CELEX: 62010CC0627
Language: sv
Date: 2012-12-13
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Jääskinen föredraget den 13 december 2012. # Europeiska kommissionen mot Republiken Slovenien. # Fördragsbrott - Transport - Direktiv 91/440/EEG - Utveckling av gemenskapens järnvägar - Direktiv 2001/14/EG - Tilldelning av infrastrukturkapacitet för järnvägar - Artikel 6.3 i och bilaga II till direktiv 91/440 - Artikel 14.2 i direktiv 2001/14 - Infrastrukturförvaltare - Deltagande i upprättandet av tågplanen - Trafikstyrning - Artikel 6.2-6.5 i direktiv 2001/14 - Avsaknad av incitament för att få infrastrukturförvaltarna att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter - Artiklarna 7.3 och 8.1 i direktiv 2001/14 - Kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs - Artikel 11 i direktiv 2001/14 - Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. # Mål C-627/10.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      NIILO JÄÄSKINEN
      föredraget den 13 december 2012 (
            1
         )
      
         Mål C-627/10
      
      
         Europeiska kommissionen
      
      
         mot
      
      
         Republiken Slovenien
      
      ”Talan om fördragsbrott — Direktiv 91/440/EEG — Utveckling av gemenskapens järnvägar — Direktiv 2001/14/EG — Tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet — Artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till direktivet — Artikel 14.2 i direktiv 2001/14 — Infrastrukturförvaltare — En infrastrukturförvaltare som själv är ett järnvägsföretag deltar i upprättandet av tågplaner — Trafikförvaltning — Artikel 6.2–6.5 i direktiv 2001/14 — Avsaknad av åtgärder avsedda att ge infrastrukturförvaltarna incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter — Artiklarna 7.3 och 8.1 i direktiv 2001/14 — Kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs — Avgift som tas ut för minimipaketet och bantillträdestjänsterna — Beaktande av andra transportgrenars avgifter — Artikel 11 i direktiv 2001/14 — Avsaknad av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som kan motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra utnyttjandet av infrastrukturen”
      
         I – Inledning
      
      
               1.
            
            
               Genom föreliggande talan om fördragsbrott har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Slovenien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440/EEG (
                     2
                  ) och bilaga II till direktivet, i dess lydelse enligt direktiv 2001/12/EG (
                     3
                  ) (nedan kallat direktiv 91/440), enligt artikel 14.2 i direktiv 2001/14/EG (
                     4
                  ) och enligt artiklarna 6.2–6.5, 7.3 och 11 i sistnämnda direktiv (
                     5
                  ). Republiken Slovenien har yrkat att kommissionens talan ska ogillas.
            
         
               2.
            
            
               Förevarande mål ingår i en rad mål om fördragsbrott (
                     6
                  ) i vilka kommissionen har väckt talan under åren 2010 och 2011 avseende medlemsstaternas tillämpning av direktiv 91/440 och direktiv 2001/14 och vilka huvudsakligen handlar om rättvist och icke-diskriminerande tillträde för järnvägsföretagen till infrastrukturen, det vill säga till järnvägsnätet. Ovannämnda mål ger domstolen möjlighet att för första gången ta ställning till avregleringen av järnvägarna i Europeiska unionen och framför allt att tolka det så kallade ”första järnvägspaketet”.
            
         
               3.
            
            
               Jag har den 6 september 2012 redan föredragit mina förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, i vilket dom meddelats, och i de ovannämnda målen kommissionen mot Ungern, kommissionen mot Spanien, kommissionen mot Österrike och kommissionen mot Tyskland. Utöver ovannämnda förslag till avgörande ska jag idag föredra mina förslag till avgörande i målen kommissionen mot Polen, kommissionen mot Tjeckien, kommissionen mot Frankrike och kommissionen mot Luxemburg. I den mån förevarande mål avser samma anmärkningar som jag redan haft tillfälle att bedöma i ovannämnda förslag till avgörande, kommer jag att begränsa mig till att hänvisa till relevanta punkter i dem utan att återge argumentationen i sin helhet.
            
         
         II – Tillämpliga bestämmelser
      
      A – Unionsrätten
      
      1. Direktiv 91/440
      
               4.
            
            
               Artikel 6.3 i direktiv 91/440 har följande lydelse:
               ”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de uppgifter, enligt förteckningen i bilaga II, som ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av, anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Oberoende av de organisatoriska strukturerna måste det kunna påvisas att detta mål uppnåtts.
               Medlemsstaterna får emellertid på järnvägsföretag eller annat organ överlåta uttag av avgifter och ansvar för förvaltningen av järnvägsinfrastrukturen, exempelvis investeringar, underhåll och finansiering.”
            
         
               5.
            
            
               I bilaga II till samma direktiv finns en förteckning över de ”väsentliga uppgifter” som åsyftas i artikel 6.3 i direktivet:
               ”…
               
                        —
                     
                     
                        Beslutsfattande i samband med tilldelning av tåglägen inbegripet både fastställande och bedömning av tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Beslutsfattande i samband med fastställande och uttag av infrastruktur.
                     
                  …”
            
         2. Direktiv 2001/14
      
               6.
            
            
               I artikel 6.2–6.5 i direktiv 2001/14 fastställs följande:
               ”2.   Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.
               3.   Medlemsstaterna skall säkerställa genomförandet av bestämmelserna i punkt 2 antingen genom ett avtal mellan den behöriga myndigheten och infrastrukturförvaltaren för en period på minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.
               4.   Om det finns ett avtal skall kontraktsvillkoren och de betalningsvillkor som överenskommits för att tillhandahålla finansiering till infrastrukturförvaltaren avtalas i förväg och gälla hela kontraktstiden.
               5.   Det skall fastställas en metod för hur kostnaderna skall fördelas. Medlemsstaterna får kräva godkännande i förväg. Metoden bör uppdateras med jämna mellanrum till bästa internationella praxis.”
            
         
               7.
            
            
               I artikel 7.3 i direktivet föreskrivs följande:
               ”Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.”
            
         
               8.
            
            
               I artikel 8.1 i direktiv 2001/14 anges följande:
               ”För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, fastställa prishöjningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs, särskilt för internationella godstransporter med järnväg. Avgiftssystemet skall respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.
               Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.”
            
         
               9.
            
            
               I artikel 11.1 i direktivet föreskrivs följande:
               ”Avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen skall med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet och ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat.”
            
         
               10.
            
            
               Artikel 14.2 i direktiv 2001/14 har följande lydelse:
               ”Om infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag, i juridisk mening och med avseende på organisation eller beslutsfattande, skall den tilldelning som avses i punkt 1 och som beskrivs i detta kapitel utföras av ett tilldelningsorgan som är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.”
            
         B – Slovensk rätt
      
      1. Lagen om järnvägstransporter
      
               11.
            
            
               I artikel 21 i lagen om järnvägstransporter (Zakon o železniškem prometu) (
                     7
                  ), föreskrivs följande:
               ”1.   För utförandet av de uppgifter som anges i denna artikel ska regeringen skapa en offentlig agentur för järnvägstransporter [nedan kallad Järnvägstransportbyrån eller byrån].
               …
               3.   Byrån ska utföra sina uppgifter på ett sådant sätt att ett icke-diskriminerande tillträde till järnvägens infrastruktur säkerställs, inklusive
               
                        —
                     
                     
                        tilldelning av tåglägen,
                     
                  …
               
                        —
                     
                     
                        antagande av en tågplan för järnvägsnätet.”
                     
                  
         
               12.
            
            
               I artikel 11 i nämnda lag anges följande:
               ”1.   Underhållet av den offentliga järnvägsinfrastrukturen och förvaltningen av järnvägstransporterna på denna infrastruktur utgör skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster.
               2.   Infrastrukturförvaltaren ska fullgöra de i föregående punkt nämnda skyldigheterna avseende allmännyttiga tjänster i enlighet med avtalet om allmännyttiga tjänster.
               …
               4.   Förvaltningen av järnvägstransporter på den offentliga järnvägsinfrastrukturen inbegriper huvudsakligen
               
                        —
                     
                     
                        trafikförvaltning,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        upprättande och tillämpning av tågplanen,
                     
                  …”
            
         2. Dekretet om tilldelning av tåglägen och om avgifter för utnyttjande av den offentliga järnvägsinfrastrukturen
      
               13.
            
            
               Artikel 9 i dekretet av den 18 april 2008 om tilldelning av tåglägen och avgifter för utnyttjande av den offentliga järnvägsinfrastrukturen (Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) (
                     8
                  ), har följande lydelse:
               ”1.   Byrån, infrastrukturförvaltaren och sökanden ska inom ramen för förfarandet för uppbyggnad och tilldelning av tåglägen iaktta följande tidsfrister och principer:
               …
               
                        —
                     
                     
                        Infrastrukturförvaltaren ska upprätta ett utkast till ny tågplan och nya tågtidtabeller senast fem månader innan den nya tågplanen träder i kraft och överlämna det till byrån.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Vid upprättandet av nämnda utkast, ska infrastrukturförvaltaren rådgöra med berörda parter och alla som önskar kommentera den inverkan som tågplanen kan komma att ha på deras förmåga att tillhandahålla järnvägstjänster under tågplanens giltighetstid.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Byrån ska översända utkastet till ny tågplan till de sökande som begärt att få tilldelas ett tågläge och övriga berörda parter som önskar kommentera den inverkan som tågplanen kan komma att ha på deras förmåga att tillhandahålla järnvägstjänster under tågplanens giltighetstid samt ge dem en tidsfrist på minst en månad för att inkomma till företaget med eventuella kommentarer.”
                     
                  
         
               14.
            
            
               I artikel 20.2 och 20.5 i dekretet föreskrivs följande:
               ”2.   Infrastrukturförvaltarna ska ges incitament till att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter. I detta syfte ska det föreskrivas i det avtal på tre år som ingås mellan byrån och förvaltarna att en del av överskottet från annan affärsverksamhet som förvaltarna bedriver, i den mening som avses i föregående punkt, inte ska beaktas vid beräkningen av avgifterna utan lämnas åt förvaltarna som ett incitament.
               …
               5.   Metoden för beräkning av avgifter ska även beakta alla uppgifter angående avgiftssystemet och tillräckliga upplysningar om priserna på de tjänster som anges i artiklarna 23 och 24, såvida det inte rör sig om tjänster som endast en leverantör tillhandahåller. Metoden ska inte endast beakta upplysningar angående gällande avgiftssystem, utan även uppgifter om troliga avgiftsändringar under de kommande tre åren. Beräkningsmetoden ska likaledes beakta åtgärder som syftar till att uppmuntra järnvägsföretagen och förvaltarna att reducera driftsavbrotten till ett minimum och till att förbättra utnyttjandet av infrastrukturen.
               Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet och ersättning till de järnvägsföretag som lider skada av trafikstörningarna samt bonus till verksamhet som går bättre än planerat.”
            
         
               15.
            
            
               Enligt artikel 21 i detta dekret gäller följande:
               ”1.   Byrån ska iaktta de i lagen angivna kriterierna för fastställande av avgifter.
               2.   Vid bedömningen av de kriterier som anges i föregående punkt ska byrån utgå från driftkostnaderna för varje bestämd tågtyp, bland annat underhållskostnader för spår, kostnader för infrastruktur som styr tågrörelser och förvaltningskostnader för järnvägstransporter.
               3.   Byrån ska säkerställa att alla järnvägsföretag som tillhandahåller samma slags tjänster på samma marknadssegment tar ut avgifter som objektivt sett är likvärdiga och icke-diskriminerande.”
            
         
         III – Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
      
      
               16.
            
            
               Den 10 maj 2007 sände kommissionen ett frågeformulär till de slovenska myndigheterna för att kontrollera om direktiven avseende det första järnvägspaketet hade införlivats i Republiken Slovenien. Dessa besvarade underrättelsen den 11 juli 2007. Genom skrivelse av den 21 november 2007 begärde kommissionen ytterligare klargöranden av Republiken Slovenien som svarade genom skrivelse av den 16 januari 2008.
            
         
               17.
            
            
               Genom skrivelse av den 26 juni 2008 skickade kommissionen en formell underrättelse till Republiken Slovenien i vilken den angav att enligt de uppgifter som inkommit till kommissionen hade det första järnvägspaketet inte införlivats på vederbörligt sätt med medlemsstatens interna lagstiftning, i fråga om infrastrukturförvaltarens oberoende vid utförandet av väsentliga uppgifter, systemet för uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen samt inrättandet av ett regleringsorgan.
            
         
               18.
            
            
               Republiken Slovenien inkom den 22 augusti 2008 med sitt svar på den formella underrättelsen. Den delgav därefter kommissionen ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 16 mars och den 8 juli 2009.
            
         
               19.
            
            
               Med anledning av att Republiken Slovenien hade underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att vederbörligen införliva direktiven avseende det första järnvägspaketet, riktade kommissionen den 9 oktober 2009 ett motiverat yttrande till medlemsstaten.
            
         
               20.
            
            
               Genom skrivelse av den 8 december 2009 uppgav Republiken Slovenien att den blivit medveten om de åsidosättanden som den kritiserats för i det motiverade yttrandet och medlemsstaten förklarade sig vara villig att åtgärda dem. I svaret på det motiverade yttrandet, daterat den 8 mars 2010, upprepade Republiken Slovenien helt och hållet de synpunkter som den framfört i sin skrivelse av den 8 december 2009.
            
         
               21.
            
            
               Den 29 december 2010 väckte kommissionen förevarande talan om fördragsbrott.
            
         
               22.
            
            
               Genom beslut av domstolens ordförande den 14 juni 2011 tilläts Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien att intervenera till stöd för Republiken Sloveniens yrkanden.
            
         
               23.
            
            
               Kommissionen, Republiken Slovenien, Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien var företrädda vid förhandlingen den 20 september 2012.
            
         
         IV – Bedömning av talan om fördragsbrott
      
      A – Första anmärkningen: Infrastrukturförvaltaren är inte oberoende vid utförandet av väsentliga uppgifter
      
      1. Parternas argument
      
               24.
            
            
               Kommissionen har hävdat att Republiken Slovenien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till direktivet samt artikel 14.2 i direktiv 2001/14, eftersom infrastrukturförvaltaren, som själv tillhandahåller järnvägstransporttjänster, dels bidrar till att upprätta en tågplan för järnvägsnätet, dels leder tågtrafiken och följaktligen är involverad i beslutsprocessen för tilldelning av tåglägen, det vill säga tilldelningen av infrastrukturkapacitet.
            
         
               25.
            
            
               Kommissionen har härvidlag gjort gällande att, även om artikel 21 i lagen om järnvägstransporter anförtror Järnvägstransportbyrån uppgiften att tilldela tåglägen, infrastrukturförvaltaren, det vill säga Sloveniens järnvägar, är involverad i beslutsfattandet vad gäller tilldelning av tåglägen och infrastrukturkapacitet enligt artikel 11.4 i denna lag.
            
         
               26.
            
            
               Kommissionen har vidare anfört att Sloveniens järnvägar fortsätter att delta i upprättandet av tågplaner i och med att artikel 9 i dekretet av den 18 april 2008 föreskriver att infrastrukturförvaltaren ska upprätta ett utkast till ny tågplan och rådgöra med de parter som berörs härav, innan det överlämnas till nämnda byrå som översänder utkastet till ny tågplan till sökandena och därefter fattar ett slutgiltigt beslut om tilldelningen.
            
         
               27.
            
            
               Kommissionen har dessutom gjort gällande att infrastrukturförvaltaren även ansvarar för trafikförvaltningen, såtillvida att artikel 11.4 i lagen om järnvägstransporter föreskriver att trafikförvaltningen ingår i förvaltningen av järnvägstransporter på den offentliga järnvägsinfrastrukturen.
            
         
               28.
            
            
               Republiken Slovenien har, för sin del, hävdat att kommissionens påståenden är grundlösa. Medlemsstaten har särskilt gjort gällande att artikel 3 i lagen om ändring av lagen om järnvägstransporter (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o železniškem prometu) (
                     9
                  ) (nedan kallad lagen av den 27 december 2010), har fråntagit infrastrukturförvaltaren all behörighet att upprätta tågplaner för järnvägsnätet och att denna behörighet helt och hållet har överförts till järnvägstransportbyrån.
            
         
               29.
            
            
               Republiken Slovenien har för övrigt hävdat att trafikförvaltning inte finns angiven bland de väsentliga uppgifter som uppräknas i bilaga II till direktiv 91/440. Medlemsstaten har gjort gällande att tågplanerna fastställs av järnvägstransportbyrån och att infrastrukturförvaltaren endast har möjlighet att i sin egenskap av förvaltare av trafiken faktiskt kontrollera järnvägssträckorna. När infrastrukturförvaltaren gör denna kontroll får han endast tillgång till uppgifter som de andra järnvägsföretagen också kan erhålla genom att studera järnvägsnätets tågplaner.
            
         2. Prövning av första anmärkningen
      
               30.
            
            
               Republiken Slovenien har bestritt första delen av kommissionens första anmärkning och då åberopat bestämmelser i lagar och förordningar som antagits efter det att den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet löpt ut. Det gäller lagen av den 27 december 2010 och lagen om det slovenska järnvägsbolaget. (
                     10
                  ) Ifrågavarande medlemsstat har vid förhandlingen preciserat att uppgiften att tilldela tåglägen redan hade överförts till en oberoende byrå, när lagen om järnvägstransporter ändrades år 2007. Upprättandet av tågplaner för järnvägsnätet överfördes däremot till ifrågavarande byrå först i samband med att ett kompletterande dekret antogs år 2011.
            
         
               31.
            
            
               Det är härvid tillräckligt att erinra om att domstolen vid flera tillfällen har uttalat att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet och att domstolen inte ska beakta senare förändringar. (
                     11
                  ) Det är således de bestämmelser som var i kraft vid utgången av tvåmånadersfristen i det motiverade yttrandet av den 9 oktober 2009 som är avgörande för prövningen av första anmärkningens första del.
            
         
               32.
            
            
               I Slovenien anförtroddes den tidigare monopoloperatör, under överinseende av det oberoende organet med ansvar för väsentliga uppgifter, tilldelningen av kapacitet och individuella tåglägen (
                     12
                  ), bestående i utarbetandet av ”ett utkast till ny tågplan och nya tågtidtabeller” för Republiken Slovenien (
                     13
                  ).
            
         
               33.
            
            
               Enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 kan de uppgifter som räknas upp i bilaga II till direktivet endast ”anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster”. I bilaga II nämns ”[b]eslutsfattande i samband med tilldelning av tåglägen, inbegripet både fastställande och bedömning av tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen”. Det följer således av texten i direktivet att ”fastställande och bedömning av tillgänglighet” ingår i åliggandena för det organ som ansvarar för den väsentliga uppgiften att fördela kapacitet och tilldela tåglägen.
            
         
               34.
            
            
               Av detta skäl menar jag att det inte är möjligt för den oberoende infrastrukturförvaltaren eller för ett tilldelningsorgan att anförtro en sådan byrå allt förberedande arbete inför beslutsfattandet. Den omständigheten att Sloveniens järnvägar handlar för järnvägstransportföretagets räkning, vilket behåller hela behörigheten att fastställa tågplanen och att tilldela individuella tåglägen, räcker inte för att säkerställa att detta system är förenligt med unionsrättens krav.
            
         
               35.
            
            
               Det är i realiteten den tidigare monopoloperatören Sloveniens järnvägar som förvaltar järnvägsinfrastrukturen. Visserligen har en ny enhet skapats, det vill säga Järnvägstransportbyrån, till vilken tilldelningen av kapacitet och den individuella tilldelningen av tåglägen har anförtrotts. Det framgår emellertid av artikel 9 i dekretet av den 18 april 2008 att det är infrastrukturförvaltaren, med andra ord Sloveniens järnvägar, som ska upprätta ett nytt utkast till tågplan och nya tågtidtabeller och överlämna dem till byrån. I samband med upprättandet av nämnda utkast ska infrastrukturförvaltaren rådgöra med berörda parter och alla som önskar kommentera utkastet.
            
         
               36.
            
            
               Jag erinrar även om att enligt artikel 14.2 i direktiv 2001/14 ska tilldelningen av infrastrukturkapacitet, när infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till ett järnvägsföretag vilket är fallet i Slovenien, utföras av ett tilldelningsorgan som är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande. Kommissionen har härvidlag med rätta konstaterat att Sloveniens järnvägar fortsätter att delta i upprättandet av tågplaner och följaktligen i uppgiften att tilldela tåglägen och infrastrukturkapacitet.
            
         
               37.
            
            
               Enligt min mening måste det organ som ansvarar för den väsentliga uppgiften att tilldela kapacitet och tåglägen behärska tilldelningsprocessen i dess helhet. Medlemsstaten har således begått ett fördragsbrott eftersom infrastrukturförvaltaren, som är ett järnvägstransportföretag, deltar i utförandet av en väsentlig uppgift.
            
         
               38.
            
            
               Andra delen av kommissionens första anmärkning avser det faktum att infrastrukturförvaltaren i Slovenien, som själv tillhandahåller järnvägstransporttjänster, ansvarar för trafikförvaltningen.
            
         
               39.
            
            
               Jag framhåller inledningsvis att denna delanmärkning i huvudsak överensstämmer med första anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Ungern (se punkterna 49–70 i mitt förslag till avgörande). Av det skälet är min rättsliga argumentation i ovannämnda mål även tillämplig inom ramen för förevarande mål. Genomförandet av den slovenska lagstiftningen skiljer sig emellertid från motsvarande genomförande i den situation som råder i Ungern. Följaktligen bör, vid prövningen av huruvida anmärkningen är befogad eller ej, hänsyn tas till den specifika situation som råder i Slovenien.
            
         
               40.
            
            
               Republiken Slovenien har hävdat att trafikförvaltning inte finns bland de väsentliga uppgifter som räknas upp i bilaga II till direktiv 91/440. Detta är också den slutsats jag kom fram till i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Ungern.
            
         
               41.
            
            
               Det verkar som om kommissionen har godtagit denna bedömning vid förhandlingen. Den har emellertid försäkrat att i Slovenien sker tilldelningen av tåglägen inom ramen för trafikförvaltningen. Kommissionen har i sin replik hänvisat till Republiken Sloveniens järnvägsnätsprogram till stöd för sin ståndpunkt att enbart infrastrukturförvaltaren kan tilldela det tågläge som behövs när det uppstått trafikstörningar. Enligt nämnda järnvägsnätsprogram kan infrastrukturförvaltaren, vid behov eller när infrastrukturen är ur bruk, tillfälligt förbjuda att de tilldelade tåglägena används, så länge som det är nödvändigt för att systemet ska återställas. Vid extraordinära omständigheter som gör att stora glapp uppstår mellan de tilldelade tåglägena, har infrastrukturförvaltaren dessutom rätt att i samband med den föregående överläggningen med transportören, anpassa tåglägena för att på bästa möjliga sätt säkerställa de kommunikationer som ursprungligen fastställts. Republiken Slovenien har inte tillbakavisat dessa påståenden.
            
         
               42.
            
            
               Kommissionen har emellertid hävdat i sin ansökan att trafikförvaltningen ska anförtros en enhet som inte själv är leverantör av järnvägstransporttjänster, utan att på något sätt nämna att tåglägen bör återtas eller omfördelas vid trafikstörningar.
            
         
               43.
            
            
               Härav drar jag slutsatsen att kommissionen i sin replik har utvidgat föremålet för talan eller åtminstone anfört en ny omständighet i sin motivering till det påstådda fördragsbrottet, såvitt avser trafikförvaltningen vid fall av trafikstörningar. I den mån kommissionen baserar sig på detta argument, kan detta således inte tas upp till sakprövning. Motiveringen till anmärkningen i ansökan angående formerna för trafikförvaltning, ska anses sakna fog av skäl som jag angett i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Ungern.
            
         
               44.
            
            
               Om domstolen inte desto mindre skulle anse att de delar av motiveringen som rör infrastrukturförvaltarens behörighet i samband med trafikstörningar kan tas upp till prövning, erinrar jag om att jag i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Ungern kom fram till slutsatsen att en infrastrukturförvaltare som ansvarar för trafikförvaltning men inte är oberoende kunde tillerkännas befogenhet att återta tåglägen i samband med trafikstörningar. En omfördelning av dem borde dock betraktas som en av de väsentliga uppgifter som endast kunde utföras av en oberoende infrastrukturförvaltare eller ett tilldelningsorgan.
            
         
               45.
            
            
               I Slovenien kan, till skillnad från i Ungern, en oberoende infrastrukturförvaltare besluta att anpassa tåglägena när det uppstått stora glapp. Det skulle således finnas fog för anmärkningens andra del, om den upptogs till sakprövning, såvitt gäller den oberoende infrastrukturförvaltares möjlighet att besluta om att tåglägen ska omfördelas när det uppstått trafikstörningar.
            
         
               46.
            
            
               Av dessa skäl föreslår jag att första delen av kommissionens första anmärkning ska godtas, såvitt den grundas på den oberoende infrastrukturförvaltarens deltagande i tilldelning av tåglägen. Första anmärkningens andra del ska delvis underkännas, delvis avvisas, såvitt avser infrastrukturförvaltarens trafikförvaltning. Om den sistnämnda delanmärkningen emellertid i sin helhet kunde tas upp till sakprövning, skulle det finnas fog för den, såvitt avser möjligheten för infrastrukturförvaltaren att omfördela tåglägen när det uppstått trafikstörningar.
            
         B – Andra anmärkningen: Avsaknad av system för incitament
      
      1. Parternas argument
      
               47.
            
            
               Kommissionen har hävdat att Republiken Slovenien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 6.2–6.5 i direktiv 2001/14, genom att inte föreskriva någon mekanism avsedd att ge infrastrukturförvaltarna incitament att sänka både kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifter,
            
         
               48.
            
            
               Republiken Slovenien har gjort gällande att artikel 10 i lagen av den 27 december 2010 föreskriver att infrastrukturförvaltaren ska ges incitament att sänka kostnaderna för att säkerställa infrastrukturen och att sänka nivån på avgifterna.
            
         2. Bedömning av den andra anmärkningen
      
               49.
            
            
               Jag konstaterar inledningsvis att Republiken Sloveniens försvar, av ovan angivna skäl, är verkningslöst i den mån det baseras på lagändringar som införts genom lagen av den 27 december 2010. En prövning av huruvida anmärkningen är välgrundad ska göras på grundval av artikel 20.2 i dekretet av den 18 april 2008.
            
         
               50.
            
            
               Jag noterar vidare att kommissionens andra anmärkning, avseende avsaknaden av incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt att sänka nivån på tillträdesavgifter, i huvudsak överensstämmer med tredje anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen (se punkterna 74–84 i mitt förslag till avgörande), andra anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Republiken Tjeckien (se punkterna 47–55 i mitt förslag till avgörande), tredje anmärkningen i målet kommissionen mot Tyskland (se punkterna 93–104 i mitt förslag till avgörande) samt med andra anmärkningens andra del i det ovannämnda målet C-625/10, kommissionen mot Frankrike (se punkterna 63–69 i mitt förslag till avgörande).
            
         
               51.
            
            
               Av det skälet är min rättsliga argumentation i förslagen till avgörande i ovannämnda mål även tillämplig inom ramen för förevarande mål. Den slovenska lagstiftningen och genomförandet av densamma skiljer sig emellertid från den situation som råder i nämnda medlemsstater. Följaktligen bör vid prövningen av huruvida anmärkningen är befogad eller ej hänsyn tas till den specifika situation som råder i Slovenien.
            
         
               52.
            
            
               Som kommissionen har anfört återgav artikel 20.2 i dekretet av den 18 april 2008 endast ordalydelsen i artikel 6.2 och 6.3 i direktiv 2001/14. De slovenska bestämmelserna ålägger visserligen myndigheterna att vidta de åtgärder som unionslagstiftaren föreskrivit för att uppmuntra infrastrukturförvaltaren att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt att sänka nivån på tillträdesavgifter. Inte desto mindre kvarstår att det vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet varken hade ingåtts något flerårigt avtal eller vidtagits någon lagstiftningsåtgärd av den typ som föreskrivs i artikel 6.3 i direktivet. Följaktligen finns det inte någon bestämmelse eller åtgärd som säkerställer införlivandet av artikel 6.4 och 6.5 i direktiv 2001/14.
            
         
               53.
            
            
               Av dessa skäl ska kommissionens andra anmärkning godtas.
            
         C – Tredje anmärkningen: Avsaknad av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande
      
      1. Parternas argument
      
               54.
            
            
               Kommissionen har hävdat att Republiken Slovenien har underlåtit att införa verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som kan motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten och förbättra infrastrukturdriften. Härigenom har Republiken Slovenien åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 2001/14
            
         
               55.
            
            
               Republiken Slovenien har genmält att artikel 11 i direktiv 2001/14 har införlivats med den nationella lagstiftningen genom lagen av den 27 december 2010. Två nya punkter har tillkommit i artikel 15 quinquies i lagen om järnvägstransporter, vilka ger en rättslig grund för antagande av en bestämmelse som gör det möjligt att senare införa verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande.
            
         2. Bedömning av den tredje anmärkningen
      
               56.
            
            
               Det måste på nytt konstateras att Republiken Sloveniens försvar, av de skäl som anges i punkt 49 i förevarande förslag, är verkningslöst i den mån det grundas på lagändringar som införts genom lagen av den 27 december 2010. Anmärkningen ska således studeras uteslutande mot bakgrund av artikel 20.5 i dekretet av den 18 april 2008.
            
         
               57.
            
            
               Det bör erinras om att kommissionens tredje anmärkning som baseras på att det inte införts någon ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande” för att ge järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren incitament att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda, i huvudsak överensstämmer med andra anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien (se punkterna 67–72 i mitt förslag till avgörande), fjärde anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Republiken Tjeckien (se punkterna 90–93 i mitt förslag till avgörande) samt med andra anmärkningens första del i det ovannämnda målet C-625/10, kommissionen mot Frankrike (se punkterna 61 och 62 i mitt förslag till avgörande).
            
         
               58.
            
            
               Av det skälet är min rättsliga argumentation i ovannämnda mål även tillämplig inom ramen för förevarande mål. Genomförandet av den slovenska lagstiftningen skiljer sig emellertid från motsvarande genomförande i den situation som råder i nämnda medlemsstater. Följaktligen bör hänsyn tas, vid prövningen av huruvida anmärkningen är befogad eller ej, till den specifika situation som råder i Slovenien.
            
         
               59.
            
            
               Som kommissionen har anfört återger artikel 20.5 i dekretet av den 18 april 2008 ordalydelsen i artikel 11 i direktiv 2001/14. De slovenska bestämmelserna ålade visserligen myndigheterna att från och med december månad 2009 vidta de åtgärder som unionslagstiftaren föreskrivit, för att definiera och införa verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande i den mening som avses i artikel 11 i direktivet. Inte desto mindre kvarstår att det vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet varken hade vidtagits någon konkret åtgärd eller antagits någon konkret bestämmelse för att verkställa åläggandet.
            
         
               60.
            
            
               Av dessa skäl ska kommissionens tredje anmärkning godtas.
            
         D – Fjärde anmärkningen: Vid beräkningen av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna beaktas inte uteslutande den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
      
      1. Parternas argument
      
               61.
            
            
               Kommissionen har gjort gällande att Republiken Slovenien, genom att inte föreskriva en metod för beräkning av avgifterna för minimipaketet och bantillträdestjänsterna som uteslutande bygger på en kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 7.3 i direktiv 2001/14.
            
         
               62.
            
            
               Kommissionen har även klandrat Republiken Slovenien för att medlemsstaten åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 8.1 direktiv 2001/14, genom att inte ha infört bestämmelser i sin lagstiftning, på grundval av vilka det skulle vara möjligt att kontrollera att varje marknadssegment verkligen lämpar sig för höjningar i syfte att åstadkomma full täckning av infrastrukturförvaltarens kostnader.
            
         
               63.
            
            
               Republiken Slovenien har, för sin del, anfört att artikel 15 quinquies punkt 3 i lagen om järnvägstransporter har kompletterats, genom lagen av den 27 december 2010, med en bestämmelse enligt vilken den avgift som tas ut för minimipaketet och bantillträdestjänsterna ska motsvara den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Dessutom är dekretet om tilldelning av tåglägen och om avgifter för utnyttjande av den offentliga järnvägsinfrastrukturen under omarbetande, och det ska införas en bestämmelse i dekretet angående en metod för kontroll av huruvida ett marknadssegment verkligen lämpar sig för höjningar i syfte att åstadkomma full täckning av infrastrukturförvaltarens kostnader.
            
         2. Bedömning av det fjärde argumentet
      
               64.
            
            
               Jag konstaterar inledningsvis att Republiken Sloveniens försvar, av de skäl som anges i punkt 49 i förevarande dom, är verkningslöst i den mån det baseras på lagändringar som införts genom lagen av den 27 december 2010. Detsamma gäller den andra rättsakt som de slovenska myndigheterna har åberopat, nämligen dekretet om tilldelning av tåglägen och om avgifter för utnyttjande av den offentliga järnvägsinfrastrukturen. (
                     14
                  ) Följaktligen ska anmärkningen prövas uteslutande mot bakgrund av artikel 21.2 i dekretet av den 18 april 2008.
            
         
               65.
            
            
               Jag erinrar inledningsvis om att jag har analyserat tolkningen av begreppet ”kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Republiken Tjeckien (se punkt 66 och följande punkter i nämnda förslag till avgörande), vilket kommer att föredras samtidigt med förevarande förslag till avgörande. För att undvika upprepningar hänvisar jag således till bedömningen i nämnda förslag till avgörande. (
                     15
                  )
            
         
               66.
            
            
               Vad beträffar tolkningen av begreppet ”kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”, föreslog jag i nämnda förslag till avgörande att domstolen – med hänsyn dels till att direktiv 2001/14 är otydligt, dels till att det saknas en riktig definition av nämnda begrepp eller en unionsrättslig bestämmelse som räknar upp de kostnader som inte ingår i detta begrepp – skulle slå fast att medlemsstaterna har ett visst utrymme för en skönsmässig ekonomisk bedömning när de införlivar och tillämpningar ifrågavarande begrepp. Jag anser inte att det är möjligt att, med hjälp av en limitativ uppräkning, definiera vad som avses med begreppet ”kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”. Faktum kvarstår dock att medlemsstaterna i vissa fall kan inbegripa kostnader som uppenbarligen går utöver gränserna för det begrepp som används i direktiv 2001/14. Inom ramen för ett förfarande avseende fördragsbrott, ska det således undersökas om medlemsstatens lagstiftning medger att det, vid beräkningen av den avgift som tas ut för minimipaketet och bantillträdestjänsterna, tas upp kostnader som inte uppstått som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
            
         
               67.
            
            
               Jag anser att artikel 21.2 i dekretet av den 18 april 2008, i sig, möjliggör att de slovenska myndigheterna inför ett avgiftssystem som uppfyller kraven i artiklarna 7.3 och 8.1 i direktiv 2001/14.
            
         
               68.
            
            
               Innan lagen av den 27 december 2010 trädde i kraft, kunde emellertid avgiften för tillträde till infrastrukturen enligt artikel 15 quinques punkt 2 i lagen om järnvägstransporter beräknas med hjälp av det kriterium som benämns ”avgifter för utnyttjande av infrastruktur inom andra transportgrenar, särskilt landsvägstransporter”. (
                     16
                  ) Även om medlemsstaten har bestritt att den använt det kriteriet, tillät dess lagstiftning dock att sådana kostnader beaktades, i strid med relevanta bestämmelser i direktiv 2001/14.
            
         
               69.
            
            
               Jag anser att detta är tillräckligt för att kommissionens fjärde anmärkning ska kunna godtas, trots den förvirring som betecknar parternas meningsutbyte inom ramen för denna anmärkning.
            
         
         V – Rättegångskostnader
      
      
               70.
            
            
               Enligt artikel 138.2 i rättegångsreglerna (
                     17
                  ) ska, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, vardera parten bära sina rättegångskostnader. Eftersom kommissionen och Republiken Slovenien ömsom har tappat målet på en eller flera punkter, föreslår jag att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
            
         
               71.
            
            
               I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien, som tillåtits att intervenera i förevarande mål, bära sina rättegångskostnader.
            
         
         VI – Förslag till avgörande
      
      
               72.
            
            
               Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen avgör målet enligt följande:
               
                        1)
                     
                     
                        Republiken Slovenien har åsidosatt sina skyldigheter
                        
                                 —
                              
                              
                                 enligt artikel 6.3 i rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den 26 februari 2001, och enligt bilaga II till direktiv 91/440, samt enligt artikel 14.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, såtillvida att den infrastrukturförvaltare som själv tillhandahåller tjänster avseende järnvägstransporter bidrar till upprättandet av tågplaner och därmed deltar i uppgiften att fatta beslut om tilldelning av tåglägen och infrastrukturkapacitet,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 enligt artikel 6.2–6.5 i direktiv 2001/14, genom att inte föreskriva bestämmelser avsedda att ge infrastrukturförvaltaren incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt att sänka nivån på tillträdesavgifter,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 enligt artikel 11 i direktiv 2001/14, genom att inte införa verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, för att motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra infrastrukturdriften, och
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 enligt artikel 7.3 i direktiv 2001/14, såtillvida att den slovenska lagstiftningen har medgett att avgifter för utnyttjande av infrastruktur inom andra transportgrenar, bland annat landsvägstransporter, beaktas vid beräkningen av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna.
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Talan ogillas i övrigt.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Europeiska kommissionen, Republiken Slovenien, Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: franska.
      (
            2
         )	Rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (EGT L 237, s. 25; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 45).
      (
            3
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den 26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (EGT L 75, s. 1).
      (
            4
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, s. 29).
      (
            5
         )	Genom handling som inkom till domstolens kansli den 1 februari 2012, underrättade kommissionen domstolen om att den avstod från anmärkningen angående åsidosättande av artikel 30.1 i direktiv 2001/14.
      (
            6
         )	Det rör sig om dom av den 25 oktober 2012 i mål C-557/10, kommissionen mot Portugal, och av den 8 november 2012 i mål C-528/10, kommissionen mot Grekland, och om målen C-473/10, kommissionen mot Ungern, C-483/10, kommissionen mot Spanien, C-512/10, kommissionen mot Polen, C-545/10, kommissionen mot Republiken Tjeckien, C-555/10, kommissionen mot Österrike, C-556/10, kommissionen mot Tyskland, C-625/10, kommissionen mot Frankrike, C-369/11, kommissionen mot Italien, och C-412/11, kommissionen mot Luxemburg, vilka ännu inte har avgjorts av domstolen.
      (
            7
         )	Uradni list RS nr°44/2007, i ändrad lydelse (Uradni list RS nr°58/2009, nedan kallad lagen om järnvägstransporter). Vad gäller den ändring som gjordes år 2010, det vill säga efter det att fristen i det motiverade yttrandet hade löpt ut, se fotnot 9 i förevarande förslag.
      (
            8
         )	Uradni list RS nr°38/08, nedan kallat dekretet av den 18 april 2008.
      (
            9
         )	Uradni list RS nr 106/2010; se fotnot 7 i förevarande förslag.
      (
            10
         )	Se fotnot 9 i förevarande förslag.
      (
            11
         )	Se, särskilt, dom av den 19 juni 2008 i mål C-319/06, kommissionen mot Luxemburg (REG 2008, s. I-4323), punkt 72 och där angiven rättspraxis, av den 4 mars 2010 i mål C-241/08, kommissionen mot Frankrike (REU 2010, s. I-1697), punkt 59 och där angiven rättspraxis, samt av den 3 mars 2011 i mål C-50/09, kommissionen mot Irland (REU 2011, s. I-873), punkt 102.
      (
            12
         )	Det rör sig om ett liknande typfall i det ovannämnda målet C-625/10, kommissionen mot Frankrike (se punkterna 22–47 i mitt förslag till avgörande).
      (
            13
         )	Artikel 9 i dekret av den 18 april 2008.
      (
            14
         )	Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi, Uradni list RS nr 113/2009.
      (
            15
         )	Se vidare, bland annat, punkterna 92–102 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen, och punkterna 73–86 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målen kommissionen mot Tyskland.
      (
            16
         )	Genom artikel 10 i lag av den 27 december 2010 upphävdes andra stycket i artikel 15 quinqiues i lagen om järnvägstransporter, och en mening lades till i slutet av punkt 3 i artikeln.
      (
            17
         )	Artikeln trädde i kraft den 1 november 2012.