CELEX: 62009CC0240
Language: fr
Date: 2010-07-15
Title: Conclusions de l'avocat général Sharpston présentées le 15 juillet 2010. # Lesoochranárske zoskupenie VLK contre Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky. # Demande de décision préjudicielle: Najvyšší súd Slovenskej republiky - Slovaquie. # Environnement - Convention d’Aarhus - Participation du public au processus décisionnel et accès à la justice en matière d’environnement - Effet direct. # Affaire C-240/09.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      MME ELEANOR SHARPSTON
      
      présentées le 15 juillet 2010 (1)
      
      Affaire C‑240/09
      Lesoochranárske zoskupenie VLK
      contre
      Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky
      [demande de décision préjudicielle introduite par le Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovaquie)]
      «Environnement – Convention d’Aarhus – Participation du public au processus décisionnel et accès à la justice en matière d’environnement»1.        La présente demande de décision préjudicielle du Najvyšší súd Slovenskej republiky (Cour suprême de la République slovaque)
         porte sur l’applicabilité de l’article 9, paragraphe 3, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du
         public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci‑après la «convention d’Aarhus») (2) et demande notamment à faire préciser si cette disposition a un effet direct dans l’ordre juridique interne d’un État membre
         ou si elle doit être interprétée dans ce sens.
      
      2.        Cette affaire soulève d’importantes questions de répartition de compétence entre les juridictions des États membres et la
         Cour en matière d’interprétation d’accords mixtes.
      
       La convention d’Aarhus
      3.        Le préambule de la convention d’Aarhus reconnaît que chacun a le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa
         santé et son bien-être et le devoir, tant individuellement qu’en association avec d’autres, de protéger et d’améliorer l’environnement
         dans l’intérêt des générations présentes et futures. Afin d’être en mesure de faire valoir ce droit et de s’acquitter de ce
         devoir, les citoyens doivent avoir accès à l’information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès
         à la justice en matière d’environnement.
      
      4.        L’article 3 de la convention d’Aarhus en pose les dispositions générales. Notamment, son paragraphe 1 dispose que «[c]haque
         partie prend les mesures législatives, réglementaires ou autres nécessaires, y compris des mesures visant à assurer la compatibilité
         des dispositions donnant effet aux dispositions de la présente convention relatives à l’information, à la participation du
         public et à l’accès à la justice, ainsi que des mesures d’exécution appropriées, dans le but de mettre en place et de maintenir
         un cadre précis, transparent et cohérent aux fins de l’application des dispositions de la présente convention».
      
      5.        L’article 6 de la convention d’Aarhus renferme des dispositions relatives à la participation du public au processus décisionnel.
         Ses dispositions pertinentes sont les suivantes:
      
      «1.      Chaque partie:
      a)      applique les dispositions du présent article lorsqu’il s’agit de décider d’autoriser ou non des activités proposées du type
         de celles énumérées à l’annexe I;
      
      b)      applique aussi les dispositions du présent article, conformément à son droit interne, lorsqu’il s’agit de prendre une décision
         au sujet d’activités proposées non énumérées à l’annexe I qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement. Les parties
         déterminent dans chaque cas si l’activité proposée tombe sous le coup de ces dispositions».
      
      6.        L’article 9 de la convention d’Aarhus est intitulé «Accès à la justice». Ses dispositions pertinentes sont les suivantes:
      
      «2.      Chaque partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné
      a)      ayant un intérêt suffisant pour agir ou, sinon,
      b)      faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le code de procédure administrative d’une partie pose une telle condition,
         puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour
         contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup
         des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci‑après, des autres
         dispositions pertinentes de la présente convention.
      
      Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminée selon les dispositions du droit interne et
         conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente
         convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe 5
         de l’article 2 est réputé suffisant au sens du point a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits
         auxquels il pourrait être porté atteinte au sens du point b) ci-dessus.
      
      Les dispositions du présent paragraphe 2 n’excluent pas la possibilité de former un recours préliminaire devant une autorité
         administrative et ne dispensent pas de l’obligation d’épuiser les voies de recours administratif avant d’engager une procédure
         judiciaire lorsqu’une telle obligation est prévue en droit interne.
      
      3.      En outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque partie veille à ce que
         les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives
         ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions
         du droit national de l’environnement.»
      
      7.        L’article 19 de la convention d’Aarhus est relatif à la ratification. Son paragraphe 5 dispose que «[d]ans leurs instruments
         de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion, les organisations d’intégration économique régionale visées à
         l’article 17 [(3)] indiquent l’étendue de leur compétence à l’égard des matières dont traite la présente convention. En outre, ces organisations
         informent le dépositaire de toute modification importante de l’étendue de leur compétence».
      
       Le droit de l’Union (4)
      
       Le traité CE
      8.        À l’époque des faits, la politique de la Communauté européenne dans le domaine de l’environnement relevait de l’article 174 CE (5). Celui‑ci dispose que cette politique contribue à la poursuite de certains objectifs, à savoir la préservation, la protection
         et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la protection de la santé des personnes, l’utilisation prudente et rationnelle
         des ressources naturelles et, enfin, la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes
         régionaux ou planétaires de l’environnement. L’article 175, paragraphe 1, CE (6) dispose que «[l]e Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251 [CE] et après consultation du Comité
         économique et social et du Comité des régions, décide des actions à entreprendre par la Communauté en vue de réaliser les
         objectifs visés à l’article 174 [CE]».
      
      9.        L’article 300, paragraphes 2, premier alinéa, première phrase, et 3, premier alinéa, CE pose les conditions de forme relatives
         à la conclusion d’accords entre la Communauté et un ou plusieurs États ou organisations internationales qui, suivant son paragraphe 7,
         lient les institutions de la Communauté et les États membres (7).
      
       L’introduction de la convention d’Aarhus dans le droit communautaire
      10.      En fait, les mesures nécessaires à l’introduction de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus ont été adoptées
         par la directive 2003/35/CE (8), avant l’adoption de ladite convention.
      
       La directive 2003/35
      11.      Les considérants suivants de la directive 2003/35 sont pertinents:
      
      «(5)      Le 25 juin 1998, la Communauté a signé la [convention d’Aarhus]. La législation communautaire devrait être correctement alignée
         sur cette convention en vue de sa ratification par la Communauté.
      
      […]
      (9)      L’article 9, paragraphes 2 et 4, de la convention d’Aarhus prévoit un accès à des procédures juridictionnelles ou autres permettant
         de contester la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, des actes ou omissions tombant sous le coup des
         dispositions de l’article 6 de la convention relatives à la participation du public.
      
      (10)      Il convient de prévoir, pour certaines directives ayant trait à l’environnement en vertu desquelles les États membres sont
         tenus d’élaborer des plans et des programmes relatifs à l’environnement mais qui ne contiennent pas de dispositions suffisantes
         en ce qui concerne la participation du public, une participation du public conforme aux dispositions de la convention d’Aarhus,
         et notamment à son article 7. D’autres actes législatifs communautaires pertinents prévoient déjà la participation du public
         à l’élaboration de plans et de programmes et, à l’avenir, des critères concernant la participation du public conformes à la
         convention d’Aarhus seront intégrés dès le départ dans la législation pertinente.
      
      (11)      La directive 85/337/CEE [(9)] et la directive 96/61/CE [(10)] devraient être modifiées afin d’être rendues parfaitement compatibles avec les dispositions de la convention d’Aarhus, et
         notamment avec son article 6 et son article 9, paragraphes 2 et 4.
      
      (12)      Étant donné que l’objectif de l’action envisagée, à savoir contribuer à la mise en œuvre des obligations découlant de la convention
         d’Aarhus, ne peut pas être réalisé de manière suffisante par les États membres et peut donc, en raison des dimensions et des
         effets de l’action, être mieux réalisé au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures conformément au principe
         de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité. […]»
      
      12.      La directive 2003/35 a inséré un article 10 bis à la directive relative à l’EIE et un article 15 bis à la directive PRIP aux
         fins d’introduire en droit communautaire les obligations prévues à l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus.
      
       La décision 2005/370
      13.      La Communauté a conclu la convention d’Aarhus le 17 février 2005 par la décision 2005/370/CE (11). Cette conclusion est basée sur les articles 175 CE et 300, paragraphes 2, premier alinéa, première phrase, et 3, premier
         alinéa, CE.
      
      14.      L’annexe à la décision 2005/370 renferme une déclaration de la Communauté, comme le permet l’article 19 de la convention d’Aarhus (12). Le deuxième alinéa de la déclaration précise que «les instruments juridiques en vigueur ne couvrent pas totalement l’exécution
         des obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, puisqu’ils concernent des procédures administratives
         ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques autres que les institutions
         de la Communauté visées à l’article 2, paragraphe 2, sous d), de cette convention et que, par conséquent, ses États membres
         sont responsables de l’exécution de ces obligations à la date d’approbation de ladite convention par la Communauté et le resteront
         jusqu’à ce que la Communauté, exerçant les compétences qui lui sont conférées par le traité CE, adopte des dispositions de
         droit communautaire portant sur l’exécution de ces obligations».
      
      15.      L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus n’a été que partiellement incorporé en droit communautaire par le règlement
         (CE) n° 1367/2006 (13), qui ne s’applique cependant qu’aux seules institutions de l’Union. Il n’a pas fait l’objet d’une mesure plus générale d’incorporation.
         Bien que la Commission européenne ait présenté le 24 octobre 2003 une proposition de directive du Parlement européen et du
         Conseil relative à l’accès à la justice en matière d’environnement (14), ce texte n’a pas été adopté et n’a donc pas force de loi.
      
      16.      Enfin, compte tenu de la nature des faits à l’origine du litige au principal, il convient de signaler que l’ours brun (de
         l’espèce animale ursus arctos) est inscrit à l’annexe II de la directive 92/43/CEE (15), en tant qu’espèce animale d’intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation,
         ainsi qu’à son annexe IV, en tant qu’espèce animale d’intérêt communautaire qui nécessite une protection stricte.
      
       Le droit national
      17.      Par décret n° 1840, du 23 septembre 2005, le Conseil national de la République slovaque a autorisé l’adhésion à la convention
         d’Aarhus. Elle y est entrée en vigueur le 5 mars 2006.
      
      18.      La procédure administrative slovaque est notamment régie par la loi n° 71/1967 relative à la procédure administrative (ci-après
         le «code de procédure administrative»). Son article 14 permet à quiconque d’invoquer la reconnaissance de son statut de partie
         à la procédure dans la mesure où celle-ci concernerait directement ses droits et intérêts juridiquement protégés.
      
      19.      Avant le 30 novembre 2007, l’article 83, paragraphe 3, deuxième phrase, de la loi n° 543/2002 reconnaissait le statut de «partie
         à la procédure» à toute association ayant pour objet la protection de l’environnement. Ce statut pouvait être reconnu à toute
         association faisant une demande écrite à cet effet, introduite dans certains délais. En application du paragraphe 6 de cette
         loi, ces associations pouvaient demander à être notifiées de l’ouverture de toute procédure susceptible d’avoir un impact
         sur l’environnement. Son paragraphe 7 faisait obligation aux autorités publiques de procéder à de telles notifications. Ces
         associations pouvaient donc attaquer toute décision en justice, en application de l’article 250, paragraphe 2, du code de
         procédure administrative.
      
      20.      La loi n° 543/2002 a cependant été modifiée par la loi n° 554/2007, à effet du 1er décembre 2007. Pour ce qui nous concerne, les modifications ont eu pour effet que les associations de protection de l’environnement
         (telle la demanderesse au principal) ont désormais le statut de «partie intéressée» et non de «partie à la procédure». Comme
         le gouvernement slovaque l’a exposé lors de l’audience, en substance, ce nouveau statut interdit à ces associations de contester
         directement la légalité des décisions. Elles doivent désormais demander à un mandataire public d’agir en leur nom et pour
         leur compte.
      
       Les faits au principal et les questions préjudicielles 
      21.      La demanderesse au principal, la Lesoochranárske zoskupenie VLK (ci-après «LZ»), est une association constituée dans le but
         de promouvoir la protection de l’environnement. LZ a demandé à la défenderesse au principal, le Ministerstvo životného prostredia
         Slovenskej republiky (ministère de l’Environnement de la République slovaque, ci-après le «Ministerstvo») à être informée
         du début de toute procédure administrative susceptible de concerner les intérêts de la protection de la nature et des espaces
         protégés par la loi et concernant l’octroi de dérogations à la protection des espèces ou des territoires.
      
      22.      Début 2008, LZ a été informée du début de plusieurs procédures administratives engagées à l’initiative de diverses associations
         de chasseurs notamment. Le 21 avril 2008, le Ministerstvo a accueilli une demande d’une association de chasseurs visant à
         obtenir une dérogation au régime de protection de l’ours brun. Dans le cadre de cette procédure, ainsi que dans d’autres qui
         ont suivi, LZ a fait savoir au Ministerstvo qu’elle souhaitait y participer, invoquant la reconnaissance de son statut de
         partie à la procédure en se référant à l’article 14 du code de procédure administrative. Elle a notamment soutenu que cette
         procédure concernait directement ses droits et intérêts juridiquement protégés découlant de la convention d’Aarhus. Elle a
         également soutenu que ladite convention avait un effet direct.
      
      23.      Par décision du 26 juin 2008 (ci-après la «décision attaquée»), le Ministerstvo confirme sa décision du 21 avril 2008. Il
         y fait également savoir que LZ n’a pas le statut de partie à la procédure. LZ ne pouvait donc pas former de recours contre
         la décision du 21 avril 2008. Le Ministerstvo considère en outre que la convention d’Aarhus est une convention internationale
         dont la mise en œuvre nécessite une loi. Le Ministerstvo constate que la République slovaque est destinataire de l’article
         9, paragraphes 2 et 3, de la convention d’Aarhus, mais que la disposition proprement dite ne mentionne pas clairement les
         droits et libertés, conçus comme fondamentaux, qui pourraient être directement applicables par les autorités publiques au
         sens de la théorie «self executing» du droit international public.
      
      24.      LZ a saisi la Krajský súd v Bratislave (cour régionale de Bratislava) d’un recours dirigé contre la décision attaquée. Cette
         juridiction a examiné la décision attaquée ainsi que la procédure administrative préalable et a rejeté le recours.
      
      25.      Pour se prononcer ainsi, la Krajský súd v Bratislave a notamment souligné qu’il n’était pas possible, ni à la lecture logique
         ni en se référant à l’interprétation littérale de l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention d’Aarhus, d’en déduire
         la possibilité de faire naître directement au profit d’un demandeur le droit de prendre part à la procédure administrative
         et juridictionnelle en qualité de partie à la procédure. La convention d’Aarhus impose, au contraire, aux parties, c’est-à-dire
         aux États, d’adopter dans un délai non précisé une réglementation de droit interne sur le fondement de laquelle ils permettront
         au public concerné de prendre part à l’examen des décisions relatives aux opérations tombant sous le coup des dispositions
         de son article 6, que ce soit devant le juge ou devant une autre autorité publique.
      
      26.      LZ s’est pourvue devant le Najvyšší súd Slovenskej republiky, qui a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des
         questions préjudicielles suivantes:
      
      «1)      Est‑il possible de reconnaître l’applicabilité immédiate (‘self executing effect’) qui s’attache aux conventions internationales
         à l’article 9 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998, et notamment à son paragraphe 3, compte tenu de l’objet principal
         visé par cette convention internationale, à savoir qu’elle s’écarte de la conception classique du droit d’agir en attribuant
         également au public, ou au public concerné, la qualité de partie à la procédure, dès lors qu’à ce jour, bien qu’ayant adhéré
         à ladite convention internationale le 17 février 2005, l’Union européenne n’a pas procédé à l’adoption de mesures communautaires
         pour sa mise en œuvre?
      
      2)      Est‑il possible de reconnaître à l’article 9 de la convention d’Aarhus, et notamment à son paragraphe 3, actuellement intégré
         dans l’ordre communautaire, une applicabilité directe ou un effet direct de droit communautaire, au sens de la jurisprudence
         constante de la Cour […]?
      
      3)      En cas de réponse affirmative à la première ou deuxième question, est‑il possible d’interpréter l’article 9, paragraphe 3,
         de la convention d’Aarhus, eu égard à l’objet principal visé par cette convention internationale, de telle sorte que l’expression
         ‘actes d’autorités publiques’ englobe également l’acte consistant à rendre une décision, avec pour conséquence que la possibilité
         pour le public de saisir la justice englobe également le droit de contester la décision même de l’autorité publique dont l’illégalité
         aurait une conséquence sur l’environnement?»
      
      27.      LZ, les gouvernements slovaque, allemand, grec, français, polonais, finlandais, suédois et du Royaume-Uni ainsi que la Commission
         ont présenté des observations. À l’exception des gouvernements grec et suédois, ces parties étaient toutes représentées lors
         de l’audience du 4 mai 2009, où elles se sont exprimées.
      
       Observations liminaires
       Sur la recevabilité
      28.      Les deux premières questions posées à la Cour sont relatives à l’interprétation de «l’article 9 de la convention d’Aarhus,
         et notamment de son paragraphe 3». La troisième vise le seul article 9, paragraphe 3. Ledit article 9 est intitulé «Accès
         à la justice». Ses paragraphes traitent respectivement de différents volets de cette question.
      
      29.      C’est ainsi que l’article 9, paragraphe 1, de cette convention prévoit la possibilité de former un recours si une demande
         d’information n’est pas satisfaite. Son paragraphe 2 oblige chaque partie contractante, dans le cadre de sa législation nationale,
         à ce que les membres du public concerné et satisfaisant à certains critères précisés puissent former un recours devant une
         instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond
         et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 de
         ladite convention (16). Son paragraphe 3 impose une obligation supplémentaire à chaque partie contractante, à savoir veiller à ce que les membres
         du public, qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne, puissent engager des procédures administratives
         ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions
         du droit national de l’environnement. Son paragraphe 4 dispose que les procédures visées aux paragraphes précédents doivent
         offrir des recours suffisants et effectifs, précisant ensuite des conditions auxquelles ces procédures doivent satisfaire.
         Enfin, son paragraphe 5 fait obligation à chaque partie de veiller à ce que le public soit informé de la possibilité qui lui
         est donnée d’engager des procédures de recours administratif ou judiciaire et envisager la mise en place de mécanismes appropriés
         d’assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l’accès à la justice.
      
      30.      Dans leurs observations, les gouvernements polonais et du Royaume-Uni soulèvent la question de la recevabilité. Ils font valoir
         que, de par leur nature, les questions ne portent que sur l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus et invitent
         la Cour à constater l’irrecevabilité de la demande en ce qu’elle vise d’autres paragraphes de cet article 9.
      
      31.      Selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure préjudicielle, il appartient au seul juge de renvoi d’apprécier
         tant la nécessité d’une décision préjudicielle que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors
         que les questions posées portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer.
         Toutefois, la Cour a également jugé que, dans des circonstances exceptionnelles, il lui appartient d’examiner les conditions
         dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence. Plus spécialement, le refus
         de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière
         manifeste que le problème est notamment de nature hypothétique (17).
      
      32.      Devant la juridiction de renvoi, LZ n’a invoqué que l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention d’Aarhus. Toute réponse
         de la Cour en rapport avec cet article 9, paragraphes 1, 4 et 5, serait sans incidence sur le litige au principal. Les questions
         relatives à ces autres paragraphes dudit article 9 posées par la juridiction de renvoi sont donc de nature hypothétique et,
         par conséquent, irrecevables.
      
      33.      L’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus prévoit l’accès à la justice pour quiconque entend former un recours
         contre toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de son article 6. Cet article 6 concerne
         les activités énumérées à l’annexe I (comprenant notamment les projets industriels, la production et la transformation de
         métaux ainsi que la gestion des déchets) et celles qui, en droit national, peuvent avoir un effet important sur l’environnement.
      
      34.      Le champ d’application matériel de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus est identique à celui de la directive
         relative à l’EIE et à celui de la directive PRIP (qui opère indépendamment de la directive relative à l’EIE et ne fait pas
         obstacle à son application).
      
      35.      Cette congruence des objets permet de penser que ledit article 9, paragraphe 2, a été pleinement transposé en droit de l’Union.
         De plus, les dixième et onzième considérants et de la directive 2003/35 indiquent que le législateur a estimé que les modifications
         apportées par ce texte étaient appropriées aux fins de pleine transposition de cette disposition.
      
      36.      Dans ces conditions, la question de l’effet direct de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus ne se pose pas (18).
      
      37.      J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour décider de ne répondre aux questions qui lui sont posées que pour autant
         qu’elles portent sur l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.
      
      38.      Enfin, comme le fait très justement observer le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, bien que la juridiction
         de renvoi emploie à la fois les expressions «applicabilité directe» et «effet direct» dans ses questions, les deux premières
         posées à la Cour portent sur l’effet direct de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus (19). J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour traiter ces deux premières questions comme portant sur le seul effet
         direct.
      
      39.      Par souci de clarté, je relève que les critères pertinents en l’espèce pour déterminer l’«effet direct» sont ceux du droit
         international, qui diffèrent quelque peu de ceux du droit «interne» de l’Union. Je m’arrêterai sur cette différence ci-dessous (20).
      
       Sur la première question
      40.      Par ses deux premières questions, la juridiction de renvoi demande s’il peut être reconnu un effet direct à l’article 9, paragraphe 3,
         de la convention d’Aarhus.
      
      41.      Comme l’ont fait remarquer plusieurs parties ayant soumis des observations, la première question soulève indirectement celle
         de la compétence et celle du pouvoir d’interpréter des accords mixtes. De fait, tant les gouvernements finlandais et suédois
         que la Commission se sont directement penchés sur la question de savoir si la Cour a compétence pour répondre à la question
         préjudicielle qui lui est posée en l’espèce.
      
      42.      Ces questions de répartition de compétence ont fait l’objet de plusieurs arrêts de la Cour, dont la jurisprudence a connu
         bien des circonvolutions, son point culminant étant le récent arrêt du 11 septembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (21). Je me propose de commencer par une analyse de cet arrêt.
      
       La jurisprudence sur les accords mixtes
      43.      Comme le fait remarquer une importante doctrine, les accords mixtes forment une catégorie d’instruments normatifs particulièrement
         controversée en droit européen (22). Dans un premier temps, la Cour s’est focalisée sur la répartition de compétences entre la Communauté et les États membres.
         Dans son arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil (23), la Cour a jugé que les États membres perdent leur compétence externe à partir du moment où la Communauté se voit attribuer
         une compétence externe exclusive. La Communauté peut se voir attribuer une telle compétence externe exclusive par des règlements
         internes. Le principe dégagé par cet arrêt AETR constitue toujours le point de départ de toute analyse des accords mixtes (24).
      
      44.      Le pouvoir d’interprétation de la Cour en matière d’accords mixtes est-il alors limité aux seules dispositions relevant de
         la compétence de la Communauté?
      
      45.      À peu près à la même époque que l’arrêt AETR, précité, la question de la compétence de la Cour pour statuer à titre préjudiciel
         sur la validité et l’interprétation d’accords mixtes a commencé à être posée. L’arrêt du 30 avril 1974, Haegeman (25), y a rapidement répondu par l’affirmative. La Cour a constaté sa compétence au motif qu’elle était compétente pour statuer
         sur les actes pris par les institutions de la Communauté et que des conventions internationales conclues conformément à ce
         qui est aujourd’hui l’article 300 CE entraient dans cette définition.
      
      46.      Dans un premier temps, la question des limites de compétence n’était pas soulevée directement (26). Cependant, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Demirel (27), la Cour s’est posée la question de savoir si elle avait compétence pour interpréter l’accord d’association CEE‑Turquie.
         Elle a conclu par l’affirmative aux motifs que les engagements en matière de libre circulation dont il était question relevaient
         de la compétence de la Communauté (28). La Cour a ensuite adopté une approche assez large de sa compétence pour interpréter de telles dispositions, et ce pendant
         un certain temps (29).
      
      47.      En 1996, l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Hermès (30), sur l’interprétation de dispositions de l’accord ADPIC, a cependant amené la Cour à revoir son approche. La question qui
         s’y posait était de savoir si des mesures nationales prises dans le cadre d’un référé constituaient des «mesures provisoires»
         au sens de l’article 50 de l’accord ADPIC et la compétence de la Cour a été contestée au motif que la Communauté n’avait adopté
         aucune mesure d’exercice d’une compétence non exclusive prévue par un accord mixte (31).
      
      48.      La Cour a jugé qu’elle disposait de la compétence pour interpréter l’article en cause, car le règlement (CE) n° 40/94 (32), qui s’apparente à (et est affecté par) l’article 50 de l’accord ADPIC, était déjà entré en vigueur au jour de la signature
         dudit accord. La situation relevant à la fois du droit national et du droit communautaire, la compétence de la Cour tient
         avant tout du fait qu’elle doit prévenir des divergences d’interprétation qui surviendraient si les choses devaient relever
         des seuls juges nationaux (33). La Cour s’est expressément appuyée sur ses arrêts du 17 juillet 1997, Giloy (34) et Leur‑Bloem (35), pour tirer cette conclusion (ces deux affaires avaient à connaître de l’interprétation uniforme du droit communautaire et
         du droit national sans la difficulté supplémentaire d’une compétence partagée dans le cadre d’un accord mixte).
      
      49.      La Cour a confirmé cette approche quelques années plus tard avec l’arrêt Dior e.a. (36), qui avait également à connaître de l’interprétation de l’article 50 de l’accord ADPIC. Cet arrêt étend à d’autres droits
         de propriété intellectuelle la compétence d’interprétation dudit article 50, mais, en ce qui nous concerne, le développement
         le plus intéressant figure en son point 49, où la Cour opère une distinction entre, d’une part, les marques et, d’autre part,
         les dessins et modèles industriels, au motif que la Communauté a légiféré dans le domaine des premières mais non dans celui
         des autres. Si la Cour a ainsi constaté que les dispositions de l’accord ADPIC relatives aux marques n’ont pas d’effet direct
         (bien que les juges nationaux aient une obligation de cohérence d’interprétation), elle a jugé que, dans le domaine des dessins
         et modèles industriels, le droit communautaire ne commande ni n’exclut l’effet direct (37).
      
      50.      Les arrêts précités Hermès et Dior e.a. laissent plusieurs questions sans réponse. Par exemple, le lien entre compétence et
         juridiction n’a pas été précisé. De même, la Cour n’a pas explicitement motivé le champ de la compétence qu’elle s’est reconnue
         en la matière (38).
      
      51.      Cette demande de clarté n’a malheureusement pas été entendue avec l’arrêt Schieving‑Nijstad e.a., précité, où la Cour distingue
         entre, d’une part, la compétence pour interpréter une disposition et, d’autre part, celle de détermination des modalités de
         procédure pour la mettre en œuvre (39). Les arrêts dit «Étang de Berre» et dit «Usine Mox» (40), rendus dans le cadre de recours directs en application de l’article 226 CE et non de recours préjudiciels en application
         de l’article 234 CE, reprennent l’analyse développée précédemment. Dans ces arrêts, la Cour a largement ignoré la question
         de la compétence, se bornant à constater que les accords mixtes ont le même statut dans l’ordre juridique communautaire que
         les accords purement communautaires, s’agissant des dispositions qui relèvent de la compétence de la Communauté (41).
      
      52.      Avant l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (42), il était donc devenu difficile de cerner les domaines de compétence de la Cour en matière d’accords mixtes. Cette difficulté
         transparaît dans certaines des observations, notamment des gouvernements finlandais et suédois, qui ont traité de la question
         de la compétence de la Cour dans leurs observations sur l’interprétation au fond de la disposition en cause.
      
      53.      Dans ce contexte, le solide arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, apporte une bouffée d’oxygène. Cette
         affaire avait certes à connaître de l’interprétation de l’article 33 de l’accord ADPIC, mais elle soulevait la même question
         que celle qui est posée aujourd’hui à la Cour: quelle juridiction est la mieux à même de déterminer si une disposition d’un
         accord mixte a un effet direct ou est susceptible d’en avoir?
      
      54.      La Cour a fermement jugé que le pouvoir de déterminer si une disposition a un effet direct dépend de la question de savoir
         si elle s’inscrit dans un domaine ayant fait l’objet d’une réglementation communautaire. Dans l’affirmative, le droit communautaire
         (tel qu’interprété par la Cour) trouve application. Dans la négative, l’ordre juridique d’un État membre ne commande ni n’exclut
         d’accorder aux particuliers le droit de s’appuyer directement sur la disposition en cause. Elle a, en outre, jugé que l’examen
         de la question de la répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres exige une réponse uniforme au niveau
         communautaire qu’elle est en mesure de donner (43).
      
      55.      Nonobstant une motivation quelque peu laconique, il me semble que l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité,
         tranche le nœud gordien et apporte une réponse claire à la question de savoir si la Cour est compétente pour déterminer quelle
         juridiction est la mieux à même pour dire si une disposition particulière a un effet direct. Elle a jugé par l’affirmative.
      
      56.      Je partage pleinement les conclusions de l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité. Il a l’avantage d’adopter
         une approche très pragmatique à une question qui se pose souvent dans un contexte politiquement sensible. Comme le souligne
         une partie de la doctrine, les accords mixtes sont eux-mêmes le fruit du pragmatisme, ils sont un moyen de résoudre des problèmes
         nés du besoin d’accords internationaux dans un système à strates multiples (44).
      
      57.      L’analyse qui va suivre reflète de près l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité. Je ne ferai qu’ajouter
         quelques précisions dans la mesure où elles me paraissent utile pour l’éclairage de la Cour.
      
       Sur le pouvoir d’interpréter les accords mixtes
      58.      L’article 300, paragraphe 7, CE dispose que les accords conclus selon les conditions fixées audit article lient les institutions
         de la Communauté et les États membres. La convention d’Aarhus est un tel accord. Ses dispositions font désormais partie intégrante
         de l’ordre juridique communautaire (45). Les accords mixtes conclus par la Communauté, ses États membres et des pays tiers ont le même statut dans l’ordre juridique
         communautaire que les accords purement communautaires, s’agissant des dispositions qui relèvent de la compétence de la Communauté (46).
      
      59.      Tout comme la présente espèce, l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, avait à connaître d’un accord mixte
         dont les obligations respectives de la Communauté et des États membres envers les autres parties contractantes n’avaient pas
         été réparties entre eux. La Cour a constaté qu’elle avait compétence et qu’elle était la mieux à même pour examiner la question
         de la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres et définir les obligations que la Communauté a
         ainsi assumées (47).
      
      60.      Je partage ce point de vue. Il me paraît clair que la Cour est la seule institution en mesure de procéder à une telle appréciation (48). Interdire artificiellement à la Cour d’entreprendre ne serait-ce qu’un premier examen en vue d’interpréter la législation
         dans son ensemble, afin de permettre aux parties à un accord mixte d’être fixées et savoir quels sont leurs pouvoirs d’interprétation
         sur le fond, est une attitude qui ne saurait être sensée. Une telle approche revient non seulement à couper les cheveux en
         quatre, mais à vouloir en plus les faire friser.
      
      61.      Toute autre approche conduirait en outre à une véritable scissiparité dans la mise en œuvre de la législation. Celle-ci viendrait
         à son tour accroître l’insécurité juridique de la Communauté, des États membres, des pays tiers parties à la convention ainsi
         que des plaideurs potentiels. De plus, il est plus que vraisemblable qu’elle ouvrirait la porte à des accusations contre la
         Communauté de ne pas satisfaire à ses obligations en tant que partie contractante.
      
      62.      Par ces motifs, il me paraît raisonnable de suivre l’approche retenue par la Cour dans l’arrêt Merck Genéricos – Produtos
         Farmacêuticos, précité, à savoir que, de minimis, la Cour est compétente pour au moins déterminer quelle juridiction – elle-même
         où la juridiction compétente d’un État membre – est la mieux à même pour déterminer si une disposition de la convention d’Aarhus
         a un effet direct.
      
       Quelle juridiction est la mieux à même pour déterminer si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus a un effet
            direct?
      63.      Le critère permettant de répondre à cette question (49), dégagé par l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, est le fait que la Communauté a légiféré ou non dans
         le domaine concerné par la disposition en cause.
      
      64.      Ce critère reflète la distinction constatée par l’arrêt AETR, précité (50), c’est-à-dire que la question de savoir si une disposition relève ou non de la compétence exclusive de la Communauté dépend
         du fait que des règles internes suffisamment développées aient été adoptées en la matière ou non. Il maintient également l’un
         des aspects positifs de l’arrêt Hermès, précité, à savoir prévenir d’éventuelles divergences d’interprétation susceptibles
         d’affecter le droit communautaire et, par conséquent, où la nécessité d’une interprétation uniforme est particulièrement forte.
      
      65.      L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus concerne-t-il un domaine où la Communauté a déjà légiféré?
      
      66.      L’un des problèmes posés par l’arrêt Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, précité, devient alors apparent. Il ne donne
         aucune indication sur la question de savoir quelle est «l’importance suffisante» de l’exercice des pouvoirs de la Communauté
         pour permettre de conclure que la Communauté a légiféré dans un «domaine».
      
       Peut-on s’appuyer sur la législation en «aval»?
      67.      Par législation en «aval», j’entends celle relative à l’objet d’une décision administrative (par exemple les espèces protégées
         dont il est question) et non celle régissant directement les conditions de recours contre une telle décision. Le juge entendra
         certainement tenir compte de cette législation pour se prononcer, mais la question. L’existence d’une telle législation a-t-elle
         une incidence à un stade antérieur?
      
      68.      Le litige au principal concerne l’ours brun. La question a donc été posée de savoir si le fait que l’ours brun soit une espèce
         animale inscrite sur la liste des espèces protégées par la directive habitats a une incidence sur la détermination de celle
         de savoir si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus s’inscrit dans un domaine relevant du droit communautaire.
      
      69.      À mon avis, la réponse à cette question ne peut être que négative.
      
      70.      S’il fallait tenir compte d’une telle législation en «aval», l’interprétation de l’article 9, paragraphe 3, de la convention
         d’Aarhus s’en trouverait fragmentée. Chaque interprétation serait fonction des faits de l’espèce soumise au juge. Ainsi, par
         exemple, dans la présente espèce, la réponse à la question de savoir qui de la Cour ou du juge national a compétence pour
         interpréter la convention d’Aarhus dépendrait du fait que l’espèce animale objet d’une demande de permis de chasse figure
         ou non sur une liste de la directive habitats. C’est bien trop aléatoire et arbitraire pour pouvoir constituer une méthode
         satisfaisante de détermination de la compétence juridictionnelle.
      
      71.      Bien entendu, une importante législation en «aval» peut dans certains cas limiter la compétence juridictionnelle du juge national.
         C’est ainsi que, dans la présente procédure, la directive habitats, qui inscrit l’ours brun parmi les espèces animales protégées,
         aurait pu être invoquée (51). Cette directive n’a aucune incidence directe sur les questions préjudicielles posées à la Cour et n’en a aucune sur la question
         de savoir si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus peut se voir reconnaître un effet direct. Il n’en demeure
         pas moins que la République slovaque est tenue de veiller à la juste transposition de la directive habitats (52).
      
       De la définition du «domaine»
      72.      Jusqu’à quel point la définition du domaine dans lequel la Communauté doit avoir légiféré doit-elle être stricte? Toutes les
         hypothèses sont concevables, depuis une définition large et abstraite («législation affectant l’environnement») (53) jusqu’à tout ou partie de l’objet même de la convention d’Aarhus («l’accès à l’information, la participation du public au
         processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement») (54), pour savoir si l’objet précis d’une disposition en cause a bien fait l’objet d’une mesure législative la transposant en
         droit de l’Union.
      
      73.      Dans les accords mixtes, la répartition des compétences est à la fois tempérée par le pragmatisme et sujette à évolution.
         Les accords mixtes peuvent être des compromis législatifs dus à l’impératif politique de conclure un accord. Il s’ensuit qu’il
         paraît logique que la Cour définisse avec pragmatisme la «sphère» relative à la mise en œuvre d’une disposition, en tenant
         compte à la fois de la convention internationale en question et du fait qu’une mesure ait été adoptée en droit de l’Union
         afin de transposer la disposition en cause envers les États membres.
      
      74.      L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus impose une série d’obligations distinctes à ses parties contractantes.
         Bien que cette disposition s’inscrive dans le domaine large du «droit de l’environnement» (qui a fait l’objet d’une série
         d’initiatives d’ordre législatif au niveau de la Communauté), les obligations qu’elle prévoit sont suffisamment distinctes
         de celles figurant dans les autres paragraphes de cet article 9 (comme le Conseil l’a souligné dans la déclaration) pour qu’il
         convienne que la Cour examine si la Communauté a légiféré le domaine spécifiquement visé audit article 9, paragraphe 3.
      
       La Communauté a-t-elle légiféré dans le domaine visé à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus?
      75.      Comme l’ont souligné tant le gouvernement polonais que le gouvernement finlandais, à ce jour, la Communauté n’a pas légiféré
         dans le domaine spécifique visé à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.
      
      76.      Bien que les directives 2003/4 et 2003/35 portent sur l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la convention d’Aarhus, les dispositions
         de son article 9, paragraphe 3, ne fait pas encore partie du droit de l’Union (55). L’unique transposition dudit article 9, paragraphe 3, au regard des seules institutions de l’Union a été opérée par le règlement
         n° 1367/2006. Il me semble qu’une variante du principe de la «Common Law», dit «inclusio unis est exclusio alterius», pourrait
         trouver application en l’espèce: l’existence d’un règlement appliquant l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus
         aux seules institutions ne fait que mettre en lumière l’absence de mesure en droit de l’Union transposant les obligations
         équivalentes, qui obligent en droit international, dans les ordres juridiques internes des États membres par le biais du droit
         de l’Union (56). La proposition de directive présentée par la Commission, visant à donner effet audit article 9, paragraphe 3, relativement
         aux obligations des États membres, s’est heurtée à un chemin difficile. Les obligations de l’article 9, paragraphe 3, de la
         convention d’Aarhus ne sont pas encore transposées dans les droits nationaux par le biais d’une mesure de droit de l’Union.
      
      77.      La proposition de directive visant à mettre en œuvre cet article 9, paragraphe 3, qui en est toujours au point mort, m’apparaît
         particulièrement significative. Je ne pense pas que la Cour devrait ignorer l’absence de législation communautaire pertinente
         pour se reconnaître la compétence de juger si, oui ou non, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est pourvu
         d’effet direct. Si elle suivait cette voie, la Cour empiéterait sur le domaine réservé du législateur. Cependant, jusqu’à
         présent, celui‑ci a fait le choix de ne pas agir.
      
      78.      En outre, la déclaration expose que la Communauté est d’avis que «l’exécution des obligations découlant de l’article 9, paragraphe
         3, de la convention d’Aarhus, puisqu’elles concernent des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes
         ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques autres que les institutions de la Communauté européenne» relève de la
         compétence des États membres et que, par conséquent, ceux‑ci sont responsables de l’exécution de ces obligations et le resteront
         jusqu’à ce que la Communauté adopte des dispositions en la matière. Le fait qu’aucune mesure n’ait été adoptée me paraît revêtir
         une importance cruciale (57).
      
      79.      Dans la mesure où le litige au principal concerne les obligations de base, je conclus que l’article 9, paragraphe 3, de la
         convention d’Aarhus ne relève pas d’un domaine entrant dans le champ d’application du droit communautaire.
      
      80.      Il appartient donc aux juges des États membres de déterminer si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus doit
         être considéré avoir un effet direct dans leurs ordres juridiques nationaux respectifs. Le droit de l’Union ne commande ni
         n’exclut une telle interprétation. Par conséquent, le juge national est libre d’appliquer directement cette disposition, dans
         les conditions prévues par le droit national, mais le droit de l’Union ne l’impose pas. Plutôt, pour autant que cet article
         9, paragraphe 3, impose des obligations à un État membre, il est tenu en droit international de s’y conformer.
      
       Conclusion
      81.      J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour dire qu’il appartient aux juges nationaux de déterminer si l’article
         9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus a un effet direct dans leurs ordres juridiques internes dans un cas où l’Union
         européenne a accédé à cette convention internationale le 17 février 2005, mais n’a pas, à ce jour, adopté de mesure législative
         aux fins de transposer cette disposition particulière de ladite convention dans le droit de l’Union sur la question des obligations
         qu’elle impose aux États membres (par opposition aux institutions de l’Union).
      
      82.      Si la Cour devait ne pas accueillir mes conclusions sur la première question, il faut alors examiner la deuxième et la troisième
         questions.
      
       Sur la deuxième question
      83.      L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est-il d’applicabilité directe?
      
      84.      Si la Cour devait estimer nécessaire de répondre à cette question, je lui propose de juger que l’article 9, paragraphe 3,
         de la convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct.
      
      85.      L’effet direct (ou autre) d’une disposition d’une convention internationale qui lie l’Union peut être directement prévu par
         les parties contractantes. Dans la négative, il appartient aux tribunaux des États parties d’en apprécier l’effet direct.
         En conséquence, la Cour a jugé qu’une disposition d’un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée
         comme étant d’effet direct, lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de cet accord, elle comporte
         une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte
         ultérieur (58).
      
      86.      L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus dispose que, «[e]n outre, et sans préjudice des procédures de recours
         visées aux paragraphes 1 et 2 ci‑dessus, chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels
         prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions
         de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement».
      
      87.      À mon avis, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne renferme aucune obligation suffisamment claire et précise
         pour régir directement la situation juridique de particuliers, sans autre précision ou clarification.
      
      88.      C’est à raison que LZ soutient que, en vertu de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, les membres du public
         ont le droit d’accès aux procédures administratives ou judiciaires. Cependant, ils ne peuvent bénéficier de ce droit que sous
         réserve de répondre aux critères prévus par le droit national (59). Ni l’article 9, paragraphe 3, ni aucune autre disposition de la convention d’Aarhus n’indique les caractéristiques que doivent
         revêtir ces critères. Au contraire, comme le souligne à juste titre le gouvernement allemand, les travaux préparatoires de
         la convention d’Aarhus semblent indiquer que ses auteurs ont entendu laisser les parties contractantes maîtresses de cette
         définition (60).
      
      89.      En l’absence de ces limitations expresses, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus pourrait avoir un champ d’application
         particulièrement étendu. Conférer un effet direct audit article 9, paragraphe 3, circonvenant ainsi la faculté pour les États
         membres d’établir des critères pour sa mise en œuvre, reviendrait à établir un système d’action populaire («actio popularis»)
         par voie judiciaire au lieu de suivre la voie législative. Le fait que la proposition de directive ne soit toujours pas adoptée
         atteste que, dans ce contexte bien particulier, une telle mesure serait particulièrement mal venue.
      
      90.      Lors de l’audience, LZ a fait valoir que la Cour avait jugé que le fait que des critères doivent être établis par les États
         membres ne faisait pas obstacle à un effet direct. Cependant, la jurisprudence invoquée, à savoir les arrêts précités Deutscher
         Handballbund (61) et Simutenkov (62), se caractérise par le fait que, dans ces affaires, les critères que les États membres concernés devaient déterminer étaient
         relatifs à la procédure, de portée limitée, et non des critères sur le fond, de portée plus générale.
      
      91.      Enfin, comme la Commission le fait observer à juste titre, reconnaître un effet direct à l’article 9, paragraphe 3, de la
         convention d’Aarhus de sorte que (en l’absence de critère en sens contraire), les membres du public puissent l’invoquer, engendrerait
         une insécurité juridique pour tous les justiciables dont les actes ou les abstentions sont susceptibles de faire l’objet de
         recours administratifs ou judiciaires. Ces justiciables peuvent être tant des particuliers que des autorités publiques. Voilà
         à mon avis un motif supplémentaire pour ne pas reconnaître d’effet direct à cet article 9, paragraphe 3.
      
      92.      Toutefois, le fait qu’une disposition spécifique d’une convention internationale soit dépourvue d’effet direct ne signifie
         pas que le juge national d’une partie contractante ne soit pas tenu d’en tenir compte (63).
      
      93.      J’ai donc l’honneur de proposer que, si la Cour devait estimer nécessaire de répondre à la deuxième question, il soit jugé
         que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvue d’effet direct en droit de l’Union.
      
       Sur la troisième question
      94.      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande à savoir si l’expression «actes d’autorités publiques», figurant
         à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, englobe également l’acte consistant à rendre une décision.
      
      95.      Il est clair que, de par le règlement n° 1367/2006, la Cour a compétence pour interpréter l’article 9, paragraphe 3, de la
         convention d’Aarhus en ce qui concerne les obligations qu’il impose aux institutions de l’Union. Pour autant que, suivant
         le raisonnement des arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi (64), et Leur‑Bloem (65), il paraîtrait opportun que le juge national, devant appliquer cette disposition dans un cadre de droit national, connaisse
         le sens en droit de l’Union qui sera donné à des termes essentiels, la Cour peut être amenée à vouloir répondre à la troisième
         question.
      
      96.      En l’espèce, la difficulté semble provenir d’une particularité linguistique de la version slovaque de la convention d’Aarhus.
         Le terme «akt», normalement employé en droit slovaque pour désigner un acte administratif, figure à l’article 6 de cette convention
         et dans les autres paragraphes de l’article 9 de celle-ci, mais ne figure pas à cet article 9, paragraphe 3. Cette disposition
         emploie le terme «ukon» à la place. En conséquence, le Najvyšší súd Slovenskej republiky a jugé que l’expression «actes ou
         omissions» figurant audit article 9, paragraphe 3, devait être entendue comme excluant les décisions individuelles adoptées
         par des autorités administratives.
      
      97.      Toutefois, selon d’autres versions linguistiques, le terme «akt» serait simplement une expression générale pour décrire les
         actes positifs que peut adopter une autorité administrative et désigne le contraire de «opomenuti» (omissions), terme décrivant
         toute mesure qu’une telle autorité aurait pu prendre mais dont elle s’est abstenue (66).
      
      98.      Le fait que la rédaction de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus soit différente de celle dudit article 9,
         paragraphe 2 (qui vise «toute décision, tout acte ou toute omission»), ne signifie pas, à mon sens, que cette disposition
         devrait être lue comme excluant les décisions formelles, encore moins comme excluant les actes et omissions de cet article
         9, paragraphe 2. Si cette dernière hypothèse avait été de l’intention du législateur, il me paraît plus que probable qu’une
         rédaction, telle que «autres que ceux visés à l’article 9, paragraphe 2», aurait été retenue.
      
      99.      La thèse selon laquelle il faut comprendre le terme «actes» de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus comme
         incluant toute décision est étayée par le fait qu’il est précédé par l’expression «sans préjudice des procédures de recours
         visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus». Cet article 9, paragraphe 3, est une disposition additionnelle. Elle ne doit pas
         être interprétée de manière restrictive au point d’exclure artificiellement de son champ d’application des décisions susceptibles
         de faire l’objet des procédures visées audit article 9, paragraphes 1 et 2.
      
      100. J’ai donc l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour répondre à la troisième question en ce sens que l’expression «actes
         d’autorités publiques» de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus doit être interprétée comme englobant également
         l’acte consistant à rendre une décision. Dans le cadre des limites posées par cette disposition, le droit du public d’accès
         à la justice doit inclure celui de pouvoir attaquer une décision administrative qui serait contraire au droit national de
         l’État membre en matière d’environnement.
      
       Conclusions
      101. Par ces motifs, j’ai l’honneur de proposer qu’il plaise à la Cour apporter les réponses suivantes aux questions préjudicielles
         posées par le Najvyšší súd Slovenskej republiky:
      
      «1)      La demande de décision préjudicielle est irrecevable, sauf en ce que les questions posées ont trait à l’article 9, paragraphe 3,
         de la convention d’Aarhus.
      
      2)      Dans une situation où l’Union européenne a accédé à la convention d’Aarhus le 17 février 2005, mais, à ce jour, n’a adopté
         aucune mesure législative aux fins d’incorporer dans le droit de l’Union les obligations que son article 9, paragraphe 3,
         impose aux États membres, il appartient au juge national de déterminer si cette disposition a un effet direct dans son ordre
         juridique interne.
      
      3)      L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus doit être interprété en ce sens que l’expression ‘actes d’autorités publiques’
         englobe également l’acte consistant à rendre une décision. Dans le cadre des limites posées par cette disposition, le droit
         du public d’accès à la justice doit inclure celui de pouvoir attaquer une décision administrative qui serait contraire au
         droit national de l’État membre en matière d’environnement.»
      
      Si la Cour devait juger avoir compétence pour se prononcer sur l’effet direct de l’article 9, paragraphe 3, de la convention
         d’Aarhus, j’ai l’honneur de proposer la réponse suivante:
      
      «4)      L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union.»
      1 –	Langue originale: l’anglais.
      
      2 –	La convention d’Aarhus a été signée le 25 juin 1998 et est entrée en vigueur le 30 octobre 2001. Au 22 novembre 2009, elle
         comptait 44 parties, dont la République slovaque (qui y a adhéré le 5 décembre 2005) et l’Union européenne (qui y a adhéré
         le 17 février 2005).
      
      3 –	L’article 17 de ladite convention définit les «organisations d’intégration économique régionale» comme étant des organisations
         «constituées par des États souverains, membres de la Commission économique pour l’Europe, qui leur ont transféré compétence
         pour des matières dont traite la présente convention, y compris la compétence pour conclure des traités sur ces matières».
         L’Union européenne entre nécessairement dans le cadre de cette définition.
      
      4 –	La demande de décision préjudicielle et les faits du litige au principal étant antérieurs à l’entrée en vigueur du traité
         de Lisbonne, je ferai état du droit et de la structure de l’Union tels qu’ils étaient à l’époque. Néanmoins, compte tenu du
         fait que les questions soulevées en l’espèce demeurent d’actualité, je ferai également état, en tant que de besoin, au droit
         de l’Union en vigueur.
      
      5 –	Devenu l’article 191 TFUE.
      
      6 –	Devenu l’article 192 TFUE.
      
      7 –	Les dispositions de l’article 300 CE ont été remplacées par l’article 218 TFUE.
      
      8 –	Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élaboration
         de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et
         l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JO L 156, p. 17).
      
      9 –      Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement
         (JO L 175, p. 40, ci-après la «directive relative à l’EIE»).
      
      10 –      Directive du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257,
         p. 26, ci-après la «directive PRIP»).
      
      11 –	Décision du Conseil du 17 février 2005 relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur
         l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement
         (JO L 124, p. 1). Le texte de la convention d’Aarhus est ensuite reproduit aux pages 4 et suivantes de cette édition du Journal officiel des Communautés européennes.
      
      12 –	Ci-après la «déclaration».
      
      13 –	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes
         de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public
         au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13).
      
      14 –	COM(2003) 624 final.
      
      15 –	Directive du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore
         sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive habitats»).
      
      16 –	Le droit national peut élargir cette catégorie intitulée «toute décision, tout acte ou toute omission» susceptible de recours.
      
      17 –	Pour un exemple récent, voir arrêt du 19 novembre 2009, Filipiak (C‑314/08, non encore publié au Recueil, points 40 à 42
         et jurisprudence citée).
      
      18 –	Il est permis de se demander si l’article 6 (et donc l’article 9, paragraphe 2) de la convention d’Aarhus pourrait être
         applicable dans le cadre du litige au principal. Ces dispositions visent les décisions dérogeant aux conditions de protection
         prévues pour l’espèce animale «ours brun». Même s’ils visent des décisions susceptibles d’affecter l’habitat de l’ours brun,
         de telles décisions ne me paraissent pas relever de l’annexe I de la directive relative à l’EIE. De même, la directive habitats
         ne semble pas renfermer de disposition relative aux effets significatifs que certains projets peuvent avoir sur l’environnement.
         En tout état de cause, il appartient au juge national de le déterminer.
      
      19 –	L’expression «effet direct» signifie que quiconque peut invoquer le bénéfice de la disposition en cause devant le juge
         national, tandis que celle d’«applicabilité directe» indique soit qu’un accord est «self executing», soit qu’une mesure en
         droit de l’Union ou en droit national doit être adoptée pour lui donner force exécutoire.
      
      20 –	Voir point 85 ci-dessous.
      
      21 –	C‑431/05, Rec. p. I‑7001. Dans ses conclusions, l’avocat général Ruíz‑Jarabo Colomer se livre à une analyse minutieuse
         de la jurisprudence pertinente. La question étant toutefois de nouveau posée en l’espèce, j’examinerai les arrêts qu’il a
         analysés.
      
      22 –	Pour un aperçu général, voir Heliskoski, J., Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Communities and its Member States, Kluwer Law International, La Haye, 2001.
      
      23 –	Arrêt dit «AETR» (22/70, Rec. p. 263, points 17 à 19).
      
      24 –	Voir, par exemple., délibération 1/78, du 14 novembre 1978 (Rec. p. 2151, points 31 à 35), sur le projet de convention
         de l’Agence internationale de l’énergie atomique sur la protection des matières, installations et transports nucléaires, et,
         plus récemment, avis 1/94, du 15 novembre 1994 (Rec. p. I‑5267, point 77), sur la compétence de la Communauté pour conclure
         des accords internationaux en matière de services et de protection de la propriété intellectuelle. Le principe dégagé par
         l’arrêt AETR, précité, est également repris au protocole n° 25 du traité de Lisbonne, sur l’article 2, paragraphe 2, TFUE
         et la compétence partagée.
      
      25 –	181/73, Rec. p. 449, points 4 à 6.
      
      26 –	Voir, par exemple, arrêt du 24 novembre 1977, Razanatsimba (65/77, Rec. p. 2229).
      
      27 –	Arrêt du 30 septembre 1987 (12/86, Rec. p. 3719).
      
      28 –	Points 6 à 12. Toutefois comme l’a souligné Eeckhout, dans cet arrêt, la Cour constate que la question de savoir si elle
         avait compétence pour interpréter une disposition relative à des engagements des seuls États membres ne se posait pas et elle
         se borne à confirmer le lien entre la compétence de la Communauté et la sienne (External Relations of the European Union, Oxford University Press, 2004, p. 236).
      
      29 –	Cet arrêt est à la base de toute une jurisprudence sur l’accord d’association CEE‑Turquie, débutant avec les arrêts du
         20 septembre 1990, Sevince (C‑192/89, Rec. p. 3461), et du 16 décembre 1992, Kus (C‑237/91, Rec. p. I‑6781).
      
      30 –	Arrêt du 16 juin 1998 (C‑53/96, Rec. p. I‑3603).
      
      31 –	Au point 52 de ses conclusions dans l’arrêt Merck Genéricos ‑ Produtos Farmacêuticos, précité, l’avocat général Ruíz‑Jarabo
         Colomer reprend la formule d’Eeckhout (op. cit., p. 237) selon laquelle l’arrêt Hermès, précité, illustre la fragilité à retenir
         la compétence en tant que critère pour déterminer la juridiction, la transformant en otage de sa complexité. Je partage également
         cet avis.
      
      32 –	Règlement du Conseil du 20 décembre 1993 sur la marque communautaire (JO 1994, L 11, p. 1).
      
      33 –	Points 22 à 33 de l’arrêt. En substance, une partie de la doctrine, par exemple Dashwood [voir, notamment, «Preliminary
         Rulings on the Interpratation of Mixed Agreements» dans O’Keeffe, et Bavasso (éd.), Judicial Review in the European Union Law: Liber Amicorum in Honour of Lord Slynn of Hadley, Kluwer Law International, La Haye, 2000, p. 173], voit ce passage comme conférant une compétence d’interprétation dans des
         domaines de compétence jointe Communauté/États membres. Heliskoski (op. cit., p. 59 et 60) critique cependant cette interprétation
         large. L’arrêt Merck Genéricos ‑ Produtos Farmacêuticos, précité, paraît sonner le glas de l’approche large, bien que la volonté
         de prévenir des divergences d’interprétation reste un motif valable pour approuver la solution qu’il retient.
      
      34 –	C‑130/95, Rec. p. I‑4291.
      
      35 –	C‑28/95, Rec. p. I‑4161.
      
      36 –	Arrêt du 14 décembre 2000 (C‑300/98 et C‑392/98, Rec. p. I‑11307).
      
      37 –	Au point 40 de ses conclusions dans l’arrêt du 13 septembre 2001, Schieving‑Nijstad e.a. (C‑89/99, Rec. p. I‑5851), l’avocat
         général Jacobs a critiqué cette approche, lui reprochant son manque de clarté. Eeckhout (op. cit., p. 243) partage ce point
         de vue, se demandant «si le tourbillon actuel [2004] de compétences et d’effets en droit est de nature à contribuer à une
         application et une mise en œuvre efficace et praticable des règles de l’OMPI sur le plan judiciaire».
      
      38 –	Eeckhout propose quatre explications à la compétence de la Cour, à savoir la portée des obligations de la Communauté, les
         liens avec le droit communautaire harmonisé, l’approche en matière de saisines à titre préjudiciel et le devoir de coopération.
         Suite à l’arrêt Dior e.a., précité, plusieurs voix se sont élevées, appelant une motivation plus claire: voir, par exemple,
         Koutrakos, P., The Interpretation of Mixed Agreements under the Preliminary Reference Procedure, (2002) 7 EFA, p. 25, et Helioski, J., The Jurisdiction of the European Court to Give Preliminary Rulings on the Interpretation of Mixed Agreements, (2000) 69 Nordic Journal of International Law, p. 395.
      
      39 –	Point 30 à 38. Eeckhout est particulièrement critique sur ce point, estimant que cette dernière relève du domaine des effets
         d’une disposition et que l’interprétation de ces effets fait partie intégrante de l’interprétation de la disposition elle-même.
      
      40 –	Respectivement, arrêts du 7 octobre 2004, Commission/France (C‑239/03, Rec. p. I‑9325), et du 30 mai 2006, Commission/Irlande
         (C‑459/03, Rec. p. I‑4635).
      
      41 –	Arrêt Étang de Berre, précité (point 25). La Cour a rapidement examiné la question de la portée de la compétence de la
         Communauté, jugeant que le fait qu’un aspect particulier du droit de l’environnement n’ait pas encore fait l’objet d’une réglementation
         communautaire dans un domaine (celui de la protection de l’environnement) très largement réglementé par la législation communautaire
         n’est pas de nature à remettre en cause ce constat (points 27 à 31).
      
      42 –	Précité à la note n° 21.
      
      43 –	Points 33 à 38.
      
      44 –	Voir, notamment, De Baere, G., Constitutional Principles of EU External Relations, Oxford University Press, 2008, p. 264.
      
      45 –	Voir arrêt Usine Mox, précité (points 82 et 84 et jurisprudence citée). Cette jurisprudence est établie de longue date:
         voir arrêt Demirel, précité (point 6 et jurisprudence citée).
      
      46 –	Arrêt Étang de Berre, précité (point 25 et jurisprudence citée). Cela vaut non seulement pour les dispositions relevant
         de la compétence exclusive de la Communauté, mais aussi pour celles relevant d’une compétence mixte. Sur un plan intellectuel,
         il est peut-être plus aisé de voir la Communauté acquérir une compétence externe exclusive de par l’exercice d’un pouvoir
         latent. Au point 43 de ses conclusions dans l’arrêt Dior e.a., précité, l’avocat général Cosmas établit une distinction entre
         compétences potentielles et compétences actuelles de la Communauté, celles de la première catégorie entrant dans la deuxième
         dès que la Communauté a adopté une mesure législative dans un domaine donné. Cette analyse reçoit le soutien d’Eeckhout (op.
         cit., p. 271) et je la fais également mienne en tant que méthode de conceptualisation d’un problème.
      
      47 –	Points 31 à 33.
      
      48 –	Aux points 42 et 48 de ses conclusions dans l’arrêt Dior e.a., précité, l’avocat général Cosmas a toutefois milité avec
         grande force contre l’attribution à la Cour de la compétence d’interpréter toutes les dispositions d’un accord mixte, car
         une telle solution empiéterait sur les compétences des autorités nationales et le rôle institutionnel de la Cour ne s’étend
         pas au point de lui faire assumer l’initiative législative en vue de l’harmonisation des législations nationales.
      
      49 –	Ainsi qu’à la question voisine de savoir si, s’agissant de ces dispositions, il est contraire au droit communautaire qu’une
         disposition d’un accord mixte se voit conférer un effet direct.
      
      50 –	Afin de procéder a posteriori à une répartition des compétences dans le cadre d’un accord mixte.
      
      51 –	L’ours brun est inscrit à son annexe II, sous a), en tant qu’espèce animale d’intérêt communautaire dont la conservation
         nécessite la désignation, et à son annexe IV, sous a), en tant qu’espèce animale présentant un intérêt communautaire et nécessitant
         une protection stricte.
      
      52 –	Ainsi, par exemple, bien que, en elle-même, la directive habitats ne donne aucune qualité pour agir à quiconque entend
         contester une procédure administrative, il se peut que la juridiction de renvoi soit tenue d’office de juger que, sur le fond,
         la décision attaquée est contraire aux obligations en droit communautaire de la République slovaque. Subsidiairement, il se
         peut qu’elle soit tenue d’accueillir un recours en application des articles 3, paragraphe 1, sous b), 12 et 13 de la directive
         2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne
         la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JO L 143, p. 56), si un dommage est causé à une espèce protégée
         (l’ours brun) par une «activité professionnelle», au sens de son article 2, paragraphe 7, et si le requérant a un «intérêt
         suffisant» en droit slovaque au sens de son article 12, paragraphe 1, troisième alinéa.
      
      53 –	Définition sous-entendue dans l’arrêt Étang de Berre, précité (point 28), bien que, comme relevé ci-dessus, cette affaire
         avait à connaître de la compétence juridictionnelle de la Cour dans le cadre d’un recours en manquement.
      
      54 –	Cela semble avoir été le cas dans l’arrêt Dior e.a., précité: voir point 32 des conclusions de l’avocat général Cosmas.
         Toutefois, au point 33 de ses conclusions, il propose que le critère soit de savoir si la Communauté a «exercé dans la pratique
         sa compétence (potentielle)» dans le domaine en question. Il propose également d’examiner si «aucune disposition du droit
         communautaire n’a été affectée par l’interprétation et l’application de la disposition en cause».
      
      55 –	La portée apparemment large de l’arrêt Étang de Berre, précité, se distingue à cet égard. Comme le fait observer le gouvernement
         polonais, dans cette affaire, la Cour a écarté les objections relatives à sa compétence juridictionnelle au motif que la législation
         générale était déjà introduite. En revanche, il n’y avait pas de législation sur la question spécifique qui lui était posée.
         Dans la présente espèce, ledit article 9, paragraphe 3, est une disposition autonome, elle n’est pas une sous-partie des éléments
         dudit article 9 (l’article 9, paragraphe 2) déjà introduits dans le droit de l’Union.
      
      56 ––	Voir arrêt du Tribunal du 1er juillet 2008, Região autónoma dos Açores/Conseil (T‑37/04, Rec. p. II‑103, point 93), qui a jugé que les effets du règlement
         n° 1367/2006 ne concernaient que les institutions.
      
      57 –	Cet élément distingue également la présente espèce du contexte factuel de l’arrêt Étang de Berre, précité.
      
      58 –	Voir, notamment, arrêt du 13 décembre 2007, Asda Stores (C‑372/06, Rec. p. I‑11223, point 82 et jurisprudence citée). Voir,
         également, arrêts Demirel (précité à la note 27, point 14), et du 3 juin 2008, Intertanko e.a. (C‑308/06, Rec. p. I‑4057,
         point 39). Des formulations légèrement différentes sont rapportées dans l’arrêt Dior e.a., précité (point 42), et dans les
         conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’arrêt du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission (C‑120/06 P
         et C‑121/06 P, Rec. p. I‑6513), où il critique l’emploi de l’expression «effet direct», car elle recouvre deux notions différentes.
      
      59 –      Arrêt du 8 mai 2003, Deutscher Handballbund (C‑438/00, Rec. p. I‑4135, point 29).
      
      60 –	Les travaux préparatoires peuvent être consultés sous ECE/MP.PP/2005/3/Add.3 8 juin 2005 (www.unece.org/env/pp/mop2/mop2.doc.htm). L’article 31 de la convention de Vienne sur le droit des traités dispose que le droit international vise à donner effet
         aux termes du traité suivant le sens ordinaire à leur attribuer. Toutefois, tant son article 32 que les principes généraux
         du droit international permettent de faire appel aux travaux préparatoires d’un traité pour déterminer le sens d’un terme,
         lorsque, à la lumière de son objet et de son but, une interprétation suivant son sens ordinaire laisse ce sens ambigu ou obscur.
         Voir Sinclair, I., The Vienna Convention on the Law of Treaties, 2e éd., Manchester University Press, 1984, p. 141 et suiv
      
      61 –	Arrêt du 8 mai 2003, Deutscher Handballbund (C-438/00, Rec. p. I-4135, point 29, ci-après l’«arrêt Deutscher Handballbund»).
      
      62 –	Arrêt du 12 avril 2005, Simutenkov (C‑265/03, Rec. p. I‑2579, points 24 et 25).
      
      63 –	Voir, par analogie, point 80 des conclusions de l’avocat général Cosmas dans l’arrêt Dior e.a., précité.
      
      64 –	C‑297/88 et C‑197/89, Rec. p. I‑3763.
      
      65 –	Précité à la note 35.
      
      66 –	Ainsi, par exemple, la version anglaise emploie l’expression «act or omission», la version française «les actes ou omissions»
         et la version allemande «vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen».