CELEX: 62002CC0327
Language: sk
Date: 2004-02-19
Title: Návrhy generálneho advokáta - Poiares Maduro - 19. februára 2004. # Lili Georgieva Panayotova a iní proti Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. # Návrh na začatie prejudiciálneho konania Rechtbank te 's-Gravenhage - Holandsko. # Dohody o pridružení Spoločenstvá - Bulharsko, Spoločenstvá - Poľsko a Spoločenstvá - Slovensko - Právo usadiť sa - Vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa zamietne bez jej preskúmania, ak žiadateľ nemá dočasné povolenie na pobyt. # Vec C-327/02.

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
      M. POIARES MADURO
      prednesené 19. februára 2004 (1)
      
      Vec C‑327/02
      Lili Georgieva Panayotova
      Radostina Markova Kalcheva
      Izabella Malgorzata Lis
      Lubica Sopova
      Izabela Leokadia Topa
      Jolanta Monika Rusiecka
      proti
      Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
      [návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Rechtbank te ’s-Gravenhage (Holandsko)]
      „Vonkajšie vzťahy – Dohody o pridružení Spoločenstvá – Bulharsko, Spoločenstvá – Poľsko a Spoločenstvá – Slovensko – Ustanovenia o práve usadiť sa – Vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa zamietne bez jej preskúmania,
         ak žiadateľ nemá dočasné povolenie na pobyt“
      1.        Návrh na začatie prejudiciálneho konania v tejto veci sa týka rozsahu uplatňovania ustanovení o práve usadiť sa, ktoré je
         upravené v Európskych dohodách o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a Slovenskou republikou, Poľskou republikou a Bulharskou
         republikou (ďalej len „dohody o pridružení“).(2) Súdny dvor má odpovedať na otázku, či tieto ustanovenia bránia členskému štátu, aby zaviedol systém, podľa ktorého sa žiadosti
         o udelenie povolenia na pobyt, predložené na jeho území s cieľom usadiť sa podľa jednej z týchto dohôd, zamietajú bez preskúmania,
         pokiaľ žiadateľ nemá platné povolenie na dočasný pobyt, ktoré má získať v krajine pôvodu cudzinca alebo v krajine jeho trvalého
         pobytu.
      
      I –    Skutkový stav, uplatniteľné právo a prejudiciálne otázky
      2.        Po vstupe na územie Holandska podali dve bulharské štátne príslušníčky (Lili Georgieva Panayotova a Radostina Markova Kalcheva),
         tri poľské štátne príslušníčky (Izabella Malgorzata Lis, Izabela Leokadia Topa a Jolanta Monika Rusiecka) a jedna slovenská
         štátna príslušníčka (Lubica Sopova) (ďalej len „žalobkyne“) v rôznych dňoch medzi októbrom 2000 a februárom 2001 žiadosti
         o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa ako samostatne zárobkovo činné prostitútky. Vo všetkých prípadoch polícia
         v Groningene, ktorá konala v mene Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Minister pre cudzinecké veci a integráciu,
         ďalej len „žalovaný“), rozhodla, že nevyhovie žiadostiam žalobkýň podľa článku 16a Vreemdelingenwet (zákon o cudzincoch),
         pretože nemali povolenie na dočasný pobyt. Námietky žalobkýň boli v rozhodnutiach, ktoré vydal žalovaný, vyhlásené za nedôvodné.
         Žalobkyne podali proti týmto rozhodnutiam žalobu na Rechtbank te ’s-Gravenhage (Okresný súd v Haagu) (Holandsko), a teda na
         vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Podľa písomných pripomienok, ktoré predložila Komisia,
         boli žalobkyne z Holandska vyhostené krátko po zamietnutí ich žiadostí.
      
      3.        Automatické zamietnutie žiadostí sa zakladalo na článku 16a ods. 1 Vreemdelingenwet z roku 1994, ktorý sa vzťahoval na konania
         vo veci samej a podľa ktorého sa žiadosť o udelenie povolenia na pobyt posúdi iba v prípade, ak má cudzinec platné povolenie
         na dočasný pobyt, o ktoré požiadal a ktoré mu udelilo holandské diplomatické zastupiteľstvo alebo konzulárny úrad v krajine
         pôvodu cudzinca alebo v krajine jeho trvalého pobytu. Odseky 3 a 4 článku 16a stanovujú výnimky, respektíve stanovujú možnosť
         udelenia výnimky z podmienky získania predchádzajúceho povolenia na dočasný pobyt pre určité kategórie cudzincov. Podrobné
         pravidlá o výkone právomoci udeliť výnimku upravuje článok 52a Vreemdelingenbesluit (vyhláška o cudzincoch). Článok 16a ods. 6
         Vreemdelingenwet 1994 obsahuje ustanovenie o zmiernení tvrdosti zákona, podľa ktorého možno v niektorých veľmi osobitných
         prípadoch upustiť od požiadavky na získanie platného povolenia na dočasný pobyt. Keďže žalobkyne nepatrili do žiadnej z kategórií,
         na ktoré sa vzťahujú výnimky, ich žiadosti boli zamietnuté bez preskúmania.
      
      4.        Dňa 1. apríla 2001 nadobudol účinnosť Vreemdelingenwet 2000, ktorý zrušil Vreemdelingenwet 1994. Vnútroštátny súd uvádza,
         že na konania vo veci samej sa vzťahuje skorší zákon, keďže pôvodné rozhodnutia boli vydané v čase jeho účinnosti. Nový zákon,
         ktorý bol medzitým predmetom podobného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Raad van State (Štátna rada)
         v Holandsku vo veci C‑58/03 Encheva, zrejme v tomto ohľade nepriniesol podstatné zmeny. Účinok článku 16 Vreemdelingenwet
         2000, podľa ktorého môže byť žiadosť o udelenie povolenia na pobyt zamietnutá, ak cudzinec nemá povolenie na dočasný pobyt, v spojení s článkom 3.71
         Vreemdelingenbesluit 2000, podľa ktorého sa žiadosť zamietne, ak cudzinec nemá povolenie na dočasný pobyt a s výnimkami, ktoré
         sú uvedené v týchto ustanoveniach, sa zdá totožný s účinkom právnej úpravy z roku 1994.
      
      5.        Vnútroštátny súd tiež poznamenáva, že v čase vstupu poľských a slovenských štátnych príslušníčok do Holandska sa na pobyt,
         ktorého trvanie nepresiahne tri mesiace, nevyžadovali víza. V čase, keď tieto žalobkyne podali žiadosť o udelenie povolenia
         na pobyt s cieľom usadiť sa, sa v Holandsku zdržiavali legálne. Podľa holandského zákona o cudzincoch [článok 8 Vreemdelingenwet
         1994 v spojení s článkom 46 ods. 1 písm. c) Vreemdelingenbesluit 1994] však podanie žiadosti o udelenie povolenia na pobyt
         spôsobuje, že voľná doba troch mesiacov automaticky končí, keďže to preukazuje, že cudzinec má v úmysle zostať v Holandsku
         po skončení tejto doby. Pokiaľ ide o bulharské štátne príslušníčky, na vstup do Holandska sa v tom čase vyžadovali víza, takže
         keď podali žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa, ich prítomnosť v Holandsku bola nelegálna.
      
      6.        Pred vnútroštátnym súdom žalobkyne tvrdili, že holandské právne predpisy nie sú zlučiteľné s ustanoveniami o práve usadiť
         sa podľa príslušných dohôd o pridružení v zmysle ich výkladu Súdnym dvorom.
      
      7.        Príslušné ustanovenia dohôd o pridružení(3) majú podobné znenia, a to aj napriek menším rozdielom, ktoré nemajú v tejto veci význam. Podľa článku 45 dohôd s Bulharskou
         republikou a Slovenskou republikou a podľa článku 44 dohody s Poľskou republikou je od nadobudnutia platnosti príslušnej dohody
         každý členský štát povinný pre usadenie sa bulharských, slovenských alebo poľských spoločností a štátnych príslušníkov a pre
         činnosť týchto spoločností a štátnych príslušníkov, ktorí sa usadili na jeho území, zabezpečiť zaobchádzanie, ktoré nie je
         menej výhodné ako zaobchádzanie so svojimi spoločnosťami a svojimi štátnymi príslušníkmi. Toto je však podmienené ustanovením
         každej dohody (článok 59 dohody s Bulharskou republikou a dohody so Slovenskou republikou a článok 58 dohody s Poľskou republikou),
         podľa ktorého na účely hlavy, ktorá obsahuje ustanovenia o práve usadiť sa, žiadne ustanovenie tejto dohody nemôže byť prekážkou
         v tom, aby zmluvné strany uplatňovali svoje zákony a vykonávacie právne predpisy týkajúce sa vstupu, pobytu, práce, pracovných
         podmienok, usadenia sa fyzických osôb a poskytovania služieb pod podmienkou, že by to rušilo či znehodnocovalo výhody plynúce
         ktorejkoľvek zmluvnej strane za podmienok špecifického ustanovenia tejto dohody. Podľa Spoločného vyhlásenia, ktoré tvorí
         prílohu k Záverečnému aktu každej dohody, sa skutočnosť, že sa požadujú víza pre fyzické osoby niektorých zmluvných strán
         a nepožadujú sa pre fyzické osoby iných strán, sa nebude považovať za skutočnosť, ktorá porušuje alebo znehodnocuje výhody
         v zmysle osobitného záväzku.
      
      8.        Ustanovenia dohôd o pridružení týkajúce sa práva usadiť sa už boli predmetom výkladu Súdneho dvora, a to najmä v troch rozsudkoch
         z 27. septembra 2001.(4) Nižšie ich podrobne rozoberiem.
      
      9.        Za uvedených okolností vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
      
      „1.      Má sa odpoveď, ktorú dal Súdny dvor na štvrtú otázku v rozsudku vyhlásenom 27. [septembra] 2001 vo veci C‑257/99 (Barkoci a Malik) vykladať v tom zmysle, že skutočnosť, že príslušný orgán vybavujúci žiadosť o udelenie povolenia na pobyt podanú v Holandsku
         s cieľom usadiť sa v súlade s dohodou o pridružení, sa zdrží akéhokoľvek skúmania podstaty žiadosti z dôvodu neexistencie
         dočasného povolenia na pobyt, nie je zlučiteľná s [príslušnými ustanoveniami dohôd o pridružení s Bulharskou, Poľskou a so
         Slovenskou republikou]? Má skutočnosť, že hmotnoprávne podmienky prijatia sú jednoznačne a preukázateľne splnené, vplyv na
         odpoveď na túto otázku? 
      
      2.      Ovplyvňuje odpoveď na prvú otázku, a ak áno, tak do akej miery, skutočnosť, že v čase podania žiadosti o udelenie povolenia
         na pobyt sa žiadateľ zdržiava legálne na území Holandska na základe povolenia na dočasný pobyt, alebo z iného právneho dôvodu,
         ako napríklad vzhľadom na ‚voľnú‘ dobu uvedenú v článku 8 Vreemdelingenwet?“
      
      10.      Písomné pripomienky predložili žalobkyne, holandská vláda a Komisia. Na pojednávaní boli prednesené ústne pripomienky v mene
         Holandska, francúzskej a gréckej vlády a Komisie.
      
      II – Tvrdenia účastníkov konania
      11.      Vo svojich písomných pripomienkach žalobkyne tvrdia, že príslušné ustanovenia dohôd o pridružení v spojení s rozsudkom vo
         veci Barkoci a Malik znamená, že príslušný vnútroštátny organ je povinný posúdiť všetky žiadosti o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť
         sa bez ohľadu na to, či žiadateľ získal povolenie na dočasný pobyt, ktoré bolo vydané v krajine pôvodu. Na účely odpovedania
         na otázku by nemalo mať žiaden vplyv, či sú jednoznačne a zjavne splnené hmotnoprávne podmienky na vstup. V súvislosti s druhou
         otázkou sa domnievajú, že v Holandsku by malo byť možné kedykoľvek podať žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť
         sa.
      
      12.      Holandská vláda, ktorej pripomienky z veľkej miery na pojednávaní zdieľali francúzska a grécka vláda, pripomína, že v konaní
         vo veci samej je nesporné, že žalobkyne nepatria do žiadnej z kategórií cudzincov, na ktoré sa podľa vnútroštátneho práva
         vzťahujú výnimky z povinnosti získať povolenie na dočasný pobyt na to, aby bolo možné podať žiadosť o udelenie povolenia na
         pobyt s cieľom usadiť sa a že sa na ne nevzťahuje ustanovenie o zmiernení tvrdosti zákona. V dvoch smeroch poukazuje aj na
         judikatúru Súdneho dvora. V prvom rade právo vstúpiť na územie a právo na pobyt, ktoré je logickým dôsledkom práva usadiť
         sa, čo zaručujú dohody o pridružení, môže byť obmedzené až do tej miery, pokiaľ pravidlá v oblasti prisťahovalectva uplatňované
         príslušnými vnútroštátnymi orgánmi nezasahujú do podstaty týchto práv tým, že sa ich výkon znemožní alebo nadmerne sťaží.
         V druhom rade dohody v zásade nebránia systému predbežnej kontroly, čo spôsobuje, že vydanie povolenia na pobyt jednotlivca
         je podmienené tým, že žiadateľ musí preukázať, že má skutočne v úmysle začať vykonávať samostatne zárobkovú činnosť bez toho,
         aby súčasne vykonával závislú činnosť alebo aby využíval príspevky z verejných fondov, a že od začiatku má dostatočné finančné
         zdroje pre výkon uvedenej samostatne zárobkovej činnosti a že má tiež rozumné šance uspieť.(5)
      
      13.      Holandská vláda následne uvádza praktické dôvody, ktoré odôvodňujú systém predbežnej kontroly v krajine pôvodu. V prvom rade,
         zatiaľ čo overovanie v hostiteľskej krajine nemusí viesť k presným a spoľahlivým záverom, je jednoduchšie vykonať preskúmanie
         v krajine pôvodu, najmä vzhľadom na jazyk a lepší prístup k potrebným informáciám, akými sú osobné údaje a záznamy a možnosť
         skontrolovať spoľahlivosť dokladov. V druhom rade by vstup do Holandska pred tým, než sa vykoná nejaké predchádzajúce preskúmanie,
         priniesol nebezpečenstvo nelegálneho prisťahovalectva.
      
      14.      Podľa holandskej vlády umožňuje systém predbežnej kontroly príslušným orgánom posúdiť, či žiadateľ spĺňa hmotnoprávne podmienky
         bez toho, aby sa mu znemožnil alebo nadmerne sťažil výkon práva usadiť sa. Keby sa žiadosti posudzovali po vstupe cudzinca
         do krajiny, ich posúdenie by nebolo spoľahlivé a narušil by sa legitímny účel systému. Vláda sa teda domnieva, že dohody o pridružení
         nebránia takémuto systému. Skutočnosť, či sú hmotnoprávne podmienky vstupu jednoznačne a zjavne splnené, nemá vplyv na zodpovedanie
         otázky.
      
      15.      Holandská vláda tiež poukazuje na to, že rozsudok Barkoci a Malik sa sústreďoval na systém platný v Spojenom kráľovstve, ktorý sa odlišuje od holandského systému. Britské orgány majú právomoc
         voľnej úvahy pri posudzovaní žiadostí fyzických osôb, ktoré už vstúpili do krajiny bez povolenia na dočasný pobyt, ale jednoznačne
         a zjavne spĺňajú hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa. V Holandsku porovnateľná právomoc neexistuje. Ustanovenie o zmiernení
         tvrdosti zákona sa vzťahuje na osobitné prípady a nevzťahuje sa na prípady vo veci samej. Toto ustanovenie nemožno vykladať
         spôsobom, že sa pripustia možnosti, ktoré sú upravené v právnych predpisoch Spojeného kráľovstva. Automatické zamietnutie
         žiadostí je dôsledkom, ktorý je v súlade s úmyslom holandských právnych predpisov, pokiaľ chýba povolenie na dočasný pobyt.
         Na pojednávaní holandská vláda zdôraznila, že podľa nového zákona a vyhlášky, ktoré boli prijaté roku 2000, sa situácia v tomto
         ohľade nezmenila.
      
      16.      Pokiaľ ide o druhú otázku, holandská vláda uvádza, že podľa právnych predpisov tejto krajiny trojmesačná doba pre štátnych
         príslušníkov krajín, pre ktoré sa nevyžadujú víza, automaticky zaniká, ak podajú žiadosť o udelenie povolenia na pobyt, keďže
         sa tým preukazuje, že majú v úmysle zdržiavať sa tam aj po skončení tejto doby. V takýchto prípadoch už nie je pobyt cudzinca
         v Holandsku ďalej legálny. Na posúdenie žiadosti je potrebné povolenie na dočasný pobyt.
      
      17.      Komisia vo svojich písomných pripomienkach navrhuje, aby sa vec posudzovala bez ohľadu na predmet činnosti, ktorú majú žalobkyne
         v úmysle vykonávať, teda prostitúciu. Rozsudok Súdneho dvora vo veci Jany a i.(6) formuloval podmienky, podľa ktorých je možné túto činnosť považovať za zárobkovú činnosť vykonávanú samostatne zárobkovo
         činnými osobami. Vnútroštátny súd musí určiť, či sú v týchto prípadoch splnené uvedené podmienky, osobitne vzhľadom na skutočnosť,
         že niektoré žalobkyne by svoju činnosť vykonávali v sex-kluboch. Komisia zdôraznila, že tento prípad je dôležitý pre všetky
         činnosti, ktoré môžu vykonávať samostatne zárobkovo činné osoby.
      
      18.      Pokiaľ ide o osoby, ktoré sa nelegálne zdržiavajú v Holandsku, akými sú dve žalobkyne (bulharské štátne príslušníčky), zastáva
         Komisia názor, že z rozsudku Kondova(7) vyplýva, že ich žiadosti možno zamietnuť jednoducho len z dôvodu, že sa nelegálne zdržiavajú v Holandsku, pretože nemajú
         požadované víza.
      
      19.      Pokiaľ ide o štátne príslušníčky, ktoré mohli vstúpiť na územie Holandska a zdržiavať sa tam po dobu troch mesiacov bez víz,
         akými sú štyri žalobkyne (štátne príslušníčky Poľska a Slovenska), zastáva Komisia názor, že možnosť podať žiadosť o udelenie
         povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa by prispelo k effet utile dohôd o pridružení. Naopak automatické zamietnutie ich žiadostí a uloženie povinnosti fyzickým osobám, ktoré jednoznačne
         splnili hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa, aby sa vrátili do svojej krajiny pôvodu a aby tam podali žiadosť o udelenie
         povolenia na dočasný pobyt, narúša effet utile dohôd.
      
      20.      Komisia uvádza, že tieto názory obhajovala už vo veci Barkoci a Malik a domnieva sa, že Súdny dvor na ne prihliadol vo výroku rozsudku, podľa ktorého účelom ani účinkom povinnosti získať predchádzajúce
         povolenie na vstup v krajine trvalého pobytu nemá byť znemožnenie alebo nadmerné sťaženie výkonu práva usadiť sa v zmysle
         dohôd o pridružení s tým, že hostiteľský členský štát môže povoliť vstup osobám, ktoré síce nemajú povolenie na vstup, ale
         ich žiadosť jednoznačne a zjavne spĺňa hmotnoprávne podmienky, ktoré by sa boli uplatnili, ak by žiadosť o povolenie na vstup
         podali v krajine ich trvalého pobytu. Komisia sa teda domnieva, že holandský systém nie je zlučiteľný s dohodami o pridružení.
         Komisia však dodáva, že podľa jej názoru ponechávajú holandské pravidlá priestor na výklad, ktorý je v súlade s dohodami:
         ustanovenie o zmiernení tvrdosti zákona by sa mohlo uplatňovať pružnejšie a umožniť posúdenie týchto žiadostí. Možnosť zneužitia
         by bola obmedzená tým, že by sa od žiadateľa vyžadovalo, aby preukázal, že voľná doba troch mesiacov neuplynula. Komisia tiež
         poukazuje na to, že za takýchto okolností judikatúra umožňuje, aby sa žiadosť preskúmala zbežnejšie, ako keď sa vykonáva preskúmanie
         žiadostí, ktoré boli podané v krajine trvalého pobytu.
      
      21.      V tejto súvislosti grécka vláda na pojednávaní tvrdila, že rozlíšenie medzi zbežnejším a dôkladnejším preskúmaním je umelé,
         pretože dôkladnejšie preskúmanie bude vždy potrebné na posúdenie, či sú splnené podmienky práva usadiť sa. Umožnenie akéhokoľvek
         druhu preskúmania žiadostí, ktoré boli podané na území členského štátu, by zbavilo systém predbežnej kontroly v krajine pôvodu
         účinnosti.
      
      III – Posúdenie
      22.      Možno to bude jasnejšie, ak sa budem oboma otázkami, ktoré sú predmetom prejudiciálneho konania, zaoberať spoločne. Hlavná
         otázka je nasledujúca: bráni ustanovenie o práve usadiť sa v dohodách o pridružení členskému štátu, aby prijal opatrenie,
         podľa ktorého sa má žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení zamietnuť jednoducho
         len z dôvodu, že žiadateľ nemá povolenie na dočasný pobyt? Na odpoveď na hlavnú otázku môžu mať vplyv problémy, ktoré boli
         vznesené v dvoch podotázkach, ktoré sa týkajú relevancie jednoznačného a zjavného splnenia hmotnoprávnych podmienok vstupu
         a dôsledkov legálnosti alebo nelegálnosti pobytu žalobkýň v Holandsku v čase podania žiadosti.
      
      23.      Moje posúdenie bude mať nasledujúcu štruktúru: najskôr preskúmam základné prvky práva usadiť sa upraveného v dohodách o pridružení,
         osobitne z hľadiska predchádzajúcej judikatúry Súdneho dvora (časť A). V druhom rade zistím podmienky, ktoré musia spĺňať
         opatrenia členských štátov, ktoré majú vplyv na takéto právo usadiť sa (časť B). Potom tieto zistenia uplatním pri preskúmaní
         príslušných holandských pravidiel, pričom poukážem na rozdiel medzi situáciou cudzincov, ktorí sa v členskom štáte zdržiavajú
         nelegálne a legálne (časti C a D v uvedenom poradí).
      
      A –    Právo usadiť sa podľa dohôd o pridružení 
      24.      Podľa ustálenej judikatúry sa musí medzinárodná zmluva vykladať nielen vo vzťahu k jej doslovnému zneniu, ale tiež z hľadiska
         jej účelu. Článok 31 Viedenského dohovoru z 23. mája 1969 o zmluvnom práve z tohto hľadiska stanovuje, že zmluva sa musí vykladať
         dobromyseľne, v súlade s obvyklým významom, ktorý sa dáva výrazom v zmluve v ich celkovej súvislosti, a takisto s prihliadnutím
         na predmet a účel zmluvy.(8) To isté sa vzťahuje na dohody o pridružení. Pokiaľ ide o ich znenie, dohody o pridružení by sa mali vykladať z hľadiska politického
         rozhodnutia, aby sa použili ako nástroje na pristúpenie, najmä po zasadnutí Európskej rady v Kodani v dňoch 21. – 22. júna
         1993 a po prijatí Agendy 2000.(9) Inštitúcie Únie použili tieto dohody na posúdenie stupňa súladu pristupujúcich členských štátov s pravidlami jednotného trhu
         a inými prvkami acquis communautaire.(10) Zdá sa, že úmyslom inštitúcií Únie je postupné približovanie pravidiel dohôd o pridružení a pravidiel uvedených v Zmluve
         ES. Tiež je úmyslom pripraviť príslušné vnútroštátne trhy na úplné uplatňovanie pravidiel Spoločenstva o jednotnom trhu.
      
      25.      Je zrejmé, že takýto koncept pôsobí oboma smermi. Dohody o pridružení tiež slúžia na prípravu Únie na pristúpenie nových členských
         štátov, ich účasť na vnútornom trhu (aj keď je sprostredkovaná cez prechodné ustanovenia) a nadobudnutie európskeho občianstva
         štátnymi príslušníkmi týchto štátov.
      
      26.      Nie je preto prekvapujúce, že Súdny dvor uznal, že cieľom dohôd o pridružení je vytvorenie vhodného rámca pre postupné začlenenie
         štátov, ktoré sú zmluvnými stranami týchto dohôd, do Spoločenstva s cieľom ich možného pristúpenia.(11) Vlastný účel dohôd preto môže odôvodniť dynamický výklad ich ustanovení, ktorý zohľadňuje vývoj procesu pristúpenia nových
         členských štátov k Európskej únii. Podľa mňa najmä osobitná povaha týchto dohôd vysvetľuje výklad, ktorý dal Súdny dvor k ich
         ustanoveniam.
      
      27.      Ustálená judikatúra Súdneho dvora už objasnila niektoré problémy týkajúce sa výkladu ustanovení o práve usadiť sa v zmysle
         dohôd o pridružení. Veľa zistení vo veci Gloszczuk, Kondova a Barkoci a Malik má všeobecnú povahu: ustanovenia o práve usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení majú priamy účinok, priznávajú práva jednotlivcom,
         ktorých je možné sa domáhať a uplatňovať pred vnútroštátnymi súdmi;(12) práva na vstup a pobyt sú logickým dôsledkom práva usadiť sa, ale nie sú absolútne;(13) judikatúru o práve usadiť sa podľa Zmluvy ES nemožno automaticky použiť na dohody o pridružení vzhľadom na rozdiely medzi
         Zmluvou a dohodami, pokiaľ ide o ich účel a znenie.(14) Ustanovenia dohôd o pridružení o uplatňovaní svojich vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa vstupu, pobytu a práva usadiť
         sa fyzických osôb hostiteľským členským štátom sa musia vykladať tak, že členské štáty môžu uplatňovať tieto pravidlá, ale
         mali by byť „vhodné na dosiahnutie cieľa, ktorý sledujú“ a nemali by predstavovať „z hľadiska tohto cieľa opatrenia, ktoré
         by zasiahli do samotnej podstaty práv [usadiť sa, ktoré vyplývajú z dohôd o pridružení] tým, že výkon týchto práv sa znemožní
         alebo nadmerne sťaží“.(15)
      
      28.      Pokiaľ ide o túto vec, treba na základe predchádzajúcich rozhodnutí dospieť k prvému dôležitému záveru: právo usadiť sa, ktoré
         je upravené v dohodách o pridružení, zahŕňa právo na vstup a pobyt v členských štátoch. V tejto súvislosti je významné, že
         Súdny dvor nenasledoval argumenty, ktoré predniesol generálny advokát Mischo alebo generálny advokát Alber, ktorí tvrdili,
         že štátni príslušníci štátov, ktoré sú zmluvnými stranami dohôd o pridružení, nemôžu z týchto dohôd vyvodiť žiadne právo na
         vstup a pobyt.(16) Namiesto toho jednoznačne uznal, že práva na vstup a pobyt sú priznané ako logický dôsledok práva usadiť sa. Podľa Súdneho
         dvora právo „začať a vykonávať zárobkovú činnosť mimo rámca pracovného trhu predpokladá, že takáto osoba má právo na vstup
         a pobyt v hostiteľskom členskom štáte“.(17)
      
      29.      Skutočnosť, že právo usadiť sa upravené v dohodách o pridružení zahŕňa práva na vstup a pobyt, je jednoduchým dôsledkom jeho
         chápania ako práva priznaného jednotlivcovi, ktoré má priamy účinok a ktorého účinnosť musí byť zaručená. Neskoršie uvedené
         práva sú totiž nástrojom účinného výkonu prvého práva. Keby bolo právo usadiť sa absolútne závislé na rôznych vnútroštátnych
         právnych predpisoch v oblasti prisťahovalectva, tieto by mohli byť ľahko použité na poškodenie alebo dokonca znemožnenie práva
         usadiť sa, ktoré je obsiahnuté v dohodách.
      
      30.      Druhou stranou tohto inštrumentálneho vzťahu je skutočnosť, že práva na vstup a pobyt, ktoré sú logickým dôsledkom práva usadiť
         sa v zmysle dohôd o pridružení, existujú iba potiaľ, pokiaľ sú nevyhnutné pre výkon práva usadiť sa. S prihliadnutím na to
         musia byť tieto práva podmienené tým, že zabezpečia, že nebudú použité na iné účely ako na účel práva usadiť sa.
      
      31.      Ani Európska únia, ani členské štáty sa nezaviazali priznať všeobecné právo voľného pohybu štátnym príslušníkom pridružených
         štátov. To vysvetľuje a odôvodňuje existenciu právnych predpisov kontrolujúcich vstup na územie členských štátov a ustanovenia
         dohôd, ktoré majú zabezpečovať ich effet utile. Ako bolo poznamenané vyššie, všetky dohody obsahujú výhradu, podľa ktorej žiadne ustanovenie dohody nebráni zmluvným stranám,
         aby uplatnili svoje zákony a vykonávacie predpisy týkajúce sa vstupu, pobytu, práce, pracovných podmienok, usadenia sa fyzických
         osôb a poskytovania služieb, pokiaľ tým nebudú porušené či znehodnotené výhody plynúce ktorejkoľvek zmluvnej strane z osobitného
         ustanovenia tejto dohody. Podľa Spoločného vyhlásenia, ktoré tvorí prílohu Záverečného aktu každej z dohôd, skutočnosť, že
         pre fyzické osoby niektorých zmluvných strán sa požadujú víza a pre fyzické osoby iných strán sa nepožadujú, sa nebude považovať
         za skutočnosť, ktorá porušuje alebo znehodnocuje výhody z určitého záväzku. Obmedzenia týkajúce sa voľného pohybu štátnych
         príslušníkov zmluvných strán možno tiež vyvodiť z ustanovení o pohybe pracovníkov, ktoré sú obsiahnuté v dohodách. Tieto ustanovenia
         sa nevzťahujú na právo vstupu a pobytu a týkajú sa výlučne nediskriminačného zaobchádzania s tými pracovníkmi z pridružených
         štátov, ktorí majú povolenie na vstup a pobyt v členskom štáte podľa vnútroštátnych právnych predpisov o prisťahovalectve.(18)
      
      32.      Cieľ spočívajúci v účinnom zabezpečení kontroly prisťahovalectva na iné účely, ako je účel usadiť sa, odôvodňuje uplatnenie
         určitých procesných podmienok na štátnych príslušníkov pridružených štátov. Právo usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení preto
         môže byť viazané tak na hmotnoprávne(19), ako aj na procesnoprávne podmienky (víza a iné postupy týkajúce sa prisťahovalectva). Tie druhé uvedené však úzko súvisia
         s prvými, keďže ich účelom je zaručiť, že právo na vstup a pobyt v členskom štáte sa nepoužije na iný účel ako na účel práva
         usadiť sa.
      
      33.      Z týchto dôvodov Súdny dvor vo svojich predchádzajúcich rozsudkoch vysvetlil, že určitý systém predbežnej kontroly by bol
         zlučiteľný s právom usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení. Táto zlučiteľnosť však nie je nepodmienečná. Súdny dvor vyhlásil,
         že iba taký systém predbežnej kontroly, „akým je ten, ktorý zaviedli Immigration Rules [Spojeného kráľovstva], podľa ktorého
         hostiteľský členský štát môže povoliť vstup osobám, ktoré nemajú povolenie na vstup, ak príslušné orgány pre prisťahovalectvo
         overia, že žiadateľ má skutočne v úmysle vykonávať v tomto členskom štáte zárobkovú činnosť ako samostatne zárobkovo činná
         osoba a žiadny iný, je v zásade zlučiteľný s [dohodami o pridružení].“(20) Tieto závery obsahujú dve dôležité hľadiská. Po prvé, prijatie osobitnej procesnej podmienky vnútroštátnych právnych predpisov
         o prisťahovalectve (systém predbežnej kontroly) je dôvodné, pokiaľ je nevyhnutné pre overenie, či žiadateľ spĺňa hmotnoprávne
         podmienky týkajúce sa práva usadiť sa.(21) Po druhé, výraz „v zásade“ naznačuje, že Súdny dvor neprijíma zákonnosť takýchto systémov predbežnej kontroly absolútne:
         ich zákonnosť sa viaže na určité podmienky. Tieto dve hľadiská, na základe ktorých Súdny dvor uznal systém predbežnej kontroly
         vo veci Barkoci a Malik, môžu naznačovať, že takýto systém nie je v určitých prípadoch prijateľný. Je možné tvrdiť, že zatiaľ čo určité okolnosti
         môžu odôvodňovať uplatňovanie takéhoto systému predbežnej kontroly na účel overenia, že hmotnoprávne podmienky týkajúce sa
         práva usadiť sa sú splnené, za iných okolností k tomu nedôjde. Aby bol takýto výklad možný, je však nevyhnutné preukázať,
         že všeobecný systém predbežnej kontroly môže existovať spolu s výnimkami, ktoré upravujú posúdenie práva na pobyt s cieľom
         usadiť sa tých, ktorí sa už zdržiavajú v hostiteľskom členskom štáte bez toho, aby tieto výnimky narušovali všeobecný systém.
         Toto je jeden z najväčších rozporov medzi Komisiou a členskými štátmi, ktoré predložili pripomienky. Vrátim sa k tomu nižšie.
      
      34.      Na základe doterajšieho rozboru je možné v predchádzajúcich rozhodnutiach Súdneho dvora nájsť pokus vyvážiť dva protichodné
         záujmy: na jednej strane je pravda, že právo usadiť sa by sa nemalo stať nástrojom obchádzania vnútroštátnych právnych predpisov
         v oblasti prisťahovalectva a vstupu do Európskej únie na iné účely, ako je účel usadiť sa, je však tiež pravdou, že vnútroštátne
         právne predpisy v oblasti prisťahovalectva by sa nemali stať nástrojom, ktorý bráni výkonu práva usadiť sa priznaného pre
         štátnych príslušníkov pridružených štátov.
      
      B –    Podmienky, ktoré majú splniť obmedzenia práva usadiť sa podľa dohôd o pridružení
      35.      Z hľadiska týchto dvoch záujmov treba určiť hranice a podmienky, ktoré musia zachovávať vnútroštátne právne predpisy o vstupe
         a pobyte štátnych príslušníkov pridružených štátov. To umožňuje zaujať stanovisko k zákonnosti holandskej požiadavky na povolenie
         na dočasný pobyt a jej uplatňovanie za rôznych okolností. Podľa môjho názoru sa vnútroštátne právne predpisy, ktoré obmedzujú
         právo usadiť sa vyplývajúce z dohôd o pridružení, viažu na tri súbory podmienok. 
      
      36.      V prvom rade treba uviesť, že uznanie priameho účinku je neoddeliteľne spojené s priznaním práv jednotlivcov, ktorých by sa
         mali mať možnosť domáhať. Neoddeliteľnou súčasťou uznania priameho účinku je myšlienka účinnosti a súdnej ochrany individuálnych
         práv priznaných jednotlivcom. Uznanie priameho účinku týchto ustanovení dohôd o pridružení znamená, že výkon právomoci voľnej
         úvahy členskými štátmi pri uplatňovaní svojich právnych predpisov o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov pridružených štátov
         sa musí vykonať spôsobom, ktorý umožňuje súdne preskúmanie a nebráni účinnosti týchto práv.
      
      37.      V tejto súvislosti je dôležité uviesť, že v inej oblasti judikatúry, kde Súdny dvor posudzoval prípustnosť systémov predchádzajúceho
         povolenia správneho orgánu, uviedol, že dané systémy nemôžu legitimizovať takú voľnú úvahu, ktorá je spôsobilá zbaviť ustanovenia
         práva Spoločenstva ich effet utile.(22) Na účely zabezpečenia, že k tomuto nedôjde a že takéto systémy a výkon právomoci voľnej úvahy sa nebudú používať svojvoľne,
         Súdny dvor vyžaduje, aby sa zakladali na objektívnych a nediskriminačných kritériách, ktoré sú tým, ktorí sú nimi dotknutí,
         vopred známe.(23) Navyše musia mať dotknuté osoby možnosť uplatniť opravné prostriedky.(24)
      
      38.      Podľa môjho názoru by sa mali podobné kritériá uplatňovať aj pri zisťovaní platnosti vnútroštátnych systémov, ktoré vyžadujú,
         aby štátni príslušníci pridružených štátov, ktorí majú v úmysle vykonávať svoje právo usadiť sa, získali vo svojom domovskom
         štáte predchádzajúce povolenie na dočasný pobyt. Tieto systémy musia byť založené na objektívnych a vopred známych kritériách
         a musia byť odôvodnené potrebou ubezpečiť sa, že tieto osoby skutočne chcú vykonávať činnosť ako samostatne zárobkovo činné
         osoby. Musia tiež preukázať primerané procesné záruky a opravné prostriedky pre osoby, ktoré sa domáhajú svojho práva usadiť
         sa.
      
      39.      Ďalšie kritérium pre posúdenie vnútroštátnych opatrení týkajúcich sa vstupu, pobytu a usadzovania fyzických osôb vyplýva z podmienky
         upravenej v dohodách, podľa ktorej takéto opatrenia nesmú porušiť či znehodnotiť výhody, ktoré vyplývajú pre jednu zo zmluvných
         strán.(25) Súdny dvor tento postoj vo vzťahu k právam priznaným štátnym príslušníkom pridružených štátov vyložil tak, že opatrenia musia
         byť vhodné na dosiahnutie sledovaného účelu a nesmú zasiahnuť do samotnej podstaty týchto práv tým, že ich výkon znemožnia
         alebo nadmerne sťažia.(26)
      
      40.      Je jasné, že sa nezaoberám kritériom primeranosti. Je to dôsledok skutočnosti, že ako Súdny dvor objasnil v týchto istých
         prípadoch, právo usadiť sa v zmysle dohôd o pridružení sa nemá vykladať rovnako ako právo usadiť sa v zmysle Zmluvy ES. Len
         samotná podobnosť alebo dokonca totožnosť v znení ustanovení nestačí na odôvodnenie rovnakého výkladu. Užšie stanovenie cieľov
         dohôd o pridružení a širšie obmedzenia, ktoré sú tam výslovne stanovené, odôvodňujú reštriktívnejší prístup k výkladu práva
         usadiť sa, ktoré priznáva štátnym príslušníkom pridružených štátov.(27) Kritérium, ktoré sa má uplatniť namiesto toho vyžaduje, aby vnútroštátne opatrenia, ktoré sú spôsobilé narušiť výkon práva
         usadiť sa upraveného v dohodách o pridružení, nezasahovali do samotnej podstaty tohto práva.
      
      41.      Tento zásah do podstaty práva sa však posudzuje z hľadiska cieľov sledovaných vnútroštátnymi opatreniami. Požiadavku vhodnosti
         alebo primeranosti cieľov a prostriedkov možno tiež vyvodiť z rozhodnutí vo veciach Barkoci a Malik, Kondova a Gloszczuk. Vo veci Barkoci a Malik napríklad Súdny dvor vyhlásil, že „je z tohto hľadiska potrebné určiť, či pravidlá v oblasti prisťahovalectva, ktoré uplatňujú príslušné vnútroštátne orgány, podľa ktorých sa vyžaduje, aby český štátny príslušník získal pred svojím odchodom
         do tohto štátu povolenie na vstup, ktorého vydanie sa viaže na preskúmanie, či hmotnoprávne podmienky pre usadenie sa, ako
         napríklad tie, ktoré sú určené v bode 212 Immigration Rules, sú vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa alebo či z hľadiska tohto cieľa predstavujú opatrenia, ktoré zasahujú do samotnej
            podstaty týchto práv, ktoré českým štátnym príslušníkom vyplýva z článku 45 ods. 3 dohody o pridružení tým, že sa ich výkon znemožní alebo sa nadmerne
         sťaží.“(28) Inými slovami, či opatrenia zasiahnu do samotnej podstaty práv, závisí aj od toho, či sú vhodné na dosiahnutie sledovaných
         cieľov.
      
      42.      V tejto súvislosti môže byť dôležité uviesť dve dobre známe skupiny vecí, kde Súdny dvor uplatnil podobné kritérium založené
         na posúdení rozsahu, v akom mali opatrenia vplyv na podstatu práva.
      
      43.      V prípade týkajúcom sa hraníc procesnej autonómie členských štátov Súdny dvor vyhlásil, že „ak neexistujú právne predpisy
         Spoločenstva upravujúce určitú oblasť, je na domácom právnom systéme každého členského štátu, aby určil príslušné súdy a aby
         stanovil podrobné procesné pravidlá upravujúce žaloby na ochranu práv, ktoré jednotlivcom vyplývajú z priameho účinku práva
         Spoločenstva. Tieto pravidlá však nesmú byť menej priaznivé ako pravidlá, ktoré upravujú podobné domáce žaloby, ani nesmú
         znemožňovať alebo nadmerne sťažovať výkon práv, ktoré vyplývajú z práva Spoločenstva“.(29) Táto judikatúra môže byť relevantná aj pre túto vec, pretože predmetné pravidlo je procesné pravidlo a nie hmotnoprávne pravidlo.
         Môže byť tiež významné, pretože preukazuje, že hoci Súdny dvor pristupuje k procesným pravidlám členských štátov s rešpektom,
         vždy preskúma, či sú opatrenia v jeho rukách vhodné na dosiahnutie legitímneho cieľa. Iná významná judikatúra sa týka základných
         práv, osobitne základných práv vlastniť majetok a slobodného výkonu zárobkovej činnosti (ktoré má význam aj pre náš prípad),
         ktoré môžu byť obmedzené vo všeobecnom záujme, „pod podmienkou, že tieto obmedzenia v skutočnosti zodpovedajú cieľom všeobecného
         záujmu sledovaným Spoločenstvom a že z hľadiska sledovaného cieľa nepredstavujú neprimeraný a netolerovateľný zásah, ktorý
         sa dotýka samotnej podstaty týchto práv“.(30)
      
      44.      Z týchto prípadov je možné vyvodiť, že kritérium zásahu do podstaty práva nie je závislé len na rozboroch vplyvu obmedzujúcich
         opatrení na toto právo samotné. Závisí aj od cieľa, ktorý opatrenie sleduje, a vhodnosti opatrenia dosiahnuť ho. Hoci toto
         kritérium neukladá žiadny posudok o primeranosti alebo dokonca existencii menej reštriktívnej alternatívy (nevyhnutnosti)
         opatrenia, stále sa vyžaduje posúdenie vhodnosti alebo primeranosti prostriedkov a cieľov.
      
      45.      Existuje tiež posledná skupina podmienok, ktoré treba zohľadniť pri posudzovaní vnútroštátnych opatrení, ktoré obmedzujú právo
         usadiť sa vyplývajúce z dohôd o pridružení. Vyplývajú z požiadavky, ktorou sa ukladá členskému štátu, aby pri konaní v rámci
         práva Spoločenstva dodržiaval všeobecné právne zásady.(31)
      
      46.      Pri uplatňovaní pravidiel, ktoré sú upravené v dohodách medzi Spoločenstvom a tretími krajinami, alebo pri používaní výnimiek
         z týchto pravidiel konajú členské štáty v rámci práva Spoločenstva. Keď štátnym príslušníkom tretích krajín z dohôd uzavretých
         medzi treťou krajinou a Spoločenstvom vyplývajú výhody, obmedzenia práv vyplývajúce z opatrení členských štátov musia byť
         tiež v súlade so základnými právami a všeobecnými právnymi zásadami, ktorých dodržiavanie zabezpečuje Súdny dvor.(32) Za týchto okolností sú dotknuté orgány členských štátov a ich vnútroštátne súdy tiež povinné nielen „brať do úvahy“, ale
         aj dodržiavať základné práva, ktoré sú uplatniteľné v rámci právneho poriadku Spoločenstva a ktoré sa na základe ich povahy
         vzťahujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ako sú právo na rešpektovanie rodinného života alebo právo na účinnú súdnu
         ochranu.(33)
      
      47.      V tejto súvislosti je tiež dôležité poznamenať, že súdna ochrana základných práv je osobitne dôležitá v súvislosti so zaobchádzaním,
         ktoré je dohodnuté voči štátnym príslušníkom tretích krajín, keďže predstavujú „oddelené a izolované menšiny“.(34) Sú to často zvlášť zraniteľné skupiny, ktoré nemajú iné, najmä politické prostriedky, aby ovplyvnili právne predpisy a politický
         proces na účel ochrany svojich práv. Cudzinci vzhľadom na samotnú povahu politického spoločenstva nemôžu požívať všetky práva
         priznané občanom tohto politického spoločenstva, ale práve z tohto istého dôvodu si zaslúžia väčšiu súdnu ochranu, keď sú
         ich práva dotknuté rozhodnutiami toho istého politického spoločenstva.
      
      48.      Vzhľadom na doposiaľ uvedené verím, že je možné dospieť k záveru, že domáce pravidlá o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov
         pridružených štátov, ktorí chcú mať pobyt v členskom štáte Únie s cieľom usadiť sa, sú prijateľné, pokiaľ spĺňajú nasledujúce
         všeobecné podmienky: 1. musia byť založené na objektívnych kritériách, ktoré môžu byť žiadateľom vopred známe a sú preskúmateľné
         súdmi; 2. nesmú zasahovať do samotnej podstaty práva usadiť sa (sú prijateľné, pokiaľ sú vhodné na dosiahnutie cieľa, ktorý
         sledujú, t. j. kontrolu prisťahovalectva na iné účely ako na výkon práva usadiť sa a pokiaľ výkon tohto práva neznemožňujú
         alebo ho nadmerne nesťažujú); a 3. musia byť zlučiteľné so základnými právami a všeobecnými právnymi zásadami, ktoré musia
         členské štáty dodržiavať, keď konajú v rámci práva Spoločenstva.
      
      49.      S prihliadnutím na tieto všeobecné podmienky teraz posúdim holandské právne predpisy v dvoch rôznych situáciách, ktoré popísal
         vnútroštátny súd. V tejto súvislosti z judikatúry vyplýva, že je dôležité rozlišovať medzi osobami, ktoré sa zdržiavajú v Holandsku
         v čase podania žiadosti o udelenie povolenia na pobyt legálne, a tými, ktoré sa zdržiavajú v Holandsku nelegálne.
      
      C –    Postavenie štátnych príslušníkov pridružených štátov, ktorí sa nelegálne zdržiavajú v hostiteľskom členskom štáte 
      50.      V zásade je možné súhlasiť s tým, že zamietnutie žiadostí podaných v hostiteľskom štáte osobami, ktorých situácia je nelegálna,
         bez predchádzajúceho preskúmania je zlučiteľné s dohodami o pridružení. Táto zlučiteľnosť vyplýva z potreby zaručiť účinnosť
         domácich právnych predpisov o vstupe, pobyte a práve usadiť sa, ktoré sa týkajú štátnych príslušníkov tretích krajín. Na zabezpečenie
         ich účinnosti je nevyhnutné zabrániť, aby štátni príslušníci pridružených štátov požívali z nelegálnej situácie akékoľvek
         výhody. Preto Súdny dvor vo veci Gloszczuk usúdil, že ak členský štát zamietne žiadosť o výkon práva usadiť sa „z toho dôvodu,
         že v čase podania tejto žiadosti sa žiadateľ na jeho štátnom území zdržiaval ilegálne vzhľadom na nepravdivé vyhlásenia určené
         uvedeným štátnym orgánom s cieľom získať počiatočné povolenie na vstup založené na inom dôvode alebo na nedodržaní podmienky
         výslovne spätej s týmto povolením, ktorá má súvis so schválenou dĺžkou jeho pobytu v uvedenom členskom štáte“(35), je to zlučiteľné s príslušnými ustanoveniami dohôd o pridružení. Preto je v zásade nelegálnosť žiadateľovho pobytu v hostiteľskom
         členskom štáte dostatočným dôvodom na zamietnutie žiadosti.
      
      51.      Taká by bola v tomto prípade situácia bulharských štátnych príslušníčok, ktoré boli povinné mať víza, aby mohli vstúpiť do
         Holandska a zdržiavať sa tam po dobu najviac šesť mesiacov, ale nemali víza, keď podali žiadosť o udelenie povolenia na pobyt
         s cieľom usadiť sa. V zásade ich takéto porušenie právnych predpisov hostiteľskej krajiny v oblasti prisťahovalectva dostalo
         do takého postavenia, že ich žiadosť nemôže byť preskúmaná. Podľa Spoločného vyhlásenia zmluvných strán, ktoré je prílohou
         k Záverečnému aktu každej dohody o pridružení a ktoré treba vziať do úvahy pri výklade, totiž samotná skutočnosť, že pre fyzické
         osoby niektorých zmluvných strán sa požadujú víza a pre fyzické osoby iných strán sa nepožadujú, sa nebude považovať za porušenie
         alebo znehodnotenie výhod v zmysle osobitného záväzku.
      
      52.      V predchádzajúcich bodoch som opakoval slová „v zásade“, pretože by bolo možné sa nazdávať, že veľmi obmedzujúca vízová politika
         členských štátov by mohla pôsobiť ako absolútna prekážka vstupu a pobytu s cieľom usadiť sa. Inými slovami právne predpisy
         v oblasti prisťahovalectva by mohli byť také striktné, že by zasiahli samotnú podstatu práva usadiť sa, ktoré je upravené
         v dohodách o pridružení. Žiadalo by sa vysvetliť, že podmienky, ktoré sú uložené štátnym príslušníkom pridružených štátov
         na to, aby legálne vstúpili na územie členského štátu Únie, nesmú byť také, aby znemožnili výkon ich práva usadiť sa v zmysle
         dohôd o pridružení. Keby boli právne predpisy upravujúce vstup na územie štátu také, že by účinne zabránili vstupu na územie
         štátu s cieľom usadiť sa, potom by štátny príslušník pridruženého štátu nemal možnosť „legálneho“ výkonu svojho práva usadiť
         sa.
      
      53.      Tam, kde napríklad neexistuje žiadne alebo len veľmi obmedzené účinné súdne preskúmanie zamietavých rozhodnutí v súvislosti
         s vízami, ktoré prijímajú diplomatické zastupiteľstvá a konzulárne úrady členského štátu, je možné tvrdiť, že jediná možnosť,
         ako sa štátny príslušník štátu, s ktorým Spoločenstvo uzavrelo dohodu o pridružení, môže domáhať práva usadiť sa, je vstúpiť
         na územie hostiteľského členského štátu ako nelegálny prisťahovalec. Preto nemožno na judikatúru Súdneho dvora, ktorá rozlišuje
         medzi legálnou a nelegálnou situáciou cudzincov, hľadieť ako na absolútnu, ale ako na podmienenú zlučiteľnosťou ustanovení
         o práve usadiť sa podľa dohôd o pridružení a vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré určujú nelegálnosť pobytu cudzinca na
         území členského štátu.
      
      54.      Vo svojich pripomienkach Komisia poukazuje na to, že udelenie povolenia na dočasný pobyt holandskými diplomatickými a konzulárnymi
         službami často zjavne trvá veľmi dlhý čas,(36) čo de facto zabraňuje štátnym príslušníkom pridružených krajín vo výkone ich práva usadiť sa. Keby to tak skutočne bolo a keby naviac
         neexistovali žiadne účinné súdne opravné prostriedky, mohli by bulharské štátne príslušníčky tvrdiť, že ich jedinou možnosťou,
         ako účinne vykonať svoje právo usadiť sa, je vstúpiť na územie Holandska nelegálne a potom sa svojho práva domáhať pred vnútroštátnymi
         súdmi.
      
      55.      Bulharské žalobkyne však žiadne tvrdenia na podporu tohto predpokladu na pojednávaní nepredložili. V každom prípade je na
         vnútroštátnom súde, aby určil, či ide skutočne o tento prípad.
      
      56.      Z návrhu vnútroštátneho súdu a z pripomienok predložených rôznymi účastníkmi sa zdá, že bulharské štátne príslušníčky tvrdili,
         že právo usadiť sa im automaticky dáva právo na vstup a pobyt. Podľa vnútroštátneho súdu preto dospeli k záveru, že víza (a
         v dôsledku toho aj povolenie na dočasný pobyt) nemožno vyžadovať od niekoho, kto má v úmysle pracovať ako samostatne zárobkovo
         činná osoba v jednom z členských štátov.
      
      57.      Treba však pripomenúť, že ako žalobkyne nepriamo uznávajú, právo na vstup a pobyt existuje len v rozsahu, v akom existuje
         právo vstupu v spojení s výkonom práva usadiť sa. Ako bolo uvedené vyššie, takéto právo sa preto viaže na podmienky nevyhnutné
         na to, aby sa zabezpečilo, že právo vstupu nebude použité na iné účely ako na výkon práva usadiť sa. To odôvodňuje existenciu
         osobitných podmienok a postupov (ako sú víza).
      
      58.      Ako to však Súdny dvor vysvetlil vo veci Jany a i. a vo veci Barkoci a Malik, povinnosť „získať povolenie na vstup vo svojej
         krajine trvalého pobytu, ktorého vydanie sa viaže na preskúmanie, či hmotnoprávne podmienky... nemajú taký účel alebo účinok,
         že sa výkon práv, ktoré českým štátnym príslušníkom vyplývajú z článku 45 ods. 3 dohody o pridružení znemožní alebo sa nadmerne
         sťaží“.(37)
      
      59.      Preto stačí poznamenať, že bulharské štátne príslušníčky vstúpili do Holandska nelegálne a pritom sa dostali do situácie,
         ktorá im odhliadnuc od výhrady zakotvenej v dôležitých ustanoveniach uvedených v bodoch 52 a 53 týchto návrhov, bráni vo výkone
         práva usadiť sa vyplývajúceho im z Dohody o pridružení medzi Spoločenstvom a Bulharskou republikou.
      
      60.      S prihliadnutím na vyššie uvedené dôležité ustanovenia sa mi automatické zamietnutie žiadostí, ktoré podali nelegálni prisťahovalci,
         zdá byť zlučiteľné s príslušnými ustanoveniami dohôd o pridružení. V tomto prípade nebolo preukázané, že by bulharské štátne
         príslušníčky nemali žiadny iný spôsob výkonu práva usadiť sa ako formou nelegálneho prisťahovalectva. Navyše sa vôbec nepokúsili
         vykonávať svoje právo usadiť sa v zmysle podmienok upravených hostiteľským členským štátom, ani sa nepokúšali domáhať sa súdneho
         určenia neplatnosti týchto podmienok podľa dohôd o pridružení.
      
      D –    Postavenie štátnych príslušníkov pridružených štátov, ktorí sa legálne zdržiavajú na území hostiteľského členského štátu
      61.      Ako už bolo uvedené vyššie, vo veci Barkoci a Malik Súdny dvor riešil otázku zlučiteľnosti požiadavky povolenia na dočasný
         pobyt, ktoré má získať v štáte pôvodu štátny príslušník pridruženého štátu, ktorý má záujem o vstup na územie Spojeného kráľovstva
         na účely usadenia sa, s dohodami o pridružení. Medzi skutkovým stavom týkajúcim sa poľských a slovenských štátnych príslušníčok
         v tomto prípade a skutkovým stavom vo veci Barkoci a Malik sú však významné rozdiely.
      
      62.      V prvom rade v tomto prípade je povinnosť získať povolenie uložená štátnym príslušníkom pridružených štátov, ktorí sa už legálne
         zdržiavajú na území Holandska a len podávajú žiadosť o zmenu svojho postavenia, aby nadobudli trvalý pobyt s cieľom usadiť
         sa ako samostatne zárobkovo činné osoby.
      
      63.      V druhom rade následky uloženej povinnosti nie sú v týchto dvoch prípadoch rovnaké. V prípade Immigration Rules, ktoré platia
         v Spojenom kráľovstve, by sa žiadosť štátneho príslušníka pridruženého štátu o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť
         sa stále posudzovala správnymi orgánmi, dokonca aj v prípade, keby neexistovalo povolenie na dočasný pobyt. Žiadosť tejto
         osoby by jednoducho podliehala zbežnejšiemu posúdeniu orgánmi Spojeného kráľovstva.
      
      64.      Vo veci Barkoci a Malik je dôležité zistenie, a to, že Immigration Rules v Spojenom kráľovstve správne orgány uplatňovali
         pružnejším spôsobom: „… dokonca bez toho, aby bolo potrebné zaoberať sa otázkou, či článok 59 ods. 1 dohody o pridružení umožňuje
         príslušným orgánom hostiteľského členského štátu odmietnuť prijatie na svojom štátnom území českého štátneho príslušníka,
         ktorý nemá povolenie na vstup, stačí skúmať, či uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy v oblasti prisťahovalectva ako celku
         britskými štátnymi orgánmi, vrátane výkonu právomoci voľnej úvahy vykonávanej Secretary of State, je zamerané na určenie toho,
         či podmienka povolenia na vstup, ktorá môže byť vylúčená v individuálnych prípadoch, je zlučiteľná s podmienkou uvedenou na
         konci prvej vety spomenutého článku 59 ods. 1 dohody o pridružení“.(38) Toto jasne preukazuje, že rozbor Súdneho dvora sa zameriaval na systém pripúšťajúci právomoc voľnej úvahy, ktorý, ako je
         dostatočne zrejmé z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a z vyjadrenia holandskej vlády, v zmysle holandských právnych
         predpisov neexistuje.
      
      65.      Zdá sa, že záver Súdneho dvora, že príslušné ustanovenia v jednej z dohôd o pridružení nebránia Spojenému kráľovstvu v tom,
         aby požadovalo predchádzajúcu kontrolu, „pod podmienkou, že [príslušné] orgány vykonávajú svoju právomoc voľnej úvahy, pokiaľ
         ide o žiadosti o udelenie povolenia na vstup s cieľom usadenia sa, ktorá bola podaná podľa dohody v mieste vstupu na územie
         štátu takým spôsobom, aby mohlo byť povolenie na vstup udelené… na inom základe ako na základe Immigration Rules, ak žiadosť
         osoby jednoznačne a zjavne spĺňa hmotnoprávne podmienky, akými sú tie, ktoré by sa uplatnili, keby sa podala žiadosť o udelenie
         povolenia na vstup vo [vlastnej krajine pôvodu]“,(39) sa týka výlučne systému v Spojenom kráľovstve. To teda znamená, že dohody o pridružení nebránia systému predbežnej kontroly
         v krajine pôvodu, pokiaľ neboli žiadosti podané v hostiteľskom členskom štáte automaticky zamietnuté, ale sa skutočne posudzovali,
         hoci aj menej dôkladne,(40) keď jednoznačne a zjavne spĺňajú hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa. Aj keď je to možné, nie je nevyhnutné, že to znamená, že holandský systém, podľa ktorého sa také žiadosti automaticky zamietajú bez preskúmania a ktorý neupravuje
         právomoc voľnej úvahy, akou je tá, ktorú upravuje systém v Spojenom kráľovstve, je nezlučiteľný s dohodami o pridružení. To
         však určite neznamená, že tento systém je s nimi zlučiteľný.
      
      66.      V skutočnosti môže byť rozsudok Barkoci a Malik použitý skôr na podporu prvého záveru (a contrario) než druhého záveru. Možno povedať, že keby Súdny dvor uložil jasnú podmienku, znamenalo by to, že automatický systém, akým
         je holandský systém, by bol nezlučiteľný s dohodami. Ale osobitné vlastnosti oboch systémov nás vedú k tomu, aby sme posudzovali
         holandský systém znovu a samostatne. Rozsudok Barkoci a Malik by sa pre tento prípad nemal považovať za rozhodujúci, ale iba za poskytujúci všeobecné usmernenie v tejto veci.
      
      67.      Niektoré veci sú však z hľadiska judikatúry jasné.
      
      68.      V prvom rade samotná skutočnosť, že hmotnoprávne podmienky na získanie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa sú jednoznačne
         a zjavne splnené, nie je podstatná pre zodpovedanie otázky, ktorú položil vnútroštátny súd. Inými slovami, skutočnosť, že
         Súdny dvor v rozsudku Barkoci a Malik dospel k záveru, že dohody o pridružení nebránia takému systému, akým je systém ustanovený v Spojenom kráľovstve, neznamená,
         že iba taký systém je zlučiteľný s dohodami. Je potrebné pokúsiť sa vyhnúť nebezpečenstvu svojvoľného používania argumentácie a contrario. Maximálne môžeme povedať s istotou toto: keby sa holandský systém automatického zamietnutia považoval za nezlučiteľný s dohodami
         o pridružení, jednou z možností, ktorá by bola zlučiteľná s týmito dohodami, by bolo prijať podobný systém, aký je v Spojenom
         kráľovstve.
      
      69.      Holandská vláda tiež tvrdila, že podľa platných právnych predpisov v tejto krajine trojmesačná voľná doba pre štátnych príslušníkov
         krajín, u ktorých sa nevyžadujú víza, automaticky skončí, pokiaľ požiadajú o udelenie povolenia na pobyt, keďže to preukazuje,
         že majú v úmysle ostať tam aj po skončení tejto trojmesačnej doby. V takom prípade už pobyt cudzinca v Holandsku nie je legálny
         a na to, aby bola žiadosť posúdená, je potrebné povolenie na dočasný pobyt. Ich situácia by preto nebola odlišná od situácie
         bulharských štátnych príslušníčok, pretože porušili vízovú povinnosť a automatické zamietnutie ich žiadosti by bolo tiež dôvodné.
      
      70.      Pravidlo, podľa ktorého samotná skutočnosť podania žiadosti o udelenie povolenia na pobyt s cieľom vykonať právo usadiť sa
         vyplývajúce z dohôd o pridružení z hľadiska týchto dohôd spôsobuje, že pobyt štátneho príslušníka jednej z krajín, s ktorou
         Spoločenstvo uzavrelo také dohody, je nelegálny, a to má za účinok porušenie alebo znehodnotenie tohto práva. Keby sa pripustila
         argumentácia holandskej vlády, ktorémukoľvek členskému štátu by stačilo, aby považoval určité správanie za nelegálne, a tento
         členský štát by bol oprávnený zamietnuť akúkoľvek žiadosť s cieľom usadiť sa, dokonca aj vtedy, keby tým správaním bola sama
         žiadosť s cieľom usadiť sa. Najskôr treba posúdiť oprávnenosť holandskej požiadavky a nie naopak. V tomto prípade boli na
         rozdiel od bulharských štátnych príslušníčok štátne príslušníčky pridružených štátov v legálnej situácii až do okamihu, kým
         sa nerozhodli podať žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa. V dôsledku tejto žiadosti nielenže nemôžu vykonávať
         právo usadiť sa prostredníctvom takejto žiadosti, ale navyše sú pozbavené práva na krátkodobý pobyt podľa Schengenského režimu.
         Táto automatická protiprávnosť predstavuje dodatočnú sankciu, ktorá sa zdá byť neodôvodneným a mimoriadne prísnym trestom
         za výkon práva z inak legálneho postavenia a nezodpovedá žiadnemu inému legitímnemu cieľu, ktorý by už nebol zabezpečený hlavnou
         požiadavkou získania povolenia na dočasný pobyt. Týmto nie je nijakým spôsobom dotknutá otázka, či je požiadavka na povolenie
         na dočasný pobyt, ktoré sa má získať v krajine pôvodu, zlučiteľná s dohodami.
      
      71.      Táto otázka sa tiež môže preskúmať z hľadiska Schengenského acquis. Nebudem sa tu však týmto podrobnejšie zaoberať, keďže túto otázku možno riešiť v súvislosti s dohodami o pridružení. Toto
         druhé hľadisko by vznieslo otázku, či má Súdny dvor právomoc vykladať príslušné ustanovenia Schengenského acquis vzhľadom na obmedzenie uvedené v článku 68 ES. Keby neboli ustanovenia dohôd o pridružení dostatočné pre riešenie otázky,
         nemal by som vôbec rozpaky tvrdiť, že do právomoci Súdneho dvora patrí vykladať ustanovenia Schengenského acquis vo všetkých prípadoch, pokiaľ má ich výklad význam pre určenie rozsahu práv, ktoré patria do všeobecnej pôsobnosti Súdneho
         dvora. Potom by som preskúmal, či príslušné ustanovenia Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda(41) obsahujú normy a zásady, ktoré bránia členskému štátu, ktorý je účastníkom tejto bližšej spolupráce, aby určil, že žiadosť
         o usadenie sa spôsobuje skončenie trojmesačnej doby krátkodobého pobytu podľa Schengenského režimu.
      
      72.      V ďalšom kroku musím pristúpiť k rozboru podstatnej požiadavky holandských pravidiel, ktoré sú predmetom sporu: v Holandsku
         nie je možné podať priamu žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa ani keď sa žiadatelia legálne zdržiavajú
         v Holandsku v inom postavení, a to aj napriek tomu, že jednoznačne a zjavne spĺňajú hmotnoprávne podmienky pre usadenie sa.
         Automatické zamietnutie akejkoľvek žiadosti, pri ktorej sa nepostupovalo spôsobom predbežnej kontroly v štáte pôvodu, je podľa
         Holandska podstatné pre to, aby sa zabezpečila účinnosť tohto systému predbežnej kontroly. Nie je ale prehnané nútiť žiadateľov,
         aby sa vrátili späť do krajiny ich štátnej príslušnosti alebo trvalého pobytu, aby tam požiadali o usadenie sa, ak sa legálne
         zdržiavajú v Holandsku?
      
      73.      Už som vyššie uviedol všeobecné podmienky, ktoré podľa mňa musia spĺňať vnútroštátne opatrenia, ktoré obmedzujú právo usadiť
         sa v zmysle dohôd o pridružení. Hoci aj iné otázky môžu mať pre tento prípad význam,(42) okolnosti, ktoré boli prednesené pred Súdnym dvorom, sa sústreďujú na kritérium, či sú opatrenia vhodné na dosiahnutie legitímneho
         cieľa a na zásah do podstaty tohto práva. Ako som vyššie uviedol, myslím si, že kritérium, ktoré určil Súdny dvor v jeho predchádzajúcich
         rozhodnutiach, nevyžaduje posúdenie primeranosti opatrenia. Opatrenie ani nemusí byť najmenej obmedzujúcou alternatívou (kritérium
         nevyhnutnosti). To však neznamená, že akékoľvek opatrenie, ktoré zrejme sleduje dosiahnutie legitímneho cieľa, je prijateľné.
         Opatrenie musí byť vhodné na dosiahnutie cieľa a z hľadiska tohto cieľa nesmie byť neprimerané, a to s ohľadom na náklady,
         ktoré vznikajú štátnym príslušníkom pridružených štátov, ktorí majú v úmysle vykonať svoje právo usadiť sa. Musí existovať
         vzťah medzi údajným účelom opatrenia a prostriedkami, ktoré zavádza na jeho dosiahnutie. V tomto prípade prostriedky použité
         v Holandsku podstatne zaťažujú žiadateľov z pridružených krajín: hoci sa legálne zdržiavajú v Holandsku, sú nútení opustiť
         ho a podať novú žiadosť vo svojej krajine pôvodu alebo trvalého pobytu bez toho, aby bolo prihliadnuté na ich individuálnu
         situáciu.
      
      74.      S ohľadom na uvedené a tiež s ohľadom na osobitnú pozornosť, ktorú musia súdne orgány venovať posúdeniu práv jednotlivcov
         patriacim k menšinám, ktoré nemajú žiadny vplyv vo vnútroštátnom politickom procese, musia holandské orgány predložiť osobitne
         presvedčivé argumenty na odôvodnenie systému, ktorý zaviedli vo svojom právnom poriadku, ktorý zaťažuje takýmito bremenami
         členov týchto menšín. Holandské orgány predložili v skutočnosti veľmi málo dôkazov na odôvodnenie takéhoto systému automatického
         zamietnutia v prípade neexistencie povolenia na dočasný pobyt. Prečo by holandské orgány nemohli urobiť aspoň zbežné posúdenie
         hmotnoprávnych okolností pre usadenie sa v situácii, akou je situácia v spore vo veci samej, kde sa už žiadateľky legálne
         zdržiavali v Holandsku? Orgány v Spojenom kráľovstve tak môžu urobiť s ohľadom na žiadateľov, ktorí svoju žiadosť predložia
         na hraniciach. V tomto prípade by Holandsko mohlo využiť dokonca aj trojmesačnú dobu, ktorú majú štátni príslušníci týchto
         pridružených štátov, aby sa spojili so svojimi diplomatickými a konzulárnymi službami v ich krajine pôvodu alebo trvalého
         pobytu, aby získali všetky dodatočné potrebné informácie ohľadne žiadateľov. Navyše tiež treba poznamenať, že povahu zárobkovej
         činnosti, ktorá sa má vykonávať v tomto prípade, možno v niektorých ohľadoch lepšie posúdiť v Holandsku (najmä z hľadiska
         jej povahy ako samostatnej zárobkovej činnosti).(43)
      
      75.      Namiesto toho, aby holandská vláda odôvodnila automatické zamietanie, vyjadrila sa iba k inštrumentálnemu vzťahu medzi opatrením
         a systémom predbežnej kontroly v štáte pôvodu. Automatické odmietanie zaoberať sa žiadosťou, ktorá bola predložená v Holandsku,
         ak neexistuje povolenie na dočasný pobyt, prezentovala ako nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti systému predbežnej kontroly,
         ktorú Súdny dvor uznal za prípustnú. Ako by mohol mať taký systém effet utile, ak umožníme štátnym príslušníkom pridružených štátov vstup v určitom postavení a potom zmenu ich postavenia na postavenie
         osôb s trvalým pobytom? Inými slovami, nie je možné, aby Súdny dvor uznal oprávnenosť systému predbežnej kontroly a aby následne
         povedal, že za určitých okolností nie je uplatniteľný. Výnimky by sa používali na obchádzanie všeobecného systému.
      
      76.      Podľa môjho názoru však Holandsko zlyhalo pri svojom výklade rozsahu prípustnosti systému predbežnej kontroly a údajnej nezlučiteľnosti
         takéhoto systému a systému, ktorý tiež umožní, aby sa niektoré žiadosti podávali v hostiteľskom členskom štáte.
      
      77.      Ako som tvrdil vyššie, Súdny dvor prijal systém predbežnej kontroly vo veci Barkoci a Malik „v zásade“ a v spojení s nevyhnutnosťou systému posúdenia, či žiadosti spĺňajú hmotnoprávne podmienky práva usadiť sa. Ale
         to, že Súdny dvor akceptoval zbežnejšie posúdenie v hostiteľskom členskom štáte a zároveň ochota Spojeného kráľovstva vykonať
         také posúdenie, tiež preukazujú, že predchádzajúca kontrola v štáte pôvodu nemusí byť vždy nevyhnutná. Podľa Súdneho dvora
         môžu existovať prípady, v ktorých sa môže posúdenie hmotnoprávnych podmienok vykonať v hostiteľskom členskom štáte.
      
      78.      Ale ako môže taká možnosť existovať súčasne so systémom predbežnej kontroly? Nemá holandská vláda pravdu, keď poznamenáva,
         že keby Súdny dvor skutočne umožnil, aby sa žiadosti podávali v hostiteľskom štáte, zbavovali by systém predbežnej kontroly
         effet utile? Myslím, že nie, pretože Súdny dvor pripustil, že povaha posúdenia, ktoré sa má vykonať v hostiteľskom členskom štáte, je
         rozdielna od povahy posúdenia, ktorá sa vykonáva v štáte pôvodu. Vnútroštátne orgány môžu podrobiť žiadosti, ktoré boli podané
         na ich území, zbežnejšiemu posúdeniu. Inými slovami, priestor voľnej úvahy ponechaný vnútroštátnym orgánom pri ich posudzovaní
         je širší. Ale na toto by sa nemalo hľadieť ako na priznanie nekontrolovateľnej rozhodovacej právomoci vnútroštátnym orgánom.
         Takáto právomoc voľnej úvahy sa musí vykonávať a musí byť preskúmateľná s prihliadnutím na osobitné okolnosti podávanej žiadosti
         (miesto podania, čas, ktorý je k dispozícii na konanie, zamýšľaná činnosť, postavenie žiadateľa) a pravdepodobnosť, že žiadateľ
         prima facie spĺňa požiadavky pre usadenie sa.
      
      79.      S ohľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že systém predbežnej kontroly v štáte pôvodu je zlučiteľný s možnosťou súčasného
         posúdenia žiadostí podaných v hostiteľskom štáte. Účinnosť prvého systému je zabezpečená odlišnou povahou preskúmania, ktoré
         majú vykonať vnútroštátne orgány za týchto rozdielnych okolností. V dôsledku toho nevidím žiadny legitímny dôvod pre systém,
         akým je systém podľa holandských právnych predpisov, ktorý odmieta posúdiť akúkoľvek žiadosť, ktorej nepredchádzalo povolenie
         na dočasný pobyt, ktoré sa má získať v krajine pôvodu alebo trvalého pobytu. Holandsko nepreukázalo, prečo systém, ktorý kladie
         také veľké bremeno na žiadateľov o usadenie sa z pridružených štátov, ktorí sa legálne zdržiavajú v Únii, je vhodný na dosiahnutie
         určitého legitímneho cieľa uznaného dohodami o pridružení.
      
      80.      Pred vyvodením záverov je dôležité rozobrať možnosť výkladu holandských pravidiel v súlade s dohodami o pridružení. Túto možnosť
         navrhla Komisia.
      
      81.      Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že vždy, keď sa pravidlo môže vykladať viac ako jedným spôsobom, treba uprednostniť
         výklad, ktorý je v súlade s právom Spoločenstva. Súdny dvor potvrdil túto možnosť v súvislosti s pravidlami Spoločenstva rôzneho
         stupňa: keď je znenie sekundárneho práva Spoločenstva možné vykladať viac ako jedným spôsobom, treba uprednostniť výklad,
         ktorý umožňuje, aby bolo ustanovenie v súlade so Zmluvou pred výkladom, ktorý vedie k tomu, že je so Zmluvou nezlučiteľné.(44) Tá istá zásada bola tiež opakovane uvedená v súvislosti s výkladom vnútroštátneho práva.(45) Je to pravidlo, ktoré maximalizuje effet utile práva Spoločenstva a minimalizuje možný konflikt s vnútroštátnym právom. To však nemôže brániť právnej istote a musí rešpektovať
         autonómiu vnútroštátnych súdov pri výklade vnútroštátneho práva. Hoci Súdny dvor vykladá právo Spoločenstva, nevykladá vnútroštátne
         právo.(46) Keď Súdny dvor posudzuje vnútroštátne právo, musí sa riadiť výkladom, ktorý poskytol vnútroštátny súd. V tomto prípade je
         veľmi jasné z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a tiež z písomných a ústnych pripomienok, ktoré boli predložené v mene
         holandskej vlády, že holandské právne predpisy nemožno vykladať v súlade s návrhom Komisie. Inými slovami, bolo by možné považovať
         ich za zlučiteľné s dohodami o pridružení iba prostredníctvom výkladu contra legem. To znamená, že konfliktu právnych predpisov sa nemožno vyhnúť a vnútroštátny sudca nemôže na konfliktný právny predpis prihliadať.
         Navyše ponechanie takéhoto právneho predpisu v platnosti by mohlo viesť k problémom z hľadiska jednotnosti a správnej praxe.
         Určenie nezlučiteľnosti s dohodami o pridružení vedie okrem nemožnosti uplatňovať vnútroštátny právny predpis aj k povinnosti
         zmeniť vnútroštátny právny predpis, čo je dôsledok, ktorý v tomto prípade prinesie jednoznačné výhody.
      
      82.      Záverečný bod, na ktorý je potrebné pamätať, je osobitná povaha činností, ktoré mali žalobkyne v úmysle vykonávať ako samostatne
         zárobkovo činné osoby v Holandsku. V týchto návrhoch som túto záležitosť doposiaľ neuvádzal, keďže predmetné právne predpisy
         sú všeobecné a predstavujú obmedzenie pre všetky druhy činností, ktoré možno vykonávať ako samostatne zárobkovú činnosť. Ak
         však Súdny dvor dospeje k dvom hlavným návrhom, ktoré tu obhajujem, a teda, v prvom rade, že automatická nelegálnosť pri inak
         legálnom krátkodobom pobyte cudzinca, ktorá je stanovená v právnych predpisoch, je nezlučiteľná s dohodami o pridružení, a v druhom
         rade, že všeobecná požiadavka povolenia na dočasný pobyt, ktoré sa má získať v krajine pôvodu, aby bolo možné požiadať o povolenie
         na pobyt, zasahuje do samotnej podstaty práva usadiť sa upraveného v dohodách o pridružení, pokiaľ sa cudzinci legálne zdržiavajú
         na území Holandska, mal by Súdny dvor pripomenúť vnútroštátnemu súdu dosť prísne podmienky, ktoré sú uvedené v rozsudku Jany
         a i. a musia byť splnené, aby bolo možné činnosť prostitúcie považovať za zárobkovú činnosť vykonávanú ako samostatne zárobkovo
         činná osoba.
      
      83.      Vzhľadom na uvedený rozsudok možno prostitúciu považovať za zárobkovú činnosť vykonávanú samostatne zárobkovo činnou osobou
         iba vtedy, keď je preukázané, že ju bude vykonávať osoba poskytujúca službu mimo rámca akéhokoľvek vzťahu podriadenosti týkajúceho
         sa voľby tejto činnosti, pracovných podmienok a podmienok odmeňovania, na vlastnú zodpovednosť tejto osoby a za odmenu, vyplácanú
         tejto osobe priamo a v plnej výške.(47) Tieto podmienky sa musia posudzovať vnútroštátnymi orgánmi a súdmi, aby sa zabezpečilo, že činnosť je skutočne vykonávaná
         na samostatne zárobkovo činnom základe. Toto kritérium je určené na to, aby sa zabránilo kriminálnym organizáciám a sieťam
         prostitúcie využívať vo svoj prospech výhody vnútroštátnych právnych predpisov určených na ochranu situácie prostitútok.
      
      IV – Návrh
      84.      Vzhľadom na uvedené sa podľa môjho názoru majú otázky, ktoré položil vnútroštátny súd, zodpovedať takto:
      
      1.      Článok 45 ods. 1 v spojení s článkom 59 ods. 1 dohody o pridružení s Bulharskom, článok 44 ods. 3 v spojení s článkom 58 dohody
         o pridružení s Poľskom a článok 45 ods. 3 v spojení s článkom 59 dohody o pridružení so Slovenskou republikou priznávajú štátnym
         príslušníkom týchto štátov práva na vstup a pobyt ako dôsledok práva usadiť sa, ktoré však môžu byť obmedzené právnymi predpismi
         hostiteľského členského štátu o vstupe, pobyte a práve usadiť sa štátnych príslušníkov týchto štátov.
      
      2.      Obmedzenia práva usadiť sa vyplývajúceho z dohôd o pridružení, ktoré vychádzajú z uplatňovania týchto pravidiel, sú prijateľné,
         pokiaľ sa opierajú o objektívne kritériá, ktoré môžu žiadatelia poznať vopred a sú preskúmateľné súdmi, sú vhodné na dosiahnutie
         legitímneho cieľa tak, aby sa výkon práva neznemožnil alebo nadmerne nesťažil, a pokiaľ sú v súlade so základnými právami
         a všeobecnými zásadami práva, ktorému podliehajú členské štáty, keď konajú v rámci práva Spoločenstva.
      
      3.      Vnútroštátny právny predpis, ktorý vyžaduje, aby vnútroštátne orgány odmietli posúdiť žiadosť o udelenie povolenia na pobyt
         s cieľom usadiť sa podľa vyššie uvedených ustanovení dohôd o pridružení, keď žiadatelia vstúpili na územie hostiteľského členského
         štátu nelegálne, je v zásade vhodný na dosiahnutie legitímneho cieľa kontroly prisťahovalectva na iné účely ako na účely práva
         usadiť sa a neznemožňuje ani nadmerne nesťažuje výkon tohto práva.
      
      4.      Vnútroštátny právny predpis, podľa ktorého sa automaticky zamieta akákoľvek žiadosť o udelenie povolenia na pobyt s cieľom
         usadiť sa podľa vyššie uvedených ustanovení dohôd o pridružení, ktorú podali štátni príslušníci pridružených štátov, ktorí
         sa legálne zdržiavajú na území členského štátu, bez preskúmania iba na základe toho, že žiadatelia nemajú povolenie na dočasný
         pobyt, ktorý majú získať v krajine pôvodu alebo trvalého pobytu, nie je vhodný na dosiahnutie legitímneho cieľa a je spôsobilý
         znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práva usadiť sa.
      
      1 –	Jazyk prednesu: portugalčina.
      
      2 –	Európska dohoda o pridružení uzatvorená medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Slovenskou
         republikou na strane druhej (Ú. v. ES L 359, 1994, s. 2); Európska dohoda o pridružení uzatvorená medzi Európskymi spoločenstvami
         a ich členskými štátmi na strane jednej a Poľskou republikou na strane druhej (Ú. v. ES L 348, 1993, s. 2); Európska dohoda
         o pridružení uzatvorená medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Bulharskou republikou na
         strane druhej (Ú. v. ES L 358, 1994, s. 3).
      
      3 –	Už citované dohody.
      
      4 –	Rozsudky z 27. septembra 2001, Gloszczuk, C‑63/99, Zb. s. I‑6369; z 27. septembra 2001, Kondova, C‑235/99, Zb. s. I‑6427,
         z 27. septembra 2001, Barkoci a Malik, C‑257/99, Zb. s. I‑6557.
      
      5 –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, body 57 do 59 a bod 3 výroku.
      
      6 –	Rozsudok z 20. novembra 2001, Jany a i., C‑268/99, Zb. s. I‑8615, bod 28.
      
      7–	Rozsudok Kondova, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, body 71 a 82.
      
      8 –	Pozri okrem iného rozsudok Jany a i., už citovaný, bod 35; návrhy generálneho advokáta vo veci 1/91, Zb. s. I‑6079, bod 14; rozsudky z 1. júla 1993, Metalsa, C‑312/91, Zb. s. I‑3751, bod 12, ako aj z 2. marca 1999, Eddline El-Yassini, C‑416/96, Zb. s. I‑1209, bod 47.
      
      9 –	V tejto súvislosti pozri HEDEMANN-ROBINSON, M.: An Overview of Recent Legal Developments at Community Level in Relation
         to Third Country Nationals Resident Within the European Union, With Particular Reference to the Case-law of the European Court
         of Justice, In: Common Market Law Review, 38, 2001, s. 569 – 570, a INGLIS, K.: The Europe Agreements Compared in Light of their Pre-Accession Reorientation, In:
         Common Market Law Review, 37, 2000, s. 1173 a nasl.
      
      10 –	Pre podrobný rozbor pozri INGLIS, K.: už citované dielo, s. 1183 a nasl.
      
      11 –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 53.
      
      12 –	Rozsudky, už citované v poznámke pod čiarou 4, body 38, 39 a 39 a výroky týchto rozsudkov.
      
      13 –	Tamže, body 55, 58 a 58 a výroky.
      
      14 –	Tamže, body 52, 55 a 55.
      
      15 –	tamže, body 56, 59 a 59.
      
      16 –	Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mischo vo veci Barkoci a Malik, už citovanej v poznámke pod čiarou 4, body 64 a 115. Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Alber vo veci
         Gloszczuk, už citovanej v poznámke pod čiarou 4, body 85 a 94.
      
      17–	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 44.
      
      18 –	Články 38 (dohody s Bulharskom a Slovenskom) a 37 (dohoda s Poľskom). Dohody sú už citované.
      
      19 –	Pre hmotnoprávne podmienky, ktoré ukladá systém v Spojenom kráľovstve pozri Barkocia Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 63: „hmotnoprávne podmienky… sledujú výlučne účel, aby sa umožnilo príslušným orgánom
         overiť, že český štátny príslušník, ktorý si želá usadiť sa v Spojenom kráľovstve, má skutočne v úmysle začať vykonávať činnosť
         ako samostatne zárobkovo činná osoba bez toho, aby súčasne vykonával závislú činnosť alebo aby využíval príspevky z verejných
         fondov, a že od začiatku má dostatočné finančné zdroje pre výkon uvedenej samostatne zárobkovej činnosti a že má tiež rozumné
         šance uspieť.“
      
      20 –	Rozsudok Kondova, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 73. Pozri tiež rozsudky Gloszczuk, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 68,
         a Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 70.
      
      21 –	Pozri rozsudky Gloszczuk, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 58, a Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 62.
      
      22 –	Pozri napríklad rozsudky z 20. februára 2001, Analir a i., C‑205/99, Zb. s. 1271, bod 37, a z 22. januára 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, Zb. s. 607, bod 35.
      
      23 –	Rozsudok Analir a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 22, bod 38, a Canal Satélite Digital, už citovaný v poznámke pod čiarou 22, bod 35.
      
      24 –	Rozsudok Analir a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 22, bod 38.
      
      25 –	Už citované ustanovenia.
      
      26 –	Rozsudky, už citované v poznámke pod čiarou 4. Barkoci a Malik, bod 59; Kondova, bod 59; Gloszczuk, bod 56.
      
      27 –	Rozsudky, už citované v poznámke pod čiarou 4, Barkoci a Malik, body 52 až 55; Kondova, body 52 až 55; Gloszczuk, body 48 až 52.
      
      28 –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 59; kurzívou zvýraznil generálny advokát.
      
      29 –	Rozsudok zo 14. decembra 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Zb. s. I‑4599, bod 12; pozri tiež napríklad rozsudok z 9. novembra 1983, Amministrazione delle Finanze dello Stato contro San Giorgio, C‑199/82, Zb. s. 3595, bod 14, ako aj z 19. novembra 1991, Francovich a i./Taliansko, spojené veci C‑6/90 a C‑9/90, Zb. s. I‑5357, bod 43.
      
      30 –	Rozsudky z 13. júla 1989, Wachauf, C‑5/88, Zb. s. 2609, bod 17, a z 28. apríla 1998, Metronome Musik, C‑200/96, Zb. s. I‑1953, bod 21.
      
      31 –	Rozsudky z 28. októbra 1975, Rutili, 36/75, Zb. s. 1219; z 15. mája 1986, Johnston/ChiefConstable of the Royal Ulster Constabulary, 222/84, Zb. s. 1651; Wachauf, C 5/88, Zb. s. 2609; z 18. júna 1991, ERT, C‑260/89, Zb. s. I‑2925, a z 24. marca 1994, Bostock, C‑2/92, Zb. s. I‑955.
      
      32 –	K tomuto účinku pozri WEILER, J.: Thou Shalt Not Oppress a Stranger: On the Judicial Protection of the Human Rights of
         Non-EC Nationals – A Critique, In: European Journal of International Law, 1992, s. 65, body 71 – 72.
      
      33 –	V tejto súvislosti je možné byť zvedavý, či by mohlo byť bezodkladné vysťahovanie žalobkýň pred tým, ako vnútroštátny súd
         posúdil ich prípadné právo usadiť sa, ku ktorému došlo podľa Komisie v tomto prípade, porušením základných práv, najmä z hľadiska
         článku 1 Protokolu č. 7 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Keďže túto otázku všeobecný súd nevzniesol,
         nebudem to ďalej sledovať.
      
      34 –	Tento výraz po prvýkrát použil Supreme Court of the United States v slávnej poznámke pod čiarou 4 vo veci United States/Carolene Products Co 304 U. S. 144 (1938). K rozboru dôsledkov tejto doktríny na výkon súdneho preskúmavania pozri: ELY, J. H.: Democracy and Distrust, Harvard, Harvard University Press, 1981; KOMESAR, N.: Imperfect Alternatives – Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy, Chicago, University of Chicago Press, 1994, s. 228 a nasl.
      
      35 –	Rozsudok Gloszczuk, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 77 a výrok.
      
      36 –	Holandské orgány na pojednávaní popreli, že by to bolo tak. Žiadne údaje o dobe trvania procesu posudzovania žiadostí však
         Súdnemu dvoru neposkytli. Naviac tiež tieto orgány neboli schopné poskytnúť Súdnemu dvoru žiadne osobitné informácie o opravných
         prostriedkoch proti týmto rozhodnutiam (alebo ich neexistencii) diplomatických a konzulárnych služieb. Je to dôležité, pretože
         nedostatok primeraných opravných prostriedkov môže byť porušením základného práva na účinnú právnu ochranu (uplatniteľné v takýchto
         prípadoch ako vyššie uvedené dôvody) a účinnosti práva usadiť sa (aký je zmysel priameho účinku, ak sa tí, ktorým sú práva
         priznané, nemôžu de jure alebo de facto domáhať týchto práv pred súdom?).
      
      37 –	Rozsudky Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiartou 4, bod 83, a Jany a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 31.
      
      38 –	Rozsudok Barkoci a Malik, už citovaný v poznámke pod čiarou 4, bod 69.
      
      39 –	Tamže, bod 74 a výrok.
      
      40 –	Tamže, bod 72.
      
      41 –	Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19.
      
      42 –	V tomto prípade by bolo tiež vhodné mať podrobnejšie informácie o dĺžke doby, ktorú potrebujú diplomatické a konzulárne
         služby na posudzovanie žiadostí o udelenie povolenia na pobyt s cieľom usadiť sa a o opravných prostriedkoch, ktoré môže žiadateľ
         použiť, keď namieta proti rozhodnutiam, ktorými sa také žiadosti zamietajú. Iba taká informácia by umožnila Súdnemu dvoru
         posúdiť celkový dopad povinnosti vždy podať vopred žiadosť v krajine pôvodu.
      
      43 –	Z toho môže vyplývať, že z dôvodu, že žiadateľky sa už zdržiavali v Holandsku, mohli orgány vedieť, že majú v úmysle vykonávať
         svoju činnosť v sex-klube.
      
      44 –	Rozsudky z 13. decembra 1983, Komisia/Rada, 218/82, Zb. s. 4063, bod 15, a z 29. júna 1995, Španielsko/Komisia, C‑135/93, Zb. s. I‑1651, bod 37.
      
      45 –	Rozsudky z 13. novembra 1990, Marleasing, C‑106/89, Zb. s. I‑4135, bod 8; zo 16. decembra 1993, Wagner Miret, C‑334/92, Zb. s. I‑6911, bod 20; zo 14. júla 1994, Faccini Dori, C‑91/92, Zb. s. I‑3325, bod 26; z 27. júna 2000, Océano Grupo Editorial a Salvat Editores, spojené veci C‑240/98 a C‑244/98, Zb. s. I‑4941, bod 30, a z 21. novembra 2002, Antonio Testa, C‑356/00, Zb. s. I‑10797, bod 43.
      
      46 –	Rozsudok z 25. júla 2002, Union de Pequeños Agricultores, C‑50/00 P, Zb. s. I‑6677, bod 43. 
      
      47 –	Pozri rozsudok, už citovaný v poznámke pod čiarou 6, bod 5 výroku.