CELEX: 62013CJ0473
Language: bg
Date: 2014-07-17
Title: Решение на Съда (голям състав) от 17 юли 2014 г.#Adala Bero срещу Regierungspräsidium Kassel и Ettayebi Bouzalmate срещу Kreisverwaltung Kleve.#Преюдициални запитвания, отправени от Bundesgerichtshof и Landgericht München I.#Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2008/115/ЕО — Общи стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — Член 16, параграф 1 — Задържане с цел извеждане — Задържане в затвор — Невъзможност гражданите на трети страни да бъдат настанени в специализиран център за задържане — Липса на такъв център в провинцията, където е задържан гражданинът на трета страна.#Съединени дела C‑473/13 и C‑514/13.

Страни по делото
               Основания за решението
               Диспозитив
               
            
            Страни по делото
            По съединени дела C‑473/13 и C‑514/13
            с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Bundesgerichtshof и Landgericht München I (Германия), с актове от 11 юли и 26 септември 2013 г., постъпили в Съда съответно на 3 септември и 8 октомври 2013 г., в производствата по дела
            Adala Bero 
            срещу
            Regierungspräsidium Kassel  (C‑473/13),
            и
            Ettayebi Bouzalmate 
            срещу
            Kreisverwaltung Kleve (C‑514/13),
            СЪДЪТ (голям състав),
            състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, A. Borg Barthet и M. Safjan, председатели на състави, A. Rosas, G. Arestis (докладчик), J. Malenovský, D. Šváby, C. Vajda и S. Rodin, съдии,
            генерален адвокат: Y. Bot,
            секретар: K. Malacek, администратор,
            предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 април 2014 г.,
            като има предвид становищата, представени:
            – за А. Bero, от P. Fahlbusch, Rechtsanwalt,
            – за г‑н Bouzalmate, от G. Meyer и H. Habbe, Rechtsanwälte,
            – за германското правителство, от T. Henze, в качеството на представител,
            – за нидерландското правителство, от M. de Ree, M. Bulterman и H. Stergiou, в качеството на представители,
            – за шведското правителство, от L. Swedenborg и A. Falk, в качеството на представители,
            – за швейцарското правителство, от D. Klingele, в качеството на представител,
            – за Европейската комисия, от G. Wils и M. Condou-Durande, в качеството на представители,
            след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 30 април 2014 г.,
            постанови настоящото
            
            Основания за решението
            Решение 
            1. Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, стр. 98).
            2. Запитванията са отправени в рамките на спорове между, от една страна, г‑жа Bero и Regierungspräsidium Kassel (Регионален съвет, град Касел), и от друга страна, г‑н Bouzalmate и Kreisverwaltung Kleve (Окръжна администрация, град Клеве), по повод законосъобразността на взетите по отношение на тях решения за задържане с цел извеждане.
            Правна уредба 
            Право на Съюза 
            3. Съображения 2, 6, 16 и 17 от Директива 2008/115 гласят:
            „(2) Европейският съвет, състоял се в Брюксел на 4 и 5 ноември 2004 г., призова за установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство.
            […]
            (6) Държавите членки следва да следят за това прекратяването на незаконния престой на граждани на трети страни да се извършва по справедлива и прозрачна процедура. В съответствие с общите принципи на законодателството на ЕС, решенията съгласно настоящата директива следва да се вземат индивидуално и въз основа на обективни критерии, което означава, че незаконният престой не следва да е единственото обстоятелство, което трябва да се вземе предвид. […]
            […]
            (16) Използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно.
            (17) Задържаните граждани на трети страни следва да се третират по хуманен и достоен начин, като се зачитат техните основни права и се спазва международното и националното право. Без да се засяга първоначалното задържане от правоприлагащите органи, което се урежда от националното законодателство, задържането следва по правило да се извършва в специализирани места за задържане“.
            4. Член 1 от същата директива е озаглавен „Предмет“ и в него се посочва:
            „Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
            5. Съгласно член 4, параграф 3 от Директива 2008/115 прилагането ѝ не засяга правото на държавите членки да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за лицата, по отношение на които тя се прилага, при условие че подобни разпоредби са съвместими с настоящата директива.
            6. Член 15 от посочената директива е озаглавен „Задържане“ и в него се предвижда:
            „1. Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане, и по-специално когато:
            а) е налице опасност от укриване; или
            б) засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.
            Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.
            […]
            5. Задържането продължава, докато съществуват посочените в параграф 1 условия и то е необходимо, за да се гарантира успешно извеждане. Всяка държава членка определя максимална продължителност за задържане, която не може да надвишава шест месеца.
            6. Държавите членки не могат да удължават посочения в параграф 5 срок освен за ограничен срок, който не надвишава допълнителни дванадесет месеца в съответствие с националното законодателство, в случаите когато, независимо от положените от тях разумни усилия, е вероятно операцията по извеждането да продължи по-дълго поради:
            а) липса на съдействие от съответния гражданин на трета страна или;
            б) забавяне при получаването на необходимата документация от трети страни“.
            7. Член 16 от Директива 2008/115 е озаглавен „Условия за задържане“ и в параграф 1 от него се посочва следното:
            „Задържането по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато дадена държава членка не може да осигури настаняване в специализиран център за задържане и […] трябва да прибегне до настаняване в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници“.
            Германското право 
            8. С член 62a, параграф 1 от Закона относно пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденци на територията на Федерална република Германия (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950), изменен (BGBl. 2011 I, стр. 2258) се транспонира член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 и той гласи следното:
            „Задържането с цел извеждане по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато дадена провинция не разполага със специализиран център за задържане, задържането може да се извърши в други затвори в тази провинция; в такъв случай задържаните лица, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, трябва да бъдат отделени от останалите затворници. […]“.
            Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси 
            Дело C‑473/13 
            9. Г‑жа Bero, за която запитващата юрисдикция предполага, че е сирийска гражданка, подава молба за убежище в Германия. След като молбата ѝ е отхвърлена, службата за чужденците иска от Amtsgericht Frankfurt am Main г‑жа Bero да бъде изведена от територията на Германия. На 6 януари 2011 г. посочената юрисдикция разпорежда г‑жа Bero да бъде задържана до 17 февруари 2011 г. за целите на извеждането. Подадената от г‑жа Bero жалба срещу това решение е отхвърлена от Landgericht Frankfurt am Main.
            10. Тъй като в Германия изпълнението на мерките за задържане с цел извеждане е задължение на провинциите, провинция Хесен настанява г‑жа Bero в затвора във Франкфурт, който е обикновен затвор. В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че за разлика от положението в момента в други провинции на тази държава членка, в провинция Хесен няма специализиран център за задържане по смисъла на Директива 2008/115.
            11. На 2 февруари 2011 г. г‑жа Bero е освободена по искане на Комисията на провинция Хесен за разглеждане на изключителни случаи. С жалбата си до запитващата юрисдикция г‑жа Bero иска да се установи, че с приемането на решението на Amtsgericht Frankfurt am Main за нейното задържане и с отхвърлянето от Landgericht Frankfurt am Main на последващата жалба правата ѝ са били нарушени.
            12. Според Bundesgerichtshof разрешаването на разглеждания от него спор зависи от тълкуването на член 1 6, параграф 1 от Директива 2008/115.
            13. Ето защо при това положение Bundesgerichtshof решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
            „Произтича ли от член 16, параграф 1 от Директива [2008/115] задължението на държава членка по правило да изпълнява задържането с цел извеждане в специализирани центрове за задържане и в случаите, в които такива центрове има само в част от федералните административно-териториални единици на тази държавна членка, а в другите няма такива?“.
            Дело C‑514/13 
            14. Г‑н Bouzalmate е марокански гражданин, който влиза незаконно в Германия на 24 септември 2010 г., а на 8 октомври същата година иска да му бъде предоставен статут на бежанец.
            15. С решение от 12 януари 2012 г., което на 25 януари 2012 г. става окончателно и подлежи на изпълнение, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Федерална служба за миграцията и бежанците) отхвърля искането и разпорежда на лицето да напусне територията на Германия в срок от една седмица след съобщаването на решението, като в противен случай щял да бъде отведен принудително в страната му по произход. На 2 март 2012 г. администрацията на град Гелдерн (окръг Клеве), където г‑н Bouzalmate бил разпределен, установява, че той е напуснал града, като новият му адрес не е известен.
            16. Г‑н Bouzalmate е задържан на 25 март 2013 г., а на 9 април същата година Amtsgericht München го осъжда условно на пет месеца лишаване от свобода поради незаконен престой. След отмяната на мярката за неотклонение задържане под стража лицето е освободено, но не се явява нито в службата за чужденците на Landratsamt Kleve (административни служби на окръг Клеве), нито пред какъвто и да било друг орган.
            17. На 13 юли 2013 г. г‑н Bouzalmate е задържан отново в Мюнхен и с решение от 26 юли същата година Amtsgericht München разпорежда той да бъде задържан, докато трае процедурата по извеждането му, но за не повече от десет седмици, считано от 14 юли 2013 г., тоест най-късно до 21 септември 2013 г.
            18. След като прави опит за самоубийство, на 12 септември 2013 г. г‑н Bouzalmate е настанен в психиатрична клиника. Предвид създалото се положение службата за чужденците на Landratsamt Kleve отменя предвидената дата за извеждането на г‑н Bouzalmate, а именно 16 септември 2013 г.
            19. След като психиатричното лечение на г‑н Bouzalmate приключва на 20 септември 2013 г., Amtsgericht München е сезиран с ново искане от Landratsamt Kleve и с решение от същия ден разпорежда задържането на г‑н Bouzalmate да продължи в специално отделение на мюнхенския затвор, предназначено за лица в същото положение, докато извеждането му се осъществи, но най-късно до 19 октомври 2013 г.
            20. Г‑н Bouzalmate обжалва посоченото решение на Amtsgericht München пред Landgericht München I.
            21. Анализирайки въпроса за предвиденото в член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 настаняване на лицата, попадащи в приложното поле на Директива 2008/115, в специализирани центрове за задържане, Landgericht München I решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
            „Произтича ли от член 16, параграф 1 от Директива [2008/115] задължението на държава членка по правило да изпълнява задържането с цел извеждане в специализирани центрове за задържане и в случаите, в които такива центрове има само в част от федералните административно-териториални единици на тази държава членка, а в друга част от тях, в която съгласно разпоредбите за федералното административно-териториално деление на тази държавна членка се изпълнява задържането, няма такива?“.
            22. По искане на запитващата юрисдикция определеният съдебен състав преценява необходимостта настоящото дело да бъде разгледано по реда на спешното производство по член 107 от Процедурния правилник на Съда. След изслушване на генералния адвокат посоченият съдебен състав решава да не уважи това искане.
            23. С решение на председателя на Съда от 22 октомври 2013 г. дела C‑473/13 и C‑514/13 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производство и на съдебното решение.
            По преюдициалните въпроси 
            24. С въпросите си запитващите юрисдикции по същество искат да се установи дали член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка задържа незаконно пребиваващи граждани на трети страни с цел извеждане, по правило тя е длъжна да ги настани в специализиран център за задържане на същата държава, дори и ако устройството на тази държава членка е федерално, а федералната административно-териториална единица, от чиято компетентност е решаването и извършването на това настаняване съгласно националното право, няма такъв център за задържане.
            25. Най-напред трябва да се отбележи, че първото изречение на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 установява принципа, че задържането с цел извеждане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни се извършва в специализирани центрове за задържане. Второто изречение от същата разпоредба предвижда изключение от този принцип, което като такова трябва да се тълкува стриктно (вж. в този смисъл решение Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, т. 86).
            26. Както посочва германското правителство, това второ изречение на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 не е формулирано по идентичен начин на всички езици. Всъщност на немски език посочената разпоредба гласи, че „когато дадена държава членка не разполага със специализирани центрове за задържане и когато настаняването трябва да се извърши в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници“. В текстовете на разпоредбата на другите езици се посочва не несъществуването на специализирани центрове за задържане, а обстоятелството, че дадена държава членка „не може“ да настани тези граждани в такива центрове.
            27. Според същото правителство текстовете на член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115 на тези други езици предоставят по-голяма свобода на преценка на националните органи от произтичащата такава от текста на немски език, тъй като невъзможността съответните граждани на трети страни да бъдат настанени в специализирани центрове за задържане би могла да се дължи и на обстоятелството, че във федералната административно-териториална единица на държава членка, която единица съгласно националното право отговаря за изпълнението на мярката по задържане, не съществуват специализирани центрове за задържане.
            28. В това отношение трябва да се констатира, че предвиденото в член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115 задължение, а именно задържането по правило да се извършва в специализирани центрове за задържане, тежи върху държавите членки като такива, а не върху държавите членки в зависимост от съответното им административно или конституционно устройство.
            29. Поради това националните органи, отговарящи за прилагането на националното законодателство, с което се транспонира член 16 от Директива 2008/115, трябва да могат да извършат задържането в специализирани центрове за задържане.
            30. Следователно, ако в дадена държава членка за прилагането националното законодателство, с което се транспонира Директива 2008/115, отговарят органи, спадащи към федерална административно-териториална единица, обстоятелството, че в някои федерални административно-териториални единици компетентните органи имат възможността да извършват такива настанявания, не може да се счита за достатъчно за транспонирането на Директива 2008/115 от съответната държава членка, ако компетентните органи на други федерални административно-териториални единици в същата държава членка нямат тази възможност.
            31. Същевременно това тълкуване на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 не означава, че държава членка, която подобно на Федерална република Германия има федерално устройство, е длъжна да създаде специализирани центрове за задържане във всяка федерална административно-териториална единица. Всъщност трябва да се гарантира, по специално чрез споразумения за административно сътрудничество, че компетентните органи на федерална административно-териториална единица, които не разполагат с такива центрове, могат да настаняват гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, в специализирани центрове за задържане, разположени в други федерални административно-териториални единици.
            32. При това положение на поставените въпроси трябва да се отговори, че член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка задържа незаконно пребиваващи граждани на трети страни с цел извеждане, по правило тя е длъжна да ги настани в специализиран център за задържане на същата държава, дори и ако устройството на тази държава членка е федерално, а федералната административно-териториална единица, от чиято компетентност е решаването и извършването на това настаняване съгласно националното право, няма такъв център за задържане.
            По съдебните разноски 
            33. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
            
            Диспозитив
            По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
            Член 16, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка задържа незаконно пребиваващи граждани на трети страни с цел извеждане, по правило тя е длъжна да ги настани в специализиран център за задържане на същата държава, дори и ако устройството на тази държава членка е федерално, а федералната административно-териториална единица, от чиято компетентност е решаването и извършването на това настаняване съгласно националното право, няма такъв център за задържане.