CELEX: 62011CJ0221
Language: de
Date: 2013-09-24 00:00:00
Title: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 24. September 2013. # Leyla Ecem Demirkan gegen Bundesrepublik Deutschland. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg - Deutschland. # Assoziierungsabkommen EWG-Türkei - Zusatzprotokoll - Art. 41 Abs. 1 - Stillhalteklausel - Visumpflicht für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats - Freier Dienstleistungsverkehr - Recht eines türkischen Staatsangehörigen, in einen Mitgliedstaat einzureisen, um einen Familienangehörigen zu besuchen und potenziell Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen. # Rechtssache C-221/11.

Sammlung der Rechtsprechung
                                   URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
                                                  24. September 2013 *
     „Assoziierungsabkommen EWG—Türkei — Zusatzprotokoll — Art. 41 Abs. 1 — Stillhalteklausel —
                        Visumpflicht für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats —
       Freier Dienstleistungsverkehr — Recht eines türkischen Staatsangehörigen, in einen Mitgliedstaat
    einzureisen, um einen Familienangehörigen zu besuchen und potenziell Dienstleistungen in Anspruch
                                                       zu nehmen“
   In der Rechtssache C-221/11
   betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom
   Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Deutschland) mit Entscheidung vom 13. April 2011,
   beim Gerichtshof eingegangen am 11. Mai 2011, in dem Verfahren
   Leyla Ecem Demirkan
   gegen
   Bundesrepublik Deutschland
   erlässt
                                        DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
   unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris,                     des Vizepräsidenten K. Lenaerts, der
   Kammerpräsidenten A. Tizzano, L. Bay Larsen, T. von            Danwitz und A. Rosas (Berichterstatter), der
   Kammerpräsidentin M. Berger, der Richter E. Levits, A.         Ó Caoimh, J.-C. Bonichot und A. Arabadjiev,
   der Richterin C. Toader sowie der Richter J.-J. Kasel, M.      Safjan und D. Šváby,
   Generalanwalt: P. Cruz Villalón,
   Kanzler: M. Aleksejev, Verwaltungsrat,
   aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. November 2012,
   unter Berücksichtigung der Erklärungen
   — von Frau Demirkan, vertreten durch Rechtsanwalt R. Gutmann,
   — der deutschen Regierung, vertreten durch T. Henze, J. Möller und K. Hailbronner als
        Bevollmächtigte,
   — der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek als Bevollmächtigten,
   * Verfahrenssprache: Deutsch.
DE
           ECLI:EU:C:2013:583                                                                                1
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                                                     DEMIRKAN
  — der dänischen Regierung, vertreten durch C. Vang und V. Pasternak Jørgensen als Bevollmächtigte,
  — der estnischen Regierung, vertreten durch M. Linntam als Bevollmächtigte,
  — der griechischen Regierung, vertreten durch G. Karipsiades und T. Papadopoulou als
      Bevollmächtigte,
  — der französischen Regierung, vertreten durch G. de Bergues, D. Colas und B. Beaupère-Manokha
      als Bevollmächtigte,
  — der niederländischen Regierung, vertreten durch B. Koopman, M. Bulterman und C. Wissels als
      Bevollmächtigte,
  — der slowakischen Regierung, vertreten durch B. Ricziová als Bevollmächtigte,
  — der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch S. Ossowski und L. Christie als
      Bevollmächtigte im Beistand von R. Palmer, Barrister,
  — des Rates der Europäischen Union, vertreten durch J. Monteiro, E. Finnegan und Z. Kupčová als
      Bevollmächtigte,
  — der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Braun und G. Wils als Bevollmächtigte,
  nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 11. April 2013
  folgendes
                                                       Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 41 Abs. 1 des am 23. November 1970
  in Brüssel unterzeichneten und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom
  19. Dezember 1972 (ABl. L 293, S. 1) im Namen der Gemeinschaft geschlossenen, gebilligten und
  bestätigten Zusatzprotokolls (im Folgenden: Zusatzprotokoll) und insbesondere des in dieser
  Bestimmung enthaltenen Begriffs „freier Dienstleistungsverkehr“.
2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Frau Demirkan, einer türkischen
  Staatsangehörigen, und der Bundesrepublik Deutschland wegen der Ablehnung des Antrags von Frau
  Demirkan auf Erteilung eines Visums für den Besuch ihres in Deutschland lebenden Stiefvaters.
  Rechtlicher Rahmen
  Unionsrecht
  Assoziierungsabkommen
3 Das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
  und der Türkei wurde am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits sowie
  von den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichnet und im Namen
  der Gemeinschaft durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 geschlossen,
  gebilligt und bestätigt (ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685, im Folgenden: Assoziierungsabkommen).
  2                                                                                    ECLI:EU:C:2013:583
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                                                      DEMIRKAN
4  Nach seinem Art. 2 Abs. 1 hat das Assoziierungsabkommen zum Ziel, eine beständige und
   ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien,
   auch im Bereich der Arbeitskräfte, durch die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der
   Arbeitnehmer (Art. 12 des Assoziierungsabkommens) sowie die Aufhebung der Beschränkungen der
   Niederlassungsfreiheit (Art. 13 des Abkommens) und des freien Dienstleistungsverkehrs (Art. 14 des
   Abkommens) zu fördern, um die Lebenshaltung des türkischen Volkes zu bessern und später den
   Beitritt der Republik Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern (vierter Erwägungsgrund und Art. 28 des
   Abkommens).
5  Zur Verwirklichung dieser Ziele wurde die schrittweise Errichtung einer Zollunion in drei Phasen
   vorgesehen. So sieht die mit dem Abkommen gegründete Assoziation (im Folgenden: Assoziation
   EWG–Türkei) eine Vorbereitungsphase vor, um es der Republik Türkei zu ermöglichen, ihre
   Wirtschaft mit Hilfe der Gemeinschaft zu festigen (Art. 3 des Abkommens), eine Übergangsphase, in
   der die schrittweise Errichtung einer Zollunion und die Annäherung der Wirtschaftspolitiken
   gewährleistet werden (Art. 4 des Abkommens), und eine Endphase, die auf der Zollunion beruht und
   eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Vertragsparteien einschließt (Art. 5 des
   Abkommens).
6  Art. 6 des Assoziierungsabkommens lautet:
   „Um die Anwendung und schrittweise Entwicklung der Assoziationsregelung sicherzustellen, treten die
   Vertragsparteien in einem Assoziationsrat zusammen; dieser wird im Rahmen der Befugnisse tätig, die
   ihm in dem Abkommen zugewiesen sind.“
7  Der zu Titel II („Durchführung der Übergangsphase“) des Assoziierungsabkommens gehörende Art. 8
   sieht vor:
   „Zur Verwirklichung der in Artikel 4 genannten Ziele bestimmt der Assoziationsrat vor Beginn der
   Übergangsphase nach dem in Artikel 1 des Vorläufigen Protokolls geregelten Verfahren die
   Bedingungen, die Einzelheiten und den Zeitplan für die Durchführung der Bestimmungen bezüglich
   der einzelnen Sachbereiche des Vertrags zur Gründung der Gemeinschaft, die zu berücksichtigen sind;
   dies gilt insbesondere für die in diesem Titel enthaltenen Sachbereiche sowie für Schutzklauseln aller
   Art, die sich als zweckmäßig erweisen.“
8  Der ebenfalls zu Titel II gehörende Art. 14 des Assoziierungsabkommens lautet:
   „Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln [45 EG], [46 EG] und [48 EG] bis [54 EG]
   leiten zu lassen, um untereinander die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs
   aufzuheben.“
9  In Art. 22 Abs. 1 des Assoziierungsabkommens heißt es:
   „Zur Verwirklichung der Ziele des Abkommens und in den darin vorgesehenen Fällen ist der
   Assoziationsrat befugt, Beschlüsse zu fassen. Jede der beiden Parteien ist verpflichtet, die zur
   Durchführung der Beschlüsse erforderlichen Maßnahmen zu treffen. …“
   Zusatzprotokoll
10 Nach Art. 1 des Zusatzprotokolls, das gemäß seinem Art. 62 Bestandteil des Assoziierungsabkommens
   ist, werden durch dieses Protokoll die Bedingungen, die Einzelheiten und der Zeitplan der
   Verwirklichung der in Art. 4 des Assoziierungsabkommens vorgesehenen Übergangsphase festgelegt.
   ECLI:EU:C:2013:583                                                                                   3
 ---pagebreak---                                      URTEIL VOM 24. 9. 2013 – RECHTSSACHE C-221/11
                                                       DEMIRKAN
11 In Titel II („Freizügigkeit und Dienstleistungsverkehr“) des Zusatzprotokolls betrifft das Kapitel I
   „Arbeitskräfte“ und das Kapitel II „Niederlassungsrecht, Dienstleistungen und Verkehr“.
12 Der zu Kapitel II von Titel II gehörende Art. 41 des Zusatzprotokolls lautet:
   „(1) Die     Vertragsparteien      werden     untereinander        keine      neuen Beschränkungen      der
   Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.
   (2) Der Assoziationsrat setzt nach den Grundsätzen der Artikel 13 und 14 des
   Assoziierungsabkommens die Zeitfolge und die Einzelheiten fest, nach denen die Vertragsparteien die
   Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs untereinander
   schrittweise beseitigen.
   Der Assoziationsrat berücksichtigt bei der Festsetzung der Zeitfolge und der Einzelheiten für die
   verschiedenen Arten von Tätigkeiten die entsprechenden Bestimmungen, welche die Gemeinschaft auf
   diesen Gebieten bereits erlassen hat, sowie die besondere wirtschaftliche und soziale Lage der Türkei.
   Die Tätigkeiten, die in besonderem Maße zur Entwicklung der Erzeugung und des Handelsverkehrs
   beitragen, werden vorrangig behandelt.“
13 Auf der Grundlage von Art. 41 Abs. 2 des Zusatzprotokolls erließ der Assoziationsrat den Beschluss
   Nr. 2/2000 vom 11. April 2000 über die Aufnahme von Verhandlungen zwischen der Gemeinschaft
   und der Türkei über die Liberalisierung des Dienstleistungssektors und die gegenseitige Öffnung der
   öffentlichen Beschaffungsmärkte (ABl. L 138, S. 27). Der Assoziationsrat hat auf diesem Gebiet jedoch
   bislang keine substanzielle Liberalisierung vorgenommen.
14 Der zu Titel IV („Allgemeine und Schlussbestimmungen“) gehörende Art. 59 des Zusatzprotokolls
   lautet:
   „In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt
   werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund des Vertrages zur
   Gründung der Gemeinschaft einräumen.“
   Verordnung (EG) Nr. 539/2001
15 Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der
   Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines
   Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht
   befreit sind (ABl. L 81, S. 1), bestimmt:
   „Die Staatsangehörigen der Drittländer, die in der Liste in Anhang I aufgeführt sind, müssen beim
   Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein.“
16 Die Republik Türkei ist in der Liste in Anhang I aufgeführt. Nach dem ersten Erwägungsgrund der
   Verordnung Nr. 539/2001 gehört die Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige
   beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen, sowie
   der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, gemäß Art. 61
   EG „zu den flankierenden Maßnahmen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem freien
   Personenverkehr in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts stehen“.
   4                                                                                        ECLI:EU:C:2013:583
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                                                     DEMIRKAN
   Deutsches Recht
   Stand des deutschen Rechts am 1. Januar 1973
17 Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass nach dem innerstaatlichen Recht der Bundesrepublik
   Deutschland am 1. Januar 1973, als das Zusatzprotokoll für sie in Kraft trat, die Einreise türkischer
   Staatsangehöriger in das Bundesgebiet für einen Besuchsaufenthalt nicht visumpflichtig war.
18 Nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes vom 10. September
   1965 (BGBl. I S. 1341) in der Fassung vom 13. September 1971 (BGBl. I S. 1743) in Verbindung mit
   der Anlage zu dieser Verordnung waren türkische Staatsangehörige nur dann verpflichtet, vor der
   Einreise in das Bundesgebiet eine Aufenthaltserlaubnis in Form eines Sichtvermerks einzuholen, wenn
   sie in Deutschland eine Erwerbstätigkeit ausüben wollten.
19 Für türkische Staatsangehörige gilt erst seit dem Inkrafttreten der Elften Verordnung zur Änderung der
   Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes vom 1. Juli 1980 (BGBl. I S. 782) eine allgemeine
   Visumpflicht.
   Einschlägige Bestimmungen des deutschen Rechts zu dem für den Ausgangsrechtsstreit maßgeblichen
   Zeitpunkt
20 Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass türkische Staatsangehörige wie die Klägerin des
   Ausgangsverfahrens nach § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit
   und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG, BGBl. 2004 I
   S. 1950) für die Einreise nach Deutschland über ein Visum verfügen müssen.
21 § 4 („Erfordernis eines Aufenthaltstitels“) AufenthG bestimmt in Abs. 1:
   „Ausländer bedürfen für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet eines Aufenthaltstitels,
   sofern nicht durch Recht der Europäischen Union oder durch Rechtsverordnung etwas anderes
   bestimmt ist oder auf Grund des [Assoziierungsabkommens] ein Aufenthaltsrecht besteht. …“
   Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
22 Im Oktober 2007 beantragte Frau Demirkan, eine 1993 geborene türkische Staatsangehörige, bei der
   deutschen Botschaft in Ankara (Türkei) die Erteilung eines Visums, um ihren Stiefvater, einen in
   Deutschland lebenden deutschen Staatsbürger, besuchen zu können. Nach der Ablehnung dieses
   Antrags erhob sie Klage beim Verwaltungsgericht Berlin.
23 Vor dem Verwaltungsgericht beantragte Frau Demirkan die Feststellung ihres Rechts auf visumfreie
   Einreise in das Bundesgebiet. Hilfsweise beantragte sie die Aufhebung der Ablehnung ihres
   Visumsantrags und die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zur Erteilung eines
   Besuchsvisums.
24 Nach Ansicht von Frau Demirkan ergibt sich aus der Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 des
   Zusatzprotokolls, dass sie kein Visum für den beabsichtigten Besuch bei ihrem Stiefvater in
   Deutschland benötige. Da ein solcher Familienbesuch stets den Aspekt der Entgegennahme von
   Dienstleistungen umfasse, habe sie als Empfängerin von Dienstleistungen Anspruch auf Erteilung des
   beantragten Touristenvisums. Als das Zusatzprotokoll für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft
   getreten sei, seien türkische Staatsangehörige nach dem innerstaatlichem Recht dieses Mitgliedstaats
   ECLI:EU:C:2013:583                                                                                   5
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                                                      DEMIRKAN
   von der Pflicht, bei der Einreise in das Bundesgebiet über einen Aufenthaltstitel zu verfügen, befreit
   gewesen, wenn sie sich dort nicht länger als drei Monate hätten aufhalten und keine Erwerbstätigkeit
   hätten ausüben wollen.
25 Mit Urteil vom 22. Oktober 2009 wies das Verwaltungsgericht Berlin diese Klage mit der Begründung
   ab, Frau Demirkan stehe kein Recht auf visumfreie Einreise in das Bundesgebiet zu. Insbesondere
   könne sie sich nicht auf die in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthaltene Stillhalteklausel berufen,
   da diese Klausel auf die begehrte Erlaubnis für einen Familienbesuchsaufenthalt keine Anwendung
   finde. Die Stillhalteklausel habe keine allgemeine, von jeder wirtschaftlichen Betätigung unabhängige
   Freizügigkeit türkischer Staatsangehöriger festgeschrieben.
26 Frau Demirkan legte gegen dieses Urteil Berufung beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
   ein.
27 Dieses Gericht führt erstens aus, Frau Demirkan benötige für die Einreise in das Bundesgebiet sowohl
   nach nationalem Recht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 AufenthG) als auch nach Unionsrecht (Art. 1 Abs. 1 und
   Anhang I der Verordnung Nr. 539/2001) ein Visum. Ein Recht von Frau Demirkan auf visumfreie
   Einreise könnte sich demnach nur aus Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls ergeben.
28 Zweitens sei am 1. Januar 1973, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls für die
   Bundesrepublik Deutschland, ein Familienbesuchsaufenthalt wie der von Frau Demirkan beantragte
   nach deutschem Recht nicht visumpflichtig gewesen. Der Rechtsprechung des Gerichtshofs,
   insbesondere dem Urteil vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli (C-228/06, Slg. 2009, I-1031), sei
   jedoch nicht zu entnehmen, ob sich das in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls verankerte Verbot
   neuer Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs auch auf die sogenannte passive
   Dienstleistungsfreiheit erstrecke, d. h. die Freiheit von Dienstleistungsempfängern eines Staates, sich in
   einen anderen Staat zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen. In Deutschland
   werde diese Frage unterschiedlich beantwortet, sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Lehre.
   Nach der in Deutschland überwiegenden Auffassung umfasse die Stillhalteklausel die aktive wie die
   passive Dienstleistungsfreiheit.
29 Sollte die erste Frage dahin zu beantworten sein, dass der Begriff des freien Dienstleistungsverkehrs im
   Sinne von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasse, sei
   noch zu prüfen, ob türkische Staatsangehörige, die nach Deutschland reisen wollten, um im Rahmen
   eines höchstens dreimonatigen Aufenthalts Verwandte zu besuchen, und sich nur auf die Möglichkeit
   beriefen, dort Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, in den Genuss der Stillhalteklausel kommen
   könnten.
30 Ein Teil der deutschen Lehre stütze ihr weiter gehendes Verständnis des Inhalts der passiven
   Dienstleistungsfreiheit auf Randnr. 15 des Urteils des Gerichtshofs vom 24. November 1998, Bickel
   und Franz (C-274/96, Slg. 1998, I-7637), in der es heiße, dass unter die passive Dienstleistungsfreiheit
   alle Angehörigen der Mitgliedstaaten fielen, die sich, ohne ein anderes unionsrechtlich gewährleistetes
   Freiheitsrecht in Anspruch zu nehmen, in einen anderen Mitgliedstaat begäben und „dort
   Dienstleistungen in Empfang nehmen wollen oder die Möglichkeit haben, sie in Empfang zu nehmen“.
31 Unter diesen Umständen hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg beschlossen, das
   Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
   1.   Fällt unter den Begriff des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne des Art. 41 Abs. 1 des
        Zusatzprotokolls auch die passive Dienstleistungsfreiheit?
   2.   Für den Fall, dass Frage 1 zu bejahen ist: Erstreckt sich der assoziationsrechtliche Schutz der
        passiven Dienstleistungsfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls auch auf türkische
        Staatsangehörige, die – wie die Klägerin – nicht zur Inanspruchnahme einer konkreten
   6                                                                                       ECLI:EU:C:2013:583
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                                                       DEMIRKAN
         Dienstleistung, sondern zum Besuch von Verwandten für einen Aufenthalt bis zu drei Monaten in
         die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollen und sich auf die bloße Möglichkeit der
         Empfangnahme von Dienstleistungen im Bundesgebiet berufen?
   Zur ersten Frage
32 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Begriff „freier
   Dienstleistungsverkehr“ in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dahin auszulegen ist, dass er auch die
   Freiheit türkischer Staatsangehöriger umfasst, sich als Dienstleistungsempfänger in einen Mitgliedstaat
   zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen.
33 Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass Art. 56 AEUV Beschränkungen des freien
   Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem
   anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, verbietet.
34 In Randnr. 10 des Urteils vom 31. Januar 1984, Luisi und Carbone (286/82 und 26/83, Slg. 1984, 377),
   hat der Gerichtshof den Begriff „freier Dienstleistungsverkehr“ im Sinne von Art. 59 EWG-Vertrag
   (später Art. 59 EG-Vertrag, nach Änderungen dann Art. 49 EG, dem nunmehr Art. 56 AEUV
   entspricht) ausgelegt. Er hat entschieden, dass sich zur Erbringung der Dienstleistung entweder der
   Leistende in den Mitgliedstaat begeben kann, in dem der Leistungsempfänger ansässig ist, oder der
   Leistungsempfänger in den Mitgliedstaat, in dem der Leistende ansässig ist. Während der erste Fall
   ausdrücklich in Art. 60 Abs. 3 EWG-Vertrag (später Art. 60 Abs. 3 EG-Vertrag, dann Art. 50 Abs. 3
   EG, dem nunmehr Art. 57 Abs. 3 AEUV entspricht) erwähnt wird, wonach der Leistende seine
   Leistungen vorübergehend in dem Staat ausüben kann, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar
   unter den gleichen Bedingungen, wie dieser Staat sie für seine eigenen Staatsangehörigen vorschreibt,
   stellt der zweite Fall die notwendige Ergänzung hierzu dar, die dem Ziel entspricht, jede gegen Entgelt
   erbrachte Tätigkeit zu liberalisieren, die nicht unter den freien Waren- und Kapitalverkehr und die
   Freizügigkeit fällt.
35 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs schließt die in Art. 56 AEUV den Angehörigen der
   Mitgliedstaaten und damit den Unionsbürgern gewährte Dienstleistungsfreiheit daher die „passive“
   Dienstleistungsfreiheit ein, d. h. die Freiheit der Dienstleistungsempfänger, sich zur Inanspruchnahme
   einer Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, ohne durch Beschränkungen daran
   gehindert zu werden (Urteile Luisi und Carbone, Randnr. 16, vom 2. Februar 1989, Cowan, 186/87,
   Slg. 1989, 195, Randnr. 15, Bickel und Franz, Randnr. 15, vom 19. Januar 1999, Calfa, C-348/96, Slg.
   1999, I-11, Randnr. 16, und vom 17. Februar 2005, Oulane, C-215/03, Slg. 2005, I-1215, Randnr. 37).
36 Unter Art. 56 AEUV fallen somit alle Unionsbürger, die sich, ohne ein anderes durch den AEU-Vertrag
   gewährleistetes Freiheitsrecht in Anspruch zu nehmen, in einen anderen Mitgliedstaat begeben, um
   dort Dienstleistungen in Empfang zu nehmen oder dazu die Möglichkeit zu haben (vgl. in diesem
   Sinne Urteil Bickel und Franz, Randnr. 15). Nach dieser Rechtsprechung sind Touristen sowie
   Personen, die eine medizinische Behandlung in Anspruch nehmen, und Studien- oder
   Geschäftsreisende als Dienstleistungsempfänger anzusehen (Urteil Luisi und Carbone, Randnr. 16).
37 In Bezug auf den Status der türkischen Staatsangehörigen im Rahmen des Assoziierungsabkommens
   enthält Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls, wie bereits aus seinem Wortlaut hervorgeht, offenkundig
   eine klare, genaue und nicht an Bedingungen geknüpfte Stillhalteklausel, die es den Vertragsparteien
   untersagt, nach Inkrafttreten des Zusatzprotokolls neue Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit
   und des freien Dienstleistungsverkehrs einzuführen (vgl., zu Beschränkungen der
   Niederlassungsfreiheit, Urteil vom 11. Mai 2000, Savas, C-37/98, Slg. 2000, I-2927, Randnr. 46).
   ECLI:EU:C:2013:583                                                                                    7
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                                                      DEMIRKAN
38 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs hat Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls unmittelbare
   Wirkung. Daher können sich türkische Staatsangehörige, auf die diese Bestimmung anwendbar ist, vor
   den Gerichten der Mitgliedstaaten auf sie berufen (vgl. in diesem Sinne Urteile Savas, Randnr. 54, vom
   21. Oktober 2003, Abatay u. a., C-317/01 und C-369/01, Slg. 2003, I-12301, Randnrn. 58 und 59, vom
   20. September 2007, Tum und Dari, C-16/05, Slg. 2007, I-7415, Randnr. 46, sowie Soysal und Savatli,
   Randnr. 45).
39 Die Stillhalteklausel verbietet allgemein die Einführung neuer Maßnahmen, die den Zweck oder die
   Wirkung haben, die Ausübung dieser wirtschaftlichen Freiheiten durch türkische Staatsangehörige im
   Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats restriktiveren Bedingungen als denen zu unterwerfen, die galten, als
   das Zusatzprotokoll in diesem Mitgliedstaat in Kraft trat (vgl. in diesem Sinne Urteile Savas,
   Randnrn. 69 und 71 vierter Gedankenstrich, Abatay u. a., Randnrn. 66 und 117 zweiter
   Gedankenstrich, sowie Tum und Dari, Randnrn. 49 und 53).
40 Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass sich ein Unternehmen mit Sitz in der Türkei,
   das rechtmäßig Dienstleistungen in einem Mitgliedstaat erbringt, und türkische Staatsangehörige, die
   bei einem solchen Unternehmen als Fernfahrer beschäftigt sind, auf Art. 41 Abs. 1 des
   Zusatzprotokolls berufen können (Urteil Abatay u. a., Randnrn. 105 und 106).
41 Aus dem Urteil Soysal und Savatli ergibt sich, dass die Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 des
   Zusatzprotokolls es ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Protokolls verbietet, ein Visum für die
   Einreise türkischer Staatsangehöriger zu verlangen, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats
   Dienstleistungen für ein in der Türkei ansässiges Unternehmen erbringen wollen, wenn ein solches
   Visum zuvor nicht verlangt wurde.
42 In der vorliegenden Rechtssache ist zu prüfen, ob die Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 des
   Zusatzprotokolls auch für türkische Staatsangehörige gilt, die – anders als in dem dem Urteil Soysal
   und Savatli zugrunde liegenden Fall – keine grenzüberschreitenden Dienstleistungen erbringen,
   sondern sich in einen Mitgliedstaat begeben wollen, um dort Dienstleistungen in Anspruch zu
   nehmen.
43 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass zwar nach ständiger Rechtsprechung die im Rahmen
   der Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr geltenden Grundsätze so weit wie
   möglich auf die türkischen Staatsangehörigen übertragen werden sollen, um zwischen den
   Vertragsparteien die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs zu beseitigen (vgl. in diesem
   Sinne Urteil Abatay u. a., Randnr. 112 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44 Jedoch kann die den unionsrechtlichen Vorschriften über den Binnenmarkt, einschließlich der
   Vertragsbestimmungen, gegebene Auslegung nicht automatisch auf die Auslegung eines von der
   Union mit einem Drittstaat geschlossenen Abkommens übertragen werden, sofern dies nicht im
   Abkommen selbst ausdrücklich vorgesehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 9. Februar 1982,
   Polydor und RSO Records, 270/80, Slg. 1982, 329, Randnrn. 14 bis 16, vom 12. November 2009,
   Grimme, C-351/08, Slg. 2009, I-10777, Randnr. 29, und vom 15. Juli 2010, Hengartner und Gasser,
   C-70/09, Slg. 2010, I-7233, Randnr. 42).
45 Insoweit verpflichtet die Verwendung des Verbs „sich leiten lassen“ in Art. 14 des
   Assoziierungsabkommens die Vertragsparteien nicht, die Vertragsbestimmungen über den freien
   Dienstleistungsverkehr oder die zu ihrer Durchführung erlassenen Bestimmungen als solche
   anzuwenden, sondern nur, sie als Inspirationsquelle für die Maßnahmen zu betrachten, die zur
   Erreichung der in diesem Abkommen festgelegten Ziele zu erlassen sind.
46 Wie in Randnr. 13 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat der Assoziationsrat keine Maßnahme
   ergriffen, die die Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs substanziell vorantreiben würde.
   Er hat sich bislang auf den Erlass des Beschlusses Nr. 2/2000 beschränkt.
   8                                                                                     ECLI:EU:C:2013:583
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                                                       DEMIRKAN
47 Überdies hängt, wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, die Übertragung der Auslegung einer
   Vertragsbestimmung auf eine vergleichbar, ähnlich oder sogar übereinstimmend gefasste Bestimmung
   eines Abkommens zwischen der Union und einem Drittstaat insbesondere davon ab, welchen Zweck
   jede dieser Bestimmungen in ihrem jeweiligen Rahmen verfolgt. Insoweit kommt dem Vergleich der
   Ziele und des Kontexts des Abkommens einerseits und des Vertrags andererseits erhebliche
   Bedeutung zu (vgl. Urteile vom 1. Juli 1993, Metalsa, C-312/91, Slg. 1993, I-3751, Randnr. 11, vom
   27. September 2001, Gloszczuk, C-63/99, Slg. 2001, I-6369, Randnr. 49, und vom 29. Januar 2002,
   Pokrzeptowicz-Meyer, C-162/00, Slg. 2002, I-1049, Randnr. 33).
48 Speziell hinsichtlich der Assoziation EWG–Türkei ergibt sich aus Randnr. 62 des Urteils vom
   8. Dezember 2011, Ziebell (C-371/08, Slg. 2011, I-12735), dass zur Feststellung, ob sich eine
   Vorschrift des Unionsrechts für eine entsprechende Anwendung im Rahmen dieser Assoziation eignet,
   Zweck und Kontext des Assoziierungsabkommens mit Zweck und Kontext des betreffenden
   Unionsrechtsakts zu vergleichen sind.
49 Hierzu ist festzustellen, dass es insbesondere aufgrund der Verbindung zwischen dem freien
   Dienstleistungsverkehr und der Freizügigkeit innerhalb der Union Unterschiede zwischen dem
   Assoziierungsabkommen und seinem Zusatzprotokoll einerseits und dem Vertrag andererseits gibt. Im
   Einzelnen unterscheiden sich Zielsetzung und Kontext von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
   grundlegend von denen des Art. 56 AEUV, insbesondere hinsichtlich der Anwendbarkeit dieser
   Bestimmungen auf Dienstleistungsempfänger.
50 Erstens hat der Gerichtshof zu den Zielen bereits entschieden, dass die Assoziation EWG–Türkei einen
   ausschließlich     wirtschaftlichen    Zweck        verfolgt     (Urteil    Ziebell, Randnr. 64). Das
   Assoziierungsabkommen und sein Zusatzprotokoll sollen nämlich im Wesentlichen die wirtschaftliche
   Entwicklung der Türkei fördern (Urteil Savas, Randnr. 53).
51 Eine solche Beschränkung der Zielsetzung des Assoziierungsabkommens auf rein wirtschaftliche
   Aspekte lässt sich bereits seinem Wortlaut entnehmen. Sie zeigt sich an den Überschriften der
   Kapitel 1 („Zollunion“), 2 („Landwirtschaft“) und 3 („Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher Art“) des
   Titels II über die Durchführung der Übergangsphase. Art. 14 des Assoziierungsabkommens, worin
   „[d]ie Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln [45 EG], [46 EG] und [48 EG] bis [54 EG]
   leiten zu lassen, um untereinander die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs
   aufzuheben“, gehört im Übrigen zu Kapitel 3 von Titel II des Abkommens, dessen oben angeführte
   Überschrift insoweit unmissverständlich ist.
52 Außerdem hat das Assoziierungsabkommen nach seinem Art. 2 Abs. 1 zum Ziel, „eine beständige und
   ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien
   unter voller Berücksichtigung der Notwendigkeit zu fördern, dass hierbei der beschleunigte Aufbau
   der türkischen Wirtschaft sowie die Hebung des Beschäftigungsstandes und der Lebensbedingungen
   des türkischen Volkes gewährleistet werden“. Nach Art. 41 Abs. 2 Unterabs. 2 des Zusatzprotokolls
   berücksichtigt der Assoziationsrat im Übrigen bei der Festsetzung der Zeitfolge und der Einzelheiten
   der schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien
   Dienstleistungsverkehrs für die verschiedenen Arten von Tätigkeiten die entsprechenden von der
   Union auf diesen Gebieten bereits erlassenen Bestimmungen sowie die besondere wirtschaftliche und
   soziale Lage der Türkei.
53 Die Entwicklung der wirtschaftlichen Freiheiten zur Ermöglichung einer generellen Freizügigkeit, die
   mit der nach Art. 21 AEUV für die Unionsbürger geltenden vergleichbar wäre, ist nicht Gegenstand
   des Assoziierungsabkommens. Ein allgemeiner Grundsatz der Freizügigkeit zwischen der Türkei und
   der Union ist nämlich weder in diesem Abkommen oder seinem Zusatzprotokoll noch im Beschluss
   Nr. 1/80 des Assoziationsrats vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation
   vorgesehen, der allein die Freizügigkeit der Arbeitnehmer betrifft. Das Assoziierungsabkommen
   ECLI:EU:C:2013:583                                                                                   9
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                                                      DEMIRKAN
   garantiert im Übrigen die Inanspruchnahme bestimmter Rechte nur im Gebiet des
   Aufnahmemitgliedstaats (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juli 2007, Derin, C-325/05, Slg. 2007,
   I-6495, Randnr. 66).
54 Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass die in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthaltene
   Stillhalteklausel nicht aus sich heraus geeignet ist, türkischen Staatsangehörigen allein auf der
   Grundlage des Unionsrechts ein Niederlassungsrecht und ein damit einhergehendes Aufenthaltsrecht
   zu verleihen, und dass sie ihnen auch kein Recht auf freien Dienstleistungsverkehr oder ein Recht zur
   Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verschaffen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile Savas,
   Randnrn. 64 und 71 dritter Gedankenstrich, Abatay u. a., Randnr. 62, Tum und Dari, Randnr. 52, sowie
   Soysal und Savatli, Randnr. 47).
55 Demzufolge kann die Stillhalteklausel, sei es unter Anknüpfung an die Niederlassungsfreiheit oder den
   freien Dienstleistungsverkehr, nur im Zusammenhang mit der Ausübung einer wirtschaftlichen
   Tätigkeit die Voraussetzungen für die Einreise türkischer Staatsangehöriger in das Hoheitsgebiet der
   Mitgliedstaaten und ihren dortigen Aufenthalt betreffen.
56 Im Rahmen des Unionsrechts beruht der Schutz der passiven Dienstleistungsfreiheit dagegen auf dem
   Ziel, einen als Raum ohne Binnengrenzen konzipierten Binnenmarkt zu schaffen, indem alle der
   Schaffung eines solchen Marktes entgegenstehenden Hemmnisse abgebaut werden. Eben dieses Ziel
   unterscheidet den Vertrag vom Assoziierungsabkommen, das nach den Feststellungen in Randnr. 50
   des vorliegenden Urteils einen im Wesentlichen wirtschaftlichen Zweck verfolgt.
57 Zweitens hängt die Auslegung des Begriffs des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne der
   Bestimmungen des Assoziierungsabkommens und seines Zusatzprotokolls auf der einen und des
   Vertrags auf der anderen Seite auch vom zeitlichen Kontext dieser Bestimmungen ab.
58 Insoweit ist hervorzuheben, dass eine Stillhalteklausel wie die in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
   vorgesehene nicht aus sich heraus Rechte schafft. Es handelt sich daher um eine Bestimmung, die ab
   einem bestimmten Zeitpunkt die Einführung jeder neuen restriktiven Maßnahme verbietet.
59 Der freie Dienstleistungsverkehr war, wie die Regierungen, die beim Gerichtshof Erklärungen
   eingereicht haben, sowie der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission ausgeführt
   haben, ursprünglich als die Freiheit konzipiert, Dienstleistungen zu erbringen. Erst 1984 hat der
   Gerichtshof im Urteil Luisi und Carbone klargestellt, dass der freie Dienstleistungsverkehr im Sinne
   des Vertrags auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasst.
60 Daher gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens und
   des Zusatzprotokolls bei deren Unterzeichnung davon ausgingen, dass der freie Dienstleistungsverkehr
   auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasst.
61 Wie der Generalanwalt in Nr. 71 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, bietet die Übung der
   Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens im Übrigen Anhaltspunkte für das Gegenteil.
   Zahlreiche Mitgliedstaaten haben nämlich nach dem Inkrafttreten des Zusatzprotokolls eine
   Visumpflicht für touristische Aufenthalte türkischer Staatsbürger eingeführt, ohne sich hieran durch
   Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls gehindert zu sehen. Die Republik Türkei selbst verfuhr, nach dem
   unwidersprochen gebliebenen Vorbringen der deutschen Regierung, gegenüber dem Königreich Belgien
   und dem Königreich der Niederlande in gleicher Weise, indem sie im Oktober 1980 die 1973 in Kraft
   befindliche Befreiung von der Visumpflicht für belgische und niederländische Staatsangehörige, die
   keine Arbeitnehmer sind, aufhob.
   10                                                                                    ECLI:EU:C:2013:583
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                                                     DEMIRKAN
62 Nach alledem lässt sich die vom Gerichtshof im Urteil Luisi und Carbone vorgenommene Auslegung
   von Art. 59 EWG-Vertrag aufgrund der Unterschiede, die zwischen den Verträgen einerseits und dem
   Assoziierungsabkommen und seinem Zusatzprotokoll andererseits hinsichtlich ihres Zwecks wie auch
   ihres Kontexts bestehen, nicht auf die Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
   übertragen.
63 Unter diesen Umständen ist auf die erste Frage zu antworten, dass der Begriff „freier
   Dienstleistungsverkehr“ in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dahin auszulegen ist, dass er nicht die
   Freiheit türkischer Staatsangehöriger umfasst, sich als Dienstleistungsempfänger in einen Mitgliedstaat
   zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen.
   Zur zweiten Frage
64 Mit seiner zweiten Frage, die für den Fall der Bejahung der ersten Frage gestellt wird, möchte das
   vorlegende Gericht wissen, ob die passive Dienstleistungsfreiheit auch Besuche bei
   Familienangehörigen und die bloße Möglichkeit einer Inanspruchnahme von Dienstleistungen
   umfasst.
65 Angesichts der Antwort auf die erste Frage ist die zweite Frage nicht zu beantworten.
   Kosten
66 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem
   vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
   Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht
   erstattungsfähig.
   Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
   Der Begriff „freier Dienstleistungsverkehr“ in Art. 41 Abs. 1 des am 23. November 1970 in
   Brüssel unterzeichneten und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom
   19. Dezember 1972 im Namen der Gemeinschaft geschlossenen, gebilligten und bestätigten
   Zusatzprotokolls ist dahin auszulegen, dass er nicht die Freiheit türkischer Staatsangehöriger
   umfasst, sich als Dienstleistungsempfänger in einen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine
   Dienstleistung in Anspruch zu nehmen.
   Unterschriften
   ECLI:EU:C:2013:583                                                                                   11