CELEX: 61989CJ0200
Language: es
Date: 1990-10-11
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 11 de octubre de 1990. # FUNOC contra Comisión de las Comunidades Europeas. # Fondo Social Europeo - Recurso de anulación contra una reducción de la ayuda económica. # Asunto C-200/89.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-200/89 (
            *1
         )
      Marco jurídico del litigio
      El apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, (
            1
         ) sobre las funciones del Fondo Social Europeo, establece qué el Fondo participará, entre otras, en la financiación de acciones de formación y orientación profesional.
      El artículo 3 de la citada Decisión establece:
      
               «1.
            
            
               La ayuda del Fondo podrá ser concedida para acciones realizadas en el marco de la política de mercado del empleo de los Estados miembros. Entre estas acciones se incluyen en particular las encaminadas a mejorar las posibilidades de empleo para los jóvenes, sobre todo mediante medidas de formación profesional al finalizar su período de escolaridad obligatoria en jornada completa.
            
         
               2.
            
            
               La ayuda del Fondo podrá ser concedida también para acciones específicas, realizadas con objeto:
               
                        —
                     
                     
                        de fomentar la realización de proyectos que tengan un carácter innovador y que encajen, como norma general, en el marco de un programa de actuación establecido por el Consejo, [...]
                     
                  [...]»
            
         El Reglamento (CEE) n° 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, (
            2
         ) sobre aplicación de la citada Decisión, establece, en su artículo 5:
      «[...]
      
               2.
            
            
               La aprobación de una solicitud de ayuda presentada al amparo del apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 83/516/CEE, incluso si se refiere a acciones que han de desarrollarse a lo largo de varios años, implicará el abono de un primer anticipo igual al 30 % de la ayuda concedida. Un segundo anticipo, no superior al 30 %, podrá ser abonado tan pronto como el Estado miembro interesado certifique que la mitad de la operación ha sido llevada a cabo con arreglo a las condiciones previstas en el acuerdo de aprobación.
            
         [...]
      
               4.
            
            
               En las solicitudes de pago del saldo irá incluido un informe detallado sobre el contenido, los resultados y los aspectos financieros de la operación de que se trate. El Estado miembro interesado certificará la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago.
            
         [...]»
      Finalmente, a tenor del artículo 6 del citado Reglamento:
      
               «1.
            
            
               Cuando la ayuda del Fondo no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.
            
         
               2.
            
            
               Las cantidades abonadas que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones fijadas en el acuerdo de aprobación habrán de ser devueltas [...]»
            
         Hechos y fase escrita del procedimiento
      En septiembre de 1983, la FUNOC, Asociación para el desarrollo en Charleroi de acciones colectivas de formación para la universidad abierta, presentó ante el Fondo una solicitud de ayuda para un proyecto con carácter innovador en el sentido del apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 83/516, ya citada, escalonado en tres años (1984, 1985 y 1986) y destinado a la formación de jóvenes poco cualificados de la región de Charleroi en las nuevas tecnologías de la información.
      A los efectos de la acción de formación propuesta y de los elementos esenciales de innovación, la FUNOC preveía:
      «La creación de una cooperativa de producción científica, que realice estudios e investigaciones de utilidad colectiva: un centro de observación de los hechos económicos, sociales y educativos de la región, capaz de responder a las cuestiones y a los encargos de los miembros de la colectividad (taller popular de investigación). Con tal perspectiva, 90 jóvenes de escasa cualificación recibirán una formación apropiada sobre los métodos y técnicas de investigación, con uso intensivo de la informática (1000 horas por cada joven). La disponibilidad del soporte microinformático hace efectivamente posible desde ahora la transmisión a públicos poco cualificados de los métodos de muestreo, de obtención de datos, de producción y de tratamiento estadísticos [...] etc. [...] todas ellas actividades elementales de la investigación científica.
      Se tratará, pues, desde el principio, de una formación productiva en la que los jóvenes trabajarán en estudios científicos a escala real, cuyos resultados serán directamente incorporados en una dinámica de desarrollo local.
      Problemas regionales de escolaridad, de empleo, de medio ambiente, de droga, de condiciones de vida, etc. [...] serán, de esta manera, captados y tratados por estos jóvenes de escasa cualificación, encauzados por formadores e investigadores.
      Transcurridos tres años, la FUNOC habrá creado una cooperativa de producción científica, que funcionará como un observatorio permanente de los hechos sociales y educativos de la región.
      El planteamiento radicalmente innovador es el aprovechamiento de las posibilidades que brinda la microinformática para sentar las bases de un auténtico taller de investigaciones populares y, por tanto, el acercamiento de la investigación a las personas de que ésta se ocupa; con excesiva frecuencia, en efecto, las investigaciones se desarrollan en el exterior de la colectividad y, por ello, no se incorporan a una dinámica de desarrollo local.
      La plena vinculación de jóvenes de escasa cualificación al proyecto permitirá establecer, un lazo dialéctico entre investigación y colectividad.»
      El proyecto presentado por la demandante había de desarrollarse en tres fases:
      
               «—
            
            
               1984: se instruirá a los participantes para la adquisición de las técnicas necesarias para la captación, codificación y tratamiento previo elemental de los datos, todas ellas, actividades básicas de la investigación. Simultáneamente, seguirán una formación intensiva en el uso de la microinformática. Duración de la acción formativa: 600 horas.
            
         
               —
            
            
               1985: sin dejar de perseguir una formación individual de manera alternativa, que procure los complementos indispensables, los participantes adquirirán operatividad mediante la aplicación, a escala real, de los métodos y técnicas previamente adquiridos. Serán vinculados a investigaciones centradas en problemas de la colectividad. Duración de la acción formativa: 200 horas. Se garantizará, además, una asistencia científica para los trabajos de investigación.
            
         
               —
            
            
               1986: los participantes realizarán estudios e investigaciones de utilidad colectiva y estarán capacitados para responder a las cuestiones de los miembros de la colectividad; se programarán actividades de formación específica en función de los problemas detectados. Duración de la acción formativa: 200 horas. Se mantendrá la asistencia científica; por otro lado, se proporcionará una asistencia pedagógica a los alumnos en prácticas para ayudar a la puesta en marcha de la cooperativa de producción científica o para la búsqueda de un empleo.»
            
         A raíz de una reunión mantenida el 12 de junio de 1984 con el promotor en los servicios del Fondo, la Comisión recibió, el 15 de junio de 1984, una nota procedente del FUNOC que especificaba el proyecto presentado para completar la solicitud inicial.
      El proyecto, con referencia 84 3246 B5, fue aprobado por la suma solicitada, es decir, 16500000 BFR, mediante Decisión C(84) 1076 de la Comisión, de 23 de julio de 1984.
      En diciembre de 1984, se abonó un primer «anticipo» de 4950000 BFR (30% de la ayuda concedida) y, en mayo de 1987, un segundo anticipo de 4950000 BFR.
      En mayo de 1987, por mediación del Ministère de l'Emploi et du Travail (Ministerio de Empleo y Trabajo), se formuló la solicitud de pago del saldo, es decir, 6600000 BFR, con el conjunto de los documentos justificantes y la memoria de ejecución.
      El 6 de junio de 1988, la FUNOC recibió una carta certificada del Ministère de l'Emploi et du Travail que le trasladaba una nota procedente de la Comisión, acompañada por una carta explicativa. La Comisión requería la devolución de la suma anticipada de 9900000 BFR con el fundamento de que, según la memoria de ejecución, el promotor había decidido desde enero de 1984 modificar el proyecto sin dar cuenta previa al Fondo y que tal nueva orientación entraba en contradicción con la estructura inicial del proyecto.
      El 10 de junio de 1988, la FUNOC solicitó al Ministère de l'Emploi et du Travail que volviera a examinar el expediente y que la Decisión de la Comisión fuera reformada.
      El 30 de junio de 1988, el Ministère de l'Emploi et du Travail solicitó explicaciones al Fondo y presentò sus objeciones sobre la Decisión adoptada.
      Mediante carta de 16 de septiembre de 1988, la Comisión reiteró que la FUNOC había procedido, antes del inicio del primer ciclo de formación en marzo de 1984, a una modificación importante de su proyecto que suponía el carácter repetitivo de las acciones formativas, sin solicitud de modificación.
      Entre tanto, mediante cartas de 16 de agosto de 1988 y de 2 de febrero de 1989, el Ministère des Affaires Sociales (Ministerio de Asuntos Sociales) y el Ministère des Finances (Ministerio de Hacienda) belgas presentaron igualmente sus observaciones.
      Mediante carta de 21 de abril de 1989, dirigida al Ministère de l'Emploi et du Travail, el Fondo redujo a 6579334 BFR su requerimiento de devolución de los anticipos abonados a la FUNOC por importe de 9900000 BFR.
      En dicha carta, el Fondo precisa lo siguiente:
      «Efectivamente, las mejoras y los reajustes incorporados sucesivamente a cada ciclo de formación no estaban previstos en la solicitud inicial ni fueron aprobados en la Decisión C(84) 1076 de la Comisión, de 23 de julio de 1984. Por el contrario, la lista de alumnos en prácticas que se adjunta demuestra claramente que se trata de 3 ciclos de formación (aun cuando haya 2 grupos de 15 personas) que incluyen 30 participantes cada uno.
      En el marco de las acciones específicas, el primer ciclo sería la única parte de la acción que responde a los criterios de actuación no repetitiva.
      Al tratarse en este caso de una operación experimental, los servicios del FSE podrían, con carácter absolutamente excepcional, tener en cuenta este primer año que nos habría permitido aprobar esta parte de la operación, si hubiéramos tenido noticia de ella en los plazos previstos.
      Con el fin de cerrar el expediente con rapidez, hemos realizado el siguiente cálculo rectificado:
      Cantidad aceptable concedida para el primer año:
      1984: 6641331, cuyo 50% a cargo del FSE: 3320666
      
                  Anticipos recibidos
               
               
                  9 900 000
               
            
                  Cantidad a cargo del FSE
               
               
                  3 320 666
               
            
                  Cantidad a devolver
               
               
                  6 579 334.»
               
            Mediante carta del Ministère de l'Emploi et du Travail de 2 de mayo de 1989, se dio traslado de este documento a la FUNOC.
      Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de junio de 1986, la parte demandante interpuso un recurso de anulación contra esta Decisión, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, así como un recurso de indemnización en el sentido del artículo 178 del Tratado.
      Visto el informe del Juez ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia acordó, mediante decisión de 21 de febrero de 1990, atribuir el asunto a la Sala Segunda, conforme al artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
      Pretensiones de las partes
      La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia:
      
               —
            
            
               Acuerde la admisión del presente recurso y lo declare fundado.
            
         
               —
            
            
               Por consiguiente, anule la Decisión de la Comisión de 21 de abril de 1989, que impuso a la parte demandante la devolución de 6579334 BFR y acordó no abonar el saldo (6600000 BFR) en el marco de la ejecución del proyecto n° 84 3246 B5 del Fondo.
            
         
               —
            
            
               Condene a la parte demandada, en concepto de reparación del perjuicio material, por una parte, a pagar a la demandante la cantidad de 10730173 BFR, así como un interés del 8 % aplicado en el momento de la sentencia o del pago sobre las cantidades correspondientes a los expedientes de 1987, a partir del 27 de julio de 1989, y en concepto de indemnización del perjuicio moral, por otra parte, a pagar a la demandante la cantidad de 5000000 de BFR.
            
         
               —
            
            
               Condene en costas a la parte demandada.
            
         La Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
      
               —
            
            
               Desestime el recurso por infundado.
            
         
               —
            
            
               Condene en costas a la demandante.
            
         Motivos y alegaciones de las partes
      A. Recurso de anulación
      1. Incompetencia
      La demandante alega que la Decisión impugnada emana de un Jefe de División de la Dirección General V (Empleo, asuntos sociales y educación), Sr. E.L. Vermelho, mientras que tal Decisión habría tenido que emanar del órgano jerárquicamente competente, esto es, de la Comisión misma, según resulta del apartado 1 del artículo 6 del citado Reglamento n° 2950/83.
      Además de la infracción de este precepto, apenas cabe concebir, alega, que una Decisión de tal importancia pueda delegarse en un Jefe de División que, de igual manera, resultaría investido con el poder de resolver sobre la cuantía de las cantidades que han de devolverse.
      No actuó éste, continúa, en virtud de una habilitación y además esta Decisión, de alguna manera, no contó con la conformidad de su Director General quien, por el contrario, se inclinaba hacia una solución menos radical.
      Según la Comisión, la Decisión controvertida se adoptó por la Comisión, con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, antes citado, y de conformidad con su Reglamento interno y con su Decisión 75/461/CEE, de 23 de julio de 1975, (
            3
         ) por la que se modifica el Reglamento interno provisional de la Comisión, de 6 de julio de 1967. En efecto, precisa, el artículo 27 de dicho Reglamento establece:
      «La Comisión podrá, siempre que se observe plenamente el principio de su responsabilidad colegial, facultar a sus miembros para que adopten en su nombre y bajo su control medidas de gestión o de administración claramente definidas.
      Se podrá también facultar a funcionarios para que adopten tales medidas si ello resultare indispensable para que la Comisión pueda desempeñar como conviene las funciones que le incumben.
      [...]»
      En el presente caso, según la Comisión, la Decisión se adoptó en el marco de la gestión del Fondo, cuya competencia corresponde a la Dirección General V, en colaboración con el Control financiero, según las normas internas sobre la ejecución del presupuesto general de las Comunidades Europeas.
      En este contexto, continúa, la Decisión corresponde a la Comisión, en la medida en que fue adoptada por los servicios de gestión competentes.
      La carta de 21 de abril de 1989, firmada por el Sr. Vermelho, no representa otra cosa que la comunicación de la Decisión adoptada por los servicios competentes de conformidad con las normas internas vigentes.
      Además, la distribución de las competencias entre los servicios de la Comisión constituye, según ésta, un problema interno de la misma. Si uno de dichos servicios se extralimita de sus competencias, puede plantearse el problema de la responsabilidad disciplinaria del funcionario.
      Pero en cualquier caso, la carta firmada por el Sr. Vermelho, concluye la Comisión, vincula a dicha institución.
      2. Infracción de la normativa sobre el Fondo
      La demandante mantiene que la Comisión se limitó a presentar a la administración de empleo belga una liquidación de la deuda, o sea, una diligencia de ejecución que ha de ser precedida por la adopción de una decisión, correspondiente a una devolución de 9900000 BFR, sin pedir, de la manera que fuere, las observaciones de dicha administración al respecto, con infracción del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, antes citado. La nota que acompañaba a esta «factura», aclara la demandante, no contenía petición de consulta alguna dirigida al Estado belga, sino que se limitaba a motivar someramente la Decisión adoptada.
      Si bien es cierto que ciertos ministerios belgas reaccionaron a continuación, ello no fue, opina la demandante, en el marco del procedimiento establecido por el Reglamento n° 2950/83, que exige una consulta previa, sino únicamente como consecuencia de las quejas de la parte demandante. De esta manera, aclara, la Comisión colocó al Estado belga ante un hecho consumado y, como consecuencia, también a la demandante. Ello, continúa, es tanto más grave cuanto que al solicitar a la Comisión el abono del segundo «anticipo», el Estado belga había certificado de manera explícita la conformidad de la acción con las condiciones previstas en el acuerdo de aprobación, con arreglo a la frase segunda del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 2950/83, antes citado.
      La Comisión responde que la Decisión controvertida en el presente asunto fue precedida de un intercambio de cartas entre la Comisión y las autoridades belgas, que tuvieron ocasión de presentar sus observaciones con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del citado Reglamento n° 2950/83.
      Además, responde la Comisión, este precepto no exige que la Decisión sea adoptada previa audiencia del Estado miembro interesado. No se prevé en él, aclara, ningún procedimiento específico. Se trata, explica, de dar a las autoridades competentes del Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones sobre las divergencias existentes. Así se hizo, concluye la Comisión, en el presente asunto.
      3 Error manifiesto de apreciación y aplicación indebida
      
               1.
            
            
               La demandante niega haber introducido una modificación en su proyecto inicial que afirma haber respetado, aun cuando, precisamente en pro de la consecución del cumplimiento del proyecto, se apreció la necesidad de modificar algunas modalidades de aplicación de éste.
               En realidad, la FUNOC, al verse obligada a iniciar su actuación en 1984 y ante la tardanza del Fondo en adoptar la Decisión de aprobación y, por consiguiente, la demora en la recepción de los «anticipos» de pago, prefirió no embarcar de entrada a las 90 personas previstas en una aventura cuya continuidad no estaba en modo alguno garantizada. Aclara la FUŅOC que decidió reducir los riesgos —sin dejar de respetar los datos del proyecto inicial— fraccionando la formación en tres cupos anuales de 30 personas a las que impartió efectivamente una formación de 1000 horas al año.
               La operación desarrollada, alega, constituyó una misma y única acción, que implicaba un carácter innovador, ya que se orientaba a experimentar un nuevo planteamiento consistente en «el aprovechamiento de las posibilidades que brinda la microinformática para sentar las bases de un auténtico taller de investigación popular», así como una nueva metodología consistente en formar a los jóvenes en la investigación y por medio de la investigación.
               La FUNOC, continúa, respetó plenamente la naturaleza del proyecto e incluso garantizó, a través de la metodología utilizada, una mejor valoración de su carácter innovador.
               La actuación de la demandante, alega, no tuvo carácter repetitivo, a la vista de la naturaleza, de la esencia o de la estructura del proyecto innovador, que consistió en un trabajo único de comprobación de un planteamiento y de una metodología.
               Tal carácter «repetitivo» tampoco puede predicarse, continúa, respecto de la formación impartida, ya que se inscribió en un único proceso experimental que se orientó a la elaboración y enriquecimiento progresivo de la metodología postulada. Únicamente los cupos de jóvenes, aclara la recurrente, tuvieron carácter «repetitivo», ya que hubo tres en lugar de uno solo.
               Sólo cabe hablar, alega, de disconformidad de una acción de carácter innovador, si se altera el objeto de la investigación. Por el contrario, la modificación del mecanismo experimental que sirve para comprobar las hipótesis es en esencia accesoria, según la recurrente. Puesto que el objeto de la investigación se mantuvo durante tres años mediante un mecanismo experimental fraccionado en tres fases no previstas inicialmente, no por ello deja de ser una misma y única investigación, y los tres años, alega FUNOC, tienen que tenerse en cuenta, y no sólo el primero.
            
         
               2.
            
            
               El criterio del carácter «no repetitivo», alega la demandante, no aparece por ninguna parte en los textos que regulan la gestión de las acciones específicas de carácter innovador. La FUNOC, según afirma, fue advertida de la existencia de tal criterio, por primera vez, en la carta de la Comisión de fecha 16 de septiembre de 1988, es decir, un año y ocho meses después de la terminación del proyecto.
            
         
               3.
            
            
               Según explica la demandante, ésta advirtió verbalmente que había comenzado con 30 jóvenes y que tenía la intención de continuar mediante cupos sucesivos. Alega que tanto la Comisión como representantes del Gobierno belga le respondieron que tal manera de proceder era sensata y prudente, habida cuenta de los inevitables retrasos de los anticipos. Nadie, continúa, invocó en ese momento ante ella el problema del carácter repetitivo. Y cuando la FUNOC preguntó si era necesario practicar alguna actuación, se le respondió, según afirma, que si no se alteraba la naturaleza del proyecto, ni el volumen de la formación, ni el número de destinatarios, podía considerarse que el proyecto innovador no resultaba afectado. La FUNOC precisa que, por otra parte, se indicó a sus representantes que tendrían que referir cualquier cambio en su memoria y que la Comisión elaboraría una nota al respecto.
               Alega la recurrente que de dicha nota, emitida por la Comisión el 23 de abril de 1985, resulta que, según la propia opinión de la Comisión, dado que una acción de carácter innovador es esencialmente una investigación, no puede quedar sujeta a una obligación de resultado, sino únicamente a una obligación de medios. Además, añade, dichos medios no son necesariamente obligatorios, ya que, si se revelan insuficientes o inadecuados a la investigación acometida, es legítimo que el investigador utilice otros medios que estime más aptos para alcanzar el resultado propuesto.
            
         Por otra parte, concluye, la propia Comisión reconoce en su informe sobre los resultados de proyectos con carácter innovador que es necesaria cierta flexibilidad en la ejecución y que ha de tenerse en cuenta la adaptación del proyecto a las dificultades encontradas. Precisamente en este sentido, alega la FUNOC, ejecutó su proyecto y adoptó, por las razones que expuso en su memoria final, las medidas indispensables para llevar a buen término dicho proyecto, sin dejar de respetar los compromisos de formación a que se había obligado frente al Fondo.
      
               1.
            
            
               La Comisión responde que no puede estimarse ni defacto ni de jure la afirmación de la recurrente según la cual los objetivos del proyecto fueron respetados, si bien se siguieron modalidades de aplicación distintas de las previstas en la solicitud de ayuda.
               La demandante, aclara la Comisión, se comprometió a impartir a 90 jóvenes una formación de 1000 horas escalonadas en tres años y, si bien es cierto que impartió una formación de 1000 horas a 90 jóvenes, no es menos cierto que dicha formación de 1000 horas se impartió en sólo un año. Alega la Comisión que la demandante organizó tres grupos de 30 jóvenes, uno cada año, y que recorrieron en sólo un año las tres fases de la formación. Ésta se reprodujo, pues, tres veces: primeramente en 1984 y luego en 1985 y en 1986, especifica la Comisión.
               La concentración en un solo año, sobre un objeto de investigación y sobre actividades de investigación, en parte, simuladas, privó, según la Comisión, al programa de uno de sus elementos más innovadores: la incorporación de jóvenes menos favorecidos en actividades de investigación a escala real y realizadas en el seno de un equipo de investigación dedicado a la resolución de problemas in vivo, más que in vitro o en laboratorio.
               Estas tres acciones de formación no respetaron el marco establecido por la Decisión de aprobación que se basó en una única acción de formación de 1000 horas en tres años. Si el Fondo hubiera sabido que se trataba de una operación renovable durante tres años, no habría podido aprobar y financiar el proyecto con fundamento en el apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 83/516 del Consejo.
               La Comisión no se explica por qué, si la demandante se había convencido de que las modificaciones aportadas al proyecto inicial eran justificadas y no alteraban en lo esencial dicho proyecto, mantuvo no obstante el proyecto inicial en la reunión del 12 de junio de 1984. En dicha fecha, habría sido totalmente razonable comunicar estas modificaciones a los servicios del Fondo.
               Los principios jurídicos elaborados por este Tribunal de Justicia (
                     4
                  ) en materia de revocación de actos administrativos tienen un alcance muy general, aduce la Comisión, y son igualmente aplicables a las Decisiones de concesión de ayudas del Fondo Social, sin perjuicio de determinadas normas específicas establecidas en el citado artículo 6.
               Cuando un beneficiario de la ayuda del Fondo haya proporcionado a la Comisión informaciones falsas en el momento de presentar la solicitud o haya modificado el proyecto inicial, el error será, según la Comisión, plenamente imputable a dicho beneficiario, quien, por consiguiente, no puede pretender la protección de ningún tipo de confianza legítima en la legalidad de la Decisión.
               En tal supuesto, puede la Comisión, según alega, bien revocar la Decisión de aprobación de la ayuda y sustituirla por una segunda Decisión que prevea, no obstante, una ayuda reducida del Fondo, o bien limitarse a la mera revocación de la primera Decisión y la supresión de la ayuda en virtud del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83 del Consejo.
               La existencia de fraude o de culpa grave imputables al beneficiario deben permitir a la Comisión, continúa ésta, contar con un plazo suficientemente dilatado para proteger, mediante la revocación de la Decisión errónea, el interés público comunitario en salvaguardia de la legalidad y de la buena gestión económica. (
                     5
                  )
               Aun cuando no puede excluirse que, en teoría, la falta de confianza legítima de parte del beneficiario enerve con carácter indefinido su derecho subjetivo a recibir y a conservar la ayuda del Fondo, estima la Comisión que en la práctica el abono del saldo, que siempre se produce varios meses y, a veces, varios años después de la terminación de las acciones financiadas por el Fondo, señala el momento en que la Comisión puede modificar la decisión inicial de aprobación.
               Teniendo en cuenta, por una parte, los intereses públicos de la legalidad y de la buena gestión de los fondos públicos y, por otrçi, el interés privado del promotor de la acción, aclara la Comisión, atendiendo a criterios de equidad fundados en el carácter, pese a todo, innovador de la acción emprendida por la demandante, así como a los gastos incurridos por ésta, no revocó la parte demandada la Decisión de aprobación con supresión total de la ayuda, sino que la sustituyó por una nueva Decisión de aprobación que estableció una ayuda reducida del Fondo relativa al primer año de la acción.
            
         
               2.
            
            
               En opinión de la Comisión, si bien el criterio del carácter no repetitivo no aparece por ninguna parte en los textos, se desprende del concepto de «carácter innovador». Si una acción innovadora se repite, aclara, pierde dicho carácter como consecuencia natural.
            
         
               3.
            
            
               Explica la Comisión que no conoció la repetición de la acción de formación hasta el momento en que la demandante, en junio de 1987, presentó la memoria de ejecución de la acción que por primera vez informaba a la Comisión «de la imperiosa necesidad de modificar de manera sensible el desarrollo de la operación». Alega la Comisión que, por consiguiente, no puede reconocer que la demandante le hubiera anunciado oralmente que había comenzado con 30 jóvenes y que tenía la intención de actuar por cupos sucesivos.
               Sobre este aspecto, insiste la Comisión en recordar que el 12 de junio de 1984, en la reunión ya mencionada, la demandante confirmó expresamente el proyecto inicial. Y en dicha fecha, especifica la Comisión, ya había comenzado la demandante con el primer cupo de formación compuesto por 30 jóvenes.
               Alega la Comisión que la demandante no especifica qué funcionarios del Fondo le respondieron que en caso de modificación del proyecto inicial, si no se alteraba la naturaleza del proyecto ni el volumen de la formación ni el número de destinatarios, podía considerarse que el proyecto innovador no resultaba afectado. La Comisión, continúa, no conoce a dichos funcionarios y, por ello, no acepta la afirmación de la recurrente.
               Aun cuando la recurrente hubiera advertido oralmente a los funcionarios del Fondo, quod non, tal hecho no tendría valor alguno, según la Comisión. En efecto, aclara, toda modificación incorporada a la solicitud inicial debería haberse hecho por escrito.
            
         4. Violación del principio de proporcionalidad
      Con carácter subsidiario, alega la demandante que la devolución de la mayor parte de los anticipos y el impago del saldo son desproporcionados, habida cuenta de la labor que cumplió en la ejecución de su proyecto.
      Como máximo, continúa, se le puede reprochar una cuestión de procedimiento y de comunicación. La Comisión no debió normalmente corregir un «defecto de forma» de esta índole suprimiendo la ayuda del Fondo, sino advirtiendo a la demandante, opina ésta, de que en lo sucesivo procedería, en el marco de un proyecto innovador, informar desde el origen de las modificaciones incorporadas al proyecto.
      Para la recurrente, la Decisión final de la Comisión contrasta, de forma flagrante, con la comprensión de que hizo gala a lo largo de las discusiones previas con las autoridades belgas.
      Por otra parte, concluye, el principio de proporcionalidad ha de valorarse también en relación con los efectos lesivos que una decisión puede tener sobre la situación de su destinatario. En el presente caso estaría en peligro la propia supervivencia de la FUNOC, alega.
      La Comisión contesta que en el presente asunto el apartado 1 del artículo 6 del citado Reglamento n° 2950/83 imponía la revocación de la Decisión de aprobación, viciada de ilegalidad a causa de una modificación esencial del proyecto inicial y no de un mero «defecto de forma». La revocación, alega, ño excedió los límites de lo necesario para salvaguardar los intereses públicos de la legalidad y de la buena gestión de los fondos públicos.
      No obstante, la Comisión, teniendo en cuenta los intereses privados de la recurrente, decidió sustituir la Decisión ilegal por una nueva Decisión de aprobación parcial del primer cupo de formación, con carácter excepcional y atendiendo a criterios de equidad.
      B. Recurso de indemnización
      Según la demandante, la Comisión siguió un comportamiento ilegal al no reaccionar a las informaciones orales de la demandante sobre el desarrollo del proyecto en tres cupos sucesivos y al no reconocer el carácter innovador del proyecto, habida cuenta que éste era perfectamente acorde con respecto a esta nueva metodología y que efectivamente alcanzó el número de horas de enseñanza y de actividades de inserción previstas en la solicitud de ayuda del Fondo.
      La demandante evalúa su perjuicio material en 10730173 BFR.
      Además, alega la demandante en su escrito de réplica que la Comisión no procedió al abono de los saldos correspondientes a otros expedientes en trámite ante el Fondo (a saber, 5753257 + 1942150 = 7695407 BFR), con la consecuencia de que la demandante se ve privada, desde el 27 de julio de 1989, de los intereses correspondientes a esta suma. Hay que añadir, por tanto, al perjuicio material un interés del 8 % aplicable a esta cantidad hasta la fecha de la sentencia o del pagó, precisa.
      Además del perjuicio que sufre, la demandante alega que se encuentra, a causa de la Decisión adoptada, en una situación económica muy precaria, hasta el extremo de que su futuro mismo está en peligro.
      En atención a la difusión desarrollada por la prensa, a los efectos que han repercutido en la institución y sus responsables, así como a las consecuencias que pueden resultar para su futuro, alega la demandante, por otra parte, haber sufrido un perjuicio moral que puede fijarse, ex aequo et bono, en 5000000 de BFR.
      La Comisión alega que se mantuvo en el marco jurídico vigente en el momento y que, por lo tanto, no siguió un comportamiento ilegal.
      Alega también que la nueva pretensión de indemnización del perjuicio material supuestamente sufrido en relación con otros expedientes en trámite no forma parte del objeto del presente recurso.
      Añade la Comisión que la cuantía del perjuicio alegado no ha sido suficientemente acreditada. La Comisión recuerda al respecto que la actividad de la demandante no se limitó a la acción controvertida. En realidad, aclara, el Fondo ha apoyado otras acciones, lo que significa que la demandante ha continuado su actividad.
      T. F. O'Higgins
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.
      (
            1
         )	DO Ľ 289, p. 38; EE 05/04, p. 26.
      (
            2
         )	DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22.
      (
            3
         )	DO L 199, p. 43; EE 01/02, p. 27.
      (
            4
         )	Sentencias de 12 de julio de 1957 (Algera, asuntos acumulados 7/56 y 3/57 a 7/57, Rec. 1957, p. 83), de 22 de marzo de 1961 (Snupat/Alta Autoridad, asuntos acumulados 42/59 y 49/59, Rec. 1961, p. 99) y de 26 de febrero de 1987 (Consorzio cooperative d'Abruzzo, 15/85, Rec. 1987, p. 1005).
      (
            5
         )	Sentencia de 12 de julio de 1962 (Koninklijke Nedcrlands-che Hoogovcns/Alta Autoridad, 14/61, Rec. 1962, p. 485).
    ---documentbreak--- 
      
         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
      11 de octubre de 1990 (
            *1
         )
      En el asunto C-200/89,
      
         FUNOC, con sede en Charleroi (Bélgica), asistida por el Sr. G. Vandersanden, Abogado del Colegio de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Alex Schmitt, Abogado, 62, avenue Guillaume,
      parte demandante,
      contra
      
         Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. H. Lima, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,
      parte demandada,
      que tiene por objeto, por una parte, la anulación de la Decisión de la Comisión, de 21 de abril de 1989, por la que se requirió a la demandante la devolución de una cantidad de 6579334 BFR y se denegó el abono del saldo (6600000 BFR) de una ayuda económica concedida para el proyecto n° 843246 B5 del Fondo Social Europeo y, por otra parte, una pretensión de indemnización,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
      integrado por los Sres. T. F. O'Higgins, Presidente de Sala; G. F. Mancini y F. A. Schockweiler, Jueces,
      Abogado General: Sr. G, Tesauro
      Secretario: Sr. J. A. Pompe, secretario adjunto
      habiendo considerado el informe para la vista,
      oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 5 de julio de 1990, durante la cual fue representada la Comisión por los Sres. H. Lima y D. Gouloussis, en calidad de Agentes,
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 10 de julio de 1990,
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de junio de 1989, la FUNOC, Asociación para el desarrollo en Charleroi de acciones colectivas de formación para la universidad abierta, con arreglo al párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE, solicitó la anulación de la Decisión de la Comisión, notificada a la demandante mediante carta de 21 de abril de 1989, relativa a la participación del Fondo Social Europeo en la financiación de los proyectos presentados por el Reino de Bélgica, en cuanto dicha Decisión requiere la devolución de una suma de 6579334 BFR y deniega el abono del saldo de una ayuda económica concedida para el proyecto n° 843246 B5 por el Fondo. Mediante el mismo escrito, la FUNOC interpuso un recurso de indemnización, con arreglo al artículo 178 del Tratado CEE, que tiene por objeto la reparación del perjuicio sufrido a causa de dicha Decisión.
            
         
               2
            
            
               Según la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo (DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26), éste participará en la financiación de acciones de formación y orientación profesional. El apartado 2 del artículo 3 de esta Decisión dispone que la ayuda del Fondo podrá ser concedida para fomentar la realización de proyectos que tengan un carácter innovador.
            
         
               3
            
            
               Según el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983 (DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22) sobre aplicación de la citada Decisión, cuando la ayuda del Fondo no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas por la Decisión de aprobación, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.
            
         
               4
            
            
               Para los ejercicios 1984, 1985 y 1986, el Ministère de l'Emploi et du Travail (Ministerio de Empleo y Trabajo) presentó, en septiembre de 1983, en nombre del Reino de Bélgica y en favor de la FUNOC, una solicitud de ayuda del Fondo para un proyecto con carácter innovador en el sentido del apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 83/516, antes citada, destinado a la formación de jóvenes poco cualificados de la región de Charleroi en las nuevas tecnologías de la información.
            
         
               5
            
            
               La solicitud señalaba que el objetivo de la acción de formación era la creación de una cooperativa de producción científica que realice estudios e investigaciones de utilidad colectiva. La solicitud precisaba que, con esta perspectiva, 90 jóvenes de escasa cualificación recibirían una formación apropiada sobre los métodos y técnicas de investigación con uso intensivo de la informática (1000 horas por cada joven). Por medio de informaciones complementarias entregadas a la Comisión el 15 de junio de 1984, la FUNOC completó la solicitud inicial precisando que el proyecto se desarrollaría en tres fases distintas: una enseñanza básica, una enseñanza específica y una aplicación in vivo, escalonadas en tres años (1984, 1985 y 1986).
            
         
               6
            
            
               Mediante Decisión C(84) 1076 de la Comisión, de 23 de julio de 1984, el proyecto fue aprobado por la suma solicitada, esto es, 16500000 BFR.
            
         
               7
            
            
               De conformidad con el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 2950/83, ya citado, se abonó un primer anticipo de 4950000 BFR en diciembre de 1984 y un segundo de 4950000 BFR en mayo de 1987.
            
         
               8
            
            
               En mayo de 1987, el Ministère de l'Emploi et du Travail presentó la solicitud de abono del saldo de 6600000 BFR, acompañada del conjunto de documentos justificativos y la memoria de ejecución. El 6 de junio de 1988, la FUNOC recibió una carta certificada del Ministère de l'Emploi et du Travail que le trasladaba una nota procedente de la Comisión, acompañada por una carta explicativa. La Comisión requería la devolución de la suma anticipada de 9900000 BFR con el fundamento de que, según la memoria de ejecución, el promotor había decidido desde enero de 1984 modificar el proyecto, sin previo aviso al Fondo, estableciendo tres ciclos de formación anuales que incluyeron a 30 beneficiarios cada uno. El primero comenzó en marzo de 1984 y los dos siguientes en 1985 y 1986, respectivamente. Este cambio de orientación entraba, según la Comisión, en contradicción con la estructura inicial del proyecto.
            
         
               9
            
            
               A raíz de los contactos que mantuvieron las autoridades belgas y los servicios de la Comisión, ésta última, mediante carta de 21 de abril de 1989, trasladada a la demandante el 2 de mayo de 1989, redujo a 6579334 BFR su requerimiento de devolución de los anticipos abonados a la FUNOC, tomando en consideración el primer año, con el fundamento de que dicho primer ciclo era la única parte de la acción que respondía al criterio del carácter no repetitivo.
            
         
               10
            
            
               Como fundamento de su recurso de anulación de la Decisión impugnada, la demandante alega incompetencia del funcionario que adoptó la Decisión controvertida, infracción de la normativa sobre la gestión del Fondo, error manifiesto de apreciación y aplicación indebida, así como, subsidiariamente, violación del principio de proporcionalidad.
            
         
               11
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         En cuanto a la pretensión de anulación
      Sobre el primer motivo
      
               12
            
            
               Según la demandante, el acto está viciado en cuanto que no emana del órgano competente, esto es, la propia Comisión, sino del Jefe de División de la Dirección General V, que actuó sin habilitación.
            
         
               13
            
            
               Hay que señalar con carácter previo que de las normas aplicables resulta que la Dirección General V está encargada de la gestión de los gastos del Fondo en colaboración con el Control Financiero. Según el Reglamento interno de la Comisión, se puede facultar a funcionarios para que adopten, en su nombre y bajo su control, medidas de gestión o de administración claramente definidas.
            
         
               14
            
            
               Al formular este motivo, no tiene en cuenta la demandante el hecho de que la delegación de firma constituye el medio normal por el que la Comisión ejerce sus competencias, como declaró este Tribunal de Justicia en sus sentencias de 14 de julio de 1972 (ICI, 48/69, Rec. 1972, p. 619, apartados 10 a 14) y 17 de octubre de 1972 (Cementhandelaren, 8/72, Rec. 1972, p. 977, apartados 10 y 14). La demandante no ha aportado indicio alguno que permita entender que, en el presente supuesto, la Administración comunitaria se haya separado del cumplimiento de las normas aplicables en la materia.
            
         
               15
            
            
               Por lo tanto, debe desestimarse el primer motivo.
            
         Sobre el segundo motivo
      
               16
            
            
               Según la demandante, la Decisión impugnada infringe la normativa sobre el Fondo. Mantiene que, en efecto, la Comisión se limitó a presentar a la Administración belga de Empleo y Trabajo una liquidación de deuda por importe de 9900000 BFR, sin haber recabado, con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, ya citado, sus observaciones al respecto.
            
         
               17
            
            
               Esta tesis no puede ser acogida. Según consta en autos, la Decisión discutida en el presente asunto, esto es, la fechada el 21 de abril de 1989, fue precedida de un intercambio de cartas entre la Comisión y las autoridades belgas, que presentaron sus observaciones, con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, ya citado, es decir, antes de que se adoptase una decisión definitiva.
            
         
               18
            
            
               Por lo tanto, debe desestimarse el segundo motivo.
            
         Sobre el tercer motivo
      
               19
            
            
               Alega también la demandante que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación y aplicó de manera errónea la normativa reguladora del Fondo. Niega haber introducido un cambio en su proyecto inicial. Dicho proyecto, afirma, fué respetado, al margen del hecho de que resultó necesario, para su buen fin, modificar determinados aspectos de su aplicación. La operación realizada, alega, conservó sus características de acción única, con carácter innovador, dirigida a comprobar una nueva hipótesis de trabajo.
            
         
               20
            
            
               Hay que destacar que según resulta de la descripción de la formación en la solicitud de ayuda del Fondo presentada por la demandante, completada por las informaciones complementarias proporcionadas a la Comisión, el proyecto inicial dirigido a 90 jóvenes de escasa cualificación preveía 1000 horas de formación, repartidas en tres fases distintas para tres años.
            
         
               21
            
            
               Sin embargo, según resulta de la memoria final, redactada por la propia demandante y comunicada a la Comisión en junio de 1987, la operación, tal como se desarrolló, supuso tres cursos de formación similares dirigidos a tres grupos distintos de 30 jóvenes, cada uno de los cuales comprendió 1000 horas y duró un año.
            
         
               22
            
            
               Ahora bien, se ha de considerar que la concentración en un año de una formación de 1000 horas de duración que debía extenderse sobre un período de tres años tuvo por efecto el que el programa se desarrollara en circunstancias distintas de las inicialmente anunciadas. Por otra parte, el hecho de que la misma formación se haya repetido durante los dos últimos años privó de su carácter innovador a la acción desarrollada. En consecuencia, la Comisión podía, con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, ya citado, suspender, reducir o suprimir la ayuda del Fondo.
            
         
               23
            
            
               Por consiguiente, debe desestimarse el tercer motivo.
            
         Sobre el cuarto motivo
      
               24
            
            
               Mantiene por último la demandante que la Decisión impugnada viola el principio de proporcionalidad por cuanto la devolución de la mayor parte de la suma anticipada y la denegación del pago del saldo son desproporcionados en vista del carácter formal del defecto de que se trata, esto es, la falta de comunicación de las modificaciones introducidas. Ello es tanto más grave, aduce, cuanto que la sanción impuesta pone en peligro la supervivencia misma de la FUNOC.
            
         
               25
            
            
               Se ha de recordar al respecto que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, ya citado, imponía la revocación de la Decisión de aprobación incursa en ilegalidad sobrevenida a causa de una modificación esencial del proyecto inicial y no de un mero defecto de forma. Por otra parte, como ella misma ha subrayado, la Comisión tuvo en cuenta los intereses subjetivos de la demandante, ya que en definitiva decidió, con carácter excepcional y por razones de equidad, sustituir la Decisión de concesión afectada de ilegalidad sobrevenida, por una nueva Decisión de aprobación parcial del primer cupo de formación.
            
         
               26
            
            
               En consecuencia, no se ha acreditado que la Comisión haya excedido los límites de lo necesario para garantizar la correcta utilización de las cantidades abonadas por el Fondo al suprimir la financiación de las acciones de formación realizadas en 1985 y 1986.
            
         
               27
            
            
               Por consiguiente, también debe desestimarse este motivo.
            
         
               28
            
            
               De todas las consideraciones expuestas resulta que el recurso de anulación debe ser desestimado en todas sus partes.
            
         En cuanto a la reclamación de daños y perjuicios
      
               29
            
            
               La demandante alega que, con la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión le ocasionó un perjuicio que está obligada a reparar con arreglo al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado.
            
         
               30
            
            
               Sobre este punto, se ha de recordar que, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, para que la Comunidad incurra en responsabilidad, en el sentido del párrafo 2 del artículo 215, es necesario que concurran una serie de requisitos: la ilegalidad de la conducta que se imputa a las instituciones, que se haya producido el daño alegado y que exista una relación de causalidad entre esta conducta y dicho daño.
            
         
               31
            
            
               En el supuesto de autos, resulta de lo hasta aquí expuesto que la conducta de la Comisión, que se alega fue la causante del perjuicio sufrido por la FUNOC, no está viciada de ilegalidad.
            
         
               32
            
            
               Procede por ello, sin entrar a analizar si concurren el resto de los requisitos exigidos por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, desestimar la reclamación de daños y perjuicios.
            
         
               33
            
            
               De las anteriores consideraciones resulta que el recurso interpuesto por la FUNOC debe ser desestimado en todas sus partes.
            
         Costas
      
               34
            
            
               A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante, procede condenarla al pago de las costas causadas a la Comisión.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Desestimar el recurso.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Condenar en costas a la demandante.
                     
                  
          
               
                  
                     O'Higgins
                     Mancini
                     Schockweiler
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de octubre de 1990.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente de la Sala Segunda
                           T. F. O'Higgins
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.