CELEX: 62018CJ0465
Language: sv
Date: 2019-12-19 00:00:00
Title: Domstolens dom (fjärde avdelningen) av den 19 december 2019.#AV och BU mot Comune di Bernareggio.#Begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato.#Begäran om förhandsavgörande – Etableringsfrihet – Överlåtelse av apotek genom anbudsförfarande – Nationell lagstiftning – Förköpsrätt för de anställda vid det apotek som ska överlåtas.#Mål C-465/18.

DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
   den 19 december 2019 (
         *1
      )
   ”Begäran om förhandsavgörande – Etableringsfrihet – Överlåtelse av apotek genom anbudsförfarande – Nationell lagstiftning – Förköpsrätt för de anställda vid det apotek som ska överlåtas”
   I mål C‑465/18,
   angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 31 maj 2018, som inkom till domstolen den 16 juli 2018, i målet
   
      AV,
   
   
      BU
   
   mot
   
      Comune di Bernareggio,
   
   ytterligare deltagare i rättegången:
   
      CT,
   
   meddelar
   DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
   sammansatt av avdelningsordföranden M. Vilaras samt domarna S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe och N. Piçarra (referent),
   generaladvokat: G. Hogan,
   justitiesekreterare: handläggaren R. Schiano,
   efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 juli 2019,
   med beaktande av de yttranden som avgetts av:
   
            –
         
         
            AV och BU, genom E. Beacco och A. Barletta, avvocati,
         
      
            –
         
         
            Comune di Bernareggio, genom F. Pintucci, avvocato,
         
      
            –
         
         
            CT, genom G. Pini, avvocato,
         
      
            –
         
         
            Europeiska kommissionen, genom L. Malferrari, H. Støvlbæk och L. Armati, samtliga i egenskap av ombud,
         
      och efter att den 2 oktober 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
   följande
   
      Dom
   
   
            1
         
         
            Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 45, 49–56 och 106 FEUF och artiklarna 15 och 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
         
      
            2
         
         
            Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan AV och BU och å andra sidan Comune di Bernareggio (Bernareggio kommun, Italien) angående beslutet att efter ett anbudsförfarande tilldela en farmaceut som är anställd på ett kommunalt apotek äganderätten till apoteket, till följd av att denne utnyttjat sin förköpsrätt enligt nationell rätt.
         
      
      Tillämpliga bestämmelser
   
   
            3
         
         
            I artikel 9 i Legge n. 475 – Norme concernenti il servizio farmaceutico (lag nr 475 om bestämmelser avseende farmaceutiska tjänster) av den 2 april 1968 (GURI nr 107 av den 27 april 1968, s. 2638), i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande:
            ”Äganderätten till hälften av de apotek som blir vakanta och nya apotek som inrättas till följd av en revidering av fördelningsplanen (pianta organica) kan övertas av kommunen. Apotek som ägs av kommunen kan drivas, i enlighet med lag nr 142 av den 8 juni 1990 …”
         
      
            4
         
         
            I artikel 12 i lag nr 475 av den 2 april 1968 om bestämmelser avseende farmaceutiska tjänster föreskrivs följande:
            ”1.   Det är tillåtet att överlåta äganderätten till ett apotek tre år efter det att det förvärvats.
            2.   Överlåtelsen får endast ske till en farmaceut som redan har varit innehavare av ett apotek eller som ansetts ha tillräckliga kvalifikationer i ett tidigare anbudsförfarande.
            …
            11.   Överlåtelsen av äganderätten till ett apotek anses inte rättsligt giltig i alla avseenden, och kan återgå, om överföringen av rätten att driva apoteket inte åtföljs av den tillhörande rätten till affärsrörelsen.”
         
      
            5
         
         
            I artikel 4, med rubriken ”Anbudsförfarande”, i Legge n. 362 – Norme di riordino del settore farmaceutico (lag nr 362 om omstrukturering av apotekssektorn) av den 8 november 1991 (GURI nr 269 av den 16 november 1991, s. 3) (nedan kallad lag nr 362/1991), i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande:
            ”1.   Apotek som blir vakanta eller nya apotek, vilka kan drivas av privata aktörer, tilldelas genom ett anbudsförfarande på grundval av meriter och prov som organiseras, på provinsnivå, före mars månad varje ojämnt år, av regionerna och av de autonoma provinserna Trento och Bolzano.
            2.   Tillträde till anbudsförfarandet enligt punkt 1 är förbehållet medborgare i någon av Europeiska [unionens] medlemsstater som är myndiga, åtnjuter medborgerliga och politiska rättigheter och är inskrivna som medlemmar i farmaceuternas yrkesorganisation samt inte uppnått 60 års ålder då fristen för att lämna anbud löper ut.”
         
      
            6
         
         
            I artikel 7 i denna lag, med rubriken ”Äganderätt och drivande av apotek”, föreskrivs följande:
            ”1.   Rätten att driva privata apotek är förbehållen fysiska personer, i enlighet med gällande bestämmelser, personbolag och kooperativa bolag med begränsat ansvar för delägarna.
            …
            8.   Äganderätten till ett privat apotek får överlåtas tre år efter det att motsvarande tillstånd utfärdades av den behöriga myndigheten, med undantag för de fall som anges i punkterna 9 och 10.
            …”
         
      
            7
         
         
            Artikel 12 i lag 362/1991 har rubriken ”Överlåtelse av äganderätten till apotek som förvaltas av kommunen”. I artikel 12.2 i lagen föreskrivs att ”de anställda har förköpsrätt vid överlåtelse av äganderätten till ett kommunalt apotek. De ska i detta sammanhang omfattas av bestämmelserna i artikel 7”.
         
      
            8
         
         
            I artikel 2112 första stycket i Codice civile (den italienska civillagen) föreskrivs att ”vid övergång av verksamhet ska anställningsförhållandet fortsätta att gälla med förvärvaren och arbetstagaren behåller samtliga rättigheter som följer av detta”.
         
      
      Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
   
   
            9
         
         
            Genom ett meddelande av den 31 januari 2014 utlyste Bernareggio kommun ett anbudsförfarande i syfte att överlåta ett kommunalt apotek.
         
      
            10
         
         
            I anbudsinfordran angavs bland annat att licensen för detta apotek skulle tilldelas den anbudsgivare som erbjöd det högsta priset, räknat från ett utgångspris på 580000 euro.
         
      
            11
         
         
            Det preciserades också att överlåtelsen av äganderätten till apoteket till den preliminärt vinnande anbudsgivaren var villkorad av att det kommunala företag som drev apoteken i Vimercate (Italien) och de farmaceuter som var fast anställda i detta företag och uppfyllde de lagliga kraven inte utövade sin förköpsrätt enligt artikel 12 i lag nr 362/1991.
         
      
            12
         
         
            Det anbud som ingavs av AV och BU visade sig vara det mest ekonomiskt fördelaktiga, vilket innebar att de preliminärt utsågs till vinnande anbudsgivare.
         
      
            13
         
         
            Den 12 maj 2014 fattades emellertid beslut om att CT, en farmaceut som var anställd av det kommunala företag som förvaltar apoteken i Vimercate, skulle få förvärva apoteket. Denna farmaceut, som inte deltagit i anbudsförfarandet, beviljades nämligen företräde med tillämpning av artikel 12.2 i lag nr 362/1991.
         
      
            14
         
         
            AV och BU överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet, Italien) och yrkade att det skulle upphävas. De gjorde gällande att artikel 12.2 i lag nr 362/1991 stred mot de unionsrättsliga principerna om fri konkurrens och likabehandling. De gjorde bland annat gällande att den förköpsrätt som föreskrivs i denna bestämmelse, till fördel för farmaceuter som är anställda på det kommunala apoteket, inte är motiverad, eftersom dessa sistnämndas rättigheter, i samband med privatisering av apoteket, skyddas av artikel 2112 i civillagen, som införlivar rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter (EGT L 82, 2001, s. 16).
         
      
            15
         
         
            Efter det att den domstolen ogillat AV:s och BU:s överklagande, överklagade de till den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen har angett att den delar klagandenas uppfattning att den aktuella förköpsrätten strider mot unionsrätten.
         
      
            16
         
         
            Den hänskjutande domstolen har, med stöd av domstolens praxis, för det första påpekat att den konkurrensbestämmelse som är tillämplig vid tilldelning av nystartade apotek eller vid överlåtelse av äganderätten till, eller enbart förvaltningen av, ett kommunalt apotek, kan bli föremål för anpassningsåtgärder som är berättigade av överordnade intressen grundade på skyddet för allmänintresset, så länge som den aktuella nationella lagstiftningen inte, i själva verket, syftar till att skydda sektoriella ekonomiska intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, kommissionen/Italien, C‑531/06, EU:C:2009:315, och dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone, C‑72/10 och C‑77/10, EU:C:2012:80).
         
      
            17
         
         
            För det andra har den hänskjutande domstolen erinrat om att förköpsrätten utgör en förtursrätt att ingå avtal, som beviljas vissa kategorier av personer, som utöver att tillvarata dessa personers privata intressen även syftar till att tillvarata intressen av en mer allmän karaktär. Det följer således av den hänskjutande domstolens praxis att den förtur som ges den anställde, genom den förköpsrätt som förskrivs i artikel 12.2 i lag nr 362/1991, aktualiserar intressen som hänför sig till kravet på en bättre förvaltning av apotekstjänster (dom meddelad av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), femte avdelningen, nr 5329 av den 5 oktober 2005). Denna rättsliga bestämmelse är baserad på tanken att en farmaceut, som redan är anställd på det apotek som överlåts, kan säkerställa en kontinuitet och säkerställa att erfarenheten av att driva det aktuella apoteket tas till vara på ett bra sätt.
         
      
            18
         
         
            Den hänskjutande domstolen anser emellertid, för det första, att den garanti för kontinuitet som följer av att de anställda farmaceuterna bibehåller sina anställningar redan är säkerställd genom artikel 2112 i civillagen, genom vilken direktiv 2001/23 införlivas. Den förköpsrätt som föreskrivs i artikel 12.2 i lag nr 362/1991 är därför överflödig.
         
      
            19
         
         
            Den hänskjutande domstolen anser, för det andra, att det finns andra sätt att tillvarata tidigare yrkeserfarenhet, till exempel genom att, inom ramen för anbudsförfarandet, tilldela farmaceuter som är anställda på apoteket tilläggspoäng. Den hänskjutande domstolen ifrågasätter dessutom om den yrkeserfarenhet som förvärvats i det kommunala apotekets tjänst förtjänar att tillvaratas på detta sätt. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende betonat att farmaceutyrket är ett reglerat yrke, att ett apotek endast får överlåtas till en farmaceut som är medlem i farmaceuternas yrkesorganisation, som redan ansetts ha tillräckliga kvalifikationer för att köpa ett apotek eller som har minst två års yrkeserfarenhet. En erfarenhet som anställd farmaceut på ett kommunalt apotek innebär vidare inte att det är möjligt att dra någon slutsats om den anställdes förmåga att driva ett apotek.
         
      
            20
         
         
            Den hänskjutande domstolen anser således att den förköpsrätt som föreskrivs i artikel 12.2 i lag nr 362/1991 utgör en ovillkorlig förtursrätt som inte är motiverad. Detta gäller i än högre grad som det vid tillämpningen av denna rätt inte tas hänsyn till omständigheter som kan vittna om en god förvaltning av apoteket eller till vilken erfarenhet de anställda på det kommunala apoteket rent faktiskt har förvärvat.
         
      
            21
         
         
            Den hänskjutande domstolen har av detta dragit slutsatsen att förköpsrätten inte är proportionerlig, eftersom den inte grundar sig på några kriterier om meriter. Den grundar sig i detta hänseende på EU-domstolens praxis, enligt vilken det strider mot artikel 45 FEUF att bedöma den yrkeserfarenhet som förvärvats av unionsmedborgare som deltar i ett uttagningsförfarande på olika sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2005, kommissionen/Italien, C‑278/03, EU:C:2005:281, punkt 22).
         
      
            22
         
         
            EU-domstolen har även slagit fast att regleringen och styrningen av farmaceutverksamheten kan motiveras med hänsyn till skyddet för hälsan, under förutsättning att de nationella bestämmelserna inte går utöver vad som är nödvändigt får att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, punkterna 44, 46 och 47, och dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkterna 25, 27 och 28).
         
      
            23
         
         
            Den hänskjutande domstolen har, för det tredje, preciserat att den aktuella tvisten är av gränsöverskridande intresse, eftersom varje unionsmedborgare som uppfyller de yrkesmässiga krav som uppställs i artikel 4.2 i lag nr 362/1991 kan lämna anbud. Den har dessutom påpekat att Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013 (EUT L 354, 2013, s. 132) gör det möjligt att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer på farmaceutyrket.
         
      
            24
         
         
            Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende erinrat om EU-domstolens praxis, av vilken det framgår att även om alla omständigheter i en tvist är begränsade till en medlemsstats territorium, kan den aktuella lagstiftningen medföra verkningar som inte är begränsade till denna medlemsstat, eftersom det inte kan uteslutas att medborgare som är etablerade i andra medlemsstater har varit eller är intresserade av att öppna eller överta apotek i denna medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juni 2010, Blanco Pérez och Chao Gómez, C‑570/07 och C‑571/07, EU:C:2010:300, punkt 40).
         
      
            25
         
         
            Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
            ”Utgör principerna om etableringsfrihet, icke-diskriminering, likabehandling, fri konkurrens och fri rörlighet för arbetstagare enligt artiklarna 45, 49–56 och 106 FEUF, artiklarna 15 och 16 i stadgan, samt principerna om proportionalitet och rimlighet, vilka följer av dessa, hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 12.2 i lag nr 362/1991, enligt vilken anställda vid ett kommunalt apotek har förköpsrätt i händelse av överlåtelse av nämnda apotek?”
         
      
      Inledande synpunkter
   
   
      
         Tillämplig unionsbestämmelse
      
   
   
            26
         
         
            Inledningsvis ska det preciseras vilka av de unionsrättsliga bestämmelser som den hänskjutande domstolen har nämnt i sin tolkningsfråga som är relevanta för att kunna avgöra det nationella målet.
         
      
            27
         
         
            Det ska först påpekas att förvärv av ett apotek, i och med att ett sådant förvärv gör det möjligt att utöva en ekonomisk verksamhet genom en fast inrättning under obestämd tid, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, punkt 39, och dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkterna 23 och 24).
         
      
            28
         
         
            Av detta följer att varken artikel 45 FEUF, som garanterar den fria rörligheten för arbetstagare, eller artikel 56 FEUF, som rör friheten att tillhandahålla tjänster, är tillämplig i det nationella målet.
         
      
            29
         
         
            Vad därefter beträffar tillämpningen av artiklarna 15 och 16 i stadgan, så erkänns i dem rättigheter som följer av bestämmelser i unionens fördrag, såsom artikel 49 FEUF i det nationella målet, och de ska därför i enlighet med artikel 52.2 i stadgan utövas ”på de villkor och inom de gränser som fastställs i [dessa fördrag]”.
         
      
            30
         
         
            Vad slutligen gäller artikel 106 FEUF är det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, inte möjligt att utifrån handlingarna i målet sluta sig till att det nationella målet direkt eller indirekt rör förvaltningen av offentliga eller privata företag som en medlemsstat har beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter, eller av företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol i enlighet med artikel 106 FEUF.
         
      
            31
         
         
            EU-domstolen konstaterar således, med hänsyn till den hänskjutande domstolens frågor, att det endast är artikel 49 FEUF som kan vara relevant för att avgöra tvisten i det nationella målet.
         
      
      
         Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning
      
   
   
            32
         
         
            Eftersom alla omständigheter i det nationella målet är begränsade till en enda medlemsstat och bestämmelserna i EUF-fördraget om fri rörlighet i princip inte är tillämpliga på rent interna situationer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47), finns det anledning att fråga sig huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
         
      
            33
         
         
            EU-domstolen erinrar om att en begäran om förhandsavgörande rörande tolkningen av bestämmelser i fördraget angående grundläggande friheter kan tas upp till sakprövning, trots att omständigheterna i det nationella målet är begränsade till en och samma medlemsstat, med motiveringen att det inte kan uteslutas att medborgare som är etablerade i andra medlemsstater har varit eller är intresserade av att utnyttja dessa friheter för att bedriva verksamhet i den medlemsstat som har antagit den aktuella lagstiftningen, och att denna lagstiftning, som är tillämplig utan åtskillnad på inhemska medborgare och medborgare i andra medlemsstater, följaktligen kan medföra verkningar som inte är begränsade till denna medlemsstat (dom av den 1 juni 2010, Blanco Pérez och Chao Gómez, C‑570/07 och C‑571/07, EU:C:2010:300, punkt 40, dom av den 5 december 2013, Venturini m.fl., C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:791, punkterna 25 och 26, och dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 50).
         
      
            34
         
         
            Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, kan inte EU-domstolen i ett sådant fall, då en nationell domstol har framställt en begäran om förhandsavgörande rörande en rent intern situation, – utan någon annan indikation från den nationella domstolen än att den aktuella nationella lagstiftningen är tillämplig utan åtskillnad på medborgarna i den berörda medlemsstaten och medborgarna i andra medlemsstater – anse att begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av de grundläggande friheterna är nödvändig för att den nationella domstolen ska kunna avgöra den där anhängiggjorda tvisten. De konkreta omständigheter som visar att det finns ett samband mellan saken eller omständigheterna i en tvist, där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till den berörda medlemsstaten, och bestämmelserna i fördraget, måste nämligen framgå av begäran om förhandsavgörande (dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 54).
         
      
            35
         
         
            Den hänskjutande domstolen har med avseende på det nationella målet angett att värdet på det kommunala apotek som är föremål för anbudsförfarandet uppgår till 580000 euro. Den hänskjutande domstolen har vidare uppgett att målet är av gränsöverskridande karaktär eftersom alla unionsmedborgare som har erforderliga yrkeskvalifikationer, enligt artikel 4.2 i lag nr 362/1991, har rätt att förvärva ett apotek. Den har tillagt att direktiv 2005/36, i dess lydelse enligt direktiv 2013/53, reglerar det ömsesidiga erkännandet av farmaceuters yrkeskvalifikationer.
         
      
            36
         
         
            Begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) kan således tas upp till prövning.
         
      
      Prövning av tolkningsfrågan
   
   
            37
         
         
            Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 49 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som innebär att apotekare som är anställda på ett kommunalt apotek har en ovillkorlig förköpsrätt vid en överlåtelse av detta apotek genom anbudsförfarande.
         
      
            38
         
         
            För att besvara denna fråga måste det prövas huruvida förköpsrätten, som föreskrivs i artikel 12.2 i lag nr 362/1991, utgör en inskränkning i etableringsfriheten och, om så är fallet, huruvida denna inskränkning kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkterna 22 och 25).
         
      
            39
         
         
            När det gäller frågan huruvida det föreligger en begränsning av etableringsfriheten erinrar EU-domstolen om att artikel 49 FEUF utgör hinder för varje nationell åtgärd som – även om den är tillämplig utan åtskillnad med avseende på nationalitet – kan göra det svårare eller mindre attraktivt för unionens medborgare att utöva etableringsfriheten (dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkt 22).
         
      
            40
         
         
            Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande, kan den ovillkorliga förköpsrätt som tillkommer farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek, om detta apotek överlåts, med hänsyn till den tid och de pengar som krävs för att delta i ett anbudsförfarande, avskräcka farmaceuter från andra medlemsstater från att delta i ett sådant förfarande.
         
      
            41
         
         
            Ett sådant konstaterande gäller i än högre grad med tanke på att den som lämnar det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet inte kan vara säker på att vinna anbudsförfarandet. En farmaceut som är anställd på det kommunala apoteket kan nämligen, utan att ens delta i anbudsförfarandet, utöva sin förköpsrätt genom att matcha det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och på så sätt få förvärva detta apotek.
         
      
            42
         
         
            Av detta följer att den ovillkorliga förköpsrätt som tillkommer farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek för det fall apoteket överlåts genom anbudsförfarande – i det att den ger alla farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek en fördel – är ägnad att avskräcka eller till och med förhindra farmaceuter från andra medlemsstater från att förvärva ett fast driftställe där de kan utöva sin yrkesverksamhet i Italien.
         
      
            43
         
         
            En sådan förköpsrätt utgör följaktligen en inskränkning av den etableringsfrihet som garanteras genom artikel 49 FEUF.
         
      
            44
         
         
            När det gäller frågan huruvida denna inskränkning är motiverad, ska det först fastställas huruvida den nationella åtgärden har ett legitimt syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkt 25).
         
      
            45
         
         
            Det framgår av beslutet om hänskjutande att den förköpsrätt som tillkommer farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek för det fall nämnda apotek överlåts genom ett anbudsförfarande syftar till att säkerställa en bättre förvaltning av apotekstjänster dels genom att säkerställa kontinuiteten i de anställda farmaceuternas anställningsförhållande, dels genom att ta till vara de erfarenheter som dessa har förvärvat.
         
      
            46
         
         
            Ett sådant syfte, som hänger samman med skyddet för folkhälsan, vilket uttryckligen anges i artikel 52.1 FEUF, kan motivera en inskränkning av etableringsfriheten. Det har även slagits fast att inskränkningar i etableringsfriheten kan motiveras av målet att säkerställa en säker och högkvalitativ läkemedelsförsörjning till befolkningen, vilket utgör ett tvingande skäl av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2013, Venturini m.fl., C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:791, punkterna 40 och 41).
         
      
            47
         
         
            EU-domstolen ska därför undersöka huruvida den inskränkning av etableringsfriheten som består i en ovillkorlig förköpsrätt för farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek för det fall nämnda apotek överlåts genom ett anbudsförfarande är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och, om så är fallet, kontrollera att denna inskränkning inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå nämnda mål, det vill säga att det inte finns andra åtgärder som i mindre utsträckning inskränker den frihet som garanteras genom artikel 49 FEUF och som gör att det är möjligt att uppnå målet på ett lika effektivt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkterna 25 och 52).
         
      
            48
         
         
            Vad gäller kontinuiteten i anställningsförhållandet i syfte att säkerställa en bättre förvaltning av apotekstjänster kan den inte anses vara ägnad att säkerställa målet att skydda folkhälsan.
         
      
            49
         
         
            Den hänskjutande domstolen har nämligen påpekat att syftet att de anställda på ett kommunalt apotek ska få bibehålla sina rättigheter vid en överlåtelse av detta apotek, i princip säkerställs genom tillämpningen av artikel 2112 i den italienska civillagen, genom vilken direktiv 2001/23 införlivas.
         
      
            50
         
         
            Vad gäller tillvaratagandet av förvärvad yrkeserfarenhet i syfte att säkerställa en bättre förvaltning av apotekstjänster, framgår det av handlingarna i målet att den ovillkorliga förköpsrätt som tillkommer farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek för det fall apoteket överlåts genom ett anbudsförfarande ger upphov till en icke motbevisbar presumtion om att dessa anställda är bäst lämpade att, i egenskap av ägare, driva nämnda apotek. En sådan förköpsrätt grundar sig inte på någon konkret bedömning av den erfarenhet som faktiskt förvärvats, kvaliteten på den tjänst som utförts eller de konkreta arbetsuppgifter som utförts inom det kommunala apoteket. Den kan därför inte anses vara ägnad att uppnå målet att skydda folkhälsan.
         
      
            51
         
         
            Det ska under alla omständigheter påpekas att ett apotek, enligt nationell rätt, endast kan överlåtas till en farmaceut som är medlem i farmaceuternas yrkesorganisation, som redan ansetts ha tillräckliga kvalifikationer för att köpa ett apotek eller som har minst två års yrkeserfarenhet. Förutom att farmaceutyrket är ett reglerat yrke, erbjuder dessa villkor, som sådana, vissa garantier avseende den yrkesmässiga förmågan hos de potentiella köparna av ett kommunalt apotek. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat kan ett sådant mål att ta till vara yrkeserfarenhet dessutom uppnås genom mindre ingripande åtgärder, såsom tilldelning av tilläggspoäng, inom ramen för anbudsförfarandet, till förmån för de anbudsgivare som kan styrka att de har erfarenhet av att driva ett apotek.
         
      
            52
         
         
            EU-domstolen finner således att den ovillkorliga förköpsrätt som tillkommer farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek för det fall apoteket överlåts genom ett anbudsförfarande, i den del förköpsrätten syftar till att säkerställa en bättre förvaltning av apotekstjänster, även om det antas att den verkligen eftersträvar målet att skydda folkhälsan, inte är ägnad att säkerställa att detta mål förverkligas och under alla omständigheter går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå ett sådant mål.
         
      
            53
         
         
            Av dessa överväganden följer att tolkningsfrågan ska besvaras så, att artikel 49 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek har en ovillkorlig förköpsrätt för det fall nämnda apotek överlåts genom anbudsförfarande.
         
      
      Rättegångskostnader
   
   
            54
         
         
            Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
         
       
         
            Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
         
       
            
               
                  Artikel 49 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken farmaceuter som är anställda på ett kommunalt apotek har en ovillkorlig förköpsrätt för det fall nämnda apotek överlåts genom anbudsförfarande.
               
            
          
            
               
                  Underskrifter
               
            
         (
         *1
      )	Rättegångsspråk: italienska.