CELEX: 62002CC0184
Language: sk
Date: 2004-03-30
Title: Návrhy generálnej advokátky - Stix-Hackl - 30. marca 2004. # Španielské kráľovstvo (C-184/02) a Fínska republika (C-223/02) proti Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie. # Smernica 2002/15/ES - Organizácia pracovného času cestných dopravcov - Samostatne zárobkovo činní vodiči - Právny základ - Slobodný výkon povolania - Zásada rovnosti zaobchádzania - Proporcionalita - Povinnosť odôvodnenia. # Spojené veci C-184/02 a C-223/02.

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
      CHRISTINE STIX-HACKL
      z 30. marca 2004 (1)
      
      Spojené veci C‑184/02 a C‑223/02
      Španielske kráľovstvo
      proti
      Európskemu parlamentu
      a
      Rade Európskej únie
      a
      Fínska republika 
      proti
      Európskemu parlamentu
      a
      Rade Európskej únie
      „Žaloba o neplatnosť – Prípustnosť – Smernica 2002/15/ES – Pracovné podmienky – Samostatne zárobkovo činní vodiči – Právny základ – Všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania – Slobodný výkon povolania – Proporcionalita – Povinnosť odôvodnenia“
      Obsah
      I –   Úvod
      II – Právny rámec
      III – Prípustnosť
      A –   Vec C-184/02
      B –   Vec C-223/02
      IV – Dôvodnosť
      A –   O právomoci Spoločenstva
      1.     Žalobné dôvody týkajúce sa cieľov, ktoré smernica sleduje, zneužitia diskrečnej právomoci a právneho základu.
      a)     O cieľoch, ktoré smernica sleduje (tretí žalobný dôvod vo veci C‑184/02)
      i)     Prípustnosť
      ii)   Dôvodnosť
      b)     O otázke zneužitia diskrečnej právomoci a zákonnosti použitých právnych základov (prvý žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      i)     Článok 137 ods. 2 ES
      ii)   Článok 71 ES
      iii) Použitie nepodstatného právneho základu
      2.     Ustanovenia týkajúce sa malých a stredných podnikov (štvrtý žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      a)     Článok 137 ods. 2 prvý pododsek druhá veta ES
      b)     Článok 157 ods. 1 ES
      3.     Návrh
      B –   O základnom práve na slobodný výkon povolania (prvý žalobný dôvod vo veci C-184/02 a tretí žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
         a zásade proporcionality (druhý žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      
      1.     Predbežné poznámky
      a)     Samostatné alebo spoločné preskúmanie?
      b)     O základnom práve na slobodný výkon povolania
      c)     Dôkazné bremeno a jeho umiestnenie
      2.     Podmienky zákonnosti zásahu do základného práva
      a)     O proporcionalite vo všeobecnosti
      b)     O základnom práve na slobodný výkon povolania osobitne
      c)     O proporcionalite zásahu
      i)     Cieľ smernice
      ii)   Vhodnosť
      iii) Nevyhnutnosť
      iv)   Primeranosť
      3.     Návrh
      C –   O všeobecnej zásade rovnosti (druhý žalobný dôvod vo veci C‑184/02)
      1.     O všeobecnej zásade rovnosti
      2.     O článku 74 ES
      D –   O povinnosti odôvodnenia (štvrtý žalobný dôvod vo veci C‑184/02 a piaty žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      V –   O trovách
      VI – NávrhI –    Úvod
      1.        Tieto dve veci sa týkajú žaloby podanej Španielskym kráľovstvom a žaloby podanej Fínskou republikou o úplnú a čiastočnú neplatnosť
         smernice Európskeho parlamentu a Rady z 11. marca 2002 o organizácii pracovnej doby osôb vykonávajúcich mobilné činnosti v cestnej
         doprave (ďalej len „smernice“).(2) V týchto veciach musí Súdny dvor okrem viacerých žalobných dôvodov posúdiť niekoľko otázok – pričom niektoré z nich sú svojou
         povahou nové – ktoré súvisia s prípustnosťou oboch žalôb.
      
      II – Právny rámec
      2.        Rámec týchto dvoch vecí tvorí predovšetkým nariadenie Rady (EHS) č. 3820/85 o zosúlaďovaní niektorých právnych predpisov v sociálnej
         oblasti, ktoré sa týkajú cestnej dopravy(3), upravujúce najmä čas jazdy a čas odpočinku zamestnaných a iných vodičov.
      
      3.        Rovnako je potrebné poukázať na smernicu Rady 93/104/ES o niektorých aspektoch organizácie pracovného času.(4) Táto smernica medzi iným upravuje denný a týždenný odpočinok, prestávky, maximálny týždenný pracovný čas, ročnú dovolenku
         a dĺžku nočnej práce, hoci niektoré oblasti, ako napríklad cestná doprava, boli z pôsobnosti smernice vyčlenené. Pôsobnosť
         smernice bola rozšírená medzi iným na cestnú dopravu smernicou 2000/34/ES Európskeho parlamentu a Rady z 22. júna 2000, ktorou
         sa mení a dopĺňa smernica Rady 93/104/ES o niektorých aspektoch organizácie pracovného času a ktorá sa vzťahuje na sektory
         a činnosti vylúčené z uvedenej smernice.(5) Ustanovenia o dennom odpočinku, prestávkach, týždennom odpočinku a dĺžke nočnej práce sa naďalej neuplatňovali na „mobilných
         pracovníkov“.
      
      4.        Smernica 2002/15 zasa dopĺňa už uvedenú právnu úpravu a obsahuje ustanovenia o maximálnom týždennom pracovnom čase, prestávkach
         a odpočinku a nočnej práci.
      
      5.        Článok 1, ktorý upravuje cieľ smernice, stanovuje:
      
      „Účelom tejto smernice je stanoviť minimálne požiadavky vo vzťahu k organizácii pracovného času, aby sa zlepšilo zdravie a bezpečnosť
         osôb vykonávajúcich mobilné činnosti v cestnej doprave, zvýšila bezpečnosť na cestách a zosúladili podmienky hospodárskej
         súťaže.“
      
      6.        Článok 2, ktorý upravuje rozsah pôsobnosti smernice, v odseku 1 stanovuje:
      
      „Táto smernica sa vzťahuje na mobilných pracovníkov zamestnaných podnikmi založenými v členskom štáte podieľajúcom sa na činnostiach
         cestnej dopravy, na ktoré sa vzťahuje nariadenie (EHS) č. 3820/85 alebo v opačnom prípade dohoda AETR.
      
      Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia nasledovného pododseku, táto smernica sa bude uplatňovať na samostatne zárobkovo činných
         vodičov od 23. marca 2009.
      
      Najneskôr dva roky pred týmto dátumom, Komisia predloží Európskemu parlamentu a Rade správu. Táto správa bude analyzovať dôsledky
         vylúčenia samostatne zárobkovo činných vodičov z pôsobnosti tejto smernice vo vzťahu k bezpečnosti na cestách, podmienky súťaže,
         štruktúru profesie ako aj sociálne aspekty [podmienkam súťaže, štruktúre profesie, ako aj sociálnym aspektom – neoficiálny preklad].V každom členskom štáte sa musia zohľadniť okolnosti, ktoré sa týkajú štruktúry dopravného podnikania a pracovných podmienok
         v cestnej doprave. Na základe tejto správy Komisia predloží návrh, ktorého cieľom môže byť prípadne buď:
      
      –        stanovenie podmienok pre zahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov do rozsahu platnosti tejto smernice z hľadiska samostatne
         zárobkovo činných vodičov, ktorí nevykonávajú dopravné činnosti v iných členských štátoch a ktorí z objektívnych príčin podliehajú
         miestnym obmedzeniam, ako je napríklad periférna poloha, veľké vnútroštátne vzdialenosti a najmä prostredie hospodárskej súťaže,
         alebo
      
      –        nezahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov do rozsahu platnosti tejto smernice.“
      7.        Článok 3 definuje všetky pojmy, ktoré sa používajú v smernici. Článok 3 písm. a) uvádza právnu definíciu „pracovného času“.
         Článok 3 písm. a) ods. 2 stanovuje:
      
      „v prípade samostatne zárobkovo činných vodičov, rovnaká definícia platí na čas od začiatku do konca práce, počas ktorého
         samostatne zárobkovo činný vodič je na svojom pracovisku k dispozícii pre zákazníka a vykonáva svoje funkcie alebo činnosti
         okrem všeobecnej administratívnej práce, ktorá nie je priamo spojená s práve prebiehajúcou dopravnou činnosťou.
      
      Doby odpočinku uvedené v článku 5, doby odpočinku uvedené v článku 6 bez toho, aby boli dotknuté právne predpisy členských
         štátov alebo dohody medzi sociálnymi partnermi, podľa ktorých môžu byť takéto doby kompenzované alebo obmedzované, časy pohotovosti
         uvedené v písmene b) tohto článku, sa nepočítajú do pracovného času. “
      
      8.        Článok 3 písm. e) definuje „samostatne zárobkového vodiča“ takto:
      
      „každá osoba, ktorej hlavným zamestnaním je preprava osôb alebo tovaru po ceste pri prenájme alebo za úhradu v zmysle právnych
         predpisov spoločenstva na základe licencie spoločenstva alebo akéhokoľvek profesionálneho oprávnenia na vykonávanie vyššie
         uvedenej dopravy, ktorá má právo pracovať pre seba a ktorá nie je viazaná na zamestnávateľa pracovnou zmluvou alebo iným typom
         pracovného hierarchického vzťahu, ktorá môže voľne organizovať relevantné pracovné činnosti, ktorej príjem závisí priamo od
         vyprodukovaného zisku a ktorá môže slobodne, individuálne alebo prostredníctvom spolupráce s inými samostatne zárobkovo činnými
         vodičmi mať obchodné vzťahy s niekoľkými zákazníkmi.
      
      Na účely tejto smernice tí vodiči, ktorí nespĺňajú tieto kritériá, podliehajú tým istým povinnostiam a výhodám vyplývajúcim
         z tých práv, ktoré platia pre mobilných pracovníkov podľa tejto smernice“.
      
      III – Prípustnosť
      A –    Vec C-184/02
      9.        V konaní začatom na návrh Španielska, napáda Rada a Parlament prípustnosť žaloby z dôvodu, že pôvodný návrh uvádza ako žalovaného
         len Radu. Španielsko požiadalo až listom s názvom „fe de arratas“, aby bola prvá strana návrhu zmenená a Parlament bol doplnený
         ako žalovaný.
      
      10.      Predovšetkým, Španielsko správne tvrdí, že napadnutá právna úprava bola v pôvodnom návrhu opísaná ako akt Parlamentu a Rady.
         Toto tvrdenie sa však týka opisu predmetu konania, teda obsahu návrhu v zmysle požiadaviek článku 38 ods. 1 písm. c) Rokovacieho
         poriadku Súdneho dvora (ďalej len „rokovací poriadok“). 
      
      11.      Je pravda, že táto požiadavka je sprevádzaná požiadavkou stanovenou v článku 38 ods. 1 písm. b) rokovacieho poriadku, podľa
         ktorej musí návrh obsahovať „označenie odporcu (žalovaného), proti ktorému návrh smeruje“. Avšak toto ustanovenie sa nemôže
         vykladať v tomto zmysle, že je možné označiť len jedného žalovaného. Z článku 21 Protokolu o Štatúte Súdneho dvora, ktorý
         stanovuje, že návrh musí obsahovať „označenie odporcu, resp. odporcov“ totiž jasne vyplýva, že možno označiť viac ako len
         jedného žalovaného.
      
      12.      Rada a Parlament preto správne poukazujú na to, že právna úprava, ktorú Španielsko napáda, je aktom prijatým Parlamentom a Radou
         na základe postupu spolurozhodovania v zmysle článku 251 ES a že v tomto prípade musí návrh medzi iným obsahovať označenie
         týchto inštitúcií, ktoré akt prijali, ako žalovaných.
      
      13.      Pôvodný návrh zjavne túto požiadavku nerešpektuje. Je potrebné preskúmať, či list, ktorý bol zaslaný Súdu, má byť považovaný
         len za opravu či „corrigendum“, alebo za list, ktorý odstraňuje vadu návrhu.
      
      14.      Predovšetkým je potrebné preskúmať, či tu ide o obyčajnú opravu alebo „corrigendum“, akou je napríklad oprava pravopisnej chyby. Takáto oprava by zahŕňala napríklad zmenu nesprávnych číselných údajov v napadnutom
         akte. Tento príklad chyby v súvislosti s predmetom konania môže byť doplnený inými príkladmi vo vzťahu k účastníkom konania.
         Označenie jedného účastníka konania ako „Európskej komisie“ môže byť takto jednoducho nahradené správnym názvom „Komisia Európskych
         spoločenstiev“. Napriek tomu, že takéto opravy presahujú opravu pravopisných chýb, sú absolútne prípustné.
      
      15.      V tomto ohľade zastávajú Parlament a Rada názor, že v tomto prípade ide o opravu návrhu. Podľa ich tvrdení však článok 38
         ods. 7 rokovacieho poriadku umožňuje opravu len v prípadoch, v ktorých návrh nespĺňa požiadavky uvedené v článku 38 ods. 3
         až 6. Na druhej strane však v tomto prípade návrh nie je v súlade s požiadavkami uvedenými v ods. 1.
      
      16.      Parlament preto oprávnene tvrdí, že list sa týka doplnenia ďalšieho žalovaného. Zmena, ku ktorej v tomto prípade došlo, je
         preto viac ako len opravou. Ide o zmenu pôvodného návrhu a nie o jednu z opráv, ktoré uvádzajú odseky 3 až 6. Túto skutočnosť
         Španielsko potvrdilo.
      
      17.      Klasifikácii listu ako „corrigendum“ bráni aj skutočnosť, že list uvádza len zmenu titulnej strany a zvyšok návrhu, predovšetkým návrh rozhodnutia, zostal nezmenený.
         Oznámenie v úradnom vestníku tiež uvádza ako žalovaného len Radu.
      
      18.      Podstatný však nie je názov listu žalobcu, ale jeho obsah. V prípade, že by tomu tak nebolo, mohol by list právne klasifikovať
         samotný žalobca. Za takých okolností by bolo možné podávať zmeny návrhu „pod rúškom“ opravy pravopisných chýb.
      
      19.      V prospech prípustnosti žaloby možno tvrdiť, že návrh sa musí vykladať s prihliadnutím na predmet konania. Z opisu predmetu
         konania uvedeného v pôvodnom návrhu bolo zrejmé, že konanie sa týka aktu Parlamentu a Rady. Okrem toho tu nejde ani o zámenu
         jedného žalovaného za druhého, ani o prvú zmienku o žalovanom, ale len o označenie ďalšieho žalovaného. Okrem toho žalovaný
         je druhým autorom napadnutého aktu.
      
      20.      Hoci tvrdenie Španielska, že návrh bol doručený aj Parlamentu, a tým pádom boli rešpektované práva Parlamentu na obhajobu,
         umožňuje dospieť k istým záverom v súvislosti s tým, ako by mal Súdny dvor ďalej postupovať, toto tvrdenie nie je odpoveďou
         na zásadnú otázku prípustnosti zmeny návrhu.
      
      21.      Ďalšie tvrdenie proti prípustnosti žaloby podanej Španielskom vyplýva z existencie ďalšieho ustanovenia týkajúceho sa opravy
         chýb. Článok 38 ods. 2 tretí pododsek upravuje len možnosť odstránenia vád spočívajúcich v nesplnení náležitostí stanovených
         v článku 38 ods. 2 prvom a druhom pododseku.
      
      22.      Z celkového posúdenia možnosti opravy chýb, na ktoré výslovne poukazuje článok 38, je preto jasné, že výslovne sa počíta len
         s odstránením vád vo vzťahu k náležitostiam stanoveným v odsekoch 2 až 6.
      
      23.      Na jednej strane z toho možno vyvodiť záver, že iné vady nemožno odstrániť. Na druhej strane však tiež možno zaujať stanovisko,
         že ustanovenia o oprave chýb musia byť analogicky uplatnené na okolnosti, ktoré nie sú výslovne upravené.
      
      24.      Keďže zámerom a zamýšľaným účinkom listu Španielskej vlády bolo doplnenie ďalšieho žalovaného, treba tiež na záver preskúmať,
         či možno situáciu, ktorá tu nastala, považovať za doplnenie návrhu. Článok 41 ods. 1 rokovacieho poriadku naozaj výslovne
         dovoľuje doplnenia návrhov. No uplatnenie tohto ustanovenia na okolnosti tejto veci je vylúčené vzhľadom na to, že prípustnosť
         doplnení je podmienená tým, že pôvodné podanie je v súlade s minimálnymi požiadavkami rokovacieho poriadku. Doplnenie podania
         preto musí byť jasne odlíšené od odstránenia vád. Okrem toho doplnenie sa má správne uvádzať v replike.
      
      25.      Zváženie všetkých relevantných skutočností však smeruje k záveru, že návrh, minimálne v jeho zmenenej verzii, je v súlade
         s požiadavkami stanovenými v rokovacom poriadku a že žaloba je prípustná.
      
      B –    Vec C-223/02
      26.      V konaní začatom na návrh Fínska, napádajú Parlament a Komisia prípustnosť žaloby z dôvodu, že návrh neobsahuje náležitosti
         stanovené v článku 38 rokovacieho poriadku, pokiaľ ide o predmet konania a návrhy rozhodnutia. Uvádzajú, že Fínsko žiada zrušenie
         smernice len pokiaľ ide o samostatne zárobkovo činných vodičov bez toho, aby presne uviedlo ustanovenia, ktorých zrušenie
         navrhuje.
      
      27.      Je preto nutné preskúmať, či návrh v tomto smere spĺňa náležitosti stanovené v článku 38 rokovacieho poriadku alebo nie.
      
      28.      Pokiaľ ide o požiadavku jasnosti návrhu, Komisia tvrdí, že žaloba je nejasná, pretože neuvádza, či majú byť zrušené len tie
         ustanovenia, ktoré sa výslovne týkajú samostatne zárobkovo činných vodičov, alebo aj niektoré iné ustanovenia, ktoré sa vzťahujú
         na tieto osoby.
      
      29.      Avšak ani v štatúte, ani v rokovacom poriadku nie je žiadne ustanovenie, z ktorého by vyplývalo, že ustanovenie, ktorého zrušenie
         sa navrhuje, musí byť výslovne uvedené v návrhu. Návrh tiež spĺňa požiadavku jasnosti, ak predmet konania je alebo môže byť
         upresnený iným spôsobom.
      
      30.      Návrh podaný Fínskom spĺňa túto požiadavku, keďže predmet konania je presne vymedzený, pretože návrh rozhodnutia sa týka jasne
         určenej časti pôsobnosti smernice, a síce „samostatne zárobkovo činných vodičov“.
      
      31.      Skutočnosť, že „samostatne zárobkovo činní vodiči“ tvoria jasne určenú časť smernice, je zjavná zo samotnej smernice, ktorá
         obsahuje osobitné ustanovenie vzťahujúce sa na túto časť. Článok 2 ods. 1 druhý pododsek stanovuje, že smernica sa má uplatňovať
         na „samostatne zárobkovo činných vodičov od 23. marca 2009“. Časť smernice, na ktorú sa odvoláva návrh rozhodnutia, je preto
         jasne identifikovateľná.
      
      32.      Okrem toho sa musí zamietnuť tvrdenie Parlamentu a Komisie o tom, že návrh ponecháva Súdnemu dvoru, aby určil, ktoré ustanovenia
         majú byť zrušené. Súdny dvor nie je povinný tak urobiť, ak vyhovie návrhu v rozsahu návrhu rozhodnutia a zruší smernicu v rozsahu,
         ktorý je určený v návrhu rozhodnutia.
      
      33.      Zmena smernice prostredníctvom jej čiastočného zrušenia Súdnym dvorom, ako bolo uvedené vyššie, sa v podstate v ničom neodlišuje
         od zrušenia výslovne špecifikovaných článkov smernice. Aj takéto zrušenie je vlastne zmenou smernice.
      
      34.      Okrem toho vyhovenie návrhu Fínska nezasahuje do právomocí Parlamentu a Rady. Tieto inštitúcie sú totiž ako autori aktu, ktorého
         sa dotýka zrušenie, naďalej viazané povinnosťou vyplývajúcou z článku 233 ES „urobiť nevyhnutné opatrenia, aby vyhoveli rozsudku
         Súdneho dvora“.
      
      35.      Nakoniec sa musí zamietnuť aj tvrdenie, že prijatie návrhu by znamenalo, že smernica by nikdy nenadobudla účinnosť vo vzťahu
         k samostatne zárobkovo činným vodičom. Rozsudok v konaní o neplatnosť smernice má takýto účinok len v osobitnej situácii,
         keď sa predmet konania týka ustanovení, ktoré sa ešte neuplatňujú. Zrušujúce rozsudky majú spravidla ešte radikálnejší dopad,
         ktorý spočíva v tom, že rušia právnu úpravu ex tunc.
      
      36.      Žaloba podaná Fínskom je preto prípustná.
      
      IV – Dôvodnosť
      A –    O právomoci Spoločenstva
      37.      Španielsko a Fínsko napádajú smernicu predovšetkým preto, že Spoločenstvo nemá právomoc prijímať také pravidlá, aké vo vzťahu
         k samostatne zárobkovo činným vodičom stanovuje smernica.
      
      1.      Žalobné dôvody týkajúce sa cieľov, ktoré smernica sleduje, zneužitia diskrečnej právomoci a právneho základu.
      a)      O cieľoch, ktoré smernica sleduje (tretí žalobný dôvod vo veci C‑184/02)
      38.      Španielsko zakladá svoje tvrdenie o právnej vade smernice na tom, že hoci smernica sleduje dvojaký cieľ, teda zdravie a bezpečnosť
         vodičov a zlepšenie bezpečnosti na cestách, tieto ciele nemožno dosiahnuť prostredníctvom smernice, pretože táto je výhradne
         sociálnou právnou normou, týkajúcou sa životných a pracovných podmienok vodičov.
      
      39.      Španielsko tvrdí, že smernica neupravuje čas jazdy vodičov, ale ich pracovný čas, okrem iného aj maximálny týždenný pracovný
         čas. Keďže nariadenie stanovuje prísnejšie pravidlá, okrem iného pokiaľ ide o prestávky a týždenný pracovný čas, smernica
         nemôže prispieť k bezpečnosti na cestách. Okrem toho zásah vo vzťahu k úprave pracovného času nie je odôvodnený v súvislosti
         so samostatne zárobkovo činnými vodičmi.
      
      i)      Prípustnosť
      40.      Komisia ako vedľajší účastník konania, ktorý v konaní podporuje Radu a Parlament, poukazuje na problém prípustnosti tejto
         výhrady, ktorá bola predložená Španielskom. Komisia tvrdí, že Španielsko nenapáda ani jeden z oboch právnych základov, ale
         len kritizuje ciele sledované smernicou. Ak by smernica bola sociálnou právnou úpravou, ako to tvrdí Španielsko, bol by článok
         137 ES dostatočným právnym základom. Keďže dotknutá právna úprava si nevyžadovala iný postup jej prijatia, neexistuje žiadna
         procesná vada.
      
      41.      Komisia správne tvrdí, že doplnenie ďalšieho právneho základu by muselo byť považované za nedostatok právneho základu, na
         ktorom spočíva opatrenie Spoločenstva, ktorý by nemal za následok nezákonnosť konania, ktoré sa uplatní na prijatie aktu(6).
      
      42.      Tretí žalobný dôvod, o ktorý sa Španielsko opiera, však môže byť na základe obsahu predloženej výhrady vnímaný tak, že Španielsko
         v ňom tvrdí, že považuje právny základ smernice za nesprávny vzhľadom na výlučne sociálny cieľ, ktorý smernica sleduje.
      
      ii)    Dôvodnosť
      43.      Na prvý pohľad by sa mohlo zdať vhodné preskúmať dôvodnosť tretieho žalobného dôvodu Španielska spolu so žalobným dôvodom
         predloženým Fínskom týkajúcim sa zneužitia diskrečnej právomoci. Ako však španielska vláda výslovne uviedla na pojednávaní,
         posledne uvedený žalobný dôvod sa netýka výberu právneho základu, ale vzťahuje sa na základné právo na slobodný výkon povolania
         (v tejto súvislosti pozri moje komentáre v časti B).
      
      b)      O otázke zneužitia diskrečnej právomoci a zákonnosti použitých právnych základov (prvý žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      44.      Fínsko tvrdí, že ani jeden z daných dvoch právnych základov, teda ani článok 71 ES, ani článok 137 ods. 2 ES nie je dostatočným
         právnym základom smernice. Hoci opatrenia, ktoré smerujú k bezpečnosti na cestách, môžu byť naozaj založené na článku 71 ES,
         smernica sleduje iný cieľ, a to ochranu zdravia a bezpečnosť na pracovisku. Správnym právnym základom na tento účel je článok
         137 ES. Tento článok však neumožňuje prijatie ustanovení vo vzťahu k samostatne zárobkovo činným osobám, ako je to v prípade
         smernice. Pravidlá upravujúce pracovný čas samostatne zárobkovo činných vodičov, ktoré smernica obsahuje, preto nemajú žiaden
         právny základ.
      
      45.      Fínsko v súvislosti s ustanoveniami smernice upravujúcimi maximálny týždenný pracovný čas, prestávky a nočnú prácu tvrdí,
         že smernica neupravuje čas jazdy, ale pracovný čas. Na rozdiel od času jazdy však nemá pracovný čas s bezpečnosťou na cestách
         žiaden súvis. Fínsko okrem toho tvrdí, že smernica sa vzťahuje na činnosti, ktoré s bezpečnosťou na cestách vôbec nesúvisia.
      
      46.      Okrem toho z článku 2 ods. 1 vyplýva, že v čase prijatia smernice neboli preskúmané účinky obmedzení pracovného času na bezpečnosť
         na cestách. Okrem toho neexistujú žiadne štúdie, ktoré by preukazovali, že na bezpečnosť majú vplyv aj iné skutočnosti, ako
         je čas jazdy. Smernica tiež nemôže zabrániť únave, ktorá je spôsobená činnosťami, ktoré nie sú súčasťou pracovného času v zmysle
         smernice.
      
      47.      Cieľ harmonizácie podmienok hospodárskej súťaže, ktorý smernica údajne sleduje, podľa Fínska nemožno dosiahnuť opatreniami
         založenými na článku 71 ES. Nakoniec tento článok stanovuje, že ciele spoločnej dopravnej politiky majú byť vykonané „berúc
         do úvahy špecifické črty dopravy“.
      
      48.      Pokiaľ ide o tvrdenia Fínska, treba zdôrazniť, že v tomto konaní nejde o to, či zákonodarca Spoločenstva môže alebo nemôže
         sledovať určitý cieľ, ale o to, či založil napadnutý akt na správnom právnom základe. V tomto ohľade sú ciele, ktoré toto
         opatrenie sleduje len jednými z mnohých faktorov, ktoré je potrebné vziať do úvahy.
      
      49.      Podľa ustálenej judikatúry nezávisí v rámci organizácie právomocí Spoločenstva výber právneho základu opatrenia jednoducho
         na presvedčení inštitúcie o sledovanom cieli, ale musí byť založený na objektívnych skutočnostiach, ktoré podliehajú súdnej
         kontrole(7). Tieto skutočnosti zahŕňajú predovšetkým účel a obsah opatrenia(8).
      
      50.      Dotknutá smernica sleduje niekoľko cieľov, ako vyplýva z jej článku 1: ide po prvé o ochranu zdravia a bezpečnosť osôb, ktoré
         vykonávajú mobilné činnosti v cestnej doprave; po druhé ide o zlepšenie bezpečnosti na cestách a po tretie o harmonizáciu
         podmienok hospodárskej súťaže.
      
      51.      Tieto ciele sa majú dosiahnuť stanovením minimálnych požiadaviek vo vzťahu k organizácii pracovného času. Ustanovenia obsiahnuté
         v smernici a predovšetkým v článkoch 4 až 7, súvisiace s maximálnym týždenným pracovným časom, prestávkami, časom odpočinku
         a nočnou prácou, sú preto spôsobmi, ktoré boli zvolené na dosiahnutie týchto cieľov.
      
      52.      Ako právny základ smernice zvolil zákonodarca Spoločenstva článok 71 ES a článok 137 ods. 2 ES, teda dva právne základy, z ktorých
         jeden sa týka dopravnej politiky a druhý sociálnej politiky.
      
      i)      Článok 137 ods. 2 ES
      53.      Podľa článku 137 ods. 2 ES môže Rada na účely článku 137 ods. 1 ES prijať minimálne požiadavky v určitých oblastiach. Prvá
         zarážka článku 137 ods. 1 ES uvádza ako jednu z takýchto oblastí zlepšenie najmä pracovného prostredia na ochranu zdravia
         a bezpečnosti pracovníkov.
      
      54.      Skutočnosť, že napadnutá smernica spĺňa tento cieľ, nie je v tomto konaní sporná, ako žalobcovia osobitne zdôrazňujú. Avšak
         vzhľadom na to, že smernica sa tiež týka samostatne zárobkovo činných vodičov, vyvstáva otázka, či článok 137 ES môže byť
         použitý ako právny základ len na opatrenia, ktoré sa týkajú pracovníkov, alebo aj na opatrenia, ktoré sa týkajú samostatne
         zárobkovo činných osôb.
      
      55.      V tomto ohľade Parlament zastáva názor, že do týchto opatrení je možné zahrnúť samostatne zárobkovo činné osoby, a toto stanovisko
         opiera o odkaz na niekoľko aktov, ktoré sa uplatňujú tak na zamestnané, ako aj na samostatne zárobkovo činné osoby. S Parlamentom
         možno súhlasiť do tej miery, že článok 173 ES je dostatočným právnym základom pre mobilných pracovníkov.
      
      56.      Pokiaľ však ide o akty, na ktoré poukazuje Parlament, treba predovšetkým zdôrazniť, a to principiálne, že skutočnosť, že v minulosti
         sa postupovalo istým spôsobom, neznamená, že tento postup je zákonný. Okrem toho Parlament nedokázal predložiť nijaký dôkaz
         pochádzajúci z judikatúry, ktorým by preukázal, že Súdny dvor výslovne vyhlásil tento postup za zákonný, napríklad zamietnutie
         podobnej žaloby o neplatnosť alebo potvrdenie platnosti aktu v rámci prejudiciálneho konania.
      
      57.      Pokiaľ ide o smernicu 92/29(9), na ktorú sa okrem iného odvoláva Parlament, treba tiež uviesť, že článok 2 ods. 1 písm. b) tejto smernice stanovuje že „každý
         členský štát musí prijať potrebné opatrenia na zabezpečenie, aby množstvo zdravotníckych prípravkov a lekárskeho zariadenia,
         ktorými má byť vybavené, záviselo od… počtu pracovníkov“(10).Odôvodnenia smernice tiež opakovane odkazujú na bezpečnosť a zdravie pracovníkov.
      
      58.      Pokiaľ ide o tvrdenie, že predchádzajúca prax týkajúca sa prijímania sociálnej legislatívy pre samostatne zárobkovo činné
         osoby tiež poukazuje na to, že zvolené právne základy sú v tomto prípade možné, je potrebné pamätať na to, že pôsobnosť nariadenia
         č. 1408/71(11) bola na rozdiel od praxe, ktorú opísal Parlament, rozšírená na základe článku 235 Zmluvy ES (teraz článok 308 ES).
      
      59.      Pokiaľ ide o pôsobnosť článku 137 ES vo vzťahu k samostatne zárobkovo činným osobám, je predovšetkým potrebné vziať do úvahy
         výslovné znenie článku 137 ods. 1 ES, ktorý odkazuje výslovne na pracovníkov. Toto platí aj napriek rozdielom v rôznych jazykových
         verziách, predovšetkým fínskej verzii, na ktorú správne upriamuje pozornosť Komisia.
      
      60.      Keďže článok 137 ES je zameraný na pracovníkov, vzťahuje sa naň rozlíšenie medzi samostatne zárobkovo činnými osobami a pracovníkmi,
         ktorá sa uplatňuje v primárnom práve Spoločenstva, predovšetkým v článkoch 39 ES a 43 ES.
      
      61.      Nakoniec, pokiaľ ide o tvrdenie v súvislosti s nedostatkom relevantných vedeckých štúdií o účinkoch určitých aktivít na stav
         vodičov, je potrebné zohľadniť štúdie, na ktoré poukazuje Komisia. Okrem toho podľa judikatúry Súdneho dvora „zákonodarná
         aktivita Spoločenstva, predovšetkým v oblasti sociálnej politiky, sa nemôže obmedzovať výlučne na okolnosti, za ktorých sú
         dôvody takejto aktivity vedecky podložené“(12).
      
      62.      „Pokrok vo vedeckom poznaní však nie je jediným základom, na ktorom sa zákonodarca Spoločenstva môže rozhodnúť prijať právnu
         úpravu Spoločenstva, keďže pri výkone svojej diskrečnej právomoci musí tiež brať do úvahy iné okolnosti.“(13)
      
      63.      Z uvedeného vyplýva, že článok 137 ES nie je vhodným právnym základom pre prijatie sociálnych ustanovení, ktoré sa uplatňujú
         na samostatne zárobkovo činných vodičov. Preto teraz treba preskúmať, či je možné tieto smernicou stanovené pravidlá, na ktoré
         sa nevzťahuje článok 137 ES, správne založiť na článku 71 ES.
      
      ii)    Článok 71 ES
      64.      Po obsahovej stránke nie je smernica technickým harmonizačným opatrením alebo harmonizačným opatrením týkajúcim sa výrobkov,
         ale organizačným opatrením alebo opatrením týkajúcim sa osôb.
      
      65.      Podľa judikatúry Súdneho dvora môže zákonodarca Spoločenstva na základe opatrení založených na článku 71 ES upravovať záležitosti
         týkajúce sa aj sociálnej politiky, a to aj bezpečnosti na cestách.(14)
      
      66.      Ako správne uvádzajú Komisia a Parlament, smernica dopĺňa nariadenie č. 3820/85 vzhľadom na to, že účelom tohto nariadenia
         je len zabrániť jednému z faktorov nepriaznivo ovplyvňujúcich bezpečnosť na cestách, a to príliš dlhému času jazdy.
      
      67.      Na druhej strane účelom smernice je tiež pokrytie iných nepriaznivých vplyvov na bezpečnosť na cestách. Keďže tieto vplyvy
         nevyplývajú výlučne z jazdy, a teda bezpečnosť môže byť ohrozená aj pri rešpektovaní nariadenia, bolo potrebné vziať do úvahy
         iné aktivity, ktoré môžu zapríčiniť nadmernú únavu vodičov.
      
      68.      Z judikatúry jasne vyplýva, že za pracovný čas sa nesmie považovať len čas jazdy, ale aj iné činnosti, ktoré naň môžu mať
         vplyv(15). Smernica tak stanovuje obmedzenie pracovného času mimo rámca času jazdy.
      
      69.      Existencia takéhoto spojenia medzi opatreniami vzťahujúcimi sa na pracovný čas a zdravím a bezpečnosťou pracovníkov je podľa
         judikatúry Súdneho dvora preukázaná(16). „Čas, ktorý vodič strávi prekonaním vzdialenosti na miesto, kde prevezme vozidlo vybavené tachografom, môže mať vplyv na
         jeho jazdu v tom zmysle, že ovplyvní jeho stav únavy“(17).
      
      70.      Pravidlá týkajúce sa pracovného času stanovené smernicou preto musia byť považované za opatrenia, ktoré majú zlepšiť bezpečnosť
         dopravy v zmysle článku 71 ods. 1 písm. c) ES.
      
      71.      Ako zjavne vyplýva z jej článku 1, vzťahuje sa smernica na „osoby vykonávajúcich mobilné činnosti v cestnej doprave“ bez toho,
         aby sa robili rozdiely v závislosti od ich postavenia v rovine pracovného práva.
      
      72.      Parlament a Komisia správne uvádzajú, že rozdiely v postavení nemôžu mať vplyv na ciele sledované smernicou. Nakoniec nebezpečenstvá,
         ktoré ovplyvňujú spôsobilosť viesť vozidlo, existujú bez ohľadu na to, či je vodič zamestnaný alebo samostatne zárobkovo činný(18).
      
      73.      Opatrenia sledujúce cieľ harmonizácie podmienok hospodárskej súťaže môžu byť tiež založené na článku 71 ES. V prípade, že
         článok 71 ods. 1 písm. c) nemožno považovať za dostatočný právny základ, je možnou alternatívou článok 71 ods. 1 písm. d).
         Podľa tohto ustanovenia totiž môže zákonodarca Spoločenstva „prijať akékoľvek ďalšie potrebné ustanovenia“.
      
      74.      Splnomocnenie dané v článku 71 ods. 1 písm. d) ES je – ako všeobecné ustanovenie – formulované natoľko široko, že je vhodným
         základom pre prijatie pravidiel stanovených v smernici.
      
      75.      Skutočnosť, že opatrenie, akým je dotknutá smernica, sleduje niekoľko cieľov, ktoré majú viacero právnych základov, konkrétne
         článok 71 ods. 1 písm. c) a d) ES, nevylučuje zákonnosť smernice, keďže je zákonné, aby bolo v jednom právnom akte spojených
         niekoľko opatrení.
      
      iii) Použitie nepodstatného právneho základu
      76.      Z vyššie uvedeného vyplýva, že vo vzťahu k samostatne zárobkovo činným vodičom nemohla byť smernica založená výlučne na článku
         71 ES. Podľa judikatúry Súdneho dvora môže byť použitie nepodstatného právneho základu nezákonné.(19) No vzhľadom na to, že toto konanie sa týka právneho základu vo vzťahu k samostatne zárobkovo činným vodičom, ale právny základ
         článku 137 ES, ktorý je nepodstatný vo vzťahu k samostatne zárobkovo činným vodičom, môže byť potrebný vo vzťahu k mobilným
         pracovníkom, nie je túto otázku na tomto mieste potrebné ďalej skúmať. Potreba použitia článku 137 ES vo vzťahu k mobilným
         pracovníkom totiž nie je súčasťou predmetu sporu.
      
      2.      Ustanovenia týkajúce sa malých a stredných podnikov (štvrtý žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      77.      Vo svojom štvrtom žalobnom dôvode Fínsko tvrdí, že zahrnutím samostatne zárobkovo činných vodičov do pôsobnosti smernice porušil
         zákonodarca Spoločenstva ustanovenia obsiahnuté v článku 137 ods. 2 druhej vete ES a článku 157 ES, ktoré ochraňujú malé a stredné
         podniky (MSP). Toto tvrdenie sa zakladá na predpoklade, že predovšetkým táto skupina podnikov je ovplyvnená obmedzeniami stanovenými
         v smernici, pretože oslabujú ich konkurenčnú pozíciu vo vzťahu k veľkým podnikom. Veľké podniky majú zamestnancov, ktorí môžu
         venovať celý svoj pracovný čas jazde a nemusia pritom vykonávať aj iné činnosti, ako je tomu v prípade samostatne zárobkovo
         činných vodičov. Okrem toho Fínsko tvrdí, že smernica tiež brzdí vytváranie MSP. Týmto spôsobom mení túto oblasť v prospech
         veľkých podnikov.
      
      a)      Článok 137 ods. 2 prvý pododsek druhá veta ES
      78.      Predovšetkým je potrebné upriamiť pozornosť, ako to urobila Komisia, na obmedzený význam článku 137 ods. 2 prvý pododsek na
         účely dotknutej smernice. Požiadavka uvedená v druhej vete tohto pododseku sa totiž týka výlučne smerníc, ktoré sú založené
         len na článku 137 ES. Vzhľadom na to, že smernica v tomto prípade je založená aj na článku 71 ES, môže mať článok 137 ods.
         2 prvý pododsek druhá veta len obmedzený účinok.
      
      79.      Keďže Fínsko napáda len zahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov, ale smernica môže byť v súvislosti s nimi založená
         len na článku 71 ES, článok 137 ods. 2 nie je v tejto súvislosti vôbec uplatniteľný.
      
      80.      Zdalo by sa preto nepodstatné preskúmať legislatívny význam článku 137 ods. 2 prvého pododseku druhej vety ES. Avšak v prípade,
         že by Súdny dvor zastával názor, že smernica má byť posúdená tiež vo vzťahu k článku 137 ods. 2 ES v súvislosti so samostatne
         zárobkovo činnými vodičmi, je nutné posúdiť legislatívny význam tohto článku.
      
      81.      Článok 137 ods. 2 prvý pododsek druhá veta ES stanovuje vo verzii, ktorá je v tomto prípade uplatniteľná, že smernice nesmú
         ukladať správne, finančné a právne obmedzenia, ktoré by prekážali vytváraniu a rozvoju malých a stredných podnikov.
      
      82.      V tomto ohľade vzniká otázka, či je toto ustanovenie len deklaráciou princípu, alebo či môže mať širší normatívny obsah, ktorý
         je záväzný pre zákonodarcu Spoločenstva.
      
      83.      Formulácia nemeckej jazykovej verzie [„sollen keine... vorschreiben“ („by nemali stanoviť...“)] naznačuje, že toto ustanovenie
         nemá normatívny obsah, alebo ak áno, tak len v obmedzenom rozsahu. Rovnako nemecká právna literatúra sa zhoduje na tom, že
         článok 137 ods. 2 prvý pododsek druhá veta je deklaráciou princípu.
      
      84.      O ostatné jazykové verzie sa však možno oprieť pri tvrdení, že toto ustanovenie má normatívny účinok. To platí predovšetkým
         v prípade románskych jazykov(20), ako aj pri dánskej, švédskej a anglickej jazykovej verzii(21). Rovnako grécka(22) a fínska(23) jazyková verzia môžu byť chápané v tomto zmysle, vzhľadom na v súčasnosti bežné používanie oznamovacieho spôsobu v práve
         Spoločenstva. No aj za predpokladu, že článok 137 ods. 2 prvý pododsek druhá veta ES má normatívny účinok, je tento účinok
         veľmi obmedzený. Odkazuje teda len na určité opatrenia, ako sú finančné alebo právne obmedzenia, ktoré by mohli v závislosti
         od ich konštrukcie zasiahnuť do slobody výkonu povolania, s tým, že odkaz na „vytváranie a rozvoj“ MSP poukazuje na to, že
         sa vzťahuje na túto slobodu v oboch jej podobách, teda na slobodný prístup k ekonomickej činnosti a slobodu jej výkonu. Zdá
         sa byť mimoriadne nepravdepodobné, žeby mal článok 137 ods. 2 prvý pododsek druhá veta ES normatívnu silu, ktorá prekračuje
         všeobecnú právnu zásadu slobodného výkonu povolania.
      
      85.      Ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora(24)k ustanoveniu, ktoré predchádzalo článku 137 ods. 2 prvému pododseku druhej vete ES, teda k článku 118 a ods. 2 druhý pododsek
         ES, toto ustanovenie v žiadnom prípade nebráni tomu, aby MSP boli predmetom záväzných opatrení. To sa tiež vzťahuje na oblasť
         dopravy, ktorej sa táto vec týka.
      
      86.      Keďže smernica zohľadnila účinky organizácie pracovného času, ktorú upravuje, na MSP, spĺňa ďalšiu podmienku stanovenú v už
         uvedenej judikatúre.
      
      87.      Z pravidiel týkajúcich sa pracovného času obsiahnutých v článku 3 písm. a) odseku 2 smernice, na ktoré odkazuje Parlament,
         teda vyplýva, že všeobecná administratívna práca, „ktorá nie je priamo spojená s práve prebiehajúcou dopravnou činnosťou“
         sa nepovažuje za pracovný čas. Táto výnimka sa týka výlučne samostatne zárobkovo činných osôb, a preto tiež činností, ktoré
         bežne vykonávajú MSP. Na druhej strane ostatné činnosti vykonávané jednak samostatne zárobkovo činnými osobami a jednak zamestnanými
         osobami mali byť zahrnuté do pracovného času vzhľadom na ich účinok na ciele sledované smernicou.
      
      88.      Okrem toho by mala byť upriamená pozornosť na výhodu pre MSP, na ktorú poukazuje Parlament. Táto spočíva v skutočnosti, že
         samostatne zárobkovo činní vodiči nie sú na účely činností, ktoré vykonávajú a ktoré nie sú zahrnuté do pracovného času, predmetom
         obmedzení v zmysle pracovného práva, ktoré sa uplatňujú na zamestnané osoby, kým osoby zamestnané na výkon administratívnej
         práce vo veľkých podnikoch podliehajú dodatočným ustanoveniam.
      
      89.      Nakoniec by sa malo poukázať na Amsterdamskú zmluvu, ktorá rovnako obsahuje text týkajúci sa MSP. „Vyhlásenie o článku 118
         ods. 2 Zmluvy o založení Európskych spoločenstiev“, prijaté medzivládnou konferenciou, stanovuje, že „spoločenstvo nemá v úmysle
         pri stanovovaní minimálnych požiadaviek na ochranu bezpečnosti a zdravia pracovníkov diskriminovať okolnosťami neodôvodneným
         spôsobom zamestnancov malých a stredných podnikov“. Na druhej strane však nie je v tomto texte žiaden náznak akýchkoľvek normatívnych
         obmedzení, ktoré by bránili platnosti dotknutej smernice.
      
      b)      Článok 157 ods. 1 ES
      90.      Článok 157 ods. 1 druhý pododsek druhá zarážka stanovuje, že činnosť Spoločenstva v oblasti priemyslu sa má zamerať na podporu
         prostredia, ktoré je priaznivé pre vytváranie a rozvoj podnikov v celom Spoločenstve, najmä malých a stredných podnikov.
      
      91.      V záujme úplnosti by bolo vhodné zmieniť sa v kontexte MSP o článku 157 ods. 3 ES, podľa ktorého Spoločenstvo prispieva k dosiahnutiu
         cieľov stanovených v odseku 1 prostredníctvom politík a činností, ktoré uskutočňuje podľa ďalších ustanovení tejto Zmluvy.
         Je otázne, či sa tieto dve ustanovenia vôbec vzťahujú na dotknutú smernicu. Je pravdou, že článok 157 ods. 3 ES môže byť na
         prvý pohľad vnímaný ako prierezové ustanovenie, na základe ktorého musia iné právne akty, prijaté mimo rámca hlavy „priemysel“,
         nevyhnutne tiež prispievať k dosiahnutiu cieľov vytýčených v článku 157 ods. 1 ES. Avšak účinok požiadavky vziať tieto ciele
         do úvahy je obmedzený.
      
      92.      Nakoniec ciele stanovené v článku 157 ods. 1 ES slúžia osobitnému účelu. Veta, ktorá uvádza zoznam cieľov v článku 157 ods.
         1 ES druhom pododseku („preto“), sa odvoláva na článok 157 ods. 1 prvý pododsek.
      
      93.      Článok 157 ods. 1 prvý pododsek ES(25) sa však zjavne vzťahuje len na konkurencieschopnosť priemyslu, a nie na konkurencieschopnosť iných odvetví hospodárstva,
         ako je napríklad odvetvie dopravy.
      
      94.      V tejto súvislosti je potrebné preskúmať tvrdenie predložené Fínskom o tom, že cestná doprava tvorí podstatnú časť infraštruktúry
         nevyhnutnej pre činnosť podniku. Toto tvrdenie vyjadruje ekonomický význam cestnej dopravy vo všeobecnosti, ale nič nemení
         na skutočnosti, že článok 157 ES nie je meradlom, podľa ktorého možno posudzovať dotknutú smernicu.
      
      3.      Návrh
      95.      Žalobné dôvody predložené Španielskom a Fínskom v súvislosti s právnym základom smernice, v ktorých sa tvrdí porušenie ustanovení
         týkajúcich sa MSP musia byť preto zamietnuté ako nedôvodné.
      
      B –    O základnom práve na slobodný výkon povolania (prvý žalobný dôvod vo veci C-184/02 a tretí žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
            a zásade proporcionality (druhý žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      96.      Porušenie základného práva na slobodný výkon povolania, na ktoré sa odvoláva Španielsko a Fínsko, má určité podobné črty s porušením
         zásady proporcionality, ktoré tvrdí Fínsko. V tejto súvislosti Fínsko namieta porušenie článku 5 tretieho odseku ES, podľa
         ktorého Spoločenstvo žiadnou činnosťou neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov Zmluvy.
      
      1.      Predbežné poznámky
      a)      Samostatné alebo spoločné preskúmanie?
      97.      Tieto žalobné dôvody sa prekrývajú v tom, že preskúmanie otázky, či bolo porušené právo na slobodný výkon povolania, si tiež
         vyžaduje posúdenie otázky proporcionality (akcesorické alebo vlastné preskúmanie proporcionality).
      
      98.      Otázka preto znie, či musí byť vykonané dvojaké preskúmanie proporcionality, teda či je vhodné preskúmať zásadu proporcionality
         aj samostatne.
      
      99.      Nakoniec pri skúmaní proporcionality ako základného práva by bolo možné tvrdiť, že rozhodujúca je jej funkcia subjektívneho
         práva, ktoré patrí jednotlivcom, teda práva, ktorého ochrana má byť zaručená právnym poriadkom, kým pri oddelenom skúmaní
         sa posudzuje ako prvok právneho systému. V takomto prípade sa vníma funkcia proporcionality ako obmedzenie právomocí inštitúcií,
         čo znamená, že preskúmanie sa zameriava priamo na rozsah diskrečnej právomoci, ktorou disponuje inštitúcia prijímajúca právnu
         úpravu.
      
      100. Tento rozdiel založený na funkcii zásady proporcionality však nie je vyjadrený v judikatúre Súdneho dvora, pretože v rámci
         tvrdeného porušenia základných práv Súdny dvor skúma proporcionalitu na základe jej funkcie v rámci relevantného systému právnej
         úpravy, takže z judikatúry Súdneho dvora nemožno odvodiť žiaden argument v prospech samostatného preskúmania.
      
      101. Na účely vylúčenia spoločného preskúmania sa takisto nemožno oprieť o skutočnosť, že tvrdenia Fínska v spojení s porušením
         zásady proporcionality sa v niektorých ohľadoch odlišujú od tvrdení Španielska.
      
      102. Najdôležitejšie je, že predmet skúmania, teda zahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov do pôsobnosti smernice, je v oboch
         prípadoch rovnaký. Keďže cieľ napadnutých pravidiel je v oboch prípadoch rovnaký a to isté platí o dotknutých právnych záujmoch
         a spôsobe ich porušenia, mal by byť v zásade rovnaký aj výsledok skúmania o podmienkach týkajúcich sa proporcionality v oboch
         prípadoch.
      
      103. Vzhľadom na uvedené úvahy sa dvojaké preskúmanie podstaty smernice vo svetle zásady proporcionality nezdá byť vhodné.
      
      b)      O základnom práve na slobodný výkon povolania
      104. V súvislosti s porušením základného práva na slobodný výkon povolania, ktoré uvádzajú Španielsko a Fínsko, je potrebné odkázať
         na ustálenú judikatúru Súdneho dvora v tom zmysle, že toto základné právo je jednou zo všeobecných zásad práva Spoločenstva.
      
      105. Okrem práva na slobodný výkon povolania sa Španielsko odvoláva na právo na obchodnú slobodu a slobodu viesť podnik („libertad
         de empresa“). Hoci Súdny dvor príležitostne odkázal na „slobodu podnikať“(26) alebo na „základné právo na slobodný výkon obchodu“,(27) tieto pojmy neoznačujú odlišné právo ako je právo na slobodný výkon povolania alebo právo vykonávať hospodársku činnosť,(28) ale len odrážajú používanie inej terminológie.
      
      c)      Dôkazné bremeno a jeho umiestnenie
      106. Pred preskúmaním či je podstata smernice v súlade s uvedeným základným právom, je potrebné sa vysporiadať s problémom umiestnenia
         dôkazného bremena, ktorý uviedlo Španielsko. V tejto súvislosti je potrebné odmietnuť názor Španielska, podľa ktorého žalobca
         musí preukázať iba zásah a žalovaný opodstatnenosť tohto zásahu. Právo Spoločenstva neposkytuje žiadnu oporu pre takéto rozdelenie
         dôkazného bremena. Takéto rozdelenie je v rozpore so všeobecnou zásadou, ktorá vyplýva zo systému právnej ochrany, uplatniteľného
         v prípade žalôb o neplatnosť a ktorá vyplýva zo Zmluvy a vykonáva sa v štatúte a rokovacom poriadku a podľa ktorej je na žalobcovi,
         aby dokázal, že jeho tvrdenie o porušení práva je dôvodné.
      
      107. Keďže Španielsko tvrdí jednak, že došlo k zásahu do základného práva, ale aj to, že toto právo bolo porušené, musí svoju žalobu
         podložiť aj v súvislosti s týmto porušením.
      
      108. To isté platí o tvrdení Fínska, že smernica je neprimeraná. Postup Súdneho dvora pri skúmaní právnej úpravy poukazuje na to,
         že vychádza z predpokladu, že právne akty, a to predovšetkým tie, ktoré boli prijaté Parlamentom a Radou, sú primerané.
      
      109. Nakoniec jeden rozsudok Súdneho dvora podporuje záver, ktorý sa uplatňuje pri žalobách o neplatnosť vo všeobecnosti, a síce,
         že je na žalobcovi, aby dokázal, že právna klasifikácia vykonaná inštitúciou Spoločenstva, ktorej opatrenie bolo napadnuté,
         je nesprávna(29).
      
      2.      Podmienky zákonnosti zásahu do základného práva
      a)      O proporcionalite vo všeobecnosti
      110. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že zásada proporcionality, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva,
         vyžaduje, aby akty inštitúcií Spoločenstva neprekračovali rámec toho, čo je vhodné a potrebné na dosiahnutie cieľov sledovaných
         dotknutou právnou úpravou, pričom v prípade, že existuje možnosť výberu medzi viacerými vhodnými opatreniami, je potrebné
         vybrať to z nich, ktoré je najmenej obmedzujúce, a spôsobené nepríjemnosti nesmú byť neprimerané v porovnaní so sledovanými
         cieľmi(30).
      
      b)      O základnom práve na slobodný výkon povolania osobitne
      111. Po prvé je potrebné uviesť, že právo na slobodný výkon povolania „neznamená neobmedzené právo“ ale musí byť „vnímané s prihliadnutím
         na spoločenskú úlohu činností, na ktoré sa ochrana vzťahuje“. „Následne môže byť právo na slobodný výkon povolania obmedzené...
         za predpokladu, že tieto obmedzenia zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré sleduje Spoločenstvo, a že nevytvárajú nepomerný
         a neprijateľný zásah, ktorý porušuje samotnú podstatu chránených práv“.(31)
      
      112. Prvým krokom je preskúmanie, či smernica zasahuje do práva na slobodný výkon povolania samostatne zárobkovo činných vodičov,
         teda do rozsahu ochrany garantovanej základným právom. Ak áno, druhým krokom je preskúmanie opodstatnenosti takéhoto zásahu.
         Ak takáto opodstatnenosť neexistuje, je zásah nezákonný, a teda porušuje základné právo.
      
      113. Pokiaľ ide o zásah do práva na slobodný výkon povolania, ktorý uvádza Španielsko a Fínsko, je potrebné uviesť, že zavedenie
         pravidiel týkajúcich sa pracovného času, predovšetkým maximálneho týždenného pracovného času, mení konkurenčnú pozíciu, pretože
         takéto obmedzenie predtým neexistovalo. Ako správne uvádza Fínsko, „pracovná sila“ je spolu s kapitálom základným výrobným
         faktorom aj pre samostatne zárobkovo činné osoby. Z dôvodu pravidiel o pracovnom čase sú dotknutí vodiči obmedzení skutočnosťou,
         že čas jazdy, ktorý majú k dispozícii, je limitovaný.
      
      114. Za ďalší zásah sa považuje povinnosť uchovávať záznamy pracovného času. Je otázne, či táto skutočnosť naozaj zasahuje do rozsahu
         ochrany vyplývajúceho zo základného práva na slobodný výkon povolania. Aj v prípade, že by bolo rozhodnuté, že takýto zásah
         existuje, táto povinnosť môže byť v každom prípade klasifikovaná ako primeraná vzhľadom na relatívne malé obmedzenia, ktoré
         prináša.
      
      115. Na druhej strane smernica určite nezasahuje do samotnej podstaty práva na slobodný výkon povolania, keďže sa týka len spôsobu
         výkonu tohto práva a neohrozuje jeho samotnú existenciu. Napokon, smernica nesmeruje k vylúčeniu ekonomickej činnosti samostatne
         zárobkovo činných vodičov.
      
      116. Z uvedeného vyplýva, že zásah smernice neporušuje samotnú podstatu práva na slobodný výkon povolania samostatne zárobkovo
         činných vodičov.
      
      117. Parlament a Rada mali právo na účely dosiahnutia cieľa bezpečnosti na cestách považovať za nevyhnutné podriadiť samostatne
         zárobkovo činných vodičov pravidlám o pracovnom čase. Z toho vyplýva, že obmedzenia pracovného času stanovené v smernici nie
         sú „zjavne nevhodné“(32) vo vzťahu k cieľu sledovaného dotknutým opatrením.
      
      118. Ak by stačila obmedzená úroveň preskúmania, čo je relatívne bežné v prípade preskúmania legislatívnych opatrení, teda ak by
         bola kritériom skutočnosť, že tento zásah nesmie byť „zjavne nevhodný“(33), nebolo by potrebné žiadne ďalšie skúmanie proporcionality.
      
      119. Domnievam sa však, že v tomto prípade by otázka proporcionality mala byť preskúmaná do hĺbky. Aj v inej veci Súdny dvor potom,
         ako dospel k záveru, že dotknuté opatrenie neporušuje samotnú podstatu práva na slobodný výkon povolania, pokračoval vo svojom
         posúdení a skúmal, či tieto ustanovenia sledujú ciele všeobecného záujmu a či neprimeraným spôsobom neovplyvňujú pozíciu dotknutých
         osôb, teda v tomto prípade samostatne zárobkovo činných vodičov(34).
      
      c)      O proporcionalite zásahu
      120. Zásah do chránených právnych záujmov, akými sú napríklad právo na slobodný výkon povolania, je odôvodnený, ak je primeraný.
         Aby bol tento zásah primeraný, musí po prvé sledovať cieľ verejného záujmu, po druhé musí byť vhodný na dosiahnutie tohto
         cieľu, po tretie musí byť potrebný na dosiahnutie tohto cieľa a po štvrté musí byť adekvátny.
      
      121. Je vhodné na tomto mieste pripomenúť, že smernica neupravuje pracovný čas všetkých samostatne zárobkovo činných osôb pracujúcich
         v oblasti dopravy, ale iba tých, ktorý pracujú ako samostatne zárobkovo činní vodiči.
      
      i)      Cieľ smernice
      122. Je preto potrebné predovšetkým preskúmať, či ustanovenia smernice sledujú cieľ všeobecného záujmu. V tejto súvislosti sa Komisia,
         Rada a Parlament odvolávajú na bezpečnosť v doprave a ochranu zdravia a bezpečnosti.
      
      123. Tieto ciele sú výslovne uvedené v odôvodnení č. 4 smernice a predovšetkým v jej článku 1. V súlade s týmito ustanoveniami
         je účelom smernice stanovenie minimálnych požiadaviek v súvislosti s organizáciou pracovného času v záujme zlepšenia zdravia
         a ochrany bezpečnosti osôb vykonávajúcich mobilné činnosti v cestnej doprave a zlepšenia bezpečnosti na cestách a harmonizácia
         podmienok hospodárskej súťaže.
      
      124. Tieto ciele, ktoré smernica sleduje, sú nepochybne cieľmi vo všeobecnom záujme alebo cieľmi, ktoré slúžia spoločnému dobru.
      
      ii)    Vhodnosť
      125. V súvislosti s vhodnosťou pravidiel stanovených v smernici na dosiahnutie cieľa vymedzeného v jej článku 1 je na mieste sa
         domnievať, že obmedzenia pracovného času osôb vykonávajúcich mobilné činnosti v cestnej doprave sú určené na zaistenie bezpečnosti
         na cestách, ktoré používajú, a ich zdravia a bezpečnosti, ako aj zdravia a bezpečnosti ostatných užívateľov ciest.
      
      126. To, čo sa vzťahuje na mobilných pracovníkov, sa však musí vzťahovať aj na samostatne zárobkovo činných vodičov. Pokiaľ ide
         o ich „jazdu“, sú totiž tieto dve skupiny nerozlíšiteľné. Skutočnosť, že mobilní pracovníci majú odlišné právne postavenie,
         nemá v kontexte bezpečnosti na cestách žiaden význam.
      
      iii) Nevyhnutnosť
      127. Na účely posúdenia nevyhnutnosti pravidiel stanovených v smernici je potrebné preskúmať, či sú nevyhnutné na dosiahnutie cieľa
         smernice, alebo či existujú iné, menej obmedzujúce opatrenia, ktoré sú rovnako účinné. Ide teda o hľadanie a posúdenie alternatívnych
         pravidiel.
      
      128. Fínsko v tejto súvislosti tvrdí, že obmedzenie času jazdy, ako je stanovené v nariadení č. 3820/85, je dostatočné a akékoľvek
         obmedzenie pracovného času nad jeho rámec nie je potrebné. Okrem toho Fínsko uvádza, že by sa malo prísnejšie monitorovať
         dodržiavanie nariadenia č. 3820/85.
      
      129. V každom prípade sa musí zamietnuť tvrdenie Fínska, že smernica nie je potrebná v súvislosti so samostatne zárobkovo činnými
         vodičmi vzhľadom na to, že títo nemusia byť chránení v rámci vzťahu so zamestnávateľom. Dôvodom je, že smernica v súvislosti
         so samostatne zárobkovo činnými vodičmi sleduje ciele dopravnej politiky a nie sociálnej politiky.
      
      130. Hoci obmedzenia, ktoré sa uplatňujú len na čas jazdy, sa ľahko klasifikujú ako menej prísne opatrenia, je otázne, či takéto
         mierne obmedzenia, ako sú stanovené v nariadení č. 3820/85, sú rovnako účinné ako obmedzenia pracovného času stanovené v smernici.
      
      131. Keďže práca mobilných pracovníkov a samostatne zárobkovo činných vodičov nespočíva len v činnostiach, ktoré sú predmetom nariadenia
         č. 3820/85, ale tieto dodatočné povinnosti majú vplyv na fyzický stav vodiča, a teda na bezpečnosť na cestách, obmedzenia
         obsiahnuté v tomto nariadení nemôžu byť dostatočné.
      
      132. Pokiaľ ide o cieľ harmonizácie podmienok hospodárskej súťaže, Fínsko tvrdí, že smernica nekonkretizuje, akým spôsobom má byť
         tento cieľ naplnený. Komisia správne zdôrazňuje, že na dosiahnutie tohto cieľa je potrebné práve zahrnutie samostatne zárobkovo
         činných vodičov. Uplatnenie rozdielnych ustanovení na samostatne zárobkovo činných vodičov v porovnaní s mobilnými pracovníkmi
         by spôsobilo riziko obchádzania ustanovení smernice, ktoré sa vzťahujú na mobilných pracovníkov, a to zmenou právneho postavenia
         týchto vodičov.
      
      iv)    Primeranosť
      133. Je vhodné poukázať na to, že určenie, či sú pravidlá vzťahujúce sa na samostatne zárobkovo činných vodičov primerané, spočíva
         hlavne v porovnaní obmedzení vyplývajúcich z týchto pravidiel s úžitkom, ktorý prinášajú, inak povedané, so sledovaným cieľom.
         Na tento účel sa najprv musí zistiť a posúdiť dotknutý právny záujem.
      
      134. Cieľom smernice je okrem harmonizácie podmienok hospodárskej súťaže bezpečnosť na cestách, a teda ochrana života a zdravia
         všetkých užívateľov ciest, nielen dotknutých vodičov.
      
      135. Obmedzenie sa týka slobody samostatne zárobkovo činných vodičov vykonávať ekonomickú činnosť, ktorá bola predtým menej časovo
         obmedzovaná. Ako však ukázala analýza zásahu, toto obmedzenie nemožno považovať za mimoriadne rozsiahle. Vyplýva to okrem
         iného zo skutočnosti, že nie všetky činnosti samostatne zárobkovo činných vodičov tvoria pracovný čas, a teda nie všetky sú
         obmedzené. Článok 3 písm. a) ods. 2 smernice stanovuje, že „všeobecná administratívna práca“ má byť z týždenného pracovného
         času vyňatá. Práve táto je typicky vykonávanou činnosťou nezávislých hospodárskych subjektov.
      
      136. V konaní pred Súdnym dvorom sa v tomto ohľade poukázalo na rozdielne jazykové verzie smernice a na skutočnosť, že výraz „práve
         prebiehajúcou“ viažuci sa na výraz „činnosť“ chýba v holandskej, švédskej a fínskej jazykovej verzii. Je vhodné v tejto súvislosti
         poznamenať, že tieto jazykové verzie sú rovnaké, pokiaľ hovoria o „dotknutých“ dopravných činnostiach. Naopak väčšina jazykových
         verzií odkazuje na dopravné činnosti, ktoré „práve prebiehajú“, inak povedané, ktoré sa práve vykonávajú. Tento rozdiel však
         nemá žiaden právny význam, pretože obe skupiny jazykových verzií obsahujú vysvetlenia, ktoré znamenajú to isté.
      
      137. Na podporu tvrdenia, že pravidlá vzťahujúce sa na samostatne zárobkovo činných vodičov sú primerané, existuje ďalší dôkaz.
         Podľa judikatúry závisí posúdenie proporcionality pravidla inter alia na tom, či ustanovenie berie do úvahy situáciu dotknutých subjektov.(35)
      
      138. Dotknutá smernica túto požiadavku spĺňa, pretože Parlament a Rada vzali do úvahy situáciu samostatne zárobkovo činných vodičov
         tým, že stanovili vo vzťahu k týmto osobám neskorší dátum nadobudnutia účinnosti.
      
      139. Pokiaľ ide o dôležitosť sledovaného cieľa, teda chráneného právneho záujmu, ide o záujem, ktorý má v práve Spoločenstva najvyššie
         postavenie, teda o ľudský život a zdravie. V oblasti ochrany zdravia však Súdny dvor jednak poskytuje členským štátom široký
         priestor pre voľnú úvahu, jednak je mimoriadne rezervovaný pri súdnej kontrole opatrení Spoločenstva, ktoré sa týkajú ochrany
         zdravia spotrebiteľov(36) alebo bezpečnosti výrobkov(37).
      
      140. Súdny dvor vykonáva obmedzenú kontrolu predovšetkým v prípadoch zahŕňajúcich preskúmanie aktov práva Spoločenstva v týchto
         oblastiach, pretože Parlament a Rada v nich majú diskrečnú legislatívnu právomoc.(38) Súdny dvor v oblasti dopravnej politiky výslovne rozhodol:
      
      „V súvislosti so súdnou kontrolou podmienok uvedených v predchádzajúcom bode je tiež ustálenou judikatúrou, že zákonodarca
         Spoločenstva má široké legislatívne právomoci v oblasti spoločnej dopravnej politiky, pokiaľ ide o prijatie vhodných spoločných
         pravidiel.“(39)
      
      141. Berúc do úvahy všetky relevantné skutočnosti, nie sú pravidlá týkajúce sa samostatne zárobkovo činných vodičov neprimerané.
      
      3.      Návrh
      142. Za týchto okolností je potrebné konštatovať, že prijatím dotknutej smernice Parlament a Rada neporušili ani základné právo
         na slobodný výkon povolania, ani zásadu proporcionality. Prvý žalobný dôvod vo veci C‑184/02 a druhý a tretí žalobný dôvod
         vo veci C‑223/02 preto musia byť zamietnuté ako nedôvodné.
      
      C –    O všeobecnej zásade rovnosti (druhý žalobný dôvod vo veci C‑184/02)
      143. Vo svojom druhom žalobnom dôvode Španielsko tvrdí, že bola porušená zásada rovnosti zaobchádzania, teda všeobecná zásada rovnosti,
         a článok 74 ES.
      
      1.      O všeobecnej zásade rovnosti
      144. Pokiaľ ide o údajné porušenie všeobecnej zásady rovnosti, Španielsko tvrdí, že samostatne zárobkovo činní vodiči sú v inej
         situácii ako mobilní pracovníci, pretože musia vykonávať dodatočné úlohy, ako je vyjednávanie zmlúv, zabezpečenie finančných
         záujmov a účtovníctvo. Navyše nemajú pevný plat a nevzťahuje sa na nich rovnaká ochrana ako na zamestnancov. Okrem toho mobilní
         pracovníci môžu venovať celý svoj pracovný čas jazde. Smernica teda len ukladá samostatne zárobkovo činným vodičom povinnosti
         bez toho, aby im zaručovala práva. Španielsko nakoniec tvrdí, že smernica odrádza od vytvárania menších dopravných podnikov.
         Zahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov do smernice znamená, že sa s nimi zaobchádza rovnako ako s mobilnými pracovníkmi.
         Následne sa rovnako posudzujú rozdielne situácie bez toho, aby na to existovalo objektívne odôvodnenie.
      
      145. Odpoveď na otázku, či smernica porušuje všeobecnú zásadu rovnosti, musí byť založená na ustálenej judikatúre Súdneho dvora,
         podľa ktorej by rovnaké situácie nemali byť posudzované rôzne a rôzne situácie by nemali byť posudzované rovnako, pokiaľ takéto
         rozdielne zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené.(40)
      
      146. Prvým krokom preto musí byť preskúmanie, či posudzovaná situácia spadá do rámca ochrany všeobecnej zásady rovnosti. Ďalej
         je potrebné definovať porovnávané skupiny a zistiť, akým spôsobom sa s nimi zaobchádza. Na záver je potrebné posúdiť, či je
         rovnaké zaobchádzanie s rozličnými skupinami odôvodnené.
      
      147. V súvislosti s rozsahom ochrany treba uviesť, že podmienky ratione personae – podnikatelia Spoločenstva – a ratione materiae – záležitosti upravené právom Spoločenstva – sú splnené.
      
      148. Pokiaľ ide o porovnávané skupiny, jedna z nich zahŕňa samostatne zárobkovo činných vodičov a druhá mobilných pracovníkov.
      
      149. Všeobecná zásada rovnosti by bola porušená v prípade, že by tieto dve skupiny boli posudzované rovnako napriek tomu, že sú
         odlišné, a takéto zaobchádzanie by nebolo objektívne odôvodnené.
      
      150. Rozhodujúcim faktorom však nie je to, či sú tieto skupiny rovnaké v každom ohľade, ale v rámci oblasti, ktorá je predmetom
         právnej úpravy.
      
      151. Samostatne zárobkovo činní vodiči a mobilní pracovníci sú si v niečom podobní a v niečom odlišní. Medzi odlišnosti patrí napríklad
         ich postavenie v rámci pracovného práva, ako aj činnosti, ktoré typicky vykonávajú nezávislé hospodárske subjekty.
      
      152. Ako však tvrdia Komisia a Rada, samostatne zárobkovo činní vodiči a mobilní pracovníci sú v rovnakej situácii, pokiaľ obe
         tieto skupiny vykonávajú mobilné cestné dopravné činnosti.
      
      153. Tvrdenie Španielske kráľovstva, že táto rovnakosť odôvodňuje uplatnenie tých istých ustanovení týkajúcich sa času jazdy, ale
         nie uplatnenie tých istých ustanovení týkajúcich sa pracovného času, sa zakladá na nesprávnom predpoklade, že predmetom časových
         obmedzení majú byť len niektoré činnosti, presnejšie jazda.
      
      154. Podobnosť medzi samostatne zárobkovo činnými vodičmi a mobilnými pracovníkmi sa nekončí pri jazde, ale týka sa aj iných činností,
         ako sú nakladanie a vykladanie, čistenie a údržba.
      
      155. Je pravda, že pokiaľ ide o činnosti, ktoré samostatne zárobkovo činný vodič vykonáva ako nezávislý hospodársky subjekt, nie
         je v rovnakej situácii ako mobilný pracovník. V tomto ohľade je však predmetom osobitných ustanovení. Komisia, Rada a Parlament
         správne odkazujú na článok 3 písm. a) ods. 2 smernice, ktorý stanovuje, že určité činnosti majú byť z pracovného času vylúčené.
      
      156. V záujme rešpektovania osobitných vlastností samostatne zárobkovo činných vodičov stanovuje článok 2 ods. 1 druhý a tretí
         pododsek smernice, že Komisia má analyzovať dôsledky vylúčenia samostatne zárobkovo činných vodičov z pôsobnosti tejto smernice
         okrem iného vo vzťahu k bezpečnosti na cestách, podmienkam hospodárskej súťaže a štruktúre profesie. Účelom tejto štúdie je
         umožniť Komisii a následne Rade a Parlamentu prijať osobitné ustanovenia na zahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov
         do pôsobnosti smernice.
      
      157. Z toho vyplýva, že tvrdenie Španielska, že smernica posudzuje rozdielne situácie rovnakým spôsobom, je nesprávne. Samostatne
         zárobkovo činní vodiči a mobilní pracovníci sú posudzovaní rovnakým spôsobom, len pokiaľ sa nachádzajú v porovnateľných situáciách.
      
      158. Preto nie je potrebné osobitné preskúmanie odôvodnenia rovnakého zaobchádzania s rozdielnymi situáciami.
      
      159. Skutočnosť, že samostatne zárobkovo činní vodiči a mobilní pracovníci môžu byť zákonne posudzovaní rozdielne a že aj sú takto
         posudzovaní, má oporu v tvrdení Španielska o dlhšom týždennom čase, ktorý sa uplatňuje na samostatne zárobkovo činných vodičov
         v Španielsku vzhľadom na prísnejšie pravidlá, ktoré sa na mobilných pracovníkov vzťahujú v zmysle kolektívnej zmluvy.
      
      2.      O článku 74 ES
      160. Pokiaľ ide o porušenie článku 74 ES, ktoré tvrdí Španielsko, je predovšetkým nevyhnutné určiť jeho normatívnu podstatu. Tento
         článok stanovuje, že všetky opatrenia prijaté v rámci Zmluvy v oblasti cien a podmienok dopravy prihliadajú na hospodársku
         situáciu dopravcov.
      
      161. Je nepochybné, že toto ustanovenie je určené inštitúciám Spoločenstva, teda aj Parlamentu a Rade, ktoré patria medzi zákonodarcov
         Spoločenstva.
      
      162. Účelom článku 74 ES je zabezpečiť, aby opatrenie neslúžilo len záujmom užívateľov ciest alebo iným verejným záujmom.
      
      163. Je však nejasné, či sa podstata požiadavky stanovenej v článku 74 ES vzťahuje len na opatrenia týkajúce sa priamo cien a podmienok
         dopravy, alebo či sa vzťahuje aj na opatrenia, ktoré zvyšujú náklady, a preto majú účinok na ziskovosť dopravných podnikov,
         a teda nepriamo ovplyvňujú ceny.
      
      164. Aj v prípade, že by sa toto ustanovenie vnímalo tak, ako ho vníma Španielsko, teda ako ustanovenie zahŕňajúce opatrenia, ktoré
         majú nepriamy účinok na ceny dopravy, je potrebné zdôrazniť, že článok 74 ES sa neuplatňuje absolútne, ale vyžaduje brať do
         úvahy ciele, ktoré opatrenie sleduje. Toto je zjavné zo samotného znenia článku 74 ES, podľa ktorého je potrebné „prihliadať
         na... situáciu“. Ide preto jednoducho len o požiadavku brať do úvahy okolnosti.
      
      165. Smernica túto požiadavku rešpektuje predovšetkým tým, že ukladá Komisii povinnosť vypracovať správu o dôsledkoch vylúčenia
         samostatne zárobkovo činných vodičov z pôsobnosti tejto smernice vo vzťahu k bezpečnosti na cestách, podmienkam hospodárskej
         súťaže, štruktúre profesie, ako aj sociálnym aspektom.
      
      166. Ako správne zdôrazňuje Komisia, definícia pracovného času upravená v článku 3 písm. a) ods. 2 tiež potvrdzuje, že boli zohľadnené
         osobitné vlastnosti dopravcov.
      
      167. Žalobný dôvod založený na článku 74 ES preto musí byť zamietnutý ako nedôvodný.
      
      D –    O povinnosti odôvodnenia (štvrtý žalobný dôvod vo veci C‑184/02 a piaty žalobný dôvod vo veci C‑223/02)
      168. Španielsko a Fínsko tiež namietajú, že nebola splnená povinnosť odôvodnenia stanovená v článku 253 ES.
      
      169. Španielsko svoje tvrdenie odôvodňuje tým, že došlo k porušeniu základných procesných požiadaviek, keďže smernica neuvádza
         riadne dôvody pre zahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov do svojej pôsobnosti. Podľa Španielska odôvodnenie č. 8 smernice
         týkajúce sa dočasného vylúčenia samostatne zárobkovo činných vodičov z jej pôsobnosti je s prihliadnutím na rozhodujúce skutočnosti
         nejasné a nepresvedčivé.
      
      170. Podľa Fínska smernica nielenže neuvádza dôvody zahrnutia samostatne zárobkovo činných vodičov do svojej pôsobnosti, ale ani
         neopisuje problémy, ktoré má v úmysle riešiť, ako sú rozdiely v podmienkach hospodárskej súťaže.
      
      171. Predovšetkým je potrebné posúdiť tvrdenie Parlamentu, podľa ktorého dôvody uvedené pri pôvodnom návrhu platia aj pre neskôr
         prijatý akt v rozsahu, v akom bola podstata oboch opatrení rovnaká.
      
      172. S tvrdením Fínska, že odôvodnenie musí byť obsiahnuté v konečnej verzii aktu, treba súhlasiť. To je zjavné zo samotného znenia
         článku 253 ES („smernice... prijaté spoločne Európskym parlamentom a Radou... musia byť odôvodnené“). Z toho vyplýva, že odôvodnenie
         sa musí nachádzať vo verzii, ktorá bola prijatá inštitúciami. Pokiaľ ide o návrhy predložené Komisiou v súvislosti s aktom,
         článok 253 vyžaduje, aby na ne bol v prijatom akte uvedený odkaz. Takýto odkaz však nenahrádza odôvodnenie.
      
      173. Podľa ustálenej judikatúry závisí rozsah povinnosti odôvodnenia od povahy dotknutého opatrenia. V prípade všeobecne záväzných
         opatrení, ako je tomu v tomto prípade, možno odôvodnenie obmedziť jednak na označenie všeobecnej situácie, ktorá viedla k jeho
         prijatiu, jednak na všeobecné ciele, ktoré má opatrenie dosiahnuť.(41)
      
      174. Prvé dve odôvodnenia napadnutej smernice obsahujú opis všeobecnej právnej situácie a odôvodnenia č. 11 a 12 obsahujú dôvody,
         ktoré sa osobitne vzťahujú na potrebu obmedzenia nočnej práce.
      
      175. Smernica teda obsahuje zrozumiteľný a dostatočný opis všeobecnej situácie, v ktorej bola prijatá.(42)
      
      176. Smernica tiež spĺňa požiadavku, aby boli ciele, ktoré Spoločenstvo týmto opatrením sleduje, konkretizované. Podľa odôvodnenia
         č. 4 sú týmito cieľmi zabezpečenie bezpečnosti dopravy a zdravia a bezpečnosti dotknutých osôb. Týmito osobami sa potom viac
         zaoberajú odôvodnenia č. 6 až 8, kde sú tieto dve skupiny, teda mobilní pracovníci a samostatne zárobkovo činní vodiči, zmienené
         osobitne. Hoci osobitné dôvody vo vzťahu k definícii pracovného času sú stanovené len v prípade mobilných pracovníkov, túto
         skutočnosť možno vysvetliť tým, že samostatne zárobkovo činní vodiči majú byť do pôsobnosti smernice zahrnutí neskôr, a to
         na základe správy Komisie. Okrem toho rovnaké ustanovenia sa budú vzťahovať na samostatne zárobkovo činných vodičov, akonáhle
         sa na nich bude uplatňovať smernica. Z toho vyplýva, že odôvodnenie č. 4, ktoré stanovuje ciele smernice, sa na nich tiež
         vzťahuje.
      
      177. Okrem toho Komisia správne zdôrazňuje, že vylúčenie samostatne zárobkovo činných vodičov z pôsobnosti smernice by muselo byť
         predmetom osobitného odôvodnenia. Ako vyplýva z nariadenia č. 3820/85, zahrnutie samostatne zárobkovo činných vodičov je v oblasti
         dopravy pravidlom.
      
      178. Rozsiahlejšie odôvodnenie v súvislosti s ostatnými aspektmi smernice nie je nevyhnutné. Je to tak preto, lebo z judikatúry
         vyplýva, že „nie je nevyhnutné, aby boli uvedené detaily všetkých relevantných skutkových a právnych okolností“(43).
      
      179. Keďže smernica presne poukazuje na základný cieľ sledovaný inštitúciou, bolo by nadmerné požadovať špecifické odôvodnenie.(44) Okrem toho, keďže dotknutou právnou úpravou je smernica, a teda všeobecne záväzný právny akt, neboli Parlament a Rada povinní
         uviesť v odôvodnení konkrétnejšie informácie.(45)
      
      180. Z požiadavky, ktorá je tiež uvedená v ustálenej judikatúre, že odôvodnenie musí jasne a nepochybne poukázať na úvahy inštitúcie
         Spoločenstva, ktorá prijala opatrenie, tak, aby informovala dotknuté osoby o opodstatnení prijatého opatrenia(46), nemožno odvodzovať, že samostatne zárobkovo činní vodiči sú kritériom pre posúdenie, či je odôvodnenie zákonné.
      
      181. Cieľ sledovaný judikatúrou o povinnosti odôvodnenia, teda zabezpečenie právnej ochrany, naznačuje, že jednotlivci nemôžu byť
         považovaní za „dotknuté osoby“. Právne prostriedky, ktoré jednotlivcom poskytujú smernice, sú však veľmi obmedzené.(47)
      
      182. Ako správne zdôrazňuje Parlament, napadnutý akt je smernicou adresovanou členským štátom podľa článku 249 ES. Z tohto pohľadu
         sú „osobami“ dotknutými týmto opatrením členské štáty. Samostatne zárobkovo činní vodiči sa musia považovať iba za osoby dotknuté
         transpozičným opatrením prijatým jednotlivými členskými štátmi.
      
      183. Skutočnosť, že Španielsko a Fínsko boli ako členské štáty úzko spojené s legislatívnym procesom, je ďalším argumentom proti
         uplatneniu nadmerných požiadaviek vo vzťahu k povinnosti odôvodnenia. Za takých okolností totiž Súdny dvor predpokladá, že
         členské štáty „si sú vedomé dôvodov, ktoré sú základom aktu“(48).
      
      184. Žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia preto musí byť zamietnutý ako nedôvodný.
      
      V –    O trovách
      185. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania.
         Keďže Španielske kráľovstvo a Fínska republika nemali úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ich na náhradu
         trov konania v súlade s návrhom Parlamentu a Rady. V súlade s článkom 69 ods. 4 prvým pododsekom toho istého rokovacieho poriadku
         Komisia, ktorá vstúpila do konania, znáša svoje vlastné trovy konania.
      
      VI – Návrh
      186. S prihliadnutím na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
      
      1)      Žaloby sa zamietajú.
      2)      Španielske kráľovstvo a Fínska republika sú povinní nahradiť trovy konania.
      3)      Komisia znáša svoje vlastné trovy konania.
      1 –	Jazyk prednesu: nemčina.
      
      2 –	Ú. v. ES L 80, s. 35.
      
      3 –	Ú. v. ES L 370, s. 1.
      
      4 –	Ú. v. ES L 307, s. 18.
      
      5 –	Ú. v. ES L 195, s. 41.
      
      6 –	Rozsudky Súdneho dvora z 27. septembra 1988, Komisia/Rada, C‑165/87, Zb. s. 5545, bod 19, a z 10. decembra 2002, British
         American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C‑491/01, Zb. s. I‑11453, bod 98.
      
      7 –	Rozsudky Súdneho dvora z 26. marca 1987, Komisia/Rada, 45/86, Zb. s. 1493, bod 11; z 11. júna 1991, Komisia/Rada, C‑300/89,
         Zb. s. I‑2867, bod 10; zo 4. apríla 2000, Komisia/Rada, C‑269/97, Zb. s. I‑2257, bod 43, a z 30. januára 2001, Španielsko/Rada,
         C‑36/98, Zb. s. I‑779, bod 58.
      
      8 –	Rozsudky Španielsko/Rada, už citovaný v poznámke pod čiarou 7, bod 58; z 11. júna 1991, Komisia/Rada, už citovaný v poznámke
         pod čiarou 7, bod 10, a zo 4. apríla 2000, Komisia/Rada, už citovaný v poznámke pod čiarou 7, bod 43.
      
      9 –	Smernica Rady 92/29/EHS z 31. marca 1992 o minimálnych bezpečnostných a zdravotných požiadavkách na zvýšenú lekársku starostlivosť
         na palubách plavidiel (Ú. v. ES L 113, s. 19).
      
      10 –	Kurzívou zdôraznila generálna advokátka.
      
      11 –	Nariadenie Rady (EHS) č. 1390/81 z 12. mája 1981 o rozšírení pôsobnosti nariadenia (EHS) č. 1408/71 o uplatňovaní systémov
         sociálneho zabezpečenia na zamestnancov a ich rodiny, ktorí sa pohybujú v rámci spoločenstva, na samostatne zárobkovo činné
         osoby a ich rodiny (Ú. v. ES L 143, s. 1).
      
      12 –	Rozsudok z 12. novembra 1996, Spojené kráľovstvo/Rada, C‑84/94, Zb. s. I‑5755, bod 39.
      
      13 –	Rozsudok British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 80.
      
      14 –	Rozsudok Súdneho dvora z 28. novembra 1978, Schumalla, 97/78, Zb. s. 2311, bod 5.
      
      15 –	Pozri rozsudok Súdneho dvora z 9. júna 1994, Michielsen a Geybels Transport Service NV, C‑394/92, Zb. s. I‑2497, body 14
         a 19.
      
      16 –	Rozsudok Spojené kráľovstvo/Rada, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 38.
      
      17 –	Rozsudok Súdneho dvora z 18. januára 2001, Skills Motor Coaches a i., C‑297/99, Zb. s. I‑573, bod 25.
      
      18 –	K tejto otázke sa vrátim detailnejšie pri skúmaní ďalších žalobných dôvodov.
      
      19 –	Rozsudok Súdneho dvora z 11. septembra 2003, Komisia/Rada, C‑211/01, Zb. s. I‑8913.
      
      20 –	Uvádza sa tam: „évitent“, „evitano“, „evitarán“ a „devem evitar“.
      
      21 –	Uvádza sa tam: „skal“, „skall“, ako aj „shall avoid imposing“. 
      
      22 –	„Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν
         τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.“
      
      23 –	„Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka
         vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.“
      
      24 –	Rozsudok Spojené kráľovstvo/Rada, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 44.
      
      25 –	„Spoločenstvo a členské štáty zabezpečia podmienky potrebné na existenciu konkurencieschopnosti priemyslu spoločenstva.“
      
      26 –	Rozsudok Súdneho dvora z 22. apríla 1999, Kernkraftwerke Lippe-Ems/Komisia, C‑161/97 P, Zb. s. I‑2057, bod 101.
      
      27 –	Rozsudky Súdneho dvora zo 14. mája 1974, Nold/Komisia, 4/73, Zb. s. 491, bod 14, a zo 7. februára 1985, ADBHU, 240/83,
         Zb. s. 531, bod 9.
      
      28 –	Rozsudok Súdneho dvora z 21. februára 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Suckerfabrik Soest, C‑143/88 a C‑92/89, Zb.
         s. I‑415, bod 77.
      
      29 –	Rozsudok Súdneho dvora z 20. novembra 2003, Rakúsko/Komisia, C‑356/01, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, body 52 a 53.
      
      30 –	Rozsudky Súdneho dvora z 13. novembra 1990, Fedesa a i., C‑331/88, Zb. s. I‑4023, bod 13; zo 16. decembra 1999, UDL, C‑101/98,
         Zb. s. I‑8841, bod 30, a z 12. marca 2002, Omega Air Ltd. a i., spojené veci C‑27/00 a C‑122/00, Zb. s. I‑2569, bod 62.
      
      31 –	Rozsudok Nold/Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 27, bod 14; rozsudky Súdneho dvora z 11. júla 1989, Schräder,
         265/87, Zb. s. 2237, bod 15; z 13. júla 1989, Wachauf, 5/88, Zb. s. 2609, bod 18; z 10. januára 1992, Kühn, C‑177/90, Zb.
         s. I‑35, bod 16; z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada, C‑280/93, Zb. s. I‑4973, bod 78; z 13. decembra 1994, SMW Winzersekt, C‑306/93,
         Zb. s. I‑5555, bod 22; zo 17. októbra 1995, Fishermen’s Organisations a i., C‑44/94, Zb. s. I‑3115, bod 55, a z 28. apríla
         1998, Metronome Musik, C‑200/96, Zb. s. I‑1953, bod 21.
      
      32 –	Rozsudok SMW Winzersekt, už citovaný v poznámke pod čiarou 31, bod 27.
      
      33 –	Tamže, bod 27.
      
      34 –	Tamže, bod 24. V tomto rozsudku Súdny dvor definitívne uplatňuje menej prísne kritérium, ktoré na tomto mieste odmietam.
      
      35 –	Rozsudok SMW Winzersekt, už citovaný v poznámke pod čiarou 31, bod 28.
      
      36 –	Rozsudok Fedesa a i.,už citovaný v poznámke pod čiarou 30.
      
      37 –	Rozsudok Súdneho dvora z 9. augusta 1994, Nemecko/Rada, C‑359/92, Zb. s. I‑3681.
      
      38 –	Pozri napríklad rozsudky Súdneho dvora z 13. mája 1997, Nemecko/Parlament a Rada, C‑233/94, Zb. s. I‑2405, a Spojené kráľovstvo/Rada,
         už citovaný v poznámke pod čiarou 12.
      
      39 –      Rozsudok Omega Air, už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 63, a rozsudok Súdneho dvora zo 17. júla 1997, SAM Schiffahrt
         a Stapf, spojené veci C‑248/95 a C‑249/95, Zb. s. I‑4475, bod 23; pozri tiež rozsudok Spojené kráľovstvo/Rada, už citovaný
         v poznámke pod čiarou 12, bod 58, týkajúci sa sociálnej politiky.
      
      40 –	Rozsudok SMW Winzersekt, už citovaný v poznámke pod čiarou 31, bod 30; rozsudky Súdneho dvora zo 7. júla 1993, Španielsko/Komisia,
         C‑217/91, Zb. s. I‑3923, bod 37, a z 13. apríla 2000, Karlsson a i., C‑292/97, Zb. s. I‑2737, bod 39.
      
      41 –	Rozsudky Súdneho dvora z 19. novembra 1998, Spojené kráľovstvo/Rada, C‑150/94, Zb. s. I‑7235, body 25 a 26, a zo 7. novembra
         2000, Luxembursko/Parlament a Rada, C‑68/98, Zb. s. I‑9131, bod 62.
      
      42 –	Pozri rozsudky Omega Air, už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 48, a Luxembursko/Parlament a Rada, už citovaný v poznámke
         pod čiarou 41, body 63 a 64.
      
      43 –	Rozsudky Súdneho dvora zo 14. februára 1990, Delacre a i./Komisia, C‑350/88, Zb. s. I‑395, bod 16, ako aj v ňom uvedená
         judikatúra, a zo 17. októbra 1995, Holandsko/Komisia, C‑478/93, Zb. s. I‑3081, bod 49.
      
      44 –	Rozsudok Súdneho dvora z 22. januára 1986, Eridania a i., 250/84, Zb. s. 117, bod 38; rozsudok Spojené kráľovstvo/Rada,
         už citovaný v poznámke pod čiarou 41, body 25 a 26; rozsudok Súdneho dvora zo 4. februára 1997, Belgicko/Komisia, spojené
         veci C‑71/95, C‑155/95 a C‑271/95, Zb. s. I‑687, bod 53; rozsudky Luxembursko/Parlament a Rada, už citovaný v poznámke pod
         čiarou 41, body 62 a 66, a Omega Air, už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 47.
      
      45 –	Pozri rozsudky Delacre a i./Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 43, body 15 a 16; Spojené kráľovstvo/Rada, už citovaný
         v poznámke pod čiarou č. 41, bod 32, a rozsudok Súdneho dvora z 5. mája 1998, Spojené kráľovstvo/Komisia, C‑180/96, Zb. s. I‑2265,
         bod 70.
      
      46 –	Rozsudok Súdneho dvora zo 14. júla 1994, Grécko/Rada, C‑353/92, Zb. s. I‑3411, bod 19; rozsudky Holandsko/Komisia, už citovaný
         v poznámke pod čiarou 43, bod 48, a Belgicko/Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 44, bod 53.
      
      47 –	Rozsudok z 12. novembra 1998, Taliansko/Rada, C‑352/96, Zb. s. I‑6937, bod 40.
      
      48 –	Rozsudok Súdneho dvora z 22. júna 1993, Nemecko/Komisia, C‑54/91, Zb. s. I‑3399, a rozsudok Holandsko/Komisia, už citovaný
         v poznámke pod čiarou 43, bod 50.