CELEX: 62016CC0195
Language: fr
Date: 2017-05-16 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général M. M. Bobek, présentées le 16 mai 2017.#Procédure pénale contre I.#Demande de décision préjudicielle, introduite par l'Amtsgericht Kehl.#Renvoi préjudiciel – Transport – Permis de conduire – Directive 2006/126/CE – Article 2, paragraphe 1 – Reconnaissance mutuelle des permis de conduire – Notion de “permis de conduire” – Certificat d’examen du permis de conduire (CEPC) autorisant son titulaire à conduire sur le territoire de l’État membre l’ayant délivré avant la remise du permis de conduire définitif – Situation dans laquelle le titulaire du CEPC conduit un véhicule dans un autre État membre – Obligation de reconnaissance du CEPC – Sanctions imposées au titulaire du CEPC pour la conduite d’un véhicule en dehors du territoire de l’État membre ayant délivré ledit CEPC – Proportionnalité.#Affaire C-195/16.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      M. MICHAL BOBEK
      présentées le 16 mai 2017 (
            1
         )
      
         Affaire C-195/16
      
      Staatsanwaltschaft Offenburg
      contre
      I
      
         [demande de décision préjudicielle formée par l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne)]
      
      « Renvoi préjudiciel – Transports – Permis de conduire – Reconnaissance mutuelle – Portée – Certificat provisoire délivré par un autre État membre attestant du droit de conduire sur son territoire – Procédure pénale pour défaut de présentation d’un permis de conduire – Distinction entre le droit de conduire et le permis de conduire – Nature des sanctions – Sanctions administratives ou pénales »
      
         I. Introduction
      
               1.
            
            
               I (ci-après la « personne poursuivie ») a réussi les épreuves du permis de conduire en France. Un certificat provisoire lui a été délivré en vue d’attester de l’acquisition du droit de conduire, dans l’attente de la délivrance de son permis de conduire définitif. Un mois plus tard, la personne poursuivie a été interceptée à Kehl, en Allemagne, alors qu’elle conduisait une voiture. Le certificat provisoire français qu’elle a présenté n’a pas été accepté comme un document reconnu en droit allemand. Elle a été poursuivie au titre de l’infraction pénale de conduite en l’absence de droit de conduire.
            
         
               2.
            
            
               Dans ce contexte factuel, la juridiction pénale nationale de première instance, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne), a saisi la Cour de deux séries de questions préjudicielles : premièrement, en vertu du droit primaire et du droit dérivé de l’Union, quels sont les types de documents que les États membres sont tenus de reconnaître en tant que preuve de l’existence du droit de conduire ? Seuls les permis de conduire définitifs, standardisés, doivent-ils être acceptés ? Ou les certificats provisoires délivrés par les autorités compétentes d’un autre État membre doivent-ils également être reconnus ? Deuxièmement, quel type de sanction un État membre peut-il infliger à des personnes qui, bien qu’elles aient acquis le droit de conduire, ne peuvent pas encore le prouver au moyen d’un permis de conduire émis sous la forme définitive et standardisée prévue par le droit dérivé pertinent de l’Union ?
            
         
         II. Le cadre juridique
      
         A. Le droit de l’Union
      1. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
      
               3.
            
            
               L’article 18, premier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que, « [d]ans le domaine d’application des traités, et sans préjudice des dispositions particulières qu’ils prévoient, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité ».
            
         
               4.
            
            
               Conformément à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, « [t]out citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application ».
            
         
               5.
            
            
               En vertu de l’article 45, paragraphe 1, TFUE, « [l]a libre circulation des travailleurs est assurée à l’intérieur de l’Union ».
            
         
               6.
            
            
               L’article 49 TFUE prévoit que « les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites ».
            
         
               7.
            
            
               Il ressort de l’article 56, paragraphe 1, TFUE que, « [d]ans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation ».
            
         2. La directive 2006/126/CE
      
               8.
            
            
               En vertu du considérant 2 de la directive 2006/126/CE (
                     2
                  ), « [l]es règles relatives aux permis de conduire sont un élément essentiel de la politique commune des transports, contribuent à améliorer la sécurité routière et facilitent la libre circulation des personnes qui transfèrent leur résidence dans un État membre autre que l’État de délivrance du permis. […] Malgré les progrès accomplis en matière d’harmonisation des règles relatives au permis de conduire, des divergences significatives ont subsisté entre les États membres quant aux dispositions concernant la périodicité du renouvellement des permis et les sous‑catégories de véhicules, qui exigent une harmonisation plus poussée afin de contribuer à la mise en œuvre des politiques communautaires. »
            
         
               9.
            
            
               Il ressort du considérant 3 de la directive 2006/126 que « [l]a faculté d’imposer les dispositions nationales en matière de durée de validité, prévue par la directive 91/439/CEE, a pour conséquence la coexistence de règles différentes dans les divers États membres et la circulation de plus de 110 modèles différents de permis de conduire valables dans les États membres. Ceci crée des problèmes de transparence pour les citoyens, les forces de l’ordre et les administrations responsables de la gestion des permis de conduire et conduit à la falsification de documents qui datent parfois de plusieurs décennies. »
            
         
               10.
            
            
               Le considérant 5 de la directive 2006/126 indique que cette dernière « ne devrait pas porter atteinte aux droits de conduire existants ou obtenus avant sa date d’application ».
            
         
               11.
            
            
               Le libellé du considérant 8 de la directive 2006/126 est le suivant : « Pour répondre à des impératifs de sécurité routière, il convient de fixer les conditions minimales auxquelles le permis de conduire peut être délivré. Il faut procéder à une harmonisation des normes relatives aux examens à subir par les conducteurs et à l’octroi du permis. »
            
         
               12.
            
            
               En vertu de l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2006/126, « [l]es États membres établissent le permis de conduire national d’après le modèle communautaire figurant à l’annexe I, conformément aux dispositions de la présente directive. Le signe distinctif de l’État membre délivrant le permis figure dans l’emblème dessiné à la page 1 du modèle communautaire de permis de conduire. »
            
         
               13.
            
            
               Conformément à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126, « [l]es permis de conduire délivrés par les États membres sont mutuellement reconnus ».
            
         
               14.
            
            
               L’article 3, paragraphe 3, de la directive 2006/126 dispose que « [l]es États membres veillent à ce que, au plus tard le 19 janvier 2033, tous les permis de conduire délivrés ou en circulation remplissent toutes les exigences prévues par la présente directive ».
            
         
               15.
            
            
               En vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/126, « [l]e permis de conduire prévu à l’article 1er autorise la conduite des véhicules à moteur des catégories définies ci-après ».
            
         
               16.
            
            
               Il ressort de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2006/126 que « [l]e permis de conduire porte mention des conditions dans lesquelles le conducteur est habilité à conduire ».
            
         
               17.
            
            
               L’article 7, paragraphe 1, prévoit que « [l]e permis de conduire est uniquement délivré aux demandeurs qui :
               
                        a)
                     
                     
                        ont réussi une épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements et une épreuve de contrôle des connaissances et qui répondent à des normes médicales, conformément aux dispositions des annexes II et III ;
                     
                  […]. »
            
         
         B. Le droit allemand
      1. La Fahrerlaubnis-Verordnung (règlement relatif au droit de conduire)
      
               18.
            
            
               L’article 4 de la Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (règlement relatif au droit de conduire), du 13 décembre 2010 (ci‑après la « FeV ») (
                     3
                  ) fixe des règles en ce qui concerne l’autorisation de conduite de véhicules automobiles et les justificatifs à cet effet :
               « (1)   Quiconque conduit un véhicule automobile sur la voie publique doit avoir le droit de conduire. […]
               (2)   Le droit de conduire doit être prouvé par un certificat officiel valide (permis de conduire). Le conducteur doit être en possession du permis de conduire lors de la conduite de véhicules automobiles et, sur demande, le présenter aux personnes compétentes pour contrôle. Le conducteur doit être en possession du permis de conduire international ou du permis de conduire national étranger accompagné d’une traduction conformément à l’article 29, paragraphe 2, deuxième phrase, et, sur demande, le présenter aux personnes compétentes en vue d’un contrôle.
               (3)   Par dérogation au paragraphe 2, première phrase, le droit de conduire peut également être prouvé par un certificat autre que le permis de conduire, dans la mesure où cela est expressément déterminé ou autorisé. Le paragraphe 2, deuxième phrase, s’applique par analogie à tout certificat au sens de la première phrase. »
            
         
               19.
            
            
               L’article 22 de la FeV est intitulé « Procédure auprès de l’autorité compétente et du centre d’examen technique ». Il dispose ce qui suit :
               « […]
               (3)   Si toutes les conditions d’octroi du droit de conduire sont remplies, l’autorité compétente en la matière doit établir et délivrer un permis de conduire.
               (4)   […] En cas de succès à l’examen, l’expert ou l’examinateur, ou sinon l’autorité compétente en matière de droit de conduire, délivre le permis de conduire, après y avoir inscrit la date de délivrance. Le permis de conduire ne peut être délivré que si l’identité du candidat est établie de manière non équivoque. Lorsque l’expert ou l’examinateur délivre un permis de conduire, il en informe l’autorité compétente en matière de droit de conduire en mentionnant la date de délivrance. Il doit également transmettre à cette autorité une attestation de formation. Le droit de conduire est conféré par la délivrance du permis de conduire ou, en l’absence de ce dernier, par une attestation temporaire de réussite à l’examen conforme à l’annexe 8 bis, valable uniquement en Allemagne, qui atteste du droit de conduire. »
            
         
               20.
            
            
               L’article 29 de la FeV porte sur la reconnaissance, sous certaines conditions, du droit de conduire des titulaires de permis étrangers. Il dispose ce qui suit :
               « (1)   Le titulaire d’un droit de conduire étranger peut conduire des véhicules automobiles en Allemagne dans les limites dudit droit lorsqu’il n’a pas de résidence normale en Allemagne conformément à l’article 7. […]
               (2)   Le droit de conduire doit être prouvé par un permis de conduire national ou international valable […]. Les permis de conduire nationaux étrangers qui ne sont pas rédigés en langue allemande et qui n’ont pas été délivrés par un autre État membre de l’Union européenne […] doivent être accompagnés d’une traduction. […]
               (3)   Le droit visé au paragraphe 1 (1) ne s’applique pas aux titulaires d’un droit de conduire étranger :
               
                        1.
                     
                     
                        qui sont seulement en possession d’un permis d’apprentissage de la conduite ou de tout autre permis de conduire provisoire ;
                     
                  […] »
            
         
               21.
            
            
               En vertu de l’article 75, point 4, de la FeV, le fait, pour le conducteur, de ne pas être en possession d’un permis de conduire (et de ne pas pouvoir le présenter en vue d’un contrôle si les autorités compétentes le demandent) constitue une infraction administrative (Ordnungswidrigkeit).
            
         2. Le Straßenverkehrsgesetz (loi sur la circulation routière)
      
               22.
            
            
               L’article 21 du Straßenverkehrsgesetz (
                     4
                  ) (loi sur la circulation routière) prévoit les peines suivantes :
               « (1)   Est puni d’une peine d’emprisonnement d’un an au maximum ou d’une amende quiconque :
               
                        1.
                     
                     
                        conduit un véhicule automobile sans disposer du droit de conduire requis à cet effet […].
                     
                  […]
               (2)   Est puni d’une peine d’emprisonnement de six mois au maximum ou d’une amende de 180 jours-amendes au maximum quiconque :
               
                        1.
                     
                     
                        commet par négligence un acte visé au paragraphe 1 ;
                     
                  […]. »
            
         
         III. Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
      
               23.
            
            
               Le 17 avril 2015, la personne poursuivie a réussi les épreuves du permis de conduire en France, où elle réside, ce qui lui donnait droit à la délivrance d’un permis de conduire les véhicules de la catégorie B. En France, la délivrance du permis de conduire définitif n’est pas immédiate et peut prendre plusieurs semaines ou mois (
                     5
                  ). Après avoir réussi son examen, la personne poursuivie s’est donc vu remettre un certificat provisoire (le certificat d’examen du permis de conduire, ci-après le « CEPC ») (
                     6
                  ).
            
         
               24.
            
            
               Presque un mois plus tard, le 15 mai 2015, la personne poursuivie a été interceptée alors qu’elle conduisait un véhicule à Kehl (Allemagne). Elle n’a pas pu présenter de permis de conduire valable. Toutefois, elle a produit son CEPC accompagné d’une pièce d’identité officielle.
            
         
               25.
            
            
               La Staatsanwaltschaft Offenburg (le ministère public d’Offenburg, Allemagne, ci-après le « ministère public ») a poursuivi l’intéressé pour l’infraction pénale de conduite en l’absence de droit de conduire, au sens de l’article 21 de la loi sur la circulation routière. Son CEPC n’était valable qu’en France et n’a pas été reconnu, en droit allemand, comme une autorisation valable de conduire en Allemagne.
            
         
               26.
            
            
               Le ministère public a demandé à la juridiction de première instance, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl) de prononcer une condamnation pénale à l’encontre de la personne poursuivie. Cette juridiction nourrit des doutes sur la compatibilité d’une éventuelle condamnation pénale avec un certain nombre de dispositions de droit de l’Union. Elle se demande si, au regard du droit de l’Union, la personne poursuivie disposait effectivement, ou non, d’une autorisation l’habilitant à conduire en Allemagne. Si ce mode de preuve du droit de conduire devait être reconnu, avec pour conséquence qu’aucune infraction pénale n’aurait été commise, la juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si les faits de l’espèce pourraient néanmoins constituer une infraction administrative.
            
         
               27.
            
            
               Par décision du 22 mars 2016, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl) a donc saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes :
               
                        « 1)
                     
                     
                        Le droit de l’Union, tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive [2006/126] ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre qui ne reconnaît pas un droit de conduire acquis dans un autre État membre, en particulier lorsque celui-ci a été acquis conformément aux dispositions de ladite directive ?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Le droit de l’Union, tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive [2006/126] ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre qui ne reconnaît pas un certificat délivré par un autre État membre au titulaire d’un droit de conduire acquis dans cet autre État membre conformément aux dispositions de ladite directive, même si ce dernier limite temporellement la validité de ce certificat, qui ne vaut que pour son propre territoire, et qui ne remplit en outre pas les conditions du modèle de permis de conduire prévu par la directive [2006/126] ?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        En cas de réponse négative à la première question : le droit de l’Union, tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive [2006/126] ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre qui punit par une peine pénale l’infraction pénale résidant dans la conduite d’un véhicule au motif que le conducteur ne jouirait pas du droit de conduire, bien que ce dernier ait acquis un droit de conduire dans un autre État membre conformément à la directive [2006/126], sans toutefois pouvoir prouver celui-ci par la production d’un document conforme au modèle de permis de conduire prévu par la directive [2006/126] ?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        En cas de réponse négative à la deuxième question : le droit de l’Union, tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive [2006/126] ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre, dans lequel les candidats au permis de conduire se voient en règle générale délivrer le permis de conduire définitif immédiatement après avoir réussi les examens pratiques de conduite, qui punit par une peine de police l’infraction administrative résidant dans la conduite d’un véhicule dans des conditions où le conducteur, qui a acquis le droit de conduire dans un autre État membre conformément aux dispositions de la directive [2006/126], a conduit un véhicule sans disposer d’un permis de conduire définitif aux fins de prouver son droit de conduire, car un tel permis ne lui avait pas encore été délivré en raison des particularités de la procédure de délivrance du permis de conduire définitif dans cet autre État membre, sur lesquelles le conducteur n’a aucune influence, alors qu’il disposait d’un certificat administratif attestant du fait qu’il remplissait les conditions requises pour le droit de conduire ? »
                     
                  
         
               28.
            
            
               Le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne et la Commission européenne ont présenté des observations écrites.
            
         
         IV. Appréciation
      
               29.
            
            
               Par ses deux premières questions préjudicielles, la juridiction de renvoi demande en substance si les États membres ne sont tenus d’accepter qu’un permis de conduire définitif, standardisé, délivré conformément à la directive 2006/126 à titre de document valable attestant du droit de conduire ou s’ils sont tenus d’accepter d’autres documents faisant également foi de l’existence du droit de conduire dans un autre État membre. Par ses troisième et quatrième questions, le juge de renvoi demande quel type de sanction peut, le cas échéant, être infligé à un conducteur qui a acquis le droit de conduire dans un État membre, mais ne peut pas encore en apporter la preuve au moyen d’un tel permis de conduire définitif et standardisé.
            
         
               30.
            
            
               La juridiction de renvoi a posé ses questions au regard de deux catégories de règles de droit de l’Union : la directive 2006/126, mais aussi un certain nombre de dispositions de droit primaire, à savoir les dispositions du TFUE relatives à la liberté de circulation, à l’égalité de traitement et à la citoyenneté de l’Union européenne. Je rejoins la juridiction nationale sur le fait que ces deux groupes de règles de droit sont pertinents en l’espèce. Toutefois, dans un souci de clarté, je les examinerai séparément, en deux étapes successives.
            
         
               31.
            
            
               Les présentes conclusions sont structurées comme suit. À titre de remarque liminaire, je commencerai par présenter la distinction entre deux notions fondamentales en l’espèce : d’une part, le droit de conduire et, d’autre part, le permis de conduire (sous A). Par la suite, je me pencherai sur les obligations des États membres qui découlent de la directive 2006/126 (sous B), avant d’examiner les obligations générales émanant des traités lorsque des sanctions sont infligées dans des domaines couverts par le droit primaire de l’Union (sous C).
            
         
         A. Précisions d’ordre terminologique : le « droit de conduire » et le « permis de conduire »
      
               32.
            
            
               Il existe une distinction claire, commune au droit de l’Union et à un certain nombre d’ordres juridiques nationaux : l’existence d’un droit (sa naissance) à effectuer une certaine activité, tel que le « droit de conduire », se distingue de la capacité du titulaire de ce droit d’en prouver l’existence en produisant le document adéquat (qu’il soit qualifié de certificat, de permis ou d’autorisation), tel qu’un « permis de conduire ». Un droit naît dès lors que toutes les conditions requises par la loi sont remplies. Si ces conditions sont réunies, un certificat est établi en vue d’en attester (
                     7
                  ).
            
         
               33.
            
            
               En droit de l’Union, cette distinction dans le domaine des permis de conduire se retrouve à la fois dans la directive 2006/126 elle-même et dans la jurisprudence de la Cour antérieure à celle-ci.
            
         
               34.
            
            
               Comme le suggère son intitulé, la directive 2006/126 vise essentiellement à harmoniser et standardiser le certificat, c’est-à-dire le permis de conduire. Toutefois, elle affecte également le droit de conduire, en prévoyant certaines exigences substantielles minimales qui doivent être remplies en vue d’acquérir ce droit. Outre les exigences relatives à l’âge, la directive 2006/126 fixe notamment, à son article 4 et son article 7, paragraphe 1, lus en combinaison avec ses annexes II et III, des normes minimales en ce qui concerne les épreuves pratiques de conduite et l’octroi des permis, ainsi que l’aptitude physique et mentale à la conduite (
                     8
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Par ailleurs, dans l’arrêt Skanavi et Chryssanthakopoulos (
                     9
                  ), qui est antérieur à la directive 2006/126 et qui a certes été rendu dans un contexte factuel quelque peu différent, la Cour a jugé, de manière générale, que « la délivrance d’un permis de conduire par un État membre en échange de celui délivré par un autre État membre ne constitue pas le fondement du droit de conduire un véhicule à moteur sur le territoire de l’État d’accueil, qui est directement conféré par le droit communautaire, mais l’attestation de l’existence d’un tel droit» (
                     10
                  ).
            
         
               36.
            
            
               La Cour a ainsi clairement reconnu qu’un permis de conduire constitue simplement la preuve d’un droit de conduire existant. Cela signifie que toutes les conditions autorisant une personne à conduire un véhicule conformément à la directive 2006/126 sont réunies. Pour sa part, le « permis de conduire » est le document définitif prouvant ce droit, délivré sous une forme standardisée, comme l’exige la directive 2006/126. La Cour a ainsi jugé que « la détention d’un permis de conduire délivré par un État membre doit être considérée comme constituant la preuve que le titulaire de ce permis remplissait, au jour où ce dernier lui a été délivré, lesdites conditions» (
                     11
                  ). Par conséquent, le droit de conduire découle d’un fait juridique, à savoir la réunion effective de toutes les conditions d’aptitude physique, mentale et intellectuelle requises en vue de l’acquérir. En revanche, le document qu’est le permis de conduire est un type d’attestation officielle de l’existence de ce droit.
            
         
               37.
            
            
               Enfin, toujours au niveau du droit de l’Union, il convient d’observer que la Cour a reconnu l’existence de distinctions comparables dans d’autres domaines. Ainsi, elle a effectué une différenciation similaire entre le droit de séjour, dont l’obtention requiert la réunion des conditions prévues par le droit de l’Union, et le permis de séjour. La Cour a notamment jugé que « le caractère déclaratif des cartes de séjour implique que ces cartes ne font qu’attester un droit préexistant» (
                     12
                  ). La délivrance « d’un titre de séjour à un ressortissant d’un État membre doit […] être considérée non comme un acte constitutif de droits, mais comme un acte destiné à constater, de la part d’un État membre, la situation individuelle d’un ressortissant d’un autre État membre» (
                     13
                  ). Dans ces conditions, la Cour a conclu qu’en ce qui concerne aussi bien un ressortissant d’un État membre qu’un ressortissant d’un pays tiers, conjoint d’un ressortissant d’un État membre, le droit de séjour découle directement du droit de l’Union, indépendamment de la délivrance d’un titre de séjour par l’autorité compétente d’un État membre (
                     14
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Suivant cette même logique, il est improbable que la distinction que le droit de l’Union effectue entre ces deux notions soit jugée surprenante au niveau national. Bien au contraire, en réalité. La différenciation entre, d’une part, la naissance d’un droit, en tant que fait juridique, et, d’autre part, la délivrance concomitante ou ultérieure d’un certificat déclaratif attestant de ce fait est habituelle dans un certain nombre d’ordres juridiques des États membres.
            
         
               39.
            
            
               Dans le contexte spécifique du permis de conduire, la juridiction de renvoi suggère que la distinction entre le droit de conduire et le permis de conduire existe aussi bien en droit français qu’en droit allemand. Cette distinction se retrouve au niveau des sanctions et constitue la base de la différenciation entre les sanctions pénales et administratives. Dans chacun de ces deux ordres juridiques, le fait de conduire sans en avoir le droit constitue une infraction pénale, alors que le fait de conduire sans être en mesure de présenter le permis de conduire, mais en jouissant du droit de conduire, constitue une infraction administrative.
            
         
               40.
            
            
               Je me rallie, sur ce point, à l’approche de la juridiction de renvoi : en général, les notions de « droit de conduire » et de « permis de conduire » ne devraient pas être confondues. Elles sont évidemment intrinsèquement liées. La délivrance du permis est conditionnée par l’existence du droit, mais le permis et le droit sont, dans une certaine mesure, indépendants l’un de l’autre, comme le montre le phénomène que l’on peut qualifier de décalage temporel entre le droit et le document officiel.
            
         
               41.
            
            
               Comme cela semble être le cas dans l’affaire au principal, une personne peut avoir le droit de conduire sans encore disposer du permis de conduire adéquat. Autrement dit, une personne peut avoir le droit de conduire sans être en possession d’un permis de conduire sous la forme désormais requise par la directive 2006/126. Tel est en particulier le cas des personnes titulaires d’un permis de conduire antérieur à l’entrée en vigueur de la directive 2006/126.
            
         
               42.
            
            
               À l’inverse, on peut envisager la possibilité qu’une personne possède un permis de conduire sans ne plus jouir du droit de conduire. Abstraction faite des cas de fraude, une telle situation pourrait aussi se présenter lorsque le droit individuel de conduire a été suspendu ou retiré, mais que l’intéressé n’a pas encore rendu son permis de conduire.
            
         
               43.
            
            
               Il ne s’agit pas seulement d’un débat théorique. Les conséquences pratiques sont tangibles. En particulier, une conclusion s’impose : la naissance du droit de conduire est un fait juridique autonome qui produit lui-même des effets juridiques, indépendamment de l’existence d’un certificat attestant de ce fait, dressé sous la forme appropriée et standardisée requise pour un permis de conduire. Ce constat présente une importance particulière au regard des sanctions potentielles. Toutefois, avant d’aborder cette question, il convient tout d’abord d’examiner les obligations de reconnaissance mutuelle qui découlent, pour les États membres, de la directive 2006/126.
            
         
         B. Sur les obligations des États membres en vertu de la directive 2006/126
      
               44.
            
            
               Par la première partie de ses deux premières questions, qui peuvent être examinées conjointement, la juridiction de renvoi demande si la directive 2006/126 contraint les États membres à accepter un certificat provisoire délivré par un autre État membre à titre de preuve valable du droit de conduire.
            
         
               45.
            
            
               Ma réponse concise à cette question est « non ». Certes, la directive 2006/126 contient des dispositions relatives aux conditions qui doivent être remplies aux fins de l’acquisition du droit de conduire. Toutefois, la seule obligation ressortant clairement de la directive 2006/126 est l’obligation de reconnaissance mutuelle du document standardisé appelé « permis de conduire », qui fait effectivement l’objet d’une harmonisation par la directive.
            
         
               46.
            
            
               En vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126, « [l]es permis de conduire délivrés par les États membres sont mutuellement reconnus ». Il ressort d’une jurisprudence constante que cette clause de reconnaissance mutuelle « prévoit la reconnaissance mutuelle, sans aucune formalité, des permis de conduire délivrés par les États membres […]. Cette disposition impose aux États membres une obligation claire et précise, qui ne laisse aucune marge d’appréciation quant aux mesures à adopter pour s’y conformer» (
                     15
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Il existe donc une obligation de reconnaissance mutuelle formulée en des termes impératifs. Cependant, la juridiction de renvoi demande ce qu’il convient précisément d’entendre par « permis de conduire » au sens de ladite disposition. Pour elle, la question se pose de savoir si la notion de « permis de conduire » doit être interprétée en ce sens qu’un droit de conduire doit être reconnu, conformément à l’article 2 de la directive 2006/126, uniquement si un permis de conduire officiel, sous la forme d’un document établissant le droit de conduire, a été délivré ou si l’obligation de reconnaissance des permis de conduire couvre le droit de conduire, indépendamment de l’existence d’un permis de conduire officiel. La juridiction de renvoi considère que cette ambiguïté résulte avant tout du fait que la directive 2006/126 ne garantit pas une reconnaissance générale du droit de conduire dans l’ensemble des États membres, en raison de l’absence d’un droit harmonisé de l’Union en la matière.
            
         
               48.
            
            
               En vertu des arguments invoqués par les gouvernements néerlandais et polonais ainsi que par la Commission, l’obligation de reconnaissance mutuelle prévue par la directive 2006/126 ne s’applique qu’aux permis de conduire, c’est‑à‑dire aux certificats standardisés attestant de l’existence du droit de conduire.
            
         
               49.
            
            
               Je partage ce point de vue. À mes yeux, l’obligation de reconnaissance mutuelle prévue à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 ne concerne que le permis de conduire standardisé en tant que document officiel établissant de manière catégorique le droit de conduire. Aucune lecture, aussi extensive soit‑elle, ne permet de tirer du libellé, du contexte ou des objectifs de la directive 2006/126 une obligation des États membres de reconnaître de manière automatique des catégories de documents qui ne sont pas expressément prévues par la directive 2006/126.
            
         
               50.
            
            
               Premièrement, l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 prévoit expressément une reconnaissance mutuelle des « permis de conduire » délivrés par les États membres. Si l’on garde à l’esprit la distinction entre un droit et son attestation que j’ai exposée aux points précédents des présentes conclusions, il fait peu de doute que le terme « permis » fait référence au document physique, c’est‑à‑dire à l’attestation officielle du fait que les conditions du droit de conduire sont remplies, ce qui est confirmé par les termes employés dans d’autres versions linguistiques de la directive 2006/126, telles que celles en langues allemande (Führerscheine), anglaise (driving licences), tchèque (ridičské průkazy), espagnole (permisos de conducción), et italienne (patenti di guida), qui font clairement référence au document en lui-même.
            
         
               51.
            
            
               Deuxièmement, une lecture systématique de la directive 2006/126 conduit au même résultat. Les dispositions de la directive se focalisent sur la présentation du permis de conduire en lui-même. La directive contient des exigences précises quant à l’apparence, au contenu, aux caractéristiques physiques et aux éléments de sécurité d’un document qui est appelé à prouver, d’une manière standardisée et uniforme, l’existence du droit de conduire.
            
         
               52.
            
            
               Conformément à l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2006/126, la présentation du permis de conduire national doit être établie d’après le modèle de l’Union figurant à l’annexe I de la directive. Ce modèle représente l’aspect que doit présenter un permis de conduire dans l’Union et expose la nature et l’ordre des informations devant y figurer. Du point de vue du contenu, l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2006/126 exige que le permis de conduire porte mention des conditions dans lesquelles le conducteur est habilité à conduire. Par ailleurs, la directive 2006/126 requiert certains éléments de sécurité en vue d’éviter les risques de falsification. En particulier, l’article 3, paragraphe 2, lu en combinaison avec l’annexe I de la directive 2006/126, prévoit expressément que le matériau utilisé pour le permis de conduire doit être protégé contre les falsifications.
            
         
               53.
            
            
               De plus, la genèse de la directive 2006/126 confirme que l’objectif du législateur dans ce domaine est resté identique. Les dispositions qui ont précédé l’actuelle directive (
                     16
                  ) visaient aussi une harmonisation du document en lui‑même (
                     17
                  ).
            
         
               54.
            
            
               Troisièmement, la finalité générale de la directive 2006/126 confirme également la conclusion en vertu de laquelle l’obligation de reconnaissance mutuelle ne concerne que le document officiel, c’est-à-dire le permis de conduire en lui-même.
            
         
               55.
            
            
               En vertu du considérant 2 de la directive 2006/126, cette dernière améliore la sécurité routière et vise à faciliter la libre circulation des personnes. Pour leur part, les considérants 3 et 4 de la directive 2006/126 soulignent la nécessité de résoudre les problèmes de transparence et d’éviter les falsifications. La logique qui sous-tend la mise en place, à terme (
                     18
                  ), d’un permis de conduire standard dans l’Union, valable sur l’ensemble de son territoire, est de remplacer plus de 110 modèles différents de permis de conduire. Leur validité pouvant être difficile à apprécier, cette diversité peut constituer une source de fraude.
            
         
               56.
            
            
               L’ensemble de ces objectifs conduit à une conclusion : la finalité de la directive 2006/126 est d’introduire un permis de conduire standardisé permettant une identification aisée et immédiate par toute autorité, à tout endroit de l’Union. Il serait donc manifestement contraire à la finalité globale de la directive que cette dernière soit interprétée en ce sens qu’elle oblige l’État membre à reconnaître, à nouveau, toutes sortes de documents établis par un autre État membre en vue de justifier de l’existence du droit de conduire.
            
         
               57.
            
            
               Parallèlement, comme je l’ai indiqué au point 34 des présentes conclusions, la directive 2006/126 prévoit également certains éléments d’harmonisation minimale du droit de conduire en définissant les conditions substantielles et formelles dans lesquelles le permis de conduire est délivré, telles que l’âge et l’aptitude à conduire.
            
         
               58.
            
            
               Toutefois, à mon sens, ces exigences minimales ont été introduites graduellement en tant que conditions préalables nécessaires à la reconnaissance mutuelle des permis de conduire. Cette conclusion découle déjà de l’arrêt Choquet (
                     19
                  ), par lequel la Cour a, en 1978, rejeté la reconnaissance des permis de conduire délivrés par d’autres États membres en l’absence d’un degré suffisant d’harmonisation des conditions de délivrance de ces permis.
            
         
               59.
            
            
               Dans cette logique, le législateur de l’Union a donc, au fil des réformes, fixé certaines exigences minimales en tant que condition préalable à la reconnaissance mutuelle des permis de conduire. Toutefois, je ne pense pas que l’on puisse adopter une lecture de ces éléments d’harmonisation minimale et plutôt accessoire de certains aspects du droit de conduire en ce sens qu’ils constitueraient une harmonisation et entraîneraient une obligation de reconnaissance mutuelle du droit de conduire lui-même. L’harmonisation de certaines conditions préalables en vue de faciliter la reconnaissance mutuelle du document définitif n’implique pas non plus une reconnaissance mutuelle de ces conditions préalables. Je reconnais volontiers que l’« harmonisation furtive » ou l’« harmonisation accidentelle », généralement involontaire, constituent des titres attrayants pour un article de doctrine, mais je ne pense pas qu’une telle approche constituerait un bon point de départ pour l’interprétation de la portée des obligations des États membres en vertu du droit dérivé.
            
         
               60.
            
            
               Eu égard à ce qui précède, l’article 2 de la directive 2006/126 ne saurait être interprété en ce sens qu’il oblige les États membres à reconnaître les documents attestant de l’acquisition du droit de conduire dans un autre État membre autres que ceux qui remplissent les exigences de cette directive.
            
         
         C. Sur les obligations générales des États membres en vertu des traités
      
               61.
            
            
               Dans les points précédents des présentes conclusions, sous B, j’indiquais qu’à mes yeux la directive 2006/126 ne saurait être interprétée comme obligeant les États membres à reconnaître le droit de conduire acquis dans un autre État membre. La directive oblige simplement les États membres à délivrer, et aussi à reconnaître, un document standardisé clairement prévu par la directive, qui est le permis de conduire uniforme.
            
         
               62.
            
            
               Toutefois, il est encore nécessaire d’examiner la seconde moitié des deux premières questions posées par la juridiction nationale, qui s’interroge sur les obligations des États membres dans ce domaine au regard du droit primaire. Il existe un lien entre la nature de ces obligations et les deux dernières questions préjudicielles, qui concernent la nature des sanctions qui peuvent, le cas échéant, être infligées par un État membre à la personne poursuivie en cas de conduite sans permis de conduire adéquat, mais seulement avec un certificat provisoire attestant de l’acquisition du droit de conduire dans un autre État membre.
            
         
               63.
            
            
               J’examinerai ces questions dans la suite des présentes conclusions. Après avoir identifié les dispositions de droit primaire pertinentes (sous 1), je me pencherai sur leur compatibilité avec les sanctions administratives et pénales infligées pour la conduite sans permis (sous 2).
            
         1. Sur les dispositions pertinentes du droit primaire : la libre circulation et l’égalité de traitement
      
               64.
            
            
               La directive 2006/126 prévoit seulement une reconnaissance mutuelle des permis de conduire. Elle ne contient aucune disposition quant aux éventuelles sanctions infligées pour l’absence de droit de conduire ou le défaut de présentation d’un permis de conduire officiel ou d’un autre type de document justificatif de ce droit.
            
         
               65.
            
            
               Par conséquent, comme dans d’autres domaines du droit de l’Union, en l’absence de règles spécifiques de droit de l’Union en la matière, il appartient en principe aux États membres de déterminer les sanctions (
                     20
                  ).
            
         
               66.
            
            
               Toutefois, dans l’exercice de cette compétence, les États membres restent tenus de remplir les autres exigences découlant du droit de l’Union, en particulier du droit primaire. Dans les domaines qui ne sont pas couverts par le droit dérivé, mais qui relèvent manifestement du droit de l’Union, le droit primaire et les obligations qui en découlent restent applicables.
            
         
               67.
            
            
               Selon la juridiction de renvoi, il est possible que les sanctions administratives et pénales pour la conduite sans permis reconnu en Allemagne, mais avec un certificat provisoire délivré par un autre État membre, portent atteinte au principe général d’interdiction de la discrimination prévu à l’article 18 TFUE ainsi qu’aux libertés fondamentales consacrées aux articles 21, 45, 49 et 56 TFUE.
            
         
               68.
            
            
               Il convient d’observer d’emblée que le cas d’espèce relève manifestement du champ d’application des traités, et ce pour au moins deux raisons différentes : premièrement, comme la Cour l’a établi dans l’arrêt Skanavi et Chryssanthakopoulos, le droit de conduire est effectivement conféré par le droit de l’Union (
                     21
                  )
                     et,
                  second
                     ement, il est en toute hypothèse manifeste que l
                  a personne poursuivie
                     a e
                  xercé 
                     sa liberté de circulation au sein de l’Union.
                  
               
            
         
               69.
            
            
               En ce qui concerne la liberté de circulation en particulier, les raisons spécifiques pour lesquelles la personne poursuivie se trouvait en Allemagne n’ont pas été précisées. Il appartient donc à la juridiction nationale de déterminer la liberté de circulation en cause dans le contexte de l’affaire au principal. En vue d’apporter une réponse complète au juge de renvoi, des orientations générales peuvent être apportées à cet égard. Plusieurs cas de figure sont envisageables.
            
         
               70.
            
            
               Premièrement, la personne poursuivie a pu conduire en Allemagne en vue d’exercer une activité économique déterminée, comme rechercher un emploi, s’établir dans ce pays, ou encore recevoir ou fournir des prestations de services. À cet égard, compte tenu de l’importance des moyens de transport individuels, le défaut de reconnaissance d’un certificat provisoire délivré par un autre État membre peut avoir une incidence sur l’exercice effectif d’un certain nombre d’activités professionnelles, salariées ou indépendantes (
                     22
                  ). Le refus de reconnaître un certificat provisoire serait donc susceptible d’entraver l’exercice de la liberté de circulation des travailleurs ou la liberté d’établissement.
            
         
               71.
            
            
               Deuxièmement, la personne poursuivie a pu conduire en Allemagne à des fins purement récréatives. Dans ce cas de figure, elle est susceptible d’avoir bénéficié de services en tant que touriste. Bien qu’il ne s’agisse peut-être pas d’un objectif primaire des traités, la jurisprudence de la Cour a établi que la liberté de prestation des services inclut la liberté des destinataires des services de se rendre dans un autre État membre pour y bénéficier d’un service (
                     23
                  ). La non‑reconnaissance, au niveau national, des certificats provisoires étrangers afférents au droit de conduire pourrait donc aussi être vue comme une restriction à cette liberté de bénéficier de services.
            
         
               72.
            
            
               Troisièmement, la juridiction de renvoi indique que la personne poursuivie est de nationalité française, et donc un citoyen de l’Union. De ce fait, sa situation relève également du champ d’application matériel du droit de l’Union : elle a en effet fait usage de sa liberté de circulation au sein de l’Union, dans le cadre de la notion de « citoyenneté de l’Union » au sens de l’article 21, paragraphe 1, TFUE.
            
         
               73.
            
            
               En somme, il appartient à la juridiction nationale de déterminer la liberté fondamentale affectée en l’espèce. Toutefois, comme la personne poursuivie semble être un citoyen de l’Union, je pense qu’il n’est même pas nécessaire de commencer à analyser des liens (parfois assez ténus) avec l’une des libertés spécifiques. Le fait d’être un citoyen circulant librement au sein de l’Union devrait, en soi, suffire : après tout, que devrait couvrir la notion de « citoyenneté de l’Union » si ce n’est le droit de voyager librement au sein du territoire de l’Union ? « Autoraedarius europeus sum» (
                     24
                  ).
            
         
               74.
            
            
               Quoi qu’il en soit, tout citoyen de l’Union peut se prévaloir de l’article 18, premier alinéa, TFUE, qui interdit les discriminations exercées en raison de la nationalité dans toutes les situations relevant du champ d’application ratione materiæ du droit de l’Union. Outre les cas dans lesquels il est fait exercice des libertés fondamentales, ces situations comprennent celles relevant de la liberté de circuler sur le territoire des États membres telle que conférée par l’article 21 TFUE (
                     25
                  ).
            
         
               75.
            
            
               En interdisant « toute discrimination exercée en raison de la nationalité », l’article 18 TFUE exige l’égalité de traitement des personnes se trouvant dans une situation tombant dans le domaine d’application des traités (
                     26
                  ). Il est de jurisprudence constante que le principe d’égalité de traitement prohibe non seulement les discriminations directes fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes indirectes de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (
                     27
                  ). À moins qu’elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif poursuivi, une disposition nationale doit être considérée comme indirectement discriminatoire, lorsqu’elle est susceptible, par sa nature même, d’affecter davantage les ressortissants d’autres États membres que les ressortissants nationaux (
                     28
                  ).
            
         2. Sur la compatibilité de sanctions pénales et administratives avec le droit primaire de l’Union
      
               76.
            
            
               J’aborde à présent la question de savoir comment ces principes généraux doivent s’appliquer en l’espèce. En particulier, les éventuelles sanctions pénales et administratives auxquelles s’expose une personne qui ne peut pas prouver l’existence d’un droit de conduire en produisant un permis de conduire standardisé sont-elles compatibles avec la liberté de circulation et avec l’interdiction de la discrimination ?
            
         
               77.
            
            
               Le Royaume des Pays-Bas soutient qu’il appartient à l’État membre d’adopter des sanctions, qui peuvent être à la fois de nature pénale et administrative, dans la mesure où elles sont non discriminatoires, proportionnelles et efficaces.
            
         
               78.
            
            
               La Commission reconnaît que les sanctions relèvent de la compétence des États membres. Elle établit toutefois une distinction entre deux catégories de personnes : celles qui ont acquis un droit de conduire dans un autre État membre et celles qui n’ont pas encore acquis ce droit ou qui en ont été déchues. La Commission estime que seules les personnes de la seconde catégorie s’exposent à des sanctions pénales.
            
         
               79.
            
            
               Je partage l’approche de la Commission. En l’espèce, l’existence d’un droit de conduire acquis dans un autre État membre s’oppose à des sanctions pénales. En revanche, il me semble possible d’infliger des sanctions administratives pour l’incapacité à prouver en bonne et due forme l’existence de ce droit grâce au permis de conduire standardisé requis.
            
         
               80.
            
            
               Cette problématique peut faire l’objet de deux approches : soit par la voie de la restriction de l’une des libertés fondamentales, qu’il appartiendra à la juridiction nationale d’identifier, soit par la voie de l’interdiction des discriminations (indirectes) exercées en raison de la nationalité, qui découle de la citoyenneté de l’Union et de l’article 18, premier alinéa, TFUE. Toutefois, en fin de compte, ces deux approches aboutissent à une interrogation commune : qui est traité de manière désavantageuse (discriminatoire) par rapport à qui ?
            
         
               81.
            
            
               Il existe deux niveaux potentiels de comparaison en l’espèce. Le premier niveau a trait à l’objet exact de la sanction : pour quel manquement spécifique la sanction est-elle infligée ? Le second niveau concerne la question de savoir si les documents en cause, c’est-à-dire les certificats nationaux temporaires afférents au droit de conduire, sont véritablement comparables à cet effet.
            
         
               82.
            
            
               Comme l’a très utilement expliqué la juridiction nationale dans sa décision de renvoi, en droit allemand, les sanctions pénales s’appliquent au défaut de droit de conduire – c’est-à-dire à l’absence d’habilitation à conduire en tant que telle. En revanche, les sanctions administratives s’appliquent aux situations dans lesquelles le conducteur n’est pas en mesure de présenter le document requis, sous la forme appropriée, lorsque l’autorité compétente (généralement la police) le demande. Autrement dit, la sanction administrative est infligée pour le non‑respect de l’obligation de produire le document requis aux fins de contrôle, alors que l’intéressé est effectivement titulaire du droit correspondant.
            
         
               83.
            
            
               En substance, l’interdiction de la discrimination sur la base de la nationalité signifie que les étrangers ne doivent pas faire l’objet d’un traitement moins favorable que les ressortissants nationaux. Cela revient, en fin de compte, à étendre le régime national aux situations comparables impliquant d’autres États membres, tout en accordant un traitement loyal et de bonne foi aux actes et décisions des autres États membres.
            
         
               84.
            
            
               En l’espèce, il ressort des faits établis par la juridiction de renvoi que la personne poursuivie jouissait du droit de conduire, qui lui a été accordé en France, mais ne pouvait pas produire physiquement le permis de conduire standardisé requis en vue de le prouver. Abstraction faite de la question de la preuve, qu’il appartient au juge national de régler, si l’on part du principe qu’il a été clairement établi qu’au moment de son interception la personne poursuivie avait le droit de conduire, cette dernière ne saurait faire l’objet d’une peine pénale, comme si elle n’avait pas le droit de conduire.
            
         
               85.
            
            
               Autrement dit, la question centrale est celle de savoir comment un conducteur disposant d’un « droit de conduire allemand », mais ne disposant pas du permis adéquat, aurait été traité dans une situation similaire. La juridiction de renvoi indique qu’en Allemagne, un permis de conduire est délivré immédiatement après la réussite des épreuves requises. Cependant, le juge national fait également référence à l’article 22, paragraphe 4, de la FeV, qui prévoit que, exceptionnellement, un certificat provisoire de réussite à l’examen, valable uniquement en Allemagne, peut constituer une preuve acceptable du droit de conduire.
            
         
               86.
            
            
               Cela signifie non seulement qu’une personne qui a réussi les épreuves de conduite en Allemagne et obtenu le droit de conduire, et qui est par la suite interceptée par la police avant la délivrance du permis de conduire définitif standardisé ne ferait l’objet d’aucune peine pénale, mais également qu’aucune peine administrative ne lui serait infligée. En effet, un certificat provisoire de réussite à l’examen délivré par les autorités allemandes est, en droit allemand, suffisant pour prouver l’existence du droit de conduire.
            
         
               87.
            
            
               Cela nous conduit à la seconde branche de l’examen : les sanctions administratives et la comparabilité des certificats provisoires.
            
         
               88.
            
            
               Si l’on adopte une lecture poussée à l’extrême, les arguments relatifs à l’obligation d’égalité de traitement et de reconnaissance mutuelle prévue par le droit primaire pourraient en effet aboutir à ce que, comme la République fédérale d’Allemagne accepte les certificats provisoires allemands de réussite à l’examen, ce pays doive aussi accepter le CEPC français. Étant donné que la République fédérale d’Allemagne accepte les certificats provisoires allemands, elle doit également accepter ceux des autres États membres.
            
         
               89.
            
            
               Je ne pense pas que les obligations basées sur le droit primaire puissent être poussées aussi loin, et ce pour trois raisons principales.
            
         
               90.
            
            
               Premièrement, la directive 2006/126 met en place un régime harmonisé de reconnaissance mutuelle des permis de conduire. D’un point de vue constitutionnel, les obligations de droit primaire restent pertinentes et applicables dans le cadre d’un tel régime, comme je l’ai avancé dans les points précédents des présentes conclusions. Toutefois, je ne pense pas qu’elles puissent être poussées au point de réintroduire de manière effective une obligation complète de reconnaissance de tout document délivré par un État membre. Parallèlement, je ne pense pas non plus qu’il faille revenir sur certains choix législatifs faits au niveau du droit dérivé et, en d’autres termes, revenir à une Union avec des dizaines de permis de conduire différents, délivrés par chaque État membre (
                     29
                  ).
            
         
               91.
            
            
               Deuxièmement, il est utile de rappeler que, tant dans le système français que dans le système allemand, les certificats provisoires relatifs au droit de conduire sont délivrés avec des limitations temporelles, mais également des restrictions géographiques claires. À mes yeux, cela les écarte du groupe des attestations comparables du droit de conduire si, aux fins de prouver ce dernier, une personne en possession d’un tel document décide de ne pas tenir compte des restrictions clairement posées à ces certificats et essaye de s’en prévaloir en dehors de leur champ d’« usage prévu », tant du point de vue géographique que du point de vue temporel.
            
         
               92.
            
            
               Troisièmement, et c’est l’élément peut-être le plus important, il est nécessaire de rappeler ce qui, précisément, est sanctionné par une amende administrative : je comprends qu’il s’agit du défaut de présentation de justificatifs en bonne et due forme, lorsque l’autorité compétente le demande. À cet égard, il ne fait pas de doute qu’une personne qui ne dispose que d’un certificat provisoire délivré par un autre État membre, dont la validité géographique et temporelle est expressément restreinte, et qui ne peut donc pas être pleinement reconnu, ne se conforme pas à ces obligations de preuve. Par définition, la personne poursuivie n’était tout simplement pas en mesure de présenter le document adéquat. Elle peut donc faire l’objet d’une sanction administrative.
            
         
               93.
            
            
               Autrement dit, les États membres sont assurément libres de sanctionner le défaut de présentation des documents légalement requis aux fins d’un contrôle. Toutefois, c’est le fait que l’intéressé ne dispose pas des documents appropriés, comme la loi l’y oblige, qui est sanctionné, mais pas l’inexistence du droit à l’égard duquel le permis a été délivré. Si une peine est, le cas échéant, infligée, c’est pour le non-respect de ces obligations justificatives et aussi, potentiellement, pour le travail administratif supplémentaire qui s’ensuit, aux fins de vérifier, par différents moyens, l’existence du droit ou de l’habilitation dont l’existence était censée être établie de manière rapide et uniforme au moyen du permis standardisé requis.
            
         
               94.
            
            
               Dans un souci d’exhaustivité, j’ajoute que, de mon point de vue, un raisonnement fondé exclusivement sur les dispositions du traité en matière de liberté de circulation aboutirait à la même conclusion. À cet égard, dans l’arrêt Skanavi et Chryssanthakopoulos (
                     30
                  ), la Cour offre de nouveau des indications utiles. Cette affaire portait sur la légalité de sanctions pénales infligées à une ressortissante grecque qui a établi sa résidence en Allemagne à des fins liées à son activité, dans l’exercice de la liberté d’établissement. Elle a été sanctionnée, car elle n’avait pas échangé son permis de conduire grec contre un permis de conduire allemand.
            
         
               95.
            
            
               La Cour a jugé que la liberté d’établissement s’oppose « à ce que la conduite d’un véhicule à moteur par une personne qui aurait pu obtenir un permis de l’État d’accueil en échange du permis délivré par un autre État membre, mais qui n’a pas procédé à cet échange dans le délai imposé, soit assimilée à la conduite sans permis et soit de ce fait pénalement sanctionnée d’une peine d’emprisonnement ou d’une amende» (
                     31
                  ). La Cour est parvenue à cette conclusion sur la base de considérations en vertu desquelles l’obligation d’échange du permis de conduire « répond, pour l’essentiel, à des exigences inhérentes à la gestion administrative» (
                     32
                  ).
            
         
               96.
            
            
               Un raisonnement similaire est aussi pertinent dans le cas d’espèce, qui concerne également une personne qui n’a pas encore reçu de permis de conduire sous la forme appropriée, mais qui a acquis le droit de conduire dans son pays de résidence. Une obligation nationale en vertu de laquelle un permis de conduire standardisé définitif doit être produit, par opposition à un certificat provisoire, peut également être vue comme une exigence administrative. L’obtention d’un permis de conduire sous un format déterminé est une formalité visant à établir le droit de conduire avec certitude.
            
         
               97.
            
            
               Le raisonnement par analogie de la Cour dans l’arrêt Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70) vaut peut-être même à plus forte raison en l’espèce. En effet, la délivrance du permis de conduire ne dépend pas de la personne poursuivie. Comme l’indique à juste titre la juridiction de renvoi, l’intéressée n’avait aucune influence sur la date de délivrance du permis, contrairement à ce qui était le cas dans l’affaire Skanavi et Chryssanthakopoulos.
            
         
               98.
            
            
               Par analogie, l’assimilation à la personne qui conduit sans permis de la personne qui a acquis le droit de conduire dans un autre État membre, mais qui n’a pas encore reçu son permis de conduire, l’exposant ainsi à une éventuelle peine pénale (qu’il s’agisse d’emprisonnement ou seulement d’une amende, l’intéressé se retrouvant avec une condamnation inscrite à son casier judiciaire), serait disproportionnée par rapport à la gravité de cette infraction, compte tenu des conséquences qui en résultent (
                     33
                  ).
            
         
               99.
            
            
               De nouveau, un parallèle plus large peut être opéré avec le non-respect des formalités d’établissement du droit de séjour d’une personne, telles que l’exigence de déclaration formelle de résidence dans un délai de trois jours suivant l’entrée sur le territoire d’un État membre. À cet égard, la Cour a jugé que les États membres ne sauraient infliger une sanction si disproportionnée par rapport à la gravité de l’infraction qu’elle deviendrait une entrave à la libre circulation (
                     34
                  ). Par conséquent, des mesures d’emprisonnement ou d’éloignement fondées exclusivement sur un motif tiré du non-accomplissement par l’intéressée de formalités légales relatives au contrôle des étrangers portent atteinte à la substance même du droit de séjour directement conféré par le droit de l’Union et sont manifestement disproportionnées par rapport à la gravité de l’infraction (
                     35
                  )
                     .
                   Toutefois, les autorités nationales peuvent soumettre le non-respect de telles dispositions à des sanctions comparables à celles qui s’appliquent à des infractions nationales de moindre importance (
                     36
                  ).
            
         
               100.
            
            
               Il découle de ce qui précède que les articles 18 et 21 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre poursuive en tant qu’infraction pénale la conduite d’un véhicule lorsque le conducteur a obtenu le droit de conduire dans un autre État membre en conformité avec les exigences de la directive 2006/126, mais n’est pas en mesure, pour des raisons administratives indépendantes de sa volonté, de produire, lors d’un contrôle, un justificatif remplissant les conditions de la directive.
            
         
         V. Conclusion
      
               101.
            
            
               Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions de l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne) de la manière suivante :
               
                        –
                     
                     
                        L’article 2 de la directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, relative au permis de conduire ne saurait être interprété en ce sens qu’il oblige les États membres à reconnaître les documents attestant de l’acquisition du droit de conduire dans un État membre autres que ceux qui remplissent les exigences de cette directive.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Les articles 18 et 21 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre poursuive en tant qu’infraction pénale la conduite d’un véhicule lorsque le conducteur a obtenu le droit de conduire dans un autre État membre en conformité avec les exigences de la directive 2006/126, mais n’est pas en mesure, pour des raisons administratives indépendantes de sa volonté, de produire, lors d’un contrôle, un justificatif remplissant les conditions de cette directive.
                     
                  
         (
            1
         )	Langue originale : l’allemand.
      (
            2
         )	Directive du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire (JO 2006, L 403, p. 18).
      (
            3
         )	BGB1 I, p. 1980. La FeV a été modifiée en dernier lieu par les articles 1er et 2 de l’Elfte Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (onzième règlement modifiant le règlement relatif au droit de conduire et d’autres dispositions en matière de circulation routière), du 21 décembre 2016 (BGB1 2016 I, p. 3083).
      (
            4
         )	Dans sa version publiée le 5 mars 2003 (BGB1 I, p. 310, corrigendum p. 919), modifiée en dernier lieu par l’article 3 du Gesetz zur Stärkung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung (loi sur le renforcement de la lutte contre le travail non déclaré et le travail illégal), du 6 mars 2017 (BGB1 I, p. 399).
      (
            5
         )	La juridiction de renvoi indique que les autorités françaises ont délivré un permis de conduire définitif à la personne poursuivie le 9 juillet 2015.
      (
            6
         )	En vertu du droit français, le CEPC est délivré en tant qu’autorisation temporaire de conduire jusqu’à la remise du permis de conduire définitif (un permis se présentant sous la forme standardisée conforme aux spécifications de l’annexe I de la directive 2006/126). Aux fins d’un contrôle, ce certificat, accompagné d’un titre d’identité valable, tient lieu de permis de conduire sur le territoire national. Il est valable pendant quatre mois à dater du jour de l’examen [voir article 4, paragraphe I, point 1, de l’arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d’établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire (Journal officiel de la République française du 6 mai 2012, p. 8050)].
      (
            7
         )	Il existe évidemment une catégorie différente, qui n’est pas en cause en l’espèce, qui est celle des documents officiels constitutifs d’un droit. Dans ce cas de figure, le droit ne naît qu’avec la délivrance du document approprié, qui prend généralement la forme d’une décision administrative. De tels documents constitutifs sont toutefois différents de simples documents déclaratifs.
      (
            8
         )	La directive 2006/126 n’édicte qu’une harmonisation minimale des dispositions nationales relatives aux conditions auxquelles un permis de conduire peut être délivré : voir arrêt du 1er mars 2012, Akyüz (C-467/10, EU:C:2012:112, point 53).
      (
            9
         )	Arrêt du 29 février 1996 (C-193/94, EU:C:1996:70).
      (
            10
         )	Arrêt du 29 février 1996 (C‑193/94, EU:C:1996:70, point 34)
      (
            11
         )	Arrêt du 1er mars 2012, Akyüz (C-467/10, EU:C:2012:112, point 42).
      (
            12
         )	Arrêt du 21 juillet 2011, Dias (C-325/09, EU:C:2011:498, point 54).
      (
            13
         )	Arrêt du 25 juillet 2002, MRAX (C-459/99, EU:C:2002:461, point 74). Voir également arrêt du 21 juillet 2011, Dias (C-325/09, EU:C:2011:498, point 48). Il convient d’observer que ces arrêts portent sur le cas de figure inverse de celui de l’affaire au principal. Ils concernent les conséquences découlant, en droit de l’Union, de la possession d’un permis de séjour lorsque les conditions substantielles du droit de séjour ne sont pas remplies.
      (
            14
         )	Arrêt du 25 juillet 2002, MRAX (C-459/99, EU:C:2002:461, point 74).
      (
            15
         )	Voir, notamment, arrêts du 29 avril 2004, Kapper (C-476/01, EU:C:2004:261, point 45) ; du 26 juin 2008, Wiedemann et Funk (C-329/06 et C-343/06, EU:C:2008:366, point 50), ainsi que du 1er mars 2012, Akyüz (C-467/10, EU:C:2012:112, point 40).
      (
            16
         )	Directive 91/439/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au permis de conduire (JO 1991, L 237, p. 1).
      (
            17
         )	Voir, en particulier, annexe I de la directive 91/439, relative au modèle communautaire de permis de conduire.
      (
            18
         )	Il convient de mettre l’accent sur l’expression « à terme ». La directive 2006/126 prévoit clairement une suppression progressive des documents nationaux qui lui sont antérieurs, avec une longue période de transition durant laquelle ces documents nationaux sont pleinement reconnus par la directive (voir, à cet égard, considérant 5 et article 3, paragraphe 3, de la directive).
      (
            19
         )	Arrêt du 28 novembre 1978 (16/78, EU:C:1978:210, point 7).
      (
            20
         )	Arrêts du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, point 36), ainsi que du 29 octobre 1998, Awoyemi (C-230/97, EU:C:1998:521, point 25).
      (
            21
         )	Arrêt du 29 février 1996 (C-193/94, EU:C:1996:70, point 34).
      (
            22
         )	Voir, par analogie, arrêt du 28 novembre 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, point 4 in fine). Voir également arrêts du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, points 36 et 39), ainsi que du 29 octobre 1998, Awoyemi (C-230/97, EU:C:1998:521, point 26).
      (
            23
         )	Voir arrêts du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone (286/82 et 26/83, EU:C:1984:35, point 16), ainsi que du 2 février 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, point 15).
      (
            24
         )	Je m’inspire du « civis europeus sum » auquel l’avocat général Jacobs fait référence dans ses conclusions dans l’affaire Konstantinidis (C-168/91, EU:C:1992:504, point 46).
      (
            25
         )	Voir, notamment, arrêts du 2 octobre 2003, Garcia Avello (C-148/02, EU:C:2003:539, point 24) ; du 13 avril 2010, Bressol e.a. (C-73/08, EU:C:2010:181, point 31), ainsi que du 22 décembre 2010, Sayn-Wittgenstein (C-208/09, EU:C:2010:806, points 53 et 54).
      (
            26
         )	Voir, en ce sens, arrêts du 2 février 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, point 10), et du 6 septembre 2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630, point 29).
      (
            27
         )	Voir arrêts du 18 juillet 2007, Hartmann (C-212/05, EU:C:2007:437, point 29) ; du 13 avril 2010, Bressol e.a. (C-73/08, EU:C:2010:181, point 40) ; du 25 janvier 2011, Neukirchinger (C‑382/08, EU:C:2011:27, points 32 et 34), ainsi que du 18 mars 2014, International Jet Management (C-628/11, EU:C:2014:171, point 64).
      (
            28
         )	Arrêts du 30 novembre 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98, EU:C:2000:655, point 40), ainsi que du 13 avril 2010, Bressol e.a. (C-73/08, EU:C:2010:181, point 41).
      (
            29
         )	Voir, en ce qui concerne l’interaction entre les régimes de droit dérivé harmonisés et les dispositions des traités, arrêts du 5 avril 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, point 36), et du 5 octobre 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C-323/93, EU:C:1994:368, point 31). Voir, pour une approche quelque peu différente, arrêts du 22 janvier 2002, Dreessen (C-31/00, EU:C:2002:35, point 27), et du 13 novembre 2003, Morgenbesser (C-313/01, EU:C:2003:612, point 43).
      (
            30
         )	Arrêt du 29 février 1996 (C-193/94, EU:C:1996:70).
      (
            31
         )	Arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, point 39).
      (
            32
         )	Arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, point 35).
      (
            33
         )	Arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, point 37).
      (
            34
         )	Voir, à cet égard, arrêts du 3 juillet 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, point 19), et du 12 décembre 1989, Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, point 14).
      (
            35
         )	Arrêts du 25 juillet 2002, MRAX (C-459/99, EU:C:2002:461, point 78), et du 17 février 2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, point 40).
      (
            36
         )	Arrêts du 3 juillet 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, point 19), et du 12 décembre 1989, Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, point 14).