CELEX: 61983CC0183
Language: nl
Date: 1985-01-29 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mancini van 29 januari 1985. # Krupp Stahl AG tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. # EGKS-Verdrag - Nietigverklaring van boetebeschikking. # Zaak 183/83.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      G. F. MANCINI
      van 29 januari 1985 (
            *1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      
               1. 
            
            
               De onderhavige zaak betreft de beschikking van 13 juli 1983 waarbij de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 47 EGKS-Verdrag Krupp Stahl AG een boete van meer dan drie en half miljoen Duitse marken heeft opgelegd. In haar op 26 augustus 1983 ingediend beroepschrift verzoekt Krupp primair om nietigverklaring van de beschikking en subsidiair om verlaging van de boete.
               Om de naleving van de prijsvoorschriften van de EGKS te verzekeren, gelastte de Commissie op 23 januari 1981 een verificatie van de boekhouding te Bochum, de zetel van Krupp Stahl AG en van het distributiebedrijf Krupp Stahl Vertriebsgesellschaft mbH. De verificatie gebeurde in twee fasen. Tijdens de eerste fase (9-11 februari 1981) stelden vertegenwoordigers van beide vennootschappen dat de ambtenaren van de Commissie niet het recht hadden om aanwezig te zijn bij het opdiepen van de boekhoudkundige bescheiden uit de archieven waar zij werden bewaard. De verificatie werd onderbroken en na een briefwisseling preciseerde de Commissie de draagwijdte van haar eigen controlebevoegdheden in een beschikking ter zake (van 22 juni 1981). In deze beschikking werden beide vennootschappen verplicht: a) de verificateurs van de Gemeenschap toegang tot de bedrijfsruimten te verlenen; b) hun desgevraagd, de stukken en bescheiden over transacties met betrekking tot de in bijlage I bij het EGKSVerdrag genoemde produkten ook voor te leggen in de ruimten, waar zij werden bewaard; c) de door de verificateurs ter plaatse gevraagde mondelinge en schriftelijke uitlegging te verstrekken.
               Tijdens de tweede fase van de verificatie (24 juni — 30 juli 1981) zijn deze instructies, zij het na veel moeilijkheden, uitgevoerd. Nadat de Commissie op die manier kennis had gekregen van de gegevens die haar interesseerden, beschuldigde zij Krupp Stahl AG bij nota van 30 september 1982 ervan, dat zij de artikelen 47 en 60 EGKS-Verdrag, alsmede de uitvoeringsbepalingen daarvan, had overtreden. Zij nodigde haar bijgevolg uit om binnen een termijn van veertien dagen, die nadien stilzwijgend is verlengd tot 30 november 1982, haar opmerkingen in te dienen. Op die dag antwoordde verzoekster op alle beschuldigingen; bovendien werd zij op 19 januari 1983 op haar verzoek te Brussel gehoord. Van deze hoorzitting werd, zoals gebruikelijk, door de diensten van de Commissie een ontwerpverslag opgesteld. Krupp kreeg daarenboven de gelegenheid om een bandopname daarvan te beluisteren en bij brief van 16 april 1983 deelde zij de Commissie haar opmerkingen dienaangaande mee.
               Op 13 juli 1983 gaf de Commissie dan de beschikking over de geldigheid waarvan het Hof zich thans dient uit te spreken. Daarin wordt verklaard dat uit de verificaties en de hoorzitting te Brussel blijkt, dat Krupp in 1980 en in het eerste semester 1981 kortingen heeft toegestaan die niet volgens de ter zake geldende voorschriften zijn aangemeld en bekendgemaakt (artikelen 2 en 5 van beschikking nr. 31/53 van 2 mei 1953 met betrekking tot de wijze waarop de door de ondernemingen van de staalindustrie toegepaste prijsschalen en verkoopsvoorwaarden openbaar dienen te worden gemaakt, PB 1953, L 6, blz. 111; beschikking nr. 14/64 van 8 juli 1964 met betrekking tot de commerciële en boekhoudkundige bescheiden welke door de ondernemingen dienen te worden overgelegd aan de ambtenaren of gemachtigden van de Hoge Autoriteit die belast zijn met verifiërende of controlerende taken op het gebied van de prijzen, PB 1964, L 120, blz. 1967). Verder is gebleken dat Krupp: a) de verificateurs geen toegang heeft verleend tot de ruimten waar de commerciële bescheiden werden bewaard en de Commissie daardoor heeft verplicht een bijzondere beschikking te geven; b) een geheime boekhouding heeft gevoerd om de vertrouwelijke kortingen te verbergen; c) zich aan de controle van de verificateurs van de Gemeenschap heeft trachten te onttrekken.
               Tot zover de considerans van de beschikking. In het dispositief wordt aan verzoekster een boete van DM 3505414, zijnde 0,1% van haar jaaromzet 1981, opgelegd. De boete is opgelegd wegens het voeren van een „geheime boekhouding” en „belemmering van het onderzoek”.
            
         
               2. 
            
            
               In het beroepschrift voerde Krupp drie middelen aan: schending van wezenlijke vormvoorschriften; schending van het Verdrag en de uitvoeringsregelingen daarvan; misbruik van bevoegdheid bij het bepalen van de boete. Meteen weze gezegd dat het eerste middel mijns inziens ongegrond, de twee andere daarentegen gedeeltelijk gegrond zijn. In volgorde nu de redenen voor mijn standpunt.
               In het eerste middel wordt aangevoerd dat de beschikking onrechtmatig is omdat verzoekster het verslag van de hoorzitting van 19 januari 1983, waaraan de Commissie belangrijke elementen voor haar optreden heeft ontleend, niet heeft goedgekeurd. Volgens Krupp is het recht om mondeling te worden gehoord vóór een boete wordt opgelegd, een „onontbeerlijk bestanddeel van de rechten van de verdediging”. Een hoorzitting is derhalve noodzakelijk; dit impliceert dat het verslag, waarin de verklaringen van de gehoorde personen zijn opgenomen, door deze laatsten formeel moet worden goedgekeurd. Dit is overigens bepaald in artikel 9, lid 4, van verordening nr. 99/63 van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19 van verordening nr. 17/62 van de Raad van 6 februari 1962 over de toepassing van de artikelen 85 en 86 EEG-Verdrag. Hiertegen kan niet worden ingebracht, dat het onderhavige geval binnen de werkingssfeer van het EGKS-Verdrag valt; voornoemde bepaling bevat immers algemene beginselen, die hier derhalve rechtstreeks of althans analogisch worden toegepast.
               Verweerster beweert het tegenovergestelde. Volgens haar verplicht de EGKS-regeling haar helemaal niet om, wanneer zij meent een boete te moeten opleggen, de betrokken onderneming de gelegenheid te bieden haar standpunt mondeling uiteen te zetten. In de praktijk wordt die mogelijkheid weliswaar geboden, maar daardoor wordt de hoorzitting nog niet tot een „onontbeerlijk bestanddeel van de rechten van de verdediging”. Hieruit volgt dat het ontbreken van de definitieve versie van het verslag van de hoorzitting (en derhalve het ontbreken van de goedkeuring daarvan door verzoekster) geen gevolgen kan hebben voor de geldigheid van de beschikking.
               Zoals ik reeds zei, dient dit middel te worden verworpen. Om te beginnen wijs ik erop dat verzoekster zelf het niet nodig heeft geoordeeld het middel tijdens de mondelinge behandeling nader uit te werken. Het is in elk geval kennelijk niet steekhoudend. Immers, volgens artikel 36 EGKS-Verdrag eist het beginsel van hoor en wederhoor in de administratieve procedure die wordt gevolgd voordat een boete of een dwangsom wordt opgelegd, enkel dat „de belanghebbende in staat wordt gesteld opmerkingen te maken”. Mijns inziens heeft de Commissie door haar nota van 30 september 1982 en door Krupp een termijn van twee maanden te geven om op de daarin geuite beschuldigingen te antwoorden, echter ruimschoots aan dit vereiste voldaan. Wat daarna is gebeurd (hoorzitting, de mogelijkheid voor Krupp om een bandopname daarvan te beluisteren, ontwerpverslag enz.) was weliswaar in overeenstemming met de praktijk, maar — en daarop komt het aan — stellig niet dwingend voorgeschreven. Deze praktijk is immers slechts een quid pluris, dat de Commissie in de loop der jaren uit eigen beweging heeft ontwikkeld om de ondernemingen waartegen zij beschuldigingen uit, meer waarborgen te bieden.
               Tenslotte geloof ik niet dat verzoeksters beroep op artikel 9, lid 4, van verordening nr. 99/63 ter zake dienend is. De verplichtingen van de Commissie in het kader van de administratieve procedure zijn in artikel 36 van het EGKS-Verdrag zelf uitputtend behandeld; het is derhalve duidelijk, dat bepalingen van een andere regeling, zoals die van het EEG-Verdrag, zelfs niet analogisch op genoemde procedure kunnen worden toegepast. Daarbij komt dat de door Krupp ingeroepen bepaling vervat ligt in een rechtsbron van derde rang, dat wil zeggen een rechtsbron van veel te lage rang om daaraan, zoals verzoekster doet, „algemeen geldende beginselen” te kunnen ontlenen.
            
         
               3. 
            
            
               In het tweede middel — schending van het Verdrag en van de uitvoeringsregelingen daarvan — formuleert verzoekster talrijke grieven die duidelijkheidshalve in drie groepen kunnen worden onderverdeeld: fouten betreffende: 1) de rechtsgrondslag van de beschikking, 2) de beschuldiging van het voeren van een geheime boekhouding om de kortingen te verbergen, en 3) de beschuldiging van het belemmeren van de verificatiewerkzaamheden van de Commissie.
               Ik begin met de eerste groep. De desbetreffende fouten zouden zijn: a) in de beschikking wordt niet gespecificeerd welke bepalingen van beschikking nr. 14/64 Krupp heeft geschonden, ofschoon artikel 1 van laatstgenoemde beschikking een lange en gedetailleerde lijst van documenten bevat, waarvan het niet overleggen een inbreuk vormt; b) anders dan bij een schending van artikel 47 EGKS-Verdrag kunnen bij schending van de onderhavige rechtsbron geen boeten worden opgelegd.
               Mijns inziens zijn beide grieven ongegrond. Wat de eerste betreft, wijs ik erop dat de Commissie niet verplicht was precies aan te geven op welk punt een specifieke bepaling was geschonden. In artikel 1, sub ag, van beschikking nr. 14/64 wordt slechts bij wijze van voorbeeld opgesomd, welk materiaal de verificateurs ter beschikking moet worden gesteld. De Hoge Autoriteit was slechts in één ding geïnteresseerd, namelijk dat de aan de ambtenaren van de Commissie voorgelegde bescheiden „alle bewijsstukken” (achtste overweging) en gegevens bevatten „die voor een doeltreffende controle op de naleving der prijsvoorschriften onmisbaar zijn” (vierde overweging), met andere woorden, dat zij volledig en waarheidsgetrouw zijn. Verder gaat de tweede grief in tegen hetgeen in artikel 3 van de beschikking uitdrukkelijk wordt bepaald, namelijk dat „de in artikel 47, lid 3, van het Verdrag vermelde strafbepalingen van toepassing zijn op de ondernemingen welke zich zouden onttrekken aan de uit de beschikking voor hen voortvloeiende verplichtingen”.
               Zoals gezegd hebben de fouten van de tweede groep betrekking op de beschuldiging dat een geheime boekhouding is gevoerd om vertrouwelijke kortingen te verbergen. Volgens Krupp wist de Commissie van deze kortingen, maar had zij in het kader van een overeenkomst daarmee juist ingestemd. De onderneming had derhalve geen enkele reden om ze door het voeren van een parallelle boekhouding verborgen te houden.
               Krupp heeft mijns inziens grotendeels gelijk. In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Commissie toegegeven, dat zij de door de crisis getroffen staalbedrijven in de periode 1 januari 1980 — 30 juni 1981 had gemachtigd kortingen te verlenen, die voor elke vergelijkbare consumentengroep even hoog dienden te zijn. In de overeenkomst werd bepaald dat de kortingen, in afwijking van artikel 60 EGKS-Verdrag, niet behoefden te worden bekendgemaakt of aangemeld; de bedrijven moesten ze wel bekendmaken aan de verificateurs van de Commissie, zodat zij de naleving van het discriminatieverbod konden controleren.
               Op het ogenblik van de verificatie waren de kortingen derhalve wettig; men kan ook niet beweren dat zij discriminerend waren, wat blijkt uit het feit dat de Commissie het niet nodig heeft gevonden om jegens Krupp een beschikking terzake te geven. Waarom verzoekster dan beschuldigen van het voeren van een geheime boekhouding ? De mondelinge behandeling heeft dit aspect van de zaak opgehelderd. Gebleken is namelijk dat — misschien als gevolg van een overdreven compartimentering van de diensten van de Commissie — de verificateurs niet op de hoogte waren van de overeenkomst over de kortingen; zij beschouwden ze dus als onwettig en concludeerden dat Krupp's boekhouding zo was ingericht, dat zij verborgen zouden blijven. Zo gezien kunnen de redenen waarom Krupp dit boekhoudsysteem heeft ingevoerd, interessant zijn voor de Duitse autoriteiten. Maar in het kader van de procedure voor het Hof treft haar argument doel.
               Tenslotte de fouten van de derde groep. Deze zouden hierin bestaan: a) de Commissie heeft als een „belemmering” van haar ambtenaren aangemerkt, wat in de eerste fase van de verificatie slechts een meningsverschil over de omvang van haar verificatiebevoegdheid was. De weigering om de verificateurs toegang te verlenen tot het archief waar de bescheiden werden bewaard, steunde op duidelijke bepalingen van de Duitse wettelijke regeling. Krupp had dus het recht van de Commissie een interpretatieve beschikking op dit punt te verlangen, en de uitoefening van een recht kan niet als een „belemmering” worden aangemerkt, b) Krupp heeft de verificatie tijdens de tweede fase op generlei wijze belemmerd. Dit blijkt uit het feit dat de verificateurs, weliswaar na een „harde discussie”, alle bescheiden hebben kunnen inzien.
               De grief sub a) is gegrond. Ik zal niet nader ingaan op de vraag over het recht van de verificateurs om de archiefruimten te betreden; dit probleem is immers opgelost door de beschikking van 22 juni 1981, waarbij Krupp zich, zij het met tegenzin, heeft neergelegd. Daarentegen wil ik de aandacht vestigen op datgene wat verweerster in de loop van het geding heeft toegegeven. Zij erkent dat de bedrijven het recht hebben een beschikking te vragen waarin de inhoud en de grenzen van haar controlebevoegdheid worden vastgesteld (een recht waarvan het Hof overigens het bestaan heeft erkend in zijn arrest van 4 april 1960, zaak 31/59, Acciaierie e Tubificio di Brescia/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1960, blz. 157). Zij verklaart bovendien dat de gebeurtenissen die de aanleiding voor haar beschikking van 22 juni 1981 zijn geweest, niet het onderwerp vormen van de beschikking van 13 juli 1983. Op grond daarvan kan reeds worden geconcludeerd dat laatstgenoemde beschikking moet worden nietigverklaard voor zover daarin aan Krupp wordt verweten dat zij het onderzoek heeft belemmerd (artikel 1) door de verificateurs geen „toegang te verlenen tot de ruimten waarin de bescheiden werden bewaard” en door de Commissie te dwingen een „individuele beschikking te geven.”
               De grief sub b) daarentegen is ongegrond. Volgens Krupp verliep de tweede fase van de verificatie vlot, wat blijkt uit het feit, dat de Commissie het bestaan van een parallelle boekhouding heeft kunnen vaststellen. Deze bewering beantwoordt evenwel niet aan de werkelijkheid. Ter terechtzitting is namelijk verklaard, dat de verificateurs de bescheiden betreffende de kortingen niet gemakkelijk in hun bezit hebben gekregen; dit kwam vooral omdat deze bescheiden in bijzondere ruimten, en bepaalde stukken zelfs buiten de zetel van het bedrijf werden bewaard. Welnu, het is een algemeen beginsel dat overeenkomsten te goeder trouw moeten worden uitgevoerd; daaruit volgt dat de verplichting om de boekhouding betreffende de kortingen over te leggen slechts als vervuld kan worden aangemerkt, wanneer de desbetreffende bescheiden onmiddellijk en spontaan aan de verificateurs worden overhandigd; en, aangezien dit in het onderhavige geval niet is gebeurd, moet worden vastgesteld dat Krupp de overeenkomst waarin die verplichting was opgenomen, heeft geschonden. Verzoekster heeft overigens zelf verklaard dat de verificateurs de bescheiden slechts na een „harde discussie” in bezit hebben gekregen; ook deze bekentenis geeft steun aan de beschuldiging, dat Krupp, in strijd met artikel 47 EGKS-Verdrag en met beschikking nr. 14/64, de controle heeft belemmerd.
            
         
               4. 
            
            
               In het laatste middel (misbruik van bevoegdheid bij de vaststelling van de boete) wijst verzoekster op vier gebreken: 1) voor de bepaling van de boete is een verkeerd criterium gehanteerd; 2) de ernst van de inbreuken is niet of onjuist beoordeeld; 3) niet is aangegeven volgens welk criterium de boete is onderverdeeld; 4) de boete is overdreven hoog.
               In deze paragraaf zal ik enkel ingaan op het eerste en het derde gebrek; de twee andere grieven zal ik behandelen bij het verzoek om verlaging van de boete.
               De eerste grief heeft dus betrekking op de methode, volgens welke verweerster de boete heeft bepaald. Ik herinner eraan dat deze in de beschikking is bepaald op 0,1 % van Krupp's jaaromzet 1981 voor onder het EGKS-Verdrag vallende produkten. Volgens verzoekster is deze methode onjuist, omdat: a) in het algemeen, het omzetcijfer geen geschikt criterium is om de financiële toestand van een bedrijf vast te stellen; b) in het bijzonder, en gelet op de schommelingen op de staalmarkt, het omzetcijfer van 1981 geen geschikt criterium is om de situatie van Krupp vast te stellen; c) gesteld al dat de door de Commissie toegepaste methode juist was, de berekening op basis van de waarde van de aan de controle onderworpen transacties had moeten worden verricht; d) het percentage van 0,1 willekeurig is.
               Geen van deze argumenten is bestand tegen een — niet al te diepgaand — onderzoek. Wat het argument sub a) betreft, stel ik vast dat het criterium van de jaaromzet in artikel 47 EGKS-Verdrag zelf is opgenomen. Met betrekking tot het argument sub b) wijs ik erop dat de jaaromzet 1981 terecht als referentiepunt is genomen voor de beoordeling van de financiële situatie van Krupp met het oog op de vaststelling van de boete; de verificatie heeft immers in dat jaar plaatsgevonden en de eerste helft van dat jaar valt binnen de gecontroleerde periode. Betreffende het argument sub c) ben ik van mening, dat met het begrip „jaaromzet” in artikel 47 wordt gedoeld op alle produkten waarop het Verdrag van toepassing is; wanneer het Verdrag wil dat de boete volgens een andere methode wordt berekend, dan wordt dit, zoals bekend, uitdrukkelijk gezegd (cf. de artikelen 54, zesde alinea, 58, lid 4, 59, lid 7, 64 en 65, lid 5). Wat ten slotte het argument sub d) betreft, wil ik enkel opmerken dat de keuze van het percentage helemaal niet willekeurig is. Artikel 47 zelf hanteert dit criterium om de maximumboete te bepalen.
               In de derde grief wordt erover geklaagd dat in de bestreden beschikking niet naar behoren rekening is gehouden met het feit dat Krupp van verschillende inbreuken is beschuldigd. Met andere woorden, de Commissie had voor elke inbreuk moeten aangeven welk deel van de boete daarop betrekking had; door dit niet te doen heeft zij het het Hof onmogelijk gemaakt, de haar door het Verdrag toegekende discretionaire bevoegdheid te toetsen. Deze grief is echter evenmin bestand tegen een onderzoek. Artikel 47 verplicht de Commissie niet, voor elke inbreuk een specifieke boete op te leggen. Bovendien is het zinloos te beweren dat zij zich aan controle door het Hof heeft onttrokken. Iedereen weet immers dat het Hof ter zake van boeten over volle rechtsmacht beschikt.
            
         
               5. 
            
            
               Aan het begin heb ik eraan herinnerd, dat verzoekster subsidiair verzoekt om verlaging van de opgelegde boete. Tot staving van dit verzoek voert zij twee middelen aan. In de eerste plaats betoogt zij dat de ernst van de telastleggingen, vooral wat hun economische gevolgen betreft, in de beschikking niet wordt gepreciseerd; in het tweede middel klaagt zij erover dat de boete niet in verhouding staat tot de telastgelegde inbreuken. De Commissie voert hiertegen aan: a) bij het opleggen van de in artikel 47 EGKS-Verdrag bedoelde boeten behoeven de economische gevolgen van de inbreuken niet te worden beoordeeld; b) de boete is redelijk. Het voeren van een geheime boekhouding is immers een zeer ernstige inbreuk, aangezien daardoor een onderzoek van de boeken zinloos wordt. Dit verdient een exemplaire straf, mede wegens het afschrikkend effect voor de ijzer- en staalondernemingen in de huidige crisis in die sector.
               Gelet op wat ik in paragraaf 3 heb gezegd, kan ik het niet eens zijn met dit standpunt. Van de twee beschuldigingen die de Commissie tegen Krupp heeft ingebracht — het voeren van een geheime boekhouding teneinde vertrouwelijke kortingen te verbergen en het belemmeren van de verificatie tijdens de twee fasen waarin deze heeft plaatsgevonden —, acht ik de eerste volledig ongegrond en de tweede, voorzover zij de eerste fase van de verificatie betreft. Onder deze omstandigheden komt een verlaging van de boete mij gerechtvaardigd voor. Ik ben evenwel van mening dat zij voldoende zwaar moet blijven. Het niet onmiddellijk en spontaan aan de verificateurs overhandigen van de boekhoudkundige bescheiden is immers een ernstige inbreuk, vooral wanneer in aanmerking wordt genomen dat de desbetreffende verplichting voortvloeit uit een overeenkomst die wat haar belangrijkste gevolg betreft overwegend gunstig uitvalt voor de bedrijven, daar het gaat om een ingrijpende (zij het tijdelijke) afwijking van de prijsvoorschriften van het EGKS-Verdrag.
            
         
               6. 
            
            
               Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, het op 26 augustus 1983 door Krupp Stahl AG tegen de Commissie van de Europese Gemeenschapze pen ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond te verklaren, in dier voege dat a) de beschikking van 13 juli 1983 wordt nietigverklaard, voor zover daarbij aan verzoekster wordt verweten dat zij een geheime boekhouding heeft gevoerd om vertrouwelijke kortingen te verbergen en dat zij de controles tijdens de eerste fase van de verificatie heeft belemmerd; en b) de boete tot de helft wordt verlaagd.
               Wat de kosten betreft, stel ik voor dat deze tussen partijen worden gecompenseerd, in de zin van artikel 69, paragraaf 3, van het Reglement voor de procesvoering.
            
         (
            *1
         )	Vertaald uit het Italiaans.