CELEX: 62005CC0241
Language: fi
Date: 2006-04-27
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Tizzano 27 päivänä huhtikuuta 2006. # Nicolae Bot vastaan Préfet du Val-de-Marne. # Ennakkoratkaisupyyntö: Conseil d'État - Ranska. # Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus - 20 artiklan 1 kappale - Kolmannen valtion kansalaisten, joilta ei vaadita viisumia, liikkumista koskevat edellytykset - Korkeintaan kolmen kuukauden oleskelu kuuden kuukauden sisällä ensimmäisen Schengen-alueelle tulon päivästä lukien - Peräkkäiset oleskelut - "Ensimmäisen alueelletulon" käsite. # Asia C-241/05.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      ANTONIO TIZZANO
      27 päivänä huhtikuuta 2006 1(1)
      
      Asia C-241/05
      Nicolae Bot
      vastaan
      Préfecture du Val‑de‑Marne
      (Conseil d’État’n (Ranska) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
      Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus – 20 artiklan 1 kappale – Ulkomaalaiset, joilta ei vaadita viisumia – Ensimmäinen alueelletulo Schengen-alueelle – Liikkuvuus – Enimmäiskesto1.     Ranskan Conseil d’État on esittänyt 9.5.2005 tekemällään välipäätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle EY 68 ja EY 234 artiklan
         nojalla kysymyksen Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä soveltamisesta tehty yleissopimus
         tai vain yleissopimus) 20 artiklan 1 kappaleen tulkinnasta, kun siinä määrätään, miten pitkään ulkomaalainen, jolta ei vaadita
         viisumia, voi enintään liikkua vapaasti sopimuspuolten alueella (jäljempänä myös Schengen-alue).
      
      2.     Conseil d’État tiedustelee erityisesti käsitteen ”ensimmäinen alueelletulopäivä” määritelmää eli päivämäärää, josta alkaa
         edellä mainitun 20 artiklan 1 kappaleen mukaan kulua ”kolmen kuukauden [aika] kuuden kuukauden sisällä”, jonka aikana ulkomaalainen,
         jolta ei vaadita viisumia, voi liikkua vapaasti Schengen‑alueella.
      
      I       Asiaa koskeva lainsäädäntö
      A       Yhteisön oikeus
      Ulkomaalaisten, joilta ei vaadita viisumia, oikeus liikkua vapaasti Schengen‑alueella
      3.     Kuten tiedetään, Benelux‑valtiot, Ranska ja Saksa tekivät vuonna 1985 Schengenin sopimuksen(2) ja vuonna 1990 yleissopimuksen Schengenin sopimuksen soveltamisesta(3) (jäljempänä yhdessä Schengen‑sopimukset) tarkoituksenaan ”lakkauttaa henkilöliikenteen tarkastukset sekä helpottaa tavaroiden
         kuljetusta ja liikkuvuutta” yli rajojen. Näihin sopimuksiin liittyivät myöhemmin myös Italia, Espanja, Portugali, Kreikka,
         Itävalta, Tanska, Suomi ja Ruotsi. Schengen‑sopimukset ja liittymissopimukset kuuluvat niin sanottuun Schengen‑säännöstöön.
      
      4.     Soveltamisesta tehdyssä yleissopimuksessa määrätään sellaisten ulkomaalaisten vapaasta liikkuvuudesta Schengen‑alueella, joilta
         ei vaadita viisumia.
      
      5.     Yleissopimuksen 1 artiklan mukaan ”ulkomaalaisella” tarkoitetaan seuraavaa:
      ”muu henkilö kuin Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden kansalainen”.
      6.     Yleissopimuksen 5 artiklan 1 kappaleessa määrätään tämän jälkeen seuraavaa:
      ”Ulkomaalaisen maahantulo sopimuspuolten alueelle enintään kolmen kuukauden oleskelua varten voidaan sallia, jos hän täyttää
         seuraavat edellytykset:
      
      a)      hänellä on voimassaoleva, toimeenpanevan komitean hyväksymä rajanylitykseen oikeuttava asiakirja;
      b)      hänellä on voimassa oleva viisumi, mikäli se vaaditaan;
      c)      hän esittää tarvittaessa asiakirjat, joilla osoitetaan suunnitellun oleskelun tarkoitus ja edellytykset, ja hänellä on toimeentuloon
         tarvittavat varat ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun keston että lähtömaahan paluun tai kauttakulkumatkan sellaiseen
         kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on taattu, tai hän kykenee hankkimaan laillisesti nämä varat;
      
      d)      häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon; ja
      e)      hänen ei katsota voivan vaarantaa jonkin sopimuspuolen yleistä järjestystä, kansallista turvallisuutta tai kansainvälisiä
         suhteita.”
      
      7.     Nyt käsiteltävän asian kannalta on mainittava erityisesti 20 artiklan 1 kappale, jossa säädetään seuraavaa:
      ”Ulkomaalainen, jolta ei vaadita viisumia, voi liikkua vapaasti sopimuspuolten alueella korkeintaan kolmen kuukauden ajan
         kuuden kuukauden sisällä ensimmäisestä alueelletulopäivästä lukien, mikäli hän täyttää 5 artiklan 1 kappaleen a, c, d ja e
         kohdassa tarkoitetut maahantuloedellytykset.”
      
      8.     Lisäksi on muistettava, että niin sanottu Schengen‑säännöstö on Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan yhteisön
         perustamissopimukseen, sellaisena kuin ne ovat Amsterdamin sopimuksella muutettuina, liitetyllä asiaa koskevalla pöytäkirjalla(4) otettu osaksi Euroopan unionin institutionaalista ja oikeudellista rakennetta. Tätä tarkoitusta varten pöytäkirjassa annettiin
         Schengenin sopimusten 13 allekirjoittajavaltiolle oikeus toteuttaa tiiviimpää yhteistyötä keskenään sopimusten ja niihin liittyvien
         säännösten soveltamisalalla. Lisäksi siinä annettiin neuvoston tehtäväksi vahvistaa kaikkien Schengenin säännöstöön kuuluvien
         määräysten ja päätösten oikeudellinen perusta.
      
      9.     Neuvoston päätöksen 1999/436/EY(5) 2 artiklan ja liitteen A mukaan yleissopimuksen 20 artiklan 1 kappaleen oikeudellinen perusta on EY 62 artiklan 3 kohta.
      
      Romanian kansalaisia koskevat erityissäännöt
      10.   Romania kuuluu niiden maiden luetteloon, joiden kansalaiset on asetuksen N:o 539/2001(6) 1 artiklan 2 kohdan nojalla vapautettu viisumivaatimuksesta ”sellaisen oleskelun osalta, jonka kokonaiskesto on enintään
         kolme kuukautta” (ks. liite II). 
      
      B       Kansallinen lainsäädäntö
      11.   Ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevista edellytyksistä Ranskassa säädettiin pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana
         2.11.1945 annetulla asetuksella nro 45-2658.(7)
      
      12.   Kyseisen asetuksen 22 §:ssä säädetään seuraavaa:
      ”I      Departementissa valtion edustaja ja Pariisissa poliisiprefekti voivat perustellulla määräyksellä päättää ulkomaalaisen maastapoistamisesta
         seuraavissa tapauksissa:
      
      1)      Jos ulkomaalainen ei kykene osoittamaan tulleensa Ranskan alueelle laillisesti eikä hänellä ole voimassaolevaa oleskelulupaa
         – – ;
      
      – – .
      II      I momentin 1 kohdan säännöksiä sovelletaan ulkomaalaiseen, joka ei ole Euroopan yhteisön jäsenvaltion kansalainen:
      a)      jos [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen] 5 artiklan mukaiset maahantulon edellytykset eivät täyty
         tai
      
      b)      jos hän ei tullessaan suoraan kyseisen yleissopimuksen sopimuspuolena olevan valtion alueelta kykene osoittamaan tulleensa
         Ranskan emämaan alueelle [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn] yleissopimuksen 19 artiklan 1 tai 2 kappaleen, 20 artiklan
         1 kappaleen taikka 21 artiklan 1 tai 2 kappaleen määräysten mukaisesti;
      
      – – .”
      II     Tosiseikasto ja asian käsittelyn vaiheet
      13.   Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Romanian kansalainen Bot tuli useaan kertaan Schengen‑alueelle.
      14.   Bot oleskeli Ranskassa erityisesti 15.8.–2.11.2002 ja myöhemmin uudelleen marraskuun 2002 lopusta tammikuun 2003 loppuun.
         Kun hän tuli takaisin Ranskaan 23.2.2003 Unkarin kautta ja tämän jälkeen kertomansa mukaan Itävallan ja Saksan kautta, poliisi
         otti hänet kiinni 25.3.2003.
      
      15.   Val‑de‑Marnen prefekti velvoitti 26.3.2003 antamallaan määräyksellä hänet poistumaan maasta asetuksen nro 45‑2658 22 §:n II
         momentin b kohdan nojalla.
      
      16.   Koska Melunin hallintotuomioistuin hylkäsi valituksen, jonka Bot oli tehnyt tästä määräyksestä, hän saattoi asiansa Conseil
         d’État’n käsiteltäväksi. Koska tämä on epävarma soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 20 artiklan 1 kappaleen tulkinnasta,
         se on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
      
      ”Miten Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 20 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettua ’ensimmäistä alueelletulopäivää’
         on tulkittava, ja etenkin, onko ’ensimmäisenä alueelletulona’ tämän yleissopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden alueelle
         pidettävä alueelletuloa, joka tapahtuu sellaisen kuuden kuukauden ajanjakson lopussa, jonka aikana kyseiselle alueelle ei
         ole muutoin tultu, ja, kun kyse on ulkomaalaisesta, joka tulee maahan useita kertoja lyhyitä oleskeluja varten, alueelletuloa
         välittömästi sen jälkeen kun kuusi kuukautta on kulunut aikaisemmasta tiedossa olevasta ’ensimmäisestä alueelletulosta’.”
      
      17.   Oikeudenkäynnissä ovat kirjallisia huomautuksiaan esittäneet Ranskan, Suomen, Tšekin tasavallan ja Slovakian hallitukset sekä
         komissio.
      
      III  Oikeudellinen arviointi
      18.   Kuten tunnettua, yleissopimuksen 20 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että ”ulkomaalainen, jolta ei vaadita viisumia, voi
         liikkua vapaasti sopimuspuolten alueella korkeintaan kolmen kuukauden ajan kuuden kuukauden sisällä ensimmäisestä alueelletulopäivästä
         lukien”.
      
      19.   Suomen hallitus ja komissio esittävät perusteluin, joita tutkin tarkemmin jäljempänä (ks. 34–41 kohta), kumpikin yhden erikoisen
         tulkinnan kyseisessä määräyksessä käytetystä käsitteestä ”ensimmäinen alueelletulopäivä”. Suomen hallituksen mukaan tällä
         käsitteellä viitataan siihen päivään, jona ulkomaalainen tulee Schengen‑alueelle ensimmäistä kertaa viimeisintä alueelletuloa
         edeltävien kuuden kuukauden aikana. Komissio puolestaan katsoo, että tällä tarkoitetaan ensimmäistä ulkomaalaisen tuloa alueelle
         vähintään kolme kuukautta viimeisimmän poistumisen jälkeen. Komissio täsmentää, että mikäli ulkomaalainen tulee alueelle ennen
         kuin kolme kuukautta on kulunut viimeisimmästä poistumisesta, hänen oleskeluoikeutensa on laskettava siten, että otetaan huomioon
         ajanjaksot, jotka hän on jo oleskellut Schengen‑alueelle viimeisten kuuden kuukauden aikana.
      
      20.   Ranskan, Tšekin tasavallan ja Slovakian hallitukset sitä vastoin katsovat, että käsitteellä ”ensimmäinen alueelletulo” tarkoitetaan
         sitä aivan ensimmäistä kertaa, jolloin ulkomaalainen tulee Schengen‑alueelle, ja alueelletuloja, jotka tapahtuvat tämän jälkeen
         siten, että niiden väliin jää vähintään kuusi kuukautta.
      
      21.   Olen taipuvainen yhtymään viimeksi mainittuun ratkaisuun, ja tämä johtuu paitsi sanamuotoon ja systematiikkaan liittyvistä
         syistä, myös siitä, että se on oikeusvarmuuden kannalta johdonmukaisempi.
      
      22.   Todettakoon aluksi sanamuotoon liittyvistä perusteluista, että Ranskan, Tšekin tasavallan ja Slovakian hallitukset sekä myös
         komissio korostavat mielestäni perustellusti sitä, että tästä samasta määräyksestä ilmenee, että ulkomaalaisen ”ensimmäisestä
         alueelletulopäivästä” Schengen‑alueelle alkaa kulua kuuden kuukauden  määräaika, jonka ”sisällä” ulkomaalainen voi liikkua vapaasti sopimuspuolten alueella ”korkeintaan kolmen kuukauden ajan”.
      
      23.   Tämän määräyksen mukaan silloin, kun ulkomaalainen tulee Schengen‑alueelle, alkaa siis määräaika, joka päättyy kuuden kuukauden kuluttua. Näiden kuuden kuukauden ”sisällä” ulkomaalainen voi liikkua vapaasti sopimuspuolten alueella; tämä voi olla kolmen kuukauden yhtenäinen ajanjakso tai useampien lyhyempien ajanjaksojen summa, mutta se ei missään tapauksessa saa ylittää kolmen kuukauden enimmäiskestoa. Kun näin lasketut kolme kuukautta ovat kuluneet, ulkomaalaisen on lähdettävä sopimuspuolten alueelta, johon
         hän voi palata vasta seuraavalla puolen vuoden jaksolla. Ulkomaalaisen paluu vähintään kuuden kuukauden kuluttua ”ensimmäisestä
         alueelletulosta” on uusi ”ensimmäinen alueelletulo”, josta lähtevät kulumaan edellä mainitut kuuden ja kolmen kuukauden määräajat.
      
      24.   Tämän tulkinnan tueksi voidaan sitä paitsi esittää myös systemaattisia perusteluja. Kuten Ranskan hallitus on näet huomauttanut,
         edellä esitetty ratkaisu on sama kuin se, josta yleissopimuksessa määrätään vieläkin selvemmin niiden ulkomaalaisten osalta,
         joilta vaaditaan viisumia.
      
      25.   Yleissopimuksen 19 artiklan 1 kappaleessa näet määrätään, että ”ulkomaalainen, jolla on yhdenmukainen viisumi – – , voi liikkua
         vapaasti kaikkien sopimuspuolten alueella viisumin voimassaoloaikana”, ja 11 artiklan mukaan se ”kelpaa yhteen tai useampaan
         maahantuloon. Yhden yhtäjaksoisen oleskelun kesto tai peräkkäisten oleskelujen kokonaiskesto ensimmäisen maahantulon päivämäärästä
         lukien ei saa kuitenkaan olla yli kolmea kuukautta puolen vuoden pituista jaksoa kohti”.(8) Yleissopimuksessa annetaan siten erittäin selvästi ulkomaalaisille, joilta vaaditaan viisumia, oikeus liikkua vapaasti kolmen
         kuukauden ajan ”puolen vuoden pituista jaksoa kohti”, ja tämä lasketaan ”ensimmäisen maahantulon päivämäärästä”.
      
      26.   Olisi mielestäni epäjohdonmukaista ja epäyhdenmukaista katsoa, että tätä järjestelmää, joka niin ikään perustuu peräkkäisten
         puolen vuoden pituisten jaksojen erillisyyteen, sovellettaisiin ulkomaalaisiin, joilta vaaditaan viisumia, mutta ei ulkomaalaisiin,
         joilta ei vaadita viisumia. Viimeksi mainittuihin pitäisi sitä vastoin soveltaa Suomen hallituksen ja komission ehdottamia
         rajoittavampia laskentamenetelmiä (joita tarkastelen jäljempänä tarkemmin, ks. 40 ja 41 kohta) sillä omituisella seurauksella,
         että kohdeltaisiin huonommin henkilöitä, jotka sen sijaan Schengen‑järjestelmässä asetetaan parempaan asemaan. Ulkomaalaiset,
         joilta ei vaadita viisumia, ovat näet ulkomaalaisia, jotka tulevat maista, jotka yhteisö vahvistaa ”laitonta maahanmuuttoa,
         yleistä järjestystä ja turvallisuutta sekä Euroopan unionin ulkosuhteita näihin kolmansiin maihin koskevien perusteiden tapauskohtaisen
         arvioinnin perusteella” ja joille se myöntää suotuisan kohtelun, joka merkitsee nimenomaan heidän vapauttamistaan viisumivaatimuksesta
         (ks. asetuksen N:o 539/2001 johdanto-osan viides perustelukappale).
      
      27.   Toisaalta ehdotettu tulkinta on mielestäni yhdenmukaisempi oikeusvarmuuden periaatteen kannalta, joka edellyttää tunnetusti,
         että ”yhteisön lainsäädännön on oltava yksiselitteistä ja sen soveltamisen on oltava oikeussubjektien ennakoitavissa”.(9) Omaksuttu tulkinta johtaa näet melko selkeään järjestelmään, jonka ansiosta yhtäältä kansalliset viranomaiset kykenevät soveltamaan
         helposti ja epäilyksettä yleissopimuksen määräyksiä ja toisaalta ulkomaalaiset, jotka haluavat liikkua Schengen‑alueella,
         ”tietävät täysin oikeuksiensa ulottuvuuden ja kykenevät tarvittaessa vetoamaan niihin kansallisissa tuomioistuimissa”.(10)
      
      28.   Tämän jälkeen on kuitenkin todettava, että omaksumaani tulkintaa vastaan voidaan esittää kaksi merkittävää vastaväitettä,
         jotka on otettava huomioon.
      
      29.   Ensinnäkin voitaisiin väittää, että kun ulkomaalaisen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen lasketaan erillisten ja peräkkäisten
         kuuden kuukauden jaksojen perusteella, ulkomaalaisella, joka on ensimmäisen puolen vuoden jakson aikana liikkunut pidempään
         kuin kolmen kuukauden ajan, on tästä huolimatta oikeus liikkua seuraavalla puolen vuoden jaksolla vielä kolmen kuukauden ajan.
         Ensimmäisen puolen vuoden aikana tehdystä sääntöjenvastaisuudesta ei siten voitaisi määrätä seuraamusta seuraavilla puolen
         vuoden jaksoilla.
      
      30.   Näin voisi tapahtua esimerkiksi nimenomaan Botin tapauksessa. Hän tuli Schengen‑alueelle 15.8.2002. Ehdotetun tulkinnan mukaan
         kuuden kuukauden jakso päättyi 15.2.2003. Tämän jakson aikana Bot oleskeli Ranskassa yli kolme kuukautta (15.8.2002–2.11.2002
         ja marraskuun 2002 lopusta tammikuun 2003 loppuun). Voidaan väittää, että tästä huolimatta Bot olisi seuraavalla puolen vuoden
         jaksolla (joka alkoi uudesta ”ensimmäisestä alueelletulosta” 23.2.2003) omaksumani tulkinnan perusteella voinut saada uuden
         oikeuden liikkua vapaasti kolmen kuukauden ajan. Sinä päivänä, jona hänet otettiin kiinni (25.3.2003), hänellä oli siis ollut
         vielä lähes kaksi kuukautta aikaa oleskella Ranskassa, eikä häntä näin ollen olisi voitu karkottaa sieltä.
      
      31.   Tämä vastaväite on kuitenkin mielestäni hylättävä.
      32.   Omaksumani tulkinnan mukaan puolen vuoden jakso, jonka aloittaa uusi ”ensimmäinen alueelletulo” antaa näet uuden oikeuden
         kolmen kuukauden (yhtäjaksoiseen tai keskeytyvään) oleskeluun. On kuitenkin selvää, että uuden puolen vuoden jakson alkaminen
         ei merkitse sitä, että aikaisemmin tapahtunutta Schengen‑säännöstön rikkomista katsottaisiin läpi sormien. Tämä rikkominen
         on edelleen olemassa, ja siitä voidaan siis määrätä seuraamus. 
      
      33.   Minäkin siis katson Ranskan hallituksen tavoin, että vaikka asianomainen otetaan kiinni muun kuin sen puolen vuoden jakson
         aikana, jona säännöstöä rikottiin, jäsenvaltiot voivat määrätä hänelle asianomaisissa oikeusjärjestyksissä tätä tarkoitusta
         varten säädettyjä seuraamuksia – tämä edellyttää luonnollisesti yhteisön oikeuden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen
         noudattamista.
      
      34.   Suomen hallituksen ja komission esittämä toinen vastaväite on hankalampi.
      35.   Suomen hallitus ja komissio pitävät perustellusti lähtökohtana sitä, että yleissopimuksessa ja asetuksessa N:o 539/2001 annetaan
         puolen vuoden jaksoista riippumatta  ulkomaalaisille, joilta ei vaadita viisumia, oikeus oleskella Schengen‑alueella korkeintaan kolmen kuukauden peräkkäisten
         jaksojen ajan.
      
      36.   Yleissopimuksen 5 artiklassa näet määrätään, että ulkomaalaisen maahantulo Schengen‑alueelle voidaan sallia, jos ”hänellä
         on voimassa oleva viisumi, mikäli se vaaditaan”, vain ”enintään kolmen kuukauden oleskelua varten”. Tämä ehdoton raja vahvistetaan
         vielä 10 artiklassa, jossa otetaan käyttöön ”yhdenmukainen viisumi, joka on voimassa kaikkien sopimuspuolten alueella – –
         enintään kolmen kuukauden oleskelua varten”. Tämä rajoitus vahvistetaan vielä erikseen niiden ulkomaalaisten osalta, joilta ei vaadita viisumia. Asetuksen
         N:o 539/2001 1 artiklan 2 kohdassa ja 2 artiklan ensimmäisessä luetelmakohdassa näet säädetään, että viisumivaatimusta ei
         sovelleta asiaa koskevassa luettelossa mainittujen kolmansien maiden (joihin kuuluu myös Romania) kansalaisiin, mutta kyseessä
         on aina maahantulo ”kaikkiaan enintään kolme kuukautta kestävää oleskelua varten”. 
      
      37.   Tästä oikeussääntöjen kokonaisuudesta seuraa siis, että ulkomaalaisten, joilta ei vaadita viisumia, oleskelu ei saa missään
         tapauksessa ylittää kolmea peräkkäistä kuukautta. Mikäli oleskelut kestävät pidempään, heillä täytyy olla jäsenvaltioiden
         myöntämä kansallinen lupa tai viisumi.(11)
      
      38.   Sama päätelmä on tehtävä myös EY 62 artiklan 3 kohdasta, joka on päätöksen 1999/436/EY mukaan yleissopimuksen 20 artiklan
         1 kappaleen oikeudellinen perusta (ks. edellä 9 kohta). Kyseisessä määräyksessä näet annetaan yhteisölle toimivalta toteuttaa
         ”toimenpiteet niiden edellytysten vahvistamiseksi, joiden mukaisesti kolmansien maiden kansalaiset voivat vapaasti matkustaa
         jäsenvaltioiden alueella enintään kolmen kuukauden ajan”.(12) Siten 20 artiklan 1 kappaletta ei missään tapauksessa voitaisi tulkita siten, että siinä annettaisiin ulkomaalaisille, joilta
         ei vaadita viisumia, oikeus oleskella jäsenvaltioissa pidempään kuin kolmen peräkkäisen kuukauden ajan.
      
      39.   Suomen hallituksen ja komission mukaan nimenomaan näin kävisi, mikäli noudatettaisiin edellä esittämääni tulkintaa 20 artiklan
         1 kappaleesta.
      
      40.   Ne esittävät seuraavan esimerkin. Ajatellaan ulkomaalaista, joka tulee ensimmäistä kertaa Schengen‑alueelle 1.1.2006 ja poistuu
         samana päivänä. Sama henkilö tulee takaisin tälle alueelle 2.4. ja jää sinne puolen vuoden jakson loppuun eli 30.6. saakka
         (eli kahdeksi kuukaudeksi ja 30 päiväksi). Uusi puolen vuoden jakso alkaa 1.7., ja tästä syystä ulkomaalainen jää Schengen‑alueelle
         vielä toiseksi kolmen kuukauden jaksoksi. Hänen oleskelunsa siis pitkittyy lähes kuuteen peräkkäiseen kuukauteen (täsmällisesti
         ilmaistuna kuuteen kuukauteen miinus yksi päivä) eli lähes kolme kuukautta pidempään kuin edellä mainittu enimmäismäärä.
      
      41.   Tällaisten tilanteiden välttämiseksi Suomen hallitus ja komissio ehdottavat kuitenkin kahta erilaista tulkintaa yleissopimuksen
         20 artiklan 1 kappaleesta.
      
      42.   Suomen mielestä ulkomaalaisen ”ensimmäinen alueelletulo” pitäisi määrittää seuraavaa johdonmukaista menetelmää noudattaen.
         Lähtökohtana on ulkomaalaisen viimeisin Schengen‑alueelletulopäivä. Tästä päivästä lasketaan taaksepäin kuusi kuukautta, jotta nähdään, onko ulkomaalainen jo tullut Schengen‑alueelle. Mikäli
         näin on, yleissopimuksessa tarkoitettu ”ensimmäinen alueelletulo” olisi ulkomaalaisen ensimmäinen alueelletulo viimeisintä
         alueelletuloa edeltävien kuuden kuukauden aikana. Tällä tavoin määritellyn ”ensimmäisen alueelletulon” perusteella pitäisi
         tämän jälkeen laskea 20 artiklan 1 kappaleen mukaiset kolmen ja kuuden kuukauden määräajat ja ratkaista, oliko ulkomaalainen
         viimeisimmän alueelletulon hetkellä jo käyttänyt käytettävissään olevat päivät vai ei.
      
      43.   Komission ehdottama ratkaisu vaikuttaa mielestäni vielä monimutkaisemmalta. Myös sen lähtökohtana on ulkomaalaisen viimeisin alueelletulo, jonka yhteydessä katsotaan, onko hän ennen tätä jo tullut Schengen‑alueelle. Mikäli näin on, komissio erottaa toisistaan
         seuraavat tilanteet: jos ensimmäisen ja viimeisimmän alueelletulon välillä on kulunut enemmän kuin kolme kuukautta, viimeisin
         alueelletulo on yleissopimuksessa tarkoitettu ”ensimmäinen alueelletulo”; jos sitä vastoin aikaa on kulunut vähemmän kuin
         kolme kuukautta, viimeisimmästä alueelletulosta lasketaan taaksepäin kuusi kuukautta sen selvittämiseksi, onko ulkomaalainen
         näiden kuuden kuukauden aikana jo käyttänyt kolme kuukautta oleskeluun Schengen‑alueella.
      
      44.   Huomautettakoon tämän jälkeen, että vaikka edellä esitettyjen ratkaisujen lähtökohta on oikea, ne eivät täysin vakuuta.
      45.   Molemmissa jätetään näet 20 artiklan 1 kappaleen mukaisia määräaikoja laskettaessa kaiken kaikkiaan huomiotta tai toissijaiseksi
         seikaksi käsite ”ensimmäinen alueelletulo”, joka on kyseisessä määräyksessä tarkoitettu laskentapäivä, ja pidetään sen sijaan
         tärkeämpänä käsitettä ”viimeinen alueelletulo”, jota kyseisessä määräyksessä ei edes mainita.
      
      46.   Lisäksi nämä ratkaisut vaikuttavat mielestäni omituisen monimutkaisilta ja myös tästä syystä selkeyden ja oikeusvarmuuden
         vaatimusten kanssa huonosti yhteensopivilta; näiden periaatteiden on edellä kuvatulla tavalla (ks. 27 kohta) oltava yhteisön
         lainsäädännön ja siten myös yhteisön Schengen‑säännöstön tunnusmerkkeinä. 
      
      47.   Poliisiviranomaisten pitäisi näet ryhtyä käytettävien tietojen perusteella hyvin monimutkaisiin laskutoimituksiin sinä päivänä,
         jona ulkomaalainen tulee Schengen‑rajalle (ns. viimeisin alueelletulo). Vasta näiden laskutoimitusten jälkeen he voisivat
         ja heidän täytyisi ilmoittaa samana päivänä ulkomaalaiselle, onko hänellä vielä käytettävissään päiviä vapaaseen liikkumiseen
         Schengen‑alueella vai onko ne jo käytetty. Yleissopimuksen soveltamisesta tulisi kaiken kaikkiaan erittäin monimutkaista kansallisille
         viranomaisille, eikä sen ennustettavuus olisi yksityisten kannalta asianmukainen.
      
      48.   Toisaalta vaikuttaa siltä, että edellä arvostellut kaksi ratkaisua eivät ole perusteltavissa myöskään sillä, että ainoastaan
         niillä kyettäisiin takaamaan edellä mainitun (ks. 34–36 kohta) kolmen peräkkäisen kuukauden enimmäisrajan noudattaminen.
      
      49.   Vaikuttaa näet siltä, että toisin kuin erityisesti Suomen hallitus väittää, ehdottamani ratkaisu, joka perustuu erillisiin
         ja peräkkäisiin puolen vuoden jaksoihin, joiden yhteydessä ulkomaalaiselle annetaan oikeus kolmen kuukauden (yhtäjaksoiseen
         tai keskeytyvään) oleskeluun, tekee jo sellaisenaan tämän enimmäisrajan rikkomisen mahdottomaksi.
      
      50.   Tutkitaan asiaa tarkemmin. Ehdottamassani ratkaisussa tarkoitetaan ”ensimmäisellä alueelletulolla” ulkomaalaisen ensimmäistä
         tuloa Schengen‑alueelle ja myöhempiä alueelletuloja, jotka tapahtuvat siten, että niiden väliin jää vähintään kuusi kuukautta.
         Tämä merkitsee sitä, että toinen jakso ei ala kulua automaattisesti ensimmäisen puolen vuoden jakson päätyttyä vaan vasta
         ulkomaalaisen uudesta ”ensimmäisestä alueelletulosta”. 
      
      51.   Ulkomaalaisen jääminen alueelle puolen vuoden jakson päätyttyä ei toisin sanoen aloita seuraavaa puolen vuoden jaksoa. Jotta
         näin kävisi, edellytetään, että ulkomaalainen poistuu Schengen‑alueelta sen päättyessä ja palaa sinne uudelleen. Tämä katkaisee väistämättä puolen vuoden jaksojen jatkuvuuden, joten sillä poistetaan
         se vaara, että ensimmäisen puolen vuoden jakson viimeisten kuukausien ja seuraavan jakson ensimmäisten kuukausien ”yhdistämisellä”
         rikottaisiin kolmen peräkkäisen kuukauden ehdotonta määräaikaa (ks. esim. 38 kohta).
      
      52.   Komissio katsoo kuitenkin, että ulkomaalaisen velvollisuus poistua Schengen‑alueelta puolen vuoden jakson lopussa ei todellisuudessa
         riittäisi takaamaan tämän määräajan noudattamista. Ulkomaalainen voisi näet mainiosti i) oleskella alueella ensimmäisen puolen
         vuoden jakson viimeiset kaksi kuukautta ja 30 päivää; ii) poistua alueelta ja palata sitten Schengen‑alueelle, minkä jälkeen
         hän voisi väittää voivansa liikkua siellä vapaasti vielä kolmen kuukauden ajan. Tällä tavoin ulkomaalainen kykenisi helposti
         kiertämään Schengen‑säännöstön, koska poistumalla vain yhdeksi päiväksi hän voisi tämän jälkeen liikkua vapaasti kuuden peräkkäisen
         kuukauden ajan.
      
      53.   Myös tässä tapauksessa komission vastaväitteen lähtökohta on oikea eli sen estäminen, että yhteisön oikeutta voitaisiin helposti
         kiertää. On näet selvää, että yhteisön oikeussääntöjen soveltaminen ei voi ulottua yksityisten väärinkäytön luonteisten menettelyjen
         suojelemiseen.(13)
      
      54.   Vaikuttaa kuitenkin siltä, että tätä vaatimusta voitaisiin noudattaa toisellakin tavoin, ilman että yleissopimuksen 20 artiklan
         1 kappaleen soveltamisalaa tarvitsisi ylittää.
      
      55.   Sen sijaan, että luotaisiin monimutkainen mekanismi, joka lisäksi poikkeaa kyseisen määräyksen sanamuodosta, tätä määräystä
         voitaisiin mielestäni tulkita siten, että siinä annetaan valtion viranomaisille ja kansallisille tuomioistuimille mahdollisuus
         selvittää tapauskohtaisesti, onko ulkomaalainen aikonut käyttää edellytyksiä väärin vedotakseen hänelle annettuihin oikeuksiin,
         ja mikäli tämä varmistetaan, hänelle ei anneta näitä oikeuksia.
      
      56.   Muistutettakoon tässä yhteydessä, että yhteisöjen tuomioistuin on jo viitannut väärinkäytön estämisen mahdollisuuteen, joka
         edellyttää tarpeen mukaan kahden seikan varmistamista. Yhtäältä edellytetään ”joukkoa objektiivisesti arvioitavia seikkoja,
         joiden vuoksi säännöstön tavoitetta ei saavuteta – riippumatta siitä, että yhteisön säännöstön edellytyksiä on muodollisesti
         noudatettu”; toisaalta ”subjektiivista tekijää, eli tahtoa saada yhteisön säännöstöstä johtuva etuus luomalla keinotekoisesti
         sen saamiseksi vaadittavat edellytykset”.(14)
      
      57.   Tämän perusteella valtion viranomaiset ja kansalliset tuomioistuimet voivat pitää komission mainitsemaa (toden sanoakseni
         hieman kouluesimerkin tuntuista) esimerkkiä siitä, että ulkomaalainen voisi puolen vuoden jakson päättyessä poistua Schengen‑alueelta
         ja palata sinne samana päivänä, viitteenä yleissopimuksen määräysten kiertämisestä lainvastaisen edun saamiseksi eli kyseisellä
         alueella oleskelun pitkittämiseksi sallittua kolmen peräkkäisen kuukauden ajanjaksoa pidemmäksi. Siinä tapauksessa vaikuttaa
         näet siltä, että kansallisten viranomaisten pitäisi evätä ulkomaalaisen tulo alueelle tai pitää sitä sääntöjenvastaisena,
         mikäli hän on jo tullut alueelle.
      
      58.   Vaikuttaa siltä, että tällaisella korjauksella yleissopimuksen 20 artiklan 1 kappaletta voitaisiin tulkita sillä tavoin, että
         se vastaa paremmin määräyksen sanamuotoa aiheuttamatta silti komission mainitsemia vaaroja.
      
      59.   Katson siis, että yleissopimuksen 20 artiklan 1 kappaleen käsitteellä ”ensimmäinen alueelletulo” on ymmärrettävä tarkoitettavan
         ulkomaalaisen, jolta ei vaadita viisumia, ensimmäistä varsinaista tuloa Schengen‑alueelle sekä hänen myöhempiä alueelletulojaan
         siten, että alueelletulojen väliin jää vähintään kuusi kuukautta.
      
      IV     Ratkaisuehdotus
      60.   Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Conseil d’État’lle seuraavaa:
      Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 20 artiklan 1 kappaleen käsitteellä ”ensimmäinen alueelletulo”
         on ymmärrettävä tarkoitettavan ulkomaalaisen, jolta ei vaadita viisumia, ensimmäistä varsinaista tuloa Schengen‑alueelle sekä
         hänen myöhempiä alueelletulojaan siten, että alueelletulojen väliin jää vähintään kuusi kuukautta.
      
      1 –	Alkuperäinen kieli: italia.
      
      2 –	Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux‑talousliiton valtioiden,
         Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehty Schengenin sopimus (EYVL 2000, L 239, s. 13).
      
      3 –	Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux‑talousliiton valtioiden,
         Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus
         (EYVL 2000, L 239, s. 19).
      
      4 –	Pöytäkirja Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia.
      
      5 –	Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopaan unionista tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisen oikeusperustan
         vahvistamisesta kullekin Schengenin säännöstöön kuuluvalle määräykselle ja päätökselle 20 päivänä toukokuuta 1999 tehty neuvoston
         päätös 1999/436/EY (EYVL L 176, s. 17).
      
      6 –	Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä
         kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 15 päivänä maaliskuuta 2001 annettu neuvoston asetus (EY) N:o
         539/2001 (EYVL L 81, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 7 päivänä joulukuuta 2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY)
         N:o 2414/2001 (EYVL L 327, s. 1).
      
      7 –	Ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevista edellytyksistä Ranskassa 2.11.1945 annettu asetus nro 45‑2658, sellaisena
         kuin se on viimeksi muutettuna 4.3.2002 annetulla lailla nro 2002‑305.
      
      8 –	Kursivointi tässä.
      
      9 –	Ks. mm. asia 70/83, Kloppenburg, tuomio 22.2.1984 (Kok. 1984, s. 1075, Kok. Ep. VII, s. 513, 11 kohta); asia 325/85, Irlanti
         v. komissio, tuomio 15.12.1987 (Kok. 1987, s. 5041, 18 kohta); asia C‑325/91, Ranska v. komissio, tuomio 16.6.1993 (Kok. 1993,
         s. I‑3283, Kok. Ep. XIV, s. I‑251, 26 kohta) ja asia C‑177/96, Belgia v. Banque Indosuez ym., tuomio 16.10.1997 (Kok. 1997,
         s. I‑5659, 27 kohta).
      
      10 –	Asia 363/85, komissio v. Italia, tuomio 9.4.1987 (Kok. 1987, s. 1733, 7 kohta).
      
      11 –	Tämänsuuntaisesti EY 63 artiklan 3 kohdan a alakohta ja yleissopimuksen 18 artikla.
      
      12 –	Kursivointi tässä.
      
      13 –	Ks. asia 125/76, Cremer, tuomio 11.10.1977 (Kok. 1977, s. 1593, 21 kohta) ja asia C‑110/99, Emsland‑Stärke, tuomio 14.12.2000
         (Kok. 2000, s. I-11569, 51 kohta).
      
      14 –	Ks. vastaavasti em. asiassa Emsland‑Stärke annetun tuomion 52–54 kohta. Ks. myös yhdistetyt asiat 205/82–215/82, Deutsche
         Milchkontor ym., tuomio 21.9.1983 (Kok. 1983, s. 2633, Kok. Ep. VII, s. 229, 17–25 ja 35–39 kohta); asia 222/84, Johnston,
         tuomio 15.5.1986 (Kok. 1986, s. 1651, Kok. Ep. VIII, s. 621, 17–21 kohta); asia C-212/94, FMC ym., tuomio 8.2.1996 (Kok. 1996,
         s. I‑389, 49–51 kohta) ja yhdistetyt asiat C-418/97 ja C-419/97, ARCO Chemie Nederland ym., tuomio 15.6.2000 (Kok. 2000, s. I-4475,
         41 kohta).