CELEX: 62005CJ0194
Language: da
Date: 2007-12-18
Title: Domstolens Dom (Tredje Afdeling) af 18. december  2007. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. # Traktatbrud - miljø - direktiv 75/442/EØF og 91/156/EØF - begrebet »affald« - jord og sten, der er opgravet og bestemt til genanvendelse. # Sag C-194/05.

Sag C-194/05
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
      mod
      Den Italienske Republik
      »Traktatbrud – miljø – direktiv 75/442/EØF og 91/156/EØF – begrebet »affald« – jord og sten, der er opgravet og bestemt til genanvendelse«
      Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Mazák fremsat den 22. marts 2007 
      Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 18. december 2007 
      Sammendrag af dom
      1.     Miljø – affald – direktiv 75/442 – begrebet affald 
      [Art. 174, stk. 2, EF; Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a)]
      2.     Miljø – affald – direktiv 75/442 – begrebet affald 
      [Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a)]
      3.     Miljø – affald – direktiv 75/442 – anvendelsesområde 
      [Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a), og art. 2, stk. 1]
      4.     Miljø – affald – direktiv 75/442 – anvendelsesområde 
      [Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a), og art. 2, stk. 1]
      1.     Kvalificeringen som »affald« af et stof eller en genstand i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a),
         i direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, afhænger først og fremmest af indehaverens handlemåde og af,
         hvorledes udtrykket »skille sig af med« skal forstås. Ordene »skille sig af med« skal fortolkes i lyset ikke blot af direktivets
         væsentligste formål – som ifølge tredje betragtning er beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger
         ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald – men også af artikel 174, stk. 2, EF, som bestemmer,
         at Fællesskabets politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau og bygger på forsigtighedsprincippet og
         princippet om forebyggende indsats. Det følger heraf, at ordene »skille sig af med« og dermed begrebet affald ikke kan fortolkes
         snævert.
      
      (jf. præmis 32 og 33)
      2.     Om der faktisk er tale om »affald« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 om
         affald, som ændret ved direktiv 91/156, skal undersøges på grundlag af samtlige omstændigheder, hvorved der skal tages hensyn
         til dette direktivs formål, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses.
      
      Visse omstændigheder kan således være indicier for, at der foreligger en handling til, en hensigt om eller en pligt til at
         »skille sig af med« et stof eller en genstand i nævnte bestemmelses forstand. Det er bl.a. tilfældet, når det anvendte stof
         er et restprodukt fra en produktion eller fra forbrug, dvs. et produkt, producenten ikke primært og som sådan har søgt at
         fremstille, idet metoden til behandling af eller anvendelsesmåden for et stof ikke er afgørende for, om det kvalificeres som
         affald. Ud over kriteriet om, at et givet stof har karakter af fremstillingsrest eller ej, udgør sandsynlighedsgraden for
         genanvendelse af det pågældende stof uden forudgående forarbejdningsoperation følgelig et relevant kriterium med henblik på
         at afgøre, om stoffet er affald i direktivets forstand. Såfremt der ud over den blotte mulighed for genanvendelse af stoffet
         består en økonomisk fordel for indehaveren ved genanvendelse, er sandsynligheden for en sådan genanvendelse høj. I en sådan
         situation kan det pågældende stof ikke længere fremstå som en byrde, som indehaveren ville søge at skille sig af med, men
         som et autentisk produkt. Følgelig kan det ikke udledes af den blotte omstændighed, at de pågældende materialer bliver genanvendt,
         at de ikke udgør affald i direktivets forstand. Hvad der sker med en genstand eller et stof i fremtiden, er nemlig ikke i
         sig selv afgørende for, om genstanden eller stoffet eventuelt har karakter af affald, idet affald i direktivets artikel 1,
         litra a), er defineret under henvisning til indehaverens adfærd, hensigt eller forpligtelse i relation til at skille sig af
         med genstanden eller stoffet.
      
      Selv om goder, materialer eller råstoffer hidrørende fra en udvindings- eller fremstillingsproces, hvis primære formål ikke
         er fremstilling heraf, i visse tilfælde kan antages ikke at være et restprodukt, men et biprodukt, som indehaveren ikke søger
         at skille sig af med i nævnte bestemmelses forstand, men som vedkommende ønsker at udnytte eller markedsføre – herunder i
         givet fald til brug for andre erhvervsdrivende end den, som fremstillede det – på for indehaveren fordelagtige vilkår i en
         senere proces, gælder dette kun på den betingelse, at denne genanvendelse er sikker, ikke nødvendiggør forudgående forarbejdning
         og sker i en kontinuerlig fremstillings- eller anvendelsesproces.
      
      (jf. præmis 34, 36, 38, 39, 41, 49 og 50)
      3.     Da direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, ikke indeholder noget afgørende kriterium til påvisning af,
         om indehaveren har til hensigt at skille sig af med det pågældende stof eller den pågældende genstand, er medlemsstaterne,
         når der ikke foreligger fællesskabsbestemmelser på området, frit stillet med hensyn til valget af de bevismidler, der kræves
         for de forskellige forhold, der defineres i de direktiver, som de gennemfører, idet fællesskabsrettens virkning dog ikke må
         begrænses. Således kan medlemsstaterne f.eks. definere forskellige affaldskategorier, bl.a. for at lette tilrettelæggelsen
         og kontrollen af affaldshåndteringen, forudsat at forpligtelserne ifølge direktivet eller andre fællesskabsbestemmelser om
         affald overholdes, og at udelukkelse af visse kategorier fra anvendelsesområdet for de regler, som er fastsat for gennemførelsen
         af forpligtelserne i henhold til direktivet, er sket i medfør af dettes artikel 2, stk. 1.
      
      (jf. præmis 44)
      4.     Artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, angiver ikke blot definitionen af begrebet
         »affald« i direktivets forstand, men fastsætter også, sammen med artikel 2, stk. 1, direktivets anvendelsesområde. Artikel
         2, stk. 1, angiver, hvilken type affald der er eller kan være udelukket fra direktivets anvendelsesområde, og på hvilke betingelser,
         idet samtlige affaldsformer, som opfylder den nævnte definition, i princippet er omfattet heraf. Enhver national bestemmelse,
         der generelt begrænser rækkevidden af de af direktivet flydende forpligtelser mere end det efter direktivets artikel 2, stk. 1,
         tilladte, er nødvendigvis ikke i overensstemmelse med direktivets anvendelsesområde.
      
      (jf. præmis 54)
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
      18. december 2007 (*)
      
      »Traktatbrud – miljø – direktiv 75/442/EØF og 91/156/EØF – begrebet »affald« – jord og sten, der er opgravet og bestemt til genanvendelse«
      I sag C-194/05,
      angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 2. maj 2005,
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Konstantinidis, som befuldmægtiget, bistået af avvocato G. Bambara, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøger,
      mod
      Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Fiengo, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøgt,
      har
      DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
      sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (refererende dommer) og
         P. Lindh,
      
      generaladvokat: J. Mazák
      justitssekretær: fuldmægtig J. Swedenborg,
      på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. januar 2007,
      og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. marts 2007,
      afsagt følgende
      Dom
      1       Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske
         Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194,
         s. 39), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter direktivet). Sagsøgeren henviser
         til, at artikel 10 i lov nr. 93 af 23. marts 2001 om miljø (GURI nr. 79 af 4.4.2001, herefter »lov nr. 93/2001«) samt artikel
         1, stk. 17 og 19, i lov nr. 443 af 21. december 2001 om bemyndigelse til regeringen med hensyn til infrastruktur og produktionsanlæg
         af strategisk betydning samt øvrige tiltag med henblik på nye produktionsaktiviteter (almindeligt tillæg til GURI nr. 299
         af 27.12.2001, herefter »lov nr. 443/2001«) fra de nationale affaldsbestemmelsers anvendelsesområde har udelukket jord og
         sten, der er opgravet og bestemt til genanvendelse ved genopfyldning, opfyldning, inddæmning og til formaling, med undtagelse
         af materialer fra forurenede områder og inddæmmede landområder med en forureningsgrad, der overstiger de i gældende lovgivning
         fastsatte grænser. 
      
       Retsforskrifter
       Fællesskabsbestemmelser
      2       Ifølge direktivets artikel 1, litra a) og c), forstås ved
      »a)      »affald«: ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af
         med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med
      
      Kommissionen skal senest den 1. april 1993 efter fremgangsmåden i artikel 18 have udarbejdet en liste over affald, som tilhører
         kategorierne i bilag I. Denne liste skal gennemgås regelmæssigt og revideres efter behov efter samme fremgangsmåde.
      
      […]
      c)      indehaver: producenten af affaldet eller den fysiske eller juridiske person, som er i besiddelse af det.«
      
      3       I direktivets artikel 1, litra e) og f), defineres begreberne bortskaffelse og nyttiggørelse af affald, som enhver form og
         metode, der er anført i direktivets bilag II A og II B. 
      
      4       Direktivets artikel 2 bestemmer:
      »1.      Følgende falder uden for dette direktivs anvendelsesområde:
      […]
      b)      hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser:
      […]
      ii)      affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift
      […]
      2.      Med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier affald kan der i særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser
         eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv.«
      
      5       Kommissionen har vedtaget beslutning 94/3/EF af 20. december 1993 om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel
         1, litra a), i direktiv 75/442 (EFT 1994 L 5, s. 15). Listen er blevet fornyet ved Kommissionens beslutning 2000/532/EF af
         3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3 og Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald
         i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT L 226, s. 3). Det Europæiske Affaldskatalog,
         der er blevet udarbejdet ved beslutning 2000/532, er blevet ændret ved flere lejligheder, senest ved Rådets beslutning 2001/573/EF
         af 23. juli 2001 (EFT L 203, s. 18). Denne liste indeholder et kapitel 17 med overskriften »Bygnings- og nedrivningsaffald
         (herunder opgravet jord fra forurenede grunde)«, der bl.a. indeholder en kode 17 05 med overskriften »Jord (herunder opgravet
         jord fra forurenede grunde), sten og klapmaterialer«, hvori er indeholdt rubrikkerne 17 05 03 »Jord og sten indeholdende farlige
         stoffer« og 17 05 04 »Jord og sten, bortset fra affald henhørende under 17 05 03«.
      
       De nationale bestemmelser
      6       Artikel 6, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997 om gennemførelse af direktiv 91/156/EØF om affald, direktiv
         91/689/EØF om farligt affald og direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald (almindeligt tillæg til GURI nr. 38 af 15.2.1997,
         herefter »lovdekret nr. 22/97«) har følgende ordlyd:
      
      »I dette dekret forstås ved:
      a)      affald: ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag A, og som indehaveren skiller sig
         af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med
      
      […]«
      7       I henhold til artikel 8, stk. 1, i lovdekret nr. 22/97 falder visse stoffer eller materialer uden for dekretets anvendelsesområde,
         for så vidt som de er omfattet af særlovgivning, herunder i litra b) »affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring
         af mineralske ressourcer samt fra stenbrudsdrift«. 
      
      8       Ved artikel 10 i lov nr. 93/2001 indsattes der et nyt litra f)a i artikel 8, stk. 1, i lovdekret nr. 22/97, hvilket nye litra
         omhandler
      
      »jord og sten, der er udgravet og bestemt til faktisk anvendelse ved genopfyldning, opfyldning, inddæmning og til formaling,
         med undtagelse af materialer fra forurenede områder og inddæmmede landområder med en forureningsgrad, der overstiger den i
         gældende lovgivning fastsatte minimumsgrænse«. 
      
      9       I artikel 1, stk. 17, i lov nr. 443/2001 bestemmes, at artikel 8, stk. 1, litra f)a, i lovdekret nr. 22/97 skal fortolkes
         således, »at jord og sten, der er udgravet, herunder også fra tunneler, ikke er affald og følgelig er udelukket fra dette
         lovdekrets anvendelsesområde, selv hvis de under produktionsprocessen er blevet forurenet af forurenede stoffer fra udgravnings-,
         borings- og byggeaktiviteter, for så vidt som den gennemsnitlige sammensætning af den samlede masse ikke har en forureningsgrad,
         der overstiger den i gældende lovgivning fastsatte maksimumsgrænse«.
      
      10     Det bestemmes tillige i samme artikels stk. 19:
      »Med hensyn til materialer nævnt i stk. 17 skal faktisk anvendelse til genopfyldning, opfyldning, inddæmning og til formaling
         også omfatte anvendelse i forskellige industrielle produktionskredsløb, herunder opfylding af stenbrud, der har været genstand
         for drift, og dumpning på en anden lokalitet, som uanset af hvilken grund er blevet godkendt af den kompetente administrative
         myndighed, forudsat at de grænser, der er henvist til i stk. 18, overholdes, og at dumpningen sker i overensstemmelse med
         de detaljerede regler for miljømæssig sanering af den pågældende lokalitet.«
      
      11     Ved artikel 23 i lov nr. 306 om gennemførelse af forpligtelser hidrørende fra Italiens medlemskab af Det Europæiske Fællesskab
         af 31. oktober 2003 (GURI nr. 266 af 15.11.2003, herefter »lov nr. 306/2003«) ændrede den italienske lovgiver artikel 1, stk. 17
         og 19, i lov nr. 443/2001.
      
       Den administrative procedure
      12     Det er Kommissionens opfattelse, at artikel 10 i lov nr. 93/2001, sammenholdt med artikel 1, stk. 17 og 19, i lov nr. 443/2001
         (herefter under ét »de omtvistede bestemmelser«) tilsidesætter direktivet, og den har derfor indledt en traktatbrudsprocedure
         efter artikel 226 EF. 
      
      13     Da de italienske myndigheder ikke besvarede Kommissionens åbningsskrivelse af 27. juni 2002, afgav Kommissionen den 19. december
         2002 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Den Italienske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger med
         henblik på at efterkomme direktivet inden for en frist på to måneder at regne fra modtagelsen af udtalelsen, der skete samme
         dag.
      
      14     I de italienske myndigheders svar af 5. marts 2003 på den begrundede udtalelse medsendte de til Kommissionen et udkast til
         ændring af de nationale bestemmelser vedrørende opgravet jord. 
      
      15     Under et fælles møde afholdt den 25. juni 2003 gjorde Kommissionen gældende, at det nævnte lovudkast fortsat anvendte en streng
         fortolkning af affaldsbegrebet og dermed var i strid med direktivet. 
      
      16     Ved skrivelse af 3. februar 2004 tilstillede de italienske myndigheder Kommissionen en kopi af teksten til lov nr. 306/2003,
         som foretog de ændringer, der var bebudet i deres skrivelse af 5. marts 2003.
      
      17     Da Kommissionen stadig fandt situationen utilfredsstillende, besluttede den at anlægge denne sag.
       Om søgsmålet
       Formaliteten
      18     I svarskriftet har Den Italienske Republik i første række gjort gældende, at sagen ikke kan påkendes i realiteten, da Kommissionen
         ikke har taget hensyn til de ændringer, som er blevet foretaget ved lov nr. 306/2003, der blev vedtaget den 31. oktober 2003
         og trådte i kraft den 30. november 2003, dvs. inden det foreliggende traktatbrudssøgsmål blev anlagt.
      
      19     Det må herved påpeges, for det første, at Domstolen flere gange har fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger
         et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede
         udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden herefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 14.9.2004,
         sag C-168/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 8227, præmis 24, og af 27.10.2005, sag C-23/05, Kommissionen mod Luxembourg,
         Sml. I, s. 9535, præmis 9). 
      
      20     For det andet fastlægges genstanden for et traktatbrudssøgsmål anlagt i medfør af artikel 226 EF af den i denne bestemmelse
         fastsatte administrative procedure, således at stævningen ikke kan baseres på andre klagepunkter end dem, som er nævnt under
         denne procedure (jf. i denne retning dom af 10.5.2001, sag 152/98, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3463, præmis
         23, og af 22.9.2005, sag C-221/03, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 8307, præmis 38).
      
      21     I denne sag forelå de ved lov nr. 306/2003 foretagne ændringer imidlertid først efter udløbet af den frist, der var fastsat
         i den begrundede udtalelse.
      
      22     Selv om det er Kommissionens opfattelse, at disse ændringer ikke har til virkning at bringe den italienske lovgivning i overensstemmelse
         med direktivet, har den dog fremhævet, såvel i replikken som i retsmødet, at den ikke har til hensigt at anfægte nævnte lov
         i nærværende sag.
      
      23     Under disse omstændigheder må Den Italienske Republiks formalitetsindsigelse forkastes, da genstanden for den efter artikel
         226 EF anlagte sag ikke støttes på andre klagepunkter end dem, som blev nævnt under den administrative procedure. 
      
       Realiteten
       Parternes argumenter
      24     Kommissionen har gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser a priori og generelt udelukker jord og sten, der er opgravet
         og bestemt til visse genanvendelsesoperationer, fra anvendelsesområdet for den nationale lovgivning om affald med den virkning,
         at direktivets bestemmelser om håndtering af affald ikke finder anvendelse på disse materialer.
      
      25     Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at jord og sten, der er opgravet, og som figurerer i Det Europæiske Affaldskatalog,
         er materialer, som ihændehaveren vil skulle skille sig af med, og er omfattet af definitionen af affaldsbegrebet i direktivets
         artikel 1, litra a). De omtvistede bestemmelser begrænser ikke udelukkelsen af de nationalretlige bestemmelsers anvendelse
         som følge af direktivet til de tilfælde, som udtrykkeligt er beskrevet i Domstolens praksis, men fastsætter en mere generel
         udelukkelse.
      
      26     Ifølge Den Italienske Republik er det fællesskabsretlige affaldsbegreb ledsaget af rimelige undtagelser i forbindelse med
         biprodukter, som virksomheden ikke ønsker »at skulle skille sig af med«. Det fremgår af en omhyggelig gennemlæsning af Domstolens
         praksis vedrørende dette begreb, at de væsentligste krav til, at et restprodukt kan kvalificeres som et biprodukt i stedet
         for som affald, ikke er, at de pågældende materialer vil blive genanvendt i samme fremstillingsproces, som de er fremgået
         af, men at det er sikkert, at de genanvendes uden forudgående forarbejdning. Herved baserer Kommissionen sig på en fejlagtig
         fortolkning af dommen af 11. november 2004, Niselli (sag C-457/02, Sml. I, s. 10853, præmis 52), som blot afviser lovligheden
         af generelle udelukkelser fra affaldskataloget, når der intet konkret foreligger om en effektiv genanvendelse af de materialer,
         det drejer sig om. 
      
      27     Medlemsstaten finder, at man som biprodukter bør kvalificere de restprodukter, som med sikkerhed vil blive anvendt uden forudgående
         forarbejdning i en anden fremstillingsproces end den, de er fremkommet under, når genanvendelsesprocessen enten foregår på
         samme tid som den oprindelige proces eller gør det muligt at sikre en rettidig genanvendelse, dvs. inden deponeringen af restprodukterne
         kan medføre skade. 
      
      28     Den Italienske Republik har understreget forholdet mellem de omtvistede bestemmelser og gennemførelsen af et stort offentligt
         vejbygningsprojekt, med hensyn til hvilket anvendelsen af jord og sten, som er opgravet, er uundværlig og sandsynligvis udgør
         den vigtigste del af dette projekt, hvilket sikrer en effektiv genanvendelse. En sådan garanti følger også af den af de ansvarlige
         for de forskellige dele af projektet påtagne forpligtelser til at fuldføre dem. 
      
      29     I den forbindelse fastsætter de omtvistede bestemmelser langt fra en generel udelukkelse, tværtimod afgrænser de, via det
         nævnte projekt og kontrollen med gennemførelsen af de pågældende arbejder, de situationer, hvori jord og sten, der er opgravet,
         falder uden for affaldsbestemmelsernes område, for så vidt som de udgør genanvendelige materialer ifølge en sammenhængende
         plan, som forudgående og specifikt vurderer indvirkningerne på miljøet og sundheden.
      
       Domstolens bemærkninger
      30     I sin argumentation har Kommissionen nærmere bestemt gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser strider mod direktivet,
         herunder navnlig direktivets artikel 1, litra a), idet de fordrejer begrebet »affald«, der gælder ifølge direktivet, hvorved
         de fra anvendelsesområdet for de nationale gennemførelsesbestemmelser til direktivets bestemmelser om håndtering af affald
         udelukker jord og sten, der er opgravet, og som er bestemt til visse genanvendelsesoperationer.
      
      31     Efter ordlyden af første afsnit i artikel 1, litra a), forstås der ved »affald« »ethvert stof eller enhver genstand, som henhører
         under en af kategorierne i bilag I [til direktivet], og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet
         til at skille sig af med«.
      
      32     Det nævnte bilag præciserer og eksemplificerer denne definition ved at opstille en liste over stoffer og genstande, der kan
         anses for affald. Listen er dog kun vejledende, da kvalificeringen af affald først og fremmest afhænger af indehaverens handlemåde
         og af, hvorledes udtrykket »skille sig af med« skal forstås (jf. i denne retning dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement
         Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 26, af 7.9.2004, sag C-1/03, Van de Walle m.fl., Sml. I, s. 7613, præmis 42, og af 10.5.2007,
         sag C-252/05, Thames Water Utilities, Sml. I, s. 3883, præmis 24). 
      
      33     Ordene »skille sig af med« skal fortolkes i lyset ikke blot af direktivets væsentligste formål – som ifølge tredje betragtning
         er »beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring
         og deponering af affald« – men også af artikel 174, stk. 2, EF. Deri bestemmes: »Fællesskabets politik på miljøområdet tager
         sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige
         områder i Fællesskabet. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats […]« Det fremgår heraf,
         at ordene »at skille sig af med« og dermed begrebet »affald« i direktivets artikel 1, litra a), ikke kan fortolkes snævert
         (jf. i denne retning bl.a. dom af 15.6.2000, forenede sager C-418/97 og C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., Sml. I, s. 4475,
         præmis 36-40, og Thames Water Utilities-dommen, præmis 27). 
      
      34     Visse omstændigheder kan være indicier for, at der foreligger en handling til, en hensigt om eller en pligt til at »skille
         sig af med« et stof eller en genstand i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 1, litra a) (dommen
         i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 83). Det er bl.a. tilfældet, når det anvendte stof er et restprodukt fra en produktion
         eller fra forbrug, dvs. et produkt, producenten ikke primært og som sådan har søgt at fremstille (jf. i denne retning dommen
         i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 84, og Niselli-dommen, præmis 43). 
      
      35     Således har Domstolen præciseret, at udvindingsaffald i et granitbrud, som ikke er det produkt, producenten primært og som
         sådan har forsøgt at fremstille, i princippet er affald (jf. i denne retning dom af 18.4.2002, sag C-9/00, Palin Granit og
         Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Sml. I, s. 3533, herefter »Palin Granit«-dommen, præmis 32 og 33). 
      
      36     I øvrigt er metoden til behandling af eller anvendelsesmåden for et stof ikke afgørende for, om det kvalificeres som affald
         (jf. dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 64, og dom af 1.3.2007, sag C-176/05, KVZ retec, Sml. I, s. 1721,
         præmis 52.) 
      
      37     Domstolen har således præciseret dels, at gennemførelsen af én af de bortskaffelses- eller nyttiggørelsesformer, som nævnes
         i henholdsvis bilag II A eller II B til direktivet, ikke i sig selv gør det muligt som affald at klassificere et stof eller
         en genstand, som indgår heri (jf. i denne retning bl.a. Niselli-dommen, præmis 36 og 37), dels at affaldsbegrebet ikke udelukker
         stoffer og genstande, der vil kunne genanvendes økonomisk (jf. i denne retning bl.a. dom af 25.6.1997, forenede sager C-304/94,
         C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Tombesi m.fl., Sml. I, s. 3561, præmis 47 og 48). Formålet med den overvågnings- og håndteringsordning,
         der er indført ved direktivet, er, at den skal dække alle genstande og stoffer, som indehaveren skiller sig af med, uanset
         om de har handelsmæssig værdi, og om de som erhvervsmæssig aktivitet indsamles med henblik på genvinding, videreudnyttelse
         eller genanvendelse (jf. bl.a. Palin Granit-dommen, præmis 29).
      
      38     Det fremgår imidlertid også af Domstolens praksis, at goder, materialer eller råstoffer hidrørende fra en udvindings- eller
         fremstillingsproces, hvis primære formål ikke er fremstilling heraf, i visse tilfælde kan antages ikke at være et restprodukt,
         men et biprodukt, som indehaveren ikke søger at »skille sig af med« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets
         artikel 1, litra a), men som vedkommende ønsker at udnytte eller markedsføre – herunder i givet fald til brug for andre erhvervsdrivende
         end den, som fremstillede det – på for indehaveren fordelagtige vilkår i en senere proces, på den betingelse at denne genanvendelse
         er sikker, ikke nødvendiggør forudgående forarbejdning og sker i en kontinuerlig fremstillings- eller anvendelsesproces (jf.
         i denne retning Palin Granit-dommen, præmis 34-36, dom af 11.9.2003, sag C-114/01, AvestaPolarit Chrome, Sml. I, s. 8725,
         præmis 33-38, Niselli-dommen, præmis 47, samt domme af 8.9.2005, sag C-416/02, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7487,
         præmis 87 og 90, og sag C-121/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7569, præmis 58 og 61). 
      
      39     Ud over kriteriet om, at et givet stof har karakter af fremstillingsrest eller ej, udgør sandsynlighedsgraden for genanvendelse
         af det pågældende stof uden forudgående forarbejdningsoperation følgelig et relevant kriterium med henblik på at afgøre, om
         stoffet er affald i direktivets forstand. Såfremt der ud over den blotte mulighed for genanvendelse af stoffet består en økonomisk
         fordel for indehaveren ved genanvendelse, er sandsynligheden for en sådan genanvendelse høj. I en sådan situation kan det
         pågældende stof ikke længere fremstå som en byrde, som indehaveren ville søge at »skille sig af med«, men som et autentisk
         produkt (jf. Palin Granit-dommen, præmis 37, og Niselli-dommen, præmis 46).
      
      40     Det må imidlertid antages, at såfremt en sådan genanvendelse nødvendiggør langvarig oplagring og derfor udgør en byrde for
         indehaveren samt potentielt kan have skadelig indvirkning på miljøet, som direktivet netop tilsigter at begrænse, kan den
         ikke betegnes som sikker og kan kun tages i betragtning på mere eller mindre lang sigt, således at det pågældende stof i princippet
         må betragtes som affald (jf. i denne retning Palin Granit-dommen, præmis 38, og AvestaPolarit Chrome-dommen, præmis 39).
      
      41     Om der faktisk er tale om »affald« i direktivets forstand skal imidlertid undersøges på grundlag af samtlige omstændigheder,
         hvorved der skal tages hensyn til dette direktivs formål, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses (jf. i denne
         retning dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 88, og KVZ retec-dommen, præmis 63, samt kendelse af 15.1.2004,
         sag C-235/02, Saetti og Frediani, Sml. I, s. 1005, præmis 40). 
      
      42     I det foreliggende tilfælde står det fast, at de omtvistede bestemmelser fra anvendelsesområdet for den nationale lovgivning
         til gennemførelse af direktivet udelukker jord og sten, der er opgravet, såfremt disse materialer dels ikke er forurenet i
         disse bestemmelsers forstand, dels er bestemt til effektiv anvendelse til genopfyldning, opfyldning, inddæmning og til formaling,
         herunder til »opfyldning af stenbrud, der har været genstand for drift, og dumpning på en anden lokalitet, som uanset af hvilken
         grund er blevet godkendt«. 
      
      43     Herved må det indledningsvis påpeges, at »jord og sten«, som det fremgår af denne doms præmis 5 og 31, der er omfattet af
         Det Europæiske Affaldskatalog, skal kvalificeres som »affald« i direktivets forstand, såfremt indehaveren skiller sig af med
         det eller har til hensigt eller pligt til at skille sig af hermed.
      
      44     Da direktivet ikke indeholder noget anvendeligt afgørende kriterium til påvisning af, om indehaveren har til hensigt at skille
         sig af med det pågældende stof eller den pågældende genstand, er medlemsstaterne, når der ikke foreligger fællesskabsbestemmelser
         på området, frit stillet med hensyn til valget af de bevismidler, der kræves for de forskellige forhold, der defineres i de
         direktiver, som de gennemfører, idet fællesskabsrettens virkning dog ikke må begrænses (jf. dommen i sagen ARCO Chemie Nederland
         m.fl., præmis 41, og Niselli-dommen, præmis 34). Således kan medlemsstaterne f.eks. definere forskellige affaldskategorier,
         bl.a. for at lette tilrettelæggelsen og kontrollen af affaldshåndteringen, forudsat at forpligtelserne ifølge direktivet eller
         andre fællesskabsbestemmelser om affald overholdes, og at udelukkelse af visse kategorier fra anvendelsesområdet for de regler,
         som er fastsat for gennemførelsen af forpligtelserne i henhold til direktivet, er sket i medfør af dettes artikel 2, stk. 1
         (jf. i denne retning dom af 16.12.2004, sag C-62/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, ikke trykt i Samling af Afgørelser,
         præmis 12).
      
      45     Nærmere bestemt har Den Italienske Republik gjort gældende, at de materialer, som omhandles i de omtvistede bestemmelser,
         efter Domstolens praksis ikke kan betragtes som udgravningsrester, men som et biprodukt, som indehaveren på grund af viljen
         til at genanvende dem ikke søger at »skille sig af med« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 1,
         litra a), således at de nævnte bestemmelser ikke begrænser forpligtelserne på området for håndtering af affaldet, således
         som de fremgår af direktivet.
      
      46     Det må imidlertid antages – henset til den forpligtelse, som der er henvist til i denne doms præmis 33, til at foretage en
         bred fortolkning af affaldsbegrebet og af kravene i den i denne doms præmis 34-40 anførte retspraksis – at anvendelsen af
         en argumentation som den af den italienske regering fremførte vedrørende de biprodukter, som indehaveren ikke ønsker at skille
         sig af med, skal begrænses til situationer, hvori genanvendelse af et gode, et materiale eller et råstof – herunder til opfyldelse
         af behovet hos andre erhvervsdrivende end den, som har fremstillet det – ikke er rent eventuel, men sikker, ikke nødvendiggør
         forudgående forarbejdning og sker i den kontinuerlige produktions- eller anvendelsesproces.
      
      47     I det foreliggende tilfælde forudser de omtvistede bestemmelser, navnlig artikel 1, stk. 19, i lov nr. 443/2001, åbenbart
         stærkt varierede situationer, herunder de tilfælde, hvori jord og sten, som er opgravet, deponeres på en anden lokalitet.
      
      48     Det kan tillige heller ikke udelukkes – i modsætning til, hvad der nærmere antydes af Den Italienske Republik – at den »effektive
         genanvendelse«, som omtales i de omtvistede bestemmelser, først finder sted efter en betydelig, endog ubegrænset frist, hvilket
         således nødvendiggør varig oplagring af de pågældende materialer. Men, som det fremgår af denne doms præmis 40, kan sådanne
         oplagringsoperationer medføre en byrde for indehaveren og potentielt blive årsag til miljømæssige ulemper, som direktivet
         netop søger at begrænse.
      
      49     Således som det fremgår navnlig af denne doms præmis 36 og 37, er forholdet tillige det, at metoden til anvendelse af et stof
         ikke er afgørende for, om det kan kvalificeres som affald. Følgelig kan det ikke udledes af den blotte omstændighed, at de
         pågældende materialer bliver genanvendt, at de ikke udgør »affald« i direktivets forstand. 
      
      50     Hvad der sker med en genstand eller et stof i fremtiden, er ikke i sig selv afgørende for, om genstanden eller stoffet eventuelt
         har karakter af affald, idet affald i direktivets artikel 1, litra a), er defineret under henvisning til indehaverens adfærd,
         hensigt eller forpligtelse i relation til at skille sig af med genstanden eller stoffet (jf. i denne retning dommen i sagen
         ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 64, og KVZ retec-dommen, præmis 52). 
      
      51     Det fremgår derfor, at de omtvistede bestemmelser i realiteten indfører en formodning for, at jord og sten, der er opgravet,
         i de i bestemmelserne omhandlede situationer er biprodukter, der for indehaveren som følge af dennes vilje til, at de genanvendes,
         udgør en fordel eller en økonomisk værdi snarere end en byrde, som han måtte ønske at skille sig af med.
      
      52     Selv om denne hypotese kan modsvare realiteterne i visse tilfælde, kan der dog ikke bestå en almindelig formodning for, at
         indehaveren af jord og sten, der er opgravet, af deres genanvendelse fremskaffer en fordel ud over den, der hidrører fra det
         blotte forhold, at man kan skille sig af hermed. 
      
      53     Følgelig, og selv om det vil kunne sikres, at materialet omfattet af de omtvistede bestemmelser virkelig genanvendes til genopfyldning,
         opfyldning, inddæmning og formaling – Den Italienske Republik har dog ikke henvist til nogen særlig regel herom – må det fastslås,
         at de pågældende bestemmelser fører til, at affaldsbegrebet i italiensk ret ikke kommer til at omfatte restprodukter, som
         imidlertid opfylder definitionen i direktivets artikel 1, litra a).
      
      54     Den ovennævnte bestemmelse angiver ikke blot definitionen af begrebet »affald« i direktivets forstand, men fastsætter også,
         sammen med artikel 2, stk. 1, direktivets anvendelsesområde. Artikel 2, stk. 1, angiver, hvilken type affald der er eller
         kan være udelukket fra direktivets anvendelsesområde, og på hvilke betingelser, idet samtlige affaldsformer, som opfylder
         den nævnte definition, i princippet er omfattet heraf. Enhver national bestemmelse, der generelt begrænser rækkevidden af
         de af direktivet flydende forpligtelser mere end det efter direktivets artikel 2, stk. 1, tilladte, er nødvendigvis ikke i
         overensstemmelse med direktivets anvendelsesområde (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige,
         præmis 11), hvorved der således gribes ind i den fulde virkning af artikel 174 EF (jf. i denne retning dommen i sagen ARCO
         Chemie Nederland m.fl., præmis 42).
      
      55     Selv om det, som Den Italienske Republik har gjort gældende i retsmødet, måtte antages, at de dispositioner, som der tages
         sigte på i de omtvistede bestemmelser, også er reguleret ved den nationale lovgivning om gennemførelse af offentlige arbejder,
         såsom inddæmning og tunnelbyggeri, er det herved tilstrækkeligt at anføre, at denne form for arbejde og de materialer, som
         herved tages i anvendelse, i princippet ikke henhører under den undtagelse fra direktivets anvendelsesområde, der er fastsat
         i dets artikel 2, stk. 1.
      
      56     Hvad endelig angår medlemsstatens argument om, at anvendelsen af affaldsordningen ville indebære, at virksomheder, der varetager
         bortskaffelse af affald, eller virksomheder, der har tilladelse til at transportere eller indsamle affald, skulle inddrages
         i arbejderne, hvilket kunne forøge omkostningerne væsentligt, har Kommissionen med rette påpeget, at dette problem mere ligger
         i den italienske lovgivning end i direktivet. Med forbehold af forpligtelserne med hensyn til registrering eller i givet fald
         forpligtelsen til at indhente en tilladelse, kan indehaveren af affaldet blot selv nyttiggøre affaldet eller bortskaffe det
         ifølge direktivets bestemmelser. Det må i den henseende tilføjes, at direktivet ikke blot finder anvendelse på bortskaffelse
         og nyttiggørelse af affald foretaget af virksomheder, specialiseret på dette område, men også på bortskaffelse og nyttiggørelse
         af affald, som foretages på produktionsstedet af den virksomhed, som har frembragt affaldet (Inter-Environnement Wallonie-dommen,
         præmis 29). 
      
      57     Henset til disse omstændigheder bør der gives Kommissionen medhold i sagen. 
      58     Det må følgelig fastslås, at for så vidt som de omtvistede bestemmelser fra anvendelsesområdet for den nationale lovgivning
         om affald af jord og sten, der er opgravet og bestemt til effektiv genanvendelse som genopfyldning, opfyldning, inddæmning
         og til formaling – med undtagelse af materialer fra forurenede områder med en forureningsgrad, der overstiger de i gældende
         lovgivning fastsatte grænser – har Den Italienske Republik hvad angår de ovennævnte materialer tilsidesat sine forpligtelser
         i henhold til direktivet.
      
       Sagens omkostninger
      59     Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt
         påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger,
         og da Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.
      
      På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
      1)      Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald,
            som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, i det omfang artikel 10 i lov nr. 93 af 23. marts 2001 om miljø
            samt artikel 1, stk. 17 og 19, i lov nr. 443 af 21. december 2001 om bemyndigelse til regeringen med hensyn til infrastruktur
            og produktionsanlæg af strategisk betydning samt øvrige tiltag med henblik på nye produktionsaktiviteter fra de nationale
            affaldsbestemmelsers anvendelsesområde har udelukket jord og sten, der er opgravet og bestemt til genanvendelse ved genopfyldning,
            opfyldning, inddæmning og til formaling, med undtagelse af materialer fra forurenede områder og inddæmmede landområder med
            en forureningsgrad, der overstiger de i gældende lovgivning fastsatte grænser.
      2)      Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
      Underskrifter
      * Processprog: italiensk.