CELEX: 61991CC0065
Language: da
Date: 1992-06-16
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Gulmann fremsat den 16. juni 1992. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. # Restriktioner for importen fra tredjelande - liste D. # Sag C-65/91.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      C. GULMANN
      fremsat den 16. juni 1992 (
            *1
         )
      
         Hr. præsident,
      
      
         De herrer dommere,
      
      
               1. 
            
            
               Kommissionen har under denne sag påstået Den Hellenske Republik dømt for at have krænket dens forpligtelser efter fællesskabsretten, fordi den har opført tændstikker på en særlig »liste D« og følgelig i nærmere bestemte perioder har afvist at meddele tilladelse til import af tændstikker med oprindelse i Sverige og i Bulgarien. Kommissionen har også påstået Grækenland dømt for overtrædelse af EØF-traktatens artikel 5.
               Grækenland har påstået frifindelse.
               Kommissionens påstand er formuleret således, at Domstolen må tage stilling til,
               
                        —
                     
                     
                        for det første, om der eksisterede en liste D (eller liste Delta) med et indhold, som angivet af Kommissionen, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        for det andet, om denne liste D har ført til afslag på ansøgninger om importtilladelser, indgivet af importører af svenske og bulgarske tændstikker (
                              1
                           ).
                     
                  
         
               2. 
            
            
               Kommissionen gør gældende, at der i den i sagen relevante periode i Grækenland gjaldt en ordning — den såkaldte liste D-ordning — hvorefter importører af visse nærmere bestemte tredjelandsvarer, herunder tændstikker, skulle ansøge om tilladelse til importen, og hvorefter de kompetente græske myndigheder kunne afslå tilladelsen, når dette fandtes nødvendigt (
                     2
                  ).
               Den græske regering anfører, at der ganske vist har eksisteret en sådan ordning, men at ordningen blev afskaffet ved den græske handelsministers beslutning af 25. november 1980. Regeringen afviser, at der efter denne dato har eksisteret en ordning i strid med fællesskabsreglerne. Regeringen benægter ikke, at importører af visse tredjelandsvarer, herunder tændstikker, har skullet søge om importtilladelse, men gør gældende, at denne ordning alene har haft statistiske formål.
            
         
               3. 
            
            
               Det fremgår ikke klart af den græske regerings indlæg, om den accepterer, at den netop nævnte ordning med statistisk formål blev kaldt liste D-ordning, eller om dette begreb endelig blev afskaffet i 1980.
               Der er efter min opfattelse gode grunde til at gå ud fra, at der faktisk også i perioden efter 1980 og i hvert fald indtil slutningen af 1990 har eksisteret en ordning i Grækenland, der blev kaldt liste D-ordningen. Denne antagelse har ikke mindst støtte i et brev, der den 25. september 1990 blev sendt fra det græske Handelsministerium til det græske Udenrigsministerium, som i sagens anledning havde spurgt Handelsministeriet om eksistensen og betydningen af fremgangsmåden »Delta«. Handelsministeriet skriver følgende:
               »... at den påståede D-fremgangsmåde er en form for statistisk kontrol, og at den er indført, fordi man løbende har behov for at have kendskab til forløbet af og udviklingen i importen af forskellige følsomme produkter« (
                     3
                  ).
               På trods af ordet »påståede«, synes det af brevet at fremgå, at der har eksisteret en ordning, der blev betegnet med bogstavet »Delta«.
               Antagelsen støttes også af de oplysninger, der foreligger i sagen vedrørende indførslerne fra Bulgarien og Sverige. Begrebet liste D benyttes af de implicerede erhvervsdrivende som dækkende de græske myndigheders mulighed for at nægte import, og bogstavet D findes som nedenfor omtalt i hvert fald på en af de ansøgninger om importtilladelse, der er fremlagt i sagen.
            
         
               4. 
            
            
               Sagens afgørende spørgsmål er på denne baggrund, om den således betegnede importordning som hævdet af Kommissionen havde et sådant indhold, at den udgjorde en kvantitativ restriktion i strid med de regler, der i den relevante periode gjaldt for samhandelen med Bulgarien og Sverige, eller om den som hævdet af Grækenland var en ordning, der alene tjente statistiske formål og derfor ikke udgjorde en kvantitativ restriktion i strid med gældende regler.
               Den græske regering bestrider ikke, at det ville have været i strid med Grækenlands fællesskabsretlige forpligtelser, hvis der havde eksisteret en importreguleringsordning af et indhold som beskrevet af Kommissionen, dvs. en ordning, hvorefter der kunne gives og blev givet afslag på ansøgninger om tilladelse til import af tændstikker fra Bulgarien og Sverige.
               Det er da også utvivlsomt, at en sådan ordning er i strid med følgende bestemmelser:
               
                        —
                     
                     
                        for så vidt angår impon fra Bulgarien, artikel 6 i forordning (EØF) nr. 3420/83 af 14. november 1983 om importordninger for de varer med oprindelse i statshandelslandene, som ikke er liberaliseret på fællesskabsplan (
                              4
                           ), med senere ændringer og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        for så vidt angår import fra Sverige, artikel 1, stk.2, i forordning (EØF) nr. 288/82 af 5. februar 1982 om den fælles importordning (
                              5
                           ) og artikel 13 i overenskomsten mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Sverige (
                              6
                           ), som ændret ved tillægsprotokollen for så vidt angår Grækenland (
                              7
                           ).
                     
                  
         
               5. 
            
            
               Der er således kun tvist mellem parterne om sagens faktum.
               Kommissionen gør gældende, at liste D-ordningen i den relevante periode omfattede en række varer, som efter de græske myndigheders opfattelse var særligt »følsomme«. Ordningen omfattede i hvert fald tændstikker, men det fremgår også af sagen, at Kommissionen havde modtaget klager om en anvendelse af liste D-ordningen på import af planglas, bl.a. fra Tyrkiet, og af honning fra Bulgarien (
                     8
                  ).
               Hvis den af Kommissionen beskrevne importordning har været gældende for flere varegrupper og i længere perioder, kan det for så vidt undre, at Kommissionen ikke har været i stand til at underbygge sin påstand om ordningens eksistens med et bedre og mere omfattende bevismateriale.
               Dette forhold må dog ses på baggrund af de vanskeligheder, Kommissionen ganske klart har haft ved at få fyldestgørende svar fra den græske regering på sine mange henvendelser i anledning af de klager, der blev indgivet til Kommissionen.
            
         
               6. 
            
            
               Det afgørende spørgsmål i denne sag er, om det er lykkedes Kommissionen at godtgøre, at en liste D-ordning har eksisteret med den følge, at der i visse perioder har været givet afslag på tilladelse til import af tændstikker fra Bulgarien og Sverige.
            
         
               7. 
            
            
               Det er i denne forbindelse ikke uvæsentligt, at det græske statslige handelsmonopol for tændstikker i overensstemmelse med Fællesskabets regler var blevet tilpasset således, at indførsel af tændstikker fra den 1. januar 1986 var omfattet af den almindelige fællesskabsret.
               Det er på denne baggrund rimeligt at antage, at de græske myndigheder fulgte importen af tændstikker med særlig opmærksomhed.
               De græske myndigheder indgav da også den 21. juli 1987 i medfør af forordning nr. 288/82 til Kommissionen en begæring om fællesskabstilsyn med importen af tændstikker fra Sverige. Kommissionen afviste den 3. august 1987 denne begæring, men gav tilladelse til, at Grækenland kunne indføre nationalt tilsyn.
               Den græske regering henvendte sig endvidere den 25. november 1987 til Kommissionen med anmodning om, at der i medfør af forordning nr. 3420/83 kunne gennemføres beskyttelsesforanstaltninger ved import af tændstikker fra Bulgarien. Samtidig meddelte den, at den med hjemmel i samme forordnings artikel 10 ville anvende nationale kontingentregler for denne import fra datoen for ansøgningen. Kommissionen godkendte først den 27. april 1988, at der kunne ske begrænsninger i importen fra Bulgarien. Denne tilladelse skulle gælde til den 31. december 1988. Kommissionen har erkendt, at den græske ansøgning om nationale hasteforanstaltninger i henhold til artikel 10 opfylder betingelserne i denne bestemmelse, således at importen fra Bulgarien lovligt kunne være underlagt begrænsninger fra den 25. november 1987.
               Kommissionen har oplyst, at regeringen i forbindelse med ansøgningen om tilsynsforanstaltninger ved import af tændstikker fra Sverige begrundede sin anmodning bl.a. med det forhold, at den markedsandel, som den nationale tændstikindustri hidtil havde haft, var formindsket med 60%.
            
         
               8. 
            
            
               Kommissionen lægger i sin argumentation vægt på et telegram, som den græske nationalbank den 7. maj 1986 sendte til sine filialer og til de græske forretningsbanker. Telegrammet har følgende indhold:
               »Med virkning fra modtagelsen af nærværende telegram meddeles tilladelse til import af tændstikker indført fra lande, der ikke er medlemmer af EØF, eller fremstillet i lande, der ikke er medlemmer af EØF, udelukkende af den græske nationalbanks hovedsæde, Afdelingen for Importtilladelser. Forretningsbankerne skal fremsende ansøgninger herom til hovedsædet. Det understreges, at for så vidt angår allerede meddelte tilladelser til import af ovennævnte produkt må forretningsbankerne ikke foretage betaling af forskud eller åbne rembours uden at have indhentet tilladelse hertil fra den græske nationalbanks hovedsæde.
               Forretningsbankernes direktioner anmodes om allerede i dag omgående at underrette deres filialer« (
                     9
                  ).
               Den græske regering har forklaret telegrammet med ønskeligheden af, at de statistiske oplysninger hurtigst muligt kom til nationalbankens kendskab. Der må dog gives Kommissionen ret i, at telegrammets indhold er vanskeligt at forstå, hvis det alene vedrører foranstaltninger med udelukkende statistiske formål.
            
         
               9. 
            
            
               Et vigtigt argument for rigtigheden af Kommissionens påstand er, at det ligger fast, at den græske nationalbank uden begrundelse i februar 1987 gav afslag på en ansøgning om tilladelse til import af et større parti tændstikker fra Bulgarien, og at dette afslag blev fastholdt, uden at det lykkedes importøren at få nogen begrundelse herfor. Kommissionen har vedlagt en fotokopi af ansøgningen om importtilladelse (
                     10
                  ). På ansøgningen er det med håndskrift noteret, at ansøgningen er afslået. Endvidere er der med håndskrift anført bogstavet »D«.
               Kommissionen anmodede i oktober 1987 den græske regering om en forklaring på dette importforbud. Den græske regering gav en forklaring, der efter mit bedste skøn ikke er tilfredsstillende (
                     11
                  ).
            
         
               10. 
            
            
               Kommissionens oplysninger om de græske myndigheders afslag på at give tilladelse til import af tændstikker fra Sverige er efter min mening dem, der på mest afgørende måde taler for, at der i Grækenland i den relevante periode må have eksisteret en importordning med et indhold som hævdet af Kommissionen.
               Der er i bilag til Kommissionens stævning medtaget en række breve mv., der viser, at de græske myndigheder konsekvent afslog at give tilladelser til import af tændstikker, produceret af det svenske selskab Swedish Match, og at denne praksis i hvert fald startede i februar 1987 og varede til i hvert fald november 1989 (
                     12
                  ). Bilagene viser også, at der var adskillige forhandlinger mellem det græske Handelsministerium, i enkelte tilfælde repræsenteret ved ministeren selv, og Den Svenske Ambassade i Athen, uden at det lykkedes at få nogen plausibel forklaring på, hvorfor den ønskede import ikke kunne gennemføres (
                     13
                  ). Der findes i disse bilag et eksemplar af en ansøgning om import af tændstikker fra Sverige, hvor det på samme måde som på den ovenfor nævnte bulgarske blot er en håndskreven notits om afslag (
                     14
                  ).
               De græske myndigheder søgte oprindeligt at begrunde det i sagen fremlagte konkrete afslag med en påstand om, at de importerede tændstikker ikke skulle have oprindelse i Sverige, men i Jugoslavien. Regeringen har under sagens behandling for Domstolen erkendt, at begrundelsen ikke kan opretholdes.
            
         
               11. 
            
            
               Den græske regering gør nu gældende, at de konstaterede afslag på ansøgningerne alene er isolerede tilfælde, der ikke kan bruges som dokumentation for, at den af Kommissionen hævdede liste D-ordning har været gældende.
               Dette må efter min mening afvises. Navnlig behandlingen af importen af tændstikker fra Sverige viser en sådan fasthed i praksis, at det kun kan opfattes som udslag af anvendelse af en i den relevante periode gældende græsk ordning, der indeholdt en hjemmel for de græske myndigheder til at forbyde import af tændstikker fra tredjelande.
            
         
               12. 
            
            
               Den græske regering har som ovenfor nævnt henvist til en beslutning fra 1980, der ifølge regeringen skulle indeholde en afskaffelse af liste D-importordningen (
                     15
                  ). Denne beslutning bør dog efter min mening ikke tillægges betydning. For det første indeholder beslutningen efter sin ordlyd alene en ophævelse af »sondringen mellem liste D og liste E«, og for det andet er der intet, der hindrer, at en tidligere eksisterende liste D-ordning kan være blevet genindført, f.eks. i anledning af tilpasningen af statshandelsmonopolet for tændstiklier.
            
         
               13. 
            
            
               Det kan efter min mening på grundlag af det ovenfor anførte lægges til grund, at der har eksisteret en liste D-ordning i Grækenland i hvert fald i perioden fra februar 1987 til november 1989 med det indhold, som Kommissionen gør gældende, og at denne ordning har medført, at der i strid med gældende fællesskabsregler i perioden fra februar 1987 til november 1989 blev nægtet import af tændstikker fra Sverige og i perioden fra februar 1987 til november 1987 blev nægtet import af tændstikker fra Bulgarien.
               Domstolen må derfor efter min mening give Kommissionen medhold i den første del af dens påstand.
            
         
               14. 
            
            
               Kommissionen har som nævnt også nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-traktatens artikel 5, stk. 1, idet den ikke har oplyst Kommissionen om de relevante regler vedrørende fremgangsmåden ved indførsel, navnlig for så vidt angår den nævnte liste D.
               Det er efter Domstolens faste praksis (
                     16
                  ) de nationale myndigheders pligt at bistå Kommissionen på loyal måde, når denne undersøger, om fællesskabsretten respekteres i de pågældende lande. Dette har den græske regering ikke gjort i den foreliggende sag, idet det ligger fast, at regeringen på trods af mange opfordringer ikke har oplyst Kommissionen om de regler, der efter det ovenfor anførte må have været gældende i Grækenland.
               Det følger ganske vist af Domstolens faste praksis, at Kommissionen har bevisbyrden for, at nærmere bestemte fællesskabsregler ikke er respekteret i en medlemsstat, men denne bevisbyrderegel udelukker ikke — men forudsætter snarere — en pligt for medlemsstaterne til loyalt at yde Kommissionen al den bistand, den har behov for, når den skal klarlægge de retlige og faktiske forhold, der er af betydning for vurderingen af, om den pågældende stat respekterer sine fællesskabsforpligtelser. Denne oplysningspligt gælder også, selv om de ønskede oplysninger af Kommissionen kan anvendes som bevis for, at medlemsstaten har krænket sine forpligtelser efter fællesskabsretten.
               Der bør således også gives Kommissionen medhold i den anden del af dens påstand.
            
         Forslag til afgørelse
      
               15.
            
            
               Jeg skal herefter foreslå, at der i fuldt omfang gives Kommissionen medhold i dens påstand, og at den græske regering tilpligtes at betale sagens omkostninger.
            
         (
            *1
         ) – Originalsprog: dansk.
      (
            1
         ) – Kommissorien har utvivlsomt med sagsanlægget navnlig haft til formal at få Domstolen til at fastslå, at der i hvert fald i en vis periode har eksisteret en såkaldt liste D, og at denne liste, fordi den krævede tilladelse til import af varer fra tredjelande, var i strid med de fællcssftabsrcglcr, der forbyder kvantitative restriktioner ved import til Fællesskabet af varer fra tredjelande.
      Grækenland gor gældende, at det udelukkende er Kommissionens formål under denne sag at få fastslået, at der har eksisteret en liste D med de retsvirkninger, der angives af Kommissionen. Den mener, at det ikke er relevant for sagens afgorclsc, om det kan godtgøres, at der i isolerede tilfælde rent faktisk har været givet afslag på import af tændstikker fra Sverige og Bulgarien.
      (
            2
         ) – Kommissionen beskriver begrebet »liste D«, der også i processkrifterne kaldes »D-frcmgangsmådcn«, på folgende måde:
      Det drejer sig om »en intern liste, der udarbejdes af Handelsministeriet og den græske nationalbank. Liste D omfatter visse produkter, for hvilke import til Grækenland fra tredjelande er betinget af en forudgående importtilladelse. Kommissionen formoder, at antallet og arten af de produkter, der på et givet tidspunkt er omfattet af liste D, varierer alt efter de beslutninger, der træffes af Handelsministeriet, som forestår udarbejdelsen af listen. Listen er ikke på noget tidspunkt officielt blevet offentliggjort i Grækenland, men opbevares hemmeligt i Handelsministeriet og den græske nationalbank« (se stævningens s. 2).
      (
            3
         ) – Se bilag 2 i svarskriftet.
      (
            4
         ) – EFT L 346, s. 6.
      (
            5
         ) – EFT L 35, s.1.
      (
            6
         ) – EFT 1972, 31. december, s. 99.
      (
            7
         ) – Rädeis forordning (EØF) nr. 3397/80 af 8.12.1980 (EFT L 357, s. 104).
      (
            8
         ) – De græske myndigheder havde i hvert fald i enkelte tilfælde nægtet at give tilladelse til impon af disse varer, og Kommissionen indledte procedurer efter EØF-traktatens artikel 169 i den anledning. Kommissionen har dog ikke gennemfort disse procedurer.
      (
            9
         ) – Se bilag 22 til stævningen.
      (
            10
         ) – Se bilag 2 til stævningen.
      (
            11
         ) – Se bilag 3 til stævningen. Besvarelsen tager, så vidt jeg kan se, ikke stilling til baggrunden og retsgrundlaget for afslaget på den oprindelige ansogning om importtilladelse.
      (
            12
         ) – Se bilag 25 tit stævningen.
      (
            13
         ) – Der henvises navnlig til folgende bilag i Kommissionens stævning: 4a, 4b, 6, 7, 8, 9, 10, 14 og 24. I et brev fra den svenske ambassador af 8.5.1987 til den græske handelsminister stir der bl.a.:
      »Den 5. maj meddelte Pantazi's sekretær, at denne fortsat havde ordre til ikke at udstede licens til import til Grækenland af svenske tændstikker« (bilag 4b).
      I et brev af 11.7.1989 fra den svenske virksomhed Swedish Match til en embedsmand i Kommissionen står der folgende:
      »I gär modtog jeg en telefax fra forstesekretæren ved Den Svenske Ambassade i Athen, Esbjörn Sköld. Handelsminister Angelopoulou har meddelt Den Svenske Ambassade, at folgende produkter var omfattet af D-fremgangsmæden: pistachenødder, jordnodder, kikærter (brændte), hasselnødder, vaskesvampe (naturlige), tændstikker og guld.
      D-fremgangsmaden indebærer, at de græske myndigheder forsoger at blokere for importen af de nævnte produkter og beskytte den indenlandske produktion« (bilag 14).
      (
            14
         ) – Se bilag 5 til stævningen.
      (
            15
         ) – Se bilag 1 til svarskriftet.
      (
            16
         ) – Se f.eks. Domstolens dom af 12.7.1990, sag C-35/88, Sml. I, s. 3125, af 22.9.1988, sag 272/86, Sml. s. 4875, og af 24.3.1988, sag 240/86, Sml. s. 1835, alle afsagt i sager mellem Kommissionen og Grækenland.