CELEX: 62019CC0311
Language: nl
Date: 2020-09-03
Title: Conclusie van advocaat-generaal M. Szpunar van 3 september 2020.#BONVER WIN, a. s. tegen Ministerstvo financí ČR.#Verzoek van de Nejvyšší správní soud om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Vrij verrichten van diensten – Beperkingen – Nationale wettelijke regeling die de exploitatie van geldspelen op bepaalde plaatsen verbiedt – Toepasselijkheid van artikel 56 VWEU – Bestaan van een grensoverschrijdend element.#Zaak C-311/19.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   M. SZPUNAR
   van 3 september 2020 (
         1
      )
   
      Zaak C‑311/19
   
   BONVER WIN, a.s.
   tegen
   Ministerstvo financí ČR
   
      [verzoek van de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]
   
   „Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van dienstverrichting – Beperkingen – Nationale wettelijke regeling die de exploitatie van gokdiensten op bepaalde plaatsen verbiedt – Toepasselijkheid van artikel 56 VWEU – Grensoverschrijdend element”
   
      I. Inleiding
   
   
            1.
         
         
            Het onderhavige verzoek van de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) om een prejudiciële beslissing is een goed voorbeeld dat de specifieke juridische vragen in aan het Hof voorgelegde zaken meer dan eens schuilgaan achter schijnbaar onbeduidende – of zelfs alledaagse – feiten van het hoofdgeding: een verrichter van diensten op het gebied van weddenschappen moet stoppen met het verrichten van die diensten vanwege een gemeentelijk besluit dat het aanbieden van dergelijke diensten in een bepaald deel van de stad waarin de verrichter van die diensten is gevestigd, verbiedt. De desbetreffende aanbieder van de diensten stelt zich op het standpunt dat hij klanten heeft die uit andere lidstaten afkomstig zijn. Is dit feit voldoende opdat het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU van toepassing wordt?
         
      
            2.
         
         
            Deze zaak raakt dus de essentie van de materiële werkingssfeer van een fundamentele vrijheid van de interne markt.
         
      
            3.
         
         
            Het begrenzen van die werkingssfeer is een kwestie van eminent belang; het betreft een van de oudste vraagstukken van het Unierecht, en ook nog eens een die voortdurend tot nieuwe vragen leidt. Hoe verschillend de aan dergelijke zaken ten grondslag liggende feiten ook zijn (
                  2
               ), zij hebben alle gemeen dat ze raken aan de aard zelf van de interne markt en de economische constitutie van de Unie. Marktdeelnemers en hun klanten vertrouwen op de oplossing voor dergelijke vraagstukken, evenzeer als de lidstaten dat doen. De werkingssfeer van de fundamentele vrijheden bepaalt de mate waarin de lidstaten bij hun (nationale) beleidsdoeleinden gebonden zijn door het Unierecht van de interne markt en daarmee de vrijheid die marktdeelnemers genieten: als een lidstaat niet door bijvoorbeeld de vrijheid van dienstverrichting wordt beperkt, dan is in een bepaalde situatie de ruimte voor zijn potentieel optreden enorm veel groter dan wanneer er wel beperkingen gelden. Daarentegen is, als een lidstaat inderdaad aan beperkingen is onderworpen, het potentiële actiegebied van dienstverrichters en de afnemers van hun diensten juist enorm veel groter.
         
      
            4.
         
         
            De andere kant, namelijk de procedurele kant, van deze materiële medaille is dat zaken van de nationale rechter waarbij alle feiten in het hoofdgeding zich binnen één lidstaat afspelen, niet-ontvankelijk zijn voor zover het gaat om de uitlegging van de fundamentele vrijheden.
         
      
            5.
         
         
            In casu stelt de Nejvyšší správní soud vragen over de werkingssfeer van het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU in een situatie waarin het grensoverschrijdende element bestaat in klanten die de grens overschrijden om in Tsjechië van de diensten in kwestie te profiteren (als dat wat gokken betreft het goede woord is).
         
      
            6.
         
         
            In deze conclusie zal ik beargumenteren dat die kwestie inhoudelijk valt onder het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU. Daarbij zal ik het Hof in overweging geven uit te gaan van een klassieke lezing van de vrijheid van dienstverrichting en van de desbetreffende jurisprudentie. Meer specifiek zal ik concluderen dat de werkingssfeer van deze fundamentele vrijheid in situaties waarin de betrokken maatregelen zonder onderscheid de jure en de facto gelden, thans niet behoeft te worden ingeperkt. Ik zal het Hof dan ook voorstellen om de mogelijke verleiding om de materiële werkingssfeer van artikel 56 VWEU strikter dan voorheen uit te leggen, te weerstaan. Mijns inziens is er geen ruimte voor een „Keck voor diensten”: het Hof dient niet van analogie met die zaak uit te gaan. (
                  3
               )
         
      
      II. Toepasselijke bepalingen
   
   
            7.
         
         
            Krachtens § 50, lid 4, van de Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (Tsjechische wet nr. 202 van 1990 inzake loterijen en andere soortgelijke kansspelen; hierna: „loterijwet”), die in 2013 van toepassing was, kan een gemeente een bindende handeling van algemene strekking vaststellen in de vorm van een besluit dat bepaalt dat weddenschappen, loterijen en soortgelijke kansspelen alleen mogen worden geëxploiteerd op de plaatsen en tijdstippen die in het besluit zijn vastgesteld, of kan een gemeente vaststellen waar en wanneer de exploitatie van deze loterijen en andere soortgelijke kansspelen verboden is in de gemeente, of kan zij de exploitatie van loterijen en andere soortgelijke kansspelen in de gehele gemeente volledig verbieden.
         
      
            8.
         
         
            Voorts voorziet de loterijwet in een definitie van weddenschappen, loterijen en andere soortgelijke kansspelen.
         
      
            9.
         
         
            De stad Děčín (Tsjechië) heeft krachtens § 50, lid 4, van de loterijwet obecně závazná vyhláška č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (gemeentelijk besluit nr. 3/2013 tot regeling van de exploitatie van weddenschappen, loterijen en andere soortgelijke kansspelen) uitgevaardigd. Het besluit voorzag in overeenstemming met de loterijwet in een verbod op de exploitatie van weddenschappen, loterijen en andere soortgelijke kansspelen in de hele stad. Tegelijk zijn in bijlage 1 bij het besluit de precieze adressen in Děčín opgenomen waar de exploitatie van casino’s zou worden toegestaan.
         
      
      III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
   
   
            10.
         
         
            BONVER WIN, a.s., (hierna: „BONVER WIN”) is een Tsjechische handelsvennootschap die in de stad Děčín kansspelen exploiteerde op basis van een vergunning die werd verleend door het ministerstvo financí ČR (ministerie van Financiën, Tsjechië).
         
      
            11.
         
         
            Toen gemeentelijk besluit nr. 3/2013 in werking trad, werd met de activiteiten van BONVER WIN inbreuk gemaakt op dat besluit. Haar bedrijfsruimte bevond zich immers niet op een van de in de bijlage bij het besluit opgenomen adressen.
         
      
            12.
         
         
            Bij beslissing van 22 oktober 2013 heeft het ministerie van Financiën de vergunning van BONVER WIN voor de exploitatie van kansspelen ingetrokken, omdat zij niet voldeed aan gemeentelijk besluit nr. 3/2013.
         
      
            13.
         
         
            BONVER WIN heeft tegen die beslissing bezwaar aangetekend, dat bij beslissing van de minister van Financiën van 22 juli 2014 is afgewezen.
         
      
            14.
         
         
            Vervolgens heeft BONVER WIN tegen die beslissing beroep in rechte ingesteld bij de Městský soud v Praze (rechter voor de stad Praag, Tsjechië), die het beroep heeft verworpen. In de motivering van zijn uitspraak heeft deze rechter onder meer het argument afgewezen dat de nationale regels in strijd waren met het Unierecht. Hij heeft geoordeeld dat het Unierecht niet van toepassing is op deze situatie, aangezien verzoekster geen gebruik maakte van de vrijheid van dienstverrichting.
         
      
            15.
         
         
            Omdat deze motivering voor haar niet afdoende was, heeft BONVER WIN tegen die uitspraak cassatieberoep ingesteld bij de verwijzende rechter, namelijk de Nejvyšší správní soud. Voor deze rechter heeft zij aangevoerd dat de Městský soud v Praze het Unierecht ten onrechte niet had toegepast. De bepalingen van gemeentelijk besluit nr. 3/2013, gelezen in samenhang met de bepalingen van de loterijwet, zijn volgens BONVER WIN in strijd met het Unierecht.
         
      
            16.
         
         
            Krachtens Tsjechisch procesrecht was de onderhavige zaak in het hoofdgeding aanvankelijk toegewezen aan de vijfde kamer van de Nejvyšší správní soud, die van oordeel was dat de vrijheid van dienstverrichting op grond van het Unierecht van toepassing was op de zaak omdat een aantal klanten van BONVER WIN uit andere lidstaten afkomstig was. Dientengevolge ziet die kamer in beginsel geen noodzaak om de zaak aan het Hof voor te leggen.
         
      
            17.
         
         
            Evenwel besloot de vijfde kamer, tegen de achtergrond dat in vergelijkbare zaken andere kamers van de Nejvyšší správní soud tot de conclusie waren gekomen dat het Unierecht in het algemeen – en de vrijheid van dienstverrichting in het bijzonder – niet van toepassing was (
                  4
               ), om de kwestie op grond van het nationale procesrecht naar de uitgebreide kamer van de Nejvyšší správní soud door te verwijzen, opdat deze de – volgens de vijfde kamer onjuiste – rechtspraak van de andere kamers zou wijzigen.
         
      
            18.
         
         
            De uitgebreide kamer besloot daarop om de kwestie aan het Hof voor te leggen.
         
      
            19.
         
         
            De uitgebreide kamer neemt als uitgangspunt dat in casu een mogelijke beperking aan de orde is van de vrijheid van klanten om diensten te ontvangen en niet een mogelijke restrictie van de vrijheid van dienstverrichting ten aanzien van hun leverancier, een in Tsjechië gevestigde Tsjechische vennootschap. De verwijzende rechter merkt daarbij op dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de diensten die een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter zonder zich te verplaatsen verricht voor een in een andere lidstaat gevestigde ontvanger, een grensoverschrijdende dienstverrichting vormen en dat die afnemers eveneens toeristen of in het kader van studie reizende personen kunnen omvatten. Bovendien overweegt hij dat nationale wetgeving zoals de Tsjechische wetgeving in de onderhavige zaak, die zonder onderscheid van toepassing is op Tsjechische onderdanen en op onderdanen van andere lidstaten, in het algemeen slechts binnen de werkingssfeer van de bepalingen betreffende de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kan vallen voor zover zij van toepassing is op situaties die een verband vertonen met het handelsverkeer tussen de lidstaten.
         
      
            20.
         
         
            Verder overweegt de verwijzende rechter dat het Hof weliswaar duidelijkheid heeft verschaft over de toepasselijkheid van artikel 56 VWEU op situaties waarin een verrichter zijn diensten telefonisch of per internet aanbiedt en op situaties aangaande groepen toeristen die diensten afnemen, maar nog niet duidelijk heeft aangegeven of dit artikel van toepassing is op grond van het enkele feit dat een groep onderdanen van een andere lidstaat in een bepaalde lidstaat een dienst ontvangt of kan ontvangen die voornamelijk ten behoeve van onderdanen wordt verricht. In dit opzicht merkt de verwijzende rechter op dat hij het niet eens is met de conclusie dat een toevallig bezoek van slechts één enkele burger van een andere lidstaat aan bedrijfsruimten waar een bepaalde dienst wordt aangeboden, er automatisch toe zou leiden dat artikel 56 VWEU van toepassing wordt op alle nationale wetgeving die deze nationale dienstensector in het algemeen regelt.
         
      
            21.
         
         
            Bovendien vraagt de verwijzende rechter zich af of het niet wenselijk zou zijn om in verband met de vrijheid van dienstverrichting een de-minimisregel in te voeren, die is gebaseerd op het bestaan van een voldoende band tussen de in het geding zijnde regels en de vrijheid van dienstverrichting. Volgens hem valt niet-discriminerende regelgeving op gemeentelijk niveau niet binnen de werkingssfeer van artikel 56 VWEU.
         
      
            22.
         
         
            Tegen deze achtergrond heeft de Nejvyšší správní soud bij beslissing van 21 maart 2019, die op 16 april 2019 bij het Hof is binnengekomen, verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
            
                     „1)
                  
                  
                     Zijn de artikelen 56 e.v. van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing op een nationale wettelijke regeling (een bindende handeling van algemene strekking in de vorm van een gemeentelijk besluit) die een bepaalde dienst in een deel van een gemeente verbiedt op grond van het enkele feit dat sommige klanten van een dienstverrichter waarop deze regeling van toepassing is, mogelijk of daadwerkelijk uit een andere lidstaat van de Unie afkomstig zijn?
                     Zo ja, volstaat de enkele bewering dat er mogelijk klanten uit een andere lidstaat aanwezig zijn opdat artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing wordt, of is de dienstverrichter verplicht te bewijzen dat daadwerkelijk diensten zijn verricht ten behoeve van klanten die uit andere lidstaten afkomstig zijn?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Is het voor het antwoord op de eerste vraag van enig belang dat:
                     
                              a)
                           
                           
                              de mogelijke restrictie van de vrijheid van dienstverrichting zowel geografisch als inhoudelijk erg beperkt is (mogelijke toepasselijkheid van een de-minimisuitzondering);
                           
                        
                              b)
                           
                           
                              de positie van entiteiten die hoofdzakelijk diensten verrichten ten behoeve van burgers van andere lidstaten van de Unie enerzijds en die van entiteiten die zich richten op binnenlandse klanten anderzijds door de nationale wettelijke regeling de jure of de facto niet op verschillende wijze lijkt te worden geregeld?”
                           
                        
               
      
            23.
         
         
            De Tsjechische Republiek, Hongarije en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. BONVER WIN, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting, die op 12 maart 2020 plaatsvond.
         
      
      IV. Beoordeling
   
   
            24.
         
         
            Met zijn twee vragen, die samen kunnen worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU van toepassing is op een situatie waarin een in een lidstaat gevestigde vennootschap na de inwerkingtreding van lokale regels die de plaatsen bepaalt waar het is toegestaan om haar activiteiten te verrichten, de toestemming kwijtraakt om die activiteiten te verrichten, aangezien sommige van haar klanten afkomstig zijn uit een andere lidstaat dan die waarin die vennootschap is gevestigd. In dit verband wenst de verwijzende rechter te vernemen of de niet-discriminerende aard van die regels en het bestaan van een de-minimisregel op het gebied van de vrijheid van dienstverrichting relevant zijn voor dat antwoord.
         
      
            25.
         
         
            Daarnaast blijkt uit de formulering van de vragen dat de verwijzende rechter zich ervan bewust is dat er, mocht de onderhavige zaak onder artikel 56 VWEU vallen, geen sprake is van twijfel over het bestaan van een beperking en dat het aan de Tsjechische Republiek zou zijn om die beperking te rechtvaardigen.
         
      
      
         A.
       
         Situering van de vraag – ontvankelijkheid
      
   
   
            26.
         
         
            Anders dan de onderhavige zaak op het eerste gezicht zou kunnen doen vermoeden, staat de ontvankelijkheid ervan buiten kijf.
         
      
            27.
         
         
            Om dit aan te tonen en tot de kern van de vraag van de verwijzende rechter door te dringen, acht ik het noodzakelijk om kort in te gaan op de geschiedenis van wat heden ten dage bekend staat als een „zuiver interne situatie”.
         
      
            28.
         
         
            Het is welbekend en vaste rechtspraak dat de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van dienstverrichting niet van toepassing zijn op een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. (
                  5
               ) Niettemin dient in de omvangrijke rechtspraak van het Hof inzake zuiver interne situaties onderscheid te worden gemaakt tussen twee lagen: die van inhoud enerzijds en ontvankelijkheid anderzijds.
         
      
      1. Van inhoud...
   
   
            29.
         
         
            De jurisprudentiële genese (
                  6
               ) van de regel van de zuiver interne situatie is te vinden in een aantal arresten van het Hof die vanaf het einde van de zeventiger jaren zijn gewezen, alle rond de tijd van het arrest Rewe-Zentral (
                  7
               ) („Cassis de Dijon”): het arrest Koestler (
                  8
               ), het arrest Knoors (
                  9
               ), het arrest Auer (
                  10
               ), het arrest Debauve e.a. (
                  11
               ) en het arrest Saunders (
                  12
               ). Waar in het arrest Knoors (
                  13
               ) in relatie tot de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting een „uitspraak werd gedaan in een zeer specifieke context” (
                  14
               ), en de arresten Koestler (
                  15
               ) en Auer (
                  16
               ) een grensoverschrijdende situatie betroffen, paste het Hof in het arrest Saunders (
                  17
               ) de regel van de zuiver interne situatie toe.
         
      
            30.
         
         
            Dit laatstgenoemde arrest betrof het vrije verkeer van werknemers op grond van (thans) artikel 45 VWEU. Een Britse onderdaan, die had bekend zich aan een strafbaar feit schuldig te hebben gemaakt, was veroordeeld om zich van Engeland naar Noord-Ierland te begeven en niet naar Engeland of Wales terug te keren. Alle feiten speelden zich dus binnen het Verenigd Koninkrijk af. In een dergelijke situatie was het vrij gemakkelijk voor het Hof om te beslissen dat artikel 45 VWEU (
                  18
               )„[...] geen inperking [beoogt] van de bevoegdheid van de lidstaten om binnen hun eigen grondgebied ter uitvoering van de nationale strafwetten beperkingen te stellen aan het vrije verkeer van allen die aan hun jurisdictie zijn onderworpen” (
                  19
               ) en dat „de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers dus niet [kunnen] worden toegepast op zuiver interne aangelegenheden van een lidstaat, dat wil zeggen op situaties waarbij iedere band met door het [Unie]recht beoogde situaties ontbreekt” (
                  20
               ).
         
      
            31.
         
         
            Vervolgens heeft er tussen deze nieuw ontdekte (
                  21
               ) bevinding en de andere fundamentele vrijheden een kruisbestuiving plaatsgevonden. Niet lang na het arrest Saunders (
                  22
               ) besliste het Hof in het arrest Debauve e.a. (
                  23
               ) dat „de verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten niet van toepassing kunnen zijn op activiteiten die zich in al hun relevante aspecten in een enkele lidstaat afspelen”. Niettemin oordeelde het Hof dat de feiten van die zaak een grensoverschrijdende situatie betroffen.
         
      
            32.
         
         
            Het is altijd duidelijk en onomstreden geweest dat deze vroege zaken over een inhoudelijke vraag handelden: om materieel toepasselijk te zijn, is voor de fundamentele vrijheden van het Verdrag een zogenoemd grensoverschrijdend element vereist. Zuiver interne situaties vallen buiten de materiële werkingssfeer van de fundamentele vrijheden, daar deze vrijheden erop gericht zijn om uitwisselingen tussen de lidstaten te liberaliseren.
         
      
      2. ... tot ontvankelijkheid
   
   
            33.
         
         
            De logische consequentie in procedureel opzicht van het feit dat zuiver interne situaties niet binnen de werkingssfeer van de fundamentele vrijheden vallen, is dat het Hof niet bevoegd is om dergelijke vragen te beantwoorden, en dat prejudiciële verwijzingen die uit zaken betreffende zuiver interne situaties voortkomen, bijgevolg niet-ontvankelijk zijn. (
                  24
               ) Het Unierecht is nu eenmaal niet op dergelijke situaties van toepassing.
         
      
            34.
         
         
            Niettemin hebben zich in de loop van de jaren vele gevallen voorgedaan waarin het Hof antwoord heeft gegeven op vragen die voortvloeiden uit nationale procedures waarbij alle feiten zich binnen één lidstaat afspeelden.
         
      
            35.
         
         
            De betreffende rechtspraak hoeft niet meer te worden gerecapituleerd en samengevat, want hij is nog niet zo lang geleden in het arrest Ullens de Schooten samengevat en geclassificeerd (
                  25
               ): zaken waarin om een prejudiciële beslissing wordt verzocht maar die uit zuiver interne situaties voortkomen, zijn niettemin in vier specifieke situaties ontvankelijk. (
                  26
               ) Deze situaties zijn dat: (1) niet kon worden uitgesloten dat in andere lidstaten wonende burgers interesse hadden of zouden hebben om gebruik te maken van die vrijheden om werkzaamheden te verrichten in de lidstaat die de betreffende nationale regeling had uitgevaardigd, en dus dat die regeling, die zonder onderscheid gold voor nationale onderdanen en onderdanen van andere lidstaten, gevolgen kon hebben die niet beperkt waren tot die lidstaat (
                  27
               ); (2) wanneer de verwijzende rechter zich tot het Hof wendt in het kader van een procedure tot vernietiging van bepalingen die niet alleen van toepassing zijn op nationale burgers maar ook op burgers van andere lidstaten, de beslissing die deze rechter naar aanleiding van het prejudiciële arrest van het Hof neemt, ook ten aanzien van burgers van andere lidstaten gevolgen zal sorteren (
                  28
               ); (3) de uitlegging van de fundamentele vrijheden van belang is, wanneer het nationale recht de verwijzende rechter voorschrijft een burger van zijn lidstaat dezelfde rechten toe te kennen als een burger van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht zou ontlenen (
                  29
               ); en (4) de bepalingen van het Unierecht van toepassing zijn op grond van de nationale wettelijke regeling, waarin ten aanzien van situaties waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, is gekozen voor dezelfde aanpak als in het Unierecht (
                  30
               ).
         
      
      3. Toepassing op de onderhavige zaak: de situatie van BONVER WIN
   
   
            36.
         
         
            In relatie tot de onderhavige zaak is het uiterst verleidelijk om, zoals de Commissie voorstelt, te antwoorden dat het aan de verwijzende rechter is om vast te stellen of er daarin sprake is van een grensoverschrijdend element.
         
      
            37.
         
         
            Daarmee zou echter worden voorbijgegaan aan de kern van de zaak.
         
      
            38.
         
         
            In zijn vragen gaat de verwijzende rechter verder. Hij tracht niet vast te stellen of het Hof de vraag zou moeten beantwoorden (wat hoe dan ook een vreemde vraag zou zijn om aan het Hof te stellen), maar of het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU niet van toepassing zou moeten zijn in situaties waarbij duidelijk sprake is van een grensoverschrijdend element. De verwijzende rechter wenst met andere woorden duiding met betrekking tot de werkingssfeer van artikel 56 VWEU. Hij wil tot de kern van de kwestie van „zuiver interne situaties” doordringen en, naar het mij toeschijnt, vernemen of zuiver interne situaties breder dan tot dusverre dienen te worden opgevat.
         
      
            39.
         
         
            Dit betreft dan ook een inhoudelijke vraag en niet een vraag inzake de ontvankelijkheid.
         
      
            40.
         
         
            Ten slotte wil ik benadrukken dat de ontvankelijkheid van de onderhavige zaak reeds voortvloeit uit het arrest Trijber en Harmsen (
                  31
               ). In die zaak vroeg Trijber een vergunning aan voor het organiseren van boottochten in Amsterdam (Nederland). Voor het Hof was het voor de ontvankelijkheid van de zaak voldoende dat „van deze dienst ook gebruik kan worden gemaakt door de burgers van andere lidstaten en de betrokken regeling een belemmering kan vormen voor de toegang tot de markt van alle dienstverrichters, daaronder begrepen die welke afkomstig zijn uit andere lidstaten en die zich in Nederland willen vestigen om een dergelijke dienst aan te bieden”. (
                  32
               )
         
      
            41.
         
         
            Met andere woorden: het Hof heeft de ontvankelijkheid van die zaak onder meer gebaseerd op het feit dat de afnemers van de dienst uit andere lidstaten afkomstig waren. (
                  33
               ) De reden dat de zaak ontvankelijk was, betreft het feit dat de afnemers van de diensten in kwestie niet uit de lidstaat afkomstig waren waarin de diensten werden aangeboden. In de onderhavige zaak is een soortgelijke situatie aan de orde.
         
      
            42.
         
         
            Om de ontvankelijkheid van de onderhavige zaak samen te vatten: het Hof kan niet van het arrest Ullens de Schooten (
                  34
               ) gebruikmaken – en zou dat ook niet moeten doen – om de verwijzende rechter van een antwoord te voorzien, aangezien het duidelijk is dat de zaak ontvankelijk is.
         
      
      
         B.
       
         Inhoud
      
   
   
            43.
         
         
            Derhalve dient thans tot bespreking van de inhoud van de onderhavige zaak en de werkingssfeer van artikel 56 VWEU te worden overgegaan. (
                  35
               )
         
      
      1. Werkingssfeer van artikel 56 VWEU
   
   
            44.
         
         
            Allereerst dient te worden benadrukt dat deze zaak enkel de materiële werkingssfeer van de vrijheid van dienstverrichting op grond van het VWEU betreft. Zij betreft niet de algemene verenigbaarheid van de nationale maatregel met de vrijheid van dienstverrichting. Met andere woorden: de enige kwestie die de verwijzende rechter met de hulp van het Hof wenst vast te stellen, is of er sprake is van een beperking op grond van artikel 56 VWEU (hetgeen het geval zou zijn als de situatie binnen de werkingssfeer van die bepaling zou vallen) en niet of daarnaast een beperking door een dwingende reden van algemeen belang gerechtvaardigd zou zijn.
         
      
            45.
         
         
            Op grond van artikel 56 VWEU zijn in het kader van de bepalingen van het hoofdstuk over de diensten in het VWEU beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van onderdanen van lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
         
      
            46.
         
         
            Deze bepaling, die de fundamentele regel ofwel de Grundnorm (
                  36
               ) vertegenwoordigt van de vrijheid van dienstverrichting binnen de interne markt en door een reeks handelingen van afgeleid recht – met name de Dienstenrichtlijn – is aangevuld, heeft in de rechtspraak van het Hof een lange weg afgelegd. Hoewel deze vrijheid in het Verdrag zelf als restvrijheid wordt gezien (
                  37
               ), heeft het Hof deze al vroegtijdig benoemd als „grondbeginsel van het Verdrag” (
                  38
               ). Het heeft bovendien geoordeeld dat deze fundamentele vrijheid rechtstreekse werking heeft (
                  39
               ) en ook voor zonder onderscheid geldende maatregelen geldt (
                  40
               ). Artikel 56 VWEU is dan ook, evenals de artikelen 34, 45 en 49 VWEU, veeleer bedoeld om handelsbarrières dan louter discriminatie tussen binnenlandse en buitenlandse marktdeelnemers weg te nemen. Tegelijk heeft het Hof het de lidstaten toegestaan om gebruik te maken van ongeschreven rechtvaardigingsgronden bij het beperken van de vrijheid van dienstverrichting, in de vorm van dwingende redenen van algemeen belang. Bovendien heeft het Hof – en dit is van wezenlijk belang voor de onderhavige zaak – beslist dat de vrijheid van dienstverrichting geldt ten behoeve van zowel de dienstverrichters als degenen te wier behoeve diensten worden verricht. (
                  41
               ) Deze ontwikkeling van de vrijheid van dienstverrichting is gelijk opgegaan met de overgang van de economieën en samenlevingen van de lidstaten van producerend naar dienstverlenend.
         
      
            47.
         
         
            Of er sprake is van een grensoverschrijdende situatie is bij de vrijheid van dienstverrichting moeilijker te bepalen dan bij het vrije verkeer van werknemers of de vrijheid van vestiging (
                  42
               ), en het heeft even geduurd voordat er sprake was van vier algemeen aanvaarde mogelijke grensoverschrijdende situaties (
                  43
               ) waarin de vrijheid van dienstverrichting geldt: ten eerste de situatie waarin de dienstverrichter de grens overschrijdt om de diensten aan te bieden (
                  44
               ) – dit is zonder twijfel het beeld (
                  45
               ) dat in artikel 56 VWEU wordt geschetst en dat duidelijk in de formulering van dat artikel terugkomt; ten tweede de situatie waarin de afnemer van de dienst de grens overschrijdt om de diensten af te nemen (
                  46
               ); ten derde situaties waarin zowel de dienstverrichter als de afnemer een grens overschrijden en de dienst vervolgens wordt verricht (
                  47
               ), en ten vierde situaties waarin de dienst zelf de grens overschrijdt (
                  48
               ).
         
      
            48.
         
         
            Bovendien is het – in tegenstelling tot andere fundamentele vrijheden, zoals het vrije verkeer van werknemers, of overigens ook de regels inzake EU-burgerschap – niet de nationaliteit, maar de vestigingsplaats (
                  49
               ) van de betrokkenen die het grensoverschrijdende element bepaalt (
                  50
               ).
         
      
            49.
         
         
            Wat meer in het bijzonder de tweede situatie betreft, waarin de afnemer van de dienst de grens overschrijdt om van de dienst te profiteren, vallen zowel de beperkingen voor de dienstverrichter als voor de afnemers van de dienst binnen de werkingssfeer van artikel 56 VWEU. De reden dat beperkingen voor de dienstverrichter door artikel 56 VWEU worden beheerst, is dat zij onvermijdelijk ook beperkingen voor de afnemers van de dienst met zich meebrengen.
         
      
            50.
         
         
            Een beperking kan dan ook haar oorsprong hebben hetzij in de lidstaat van de dienstverrichter, hetzij in de lidstaat van de afnemer van de dienst. In het Verdrag worden beide beperkingen gelijkelijk behandeld, en dat is ook logisch. Terwijl het Verdrag voor bijvoorbeeld het vrije verkeer van goederen terecht een onderscheid hanteert tussen invoer (
                  51
               ) en uitvoer (
                  52
               ), en de rechtspraak van het Hof (terecht) strikter is ten aanzien van invoer (
                  53
               ), is er ten aanzien van de vrijheid van dienstverrichting van een dergelijk onderscheid geen sprake om de eenvoudige reden dat het moeilijker is om conceptueel „invoer” van „uitvoer” te onderscheiden. Zoals hieronder duidelijk wordt, vormt de onderhavige verwijzing een goed voorbeeld in dit opzicht.
         
      
            51.
         
         
            In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat „de vrijheid van dienstverrichting inzake zeevervoer tussen lidstaten, [...], door een onderneming kan worden ingeroepen tegenover de staat waar zij is gevestigd, wanneer de diensten worden verricht ten behoeve van in een andere lidstaat gevestigde personen”. (
                  54
               )
         
      
            52.
         
         
            Verder heeft het Hof met betrekking tot wat doorgaans „cold calling” genoemd wordt, dat wil zeggen het zonder hun voorafgaande toestemming telefonisch benaderen van particulieren om financiële diensten aan te bieden, beslist dat „[v]oor de toepasselijkheid van de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten niet als voorwaarde [wordt] gesteld dat van te voren vaststaat, ten behoeve van wie de diensten worden verricht” (
                  55
               ). Voorts overwoog het Hof in dat arrest dat „het vrij verrichten van diensten zijn betekenis zou verliezen, indien nationale regelingen het aanbieden van diensten ongehinderd zouden kunnen beperken.” (
                  56
               ) De voorbereiding van de verrichting van een dienst valt dus reeds binnen de werkingssfeer van artikel 56 VWEU. (
                  57
               )
         
      
            53.
         
         
            Daarnaast heeft het Hof beslist dat een mogelijke beperking voldoende is om de kwestie binnen de werkingssfeer van artikel 56 VWEU te laten vallen.
         
      
            54.
         
         
            Samenvattend zou ik willen verwijzen naar de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak TÜV Rheinland LGA Products en Allianz IARD (
                  58
               ), waarin hij terecht het volgende heeft opgemerkt: „Dat een situatie in potentie grensoverschrijdend is, blijft op het niveau van een redelijkerwijs denkbare aanname: in het kader van diensten is bijvoorbeeld het feit dat sommige ontvangers van een dienst waarschijnlijk uit een andere lidstaat komen dus genoeg om de regels van het Verdrag inzake diensten toepassing te doen vinden.”
         
      
      2. Toepassing op de onderhavige zaak: de situatie van BONVER WIN
   
   
            55.
         
         
            Dit brengt ons tot de onderhavige zaak en de kwesties die de verwijzende rechter naar voren heeft gebracht.
         
      
            56.
         
         
            Op basis van de voorgaande analyse lijkt de onderhavige zaak duidelijk binnen het toepassingsgebied van artikel 56 VWEU te vallen: er is sprake van een in Tsjechië gevestigde dienstverrichter die zijn diensten onder meer verricht ten behoeve van gewoonlijk in Duitsland gevestigde klanten die de Tsjechisch-Duitse grens overschrijden om van die diensten te profiteren.
         
      
            57.
         
         
            Bovendien is er sprake van een beperking van de activiteiten van BONVER WIN: dat zij haar activiteiten niet meer op dezelfde plaats als voorheen kan verrichten, voldoet ongetwijfeld aan de voorwaarden van de relevante rechtspraak van het Hof ter zake. Dientengevolge zijn de klanten van BONVER WIN eveneens beperkt in hun mogelijkheid om van de diensten te profiteren. Indien BONVER WIN moet stoppen met het verrichten van diensten in dat deel van de stad waarin zij gevestigd was, dan kunnen klanten daar niet meer gokken.
         
      
            58.
         
         
            Dat vanuit het perspectief van de dienstverrichter, BONVER WIN, de beperking door de lidstaat van herkomst wordt opgelegd (
                  59
               ), doet er in dit opzicht niet toe. Het Hof kan hier uitgaan van het arrest Alpine Investments (
                  60
               ), waarin het heeft beslist dat het vrij verrichten van diensten op grond van het Verdrag „een verbod van beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de [Unie] in het algemeen [bevat]” en dat die vrijheid dus „niet enkel betrekking [heeft] op beperkingen door de staat waar de dienst wordt ontvangen, maar ook op beperkingen door de staat van herkomst”.
         
      
            59.
         
         
            Op basis van deze bevinding zou ik gezegd hebben: zaak gesloten.
         
      
      3. Noodzaak tot inperking van de werkingssfeer van artikel 56 VWEU?
   
   
            60.
         
         
            In de onderhavige zaak spelen echter nog twee factoren: 1) degene tot wie de beperking gericht is, is niet de afnemer van de dienst wiens grensoverschrijding tot toepasselijkheid van artikel 56 VWEU leidt, maar de dienstverrichter, en 2) de preoccupatie van de nationale rechter aangaande de louter potentiële mogelijkheid van Duitse klanten en het aanverwante vraagstuk van een de-minimisregel.
         
      
      a) Dienstafnemer heeft de toepassing van artikel 56 VWEU op de dienstverrichter tot gevolg
   
   
            61.
         
         
            Ik begrijp niet hoe mijn bevinding op enige wijze zou worden gewijzigd door het feit dat het de afnemer van een dienst is die de grens overschrijdt. De vraag naar de werkingssfeer van artikel 56 VWEU is een objectieve vraag, in die zin dat een situatie er – bij vervulling van bepaalde voorwaarden – onder valt dan wel er niet onder valt.
         
      
            62.
         
         
            Deze vraag dient te worden onderscheiden van de kwestie of de dienstverrichter in een dergelijke situatie artikel 56 VWEU tegen zijn eigen lidstaat kan inroepen, dat wil zeggen of hij daaraan een recht kan ontlenen dat neerkomt op een fundamenteel economisch recht.
         
      
            63.
         
         
            Het antwoord op deze vraag is „ja”.
         
      
            64.
         
         
            Zoals eerder al is aangetoond, vormt de vrijheid van afname van diensten door de afnemer van de dienst louter de keerzijde van de vrijheid van dienstverrichting door de dienstverrichter. In een dergelijke situatie zou het vreemd zijn als bijvoorbeeld enkel de Poolse of Duitse klanten van BONVER WIN in een procedure bij de Tsjechische rechter artikel 56 VWEU zouden kunnen inroepen, terwijl BONVER WIN dit zelf niet zou kunnen doen. In dit opzicht moet een analogie worden getrokken met het arrest van het Hof op het gebied van het vrije verkeer van werknemers op grond van artikel 45 VWEU in de zaak Clean Car Autoservice (
                  61
               ), waarin het Hof heeft beslist dat op het vrije verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU eveneens een beroep kan worden gedaan door een werkgever die in zijn staat van vestiging onderdanen van een andere lidstaat als werknemers in dienst wil nemen.
         
      
      b) 
         Keck voor diensten?
   
   
            65.
         
         
            Het is duidelijk dat een dergelijke bevinding impliceert dat op grond van het huidige recht de materiële werkingssfeer zeer ruim is. Dit doet de vraag rijzen of het Hof dient te overwegen of er een beperking ingevoerd moet worden, zoals het dat in 1993 ten aanzien van het vrije verkeer van goederen in het arrest Keck en Mithouard (
                  62
               ) heeft gedaan. De onderbouwing voor een dergelijke beperking zou als volgt luiden: net als in het arrest Keck en Mithouard (
                  63
               ) is er hier sprake van een zonder onderscheid de jure en de facto geldende maatregel op het gebied van de vrijheid van dienstverrichting en de daaraan verwante vrijheid om dergelijke diensten af te nemen. Er is dan ook geen sprake van een discriminerend element: vanuit het perspectief van de dienstverrichter bevindt elk buitenlands bedrijf dat zich in Děčín wil vestigen teneinde gokactiviteiten aan te bieden, zich in precies dezelfde situatie als BONVER WIN en kon het zijn activiteiten niet in het desbetreffende deel van de stad verrichten. Vanuit de afnemer van de dienst bezien, kan geen enkele afnemer – of hij of zij nu een Tsjechische of buitenlandse afnemer is – in het desbetreffende deel van de stad gokdiensten afnemen. Ervan uitgaande dat het begrip „bepaalde verkoopmodaliteiten”, zoals dit in Keck en Mithouard is ontwikkeld (
                  64
               ), in werkelijkheid de markttoegang betekent voor een bedrijf dat voornemens is goederen te verkopen of, zoals in casu, zijn diensten aan te bieden, waarom dan niet maatregelen van de werkingssfeer van artikel 56 VWEU uitsluiten wanneer zij zonder onderscheid de jure en de facto gelden en de markttoegang voor dienstverrichters uit andere lidstaten niet belemmeren?
         
      
            66.
         
         
            Deze vraag raakt aan de kern van de economische constitutie van de Unie en aan het concept van wat een beperking van grensoverschrijdende handel vormt en ook zou moeten vormen.
         
      
            67.
         
         
            Ik zou op alle overwegingen om een dergelijke regel in te voeren voor het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU met een luid en duidelijk „nee” willen reageren.
         
      
            68.
         
         
            Allereerst zie ik in de huidige rechtspraak van het Hof geen enkele aanwijzing voor dergelijke overwegingen. (
                  65
               )
         
      
            69.
         
         
            Het Hof volgt consequent een op belemmering gebaseerde (in plaats van een op discriminatie gebaseerde) benadering als het erop aankomt de werkingssfeer van artikel 56 VWEU vast te stellen. Dit is expliciet in arresten (
                  66
               ) zoals Gebhard (
                  67
               ) en Alpine Investments (
                  68
               ), naar welke beide zaken ik reeds heb verwezen.
         
      
            70.
         
         
            Het is juist dat thans de vraag zou kunnen rijzen of een inperking van artikel 56 VWEU langs de lijnen van het arrest Keck en Mithouard (
                  69
               )„misschien nog niet [is] gegeven” (
                  70
               ). Volgens mij bestaat er voor een dergelijke jurisprudentiële omslag geen aanleiding, om de redenen die ik thans zal geven.
         
      
            71.
         
         
            Ten eerste is het twijfelachtig of het arrest Keck en Mithouard (
                  71
               ) wat het vrije verkeer van goederen betreft nog steeds goede juridische handvatten biedt. Het Hof verwijst niet meer expliciet naar die zaak en maakt nog maar zelden gebruik van de daaraan ten grondslag liggende idee. Ik ben mij ervan bewust dat ik eerder heb geconcludeerd dat „Keck nog steeds actueel is” (
                  72
               ), maar ik ben tegenwoordig geneigd mij af te vragen of deze conclusie niet met de woorden „symbolisch, in de stand-bystand” dient te worden aangevuld. Of eigenlijk zou gezegd kunnen worden dat de Keck-doctrine van een leeuw in een huiskat is veranderd: hij mag dan tam zijn, maar het is nog steeds beter om hem niet aan te halen.
         
      
            72.
         
         
            Ten tweede was de argumentatie in het arrest Keck en Mithouard (
                  73
               ) destijds moeilijk te begrijpen en is het Hof terecht bekritiseerd dat de uitdrukking „bepaalde verkoopmodaliteiten” wegens gebrek aan duidelijke criteria op grond waarvan een specifieke zaak kan worden geëvalueerd, niet eenvoudig in de praktijk kan worden toegepast (
                  74
               ). Later werd duidelijk dat Keck en Mithouard (
                  75
               ) niet echt over „bepaalde verkoopmodaliteiten” ging, maar over de vraag of de markttoegang moeilijker werd gemaakt, zo niet werd belemmerd. En zelfs dan is het definiëren van wat markttoegang precies is, echter een lastige klus en vanuit het perspectief van de rechtszekerheid problematisch.
         
      
            73.
         
         
            Ten derde is het, alhoewel in beginsel aan een parallelle uitlegging van de fundamentele vrijheden de voorkeur dient te worden gegeven, moeilijk om het vrije verkeer van goederen en de vrijheid van dienstverrichting met elkaar te vergelijken waar het op het leerstuk van verkoopmodaliteiten en markttoegang aankomt. Het is eenvoudiger om een dergelijk leerstuk in het kader van (voornamelijk) (
                  76
               ) materiële goederen te ontwikkelen. Bij diensten liggen de zaken anders: vanwege de niet-materiële aard van een dienst, is het moeilijker om vast te stellen waaruit de dienst zelf bestaat en wat niet rechtstreeks aan de dienst gerelateerd is.
         
      
            74.
         
         
            Ten vierde is het mijns inziens niet noodzakelijk om het arrest Keck en Mithouard (
                  77
               ) op andere fundamentele vrijheden van toepassing te laten zijn als wordt aanvaard dat het bij dit arrest (
                  78
               )(mede) ging om beheersing van het aantal door het Hof te behandelen zaken in gevallen die niet zozeer met de goederen zelf te maken hadden, maar veeleer met de commerciële vrijheden van de marktdeelnemers, iets wat het Hof zonder probleem toegaf – en hetgeen een van de grootste ironische kanten van het arrest Keck en Mithouard (
                  79
               ) zou kunnen verklaren, namelijk dat de feiten zich binnen één lidstaat afspeelden (
                  80
               ), wat ertoe leidde dat het vrije verkeer van goederen in die zaak sowieso niet van toepassing was en de zaak dientengevolge niet als ontvankelijk had kunnen worden aangemerkt. Wat de vrijheid van dienstverrichting betreft, zie ik niet dat dienstverrichters „steeds vaker” (
                  81
               ) een beroep doen op hun rechten op grond van artikel 56 VWEU en ken ik geen anderen die zulks wel zien gebeuren. Integendeel. De afgelopen twee decennia heeft de Uniewetgever een deel van zijn inspanningen juist gericht op het bevorderen van de vrijheid van dienstverrichting in de gehele Unie, met name door de Dienstenrichtlijn aan te nemen. Er werd op dit vlak gemeend dat de vrijheid van dienstverrichting toegankelijker diende te worden gemaakt voor marktdeelnemers. De invoering van een beperkende regel in het primaire recht zou haaks staan op deze ontwikkeling en derhalve in dit opzicht een betreurenswaardige stap terug betekenen.
         
      
            75.
         
         
            Ten vijfde heeft het Hof, en dit is van wezenlijk belang, in dezelfde geest (terecht) niet van het arrest Keck en Mithouard (
                  82
               ) gebruikgemaakt toen het dat, bij de uitlegging van de vrijheid van vestiging van een dienstverrichter in het kader van de Dienstenrichtlijn, wel had kunnen doen. In X en Visser (
                  83
               ) besliste het namelijk dat een maatregel die ongetwijfeld een „verkoopmodaliteit” in de zin van het arrest Keck en Mithouard (
                  84
               ) zou hebben uitgemaakt, niettemin binnen de werkingssfeer van de vrijheid van vestiging op grond van de Dienstenrichtlijn valt, hetgeen „kan worden gezien als het afstappen van de ideeën die tot de beslissing in het arrest Keck hadden geleid” (
                  85
               ).
         
      
            76.
         
         
            Er is derhalve geen reden om de gedachtegang achter een van de meest controversiële arresten inzake het vrij verkeer van goederen (
                  86
               ) ook op andere dan die specifieke fundamentele vrijheid van toepassing te laten zijn.
         
      
      c) De-minimisregel voor artikel 56 VWEU?
   
   
            77.
         
         
            Er is tot op heden geen aanwijzing in de rechtspraak van het Hof dat artikel 56 VWEU – of enige andere fundamentele vrijheid wat dat betreft – onderworpen is aan een de-minimisregel in die zin dat de vrijheid van dienstverrichting alleen van toepassing wordt als een bepaald aantal afnemers van die dienst profiteren.
         
      
            78.
         
         
            Alhoewel het Hof heeft beslist dat de vrijheid van dienstverrichting niet van toepassing was op een specifiek, door de verwijzende rechter omschreven geheel van feiten, gold dit met name in situaties waarin het verband tussen de nationale maatregel in kwestie en de fundamentele vrijheid te zwak was.
         
      
            79.
         
         
            Er is een goede reden voor deze rechtspraak en voor het gegeven dat het Hof niet van de-minimisoverwegingen uitgaat: de werkingssfeer van de vrijheid van dienstverrichting dient te worden bepaald aan de hand van kwalitatieve criteria, die eenvoudig in de gehele Unie kunnen worden toegepast. Kwantitatieve criteria kunnen daarentegen de werkingssfeer niet bepalen, en mogen dat ook niet doen. Los hiervan zou het onmogelijk zijn om een kwantitatieve drempel vast te stellen of te rechtvaardigen. Wat zou bijvoorbeeld in het geval van BONVER WIN de maatstaf zijn? Tien klanten? Honderd? Duizend? Een bepaald percentage van de klanten in het totaal aantal klanten? Vijftien procent bijvoorbeeld? Of afhankelijk van de hoeveelheid geld waarmee de klanten gokken? En staat een klant die 1000 EUR inzet dan gelijk aan 10 klanten die elk 100 EUR inzetten? Zo deze voorbeelden simplistisch lijken, zou ik willen stellen dat ze perfect laten zien dat het begrip „de minimis” in het kader van de fundamentele vrijheden een toekomstige bron van problemen zou vormen.
         
      
            80.
         
         
            Dat het kwantitatieve begrip „de minimis” meer betrekking heeft op de concrete feiten van een zaak dan op de juridische aspecten daarvan, zou tot een fundamenteler probleem leiden. Het kan in het geheel niet worden uitgesloten dat dezelfde maatregel in de ene lidstaat van de Unie als „de minimis” zou kunnen worden aangemerkt, maar in een andere niet. Dit zou een bedreiging vormen voor het gelijke speelveld voor marktdeelnemers dat de bepalingen inzake de interne markt tot stand trachten te brengen. Of dient „de minimis” in abstracte termen te worden gedefinieerd? Zo ja, hoe en door wie? We mogen niet uit het oog verliezen dat het hier om een niet-geharmoniseerd gebied gaat waar de maatregelen van de lidstaten dienen te worden afgewogen tegen een verdragsvrijheid, en dat de interne markt een gebied van gedeelde Europese bevoegdheid blijft. Deze situatie kan niet worden vergeleken met die van het Europese mededingingsrecht, waar de Uniewetgever zelf bepaalde drempels vaststelt.
         
      
            81.
         
         
            Om de argumenten tegen de invoering van een de-minimisregel bij het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU – en overigens ook in het kader van elke andere vrijheid – goed samen te vatten, dient te worden benadrukt dat dit een feitelijke en geen juridische vraag betreft. In de context van een prejudiciële verwijzingsprocedure is het aan de nationale rechter om zich over de feiten uit te spreken. Zou de nationale rechter een dergelijke regel mogen invoeren, dan zou dit tot fragmentering van de interne markt leiden en de doelstelling van een gelijk speelveld voor marktdeelnemers in gevaar brengen.
         
      
            82.
         
         
            Hieruit volgt dat een de-minimisregel in het kader van artikel 56 VWEU principieel dient te worden verworpen.
         
      
      V. Conclusie
   
   
            83.
         
         
            Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Nejvyšší správní soud als volgt te beantwoorden:
            „Het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU – welk artikel geen de-minimisregel bevat – is van toepassing op een situatie waarin een in een lidstaat gevestigde vennootschap krachtens een overheidsmaatregel die de modaliteiten voor het verlenen van een dienst – zoals een precieze locatie – bepaalt, de toestemming om haar activiteiten te verrichten, kwijtraakt, wanneer sommige van haar klanten afkomstig zijn uit een andere lidstaat dan die waarin die vennootschap is gevestigd, ongeacht of de nationale maatregel in kwestie zonder onderscheid (de jure en de facto) geldt.”
         
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Engels.
   (
         2
      )	Bijvoorbeeld: discriminatie of belemmeringen, verkoopmodaliteiten en/of markttoegang, zuiver interne situaties.
   (
         3
      )	Arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         4
      )	Zonder, zoals blijkt, de kwestie aan het Hof te hebben voorgelegd.
   (
         5
      )	Zie arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 47).
   (
         6
      )	Ik heb deze uitdrukking geleend van Arena, A., „The Wall Around EU Fundamental Freedoms: the Purely Internal Rule at the Forty-Year Mark”, Yearbook of European Law, 2019, deel 38, blz. 153-219, op blz. 163.
   (
         7
      )	Arrest van 20 februari 1979 (120/78, EU:C:1979:42).
   (
         8
      )	Arrest van 24 oktober 1978 (15/78, EU:C:1978:184).
   (
         9
      )	Arrest van 7 februari 1979 (115/78, EU:C:1979:31).
   (
         10
      )	Arrest van 7 februari 1979 (136/78, EU:C:1979:34).
   (
         11
      )	Arrest van 18 maart 1980 (52/79, EU:C:1980:83).
   (
         12
      )	Arrest van 28 maart 1979 (175/78, EU:C:1979:88).
   (
         13
      )	Arrest van 7 februari 1979 (115/78, EU:C:1979:31, punt 24): „de verdragsbepalingen op het gebied van de vestiging en de dienstverlening [kunnen] niet worden toegepast op zuiver interne situaties van een lidstaat”.
   (
         14
      )	In de woorden van advocaat-generaal J.‑P. Warner in zijn conclusie in de zaak Saunders (175/78, EU:C:1979:63, blz. 1141).
   (
         15
      )	Zie arrest van 24 oktober 1978 (15/78, EU:C:1978:184, punt 3).
   (
         16
      )	Zie arrest van 7 februari 1979 (136/78, EU:C:1979:34).
   (
         17
      )	Zie arrest van 28 maart 1979 (175/78, EU:C:1979:88, punt 10).
   (
         18
      )	Voorheen artikel 48 van het EEG-Verdrag.
   (
         19
      )	Zie arrest van 28 maart 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, punt 10).
   (
         20
      )	Zie arrest van 28 maart 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, punt 11). Het is niettemin interessant om op te merken dat de advocaat-generaal in die zaak inging op het vraagstuk van de zuiver interne aangelegenheden, maar daarbij tot een andere conclusie kwam dan het Hof, hetgeen hem de nationale handelingen in kwestie op grond van het vrije verkeer van werknemers deed onderzoeken; zie conclusie van advocaat-generaal J.‑P. Warner in de zaak Saunders (175/78, niet gepubliceerd, EU:C:1979:63).
   (
         21
      )	In eerdere zaken, zoals het basisarrest van 15 juli 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66), lijkt het Hof bijvoorbeeld niet de noodzaak te hebben gezien van het onderzoeken van het vraagstuk van de zuiver interne situatie.
   (
         22
      )	Arrest van 28 maart 1979 (175/78, EU:C:1979:88).
   (
         23
      )	Arrest van 18 maart 1980 (52/79, EU:C:1980:83, punt 9).
   (
         24
      )	Hoewel het risico bestaat dat ik van ketterij wordt beschuldigd, gebruik ik de begrippen „bevoegdheid” en „ontvankelijkheid” voor het gemak door elkaar. Dat wil niet zeggen dat ik mij niet bewust ben van het juridische verschil tussen deze begrippen: bevoegdheid is objectief en verwijst naar de juridische macht van het Hof om recht te spreken, terwijl ontvankelijkheid een subjectief element in zich draagt in die zin dat zij ten dele door de verwijzende rechter kan worden bepaald. In feite is een zaak alleen dan ontvankelijk als de nationale rechter bij verwijzing van een zaak aan het Hof de relevante procedureregels in acht heeft genomen en naar behoren heeft gemotiveerd waarom de verwijzing noodzakelijk is. In dit opzicht ben ik het bovendien volledig eens met de conclusie van advocaat-generaal N. Wahl in de zaak Gullotta en Farmacia di Gullotta Davide & C. (C‑497/12, EU:C:2015:168, punten 21 en 25), waarin een vergelijkbaar punt wordt gemaakt en waarbij wordt benadrukt dat het verschil tussen de twee begrippen niet moet worden overdreven.
   (
         25
      )	Zie arrest van 15 november 2016 (C‑268/15, EU:C:2016:874, punten 50‑53). Voor een uitgebreide samenvatting van de rechtspraak van het Hof inzake deze kwestie vóór dat arrest, zie de conclusie van advocaat-generaal N. Wahl in de gevoegde zaken Venturini e.a. (C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:529).
   (
         26
      )	Zie in deze zin tevens mijn conclusie in de gevoegde zaken X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2017:397, punt 115).
   (
         27
      )	Zie arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 50).
   (
         28
      )	Zie arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 51).
   (
         29
      )	Zie arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 52).
   (
         30
      )	Zie arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 53).
   (
         31
      )	Arrest van 1 oktober 2015 (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641).
   (
         32
      )	Zie arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, punt 41). Cursivering door mij.
   (
         33
      )	Het arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641) vormt dan ook een zaak met een interessante wending: nadat het Hof had vastgesteld dat bepaalde situaties niet zuiver intern van aard waren, weigerde het de materiële vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden, die juist wenste te vernemen of de bepalingen van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36) (hierna: „Dienstenrichtlijn”) op het gebied van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters op zuiver interne situaties van toepassing waren. Pas later, in het arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44), heeft het Hof deze vraag – bevestigend – beantwoord.
   (
         34
      )	Zie arrest van 15 november 2016 (C‑268/15, EU:C:2016:874).
   (
         35
      )	De onderhavige zaak dient te worden onderzocht in relatie tot de verdragsbepalingen. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op gokactiviteiten; zie artikel 2, lid 2, onder h), van die richtlijn. Zo de richtlijn wel op gokactiviteiten van toepassing was geweest, dan zou de vraag van de verwijzende rechter zich niet hebben voorgedaan, aangezien het hoofdstuk over de vestiging van dienstverrichters in materieel opzicht op zuiver interne situaties van toepassing is; zie arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44).
   (
         36
      )	In de terminologie van Müller-Graff, P.-C., in Streinz, R. (red.), EUV/AEUV Kommentar, C.‑H. Beck, München, 3e druk, 2018, artikel 56 VWEU, punt 1.
   (
         37
      )	Zie artikel 57 VWEU, op grond waarvan in de zin van de Verdragen als diensten worden beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. In dit opzicht heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „diensten” van toepassing is op de verrichtingen die niet door de andere vrijheden worden beheerst, om te vermijden dat economische activiteiten buiten de werkingssfeer van de fundamentele vrijheden zouden vallen, waaruit ik afleid dat dit geen subsidiaire maar een restvrijheid betreft. Zie mijn conclusie in de gevoegde zaken X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2017:397, punt 88).
   (
         38
      )	Zie arrest van 17 december 1981, Webb (279/80, EU:C:1981:314, punt 17).
   (
         39
      )	Zie arrest van 3 december 1974, Van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, punt 27).
   (
         40
      )	Het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 56 VWEU verlangt dus niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking – ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten. Dit is vaste rechtspraak sinds het arrest van 25 juli 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, punt 12). Zie voorts de arresten van 18 juli 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, punt 35), en 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punt 51). In het arrest van 30 november 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punt 37), heeft het Hof, hoewel die zaak over de vrijheid van vestiging handelde, niet alleen naar die specifieke vrijheid verwezen: „nationale maatregelen die de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken”. Cursivering door mij.
   (
         41
      )	Zie arresten van 31 januari 1984, Luisi en Carbone (286/82 en 26/83, EU:C:1984:35, punt 16), en van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punt 51).
   (
         42
      )	Dit standpunt wordt ook gedeeld door Randelzhofer, A., Forsthoff, U., in Grabitz, E., Hilf, M., en Nettesheim, M., Das Recht der Europäischen Union, 57; geactualiseerd februari 2020, C.‑H. Beck, München, art. 56, art. 57 VWEU, punt 3.
   (
         43
      )	Deze zijn in feite analoog aan de definitie van de „handel in diensten” volgens de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (hierna: „GATS”) die als bijlage aan de overeenkomst tot oprichting van de WTO is gehecht. Blijkens artikel 1, lid 2, GATS, omvat het begrip „handel in diensten” de vier volgende wijzen van verlening van diensten: (1) grensoverschrijdende dienstverlening waarbij geen verkeer van personen plaatsvindt; (2) ontvangst van diensten in het buitenland, waarbij een consument zich naar het grondgebied van het WTO-lid begeeft waarin de leverancier is gevestigd; (3) commerciële aanwezigheid, dat wil zeggen de aanwezigheid van een dochteronderneming of filiaal op het grondgebied van het WTO-lid waar de dienst moet worden verleend; (4) de aanwezigheid van natuurlijke personen uit een WTO-lid, waardoor een leverancier van het ene lid diensten op het grondgebied van een ander lid kan leveren.
   (
         44
      )	Dit wordt vaak het „actieve” vrije verkeer van diensten genoemd.
   (
         45
      )	Zie de conclusie van advocaat-generaal Lenz in de zaak Cowan (186/87, EU:C:1988:526, punt 14).
   (
         46
      )	Dit wordt vaak het „passieve” vrije verkeer van diensten genoemd. Zie inzake dit begrip Völker, S., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlijn, 1990, blz. 61 e.v.
   (
         47
      )	Typische voorbeelden zijn groepen toeristen die samen met een gids een grens overschrijden.
   (
         48
      )	Met name via telecommunicatie of internet.
   (
         49
      )	Zie ook de formulering van artikel 56 VWEU.
   (
         50
      )	In tegenstelling tot het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging bepaalt de vrijheid van dienstverrichting het noodzakelijke grensoverschrijdende element niet onder verwijzing naar de houder van de desbetreffende vrijheid, maar naar de dienstverleningsverhouding. In het bijzonder is vrijheid van dienstverrichting niet uitgesloten omdat de afnemers of verrichters van de diensten dezelfde nationaliteit hebben. Zie nader Randelzhofer, A., en Forsthoff, U., op. cit.
   (
         51
      )	Zie artikel 34 VWEU.
   (
         52
      )	Zie artikel 35 VWEU.
   (
         53
      )	Overigens is de Keck-rechtspraak, waarop hieronder nader wordt teruggekomen, uitsluitend op invoer van toepassing. Deze rechtspraak heeft betrekking op wat thans artikel 34 VWEU is en geldt uitsluitend in de context van zonder onderscheid de jure en de facto geldende maatregelen. Artikel 35 VWEU is daarentegen uitsluitend van toepassing op discriminerende maatregelen.
   (
         54
      )	Zie arrest van 17 mei 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, punt 30).
   (
         55
      )	Zie arrest van 10 mei 1995, Alpine Investments (C‑384/93, EU:C:1995:126, punt 19).
   (
         56
      )	Ibid.
   (
         57
      )	Zie in deze zin ook Müller-Graff, P.-C., op. cit., en Holoubek, M., in Schwarze, J., Becker, U., Hatje, A., en Schoo, J., (red.), EU-Kommentar, 4e druk, Nomos, Baden-Baden, 2019, art. 57 VWEU, punt 42.
   (
         58
      )	C‑581/18, EU:C:2020:77, punt 30. Cursivering van mij.
   (
         59
      )	In tegenstelling tot de lidstaat waar de dienst wordt ontvangen.
   (
         60
      )	Zie arrest van 10 mei 1995 (C‑384/93, EU:C:1995:126, punt 30).
   (
         61
      )	Arrest van 7 mei 1998 (C‑350/96, EU:C:1998:205, punt 25).
   (
         62
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         63
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         64
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         65
      )	In mijn analyse sluit ik bewust de specifieke rechtspraak inzake belastingen uit. Het is bekend dat het Hof op dat gebied – terecht – een benadering volgt die dichter ligt bij die van de op discriminatie gebaseerde beperkingen. Ook als de zaken complex zijn. De reden daarvoor is simpel: door hun aard zijn belastingen doorgaans zonder onderscheid de jure en de facto toepasselijk. Het zou moeilijk te motiveren zijn dat belastingen automatisch binnen het toepassingsgebied van de fundamentele vrijheden zouden vallen en dat de lidstaten belastingen standaard zouden moeten rechtvaardigen. Daarom ben ik het volledig met het Hof eens waar het in dit specifieke domein van oordeel is dat belastingen die uitsluitend tot gevolg hebben dat er voor de dienstverrichting in kwestie extra kosten ontstaan en het verrichten van diensten tussen lidstaten en het verrichten van diensten binnen één lidstaat gelijkelijk raken, niet vallen onder artikel 56 VWEU. Zie bijvoorbeeld arresten van 8 september 2005, Mobistar en Belgacom Mobile (C‑544/03 en C‑545/03, EU:C:2005:518, punt 31), en 17 februari 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2005:94, punt 38).
   (
         66
      )	Overigens niet lang na het arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905), hetgeen een aanwijzing is dat het Hof in ieder geval toen geen noodzaak zag om de werkingssfeer van de vrijheid van dienstverrichting in te perken.
   (
         67
      )	Arrest van 30 november 1995 (C‑55/94, EU:C:1995:411).
   (
         68
      )	Arrest van 10 mei 1995 (C‑384/93, EU:C:1995:126).
   (
         69
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         70
      )	Zie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak TÜV Rheinland LGA Products en Allianz IARD (C‑581/18, EU:C:2020:77, punt 31).
   (
         71
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         72
      )	Zie mijn conclusie in de zaak Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, punt 23).
   (
         73
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         74
      )	Zie in die zin bijvoorbeeld Müller-Graff, P.-C., in von der Groeben, H., Schwarze, J., en Hatje, A., (red.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7e druk, Nomos, Baden-Baden, artikel 34 VWEU, punt 247.
   (
         75
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         76
      )	Waarbij elektriciteit bijvoorbeeld een opvallende uitzondering op het vereiste inzake materialiteit vormt.
   (
         77
      )	Arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905)
   (
         78
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905, punt 14).
   (
         79
      )	Arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905)
   (
         80
      )	Franse marktdeelnemers wilden in Frankrijk met verlies picon bière, een uit Frankrijk afkomstig product, verkopen, maar werden daartoe door een Franse wet belet.
   (
         81
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905, punt 14).
   (
         82
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         83
      )	Zie arrest van 30 januari 2018 (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 97). Zie ook mijn conclusie in de gevoegde zaken X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2017:397, punten 87‑104).
   (
         84
      )	Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905).
   (
         85
      )	Zie Snell, J., „Independence day for the Services Directive: Visser”, Common Market Law Review, 2019, deel 56, blz. 1119-1136, op blz. 1129.
   (
         86
      )	Zie onder meer Mattera, A., „De l’arrêt ‚Dassonville’ à l’arrêt ‚Keck’: l’obscure clarté d’une jurisprudence riche en principes novateurs et en contradictions”, Revue du marché unique européen, 1994, nr. 1, blz. 117-160; Gormley, L., „Reasoning Renounced? The Remarkable Judgment in Keck & Mithouard”, European Business Law Review, 1994, blz. 63-67; Steindorff, E., „Unvollkommener Binnenmarkt”, Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht, 1994, blz. 149-169; Lenz, C.O., „Ein undeutlicher Ton”, Neue juristische Wochenschrift, 1994, blz. 1633 en 1634. Voor een verdediging van het arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, EU:C:1993:905), zie Joliet, R. (een van de rechters in dat arrest), „Der freie Warenverkehr: Das Urteil Keck und Mithouard und die Neuorientierung der Rechtsprechung”, Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, internationaler Teil, 1994, blz. 979-987. Zie ook mijn conclusie in de zaak Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, punten 21 e.v.).