CELEX: 61986CJ0322
Language: da
Date: 1988-07-12
Title: Domstolens dom af 12. juli 1988. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Italienske Republik. # Traktatbrud - undladelse af at gennemføre Rådets direktiv 78/659/EØF i national ret - beskyttelse af ferskvand, der er egnet til, at fisk kan leve deri. # Sag 322/86.

RETSMØDERAPPORT
      i sag 322/86 (
            *1
         )
      I — Faktiske omstændigheder og administrative procedurer
      
               1.
            
            
               Rådets direktiv 78/659/EØF af 18. juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222 af 14.8.1978, s. 1), foreskriver i artikel 1, stk. 1, at det finder anvendelse på vandområder, som medlemsstaterne udpeger som områder, der kræver beskyttelse eller forbedring. I henhold til artiklens stk. 3 [er] direktivets formål at beskytte eller forbedre vandkvaliteten i de ferskvandsområder med strømmende eller stillestående vand, hvori der lever, eller hvori der, hvis forureningen blev mindsket eller fjernet, ville kunne leve fisk tilhørende visse arter.
               Med henblik på at nå dette mål må medlemsstateme ifølge artikel 3 ikke fastsætte værdier for de i bilag I angivne fysiskkemiske parametre for forureningen, der er mindre strenge end de i kolonne I i bilag I anførte.
               Artikel 5 foreskriver, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger for at sikre, »at de udpegede vandområder inden fem år efter udpegelsen i overensstemmelse med artikel 4 svarer til de værdier, som medlemsstaterne fastsætter i overensstemmelse med artikel 3...«.
               Artikel 17, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne skal sætte de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden for en frist på to år fra dets meddelelse, og at de straks skal underrette Kommissionen herom.
               Direktiv 78/659/EØF blev meddelt medlemsstaterne den 20. juli 1978, og fristen udløb således den 20. juli 1980.
            
         
               2.
            
            
               Efter at den italienske afdeling af »World Wildlife Fund« havde indgivet en officiel klage til Kommissionen, hvori det hævdedes, at forureningstilstanden i Italiens søer og floder skyldtes den manglende gennemførelse af direktiv 78/659/EØF i den italienske retsorden, anmodede Kommissionen ved skrivelse af 7. marts 1984 Italiens Faste Repræsentation om, inden for 6 uger, at fremsende dels de fornødne oplysninger, dels den italienske regerings bemærkninger til sagen. Anmodningen om oplysninger blev gentaget ved skrivelse af 3. oktober 1984.
               Idet Kommissionen intet havde hørt fra de italienske myndigheder, der kunne bestride de af »World Wildlife Fund« påpegede forhold, og da Kommissionen ikke skønnede, at forpligtelserne i henhold til direktiv 78/659/EØF var opfyldte, opfordrede den ved skrivelse af 11. marts 1985, jfr. EØF-Traktatens artikel 169, stk. 1, den italienske regering til at fremsætte sine bemærkninger til det hævdede traktatbrud inden to måneder.
               Ved skrivelse af 5. november 1985 informerede Italiens Faste Repræsentation Kommissionen om, at en gruppe eksperter fra et interministerielt udvalg for beskyttelse af vandområder mod forurening havde fået til opgave at udarbejde et lovforslag, som skulle forelægges udvalget, og som skulle gennemføre direktiv 78/659/EØF i den italienske retsorden.
               Da de italienske myndigheder ikke senere har fremsendt nogen tekst til lovforskrifter til gennemførelse af direktivet, har Kommissionen den 28. februar 1986 i henhold til Traktatens artikel 169 fremsat en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Den Italienske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at rette sig efter udtalelsen inden for en frist på to måneder.
               Som svar på den begrundede udtalelse meddelte den italienske regering med skrivelse af 15. juli 1986 fra Italiens Faste Repræsentation, at eftersom direktiv 78/659/EØF såvel som andre EF-direktiver om vandbeskyttelse i det væsentlige var gennemført, var det forekommet hensigtsmæssigt i stedet for at træffe foranstaltninger for de enkelte sektorer, at tilstræbe en samlet og ensartet løsning med henblik på at fjerne visse uoverensstemmelser mellem den nationale og den fællesskabsretlige lovgivning; arbejdet med lovforslaget, der særskilt skulle gennemføre direktiv 78/659/EØF i national ret, var derfor blevet standset, og det italienske ministerråd havde godkendt og den 23. maj 1986 forelagt det italienske parlament et lovforslag, der ikke blot vedrørte beskyttelsen af rene vandområder, der var egnede til, at fisk kan leve deri, men også mere generelt beskyttelsen af al slags vand mod forurening, samt bortskaffelse af affald, og miljøkontrol i almindelighed.
               Skrivelsen præciserede endvidere, at lovforslagets artikel 24 gav regeringen bemyndigelse til at udstede et dekret med lovskraft, der skulle indeholde en samlet tekst til reorganisering af italiensk ret på området for vandbeskyttelse under iagttagelse af EFdirektiverne.
               Da Kommissionen skønnede, at intet tydede på, at den italienske regering havde udstedt den samlede tekst, har den anlagt nærværende traktatbrudssag.
               Kommissionens stævning er registreret på Domstolens Justitskontor den 19. december 1986.
               Skriftvekslingen er afviklet forskriftsmæssigt. På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet af indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
            
         II — Parternes påstande
      
         Kommissionen har nedlagt følgende påstande :
      
               —
            
            
               det statueres, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre Rådets direktiv 78/659/EØF om kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til, at fisk kan leve deri;
            
         
               —
            
            
               Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
            
         
         Den Italienske Republik har bestridt det hævdede traktatbrud.
      III — Parternes anbringender og argumenter
      
               1.
            
            
               Den italienske regering har først gjort gældende, at direktiv 78/659/EØF ikke indeholder bestemmelser af klart forpligtende karakter, samt at initiativet med hensyn til at nå dets målsætninger — at skabe vandmiljøer der, på basis af de fastsatte værdier, sikrer fiskefaunaen og dennes vækst — er overladt til medlemsstaterne, og at uden hverken midlerne, der skal tages i anvendelse, eller det præcise indhold af de foranstaltninger, der skal træffes, er fastsat på forhånd.
               Tilsvarende har den italienske regering anført, at med hensyn til anvendelsen i den interne retsorden af de værdier, der ifølge artikel 2 og 3 er fastsat i bilag I til direktivet, så har disse værdier ikke en bindende karakter, men udgør kun målsætninger. Bestemmelserne er kun bindende for de offentlige myndigheder, der er forpligtede til at sætte de nødvendige foranstaltninger i kraft for at sikre, at værdierne opretholdes eller genoprettes.
               Dette fremgår klart af en sammenligning med andre tilsvarende værdier i direktiv 75/440/EØF om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne, og direktiv 76/160/EØF om kvaliteten af badevand. Efter disse direktiver har en overskridelse af visse grænseværdier visse automatiske og klare retsvirkninger, der endog kan have indflydelse på privates rettigheder.
               Den italienske regering har understreget, at staten og de regioner, der har til opgave at føre tilsyn med og beskytte de offentlige vandområder, i henhold til gældende ret på området har den fornødne hjemmel til at iværksætte de foranstaltninger, der kan vise sig nødvendige for at overholde forpligtelserne i direktiv 78/659/EØF, herunder især artikel 4 vedrørende udpegelsen af et vist antal ferskvandsområder.
               Det er blevet præciseret, at på baggrund af de første oplysninger, der blev modtaget som svar på en rundskrivelse af 21. april 1980, som Ministeriet for Land- og Skovbrug havde udsendt til regionerne med sædvanlig status og de selvstændige provinser Trente og Bolzano med henblik på at skabe en liste over ferskvandsområder, der kunne udpeges i overensstemmelse med direktiv 78/659/EØF, har ministeriet ved anordning af 16. januar 1981 udpeget et vist antal ferskvandsområder i provinsen Bolzano, der ansås for egnede til, at fisk kunne leve deri. Tilsvarende foranstaltninger vil snarest muligt blive truffet med henblik på at øge antallet af udpegede vandområder.
               Den italienske regering har videre anført, at med hensyn til det arbejde, der skal udføres både i forbindelse med de allerede udpegede vandområder og dem, som skal udpeges, og som består i en periodisk kontrol af vandkvaliteten og i udarbejdelse af programmer til nedbringelse af forureningen, indeholder den gældende lovgivning de nødvendige midler til at gennemføre direktivet, og det kun er et spørgsmål om at dreje det offentliges indsats i retning af de særlige målsætninger, der stadig vil være omfattet af de generelle målsætninger for tilsynet med vandområderne.
               Den har endvidere understreget, at den kommende vedtagelse af en lov til en sammenhængende, klar og samlet gennemførelse — som udspringer af det hensigtsmæssige i at revidere lovgivningen på området for vand, efter denne de senere år er blevet uklar som følge af, at man har vedtaget en række speciallove til gennemførelse af andre EF-direktiver — ikke indebærer, at der mangles muligheder for at gennemføre direktiv 78/659/EØF, indtil loven er udstedt.
               Til Kommissionens betragtninger, baseret på anmodningen om præjudiciel afgørelse fra Pretura di Salò (sag 14/86, dom af 11. juni 1987, Sml. s. 2545) vedrørende forureningstilstanden i Chiese-floden, har den italienske regering bemærket, at der ingen sammenhæng er mellem disse betragtninger og nærværende sag. Den bemærker yderligere, at de italienske myndigheder har opfyldt deres forpligtelser ved at medtage Chiese-floden blandt de vandområder, der skal udpeges i medfør af direktivet og, selv om Kommissionen hævder det, skyldes flodens forureningstilstand ikke manglende lovgivning.
            
         
               2.
            
            
               Indledningsvis har Kommissionen bemærket, at det først var efter, at den havde fået kendskab til den italienske regerings svarskrift, at den vidste, at de italienske myndigheder efter gældende lovgivning har hjemmel til at træffe de fornødne foranstaltninger til gennemførelse af direktivets målsætninger, og hvad myndighederne faktisk har gjort i så henseende.
               Videre har Kommissionen bemærket, at dens ukendskab til, at man var begyndt at gennemføre direktivet, slet ikke er uforklarlig, da disse foranstaltninger ikke var blevet meddelt under den administrative procedure. Det var tværtimod skrivelserne fra Italiens Faste Repræsentation, der havde givet Kommissionen den overbevisning, for ikke at sige vished, om, at direktivets gennemførelse krævede vedtagelsen af en lov eller en retsakt med tilsvarende gyldighed, f. eks. den samlede gennemførelse som omtales i skrivelsen af 15. juli 1986.
               Den har understreget, at i medfør af EØF-Traktatens artikel 189, stk. 3, er direktiver bindende, og da direktivet endvidere kun er rettet til medlemsstaterne, er det overladt de nationale myndigheder inden for de former og midler, der skal benyttes til at nå direktivernes målsætninger, at vælge den retsanordende akt, der er bedst egnet til at opnå et givet resultat inden for et bestemt område, såvel som det er forudsat, at medlemsstaterne selv udpeger, hvilke nationale myndigheder, der skal udstede den retsanordende akt.
               Hvis de italienske myndigheder derfor har valgt at gennemføre direktiv 78/659/EØF ved hjælp af forvaltningsdekreter, vil Kommissionen gerne vide, hvorfor, ni år efter udstedelsen af omtalte rådsdirektiv, disse dekreter ikke er blevet udstedt, så meget desto mere som den italienske regering, mens den afventer den kommende fælles gennemførelse, ikke har manglet mulighed for at træffe foranstaltninger.
               Kommissionen har anført, at overtrædelsen af Traktatens artikel 189 og selve direktivet er godtgjort udover enhver rimelig tvivl, selv om man nemlig antog, at de vandområder, der er blevet udpeget i provinsen Bolzano i medfør af direktivets artikel 4, måtte være beskyttet med henblik på at sikre fiskefaunaen og dennes vækst, fremgår det af oplysninger fra den italienske regering, at områderne med laksefiskvand og karpefiskvand i de øvrige nitten regioner og i den selvstændige provins Trente, dvs. de tilbageblivende 98% af Den Italienske Republiks territorium, stadig er ubeskyttede.
               Kommissionen har endvidere præciseret, at dens henvisning til forelæggelseskendelsen fra Pretura di Salò blot har til formål at informere om og underbygge, på baggrund af de af Pretura fremstillede forhold og således pr. definition de faktiske forhold, at der er et »hul« i den italienske retsorden på området for beskyttelse af vandområder, der er egnede til, at fisk kan leve deri. Kommissionen har bemærket, at den alvorlige forureningstilstand i Chiese-floden ikke blev påpeget af Kommissionen, men af de fiskeriforeninger, der er nævnt i Preturas forelæggelseskendelse.
            
         J. C. Moitinho de Almeida
      Refererende dommer
      (
            *1
         ) – Processprog: Italiensk.
    ---documentbreak--- 
      
         DOMSTOLENS DOM
      12. juli 1988 (
            *1
         )
      I sag 322/86,
      
         Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, ved Enrico Traversa, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Georges Kremlis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg, Luxembourg,
      sagsøger,
      mod
      
         Den Italienske Republik, ved chefen for udenrigsministeriets retsafdeling, Luigi Ferrari Bravo, som befuldmægtiget, bistået af Avvocato dello Stato, Pier Giorgio Ferri, og med valgt adresse i Luxembourg på Den Italienske Ambassade
      sagsøgt,
      angående en påstand om, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre Rådets direktiv 78/659/EØF af 18. juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222, s. 1),
      har
      DOMSTOLEN,
      sammensat af præsidenten Mackenzie Stuart, afdelingsformændene G. Bosco og J. C. Moitinho de Almeida, dommerne T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot, C. Kakouris og F. Schockweiler,
      generaladvokat: C. O. Lenz
      justitssekretær: ekspeditionssekretær H. A. Rühi
      på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 24. februar 1988,
      og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. marts 1988,
      afsagt følgende
      DOM
      
               1
            
            
               Ved stævning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 19. december 1986, har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EØF-Traktatens artikel 169 nedlagt påstand om, at det statueres, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre Rådets direktiv — herefter benævnt »direktivet« — 78/659/EØF. om kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222, s. 1).
            
         
               2
            
            
               Formålet med direktivet er at beskytte eller forbedre vandkvaliteten i de ferskvandsområder med strømmende eller stillestående vand, hvori der lever, eller hvori der, hvis forureningen blev mindsket eller fjernet, ville kunne leve fisk tilhørende visse arter. Ifølge direktivets artikel 1, stk. 1, finder det anvendelse på de vandområder, som medlemsstaterne udpeger som områder, der kræver beskyttelse eller forbedring. Artikel 4 foreskriver, at medlemsstaterne foretager en første udpegelse af laksefiskvande og karpefiskvande inden to år efter meddelelsen af direktivet. Ďet fremgår endvidere af artikel 5, at medlemsstaterne skal udarbejde programmer med henblik på at mindske forureningen, således at de udpegede vandområder inden fem år efter udpegelsen svarer til de værdier, som medlemsstaterne skal fastsætte, for de fysiskkemiske parametre, der fremgår af bilag I til direktivet. I medfør af artikel 17 [skal] medlemsstaterne sætte de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden for en frist af to år fra dets meddelelse. De underretter straks Kommissionen herom. Da direktivet blev meddelt den 20. juli 1978, udløb fristen den 20. juli 1980.
            
         
               3
            
            
               Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen meddelelse fra den italienske regering om, at der var truffet foranstaltninger til at gennemføre direktivet, sendte den den 11. marts 1985 sin åbningsskrivelse til den italienske regering, der blev opfordret til at fremsætte sine bemærkninger. Ved skrivelse af 5. november 1985 svarede Italiens Faste Repræsentation ved De Europæiske Fællesskaber, at en gruppe eksperter fra et interministerielt udvalg for beskyttelse af vandområder mod forurening havde fået til opgave at udarbejde et lovforslag, som skulle gennemføre direktivet i den italienske retsorden. Da der ikke senere kom nogen meddelelse om, at lovforslaget var vedtaget, fremsatte Kommissionen den 28. februar 1986 den i Traktatens artikel 169, stk. 1, omhandlede begrundede udtalelse. Som svar herpå oplyste den italienske regering ved skrivelse af 15. juli 1986 fra Italiens Faste Repræsentation, at arbejdet med lovforslaget var standset, og at det italienske ministerråd den 23. maj 1986 havde godkendt og forelagt Det Italienske Parlament et lovforslag, hvis artikel 24 bemyndiger den italienske regering til at udstede et dekret med lovskraft med en samlet tekst, der under hensyntagen til fællesskabsdirektiverne skal ændre italiensk ret vedrørende beskyttelse af vand mod forurening og vedrørende bortskaffelse af affald. Da dekretet ikke er blevet udstedt, har Kommissionen anlagt nærværende traktatbrudssag.
            
         
               4
            
            
               Vedrørende en nærmere redegørelse for de faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.
            
         
               5
            
            
               Den italienske regering har anerkendt, at den ikke har overholdt sine forpligtelser, men anfører dog, at de italienske myndigheder, der har til opgave at føre tilsyn med og beskytte de offentlige vandområder, dvs. staten og regionerne, allerede i henhold til gældende ret har den fornødne hjemmel til at iværksætte direktivet, herunder i særdeleshed artikel 4 om udpegelse af laksefiskvande og karpefiskvande. Regeringen oplyser herved, at ministeren for land- og skovbrug ved anordning af 16. januar 1981 havde udpeget et vist antal ferskvandsområder i den selvstændige provins Bolzano, der ansås for egnede til, at fisk kunne leve deri. Med hensyn til de foranstaltninger, der skal træffes for vandområder, der er udpeget for at efterkomme direktivets artikel 5, har den italienske regering anført, at artikel 1, litra d), i lov nr. 319 af 10. maj 1976 (GURI nr. 141 af 29.5.1976) foreskriver, at der udarbejdes regionale planer og en landsdækkende plan om rensning af vandområder, i hvilken forbindelse alle nødvendige foranstaltninger vil blive truffet for at beskytte vandområderne mod forurening. Derfor består traktatbruddet kun i en ufuldstændig gennemførelse af direktivet som følge af, at der er blevet udpeget et utilstrækkeligt antal beskyttelsesværdige vandområder.
            
         
               6
            
            
               Det skal hertil bemærkes, jfr. senest Domstolens dom af 2. marts 1988 (Kommissionen mod Italien, sag 309/86, Sml. s. 1237), at gennemførelsen af et direktiv i national ret skal give sikkerhed for, at direktivet efterleves fuldt ud. I nærværende sag må det erkendes, at den italienske regering ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre direktivet i sin nationale retsorden. Den italienske regering har kun udpeget laksefisk- og karpefiskvande i den selvstændige provins Bolzano. Ligeledes er der for disse vandområder dels ikke blevet fastsat konkrete værdier for de parametre, der er opført i bilag I til direktivet, dels ikke udarbejdet programmer med henblik på at sikre, at disse parametre svarer til de fastsatte værdier.
            
         
               7
            
            
               Det må herefter fastslås, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EØF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme Rådets direktiv 78/659/EØF af 18. juli 1978.
            
         Sagens omkostninger
      
               8
            
            
               I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger. Sagsøgte har tabt sagen og bør derfor dømmes til at betale sagens omkostninger.
            
          
            
               På grundlag af disse præmisser
               udtaler og bestemmer
               DOMSTOLEN
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Den Italienske Republik har ikke overholdt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme Rådets direktiv 78/659/EØF af 18. juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til, at fisk kan leve deri.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
                     
                  
          
               
                  
                     Mackenzie Stuart
                     Bosco
                     Moitinho de Almeida
                     Rodríguez Iglesias
                     Koopmans
                     Everling
                     Galmot
                     Kakouris
                     Schockweiler
                     Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. juli 1988.
                     
                        
                           J.-G. Giraud
                           Justitssekretær
                        
                        
                           A. J. Mackenzie Stuart
                           Præsident
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         ) – Processprog: Italiensk.