CELEX: 52011PC0398
Language: pt
Date: 2011-06-29
Title: Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020

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		52011PC0398
		
			Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020 /* COM/2011/0398 final - 2011/0177 (APP) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.                      
CONTEXTO DA PROPOSTA
1.1.                
Disposições do Tratado

O artigo 312.º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia (a seguir designado «Tratado») determina que o
quadro financeiro plurianual deve ser estabelecido por um regulamento do Conselho,
adoptado por unanimidade. O quadro financeiro fixa os montantes dos limites
máximos anuais das dotações para autorizações por categoria de despesa e do
limite máximo anual das dotações para pagamentos e prevê todas as demais
disposições que sejam úteis para o bom desenrolar do processo orçamental anual.
O primeiro quadro financeiro plurianual,
juntamente com as disposições sobre a cooperação interinstitucional e a
disciplina orçamental, foi adoptado há mais de 20 anos[1]. Este quadro financeiro e os que se lhe
seguiram permitiram melhorar e facilitar consideravelmente o processo
orçamental anual e a cooperação entre as instituições e, ao mesmo tempo,
reforçar a disciplina orçamental. 
Ao integrar o quadro financeiro plurianual no
direito primário da União, o Tratado reconheceu a sua importância enquanto
pedra angular da arquitectura orçamental da União Europeia. 
O actual quadro financeiro plurianual para o
período 2007-2013 foi acordado entre as instituições em Maio de 2006 e
estabelecido no Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a boa
gestão financeira[2] (a
seguir designado «actual AI»).
A fim de executar as novas disposições do
Tratado, a Comissão apresentou, em 3 de Março de 2010, propostas de um
regulamento do Conselho que estabelece o quadro financeiro plurianual para o
período 2007-2013 e de um novo Acordo Interinstitucional sobre a cooperação no
domínio orçamental[3] (a
seguir designadas «propostas de Março de 2010»). Uma vez adoptadas, estas duas
propostas substituirão o actual AI e alinharão com o Tratado as disposições
sobre o quadro financeiro para 2007-2013, bem como sobre a cooperação das
instituições no quadro do processo orçamental. Entretanto, as disposições do
actual AI que o Tratado não tornou obsoletas permanecem válidas.
A presente exposição de motivos aborda os
novos elementos em relação às propostas de Março de 2010, tanto no que diz
respeito à proposta de regulamento que estabelece o quadro financeiro
plurianual para o período 2014-2020 (a seguir designado «Regulamento QFP») como
ao projecto de Acordo Interinstitucional sobre a cooperação no domínio
orçamental e a boa gestão financeira (a seguir designado «projecto de AI»). A
justificação das alterações decorrentes da entrada em vigor do Tratado foi
apresentada na exposição de motivos da proposta de regulamento que estabelece o
quadro financeiro plurianual para o período 2007-2013, de 3 de Março de 2010,
sendo desnecessário repeti-la.

1.2.                
Novas disposições propostas para o quadro
financeiro para o período 2014-2020
1.2.1.          
Principais orientações políticas

A proposta de Regulamento QFP acompanhada do
projecto de AI constitui a transposição jurídica da Comunicação da Comissão
intitulada «Um orçamento para a Europa 2020», adoptada em 29 de Junho de 2011[4]. Será complementada por uma proposta que
altera a proposta de regulamento da Comissão relativo às disposições
financeiras aplicáveis ao orçamento anual da União, a fim de introduzir algumas
novas disposições que fazem parte do pacote de propostas para o quadro
financeiro para o período 2014-2020. 
A Comunicação apresenta a arquitectura de base
e os principais elementos das presentes propostas – por exemplo, a duração, a
estrutura que reflecte a Estratégia Europa 2020, a necessidade de maior
flexibilidade e os montantes previstos para o quadro financeiro propriamente
dito.

1.2.2.          
Flexibilidade

O quadro financeiro, ao mesmo tempo que se
destina a assegurar a disciplina orçamental, deve prever níveis de
flexibilidade suficientes para permitir uma afectação eficaz dos recursos e uma
resposta rápida da União perante circunstâncias imprevistas. 
Uma série de parâmetros, tais como a duração
do período abrangido pelo quadro financeiro, o número e a concepção das
rubricas de despesas, a parte das despesas da UE pré-afectadas aos
Estados-Membros e às regiões ou pré-determinadas através de «montantes de
referência» estabelecidos na legislação adoptada por co-decisão, as margens
disponíveis no âmbito de cada limite máximo de despesas e as margens
disponíveis dentro dos limites máximos do quadro financeiro e do limite máximo
dos recursos próprios, reflectem-se no grau de flexibilidade ou de rigidez de
um quadro financeiro. A Comissão teve estes elementos em conta ao elaborar as
suas propostas para o próximo quadro financeiro.
No entanto, a experiência recente demonstra
que os desafios decorrentes de acontecimentos imprevistos com repercussões
mundiais adquiriram uma nova dimensão. Desde o início do actual quadro
financeiro, todas as disposições disponíveis em matéria de flexibilidade
tiveram de ser mobilizadas, incluindo uma série de revisões do próprio quadro.
A União estará cada vez mais exposta aos efeitos da globalização da economia e
da sociedade, às alterações climáticas, à dependência energética, às pressões
migratórias e a outros desafios globais, a maior parte dos quais em domínios em
que a responsabilidade e o papel da União foram reforçados pelo Tratado de
Lisboa. 
Alcançar o justo equilíbrio entre uma
disciplina orçamental rigorosa e a previsibilidade das despesas, por um lado, e
a flexibilidade necessária para permitir à União fazer face a desafios
imprevistos, por outro, constituirá sempre um exercício politicamente difícil.
Com base na sua avaliação do funcionamento do actual AI[5] e em novas reflexões desenvolvidas no
contexto da reapreciação do orçamento[6], a
Comissão propõe melhorias limitadas mas orientadas das disposições existentes
em matéria de flexibilidade:
1.                      
Em primeiro lugar, a utilização intensiva e regular
do Instrumento de Flexibilidade e da Reserva para Ajudas de Emergência (RAE) no
decurso do quadro financeiro actual comprovou cabalmente a sua necessidade. Ao
mesmo tempo, a experiência com a gestão da acção externa, em particular nos
últimos anos, demonstrou que, para fazer face à evolução da situação
internacional e enfrentar os novos desafios, a UE tinha de aplicar
procedimentos pesados para poder recorrer aos diferentes instrumentos (tais
como a Reserva para Ajudas de Emergência, o Instrumento de Estabilidade, as
margens não afectadas e o Instrumento de Flexibilidade). 
Por conseguinte, é proposto um aumento dos
montantes máximos disponíveis em cada ano, tanto para o Instrumento de
Flexibilidade como para a RAE. Além disso, a possibilidade de recorrer a
parcelas não utilizadas dos montantes máximos anuais durante os exercícios
seguintes é alargada ao ano n+3 para o Instrumento de Flexibilidade, sendo
introduzida essa possibilidade até ao ano n+1 para a Reserva para Ajudas de
Emergência (sendo este último aspecto objecto de uma disposição a inserir no
Regulamento Financeiro). O âmbito de aplicação da Reserva para Ajudas de
Emergência é alargado, passando a cobrir também situações de grande pressão
decorrentes dos fluxos migratórios nas fronteiras externas da União. 
Tal deverá permitir que os dois instrumentos dêem
uma contribuição mais importante para uma reacção rápida da União em caso de
situações imprevistas de dimensões limitadas.
2.                      
Em segundo lugar, apesar de o Fundo de
Solidariedade da União Europeia e o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização
(FEG) terem dado provas da sua utilidade, o montante máximo anual previsto para
o FEG ao abrigo do quadro financeiro actual (500 milhões de EUR) nunca foi
utilizado. É proposta uma diminuição modesta do montante disponível para 429
milhões de EUR, juntamente com uma simplificação dos procedimentos de
financiamento e de disponibilização da ajuda e o alargamento do âmbito de
aplicação do Fundo, de modo a contribuir também para atenuar os efeitos da
globalização que afectam os agricultores.
3.                      
Em terceiro lugar, propõe-se um aumento de 5 %
para 10 % da possibilidade de desvio em relação aos montantes indicativos
constantes dos programas adoptados em co-decisão, a fim de aumentar a
flexibilidade no interior das rubricas.
4.                      
Em quarto lugar, a Comissão apresentará uma
proposta com vista à introdução de uma nova disposição no Regulamento
Financeiro destinada a aumentar a flexibilidade relativamente aos projectos
financiados ao abrigo do Mecanismo de apoio às infra‑estruturas
recentemente criado. 
Devido à sua natureza, estes projectos de
infra-estruturas exigirão, em muitos casos, procedimentos de celebração de
contratos complexos. Nestas circunstâncias, até pequenos atrasos podem dar
origem a uma perda de dotações de autorização anuais e comprometer a
viabilidade destes projectos, contrariando a determinação política da União no
sentido de modernizar as suas redes e infra‑estruturas de transportes,
energia e telecomunicações. Para evitar esta situação, o Regulamento Financeiro
deve permitir a transição automática para o exercício seguinte das dotações de
autorização não utilizadas no final de um dado exercício financeiro para
projectos financiados ao abrigo do Mecanismo de apoio às infra‑estruturas.

5.                      
Em quinto lugar, tendo em conta a vulnerabilidade
do sector agrícola às grandes crises, é proposta uma nova Reserva Especial para
as crises no sector agrícola com um montante anual de 500 milhões de EUR a
mobilizar para além dos limites máximos do quadro financeiro. O procedimento
para a mobilização desta reserva corresponde ao procedimento aplicável à
Reserva para Ajudas de Emergência. Serão estabelecidas no respectivo acto
legislativo regras de elegibilidade pormenorizadas para beneficiar da
assistência desta Reserva.
6.                      
Por último, continua a ser necessário proceder a
uma revisão do quadro financeiro plurianual para fazer face a circunstâncias
imprevistas com um forte impacto financeiro. A fim de assegurar um nível de
flexibilidade semelhante ao do actual AI, propõe-se uma «margem para
imprevistos» que pode ser mobilizada para além dos limites máximos do quadro
financeiro até ao limite de 0,03 % do RNB da UE através do mesmo
procedimento, como estabelecido no ponto 22 do actual AI.
As disposições em matéria de flexibilidade
propostas para o Regulamento QFP e no projecto de AI seguem a abordagem das
propostas de Março de 2010: o artigo 2.º do regulamento prevê a
possibilidade de mobilizar os montantes dos instrumentos especiais não
incluídos no quadro financeiro para além dos limites máximos estabelecidos
neste quadro. As disposições relativas aos instrumentos propriamente ditos, aos
respectivos montantes e aos procedimentos de mobilização são incluídas no AI.
Deste modo, é garantida a coerência dos procedimentos e a intervenção dos dois
ramos da autoridade orçamental (ver pontos 10 a 15 do projecto de AI).

1.2.3.          
Disposições específicas em matéria de garantias

Se o reembolso de um empréstimo com garantia
concedido ao abrigo do Mecanismo de Apoio às Balanças de Pagamentos («BP») ou
do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) tiver de ser coberto
pelo orçamento da União, o Regulamento n.º 1150/2000 prevê a possibilidade
de mobilizar recursos próprios suplementares para respeitar as obrigações
jurídicas inerentes ao orçamento da União. Esta operação de tesouraria teria de
ser seguida de uma operação orçamental – ou seja, a introdução de um orçamento
rectificativo. Qualquer orçamento rectificativo tem de respeitar os limites
máximos do QFP. Tendo em conta os montantes envolvidos (empréstimos garantidos
concedidos no âmbito do MEEF e do BP), tal exigiria quase de certeza uma revisão
do QFP.
Esta situação é muito improvável mas, para
evitar eventuais dificuldades, é proposta a inclusão no Regulamento QFP de uma
disposição que exclui esta despesa potencial do quadro financeiro (ou seja, em
caso de necessidade, os montantes seriam mobilizados para além dos limites
máximos do quadro financeiro).
O limite máximo que restringe a capacidade da
União para garantir a concessão de empréstimos pelo orçamento da União é o
limite máximo dos recursos próprios e não o limite máximo do QFP. Solicitar uma
revisão do QFP em caso de activação deste garantia pareceria contrário ao
espírito do legislador.

1.2.4.          
Contribuição para o financiamento de projectos de
grande escala

As características dos grandes programas de
desenvolvimento tecnológico baseados em projectos de infra-estruturas de grande
escala, nomeadamente os programas europeus de navegação por satélite EGNOS e
Galileo, exigem disposições específicas destinadas a «delimitar» os montantes
correspondentes à contribuição do orçamento da União. À luz da experiência
adquirida no âmbito do quadro financeiro para o período 2007-2013, estas novas
disposições são necessárias para salvaguardar a evolução ordenada das despesas
da União e para o bom desenrolar do processo orçamental anual. 
Os actos legislativos relativos aos programas
supramencionados devem ser conformes com as disposições financeiras
estabelecidas no presente regulamento. 

2.                      
ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA
2.1.                
Regulamento relativo ao quadro financeiro
plurianual

Artigo 1.º 
A redacção do artigo 1.º especifica o
período de vigência do quadro financeiro e remete para o Anexo que contém o
quadro financeiro. 
Artigo 2.º – Respeito dos limites
máximos do QFP
O artigo 2.º, n.º 1, estabelece a obrigação de
as instituições respeitarem os limites máximos no decurso do processo
orçamental, em conformidade com as disposições do Tratado.
O n.º 2 introduz a possibilidade de exceder os
limites máximos, se necessário, nos casos em que forem mobilizados os
instrumentos não incluídos no quadro financeiro. A Reserva para Ajudas de
Emergência, o Fundo de Solidariedade, o Instrumento de Flexibilidade, o Fundo
Europeu de Ajustamento à Globalização, a recém-criada reserva para as crises no
sector agrícola e a margem para imprevistos estão definidos nos pontos 10 a 15
do projecto de AI. Estes instrumentos não estão incluídos no quadro financeiro
e asseguram, caso se venha a revelar necessário, a concessão de financiamentos
para além dos limites máximos do quadro financeiro em circunstâncias
específicas. Deste modo, contribuem para reforçar a flexibilidade do quadro
financeiro, sendo mobilizados conjuntamente pelos dois ramos da autoridade
orçamental. A fim de manter o actual nível de flexibilidade e o papel das
instituições na mobilização destes instrumentos, as disposições que os regem
estão incluídas no projecto de AI.
O n.º 3 exclui o procedimento de mobilização
das garantias do orçamento da União relativamente aos empréstimos concedidos ao
abrigo do Mecanismo de Apoio Financeiro às Balanças de Pagamentos e do
Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira da obrigação de respeitar os
limites máximos do quadro financeiro e, por conseguinte, da necessidade de
rever o QFP. O limite máximo que deve ser respeitado é o limite máximo dos
recursos próprios.
Artigo 3.º
– Respeito do limite máximo dos recursos próprios
É proposta uma alteração deste artigo
relativamente à proposta de Março de 2010 – uma referência expressa ao facto de
a utilização dos instrumentos susceptíveis de serem mobilizados fora do quadro
financeiro e das garantias para um empréstimo coberto pelo orçamento da União
em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 332/2002 ou o Regulamento (UE) n.º 407/2010
também dever respeitar o limite máximo dos recursos próprios.
Artigo 4.º – Ajustamento técnico do
quadro financeiro
O quadro financeiro é apresentado a preços de 2011.
O processo para o seu ajustamento técnico é mantido, bem como o deflacionador
de 2 %. É introduzido um novo elemento no n.º 1, alínea c): a
apresentação do montante em valor absoluto da margem para imprevistos a um
nível correspondente a 0,03 % do RNB da UE, tal como definido no ponto 15
do projecto de AI.
Artigo 5.º – Ajustamento dos envelopes
relativos à política de coesão
Este artigo reproduz o texto do ponto 17 do
actual AI e o artigo 5.º da proposta de Março de 2010. As alterações
introduzidas reflectem o calendário do quadro financeiro para o período 2014‑2020
e a mudança da estrutura do quadro financeiro.
Artigo 6.º
– Ajustamentos relacionados com a execução
A redacção deste artigo, que estabelece as
regras em matéria de ajustamentos ligados às condições de execução, corresponde
ao ponto 18 do actual AI. Não é proposta qualquer alteração relativamente à
proposta de Março de 2010.
Artigo 7.º – Ajustamento dos fundos
estruturais, do Fundo de Coesão, do Fundo de Desenvolvimento Rural e do Fundo
Europeu das Pescas
Este artigo reproduz o texto do ponto 48 do
actual AI. A elaboração das bases jurídicas e, posteriormente, dos documentos
de programação é habitualmente bastante morosa, devendo, por conseguinte, ser
tida em conta a possibilidade de uma adopção tardia dos textos jurídicos ou dos
programas. 
Artigo 8.º – Ajustamentos ligados aos
défices orçamentais excessivos
A redacção deste artigo, que estabelece regras
para os ajustamentos ligados aos défices orçamentais excessivos, reproduz o
texto do ponto 20 do actual AI, não tendo sido alterada relativamente à
proposta de Março de 2010. 
Artigo 9.º – Revisão do quadro
financeiro
A redacção deste artigo corresponde aos pontos
21 a 23 do actual AI e ao artigo 8.º da proposta de Março de 2010. Foram
introduzidas algumas alterações: 1. foi abandonada a regra geral relativa ao
calendário de uma proposta de revisão, como prevista no artigo 8.º, n.º 2, da
proposta de Março de 2010, por não corresponder à prática actual tendo em conta
a necessidade de fazer face a circunstâncias imprevistas quando estas se
apresentam; 2. foi suprimida a possibilidade de adaptar o quadro financeiro por
maioria qualificada, como proposto em Março de 2010 pelo artigo 8.º, n.º 3
(tendo em conta a proposta de extensão dos instrumentos de flexibilidade,
incluindo a introdução da margem para imprevistos); e 3. foi inserido um novo
n.º 5, que especifica quais os ajustamentos do quadro financeiro previstos
noutros artigos que também devem ser considerados como uma revisão deste
quadro.
Artigo 10.º – Ajustamento do quadro
financeiro em caso de revisão do Tratado
A redacção deste artigo, que estabelece regras
para os ajustamentos em caso de revisão do Tratado, reproduz o texto do ponto 4
do actual AI e corresponde ao artigo 9.º da proposta de Março de 2010.
Artigo 11.º – Ajustamento do quadro
financeiro em caso de alargamento
A redacção deste artigo reproduz o texto do
ponto 29 do actual AI e o artigo 11.º da proposta de Março de 2010.
É introduzido um novo parágrafo que diz
especificamente respeito à eventual resolução global do problema de Chipre
durante o período abrangido pelo quadro financeiro. 
Artigo 12.º – Cooperação
interinstitucional no âmbito do processo orçamental
As disposições deste artigo correspondem à
proposta de Março de 2010. As regras gerais da cooperação no processo
orçamental estão incluídas no Regulamento QFP, enquanto o projecto de AI e o
seu Anexo contêm disposições mais pormenorizadas.
Artigo 13.º – Financiamento da Política
Externa e de Segurança Comum (PESC)
A disposição da proposta de Março de 2010 é
mantida, com uma excepção relativa ao estabelecimento do montante mínimo para a
PESC.
Artigo 14.º – Contribuição para o
financiamento de projectos de grande dimensão
São necessárias disposições específicas para
os grandes programas de desenvolvimento tecnológico baseados em projectos de
infra-estruturas de grande dimensão, nomeadamente os programas europeus de
navegação por satélite EGNOS e Galileo. Estas disposições justificam-se pelas
especificidades destes projectos, ou seja, uma duração que excede amplamente o
quadro financeiro plurianual, riscos associados aos projectos susceptíveis de
provocar derrapagens substanciais dos custos, não participação ou participação
limitada de capitais privados e pouca ou nenhuma capacidade para obter receitas
a partir da exploração comercial a curto e médio prazo. 
Por conseguinte, a disposição proposta prevê
uma «delimitação» do montante disponível para os programas europeus de
navegação por satélite EGNOS e Galileo ao abrigo do quadro financeiro para o
período 2014-2020. 
Artigo 15.º – Avaliação intercalar da
execução do quadro financeiro
É incluída uma nova disposição que estabelece
a data da avaliação intercalar do funcionamento do quadro financeiro. Foi
incluída uma disposição semelhante no actual AI (ponto 7 e Declaração n.° 1).
Artigo 16.º - Transição para o próximo
quadro financeiro
Este artigo estabelece a obrigação de a
Comissão apresentar um novo quadro financeiro antes de 1 de Janeiro de 2018, ou
seja, três anos antes do termo de vigência do quadro financeiro. 
O segundo parágrafo recorda as regras a
aplicar no caso de não ser adoptado um novo quadro financeiro no termo de
vigência do quadro financeiro abrangido pelo regulamento. 
Artigo 17.º
O artigo final do Regulamento QFP fixa a data
da sua entrada em vigor. O AI deve entrar em vigor no mesmo dia, dada a
complementaridade destes dois textos jurídicos.

2.2.                
Acordo Interinstitucional sobre a cooperação no
domínio orçamental e a boa gestão financeira

Introdução – pontos 1 a 6 do projecto de AI
A parte introdutória do projecto de AI indica
a referência ao Tratado (artigo 295.º), o carácter vinculativo deste
acordo, a sua coerência com outros actos jurídicos relacionados com o quadro
financeiro plurianual e o processo orçamental, descreve a estrutura do acordo e
determina a data da sua entrada em vigor (a mesma que o Regulamento QFP). 
Em termos redacção, reproduz os pontos 1 a 6
da proposta de Março de 2010. 
Parte I - Disposições relacionadas com o
quadro financeiro e instrumentos especiais não incluídos neste quadro
A. Disposições relacionadas com o quadro
financeiro
O ponto 7 prevê as regras em matéria de
apresentação das informações relativas às operações não incluídas no orçamento
(ou seja, o Fundo Europeu de Desenvolvimento) e à evolução das várias
categorias de recursos próprios. É mantida a prática de prestação destas
informações, mas propõe-se que a sua apresentação deixe de ser efectuada com o
ajustamento técnico do quadro financeiro e passe a sê-lo com os documentos que
acompanham o projecto de orçamento, o que se afigura mais lógico. O calendário
da apresentação mantém-se praticamente inalterado (finais de Abril/início de
Maio). Esta alteração já tinha sido incluída na proposta de Março de 2010.
O ponto 8 do novo AI diz respeito às margens
abaixo dos limites máximos. O Regulamento QFP estabelece os limites máximos de
todas as rubricas, que têm de ser respeitados no decurso de cada processo
orçamental anual, conforme exigido pelo Tratado. No entanto, deve ser
preservada a prática que consiste em garantir, tanto quanto possível, margens
suficientes abaixo dos limites máximos, o que constitui um elemento da
cooperação interinstitucional e da boa vontade das instituições no quadro do processo
orçamental, justificando-se assim a sua inclusão no AI. A disposição é mantida
sem alterações relativamente à prática actual, mas também em relação à proposta
de Março de 2010.
O ponto 9 prevê uma actualização das previsões
relativas às dotações de pagamento após 2020 no quarto ano do quadro
financeiro, de acordo com a prática actual e a proposta de Março de 2010.
B. Disposições relacionadas com os
instrumentos especiais não incluídos no quadro financeiro
São mantidos no AI os instrumentos existentes que
não estão incluídos no quadro financeiro (Reserva para Ajudas de Emergência,
Fundo de Solidariedade, Instrumento de Flexibilidade e Fundo Europeu de
Ajustamento à Globalização). O Regulamento QFP prevê, no artigo 2.°, a
possibilidade de mobilizar estes instrumentos, caso necessário, para além dos
limites máximos estabelecidos pelo quadro financeiro. Esta separação das
disposições entre os dois actos corresponde à lógica apresentada nas propostas
de Março de 2010.
As alterações introduzidas relativamente à
proposta de Março de 2010 consistem no aumento dos montantes para o Instrumento
de Flexibilidade e a Reserva para Ajudas de Emergência, na diminuição do
montante do Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização, na introdução, sob
reserva da inclusão de uma disposição no Regulamento Financeiro, da
possibilidade de recorrer às parcelas não utilizadas dos montantes anuais
disponíveis no âmbito da Reserva para Ajudas de Emergência até ao ano n+1 e
alargamento do seu âmbito para cobrir também situações de especial pressão nas
fronteiras externas da União decorrentes dos fluxos migratórios, no
prolongamento desta possibilidade para o Instrumento de Flexibilidade do ano n+2
até ao ano n+3, bem como na supressão das disposições que limitam os
montantes anuais disponíveis ao abrigo do Fundo Europeu de Ajustamento à
Globalização (FEG) à disponibilidade de montantes não despendidos e
correspondentes a autorizações anuladas provenientes dos dois exercícios
anteriores e alargamento do seu âmbito para ajudar a mitigar os efeitos da
globalização que afectam os agricultores. Todos os montantes são expressos a
preços de 2011, a fim de assegurar coerência com a apresentação global do
quadro financeiro. Os procedimentos de mobilização são simplificados
comparativamente à prática actual. 
É proposta uma nova reserva para as crises
graves no sector agrícola. Serão estabelecidas num acto legislativo específico
regras de elegibilidade pormenorizadas para beneficiar da assistência desta
reserva. O AI define o montante e as regras para a respectiva mobilização.
É proposto um novo instrumento fora do quadro
financeiro: a «margem para imprevistos». A redacção corresponde, em substância,
às disposições adoptadas pelo Conselho na sua posição de 18 de Janeiro de 2011
sobre as propostas de Março de 2010. Refira-se que a separação das disposições
sobre a margem para imprevistos corresponde à lógica das propostas de Março de 2010,
ou seja, a manutenção no AI de todas as disposições relativas aos instrumentos
especiais não abrangidos pelo quadro financeiro.
Parte II -
Melhoria da cooperação interinstitucional no decurso do processo orçamental
A. Processo de cooperação
interinstitucional
As disposições sobre a cooperação
interinstitucional no decurso do processo orçamental foram significativamente
alteradas relativamente às normas em vigor, a fim de respeitar o novo processo
orçamental introduzido pelo Tratado. Todas as disposições figuram no Anexo do
AI, como proposto em Março de 2010.
As disposições constantes do Anexo
correspondem à proposta de Março de 2010, mas incorporam as alterações
acordadas desde então nas Declarações das instituições.
B. Inscrição de disposições financeiras nos
actos legislativos
São mantidas as disposições do actual AI e,
por conseguinte, também as da proposta de Março de 2010. A possibilidade de se
desviar em relação aos montantes inscritos nos actos legislativos é aumentada
de 5 % para 10 %, a fim de ampliar a flexibilidade dentro das rubricas.
Esta disposição não se aplica nem ao montante pré-afectado aos Estados-Membros
para a totalidade do período de vigência do quadro financeiro nem aos projectos
de grande dimensão definidos no artigo 13.º do Regulamento QFP.
C. Despesas relativas aos acordos de pescas
Propõe-se o alinhamento das disposições do
actual AI sobre as despesas relativas aos acordos de pescas com as novas regras
orçamentais. A alteração proposta a nível da redacção reflecte as partes do
texto existente que continuam a ser pertinentes e prende-se exclusivamente com
a necessidade de assegurar uma boa cooperação e de garantir que as instituições
se mantenham informadas acerca da evolução ocorrida. Estas disposições
correspondem à proposta de Março de 2010, dado que se considerou não haver
necessidade de alterações.
D. Financiamento da Política Externa e de
Segurança Comum 
Estas disposições correspondem à proposta de
Março de 2010, dado que se considerou não haver necessidade de alterações.
E. Intervenção das instituições na gestão
do Fundo Europeu de Desenvolvimento
A fim de reforçar o controlo parlamentar do Fundo
Europeu de Desenvolvimento (FED) e de o aproximar das normas que regem a
cooperação para o desenvolvimento financiada pelo orçamento da União, é
proposta a introdução de uma nova disposição relativa ao diálogo com o
Parlamento Europeu sobre os documentos de programação das acções a financiar
pelo FED.
F. Cooperação das instituições no processo
orçamental sobre as despesas administrativas
É introduzida uma nova disposição com vista a
garantir que as instituições cheguem a acordo todos os anos, numa fase inicial
do processo orçamental (calendário apresentado no Anexo), sobre a partilha das
despesas administrativas; a variação anual do nível das despesas
administrativas de cada instituição deve também reflectir o possível impacto
orçamental das alterações das disposições do Estatuto, bem como o impacto da
redução progressiva do pessoal em 5 % entre 2013 e 2018 em todas as
instituições, organismos e agências.
Parte III - Boa gestão financeira dos
fundos da UE
Esta parte reproduz o texto da proposta de
Março de 2010 sobre a programação financeira (com algumas adaptações para
aproximar o texto da prática actual) e sobre as agências e as escolas europeias
(com um aditamento para que sejam observadas as mesmas regras que as seguidas
para a criação de qualquer nova agência, a alteração do acto jurídico
pertinente ou a alteração das tarefas de qualquer agência e uma especificação
sobre a avaliação de impacto a efectuar pela Comissão antes da apresentação de
uma proposta relativa à criação de uma nova agência ou de uma nova escola
europeia). 
A secção relativa aos instrumentos financeiros
novos ou inovadores deixou de ser necessária, porquanto o Regulamento
Financeiro comportará um novo título inteiramente consagrado aos instrumentos
financeiros, com regras pormenorizadas para a prestação de informações sobre
esses instrumentos.
2011/0177 (APP)
Proposta de
REGULAMENTO DO CONSELHO
que estabelece o quadro financeiro plurianual
para o período 2014-2020
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, nomeadamente o artigo 312.°, em conjugação com o Tratado que
institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, nomeadamente o artigo 106.º-A,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia[7],
Tendo em conta a aprovação do Parlamento
Europeu[8],
Após transmissão do projecto de acto
legislativo aos parlamentos nacionais,
Actuando de acordo com um processo legislativo
especial,
Considerando o seguinte:
(1)              
Os limites máximos anuais das dotações de
autorização por categoria de despesas e os limites máximos anuais das dotações
de pagamento estabelecidos pelo presente regulamento devem respeitar os limites
máximos estabelecidos para as dotações de autorização e para os recursos
próprios na [Decisão XXXX/XX/UE, Euratom do Conselho]. 
(2)              
Tendo em conta a necessidade de um nível adequado
de previsibilidade para a preparação e execução de investimentos a médio prazo,
o período de vigência do quadro financeiro deve ser fixado em sete anos, com
início em 1 de Janeiro de 2014, devendo a sua aplicação ser objecto de uma
avaliação intercalar. Os resultados dessa avaliação devem ser tidos em conta
durante os três últimos anos do período de vigência do quadro financeiro.
(3)              
São necessários instrumentos especiais, como a
Reserva para Ajudas de Emergência, o Fundo de Solidariedade da União Europeia,
o Instrumento de Flexibilidade, o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização,
reserva para as crises no sector agrícola e a margem para imprevistos, para
permitir à União reagir a determinadas circunstâncias imprevistas ou para
assegurar o financiamento de despesas claramente identificadas, que não puderam
ser financiadas dentro dos limites máximos disponíveis numa ou mais rubricas,
em conformidade com o quadro financeiro. Por conseguinte, são necessárias
disposições específicas para prever a possibilidade da inscrição no orçamento
de dotações de autorização para além dos limites máximos estabelecidos no
quadro financeiro, sempre que seja necessário recorrer a instrumentos
especiais.
(4)              
Se for necessário mobilizar as garantias do
orçamento da União para os empréstimos concedidos a título do Mecanismo de
Apoio às Balanças de Pagamentos e do Mecanismo Europeu de Estabilização
Financeira estabelecidos, respectivamente, no Regulamento (CE) n.º 332/2002
do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2002, que estabelece um mecanismo de apoio
financeiro a médio prazo às balanças de pagamentos dos Estados-Membros[9] e no Regulamento (UE) n.º 407/2010 do
Conselho, de 11 de Maio de 2010, que cria um mecanismo europeu de estabilização
financeira[10], o
montante necessário deve ser mobilizado para além dos limites máximos das
dotações de autorização e de pagamento do quadro financeiro, respeitando o
limite máximo dos recursos próprios.
(5)              
O quadro financeiro deve ser estabelecido a preços
de 2011. Também devem ser estabelecidas as regras em matéria de ajustamentos
técnicos do quadro financeiro com vista a recalcular os limites máximos e as
margens disponíveis.
(6)              
O quadro financeiro não deve tomar em consideração
as rubricas orçamentais financiadas por receitas afectadas na acepção do
Regulamento (UE) n.º [xxx/201x] do Parlamento Europeu e do Conselho de [...]
relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento anual da União[11].
(7)              
Devem ser estabelecidas regras para outras
situações que possam vir a exigir o ajustamento do quadro financeiro. Estes
ajustamentos podem estar ligados à execução do orçamento, a défices orçamentais
excessivos, à revisão dos Tratados, a alargamentos ou à adopção tardia das
novas regras que regem determinados domínios de intervenção.
(8)              
Os envelopes nacionais para a «Coesão para o
crescimento e o emprego» são estabelecidos com base na previsão do produto
interno bruto (a seguir designado «PIB») da Primavera de 2011. Tendo em conta a
incerteza das previsões e o impacto para os Estados-Membros objecto de
nivelamento, deve proceder-se a uma avaliação intercalar a fim de comparar o
PIB previsto e efectivo e o seu impacto sobre os envelopes. No caso de o PIB
para o período 2014-2016 diferir mais de +/- 5 % das previsões utilizadas em 2011,
os envelopes para os Estados-Membros em causa para o período 2018-2020 precisam
de ser ajustados. É necessário prever as regras aplicáveis a este ajustamento.
(9)              
Poderá ser necessário rever o quadro financeiro no
caso de circunstâncias imprevistas a que não se possa fazer face dentro dos
limites máximos estabelecidos no quadro financeiro. Por conseguinte, é
necessário prever a revisão do quadro financeiro em tais casos.
(10)          
É necessário prever regras gerais em matéria de
cooperação interinstitucional para o processo orçamental.
(11)          
A fim de garantir o bom desenrolar do processo
orçamental, é necessário prever as regras de base para a orçamentação das
despesas relativas à Política Externa e de Segurança Comum e o montante global
relativo ao período coberto pelo quadro financeiro. 
(12)          
As disposições pormenorizadas no domínio da
cooperação interinstitucional no decurso do processo orçamental, bem como da
orçamentação das despesas relativas à Política Externa e de Segurança Comum,
são estabelecidas no Acordo Interinstitucional de […] de 201x entre o
Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a cooperação no domínio
orçamental e a boa gestão financeira[12].
(13)          
Também são necessárias regras específicas para
fazer face aos projectos de infra‑estruturas de grande dimensão, cuja vigência
se estenda muito para além do período fixado para o quadro financeiro. É
necessário fixar montantes máximos para as contribuições do orçamento da União
para estes projectos. Esses pedidos não devem ter impacto sobre os outros
projectos financiados a partir do orçamento da União. 
(14)          
A Comissão deve apresentar uma proposta de novo
quadro financeiro plurianual antes de 1 de Janeiro de 2018, a fim de permitir
às instituições adoptá-lo com suficiente antecedência relativamente ao início
da vigência do quadro financeiro seguinte. O quadro financeiro estabelecido no
presente regulamento deve continuar a ser aplicado caso o regulamento relativo
ao novo quadro financeiro não seja adoptado antes do final da vigência do
quadro financeiro estabelecido no presente regulamento,
ADOPTOU O PRESENTE REGULAMENTO:
Artigo 1.º
Quadro
financeiro plurianual
O quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020
(a seguir designado «quadro financeiro») é estabelecido no Anexo. 
Artigo 2.º
Respeito
dos limites máximos do quadro financeiro
1.                      
O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão
respeitam os limites máximos anuais das despesas, fixados no quadro financeiro,
no decurso de cada processo orçamental e durante a execução do orçamento do
exercício em causa. 
2.                      
Podem ser inscritas no orçamento dotações de
autorização para além dos limites máximos das rubricas relevantes, tal como
fixados no quadro financeiro, sempre que seja necessário utilizar os recursos
da Reserva para Ajudas de Emergência, do Fundo de Solidariedade da União Europeia,
do Instrumento de Flexibilidade, do Fundo Europeu de Ajustamento à
Globalização, da reserva para as crises no sector agrícola e da margem para
imprevistos, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho[13],
o Regulamento (CE) n.° 1927/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho[14],
o Regulamento n.º xxxx/201x do Parlamento Europeu e do Conselho[15]
e o Acordo Interinstitucional de […] 201x relativo à cooperação no
domínio orçamental e à boa gestão financeira (a seguir designado «Acordo
Interinstitucional»).
3.                      
Em caso de mobilização de uma garantia para um
empréstimo coberto pelo orçamento da União, em conformidade com o Regulamento
(CE) n.º 332/2002 ou o Regulamento (UE) n.º 407/2010, esta garantia
deve intervir para além dos limites máximos estabelecidos no quadro financeiro.
Artigo 3.º
Respeito
do limite máximo dos recursos próprios
1.           Para cada um dos anos
abrangidos pelo quadro financeiro, o total das dotações de pagamento
necessárias, após ajustamento anual e tendo em conta as adaptações e revisões
entretanto efectuadas, bem como a aplicação do artigo 2.º, n.os 2 e 3,
não pode ter por consequência que a taxa de mobilização dos recursos próprios
seja superior ao limite máximo dos recursos próprios fixado na [Decisão
XXXX/XX/UE, Euratom].
2.           Sempre que necessário, os
limites máximos fixados no quadro financeiro devem ser reduzidos, a fim de
assegurar o respeito do limite máximo dos recursos próprios, estabelecido em
conformidade com a [Decisão XXXX/XX/UE, Euratom].
Artigo 4.º
Ajustamentos técnicos
1.           Todos os anos, a Comissão, a
montante do processo orçamental do exercício n+1, deve proceder aos seguintes
ajustamentos técnicos do quadro financeiro:
(a)     Reavaliação, a preços do ano n+1, dos
limites máximos e dos montantes globais das dotações de autorização e das
dotações de pagamento;
(b)     Cálculo da margem disponível abaixo do
limite máximo dos recursos próprios, fixado em conformidade com a [Decisão
XXXX/XX/UE, Euratom];
(c)     Cálculo do montante absoluto da margem
para imprevistos, prevista no ponto 15 do Acordo Interinstitucional.
2.           A Comissão deve proceder aos
ajustamentos técnicos referidos no n.º 1 com base num deflacionador fixo de 2 %
ao ano. 
3.           A Comissão deve comunicar os
resultados dos ajustamentos técnicos referidos no n.º 1 e as previsões
económicas subjacentes ao Parlamento Europeu e ao Conselho.
4.           Não se pode proceder
posteriormente, para o ano em causa, a outros ajustamentos técnicos, nem
durante o exercício, nem a título de correcção a posteriori no decurso
dos anos seguintes.
Artigo 5.º
Ajustamento das verbas relativas à política de coesão
1.                      
No ajustamento técnico para o exercício de 2018, se
for determinado que o produto interno bruto («PIB») cumulativo de qualquer
Estado-Membro para os exercícios de 2014-2016 divergiu em mais de +/- 5 % em
relação ao PIB cumulativo estimado em 2011 para o apuramento dos envelopes
relativos à política de coesão dos Estados‑Membros para o período 2014-2020,
a Comissão ajustará os montantes atribuídos ao Estado-Membro em causa a partir
dos fundos de apoio à coesão para o período em questão.
2.                      
O efeito total líquido, quer positivo, quer
negativo, dos ajustamentos referidos no n.º 1 não pode exceder 3 mil
milhões de EUR. 
3.                      
Os ajustamentos necessários devem ser repartidos em
percentagens iguais ao longo dos exercícios de 2018-2020 e os correspondentes
limites máximos do quadro financeiro devem ser alterados em conformidade.
Artigo 6.º
Ajustamentos relacionados com a execução
Conjuntamente com a comunicação ao Parlamento
Europeu e ao Conselho dos resultados dos ajustamentos técnicos do quadro
financeiro, a Comissão apresenta as propostas de ajustamentos das dotações
totais de pagamento que considere necessárias, tendo em conta a execução, para
assegurar uma evolução adequada relativamente às dotações de autorização. As
decisões relativas a essas propostas são tomadas antes de 1 de Maio do ano n.
Artigo 7.º
Ajustamento
dos fundos estruturais, do Fundo de Coesão, do Fundo de Desenvolvimento Rural e
do Fundo Europeu das Pescas 
1.                      
Caso sejam adoptadas após 1 de Janeiro de 2014
novas regras ou programas que rejam os fundos estruturais, o Fundo de Coesão, o
Fundo de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu das Pescas, o quadro
financeiro será ajustado com vista à transferência para anos posteriores, para
além dos limites máximos de despesas correspondentes, das dotações não
utilizadas em 2014.
2.                      
O ajustamento referente à transferência das
dotações não utilizadas para o exercício de 2014 deve ser adoptado antes de 1
de Maio de 2015.
Artigo 8.º
Ajustamentos relacionados com os défices orçamentais excessivos
No caso do levantamento de uma suspensão das
autorizações orçamentais relativas ao Fundo de Coesão, no contexto de um
procedimento relativo aos défices orçamentais excessivos, o Conselho, em
conformidade com o Tratado e de acordo com o acto de base relevante, decide
sobre uma transferência das autorizações suspensas para os anos posteriores. As
autorizações suspensas do ano n não podem ser reorçamentadas para além do ano
n+2.
Artigo 9.º
Revisão do quadro financeiro
1.                      
Em caso de circunstâncias imprevistas, o quadro
financeiro pode ser revisto, respeitando o limite máximo dos recursos próprios
fixado em conformidade com a [Decisão XXXX/XX/UE, Euratom].
2.                      
Qualquer revisão do quadro financeiro em
conformidade com o n.º 1 terá em conta as possibilidades de reafectação de
despesas entre os programas incluídos na rubrica sujeita a revisão,
nomeadamente tendo em conta qualquer subexecução prevista das dotações. Sempre
que exequível, um montante significativo, tanto em valor absoluto, como em
percentagem das novas despesas previstas, deve ser libertado dentro do limite
máximo da rubrica em causa.
3.                      
Qualquer revisão do quadro financeiro, em
conformidade com o n.º 1, terá em conta as possibilidades de compensar qualquer
aumento do limite máximo de uma rubrica através da redução do limite máximo de
outra rubrica.
4.                      
Qualquer revisão do quadro financeiro em
conformidade com o n.º 1 deve assegurar a manutenção de uma relação
adequada entre autorizações e pagamentos.
5.                      
Os ajustamentos referidos no artigo 3.º,
n.º 2, e nos artigos 6.º, 7.º, 8.º, 10.º, 11.º e 16.º constituem também
uma revisão do quadro financeiro.
Artigo 10.º
Ajustamento do quadro financeiro em caso de revisão dos Tratados
Se ocorrer uma revisão dos Tratados com
implicações orçamentais durante a vigência do quadro financeiro, os
ajustamentos necessários do quadro financeiro serão efectuados em conformidade.
Artigo 11.º
Ajustamento do quadro financeiro em caso de alargamento e da unificação de
Chipre
Se novos Estados-Membros aderirem à União no
decurso do período coberto pelo quadro financeiro, este quadro será adaptado
para ter em conta as necessidades de despesas decorrentes dos resultados das
negociações de adesão.
No caso de Chipre ser unificado no decurso do
período coberto pelo quadro financeiro, este quadro deve ser adaptado de modo a
ter em conta a resolução global do problema de Chipre e as necessidades
financeiras suplementares decorrentes da unificação.
Artigo 12.º
Cooperação interinstitucional no âmbito do processo orçamental
O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão
(a seguir designados «instituições») devem adoptar as medidas necessárias para
facilitar o processo orçamental anual. 
As instituições devem cooperar lealmente ao
longo do processo, no sentido de aproximarem ao máximo as suas posições. As
instituições devem cooperar através de contactos interinstitucionais adequados,
a fim de acompanharem a evolução dos trabalhos realizados e analisarem o grau
de convergência em todas as fases do processo.
As instituições devem assegurar que os
respectivos calendários de trabalho sejam, na medida do possível, coordenados,
a fim de permitir que os trabalhos sejam conduzidos de forma coerente e
convergente, com vista à adopção definitiva do orçamento. 
Podem ser realizadas reuniões tripartidas em
todas as fases do processo e a vários níveis de representação, em função da
natureza da discussão esperada. Cada instituição, nos termos do respectivo
regulamento interno, designa os seus participantes para cada reunião, define o
respectivo mandato de negociação e informa atempadamente as outras instituições
sobre as disposições práticas para a reunião.
Artigo 13.º
Financiamento da Política Externa e de Segurança Comum 
O montante total das despesas operacionais da
Política Externa e de Segurança Comum (a seguir designada «PESC») deve ser
inscrito integralmente num capítulo orçamental intitulado PESC. Esse montante
deve corresponder às necessidades reais previsíveis, avaliadas no quadro da
elaboração do projecto de orçamento, com base nas previsões elaboradas
anualmente pelo Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política
de Segurança, com uma margem razoável para as acções não previstas. Não podem
ser inscritos montantes numa reserva. 
Artigo 14.º
Contribuição para o financiamento de projectos de grande dimensão
Deve ficar disponível para os programas
europeus de navegação por satélite (EGNOS e Galileo) um montante máximo de 7 000
milhões de EUR a preços de 2011, a partir do orçamento comunitário para o
período 2014-2020.
Artigo 15.º
Avaliação intercalar da execução do quadro financeiro
Em 2016, a Comissão deve apresentar uma
avaliação da execução do quadro financeiro, acompanhada, se necessário, de
propostas pertinentes. 
Artigo 16.º
Transição para o próximo quadro financeiro
Antes de 1 de Janeiro de 2018, a Comissão deve
apresentar uma proposta para um novo quadro financeiro plurianual.
Se, até 31 de Dezembro de 2020, não for
adoptado um regulamento do Conselho que estabeleça um novo quadro financeiro
plurianual, os limites máximos e outras disposições correspondentes ao último
ano abrangido pelo quadro financeiro devem continuar a ser aplicados até à
adopção de um regulamento que estabeleça um novo quadro financeiro. Em caso de
adesão de novos Estados-Membros à União Europeia após 2020, o quadro financeiro
alargado deve ser ajustado, se necessário, a fim de ter em conta os resultados
das negociações de adesão.
Artigo 17.º
Entrada em vigor
O presente regulamento entra em vigor no
terceiro dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União
Europeia.
O presente regulamento é obrigatório
em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os
Estados-Membros.
Feito em …, 
                                                                       Pelo
Conselho
                                                                       O
Presidente
                                                                       
ANEXO 
Quadro
relativo ao quadro financeiro plurianual
[1]               Acordo interinstitucional sobre a disciplina orçamental
e a melhoria do processo orçamental, assinado pelo Parlamento, o Conselho e a
Comissão em 29 de Junho de 1988 (JO L 185 de 15.7.1988, p. 33).
[2]               Acordo Interinstitucional de 17 de Maio de 2006 entre o
Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a
boa gestão financeira (JO C 139 de 14.6.2006, p. 1).
[3]               COM(2010) 72 e COM(2010) 73.
[4]               COM(2011) 500 de 29.6.2011. 
[5]               COM(2010) 185 final de 27.4.2010, Capítulo 2 (pp. 4 a 13).

[6]               COM(2010) 700 final de 19.10.2010, em especial as
secções 4.5 a 4.7 (pp. 23 a 25).
[7]               JO C , p. .
[8]               JO C , p. .
[9]               JO L 53 de 23.2.2002, p. 1.
[10]             JO L 118 de 12.5.2010, p. 1.
[11]             JO L .
[12]             JO C …
[13]             JO L 311 de 14.11.2002, p. 3.
[14]             JO L 406 de 30.12.2006, p. 1.
[15]             JO L , , p.