CELEX: 61988CJ0070
Language: es
Date: 1990-05-22 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1990. # Parlamento Europeo contra Consejo de las Comunidades Europeas. # Legitimación activa del Parlamento Europeo para interponer recursos de anulación. # Asunto C-70/88.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-70/88 (
            *1
         )
      I. Relación de hechos
      
               1.
            
            
               El presente recurso, interpuesto al amparo de los artículos 173 del Tratado CEE y 146 del Tratado CEEA, tiene por objeto la anulación del Reglamento (Euratom) no 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y de los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica (DO L 371, p. 11).
            
         
               2.
            
            
               Dicho Reglamento establece el procedimiento para determinar las tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y de los piensos que puedan comercializarse tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica que pudiera producir o haya producido una contaminación radiactiva significativa de los productos alimenticios y de los piensos (apartado 1 del artículo 1). En el caso de que la Comisión reciba informaciones oficiales sobre accidentes nucleares o sobre cualquier otra situación de emergencia radiológica que indiquen que las tolerancias máximas admisibles que figuran en un anexo del reglamento puedan alcanzarse o se hayan alcanzado, la Comisión adoptará inmediatamente, si las circunstancias así lo exigieran, un reglamento que haga aplicables las citadas tolerancias máximas. El período de vigencia de un Reglamento del tipo aludido no podrá ser superior a tres meses (artículo 2). Previa consulta de los expertos, la Comisión presentará al Consejo una propuesta de reglamento por el que se adapten o confirmen las disposiciones del reglamento, contemplado en el artículo 2, en un plazo de un mes a partir de su adopción. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada sobre esta propuesta de reglamento en un plazo de tres meses (artículo 3). No podrán comercializarse los productos alimenticios o los piensos que sobrepasen las tolerancias máximas establecidas en los reglamentos adoptados con arreglo a los artículos 2 o 3 (artículo 6). Las modalidades de aplicación del Reglamento no 3954/87 se adoptarán siguiendo el procedimiento denominado del Comité de gestión (artículo 7).
            
         
               3.
            
            
               La base normativa del Reglamento impugnado era el artículo 31 del Tratado CEEA. Esta disposición prevé la adopción de normas básicas para la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resultan de las radiaciones ionizantes, de acuerdo con el procedimiento siguiente: las normas básicas serán elabora- das por la Comisión, previo dictamen de un grupo de expertos científicos. Acto seguido el Consejo, por mayoría cualificada, determinará las mencionadas normas básicas, previo dictamen del Comité Económico y Social y previa consulta del Parlamento Europeo.
            
         
               4.
            
            
               En relación con los hechos que dieron lugar a la adopción del Reglamento impugnado, procede hacer constar que, tras el accidente del reactor que se produjo en la central nuclear de Tchernobyl, el 26 de abril de 1986, el Parlamento Europeo, mediante resoluciones de 15 de mayo y 11 de septiembre de 1986, instó a las instituciones comunitarias competentes a garantizar la protección sanitaria de la población mediante la adopción de tolerancias máximas, establecidas de manera uniforme, para los niveles de radiactividad admisibles en los productos alimenticios.
               La Comisión presentó su propuesta relativa al Reglamento del Consejo impugnado en el caso de autos (DO C 174, p. 6) el 16 de junio de 1987. La base normativa de esta propuesta era el artículo 31 del Tratado CEEA.
               Mediante carta de 3 de julio de 1987, el Presidente del Consejo, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del Tratado CEEA, consultó al Parlamento Europeo sobre la citada propuesta de la Comisión.
               El 7 de julio de 1987, el Presidente del Parlamento Europeo remitió la propuesta, para examen sobre el fondo, a la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor y a las Comisiones de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Energía, para la cumplimentación del trámite de dictamen.
               En la sesión celebrada el 24 de junio de 1987, la comisión competente por razón de la materia examinó la adecuación de la base jurídica propuesta por la Comisión, en aplicación del apartado 3 del artículo 36 del Reglamento del Parlamento, resolviendo, mediante escrito de 26 de junio de 1987, recabar el dictamen de la Comisión Jurídica y de los Derechos del Ciudadano.
               El 1 de octubre de 1987, la Comisión Jurídica y de los Derechos del Ciudadano adoptó por unanimidad un dictamen en el que se llegaba a la siguiente conclusión:
               «La Comisión Jurídica y de los Derechos del Ciudadano recomienda a la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor requerir a la Comisión para que modifique la base jurídica de que se trata, sustituyéndola por el artículo 100 A del Tratado CEE; y para que, en su caso, y de conformidad con lo previsto en el apartado 3 del artículo 36 del Reglamento, someta el asunto al Parlamento.»
               La Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor hizo suyo este dictamen en su informe, elaborado por la Sra. Bloch von Blottnitz, y, de conformidad con el apartado 3 del artículo 36 del Reglamento del Parlamento, sometió el asunto a este último. En sesión de 13 de octubre de 1987, por 232 votos a favor, 2 en contra y 9 abstenciones, el Parlamento Europeo adoptó la siguiente Resolución (DO C 305, p. 33):
               «El Parlamento Europeo,
               [...]
               
                        1.
                     
                     
                        Impugna, de conformidad con el apartado 3 del artículo 36 del Reglamento, la pertinencia del fundamento jurídico en el que se apoya la Comisión para fundar su propuesta de reglamento.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Considera que el artículo 31 del Tratado CEEA, relativo a la elaboración por parte de la Comisión y el establecimiento por parte del Consejo dé normas básicas sobre la protección sanitaria de la población y de los trabajadores contra los peligros derivados de las radiaciones ionizantes, resulta inaplicable en el caso del que se trata.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Considera justificado basar la propuesta de reglamento en el artículo 100 A del Tratado CEE destinado a la consecución del mercado interior.
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Pide con insistencia a la Comisión que modifique, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 149 del Tratado, su propuesta de reglamento, basándola tan sólo en el artículo 100 A.
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        Encarga a su Presidente que transmita la presente resolución al Consejo y a la Comisión.»
                     
                  Apoyándose en un informe de su Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor, y en sesión de 28 de octubre de 1987, el Parlamento Europeo sometió a votación las modificaciones a la propuesta de la Comisión, aprobando las distintas enmiendas, incluida la consistente en sustituir como base jurídica el artículo 31 del Tratado CEEA por el artículo 100 A del Tratado CEE. De conformidad con lo previsto en el artículo 40 del Reglamento del Parlamento Europeo, se requirió a la Comisión para que manifestase su posición sobre las enmiendas adoptadas por el Parlamento.
               En la sesión de diciembre de 1987, la Comisión informó al Parlamento Europeo que mantenía el artículo 31 del Tratado CEEA como base jurídica de su propuesta.
               El 16 de diciembre de 1987, por 348 votos a favor, 26 en contra y 9 abstenciones, el Parlamento Europeo adoptó la siguiente Resolución legislativa (DO C 13, p. 61):
               «Resolución legislativa
               (Procedimiento de cooperación)
               que contiene el dictamen del Parlamento Europeo en primera lectura sobre la Propuesta de la Comisión al Consejo de Reglamento relativo a la fijación de tolerancias máximas de radiactividad de los productos alimenticios, los alimentos para animales y el agua potable en caso de detección de niveles de radiactividad anormalmente elevados o en caso de accidente nuclear
               El Parlamento Europeo,
               
                        —
                     
                     
                        vista la Propuesta de la Comisión al Consejo,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        consultado por el Consejo, de conformidad con el artículo 31 del Tratado Euratom [...],
                     
                  
                        —
                     
                     
                        vista su Resolución de 13 de octubre de 1987, que rechazaba firmemente el fundamento jurídico propuesto,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        visto el informe de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor y la opinión de la Comisión de Energía, Investigación y Tecnología [...],
                     
                  
                        —
                     
                     
                        visto el resultado de las votaciones sobre la propuesta de la Comisión,
                     
                  
                        1.
                     
                     
                        rechaza la propuesta de la Comisión e invita a ésta a que presente, conforme al artículo 100 A del Tratado CEE, una propuesta modificada;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        encarga a su Presidente que transmita el presente dictamen al Consejo y a la Comisión.»
                     
                  El 14 de diciembre de 1987, es decir, dos días antes de que el Parlamento adoptara la Resolución legislativa, el Consejo alcanzó un acuerdo sobre las medidas que procedía adoptar tras el accidente nuclear de Tchernobyl. Después de tener conocimiento del dictamen del Parlamento Europeo, el Consejo adoptó formalmente el Reglamento no 3954/87, el 22 de diciembre de 1987.
            
         
               5.
            
            
               En líneas generales, el Parlamento Europeo impugna el Reglamento no 3954/87 porque su base jurídica hubiera debido ser no el artículo 31 del Tratado CEEA sino el artículo 100 A del Tratado CEE. En concreto, esta última disposición prevé que el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y en cooperación con el Parlamento Europeo y previa consulta del Comité Económico y Social, adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y funcionamiento del mercado interior.
            
         II. Fase escrita del procedimiento y pretensiones de las partes
      
               1.
            
            
               El escrito de interposición de recurso del Parlamento Europeo se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de marzo de 1988.
            
         
               2.
            
            
               Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia, el 11 de abril de 1988, el Consejo de las Comunidades Europeas, parte demandada, propuso una excepción de inadmisibilidad al amparo del artículo. 91 del Reglamento de Procedimiento.
            
         
               3.
            
            
               Mediante auto de 13 de julio de 1988, el Tribunal de Justicia admitió la intervención de la Comisión de las Comunidades Europeas como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada. Mediante auto de 18 de enero de 1989, se admitió igualmente la intervención del Reino Unido como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
            
         
               4.
            
            
               El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Dicte sentencia con arreglo a lo previsto en el artículo 91 del Reglamento de Procedimiento.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Declare la inadmisibilidad del recurso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas a la parte demandante.
                     
                  El Parlamento Europeo solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Requiera el parecer de la Comisión sobre la admisibilidad del recurso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Desestime la excepción propuesta por la parte demandada y acuerde la admisión del presente recurso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        En su caso, se pronuncie sobre la excepción junto con el fondo del litigio.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas a la parte demandada.
                     
                  El Reino Unido y la Comisión no han presentado observaciones sobre la admisibilidad del recurso.
            
         
               5.
            
            
               Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral correspondiente a la excepción de inadmisibilidad sin previo recibimiento a prueba.
            
         III. Motivos y alegaciones de las partes
      
               1.
            
            
               En apoyo de la excepción de inadmisibilidad propuesta, el Consejo alega que, a tenor de lo previsto en el artículo 146 del Tratado CEEA y en el artículo 173 del Tratado CEE, sólo determinados sujetos de Derecho están legitimados para ejercitar acciones de nulidad. El párrafo 1 de estos artículos atribuye competencia al Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre los «recursos [...] interpuestos por un Estado miembro, el Consejo o la Comisión». Estos constituyen una categoría privilegiada de sujetos de Derecho que, independientemente de la naturaleza del acto recurrido y de si dicho acto les afecta directa e individualmente, siempre están legitimados para ejercitar acciones de anulación. Frente a lo previsto en el párrafo 1, el párrafo 2 contempla una vía procesal destinada a la protección de los particulares, que ofrece a estos últimos la posibilidad de interponer recursos contra aquellos actos adoptados por las instituciones europeas de los que sean destinatarios o respecto de los cuales se encuentren en una situación análoga a la del destinatario.
               El Parlamento Europeo no puede considerarse una persona jurídica, en el sentido propio del párrafo 2. De acuerdo con cada uno de los Tratados, únicamente la Comunidad disfruta de personalidad jurídica. Por consiguiente, sólo al amparo de lo previsto en el párrafo 1 puede reconocerse al Parlamento Europeo legitimación activa para ejercitar acciones de anulación. Así pues, la cuestión que se plantea es si el Parlamento Europeo puede considerarse integrado en la categoría de sujetos privilegiados, que siempre tienen a su disposición la posibilidad de interponer un recurso en anulación. Ahora bien, semejante solución no se desprende ni de la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia ni de la sistemática de los Tratados o del espíritu que los informa.
               Según una jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia: a) el Parlamento Europeo puede intervenir en los litigios pendientes ante el Tribunal de Justicia; b) el Parlamento Europeo está activamente legitimado para ejercitar acciones por omisión, de conformidad con lo previsto en el artículo 175 del Tratado CEE; c) los actos del Parlamento Europeo generadores de efectos jurídicos pueden recurrirse en anulación, al amparo del artículo 173 del Tratado CEE. No obstante, no cabe extraer de esta doctrina jurisprudencial la conclusión de que el Parlamento Europeo disfruta de legitimación activa para ejercitar acciones de anulación al amparo del artículo 173.
               En efecto, el Tribunal de Justicia, en materia de intervención, ha adoptado una interpretación literal de una disposición (el artículo 37 de su Estatuto) que, contrariamente al artículo 173, utiliza unos términos que no distinguen entre el Parlamento Europeo y las restantes instituciones de la Comunidad. Lo dicho es igualmente aplicable a la legitimación activa en materia de recursos por omisión, ya que la referencia que el párrafo 1 del artículo 175 hace a las «demás instituciones de la Comunidad» legitima a todas éstas, incluido el Parlamento Europeo, para ejercitar acciones por omisión.
               En lo relativo al control de legalidad de los actos del Parlamento Europeo, el Consejo se remite expresamente a la sentencia de 23 de abril de 1986 (Les Verts contra Parlamento, 294/83, Rec. 1986, p. 1339), en la que el Tribunal de Justicia admitió la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente aquellos actos del Parlamento destinados a generar efectos frente a terceros, puesto que la Comunidad es «una Comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos a la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado». Sin embargo, no cabe esgrimir este argumento para apoyar una legitimación activa del Parlamento Europeo para impugnar actos del Consejo.
               En efecto, las razones de seguridad jurídica, decisivas para establecer la legitimación pasiva del Parlamento, no pueden invocarse en apoyo de una legitimación activa fundamentada en el artículo 173. No existe razón imperiosa alguna para completar el sistema de control establecido por el Tratado, reconociendo al Parlamento una legitimación activa no contemplada en el mismo. Por otra parte, y contrariamente a lo observado respecto de la legitimación activa del Parlamento, las sucesivas revisiones de los Tratados, que, ciertamente, han incrementado el ámbito de competencias del Parlamento, no han repercutido de la misma manera en el sistema de control de la legalidad de los actos del Consejo o de la Comisión.
               En primer lugar, no cabe admitir como hipótesis un paralelismo absoluto entre legitimación pasiva y activa en relación con lo previsto en el artículo 173 del Tratado CEE. Por el contrario, legitimación pasiva y activa revisten distintos significados dentro del sistema de control de legalidad establecido por el Tratado.
               Por otra parte, el hecho de que el Parlamento Europeo esté activamente legitimado para interponer recursos por omisión, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 175 del Tratado CEE, no implica que también esté activamente legitimado para ejercitar acciones de anulación, de conformidad con lo previsto en el artículo 173 del Tratado CEE, puesto que el recurso por omisión contempla situaciones excepcionales de bloqueo e inercia de una institución que ha incumplido una obligación impuesta por el Tratado, de una manera, hasta tal punto clara e incondicional, que la institución incumplidora no dispone de margen de apreciación alguna. Si bien es cierto que, en semejante caso, parece justificado reconocer excepcionalmente al Parlamento la posibilidad de solicitar que se declare que la institución incumplidora ha infringido el Tratado, en lo relativo al control de los actos adoptados por las instituciones, el sistema de recursos previsto en el Tratado no exige. Por el contrario, una legitimación activa del Parlamento. Desde otro punto de vista, si el Consejo incurriera en omisión, el Parlamento se vería privado de toda participación; por el contrario, cuando el Consejo adopta un acto, el Parlamento puede hacer valer su postura ejercitando las competencias que le son propias a nivel político (consulta, cooperación, dictamen conforme, etc.), de conformidad con lo dispuesto en el Tratado.
               Por otra parte, del derecho a intervenir en los litigios pendientes ante el Tribunal de Justicia no cabe inferir legitimación activa alguna en recursos de anulación, puesto que se trata de dos vías procesales de distinta naturaleza. Al igual que lo que ocurre con las restantes instituciones, los Estados miembros y los particulares, el derecho a intervenir permite al Parlamento hacer valer su postura en un asunto sometido al Tribunal de Justicia. El ejercicio de este derecho permite al Tribunal de Justicia, en interés de una recta administración de la Justicia, tener un conocimiento pleno de todas las alegaciones pertinentes, lo que, sin embargo, no implica que el Parlamento deba desempeñar un papel activo en el sistema de control de la legalidad de los actos adoptados por el Consejo.
               No puede acogerse, por último, lo afirmado en el sentido de que el Parlamento Europeo —que no dispone de una facultad real de control político del Consejo— debería beneficiarse de la facultad de poder instar un control jurisdiccional. Los Tratados han creado, en efecto, un equilibrio institucional que obedece al carácter fundamental de un ordenamiento jurídico cuya creación y desarrollo se rigen por normas jurídicas. De conformidad con lo dispuesto con carácter general en el artículo 4 del Tratado CEE, las instituciones deberán ejercitar las competencias que les confiere el Tratado, respetando el equilibrio al que antes se ha hecho referencia.
               Más en concreto, el primer guión del artículo 155 del Tratado CEE erige a la Comisión en «guardiana del Tratado». Si hubiera de reconocerse al Parlamento Europeo, con base en el artículo 173 del Tratado CEE, una competencia general en materia de control de la legalidad de los actos adoptados por las instituciones, las funciones y competencias de las respectivas instituciones se prestarían a confusión. En una situación semejante, el Parlamento entraría en competencia directa con la Comisión, lo que implicaría un desdoblamiento del control político.
               El papel real del Parlamento en el sistema institucional reviste un triple aspecto, a saber, el control político, la participación a título consultivo, de cooperación o de emisión de dictámenes conformes en el procedimiento de adopción de decisiones por parte del Consejo, y la participación en el procedimiento presupuestario. Ahora bien, no hay que perder de vista el hecho de que, en el sistema del Tratado, el Parlamento Europeo no es el legislador, a diferencia de la situación que prevalece en los Estados miembros. No obstante, el Acta Única Europea ofrece al Parlamento Europeo, a partir de su entrada en vigor, la posibilidad de participar de manera más eficaz en el proceso legislativo comunitario.
            
         
               2.
            
            
               El Parlamento alega que, en relación con el asunto 302/87 (sentencia de 27 de septiembre de 1988, Parlamento Europeo contra Consejo, Rec. 1988, p. 5615), el caso de autos presenta elementos nuevos.
               En primer lugar, en la sentencia de 27 de septiembre de 1988, el Tribunal de Justicia afirmó que el Parlamento Europeo es una institución política que disfruta de competencias de control político, a saber, la moción de censura y la participación en el proceso legislativo, y que el sistema de recursos previstos en los Tratados garantiza la protección jurídica del Parlamento, aun cuando este último no disfruta de legitimación activa en relación con lo previsto en el artículo 173 del Tratado CEE. También afirmó el Tribunal de Justicia en la misma sentencia que la tarea de velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento Europeo corresponde a la Comisión.
               Por el contrario, el objeto del caso de autos es distinto del correspondiente al asunto «Comitología», ya citado. El litigio que nos ocupa es el resultado de un recurso de anulación por vicios sustanciales de forma amparado en que el Consejo fundó el acto impugnado en una base jurídica errónea. Este vicio sustancial de forma altera la participación del Parlamento en el proceso legislativo.
               En segundo lugar, en el caso de autos el Parlamento Europeo se enfrenta a otras dos instituciones, a saber, el Consejo, en calidad de parte demandada, y la Comisión en tanto que parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Consejo. La Comisión, que, según el Tribunal de Justicia, ha de velar por la salvaguarda de las prerrogativas del Parlamento, no está en condiciones de cumplir esta misión.
               El Parlamento pasa a examinar los medios de control político de que dispone. Ésta es una institución de carácter eminentemente político que, por consiguiente, debe defender sus prerrogativas a través de los medios de naturaleza política que el Tratado pone a su disposición. Es igualmente cierto que el Parlamento Europeo no disfruta de las mismas competencias que los Parlamentos nacionales. En efecto, el sistema comunitario de reparto de competencias se distingue sensiblemente de los sistemas institucionales nacionales. A nivel nacional, y por la posición institucional que ocupan, determinados Parlamentos no necesitan la protección de órgano jurisdiccional alguno. En otros Estados miembros, por el contrario y a pesar del lugar preeminente que ocupan en el sistema institucional, pueden personarse ante los Tribunales constitucionales para resolver los conflictos de competencias surgidos con otros órganos. Tal es el caso, por ejemplo, de los sistemas constitucionales alemán, italiano, español y portugués.
               En el sistema institucional comunitario, el Parlamento Europeo disfruta de competencias principalmente en materia de control y de deliberación. Ahora bien, las competencias de control se limitan exclusivamente a los medios de control político reflejados en el informe general anual, en las preguntas parlamentarias y en la moción de censura. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha reconocido que, de manera autónoma o complementaria respecto de sus perrogativas políticas, el Parlamento Europeo puede instar determinadas vías de control jurídico (véase la sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento Europeo contra Consejo, «Política de Transportes», 13/83, Rec. 1985, p. 1513).
               En el caso de autos, tras verse confrontado al acuerdo alcanzado por las otras dos instituciones acerca de la base jurídica apropiada de un Reglamento del Consejo determinante de la elección del proceso legislativo, el Parlamento Europeo ha agotado los medios políticos contemplados en los Tratados para convencer a las otras instituciones de lo erróneo de su postura sobre dicha base jurídica. De esta manera, corresponde al Tribunal de Justicia resolver con carácter definitivo acerca de la interpretación que proceda dar a las normas de los Tratados.
               En este contexto, el Parlamento admite que, en aquellos casos en que la Comisión no cumpla debidamente la tarea que le incumbe de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado y, por lo tanto, por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, puede presionar a aquélla por medio de una moción de censura. Sin embargo, en el caso de autos este medio se revela inadecuado. En primer lugar, mediante la moción de censura no se puede ni restablecer la legalidad comunitaria ni anular un acto jurídico adoptado según una base jurídica errónea. Por otra parte, la moción de censura no se dirige contra el Consejo, principal responsable del vicio de forma sustancial. Por último, la censura provoca una grave crisis institucional y su función no es resolver conflictos jurídicos suscitados entre las instituciones.
               Por lo que respecta al sistema de protección jurídica instituido por los Tratados, el Parlamento observa que el objeto del caso de autos es la cuestión relativa a la base jurídica. Dado que esta última determina el grado de participación del Parlamento Europeo en el proceso legislativo, en el caso de autos nos encontramos ante una cuestión de interpretación de los Tratados, determinante de las prerrogativas del Parlamento.
               Si se declarara la inadmisibilidad del presente recurso se produciría un doble vacío jurídico: por un lado, la elección de la base jurídica escaparía a un control jurisdiccional y, por otro lado, el Parlamento no podría hacer respetar sus propias prerrogativas institucionales. En tanto que autora de la propuesta, la Comisión, en efecto, optó por el artículo 31 del Tratado CEEA como base jurídica del Reglamento impugnado. Por el contrario, el Parlamento se expresó unánimemente en favor del artículo 100 A del Tratado CEE como base jurídica. Por consiguiente, dado que la Comisión no comparte la postura del Parlamento sobre la cuestión objeto del litigio, no cabe concebir que la Comisión pueda representar al Parlamento.
               En el caso de autos, el recurso por omisión no constituye una vía apropiada para proteger las prerrogativas del Parlamento. En efecto, la adopción por el Consejo del Reglamento impugnado no puede interpretarse como una negativa implícita a actuar, con base en la cual el Parlamento podría interponer un recurso por omisión. Por otra parte, aun cuando la elección del artículo 31 del Tratado CEEA como base jurídica del Reglamento no corresponda a las pretensiones del Parlamento, no cabe hablar de una abstención del Consejo. Por otra parte, tras la adopción del acto, el Consejo se vería en la imposibilidad de adoptar las medidas solicitadas, a saber, la transmisión de la posición común al Parlamento para el trámite de segunda lectura, puesto que, en el preciso momento en que el Consejo adopta el acto, la propuesta correspondiente de la Comisión deja de existir, con lo que se priva de objeto al recurso por omisión, ya que el Parlamento solicita del Consejo una medida que éste no puede adoptar.
               Por último, los particulares no pueden garantizar la protección de las prerrogativas del Parlamento. En primer lugar, dejar la protección de las prerrogativas del Parlamento a la iniciativa de los particulares supone que, en el caso de autos de que se trate, los intereses de la institución parlamentaria coincidan con los del particular. Ahora bien, parece difícil aceptar que la protección de las prerrogativas institucionales del Parlamento pueda depender de determinadas motivaciones económicas y personales que empujen a una persona física o jurídica a interponer un recurso. Por otra parte, en la inmensa mayoría de los casos los recursos interpuestos por particulares se dirigen contra el contenido y el objeto del acto impugnado, mientras que la violación de las prerrogativas del Parlamento se traduce en una infracción de las normas de procedimiento. Por último, en el caso de autos la aplicación concreta del Reglamento no 3954/87 depende de un hecho futuro, a saber, un accidente nuclear o cualquier otra situación de emergencia radiológica. Por consiguiente, mientras no se produzca semejante situación un particular no podrá impugnar el Reglamento que nos ocupa.
               De lo dicho se desprende que, en el caso de autos, la protección de las prerrogativas del Parlamento Europeo no puede dejarse en manos de unos particulares que persiguen intereses personales y que, en cualquier caso, carecen de legitimación para impugnar el acto de que se trata. Por consiguiente, si pretendemos seguir siendo fieles a la idea de un sistema completo de recursos, ha de reconocerse al Parlamento Europeo la posibilidad de defender por sí mismo sus prerrogativas institucionales.
            
         
               3.
            
            
               Sin pronunciarse formalmente sobre la admisibilidad del recurso, la Comisión recuerda la toma de postura adoptada ante el Parlamento Europeo el 26 de octubre de 1988, fecha en la que el Presidente de la Comisión hizo la declaración siguiente:
               «La Comisión ha estimado que el Parlamento tenía derecho, como las demás instituciones, a entablar un recurso de anulación contra las Decisiones del Consejo y de la Comisión. En este sentido y con motivo de la conferencia intergubernamental, hizo una propuesta que no se ha tenido en cuenta. Si la Comisión hubiera podido intervenir jurídicamente sobre la admisibilidad del recurso del Parlamento en el asunto post Tchernobyl, (independientemente del fondo del asunto), no hubiera dejado de apoyar en este caso el derecho del Parlamento a presentar un recurso.»
               La Comisión añade que, en el caso de autos, el Parlamento posee un interés especial en que se resuelva la cuestión relativa a la base jurídica, en la medida en que ésta condiciona la elección del procedimiento de participación del Parlamento en la elaboración del texto del Reglamento (procedimiento de consulta o procedimiento de cooperación).
            
         M. Zuleeg
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.
    ---documentbreak--- 
      
         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
      22 de mayo de 1990 (
            *1
         )
      En el asunto C-70/88,
      
         Parlamento Europeo, representado por los Sres. Francesco Pasetti Lombardella y Jorge Campinos, Jurisconsultos, asistidos por los Sres. Christian Pennera y Johann Schoo, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la Secretaría General del Parlamento europeo, Kirchberg,
      parte demandante,
      contra
      
         Consejo de las Comunidades Europeas, representado por los Sres. Raffaello Fornasier, Director General del Servicio Jurídico, y Bernhard Schloh, Consejero Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Jörg Käser, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad-Adenauer,
      parte demandada,
      apoyada en sus pretensiones por
      
         Remo Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. J. Gensmantel, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
      y por
      
         Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Michel Van Ackere-Pietri, Consejero Jurídico, y Jürgen Grünwald, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro del Servicio Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,
      partes coadyuvantes,
      que tiene por objeto, en la fase en que se encuentra actualmente la tramitación del procedimiento, la admisibilidad de un recurso interpuesto, con arreglo a los artículos 173 del Tratado CEE y 146 del Tratado CEEA, solicitando la anulación del Reglamento (Euratom) n° 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y de los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica (DO L 371, p. 11),
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
      integrado por los Sres. O. Due, Presidente; Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler y M. Zuleeg, Presidentes de Sala; G. F. Mancini, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida y G. C. Rodríguez Iglesias, Jueces,
      Abogado General: Sr. W. Van Gerven
      Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora principal
      habiendo considerado el informe para la vista,
      habiendo sido oídos los informes orales de las partes en la vista, celebrada el 5 de octubre de 1989 y en la que el Parlamento Europeo estuvo representado por los Sres. Francesco Pasetti Lombardella, Christian Pennera y Johann Schoo, asistidos por el Sr. Michel Waelbroeck, Abogado de Bruselas; el Consejo por los Sres. Raffaello Fornasier y Bernhard Schloh, y la Comisión por el Sr. Jean-Louis Dewost, Director General del Servicio Jurídico, asistido por la Sra. Denise Sorasio, Consejera Jurídica, en calidad de Agentes,
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 30 de noviembre de 1989,
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de marzo de 1988, el Parlamento Europeo, con arreglo a los artículos 146 del Tratado CEEA y 173 del Tratado CEE, solicitó la anulación del Reglamento (Euratom) n° 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y de los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica (DO L 371, p. 11).
            
         
               2
            
            
               Este Reglamento, que se basa en el artículo 31 del Tratado CEEA, define el procedimiento que debe seguirse para determinar los niveles máximos admisibles de contaminación radiactiva de aquellos productos alimenticios y piensos que puedan comercializarse tras un accidente nuclear, o en cualquier otro caso de emergencia radiológica, a resultas del cual se hayan contaminado radiactivamente de forma importante dichos productos y piensos o exista un riesgo en este sentido. No podrán comercializarse los productos alimenticios o piensos cuyo nivel de contaminación sobrepase los niveles máximos admisibles, que se recogerán en una norma que deberá adoptarse de conformidad con lo previsto en el Reglamento impugnado.
            
         
               3
            
            
               Durante el procedimiento de elaboración del Reglamento impugnado, el Parlamento Europeo, que fue consultado por el Consejo, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del Tratado CEEA, expresó su desacuerdo en relación con el fundamento jurídico tomado como base por la Comisión, y pidió a esta última que le presentara una nueva propuesta apoyada en el artículo 100 A del Tratado CEE. Al no atender la Comisión esta petición, el Consejo adoptó el Reglamento n° 3954/87 sobre la base del artículo 31 del Tratado CEEA. Contra dicho Reglamento, el Parlamento interpuso el presente recurso de anulación.
            
         
               4
            
            
               El Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad, al amparo del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, solicitando a este Tribunal que se pronunciara sobre la misma sin entrar en el fondo del asunto.
            
         
               5
            
            
               En la fase escrita del procedimiento, cuando aún no se había dictado la sentencia de 27 de septiembre de 1988 (Parlamento Europeo/Consejo, «Comitología», 302/87, Rec. 1988, p. 5615), el Consejo esgrimió, en apoyo de esta excepción, argumentos análogos a los ya invocados en apoyo de la excepción de inadmisibilidad propuesta en el asunto 302/87. En la vista, celebrada el 5 de octubre de 1989, el Consejo expuso que la cuestión de la legitimación activa del Parlamento Europeo para interponer recursos de anulación la había ya resuelto claramente este Tribunal en la sentencia de 27 de septiembre de 1988, y que, por lo tanto, procedía declarar la inadmisibilidad del presente recurso.
            
         
               6
            
            
               El Parlamento Europeo solicitó que se desestimase la excepción. Alegaba que el presente recurso contenía un elemento nuevo en relación con el asunto 302/87. Para justificar, en efecto, la negativa a reconocer al Parlamento Europeo la legitimación activa para interponer recursos de anulación, el Tribunal de Justicia señaló que, en virtud del artículo 155 del Tratado CEE, corresponde a la Comisión velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, e interponer, a tal efecto, los recursos de anulación que fueran necesarios. Ahora bien, el asunto que nos ocupa demuestra que la Comisión no puede considerarse que cumple con esta función, en la medida en que basó su propuesta en un fundamento jurídico distinto del que el Parlamento consideraba adecuado. Por consiguiente, este último no puede contar con la Comisión para que defienda sus prerrogativas mediante un recurso de anulación.
            
         
               7
            
            
               Añade el Parlamento Europeo que la adopción por el Consejo del acto impugnado no puede considerarse como una negativa implícita a actuar que permita al Parlamento interponer un recurso por omisión. Por otra parte, la protección de sus prerrogativas mediante recursos interpuestos por particulares es completamente aleatoria y, por lo tanto, carente de eficacia alguna.
            
         
               8
            
            
               Existe, por consiguiente, un vacío jurídico que este Tribunal debe colmar, reconociendo al Parlamento Europeo legitimación activa para interponer recursos de anulación en la medida necesaria para la salvaguarda de sus propias prerrogativas.
            
         
               9
            
            
               Mediante resolución de 13 de julio de 1988, se admitió a la Comisión de las Comunidades Europeas para que interviniera como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada. Tras solicitar que se desestimara el recurso en cuanto al fondo del asunto, la Comision solicitó igualmente en la vista oral que se desestimase la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo. Por otra parte y mediante resolución de 18 de enero de 1989, se admitió al Reino Unido para que interviniera como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la parte demandada. El Reino Unido no manifestó pretensión alguna en relación con la admisibilidad del recurso.
            
         
               10
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         
               11
            
            
               Procede observar, con carácter previo, que, dado que la base jurídica del Reglamento impugnado es una disposición del Tratado CEEA, la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto contra dicho acto deberá apreciarse a la luz de este Tratado.
            
         
               12
            
            
               Como se desprende de la ya citada sentencia de 27 de septiembre de 1988, el Parlamento carece de legitimación activa para interponer recursos de anulación, con base en los artículos 173 del Tratado CEE o 146 del Tratado CEEA, ambos de idéntico tenor.
            
         
               13
            
            
               Por un lado, en efecto, en el párrafo 1 del artículo 173 o del artículo 146 no se menciona al Parlamento entre las instituciones que, junto con los Estados miembros, pueden ejercitar acciones de anulación contra los actos de otra institución.
            
         
               14
            
            
               Por otra parte, y dado que no es una persona jurídica, el Parlamento no puede entablar recurso alguno ante el Tribunal de Justicia con base en el párrafo 2 de los dos artículos citados, cuya sistemática, de todos modos, no se adaptaría a un recurso de anulación interpuesto por aquél.
            
         
               15
            
            
               En la misma sentencia de 27 de septiembre de 1988, tras recordar las razones por las que el Parlamento no tenía legitimación activa para ejercitar acciones al amparo de lo dispuesto en el artículo 173 del Tratado CEE, este Tribunal recordó que, para garantizar el respeto de las prerrogativas del Parlamento, existían otras vías procesales. Como se señalaba en esta sentencia, no sólo el Parlamento dispone de la posibilidad de ejercitar una acción por omisión sino que, además, los Tratados ofrecen distintos medios para someter al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia los actos del Consejo o de la Comisión que se adopten infringiendo las prerrogativas del Parlamento.
            
         
               16
            
            
               Tanto las circunstancias que han rodeado el presente litigio como el contenido de los debates de las partes muestran, no obstante, que, por útiles y variadas que puedan ser, las distintas vías procesales previstas en el Tratado CEEA y en el Tratado CEE pueden revelarse ineficaces o inciertas.
            
         
               17
            
            
               En primer lugar, un recurso por omisión no puede utilizarse para impugnar el fundamento jurídico de un acto ya adoptado.
            
         
               18
            
            
               En segundo lugar, el planteamiento de una cuestión prejudicial en apreciación de la validez de dicho acto o la interposición por los Estados o por los particulares de un recurso de anulación contra el mismo no constituyen sino meras eventualidades con cuya realización efectiva el Parlamento no puede contar.
            
         
               19
            
            
               Por último, si bien es cierto que la Comisión debe velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, esta función no puede concebirse extensiva hasta el punto de forzar a dicha institución a plegarse a la postura del Parlamento y a interponer un recurso de anulación que, por su parte, pudiera estimar no ajustado a Derecho.
            
         
               20
            
            
               Se deduce de lo expuesto que la existencia de estas vías procesales no basta para garantizar, en toda circunstancia y de manera cierta, el control jurisdiccional de un acto del Consejo o de la Comisión que infrinja las prerrogativas del Parlamento.
            
         
               21
            
            
               Ahora bien, estas prerrogativas constituyen uno de los elementos del equilibrio institucional creado por los Tratados. Estos han instituido, en efecto, un sistema de reparto de competencias entre las distintas instituciones de la Comunidad, que atribuye a cada una un ámbito de actuación propio dentro de la estructura institucional de la Comunidad y en el marco de la ejecución de las funciones a ellas asignadas.
            
         
               22
            
            
               El respeto del equilibrio institucional implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de los demás. Exige también que cualquier incumplimiento de esta regla, caso de que se produzca, pueda ser sancionado.
            
         
               23
            
            
               Este Tribunal, que, en virtud de los Tratados, ha de velar por el respeto del Derecho en su interpretación y aplicación, debe igualmente poder garantizar el mantenimiento del equilibrio institucional, y, por consiguiente, el control jurisdiccional del respeto de las prerrogativas del Parlamento cuando, a tal efecto, este último interponga ante este Tribunal el correspondiente recurso, a través de una vía procesal adaptada al objetivo por aquél perseguido.
            
         
               24
            
            
               Bien es cierto que, en el ejercicio de esta función, este Tribunal no puede elevar al Parlamento al rango de aquellas instituciones que pueden interponer un recurso, al amparo de los artículos 173 del Tratado CEE o del artículo 146 del Tratado CEEA, sin necesidad de justificar un interés en el ejercicio de la acción.
            
         
               25
            
            
               No obstante, incumbe a este Tribunal garantizar la plena aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas al equilibrio institucional y efectuarlo de manera tal que, al igual que las restantes instituciones, no puedan menoscabarse las prerrogativas del Parlamento sin que éste, de manera cierta y eficaz, pueda disponer de una de las vías procesales previstas en los Tratados.
            
         
               26
            
            
               El hecho de que en los Tratados no exista una disposición que confiera al Parlamento Europeo la legitimación activa para interponer recursos de anulación puede constituir una laguna de orden procesal, pero esta laguna no puede prevalecer contra el interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.
            
         
               27
            
            
               Por consiguiente, el Parlamento tiene legitimación activa para interponer ante este Tribunal un recurso de anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión, a condición de que el objeto del mismo no sea otro que la salvaguarda de sus prerrogativas propias y que en el mismo se invoquen únicamente motivos basados en la violación de estas últimas. Con esta reserva, el recurso de anulación interpuesto por el Parlamento queda sujeto a las mismas disposiciones de los Tratados reguladoras de los recursos de anulación ejercitados por las restantes instituciones.
            
         
               28
            
            
               Entre las prerrogativas conferidas al Parlamento figura su participación, en los casos previstos en los Tratados, en el procedimiento de elaboración de los actos normativos, y, en particular, su participación en el procedimiento de cooperación previsto en el Tratado CEE.
            
         
               29
            
            
               En el caso de autos, el Parlamento alega que el Reglamento impugnado se basa en el artículo 31 del Tratado CEEA, que únicamente prevé la consulta del Parlamento, cuando aquél hubiera debido basarse en el artículo 100 A del Tratado CEE, que exige la apertura del procedimiento de cooperación con el Parlamento.
            
         
               30
            
            
               De lo dicho, este último extrae la consecuencia de que la base jurídica por la que optó el Consejo condujo a un quebranto de sus prerrogativas, privándole de la posibilidad, que ofrece el procedimiento de cooperación, de participar de manera más intensa y activa en la elaboración del acto que lo que permite el procedimiento de consulta.
            
         
               31
            
            
               Dado que el Parlamento alega que se han menoscabado sus prerrogativas como consecuencia de la base jurídica del acto impugnado por la que optó el Consejo, ha lugar a declarar, en virtud de todo lo expuesto, la admisibilidad del recurso. Por consiguiente, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo y proseguir la tramitación del procedimiento para que se examine el fondo del litigio.
            
         Costas
      
               32
            
            
               Procede reservar la decisión sobre las costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Proseguir la tramitación del procedimiento por lo que respecta al fondo del litigio.
                     
                  
          
            
               
                        3)
                     
                     
                        Reservar la decisión sobre las costas.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Slynn
                     Kakouris
                     Schockweiler
                     Zuleeg
                     Mancini
                     Joliet
                     Moitinho de Almeida
                     Rodríguez Iglesias
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de mayo de 1990.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: francés.