CELEX: 62015TO0667
Language: pt
Date: 2016-09-15 00:00:00
Title: Despacho do Tribunal Geral (Segunda Secção) de 15 de setembro de 2016.#Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas contra Comissão Europeia.#Recurso de anulação — Comunicação transmitida por um membro da Comissão em resposta a uma questão parlamentar — Ato não recorrível — Inadmissibilidade manifesta.#Processo T-667/15.

DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
      15 de setembro de 2016 (
            *1
         )
      «Recurso de anulação — Comunicação transmitida por um membro da Comissão em resposta a uma questão parlamentar — Ato não recorrível — Inadmissibilidade manifesta»
      No processo T‑667/15,
      
         Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, com sede em Le Gorette (Itália), representada por R. Righi, A. Morbidelli e E. Nessi, advogados,
      recorrente,
      contra
      
         Comissão Europeia,
      
      recorrida,
      que tem por objeto um pedido fundado no artigo 263.o TFUE, em que se requer a anulação da comunicação da Comissão de 2 de setembro de 2015 pela qual o membro da Comissão responsável pelas questões de «Mercado interno, indústria, empreendedorismo e PME» respondeu à questão parlamentar E‑010166/2015, de 24 de junho de 2015,
      O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
      composto por M. E. Martins Ribeiro (relatora), presidente, S. Gervasoni e L. Madise, juízes,
      secretário: E. Coulon,
      profere o presente
      
         Despacho
      
      
         Antecedentes do litígio
      
      
               1
            
            
               A recorrente, Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, é uma sociedade titular de uma concessão de domínio público marítimo para fins turísticos e recreativos, concedida inicialmente pela região da Toscana (Itália) e depois pelo município de Cecina (Itália). Esta concessão foi prorrogada até 31 de dezembro de 2020. Na área do domínio em questão, a recorrente explora um estabelecimento balnear no qual realizou importantes investimentos.
            
         
               2
            
            
               Segundo as informações constantes da petição, para a adjudicação dos bens do domínio público em regime de concessão, é organizado um procedimento de seleção de caráter público. A renovação das concessões de domínio público marítimo, no termo do seu prazo de validade, estava sujeita a regras favoráveis ao concessionário cessante, por um lado, porque era dada preferência à renovação de uma concessão anterior já concedida em relação a novos pedidos, e por outro, porque, desde 2001, as concessões de domínio público marítimo para fins turísticos e recreativos eram automaticamente renovadas. Estas regras foram revogadas em 2009 e em 2011, respetivamente, por ocasião da fase pré‑contenciosa de um procedimento para declaração de incumprimento de Estado instaurado pela Comissão Europeia contra a República Italiana, com fundamento no artigo 258.o TFUE. Com efeito, a Comissão entendia que a preferência concedida ao concessionário cessante era contrária ao disposto no artigo 49.o TFUE e que a renovação automática das concessões infringia quer o artigo 49.o TFUE quer o artigo 12.o da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).
            
         
               3
            
            
               Pela sentença n.o 328/2015, de 27 de fevereiro de 2015 (a seguir «sentença n.o 328/2015»), o Tribunale amministrativo regionale della Toscana (Tribunal Administrativo Regional da Toscana) decidiu, designadamente, que as concessões que atribuíam a faculdade de ocupar uma parte do domínio público marítimo para aí manter construções criam para o concessionário um verdadeiro direito de propriedade sobre uma certa superfície, na medida em que «o direito de manter uma construção no solo de um terceiro é precisamente o objeto do direito de superfície, tal como é definido pelo artigo 952.o [do código civil italiano] (“o proprietário pode conceder a um terceiro o direito de realizar ou manter uma construção no solo”), com a consequência de haver um ato administrativo que atribui ao concessionário o direito de superfície sobre os imóveis em causa».
            
         
               4
            
            
               Em 24 de junho de 2015, dois deputados ao Parlamento Europeu apresentaram uma questão à Comissão com pedido de resposta escrita, ao abrigo do disposto no artigo 230.o, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 130.o do Regimento do Parlamento (JO 2011, L 116, p. 1). Em substância, com essa questão pretendiam saber, por um lado, se a Comissão tinha conhecimento da sentença n.o 328/2015 e, por outro, se, tendo em conta que, segundo essa sentença, os operadores titulares de concessões de domínio público marítimo para fins turísticos e recreativos eram titulares de um direito de superfície tendo por objeto as construções por eles implantadas na zona de domínio público, a Comissão tinha a intenção de reconsiderar a sua interpretação do conceito de «serviço» na aceção da Diretiva 2006/123.
            
         
               5
            
            
               Por comunicação escrita de 2 de setembro de 2015 (a seguir «comunicação controvertida»), a Comissão respondeu a essa questão. A sua resposta foi a seguinte:
               «A Comissão tem conhecimento da sentença [n.o ]328/2015 do Tribunale amministrativo regionale della Toscana [Tribunal Administrativo Regional da Toscana]. A Comissão entende que esta sentença não afeta a aplicação da regulamentação [da União Europeia] nem, por consequência, a aplicação da Diretiva 2006/123 […] A sentença limita‑se a apreciar a legislação nacional. A Comissão não está, por isso, em condições de fazer observações.»
            
         
         Tramitação processual e pedidos da recorrente
      
      
               6
            
            
               Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de novembro de 2015, a recorrente interpôs o presente recurso.
            
         
               7
            
            
               A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne anular a comunicação controvertida.
            
         
         Quanto à admissibilidade
      
      
               8
            
            
               Nos termos do artigo 126.o do seu Regulamento de Processo, se um recurso for manifestamente inadmissível, o Tribunal Geral pode, sob proposta do juiz‑relator, decidir a todo o tempo, por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância. No caso vertente, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos elementos do processo e decide o processo, pondo termo à instância.
            
         
               9
            
            
               Resulta de jurisprudência consagrada que são considerados atos recorríveis na aceção do artigo 263.o TFUE todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos (acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, designado AETR, 22/70, EU:C:1971:32, n.o 42; de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, n.o 36; e de 13 de fevereiro de 2014, Hungria/Comissão, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, n.o 54).
            
         
               10
            
            
               Pelo contrário, está fora da fiscalização jurisdicional prevista no artigo 263.o TFUE qualquer ato que não produza efeitos jurídicos vinculativos, como os atos preparatórios, os atos confirmativos e os atos de pura execução, as meras recomendações e pareceres, e, em princípio, as instruções internas [v., neste sentido, acórdão de 12 de setembro de 2006, Reynolds Tobacco e o./Comissão, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, n.o 55 e jurisprudência aí referida, e despacho de 14 de maio de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comissão, C‑477/11 P, não publicado, EU:C:2012:292, n.o 52].
            
         
               11
            
            
               À luz da jurisprudência, a aptidão de um ato para produzir efeitos jurídicos e, por conseguinte, para ser objeto de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE implica que se analise o seu teor e o contexto em que se inscreve (v., neste sentido, acórdãos de 20 de março de 1997, França/Comissão, C‑57/95, EU:C:1997:164, n.o 18, e de 1 de dezembro de 2005, Itália/Comissão, C‑301/03, EU:C:2005:727, n.os 21 a 23), a sua essência (v. acórdão de 22 de junho de 2000, Países Baixos/Comissão, C‑147/96, EU:C:2000:335, n.o 27 e jurisprudência aí referida; v. também, neste sentido, acórdãos de 9 de outubro de 1990, França/Comissão, C‑366/88, EU:C:1990:348, n.o 23; de 13 de novembro de 1991, França/Comissão, C‑303/90, EU:C:1991:424, n.os 18 a 24; e de 16 de junho de 1993, França/Comissão, C‑325/91, EU:C:1993:245, n.os 20 a 23), bem como a intenção do seu autor (v., neste sentido, acórdãos de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, n.o 42, e de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, n.o 52).
            
         
               12
            
            
               Neste caso, há que observar que a comunicação controvertida contém a resposta escrita da Comissão a uma questão parlamentar que lhe foi dirigida ao abrigo do artigo 230.o, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 130.o do Regimento do Parlamento Europeu. Esta questão, que chama a atenção da Comissão para a sentença n.o 328/2015, pretendia, em substância, obter precisões quanto à interpretação pela Comissão do conceito de «serviço» na aceção da Diretiva 2006/123 à luz dessa sentença (v. n.o 4, supra). A Comissão respondeu, em substância, que essa sentença, de que tinha conhecimento, não afetava a aplicação da regulamentação da União e apenas dizia respeito à legislação italiana, de modo que não estava em condições de formular observações (v. n.o 5, supra).
            
         
               13
            
            
               Nestas condições, deve considerar‑se que, atendendo quer ao contexto constituído pela questão parlamentar, quer ao conteúdo e à redação da comunicação controvertida, esta não visa produzir efeitos jurídicos vinculativos na aceção da jurisprudência referida no n.o 9, supra. Com efeito, esta comunicação é uma resposta a uma questão parlamentar que não exprime uma decisão da Comissão nem sequer, aliás, uma tomada de posição quanto à interpretação da Diretiva 2006/123.
            
         
               14
            
            
               Esta conclusão não é posta em causa pelos argumentos aduzidos pela recorrente. Esta alega, em substância, que a comunicação controvertida constitui um ato destinado a produzir efeitos jurídicos vinculativos, uma vez que exprime a vontade da Comissão de aplicar a Diretiva 2006/123 ao setor das concessões de bens do domínio público marítimo ignorando o direito de propriedade dos concessionários. Além disso, segundo as recorrentes, esta comunicação obriga as autoridades administrativas e judiciárias italianas a aplicar a Diretiva 2006/123 às referidas concessões, o que tem por efeito «uma transmissão forçada dos direitos reais [dos concessionários]».
            
         
               15
            
            
               Antes de mais, há que reconhecer que, com estes argumentos, a recorrente incorre em erro quanto ao alcance da comunicação controvertida. Com efeito, contrariamente ao que a recorrente deixa entender, a Comissão não tomou posição sobre a aplicação ou a interpretação da Diretiva 2006/123. Pelo contrário, limitou‑se a observar que a sentença n.o 328/2015 se referia à legislação italiana e não ao direito da União, de modo que a Comissão não estava em condições de fazer observações sobre a questão que lhe foi dirigida e que se referia ao conceito de «serviço» na aceção da referida diretiva.
            
         
               16
            
            
               Em todo o caso, e mesmo supondo, como alega a recorrente, que a Comissão tenha tomado posição e interpretado a Diretiva 2006/123 no sentido de que esta se aplica às concessões de domínio público marítimo, deve recordar‑se que, segundo a jurisprudência, não são suscetíveis de recurso de anulação nem um ato da Comissão que traduz a sua intenção ou a de um dos seus serviços de seguirem uma certa linha de conduta (v. acórdão de 5 de maio de 1998, Reino Unido/Comissão, C‑180/96, EU:C:1998:192, n.o 28 e jurisprudência aí referida) nem uma simples manifestação de opinião escrita, como a referência à interpretação que a Comissão faz das disposições de um ato de direito derivado, quando não é suscetível de produzir efeitos jurídicos e também não visa produzir tais efeitos (v., neste sentido, acórdão de 5 de outubro de 1999, Países Baixos/Comissão, C‑308/95, EU:C:1999:477, n.os 27 a 30). Por consequência, deve considerar‑se que, mesmo supondo que a comunicação controvertida enuncia a interpretação da Diretiva 2006/123 pela Comissão e a vontade desta instituição de incluir na mesma as concessões de domínio público marítimo, esta comunicação não é, apesar disso, destinada a produzir efeitos jurídicos vinculativos.
            
         
               17
            
            
               Em seguida, não se pode alegar que a comunicação controvertida produz efeitos jurídicos pelo facto de ter sido feita ignorando o direito de propriedade dos concessionários, supondo que este está reconhecido. Com efeito, tal raciocínio equivaleria a deduzir a recorribilidade do ato da sua eventual ilegalidade. Ora, resulta da jurisprudência que a gravidade de um pretenso incumprimento da instituição em causa ou a importância da violação dos direitos fundamentais daí resultante quanto ao respeito dos direitos fundamentais não permitem afastar a aplicação dos fundamentos de inadmissibilidade de ordem pública previstos pelo Tratado (v., por analogia, despacho de 10 de maio de 2001, FNAB e o./Conselho, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, n.o 40, e acórdão de 15 de janeiro de 2003, Philip Morris International/Comissão, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, EU:T:2003:6, n.o 87).
            
         
               18
            
            
               Finalmente, na medida em que a recorrente alega que a comunicação controvertida implica «uma transmissão forçada dos direitos reais que os titulares das concessões balneares atualmente detêm», deve notar‑se que resulta das explicações dadas pela própria recorrente a respeito das regras relativas à renovação das concessões de domínio público marítimo (v. n.o 2, supra) que não é a referida comunicação, mas antes a eventual não renovação de uma concessão de domínio público marítimo que chega ao seu termo por força da regulamentação italiana, tal como foi modificada em 2009 e em 2011, que poderá eventualmente produzir esse efeito.
            
         
               19
            
            
               
                  Ad abundantiam, deve ainda acrescentar‑se que as circunstâncias deste caso devem distinguir‑se das que deram origem ao acórdão de 24 de março de 1994, Air France/Comissão (T‑3/93, EU:T:1994:36), citado pela recorrente. Com efeito, o ato impugnado neste último processo tinha a forma de uma declaração do porta‑voz do comissário responsável pelas questões de concorrência, pela qual a Comissão se tinha declarado incompetente para apreciar, para efeitos do Regulamento (CEE) n.o 4064/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (JO 1989, L 395, p. 1), uma operação de concentração especificamente identificada. Essa declaração produzia efetivamente efeitos jurídicos. Pelo contrário, a comunicação controvertida no caso vertente não contém uma decisão desse tipo e limita‑se a exprimir a opinião da Comissão de que a sentença n.o 328/2015 apenas tinha como objeto a interpretação do direito italiano e não se referia ao direito da União, de forma que essa instituição não se considerava em condições de tomar posição sobre a sua eventual influência na interpretação do conceito de «serviço» na aceção da Diretiva 2006/123. Em todo o caso, há que realçar que a recorrente não aduz nenhum argumento que possa demonstrar que as circunstâncias destes dois processos são comparáveis.
            
         
               20
            
            
               À luz de todas as considerações precedentes, o recurso deve ser julgado manifestamente inadmissível, sem necessidade de o notificar à Comissão.
            
         
         Quanto às despesas
      
      
               21
            
            
               Sendo o presente despacho proferido antes da notificação da petição inicial à Comissão e antes que esta pudesse incorrer em despesas, basta decidir que a recorrente suportará as suas próprias despesas, em conformidade com o artigo 133.o do Regulamento de Processo.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
               decide:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           É negado provimento ao recurso.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           A Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas suporta as suas próprias despesas.
                        
                        Feito no Luxemburgo em 15 de setembro de 2016.
                     
                  
          
               
                  
                     O Secretário
                     E. Coulon
                     A Presidente
                     M. E. Martins Ribeiro
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: italiano.