CELEX: 62013CC0261
Language: bg
Date: 2014-07-17 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат N. Jääskinen, представено на 17 юли 2014 г.#Peter Schönberger срещу Европейски парламент.#Обжалване — Петиция до Европейския парламент — Решение за оставяне на петицията без разглеждане — Жалба за отмяна — Понятие „обжалваем акт.#Дело C‑261/13 P.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      N. JÄÄSKINEN
      представено на 17 юли 2014 година (
            1
         )
      
         Дело C‑261/13 P
      
      
         Peter Schönberger
      
      
         срещу
      
      
         Европейски парламент
      
      „Жалба — Право на петиции до Eвропейския парламент — Членове 20 ДФЕС и 227 ДФЕС — Член 44 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Липса на компетентност на Комисията по петициите да разгледа поставените въпроси — Решение за оставяне на петицията без разглеждане — Жалба за отмяна — Акт, произвеждащ задължително правно действие, което може да засегне правното положение на частноправен субект — Член 263 ДФЕС“
      I – Въведение
      
      
               1.
            
            
               Съгласно доклад на Комисията по петиции на Европейския парламент (наричана по-нататък „Комисията по петиции“) „петицията представлява важен инструмент, доколкото позволява гласът на отделното лице да бъде чут официално и да направи така, че интересуващите го теми да бъдат разгледани в институциите на [Съюза]. Следователно тя представлява директна връзка между нас, избраните представители, и тези, чиито интереси трябва да защитаваме“ (
                     2
                  ). Както сочи статистиката на Комисията по петиции, този инструмент действително има голям успех. През 2013 г. броят на внесените в тази Комисия петиции надхвърля 3000, което съставлява увеличение с повече от 45 % в сравнение с 2012 година, и двойно увеличение в сравнение с 2011 година (
                     3
                  ).
            
         
               2.
            
            
               С жалбата си г‑н Schönberger (наричан по-нататък „жалбоподателят“) иска отмяна на Решение на Общия съд на Европейския съюз Schönberger/Парламент (Т‑186/11, EU:T:2013:111, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което е отхвърлено като недопустимо искането за отмяна на решението на Комисията по петиции от 25 януари 2011 г., с което е прекратено проучването на внесената от жалбоподателя на 2 октомври 2010 г. петиция (
                     4
                  ) (наричано по-нататък „оспореният акт“).
            
         
               3.
            
            
               Следователно настоящото дело е свързано с тълкуването на обхвата на правото на петиции по смисъла на членове 20 ДФЕС и 227 ДФЕС, потвърдено в член 44 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). От Съда за първи път се иска да реши въпроса дали решенията на Комисията по петиции подлежат на контрол от страна на юрисдикциите на Съюза по смисъла на член 263 ДФЕС.
            
         
               4.
            
            
               Ето защо в рамките на настоящото заключение е уместно да бъде анализирано упражняването на правото на петиция във връзка с досегашната практика на Общия съд по този въпрос и тя бъде съпоставена с практиката на Съда относно понятието за обжалваем акт. Наистина в обжалваното съдебно решение точно е приложено решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) (
                     5
                  ), в което Общият съд дава тълкуване, че преценката за допустимост на дадена петиция подлежи на съдебен контрол, с довода че решение за недопустимост или за оставяне на петицията без разглеждане може да засегне същината на правото на петиции, и поради това представлява акт, срещу който може да се подаде жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС (
                     6
                  ).
            
         
               5.
            
            
               От самото начало посочвам, че според мен в решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) Общият съд е приложил неправилно понятието за обжалваем акт и ми се струва, че тази грешка се основава на разширителния прочит на обхвата на правото на петиция. Докато според мен правото на петиция представлява средство за пряк политически диалог, израз на демократичното взаимодействие между гражданите и избраниците, който би следвало да е защитен от намесата на юрисдикциите на Съюза, освен в изключителни случаи.
            
         
               6.
            
            
               Ето защо в настоящото заключение възнамерявам да предложа на Съда да обяви за неправилна съдебната практика по дело Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466), на която се основава обжалваното съдебно решение. При всяко едно положение, за да бъде гарантирана правната сигурност на страните, Съдът би следвало в рамките на настоящото производство по обжалване да изрази изрично становище относно практиката по дело Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) или като я обяви за неправилна, или като я потвърди. Във втората хипотеза разглеждането на жалбата не би представлявало особена трудност.
            
         II – Правна уредба
      
      
               7.
            
            
               Правото на петиции е признато в член 20, буква г) ДФЕС и член 227 ДФЕС като особен израз на европейското гражданство.
            
         
               8.
            
            
               Съгласно член 44 от Хартата:
               „Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право да отправя петиции до Европейския парламент“ (
                     7
                  ).
            
         
               9.
            
            
               Разглеждането на петициите е било уредено в дял VIII от Правилника за дейността на Европейския парламент (наричан по-нататък „вътрешният правилник“). Разпоредбите, които са приложими по настоящото дело ratione temporis, са членове 191—193 от вътрешния правилник (
                     8
                  ). Независимо от това следва да се отбележи, че вследствие направените през 2011 г. изменения на вътрешния правилник тези разпоредби претърпяват промяна и те са включени в членове 201—203 от вътрешния правилник (наричан по-нататък „вътрешният правилник след измененията“) (
                     9
                  ). И накрая, вследствие на изменение от месец юли 2014 г. понастоящем правото на петиции е уредено в членове 215‑218 от вътрешния правилник след измененията в рамките на 8-ия парламентарен мандат (
                     10
                  ). Това последно изменение обаче не засяга редакцията на относимите разпоредби спрямо вътрешния правилник след измененията.
            
         
               10.
            
            
               Съгласно член 191 от вътрешния правилник, озаглавен „Право на петиция“:
               „1.   Всеки гражданин на Европейския съюз, както и всяко физическо или юридическо лице, което има местопребиваване или седалище в държава членка, има право да отправи, индивидуално или съвместно с други граждани или лица, петиция до Европейския парламент по въпрос от сферите на дейност на Европейския съюз, който пряко го засяга.
               […]
               6.   Петициите, обявени за недопустими от комисията, се оставят без разглеждане; техните вносители се уведомяват за взетото решение и за мотивите за него.
               […]“.
            
         
               11.
            
            
               Член 192 от вътрешния правилник, озаглавен „Разглеждане на петициите“, гласи:
               „1.   Компетентната комисия може да реши да изготви доклад или по друг начин да изрази становището си по петициите, които е обявила за допустими.
               Комисията може, особено в случаите на петиции, целящи промяна на действащи нормативни разпоредби, да иска становища от други комисии съгласно член 46.
               […]
               3.   При разглеждане на петиции или установяване на факти комисията може да организира изслушвания на вносителите на петициите или общи изслушвания, или да командирова членове да установят фактите на място.
               […]
               7.   Председателят уведомява вносителите на петициите за взетите решения и за мотивите за тях“.
            
         
               12.
            
            
               Съгласно член 201, параграф 7 от вътрешния правилник след измененията вписаните в регистъра петиции се изпращат от [председателя на Парламента] на компетентната комисия, която първо се произнася по допустимостта на петицията в съответствие с член 227 от [ДФЕС].
            
         
               13.
            
            
               Член 201, параграф 8 от вътрешния правилник след измененията гласи:
               „Петициите, обявени за недопустими от комисията, се оставят без разглеждане; техните вносители се уведомяват за взетото решение и за мотивите за него. По възможност могат да се препоръчат алтернативни средства за защита“.
            
         
               14.
            
            
               Член 203а от вътрешния правилник след измененията в неговия текст, произтичащ от Решение на Европейския парламент от 22 май 2012 г. (
                     11
                  ), урежда и прилагането на гражданската инициатива.
            
         III – Обстоятелства, предхождащи спора, производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
      
      
               15.
            
            
               Жалбоподателят, бивше длъжностно лице в Европейския парламент, е оспорил точките за заслуги, които са му били определени за 2005 г. Вследствие подадената от жалбоподателя на 15 ноември 2008 г. жалба с решение от 13 юли 2010 г. Европейският омбудсман установява, че е налице лошо администриране от страна на Парламента, доколкото председателят на Парламента е бил длъжен да разгледа възражението на жалбоподателя.
            
         
               16.
            
            
               На 2 октомври 2010 г. жалбоподателят отправя петиция до Парламента на основание член 227 ДФЕС, в която иска Парламентът да предприеме мерки за съобразяване с констатациите на Омбудсмана.
            
         
               17.
            
            
               В оспорения акт председателят на Комисията по петиции се обръща към жалбоподателя със следните думи: „С настоящото Ви уведомявам, че комисията разгледа Вашата петиция и я приема за допустима съгласно Правилника на Европейския парламент, доколкото засяга въпрос от сферите на дейност на Европейския съюз. Въпреки това комисията по петиции не е в състояние да разгледа Вашата петиция по същество и съответно прие забележките Ви за сведение. Вашата петиция ще бъде препратена на генералния директор, отговарящ за персонала, за да предприеме подходящите мерки. Моля също така да имате предвид, че с това разглеждането на Вашата петиция приключва“. Впоследствие разглеждането на петицията е прекратено.
            
         
               18.
            
            
               С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 26 март 2011 г., г‑н Schönberger иска отмяна на оспорения акт, с довода че с него разглеждането на неговата петиция е прекратено, без да бъде обсъдена по същество.
            
         
               19.
            
            
               С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата като недопустима. Като се обосновава с решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466), Общият съд приема, че доколкото петицията на жалбоподателя е била приета за допустима, оспореният акт не поражда задължителни правни последици, които могат да засегнат правното положение на жалбоподателя. За повече подробности вж. обжалваното съдебно решение.
            
         IV – Искания на страните и производството пред Съда
      
      
               20.
            
            
               В своята жалба г‑н Schönberger иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да уважи подадената пред първата инстанция жалба, да отмени оспорения акт, както и да осъди Европейския парламент да заплати съдебните разноски.
            
         
               21.
            
            
               В писмения си отговор Европейският парламент иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
            
         V – Относно разглеждането на жалбата
      
      
               22.
            
            
               В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква шест нарушения (
                     12
                  ), изведени, на първо място, от неправилно установяване на фактите (
                     13
                  ), на второ място, от незачитане на приложното поле на основното право на петиции (
                     14
                  ), на трето място, от липса на мотиви и липса на логика в обжалваното съдебно решение (
                     15
                  ), на четвърто място, от неправилни изводи вследствие неправилно прилагане на съдебната практика от Решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) (
                     16
                  ), на пето място, от липса на мотиви поради необсъждане на доводите за липсата на мотиви на оспорения акт (
                     17
                  ) и на шесто място, от непълното обсъждане на фактите (
                     18
                  ).
            
         
               23.
            
            
               Ето защо предлагам посочените оплаквания да бъдат групирани в две правни основания в зависимост от връзката между тях. Първото основание ще включва нарушенията, свързани с обхвата на правото на петиция (изведени от второто, третото и четвъртото оплакване в жалбата). Второто основание ще включва нарушенията от процесуално естество (изведени от първото, петото и шестото оплакване в жалбата).
            
         
               24.
            
            
               Доколкото отговорът на доводите, свързани със същността на правото на петиции и с приложното поле на съдебната практика Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466), е определящ при разглеждане на настоящата жалба, предлагам да се започне с обсъждането на това основание.
            
         VI – Относно обхвата на правото на петиции (първо основание, включващо второто, третото и четвъртото оплакване в жалбата)
      
      А– Доводи на страните
      
      
               25.
            
            
               С всички свои оплаквания, включени в първото основание, жалбоподателят оспорва приложното поле на правото на петиции. На първо място, като се позовава на точка 18 от обжалваното съдебно решение, жалбоподателят упреква Общия съд, че е приел, че само решение, с което петицията се приема за недопустима, може да ограничи упражняването на правото на петиции. Така приложното поле на правото на петиции неправилно било ограничено до въпроса за допустимостта на петициите. Впрочем Парламентът бил длъжен не само да разгледа допустимостта на дадена петиция, но и да обсъди приетите за допустими петиции по същество. Отказът да бъде разгледана определена петиция по същество възпрепятствал упражняването на посоченото право, тъй като вносителят бил лишен от възможността да допринесе за подобряване на правото на Съюза и да участва в демократичния живот на Съюза по смисъла на член 10, параграф 3 ДЕС и член 24, втора алинея ДФЕС.
            
         
               26.
            
            
               На второ място, жалбоподателят упреква Общия съд в нелогични съждения, тъй като, от една страна, той твърдял, че в областта на петициите Парламентът никога не издава обвързващи актове, а от друга страна, че решението, с което една петиция е приета за недопустима или оставена без разглеждане, може да бъде обжалвано с искане за отмяна (
                     19
                  ). На трето място, жалбоподателят оспорва прилагането от страна на Общия съд на Решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) в точки 16, 17 и 19 от обжалваното съдебно решение.
            
         
               27.
            
            
               От своя страна Европейският парламент възразява срещу всички повдигнати оплаквания. Той подчертава по-специално, че предвид извънсъдебния характер на правото на петиции то не гарантира право на сезиране на Парламента, а изцяло дава политическата свобода на последния да разгледа дадена петиция или не. Парламентът изтъква, че нито прогласеното в първичното законодателство право на петиции, нито разпоредбите на вътрешния правилник позволяват да се направи изводът, че вносителят разполага с изрични процесуални права с оглед ефективното упражняване на правото на петиция. От друга страна, той споделя анализа, изведен от съдебната практика от Решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466).
            
         Б– За правото на петиции в законодателството на Съюза
      
      1. За упражняването на правото на петиции
      
               28.
            
            
               Както вече отбелязах, възможността за отправяне на петиция съставлява инструмент за пряко участие в политическите функции, упражнявани от представителите на народите на Съюза. Въпреки това, доколкото от Съда за първи път се иска да анализира правото на петиции в неговата цялост, ми се струва полезно да направя подробен анализ на този акт.
            
         
               29.
            
            
               Макар правото на петиции до Европейския парламент да не е предвидено в учредителните договори (
                     20
                  ), през 1981 г., след провеждането на първите общи избори, Парламентът прави промяна в процедурния си правилник и официално признава възможността за внасяне на петиции (
                     21
                  ), която по-късно, през 1989 г., е подкрепена с междуинституционална декларация (
                     22
                  ). Едва с влизането в сила на Договора от Маастрихт правото на петиции до Европейския парламент е признато в Договора и в крайна сметка му е признат статут на основно право, уреден в член 44 от Хартата (
                     23
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Така първоначално правото на петиции (
                     24
                  ) е замислено като инструмент, свързан с европейското гражданство (
                     25
                  ). Правото за отправяне на петиция до Европейския парламент, прогласено в член 20, буква г) ДФЕС, член 24, параграф 2 ДФЕС и член 227 ДФЕС, както и правото на жалба до Омбудсмана на основание член 228 ДФЕС, са способи, които позволяват на европейските граждани да упражнят преките си демократични граждански права. Въведената с Договора от Лисабон европейска гражданска инициатива съгласно член 11, параграф 4 ДЕС (
                     26
                  ) представлява подобен инструмент.
            
         
               31.
            
            
               Доколкото е жизнено необходимо за упражняването на демократичните участие и контрол от страна на гражданите, правото на петиции засилва комуникацията между Парламента и лицата, които са граждани или пребивават в Съюза, като в същото време представлява за тези лица отворен, демократичен и прозрачен механизъм, който позволява, когато това е законосъобразно и оправдано, да получат извънсъдебно разрешение на тяхното искане (
                     27
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Наистина в нито един акт няма определение на петицията като такава. Въпреки това Парламентът предприема усилия в тази насока, като предлага тя да обхваща „всяка жалба, консултация, искане за съдействие, реакция на резолюциите на Парламента или на решенията на други общностни институции или органи, които са подадени до него от отделни лица или общности“ (
                     28
                  ). Макар такова определение да не е прието официално, в докладите на Комисията по петиции петициите се приемат като „искания за съдействие, за действие или за изменение на определена политика или представени пред Парламента консултации“. На последно място, отбелязвам, че с доклад от 2001 г. (
                     29
                  ) са представени проекти за засилване на правото на петиции и за изменение на Договора, макар те да са останали без последствия.
            
         
               33.
            
            
               За сравнение, според информацията, с която разполагам, в много държави членки правото на петиции е конституционно право (Испания, Франция, Италия, Люксембург, Румъния) или основно право (Чешка република, Германия (
                     30
                  )). Въпреки това е трудно да бъде дадено общо определение на правото на петиции. Съобразно националните традиции петицията може да съдържа предложение или информация, инициатива, да изразява становище или оплакване (
                     31
                  ). Макар в някои от държавите членки да не е приет акт, на основание на който гражданите да могат да сезират Парламента по определен въпрос (Република Финландия, Кралство Швеция), последните разполагат с други средства за установяване на връзка с депутатите като например писма до Парламента (
                     32
                  ).
            
         
               34.
            
            
               В законодателството на Съюза правото на петиции е признато на всяко физическо лице, което пребивава на територията на Съюза, и на всяко юридическо лице, чието седалище е на територията на една от държавите членки. Въпреки това, вследствие прието през 2011 г. изменение на вътрешния правилник, възможността за петиции е разширена и спрямо физическите и юридическите лица, които не са нито граждани на Съюза, нито имат местопребиваване или седалище в държава членка (
                     33
                  ). Следователно петицията вече не е стриктно свързана с гражданството на Съюза (
                     34
                  ). Освен това петиции могат да бъдат подписани от милиони лица, които трябва да бъдат представлявани от вносител (
                     35
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Независимо от това съгласно член 227 ДФЕС възможността за внасяне на петиция е ограничена до въпросите, отнасящи се до областите на прилагане на правото на Съюза. По този начин правото на петиция играе роля в рамките на възприемането и контрола за спазване на правото на Съюза.
            
         
               36.
            
            
               От една страна, от петициите се вдъхновява и дейността на други комисии на Парламента, компетентни по същество да съставят законодателни актове в отделните области. Парламентът също може впоследствие да приеме резолюции в най-различни политически чувствителни области (
                     36
                  ).
            
         
               37.
            
            
               От друга страна, петицията представлява форма на контрол a posteriori от страна на гражданите на Съюза за прилагане на правото на Съюза. В действителност петициите са ценен източник на информация за установяване на нарушения на правото на Съюза (
                     37
                  ) най-вече в областите на опазване на околната среда, вътрешния пазар, в областите, свързани с признаването на професионалните квалификации, в сектора на финансовите услуги (
                     38
                  ) и най-вече в случаите на нарушаване на основните права (
                     39
                  ). В много случаи подаването на петиция едновременно с внасянето на жалба в Европейската комисия може да доведе до образуване на производство за установяване на неизпълнение или иск за установяване на неправомерно бездействие (
                     40
                  ). Статистиката сочи, че една четвърт до една трета от петициите са свързани или стават повод за образуването на производства за нарушения (
                     41
                  ). Въпреки това проблемите, свързани с решенията както по жалбите, така и по петициите, не са предмет на настоящото производство (
                     42
                  ).
            
         2. Относно производството за разглеждане на петициите
      
               38.
            
            
               Условията за упражняване на правото на петиция са уредени в членове 201—203 от вътрешния правилник след измененията (
                     43
                  ) (в последната му редакция) (
                     44
                  ). Предвид тези разпоредби ми се струва неоспоримо, че Парламентът прави усилия да въведе прозрачна и справедлива процедура, която да позволи на всяко лице, което има правото на петиция, да упражни това право (
                     45
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Съгласно действащите разпоредби, исканията за петиция, които отговарят на формалните изисквания за допустимост (
                     46
                  ), се регистрират по реда на постъпването им. Петициите, които не отговарят на условията по член 201, параграф 2 от вътрешния правилник след измененията се оставят без разглеждане, а вносителите се уведомяват за мотивите за това. Макар да е ясно, че нерегистрираните и недопустимите петиции попадат в две различни категории (
                     47
                  ), от докладите на Комисията по петиции не е лесно да се определи разликата между двете (
                     48
                  ).
            
         
               40.
            
            
               Регистрираните искания се изпращат на Комисията по петиции, която проверява тяхната допустимост по същество във връзка с член 227 ДФЕС, съгласно който всяко лице може да отправи петиция по въпрос от сферите на дейност на Съюза, който пряко го засяга.
            
         
               41.
            
            
               Обявените на този етап за недопустими петиции се оставят без разглеждане. Вътрешният правилник след измененията предвижда и гласуване, в случай че членовете на Комисията по петиции не достигнат до консенсус относно допустимостта на петицията. При всяко положение вносителят бива уведомен за взетото решение и за мотивите за него, като често се дават препоръки той да се отнесе до компетентния национален или международен орган (
                     49
                  ). За тази цел член 201, параграф 8 от посочения регламент предвижда възможността да бъдат препоръчани алтернативни средства за защита.
            
         
               42.
            
            
               Сред допустимите искания са исканията, чието разглеждане е приключило с незабавен отговор, както и изпратените за разглеждане от други институции или други органи, за становище или за информация. Комисията по петиции впоследствие иска най-често от Комисията да ѝ предостави всякаква относима информация или становището си относно повдигнатите от вносителя въпроси.
            
         
               43.
            
            
               Предвид разпоредбите, които уреждат разглеждането на петициите, е ясно, че правомощията на Комисията по петиции в действителност са доста ограничени. Всъщност тази комисия „не е съдебен орган, оправомощен да постанови кое е правилно и кое не по определен въпрос, нито да се произнесе дали е правилно или не дадено политическо решение, прието от компетентния орган на държава членка, нито пък има правомощия за упражняване на принуда“ (
                     50
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Ясно е обаче, че Комисията по петиции разполага със свобода на преценка относно решението по дадена петиция. От друга страна, решението по допустимостта на петицията може също да има дискреционен характер независимо от връзката с член 227 ДФЕС. Впрочем вярно е, че за да е допустима една петиция, последната разпоредба изисква тя да се отнася до въпрос от сферите на дейност на Съюза и да засяга пряко вносителя. Независимо от това, извън посочените формални изисквания, от член 201, параграф 7 от вътрешния правилник след изменения е видно, че ако Комисията по петиции не постигне консенсус по допустимостта на петицията, тя може да бъде приета за допустима по искане на най-малко една четвърт от членовете на тази комисия.
            
         
               45.
            
            
               На последно място да припомня, че според приетото от Комисията по петиции „процедурата за петиции може и би трябвало да остане допълнение към другите механизми за защита [в широк смисъл], на които могат да се позовават гражданите, като например жалбите до Комисията или до Европейския омбудсман“ (
                     51
                  ). Заедно с други органи, институции и инструменти, каквито са анкетните комисии, европейската гражданска инициатива и Европейският омбудсман, Комисията по петиции играе самостоятелна и ясно дефинирана роля като контактна точка за всеки гражданин (
                     52
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Това ме кара да разгледам проблемите на понятието за обжалваем акт, така както е тълкувано от Общия съд в решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) и което му дава основание в обжалваното съдебно решение да отхвърли жалбата като недопустима, с мотива че в оспорения акт петицията е била приета за допустима.
            
         В– Относно правните последици от упражняването на правото на петиции в светлината на член 263 ДФЕС
      
      1. Относно понятието за акт, произвеждащ правно действие
      
               47.
            
            
               Съгласно трайната съдебна практика жалба за отмяна може да се подава срещу всички приети от институциите разпоредби, чиято цел е да произведат правно действие, независимо от техния характер или форма. По-специално обжалваеми по смисъла на член 263 ДФЕС са всички мерки, пораждащи задължителни правни последици, които могат да засегнат интересите на жалбоподателя, като изменят съществено правното му положение (
                     53
                  ). Обратно, недопустими са жалби срещу актове, които представляват само вътрешни мерки за администрацията и които поради това не създават никакви последици извън нея (
                     54
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Доколкото в случая става въпрос за акт, приет от Парламента, е добре да припомним, че в решение Les Verts/Парламент Съдът потвърждава, че жалба за отмяна може да бъде подадена срещу актове на Европейския парламент, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети страни (
                     55
                  ). Според трайната съдебна практика жалби за отмяна обаче не могат да бъдат подавани срещу актовете, които засягат единствено вътрешната организация на дейността на Парламента (
                     56
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Така например Съдът приема, че актът на председателя на Парламента, с който се обявява приключването на бюджетната процедура, е сред актовете, които могат да породят правни последици по отношение на трети страни (
                     57
                  ). Съдът приема също, че е допустима жалба срещу правната уредба на преходните надбавки при приключване на мандата на депутатите от Парламента (
                     58
                  ). Възможността за съдебен контрол е открита и в случай на резолюция на Парламента, с която се определя персоналът, на когото се възлагат определени дейности (
                     59
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Обратно, Съдът приема, че актовете, с които се създават анкетните комисии на Парламента, засягат единствено вътрешната организация на дейността на Европейския парламент (
                     60
                  ). Съдът също така припомня, че междупарламентарните делегации имат единствено правомощия за информация и контакт и актовете, свързани с определянето на техните членове и избора на техния председател, не подлежат на обжалване (
                     61
                  ). Съдът приема още, че писмо от институция, което е изпратено в отговор на отправено от получателя искане, не представлява годен за обжалване с жалба за отмяна акт (
                     62
                  ). Съдът приема още за въпрос по същество допустимостта на жалба срещу актовете на Парламента (
                     63
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Що се отнася до настоящия случай, предвид характеристиките на правото на петиции като инструмент за политически диалог, попадащ в отговорността на Парламента, би могло да се приеме, че решенията на Комисията по петиции на пръв поглед могат да бъдат приравнени на актове за вътрешна организация на Парламента, приети в рамките на неговата политическа дейност. С оглед на тази констатация обаче е уместно да разгледаме последиците от решенията на Комисията по петиции по отношение на третите лица, така както следват от решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466).
            
         2. Относно последиците от решенията на Комисията по петиции
      а) Относно решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466)
      
               52.
            
            
               На първо място, противно на твърденията на жалбоподателя, безспорно е, че съгласно приетото в решение Tegebauer не всички решения на Комисията по петиции имат качеството на обжалваеми актове, което би отворило възможност за контрол от страна на юрисдикциите на Съюза.
            
         
               53.
            
            
               В това решение обаче Общият съд приема, че „макар решенията на Парламента по обявените за допустими петиции да не подлежат на контрол от страна на съда на Съюза, доколкото в това отношение Парламентът запазва пълна свобода на преценка от политическо естество, преценката за допустимостта на петициите трябва да бъде обект на съдебен контрол, тъй като тя е единствената гаранция на ефективността на правото за отправяне на петиция, прогласено в член 194 ЕО. В действителност решението, с което петицията се обявява за недопустима и оставя без разглеждане, засяга самата същност на прогласеното в Договора право на гражданите да отправят петиции, и поради това представлява решение, което може да бъде предмет на жалба за отмяна“.
            
         
               54.
            
            
               В случая, както се установява от обжалваното съдебно решение, Общият съд прилага принципа, съгласно който жалба за отмяна може да се подава единствено срещу решенията на Комисията по петиции, с които исканията се обявяват за недопустими.
            
         
               55.
            
            
               Впрочем според жалбоподателя този извод е нелогичен, доколкото, от една страна, практиката на Общия съд предоставя широка свобода на преценка относно основателността на петициите и решенията, които бъдат взети по тях, и от друга страна, придава на някои от тези решения качеството на обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС.
            
         
               56.
            
            
               В действителност, както поради вече изложените мотиви във връзка с характеристиките на петицията като инструмент от правото на Съюза, така и поради мотивите, които ще изложа по-нататък, аз считам, че в съдебната практика Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) е налице противоречие. Според мен всъщност никое от видовете решения на Комисията по петиции не е в състояние да измени съществено правното положение на вносителя.
            
         б) Относно границите на понятието „право“ на петиция
      
               57.
            
            
               На първо място следва да припомним, че при анализа на правните последици на който и да е акт от правото на Съюза е уместно да се придържаме преди всичко към неговата същност и естество, а не към неговото наименование или форма. Така следва да бъде и с правото на петиция. Ето защо е погрешно да се изхожда от принципа, че използването на термина „право“ автоматично означава наличие на субективно право.
            
         
               58.
            
            
               В това отношение и във връзка с обстоятелството, че правото на петиция фигурира в Хартата и представлява основно право, е достатъчно да препратим към член 52 от Хартата, в чийто параграф 5 е установена разлика между права и принципи (
                     64
                  ). Независимо от това, въпреки наименованието им в Хартата, някои „права“, които фигурират в нея, не се считат за индивидуални права. Както е посочено в решение Association de médiation sociale (
                     65
                  ), „правото на информиране и консултиране“ по смисъла на член 27 от Хартата е въздигнато в „принцип“ по смисъла на Хартата. Всъщност тази разпоредба не урежда индивидуални правни положения, а задължава държавните органи да зададат конкретно съдържание (информирането и консултирането на работниците) и определени цели (ефективност на информирането, представителност в зависимост от равнищата, своевременност) (
                     66
                  ).
            
         
               59.
            
            
               Освен това правото на Съюза познава множество извънсъдебни инструменти, които са наречени „права“, без обаче те да пораждат правото на съдебен контрол.
            
         
               60.
            
            
               Така например гражданите имат право да подадат жалба, ако считат, че Комисията не спазва кодекса за добро административно поведение (
                     67
                  ). Единственият предвиден способ за защита съответства на възможността на жалбоподателя да поиска от генералния секретар на Комисията да преразгледа жалбата му. Този кодекс предвижда и възможност за жалба до Европейския омбудсман. От друга страна, Комисията също е приела общи принципи и минимални стандарти, приложими към консултациите с обществеността (
                     68
                  ), без обаче да предвижда в тях право за частноправните субекти да оспорят по съдебен ред решенията, приети в нарушение на тези принципи и норми.
            
         
               61.
            
            
               Освен това, макар посоченото право да не е уредено в отделен правен акт, гражданите разполагат с правото да известят Комисията за нарушение на правото на Съюза от страна на държава членка. Безспорно е обаче, че въпреки това частноправните субекти не са легитимирани да обжалват отказ на Комисията да открие производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка (
                     69
                  ). Ако даден жалбоподател счита, че при разглеждането на неговата жалба от страна на Комисията е налице лошо администриране, той може да подаде жалба до Омбудсмана (
                     70
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Поради това в жалбата, която разглеждаме понастоящем, жалбоподателят изтъква опасността от нарушаване на основно право, или най-малкото, на упражняването на това право от гледна точка на съпътстващите го според него процесуални гаранции. Това нарушение можело да доведе до съществено засягане на правното положение на вносителя.
            
         
               63.
            
            
               Всъщност е безспорно, че принципът на ефективна съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки, прогласен в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (
                     71
                  ), и потвърден отново с член 47 от Хартата.
            
         
               64.
            
            
               Да отбележа обаче, че този принцип води началото си от констатацията, че „наличието на средство за съдебна защита срещу всяко решение на национален орган, с което е отказано признаването на дадено право, е от съществено значение, за да бъде гарантирана на частноправния субект ефективна защита на неговото право“ (
                     72
                  ). Следователно липсата на ефикасна правна защита е равнозначна на нарушение на гарантирано право.
            
         
               65.
            
            
               Това обаче не се отнася до правото на петиции. Всъщност в хипотеза, при която по отношение на дадена петиция е прието решение за недопустимост, за оставяне без разглеждане, за препращане на друга институция или за приключване на процедурата с отговор, не става изобщо въпрос за ограничаване или за отказ да бъде упражнено право, което е признато в правото на Съюза и което налага необходимостта от правна защита. Обратно, в тази хипотеза правото да бъде упражнено правото на петиция е напълно зачетено, доколкото жалбоподателят е могъл да внесе искането си, бил е информиран за етапите на процедурата в Парламента и е получил отговор на искането си.
            
         
               66.
            
            
               В същия ред на мисли отбелязвам, че ако искането му не е уважено, вносителят може отново да подаде петиция до Парламента, който — след политически анализ с различен резултат — би могъл в съответния случай спокойно да приеме по тази петиция обратното решение. Във връзка с това е важно да се припомни, че Парламентът разширява обхвата на допустимите петиции в сравнение с Договора. Освен това той може като цяло да приеме политическа позиция по въпроси, които не са от компетентността на Съюза. Тоест становищата, изразени от Комисията по петиции, нямат положителната или отрицателната сила на пресъдено нещо. Освен това вносителят е свободен впоследствие да се отнесе до Омбудсмана и до Комисията.
            
         в) За съдебната практика във връзка с жалбите
      
               67.
            
            
               На второ място, за да се установи откъде произтича грешката, която, струва ми се, е допусната при направеното от Общия съд в решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) разграничение, приложено в обжалваното понастоящем съдебно решение, е необходимо да се позовем на нормите от правото на Съюза относно правомощията на органите, сезирани с неформални искания или жалби.
            
         
               68.
            
            
               Така, от една страна, най-класическият пример може да бъде открит в съдебната практика относно компетентността на Комисията, която има обвързващи правомощия при жалбите в конкурентното право. Всъщност Съдът вече е постановил, че макар Комисията да не е длъжна да приеме решение, с което да признае съществуването на нарушение на правилата относно конкуренцията, нито да извърши разследване по дадена жалба, когато е сезирана на основание Регламент [№ 17, по-късно 1/2003 (
                     73
                  )] тя е длъжна обаче да разгледа внимателно фактическите и правните основания, изложени от автора на жалбата, за да провери дали е налице антиконкурентно поведение. Нещо повече, в случай че я остави без разглеждане, Комисията е длъжна да мотивира решението си, за да позволи на Общия съд да провери дали не е допуснала фактически грешки, грешки при прилагане на правото или злоупотреба с власт (
                     74
                  ).
            
         
               69.
            
            
               При това положение Съдът приема, че институция, която има правомощията да установи и да санкционира дадено нарушение и която може да бъде сезирана с жалба от частноправен субект, какъвто е случаят на Комисията в областта на конкурентното право, когато взема решение изцяло или частично да остави тази жалба без разглеждане, винаги приема акт, пораждащ правни последици (
                     75
                  ) (курсивът е мой).
            
         
               70.
            
            
               Всъщност очевидно е, че предвид съществената разлика в целта на икономическото законодателство в дадения пример, както и ролята на Комисията в този контекст, съдебната практика в областта на конкуренцията не може да послужи за отправна точка във връзка с правото на петиция. Изглежда обаче разграничението в решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) следва тази логика. От друга страна, позоваването от страна на жалбоподателя на решение Rendo и др./Комисия (
                     76
                  ) от сферата на конкуренцията не само не е относимо в областта на петициите, но е и неправилно, доколкото в решение Rendo не се твърди, че всяко ограничение на дадено право задължително поражда правни последици (
                     77
                  ).
            
         
               71.
            
            
               От друга страна, точно противоположен е примерът с компетентността на Омбудсмана, който няма правомощия да приема задължителни мерки (
                     78
                  ). Дори да се приеме, че тази съдебна практика не отговаря изцяло на въпросите, поставени в настоящото дело, би било полезно да се извърши съпоставка между преценката на решенията, приети от Комисията по петиции, и актовете на Омбудсмана, приети в рамките на разглеждането на отправени до него на основание член 228 ДФЕС жалби.
            
         
               72.
            
            
               По-специално е постановено, че докладът на Омбудсмана, с който се установява лошо администриране, по дефиниция не произвежда правно действие по отношение на трети страни по смисъла на член 230 ЕО и не обвързва и Парламента, който свободно може да реши в рамките на възложените му с Договора правомощия какво решение да приеме по него. Това се отнася a fortiori и до годишния доклад относно резултатите от разследванията, който Омбудсманът представя също на Европейския парламент в края на всяка годишна сесия (
                     79
                  ). Така например мотивираното решение, с което Омбудсманът приключва разглеждането на жалба по същество, като я оставя без разглеждане, е акт, който не подлежи на оспорване с жалба за отмяна, доколкото този акт не произвежда правно действие по отношение на трети страни (
                     80
                  ).
            
         
               73.
            
            
               Ето защо предвид правомощията на Комисията по петиции е оправдано да се приеме, че и тя, както и Омбудсманът, няма задължение за резултат (
                     81
                  ). Нещо повече, с оглед изложените по-горе характеристики на правото на петиции този принцип би следвало да се прилага по отношение на решенията за недопустимост или на решенията за оставяне на петицията без разглеждане.
            
         г) За същността на правото на петиция
      
               74.
            
            
               На трето място, аз считам, че правото на петиция съгласно законодателството на Съюза не би могло да отразява и не трябва да се ръководи от модела на петиции, възприет в много от държавите членки. Според информацията, с която разполагам, единствено Федерална република Германия (
                     82
                  ), Кралство Испания (
                     83
                  ) и френските отвъдморски териториални общности (
                     84
                  ) предвиждат съдебен контрол на приетите във връзка с петиции решения. Въпреки това, според моите източници, дори в германското право решенията, приети в отговор на дадена петиция, не се считат за „административни актове“, тъй те не пораждат правно действие спрямо вносителя (
                     85
                  ).
            
         
               75.
            
            
               Правото на петиция съгласно правото на Съюза трябва да бъде считано за самостоятелен институт и за да може да попадне в приложното поле на член 263 ДФЕС, то следва да отговаря на определените от съдебната практика критерии относно актовете, които могат да изменят съществено правното положение на вносителя. Да припомним още, че в рамките на контрола за законосъобразност на основание членове 263 ДФЕС и 265 ДФЕС съдът на Съюза не е компетентен да дава задължителни указания или да замества институциите или органите на Съюза (
                     86
                  ).
            
         
               76.
            
            
               Всъщност въвеждането на право на петиция по принцип е от компетентност само на Парламента, който е гарант за интересите на своите избиратели. Държа да подчертая, че упражняването на правото на петиции до Парламента не попада сред дейностите на административен орган, а сред дейностите на политически орган. Това предполага, че гражданите могат на европейските избори да контролират и да санкционират приетите от Парламента решения.
            
         
               77.
            
            
               Ето защо различните видове отговори, които Комисията по петиции може да приеме по дадена петиция, включително препращането на друг орган поради ограничените си правомощия, не биха могли да бъдат приравнени на отказ на административен орган, доколкото Комисията по петиции е подразделение на представителен политически орган.
            
         
               78.
            
            
               Поради това аз предлагам да се приеме, че същността на правото на петиция се изразява във възможността определени въпроси официално да бъдат доведени до знанието на Парламента, без поставилият ги да има право пряко да претендира за правна защита. Не става въпрос за индивидуално право, което има за цел да произведе правно действие спрямо положението на вносителя, а за политическо средство за участие в демократичния живот.
            
         
               79.
            
            
               Наистина възможността гражданите да изпращат писма или други писмени изявления до Парламента и депутатите не зависи от формалното наличие на право на петиции. Поради това аз считам, че от конституционна гледна точка функцията на този инструмент е равнозначна на разрешение Парламентът да бъде формално сезиран с инициативи, които не излизат нито от Комисията, нито от неговите депутати, фракции или комисии (
                     87
                  ).
            
         
               80.
            
            
               Следователно последиците от правото на петиции съответстват на задължението на Парламента да въвежда механизми, които да позволят на подалите исканията да достигнат до Парламента съгласно ефикасни и прозрачни процедури. Тоест под контрола на юрисдикциите на Съюза може да попадне само въвеждането на такива механизми чрез иск за установяване на неправомерно бездействие на основание член 265 ДФЕС.
            
         
               81.
            
            
               В това отношение съм склонен да приема, че контрол от страна на съда на Съюза се налага единствено когато поведението на Парламента показва тежко и продължително нарушение на правото на петиции, което поставя под въпрос прилагането на инструмента на петицията като такъв, по-специално в случай на отказ да приема петиции или в случаите на липса на отговор на петиции. В действителност такова поведение би било нарушение на задължението на Парламента по силата на членове 20 ДФЕС, 227 ДФЕС и член 44 от Хартата. При такава хипотеза по жалба на частноправен субект Комисията като пазителка на Договорите би следвало да се намеси на основание член 265 ДФЕС.
            
         
               82.
            
            
               При всяко едно положение, независимо от подхода, съгласно който правото на петиция не представлява субективно право, не е изключено да бъде приложено по аналогия разрешението, което Съдът е намерил в рамките на своята практика относно решенията на Омбудсмана. Съгласно тази съдебна практика при изключителни обстоятелства гражданин би могъл да докаже, че при изпълнение на своите функции Комисията по петиции е извършила достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, което може да причини вреди на засегнатия гражданин (
                     88
                  ).
            
         
               83.
            
            
               Предвид гореизложеното считам, че практиката Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466) се основава на неправилно тълкуване на обхвата на правото на петиции по смисъла на членове 20 ДФЕС и 227 ДФЕС, доколкото тя придава на решенията за недопустимост и на решенията за оставяне на петиция без разглеждане характер на обжалваеми решения.
            
         
               84.
            
            
               Следователно, като прилага тази съдебна практика в обжалваното съдебно решение, Общият съд допуска грешка при прилагане на правото.
            
         
               85.
            
            
               Въпреки това тази грешка не оказва влияние върху диспозитива на обжалваното съдебно решение. Всъщност допуснатата от Общия съд грешка не води до незаконосъобразност на обжалваното съдебно решение, тъй като неговият диспозитив е обоснован с други правни съображения (
                     89
                  ). Ето защо предлагам на Съда да извърши замяна на мотивите, в смисъл, че е изключен съдебен контрол по отношение на всички решения на Комисията по петиции на Парламента, доколкото не те представляват обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС.
            
         VII – По второто основание (първо, пето и шесто оплакване в жалбата)
      
      
               86.
            
            
               Предвид гореизложеното не се налага да бъдат разглеждани останалите оплаквания в жалбата, които впрочем са определени като недопустими в становището на Парламента. Ето защо анализът по-долу е направен при условията на евентуалност.
            
         
               87.
            
            
               С първото си оплакване, жалбоподателят упреква Общия съд, че не е отчел факта, че петицията на жалбоподателя не е разгледана от Комисията по петиции по същество. Това изопачаване на фактите довело Общия съд до неоснователния извод, че в случая не е било нарушено правото на петиция.
            
         
               88.
            
            
               В това отношение следва да се припомни, че макар в рамките на производството по обжалване Съдът да не е компетентен да установява факти, нито по принцип да обсъжда доказателствата, приети от Общия съд в подкрепа на тези факти, правото на Съда да осъществява контрол върху фактите, установени от Общия съд, се простира по-специално до неточността на тези фактически констатации, направени въз основа на събраните по делото доказателства, до изопачаването на доказателствата, до тяхната правна квалификация и до проверката дали са били спазени правилата във връзка с доказателствената тежест и събирането на доказателствата (
                     90
                  ).
            
         
               89.
            
            
               Всъщност сравнението между точка 3 от обжалваното съдебно решение и отговора, съдържащ се в оспорения акт, не показва никакво изопачаване или неточност на фактическите констатации. Дори да приемем, че Общият съд не е възпроизвел буквално писмото на председателя на Комисията по петиции, от обжалваното съдебно решение става ясно, че Комисията не е разгледала искането на жалбоподателя. При всяко положение от обжалваното съдебно решение в неговата цялост се установява, че Общият съд правилно е установил, че въпросната петиция е допустима, което го е накарало основателно да припомни, че решенията, взети по петицията, са изцяло по преценка на Парламента, който не е длъжен да приеме специален акт по отношение на вносителя. Следователно този довод е явно неоснователен.
            
         
               90.
            
            
               С петото оплакване в жалбата жалбоподателят упреква Общия съд за липса на мотиви. Според жалбоподателя Общият съд неправилно не е обсъдил в обжалваното съдебно решение дали при приемане на оспорения акт Парламентът е нарушил задължението за мотивиране въпреки изложения пред първата инстанция довод от жалбоподателя. Ето защо с оглед на моето предложение да се приеме, че оспореният акт не представлява обжалваем акт, всякакви обсъждания в тази посока са излишни и това оплакване следва да бъде отхвърлено като явно недопустимо.
            
         
               91.
            
            
               С шестото оплакване в жалбата жалбоподателят упреква Общия съд, че не е обсъдил всички факти, доколкото не е проверил дали жалбоподателят е имал възможност да изложи случая си пред Комисията по петиции. С оглед на съдебната практика, припомнена в точка 88 от настоящото заключение, този упрек следва да бъде отхвърлен като явно недопустим. При всяко положение с оглед на моето предложение жалбата срещу оспорения акт да се обяви за недопустима и като се има предвид, че Общият съд също правилно е обосновал обжалваното съдебно решение с недопустимостта на искането на жалбоподателя, той не е бил длъжен да разгледа хода на процедурата пред Комисията по петиции.
            
         VIII – Заключение
      
      
               92.
            
            
               Предлагам на Съда:
               
                        —
                     
                     
                        да отхвърли жалбата, като извърши замяна на мотивите на обжалваното съдебно решение,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски, а Европейският парламент да понесе направените от него съдебни разноски.
                     
                  
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: френски.
      (
            2
         )	Доклад относно разискванията на Комисията по петиции през парламентарната 1999‑2000 г., A5‑0162/2000, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=‑//EP//NONSGML+REPORT+A5‑2000‑0162+0+DOC+PDF+V0//FR.
      (
            3
         )	Доклад относно дейността на Комисията по петиции през 2013 г. (2014/2008(INI), стр. 17).
      (
            4
         )	Петиция № 1188/2010.
      (
            5
         )	Т‑308/07, EU:T:2011:466.
      (
            6
         )	Решение Tegebauer/Парламент (EU:T:2011:466, т. 21).
      (
            7
         )	Съгласно разясненията относно Хартата правото, гарантирано в този член, съответства на правото, гарантирано в членове 20 ДФЕС и 227 ДФЕС. Съгласно член 52, втора алинея от Хартата то се прилага при условията, предвидени в тези два члена.
      (
            8
         )	Редакция към месец юли 2004 г. (ОВ L 44, 2005 г., стр. 1).
      (
            9
         )	Изменение на разпоредбите на правилника, уреждащи правото на петиция по силата на редакцията, действаща за 7-и парламентарен мандат от месец март 2011 г. (ОВ L 116, 2011 г.). Това изменение възпроизвежда по същество междинното изменение на вътрешния правилник, прието по силата на Решение на Европейския парламент от 6 май 2009 г. (2006/2209(REG) (ОВ C 212 E, 2010 г., стр. 140).
      (
            10
         )	http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20140701+TOC+DOC+XML+V0//FR.
      (
            11
         )	Предложение за изменение на вътрешния правилник на Европейския парламент (B7‑0732/2011), както и Решение на Европейския парламент от 22 май 2012 г. относно изменение на Правилника за дейността на Европейския парламент относно прилагането на европейската гражданска инициатива (2011/2302(REG) (ОВ C 264 E, 2013 г., стр. 98).
      (
            12
         )	Доколкото доводите не са нито самостоятелни, нито достатъчни сами по себе си, предлагам за квалифицирането на всеки от тях да не бъде използвано понятието „основание“.
      (
            13
         )	Според жалбоподателя в описанието на фактическата обстановка Общият съд пропуска обстоятелството, че председателката на Комисията по петиции без всякакво обяснение е посочила на жалбоподателя, че въпреки допустимостта ѝ петицията не може да бъде разгледана по същество. Впоследствие Общият съд изопачил фактите, като приема, че петицията е разгледана.
      (
            14
         )	Според жалбоподателя Общият съд не зачита приложното поле на правото на петиции като основно право, като неправилно приема, че то се ограничава само до разглеждането на допустимостта на петицията. Приложното поле на правото на петиции обхваща обаче и разглеждането на самите приети за допустими петиции, както и приетото решение по същество (право на разглеждане на петицията).
      (
            15
         )	Според жалбоподателя Общият съд проявява липса на логика, тъй като посочва, че неразглеждането на допустима петиция няма правни последици, за разлика от неразглеждането на недопустима петиция.
      (
            16
         )	Според жалбоподателя Общият съд противоречи на решение Tegebauer/Парламент, в което е приел, че когато съдържанието на петицията не е обсъдено, може да бъде засегната ефикасността на правото на петиции.
      (
            17
         )	Според жалбоподателя Общият съд не отчита, че Парламентът е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е мотивирал решението си. Общият съд подменил тези мотиви със своите собствени, за да оправдае неразглеждането на петицията.
      (
            18
         )	Според жалбоподателя Общият съд не отчита, че жалбоподателят не е имал възможността обективно да изложи своя случай пред Комисията по петиции.
      (
            19
         )	Макар жалбоподателят да посочва точка 17 от обжалваното съдебно решение, става въпрос за точка 16 от същото решение.
      (
            20
         )	Отбелязвам, че внасянето и разглеждането на петициите в Асамблеята е било предвидено още в правилника на Асамблеята на Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС). На срещата на най-високо равнище в Париж през 1977 г. Европейският парламент приема резолюция относно предоставянето на специални права на гражданите на Европейската общност, като приканва Комисията на Европейските общности да обсъди приоритетното предоставяне на гражданите на правото на петиции.
      (
            21
         )	Признаването на право на петиции на европейските граждани е потвърдено за първи път от Европейския съвет през 1984 г. с приемането на предложенията на Комитета „Европа на гражданите“.
      (
            22
         )	Споразумение, подписано на 12 април 1989 г. (ОВ C 120, стр. 90).
      (
            23
         )	Уместно е да отбележим, че съгласно член 52, параграф 2 Хартата гарантира правото на петиции в рамките, определени в членове 20 ДФЕС и 227 ДФЕС. Правото на петиции е посочено и в член 24 ДФЕС.
      (
            24
         )	В етимологично отношение „петиция“ означава молба (от латинското petere, което означава „моля“). За анализ вж. Surrel, H. Le droit de pétition au Parlement européen. — RMC, № 335, 3/1990.
      (
            25
         )	Резолюция на Европейския парламент относно разискванията на комисията по петиции през парламентарната 2003‑2004 г. (2004/2090(INI), ОВ C 320 E, 2005 г., стр. 161).
      (
            26
         )	Условията за упражняването ѝ са уредени в Регламент (ЕС) № 211/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година относно гражданската инициатива (ОВ L 65, стр. 1).
      (
            27
         )	Доклад относно дейността на Комисията по петиции през 2013 г. (2014/2008(INI), A7‑0131/2014).
      (
            28
         )	Доклад относно дейността на Комисията по петиции през парламентарната 1993‑1994 г. (A3‑0158/94).
      (
            29
         )	Доклад от 27 ноември 2001 г., A5‑0429/2001, относно правото на петиции на гражданите: преразглеждане на Договора за ЕО с оглед неговото засилване (2001/2137(INI).
      (
            30
         )	Правото на петиции е прогласено в член 17 от Основния закон в раздела, озаглавен „Основни права“: (http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_01/245122). Съгласно член 45с от основния закон се създава Комисия по петиции: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_03/245126.
      Задачата и правомощията на тази Комисия са уредени по-подробно в: Закона относно правомощията на Комисията по петиции (http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a02/grundsaetze/petitionsausschuss_befugnisse/260546) и в параграфи 108 и следващи от вътрешния правилник на Бундестага: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/go09/245168.
      (
            31
         )	За по-задълбочен анализ вж. изготвения през 2001 г. доклад на Парламента „Правото на петиции в държавите от Съюза“: http://www.uni‑mannheim.de/edz/pdf/dg4/POLI119_FR.pdf.
      (
            32
         )	Вж. доклад на Парламента, „Правото на петиции в държавите от Съюза“, стр. 140 и 141.
      (
            33
         )	Комисията по петиции обаче не е длъжна да ги разгледа: (вж. член 201, параграф 13 от вътрешния правилник след измененията).
      (
            34
         )	Въпреки това е уместно да подчертаем, че член 20, буква г) ДФЕС, член 24, втора алинея ДФЕС и член 227 ДФЕС имат предвид изрично правото на гражданите на Съюза.
      (
            35
         )	Вж. Петиция № 1038/96 срещу опитите с животни в сектора на козметичните продукти, подписана от четири милиона души.
      (
            36
         )	Вж. например Въздействие върху околната среда на запланувания газопровод в Балтийско море, който ще свързва Русия и Германия, P6_TA(2008)0336, резолюция на Европейския парламент от 8 юли 2008 г. относно екологичното въздействие на запланувания газопровод в Балтийско море, който ще свързва Русия и Германия (Петиции № 0614/2007 и № 0952/2006) (2007/2118(INI), ОВ C 294 E, 2009 г., стр. 3).
      (
            37
         )	Вж. посочената по-горе Резолюция 2003‑2004 (2004/2090(INI): „като взе предвид, че Европейският парламент, в качеството му на избран с пряко гласуване орган, представляващ европейските граждани на европейско ниво, е длъжен и има изключителното право да защитава правата на гражданите; като взе предвид, че в същото време Парламентът следва да разчита на помощта и лоялното сътрудничество на Комисията, пазителка на Договорите, ако иска да е в състояние да реши проблемите, които карат гражданите да поискат съдействието му“.
      (
            38
         )	23-ти доклад на Комисията относно прилагането на правото на Съюза: http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0416:FIN:FR:PDF, стр. 4.
      (
            39
         )	Проектодоклад относно дейността на комисията по петиции през 2012 г. (2013/2013(INI): http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=‑//EP//NONSGML+COMPARL+PE‑508.200+03+DOC+PDF+V0//FR&language=FR.
      (
            40
         )	Rapport sur l’institut de la pétition à l’aube du XXIème siècle (2000/2026(INI)(A5‑0088/2001, p. 11).
      (
            41
         )	Вж. по-горе 23-тия доклад на Комисията.
      (
            42
         )	Вж. молбата на комисията по петиции до Комисията да разглежда равностойно петициите и жалбите в рамките на процедурите за нарушения; точка 17 от Проектодоклада относно дейността на комисията по петиции през 2012 г., (2013/2013(INI), посочен по-горе, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=‑//EP//NONSGML+COMPARL+PE‑508.200+03+DOC+PDF+V0//FR&language=FR.
      (
            43
         )	За разлика от гражданската инициатива, уредена в Регламент № 211/2011.
      (
            44
         )	Макар да не са приложими спрямо фактите по настоящия случай, тези разпоредби остават по същество същите. Относно последващите изменения вж. правната уредба.
      (
            45
         )	Самият Парламент си задава въпроса за необходимостта от преразглеждане на цялостната процедура по петиции: Доклад относно дейността на комисията по петиции през 2013 г. (2014/2008(INI), стр. 18).
      (
            46
         )	Петициите трябва да съдържат име, националност и постоянен адрес на всяко от лицата, които ги подават. Те трябва да бъдат написани на един от официалните езици на Съюза. Въпреки това съгласно член 201, параграф 5 петициите, написани на друг език могат да бъдат разгледани, ако вносителите им са приложили превод.
      (
            47
         )	Вж. доклада относно дейността на комисията по петиции през 2012 г. (2013/2013(INI) — Приложение относно статистиката, включваща категориите на исканията.
      (
            48
         )	Забелязвам, че както се установява от предходните доклади на Комисията по петиции, исканията, които не отговарят на изискванията на член 227 ДФЕС, не са били регистрирани като петиции. От доклада на Комисията по петиции за 2013 г. е видно, че „от 2009 г. до настоящия момент комисията е получила почти 10000 петиции, които са регистрирани, от които около 60 % са приети за допустими, доколкото са по въпроси от сферите на действие на Съюза“. Разликата между нерегистрираните и недопустимите искания
         води до объркване. Според доклада, „през 2013 г. комисията е получила общо 2885 петиции. Тя е успяла да разгледа близо 989 петиции, от които 654 са приети за допустими, 335 — за недопустими, а 538 са приключени. 199 петиции са били обявени за допустими, разгледани са и са приключени“. Не е ясно дали тези решения са съобщени и мотивирани. Нещата не стоят така обаче при нерегистрираните искания.
      (
            49
         )	Съгласно анализа на Парламента, повечето от обявените за недопустими петиции са такива вследствие продължаващото смесване на европейските и националните правомощия, както и на европейските институции и Съвета на Европа или Европейския съд по правата на човека (вж. http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/fr/FTU_2.1.4.pdf).
      (
            50
         )	Доклад относно разискванията на Комисията по петиции през парламентарната 1999‑2000 г. (A5‑0162/2000).
      (
            51
         )	Проектодоклад относно дейността на Комисията по петиции през 2012 г., (2013/2013(INI), точка Й.
      (
            52
         )	Пак там.
      (
            53
         )	Решение IBM/Комисия (60/81, EU:C:1981:264, т. 9); решение Athinaïki Techniki/Комисия (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, т. 29), както и решение Internationaler Hilfsfonds/Комисия (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, т. 51).
      (
            54
         )	Определение Planet/Комисия (Т-320/09, EU:T:2011:172, т. 37—39).
      (
            55
         )	Решение 294/83, EU:C:1986:166, кодифицирано с член Ж, точка 53 от Договора от Маастрихт, с която се изменя член 173 от Договора за ЕО.
      (
            56
         )	Решение Weber/Parlement (С‑314/91, EU:C:1993:109, т. 9 и 10).
      (
            57
         )	Решение Съвет/Парламент (34/86, EU:C:1986:291). По-късно е уточнено, че приетият на основание член 314, параграф 9 ДФЕС акт съставлява акт, подлежащ на обжалване по смисъла на член 263 ДФЕС, доколкото той придава задължителна сила на бюджета на Съюза; вж. решение Съвет/Парламент (C‑77/11, EU:C:2013:559, т. 50, 54—56, 60 и 63).
      (
            58
         )	Решение Arrêt Weber/Parlement (EU:C:1993:109, т. 9 и 10).
      (
            59
         )	Решение Luxembourg/Parlement (С‑213/88 и С‑39/89, EU:C:1991:449).
      (
            60
         )	Определение Groupe des droites européennes/Парламент (78/85, EU:C:1986:227, т. 11).
      (
            61
         )	Определение Blot и Front national/Парламент (С‑68/90, EU:C:1990:222, т. 12).
      (
            62
         )	Вж. определение Miethke/Парламент (С‑25/92, EU:C:1993:32), отнасящо се до искане до Парламента да декларира, че мандатите на германските депутати са недействителни вследствие обединението на Германия.
      (
            63
         )	В едно скорошно решение, отнасящо се до искане за отмяна на обсъжданията на Парламента относно графика на сесиите, решение Франция/Парламент (С‑237/11 и С‑238/11, EU:C:2012:796).
      (
            64
         )	Както се установява от разясненията по Хартата, субективните права трябва да бъдат зачитани, докато принципите трябва да бъдат спазвани. Освен това се уточнява, че в определени случаи член от Хартата може да съдържа елементи, отнасящи се до дадено право и принцип.
      (
            65
         )	Решение С‑176/12, EU:C:2014:2.
      (
            66
         )	Вж. заключение по дело Association de médiation sociale (С‑176/12, EU:C:2013:491, т. 54).
      (
            67
         )	Кодекс за добро административно поведение на персонала на Европейската комисия, приет през 2000 г.: http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_fr.pdf.
      (
            68
         )	„Към утвърждаване на културата на консултации и диалог — Общи принципи и минимални стандарти за консултации на Комисията със заинтересованите страни“ (COM(2002) 704 окончателен).
      (
            69
         )	Вж., ex multis, определение Grúas Abril Asistencia/Комисия (С‑521/10 Р, EU:C:2011:418, т. 29) и определение Altner/Комисия (С‑411/11 Р, EU:C:2011:852, т. 8).
      (
            70
         )	http://ec.europa.eu/eu_law/your_rights/your_rights_fr.htm6recours.
      (
            71
         )	Решения Johnston (222/84, EU:C:1986:206, т. 18 и 19), Heylens и др. (222/86, EU:C:1987:442, т. 14), Комисия/Австрия (С‑424/99, ЕU:C:2001:642, т. 45), Unión de Pequeños Agricultores/Съвет (С‑50/00 Р, EU:C:2002:462, т. 39) и Еribrand (С‑467/01, EU:C:2003:364, т. 61).
      (
            72
         )	Решение Heylens и др. (EU:C:1987:442, т. 14).
      (
            73
         )	Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167—191).
      (
            74
         )	Решение Rendo и др. /Комисия (С‑19/93 Р, EU:C:1995:339, т. 27).
      (
            75
         )	Решение SFEI и др./Комисия (С‑39/93 Р, EU:C:1994:253, т. 27 и цитираната съдебна практика).
      (
            76
         )	Решение Т‑16/91, EU:T:1996:189, т. 54—56.
      (
            77
         )	Впрочем това решение е отменено от Съда с решение Rendo и др./Комисия (EU:C:1995:339) и в резултат на това е образувано дело Rendo и др./Комисия (T‑16/91, EU:T:1996:189).
      (
            78
         )	Вж. решение Komninou и др./Комисия (С‑167/06 Р, EU:C:2007:633, т. 44).
      (
            79
         )	Определение Associazione delle Cantine Sociali Venete/Омбудсман и Парламент (Т‑103/99, EU:T:2000:135, т. 50).
      (
            80
         )	Вж. определение Srinivasan/Омбудсман (Т‑196/08, ЕU:T:2008:470).
      (
            81
         )	Вж. по аналогия решение Омбудсман/Lamberts (С‑234/02 Р, EU:C:2004:174, т. 48—52 и цитираната съдебна практика).
      (
            82
         )	По принцип тези актове не се считат за „административни актове“, тъй като не пораждат правно действие по отношение на вносителя. Съществува обаче „иск за задължителни указания“, който позволява на вносителя да подложи на съдебен контрол от страна на административния съд решение, което не произвежда правно действие. След изчерпване на всички останали съдебни средства за защита е възможна и конституционна жалба. Относно практиката вж. например http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rk20121121_2bvr172012.html, където Конституционният съд обявява за недопустима конституционна жалба срещу решение на Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandeburg от 20 юни 2012 г., в чиято основа стои решение на Комисията по петиции на Бундестага, с което е отказано разглеждането на петиция с мотива, че две подобни петиции вече са в процес на разглеждане от компетентните федерални министерства.
      (
            83
         )	В испанското право, когато става въпрос за петиция до законодателните камари в случай на акт на парламента, който нарушава основно право, е предвидена възможност за подаване на жалба до Конституционния съд. В този случай е изключено подаване на жалба до административните съдилища, тъй като дейността на парламента е от конституционно естество.
      (
            84
         )	Що се отнася до френското право, единствено отвъдморските общности имат възможност за жалба до административния съд, но само срещу някои от решенията.
      (
            85
         )	По-точно допустимият контрол съгласно германското право отговаря на контрол върху процедурата, а не по същество. Така например гражданин може да сезира административния съд с довода, че Бундестагът не е разгледал петицията му или не е спазил точната процедура. Административният съд обаче не може да се произнася по същество.
      (
            86
         )	Вж. определение Pevasa и Inpesca/Комисия (С‑199/94 Р и С‑200/94 Р, EU:C:1995:360, т. 24); решение Assurances du crédit/Съвет и Комисия (С‑63/89, EU:C:1991:152, т. 30), определения Victoria Sánchez/Парламент и Комисия (EU:C:2011:693 т. 38) и Mugraby/Съвет и Комисия (С‑581/11 Р, EU:C:2012:466, т. 75).
      (
            87
         )	Да припомня становището на Комисията по петиции, посочено в точка 1 от настоящото заключение, съгласно което петицията позволява на дадено лице гласът му официално да бъде чут (курсивът е мой).
      (
            88
         )	Вж. по аналогия решение Омбудсман/Lamberts (EU:C:2004:174, т. 52).
      (
            89
         )	Решение ThyssenKrupp Nirosta/Комисия (С‑352/09 Р, EU:C:2011:191, т. 136).
      (
            90
         )	Решение Siemens и др./Комисия С‑239/11 Р, С‑489/11 Р и С‑498/11 Р, EU:C:2013:866, т. 38 и 39 и цитираната съдебна практика).