CELEX: 62020CC0475
Language: lt
Date: 2022-04-07
Title: Generalinio advokato Rantos išvada, pateikta 2022 m. balandžio 7 d.###

Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
ATHANASIOS RANTOS IŠVADA,
pateikta 2022 m. balandžio 7 d.(1)

Sujungtos bylos C‑475/20–C‑482/20

Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)

prieš

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidente del Consiglio dei Ministri,

IGT Lottery SpA, buvusi Lottomatica Holding Srl,

dalyvaujant

Lottomatica Videolot Rete Spa,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

 

ir

Cirsa Italia SpA (C‑476/20)

Gamenet SpA (C‑478/20)

NTS Network SpA (C‑479/20)

Sisal Entertainment SpA (C‑480/20)

Snaitech SpA., buvusi Snai SpA (C‑482/20)

prieš

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

dalyvaujant

Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20,

C‑480/20 ir C‑482/20),

Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 ir C‑479/20),

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

(C‑476/20, C‑478/20 ir C‑479/20),

Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),

NAZ S.r.l. unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 ir C‑482/20),

Giog S.r.l. (C‑482/20),

Codere Network SpA (C‑482/20),

ir

Codere Network SpA (C‑477/20)

prieš

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

dalyvaujant

Hbg Connex SpA,

Nbg Srl,

Seven Beers,

Nologames Srl,

Marchionni Games Sas,

Elettrorogiochi di Marchionni Sauro,

Mm Games Chioggia Srl,

Replay Srl,

Trevigiochi New Srl,

Luxor di Dong Feng,

Mm Games Srl,

Mm Games Mestre Srl,

Bellagio Srl,

Trilioner Srl,

Dubai Srl,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI,

ir

Snaitech SpA, buvusi Cogetech SpA (C‑481/20)

prieš

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Se. Ma. di Francesco Senese,

dalyvaujant

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymai priimti prejudicinį sprendimą – Įsisteigimo laisvė – SESV 49 straipsnis – Laisvė teikti paslaugas – SESV 56 straipsnis – Apribojimai – Azartiniai lošimai – Koncesijos užsiimti lažybų įmokų rinkimo veikla – Nacionalinės teisės aktai, kuriais sumažinamos koncesininkams mokėtinos kompensacijos – Teisėtų lūkesčių principas“

I.      Įvadas

1.        Šiuos prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikė Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija), nagrinėdama ginčus, kilusius tarp Italijoje azartinius lošimus lošimo automatais organizuojančių bendrovių (toliau – koncesininkės) ir Agenzia delle dogane e dei monopoli (Muitinės ir monopolijų agentūra, Italija), dėl nacionalinės teisės aktų, kuriais una tantum sumažinamos šioms koncesininkėms skiriamos valstybės lėšos.

2.        Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamais nacionalinės teisės aktais apribojama, pirma, įsisteigimo laisvė (SESV 49 straipsnis) arba laisvė teikti paslaugas (SESV 56 straipsnis) ir, antra, pažeidžiamas teisėtų lūkesčių principas. Jei atsakymas būtų teigiamas, šis teismas klausia, ar toks apribojimas ir pažeidimas pateisinamas privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir ar jis yra proporcingas siekiamiems tikslams.
II.    Teisinis pagrindas: Italijos teisė

3.        2014 m. kovo 11 d. Įstatymo Nr. 23(2) 14 straipsnyje nustatyta:
„1.      Vyriausybei suteikiami įgaliojimai 1 straipsnyje numatytais įstatyminiais dekretais pakeisti galiojančias azartinius lošimus reglamentuojančias nuostatas, kodifikuojant visas galiojančias normas į azartinių lošimų nuostatų kodeksą, nedarant poveikio organizaciniam modeliui, pagrįstam koncesijų ir leidimų sistema, tiek, kiek tai būtina siekiant apsaugoti teisėtus lūkesčius, viešąją tvarką ir saugumą, suderinti valstybės iždo interesus su vietos interesais bei bendrais visuomenės sveikatos interesais, užkirsti kelią pajamų iš nusikalstamos veiklos plovimui ir užtikrinti reguliarų mokesčių už azartinius lošimus mokėjimą.
2.      1 dalyje numatyta reforma vykdoma laikantis šių principų ir gairių:
<...>
g)      koncesininkams ir kitiems ekonominės veiklos vykdytojams mokėtino atlygio ir komisinių peržiūra pagal progresyvumo kriterijų, susietą su surinktų pastatytų sumų apimtimi;
<...>“

4.        2014 m. gruodžio 23 d.  Įstatymo Nr. 190(3) 1 straipsnio 649 dalyje nurodyta:
„Siekiant prisidėti prie viešųjų finansų konsolidavimo tikslo ir kol bus iš esmės pakeista atlygio ir komisinių, mokamų koncesininkams ir kitiems šio sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams, valstybės vardu renkantiems statomas sumas,  sistema pagal [Įstatymo dėl įgaliojimų suteikimo] 14 straipsnio 2 dalies g punktą, valstybės lėšos, skiriamos kaip komisiniai koncesininkams ir asmenims, kurie, priklausomai nuo atitinkamų jų funkcijų, organizuoja lošimus ir renka statomas sumas,  naudodami 1931 m. birželio 18 d. Karaliaus dekreto Nr. 773 suvestinio teksto 110 straipsnio 6 dalyje nurodytus prietaisus, nuo 2015 m.  sumažinamos 500 mln.  EUR per metus. Taigi nuo 2015 m. sausio 1 d.:
a)      šio sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojai koncesininkams sumoka visą minėtais prietaisais surinktų statymų sumą, atskaičius išmokėtus laimėjimus. Koncesininkai perduoda Muitinės ir monopolijų agentūrai šių mokėjimų nepervedusių sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojų pavadinimus, kad visų pirma būtų galima pateikti skundą kompetentingai teisminei institucijai;
b)      koncesininkai, vykdydami jiems pavestas viešąsias funkcijas, be mokesčių ir kitų rinkliavų, paprastai mokamų valstybei pagal galiojančius teisės aktus ir koncesijos sutartis, taip pat kasmet nuo balandžio iki spalio mėn. moka 500 mln. eurų sumą, proporcingai 2014 m. gruodžio 31 d. kiekvienam iš jų skirtų prietaisų skaičiui. 1931 m. birželio 18 d. Karaliaus dekreto Nr. 773 suvestinio teksto 110 straipsnio 6 dalies a ir b punktuose nurodytų prietaisų, suteiktų kiekvienam koncesininkui, skaičius ir mokėjimo būdai nustatomi Muitinės ir monopolijų agentūros direktoriaus sprendimu, priimtu ne vėliau kaip iki 2015 m. sausio 15 d., išnagrinėjus duomenis. Panašiu sprendimu bus pakeistas ir prietaisų, suteiktų pagal pirmesnes nuostatas, skaičius nuo 2016 m.;
c)      koncesininkai, vykdydami jiems pavestas viešąsias funkcijas, likusias sumas paskirsto kitiems sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams kaip jiems skirtą atlygį ir komisinius, iš naujo derėdamiesi dėl atitinkamų sutarčių ir mokėdami atlyginimus ir komisinius tik pagal naujai suderėtas ir sudarytas sutartis.“

5.        2015 m. stabilumo  įstatymo 1 straipsnio 649 dalis buvo įgyvendinta 2015 m. sausio 15 d. Dekretu Nr. 388(4).

6.        Ši nuostata buvo panaikinta 2015 m. gruodžio 28 d. Įstatymo Nr. 208(5) 1 straipsnio 920 dalimi, o šio įstatymo 1 straipsnio 921 dalyje nustatyta, kad minėta nuostata „[a]iškinama taip, kad valstybės lėšų, skiriamų kaip komisiniai koncesininkams ir asmenims, kurie pagal savo atitinkamą kompetenciją organizuoja  lošimus  ir surenka statomas sumas, naudodami 1931 m. birželio 18 d. Karaliaus dekreto Nr. 773 suvestinio teksto 110 straipsnio 6 dalyje nurodytus prietaisus, metinis sumažinimas proporcingai taikomas kiekvienam šio sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojui, atsižvelgiant į jo dalyvavimą skirstant komisinius, remiantis atitinkamais susitarimais ir atsižvelgiant į jų galiojimo laikotarpį 2015 m.“
III. Ginčai pagrindinėse bylose, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme

7.        Koncesijos sutartimis, sudarytomis 2013 m. po 2011 m. paskelbto pranešimo apie konkursą, koncesininkėms buvo patikėtas pagrindinėse bylose aptariamų prietaisų valdymas(6). Šiame pranešime apie konkursą, be kita ko, buvo apibrėžtos šių koncesininkių komisinių nustatymo sąlygos.

8.        Taikydama 2015 m.  stabilumo įstatymo 1 straipsnio 649 dalį, kurioje buvo numatytas koncesininkėms skiriamų valstybės lėšų sumažinimas 500 mln. eurų suma per metus atsižvelgiant į skirtų prietaisų skaičių (toliau – ginčijamas sumažinimas), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Autonominė valstybės monopolijų administracija, Italija) 2015 m. sausio 15 d.  direktoriaus įsakymu Nr. 388 nusprendė nustatyti preliminarų 2015 m. kiekvienai koncesininkei skirtinų prietaisų skaičių ir atitinkamai apskaičiuoti mokėtinas sumas. Vėliau pagal 2016 m. stabilumo įstatymo 1 straipsnio 920 ir 921 dalis ginčijamas sumažinimas buvo taikytas tik 2015 m. ir paskirstytas visiems sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams, o ne tik koncesininkėms.

9.        Koncesininkės apskundė ginčijamą sumažinimą  Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija), motyvuodamos tuo, kad dėl jo labai sumažėja jų pelno marža ir jis neteisėtas, nes jį taikant įgyvendinamos nuostatos prieštarauja Sąjungos teisei arba Italijos konstitucinės teisės nuostatoms.

10.      Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas) atmetus šį skundą 2019 m. rugpjūčio 1 d. sprendimu(7), koncesininkės pateikė apeliacinį skundą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija), o ji kiekvienoje iš pagrindinių bylų nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos visose bylose vienodai suformuluotus prejudicinius klausimus:
„1.      Ar pagal SESV 49 straipsnį garantuojamos įsisteigimo laisvės ir pagal SESV 56 straipsnį garantuojamos laisvės teikti paslaugas įgyvendinimui neprieštarauja tokia teisės norma, kaip [2015 m. stabilumo įstatymo] 1 straipsnio 649 dalis, pagal kurią sumažinamas tiktai ribotai ir konkrečiai operatorių kategorijai, t. y.  lošimų naudojant lošimo automatus sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams, bet ne visiems lošimų  sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams, mokėtinas atlygis ir komisiniai?
2.      Ar Sąjungos teisėje nustatytam teisėtų lūkesčių apsaugos principui neprieštarauja tokia teisės norma, kaip [2015 m. stabilumo įstatymo] 1 straipsnio 649 dalis, pagal kurią jos galiojimo laikotarpiu vien dėl ekonominių priežasčių buvo sumažintas bendrovės ir Italijos valstybės administravimo institucijos sudarytoje koncesijos sutartyje nustatytas komisinis atlygis?“

11.      Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į šių bylų sąsają, nusprendė jas sujungti, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas galutinis sprendimas, ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikti klausimą, kuriuo siekiama išsiaiškinti, ar minėtos bylos susijusios tik su vidaus situacija, nepatenkančia į Sąjungos teisės taikymo sritį.

12.      Rašytines pastabas pateikė koncesininkės, Italijos vyriausybė ir Europos Komisija. Per 2022 m. sausio 27 d. įvykusį teismo posėdį šios šalys taip pat pateikė žodines pastabas.
IV.    Analizė

A.      Dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos

13.      Prieš pradedant nagrinėti prejudicinius klausimus iš esmės, man atrodo naudinga pašalinti bet kokias abejones dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos priimti sprendimą dėl prejudicinių klausimų.

14.      Iš tiesų, nors visos koncesininkės yra Italijos bendrovės, o šios bylos aplinkybės prima facie atrodo susijusios tik su viena valstybe nare, t. y. su Italija, pakanka konstatuoti, kad kai kurios iš šių bendrovių yra kontroliuojamos kitų valstybių narių bendrovių(8) ir kad, kaip savo rašytinėse pastabose ir per posėdį pažymėjo Komisija, „atvirkštinė“ diskriminacija draudžiama pagal Italijos teisę(9).

15.      Taigi manau, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją atsakyti į prejudicinius klausimus.
B.      Dėl pirmojo prejudicinio klausimo

16.      Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar SESV 49 ir 56 straipsniai draudžia tokias nacionalinės teisės nuostatas, kokios nagrinėjamos pagrindinėse bylose, pagal kurias 500 mln. eurų suma buvo sumažintas atlygis už 2015 m., mokėtinas tik vienai azartinių lošimų sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojų kategorijai, t. y. lošimų naudojant lošimo automatus sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams (koncesininkėms ir mažmenininkams).

17.      Šis teismas, pirma, mano, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis buvo atgaline data nustatyta ekonominė našta  koncesininkėms, o tai apriboja SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamas laisves ir, antra, abejoja, ar šis apribojimas pateisinamas privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, nes atrodo, kad jis grindžiamas vien su viešųjų finansų konsolidavimu susijusiomis priežastimis.

18.      Toliau nagrinėsiu, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis apribojama įsisteigimo laisvė arba laisvė teikti paslaugas, kurios garantuojamos SESV 49 ir 56 straipsniuose (1 skirsnis), ir, jei taip, nurodysiu sąlygas, kurioms esant toks apribojimas galėtų būti pateisinamas privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais (2 skirsnis), atsižvelgdamas į tokio pateisinimo buvimą (2 skirsnio a poskirsnis) ir į pagrindinėse bylose nagrinėjamų nacionalinės teisės nuostatų proporcingumą siekiamiems tikslams (2 skyriaus b poskirsnis), prieš pateikdamas atsakymą į pirmąjį klausimą (3 skirsnis).
1.      Dėl SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamų laisvių apribojimo buvimo

19.      Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją įsisteigimo laisvės arba laisvės teikti paslaugas apribojimais(10) laikomos visos priemonės, kurios draudžia, trukdo arba daro mažiau patrauklų naudojimąsi SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamomis laisvėmis(11).

20.      Nagrinėjamu atveju, kaip pažymi Komisija, man atrodo akivaizdu, kad valstybės lėšų, skiriamų koncesininkėms, sumažinimas po to, kai sudarytos koncesijos sutartys, gali turėti įtakos šių koncesininkių investicijų pelningumui ir sumažinti jų vykdomos azartinių lošimų veiklos patrauklumą(12).

21.      Be to, man atrodo, kad šios išvados iš esmės neginčija nė viena iš pagrindinių bylų šalių(13). Šiuo klausimu Italijos vyriausybė visų pirma tvirtino, kad ginčijamo sumažinimo  poveikis koncesininkėms buvo minimalus, tačiau, kad ir kaip būtų, tai netrukdo tam, kad šis sumažinimas būtų laikomas pagrindinių laisvių apribojimu(14).

22.      Taigi laikausi nuomonės, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos gali būti laikomos SESV 49 ir 56 straipsniuose garantuojamų laisvių apribojimu.
2.      Dėl apribojimo pateisinimų buvimo

23.      Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją azartinių lošimų reglamentavimas yra viena iš tų sričių, kuriose tarp valstybių narių egzistuoja dideli moralinio, religinio ir kultūrinio pobūdžio skirtumai. Kadangi šiuo klausimu nėra suderintų teisės nuostatų Sąjungos lygmeniu, valstybės narės turi plačią diskreciją pasirinkti, kaip jos mano, tinkamiausią vartotojų ir socialinės santvarkos apsaugos lygį. Taigi valstybės narės gali nekliudomos nustatyti politikos azartinių lošimų srityje tikslus ir, jei reikia, tiksliai apibrėžti siektiną apsaugos lygį. Vis dėlto apribojimai, kuriuos jos nustato, turi atitikti Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytas sąlygas, t. y., be kita ko, būtų pateisinamos privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir proporcingos(15).

24.      Vadinasi, siekiant išnagrinėti, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos gali būti pateisinamos, reikia nustatyti, pirma, ar šios nuostatos, atsižvelgiant į jų tikslus, atitinka privalomuosius bendrojo intereso pagrindus ir, antra, ar jos atitinka proporcingumo principą.
a)      Dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų buvimo

25.      Dėl pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis siekiamų tikslų pažymiu, kad pagal 2015 m. stabilumo įstatymo 1 straipsnio 649 dalį ginčijamas sumažinimas buvo įvestas, pirma, „siekiant prisidėti prie viešųjų finansų konsolidavimo tikslo“ ir, antra, „kol bus iš esmės pakeista atlygio ir komisinių, mokamų koncesininkams ir kitiems šio sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams, valstybės vardu renkantiems statomas sumas, sistema pagal [Įstatymą dėl įgaliojimų suteikimo]“.

26.      Pirma, kiek tai susiję su viešųjų finansų konsolidavimo tikslu, primenu, jog Teisingumo Teismas ne kartą nusprendė, kad laisvės teikti paslaugas apribojimo negalima pateisinti vien tikslu didinti valstybės iždo pajamas(16). Taigi, vienintelis nurodytas ginčijamo sumažinimo  tikslas, t. y. viešųjų finansų konsolidavimas, nėra laikytinas tinkamu apribojimo, nustatyto pagrindinėse bylose aptariamose nacionalinės teisės nuostatose, pateisinimu.

27.      Vis dėlto Teisingumo Teismas taip pat nusprendė, jog vien aplinkybė, kad azartinių lošimų veiklos apribojimas gali būti naudingas atitinkamos valstybės narės biudžetui, netrukdo pateisinti šio apribojimo, jei juo pirmiausia realiai siekiama tikslų, susijusių su privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, o tai turi patikrinti nacionalinis teismas(17).

28.      Šiuo klausimu Italijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose ir per posėdį teigė, kad atitinkamos nuostatos, nepaisant jų formuluotės, yra platesnio konteksto, susijusio su azartinių lošimų sektoriaus subalansavimu, dalis. Šiame kontekste pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis taip pat siekiama sumažinti azartinių lošimų veiklos pelningumą kovojant su nelegalių azartinių lošimų plitimu ir apsaugant silpniausius gyventojų sluoksnius nuo azartinių lošimų poveikio, ypač nuo priklausomybės nuo azartinių lošimų pavojaus.

29.      Tokius tikslus, kiek jie yra reikšmingi šioje byloje, man atrodo prima facie galima laikyti privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, galinčiais pateisinti įsisteigimo laisvės ar laisvės teikti paslaugas apribojimą.

30.      Vadinasi, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris savo prašyme nenurodė, kad tokie tikslai egzistuoja, turi nustatyti, kokių tikslų iš tikrųjų siekiama pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis(18), ir būtent  patikrinti, ar, be nurodyto tikslo konsoliduoti viešuosius finansus, šiomis nuostatomis taip pat siekiama užkirsti kelią nelegalių lošimų plitimui ir apsaugoti silpniausius gyventojų sluoksnius nuo priklausomybės nuo lošimų pavojaus.

31.      Antra, kiek tai susiję su 2015 m. stabilumo įstatymo 1 straipsnio 649 dalyje nurodyta atlygio ir komisinių reforma, konstatuoju, kad Įstatymo dėl įgaliojimų suteikimo 14 straipsnyje iš tikrųjų buvo numatyta, kad vyriausybė yra įgaliota pakeisti lošimų srityje galiojančias nuostatas, įskaitant koncesininkams ir kitiems azartinių lošimų sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams mokėtino atlygio ir komisinių peržiūrą „pagal progresyvumo kriterijų, susietą su surinktų pastatytų sumų apimtimi“.

32.      Vis dėlto man neatrodo (o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kad pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis buvo siekiama tokios  reformos. Iš tikrųjų, kaip matyti iš 2015 m. stabilumo įstatymo 1 straipsnio 649 dalies formuluotės, šios teisės nuostatos buvo priimtos laukiant, kol bus iš esmės pakeista ši sistema, ir siekiant konsoliduoti viešuosius finansus (bet nesiekiant atlygio ir komisinių reformos)(19). Be to, ginčijamas sumažinimas nustatytas ne pagal progresyvumo kriterijų, susietą su surinktų pastatytų sumų apimtimi, kaip numatyta Įstatyme dėl įgaliojimų suteikimo, o  fiksuota  suma, paskirstyta  koncesininkams(20) atsižvelgiant į valdomų prietaisų skaičių, nepriklausomai nuo jų pelningumo(21).
b)      Dėl apribojimo proporcingumo siekiamiems tikslams

33.      Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją valstybių narių nustatyti apribojimai turi būti tinkami siekiamam tikslui įgyvendinti ir neviršyti to, kas būtina jam pasiekti. Be to, šiomis aplinkybėmis reikia priminti, kad nacionalinės teisės aktai gali garantuoti nurodyto tikslo įgyvendinimą, tik jeigu jais iš tikrųjų nuosekliai ir sistemiškai siekiama šio tikslo(22).

34.      Taip pat pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją būtent valstybė narė, kuri siekia remtis tikslu, kuriuo galima pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimą, turi pateikti sprendimą šiuo klausimu turinčiam priimti teismui visą informaciją, kuri leistų šiam įsitikinti, jog minėta priemonė atitinka iš proporcingumo principo kylančius reikalavimus(23).

35.      Nagrinėjamu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, remdamasis atitinkamos valstybės narės pateikta informacija, turi patikrinti, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos, mažinančios azartinių lošimų veiklos pelningumą, yra būtinos nuosekliai ir sistemiškai siekiant Italijos vyriausybės nurodytų papildomų tikslų, t. y.  užkirsti kelią nelegalių lošimų plitimui ir apsaugoti silpniausius gyventojų sluoksnius nuo priklausomybės nuo lošimų pavojaus(24), ir neviršija to, kas būtina šiems tikslams pasiekti.

36.      Šiuo tikslu minėtas teismas turi atlikti bendrą pagrindinėse bylose nagrinėjamų nacionalinės teisės nuostatų priėmimo ir įgyvendinimo aplinkybių vertinimą. Jas vertinant, mano nuomone, negalima neatsižvelgti į tai, kad nors šios teisės nuostatos yra laikino pobūdžio ir susijusios tik su tam tikra, nors ir labai pelninga, platesnio azartinių lošimų sektoriaus dalimi(25), jos yra ne pavienė priemonė, o platesnės sistemos, apibrėžtos 2015 m. stabilumo įstatyme, dalis ir yra susijusios su daugelio priemonių, įskaitant ekonominio konsolidavimo priemones, priėmimu pačiose įvairiausiose srityse.
3.      Atsakymas į pirmąjį klausimą

37.      Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, siūlau į pirmąjį klausimą atsakyti taip: nacionalinės teisės nuostatos, kuriomis sumažinamos azartinių lošimų naudojant lošimo automatus koncesininkams mokėtinos valstybės lėšos, yra įsisteigimo laisvės arba laisvės teikti paslaugas, garantuojamų atitinkamai SESV 49 ir 56 straipsniuose, apribojimas, nes dėl jų azartinių lošimų naudojant lošimo automatus veikla gali tapti mažiau patraukli.

38.      Vis dėlto toks apribojimas gali būti pateisinamas privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, jeigu nacionalinis teismas, atlikęs bendrą šių teisės nuostatų priėmimo ir įgyvendinimo aplinkybių vertinimą, padarys išvadą, kad jomis iš tiesų nuosekliai ir sistemingai siekiama tokių bendrojo intereso tikslų, kaip užkirsti kelią nelegalių azartinių lošimų plitimui ir apsaugoti silpniausius gyventojų sluoksnius nuo priklausomybės nuo azartinių lošimų pavojaus, tačiau vienintelė aplinkybė, kad azartinių lošimų veiklos apribojimu siekiama viešųjų finansų konsolidavimo tikslo, netrukdo pripažinti, kad šiuo apribojimu iš tikrųjų pirmiausia siekiama tokių tikslų ir kad jų siekiama nuosekliai ir sistemingai.
C.      Dėl antrojo prejudicinio klausimo

39.      Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar teisėtų lūkesčių apsaugos principas draudžia tokias nacionalinės teisės nuostatas, kokios nagrinėjamos pagrindinėse bylose, kuriomis išimtinai dėl ekonominių priežasčių sumažinamas komisinis atlygis, nustatytas bendrovės ir atitinkamos valstybės narės institucijos sudarytoje koncesijos sutartyje, šios sutarties galiojimo laikotarpiu.

40.      Šis teismas abejoja, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos yra suderinamos su šiuo principu, nes jos turi įtakos jau egzistuojantiems koncesijos santykiams, o atsargus ir atidus verslininkas jų negalėjo numatyti(26).

41.      Remiantis Teisingumo Teismo suformuota jurisprudencija, pagal teisinio saugumo principą, kuris kyla iš teisėtų lūkesčių apsaugos principo, reikalaujama, be kita ko, kad teisės normos būtų aiškios, tikslios ir nuspėjamo poveikio, ypač kai jos gali turėti neigiamų pasekmių fiziniams asmenims ir įmonėms. Vis dėlto ekonominės veiklos vykdytojas negali tikėtis, jog teisės aktai visai nebus keičiami, ir gali ginčyti tik tokio pakeitimo įgyvendinimo tvarką(27).

42.      Šiuo klausimu pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją galimybę remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu turi bet kuris ekonominės veiklos vykdytojas, kuriam nacionalinė institucija suteikė pagrįstų lūkesčių. Vis dėlto, jei atidus ir pakankamai informuotas ekonominės veiklos vykdytojas galėjo numatyti, kad priemonės priėmimas paveiks jo interesus, jis negali remtis šiuo principu priėmus tą priemonę. Be to, ekonominės veiklos vykdytojai negali pagrįstai tikėtis išlaikyti esamą padėtį, kuri gali būti pakeista nacionalinėms institucijoms naudojantis  savo diskrecija(28).

43.      Būtent prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi išnagrinėti, ar tokios nacionalinės teisės nuostatos, kokios nagrinėjamos pagrindinėse bylose, atitinka teisėtų lūkesčių apsaugos principą, nes  Teisingumo Teismas, spręsdamas dėl pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą, šiam teismui gali pateikti tik išsamias Sąjungos teisės nuostatų aiškinimo gaires, kurios jam leistų įvertinti šią atitiktį. Šiuo tikslu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas gali atsižvelgti į visus reikšmingus elementus, išplaukiančius iš atitinkamų teisės aktų formuluočių, tikslo ir turinio(29).

44.      Šiuo klausimu pirmiausia pažymiu, kad, kaip priminta šios išvados 23 punkte, valstybės narės turi plačią diskreciją, kiek tai susiję su jų politika azartinių lošimų srityje. Be to, per pastaruosius metus Italijos teisės aktų leidėjas nuolat ir įvairiai kišosi į azartinių lošimų sektorių(30).

45.      Toliau, nors 2011 m. pranešime apie konkursą buvo numatytos konkrečios koncesininkams, kuriems koncesijos buvo suteiktos 2013 m., mokėtino komisinio atlygio nustatymo taisyklės, pažymiu, kad, kaip teigia Italijos vyriausybė, ekonominės veiklos vykdytojų ir viešojo administravimo institucijų, kurioms taikoma koncesijų tvarka, sutartiniai santykiai yra „dinamiški“, o tai leidžia viešojo intereso tikslais pateisinamą valstybės kišimąsi, juo labiau jei pagrindinėse bylose nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis iš tikrųjų siekiama kovoti su nelegalių azartinių lošimų plitimu ir apsaugoti silpniausius gyventojų sluoksnius nuo priklausomybės nuo azartinių lošimų pavojaus (tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kaip nurodyta šios išvados 30–32 punktuose.

46.      Galiausiai, kaip teigia Italijos vyriausybė, 2014 m. priimtame Įstatyme dėl įgaliojimų suteikimo buvo numatyta peržiūrėti koncesininkams ir kitiems ekonominės veiklos vykdytojams mokėtinus atlygius ir komisinius(31).

47.      Vadinasi, koncesininkams nustatytas ginčijamas sumažinimas  buvo labai trumpalaikis koncesijos sutartyse numatytų sąlygų pakeitimas(32). Vis dėlto man atrodo, kad, atsižvelgiant į kintantį ir de facto neaiškų azartinius lošimus reglamentuojančių teisės aktų pobūdį bei į šio sumažinimo laikiną pobūdį ir jo ribotą poveikį koncesininkų investicijų pelningumui (su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), darytina išvada, kad aptariami teisės aktai toli gražu nėra išimtiniai ar nenuspėjami tiek, kad dėl jų koncesininkai galėtų turėti teisėtą lūkestį, jog jų sutartyse numatytos sąlygos išliks nepakitusios(33).

48.      Apibendrindamas manau, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į visus nurodytus veiksnius ir į kitas svarbias jo nagrinėjamų ginčų aplinkybes, turi patikrinti, ar koncesininkės, kaip apdairios ir informuotos ekonominės veiklos vykdytojos, turėjo pakankamai informacijos, kad galėtų tikėtis, jog pagrindinėse bylose nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos bus pakeistos nustatant  ginčijamą  sumažinimą.

49.      Taigi į antrąjį klausimą siūlau atsakyti taip: teisėtų lūkesčių apsaugos principui iš esmės neprieštarauja tokios nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias tam tikra suma sumažinamas komisinis atlygis  už konkrečius metus, numatytas azartinių lošimų naudojant lošimo automatus koncesijos sutartyje. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, konkrečiai įvertinęs visas reikšmingas aplinkybes, turi išnagrinėti, ar šio principo buvo laikomasi pagrindinėse bylose.
V.      Išvada

50.      Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktus prejudicinius klausimus:
1.      Nacionalinės teisės aktai, kuriais sumažinamos azartinių lošimų naudojant lošimo automatus koncesininkams mokėtinos valstybės lėšos, yra įsisteigimo laisvės arba laisvės teikti paslaugas, garantuojamų atitinkamai SESV 49 ir 56 straipsniuose, apribojimas, nes dėl jų azartinių lošimų naudojant lošimo automatus veikla gali tapti mažiau patraukli.
Vis dėlto toks apribojimas gali būti pateisinamas privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, jeigu nacionalinis teismas, atlikęs bendrą šių teisės aktų priėmimo ir įgyvendinimo aplinkybių vertinimą, padaro išvadą, kad jais iš tiesų nuosekliai ir sistemingai siekiama tokių bendrojo intereso tikslų, kaip užkirsti kelią nelegalių azartinių lošimų plitimui ir apsaugoti silpniausius gyventojų sluoksnius nuo priklausomybės nuo azartinių lošimų pavojaus, tačiau vienintelė aplinkybė, kad azartinių lošimų veiklos apribojimu siekiama viešųjų finansų konsolidavimo tikslo, netrukdo pripažinti, jog šiuo apribojimu iš tikrųjų pirmiausia siekiama tokių tikslų ir kad jų siekiama nuosekliai ir sistemingai.
2.      Teisėtų lūkesčių apsaugos principui iš esmės neprieštarauja tokios nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias tam tikra suma sumažinamas komisinis atlygis  už konkrečius metus, numatytas azartinių lošimų naudojant lošimo automatus koncesijos sutartyje. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, konkrečiai įvertinęs visas reikšmingas aplinkybes, turi išnagrinėti, ar šio principo buvo laikomasi pagrindinėse bylose.

1      Originalo kalba: prancūzų.

2      2014 m. kovo 11 d.  Legge no 23 Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (Įstatymas Nr. 23 dėl įgaliojimų suteikimo Vyriausybei imtis priemonių teisingesnei, skaidresnei ir į augimą orientuotai mokesčių sistemai užtikrinti, GURI, Nr. 59, 2014 m. kovo 12 d.; toliau – Įstatymas dėl įgaliojimų suteikimo).

3      2014 m. gruodžio 23 d.  Legge no 190 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (Įstatymas Nr. 190 dėl metinio ir daugiamečio valstybės biudžeto sudarymo nuostatų (2015 m. stabilumo įstatymas; GURI, Nr. 300, paprastasis priedas, 2014 m. gruodžio 29 d.; toliau – 2015 m. stabilumo įstatymas).

4      2015 m. sausio 15 d.  Decreto direttoriale n  o°388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS)  (Valstybės monopolių autonominės administracijos direktoriaus įsakymas Nr. 388; prot. Nr. 4076 RU).

5      Legge no 208 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (Įstatymas Nr. 208 dėl metinio ir daugiamečio valstybės biudžeto sudarymo nuostatų (2016 m. stabilumo įstatymas; GURI, Nr. 302, paprastasis priedas, 2015 m. gruodžio 30 d.; toliau – 2016 m. stabilumo įstatymas).

6      Konkrečiau kalbama apie prietaisus, vadinamus „amusement with prize (AWP)“ ir „video lottery terminal (VLT)“.

7      Vykstant procesui Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas) pateikė Corte costituzionale (Konstitucinis teismas, Italija) klausimą dėl 2015 m. stabilumo įstatymo 1 straipsnio 649 dalies atitikties Konstitucijai, o pastarasis teismas, įsigaliojus šią nuostatą panaikinusiam 2016 m. stabilumo įstatymui, grąžino bylą pirmajam teismui, kad šis persvarstytų šio klausimo svarbą. Vėliau Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas) atmetė skundą, iš esmės manydamas, kad įsigaliojus 2016 m. stabilumo įstatymo 1 straipsnio 920 ir 921 dalims buvo pašalintas bet koks galimas atitinkamų nuostatų teisėtumo trūkumas.

8      Be kita ko, kita koncesininkė, kuriai taikomas ginčijamas sumažinimas, t. y.  užsienio bendrovė Global Starnet Ltd, pateikė skundą dėl 2015 m. sausio 15 d. direktoriaus įsakymo Nr. 388, o jos byloje buvo pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą (byla C‑463/21), kurio nagrinėjimas sustabdytas, kol bus priimtas sprendimas šiose sujungtose bylose.

9      Šiuo klausimu primenu, kad Teisingumo Teismas ne kartą yra pripažinęs turintis jurisdikciją priimti sprendimą dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, pateikto dėl Sąjungos teisės nuostatų, esant tokioms situacijoms, kai, net jeigu pagrindinės bylos aplinkybėmis Sąjungos teisė tiesiogiai netaikoma, minėtos Sąjungos teisės nuostatos taikytinos pagal nacionalinę teisę, nes joje yra nuoroda į šių nuostatų turinį (žr. 2019 m. lapkričio 21 d. Sprendimą Deutsche Post ir kt. (C‑203/18 ir C‑374/18, EU:C:2019:999, 36 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija)). Be to, šioje byloje nė viena iš bylos šalių neginčijo Teisingumo Teismo jurisdikcijos ar prejudicinių klausimų priimtinumo.

10      Norėčiau priminti, kad azartiniai lošimai yra paslaugos, kurios gali būti teikiamos tiek įsteigiant nuolatinę buveinę, tiek teikiant paslaugas, ir kad šioje byloje nebūtina daryti skirtumo tarp įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas.

11      Žr. 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimą Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 35 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

12      Pagal analogiją žr. 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimą Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 36 punktas) ir generalinio advokato N. Wahl išvadą byloje Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, 38 punktas).

13      Pažymiu, kad tarp šalių vykusi diskusija buvo susijusi būtent su klausimais dėl pateisinimų, grindžiamų privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, buvimo ir dėl pagrindinėse bylose nagrinėjamų nacionalinės teisės nuostatų proporcingumo siekiamiems tikslams.

14      Pagal suformuotą jurisprudenciją pagrindinių laisvių apribojimo sąvokai netaikoma „de minimis“ taisyklė (šiuo klausimu žr., be kita ko, 2014 m. gruodžio 3 d. Sprendimą De Clercq ir kt. (C‑315/13, EU:C:2014:2408, 61 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija)).

15      Žr. 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimą Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 39 ir 40 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).

16      Žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 60 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

17      Žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 61 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

18      Žr. 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimą Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 43 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

19      Be to, šios teisės nuostatos taikomos tik tam tikrai azartinių lošimų sektoriaus daliai, t. y. lošimams automatais.

20      Vėliau ginčijamo  sumažinimo suma buvo paskirstyta visiems sektoriaus ekonominės veiklos vykdytojams pagal 2016 m. stabilumo įstatymo 1 straipsnio 920 ir 921 dalis.

21      Be to, neatsižvelgiant į patikrinimus, kuriuos turi atlikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, iš bylos medžiagos nematyti, kad vėliau buvo įvykdyta minėta reforma.

22      Žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 64 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

23      Žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 65 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

24      Su sąlyga, kad jomis iš tikrųjų siekiama šių tikslų, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas (žr. šios išvados 30–32 punktus).

25      Iš tiesų šios teisės nuostatos galiojo tik vienus metus, t. y. 2015 m., ir buvo susijusios tik su azartiniais lošimais naudojant lošimo automatus.

26      Be to, minėto teismo teigimu, išimtinis šios priemonės pobūdis nepaneigia būtinybės atsakyti į prejudicinį klausimą, nes jos apimtis yra didelė, o nacionalinis teisės aktų leidėjas galėtų priimti naują identišką priemonę.

27      Žr. 2017 m.  gruodžio 20 d. Sprendimą Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 46 ir 47 punktai). Teisinio saugumo apsaugos principas nereikalauja nekeisti teisės aktų, tačiau reikalauja, kad teisės aktų leidėjas atsižvelgtų į ypatingą ekonominės veiklos vykdytojų situaciją ir prireikus adaptuotų naujų teisės normų taikymą (žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 79 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija)).

28      Žr. 2021 m. balandžio 15 d. Sprendimą Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ir kt. (C‑798/18 ir C‑799/18, EU:C:2021:280, 42 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

29      Žr., be kita ko, 2021 m. balandžio 15 d. Sprendimą Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ir kt. (C‑798/18 ir C‑799/18, EU:C:2021:280, 43 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

30      Dėl šių įvairių Italijos teisės aktų leidėjo veiksmų Italijos teismai reguliariai teikė prašymus priimti prejudicinį sprendimą (žr., be kita ko, 1999 m. spalio 21 d. Sprendimą Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514); 2003 m. lapkričio 6 d. Sprendimą Gambelli ir kt. (C‑243/01, EU:C:2003:597); 2007 m. kovo 6 d. Sprendimą Placanica ir kt. (C‑338/04, C‑359/04 ir C‑360/04, EU:C:2007:133); 2012 m. vasario 16 d. Sprendimą Costa ir Cifone (C‑72/10 ir C‑77/10, EU:C:2012:80); 2016 m. sausio 28 d. Sprendimą Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60); 2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimą Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985); 2018 m. gruodžio 19 d. Sprendimą Stanley International Betting ir Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026) ir 2021 m. rugsėjo 2 d. Sprendimą Sisal ir kt. (C‑721/19 ir C‑722/19, EU:C:2021:672).

31      Nors šis įstatymas numatė aptariamo atlygio ir komisinių peržiūrą pagal progresyvumo kriterijų, susietą su koncesininkams tenkančia surinktų pastatytų sumų apimtimi, ir, kaip pažymėjau šios išvados 28 ir 29 punktuose, su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pagrindinėse bylose nagrinėjamos nacionalinės teisės normos nėra tokios bendros peržiūros dalis, tačiau Italijos teisės aktų leidėjas nurodė ketinantis vėl įsikišti į aptariamą sektorių.

32      Šiuo klausimu primenu, kad ekonominės veiklos vykdytojo, kuris daug investavo, kad atitiktų ankstesnę teisės aktų leidėjo patvirtintą tvarką, interesai gali būti labai paveikti šią tvarką panaikinus anksčiau laiko, juo labiau jei ji panaikinta staiga ir to nebuvo galima numatyti, taip pat nebuvo palikta laiko šiam ekonominės veiklos vykdytojui prisitaikyti prie naujos teisinės situacijos (žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 87 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija)).

33      Mano nuomone, šios aplinkybės taip pat sumažina „adaptacinio laikotarpio“ būtinybę, kaip tai suprantama pagal šios išvados 32 išnašoje nurodytą jurisprudenciją.