CELEX: 62009CC0145
Language: it
Date: 2010-06-08
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Bot del 8 giugno 2010. # Land Baden-Württemberg contro Panagiotis Tsakouridis. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - Germania. # Libera circolazione delle persone - Direttiva 2004/38/CE - Artt. 16, n. 4, e 28, n. 3, lett. a) - Cittadino dell’Unione nato e residente da più di 30 anni nello Stato membro ospitante - Assenze dal territorio dello Stato membro ospitante - Condanne penali - Decisione di allontanamento - Motivi imperativi di pubblica sicurezza. # Causa C-145/09.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
      YVES BOT
      presentate l’8 giugno 2010 1(1)
      
      Causa C‑145/09
      Land Baden-Württemberg
      contro
      Panagiotis Tsakouridis
      [domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Germania)]
      «Direttiva 2004/38/CE – Libera circolazione delle persone – Cittadino dell’Unione – Condanne penali – Decisione di allontanamento – Gravi motivi di pubblica sicurezza»1.        Con il presente rinvio pregiudiziale, il Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Germania) chiede alla Corte di chiarire
         le condizioni di concessione della protezione contro l’allontanamento di cui all’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva
         2004/38/CE (2). Tale disposizione prevede che la decisione di allontanamento possa essere adottata nei confronti di un cittadino dell’Unione
         che abbia soggiornato i precedenti dieci anni nel territorio dello Stato membro ospitante soltanto per motivi imperativi di
         pubblica sicurezza.
      
      2.        In particolare, si interroga la Corte sulla questione se, da un lato, la nozione di motivi imperativi di pubblica sicurezza
         debba essere intesa come una nozione in cui rientrano esclusivamente rilievi legati alla protezione dello Stato membro e delle
         sue istituzioni e, dall’altro, se assenze ripetute e prolungate dal territorio dello Stato membro ospitante influiscano sul
         calcolo del termine di dieci anni richiesto per ottenere la protezione contro l’allontanamento.
      
      3.        Nelle presenti conclusioni suggerirò alla Corte di dichiarare che l’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38 dev’essere
         interpretato nel senso che la nozione di pubblica sicurezza non è intesa soltanto nell’accezione ristretta di rischio per
         la sicurezza interna o esterna dello Stato membro ospitante o per la tutela delle sue istituzioni, ma comprende, altresì,
         i gravi pregiudizi arrecati a un interesse fondamentale della società quali i valori essenziali di protezione dei suoi cittadini,
         che tale Stato individua tramite le violazioni che esso prevede a tutela dei propri cittadini.
      
      4.        Indicherò altresì alla Corte quali sono, a mio avviso, le condizioni particolari che devono essere soddisfatte affinché l’autorità
         nazionale competente possa adottare in maniera legittima una decisione di allontanamento, in particolare in una situazione
         come quella descritta nella causa principale, in cui siffatta decisione interverrebbe alla scadenza dell’esecuzione di una
         sanzione penale.
      
      5.        Esporrò alla Corte, inoltre, i motivi per cui ritengo che, sotto un profilo generale, le assenze temporanee non influiscano
         sul calcolo del termine dei dieci anni di cui all’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38, poiché non rimettono in
         discussione il forte legame che unisce il cittadino dell’Unione allo Stato membro ospitante – circostanza, quest’ultima, la
         cui verifica spetta al giudice nazionale.
      
      6.        Tuttavia, a mio avviso, un’assenza di oltre sedici mesi dal territorio dello Stato membro ospitante terminata, come nella
         presente causa, soltanto per il rientro forzato del cittadino dell’Unione a seguito di un provvedimento giudiziario adottato
         dalle autorità competenti di tale Stato, può invece far perdere a tale cittadino il beneficio della protezione rafforzata
         prevista dal suddetto articolo, in quanto rappresenterebbe la rottura del forte legame che unisce il detto cittadino a tale
         Stato, elemento che spetta al giudice nazionale valutare.
      
      I –    Contesto normativo
      A –    Il diritto primario
      7.        L’art. 3, n. 2, del Trattato UE così recita:
      
      «L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata
         la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne,
         l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima».
      
      B –    La direttiva 2004/38
      8.        Prima che entrasse in vigore la direttiva 2004/38, esistevano diverse direttive e regolamenti in materia di libera circolazione
         delle persone e di diritto di soggiorno dei cittadini europei. Questa direttiva ha riunito e semplificato la normativa dell’Unione
         su tale argomento.
      
      9.        Infatti, la detta direttiva abolisce l’obbligo per i cittadini dell’Unione di ottenere la carta di soggiorno, introduce il
         diritto di soggiorno permanente a favore dei suddetti cittadini e circoscrive la possibilità per gli Stati membri di limitare
         il soggiorno dei cittadini degli altri Stati membri sul loro territorio.
      
      10.      L’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38 prevede dunque che il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato in via continuativa
         per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. L’art. 16, n. 3, della suddetta
         direttiva precisa che la continuità della residenza non è pregiudicata, in particolare, da assenze temporanee che non superino
         complessivamente sei mesi all’anno.
      
      11.      Secondo l’art. 16, n. 4, della stessa direttiva, una volta acquisito, il diritto di soggiorno permanente si perde soltanto
         a seguito di assenze dallo Stato membro ospitante di durata superiore a due anni consecutivi.
      
      12.      I cittadini dell’Unione beneficiano, inoltre, di una protezione contro l’allontanamento. Invero, la direttiva 2004/38 disciplina
         rigorosamente la possibilità per gli Stati membri di limitare il diritto di circolare e di soggiornare dei cittadini dell’Unione
         ispirandosi direttamente alla giurisprudenza della Corte sull’argomento.
      
      13.      Pertanto, ai sensi dell’art. 27, n. 1, di questa direttiva, gli Stati membri possono limitare tale diritto per motivi di ordine
         pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici. 
      
      14.      Riprendendo i criteri elaborati dalla Corte, l’art. 27, n. 2, della detta direttiva prevede che i provvedimenti adottati per
         motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza debbano rispettare il principio di proporzionalità (3) ed essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell’individuo nei riguardi del quale essi sono
         applicati (4). Si precisa che la sola esistenza di condanne penali precedenti non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.
         Peraltro, il comportamento personale che costituisce l’oggetto di una decisione di allontanamento deve rappresentare una minaccia
         reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società (5).
      
      15.      L’art. 28 della direttiva 2004/38, sulla protezione contro l’allontanamento, recita quanto segue:
      
      «1.      Prima di adottare un provvedimento di allontanamento dal territorio per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza,
         lo Stato membro ospitante tiene conto di elementi quali la durata del soggiorno dell’interessato nel suo territorio, la sua
         età, il suo stato di salute, la sua situazione familiare e economica, la sua integrazione sociale e culturale nello Stato
         membro ospitante e l’importanza dei suoi legami con il paese d’origine.
      
      2.      Lo Stato membro ospitante non può adottare provvedimenti di allontanamento dal territorio nei confronti del cittadino dell’Unione
         o del suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, che abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente nel suo territorio
         se non per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
      
      3.      Il cittadino dell’Unione non può essere oggetto di una decisione di allontanamento, salvo se la decisione è adottata per motivi
         imperativi di pubblica sicurezza definiti dallo Stato membro, qualora:
      
      a)      abbia soggiornato nello Stato membro ospitante i precedenti dieci anni; o
      b)      sia minorenne, salvo qualora l’allontanamento sia necessario nell’interesse del bambino, secondo quanto contemplato dalla
         convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989».
      
      C –    Il diritto tedesco
      16.      La legge di applicazione della libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea (Freizügigkeitsgesetz/EU) 30 luglio 2004 (6) traspone nell’ordinamento giuridico tedesco le disposizioni della direttiva 2004/38. In particolare, l’art. 6, n. 1, del
         FreizügG/EU prevede che la perdita, per un cittadino dell’Unione, del diritto di circolare e soggiornare sul territorio tedesco
         possa essere accertata soltanto per motivi di ordine pubblico, di sicurezza o di sanità pubblica. Ai sensi dell’art. 6, n. 2,
         del FreizügG/EU, si può tenere conto delle condanne penali non ancora cancellate dal registro centrale per giustificare la
         decisione di allontanamento, purché dalle circostanze sottese a siffatte condanne emerga un comportamento personale che costituisca
         una minaccia reale per l’ordine pubblico, fermo restando che deve trattarsi di una minaccia effettiva e sufficientemente grave
         nei confronti di un interesse fondamentale della società.
      
      17.      L’art. 6, n. 3, del FreizügG/EU precisa che, ai fini di una decisione di allontanamento, occorre, in particolare, tenere conto
         della durata del soggiorno dell’interessato nel territorio tedesco, della sua età, del suo stato di salute, della sua situazione
         familiare ed economica, della sua integrazione sociale e culturale in tale territorio, nonché dell’importanza dei suoi legami
         con il paese d’origine.
      
      18.      Ai sensi dell’art. 6, n. 4, del FreizügG/EU, la perdita del diritto di soggiorno e di circolazione nel territorio tedesco
         può essere accertata soltanto per motivi gravi, una volta acquisito il diritto di soggiorno permanente.
      
      19.      Ai sensi dell’art. 6, n. 5, del FreizügG/EU, per quanto riguarda i cittadini dell’Unione e i loro familiari che hanno soggiornato
         nel territorio federale durante gli ultimi dieci anni e riguardo ai minori, l’accertamento di cui all’art. 6, n. 1, del FreizügG/EU
         può avere luogo soltanto per motivi imperativi di pubblica sicurezza. Siffatta regola non si applica ai minori se la perdita
         del diritto di soggiorno è necessaria nell’interesse del minore. Sussistono motivi imperativi di pubblica sicurezza solo se
         l’interessato è stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per uno o più reati dolosi, a una pena detentiva o a
         una pena per minorenni di almeno cinque anni, oppure se è stata disposta la reclusione di sicurezza in occasione dell’ultima
         condanna definitiva, se è in gioco la sicurezza della Repubblica federale di Germania oppure dall’interessato deriva una minaccia
         terroristica.
      
      II – Fatti e causa principale
      20.      Il sig. Tsakouridis, cittadino greco, è nato in Germania il 1° marzo 1978. Egli ha sempre vissuto in Germania e ivi ha seguito
         corsi di studio. Dall’ottobre 2001 è titolare di un permesso di soggiorno di durata illimitata su tale territorio. 
      
      21.      Il sig. Tsakouridis è stato condannato a pagare sanzioni pecuniarie per detenzione di una merce vietata (1998), per gravi
         lesioni personali (1999) e per lesioni personali intenzionali in concorso con atti di violenza (2000 e 2002).
      
      22.      Nel 2004, da marzo a metà ottobre, il sig. Tsakouridis ha gestito una bancarella per la vendita di crêpes a Rodi (Grecia),
         quindi è rientrato in Germania dove ha lavorato a partire da dicembre 2004. A metà ottobre del 2005 è tornato in Grecia dove
         ha ripreso a lavorare con la sua bancarella.
      
      23.      In data 22 novembre 2005 l’Amtsgericht Stuttgart (giudice di primo grado di Stoccarda) emetteva un mandato di cattura internazionale
         nei confronti del sig. Tsakouridis, che veniva arrestato a Rodi il 19 novembre 2006 e il 19 marzo 2007 veniva trasferito in
         Germania. 
      
      24.      Con sentenza 28 agosto 2007, il Landgericht Stuttgart (tribunale regionale di Stoccarda) condannava il sig. Tsakouridis alla
         pena detentiva di sei anni e sei mesi per commercio illecito organizzato di stupefacenti in quantità superiore alla dose massima
         consentita, in otto casi. Dagli elementi prodotti in udienza, risulta che attualmente il sig. Tsakouridis è in libertà condizionale.
      
      25.      Con decisione 19 agosto 2008, il Regierungspräsidium Stuttgart accertava la perdita del diritto di ingresso e di soggiorno
         del sig. Tsakouridis nel territorio tedesco, prospettandogli la minaccia di una decisione di espulsione in Grecia.
      
      26.      Il Regierungspräsidium Stuttgart ha osservato che, con la sentenza di condanna 28 agosto 2007 del Landgericht Stuttgart, sarebbe
         stato superato il limite della pena detentiva minima di cinque anni che determina la sussistenza di motivi imperativi di pubblica
         sicurezza ai sensi dell’art. 6, n. 5, del FreizügG/EU. Peraltro, il Regierungspräsidium Stuttgart ha ritenuto che il comportamento
         personale del sig. Tsakouridis costituirebbe una minaccia reale per l’ordine pubblico, in quanto i reati da lui commessi contro
         la legislazione in materia di stupefacenti sarebbero estremamente gravi e sussisterebbe un pericolo di recidiva. Detto giudice
         ha inoltre affermato che vi sarebbe un interesse fondamentale della collettività a combattere efficacemente la criminalità
         legata alla droga, che si rivela particolarmente dannosa a livello sociale. Il Regierungspräsidium Stuttgart ha altresì ritenuto
         che, tenuto conto dei recenti periodi trascorsi dal sig. Tsakouridis in Grecia, egli non dovrebbe incontrare difficoltà ad
         abituarsi alle condizioni di vita locali.
      
      27.      In data 17 settembre 2008, il sig. Tsakouridis proponeva ricorso contro tale decisione del 19 agosto 2008 dinanzi al Verwaltungsgericht
         (tribunale amministrativo), il quale, accertando che il Landgericht Stuttgart, nella sua decisione 28 agosto 2007, aveva stabilito
         che il sig. Tsakouridis era solo un membro subalterno della banda, implicato nel reato unicamente a motivo dei suoi obblighi
         familiari e osservando che egli era cresciuto in Germania e ivi aveva ricevuto la sua istruzione scolastica, che, dunque,
         non sarebbe stata rilevata alcuna minaccia per l’ordine pubblico ai sensi dell’art. 6, n. 1, del FreizügG/EU e che egli avrebbe
         uno stretto legame con il padre, domiciliato in Germania, ha ritenuto che sarebbe stato sproporzionato infliggere al sig. Tsakouridis
         la revoca del diritto di ingresso e di soggiorno nel territorio tedesco. 
      
      28.      Con sentenza 24 novembre 2008, questo giudice annullava dunque la decisione del Regierungspräsidium Stuttgart, sulla base
         del rilievo che la revoca del diritto di ingresso e soggiorno può essere inflitta ai cittadini dell’Unione solo per motivi
         di ordine pubblico, pubblica sicurezza o salute pubblica. Per contro, precedenti penali non sarebbero di per sé sufficienti
         a giustificare una siffatta decisione. Tale giudice ha aggiunto che dovrebbe inoltre sussistere una minaccia effettiva e sufficientemente
         grave a uno degli interessi fondamentali della collettività.
      
      29.      Peraltro, il Verwaltungsgericht osserva che, poiché il sig. Tsakouridis ha vissuto in Germania per oltre dieci anni e non
         ha perso il proprio diritto di soggiorno permanente a causa dei periodi trascorsi in Grecia, ai sensi dell’art. 6, n. 5, prima
         frase, del FreizügG/EU, la perdita del diritto di soggiorno può essere accertata soltanto per motivi imperativi di pubblica
         sicurezza. Orbene, siffatti motivi non sussisterebbero nel caso di specie in quanto la nozione di pubblica sicurezza comprenderebbe
         solo la sicurezza interna ed esterna di uno Stato membro e sarebbe quindi più restrittiva della nozione di ordine pubblico.
         Il sig. Tsakouridis costituirebbe, con tutta probabilità, un grave pericolo per l’ordine pubblico, ma certamente non per l’esistenza
         dello Stato e delle sue istituzioni o per la sopravvivenza della popolazione.
      
      30.      Il Land Baden-Württemberg ha presentato ricorso contro siffatta decisione dinanzi al Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
      
      III – Questioni pregiudiziali
      31.      Il Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti
         questioni pregiudiziali:
      
      «1)      Se la nozione di “motivi imperativi di pubblica sicurezza” di cui all’art. 28, n. 3, della direttiva 2004/38 (…) vada interpretata
         nel senso che un provvedimento di allontanamento dal territorio può essere giustificato solo in presenza di minacce assolute
         per la pubblica sicurezza esterna o interna dello Stato membro, tra cui rientrano unicamente l’esistenza dello Stato con le
         sue istituzioni fondamentali, la sua funzionalità, la sopravvivenza della popolazione nonché le relazioni esterne e la convivenza
         pacifica dei popoli. 
      
      2)      Quali siano le condizioni che fanno decadere la tutela rafforzata contro i provvedimenti di allontanamento, ottenuta in seguito
         a un soggiorno di dieci anni nello Stato membro ospitante ai sensi dell’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38,
         e se, in tale contesto, si applichino per analogia gli elementi che comportano la revoca della tutela nel caso del diritto
         di soggiorno permanente di cui all’art. 16, n. 4, della [medesima direttiva].
      
      3)      In caso di soluzione affermativa della questione sub 2) e conseguente applicabilità dell’art. 16, n. 4, della [detta direttiva],
         se la tutela rafforzata contro i provvedimenti di allontanamento dal territorio decada solo con il decorso del termine, indipendentemente
         dai motivi che hanno determinato l’assenza.
      
      4)      Allo stesso modo, in caso di soluzione affermativa della questione sub 2) e conseguente applicabilità dell’art. 16, n. 4,
         della direttiva [2004/38], se un rientro forzato nello Stato membro ospitante, nel quadro di un provvedimento giudiziario,
         prima della scadenza del termine di due anni sia idoneo a mantenere la tutela rafforzata contro i provvedimenti di allontanamento
         dal territorio, anche se il rientro comporta anzitutto l’impossibilità di esercitare le libertà fondamentali per un lungo
         periodo». 
      
      IV – Analisi
      32.      Con la prima questione, il giudice del rinvio vuol sapere dalla Corte se occorra distinguere la nozione di pubblica sicurezza
         da quella di ordine pubblico e se la prima debba essere interpretata in maniera più restrittiva della seconda, cioè nel senso
         che potrebbe essere ritenuta fondata su motivi imperativi di pubblica sicurezza soltanto quella decisione di allontanamento
         nei confronti di un cittadino dell’Unione che minacciasse l’esistenza stessa di uno Stato membro e delle sue istituzioni.
         
      
      33.      Con la seconda, la terza e la quarta questione, il giudice del rinvio si domanda, in sostanza, se assenze ripetute dallo Stato
         membro ospitante, nonché il rimpatrio forzato del cittadino dell’Unione su tale territorio nell’ambito di un procedimento
         penale possano influire sul beneficio della protezione rafforzata di cui all’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38.
      
      A –    Osservazioni preliminari 
      34.      Le osservazioni preliminari vertono su due punti, ossia il richiamo allo spirito e alla struttura del sistema attuato dalla
         direttiva 2004/38, da un lato, e il carattere trasversale dei principi fondamentali del diritto penale, dall’altro.
      
      1.      Lo spirito e la struttura del sistema attuato dalla direttiva 2004/38
      35.      Secondo quanto espresso dal terzo ‘considerando’ della direttiva 2004/38, l’obiettivo di quest’ultima è semplificare e rafforzare
         il diritto alla libertà di circolazione e di soggiorno di tutti i cittadini dell’Unione.
      
      36.      La libera circolazione delle persone costituisce una delle libertà fondamentali del mercato interno, sancita all’art. 45 della
         carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Inizialmente prevista a vantaggio dei lavoratori, la libertà di circolazione
         sul territorio dell’Unione è stata in seguito estesa ai cittadini dell’Unione, indipendentemente dal loro status e dal fatto
         che abbiano o meno un’attività economica. La cittadinanza dell’Unione conferisce, dunque, a ogni cittadino dell’Unione il
         diritto di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri, fatti salvi i limiti espressamente previsti all’art. 20,
         n. 2, ultimo comma, TFUE.
      
      37.      Naturalmente, tale diritto alla libera circolazione deve compiersi nel rispetto delle leggi di ogni Stato membro. Pertanto,
         conformemente all’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38, uno Stato membro può limitare la libertà di circolazione di un cittadino
         dell’Unione nel proprio territorio per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tuttavia, poiché
         siffatta limitazione alla libertà di circolazione è lesiva di un principio fondamentale del diritto dell’Unione, le sue condizioni
         di applicazione sono assai precise (7).
      
      38.      Invero, come in precedenza osservato, l’art. 28 di questa direttiva instaura una protezione rafforzata per i cittadini dell’Unione
         e, in taluni casi, per i loro familiari.
      
      39.      L’art. 28, n. 1, della detta direttiva prevede dunque che quando uno Stato membro adotta un provvedimento di allontanamento
         nei confronti di un cittadino dell’Unione per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, esso deve, innanzitutto,
         tenere conto di una serie di elementi quali la durata del soggiorno di quel cittadino nel suo territorio, la sua età, il suo
         stato di salute, la sua situazione familiare ed economica, la sua integrazione sociale e culturale e l’importanza dei suoi
         legami con il paese d’origine.
      
      40.      Ai sensi dell’art. 28, n. 2, della direttiva 2004/38, lo Stato membro ospitante non può adottare provvedimenti di allontanamento
         nei confronti di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare che abbiano acquisito il diritto di soggiorno permanente nel
         suo territorio se non per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
      
      41.      Infine, ai sensi dell’art. 28, n. 3, lett. a), di tale direttiva, una decisione di allontanamento nei confronti di un cittadino
         dell’Unione che abbia soggiornato nel territorio dello Stato membro ospitante i precedenti dieci anni può essere adottata
         solo per motivi imperativi di pubblica sicurezza.
      
      42.      Dalla lettura di questi tre paragrafi emerge subito che la durata del soggiorno è un fattore decisivo nella concessione della
         protezione rafforzata contro l’allontanamento del cittadino dell’Unione.
      
      43.      Ciò trova una spiegazione nel fatto che il legislatore dell’Unione ha ritenuto che la durata del soggiorno sia un elemento
         rivelatore di una certa integrazione nello Stato membro ospitante (8). Quanto più il periodo di soggiorno nel territorio di detto Stato è lungo, tanto più si suppone che i legami con quest’ultimo
         siano stretti.
      
      44.      Una decisione di allontanamento adottata nei confronti di un cittadino dell’Unione che si sia avvalso del proprio diritto
         di circolazione e che sia effettivamente integrato nello Stato membro ospitante potrebbe dunque nuocergli gravemente (9).
      
      45.      È questo il motivo per cui tale cittadino beneficia di una misura di protezione contro l’allontanamento che sarà rafforzata
         in base al livello di integrazione nello Stato membro ospitante. Il sistema descritto crea, in realtà, un postulato secondo
         cui il livello di integrazione dipende dalla durata del soggiorno. Quanto più il soggiorno è di lunga durata, tanto più il
         livello di integrazione sarà presumibilmente elevato e la protezione contro l’allontanamento completa (10).
      
      2.      Il carattere trasversale dei principi fondamentali del diritto penale 
      46.      Le peculiarità del presente procedimento fanno sì che la decisione del Regierungspräsidium Stuttgart debba non soltanto rispondere
         alle condizioni imposte dalla direttiva 2004/38, ma anche, trattandosi di una decisione presa quale conseguenza di una condanna
         penale che si applicherebbe al termine della relativa esecuzione, rispettare i principi fondamentali che riguardano la funzione
         della pena.
      
      47.      Anche se è pacifico, in effetti, che il metodo d’interpretazione legittimamente impiegato dalla Corte all’occorrenza cede
         il posto a un’interpretazione specifica in funzione dello scopo inerente a ciascuna direttiva per garantirne l’effetto utile,
         i diritti e i principi fondamentali non possono essere applicati in maniera diversa a seconda dell’ambito in cui essi si collocano,
         salvo perdere, in tal caso, il loro carattere fondamentale. Tale carattere fondamentale di un diritto o di un principio costituisce,
         al contrario, una norma comune da cui, nell’ambito dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, le questioni connesse
         principalmente alla cittadinanza dell’Unione non possono prescindere.
      
      48.      Già presente nell’antichità presso i teologi, i filosofi o i teorici, l’idea che una pena debba avere una funzione di reinserimento
         del condannato è oggi un principio condiviso e affermato da tutti i diritti moderni, in particolare da quelli degli Stati
         membri (11). Parimenti, il Consiglio d’Europa ha adottato, nel 2006, una raccomandazione sulle regole penitenziarie europee (12) secondo cui «la detenzione deve essere gestita in modo da facilitare il reinserimento nella società libera delle persone
         che sono state private della libertà» (13). Il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite e firmato
         a New York il 16 dicembre 1966, prevede altresì all’art. 10, n. 3, che «[i]l regime penitenziario deve comportare un trattamento
         dei detenuti che abbia per fine essenziale il loro ravvedimento e la loro riabilitazione sociale».
      
      49.      La Corte europea dei diritti dell’uomo ha altresì ritenuto che «[u]na delle funzioni essenziali di una pena detentiva è quella
         di proteggere la società, per esempio impedendo ad un criminale la recidiva e di nuocere ulteriormente. Al contempo, la Corte
         riconosce il fine legittimo di una politica di progressivo reinserimento sociale delle persone condannate a pene detentive.
         In quest’ottica ravvisa la fondatezza di misure – quali i permessi di uscita temporanea – che consentono il reinserimento
         sociale del detenuto» (14).
      
      50.      Sono dell’avviso che il rispetto del principio della funzione di reinserimento della pena non sia dissociabile dalla nozione
         di dignità umana e, in quanto tale, che esso appartenga alla famiglia dei principi generali del diritto dell’Unione.
      
      51.      Ritengo pertanto necessario attirare l’attenzione della Corte, fin da questo momento, sulle peculiarità della presente causa
         che riguarda l’applicazione di una decisione di allontanamento alla scadenza di una misura di liberazione condizionale, che
         è una modalità di esecuzione della pena mirante al reinserimento.
      
      52.      Dato l’insieme di tali elementi, si pone quindi la questione se il sig. Tsakouridis, che è nato e vissuto quasi tutta la sua
         vita in Germania, possa costituire oggetto di una decisione di allontanamento da detto territorio per essere stato condannato
         a sei anni e sei mesi di reclusione per traffico organizzato di stupefacenti.
      
      B –    Sulla nozione di motivi imperativi di pubblica sicurezza
      53.      Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, ai sensi dell’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva
         2004/38, i motivi per cui il sig. Tsakouridis costituisce oggetto di una decisione di allontanamento possano essere considerati
         motivi imperativi di pubblica sicurezza.
      
      54.      Con tale questione, il giudice del rinvio cerca, in realtà, di sapere se occorra distinguere la nozione di pubblica sicurezza
         da quella di ordine pubblico e se la prima debba essere interpretata in maniera più restrittiva della seconda, nel senso che
         potrebbe essere ritenuta fondata su motivi imperativi di pubblica sicurezza soltanto quella decisione di allontanamento nei
         confronti di un cittadino dell’Unione che minacciasse l’esistenza stessa di uno Stato membro e delle sue istituzioni.
      
      55.      Per i motivi che indicherò più avanti, non ritengo che la nozione di pubblica sicurezza debba essere interpretata esclusivamente
         in senso stretto, riferito unicamente alla protezione di uno Stato membro o delle sue istituzioni.
      
      56.      La Corte ha avuto modo di pronunciarsi sulla nozione di pubblica sicurezza. Invero, negli anni ’80 e ’90 essa ha dovuto, in
         più occasioni, esaminare se uno Stato membro potesse giustificare un impedimento alla libera circolazione delle merci per
         ragioni di pubblica sicurezza (15). Parimenti, è stato chiesto alla Corte di dichiarare se misure nazionali discriminatorie nei confronti delle donne potessero
         essere giustificate da ragioni legate alla tutela della pubblica sicurezza di uno Stato membro (16).
      
      57.      In tutte queste cause la Corte ha ammesso che la misura nazionale contraria alla libera circolazione delle merci o discriminatoria
         nei confronti delle donne poteva essere giustificata da ragioni di pubblica sicurezza. Tuttavia, il giudice comunitario non
         ha mai chiarito il contenuto vero e proprio di tale nozione, limitandosi a indicare che la detta nozione, ai sensi dell’art. 30 CE,
         comprende tanto la sicurezza interna degli Stati membri quanto la loro sicurezza esterna (17).
      
      58.      Non è difficile comprendere che la nozione di sicurezza esterna si riferisce alla sicurezza di uno Stato membro nei suoi rapporti
         con gli altri Stati. Nella citata sentenza Leifer e a., che verteva su una disposizione che assoggettava ad autorizzazione
         la vendita di prodotti chimici all’Iraq, la Corte ha indicato che il rischio di perturbazioni gravi dei rapporti internazionali
         o della coesistenza pacifica dei popoli può minacciare la sicurezza esterna di uno Stato membro (18).
      
      59.      Per contro, la nozione di sicurezza interna rimane un concetto più difficile da comprendere. Ci si chiede se sia opportuno
         distinguerla completamente da quella di ordine pubblico, come suggerisce il giudice del rinvio, o se queste due nozioni non
         siano, in realtà, almeno strettamente connesse se non proprio indissociabili.
      
      1.      Le nozioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza 
      60.      La Corte ha dichiarato che le circostanze specifiche che potrebbero giustificare il ricorso alla nozione di ordine pubblico
         possono variare da un paese all’altro e da un’epoca all’altra e che è perciò necessario lasciare, in questa materia, alle
         competenti autorità nazionali un certo potere discrezionale entro i limiti imposti dal Trattato (19). Inoltre, essa ha indicato che non esiste una scala di valori imposta agli Stati membri per la valutazione dei comportamenti
         contrari all’ordine pubblico (20).
      
      61.      A tal riguardo, è opportuno osservare che, a norma dell’art. 3, n. 2, TUE, la libera circolazione delle persone è assicurata
         insieme a misure appropriate in materia di prevenzione della criminalità e di lotta contro tale fenomeno. Infatti, lo scopo
         dell’Unione è creare uno spazio di sicurezza e, per raggiungere tale obiettivo, ogni Stato membro ha il dovere fondamentale
         di garantire tale spazio di sicurezza sul proprio territorio.
      
      62.      Pertanto, gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali, le
         esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza (21).
      
      63.      La Corte ha poi riconosciuto che la nozione di ordine pubblico comprende, in particolare, la prevenzione della violenza nei
         grandi centri urbani (22), la lotta contro il traffico di auto rubate (23), la tutela del potere di battere moneta (24) o, ancora, il rispetto della dignità umana (25).
      
      64.      Sotto il profilo della sicurezza interna, nella citata sentenza Johnston la Corte ha ammesso che il divieto per le donne del
         corpo di polizia dell’Irlanda del Nord di essere dotate di armi era giustificato da ragioni di pubblica sicurezza, in quanto
         sarebbero aumentate le probabilità che esse costituissero obiettivo di attentati in una situazione di gravi disordini interni (26).
      
      65.      Tuttavia, a mio avviso, questa sentenza costituisce un’eccezione, in quanto nella maggior parte delle cause relative all’ordine
         pubblico e alla pubblica sicurezza in cui la Corte è stata chiamata a pronunciarsi, essa non ha operato una distinzione netta
         tra le due nozioni anzidette (27).
      
      66.      Siffatta mancanza di distinzione è ancora più evidente nella sentenza Oteiza Olazabal (28). Infatti, in essa la Corte ha indicato che la prevenzione di un’attività di un gruppo armato e organizzato può essere considerata
         rientrante nel mantenimento della pubblica sicurezza (29). Nondimeno, è sotto il profilo dell’ordine pubblico che la Corte valuterà se sia giustificata la misura di espulsione adottata
         nei confronti del protagonista della causa principale del caso di specie.
      
      67.      Peraltro, il testo stesso dell’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, che riprende dunque la giurisprudenza della Corte sulla
         nozione di ordine pubblico (30), sembra confondere le due nozioni. Invero, tale disposizione indica che i provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono rispettare il principio di proporzionalità ed essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale
         dell’individuo nei riguardi del quale essi sono applicati e che tale comportamento deve rappresentare una minaccia reale,
         attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società, in quanto tale nozione di interesse fondamentale della società costituisce, a mio avviso e di fatto, il denominatore comune
         di queste due nozioni.
      
      68.      Pertanto, anche se, alla luce della giurisprudenza della Corte e, in particolare, delle citate sentenze Johnston e Oteiza
         Olazabal, è chiaro che la sicurezza interna di uno Stato si riferisce alla lotta contro il terrorismo, sembra difficile, se
         non addirittura artificioso, racchiudere le nozioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza ciascuna in una definizione
         esaustiva.
      
      69.      Ciò tanto più che, come ho già avuto modo di osservare, gli Stati membri restano liberi di determinare, conformemente alle
         loro necessità nazionali, le esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza. Essi restano i soli competenti quanto
         al mantenimento dell’ordine pubblico e alla salvaguardia della sicurezza interna sul loro territorio e dispongono di un margine
         di discrezionalità per determinare, in funzione della particolarità dei contesti sociali e dell’importanza da essi attribuita
         a un obiettivo legittimo con riguardo al diritto comunitario, le misure idonee a raggiungere risultati concreti (31).
      
      70.      Invero, anche se la Corte è indubbiamente competente a garantire il rispetto di un diritto fondamentale come quello di circolare
         e soggiornare nel territorio di uno Stato membro, ciò non toglie che gli Stati membri siano gli unici in grado di valutare
         i rischi di minaccia all’ordine pubblico e alla pubblica sicurezza sul proprio territorio (32).
      
      71.      A tal riguardo, è chiaro che il legislatore dell’Unione, seguendo la giurisprudenza della Corte, ha voluto lasciare un certo
         margine di valutazione agli Stati membri in merito al contenuto della nozione di pubblica sicurezza. Pertanto, l’art. 28,
         n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38 indica che la decisione di allontanamento dev’essere fondata su motivi imperativi
         di pubblica sicurezza «definiti dallo Stato membro».
      
      72.      Conseguentemente, se, per alcuni Stati membri, le minacce di gruppi indipendentisti armati sul loro territorio costituiscono
         un pregiudizio alla loro sicurezza interna, per altri è la lotta contro la piaga del traffico di stupefacenti organizzato
         che diventa una priorità per garantire la sicurezza sul loro territorio.
      
      73.      Infatti, anche se la Corte ha inserito nella nozione di ordine pubblico la lotta contro il traffico di stupefacenti (33), ritengo che, assai spesso, questo genere di traffico costituisca una minaccia diretta per l’incolumità della popolazione
         per il semplice fatto che i trafficanti di droga non esitano a organizzarsi in bande armate, creando fenomeni di violenza
         urbana.
      
      74.      A mio avviso, esiste una reale differenza tra il soggetto che acquista droga per il proprio consumo personale turbando, in
         tal modo, l’ordine pubblico, e quello che partecipa a una vera e propria rete di traffici, con tutto il rischio che ciò comporta
         per l’incolumità della popolazione.
      
      75.      Lo stesso può dirsi in altri campi, come, per esempio, quello della pedopornografia. Se è vero che sussisterebbe un’incontestabile
         violazione dell’ordine pubblico nel caso di una persona che guarda immagini pedopornografiche su Internet, la violazione sarebbe
         ancora più grave se vi fosse partecipazione alla rete di pedofili da cui provengono tali immagini.
      
      76.      Il fatto che la Corte abbia ammesso che la lotta contro le diverse forme di criminalità legate al consumo di alcol miri a
         proteggere la sicurezza interna (34) mi è peraltro d’aiuto nella presente analisi. Nella citata causa Heinonen, il governo finlandese aveva giustificato il proprio
         provvedimento restrittivo in materia di importazione di bevande alcoliche col fatto che il consumo di dette bevande in Finlandia,
         che era sensibilmente aumentato, aveva comportato, in particolare, la diffusione della guida in stato di ubriachezza, l’aumento
         e l’aggravamento della violenza, nonché la comparsa e la moltiplicazione di mercati illegali (35).
      
      77.      A mio avviso, la pubblica sicurezza deve dunque essere intesa come comprendente non soltanto la sicurezza dello Stato membro
         e delle sue istituzioni, ma anche l’insieme delle misure destinate a contrastare i gravi pregiudizi arrecati ai valori essenziali
         di tutela dei propri cittadini.
      
      78.      Ritengo, pertanto, che i motivi considerati dalla Corte come appartenenti alla nozione di ordine pubblico possano senz’altro
         rientrare nella nozione di pubblica sicurezza.
      
      79.      Tuttavia, da ciò non deriva una diminuzione delle garanzie che disciplinano le possibilità di adottare una decisione di allontanamento
         nei confronti di un cittadino dell’Unione.
      
      80.      Pertanto, se il cittadino dell’Unione ha soggiornato nel territorio dello Stato membro ospitante nei precedenti dieci anni
         la decisione di allontanamento, quest’ultima può essere adottata soltanto per motivi imperativi di pubblica sicurezza, nel senso che ho in precedenza definito al paragrafo 77 delle presenti conclusioni.
      
      2.      La nozione di «motivi imperativi di pubblica sicurezza» ai sensi dell’art. 28, n. 3, della direttiva 2004/38
      81.      Benché la Corte abbia riconosciuto l’esistenza di una serie di interessi qualificati come motivi imperativi d’interesse generale (36), la nozione di motivi imperativi non ha costituito l’oggetto di una definizione autonoma.
      
      82.      Tuttavia, la Corte ha già affermato che un provvedimento mirante a proteggere la pubblica sicurezza costituisce un motivo
         imperativo d’interesse generale (37), come l’ordine pubblico e la sanità pubblica.
      
      83.      Peraltro, occorre osservare che l’art. 4, n. 8, della direttiva 2006/123/CE (38), definisce la nozione di motivi imperativi come «motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte di giustizia,
         tra i quali: l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica [e] la sanità pubblica».
      
      84.      Se è vero che un motivo di pubblica sicurezza è, per sua stessa natura, un motivo imperativo, ritengo che l’impiego di tale
         formula miri in realtà a sottolineare il carattere necessario e proporzionale dei motivi che giustificano il provvedimento
         nazionale di cui trattasi.
      
      85.      Invero, quando un provvedimento nazionale viola le libertà fondamentali, la Corte ha sempre provveduto a verificare che fosse
         giustificato e necessario per il conseguimento dell’obiettivo perseguito e che non esistessero altre misure meno restrittive
         per conseguirlo (39).
      
      86.      Nel caso particolare di un provvedimento che limita il diritto di soggiorno e di circolazione per motivi di ordine pubblico
         o di pubblica sicurezza, la Corte ha affermato che le autorità nazionali competenti devono controllare la proporzionalità
         alla luce del fatto che siffatto provvedimento può essere giustificato solo se rispetta tali motivi, se è necessario a proteggere
         interessi che mira a garantire, nella misura in cui tali obiettivi non possono essere raggiunti mediante provvedimenti meno
         restrittivi (40).
      
      87.      Le autorità nazionali competenti devono allora tener conto, nel valutare dove si situi il giusto equilibrio tra gli interessi
         legittimi presenti, della speciale situazione giuridica delle persone cui si applica il diritto dell’Unione, nonché dell’importanza
         fondamentale del principio della libera circolazione delle persone (41).
      
      88.      Parimenti, ai sensi dell’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, soltanto il comportamento personale dev’essere la causa del
         suo allontanamento, in quanto giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non
         possono essere prese in considerazione (42).
      
      89.      Infine, sempre a norma della suddetta disposizione, la minaccia per la pubblica sicurezza che suscita tale comportamento dev’essere
         attuale (43). A tal fine, la Corte ha affermato che il presupposto della minaccia attuale deve essere soddisfatto, in linea di principio,
         al momento dell’espulsione (44).
      
      90.      Come ho già avuto modo di osservare ai paragrafi 37‑44 delle presenti conclusioni, questa direttiva prevede una protezione
         contro l’allontanamento la cui intensità cresce in funzione della durata del soggiorno del cittadino dell’Unione. L’art. 28,
         n. 3, della detta direttiva rappresenta l’ultimo livello di protezione e dunque il più forte.
      
      91.      Pertanto, tenuto conto della posizione di questo paragrafo nella struttura dell’art. 28 della direttiva 2004/38 e alla luce
         della durata del soggiorno del cittadino dell’Unione interessato nello Stato membro ospitante, ritengo che il livello di giustificazione
         richiesto al momento della verifica della proporzionalità debba essere elevato.
      
      92.      Peraltro, desidero osservare che, ai sensi dell’art. 28, n. 3, lett. b), della direttiva 2004/38, i minori beneficiano dello
         stesso grado di tutela dei soggetti che hanno soggiornato nello Stato membro ospitante i dieci anni precedenti la decisione
         di allontanamento. Ciò dimostra che una tale decisione può essere adottata soltanto in via eccezionale, tenuto conto dell’estrema
         gravità del comportamento contestato.
      
      93.      Spetta dunque, innanzitutto, all’autorità nazionale competente, ed eventualmente al giudice nazionale, accertare che la decisione
         di allontanamento del cittadino dell’Unione sia motivata in maniera precisa in funzione dei fatti di ciascuna fattispecie
         e della gravità del pregiudizio arrecato alle persone.
      
      94.      Nel caso di specie, che riguarda una decisione di allontanamento applicabile alla scadenza di una pena, ritengo che la verifica
         della proporzionalità assuma un significato particolare che richiede che l’autorità competente tenga conto di elementi che
         attestano che la decisione adottata è idonea a prevenire il rischio di recidiva.
      
      95.      A mio parere, quando prende una decisione di allontanamento nei confronti di un cittadino dell’Unione al termine dell’esecuzione
         della sua pena, siffatta autorità deve specificare sotto quale profilo detta decisione non nuoccia al reinserimento del reo.
         Ritengo che tale approccio, che si rifà all’individualizzazione della pena di cui costituisce il prolungamento, sia l’unico
         idoneo a proteggere sia gli interessi dell’individuo interessato, sia l’interesse dell’Unione in generale. Invero, anche se
         espulso da uno Stato membro con divieto di rientrarvi, il reo liberato potrà, in quanto cittadino dell’Unione, avvalersi della
         propria libertà di circolazione negli altri Stati membri. È dunque una questione d’interesse generale che le condizioni della
         sua liberazione siano tali da allontanarlo dalle attività criminose e, in ogni caso, che esse non rischino di farvelo ricadere.
      
      96.      Nella causa principale, la qualificazione della violazione e l’importanza della pena applicata sono indicatori di cui tenere
         conto per valutare il carattere fondamentale, per la società, dell’interesse protetto. Parimenti, la condanna pronunciata
         con riferimento alla pena massima edittale subita e il grado di coinvolgimento del sig. Tsakouridis nel traffico di stupefacenti
         all’origine di tale pena sono, a mio avviso, altrettante indicazioni oggettive che saranno d’aiuto per il giudice nazionale
         nella determinazione del livello di gravità del comportamento di questa persona. Viceversa, dovrà avere il suo peso, per arrivare
         a tale giusto equilibrio, anche la situazione personale del sig. Tsakouridis – come, per esempio, il fatto che la sua famiglia
         risieda nel territorio dello Stato membro ospitante, che egli eserciti un’attività economica in tale Stato e che abbia legami
         col proprio Stato di origine, nonché gli effetti prodotti o le informazioni fornite sul grado di reinserimento o sul pericolo
         di recidiva dai provvedimenti di assistenza, di restrizione e di controllo che accompagnavano la sua liberazione condizionale.
         Il fallimento di siffatte misure potrebbe, in effetti, giustificare l’allontanamento previsto.
      
      97.      Conseguentemente, alla luce di tutte le precedenti osservazioni, ritengo che l’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38
         debba essere interpretato nel senso che la nozione di pubblica sicurezza non è intesa soltanto in un’accezione ristretta di
         rischio per la sicurezza interna o esterna dello Stato membro ospitante o per la tutela delle sue istituzioni, ma che comprende,
         altresì, i gravi pregiudizi arrecati a un interesse fondamentale della società quali i valori essenziali di protezione dei
         suoi cittadini, che tale Stato identifica con le violazioni che esso prevede a tutela dei propri cittadini. 
      
      98.      Spetta all’autorità nazionale competente che adotta la decisione di allontanamento motivarla con precisione in funzione delle
         circostanze di fatto e di diritto che configurano il ricorrere dei criteri in questione.
      
      99.      Inoltre, quando, come nel caso di specie, la decisione di allontanamento è adottata alla scadenza di una pena, l’autorità
         nazionale competente è tenuta a specificare sotto quale profilo tale decisione non è contraria alla funzione di reinserimento
         della pena.
      
      C –    Sulla condizione di durata del soggiorno 
      100. Con la seconda, la terza e la quarta questione, il giudice del rinvio chiede di sapere, in sostanza, se il sig. Tsakouridis
         possa beneficiare della protezione rafforzata anche se il suo soggiorno nel territorio tedesco durante i dieci anni che hanno
         preceduto la decisione di allontanamento è stato interrotto da periodi di assenza e il suo rimpatrio nel detto territorio
         è la conseguenza di un provvedimento giudiziario.
      
      101. Invero, il beneficio di siffatta protezione è, a norma dell’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38, condizionato
         dalla presenza, nel territorio dello Stato membro ospitante, nei dieci anni che hanno preceduto la decisione di allontanamento.
         Orbene, tale articolo tace in merito alle conseguenze che le assenze da tale territorio durante siffatto periodo potrebbero
         comportare riguardo al beneficio della protezione rafforzata.
      
      102. Pertanto, il giudice del rinvio si chiede se occorra applicare, per analogia, le condizioni di concessione e di perdita previste
         dall’art. 16 di tale direttiva per quanto riguarda il diritto di soggiorno permanente.
      
      103. In tal modo, l’acquisizione della protezione rafforzata non sarebbe impedita dalle assenze temporanee la cui durata non superi
         complessivamente il periodo di sei mesi all’anno (45) e la perdita della protezione rafforzata potrebbe essere stabilita soltanto a seguito di assenze dallo Stato membro ospitante
         di durata superiore a due anni consecutivi (46).
      
      104. I pareri dei governi degli Stati membri che hanno depositato osservazioni scritte nel presente procedimento divergono in proposito.
      
      105. Secondo i governi danese e ungherese, le assenze temporanee dal territorio dello Stato membro ospitante sono ininfluenti fino
         a che i legami con detto Stato non vengono rotti. Secondo il governo danese, può esservi applicazione per analogia dell’art. 16,
         n. 4, della direttiva 2004/38, mentre ad avviso del governo ungherese tale disposizione potrebbe svolgere un ruolo indicativo
         nella valutazione della perdita del legame con lo Stato membro ospitante.
      
      106. Il governo del Regno Unito è del parere che il cittadino dell’Unione benefici della protezione rafforzata quando abbia acquisito
         un diritto di soggiorno permanente nel territorio dello Stato membro ospitante dopo un periodo di residenza di cinque anni
         e abbia poi soggiornato legalmente in tale Stato per un altro periodo di cinque anni.
      
      107. Secondo il governo belga non è possibile alcuna trasposizione per analogia. Esso ritiene che una volta che il cittadino dell’Unione
         abbia lasciato il territorio dello Stato membro ospitante, il suo diritto a una protezione rafforzata venga meno, non essendo
         ammessa alcuna eccezione.
      
      108. Anche il governo polacco e la Commissione europea ritengono entrambi che non sia possibile un’applicazione per analogia dell’art. 16,
         n. 4, della direttiva 2004/38. Secondo il governo polacco, la perdita della protezione rafforzata è giustificata soltanto
         dalla rottura di qualsiasi legame con lo Stato membro ospitante. La Commissione, da parte sua, ritiene che sia necessario
         verificare che il centro degli interessi del cittadino dell’Unione si trovi sempre nel territorio dello Stato membro ospitante.
         Assenze di breve durata non dovrebbero dunque influire sul calcolo della durata.
      
      109. A mio parere, tenuto conto della struttura dell’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38, non è possibile applicargli
         per analogia l’art. 16, n. 4, della stessa. Ritengo che il mantenimento di un legame forte con lo Stato membro ospitante debba
         essere l’elemento determinante.
      
      110. Come ho già osservato in precedenza, il testo dell’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38 non precisa quale sarebbe
         la conseguenza di un’assenza dallo Stato membro ospitante sul beneficio o sulla perdita della protezione rafforzata.
      
      111. Secondo una giurisprudenza costante, quando il testo di una disposizione di diritto dell’Unione non permette di stabilirne
         con precisione l’interpretazione, si deve tener conto del sistema e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa
         parte (47).
      
      112. Conseguentemente, occorre risolvere le questioni poste dal giudice del rinvio tenendo conto del contesto in cui si inserisce
         la disposizione di cui trattasi, nonché della struttura e degli obiettivi della direttiva 2004/38.
      
      113. La cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto primario di circolare e di soggiornare liberamente
         nel territorio degli Stati membri (48). La detta direttiva si prefigge lo scopo di semplificare e di rafforzare tale diritto (49) affinché la circolazione dei cittadini dell’Unione tra gli Stati membri avvenga a condizioni analoghe a quelle dei cittadini
         di uno Stato membro quando si spostano e cambiano residenza o attività all’interno del loro paese (50).
      
      114. La volontà del legislatore dell’Unione è, in questo caso, fare in modo che i cittadini dell’Unione possano, dopo un soggiorno
         di tanti anni sul territorio di uno Stato membro diverso da quello di origine, sentirvisi veramente integrati.
      
      115. Poiché l’allontanamento dallo Stato membro ospitante può nuocere gravemente a questi cittadini, il legislatore dell’Unione
         ha instaurato, come ho già precedentemente osservato, un meccanismo di protezione contro l’espulsione, basato sul principio
         di proporzionalità (51).
      
      116. Poiché la durata del soggiorno rappresenta un fattore d’integrazione, il legislatore dell’Unione ha elaborato l’art. 28 della
         direttiva 2004/38 in maniera che quanto più la durata del soggiorno sul territorio dello Stato membro ospitante è lunga, tanto
         più devono essere rigorosi i motivi per cui tale Stato può adottare una decisione di allontanamento.
      
      117. Invero, ai sensi dell’art. 28, n. 1, di tale direttiva, lo Stato membro ospitante può adottare una decisione di allontanamento
         nei confronti di un cittadino dell’Unione che non goda del diritto di soggiorno permanente (52) per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Il cittadino dell’Unione che ha acquisito il diritto di soggiorno
         permanente può costituire oggetto di una tale decisione solo per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, conformemente all’art. 28, n. 2, della direttiva 2004/38. Infine, in virtù dell’art. 28,
         n. 3, lett. a), della medesima direttiva, se il cittadino dell’Unione ha soggiornato nello Stato membro ospitante i dieci
         anni precedenti la decisione di allontanamento, quest’ultima dev’essere fondata su motivi imperativi di pubblica sicurezza.
      
      118. Va dunque osservato che quanto più forte è l’integrazione dei cittadini dell’Unione nello Stato membro ospitante, alla luce
         della durata del soggiorno in tale Stato, tanto più elevata dev’essere la protezione contro l’allontanamento (53).
      
      119. Ritengo che debba dunque esservi coerenza tra il grado di integrazione nel suddetto Stato membro e quello di protezione accordato.
      
      120. Il legislatore dell’Unione è partito dalla premessa secondo cui una durata di soggiorno prolungata sul territorio dello Stato
         membro ospitante rivela una forte integrazione. Ritengo, dunque, che, dopo una presenza di almeno dieci anni sul territorio
         dello Stato membro ospitante, sussista una presunzione di integrazione totale.
      
      121. Un tale grado di integrazione, richiesto all’ultimo livello della protezione contro l’allontanamento, non può, a mio avviso,
         tollerare assenze dal territorio dello Stato membro ospitante che potrebbero rompere il forte legame instauratosi tra il cittadino
         dell’Unione e detto Stato.
      
      122. Tuttavia, non si può imporre al cittadino dell’Unione un divieto totale di assenza. Invero, dissuadere i cittadini dell’Unione
         dall’avvalersi della propria libertà di circolazione perché una semplice assenza dal territorio dello Stato membro ospitante
         potrebbe incidere sul loro diritto a una protezione rafforzata contro l’allontanamento sarebbe contrario all’obiettivo di
         libera circolazione delle persone cui mira la direttiva 2004/38 (54).
      
      123. Conseguentemente, sono del parere che assenze temporanee per motivi di lavoro o per vacanze non dovrebbero influire sul termine
         previsto dall’ultimo livello della protezione contro l’allontanamento. Invero, siffatte assenze non sono, a mio avviso, in
         grado di rimettere in discussione il forte legame che unisce il cittadino dell’Unione allo Stato membro ospitante.
      
      124. Per contro, ritengo che un’assenza di oltre sedici mesi, come quella di cui al caso di specie, possa far perdere il beneficio
         della protezione rafforzata accordata ai sensi dell’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38 e che, pertanto, non
         sia possibile applicare, per analogia, l’art. 16, n. 4, della medesima direttiva.
      
      125. Nella presente causa, il giudice del rinvio informa che il sig. Tsakouridis è stato assente dal territorio tedesco, la prima
         volta, dal mese di marzo 2004 alla metà di ottobre 2004 – vale a dire sei mesi e mezzo – e, la seconda volta, dalla metà di
         ottobre 2005 al mese di marzo 2007, ossia poco più di sedici mesi.
      
      126. Per quanto riguarda il primo periodo di assenza del sig. Tsakouridis, dagli atti di causa emerge che egli si è assentato per
         svolgere un’attività lavorativa assimilabile a un impiego stagionale in Grecia.
      
      127. Sono del parere che possa ritenersi che un’assenza per tali motivi non abbia influito sul termine previsto per ottenere la
         protezione rafforzata di cui all’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38. Ritengo che occorra quindi accertare se
         il legame che unisce il cittadino dell’Unione interessato allo Stato membro ospitante sia sempre così forte, verificando,
         per esempio, al momento del suo ritorno sul territorio di tale Stato, se ha mantenuto legami con i familiari anch’essi stabiliti
         in detto Stato, se ha conservato la residenza o, ancora, se ha ripreso un’attività lavorativa stabile entro un termine ragionevole.
      
      128. Per contro, la seconda assenza del sig. Tsakouridis – dalla metà di ottobre 2005 al mese di marzo 2007 – che è stata interrotta
         non per sua volontà ma perché egli è stato oggetto di un rimpatrio forzato nel territorio dello Stato membro ospitante a seguito
         di un provvedimento giudiziario, comporterebbe l’interruzione del termine dei dieci anni. Infatti, credo che tale assenza
         dimostri, in realtà, che il cittadino dell’Unione si è stabilito in un altro Stato membro e che, pertanto, il legame che lo
         unisce allo Stato membro ospitante non è più così forte, o è addirittura rotto.
      
      129. Tenuto conto di quanto precede, mi sembra difficilmente concepibile che il sig. Tsakouridis possa avvalersi della protezione
         rafforzata di cui all’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38.
      
      130. Occorre, peraltro, sottolineare che i cittadini dell’Unione, a prescindere dalla durata del soggiorno nello Stato membro ospitante,
         non sono privi di protezione contro l’allontanamento (55). Inoltre, l’art. 32, n. 1, della medesima direttiva prevede che la persona nei cui confronti sia stato adottato un provvedimento
         di divieto d’ingresso nel territorio può presentare una domanda di revoca del divieto d’ingresso nel territorio nazionale
         dopo il decorso di un congruo periodo e in ogni modo dopo tre anni a decorrere dall’esecuzione del provvedimento definitivo
         di divieto, in quanto tale divieto non può in ogni caso essere permanente (56).
      
      131. Alla luce delle suesposte osservazioni, ritengo che l’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38 debba essere interpretato
         nel senso che, sotto un profilo generale, assenze temporanee non rimettono in discussione il forte legame che unisce il cittadino
         dell’Unione allo Stato membro ospitante, circostanza la cui verifica spetta al giudice nazionale, e non influiscono sul calcolo
         del termine di dieci anni previsto da tale articolo.
      
      132. Per contro, un’assenza di oltre sedici mesi dal territorio dello Stato membro ospitante che, come nella presente causa, è
         terminata con il rimpatrio forzato del cittadino dell’Unione a seguito di un provvedimento giudiziario adottato dalle autorità
         competenti di tale Stato, può far perdere a questo cittadino il beneficio della protezione rafforzata di cui all’art. 28,
         n. 3, lett. a), della direttiva 2004/38 qualora tale provvedimento indicasse la rottura del forte legame che unisce il cittadino
         al detto Stato, elemento che spetta al giudice nazionale valutare.
      
      V –    Conclusione
      133. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni sollevate dal
         Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg:
      
      «L’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al
         diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
         membri, dev’essere interpretato nel senso che:
      
      –        la nozione di pubblica sicurezza non è intesa soltanto in un’accezione ristretta di rischio per la sicurezza interna o esterna
         dello Stato membro ospitante o per la tutela delle sue istituzioni, ma comprende, altresì, i gravi pregiudizi arrecati a un
         interesse fondamentale della società quali i valori essenziali di protezione dei suoi cittadini, che tale Stato individua
         tramite le fattispecie di violazione che esso prevede a tutela dei propri cittadini;
      
      –        spetta all’autorità nazionale competente che adotta la decisione di allontanamento motivarla con precisione in funzione delle
         circostanze di fatto e di diritto che configurano il ricorrere dei criteri in questione;
      
      –        quando, come nel caso di specie, la decisione di allontanamento è adottata alla scadenza di una pena, l’autorità nazionale
         competente è tenuta a specificare sotto quale profilo tale decisione non è contraria alla funzione di reinserimento della
         pena;
      
      –        assenze temporanee non influiscono sul calcolo del termine di dieci anni previsto dall’art. 28, n. 3, lett. a), della direttiva
         2004/38, in quanto non rimettono in discussione il forte legame che unisce il cittadino dell’Unione allo Stato membro ospitante,
         circostanza, quest’ultima, la cui verifica spetta al giudice nazionale;
      
      –        un’assenza di oltre sedici mesi dal territorio dello Stato membro ospitante che, come nella presente causa, è terminata con
         il rimpatrio forzato del cittadino dell’Unione a seguito di un provvedimento giudiziario adottato dalle autorità competenti
         di tale Stato, può far perdere a tale cittadino il beneficio della protezione rafforzata di cui all’art. 28, n. 3, lett. a),
         della direttiva 2004/38 qualora tale provvedimento indicasse la rottura del forte legame che unisce il cittadino al detto
         Stato, elemento che spetta al giudice nazionale valutare».
      
      1 –	Lingua originale: il francese.
      
      2 –	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione
         e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento
         (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
         90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifica GU 2005, L 197, pag. 34).
      
      3 –	V. sentenza 18 maggio 1982, cause riunite 115/81 e 116/81, Adoui e Cornuaille (Racc. pag. 1665).
      
      4 –	V. sentenza 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore (Racc. pag. 297).
      
      5 –	V. sentenza 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau (Racc. pag. 1999).
      
      6 –	BGBl. 2004 I, pag. 1950, come modificata, da ultimo, dalla legge 26 febbraio 2008 (BGBl. 2008 I, pag. 215; in prosieguo:
         il «FreizügG/EU»).
      
      7 –	V., in particolare, sentenze 4 dicembre 1974, causa 41/74, van Duyn (Racc. pag. 1337, punto 18), e 27 aprile 2006, causa
         C‑441/02, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑3449, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
      
      8 –	V. proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro
         familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri [COM(2001) 257 def.].
      
      9 –	V. ventitreesimo ‘considerando’ della direttiva 2004/38.
      
      10 –	V. ventiquattresimo ‘considerando’ della medesima direttiva.
      
      11 –	Per esempio, in Germania la funzione di reinserimento sociale della pena è sottolineata all’art. 2 della legge sull’esecuzione
         della pena detentiva (Strafvollzugsgesetz). In Spagna, l’art. 25, n. 2, della Costituzione del 1978 prevede che le pene detentive
         e le misure di sicurezza siano orientate verso la rieducazione e il reinserimento sociale. In Italia, l’art. 27, terzo comma,
         della Costituzione del 1948 dispone che le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono
         tendere alla rieducazione del condannato.
      
      12 –	Raccomandazione Rac(2006)2 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulle regole penitenziarie europee, adottata l’11
         gennaio 2006.
      
      13 –	V. parte I, punto 6, dell’allegato di tale raccomandazione.
      
      14 –	V. Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 24 ottobre 2002 Mastromatteo/Italia, Recueil des arrêts et décisions, 2002-VIII, § 72.
      
      15 –	V. sentenze 10 luglio 1984, 72/83, Campus Oil e a. (Racc. pag. 2727); 4 ottobre 1991, causa C‑367/89, Richardt e «Les Accessoires
         Scientifiques» (Racc. pag. I‑4621), e 17 ottobre 1995, causa C‑83/94, Leifer e a. (Racc. pag. I‑3231).
      
      16 –	V. sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651), e 26 ottobre 1999, causa C‑273/97, Sirdar (Racc. pag. I‑7403).
      
      17 –	V. sentenze Richardt e «Les Accessoires Scientifiques», cit. (punto 22), e Leifer e a., cit. (punto 26), nonché sentenza
         11 gennaio 2000, causa C‑285/98, Kreil (Racc. pag. I‑69, punto 17).
      
      18 –	V. punti 28 e 29 della sentenza.
      
      19 –	Sentenze van Duyn, cit. (punto 18), e 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili (Racc. pag. 1219, punto 28).
      
      20 –	V. sentenza Adoui e Cornuaille, cit. (punto 8).
      
      21 –	V. sentenze Rutili, cit. (punto 26), e 14 marzo 2000, causa C‑54/99, Église de scientologie (Racc. pag. I‑1335, punto 17).
      
      22 –	V. sentenza Bonsignore, cit.
      
      23 –	V. sentenza 30 aprile 1991, causa C‑239/90, Boscher (Racc. pag. I‑2023).
      
      24 –	V. sentenza 23 novembre 1978, causa 7/78, Thompson e a. (Racc. pag. 2247).
      
      25 –	V. sentenza 14 ottobre 2004, causa C‑36/02, Omega (Racc. pag. I‑9609).
      
      26 –	V. punti 35 e 36 della sentenza. V. anche sentenza Sirdar, cit. (punto 17).
      
      27 –	V., in particolare, sentenze Bonsignore, cit.; 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer (Racc. pag. 497), e 17 giugno 1997, cause
         riunite C‑65/95 e C‑111/95, Shingara e Radiom (Racc. pag. I‑3343).
      
      28 –	Sentenza 26 novembre 2002, causa C‑100/01 (Racc. pag. I‑10981).
      
      29 –	V. punto 35 della sentenza.
      
      30 –	V. sentenza Rutili, cit. (punto 28).
      
      31 –	V. sentenze 9 dicembre 1997, causa C‑265/95, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑6959, punto 33), e 15 giugno 1999, causa
         C‑394/97, Heinonen (Racc. pag. I‑3599, punto 43).
      
      32 –	V., in tal senso, sentenza van Duyn, cit. (punto 18).
      
      33 –	V. sentenze 19 gennaio 1999, causa C‑348/96, Calfa (Racc. pag. I‑11), e 29 aprile 2004, cause riunite C‑482/01 e C‑493/01,
         Orfanopoulos e Oliveri (Racc. pag. I‑5257).
      
      34 –	V. sentenza Heinonen, cit. (punto 43).
      
      35 –	Ibidem (punto 18).
      
      36 –	Per un elenco non esaustivo, v., in particolare, sulla lealtà dei negozi commerciali e la tutela del consumatore, sentenza
         18 maggio 1993, causa C‑126/91, Yves Rocher (Racc. pag. I‑2361); sulla coerenza del sistema fiscale, sentenza 13 marzo 2007,
         causa C‑524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (Racc. pag. I‑2107); sulla tutela del consumatore e dell’ordine
         sociale in materia di gioco, sentenza 6 marzo 2007, cause riunite C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, Placanica e a. (Racc. pag. I‑1891),
         e sulla sicurezza stradale, sentenza 15 marzo 2007, causa C‑54/05, Commissione/Finlandia (Racc. pag. I‑2473).
      
      37 –	V., in particolare, sentenza 13 giugno 2002, cause riunite C‑430/99 e C‑431/99, Sea-Land Service e Nedlloyd Lijnen (Racc. pag. I‑5235,
         punti 39 e 41).
      
      38 –	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU L 376, pag. 36).
      
      39 –	V., in particolare, nell’ambito della libera circolazione dei beni, sentenza Boscher, cit. (punti 22 e 23); nell’ambito
         della libera prestazione dei servizi, sentenza Omega, cit. (punto 36), e, nell’ambito della libera circolazione delle persone,
         sentenza Oteiza Olazabal, cit. (punto 43).
      
      40 –	V. sentenza Oteiza Olazabal, cit. (punto 43). V., per quanto riguarda la libera circolazione dei capitali, la sentenza
         Église de scientologie, cit. (punto 18), e, per quanto riguarda la libera circolazione dei beni, sentenza Omega, cit. (punto
         36).
      
      41 –	V. sentenza Orfanopoulos e Oliveri, cit. (punto 96). V. anche comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento
         europeo 19 luglio 1999, relativa ai provvedimenti speciali in tema di circolazione e residenza dei cittadini dell’Unione giustificati
         da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica [COM(1999) 372 def.].
      
      42 –	V., in particolare, sentenza Bonsignore, cit. (punti 5 e 6).
      
      43 –	V. sentenze Bouchereau, cit. (punto 28), e 31 gennaio 2006, causa C‑503/03, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑1097, punto
         44).
      
      44 –	V. sentenza Orfanopoulos e Oliveri, cit. (punti 78 e 79).
      
      45 –	V. art. 16, n. 3, della direttiva 2004/38.
      
      46 –	V. art. 16, n. 4, della medesima direttiva.
      
      47 –	V., in tal senso, sentenza 23 aprile 2009, causa C‑533/07, Falco Privatstiftung Rabitsch (Racc. pag. I-3327, punti 19 e
         20). V., altresì, sentenze 17 novembre 1983, causa 292/82, Merck (Racc. pag. 3781, punto 12); 14 giugno 2001, causa C‑191/99,
         Kvaerner (Racc. pag. I‑4447, punto 30), e 14 dicembre 2006, causa C‑283/05, ASML (Racc. pag. I‑12041, punti 16 e 22).
      
      48 –	V. primo ‘considerando’ della direttiva 2004/38.
      
      49 –	V. terzo ‘considerando’ della direttiva 2004/38.
      
      50 –	V. proposta di direttiva di cui alla nota 8.
      
      51 –	V. ventitreesimo ‘considerando’ della direttiva 2004/38.
      
      52 –	Desidero ricordare che, a norma dell’art. 16, n. 1, della detta direttiva, il diritto di soggiorno permanente si acquisisce
         dopo un soggiorno ininterrotto di cinque anni nel territorio dello Stato membro ospitante.
      
      53 –	V. ventiquattresimo ‘considerando’ della direttiva 2004/38.
      
      54 –	V. secondo ‘considerando’ della direttiva.
      
      55 –	V. art. 28, nn. 1 e 2, della direttiva 2004/38.
      
      56 –	V. ventisettesimo ‘considerando’ della detta direttiva. V. anche sentenza Calfa, cit. (punti 18 e 29).