CELEX: 61985CC0247
Language: pt
Date: 1986-12-02 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Cruz Vilaça apresentadas em 2 de Dezembro de 1986. # Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica. # Incumprimento de uma directiva - Conservação das aves selvagens. # Processo 247/85.

Advertência jurídica importante

|

61985C0247

Conclusões do advogado-geral Vilaça apresentadas em 2 de Dezembro de 1986.  -  COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REINO DA BELGICA.  -  INCUMPRIMENTO DE UMA DIRECTIVA - CONSERVACAO DAS AVES SELVAGENS.  -  PROCESSO 247/85.  

Colectânea da Jurisprudência 1987 página 03029

Conclusões do Advogado-Geral

++++Senhor Presidente,  Senhores Juízes,  O Reino da Bélgica é acusado pela Comissão de incumprimento das disposições da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à protecção das aves selvagens.  1. A referida directiva tem por objectivo (artigo 1.°, n.° 1) a "conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-membros" e aplica-se às aves, aos seus ovos, ninhos e habitats (artigo 1.°, n.° 2).  A sua adopção parte da constatação de que a regressão populacional, em certos casos muito rápida, de um grande número de espécies de aves, constituindo um risco sério para a conservação do meio natural e para a preservação dos equilíbrios biológicos, torna necessária a adopção de medidas de conservação aplicáveis aos diferentes factores que podem agir sobre o nível populacional das aves. Trata-se sobretudo de prevenir as consequências mais perniciosas de certas actividades humanas, nomeadamente a destruição e a poluição dos habitats, a captura e a destruição das aves, assim como o comércio a que estas práticas dão origem (1).  Os objectivos gerais das acções de conservação serão a protecção a longo prazo e a gestão e regulação dos recursos naturais enquanto parte integrante do património dos povos europeus (preâmbulo, oitavo considerando), comportando designadamente a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficiente de habitats (artigo 3.°) e implicando medidas de conservação especial para certas espécies bem como uma atenção especial às espécies migratórias (artigo 4.°).  Com estes fins, a directiva estabelece uma série de proibições que os Estados-membros deverão consagrar no quadro de um regime geral de protecção para as aves nela visadas. Entre elas, contam-se as proibições de matar, ou capturar as aves, de as deter, transportar e comercializar, de destruir, danificar ou recolher os seus ovos e ninhos, de as perturbar intencionalmente e de forma indevida, nomeadamente durante o período de reprodução e de dependência (artigos 5.° e 6.°).  As proibições não são porém absolutas: a directiva preocupa-se essencialmente com a realização dos "equilíbrios naturais das espécies dentro dos limites do possível e do razoável" (oitavo considerando), preconizando a adaptação do grau das medidas de conservação "à situação das diferentes espécies" (sétimo considerando) e às "condições específicas que prevalecem nas diferentes regiões" (décimo considerando) e aceitando certas formas de "exploração admissível" de algumas espécies, "compatíveis com a manutenção da população dessas espécies a um nível satisfatório" (décimo primeiro considerando).  Por isso é que o artigo 2.°, procurando sintetizar as várias preocupações, pretende que as medidas de protecção a adoptar pelos Estados-membros se situem "a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as exigências económicas e de recreio".  Veremos adiante que nem este equilíbrio se revela fácil de realizar, nem o valor normativo do artigo 2.° é isento de controvérsia.  Seja como for, à luz destas considerações, a directiva permite que, atento o seu nível, a sua distribuição geográfica e a sua taxa de reprodução, certas espécies sejam objecto de actos de caça (artigo 7.°), dentro de certas condições (artigo 7.°, n.° 4), com exclusão de certos meios, instalações ou métodos e proibindo o recurso a formas de perseguição através de certos meios de transporte (artigo 8.°). Igualmente permite a directiva, em derrogação da proibição geral, a comercialização de certas espécies cujo estatuto biológico assim o permite (artigo 6.°, n.os 2, 3 e 4).  Por outro lado, considerando a "importância que podem assumir certas situações específicas", a directiva prevê ainda a possibilidade de derrogação às regras gerais dos artigos 5.° a 8.°, sob certas condições e associada à vigilância por parte da Comissão (artigo 9.°).  Como veremos também, reside na determinação do alcance das derrogações previstas nesta disposição um dos principais problemas de interpretação suscitados pela aplicação da Directiva 79/409/CEE.  Esta estabelece ainda disposições sobre o apoio à investigação pelos Estados-membros (artigo 10.°), sobre a introdução de espécies que não vivem naturalmente no estado selvagem (artigo 11.°), sobre as medidas de aplicação, que não podem conduzir a uma degradação da situação actual (artigo 13.°), sobre a adopção, pelos Estados-membros, de medidas de protecção mais rigorosas (artigo 14.°) e sobre a instituição de um comité para a adaptação da directiva ao progresso técnico e científico (artigos 15.°a 17.°).  Para controlo da aplicação das disposições da directiva, o artigo 9.°, n.° 3, e o artigo 12.° estabelecem a obrigação para os Estados-membros de enviarem relatórios à Comissão: no primeiro caso, um relatório anual sobre a aplicação do próprio artigo 9.°; no segundo caso, um relatório trianual sobre a aplicação das disposições nacionais adoptadas por força da directiva, no qual a Comissão se baseia para preparar o seu relatório de síntese.  2. A legislação belga sobre a matéria que constitui o objecto da directiva é constituida por um conjunto de diplomas, nacionais e regionais, dos quais os mais importantes são:  - a lei da caça de 28 de Fevereiro de 1882 (2). É uma espécie de lei-quadro, em que, designadamente, se enumeram e classificam em quatro categorias os animais que podem ser caçados; se prevê que o ministro da Agricultura fixe todos os anos as datas de abertura e encerramento da caça, fora das quais é proibido caçar, com algumas excepções em favor dos proprietários, possuidores e arrendatários; se consagram determinadas proibições gerais relativas à recolha, destruição, venda, exposição para venda, compra ou transporte de ovos ou ninhadas de certas aves classificadas como caça, ou relativas ao uso de certos meios de caça; se estabelecem disposições penais e se atribuem ainda ao ministro da Agricultura certos poderes derrogatórios;  - os arrêtés royaux de 20 de Julho de 1972 e de 9 de Setembro de 1981. O primeiro aplica-se às regiões Valã e de Bruxelas e o segundo à Região Flamenga.  Aplicando-se a todas as espécies de aves que vivem no Benelux ou no território europeu dos Estados-membros (arrêté regional de 20 de Novembro de 1985) não enumeradas no artigo 1.° A da lei da caça, os dois arrêtés desenvolvem ou precisam as proibições de certas práticas relativas a essas aves e respectivos ovos, ninhos, ninhadas e penas, admitindo porém uma série de excepções e derrogações. Admitem igualmente que o ministro da Agricultura autorize derrogações temporárias às disposições dos arrêtés, em condições e com os objectivos neles previstos.  3. Como é dito no relatório para a audiência, os argumentos das partes situam-se em dois planos: um, de carácter geral, envolvendo designadamente a interpretação de certos conceitos genéricos da directiva; o outro centrado sobre cada uma das várias acusações concretas que a Comissão dirige à legislação belga.  No primeiro dos referidos planos, estão em causa, por um lado a determinação do exacto sentido e alcance do artigo 2.° da directiva (e das diversas "exigências" nele referidas), por outro a natureza e o âmbito das derrogações constantes do artigo 9.° da mesma directiva e o significado de conceitos como os de "pequenas quantidades" e "danos importantes".  No fundo, subjaz ao debate uma diferença de entendimentos quanto à forma de transpor a directiva na ordem jurídica interna do Estado-membro, designadamente no que respeita à necessidade ou desnecessidade de a legislação interna retomar com precisão as fórmulas derrogatórias da directiva para delimitar ou orientar (mesmo com recurso a conceitos imprecisos) o uso do poder discricionário conferido às autoridades administrativas.  Ao fim e ao cabo, encontramos imbricados os problemas de execução nacional das directivas comunitárias nos dois planos em que podem essencialmente colocar-se: a fase legislativa de transposição e a fase administrativa de execução.  A questão complica-se, naturalmente, no caso de um Estado dotado de instituições regionais que partilham a competência legislativa com as autoridades centrais e dispõem, em certas matérias, de amplos poderes regulamentares e de execução.  No caso presente, somos confrontados com os problemas suscitados pela aplicação de uma directiva adoptada com base no artigo 235.° do Tratado de Roma com o objectivo de constituir um elemento essencial no quadro da realização de uma política e de um programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente (3).  Tratava-se ao tempo de um domínio de intervenção ainda relativamente recente, tendo em vista a realização dos objectivos de um mercado comum europeu, e que conhecia na altura uma fase particularmente activa.  Estas circunstâncias deixaram sem dúvida as suas marcas no articulado da directiva, onde encontramos, a par, disposições minuciosas de enquadramento e expressões de conteúdo vago e dificilmente precisável.  Tal facto, aliado à natureza da matéria em causa, às particularidades da legislação belga e, mesmo, às dificuldades de determinação de certos factos durante a instrução do processo, faz com que a análise dos problemas jurídicos suscitados se converta, por vezes, num autêntico exercício charadístico.  A realização dos objectivos de uma directiva deste tipo e numa matéria com estas características não pode deixar de supor uma estreita colaboração entre a Comissão e os Estados-membros, não apenas na fase de aplicação, mas, antes ainda, na fase de adaptação da legislação.  Cumpre dizer, a este propósito, que a Comissão se queixou de não ter recebido com regularidade, da parte do Governo belga, os relatórios de execução previstos nos artigos 9.°, n.° 3, e 12.°, n.° 1, o que, constituindo em si um incumprimento da directiva, não pode deixar de ter consequências negativas quanto ao exame do processo de aplicação da directiva e à garantia de realização dos objectivos da política comunitária nesta matéria.  Em contrapartida, não vislumbramos qualquer irregularidade da parte da Comissão na fase pré-contenciosa do processo. O parecer fundamentado emitido em 20 de Fevereiro de 1985 pela Comissão foi devidamente precedido, um ano antes (em 22 de Fevereiro de 1984), pela notificação de incumprimento e, dadas as observações sobre esta formuladas (em 9 de Julho de 1984) pelo Governo belga, apenas retomou uma parte das acusações feitas neste documento.  O processo foi pois regularmente instaurado ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, não sendo assim pertinente a alegação da Bélgica de que a Comissão não se dirigira às autoridades belgas competentes antes de interpor o recurso.  Dito isto, passemos a analisar cada uma das acusações concretas formuladas pela Comissão ao Reino da Bélgica, para ajuizar da sua eventual procedência.  A propósito de cada uma dessas acusações daremos resposta às questões gerais suscitadas pelas partes.  4. São oito os pontos em que a Comissão considera que a legislação belga não se harmoniza com a Directiva 79/409/CEE.  Primeira acusação: o artigo 1.° A da lei da caça  O artigo 1.° A, alíneas b), c) e d), da lei da caça (lei de 28 de Fevereiro de 1882) classifica como caça treze espécies que não constam do anexo II da directiva e que, portanto, não podem ser caçadas nos termos do artigo 7.° Segundo a Comissão, o facto de a caça a tais espécies só poder ter lugar, nos termos do artigo 1.° da lei, se tal for autorizado no arrêté anual relativo à abertura e ao encerramento da caça não justifica a ausência de uma proibição geral de caçar as espécies mencionadas.  Pensamos também que o objectivo visado pela directiva de preservar as espécies em questão impedindo a sua caça não é efectivamente assegurado pela disposição em causa da legislação belga, não obstante esta não incluir uma autorização expressa de caçar mas se limitar, formalmente, a considerar essas espécies como caça e a classificá-las em vários grupos.  Em primeiro lugar, cabe assinalar que o artigo 5.° da directiva formula uma regra geral que implica, para todos os Estados-membros, a obrigação de tomar as medidas de protecção necessárias, incluindo, nomeadamente, a proibição de matar ou capturar intencionalmente, por qualquer meio, todas as espécies de aves referidas no artigo 1.° O artigo 7.° constitui, como resulta do próprio texto do artigo 5.°, uma disposição de excepção a essa regra geral, permitindo a caça, em certas condições, apenas às espécies enumeradas no anexo II.  Ora, não só a legislação belga não formula uma proibição expressa de caçar, como além disso está construída em termos pelo menos equívocos ao classificar como "caça" certas espécies que não podem ser caçadas de acordo com a directiva.  É certo que às autoridades administrativas compete autorizar ou não, em cada ano, a caça a essas espécies, não se seguindo pois, necessariamente, do artigo 1.° A que todas as espécies nele mencionadas poderão ser efectivamente caçadas.  Simplesmente, tenha-se em conta - seguindo neste ponto a interpretação da Comissão apresentada na audiência - que o artigo 1.° A da lei da caça delimita, ao fim e ao cabo, o âmbito de aplicação deste diploma, indicando as espécies às quais são susceptíveis de se aplicar os seus comandos.  A articulação daquele artigo 1.° A com a disposição do artigo 1.° significa, no fundo, que poderão caçar-se as espécies nele mencionadas desde que as autoridades competentes abram a respectiva caça.  Ora, nos termos em que está redigida, a legislação belga confere às autoridades administrativas uma margem de liberdade que lhes propicia a emissão de diplomas regulamentares que, sendo conformes à lei da caça, todavia não se coadunam com a directiva comunitária.  Assim tem acontecido, na realidade: a Comissão cita numerosos arrêtés anuais, adoptados para as várias regiões pelas autoridades competentes, que vieram efectivamente infringir a proibição da directiva, autorizando a caça aos melros negros, às gralhas e às pegas - espécies que não figuram no anexo II da directiva - sem que se verifiquem as condições de derrogação previstas no artigo 9.°  Tal parece demonstrar que a garantia do respeito pelo estatuído na directiva só seria alcançada se a lei da caça excluísse a possibilidade de arrêtés de execução que admitam a caça às espécies não incluídas no anexo II.  O Tribunal já decidiu, em ocasiões anteriores, que a manutenção por um Estado-membro de um texto contrário a uma norma comunitária constitui uma forma de incumprimento na medida em que cria uma situação de facto ambígua e um estado de incerteza quanto aos direitos dos potenciais destinatários, mesmo que as autoridades competentes tenham dado instruções administrativas no sentido de afastar a aplicação da lei nacional (4).  Mesmo se não existe inteira simetria de situações, cremos que idêntica conclusão se impõe perante a hipótese de incerteza quanto ao cumprimento das obrigações impostas às autoridades administrativas de um Estado-membro e, ao fim e ao cabo, aos próprios particulares por uma directiva comunitária, quando tal incerteza resulta, senão de uma frontal contradição textual, pelo menos de omissões e de modalidades de formulação que tornam o diploma nacional indevidamente permissivo.  Por razões como estas é que o Tribunal tem considerado, em outras oportunidades, que importa que cada Estado-membro dê às directivas uma execução que corresponda plenamente às exigências de clareza e de certeza das situações jurídicas pretendidas por aquelas (5).  Como já se viu, ao abrigo da legislação belga foram adoptados pelos executivos regionais decretos que regulam a abertura e o encerramento da caça em violação do artigo 7.° da directiva. Tanto basta para imputar ao Reino da Bélgica - responsável pelos actos e omissões de todos os seus orgãos e instituições constitucionalmente competente (6) - um incumprimento que tem verdadeiramente a sua origem nas disposições dos artigos 1.° e 1.° A da lei de 28 de Fevereiro de 1882.  Igualmente inquinado pelo vício do incumprimento está o artigo 1.° dos arrêtés royaux de 20 de Julho de 1972 e de 9 de Setembro de 1981, que expressamente excluem do seu âmbito de protecção as espécies de aves consideradas como caça e enumeradas no artigo 1.° A da lei de 1882.  O sistema belga de regulamentos anuais torna aliás difícil, e algumas vezes mesmo impossível, como salienta a Comissão, o controlo da correcta transposição das disposições da directiva.  Com frequência, os arrêtés anuais são publicados imediatamente antes da abertura da caça e só muito mais tarde notificados à Comissão, impedindo um adequado controlo preventivo e apenas possibilitando um ineficaz controlo a posteriori (a Comissão cita, na réplica, um exemplo frisante dessa prática).  Despiciendo é, a nosso ver, o argumento invocado pelo Governo belga de que a Comissão teria ela própria reconhecido (documento 4643/79, ENV 20 AGRI 37, do Conselho), que a abertura da caça é uma medida lícita de regularização no sentido do artigo 9.° Na verdade, tal afirmação não pode ter outro sentido útil que não seja o de que as derrogações podem ser invocadas anualmente nos próprios decretos de abertura da caça, desde que, evidentemente, estes respeitem as condições fixadas no artigo 9.°  Finalmente, a situação relativamente ao cumprimento do artigo 7.° e anexo II da directiva também não parece ser, para já, alterada pelo decreto de 27 de Junho de 1985, invocado pelo Governo belga na tréplica, o qual veio alterar a lei da caça, no que toca à Região Flamenga: não altera os artigos 1.° ou 1.° A da lei, apenas lançando as bases legais para a adopção, no futuro, pelo executivo flamengo, de medidas de alteração legislativa que dêem execução aos imperativos comunitários.  Em conclusão, afigura-se-nos que o artigo 1.° A da lei da caça belga, mesmo se conjugado com o artigo 1.°, não se harmoniza com o estatuído no artigo 7.° e anexo II da Directiva 79/409/CEE.  Segunda acusação: o artigo 1.° dos arrêtés royaux de 20 de Julho de 1972 e de 9 de Setembro de 1981  No seu artigo 1.°, os arrêtés royaux de 20 de Julho de 1972 e de 9 de Setembro de 1981 - o primeiro aplicável às regiões Valã e de Bruxelas e o segundo à Região Flamenga - limitam-se a proteger as aves que vivem em estado selvagem nos países do Benelux, enquanto a directiva estende a sua protecção a todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-membros.  Todavia, dado que para a Região Flamenga foi publicado um arrêté do respectivo executivo regional (7), modificando o artigo 1.° do arrêté royal de 9 de Setembro de 1981, por forma a torná-lo inteiramente conforme com a directiva, a Comissão, na audiência, salientando embora que este diploma só foi adoptado após a introdução do presente recurso, veio limitar a acusação ao artigo 1.° do arrêté royal de 1972.  As autoridades belgas utilizariam como obra de referência para a determinação das espécies protegidas o Avifaune de Belgique, na qual figuram quase todas as espécies de aves a que se aplica a directiva. Não tendo a Comissão apresentado uma lista completa das espécies que vivem nos Estados-membros, lista que, a ser apresentada, a Bélgica se disporia a ter em conta, o Governo belga entende que, competindo-lhe tão-só proteger as espécies existentes no seu território, não haveria verdadeira razão para alterar a lista que adoptou.  Afigura-se-nos contudo improcedente a argumentação aduzida pelo Governo belga.  Uma correcta transposição da directiva exige, de facto, que a lei belga estenda a sua protecção a "todas as espécies de aves que vivem naturalmente em estado selvagem no território europeu dos Estados-membros ao qual é aplicado o Tratado", tal como se estipula no respectivo artigo 1.° São essas as espécies visadas pela directiva e qualquer definição legal que cubra um universo mais restrito não assegura um âmbito de protecção suficiente. Os Estados dispõem de meios práticos e jurídicos para assegurar a realização dos objectivos da directiva mesmo em relação às aves que não se encontram habitualmente no interior do seu território, sendo certo que a directiva não proibe somente a caça, mas também o transporte e a comercialização daquelas aves.  Uma lista não oferece aliás todas as garantias de infalibilidade quanto à extensão das espécies repertoriadas nem permite acompanhar o ritmo das mudanças que ocorrem nas populações e nos itinerários das aves migradoras.  Daí que se imponha (com as excepções legalmente previstas) uma formulação precisa e suficientemente geral do âmbito de protecção garantido para retomar, na sua integralidade, o dispositivo protector da directiva.  A Região Flamenga parece aliás ter reconhecido o bem-fundado deste argumento ao alterar, pelo arrêté de 20 de Novembro de 1985, o artigo 1.° do arrêté royal de 9 de Setembro de 1981, tornando, como vimos, a protecção às aves selvagens em tal região inteiramente conforme à directiva.  É pois forçoso concluir que, não tendo sucedido o mesmo nas regiões de Bruxelas e Valã - sendo irrelevante a mera declaração de intenção de alteração feita por esta região -, não se verificou em tais regiões uma correcta transposição do estatuído no artigo 1.° da directiva.  Terceira acusação: o artigo 3.°, segundo parágrafo, dos arrêtés royaux de 20 de Julho de 1972 e de 9 de Setembro de 1981  A referida disposição, permitindo que se danifiquem, retirem ou destruam os ninhos colocados em casas e contruções anexas viola, segundo a Comissão, a alínea b) do artigo 5.° da directiva.  O Governo belga entende todavia que tal derrogação se justifica à luz do disposto na alínea a) do n.° 1 do artigo 9.° da directiva, ou seja, por razões de saúde e segurança públicas.  Cumpre pois analisar se a citada disposição da legislação belga integra, de facto, a possibilidade de derrogação constante do artigo 9.° da directiva.  A nosso ver, a faculdade de derrogação prevista no artigo 9.° reveste-se de um carácter excepcional, devendo sempre o uso de tal faculdade ser interpretado restritivamente. Só assim se evitará o esvaziamento do sistema de protecção instituído pela directiva.  Por tal razão é que o referido artigo 9.° fixa as finalidades que podem conduzir à derrogação e, por outro lado, estabelece, como manifestação do princípio da proporcionalidade, a condição de inexistência de outra solução satisfatória de modo que as derrogações se limitem ao estritamente necessário tendo em vista a sua finalidade.  Impõe-se, por outro lado, a observância das condições de forma estatuídas no n.° 2 do artigo 9.° da directiva.  A análise dessas condições não deixa dúvidas de que as derrogações não podem revestir-se de um carácter genérico, global e ilimitado, devendo, pelo contrário, conter limites precisos quer quanto ao seu objecto quer quanto às circunstâncias de tempo e lugar da sua aplicação. Isso mesmo é inculcado pela leitura do considerando n.° 13 do preâmbulo, onde se justifica a possibilidade de derrogações pela "importância que podem assumir certas situações específicas" (8).  Por isso é que o artigo 9.° exige não só que as derrogações mencionem o objecto e condições de aplicação, mas além disso que sejam indicadas as medidas de controlo e a autoridade habilitada a declarar que as condições exigidas se encontram reunidas e a decidir quais os meios, instalações e métodos que podem ser postos em prática, dentro de que limites e por quem.  Sendo assim, é óbvio que o artigo 3.° dos arrêtés royaux em questão não preenche os requisitos do artigo 9.° da directiva para o reconhecimento de uma derrogação.  Não se nega que podem verificar-se casos concretos de perigo para a segurança pública se os ninhos forem construídos, por exemplo em chaminés, condutas de água ou cabos telefónicos. Como podem igualmente verificar-se casos concretos de perigo para a saúde pública pela construção de ninhos, por exemplo em edifícios da indústria alimentar. E são apenas situações concretas desse tipo, em condições devidamente controladas, que visa o artigo 9.° da directiva ao estabelecer a faculdade de derrogação.  A fórmula permissiva do artigo 3.° dos arrêtés, pelo seu carácter genérico, vai porém claramente além desses casos concretos, podendo aplicar-se a inúmeras situações das quais nenhum perigo resulta para a saúde e a segurança públicas.  Nestas condições, a disposição do segundo parágrafo do artigo 3.° dos arrêtés royaux não preenche pois as condições de derrogação previstas no artigo 9.° da directiva e, consequentemente, viola a proibição constante do artigo 5.°, alínea b).  Quarta acusação: os artigos 4.° e 6.° dos arrêtés royaux  Os artigos 4.° e 6.° dos dois arrêtés royaux permitem ao possuidor e ao titular do direito de caça, bem como a outras entidades, capturar, matar, destruir ou espantar o pardal doméstico, o pardal montês e o estorninho, assim como os seus ovos, ninhos e ninhadas. É igualmente autorizado o transporte e a venda dessas aves, dos seus ovos e das suas ninhadas.  Por tal facto e por não se verificarem, no entender da Comissão, as condições para qualquer derrogação nos termos do artigo 9.° da directiva, existiria uma violação dos seus artigos 5.° a 7.°  O Governo belga justifica as disposições em causa pelos importantes danos causados pelas espécies em questão às culturas agrícolas e frutícolas, em particular pelos estorninhos às cerejeiras no leste do país. Para além disso, e ainda pelo que respeita ao estorninho, a derrogação seria justificada por razões de saúde pública, dados os importantes danos resultantes da poluição e do barulho destas aves em grande número de cidades e na costa.  Já vimos que a natureza excepcional das derrogações admitidas pelo artigo 9.° da directiva implica que a sua formulação seja precisa, clara e circunscrita, contendo todos os elementos que, nos termos do n.° 2 do referido artigo 9.°, permitam constatar a verificação de condições de excepção e a sua amplitude, para que as derrogações se limitem ao estritamente necessário.  Uma preocupação essencial subjaz à disposição do artigo 9.°: a de circunscrever o âmbito das excepções, quer através da sua definição legal, quer mediante o controlo das autoridades nacionais e da Comissão. As derrogações, para serem admitidas ao abrigo do artigo 9.°, devem pois ser formuladas e aplicadas em termos tais que não inviabilizem, antes facilitem esse controlo.  Ora, a formulação genérica dos artigos 4.° e 6.° dos arrêtés royaux não responde a estas preocupações.  Designadamente, a inexistência de limitações de tempo e de espaço implicaria a prova de que as espécies em causa provocam sempre danos importantes nas culturas em todo o território da Bélgica.  As autoridades belgas não fazem essa prova, como lhes competiria, em função das regras de repartição do ónus da prova, ao pretenderem prevalecer-se de uma norma derrogatória que lhes seria especialmente favorável.  De resto, é o próprio Governo belga que, quanto aos estorninhos, reconhece concretamente a incidência da sua acção nociva sobre as cerejeiras do Leste do país e sobre o nível de poluição e de ruído num grande número de cidades e na costa. Não se pode pois deduzir daí justificação para uma norma derrogatória de carácter tão geral que torna possível a sua aplicação a todo o tempo, a todas as cidades e a todo o território nacional.  Existe pois uma manifesta desproporção entre a extensão dos danos possíveis e o âmbito da excepção admitida pela legislação belga. Esta não está, de facto, formulada em termos tais que a façam coincidir com a extensão dos fundamentos invocados.  Nesses termos não se torna possível o controlo pela Comissão, pelo que a invocação do princípio geral da proporcionalidade não pode servir para justificar a afirmação de que é a acção legal das autoridades nacionais que fica prejudicada, impedindo assim uma exploração normal da cultura frutícola.  Concluímos pois que, como afirma a Comissão, os artigos 4.° e 6.° dos arrêtés royaux de 20 de Julho de 1972 e de 9 de Setembro de 1981 estão em desconformidade com o estipulado nos artigos 5.° a 7.° da Directiva 79/409.  Quinta acusação: o primeiro parágrafo do artigo 6.° dos arrêtés royaux  Segundo a Comissão, a lista das espécies que, nos termos dos anexos 1 e 2 dos arrêtés royaux de 20 de Julho de 1972 e de 9 de Setembro de 1981, é possível deter e trocar, ao abrigo do disposto no primeiro parágrafo do artigo 6.°, não corresponde à prevista no artigo 6.° e anexo III da directiva: nenhuma das espécies mencionadas nos anexos dos arrêtés consta mesmo da lista da directiva.  Também aqui a questão se reconduz essencialmente a saber se os termos da legislação belga respeitam as condições para aplicação de alguma das derrogações previstas no artigo 9.° da directiva, designadamente a da alínea c) do n.° 1, que permite aos Estados-membros derrogar os artigos 5.° a 8.°, "se não existir outra solução satisfatória", "para permitir, em condições estritamente controladas e de um modo selectivo, a captura, a detenção ou qualquer outra exploração judiciosa de certas aves, em pequenas quantidades".  Como atrás salientámos, a natureza vaga e imprecisa de certos conceitos utilizados pela directiva torna problemática a determinação do seu exacto sentido e a definição dos seus limites.  É o caso da expressão "pequenas quantidades", cuja interpretação suscitou viva polémica entre as partes no presente processo.  A este respeito deve dizer-se que é dispicienda a afirmação do Estado demandado de que a Comissão comete um excesso de poder querendo impor a sua própria interpretação. A Comissão tem não apenas o direito mas igualmente o dever de sustentar a sua interpretação das disposições do direito comunitário, em virtude das atribuições, que lhe confere o artigo 155.° do Tratado, de zelar pelo respeito das obrigações que deste decorrem. Coisa completamente diversa seria sustentar que a Comissão tem o direito de efectuar uma interpretação autêntica das disposições do direito comunitário. A faculdade de interpretar a directiva cabe, assim, à Comissão nos mesmos termos que aos Estados-membros, competindo porém a este Tribunal, em caso de discordância e de subsequente recurso contencioso, fixar a interpretação a seguir.  Posto isto, como ajuizar da compatibilidade da citada disposição dos arrêtés royaux com a directiva, em particular com a disposição derrogatória do artigo 9.°?  Pensamos que tal juízo não pode deixar de fazer-se à luz dos objectivos gerais de protecção visados pela directiva.  Neste ponto, pode dizer-se que a directiva visa evitar que sejam capturadas aves em quantidade tal que possa ser posta em perigo a sobrevivência de uma ou mais espécies.  Nesse sentido se deve interpretar a referência à noção de "pequenas quantidades".  Ao contrário do que parecia pretender o Governo belga na sua resposta, tal noção não se reporta, em nosso entender, ao número de espécies de aves que podem ser capturadas. Assim o inculca o teor literal da parte final da alínea c) do n.° 1 do artigo 9.° O que está em causa é o número de exemplares que podem ser capturados, pois só assim se assegura o respeito por aquele objectivo da directiva.  Esse número não poderá deixar de ser apreciado relativamente a cada espécie, em função do número total de aves dessa espécie e das respectivas taxas de mortalidade e de reprodução.  O Governo belga começa por nos informar que na Região Flamenga o número de espécies que é permitido capturar foi limitado a quatro e que aí foi também decidido revogar o anexo 3 do arrêté royal de 9 de Setembro de 1981, o que efectivamente aconteceu por força do arrêté de 20 de Novembro de 1985; por sua vez, na Região Valã uma das listas aplicáveis foi reduzida de vinte e oito para dezasseis espécies. Mas informa-nos também o Governo belga que, nas várias regiões, foram ainda estabelecidos limites para o número de exemplares de cada espécie que poderão ser capturados. Na Flandres esse número terá sido limitado a mais ou menos 25 000 exemplares e na Valónia a mais ou menos 50 000 exemplares (doze anilhas para cada um dos cerca de 4 000 apanhadores de aves), enquanto na Região de Bruxelas a captura de aves se cifrará apenas numa centena de exemplares, apanhados unicamente para fins científicos e libertados em seguida. No total, o número de aves que é permitido capturar anualmente no território belga cifra-se pois em mais ou menos 75 OOO, de espécies taxativamente enumeradas. O Governo belga não especifica a disposição com base na qual se estabelecem os referidos limites máximos; deverá certamente tratar-se de despacho dos respectivos ministros, adoptado nos termos do artigo 4.° do arrêté ministerial de 14 de Setembro de 1981 e do artigo 5.° do arrêté regional de 28 de Julho de 1982.  A Comissão não contesta os números citados mas entende que são excessivos, em função do próprio objectivo das capturas, que seria antes de mais - como decorre, designadamente, do arrêté ministerial de 14 de Setembro de 1981 (9) - o de permitir completar regularmente os stocks dos criadores de aves. De resto, a Comissão considerava já excessivo o número de 54 630 aves capturadas na Bélgica em 1981, último ano para que, na altura da interposição do recurso, dispunha de dados fornecidos pela recorrida. Além disso, na Região de Bruxelas ir-se-ia ao ponto de aplicar a lista original de vinte e oito espécies.  Por outro lado, ainda segundo a Comissão, outras soluções satisfatórias seriam possíveis sem necessidade de retirar as aves da natureza, como o comprovaria a experiência de outros Estados-membros nos quais, desde há dezenas de anos, não existe o menor direito de capturar as aves.  Mesmo que, em casos contados, se revelasse necessário capturar as aves em plena natureza para satisfazer as necessidades dos criadores, entende a Comissão que um pequeno número seria certamente suficiente, em todo o caso um número muito inferior ao de 75 000 citado pelo próprio Governo belga.  Se tivermos apenas em conta as alegações da Comissão sumariamente expostas até este ponto, temos grande dificuldade em considerar violada pela legislação belga a condição de captura "em pequenas quantidades", posta pela alínea c) do n.° 1 do artigo 9.° da directiva.  A própria Comissão reconheceu na audiência ter sido até então "um pouco vaga" nas suas referências ao número alegadamente excessivo de aves.  Explicou-nos então o representante da Comissão que esta tinha adoptado, para chegar à sua conclusão, um critério assente na relação entre as capturas autorizadas e a taxa de mortalidade das espécies em causa em cada região, tendo em conta também o número de ovos de cada espécie.  Porém, apesar da indicação de que seria conveniente fixar um rácio máximo de 2,5%, a Comissão deixa ainda planar a incerteza sobre o significado desses valores: não só não apresenta fundamentação suficiente para a escolha da referida taxa entre todas as possíveis, como além disso não indica quaisquer números precisos a que a aplicação de tal taxa deveria conduzir. Reconhece, por outro lado, não ser possível afirmar com segurança se as capturas põem em perigo a manutenção de certa espécie de aves dado existir o problema da reprodução natural da espécie.  Há porém uma circunstância que nos leva a concluir ter a Comissão razão - ainda que algo residual - na alegação de que a legislação belga não respeita todas as condições de aplicação da derrogação do artigo 9.°, n.° 1, alínea c) da directiva, designadamente quanto ao conceito de "pequenas quantidades".  Com efeito, estabelecendo embora limites máximos ao número de aves cuja captura é autorizada em cada região, as autoridades belgas fazem-no globalmente, sem ventilação consoante as espécies. É pelo menos essa a única indicação que o processo nos fornece; é aliás o próprio Governo belga que nos dá tais informações.  É por isso com razão que a Comissão considera poder essa situação trazer uma consequência muito negativa para a manutenção de certas espécies: na verdade, pode perfeitamente dar-se o caso de certas espécies serem capturadas em número excessivo, dentro do contingente global de aves cuja captura é autorizada, ficando outras praticamente intocadas.  Quer dizer: as disposições e práticas administrativas em vigor na Bélgica não asseguram neste ponto que sejam alcançados os objectivos protectores da Directiva 79/409.  E não parece que contra isso possa o Governo belga invocar o disposto no artigo 2.° da directiva quando se refere às exigências culturais e às exigências recreativas. O artigo 2.° é uma disposição que tem por objectivo fundamental definir a filosofia geral da directiva, inspirando essencialmente as várias disposições do diploma, em particular o artigo 9.° e as derrogações nele previstas. Com efeito, encontramos neste claramente traduzidas preocupações que decorrem das exigências ecológicas ((n.° 1, alínea a), segunda e terceira partes, n.° 1, alínea b), e n.° 2) )), das exigências científicas e culturais ((n.° 1, alíneas b) e c) )), das exigências económicas ((n.° 1, alínea a), terceira parte, e alínea b) )) e das exigências recreativas ((n.° 1, alínea c) )). O comando do artigo 2.° aparece-nos assim essencialmente como uma espécie de guia de orientação que o próprio legislador da directiva se impôs a si próprio.  Não excluímos, é certo, que do artigo 2.° decorram igualmente obrigações para os Estados-membros no plano da transposição da directiva.  Mas, em qualquer caso, a invocação dos critérios gerais consignados no referido artigo 2.° não pode deixar de respeitar as condições fixadas nas demais disposições da directiva, como é o caso do artigo 9.° De qualquer forma, tal invocação, para proceder - sobretudo quando se trata de justificar derrogações a proibições de carácter geral -, deve ser convenientemente fundamentada, o que não sucede no caso em apreço.  Alega ainda a Comissão que, além da detenção, o artigo 6.° dos arrêtés royaux permite a troca das aves, o que, sobretudo na prática, seria quase impossível de se distinguir do seu comércio: "a troca entre criadores pode facilmente qualificar-se como comércio", lê-se na petição.  Em qualquer caso, escreve a Comissão, se a comercialização, no sentido próprio, de aves que vivem em estado selvagem não é expressamente permitida, ela seria, no entanto, facilitada e encorajada na prática, em violação do artigo 6.°, n.° 1.°, da directiva.  Não nos parece, contudo, suficientemente fundamentada esta argumentação: o artigo 6.° dos arrêtés não permite (como o reconhece a Comissão) a comercialização em sentido próprio, isto é, a introdução no comércio ou o acto de pôr à venda as aves capturadas, no sentido do artigo 6.° da directiva.  A proibição geral do artigo 5.° dos arrêtés abrange aliás a venda, a detenção e a exposição para venda, isto é, verdadeiros actos de comercialização, e a derrogação do artigo 6.°, primeiro parágrafo, apenas se refere (além da detenção) à troca - que é algo distinto dos conceitos mencionados no artigo 5.°  O que se permite é a troca entre detentores de aves - entre criadores, como refere a Comissão - e portanto não se vê que razão se oponha a essa troca quando a detenção for legitimada ao abrigo de uma das derrogações do artigo 9.° da directiva. A troca só não será pois, a nosso ver, legítima quando a detenção não couber na derrogação da directiva, pelo que esta acusação não tem autonomia relativamente à primeira.  A Comissão acusa ainda - e apenas na réplica - a legislação belga de permitir a captura e detenção de aves a toda e qualquer pessoa e (com excepção da Flandres) fora de qualquer controlo rigoroso, em violação do artigo 9.°, n.° 1, alínea c), da directiva, que apenas permite tais actividades "em condições estritamente controladas e de um modo selectivo".  Para além de dever considerar-se intempestiva a formulação de tal elemento da acusação, afigura-se-nos que o Governo belga carreou para o processo, na tréplica, elementos suficientes para demonstrar a sua improcedência.  Assim, na Região Flamenga, o artigo 5.° do arrêté ministerial de 14 de Setembro de 1981 9 estabelece sete condições às quais devem satisfazer as pessoas que procedam à captura de aves. Entre essas condições figuram as de não ter sofrido qualquer condenação por delitos de caça, possuir um conhecimento suficiente das aves e ser membro de um grupo oficialmente reconhecido. As autoridades administrativas podem impor condições especiais e fixam o número de pessoas autorizadas, entre as que são indicadas pelos grupos reconhecidos. Nos termos do artigo 6.°, as capturas são feitas por períodos limitados e nas condições nele fixadas.  Quanto à Região Valã, o arrêté de 28 de Julho de 1982 do respectivo executivo regional (10) regulamenta a captura e a detenção das aves, impondo igualmente várias condições, entre as quais a não condenação nos últimos cinco anos por delito de caça, a obtenção de uma licença anual de captura e a participação num grupo oficialmente reconhecido (artigos 6.° e 7.°). Além disso, estabelece o artigo 5.° que, todos os anos, o ministro regional responsável fixa as espécies que podem ser capturadas, o período de captura e o número de anilhas abertas entregues a cada "apanhador". O tipo e forma das gaiolas é fixado (artigo 8.°) e as aves capturadas devem ser inscritas num registo que se mantem ao dispor das autoridades competentes (artigo 2.°).  Não existem pois dúvidas de que, no que toca às regiões Flamenga e Valã, as condições ora em análise de aplicação da derrogação do artigo 9.°, n.° 1, alínea c), da directiva estão realizadas, não havendo sequer lugar a analisar a questão na Região de Bruxelas, dada a intempestividade da imputação e, em qualquer caso, as condições de recolha das aves nessa região (uma centena de exemplares recolhidos para fins unicamente científicos e libertados em seguida, sem que exista portanto aprisionamento das aves).  Concluímos pois que esta quinta acusação apenas é inequivocamente procedente no que toca à não distinção por espécies das quantidades de aves que podem ser caçadas nas regiões Flamenga e Valã, não se encontrando pois assegurada a verificação de uma das condições referidas no artigo 9.°, n.° 1, alínea c), da directiva (captura e detenção "em pequenas quantidades").  Sexta acusação: o artigo 7.°, primeiro parágrafo, dos arrêtés royaux  Segundo a Comissão, o artigo 7.°, primeiro parágrafo, dos diplomas referidos permitiria o transporte das aves mencionadas no anexo 2 (e no anexo 3), em certas condições. Como o transporte e a exposição de aves implica necessariamente a sua detenção no sentido da alínea e) do artigo 5.° da directiva, deveria haver uma correspondência, que se não verifica em nenhum caso, entre as espécies que figuram nos referidos anexos dos arrêtés royaux e a lista das espécies constantes do anexo III da directiva.  O Governo belga começa por sustentar que a acusação da Comissão se dirige unicamente às regiões Valã e de Bruxelas, por força do arrêté royal de 20 de Julho de 1972.  Atentos os elementos disponíveis da legislação belga, não nos parece que seja assim.  Com efeito, o arrêté do executivo flamengo de 20 de Novembro de 1985 não modificou o conteúdo do artigo 7.° do arrêté royal de 9 de Setembro de 1981 que se aplica à Região Flamenga. Ora, esse artigo 7.° contém uma disposição substancialmente idêntica à do artigo 7.° do arrêté royal de 20 de Julho de 1972.  Em contrapartida, tem de ser devidamente entendida a referência que a Comissão faz aos anexos 2 e 3 dos arrêtés royaux. Com efeito, o primeiro parágrafo do artigo 7.° do arrêté de 20 de Julho de 1972 só menciona o anexo 2 (inevitavelmente, dada a inexistência de anexo 3) e o artigo 2.° do arrêté de 20 de Novembro de 1985 revogou, como sabemos, o anexo 3 do arrêté royal de 9 de Setembro de 1981. Portanto, no que respeita à Região Flamenga, o anexo 3 deste último arrêté royal apenas estará implicado durante o período transitório até 31 de Dezembro de 1986, ressalvado pelo arrêté de 20 de Novembro de 1985.  Feitas estas precisões, cumpre reconhecer que esta acusação só pode considerar-se procedente se e na medida em que proceder a acusação anterior. Remetemos pois para a nossa conclusão relativamente à quinta acusação.  Sétima acusação: o artigo 7.°, segundo parágrafo, do arrêté royal de 20 de Julho de 1972 e o artigo 6.°, quarto parágrafo, do arrêté royal de 9 de Setembro de 1981  Os mencionados artigos permitem, durante todo o ano, a detenção, o transporte e a comercialização de aves cuja cor difira totalmente (arrêté de 1972) ou visivelmente (arrêté de 1981) da dos exemplares da mesma espécie, subespécie ou variedade que vivem em liberdade.  Segundo a Comissão, tal seria proibido pelo artigo 5.°, alínea e), e pelo artigo 6.°, n.° 1, da directiva.  Estamos mais uma vez aqui num limite "perigoso" entre a licitude e a ilicitude da legislação nacional à luz da directiva comunitária.  Com efeito, o Governo belga alega, em resposta à Comissão, que as aves cuja cor difere visivelmente da cor normal das que vivem na natureza em estado selvagem ou resultam de uma criação a longo prazo ou provêm de cruzamentos artificiais ou são mutantes raros. Daí se seguirá que não se trata "de aves que vivem naturalmente no estado selvagem", no sentido do artigo 1.° da directiva, ficando pois fora do seu âmbito de aplicação.  A autorização de deter e trocar estas espécies aberrantes responderia à preocupação das autoridades de limitar a possibilidade de aprovisionamento em aves na natureza para lhe substituir uma outra fonte de aprovisionamento, constituída pelas aves criadas em cativeiro.  Alega porém a Comissão que também na natureza existem anomalias cromáticas totais (caso dos "albinos"), não sendo por isso tais anomalias um critério suficiente para concluir que se trata de exemplares criados em cativeiro.  Sendo assim, há que começar por dizer que as disposições ora incriminadas são irrepreensíveis do ponto de vista do direito comunitário na medida em que se refiram de facto às aves criadas em cativeiro. A estas não se aplica, como vimos, a directiva.  Não nos parece porém que o quarto parágrafo do artigo 6.° do arrêté de 1981 e o segundo parágrafo do artigo 7.° do arrêté de 1972 pretendam apenas referir-se às aves de cativeiro, deixando de fora aquelas que caem no âmbito de aplicação da directiva.  Que assim é prova-o o facto de as referidas disposições constituirem derrogações aos artigos 3.° e 5.° dos arrêtés, os quais, por sua vez, se referem às aves mencionadas no artigo 1.°, isto é, às "que vivem em estado selvagem nos países do Benelux" (ou "no território europeu dos Estados-membros", na nova redacção dada pelo arrêté de 20 de Novembro 1985 ao artigo 1.° do arrêté de 9 de Setembro de 1981, no que respeita à Região Flamenga).  Tudo leva pois a crer que era essencialmente nestas aves que o legislador belga pensava ao formular as autorizações em causa.  Em todo o caso, há que dizer que, quanto a essas, a válvula de escape do artigo 9.° da directiva se nos afigura inaplicável, por faltarem no caso vários elementos essenciais: não é indicado o fundamento da derrogação, nem as condições em que terá lugar, nem os requisitos de forma a que se sujeita.  O Governo belga invoca, é certo, as dificuldades de controlo existentes, designadamente no caso de mutantes, mestiços e híbridos, dado ser por vezes impossível classificar as aves de cor nitidamente diferente do normal em uma ou outra das espécies conhecidas de aves que vivem em estado selvagem.  A Comissão alega, no entanto, que experiências efectuadas em outros paises, como os Países Baixos, demonstrariam que é possível aplicar um sistema de controle às aves de criação.  Independentemente disso, o facto é que, em nosso entender, as dificuldades de controlo não deverão constituir um obstáculo intransponível à conformação da legislação belga com as disposições da directiva, nomeadamente ao respeito devido às condições de admissibilidade das derrogações nos termos do artigo 9.°  Visto o que precede, somos também aqui de opinião que as disposições incriminadas não se harmonizam perfeitamente com as disposições da Directiva 79/409.  Oitava acusação: o artigo 9.° do arrêté royal de 20 de Julho de 1972  O artigo 9.° do arrêté royal de 1972, aplicável às regiões Valã e de Bruxelas, permite ao ministro da Agricultura autorizar derrogações temporárias às disposições gerais em matéria de protecção de aves "com vista a prevenir danos ou por razões de interesse local".  A Comissão pensa que a faculdade de derrogação assim concedida vai muito mais longe que o âmbito da derrogação prevista no artigo 9.° da directiva, na medida em que não se refere à prevenção de "danos importantes" (para as culturas, o gado, as florestas, as pescas ou as águas) e em que a invocação de um interesse local não constitui, só por si, um motivo válido de derrogação, antes devendo combinar-se com um dos outros motivos mencionados no artigo 9.°, n.°.1.  Não há muito a dizer sobre esta acusação.  Neste ponto, o artigo 8.° do arrêté royal de 9 de Setembro de 1981 retomou, quase integralmente, para a região flamenga, as fórmulas derrogatórias do artigo 9.°, n.os 1 e 2.  As regiões Valã e de Bruxelas não fizeram o mesmo e por isso as fórmulas usadas no artigo 9.° do arrêté royal de 1972, mais amplas que as da directiva, podem conduzir a resultados contrários aos objectivos protectores do texto comunitário.  Cabe aqui recordar mais uma vez a jurisprudência do Tribunal, que nos parece de novo pertinente, segundo a qual importa que cada Estado-membro dê às directivas uma execução que corresponda plenamente às exigências de clareza e de certeza das situações jurídicas por elas pretendidas (11). A transposição da directiva na ordem jurídica interna não deve pois ser deixada a um orgão da administração nacional ou regional a cujo poder discricionário a norma legislativa aplicável não fornece um enquadramento que respeite plenamente as condições postas pela directiva.  Na sua resposta à notificação de incumprimento, o Governo belga invoca, em abono da sua posição, o facto de as autorizações se referirem a quantidades consideradas reduzidas e a espécies potencialmente nocivas, bem como a circunstância de o arrêté de 28 de Julho de 1982 do executivo da Valónia, que revogou para essa região o arrêté ministerial de 17 de Setembro de 1973, visar expressamente, nos considerandos, a Directiva 79/409, em particular o artigo 9.°, n.° 1, alínea c).  O Governo belga não retomou estes argumentos durante a fase escrita do processo contencioso.  E, se é certo que o arrêté de 28 de Julho de 1982 limita, no seu estrito domínio de aplicação, o artigo 9.° do arrêté de 20 de Julho de 1972 (tendo sobretudo em vista o artigo 6.° deste último arrêté), não nos parece que a sua invocação e das demais circunstâncias mencionadas venha isentar a legislação belga de todos os defeitos.Com efeito, por um lado, o arrêté de 1982 apenas se aplica à Região Valã e não à de Bruxelas; por outro lado, o que está em causa na acusação da Comissão é a formulação do artigo 9.° do arrêté de 20 de Julho de 1972 e a sua compatibilidade com o artigo 9.° da directiva e não a interpretação do conceito de pequenas quantidades. Ora, a fórmula do referido artigo 9.° do arrêté de 1972 deixa em aberto a delimitação de outros conceitos, que não são precisados pelo arrêté de 1982.  Concretamente, a referência à simples prevenção de danos é menos limitativa que a referência à noção de danos importantes constante do artigo 9.°, n.° 1, alínea c), terceira parte da directiva e, não sendo o interesse local um motivo autónomo de derrogação nos termos desta disposição, só com referência ou em conjugação com os vários motivos dela constantes é que tal interesse pode relevar como fundamento de derrogação às regras gerais.  Somos pois de opinião que, no que toca às regiões de Bruxelas e Valã, o Estado belga não deu adequado cumprimento à obrigação de adaptação da sua ordem jurídica que lhe é imposta pelo artigo 18.° da directiva.  5. Nestes termos, propomo-vos que declareis que o Estado belga não adoptou, no prazo fixado, as disposições necessárias para dar cumprimento integral às obrigações decorrentes da Directiva 79/409 do Conselho, de 2 de Abril de 1979, e que, por isso, não cumpriu uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado CEE.  De harmonia com o disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas.  (1) - Ver preâmbulo, segundo e sétimo considerandos.  (2) - Moniteur belge de 3.3.1882, modificado em último lugar pela lei de 30 de Junho de 1967 (Moniteur belge de 10.8.1967).  (3) - Assim, o programa de acção adoptado pelo Conselho em 1973, depois renovado e completado em 1977 e em 1983 (para o período 1982-1986) (JO C 112 de 20.12.1973, C 139 de 13.6.1977 e C 46 de 17.2.1983).  (4) - Ver acórdão de 4 de Abril de 1974, processo 167/73, Comissão/França (código do trabalho marítimo), Recueil 1974, p. 359 e seguines; acórdão de 25 de Outubro de 1979, processo 159/78, Comissão/Itália, Recueil 1979, p. 3247 e seguintes.  (5) - Ver, por exemplo, acórdão de 6 de Maio de 198O, processo 102/79, Comissão/Bélgica, Recueil 198O, p. 1473 e seguintes; no mesmo sentido, acórdão de 30 de Janeiro de 1985, processo 143/83, Comissão/Dinamarca, Recueil 1985, p. 427 e seguintes.  (6) - Ver por exemplo, acórdão de 5 de Maio de 1970, processo 77/69, Comissão/Bélgica, Recueil 1970, p. 237 e seguintes.  (7) - Arrêté de 20 de Novembro de 1985 (Moniteur belge de 31.12.85).  (8) - Sublinhado nosso.  (9) - Moniteur belge de 13.11.1981.  (10) - Moniteur belge de 18.9.1982.  (11) - Ver os acórdãos já citados de 6 de Maio de 198O, processo 102/79, Comissão/Bélgica, Recueil 198O, p. 1473 e seguintes, e de 30 de Janeiro de 1985, processo 143/83, Comissão/Dinamarca, Recueil 1985, p. 427 e seguintes.