CELEX: 61979CJ0149
Language: ro
Date: 1980-12-17
Title: Hotărârea Curții din data de 17 decembrie 1980. # Comisia Comunităților Europene împotriva Regatului Belgiei. # Libera circulație a lucrătorilor. # Cauza 149/79.

HOTĂRÂREA CURȚIIdin 17 decembrie 1980(1)„Libera circulație a lucrătorilor”În cauza 149/79,Comisia Comunităților Europene,
 reprezentată de domnul Jean Amphoux consilier juridic, în calitate de 
agent, asistat de domnul Louis Dubouis, profesor la Facultatea de Drept 
și Științe Politice a Universității Aix‑Marseille III, cu domiciliul 
ales în Luxemburg, la biroul domnului Mario Cervino, membru al 
Departamentului juridic, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,reclamantă,împotrivaRegatului Belgiei,
 reprezentat de ministrul afacerilor externe, având drept agent pe 
domnul Robert Hoebaer, director în cadrul Ministerului Afacerilor 
Externe, al Comerțului Exterior și al Cooperării pentru Dezvoltare, cu 
domiciliul ales în Luxemburg, la Ambasada Belgiei, 4 rue des Girondins, 
résidence Champagne,pârât,susținut în concluziile sale deRepublica Federală Germania,
 reprezentată de domnii Martin Seidel și Eberhardt Grabitz, în calitate 
de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Cancelaria Ambasadei 
Republicii Federale Germania, 20-22 avenue Émile‑Reuter,Republica Franceză,
 reprezentată de domnii G. Guillame, în calitate de agent, și P. Moreau 
Defarges, în calitate de agent supleant, cu domiciliul ales în 
Luxemburg, la Ambasada Franței, 2 rue Bertholet,Regatul Unit,
 reprezentat de domnul W. H. Godwin, Assistant Treasury Solicitor, 
în calitate de agent, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Ambasada 
Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 28 boulevard 
Royal,intervenienți,având
 ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii de către Regatul 
Belgiei a obligațiilor care decurg de la articolul 48 din Tratatul CEE, 
precum și din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 
octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul 
Comunității, prin impunerea condiției cetățeniei pentru accesul la 
locuri de muncă ce nu intră sub incidența articolului 48 alineatul (4) 
din Tratatul CEE,CURTEAcompusă
 din domnii J. Mertens de Wilmars, președinte, P. Pescatore și T. 
Koopmans, președinți de cameră, Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, G. Bosco 
și A. Touffait, judecători,avocat general: domnul H. Mayras,grefier: domnul A. Van Houtte,pronunță prezentaHOTĂRÂRE1        Prin
 cererea introductivă depusă la grefa Curții la 28 septembrie 1979, 
Comisia a sesizat Curtea, în temeiul articolului 169 din Tratatul CEE, 
cu o acțiune tinzând la constatarea faptului că Regatul Belgiei, „prin 
impunerea sau prin acceptarea impunerii cerinței de a deține cetățenia 
belgiană ca o condiție de recrutare pentru ocuparea de locuri de muncă 
ce nu intră sub incidența articolului 48 alineatul (4) din tratat, nu 
și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 48 din 
tratat și al Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 privind libera 
circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității” (JO L 257, 
p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11).2        În
 avizul motivat și în cererea introductivă formulată, Comisia s‑a 
referit în mod general la „diferite oferte de încadrare în muncă” 
propuse de Société nationale des chemins de fer belges (Societatea 
Națională a Căilor Ferate Belgiene, SNCB) și de Société nationale des 
chemins de fer vicinaux (Societatea Națională a Căilor Ferate Locale, 
SBCV) pentru posturi de muncitori necalificați, precum și la oferte de 
încadrare în muncă publicate „în cursul ultimilor ani” de municipiul 
Bruxelles și de comuna Auderghem și nu a citat decât cu titlu de exemplu
 posturile vizate de aceste oferte. Lista precisă a locurilor de muncă 
în litigiu a putut fi stabilită numai mulțumită informațiilor solicitate
 de Curte pe parcursul procedurii scrise și orale, furnizate de guvernul
 Regatului Belgiei și ca urmare a enumerării prezentate de Comisie cu 
ocazia procedurii orale, enumerare necontestată de guvernul menționat.3        Din
 aceste indicații și din enumerarea menționată rezultă că locurile de 
muncă respective se referă la posturi de elevi‑mecanici de locomotivă, 
de încărcători‑descărcători, de montori de șine, de impiegați de 
mișcare, de muncitori semnalizatori în cadrul SNCB și de muncitori 
necalificați în cadrul SNCV, precum și la posturi de infirmiere, de 
educatoare, de paznici de noapte, de instalatori, de tâmplari, de 
electricieni, de ajutori de grădinari, de arhitecți și de controlori în 
municipiul Bruxelles și în comuna Auderghem. Informațiile culese pe 
parcursul cercetării judecătorești nu au permis totuși formarea unei 
imagini exacte asupra naturii sarcinilor pe care le presupun locurile de
 muncă a căror listă a putut fi alcătuită.4        Aceste
 locuri de muncă au fost oferite în mod concret spre ocupare între anii 
1973 și 1977, prin afișare sau prin publicarea de anunțuri în presă, de 
către întreprinderile publice și administrația localităților menționate.
 Între condițiile cerute pentru recrutare, anunțurile prevedeau 
deținerea cetățeniei belgiene.5        Prin
 scrisoarea din 21 noiembrie 1978, Comisia a adus la cunoștința 
guvernului Regatului Belgiei că „această politică este considerată 
incompatibilă cu articolul 48 din Tratatul CEE și cu dispozițiile 
Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 privind libera circulație a 
lucrătorilor în cadrul Comunității” și, ca urmare, a inițiat față de 
acest stat membru procedura prevăzută la articolul 169 din Tratatul CEE.6        Prin
 scrisoarea din 15 ianuarie 1979, Reprezentanța Permanentă a Regatului 
Belgiei a răspuns în special că:–        respectiva
 cerință privind cetățenia corespunde dispozițiilor articolului 6 
paragraful 2 din Constituția belgiană, conform căruia „numai belgienii 
[…] pot ocupa funcții civile și militare, cu anumite excepții care pot 
fi stabilite prin lege pentru cazuri speciale”;–        în
 orice caz, interpretarea pe care o dă Comisia articolului 48 alineatul 
(4) din tratat impune stabilirea unei distincții, în interiorul fiecărui
 organ administrativ, între locurile de muncă asociate exercitării 
autorității publice și cele care nu sunt asociate acesteia și ridică 
astfel o problemă a cărei soluție ar trebui găsită de toate statele 
membre, la nivel comunitar.7        Comisia
 a considerat că nu poate accepta argumentarea guvernului belgian. La 2 
aprilie 1979, în conformitate cu articolul 169 din tratat, aceasta a 
emis un aviz motivat, subliniind, printre altele, că:–        Regatul
 Belgiei nu ar putea invoca articolul 6 paragraful 2 din Constituția 
proprie pentru a justifica practicile în materie de acces la încadrarea 
în muncă ce îi sunt reproșate;–        prin
 clauza de excepție de la articolul 48 alineatul (4) din tratat nu sunt 
avute în vedere decât locurile de muncă asociate în mod concret 
exercitării autorității publice, care, cu alte cuvinte, presupun 
deținerea unei puteri de decizie asupra persoanelor private sau implică 
interese naționale, în special acelea care au legătură cu securitatea 
internă sau externă a statului;–        nu
 sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea acestei clauze de excepție
 în cazul locurilor de muncă de natura celor la care se referă ofertele 
în cauză.8        Întrucât
 Regatul Belgiei nu s‑a conformat avizului motivat în termenele 
stabilite de Comisie, la 27 septembrie 1979, aceasta a introdus prezenta
 acțiune.9        Articolul
 48 alineatul (4) din tratat prevede că „dispozițiile prezentului 
articol nu se aplică încadrării în administrația publică”.10      Această
 dispoziție scoate în afara domeniului de aplicare al primelor trei 
alineate ale aceluiași articol o serie de locuri de muncă ce sunt 
asociate în mod direct sau indirect exercitării puterii publice și 
funcțiilor care au ca obiect protejarea intereselor generale ale 
statului sau ale altor colectivități publice. Astfel de locuri de muncă 
presupun într‑adevăr, în privința titularilor, existența unui raport 
special de solidaritate față de stat, precum și reciprocitatea de 
drepturi și de obligații care constituie fundamentul legăturii de 
cetățenie.11      Așadar,
 sfera de cuprindere a derogării de la principiile liberei circulații și
 egalității de tratament consacrate de primele trei alineate ale 
articolului 48 trebuie stabilită tocmai prin prisma obiectivului urmărit
 prin alineatul (4) al acestui articol. Identificarea domeniului de 
aplicare al articolului 48 alineatul (4) generează totuși dificultăți 
deosebite, dat fiind că, în diferitele state membre, puterea publică 
și‑a asumat responsabilități cu caracter economic și social sau se 
implică în activități care nu pot fi asimilate celor ale funcțiilor 
specifice administrației publice, dar care, cu toate acestea, prin 
natura lor, aparțin domeniului de aplicare al tratatului. În aceste 
condiții, extinderea sferei excepției prevăzute la articolul 48 
alineatul (4) pentru a include locuri de muncă în cadrul organelor de 
stat sau al altor autorități de drept public, dar care, în același timp,
 nu implică îndeplinirea unor sarcini ale administrației publice 
propriu‑zise, ar avea drept consecință exceptarea unui număr 
considerabil de locuri de muncă de la aplicarea principiilor tratatului 
și crearea unor inegalități între statele membre, în funcție de 
disparitățile ce caracterizează organizarea statului și a anumitor 
sectoare ale vieții economice.12      În
 consecință, trebuie să se analizeze dacă locurile de muncă în discuție 
se pot încadra în noțiunea de administrație publică, în sensul 
articolului 48 alineatul (4), care trebuie interpretată și aplicată în 
mod uniform în întreaga Comunitate. Este necesar să se admită că în 
aplicarea criteriilor de distincție indicate mai sus se ivesc probleme 
de apreciere și de delimitare în cazuri concrete. Din cele de mai sus 
rezultă că această încadrare depinde de aspectul dacă locurile de muncă 
respective sunt sau nu sunt proprii activităților specifice ale 
administrației publice, în măsura în care aceasta este învestită cu 
exercitarea puterii publice și a responsabilității pentru protejarea 
intereselor generale ale statului.13      În
 cazul în care, în ceea ce privește locurile de muncă oferite de 
autorități publice, dar care nu intră în sfera de aplicare a articolului
 48 alineatul (4), un lucrător dintr‑un alt stat membru este obligat să 
îndeplinească, la fel ca și un lucrător național, toate celelalte 
condiții de angajare, în special în ceea ce privește competențele și 
cunoștințele profesionale cerute, dispozițiile primelor trei alineate 
ale articolului 48 și Regulamentul nr. 1612/68 nu admit 
posibilitatea ca accesul lucrătorului la locurile de muncă menționate 
anterior să fie îngrădit numai pe motiv de cetățenie.14      În
 sprijinul tezei pe care o formulează, teză susținută de intervenienți, 
potrivit căreia clauza de excepție de la articolul 48 alineatul (4) din 
tratat ar avea un domeniu de aplicare general, incluzând toate locurile 
de muncă din administrația unui stat membru, guvernul belgian a invocat 
dispozițiile speciale ale articolului 8 din Regulamentul 
nr. 1612/68, în temeiul cărora lucrătorul dintr‑un alt stat membru 
„poate fi exclus de la participarea la gestionarea organismelor de drept
 public și de la exercitarea unei funcții de drept public”.15      Departe
 de a veni în susținerea tezei guvernului belgian, această dispoziție 
confirmă, dimpotrivă, interpretarea articolului 48 alineatul (4) 
prezentată mai sus. Într‑adevăr, astfel cum admite guvernul belgian 
însuși, articolul 8 nu urmărește excluderea lucrătorilor din celelalte 
state membre de la ocuparea anumitor locuri de muncă, ci permite doar 
eventuala excludere a respectivilor lucrători de la anumite activități 
asociate puterii publice, cum ar fi – pentru a nu aminti decât exemplele
 citate chiar de guvernul belgian – cele care implică „prezența 
reprezentanților sindicali în consiliile de administrație ale 
numeroaselor organisme de drept public cu atribuții în domeniul 
economic”.16      Guvernul
 belgian susține deopotrivă că prevederile constituționale ale anumitor 
state membre se referă în mod explicit la problema încadrării în 
administrația publică, principiul în materie fiind excluderea 
persoanelor de altă cetățenie, cu excepția unor eventuale derogări. 
Aceasta ar fi, de asemenea, sfera de aplicare a articolului 6 din 
Constituția belgiană, în conformitate cu care „numai” belgienii „pot 
ocupa funcții civile și militare, cu anumite excepții care pot fi 
stabilite pentru cazuri speciale”. Guvernul belgian însuși a declarat că
 nu contestă faptul că „norma comunitară primează asupra normei 
naționale”, dar consideră că toate conceptele similare din dreptul 
constituțional al acestor state membre ar trebui să servească drept 
element de interpretare destinat să clarifice semnificația articolului 
48 alineatul (4) și să înlăture interpretarea dată acestei dispoziții de
 către Comisie, care ar conduce la apariția unor conflicte cu textele 
constituționale la care s‑a făcut trimitere.17      Guvernul
 francez a formulat o argumentație de natură similară, punând în 
evidență principiile acceptate în dreptul francez al funcției publice, 
la baza căruia se află o concepție de ansamblu fondată pe cerința 
deținerii cetățeniei franceze drept condiție de acces la orice post din 
cadrul funcției publice care depinde de stat, de comune sau de alte 
instituții publice, fără a se putea stabili o distincție în funcție de 
natura și caracteristicile postului respectiv.18      Cu
 certitudine, în sistemul dispozițiilor privind libera circulație a 
lucrătorilor, funcția specifică a articolului 48 alineatul (4) este 
aceea de a ține seama de existența unor dispoziții de natura celor 
menționate. Dar, în același timp, astfel cum s‑a admis în memoriul 
guvernului francez, delimitarea noțiunii „administrație publică”, în 
sensul articolului 48 alineatul (4), nu poate fi lăsată în întregime la 
libera apreciere a statelor membre.19      Indiferent
 de împrejurarea că textul constituțional belgian nu exclude 
posibilitatea existenței unor excepții de la condiția generală de a 
deține cetățenia belgiană, este necesar a se aminti, astfel cum a 
subliniat Curtea în mod constant în jurisprudența sa, că a recurge la 
dispoziții de drept intern pentru a limita domeniul de aplicare al 
dispozițiilor dreptului comunitar ar însemna să se aducă atingere 
unității și eficacității acestuia și, în consecință, o astfel de cale nu
 poate fi acceptată. Această normă, fundamentală pentru existența 
Comunității, trebuie să se aplice deopotrivă în ceea ce privește 
identificarea domeniului de aplicare și a limitelor articolului 48 
alineatul (4) din tratat. Este adevărat că această dispoziție ține seama
 de faptul că statele membre au un interes legitim în a rezerva 
propriilor resortisanți o serie de locuri de muncă având legătură cu 
exercitarea puterii publice și cu protejarea intereselor generale, însă 
este necesar să se evite în același timp ca efectul util și domeniul de 
aplicare al dispozițiilor tratatului referitoare la libera circulație a 
lucrătorilor și la egalitatea de tratament între resortisanții tuturor 
statelor membre să fie limitate prin interpretări ale noțiunii de 
administrație publică ce au la bază numai dreptul național și care ar 
împiedica aplicarea normelor comunitare.20      În
 sfârșit, guvernul belgian și guvernul francez susțin că excluderea 
lucrătorilor străini de la ocuparea locurilor de muncă care inițial nu 
sunt asociate exercitării puterii publice s‑ar dovedi necesară în 
special atunci când recrutarea se face pe baza unui regim statutar și că
 titularii au perspectiva unei cariere în cadrul căreia gradele 
superioare implică funcții și responsabilități specifice puterii 
publice. Guvernul german și guvernul Regatului Unit adaugă că o asemenea
 excludere ar fi cerută și de împrejurarea că flexibilitatea în ceea ce 
privește repartizarea este o caracteristică a administrației publice și 
că, în consecință, funcțiile și responsabilitățile cu care este învestit
 un angajat se pot modifica nu numai în cazul promovării, ci și ca 
urmare a unui transfer în cadrul aceluiași serviciu sau într‑un serviciu
 diferit, de nivel echivalent.21      Totuși,
 aceste obiecții nu iau în considerare faptul că, făcând trimitere la 
posturile asociate exercitării puterii publice și la atribuirea unor 
responsabilități pentru protejarea intereselor generale ale statului, 
articolul 48 alineatul (4) permite statelor membre să rezerve 
resortisanților naționali, prin intermediul unor reglementări 
corespunzătoare, accesul la locuri de muncă ce implică exercitarea 
acestor atribuții și a acestor responsabilități în cadrul aceleiași 
grupe de funcții, al aceluiași serviciu sau al aceleiași clase.22      Argumentul
 prezentat cu privire la acest ultim punct de către guvernul german, 
potrivit căruia eventuala excludere a unor resortisanți ai altor state 
membre de la acordarea anumitor promovări sau transferuri în 
administrația publică duce la apariția unor discriminări în cadrul 
acestei administrații, nu ia în considerare faptul că interpretarea pe 
care același guvern o dă articolului 48 alineatul (4) și care are ca 
efect excluderea resortisanților în cauză de la toate posturile din 
administrația publică implică o restrângere a drepturilor acestor 
resortisanți care depășește limitele a ceea ce este necesar pentru a 
asigura îndeplinirea obiectivelor urmărite de această dispoziție, astfel
 cum este interpretată în lumina considerațiilor expuse anterior.23      Curtea
 consideră că, în general, în ceea ce privește locurile de muncă în 
litigiu, informațiile incluse în dosarul cauzei, furnizate de părți pe 
parcursul procedurii scrise și orale, nu permit evaluarea cu suficientă 
precizie a naturii concrete a funcțiilor presupuse, astfel încât să se 
constate, în lumina considerațiilor expuse anterior, care dintre aceste 
locuri de muncă nu se încadrează în noțiunea de administrație publică în
 sensul articolului 48 alineatul (4) din tratat.24      În
 aceste condiții, Curtea consideră că, în acest stadiu, nu este în 
măsură să se pronunțe asupra neîndeplinirii obligațiilor reproșate 
guvernului belgian. De aceea, Curtea adresează Comisiei și Regatului 
Belgiei invitația să reia examinarea aspectului în litigiu în lumina 
considerațiilor expuse anterior și să redacteze, împreună sau separat, 
un raport pe care să îl prezinte Curții în termenul stabilit, fie cu 
privire la orice variantă de soluționare a litigiului la care s‑a ajuns,
 fie cu privire la punctele lor de vedere, luând în considerare 
elementele de drept care decurg din prezenta hotărâre. Intervenienții 
vor avea posibilitatea de a prezenta Curții observațiile lor cu privire 
la raportul sau la rapoartele respective la momentul oportun.Pentru aceste motive,CURTEA,pronunțându‑se
 înainte de a soluționa acțiunea în constatarea neîndeplinirii 
obligațiilor introdusă de Comisie, declară și hotărăște:1)      Comisia
 și Regatul Belgiei vor reexamina aspectul în litigiu în lumina 
considerațiilor juridice formulate în prezenta hotărâre și vor redacta 
un raport adresat Curții cu privire la rezultatul acestei examinări 
înainte de 1 iulie 1981. După această dată, Curtea va pronunța o 
hotărâre definitivă.2)      Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie Stuart       O’KeeffeBosco       TouffaitPronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 17 decembrie 1980.Grefier       PreședinteA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars1 Limba de procedură: franceza.