CELEX: 52004SC0825
Language: nl
Date: 2004-06-24 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een advies van de Raad overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2004-2007

Avis juridique important

|

52004SC0825

Aanbeveling voor een advies van de Raad overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2004-2007  /* SEC/2004/0825 def. */  

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2004-2007(door de Commissie ingediend)TOELICHTINGIn Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.[1]  PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij nog niet deelnemen aan de euro. Zij hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 te zullen dienen.Op 17 mei 2004 is het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2004-2007 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:[2]  Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad Ecofin bekrachtigd op 10 juli 2001.[3]  COM(2002) 668 def. van 27.11.2002.Op 17 mei 2004 heeft Polen zijn eerste convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. In het programma wordt niet aangegeven wat de bedoelingen van de Poolse autoriteiten zijn ten aanzien van de beoogde timing voor toetreding tot het nieuwe wisselkoersmechanisme of overschakeling op de euro.Het programma voldoet slechts gedeeltelijk aan de datavoorschriften van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's"; in het programma worden ook de ESR95-normen niet volledig in acht genomen [4]. Met name moet de kwaliteit van de ESR95-gegevens over de samenstelling van de overheidsuitgaven en -inkomsten nog verder worden verbeterd.[4]  Het programma wijkt van de code af ten aanzien van de gegevens over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn; de gegevens die vereist zijn om tabel 6 van bijlage 1 bij de gedragscode in te vullen zijn niet samengebracht en zijn onvolledig. Tabel 2 in bijlage 1 betreffende de ontwikkeling van de openbare financiën laat een indelingsfout zien. Bovendien wordt de inflatie nog steeds opgegeven op basis van de consumentenprijsindex (CPI) hoewel in tabel 1 in bijlage 1 prognoses voor het geharmoniseerde indexcijfer van de consumptieprijzen (HICP) vereist zijn.Het overheidstekort steeg in 2003 tot 4,1% van het BBP, wat boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% is. Op 12 mei 2004 heeft de Commissie dan ook met de goedkeuring van een verslag overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag een buitensporigtekortprocedure tegen Polen ingeleid. Het Economisch en Financieel Comité bracht op 25 mei zijn advies over dit verslag uit. Naar verwachting zal de Raad op [5 juli 2004] op basis van twee aanbevelingen van de Commissie besluiten dat er in Polen een buitensporig tekort bestaat en zal hij aanbevelingen tot Polen richten om een einde te maken aan deze situatie. De cijfers voor het tekort zullen naar boven moeten worden bijgesteld indien de open pensioenfondsen van de overheidssector worden uitgesloten ten vervolge op het besluit van Eurostat inzake de classificatie van pensioenstelsels op basis van kapitaaldekking.Het in het programma voorgestelde macro-economische kader voorspelt een geleidelijke versnelling van de groei van het BBP van 3,7% in 2003 tot 5,0% in 2004 en 2005 en tot 5,6% in 2006 en 2007. De netto-uitvoer blijft ook dit jaar de motor achter de economische groei, terwijl de binnenlandse vraag deze rol naar verwachting vanaf 2005 zal overnemen. Het scenario tot 2005 ligt dichtbij de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie. En recente gegevens wijzen zelfs op een sterkere BBP-groei in 2004 dan de prognose in het programma aangeeft. Voor de laatste jaren van de programmaperiode steunt de verwachte versnelling van de BBP-groei op een sterke verhoging van de binnenlandse vraag. Deze prognose steunt op wellicht optimistische hypothesen ten aanzien van zowel de investeringen als de particuliere consumptie. Niettemin zou het wegnemen van de onzekerheden in verband met het begrotingsbeleid door de volledige tenuitvoerlegging van het plan-Hausner bijdragen aan de verwachte investeringsgroei met twee cijfers en aan de sterke versnelling van de groei van de particuliere consumptie. In het programma, dat ramingen van de potentiële productiegroei bevat, wordt verwacht dat de reële BBP-groei in de gehele programmaperiode het potentieel zal overschrijden.De HICP-inflatie daalde van 10,1% in 2000 tot 0,7% in 2003, grotendeels dankzij een stringent monetair beleid, de verdere verbreding van de "output gap" en de daling van de prijzen van aardolie en levensmiddelen. De inflatie blijft gering, ondanks enige stijging sinds medio 2003. De recentelijk geconstateerde inflatiestijging was het gevolg van de toename van de olieprijzen en het einde van de daling van de levensmiddelenprijzen, terwijl van de vraag tot dusverre slechts beperkte druk op de prijzen is uitgegaan. De reële effectieve wisselkoers van de zloty is sinds medio 2001 sterk gedeprecieerd, grotendeels ten gevolge van het voortdurende proces van desinflatie en de nominale waardevermindering van de zloty tegenover de euro. De rendementspreads tussen de Poolse referentie-obligaties en die in de eurozone zijn tussen 2001 en medio 2003 verkleind maar werden in het tweede halfjaar 2003 en begin 2004 weer groter. Er zijn geen plannen om het bestaande monetaire en wisselkoersstelsel - een kader gebaseerd op directe inflatiedoelstellingen gecombineerd met een op een zwevende wisselkoers gebaseerd systeem - vóór de toetreding tot het HWKM II te wijzigen.Met de aan het programma ten grondslag liggende begrotingsstrategie wordt beoogd het overheidstekort tegen 2007 terug te dringen tot onder de 3% van het BBP en de schuldquote onder de 60% van het BBP te houden. Verwacht wordt dat het overheidstekort zal toenemen van 4,1% van het BBP in 2003 tot 5,7% van het BBP in 2004 en vervolgens gestaag zal afnemen. Voor 2005, 2006 en 2007 zijn de prognoses voor het algemene tekort 4,2% respectievelijk 3,3% en 1,5%. Het programma bevat een hele reeks maatregelen (het zogenoemde plan-Hausner) die, indien deze volledig worden uitgevoerd, zouden resulteren in een correctie van het tekort over de periode 2005-2007 ten belope van 5,3% van het BBP dankzij extra ontvangsten en besparingen (3,3% van het BBP op sociaal gebied en 2% van het BBP in de overheidsadministratie en staatsbedrijven). Of de tekortdoelstellingen worden bereikt hangt ook af van de verwachte sterke BBP-groei gedurende de gehele programmaperiode. Het belangrijkste verschil in vergelijking met het economische pretoetredingsprogramma van augustus 2003 is de opwaartse bijstelling van het overheidstekort in 2004 met 0,7 procentpunt van het BBP ondanks de bevestiging van het economische herstel, die in het programma onder andere aan de met de toetreding tot de EU verbonden uitgaven wordt toegeschreven.De vermindering van het tekort tussen 2004 en 2007 is ambitieus, omdat deze meer dan 4 procentpunt van het BBP bedraagt. Aan de geplande consolidatiestrategie zijn talrijke risico's verbonden. Afgezien van de hierboven uiteengezette neerwaartse macro-economische risico's valt tenuitvoerlegging van de beoogde maatregelen op een later tijdstip of een onvolledige tenuitvoerlegging gelet op de onzekere politieke situatie niet uit te sluiten. De geplande begrotingsaanpassing is niet alleen sterk geconcentreerd aan het einde van de programmaperiode maar spoort ogenschijnlijk slechts ten dele met de in het plan-Hausner aangekondigde maatregelen. Met name zouden, zo vlak voor de verkiezingen, de besparingen die resulteren uit de reeds door het Parlement goedgekeurde maatregelen eerder kunnen worden gebruikt voor consumptieve doeleinden en om een aantal verkiezingsbeloften in te lossen dan voor terugdringing van het tekort, temeer omdat het plan-Hausner sociaal gevoelig ligt aangezien wordt verwacht dat vooral op sociaal gebied wordt bezuinigd. Bovendien zouden de monetaire autoriteiten veeleer voorzichtig op een soepel begrotingsbeleid kunnen reageren door de rente betrekkelijk hoog te houden om een stabiel macro-economisch klimaat in stand te houden. Op de middellange termijn kan een combinatie van grote tekorten en een hoge rente schadelijk zijn voor de groei doordat deze investeringen belemmert en nadelige gevolgen heeft voor het bereiken van de begrotingsdoelstellingen. Ten slotte zullen de cijfers voor het tekort als gevolg van een recent besluit van Eurostat inzake de classificatie van pensioenstelsels op basis van kapitaaldekking met circa 1,6 procentpunt van het BBP naar boven moeten worden bijgesteld.De schuldquote is gestegen van 36,7% van het BBP in 2001 tot 45,4% in 2003. Naar verwachting zal deze verder stijgen tot 2006 en aan het eind van dat jaar 52,7% van het BBP bereiken, alvorens in 2007 weer te dalen tot 52,3% van het BBP. De voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie laten een soortgelijke gestage stijging van de schuldquote tot 2005 zien. Het feit dat de open pensioenfondsen niet als een onderdeel van de overheidssector worden beschouwd zou een verdere stijging van de schuldcijfers met circa 4,5 procentpunt tot gevolg hebben. Zelfs bij dit scenario zou de schuldquote evenwel gedurende de gehele programmaperiode onder de referentiewaarde van 60% van het BBP blijven. De verwachte vertraging en de eventuele omslag in de stijging van de schuldquote zouden resulteren uit het gecombineerde effect van een verbetering van de primaire saldo's en de toename van het nominale groeidividend, waardoor het aanhoudende netto-schuldverhogende effect van de stock-flow adjustment ten dele wordt gecompenseerd. Deze ontwikkeling is ook afhankelijk van de omvang van de privatiseringsopbrengsten. In het programma wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de privatiseringsopbrengsten in de periode 2004-2006 jaarlijks gemiddeld circa 0,8% van het BBP zouden bedragen, met andere woorden tweemaal zoveel als in 2003. Deze veronderstelling lijkt optimistisch gelet op de ervaring van de afgelopen drie jaar, waarin de feitelijke privatiseringsopbrengsten aanzienlijk geringer waren dan in de prognoses was verwacht.In het programma worden de maatregelen van het plan-Hausner gepresenteerd waarmee wordt beoogd de sociale uitgaven te verminderen en het beheer van de overheidsuitgaven te verbeteren. De voorgenomen hervormingen zijn ambitieus en zouden, indien zij in hun geheel ten uitvoer worden gelegd, in aanzienlijke mate bijdragen aan het oplossen van de begrotingsproblemen van Polen. Het in het programma beschreven aanpassingstraject is in sterke mate afhankelijk van de tenuitvoerlegging van de geplande hervorming van de sociale bescherming. Met name zouden de hervorming van de twee belangrijkste stelsels van sociale uitkeringen in Polen, het invaliditeitspensioenstelsel en het stelsel van sociale verzekeringen voor landbouwers aanzienlijke besparingen mogelijk maken. Ook zouden de beoogde herziening of afschaffing van de mechanismen voor de automatische indexering van de sociale uitkeringen bijdragen aan vermindering van de bestedingsdruk. Naast het effect ervan op de begroting zouden deze hervormingen het pad effenen voor vermindering van de grote loonwig die een belangrijke belemmering vormt voor de arbeidsparticipatie.Gelet op de verwachte kosten van de vergrijzing bestaat het risico dat Polen met begrotingsonevenwichtigheden te maken krijgt. Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren is het van essentieel belang te zorgen voor een adequaat primair overschot op de middellange termijn en maatregelen te implementeren om het tekort van het pensioenstelsel in te perken en de overname van de verplichtingen van de staatsbedrijven en het stelsel van gezondheidszorg te beperken.Tabel: Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses&gt;RUIMTE VOOR DE TABEL&gt;Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Polen vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD  overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97  van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2004-2007DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [5], met name op artikel 9, lid 3,[5]  PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.Gezien de aanbeveling van de Commissie,Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,HEEFT HET VOLGENDE ADVIES GOEDGEKEURD:Op [5 juli 2004] heeft de Raad het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2004-2007 besproken. Het programma voldoet slechts gedeeltelijk aan de datavoorschriften van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's" en aan de ESR95-normen.Met de aan het programma ten grondslag liggende begrotingsstrategie wordt beoogd het overheidstekort tegen 2007 terug te dringen tot onder de 3% van het BBP (met de volgende tussentijdse jaarlijkse streefcijfers: 5,7% van het BBP in 2004, 4,2% van het BBP in 2005, 3,3% in 2006 en 1,5% in 2007) en de schuldquote onder de 60% van het BBP te houden. Hiertoe bevat het programma een hele reeks maatregelen (het zogenoemde plan-Hausner), die de regering in januari 2004 heeft goedgekeurd. Indien deze volledig worden uitgevoerd, zouden zij resulteren in een correctie van het tekort over de periode 2005-2007 ten belope van 5,3% van het BBP dankzij extra ontvangsten en besparingen (3,3% van het BBP op sociaal gebied en 2,0% van het BBP in de overheidsadministratie en staatsbedrijven). Of de tekortdoelstelling wordt bereikt hangt ook af van de verwachte sterke groei gedurende de gehele programmaperiode.Op basis van de thans beschikbare gegevens berust het aan het programma ten grondslag liggende macro-economische scenario op vrij optimistische groeihypothesen. Weliswaar lijkt de groeiprognose van 5,0% voor 2004 en 2005 plausibel en zou deze in 2004 zelfs kunnen worden overtroffen, toch lijkt de in het programma verwachte groeiontwikkeling op middellange termijn, dat wil zeggen een versnelling van de groei van het BBP tot 5,6% in 2006 en 2007, gebaseerd op tamelijk optimistische hypothesen ten aanzien van zowel de particuliere consumptie als de investeringen. In dit opzicht is de volledige tenuitvoerlegging van het plan-Hausner, waardoor de onzekerheden op begrotingsgebied zouden worden weggenomen, van fundamenteel belang om de verwachte versterking van de groei te bewerkstelligen. De prognose voor de inflatie daarentegen is in grote lijnen realistisch.Volgens de prognose in het programma betreffende het tekort zal dit in 2007 dalen tot onder de referentiewaarde van 3% van het BBP. Aan de verwezenlijking van de programmadoelstellingen zijn echter diverse risico's verbonden. Afgezien van de hierboven uiteengezette neerwaartse risico's is er onvoldoende informatie over de beoogde maatregelen en is onzeker of zij ten uitvoer worden gelegd. De geplande begrotingsaanpassing is niet alleen sterk geconcentreerd aan het einde van de programmaperiode maar spoort ogenschijnlijk slechts ten dele met de in het plan-Hausner aangekondigde maatregelen. Ten slotte zal de prognose voor het tekort als gevolg van een recent besluit van Eurostat inzake de classificatie van pensioenstelsels op basis van kapitaaldekking waarschijnlijk met circa 1,6 procentpunt van het BBP naar boven moeten worden bijgesteld. Daarom zou het in het programma aangekondigde begrotingsbeleid onvoldoende kunnen zijn om het tekort in de loop van de programmaperiode tot onder de 3% van het BBP terug te dringen.Volgens het programma zal de schuldquote in de periode 2004-2007 toenemen met 7 procentpunt van het BBP en zal de stijging pas in het laatste programmajaar tot stilstand komen. De ontwikkeling van de schuldquote zal waarschijnlijk minder gunstig zijn dan verwacht gezien de risico's die aan de hogervermelde tekortresultaten zijn verbonden en de aanzienlijke onzekerheden waarmee de prognoses voor de privatiseringsontvangsten zijn omgeven.Gelet op de verwachte kosten van de vergrijzing bestaat het risico dat Polen met begrotingsonevenwichtigheden te maken krijgt. Hoewel de uit 1999 daterende hervorming van het pensioenstelsel, waarbij een progressief pensioenstelsel met drie pijlers werd ingevoerd - met onder meer parametrische veranderingen in het omslagstelsel, b.v. beperking van de mogelijkheid van vervroegde uittreding - de risico's van langdurige begrotingsonevenwichtigheden heeft verminderd, zijn deze niet volledig weggenomen. Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren is het van essentieel belang te zorgen voor een adequaat primair overschot op de middellange termijn en maatregelen te implementeren om het tekort van het pensioenstelsel in te perken en de overname van de verplichtingen van de staatsbedrijven en het stelsel van gezondheidszorg te beperken.* * *Op [5 juli 2004] heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag op aanbeveling van de Commissie besloten dat er in Polen een buitensporig tekort bestaat en overeenkomstig artikel 104, lid 7, aanbevelingen met beleidsadviezen tot Polen gericht om te bereiken dat deze situatie wordt verholpen.Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Polen&gt;RUIMTE VOOR DE TABEL&gt;