CELEX: 61988CC0366
Language: da
Date: 1990-07-12
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 12. juli 1990. # Den Franske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Interne tjenesteinstrukser - retsakt der kan gøres til genstand for et søgsmål i henhold til EØF-Traktatens artikel 173. # Sag C-366/88.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61988C0366

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 12. juli 1990.  -  DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER.  -  INTERNE TJENESTEINSTRUKSER - RETSAKTER DER KAN GOERES TIL GENSTAND FOR ET SOEGSMAAL I HENHOLD TIL EOEF-TRAKTATENS ARTIKEL 173.  -  SAG 366/88.  

Samling af Afgørelser 1990 side I-03571

Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++  Hoeje Domstol .  1 . Under denne sag har Den Franske Republik i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, nedlagt paastand om annullation af en retsakt udstedt af Kommissionen med titlen "Interne tjenesteinstrukser vedroerende visse administrative og tekniske regler, der skal foelges af de personer, der af Kommissionen bemyndiges til at foretage proeveudtagning og analyse af de udtagne produkter som led i forvaltningen af og kontrollen med Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget" ( 1 ).  Ifoelge den franske regering bemyndiger disse interne instrukser Kommissionens ansatte til at foretage kontrolforanstaltninger ( udtagning af proever og analyse af varer ), som ikke er omhandlet i de gaeldende faellesskabsbestemmelser, og som Kommissionen under ingen omstaendigheder har kompetence til at udstede regler for .  AArsagerne til tvisten skal altsaa findes i faellesskabslovgivningen vedroerende kontrol med udgifter finansieret af Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget ( herefter benaevnt "EUGFL ").  2 . Ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70 af 21 . april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( 2 ) er der, parallelt med indfoerelsen af ordningen vedroerende egne indtaegter, indfoert en ordning om direkte finansiering gennem Faellesskabet . Kommissionen stiller de noedvendige kreditter til medlemsstaternes raadighed, for at de nationale organer kan foretage betalingerne . Det er klart, at medlemsstaternes forvaltning af de paagaeldende betalinger for Faellesskabets regning kan give anledning til uregelmaessigheder og svig . Det er dette tilfaelde, der behandles i forordningens artikler 8 og 9, hvorved der er indfoert en kontrol - og overvaagningsordning .  Artikel 8 paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger gennemfoeres behoerigt, at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder samt at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser . Medlemsstaterne har altsaa pligt til at indfoere en ordning til effektiv kontrol af de erhvervsdrivende og de nationale organer, der skal foretage udbetalinger .  Desuden indeholder artikel 9 bestemmelser om Kommissionens kompetence til, ud over den kontrol, som medlemsstaterne foretager, at foretage undersoegelser paa stedet samt muligheden for at samarbejde med disse medlemsstater og herunder anmode om yderligere kontrolforanstaltniner ( se herved den ottende betragtning ).  Navnlig bestemmer artikel 9, stk . 1, at medlemsstaterne har pligt til at stille alle oplysninger, der er noedvendige for fondens funktion, til raadighed for Kommissionen, og til at traeffe alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersoegelser paa selve stedet - hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlig som led i administrationen af faellesskabsfinansieringen .  Bestemmelserne om disse undersoegelser findes i samme artikels stk . 2, som bestemmer, at de funktionaerer, som er bemyndiget af Kommissionen, har adgang til de boeger og alt oevrigt materiale, som vedroerer de af fonden finansierede udgifter . De kan isaer undersoege :  a ) om den administrative praksis er i overensstemmelse med Faellesskabets regler;  b ) om de noedvendige bilag er til stede og stemmer overens med de af fonden finansierede foranstaltninger;  c ) under hvilke omstaendigheder de af fonden finansierede foranstaltninger gennemfoeres og kontrolleres .  Endelig bestemmes det i samme artikels stk . 3, at Raadet om fornoedent paa forslag af Kommissionen med kvalificeret flertal fastsaetter de almindelige regler for anvendelsen af denne artikel .  3 . Det er netop denne artikel, som har givet anledning til det spoergsmaal, som Domstolen skal afgoere i denne sag . Efter Kommissionens opfattelse giver artikel 9, stk . 1 og 2, i forordning nr . 729/70 nemlig dens funktionaerer kompetence til selvstaendigt at udtage proever af de varer, der finansieres af EUGFL, og til at foretage de tilsvarende analyser, og som foelge af den herom opstaaede uenighed med nogle medlemsstater ( blandt andet med Frankrig ), nedsatte Kommissionen den 7 . januar 1987 en arbejdsgruppe med deltagelse fra flere tjenestegrene, som har udarbejdet de paagaeldende interne instrukser . EUGFL-komitéen blev underrettet herom den 15 . september 1988, og instrukserne blev offentliggjort ca . en maaned senere i EF-Tidende serie C .  4 . Paa denne baggrund og idet jeg henviser til retsmoederapporten med hensyn til sagens oevrige omstaendigheder, maa det naevnes, at sagsoegeren for det foerste har anfoert, at den anfaegtede retsakt i virkeligheden er regler for anvendelsen af forordningens artikel 9, som Kommissionen ikke havde kompetence til at udstede, da stk . 3 udtrykkeligt giver Raadet, og kun Raadet, kompetence til at fastsaette almindelige regler for anvendelsen . Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen foelgelig ved at udstede de paagaeldende interne instrukser udoevet en kompetence, som den ikke har i henhold til gaeldende faellesskabsbestemmelser, hvorfor der er tale om en mangel i form af inkompetence, som medfoerer retsaktens ugyldighed .  5 . I svarskriftet har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse og gjort gaeldende, at de paagaeldende interne instrukser ikke er en retsakt, der kan vaere genstand for soegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173 . Subsidiaert har Kommissionen nedlagt paastand om frifindelse .  Formaliteten  6 . Det er netop behandlingen af formalitetsspoergsmaalet, der faar den stoerste plads i denne sag . Problemet er naturligvis at fastslaa, om det er muligt i de anfaegtede interne instrukser at paavise elementer af en retsakt, der kan anfaegtes i henhold til artikel 173 .  Som bekendt kan der ifoelge artikel 173, stk . 1, anlaegges annullationssoegsmaal til proevelse af Raadets og Kommissionens retsakter bortset fra henstillinger og udtalelser . En saadan affattelse lader formode, at udtrykket "retsakter" kun henviser til de bindende retsakter, der er naevnt i artikel 189 . Artiklerne 173 og 189 udgoer et sammenhaengende hele, saaledes at udtrykket "retsakter" i artikel 173 ikke kan udvide Domstolens kompetence til at paakende viljeserklaeringer, som ikke er konkretiseret i forordninger, direktiver eller beslutninger .  Det tilkommer imidlertid Domstolen at afgoere, hvilken retsakt der er tale om, endog uafhaengigt af det nomen juris, som er blevet givet retsakten . Der er tale om et princip, som er fastslaaet i de fleste staters ret, og som talrige gange er blevet bekraeftet af Domstolen, isaer med hensyn til kravet om at sikre borgerne en passende domstolsbeskyttelse . Kort sagt, den retlige vurdering af en viljeserklaering foretages paa grundlag af retsaktens vaesen, dens indhold og de virkninger, som den har . Derimod har den form, som forud er valgt, mindre betydning under denne synsvinkel .  7 . Domstolen har ved forskellige lejligheder vaeret foranlediget til at beskaeftige sig med raekkevidden af udtrykket "retsakter" i artikel 173 . Jeg anser det i denne forbindelse ikke for unyttigt at naevne, at denne retspraksis isaer har udviklet sig med hensyn til artikel 173, stk . 2 ( samt EKSF-Traktatens artikel 33, stk . 2 ), og den har altsaa haft lejlighed til at praecisere, hvilke momenter der giver grundlag for at betegne en bestemt retsakt udstedt af institutionerne som en "beslutning" i Traktatens forstand .  F.eks . har Domstolen i sag 54/65 ( 3 ) fastslaaet, at "en beslutning skal fremstaa som en retsakt fra det kompetente organ, der skal fremkalde retsvirkninger, skal vaere afslutningen paa det naevnte organs interne behandling, hvorved dette traeffer endelig afgoerelse, og skal fremstaa i en form, som goer det muligt at identificere den paagaeldende retsakt som en beslutning ".  Det er klart, at det foelger af en saadan udtalelse, at Domstolen, mens den tager hensyn til retsaktens indhold, har specificeret de formelle momenter, der er noedvendige eller i hvert fald tilstraekkelige til, at den paagaeldende retsakt kan anses for en bindende retsakt, som kan goeres til genstand for et soegsmaal .  8 . Den relevante retspraksis paa omraadet i sammenhaeng med EOEF-Traktaten synes derimod at skaenke de formelle kriterier mindre opmaerksomhed og at laegge stoerre vaegt paa at sikre borgerne en saa vidtgaaende beskyttelse som muligt . I de forenede sager 8/66-11/66 ( 4 ), hvori Domstolen for foerste gang inden for EOEF' s rammer beskaeftigede sig med det problem, som jeg droefter her, har Domstolen fastslaaet, at det med henblik paa soegsmaal er tilstraekkeligt, at der er tale om retsakter, som paavirker borgernes interesser "ved paa vaesentlig maade at aendre deres retsstilling ". Paa denne baggrund kan den omstaendighed, at den anfaegtede retsakt ikke er blevet benaevnt "beslutning", og at den har haft karakter af en foreloebig retsakt, ikke anses for relevant, i det omfang der i det vaesentlige er tale om en beslutning, som udgjorde afslutningen paa en saerlig procedure og foelgelig var egnet til at affoede endelige retsvirkninger . Desuden fastslog Domstolen, at den omstaendighed, at det antages, at en retsakt som led i en procedure kan goeres til genstand for soegsmaal, selv om det goer proceduren mere tung, "under alle omstaendigheder (( er )) uden betydning i forhold til de i Traktaten fastsatte individuelle retsbeskyttelsesgarantier, der gaar forud for enhver forordningsbestemmelse ".  I sag 60/81 ( 5 ) har Domstolen dernaest mere generelt praeciseret, at der "... foreligger ... retsakter ..., der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal ..., naar foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling . Derimod er akternes eller beslutningernes form principielt uden betydning for adgangen til at indbringe dem for Domstolen i form af et annullationssoegsmaal" ( praemis 9 ).  9 . Det er derimod kun ved mere sjaeldne lejligheder, at Domstolen har vaeret foranlediget til at udtale sig om udtrykket "retsakter" i artikel 173, stk . 1' s forstand ( 6 ), en bestemmelse, som altsaa ikke er begraenset til alene at omfatte beslutninger, navnlig naar den anfaegtede retsakt ikke har individuel, men generel og abstrakt raekkevidde . I denne forbindelse skal jeg navnlig henvise til den velkendte AETR-dom ( 7 ), hvori Domstolen har udtalt, at "i overensstemmelse med forskrifterne i artikel 164 tilsigter dette soegsmaal, at retsreglerne vaernes ved fortolkningen og anvendelsen af Traktaten; det ville stride mod dette maal at foretage en indskraenkende fortolkning af betingelserne for realitetsbehandling af soegsmaalet ved at begraense det til kun at omfatte de former for retsakter, som omtales i artikel 189; annullationssoegsmaalet boer kunne anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form" ( praemisserne 40-43 ).  I denne forbindelse er udtrykket "bestemt til at affoede retsvirkninger" efter min opfattelse saerligt betydningsfuldt; udtrykket forekommer maaske at vaere mere nuanceret i dommen i sag 114/86 ( 8 ), hvor Domstolen har praeciseret, at en "retsakt ikke (( kan )) goeres til genstand for et annullationssoegsmaal, saafremt den ikke tilsigter at skabe retsvirkninger", men som efter min opfattelse vel forklarer forskellen mellem de virkninger, som maa tillaegges en retsakt med individuel raekkevidde, og i modsaetning hertil dem der maa tillaegges en retsakt med generel og abstrakt raekkevidde .  Til syvende og sidst, og i betragtning af, at de praecise udtryk, der anvendes i en given sammenhaeng, ikke noedvendigvis skal have identisk betydning for en anden faktisk situation, i den forstand, at der ikke deraf kan drages generelt gaeldende konklusioner, fremgaar det af den naevnte retspraksis, at den form, hvorunder retsakten fremtraeder udadtil, viser sig at have ringe betydning for domstolskontrollen; det er isaer retsaktens indhold og virkninger, som har betydning . Mere praecist skal retsakten opfylde to betingelser for at kunne vaere genstand for et annullationssoegsmaal :  a ) den skal have retsvirkninger, som aendrer adressaternes retsstilling ( 9 ),  b ) og der skal vaere tale om en endelig foranstaltning, navnlig i den betydning, at der ikke kan anlaegges soegsmaal til proevelse af retsakter, som udstedes under den procedure, som munder ud i den endelige beslutning, eller i hvert fald til proevelse af en forberedende retsakt ( 10 ).  10 . Selv om Domstolens praksis uden nogen som helst tvivl laegger vaegten paa retsaktens indhold fremfor paa dens form for at beskytte borgerne, mener jeg dog ikke, at den har givet et klart svar paa et i en vis forstand forudgaaende spoergsmaal med hensyn til selv retsaktens egnethed til at affoede retsvirkninger med eller uden et minimum af vaesentlige formkrav, ganske bortset fra om der efter en konkret undersoegelse af retsaktens indhold kan paavises retlige, og i saerdeleshed skadelige virkninger .  Lad mig tilfoeje, at Domstolen i nogle tilfaelde ikke blot har stillet sig det lige naevnte spoergsmaal, men herved ligeledes har taget et moment i betragtning, nemlig institutionens kompetence, som strengt taget mindre vedroerer retsaktens anfaegtelighed end dens lovlighed .  Under den sidstnaevnte synsvinkel mener jeg, at der i hvert fald, ud over den naevnte dom i sag 54/65, maa tillaegges en nyere afgoerelse vaesentlig betydning, idet Domstolen nemlig ved kendelse af 17 . maj 1989 ( 11 ) allerede fordi retsakten ikke kunne have retsvirkninger, har afvist sagen . Der var her tale om et telex fra Kommissionen, hvori man fortolkede faellesskabsbestemmelser om stoette til produktionen af sojaboenner, og som blev anfaegtet af den italienske regering; Domstolen fastslog, at dette telex ikke kunne "have retsvirkninger", da "Kommissionen ikke ved nogen forskrift i de omhandlede forordninger herom er tillagt kompetence til at traeffe afgoerelse vedroerende bestemmelsernes fortolkning; Kommissionen har dog ... mulighed for at tilkendegive sin opfattelse, som aldrig er bindende for de nationale myndigheder ".  11 . Paa denne baggrund anser jeg det for noedvendigt for det foerste at undersoege - om man vil, abstrakt - om de anfaegtede "interne instrukser" kan have retsvirkninger i forhold til medlemsstaterne, foer deres indhold undersoeges, og at fastslaa, om de har eller "tilsigter" at have virkninger, og da hvilke .  a ) Den anfaegtede retsakts form  12 . Den naevnte retsakt har titlen "Interne tjenesteinstrukser"; den institution, som har udstedt den, betegner den ogsaa saaledes i sine skriftlige indlaeg; den har ingen hjemmel, den er ikke underskrevet af noget medlem af Kommissionen, den er blevet offentliggjort i EF-Tidende serie C, dens adressater er aabenbart og udelukkende institutioners tjenestemaend .  Det kunne ganske vist anfoeres, at af en intern retsakt at vaere er den ledsaget af for mange og usaedvanligt formelle og hoejtidelige oplysninger . Det er imidlertid klart, at Kommissionen frit kan vaelge de former, under hvilke den foretraekker at udbrede en rent intern retsakt . Desuden er offentliggoerelsen i EF-Tidende ikke afgoerende for afgraensningen af problemet; selv om den nemlig ikke var blevet offentliggjort, ville Domstolen staa over for de samme spoergsmaal med hensyn til retsaktens art, ligesom det allerede har vaeret tilfaeldet ved andre lejligheder ( f.eks . i sag 114/86 ( 12 )).  13 . Naar det er sagt, maa jeg foerst minde om, at retsakter, som udtoemmer deres virkninger inden for det organ, som har udstedt dem, betegnes som interne retsakter, enten fordi de vedroerer forholdet mellem den hierarkiske overordnede og de underordnede tjenestegrene, eller fordi der er tale om instrukser, som skal foelges inden for institutionen, naar den endelige beslutning traeffes, eller endelig fordi der er tale om retsakter vedroerende organets egen organisation . Der er altsaa tale om retsakter, som ikke har nogen betydning udadtil, navnlig over for borgerne og medlemsstaterne .  I betragtning af disse omstaendigheder vil jeg rejse foelgende spoergsmaal : er en retsakt, som af den institution, der har udstedt den, betegnes som en intern retsakt, og som ikke opfylder nogen af de vaesentlige formkrav for en bindende retsakt, alligevel bindende for tredjemaend, eller kan den i hvert fald goeres gaeldende over for disse, saafremt den paalaegger dem at overholde visse forpligtelser? Og desuden : Kraever en retsakt som den, der anfaegtes i naervaerende sag, og som utvivlsomt er intern med hensyn til sin form, en undersoegelse af sit indhold og sin genstand, for at der kan traeffes afgoerelse om, hvorvidt den kan anfaegtes?  Det svar, som jeg er tilboejelig til at give paa dette spoergsmaal, er benaegtende . Jeg vil ikke udelukke, at en retsakt af en type som den omhandlede i hvert fald er uegnet til at have bindende virkninger for tredjemaend, uafhaengigt af den omstaendighed, at man kan konstatere, at den har til formaal at skabe forpligtelser ogsaa for personer, der aabenbart ikke er adressater, eller i hvert fald at paavirke deres interesseomraade . Man kan blot sige, at Kommissionen frit kan faa den tanke, at der skal udtages proever af produkter; uanset om den er fejlagtig eller rigtig, forbliver den, som i sagen Italien mod Kommissionen, en fortolkning af artikel 9 i forordning nr . 729/70, som naermere forklares for dens tjenestemaend og ikke er bindende for de nationale myndigheder og de erhvervsdrivende .  I virkeligheden har de anfaegtede interne instrukser ikke nogen ydre form, som uafhaengigt af indholdet kan foranledige tredjemaend til at antage, at der er tale om en retsakt, som paa nogen maade kan beroere hans retssfaere .  14 . Hertil kommer en anden omstaendighed, som Domstolen ikke har undladt at tage i betragtning i den naevnte kendelse i sagen Italien mod Kommissionen . Det er ubestrideligt, at artikel 9 i forordning nr . 729/70 ikke giver Kommissionen nogen kompetence til at udstede retsakter, som indeholder bestemmelser for det naevnte omraade, navnlig kontrolprocedurerne, og endnu mindre retsakter, der er bindende for medlemsstaterne, eller beslutninger vedroerende fortolkningen af den paagaeldende forordning, som er bindende for tredjemaend, som i den lige naevnte sag . Parterne har symbolsk indgaaende droeftet Kommissionens kompetence til at udtage proever, men ikke ogsaa kompetencen til at udstede en retsakt, der indeholder bestemmelser herom, en kompetence, som ingen nogensinde havde forudset eller med rimelighed kunne forudse, at Kommissionen ville faa tildelt .  Dette betyder, at den anfaegtede retsakt, selv om dens indhold viser, at det er hensigten, at den skal kunne binde tredjemaend, under alle omstaendigheder er uegnet til at opfylde denne hensigt og til at paavirke medlemsstaternes eller de erhvervsdrivendes retsstilling paa omraadet .  Med andre ord, der kan ikke foelge nogen forpligtelse eller nogen retsvirkning for en medlemsstat af en retsakt, der som den, der er genstand for denne sag, ikke opfylder nogen af de vaesentlige formkrav for en bindende retsakt, og som tilmed hidroerer fra en institution, som ikke har nogen kompetence til at udstede bindende retsakter paa omraadet . Dette gaelder, uden at det er noedvendigt at undersoege, om Kommissionens selvstaendige udtagning af proever er omfattet af den kompetence, som den allerede har i henhold til artikel 9 i forornding nr . 729/70, naar det under alle omstaendigheder ikke tilkommer Kommissionen at udstede bindende retsakter, som generelt fastsaetter naermere bestemmelser for fremgangsmaaden ved kontrolforanstaltningerne, men hoejst netop "interne instrukser", som er rent fortolkende ( uden at det har nogen betydning, om de er rigtige eller ej ), og i hvert fald ikke er bindende, hverken for de nationale myndigheder eller for borgerne .  Hvis man anlaegger det netop beskrevne synspunkt, fremgaar det, at den anfaegtede retsakt, i og med at den er uegnet til at have retsvirkninger for tredjemaend, som ikke aabenbart er dens adressater, naar den ikke opfylder vaesentlige formkrav, og naar den institution, som har udstedt den, er absolut inkompetent, ikke er en retsakt, der kan anfaegtes under et soegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173, og foelgelig at den franske regerings soegsmaal maa afvises .  15 . Der kan rejses eventuelle tvivl herom, som jeg ikke vil undlade at behandle .  Navnlig mener jeg ikke, at en saadan loesning er i strid med kravet om, at der skal sikres borgerne ( og medlemsstaterne ) en passende retsbeskyttelse . Problemet loeses ved kilden, i det omfang Kommissionen i intet tilfaelde og ikke under nogen synsvinkel kan kraeve forpligtelser opfyldt, som, i det omfang man lader dem foelge af den paagaeldende retsakt, er ikke eksisterende for tredjemaend . I oevrigt kan en medlemsstats eventuelle naegtelse af at acceptere, at Kommissionens tjenestemaend "selvstaendigt" udtager proever, foranledige Kommissionen til at indlede en sag i henhold til artikel 169, ikke vedroerende tilsidesaettelse af "interne instrukser", men af artikel 9 i forordning nr . 729/70; og her er det kun af ringe betydning, om dette ville vaere berettiget eller ej .  Til gengaeld er den foreslaaede loesning uden tvivl den, der er bedst egnet til at garantere retssikkerheden, idet man herved undgaar at tvinge borgerne og medlemsstaterne til en saerdeles byrdefuld undersoegelse af alle de noter og interne foranstaltninger, som paa nogen maade skjult kan indeholde en forordning, med det resultat, at selv den mindste uvished vil foere dem til at indbringe spoergsmaalet for Domstolen ( i det foreliggende tilfaelde blev undersoegelsen gjort lettere ved offentliggoerelsen i EF-Tidende ). Og man maa ikke glemme det grundlaeggende princip, hvorefter "den ensartede anvendelse af faellesskabsretten kun sikres ved formelle retsakter inden for Traktatens rammer" ( 13 ); det er ikke udelukket, at dette princip kan finde anvendelse, saa snart det er fastslaaet, at retsakten kan anfaegtes .  16 . Et saerligt praejudikat i den forstand, som jeg diskuterer her, mangler heller ikke i Domstolens praksis; jeg skal henvisee til den dom, der er afsagt i sag 20/58 ( 14 ) vedroerende tjenesteforskrifter, navnlig en skrivelse fra Den Hoeje Myndighed til et hjaelpeorgan, som blev offentliggjort i EF-Tidende . Efter at have fremhaevet, at Den Hoeje Myndighed ikke havde til hensigt at vedtage en beslutning, men derimod "blot ville bekraefte principper, som den med rette eller urette antog logisk fulgte af dens tidligere beslutninger", udtalte Domstolen ved denne lejlighed, at den anfaegtede retsakt "fremstaar som en rent intern instruks fra en hierarkisk overordnet til tjenestegrene, som hoerer under hans kompetence, og som skal lede disses virksomhed; saafremt denne skrivelse altsaa har kunnet skabe umiddelbare forpligtelser, kan det derfor kun vaere for modtagerorganet og ikke for de virksomheder, der er skrotforbrugere ".  17 . Desuden kan en saadan loesning til syvende og sidst ikke stoede paa nogen afgoerende hindring i Domstolens praksis, som gaar ud paa at give muligheden for at anfaegte retsakter med individuel raekkevidde fortrin, dvs . retsakter, som har klart identificerede og umiddelbart erkendelige adressater . I virkeligheden har en saadan tendens isaer vist sig i tilfaelde, hvor der er blevet fremsat formalitetsindsigelse med den begrundelse, at visse formkrav ikke var blevet opfyldt, men hvor det dog ikke blev absolut bestridt, at den paagaeldende retsakt havde karakter af en beslutning ( 15 ).  I denne sag derimod udelukker den manglende opfyldelse af de formkrav, som en bindende retsakt mindst skal opfylde - hvortil kommer, at den institution, som den hidroerer fra, er absolut inkompetent til at udstede regler paa omraadet i form af en retsakt med forordningskarakter - paa forhaand, at denne retsakt kan have retsvirkninger i forhold til tredjemaend, hvorfor dens indhold, som tilsigter at skabe forpligtelser for tredjemaend, er uden retlig betydning .  18 . Det staar ganske vist fast, at Kommissionens inkompetence strengt taget er en mangel ved retsakten, hvis betydning skal vurderes, naar der tages stilling til den paagaeldende retsakts lovlighed, og ikke til, om den kan anfaegtes; processuelt vedroerer inkompetencen sagens realitet og ikke dens formalitet .  Selv om jeg ikke kan se bort fra Domstolens stillingtagen i den naevnte kendelse i sagen Italien mod Kommissionen og allerede i dommen i sag 54/65, mener jeg imidlertid, at inkompetencen i et saa udpraeget tilfaelde som det foreliggende kan have en vis betydning allerede ved behandlingen af formaliteten ud fra et synspunkt, som man ogsaa finder i fransk og italiensk praksis i visse forvaltningssager . Desuden maa det i dette tilfaelde foerst og fremmest paapeges, at inkompetencen ikke er det eneste vigtige aspekt, men at hertil kommer, at en retsakt med virkninger udadtil overhovedet ikke opfylder vaesentlige formkrav . Med andre ord, inkompetencen er ikke et afgoerende moment, og man kunne meget vel se bort fra denne omstaendighed ved undersoegelsen af, om retsakten kan have retsvirkninger over for tredjemaend . I denne henseende er det af saerlig betydning, at retsakten ikke har andre aabenbare adressater end Kommissionens tjenestemaend, skoent det kun af retsaktens materielle indhold kan udledes, at den inddrager medlemsstater og erhvervsdrivende .  For det andet foreligger der et tilfaelde af absolut og ikke kun relativ inkompetence, saaledes at det endog kunne taenkes, at retsakten er ikke eksisterende ( eller er en absolut nullitet, hvis man foretraekker det ) over for de tredjemaend, som ikke er dens aabenbare adressater, og i hvert fald, at der ikke over for disse kan goeres nogen forpligtelse gaeldende, som paa nogen maade kan resultere for dem ene og alene af retsakten .  b ) Den anfaegtede retsakts indhold  19 . Naar det er sagt, og for det tilfaelde, at Domstolen ikke deler den opfattelse, som jeg lige har redegjort for, og saafremt den mener at maatte bedoemme den paagaeldende retsakt ene og alene paa grundlag af dens indhold og se bort fra samtlige de omstaendigheder som klart viser, at den er en intern retsakt, anser jeg det for hensigtsmaessigt ligeledes at behandle den anfaegtede retsakts indhold med henblik paa at fastslaa, om den faktisk, som den sagsoegende regering haevder, har til formaal at have retsvirkninger i forhold til tredjemaend, og om den som saadan kan goeres til genstand for et soegsmaal .  20 . Kommissionen har foerst anfoert, at de omtvistede instrukser, selv ud fra et materielt synspunkt, blot er en intern retsakt, idet de ikke har nogen retsvirkning eller oekonomisk virkning, hverken for medlemsstaterne eller for de erhvervsdrivende . Til stoette for denne opfattelse har Kommissionen praeciseret, at de udgifter, der foelger af udtagningen af proever, i henhold til de interne instrukser paahviler den, at de udtagne maengder er begraenset til det strengt noedvendige, og at de ikke anvendte proever tilbageleveres til ejeren ( svarskriftets s . 3 og 4 ). Der er i virkeligheden tale om en rent konstaterende retsakt, som er udstedt til brug for dens ansatte for at undgaa forskellig praksis i de materielle operationer, som der er tale om . Som saadan begraenser den paagaeldende retsakt sig til at tydeliggoere de forpligtelser, som allerede foelger af artikel 9 i forordning nr . 729/70 . Mere praecist forudsaetter instrukserne forpligtelser, som efter Kommissionens opfattelse er dem, der allerede foelger af artikel 9, men den skaber ikke nye forpligtelser .  21 . Med hensyn til retsaktens indhold maa det bemaerkes, at begrundelsen omfatter fire betragtninger, hvori der henvises til forordning nr . 729/70, navnlig til artikel 9, stk . 1 ( anden betragtning ). Deri fastslaas det endvidere, at udtagelsen af proever og de tilsvarende analyser af produkter, som finansieres af EUGFL, er blevet stadig mere noedvendige for udoevelsen af de i artikel 9 naevnte kontrolforanstaltninger ( tredje betragtning ), hvorfor der er udstedt en raekke "instrukser" rettet til Kommissionens ansatte, som kan sikre, at de paagaeldende operationer udfoeres "paa de bedste betingelser ".  Disse instrukser, som vedroerer "administrative og tekniske regler, der skal foelges af de personer, der af Kommissionen bemyndiges", giver for det foerste disse ansatte en ret til adgang til en raekke virksomheder og installationer, hvorover der anfoeres en ikke udtoemmende liste, med det formaal at "udtage eller lade udtage" proever ( punkt 1 ). Kommissionens tjenestegrene er forpligtet til at underrette den paagaeldende medlemsstat mindst 48 timer foer den faktiske proeveudtagning finder sted, men er ikke forpligtet til at fremlaegge listen over de virksomheder, der skal kontrolleres ( punkt 3 ).  Desuden "anmoder" disse ansatte om alle de oplysninger, som de anser for noedvendige for at faa kendskab til fremstillingsproces og brugsanvisninger for de kontrollerede produkter ( punkt 8 ).  Med hensyn til de oekonomiske foelger af de paagaeldende instrukser maa det bemaerkes, at Kommissionen paatager sig en raekke udgifter ( punkt 2, andet afsnit ). Imidlertid skal visse yderligere oekonomiske byrder baeres af de erhvervsdrivende . Det bestemmes nemlig, at "transporten og haandteringen af varerne paa de steder, hvor proeverne udtages, udpakningen og genindpakningen foretages paa ejerens eller dennes repraesentants ansvar" ( punkt 2, tredje afsnit ). Desuden er enhver erstatning udelukket for produkter, der som foelge af undersoegelsen helt eller delvis har mistet deres handelsvaerdi ( punkt 7, andet afsnit ).  Det forekommer mig i foerste omgang tilstraekkeligt at begraense mig til at behandle disse punkter for at fastslaa, om instrukserne er bestemt til at have retsvirkninger .  22 . Jeg vil begynde med at naevne, at der afgjort ikke her er tale om "klassiske" interne instrukser ( som Kommissionen imidlertid har defineret dem under retsmoedet ), for saa vidt som man normalt med dette udtryk betegner en rent intern retsakt, som udtoemmer sine virkninger inden for det organ, som har udstedt den, fordi den vedroerer forholdet mellem den hierarkiske overordnede og dennes underordnede, og fordi den altsaa ikke spiller nogen rolle udadtil i forhold til borgerne .  Det maa efter min opfattelse erkendes, at de paagaeldende interne instrukser i det mindste har til formaal at have retsvirkninger udadtil . Selve den omstaendighed, at Kommissionens ansatte skal foelge disse instrukser, kan efter min opfattelse vanskeligt foere til et andet resultat . Lad mig forklare : Forpligtelsen til selvstaendigt at udtage proever samt forpligtelsen til at give adgang til virksomheder og installationer forudsaetter noedvendigvis en tilsvarende forpligtelse for medlemsstaterne og de erhvervsdrivende til at sikre adgang ( tilmed uanmeldt ) til disse virksomheder og installationer, og for det andet at tillade Kommissionens ansatte selvstaendigt at udtage proever . Hvis det ikke forholdt sig saaledes, ville retsakten i hvert fald ikke have nogen mening, end ikke indadtil .  Under denne synsvinkel fremgaar det, at offentliggoerelsen ( om end i serie C ) ogsaa er et vaesentligt, om end ikke afgoerende indicium for, at den paagaeldende retsakt har til formaal at have betydning udadtil .  Det er endvidere klart, at en rent intern retsakt, og her henviser jeg til instruksernes punkt 8, ikke for de erhvervsdrivende kan have konsekvenser vedroerende fabrikationshemmeligheder, naar der som her ikke er nogen bestemmelse, som garanterer de erhvervsdrivende, at de meddelte oplysninger vil blive behandlet fortroligt .  Hvad i oevrigt angaar de foernaevnte "bestemmelser" i punkterne 2 og 7, maa jeg tilstaa, at jeg har vanskeligt ved at fortolke dem som blotte tjenesteinstrukser fra Kommissionen til dens tjenestemaend . Spoergsmaalet om, ud fra hvilket mere logisk end retligt synspunkt en bestemmelse, som udelukker erstatning for tab, paa plausibel maade kan antages ikke ogsaa at vaere rettet til den, som lider tabet, men alene til den, som foraarsager det, er nemlig et mysterium . Kommissionens befuldmaegtigede har under retsmoedet praeciseret, at der var tale om saa ubetydelige udgifter ( som paahviler de erhvervsdrivende ), at det kunne antages, at et eventuelt soegsmaal for Domstolen ville vaere resultatloest for sagsoegeren . Jeg vil ikke vove at fremsaette forudsigelser herom, hverken om udgifternes stoerrelse eller om noget andet . Men jeg vil begraense mig til at konstatere, at der ikke findes bestemmelser om nogen oekonomisk byrde af denne type i artikel 9 i forordning nr . 729/70 .  23 . Paa baggrund af disse betragtninger mener jeg, at det ikke er noedvendigt at behandle det spoergsmaal yderligere, om den anfaegtede retsakt har til formaal "at affoede retsvirkninger" ( 16 ).  Det viser sig derimod paa dette trin noedvendigt at undersoege, om de forpligtelser, der resulterer af anvendelsen af denne retsakt, foelger af artikel 9 i forordning nr . 729/70 ( som Kommissionen haevder ), eller om der er tale om nye forpligtelser, der aendrer medlemsstaternes og/eller de erhvervsdrivendes retsstilling; det maa altsaa undersoeges, om den omtvistede retsakt blot er en fortolkning af artikel 9, eller om den tilfoejer nye forpligtelser til dem, som foelger af gaeldende bestemmelser .  Det kan ganske vist udledes af ordlyden af artikel 9, at Kommissionen har kompetence til selv, gennem sine ansatte, at foretage kontrolforanstaltninger, men bestemmelsen siger intet om udtagelse af proever og hertil svarende analyser af produkterne . Desuden har Kommissionens kontrolforanstaltninger udtrykkeligt til formaal at fastslaa rigtigheden af de af medlemsstaterne foretagne kontrolforanstaltninger, hvilket bekraeftes af den almindelige filosofi, som ligger bag kontrolordningen, og som f.eks . kan findes i den ottende betragtning til forordningen, som begrunder dennes artikel 9 .  Medlemsstaterne er ganske vist forpligtede til at traeffe alle foranstaltninger, der er egnede til at lette de kontrolforanstaltninger, hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlige, herunder undersoegelser paa stedet ( artikel 9, stk . 1 ). Men de kontrolforanstaltninger, som kan foretages under disse undersoegelser paa stedet, omfatter ikke Kommissionens udtagelse af proever ( stk . 2, andet afsnit ). Vice versa, ifoelge samme artikels stk . 2, andet afsnit, kan Kommissionen anmode medlemsstaterne om at gennemfoere supplerende kontrolforanstaltninger, som dens ansatte kan deltage i . Og som det klart er fremgaaet under retsmoedet, er det denne bestemmelse, hvorunder de proeveudtagninger maa henfoeres, som indtil nu, for oevrigt ved sjaeldne lejligheder, er blevet foretaget af medlemsstaterne paa Kommissionens anmodning, altsaa i henhold til nationale kontrolprocedurer .  I denne forbindelse har Kommissionen gjort gaeldende, at "medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er noedvendige for fondens funktion, til raadighed for Kommissionen" ( artikel 9, stk . 1 ), og at dens ansatte blandt andet kan undersoege, "under hvilke omstaendigheder de af fonden finansierede foranstaltninger gennemfoeres og kontrolleres" (( artikel 9, stk . 2, litra c ) )). Den sidstnaevnte bestemmelse giver, sammenholdt med den foerste, ifoelge Kommissionen mulighed for selvstaendig udtagelse af proever . Ifoelge en saadan fortolkning er det klart, at "oplysninger" ogsaa omfatter proever . Men da det ikke desto mindre er medlemsstaterne, som "stiller" oplysningerne "til raadighed", har man bekraeftelsen paa, at disse kontrolforanstaltninger, oplysningerne og sammen med disse udtagning af proever er omfattet af medlemsstaternes kompetence og forpligtelse, og at Kommissionen langt fra har en selvstaendig kompetence paa dette omraade, men skal begraense sig til at kontrollere, at de forpligtelser, der er paalagt medlemsstaterne, noeje overholdes .  24 . Desuden mener jeg ikke, at noget som helst kan bevises af den af Kommissionen fremsatte betragtning, hvorefter kontrolforanstaltningerne for at vaere effektive maa gaa ud over det rent regnskabsmaessige, og at det derfor er "utaenkeligt", at Raadet skulle have haft til hensigt alene at give den kompetence til at foretage kontrolforanstaltninger af denne art .  Det ville tvaertimod i hvert fald vaere ejendommeligt at anerkende, at den paagaeldende kompetence skulle vaere blevet givet stiltiende, ikke blot hvor den ikke udtrykkeligt er fastsat, men ogsaa hvor den aabenbart modsiges, saavel af den omstaendighed, at der alene er givet kompetence til kontrol af medlemsstaternes kontrolforanstaltninger ( ligeledes ved udtagning af proever ), som af Raadets enekompetence til at fastsaette almindelige gennemfoerelsesregler, samt af det kriterium, som ligger til grund for ordningen i sin helhed .  Selv om det erkendes, at den kontrolteknik, der bestaar i udtagelse af proever, er et nyttigt middel til at undersoege, om ordningen fungerer, og til at bedoemme medlemsstaternes forvaltning af den, kan det nemlig ikke med rimelighed tillades, at anvendelsen af proeveudtagning, skoent den bidrager til at fastsaette oekonomiske sanktioner, ikke udtrykkeligt er hjemlet og reguleret under overholdelse af formkrav og regler om kompetence, som specifikt og gyldigt er tildelt .  De anvendte metoder ( saavel ved udtagelsen af proever som ved de tilsvarende analyser ) skal vaere kendt paa forhaand af de erhvervsdrivende, som er omfattet af kontrollen, samt naturligvis af medlemsstaterne selv, navnlig fordi det kan vaere i strid med de procedurer, der anvendes paa faellesskabsniveau, at der findes nationale kontrolprocedurer paa omraadet ( foreskrevet ved samme faellesskabslovgivning i artikel 8 i forordning nr . 729/70 ). Navnlig vil en ad hoc-ordning kunne udelukke eller i hvert fald begraense en kilde til tvistigheder som foelge af de uundgaaelige tilfaelde, hvor medlemsstaterne anfaegter resultaterne .  25 . Til bekraeftelse af, at Kommissionen ikke har en selvstaendig kompetence til at udtage proever, kan der endvidere henvises til forslaget til forordning om kontrol og sanktioner i forbindelse med den faelles landbrugspolitik og den faelles fiskeripolitik ( 17 ), som Kommissionen forelagde Raadet den 21 . maj 1990 . Dette forslag, som er fremsat i henhold til Traktatens artikel 43 og omfatter alle landbrugsprodukter, bestemmer udtrykkeligt, at den kontrol, som Kommissionens ansatte kan foretage, omfatter "udtagning og kontrol af repraesentative proever" ( artikel 3, stk . 2 ); men det foreskriver, hvilket er betydningsfuldt, at Kommissionen tildeles befoejelse til at vedtage bestemmelser vedroerende kontrol, men udelukkende, naar der i de saerlige forskrifter for de paagaeldende sektorer tildeles den befoejelse til at fastsatte gennemfoerelsesbestemmelser efter en af de procedurer, der er omhandlet i "udvalgs"-afgoerelsen ( artikel 2, stk . 1 ).  26 . Selv om den findes i en saerlig sektor og altsaa i en delvis anden sammenhaeng, kan der findes en anden bekraeftelse paa, hvad jeg lige har sagt, i en sammenligning af Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2048/89 af 19 . juni 1989 om generelle regler for kontrollen inden for vinsektoren ( 18 ) med Kommissionens tilsvarende forslag ( 19 ). I dette forslag fandtes en bestemmelse om, at Kommissionens ansatte havde kompetence til selv at udtage proever ( artikel 6, stk . 3 ), samt at Kommissionen havde kompetence til at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelser hertil ( artikel 16 ). I forordning nr . 2048/89 er disse to bestemmelser udgaaet . Derimod bestemmes det, at det paahviler medlemsstaterne paa Kommissionens anmodning at foretage proeveudtagninger ( artikel 12 ).  27 . Da de paagaeldende interne instrukser ensidigt fastsaetter regler for fremgangsmaaden ved udtagelse af proever ved en retsakt, som i det vaesentlige udgoer en forordning om gennemfoerelse af artikel 9 i forordning nr . 729/70, har de altsaa til formaal skjult at tilfoeje nye bestemmelser til de allerede bestaaende . De kan som saadanne goeres til genstand for et soegsmaal .  28 . Med udgangspunkt i disse konstateringer boer det her undersoeges, om de paagaeldende instrukser er en klar viljeserklaering . En saadan undersoegelse er saa meget desto vigtigere i dette tilfaelde, som Kommissionen til stoette for sin formalitetsindsigelse har anfoert, at i overensstemmelse med og analogt med hvad Domstolen har fastslaaet i sagerne 60/81 ( 20 ) og 114/86 ( 21 ), er instrukserne forberedende og hoerer derfor ikke til den kategori af retsakter, der kan goeres til genstand for et soegsmaal .  29 . Kommissionens opfattelse gaar i det vaesentlige ud paa, at Frankrigs soegsmaal er anlagt for tidligt; det er ikke de paagaeldende interne instrukser, men de senere individuelle beslutninger om udtagning og analyse af proever, der i givet fald kan vaere genstand for et annullationssoegsmaal .  Under disse omstaendigheder maa det foerst udelukkes, at den anfaegtede retsakt kan fremtraede som en forberedende retsakt i streng forstand, dvs . i betydningen et led i den fase i en procedure, som foerer til udstedelsen af en retsakt med virkninger udadtil . Dette er ikke tilfaeldet her, som Kommissionen har praeciseret under retsmoedet . Det er derfor ikke relevant at henvise til dommen i sag 60/81, hvor en meddelelse af klagepunkter i en konkurrencesag var blevet anfaegtet, og hvor Domstolen med rette udtalte, at "ifoelge samme praksis kan retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig saadanne som afslutter en intern procedure, principielt kun anfaegtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlaegger Kommissionens eller Raadets standpunkt som afslutning paa denne procedure, modsat foreloebige foranstaltninger, der har til formaal at forberede den endelige beslutning" ( 22 ).  30 . Der er tvaertimod efter Kommissionens opfattelse tale om en retsakt, som, i det omfang den gaar forud for vedtagelsen af individuelle afgoerelser eller faktisk adfaerd, ikke paavirker nogens interesser og foelgelig som saadan ikke kan anfaegtes . Desuden findes hjemmelen for de senere individuelle afgoerelser, som er de eneste, der kan indebaere en retskraenkelse, i artikel 9 i forordning nr . 729/70 og ikke i de anfaegtede interne instrukser, hvilket er baggrunden for henvisningen til dommen i sag 114/86 .  Denne opfattelse er ganske vist tankevaekkende, men ikke desto mindre savner den grundlag, og jeg mener ikke, at Domstolen med rimelighed kan tilslutte sig den . I sag 114/86 var situationen en helt anden, idet der var tale om instrukser, som gav tjenestemaendene retningslinjer - der end ikke var bindende - for opstilling af "begraensede" lister over ansoegere ved tildeling af kontrakter om tjenesteydelser inden for det ved Lomé-konventionen indfoerte samarbejde . Domstolen betegnede end ikke retsakten som "forberedende", men fastslog, at det er "opstillingen af selve listerne, der kan skabe retsvirkninger i den forstand, at visse virksomheder udelukkes fra listerne og dermed ikke har mulighed for at komme betragtning ved tildeling af kontrakterne ". Og Domstolen tilfoejede : "Dette gaelder saa meget mere, som de paagaeldende lister ... normalt ikke udfaerdiges i fuld overensstemmelse med de af Kommissionen fastsatte kriterier" ( 23 ).  I den paagaeldende sag kan man efter min mening tale om en fundamentalt intern retsakt snarere end om en forberedende retsakt . Ifoelge en opfattelse, som ogsaa er velkendt inden for forvaltningsretten, kan anvisninger, som en hierarkisk overordnet giver sine underordnede for at give retningslinjer for deres virksomhed paa et bestemt omraade, og som giver plads for et skoen, ikke faktisk skade nogen interesser; kun den retsakt, som udstedes under anvendelse af og i overensstemmelse dermed, kan anfaegtes .  31 . I denne sag staar vi derimod over for en retsakt af forordningskarakter, for saa vidt den - ud fra den forudsaetning, at Kommissionen uafhaengigt af medlemsstaterne har kompetence til at udtage proever - fastsaetter de vigtigste naermere bestemmelser for udoevelse af denne, idet disse naermere bestemmelser, som jeg har fremhaevet, paalaegger medlemsstaterne og desuden de erhvervsdrivende forpligtelser, som ikke er fastsat i forordning nr . 729/70 . Der er altsaa ikke tale om anvisninger til tjenestemaendene, men om en aendring af retsstillingen for tredjemaend, som ikke er aabenbare adressater . Som saadan kan retsakten allerede i sig selv skade tredjemaends interesser .  At tilslutte sig Kommissionens opfattelse ville vaere ensbetydende med at haevde, at enhver retsakt af forordningskarakter, for saa vidt den gaar forud for individuelle afgoerelser eller faktisk adfaerd, ikke kan anfaegtes, og at kun de senere afgoerelser kan anfaegtes .  For mit eget vedkommende, og for saa vidt ordlyden af EOEF-Traktatens artikel 173 forbliver hvad den er, kan jeg ikke tilslutte mig denne opfattelse; selv bortset fra alt andet opfylder den efter min mening ikke kravene til procesoekonomi, retssikkerhed og ensartet anvendelse af faellesskabsretten . Under alle omstaendigheder er den ensbetydende med, at det drages i tvivl, om alle forordninger eller alle retsakter af generel og ikke individuel raekkevidde kan anfaegtes .  32 . Af de tidligere anfoerte grunde mener jeg derfor, at hvis Domstolen vil bedoemme retsakten udelukkende paa grundlag af dens bestemmelsers indhold, maa det konkluderes, at de anfaegtede interne instrukser har til formaal at have retsvirkninger over for medlemsstater og erhvervsdrivende i den paagaeldende sektor, og at den franske regerings soegsmaal derfor kan admitteres .  Realiteten  33 . Hvis det foerst antages, at sagen kan admitteres, kan man efter min opfattelse ikke med rimelighed undgaa at give den franske regering medhold . De paaberaabte mangler er Kommissionens inkompetence til at udstede retsakten og magtfordrejning .  Svaret findes i de foregaaende betragtninger . Artikel 9 i forordning nr . 729/70 giver Raadet, og kun Raadet, kompetence til at fastsaette "almindelige regler for anvendelsen af denne artikel ". Der er ingen anden relevant bestemmelse, der giver Kommissionen en tilsvarende kompetence . De "interne instrukser" maa saaledes, uden at andre kommentarer er noedvendige, annulleres paa grund af Kommissionens absolutte inkompetence .  Sammenfatning  Sammenfattende foreslaar jeg Domstolen at afvise sagen, for saa vidt den anfaegtede retsakt ikke opfylder de vaesentlige formkrav, der gaelder for en bindende retsakt, og at ophaeve sagens omkostninger i betragtning af den uvished, som retsakten objektivt giver anledning til med hensyn til spoergsmaalet, om den kan anfaegtes under et soegsmaal anlagt af en medlemsstat .  Hvis Domstolen finder, at den under alle omstaendigheder maa tage stilling til den anfaegtede retsakts indhold, foreslaar jeg, at sagen admitteres, og at der gives sagsoegeren medhold, saaledes at retsakten annulleres paa grund af Kommissionens absolutte inkompetence, og at denne doemmes til at betale sagens omkostninger .  (*) Originalsprog : italiensk .  ( 1 ) EFT C 264 af 11.10.1988, s . 3 .  ( 2 ) EFT 1970 I, s . 196 .  ( 3 ) Dom af 16 . juni 1966, Forges de Châtillon mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1965-1968, s . 197; org . ref .: Rec . s . 265, navnlig s . 280 og 281; jf . tilsvarende dom af 5 . december 1963, Usines Henricot mod Den Hoeje Myndighed ( 23/63, 24/63 og 52/63, Sml . 1954-1964, s . 437; org . ref .: Rec . s . 439, 450 ).  ( 4 ) Dom af 15 . marts 1967, Cimenteries mod Kommissionen ( Sml . 1965-1968, s . 337 ).  ( 5 ) Dom af 11 . november 1981, IBM mod Kommissionen ( Sml . s . 2639 ).  ( 6 ) I denne sammenhaeng er de domme saerlig vigtige, hvori der anerkendes en passiv legitimation for Europa-Parlamentet : dommen af 10 . februar 1983, Luxembourg mod Europa-Parlamentet ( 230/81, Sml . s . 255 ); dommen af 10 . april 1984, Luxembourg mod Europa-Parlamentet ( 108/83, Sml . s . 1945 ); dommen af 23 . april 1986, "Les Verts" mod Europa-Parlamentet ( 294/83, Sml . s . 1339 ); dommen af 25 . februar 1988, "Les Verts" mod Europa-Parlamentet ( 190/84, Sml . s . 1017 ). I alle disse sager har Domstolen antaget, at selv en retsakt fra Europa-Parlamentet ( som en beslutning ) kan goeres til genstand for soegsmaal, naar den er bestemt til at have retsvirkninger i forhold til tredjemaend .  ( 7 ) Dom af 31 . marts 1971, Kommissionen mod Raadet ( 22/70, Sml . s . 41 ).  ( 8 ) Dom af 27 . september 1988, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen ( Sml . s . 5289 ).  ( 9 ) Se den naevnte dom af 15 . marts 1967, Cimenteries mod Kommissionen ( 8/66-11/66, Sml . 1965-1968, s . 337 ); dom af 24 . juni 1986, AKZO mod Kommissionen ( 53/85, Sml . s . 1965 ); dom af 27 . september 1988, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 12 .  ( 10 ) Se den naevnte dom af 16 . juni 1966, Forges de Châtillon mod Den Hoeje Myndighed ( 54/65, Sml . 1965-1968, s . 197 ); dom af 11 . november 1981, IBM, naevnt ovenfor, praemis 9 .  ( 11 ) Kendelse af 17 . maj 1989, Den Italienske Republik mod Kommissionen ( 151/88, Sml . s . 1255 ).  ( 12 ) Dom af 27 . september 1988, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen ( Sml . s . 5289 ).  ( 13 ) Dom af 18 . juni 1970, Krohn, praemis 9 ( 74/69, Sml . s . 69; org . ref .: Rec . s . 451 ).  ( 14 ) Dom af 17 . juli 1959, Phoenix-Rheinrohr AG mod Den Hoeje Myndighed ( Sml . 1954-1964, s . 133; org . ref .: Rec . 1958-1959, s . 163 ); dom af samme dato tilsvarende, se de forenede sager 32/58 og 33/58 ( Sml . 1954-1964, s . 141; org . ref .: Rec . 1958-1959, s . 253 ).  ( 15 ) Dom af 15 . marts 1967, Cimenteries, 8/66-11/66, naevnt ovenfor . Endnu mere betydningsfuld i denne henseende, og skoent den er afsagt i en sag vedroerende tjenestemandsvedtaegten, er dommen af 9 . februar 1984, Nelly Kohler mod Revisionsretten ( 316/82 og 40/83, Sml . s . 641 ), hvor Domstolen har antaget, at en sag anlagt til proevelse af en mundtlig afgoerelse kunne antages til realitetsbehandling .  ( 16 ) Dom af 31 . marts 1971, Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 41 . Det boer bemaerkes, at det soegsmaal, som gav anledning til denne sag, ligesom i dette tilfaelde var anlagt i henhold til artikel 173, stk . 1 . Ved denne lejlighed har Domstolen under begrebet "retsakter" inddraget en raadsbeslutning om forhandling og indgaaelse af en aftale ( i den paagaeldende raadsbeslutning blev der fastsat regler for optraeden og proceduremaessige bestemmelser ).  ( 17 ) EFT C 137 af 6.6.1990, s . 10 .  ( 18 ) EFT L 202 af 14.7.1989, s . 32 .  ( 19 ) EFT C 24 af 29.1.1988, s . 8 .  ( 20 ) Dom af 11 . november 1981, IBM mod Kommissionen, praemis 21 .  ( 21 ) Dom af 27 . september 1988, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 13 .  ( 22 ) Dom af 11 . november 1981, IBM mod Kommissionen, praemis 10 .  ( 23 ) Dom af 27 . september 1988, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemisserne 13 og 14 .