CELEX: 52012DC0397
Language: sl
Date: 2012-07-06 00:00:00
Title: Priporočilo PRIPOROČILO SVETA za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Španiji

|
			
		
		
		52012DC0397
		
			Priporočilo PRIPOROČILO SVETA za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Španiji /* COM/2012/0397 final */
			
				
		
		
			
			   	Priporočilo
PRIPOROČILO SVETA
za odpravo čezmernega
javnofinančnega primanjkljaja v Španiji
SVET EVROPSKE UNIJE JE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske
unije (PDEU) in zlasti člena 126(7) Pogodbe,
ob upoštevanju priporočila Evropske
komisije,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)       V skladu s členom 126
PDEU se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu
primanjkljaju.
(2)       Pakt za stabilnost in rast
temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za
stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju
delovnih mest.
(3)       Svet je 27. aprila 2009
v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES)
sklenil, da v Španiji obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s
členom 104(7) PES in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z
dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s
čezmernim primanjkljajem izdal priporočilo za odpravo čezmernega
primanjkljaja najpozneje do leta 2012. 
(4)       Svet je 2. decembra 2009
v skladu s členom 3(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 sklenil, da
so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in da je do nepričakovanih
neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne
finance prišlo po sprejetju navedenega priporočila. Posledično je
Svet sklenil sprejeti revidirano priporočilo na podlagi
člena 126(7) PDEU, da bi se čezmerni primanjkljaj odpravil
najpozneje do leta 2013. Da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do
leta 2013 znižal pod referenčno vrednost 3 % BDP, je bil za obdobje
2010–2013 priporočen povprečni letni fiskalni napor v višini „nad
1,5 % BDP“. Pri izračunu povprečnega letnega fiskalnega napora
se je za izhodišče vzel primanjkljaj za leto 2011 iz napovedi služb
Komisije iz jeseni 2009. Skupni fiskalni napor, potreben za to, da se do roka
doseže nominalni ciljni primanjkljaj v višini 3 % BDP, se je nato
izračunal tako, da se je predpostavila postopna odprava proizvodne vrzeli
do leta 2015.
(5)       Komisija je 15. junija
2010 sklenila, da je Španija sprejela učinkovite ukrepe v skladu s
priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za znižanje
javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP,
in menila, da zato nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim
primanjkljajem ni potrebno. 
(6)       V skladu s členom 3(5)
Uredbe (ES) št. 1467/97 lahko Svet na priporočilo Komisije sklene
sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU,
če so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in je do nepričakovanih
neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne
finance prišlo po sprejetju navedenega priporočila. Pojav
nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi
posledicami za proračun se oceni glede na gospodarske napovedi, na katerih
temelji priporočilo Sveta.
(7)       V skladu s
členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES)
št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti
priporočila z namenom, da se stanje čezmernega primanjkljaja v danem
roku odpravi. V priporočilu mora biti določen rok največ
šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti
učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi
moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja
zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi
napovedi, na kateri temelji priporočilo, v skladu z minimalnim letnim
izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega salda brez
enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno
merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP. 
(8)       Po znatnem zmanjšanju leta
2009, ko se je realni BDP zmanjšal za 3,7 %, se je gospodarstvo v letu
2010 še naprej krčilo, vendar le za –0,1 %. Gospodarstvo je leta 2011
spet zabeležilo pozitivno rast (0,7 %), ki sta jo podpirala dinamika
španskega izvoza, pri katerem je pomagalo izboljšanje konkurenčnosti
španskega gospodarstva, in krčenje uvoza v skladu s šibkim domačim
povpraševanjem. Vendar je iz najnovejše posodobitve gospodarskih obetov za
Španijo za obdobje 2012–2013, ki so jo pripravile službe Komisije in posodablja
napoved iz pomladi 2012 ter vključuje fiskalne ukrepe, ki so bili konec
maja 2012 sprejeti na regionalni ravni, kot tudi najnovejši ekonomski in
proračunski razvoj, razvidno, da bo Španija verjetno ponovno zapadla v
recesijo ter v letih 2012 in 2013 zabeležila negativno letno gospodarsko rast.
Razdolževanje v zasebnem in javnem sektorju ter velika brezposelnost močno
zavirata domače povpraševanje. Poleg tega zaradi poslabšanja mednarodnih
okoliščin zunanje povpraševanje ne more nadomestiti šibkega domačega
povpraševanja, posledica česar je krčenje španskega gospodarstva.
(9)       Javnofinančni
primanjkljaj se je z 11,2 % BDP leta 2009 znižal na 9,3 %
leta 2010. Na izboljšanje proračunskega salda sta vplivala tako
zmanjšanje skupnih odhodkov kot tudi povečanje skupnih prihodkov, predvsem
zaradi diskrecijskih ukrepov. V letu 2011 je bil doseženi primanjkljaj precej
slabši od pričakovanega, in sicer je znašal 8,5 % BDP v primerjavi s
ciljnim v višini 6 % BDP. Španija je 17. maja 2012 obvestila
Eurostat, da se lahko javnofinančni primanjkljaj za leto 2011 popravi
navzgor za približno 0,4 % BDP na podlagi novih informacij o nekaterih
postavkah prihodkov avtonomnih regij, ki niso bile vključene v priglasitev
postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz marca 2012. Približno dve
tretjini proračunskih odstopanj v letu 2011 sta nastali na regionalni
ravni, medtem ko so bila na ravni centralne države in socialne varnosti
zabeležena precej manjša odstopanja. Proračunska odstopanja so bila
pojasnjena predvsem z manjšimi prihodki od pričakovanih zaradi manj
ugodnih gospodarskih razmer, kot so bile predvidene v programu stabilnosti za
leto 2011, in sestavo rasti, ki je v manjši meri temeljila na davčnih
prihodkih, medtem ko so bile prekoračitve odhodkov omejene.
(10)     V skladu s posodobitvijo napovedi
iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, naj bi javnofinančni
primanjkljaj v letu 2012 znašal 6,3 % BDP, kar je primerljivo s
pričakovanim primanjkljajem v višini 5,3 % BDP iz programa
stabilnosti za leto 2012 in osnutka zakona o proračunu za leto 2012.
Slednji temelji na ukrepih za zvišanje prihodkov, ki vključujejo predvsem
povečanje neposredne obdavčitve, npr. spremembe v dohodnini in
obdavčitvi podjetij, ter davčno amnestijo. Nekateri od teh ukrepov so
bili napovedani kot začasni, npr. povečanje dohodnine (omejeno na
leti 2012 in 2013), ali bodo imeli enkraten učinek, npr. sprememba sistema
davčnih obrokov za davke na podjetja v letu 2012 in davčna amnestija.
Osnutek zakona o proračunu in program predvidevata zmanjšanje skupnih odhodkov
zaradi bistvenega zmanjšanja kapitalske in tekoče porabe, vključno s
prihranki na področju zdravstvenega varstva in izobraževanja na regionalni
ravni. Napovedano odstopanje od cilja v letu 2012 je povezano predvsem s
pričakovanimi izpadi prihodkov, zlasti na področju socialne varnosti,
in socialnih odhodkov, ki so višji od pričakovanih, zaradi slabših
makroekonomskih obetov, sestave rasti, ki v manjši meri temelji na davčnih
prihodkih, in večjega poslabšanja na trgu dela. Ta proračunska
napoved je še vedno odvisna od večjih tveganj. Nadaljnje poglabljanje
gospodarske krize in tveganja pri izvajanju na regionalni ravni, ki so
posledica dejstva, da se bodo številni proračunski ukrepi uporabljali le
za del leta, bi lahko povzročili še večje odstopanje. Poleg tega
predstavlja potrebno ponovno uravnoteženje španskega gospodarstva z
nemenjalnega na menjalno, ki je trenutno v teku, tveganje, da bo gospodarska
rast v manjši meri temeljila na davčnih prihodkih. Najnovejši podatki o
rezultatu proračuna za prve mesece leta 2012 kažejo, da se pritisk za
zniževanje prihodkov nadaljuje, in nakazujejo potrebo po takojšnji izvedbi
dodatnih strukturnih ukrepov. 
(11)     Na podlagi posodobitve
napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, se
pričakuje, da bo javnofinančni primanjkljaj ob nespremenjeni politiki
in z realnim BDP, ki naj bi se zmanjšal za 0,3 % glede na predhodno leto,
v letu 2013 znašal 6,1 % BDP v primerjavi s prvotnim ciljem 3 % BDP.
V programu stabilnosti za leto 2012 je napovedano znatno povečanje
prihodkov iz davka na proizvodnjo in uvoz, za kar pa še niso bili sprejeti
konkretni ukrepi, ki naj bi se delno kompenziralo tudi z nižjim davkom na delo.
Program vključuje tudi – zaenkrat še ne v celoti določena – znižanja
odhodkov, ki bodo prizadela predvsem področje izobraževanja in
zdravstvenega varstva na regionalni ravni. Predvidena nadaljnja konsolidacija
za leti 2014 in 2015 zaenkrat še ni zadostno podprta z ukrepi, na katerih naj
bi temeljil predlagani ciljni primanjkljaj, program stabilnosti pa vsebuje le
nekaj konkretnih ukrepov.
(12)     Iz posodobitve napovedi iz
pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, je razvidno, da je
strukturni primanjkljaj znašal 8,7 % BDP leta 2009, 7,3 % BDP leta
2010 in 7,0 % BDP leta 2011. Pričakuje se, da bo leta 2012 dosegel 4,3 %
BDP. To pomeni, da je povprečni fiskalni napor med leti 2010 in 2012
znašal 1,5 % BDP, kar je v skladu z minimalnim povprečnim letnim
fiskalnim naporom v višini „nad 1,5 %“ BDP, ki ga je določil Svet za
obdobje 2010–2013. Popravljen, da bi odražal spremembe v makroekonomskem
scenariju med napovedmi, na katerih temeljijo priporočila Sveta z dne
2. decembra 2009, in trenutnimi napovedmi, bi bil ocenjeni povprečni
letni fiskalni napor med leti 2010 in 2012 višji za 0,5 odstotne
točke BDP. Španija je torej sprejela učinkovite ukrepe glede razvoja
strukturnega primanjkljaja do leta 2012.
(13)     V skladu z napovedjo služb
Komisije iz jeseni 2009, na kateri je temeljilo priporočilo Sveta na
podlagi člena 126(7) PDEU z dne 2. decembra 2009, naj bi se
špansko gospodarstvo v letu 2010 zmanjšalo za 0,8 %, v letu 2011 pa povečalo
za 1 %. Leti 2012 in 2013 sta bili zunaj časovnega obdobja, zajetega
v navedeni napovedi, vendar je bila v skladu s predpostavko postopne odprave
obsežne negativne proizvodne vrzeli do leta 2015, za leti 2012 in 2013
pričakovana višja rast kot v letu 2011. Rezultat v zvezi z realnim BDP je
bil v letih 2010 in 2011 nekoliko bolj pozitiven, kot je bilo pričakovano
v napovedi iz jeseni 2009. Vendar je sestava gospodarske rasti v manjši meri
temeljila na davčnih prihodkih, kot je bilo pričakovano, saj je
akumulirani prispevek domačega povpraševanja za leti 2010 in 2011 znašal
–2,7 odstotne točke BDP, za razliko od napovedane –1,1 odstotne
točke, zaradi zmanjšanja nemenjalnega sektorja, ki je bilo hitrejše od
pričakovanega. Rezultati posodobitve napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile
službe Komisije, kažejo, da se bo špansko gospodarstvo v letih 2012 in 2013
verjetno soočilo z velikimi težavami, ki v napovedi iz jeseni 2009 niso
bile pričakovane. Medtem ko so bile v napovedi iz jeseni 2009 za leti 2012
in 2013 predvidene stopnje rasti v višini precej več kot 1 % na leto,
zadnje napovedi kažejo na stopnje rasti v višini –1,9 % oziroma –0,3 %,
če se politika ne bo spremenila. Poleg tega bo sestava rasti verjetno še
naprej usmerjena k neto zunanjemu povpraševanju z nadaljnjimi negativnimi
učinki za davčne prihodke.
(14)     Bruto javni dolg se je v letu
2011 povečal na 68,5 % BDP in glede na posodobitev napovedi iz
pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, naj bi ob nespremenjeni
politiki v letu 2012 narastel na 80,9 % BDP, v letu 2013 pa na 86,8 %
BDP ter tako v vseh letih presegel referenčno vrednost iz Pogodbe. Za to
povečanje deleža javnega dolga so odločilni predvsem višja
plačila obresti in v manjši meri dinamika primarnega primanjkljaja.
Usklajevanje stanj in tokov je v letu 2012 občutno in prispeva 5,4
odstotne točke BDP k povečanju, povezano pa je z načrtom za
poravnavo računov ponudnikov storitev javnih organov in drugih nedospelih
poslov. Tveganja, povezana z makroekonomskim scenarijem in proračunskimi
cilji ter tudi z dodatnimi finančnimi reševalnimi ukrepi, lahko prispevajo
k nadaljnjemu povečanju javnega dolga. 
(15)     Proračunsko stanje se je
od časa, ko je bilo pripravljeno prejšnje priporočilo Sveta, znatno
poslabšalo, vzrok za to so gospodarski obeti, ki so bili slabši od
pričakovanih in so tudi v manjši meri temeljili na davčnih prihodkih.
Poleg tega znatno krčenje gospodarstva zelo negativno vpliva na
zaposlovanje in brezposelnost. Negativni učinki se kažejo tako na strani
prihodkov kot na stani odhodkov z manjšimi socialnimi prispevki in večjim
številom socialnih transferjev. Ob upoštevanju vseh teh dejavnikov in zlasti
glede na opazno poslabšanje fiskalnih obetov po prvotnem priporočilu Sveta
na podlagi člena 126(7) PDEU bi se tako zdelo primerno za odpravo
čezmernega primanjkljaja zagotoviti dodatno leto. 
(16)     Zagotovitev dodatnega leta za
odpravo čezmernega primanjkljaja zahteva dosego vmesnih ciljev za
nominalni primanjkljaj v višini 6,3 % BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za
leto 2013 in 2,8 % BDP za leto 2014. Na podlagi posodobitve napovedi iz
pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, izhaja iz teh ciljev za
nominalni primanjkljaj zahtevano izboljšanje strukturnega fiskalnega salda v
višini 2,7 % BDP v letu 2012, 2,5 % BDP v letu 2013 in 1,9 % BDP
v letu 2014. Glede na najnovejše podatke o fiskalnih rezultatih za prve mesece
leta 2012 bi bili za dosego ciljnega primanjkljaja v letu 2012 potrebni dodatni
ukrepi. Stanje bo treba natančno spremljati in v primeru nadaljnjih
odstopanj pravočasno sprejeti dodatne korektivne ukrepe. 
(17)     Glede na močan pritisk
trga na državni dolg Španije je treba povečati kredibilnost konsolidacije,
tako da se do konca julija 2012 sprejme napovedani večletni
proračunski načrt za obdobje 2013–2014. To bi zahtevalo podrobno opredelitev
vseh strukturnih ukrepov, ki so potrebni za dosego proračunskih ciljev v
letih 2013 in 2014, ter pospešitev zmanjševanja primanjkljaja, če se
gospodarske in proračunske razmere izkažejo za boljše od sedanjih
pričakovanj. Pomen sprejetja pravočasnih ukrepov na tej točki,
da bi se izognili tveganju prihodnjih odstopanj, upravičuje skrajšanje
roka za sprejetje učinkovitih ukrepov za tri mesece.
(18)     Svet je 10. julija
sprejel priporočila za posamezne države, naslovljena na Španijo, od
katerih je prvo med drugim temeljilo na oceni španskega nacionalnega programa
reform in programu stabilnosti Španije za obdobje 2012–2015. To priporočilo
poziva k doslednem uveljavljanju zakona o stabilnosti proračuna in
sprejetju strogih fiskalnih ukrepov na regionalni ravni. S tem bi se zmanjšala
tveganja odstopanj na regionalni ravni. Ker so španske javne finance
decentralizirane, je strog fiskalni in institucionalni okvir bistvenega pomena.
Ta okvir bi bilo mogoče okrepiti tudi z ustanovitvijo neodvisne fiskalne institucije,
ki bi zagotavljala analize in svetovanje ter spremljala fiskalno politiko.
Proračunska skladnost regionalnih organov, glede na njihove nedavne slabe
rezultate, skupaj z večjo občutljivostjo prihodkov na tekoče
strukturne prilagoditve, negotovim vplivom davčne amnestije na prihodke in
morebitnimi dodatnimi finančnimi reševalnimi ukrepi pomeni tveganja za
proračunsko strategijo.
(19)     Vzporedno
z rednimi pregledi programa finančne dokapitalizacije Španije iz izjave z
vrha držav euroobmočja z dne 29. junija 2012 se bo vsake tri mesece
spremljal tudi napredek pri izvajanju zavez v okviru postopka v zvezi s
čezmernim primanjkljajem.
(20)     Španija izpolnjuje pogoje za
podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz
člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi
izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –
SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:
(1)                   
Španski organi bi morali do leta 2014 odpraviti
sedanji čezmerni primanjkljaj.
(2)                   
Španski organi zagotovijo izboljšanje strukturnega
salda v višini 2,7 % BDP v letu 2012, 2,5 % BDP v letu 2013 in 1,9 %
BDP v letu 2014, da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta
2014 zmanjšal pod referenčno vrednost 3 % BDP v skladu s
posodobitvijo napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije. Cilji za nominalni primanjkljaj bi morali znašati
6,3 % BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za leto 2013 in 2,8 % BDP za
leto 2014.
(3)                   
Španski organi bi morali izvajati ukrepe, sprejete
v proračunu za leto 2012 in v načrtih avtonomnih skupnosti za
uravnoteženje, ter do konca julija 2012 sprejeti napovedani večletni
proračunski načrt za obdobje 2013–2014, vključno s
srednjeročno proračunsko strategijo, ki v celoti določa
strukturne ukrepe, potrebne za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta
2014. Glede na najnovejše podatke o fiskalnih rezultatih za prve mesece leta
2012 bi morali v letu 2012 takoj sprejeti dodatne ukrepe, s katerimi bi
zagotovili uresničitev proračunskih načrtov za leto 2012.
Če bi se pojavila tveganja za proračunske načrte, bi morali biti
pripravljeni sprejeti nadaljnje ukrepe. Pospešiti bi morali zmanjševanje
primanjkljaja v letih 2013 in 2014, če bi se gospodarske ali
proračunske razmere izkazale za boljše od sedanjih pričakovanj. 
(4)                   
Svet je določil rok 3 mesecev, v katerem mora
španska vlada sprejeti učinkovite ukrepe ter v skladu s
členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno
poročati o konsolidacijski strategiji, ki je predvidena za dosego ciljev. 
Poleg poročila iz
priporočila (4) in vzporedno s programom finančne dokapitalizacije
iz izjave z vrha držav euroobmočja z dne 29. junija 2012 bi morali
španski organi vsake tri mesece poročati tudi o napredku pri izvajanju teh
priporočil ter tudi v posebnem poglavju programa stabilnosti, ki bo
pripravljen do leta 2015.
Poleg tega bi morali španski organi strogo
uporabljati nove določbe zakona o stabilnosti proračuna v zvezi s
preglednostjo in nadzorom nad izvrševanjem proračuna. Svet v skladu s
priporočilih za posamezne države v okviru evropskega semestra zahteva
tudi, da Španija ustanovi neodvisno fiskalno institucijo, ki bi zagotavljala
analize in svetovanje ter spremljala fiskalno politiko, strogo izvršuje svoj
srednjeročni proračunski okvir ter natančno spremlja
izpolnjevanje proračunskih ciljev skozi celo leto na vseh ravneh sektorja
države. To priporočilo je naslovljeno na Kraljevino Španijo.
V Bruslju,
                                                                       Za
Svet
                                                                       Predsednik