CELEX: 62004CC0274
Language: sv
Date: 2005-09-29 00:00:00
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 29 september 2005. # ED & F Man Sugar Ltd mot Hauptzollamt Hamburg-Jonas. # Begäran om förhandsavgörande: Finanzgericht Hamburg - Tyskland. # Jordbruk - Förordning (EEG) nr 3665/87 - Exportbidrag - Tillämpning av en sanktion efter det att ett beslut om återbetalning av ett bidrag vunnit laga kraft - Möjlighet att överpröva sanktionsbeslutet. # Mål C-274/04.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      PHILIPPE LÉGER
      föredraget den 29 september 2005 1(1)
      
      Mål C‑274/04
      ED & F Man Sugar Ltd
      mot
      Hauptzollamt Hamburg-Jonas
      (begäran om förhandsavgörande från Finanzgericht Hamburg (Förbundsrepubliken Tyskland))
      ”Jordbruk – Exportbidrag – Återbetalning av felaktigt utbetalda belopp – Sanktion – Villkor för tillämpningen – Ansökan om högre bidrag än det tillämpliga – Underlåtenhet att överklaga beslutet om återbetalning av exportbidrag – Överklagande av sanktionsbeslutet”1.     Får nationella myndigheter och domstolar inom ramen för ett överklagande av ett beslut om sanktionsåtgärder pröva huruvida
         exportören har ansökt om bidrag med ett högre belopp än denne haft rätt till trots att beslutet om återbetalning av vad som
         felaktigt har utbetalats vunnit laga kraft? Påverkas, för det fall att den frågan skall besvaras nekande, svaret på denna
         fråga av den tolkning av gemenskapsrätten som domstolen, efter det att beslutet om återbetalning fattats, fastslagit i ett
         mål, när beslutets laglighet beror på den tolkningen av gemenskapsrätten?
      
      2.     Dessa är i sak de frågor som Finanzgericht Hamburg (Tyskland) ställt inom ramen för ett mål mellan bolaget ED & F Man Sugar
         Ltd (nedan kallad sökanden) och Hauptzollamt Hamburg-Jonas (nedan kallad Hauptzollamt), angående åläggandet av en sådan sanktion
         som avses i artikel 11.1 första stycket a i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma
         tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter.(2)
      
      3.     Domstolen har i förevarande mål att närmare ange villkoren för tillämpning av sanktionsbeslut och vad som gäller för krav
         på återbetalning grundade på artikel 11.3 i förordning nr 3665/87.
      
      I –    Tillämpliga bestämmelser
      A –    Gemenskapsrätten
      1.      Bestämmelser om exportbidrag för jordbruksprodukter
      4.     Förordning nr 3665/87 innehåller bestämmelser för tillämpningen av systemet med exportbidrag, och i synnerhet materiella och
         processuella bestämmelser avseende erhållandet av sådana subventioner.
      
      5.     I avdelning 2, kapitel 1, som har titeln ”Rätt till bidrag”, anges de villkor som de ekonomiska aktörerna skall uppfylla för
         att ha en sådan rätt. Bland dessa bestämmelser återfinns artikel 3.5 i förordningen, vilken har följande lydelse:
      
      ”De dokument som används vid exporten för att styrka att produkterna berättigar till bidrag måste innehålla all information
         som är nödvändig för att beräkna bidragsbeloppet, särskilt
      
      a)      en beskrivning av produkterna enligt bidragsnomenklaturen,
      b)      uppgifter om produkternas nettovikt, eller motsvarande uttryckt i den måttenhet som skall användas vid beräkningen av bidraget,
         samt
      
      c)      uppgifter om produkternas sammansättning eller en hänvisning till en sådan, i den utsträckning som behövs för att beräkna
         bidragets storlek.
      
      …”
      6.     När exportören önskar erhålla förskott på bidraget vid bearbetning eller lagring innan exporten sker skall denne till tullmyndigheterna
         lämna en betalningsdeklaration med angivande av basprodukternas benämning och deras kvantitet samt uppgift om avkastningsgrad,
         i enlighet med artikel 25.2 andra stycket i förordning nr 3665/87.
      
      7.     I artikel 5.1 i samma förordning föreskrivs följande:
      ”Betalning av ett rörligt eller fast bidrag skall i följande fall ske, inte enbart på villkor att produkten har lämnat gemenskapens
         tullområde, utan också – utom när den på grund av force majeure förstörts under transport – att den har importerats till tredje
         land eller, i tillämpliga fall, till ett bestämt tredje land inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot:
      
      a)      Det råder starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse, 
      [eller]
      b)      Produkten kan komma att återinföras till gemenskapen …
      …”.
      8.     I artikel 11 i förordning nr 3665/87 finns bestämmelser om återbetalning och sanktioner för att regelöverträdelser och bedrägerier
         som konstateras vid beviljandet av exportbidrag skall kunna bekämpas på ett mer effektivt sätt. I första, tredje och femte
         skälen i förordning nr 2945/94 anges följande:
      
      ”Under de gällande gemenskapsbestämmelserna beviljas exportbidrag enbart på grundval av objektiva kriterier, som särskilt
         rör den exporterade produktens art och kvantitet, dess egenskaper och bestämmelseort. Erfarenheten visar att det finns behov
         av förstärkta insatser för att bekämpa oegentligheter, särskilt bedrägeri som drabbar gemenskapens budget. Det bör därför
         fastställas att felaktigt utbetalda belopp skall indrivas och det bör införas sanktioner för att stimulera exportörerna att
         uppfylla gemenskapens bestämmelser. 
      
      …
      Har en exportör lämnat felaktiga upplysningar, kan detta leda till felaktig bidragsutbetalning om felet inte uppdagas. Om
         felet upptäcks är det berättigat att pålägga exportören ett sanktionsbelopp i proportion till det belopp som han felaktigt
         skulle ha tagit emot om felet inte hade upptäckts. Om de felaktiga upplysningarna lämnades med avsikt är det också berättigat
         att tillämpa en strängare sanktion. 
      
      ...
      Erfarenheten liksom hittills konstaterade fall av oegentligheter och särskilt bedrägeri på detta område visar att denna åtgärd
         är nödvändig och lämplig, att den kommer att ha tillräckligt avskräckande verkan och att den kommer att tillämpas lika i alla
         medlemsstater.” 
      
      9.     Artikel 11.1 första och andra styckena i förordning nr 3665/87 har följande lydelse:
      ”Om det konstateras att en exportör i avsikt att få exportbidrag har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande
         har rätt till, skall bidraget för exporten i fråga vara lika med det bidrag som gäller för den faktiska exporten, minskat
         med ett belopp motsvarande 
      
      a)      hälften av skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten 
      b)      två gånger skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten, om exportören med avsikt
         har lämnat felaktiga upplysningar.
      
      Det begärda bidraget anses vara det belopp som fås vid en beräkning på grundval av de upplysningar som lämnats enligt artikel
         3 eller artikel 25.2. Om bidragssatsen varierar beroende på destination, skall den differentierade delen av det begärda bidraget
         beräknas på grundval av de uppgifter som lämnats enligt artikel 47.” 
      
      10.   I artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 föreskrivs följande:
      ”Utan att det påverkar förpliktelsen att betala ett negativt belopp i enlighet med punkt 1 fjärde stycket, skall mottagaren
         när det felaktigt utbetalas ett bidrag återbetala det felaktigt mottagna beloppet, inklusive eventuella sanktionsbelopp enligt
         punkt 1 första stycket, till en ränta som beräknas på grundval av den tid som förflyter mellan utbetalning och återbetalning…”
      
      2.      Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 
      11.   För att på ett mer effektivt sätt kunna bekämpa bedrägerier riktade mot Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen har
         rådet antagit förordning (EG, Euratom) nr 2988/95.(3) Genom den förordningen skapas en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av gemenskapspolitiken.(4) Förordningen innehåller allmänna regler om de administrativa åtgärder och sanktioner som är tillämpliga vid oegentligheter
         som begås i förhållande till gemenskapsrätten.(5)
      
      12.   I nionde skälet i denna förordning anförs att de ”åtgärder och sanktioner som har antagits inom ramen för förverkligandet
         av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken ingår som en nödvändig del i bidragssystemen ….[och] … har ett mål i sig själva
         …”.
      
      13.   Enligt artikel 2.1 andra meningen i förordning nr 2988/95 skall dessa administrativa åtgärder och sanktioner ”vara effektiva,
         proportionella och avskräckande, så att de säkerställer ett adekvat skydd för gemenskapens finansiella intressen”.
      
      14.   Vidare föreskrivs i artikel 4.1 i samma förordning att varje oegentlighet medför att den förmån som erhållits på ett otillbörligt
         sätt dras in, bland annat genom skyldighet att återbetala felaktigt utbetalade belopp. I artikel 5.1 i samma förordning uppräknas
         de administrativa sanktioner som tillämpas vid uppsåtligen begångna eller av oaktsamhet orsakade oegentligheter. Bland dessa
         sanktioner återfinns i synnerhet ”betalning av ett belopp som överstiger de summor som otillbörligen mottagits”.(6)
      
      B –    De nationella bestämmelserna
      15.   I 48 § i förvaltningsprocesslagen (Verwaltungsverfahrensgesetz) av den 25 maj 1976(7) finns bestämmelser om återkallelse av rättsstridiga förvaltningsbeslut. Den har följande lydelse:
      
      ”Ett rättsstridigt förvaltningsbeslut kan, även efter det att det vunnit laga kraft, helt eller delvis med retroaktiv eller
         framtida verkan återkallas. Ett förvaltningsbeslut som utgör grunden för eller är en bekräftelse på en rättighet eller förmån
         (gynnande förvaltningsbeslut) får endast återkallas inom de begränsningar som föreskrivs i andra–fjärde styckena.
      
      …”
      16.   51 § i sagda lag rör återupptagande av förfarandet, och har följande lydelse:
      ”Myndigheten skall, på den berörde personens begäran om upphävande eller ändring av ett lagakraftvunnet förvaltningsbeslut,
         fatta beslut då 
      
      1.      de rättsliga eller faktiska omständigheter som låg till grund för förvaltningsbeslutet senare ändrats på ett sätt som är till
         fördel för vederbörande,
      
      2.      ny bevisning föreligger som skulle ha inneburit att ett för vederbörande gynnande beslut fattats,
      3.      grunder för att återuppta förfarandet i enlighet med § 580 i Zivilprozessordnung föreligger.”
      II – Omständigheter och förfarandet vid den nationella domstolen
      17.   Den 12 och den 13 februari 1998 lämnade sökanden till den behöriga tyska tullmyndigheten fyra exportdeklarationer avseende
         export av totalt 100 ton vitsocker till Polen, för vilket sökanden ansökte om exportbidrag.
      
      18.   Genom fyra beslut av den 6 april 1998 beviljade Hauptzollamt sökanden exportbidrag med 84 831,16 DEM.
      19.   Efter undersökningar som genomförts av Zollkriminalamt Köln (tullkriminalen i Köln), där det framkommit uppgifter som tydde
         på att vitsocker som skulle ha exporterats till Polen, Republiken Tjeckien och Schweiz inte hade nått destinationslandet,
         fastslog Hauptzollamt Hamburg-Jonas inom ramen för en härav föranledd prövning av sökandens ankomstbevis att dessa bevis inte
         visade att varorna övergått till fri omsättning i Polen utan att de endast visade att de var föremål för ett förädlingsförfarande.
      
      20.   Eftersom sökanden inte kunnat visa att de berörda varorna importerats till avsett tredje land, såsom krävs enligt artikel
         5.1 a i förordning nr 3665/87, krävde Hauptzollamt i fyra beslut av den 17 april 2000, vilka antagits med stöd av artikel 11.3
         i samma förordning, återbetalning av hela det bidrag som utbetalats. Sökanden återbetalade beloppen utan att överklaga återbetalningsbesluten,
         och dessa har således vunnit laga kraft. Hauptzollamt har därefter, i fyra beslut av den 5 juni 2000, med stöd av artikel
         11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87 utdömt en sanktionsavgift på 42 415,60 DEM.
      
      21.   Efter det att Hauptzollamt avslagit sökandens begäran om omprövning överklagade sökanden till Finanzgericht Hamburg, och gjorde
         därvid gällande att de beslut om sanktionsavgifter som fattats av Hauptzollamt var rättsstridiga. Sökanden har anfört att
         deras laglighet beror på huruvida de återbetalningsbeslut som fattades några veckor tidigare är lagligen grundade. Enligt
         sökanden kan den lagligheten ifrågasättas utifrån domstolens tolkning av artikel 5.1 a i förordning nr 3665/87 i domen i målet
         Emsland-Stärke(8), vilken avkunnades den 14 december 2000, efter det att återbetalningsbesluten vunnit laga kraft. Sökanden anser nämligen
         att Hauptzollamt mot bakgrund av detta avgörande inte hade rätt att kräva de bevis som anges i artikel 5.1 a i sagda förordning
         efter det att bidraget betalats ut. Sökanden har således gjort gällande att återbetalningskravet inte är lagligen grundat,
         och att Hauptzollamt inte längre hade rätt att döma ut den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 första stycket a i förordning
         nr 3665/87.
      
      22.   Hauptzollamt har gjort gällande att de invändningar som sökanden nu framställt vid Finanzgericht Hamburg i stället borde ha
         framställts inom ramen för ett överklagande av återbetalningsbesluten. Mot bakgrund av att besluten om återbetalning vunnit
         laga kraft är det fastslaget att sökanden ansökt om ett bidrag som är större än vad den hade rätt till. 
      
      III – Tolkningsfrågorna
      23.   Mot bakgrund av vad parterna anfört i målet vid den nationella domstolen har Finanzgericht Hamburg beslutat att vilandeförklara
         målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
      
      ”1)      Får de nationella myndigheterna och domstolarna, inom ramen för ett överklagande av en sanktionsåtgärd som beslutats med stöd
         av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87, pröva huruvida exportören har ansökt om ett bidrag som är större än
         det som han har rätt till, då återbetalningsbeslutet enligt artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 vunnit laga
         kraft innan sanktionsåtgärden vidtogs?
      
      2)      För det fall den första tolkningsfrågan besvaras nekande ställs följande tolkningsfråga: Får det inom ramen för ett överklagande
         av en sanktionsåtgärd som vidtagits med stöd av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 samt under de omständigheter
         som anges i denna begäran om förhandsavgörande prövas huruvida exportören har ansökt om ett exportbidrag som är större än
         det som han har rätt till, för att därigenom beakta en mellankommande tolkning av gemenskapsrätten?”
      
      IV – Bedömning
       A –   Tolkningsfrågornas omfattning
      24.   För att undanröja varje tvivel om innebörden och omfattningen av tolkningsfrågorna skall jag göra två anmärkningar.
      25.   Den första avser grunden för de återbetalnings- och sanktionsbeslut som Hauptzollamt fattat med stöd av artikel 11.1 och 11.3
         i förordning nr 3665/87. För att kunna tillhandahålla ett svar som den nationella domstolen har nytta av anser jag att tolkningsfrågorna
         skall tolkas mot bakgrund av omständigheterna i målet vid den nationella domstolen.
      
      26.   Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande har Hauptzollamt motiverat besluten om återbetalning av exportbidragen med att
         sökanden inte har kunnat visa att sockret som exporterats till Polen övergått till fri omsättning, vilket krävs enligt artikel
         5.1 första stycket a i förordning nr 3665/87.(9)
      
      27.   När det gäller sanktionsbeslutet förefaller Hauptzollamt ha utgått från att villkoren för sanktioner var uppfyllda eftersom
         sökanden inte klagat på återbetalningsbesluten och därmed implicit erkänt sig ha ansökt om ett högre bidrag än det som var
         tillämpligt.(10) Eftersom den nationella domstolen för övrigt upprepade gånger har anmärkt att exportören lämnat precisa uppgifter i sina
         exportdeklarationer,(11) förefaller grunden för sanktionsbeslutet inte vara klart uttalad. 
      
      28.   Den andra anmärkningen avser sökandens påstående att Hauptzollamts krav på återbetalning skulle vara rättsstridigt mot bakgrund
         av domen i det ovannämnda målet Emsland-Stärke, som meddelats vid en senare tidpunkt. 
      
      29.   Det skall anmärkas att även om domstolen i detta avgörande fastslagit att kravet, i artikel 10.1 i förordning nr 2730/79(12), på bevis för att berörd vara skall ha övergått till fri omsättning på marknaden i det tredje land till vilket exporten skett
         endast får göras gällande innan bidraget beviljas,(13) har domstolen också fastslagit att bidraget skall återbetalas när behöriga nationella myndigheter har fastställt att exportförfarandet
         utgör ett missbruk i avsikt att erhålla en förmån som följer av gemenskapsbestämmelserna genom att konstruera de omständigheter
         som krävs för att få förmånen.(14)
      
      30.   När det gäller de konkreta omständigheterna avseende exportförfarandet i målet vid den nationella domstolen ankommer det på
         denna att i enlighet med nationella förfarandebestämmelser avgöra huruvida återbetalningskravet var lagligen grundat, och
         därvid beakta den tolkning av relevanta bestämmelser som domstolen uttalat efter det att omständigheterna inträffat.(15)
      
      31.   Efter dessa anmärkningar skall jag pröva den första tolkningsfrågan och därefter, om så skulle vara nödvändigt, den andra.
       B –   Den första tolkningsfrågan
      32.   Finanzgericht Hamburg har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida nationella domstolar och myndigheter
         har rätt att inom ramen för ett mål om överklagande av ett sanktionsbeslut som grundas på artikel 11.1 första stycket i förordning
         nr 3665/87 pröva huruvida exportören har ansökt om ett större bidrag än denne haft rätt till när återbetalningsbeslutet, som
         antagits med stöd av artikel 11.3 första stycket i den förordningen, grundar sig på avsaknaden av bevis för att varan importerats
         till avsett tredje land enligt artikel 5.1 i den förordningen och har vunnit laga kraft innan sanktionsbeslutet antogs.
      
      33.   Den nationella domstolen har i huvudsak sökt utröna huruvida exportören har rätt att bestrida ett sanktionsbeslut som fattats
         enligt artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 när detta beslut fattats efter ett beslut om att kräva återbetalning
         av exportbidrag, och det beslutet grundas på avsaknad av bevis för att varan omsatts i handeln i avsett tredje land, och exportören
         inte har klagat på återbetalningsbeslutet.
      
      34.   Finanzgericht Hamburg har med andra ord frågat huruvida förekomsten av ett återbetalningsbeslut avseende exportbidrag, som
         inte överklagats, medför att det skall anses fastslaget att villkoren för tillämpning av den sanktion som föreskrivs i artikel
         11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 är uppfyllda.
      
      35.   Enligt min mening är det inte möjligt att dra sådana slutsatser. Den första frågan skall således enligt min mening besvaras
         jakande. 
      
      36.   Jag anser nämligen inte att ett sanktionsbeslut såsom i förevarande mål kan fattas på den grunden att den ekonomiske aktören
         inte har lyckats visa att varan övergått till fri omsättning i avsett tredje land, såsom krävs enligt artikel 5.1 i förordning
         nr 3665/87. 
      
      37.   Jag drar av detta slutsatsen att när återbetalningsbeslutet fattats med stöd av artikel 5.1 i denna förordning har villkoret
         för tillämpning av sanktioner, att exportören ansökt om ett högre bidrag än denne haft rätt till, inte kunnat prövas. Jag
         anser vidare att det inte går att sluta sig till att detta villkor är uppfyllt bara av den anledningen att den ekonomiske
         aktören inte har klagat på återbetalningsbeslutet.
      
      38.   Jag anser således att de nationella domstolarna och myndigheterna är behöriga i ett mål som det vid den nationella domstolen
         att pröva huruvida villkoren för tillämpning av sanktionen är uppfyllda, och i synnerhet huruvida exportören har ansökt om
         ett högre bidrag än denne haft rätt till.
      
      39.   Denna bedömning grundas dels på lydelsen av artikel 11.1 första stycket och 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87, dels
         på den förordningens syfte.
      
      1.      Lydelsen av artikel 11.1 första stycket och 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 
      40.   Jag påminner om att det i artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 föreskrivs att en sanktion skall tillämpas ”[o]m
         det konstateras att en exportör i avsikt att få exportbidrag har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande
         har rätt till …”. Enligt denna bestämmelse skall exportbidraget minskas med ett belopp motsvarande hälften av skillnaden mellan
         det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten(16) eller två gånger skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten, om exportören
         med avsikt har lämnat felaktiga upplysningar(17).
      
      41.   Till skillnad från krav på återbetalning, som endast syftar till att en ekonomisk fördel som felaktigt erhållits skall återgå,
         medför ett sanktionsbeslut således antingen en väsentlig minskning av det tillämpliga bidraget, eller en ekonomisk bestraffning.(18) En sådan sanktion kan således medföra en särskilt tyngande ekonomisk börda för företaget, som i vissa fall kan äventyra företagets
         fortlevnad.(19)
      
      42.   Under dessa förhållanden anser jag att det är nödvändigt att säkerställa ett tillräckligt rättsligt skydd för den ekonomiske
         aktören genom att göra en strikt tolkning av lydelsen av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87, i enlighet med
         legalitets- och rättssäkerhetsprinciperna. Såsom domstolen har fastslagit vid upprepade tillfällen gör sig kraven på rättssäkerhet
         gällande med särskild styrka när de ifrågavarande bestämmelserna kan få ekonomiska konsekvenser för de ekonomiska aktörerna.(20)
      
      43.   För det första framgår det av uttryckssättet i artikel 11.1 i förordning nr 3665/87 att tillämpningsområdet för sanktionsbestämmelserna
         har begränsats till sådana fall där det konstaterats att ”en exportör … har ansökt om  ett bidrag som är större än det som vederbörande har rätt till”.(21)
      
      44.   Denna tillämpningsförutsättning, som återgivits som sådan av den nationella domstolen i dess tolkningsfrågor, har en egen
         definition.
      
      45.   Begreppet ”det begärda bidraget” definieras nämligen i andra stycket i nämnda bestämmelse som ”det belopp som fås vid en beräkning
         på grundval av de upplysningar som lämnats enligt artikel 3 eller artikel 25.2 [i förordning nr 3665/87]”. Enligt nämnda artiklar
         är dessa upplysningar de som återfinns i den handling som används vid exporten för att erhålla bidrag, avseende bland annat
         varornas benämning, deras vikt och deras sammansättning.(22) Således är det, såsom domstolen fastslagit i dom av den 14 april 2005 i målet Käserei Champignon Hofmeister, ”det eller de
         dokument som innehåller de uppgifter som föreskrivs i artikel 3 eller artikel 25.2, på grundval av vilka bidragsbeloppet beräknas,
         som utgör den ansökan som, på grund av felaktiga upplysningar, utlöser tillämpning av den sanktionsåtgärd som föreskrivs i
         nämnda artikel 11.1”.(23)
      
      46.   Det är i denna mening som det i tredje skälet i förordning nr 2945/94, vilket återges i artikel 11.1 i förordning nr 3665/87,
         anges att ”[n]är en exportör lämnat felaktiga upplysningar, kan detta leda till felaktig bidragsutbetalning om felet inte
         uppdagas. Om felet upptäcks är det berättigat att pålägga exportören ett sanktionsbelopp i proportion till det belopp som
         han felaktigt skulle ha tagit emot om felet inte hade upptäckts. Om de felaktiga upplysningarna lämnades med avsikt är det
         också berättigat att tillämpa en strängare sanktion.” Gemenskapslagstiftaren har således ålagt exportören, i dennes egenskap
         av sista led i kedjan av produktion, bearbetning och export av jordbruksprodukter, en skyldighet att upprätta korrekta deklarationer.
      
      47.   Följaktligen förefaller tillämpningsområdet för sanktionsbeslut vara begränsat till fall där en exportör av misstag eller
         avsiktligen har lämnat oriktiga uppgifter i sin exportdeklaration. Med andra ord skall en sådan sanktion inte utdömas när,
         såsom är fallet i förevarande mål, den ekonomiske aktören inte har lyckats visa att han uppfyllt tullformaliteter vid varans
         import till avsett tredje land, vilket krävs enligt artikel 5.1 i förordning nr 3665/87. En motsatt slutsats skulle medföra
         ett flertal svårigheter. 
      
      48.   Till att börja med, och såsom redan har påpekats, skulle en sådan tolkning strida mot legalitets- och rättssäkerhetsprinciperna.
         Detta skulle nämligen innebära ett tillägg till det som framgår av lydelsen av artikel 11.1 i förordning nr 3665/87, och artikeln
         skulle få ett mer vidsträckt tillämpningsområde än det som gemenskapslagstiftaren utan tvekan har avsett. Det framgår av fast
         rättspraxis att ”en sanktion, även om den inte är av straffrättslig art, endast kan påföras om den har en klar och otvetydig
         rättslig grund”.(24) För det fall att gemenskapslagstiftaren skulle ha avsett att sanktioner skulle tillämpas i andra situationer skulle den således
         utan tvekan ha vinnlagt sig om att ange en sådan precisering i artikel 11.1 i denna förordning, eftersom den bestämmelsen
         utgör en hörnsten i det system som inrättats genom denna förordning.
      
      49.   Vidare skulle en sådan tolkning riskera att åsidosätta proportionalitetsprincipen avseende sanktioner, vilken det inte endast
         påmints om i femte skälet i förordning nr 2945/94 och artikel 2.1 i förordning nr 2988/95, utan även i domstolens praxis.(25) Domstolen har nämligen vid ett stort antal tillfällen understrukit de svårigheter som exportörer kan möta när det gäller
         att erhålla tullhandlingar från myndigheterna i det tredje land där importen sker, mot vilka de saknar påtryckningsmöjligheter.(26) Att i en sådan situation döma ut en sanktion vore inte lämpligt med hänsyn till svårigheterna för exportörerna att erhålla
         de bevis som krävs enligt artikel 5.1 i förordning nr 3665/87.
      
      50.   En sådan tolkning skulle slutligen enligt min mening riskera att åsidosätta principen om att alla sanktioner skall tillämpas
         enhetligt, vilken angivits i femte skälet i förordning nr 2945/94, eftersom Europeiska gemenskapernas revisionsrätt konstaterat
         stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller godtagandet av verifikationer och ankomstbevis.(27)
      
      51.   Det framgår således av lydelsen av artikel 11.1 första och andra styckena i förordning nr 3665/87 att en sanktion inte får
         dömas ut för att den ekonomiske aktören inte har inkommit med de bevis som krävs enligt artikel 5.1 i samma förordning. Vid
         sådant förhållande får enligt min mening den behöriga nationella myndigheten inte, inom ramen för ett krav på återbetalning
         grundat på ett åsidosättande av artikel 5.1 i samma förordning, pröva huruvida exportören har ansökt om ett större bidrag
         än denne har rätt till.
      
      52.   För det andra anser jag inte att det är möjligt att dra slutsatsen att förutsättningarna för utdömande av en sanktion är uppfyllda
         bara för att den ekonomiske operatören inte har klagat på beslutet om återbetalning. 
      
      53.   Den omständigheten att återbetalningsbeslutet inte har överklagats av exportören och därmed vunnit laga kraft innebär nämligen
         inte att denne har ansökt om ett högre bidrag än denne haft rätt till i den mening som avses i artikel 11.1 första och andra
         styckena i förordning nr 3665/87. 
      
      54.   Ett avstående från att överklaga ett återbetalningsbeslut kan för övrigt enligt min mening inte med automatik medföra att
         en sanktion skall dömas ut. Det skall nämligen understrykas att sanktionerna har utformats så att de skall kunna tillämpas
         självständig, oberoende av återbetalningskrav, och de skall således inte anses utgöra endast ett komplement till den påföljden.
      
      55.   Sålunda framgår det av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 att den behöriga nationella myndigheten får besluta
         om sanktion när det ”konstateras” att exportören har ansökt om ett större bidrag än denne haft rätt till. 
      
      56.   En sanktion får således dömas ut innan exportören erhållit något exportbidrag. Såsom domstolen fastslagit i ett mål om tolkningen
         av samma bestämmelse framgår det av lydelsen av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87 att ”gemenskapslagstiftaren
         velat att den sanktionsåtgärd som föreskrivs i artikel 11.1 i denna förordning tillämpas, inte efter det att gemenskapsbudgeten
         åsamkats ekonomisk förlust på grund av felaktig utbetalning av exportbidrag, utan i ett tidigare skede när exportören, om
         än oavsiktligt, lämnat felaktiga upplysningar i bidragsansökan”.(28)
      
      57.   Ett beslut om sanktioner kan emellertid fattas även efter det att exportbidrag betalats ut. I sådant fall kan två situationer
         aktualiseras.
      
      58.   Den första situationen är att den behöriga nationella myndigheten konstaterar felaktiga uppgifter och beslutar att inte bara
         återkräva det belopp som obehörigen erhållits, utan också att besluta om en sanktion. Denna situation är uttryckligen förutsedd
         i artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87, där det föreskrivs att ”mottagaren när det felaktigt utbetalas ett
         bidrag [skall] återbetala det felaktigt mottagna beloppet, inklusive eventuella sanktionsbeloppenligt punkt 1 första stycket …”.(29) Användningen av uttrycket ”inklusive” innebär enligt min mening att återbetalningsbeslut och beslut om sanktion i en sådan
         situation kan vara kumulativa.
      
      59.   Det finns vidare inget i lydelsen av artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 som indikerar hur bestämmelserna
         om återbetalning och sanktioner skall tillämpas i en sådan situation. Jag konstaterar bara att det inte finns något i denna
         bestämmelses lydelse som tyder på att ett återbetalningsbeslut skulle vara det huvudsakliga beslutet, och ett sanktionsbeslut
         vara underordnat detta. 
      
      60.   Enligt min mening ankommer det i en sådan situation således på varje behörig nationell myndighet att, i enlighet med deras
         processuella autonomi vid genomförandet av bestämmelserna om exportbidrag, anta dessa beslut på ett sådant sätt att exportörens
         rättigheter iakttas. 
      
      61.   Den andra situationen är den att den behöriga nationella myndigheten beslutar utdöma en sanktion till följd av felaktiga uppgifter
         i en deklaration medan ett beslut om återbetalning redan fattats på annan grund. I en sådan situation rör det sig om två separata
         beslut som skall kunna laglighetsprövas som sådana av nationella myndigheter och domstolar. 
      
      62.   Det skall dock konstateras att innehållet i artikel 11.1 första stycket och 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87 utgör
         hinder mot att villkoret för tillämpning av en sanktion, att exportören ansökt om ett högre bidrag än denne haft rätt till,
         prövas inom ramen för ett krav på återbetalning, på grund av åsidosättande av artikel 5.1 i samma förordning, eller att förhandenvaron
         av detta villkor fastslås endast utifrån den omständigheten att exportören inte har överklagat ett sådant återbetalningsbeslut.
      
      63.   Denna bedömning vinner stöd av syftet med förordning nr 3665/87. 
      2.      Syftet med förordning nr 3665/87
      64.   Det framgår klart att syftet med förordning nr 3665/87, såsom detta kommit till uttryck i dess titel och i första, andra och
         femte skälen i förordning nr 2945/94, är att bekämpa oegentligheter och bedrägeri som konstateras i fråga om exportbidrag.
         Detta syfte skall uppfyllas genom att det upprättas dels ett system för återbetalning av felaktigt utbetalda belopp, dels
         ett system för sanktioner.(30) I nionde skälet i förordning nr 2988/95 har gemenskapslagstiftaren angett att de båda har ”ett mål i sig själva”.
      
      65.   För det första framgår det av tredje skälet i förordning nr 2945/94 att inrättandet av en administrativ sanktion svarar mot
         gemenskapslagstiftarens specifika strävan att på ett mer effektivt sätt kunna bekämpa oegentligheter och bedrägerier i exportdeklarationer
         som kunnat konstateras av myndigheterna. Såsom ovan har understrukits är det nämligen på grundval av sådana handlingar som
         behöriga nationella myndigheter prövar huruvida det föreligger en rätt till bidrag och beräknar bidragets storlek. Eftersom
         ansökningar om bidrag förekommer alltför rikligt för att kunna underkastas systematiska och fullständiga kontroller och det
         är svårt att tänka sig att förefintliga kontroller skulle förstärkas, har gemenskapslagstiftaren ålagt den ekonomiske aktören
         en skyldighet att vid äventyr av ekonomisk bestraffning lämna korrekta uppgifter i deklarationer. 
      
      66.   För det andra är enligt min mening sanktionsbeslut avsedda att kunna tillämpas autonomt. 
      67.   Gemenskapslagstiftaren har nämligen konstaterat att en skyldighet att endast återbetala felaktigt utbetalda belopp inte ger
         ett effektivt skydd åt gemenskapens ekonomiska intressen. För det första gör en återbetalningsskyldighet inte det möjligt
         att undvika negativa konsekvenser för gemenskapens ekonomi, eftersom den per definition inte kan åläggas förrän efter det
         att bidraget betalats ut. För det andra avskräcker den inte de ekonomiska aktörerna från att uppträda oaktsamt eller klandervärt.
         
      
      68.   Upprättandet av ett system med sanktioner tjänar således två syften. För det första kan det bättre ta till vara gemenskapens
         ekonomiska intressen, eftersom en sanktion, såsom framhållits ovan, kan beslutas så snart felaktiga uppgifter kan medföra
         skada, det vill säga långt innan bidraget lämnats till den ekonomiske operatören. 
      
      69.   Vidare skall, såsom anges i andra och femte skälen i förordning nr 2945/94, denna sanktion vara ”avskräckande”. Således är
         avsikten med att tillämpa en sanktion inte, i motsats till ett återbetalningskrav, att återställa en materiellt riktig situation,
         att reparera en skada eller att undanröja konsekvenserna av en oegentlighet, utan att bestraffa ett rättsstridigt beteende
         som skett avsiktligt eller av oaktsamhet. 
      
      70.   Med hänsyn till syftet med förordning nr 3665/87 och de skilda och självständiga ändamål som eftersträvas med återbetalningskrav
         respektive sanktionsbeslut, är det enligt min mening uppenbart att ett sanktionsbeslut som antagits med stöd av artikel 11.1
         i förordningen skall anses utgöra en självständig beslutsform som, inom det system som upprättats genom denna förordning,
         skall säkerställa gemenskapens ekonomiska intressen. Att uppfatta ett sanktionsbeslut som en konsekvens av återbetalningsbeslutet
         vore således att beröva det dess fulla verkan, vilket skulle motverka det syfte som gemenskapslagstiftaren eftersträvat. 
      
      71.   Jag anser följaktligen att det syfte som eftersträvas med förordning nr 3665/87 inte är förenligt med att villkoret för tillämpning
         av en sanktion, att exportören har ansökt om ett högre bidrag än denne har rätt till, prövas inom ramen för ett krav på återbetalning
         som grundas på ett åsidosättande av artikel 5.1 i samma förordning eller att villkoret anses vara uppfyllt endast till följd
         av att exportören inte har överklagat detta beslut om återbetalning. 
      
      72.   Mot bakgrund av vad som ovan anförs finns det således inget som hindrar att nationella myndigheter och domstolar inom ramen
         för en prövning av huruvida ett sanktionsbeslut är lagligen grundat prövar huruvida exportören faktiskt har ansökt om ett
         högre bidrag än denne har rätt till i den mening som avses i artikel 11.1 första och andra styckena i förordning nr 3665/87.
      
      73.   Slutsatsen av allt vad som anförts ovan är således att nationella myndigheter och domstolar är behöriga att, inom ramen för
         ett mål om överklagande av ett sanktionsbeslut som fattats med stöd av artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87,
         pröva huruvida exportören har ansökt om ett högre bidrag än denne har rätt till, även om ett beslut om återbetalning som grundas
         på att det inte visats att den berörda varan importerats till avsett tredje land, såsom krävs enligt artikel 5.1 i denna förordning,
         hade vunnit laga kraft innan sanktionsbeslutet antogs.
      
      B –    Den andra tolkningsfrågan
      74.   Den nationella domstolen har endast ställt denna fråga för det fall att den första frågan besvaras nekande. Mot bakgrund av
         det svar som jag föreslagit att domstolen skall lämna på den frågan anser jag det inte nödvändigt att besvara den andra tolkningsfrågan.
         
      
      V –    Förslag till avgörande
      75.   Mot ovanstående bakgrund anser jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som ställts av Finanzgericht Hamburg på
         följande sätt:
      
      Nationella myndigheter och domstolar är behöriga att, inom ramen för ett mål om överklagande av ett sanktionsbeslut som fattats
         med stöd av artikel 11.1 första stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma
         tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter, i dess lydelse enligt kommissionens förordning
         (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994 om ändring av kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 vad gäller indrivning av felaktigt
         utbetalda belopp och sanktioner, pröva huruvida exportören har ansökt om ett högre bidrag än denne har rätt till, även om
         beslutet om återbetalning, som antagits med stöd av artikel 11.3 första stycket i förordning nr 3665/87, i dess lydelse enligt
         förordning nr 2945/94, grundas på att det inte visats att den berörda varan importerats till avsett tredje land, såsom krävs
         enligt artikel 5.1 i denna förordning, och detta beslut hade vunnit laga kraft innan sanktionsbeslutet antogs.
      
      1 –	Originalspråk: franska.
      
      2 –	EGT L 351, s. 1, svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216, i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning
         (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994 om ändring av kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 om allmänna tillämpningsföreskrifter
         för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter vad gäller indrivning av felaktigt utbetalda belopp och sanktioner (EGT
         L 310 s. 57, svensk specialutgåva, område 3, volym 63 s. 83) (nedan kallad förordning nr 3665/87). Denna förordning har, efter
         att de händelser som gett upphov till tvisten i förevarande mål inträffat, upphävts genom kommissionens förordning (EG) nr
         800/1999 av den 15 april 1999 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter
         (EGT L 102, s. 11), vilken inte är tillämplig i förevarande mål.
      
      3 –	Rådets förordning nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312,
         s. 1).
      
      4 –	Se fjärde skälet i denna förordning.
      
      5 –	Med ”oegentligheter” skall enligt artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 förstås ”varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten
         som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till
         en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig
         utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas
         räkning”.
      
      6 –	Se artikel 5.1 b i förordning nr 2988/95.
      
      7 –	BGBl. I s. 1253.
      
      8 –	Dom av den 14 december 2000 i mål C‑110/99, Emsland-Stärke (REG 2000, s. I‑11569).
      
      9 –	Se begäran om förhandsavgörande i dess franska lydelse, s. 3.
      
      10 –	Ibidem, s. 4.
      
      11 –	Ibidem, s. 9 och 10.
      
      12 –	Kommissionens förordning av den 29 november 1979 med gemensamma bestämmelser om tillämpningen av systemet med exportbidrag
         för jordbruksprodukter (EGT L 317 s. 1), vilken var gällande när omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inträffade
         och vars artikel 10.1 i sak motsvarar artikel 5.1 i förordning nr 3665/87.
      
      13 –	Se domen i det ovannämnda målet Emsland-Stärke (punkterna 48 och 49).
      
      14 –	Ibidem (punkterna 50–54).
      
      15 –	Se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 13 januari 2004 i mål C-453/00, Kühne & Heitz (REG 2004, s. I‑837), i vilket
         domstolen fastslagit att ”[s]amarbetsprincipen i artikel 10 EG ställer krav på att ett förvaltningsorgan, som har att ta ställning
         till en begäran om omprövning av ett definitivt förvaltningsbeslut, skall ompröva detta för att beakta den tolkning av den
         relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelsen som domstolen gjort under tiden under följande förutsättningar:
      
      	– Förvaltningsorganet har enligt nationell rätt behörighet att ändra beslutet. 
      	– Beslutet i fråga har blivit definitivt som en följd av en dom från en nationell domstol som avgör målet i sista instans.
         
      
      	– Nämnda dom grundas, med hänsyn till rättspraxis från domstolen som meddelats efter denna dom, på en felaktig tolkning av
         gemenskapsrätten som gjorts utan att domstolen erhållit en begäran om förhandsavgörande i enlighet med föreskrifterna i artikel
         234 tredje stycket EG. 
      
      	– Den berörda parten vände sig till förvaltningsorganet så snart han fått kännedom om denna rättspraxis från domstolen.”
      16 	Se artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87.
      
      17 –	Ibidem, under b.
      
      18 –	Se artiklarna 2, 4 och 5 i förordning nr 2988/95 för en allmän översikt av de bestämmelser som gäller för åtgärder (såsom
         återbetalningskrav) och administrativa sanktioner.
      
      19 –	Se artikel 11.1 första stycket a och b i förordning nr 3665/87.
      
      20 –	Se, till exempel, dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand Frères och Garancini (REG 1981, s. 1931), punkt 17, av
         den 15 december 1987 i mål 326/85, Nederländerna mot kommissionen (REG 1987, s. 5091), punkt 24, av den 22 februari 1989 i
         de förenade målen 92/87 och 93/87, kommissionen mot Frankrike och Förenade kungariket (REG 1989, s. 405), punkt 22, av den
         13 februari 1996 i mål C-143/93, Van Es Douane Agenten (REG 1996, s. I‑431), punkt 27, och av den 23 september 2003 i mål
         C-78/01, BGL (REG 2003, s. I‑9543), punkterna 71–73.
      
      21 –	Min kursivering.
      
      22 –	Se artiklarna 3.5 första stycket och 25.2 första stycket i förordning nr 3665/87.
      
      23 –	Dom av den 14 april 2005 i mål C‑385/03, Käserei Champignon Hofmeister (REG 2005, s. I‑0000), punkt 22.
      
      24 –	Se, till exempel, dom av den 25 september 1984 i mål 117/83, Könecke (REG 1984, s. 3291), punkt 11, och av den 11 juli
         2002 i mål C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (REG 2002, s. I‑6453), punkt 52.
      
      25 –	Se domen av den 11 juli 2002 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister, (punkterna 59–68). I det målet ansåg
         domstolen att en sanktion som beslutats med stöd av artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87 till följd av felaktigheter
         i en deklaration var proportionerlig. 
      
      26 –	Se, till exempel, dom av den 12 juli 1990 i mål C-155/89, Philipp Brothers (REG 1990, s. I‑3265), punkt 27, och av den
         19 juni 2003 i mål C-467/01, Eribrand (REG 2003, s. I‑6471), punkt 41.
      
      27 –	Särskild rapport nr 7/2001 om exportbidrag – bestämmelseort och utsläppande på marknaden samt kommissionens svar (EGT C 314,
         s. 1, punkterna 9–13). Revisionsrätten har angett att ett antal olika dokument kan accepteras som ankomstbevis, och att det
         inte finns någon harmonisering vad gäller deras godtagande.
      
      28 –	Se domen av den 14 april 2005 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister (punkt 34).
      
      29 –	Min kursivering.
      
      30 –	Se domen av den 11 juli 2002 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister (punkt 60), och domen av den 14 april
         2005 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister (punkt 27).