležité, aby sa primerane reagovalo na požiadavky užívateľov vzdušného priestoru a letová prevádzka bola riadená bezpečne a efektívne;
(5)      poskytovanie letových prevádzkových služieb podľa tohto nariadenia je spojené s výkonom právomocí verejného orgánu, ktorý nemá hospodársky charakter oprávňujúci uplatňovanie pravidiel zmluvy o hospodárskej súťaži;
(6)      členské štáty sú zodpovedné za monitorovanie bezpečného a efektívneho poskytovania letových navigačných služieb a za kontrolu zhody poskytovateľov letových navigačných služieb so spoločnými požiadavkami ustanovenými na úrovni spoločenstva;
…
(8)      homogénna prevádzka systému leteckej dopravy si tiež vyžaduje jednotné bezpečnostné normy na vysokej úrovni pre poskytovateľov letových navigačných služieb;
…
(10)      pri súčasnej záruke kontinuity poskytovania služby by sa mal vytvoriť spoločný systém osvedčovania poskytovateľov letových navigačných služieb, ktorý vytvára prostriedky na definovanie práv a povinností týchto poskytovateľov a na pravidelné monitorovanie plnenia týchto požiadaviek;
…
(13)      poskytovanie spojovacích, navigačných a sledovacích služieb, ako aj leteckých informačných služieb, by malo byť organizované podľa trhových podmienok, pričom sa zohľadnia špecifické črty takýchto služieb a zachovanie vysokej úrovne bezpečnosti.“

8.        Článok 2 ods. 1 nariadenia č. 550/2004 stanovuje:
„Národné dozorné orgány uvedené v článku 4 [nariadenia č. 549/2004] zabezpečia náležitý dozor nad uplatňovaním tohto nariadenia, najmä z hľadiska bezpečnej a efektívnej prevádzky poskytovateľov letových navigačných služieb, ktorí poskytujú služby vzťahujúce sa na vzdušný priestor, za ktorý je zodpovedný členský štát, ktorý menoval alebo ustanovil príslušný orgán.“

9.        Podľa článku 6 nariadenia č. 550/2004 s názvom „Spoločné požiadavky“:
„Spoločné požiadavky na poskytovanie letových navigačných služieb budú ustanovené v súlade s postupom uvedeným v článku 5 ods. 3 [nariadenia č. 549/2004]. Spoločné požiadavky budú obsahovať:
–        technickú a prevádzkovú spôsobilosť a schopnosť,
–        systémy a procesy riadenia bezpečnosti a kvality,
–        systémy hlásenia,
–        kvalitu služieb,
–        finančné postavenie,
–        zodpovednosť a poistné krytie,
–        vlastnícku a organizačnú štruktúru vrátane prevencie konfliktu záujmov,
–        ľudské zdroje vrátane primeraných zamestnaneckých plánov,
–        ochranu.“

10.      Článok 7 ods. 7 nariadenia č. 550/2004 stanovuje:
„Národné dozorné orgány monitorujú plnenie spoločných požiadaviek a podmienok priložených k osvedčeniam. Podrobnosti takéhoto monitorovania sú zahrnuté do výročných správ, ktoré členské štáty predkladajú podľa článku 12 ods. 1 rámcového nariadenia. Ak národný dozorný orgán zistí, že držiteľ osvedčenia už naďalej nespĺňa tieto požiadavky alebo podmienky, prijme vhodné opatrenia, pričom zabezpečí kontinuitu služieb pod podmienkou, že nie je ohrozená bezpečnosť. Takéto opatrenia môžu zahŕňať odobratie osvedčenia.“

11.      Článok 8 nariadenia č. 550/2004 s názvom „Poverenie poskytovateľov letových prevádzkových služieb“ stanovuje:
„1.      Členské štáty zabezpečia poskytovanie letových prevádzkových služieb výlučne v rámci špecifických blokov vzdušného priestoru vzťahujúcich sa na vzdušný priestor, za ktorý sú zodpovedné. Na tento účel členské štáty poveria poskytovateľa letových prevádzkových služieb, ktorý je držiteľom platného osvedčenia v Spoločenstve.
2.      Členské štáty stanovia práva a povinnosti, ktoré musia poverení poskytovatelia letových prevádzkových služieb spĺňať. Povinnosti môžu zahŕňať podmienky včasného dodávania príslušných informácií umožňujúcich identifikáciu všetkých pohybov lietadiel vo vzdušnom priestore, za ktorý sú zodpovedné.
3.      Členské štáty majú možnosť vybrať si podľa uváženia poskytovateľa letových prevádzkových služieb za podmienky, že tento spĺňa požiadavky a podmienky uvedené v článkoch 6 a 7.
…“
3.      Nariadenie (ES) č. 1008/2008

12.      Článok 2 ods. 14 nariadenia (ES) č. 1008/2008(5) stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia:
…
14)      ‚prepravné právo‘ znamená právo vykonávať leteckú dopravnú službu medzi dvoma letiskami Spoločenstva.“

13.      Článok 3 tohto nariadenia s názvom „Prevádzková licencia“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Žiadny podnik usadený v Spoločenstve nesmie prepravovať cestujúcich, poštu ani náklad za úhradu a/alebo v prenájme, pokiaľ mu nebola udelená príslušná prevádzková licencia.
Podnik, ktorý spĺňa požiadavky tejto kapitoly, je oprávnený získať prevádzkovú licenciu.“

14.      Článok 15 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:
„Leteckí dopravcovia Spoločenstva majú právo prevádzkovať letecké dopravné služby vnútri Spoločenstva.“

15.      Podľa článku 19 ods. 1 tohto nariadenia:
„Výkon prepravných práv podlieha uverejneným pravidlám Spoločenstva, vnútroštátnym, regionálnym a miestnym pravidlám vzťahujúcim sa na bezpečnostnú ochranu, bezpečnosť leteckej prevádzky, ochranu životného prostredia a prideľovanie prevádzkových intervalov.“
B.      Belgické právo

16.      Článok 1 ods. 1 a 4 loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques, tel que modifié par la loi du 16 décembre 2015 (zákon z 21. marca 1991 o reforme niektorých verejnoprávnych podnikov v znení zákona zo 16. decembra 2015, ďalej len „zákon o verejnoprávnych podnikoch“), stanovuje:
„1.      Každá inštitúcia, ktorá plní úlohy vo verejnom záujme a ktorá má samostatnosť pri riadení v danom priemyselnom alebo obchodnom odvetví, môže po úprave svojich stanov prostredníctvom zákona, vykonanej v súlade s ustanoveniami tejto hlavy, získať takúto samostatnosť tak, že za podmienok stanovených týmto zákonom uzavrie so štátom zmluvu o manažmente.
…
4.      Medzi samostatné verejnoprávne podniky patria:
…
4° Skeyes“.

17.      Článok 170 zákona o verejnoprávnych podnikoch stanovuje:
„Predmetom činnosti Skeyes je:
1°      zaisťovať bezpečnosť letovej prevádzky vo vzdušných priestoroch, za ktoré je zodpovedné Belgické kráľovstvo podľa Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve zo 7. decembra  1944(6), najmä jeho prílohy 2, schváleného zákonom z 30. apríla 1947 alebo podľa akejkoľvek inej medzinárodnej dohody;
2°      zabezpečovať na vnútroštátnom letisku v Bruseli kontrolu pohybu lietadiel pri približovaní, pristávaní, vzlete a na vzletových a pristávacích dráhach a rolovacích dráhach, ako aj navádzanie lietadiel na odbavovacích plochách a naďalej zaisťovať bezpečnosť letovej prevádzky na letiskách a regionálnych verejných letiskách v súlade s dohodou o spolupráci uzavretou s regiónmi 30. novembra 1989;
3°      poskytovať leteckým a letiskovým policajným a inšpekčným orgánom informácie o lietadlách, ich pilotoch, ich pohyboch a ich pozorovateľných účinkoch;
4°      poskytovať meteorologické informácie pre leteckú navigáciu, ako aj telekomunikačné služby alebo iné služby súvisiace s činnosťami uvedenými v bode 1 alebo 2.“

18.      Podľa článku 171 zákona o verejnoprávnych podnikoch:
„Činnosti uvedené v článku 170 bodoch 1 až 3 predstavujú úlohy služby vo verejnom záujme.“
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore

19.      Belgický samostatný verejnoprávny podnik Skeyes bol Belgickým kráľovstvom vymenovaný v súlade s článkom 8 nariadenia č. 550/2004 za výhradného poskytovateľa belgických civilných letových prevádzkových služieb. Ako belgický riadiaci vzdušného priestoru má za úlohu zabezpečovať poskytovanie letových navigačných služieb v tomto vzdušnom priestore.

20.      Tento podnik v minulosti zaznamenal prípady sociálneho napätia. Predovšetkým z dôvodu kolektívnych akcií viacerých riadiacich letovej prevádzky bol Skeyes v období od februára do mája 2019 niekoľkokrát nútený uzatvoriť belgický vzdušný priestor pre nedostatočný počet dostupných pracovníkov. V tejto súvislosti Skeyes prijal tzv. opatrenie „Zero rate“, na základe ktorého žiadne lietadlo nemôže vzlietnuť, pristáť alebo prelietavať v tomto vzdušnom priestore.

21.      Po uzatvorení belgického vzdušného priestoru 16. mája 2019 z dôvodu neprítomnosti viacerých riadiacich letovej prevádzky na pracovisku Ryanair, ktorá zabezpečuje v Belgicku lety z letísk v Charleroi (Belgicko) a Bruseli (Belgicko), podala na Tribunal de Hainaut, division Charleroi (Podnikový súd Hainaut, oddelenie v Charleroi), teda na vnútroštátny súd, návrh na mimoriadne naliehavé konanie, ktorým sa domáhala rozhodnutia, že Skeyes je povinný zabezpečovať službu tak, aby letová prevádzka mohla normálne prebiehať.

22.      Vnútroštátny súd vyhovel návrhu spoločnosti Ryanair uznesením z toho istého dňa, pričom nariadil podniku Skeyes zaplatiť pokutu vo výške 250 000 eur za každú hodinu, počas ktorej bude belgický vzdušný priestor uzavretý. Účinky tohto uznesenia boli obmedzené na obdobie od 16. do 24. mája 2019. Keďže Ryanair dostala uvedené uznesenie 16. mája 2019 o 15.38 hod., teda v čase, keď bol vzdušný priestor opäť otvorený pre letovú prevádzku, a do 24. mája 2019 nedošlo k žiadnemu ďalšiemu narušeniu, od uvedeného dňa prestalo uznesenie vyvolávať účinky, pričom neboli uložené pokuty.

23.      Skeyes podal na vnútroštátny súd návrh tretej osoby na zmenu tohto uznesenia, v ktorom sa odvolával na nedostatok právomoci tohto súdu rozhodovať o návrhu spoločnosti Ryanair. V tejto súvislosti v prvom rade uviedol, že tento súd nemá právomoc rozhodovať o návrhu týkajúceho sa jeho funkcie belgického riadiaceho vzdušného priestoru. Ryanair totiž nemá žiadne subjektívne právo, na základe ktorého by mohla podať takýto návrh, keďže regulácia belgického vzdušného priestoru patrí do vlastnej právomoci podniku Skeyes. Skeyes subsidiárne tvrdí, že ako spoločnosť podľa verejného práva nemôže patriť do právomoci tohto súdu, ktorý je podnikovým súdom.

24.      Podľa informácií v návrhu na začatie prejudiciálneho konania belgické právo stanovuje, že správne rozhodnutia v zásade nepatria do právomoci všeobecných súdov. Patria do právomoci Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko), ktorá rozhoduje o žalobách o neplatnosť podaných proti jednostranným aktom správnych orgánov z dôvodu porušenia formálnych náležitostí, či už podstatných alebo stanovených pod hrozbou neplatnosti, ako aj z dôvodu prekročenia alebo zneužitia právomoci. Súdny orgán má však právomoc predísť akémukoľvek porušeniu subjektívneho práva zo strany správneho orgánu pri výkone tejto diskrečnej právomoci alebo toto porušenie napraviť. Existencia miery voľnej úvahy takéhoto orgánu teda nevylučuje právomoc všeobecných súdov, pokiaľ žaloba smeruje k obnoveniu subjektívnych práv.

25.      Keďže Tribunal de Hainaut, division Charleroi (Podnikový súd Hainaut, oddelenie v Charleroi) mal pochybnosti o možných obmedzeniach diskrečnej právomoci, ktorú nariadenie č. 550/2004 priznáva poskytovateľom letových prevádzkových služieb, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Má sa nariadenie č. 550/2004, a najmä jeho článok 8, vykladať v tom zmysle, že umožňuje členským štátom vyhnúť sa preskúmaniu súdmi tohto členského štátu údajného nesplnenia povinnosti poskytovať služby zo strany poskytovateľa letových prevádzkových služieb, alebo sa majú ustanovenia [tohto nariadenia] vykladať v tom zmysle, že ukladajú členským štátom povinnosť zabezpečiť účinný prostriedok nápravy vo vzťahu k namietanému nesplneniu povinností vzhľadom na charakter služieb, ktoré sa majú poskytovať?
2.      Má sa nariadenie č. 550/2004 tým, že stanovuje, že ‚poskytovanie letových prevádzkových služieb podľa tohto nariadenia je spojené s výkonom právomocí verejného orgánu, ktorý nemá hospodársky charakter oprávňujúci uplatňovanie pravidiel zmluvy o hospodárskej súťaži‘, vykladať tak, že vylučuje nielen pravidlá hospodárskej súťaže v pravom zmysle slova, ale aj všetky ostatné pravidlá vzťahujúce sa na verejnoprávne podniky pôsobiace na trhu s tovarmi a službami, ktoré majú nepriamy vplyv na hospodársku súťaž, ako napríklad pravidlá zakazujúce obmedzenia slobodného podnikania a poskytovania služieb?“

26.      Písomné pripomienky predložili Skeyes, Ryanair, belgická, španielska a poľská vláda, ako aj Európska komisia. S výnimkou španielskej vlády účastníci konania predniesli ústne vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa konalo 20. októbra 2021.
IV.    Analýza

A.      O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania

27.      Belgická vláda v prvom rade namieta, že dve prejudiciálne otázky, ktoré vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru, sú neprípustné. Pokiaľ ide o prvú prejudiciálnu otázku, táto vláda po prvé tvrdí, že tento súd sa uspokojil s tým, že iba zopakoval stanovisko podniku Skeyes a opomenul identifikovať relevantné vnútroštátne ustanovenia. Po druhé je prvá prejudiciálna otázka neprípustná aj z dôvodu, že uvedený súd neuviedol, ako mu odpoveď na túto otázku umožní rozhodnúť vo veci, ktorú začal tento súd prejednávať. Pokiaľ ide o druhú prejudiciálnu otázku, belgická vláda tvrdí, že jednak je táto otázka formulovaná veľmi všeobecne, čo neumožňuje formuláciu písomných pripomienok, a jednak že táto otázka nie je v súlade s požiadavkami článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

28.      Domnievam sa, že tieto tvrdenia treba zamietnuť. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a ktorý musí niesť zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vyhlásenie svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Z toho vyplýva, že pre otázky položené vnútroštátnym súdom platí prezumpcia relevantnosti a že Súdny dvor môže odmietnuť rozhodovať o týchto otázkach len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na uvedené otázky.(7)

29.      O takýto prípad však zjavne nejde v prejednávanom prípade, keďže výklad právnej úpravy Únie, a najmä ustanovení nariadenia č. 550/2004, požadovaný vnútroštátnym súdom, má priamu súvislosť s predmetom sporu vo veci samej; problém, ktorý tento spor nastoľuje, nie je hypotetický, ale skutočný, a Súdny dvor disponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na položené otázky.

30.      Vzhľadom na to sa domnievam, že položené prejudiciálne otázky sú prípustné.
B.      O prvej prejudiciálnej otázke

31.      Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa nariadenie č. 550/2004, a najmä jeho článok 8, má vykladať v tom zmysle, že letecký dopravca môže podať na vnútroštátne súdy opravný prostriedok proti poskytovateľovi letových navigačných služieb(8) s cieľom dosiahnuť súdne preskúmanie údajného nesplnenia povinnosti poskytovať služby.

32.      Na úvod pripomínam, že nariadenie č. 550/2004 patrí do kontextu ustanovení nariadenia (ES) č. 549/2004, ktorým sa stanovuje rámec na vytvorenie jednotného európskeho neba.(9) Domnievam sa preto, že nasledujúca analýza sa nemá obmedziť len na nariadenie č. 550/2004, ale že je potrebné prihliadnuť tak na nariadenie č. 549/2004, ako aj na nariadenie č. 1008/2008, ktoré stanovuje spoločné pravidlá prevádzky leteckých dopravných služieb v rámci Únie.

33.      Na účely poskytnutia užitočnej odpovede vnútroštátnemu súdu je najprv potrebné preskúmať na jednej strane, či vyššie uvedené nariadenia priznávajú práva leteckým dopravcom, čo je otázka, ku ktorej účastníci konania vyjadrili odlišné stanoviská, a následne na druhej strane preskúmať, či existencia takýchto práv umožňuje leteckým dopravcom podať opravný prostriedok proti takému rozhodnutiu o uzavretí vzdušného priestoru, aké prijal Skeyes.
1.      Práva leteckých dopravcov a povinnosti poskytovateľov letových navigačných služieb v rámci jednotného európskeho neba

34.      Treba pripomenúť, že leteckí dopravcovia, ktorí pôsobia na území Únie, vykonávajú svoju činnosť na základe licencií vydaných členskými štátmi podľa nariadenia č. 1008/2008.

35.      Konkrétne článok 3 ods. 1 druhý pododsek tohto nariadenia stanovuje, že podnik, ktorý spĺňa požiadavky kapitoly II tohto nariadenia, je oprávnený získať prevádzkovú licenciu, ktorá je podmienkou vykonávania činnosti v oblasti leteckej dopravy.

36.      Článok 15 ods. 1 nariadenia č. 1008/2008 zakotvuje slobodu poskytovania leteckých dopravných služieb v rozsahu, v akom toto ustanovenie stanovuje, že letecký dopravca, ktorý je držiteľom platnej licencie, je oprávnený vykonávať leteckú dopravu vnútri Spoločenstva.

37.      Z toho vyplýva, že právo prevádzkovateľa, ktorý spĺňa podmienky stanovené nariadením č. 1008/2008, získať licenciu, ako aj jeho právo vykonávať činnosti, na ktoré sa táto licencia vzťahuje, po tom, ako ju získal, sú právami zaručenými právom Únie.

38.      Ďalej poznamenávam, že bez ohľadu na práva priznané sekundárnym právom Únie majú leteckí dopravcovia práva a slobody priznané primárnym právom Únie, najmä slobodu podnikania a slobodu poskytovať služby podľa článku 16 Charty a článku 56 ZFEÚ.

39.      Poskytovateľov letových navigačných služieb vymenujú členské štáty v súlade s právom Únie. Právomoci priznané týmto poskytovateľom, ktoré vykonávajú ako subjekty majúce právomoci orgánu verejnej moci, tak vyplývajú z ustanovení prijatých členským štátom na vykonanie článku 8 nariadenia č. 550/2004.

40.      Poskytovatelia leteckých navigačných služieb sú teda povinní plniť určité povinnosti v rámci úloh, ktoré im boli zverené, medzi ktoré patrí úloha zabezpečovať kontinuitu služieb riadenia letovej prevádzky. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že kontinuita služieb riadenia letovej prevádzky je jedným z cieľov práva Únie podľa článku 1 nariadenia č. 550/2004 v spojení s článkom 7 ods. 7 nariadenia tohto nariadenia.(10)

41.      Presnejšie, medzi hlavné ciele jednotného európskeho neba patrí bezpečné a efektívne poskytovanie letových navigačných služieb s cieľom primerane uspokojiť požiadavky všetkých používateľov vzdušného priestoru.(11) V tejto súvislosti zdôrazňujem, že článok 2 ods. 8 nariadenia č. 549/2004 vymedzuje používateľov vzdušného priestoru ako „všetky lietadlá prevádzkované vo všeobecnej letovej prevádzke“.

42.      Treba však poznamenať, že možnosť leteckého dopravcu vykonávať práva a slobody, ktoré mu priznáva primárne a sekundárne právo Únie, je podmienená tým, že poskytovatelia leteckých navigačných služieb si plnia svoje úlohy, ku ktorým patrí v prvom rade kontinuita poskytovania leteckých navigačných služieb.

43.      V prejednávanej veci je však cieľ kontinuity služieb riadenia letovej prevádzky úzko spojený s cieľom bezpečnosti letectva. Leteckí dopravcovia síce majú osobitné práva, avšak podliehajú pravidlám práva Únie v oblasti bezpečnosti. To napokon potvrdzujú ustanovenia nariadenia č. 1008/2008, keďže sloboda poskytovať služby leteckej dopravy v rámci Únie stanovená v článku 15 tohto nariadenia je podmienená článkom 19 ods. 1 tohto nariadenia, podľa ktorého výkon tejto slobody podlieha prevádzkovým pravidlám Únie vzťahujúcim sa na bezpečnosť. Cieľ bezpečnosti letectva je tiež prvoradým cieľom nariadení č. 549/2004(12) a 550/2004(13).

44.      Z uvedeného vyplýva, že povinnosť poskytovať letecké navigačné služby zo strany poskytovateľov služieb poverených touto úlohou nie je absolútna a bezpodmienečná, ale že činnosť povereného poskytovateľa služieb môže byť pozastavená, a to výlučne z objektívnych dôvodov, predovšetkým z dôvodu bezpečnosti letectva. V takom prípade, keď je tento poskytovateľ napríklad nútený uplatniť opatrenie „Zero rate“ a fakticky uzavrieť vzdušný priestor pre leteckých dopravcov, by sa dalo uvažovať, že už nie je schopný vykonávať činnosti, na ktoré sa vzťahuje jeho licencia.

45.      Treba však zdôrazniť, že pojem bezpečnosť letectva možno pojmovo vymedziť len s odkazom na objektívne skutočnosti, t. j. udalosti, ktoré príslušný poskytovateľ nemôže ovplyvniť (napríklad nepriaznivé poveternostné podmienky, výbuch sopky, teroristický čin alebo vojna), alebo ktoré sú spojené s dosiahnutím samotného cieľa bezpečnosti letectva (napríklad prispôsobenie systémov riadenia letovej prevádzky alebo výstavba nových riadiacich veží alebo iných zariadení na zvýšenie bezpečnosti letectva). Z toho vyplýva, že poskytovateľ leteckých navigačných služieb sa na účely prijatia opatrenia „Zero rate“ v zásade nemôže odvolávať na bezpečnosť letectva, ak bolo uzavretie vzdušného priestoru podmienené „vnútornými“ dôvodmi, ako sú napríklad organizačné dôvody, ktoré viedli k nedostatku riadiacich letovej prevádzky a ktoré možno pripísať výhradne tomuto poskytovateľovi. V každom prípade, ako je vysvetlené v bode 77 nižšie, rozhodnutie poskytovateľa letových navigačných služieb uzatvoriť vzdušný priestor musí byť možné podrobiť súdnemu preskúmaniu aj v prípade, že sa tento poskytovateľ dovoláva dôvodov bezpečnosti letectva.
2.      Právo leteckých dopravcov na účinný prostriedok nápravy voči poskytovateľom leteckých navigačných služieb

46.      Pokiaľ ide o prvú časť prvej prejudiciálnej otázky, vnútroštátny súd má v podstate pochybnosti, či sa má článok 8 nariadenia č. 550/2004 vykladať v tom zmysle, že umožňuje členským štátom vyhnúť sa súdnemu preskúmaniu údajného nesplnenia povinnosti poskytovať služby leteckej navigácie zo strany ich poskytovateľa.

47.      Pripomínam, že tento článok, ako už vyplýva z jeho názvu, sa týka poverenia poskytovateľov leteckých navigačných služieb členskými štátmi, pričom v odseku 2 sa spresňuje, že práva a povinnosti poverených poskytovateľov služieb určujú členské štáty. Ďalej pripomínam, že tento článok predstavuje právny základ vymenovania podniku Skeyes Belgickým kráľovstvom za výhradného poskytovateľa belgických civilných letových prevádzkových služieb.

48.      V tomto ohľade treba uviesť, že otázka, ktorú vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru, sa netýka posúdenia vymenovania podniku Skeyes za poskytovateľa leteckých navigačných služieb ako takého, ani kontroly Belgickým kráľovstvom spôsobu, akým Skeyes plní svoje úlohy. Prvá prejudiciálna otázka sa totiž týka výhradne možnosti vyhnúť sa súdnemu preskúmaniu údajného nesplnenia povinnosti poskytovať služby zo strany poskytovateľa leteckých navigačných služieb.

49.      Článok 8 nariadenia č. 550/2004 pritom neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by členským štátom ukladalo alebo ich oprávňovalo vyhnúť sa preskúmaniu sporov medzi poskytovateľom leteckých navigačných služieb a používateľmi vzdušného priestoru vnútroštátnymi súdmi. Tento článok nemá žiadnu súvislosť s preskúmaním konania poskytovateľov leteckých navigačných služieb súdmi členských štátov a nepriznáva týmto poskytovateľom „súdnu imunitu“.

50.      Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že článok 8 nariadenia č. 550/2004 sa má vykladať v tom zmysle, že členským štátom neumožňuje vyhnúť sa preskúmaniu údajného nesplnenia povinnosti poskytovať služby zo strany poskytovateľa leteckých navigačných služieb súdmi tohto štátu. Ďalej poznamenávam, že na „súdnu imunitu“ sa ako na výnimku zo zásady súdneho preskúmania možno odvolávať len v rozsahu, v akom je výslovne stanovená, čo nie je prípad prejednávanej veci.

51.      Pokiaľ ide o druhú časť prvej prejudiciálnej otázky, vnútroštátny súd sa všeobecne pýta, či sa má nariadenie č. 550/2004 vykladať v tom zmysle, že leteckí dopravcovia musia mať právo na prostriedok nápravy, aby mohli napadnúť údajné porušenie povinnosti povereného poskytovateľa poskytovať letecké navigačné služby.

52.      V tejto súvislosti Ryanair, ako aj španielska a poľská vláda tvrdia, že na túto otázku treba odpovedať kladne. Naopak, žalovaná belgická vláda a Komisia zastávajú opačný názor.

53.      Ryanair sa domnieva, že hoci nariadenie č. 550/2004 neobsahuje žiadne ustanovenie o preskúmaní konania poskytovateľov leteckých navigačných služieb súdmi členských štátov, neexistenciu takého ustanovenia si nemožno vyložiť tak, že poskytuje súdnu imunitu týmto poskytovateľom, ktorí naďalej podliehajú požiadavkám práva Únie. Podľa článku 19 ZEÚ a článku 47 Charty, ako aj relevantnej judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa zásady účinnej súdnej ochrany,(14) prináleží Belgickému kráľovstvu, aby v prejednávanej veci stanovilo možnosť pre leteckých dopravcov uplatniť súdny prostriedok nápravy vo vzťahu k uvedeným poskytovateľom v prípade, že si neplnia povinnosti, ktoré im vyplývajú z práva Únie.

54.      Poľská vláda tvrdí, že článok 8 nariadenia č. 550/2004 v spojení s článkom 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že zaručuje leteckým dopravcom právo na účinný prostriedok nápravy, aby sa mohli domáhať ukončenia narušení letovej prevádzky zo strany poskytovateľa leteckých navigačných služieb, ak sú tieto narušenia spôsobené dôvodmi, ktoré možno pripísať výlučne jemu.

55.      Španielska vláda sa domnieva, že ak by údajné nesplnenie povinnosti zo strany poskytovateľa leteckých navigačných služieb v rámci úloh, ktoré vykonáva, bolo vylúčené zo súdneho preskúmania, obmedzenie práva používateľa vzdušného priestoru, akým je Ryanair, vykonávať činnosť na základe slobody poskytovať služby, ktoré by vyplynulo zo správneho rozhodnutia poškodzujúceho jeho záujmy, by predstavovalo porušenie jeho práva na účinný prostriedok nápravy.

56.      Naopak Komisia sa v prvom rade domnieva, že žiadne ustanovenie nariadenia č. 550/2004 nepriznáva leteckým dopravcom priame práva voči poskytovateľom leteckých navigačných služieb. Neexistencia takých ustanovení je odôvodnená prvoradým cieľom bezpečnosti letectva, ktorý sleduje toto nariadenie a ktorý nie je zlučiteľný s prípadným súdnym preskúmaním rozhodnutí týchto poskytovateľov. V druhom rade tvrdí, že v prípade, že si poverení poskytovatelia služieb neplnia svoje povinnosti, prináleží príslušným orgánom dotknutého členského štátu, ktoré dozerajú na plnenie týchto povinností zo strany týchto poskytovateľov, aby prijali nevyhnutné opatrenia na dosiahnutie nápravy.

57.      Hoci Skeyes a belgická vláda súhlasia s analýzou Komisie, tvrdia, že používatelia vzdušného priestoru sa môžu domáhať práva na účinnú súdnu ochranu v súlade s článkom 47 Charty len v prípade porušenia práva alebo slobody zaručenej právom Únie. Podľa ich názoru nariadenia č. 549/2004 a 550/2004 nepriznávajú spoločnosti Ryanair žiadne subjektívne práva. Konkrétne tieto nariadenia nestanovujú ani povinnosť poskytovateľov leteckých navigačných služieb poskytovať služby, ani právo poskytovať služby používateľom vzdušného priestoru.

58.      V tomto ohľade sa Skeyes a belgická vláda domnievajú, že diskrečná povaha tejto právomoci by mala dôsledky pre druh opatrení, ktoré by súd mohol byť povinný prijať voči poskytovateľovi leteckých navigačných služieb na základe zásady oddelenia právomocí. Podľa týchto dvoch účastníkov konania by táto zásada mohla brániť tomu, aby vnútroštátny súd prijal opatrenia, ktoré patria do diskrečnej právomoci tohto poskytovateľa, namiesto tohto poskytovateľa.(15) Skeyes a belgická vláda sa ďalej domnievajú, že napriek neexistencii práv zaručených právom Únie v prospech spoločnosti Ryanair v prejednávanej veci existuje v praxi v belgickom práve viacero prostriedkov na zabezpečenie súdneho preskúmania konania podniku Skeyes.(16)

59.      Domnievam sa, že nariadenie č. 550/2004 sa má vykladať v tom zmysle, že leteckí dopravcovia majú mať právo podať opravný prostriedok proti takémuto rozhodnutiu, aké prijal Skeyes, aby mohli napadnúť údajné nesplnenie povinnosti poskytovať letové navigačné služby zo strany tohto poskytovateľa.

60.      V prvom rade treba pripomenúť, že článok 47 Charty vo svojom prvom odseku stanovuje, že každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom. Toto právo zodpovedá povinnosti členských štátov stanovenej v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany.

61.      Takisto podľa ustálenej judikatúry zásada účinnej súdnej ochrany predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá vyplýva z ústavných tradícií spoločných všetkým členským štátom a ktorá bola zakotvená v článkoch 6 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950.(17) V tejto súvislosti prináleží súdom členských štátov, aby uplatňujúc zásadu spolupráce uvedenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ zabezpečili súdnu ochranu práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie.(18)

62.      Pokiaľ ide o opravné prostriedky, ktoré majú členské štáty ustanoviť, hoci bol v ZEÚ zriadený určitý počet priamych žalôb, ktoré môžu podať v príslušných prípadoch fyzické a právnické osoby na súd Únie, ani Zmluvou o FEÚ ani článkom 19 ZEÚ nebolo zamýšľané s cieľom dodržiavania práva Únie vytvoriť na vnútroštátnych súdoch iné právne prostriedky nápravy, ako sú tie upravené vnútroštátnym právom.(19)

63.      V prípade neexistencie právnej úpravy v danej oblasti na úrovni Únie majú byť vo vnútroštátnom právnom poriadku každého členského štátu určené príslušné súdy a upravené procesné náležitosti týkajúce sa žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie.(20) Inak by tomu bolo len v prípade, keby vyplývalo zo systému predmetného vnútroštátneho právneho poriadku, že neexistuje žiadny právny prostriedok nápravy umožňujúci, hoci aj incidenčne, zabezpečiť dodržiavanie práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, alebo že jediný prostriedok nápravy spočívajúci v prístupe k súdu znamená nútiť osoby podliehajúce súdnej právomoci k porušeniu práva.(21)

64.      V tejto súvislosti procesné náležitosti týkajúce sa žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, nesmú byť menej výhodné ako predpisy týkajúce sa podobných žalôb vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon týchto práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity).(22)

65.      Pokiaľ ide konkrétne o otázku predbežných opatrení, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry vnútroštátny súd konajúci vo veci, ktorá sa riadi právom Únie, musí mať možnosť nariadiť predbežné opatrenia s cieľom zabezpečiť úplnú účinnosť súdneho rozhodnutia o existencii práv vyplývajúcich z práva Únie, ktoré má byť vydané.(23)

66.      Po prvé treba spresniť, že na rozdiel od veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Unibet(24), na ktorý sa okrem iného odvolávala Ryanair vo svojich písomných pripomienkach, v prejednávanej veci nejde o vytvorenie nového (osobitného) prostriedku nápravy, ktorý nie je ustanovený vnútroštátnym právom, ale skôr o to, či Ryanair môže podať návrh na mimoriadne naliehavé konanie na základe už existujúceho prostriedku nápravy podľa vnútroštátneho práva.

67.      Ako som uviedol v bode 24 vyššie, spor vo veci samej totiž patrí do osobitného kontextu rozdelenia právomocí medzi belgickými správnymi a občianskymi súdmi v prípade žalôb podaných osobami podliehajúcimi súdnej právomoci proti správnym orgánom alebo verejnoprávnym podnikom, ktorým Belgické kráľovstvo udelilo právomoci orgánu verejnej moci, v prípade, že ide o „subjektívne práva“ dotknutých osôb podliehajúcich súdnej právomoci.

68.      V tejto súvislosti treba uviesť, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že aj keď Ryanair mala možnosť podať na vnútroštátne súdy návrh na začatie konania, povaha tohto návrhu (t. j. či je obmedzený na návrh na určenie mimozmluvnej zodpovednosti podaný na správny súd, alebo zahŕňa aj mimoriadne naliehavé konanie), ako aj právomoc vnútroštátneho súdu rozhodovať o tomto návrhu sú sporné vzhľadom na neistotu týkajúcu sa oprávnenia spoločnosti Ryanair podať tento návrh.

69.      Ako som uviedol v bode 63 vyššie, podľa ustálenej judikatúry majú byť vo vnútroštátnom právnom poriadku každého členského štátu určené príslušné súdy a upravené procesné náležitosti týkajúce sa žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie. Rozdelenie právomocí medzi belgickými súdmi na účely rozhodovania o takejto žalobe teda nepatrí do pôsobnosti práva Únie. Ak by totiž podľa belgického práva a uplatniteľných procesných pravidiel mohol mať právomoc účinne rozhodnúť o návrhu podniku Skeyes, teda návrhu na mimoriadne naliehavé konanie, iný súd, prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku, aby to určil.(25)

70.      Po druhé by som chcel poznamenať, že argumentácia podniku Skeyes a belgickej vlády sa zakladá na predpoklade, že umožniť uplatnenie takého opravného prostriedku, akým je ten, ktorý bol uplatnený vo veci samej, by znamenalo uznať, že súdny orgán môže nahradiť správny orgán výkonom vlastnej diskrečnej právomoci.

71.      Podľa môjho názoru toto tvrdenie nemožno prijať.

72.      V prejednávanej veci nemá vnútroštátny súd spochybniť diskrečnú právomoc poskytovateľov letových navigačných služieb alebo nahradiť správny orgán výkonom vlastnej diskrečnej právomoci, ale (veľmi konkrétne) „preskúmať“ rozhodnutie prijaté správnym orgánom, ktoré by mohlo poškodiť leteckých dopravcov, ako aj používateľov vzdušného priestoru. Ako je preto vysvetlené ďalej v texte, zastávam názor, že musí byť možné, aby posúdenie tohto typu vykonal vnútroštátny súd, lebo inak by leteckí dopravcovia ako Ryanair boli zbavení účinného prostriedku nápravy v zmysle článku 47 Charty.

73.      Okrem toho, ako som uviedol v bodoch 39 a 40 vyššie, domnievam sa, že nariadenia č. 550/2004 a 549/2004 sú zamerané práve na splnenie požiadaviek používateľov vzdušného priestoru. Údajné neplnenie povinností zo strany poskytovateľa letových navigačných služieb v rámci jeho úloh tak nemôže byť vylúčené zo súdneho preskúmania, lebo inak by bol ohrozený samotný účel týchto nariadení.

74.      Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenie Komisie týkajúce sa bezpečnosti, treba pripomenúť, že povinnosť poskytovať letové navigačné služby nie je absolútna, takže činnosti povereného poskytovateľa môžu byť pozastavené z objektívnych dôvodov, predovšetkým z dôvodu bezpečnosti.(26) Ako však správne zdôrazňuje poľská vláda, nemôže to viesť k systematickému vylúčeniu možnosti pre leteckých dopravcov podať návrh na súdne preskúmanie rozhodnutí tohto poskytovateľa za každých okolností.

75.      Okrem toho umožniť poskytovateľovi letových navigačných služieb, aby obmedzil letovú prevádzku na základe svojej voľnej úvahy z bezpečnostných dôvodov bez toho, aby tieto dôvody podliehali súdnemu preskúmaniu, by svojou podstatou bolo v rozpore s cieľmi jednotného európskeho neba a obmedzovalo by to základné práva a slobody leteckých dopravcov, ako aj občanov Únie. Preto sa domnievam, že napriek svojmu prvoradému významu pre riadenie jednotného európskeho neba nie je cieľ bezpečnosti letectva izolovaným pojmom, ale musí sa vykladať so zreteľom nielen na ostatné základné ciele jednotného európskeho neba, ale všeobecnejšie aj na ostatné základné slobody (ako je sloboda poskytovať služby, voľný pohyb tovaru a voľný pohyb osôb v rámci schengenského priestoru). Veď aký by bol rozsah jednotného európskeho neba, ak by každý členský štát mohol uzavrieť svoj vzdušný priestor na základe vlastnej voľnej úvahy?

76.      Ďalej nechápem, ako by uznanie existencie súdneho preskúmania – hoci aj formou mimoriadne naliehavého konania – mohlo narušiť alebo ohroziť bezpečnosť letectva. V tomto ohľade sa domnievam, že to, či poskytovateľ letových navigačných služieb môže na účely uzatvorenia vzdušného priestoru uplatniť odôvodnenia týkajúce sa bezpečnosti letectva, nie je otázka týkajúca sa príslušnosti súdu či dokonca prípustnosti žaloby. Ide skôr o meritórnu otázku, ktorá si vyžaduje súdne preskúmanie, aby bolo možné posúdiť bezpečnostné dôvody uplatnené týmto poskytovateľom na účely určenia, či je uzavretie vzdušného priestoru odôvodnené.

77.      Takýto výklad je v prejednávanej veci opodstatnený tým viac, že z odôvodnenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že opatrenie „Zero rate“ bolo uplatnené z dôvodu nedostatku riadiacich letovej prevádzky. V prejednávanej veci bolo uplatnenie tohto bezpečnostného opatrenia potrebné z organizačných dôvodov, ktoré možno pripísať výlučne podniku Skeyes, a nie vzhľadom na vonkajšie udalosti, ktorých príčina môže byť nezávislá od konania (alebo nečinnosti) tohto poskytovateľa, ako sú napríklad nepriaznivé poveternostné podmienky, výbuch sopky alebo teroristický čin.(27) Preto sa domnievam, že aj keď možno pripustiť diskontinuitu letových navigačných služieb v prípade, že je dôsledkom štrajku majúceho charakter zásahu vyššej moci, rovnaké riešenie sa podľa všetkého nemôže uplatniť v prípade, že tieto kolektívne akcie nepredstavujú ojedinelé udalosti, ale je zjavné, že sa počas dotknutého obdobia opakujú bez toho, aby bol daný poskytovateľ povinný prijať nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie kontinuity letových navigačných služieb. Konečné posúdenie vo všetkých týchto situáciách musí v každom prípade patriť do právomoci vnútroštátneho súdu.

78.      Ak by sa prijalo stanovisko Komisie, poskytovateľovi letových navigačných služieb by sa poskytla úplná imunita proti väčšine žalôb, a to aj v prípadoch, keď by tento poskytovateľ – bez ohľadu na skutkové okolnosti prejednávanej veci – neoprávnene (alebo bezdôvodne) uplatnil bezpečnostné dôvody s cieľom neplniť si povinnosť poskytovať letové navigačné služby.

79.      Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že skutočnosť, že sa poskytovateľ môže rozhodnúť uzavrieť svoj vzdušný priestor na základe vlastnej voľnej úvahy s odvolaním sa na bezpečnostné dôvody, pričom toto jeho rozhodnutie nepodlieha súdnemu preskúmaniu, môže ohroziť práva a slobody, ktoré právo Únie priznáva leteckým dopravcom a používateľom vzdušného priestoru. Okrem toho skutočnosť, že takéto správne rozhodnutie bolo prijaté v rámci výkonu diskrečnej právomoci, by v zásade nemala brániť súdnemu preskúmaniu tohto rozhodnutia.

80.      Po štvrté a na záver zastávam názor, že riešenie navrhnuté Komisiou, podľa ktorého v prípade akýchkoľvek nedostatkov v plnení povinností poverených poskytovateľov služieb je príslušný zasiahnuť len vnútroštátny orgán vykonávajúci dozor nad poskytovateľmi letovej navigácie, nie je možné prijať.

81.      V prvom rade poznamenávam, že preskúmanie, na ktoré odkazuje Komisia, je správne, a nie súdne preskúmanie. Existencia mechanizmu správneho preskúmavania činností poskytovateľa letových navigačných služieb však nemôže nahradiť súdne preskúmanie alebo zbaviť leteckého dopravcu účinného prostriedku nápravy v zmysle článku 47 Charty.

82.      Na rozdiel od súdneho preskúmania, ktoré umožňuje osobe podliehajúcej súdnej právomoci podať na súd žalobu za porušenie niektorého z jej práv, dôvodom existencie a hlavným cieľom tohto správneho preskúmania nie je ochrana individuálnych práv používateľov vzdušného priestoru, lebo jeho rozsah je širší v tom zmysle, že zabezpečuje, aby si poskytovatelia letových navigačných služieb plnili svoje úlohy, ktorými ich poverili členské štáty. V súlade s článkom 7 ods. 7 nariadenia č. 550/2004 je tak úlohou vnútroštátnych dozorných orgánov monitorovať – pod hrozbou zrušenia osvedčenia udeleného týmto poskytovateľom – „dodržiavanie spoločných požiadaviek a podmienok týkajúcich sa vydávania osvedčení“ týchto poskytovateľov. „Spoločné požiadavky“ na poskytovanie navigačných služieb, ktoré sú určené v článku 6 nariadenia č. 550/2004, sa týkajú najmä technických, organizačných a prevádzkových aspektov špecifických pre úlohu poskytovateľov týchto služieb a nezdá sa, že by priamo súviseli s právami leteckých dopravcov.(28) Domnievam sa preto, že takéto preskúmanie nemožno vzhľadom na jeho povahu, cieľ a výsledok, ku ktorému vedie, porovnávať so súdnym preskúmaním, ani ho nemožno za také označovať.

83.      Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku tak, že nariadenie č. 550/2004, a najmä jeho článok 8, sa má vykladať v tom zmysle, že neumožňuje vyhnúť sa preskúmaniu údajného nesplnenia povinnosti poskytovať služby zo strany poskytovateľa letových navigačných služieb súdmi dotknutého členského štátu. Naproti tomu článok 47 Charty vyžaduje, aby leteckí dopravcovia mali prístup k účinnému súdnemu prostriedku nápravy, ktorý by im umožnil ukončiť neplnenie povinnosti poskytovať letové navigačné služby zo strany povereného poskytovateľa služieb v zmysle článku 8 nariadenia č. 550/2004.
C.      O druhej prejudiciálnej otázke

84.      Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd Súdneho dvora pýta na výklad odôvodnenia 5 nariadenia č. 550/2004. Keďže podľa tohto odôvodnenia sa pravidlá hospodárskej súťaže neuplatňujú na poskytovanie letových navigačných služieb, vnútroštátny súd chce zistiť, či toto odôvodnenie so sebou prináša aj neuplatniteľnosť všetkých ostatných pravidiel, ktoré majú nepriamy vplyv na hospodársku súťaž, ako sú tie, ktoré zakazujú obmedzenia slobodného podnikania a poskytovania služieb.

85.      Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, cieľom tejto otázky je určiť, či sa letecký dopravca, akým je Ryanair, môže odvolávať na článok 16 Charty alebo článok 56 ZFEÚ proti rozhodnutiam prijatým podnikom Skeyes v rámci výkonu jeho diskrečnej právomoci.

86.      Na úvod poznamenávam, že väčšina účastníkov konania vo svojich písomných pripomienkach súhlasí s tým, že na druhú prejudiciálnu otázku treba odpovedať záporne, s čím súhlasím z nasledujúcich dôvodov.

87.      Po prvé sa domnievam, že zápornú odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku možno vyvodiť priamo zo samotného znenia odôvodnenia 5 nariadenia č. 550/2004, v ktorom sa odkazuje len na pravidlá Zmluvy o FEÚ týkajúce sa hospodárskej súťaže a neuvádzajú sa iné pravidlá, ako je pravidlo zakazujúce prekážky slobody podnikania a slobody poskytovať služby.

88.      Okrem toho zo žiadneho ustanovenia nariadenia č. 550/2004 nemožno vyvodiť, že jeho odôvodnenie 5 má širší rozsah pôsobnosti, a malo by sa vykladať v tom zmysle, že bráni uplatneniu iných pravidiel Zmluvy o FEÚ na poskytovateľov letových navigačných služieb. Žiadne ustanovenie tohto nariadenia teda výslovne neumožňuje tvrdiť, že poskytovatelia letových navigačných služieb poverení v súlade s ustanoveniami tohto nariadenia, ktorí majú právomoci orgánu verejnej moci, sa pri svojej činnosti môžu vyhnúť dodržiavaniu článku 16 Charty a článku 56 ZFEÚ.

89.      Po druhé treba zdôrazniť, že aj pokiaľ ide o neuplatniteľnosť pravidiel práva hospodárskej súťaže uvedených v odôvodnení 5 nariadenia č. 550/2004, táto neuplatniteľnosť nie je absolútna, ale nachádza svoje opodstatnenie v osobitosti poskytovania letových navigačných služieb, ktoré poskytuje výhradne poskytovateľ služieb poverený členskými štátmi na základe vlastnej voľnej úvahy.

90.      V tejto súvislosti sa odôvodnenie č. 5 nariadenia č. 550/2004 obmedzuje na zopakovanie judikatúry Súdneho dvora z rozsudku SAT Fluggesellschaft(29), podľa ktorého je výnimka z uplatňovania pravidiel hospodárskej súťaže odôvodnená neexistenciou hospodárskej povahy letových prevádzkových služieb, pretože sú porovnateľné so službami orgánu verejnej moci.

91.      Treba však spresniť, že neuplatniteľnosť pravidiel práva hospodárskej súťaže je obmedzená len na výkon verejnej moci a nevzťahuje sa na všetky služby poskytovateľov. Nie je teda vylúčené, že aj keď niektoré služby poskytovateľa leteckých služieb môžu mať prospech z neuplatniteľnosti týchto pravidiel, iné služby toho istého poskytovateľa môžu týmto pravidlám podliehať, najmä ak sú činnosti tohto poskytovateľa oddeliteľné od činností, ktoré vykonáva ako orgán verejnej moci, a môžu predstavovať hospodárske činnosti.(30)

92.      Po tretie treba pripomenúť, že poskytovatelia letových navigačných služieb, ako je Skeyes, zodpovedajú za zabezpečenie riadenia a riadneho fungovania letovej prevádzky vo vzdušnom priestore, za ktorý sú zodpovední. Niet pochýb o tom, že táto úloha je neoddeliteľne spojená s využívaním tohto vzdušného priestoru používateľmi a s právom používateľov poskytovať svoje služby v jednotnom európskom nebi v rámci slobody podnikania a slobody poskytovať služby.(31) Z toho vyplýva, že okrem toho, že tento prístup nie je nijako odôvodnený doslovným a kontextovým výkladom nariadenia č. 550/2004, je aj v rozpore nielen so slobodou pohybu, ale aj so samotnými cieľmi nariadení č. 549/2004 a 550/2004 týkajúcimi sa nutnosti spĺňať potreby a požiadavky používateľov vzdušného priestoru.(32)

93.      Nakoniec poznamenávam, že hoci preambula právneho aktu Únie môže spresňovať obsah ustanovení tohto aktu a je dôležitým výkladovým nástrojom, ktorý môže vysvetľovať vôľu normotvorcu tohto právneho aktu,(33) nič to nemení na tom, ako už bolo uvedené v bodoch 87 a 88 vyššie, že nariadenie č. 550/2004 neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by mohlo odôvodniť vylúčenie uvedené v druhej otázke.

94.      Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku tak, že nariadenie č. 550/2004 nebráni uplatneniu pravidiel vzťahujúcich sa na verejnoprávne podniky pôsobiace na trhu s tovarmi a službami na poskytovateľov poverených poskytovaním letových navigačných služieb, ako napríklad pravidiel zakazujúcich obmedzenia slobodného podnikania a poskytovania služieb.
V.      Návrh

95.      Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunal de l’entreprise du Hainaut, Division de Charleroi (Podnikový súd Hainaut, oddelenie v Charleroi, Belgicko), takto:
1.      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 550/2004 z 10. marca 2004 o poskytovaní letových navigačných služieb v jednotnom európskom nebi, a najmä jeho článok 8, sa má vykladať v tom zmysle, že neumožňuje vyhnúť sa preskúmaniu údajného nesplnenia povinnosti poskytovať služby zo strany poskytovateľa letových prevádzkových služieb súdmi dotknutého členského štátu. Naproti tomu článok 47 Charty základných práv Európskej únie vyžaduje, aby leteckí dopravcovia mali prístup k účinnému súdnemu prostriedku nápravy, ktorý im umožní ukončiť neplnenie povinnosti poskytovať letové navigačné služby zo strany poskytovateľa služieb povereného v súlade s článkom 8 tohto nariadenia.
2.      Nariadenie č. 550/2004 nebráni uplatneniu pravidiel vzťahujúcich sa na verejnoprávne podniky pôsobiace na trhu s tovarmi a službami na poskytovateľov poverených poskytovaním letových navigačných služieb, ako napríklad pravidiel zakazujúcich obmedzenia slobodného podnikania a poskytovania služieb.

1      Jazyk prednesu: francúzština.

2      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 10. marca 2004 (Ú. v. EÚ L 96, 2004, s. 10; Mim. vyd. 07/008, s. 31).

3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 10. marca 2004 (Ú. v. EÚ L 96, 2004, s. 1; Mim. vyd. 07/008, s. 23).

4      Ú. v. EÚ L 96, 2004, s. 20; Mim, vyd. 07/008, s. 41.

5      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 24. septembra 2008 o spoločných pravidlách prevádzky leteckých dopravných služieb v Spoločenstve (Ú. v. EÚ L 293, 2008, s. 3).

6      Zbierka dohovorov Organizácie Spojených národov, zv. 15, s. 295.

7      Rozsudok z 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, body 55 a 56, ako aj citovaná judikatúra).

8      Pojmy „letová prevádzka“ a „letová navigácia“ sa v týchto návrhoch používajú zameniteľne.

9      Pozri odôvodnenia 3 a 4 nariadenia č. 550/2004.

10      Pozri tiež odôvodnenie 10 nariadenia č. 550/2004.

11      Pozri článok 1 a odôvodnenie 7 nariadenia č. 549/2004, ako aj odôvodnenia 4 a 6 nariadenia č. 550/2004.

12      Pozri článok 1 ods. 1 a odôvodnenie 3 nariadenia č. 549/2004.

13      Pozri článok 6 ods. 1 a odôvodnenia 8 a 13 nariadenia č. 550/2004.

14      Ryanair odkazuje na body 37 až 39 rozsudku z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

15      Pozri body 23 a 24 vyššie.

16      Všeobecné právo mimozmluvnej zodpovednosti alebo obvyklé možnosti súdneho preskúmania konania právnickej osoby podľa verejného práva správnymi súdmi tak môžu umožniť účinné preskúmanie konania správneho orgánu, akým je Skeyes.

17      Pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 37 a citovaná judikatúra).

18      Pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 38 a citovaná judikatúra).

19      Pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 40 a citovaná judikatúra).

20      Pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 42 a citovaná judikatúra).

21      Pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 41 a citovaná judikatúra).

22      Pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 43 a citovaná judikatúra).

23      Pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 67 a citovaná judikatúra).

24      Rozsudok z 13. marca 2007 (C 432/05, EU:C:2007:163).

25      Chcel by som spresniť, že hoci je rozhodujúce kritérium na určenie právomoci vnútroštátneho súdu obmedzené na kritérium existencie subjektívnych práv, analýza uvedená v bodoch 34 až 45 vyššie nasvedčuje tomu, že leteckí dopravcovia, ako aj Ryanair by sa v zásade mali považovať za nositeľov takýchto „subjektívnych práv“.

26      Pozri body 43 a 44 vyššie.

27      Pozri bod 45 vyššie.

28      Napríklad „spoločné požiadavky“ zahŕňajú technickú a prevádzkovú spôsobilosť a schopnosť poskytovateľov služieb, organizačnú štruktúru a ich finančné postavenie, ako aj ich systém hlásenia.

29      Rozsudok z 19. januára 1994 (C‑364/92, EU:C:1994:7).

30      Pozri odôvodnenie 13 nariadenia č. 550/2004.

31      Pozri body 34 až 41 vyššie.

32      Pozri body 41 a 42 vyššie.

33      Pozri rozsudok z 19. decembra 2019, Puppinck a i./Komisia (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, bod 75).