CELEX: 62012CC0203
Language: nl
Date: 2013-05-16 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 16 mei 2013. # Billerud Karlsborg AB en Billerud Skärblacka AB tegen Naturvårdsverket. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Högsta domstolen - Zweden. # Richtlijn 2003/87/EG - Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten - Boete wegens overmatige emissie - Begrip ‚overmatige emissie’ - Gelijkstelling met schending van verplichting om binnen door richtlijn voorgeschreven termijnen voldoende emissierechten in te leveren ter dekking van emissies van voorgaande jaar - Geen bevrijdingsgrond bij daadwerkelijk bezit van niet-ingeleverde emissierechten, behoudens overmacht - Onmogelijkheid om boete te wijzigen - Evenredigheid. # Zaak C-203/12.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      P. MENGOZZI
      van 16 mei 2013 (
            1
         )
      
         Zaak C‑203/12
      
      
         Billerud Karlsborg AB,
      
      
         Billerud Skärblacka AB
      
      
         tegen
      
      
         Naturvårdsverket
      
      
         [verzoek van de Högsta domstol (Zweden) om een prejudiciële beslissing]
      
      „Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap — Verplichte betaling van boete door exploitant die uiterlijk 30 april van elk jaar niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies, ongeacht oorzaak van verzuim — Niet meer verontreiniging dan toegestane hoeveelheid — Kwijtschelding of vermindering van boete onmogelijk — Evenredigheid”
      
               1. 
            
            
               Met de onderhavige prejudiciële verwijzing verzoekt de verwijzende rechter het Hof de regels inzake sancties te verduidelijken die van toepassing zijn op schendingen van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (
                     2
                  ) en, meer in het bijzonder, bij schending door een exploitant van de verplichting om op 30 april van het betreffende jaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan de totale emissies van de installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar.
            
         
         I – Toepasselijke bepalingen
      
      A – Richtlijn 2003/87
      
      
               2.
            
            
               Volgens de bewoordingen van artikel 1 ervan wordt in richtlijn 2003/87 „een gemeenschapsregeling vastgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten [...] teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen”.
            
         
               3.
            
            
               Deze regeling werkt als volgt. De lidstaten stellen, elk voor zich, een nationaal plan op, waarin de totale hoeveelheid emissierechten wordt vermeld die zij voornemens zijn voor die periode toe te wijzen, alsmede de manier waarop zij voornemens zijn deze rechten toe te wijzen. (
                     3
                  ) Elk nationaal plan wordt vervolgens gepubliceerd en aan de Europese Commissie en de overige lidstaten meegedeeld. (
                     4
                  ) Voor de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2007 dienden de lidstaten ten minste 95 % van de emissierechten kosteloos toe te wijzen. (
                     5
                  )
            
         
               4.
            
            
               Op basis van deze nationale plannen „neemt iedere lidstaat een besluit over de totale hoeveelheid emissierechten die hij [...] zal toewijzen en over de toewijzing van die emissierechten aan de exploitant van elke installatie”. (
                     6
                  ) Deze rechten kunnen worden overgedragen (
                     7
                  ) en dienen elk jaar te worden ingeleverd. Op deze wijze „[dragen] de lidstaten [...] er zorg voor dat de exploitant van iedere installatie uiterlijk 30 april van ieder jaar een hoeveelheid emissierechten inlevert die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar, als geverifieerd overeenkomstig artikel 15, en dat die rechten vervolgens worden geannuleerd”. (
                     8
                  )
            
         
               5.
            
            
               Om ervoor te zorgen dat de voorschriften van richtlijn 2003/87 in acht genomen worden, „[stellen] de lidstaten [...] de regels vast inzake de sancties die van toepassing zijn op schendingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en nemen [zij] de nodige maatregelen om de toepassing van die sancties te verzekeren. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn”. (
                     9
                  ) In artikel 16, lid 3, van richtlijn 2003/87 zijn de sancties in geval van niet-inlevering geregeld en is het volgende bepaald: „De lidstaten dragen er zorg voor dat een boete wegens overmatige emissie wordt opgelegd aan elke exploitant die uiterlijk 30 april van elk jaar niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar [...]”. (
                     10
                  ) Voor de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2007 dienden de lidstaten voor overmatige emissie een boete op te leggen van 40 EUR per ton door de installatie uitgestoten kooldioxide-equivalent waarvoor de exploitant geen emissierechten heeft ingeleverd. (
                     11
                  ) De betaling van de boete ontslaat de exploitant echter niet van de verplichting, bij de inlevering van emissierechten in verband met het volgende kalenderjaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan die emissieoverschrijding. (
                     12
                  )
            
         B – Zweeds recht
      
      
               6.
            
            
               Richtlijn 2003/87 is in het Zweedse recht omgezet bij Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter (wet nr. 1199 van 2004 inzake emissiehandel; hierna: „wet EQE”). Volgens de tekst die ten tijde van de onderhavige feiten van toepassing was, moest de exploitant zijn kooldioxide-emissies berekenen of meten en elk jaar een geverifieerd emissierapport indienen. (
                     13
                  ) Het emissierapport wordt Naturvårdsverket (de toezichtautoriteit) meegedeeld uiterlijk op 31 maart van het jaar na het kalenderjaar waarop het betrekking heeft. (
                     14
                  ) Vervolgens moet de exploitant voor elke installatie uiterlijk op 30 april van elk jaar bij Statens energimyndigheten (de nationale energie-autoriteit), die het register beheert, een hoeveelheid emissierechten inleveren die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar. (
                     15
                  ) De exploitant die niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies moet voor de overmatige emissie een boete betalen van 40 EUR per door de installatie uitgestoten ton kooldioxide waarvoor hij geen emissierechten heeft ingeleverd. (
                     16
                  ) De betaling van een boete ontslaat een exploitant niet van zijn verplichting, een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan zijn emissieoverschrijding wanneer hij emissierechten inlevert voor het volgende kalenderjaar. (
                     17
                  )
            
         
         II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
      
      
               7.
            
            
               Billerud Karlsborg AB en Billerud Skärblacka AB zijn twee vennootschappen naar Zweeds recht die een vergunning voor kooldioxide-emissies hebben. In het kalenderjaar 2006 bedroeg de kooldioxide-emissie van deze ondernemingen respectievelijk 10828 en 42433 ton. Het staat vast dat zij op hun rekening voor de handel in emissierechten emissierechten hadden die gelijk waren aan de daadwerkelijke emissies in 2006.
            
         
               8.
            
            
               Zij hebben op 30 april 2007 evenwel geen emissierechten ingeleverd. Dientengevolge zijn de handelsrekeningen van beide ondernemingen door de beheerder van het register geblokkeerd en diende een hoeveelheid emissierechten die gelijk was aan de totale emissies van de installatie gedurende het kalenderjaar 2006 te worden ingeleverd vóór 30 april 2008, gelijktijdig met een hoeveelheid emissierechten die gelijk was aan de totale emissies van de installatie van deze twee ondernemingen in 2007.
            
         
               9.
            
            
               Ten gevolge van deze schending van de inleververplichting waaraan de exploitanten uiterlijk op 30 april moeten voldoen, heeft Naturvårdsverket bovendien op 10 december 2007 een boete van 3959366 SEK opgelegd aan Billerud Karlsborg AB en een boete van 15516051 SEK aan Billerud Skärblacka AB. De ondernemingen zijn in eerste aanleg en vervolgens in hoger beroep tevergeefs opgekomen tegen de beslissingen waarin de boetes werden opgelegd.
            
         
               10.
            
            
               Zij hebben bij de verwijzende rechter een beroep tot herziening en een klacht wegens een ernstige procedurefout ingediend, en zich hierbij op het standpunt gesteld dat zij op 30 april 2007 op hun respectieve rekening emissierechten hadden die overeenkwamen met de feitelijke emissies in 2006 en dat zij allebei voornemens waren emissierechten in te leveren, maar dat dit niet was gebeurd wegens interne administratieve tekortkomingen. Naar hun mening is er dus geen sprake van een werkelijke overtreding van de bepalingen van de wet EQE en is er dan ook geen enkele rechtsgrondslag voor deze twee boetes. Voor het geval dat er wel een rechtsgrondslag was voor de beslissingen waarin de boetes werden opgelegd, vragen verzoeksters de verwijzende rechter de boetes te verminderen tot 0 SEK, tot 20000 SEK of tot een redelijk bedrag, aangezien het totaalbedrag van de opgelegde boetes, bijna 20 miljoen SEK, onevenredig is omdat de ondernemingen niet meer hebben uitgestoten dan waarvoor zij een vergunning hadden. Dienaangaande stellen zij dat, nu de opgelegde boetes kunnen worden vergeleken met een strafrechtelijke vervolging, strikte toepassing van de sanctieregeling in de wet EQE, zonder dat de sancties kunnen worden verminderd, artikel 6 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden schendt.
            
         
               11.
            
            
               De verwijzende rechter stelt vast dat de sanctieregeling in de wet EQE voor het niet inleveren van emissierechten op 30 april rechtstreeks is ontleend aan richtlijn 2003/87, waarin is bepaald dat een boete van 40 EUR per ton kooldioxide wordt opgelegd aan de exploitant die op 30 april onvoldoende emissierechten heeft ingeleverd. De verwijzende rechter vraagt zich af of een dergelijke boete, waarvan de beginselen zijn neergelegd in artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87, alleen wordt opgelegd bij overmatige emissie, of dat deze boete ook dient te worden opgelegd wanneer vaststaat dat de exploitant voldoende emissierechten had, maar ze door een onoplettendheid niet heeft ingeleverd. Omdat in richtlijn 2003/87 wordt verwezen naar de grondrechten (
                     18
                  ) en naar het evenredigheidsbeginsel (
                     19
                  ), vraagt de verwijzende rechter zich bovendien af of de opgelegde boetes kunnen worden verminderd zonder dat de voorschriften van de richtlijn worden geschonden.
            
         
               12.
            
            
               Aldus geconfronteerd met een moeilijkheid bij de uitlegging van het Unierecht heeft de Högsta domstol (Zweden) de behandeling van de zaak geschorst en bij verwijzingsbeslissing, ingekomen ter griffie van het Hof op 30 april 2012, het Hof krachtens artikel 267 VWEU de volgende twee prejudiciële vragen voorgelegd:
               „1)   Houdt artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87/EG [...] in dat een exploitant van een installatie die op 30 april een onvoldoende aantal emissierechten heeft ingeleverd, een boete moet betalen, ongeacht de oorzaak van het verzuim, bijvoorbeeld wanneer de exploitant op 30 april wel een voldoende aantal emissierechten had, maar ze door een onoplettendheid, een administratieve vergissing of een technisch probleem niet heeft ingeleverd op die datum?
               2)   Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, houdt artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 dan in dat de boete moet of kan worden kwijtgescholden of verminderd, bijvoorbeeld in de in de eerste vraag beschreven omstandigheden?”
            
         
         III – Procesverloop voor het Hof
      
      
               13.
            
            
               De twee verzoeksters in het hoofdgeding, Naturvårdsverket, de Griekse regering en de Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
            
         
         IV – Juridische analyse
      
      
               14.
            
            
               Om de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden, wil ik kort de logica beschrijven van de bij richtlijn 2003/87 ingestelde handelsregeling. Vervolgens zal ik, in het licht van artikel 16, leden 3 en 4, van deze richtlijn, in het bijzonder kijken naar de situatie van een exploitant die niet voldoende emissierechten inlevert omdat hij er niet voldoende heeft en ze niet op de markt heeft gekocht in vergelijking met de situatie van een exploitant die inbreuk maakt op de inleververplichting uit richtlijn 2003/87 terwijl hij wel voldoende emissierechten heeft om zijn emissies te dekken. Hieruit zal volgen dat de rechtsgrondslag voor de opgelegde boetes in het kader van het hoofdgeding niet gelegen is in artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87, maar in artikel 16, lid 1, van deze richtlijn en een nieuw probleem zal zich voordoen, dat te maken heeft met de vraag of de boetes evenredig zijn, een vraag die enkele slotopmerkingen nodig maakt.
            
         A – Logica van de bij richtlijn 2003/87 ingestelde handelsregeling
      
      
               15.
            
            
               Met de vaststelling van richtlijn 2003/87 wordt de verplichting die de Gemeenschap en de lidstaten op het internationale vlak op zich genomen hebben om bij te dragen aan een collectieve inspanning tot rationalisering en tot vermindering van de broeikasgassen die de voor het milieu schadelijke klimaatveranderingen veroorzaken, in het Unierecht vastgelegd. (
                     20
                  ) Om ervoor te zorgen dat de doelstelling om 8 % minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990 doeltreffender wordt bereikt voor de periode 2008‑2012 (
                     21
                  ), voorziet richtlijn 2003/87 in het stap voor stap instellen van een „Europese markt voor broeikasgasemissierechten [...] met een zo gering mogelijke teruggang van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid”. (
                     22
                  )
            
         
               16.
            
            
               In wezen kan de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten in de Europese Unie als volgt worden beschreven.
            
         
               17.
            
            
               Iedere installatie waarvan de activiteiten binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/87 vallen (
                     23
                  ), moet met ingang van 1 januari 2005 een vergunning voor broeikasgasemissies hebben. (
                     24
                  ) Deze vergunning wordt slechts verleend wanneer de bevoegde autoriteit „ervan overtuigd is dat de exploitant in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren”. (
                     25
                  )
            
         
               18.
            
            
               Daarnaast stellen de lidstaten ieder voor zich voor elke in richtlijn 2003/87 bepaalde termijn een nationaal toewijzingsplan op (
                     26
                  ) waarin de totale hoeveelheid emissierechten voor die periode wordt vermeld (
                     27
                  ). Voor de periode van drie jaar die ingaat op 1 januari 2005 – dat is de periode waarin de twee boetes die aan de orde zijn in het hoofdgeding zijn opgelegd – moesten de lidstaten dus een besluit nemen over de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten en over de toewijzing van die emissierechten aan de exploitant van iedere installatie. (
                     28
                  ) Elk jaar wordt uiterlijk op 28 februari voor de betrokken periode een bepaald percentage van de totale hoeveelheid emissierechten verleend. (
                     29
                  )
            
         
               19.
            
            
               De emissies dienen door de exploitanten te worden bewaakt (
                     30
                  ) en om die reden dient iedere exploitant over de emissies van zijn installatie te rapporteren aan de bevoegde autoriteit (
                     31
                  ). Dit emissierapport van het voorgaande kalenderjaar dient te worden geverifieerd door een van de exploitant onafhankelijke verificateur (
                     32
                  ) en de bevoegde nationale autoriteit dient op de hoogte te worden gehouden (
                     33
                  ). Wanneer blijkt dat het emissierapport van het voorgaande kalenderjaar niet als bevredigend is geverifieerd, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de exploitant geen emissierechten meer mag overdragen. (
                     34
                  )
            
         
               20.
            
            
               Uiterlijk 30 april van elk jaar dient iedere exploitant van een installatie over te gaan tot inlevering van emissierechten, dat wil zeggen inlevering van een hoeveelheid emissierechten die gelijk is aan de totale emissies van zijn installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar. (
                     35
                  ) Deze jaarlijkse inleververplichting wordt de exploitant ook meegedeeld in de vergunning voor broeikasgasemissies. (
                     36
                  ) Deze inlevering gaat vooraf aan de laatste stap: annulering van de emissierechten die zijn verleend voor broeikasgassen die vervolgens daadwerkelijk zijn gebruikt. (
                     37
                  )
            
         
               21.
            
            
               De regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten wordt gekenmerkt door een sterk uitgesproken registratiebeginsel. (
                     38
                  ) Overigens wordt een nationaal register bijgehouden, dat afzonderlijke rekeningen bevat voor de registratie van de emissierechten die iedere persoon bezit, zijn verleend of overgedragen heeft gekregen. (
                     39
                  ) Het bijhouden van deze nauwkeurige registratie is des te meer noodzakelijk omdat het nakomen van de verplichting die de lidstaten en de Unie op het communautaire en internationale vlak op zich genomen hebben, namelijk om de gezamenlijke antropogene emissies van broeikasgassen aanzienlijk te verminderen (
                     40
                  ), uiteindelijk ook wordt bepaald door de mate waarin de exploitanten hun verplichtingen uit hoofde van de handelsregeling nakomen.
            
         
               22.
            
            
               De in artikel 16 van richtlijn 2003/87 opgenomen sancties waarborgen de goede werking van de regeling. Op de gebruikelijke wijze wordt in lid 1 bepaald dat de lidstaten de regels vaststellen inzake de sancties die van toepassing zijn op schending van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen. De door de lidstaten vastgestelde sancties moeten „doeltreffend, evenredig en afschrikkend” zijn.
            
         
               23.
            
            
               De sancties die van toepassing zijn op schending van de verplichting „voldoende” emissierechten in te leveren zijn niet ter vrije invulling van de lidstaten, maar worden door richtlijn 2003/87 zelf bepaald.
            
         
               24.
            
            
               Enerzijds worden de lidstaten verplicht de naam bekend te maken van de exploitant die zich niet houdt aan de verplichting „voldoende emissierechten in te leveren”. (
                     41
                  ) Anderzijds zijn zij eveneens verplicht een boete op te leggen aan elke exploitant die op 30 april van elk jaar „niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar”. (
                     42
                  ) In artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 wordt de boete omschreven als een „boete wegens overmatige emissie”. De wetgever heeft zelf het bedrag van deze boete vastgesteld. Voor de periode 2005‑2008 „leggen de lidstaten een [...] boete wegens overmatige emissie op; deze bedraagt 40 EUR voor elke ton door de installatie uitgestoten kooldioxide-equivalent waarvoor de exploitant geen emissierechten heeft ingeleverd”. (
                     43
                  ) Verder is het volgende bepaald: „De betaling van de boete wegens overmatige emissie ontslaat de exploitant niet van de verplichting, bij de inlevering van emissierechten in verband met het volgende kalenderjaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan die emissieoverschrijding.” (
                     44
                  )
            
         B – Verschillende vormen van schending van de inleververplichting
      
      
               25.
            
            
               Uit de bewoordingen van artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 volgt dat de boete wordt beschouwd als een „boete wegens overmatige emissie” en dat het door de wetgever vastgestelde bedrag van toepassing is „voor elke ton door de installatie uitgestoten kooldioxide-equivalent waarvoor de exploitant geen emissierechten heeft ingeleverd”. De vragen van de verwijzende rechter hebben juist betrekking op de vraag of de boete onder dezelfde voorwaarden dient te worden opgelegd aan een exploitant die, zonder dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan hogere emissies dan hem was toegestaan, toch formeel gezien niet de emissierechten in de zin van artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/87 heeft ingeleverd, waardoor voor elke ton uitgestoten kooldioxide-equivalent waarvoor op 30 april geen emissierechten zijn ingeleverd, hoewel de exploitant deze wel bezat, de door deze richtlijn vastgestelde boete opgelegd dient te worden.
            
         
               26.
            
            
               Dienaangaande stellen Naturvårdsverket, de Griekse regering en de Commissie zich in wezen op het volgende standpunt: De sanctieregeling in artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 zorgt voor uniforme, doelmatige en transparante toepassing van deze richtlijn. Gelet op de fundamentele doelstelling van deze richtlijn, namelijk de bescherming van het milieu, en op het feit dat de goede werking van de handelsregeling afhangt van de discipline van iedere actor, is de boete verschuldigd ongeacht de vraag of de exploitant al dan niet een hoeveelheid emissierechten bezat die overeenkwam met de daadwerkelijke emissies. Nu artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 een lex specialis is ten opzichte van artikel 16, lid 1, van deze richtlijn, dient de sanctie die hierin wordt opgelegd strikt te worden toegepast en dient de boete die is bepaald, met het oog op het algemeen belang, op dezelfde wijze te worden opgelegd in geval van niet-tijdige inlevering van een hoeveelheid emissierechten die voldoende is ter dekking van de emissies en in geval van overschrijding van de emissierechten. Het begrip „overmatige emissie” in de zin van artikel 16, leden 3 en 4, van deze richtlijn dient aldus te worden begrepen dat het alle emissierechten die niet tijdig zijn ingeleverd, of de exploitant ze nu bezit of niet, omvat.
            
         
               27.
            
            
               Ik moet bekennen dat ik enige moeite heb met een dergelijk betoog. Ook al begrijp ik goed hoe belangrijk het voor het geheel van de handelsregeling is dat de verplichtingen uit richtlijn 2003/87 door alle actoren worden nagekomen, toch blijf ik van mening dat een schending van de inleververplichting door een exploitant van wie bekend is en vaststaat dat hij voldoende emissierechten bezit, niet even ernstig is als wanneer een exploitant zich daarentegen schuldig heeft gemaakt aan overmatige emissies, hoger dan de hoeveelheid die was toegestaan volgens de hoeveelheid emissierechten die hij bezat. In die omstandigheden lijkt de toepassing van een en dezelfde sanctie voor twee zo verschillende vormen van inbreuk op richtlijn 2003/87, met zulke verschillende gevolgen, problematisch. Een letterlijke en teleologische analyse van artikel 16, leden 3 en 4, van deze richtlijn bevestigt naar mijn mening dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen deze twee gevallen.
            
         
               28.
            
            
               Letterlijk gezien moet inderdaad worden toegeven dat de tekst van artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 zeker niet ondubbelzinnig is. Aangezien de gehele regeling gebaseerd is op de vooronderstelling dat exploitanten een vergunning voor broeikasgasemissies hebben en dat hun dientengevolge een bepaalde hoeveelheid emissierechten is verleend, moet een „overmatige emissie” in de zin van dit artikel slaan op een emissie die niet wordt gedekt door een emissierecht dat is toegekend en in bezit is. Uit de tekst van dit artikel volgt eveneens dat de sanctie ziet op „elke exploitant die niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar” (
                     45
                  ), terwijl er ook uitsluitend had kunnen staan „elke exploitant die niet heeft ingeleverd”. Uit deze nadere aanduiding dient te worden afgeleid dat de uit hoofde van dit artikel opgelegde boete niet een sanctie is op de schending van de inleververplichting an sich, maar wel op de schending van de inleververplichting die ontstaat doordat een exploitant niet voldoende emissierechten heeft ter dekking van zijn emissies en deze niet op de markt heeft gekocht, waardoor hij zich schuldig heeft gemaakt aan overmatige emissie die wordt gezien als emissie zonder vergunning.
            
         
               29.
            
            
               Een dergelijke letterlijke uitlegging wordt bevestigd door de teleologische analyse. Zo blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2003/87 dat het nagestreefde doel van de in artikel 16, leden 3 en 4, van deze richtlijn neergelegde sanctie is ervoor te zorgen dat „de straffen voor niet-naleving zo hoog zijn dat de enige mogelijkheid voor een exploitant is om voldoende uitstootrechten op de markt te kopen om de werkelijke uitstoot van de installatie te dekken”. (
                     46
                  ) Dientengevolge is de hoogte van de boete door de wetgever vastgesteld naargelang van de geschatte prijs van de emissierechten, zodat exploitanten worden gestimuleerd om op de markt te kopen. (
                     47
                  )
            
         
               30.
            
            
               De situatie in het hoofdgeding is in die zin atypisch dat vaststaat dat de twee ondernemingen die een boete opgelegd hebben gekregen, in 2007 een hoeveelheid emissierechten bezaten die zeer veel hoger was dan de daadwerkelijke hoeveelheid emissies. Zij hoefden dus niet te proberen op de markt de ontbrekende emissierechten te verkrijgen. Het stimulerende doel van de sanctie in dit artikel lijkt dus te bevestigen dat deze bepaling bedoeld is voor de situatie van een exploitant die niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies omdat hij de ontbrekende emissierechten niet op de markt heeft gekocht. Dit soort bijzonder frauduleus gedrag dient ernstig te worden bestraft en hiervoor dient de boete te worden opgelegd waarin artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 voorziet.
            
         
               31.
            
            
               Ook al vormt het niet tijdig inleveren ongetwijfeld een verstoring van het systeem, vanwege het strenge registratiebeginsel dat daaraan ten grondslag ligt, mogen we niet uit het oog verliezen dat deze ondernemingen zich niet aan extra verontreiniging schuldig hebben gemaakt en dat ook niet is vastgesteld dat bij deze twee ondernemingen de reden van het te laat inleveren gelegen was in een intentie om de regeling te omzeilen, op de markt te speculeren en/of er voordeel uit te behalen op een manier die de mededinging zou kunnen vervalsen (
                     48
                  ), des te meer omdat volgens verzoeksters in het hoofdgeding hun handelsrekeningen snel door de beheerder van het register zijn geblokkeerd. (
                     49
                  ) Volgens de bewoordingen van artikel 16, lid 2, van richtlijn 2003/87 komt bovenop de boete de bekendmaking van de naam „van de exploitanten die zich niet houden aan de voorschriften [...] inzake het inleveren van voldoende emissierechten”. Deze methode van „name and shame”, die in de context van deze richtlijn wordt toegepast, heeft slechts zin wanneer zij gericht is tot exploitanten die zich schuldig hebben gemaakt aan emissies hoger dan de toegestane hoeveelheid zonder dat zij het marktspel hebben gespeeld, dat wil zeggen zonder dat zij de ontbrekende emissierechten op de markt hebben gekocht, en die hierdoor de verwezenlijking van het met deze richtlijn nagestreefde doel in gevaar hebben gebracht. Hier is onmiskenbaar dat de bekendmaking van de naam van de twee verzoeksters in het hoofdgeding, die voortvloeit uit de sanctie in artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87, om de redenen die ik zojuist heb aangevoerd, duidelijk onverdiend is.
            
         
               32.
            
            
               Uit het voorgaande volgt dat artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 aldus dient te worden uitgelegd dat deze bepaling niet van toepassing is op de situatie van een schending van de inleververplichting door een exploitant die op 30 april van het betreffende jaar daadwerkelijk een voldoende hoeveelheid emissierechten heeft ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar en die zich dus niet schuldig heeft gemaakt aan meer verontreiniging dan de toegestane hoeveelheid. Uit deze vaststelling volgt dat de tweede door de verwijzende rechter gestelde vraag niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding.
            
         
               33.
            
            
               Deze vaststelling betekent echter niet dat de schending van de inleververplichting waaraan verzoeksters in het hoofdgeding zich schuldig hebben gemaakt onbestraft had moeten blijven, maar alleen dat de sanctie op het feit dat een exploitant die een voldoende hoeveelheid emissierechten heeft ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar, op 30 april die emissierechten niet heeft ingeleverd, door de Uniewetgever niet is geharmoniseerd en aan het oordeel van de lidstaten is overgelaten. De rechtsgrondslag voor het opleggen van de twee boetes waarvan in het hoofdgeding sprake is, is dan ook niet artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87, maar artikel 16, lid 1, van deze richtlijn.
            
         
               34.
            
            
               Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/87 verplicht de lidstaten ertoe regels inzake sancties vast te stellen die evenredig zijn. Gezien de omstandigheden lijkt het zinvol enkele opmerkingen te formuleren voor de verwijzende rechter, die voor de beslechting van het hoofdgeding zichzelf natuurlijk de vraag moet stellen of de bepaling van Zweeds recht op grond waarvan de twee boetes zijn opgelegd beantwoordt aan deze evenredigheidseis.
            
         C – Slotopmerkingen over de evenredigheid van de boetes in het hoofdgeding
      
      
               35.
            
            
               De rechtsgrondslag van de twee aan verzoeksters in het hoofdgeding opgelegde boetes is dus artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/87. Volgens dit artikel is het aan de lidstaten de regels vast te stellen inzake de sancties die van toepassing zijn op schendingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en moeten de aldus vastgestelde sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
            
         
               36.
            
            
               Nu een volledige harmonisatie van de regels inzake de sancties bij schendingen van de door richtlijn 2003/87 vastgestelde regels ontbreekt, beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge. (
                     50
                  ) Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat de lidstaten „bij ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de toepasselijke sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van het door deze regeling ingestelde stelsel, bevoegd zijn de sancties te kiezen die hun passend voorkomen. Zij moeten deze bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan, en dus ook met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel”. (
                     51
                  ) Deze sancties mogen „niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken wetgeving worden nagestreefd” en „de veroorzaakte nadelen mogen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelen”. (
                     52
                  ) Het evenredigheidsbeginsel geldt voorts „voor lidstaten niet alleen voor het vaststellen van de regels met betrekking tot de hoogte van de boetes maar ook voor de beoordeling van aspecten die in aanmerking kunnen komen bij de vaststelling van de boete”. (
                     53
                  )
            
         
               37.
            
            
               De toepassing van hoofdstuk 8, lid 6, van de wet EQE op verzoeksters in het hoofdgeding moet dus worden beschouwd als de sanctie die door de bevoegde Zweedse autoriteit is toegepast op de schending van de inleververplichting door een exploitant die op 30 april van het betreffende jaar een voldoende hoeveelheid emissierechten had ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar en die zich niet schuldig heeft gemaakt aan meer verontreiniging dan de toegestane hoeveelheid. Elk van beide ondernemingen was dan ook verplicht een boete te betalen van een hoog bedrag (respectievelijk 3959366 SEK en 15516051 SEK), die automatisch werd toegepast, zonder voorafgaande aanmaning en – naar het zich laat aanzien – zonder mogelijkheid tot aanpassing van de boete, voor elke ton gedurende het voorgaande jaar uitgestoten kooldioxide-equivalent. De Uniewetgever heeft niet alleen gepreciseerd dat richtlijn 2003/87 de grondrechten eerbiedigt (
                     54
                  ), maar ook dat het instellen van een markt voor broeikasgasemissierechten „een zo gering mogelijke teruggang van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid” dient te veroorzaken. (
                     55
                  )
            
         
               38.
            
            
               Op deze wijze heeft de bevoegde Zweedse autoriteit de regels inzake de sancties in lijn gebracht met de regels in artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87. Een dergelijke gelijkschakeling is, vanwege het sterk repressieve karakter ervan, bedoeld als bijdrage aan de verwezenlijking van de met richtlijn 2003/87 legitiem nagestreefde doelstelling om het milieu te beschermen door de antropogene emissies van broeikasgassen op termijn te verminderen en elk gedrag af te schrikken dat verstorend werkt voor de met deze richtlijn ingestelde handelsregeling. In deze omstandigheden is het opleggen van een boete noodzakelijkerwijze geschikt voor het bereiken van het door de Uniewetgeving nagestreefde doel.
            
         
               39.
            
            
               Toch kan men zich afvragen of hiermee niet de grens wordt overschreden van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitiem nagestreefde doelstellingen. Dienaangaande beperk ik mij tot het belichten van de meest in het oog springende aspecten van de sanctieregeling van hoofdstuk 8, artikel 6, van de wet EQE.
            
         
               40.
            
            
               Ik herinner er daarbij aan dat uit de stukken niet blijkt dat voorafgaand aan de oplegging van de boetes aan de twee verzoeksters in het hoofdgeding een voorafgaande aanmaning of herinnering is gestuurd. Een minder beperkende maatregel kan gemakkelijk worden bedacht. (
                     56
                  ) Bovendien maakt het feit dat de boete automatisch en onmiddellijk wordt opgelegd dat de omstandigheden van het geval niet kunnen worden onderzocht of in aanmerking genomen, terwijl, ten eerste, een administratieve of technische tekortkoming de oorzaak zou zijn van de schending van de verplichting uit de richtlijn, ten tweede, er geen sprake is van meer verontreiniging dan de toegestane hoeveelheid en evenmin van enig concreet misbruik en, ten derde, uit de stukken volgt dat – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – verzoeksters in het hoofdgeding reeds op 14 mei 2007 contact hadden met de beheerder van het register om hun situatie in orde te brengen en dat deze autoriteit hun handelsrekeningen al had geblokkeerd.
            
         
               41.
            
            
               Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter kan worden vastgesteld dat de toepassing van hoofdstuk 8, artikel 6, van de wet EQE op verzoeksters in het hoofdgeding, die bijzonder strikt is, uiteindelijk niet nauw samenhangt met de ernst van de verstoring van de handelsregeling.
            
         
               42.
            
            
               Uit het voorgaande volgt dan ook dat in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding het evenredigheidsvereiste uit artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/87 zich verzet tegen een sanctieregeling zoals die in hoofdstuk 8, artikel 6, van de wet EQE, voor zover zij, onder dezelfde voorwaarden, automatisch, onmiddellijk en zonder de omstandigheden te onderzoeken wordt toegepast op een exploitant die niet heeft voldaan aan de inleververplichting hoewel hij een hoeveelheid emissierechten had die voldoende was ter dekking van zijn emissies en hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan meer verontreiniging dan de toegestane hoeveelheid.
            
         
         V – Conclusie
      
      
               43.
            
            
               Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Högsta domstol als volgt te beantwoorden:
               „Artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad, dient aldus te worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op de schending van de inleververplichting door een exploitant die op 30 april van het betreffende jaar daadwerkelijk een voldoende hoeveelheid emissierechten heeft ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar en die zich niet schuldig heeft gemaakt aan meer verontreiniging dan de toegestane hoeveelheid.
               Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/87 is de rechtsgrondslag voor de sanctie op de schending van de inleververplichting door een exploitant van wie vaststaat dat hij een voldoende hoeveelheid emissierechten heeft ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar en dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan meer verontreiniging dan de toegestane hoeveelheid.
               In omstandigheden zoals die in het hoofdgeding dient het evenredigheidsvereiste uit artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/87 aldus te worden uitgelegd dat het zich, onder voorbehoud van de noodzakelijke feitelijke verificatie door de verwijzende rechter, verzet tegen een sanctieregeling zoals die in hoofdstuk 8, artikel 6, van Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter (Zweedse wet nr. 1199 van 2004 inzake emissiehandel), voor zover zij, onder dezelfde voorwaarden, automatisch, onmiddellijk en zonder de omstandigheden te onderzoeken is toegepast op een exploitant die niet heeft voldaan aan de inleververplichting hoewel hij een voldoende hoeveelheid emissierechten had ter dekking van zijn emissies en hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan meer verontreiniging dan de toegestane hoeveelheid.”
            
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Frans.
      (
            2
         )	PB L 275, blz. 32.
      (
            3
         )	Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2003/87.
      (
            4
         )	Artikel 9, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2003/87.
      (
            5
         )	Artikel 10 van richtlijn 2003/87.
      (
            6
         )	Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/87.
      (
            7
         )	Artikel 12, lid 1, van richtlijn 2003/87.
      (
            8
         )	Artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/87.
      (
            9
         )	Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/87.
      (
            10
         )	Artikel 16, lid 3, van richtlijn 2003/87.
      (
            11
         )	Artikel 16, lid 4, van richtlijn 2003/87.
      (
            12
         )	Artikel 16, lid 4, in fine, van richtlijn 2003/87.
      (
            13
         )	Hoofdstuk 5, artikel 1, van de wet EQE. De exploitant die op 31 maart van het volgende jaar geen geverifieerd rapport heeft ingediend moet een boete wegens vertraging van 20000 Zweedse kroon (SEK) betalen behoudens wanneer dit kennelijk onredelijk is. De boete kan niet worden verminderd, maar wel worden kwijtgescholden (zie hoofdstuk 8, artikel 5 a, van de wet EQE).
      (
            14
         )	Hoofdstuk 5, artikel 1, van de wet EQE.
      (
            15
         )	Hoofdstuk 6, artikel 1, van de wet EQE.
      (
            16
         )	Hoofdstuk 8, artikel 6, van de wet EQE. De waarde in Zweedse kronen wordt vastgesteld in hoofdstuk 8, artikel 6, derde alinea, van de wet EQE.
      (
            17
         )	Hoofdstuk 8, artikel 7, van de wet EQE.
      (
            18
         )	Zie punt 27 van de considerans van richtlijn 2003/87.
      (
            19
         )	Zie punt 30 van de considerans en artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/87.
      (
            20
         )	Zie arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C-127/07, Jurispr. blz. I-9895, punten 28 e.v.).
      (
            21
         )	Punt 2 van de considerans van richtlijn 2003/87.
      (
            22
         )	Punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/87.
      (
            23
         )	Hoewel dit niet relevant is voor deze zaak, merk ik op dat deze werkingssfeer recentelijk is uitgebreid bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (PB L 140, blz. 63).
      (
            24
         )	Artikelen 4 en 5 van richtlijn 2003/87.
      (
            25
         )	Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/87.
      (
            26
         )	Artikel 11 van richtlijn 2003/87.
      (
            27
         )	Artikel 9 van richtlijn 2003/87.
      (
            28
         )	Artikelen 10 en 11, lid 1, van richtlijn 2003/87.
      (
            29
         )	Artikel 11, lid 4, van richtlijn 2003/87.
      (
            30
         )	Artikel 14, lid 2, van richtlijn 2003/87.
      (
            31
         )	Artikel 14, lid 3, van richtlijn 2003/87.
      (
            32
         )	Artikel 15, eerste alinea, van en bijlage V bij richtlijn 2003/87.
      (
            33
         )	Artikel 15, eerste alinea, van richtlijn 2003/87.
      (
            34
         )	Artikel 15, tweede alinea, van richtlijn 2003/87. Zie voor de overdraagbaarheid van de emissierechten artikel 12, lid 1, van deze richtlijn.
      (
            35
         )	Artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/87. De procedure voor inlevering van emissierechten is geregeld in de artikelen 52 e.v. van verordening (EG) nr. 2216/2004 van de Commissie van 21 december 2004 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem overeenkomstig richtlijn 2003/87 en beschikking 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB L 386, blz. 1).
      (
            36
         )	Artikel 6, lid 2, sub e, van richtlijn 2003/87.
      (
            37
         )	Artikel 12, lid 3, in fine, van richtlijn 2003/87.
      (
            38
         )	Artikel 19, lid 1, van richtlijn 2003/87.
      (
            39
         )	Artikel 19 van richtlijn 2003/87.
      (
            40
         )	Zie punt 4 van de considerans van richtlijn 2003/87.
      (
            41
         )	Artikel 16, lid 2, van richtlijn 2003/87.
      (
            42
         )	Artikel 16, lid 3, van richtlijn 2003/87.
      (
            43
         )	Artikel 16, lid 4, van richtlijn 2003/87. Daarmee is de boete voor de „proeftijd” (dus de periode van 2005 tot 2008) op een lager bedrag vastgesteld.
      (
            44
         )	Artikel 16, lid 4, in fine, van richtlijn 2003/87.
      (
            45
         )	Cursivering van mij.
      (
            46
         )	Zie punt 17 van de toelichting op het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad [COM(2001) 581 def.].
      (
            47
         )	Zie reeds aangehaald voorstel voor een richtlijn (blz. 52).
      (
            48
         )	Dienaangaande zij eraan herinnerd dat een radicale manier om zich in te dekken tegen iedere speculatieve verleiding waaraan exploitanten zouden worden blootgesteld en tegelijk een milieuvoordeel te garanderen, bestaat in een drastische vermindering van het aantal door de lidstaten toegekende emissierechten [zie arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., reeds aangehaald (punt 31)]. Zo volgt uit de stukken dat Billerud Karlsborg AB en Billerud Skärblacka AB op 30 april 2007 – dus nog in de proefperiode van het systeem – respectievelijk 66705 emissierechten (waarvan 10828 dienden te worden ingeleverd) en 178 405 emissierechten (waarvan 42433 dienden te worden ingeleverd) bezaten.
      (
            49
         )	Volgens de verklaringen van verzoeksters in het hoofdgeding zijn de handelsrekeningen geblokkeerd vanaf een datum tussen 1 en 14 mei 2007.
      (
            50
         )	Zie naar analogie arrest van 29 maart 2012, Commissie/Estland (C‑505/09 P, punt 53).
      (
            51
         )	Arrest van 9 februari 2012, Urbán (C‑210/10, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            52
         )	Arrest Urbán, reeds aangehaald (punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            53
         )	Zie naar analogie arrest Urbán, reeds aangehaald (punt 54).
      (
            54
         )	Punt 27 van de considerans van richtlijn 2003/87.
      (
            55
         )	Punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/87.
      (
            56
         )	Met betrekking tot het opleggen van de in artikel 16, leden 3 en 4, van richtlijn 2003/87 bedoelde boete bepaalt het Franse recht bijvoorbeeld dat de bevoegde autoriteit de exploitant die inbreuk maakt op de verplichting een hoeveelheid emissierechten in te leveren die voldoende is ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar aanmaant om binnen een termijn van een maand aan deze verplichting te voldoen [zie artikel L. 229‑18, lid II, van de Code de l’environnement (milieuwetboek)].