CELEX: 61989CC0172
Language: el
Date: 1990-06-12
Title: Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs της 12ης Ιουνίου 1990. # Vandemoortele NV κατά Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. # Κανονισμός (ΕΟΚ) 2200/87 της Επιτροπής - Κράτηση επί των πληρωμών για επισιτιστική βοήθεια. # Υπόθεση C-172/89.

ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
      F. G. JACOBS
      της 12ης Ιουνίου 1990 (
            *1
         )
      
         Κύριε Πρόεδρε,
      
      
         Κύριοι αικαατές,
      
      
               1. 
            
            
               Η παρούσα διαφορά ανέκυψε λόγω της καθυστερήσεως της παραδόσεως ενός φορτίου κραμβελαίου που προμήθευσε η Κοινότητα στο Bangladesh ως επισιτιστική βοήθεια.
            
         
               2. 
            
            
               Το άρθρο 5 του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 3972/86 του Συμβουλίου, σχετικά με την πολιτική και τη διαχείριση της επισιτιστικής βοήθειας ( ΕΕ 1986, L 370, σ. 1 ), αναθέτει στην Επιτροπή τον καθορισμό των λεπτομερειών για την προμήθεια προϊόντων ως επισιτιστική βοήθεια. Ετσι, ο κανονισμός ( ΕΟΚ ) 2200/87 (στο εξής: κανονισμός) περιέχει γενικές διατάξεις για τη συγκέντρωση στην Κοινότητα των προϊόντων που χορηγούνται ως κοινοτική επισιτιστική βοήθεια ( ΕΕ 1987, L 204, σ. 1 ). Ο κανονισμός προβλέπει ότι η προμήθεια των προϊόντων της επισιτιστικής βοήθειας ανατίθεται, γενικά, κατόπιν διαγωνισμού ( άρθρο 3 ) και ότι στην Επίσημη Εφημερίδα δημοσιεύεται λεπτομερώς η προκήρυξη του διαγωνισμού.
            
         
               3. 
            
            
               Όσον αφορά τις κατ' ιδίαν διατάξεις του κανονισμού, αναφέρομαι στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση. Για την ανάπτυξη των προτάσεων μου αρκεί να σημειωθεί ότι ο κανονισμός προβλέπει διάφορα μέσα εξασφαλίσεως της τηρήσεως των υποχρεώσεων που καθορίζει και εκείνων που προβλέπονται στην οικεία προκήρυξη διαγωνισμού. Ειδικότερα, προβλέπει ότι ο υποβάλλων προσφορά πρέπει να συστήσει εγγύηση διαγωνισμού ( άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο α, και άρθρο 8 ) και ότι ο ανάδοχος κοινοποιεί στην Επιτροπή, εντός προθεσμίας πέντε ημερών από της κατακυρώσεως του διαγωνισμού, την απόδειξη συστάσεως εγγυήσεως για την παράδοση των προϊόντων (άρθρο 12, παράγραφος 2). Μια άλλη εγγύηση πρέπει να συσταθεί όταν η Επιτροπή πληρώνει προκαταβολή: σε περίπτωση προμήθειας με παράδοση στον λιμένα εκφορτώσεως χορηγείται προκαταβολή που δεν μπορεί να υπερβαίνει το 90 ο/ο του ποσού της προσφοράς, μετά από αίτηση του αναδόχου και την προσκόμιση δικαιολογητικών και αποδείξεων περί του ότι ο ανάδοχος συνέστησε εγγύηση υπέρ της Επιτροπής ίση με το ποσό της προκαταβολής, προσαυξημένο κατά 10 % (άρθρο 18, παράγραφος 5).
            
         
               4. 
            
            
               Το άρθρο 22 ρυθμίζει τις προϋποθέσεις αποδεσμεύσεως ή καταπτώσεως των εγγυήσεων. Η εγγύηση διαγωνισμού πρέπει να αποδεσμεύεται τελείως, μεταξύ άλλων, όταν ο ανάδοχος έχει εκτελέσει την προμήθεια εκπληρώνοντας όλες του τις υποχρεώσεις ή έχει συστήσει την εγγύηση για την προκαταβολή ( άρθρο 22, παράγραφος 2, στοιχείο α ). Κατά το άρθρο 22, παράγραφος 2, στοιχείο β, η εγγύηση παραδόσεως αποτελεί αντικείμενο κρατήσεων που πραγματοποιούνται σωρευτικά, μεταξύ άλλων κατ' αναλογία του ποσοστού των ποσοτήτων που δεν παραδόθηκαν ή μέχρι ποσό ίσο προς ένα χιλιοστό του συνολικού ποσού της προσφοράς για κάθε ημέρα καθυστερήσεως κατά την άφιξη στον λιμένα εκφορτώσεως, προκειμένου για προμήθεια « παραδοτέα στον λιμένα εκφορτώσεως ». ( Το αγγλικό κείμενο του κανονισμού δεν κάνει λόγο για ένα χιλιοστό, αλλά για 0,001 ο/ο, δηλαδή για ένα χιλιοστό τοις εκατό. Ωστόσο, προκύπτει σαφώς από τις άλλες γλωσσικές διατυπώσεις ότι πρόκειται για το χιλιοστό της συνολικής αξίας.) Η εγγύηση για την προκαταβολή αποδεσμεύεται, όταν αναγνωριστεί δικαίωμα για οριστική χορήγηση του ποσού που έχει προκαταβληθεί ή όταν ο ανάδοχος έχει επιστρέψει την προκαταβολή (άρθρο 22, παράγραφος 3 ). Καμιά διάταξη δεν προβλέπει ρητώς κατάπτωση της εγγυήσεως για την προκαταβολή ή κρατήσεις επ' αυτής.
            
         
               5. 
            
            
               Με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 941/88η Επιτροπή προκήρυξε διαγωνισμό για την παράδοση 2000 τόννων εξευγενισμένου κραμβελαίου στο Bangladesh (EE 1988, L 92, σ. 26). Κατά τις οριζόμενες στο παράρτημα του κανονισμού αυτού προϋποθέσεις, το έλαιο έπρεπε να «παραδοθεί και εκφορτωθεί στον λιμένα εκφορτώσεως», το Chittagong, μέχρι τις 31 Ιουλίου 1988.
            
         
               6. 
            
            
               Η προμήθεια ανατέθηκε στη Vandemoortele NV, η οποία συνέστησε προσηκόντως εγγύηση παραδόσεως ύψους 10 ο/ο κατά τους όρους του διαγωνισμού. Ωστόσο, το πλοίο που επελέγη για τη μεταφορά καθυστέρησε λόγω μηχανικής βλάβης εν πλω προς την Αμβέρσα, τον λιμένα φορτώσεως, και το φορτίο έφθασε στο Chittagong μόλις στις 28 Σεπτεμβρίου 1988, δηλαδή 59ημέρες μετά τη λήξη της προθεσμίας. Η Επιτροπή αποδέσμευσε ολόκληρη την εγγύηση παραδόσεως στις 23 Σεπτεμβρίου 1988, αφού η Vandemoortele είχε συστήσει εγγύηση για την προκαταβολή και είχε ζητήσει την προκαταβολή. Στις 27 Οκτωβρίου 1988 η Επιτροπή προκατέβαλε στη Vandemoortele το 90 % του ποσού της προσφοράς και στις 30 Ιανουαρίου 1989 αποδέσμευσε ολόκληρη την εγγύηση για την προκαταβολή. Ωστόσο, κατά τον τελικό διακανονισμό του οφειλομένου βάσει της συμβάσεως ποσού, η Επιτροπή αφαίρεσε 56463 ECU λόγω καθυστερημένης παραδόσεως, ποσό ίσο προς ένα χιλιοστό της συνολικής αξίας της προσφοράς πολλαπλασιαζόμενο επί 59. Εν προκειμένω, η Vandemoortele υποστηρίζει ότι η απόφαση της Επιτροπής προσκρούει στις διατάξεις του κανονισμού, καθώς και στις γενικές αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας.
            
         
               7. 
            
            
               Πριν εξετάσω την ουσία του ζητήματος, πρέπει να αναφερθώ με συντομία στο προκαταρκτικό ζήτημα αν η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου εν προκειμένω στηρίζεται στο άρθρο 173 της Συνθήκης (όπως γίνεται σιωπηρά δεκτό στα δικόγραφα) ή στο άρθρο 181, βάσει μιας από τις καλούμενες κατά το άρθρο 181 ως ρήτρες διαιτησίας, δηλαδή βάσει συμβατικής ρήτρας περί δωσιδικίας. Το σημείο αυτό έχει σημασία εν προκειμένω, επειδή, αν η δικαιοδοσία του Δικαστηρίου στηρίζεται στο άρθρο 181, η διαφορά πρέπει να λυθεί βάσει του εφαρμοστέου επί της συμβάσεως δικαίου, ενώ, αν η δικαιοδοσία στηρίζεται στο άρθρο 173, θα πρέπει να κριθεί το ζήτημα αν η Επιτροπή ενήργησε νομίμως υπό το πρίσμα της νομοθεσίας και των γενικών αρχών του δικαίου που είναι κρίσιμες εν προκειμένω.
            
         
               8. 
            
            
               Υπέρ της εφαρμογής του άρθρου 181 θα μπορούσε να προβληθεί το επιχείρημα ότι η σχέση μεταξύ της Κοινότητας (εκπροσωπούμενης από την Επιτροπή) και του αναδόχου είναι κατά βάση συμβατική και ότι το άρθρο 23 του κανονισμού 2200/87, κατά το οποίο το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφασίζει για την επίλυση κάθε διαφοράς σχετικής με τις προμήθειες στο πλαίσιο του κανονισμού αυτού, έχει διατυπωθεί ως ρήτρα διαιτησίας. Ωστόσο, η όλη σχέση μεταξύ Κοινότητας και αναδόχου διέπεται αποκλειστικά από την κοινοτική νομοθεσία. Πράγματι, το άρθρο 23 περιέχεται σε κανονισμό και όχι σε σύμβαση. Επιπλέον, αν συνιστούσε ρήτρα διαιτησίας, θα ήταν εύλογο να καθορίζει το « δίκαιο που εφαρμόζεται στη σύμβαση », κατά το άρθρο 215, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Πρέπει, επομένως, να θεωρηθεί ότι η παρούσα δίκη στηρίζεται στο άρθρο 173.
            
         Παράβαση του κανονισμού 2200/87
      
               9.
            
            
               Η Vandemoortele υποστηρίζει ότι ο κανονισμός δεν χορηγεί στην Επιτροπή το δικαίωμα να αφαιρεί ποινή λόγω καθυστερημένης παραδόσεως από το τελικώς οφειλόμενο κατά τους όρους της προσφοράς ποσό, αφού ο κανονισμός προβλέπει ρητά την αφαίρεση ποινής μόνο από το ποσό της εγγυήσεως παραδόσεως. Στο υπόμνημα αντικρούσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η πάγια πρακτική της συνίσταται στη διενέργεια των κρατήσεων λόγω καθυστερημένης παραδόσεως κατά τον τελικό διακανονισμό. Ισχυρίζεται ότι υπέρ της πρακτικής αυτής συνηγορούν λόγοι αποτελεσματικότητας και το γεγονός ότι η διενέργεια κρατήσεων στο στάδιο αυτό εξυπηρετεί από διοικητικής απόψεως και παρουσιάζει ορισμένα πλεονεκτήματα για τον ανάδοχο.
            
         
               10.
            
            
               Η διαφορά προέκυψε κατά βάση από το πλημμελές κείμενο του κανονισμού. Το άρθρο 22, παράγραφος 2, στοιχείο β, προβλέπει ότι η εγγύηση παραδόσεως μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο κρατήσεων μέχρι το 0,001 του συνολικού ποσού της προσφοράς για κάθε ημέρα καθυστερήσεως, καμιά όμως ρητή διάταξη δεν προβλέπει κρατήσεις σε μεταγενέστερο στάδιο, σε περίπτωση που η εγγύηση παραδόσεως πρέπει να αποδεσμευτεί πριν από την παράδοση. Πρέπει να υπομνηστεί ότι, στην υπόθεση Könecke κατά Balm (117/83, Συλλογή 1984, σ. 3291 ), το Δικαστήριο έκρινε ότι μια κύρωση, έστω και αν δεν έχει ποινικό χαρακτήρα, μπορεί να επιβληθεί μόνο αν θεμελιώνεται σε σαφή και μη διφορούμενη νομική βάση ( σκέψη 11 ). Πρέπει επομένως να εξεταστεί αν, ελλείψει ρητής διατάξεως, η γενική οικονομία και ο σκοπός της νομοθεσίας μπορούν εντούτοις να θεμελιώσουν σιωπηρώς, κατά τρόπο επαρκώς σαφή και μη διφορούμενο, την εξουσία της Επιτροπής να διενεργεί κρατήσεις σε μεταγενέστερο στάδιο.
            
         
               11.
            
            
               Στο σημείο αυτό πρέπει να παρατηρηθεί ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, του κανονισμού 2200/87 ορίζει ότι ο ανάδοχος εκπληρώνει τις υποχρεώσεις του σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στον κανονισμό για την προκήρυξη του διαγωνισμού και συμμορφώνεται προς τις δεσμεύσεις που αναφέρονται στον κανονισμό 2200/87. Οι υποχρεώσεις αυτές δεν θα είχαν αποτέλεσμα, αν η εκτέλεση τους δεν μπορούσε να επιβληθεί με τα κατάλληλα μέσα. Προς τούτο, το άρθρο 12, παράγραφος 2, προβλέπει ότι, « για να εξασφαλίσει την τήρηση των υποχρεώσεων του σχετικά με την προμήθεια », συμπεριλαμβανομένης, μπορεί να υποθέσει κανείς, της προθεσμίας για την εκτέλεση της προμήθειας, ο ανάδοχος πρέπει να συστήσει εγγύηση για την παράδοση των προϊόντων, και το άρθρο 22, παράγραφος 2, στοιχείο β, προβλέπει κύρωση λόγω καθυστερημένης παραδόσεως υπό μορφή κρατήσεως επί της εγγυήσεως παραδόσεως. Ωστόσο, η υποχρέωση του προμηθευτή να τηρήσει την προθεσμία εκτελέσεως της προμήθειας και η ανάγκη εξασφαλίσεως της πραγματικής τηρήσεως της υποχρεώσεως αυτής υπό την απειλή κυρώσεως δεν εξαφανίζονται σε περίπτωση που, λόγω συστάσεως εγγυήσεως για την προκαταβολή, η εγγύηση παραδόσεως πρέπει να αποδεσμευτεί πριν πραγματοποιηθεί η παράδοση. Επομένως, συνάγεται σιωπηρώς ότι υφίσταται εξουσία επιβολής κυρώσεως σε μεταγενέστερο στάδιο. Διαφορετικά, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, ο ανάδοχος θα μπορούσε πάντα ζητώντας προκαταβολή να αποφεύγει την καταβολή ποινής λόγω καθυστερήσεως ή και ποινής λόγω μερικής ή πλημμελούς παραδόσεως. Επιπλέον, όπως επίσης υπογραμμίζει η Επιτροπή, η έλλειψη δυνατότητας διενέργειας κρατήσεων σε μεταγενέστερο στάδιο θα σήμαινε ότι ο κανονισμός δεν προβλέπει καμιά κύρωση λόγω καθυστερήσεως μικρότερης των 60ημερών. Το άρθρο 20, που καθιστά τον ανάδοχο υπεύθυνο για όλες τις χρηματικές συνέπειες της ολικής ή μερικής μη εκτελέσεως της προμήθειας προϊόντων, σε περίπτωση που η μη εκτέλεση καταλογίζεται σ' αυτόν, εφαρμόζεται μόνο σε περίπτωση που τα προϊόντα δεν παραδίδονται εντός 60ημερών από την πάροδο της προθεσμίας.
            
         
               12.
            
            
               Το μόνο επιχείρημα άρα στο οποίο μπορεί να στηριχτεί η προσφεύγουσα είναι ότι η κράτηση έπρεπε να πραγματοποιηθεί επί της εγγυήσεως για την προκαταβολή και όχι επί της τελικής καταβολής. Στο σημείο αυτό η Vandemoortele ισχυρίζεται ότι, μολονότι ο κανονισμός δεν προβλέπει την κράτηση λόγω καθυστερημένης παραδόσεως επί της εγγυήσεως για την προκαταβολή, η εγγύηση αυτή θα μπορούσε ωστόσο, ενόψει της οικονομικής της λειτουργίας, να θεωρηθεί ότι υποκαθιστά την εγγύηση παραδόσεως, έτσι ώστε το άρθρο 22, παράγραφος 2, στοιχείο β, να μπορεί να εφαρμοστεί αναλογικά. Εκ πρώτης όψεως το επιχείρημα αυτό φαίνεται πειστικό: αφού, κατά τη γενική οικονομία του κανονισμού, η εγγύηση για την προκαταβολή αντικαθιστά, πράγματι, την εγγύηση παραδόσεως και αφού η εγγύηση για την προκαταβολή πρέπει να καλύπτει όχι μόνο το προκαταβληθέν ποσό, αλλά και ένα συμπληρωματικό 10 ο/ο του ποσού αυτού (δηλαδή, συνολικά, το 99 % του ποσού της προσφοράς ), θα ήταν εύλογο να θεωρηθεί ότι υποκαθιστά την εγγύηση παραδόσεως. Ωστόσο, η ανεπανόρθωτη αδυναμία του επιχειρήματος αυτού συνίσταται στο γεγονός ότι το άρθρο 22, παράγραφος 3, προβλέπει ρητώς ότι η εγγύηση για την προκαταβολή αποδεσμεύεται, αν διαπιστωθεί το δικαίωμα για την οριστική χορήγηση του προκαταβληθέντος ποσού, πράγμα που βεβαίως συνέβη εν προκειμένω. Πράγματι, αν δεν αποδεσμευόταν η εγγύηση για την προκαταβολή, επειδή έπρεπε να πραγματοποιηθεί κράτηση λόγω καθυστερημένης παραδόσεως, η προσφεύγουσα θα μπορούσε βασίμως να υποστηρίξει ότι καμία διάταξη του κανονισμού δεν προβλέπει τη διενέργεια τέτοιας κρατήσεως επί της εγγυήσεως για την προκαταβολή και ότι, κατά το μέτρο που οριστικοποιήθηκε το δικαίωμα της για τη χορήγηση του προκαταβληθέντος ποσού, η εγγύηση αυτή για την προκαταβολή έπρεπε να αποδεσμευτεί ολόκληρη, ενώ κρατήσεις λόγω καθυστερήσεως θα έπρεπε να γίνουν, ενδεχομένως, κατά την καταβολή του τελικού ποσού.
            
         
               13.
            
            
               Μολονότι συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις του άρθρου 22, παράγραφος 3, και αποδεσμεύτηκε η εγγύηση για την προκαταβολή, θα ήταν παράλογος ο ισχυρισμός ότι δεν μπορεί να υπάρξει κύρωση λόγω καθυστερημένης παραδόσεως: η μόνη δυνατότητα που θα παρέμενε στην περίπτωση αυτή θα ήταν η κράτηση επί του τελικώς οφειλομένου ακόμη ποσού. Συμπεραίνω άρα ότι η Επιτροπή, διενεργώντας την κράτηση κατά τον τελικό διακανονισμό, δεν παρέβη εν προκειμένω τον κανονισμό 2200/87.
            
         Παραβίαση των γενικών αρχών του δικαίου
      
               14.
            
            
               Η εταιρία Vandemoortele υποστηρίζει ότι μετά την αποδέσμευση της εγγυήσεως παραδόσεως μπορούσε εύλογα να αναμένει ότι δεν θα διενεργείτο μεταγενέστερη κράτηση λόγω καθυστερημένης παραδόσεως: η κράτηση επί του τελικώς οφειλομένου ποσού στην οποία προέβη η Επιτροπή ήταν, επομένως, αντίθετη προς την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
            
         
               15.
            
            
               Όπως προαναφέρθηκε, στις περιπτώσεις όπως η προκειμένη, στις οποίες η Επιτροπή έπρεπε να αποδεσμεύσει την εγγύηση παραδόσεως επειδή είχε ζητηθεί προκαταβολή, πρέπει να υφίσταται δυνατότητα διενέργειας κρατήσεως σε μεταγενέστερο στάδιο σε περίπτωση καθυστερημένης παραδόσεως, η δε προσφεύγουσα δεν μπορούσε ευλόγως να υποθέσει ότι δεν υφίσταται τέτοια εξουσία. Επιπλέον, όπως υπογράμμισε η Επιτροπή, η Vandemoortele γνώριζε, από την προγενέστερη πείρα της, την πρακτική της Επιτροπής να επιβάλλει υπό μορφή κρατήσεων την καταβολή ποινής κατά τον τελικό διακανονισμό. Κατά την άποψη μου, η προσφεύγουσα δεν μπορεί, επομένως, να επικαλεστεί την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Θα προσέθετα ότι δεν είναι άδικο να επιβληθεί στην προσφεύγουσα κύρωση που θα της επιβαλλόταν αναμφισβήτητα, αν η εγγύηση παραδόσεως δεν είχε αποδεσμευτεί πριν από την παράδοση.
            
         
               16.
            
            
               Ως προς την αναλογικότητα, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται, τελείως επικουρικώς, ότι η κράτηση του 5,9 ο/ο ( 59 τοις χιλίοις ) της συνολικής αξίας της προσφοράς πρέπει να θεωρηθεί δυσανάλογη, επειδή η καθυστερημένη παράδοση δεν μπορεί να καταλογιστεί (ή δεν μπορεί να καταλογιστεί καθ' ολοκληρίαν) ούτε στην ίδια ούτε στους υπαλλήλους της, που έκαναν ό,τι ήταν δυνατό για να τηρήσουν την προθεσμία, και επειδή η καθυστέρηση δεν προξένησε πραγματική ζημία στην Επιτροπή ή στον παραλήπτη της επισιτιστικής βοήθειας. Κατά τη γνώμη μου, και αυτό το επιχείρημα πρέπει να απορριφθεί. Σε πολλές διατάξεις του κανονισμού λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση του αναδόχου που δεν τηρεί τις υποχρεώσεις του, χωρίς όμως δική του υπαιτιότητα. Η τελευταία φράση του άρθρου 22, παράγραφος 2, στοιχείο β, προβλέπει ρητώς ότι δεν πραγματοποιείται καμιά κράτηση, αν η παράβαση δεν μπορεί να καταλογιστεί στον ανάδοχο και δεν συνεπάγεται αποζημίωση στο πλαίσιο ασφαλίσεως. Επιπλέον, κατά το άρθρο 21, η Επιτροπή είναι αρμόδια να κρίνει τις περιπτώσεις ανωτέρας βίας. Κατά τη γνώμη μου, στις διατάξεις αυτές, τις οποίες δεν επικαλέστηκε η προσφεύγουσα, λαμβάνονται προσηκόντως υπόψη οι απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας. Θα ήθελα δε να προσθέσω ότι ο κανονισμός δεν περιέχει στοιχεία που να οδηγούν στη σκέψη ότι η ζημία της Επιτροπής ή του παραλήπτη της βοήθειας συνιστά κρίσιμο παράγοντα, όσον αφορά τις κρατήσεις λόγω καθυστερημένης παραδόσεως κατ' εφαρμογή του άρθρου 22, παράγραφος 2, στοιχείο β.
            
         
               17.
            
            
               Προτείνω, επομένως, να απορριφθεί η προσφυγή και να καταδικασθεί η προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
            
         (
            *1
         )	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.