CELEX: 62018CC0831
Language: es
Date: 2019-12-19 00:00:00
Title: Conclusiones de la Abogada General Sra. E. Sharpston, presentadas el 19 de diciembre de 2019.#Comisión Europea contra RQ.#Recurso de casación — Función pública — Funcionarios — Director general de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Inmunidad de jurisdicción — Decisión de suspensión — Acto lesivo — Derecho de defensa.#Asunto C-831/18 P.

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
   SRA. ELEANOR SHARPSTON
   presentadas el 19 de diciembre de 2019 (
         1
      )
   
      Asunto C‑831/18 P
   
   Comisión Europea
   contra
   RQ
   «Recurso de casación — Artículos 11, letra a), y 17 del Protocolo n.o 7 sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea — Función pública de la Unión Europea — Funcionarios — Artículo 90, apartado 2, del Reglamento n.o 31 (CEE), 11 (CECA) — Director general de la OLAF — Decisión de la Comisión por la que se suspende la inmunidad de un funcionario — Artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta — Derecho a ser oído»
   
            1. 
         
         
            El presente recurso de casación, mediante el que la Comisión Europea impugna la sentencia del Tribunal General dictada en el asunto RQ/Comisión, (
                  2
               ) suscita una serie de importantes cuestiones relativas al derecho fundamental de los funcionarios de las instituciones de la Unión a ser oídos en su propia defensa. En primer lugar, ¿constituye un «acto lesivo» a efectos del estatuto de los funcionarios la decisión de suspender la inmunidad de un funcionario de la Unión frente a las actuaciones judiciales nacionales en causas penales? (
                  3
               ) En segundo lugar, ¿qué factores se han de tener en cuenta al valorar si procede suspender la inmunidad de un funcionario con arreglo al Protocolo n.o 7 sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Protocolo n.o 7»)? En tercer lugar, ¿cómo se ha de interpretar el derecho a ser oído en relación con el derecho a una buena administración consagrado en el artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»)?
         
      
      Legislación
   
   
      
         Carta
      
   
   
            2.
         
         
            El artículo 41, apartado 1, de la Carta reconoce a todas las personas el derecho a que las instituciones de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. A tenor del artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, el derecho a una buena administración incluye «el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente».
         
      
            3.
         
         
            El artículo 51, apartado 1, declara que las disposiciones de la Carta están dirigidas, en particular, a las instituciones de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Estos deben respetar los derechos, observar los principios y promover la aplicación de la Carta, con arreglo a sus respectivas competencias.
         
      
            4.
         
         
            Conforme al artículo 52, apartado 1, cualquier limitación del ejercicio de los derechos, como el derecho a una buena administración, deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
         
      
      
         Protocolo (n.o 7) sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea
      
   
   
            5.
         
         
            Las disposiciones aplicables a los funcionarios (y otros empleados públicos) de la Unión Europea se recogen en el capítulo V del Protocolo n.o 7. Dentro de dicho capítulo, el artículo 11, letra a), dispone que los funcionarios de la Unión gozarán de inmunidad de jurisdicción respecto de los actos por ellos realizados con carácter oficial.
         
      
            6.
         
         
            El artículo 17 (incluido en el capítulo VII, «Disposiciones generales»), establece que los privilegios, inmunidades y facilidades a favor, en particular, de los funcionarios de la Unión Europea se otorgarán exclusivamente en interés de esta última. Con arreglo al artículo 17, párrafo segundo, cada institución de la Unión estará obligada a suspender la inmunidad concedida a un funcionario u otro agente en los casos en que estime que esta suspensión no es contraria a los intereses de la Unión.
         
      
            7.
         
         
            El artículo 18 exige que, a los efectos de aplicación del Protocolo n.o 7, las instituciones de la Unión cooperen con las autoridades responsables de los Estados miembros interesados.
         
      
      
         Estatuto de los funcionarios
      
   
   
            8.
         
         
            El artículo 23 del estatuto de los funcionarios recuerda que los privilegios y las inmunidades de que gozan los funcionarios se confieren exclusivamente en interés de la Unión Europea. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Protocolo n.o 7, los interesados no están dispensados de cumplir sus obligaciones privadas ni de observar las leyes y los reglamentos de policía en vigor. Siempre que se pongan en cuestión estos privilegios e inmunidades, el funcionario interesado deberá comunicarlo inmediatamente a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos.
         
      
            9.
         
         
            El artículo 24 dispone que la Unión Europea asistirá a los funcionarios, en especial mediante la persecución contra los autores de hechos de los que sean objeto como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
         
      
            10.
         
         
            El artículo 90, apartado 2, está integrado en el título VII («Recursos») y dispone que los funcionarios podrán presentar reclamaciones dirigidas contra los actos que les sean lesivos.
         
      
            11.
         
         
            De conformidad con el artículo 91, apartado 1, el Tribunal de Justicia será competente para resolver sobre los litigios que se susciten entre un funcionario y la Unión Europea que tengan por objeto la legalidad de un acto que le sea lesivo a aquel a tenor del artículo 90, apartado 2.
         
      
      
         Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013
      
   
   
            12.
         
         
            El Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), (
                  4
               ) establece las normas para la realización de investigaciones con el fin de proteger los intereses financieros de la Unión. (
                  5
               ) En su lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión, la OLAF goza de total independencia respecto de la Comisión en el ejercicio de su función investigadora. (
                  6
               ) Con arreglo al artículo 17, apartado 1, la Comisión designa al director general de la OLAF. En virtud del apartado 3 del mismo artículo, el director general es totalmente independiente de todo Gobierno o institución en el cumplimiento de sus deberes de investigación y de elaboración de informes. Si el director general considera que la Comisión ha adoptado una medida que cuestiona su independencia, debe informar de ello inmediatamente al Comité de Vigilancia y decidir si incoa una acción judicial contra la Comisión ante el Tribunal de Justicia. (
                  7
               )
         
      
      Antecedentes de hecho
   
   
            13.
         
         
            Los antecedentes de hecho se resumen en los apartados 1 a 6 de la sentencia recurrida.
         
      
            14.
         
         
            Los hechos tienen su origen en las mismas circunstancias que dieron lugar al escándalo conocido coloquialmente como «Dalligate». (
                  8
               ) En mayo de 2012, Swedish Match (fabricante de un producto del tabaco conocido como «snus») presentó una denuncia ante la Comisión Europea, en la que formulaba graves acusaciones de intento de soborno que involucraban a un empresario maltés, el Sr. Zammit, que supuestamente había mantenido una conversación telefónica con el secretario general de la asociación European Smokeless Tobacco Council (ESTOC). Swedish Match alegó que, durante la conversación telefónica, el Sr. Zammit había pedido «una cantidad muy elevada de dinero» como contrapartida por una reunión con el Sr. Dalli, el miembro de la Comisión encargado de la salud y de la protección de los consumidores (al cual conocía personalmente), utilizando así su confianza con el Comisario a fin de influir en la legislación propuesta en beneficio de la industria del tabaco.
         
      
            15.
         
         
            El 25 de mayo de 2012, la OLAF inició la investigación administrativa OF/2012/0617 en relación con dicha denuncia. La OLAF decidió seguir su investigación pidiendo al secretario general de la ESTOC que mantuviese una nueva conversación telefónica con el Sr. Zammit a fin de obtener pruebas adicionales para el informe sobre el intento de soborno. El secretario general de la ESTOC confirmó su disponibilidad para cooperar con la OLAF en dicha estratagema.
         
      
            16.
         
         
            El 3 de julio de 2012, el secretario general de la ESTOC telefoneó al Sr. Zammit desde las instalaciones de la OLAF y tuvo lugar una segunda conversación entre ellos. Dicha llamada se produjo con el acuerdo y en presencia de RQ, director general de OLAF. La OLAF también grabó la conversación.
         
      
            17.
         
         
            El 15 de octubre de 2012, la OLAF adoptó su informe final de la investigación, en el que hacía referencia a la conversación telefónica de 3 de julio de 2012 entre el secretario general de la ESTOC y el Sr. Zammit.
         
      
            18.
         
         
            El 13 de diciembre de 2012, el Sr. Dalli presentó una querella en la que solicitaba constituirse como parte demandante civil en cualquier procedimiento que se iniciase ante los tribunales belgas. En su querella, el Sr. Dalli alegó que había tenido lugar una escucha telefónica ilegal de la conversación telefónica del Sr. Zammit el 3 de julio de 2012.
         
      
            19.
         
         
            El 19 de marzo de 2013, las autoridades belgas solicitaron a la Comisión el acceso a los registros relativos a los hechos investigados y la suspensión del deber de reserva de los funcionarios que habían participado en dicha investigación de la OLAF. El 21 de noviembre de 2013, RQ, como director general de la OLAF, aceptó la suspensión del deber de reserva de los miembros del equipo de investigación de la OLAF y de su jefe de unidad.
         
      
            20.
         
         
            Mediante sendos escritos de 21 de noviembre de 2014 y de 6 de febrero de 2015, las autoridades belgas solicitaron a la Comisión la suspensión de la inmunidad de los agentes de la OLAF implicados (incluido RQ), pues estaban tratando de determinar la realidad de una posible escucha telefónica ilegal el 3 de julio de 2012. Las autoridades belgas pretendían interrogar a los agentes de la OLAF como investigados.
         
      
            21.
         
         
            Mediante escritos de 19 de diciembre de 2014 y de 3 de marzo de 2015, la Comisión solicitó explicaciones más detalladas a este respecto, que le permitiesen pronunciarse con pleno conocimiento de causa.
         
      
            22.
         
         
            Cuando el Ministerio Fiscal Federal belga se personó en los autos, la solicitud de suspensión de inmunidad se había circunscrito a RQ. Mediante escrito de 23 de junio de 2015 (en lo sucesivo, «escrito de 23 de junio de 2015»), el Ministerio Fiscal Federal puso de manifiesto determinados hechos que, a su juicio, demostraban que la escucha telefónica ilegal efectivamente se había producido.
         
      
            23.
         
         
            El 2 de marzo de 2016, la Comisión adoptó la Decisión C(2016) 1449 final, relativa a una solicitud de suspensión de inmunidad de jurisdicción de RQ (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). En ella, suspendió parcialmente la inmunidad de jurisdicción de RQ en virtud del artículo 17, párrafo segundo, del Protocolo n.o 7. (
                  9
               ) La suspensión se limitaba a las alegaciones fácticas relativas a la escucha de una conversación telefónica mencionada en el escrito de 23 de junio de 2015. La Comisión desestimó la solicitud de las autoridades belgas de suspensión de inmunidad de RQ en cuanto a otras alegaciones.
         
      
            24.
         
         
            En marzo y abril de 2016, la Comisión hizo ciertas declaraciones públicas que reafirmaban que RQ seguía gozando de su confianza y de la presunción de inocencia. La Comisión afirmó también que la Decisión impugnada no afectaba ni al funcionamiento de la OLAF ni a la autoridad de RQ en su condición de director general. El 1 de abril de 2016, la Comisión concedió a RQ la asunción de sus gastos de abogado conforme al artículo 24 del estatuto de los funcionarios.
         
      
            25.
         
         
            Mediante escrito de 12 de abril de 2016, el Ministerio Fiscal Federal belga solicitó a la Comisión la suspensión del deber de reserva de RQ para que las autoridades nacionales competentes pudiesen interrogarle y para que pudiera ser oído como investigado en el procedimiento nacional. Mediante escrito de 28 de abril de 2016, la Comisión estimó dicha solicitud.
         
      
            26.
         
         
            El 10 de junio de 2016, RQ presentó una reclamación contra la Decisión controvertida, de conformidad con el artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios. El 5 de octubre de 2016, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de la Comisión desestimó esta reclamación mediante la Decisión Ares(2016) 5814495.
         
      
      
         Decisión controvertida
      
   
   
            27.
         
         
            Los considerandos 1 a 8 de la Decisión controvertida resumen los hechos que dieron origen a la solicitud de las autoridades belgas de suspensión de la inmunidad de RQ. (
                  10
               )
         
      
            28.
         
         
            A continuación, resumo los motivos en que se basó la Comisión para adoptar la Decisión controvertida.
            
                     –
                  
                  
                     Con arreglo al artículo 17 del Protocolo n.o 7, era necesario asegurarse de que la suspensión de inmunidad no causaría perjuicio a los intereses de la Unión Europea y, más concretamente, a la independencia y al buen funcionamiento de las instituciones, órganos y organismos de la Unión. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este es el único criterio material que permite denegar la suspensión de la inmunidad. En caso contrario, la inmunidad ha de suspenderse sistemáticamente, ya que el Protocolo n.o 7 no permite a las instituciones de la Unión controlar la procedencia o la equidad del procedimiento judicial nacional que subyace a la solicitud. (
                           11
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Al adoptar cualquier decisión había que tener en cuenta el marco jurídico muy específico que regula las investigaciones de la OLAF con arreglo al Reglamento n.o 883/2013. El legislador de la Unión ha confiado a la OLAF funciones de investigación que esta, sin dejar de estar vinculada a la Comisión, ejerce con total independencia, incluso con respecto a la propia Comisión. Este marco reglamentario concreto obliga a la Comisión a asegurarse de que, estimando la solicitud de suspensión de inmunidad, no menoscaba la independencia y el buen funcionamiento de la OLAF como organismo independiente de investigación antifraude de la Unión. (
                           12
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     La inmunidad del director general de la OLAF solo podía suspenderse si la Comisión fuese informada, con suficiente claridad y precisión, de los motivos por los que las autoridades belgas consideraban que las alegaciones formuladas en su contra podrían justificar, en su caso, que se le oyese en condición de investigado en un proceso penal. De no ser así, cualquier investigado por la OLAF, con solo formular alegaciones manifiestamente infundadas contra su director general, podría lograr paralizar el funcionamiento de dicho organismo, lo que sería contrario a los intereses de la Unión. (
                           13
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     En el caso de autos, por lo que respecta a las alegaciones de escuchas telefónicas ilegales, a raíz del escrito de 23 de junio de 2015 la Comisión ya disponía de indicaciones muy claras y precisas que mostraban que las autoridades belgas podían razonablemente considerar —y en todo caso, sin actuar arbitraria o abusivamente— que las alegaciones formuladas contra RQ justificaban que fuera investigado. En esa situación, sería contrario al principio de cooperación leal con las autoridades nacionales denegar la suspensión de la inmunidad de RQ. La Comisión concluye que está obligada a estimar la solicitud de suspensión de inmunidad en relación con esas alegaciones. (
                           14
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     No obstante, RQ seguía gozando de la presunción de inocencia, y la decisión de suspender su inmunidad no llevaba consigo ningún juicio sobre la procedencia de las alegaciones formuladas en su contra ni sobre la equidad del procedimiento nacional incoado. (
                           15
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Por último, RQ tenía derecho a solicitar la asistencia jurídica de la Comisión en virtud del artículo 24, párrafo primero, del estatuto de los funcionarios, que cubriese los gastos judiciales y de abogado, en el supuesto de que la instrucción llevada a cabo por las autoridades belgas con respecto a él llevase a fases procedimentales que pudieran generar costas. (
                           16
                        )
                  
               
      
      Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
   
   
            29.
         
         
            El 17 de enero de 2017, RQ interpuso un recurso ante el Tribunal General, en el que solicitaba la anulación de la Decisión controvertida. (
                  17
               ) RQ invocó cinco motivos en apoyo de su recurso. Alegó: i) la infracción del artículo 23 del estatuto de los funcionarios y el artículo 17, párrafo segundo, del Protocolo n.o 7, además de errores manifiestos de apreciación relativos a la suspensión de la inmunidad de jurisdicción; ii) la infracción del artículo 24 del estatuto de los funcionarios, así como el incumplimiento del deber de asistencia y protección; iii) el incumplimiento de la obligación de motivación; iv) la vulneración del principio de protección de la confianza legítima, y v) la violación del derecho de defensa.
         
      
            30.
         
         
            Inicialmente, la Comisión formuló dos excepciones de inadmisibilidad del recurso de RQ. En primer lugar, alegó que el nuevo recurso era inadmisible por litispendencia con el asunto T‑251/16 ya registrado ante el Tribunal General. (
                  18
               ) En segundo lugar, argumentó que la Decisión controvertida no era un acto lesivo para RQ. En la vista celebrada ante el Tribunal General, la Comisión renunció a su primera excepción de inadmisibilidad del recurso de RQ.
         
      
            31.
         
         
            Tal como se señala en la sentencia recurrida, el Tribunal General anuló la Decisión controvertida y condenó en costas a la Comisión. Ahora, la Comisión impugna dicha sentencia en su recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.
         
      
      Recurso de casación y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
   
   
            32.
         
         
            La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
            
                     –
                  
                  
                     Anule la sentencia recurrida.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Desestime el recurso de anulación de RQ interpuesto ante el Tribunal General y resuelva con carácter definitivo las cuestiones objeto del presente recurso de casación, o, si el Tribunal de Justicia considera que el estado del litigio no permite su resolución definitiva, devuelva el asunto al Tribunal General para que se pronuncie.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Condene a RQ al pago de las costas de la Comisión en ambas instancias.
                  
               
      
            33.
         
         
            La Comisión alega que la sentencia recurrida adolece de los siguientes errores de Derecho. En primer lugar, el Tribunal General decidió erróneamente que la Decisión controvertida constituía un acto lesivo para RQ. En segundo lugar, el Tribunal General aplicó erróneamente una interpretación excesivamente amplia del derecho a ser oído que establece el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta. En tercer lugar, el Tribunal General cometió un error de Derecho en su calificación del comportamiento de la Comisión en el asunto de autos.
         
      
      Sobre el primer motivo: error de Derecho relativo a la interpretación del artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios, del significado de la expresión «acto lesivo» y del artículo 17 del Protocolo n.o 7
   
   
            34.
         
         
            Mediante su primer motivo, la Comisión impugna la apreciación del Tribunal General (en los apartados 36 a 45 de la sentencia recurrida) en el sentido de que la Decisión controvertida constituye un acto lesivo para RQ.
         
      
      
         Sentencia recurrida
      
   
   
            35.
         
         
            El Tribunal General comenzó señalando que «son actos lesivos para un funcionario las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios, que puedan afectar directa e inmediatamente a los intereses del interesado, modificando de forma caracterizada su situación jurídica». (
                  19
               ) El Protocolo n.o 7 crea, por consiguiente, un derecho subjetivo a favor de las personas a las que se aplica, cuyo respeto está garantizado por el derecho de recurso previsto por el Tratado. La inmunidad de jurisdicción establecida en el artículo 11 del Protocolo n.o 7 protege a los funcionarios y agentes frente a las actuaciones judiciales en su contra de las autoridades de los Estados miembros a causa de actos realizados por ellos con carácter oficial. Por lo tanto, la decisión de suspender la inmunidad de un funcionario afecta a su situación jurídica. Si se suprime tal protección, se restablece su condición de persona sujeta al Derecho común de los Estados miembros y queda así expuesto, sin necesidad de norma intermedia alguna, a medidas como la detención y a las actuaciones judiciales dirigidas contra él. (
                  20
               )
         
      
            36.
         
         
            La facultad de apreciación de que disponen las autoridades nacionales, tras la suspensión de la inmunidad, para reanudar o desistir de las actuaciones judiciales emprendidas contra un funcionario o agente no influye en la afectación directa de la situación jurídica de este. Por lo tanto, la decisión con la que la Comisión suspendió la inmunidad de RQ es un acto que le es lesivo. (
                  21
               )
         
      
            37.
         
         
            A continuación, el Tribunal General procedió a desestimar todas las alegaciones de la Comisión dirigidas a rebatir dicha conclusión. En primer lugar, desestimó la alegación de la Comisión de que la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Humblet/État belge, (
                  22
               ) referida a la exención de los funcionarios de la Unión de todo impuesto nacional sobre las retribuciones, salarios y emolumentos [abonados por lo que era entonces la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)], no confirmaba que un funcionario pudiera ejercer una acción judicial contra la decisión de la institución de suspender su inmunidad. En segundo lugar, el Tribunal General consideró que carecía de fundamento jurídico la alegación de la Comisión según la cual no cabía aplicar, por analogía, la sentencia, anterior, Mote/Parlamento (
                  23
               ) porque esta hacía referencia a la situación de un miembro del Parlamento Europeo y no de un funcionario. En tercer lugar, el Tribunal General desestimó el argumento de la Comisión de que procedía pasar por alto la sentencia del antiguo Tribunal de la Función Pública en el asunto A y G/Comisión (
                  24
               ) por no haber sido confirmada por el Tribunal General ni por el Tribunal de Justicia. (
                  25
               )
         
      
            38.
         
         
            En consecuencia, el Tribunal General desestimó la excepción de inadmisibilidad basada en estos argumentos. (
                  26
               )
         
      
      
         Alegaciones de las partes
      
   
   
            39.
         
         
            La Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en los siguientes aspectos. Alega que no hay una línea jurisprudencial asentada en cuanto a si una decisión de suspender la inmunidad de un funcionario con arreglo al Protocolo n.o 7 constituye un acto lesivo para él. En su opinión, no se puede afirmar con certeza que, al interpretar los artículos 90 y 91 del estatuto de los funcionarios, el Tribunal de Justicia vaya a aplicar la lógica de una sentencia antigua, como Humblet/État belge, (
                  27
               ) que trata de una situación distinta de la de RQ. Las disposiciones del artículo 9 del Protocolo n.o 7 aplicables a los miembros del Parlamento otorgan una protección que, en esencia, es superior y de carácter más personal que la ofrecida a los funcionarios como RQ. Por lo tanto, las sentencias citadas en la sentencia recurrida, relativas a miembros del Parlamento, no son pertinentes. Asimismo, en opinión de la Comisión, el Tribunal General invocó erróneamente una sentencia del Tribunal de la Función Pública que, al no haber sido confirmada por resolución del Tribunal General o del Tribunal de Justicia, no es decisiva.
         
      
            40.
         
         
            La Comisión alega que la apreciación del Tribunal General se basa en una interpretación incorrecta del derecho a la inmunidad como derecho subjetivo y en una lectura errónea del artículo 11 del Protocolo n.o 7. El tenor literal de dicha disposición da a entender que la inmunidad no constituye un derecho subjetivo del funcionario de que se trate. En caso de suspensión de su inmunidad con arreglo al artículo 17 del Protocolo n.o 7, su situación solo se ve afectada indirectamente; lo único que tiene verdadero impacto en la situación jurídica del funcionario es una condena. El propósito de la inmunidad es evitar que se obstaculice el buen funcionamiento y la independencia de la Unión Europea. Un acto es «lesivo» para la situación de un funcionario si produce efectos jurídicos vinculantes que afectan directa e inmediatamente a los intereses de la persona, al alterar su situación jurídica. La práctica habitual de la Comisión es suspender por sistema la inmunidad para no obstaculizar los procedimientos nacionales. De este modo, la Comisión trata de observar el principio de cooperación leal. Las salvaguardas normales, como la presunción de inocencia, el derecho de defensa y las garantías procesales generales, siguen en vigor para proteger al funcionario en cuestión. En la medida en que este necesite acceder a una vía de recurso, la forma adecuada de proceder, por su parte, es impugnar la validez de la decisión conforme al procedimiento nacional y, por parte del órgano jurisdiccional nacional, remitir una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE.
         
      
            41.
         
         
            RQ alega que procede desestimar el primer motivo de la Comisión, por ser inadmisible o por ser infundado.
         
      
            42.
         
         
            Argumenta que la finalidad del recurso de casación no es reproducir los mismos motivos e idénticos argumentos a los ya oídos en la instancia previa. En su opinión, la Comisión se limita a repetir en el recurso de casación los argumentos formulados en primera instancia, por lo que procede declarar la inadmisibilidad de su primer motivo.
         
      
            43.
         
         
            Con carácter subsidiario, RQ alega que la Comisión incurre en error al afirmar que la suspensión de la inmunidad no altera la situación jurídica del funcionario. Antes de ella, este está protegido de hecho y de Derecho frente a toda actuación judicial nacional; después de la suspensión, se elimina tal protección. El hecho de que la sentencia Humblet/État belge (
                  28
               ) se dictase en el contexto del protocolo al Tratado CECA no significa que no pueda ser aplicada al presente asunto. De igual manera, considera que no es cierto que la sentencia Mote/Parlamento (
                  29
               ) no se pueda aplicar por analogía. En su opinión, la sentencia A y G/Comisión (
                  30
               ) constituye un precedente válido: la Comisión no recurrió dicha sentencia, de modo que adquirió firmeza.
         
      
      
         Apreciación
      
   
   
            44.
         
         
            Con su primer motivo, la Comisión critica la interpretación que el Tribunal General hace de los artículos 90, apartado 2, y 91, apartado 1, del estatuto de los funcionarios. ¿Incurrió en error el Tribunal General al interpretar el artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios, en particular la expresión «acto lesivo», y al concluir, por tanto, que el recurso de RQ era admisible?
         
      
            45.
         
         
            Tanto el artículo 90, apartado 2, como el artículo 91, apartado 1, del estatuto de los funcionarios utilizan esta expresión. No procede examinar el concepto de forma aislada para una y otra disposición: mi conclusión respecto al artículo 90, apartado 2, debe considerarse aplicable también al artículo 91, apartado 1, del estatuto de los funcionarios.
         
      
            46.
         
         
            Comenzaré examinando la excepción de inadmisibilidad de RQ.
         
      
            47.
         
         
            Como acertadamente opina RQ, la finalidad del recurso de casación contra una sentencia del Tribunal General no consiste en reproducir y ensayar de nuevo los mismos motivos que ya se formularon en primera instancia. (
                  31
               ) No obstante, cuando un recurrente impugna la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal General, las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a examinarse en casación.
         
      
            48.
         
         
            En su recurso de casación, la Comisión rebate la interpretación y aplicación por el Tribunal General de los principios que el Tribunal de Justicia dedujo de su propia jurisprudencia y de la del antiguo Tribunal de la Función Pública. La Comisión también discrepa de la interpretación de los artículos 11, letra a), y 17 del Protocolo n.o 7 realizada por el Tribunal General. Por lo tanto, la Comisión se opone claramente al razonamiento subyacente a la sentencia recurrida, que es lo que le corresponde examinar al Tribunal de Justicia.
         
      
            49.
         
         
            En consecuencia, opino que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad de RQ.
         
      
            50.
         
         
            En cuanto al fondo, a mi parecer es pacífico que la Decisión controvertida constituye un «acto» a efectos del artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios. Los efectos jurídicos de dicha decisión consistían en suspender parcialmente la inmunidad de RQ frente a las acciones judiciales de las autoridades nacionales por presuntos delitos ante los órganos jurisdiccionales belgas, inmunidad que le concede el artículo 11, letra a), del Protocolo n.o 7. Por lo tanto, la Decisión controvertida era un acto con efectos jurídicos para terceros (en concreto, para las autoridades belgas), ya que permitía a estos actuar judicialmente contra RQ. Por lo tanto, sus efectos trascendían la labor interna de la Comisión.
         
      
            51.
         
         
            La controversia entre las partes gira en torno a la cuestión de si la Decisión controvertida era lesiva para RQ en el sentido del artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios.
         
      
            52.
         
         
            El punto de partida del análisis viene impuesto por reiterada jurisprudencia, en la medida en que es necesario examinar el tenor literal, la finalidad, el contexto y el sistema del artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios. (
                  32
               ) Conforme al significado ordinario cotidiano del término «lesivo», debe ser posible demostrar que el acto impugnado modificó adversamente la situación jurídica del funcionario afectado.
         
      
            53.
         
         
            Por lo tanto, considero que procede rechazar la alegación de la Comisión según la cual solamente se ha de tener en cuenta si la Decisión controvertida fue adversa para el funcionamiento de la Unión Europea en sí. El objetivo del artículo 90 es permitir a los funcionarios recurrir las decisiones motivadas que les afecten. Con arreglo al apartado 1 de dicho artículo, los funcionarios podrán solicitar a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos que se adopte una determinada decisión con respecto a los mismos. Esta alusión a «los mismos» indica que los funcionarios son los destinatarios de la decisión. A continuación, el apartado 2 permite a los funcionarios presentar reclamaciones contra tal decisión, precisamente porque al interesado (el funcionario) le afectan las consecuencias jurídicas del acto. Cabe señalar también que, con arreglo al artículo 90, apartados 1 y 2, del estatuto de los funcionarios, el silencio de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos se considera una decisión implícita que abre la vía para que el funcionario interesado impugne la omisión por parte de dicha autoridad de adoptar una decisión recurrible. Sea como fuere, la disposición centra su atención en permitir que el funcionario afectado por la acción (o inacción) de la autoridad pueda impugnarla. Por lo tanto, la interpretación propuesta por la Comisión no puede ser correcta.
         
      
            54.
         
         
            A mi parecer, existe un vínculo ineludible entre la inmunidad que confiere el artículo 11, letra a), del Protocolo n.o 7 y las funciones del funcionario al servicio de la Unión. Esta disposición hace referencia expresa a los actos de los funcionarios de la Unión realizados con carácter oficial, ya que su inmunidad no es de tal alcance que comprenda los actos de los funcionarios realizados con carácter estrictamente personal.
         
      
            55.
         
         
            Las autoridades nacionales que deseen emprender una investigación penal que afecte a un funcionario de la Unión o pretendan adoptar más medidas a raíz de dicha investigación deben solicitar la suspensión de la inmunidad del funcionario y obtener una decisión estimatoria en este sentido. En defecto de tal decisión, las autoridades nacionales no pueden proceder contra el funcionario. Por lo tanto, las consecuencias de una decisión de suspender la inmunidad alteran radicalmente la situación del funcionario. Antes de la suspensión, no cabe actuación judicial alguna contra él en relación con presuntos delitos. En cambio, tras la suspensión de la inmunidad, el funcionario puede ser objeto de un proceso penal con arreglo al Derecho nacional.
         
      
            56.
         
         
            Sería extremadamente artificial tratar la suspensión como si no produjera ningún cambio jurídico en la situación del funcionario, cuando se ha dado una alteración sustancial que tiene graves consecuencias adversas para él. Cuando menos, a raíz de la suspensión va a ser objeto de una investigación penal que, de lo contrario, habría eludido. Pero también existe la posibilidad de que sea imputado en un proceso penal y sufra privaciones de libertad.
         
      
            57.
         
         
            La Comisión pretende acogerse al tenor literal del artículo 17 del Protocolo n.o 7 para alegar que la inmunidad frente a las actuaciones judiciales en procedimientos nacionales no se concede a los funcionarios como derecho subjetivo, y subraya que el artículo 17, párrafo segundo, establece las condiciones para suspender la protección de la inmunidad que concede el artículo 11, letra a), del Protocolo n.o 7. En este sentido, la Comisión confunde dos aspectos diferentes. Si procede o no suspender la inmunidad es una cuestión diferente e independiente de si la decisión impugnada es lesiva para el funcionario afectado, en el sentido del artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios. Esta disposición versa sobre la naturaleza del acto que el funcionario pretende impugnar, no sobre la apreciación de si la decisión en sí es o no correcta.
         
      
            58.
         
         
            Lo fundamental a este respecto es que el artículo 11, letra a), del Protocolo n.o 7 confiere el beneficio directo de la inmunidad a los funcionarios de la Unión cuando actúan con carácter oficial. Una decisión de revocar o suprimir dicho beneficio tiene graves consecuencias para el funcionario en cuestión, por lo que puede ser recurrida en virtud del artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios.
         
      
            59.
         
         
            Para determinar si la Decisión controvertida produce efectos jurídicos obligatorios, hay que atenerse al contenido esencial de dicha decisión y apreciar tales efectos en función de criterios objetivos, como el contenido de esa misma decisión, tomando en consideración, en su caso, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución que fue su autora. (
                  33
               )
         
      
            60.
         
         
            La Decisión controvertida en el presente asunto produce efectos jurídicos vinculantes tanto para RQ como para las autoridades nacionales. Los efectos para RQ son evidentes: la inmunidad de que gozaba con arreglo al artículo 11, letra a), del Protocolo n.o 7 ha quedado suspendida. Igualmente obvios son los efectos jurídicos para las autoridades belgas, pues, en defecto de la Decisión controvertida, no podrían actuar judicialmente contra RQ. Tras la adopción de dicha Decisión, el procedimiento nacional dejó de estar bloqueado por la inmunidad de RQ. (
                  34
               )
         
      
            61.
         
         
            Por lo tanto, no estoy de acuerdo con la alegación de la Comisión según la cual la Decisión controvertida constituye un mero acto preparatorio que no altera la situación jurídica del funcionario afectado. Al dejar de beneficiarse RQ de la (plena) inmunidad con arreglo al Protocolo n.o 7, las consecuencias que se derivaban de la Decisión también tenían efectos directos e inmediatos para él.
         
      
            62.
         
         
            Esta conclusión no queda en entredicho por el análisis que el Tribunal General hace de la jurisprudencia en los apartados 42 a 44 de la sentencia recurrida.
         
      
            63.
         
         
            Allí, el Tribunal General examinó en primer lugar la sentencia del Tribunal de Justicia Humblet/État belge. (
                  35
               ) El Sr. Humblet era un nacional belga que trabajaba en Luxemburgo como funcionario de la CECA. Se consideró que su domicilio a efectos fiscales era en Bélgica (donde también mantenía una residencia), país en que recibía ingresos su esposa. Los ingresos de la Sra. Humblet se declararon en Bélgica, donde tributaban por cuenta de su esposo, como cabeza de familia, con arreglo a la legislación nacional. Las autoridades belgas cambiaron entonces su práctica anterior y requirieron al Sr. Humblet que declarase también su salario como funcionario de la CECA, que estaba exento de tributación en virtud del Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades de la CECA (en lo sucesivo, «Protocolo CECA»). Las autoridades nacionales emitieron unas liquidaciones estimadas contra el Sr. Humblet en relación con los ejercicios fiscales controvertidos, liquidaciones que él recurrió. A la luz del artículo 16 del Protocolo CECA, el Sr. Humblet se consideraba legitimado para recurrir ante el Tribunal de Justicia.
         
      
            64.
         
         
            La Comisión alegó ante el Tribunal General que la sentencia Humblet/État belge (
                  36
               ) no confirma que un funcionario de la Unión pueda actuar contra la decisión de una institución de suspender su inmunidad. El Tribunal General rechazó esta alegación y buscó inspiración en dicha sentencia.
         
      
            65.
         
         
            A mi parecer, el razonamiento del Tribunal de Justicia sobre las cuestiones de competencia y procedimiento que contiene la citada sentencia ciertamente proporcionan una orientación válida para el caso de RQ. En ella, el Tribunal de Justicia declaró que, si bien carecía de competencia para anular los actos legislativos o administrativos de uno de los Estados miembros, la cuestión planteada sí era de su competencia, pues versaba sobre la interpretación y aplicación del Protocolo CECA, en particular de su artículo 11, letra b). En su sentencia, el Tribunal de Justicia hizo las siguientes declaraciones especialmente relevantes:
            «Considerando que, al reconocer un derecho de recurso basado en el artículo 16 del Protocolo [CECA], resulta manifiesto que los autores de este pretendieron garantizar el respeto de los privilegios e inmunidades en él establecidos, y ello en interés no solo de la Comunidad y de sus Instituciones, sino también de las personas a las que se otorgaron dichos privilegios e inmunidades y, por otra parte, en interés de los Estados miembros y de su administración, que deben ser protegidos contra una interpretación demasiado amplia de los referidos privilegios e inmunidades; […]
            que, si bien es cierto que los privilegios e inmunidades se otorgaron “exclusivamente en interés de la Comunidad”, no debe perderse de vista que se concedieron de modo expreso “a favor de los funcionarios de las Instituciones de la Comunidad”;
            que el hecho de que los privilegios, inmunidades y facilidades se establecieran en aras del interés público comunitario justifica, sin duda la facultad otorgada a la Alta Autoridad de determinar las categorías de funcionarios a las que se aplican (artículo 12) o de suspender, en su caso, la inmunidad (apartado 2 del artículo 13), pero no significa que dichos privilegios se otorgaran a la Comunidad y no de forma directa a sus funcionarios; por lo demás, esta interpretación se desprende claramente del tenor de las disposiciones antes citadas.» (
                  37
               )
         
      
            66.
         
         
            Es totalmente cierto que el tenor del artículo 16 del Protocolo CECA no tiene correspondencia en el artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios. No obstante, ¿hizo bien el Tribunal General cuando decidió aplicar el razonamiento de la sentencia Humblet/État belge, (
                  38
               ) por analogía, al caso de RQ?
         
      
            67.
         
         
            Desde mi punto de vista, sí.
         
      
            68.
         
         
            De la sentencia Humblet/État belge (
                  39
               ) el Tribunal General dedujo que, aunque los funcionarios gozan del beneficio de la inmunidad cuando actúan con carácter oficial (lo que se considera sinónimo de actuar en el interés público de la propia Unión Europea), esto no significa necesariamente que los privilegios e inmunidades se concedan a la entidad que es la Unión y no directamente al funcionario mismo. Así pues, resulta preciso determinar si el acto de que se trate es lesivo para el funcionario afectado.
         
      
            69.
         
         
            El argumento de la Comisión según el cual, al no utilizarse en el estatuto de los funcionarios la misma terminología que en el artículo 16 del Protocolo CECA, el legislador quiso excluir la posibilidad de que los funcionarios presenten tales reclamaciones no resulta convincente.
         
      
            70.
         
         
            El título VII del estatuto de los funcionarios lleva el título «Recursos». En él, el legislador estableció un procedimiento exhaustivo y completo para que los funcionarios impugnen las decisiones que les afecten. Dado que con ello se estableció un procedimiento especial de recurso, a mi parecer gana peso el argumento contrario, es decir, que el legislador no necesitaba tomar prestado el tenor del artículo 16 del Protocolo CECA para consagrar el necesario derecho de recurso. Por lo tanto, se llega a la conclusión de que no puede prosperar el argumento de la Comisión a este respecto.
         
      
            71.
         
         
            Por otro lado, la Comisión critica que el Tribunal General se haya remitido a las sentencias Mote/Parlamento (
                  40
               ) y Gollnisch/Parlamento. (
                  41
               ) Esta última la citó el Tribunal General en apoyo de la idea de que los privilegios e inmunidades del Protocolo n.o 7 confieren un derecho individual al interesado. Por su parte, la primera la invocó para fundamentar el argumento (basado en la sentencia Humblet/État belge) (
                  42
               ) de que los privilegios e inmunidades se conceden directamente a los funcionarios.
         
      
            72.
         
         
            Ambos casos versaban sobre los privilegios e inmunidades de los eurodiputados, que se rigen por los artículos 7 a 9, incluidos en el capítulo III del Protocolo n.o 7. Estas disposiciones no presentan la misma redacción que el artículo 11, letra a), que establece las normas para los funcionarios de la Unión, lo cual no sorprende, pues se trata de cargos totalmente diferentes. Sin embargo, no es objeto del presente debate la naturaleza de la inmunidad del interesado. Por lo tanto, no hay necesidad de comparar la situación de los miembros del Parlamento Europeo y los funcionarios. La cuestión es si el estatuto de los funcionarios ofrece a los funcionarios de la Unión la posibilidad de recurrir la suspensión de su inmunidad. A este respecto, habida cuenta de mi conclusión de que la Decisión controvertida realmente genera efectos jurídicos directos e inmediatos para RQ, soy del parecer de que el Tribunal General acertó al aplicar por analogía el razonamiento contenido en las sentencias Mote/Parlamento (
                  43
               ) y Gollnisch/Parlamento. (
                  44
               )
         
      
            73.
         
         
            Por último, la Comisión critica al Tribunal General por acogerse a lo que la Comisión califica como una resolución «aislada» del antiguo Tribunal de la Función Pública en el asunto A y G/Comisión. (
                  45
               )
         
      
            74.
         
         
            Dicha sentencia se refería a uno de los diversos litigios que surgieron del escándalo en torno a Edith Cresson, una antigua miembro de la Comisión; en concreto, dos acciones ejercitadas contra la Comisión por el antiguo jefe de gabinete de la Sra. Cresson. Dada la relevancia del asunto, el Tribunal de la Función Pública se constituyó en pleno. Por lo tanto, no parece que pueda prosperar el intento de la Comisión de desdeñar la resolución dictada en dicho asunto por insignificante y carente de toda relevancia. En el apartado 230 de la sentencia A y G/Comisión, (
                  46
               ) el Tribunal de la Función Pública reiteró las declaraciones formuladas en las sentencias Humblet/État belge (
                  47
               ) y Mote/Parlamento (
                  48
               ) en el sentido de que los funcionarios están directamente afectados por las decisiones de suspensión de la inmunidad que les confiere el artículo 11, letra a), del Protocolo n.o 7. Por lo tanto, la sentencia A y G/Comisión (
                  49
               ) contiene argumentaciones que son claramente válidas para el presente asunto.
         
      
            75.
         
         
            Al Tribunal de Justicia no le vincula dicha sentencia, ya que no está obligado a adoptar una determinada interpretación del estatuto de los funcionarios. Sin embargo, tampoco hay ningún motivo sólido por el que el Tribunal General o el Tribunal de Justicia no puedan aplicar la misma lógica al presente asunto que la aplicada por el Tribunal de la Función Pública en la sentencia A y G/Comisión. (
                  50
               )
         
      
            76.
         
         
            Por último, la Comisión alega que no está abierta la vía del artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios. En su opinión, la forma de proceder adecuada para el funcionario es impugnar la decisión de suspensión de su inmunidad en el procedimiento penal nacional, para que el órgano jurisdiccional nacional remita al Tribunal de Justicia una cuestión sobre la validez de la medida conforme al procedimiento del artículo 267 TFUE.
         
      
            77.
         
         
            A mi parecer, el argumento de la Comisión es infundado y descabellado.
         
      
            78.
         
         
            En primer lugar, conforme a reiterada jurisprudencia, las peticiones de decisión prejudicial sobre validez solo pueden referirse a actos de la Unión jurídicamente vinculantes. (
                  51
               ) La Comisión plantea dos argumentos que son incompatibles entre sí. Por un lado, sostiene que el acto impugnado no genera efectos jurídicos vinculantes que afecten directa e inmediatamente al funcionario, de modo que este no puede recurrir al artículo 90, apartado 2, del estatuto de los funcionarios. Por otro, alega que dicho acto puede ser objeto de un procedimiento de invalidez conforme al artículo 267 TFUE, lo que presupone que el acto realmente sí tiene efectos jurídicos vinculantes, efectos a los que desea oponerse el funcionario interesado.
         
      
            79.
         
         
            En segundo lugar, aunque fuera posible pasar por alto la contradicción inherente a la argumentación de la Comisión, el procedimiento prejudicial no siempre proporcionaría una solución integral, ya que la posibilidad u obligación de remisión variaría en función del procedimiento nacional de que se trate. (
                  52
               ) También es preciso recordar que, aunque una parte pueda solicitar a un órgano jurisdiccional nacional remitir una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 267 TFUE, no puede obligarle a hacerlo.
         
      
            80.
         
         
            En tercer lugar, el procedimiento prejudicial está diseñado exclusivamente para ayudar a los órganos jurisdiccionales nacionales que se encuentren ante la necesidad de una decisión autorizada sobre la interpretación o la validez del Derecho de la Unión para resolver un asunto del que conocen. Sin embargo, en un momento en que la decisión de suspender la inmunidad ya está produciendo sus efectos (permitiendo el inicio de la investigación penal que afecte a un funcionario de la Unión), en mi opinión es difícil que exista un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales en que se den las circunstancias para poder remitir debidamente una petición de decisión prejudicial. Solo en una fase posterior, si un órgano jurisdiccional debe conocer de un proceso penal en que es acusado un funcionario, este va a tener ocasión de solicitar la remisión al Tribunal de Justicia para aclarar la validez de la decisión por la que se suspendió su inmunidad. No me parece difícil de imaginar que, en esa fase, la reacción del juez nacional pueda ser perfectamente considerar que tal remisión ya no es necesaria para resolver el proceso penal que en ese momento se halle presidiendo.
         
      
            81.
         
         
            Por todas las razones que preceden, en mi opinión el primer motivo de la Comisión es infundado.
         
      
      Sobre el segundo motivo: interpretación errónea del artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta e interpretación y aplicación incorrectas del artículo 4 TUE, apartado 3
   
   
            82.
         
         
            Mediante su segundo motivo, formulado con carácter subsidiario, la Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error al declarar que, al no ponderar los intereses de RQ con el deseo de las autoridades nacionales de preservar la confidencialidad de sus investigaciones antes de decidir sobre la suspensión parcial de la inmunidad de dicho funcionario, la Comisión vulneró el derecho de RQ a ser oído.
         
      
      
         Sentencia recurrida
      
   
   
            83.
         
         
            Los pasajes pertinentes de la sentencia del Tribunal General presentan el siguiente tenor:
            «[…] por lo general, no oír al interesado antes de suspender su inmunidad puede garantizar el secreto de la instrucción.
            Sin embargo, procede destacar que, en los supuestos debidamente justificados en que una autoridad nacional se oponga a que se comuniquen al interesado, con precisión y por extenso, las razones que constituyan el fundamento de la solicitud de suspensión de inmunidad, invocando motivos comprendidos en el secreto de la instrucción, la Comisión, en colaboración con las autoridades nacionales, de conformidad con el principio de cooperación leal, deberá aplicar medidas para conciliar, por un lado, las legítimas consideraciones relativas al secreto de la instrucción y, por otro, la necesidad de garantizar suficientemente al justiciable el respeto de sus derechos fundamentales, como el derecho a ser oído […]
            En efecto, dado que la Comisión está obligada a respetar el derecho a ser oído cuando adopta un acto lesivo, debe prestar la máxima atención a la forma en que puede conciliar el respeto de dicho derecho del interesado y las legítimas consideraciones invocadas por las autoridades nacionales. Esta ponderación es lo que permite garantizar a la vez la protección de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los funcionarios y agentes de la Unión y, por tanto, los intereses de la Unión, de conformidad con el artículo 17, párrafo segundo, del Protocolo n.o 7, y el desarrollo eficaz y sereno de los procedimientos penales nacionales, respetando el principio de cooperación leal.» (
                  53
               )
         
      
      
         Alegaciones de las partes
      
   
   
            84.
         
         
            La Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que es necesario un ejercicio de ponderación para garantizar la proporcionalidad de toda decisión de suspender la inmunidad de un funcionario. Por lo tanto, el Tribunal General consideró erróneamente que la Comisión había omitido ponderar los intereses de RQ al efectuar tal ejercicio. Exigir a la Comisión que lleve a cabo el referido ejercicio de ponderación vulneraría, en su opinión, el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. La práctica general de la Comisión consiste en respetar las normas nacionales que imponen una condición de estricta confidencialidad vinculada al secreto de las investigaciones y, por tanto, suspender la inmunidad sin oír antes al funcionario afectado.
         
      
            85.
         
         
            RQ alega que el segundo motivo es inadmisible porque con él la Comisión se limita a repetir sus alegaciones formuladas en primera instancia. Con carácter subsidiario, RQ sostiene que debe desestimarse el segundo motivo por infundado.
         
      
      
         Apreciación
      
   
   
            86.
         
         
            Las razones para desestimar la excepción de inadmisibilidad de RQ respecto al primer motivo son igualmente válidas para el segundo motivo. (
                  54
               ) Por lo tanto, procede declarar que el segundo motivo de la Comisión es admisible.
         
      
            87.
         
         
            Con su segundo motivo, la Comisión rebate la interpretación del Tribunal General en la sentencia recurrida relativa a la relación entre el derecho a ser oído, consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, y el principio de cooperación leal del artículo 4 TUE, apartado 3. Comenzaré con el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta.
         
      
            88.
         
         
            La explicación relativa al artículo 41 (
                  55
               ) confirma que esta disposición «se basa en la existencia de la Unión como una comunidad de Derecho, cuyas características ha desarrollado la jurisprudencia, que consagró, entre otras cosas, la buena administración como un principio general de Derecho». (
                  56
               ) Por lo tanto, el artículo 41, apartados 1 y 2, se sustenta en principios generales como el derecho a ser oído y el derecho de defensa.
         
      
            89.
         
         
            Con respecto al derecho a ser oído, el Tribunal de Justicia ha declarado que el respeto del derecho de defensa constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión. Este derecho está ahora consagrado en los artículos 47 y 48 de la Carta, que garantizan tanto el derecho de defensa como el derecho a un procedimiento judicial equitativo. El Tribunal de Justicia ha destacado reiteradamente la importancia del derecho a ser oído y su muy amplio alcance en el ordenamiento jurídico de la Unión, y ha considerado que este derecho debe aplicarse a cualquier procedimiento que pueda terminar en un acto lesivo. (
                  57
               )
         
      
            90.
         
         
            El artículo 41, apartado 2, de la Carta enuncia (sin carácter exhaustivo) tres vertientes del derecho a una buena administración: a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se adopte en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, y c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones. Estas tres vertientes están claramente interrelacionadas. Si una decisión va a ser lesiva para una persona, debe dársele ocasión para formular alegaciones. A tal fin, debe tener acceso a todo el expediente, salvo aquellos elementos que legítimamente puedan considerarse confidenciales o secretos. Además, la administración debe exponer las razones de la decisión que adopte, de modo que la persona afectada por ella pueda valorar la solidez de los argumentos de la administración y decidir si recurre a la justicia para que el órgano jurisdiccional competente examine la validez de la decisión.
         
      
            91.
         
         
            El derecho a ser oído debe ser respetado incluso cuando la normativa aplicable no establezca expresamente tal formalidad. Tal como ha expuesto el Tribunal de Justicia en un contexto diferente, dicho derecho garantiza a cualquier persona la posibilidad de dar a conocer eficazmente su punto de vista durante el procedimiento y antes de la adopción de cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses. Asimismo, exige que la administración preste toda la atención necesaria a las observaciones formuladas de este modo por el interesado, examinando minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivando su decisión detalladamente. Por tanto, la obligación de motivar una decisión de modo suficientemente específico y concreto para que el interesado pueda comprender las razones de la denegación que se opone a su solicitud constituye el corolario del principio del respeto del derecho de defensa. (
                  58
               )
         
      
            92.
         
         
            La Comisión ha explicado que su actual práctica se basa en la premisa de que una decisión de suspender la inmunidad de un funcionario no constituye un acto lesivo para él. El procedimiento de adopción de tal decisión es el siguiente. Toma la decisión un miembro de la Comisión con la aprobación del presidente. El Colegio de Comisarios responde de todas las decisiones de este tipo. Dentro de este procedimiento no hay ninguna disposición sistemática que permita al funcionario ser oído antes de que se adopte la decisión de suspender su inmunidad. Si las autoridades nacionales competentes invocan el secreto de la instrucción y solicitan a la Comisión que se abstenga de informar al funcionario cuya inmunidad desean ver suspendida, la Comisión sistemáticamente accede a tal petición. En caso de no recibir una petición en este sentido, la Comisión sí informa al funcionario de que su inmunidad va a ser suspendida, pero no le permite formular observaciones sobre su deseo de conservar la inmunidad.
         
      
            93.
         
         
            Ya he llegado a la conclusión, en relación con el primer motivo, de que la Decisión controvertida es un acto lesivo para RQ. Por lo tanto, considero que la premisa en que se basa la práctica de la Comisión es errónea.
         
      
            94.
         
         
            El artículo 41, apartado 1, de la Carta reconoce a «todas las personas» el derecho a que «las instituciones […] de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable». Al igual que cualquier otra persona, los funcionarios que prestan servicios en las instituciones de la Unión tienen derecho a una buena administración. En el caso de RQ, este derecho fundamental implicaba necesariamente el derecho a ser oído, con arreglo al artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, antes de que la Comisión adoptara la Decisión controvertida. Por lo tanto, considero que el Tribunal General acertó al concluir que la Comisión estaba obligada a respetar el derecho de defensa de RQ.
         
      
            95.
         
         
            ¿Sopesó la Comisión la vulneración de los derechos fundamentales de RQ con la petición de secreto de la instrucción? Dicho de otra manera: ¿llevó a cabo un examen de la proporcionalidad, tal como exige el artículo 52, apartado 1, de la Carta?
         
      
            96.
         
         
            Con arreglo al artículo 52, apartado 1, pueden introducirse limitaciones a los derechos y libertades que reconoce, siempre que tales limitaciones estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de tales derechos y libertades y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión Europea o a la necesidad de proteger los derechos y libertades de los demás. (
                  59
               )
         
      
            97.
         
         
            El objetivo de interés público o general en el presente asunto es la investigación penal instruida por las autoridades belgas. El Tribunal General consideró que se trata de un procedimiento previsto en el Derecho nacional (
                  60
               ) y, como tal, comprendido íntegramente en el ámbito de competencias de las autoridades nacionales; claramente, no lo está en el de la Comisión.
         
      
            98.
         
         
            La limitación en el presente asunto consiste en que se privó al funcionario de su derecho a ser oído. En la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó si la Comisión había efectuado un examen de proporcionalidad con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta antes de suspender la inmunidad de RQ, y llegó a la conclusión de que la Comisión no había valorado las consecuencias que para RQ tendría esta violación de sus derechos fundamentales, en comparación con las ventajas que se podrían derivar de acceder a la petición de las autoridades nacionales relativa al secreto de la instrucción.
         
      
            99.
         
         
            Esta conclusión del Tribunal General es absolutamente correcta. La propia descripción que la Comisión hace de su práctica respecto a las solicitudes de suspensión de la inmunidad deja patente que dicha institución omite por sistema conceder audiencia al funcionario afectado antes de adoptar una decisión sobre tal solicitud. En efecto, cuando las autoridades nacionales invocan el secreto de la instrucción, el interesado puede no ser informado siquiera de que se ha presentado una solicitud en este sentido (como aquí sucedió).
         
      
            100.
         
         
            La Comisión considera que solamente está obligada a examinar si pueden verse afectados los intereses de la Unión Europea. Por lo tanto, nada la obliga a tomar en consideración los intereses del funcionario. La consecuencia lógica es que en casos como el de RQ la Comisión no lleva a cabo un análisis de proporcionalidad.
         
      
            101.
         
         
            A mi parecer, esta postura choca frontalmente con las exigencias del artículo 52, apartado 1, de la Carta. Todo examen adecuado de la proporcionalidad implica necesariamente una valoración de los intereses contrapuestos. En este caso, los protagonistas son el funcionario afectado, las autoridades nacionales y la Unión Europea, cuyos intereses (especialmente los financieros) deben ser protegidos. El punto de partida de la Comisión al examinar las solicitudes de suspensión de la inmunidad pasa por alto totalmente al primero de estos protagonistas. Sin embargo, la premisa del ejercicio de ponderación que exige el artículo 52, apartado 1, de la Carta es que el funcionario tiene derecho a ser oído. La finalidad del ejercicio exigido por el artículo 52, apartado 1, es, por tanto, comprobar si la limitación de ese derecho que se solicita (sustentada en la invocación del secreto de la instrucción por las autoridades nacionales) está justificada y es proporcionada.
         
      
            102.
         
         
            Este ejercicio implica interpretar y aplicar el Derecho de la Unión, concretamente el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta y el artículo 17, párrafo segundo, del Protocolo n.o 7, y su realización le corresponde a la institución de que se trate. No podrá acreditar la proporcionalidad de su decisión de suspender la inmunidad si no lleva a cabo tal evaluación.
         
      
            103.
         
         
            Por lo tanto, llego a la conclusión de que la práctica actual de la Comisión, tal como la expuso al Tribunal de Justicia, pasa por alto importantes derechos procesales garantizados por la Carta e incumple las obligaciones que le impone el artículo 51, apartado 1, de esta, de respetar dichos derechos, observar los principios y promover su aplicación.
         
      
            104.
         
         
            La Comisión alega que, si el Tribunal de Justicia también llega a esta conclusión y confirma la sentencia recurrida, ello tendrá graves consecuencias para la administración de la Unión. En concreto, afirma que la propia Comisión deberá modificar su práctica mantenida hasta hoy, consistente en suspender la inmunidad y cumplir con las normas nacionales que imponen condiciones de estricta confidencialidad de la investigación.
         
      
            105.
         
         
            El principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3, exige que la Unión y los Estados miembros se respeten y asistan «mutuamente» en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados miembros «adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión». Por lo tanto, dicho principio genera obligaciones recíprocas entre las instituciones de la Unión y los Estados miembros, así como de estos entre sí.
         
      
            106.
         
         
            La Comisión argumenta que, si estuviese obligada a sopesar los intereses del Estado miembro afectado y los del funcionario en cuestión, debería sustituir la valoración que del procedimiento penal nacional hagan las autoridades nacionales por la suya propia, lo cual sería contrario al artículo 4 TUE, apartado 3.
         
      
            107.
         
         
            No estoy de acuerdo con esta afirmación.
         
      
            108.
         
         
            En primer lugar, en los apartados 66 y 67 de la sentencia recurrida el Tribunal General afirma que la Comisión y las autoridades nacionales deben colaborar en la búsqueda de una solución que respete los derechos del funcionario garantizados por el artículo 41, apartados 1 y 2, letra a), de la Carta. Esta colaboración no exige que la Comisión invada las competencias de las autoridades nacionales. En segundo lugar, la Comisión debe cumplir su obligación de respetar el derecho del funcionario a ser oído. En tercer lugar, la Comisión también está obligada a valorar los intereses de la Unión en virtud del artículo 17 del Protocolo n.o 7. Por lo tanto, las autoridades nacionales están sujetas a una obligación recíproca con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3, de asistir a la Comisión en el desempeño de su tarea de valorar sus solicitudes de suspensión de la inmunidad de conformidad con sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.
         
      
            109.
         
         
            Con arreglo al principio de cooperación leal, cuando una autoridad nacional se oponga a que se comuniquen las razones al funcionario precisa y pormenorizadamente, debe colaborar con la Comisión para adoptar la forma de conciliar las legítimas consideraciones relativas al secreto de la instrucción con la obligación de la Comisión de respetar los derechos procesales del funcionario. (
                  61
               )
         
      
            110.
         
         
            La Comisión alega que el procedimiento de suspensión de la inmunidad tiene su fundamento en una presunta infracción del Derecho nacional. Por lo tanto, se aplica en casos distintos de aquellos en que la Comisión inicia un procedimiento administrativo contra un funcionario, y en tal procedimiento el derecho de defensa del funcionario no es relevante.
         
      
            111.
         
         
            Esta alegación no puede prosperar.
         
      
            112.
         
         
            Lo que se plantea ante el Tribunal de Justicia es si se respetó el derecho de defensa de RQ cuando la Comisión adoptó la Decisión controvertida, por la que se suspendía la inmunidad de que aquel gozaba en virtud del artículo 11, letra a), del Protocolo n.o 7. La interpretación de las disposiciones de dicho Protocolo y del estatuto de los funcionarios que confieren derecho a recurrir las decisiones de la Comisión es una cuestión del Derecho de la Unión. El procedimiento penal subyacente compete al Derecho nacional, pero no es este último de lo que aquí se trata.
         
      
            113.
         
         
            Por último, la Comisión alega que llevar a cabo el ejercicio de ponderación mencionado por el Tribunal General en la sentencia recurrida implicaría entablar un diálogo pormenorizado con las autoridades nacionales, lo que retrasaría el proceso penal.
         
      
            114.
         
         
            Al no constar ante el Tribunal de Justicia ninguna prueba al efecto, esta alegación es una afirmación gratuita. Aunque fuese cierto que el necesario diálogo requiriese la dedicación de algún tiempo, los inconvenientes administrativos no son una razón legítima para limitar los derechos fundamentales garantizados por la Carta.
         
      
            115.
         
         
            En consecuencia, considero que el segundo motivo es infundado.
         
      
      Tercer motivo: error de Derecho al calificar incorrectamente el comportamiento de la Comisión
   
   
            116.
         
         
            Mediante su tercer motivo (formulado también con carácter subsidiario), la Comisión alega, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error al concluir que la Comisión no había tenido debidamente en cuenta los intereses de RQ al valorar su caso. Con ello, rebate las conclusiones expuestas por el Tribunal General en los apartados 69 a 72 de la sentencia recurrida.
         
      
      
         Sentencia recurrida
      
   
   
            117.
         
         
            El Tribunal General hizo cuatro declaraciones fundamentales en su sentencia. En primer término, señaló que los autos del órgano jurisdiccional nacional no contenían ningún material que indicase que la Comisión hubiese llevado a cabo efectivamente la ponderación de los intereses opuestos. En segundo término, el Tribunal General consideró hecho probado que la Comisión no había preguntado a las autoridades nacionales qué riesgos podía entrañar para la preservación del secreto de la instrucción y, en definitiva, para el buen curso del proceso penal oír a RQ antes de adoptar su decisión. En tercer término, el Tribunal General declaró que no había pruebas de ningún verdadero riesgo de que la preservación del secreto de la instrucción se pudiera ver realmente comprometido por dar audiencia a RQ (por ejemplo, riesgo de fuga o de destrucción de pruebas, o la necesidad del efecto sorpresa en esta investigación en particular). Observó que parte de la información relativa a la investigación ya era incluso de dominio público. En cuarto término, el Tribunal General resolvió que el hecho de que la Comisión hubiera preguntado a las autoridades belgas si era posible dar audiencia a RQ sobre el objeto de sus solicitudes de suspensión de la inmunidad (hecho confirmado por la correspondencia adjunta al escrito de contestación) no bastaba para concluir que realmente la Comisión hubiese ponderado de forma adecuada el interés de RQ en ser oído frente a la preservación del secreto de la instrucción. (
                  62
               )
         
      
      
         Alegaciones de las partes
      
   
   
            118.
         
         
            En la primera parte de su tercer motivo, la Comisión alega que, partiendo de las pruebas que obraban ante él, el Tribunal General no pudo llegar a la conclusión de que la Comisión no había sopesado los intereses de RQ antes de decidir sobre la suspensión de su inmunidad. En la segunda parte, argumenta que RQ no ha demostrado que, si hubiese sido oído, la decisión habría sido diferente. (
                  63
               )
         
      
            119.
         
         
            RQ alega que el tercer motivo (o, al menos, su primera parte) es manifiestamente inadmisible, pues en realidad la Comisión con él pretende que se vuelvan a examinar los hechos. A título subsidiario, aduce que la Comisión hace una lectura errónea de la sentencia recurrida y que su tercer motivo es infundado.
         
      
      
         Apreciación
      
   
   
            120.
         
         
            En mi opinión, el tercer motivo es admisible.
         
      
            121.
         
         
            Con él, la Comisión alega esencialmente que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al calificar el comportamiento de la Comisión, cuando adoptó la Decisión controvertida, de omisión de la ponderación entre la petición de secreto de la instrucción por la Comisión y el derecho de RQ a ser oído. La Comisión afirma que remitió diversas cartas a las autoridades belgas en que les solicitaba más datos sobre el objeto del secreto de la instrucción y que, tras recibir la respuesta de las autoridades nacionales, solo suspendió parcialmente la inmunidad. Esto, en su opinión, es suficiente argumento jurídico para demostrar que sí llevó a cabo el ejercicio de ponderación necesario.
         
      
            122.
         
         
            Por lo tanto, la Comisión no trata de rebatir las apreciaciones de los hechos efectuadas por el Tribunal General. Lo que hace es rebatir que el Tribunal General pudiera extraer de esos hechos, de forma jurídicamente correcta, la conclusión de que la Comisión no había realizado el ejercicio de ponderación. Ciertamente, esta es una cuestión de Derecho que está sujeta al control del Tribunal de Justicia. (
                  64
               ) Por lo tanto, paso a examinar los argumentos de fondo referentes a este motivo.
         
      
            123.
         
         
            En el apartado 5 de la sentencia recurrida el Tribunal General señala que la Comisión solicitó a las autoridades belgas explicaciones más detalladas antes de adoptar la Decisión controvertida. En el apartado 10 de dicha sentencia, el Tribunal General se refiere al considerando 11 de la Decisión controvertida, donde la Comisión afirmó que solo podría suspender la inmunidad de RQ si fuese informada, con suficiente claridad y precisión, de las razones por las que las autoridades belgas solicitaban la suspensión de su inmunidad, y señaló que, de lo contrario, cualquier investigado por la OLAF, con solo formular alegaciones manifiestamente infundadas contra su director general, podría lograr paralizar el funcionamiento de dicho organismo, lo que sería contrario a los intereses de la Unión. El Tribunal General señala que la Comisión estimó que, a raíz de haber recibido el escrito de 23 de junio de 2015, ya disponía de indicaciones muy claras y precisas que mostraban que la autoridad judicial solicitante podía razonablemente considerar —y en todo caso, sin actuar arbitraria o abusivamente— que las alegaciones formuladas contra el demandante justificaban que fuera investigado. (
                  65
               )
         
      
            124.
         
         
            La Comisión ha incluido amablemente en el anexo A.1 de su recurso de casación los documentos que se adjuntaron al escrito de contestación de la Comisión ante el Tribunal General. Entre estos documentos figura el escrito de 19 de diciembre de 2014 remitido por la secretaria general de la Comisión al magistrado instructor solicitándole más información sobre la investigación nacional (en lo sucesivo, «escrito de 19 de diciembre de 2014»). En su apartado 2 (página 2), la secretaria general afirmó que, debido al especial estatuto de independencia de la OLAF, la Comisión deseaba dar audiencia al director general de la OLAF (RQ) antes de decidir sobre la suspensión de su inmunidad, para poder valorar con pleno conocimiento de causa las consecuencias que tal suspensión podría tener para la independencia y el funcionamiento de la OLAF y, por tanto, para los intereses de la Unión Europea. Acto seguido, la Comisión solicitó a las autoridades belgas que concretasen si era necesario mantener el secreto de su instrucción en relación con todos los funcionarios afectados por sus indagaciones y si el director general de la OLAF podía ser informado de la investigación.
         
      
            125.
         
         
            Las autoridades belgas respondieron mediante carta de 6 de febrero de 2015. En respuesta a la pregunta de la Comisión acerca de la posibilidad de informar a RQ sobre la solicitud de suspensión de su inmunidad, las autoridades belgas afirmaron que, al sugerir los hechos que RQ podría ser sometido a un proceso penal, el principio de secreto de la instrucción prohibía que se le pidiese su opinión respecto de dicha suspensión. A mi juicio, esta respuesta valdría con carácter general para cualquier pregunta del tipo «¿Podemos decirle al sospechoso que está siendo investigado?», antes que una respuesta específica a la cuestión (diferente) «¿Es necesario respetar el principio de secreto de la instrucción en las circunstancias de este caso concreto?».
         
      
            126.
         
         
            Con un nuevo escrito de 3 de marzo de 2015, la secretaria general reiteró la solicitud de mayor información por parte de la Comisión. Asimismo, confirmó que la Comisión respetaría la solicitud de mantener el secreto de la instrucción formulada por las autoridades belgas (en lo sucesivo, «escrito de 3 de marzo de 2015»).
         
      
            127.
         
         
            Las afirmaciones del Tribunal General en los apartados 69 a 72 de la sentencia recurrida deben entenderse en el contexto del conjunto de los hechos y de los documentos que constaban en autos ante dicho tribunal.
         
      
            128.
         
         
            Partiendo de todo ese material, considero que el Tribunal General perfectamente podía llegar a la conclusión de que la Comisión había pedido realmente a las autoridades belgas una aclaración acerca de la naturaleza de las imputaciones dirigidas contra RQ, sobre todo por su especial condición como director general de la OLAF en aquel momento. Sin embargo, resulta fundamental poner de manifiesto que la formulación de tales peticiones no es lo mismo que garantizar el respeto del derecho de RQ a ser oído. Y tampoco se puede decir que, con sus peticiones, la Comisión tratase de obtener la información necesaria para poder decidir la forma de ponderar los distintos intereses en juego. Por lo tanto, el Tribunal General concluyó (en mi opinión, acertadamente) que, al formular tales peticiones, la Comisión no pretendía dilucidar si el hecho de no informar a RQ sobre las alegaciones dirigidas contra él y de no permitirle hacer observaciones antes de decidir sobre la suspensión de su inmunidad entrañaba algún riesgo (menoscabo de los derechos fundamentales de RQ) o, por el contrario, si el hecho de informar a RQ y permitirle hacer observaciones entrañaba algún riesgo para la instrucción llevada a cabo por las autoridades belgas. (
                  66
               ) Antes bien, en su escrito de 3 de marzo de 2015 la Comisión simplemente confirmó que respetaría la petición ordinaria de las autoridades belgas respecto al secreto de la instrucción. El resto del proceso de comprobación se limitó a tratar de aclarar si las autoridades belgas podían considerar razonablemente que las alegaciones dirigidas contra RQ justificaban que este fuese investigado.
         
      
            129.
         
         
            Lo que centra la atención de la sentencia del Tribunal General es el hecho de que la Comisión no llevase a cabo una valoración de estos posibles riesgos y no ponderase los intereses del secreto de la instrucción frente al derecho fundamental de RQ a ser oído.
         
      
            130.
         
         
            El Tribunal General admitió con acierto, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, que en ciertos casos puede ser totalmente adecuado no dar traslado al interesado de la solicitud de suspensión de inmunidad antes de decidir sobre tal solicitud. Entre estos casos figura el de riesgo cierto de que dicha persona se fugue o destruya pruebas o cuando el efecto sorpresa sea un elemento necesario en la investigación. Sin embargo, nada en los autos que obran ante el Tribunal de Justicia indica que las autoridades belgas hubiesen formulado tales alegaciones en el presente asunto.
         
      
            131.
         
         
            El Tribunal General también señaló que parte de la información relativa a la investigación en curso ya era de dominio público, con lo cual no puedo sino estar de acuerdo. De la exposición de los hechos que se hace en los apartados 1 a 6 de la sentencia recurrida se desprende con palmaria claridad que el escándalo en torno al antiguo miembro de la Comisión John Dalli (punto de partida de la cadena de acontecimientos que derivaron en el asunto de RQ) ya había suscitado la ávida atención de la prensa.
         
      
            132.
         
         
            Por último, el Tribunal General afirmó (en el apartado 72 de la sentencia recurrida) que el hecho de que la Comisión hubiese preguntado a las autoridades belgas si podía dar audiencia a RQ acerca del objeto de las solicitudes de suspensión de su inmunidad (lo que se ve confirmado por la correspondencia adjunta al escrito de contestación de la Comisión) no bastaba para concluir que la Comisión hubiese sopesado entonces el interés de RQ en ejercer su derecho a ser oído frente a la solicitud de las autoridades belgas de preservar el secreto de la instrucción. Una vez más, estoy de acuerdo con la valoración del Tribunal General y con la lógica en que se sustenta. Una consulta acerca de si la Comisión podía recabar observaciones de RQ dentro de su proceso de toma de decisión (en el escrito de 19 de diciembre de 2014), seguida de la confirmación de que la Comisión respetaría el deseo de las autoridades belgas de mantener el secreto de la instrucción (en el escrito de 3 de marzo de 2015), consideradas conjuntamente, nada añaden a la valoración de si, en este asunto particular, procedía ponderar el secreto de la instrucción con el derecho fundamental de RQ a ser oído y si debía prevalecer sobre este. Volveré a tratar esta cuestión más adelante. (
                  67
               )
         
      
            133.
         
         
            El Tribunal General llegó a la conclusión (en el apartado 74 de su sentencia) de que el hecho de que la Comisión no realizase tal ejercicio de ponderación vulneró las exigencias de proporcionalidad establecidas en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, pues fue más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de preservar el secreto de la instrucción y no respetó el contenido esencial del derecho a ser oído, consagrado por el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta. Estoy de acuerdo.
         
      
            134.
         
         
            Por lo tanto, considero que la primera parte del tercer motivo es infundada.
         
      
            135.
         
         
            La segunda parte del tercer motivo plantea una cuestión más compleja. ¿Debe demostrar el funcionario que invoca su derecho a ser oído que la decisión sobre la suspensión de su inmunidad hubiera sido diferente si hubiera podido ejercer tal derecho?
         
      
            136.
         
         
            La Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho cuando declaró (en el apartado 76 de la sentencia recurrida) que no se podía excluir que el contenido de la decisión controvertida hubiese sido otro «si la Comisión hubiese permitido [a RQ] mostrar útilmente su punto de vista sobre la suspensión de su inmunidad de jurisdicción y, más concretamente, como señala [RQ] en sus escritos, su punto de vista sobre el interés de la Unión y sobre la protección de su necesaria independencia como funcionario en el puesto de director general de la OLAF».
         
      
            137.
         
         
            El Tribunal de Justicia ha subrayado reiteradamente que el respeto del derecho de defensa es fundamental en los procedimientos que pueden llevar a la adopción de un acto lesivo para el interesado. (
                  68
               ) A este no se le puede exigir que demuestre que la decisión de la Comisión habría sido diferente, sino, únicamente, que tal posibilidad no queda del todo excluida puesto que habría podido defenderse mejor de no ser por la irregularidad del procedimiento. (
                  69
               )
         
      
            138.
         
         
            Sin embargo, una decisión más reciente del Tribunal de Justicia en un contexto muy diferente da a entender que la violación del derecho de defensa, en particular el derecho a ser oído, solo conduce a la anulación del acto impugnado si, de no haberse producido tal irregularidad, el procedimiento hubiera desembocado en un resultado distinto. (
                  70
               ) El asunto del Sr. Makhlouf versaba sobre la adopción de medidas restrictivas contra él. En casación, el Tribunal de Justicia declaró que en el procedimiento de primera instancia el Sr. Makhlouf no había señalado qué argumentos habría presentado al Consejo para rebatir la relevancia o el valor probatorio de los documentos que este le había trasladado. En consecuencia, el Tribunal de Justicia desestimó su objeción basada en que no se le había invitado a formular observaciones sobre dichos documentos.
         
      
            139.
         
         
            En primer lugar, dicho asunto se diferencia claramente del presente. En aquel, el Sr. Makhlouf había sido informado de las imputaciones que se hacían contra él y se le había permitido acceder a los documentos que el Consejo tuvo en cuenta para decidir sobre la adopción de las medidas restrictivas. Sin embargo, en dicho procedimiento no se efectuó ninguna apreciación de hecho según la cual el Sr. Makhlouf hubiese ejercido su derecho de defensa impugnando dichos documentos. En cambio, a RQ no se le informó de la solicitud de suspensión de su inmunidad antes de que se tomase la decisión correspondiente, (
                  71
               ) de modo que no tuvo ocasión de formular observaciones en el procedimiento administrativo que desembocó en dicha decisión, ya en su condición de funcionario, ya en la de director general de la OLAF. (
                  72
               )
         
      
            140.
         
         
            En segundo lugar, en el apartado 52 de la sentencia Makhlouf/Consejo, (
                  73
               ) el Tribunal de Justicia menciona el examen ordinario establecido en su constante jurisprudencia y que he expuesto en el punto 137 de las presentes conclusiones. (
                  74
               ) El Tribunal de Justicia continuó entonces interpretando de forma muy restrictiva el derecho a ser oído en las circunstancias concretas de ese asunto. No creo que, en las muy diferentes circunstancias del presente asunto, sea adecuada tan estricta interpretación y aplicación.
         
      
            141.
         
         
            ¿Qué se debería exigir que demostrara un funcionario como RQ para que se declarase que la violación de su derecho de defensa implica la anulación del acto lesivo para él?
         
      
            142.
         
         
            A mi parecer, no sería oportuno que el Tribunal de Justicia adoptase una postura excesivamente restrictiva. Entiendo que los factores relevantes variarán necesariamente en función de las circunstancias específicas de cada caso.
         
      
            143.
         
         
            En mi opinión, el apartado 76 de la sentencia recurrida puede interpretarse de dos maneras. Por un lado, se puede entender en el sentido de que, antes de adoptar la Decisión controvertida, era preciso tener en cuenta el punto de vista de RQ sobre los intereses de la Unión y la preservación de su necesaria independencia como funcionario en el cargo de director general de la OLAF. Por otro lado, es posible interpretar la declaración del Tribunal General en el sentido de que «no queda del todo excluida» la posibilidad de que, si se hubiese dado a RQ la oportunidad de ser oído, la Comisión podría haber conocido sus puntos de vista sobre las consecuencias que para el buen funcionamiento de la OLAF tendría cualquier decisión de suspender la inmunidad. Esta información podría haber formado parte de las observaciones espontáneas de RQ o podría haber surgido como resultado de las preguntas que la propia Comisión le hubiese formulado a RQ durante el procedimiento administrativo.
         
      
            144.
         
         
            En sus observaciones escritas, RQ alega con toda justicia que, como funcionario con el cargo de director general de la OLAF, tenía puntos de vista que deseaba exponer en relación con los intereses de la Unión Europea y con la preservación de la independencia necesaria para toda persona que ejerza tales funciones. A mi parecer, es poco menos que evidente que «no queda del todo excluida» la posibilidad de que sus observaciones (necesariamente informadas, por su experiencia al haber prestado servicios efectivos como director general de la OLAF) podrían haber tenido efectos en la decisión que finalmente se adoptó de suspender su inmunidad. La opinión contraria implica presumir que los responsables de la decisión en la Comisión simplemente habrían hecho oídos sordos a cualquier argumento que presentase RQ.
         
      
            145.
         
         
            Me resisto a admitir una presunción que dejara en tan mal lugar al proceso de toma de decisiones de la Comisión. Por fortuna, en el presente procedimiento no hay necesidad de hacerlo. El escrito de 19 de diciembre de 2014 explicaba a las autoridades belgas que la Comisión deseaba oír a RQ no para respetar su derecho fundamental a ser oído, sino porque quería estar en condiciones de «valorar con pleno conocimiento de causa las consecuencias que tal suspensión podría tener para la independencia y el funcionamiento de la OLAF y, por tanto, para los intereses de la Unión Europea». (
                  75
               ) Por lo tanto, el Tribunal General disponía de pruebas irrefutables de que la propia Comisión consideraba que las observaciones de RQ serían tan pertinentes como relevantes para adoptar una decisión adecuada sobre la suspensión de su inmunidad. Así las cosas, en mi opinión es lógicamente imposible llegar a una conclusión que no sea que, si se hubiese respetado el derecho de RQ a ser oído, muy probablemente habría tenido alguna trascendencia en el resultado del procedimiento administrativo y, por tanto, en la decisión finalmente adoptada respecto a la suspensión de su inmunidad. Sin embargo, de ello no se deduce que el interesado tuviera que demostrar que la correspondiente decisión habría sido diferente si se hubiese respetado su derecho a ser oído.
         
      
            146.
         
         
            En general, el principio fundamental que subyace al derecho de defensa y, en particular, al derecho a ser oído es la necesidad de garantizar la equidad del proceso. ¿Se privó al interesado de la posibilidad de aportar información pertinente antes de que se adoptase una decisión lesiva para él? A mi parecer, los aspectos esenciales que se deben examinar son: i) si la información que deseaba presentar hubiera sido pertinente, y ii) si su situación jurídica se vería modificada en su perjuicio en caso de adoptarse el acto. No creo que se le pueda exigir que demuestre más que eso. También quisiera señalar que el derecho a ser oído está estrechamente vinculado a la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones, consagrada en el artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta. A no ser que la administración tenga en cuenta íntegramente todo el material relevante para la decisión que se propone adoptar, es probable que incumpla dicha obligación.
         
      
            147.
         
         
            Por lo tanto, considero que la segunda parte del tercer motivo no puede prosperar y, por tanto, el tercer motivo es infundado.
         
      
      Costas
   
   
            148.
         
         
            De conformidad con los artículos 138, apartado 1, y 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión, en su condición de parte que ve desestimadas sus pretensiones en el presente recurso de casación, debería correr con las costas del procedimiento.
         
      
      Conclusión
   
   
            149.
         
         
            En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:
            
                     –
                  
                  
                     Desestime el recurso de casación.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Condene en costas a la Comisión Europea.
                  
               
      (
         1
      )	Lengua original: inglés.
   (
         2
      )	Sentencia de 24 de octubre de 2018 (T‑29/17, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2018:717).
   (
         3
      )	Reglamento n.o 31 (CEE), 11 (CECA), por el que se establece el estatuto de los funcionarios y el régimen aplicable a los otros agentes de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 1962, 45, p. 1385; EE 01/01, p. 129), modificado por última vez por el Reglamento (UE) n.o 423/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014 (DO 2014, L 129, p. 12) (en lo sucesivo, «estatuto de los funcionarios»).
   (
         4
      )	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.o 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1).
   (
         5
      )	Considerandos 1 a 4.
   (
         6
      )	Artículo 1; véase también el considerando 3.
   (
         7
      )	La función del Comité de Vigilancia es seguir regularmente el ejercicio por la OLAF de la función de investigación, a fin de fortalecer su independencia en el ejercicio adecuado de las competencias que le atribuye el Reglamento n.o 883/2013 (artículo 15).
   (
         8
      )	El Sr. John Dalli fue nombrado miembro maltés de la Comisión durante el período comprendido entre el 10 de febrero de 2010 y el 31 de octubre de 2014. Sirvió en la Comisión presidida por el Sr. José Manuel Durão Barroso (en lo sucesivo, «presidente Barroso»). El 24 de diciembre de 2012, el Sr. Dalli inició un procedimiento ante el Tribunal General dirigido a la anulación de la decisión verbal supuestamente adoptada por el presidente Barroso el 16 de octubre de 2012, de poner fin a las funciones del Sr. Dalli como miembro de la Comisión. El procedimiento concluyó con la sentencia de 12 de mayo de 2015, Dalli/Comisión (T‑562/12, EU:T:2015:270). Los antecedentes del presunto soborno en relación con la propuesta de la Comisión de regular la industria del tabaco tenían su origen en las mismas fuentes que dieron lugar a la investigación, la cual, a su vez, motivó el presente procedimiento.
   (
         9
      )	Véase el punto 6 de las presentes conclusiones.
   (
         10
      )	Véanse los puntos 13 a 24 de las presentes conclusiones.
   (
         11
      )	Considerando 9.
   (
         12
      )	Considerando 10.
   (
         13
      )	Considerando 11.
   (
         14
      )	Considerando 13.
   (
         15
      )	Considerando 14.
   (
         16
      )	Considerando 15.
   (
         17
      )	Mediante demanda presentada en el Registro del Tribunal General el 20 de mayo de 2016, RQ inició un procedimiento paralelo en que recurría la Decisión controvertida con arreglo al procedimiento específico establecido en el artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2013, en su condición de director general de la OLAF. Fundamentó dicha acción en el argumento de que la Decisión controvertida adolecía de un error de Derecho, pues ponía en entredicho su independencia. Ese procedimiento (T‑251/16) está suspendido a la espera del resultado del presente procedimiento. RQ presentó también una demanda de medidas provisionales (en el asunto T‑251/16), en el que instaba la suspensión de la Decisión controvertida por lo que atañe a su inmunidad. El Tribunal General desestimó esta demanda mediante auto de 20 de julio de 2016.
   (
         18
      )	Véase la nota 17.
   (
         19
      )	Apartado 36 de la sentencia recurrida.
   (
         20
      )	Apartados 36 y 38 de la sentencia recurrida.
   (
         21
      )	Apartados 39 y 40 de la sentencia recurrida.
   (
         22
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         23
      )	Sentencia de 15 de octubre de 2008 (T‑345/05, EU:T:2008:440).
   (
         24
      )	Sentencia de 13 de enero de 2010 (F‑124/05 y F‑96/06, EU:F:2010:2).
   (
         25
      )	Apartados 42 y 44 de la sentencia recurrida.
   (
         26
      )	Apartado 45 de la sentencia recurrida.
   (
         27
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         28
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         29
      )	Sentencia de 15 de octubre de 2008 (T‑345/05, EU:T:2008:440).
   (
         30
      )	Sentencia de 13 de enero de 2010 (F‑124/05 y F‑96/06, EU:F:2010:2).
   (
         31
      )	Sentencia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión (C‑131/03 P, EU:C:2006:541), apartados 49 y 50 y jurisprudencia citada.
   (
         32
      )	Sentencia de 22 de noviembre de 2012, Probst (C‑119/12, EU:C:2012:748), apartado 20.
   (
         33
      )	Sentencia de 20 de febrero de 2018, Bélgica/Comisión (C‑16/16 P, EU:C:2018:79), apartado 32 y jurisprudencia citada.
   (
         34
      )	Véase el punto 55 de las presentes conclusiones.
   (
         35
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         36
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         37
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960, Humblet/État belge (6/60-IMM, EU:C:1960:48), p. 570 (el subrayado es mío).
   (
         38
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         39
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         40
      )	Sentencia de 15 de octubre de 2008 (T‑345/05, EU:T:2008:440).
   (
         41
      )	Sentencia de 17 de enero de 2013 (T‑346/11 y T‑347/11, EU:T:2013:23).
   (
         42
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         43
      )	Sentencia de 15 de octubre de 2008 (T‑345/05, EU:T:2008:440).
   (
         44
      )	Sentencia de 17 de enero de 2013 (T‑346/11 y T‑347/11, EU:T:2013:23).
   (
         45
      )	Sentencia de 13 de enero de 2010 (F‑124/05 y F‑96/06, EU:F:2010:2).
   (
         46
      )	Sentencia de 13 de enero de 2010 (F‑124/05 y F‑96/06, EU:F:2010:2).
   (
         47
      )	Sentencia de 16 de diciembre de 1960 (6/60-IMM, EU:C:1960:48).
   (
         48
      )	Sentencia de 15 de octubre de 2008 (T‑345/05, EU:T:2008:440).
   (
         49
      )	Sentencia de 13 de enero de 2010 (F‑124/05 y F‑96/06, EU:F:2010:2).
   (
         50
      )	Sentencia de 13 de enero de 2010 (F‑124/05 y F‑96/06, EU:F:2010:2).
   (
         51
      )	Sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), apartados 14 y 16.
   (
         52
      )	Véanse también las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto Unión de Pequeños Agricultores/Consejo (C‑50/00 P, EU:C:2002:197), puntos 61 a 65.
   (
         53
      )	Véanse los apartados 65 a 67 de la sentencia recurrida.
   (
         54
      )	Véanse los puntos 44 a 49 de las presentes conclusiones.
   (
         55
      )	Véanse las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (DO 2007, C 303, p. 17).
   (
         56
      )	Esta explicación cita, entre otras, la sentencia de 18 de octubre de 1989, Orkem/Comisión (374/87, EU:C:1989:387); en relación con el derecho a ser oído, véase el apartado 25 y jurisprudencia citada. Por lo que respecta al alcance general de la obligación de tener en cuenta los intereses de los funcionarios y el principio de buena administración, véase la sentencia de 31 de marzo de 1992, Burban/Parlamento (C‑255/90 P, EU:C:1992:153), apartado 7 y jurisprudencia citada.
   (
         57
      )	Sentencia de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), apartados 81 a 85 y jurisprudencia citada.
   (
         58
      )	Sentencia de 22 de noviembre de 2012, M.M (C‑277/11, EU:C:2012:744), apartados 86 a 88 y jurisprudencia citada.
   (
         59
      )	Véanse las conclusiones del fallecido y estimado amigo y colega, el Abogado General Bot, presentadas en el asunto ZZ (C‑300/11, EU:C:2012:563), punto 65.
   (
         60
      )	El Tribunal General describe la legislación nacional pertinente en los apartados 61 y 62 de la sentencia recurrida.
   (
         61
      )	Véase, por analogía, la sentencia de 4 de junio de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), apartado 57 y jurisprudencia citada.
   (
         62
      )	Apartados 69 a 72 de la sentencia recurrida.
   (
         63
      )	Véanse los puntos 135 a 147 de las presentes conclusiones.
   (
         64
      )	Sentencia de 16 de junio de 2016, SKW Stahl-Metallurgie y SKW Stahl-Metallurgie Holding y otros/Comisión (C‑154/14 P, EU:C:2016:445), apartado 37 y jurisprudencia citada.
   (
         65
      )	La Decisión controvertida se presentó al Tribunal General como anexo A.1 al recurso de RQ. Conforme al considerando 4 de dicha Decisión, mediante escrito de 3 de marzo de 2015 la Comisión informó al magistrado instructor de que necesitaba más información sobre las imputaciones contra RQ. En dicho escrito, la Comisión afirmaba que, una vez recibiese la información requerida, adoptaría una decisión en que trataría de hallar un equilibrio entre su obligación de cooperación leal con las autoridades belgas y la necesidad de proteger los intereses de la Unión. Véase también el punto 128 de las presentes conclusiones.
   (
         66
      )	Apartados 69 y 70 de la sentencia recurrida.
   (
         67
      )	Véase el punto 145 de las presentes conclusiones.
   (
         68
      )	Sentencia de 27 de junio de 1991, Al-Jubail Fertilizer/Consejo (C‑49/88, EU:C:1991:276), apartado 15. Véase también la sentencia de 1 de octubre de 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consejo (C‑141/08 P, EU:C:2009:598), apartado 93 y jurisprudencia citada.
   (
         69
      )	Sentencia de 1 de octubre de 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consejo (C‑141/08 P, EU:C:2009:598), apartado 94 y jurisprudencia citada.
   (
         70
      )	Sentencia de 14 de junio de 2018, Makhlouf/Consejo (C‑458/17 P, no publicada, EU:C:2018:441), apartado 42 y jurisprudencia citada; véase también su apartado 43. Esta sentencia fue dictada por una sala compuesta por tres jueces, sin recabar las conclusiones de un Abogado General, y la propia sala no consideró que fuese de suficiente relevancia como para ordenar su traducción y publicación íntegras.
   (
         71
      )	Véanse los puntos 126 a 128 de las presentes conclusiones.
   (
         72
      )	Debo recordar que, en su condición de director general de la OLAF, RQ ha incoado una acción contra la Comisión con arreglo al artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2013 (asunto T‑251/16; véase la nota 16 de las presentes conclusiones).
   (
         73
      )	Sentencia de 14 de junio de 2018 (C‑458/17 P, no publicada, EU:C:2018:441).
   (
         74
      )	La jurisprudencia citada es la sentencia de 3 de julio de 2014, Kamino International Logistics y Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 y C‑130/13, EU:C:2014:2041), que se remite a la sentencia de 1 de octubre de 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consejo (C‑141/08 P, EU:C:2009:598), apartado 94 y jurisprudencia citada.
   (
         75
      )	Escrito mencionado en el punto 126 de las presentes conclusiones.