CELEX: 62003CC0157
Language: da
Date: 2004-11-09
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Stix-Hackl fremsat den 9. november 2004. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. # Traktatbrud - direktiv 68/360/EØF, 73/148/EØF, 90/365/EØF og 64/221/EØF - opholdsret - opholdstilladelse - statsborgere fra tredjelande, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger - frist for udstedelse af opholdstilladelse. # Sag C-157/03.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      CHRISTINE STIX-HACKL
      fremsat den 9. november 2004 (1)
      
      Sag C-157/03
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
      mod
      Kongeriget Spanien
      »Traktatbrud – direktiv 68/360/EØF – direktiv 73/148/EØF – direktiv 90/365/EØF – direktiv 64/221/EØF – statsborgere fra tredjelande, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed
         – betingelser for udstedelse af opholdstilladelse – frist for udstedelse af denne tilladelse«
      I –    Indledende bemærkninger
      1.     Med det foreliggende traktatbrudssøgsmål har Kommissionen gjort gældende, at Spanien har tilsidesat de nu ophævede direktiver
         68/360/EØF (2), 73/148/EØF (3), 90/365/EØF (4) og 64/221/EØF (5). Sagen drejer sig nærmere bestemt om udstedelse af opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer
         til fællesskabsborgere, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed.
      
      II – Retsforskrifter
      A –    Fællesskabsret
      1.      Bestemmelser om indrejse og ophold
      2.     I henhold til artikel 1 i direktiv 73/148 ophæves rejse- og opholdsbegrænsningerne for en medlemsstats statsborgere, der har
         etableret sig eller ønsker at etablere sig i en anden medlemsstat for at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed eller udføre
         en tjenesteydelse dér, samt for disse statsborgeres ægtefæller uden hensyn til nationalitet.
      
      3.     Enhver statsborger fra en medlemsstat, som i Fællesskabet har udøvet beskæftigelse som lønmodtager eller selvstændig, samt
         medlemmerne af den pågældendes familie skal i medfør af artikel 1 i direktiv 90/365 gives opholdsret, når den pågældende modtager
         invalide-, førtids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom, der er af en sådan
         størrelse, at vedkommende ikke under opholdet vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde, og når de pågældende
         personer er omfattet af en sygeforsikringsordning, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten.
      
      4.     For så vidt angår formaliteterne bestemmer artikel 3 i direktiv 68/360, der i henhold til artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/365
         finder tilsvarende anvendelse på de af sidstnævnte direktiv omfattede personer, samt artikel 4 i direktiv 68/360 følgende:
      
      »Artikel 3
      1. Medlemsstaterne skal tillade, at de i artikel 1 nævnte personer indrejser på deres område mod forevisning af et gyldigt
         identitetskort eller pas. 
      
      2. Ved indrejse må der ikke stilles krav om indrejsevisum eller pålægges nogen anden lignende forpligtelse; dette gælder dog
         ikke familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat. Medlemsstaterne skal yde disse personer enhver lettelse
         med henblik på at opnå de fornødne visa. 
      
      Artikel 4 
      1. Medlemsstaterne anerkender ret til ophold inden for deres område for de i artikel 1 nævnte personer, som foreviser den
         i stk. 3 nævnte dokumentation. 
      
      2. For ret til ophold udstedes der en tilladelse benævnt »opholdsbevis for statsborgere i en EØF-medlemsstat«. Denne tilladelse
         skal forsynes med påtegning om, at den er udstedt i henhold til forordning (EØF) nr. 1612/68 og de bestemmelser, som medlemsstaterne
         har udstedt i henhold til dette direktiv. Ordlyden af denne påtegning fremgår af bilaget til dette direktiv. 
      
      3. Til udstedelse af opholdsbevis for statsborgere i en EØF-medlemsstat kan medlemsstaterne kun kræve forevist følgende: 
      […]
      –       af familiemedlemmerne: 
      c)      den legitimation, med hvilken de er indrejst på vedkommende stats område
      d)      en af vedkommende myndighed i hjemlandet udstedt attest, hvoraf slægtskabsforholdet fremgår
      e)      i de i artikel 10, stk. 1 og 2, i forordning (EØF) nr. 1612/68 nævnte tilfælde en af vedkommende myndighed i hjemlandet eller
         det senere opholdsland udstedt attest, hvoraf fremgår, at de forsørges af den pågældende arbejdstager eller er optaget i hans
         husstand i dette land. 
      
      4. Såfremt et familiemedlem ikke er statsborger i en medlemsstat, udstedes der til vedkommende en opholdstilladelse med samme
         gyldighed som for den arbejdstager, som han er knyttet til.«
      
      5.     Med hensyn til indrejse- og opholdsformaliteter finder artikel 3, 4 og 6 i direktiv 73/148 tilsvarende anvendelse.
      6.     Med hensyn til udstedelse af opholdsbevis eller opholdstilladelse bestemmes det i artikel 2 i direktiv 90/365, at medlemsstaten
         kun kan kræve af ansøgeren, at denne foreviser et gyldigt identitetsbevis eller pas og godtgør, at de betingelser, der er
         fastsat i artikel 1, er opfyldt.
      
      7.     Direktiv 64/221 fastsætter visse undtagelser til indrejse- og opholdsretten. Artikel 2 og 3 samt artikel 5, stk. 1, lyder:
      »Artikel 2
      1. Dette direktiv vedrører bestemmelserne om indrejse, om udstedelse og forlængelse af opholdstilladelse og om udvisning,
         som træffes af medlemsstaterne af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. 
      
      2. Disse hensyn kan ikke påberåbes på grund af økonomiske forhold. 
      Artikel 3 
      1. Forholdsregler vedrørende den offentlige orden eller sikkerhed bør udelukkende støttes på den pågældendes personlige forhold.
         
      
      2. Straffedomme alene kan ikke uden videre begrunde disse forholdsregler.
      Artikel 5 
      1. Beslutning om udstedelse eller nægtelse af den første opholdstilladelse skal træffes hurtigst muligt og senest seks måneder
         efter ansøgningen. 
      
      Ansøgeren kan midlertidigt opholde sig på den pågældende stats område, indtil beslutning om udstedelse eller nægtelse af opholdstilladelse
         er truffet.«
      
      2.      Bestemmelser om visa
      8.     Oprindeligt gjaldt Rådets forordning (EF) nr. 574/1999 af 12. marts 1999 om fastlæggelse af, hvilke tredjelandes statsborgere
         der skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser (6). Forordningens artikel 5 bestemte følgende:
      
      »I denne forordning forstås ved visum en tilladelse, som er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, som er truffet
         af en medlemsstat, og som kræves for indrejse på denne medlemsstats område med henblik på:
      
      –       et planlagt ophold i denne medlemsstat eller i flere medlemsstater på højst tre måneder i alt
      –       transit gennem denne medlemsstats eller flere medlemsstaters område bortset fra ophold i lufthavnes transitområder og overførsler
         mellem en medlemsstats lufthavne.«
      
      9.     Denne forordning blev erstattet af – den siden igen ændrede – Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 om fastlæggelse
         af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen
         over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (7). Forordningens artikel 2 lyder:
      
      »I denne forordning forstås ved »visum« en tilladelse, der er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, der er truffet
         af en medlemsstat, og som kræves i forbindelse med:
      
      –       indrejse med henblik på et planlagt ophold i denne medlemsstat eller i flere medlemsstater på højst tre måneder i alt
      –       indrejse med henblik på transit gennem denne medlemsstats eller flere medlemsstaters områder, bortset fra lufthavnstransit.«
      B –    National ret
      10.   De relevante bestemmelser i national ret foreligger som bilag til dette forslag til afgørelse. Den i bilaget beskrevne retstilstand
         blev ændret ved kongeligt dekret nr. 178/2003 af 14. februar 2003 (8).
      
      III – Faktiske omstændigheder, administrativ og retlig procedure
      11.   Baggrunden for traktatbrudssøgsmålet er klager fra to fællesskabsborgere.
      12.   Weber, der er tysk statsborger, har bopæl i Spanien, hvor han udøver selvstændig erhvervsvirksomhed og har opholdstilladelse.
         Hans ægtefælle, der er statsborger i USA, kunne ikke få udstedt en opholdstilladelse, idet hun ikke havde ansøgt om visum
         ved konsulatet på det sted, hvor hun sidst havde bopæl. Fra det spanske konsulat i Düsseldorf fik hun en vejledning, som angav,
         hvilke dokumenter der var påkrævet. Det fremgår ikke af sagen, at fru Weber har indgivet en visumansøgning.
      
      13.   Van Zijl, der er nederlandsk statsborger med bopæl i Luxembourg, ønskede at bosætte sig i Spanien sammen med sin ægtefælle,
         Rotte Ventura, som er statsborger i Den Dominikanske Republik. Det spanske konsulat i Luxembourg oplyste, at han ikke skulle
         overholde nogen formelle krav. I april 1999 indrejste parret til Spanien, og den 14. april ansøgte de om opholdstilladelse.
         Den 3. maj fik Van Zijl opholdstilladelse for fem år. Rotte Ventura fik først opholdstilladelse den 28. februar 2000 efter
         gentagne forespørgsler.
      
      14.   Ved skrivelse af 26. april 1999 kontaktede Kommissionen de spanske myndigheder. I svarskrivelse af 5. juli 1999 henviste de
         spanske myndigheder til kravet om visum.
      
      15.   Da Kommissionen ikke var tilfreds med dette svar, og under hensyn til de ovenfor beskrevne faktiske omstændigheder, fremsendte
         Kommissionen den 16. marts 2000 en åbningsskrivelse. Heri påtalte Kommissionen, at den spanske lovgivning og praksis vedrørende
         udstedelse af opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger – herunder for
         det første kravet om opholdsvisum og for det andet overskridelsen af fristen for udstedelse af opholdstilladelsen – var uforenelig
         med fællesskabsretten.
      
      16.   Da den spanske regering ikke besvarede åbningsskrivelsen, fremsendte Kommissionen ved skrivelse af 3. april 2002 en begrundet
         udtalelse til Kongeriget Spanien, hvori den påtalte, at direktiv 68/360, 73/148, 90/365 og 64/221 var blevet tilsidesat, samt
         opfordrede Spanien til inden for en frist på to måneder at træffe de nødvendige foranstaltninger. Ved skrivelse af 10. oktober
         2002 besvarede den spanske regering den begrundede udtalelse. 
      
      17.   Da Kommissionen fortsat var af den opfattelse, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser, anlagde den ved
         stævning af 31. marts 2003, indgået til Domstolens Justitskontor den 7. april 2003, sag i medfør af artikel 226 EF, hvori
         den nedlagde følgende påstande: 
      
      1)         Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet det i strid med direktiv
         68/360/EØF, 73/148/EØF og 90/365/EØF stiller krav om et opholdsvisum som betingelse for at udstede opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere,
         der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed, og idet det i strid med
         direktiv 64/221/EØF ikke udsteder opholdstilladelsen hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen.   
      
      2)         Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      IV – Stillingtagen
      A –    Indledende bemærkning: sagens genstand
      18.   Indledningsvis skal der tages stilling til, hvad der er genstanden for den sag, der er anlagt i medfør af artikel 226 EF.
         For det første skal det undersøges, om genstanden for den ved Domstolen verserende traktatbrudssag, foruden praksis – dvs.
         de af Kommissionen nævnte to klagesager – også omfatter den generelle retstilstand. Er dette tilfældet, må der for det andet
         spørges, hvilke nationale bestemmelser, der er omfattet.
      
      19.   For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel medtagelse af generelle retsforskrifter bemærkes, at Kommissionen i punkt 14
         i stævningen kun anfører de to klagesager som årsag til sagens anlæggelse. Til forskel herfra er det i åbningsskrivelsen også
         udtrykkeligt anført, at artikel 10, stk. 2, litra d), i kongeligt dekret nr. 766/92 er i strid med fællesskabsretten. I den
         begrundede udtalelse har Kommissionen anført nogle bestemmelser i spansk ret, der efter Kommissionens opfattelse skulle være
         fællesskabsretsstridige. I stævningen (punkt 40 og 51) kommer Kommissionen derimod ind på kongeligt dekret nr. 178/2003. Henvisningen
         til den i spansk lovgivning indførte ordning (stævningens punkt 47) samt, uafhængigt af situationen i klagesagerne, til den
         bestående problemstilling (stævningens punkt 56) lader ganske vist forstå, at Kommissionen uden nærmere præcisering inddrager
         de spanske bestemmelser i sagen. 
      
      20.   Hvad angår den spanske retstilstand, som udgør sagens genstand, må der dog erindres om, at sagens genstand retter sig efter
         en bestemt skæringsdag. Denne svarer til udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse (9).
      
      21.   Tager man udgangspunkt i denne hidtil ubestridte grundsætning, kan der ses bort fra retstilstanden i henhold til kongeligt
         dekret nr. 178/2003. Dette dekret blev nemlig først vedtaget den 14. februar 2003 og bekendtgjort den 22. februar 2003. Begge
         datoer ligger efter tidspunktet for udløbet af den i den begrundede udtalelse af 3. april 2002 fastsatte frist på to måneder.
         Den foreliggende traktatbrudssag må derfor begrænses til den tidligere gældende spanske retstilstand. 
      
      B –    Første klagepunkt: betingelse for indrejse
      22.   Med det første klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af direktiv 68/360, 73/148 og 90/365. En tredjelandsstatsborger, der
         er familiemedlem til en fællesskabsborger, der har gjort brug af retten til fri bevægelighed, kan ikke sidestilles med en
         tredjelandsstatsborger, der ikke har denne familiemæssige tilknytning, tværtimod har den førstnævnte tredjelandsstatsborger
         afledte rettigheder i henhold til fællesskabsretten og derfor ret til indrejse og ophold på en anden medlemsstats område på
         lige fod med fællesskabsborgeren.
      
      23.   De formaliteter, som en medlemsstat kan kræve overholdt af en fællesskabsborger, der gør brug af sin ret til fri bevægelighed,
         eller af et af hans familiemedlemmer (uanset dennes statsborgerskab), er klart afgrænsede i de relevante fællesskabsretlige
         regler, med den virkning, at det efter Kommissionens opfattelse er klart i strid med fællesskabsrettens ånd og ordlyd, som
         kan udledes af direktiv 68/360, 73/148 og 90/360, at en medlemsstat opstiller et hvilket som helst andet formelt krav vedrørende
         indrejse eller ophold. 
      
      24.   Klagesagen Weber drejer sig om direktiv 73/148, som finder anvendelse på familiemedlemmer til selvstændigt erhvervsdrivende,
         og klagesagen Van Zijl vedrører direktiv 90/365, som gælder for familiemedlemmer til statsborgere i en medlemsstat, der har
         udøvet virksomhed i Fællesskabet som arbejdstager eller selvstændig.  
      
      1.      Kravet om opholdsvisum
      25.   Kommissionen er af den opfattelse, at det opholdsvisum, der kræves efter spansk lovgivning, er et redskab, som de spanske
         myndigheder benytter – før den pågældende rejser ind på spansk område – til at undersøge, hvorfor en tredjelandsstatsborger
         ønsker at opholde sig på spansk område i mere end tre måneder.
      
      26.   En sådan tredjelandsstatsborger har ikke pligt til at angive nogen særskilt begrundelse for sit ønske om indrejse. Hans ret
         i medfør af fællesskabsretten afledes fra fællesskabsborgerens, hvorfor det ikke blot er ensbetydende med, at hans (afledte)
         ret begrænses, men også at fællesskabsborgerens egen ret begrænses, såfremt han før indrejsen på det nationale område pålægges
         formaliteter.
      
      27.   Som Kommissionen og Spanien med rette har fastslået, er de relevante bestemmelser i den foreliggende sag artikel 3 i direktiv
         68/360, som der henvises til i direktiv 90/365, samt artikel 3 i direktiv 73/148. Bestemmelserne fastsætter udtrykkeligt,
         hvilke betingelser medlemsstaterne kan kræve opfyldt ved indrejsen. Der er hermed tale om en udtømmende opregning. Dette betyder,
         at medlemsstaterne ved de af disse bestemmelser omfattede personers indrejse kun må kræve overholdelse af de betingelser,
         der er nævnt heri.  
      
      28.   Medlemsstaterne kan således kun forlange de dokumenter, der er anført i artikel 3 i direktiv 68/360, henholdsvis direktiv
         73/148. Dette har Domstolen bekræftet med følgende udsagn: »Medlemsstaterne kan derfor som betingelse for de af de nævnte
         direktiver omfattede personers ret til indrejse på deres territorium alene stille krav om forevisning af et gyldigt identitetskort
         eller pas« (10).
      
      29.   For begge de sagsforhold, der ligger til grund for denne sag, er Domstolens praksis, hvorefter »forpligtelsen til at besvare
         spørgsmål fra de tjenestemænd, der varetager grænsekontrollen, ikke må stilles som betingelse for, at en statsborger i en
         medlemsstat kan rejse ind på en anden medlemsstats område«, desuden afgørende (11).
      
      30.   Domstolen udtalte endvidere, at »det fremgår […] af direktivernes opbygning, og især af artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel
         6 i direktiv 73/148, at det kun er i forbindelse med udstedelsen af et opholdsbevis eller en opholdstilladelse, at en medlemsstats
         myndigheder kan pålægge de pågældende at godtgøre deres ret til ophold og da på den i disse artikler foreskrevne måde« (12).
      
      31.   Herefter følger det af direktivbestemmelserne om familiemedlemmers indrejse, således som Domstolen har fortolket disse, at
         indrejseformaliteterne skal begrænses til de udtrykkeligt anførte dokumenter, og at en indrejseprocedure, der rækker videre
         end dette, ikke er tilladt.
      
      32.   Hvad angår familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, skal der yderligere henvises til den af parterne anførte dom
         i MRAX-sagen, hvor Domstolen udtalte følgende:
      
      »Ifølge artikel 3, stk. 2, i direktiv 68/360 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 73/148 kan medlemsstaterne imidlertid, når en
         statsborger i en medlemsstat flytter inden for Fællesskabet med henblik på at udøve de rettigheder, han er tillagt ved traktaten
         og de nævnte direktiver, over for hans familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, stille krav om indrejsevisum
         eller pålægge dem en anden lignende forpligtelse. Listen over tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum
         ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, er fastlagt ved forordning nr. 2317/95, erstattet ved forordning nr. 574/1999,
         som siden blev erstattet ved forordning nr. 539/2001« (13).
      
      33.   Heraf har Domstolen udledt, at selv om tredjelandsstatsborgere, der er ægtefælle til en statsborger i en medlemsstat, ganske
         vist har ret til at indrejse på medlemsstaternes område, kan udøvelsen af denne ret efter selve ordlyden af artikel 3, stk. 2,
         i direktiv 68/360 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 73/148 ikke desto mindre gøres betinget af besiddelse af et visum (14).
      
      34.   Den spanske regering har ganske vist givet udtryk for den opfattelse, at de fællesskabsretlige visumforordninger kun regulerer
         visa af kort varighed. Heraf kan det ifølge regeringen udledes, at medlemsstaterne fortsat er kompetente på området for visa
         af længere varighed, der netop ikke er blevet harmoniseret. Spanien kan derfor forlange, at tredjelandsstatsborgere har et
         sådant visum ved indrejsen.  
      
      35.   Denne opfattelse kan bestemt ikke tiltrædes. Det kan nemlig ikke på baggrund af den omstændighed, at visumforordningerne kun
         gælder for visa af kort varighed, udledes, at medlemsstaterne har ret til at forlange opholdsvisum for tredjelandsstatsborgere,
         der er ægtefælle til en fællesskabsborger.
      
      36.   At en retsakt ikke indeholder bestemmelser om et givent aspekt, betyder således ikke, at fællesskabsretten overhovedet ikke
         regulerer dette aspekt. Bestemmelserne vedrørende den her omhandlede personkreds skal findes i andre retsakter, nemlig i direktiv
         68/360, 73/148 og 90/365. De i disse direktiver indeholdte bestemmelser om tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer
         til en fællesskabsborger, skal kvalificeres som lex specialis. Af denne grund skal disse personer anses for såkaldte privilegerede
         tredjelandsstatsborgere.
      
      37.   Det af Spanien påberåbte retsgrundlag vedrørende passage af de ydre grænser [artikel 62, nr. 2, litra b), EF] og om langtidsvisa
         [artikel 63, nr. 3, litra a), EF] ændrer ikke herved. 
      
      38.   Nævnte særbestemmelser, særligt artikel 3 i direktiv 73/148, henholdsvis direktiv 90/365, indeholder således et forbud mod,
         at medlemsstaterne kræver andre betingelser opfyldt for tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger,
         end dem, der er fastsat i de for denne personkreds gældende særbestemmelser. Som nævnt indeholder disse bestemmelser nemlig
         en udtømmende regulering af, hvilke betingelser der må stilles.
      
      2.      Kravet om opholdstilladelse
      39.   Kommissionen er af den opfattelse, at indrejse ikke kan gøres betinget af, at der er udstedt en opholdstilladelse. Kongeriget
         Spaniens fremgangsmåde er fællesskabsretstridig, fordi tredjelandsstatsborgere, der er ægtefæller til en fællesskabsborger,
         bliver behandlet som almindelige indvandrere. Det er ikke tilladt at anse sådanne tredjelandsstatsborgere for udlændinge i
         spansk rets forstand. Desuden gør enhver hindring, der rammer denne persongruppe, samtidig indgreb i rettighederne for den
         fællesskabsborger, hvis familie den pågældende tilhører.  
      
      40.   I denne forbindelse skal der ses nærmere på de betingelser, som en medlemsstat kan stille for at udstede en opholdstilladelse.
         I så henseende er artikel 2 i direktiv 90/365, artikel 4, stk. 3, litra c), d) og e), i direktiv 68/360 samt artikel 6 i direktiv
         73/148 relevant.
      
      41.   Det følger af disse bestemmelser, at medlemsstaterne kan gøre udstedelse af opholdstilladelse betinget af følgende:
      For det første kan medlemsstaterne kræve, at der forevises et identitetskort, som opfylder visse krav. Disse krav afviger
         dog fra hinanden [jf. artikel 2 i direktiv 90/365, artikel 4, stk. 3, litra c), i direktiv 68/360 og artikel 6, litra a),
         i direktiv 73/148].  
      
      For det andet kan medlemsstaterne forlange bevis for, at den pågældende hører til kredsen af privilegerede tredjelandsstatsborgere
         [artikel 2 i direktiv 90/365, artikel 4, stk. 3, litra d), i direktiv 68/360 og artikel 6, litra b), i direktiv 73/148]. I
         den foreliggende sag skal vedkommende således være ægtefælle til en fællesskabsborger.
      
      For det tredje kan medlemsstaterne kræve, at de i artikel 2 i direktiv 90/365 anførte betingelser er opfyldt, samt forlange
         en attest som nævnt i artikel 4, stk. 3, litra e), i direktiv 68/360. 
      
      42.   De betingelser, der er fastsat i nævnte bestemmelser, er udtømmende. Dette har Domstolen bekræftet i en række domme.  
      43.   Således udtalte Domstolen i Royer-sagen, at: »[a]rtikel 4 i direktiv 68/360 indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne
         til at udstede opholdstilladelse til enhver, der ved at forevise den fornødne dokumentation godtgør, at han omfattes af en
         af de kategorier, som er fastsat i samme direktivs artikel 1« (15).
      
      44.   I sagerne Roux (16) og Giagounidis (17) understregede Domstolen, at der ikke må opstilles andre betingelser end de allerede fastsatte eller forlanges andre beviser,
         dvs. kræves forevisning af anden dokumentation.  
      
      45.   Domstolens praksis indeholder en række eksempler på, at der generelt ikke kan forlanges opfyldelse af andre betingelser end
         dem, der udtrykkeligt er fastsat.
      
      46.   Ifølge dommen i Roux-sagen »kan udstedelsen af et opholdsbevis [følgelig] ikke gøres betinget af, at den selvstændige erhvervsdrivende
         er tilmeldt en social sikringsordning« (18), da det hverken efter artikel 4 i direktiv 68/360 eller efter artikel 6 i direktiv 73/148 er nogen betingelse for anerkendelse
         af den ved direktivbestemmelserne fastsatte ret, at den pågældende fører bevis for at være tilmeldt en social sikringsordning
         (19).
      
      47.   I MRAX-sagen frakendte Domstolen udtrykkeligt medlemsstaterne kompetencen til at nægte opholdstilladelse, på grund af »den
         pågældendes manglende opfyldelse af de formelle regler i lovgivningen vedrørende kontrol med udlændinge« (20).
      
      48.   Endvidere udtalte Domstolen, at »medlemsstaterne ganske vist i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 68/360 og artikel
         6 i direktiv 73/148 til udstedelse af opholdstilladelse kan kræve det dokument, hvormed den pågældende er indrejst på deres
         område, forevist, men at bestemmelserne ikke foreskriver, at dette dokument stadig skal være gyldigt. Derfor kan udstedelsen
         af opholdstilladelse til en visumpligtig tredjelandsstatsborger ikke betinges af, at den pågældendes visum stadig er gyldigt«
         (21). »En medlemsstat kan derfor ikke betinge udstedelsen af opholdstilladelse i henhold til direktiv 68/360 og 73/148 af forevisning
         af et gyldigt visum« (22).
      
      49.   Af denne retspraksis kan det udledes, at medlemsstaterne til udstedelse af opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere,
         der er familiemedlemmer til fællesskabsborgere, kun kan kræve, at de ovennævnte udtrykkeligt anførte betingelser er opfyldt.
         I den foreliggende sag kan der forlanges bevis for ægtefælleforholdet, det kan kræves, at visse identitetskort forevises,
         og inden for anvendelsesområdet for direktiv 90/365 kan der kræves bevis for, at de yderligere krav i henhold til dette direktivs
         artikel 2 er opfyldt.
      
      50.   Den spanske praksis svarer imidlertid ikke til disse bestemmelser, for så vidt som de af Spanien krævede indrejseformaliteter
         allerede skal ordnes i udlandet og således i reglen i tredjelandsstatsborgerens eller fællesskabsborgerens hjemland. Dette
         betyder, at Spanien allerede ved indrejsen forlanger de betingelser opfyldt, der først skal efterprøves ved udstedelsen af
         opholdstilladelse.
      
      51.   Da direktiverne kun gør det muligt at stille de af Spanien fastsatte krav, når der skal udstedes opholdstilladelse og ikke
         ved indrejsen, tiltager Spanien sig en kompetence, som medlemsstaterne ikke råder over. Det forhold, at det i direktiverne
         bestemmes, at visse betingelser skal være opfyldt ved udstedelse af en opholdstilladelse, betyder nemlig ikke, at disse betingelser
         gælder allerede ved indrejsen.
      
      52.   Bestemmelserne i artikel 63, stk. 3, litra a), EF om langtidsvisa og i artikel 18 i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen
         af 19. juni 1990 (23), som Spanien har henvist til, ændrer ikke herved.
      
      53.   For kredsen af privilegerede tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til fællesskabsborgere, gælder der nemlig andre
         regler end for andre tredjelandsstatsborgere. 
      
      54.   Det følger heraf, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 68/360, 73/148 og 90/365,
         idet det har stillet krav om et opholdsvisum før indrejsen som betingelse for at udstede opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere,
         der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed.
      
      C –    Andet klagepunkt: fristen for udstedelse af opholdstilladelsen 
      55.   Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at direktiv 64/221 er blevet tilsidesat. Kommissionen har henvist
         til, at medlemsstaten, i overensstemmelse med den overordnede fællesskabsordning vedrørende udstedelse af opholdstilladelser,
         og særligt henset til artikel 5 i direktiv 64/221, er forpligtet til at træffe beslutning om udstedelse af opholdstilladelse
         hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen, idet det forudsættes, at fristen på seks måneder kun bliver aktuel
         i tilfælde, hvor behandlingen af ansøgningen trækker ud på grund af hensyn til den offentlige orden.
      
      56.   Selv hvis det antages, at de spanske bestemmelser kan kvalificeres som en korrekt gennemførelse af de fællesskabsretlige bestemmelser,
         kan man spørge, om de spanske myndigheder anvender fællesskabsretten korrekt. Medlemsstaterne har nemlig ikke kun pligt til
         foretage en korrekt gennemførelse af fællesskabsretten, men også til at anvende denne korrekt, dvs. at de også skal sikre
         fuldbyrdelsen heraf i konkrete tilfælde. 
      
      57.   Herved står det Kommissionen frit for, uafhængigt af om de nationale bestemmelser er forenelige med fællesskabsretten, at
         påtale den mangelfulde anvendelse af disse bestemmelser under en traktatbrudssag.
      
      58.   Under en sådan sag kan Kommissionen ikke blot påtale en medlemsstats faste praksis, den kan også begrænse sig til enkelte
         konkrete tilfælde (24). Hyppigheden af konkrete overtrædelser af fællesskabsretten spiller således først en rolle i forbindelse med udmålingen af
         tvangsbøder i en eventuel sag i medfør af artikel 228 EF.
      
      59.   I den foreliggende sag har Kommissionen påtalt, at de spanske myndigheder i visse konkrete tilfælde ikke har overholdt den
         frist, der er fastsat i artikel 5 i direktiv 64/221.
      
      60.   Herved skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det følger af den forpligtelse, der er nævnt i artikel 3, stk. 2,
         i direktiv 68/360 og i artikel 3, stk. 2, i direktiv 73/148, til at yde visse personer enhver lettelse med henblik på at opnå
         de fornødne visa, »at udstedelsen af visum skal ske hurtigst muligt og så vidt muligt ved ankomststedet på det nationale område,
         idet man ellers ville tilsidesætte den fulde virkning af de nævnte bestemmelser i direktiv 68/360 og 73/148« (25).
      
      61.   Spanien og Kommissionen er enige om, tredjelandsstatsborgeren Rotte Ventura, der er ægtefælle til en fællesskabsborger, som
         har gjort brug af retten til fri bevægelighed, først fik opholdstilladelse efter ti måneder. 
      
      62.   Dermed har Spanien under alle omstændigheder overskredet den frist, der er fastsat i artikel 5 i direktiv 64/221.
      63.   Dette kan i sig selv kvalificeres som en tilsidesættelse af den forpligtelse, der påhviler Spanien. Det er herved uden relevans,
         om overskridelsen af fristen udgør en hindring for muligheden for at tage bopæl eller for at udøve en erhvervsmæssig aktivitet.
      
      64.   Det følger heraf, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 64/221, idet det ikke har
         udstedt opholdstilladelsen hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen.
      
      V –    Forslag til afgørelse
      65.   Herefter foreslås det Domstolen at træffe følgende afgørelse:
      »1)      Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 68/360/EØF, 73/148/EØF og 90/365/EØF, idet det
         har stillet krav om et opholdsvisum allerede før indrejsen som betingelse for at udstede opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere,
         der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed.
      
               Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 64/221/EØF, idet det ikke har udstedt opholdstilladelsen
         hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen.
      
      2)      Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.«
      BILAG
      Nationale bestemmelser
      På tidspunktet for de faktiske omstændigheder, som gav anledning til den foreliggende stævning, bestod den relevante spanske
         lovgivning (26) af artikel 10, stk. 3, i kongeligt dekret nr. 766/1992 af 26. juni 1992 om indrejse og ophold i Spanien for statsborgere
         i De Europæiske Fællesskabers medlemsstater (ændret ved kongeligt dekret nr. 737/95 og af 5. maj 1995 og nr. 1710/1997 af
         14. november 1997) og artikel 23, stk. 1 og 6, og artikel 28, stk. 2 og 6, i kongeligt dekret nr. 155/1996.
      
      Kongeligt dekret nr. 766/1992
      »Artikel 10
      […]
      3.      Såfremt ansøgeren er familiemedlem til en person omfattet af de foregående stykker, skal vedkommende i det i artikel 2 nævnte
         omfang forevise de dokumenter, der er udstedt af de kompetente myndigheder, til godtgørelse af:
      
      a)      slægtskabsforholdet
      b)      at vedkommende forsørges af den statsborger, som slægtskabsforholdet angår i de tilfælde, hvor denne betingelse finder anvendelse
      c)      såfremt det drejer sig om et familiemedlem til en bosiddende omfattet af stk. 1, litra e), f), eller g), at de midler og den
         sygeforsikring, der er nævnt i disse bestemmelser, er tilstrækkelig til at dække forsikringstageren og dennes familiemedlemmer
         i overensstemmelse med de deri anførte regler
      
      d)      familiemedlemmer, som ikke er statsborgere i en medlemsstat i De Europæiske Fællesskaber, skal foruden de ovenfor anførte
         dokumenter forevise det i passet anbragte opholdsvisum, hvilket de alene kan fritages for under særlige omstændigheder.«
      
      Kongeligt dekret nr. 155/1996
      »Artikel 23: Opholdsvisum: typer
      […]
      2.      Efter positiv udtalelse fra den kompetente administrative myndighed kan der udstedes opholdsvisum med henblik på familiesammenføring
         til udlændinge, der befinder sig i en af de i denne bekendtgørelses artikel 54 nævnte situationer, og som anmoder herom for
         at slutte sig til et familiemedlem, bosat i Spanien. Udtalelsen skal bindende fastsætte de betingelser, som ansøgeren skal
         opfylde i henhold til denne bekendtgørelses artikel 28, stk. 1.
      
      […]
      6.      Der kan udstedes opholdsvisum uden erhvervsmæssig indtægtsgivende beskæftigelse til pensionerede udlændinge, som får udbetalt
         pension eller anden ydelse, samt til udlændinge i den arbejdsdygtige alder, som skal udøve beskæftigelse i Spanien, der ikke
         kræver arbejdstilladelse, eller som er fritaget for kravet herom.
      
      […]
      Artikel 28: Særlig dokumentation for at opnå opholdsvisum
      1.      Ved en ansøgning om opholdsvisum med henblik på familiesammenføring skal det familiemedlem, der er bosat i Spanien, før den
         pågældende indgiver sin ansøgning, anmode den administrative myndighed i bopælsprovinsen om en udtalelse, hvori det attesteres,
         at vedkommende opfylder de betingelser, der er fastsat i denne bekendtgørelses artikel 56, stk. 5 og 7, og har en opholdstilladelse,
         der allerede er blevet forlænget en gang. Det familiemedlem, som er omfattet af en af kategorierne nævnt i denne bekendtgørelses
         artikel 54, stk. 2, skal sammen med visumansøgningen forevise en kopi af den af den administrative myndighed registrerede
         ansøgning om en udtalelse samt dokumentation for slægtskabsforholdet og i givet fald for den pågældendes afhængighed i retlig
         og økonomisk henseende.
      
      […]
      6.      Ved en ansøgning om opholdsvisum uden erhvervsmæssig indtægtsgivende beskæftigelse skal den udenlandske statsborger fremlægge
         dokumentation for, at han/hun råder over midler eller vil få regelmæssige indtægter, der er tilstrækkelige og egnede til eget
         underhold og til de familiemedlemmer, vedkommende forsørger. De økonomiske midler eller regelmæssige indtægter skal være tilstrækkelige
         til at dække bolig, underhold og sundhedsydelser for ansøgeren og de familiemedlemmer, han/hun forsørger.«
      
      1 –	 Originalsprog: tysk.
      
      2  –	Rådets direktiv af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes
         arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477).
      
      3  –	Rådets direktiv af 21.5.1973 om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsninger inden for Fællesskabet for statsborgere i
         medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14).
      
      4  –	Rådets direktiv af 28.6.1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet (EFT
         L 180, s. 28).
      
      5  –	Rådets direktiv af 25.2.1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse
         og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).
      
      6  –	EFT L 72, s. 2.
      
      7  –	EFT L 81, s. 1.
      
      8  –	BOE nr. 46 af 22.2.2003, nr. 3708.
      
      9  –	Dom af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4299, præmis 13, af 31.3.1992, sag C-362/90,
         Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2353, præmis 10, af 7.3.2002, sag C-29/01, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2503,
         præmis 11, og af 10.4.2003, forenede sager C-20/01 og C-28/01, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3609, præmis 32.
      
      10  –	Dom af 27.4.1989, sag C-321/87, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 997, præmis 11.
      
      11  –	Dom af 30.5.1991, sag C-68/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2637, præmis 13.
      
      12  –	Dommen i sag C-68/89, anført i fodnote 11, præmis 12.
      
      13  –      Dom af 25.7.2002, sag C-459/99, MRAX, Sml. I, s. 6591, præmis 56.
      
      14  –	Dommen i sag C-459/99, anført i fodnote 13, præmis 59.
      
      15  –	Dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, præmis 37.
      
      16  –	Dom af 5.2.1991, sag C-363/89, Roux, Sml. I, s. 273, præmis 14 og 15.
      
      17  –	Dom af 5.3.1991, sag C-376/89, Giagounidis, Sml. I, s. 1069, præmis 21.
      
      18  –	Dommen i sag C-363/89, anført i fodnote 16, præmis 16.
      
      19  –	Ibid, præmis 20.
      
      20  –	Dommen i sag C-459/99, anført i fodnote 13, præmis 78.
      
      21  –	Ibid, præmis 89. 
      
      22  –	Ibid, præmis 90.
      
      23  –	Konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union
         Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT
         2000 L 239, s. 19).
      
      24  –	Jf. herved dommen i de forenede sager C-20/01 og C-28/01, Kommissionen mod Tyskland, anført i fodnote 9, og dom af 29.4.2004,
         sag C-117/02, Kommissionen mod Portugal, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
         	De strengere krav, der stilles i Domstolens dom af 9.12.2003, sag C-129/00, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i
         Samling af Afgørelser, præmis 32, vedrører domstolsafgørelser og ikke forvaltningsafgørelser som i den foreliggende sag. Herfor
         taler desuden dom af 30.9.2003, sag C-224/01, Köbler, Sml. I, s. 10239, præmis 33, 50 og 52, hvor Domstolen lod det være tilstrækkeligt
         med en enkel domstolsafgørelse til at lade en medlemsstat ifalde ansvar. 
      
      25  –	Dommen i sag C-459/99, anført i fodnote 13, præmis 60.
      
      26  –      Den nationale udlændingelovgivning er blevet ændret, efter at de faktiske omstændigheder, som gav anledning til klagerne,
         fandt sted. Den retsakt, som nu finder anvendelse, er kongeligt dekret nr. 178/2003 af 14.2.2003 om indrejse og ophold i Spanien
         for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater, og i andre stater, der er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske
         Samarbejdsområde (Boletin Oficial del Estado nr. 46 af 22.2.2003, s. 3708). I henhold til dette dekrets eneste undtagelsesbestemmelse
         ophæves kongeligt dekret nr. 766/1992 af 26.6.1992, kongeligt dekret nr. 737/1995 af 5.5.1995 og kongeligt dekret nr. 1710/1997
         af 14.11.1997, samt alle regler med samme eller lavere trinfølge, der er i strid med bestemmelserne i det pågældende kongelige
         dekret.