CELEX: 62002CC0041
Language: it
Date: 2004-09-14 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Poiares Maduro del 14 settembre 2004. # Commissione delle Comunità europee contro Regno dei Paesi Bassi. # Inadempimento di uno Stato - Artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE) - Alimenti arricchiti con vitamine o sali minerali - Normativa nazionale che subordina la loro immissione in commercio alla sussistenza di un fabbisogno nutrizionale - Misure d'effetto equivalente - Giustificazione - Salute - Proporzionalità. # Causa C-41/02.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALEM. POIARES MADUROpresentate il 14 settembre 2004(1)
         Causa C-41/02Commissione delle Comunità europeecontroRegno dei Paesi Bassi
            «Misure d'effetto equivalente  –  Tutela della salute  –  Alimenti arricchiti d'additivi  –  Commercializzazione subordinata ad un'esigenza nutrizionale»
            
      
         
        1.        La presente causa costituisce una nuova occasione per risolvere il conflitto tra il principio della libera circolazione delle
      merci e l’esigenza di tutela della salute, entrambi garantiti dall’ordinamento giuridico comunitario. La Commissione delle
      Comunità europee ha proposto un ricorso per inadempimento contro il Regno dei Paesi Bassi, affermando che la legge olandese
      che disciplina l’autorizzazione alla commercializzazione di taluni additivi alimentari nonché l’applicazione che ne è fatta
      dalle autorità amministrative e giudiziarie nazionali sono incompatibili con gli artt. 30 e 36 del Trattato CE 
         			(2)
         		 (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE). Il Regno dei Paesi Bassi nega la sussistenza dell’inadempimento e
      giustifica la sua normativa e la sua prassi facendo riferimento alla necessità di tutelare la salute.
      
      
      I – Fatti e fase precontenziosa del procedimento
        2.        La Commissione ha riunito nel presente ricorso tre procedimenti inizialmente distinti. La fase precontenziosa del procedimento
      è stata avviata in seguito alle denunce di due operatori privati ed in occasione della comunicazione, da parte del Regno dei
      Paesi Bassi, di un testo legislativo attuativo della direttiva del Consiglio 28 marzo 1984, 83/189/CEE, che prevede una procedura
      di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche 
         			(3)
         		, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 23 marzo 1994, 94/10/CE 
         			(4)
         		. 
      
      
        3.        La società Kellogg’s ha segnalato alla Commissione il diniego dell’autorizzazione alla commercializzazione di alcuni cereali
      per la prima colazione contenenti vitamina D e acido folico oppostole dalle autorità olandesi. Il 26 giugno 1996 la Commissione,
      con lettera di diffida al Regno dei Paesi Bassi, ha censurato tale provvedimento per la mancanza di prova del fatto che la
      commercializzazione dei cereali avrebbe potuto rappresentare un pericolo per la salute e perché l’obbligo di dimostrare un’effettiva
      esigenza nutrizionale della popolazione contrasterebbe con il diritto comunitario. La risposta del Regno dei Paesi Bassi del
      6 maggio 1997 non ha persuaso la Commissione, che ha quindi inviato allo Stato membro un parere motivato datato 23 settembre
      1997. 
      
      
        4.        Al contempo, anche la società Inkosport Nederland ha denunciato alla Commissione il diniego alla commercializzazione di barrette
      energetiche oppostole dalle autorità olandesi. Con riferimento a tale vertenza, il 26 giugno 1996 la Commissione ha indirizzato
      al Regno dei Paesi Bassi una lettera di diffida. Poiché la risposta di quest’ultimo non è stata ritenuta soddisfacente, la
      Commissione ha portato aventi il procedimento, inviando a tale Stato un parere motivato in data 23 settembre 1997.
      
      
        5.        Peraltro, il Regno dei Paesi Bassi ha comunicato alla Commissione la Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan
      levensmiddelen (decreto attuativo della legge sulle derrate alimentari relativo all’aggiunta di micronutrienti agli alimenti
      del 24 maggio 1996) 
         			(5)
         		. Tale decreto prevede un regime di esenzione dal divieto di commercializzazione di micronutrienti a condizione, da un lato,
      che sia provata l’innocuità della loro aggiunta, e, dall’altro, che tale aggiunta corrisponda ad un’effettiva esigenza nutrizionale.
      Esso si colloca nel quadro della normativa olandese sulla produzione e commercializzazione dei prodotti alimentari.
      
      
        6.        Inizialmente, ogni aggiunta di vitamine, composti del fluoro o dello iodio, di amminoacidi o di loro sali nei prodotti alimentari
      era vietata 
         			(6)
         		. Tale divieto è stato mitigato dal decreto del 24 maggio 1996, che consente la presenza delle vitamine incluse in un elenco
      allegato allo stesso decreto 
         			(7)
         		 all’interno degli alimenti arricchiti, definiti come «un alimento integrato con uno o più micronutrienti, ma la cui finalità
      principale non è di fornire micronutrienti» 
         			(8)
         		. Dal canto loro, i micronutrienti sono definiti come «sostanze nutritive indispensabili al funzionamento dell’organismo umano,
      che esso non è in grado di produrre da sé e che devono essere consumate in piccole quantità» 
         			(9)
         		. Alcuni micronutrienti sono tuttavia sottoposti ad un regime particolare: «la vitamina A sotto forma di retinoidi, la vitamina
      D, l’acido folico, il selenio, il rame e lo zinco possono essere aggiunti ad un alimento arricchito esclusivamente per farne
      un alimento sostitutivo oppure un alimento ripristinato» 
         			(10)
         		. Ai sensi della normativa olandese, un prodotto sostitutivo è «un alimento arricchito che è volto a sostituire un alimento
      esistente e che si avvicina quanto più possibile a quest’ultimo per apparenza, consistenza, gusto, colore, odore e destinazione,
      ed al quale sono stati aggiunti uno o più micronutrienti in proporzioni che non superano quelle in cui tali sostanze sono
      naturalmente presenti nell’alimento da sostituire» 
         			(11)
         		. Un alimento ripristinato è un alimento arricchito al quale sono stati aggiunti uno o più micronutrienti al fine di compensare
      la loro scomparsa contemporanea o successiva alla lavorazione del prodotto 
         			(12)
         		. 
      
      
        7.        La Commissione, reputando tale regime giuridico non compatibile con la libera circolazione delle merci, con lettera del 22
      dicembre 1997 ha intimato alle autorità olandesi di fornire spiegazioni al riguardo. Un parere motivato datato 31 agosto 1998
      ed un parere motivato integrativo del 21 dicembre 1998 sono successivamente intervenuti a precisare le censure della Commissione.
      Le autorità olandesi hanno risposto confermando la loro divergenza di opinione.
      
      
        8.        La Commissione ha quindi proposto il presente ricorso per inadempimento, basato sull’unica censura secondo cui la normativa
      olandese sulla commercializzazione degli alimenti arricchiti sarebbe incompatibile con la libera circolazione delle merci,
      e ciò avuto riguardo sia al testo normativo in sé, sia alla prassi applicativa seguita dalle autorità olandesi.
      
      
        9.        Il 14 luglio 2004 si è svolta un’udienza nel corso della quale le parti hanno presentato le conseguenze che esse deducono,
      con riferimento alla causa di cui sono parti, dalla giurisprudenza recente della Corte ed in particolare dalla sentenza 23
      settembre 2003, causa C‑192/01, Commissione/Danimarca 
         			(13)
         		, che fornisce alcune precisazioni sul settore in questione.
      
      
      II – Impostazione del problema
        10.      Il ricorso per inadempimento contro il Regno dei Paesi Bassi in esame presenta molti aspetti in comune con quello che la Commissione
      aveva proposto contro il Regno di Danimarca e che si è concluso con la condanna di quest’ultimo nella sentenza Commissione/Danimarca,
      sopra citata. Tuttavia, mentre la legge danese aveva un carattere generale, la normativa olandese di cui è causa si applica
      unicamente a sei nutrienti 
         			(14)
         		. Inoltre, la questione principale posta dalla presente causa è diversa da quella che la Corte doveva risolvere nel caso danese,
      poiché il Regno dei Paesi Bassi non ha una definizione di esigenza nutrizionale tanto rigida quanto quella vigente in Danimarca 
         			(15)
         		, ma, al contrario, tenta di legare tale nozione a quella di pericolo per la salute. Sostanzialmente, il Regno dei Paesi Bassi
      giustifica il regime giuridico speciale al quale sono assoggettate talune sostanze nutritive richiamandosi alla circostanza
      che la differenza tra la quantità raccomandata ed il livello di ingestione idoneo a comportare effetti nocivi è molto ridotta 
         			(16)
         		. Così, secondo il Regno dei Paesi Bassi, qualsiasi aggiunta di tali sostanze nutritive negli alimenti potrebbe comportare
      rischi per la salute.
      
      
        11.      Prima di analizzare nei dettagli il regime giuridico olandese, occorre precisare i criteri interpretativi che sono stati elaborati
      dalla giurisprudenza con riferimento al settore in questione. Le parti concordano sul fatto che l’autorizzazione preventiva
      alla commercializzazione di un prodotto in uno Stato membro, qualora tale prodotto sia ammesso all’interno di altri Stati
      membri, rappresenta una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative alla libera circolazione delle merci ai sensi
      dell’art. 30 del Trattato.
      
      
        12.      Poiché la commercializzazione degli alimenti arricchiti di micronutrienti non è ancora stata armonizzata a livello comunitario 
         			(17)
         		, gli Stati membri conservano la facoltà di dettarne la disciplina giuridica. I nutrienti 
         			(18)
         		 sono definiti all’art. 4, n. 2, della direttiva 89/398 come «delle sostanze aventi uno scopo nutrizionale specifico, come
      vitamine, sali minerali, aminoacidi e altre sostanze da aggiungere ai prodotti alimentari destinati a un’alimentazione particolare».
      La legge olandese si applica a tutti i prodotti alimentari, indipendentemente dalla loro origine. Il sistema di autorizzazione
      preventiva alla commercializzazione degli alimenti contenenti nutrienti in vigore nel Regno dei Paesi potrebbe, quindi, essere
      giustificato a titolo di tutela della salute, la quale è anteposta agli altri interessi giuridicamente protetti enumerati
      all’art. 36 del Trattato CE 
         			(19)
         		.
      
      
        13.      Secondo la giurisprudenza, l’analisi da effettuare per verificare se un regime di autorizzazione preventiva possa beneficiare
      della deroga prevista all’art. 36 del Trattato è costituita da due fasi: si devono dapprima esaminare le condizioni di validità
      di un procedimento di autorizzazione preventiva e, secondariamente, si deve valutare il criterio adottato per giustificare
      un divieto di immissione sul mercato.
      
      
       A – Le condizioni di validità di un procedimento di autorizzazione preventiva
        14.      In assenza di armonizzazione comunitaria nel settore dei nutrienti, gli Stati Membri restano in principio liberi di scegliere
      il livello di tutela della salute che essi intendono garantire. Si colloca in tale quadro l’istituzione di un procedimento
      che sottopone la commercializzazione di alimenti ammessi in altri Stati membri ad una previa autorizzazione 
         			(20)
         		. 
      
      
        15.      Tuttavia, il ricorso ad un sistema di autorizzazione preventiva è  compatibile con le esigenze della libera circolazione delle
      merci  soltanto qualora esso sia giustificato dalla tutela della salute pubblica e sia proporzionato all’obiettivo perseguito 
         			(21)
         		. 
      
      
        16.      Per queste ragioni, la permanenza in vigore di un tale sistema è subordinata alla prova della sua necessità 
         			(22)
         		. Il tipo di procedimento preventivo che si utilizza è altresì controllato al fine di evitare che, mediante una loro classificazione
      automatica come sostanze medicinali, venga ostacolata la commercializzazione degli alimenti contenenti vitamine 
         			(23)
         		. L’ambito di applicazione del procedimento di previa autorizzazione deve essere limitato quanto più possibile. Tra tutti
      i sistemi idonei a raggiungere il medesimo obiettivo di tutela della salute, dovrà adottarsi con preferenza quello meno restrittivo
      per gli scambi commerciali 
         			(24)
         		. 
      
      
        17.      Secondo una giurisprudenza costante 
         			(25)
         		, la Corte riconosce la liceità dei procedimenti nazionali di autorizzazione preventiva per i nutrienti. Infatti, questi ultimi,
      o almeno alcuni di essi, sono potenzialmente pericolosi per la salute. Peraltro, la normativa comunitaria in materia è così
      configurata: una direttiva quadro relativa al riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di additivi
      autorizzati nei prodotti alimentari destinati al consumo umano prescrive l’adozione, da parte del Consiglio a maggioranza
      qualificata e previo parere del comitato permanente per i prodotti alimentari, di misure indicanti con precisione gli additivi
      ammessi e le relative modalità di impiego 
         			(26)
         		. Gli Stati membri sono obbligati ad autorizzare gli additivi conformi alla direttiva quadro 
         			(27)
         		. Essi restano liberi di stabilire le norme applicabili agli additivi che non sono stati oggetto delle predette misure di
      attuazione, e, in particolare, di fissarne la soglia di pericolosità. In tale contesto, appare legittimo che gli Stati membri
      possano sottoporre ad una previa autorizzazione l’aggiunta di nutrienti potenzialmente pericolosi per la salute se consumati
      in quantità eccessive. Si può, al riguardo, notare la somiglianza con il ragionamento seguito dalla Corte per ammettere la
      legittimità dei procedimenti di autorizzazione preventiva relativi ai pesticidi o alle sostanze disinfettanti 
         			(28)
         		. 
      
      
        18.      Una volta accertata la necessità di istituire un procedimento di autorizzazione preventiva per tutelare la salute, occorre
      altresì verificare se  esso sia conforme al principio di proporzionalità. 
      
      
        19.      Nell’ambito dell’analisi sulla proporzionalità, sono da annoverare quattro condizioni procedurali necessarie per la legittimità
      di un procedimento di previa autorizzazione. La Corte verifica che il procedimento nazionale non contenga duplicazioni rispetto
      a procedimenti già condotti in altri Stati Membri 
         			(29)
         		. Le regole applicabili devono essere pubblicate in modo chiaro, affinché la suddetta procedura sia agevolmente accessibile
      per gli operatori economici 
         			(30)
         		. Inoltre, il procedimento non è conforme al principio della libera circolazione delle merci se la sua durata ed i suoi costi
      sono talmente eccessivi da dissuadere gli operatori dal ricorrervi 
         			(31)
         		. Infine, ogni diniego dell’autorizzazione deve essere impugnabile mediante un ricorso esperibile in via giudiziaria 
         			(32)
         		. Del resto, tali criteri non incidono sulla tutela della salute 
         			(33)
         		. 
      
      
       B – Il criterio di autorizzazione alla commercializzazione degli alimenti soggetti a controllo preventivo 
        20.      Il principio di proporzionalità non si limita ad imporre ai sistemi di autorizzazione preventiva istituiti dagli Stati membri
      i requisiti procedurali-formali sopra ricordati, ma esige altresì di verificare che sia stato fatto ricorso ad un criterio
      idoneo a giustificare la decisione conclusiva di autorizzazione oppure di interdizione all’immissione sul mercato di un prodotto
      alimentare. Di fatto, la verifica della conformità delle decisioni adottate  ad esito del procedimento nazionale con le esigenze
      del principio di proporzionalità si concentra soprattutto sull’esame delle decisioni di divieto, che costituiscono le misure
      maggiormente restrittive degli scambi commerciali 
         			(34)
         		. 
      
      
        21.      Secondo la giurisprudenza della Corte, una decisione di divieto della commercializzazione a conclusione di un procedimento
      preventivo è legittima soltanto in quanto essa sia fondata sull’esistenza di un rischio reale per la salute. Quest’ultimo
      deve essere dimostrato «sulla base dei dati scientifici più recenti disponibili al momento dell’adozione di una tale decisione» 
         			(35)
         		.
      
      
        22.      Orbene, il rischio per la salute deve essere dimostrato attraverso una «valutazione approfondita del rischio» 
         			(36)
         		, «alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale» 
         			(37)
         		. Esso potrà giustificare un divieto di commercializzazione unicamente in base ai risultati di una siffatta analisi del rischio stesso 
         			(38)
         		. 
      
      
        23.      La necessità di un analisi del rischio per dimostrare la pericolosità per la salute della sostanza in questione risale ad
      una vecchia giurisprudenza della Corte. Ad esempio, già nelle sentenze Muller
         			(39)
         		 e Bellon
         			(40)
         		 appare il riferimento ai «risultati della ricerca scientifica internazionale».
      
      
        24.      Il rischio legato a un prodotto è accertato sulla base di due fattori: «la valutazione del grado di probabilità degli effetti
      nocivi dell’aggiunta di determinate sostanze nutritive ai prodotti alimentari per la salute umana e della gravità di tali
      effetti potenziali» 
         			(41)
         		. L’evidenziazione di un rischio mortale, anche se la probabilità della sua realizzazione fosse scarsa, giustifica l’adozione
      di misure di salvaguardia della salute. Analogamente, un rischio di scarsa entità che si potrebbe verificare con un grado
      di probabilità vicino alla certezza potrà determinare un intervento del legislatore.
      
      
        25.      All’interno dei differenti Stati membri possono sussistere diversi rischi a seconda delle «abitudini alimentari nazionali» 
         			(42)
         		. Queste ultime possono essere tali da determinare la variazione del consumo totale di un certo nutriente. Pertanto, il divieto
      di immettere un additivo sul mercato di uno Stato membro potrà essere legittimo anche se lo stesso è autorizzato in un altro
      Stato membro.
      
      
        26.      Tuttavia, è ormai pacifico che l’esigenza nutrizionale non può incidere quale criterio autonomo nella valutazione compiuta
      dallo Stato per autorizzare o meno la commercializzazione di un nutriente 
         			(43)
         		. Così, in assenza di rischi per la salute, l’argomento ricavato dall’assenza di necessità dietetiche della popolazione con
      riguardo ad un nutriente non è sufficiente per giustificare un divieto di commercializzazione. A maggior ragione, qualora
      sussistano sia la necessità dietetica sia l’assenza di rischi per la salute, lo Stato membro sarà obbligato ad autorizzare
      la commercializzazione del nutriente in questione 
         			(44)
         		. 
      
      
        27.      Allorché dai dati scientifici disponibili appaia un rischio effettivo e certo per la salute derivante dall’ingestione del
      prodotto in questione, il divieto della commercializzazione del prodotto è conforme al diritto comunitario,  poiché in tal
      caso il diritto alla salute prevale sul principio della libera circolazione delle merci. 
      
      
        28.      Per contro, in caso di incertezza sulla sua esistenza o sulla sua portata, la soglia del rischio per la salute che può essere
      fissata da uno Stato membro per giustificare un divieto di commercializzazione non è definita con chiarezza 
         			(45)
         		. La giurisprudenza ha posto solo una condizione negativa: per dimostrare l’incertezza scientifica non è sufficiente riferirsi
      a considerazioni ipotetiche 
         			(46)
         		. Da ciò essa ha concluso che la prova dell’incertezza scientifica può essere fornita soltanto in seguito ad una valutazione
      dei rischi. 
      
      
        29.      Il Regno dei Paesi Bassi fa valere il principio di precauzione per giustificare il rifiuto opposto ai produttori che intendevano
      aggiungere ad alcuni alimenti uno dei sei nutrienti in causa, il quale non soddisfa una necessità dietetica della popolazione.
      Effettivamente, la persistenza di un’incertezza scientifica sul rischio consente il ricorso al principio di precauzione. Nel
      preciso contesto del bilanciamento tra la libera circolazione delle merci e la tutela della salute, tale principio consiste
      nella possibilità di adottare una misura di salvaguardia della salute allorché sussistono incertezze circa l’esistenza o la
      portata dei rischi, senza che si debba attendere che tali rischi manifestino i loro effetti in tutta la loro concretezza e
      gravità 
         			(47)
         		. La tutela della salute potrà quindi legittimare un divieto di commercializzazione, che dovrà essere rimesso in discussione
      nel momento in cui l’incertezza su cui esso si basa sarà scomparsa in seguito all’evoluzione scientifica 
         			(48)
         		. In conclusione, il principio di precauzione può giustificare l’adozione di misure limitative della libera circolazione delle
      merci soltanto qualora persista la probabilità di un danno reale per la salute  nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse 
         			(49)
         		. 
      
      
        30.      Il ricorso al principio di precauzione comporta conseguenze differenti a seconda che esso sia effettuato dalle istituzioni
      comunitarie oppure dagli Stati membri. Infatti, nell’ipotesi in cui uno Stato si avvalga del principio di precauzione, la
      sua decisione comporterà un frazionamento del mercato unico. Inoltre, anche se la misura adottata non sarà dettata da ragioni
      protezionistiche, non potrà comunque essere preso in considerazione il punto di vista degli altri Stati membri, al contrario
      di ciò che accade allorché un’istituzione comunitaria emette una decisione sulla base del principio di precauzione 
         			(50)
         		. Con ciò si comprende, a mio avviso, la giurisprudenza della Corte, che interpreta il principio di precauzione in maniera
      restrittiva quando vi fanno ricorso gli Stati.
      
      
        31.      Le critiche mosse al principio di precauzione concernono la mancanza di una soglia di rischio predeterminata, nonché l’accento
      troppo forte posto sul procedimento seguito per prendere la decisione 
         			(51)
         		. Si lamenta altresì che un siffatto principio alimenta l’illusione di poter raggiungere un «rischio zero». Al principio di
      precauzione si rimprovera anche di non tenere conto dei costi generati dalla misura protettiva, ma soltanto dei benefici attesi
      per la salute.
      
      
        32.      E’ pur vero che il ricorso al principio di precauzione non può essere basato meramente su un’analisi scientifica. Infatti,
      se la valutazione giurisdizionale si fondasse unicamente sulla valutazione scientifica del rischio preventivo, si negherebbe
      la dimensione politica insita nella determinazione del rischio accettabile. Il controllo esercitato dal giudice comunitario
      in tale ambito si deve limitare a verificare il corretto svolgimento delle differenti fasi del processo decisionale, o piuttosto
      dovrà estendersi al giudizio sulla qualità dell’analisi scientifica effettuata, o, ancora, al controllo del margine di discrezionalità
      appartenente al potere politico in rapporto alla scienza? Al riguardo si deve sottolineare che il regolamento 178/2002 opera
      una distinzione tra valutazione e gestione dei rischi, la prima spettante alla scienza e la seconda alla politica. Analogamente,
      allorché adottano una decisione muovendo da una valutazione scientifica dei rischi, le autorità nazionali dispongono di un
      certo margine di discrezionalità. Del resto, la giurisprudenza ha ammesso che una decisione presa a livello comunitario a
      titolo di gestione del rischio può discostarsi dalle conclusioni a cui è pervenuta la scienza 
         			(52)
         		. 
      
      
        33.      Al riguardo, si possono ipotizzare tre tipi diversi di ragionamento legati al principio di precauzione, i quali non comportano
      lo stesso grado di discrezionalità politica. E’ innanzi tutto possibile che l’incertezza derivi da soluzioni scientifiche
      contraddittorie 
         			(53)
         		. In un secondo caso, per ottenere la certezza scientifica sarebbe necessaria la raccolta di dati non ancora disponibili,
      ad esempio perché la novità del prodotto impedisce la completa conoscenza dei suoi effetti sulla salute. Resta, infine, il
      caso in cui l’impossibilità di pervenire ad una certezza scientifica è meramente materiale, cioè dovuta all’effetto dissuasivo
      dei costi generati dalla ricerca scientifica o dall’adozione di una misura regolatrice. Procedendo dal primo al terzo dei
      casi ipotizzati, per l’applicazione del principio di precauzione il margine di intervento delle ragioni politiche è crescente.
      Tali ragioni devono essere chiare e distinte dalle valutazioni scientifiche. Allo stesso tempo, per i motivi sopra esposti
      con riferimento al rischio di frazionamento del mercato e alla mancanza di considerazione per gli interessi di tutti gli Stati
      potenzialmente colpiti da una misura, il margine di discrezionalità lasciato agli  Stati membri nel ricorso al principio di
      precauzione è tanto più ristretto, quanto più essi si allontanano dall’analisi scientifica e si basano sul giudizio politico.
      Pertanto, non è assodato che gli Stati possano legittimamente intervenire nella seconda o nella terza ipotesi.
      
      
        34.      Al fine di consentire un adeguato controllo sulle decisioni adottate in base al principio di precauzione, esse sono sottoposte
      a due condizioni. In primo luogo, secondo la giurisprudenza, il processo decisionale dovrà necessariamente prescrivere che,
      prima dell’adozione di una misura nazionale destinata a tutelare la salute, sia prodotta una valutazione scientifica che presti
      particolare attenzione alla qualità degli studi scientifici condotti 
         			(54)
         		. In secondo luogo, la motivazione delle decisioni dovrà fare apparire chiaramente le scelte politiche effettuate, distinguendole
      dai risultati scientifici sui quali le decisioni sono pure fondate, in modo tale che ogni cittadino possa identificarli 
         			(55)
         		. Nel corso del controllo relativo al principio di proporzionalità, la Corte è tenuta a verificare che gli Stati membri rispettino
      queste due condizioni.
      
      
      III – Analisi 
        35.      Come si è già detto, la normativa olandese vieta in principio l’aggiunta di vitamina A sotto forma di retinoidi, di vitamina
      D, di acido folico, di selenio, di rame e di zinco ai prodotti alimentari, fatti salvi gli alimenti ripristinati e quelli
      sostitutivi 
         			(56)
         		. Tuttavia, il Ministro della Sanità pubblica, del benessere e dello sport  può concedere una deroga attraverso l’autorizzazione
      alla commercializzazione. Contro la decisione del ministro si può proporre reclamo. Al termine di tale procedimento amministrativo,
      l’interessato potrà esperire un ricorso giurisdizionale dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Collegio d’appello
      in materia economica) 
         			(57)
         		. 
      
      
        36.      Il ricorso della Commissione riguarda principalmente la prassi olandese consistente nel rifiutare la concessione della deroga
      da parte delle autorità competenti per la commercializzazione degli alimenti contenenti uno dei sei nutrienti di cui trattasi.
      Esaminerò quindi, innanzi tutto, la fondatezza di tale censura. Dopodiché, sarà possibile prendere posizione circa la conformità
      al principio della libera circolazione delle merci della normativa olandese in sé, la quale sottopone ad una procedura di
      autorizzazione preventiva specifica i suddetti sei nutrienti.
      
      
       A – Analisi della prassi delle autorità olandesi
        37.      Il presente ricorso per inadempimento riguarda sostanzialmente la prassi delle autorità olandesi di rifiutare in modo costante 
         			(58)
         		 l’autorizzazione alla commercializzazione degli alimenti contenenti i sei nutrienti oggetto del presente procedimento. Durante
      l’udienza, la Commissione ha specificato che tale censura unica poteva articolarsi in tre parti. Da un lato, si contesta al
      Regno dei Paesi Bassi di sottoporre le istanze di autorizzazione a due condizioni cumulative : la non pericolosità per la
      salute e la rispondenza ad un’effettiva esigenza nutrizionale. In secondo luogo, le autorità olandesi competenti non fondano
      le proprie decisioni su un’analisi approfondita dei singoli casi che vengono loro sottoposti. Da ultimo, la ripartizione dell’onere
      della prova sarebbe comunque discutibile, in quanto esso grava esclusivamente sul produttore di alimenti che richiede un’autorizzazione
      alla commercializzazione, mentre dovrebbe spettare allo Stato membro che ne impedisce la commercializzazione di provare la
      pericolosità della sostanza in questione. 
      
      
        38.      Si rammenta da subito che la prassi olandese deriva dalle autorità amministrative (il ministro della sanità pubblica e la
      Commissione per i reclami interna a detto ministero), nonché dall'autorità giudiziaria (il College van Beroep voor het Bedrijfleven),
      le quali, in sostanza, hanno dichiarato a più riprese 
         			(59)
         		 che, poiché certi nutrienti non rispondevano ad un’effettiva necessità dietetica della popolazione olandese, essi rappresentavano
      necessariamente un rischio per la salute, essendo molto ridotto lo scarto tra la quantità raccomandata ed il livello di ingestione
      tale da comportare effetti nocivi.
      
      
        39.      Le parti hanno posizioni opposte circa la questione se il criterio relativo alla necessità nutrizionale della popolazione
      olandese sia autonomo in rapporto a quello dell’innocuità.  Mentre la Commissione sostiene che dall’esposizione dei motivi
      del decreto relativo all’aggiunta di micronutrienti agli alimenti e dalla prassi delle autorità si può dedurre in modo chiaro
      che trattasi di criteri autonomi e cumulativi, il Regno dei Paesi Bassi ritiene invece che la necessità dietetica sia soltanto
      uno degli elementi per la valutazione generale dell’innocuità.
      
      
        40.      L’argomento principale del Regno dei Paesi Bassi è che la pericolosità dei nutrienti di cui trattasi dipende dal ridotto scarto
      tra la quantità di ingestione raccomandata e la quantità pericolosa di questi sei nutrienti. Nelle proprie osservazioni dinanzi
      alla Corte, il Regno dei Paesi Bassi ribadisce di effettuare la valutazione del rischio «sulla base della dose giornaliera
      raccomandata, del limite massimo tossicologico e della dose alimentare (media) usuale» 
         			(60)
         		. Secondo lo Stato convenuto, il legame esistente tra le necessità nutrizionali della popolazione ed il rischio per la salute
      si spiega altresì con riguardo all’esigenza di prendere in considerazione l’ingestione complessiva dei nutrienti da parte
      del consumatore.
      
      
        41.      Si deve in primo luogo evidenziare che, anche presupponendo che tale affermazione fosse esatta per i nutrienti in questione,
      essa resta indimostrata per ogni sostanza singolarmente considerata, come spiegherò meglio quando esaminerò la seconda parte
      del ricorso. 
      
      
        42.      In secondo luogo, l’asserito legame tra le necessità nutrizionali valutate alla luce degli studi sulle abitudini alimentari
      della popolazione olandese e la pericolosità dei nutrienti in causa, è di per sé discutibile. Sebbene il riferimento alle
      necessità nutrizionali basato sulla dose giornaliera raccomandata di vitamine o altri nutrienti presenti il pregio della chiarezza
      ed offra agli operatori economici il vantaggio della certezza del diritto 
         			(61)
         		, esso non può valere come criterio generale ed automatico per il giudizio sulla pericolosità dei nutrienti. La pericolosità
      di questi ultimi varia infatti in funzione delle caratteristiche loro proprie 
         			(62)
         		. Nella presente causa, il ridotto scarto tra la quantità raccomandata e quella oltre la quale possono prodursi rischi per
      la salute non è affatto identico per ciascun nutriente e, in ogni caso, il suo superamento non darà luogo a rischi per la
      salute uguali per ciascuno dei nutrienti presi in considerazione, sia dal punto di vista della natura dei rischi, che della
      loro intensità 
         			(63)
         		. 
      
      
        43.      Di conseguenza, il riferimento alla dose giornaliera raccomandata quale soglia al di là della quale un nutriente diviene potenzialmente
      dannoso per la salute, anche se fatta per un numero limitato di nutrienti, non costituisce un parametro adeguato in quanto
      non è direttamente collegato ai rischi propri di ciascun nutriente. Si deve quindi concludere che l’inadempimento sussiste
      su tale punto.
      
      
        44.      Passando alla seconda parte del ricorso della Commissione, relativo alla necessità di effettuare un’analisi scientifica caso
      per caso, si osserva che in effetti, secondo la giurisprudenza della Corte, ogni restrizione alla libera circolazione delle
      merci per motivi di tutela della salute deve basarsi su una valutazione scientifica del rischio preciso connesso al singolo
      caso 
         			(64)
         		. Il Regno dei Paesi Bassi presuppone un’interpretazione identica alla giurisprudenza, ma sostiene di aver soddisfatto tale
      condizione e di avere quindi legittimamente applicato il principio di precauzione. Dal fascicolo prodotto emerge che il Regno
      dei Paesi Bassi ha tenuto conto dei rischi per la salute indotti dall’ingestione di acido folico e di vitamina D. 
      
      
        45.      Con riguardo all’acido folico, il Regno dei Paesi Bassi fa riferimento al rapporto dello Scientific Committee on Food dell’Unione
      Europea del 28 novembre 2000 
         			(65)
         		. Essi menzionano altresì un parere del Consiglio olandese della salute, richiesto dal Ministro della salute pubblica il 23
      luglio 1998 
         			(66)
         		, secondo cui l’arricchimento degli alimenti con acido folico può comportare molteplici rischi. Tuttavia questi ultimi non
      sono descritti con precisione, quanto alla loro natura o intensità 
         			(67)
         		. Nel suddetto parere il Consiglio della salute conclude che, a titolo di misura precauzionale, ed in attesa della prova dell’innocuità
      di questo nutriente, sia opportuno limitare l’apporto di acido folico da parte della popolazione.
      
      
        46.      Quanto alla vitamina D, il Regno dei Paesi Bassi si limita ad osservare che un consumo eccessivo può provocare danni per la
      salute, senza basare tale affermazione un qualsivoglia studio scientifico. Esso menziona, in particolare, il rischio «di una
      fissazione eccessiva di calcio e della manifestazione di sintomi più generali di intossicazione 
         			(68)
         		».
      
      
        47.      Al riguardo, senza che sia necessario che la Corte esamini la qualità delle valutazioni scientifiche effettuate, è opportuno
      constatare che le stesse non giungono ad una valutazione chiara dei rischi per la salute che si corrono in caso di ingestione
      eccessiva del nutrienti in questione. Gli studi citati non specificano né il grado di probabilità con cui tali rischi si verificano,
      né la soglia a partire dalla quale essi potrebbero realizzarsi 
         			(69)
         		. In assenza di un'incertezza scientifica sui rischi indotti dai nutrienti in causa, il Regno dei Paesi Bassi non può ragionevolmente
      far valere il principio di precauzione per giustificare la propria politica.
      
      
        48.      Circa la valutazione dei rischi per la salute dei sei nutrienti oggetto del presente procedimento, il Regno dei Paesi Bassi
      fa riferimento altresì ad uno studio sui consumi effettuato nel 1992 
         			(70)
         		. Tale studio concerne il consumo complessivo di vitamine e nutrienti da parte della popolazione olandese, e non soltanto
      quello dei sei nutrienti che la normativa olandese assoggetta ad un regime specifico.
      
      
        49.      Se anche lo studio realizzato dal Regno dei Paesi Bassi fosse utile per completare la valutazione del rischio specifico per
      la salute provocato da ciascuno dei sei nutrienti, esso non potrebbe, comunque, sostituirsi ad essa. Tale studio potrebbe
      soltanto affinare gli studi realizzati per ogni singolo nutriente, precisando quali sono le peculiari abitudini alimentari
      della popolazione olandese.
      
      
        50.      Poiché i dati scientifici richiamati dal Regno dei Paesi Bassi per dimostrare i rischi per la salute causati dall’ingestione
      dei sei nutrienti in causa non consentono di compiere una valutazione scientifica tale da identificare la portata e la gravità
      di tali rischi, esso non può ragionevolmente ricorrere al principio di precauzione. Occorre pertanto constatare che, in relazione
      alla seconda parte del ricorso, sussiste l’inadempimento contestato al Regno dei Paesi Bassi.
      
      
        51.      Nella terza parte del ricorso, la Commissione sostiene che la prassi olandese è incompatibile con il principio di proporzionalità
      in quanto fa gravare l’onere della prova della non pericolosità di un nutriente esclusivamente sul richiedente e non sullo
      Stato Membro. 
      
      
        52.      Il Regno dei Paesi Bassi contesta tale censura riferendosi alla natura del procedimento di autorizzazione preventiva, nel
      corso della quale colui che richiede l’autorizzazione è chiaramente tenuto a fornire informazioni relative ai prodotti che
      intende immettere sul mercato, senza che questo costituisca un’inversione dell’onere della prova.
      
      
        53.      Poiché incombe al Regno dei Paesi Bassi l’onere di giustificare un divieto di commercializzazione attraverso argomenti relativi
      alla pericolosità scientificamente dimostrata mediante un’analisi preventiva e specifica dei rischi, non si può ravvisare
      al riguardo alcuna inversione dell’onere della prova. In sostanza, il Regno dei Paesi Bassi potrà adottare un provvedimento
      di divieto soltanto dopo aver fornito la prova che la sostanza in questione costituisce un pericolo per la salute 
         			(71)
         		. Non sembra pertanto sussistere un inadempimento su questo punto.
      
      
        54.      In conclusione, per le ragioni sopra esposte, la prassi olandese deve ritenersi incompatibile con gli artt.  30 e 36 del Trattato
      ed con il principio di proporzionalità, in quanto, da un lato, essa stabilisce la pericolosità esclusivamente in rapporto
      alle necessità nutrizionali, e, dall’altro, essa non è fondata su un’analisi preventiva e specifica dei rischi per ciascun
      nutriente. 
      
      
       B – Analisi della normativa olandese 
        55.      Ribadisce che la portata del ricorso per inadempimento introdotto dalla Commissione è limitata al regime speciale al quale
      sono sottoposti sei nutrienti: le vitamine A, sotto forma di retinoidi, e D, il selenio, l’acido folico, lo zinco ed il rame 
         			(72)
         		. 
      
      
        56.      L’inadempimento addebitato dalla Commissione al Regno dei Paesi Bassi non si riferisce unicamente alla prassi delle autorità
      olandesi, ovverosia all’applicazione che esse fanno del diritto vigente, ma altresì alla normativa in sé considerata. A prima
      vista, è difficile distinguere un testo giuridico dall’interpretazione fattane dalle autorità incaricate di applicarlo. Inoltre,
      la Commissione non formula il proprio ricorso in modo molto chiaro. Sembra tuttavia che, in sostanza, essa addebiti al diritto
      olandese la creazione di una presunzione di pericolosità per i sei nutrienti in causa. In altri termini, sarebbe impossibile
      ottenere un’autorizzazione alla commercializzazione per un alimento contenente uno dei sei nutrienti non soltanto a causa
      della prassi delle autorità olandesi, ma anche perché la normativa vigente non lascia spazio ad interpretazioni diverse.
      
      
        57.      La Commissione, nel contestare il principio stesso di un procedimento di autorizzazione preventiva per i sei nutrienti, ritiene
      che il ricorso all’etichettatura degli alimenti che indica l’eventuale presenza di tali nutrienti sarebbe sufficiente a tutelare
      la salute pubblica e ad informare il consumatore.
      
      
        58.      Per contro, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che l’etichettatura dei prodotti non potrebbe evitare il rischio che la popolazione
      o taluni gruppi di essa superino la soglia di sicurezza accettabile per il loro consumo, poiché, sebbene sia molto informato,
      il consumatore non è in grado di valutare la quantità totale di nutrienti quotidianamente ingerita. 
      
      
        59.      A tale riguardo, e tralasciando la questione del rispetto del principio di proporzionalità da parte della normativa olandese,
      mi sembra che, secondo la giurisprudenza costante, l’assoggettamento dell’arricchimento degli alimenti con nutrienti ad un’autorizzazione
      preventiva sia legittima, benché costituisca un ostacolo alla libera circolazione delle merci 
         			(73)
         		. L’argomento dedotto dal Regno dei Paesi Bassi circa l’impossibilità per il consumatore di conoscere la quantità cumulativa
      di nutrienti ingeriti è convincente. Inoltre, l’etichettatura è principalmente finalizzata ad informare il consumatore e non
      a proteggere la sua salute.
      
      
        60.      Ciò nondimeno, dal fascicolo si deduce che la normativa olandese di cui è causa, da un lato, non esige la previa effettuazione
      di un’analisi specifica dei rischi per motivare un diniego della commercializzazione, e, dall’altro, attribuisce al criterio
      delle necessità nutrizionali un ruolo preponderante nella determinazione della pericolosità di un nutriente.
      
      
        61.      Propongo pertanto di concludere che, avendo adottato e mantenuto in vigore una normativa quale quella di cui è causa, che
      sottopone sei nutrienti ad un regime specifico di autorizzazione preventiva, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi
      ad esso incombenti in forza degli artt. 30 e 36 del Trattato, in quanto tale normativa fonda la pericolosità dei nutrienti
      sul criterio delle necessità nutrizionali della popolazione olandese, e non prevede che sia effettuata un’analisi del rischio
      specifico indotto da ciascun nutriente.
      
       
      IV – Conclusione
        62.      Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di dichiarare che:
      
      «1)
         Il Regno dei Paesi Bassi, applicando un regime di deroga secondo cui prodotti alimentari legalmente fabbricati e commercializzati
            in un altro Stato membro, arricchiti in vitamina A (sotto forma di retinoidi), vitamina D, acido folico, selenio, rame o zinco,
            salvo si tratti di prodotti sostitutivi o ripristinati, non possono essere venduti sul mercato olandese ai sensi del Warenwetbesluit
            Bereiding en behandeling van levensmiddelen (decreto di attuazione della legge sulle derrate alimentari relativo alla preparazione
            e al trattamento degli alimenti) del 10 dicembre 1992 e al Warenwetbesluit Toevoeging micro‑voedingsstoffen aan levensmiddelen
            (decreto di attuazione della legge sulle derrate alimentari relativo all’aggiunta di micronutrienti agli alimenti) del 24 maggio 1996,
            è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 30 e 36 del trattato CE (divenuti, in seguito a modifica,
            artt. 28 CE e 30 CE), in quanto la sua prassi fonda la pericolosità dei nutrienti sul criterio delle necessità nutrizionali
            della popolazione e non prevede che sia effettuata un’analisi preventiva del rischio specifico indotto da ciascun nutriente.
         
      
      
      2)
         Il Regno dei Paesi Bassi, avendo adottato una normativa sugli additivi alimentari (il decreto sulla preparazione e il trattamento
            degli alimenti del 10 dicembre 1992 e il decreto del 24 maggio 1996 sull’aggiunta di micronutrienti agli alimenti) secondo
            cui alimenti legalmente fabbricati e commercializzati in un altro Stato membro, arricchiti in vitamina A (sotto forma di retinoidi),
            vitamina D, acido folico, selenio, rame o zinco, salvo si tratti di prodotti sostitutivi o ripristinati ai sensi dei decreti
            precitati, non possono essere venduti sul mercato olandese, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli
            artt. 30 e 36 del trattato, in quanto la sua normativa basa la pericolosità dei nutrienti sul criterio delle necessità nutrizionali
            della popolazione e non prevede che sia effettuata un’analisi preventiva del rischio specifico indotto da ciascun nutriente».
         
      
      
      
       1 –
         
         Lingua originale: il portoghese.
      
      2 –
         
         Poiché i fatti di cui è causa risalgono ad epoca anteriore al primo maggio 1999, le norme applicabili sono quelle precedenti
            l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam.
            
         
      
      3 –
         
         GU L 109, pag. 8. 
            
         
      
      4 –
         
         GU L 100, pag. 30. 
            
         
      
      5 –
         
         Stbl. 1996, pag. 311, in prosieguo: «decreto relativo all'aggiunta di micronutrimenti agli alimenti».
            
         
      
      6 –
         
         Art. 10 del Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (decreto attuativo della legge sulle derrate alimentari
            relativo alla preparazione ed al trattamento degli alimenti) del 10 dicembre 1992 (Stbl. 1992, pag. 678). 
            
         
      
      7 –
         
         L’art. 10 del decreto del 24 maggio 1996 modifica l’art. 10 del decreto di attuazione della legge sulle derrate alimentari
            relativa alla preparazione e al trattamento degli alimenti. Quest’ultimo, come modificato, sarà in prosieguo menzionato come
            «il decreto sulla preparazione e il trattamento degli alimenti».
            
         
      
      8 –
         
         Art. 1, n. 1, lett. b) del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti. 
            
         
      
      9 –
         
         Art. 1, n. 1, lett. a) del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti. 
            
         
      
      10 –
         
         Art. 5 del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti. 
            
         
      
      11 –
         
         Art. 1, n. 1, lett. c) del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti.
            
         
      
      12 –
         
         V. il testo dell’art. 1, n. 1, lett. d) del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti.
            
         
      
      13 –
         
         Non ancora pubblicata nella Raccolta.
            
         
      
      14 –
         
         La vitamina A sotto forma di retinoidi, la vitamina D, l’acido folico, il selenio, il rame e lo zinco, ai sensi dell’art. 5
            del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti.
            
         
      
      15 –
         
         Secondo la prassi amministrativa danese, l’aggiunta di additivi era autorizzata soltanto in casi precisi: la risposta ad una
            necessità dietetica o tecnologica, l’aggiunta in un prodotto sostitutivo oppure destinato ad un’alimentazione speciale (sentenza
            Commissione/Danimarca, sopra menzionata, punto 11).
            
         
      
      16 –
         
         Esposizione dei motivi del decreto relativo all’aggiunta di micronutrienti agli alimenti, citata al punto 37 del ricorso.
            
         
      
      17 –
         
         Una parziale armonizzazione è intervenuta in materia di alimenti destinati ad un’alimentazione particolare attraverso la direttiva
            del Consiglio 3 maggio 1989, 89/398/CEE, relativa al riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti
            alimentari destinati ad un’alimentazione particolare (GU L 186, pag. 27) modificata, da ultimo, dalla direttiva del Parlamento
            europeo e del Consiglio 7 giugno 1999, 1999/41/CE (GU L 172, pag. 38), nonché in materia di integratori alimentari con la
            direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 10 giugno 2002, 2002/46/CE (GU L 183, pag. 51). La direttiva del Consiglio
            21 dicembre 1988, 89/107/CEE relativa al riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli additivi autorizzati
            nei prodotti alimentari destinati al consumo umano (GU 1989 L 40, pag. 27), come modificata dalla direttiva del Parlamento
            europeo e del Consiglio 30 giugno 1994, 94/34/CE (GU L 237, pag. 1), (in prosieguo: la «direttiva 89/107»), non si applica
            alle sostanze aggiunte ai prodotti alimentari in quanto nutritive (ad esempio minerali, oligoelementi o vitamine) in forza
            del suo art. 1, n. 3, lett. d).
            
         
      
      18 –
         
         Nel prosieguo il termine «nutrienti» sarà utilizzato quale sinonimo del termine micronutrienti. 
            
         
      
      19 –
         
         Sentenze 20 maggio 1976, causa 104/75, De Peijper (Racc. pag. 613, punto 15) e 10 novembre 1994, causa C‑320/93, Ortscheit
            (Racc. pag. I‑5143, punto 16): «tra i beni o gli interessi protetti dall’art. 36 del Trattato, la salute e la vita delle persone
            occupano il primo posto».
            
         
      
      20 –
         
         V. sentenza Commissione/Danimarca, cit. supra, punto 42 e sentenze citate.
            
         
      
      21 –
         
         V., in particolare, sentenza 14 luglio 1983, causa 174/82, Sandoz (Racc. pag. 2445, punto 18) e, da ultimo, sentenza 15 luglio
            2004, causa C‑443/02, Schreiber, non ancora pubblicata nella Raccolta.
            
         
      
      22 –
         
         Sentenze 19 giugno 2003, causa C‑420/01, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑6445, punto 31) e 5 febbraio 2004, causa C‑270/02,
            Commissione/Italia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti da 22 a 24. 
            
         
      
      23 –
         
         In tale ambito, l’adozione da parte della Repubblica federale di Germania e della Repubblica d'Austria di una normativa generale
            e sistematica basata esclusivamente sull’apporto giornaliero consigliato, e non sulla pericolosità della singola vitamina
            o gruppo di vitamine e del singolo sale minerale, è stata dichiarata non conforme agli artt. 30 e 36 del Trattato: sentenze
            29 aprile 2004, causa C‑387/99, Commissione/Germania, punti 78 e 79 e causa C‑150/00, Commissione/Austria, punto 96, non ancora
            pubblicate nella Raccolta.
            
         
      
      24 –
         
         V., in particolare, sentenza 5 febbraio 2004, causa C‑24/00, Commissione/Francia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 75.
            
            
         
      
      25 –
         
         V., ad esempio, sentenze 5 febbraio 1981, causa 53/80 (Racc. pag. 409), 14 luglio 1983, Sandoz, cit., Motte (Racc. pag. 3887),
            6 maggio 1986, causa 304/84, Muller e a. (Racc. pag. 1511), secondo le quali il diritto comunitario non osta ad una normativa
            nazionale che vieta, salvo autorizzazione amministrativa preventiva, la commercializzazione degli alimenti ai quali sono state
            aggiunte delle vitamine.
            
         
      
      26 –
         
         Art. 11 della direttiva 89/107. 
            
         
      
      27 –
         
         Art. 12 n. 2 della direttiva 89/107 : «gli Stati membri non possono vietare, limitare od ostacolare la commercializzazione
            di additivi alimentari (…) se essi sono conformi alla presente direttiva». 
            
         
      
      28 –
         
         Così, nella sentenza 19 settembre 1984, causa 94/83, Heijn (Racc. pag. 3263), al punto 13, la Corte osserva che «gli antiparassitari
            implicano gravi rischi per la salute degli uomini e degli animali, nonché per l’ambiente, cosa peraltro ammessa sul piano
            comunitario, specie nel quinto considerando della direttiva del Consiglio n.  76/895, summenzionata, nel quale si dichiara
            che “questi prodotti antiparassitari, essendo in genere sostanze tossiche o preparati con effetti pericolosi, non hanno sulla
            produzione vegetale soltanto incidenze favorevoli”». V., da ultimo, sentenza Schreiber, cit. supra, non ancora pubblicata,
            nella quale è stato dichiarato conforme al diritto comunitario un provvedimento nazionale che impone l’autorizzazione per
            l’immissione sul mercato di tavolette di legno di cedro rosso con proprietà naturali antitarme. Con riferimento ai prodotti
            disinfettanti, v. sentenza 17 dicembre 1981, causa 272/80, Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologiche Producten (Racc.
            pag. 3277).
            
         
      
      29 –
         
         Sentenze 27 giugno 1996, causa C‑293/94, Brandsma (Racc. pag. I‑3159, punto 12) e 17 settembre 1998, causa C‑400/96, Harpegnies
            (Racc. pag. I‑5121, punto 35). 
            
         
      
      30 –
         
         Sentenze sopra menzionate, Commissione/Danimarca, punto 53 e Commissione/Francia, punti 36 e 37.
            
         
      
      31 –
         
         V., ad esempio, sentenza 5 febbraio 2004, causa C‑95/01, Greenham e Abel, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 50.
            
         
      
      32 –
         
         V., ad esempio, sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/ Francia, cit., punto 26. 
            
         
      
      33 –
         
         Infatti, la sentenza Canal Satélite, intervenuta nel settore della normalizzazione, applica in modo simile il principio di
            proporzionalità ad un procedimento di autorizzazione preventiva (sentenza 22 gennaio 2002, causa C‑390/99, Canal Satélite
            Digital, Racc. pag. I-607, punto 43). 
            
         
      
      34 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 48.
            
         
      
      35 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 48. 
            
         
      
      36 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 47; v. anche sentenza 14 luglio 1994, causa C‑17/93, Van der Veldt (Racc. pag. I‑3537,
            punto 17): il rischio dedotto deve essere «valutato non già alla stregua di considerazioni di ordine generale, bensì alla
            luce di specifiche ricerche scientifiche».
            
         
      
      37 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 46.
            
         
      
      38 –
         
         L’importanza dell’analisi del rischio nella determinazione della politica alimentare da parte degli Stati membri è ribadita
            pure a livello comunitario dall’art. 6, n. 1 del regolamento (CE) del Parlamento Europeo e del Consiglio 28 gennaio 2002,
            n. 178/2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea
            per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (GU L 31, pag. 1,), che recita: «la legislazione
            alimentare si basa sull’analisi del rischio (...)».
            
         
      
      39 –
         
         Sentenza citata alla nota 25, punto 24. 
            
         
      
      40 –
         
         Sentenza 13 dicembre 1990, causa C‑42/90, Bellon, Racc. pag. I‑4863, punto 17. 
            
         
      
      41 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 48; v. anche art. 3, n. 9 del regolamento 178/2002 che definisce il rischio come
            «funzione della probabilità e della gravità di un effetto nocivo per la salute, conseguente alla presenza di un pericolo».
            Infatti, emerge un parallelismo tra le condizioni di deroga ai principi del mercato interno, allorché sia realizzata un’armonizzazione
            (segnatamente sulla base dell’art. 95, n. 5, CE, o in applicazione delle clausole di salvaguardia contenute nella direttiva
            o nel regolamento applicabili) oppure in sua assenza (in virtù dell’art. 30 CE). V., al riguardo, Mortelmans, K., The relationship
            between the treaty rules and community measures for the establishment and functioning of the internal market – towards a concordance
            rule, 39 CMLRev 2002, pag. 1303. 
            
         
      
      42 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 54 : «il criterio dell’esigenza nutrizionale della popolazione di uno Stato membro
            può avere un’incidenza in sede della valutazione approfondita, effettuata da quest’ultimo, del rischio che l’aggiunta di nutrienti
            ai prodotti alimentari può presentare per la salute». L’avvocato generale Gulmann, al paragrafo 26 delle conclusioni presentate
            l’8 aprile 1992 nella causa Commissione/Italia (sentenza 16 luglio 1992, causa C‑95/89, Racc. pag. I-4545) attribuisce a tale
            espressione il seguente significato: «occorre valutare in quale misura specifiche abitudini alimentari attinenti al consumo
            del prodotto nello Stato membro di importazione possono far sorgere in tale Stato rischi particolari per la salute delle persone».
            V. anche Joerges, C., Scientific Expertise in Social Regulation and the European Court of Justice: Legal Frameworks for Denationalized
            Governance Structures, in Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, 1997, ed. Joerges, C., Ladeur,
            K.-H., e Vos, E., pag. 295 (pag. 320). 
            
         
      
      43 –
         
         V. sentenze Commissione/Danimarca, cit., punto 54 : «tuttavia […] la mancanza di una tale esigenza non può, di per sé, giustificare
            un divieto assoluto, sulla base dell’art. 30 CE, di commercializzazione dei prodotti alimentari legalmente fabbricati e/o
            commercializzati in altri Stati membri» e Greenham e Abel, cit., punto 46. Tali sentenze hanno chiarito la giurisprudenza
            anteriore, che sembrava talora accordare un ruolo indipendente alle esigenze nutrizionali e ritenere che la nocività di un
            additivo non fosse l’unico criterio da prendere in considerazione per decidere sulla sua autorizzazione (v. in particolare
            le sentenze Motte e Muller, citate alla nota 25, rispettivamente ai punti 21 e 25). Nell’esposizione dei loro argomenti, le
            parti facevano riferimento principalmente al punto 20 della sentenza Sandoz, citata alla nota 21.
            
         
      
      44 –
         
         Sentenze 4 giugno 1992, cause C‑13/91 e C‑113/91, Debus (Racc. pag. I-3617, punto 17) e 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania,
            «legge di purezza per la birra» (Racc. pag. 1227, punto 44).
            
         
      
      45 –
         
         V. gli argomenti sull’incertezza scientifica concernente i rischi della nisina al punto 13 della sentenza Eyssen, citata alla
            nota 25.
            
         
      
      46 –
         
         V. la sentenza 9 settembre 2003, causa C‑236/01, Monsanto Agricoltura Italia, non ancora pubblicata, punto 106, nonché la
            sentenza della Corte dell’AELS del 5 aprile 2001, Autorità di vigilanza AELS/Norvegia, Reports of EFTA Court 2000-2001, pag.
            73, punti da 36 a 38.
            
         
      
      47 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 52: «qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata
            del rischio dedotto a causa della natura insufficiente, inconcludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista
            la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione
            giustifica l’adozione di misure restrittive». V. anche le sentenze Greenham e Abel, cit., punto 48, e Commissione/Francia,
            cit., punto 56. Tale formula si ritrova nella giurisprudenza della Corte concernente l’adozione di misure di salvaguardia
            da parte degli Stati membri: v. ad esempio le sentenze Monsanto Agricoltura Italia e a., cit. punto 111, e 5 maggio 1998,
            causa C‑157/96, National Farmers’ Union e.a. (Racc. pag. I-2211, punto 63) e causa C‑180/96, Regno Unito/Commissione (Racc.
            pag. I-2265, punto 99) 
            
         
      
      48 –
         
         L'obbligo degli Stati membri di riesaminare la legislazione interna in base all’evoluzione della scienza è stata affermata
            nelle sentenze Heijn, citata alla nota 28, punto 18 e del 19 giugno 2003, Commissione/Italia, cit., punto 32. Tale riesame
            è peraltro previsto dall’art. 7 del regolamento n. 178/2002. 
            
         
      
      49 –
         
         Sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 52. Nella valutazione della legittimità del ricorso al principio di precauzione
            nell’ambito dell’art. 95, n. 5 CE la Corte ha richiesto che «la valutazione dei rischi di cui dispongono le autorità nazionali
            riveli indizi specifici i quali, senza escludere l’incertezza scientifica, permettano ragionevolmente di concludere, sulla
            base dei dati scientifici disponibili che risultano maggiormente affidabili e dei risultati più recenti della ricerca internazionale,
            che l’attuazione di tali misure è necessaria al fine di evitare che siano offerti sul mercato nuovi prodotti alimentari potenzialmente
            pericolosi per la salute umana» (sentenza Monsanto Agricoltura Italia e a., citata alla nota 44, punto 113).
            
         
      
      50 –
         
         V. al riguardo il contributo citato alla nota 42 di Joerges, C.: «Member states are requested to design their legislation
            in a way that enables integration of scientific findings and they are bound to give credit to scientific analyses undertaken
            beyond their territories» (pag. 307). Nel medesimo contributo si legge: «societies granting freedoms or imposing regulatory
            burdens must consider the adverse extraterritorial effects of their policies» (pag. 322). 
            
         
      
      51 –
         
         Fisher, E., Precaution, Precaution Everywhere: Developing a ‘Common Understanding’ of the Precautionary Principle on the European
            Community, 9 Maastricht Journal of Comparative Law, 2002, pag. 7 ; Majone, G., What Price Safety? The Precautionary Principle
            and its Policy Implications, JCMS 2002 Volume 40, pag. 89. 
            
         
      
      52 –
         
         E’ richiesto soltanto di prendere in considerazione le valutazioni scientifiche. V., al riguardo, la sentenza 20 marzo 2003,
            causa C‑3/00, Danimarca/Commissione, Racc. pag. I‑2643, punto 114. 
            
         
      
      53 –
         
         L'avvocato generale Van Gerven richiama tale questione al paragrafo 5 delle sue conclusioni nella causa C‑290/90, Commissione/Germania
            (sentenza 20 maggio 1992, Racc. pag. I‑3317): «se la Commissione intende impugnare i dati forniti dallo Stato membro, dovrà
            farlo ricorrendo ad elementi ugualmente credibili». Poiché non sussiste alcuna gerarchia tra gli organismi di ricerca, in
            caso di divergenze non sarebbe possibile giustificare un’eventuale preferenza data all’una soluzione piuttosto che all’altra.
            
         
      
      54 –
         
         L'analisi di tale requisito procedurale è sviluppata da Cruz Vilaça, J.L., in The Precautionary Principle in EC Law,  European Public Law, June 2004, pag. 369. La Corte potrebbe spingersi fino a determinare quale tipo di studio essa considera
            adeguato. Al riguardo, si possono ricordare la deferenza dei giudici americani nei confronti degli studi condotti dalle agenzie
            di regolazione (v. ad esempio le sentenze della Corte Suprema degli Stati Uniti: Industrial Union Dept. v. American Petrol.
            Inst., 448 U.S. 607 (1980) e Whitman, administrator of Environmental Protection Agency v. American Trucking, decisione del
            27 febbraio 2001) e l’analisi più approfondita svolta dal giudice di appello nei recenti casi sorti nell’ambito dell’accordo
            sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (Rapporto dell'organo d'appello dell'OMC nei casi Misure comunitarie relative alla carne e ai derivati dalla carne (ormoni), WT/DS26/AB/R, Giappone- Misure destinate ai prodotti agricoli, WT/DS/76/8/AB/R, Misure comunitarie relative all’amianto e ai prodotti contenenti amianto, WT/DS135/AB/R). 
            
         
      
      55 –
         
         In altri termini, la scienza non dovrebbe servire da «alibi» per l’adozione di scelte di natura politica. V. al riguardo:
            Shapiro, M., The Frontiers of Science Doctrine: American Experience with the Judicial Control of Science-Based Decision Making,
            in Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, citato alla nota 42, pag. 325. 
            
         
      
      56 –
         
         Art. 5 del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti.
            
         
      
      57 –
         
         Art. 23 della legge sulle derrate alimentari.
            
         
      
      58 –
         
         All’udienza, la rappresentante del Regno dei Paesi Bassi ha precisato che un’autorizzazione alla commercializzazione era stata
            concessa nel 2000. Tuttavia, ella ha ammesso che fino a tale data, successiva alla scadenza del termine concesso nel parere
            motivato più recente, non era stata rilasciata alcuna autorizzazione. 
            
         
      
      59 –
         
         La Commissione richiama nel proprio ricorso numerosi procedimenti che si sono conclusi con il diniego dell’autorizzazione
            da parte delle autorità olandesi: i cereali della Kellog’s e le barrette energetiche dell’Inkosport ne sono soltanto due esempi.
            
            
         
      
      60 –
         
         Replica, punto 7.
            
         
      
      61 –
         
         Conclusioni presentate il 16 maggio 2002 dall’avvocato generale Geelhoed nelle cause C‑387/99, Commissione/Germania e C‑150/00
            Commissione/Austria, punto 56 (citata sentenza del 29 luglio 2004).
            
         
      
      62 –
         
         V. per analogia, citate sentenze 29 aprile 2004, Commissione/Germania, punto 60 e Commissione/Austria, punto 95. 
            
         
      
      63 –
         
         Siffatte differenze emergono dalle indicazioni fornite dal Regno dei Paesi Bassi in relazione ai rischi prodotti dal consumo
            eccessivo di vitamina D o di vitamina A. Si possono altresì richiamare i Rapporti del Comitato scientifico per l’alimentazione
            umana (31a serie), parere emesso l’11 dicembre 1992 su «Sostanze nutritive e fabbisogno energetico per la Comunità europea». Da quest’ultimo
            parere si deduce che la soglia di pericolo per la salute è in media pari al triplo dell’Apporto di riferimento per popolazione
            (ARP) per lo zinco, a cinque volte l'ARP per la vitamina D, a dieci volte l’ARP per la vitamina A, il rame ed il selenio,
            e quasi venticinque volte per l’acido folico.
            
         
      
      64 –
         
         Oltre alla citata sentenza Commissione/Danimarca, si possono ricordare le sentenze sopra menzionate Commissione/Francia, sulla
            normativa francese, e Greenham e Abel, e 19 giugno 2003, Commissione/Italia, sulla normativa italiana, e 5 febbraio 2004,
            Commissione/Italia.
            
         
      
      65 –
         
         Controricorso, punto 9.
            
         
      
      66 –
         
         Controricorso, punto 11.
            
         
      
      67 –
         
         I dati citati dal Regno dei Paesi Bassi concernono soprattutto due categorie, le donne in stato di gravidanza e le persone
            anziane.
            
         
      
      68 –
         
         Controricorso, punto 45. 
            
         
      
      69 –
         
         Sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/Francia, cit., punto 61. 
            
         
      
      70 –
         
         Secondo le osservazioni del Regno dei Paesi Bassi in udienza, tale studio verrebbe effettuato ogni cinque anni, il che consentirebbe
            di procedere all’eventuale aggiornamento della normativa vigente.
            
         
      
      71 –
         
         V., per esempio, la sentenza Bellon, citata alla nota 40, punto 16. 
            
         
      
      72 –
         
         Art. 5 del decreto sull'aggiunta di micronutrienti agli alimenti.
            
         
      
      73 –
         
         V., in particolare, le sentenze Sandoz, citata alla nota 21, punto 17 ; Muller, citata alla nota 25, punto 23; 16 luglio 1992,
            causa C‑95/89, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4545, punti da 8 a 10; 23 settembre 2003, causa C‑192/01, Commissione/Danimarca,
            cit., punto 44 ; e 29 aprile 2004, Commissione/Germania, cit., punto 70.