CELEX: 62005CC0393
Language: sl
Date: 2007-07-12 00:00:00
Title: Združeni sklepni predlogi generalnega pravobranilca - Sharpston - 12. julija 2007. # Komisija Evropskih skupnosti proti Republiki Avstriji. # Ekološka pridelava kmetijskih proizvodov - Zasebni kontrolni organi - Pogoj podružnice ali trajne infrastrukture v državi članici opravljanja storitev - Upravičeni razlogi - Sodelovanje pri izvajanju javne oblasti - Člen 55 ES - Varstvo potrošnikov. # Zadeva C-393/05. # Komisija Evropskih skupnosti proti Zvezni republiki Nemčiji. # Ekološka pridelava kmetijskih proizvodov - Zasebni kontrolni organi - Pogoj podružnice ali trajne infrastrukture v državi članici opravljanja storitev - Upravičeni razlogi - Sodelovanje pri izvajanju javne oblasti - Člen 55 ES - Varstvo potrošnikov. # Zadeva C-404/05.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
      ELEANOR SHARPSTON,
      predstavljeni 12. julija 20071(1)
      
      Zadeva C-393/05
      Komisija
      proti
      Avstriji
      in
      Zadeva C‑404/05
      Komisija
      proti
      Nemčiji
      „Postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz Pogodbe – Svoboda opravljanja storitev – Kontrolni organi s področja ekološke pridelave – Pogoj podružnice v državi članici – Obseg uskladitve – Izvajanje javne oblasti – Nujni razlogi v javnem interesu – Varstvo potrošnikov“1.     Komisija v teh vzporednih postopkih na podlagi člena 226 ES zatrjuje, da Avstrija in Nemčija nista izpolnili obveznosti zagotovitve
         svobodnega opravljanja storitev s tem, da zahtevata, da morajo imeti zasebni kontrolni organi, ki imajo dovoljenje za opravljanje
         kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici, v njej vsaj stalne zmogljivosti, da bi lahko
         tam zagotavljali iste storitve.
      
      2.     Zadevi odpirata vprašanja, ki se nanašajo na obseg usklajevanja Skupnosti na področju takih kontrol in morebitno utemeljenost
         omejitev svobode opravljanja kontrolnih storitev bodisi zato, ker vključuje izvajanje javne oblasti bodisi zato, ker te omejitve
         vključujejo nujne razloge v javnem interesu glede varstva potrošnikov.
      
       Pravo Skupnosti 
       Pogodba ES 
      3.     Člen 49 ES prepoveduje omejitve svobode opravljanja storitev v Skupnosti za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni
         od držav Skupnosti, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.
      
      4.     Člen 45 se v skladu s členom 55 uporablja za svobodo opravljanja storitev iz člena 49. Člen 45, prvi odstavek, določa:
      „Določbe tega poglavja se v posamezni državi članici ne uporabljajo za tiste dejavnosti, ki so v tej državi povezane, četudi
         občasno, z izvajanjem javne oblasti.“
      
       Uredba št. 2092/91
      5.     Uredba št. 2092/91(2) določa pravila Skupnosti o pridelavi, označevanju in kontroli ekološko pridelanih kmetijskih izdelkov in živil.
      
      6.     V preambuli je zlasti pojasnjeno, da bodo taka okvirna pravila omogočala zaščito ekološkega kmetovanja, če bodo zagotavljala
         pogoje lojalne konkurence med pridelovalci proizvodov in če bodo trgu za ekološke pridelke nudila bolj razpoznaven profil
         ter v očeh potrošnikov povečala verodostojnost takih proizvodov;(3) da je treba v interesu pridelovalcev in kupcev določiti najnujnejša načela;(4) in da je za vse izvajalce in vse faze pridelave in dajanja v promet potreben stalni kontrolni sistem, ki izpolnjuje minimalne
         zahteve Skupnosti.(5)
      
      7.     Členi 1, 2 in 4 Uredbe naštevajo proizvode, ki so v njej zajeti, in izraze, ki označujejo ekološko pridelavo, ter opredeljujejo
         različne pojme. Člen 3 določa, da se Uredba uporablja brez poseganja v druge predpise Skupnosti ali z njimi skladne nacionalne
         predpise. Člen 5 predvideva primere, v katerih se lahko označevanje in oglaševanje proizvoda sklicuje na postopke ekološke
         pridelave, medtem ko člen 6 določa pravila pridelave (obširneje so opredeljena v Prilogi I), povezana z oznako „postopek ekološke
         pridelave“.
      
      8.     Člena 8 in 9 se nanašata na kontrolni sistem. Zlasti člen 9 določa:
      „1.   Države članice uvedejo kontrolni sistem, ki ga vodi eden ali več določenih kontrolnih organov oblasti in/ali odobreni zasebni
         organi [...]
      
      [...]
      3.     Kontrolni sistem zajema najmanj uporabo previdnostnih in kontrolnih ukrepov, opredeljenih v Prilogi III.
      4.     Za uporabo kontrolnega sistema, ki ga vodijo zasebni organi, države članice določijo organ, ki je pristojen za odobritev takih
         organizacij in nadzor nad njimi.
      
      5.     Za odobritev zasebnega kontrolnega organa se upošteva naslednje:
      (a)      standardni kontrolni postopek, po katerem je treba ravnati, in ki vključuje podroben opis kontrolnih in previdnostnih ukrepov,
         ki jih organ izvaja pri pridelovalcih, ki so vključeni v kontrolo;
      
      (b)      sankcije, ki jih organ namerava uporabiti v primeru nepravilnosti;
      (c)      razpoložljivost ustreznih virov v obliki usposobljenih kadrov, upravnih in tehničnih zmogljivosti, kontrolne izkušnje in zanesljivost;
      (d)      objektivnost kontrolnega organa nasproti pridelovalcem, ki jih organ kontrolira.
      6.     Po odobritvi pristojnega organa kontrolni organ oblasti:
      (a)      zagotovi objektivnost kontrol, ki jih izvaja kontrolni organ;
      (b)      preveri učinkovitost kontrol;
      (c)      seznani se z ugotovljenimi kršitvami in uporabljenimi sankcijami;
      (d)      prekliče odobritev kontrolnega organa, kadar ta ne izpolnjuje zahtev iz točk (a) in (b) ali ne izpolnjuje več meril iz odstavka
         5 ali ne izpolnjuje zahtev, določenih v odstavkih 7, 8, 9 in 11.
      
      […]
      7.     Kontrolni organ oblasti in odobreni kontrolni organi iz odstavka 1:
      (a)      zagotovijo, da se pri kontroliranih podjetjih uporabljajo vsaj kontrolni in previdnostni ukrepi, opredeljeni v Prilogi III;
      [...]
      8.     Odobreni kontrolni organi:
      (a)      omogočijo pristojnemu organu oblasti za namene kontrole dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov, ter mu ponudijo
         vse podatke in pomoč, ki jih organ oblasti morebiti potrebuje za izpolnjevanje svojih obveznosti po tej uredbi;
      
      (b)      vsako leto do 31. januarja pristojnemu organu oblasti države članice pošljejo seznam pridelovalcev, ki so bili predmet kontrolnega
         pregleda [...]
      
      9.     Kontrolni organ oblasti in kontrolni organi iz odstavka 1:
      (a)   zagotovijo, da se, kadar se odkrije nepravilnost v zvezi z izvajanjem členov 5 in 6 ali ukrepov iz Priloge III, označbe o
         postopku ekološke pridelave, predvidene v členu 2, odstranijo iz celotne pošiljke ali proizvodne serije, pri kateri je bila
         zadevna nepravilnost ugotovljena […];
      
      (b)      kadar se ugotovi nedvoumna kršitev ali kršitev z dolgotrajnimi učinki, zadevnemu pridelovalcu za obdobje, ki ga določijo skupaj
         s pristojnim organom oblasti države članice, prepovejo trženje proizvodov, označenih z označbo o postopku ekološke pridelave. 
      
      […]
      11.   Od 1. januarja 1998 in brez poseganja v določbe odstavkov 5 in 6 morajo odobreni kontrolni organi izpolnjevati zahteve, določene
         v pogojih standarda EN 45011.(6)
      
      […]“
      9.     Člen 10 določa, da se lahko označba/logotip, ki označuje, da so proizvodi zajeti v posebnem kontrolnem sistemu, pritrdi na
         etiketo proizvodov; člen 10(3) v zvezi s tem kontrolnim organom nalaga obveznosti sankcioniranja, ki so enake tistim iz člena
         9(9).
      
      10.   Člen 10a, ki vsebuje splošne izvršilne ukrepe, določa:
      „1.   Kadar država članica pri proizvodu, ki izvira iz druge države članice in nosi označbe iz člena 2 in/ali Priloge V, ugotovi
         nepravilnosti ali kršitve v zvezi z uporabo te uredbe, o tem ustrezno obvesti državo članico, ki je imenovala kontrolni organ
         oblasti ali odobrila kontrolni organ, in Komisijo.
      
      2.     Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za preprečitev goljufive uporabe označb, navedenih v členu 2 in/ali Prilogi V.“
      11.   V Prilogi III so podrobno določene minimalne zahteve kontrole in previdnostni ukrepi po kontrolnem sistemu, navedenem v členih
         8 in 9. V Prilogi V so v različnih jezikih naštete označbe in logotipi, ki se lahko uporabijo za etiketiranje.
      
      12.   Avstrija in Nemčija sta v skladu s členom 9(1) uvedli kontrolni sistem, ki ga vodijo zasebni organi.
       Avstrijsko pravo 
      13.   Trenutno ni zakonske zahteve za to, da morajo imeti zasebni kontrolni organi sedež v Avstriji, da bi lahko svoje storitve
         opravljali tam. Vendar je dejstvo, da avstrijske oblasti za odobritev takih organov zahtevajo vsaj obstoj podružnice, ki ima
         potrebno osebje, administracijo in tehnično opremo.(7)
      
      14.   Avstrija je v odgovoru na pisna vprašanja Sodišča pojasnila, da so pristojni organi v zadevah iz člena 9 Uredbe glavarji posameznih
         zveznih dežel. Odgovorni so za odobritev ali zavrnitev vlog morebitnih zasebnih kontrolnih organov, spremljanje postopkov
         poročanja in nadzor dejavnosti kontrolnih organov z dovoljenjem. Prav tako so pristojni odvzeti dovoljenje.
      
      15.   Zasebni odobreni kontrolni organi sami niso pooblaščeni za izrekanje ali izvrševanje sankcij. Glavarjem zveznih dežel dajejo
         zgolj predloge. Kljub temu lahko odobrijo posamezna odstopanja, določena v Uredbi (spet pod nadzorom glavarjev zveznih dežel).
      
       Nemško pravo 
      16.   V skladu z nemško zvezno ureditvijo so za prenos Uredbe zadolžene posamezne zvezne dežele. Ad hoc delovna skupina (Arbeitsgemeinschaft), ki so jo ustanovile zvezne dežele, je leta 1994 postavila vrsto smernic za pospeševanje enotne uporabe kontrolnega sistema.
         Čeprav so bile smernice sprva zamišljene kot priporočila, so jih zvezne dežele deloma preoblikovale v zavezujoče upravne predpise.(8)
      
      17.   Na podlagi točk 1 in 2 smernic so pristojni uradi posameznih zveznih dežel odgovorni za odobritev in nadzor zasebnih kontrolnih
         organov, ki naj bi izvajali  kontrolni postopek iz člena 9 Uredbe.
      
      18.   Točka 2.1 določa:(9)
      
      „ […] Kontrolni organ je mogoče odobriti le, če ima sedež poslovanja v EU. Kontrolni organ, ki nima sedeža v državi, lahko
         za odobritev zaprosi le, če je imenoval zastopnika s stalnim prebivališčem [v Nemčiji] […]
      
      Prenos [pristojnosti] na kontrolne organe je mogoč […]“
      19.   Nemčija je 10. julija 2002 za prenos, med drugim, Uredbe št. 2092/91 sprejela zakon o ekološkem kmetijstvu(10) (v nadaljevanju: ÖLG). V skladu s paragrafom 15 ÖLG so nekatere določbe začele veljati na dan po objavi, in sicer 16. julija
         2002, druge pa 1. aprila 2003.
      
      20.   Od določb, ki so torej veljale v času, bistvenem za obravnavano zadevo,(11) je paragraf 2(3) zvezne dežele pooblaščal, da lahko nadzor spoštovanja Uredbe s strani pridelovalcev in upravljavcev v celoti
         ali delno prenesejo na druge fizične oziroma pravne osebe zasebnega prava ali jih pri takih obveznostih vključijo k sodelovanju
         (udeležbi).
      
      21.   V zvezi z drugimi določbami velja opozoriti, da v skladu s paragrafom 3(1) kontrolni organi v primerih, ko zvezne dežele niso
         prenesle nadzora, izvajajo nadzor iz Uredbe „če opravljanje dolžnosti ne vključuje vodenja upravnega postopka“ in da paragraf
         4(1)(4) še izrecneje in strožje določa učinek prejšnjih smernic, s tem ko za odobritev kontrolnega organa zahteva poslovni
         sedež v Nemčiji.
      
       Zadeva C-393/05
      22.   Komisija je leta 1999 prejela pritožbo zasebnega kontrolnega organa, ki je bil ustanovljen in odobren v Nemčiji. Zdi se, da
         je imel organ prvotno odobritev za opravljanje storitev v Avstriji, toda odobritev je bila preklicana, ker tam ni imel poslovnega
         sedeža.
      
      23.   Po dveh zahtevah za informacije je Komisija Avstriji poslala pisni opomin z dne 8. novembra 2000, v katerem je pojasnila,
         da zahteva, v skladu s katero naj bi imel zasebni kontrolni organ s sedežem in odobritvijo v drugi državi članici za opravljanje
         kontrol v Avstriji tam tudi sedež poslovanja ali podružnico, krši člen 49 ES. Avstrija je odgovorila z dopisom z dne 25. aprila
         2001. Komisija je 16. oktobra 2002 podala obrazloženo mnenje.  
      
      24.   Po preučitvi odgovora Avstrije z dne 23. decembra 2002, je Komisija 4. novembra 2005 vložila to tožbo in Sodišču predlagala,
         naj ugotovi, da „Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES s tem, da morajo imeti zasebni kontrolni organi
         s sedežem in dovoljenjem za opravljanje kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici, v Avstriji
         sedež ali stalno infrastrukturo, da bi lahko tam opravljali svojo dejavnost“, in naj Avstriji naloži stroške. 
      
      25.   Avstrija je sprva zahtevala ustno obravnavo, a je zahtevo pozneje umaknila. Obravnave zato ni bilo.
       Zadeva C-404/05
      26.   Komisija je Nemčijo z uradnim dopisom z dne 8. novembra 2000 seznanila s svojim stališčem, da je zahteva, v skladu s katero
         morajo imeti zasebni kontrolni organi s sedežem in odobritvijo v drugi državi članici za izvajanje kontrol v Nemčiji tam tudi
         poslovni sedež oziroma podružnico, v nasprotju s členom 49 ES. Nemčija je odgovorila z dopisom z dne 19. februarja 2001. Komisija
         je 16. oktobra 2002 izdala obrazloženo mnenje.
      
      27.   Po preučitvi odgovora Nemčije z dne 13. februarja 2003 je Komisija 17. novembra 2005 vložila to tožbo, s katero je Sodišču
         predlagala, naj glede Zvezne republike Nemčije ugotovi enako, kot je predlagala v primeru Avstrije, ter naj Nemčiji naloži
         plačilo stroškov.
      
      28.   Zahteve za obravnavo ni bilo, zato tudi ne obravnave.
       Presoja 
      29.   Dejstvo je, da veljavni predpisi v Avstriji in Nemčiji dejansko preprečujejo, da bi kontrolni organi s sedežem in odobritvijo
         v drugi državi članici, a brez podružnice v Avstriji in Nemčiji, opravljali storitve iz Uredbe, kot v tem primeru. Po mnenju
         Komisije je zahteva, da mora imeti tak organ podružnico v državi gostiteljici, v nasprotju s svobodo opravljanja storitev
         iz člena 49 ES.
      
      30.   Predhoden problem se nanaša na raven uskladitve, ki jo je uvedla Uredba. Nemčija zatrjuje, da Uredba izčrpno usklajuje uvedeni
         kontrolni sistem, tako da temeljne pravice iz Pogodbe niso več merilo za presojo zakonitosti nacionalnega prava države članice.
         V nasprotju s tem Avstrija meni, da Uredba ne usklajuje vseh vidikov odobritve in nadzora zasebnih kontrolnih organov, tako
         da se morajo za neusklajene vidike uporabiti tako določbe Pogodbe o svobodi opravljanja storitev, kot tudi upravičenosti za
         odstopanje od teh določb. 
      
      31.   Dalje, Avstrija in Nemčija v obrambo navajata dvoje.
      32.   Najprej zatrjujeta, da dejavnost zasebnih kontrolnih organov vključuje izvajanje javne oblasti v smislu člena 45 ES, prvi
         odstavek.
      
      33.   Drugič (in v primeru Nemčije alternativno) se za upravičenost zahteve, v skladu s katero naj bi imel kontrolni organ, ki deluje
         na nacionalnem ozemlju, tam tudi podružnico, sklicujeta na nujne razloge v splošnem interesu.(12)
      
       Obseg uskladitve, ki jo zagotavlja Uredba
      34.   V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba nacionalne določbe v primerih, v katerih zakonodaja Skupnosti izčrpno ureja
         uskladitvene dejavnosti, presojati z vidika upoštevnih določb te zakonodaje, ne pa z vidika členov Pogodbe.(13)
      
      35.   V ozadju tega načela je (razumna) domneva, da bo Svet pri vzpostavljanju popolne uskladitve določenega področja ravnal tako,
         da bo združljivo s temeljnimi pravicami Pogodbe. Ker je bila popolna uskladitev že dosežena, se mora zato združljivost nacionalne
         zakonodaje v takih primerih presojati s sklicevanjem na uskladitveno uredbo, na pa na samo Pogodbo.
      
      36.   Kljub temu morajo države članice v primerih, ko obdržijo pristojnost za področja, izvzeta iz usklajevanja Skupnosti, pri izvajanju
         teh pristojnosti upoštevati temeljne, s Pogodbo zagotovljene pravice.(14) Sodišče je to načelo že uporabilo v primeru, v katerem so z zakonodajo skupnosti usklajeni posamezni vidiki kontrolnih postopkov,
         ne pa tudi kraj podružnice kontrolnih organov, pri čemer je odločilo, da je v nasprotju s členom 49 ES, če država članica
         zahteva ustanovitev podjetja na njenem ozemlju, da bi ga lahko odobrila kot tak organ.(15)
      
      37.   V obravnavanem primeru se mi zdi jasno, da uskladitev kontrolnih dejavnosti ni popolna.(16)
      
      38.   Že uporaba pojmov „najnujnejša“ in „okvirna pravila“ kaže na manj kot izčrpno uskladitev. Prav tako se člena 9(3) in 7(a)
         sklicujeta na to, da kontrolni sistem zajema „najmanj“ uporabo previdnostnih in kontrolnih ukrepov, opredeljenih v Prilogi
         III.
      
      39.   Vendar je najpomembneje, da se Uredba za njeno področje na podlagi člena 3 uporablja „brez poseganja v druge določbe Skupnosti
         oziroma nacionalne določbe, ki so skladne s pravom Skupnosti“.    
      
      40.   Uredba molči o primeru, ko želi zasebni organ, s sedežem in odobritvijo v državi članici, opravljati storitve v drugi državi
         članici. Člen 3 le stežka razumem kot določbo, ki bi take storitve izključevala iz obsega člena 49 ES. Zahteve Avstrije in
         Nemčije o tem, da morajo imeti kontrolni organi podružnico tudi na vsakokratnem območju, se morajo zato po mojem mnenju presojati
         z vidika tega člena in z vidika katerih koli upravičenih omejitev, ki izhajajo iz pogodbe oziroma sodne prakse Sodišča. 
      
       Vprašanje, ki ga načenja Uredba
      41.   Ker čezmejno opravljanje storitev v Uredbi ni zajeto, bi bilo tu koristno razjasniti pravni položaj.
      42.   Uredba št. 2092/91 postavlja nekatere najmanjše zahteve za to, da lahko proizvod nosi označbo oziroma logotip Skupnosti, ki
         dokazuje, da je bil proizvod pridelan z ekološkim postopkom. Državam članicam nalaga obveznost, da vzpostavijo sistem kontrole
         pridelave in etiketiranja takih proizvodov. Država članica ima na voljo, da vodenje sistema poveri enemu ali več kontrolnim
         organom ali zasebnim kontrolnim organom, ki jih odobri in nadzoruje država. Sam kontrolni sistem mora zagotavljati izvajanje
         določenih najnujnejših ukrepov.
      
      43.   V primerih, ko so se države članice odločile, da kontrolo poverijo izključno enemu ali več državnim organom, se vprašanja
         čezmejnega opravljanja storitev ne pojavijo. V skladu s to odločitvijo zasebni organi niso pristojni za izvajanje kontrole
         v takih državah članicah, ne glede na njihovo državno pripadnost in ne glede na njihov sedež oziroma njihove sedeže. Lastni
         organi države že po naravi niso pristojni za izvajanje kontrole zunaj njihovega območja.
      
      44.   Uredba pa ne vsebuje niti pravil niti navodil za primere, ko želijo zasebni kontrolni organi, ki so bili odobreni v eni državi
         članici, ponujati storitve v drugi državi članici, ki se je odločila, da takim organom poveri odgovornost za kontrolo. Načeloma
         morajo taki organi prav tako imeti pravico ponujanja svojih storitev v skladu s členom 49 ES in z omejitvami te pravice, ki
         jih dovoljuje Pogodba oziroma sodna praksa Sodišča.
      
      45.   Kljub temu se pojavljajo praktične težave in razumljivo je, da jih države članice poskušajo reševati.
      46.   Med drugim mora odobreni kontrolni organ pristojnemu organu oblasti za namene kontrole omogočiti dostop do svojih pisarniških
         prostorov (člen 9(8) Uredbe). Pristojni organ oblasti mora med drugim zagotoviti objektivnost kontrol, ki jih izvaja kontrolni
         organ, in preverjati njihovo učinkovitost (člen 9(6)).  
      
      47.   Spoštovanje teh obveznosti postavlja vprašanja, če sta organ oblasti in kontrolni organ v različnih državah članicah. Ali
         organ oblasti na svojem ozemlju lahko preverja kontrole, ki jih izvaja organ, odobren s strani druge države članice? Ali organ
         oblasti lahko zahteva dostop do pisarn in objektov kontrolnega organa v drugi državi članici, če je bodisi sam odobril kontrolni
         organ bodisi je kontrolni organ odobren v drugi državi članici? Ali lahko preverja kontrole, ki jih v drugi državi članici
         opravlja kontrolni organ, ki ga je sam odobril? Ali obstaja nevarnost, da kontrolni organ uide nadzoru glede storitev, ki
         jih izvaja v državi članici, ki se razlikuje od tiste, ki ga je odobrila?
      
      48.   Avstrija in Nemčija, ki sta se odločili, da kontrolni sistem poverita odobrenim zasebnim organom, sta ta vprašanja rešili
         tako, da kot pogoj za odobritev opravljanja storitev na zadevnem ozemlju na njem zahtevata trajno podružnico (oziroma v primeru
         Nemčije – v skladu s smernicami vsaj predstavništvo, ki je lahko podobno podružnici(17)).
      
      49.   Kljub temu bi bilo morebitne težave mogoče (in primerno) rešiti s sodelovanjem med oblastmi držav članic. Sodišče ni pristojno
         predpisati sporne ukrepe – to spada v pristojnost zakonodajalca Skupnosti – vendar je Komisija v fazi pred pravdo v obeh zadevah
         za to predstavila poenostavljen postopek odobritve.(18)
      
      50.   Splošna zahteva, kakršna velja v Avstriji in Nemčiji, zato pomeni kršitev člena 49 ES, razen če ni upravičena z dopustnimi
         razlogi. Avstrija in Nemčija navajata dva taka razloga. 
      
       Izvajanje javne oblasti
      51.   V skladu s členom 45 ES (ki se bere v povezavi s členom 55 ES) se člen 49 ne uporablja za dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem
         javne oblasti v državi članici.
      
      52.   Člen 45 ES je kot izjemo od splošnega pravila svobode ustanavljanja iz Pogodbe treba razlagati tako, da se njegov obseg omeji
         na to, kar je nujno potrebno za ohranitev interesov, ki jih ta določba državam članicam omogoča.(19) Tako zajema le dejavnosti, ki so neposredno in zlasti povezane z izvajanjem javne oblasti.(20) To izključuje zgolj pomožne in pripravljalne naloge organa, ki z izdajo dokončnih odločitev izvaja javno oblast.(21) Test, ki ga Sodišče uporabi pri presoji, ali dejavnost pomeni izvajanje javne oblasti v skladu s členom 45, je, ali so odločitve
         osebe ali subjekta, ki to dejavnost opravlja, zavezujoče.(22)
      
      53.   V obravnavanih primerih so zasebni kontrolni organi podvrženi nadzoru in kontroli pristojne oblasti v njihovi domači državi
         članici. Zasebni organi sami izvajajo potrebno kontrolo v skladu z Uredbo. Zoper kršitve podjetij lahko uporabijo sankcije,
         vključno s tistimi, ki so naštete v členih 9(9) in 10(3). Kot poudarja Nemčija, lahko dovolijo tudi določene izjeme.
      
      54.   Iz tega izhaja, da z Uredbo vzpostavljeni sistem deluje tako, da kontrolni organi pod nadzorom pristojne oblasti izvajajo
         sistem certifikacije proizvodov.(23) Zdi se mi, da so koristna vzporednica iz sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 45 ES naloge, ki so jih opravljali revizorji
         zavarovalnic v zadevi Thijssen.(24) V tej zadevi so bili revizorji odobreni in nadzirani s strani javnega organa – belgijskega inšpektorata za zavarovalništvo.
         Zavarovalniško podjetje je bilo zavezano imenovati odobrenega revizorja, ki je moral inšpektoratu predložiti poročilo o podjetju
         in ga obveščati o kršitvah in kakršnih koli drugih zadevah, ki bi lahko škodile finančnemu položaju podjetja. Revizor je bil
         pristojen, da do osem dni zadrži izvršitev odločitve, ki bi pomenila kaznivo dejanje.(25)
      
      55.   Sodišče je štelo, da so bile revizorjeve naloge pomožne in pripravljalne v razmerju z nalogami inšpektorata, ki je sprejemal
         dokončne odločitve. Tako ni bila podana neposredna in posebna zveza z izvajanjem javne oblasti. To je prav tako veljalo za
         začasni veto, saj je dokončno odločitev sprejel inšpektorat, ki ni bil vezan ne revizorjev veto.(26)
      
      56.   Uredba sama na tej podlagi ne kaže oziroma nakazuje, da naloge odobrenih zasebnih kontrolnih organov vključujejo izvajanje
         javne oblasti, kot je štelo Sodišče.
      
      57.   Kako v praksi izgleda prenos Uredbe v Avstriji in Nemčiji?
      58.   Očitno se praksa v Nemčiji razlikuje glede na zvezne dežele. Nekatere zvezne dežele so se odločile pristojnosti prenesti na
         zasebne kontrolne organe oziroma jih vključiti v sodelovanje. V drugih zasebni kontrolni organi delujejo izključno v skladu
         z zasebnim pravom. Kljub temu so kontrolni organi v vseh primerih podrejeni ustrezni pristojni oblasti.  
      
      59.   Pristojnost kontrolnih organov glede nalaganja sankcij se med zveznimi deželami precej razlikuje. Nekateri lahko sami ali
         v sodelovanju s pristojno oblastjo naložijo enega ali vse ukrepe, ki so določeni v členih 9(9) in 10(3) Uredbe. Drugje lahko
         ukrepe naložijo oblasti zveznih dežel. Kjer je bila oblast prenesena, je ta pristojnost upravna. Vendar je mogoče ukrepe določiti
         tudi v pogodbi med kontrolnim organom in proizvajalci, kar torej spada v zasebno pravo. Pooblastilo za izvrševanje sankcij
         (kot tudi za sankcioniranje določenih kaznivih dejanj) je, razen nekaterih izjem, pridržano pristojnim oblastem.
      
      60.   V Avstriji je položaj bolj enostaven. Glavar zvezne dežele je pristojen tako za nadzor odobrenih kontrolnih organov kot tudi
         za sankcioniranje kršitev na podlagi njihovega neobveznega predloga.  
      
      61.   Zasebni kontrolni organi se opravljanju uradnega dejanja najbolj približajo z izdajanjem certifikatov. Menim, da taka dejavnost
         ne pomeni izvajanja javne oblasti v smislu člena 45 ES.(27)
      
      62.   Poleg tega v obravnavanem primeru nič ne kaže na to, da je popolna omejitev svobode čezmejnega opravljanja kontrolnih storitev
         v državi gostiteljici, ki se je takšno kontrolo odločila prenesti na zasebne organe s podružnico na njenem ozemlju, „nujno
         potrebna“ za zavarovanje interesov zadevnih držav članic.(28)
      
      63.   Uredba držav članic ne ovira, da bi upravne pristojnosti prenesle na kontrolne organe, in Avstrija ter Nemčija to seveda lahko
         storita. Vendar pri tem ne smeta omejiti temeljnih svoboščin.
      
      64.   Avstrija se močno opira na sodbo Van Schaik(29) (ki se je nanašala na izdajo avtomobilskih certifikatov). Generalni pravobranilec je menil, da takšna dejavnost ni bila povezana
         z izvajanjem javne oblasti.(30) Sodišče je odločilo, da pomeni „priznavanje delavnic, ustanovljenih v drugih državah članicah, […] razširitev javnega pooblastila
         onkraj nacionalnega ozemlja suverenosti in tako ne spada v področje uporabe člena [49] Pogodbe.“(31)
      
      65.   Kljub temu ni jasno, ali je šlo pri izvajanju javne oblasti, na katero se je Sodišče takrat sklicevalo, za priznavanje delavnic
         v drugih državah članicah, ali za posebno dejavnost izdaje avtomobilskih certifikatov. Če je šlo za slednje, je presenetljivo,
         da Sodišče svojih ugotovitev ni obrazložilo (niti omenilo zdajšnjega člena 45 ES), prvič, zaradi lastne sodne prakse v zvezi
         z omejitvijo obsega izjeme, in drugič, zaradi nasprotnega stališča generalnega pravobranilca. Menim, da zato sodba Van Schaik
         ne pomaga pri odločanju v teh zadevah.
      
      66.   Sklepam, da dejavnosti odobrenega zasebnega kontrolnega organa ne pomenijo izvajanja javne oblasti iz člena 45 ES.
       Nujni razlogi v javnem interesu
      67.   Obe državi članici se poleg izjeme iz člena 45 sklicujeta na varstvo potrošnikov kot nujen interes. Po njunem mnenju je zahteva,
         da mora imeti zasebni kontrolni organ podružnico na nacionalnem ozemlju, sorazmerna s tem ciljem, saj je nujna za zagotavljanje
         objektivnosti in visoke ravni nadzora. Naloge nadzornega organa iz člena 9(6) Uredbe so trajne. Učinkovito jih je mogoče izvajati
         le, če se kontrolni organi nahajajo v isti državi kot pristojna oblast. Postopek iz člena 10a, v skladu s katerim se druge
         države članice in Komisijo obvesti o nepravilnostih pri pridelavi, se za kontrolne organe ne more analogno uporabiti. Kontrolni
         organi opravljajo različne naloge glede na obveznosti, ki jim jih nalaga domača država članica. Poleg tega se razlikuje tudi
         raven nadzora. Poenostavljen postopek odobritve, kot ga zagovarja Komisija, bi bil zato neučinkovit.
      
      68.   V skladu s sodno prakso Sodišča je mogoče z nujnim razlogom v javnem interesu upravičiti omejitev svobode opravljanja storitev
         z nacionalnim ukrepom, če ta interes še ni zaščiten z uskladitvenimi ukrepi Skupnosti(32) oziroma zavarovan s predpisi, ki veljajo za izvajalca storitev v državi članici, kjer ima sedež.(33) Vendar mora tak omejevalni ukrep veljati za vse osebe ali podjetja in je upravičen le, če je nujen za zavarovanje interesov,
         ki jih želi varovati, in ga ni mogoče zaščititi z manj omejevalnim ukrepom.(34)
      
      69.   Varstvo potrošnikov je lahko nujni razlog v splošnem interesu(35), zahteva za ustanovitev pa tako v Avstriji kot v Nemčiji velja za vse zasebne kontrolne organe, ki želijo ponujati svoje
         storitve.
      
      70.   Uredba sicer ne vsebuje popolne uskladitve področja ekološkega kmetijstva(36), postavlja pa usklajena merila, na podlagi katerih bo nadzor ustrezal istim standardom v vsej Skupnosti. Če se torej kontrolni
         organ ustanovi v drugi državi članici, kjer njegove pisarne in objekte nadzoruje pristojna državna oblast, to zadostuje za
         to, da se ponovitev istega nadzora s strani bodisi Avstrije bodisi Nemčije šteje za odvečno, kot v tem primeru, in za to,
         da se zanika upravičenost zahteve za ustanovitev v državi gostiteljici.(37)
      
      71.   Menim, da je treba zato zavrniti argument toženih držav članic, ki temelji na nujnih razlogih v javnem interesu.
       Vrsta ugotovitvenega zahtevka
      72.   Na koncu se bom dotaknila še podrobnosti, ki ni nepomembna.
      73.   Komisija je v obeh zadevah predlagala ugotovitev, da je država članica z zahtevo, da morajo imeti kontrolni organi s sedežem
         in odobritvijo druge države članice na njihovem lastnem ozemlju vsaj trajno infrastrukturo, da lahko tam izvajajo svoje dejavnosti,
         kršila člen 49 ES.
      
      74.   Kljub temu, kakor je navedeno v tožbah, je tako v Avstriji kot tudi v Nemčiji praksa(38), da morajo imeti taki organi vsaj stalno infrastrukturo na nacionalnem ozemlju, da se tam lahko odobrijo, in da kontrolnih
         dejavnosti ne smejo izvajati, razen če jih ne odobrijo nacionalni organi.
      
      75.   Iz spisa izhaja bolj zapleten položaj kot iz ugotovitvenega zahtevka Komisije. Ker v tožbah predstavljeni položaj obsega tistega
         iz ugotovitvenega zahtevka, ni ovire za ugoditev predlogu Komisij v obeh primerih. Razlika pa ima posledice glede ukrepov,
         ki jih morajo države članice sprejeti.
      
      76.   Če se kontrolnemu organu, ki je odobren v državi članici, v bistvu odobri, da svoje storitve svobodno, toda pod rednim nadzorom,
         opravlja v drugi državi članici, ima druga država članica dve možnosti. Država lahko organ bodisi odobri na podlagi prvotne
         odobritve in nato dejavnosti organa na svojem ozemlju nadzoruje sama, bodisi lahko organ prizna brez nadaljnje odobritve in
         njegove dejavnosti nadzira v sodelovanju z nadzornim organom domače države članice. Čeprav Sodišče ni pristojno predpisati
         posebnega postopka in je obžalovanja vredno, da ga ni že zakonodajalec, se mi zdita z vidika člena 49 ES obe možnosti sprejemljivi.
         
      
       Stroški
      77.   V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala,
         da se Nemčiji in Avstriji naloži plačilo stroškov, in ker ti s tožbenimi razlogi nista uspeli, se jima naloži plačilo stroškov.
         Menim, da je treba tožbi v obeh primerih ugoditi, in Komisija je predlagala, naj Avstrija in Nemčija nosita stroške postopka.
      
       Predlog
      78.   Zato predlagam Sodišču, naj:
      v zadevi C-393/05
      –       ugotovi, da Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES s tem, ko zahteva, da morajo imeti zasebni kontrolni
         organi s sedežem in dovoljenjem za opravljanje kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici,
         v Avstriji sedež ali stalno infrastrukturo, da bi lahko tam opravljali storitve;
      
      –       Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov;
      in v zadevi C-404/05
      –       ugotovi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES s tem, ko zahteva, da morajo imeti zasebni kontrolni
         organi s sedežem in dovoljenjem za opravljanje kontrolnih storitev na področju ekološkega kmetijstva v drugi državi članici,
         v Nemčiji sedež ali stalno infrastrukturo, da bi lahko tam opravljali storitve;
      
      –       Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov.
      1 –	Jezik izvirnika: angleščina.
      
      2 –	Uredba Sveta (EGS) št. 2092/91 z dne 24. junija 1991 o ekološki pridelavi kmetijskih proizvodov in označevanju tovrstno
         pridelanih kmetijskih proizvodov in živil (UL L 198, str. 1), kot je bila spremenjena (v nadaljevanju: Uredba). Veljavno prečiščeno
         besedilo je na voljo na strani: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1991/R/01991R2092-20020323-en.pdf.
      
      3 –	Glej peto uvodno izjavo.
      
      4 –	Glej osmo uvodno izjavo.
      
      5 –	Glej 12. in 13. uvodno izjavo.
      
      6 –	Ta vsebuje pogoje za organe, ki upravljajo sisteme certifikacije proizvodov.
      
      7 –	Komisija opominja, da trenutni osnutek zakona vsebuje izrecen pogoj, da morajo imeti kontrolni organi za pridobitev dovoljenja
         sedež v Avstriji.
      
      8 –	Glej Schlussbericht z dne 4. oktobra 2002, Forschungsinstitut für biologischen Landbau, Berlin, točka 3.3.1.
      
      9 –	Navajam različico z dne 6. aprila 2001. Komisija se v pisnem opominu sklicuje na zgodnejšo različico z drugačnim oštevilčenjem.
      
      10 –	Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – ÖLG (Öko-Landbaugesetz)
         z dne 10. julija 2002 (BGBl. I 2002 47, 15. 7. 2002, str. 2558).  
      
      11 –	V postopku iz člena 226 ES je upoštevni trenutek za presojo, ali so nacionalne določbe skladne z obveznostjo, ki jo državi
         članici nalaga pravo Skupnosti, iztek roka, določenega v obrazloženem mnenju Komisije (glej nedavno sodbo z dne 7. junija
         2007 v zadevi Komisija proti Nizozemski (C-50/06, še neobjavljena v ZOdl., točka 48)). V obravnavanem primeru je bil rok dva
         meseca od posredovanja obrazloženega mnenja z dne 16. oktobra 2002.
      
      12 –	Razlog za upravičenost v sodni praksi Sodišča; glej na primer sodbo z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard (C-55/94,
         Recueil, str. I-4165, točka 37).
      
      13 –	Glej sodbo z dne 23. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-221/00, Recueil, str. I‑1007, točka 42 in navedena
         sodna praksa).
      
      14 –	Glej sodbi z dne 1. februarja 2001 v zadevi Mac Quen in drugi (C-108/96, Recueil, str. I-837, točka 24 in navedena sodna
         praksa) ter z dne 11. julija 2002 v zadevi Gräbner (C-294/00, Recueil, str. I-6515, točka 26).
      
      15 –	Sodba z dne 14. decembra 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-257/05, ZOdl., str. I-134, točka 18 in izrek). Sporni
         predpis Skupnosti je bila Direktiva 97/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. maja 1997 o približevanju zakonodaje
         držav članic v zvezi s tlačno opremo (UL L 181, str. 1).
      
      16 –	Dodati velja, da Uredba št. 2092/91 po mnenju Komisije ne temelji na členu 45 ES, drugi odstavek, v skladu s katerim lahko
         Svet odloči, da se določbe poglavja o svobodi opravljanja storitev za nekatere dejavnosti ne uporabljajo.
      
      17 –	Glej sodbo z dne 4. decembra 1986 v zadevi Komisija proti Nemčiji (205/84, Recueil, str. 3755, točka 21). Glej tudi, na
         drugem področju, člen 3 Druge direktive Sveta z dne 22. junija 1988 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o neposrednem
         zavarovanju razen življenjskega zavarovanja, ki opredeljuje določbe za učinkovito uresničevanje svobode opravljanja storitev
         in o spremembah Direktive 73/239/EGS (UL L 172, str. 1).
      
      18  –	Predlagani postopek bi upošteval dejavnike, ki jih je izvorna država članica že preverila, toda država članica gostiteljica
         bi se imela pravico prepričati, da kontrolni organ (i) poseduje ustrezno kadrovsko, upravno in tehnično strukturo za izvajanje
         kontrol na njenem ozemlju in lahko jamči z izkušnjami, zanesljivostjo in objektivnostjo; (ii) izvaja ustrezno kontrolo v skladu
         s členom 9(6) in zlasti, da pristojen organ oblasti sistematično in učinkovito obvešča o nepravilnostih in kršitvah; (iii)
         pravilno uporablja merila za kontrolni sistem.
      
      19 –	Sodba z dne 15. marca 1988 v zadevi Komisija proti Grčiji (147/86, Recueil, str. 1637, točka 7); sodba z dne 29. oktobra
         1998 v zadevi Komisija proti Španiji (C-114/97, Recueil, str. I-6717, točka 34); sodba z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi
         Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, ZOdl., str. I-2941, točka 45).
      
      20 –	Sodba z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners (2/74, Recueil, str. 631, točka 45), in zgoraj navedena sodba Servizi Ausiliari
         Dottori Commercialisti, točka 46 in navedena sodna praksa.
      
      21 –	Sodba z dne 13. julija 1993 v zadevi Thijssen (C-42/92, Recueil, str. I-4047, točka 22).
      
      22 –	Glej zgoraj navedeni sodbi Reyners, točki 52 in 53, Thijssen, točka 21, in sodbo z dne 10. decembra 1991 v zadevi Komisija
         proti Grčiji (C-306/89, Recueil, str. I-5863, točka 7).
      
      23 –	V skladu s členom 9(11) Uredbe morajo dejansko ustrezati normi EN 45011, ki postavlja pogoje za organe, ki upravljajo s
         sistemom certifikacije proizvodov. 
      
      24 –	Zgoraj v opombi 21 navedena sodba Thijssen. 
      
      25 –	Idem, točka 11 ter točke od 16 do 19. Glej tudi poročilo o obravnavi.
      
      26 –	Idem, točki 21 in 22.
      
      27 –	Zgoraj v točkah 54 in 55 navedena sodba Thijssen. 
      
      28 –	Glej točko 52 zgoraj.
      
      29 –	Sodba z dne 5. oktobra 1994 (C-55/93, Recueil, str. I-4837).
      
      30  –	Glej točko 17 njegovih sklepnih predlogov.
      
      31 –	Točka 16 sodbe.
      
      32 –	Sodba z dne 25. julija 1991 v zadevi Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Recueil, str. I-4007, točka 12) in
         zgoraj v opombi 15 navedena sodba Komisija proti Avstriji, točka 23.
      
      33 –	Sodba z dne 17. decembra 1981 v zadevi Webb (279/80, Recueil, str. 3305, točka 17), zgoraj v opombi 12 navedena sodba Gebhard, točka 38 in sodba z dne 9. julija 1997 v zadevi Parodi (C‑222/95, Recueil, str. I-3899, točka 21 in navedena sodna praksa).
      
      34 –	Collectieve Antennevoorziening Gouda, točki 12 in 15 ter navedena sodna praksa, in Parodi, točka 21.
      
      35 –	Collectieve Antennevoorziening Gouda, točka 14.
      
      36 –	Glej točko 40 zgoraj.
      
      37 –	Glej po analogiji zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Komisija proti Avstriji, točki 26 in 27, ki se nanaša na svobodo opravljanja
         storitev nadzornikov kotlov. Vendar se Uredba št. 2092/91 kar precej razlikuje od predpisa Skupnosti, ki je bil predmet sodbe
         z dne 20. maja 1992 v zadevi Ramrath (C-106/91, Recueil, str. I-3351), na katero se v svoji obrambi sklicuje Avstrija. Ta
         predpis od držav članic izrecno zahteva, da opravijo potrebne presoje v skladu z nacionalnim pravom. Glej Ramrath, točka 34.
      
      38 –	Kot je bilo že navedeno, so bili nacionalni predpisi vsaj v času, ki se upošteva pri presoji njihove skladnosti, v glavnem
         prej del upravne prakse kot zakonodaje.