CELEX: 62006CJ0217
Language: it
Date: 2007-10-04
Title: Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 4 ottobre 2007. # Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana. # Inadempimento di uno Stato - Appalti di lavori pubblici - Direttiva 71/305/CEE - Nozione e limiti di un appalto di lavori pubblici - Inadempimento che ha prodotto tutti i suoi effetti. # Causa C-217/06.

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
      4 ottobre 2007 (*)
      
      «Inadempimento di uno Stato – Appalti di lavori pubblici – Direttiva 71/305/CEE – Nozione e limiti di un appalto di lavori pubblici – Inadempimento che ha prodotto tutti i suoi effetti»
      Nella causa C‑217/06,
      avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 12 maggio 2006,
      Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. X. Lewis, in qualità di agente, assistito dall’avv. R. Mollica, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      ricorrente,
      contro
      Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. S. Fiorentino, avvocato dello Stato, con
         domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      convenuta,
      LA CORTE (Seconda Sezione),
      composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. P. Kūris, M. Schiemann, L. Bay Larsen e J.‑C. Bonichot
         (relatore), giudici,
      
      avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
      cancelliere: sig. R. Grass
      vista la fase scritta del procedimento,
      vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1        Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo il Comune di Stintino
         attribuito direttamente alla Maresar Soc. cons. a rl (in prosieguo: la «Maresar»), mediante la convenzione 2 ottobre 1991,
         n. 7 (in prosieguo: la «convenzione»), e mediante gli atti aggiuntivi alla medesima connessi, l’appalto di lavori pubblici
         avente ad oggetto la realizzazione delle opere menzionate nella deliberazione del Consiglio comunale di Stintino 14 dicembre
         1989, n. 48, e segnatamente la «progettazione esecutiva e costruzione delle opere per l’adeguamento tecnologico e strutturale,
         riordino e completamento delle reti idriche e fognanti, della rete viaria, delle strutture ed attrezzature di servizio dell’abitato,
         dei nuclei di insediamento turistico esterni e del territorio del Comune di Stintino, compreso il risanamento ed il disinquinamento
         della costa e dei centri turistici dello stesso», senza ricorrere alle procedure di aggiudicazione previste dalla direttiva
         del Consiglio 26 luglio 1971, 71/305/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (GU
         L 185, pag. 5) e, in particolare, senza pubblicare alcun bando di gara nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della citata direttiva, e in particolare
         degli artt. 3 e 12 della medesima.
      
       Contesto normativo
      2        La normativa applicabile all’aggiudicazione di cui trattasi è la direttiva 26 luglio 1971, 71/305/CEE, nella sua versione
         anteriore alle modifiche introdotte dalla direttiva del Consiglio 18 luglio 1989, 89/440/CEE (GU L 210 del 21 luglio 1989,
         pagg. 1‑21).
      
      3        Ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva 71/305:
      
      «Gli “appalti di lavori pubblici” sono contratti a titolo oneroso, conclusi per iscritto tra un imprenditore, persona fisica
         o giuridica, ed un’amministrazione aggiudicatrice di cui alla lettera b), aventi per oggetto una delle attività di cui all’articolo
         2 della direttiva del Consiglio, del 26 luglio 1971, concernente la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione
         dei servizi in materia di appalti di lavori pubblici ed all’aggiudicazione di appalti di lavori pubblici tramite agenzie o
         succursali».
      
      4        L’art. 3, n. 1, della citata direttiva definisce il contratto di concessione come «un contratto analogo a quelli di cui all’articolo
         1, lettera a), ma in cui la controprestazione dei lavori da eseguire consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera, oppure
         in questo diritto accompagnato da un prezzo».
      
      5        Sempre l’art. 3, n. 1, precisa inoltre che le disposizioni della direttiva 71/305 non sono applicabili ai contratti di concessione.
      
      6        Ai sensi dell’art. 12 della direttiva 71/305:
      
      «Le amministrazioni aggiudicatrici che intendono aggiudicare un appalto di lavori pubblici (…) fanno conoscere tale intenzione
         con un bando di gara.
      
      Questo bando è inviato all’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee ed è pubblicato per esteso nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (...)».
      
      7        L’art. 7, n. 1, della medesima direttiva stabilisce quanto segue:
      
      «Le disposizioni dei titoli II, III e IV nonché quelle di cui all’articolo 9, sono applicate, secondo le condizioni stabilite
         all’articolo 5, agli appalti di lavori pubblici il cui valore di stima eguagli o superi 1 000 000 di unità di conto».
      
       Fase precontenziosa
      8        La convenzione, conclusa tra il Comune di Stintino e la Maresar senza pubblicità né procedura di messa in concorrenza, è stata
         seguita, nel periodo 1992-2001, dalla stipula, intervenuta tra le stesse parti, di undici atti aggiuntivi che affidano alla
         Maresar la realizzazione di opere determinate rientranti nella convenzione, nonché quella di tutte le attività tecnico‑amministrative
         necessarie fino al collaudo dei lavori. Il corrispettivo di ciascuno di tali interventi è fissato nei detti atti.
      
      9        A seguito del ricevimento di una denuncia, la Commissione, ritenendo che la convenzione costituisse appalto di lavori pubblici
         la cui attribuzione diretta al di fuori di qualsiasi procedura di messa in concorrenza violasse la normativa comunitaria in
         materia di appalti pubblici, ha trasmesso, il 30 marzo 2004, alla Repubblica italiana una lettera di diffida alla quale quest’ultima
         ha risposto con lettera del 30 giugno 2004.
      
      10      La Commissione, non ritenendo soddisfacenti le spiegazioni fornite in tale risposta, ha inviato, il 13 ottobre 2004, alla
         Repubblica italiana un parere motivato, con il quale invitava tale Stato membro ad adottare le misure richieste per conformarsi
         ad esso nel termine di due mesi a partire dalla sua notifica. La Repubblica italiana ha risposto a tale parere motivato con
         la lettera del 3 gennaio 2005.
      
      11      La Commissione, considerando che le misure necessarie non fossero state adottate dalla Repubblica italiana, ha proposto il
         presente ricorso.
      
       Sul ricorso
      12      La Commissione constata che, nella loro risposta al parere motivato, le autorità italiane non contestano più il fatto che
         la convenzione debba essere considerata appalto pubblico.
      
      13      Essa considera che le autorità italiane hanno riconosciuto la violazione commessa per quanto riguarda le opere già praticamente
         compiute e un bacino di regolazione idraulica che, alla data alla quale esse hanno inviato la loro risposta, era realizzato
         al 30%.
      
      14      La Commissione fa tuttavia valere che il bacino di regolazione idraulica è oggetto di uno solo degli undici atti aggiuntivi
         e considera che le autorità italiane non forniscono alcuna informazione con riferimento allo stato di avanzamento dei lavori
         che costituiscono oggetto degli altri atti aggiuntivi riguardanti lavori che, nel complesso, rappresentano, per il periodo
         1992-2001, circa 16 milioni di euro. Essa ritiene, inoltre, che tali lavori riguardino soltanto una parte degli interventi
         che possono inscriversi nell’ambito della convenzione, che risulta conclusa per una durata indeterminata.
      
      15      La Commissione ne deduce che, sebbene le autorità italiane abbiano posto fine ai rapporti con la Maresar «per quanto concerne
         la realizzazione di infrastrutture ricomprese nell’ambito della convenzione principale oggetto di contestazione ed abbia[no]
         proceduto (…) all’indizione di apposite gare di selezione pubblica dei soggetti affidatari», nessun elemento le è stato trasmesso
         e, in particolare, nessuna decisione ufficiale del Comune di Stintino atta a confermare che la convenzione abbia cessato di
         produrre effetti giuridici. 
      
      16      Al riguardo, la convenzione n. 7/91, descritta al punto 1, conclusa il 2 ottobre 1991 tra il Comune di Stintino e la Maresar,
         insieme agli undici atti aggiuntivi che affidano alla Maresar la realizzazione di opere determinate rientranti nella convenzione,
         nonché quella di tutte le attività tecnico-amministrative necessarie fino al collaudo dei lavori, è stata approvata da un’autorità
         aggiudicatrice, il Comune di Stintino, contro il pagamento di un prezzo da esso corrisposto. Essa deve, conseguentemente,
         in conformità all’art. 1, lett. a), della direttiva 71/305, essere considerata appalto di lavori. Il governo italiano non
         oppone, del resto, alcuna ulteriore contestazione.
      
      17      Pertanto, la Commissione ha ritenuto giustamente che tale appalto, che superava la soglia fissata dalla direttiva 71/305,
         avrebbe dovuto essere oggetto di pubblicazione di un bando di gara nella Gazzetta ufficiale delleComunità europee, come previsto dall’art. 12 di tale direttiva, e, di conseguenza, ha emesso un parere motivato nei confronti della Repubblica
         italiana allo scopo di far cessare l’inadempimento costituito dall’attribuzione di tale appalto alla Maresar, da parte del
         Comune di Stintino, senza procedura di messa in concorrenza.
      
      18      Spetta pertanto alla Corte accertare se, alla data rilevante per la valutazione dell’inadempimento, cioè alla scadenza del
         termine fissato nel parere motivato (v., in tal senso, sentenze 14 settembre 2004, causa C-168/03, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑8227,
         punto 24, e 27 ottobre 2005, causa C‑23/05, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I‑9535, punto 9), le misure necessarie per
         far cessare tale inadempimento fossero state adottate dal governo italiano.
      
      19      Nella fattispecie, tenuto conto degli elementi addotti dal governo italiano, al momento della scadenza del termine fissato
         nel parere motivato, l’esecuzione della convenzione irregolare proseguiva soltanto per la realizzazione definitiva di un’opera,
         il bacino di regolazione idraulica, previsto dall’atto aggiuntivo n. 10. Altre opere erano terminate. Peraltro, la Commissione
         non dimostra che le affermazioni del governo italiano secondo cui il Comune di Stintino aveva ritirato alla Maresar l’esecuzione
         delle altre prestazioni ad essa affidate dalla convenzione controversa sarebbero erronee.
      
      20      Il governo italiano non contesta più che il Comune di Stintino sia venuto meno agli obblighi ad esso incombenti, approvando
         la convenzione senza procedura di messa in concorrenza. Esso sostiene tuttavia, in primo luogo, che il ricorso è privo di
         oggetto in quanto l’appalto controverso aveva, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, esaurito quasi tutti
         i suoi effetti. A tale data, tenendo conto della fine della realizzazione del bacino di regolazione idraulica, i lavori di
         cui trattasi sarebbero stati compiuti per l’82%. Pertanto, non sarebbe più stato materialmente possibile conformarsi al parere
         motivato.
      
      21      Tuttavia, sebbene sia vero che, in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, la Corte abbia giudicato che un ricorso
         per inadempimento è irricevibile se, alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato, il contratto di cui trattasi
         aveva già esaurito tutti i suoi effetti (v., in tal senso, sentenze 31 marzo 1992, causa C-362/90, Commissione/Italia, Racc.
         pag. I‑2353, punti 11 e 13, nonché 2 giugno 2005, causa C-394/02, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑4713, punto 18), nella
         fattispecie la Corte non può che constatare che la convenzione era, a tale data, in corso di esecuzione, in quanto i lavori
         non erano del tutto compiuti. L’appalto non aveva, pertanto, esaurito tutti i suoi effetti. 
      
      22      In secondo luogo, per dimostrare che non era stato legittimamente possibile conformarsi al parere motivato, le autorità italiane
         sostengono che esse non avevano potuto risolvere l’atto aggiuntivo riguardante la realizzazione del bacino di regolazione,
         tenuto conto del legittimo affidamento che era potuto sorgere in capo alla Maresar, a causa della durata del rapporto contrattuale
         protrattosi per più di dieci anni prima dell’avvio della fase precontenziosa del procedimento.
      
      23      Tuttavia, il comportamento di un’autorità nazionale incaricata di applicare il diritto comunitario, che sia in contrasto con
         quest’ultimo, non può giustificare l’esistenza, in capo ad un operatore economico, di un legittimo affidamento sul fatto di
         poter beneficiare di un trattamento in contrasto con il diritto comunitario (v. sentenze 26 aprile 1988, causa C-316/86, Krücken,
         Racc. pag. 2213, punto 24, e 1º aprile 1993, cause riunite da C-31/91 a C-44/91, Lageder e a., Racc. pag. I‑1761, punto 38).
      
      24      La circostanza che la convenzione controversa sia stata firmata più di dieci anni fa è priva di rilievo per quanto concerne
         l’irregolarità rispetto al diritto comunitario e, di conseguenza, l’impossibilità che essa faccia sorgere un legittimo affidamento
         in capo alla Maresar (v., in tal senso, sentenza 24 settembre 1998, causa C-35/97, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑5325,
         punto 45). 
      
      25      Da quanto precede risulta che la Repubblica italiana, avendo fatto proseguire l’esecuzione di almeno una delle opere affidate
         dal Comune di Stintino alla società Maresar, ai sensi della convenzione firmata il 2 ottobre 1991 e degli atti aggiuntivi
         conclusi successivamente dalle stesse parti, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva 71/305/CEE,
         e in particolare degli artt. 3 e 12 della medesima.
      
       Sulle spese
      26      A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      La Repubblica italiana, avendo fatto proseguire l’esecuzione di almeno una delle opere affidate dal Comune di Stintino alla
            società Maresar Soc. cons. a rl ai sensi della convenzione firmata il 2 ottobre 1991, n. 7, e degli atti aggiuntivi conclusi
            successivamente dalle stesse parti, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva del Consiglio
            26 luglio 1971, 71/305/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, e in particolare
            degli artt. 3 e 12 della medesima.
      2)      La Repubblica italiana è condannata alle spese.
      Firme
      * Lingua processuale: l'italiano.