CELEX: 51996PC0399
Language: es
Date: 1996-07-30
Title: Proyecto de RESOLUCIÓN DEL CONSEJO sobre la política de gestión de residuos

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
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                                             Bruselas, 30.07.1996
                                             COM(%) 399 final
                 COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
         sobre la revisión de la estrategia comunitaria
                   para la gestión de residuos
                          Proyecto de
              RESOLUCIÓN DEL CONSEJO
             sobre la política de gestión de residuos
                    (presentado por la Comisión)
 ---pagebreak---  ---pagebreak---                                 ÍNDICE
   Resumen
1. INTRODUCCIÓN
2. CONTEXTO
3. OBJETIVOS
   3.1  PRINCIPIOS GENERALES DE LA POLÍTICA COMUNITARIA
        PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS
        3.1.1 Jerarquía de principios en la política de gestión de residuos
        3.1.2 Responsabilidad del productor
   3.2  OBJETIVOS ESPECÍFICOS
        3.2.1 Prevención
        3.2.2 Valorización
        3.2.3 Eliminación final
   3.3  FLUJOS DE RESIDUOS PRIORITARIOS
   3.4  TRASLADOS DE RESIDUOS
4. INSTRUMENTOS
   4.1  INSTRUMENTOS NORMATIVOS
   4.2  INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
   4.3  ESTADÍSTICAS SOBRE RESIDUOS
   4.4  OTROS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
        4.4.1 Aplicación, cumplimiento y seguimiento de las disposiciones
              vigentes
        4.4.2 Planes de gestión
        4.4.3 Comités
        4.4.4 Análisis del ciclo de vida, sistemas de auditoría ambiental
5. PROTAGONISTAS
6. CONCLUSIONES
                                    1
 ---pagebreak---                                   Resumen
En la presente revisión se establece que el objetivo general de la política
comunitaria de gestión de residuos es garantizar un nivel elevado de protección
del medio ambiente sin alterar el funcionamiento del mercado interior con el
fin de fomentar un desarrollo sostenible. Para alcanzar este doble objetivo, se
consideran de suma importancia los siguientes elementos:
*       un marco legal completo e integrado,
*       definiciones precisas de los conceptos relacionados con los residuos,
*       normas y principios adecuados proximidad y autosuficiencia,
*       datos fiables y comparables.
La revisión confirma la jerarquía de principios que estableció el documento de
 1989 sobre estrategia comunitaria en materia de gestión de residuos: la
prevención de los residuos sigue siendo la máxima prioridad, seguida por la
valorización y, en ultima instancia, la eliminación segura de los residuos. Esta
jerarquía debería aplicarse en función de la mejor solución desde un punto de vista
ambiental que tenga presentes los costes económicos y sociales.
 *      En lo que se refiere al principio de la prevención, deberían desarrollarse,
        en particular, las siguientes medidas: fomento de tecnologías y productos
        limpios, reducción de la peligrosidad de los residuos, elaboración de
        normas técnicas y, en su caso, normas comunitarias para limitar la
        presencia de determinadas sustancias peligrosas en los productos, fomento
        de los sistemas de reutilización y reciclado, uso adecuado de los
        instrumentos económicos, sistemas de auditoría ambiental, planes de
        auditoría medioambiental, análisis de los ciclos de vida, medidas en
        materia de educación e información al consumidor y desarrollo del sistema
        de etiquetas ecológicas.
 *      En lo que se refiere al principio de la valorización la Comisión considera
        generalmente que debería darse preferencia, siempre que sea una solución
        aceptable desde el punto de vista del medio ambiente, a la valorización de
        materiales sobre la valorización energética. En efecto, el reciclado supone
        la separación de residuos en origen y la participación de los usuarios
        finales y de los consumidores en la cadena de la gestión de residuos, con
        lo que se incrementa su nivel de conciencia de la necesidad de reducir la
        producción de residuos. Por otra parte, se considera que las estrategias
        energéticas que dependen de suministros de residuos no deberían perjudicar
        a los principios de prevención y valorización de material.
 *      En lo que se refiere a la eliminación final, es preciso evitar, en la medida
        de lo posible, las operaciones de incineración sin recuperación de energía.
        Los vertederos incontrolados y los emplazamientos contaminados son dos
        problemas que requieren una actuación especial y firme en distintos
        niveles.
 ---pagebreak--- La estrategia plantea la cuestión de la responsabilidad de los productores. Si se
tiene en cuenta el ciclo vital de un producto, desde su fabricación hasta el final
de su vida útil, los suministradores de material, los distribuidores, los
consumidores y los poderes públicos comparten responsabilidades específicas en
materia de gestión de residuos. Ahora bien, el papel predominante lo tiene el
fabricante, ya que le corresponde adoptar las decisiones fundamentales sobre el
producto que determinan en gran parte su potencial en materia de gestión de
residuos. Por consiguiente, este principio se integrará en las medidas futuras,
examinando cada caso concreto y teniendo en cuenta las responsabilidades
específicas de los distintos agentes económicos.
Se desprende de la estrategia revisada sobre el programa de flujos de residuos
prioritarios que el enfoque adoptado no ha sido suficientemente eficaz para
sustituir la fase preparatoria tradicional del proceso decisorio institucional, por lo
que, en principio, no se lanzarán nuevos proyectos específicos. Los flujos de
residuos y de materiales se examinarán sobre una base puntual.
La estrategia reitera la necesidad de un control adecuado de los traslados de
residuos con arreglo al marco jurídico definido en el Reglamento (CEE)
n° 259/93. Deberá hacerse hincapié en la consecución de un objetivo doble:
garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente sin alterar el
funcionamiento del mercado interior. Se necesita para ello una aplicación correcta
de los principios de proximidad y autosuficiencia: en consecuencia, los residuos
deberán eliminarse en una de las instalaciones adecuadas más próximas y los
 residuos producidos en la Comunidad no deberán ser eliminados fuera de ella. No
 obstante, estos principios no se aplican a los residuos destinados a la valorización
 sino tan sólo a aquellos que se destinen a la eliminación.
 Este documento incluye un capítulo sobre los instrumentos que deben ser
 utilizados, en los distintos niveles, para alcanzar los objetivos que determina la
 estrategia: se trata, concretamente, de instrumentos normativos y económicos, de
 estadísticas fiables y comparables sobre residuos y de otros instrumentos de
 gestión, entre los que figuran los planes de gestión, el cumplimiento de la
 normativa y el uso imparcial de análisis del ciclo de vida y de sistemas de
 auditoría ambiental.
 En lo que a los protagonistas se refiere, la estrategia reconoce la necesidad de
 una participación activa de todos los agentes económicos que persiguen los
 objetivos de la política de residuos. En efecto, dichos objetivos no pueden
 alcanzarse sin la participación de los poderes públicos, de las empresas públicas
 y privadas, de las organizaciones de protección del medio ambiente y, sobre todo,
 de los ciudadanos y de los consumidores.
 ---pagebreak--- 1. INTRODUCCIÓN
1. Los residuos son una forma de contaminación que cada vez suscita mayor
   preocupación. Sin embargo, unas políticas de gestión de residuos aceptables y
   organizadas de forma adecuada contribuirían tanto a la conservación de unos recursos
   naturales escasos como a la protección del medio ambiente y, por ende, a la
   consecución de un desarrollo sostenible.
2  En septiembre de 1989, la Comisión presentó una Comunicación al Consejo y al
   Parlamento Europeo sobre una estrategia comunitaria para la gestión de residuos
   (SEC(89) 934 final de 18.8.1989). El Consejo y el Parlamento aprobaron esta
   estrategia en las Resoluciones de 7 de mayo de 1990 (DO C 122 de 18.5.1990, p. 2)
   y 19 de febrero de 1991 (DO C 72 de 18.3.1991, p. 34), respectivamente. Por otra
   parte, en otra Resolución de 22 de abril de 1994, el Parlamento defendió la necesidad
   de perfeccionar la estrategia comunitaria sobre gestión de residuos (DO C 128 de
   9.5.1994, p. 471).
3  El objeto de la presente Comunicación de la Comisión sobre estrategia comunitaria
   para la gestión de residuos es revisar su Comunicación de 1989 y adaptarla a los
   requisitos de los próximos cinco años1. En efecto, desde 1989 se han producido
   varios acontecimientos importantes y han surgido factores nuevos que influyen en el
   comportamiento de la administración nacional y comunitaria y de los agentes
   económicos en materia de residuos. Por consiguiente, la Comisión debe confirmar
   o adaptar los principios que regirán su política de residuos.
4   En primer lugar, la Comunidad ha adoptado una serie de instrumentos jurídicos
    nuevos en materia de residuos y el Tribunal de Justicia ha emitido varias sentencias
    en asuntos relacionados con este ámbito. Estas sentencias contribuyen a definir las
    medidas nacionales y comunitarias de gestión de residuos. Por otra parte, el Tratado
    de la Unión Europea y la adopción del Quinto Programa de acción en materia de
    medio ambiente, que está siendo objeto de revisión, han determinado el marco en que
    se inscriben las actividades de gestión de residuos de la Comunidad Europea. Los
    factores económicos, sociales, técnicos y ambientales han evolucionado también e
    influido con fuerza en la política de gestión de residuos. Además, la Unión Europea
    se está preparando para la ampliación a los países candidatos de Europa Central y
    Oriental, así como a Chipre y Malta. Por último, a escala internacional, tanto el
    informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo
    (agenda 21) como la celebración del Convenio de Basilea sobre el control de
    traslados transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación resaltan la
    necesidad de prevenir o minimizar la producción de residuos peligrosos y de realizar
    una gestión de residuos que no perjudique a la salud y al medio ambiente.
    Esta revisión no abarca los residuos radiactivos.
                                             4
 ---pagebreak--- Transcurridos siete años desde la primera Comunicación sobre gestión de residuos,
conviene informar al Parlamento Europeo y al Consejo, así como al Comité
Económico y Social, al Comité de las Regiones, a los poderes públicos, a los agentes
económicos y a las organizaciones de protección del medio ambiente y defensa del
consumidor de la revisión de la estrategia sobre residuos definida en 1989. La
Comisión adoptó en fecha reciente un informe sobre las medidas adoptadas desde la
adopción de la primera Comunicación, que remitió al Parlamento Europeo y al
Consejo (COM (95) 522 final de 8.11.1995).
En la aplicación de lo dispuesto en la presente Comunicación, se tendrán plenamente
en cuenta las obligaciones de la Comunidad en virtud de la normativa internacional,
especialmente en lo que se refiere al comercio, así como los principios que regulan
las demás políticas comunitarias.
 ---pagebreak--- 2. CONTEXTO
7  Los residuos son bienes materiales. La Comunidad Europea ha creado un mercado
   interior en el que las fronteras nacionales dejan de ser fronteras económicas y en el
   que la libre circulación de mercancías desempeña una función primordial. Los
   Estados miembros tienen la obligación de respetar las disposiciones del Tratado CE,
   por ejemplo las referentes a la libertad de circulación de mercancías de los artículos
   30 a 36, al aplicar e interpretar el Derecho comunitario mediante sus normas y
   prácticas administrativas nacionales. El Tribunal de Justicia de las Comunidades
   Europeas ha estipulado que, a efectos del Tratado, las "mercancías" se consideran
   tales cualesquiera que sean su valor, naturaleza, características y destino. Por
   consiguiente, los residuos deben considerarse mercancías a efectos del artículo 30,
   independientemente de que vayan a ser reutilizados, reciclados o eliminados (asunto
   C - 2/90, Comisión/Bélgica). Ahora bien, el Tribunal de Justicia observó que los
   residuos son mercancías específicas que pueden ser perjudiciales para el medio
   ambiente. Por consiguiente, en virtud de los artículos 30 a 36 y teniendo en cuenta
   el principio de que los atentados al medio ambiente deben corregirse en la fuente
   misma podrá limitarse la libre circulación de residuos por motivos relacionados con
   la protección del medio ambiente, de conformidad con la normativa vigente.
8   Constituye un paso en este sentido la introducción en la estrategia sobre residuos de
    1989 de-elementos del principio "de proximidad", por el que los residuos han de
   eliminarse "en uno de los centros adecuados más próximos". Además, este documento
   proclama el principio de la autosuficiencia en la eliminación de residuos, que
   corresponde ante todo a la Comunidad en su conjunto. Se desprende por tanto la idea
   general de que los residuos producidos en la Comunidad no deben ser eliminados
   fuera de ella. La legislación aprobada desde entonces tiene en cuenta estos principios,
   aunque sólo se aplica a la eliminación de residuos, y no a su valorización.
9  En épocas anteriores, varios Estados miembros han aplicado en gran parte los
   principios de proximidad y de autosuficiencia para establecer y mantener sistemas
   adecuados y sostenibles de gestión de residuos. La Comisión considera válidas estas
   consideraciones y prácticas nacionales, siempre que se ajusten a las disposiciones del
   Tratado y, si procede, a los principios del mercado interior.
10 La normativa comunitaria sobre residuos ha procurado alcanzar un equilibrio entre
   la necesidad de un nivel elevado de protección, tal como exige el artículo 130 R del
   Tratado CE, y de un nivel adecuado de reglamentación para garantizar el
   funcionamiento del mercado interior. Se permite así una actuación de los agentes
    económicos en la Comunidad en condiciones equitativas, mediante la adopción de
   normas comunes, sin perjuicio de la voluntad legítima de los Estados miembros de
    definir y aplicar políticas y medidas nacionales de gestión de residuos. El hecho de
    que algunas Directivas comunitarias sobre residuos se basan en el artículo 100 A del
    Tratado CE y otras en el artículo 130 S pone de manifiesto esta diversidad de
    objetivos. La presente estrategia se propone contribuir, en materia de residuos, a la
    consecución de un alto nivel de protección del medio ambiente en el mercado
    interior. La Comisión se propone con determinación alcanzar este objetivo y hace un
    llamamiento a todas las partes interesadas para que respalden sus esfuerzos.
 ---pagebreak--- 11 El objeto de la política comunitaria sobre medio ambiente es garantizar un nivel
    elevado de protección, por lo que deben reducirse las emisiones al medio ambiente
    de las distintas instalaciones (aire, agua y suelo) en la medida de lo posible y de
    forma tanto económica como eficaz. Todas las emisiones tienen el mismo potencial
    de impacto en el medio ambiente, cualquiera que sea el proceso de emisión. Por
    consiguiente, no existen motivos para establecer normas distintas en función de los
    sectores (industria o instalaciones de tratamiento de residuos), cuando las materias
    primas y los procesos son comparables. En principio, deben aplicarse los mismos
    requisitos, con independencia de que los residuos sean objeto de tratamiento en
    instalaciones industriales o de tratamiento de residuos (valorización o eliminación).
    En su labor futura, la Comisión procurará alcanzar estos objetivos. Asimismo, deberá
    intentarse que los criterios destinados a limitar las emisiones en un entorno
    determinado (aire, agua o suelo) no supongan un incremento de las emisiones en otro
    entorno. Todas las estrategias comunitarias sobre residuos, deberán basarse en este
    principio básico del control integrado de la contaminación, que figura en la propuesta
    de Directiva sobre prevención y reducción integradas de la contaminación en las
    instalaciones industriales, incluidas las instalaciones de tratamiento de residuos.
12 La Comisión está convencida de que sólo logrará superarse la preocupación creciente
    de la población, expresada concretamente en el lema "en mi jardín, no", mediante la
    aplicación de normas ambientales estrictas para todas las instalaciones de gestión de
    residuos.
13 Hace casi veinte años surgió el debate sobre la distinción entre residuos y
    mercancías. No se ha dado aún con una definición satisfactoria para determinar
    cuándo un material pasa a ser un residuo y cuándo vuelve a ser una mercancía. A
    menudo se ha adoptado una solución por la que se considera que un material es una
     mercancía si tiene valor comercial. Sin embargo, esta definición no se ajusta ni a la
     definición comunitaria de los residuos ni al dictamen del Tribunal de Justicia, que
     especificó que la definición de los residuos es independiente del valor comercial del
     objeto desechado y declaró que los residuos que carecen de valor comercial son
     productos a efectos del artículo 30 del Tratado CE, aunque de naturaleza específica.
     Sin perjuicio de las dificultades inherentes a esta cuestión, son tales sus
     consecuencias prácticas que requieren esfuerzos redoblados de todas las partes
     implicadas, incluidas las organizaciones internacionales, para encontrar esa definición.
 14 Las definiciones de "residuos" y "residuos peligrosos" que figuran en las Directivas
     75/442/CEE, modificada por la Directiva 91/156/CEE, y 91/689/CEE del Consejo no
     han despejado todos los casos problemáticos de distinción entre residuos y productos.
     Ahora bien, han procurado ajustarse al doble objetivo de protección del medio
     ambiente y de creación y funcionamiento del mercado interior.
 15 En la aplicación de la normativa comunitaria, los Estados miembros han adoptado
     conceptos relativamente distintos de residuos y residuos peligrosos y han establecido
     listas de residuos distintas. Por consiguiente, la Comisión considera que sólo podrán
     alcanzarse los objetivos mencionados si todos los Estados miembros incorporan a su
     normativa nacional las definiciones de residuos y residuos peligrosos y las listas
     correspondientes. Se evitaría así el uso de terminología dispar (residuos industriales,
     residuos finales, materia prima secundaria, residuos especiales, etc.) que no hace sino
     dificultar la labor de los agentes económicos y de las administraciones. A su vez,
     sólo existiría, en principio, una lista de alcance comunitario de "residuos" y de
 ---pagebreak---    "residuos peligrosos", lo que incrementaría de forma considerable la transparencia,
   la planificación y la seguridad económica de todas las partes interesadas.
   En el contexto de la estrategia de preadhesión, se prestará especial atención a los
   países de Europa Central y Oriental que se están preparando para ser miembros de
   la Unión. Junto con la adaptación de su legislación al nivel comunitario, deberán
   reforzarse las medidas prácticas para garantizar su aplicación efectiva.
16 Si los Estados miembros consideran que las listas no reflejan completa o
   correctamente los distintos "residuos" y "residuos peligrosos", tienen en la actualidad
    la posibilidad de adoptar o mantener disposiciones nacionales más estrictas. Cabe
   asimismo observar que algunos residuos que no figuran en la lista comunitaria
   pueden estar cubiertas por otras normas de la Comunidad Europea. En cualquier
    caso, las medidas nacionales mencionadas han de ser notificadas a la Comisión.
    Existe un procedimiento de comitología específico y simplificado para adaptar las
    listas en caso de nuevos requisitos.
17 De acuerdo con el informe reciente "Europe's Environment: Statistical Compendium
   for the Dobris Assessment", en 1990 la cantidad total de residuos producidos en los
    quince Estados miembros ascendió a 910 millones de toneladas (con excepción de
    los residuos agrícolas), de los que 22 millones eran peligrosos. El impacto potencial
    de estas cantidades para el medio ambiente es enorme. Ahora bien, resulta muy
    difícil, por no decir imposible, dar una imagen coherente de la situación en los
    distintos países y en un período determinado que permita indicar tendencias claras
    en cuanto a los aspectos cuantitativos de los residuos en los últimos diez años. Se
    dispone de escasos datos anteriores a 1985, las cifras más recientes son fragmentarias
    y resulta difícil compararlas o sumarlas, lo que pone de manifiesto la ausencia de una
    recogida sistemática de datos a escala comunitaria, con una base, una cobertura, unas
    definiciones y una nomenclatura armonizadas y uniformes. La cuestión de los datos
    estadísticos se examinará con más detenimiento en el capítulo 4.3.
 ---pagebreak--- 3.   OBJETIVOS
3.1 PRINCIPIOS GENERALES DE LA POLÍTICA COMUNITARIA PARA LA
     GESTIÓN DE RESIDUOS
3.1.1            Jerarquía de principios en la política de gestión de residuos
18 Pese a su importancia en cualquier política de residuos, la valorización y la
     eliminación no son sus elementos esenciales. De hecho, la producción de residuos es
     una forma de contaminación y, a su vez, un desperdicio de recursos. Por tanto, el
     objetivo clave de toda política comunitaria de gestión de residuos basada en los
     principios de cautela y acción preventiva debe ser evitar la producción de residuos
     y, además, de reducir el contenido de materiales peligrosos de los mismos. De este
     modo se evitan los riesgos tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
     A largo plazo, esta política supone integrar ya en la fase de producción los problemas
     relacionados con los residuos y fomentar con ello un desarrollo sostenible.
19 El concepto de valorización debe considerarse en su triple dimensión: reutilización,
     reciclado y valorización energética. Los residuos inevitables deberían recuperarse de
     acuerdo con uno de estos tres métodos. La eliminación final ha de ser segura y
     circunscribirse a los residuos para los que no exista otra posibilidad de recuperación.
20 Por consiguiente, la Comisión confirma la jerarquía de principios que estableció en
     el documento sobre estrategia de 1989: evitar la producción de residuos sigue siendo
      la máxima prioridad, seguida por la valorización y, en última instancia, la
      eliminación segura. Obviamente, esta jerarquíade principios deberá aplicarse con
      cierta flexibilidad. Esta jerarquía deberá aplicarse teniendo en cuenta la solución
      menos perjudicial para el medio ambiente, así como los costes económicos y sociales.
      Una estrategia adecuada en materia de gestión de residuos debería recurrir a técnicas
      de análisis y de decisión que pongan de manifiesto las ventajas y los inconvenientes
      para el medio ambiente de adoptar o no adoptar medidas. Ahora bien, en todo caso,
      la Comisión considera que la prevención deberá anteponerse a todas las demás
      soluciones.
21 A este respecto, puede resultar muy útil la internalización de los costes externos
      (ambientales). Los costes externos son los costes de los recursos naturales y
      materiales que no se han repercutido aún en los precios de mercado y los costes
      (perjuicios) para la calidad del medio ambiente que se producen a lo largo del ciclo
      del producto, incluida la gestión de los flujos de residuos. En principio, evaluar estos
      elementos externos de coste en términos monetarios e internalizarlos en el precio del
      producto en las distintas fases de su ciclo de vida permitiría, mediante mecanismos
      de mercado, crear un sistema de gestión de residuos óptimo desde el punto de vista
      medioambiental y económico. En la práctica, algunas dificultades concretas limitan
      de momento la aplicación generalizada de una estrategia de internalización.
 ---pagebreak--- 22 La Comisión seguirá defendiendo esta jerarquía de principios en los próximos años,
     mediante el establecimiento de instrumentos jurídicos, económicos y administrativos
     que permitan aplicar estos principios en toda la Comunidad.
23 Con el fin de reducir de forma sustancial la cantidad de residuos producidos y de
     alcanzar objetivos ambiciosos en materia de valorización, la Comisión presentará
     propuestas en ámbitos que permitan establecer objetivos cuantitativos a escala
     comunitaria. Es muy importante garantizar que las cantidades de residuos producidas
     en los distintos procesos industriales sean objeto de un seguimiento adecuado y
     transparente para poder evaluar la eficacia de las medidas adoptadas. Además,
     debería incitarse a los agentes económicos a determinar objetivos cuantitativos para
     la reducción y la valorización de residuos en las distintas unidades de producción.
     Por último, existe un potencial considerable de reducción y valorización de los
     residuos municipales con métodos más sostenibles, para lo que se establecerán
     nuevos objetivos.
3.1.2           Responsabilidad del productor
24 Una política preventiva destinada a evitar la producción de residuos debe integrar el
     producto y su proceso de fabricación. Los problemas relacionados con la gestión de
     residuos deben tenerse en cuenta desde la fase de diseño o de concepción del
     producto. Para que la actuación sea eficaz, debe abarcar todo el ciclo vital del
     producto, desde la producción a la eliminación final, pasando por la recogida, la
     reutilización y el reciclado.
25 En épocas anteriores, los costes y las responsabilidades de la eliminación de
     productos convertidos en residuos repercutían en el medio ambiente o en el
     contribuyente. Este enfoque no es compatible con los principios que establece el
     artículo 130 R del Tratado CE, especialmente con los principios de cautela y de
     acción preventiva, de que quien contamina paga y de que los atentados al medio
     ambiente deben corregirse en la fuente misma.
26 El objeto de estos principios básicos es abarcar el ciclo vital de las sustancias, los
     componentes y los productos, desde su producción hasta su fase residual, pasando por
     su vida útil. El objetivo sólo podrá alcanzarse si la responsabilidad corresponde a los
     agentes económicos que mejor pueden contribuir a proteger, preservar y mejorar la
     calidad del medio ambiente.
                                              10
 ---pagebreak--- 27 Si se considera el ciclo vital de un producto desde su fabricación hasta el final de su
     vida útil, tanto los proveedores como los distribuidores, los consumidores y los
     poderes públicos comparten una responsabilidad específica en lo que se refiere a la
     gestión de residuos. No obstante, la función predominante corresponde al fabricante
     del producto, ya que debe tomar las decisiones fundamentales en relación con el
     producto: diseño, concepción, utilización de determinados materiales, composición
     del producto y, por último, comercialización. Por consiguiente, el fabricante puede
     disponer de los medios necesarios para evitar la producción de residuos, mediante
     una utilización adecuada de recursos naturales, de materias primas renovables o
     materiales no peligrosos. Asimismo, puede concebir productos que permitan una
     reutilización y recuperación más adecuadas. Marcar, etiquetar, adjuntar instrucciones
     de uso o fichas de características pueden contribuir a alcanzar este objetivo.
28 Este planteamiento es compatible con el principio de responsabilidad compartida que
     propone el Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente. En efecto, este
     principio pone de manifiesto que sólo se conseguirán avances en las políticas de
     medio ambiente si todos los participantes actúan de forma coherente.
29 La Comisión se propone integrar y aplicar concretamente los principios mencionados
     en todas las medidas futuras que proponga o adopte en materia de gestión de
     residuos, caso por caso y teniendo en cuenta las responsabilidades específicas de los
     distintos agentes económicos.
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
3.2.1            Prevención
30 El impacto medioambiental de un producto o de una instalación no se limita a la
     producción de residuos. Por consiguiente, el impacto de un tipo específico de
     material debería evaluarse en todo su ciclo vital. En principio, la carga para el medio
     ambiente debe determinarse de acuerdo con un enfoque "de principio a fin", que
     incluya la extracción de materias primas vírgenes, la transformación, la fabricación,
     el transporté, el uso y la gestión de residuos. Se trata de conservar las materias
     primas y la energía y de reducir la producción de residuos, especialmente de residuos
     peligrosos. A largo plazo, debería alcanzarse una mayor desmaterialización de
     procesos, productos y servicios.
31 No se dispone aún de métodos de análisis del ciclo de vida suficientemente
     consolidados. Sin embargo, cuando estén más desarrollados, estos métodos podrían
     resultar muy útiles para la planificación de dicha estrategia de residuos.
                                             11
 ---pagebreak--- 32 En el documento de estrategia de 1989 se indicaba que la prevención de la
   producción de residuos se conseguiría principalmente mediante el uso de tecnologías
   limpias en el proceso de fabricación y una acción sobre los productos, para los que
   se sugería la introducción de una etiqueta ecológica comunitaria.
33 Huelga decir que los resultados de la Comunidad en materia de prevención de la
   producción de residuos no son satisfactorios. De hecho, la producción global de
   residuos ha seguido aumentando.
34 La Comisión seguirá fomentando el recurso a tecnologías limpias en el marco de los
   distintos instrumentos de financiación (LIFE, programa sobre medio ambiente y
   clima, programa sobre tecnologías de materiales) y respaldará en la medida de lo
   posible su adopción por los Estados miembros y los agentes económicos, por ejemplo
   mediante instrumentos como la propuesta de Directiva sobre prevención y reducción
   integradas de la contaminación. La Comisión procurará reforzar la dimensión
   medioambiental de las normas técnicas en el marco del Comité Europeo de
   Normalización (CEN), para garantizar que las normas sobre productos tengan en
   cuenta los problemas que surgen cuando el producto concluye su ciclo vital. La
   Comisión fomentará y favorecerá la reutilización y el reciclado, siempre que sea
   factible desde un punto ambiental y económico, ya que se reduce así la necesidad de
   producir nuevos productos y, por ende, nuevos (futuros) residuos.
35 En determinados casos, la prevención de residuos podría requerir el establecimiento
    de normas comunitarias para limitar la presencia de metales pesados en los productos
   y en los procesos de fabricación, o para prohibir determinadas sustancias, con el fin
    de evitar, a largo plazo, la producción de residuos peligrosos. Tal sería el caso si la
    reutilización, la recuperación o la eliminación segura de dicha sustancia constituyen
    soluciones inaceptables desde el punto de vista ambiental.
36 No cabe la menor duda de que el precio desempeña un papel fundamental a la hora
    de fomentar la prevención de los residuos. Si los recursos naturales son baratos, se
    producen más residuos. Asimismo, si el precio de la eliminación de residuos es
    importante, los productores de residuos procurarán evitar esos costes y se esforzarán
    por reducir la producción de residuos. Por último, algunos Estados miembros
    recurren a instrumentos económicos, como por ejemplo impuestos sobre los
    productos que no pueden ser objeto de reutilización o reciclado, para que los
    consumidores opten por otros productos. La Comisión procurará fomentar la
    utilización de instrumentos económicos en el sector de los residuos de acuerdo con
    las normas del mercado interior.
37 Otro medio que permite prevenir la producción de residuos es el sistema de sistemas
    de auditoría ambiental para los agentes económicos, que incrementa el nivel de
    concienciación respecto de la cantidad de residuos producida y constituye un
    incentivo para el desarrollo de estrategias de prevención. La normativa comunitaria
    sobre sistemas de auditoría ambiental constituye un instrumento básico en que pueden
    inspirarse los Estados miembros. Asimismo, puede aplicarse el Reglamento sobre la
    etiqueta ecológica en el sector de la gestión de residuos con el fin de fomentar la
    utilización de productos que generen menos residuos. Se reconoce, no obstante, la
    necesidad de tener en cuenta las preocupaciones concretas de las pequeñas y
    medianas empresas respecto de estos instrumentos.
                                             12
 ---pagebreak--- 38 En términos generales, se conseguirían avances considerables en la producción de
     residuos si se animara a los consumidores a que adquiriesen productos menos
     contaminantes, procedentes de materiales valorizados o que puedan, a su vez, ser
     objeto de reutilización o reciclado. La Comisión procurará impulsar la información
     y la educación de los consumidores en este sentido, para modificar paulatinamente
     las pautas de consumo.
39 La Comisión seguirá creando a escala comunitaria un sistema jurídico e institucional
     de prevención de la producción de residuos. Ahora bien, el éxito de esta estrategia
     requiere la determinación de los Estados miembros, de los agentes económicos y de
     los consumidores. Es necesario el esfuerzo conjunto de las autoridades locales,
     regionales, nacionales y comunitarias para demostrar que la prevención de residuos
     merece la pena en cuanto a precios y satisfacción de los consumidores, así como
     protección del medio ambiente.
3.2.2            Valorización
40 La valorización de residuos es el centro de toda política sostenible de gestión de
     residuos. Por consiguiente, si no puede evitarse la producción de residuos, éstos
      deben reutilizarse o debe recuperarse su material o su energía.
41 La reutilización de un producto debería fomentarse, si es aceptable desde un punto
      de vista ambiental, ya que contribuye a evitar la producción de residuos. Otro método
      de recuperación de residuos es la valorización de materiales, que consiste en
      transformar, total o parcialmente, el material contenido en los residuos para elaborar
      nuevos productos, o la valorización energética, operación en la que los propios
      residuos se utilizan a modo de combustible.
42 La valorización de materiales supone una separación de los residuos en origen: por
      lo tanto, participan en la cadena de gestión de residuos los usuarios finales y los
      consumidores, con lo que aumenta su nivel de concienciación de la necesidad y de
      los métodos de reducción de la producción de residuos. En efecto, son ellos los que
      deberían encargarse de la separación de residuos antes de su eliminación final, para
      que los residuos reciclables puedan ser reintroducidos en el ciclo de producción. Las
      estrategias energéticas que dependen del suministro de residuos no deben ser
      perjudiciales para los principios de prevención y de valorización de materiales. En
      muchos casos, se considera que conservando la estructura material de los residuos
      recuperables, se minimiza la necesidad de material y energía adicionales para
       elaborar un nuevo producto. Además, la recuperación de material responde mejor al
      problema de las emisiones procedentes de instalaciones de incineración de residuos.
      Por consiguiente, siempre que sea aceptable en términos ambientales, debería darse
      preferencia a la valorización de materiales sobre las operaciones de valorización
      energética, ya que la primera opción tiene mayor impacto sobre la prevención de
      residuos. Ahora bien, deberán tenerse en cuenta los efectos medioambientales,
       económicos y científicos de ambas opciones. En determinados casos, la evaluación
      de estos efectos podría aconsejar que se optase por la valorización energética.
                                              13
 ---pagebreak--- Vatorfzaijifo) fe materiales
43 En lo que se refiere a la valorización de materiales, puede afirmarse que la
     complejidad de los productos, por su composición y estructura, ha aumentado de
     forma considerable con el tiempo. Sin embargo, la industria del reciclado suele
     caracterizarse por el hecho de limitarse a tratar productos más sencillos. Por
     consiguiente, será preciso desarrollar una industria del reciclado basada en
     tecnologías y métodos modernos que permitan un nuevo tratamiento rentable de los
     productos desechados.
44 Debería establecerse un contacto más estrecho entre los agentes económicos de la
     cadena de producción y de distribución para mejorar y fomentar el reciclado de
     materiales y productos. Concretamente, los materiales empleados deberían ser
     fácilmente separados y compatibles si se procede al reciclado. Asimismo, deberían
     diseñarse los productos de tal forma que puedan ser desmontados fácilmente.
45 También debe fomentarse en la Comunidad la creación de salidas para materiales y
     productos derivados de las actividades de reciclado. Ello supone que los agentes
     económicos y los consumidores estén convencidos de que los materiales y productos
     que proceden, total o parcialmente, de materiales reciclados cumplen las mismas
     normas en materia de salud, seguridad y medio ambiente que los productos "nuevos".
     Los requisitos que se establezcan sobre contratos públicos pueden desempeñar un
     papel importante en la promoción de los productos reciclados.
Valorización energética
46 En su calidad de fuente de energía, cada vez es mayor la importancia de las
     operaciones de valorización energética, aunque siguen planteando problemas
     concretos considerables. Algunos Estados miembros han adoptado definiciones
     distintas en lo que se refiere a la distinción entre incineración de residuos con y sin
     recuperación de energía. La Comisión tiene previsto tomar medidas para aclarar estas
     definiciones. En adelante, quizás deba considerarse si conviene adoptar requisitos de
     calidad comunitarios para determinar en qué casos una incineración es una
     valorización o una eliminación. Además, desde un punto de vista terminológico,
     debería limitarse el concepto de "reciclado" a la valorización de materiales y, como
     ya se establece en la Directiva 94/62/CE del Consejo en materia de envases y
     residuos de envases, no incluir las operaciones de valorización energética.
47 Las operaciones de valorización energética deberían realizarse utilizando con la
     mayor eficacia la energía producida. Por consiguiente, deberá plantearse si sólo se
     considerarán residuos para valorización energética los residuos que puedan
     proporcionar un beneficio calorífico neto.
48 Las emisiones de las instalaciones de valorización energética deben reducirse al
     mínimo y cumplir la normativa comunitaria. Se prestará especial atención a las
     instalaciones que en un principio no se concibieron para utilizar residuos como
     combustible sustitutivo. En todas las instalaciones, la incineración se realizará de tal
     forma que los cenizas puedan ser eliminadas sin perjudicar al medio ambiente.
3.2.3            Eliminación final
                                               14
 ---pagebreak--- 49 La eliminación final de residuos se realiza principalmente mediante la incineración
   de residuos sin recuperación de energía y el vertido de residuos. En determinados
   casos, se ha considerado asimismo una opción el vertido de residuos en el mar. De
   acuerdo con varios Convenios internacionales, la Comisión considera que el vertido
   de residuos en el mar o en el fondo marino no es una solución conveniente y debería
   evitarse. Esta consideración se aplica a todos los residuos, incluidos los buques
   retirados de la navegación y los demás residuos voluminosos.
50 Con arreglo a la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros tienen la obligación
   de adoptar las medidas oportunas para establecer una red adecuada e integrada de
   instalaciones de eliminación de residuos que permitiría a la Comunidad ser
   autosuficiente en este ámbito. No cabe duda de que los programas de gestión de
   residuos que todos los Estados miembros deben elaborar contribuirán a establecer
   paulatinamente esta red comunitaria.
51 En los costes de la eliminación de residuos no suele reflejarse el coste real del
   perjuicio ambiental causado. Por ejemplo, no suelen tenerse en cuenta los costes de
   todo el ciclo de vida de un vertedero (cien años o más). Los precios reducidos de la
   eliminación final no crean incentivos para las operaciones de valorización o
   pretratamiento de residuos. Por consiguiente, a largo plazo, los Estados miembros
   deberían garantizar una mayor transparencia de los precios de estas operaciones. Se
   trata, en particular, de que el precio refleje exactamente los costes reales de la
   operación, habida cuenta de los precios de cierre y supervisión posterior de las
   instalaciones. Se restablecería así el equilibrio entre el coste de la eliminación, que
   en la actualidad es demasiado bajo, y el de otros métodos de tratamiento, por
   ejemplo operaciones de valorización en condiciones ambientales aceptables, cuyo
   precio es relativamente alto.
52 La incineración de residuos reduce el volumen de los mismos, pero la incineración
   sin recuperación de energía no contribuye a ahorrar recursos, por lo que debería
   fomentarse la valorización energética en todas las instalaciones de incineración. Si
   se realiza esta operación, las emisiones deberán ser mínimas, especialmente en cuanto
   a metales pesados, dioxinas y furanos. Deberá hacerse una evaluación estricta de las
   instalaciones para garantizar que cumplan la normativa vigente y, en particular, la
   Directiva 94/67/CE adoptada en fecha reciente. Cabe reiterar que deberá prestarse
   especial atención a las instalaciones que no se concibieron en origen para la
   incineración.
53 En principio, el vertido de residuos debería considerarse la última y la peor solución,
   ya que tiene un impacto negativo para el medio ambiente, máxime si se tienen en
   cuenta sus efectos a largo plazo. Esto no excluye que, en algunos casos concretos,
   sea la única forma razonable de eliminación. Ahora bien, en las estrategias sobre
   gestión de residuos, procurará evitarse el vertido y, de no ser posible, se reducirá al
   máximo la cantidad de residuos destinados al vertedero, especialmente mediante
   operaciones de prevención de residuos y valorización. Asimismo, debería procederse
   a la clasificación y/o tratamiento previo de los residuos antes de su vertido para
   reducir su cantidad y/o eliminar los residuos peligrosos. A medio plazo, la Comisión
   considera que sólo deberían aceptarse en los vertederos los residuos no valorizables
   y los residuos inertes.
                                            15
 ---pagebreak--- 54 Tras el rechazo por el Parlamento Europeo de la posición común del Consejo
    respecto de una Directiva sobre vertederos, la Comisión presentará en breve una
    nueva propuesta con los requisitos mínimos para autorizar vertederos. La Directiva
    se aplicará paulatinamente en los Estados miembros, lo que permitirá una mayor
    protección del medio ambiente frente a la contaminación y otros riesgos derivados
    del vertido. En los próximos años, la Comisión deberá garantizar que la Directiva se
    aplique plenamente.
55 Existe un potencial considerable de perjuicios para el medio ambiente procedente de
    emplazamientos contaminados (vertederos, zonas ilegales de vertido, emplazamientos
    industriales o militares abandonados, etc.). Estos lugares requerirán una atención y
    unos esfuerzos especiales para su saneamiento. Asimismo, deberá prestarse especial
    atención a las antiguas minas y otras cavernas, en las que el almacenamiento
    permanente de residuos puede suponer un grave riesgo ambiental, similar al de los
    vertederos habituales, e incluso mayor.
56 Algunos Estados miembros han iniciado acciones de saneamiento de los
    emplazamientos contaminados que suelen resultar caras y complejas. La Comisión
    considera que la identificación y rehabilitación de estos emplazamientos corresponde
    a los Estados miembros, que deberán examinar en qué medida puede aplicarse en
    estos casos el principio de que quien contamina paga. Sería conveniente que los
    Estados miembros procediesen a un intercambio de experiencias, conocimientos
    técnicos y tecnologías de saneamiento. Es probable que este problema sea
    especialmente importante en los países de Europa Central y Oriental.
3.3 FLUJOS DE RESIDUOS PRIORITARIOS
57 A raíz de la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990, que solicitaba acciones
    comunitarias para determinados tipos de residuos, la Comisión elaboró un programa
    de flujos de residuos prioritarios. Esta acción se centra en los neumáticos usados,
    vehículos retirados de la circulación, residuos clínicos, de construcción y derribo, y
     de equipos eléctricos y electrónicos.
58 El método de trabajo se basó en una experiencia neerlandesa, que dio lugar a la
     celebración de compromisos formales para determinados tipos de residuos: se trata
     de acuerdos entre el Gobierno, los agentes económicos y, si procede, organizaciones
     no gubernamentales, para alcanzar los objetivos de reducción o de valorización de
     residuos establecidos por el Gobierno. Sin embargo, no se han determinado objetivos
     a escala comunitaria. Los grupos de trabajo incluían representantes de los gobiernos
     nacionales, de los servicios de la Comisión, de los productores de materias primas,
     de los fabricantes, de los distribuidores, de las asociaciones de defensa del medio
     ambiente y de los consumidores, etc.
                                             16
 ---pagebreak--- 59 Sólo se concretó en parte la idea inicial de lograr un consenso de los participantes
    sobre objetivos cuantificados para los distintos flujos de residuos. Este fracaso puede
    explicarse por varios motivos: la ausencia de estadísticas fiables a escala comunitaria
    sobre la cantidad y las características de los residuos y su impacto en el medio
    ambiente, el compromiso desigual de las partes a la hora de examinar todos los
    aspectos de la gestión de residuos y las consecuencias de los flujos, la falta de una
   ^metodología coherente para evaluar los aspectos económicos que hubiese permitido
    evaluar los costes y los beneficios de los residuos para el medio ambiente y, por
    último, la ausencia de un mandato que autorizase a los representantes de los Estados
    miembros, de la industria y de las ONG para negociar, aceptar y aprobar decisiones.
60 En materia de proyectos sobre flujos prioritarios de residuos, puede afirmarse que
    este enfoque ha contribuido a una mayor concienciación e información sobre el
    problema y sus posibles soluciones, como la mejora del diseño de los productos y
    de los procesos de fabricación, aunque no siempre ha permitido sustituir la fase
    previa tradicional del proceso decisorio institucional. No puede olvidarse tampoco
    que se requieren un tiempo y un esfuerzo considerables para que este enfoque dé
    todo su fruto.
61 Por consiguiente, la Comisión no tiene previsto, en principio, lanzar nuevos
    proyectos específicos. No obstante, examinará sobre una base puntual otros flujos de
    residuos o de materiales, como los metales pesados o determinados componentes
     orgánicos.
3.4 TRASLADOS DE RESIDUOS
62 La Comunidad se ha dotado de una normativa detallada en materia de traslados de
     residuos, con la aprobación del Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo y la
     ratificación del Convenio de Basilea para el control de traslados transfronterizos de
     residuos peligrosos y su eliminación. Además, la Comunidad está adoptando las
     medidas oportunas para incorporar a la normativa comunitaria los acuerdos sobre
     transporte internacional de mercancías peligrosas, incluidos los residuos, con arreglo
     a las recomendaciones de las Naciones Unidas. No obstante, es obvio que se
     necesitarán esfuerzos considerables para mejorar el traslado de residuos dentro de la
     Comunidad y también entre Estados miembros y terceros países. Deberá prestarse
     especial atención para garantizar que los países que han solicitado la adhesión a la
     Unión Europea participen plenamente en la aplicación efectiva de las normas
     comunitarias e internacionales aplicables al transporte de residuos.
 63 Ya se ha mencionado el principio de autosuficiencia, que sólo se aplica a las
     actividades de eliminación y cuyo objetivo principal es evitar que los residuos
     comunitarios no sean exportados a terceros países. Dentro de la Comunidad, este
     principio también se propone evitar los traslados de residuos para eliminación entre
     Estados miembros. Corresponde esencialmente a los Estados miembros decidir si
     recurren a esa posibilidad, y en qué medida. En general, no parece necesaria por
      ahora una intervención normativa para este tipo de transporte de residuos.
                                             17
 ---pagebreak--- 64 Como sfe ha indieadó anteriormente, los residuos transportados para operaciones de
    valorizaciónestán sujetos en gran parte a los principios del mercado interior. Sólo en
    algunas circunstancias específicas se permite a los Estados miembros oponerse a este
    tipo de traslado. No puede invocarse la seguridad de abastecimiento de residuos a las
    instalaciones nacionales para negarse a autorizar el traslado de residuos para
    valorización. Sin embargo, debe garantizarse una gestión aceptable desde el punto de
    vista ambiental en lo que se refiere a los residuos destinados a ser valorizados. Por
    consiguiente, es imprescindible que las condiciones del tratamiento de residuos deban
    cumplir las mismas normas estrictas en toda la Comunidad. Deben ofrecerse
    condiciones equitativas para las operaciones de valorización si quieren evitarse los
    traslados de residuos a aquellas partes de la Comunidad en las que menores requisitos
    ambientales permiten abaratar los costes. La Comisión considera por tanto que
    deberían aumentarse los esfuerzos en materia de aproximación de las normas
    medioambientales con el fin de establecer, si procede, normas comunes para las
    operaciones de valorización. La Comisión opina que estas consideraciones
    constituyen un compromiso aceptable entre los argumentos medioambientales y la
    libre circulación de mercancías.
65 Por consiguiente, conviene examinar detenidamente si los residuos destinados a la
     incineración con recuperación de energía deberían estar sujetos a los principios de
     libre circulación o si debe autorizarse a los Estados miembros a prohibir por regla
     general el traslado de residuos destinados a ese fin. Además, deberá prestarse especial
     atención a la aplicación correcta de las disposiciones sobre transporte de residuos
     para evitar los traslados ilegales y las actividades delictivas correspondientes, sobre
     todo en cuanto a transporte entre Estados.
66 La Comunidad Europea ya ha prohibido las exportaciones de todos los tipos de
     residuos a terceros países, con excepción de los países de la AELC que han
     autorizado por escrito este tipo de importaciones. La exportación de residuos
     peligrosos para valorización a países ajenos a la OCDE quedará totalmente prohibida
     en 1998. Esta iniciativa se ajusta a una decisión de 1995 adoptada en el marco de la
     Tercera Conferencia de las Partes del Convenio de Basilea sobre el traslado de
     residuos peligrosos.
 67 Desde esa fecha, varios terceros países han puesto de manifiesto su preocupación ante
      la influencia de esta decisión en la actividad económica y comercial. Por este motivo,
     y para evitar la confusión de exportadores e importadores respecto de los residuos
      que están sujetos a la prohibición de exportación, en el Convenio de Basilea se
      decidió adoptar en 1997 listas de los residuos peligrosos y de los residuos que no
      están cubiertos por el Convenio.
 68 Queda por determinar en qué medida estas listas establecerán un equilibrio aceptable
      entre los residuos que pueden ser transportados con un control adecuado y los
      residuos peligrosos, que dejarán de ser transportados de países industrializados a
      países en desarrollo. A la Comunidad le interesa que no se obstaculice indebidamente
      el comercio de residuos para valorización pero debe evitarse que residuos peligrosos,
      que los países ajenos a la OCDE no pueden tratar de forma adecuada, sean
      exportados de forma encubierta en calidad de "traslados para valorización".
                                                18
 ---pagebreak--- 4.  INSTRUMENTOS
4.1 INSTRUMENTOS NORMATIVOS
69 De acuerdo con la terminología del Tribunal de Justicia, los residuos son
    "mercancías", aunque presentan características específicas. No puede concebirse un
    mercado interior en el que las mercancías o productos circulen libremente sin normas
    comunitarias que regulen estos productos cuando concluye su ciclo de vida. Por lo
    tanto, seguirán siendo necesarias normas de alcance comunitario. Dichas normas
    deberían tener en cuenta la evolución económica y social de la Comunidad en su
    conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. Dado que los Estados miembros
    también son responsables de la protección del medio ambiente, deberá procurarse que
    estas normas sobre residuos se ajusten al principio de subsidiariedad y garanticen un
    nivel elevado de protección ambiental en toda la Comunidad. Asimismo, debería
    hacerse hincapié en la aplicación armonizada de la normativa comunitaria para
    facilitar el intercambio de residuos valorizables, con lo que se fomentará una
    industria europea del reciclado competitiva que desarrolle progresivamente
    tecnologías menos perjudiciales.
70 La Comunidad y los Estados miembros deberían establecer objetivos para la
    reducción o la recuperación de residuos que traduzcan los principios fundamentales
    de la política de gestión de residuos en obligaciones cuantificables, con el fin de
    alcanzar objetivos específicos, sobre valorización o reciclado por ejemplo, en un
    plazo determinado. Estas obligaciones no serán un objetivo de por sí, sino parte de
    un marco más general, que constituya un mensaje firme, claro y fiable a las
     administraciones y a los agentes económicos para que determinen sus políticas en
     consecuencia. La decisión de establecer objetivos es esencialmente política y debe
    basarse en datos actualizados y fiables, tanto desde el punto medioambiental como
     económico. Estos objetivos deberían revisarse periódicamente para permitir una
     adaptación constante de las políticas de gestión de residuos. Este es el motivo por el
     que la Directiva 94/62/CE del Consejo, que determina por primera vez a escala
     comunitaria objetivos para la valorización de residuos de envases, establece un
     mecanismo de revisión en un plazo de cinco años.
 71 Hasta la fecha, la mayor parte de los instrumentos comunitarios y nacionales
     destinados a orientar los comportamientos en materia de residuos se basaban en la
     adopción de medidas reglamentarias. A escala comunitaria, sólo existe de momento
     una recomendación sobre residuos (Recomendación del Consejo de 3 de diciembre
     de 1981 sobre la reutilización del papel usado y la utilización de papel reciclado) que
     apela a la acción voluntaria. Desgraciadamente, cabe observar que casi nadie la
     conoce ni la cumple y que su impacto en los agentes económicos y en los
     consumidores ha sido mínimo.
 72 Recientemente, se manifestó cierto interés ante la posibilidad de establecer acuerdos
     entre poderes públicos y agentes económicos para alcanzar objetivos
     medioambientales. Esta posibilidad podría examinarse en lo que se refiere al sector
     de los residuos. Dichos acuerdos podrían considerarse un instrumento para aplicar
     algunos principios de la normativa comunitaria o programas adoptados a escala
     comunitaria para alcanzar objetivos concretos. Será preciso garantizar una
     participación suficiente en toda la Comunidad, para evitar actuaciones al margen de
     las normas y conseguir un control y un seguimiento independientes.
                                             19
 ---pagebreak--- 73 La Comisión ve con interés las posibilidades que ofrece la celebración de acuerdos
    medioambientales en este sector, siempre que existan cláusulas de salvaguardia
    suficientes para garantizar que se alcanzarán resultados palpables. Este tipo de
    acuerdos puede presentar ventajas con respecto a las formas tradicionales de
    regulación: mayor participación e integración de los agentes económicos en el
    proceso de elaboración del acuerdo, mayor aceptación de los objetivos establecidos,
    medios más flexibles para garantizar su cumplimiento y, en definitiva, resultados
    mejores y más rápidos que redundarán en beneficio del medio ambiente. La
    Comisión enviará próximamente una Comunicación al respecto ai Parlamento
    Europeo y al Consejo.
4.2 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
74 El Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente defiende la utilización
    de instrumentos económicos en la política ambiental. En el sector de los residuos,
    estos instrumentos permiten integrar en los precios de mercado la escasez de los
    recursos naturales y los costes externos correspondientes a la producción y gestión
    de residuos. Dado que los agentes económicos toman sus decisiones en función de
    consideraciones económicas, una política de estas características puede influir en el
    comportamiento de los productores y de los consumidores y orientarlos hacia la
    adopción de actitudes menos perjudiciales para el medio ambiente.
75 Los instrumentos económicos pueden adoptar formas distintas (medidas fiscales,
    incentivosfinancieroso sistemas de consigna) y contribuir de forma sustancial a la
    consecución de los distintos objetivos estratégicos de la gestión de residuos. Pueden
    emplearse para impulsar esfuerzos de prevención y limitar el recurso a las prácticas
    de eliminación menos convenientes, para compensar la diferencia de costes entre
    recuperación y eliminación o para evitar que las consecuencias ambientales negativas
    de algunos tratamientos o prácticas de eliminación repercutan en toda la sociedad,
    lo cual sería contradictorio con el principio de que quien contamina paga.
76 En el sector de los residuos, las directivas comunitarias sólo han defendido el recurso
    a instrumentos económicos de forma excepcional y en términos generales. Sin
    embargo, se deduce de las experiencias nacionales que pueden ser instrumentos útiles
    para influir en el comportamiento de los agentes económicos y de los consumidores.
    Por ejemplo, con los sistemas de consigna se garantiza que los productos sean
    recuperados al final de su ciclo de vida y orientados hacia las instalaciones adecuadas
    de recuperación, tratamiento o eliminación final. La Comisión hará todo lo posible
    por fomentar el recurso a instrumentos económicos en el sector de los residuos,
     aunque esté claro que muchos de ellos (impuestos y gravámenes, incentivos fiscales
     o elementos disuasorios, financiación estatal) se aplicarán principalmente a escala
    nacional.
77 Es obvio, no obstante, que el recurso a estos instrumentos a escala nacional puede
     incidir en el funcionamiento del mercado interior, dado que las medidas económicas
     pueden tener tanta repercusión en las transacciones comerciales como las medidas
     técnicas. Hasta que se reconozca la necesidad de una acción concertada en este
     ámbito a nivel comunitario, podría recurrirse eficazmente a directrices comunes para
     garantizar una utilización coherente de estos instrumentos por los Estados miembros,
     al tiempo que se preservaría el funcionamiento del mercado interior y se evitarían
     falseamientos de la competencia.
                                             20
 ---pagebreak--- 78 La financiación comunitaria para medidas de gestión de residuos compatibles con la
    protección del medio ambiente (ayudas de los Fondos Estructurales, del Fondo de
    Cohesión o del fondo para el medio ambiente LIFE) constituye un complemento
    financiero, relativamente reducido, a lafinanciaciónde los Estados miembros en este
    ámbito. Deberán aprobarse más iniciativas destinadas a fomentar el empleo de
    tecnologías limpias en la producción, posibilidades de reciclado de distintas formas
    de residuos, métodos de saneamiento de emplazamientos contaminados y proyectos
    piloto o de demostración. Con todo, el éxito de estos esfuerzos depende del respaldo
    de los agentes económicos, de los que se solicita una mayor contribución a la política
    de gestión de residuos.
79 En 1983, la Comisión propuso la adopción de normas comunitarias sobre
    responsabilidad en materia de daños causados por los residuos. El Consejo no aceptó
    la propuesta y declaró que se pronunciaría sobre dicho sistema de responsabilidad
    antes de 1987, sobre la base de una nueva propuesta de la Comisión. Esta propuesta
    se presentó en 1989, pero nunca llegó a ser examinada realmente por el Consejo. En
     1993, la Comisión presentó un Libro Verde sobre responsabilidad ambiental, que ya
    no se limitaba a los perjuicios causados por los residuos, sino que incluía todos los
     sectores relacionados con el medio ambiente. Habida cuenta de este enfoque más
     general, la Comisión no tiene previsto de momento realizar esfuerzos específicos para
     el sector de- los residuos, aunque sigue convencida de que unas disposiciones sobre
     responsabilidad pueden desempeñar un papel fundamental en la protección eficaz del
     medio ambiente.
4.3 ESTADÍSTICAS SOBRE RESIDUOS
80 Estas estadísticas constituyen un instrumento de gestión fundamental. La información
     basada en datos fiables permite formular objetivos realistas y evaluar la situación
     actual, sobre todo en lo que se refiere a la consecución de los objetivos.
 81 En la actualidad, sólo se comunica a la Oficina Estadística de la Comunidad Europea
     (Eurostat), de forma voluntaria, una serie limitada de estadísticas sobre residuos, por
     medio del cuestionario conjunto Eurostat-OCDE, que se envía a los Estados
     miembros cada dos años (1990, 1992, 1994, 1996, etc.) En su respuesta al último
     cuestionario cuya información ha sido procesada (1994), los Estados miembros
     proporcionaron datos correspondientes a los años 1992,1993 y 1994. La información
     nacional procede de una combinación de encuestas periódicas, encuestas ad hoc y
     datos administrativos relativos a la aplicación de las normativas sobre residuos. No
     hay armonización entre los datos de los Estados miembros y existen diferencias
     importantes en cuanto a cobertura, nivel de precisión y exactitud.
                                             21
 ---pagebreak--- 82 De las cifras disponibles más recientes (1990) se desprenden las siguientes
     conclusiones. Sólo se dispone de datos de los quince Estados miembros en lo que se
     refiere a los residuos de la industria manufacturera y a los residuos municipales. Los
     datos sobre residuos agrícolas deben excluirse, ya que se basan en definiciones muy
     dispares. Por consiguiente, no pueden sumarse las cifras para obtener un total de
     residuos producidos en la Comunidad de los quince. De mayor a menor, estos son
     los sectores que contribuyeron a la cantidad total de residuos en 1990 (en millones
     de toneladas): 352 minas y canteras, 336 en el sector manufacturero, 132 residuos
     municipales, 57 en el sector de producción de energía y 33 en otros sectores
     económicos, con un total de 22 millones de toneladas de residuos peligrosos para
     todos los sectores. Un desglose entre operaciones de eliminación y valorización
     muestra que, en 1990, un 68% de los residuos municipales acabaron en vertederos,
     un 18% fue incinerado, un 5% se utilizó como compost y sólo un 2% fue reciclado.
     La cantidad de residuos peligrosos representa un 2,4% de la cantidad total de
     residuos: un 10% corresponde a aceites usados, un 7% a residuos clínicos y
     farmacéuticos, un 4% a solventes orgánicos y otro 4% a resinas y látex. La
     procedencia de las demás residuos peligrosos es heterogénea.
83 Los problemas más importantes en materia de estadísticas son la falta de
      armonización del alcance y las diferencias en las definiciones y en los sistemas de
      clasificación empleados por los Estados miembros. El Catálogo Europeo de Residuos
      se adoptó a finales de 1993 y la lista comunitaria de residuos peligrosos se aprobó
      a finales de 1994. Además, desde 1990, la Comisión ha realizado una serie de
      estudios para elaborar un sistema comunitario de estadísticas sobre residuos
      periódicas y armonizadas. La Comisión presentará en breve una propuesta de
      instrumento jurídico que establezca un intercambio periódico de datos sobre
      producción de residuos y eliminación en empresas y hogares. Este instrumento
      establecerá directrices detalladas sobre metodología. El sistema debería dar lugar a
      estadísticas comparables de suficiente calidad, con un coste total no muy superior al
      coste actual de las estadísticas nacionales inconexas sobre residuos. Eurostat, junto
      con la Agencia Europea de Medio Ambiente, seguirá trabajando en un sistema de
      estadísticas que proporcione la información necesaria para la política de gestión de
      residuos, con los menores costes posibles, tanto públicos como privados. Es
      imprescindible la cooperación activa de los Estados miembros para respaldar estos
      esftierzos.
 4.4 OTROS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
 4.4.1            Aplicación, cumplimiento y seguimiento de las disposiciones vigentes
 84 En los últimos veinte años, se han elaborado muchas disposiciones comunitarias
       sobre residuos. En los próximos años, se velará por una aplicación íntegra y eficaz
      de las normas sobre residuos, que no sea contradictoria con la legislación comunitaria
      en este ámbito ni con otras normativas comunitarias. En efecto, lo más perjudicial
      para una política de residuos es aprobar normas que no se cumplen. Por consiguiente,
       la Comisión procurará garantizar una transparencia suficiente en cuanto al
       cumplimiento de estas normas.
                                               22
 ---pagebreak--- 85 Se publicarán informes de aplicación de las distintas directivas sobre residuos.
     Aunque estos informes deberían haberse publicado periódicamente desde 1978, no
     se ha publicado informe alguno sobre una directiva específica. La Comisión
     procurará mejorarla y publicar informes, por lo que pedirá a los Estados miembros
     quefôtèilitetidatos «obre m situación nacional. Ademas, la existencia de definiciones
     y listas de residuos armonizadas, su actualización permanente y la disponibilidad de
     datos exactos y fiables sobre todos los aspectos de la gestión de residuos contribuirán
     a la transparencia de la política y de la normativa comunitaria en este ámbito.
86 Corresponde a los Estados miembros aplicar las distintas medidas de gestión de
     residuos adoptadas a escala comunitaria. La Comisión debe garantizar que se aplican
     las disposiciones comunitarias. Además, la Comisión deberá cerciorarse de que las
     políticas nacionales de gestión de residuos no perjudican a los objetivos generales de
     la Comunidad (mercado interior de bienes y servicios sin falseamientos de la
     competencia). Los instrumentos principales de que dispone la Comisión son el
     seguimiento de las disposiciones comunitarias vigentes por parte de comités y la
     publicación de informes periódicos sobre la aplicación de la normativa vigente.
4.4.2            Planes de gestión
87 Desde 1975, los Estados miembros deben elaborar planes de gestión de residuos de
     conformidad con las Directivas comunitarias. En épocas anteriores, los Estados
     miembros han mostrado cierta renuencia ante esta obligación. Incluso hoy en día, es
      bastante excepcional que un Estado miembro disponga de planes de gestión de
      residuos actualizados que abarquen todo su territorio. Si se han elaborado planes de
      estas características, han sido generalmente documentos de estrategia general, que
      determinan una política de gestión de residuos, o planes operativos, que se refieren
      a detalles puntuales. La Comisión intensificará sus esfuerzos para que todos los
      Estados miembros elaboren planes de gestión que incluyan todos los elementos que
      exigen las disposiciones comunitarias y sean aplicados y actualizados periódicamente.
      Si procede, la Comisión tomará las medidas oportunas para que estos planes se
      conviertan en un instrumento de gestión que contribuya a la consecución de los
      objetivos en materia de gestión de residuos. En lo que se refiere a los países de
      Europa Central y Oriental, el programa PHARE de la Comisión está asistiendo a
      varios países que han solicitado la adhesión para el desarrollo de estrategias de
      gestión de residuos. Estos esfuerzos se reforzarán y, si procede, se ampliarán a otros
      países candidatos.
 4.4.3            Comités
 88 La política comunitaria de gestión de residuos no sólo incluye instrumentos
       legislativos, como los Reglamentos y las Directivas. Dado que esta política supone
       un seguimiento periódico de Revolución jurídica, económica y política dentro de la
       Comunidad y, cada vez más, fuera de ella, se han creado varios comités a escala
       comunitaria para fomentar una gestión de residuos integrada. La división teórica del
       trabajo entre comités es clara: el cometido de algunos comités es adaptar la
       normativa en este sector al progreso científico y técnico; el comité de gestión de
       residuos asesora a la Comisión en materia de políticas y gestión de residuos; el
       comité de industria y el comité de las ONG permite el enlace con los agentes
       económicos y las organizaciones de protección del medio ambiente.
                                              23
 ---pagebreak--- 89 En la práctica, podría mejorarse considerablemente la representatividad de estos
     comités. No se percibe en todos los Estados miembros la necesidad de diseñar,
     elaborar y aplicar una política de gestión de residuos integrada a escala comunitaria,
     que persiga el objetivo de un nivel elevado de protección del medio ambiente en el
     mercado interior. Por ello, se omite la comunicación de datos, con lo que,
     posteriormente, resulta más difícil encontrar soluciones comunitarias.
90 La Comisión está convencida de que es posible y necesario mejorar la comunicación
     dentro de los distintos comités y procurará asimismo mejorar su impacto y su
     eficacia.
4.4.4           Análisis del ciclo de vida, sistemas de auditoría ambiental
91 Suele aceptarse, en general, que el orden de prioridades en el ámbito de la gestión
     de residuos es: prevención, valorización y eliminación final. Así pues, sería
     conveniente evaluar el impacto ambiental de un producto durante todo su ciclo de
     vida con el fin de determinar la mejor opción para el medio ambiente en lo que se
     refiere a la gestión de residuos, mediante el recurso a un enfoque "de principio a
     fin". En este tipo de sistema integrado, la fase de concepción y de producción son
     esenciales, ya que determinan el impacto general de un producto o de una actividad
     en el medio ambiente.
92 El recurso simultáneo a sistemas de auditoría ambiental sobre gestión de residuos y
     a análisis del ciclo de vida de los productos facilita de forma considerable la
     evaluación y el estudio de las distintas opciones de gestión posibles y contribuye de
     manera apreciable a reducir el impacto ambiental de estos productos y de los
     consiguientes residuos.
93 La Directiva 94/62/CE del Consejo sobre envases y residuos de envases establece que
     deberán realizarse lo antes posible análisis del ciclo vital para establecer un orden de
     prioridades entre envases que pueden dar lugar a reutilización, reciclado o
     valorización. En esta Directiva se establece que el Parlamento Europeo y el Consejo
     deberán examinar los resultados de la investigación científica y de las técnicas de
     evaluación tales como los sistemas de auditoría ambiental. Estos instrumentos de
     evaluación también son un elemento central del enfoque basado en los flujos de
     residuos prioritarios.
94 Por último, estos instrumentos contribuyen a mejorar la aplicación de las prioridades
     en materia de gestión de residuos. Queda por desarrollar el potencial de estas técnicas
     de evaluación, especialmente prometedor. La Comisión impulsará su desarrollo y
     velará por que se apliquen de forma imparcial.
                                              24
 ---pagebreak--- 5. PROTAGONISTAS
95 El Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente reconoce la necesidad
   de una participación activa de todos los agentes económicos interesados por el
   desarrollo sostenible. En efecto, los objetivos mencionados no pueden alcanzarse sin
   la participación activa de los poderes públicos, de las empresas públicas y privadas,
   de las organizaciones de protección del medio ambiente y, en definitiva, de los
   individuos, en su calidad de ciudadanos y consumidores.
96 Con esta Comunicación, la Comisión hace un llamamiento a las autoridades locales,
   regionales, nacionales y comunitarias para que manifiesten la voluntad política
   necesaria y proporcionen los recursos adecuados para establecer una política sana de
   gestión de residuos. Los organismos regionales y locales de medio ambiente y
   energía también pueden desempeñar un papel importante en este ámbito. Es
   fundamental que se elaboren y apliquen de forma eficaz planes de gestión de
   residuos.
97 Habida cuenta del papel fundamental de la industria en la gestión de residuos, este
   sector debería asumir plenamente, junto con los demás agentes interesados, su
   responsabilidad en materia de reducción y valorización de residuos. Su contribución
   particular debería centrarse, entre otros puntos, en el desarrollo de tecnologías y
   productos limpios y en una participación activa en la gestión de residuos. Debe
   reconocerse que las pequeñas y medianas empresas, tanto los productores como los
   agentes económicos del sector de la distribución y del comercio al por menor, pueden
   aportar una contribución eficaz a los objetivos de la gestión de residuos, siempre que
   se les preste la asistencia adecuada y no se les sobrecargue con obligaciones
   administrativas excesivas.
98 Los residuos constituyen un problema que afecta a todos los ciudadanos, cada vez
   más interesados por la dimensión medioambiental de la sociedad moderna. Los
   ciudadanos contribuyen de forma considerable al éxito de los programas de reciclado
   y de reutilización, sobre todo mediante la clasificación en origen de los residuos,
    asumiendo así su parte de responsabilidad en la gestión de residuos. Por consiguiente,
   es necesario que los agentes económicos y los poderes públicos les faciliten una
    información extensa y correcta.
                                            25
 ---pagebreak--- 6.  CONCLUSIONES
99 La política de gestión de residuos es uno de los sectores fundamentales a que se
    refiere el Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente, cuyo objetivo
    primordial es el desarrollo sostenible. La estrategia comunitaria en materia de gestión
    de residuos establece las directrices de la política de la Comunidad en este ámbito:
    prioridad a la prevención, fomento de la valorización, reducción al mínimo de la
    eliminación final y reglamentación del traslado de residuos. Las acciones futuras de
    la Comunidad deberán centrarse en la aplicación efectiva de la normativa vigente, en
    el fomento y la aplicación de una amplia gama de instrumentos que no sean de
    índole legislativa y en la exploración de otros ámbitos de actuación (promoción de
    mercados de productos reciclados, reducción y prevención de determinados flujos de
    residuos, etc.).
100 Los principios y las directrices de este documento se presentan a modo de
    fundamento para las acciones futuras de la Comunidad en el sector de los residuos
    y el establecimiento, en toda la Unión Europea, de estrategias de gestión que no sean
    perjudiciales para el medio ambiente. Su aplicación efectiva requiere el compromiso
    y el respaldo plenos de todas las partes interesadas.
                                             26
 ---pagebreak---             Proyecto de
RESOLUCIÓN DEL CONSEJO
sobre la política de gestión de residuos
                    27
 ---pagebreak---                             RESOLUCIÓN DEL CONSEJO
                                        del
                         sobre la política de gestión de residuos
                                          (../C ../..)
EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Vista la resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados
miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 1 de febrero de 1993, sobre un Programa
comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible
(Quinto Programa de acción)1,
Vista la comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 18 de
septiembre de 1989, sobre la estrategia comunitaria para la gestión de los residuos2, y la
                                       3
revisión de dicha estrategia, de        ,
Vista la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1990, sobre la política en materia de
residuos4 y las correspondientes resoluciones del Parlamento Europeo de 19 de febrero
de 1992 y 22 de abril de 19945,
Vista la legislación comunitaria vigente en materia de gestión de residuos y, en particular,
la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio, relativa a los residuos6, modificada
por la Directiva 91/156/CEE7, la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre
de 1991, relativa a los residuos peligrosos8, el Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo,
de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos
en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea9, y la Decisión del
Consejo, de 1 de febrero de 1993, sobre la celebración, en nombre de la Comunidad, del
Convenio para el control de traslados transfronterizos de los residuos peligrosos y su
eliminación (Convenio de Basilea)10,
Visto el informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 8 de noviembre
de 1995, sobre la política de gestión de residuos11;
     D.O. n°C 138, de 17.5.1993, p. 1.
     SEC(89) 934 final, de 18.9.1989.
     COM(96) ... final, de .. .. 1996.
     D.O. n° C 122, de 18.5.1990, p. 2.
     D.O. n° C 72, de 18.3.1991, p. 34 y D.O. n° C 128, de 9.5.1994, p. 471.
6
     D.O. n° L 194, de 25.7.1975, p. 39.
7
     D.O. n° L 78, de 26.3.1991, p. 32.
8
     D.O. n° L 377, de 31.12.1991, p. 20.
9
     D.O. n°L 30, de 6.2.1993, p. 1.
10
     D.O. n°L39, de 16.2.1993, p. 1.
     COM(95) 522 final, de 8.11.1995.
                                               28
 ---pagebreak--- Considerando que la Comunidad deberá procurar establecer una política de gestión de
residuos coherente y generalmente aceptada, racional desde el punto de vista ecológico
y económicamente viable; considerando que dicha política deberá basarse en una
terminología armonizada para definir y clasificar los residuos y en unos principios
comunes que asignen un carácter prioritario a los objetivos de evitar la generación de
residuos, fomentar su valorización, eliminarlos en condiciones de seguridad
medioambiental y controlar y reducir al mínimo el traslado de los mismos;
Considerando que dicha política deberá proporcionar un alto nivel de protección
medioambiental en toda la Unión Europea así como la consecución y funcionamiento de
un mercado interior de los residuos; considerando que este doble objetivo no podrá
conseguirse sin una adecuada aplicación de los principios de proximidad y
autosuficiencia; considerando que estos principios suponen que los residuos destinados
a ser eliminados deberán serlo en una de las instalaciones apropiadas más próximas y que
los residuos generados en la Comunidad no deberán eliminarse fuera de ella;
considerando que para ello es necesario establecer una red adecuada de instalaciones de
tratamiento y eliminación de residuos integrada a escala comunitaria;
Considerando que, para resolver los problemas relacionados con los residuos, deberá
utilizarse eficazmente una serie de medidas legislativas, económicas y de gestión, a nivel
local, regional, nacional y comunitario; considerando que deberá prestarse especial
atención a la aplicación y cumplimiento de la legislación en vigor, a la adopción y
correcta aplicación de los planes de gestión de residuos y a la elaboración de estadísticas
comunitarias sobre residuos;
 1.   Acoge favorablemente y secunda la Comunicación de la Comisión sobre la revisión
      de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos, que considera es una guía
      válida de las acciones que deben emprenderse en toda la Unión Europea durante los
      próximos años en este sector;
 2.   Considera que, desde la adopción, en septiembre de 1989, de la primera estrategia
      comunitaria para la gestión de los residuos, se han realizado progresos técnicos,
      económicos, legislativos e institucionales en dicho sector, lo que ha influido en las
      administraciones nacionales y de la Comunidad, así como en los agentes económicos
      y en los consumidores;
 3.   Reconoce que, a pesar de los considerables esfuerzos realizados en los últimos años,
      la producción media de residuos ha continuado en aumento;
 4.   Toma nota y comparte la creciente preocupación de la población respecto a los
      problemas relacionados con los residuos en toda la Unión Europea;
                                             29
 ---pagebreak--- 5. Subraya el papel primordial que pueden desempeñar las estadísticas en la
   identificación de los problemas relacionados con los residuos, la evaluación de
   prioridades de gestión de los mismos y la formulación y consecución de objetivos
   realistas en el marco de las políticas de gestión de residuos;
   deplora que no exista actualmente una recopilación de datos periódica y armonizada
   a nivel comunitario sobre residuos;
   exhorta a la Comisión a establecer, en cooperación con la Agencia Europea del
   Medio Ambiente y los Estados miembros, un sistema fiable de recopilación de datos
   sobre residuos basado en una terminología, definiciones y clasificaciones comunes,
   así como en una metodología armonizada, teniendo en cuenta las preocupaciones y
   dificultades específicas de las pequeñas y medianas empresas al respecto;
6. Considera que toda estrategia de gestión de residuos deberá basarse en la
   ponderación de la mejor solución ambiental, que deberá tener en cuenta los
   beneficios y costes potenciales para el medio ambiente que implicará el actuar o
   abstenerse de hacerlo;
   considera que las soluciones existentes para la gestión de residuos deberán ser
   tenidas en cuenta desde la fase de concepción de un producto;
   estima que, sin perjuicio del principio de que "quien contamina paga", que deberá
   aplicarse plenamente, el fabricante de un producto tiene responsabilidades
   específicas sobre la gestión de los residuos;
   invita a la Comisión a presentar propuestas al Consejo en las que esta
   responsabilidad se traduzca en medidas prácticas;
7. Reitera su convicción de que la prevención de residuos deberá ser la primera
   prioridad de cualquier estrategia racional en este sector, tanto en lo que respecta a
    la generación de residuos como, en su caso, al carácter peligroso de los mismos;
   considera que los esfuerzos realizados a este respecto deberán incrementarse;
    invita a los Estados miembros y a los agentes económicos a establecer objetivos
    cuantitativos de prevención de residuos y a perseguir estos objetivos, fomentando,
    en particular, las tecnologías limpias y los productos valorizables, mejorando la
    dimensión medioambiental de las normas técnicas, reduciendo la presencia de
    sustancias peligrosas en los productos, utilizando medidas económicas y sistemas de
    ecoauditoría y promoviendo el cambio de hábitos de consumo mediante la
    información y educación de los consumidores;
                                           30
 ---pagebreak--- 8.   Insiste en la necesidad de fomentar la valorización de residuos con el fin de reducir
     la cantidad de los mismos y economizar recursos naturales, especialmente por medio
     de la reutilización, reciclado, compostaje y recuperación de energía de los residuos;
     estima que, por ahora y hasta que se realicen progresos científicos y técnicos y se
     produzca un mayor desarrollo de los análisis de los ciclos de vida de los productos,
     en las operaciones de valorización de residuos deberán considerarse preferibles, en
     términos del impacto ambiental, la reutilización y la valorización de materiales,
     siempre que sean ecológicamente aceptables;
     insta a la Comisión a que promueva la elaboración de una metodología comunitaria
     científicamente válida para ciclos de vida y auditorías ambientales con el fin de
     mejorar la identificación de prioridades futuras de gestión de residuos;
     insta a los Estados miembros a que fomenten sistemas de devolución, recogida y
     valorización;
     pide a la Comisión y a los Estados miembros que adopten medidas concretas para
     promover mercados para los productos reciclados que cumplan los requisitos
     comunitarios, en particular los relacionados con la seguridad, la salud y la
     protección medioambiental;
9.    Subraya la necesidad de establecer normas comunitarias para las operaciones de
      tratamiento de residuos, en particular las relacionadas con su valorización
     energética, a fin de disponer de un marco equitativo en el sector de los residuos de
      forma que se garantice un alto nivel de protección medioambiental en toda la
      Comunidad al tiempo que se respetan las disposiciones del mercado interior sobre
      los residuos destinados a operaciones de valorización y a este respecto
      evidencia la necesidad de disponer de normas sobre el uso de residuos, en especial
      como combustible u otra fuente de energía;
      opina que, cuando las materias primas y los procesos son comparables, las normas
      sobre emisiones debidas a la incineración de residuos deberán ser las mismas,
      independientemente de que los residuos se quemen en instalaciones de incineración
      o en otro tipo de instalaciones;
 10. Llama la atención sobre la necesidad de reducir al mínimo la eliminación de
      residuos, estableciendo, por lo tanto, una adecuada red integrada de instalaciones
      de eliminación, como se contempla en la Directiva 91/156/CEE sobre residuos;
      concluye que las normas comunitarias sobre emisiones a la atmósfera, a las aguas
      o al suelo, procedentes de instalaciones de incineración, deberán ser estrictamente
      respetadas; que, en lo que respecta a las instalaciones de incineración existentes,
      deberán contemplarse medidas específicas de control; que deberá proporcionarse la
      oportuna información a la población; y que las operaciones de incineración que no
      conlleven una valorización energética deberán evitarse siempre que sea posible;
 11. Considera que, en el futuro, sólo deberán llevarse a cabo en la Comunidad aquellas
      actividades de descarga en vertedero que se efectúen bajo control y en condiciones
                                             31
 ---pagebreak---     de seguridad, respetando los requisitos de la directiva sobre vertederos de próxima
    aparición;
    pide a los Estados miembros que adopten las medidas oportunas para garantizar la
    correcta rehabilitación de antiguos vertederos y emplazamientos contaminados;
12. Toma nota de las conclusiones establecidas por los distintos grupos responsables de
    proyectos dentro del marco del programa sobre los flujos prioritarios de residuos
    iniciado por la Comisión con respecto a los vehículos fuera de uso, neumáticos
    usados, residuos clínicos, residuos de construcción y derribo y residuos de equipos
    eléctricos y electrónicos, y a este respecto
    invita a la Comisión a presentar propuestas lo antes posible para dar el seguimiento
    oportuno a dichos proyectos;
    invita a la Comisión a un ulterior examen de cómo deberá hacerse frente, a nivel
    comunitario, a otrosflujosde residuos tales como los metales pesados, los plásticos,
    los textiles o los residuos procedentes de buques;
13. Considera que el Reglamento (CEE) N° 259/93 del Consejo es un instrumento
    jurídico primordial para el control y reducción de los traslados de residuos;
    insta a los Estados miembros a que aumenten y mejoren la cooperación,
    especialmente en cuanto a traslados ilegales y lucha contra delitos ecológicos;
    reitera el compromiso asumido en el Convenio de Basilea de prohibir, además de
    los traslados ya prohibidos de residuos peligrosos para su eliminación final, los
    traslados de residuos peligrosos a países en desarrollo para su valorización, por lo
    que
    invita a la Comisión a presentar una propuesta de ratificación de la correspondiente
    modificación del Convenio de Basilea;
14. Invita a la Comisión a garantizar que la legislación existente y futura sea plenamente
    aplicada por los Estados miembros y cumplida en toda la Unión Europea;
15. Subraya la importancia de una planificación adecuada de la gestión de los residuos
     a todos los niveles de competencia;
     urge a los Estados miembros que todavía no lo han hecho, a que elaboren,
     comuniquen a la Comisión y apliquen planes de gestión de residuos como lo exige
     la Directiva 91/156 sobre residuos;
16. Insta a los Estados miembros a que hagan uso de una amplia gama de medidas, en
     particular económicas, para conseguir sus objetivos estratégicos sobre residuos, de
     la manera más coherente posible y respetando plenamente las disposiciones del
     Tratado CE;
17. Reconoce, en sintonía con el Libro Blanco de la Comisión sobre crecimiento,
     competitividad y empleo, el potencial que supone la protección del medio ambiente
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 ---pagebreak---     para la creación de puestos de trabajo, y en especial el de una política coherente y
    válida de gestión de residuos, por lo que
    invita a los Estados miembros a que orienten sus planes de gestión de residuos de
    forma que activen este potencial;
    reconoce la necesidad de adoptar medidas de apoyo a las pequeñas y medianas
    empresas a fin de incentivar políticas responsables de gestión de residuos;
18. Invita a la Comisión a que, antes definalizarel año 2000, informe al Consejo sobre
    los progresos realizados en los campos contemplados en esta Resolución.
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                                                          COM(96) 399 final
                                       DOCUMENTOS
ES                                                      -                     14
                                        N° de catálogo : CB-CO-96-426-ES-C
                                                              ISBN 92-78-07982-0
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L-2985 Luxemburgo