CELEX: 62016CC0224
Language: sv
Date: 2017-07-05
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat M. Bobek föredraget den 5 juli 2017.#Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (Aebtri) mot Nachalnik na Mitnitsa Burgas, agissant pour Mitnitsa Svilengrad.#Begäran om förhandsavgörande från Varhoven administrativen sad.#Begäran om förhandsavgörande – Tullunion – Extern transitering – Vägtransport av varor som genomförs med TIR-carnet – Artikel 267 FEUF – Domstols behörighet att tolka artiklarna 8 och 11 i TIR-konventionen – TIR-transiteringen har inte avslutats – Den garanterande sammanslutningens ansvar – Artikel 8.7 i TIR-konventionen – Skyldighet att i så stor utsträckning som möjligt kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvariga innan betalning krävs från den garanterande myndigheten – Förklarande anmärkningar som bifogats TIR-konventionen – Förordning (EEG) nr 2454/93 – Artikel 457.2 – Gemenskapens tullkodex – Artiklarna 203 och 213 – Personer som har förvärvat eller tagit hand om varorna och som var medvetna om eller rimligen borde ha varit medvetna om att de undandragits från tullövervakning.#Mål C-224/16.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      BOBEK
      föredraget den 5 juli 2017 (
            1
         )
      
         Mål C‑224/16
      
      
         Asotsiatsia na balgarskite predpiyatiya sa mezhdunarodni prevozi i patishtata (AEBTRI)
      
      
         mot
      
      
         Nachalnik na Mitnitsa Burgas
      
      
         (begäran om förhandsavgörande från Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien))
      
      ”Begäran om förhandsavgörande – Tullunionen – Extern transitering – TIR-konventionen – Transport som genomförs med TIR-carnet – TIR‑transitering inte avslutad – Den garanterande sammanslutningens ansvar – Solidariskt ansvar – De behöriga myndigheternas skyldighet att om det är möjligt kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a) innan de kräver betalning från den garanterande myndigheten – Artiklarna 203 och 213 i tullkodexen för gemenskapen – Fastställande av vem som ska betala tullskulden – Personer som har förvärvat eller tagit hand om en vara och som var medvetna om eller rimligen borde ha varit medvetna om att varan undandragits från tullövervakning”
      
         I. Inledning
      
               1.
            
            
               Ett turkiskt företag som transporterade varor till Rumänien visade upp en TIR-carnet vid ett införseltullkontor vid gränsen mellan Turkiet och Bulgarien. Även om det framgick att varorna som sådana togs emot i Rumänien avslutades inte TIR-transiteringen på föreskrivet sätt vid bestämmelsetullkontoret i Rumänien. Härigenom uppkom en tullskuld. För att kräva in de utestående beloppen krävde de bulgariska myndigheterna först betalning från innehavaren av TIR-carneten. Detta misslyckades. De har nu krävt betalning från den garanterande sammanslutningen enligt TIR-systemet.
            
         
               2.
            
            
               Den garanterande sammanslutningen har ifrågasatt det beslut om att kräva in tullskulden som de bulgariska myndigheterna utfärdade. Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) vill i detta sammanhang få klarhet i huruvida de behöriga nationella myndigheterna har fullgjort skyldigheten enligt TIR-konventionen (
                     2
                  ) att först kräva betalning av de utestående beloppen från de personer som är direkt ansvariga innan den garanterande sammanslutningen krävs på betalning. Den hänskjutande domstolen vill i synnerhet få klarhet i vilka åtgärder som ska vidtas för att kräva betalning och hur man kan fastställa vilka personer som är direkt ansvariga för tullskulden.
            
         
               3.
            
            
               Förutom dessa två konkreta frågor uppkommer i förevarande mål fler allmänna frågor beträffande växelverkan mellan reglerna i TIR‑konventionen och bestämmelserna i tullkodexen för gemenskapen (nedan kallad tullkodexen) (
                     3
                  ) och om vilket ansvar den garanterande sammanslutningen har enligt TIR-konventionen.
            
         
         II. Tillämpliga bestämmelser
      
         
            1.
          TIR-konventionen
      
               4.
            
            
               I artikel 1 o i TIR-konventionen definieras termen ”innehavare” av en TIR-carnet på följande sätt: ”person till vilken en TIR-carnet har utfärdats enligt tillämpliga bestämmelser i konventionen och på vilkens vägnar en tulldeklaration har lämnats i form av en TIR-carnet som visar en önskan om att hänföra gods till TIR-förfarandet vid ett avgångstullkontor. Innehavaren är ansvarig för att fordonet, fordonskombinationen eller containern tillsammans med lasten och den TIR-carnet i vilken lasten upptas visas upp för avgångstullkontoret, mellanliggande tullkontor och bestämmelsetullkontoret och för att övriga tillämpliga bestämmelser i konventionen därvid iakttas.”
            
         
               5.
            
            
               I artikel 1 q i TIR-konventionen definieras termen ”garanterande sammanslutning” som en ”sammanslutning som av en fördragsslutande parts tullmyndigheter godkänts att uppträda såsom garant för personer som använder TIR-förfarandet”.
            
         
               6.
            
            
               Artikel 8 i TIR-konventionen har följande lydelse:
               ”1.   Den garanterande sammanslutningen ska förbinda sig att erlägga de tullar och andra avgifter vid import eller export, jämte eventuell dröjsmålsränta, som ska betalas enligt lagar och andra författningar på tullområdet i det land där en oegentlighet uppmärksammats i samband med en TIR-transitering. Sammanslutningen ska tillsammans med de personer som ska betala ovannämnda belopp ansvara för erläggandet av dessa.
               2.   Om en fördragsslutande parts lagar och andra författningar inte föreskriver att tullar och andra avgifter vid import eller export ska erläggas enligt punkt 1, ska den garanterande sammanslutningen förbinda sig att på samma villkor erlägga ett belopp som motsvarar summan av tullarna och de andra avgifterna vid import eller export samt den eventuella dröjsmålsräntan.
               …
               7.   När sådana belopp som nämns i punkterna 1 och 2 ska betalas, ska de behöriga myndigheterna i så stor utsträckning som möjligt kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig[(a)] innan de kräver betalning från den garanterande sammanslutningen.”
            
         
               7.
            
            
               I artikel 11 i TIR-konventionen föreskrivs följande:
               ”1.   När en TIR-transitering inte avslutats får de behöriga myndigheterna inte kräva att den garanterande sammanslutningen betalar de belopp som nämns i artikel 8.1 och 8.2, om de inte inom ett år från den dag då de godtagit TIR-carneten skriftligen underrättar sammanslutningen om att TIR-transiteringen inte har avslutats. Denna bestämmelse ska också gälla när intyget om TIR‑transiteringens slutförande erhållits på ett oegentligt eller bedrägligt sätt, med den skillnaden att tidsfristen då ska vara två år.
               2.   Betalning av sådana belopp som avses i artikel 8.1 och 8.2 ska krävas från den garanterande sammanslutningen tidigast tre månader efter den dag då sammanslutningen underrättades om att TIR-transiteringen inte avslutats eller att intyget om TIR‑transiteringens slutförande erhållits på ett oegentligt eller bedrägligt sätt och senast två år efter denna dag. I de fall som under den ovan nämnda tidsfristen av två år blir föremål för laga åtgärder ska emellertid betalning krävas inom ett år från den dag då domstolsutslaget vunnit laga kraft.
               3.   Den garanterande sammanslutningen ska för att erlägga de krävda beloppen ha en tidsfrist av tre månader från den dag då den krävdes på betalning. Om det, på ett för tullmyndigheterna tillfredsställande sätt, inom två år efter den dag då betalning krävdes styrks att någon oegentlighet inte ägt rum i samband med transporten i fråga, ska de erlagda beloppen återbetalas till sammanslutningen.”
            
         
         
            2.
          Tullkodexen
      
               8.
            
            
               I artikel 203 i tullkodexen anges följande:
               ”1.   En tullskuld vid export uppkommer genom
               
                        –
                     
                     
                        olagligt undandragande från tullövervakning av importtullpliktiga varor.
                     
                  2.   Tullskulden uppkommer i det ögonblick då varorna undandras från tullövervakning.
               3.   Följande personer skall vara gäldenärer:
               
                        –
                     
                     
                        Den som undandrog varorna från tullövervakning.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Var och en som medverkat till detta undandragande och som var medveten om eller rimligen borde ha varit medveten om att varorna undandrogs från tullövervakning.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Var och en som förvärvat eller tagit hand om varorna i fråga och som vid förvärvet eller mottagandet av varorna varit medveten om eller rimligen borde ha varit medveten om att de undandragits från tullövervakning.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Då så är tillämpligt, den person som skall uppfylla de förpliktelser som är förenade med tillfällig förvaring av varorna eller med användning av det tullförfarande som varorna är hänförda till.”
                     
                  
         
               9.
            
            
               I artikel 213 i tullkodexen föreskrivs följande: ”Om flera personer är gäldenärer i fråga om en och samma tullskuld skall de solidariskt ansvara för denna skuld.”
            
         
         
            3.
          Tillämpningsförordningen
      
               10.
            
            
               Kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 (
                     4
                  ) innehåller tillämpningsföreskrifter för tullkodexen. I kapitel 9 avsnitt 2 i del II avdelning II (artiklarna 454–457b) finns särskilda regler för ”TIR‑förfarandet”. (
                     5
                  )
            
         
               11.
            
            
               I artikel 455 i tillämpningsförordningen anges följande:
               ”1.   Tullmyndigheterna i bestämmelse- eller utfartsmedlemsstaten skall utan dröjsmål, dock senast inom en månad från det att förfarandet upphört, sända den berörda delen av kupong nr 2 i TIR-carneten till tullmyndigheterna i infarts‑ respektive avgångsmedlemsstaten.
               2.   Om den berörda delen av kupong nr 2 i TIR-carneten inte anlänt till tullmyndigheterna i infarts- eller avgångsmedlemsstaten inom två månader från och med den dag då TIR-carneten godtogs, skall dessa myndigheter underrätta den berörda garanterande sammanslutningen, utan att detta påverkar sådan underrättelse som skall lämnas enligt artikel 11.1 i TIR-konventionen.
               De skall också underrätta innehavaren av TIR-carneten om detta och uppmana såväl denne som den garanterande sammanslutningen att styrka att TIR-transiteringen har slutförts.
               …”
            
         
               12.
            
            
               I artikel 455a i tillämpningsförordningen föreskrivs följande:
               ”1.   Om det inte inom fyra månader från och med den dag då TIR-carneten godtogs har styrkts för tullmyndigheterna i infarts‑ eller avgångsmedlemsstaten att TIR-transiteringen har slutförts, skall dessa myndigheter utan vidare dröjsmål inleda ett efterlysningsförfarande för att sammanställa de uppgifter som behövs för att avsluta TIR-transiteringen, eller, om det inte är möjligt, fastställa omständigheterna som ligger till grund för tullskulden, vem gäldenären är och vilka tullmyndigheter som är ansvariga för bokföringen.
               Ett efterlysningsförfarande skall inledas utan dröjsmål om tullmyndigheterna på ett tidigare stadium underrättas om att TIR‑transiteringen inte har slutförts, eller om de misstänker att den inte har slutförts.
               …
               5.   Om efterlysningsförfarandet gör det möjligt att fastställa att TIR-transiteringen har slutförts på ett korrekt sätt, skall tullmyndigheterna i infarts- eller avgångsmedlemsstaten utan dröjsmål underrätta den berörda garanterande sammanslutningen och carnetinnehavaren därom, samt där så är tillämpligt de tullmyndigheter som kan ha inlett ett uppbördsförfarande i enlighet med artiklarna 217–232 i kodexen.”
            
         
               13.
            
            
               I artikel 457 i tillämpningsförordningen föreskrivs följande:
               ”1.   För tillämpning av artikel 8.4 i TIR-konventionen kan när en TIR-transitering äger rum i gemenskapens tullområde varje i gemenskapen etablerad garanterande sammanslutning bli ansvarig för betalning av sådan tullskuld som hänför sig till de varor som är föremål för transiteringen i fråga, upp till 60000 euro per TIR‑carnet, eller likvärdigt belopp uttryckt i nationell valuta.
               2.   Den garanterande sammanslutning som är etablerad i den medlemsstat som i enlighet med artikel 215 i kodexen är behörig för uppbörd skall vara ansvarig för betalningen av tullskulden.
               3.   En giltig underrättelse om att en TIR-transitering inte har avslutats lämnad av … tullmyndigheterna i en medlemsstat, vilka enligt tredje strecksatsen i artikel 215.1 i kodexen fastställts som behöriga för uppbörd, till den av dessa myndigheter godkända garanterande sammanslutningen skall också ha rättslig verkan, när en annan medlemsstats tullmyndigheter enligt första eller andra strecksatsen i artikel 215.1 i kodexen[, vilka] fastställts som behöriga, senare fortsätter med uppbörden från den garanterande sammanslutningen godkänd av sistnämnda myndigheter.”
            
         
         III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
      
               14.
            
            
               Den 11 november 2008 lämnades en TIR-carnet in på införseltullkontoret, tullkontrollstället Kapitan Andreevo vid gränsen mellan Turkiet och Bulgarien. Innehavare av TIR-carneten var Sargut OOD, ett företag med huvudkontor i Republiken Turkiet. Varornas deklarerade destination var Rumänien.
            
         
               15.
            
            
               De bulgariska myndigheterna fick inte den berörda delen av kupong nr 2 i TIR-carneten inom den föreskrivna tidsfristen. De skickade därför en begäran till de rumänska tullmyndigheterna för att höra sig för om avslutningen av TIR-transfereringen. De rumänska myndigheterna svarade att de varor som var upptagna i TIR-carneten inte hade visats upp för dessa. Kupong nr 2 i TIR-carneten som den garanterande sammanslutningen senare framlade som bevis hade inte uppvisats vid bestämmelsetullkontoret i Rumänien. Enligt den hänskjutande domstolen tycks kupongen vara felaktig eller förfalskad.
            
         
               16.
            
            
               Den 10 september 2009 meddelade chefen för tullkontoret Kapitan Andreevo ett beslut i vilket denne fastställde den uppkomna tullskulden och mervärdesskatten jämte lagstadgad ränta för Sargut OOD. Detta beslut meddelades Sargut OOD, i egenskap av innehavare av TIR-carneten, och den garanterande sammanslutningen, Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (sammanslutning för de bulgariska företagen för internationella vägtransporter, nedan kallad AEBTRI). Sargut OOD bestred beslutet, som emellertid till sist fastställdes av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) genom dom av den 2 november 2010.
            
         
               17.
            
            
               Den 22 november 2010 underrättades AEBTRI om att TIR‑transfereringen inte hade avslutats och uppmanades att betala skulden. AEBTRI betalade inte inom fristen i artikel 11.3 i TIR‑konventionen.
            
         
               18.
            
            
               Den 7 juni 2011 begärde chefen för tullkontoret i Svilengrad att den nationella skatteförvaltningens behöriga regionala avdelning skulle inleda ett verkställighetsförfarande i syfte att driva in det belopp som Sargut OOD skulle betala enligt beslutet av den 10 september 2009. De behöriga myndigheterna underrättade emellertid senare tullkontoret i Svilengrad om att fordran inte hade indrivits.
            
         
               19.
            
            
               Den 5 september 2012 antog chefen för tullkontoret i Svilengrad ett beslut om indrivning av den tull och mervärdesskatt som inte hade betalats jämte lagstadgad ränta (nedan kallat indrivningsbeslutet). Indrivningsbeslutet var adresserat till AEBTRI i egenskap av garanterande sammanslutning. I indrivningsbeslutet angavs att samtliga möjliga åtgärder hade vidtagits för att driva in fordran från Sargut OOD, som var innehavare av TIR-carneten.
            
         
               20.
            
            
               Medan det förfarande pågick som ledde till att indrivningsbeslutet antogs lades flera handlingar fram som bevis, närmare bestämt ett internationellt fraktbrev enligt vilket Irem Corporation SRL Rumania var mottagare av varorna, en internationell fraktsedel med mottagarens underskrift och stämpel, ett mottagningsbevis för varorna undertecknat och stämplat av Irem Corporation SRL samt ett brev från transportören (Sargut OOD) till tullkontoret i Svilengrad med uppgift om att transporten enligt TIR-systemet hade avslutats i Rumänien och att ”tullavdelningen i Rumänien stämplade carneten när varorna avlastades”.
            
         
               21.
            
            
               Enligt begäran om förhandsavgörande framgår det av dessa handlingar att Irem Corporation SRL tog emot varorna. Det finns ändå inget bevis för att varorna deklarerades vid bestämmelsetullkontoret.
            
         
               22.
            
            
               AEBTRI överklagade indrivningsbeslutet vid Administrativen sad Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo). Talan ogillades. AEBTRI har gett in ett överklagande till den hänskjutande domstolen Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen).
            
         
               23.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har mot bakgrund av ovanstående beslutat att förklara målet vilande och hänskjuta följande frågor till EU‑domstolen för förhandsavgörande:
               
                        ”1)
                     
                     
                        Är EU-domstolen, för att undvika oförenliga domar, behörig att tolka TIR-konventionen – på ett för medlemsstaternas domstolar bindande sätt – … i frågan om det område som regleras i artiklarna 8 och 11 i denna konvention, för att bedöma huruvida det föreligger ett ansvar för den garanterande sammanslutningen, såsom även regleras i artikel 457.2 i [tillämpningsförordningen]?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Är det vid en tolkning av artikel 457.2 i tillämpningsförordningen för tullkodexen jämförd med artikel 8.7 (nu artikel 11.2) i [TIR‑konventionen] och de förklarande anmärkningarna till dem, tillåtet att utgå från att tullmyndigheterna i ett fall som det här aktuella enligt artikel 8.1 och 8.2 i [TIR-konventionen] i så stor utsträckning som möjligt ska kräva betalning av de belopp som ska betalas från den direkt ansvarige innehavaren av TIR-carneten innan de kräver betalning från den garanterande sammanslutningen?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Ska den mottagare som förvärvat eller tagit hand om en vara för vilken det föreligger kännedom om att den har transporterats med TIR-carnet, för vilken inte har fastställts att den har företetts vid bestämmelsetullkontoret och deklarerats, endast med anledning av dessa omständigheter antas utgöra den person som borde ha varit medveten om att varan har undandragits från tullövervakning, och ska denne anses vara solidariskt betalningsansvarig i den mening som avses i artikel 203.3 tredje strecksatsen jämförd med artikel 213 i [tullkodexen]?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Om den tredje frågan ska besvaras jakande: Utgör en underlåtenhet från tullmyndigheternas sida att kräva betalning av tullskulden från denna mottagare hinder mot att ansvar uppkommer – vilket även regleras i artikel 457.2 i tillämpningsförordningen för tullkodexen – för den garanterande sammanslutningen enligt artikel 1 q i [TIR-konventionen]?”
                     
                  
         
               24.
            
            
               Bulgariens regering, chefen för tullkontoret i Burgas (som rättslig efterträdare till tullkontoret i Svilengrad), AEBTRI och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Alla med undantag av AEBTRI deltog i den muntliga förhandlingen den 26 april 2017.
            
         
         IV. Bedömning
      
               25.
            
            
               Detta förslag till avgörande är indelat enligt följande. Efter att kortfattat ha behandlat den första frågan, som avser domstolens praxis beträffande tolkningen av TIR-konventionen, (A) kommer jag att behandla den andra frågan, som avser vilken typ av åtgärder som de nationella myndigheterna ska vidta för att uppfylla kraven i artikel 8.7 i TIR-konventionen (B). Därefter kommer jag att undersöka den tredje och den fjärde frågan tillsammans. De avser huruvida mottagaren av varorna ska anses höra till de personer som är direkt ansvariga i den mening som avses i artikel 8.7 i TIR-konventionen och konsekvenserna av detta (C).
            
         
         A. Den första frågan: domstolens praxis
      
               26.
            
            
               Med den första frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida EU-domstolen är behörig att tolka TIR-konventionen.
            
         
               27.
            
            
               Kommissionen, Bulgariens regering och chefen för tullkontoret i Burgas har hävdat att frågan ska besvaras jakande. Jag är av samma uppfattning.
            
         
               28.
            
            
               TIR-konventionen godkändes på Europeiska ekonomiska gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2112/78 av den 25 juli 1978 och trädde i kraft den 20 juni 1983. (
                     6
                  ) Den blev således en integrerad del av unionsrättsordningen. Domstolen är behörig att meddela förhandsavgörande beträffande tolkningen av en internationell konvention som ingår i unionsrättsordningen. (
                     7
                  )
            
         
               29.
            
            
               Jag vill dessutom erinra om att det faktiskt inte är första gången som domstolen har ombetts tolka bestämmelserna i TIR-konventionen. (
                     8
                  )
            
         
         B. Den andra frågan: skyldigheten att i så stor utsträckning som möjligt kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a)
      
         
            1.
          Inledande anmärkningar
      
               30.
            
            
               Innan jag bedömer själva sakfrågan vill jag göra fyra inledande anmärkningar som är värda att understryka på detta stadium.
            
         
               31.
            
            
               För det första förklarar jag inte närmare hur TIR-konventionen fungerar i detta förslag till avgörande. Anledningen är inte bara att jag vill fatta mig kort, utan också att generaladvokaten Léger har gjort detta mycket välformulerat i sitt förslag till avgörande i målet BGL, som jag därför hänvisar till i detta avseende. (
                     9
                  )
            
         
               32.
            
            
               För det andra vill jag erinra om att garanterande sammanslutningars rättigheter och skyldigheter regleras av TIR‑konventionen, av unionens tullagstiftning och av motsvarande överenskommelser som dessa sammanslutningar och nationella myndigheter har ingått. (
                     10
                  ) De senare överenskommelserna omfattas av nationell rätt. (
                     11
                  ) Detta förslag till avgörande avser bara TIR‑konventionen och unionens tullagstiftning. Det utesluter eller berör därför inte på något sätt garanterande sammanslutningars rättigheter och skyldigheter enligt sådana överenskommelser.
            
         
               33.
            
            
               För det tredje vill jag rent generellt, vilket gäller för den nationella domstolens alla återstående frågor, erinra om att de rättigheter och skyldigheter som följer av TIR‑konventionen ska skiljas från rättigheterna och skyldigheterna enligt unionsrätten. TIR-konventionen är ett folkrättsligt avtal som unionen har anslutit sig till. Unionen har följaktligen antagit egna regler för att införliva TIR‑konventionen i unionsrättsordningen. Dessa unionsrättsliga bestämmelser blir då naturligtvis relevanta för de nationella myndigheterna när de tillämpar TIR-konventionen. Dessa regler är emellertid inte avgörande för tolkningen av själva TIR‑konventionen. De unionsrättsliga bestämmelser som har antagits för att införliva TIR‑konventionen ska med andra ord tolkas mot bakgrund av denna konvention. Det innebär förvisso inte och bör inte innebära att TIR‑konventionen ska tolkas mot bakgrund av unionens sekundärrätt.
            
         
               34.
            
            
               För det fjärde avser den nationella domstolens andra fråga i första hand vilken typ av åtgärder de behöriga nationella myndigheterna ska vidta för att uppfylla skyldigheten enligt artikel 8.7 i TIR‑konventionen att ”i så stor utsträckning som möjligt” kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a) innan de kräver betalning från den garanterande sammanslutningen. Det är riktigt att frågan också i viss mån avser vilken grupp av personer som kan anses vara ”direkt ansvariga”. Frågan huruvida mottagaren av varorna kan anses höra till de personer som är direkt ansvariga enligt artikel 8.7 i TIR-konventionen ställs speciellt i den tredje och den fjärde frågan. Jag anser därför att det är på sin plats att undersöka denna fråga, det vill säga att i svaret på dessa frågor fastställa vilken person eller vilka personer som är direkt ansvarig(a).
            
         
         
            2.
          Bedömning av den andra frågan
      
               35.
            
            
               Med den andra frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i tolkningen av artikel 457.2 i tillämpningsförordningen jämförd med artikel 8.7 i TIR-konventionen. Den vill få klarhet i huruvida tullmyndigheterna, i en situation som den som är i fråga i det aktuella fallet, i så stor utsträckning som möjligt har krävt betalning från de direkt ansvariga personerna. Domstolen vill härigenom i huvudsak utröna huruvida kraven i artikel 8.7 i TIR-konventionen har uppfyllts. Enligt denna bestämmelse ska de behöriga myndigheterna ”i så stor utsträckning som möjligt kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvariga innan de kräver betalning från den garanterande sammanslutningen”. (
                     12
                  )
            
         
               36.
            
            
               Varken tullkodexen eller tillämpningsförordningen innehåller några specifika bestämmelser om tillämpning av kraven i artikel 8.7 i TIR-konventionen. Det anges inga konkreta åtgärder som ska vidtas för att kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a) innan betalning krävs från den garanterande sammanslutningen. Den unionsrättsliga bestämmelse där garanterande sammanslutningars skyldigheter enligt systemet med TIR-transitering anges är artikel 457 i tillämpningsförordningen. I dess artikel 457.1 föreskrivs endast att när en TIR-transitering äger rum i unionens tullområde kan varje i gemenskapen där etablerad garanterande sammanslutning bli ansvarig för betalning av tullskulden i fråga upp till den fastställda gränsen.
            
         
               37.
            
            
               Frågan är därför huvudsakligen huruvida det enligt artikel 8.7 i själva TIR-konventionen krävs att de behöriga myndigheterna ska begära betalning (endast) av den person eller de personer som är direkt ansvarig(a), eller huruvida det krävs att (alla andra) möjliga åtgärder för indrivning ska vidtas mot dessa personer innan betalning begärs från den garanterande sammanslutningen.
            
         
               38.
            
            
               Parterna har olika uppfattning i detta avseende. AEBTRI hävdar att alla åtgärder som är möjliga för att driva in beloppet från de personer som är direkt ansvariga måste ha vidtagits innan den garanterade sammanslutningen krävs på betalning. Bulgariens regering och chefen för tullkontoret i Burgas har anfört att de behöriga myndigheterna i det aktuella fallet har gjort allt som är möjligt för att få betalt från innehavaren av TIR-carneten. Kommissionen bekräftade vid förhandlingen att den anser att det inte enligt artikel 8.7 i TIR‑konventionen krävs åtgärder för att driva in betalningen från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a).
            
         
               39.
            
            
               Jag är av samma uppfattning som kommissionen, Bulgariens regering och tullkontoret i Burgas. Jag anser att man av både en bokstavlig, en kontextuell och en ändamålsenlig tolkning av artikel 8.7 i TIR-konventionen kan dra slutsatsen att de behöriga myndigheterna endast är skyldiga att be om betalning (att meddela och kräva). De måste inte också ha uttömt alla möjligheter till indrivning för att kunna kräva betalning från den garanterande sammanslutningen.
            
         
               40.
            
            
               Vad gäller texten i bestämmelsen fastställs i artikel 8.7 i TIR‑konventionen endast skyldigheten att kräva betalning från de personer som är direkt ansvarig(a). (
                     13
                  )
            
         
               41.
            
            
               De förklarande anmärkningar som har antagits för tolkningen av TIR-konventionen ger tydligare vägledning i detta avseende. (
                     14
                  ) I den förklarande anmärkningen till artikel 8.7 i TIR-konventionen nämns särskilt följande: ”De åtgärder som de behöriga myndigheterna ska vidta för att kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvariga ska åtminstone omfatta ett meddelande om att TIR‑transiteringen inte har avslutats eller översändande av ett betalningskrav till innehavaren av TIR-carneten.” (
                     15
                  )
            
         
               42.
            
            
               I den förklarande anmärkningen nämns således som åtgärder för att kräva betalning bara meddelande om att transfereringen inte har avslutats och krav på betalning. I anmärkningen klargörs att det inte är nödvändigt att åtgärder för tvångsuppbörd vidtas för att de behöriga myndigheterna ska kunna kräva betalning från den garanterande sammanslutningen enligt artikel 8.1 och 8.7 i TIR-konventionen.
            
         
               43.
            
            
               Det framgår följaktligen tydligt av texten att artikel 8.7 i TIR‑konventionen inte kräver att möjligheterna till indrivning ska vara uttömda, vilket stöds ytterligare av den förklarande anmärkningen till bestämmelsen. Om betalning inte kommer in inom den tidsfrist som har angetts i samband med kravet på betalning är enligt min uppfattning villkoret att ”kräva betalning” uppfyllt.
            
         
               44.
            
            
               
                  Systematiska argument stöder också denna tolkning. Det ska för det första understrykas att de garanterande sammanslutningarna ska ha solidariskt ansvar enligt definitionen i artikel 8.1 i TIR-konventionen. Den typen av ansvar innebär (
                     16
                  ) vanligtvis att varje gäldenär ansvarar för hela skuldbeloppet och att borgenären i princip fritt kan välja att utkräva betalning från en eller flera av gäldenärerna. (
                     17
                  )
            
         
               45.
            
            
               Mot denna bakgrund utgör det krav som har fastställts i artikel 8.7 en skyldighet som är en nödvändig förutsättning för att utlösa ett sådant ansvar som föreskrivs i TIR-konventionen. Myndigheterna ska bemöda sig om att först kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a). När det formella kravet i artikel 8.7 att meddela och kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a) har uppfyllts utlöses emellertid den garanterande sammanslutningens solidariska ansvar och de nationella myndigheterna får kräva betalning från den garanterande sammanslutningen.
            
         
               46.
            
            
               För det andra ska det krav som anges i artikel 8.7 i TIR‑konventionen också ses i samband med de tidsmässiga begränsningar som fastställs i artikel 11 i konventionen. I synnerhet ska enligt artikel 11.2 i TIR-konventionen betalning krävas från den garanterande sammanslutningen tidigast tre månader efter den dag då sammanslutningen underrättades och senast två år efter samma dag. (
                     18
                  ) Det är svårt att se hur de behöriga myndigheterna skulle kunna hålla sig inom dessa tidsgränser och ändå vidta alla de möjliga åtgärderna för indrivning mot den person eller de personer som är direkt ansvarig(a).
            
         
               47.
            
            
               Jag vill slutligen erinra om att syftet med TIR-konventionen är att underlätta internationell transport av gods. I konventionen föreskrivs att erläggande eller deposition av tullar och andra avgifter inte ska krävas vid mellanliggande tullanstalter för sådant gods (artikel 4). Detta underlättande är möjligt eftersom transiteringar täcks av någon av de nationella garanterande sammanslutningar som är sammankopplade i en garantikedja som administreras av Internationella vägtransportunionen med stöd av internationella försäkringsbolag. (
                     19
                  ) Det råder med andra ord jämvikt. Enskilda mellanliggande medlemsstater utför nämligen inte längre några oberoende kontroller eller tar ut avgifter. Omvänt ansvarar de garanterande sammanslutningarna för de innehavare av TIR-carnet som inte är hemmahörande i den stat som kräver betalning och från vilka man inte alltid lyckas få betalt.
            
         
               48.
            
            
               Detta principiella syfte (och jämvikten) enligt TIR-konventionen skulle sättas i fara om formuleringen ”kräva betalning” i artikel 8.7 i TIR-konventionen skulle förstås som en skyldighet att vidta fullständiga åtgärder för indrivning mot alla de gäldenärer som en medlemsstat skulle ha rätt att kräva betalning från. Man skulle då odiplomatiskt och rakt på sak kunna fråga varför man över huvud taget ska ha en TIR‑konvention om så är fallet.
            
         
               49.
            
            
               I förevarande mål, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, har det inte bestritts att de behöriga myndigheterna har iakttagit de tidsfrister som föreskrivs i artikel 11.1 och 11.2 i TIR‑konventionen. Sargut OOD och även AEBTRI underrättades om att TIR‑transiteringen inte hade avslutats. Betalning krävdes av Sargut OOD genom ett indrivningsbeslut som blev verkställbart efter rättslig prövning. Förutom allt detta inleddes också ett verkställighetsförfarande mot Sargut OOD. När det hade visat sig att förfarandet inte var framgångsrikt krävdes betalning från AEBTRI.
            
         
               50.
            
            
               Under dessa omständigheter instämmer jag i yttrandena från kommissionen, chefen för tullkontoret i Burgas och Bulgariens regering enligt vilka de bulgariska myndigheterna i det aktuella fallet uppfyllde kraven i artikel 8.7 i TIR-konventionen.
            
         
               51.
            
            
               De gjorde enligt min uppfattning till och med mer än som var absolut nödvändigt enligt artikel 8.7 i TIR-konventionen. Såsom framgår av argumenteringen i detta avsnitt krävs det nämligen inte i TIR-konventionen att ett verkställighetsförfarande ska inledas mot en innehavare av en TIR-carnet innan betalning krävs från den garanterande sammanslutningen. Det är en möjlighet som myndigheterna i medlemsstaten kan utnyttja efter eget gottfinnande beroende på den faktiska situationen i det enskilda fallet. Det kan vara helt motiverat i vissa fall, men helt överflödigt i andra fall. Allt beror på om det finns några tillgångar som skulle kunna indrivas i ett eventuellt verkställighetsförfarande.
            
         
               52.
            
            
               Jag föreslår därför följande svar på den andra frågan från den hänskjutande domstolen. Artikel 457.2 i tillämpningsförordningen jämförd med artikel 8.7 i TIR-konventionen ska tolkas på så sätt att de behöriga tullmyndigheterna får kräva betalning från den garanterande sammanslutningen när de, under sådana omständigheter som de som är i fråga i förevarande mål, har krävt betalning från innehavaren av TIR‑carneten som direkt ansvarig person.
            
         
         C. Den tredje och den fjärde frågan: mottagaren som direkt ansvarig person
      
               53.
            
            
               Med den tredje frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet beträffande den ställning som den mottagare av varor har som har förvärvat eller tagit hand om en vara för vilken det föreligger kännedom om att den har transporterats med TIR-carnet, för vilken inte har fastställts att den har företetts vid bestämmelsetullkontoret och deklarerats. Den hänskjutande domstolen har ställt frågan huruvida denna mottagare redan av denna anledning kan anses utgöra en person som borde ha varit medveten om att varan undandragits från tullövervakning och ska anses vara solidariskt betalningsansvarig i den mening som avses i tredje strecksatsen i artikel 203.3 jämförd med artikel 213 i tullkodexen.
            
         
               54.
            
            
               Med den fjärde frågan vill den hänskjutande domstolen huvudsakligen få klarhet i huruvida en underlåtenhet från tullmyndigheternas sida att kräva betalning från denna mottagare utgör hinder mot att ansvar enligt artikel 457.2 i tillämpningsförordningen uppkommer för den garanterande sammanslutningen enligt artikel 1 q i TIR-konventionen.
            
         
               55.
            
            
               Jag anser att dessa frågor ska besvaras tillsammans. De avser båda frågan huruvida mottagaren av varorna kan betraktas som en ”direkt ansvarig person” enligt artikel 8.7 i TIR-konventionen.
            
         
               56.
            
            
               Jag kommer i denna del av förhandsavgörandet att lämna ett sådant kombinerat svar i tre steg. Jag kommer för det första att beskriva förhållandet mellan artikel 8.1 och 8.7 i TIR-konventionen (1). För det andra kommer jag att analysera frågan huruvida en mottagare av varor enligt artikel 203 i tullkodexen kan anses höra till de personer som är skyldiga att betala tull inom ramen för TIR-systemet för att fastställa vilken person eller vilka personer som är direkt ansvarig(a), vilket anges i artikel 8.7 i TIR-konventionen (2). För det tredje kommer jag att undersöka hur systemet med solidariskt ansvar som har inrättats genom artikel 213 i tullkodexen påverkar det villkor som har fastställts i artikel 8.7 i TIR-konventionen (3).
            
         
         
            1.
          Artikel 8.1 och 8.7 i TIR-konventionen
      
               57.
            
            
               I artikel 8.1 i TIR-konventionen fastställs den primära referensramen för garanterande sammanslutningars skyldigheter. Där anges att de är solidariskt ansvariga tillsammans med de personer som är skyldiga att betala import- eller exporttull och andra avgifter jämte dröjsmålsränta.
            
         
               58.
            
            
               Såsom har nämnts ovan (
                     20
                  ) innebär solidariskt ansvar att varje gäldenär är ansvarig för att betala hela skulden. Det står i princip borgenären fritt att kräva betalning från vem som helst av dessa efter eget val.
            
         
               59.
            
            
               Artikel 8.7 i TIR-konventionen är en bestämmelse som i viss mån begränsar detta val i processuellt hänseende, dock utan att ändra ansvarets beskaffenhet. Bestämmelsen fastställer ett villkor speciellt inom ramen för TIR-konventionen för att myndigheterna i den berörda medlemsstaten ska kunna utlösa den garanterande sammanslutningens ansvar. Det är enligt detta villkor nödvändigt att först kräva betalning av den person eller de personer som är direkt ansvarig(a).
            
         
               60.
            
            
               Vilka är ”den person eller de personer som är direkt ansvarig(a)” enligt artikel 8.7 i TIR-konventionen?
            
         
               61.
            
            
               Bulgariens regering och chefen för tullkontoret i Burgas har hävdat att inga andra personer än innehavaren av TIR-carneten kan anses vara ”direkt ansvariga” enligt TIR-konventionen. De har i synnerhet gjort gällande att TIR-konventionen inte innehåller några skyldigheter beträffande mottagaren av varorna.
            
         
               62.
            
            
               Jag delar inte deras uppfattning.
            
         
               63.
            
            
               Det är å ena sidan riktigt att inget anges i artikel 8.7 när det gäller att fastställa vilken person eller vilka personer som är direkt ansvarig(a). Vägledningen i den förklarande anmärkningen till artikel 8.7 i TIR‑konventionen ger ingen klarhet på denna punkt. I den förklarande anmärkningen nämns faktiskt bara innehavaren av TIR-carneten som den person mot vilken minimiåtgärder kan vidtas.
            
         
               64.
            
            
               Detta kan emellertid enligt min uppfattning inte innebära att alla andra potentiella gäldenärer utesluts. Den omständigheten att innehavaren av TIR-carneten uttryckligen nämns kan också förstås som en antydan om att i första hand innehavaren av TIR-carneten är huvudgäldenär i de flesta fall. I artikel 1 o i TIR-konventionen definieras faktiskt innehavaren av TIR-carneten som den person som är ”ansvarig för att fordonet, fordonskombinationen eller containern tillsammans med lasten och den TIR-carnet i vilken lasten upptas visas upp för avgångstullkontoret, mellanliggande tullkontor och bestämmelsetullkontoret och för att övriga tillämpliga bestämmelser i konventionen därvid iakttas”. Innehavaren av TIR-carneten har ansvar för att efter transiteringen uppvisa varorna vid bestämmelsetullkontoret.
            
         
               65.
            
            
               Något som kanske har större betydelse än att endast innehavaren av TIR-carneten uttryckligen nämns är å andra sidan att ”den person eller de personer som är direkt ansvariga” tydligt omnämns i artikel 8.7 i TIR-konventionen. Den omständigheten att plural används i texten och även i den förklarande anmärkningen visar tydligt att det kan finnas fler än en person som är direkt ansvarig. Författarna förutsåg således uppenbarligen att det kunde finnas fler gäldenärer än enbart innehavaren av TIR-carneten.
            
         
               66.
            
            
               Man kan därför dra slutsatsen att artikel 8.7 i TIR-konventionen inte anger vem den person eller de personer som är direkt ansvarig(a) är. De ska därför fastställas i enlighet med de nationella regler som gäller för de avtalsslutande parterna.
            
         
         
            2.
          Fastställande av gäldenärer enligt artikel 203 i tullkodexen
      
               67.
            
            
               Inom den europeiska rättsliga ramen behandlas fastställande av gäldenärer uttömmande i tullkodexen. (
                     21
                  ) I artikel 203 i tullkodexen anges de fall där en tullskuld uppkommer genom import genom olagligt undandragande från tullövervakning av varor som omfattas av importtull. (
                     22
                  ) I artikel 203.3 i tullkodexen görs en ganska vid definition av de personer som kan vara skyldiga att betala importtull. (
                     23
                  ) Tillsammans med de personer som undandragit varor från tullövervakning. anges i bestämmelsen också den person som förvärvat varorna i fråga som ”gäldenär”.
            
         
               68.
            
            
               När det gäller de som förvärvat varorna i fråga, nämligen mottagarna av varorna, ska emellertid följande subjektiva villkor vara uppfyllt för att dessa personer ska anses som gäldenärer: De ”var vid förvärvet eller mottagandet av varorna medvetna om eller borde rimligen ha varit medvetna om att de undandragits från tullövervakning.” I artikel 203.3 i tullkodexen görs därför åtskillnad: den person som undandrog varorna från tullövervakning har förbehållslöst ansvar för skulden, men den person som förvärvade varorna i fråga blir bara gäldenär om han eller hon uppfyller det ovannämnda subjektiva kravet. (
                     24
                  )
            
         
               69.
            
            
               I den tredje frågan nämner den nationella domstolen den situation där en mottagare som förvärvat eller tagit hand om en vara och vetat att varan transporterats med TIR-carnet, när det inte fastställts att varan uppvisats och deklarerats vid bestämmelsetullkontoret.
            
         
               70.
            
            
               Jag anser att en sådan situation skulle kunna uppfylla det subjektiva kravet i tredje strecksatsen i artikel 203.3 i tullkodexen, om det fastställs att mottagaren var medveten om, eller under omständigheterna i fallet, borde ha varit medveten om att varorna hade undandragits från tullövervakning. Att fastställa detta ankommer på den nationella domstolen, eftersom detta villkor medför en bedömning av de faktiska omständigheterna. (
                     25
                  )
            
         
               71.
            
            
               Jag vill i detta avseende erinra om att EU-domstolen har förklarat att formuleringen ”rimligen borde ha varit medveten om” (i artikel 202.3 i tullkodexen) ”hänför sig till en upplyst och omsorgsfull aktörs beteende”. (
                     26
                  ) Det ankommer därför på den nationella domstolen att, när den gör en helhetsbedömning av omständigheterna i det aktuella målet, inbegripet den information som aktören har tillgång till, för att förvissa sig om huruvida mottagaren borde ha varit medveten om tullskyldigheterna, och huruvida vederbörande i så fall vidtagit alla åtgärder som rimligen kunde förväntas av honom för att säkerställa att varorna inte hade undandragits från tullövervakning. (
                     27
                  )
            
         
               72.
            
            
               Under omständigheterna i förevarande mål, som avser undandragande av varor från tullövervakning, skulle en mottagare kunna betraktas som gäldenär, om det ovannämnda subjektiva villkoret var uppfyllt. Detta gäller också enligt TIR-systemet. De allmänna bestämmelserna om en tullskuld som uppkommer är faktiskt tillämpliga på transiteringssystem. (
                     28
                  )
            
         
               73.
            
            
               En mottagare av varor, vilken uppfyller det subjektiva villkoret i artikel 203.3 i tullkodexen, kan kort sagt anses höra till de personer som är direkt ansvariga enligt artikel 8.7 i TIR-konventionen. Jag anser emellertid att den relevanta frågan i förevarande mål är en annan, nämligen huruvida en underlåtenhet att kräva betalning från en mottagare som slutligen visar sig vara gäldenär enligt tullkodexen kan utgöra hinder för att kräva betalning från den garanterande sammanslutningen. Jag går nu över till den frågan.
            
         
         
            3.
          Effekterna av solidariskt ansvar (artikel 213 i tullkodexen)
      
               74.
            
            
               Vad blir konsekvenserna av artiklarna 203 och 213 i tullkodexen när det gäller att fastställa huruvida kravet i artikel 8.7 i TIR‑konventionen har uppfyllts?
            
         
               75.
            
            
               När flera personer är ansvariga för att betala en tullskuld ska de enligt artikel 213 i tullkodexen solidariskt ansvara för den skulden.
            
         
               76.
            
            
               Kommissionen har gjort gällande att för att utlösa den garanterande sammanslutningens ansvar enligt artikel 8.1 i TIR‑konventionen kan översändande till den person eller de personer som är ansvarig(a) enligt artikel 203 i tullkodexen ingå i det processuella kravet på underrättelse och översändande av betalningskravet enligt artikel 8.7 i konventionen. Kommissionen har kommit fram till att de bulgariska myndigheterna i detta fall inte var skyldiga att först kräva betalning från mottagaren, eftersom de inte hade något bevis eller någon bekräftelse från de rumänska myndigheterna beträffande mottagarens status som skyldig att betala tullskulden. Om de bulgariska tullmyndigheterna emellertid redan hade tillgång till en sådan handling när de år 2009 fastställde att det förelåg en tullskuld skulle detta ha inneburit att de var skyldiga att kontrollera att det var möjligt att få betalt av mottagaren.
            
         
               77.
            
            
               Den tolkning som kommissionen har föreslagit skulle i själva verket innebära att de nationella myndigheterna, för att uppfylla kravet i artikel 8.7 i TIR-konventionen, skulle vara tvungna att kräva betalning från varje gäldenär enligt artikel 203 i tullkodexen innan de över huvud taget skulle få vända sig till den garanterande sammanslutningen.
            
         
               78.
            
            
               Jag ifrågasätter inte att artiklarna 203 och 213 i tullkodexen är tillämpliga enligt unionsrätten för att fastställa ”den person eller de personer som är direkt ansvarig(a)”, men jag instämmer inte i kommissionens tolkning av artikel 8.7 i TIR-konventionen.
            
         
               79.
            
            
               För det första skulle en sådan tolkning framför allt innebära att ytterligare krav infördes som inte framgår av ordalydelsen i TIR‑konventionen. Den får till följd att artikel 203.3 i tullkodexen förs in i artikel 8.7 i TIR-konventionen. Det skapas en förteckning över alla gäldenärer som det skulle vara obligatoriskt att vända sig till innan de behöriga myndigheterna får vända sig till den garanterande sammanslutningen.
            
         
               80.
            
            
               För det andra, och än mer väsentligt, skulle en sådan tolkning helt ändra beskaffenheten hos det ansvar som de garanterande sammanslutningarna har enligt i TIR-konventionen. Den tolkning som kommissionen har föreslagit skulle omvandla den garanterande sammanslutningens solidariska ansvar till en sorts villkorligt, subsidiärt ansvar som bara skulle kunna utlösas om de nationella myndigheterna hade krävt betalning från alla de potentiella gäldenärerna enligt artikel 203.3. Hänsyn skulle inte heller tas till att bestämmelsen om solidariskt ansvar medför att sammanslutningarna kan väcka talan i tvistemål mot de andra gäldenärerna.
            
         
               81.
            
            
               För det tredje skulle en sådan tolkning förvisso strida mot syftet med TIR-konventionen, som genom en kompromiss ska underlätta internationell transport av gods: konventionsstaterna kommer överens om att inte kräva betalning eller deposition av import- eller exporttull och andra avgifter vid de mellanliggande tullkontoren enligt ett system med garanti genom garanterande sammanslutningar. Kommissionens tolkning skulle göra det garantisystem som har inrättats genom TIR‑konventionen betydligt mindre effektivt. (
                     29
                  )
            
         
               82.
            
            
               När det gäller själva unionsrätten strider slutligen en sådan tolkning också mot syftet med den vida definitionen av ”gäldenär” enligt artikel 203.3. i tullkodexen och i det system med solidariskt ansvar som har inrättats genom artikel 213 i kodexen. Syftet med artikel 213 i tullkodexen är just att uppnå målet att på ett effektivt sätt driva in tullskulder. Den utgör ”ett kompletterande rättsligt instrument som ställts till de nationella myndigheternas förfogande i syfte att effektivisera deras åtgärder på området för uppbörd av tullskulder”. (
                     30
                  )
            
         
               83.
            
            
               Med den tolkning som kommissionen har föreslagit skulle den omständigheten att ett stort antal potentiella gäldenärer anges i artikel 203.3 i tullkodexen försämra de nationella myndigheternas möjligheter att utlösa den garanterande sammanslutningens ansvar. Såsom chefen för tullkontoret i Burgas helt riktigt har påpekat är de nationella myndigheterna emellertid skyldiga att vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att skydda unionens resurser. (
                     31
                  )
            
         
               84.
            
            
               För att uppfylla kravet i artikel 8.7 i TIR-konventionen som ett villkor för att utlösa sammanslutningars solidariska ansvar enligt artikel 8.1 i denna konvention är de nationella myndigheterna således skyldiga att kräva betalning från den person eller de personer som är direkt ansvarig(a). Den garanterande sammanslutningen har emellertid fortfarande solidariskt ansvar tillsammans med de personer som ska betala enligt artikel 8.1 i TIR-konventionen. Dessa personer har enligt artikel 213 i tullkodexen också själva inbördes solidariskt ansvar.
            
         
               85.
            
            
               Om två uppsättningar solidariskt ansvar slås samman innebär detta att det till sist kommer att finnas en uppsättning solidariskt ansvar med förbehåll för kraven i artikel 8.7 i TIR-konventionen. En sådan sammanslagning kommer praktiskt sett att innebära att nationella myndigheter enligt unionsrätten kan välja att kräva betalning från vem som helst av de personer som kan fastställas vara (direkt ansvariga) gäldenärer enligt den speciella bestämmelsen i tullkodexen. Denna valfrihet kan utnyttjas beroende på omständigheterna i ett faktiskt ärende, parternas beskaffenhet och även typen av överträdelse eller oegentlighet.
            
         
               86.
            
            
               I det aktuella fallet har de bulgariska myndigheterna, även om mottagarna på bestämmelseorten var kända, uppfyllt skyldigheten enligt artikel 87 genom att kräva betalning från Sargut OOD, som var innehavare av TIR-carneten. De behöriga bulgariska myndigheterna var förvisso inte skyldiga att kräva betalning från varje potentiell gäldenär som var solidariskt ansvarig enligt artikel 213 i tullkodexen innan de kunde kräva betalning från den garanterande sammanslutningen. Av själva beskaffenheten hos det solidariska ansvaret följer att myndigheterna har möjlighet, men inte någon skyldighet att göra gällande de olika potentiella gäldenärernas ansvar. (
                     32
                  )
            
         
               87.
            
            
               Jag föreslår därför att den tredje och den fjärde frågan besvaras på följande sätt:
               
                        –
                     
                     
                        Artikel 457.2 i förordning nr 2454/93 jämförd med artikel 8.1 och 8.7 i TIR-konventionen ska tolkas på så sätt att de behöriga myndigheterna inte är skyldiga att innan de kräver betalning från den garanterande sammanslutningen kräva betalning från alla personer som har solidariskt ansvar enligt artikel 213 i tullkodexen, vilket har fastställts genom bestämmelserna i denna kodex.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        En mottagare som har förvärvat eller tagit hand om en vara för vilken det föreligger kännedom om att den har transporterats med TIR-carnet, för vilken inte har fastställts att den har företetts vid bestämmelsetullkontoret och deklarerats kan betraktas som ”gäldenär” i den mening som avses i artikel 203.3 i tullkodexen, om vederbörande var medveten om eller borde ha varit medveten om att varan undandragits från tullövervakning, vilket den nationella domstolen har att kontrollera. Om betalning inte krävs från mottagaren av varorna utesluter detta emellertid inte att den garanterande sammanslutningen är ansvarig om den behöriga myndigheten har valt att kräva betalning från en annan direkt ansvarig person enligt artikel 8.7 i TIR-konventionen.
                     
                  
         
         V. Förslag till avgörande
      
               88.
            
            
               Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som Varhoven administrativen sad (Högsta domstolen, Bulgarien) har hänskjutit för förhandsavgörande på följande sätt:
               
                        –
                     
                     
                        Domstolen är behörig att tolka tullkonventionen om internationell transport av gods upptaget i TIR-carnet (TIR konventionen) av den 14 november 1975.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Artikel 457.2 i kommissionens förordning (EG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1791/2006 av den 20 november 2006, jämförd med artikel 8.7 i TIR-konventionen, ska tolkas på så sätt att de behöriga tullmyndigheterna får kräva betalning från den garanterande sammanslutningen när de, under sådana omständigheter som de som är i fråga i förevarande mål, har krävt betalning från innehavaren av TIR-carneten som direkt ansvarig person.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Artikel 457.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 jämförd med artikel 8.1 och 8.7 i TIR-konventionen ska tolkas på så sätt att de behöriga myndigheterna inte är skyldiga att innan de kräver betalning från den garanterande sammanslutningen kräva betalning från alla personer som har solidariskt ansvar enligt artikel 213 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, vilket har fastställts genom bestämmelserna i denna kodex.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        En mottagare som har förvärvat eller tagit hand om en vara för vilken det föreligger kännedom om att den har transporterats med TIR-carnet, för vilken inte har fastställts att den har företetts vid bestämmelsetullkontoret och deklarerats kan betraktas som ”gäldenär” i den mening som avses i artikel 203.3 i förordning nr 2913/92, om vederbörande var medveten om eller borde ha varit medveten om att varan undandragits från tullövervakning, vilket den nationella domstolen har att kontrollera. Om betalning inte krävs från mottagaren av varorna utesluter detta emellertid inte att den garanterande sammanslutningen är ansvarig om den behöriga myndigheten har valt att kräva betalning från en annan direkt ansvarig person enligt artikel 8.7 i TIR-konventionen.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: engelska.
      (
            2
         )	Tullkonventionen om internationell transport av gods upptaget i TIR-carnet (TIR konventionen) av den 14 november 1975 (RTNU, volym 1079, s. 89, och volym 1142, s. 413), godkänd på Europeiska ekonomiska gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2112/78 av den 25 juli 1978 (EGT L 252, 1978, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 2, s. 36), som trädde i kraft den 20 juni 1983. Publicerad på nytt genom rådets beslut 2009/477/EG av den 28 maj 2009 (EUT L 165, 2009, s. 1).
      (
            3
         )	Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 1992, s. 1), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1791/2006 av den 20 november 2006 (EUT L 363, 2006, s. 1).
      (
            4
         )	Förordning av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 214/2007 av den 28 februari 2007 (EUT L 62, 2007, s. 6) (nedan kallad tillämpningsförordningen).
      (
            5
         )	I begäran om förhandsavgörande åberopade den nationella domstolen artikel 455a i tillämpningsförordningen i ändrad lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1192/2008 av den 17 november 2008 (EUT L 329, 2008, s. 1). Vid förhandlingen påpekade kommissionen dock helt riktigt att den nya lydelsen av artikel 455 enligt artikel 3 i denna förordning bara är tillämplig från den 1 januari 2009 och den nya lydelsen av artikel 455a bara från den 1 juli 2009. Med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål och de tidsgränser som har fastställts genom dessa bestämmelser motsvarar de tillämpliga lydelserna av artiklarna 455 och 455a bestämmelserna i förordning nr 2454/93, senast ändrad genom förordning 214/2007, till vilken hänvisas i fotnot 4 i detta förslag till avgörande.
      (
            6
         )	EGT L 252, 1978, s. 1. I rådsbeslut 2009/477 har angetts att den rättsliga grunden för Europeiska unionens anslutning till denna internationella konvention var fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och särskilt artikel 133 jämförd med artikel 300.3 första meningen i samma direktiv (nu artiklarna 207 och 218 FEUF).
      (
            7
         )	Se, exempelvis, dom av den 4 maj 2010, TNT Express Nederland (C‑533/08, EU:C:2010:243, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
      (
            8
         )	Se, exempelvis, dom av den 23 september 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490), dom av den 14 maj 2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, EU:C:2009:308), och dom av den 22 december 2010, ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820).
      (
            9
         )	Se förslaget till avgörande i målet BGL (C‑78/01, EU:C:2003:14, punkterna 3–14).
      (
            10
         )	Se, i detta avseende, dom av den 23 september 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490, punkt 45), dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Tyskland (C‑105/02, EU:C:2006:637, punkt 78), och dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Belgien (C‑377/03, EU:C:2006:638, punkt 84).
      (
            11
         )	Ibidem.
      (
            12
         )	Artikel 8.7 i TIR-konventionen upphävdes från den 13 september 2012. Den har ersatts av den nya artikeln 11.2, som dock har nästan samma lydelse: ”När sådana belopp som nämns i artikel 8.1 och 8.2 ska betalas, ska de behöriga myndigheterna i så stor utsträckning som möjligt kräva betalning från den person eller de personer som är ansvariga för sådan betalning, innan de kräver betalning från den garanterande sammanslutningen.” (Ändring av tullkonventionen om internationell transport av gods upptaget i TIR-carnet (TIR-konventionen, 1975) – Enligt FN:s depositariemeddelande C.N.326.2011.TREATIES-2 trädde följande ändringar av TIR-konventionen i kraft den 13 september 2012 för samtliga fördragsslutande parter, EUT L 244, 2012, s. 1).
      (
            13
         )	I den franska språkversionen, som också är en giltig version av TIR-konventionen, anges följande: ”les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante.”
      (
            14
         )	I artikel 43 i TIR-konventionen anges att de förklarande anmärkningarna tolkar bestämmelserna i konventionen och innehåller rekommendationer. I artikel 51 anges vidare att bilagorna (bland annat bilaga 6, som innehåller de förklarande anmärkningarna) utgör en integrerande del av konventionen.
      (
            15
         )	Såsom nämnts ovan i fotnot 12 har artikel 8.7 ersatts av den nya artikeln 11.2. Den förklarande anmärkningen till den nya artikeln 11.2 i TIR-konventionen har följande lydelse: ”De behöriga myndigheternas ansträngningar att kräva betalning från den eller de personer som är ansvariga ska minst innebära att betalningskrav sänds till innehavaren av TIR-carneten, på den adress som anges i TIR-carneten, eller till ansvarig eller ansvariga personer, om andra än innehavaren av TIR‑carneten, i enlighet med nationell lagstiftning. Betalningskravet på innehavaren av TIR-carneten får kombineras med en anmälan enligt punkt 1 a i denna artikel.”
      (
            16
         )	I vissa rättskipningsområden benämns principen ”solidaritet”. Se, exempelvis, European Group on Tort Law (europeisk sammanslutning för skadeståndsrätt), Principles of European Tort Law. I artikel 9:101.2 föreskrivs följande: ”[N]är personer har solidariskt ansvar får den berörda parten kräva full ersättning från vem som helst eller flera av dessa, förutsatt att han eller hon inte får mer än det belopp som motsvarar den skada som vederbörande har lidit.” En liknande definition finns i von Bar, C., et al., Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law Draft Common Frame of Reference (DCFR), III.–4:102: Solidariskt, delat och gemensamt ansvar, ”1) Solidariskt ansvar föreligger när var och en av gäldenärerna ska fullgöra skyldigheten fullt ut och borgenären får begära ersättning från vem som helst av dessa tills full ersättning har erhållits.”
      (
            17
         )	Se dom av den 18 maj 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, punkt 85).
      (
            18
         )	Eller, när det gäller tvister som dras inför rätta, inom ett år efter den dag då ett domstolsbeslut blir verkställbart. Se dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Nederländerna (C‑312/04, EU:C:2006:643, punkt 51).
      (
            19
         )	Se UNECE TIR Handbook, 10:e omarbetade uppl., ECE/TRANS/TIR/6/REV.10, New York och Genève, 2013, s. 9 och s. 27 och följande sidor.
      (
            20
         )	Se punkt 44 ovan och fotnoterna 16 och 17.
      (
            21
         )	Se, exempelvis, dom av den 17 november 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, punkt 12 och där angiven rättspraxis).
      (
            22
         )	Se exempelvis, beträffande begreppet ”olagligt undandragande”, dom av den 12 juni 2014, SEK Zollagentur (C‑75/13, EU:C:2014:1759, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
      (
            23
         )	Se, analogt, dom av den 23 september 2004, Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, punkterna 25 och 31), och dom av den 25 januari 2017, Ultra-Brag (C‑679/15, EU:C:2017:40, punkt 25).
      (
            24
         )	Se dom av den 1 februari 2001, D. Wandel (C‑66/99, EU:C:2001:69, punkt 49), eller, analogt, dom av den 23 september 2004, Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, punkt 27 och följande punkter).
      (
            25
         )	Se dom av den 17 november 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
      (
            26
         )	Dom av den 17 november 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, punkt 22).
      (
            27
         )	Se dom av den 17 november 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, punkterna 23–25).
      (
            28
         )	Se exempelvis, beträffande gemenskapens transiteringssystem, dom av den 18 maj 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, punkt 91). Se exempelvis, beträffande TIR-systemet, dom av den 29 april 2010, Dansk Transport og Logistik (C‑230/08, EU:C:2010:231, punkterna 103–107), eller dom av den 22 december 2010, ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820, punkterna 25 och 26).
      (
            29
         )	Se även punkterna 47 och 48 ovan i detta förslag till avgörande.
      (
            30
         )	Se dom av den 17 februari 2011, Berel m.fl. (C‑78/10, EU:C:2011:93, punkt 48), och dom av den 18 maj 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, punkt 88).
      (
            31
         )	Se allmänt, beträffande skyldigheterna enligt TIR-systemet, dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Tyskland (C‑105/02, EU:C:2006:637), dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Belgien (C‑377/03, EU:C:2006:638), och dom av den 19 mars 2009, kommissionen/Italien (C‑275/07, EU:C:2009:169).
      (
            32
         )	Se dom av den 18 maj 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, punkt 89).