CELEX: 62003CC0117
Language: fi
Date: 2004-07-08 00:00:00
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Kokott 8 päivänä heinäkuuta 2004. # Società Italiana Dragaggi SpA ym. vastaan Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ja Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia. # Ennakkoratkaisupyyntö: Consiglio di Stato - Italia. # Direktiivi 92/43/ETY - Luontotyyppien suojelu - Luonnonvarainen eläimistö ja kasvisto - Kansallinen luettelo alueista, jotka voidaan yksilöidä yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi - Toimet luonnon suojelemiseksi. # Asia C-117/03.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      JULIANE KOKOTT
      8 päivänä heinäkuuta 2004 (1)
      
      Asia C-117/03
      Società Italiana Dragaggi SpA ym.
      vastaan
      Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ym.
      ja
      Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
      (Consiglio di Staton (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
      Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien suojelu – Luonnonvarainen eläimistö ja kasvisto – Ehdotukset yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi
      I       Johdanto
      1.     Nyt esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön
         ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY(2) (jäljempänä luontodirektiivi) 6 artiklan sovellettavuus. Italian viranomaiset ovat peruuttaneet sataman kaivutöitä koskevan
         julkisen hankintamenettelyn, koska kaivuaineksen suunniteltu läjityspaikka sijaitsee alueella, jota Italia on ehdottanut komissiolle
         luontodirektiivin mukaiseksi suojelualueeksi. Kiistanalaista on, voivatko Italian viranomaiset vedota tässä yhteydessä luontodirektiivin
         6 artiklaan, vaikka direktiivin mukaista menettelyä alueen osoittamiseksi suojelualueeksi ei ole vielä saatettu päätökseen.
      
      II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
      A       Yhteisön lainsäädäntö
      2.     Luontodirektiivi tuli voimaan ETY:n perustamissopimuksen 191 artiklan toisen kohdan nojalla 10.6.1992,(3) kun se annettiin tiedoksi jäsenvaltioille. Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan perustetaan erityisten suojelualueiden
         yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ”Natura 2000”. Natura 2000 kostuu luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä
         huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY(4) (jäljempänä lintudirektiivi) mukaisista erityisten suojelutoimien alueista ja yhteisön tärkeinä pitämistä alueista, jotka
         määritellään luontodirektiivin 4 artiklan ja liitteen III mukaisesti. 
      
      3.     Yhteisön tärkeinä pitämillä alueilla on luontotyyppejä ja lajeja, jotka luetellaan luontodirektiivin liitteissä I ja II. Osa
         niistä kuuluu ensisijaisesti suojeltaviin luontotyyppeihin ja lajeihin, koska yhteisö on erityisvastuussa niiden suojelusta,
         koska niiden luontainen levinneisyysalue on yhteisön alueella.
      
      4.     Luontodirektiivin 4 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti jäsenvaltioiden oli ensin liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen
         tieteellisten perusteiden perusteella esitettävä kolmen vuoden kuluessa – eli 10.5.1995 mennessä – komissiolle kaikki alueet,
         jotka voidaan merkitä liitteissä I ja II mainittujen luontotyyppien ja lajien esiintyvyyden perusteella Natura 2000 ‑verkostoon.
         Komission oli tämän jälkeen laadittava näiden ehdotusten perusteella kolmen vuoden kuluessa – eli 10.5.1998 mennessä – liitteessä
         III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytettävien yhteisön tärkeinä pitämien alueiden
         luettelo.
      
      5.     Asiaa koskevissa luontodirektiivin 4 artiklan kohdissa todetaan seuraavaa:
      ”1.       Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen
         perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella
         alueella olevilla alueilla on. – –
      
      Luettelo on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta
         koskevien tietojen kanssa.
      
      2.      Komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta liitteessä III (2
         vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan kaikkien 1 artiklan c alakohdan iii alakohdassa mainittujen luonnonmaantieteellisten
         alueiden osalta ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun aluekokonaisuuden osalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden
         luetteloksi, josta ilmenevät alueet, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai yksi tai useampia
         ensisijaisesti suojeltavia lajeja. 
      
      Jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävät alueet
         käsittävät yli 5 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe)
         lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa.
         
      
      Komissio hyväksyy 21 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luettelon valituista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista,
         joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja yksi taikka useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja.
      
      3.      Edellä 2 kohdassa mainittu luettelo laaditaan kuuden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta.
      4.      – –
      5.      Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan
         säännökset.”
      
      6.     Liitteessä III käsitelty 2 vaihe koskee arviointia kansallisten luetteloiden sisältämien alueiden tärkeydestä yhteisölle,
         ja siinä todetaan seuraavaa:
      
      ”1.      Kaikki jäsenvaltioiden 1 vaiheessa yksilöimät alueet, joilla on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, katsotaan
         yhteisön tärkeiksi pitämiksi alueiksi. 
      
      2.      Arvioitaessa jäsenvaltioiden luetteloihin sisältyvien muiden alueiden tärkeyttä yhteisön kannalta, esimerkiksi sitä, miten
         ne vaikuttavat liitteessä I mainitun luontotyypin tai liitteessä II mainitun lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen tai
         ennalleen saattamiseen ja/tai Natura 2000:n yhtenäisyyteen, otetaan huomioon seuraavat seikat: 
      
      a)      alueen suhteellinen merkitys kansallisella tasolla, 
      b)      alueen maantieteellinen sijainti liitteessä II mainittujen lajien muuttoreitteihin nähden sekä se, kuuluuko alue molemmin
         puolin yhteisömaiden yhtä tai useampaa yhteistä rajaa sijaitsevaan yhtenäiseen ekosysteemiin, 
      
      c)      alueen kokonaispinta-ala, 
      d)      liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II mainittujen lajien lukumäärä alueella, 
      e)      alueen yleinen ekologinen merkitys kyseisille luonnonmaantieteellisille alueille ja/tai koko 2 artiklassa mainitulle alueelle,
         sekä alueen ominaisuuksien luonteenomaisten tai ainutlaatuisten piirteiden että niiden toisiinsa liittymisen kannalta.”
      
      7.     Luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa viitataan 6 artiklan 2–4 kohtaan, jonka säännöksissä vahvistetaan yhteisön tärkeinä
         pitämien alueiden suojelujärjestelmä. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien
         alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden
         estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin
         tavoitteisiin. Saman artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään suunnitelmien ja hankkeiden hyväksymisestä. Jos suunnitelmat ja hankkeet
         voivat vaikuttaa merkittävästi yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin, ne on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten
         ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Jos arvioinnin tulos on kielteinen, suunnitelmat ja hankkeet voidaan hyväksyä
         ainoastaan 4 kohdan nojalla. Sen mukaan suunnitelma tai hanke voidaan kuitenkin toteuttaa vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa
         erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, mutta jäsenvaltion
         on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy
         yhtenäisenä. 
      
      B       Kansallinen lainsäädäntö
      8.     Italia saattoi luontodirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään 8.9.1997 annetulla presidentin asetuksella nro 357. Ennakkoratkaisukysymyksen
         esittäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan direktiivi on saatettu keskeisiltä osin sellaisenaan osaksi Italian lainsäädäntöä,(5) ja presidentin asetus vastaa lähes sanasta sanaan direktiiviä. Presidentin asetuksen nro 357 ainoa erityispiirre on, että
         sen 5 §:n mukaan alueelle aiheutuvien vaikutusten arviointia koskevaa menettelyä sovelletaan ainoastaan hankkeisiin, joille
         tehdään valtiollinen tai alueellinen ympäristövaikutusten arviointi, kun ympäristövaikutusten arviointia edellyttävä hankkeiden
         laajuuskynnys ylittyy. Presidentin asetuksen nro 357 3 §:n 2 momentissa liitetään yhteen suojelujärjestelmän soveltaminen
         ja Euroopan komission suorittama alueiden luettelon vahvistaminen.
      
      9.     Niiden tapahtumien jälkeen, jotka johtivat nyt esillä olevaan riita-asiaan, Italia otti 12.3.2003 annetulla presidentin asetuksella
         nro 120 käyttöön alueluokan, johon kuuluvat yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi ehdotetut alueet. Myös näitä alueita koskeville
         suunnitelmille ja hankkeille on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi.
      
      III  Tosiseikat
      10.   Italia ehdotti komissiolle ”Foce del Timavo” -aluetta (Timavo-joen suistoa) yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Alueeseen
         kuuluu muun muassa luontodirektiivin liitteen I mukaisia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä. Komissio ei ole vielä
         tehnyt päätöstä siitä, otetaanko alue luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaiseen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden
         luetteloon. Tähän mennessä komissio on muutoinkin hyväksynyt ainoastaan alppivyöhykkeen luettelon(6) ja Makaronesian luonnonmaantieteellisen alueen luettelon(7). Nyt kyseessä oleva alue sijaitsee manneralueen luonnonmaantieteellisellä alueella.
      
      11.   Nyt esillä olevassa asiassa kantajina olevat yritykset (jäljempänä Dragaggi) osallistuivat yhteenliittymänä vastaajana olevan
         Friuli-Venezia-Giulian alueen ympäristöministeriön tarjouspyyntöön, joka koski Monfalconen sataman kaivutöitä. Kirjallisen
         selvityksen mukaan hankintasopimuksen sai Dragaggi. Sopimuksen mukaan kaivetut kerrostumat läjitetään Foce del Timavon alueen
         marskimaalle. 
      
      12.   Italian ympäristöministeriö ei kuitenkaan hyväksynyt hankintasopimusta. Tarjouskilpailu peruutettiin jälkikäteen sillä perusteella,
         että kyseisten marskimaa-alueiden oli katsottava kuuluvan yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin. Kaivuaineksen läjitykselle
         oli ministeriön mukaan näin ollen tehtävä presidentin asetuksen nro 357 mukainen ympäristövaikutusten arviointi. Ympäristöministeriön
         mukaan hanketta ei voitu hyväksyä tässä menettelyssä. 
      
      13.   Kantajat pitävät tarjouskilpailun peruuttamista lainvastaisena, koska yhteisön tärkeinä pitämien alueiden suojelujärjestelmää
         sovelletaan vasta sen jälkeen, kun komissio on merkinnyt kyseisen alueen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon.
      
      14.   Consiglio di Stato on näin ollen esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
      ”Onko luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohtaa tulkittava siten, että kyseisen direktiivin 6 artiklassa ja erityisesti sen 6
         artiklan 3 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet velvoittavat jäsenvaltioita vasta sen jälkeen, kun yhteisön tasolla on hyväksytty
         lopullisesti alueiden luettelo 21 artiklan mukaisesti, vai onko puolestaan sen lisäksi, että määritellään ajankohta, josta
         lähtien suojelutoimenpiteiden on tavallisesti oltava voimassa, tehtävä ero ilmoitusluonteisen ja oikeutta perustavan luonteen
         omaavan merkitsemisen välillä (ensisijaisesti suojeltavien alueiden merkitsemisen kuuluessa ensimmäiseen ryhmään), ja katsottava
         luontotyyppien suojeluun tähtäävän direktiivin tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi, että ainoastaan siinä tapauksessa, että
         jäsenvaltio on osoittanut ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävän yhteisön tärkeänä pitämän alueen,
         sen velvollisuutena on sellaisten suunnitelmien ja hankkeiden arviointi, joilla on merkittäviä vaikutuksia alueeseen, myös
         ennen, kuin komissio on laatinut alueiden alustavan luettelon, tai ennen, kuin tämä luettelo on hyväksytty lopullisesti direktiivin
         21 artiklan mukaisesti, ja siis kansallisen luettelon laatimisesta lähtien?”
      
      IV     Oikeudellinen arviointi
      15.   Consiglio di Staton esittämä kysymys koskee lähinnä sitä, onko jäsenvaltioiden luontodirektiivin mukaisesti ja mahdollisesti
         millä ehdoin suojeltava mahdollisia yhteisön tärkeinä pitämiä alueita, ennen kuin komissio on hyväksynyt luettelon yhteisön
         tärkeinä pitämistä alueista. Vaikka luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että 6 artiklan 2–4 kohdan suojelusäännöksiä
         sovelletaan vasta sen jälkeen, kun komissio on merkinnyt alueen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, Friuli-Venezia-Giulian
         alueen viranomaiset katsovat, että jäsenvaltioiden on jo ennen tätä sovellettava suojelusäännöksiä luetteloon ehdotettuihin
         alueisiin, joilla on ensisijaisesti suojeltavien alueiden piirteitä. Ruotsin hallitus soveltaa tätä vaatimusta kaikkiin luetteloon
         ehdotettuihin alueisiin. Komissio menee vielä hieman tätäkin pidemmälle, koska se haluaa soveltaa suojelusäännöksiä kaikkiin
         alueisiin, jotka olisi ominaisuuksiensa puolesta merkittävä yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. 
      
      16.   Dragaggi sen sijaan katsoo luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdan sanamuodon perusteella, ettei suojeluvelvoitetta ole niin
         kauan kuin komissio ei ole merkinnyt aluetta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Ranskan hallitus yhtyy Dragaggin
         käsitykseen, joka koskee luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan soveltamista alueisiin, joita ei ole vielä merkitty yhteisön
         tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Ranskan hallitus lähtee kuitenkin siitä, että jäsenvaltioilla on velvollisuus estää
         alueiden heikentyminen, jotta direktiivin tavoitteet eivät vakavasti vaarannu.
      
      A       Luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan välitön soveltaminen
      17.   Italialla olisi velvollisuus suojella Foce del Timavon aluetta, jos luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan säännöksiä sovellettaisiin
         välittömästi yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin ennen alueiden merkitsemistä näiden alueiden luetteloon. Täysin tai osittain
         täytäntöönpannut direktiivin säännökset ovat lähtökohtaisesti välittömästi täytäntöönpantavia sen jälkeen, kun määräaika niiden
         saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä on umpeutunut, jos ja kun niihin sisältyvät velvollisuudet ovat sisältönsä
         puolesta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä.(8) Luontodirektiivi oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä 10.6.1994 mennessä. 
      
      18.   Kuten Dragaggi ja Ranskan hallitus korostavat, edellytyksenä sille, että luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohtaa voidaan soveltaa
         yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin, on kuitenkin 4 artiklan 5 kohdan mukaan se, että komissio on merkinnyt kyseisen alueen
         yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon. Tämä edellytys puhuu 6 artiklan 2–4 kohdan välitöntä soveltamista vastaan.
         Näiden säännösten välitön soveltaminen edellyttäisi komission valintapäätöksen huomioon ottamista ennakolta tavalla, jota
         ei voida hyväksyä. Kuten Dragaggi toteaa, lähtökohtaisesti vain komissio voi luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ja liitteen
         III (2 vaihe) mukaisesti viime kädessä päättää, merkitäänkö alue yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, koska vain
         se tarkastelee asiaa sen Euroopassa olevan jäsenvaltioiden muodostaman alueen kokonaisuuden kannalta, jossa EY:n perustamissopimusta
         sovelletaan.(9) Komission on nimittäin yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloa vahvistaessaan suoritettava jäsenvaltioiden ehdottamille
         alueille monimutkainen tieteellinen arviointi ja verrattava niitä muihin alueisiin. Niiden alueiden osalta, joilla ei ole
         ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, tämä käy ilmi jo liitteessä III (2 vaihe) olevan 2 kohdan perusteista.
         
      
      19.   Ehdotetut alueet, joilla on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, katsotaan luontodirektiivin liitteessä III
         (2 vaihe) olevan 1 kohdan mukaan automaattisesti yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi. Tämä automatiikka ei kuitenkaan ole
         enää taattu luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen edellytysten vallitessa. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltiot,
         joiden ilmoittamat yhden tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävät alueet käsittävät yli
         5 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe) lueteltuja perusteita
         sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa. Tämän joustavuuden
         voidaan loogisesti katsoa koskevan myös alueita, joilla on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, koska muiden
         alueiden valintaperusteet varmistavat muutenkin riittävän joustavuuden. 
      
      20.   Komission väite, jonka mukaan yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloa ei ole hyväksytty täysin ainoastaan siksi, etteivät
         jäsenvaltioiden ehdotukset ole olleet riittäviä, ei puolla tässä yhteydessä luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan soveltamista
         vaan päinvastoin. Sitä, ovatko edellytykset joustavalle soveltamiselle olemassa, voidaan nimittäin epäiltäessä arvioida vasta,
         kun kaikki kyseisen jäsenvaltion ehdotukset ovat saatavilla. 
      
      21.   Myöskään Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaisten, Ruotsin hallituksen ja komission väitettä, jonka mukaan nyt esillä olevassa
         asiassa voidaan analogisesti soveltaa merkitsemättömiä lintujen suojelualueita koskevaa oikeuskäytäntöä, ei voida hyväksyä.
         Yhteisöjen tuomioistuin on todennut näistä alueista, että alueita, joita ei ole luokiteltu erityissuojelualueiksi, vaikka
         ne olisi pitänyt luokitella sellaisiksi, on suojeltava luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti.(10) Sen sijaan Dragaggi ja Ranskan hallitus huomauttavat perustellusti, että lintujen suojelualueita voivat merkitä ainoastaan
         jäsenvaltiot, kun taas yhteisön tärkeinä pitämiä alueita jäsenvaltiot voivat ainoastaan ehdottaa ja komissio valitsee nämä
         alueet.
      
      22.   Nyt esillä olevassa asiassa ei näin ollen voida soveltaa välittömästi luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohtaa.
      B       Väliaikainen heikentämiskielto
      23.   Täytäntöönpanoa koskevat jäsenvaltioiden ja komission laiminlyönnit eivät kuitenkaan saa johtaa siihen, että direktiivillä
         tavoiteltu suoja jää lopulta syntymättä. Yleisestä oikeusperiaatteesta, joka koskee kieltoa toimia aiemman menettelynsä vastaisesti
         (venire contra factum proprium), ja vilpittömän yhteistyön periaatteesta seuraa ainakin väliaikainen kielto heikentää alueiden
         tilaa. 
      
      1.      Väliaikaisen heikentämiskiellon perusta
      24.   Kuten Ruotsin hallitus ja Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaiset korostavat, olisi ristiriitaista, jos jäsenvaltiot yhtäältä
         ehdottaisivat Natura 2000 ‑alueita ja toisaalta heikentäisivät alueiden niitä ominaisuuksia, joiden perusteella ne ovat ennalta
         pyytäneet alueiden sisällyttämistä kyseiseen verkostoon.(11) Tällainen menettely olisi vastoin kieltoa toimia aiemman menettelynsä vastaisesti. 
      
      25.   Kiellolla toimia aiemman menettelynsä vastaisesti on yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelon vahvistamismenettelyssä
         erityinen merkitys, koska ehdotettuihin alueisiin vaikuttavat tai niiden arvoa heikentävät toimet kyseenalaistavat myös päätöksentekomenettelyn
         ja loukkaavat näin ollen vilpittömän yhteistyön periaatetta. Komissio voi valita parhaat alueet pätevästi ainoastaan, jos
         alueista annetaan jäsenvaltioiden toimittamissa luetteloissa paikkansapitävä kuvaus. Jos sen sijaan samanaikaisesti toteutetaan
         toimia, joilla vaikutetaan yksittäisiin alueisiin tai jollakin tavoin heikennetään niitä, komission päätöksenteon perusta
         vääristyy. Käytännössä tästä ongelmasta tekee vieläkin suuremman se, että jäsenvaltiot toimittivat alueita koskevat ehdotuksensa
         huomattavasti määräajan jälkeen,(12) ja se, etteivät ehdotukset komission käsityksen mukaan vieläkään täytä direktiivin vaatimuksia.(13) Tämän vuoksi komissio on tehnyt jäsenvaltioiden kanssa ehdotuksista väliarvioinnin tuodakseen ilmi niiden mahdolliset puutteet.(14) Jo ehdotettujen alueiden arvojen heikentäminen kyseenalaistaisi myös väliarvioinnin tulokset.
      
      26.   Suojeluvelvoite käy ilmi myös toimenpidekiellosta (standstill). EY 10 artiklan 2 kohdassa – johon myös Friuli-Venezia-Giulian
         alueen viranomaiset, Ruotsin hallitus ja komissio viittaavat – todetaan, että jäsenvaltiot pidättyvät kaikista toimenpiteistä,
         jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Perustamissopimuksessa esitetty tavoitteen käsite
         kattaa myös johdetun oikeuden ja erityisesti direktiivien tavoitteet. Kuten komissio ja Ranskan hallitus huomauttavat, yhteisöjen
         tuomioistuin on päätellyt EY 10 artiklan 2 kohdasta luettuna yhdessä EY 249 artiklan 3 kohdan kanssa, että jäsenvaltioiden
         on direktiivissä sen saattamiseksi osaksi kansallista oikeutta vahvistetun määräajan kuluessa pidätyttävä antamasta säännöksiä,
         jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan direktiivissä säädetyn tavoitteen toteutumisen.(15)
      
      27.   Luontodirektiivin tavoitteena on muun muassa luoda verkosto, joka sisältää komission hyväksymät yhteisön tärkeinä pitämät
         alueet. Tässä yhteydessä komissiolla on oltava käytettävissään tyhjentävä luettelo alueista, jotka kansalliselta kannalta
         ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön
         ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.(16) Jos suojeluvelvoitetta ei olisi, ehdotusten jättämisen ja yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelon vahvistamisen välisenä
         aikana voisi käydä niin, että alueiden luontoarvot menetettäisiin ja korvaamaton osa yhteistä eurooppalaista luonnonperintöä
         menetettäisiin peruuttamattomasti. Tällä tavoin vaarannettaisiin samalla vakavasti luontodirektiivin tavoite ja sen käytännön
         tehokkuus, jonka Friuli-Venezia-Giulian alueen viranomaiset, Ruotsin hallitus ja komissio ovat tuoneet esille. 
      
      28.   Tämän vuoksi toimet, joilla vaikutetaan ehdotettuihin alueisiin tai heikennetään niitä, ovat myös toimenpidekiellon vastaisia,
         siltä osin kuin niillä vaarannetaan Natura 2000 ‑verkoston myöhempi toteutuminen. Näin olisi, jos kyseiset alueet eivät enää
         tosiasiassa kuuluisi Natura 2000 -verkostoon tai jos se osa, joka niistä kuuluu verkostoon, olisikin pienempi. Nyt esillä
         olevassa asiassa ei ole tarpeen käsitellä sitä, vaatiiko toimenpidekielto – poiketen edellä esitetyistä muista suojeluvelvoitetta
         koskevista perusteista – myös sellaisten muiden kuin ehdotettujen alueiden suojelemista, jotka olisi ominaisuuksiensa puolesta
         selvästi otettava Natura 2000 ‑verkostoon. Riita-asiassa on kyse ainoastaan Foce del Timavon alueesta, jota Italia on tunnetusti
         ehdottanut yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi.
      
      29.   Olisi näin vastoin luontodirektiiviä, vastoin kieltoa toimia aiemman menettelynsä vastaisesti, kun sitä sovelletaan yhdessä
         jäsenvaltioiden ja komission välisen vilpittömän yhteistyön periaatteen kanssa – ja erityisesti kun otetaan huomioon päätöksentekomenettely
         – ja vastoin toimenpidekieltoa, jos jäsenvaltiot toteuttaisivat toimia, jotka vaikuttaisivat alueisiin, joita komissiolle
         on ehdotettu ja joita koskeva komission päätöksentekoprosessi on vielä vireillä, tai jotka jollakin tavoin heikentäisivät
         näitä alueita. 
      
      2.      Väliaikaisen heikentämiskiellon soveltamisala
      30.   Väliaikaista heikentämiskieltoa ei voida soveltaa ajallisesti rajattomasti jäsenvaltioihin sen jälkeen, kun jäsenvaltio on
         jättänyt ehdotuksensa, koska soveltamisajanjakson on kestettävä ainoastaan siihen asti, kun yhteisön tärkeinä pitämien alueiden
         luettelo vahvistetaan. Luontodirektiivin 4 artiklan 1 ja 3 kohdan sanamuodosta on pääteltävä, että sen jälkeen, kun jäsenvaltiot
         ovat jättäneet ehdotuksensa, komissiolla on kolme vuotta aikaa laatia yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelo. Tämän
         määräajan olisi alettava vasta sitten, kun jäsenvaltiot ovat täyttäneet luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisen ehdotusvelvollisuutensa
         täysimääräisesti, koska vasta tältä perustalta komissio voi päättää pätevästi, mitkä alueet merkitään yhteisön tärkeinä pitämien
         alueiden luetteloon. Jäsenvaltiot ovat täyttäneet velvollisuutensa, kun ne ovat toimittaneet komissiolle tyhjentävän luettelon
         alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontotyyppidirektiivissä tarkoitettuun
         luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.(17)
      
      31.   Suojeluvelvoitteen aineellinen soveltamisala käy ilmi direktiivin tavoitteesta, joka on Natura 2000 ‑verkoston suojeleminen
         muut intressit huomioon ottaen.(18) Jotta tämän tavoitteen saavuttaminen voidaan varmistaa, on jo suojelujärjestelmän aineellisoikeudellisen sääntelyn oltava
         tehokasta. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti estettävä alueiden heikentyminen
         ja niille aiheutuvat merkittävät häiriöt. Tämän vuoksi jäsenvaltiot voivat hyväksyä hankkeita, jotka saattavat vaikuttaa alueeseen,
         ainoastaan luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla eli vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa erittäin tärkeän yleisen
         edun kannalta pakottavista syistä.(19) Komission arviointiperustasta on pidettävä kiinni myös, kun otetaan huomioon Natura 2000 ‑verkoston kokonaisuuden varmistamiseksi
         mahdollisesti tarvittavat toimenpiteet. Lisäksi on vaadittava, että arviointiperustassa vahvistettua ilmoitusvelvollisuutta
         noudatetaan ja että komissiolle näin ollen ilmoitetaan arviointiperustan muutoksista. Sitä vastoin luontodirektiivin 6 artiklan
         2–4 kohdan muita menettelysäännöksiä ei näytä olevan tarpeen soveltaa nyt esillä olevassa asiassa.(20)
      
      32.   Nyt esillä olevassa asiassa edellä esitetystä olisi pääteltävä, että Italian ehdottamaa Foce del Timavon aluetta on suojeltava
         heikentymiseltä, vaikka kolmen vuoden määräaika, joka alkaa kulua siitä, kun Italia on toimittanut komissiolle riittävät ehdotukset,
         ei ole vielä päättynyt.(21) Heikentämiskiellosta ei kuitenkaan väistämättä seuraa, että tarjouskilpailun kohteena olevan sopimuksen tekeminen olisi ristiriidassa
         suojeluvelvoitteen kanssa. Kansallisen tuomioistuimen olisi tutkittava Dragaggin väitteet, joiden mukaan Foce del Timavon
         alueen rajaaminen keinotekoisten marskimaiden osalta ei ole perusteltua ja joiden mukaan marskialueella ei ole ensisijaisesti
         suojeltavia luontotyyppejä ja lajeja, joihin kyseiset toimet voisivat vaikuttaa. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomautettava,
         että myös se on estettävä, että toimet vaikuttavat muihin kuin luontodirektiivin mukaisiin ensisijaisesti suojeltaviin lajeihin
         ja luontotyyppeihin, kuten näille luontotyypeille luonteenomaisiin lajeihin.(22)
      
      3.      Välipäätelmä
      33.   Kokoavasti on todettava, että luontodirektiivi tarkasteltuna yhdessä erityisesti lojaalisuusperiaatteen kanssa velvoittaa
         jäsenvaltiot estämään ehdottamiensa alueiden heikentämisen kolmen vuoden ajan sen jälkeen, kun on laadittu tyhjentävä luettelo
         alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien
         sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen. 
      
      C       Kolmansiin kohdistuvat vaikutukset 
      34.   Edellä esitetyn perusteella Italian viranomaisten on väliaikaisesti suojeltava Foce del Timavon aluetta heikentymiseltä. Epäselvää
         on, voidaanko tähän vedota yksityistä – nyt esillä olevassa asiassa Dragaggia – vastaan.
      
      35.   Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivillä ei voida asettaa velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille ja siihen ei
         siis voida vedota tällaista henkilöä vastaan.(23) Tämä oikeuskäytäntö koskee yhtäältä direktiivien soveltamista kansalaisten välisiin siviilioikeudellisiin suhteisiin(24) ja toisaalta kansalaisten velvollisuuksia valtiota kohtaan erityisesti rikosoikeuden alalla(25). Asiassa Busseni annetusta tuomiosta,(26) joka koski yhteisön saatavien asemaa konkurssimenettelyssä, voidaan lisäksi päätellä, ettei välittömästi sovellettavilla
         direktiiveillä voida kyseenalaistaa yhteisön oikeusjärjestelmässä suojattua oikeudellista asemaa. Heikentämiskielto perustuu
         direktiivin velvoittavaan säännökseen, ja nämä periaatteet ovat pätevät myös tätä kieltoa sovellettaessa.
      
      36.    Nyt esillä olevassa asiassa heikentämiskiellon soveltaminen voi olla ristiriidassa ainoastaan sen yhteisön oikeusjärjestelmässä
         suojatun oikeudellisen aseman kanssa, joka Dragaggilla on riidanalaista toimeksiantoa koskevassa hankintamenettelyssä. Menettelyoikeudelliset
         seikat viittaavat siihen, että Italian viranomaisten olisi pitänyt noudattaa suojeluvelvoitettaan peruuttamalla tarjouskilpailumenettely.
         Julkisia hankintoja koskevat yhteisön säädökset, joiden sovellettavuutta ei voida nyt esillä olevassa asiassa tutkia lisätietojen
         puuttumisen vuoksi, eivät velvoita julkista hankintaviranomaista saattamaan sopimusten tekomenettelyä päätökseen.(27) Yhteisön oikeudessa ei edes säädetä, että sopimuksen tekemättä jättäminen rajoitettaisiin poikkeuksellisiin tapauksiin taikka
         että sen olisi perustuttava vakaviin syihin.(28)
      
      37.   Mikäli Dragaggi on jo saanut yhteisön oikeusjärjestelmässä suojatun oikeudellisen aseman, Italian viranomaisilla on vähintään
         velvollisuus estää aluetta heikentävät toimet kaikin mahdollisin keinoin. Kyseeseen voisivat tulla sopimuksen purkamisoikeuden
         käyttö tai sellaisen kaikkia osapuolia tyydyttävän ratkaisun etsiminen, jonka tavoitteena olisi esimerkiksi vahinkojen välttäminen
         toimeksiannon suorittamisessa.
      
      V       Ratkaisuehdotus
      38.   Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti:
      Jäsenvaltioilla on luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun
         neuvoston direktiivin 92/43/ETY ja erityisesti lojaalisuusperiaatteen mukaisesti velvollisuus estää ehdottamiensa alueiden
         heikentäminen kolmen vuoden ajan sen jälkeen, kun on laadittu tyhjentävä luettelo alueista, jotka kansalliselta kannalta ovat
         ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön
         ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen.
      
      1 –	 Alkuperäinen kieli: saksa.
      
      2  –	EYVL L 206, s. 7.
      
      3  –	Päivämäärä Celex-tietokannan mukaan – hämmästyttävästi yhteisöjen tuomioistuin piti asiassa C-329/96, komissio v. Kreikka,
         26.6.1997 antamassaan tuomiossa (Kok. 1997, s. I-3749, 2 kohta) ja asiassa C-83/97, komissio v. Saksa, 11.12.1997 antamassaan
         tuomiossa (Kok. 1997, s. I-7191, 2 kohta) lähtökohtana 5.6.1992 tehtyä ilmoitusta.
      
      4  –	EYVL L 103, s. 1.
      
      5  –	Ks. kuitenkin asia C-143/02, komissio v. Italia, tuomio 20.3.2003 (Kok. 2003, s. I-2877) luontodirektiivin 5, 6 ja 7 artiklan
         täytäntöönpanon laiminlyönnistä.
      
      6  –	Luettelosta alppivyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista 22 päivänä
         joulukuuta 2003 tehty komission päätös 2004/69/EY (EUVL 2004, L 14, s. 21).
      
      7  –	Luettelosta Makaronesian luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista neuvoston direktiivin
         92/43/ETY mukaisesti 28 päivänä joulukuuta 2001 tehty komission päätös 2002/11/EY (EYVL 2002, L 5, s. 16).
      
      8  –	Vrt. mm. asia C-62/00, Marks & Spencer, tuomio 11.7.2002 (Kok. 2002, s. I-6325, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
      
      9  –	Asia C-371/98, First Corporate Shipping, tuomio 7.11.2000 (Kok. 2000, s. I-9235, 23 kohta); asia C-67/99, komissio v.
         Irlanti, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5757, 35 kohta); asia C-71/99, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001,
         s. I-5811, 28 kohta), ja asia C-220/99, komissio v. Ranska, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5831, 32 kohta).
      
      10  –	Asia C-355/90, komissio v. Espanja [Santoña], tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4221, 22 kohta) ja asia C-374/98, komissio
         v. Ranska [Basses Corbières], tuomio 7.12.2000 (Kok. 2000, s. I-10799, 49 kohta).
      
      11  –	Vrt. myös tämänsuuntaisesti asia C-57/89, komissio v. Saksa [Leybucht], tuomio 28.2.1991 (Kok. 1991, s. I-883, 20 kohta).
      
      12  –	Tätä tukevat myös edellä alaviitteessä 9 mainitut tuomiot, jotka annettiin Irlantia, Saksaa ja Ranskaa vastaan käydyissä
         jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneissa menettelyissä.
      
      13  –	Komission Natura-barometri-julkaisun http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (4.7.2004) mukaan tilanne oli 12.5.2003 se, että ainoastaan Alankomaiden jättämä ehdotusluettelo oli lähes täydellinen (”largely
         complete/largement complète”), kun taas muiden vanhojen jäsenvaltioiden, myös Italian, kohdalla luki merkintä ”substantial
         but still incomplete/substantielle mais encore incomplète” (vankka mutta edelleen epätäydellinen).
      
      14  –	Vrt. manneralueen luonnonmaantieteellisestä alueesta Euroopan komission ympäristöasioiden pääosaston ja Euroopan ympäristöviraston
         / European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity ‑viraston Continental Region ‑osaston joulukuussa 2002 tekemät
         päätelmät ”Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 Internet-osoitteesta
         http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (4.7.2004).
      
      15  –	Asia C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, tuomio 18.12.1997 (Kok. 1997, s. I-7411, 45 kohta); asia C-14/02, ATRAL,
         tuomio 8.5.2003 (Kok. 2003, s. I-4431, 58 kohta) ja asia C-157/02, Rieser Internationale Transporte, tuomio 5.2.2004 (66 kohta,
         ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      16  –	Ks. edellä alaviitteessä 9 mainitut asia First Corporate Shipping, tuomion 22 kohta; asia komissio v. Irlanti, tuomion
         34 kohta; asia komissio v. Saksa, tuomion 27 kohta ja asia komissio v. Ranska, tuomion 31 kohta.
      
      17  –	Ks. edellä alaviite 16.
      
      18  –	Vrt. asia C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], tuomio 11.7.1996 (Kok. 1996, s. I-3805, 37
         kohta ja sitä seuraavat kohdat). 
      
      19  –	Vrt. luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdasta asiassa C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, 30.1.2004
         esittämäni ratkaisuehdotus (116 kohta ja sitä seuraavat kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      20  –	Käytännön seikat puoltavat kuitenkin sitä, että yhteisön tärkeinä pitämien alueiden suojelujärjestelmää olisi sovellettava
         jo ehdotettuihin alueisiin. Jotkin jäsenvaltiot – niiden joukossa myöhemmin myös Italia – ovat jopa säätäneet tästä asiasta.
      
      21  –	Komissio lähtee alaviitteessä 13 mainitun Natura-barometrin perusteella siitä, että Italian luettelo on vankka mutta vielä
         epätäydellinen.
      
      22  –	Ks. luontodirektiivin 1 artiklan e kohta.
      
      23  –	Asia 152/84, Marshall, tuomio 26.2.1986 (Kok. 1986, s. 723, Kok. Ep. VIII, s. 457, 48 kohta); asia 14/86, Pretore di Salò
         v. X, tuomio 11.6.1987 (Kok. 1987, s. 2545, Kok. Ep. IX, s. 111, 19 kohta) ja asia C-91/92, Faccini Dori, tuomio 14.7.1994
         (Kok. 1994, s. I-3325, Kok. Ep. XVI, s. I-1, 20 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
      
      24  –	Edellä alaviitteessä 23 mainitussa asiassa Faccini Dori ja Marshall annettu tuomio.
      
      25  –	Asia 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, tuomio 8.10.1987 (Kok. 1987, s. 3969, Kok. Ep. IX, s. 215, 6 kohta ja sitä seuraavat
         kohdat) ja edellä alaviitteessä 23 mainitussa asiassa Pretore di Salò annettu tuomio.
      
      26  –	Asia C-221/88, Busseni, tuomio 22.2.1990 (Kok. 1990, s. I-495, 23 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
      
      27  –	Asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002 (Kok. 2002, s. I-5553, 41 kohta).
      
      28  –	Asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999 (Kok. 1999, s. I-5697, 23 kohta).