CELEX: 62011CC0530
Language: da
Date: 2013-09-12
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 12. september 2013. # Europa-Kommissionen mod Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland. # Traktatbrud - offentlig deltagelse i beslutningsprocessen samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet - begrebet en »ikke uoverkommeligt dyr« retssag. # Sag C-530/11.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 12. september 2013 (
            1
         )
      
         Sag C-530/11
      
      
         Europa-Kommissionen
      
      
         mod
      
      
         Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
      
      »Århuskonventionen — direktiv 2003/35/EF — adgang til klage og domstolsprøvelse — begrebet »uoverkommeligt dyr« retssag — gennemførelse«
      
         I – Indledning
      
      
               1.
            
            
               Som bekendt er det ikke billigt at anlægge sag i Det Forenede Kongerige. Især kan repræsentation for retten medføre betydelige omkostninger. Da det som regel er den tabende part, der bærer den vindende parts omkostninger, er der forbundet en betydelig omkostningsrisiko med en retssag.
            
         
               2.
            
            
               Heroverfor kræver Århuskonventionen (
                     2
                  ) – og med hensyn til visse procedurer direktiv 2003/35, idet det gennemfører denne konvention (
                     3
                  ) – at miljøretlige retssager ikke må blive uoverkommeligt dyre. Betydningen af denne bestemmelse har Domstolen allerede undersøgt i Edwards-dommen (
                     4
                  ) på grundlag af engelsk ret på et abstrakt plan. Nu skal det konkret afklares, om Det Forenede Kongerige har gennemført de tilsvarende bestemmelser korrekt.
            
         
               3.
            
            
               Det drejer sig her for det første om domstolenes skønsbeføjelse til i visse tilfælde at begrænse sagsøgerens risiko for, hvis han taber sagen, at skulle betale sagsøgtes omkostninger. Endvidere skal det afklares, om det er foreneligt med EU-retten, hvis domstolene ved udøvelsen af denne beføjelse samtidig begrænser sagsøgtes risiko – som regel en myndighed – for at skulle overtage sagsøgerens omkostninger. Endelig er det omstridt, om foreløbige retsmidler i de pågældende sager må gøres afhængige af, at den, der anmoder herom, forpligter sig til at erstatte de skader, der forårsages af de foreløbige retsmidler, hvis han taber hovedsagen. Indledningsvis skal det undersøges, i hvilket omfang et direktiv kan gennemføres ved hjælp af retspraksis.
            
         
         II – Retsforskrifter
      
      A – International ret
      
      
               4.
            
            
               De relevante regler vedrørende sagsomkostninger i miljøsager findes i Århuskonventionen, som det daværende Europæiske Fællesskab undertegnede den 25. juni 1998 i Århus (
                     5
                  ).
            
         
               5.
            
            
               Konventionens artikel 6 fastsætter offentlig deltagelse som betingelse for godkendelse af visse aktiviteter.
            
         
               6.
            
            
               Konventionens artikel 9 regulerer adgangen til klage og domstolsprøvelse i miljøsager. I den foreliggende sag drejer det sig om proceduren i henhold til stk. 2:
               »Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at medlemmer af den berørte offentlighed:
               […]
               […] har adgang til ved en domstol og/eller et andet ved lov etableret uafhængigt og upartisk organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af bestemmelserne i artikel 6, […]«
            
         
               7.
            
            
               Stk. 4 vedrører bl.a. omkostningerne:
               »4. I tillæg til og med forbehold for stk. 1 skal procedurerne, der er fastsat i stk. 1, 2 og 3 ovenfor, stille tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed, inklusive foreløbige retsmidler, hvor dette findes passende, der skal være rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre. […]«
            
         B – EU-retten
      
      
               8.
            
            
               Til gennemførelse af bestemmelserne om adgang til klage og domstolsprøvelse i Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, indførte artikel 3, nr. 7), i direktiv 2003/35 en artikel 10a i VVM-direktivet (
                     6
                  ), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35 en artikel 15a i IPPC-direktivet (
                     7
                  ). Stk. 5 i begge bestemmelser indeholder i den forbindelse enslydende bestemmelser vedrørende omkostningerne:
               »Disse procedurer skal være fair, rimelige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre.«
            
         C – Retsregler i Det Forenede Kongerige
      
      
               9.
            
            
               I henhold til rule 44.3(2) i Civil Procedure Rules for England og Wales pålægges det i princippet den tabende part at betale den vindende parts omkostninger. Dog kan retten under hensyntagen til sagens omstændigheder også træffe en anden afgørelse. Navnlig tillader rule 44.3(6) at træffe afgørelser, der begrænser hæftelsen for en anden parts omkostninger til et bestemt beløb. I Skotland og Nordirland er retssituationen tilsvarende.
            
         
               10.
            
            
               Rule 25 i Civil Procedure Rules drejer sig om foreløbige retsmidler. Vedrørende denne bestemmelse findes der såkaldte Practice Directions, som i section 5.1. bestemmer, at en afgørelse om foreløbige forholdsregler skal indeholde en over for retten frivilligt indgået forpligtelse fra den part, der anmoder om iværksættelsen af foreløbige retsmidler, til at yde modparten den erstatning, retten finder fornøden. Desuden skal retten i henhold til section 5.1A undersøge, om den også kræver denne forpligtelse opfyldt med hensyn til skader, der opstår for tredjemand på grund af forholdsreglerne. Dog kan retten også afstå fra at kræve en sådan forpligtelse. Μens reglerne i Nordirland er tilsvarende, gælder der i Skotland ikke en sådan forpligtelse til at yde erstatning.
            
         
               11.
            
            
               I tilknytning til Edwards-dommen (
                     8
                  ) har Det Forenede Kongerige suppleret disse bestemmelser på grundlag af Århuskonventionen og artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35, men af tidsmæssige årsager er disse ændringer ikke genstand for den foreliggende sag.
            
         
         III – Den administrative procedure og påstandene
      
      
               12.
            
            
               På grund af en klage opfordrede Kommissionen med åbningsskrivelse af 23. oktober 2007 Det Forenede Kongerige til at fremsætte bemærkninger med hensyn til, om landet havde opfyldt sine forpligtelser på grundlag af artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35.
            
         
               13.
            
            
               På trods af Det Forenede Kongeriges svar af 20. december 2007 og 5. september 2008 fremsatte Kommissionen den 22. marts 2010 en begrundet udtalelse over for denne medlemsstat, hvori den gav udtryk for den opfattelse, at Det Forenede Kongerige ikke havde gennemført de nævnte bestemmelser korrekt, og at de heller ikke blev anvendt rigtigt. Kommissionen opfordrede Det Forenede Kongerige til inden to måneder, dvs. senest den 22. maj 2010, at vedtage de fornødne foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse.
            
         
               14.
            
            
               Også efter Det Forenede Kongeriges svar af 19. juli 2010 fastholdt Kommissionen sin opfattelse og anlagde den 18. oktober 2011 den foreliggende sag. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
               
                        1)
                     
                     
                        Det fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2003/35, idet det ikke har gennemført direktivets artikel 3, stk. 7, og artikel 4, stk. 4, fuldstændigt og korrekt.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.
                     
                  
         
               15.
            
            
               Det Forenede Kongerige har nedlagt følgende påstande:
               
                        1)
                     
                     
                        Det fastslås, at Det Forenede Kongerige ikke har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
                     
                  
         
               16.
            
            
               Ved kendelse af 4. maj 2012 har Domstolens præsident givet Kongeriget Danmark og Republikken Irland tilladelse til at intervenere til støtte for Det Forenede Kongerige.
            
         
               17.
            
            
               Procesdeltagerne har indgivet skriftlige indlæg og med undtagelse af Danmark deltaget i den mundtlige forhandling den 11. juli 2013.
            
         
         IV – Retlig vurdering
      
      
               18.
            
            
               Kommissionen støtter ganske vist sit søgsmål på artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35, men det forekommer mere meningsfuldt i forbindelse med diskussionen om søgsmålsgrundene at anføre de bestemmelser, der blev indført ved disse, nemlig VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a. Ifølge det enslydende stk. 5 i de to bestemmelser må de procedurer, der fastsættes heri til prøvelse af godkendelser på grundlag af de to direktiver, ikke være uoverkommeligt dyre. Dermed gennemføres Århuskonventionens artikel 9, stk. 4, med hensyn til den i samme konventions artikel 9, stk. 2, fastlagte prøvelsesprocedure.
            
         
               19.
            
            
               Med sit søgsmål anfægter Kommissionen både gennemførelsen af denne lovgivning i Det Forenede Kongeriges tre jurisdiktioner, nemlig i England og Wales, herunder Gibraltar, i Skotland samt i Nordirland (herom under B), og anvendelsen af den (herom under C). Først vil jeg dog kort gennemgå de for den foreliggende sag centrale udsagn i Edwards-dommen, der i mellemtiden er blevet afsagt (
                     9
                  ), og i lyset heraf gå ind på visse af procesdeltagerne fremførte argumenter, som ganske vist har relation til problemet vedrørende sagsomkostningerne, men ikke bidrager til at afklare de enkelte søgsmålsgrunde (herom under A).
            
         A – Indledende bemærkning
      
      
               20.
            
            
               VVM-direktivets artikel 10a, stk. 5, IPPC-direktivets artikel 15a, stk. 5, og Århuskonventionens artikel 9, stk. 4, etablerer en forpligtelse til omkostningsbeskyttelse. Denne forpligtelse blev konkretiseret af Edwards-dommen.
            
         
               21.
            
            
               Ifølge denne dom må personer, der er omfattet af VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, ikke forhindres i at anlægge en retssag eller fortsætte retsforhandlinger, der falder inden for anvendelsesområdet for disse artikler, som følge af den økonomiske byrde, som dette kan medføre. Der skal i den forbindelse tages hensyn til både den persons interesse, der ønsker at forsvare sine rettigheder, og til den almene interesse i miljøbeskyttelsen (
                     10
                  ).
            
         
               22.
            
            
               Desuden fastslog Domstolen, at kravet om, at retslige procedurer ikke må være uoverkommeligt dyre, gælder alle økonomiske omkostninger, der er foranlediget af deltagelsen i en retssag. Der skal således foretages en helhedsvurdering af den uoverkommeligt dyre karakter under hensyntagen til samtlige de omkostninger, som den berørte part skal bære (
                     11
                  ). Disse omkostninger omfatter i princippet også dem, der er forbundet med repræsentation for retten.
            
         
               23.
            
            
               Endelig blev det, i modsætning til det af Danmark anførte, præciseret i Edwards-dommen, at kravet om, at retslige procedurer ikke må være uoverkommeligt dyre, ikke kan bedømmes forskelligt af en national ret, alt efter om den træffer afgørelse i første instans, i en appel eller i en anden appel (
                     12
                  ). Denne konstatering skal dog ikke forstås således, at man ved højere instanser ved bedømmelsen af den tilladte omkostningsbyrde kan ignorere de allerede opståede omkostninger. Tværtimod skal hver instans drage omsorg for, at omkostningerne ved samtlige instanser samlet set ikke er uoverkommelige eller prohibitive.
            
         
               24.
            
            
               Danmark har imidlertid med rette fremført, at en professionel repræsentation for retten kan undværes i visse prøvelsesprocedurer. Dette kan eksempelvis være tilfældet, når de kompetente myndigheder er underlagt en stærkt udpræget officialmaksime og derfor ex officio belyser alle relevante argumenter og omstændigheder. For at repræsentationen kan undværes, kræves der imidlertid en konkret undersøgelse under hensyntagen til alle retlige og materielle betingelser i den enkelte sag samt til skik og brug.
            
         
               25.
            
            
               I den foreliggende sag er det ubestridt, at der kræves advokatrepræsentation ved domstolene i Det Forenede Kongerige, og at det kan medføre betydelige omkostninger. Medlemsstaten forklarer dette med de særlige betingelser ved den kontradiktoriske retssag under common law, som stiller særligt høje krav til den, der repræsenterer en part for retten.
            
         
               26.
            
            
               Ligesom ved Unionens retsinstanser pålægges det i Det Forenede Kongerige som regel den tabende part at betale repræsentationsomkostningerne. Hvis de sagsøgere, der er nævnt i VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, ikke får medhold, må de ifølge dette princip normalt dække modpartens og deres egne omkostninger. Får de medhold, dækkes deres omkostninger derimod af modparten.
            
         
               27.
            
            
               Selv om Det Forenede Kongerige åbenbart anser de omkostninger, der opstår inden for rammerne af denne ordning, for begrundede, kan omkostningsrisikoen afholde nogen fra at anlægge sag eller fortsætte retsforhandlinger i henhold til VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a. Disse procedurer kan derfor være uoverkommelige eller prohibitive i disse bestemmelsers forstand. Følgelig skal der sikres en tilstrækkelig omkostningsbeskyttelse.
            
         
               28.
            
            
               Det Forenede Kongerige har henvist til forskellige mekanismer, der dækker risikoen for procesomkostninger eller i det mindste begrænser den. Kommissionen anfægter ikke disse mekanismer som sådan, men anser dem med rette for utilstrækkelige til at gennemføre VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a.
            
         
               29.
            
            
               Således findes der i Det Forenede Kongerige en mulighed for at få bevilget retshjælp, men denne medlemsstat bestrider hverken, at foreninger ikke kan gøre brug heraf (
                     13
                  ), eller at den forudsætter, at de berørte befinder sig i en trangssituation. Eftersom også foreninger og sagsøgere, der råder over økonomiske midler (
                     14
                  ), skal beskyttes mod prohibitive omkostninger, er dette instrument ikke tilstrækkeligt til at sikre en omkostningsbeskyttelse.
            
         
               30.
            
            
               Endvidere fremhæver Det Forenede Kongerige, at omkostningsrisikoen ved at anlægge et forvaltningsretligt søgsmål (judicial review) er meget begrænset. Søgsmålet bliver kun realitetsbehandlet, når det ved en summarisk formalitetsprocedure er fastslået, at det er rimeligt begrundet. Deltagelse i denne procedure medfører kun relativt lave omkostninger.
            
         
               31.
            
            
               Denne formalitetsprocedure begrænser ganske vist omkostningsrisikoen i forbindelse med søgsmål med meget ringe udsigt til at få medhold, da disse afvises på et tidligt trin, før de medfører yderligere omkostninger. Århuskonventionen og dens gennemførelse i Unionen tager imidlertid ikke fortrinsvis sigte på søgsmål med særligt ringe udsigt til at få medhold (
                     15
                  ). Den almene interesse i miljøbeskyttelse er betydelig bedre tjent med, at det gøres lettere at anlægge sager, som ganske vist hviler på en forsvarlig opfattelse, men hvis udfald er usikkert. Sådanne sager støtter sig normalt på en berettiget interesse i miljøbeskyttelse, men på grund af det usikre udfald vejer omkostningsrisikoen særlig tungt.
            
         
               32.
            
            
               Endelig omtaler Det Forenede Kongerige også muligheden for at tegne en forsikring mod omkostningsrisici ved en retssag, den såkaldte »After the Event Insurance«. Det kan dog ikke bestrides, at heller ikke dette instrument dækker alle tilfælde. Det er indlysende, at forsikringsselskaber netop ved sager med usikkert udfald, dvs. med høj risiko, må forlange præmier, som ligeledes kan være prohibitive.
            
         
               33.
            
            
               Kommissionen understreger ganske vist nødvendigheden af, at omkostninger kan forudses, dog behøver det i den foreliggende sag ikke afgøres, i hvilket omfang omkostninger rent faktisk skal ligge fast på et tidligt tidspunkt af sagen. I form af en kendelse om omkostningsbeskyttelse indeholder Det Forenede Kongeriges lovgivning nemlig et redskab til at bestemme den maksimale omkostningsrisiko på et tidligt tidspunkt
            
         
               34.
            
            
               Kommissionen anfægter ganske vist visse resultater af og kriterier for anvendelsen af dette redskab, men anser det ikke som sådant for utilstrækkeligt. I det omfang, den kritiserer usikkerheden i forbindelse med størrelsen af omkostningerne, går dens indvendinger på, at Det Forenede Kongeriges lovgivning ikke foreskriver omkostningsbeskyttelsen tilstrækkeligt klart og entydigt. Dette problem vil jeg behandle i det følgende.
            
         B – Gennemførelse
      
      
               35.
            
            
               Kommissionen har gjort gældende, at omkostningsbeskyttelsen mangler at blive gennemført i lovgivningen i Det Forenede Kongerige. Den henviser i den forbindelse til en dom vedrørende retssituationen i Irland. I denne medlemsstat kunne domstolene efter eget skøn vælge at undlade at pålægge den tabende part at betale sagens omkostninger og endvidere endda tilpligte den vindende part at afholde den tabende parts omkostninger. Da det imidlertid drejer sig om en rent retslig praksis, anerkendte Domstolen ikke dette som en gennemførelse (
                     16
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Over for dette anbringende påberåber Det Forenede Kongerige sig den nationale retspraksis. Det støtter sig på, at direktivet i henhold til artikel 288, stk. 3, TEUF med hensyn til det tilsigtede mål er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen (
                     17
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Domstolen har rent faktisk fastslået, at det for gennemførelsen af EU-bestemmelser i national ret ikke er absolut nødvendigt at gentage bestemmelserne formelt og ordret i udtrykkelige specielle retsforskrifter. Det er tilstrækkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at EU-bestemmelserne anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig og præcis måde (
                     18
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Det er ganske vist endnu ikke afgjort, om bindende præjudikater, dvs. retslige afgørelser, der karakteriserer den i Det Forenede Kongerige gældende common law, ud fra ovenstående betragtning kan gennemføre et direktiv tilstrækkeligt. Domstolen har dog allerede fastslået, at rækkevidden af nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser også ved vurderingen af gennemførelsen af et direktiv skal bedømmes under hensyntagen til de nationale retters fortolkning af dem (
                     19
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Ganske vist kan det ikke være tilstrækkeligt for gennemførelsen af et direktiv, at domstolene råder over en mulighed for at efterkomme det og muligvis også gør dette. En skønsbeføjelse, der kan udøves i overensstemmelse med et direktiv, er ifølge fast retspraksis ikke tilstrækkelig til at gennemføre direktivets bestemmelser, eftersom en sådan praksis til enhver tid kan ændres (
                     20
                  ). Det er netop, hvad der blev fastslået i den sag, Kommissionen har henvist til: De irske retsinstanser havde ganske vist en skønsbeføjelse, som tillod dem at bevilge omkostningsbeskyttelse, men de var ikke forpligtet til det. Der manglede også kriterier for, hvornår der skal gives omkostningsbeskyttelse. Der blev dengang ikke fremført nogen relevant retspraksis, der kunne have dannet grundlag for en sådan forpligtelse.
            
         
               40.
            
            
               Det afgørende er derfor, om de relevante nationale domme tilstrækkelig klart, præcist og forpligtende rent faktisk sikrer, at den fornødne omkostningsbeskyttelse anvendes fuldt ud (
                     21
                  ). Når disse betingelser er opfyldt, kan gennemførelsen af direktivet sikres ved retspraksis (
                     22
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Procesdeltagerne anfører i den foreliggende sag forskellige nationale retsafgørelser. Kommissionen anfægter ganske vist disse som utilstrækkelig anvendelse i praksis, men ud fra de ovenstående overvejelser er de også relevante for gennemførelsen.
            
         
               42.
            
            
               Vedrørende dette spørgsmål skal jeg først behandle det forhold, at afsigelse af en kendelse om omkostningsbeskyttelse henhører under domstolenes skønsbeføjelse (herom under 1), derpå den mulige begrænsning af omkostningerne, som sagsøgeren kan gøre gældende, hvis han får medhold (herom under 2), og endelig de foreløbige retsmidler (herom under 3).
            
         1. Skønsbeføjelse i forbindelse med en kendelse om omkostningsbeskyttelse
      
               43.
            
            
               Systemet med kendelser om omkostningsbeskyttelse er udviklet af Court of Appeal for England og Wales i Corner House-dommen (
                     23
                  ). Retterne i Skotland og i Nordirland har overtaget dette system. Under helt særlige omstændigheder kan en sådan kendelse fastsætte en overgrænse for de omkostninger, den pågældende retsinstans kan pålægge sagsøgeren, hvis han taber sagen. Denne afgørelse kan træffes på ethvert trin i sagen, hvis retten er overbevist om, at
               
                        —
                     
                     
                        de rejste problemer er af almen offentlig interesse
                     
                  
                        —
                     
                     
                        offentlighedens interesse kræver en juridisk løsning af disse problemer
                     
                  
                        —
                     
                     
                        sagsøgeren ikke har nogen privat interesse i sagens udfald
                     
                  
                        —
                     
                     
                        det henset til sagsøgerens og modpartens økonomiske midler og til de forventede omkostninger er fair og retfærdigt at træffe en afgørelse om omkostningsbeskyttelse, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        sagsøgeren forventes ikke at ville gennemføre sagen, hvis der ikke træffes nogen afgørelse om omkostningsbeskyttelse.
                     
                  
         
               44.
            
            
               En konsekvens af denne restriktive fremgangsmåde er, at allerede afgørelsen om omkostningsbeskyttelse medfører relativt høje udgifter og yderligere omkostninger uden at fremme afklaringen af de miljøretlige spørgsmål.
            
         
               45.
            
            
               Dette instrument giver de kompetente retsinstanser først en skønsmargin med hensyn til de forskellige betingelser for at afsige kendelse om omkostningsbeskyttelse og, såfremt disse fastslås, et skøn med hensyn til den omkostningsbeskyttelse, der konkret skal fastsættes. Det sidstnævnte skøn omfatter både størrelsen af den godkendte omkostningsrisiko og spørgsmålet om, hvorvidt og eventuelt i hvilket omfang også modpartens omkostningsrisiko begrænses.
            
         
               46.
            
            
               Hverken skønsmarginen eller selve skønnet kan som sådanne anfægtes. På grund af de store forskelle mellem medlemsstater med hensyn til de relevante regler om adgang til domstolsprøvelse er der en vid margin til at virkeliggøre omkostningsbeskyttelsen (
                     24
                  ). Desuden anerkender Domstolen selv nødvendigheden af skønsmarginer og skøn i forbindelse med omkostningsbeskyttelse (
                     25
                  ). De nationale retter skal dog have en utvetydig forpligtelse til at udøve deres skøn med det formål at sikre en tilstrækkelig omkostningsbeskyttelse for de omfattede retssager (
                     26
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Det skøn, som retterne i Det Forenede Kongerige udøver i forbindelse med en kendelse om omkostningsbeskyttelse, lever ikke op til disse krav. Det har nemlig til formål at fastslå, om det i det konkrete tilfælde undtagelsesvis (
                     27
                  ) ville være urimeligt eller uretfærdigt at følge det generelle princip om, at der ikke findes nogen omkostningsbeskyttelse. Der synes derimod ikke i de relevante sager at være nogen grundlæggende kobling til formålet om omkostningsbeskyttelse.
            
         
               48.
            
            
               De anførte domme, der fulgte efter Corner House-dommen, ændrer intet herved. Desuden blev det i Morgan-dommen fra 2009 udtalt, at den eksisterende skønsfrihed i forbindelse med afgørelser om omkostninger muligvis er uforenelig med påbuddet om omkostningsbeskyttelse (
                     28
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Heller ikke af den afgørelse, der først blev truffet efter udløbet af den frist, som var sat i den begrundede udtalelse i Garner-sagen fra 2010, fremgår det, at skønnet i mellemtiden har taget sigte på at beskytte mod omkostningerne (
                     29
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Desuden er de kriterier, der anvendes i Det Forenede Kongerige, uforenelige med, hvad Domstolen har fastslået i Edwards-dommen.
            
         
               51.
            
            
               Det Forenede Kongerige giver ganske vist udtryk for den opfattelse, at kriterierne for den fornødne omkostningsbeskyttelse ikke er genstand for den foreliggende sag, men dette virker ikke overbevisende. Kriterierne for omkostningsbeskyttelse udgør derimod det centrale punkt i Kommissionens kritik af, at forpligtelsen til omkostningsbeskyttelse ikke er tilstrækkeligt gennemført. Derfor skal de undersøges i den foreliggende sag.
            
         
               52.
            
            
               Problemerne med de kriterier, der anvendes i Det Forenede Kongerige, begynder med, at der tages hensyn til den offentlige og den private interesse i at gennemføre sagen. Ganske vist kræves det også af Domstolen, at der tages hensyn til disse interesser (
                     30
                  ). Det Forenede Kongerige indrømmer imidlertid, at der før Garner-dommen ikke blev taget et sådant hensyn til de interesser, som der skulle have været (
                     31
                  ). Dermed accepterer regeringen, at offentlighedens interesse i at håndhæve miljølovgivningen i sager i henhold til VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a ikke var blevet anerkendt og vægtet tilstrækkeligt. Eftersom dommen først blev afsagt efter udløbet af den frist, der var sat i den begrundede udtalelse, har medlemsstaten ikke bragt denne tilsidesættelse rettidigt ud af verden.
            
         
               53.
            
            
               Det er også uforeneligt med kravet om omkostningsbeskyttelse, at den blotte eksistens af en privat interesse i sagens udfald er til hinder for en kendelse om omkostningsbeskyttelse. Ganske vist stiller også Domstolen krav om, at der tages hensyn til en sådan interesse, men det må ikke udelukke en omkostningsbeskyttelse. Borgeren skal også beskyttes, når han gør sine egne rettigheder gældende, således som tilkommer ham på grundlag af EU-retten (
                     32
                  ).
            
         
               54.
            
            
               Selv om det i Morgan-dommen – tilsyneladende i et obiter dictum – udtales, at dette kriterium skal anvendes fleksibelt (
                     33
                  ), fremgår det alligevel klart, at der på dette punkt i det mindste består en betydelig usikkerhed.
            
         
               55.
            
            
               Det medfører også en tilsidesættelse af den fornødne omkostningsbeskyttelse, at der som udelukkelseskriterium tages hensyn til sagsøgerens betalingsevne, dvs. til, at hans trangssituation ikke er blevet bevist. Ydermere må sagsomkostninger i en retssag hverken overstige den berørtes personlige økonomiske evne eller fremstå objektivt urimelige – dvs. uafhængigt af hans betalingsevne (
                     34
                  ). Med andre ord: Heller ikke betalingsdygtige sagsøgere skal udsættes for en risiko for uoverkommelige eller prohibitive omkostninger, og når det gælder sagsøgere med begrænsede midler, skal en objektivt rimelig omkostningsrisiko under visse omstændigheder reduceres yderligere.
            
         
               56.
            
            
               Endelig har Domstolen afvist at udelukke omkostningsbeskyttelse, når den berørte forventes ikke at ville lade sig afskrække af omkostningsrisikoen (
                     35
                  ). En sådan afskrækkelsesrisiko er ifølge Corner House-dommen imidlertid en yderligere betingelse for en kendelse om omkostningsbeskyttelse.
            
         
               57.
            
            
               Derfor har Det Forenede Kongerige tilsidesat sine forpligtelser på grundlag af artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35, idet domstolenes skøn med henblik på bevilling af omkostningsbeskyttelse ikke er knyttet til formålet med omkostningsbeskyttelsen, og idet de kriterier, der skal anlægges herfor, er uforenelige med de nævnte bestemmelser.
            
         2. Gensidig omkostningsbegrænsning
      
               58.
            
            
               Kommissionen har også gjort gældende, at kendelserne om omkostningsbeskyttelse hyppigt samtidig begrænser modpartens omkostningsrisiko. Dette problem vedrører alle tre jurisdiktioner i Det Forenede Kongerige.
            
         Formaliteten
      
               59.
            
            
               Det Forenede Kongerige mener, at dette klagepunkt bør afvises, da det ikke er blevet fremført under den forudgående administrative procedure. Rent faktisk har Kommissionen for første gang udtrykkeligt anfægtet den gensidige omkostningsbegrænsning i den begrundede udtalelse (
                     36
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Det Forenede Kongeriges indvending støtter sig på, at Kommissionens åbningsskrivelse til medlemsstaten og dens efterfølgende begrundede udtalelse afgrænser sagens genstand, som herefter ikke kan udvides. Den pågældende medlemsstats mulighed for at fremsætte bemærkninger udgør nemlig, selv om medlemsstaten ikke ønsker at udnytte sin adgang hertil, en væsentlig garanti, hvis opfyldelse er et væsentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det fastslås, at en medlemsstat har begået et traktatbrud, afvikles behørigt. Følgelig skal Kommissionens begrundede udtalelse og dens søgsmål hvile på de samme klagepunkter som i åbningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure (
                     37
                  ).
            
         
               61.
            
            
               Dette krav kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem klagepunkterne i åbningsskrivelsen, konklusionen i den begrundede udtalelse og de i stævningen nedlagte påstande, når sagens genstand, som fastlagt i den begrundede udtalelse, ikke er blevet udvidet eller ændret (
                     38
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Navnlig kan der ikke stilles samme strenge krav til præcisionen i åbningsskrivelsen, der nødvendigvis kun kan være en kortfattet første sammenfatning af klagepunkterne, som til den begrundede udtalelse. Der er således intet til hinder for, at Kommissionen i den begrundede udtalelse uddyber de klagepunkter, den allerede mere bredt har gjort gældende i åbningsskrivelsen (
                     39
                  ).
            
         
               63.
            
            
               Dette er sket i den foreliggende sag. Kommissionen har med rette gjort gældende, at udgifterne til egen advokat ligeledes er en del af sagsomkostningerne, som medlemsstaterne skal begrænse størrelsen af (
                     40
                  ). Kritikken af, at denne omkostningsrisiko ikke begrænses i tilstrækkelig grad, var derfor indeholdt i klagepunktet om, at omkostningsrisikoen i Det Forenede Kongerige samlet set ikke begrænses i tilstrækkelig grad.
            
         
               64.
            
            
               Denne vurdering bekræftes af Det Forenede Kongeriges svar på opfordringen til at fremsætte bemærkninger, dvs. af den første skrivelse fra denne medlemsstat i den administrative procedure. Deri nævnes nemlig betingende aftaler med egen advokat om et salær, der afhænger af sagens udfald, som et middel til at begrænse omkostningsrisikoen ved et søgsmål (
                     41
                  ). Kommissionens anbringende i den begrundede udtalelse om, at kendelser om omkostningsbeskyttelse undergraver dette middel, idet de begrænser det omkostningsbeløb, sagsøgeren kan kræve, hvis han får medhold, er altså i sidste ende blot et modargument for at svække dette standpunkt. Dermed bliver dette punkt samtidig en del af sagens genstand.
            
         
               65.
            
            
               Derfor kan dette anbringende realitetsbehandles og skal undersøges.
            
         Realiteten
      
               66.
            
            
               Kommissionen kritiserer, at kendelser om omkostningsbeskyttelse delvis også udformes gensidigt, således at de ud over at begrænse den sagsøgende parts risiko for, hvis sagen tabes, at skulle udrede modpartens omkostninger, også begrænser modpartens risiko for at skulle bære sagsøgerens omkostninger, hvis denne vinder sagen.
            
         
               67.
            
            
               En kendelse om ensidig omkostningsbeskyttelse, som udelukkende begrænser risikoen for at hæfte for modpartens omkostninger til fordel for sagsøgeren, kan i betydelig grad bidrage til at forhindre uoverkommelige eller prohibitive omkostninger ved retssagen. Dog kan allerede udgifterne til egen advokat hindre de personer, der er nævnt i VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, i at anlægge eller fortsætte en sag, der henhører under disse artiklers anvendelsesområde.
            
         
               68.
            
            
               Med hensyn til udgifterne til egen advokat anfører både Det Forenede Kongerige og Irland derfor muligheden for, at advokaterne i sagen giver afkald på salær. Et sådant afkald kan dog kun i undtagelsestilfælde mindske omkostningsrisikoen, da advokaterne i sagerne normalt skal tjene penge. Et generelt krav om, at sagsøgeren skal have gratis repræsentation i sager i henhold til VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, ville være ødelæggende for det økonomiske grundlag for den advokatspecialisering, som er nødvendig på disse områder.
            
         
               69.
            
            
               Ved hjælp af salærer, der afhænger af sagens udfald, er der mulighed for, at økonomisk svage parter, som ikke kan få retshjælp, opnår tilstrækkelige midler. I England og Wales samt i Skotland kan der indgås sådanne aftaler i form af betingede salæraftaler, hvorefter sagsøgerens repræsentant kun får et vederlag, såfremt sagen vindes. I begge ordninger skal den tabende part normalt betale de sagsomkostninger, der skulle have været afholdt, selv hvis en sådan aftale ikke var indgået. I England og Wales pålægges den tabende part endvidere at betale et supplerende vederlag til sagsøgerens repræsentant mens dette supplerende vederlag i Skotland skal afholdes af sagsøgeren selv. I Nordirland findes denne ordning ikke. Salærer, der afhænger af sagens udfald, er ganske vist heller ikke uproblematiske, især hvis de er forbundet med en forhøjelse i forhold til det normale salær (
                     42
                  ), alligevel er de ifølge Det Forenede Kongeriges anbringende åbenbart nødvendige i mange af de tilfælde, der er omfattet af VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, for at gøre den fornødne omkostningsbeskyttelse mulig under denne retsorden.
            
         
               70.
            
            
               En kendelse om gensidig omkostningsbeskyttelse begrænser imidlertid de omkostninger, som modparten skal betale, hvis søgsmålet tages til følge. I tilfælde af en sådan begrænsning må sagsøgeren højst sandsynligt skulle afholde en del af sine egne repræsentationsomkostninger. Ved betingede salæraftaler bliver det beløb, modparten skulle betale, begrænset størrelsesmæssigt. Enten nøjes advokaterne i sagen med dette reducerede salær, eller også må sagsøgeren, hvis han får medhold i sagen, forhøje det for egen regning. Også sådanne supplerende omkostninger kan have en prohibitiv virkning. Derfor kan en kendelse om gensidig omkostningsbeskyttelse bringe formålet med omkostningsbeskyttelsen i fare.
            
         
               71.
            
            
               Ved bedømmelsen af kendelser om gensidig omkostningsbeskyttelse må der dog sondres mellem private og offentlige parter.
            
         
               72.
            
            
               Når det drejer sig om private parter, kan den gensidige omkostningsbegrænsning under visse omstændigheder være berettiget på grund af den processuelle ligestilling, der er en del af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang (
                     43
                  ), som udtrykkeligt nævnes i Århuskonventionens artikel 9, stk. 4, som proceduremaksime. Denne ligestilling kan man drage i tvivl (
                     44
                  ), når den ene part i vidt omfang er fritaget for risikoen for at skulle betale modpartens omkostninger, mens den anden part ud over at bære størstedelen af sine egne omkostninger, såfremt han taber sagen, altid skal betale sagsøgerens fulde omkostninger. Man kunne endda forestille sig, at en sådan ulige fordeling af omkostningsrisikoen kan påvirke udformningen af processtrategien. En part, som i vidt omfang er beskyttet mod en omkostningsrisiko, kunne være fristet til i unødig grad at udvide sagens genstand for at lade modpartens omkostninger stige og dermed øge dennes incitament til at indgå forlig.
            
         
               73.
            
            
               Kommissionen fremhæver dog med rette, at det i den foreliggende sag kun drejer sig om søgsmål i henhold til VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a. Disse søgsmål er efter deres natur rettet mod administrative afgørelser, nemlig tilladelse til projekter efter en vurdering af indvirkningen på miljøet, eller integreret tilladelse til visse industriaktiviteter.
            
         
               74.
            
            
               I en retssag mod statslige myndigheder er der helt fra begyndelsen ingen reel balance, da disse normalt råder over langt mere omfangsrige ressourcer end de personer, der er nævnt i VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a. En kendelse om ensidig omkostningsbeskyttelse er i den forbindelse blot det første skridt til at oprette ligestilling.
            
         
               75.
            
            
               Desuden drejer det sig i sådanne sager i sidste ende om en fælles interesse for begge sider, nemlig at værne om lov og ret. En forvaltning, der taber en retssag, fordi dens anfægtede afgørelse er ulovlig, fortjener med hensyn til sagsomkostninger ikke nogen beskyttelse, der kan sammenlignes med den, sagsøgeren fortjener. Det er jo forvaltningen, der har fremkaldt retssagen ved at overtræde lovgivningen.
            
         
               76.
            
            
               Endelig tillægges offentlighedens interesse i at værne om lov og ret ifølge Århuskonventionen en særlig vægt (
                     45
                  ). Denne interesse forbyder – i hvert fald i sager i henhold til VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a – at der lægges hindringer i vejen for et redskab som et af sagens udfald afhængigt salær, der kan bidrage til at undgå uoverkommelige udgifter til egen advokat.
            
         
               77.
            
            
               Århuskonventionens udformning afkræfter i øvrigt Det Forenede Kongeriges anbringende om de kompetente myndigheders begrænsede midler. Det er ganske vist rigtigt, at de midler, myndighederne har brugt på retssager, ikke kan anvendes af dem en gang til for at løse deres hovedopgaver. Dette forhold accepterer konventionen imidlertid. Det giver også god mening, da det tvinger myndighederne til at udfolde særlig stor omhu ved anvendelsen af miljølovgivningen, når domstolene håndhæver denne lovgivning, eller der er risiko for et sagsanlæg.
            
         
               78.
            
            
               Dette udelukker imidlertid ikke enhver omkostningsbeskyttelse for forvaltningen. Der er ingen grund til at pålægge denne et salær til modpartens advokat, som afhænger af sagens udfald og ligger klart over de normale, af sagens udfald uafhængige, salærer. En kendelse om »asymmetrisk« gensidig omkostningsbeskyttelse, der ganske vist begrænser begge parters omkostningsrisiko, men alligevel giver plads til et rimeligt salær, som afhænger af sagens udfald, kan derfor ikke uden videre udelukkes ved retssager mod forvaltningen i den processuelle ligestillings navn.
            
         
               79.
            
            
               Kendelsen må dog ikke føre til, at den økonomisk stærkere stillede forvaltning får et incitament til ved en unødvendig udvidelse af sagens genstand at lade sagsøgerens egne omkostninger stige så meget, at de klart overskrider grænserne for erstatningsberettigede omkostninger (
                     46
                  ). Hvilket omfang et af sagens udfald afhængigt rimeligt salær har ud fra ovenstående betragtning, kan kun afgøres i lyset af den konkrete sag.
            
         
               80.
            
            
               Derfor har Det Forenede Kongerige tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35, idet domstolene i sager i henhold til disse bestemmelser kan fastsætte en gensidig omkostningsbeskyttelse, som forhindrer, at omkostningerne, der udspringer af en aftale om et af sagens udfald afhængigt, rimeligt salær for at repræsentere de i disse bestemmelser anførte personer og foreninger, ikke kan pålægges den tabende modpart.
            
         3. Foreløbige retsmidler
      
               81.
            
            
               Endelig kritiserer Kommissionen, at foreløbige retsmidler i England og Wales, herunder Gibraltar, samt i Nordirland normalt kun anvendes, når den, der anmoder om foreløbige retsmidler, forpligter sig til at erstatte skader, der skyldes anvendelsen af disse midler.
            
         
               82.
            
            
               Det fremgår ikke entydigt af sagens akter, hvad denne forpligtelse til at yde erstatning omfatter. Jeg lægger til grund, at det ikke drejer sig om skader, der skyldes culpøs, lovstridig adfærd. Hertil kræves der ingen særlig erstatningspligt, da allerede den almindelige erstatningsret vil finde anvendelse.
            
         
               83.
            
            
               Derimod antager jeg, at denne forpligtelse finder anvendelse, når det krav, der beskyttes af de foreløbige forholdsregler, i en efterfølgende proces viser sig at være ubegrundet. I så fald skal ansøgeren åbenbart erstatte de skader, der er forårsaget af de foreløbige forholdsregler (
                     47
                  ). I de procestyper, det her drejer sig om, er der således en risiko for at skulle betale for omkostningerne ved forsinkelse af projekter.
            
         
               84.
            
            
               Parterne er først og fremmest uenige om, hvorvidt denne omkostningsrisiko overhovedet er omfattet af omkostningsbeskyttelsen i VVM-direktivets artikel 10a, stk. 5, og IPPC-direktivets artikel 15a, stk. 5. Efter ordlyden at dømme er det nemlig kun proceduren, der ikke skal være uoverkommeligt dyr. En forpligtelse til at betale erstatning for tab som følge af forsinkelser forårsaget af foreløbige retsmidler kan ved en snæver fortolkning ikke henføres under sagsomkostningerne.
            
         
               85.
            
            
               Domstolen har allerede fastslået, at det med henblik på at sikre effektiviteten af den ret til at anlægge sag, som er fastsat i VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, kræves, at den berørte offentlighed har ret til at begære, at der træffes foreløbige forholdsregler (
                     48
                  ). Tilsvarende opregner dokumentet »The Aarhus Convention: an Implementation Guide«, der blev udarbejdet af De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa i 2000, foreløbige forholdsregler som omfattet af de retsafgørelser (
                     49
                  ), der er omfattet af konventionens artikel 9, stk. 4, som værende en del af adgangen til domstolsprøvelse (
                     50
                  ).
            
         
               86.
            
            
               Desuden mindes om, at kravet om, at procedurer ikke må være uoverkommeligt dyre, vedrører alle økonomiske omkostninger, der er foranlediget af deltagelsen i en retssag. Der skal således foretages en helhedsvurdering af den uoverkommeligt dyre karakter under hensyntagen til samtlige de omkostninger, som den berørte part skal bære (
                     51
                  ). Desuden har Domstolen fastslået, at personer, der er omfattet af VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, ikke må forhindres i at anlægge en retssag eller fortsætte retsforhandlinger, der falder inden for disse artiklers anvendelsesområde, som følge af den økonomiske byrde, der følger deraf (
                     52
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Da også en begæring om foreløbige retsmidler er et sådant retsmiddel, og da eventuelle erstatningskrav omfatter de deraf følgende finansielle udgifter, må de også være omfattet af omkostningsbeskyttelsen. I modsat fald ville et sådant sagsanlæg muligvis blive forhindret på grund af risikoen for at skulle yde erstatning.
            
         
               88.
            
            
               Det Forenede Kongerige har over for Kommissionen ganske vist indvendt, at projekter, som berøres af VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, for det meste ikke videreføres, mens der verserer en retssag, selv uden foreløbige retsmidler. Omkostningstunge arbejder bliver ofte ikke gennemført, når der er mulighed for, at tilladelsen annulleres.
            
         
               89.
            
            
               Dette argument relativerer den praktiske betydning af Kommissionens kritik, men fjerner ikke grundlaget for den i de tilfælde, hvor foreløbige retsmidler er påkrævet.
            
         
               90.
            
            
               Endvidere gør Det Forenede Kongerige gældende, at domstolene i offentligretlige sager normalt udøver deres skøn således, at der ses bort fra kravet om forpligtelse til at yde erstatning. Dog gælder det også på dette punkt, at den blotte mulighed for at udøve et skøn i overensstemmelse med forpligtelsen til omkostningsbeskyttelse ikke er tilstrækkelig til at gennemføre VVM-direktivets artikel 10a, stk. 5, og IPPC-direktivets artikel 15a, stk. 5.
            
         
               91.
            
            
               Af større vægt er Det Forenede Kongeriges anbringende om, at erstatningspligten er forenelig med effektivitetsprincippet, dvs. at den hverken gør det uoverkommeligt svært eller reelt umuligt at håndhæve de rettigheder, der hidrører fra EU-retten.
            
         
               92.
            
            
               Dette anbringende hviler på den korrekte tanke, at medlemsstaterne med forbehold for overholdelsen af ækvivalens- og effektivitetsprincipperne råder over en skønsmargin ved gennemførelsen VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a (
                     53
                  ). Heller princippet om effektiv retsbeskyttelse i henhold til artikel 47, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder (
                     54
                  ) sætter spørgsmålstegn ved denne skønsmargin.
            
         
               93.
            
            
               Det kan derfor ikke udelukkes, at medlemsstaterne i princippet i forbindelse med foreløbige retsbeskyttelsesforanstaltninger kan fastsætte en erstatningspligt, som også vedrører håndhævelsen af rettigheder, der hviler på EU-retten. Dette gælder især i sager mellem private parter, da en sådan foranstaltning nødvendigvis griber ind i modpartens rettigheder.
            
         
               94.
            
            
               Det Forenede Kongerige henviser i den forbindelse med rette til beskyttelsen af ejendomsretten for den, der har opnået den anfægtede tilladelse.
            
         
               95.
            
            
               Det skal dog bemærkes, at en tilladelse, der kan anfægtes for retten, endnu ikke skaber nogen ejendomsret (
                     55
                  ). Forinden drejer det sig nemlig kun om forventninger om at kunne udnytte tilladelsen. Blotte forventninger nyder imidlertid ingen ejendomsretlig beskyttelse (
                     56
                  ), i hvert fald ikke, hvis deres virkeliggørelse er omtvistet (
                     57
                  ). Dog kan de byrder, der følger af en retssag, begrænse udøvelsen af visse ejendomsrettigheder (
                     58
                  ), f.eks. ved, at en bestemt udnyttelse af fast ejendom til gennemførelse af projektet forhindres.
            
         
               96.
            
            
               Beskyttelsen af miljøet kan imidlertid begrunde en begrænsning af udøvelsen af ejendomsretten (
                     59
                  ). Dette gælder også for foreløbige forholdsregler til sikring af status quo, mens retten undersøger en miljøretlig tilladelse. Begrænsningen af ejendomsretten og andre frihedsrettigheder hviler nemlig først og fremmest på, at kravet om en tilladelse til de tilsigtede projekter er begrundet i miljøbeskyttelseshensyn. Hvis kravet om tilladelse er berettiget, udstrækker denne berettigelse sig i princippet også til ved hjælp af foreløbige retsmidler at forhindre, at afgørelsen i hovedsagen reelt foregribes, mens den retslige undersøgelse af tilladelsen står på.
            
         
               97.
            
            
               Lignende overvejelser ligger i øvrigt formodentlig til grund for den retspraksis, som anføres af Det Forenede Kongerige, nemlig, at man som regel afstår fra at fastslå en erstatningspligt i offentligretlige sager.
            
         
               98.
            
            
               Disse overvejelser vejer ekstra tungt i forbindelse med sager i henhold til VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a, da den almene interesse i, at miljøretten håndhæves, her nyder særlig anerkendelse. Sagsøgerne i disse sager fortjener derfor at blive beskyttet mod uoverkommelige eller prohibitive omkostninger, en beskyttelse, som går videre end beskyttelsen af effektivitetsprincippet og retten til effektiv retsbeskyttelse (
                     60
                  ).
            
         
               99.
            
            
               Dette resultat anfægtes heller ikke af den af Det Forenede Kongerige anførte dom i sagen Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest (
                     61
                  ). I den sag krævede Domstolen ganske vist en garanti i tilfælde af, at foreløbige retsmidler skabte en risiko for økonomisk tab for Unionen. Denne afgørelse kan imidlertid ikke overføres på sager efter VVM-direktivets artikel 10a og IPPC-direktivets artikel 15a.
            
         
               100.
            
            
               Det pågældende søgsmål tog nemlig ikke sigte på en håndhævelse af miljøretten, som er i almenhedens interesse, men var udelukkende i sagsøgerens private interesse rettet mod en afgift, der skulle erlægges til det daværende Fællesskab. Desuden skulle sikkerhedsstillelsen sikre det omtvistede afgiftskrav og ikke kompensere for eventuelle tab som følge af forsinkelser forårsaget af foreløbige retsmidler. Disse tab blev formodentlig dækket af jævnligt forfaldne morarenter.
            
         
               101.
            
            
               Alligevel er det ikke udelukket at gribe ind over for misbrug af foreløbige retsmidler. For at forhindre eller sanktionere misbrug er det dog ikke nødvendigt at lade en tilkendelse af foreløbige retsmidler afhænge af en forpligtelse til at yde erstatning. I sådanne tilfælde ville det derimod være tilstrækkeligt at nægte at tilkende foreløbige retsmidler eller – hvis misbruget opdages efterfølgende – at tilkende normal ret til erstatning.
            
         
               102.
            
            
               Derfor har Det Forenede Kongerige tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35 idet retterne i England og Wales, herunder Gibraltar, samt i Nordirland kan lade fornødne foreløbige retsbeskyttelsesforanstaltninger i sager efter disse bestemmelser afhænge af en forpligtelse til at yde erstatning.
            
         C – Anvendelse
      
      
               103.
            
            
               Ud over den manglende gennemførelse af artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35 kritiserer Kommissionen også Det Forenede Kongeriges domstoles anvendelse af disse bestemmelser.
            
         
               104.
            
            
               Dette anbringende kan ikke dreje sig om, at Kommissionen anfægter bestemte enkelte retslige afgørelser som en tilsidesættelse af artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35. Kommissionen giver nemlig ikke tilstrækkelige oplysninger om de enkelte tilfælde til at muliggøre en undersøgelse af, om disse bestemmelser rent faktisk er blevet tilsidesat.
            
         
               105.
            
            
               Dog kan man forstå Kommissionen således, at den med dette anbringende kritiserer, at domstolene i Det Forenede Kongerige følger en praksis med en vis grad af fasthed og almenhed (
                     62
                  ). Til dette formål ville Kommissionen skulle fremlægge tilstrækkelige holdepunkter for, at der dér har udviklet sig en gentagen og vedvarende praksis (
                     63
                  ).
            
         
               106.
            
            
               Ved første øjekast synes konstateringerne vedrørende den utilstrækkelige håndhævelse af artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35 i retspraksis at indikere, at domstolene i Det Forenede Kongerige som fast praksis tilsidesætter de anførte bestemmelser.
            
         
               107.
            
            
               Denne konklusion holder imidlertid ikke. De anførte konstateringer bygger på, at retspraksis ikke sikrer den fornødne omkostningsbeskyttelse på en tilstrækkelig klar og bestemt måde. En fast praksis ville derimod forudsætte, at afgørelserne i sidste instans tilsidesætter påbuddet om omkostningsbeskyttelse.
            
         
               108.
            
            
               Dette har Kommissionen ikke godtgjort. Ganske vist har den henvist til et stort antal konkrete retsafgørelser, men dette anbringende viser først og fremmest, at disse afgørelser endnu ikke i tilstrækkelig grad håndhæver omkostningsbeskyttelsen i henhold til artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35 i Det Forenede Kongerige. Som forklaret ovenfor, ligger det centrale problem her i domstolenes skønsudøvelse i de relevante spørgsmål og i den usikkerhed om omkostningsrisikoen, der er en følge deraf.
            
         
               109.
            
            
               Derimod forsøger Kommissionen ikke ved hjælp af de forskellige afgørelser at påvise nogen bestemt fast praksis, som skulle være uforenelig med bestemte krav med hensyn til omkostningsbeskyttelse.
            
         
               110.
            
            
               Det nærmeste, Kommissionen kommer en sådan påvisning, er, når den med henvisning til to konkrete sager gør rede for, at domstolene i Det Forenede Kongerige har pålagt sagsøgerne visse omkostninger (
                     64
                  ).
            
         
               111.
            
            
               Dette anbringende er imidlertid utilstrækkeligt til at påvise en fast praksis hos domstolene i Det Forenede Kongerige, hvorefter de sagsøgere, der er nævnt i artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35, skulle blive pålagt uoverkommelige eller prohibitive omkostninger.
            
         
               112.
            
            
               For det første er fire afgørelser fra to jurisdiktioner i Det Forenede Kongerige ikke et tilstrækkeligt belæg for en fast praksis. For det andet beskriver Kommissionen ikke disse sager nøjagtigt nok til, at det kan fastslås, om de omkostninger, der blev pålagt i de to sager, faktisk er for høje.
            
         
               113.
            
            
               Hvis Kommissionen med kritikken af den mangelfulde anvendelse af artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35 ville gøre gældende, at der er tale om en fast og almen praksis ved domstolene i Det Forenede Kongerige, måtte dette anbringende forkastes.
            
         
               114.
            
            
               Jeg lægger dog her til grund, at dette anbringende kun tager sigte på den utilstrækkelige gennemførelse i retspraksis af artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4) i direktiv 2003/35 (
                     65
                  ). Derfor er det ikke nødvendigt at forkaste det særskilt.
            
         
         V – Sagens omkostninger
      
      
               115.
            
            
               I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Det Forenede Kongerige i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges Det Forenede Kongerige at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Republikken Irland og Kongeriget Danmark, der er indtrådt som intervenienter i sagen, deres egne omkostninger.
            
         
         VI – Forslag til afgørelse
      
      
               116.
            
            
               Jeg foreslår Domstolen at træffe følgende afgørelse:
               
                        »1)
                     
                     
                        Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, nr. 7), og artikel 4, nr. 4), i direktiv 2003/35/EF om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF og 96/61/EF for så vidt angår offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse, idet
                        
                                 —
                              
                              
                                 domstolenes skøn med henblik på bevilling af omkostningsbeskyttelse ikke er knyttet til formålet med omkostningsbeskyttelsen, og idet de kriterier, der skal anlægges herfor, er uforenelige med de nævnte bestemmelser,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 domstolene i sager i henhold til disse bestemmelser kan fastsætte en gensidig omkostningsbeskyttelse, som forhindrer, at omkostningerne, der udspringer af en aftale om et af sagens udfald afhængigt rimeligt salær for at repræsentere de i disse bestemmelser anførte personer og foreninger, ikke kan pålægges den tabende modpart, og
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 domstolene i England og Wales, herunder Gibraltar, samt i Nordirland kan lade iværksættelsen af de nødvendige foreløbige retsmidler i sager på grundlag af de nævnte bestemmelser afhænge af en forpligtelse til at yde erstatning.
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Det Forenede Kongerige betaler Europa-Kommissionens omkostninger. Kongeriget Danmark og Irland bærer deres egne omkostninger.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: tysk.
      (
            2
         ) – Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, EUT 2005 L 124, s. 4.
      (
            3
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26.5.2003 om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF og 96/61/EF for så vidt angår offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse, EUT L 156, s. 17.
      (
            4
         ) – Dom af 11.4.2013, sag C-260/11.
      (
            5
         ) – Vedtaget ved Rådets afgørelse 2005/370 af 17.2.2005, EUT L 124, s. 1.
      (
            6
         ) – Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, EFT L 175, s. 40, kodificeret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13.12.2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, EUT 2012 L 26, s. 1.
      (
            7
         ) – Rådets direktiv 96/61/EF af 24.9.1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, EFT L 257, s. 26, kodificeret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/1/EF af 15.1.2008 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, EUT L 24, s. 8, og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24.11.2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening), EUT L 334, s. 17.
      (
            8
         ) – Nævnt ovenfor i fodnote 4.
      (
            9
         ) – Nævnt ovenfor i fodnote 4.
      (
            10
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 35.
      (
            11
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 27 f.
      (
            12
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 45.
      (
            13
         ) – Vedrørende muligvis mere vidtgående krav i henhold til artikel 47, stk. 3, i chartret om grundlæggende rettigheder, jf. mit forslag til afgørelse af 18.10.2012, sag C-260/11, Edwards, punkt 38, samt dom af 22.12.2010, sag C-279/09, DEB, Sml. I, s. 13849, præmis 60 f.
      (
            14
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 40.
      (
            15
         ) – Jf. Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 42, og mit forslag til afgørelse i samme sag, nævnt ovenfor i fodnote 13, punkt 47.
      (
            16
         ) – Dom af 16.7.2009, sag C-427/07, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 6277, præmis 93 f.
      (
            17
         ) – Dom af 13.12.2007, sag C-418/04, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 10947, præmis 157, og af 14.10.2010, sag C-535/07, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 9483, præmis 60.
      (
            18
         ) – Dom af 27.4.1988, sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2243, præmis 5, af 12.7.2007, sag C-507/04, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 5939, præmis 89, og af 27.10.2011, sag C-311/10, Kommissionen mod Polen, præmis 40.
      (
            19
         ) – Dom af 16.12.1992, forenede sager C-132/91, C-138/91 og C-139/91, Katsikas m.fl., Sml. I, s. 6577, præmis 39, af 8.6.1994, sag C-382/92, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 2435, præmis 36, og af 9.12.2003, sag C-129/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 14637, præmis 30, samt dommen i sagen Kommissionen mod Irland, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 166.
      (
            20
         ) – Mit forslag til afgørelse af 15.1.2009, sag C-427/07, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 6277, punkt 99 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            21
         ) – Jf. dom af 28.1.2010, sag C-456/08, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 859, præmis 65, og mit forslag til afgørelse i samme sag, punkt 60 ff.
      (
            22
         ) – Jf. generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse af 18.1.2007, sag C-127/05, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4619, punkt 130 ff.
      (
            23
         ) – Court of Appeal, Corner House Research (R on the application of) mod Secretary of State for Trade & Industry [2005] 1 WLR 2600, præmis 72 og 74.
      (
            24
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 30 og 37 f., samt mit forslag til afgørelse i samme sag, punkt 19 ff. og 45 ff.
      (
            25
         ) – Jf. Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, især præmis 40, samt mit forslag til afgørelse i samme sag, især punkt 36.
      (
            26
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, især præmis 35 og 40, samt mit forslag til afgørelse i samme sag, især punkt 24.
      (
            27
         ) – Corner House-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 23, præmis 72.
      (
            28
         ) – Court of Appeal, Morgan & Baker mod Hinton Organics (Wessex) Ltd [2009] EWCA 107 Civil Division, præmis 47, ii).
      (
            29
         ) – Court of Appeal, dom af 29.7.2010, Garner, R (on the application of) mod Elmbridge Borough Council & Ors [2010] EWCA Civ 1006, præmis 50.
      (
            30
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 35 og 39.
      (
            31
         ) – Svarskriftet, punkt 70, med henvisning til Garner-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 29, præmis 39, jf. også punkt 44 i svarskriftet.
      (
            32
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 33.
      (
            33
         ) – Nævnt ovenfor i fodnote 28, præmis 35 ff.
      (
            34
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 40.
      (
            35
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 43.
      (
            36
         ) – S. 12 (s. 111 i bilagene til stævningen).
      (
            37
         ) – Dom af 29.9.1998, sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, præmis 55, af 6.11.2003, sag C-358/01, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 13145, præmis 27, og af 18.12.2007, sag C-186/06, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 12093, præmis 15.
      (
            38
         ) – Dom af 6.11.2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 56, i sagen Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 28, og af 7.7.2005, sag C-147/03, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 5969, præmis 24.
      (
            39
         ) – Dom af 6.11.2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 54, i sagen Kommissionen mod Spanien, nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 29, og af 7.4.2011, sag C-20/09, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 2637, præmis 20.
      (
            40
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 27 f.
      (
            41
         ) – Bemærkninger af 20.12.2007, punkt 31 (s. 83 i bilagene til stævningen).
      (
            42
         ) – Jf. vedrørende en mulig indskrænkning af pressefriheden på grund af for høje salærer, når de afhænger af sagens udfald, Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.1.2011, MGN mod Det Forenede Kongerige, klage nr. 39401/04, §§ 192 ff.
      (
            43
         ) – Dom af 26.6.2007, sag C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl., Sml. I, s. 5305, præmis 29-31.
      (
            44
         ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 6.4.2006, Stankiewicz mod Polen, klage nr. 46917/99, §§ 60 ff., vedrørende statsadvokaturens fritagelse for at betale retsafgifter.
      (
            45
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse i Edwards-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 13, punkt 40 ff.
      (
            46
         ) – Fremstillingen af sagen R (Birch) mod Barnsley MBC i punkt 26 i Kommissionens svar tyder på en sådan strategi.
      (
            47
         ) – I tysk retsplejelovgivning fastsætter § 945 ZPO et sådant erstatningskrav. Ifølge Bundesgerichtshofs dom af 23.9.1980, VI ZR 165/78, Neue Juristische Wochenschrift 1981, s. 349, finder kravet dog ikke anvendelse på skader, som adciterede i forvaltningssager har lidt.
      (
            48
         ) – Dom af 15.1.2013, sag C-416/10, Križan m.fl., præmis 109.
      (
            49
         ) – Den tyske version af artikel 22 i den uofficielle tyske oversættelse af konventionen taler fejlagtigt om »vorläufigem Rechtsschutz«. Den autentiske version på engelsk og fransk anvender de respektive begreber »injunctive relief« og »redressement par injonction«.
      (
            50
         ) – S. 133 i den engelske version og s. 170 i den franske version (begge findes på http://www.unece.org/index.php?id=21437). I henhold til dom af 16.2.2012 (sag C-182/10, Solvay m.fl., ECLI:EU:C:2012:82, præmis 27), kan man tage retningslinjerne i betragtning om end de ikke er bindende.
      (
            51
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 27 f.
      (
            52
         ) – Edwards-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 35.
      (
            53
         ) – Jf. dommen i sagen Križan m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 48, præmis 106.
      (
            54
         ) – DEB-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 13, præmis 28 f. og dom af 27.6.2013, sag C-93/12, Agrokonsulting, præmis 59 f.
      (
            55
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse af 19.4.2012, sag C-416/10, Križan m.fl., punkt 181.
      (
            56
         ) – Jf. dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. s. 491, præmis 14, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 79 f., samt Menneskerettighedsdomstolens dom af 29.11.1991, Pine Valley Developments Ltd m.fl. mod Irland, sag nr. 12742/87, § 51.
      (
            57
         ) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 11.1.2007, sag nr. 73049/01, Anheuser-Busch Inc. mod Portugal, Reports of Judgments and Decisions I, §§ 64 f.
      (
            58
         ) – Dommen i sagen Križan m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 48, præmis 112.
      (
            59
         ) – Dommen i sagen Križan m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 48, præmis 114.
      (
            60
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse i Edwards-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 13, punkt 39 ff.
      (
            61
         ) – Dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Sml. I, s. 415, præmis 32.
      (
            62
         ) – Jf. dom af 29.4.2004, sag C-387/99, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3751, præmis 42, af 26.4.2005, sag C-494/01, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 3331, præmis 28, og af 5.3.2009, sag C-88/07, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1353, præmis 54.
      (
            63
         ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Irland, nævnt ovenfor i fodnote 62, præmis 47.
      (
            64
         ) – Stævningens punkt 122 f.
      (
            65
         ) – Jf. punkt 41 ovenfor.