CELEX: 62006CC0262
Language: fr
Date: 2007-06-28 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 28 juin 2007.#Deutsche Telekom AG contre Bundesrepublik Deutschland.#Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne.#Secteur des télécommunications - Service universel et droits des utilisateurs - Notion d'"obligations" devant être maintenues à titre transitoire - Articles 27, premier alinéa, de la directive 2002/21/CE (directive "cadre") et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive 2002/22/CE (directive "service universel") - Tarification de la fourniture des services de téléphonie vocale - Obligation d'obtenir une autorisation administrative.#Affaire C-262/06.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      M. DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer
      présentées le 28 juin 2007 (1)
      
      Affaire C‑262/06
      Deutsche Telekom AG
      contre
      Bundesrepublik Deutschland
      [demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne)]
      «Communications électroniques – Nouveau cadre réglementaire – Régime transitoire – Maintien provisoire des obligations imposées sous l’empire de la réglementation précédente – Interprétation des articles 27, premier alinéa, de la directive-cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive service
         universel – Entreprise dominante – Tarification de la fourniture du service de téléphonie vocale – Soumission à autorisation administrative»
      I –    Introduction
      1.        Le 27 février 2007, j’ai présenté mes conclusions dans l’affaire Telefónica 02 Czech Republic (C‑64/06) (2), dans laquelle l’Obvodní soud pro Prahu 3 (tribunal de première instance, République tchèque) soulevait certaines questions
         relatives aux télécommunications dans l’Union européenne. On devinait en coulisses le régime transitoire dudit «nouveau cadre
         réglementaire» (3), approuvé le 7 mars 2002 et publié le 24 avril 2002 (4). Je me suis toutefois abstenu de le faire entrer en scène, car la résolution du litige au principal ne nécessitait pas son
         analyse.
      
      2.        Le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne) propose maintenant, par la voie de l’article 234 CE, un livret dans lequel ledit régime
         transitoire joue un rôle majeur, car cette juridiction entend déterminer l’étendue de l’obligation qui incombe aux États membres,
         conformément aux articles 27, premier alinéa, première phrase, de la directive-cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive
         service universel, de maintenir provisoirement les obligations imposées à certains opérateurs en vertu du régime précédent.
      
      3.        Le Bundesverwaltungsgericht se demande si cette continuité concerne les charges nées directement de la loi ou si, au contraire,
         elle ne s’étend qu’à celles issues d’un acte individuel, et souhaite déterminer si elle s’applique à une réglementation qui
         soumet à autorisation préalable les tarifs qu’une société dominante réclame aux usagers pour les prestations de téléphonie
         vocale (première question).
      
      4.        En tout état de cause, outre la constatation selon laquelle les articles 27 de la directive-cadre et 16 de la directive service
         universel n’exigent pas le maintien des obligations d’origine légale, la juridiction de renvoi souhaite savoir s’ils permettent
         de le faire, en ne demandant pas d’harmonisation complète et en laissant aux États membres une marge de manœuvre suffisante
         (seconde question).
      
      II – Le cadre juridique
      A –    Le droit communautaire
      5.        L’intervention de la Communauté dans le secteur des télécommunications s’est orchestrée en deux phases: l’une, qui a démarré
         à l’aube des années 90, afin de flexibiliser les marchés et de rapprocher les ordres juridiques nationaux; l’autre, initiée
         après la création des conditions pour une concurrence effective (5), qui s’est concrétisée dans le «nouveau cadre réglementaire» précité (6).
      
      6.        Entre les deux phases, la directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 1998, concernant l’application
         de la fourniture d’un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l’établissement d’un service universel des télécommunications
         dans un environnement concurrentiel (7), a été adoptée . Son article 17, sous le titre «Principes de tarification», chargeait les autorités réglementaires nationales
         de veiller à ce que les entreprises puissantes sur le marché fixent des tarifs ajustés aux coûts (paragraphes 1 et 2) (8), indépendamment du type d’utilisation mis en œuvre par les abonnés, sauf lorsqu’il requiert des services ou des facilités
         différents, auquel cas les tarifs supplémentaires devaient apparaître non amalgamés (paragraphes 3 et 4). L’entrée en vigueur
         des changements de prix ne pouvait avoir lieu qu’après une période adéquate à compter de leur communication au public (paragraphe
         5). Enfin, les États membres pouvaient déroger à ces exigences dans les zones géographiques dans lesquelles régnait une concurrence
         effective (paragraphe 6).
      
      7.        «Afin de garantir la continuité des accords existants et d’éviter tout vide juridique» (douzième considérant de la directive
         accès), le «nouveau cadre réglementaire» des télécommunications entend maintenir, jusqu’à leur révision, les obligations imposées
         par la réglementation antérieure.
      
      8.        À cette fin, l’article 27, premier alinéa, de la directive-cadre prévoit, de manière générale, que les États membres maintiennent
         «toutes les obligations prévues par leur législation nationale visées à l’article 7 de la […] directive ‘accès’ [(9)] et à l’article 16 de la […] directive ‘service universel’ jusqu’au moment où une détermination est faite concernant ces obligations
         par une autorité réglementaire nationale conformément à l’article 16 de la présente directive».
      
      9.        Plus spécifiquement, l’article 16, paragraphe 1, de la directive service universel maintient les obligations des États membres
         relatives:
      
      «a)      à la tarification de détail pour la fourniture d’un accès au réseau téléphonique public et l’utilisation de ce réseau, visée
         à l’article 17 de la directive 98/10/CE […]
      
      […]
      jusqu’à ce qu’un réexamen ait été effectué et qu’une décision ait été prise conformément au paragraphe 3 du présent article.»
      10.      Ledit paragraphe 3 renvoie à la procédure de l’article 16 de la directive-cadre, aux termes duquel les autorités réglementaires
         nationales, en collaboration avec les entités chargées de la concurrence, procèdent à l’étude des marchés pertinents (paragraphe
         1) et séparent les marchés effectivement concurrentiels de ceux qui ne le sont pas, afin de supprimer dans les premiers les
         obligations imposées dans le passé aux entreprises dominantes et de les maintenir ou de les modifier dans les seconds (paragraphes
         2, 3 et 4).
      
      B –    La réglementation allemande
      11.      L’article 25, paragraphe 1, de la loi sur les télécommunications (Telekommunikationsgesetz, ci-après le «TKG») du 25 juillet
         1996 (10), qui renvoie aux articles 24 et 27 à 31 de cette même loi, soumettait à autorisation administrative les tarifs que les entreprises
         dominantes réclamaient à leurs consommateurs finaux pour la prestation de services téléphoniques ainsi que les autres éléments
         figurant dans les conditions contractuelles générales. Le paragraphe 1 de l’article 24 précité liait leur montant au coût
         de la prestation.
      
      12.      L’article 150, paragraphe 1, du TKG du 22 juin 2004 (11) maintient en vigueur les obligations imposées à ce type d’entreprises, découlant du TKG de 1996, jusqu’à ce qu’elles soient
         remplacées par de nouvelles décisions adoptées conformément à la partie 2 de la loi de 2004, qui détermine la forme selon
         laquelle les marchés doivent être définis et analysés.
      
      III – Les faits et le litige au principal
      13.      Deutsche Telekom AG (ci-après «Deutsche Telekom») est une entreprise de télécommunications qui opère en Allemagne, où elle
         offre, au moyen d’un réseau fixe, des services de téléphonie vocale.
      
      14.      Le 8 juin 2004, la Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (autorité réglementaire pour les télécommunications
         et la poste) (12) a  décidé que les tarifs pratiqués par cette entreprise et les clauses des conditions contractuelles générales correspondantes
         nécessitaient une autorisation, conformément à l’article 25, paragraphe 1, du TKG de 1996.
      
      15.      Après l’entrée en vigueur du TKG de 2004 et en vertu de son article 150, paragraphe 1, Deutsche Telekom a introduit un recours
         réclamant la caducité des obligations découlant de la décision du 8 juin 2004. 
      
      16.      Par décision du 15 septembre 2005, le Verwaltungsgericht Köln a fait droit au recours, au motif que la disposition transitoire
         de l’article 150, paragraphe 1, du TKG de 2004 ne concerne que les obligations ne nécessitant aucun acte de mise en œuvre
         et étant complètes, critères auxquels ne satisfait pas l’article 25, paragraphe 1, du TKG de 1996.
      
      17.      L’administration publique a introduit un recours en «Revision» devant le Bundesverwaltungsgericht, défendant la validité des
         anciennes obligations jusqu’à ce qu’une décision soit prise, en vertu du TKG de 2004, sur la nécessité d’autorisation des
         tarifs réclamés aux clients.
      
      IV – Les questions préjudicielles
      18.      La juridiction de renvoi considère que la demande de Deutsche Telekom est dénuée de fondement légal en droit allemand (13), mais se demande si le droit communautaire conduit au même résultat. Après avoir sursis à statuer, elle a donc posé à la
         Cour les questions préjudicielles suivantes:
      
      «1)      Les articles 27, premier alinéa, de la […] directive-cadre, et 16, paragraphe 1, sous a), de la […] directive service universel
         doivent-ils être interprétés dans le sens qu’il faut maintenir provisoirement en vigueur une obligation légale, prévue par
         le droit interne antérieur, d’autorisation des tarifs pour les prestations de services de téléphonie vocale au détail effectuées
         par des entreprises ayant une position dominante sur ce marché, et donc également l’acte administratif de constatation y afférent?
      
      En cas de réponse négative à la première question: 
      2.      Le droit communautaire s’oppose-t-il à un maintien en vigueur de cette étendue?»
      V –    La procédure devant la Cour
      19.      La décision de renvoi a été enregistrée au greffe de la présente Cour le 15 juin 1996. Les gouvernements allemand, belge,
         italien et lituanien, les parties au principal ainsi que la Commission des Communautés européennes ont formulé des observations
         écrites, les trois dernières ayant comparu à l’audience qui s’est tenue le 7 juin 2007.
      
      VI – L’examen des questions préjudicielles
      A –    La première question préjudicielle
      20.      Une fois de plus, le temps joue un rôle déterminant dans une affaire pendante devant la Cour (14). L’objet principal du présent renvoi renferme en vérité deux problèmes: l’un consiste à déterminer si la continuité transitoire,
         jusqu’à ce qu’une décision spécifique soit prise, des obligations qui, conformément à la réglementation précédente, incombent
         à une entreprise dominante dans son secteur s’applique aux obligations de tout type ou si, au contraire, elle exclut celles
         qui, parce qu’elles émanent d’une norme, ont un caractère général et abstrait. La solution à ce problème dépend de la signification
         donnée aux articles 27, premier alinéa, de la directive-cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive service universel.
      
      21.      L’autre problème concerne l’article 25, paragraphe 1, du TKG de 1996 et consiste à établir si le fait que les tarifs qu’une
         entreprise dominante dans les services de téléphonie vocale applique à ses clients doivent être soumis à autorisation constitue
         une obligation devant être maintenue sous le nouveau régime, aux termes des dispositions précitées des directives-cadre et
         service universel, dont l’esprit anime également l’article 150, paragraphe 1, du TKG de 2004.
      
      22.      Avant de poursuivre et en vue de tracer les contours du débat préjudiciel, il convient d’écarter le nouveau point de vue présenté
         par Deutsche Telekom lors de l’audience, à savoir que l’examen ne devrait pas être centré sur la forme (disposition générale
         ou acte individuel) selon laquelle les obligations sont imposées aux opérateurs dominants, mais sur leur contenu matériel.
         En ce sens, elle estime que, en exigeant une autorisation pour les tarifs de téléphonie vocale, le législateur allemand serait
         allé au-delà de la finalité de la réglementation communautaire. Elle s’éloigne ainsi des termes dans lesquels la question
         préjudicielle a été posée et méconnaît la portée de l’article 17 de la directive 98/10, en vertu duquel les autorités réglementaires
         nationales sont chargées de veiller à ce que les entreprises qui sont puissantes sur le marché fixent les tarifs en fonction
         des coûts, sans imposer, par conséquent, un contrôle a posteriori ni s’opposer à un autre ex ante. Sur ce point, les instances
         étatiques ont toute liberté de choix.
      
      23.      Je dois ajouter, également à la suite du débat oral, quelques idées supplémentaires: la mise en œuvre de l’analyse des marchés
         allemands ne souffre apparemment d’aucun retard disproportionné; la juridiction de renvoi, à qui incombe la détermination
         des faits dans le litige au principal, n’a pas considéré cette éventualité, et la réglementation communautaire (article 7,
         paragraphe 6, de la directive-cadre) apporte une réponse à une situation présentant de telles caractéristiques.
      
      1.      Quelques préliminaires indispensables
      24.      Pour commencer, il convient de souligner trois affirmations non contestées dans la procédure préjudicielle: Deutsche Telekom
         jouit d’une position privilégiée sur le marché national; sa demande est dénuée de fondement en droit allemand, tant ordinaire
         que constitutionnel, et le TKG de 2004 a été adopté afin de transposer le «nouveau cadre réglementaire» de la Communauté européenne
         relatif aux télécommunications.
      
      25.      La première affirmation démontre que l’entreprise précitée se trouve dans une situation de fait prévue par les dispositions
         transitoires des réglementations communautaire et nationale, les deux s’appliquant à des opérateurs de sa catégorie (15).
      
      26.      La deuxième affirmation souligne le caractère correct de l’approche du Bundesverwaltungsgericht, qui, interprétant son ordre
         juridique interne, voit nettement le focus du litige, mais se demande si le droit communautaire confirme cette lecture, ce
         pour quoi il a fait appel à la Cour.
      
      27.      Il est constaté, dans la troisième affirmation, que le TKG de 2004 transpose les directives de 2002, de sorte que les règles
         d’interprétation des articles 27 de la directive-cadre et 16 de la directive service universel peuvent être extrapolées à
         l’article 150 de ladite loi. La décision de renvoi elle-même illustre cette idée, car, aux points 22 à 53, différents arguments
         sont exposés afin de rejeter la demande de Deutsche Telekom selon le droit national et car, ensuite (points 63 à 74), des
         critères similaires sont invoqués pour laisser entrevoir un résultat analogue dans le régime de l’Union européenne, quoique
         avec plus de réserves. Le Bundesverwaltungsgericht propose ainsi à la Cour un guide éloquemment approuvé par ceux qui ont
         présenté des observations écrites devant la présente Cour.
      
      28.      Dans ce contexte, l’échange préjudiciel prend tout son sens, échange qui, loin d’être un interrogatoire dans lequel un juge
         se contente de demander et d’attendre la réponse qu’un autre juge lui donne, est orchestré comme un véritable dialogue, une
         conversation dans laquelle les différents interlocuteurs font part de leurs réflexions, bien que le dernier mot ne revienne,
         pour des raisons institutionnelles et d’uniformité du système, qu’à l’un d’entre eux, qui impose son opinion en tenant compte
         de l’avis des autres. Dans la décision de renvoi, le Bundesverwaltungsgericht utilise une méthode de travail profitable, que
         j’adopterai, comme les autres participants au débat, dans les points suivants, afin de parvenir à une solution acceptée par
         tous, à l’exception, pour des raisons évidentes, de Deutsche Telekom.
      
      2.      La nature des obligations visées par le régime transitoire
      29.      Quelle que soit la formule d’interprétation choisie (littérale, systématique, historique ou téléologique), le résultat est
         identique: les articles 27, premier alinéa, de la directive-cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive service universel
         concernent les obligations prévues sous le régime national antérieur quelle que soit leur origine, abstraite et générale dans
         une norme ou concrète et individuelle dans un acte administratif.
      
      a)      La teneur des articles faisant l’objet de l’interprétation
      30.      L’article 27, premier alinéa, de la directive-cadre indique, sans plus de détail, que «[l]es États membres maintiennent toutes les obligations prévues par leur législation nationale» visées aux articles 7 de la directive accès et 16, paragraphe 1, de la directive service universel. Le point a) de cette
         dernière disposition utilise une formulation similaire pour prolonger provisoirement les obligations relatives aux tarifs
         des services de téléphonie (16). Aucune des deux dispositions n’introduit de nuance; par conséquent, là où la loi ne distingue pas, l’interprète ne peut
         le faire (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus), et il peut être affirmé que le législateur communautaire veut,
         comme l’indiquent les termes qu’il emploie, maintenir provisoirement les obligations imposées sous l’empire de la réglementation
         précédente, indépendamment de leur nature.
      
      31.      Cette lecture, étayée par le libellé des textes, n’est pas infirmée par le fait que, par la suite, la cessation de la situation
         provisoire soit confiée à l’autorité réglementaire nationale, qui doit valider ou non les anciennes obligations après l’analyse
         de marché mentionnée à l’article 16 de la directive-cadre. Deutsche Telekom allègue que, si de tels organismes sont appelés
         à décider du maintien ou non de ces obligations, il convient de supposer que les articles litigieux présument que celles-ci
         ont été imposées de manière individuelle par lesdits organismes, ces derniers n’ayant pas compétence pour influer sur des
         décisions émanant d’entités ayant des pouvoirs législatifs ou réglementaires.
      
      32.      La position de l’entreprise requérante au principal se fonde sur une prémisse erronée, car elle attribue aux autorités réglementaires
         nationales un rôle que les directives-cadre et service universel ne leur donnent pas. En effet, aux termes des articles 27,
         premier alinéa, et 16, paragraphes 1 et 3, respectivement, de ces dernières, les autorités mentionnées ne supplantent pas
         le législateur, mais exécutent fidèlement ses déterminations, exprimées par la trame soignée d’une procédure (décrite au point
         10 des présentes conclusions) selon laquelle, en fonction de ses résultats, les obligations imposées par une réglementation
         que l’entrée en vigueur du «nouveau cadre réglementaire» a remise en cause doivent être maintenues, modifiées ou définitivement
         supprimées.
      
      33.      L’objectif de cette procédure, qui contient une analyse des marchés, consiste à abolir, lorsqu’un niveau de concurrence élevé
         est atteint, les obligations imposées dans le passé aux entreprises dominantes, en les maintenant ou en les modifiant sur
         les autres marchés, mesure qui concerne ces obligations indépendamment de leur source: une norme ou un acte individuel de
         l’autorité. Le cas échéant, une obligation née directement de la norme est remplacée, conformément aux indications de son
         auteur, par une autre adoptée de manière individuelle. Le gouvernement allemand indique à juste titre (point 14 de ses observations
         écrites) que rien n’empêche que le législateur fasse dépendre le maintien des effets d’une loi d’une décision du pouvoir exécutif,
         à condition, je l’ajoute ici, qu’une réserve constitutionnelle ne s’y oppose pas.
      
      34.      En d’autres termes, les autorités réglementaires nationales, puisque ainsi le veulent les directives-cadre et service universel,
         mettent fin, en se basant sur des données objectives obtenues à travers une procédure prédéterminée, à une situation passagère,
         appelée à être remplacée par celle découlant du régime actuel, en gardant les obligations pertinentes ­– fût-ce avec une autre
         empreinte – en les transformant ou, purement et simplement, en les supprimant. Il est évident que lesdites autorités ne s’immiscent
         pas sur le territoire d’autrui, mais qu’elles interviennent invitées par son propriétaire.
      
      b)      Une vision systématique
      35.      Le souci d’éviter des lacunes et d’intégrer les obligations de l’ancien régime, sans préjudice de leur révision immédiate,
         sous-tend dans le «nouveau cadre réglementaire», par exemple dans le douzième considérant et dans l’article 7 de la directive
         accès, dotés du même esprit que les articles 27 de la directive-cadre et 16 de la directive service universel, lorsqu’ils
         incitent au maintien provisoire de certaines obligations imposées en vertu des directives précédentes.
      
      36.      Notamment, ils mentionnent les articles 4, 6, 7, 8, 11, 12 et 14 de la directive 97/33/CE (17), l’article 16 de la directive 98/10 et les articles 7 et 8 de la directive 92/44/CEE (18). Certaines de ces dispositions, comme l’article 4 de la directive 97/33, créent directement des obligations pour les opérateurs;
         d’autres, les articles 6, 7, 8, 11, 12 et 14 de la directive 97/33, 7 et 8 de la directive 92/44 et 16 de la directive 98/10,
         délèguent aux États membres. Dans ce dernier groupe, diverses dispositions invoquent de manière non spécifique les autorités
         étatiques (articles 6, 7 et 8 de la première directive; articles 7 et 8 de la deuxième (19)), tandis que d’autres citent expressément les organismes réglementaires nationaux (articles 11, 12 et 14 de la directive
         97/33; article 16 de la directive 98/10).
      
      37.      Il semble donc que de telles mesures visent des actes individuels, mais également des prescriptions générales, car les obligations
         sont régies par l’une ou l’autre voie en fonction de la répartition des pouvoirs dans chaque système constitutionnel.
      
      38.      Cette idée est confirmée si, au lieu d’examiner des dispositions exogènes aux directives, on se tourne vers l’intérieur de
         celles-ci, notamment la directive service universel, qui contient la norme la plus spécifique des deux réglementations concernées
         par la présente procédure préjudicielle, l’article 16, auquel renvoie l’article 27 de la directive-cadre. De fait, le vingt-huitième
         considérant de la directive service universel conseille de maintenir en application les «dispositions en vigueur» relatives
         à la prestation de services minimaux de lignes louées jusqu’à ce que les autorités réglementaires nationales se prononcent,
         après l’analyse de marché pertinente, sur leur prolongation ou non. Comme le rappelle le gouvernement allemand, l’annexe VII
         de cette même directive demande, quant à elle, le maintien des conditions fixées par la directive 92/44 pour l’ensemble minimal
         de lignes louées, dont le caractère abstrait et universel n’est pas contesté, jusqu’à la vérification de l’existence ou non
         d’une concurrence réelle dans le secteur.
      
      39.      Enfin, en refermant le cercle et en concentrant l’étude sur l’article 16 de la directive service universel, il y a lieu de
         considérer que les États membres doivent maintenir provisoirement tant les obligations d’origine légale que celles émanant
         d’un acte d’exécution. L’article 16, paragraphe 1, sous c), se réfère aux obligations relatives aux lignes louées, imposées
         en vertu des articles 3, 4, 6, 7, 8 et 10 de la directive 92/44, dont le caractère réglementaire est indubitable, comme l’illustrent
         l’article 8, qui charge les États membres de veiller à ce que les autorités réglementaires de chaque pays fixent des procédures
         adéquates et transparentes pour contrôler la soumission des opérateurs aux obligations d’utilisation et d’accès à ce type
         de lignes, ou l’article 6, qui délègue aux autorités nationales l’indication des raisons d’intérêt général («exigences essentielles») (20) susceptibles de fixer des restrictions à leur utilisation.
      
      c)      L’approche historique
      40.      Le gouvernement allemand a recours aux travaux préparatoires du «nouveau cadre réglementaire», approuvé en 2002, qui donnent
         certaines informations utiles à la réflexion.
      
      41.      Certes, la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les
         réseaux et les services de communications électroniques, du 12 juillet 2000 (21), ne contenait pas de règles temporelles, prolongeant, sous la réglementation actuelle, les situations héritées de la précédente.
         Dans l’avis donné sur cette proposition (22), le Comité économique et social européen a suggéré un mécanisme transitoire pour que la «législation existante [à l’époque]»
         soit maintenue tant que la première analyse de marché n’aurait pas été réalisée (point 4.4). Ce précédent donne un sens à
         l’article 27, premier alinéa, de la directive-cadre, lorsqu’il contraint les États membres à maintenir les obligations prévues
         par leur «législation nationale» jusqu’à ce qu’une autorité réglementaire se prononce conformément à l’article 16 de la même
         directive, c’est-à-dire après l’analyse mentionnée. Eu égard à cet antécédent, il semble incontestable que l’article 27 précité
         se réfère à tout type d’obligations, tant celles nées directement de la norme que celles fixées par l’intermédiaire d’un acte
         administratif.
      
      42.      Ces spéculations contribuent à comprendre les prolégomènes de la directive service universel, moins expressifs à cet égard.
         La proposition de la Commission, adoptée le 12 juillet 2000 (23), incluait un article 16, paragraphe 1, qui exigeait des États membres de maintenir les obligations relatives à la tarification
         de détail «qui s’imposaient» (24) en vertu de l’article 17 de la directive 98/10 tant qu’une décision ne serait pas prise à la lumière des analyses du marché.
         Le terme «en vigueur» a disparu dans le texte définitif de la disposition et, bien qu’il ne soit pas déterminant, son utilisation
         illustre l’intention de son auteur, car, communément, la qualité de ce qui est «en vigueur» est attribuée aux actes de nature
         normative, tels les lois, les règlements et les arrêtés ou les coutumes. On pourrait arguer que l’omission de ce terme dans
         le texte adopté révèle la volonté de mentionner uniquement les obligations imposées de manière individuelle, mais l’incertitude
         disparaît à la lecture de l’article 17 de la directive 98/10, qui trace une procédure dans laquelle des obligations et des
         limites sont imposées aux opérateurs dominants (orienter les tarifs en fonction des coûts; fixer ces tarifs quel que soit
         le type de connexion mis en œuvre; déterminer un délai de préavis au public pour l’entrée en vigueur des modifications).
      
      d)      L’interprétation téléologique
      43.      Le nouveau cadre réglementaire sur les télécommunications laisse entrevoir un souci pour la sécurité juridique et pour la
         continuité, sans heurts, entre le passé et le futur, comme l’attestent les articles 16 de la directive service universel,
         7 de la directive accès et 27 de la directive‑cadre. Ce dernier, qui renvoie aux deux autres et qui est placé après l’article
         26, abrogeant l’ancien cadre juridique, prolonge les obligations découlant du régime précédent jusqu’à ce que l’état des marchés
         soit connu. Cette mesure s’explique, car la pleine opérativité du nouveau régime requiert l’élaboration et la mise en œuvre
         de procédures complexes, auxquelles divers acteurs doivent participer, dûment coordonnées. Il est donc nécessaire de disposer
         d’un délai garantissant la stabilité du système (25).
      
      44.      Cette lecture ne se trouve pas expressis verbis dans les directives‑cadre et service universel, sur lesquelles porte la présente
         question préjudicielle, mais elle ressort explicitement de la directive accès, dont le douzième considérant, héraut de l’article
         7, prévoit la nécessité d’éviter tout vide juridique. J’ai déjà expliqué qu’une telle nécessité requiert le maintien de toutes
         les obligations existantes, quelle que soit leur origine. Or, si, comme le reconnaît le cinquième considérant de la directive‑cadre,
         la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l’information implique une seule réglementation,
         il serait incohérent que le régime transitoire en matière d’accès et d’interconnexion (article 7 de la directive accès) ait
         une portée différente de celui des tarifs [article 16, paragraphe 1, sous a), de la directive service universel]. Cela explique
         que, lorsqu’il mentionne le maintien des obligations prévues par le droit national, l’article 27, premier alinéa, de la directive‑cadre
         se réfère à celles découlant tant dudit article 7 que de cet article 16.
      
      45.      Bien plus, c’est entièrement à raison que le gouvernement allemand affirme que, s’agissant de préparer le terrain pour l’expansion
         sans entraves du nouveau cadre réglementaire, le principe d’efficacité conseille de maintenir toutes les mesures antérieures,
         sans distinction.
      
      46.      En résumé, quelle que soit la méthode d’interprétation des articles 27, premier alinéa, de la directive‑cadre et 16, paragraphe
         1, sous a), de la directive service universel, elle vise l’ensemble des obligations imposées aux opérateurs par le régime
         précédent, indépendamment de leur source, ou, en d’autres termes, de l’instrument choisi par chaque État membre pour la mise
         en œuvre et l’exécution de l’harmonisation communautaire (26). La thèse défendue par Deutsche Telekom conduirait à ce que des entreprises se trouvant dans la même situation matérielle
         soient régies par des systèmes différents en fonction de l’État membre dans lequel elles opèrent, conséquence contraire aux
         directives sur les télécommunications et, en général, aux fondements du droit de l’Union européenne.
      
      3.      La soumission des tarifs à autorisation administrative
      47.      Reste à déterminer si une disposition telle que l’article 25, paragraphe 1, du TKG de 1996, qui soumettait à autorisation
         préalable les tarifs que les entreprises dominantes réclamaient à leurs consommateurs finaux pour les prestations de téléphonie
         vocale, est conforme aux articles 27, premier alinéa, de la directive‑cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive
         service universel.
      
      48.      Cette dernière disposition plaide en faveur du maintien des obligations découlant de l’article 17 de la directive 98/10, qui
         soumet, sous le contrôle des autorités réglementaires nationales, les organismes qui sont puissants sur le marché aux principes
         qu’il prévoit (paragraphe 1) et, particulièrement, à celui de l’adéquation entre les prix et les coûts (paragraphe 2).
      
      49.      L’article 25 du TKG de 1996 renvoyait à l’article 24 de cette même loi, qui liait le montant des honoraires aux coûts de la
         prestation. Dans ces conditions, il n’y a pas de raison de nier son caractère de mise en œuvre de l’article 17 de la directive
         98/10. Les articles 27, premier alinéa, de la directive‑cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive service universel
         demandent donc son maintien jusqu’à ce que l’analyse pertinente du marché allemand soit faite et que le degré de concurrence
         soit évalué, afin d’agir en conséquence, en conservant, en  modifiant ou en supprimant les obligations imposées aux entreprises
         dominantes.
      
      50.      En effet, l’exigence que les tarifs d’une entreprise de cette nature, qui remplit les conditions des articles 24 et correspondants
         du TKG de 1996, soient autorisés par l’instance pertinente garantit le respect de l’article 17 de la directive 98/10 (paragraphe
         1 de cette disposition), notamment par l’adéquation entre les tarifs et les coûts (paragraphe 2).
      
      51.      La Commission fait mouche lorsqu’elle explique que, si, lors de la période de transition, ces tarifs n’étaient pas soumis
         à un contrôle administratif, il serait difficile de vérifier qu’ils s’orientent en fonction des coûts, se jouant de l’intention
         de garantir une continuité, sans interruptions indésirables, tant que l’indispensable analyse de marché n’a pas été faite.
      
      52.      Par conséquent, l’obligation de l’article 25 du TKG de 1996 découle de l’article 17 de la directive 98/10. Conformément aux
         articles 27, premier alinéa, de la directive‑cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive service universel, elle doit
         donc être maintenue avec le caractère provisoire indiqué.
      
      53.      Eu égard à l’ensemble des considérations précédentes, il conviendrait que la Cour réponde à la première question préjudicielle
         en ce sens que les dispositions mentionnées obligent à prolonger provisoirement la validité d’une prescription légale prévue
         par le droit national antérieur, ainsi que de l’acte administratif d’application correspondant, qui soumet à autorisation
         administrative les tarifs qu’une entreprise dominante réclame à ses consommateurs finaux pour la prestation de services téléphoniques.
      
      B –    La seconde question préjudicielle: une question redondante
      54.      Par cette question, posée à titre subsidiaire, la juridiction allemande souhaite savoir si, dans l’hypothèse où les articles
         27, premier alinéa, de la directive‑cadre et 16, paragraphe 1, sous a), de la directive service universel ne prévoiraient
         pas le maintien provisoire d’une obligation légale telle que celle décrite, le droit communautaire laisse aux législateurs
         de chaque État membre la marge de liberté suffisante pour ce faire.
      
      55.      La réponse à la première question dissipe ce doute. Le «droit communautaire» évoqué dans la question ne peut être autre que
         les directives du «nouveau cadre réglementaire» dans le secteur des communications électroniques. Comme les critères d’interprétation
         systématique et téléologique utilisés dans les présentes conclusions le laissent deviner, l’économie générale de ces réglementations
         non seulement conseille, mais oblige à prolonger les mesures précédentes tant que la situation des marchés, à travers les
         études opportunes, n’est pas connue. Les autorités réglementaires nationales doivent alors promouvoir la mise en œuvre de
         l’actuel cadre réglementaire, en maintenant, en modifiant ou en supprimant les obligations du passé.
      
      VII – Conclusion
      56.      À la lumière des réflexions qui précèdent, je propose donc à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le
         Bundesverwaltungsgericht de la manière suivante:
      
      «L’article 27, premier alinéa, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à
         un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive ‘cadre’) et l’article
         16, paragraphe 1, sous a), de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service
         universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive ‘service
         universel’) doivent être interprétés en ce sens qu’ils obligent à maintenir, de manière provisoire, jusqu’à la réalisation
         de l’analyse pertinente des marchés, une prescription légale du droit national antérieur, ainsi que l’acte administratif d’application
         correspondant, qui soumet à autorisation administrative les tarifs qu’une entreprise dominante réclame à ses consommateurs
         finaux pour la prestation des services de téléphonie vocale.»
      
      1 –	Langue originale: l’espagnol.
      
      2 –	L’arrêt a été prononcé le 14 juin 2007 (C-64/06, Rec. p. I‑4887).
      
      3 –	Il se compose de quatre directives du Parlement européen et du Conseil: la directive 2002/19/CE, relative à l’accès aux
         réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive «accès»); la
         directive 2002/20/CE, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation»);
         la directive 2002/21/CE, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques
         (directive «cadre»), et la directive 2002/22/CE, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard
         des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel»).
      
      4 –	JO L 108, p. 7, 21, 33 et 51.
      
      5 –	L’entière libéralisation dans la Communauté de la fourniture de services et d’infrastructures de télécommunications, avec
         des périodes de transition pour certains États membres, a été obtenue le 1er janvier 1998.
      
      6 –	J’examine ce processus évolutif dans les conclusions dans l’affaire Nuova società di telecomunicazioni (points 3 à 6) (arrêt
         du 18 juillet 2006, C-339/04, Rec. p. I-6917), ainsi que dans les conclusions dans l’affaire Telefónica 02 Czech Republic,
         précitée (points 4 à 7).
      
      7 –	JO L 101, p. 24.
      
      8 –	Le paragraphe 2 de cet article 17 renvoie aux critères harmonisés figurant au point 4 de l’annexe II de la directive 90/387/CEE
         du Conseil, du 28 juin 1990, relative à l’établissement du marché intérieur des services de télécommunication par la mise
         en œuvre de la fourniture d’un réseau ouvert de télécommunication (JO L 192, p. 1).
      
      9 –	Il s’agit des obligations en matière d’accès et d’interconnexion imposées aux entreprises fournissant des réseaux ou des
         services de communication publics.
      
      10 –	BGBl. 1996 I, p. 1120.
      
      11 –	BGBl.2004 I, p. 1190.
      
      12 –	Actuellement Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (agence fédérale pour l’électricité,
         le gaz, les télécommunications, la poste et les chemins de fer).
      
      13 –	Selon les critères habituels d’interprétation (littérale, systématique et téléologique), l’autorisation exigée par la décision
         du 8 juin 2004 en application de l’article 25, paragraphe 1, du TKG de 1996 relève du régime transitoire de l’article 150,
         paragraphe 1, du TKG de 2004.
      
      14 –	Croire que, dans cette vie, les choses doivent toujours durer au même état, c’est croire l’impossible. […] La seule vie
         de l’homme court à sa fin, plus légère que le temps (M. de Cervantes, Don Quijote de la Mancha, deuxième partie, chapitre LIII, édition, introduction et notes de Martín de Riquer, éd. RBA, Barcelone, 1994, p. 1016).
      
      15 –	Le premier alinéa de l’article 27 de la directive-cadre renvoie à l’article 16 de la directive service universel, qui mentionne
         la tarification de détail accordée en vertu de l’article 17 de la directive 98/10, où figurent les principes auxquels doivent
         être soumis les organismes qui sont puissants sur le marché.
      
      16 –	«Toutes les obligations» ou l’«ensemble des obligations», dans la version française des deux réglementations; «all obligations»,
         dans la version anglaise; «alle Verpflichtungen», dans la version allemande, et «tutti gli obblighi», dans la version italienne.
      
      17 –	Directive du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997, relative à l’interconnexion dans le secteur des télécommunications
         en vue d’assurer un service universel et l’interopérabilité par l’application des principes de fourniture d’un réseau ouvert
         (ONP) (JO L 199, p. 32).
      
      18 –	Directive du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l’application de la fourniture d’un réseau ouvert aux lignes louées (JO L 165,
         p. 27).
      
      19 –	Ils utilisent les formulations «les États membres veillent» ou «les États membres demandent».
      
      20 –	L’article 2, point 6, de la directive 90/387 définit cette notion comme «les raisons d’intérêt général et de nature non
         économique qui peuvent amener un État membre à limiter l’accès au réseau public de télécommunications ou aux services publics
         de télécommunications. Ces raisons sont la sécurité du fonctionnement du réseau, le maintien de son intégrité et, dans les
         cas où elles sont justifiées, l’interopérabilité des services et la protection des données. La protection des données peut
         comprendre la protection des données personnelles, la confidentialité des informations transmises ou stockées, ainsi que la
         protection du domaine privé».
      
      21 –	COM(2000) 393 final (JO C 365 E, p. 198).
      
      22 –	JO 2001, C 123, p. 56.
      
      23 –	Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le service universel et les droits des utilisateurs
         au regard des réseaux et services de communications électroniques [COM(2000) 392 final, JO C 365 E, p. 238].
      
      24 –	Dans la version espagnole, les obligations relatives à la tarification de détail «en vigueur» en vertu de l’article 17
         de la directive 98/10.
      
      25 –	L’article 16 de la directive cadre, auquel renvoient les articles 27 de cette même directive, 16 de la directive service
         universel et 7 de la directive accès, ébauche un processus soumis aux lignes directrices que, conformément à l’article 15,
         paragraphe 2, de la directive-cadre, la Commission approuve avec le concours des autorités nationales chargées de la concurrence
         (article 16, paragraphe 1), ainsi qu’aux règles que l’organisme national correspondant publie afin de garantir les critères
         de transparence et de consultation (article 6 de la directive‑cadre), avec l’intervention de l’institution précitée ainsi
         que des instances pertinentes des autres États membres (article 7, paragraphes 3, 4 et 5 de la directive‑cadre). Cette complexité
         m’a permis de suggérer, dans les conclusions dans l’affaire Telefónica 02 Czech Republic, que les dispositions précitées ne
         présentaient pas les attributs pour jouir d’un effet direct (point 45).
      
      26 –	L’arrêt du 8 décembre 2005, Commission/Luxembourg (C-33/04, Rec. p. I-10629, points 54 à 60), laisse également entrevoir
         une compréhension large du régime transitoire.