CELEX: 62017CC0059
Language: fr
Date: 2018-02-22 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général M. M. Bobek, présentées le 22 février 2018.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MICHAL BOBEK
présentées le 22 février 2018 (1)

Affaire C‑59/17

SCI Château du Grand Bois

contre

Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (France)]
« Renvoi préjudiciel – Agriculture – Règlement (CE) no 555/2008 – Restructuration et reconversion des vignobles – Aides aux viticulteurs – Prime à l’arrachage – Contrôles sur place inopinés – Nécessité d’une permission pour pénétrer sur les terres de l’exploitation – Terres closes ou non – Inviolabilité du domicile – Droit de propriété »

I.      Introduction

1.        En vertu de l’article 81 du règlement (CE) no 555/2008 (2), les destinataires d’une prime à l’arrachage font l’objet de contrôles sur place avant et après l’exécution de l’arrachage. Les contrôles sur place constituent une des méthodes pour effectuer ces inspections. Ainsi que le précise l’article 78, paragraphe 1, du règlement no 555/2008, ces contrôles sur place sont, en principe, effectués de manière inopinée.

2.        Le litige au principal oppose le demandeur d’une prime, la SCI Château du Grand Bois, et l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Ce litige a conduit le Conseil d’État (France) à demander à la Cour si le règlement no 555/2008 peut être interprété en ce sens qu’il autorise les agents de contrôle à pénétrer sur le vignoble en question pour y effectuer des contrôles sur place sans avoir obtenu la permission du demandeur de la prime, tout en respectant le principe de l’inviolabilité du domicile.
II.    Le cadre juridique

A.      La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

3.        En vertu de l’article 7 de la charte des droits fondamentaux (ci-après la « Charte »), « [t]oute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications ».

4.        Aux termes de l’article 17, paragraphe 1, de la Charte, « [t]oute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général ».
B.      Le règlement (CE) no 479/2008

5.        L’article 3 du règlement (CE) no 479/2008 (3) portant organisation commune du marché vitivinicole, applicable à l’époque des faits, disposait que « [l]e présent chapitre établit les règles régissant l’octroi de fonds communautaires aux États membres et l’utilisation de ces fonds par les États membres, par l’intermédiaire de programmes d’aide nationaux […], afin de financer des mesures d’aide spécifiques visant à soutenir le secteur vitivinicole ».

6.        L’article 4, paragraphe 2, de ce règlement disposait :
« Les États membres assument la responsabilité des programmes d’aide et veillent à ce qu’ils soient cohérents sur le plan interne et à ce que leur conception et leur mise en œuvre se fassent avec objectivité en tenant compte de la situation économique des producteurs concernés et de la nécessité d’éviter des différences de traitement injustifiées entre producteurs.
Il incombe aux États membres de prévoir et d’appliquer les contrôles et les sanctions nécessaires en cas de manquement aux programmes d’aide. »

7.        L’article 11 traitait de la restructuration et de la reconversion des vignobles. Selon son paragraphe premier, « [l]objectif des mesures en matière de restructuration et de reconversion des vignobles est d’accroître la compétitivité des viticulteurs ».

8.        Le chapitre III du titre V prévoyait les conditions dans lesquelles une prime serait accordée en échange de l’arrachage de vigne (la « prime à l’arrachage »).

9.        L’annexe I, point 2, définissait l’arrachage comme l’« élimination complète des souches se trouvant sur une superficie plantée en vigne ».
C.      Le règlement no 555/2008

10.      Le considérant 73 du règlement no 555/2008 précise : « Pour contribuer à une application uniforme de la réglementation dans toute la Communauté, il convient que les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que le personnel des instances compétentes dispose des pouvoirs d’investigation appropriés pour assurer le respect de la réglementation ».

11.      Le titre V du règlement no 555/2008 porte sur les contrôles applicables dans le secteur vitivinicole. Son chapitre I énonce les principes applicables aux contrôles devant être effectués. La première disposition de ce chapitre, l’article 76, prévoit :
« Sans préjudice des dispositions particulières du présent règlement ou d’autres instruments législatifs communautaires, les États membres instaurent des contrôles et des mesures lorsque ceux-ci sont nécessaires pour garantir la bonne application du règlement (CE) no 479/2008 et du présent règlement. Ces contrôles doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés.
Les États membres veillent en particulier à ce que :
a)      tous les critères d’admissibilité établis par la législation communautaire, la législation nationale ou le cadre national puissent être contrôlés ;
[…]
d)      les contrôles et mesures soient adaptés à la nature du soutien en cause. Les États membres définissent les méthodes et les moyens de vérification ainsi que les personnes à contrôler ;
e)      les contrôles soient exécutés soit systématiquement, soit par sondage […] ;
f)      que les opérations admises au bénéfice d’un financement communautaire soient authentiques et conformes à la législation communautaire. »

12.      L’article 77 du règlement no 555/2008 se lit comme suit :
« 1.      La vérification prend la forme de contrôles administratifs et, le cas échéant, de contrôles sur place.
[…]
3.      Sauf lorsque des contrôles sur place systématiques sont prévus par le règlement (CE) no 479/2008 ou par le présent règlement, les autorités compétentes procèdent à des contrôles sur place portant sur un pourcentage approprié de bénéficiaires/producteurs déterminé par échantillonnage sur la base d’une analyse des risques conformément à l’article 79 du présent règlement.
[…] »

13.      L’article 78 du règlement no 555/2008 dispose :
« 1.      Les contrôles sur place sont effectués de manière inopinée. Un préavis limité au strict nécessaire peut toutefois être donné, pour autant que cela ne nuise pas à l’objectif du contrôle. Le préavis ne dépasse pas 48 heures, sauf dans des cas dûment justifiés ou dans le cas des mesures pour lesquelles des contrôles sur place systématiques sont prévus.
2.      Le cas échéant, les contrôles sur place prévus au présent règlement sont effectués conjointement avec d’autres contrôles prévus par la législation communautaire.
3.      La demande ou les demandes d’aide concernées sont rejetées si les bénéficiaires ou leur représentant empêchent la réalisation du contrôle sur place. »

14.      Conformément à l’article 80 du règlement no 555/2008 :
« 1.      Chaque contrôle sur place fait l’objet d’un rapport de contrôle rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle.
Lorsque le contrôle concerne le financement communautaire, le rapport indique en particulier :
a)      les régimes d’aide et les demandes contrôlées ;
b)      les personnes présentes ;
c)      le cas échéant, les parcelles agricoles contrôlées, les parcelles agricoles mesurées et les résultats des mesures par parcelle agricole mesurée, ainsi que les techniques de mesure utilisées ;
d)      dans le cas du régime d’arrachage, si la superficie concernée a été correctement entretenue ;
e)      les quantités couvertes par le contrôle et les résultats de ce contrôle ;
f)      si le bénéficiaire/producteur a été averti de la visite et, dans l’affirmative, quel était le délai de préavis ;
g)      toute autre mesure de contrôle mise en œuvre.
2.      Lorsque des divergences sont constatées entres les informations figurant dans la demande et la situation réelle observée lors du contrôle effectué sur place ou par télédétection, l’exploitant reçoit une copie du rapport de contrôle et bénéficie de la possibilité de signer le rapport avant que l’autorité compétente ne décide de réductions ou d’exclusions sur la base des constatations effectuées. »

15.      Aux termes de l’article 81 TFUE :
« […]
2.      Lorsque des droits de replantation sont octroyés en vertu de l’article 92 du règlement (CE) no 479/2008, les superficies font l’objet d’un contrôle systématique avant et après l’exécution de l’arrachage. Les parcelles vérifiées sont celles pour lesquelles un droit de replantation doit être octroyé.
Le contrôle effectué avant l’arrachage comporte une vérification de l’existence du vignoble concerné.
Ce contrôle prend la forme d’un contrôle sur place classique. Toutefois, si l’État membre dispose d’un casier viticole informatisé fiable et actualisé, le contrôle peut être effectué au niveau administratif et l’obligation de réaliser un contrôle sur place avant l’arrachage peut être limitée à 5 % des demandes (annuellement), pour confirmer la fiabilité du système de contrôle administratif. Si les contrôles sur place révèlent des irrégularités ou des différences significatives dans une région ou une partie d’une région, l’autorité compétente augmente en conséquence le nombre de contrôles sur place pour l’année concernée et pour l’année suivante.
3.      Les superficies donnant lieu au versement de la prime à l’arrachage font l’objet d’un contrôle systématique avant et après l’exécution de l’arrachage. Les parcelles contrôlées sont celles qui font l’objet d’une demande d’aide.
Le contrôle effectué avant l’arrachage comporte une vérification de l’existence du vignoble concerné, de la superficie plantée en vigne déterminée conformément à l’article 75 et du bon entretien de la superficie en cause.
Ce contrôle prend la forme d’un contrôle sur place classique. Toutefois, si l’État membre dispose d’un outil graphique permettant de mesurer la parcelle conformément à l’article 75 dans le casier viticole informatisé, ainsi que d’informations fiables et actualités quant au bon entretien de la parcelle, le contrôle peut être effectué au niveau administratif et l’obligation de réaliser un contrôle sur place avant l’arrachage peut être limitée à 5 % des demandes, pour confirmer la fiabilité du système de contrôle administratif. Si les contrôles sur place révèlent des irrégularités ou des différences significatives dans une région ou une partie d’une région, l’autorité compétente augmente en conséquence le nombre de contrôles sur place pour l’année concernée et pour l’année suivante.
4.      Le contrôle destiné à vérifier que l’arrachage a effectivement eu lieu prend la forme d’un contrôle sur place classique. Ce contrôle peut toutefois être effectué par télédétection lorsque l’arrachage porte sur la totalité d’une parcelle de vigne ou que la résolution du système de télédétection est égale ou supérieure à 1 m2.
5.      Dans le cas des superficies donnant lieu au versement d’une prime à l’arrachage, sans préjudice du paragraphe 3, troisième alinéa, et du paragraphe 4, au moins l’un des deux contrôles mentionnés au paragraphe 3, premier alinéa, est effectué sous la forme d’un contrôle sur place classique. »

16.      L’article 83 expose les prérogatives des agents de contrôle :
« Chaque État membre prend toutes les mesures utiles pour faciliter l’accomplissement des tâches des agents de ses instances compétentes. Il veille notamment à ce que ces agents, le cas échéant en collaboration avec ceux de ses services qu’il habilite à cette fin :
a)      aient accès aux vignobles, aux installations de vinification, de stockage et de transformation de produits vitivinicoles et aux moyens de transport de ces produits ;
b)      aient accès aux locaux commerciaux ou entrepôts et aux moyens de transport de quiconque détient en vue de la vente, commercialise ou transporte des produits vitivinicoles ou des produits pouvant être destinés à une utilisation dans le secteur vitivinicole ;
[…]
d)      puissent prélever des échantillons des produits vitivinicoles, des substances et produits pouvant être destinés à leur élaboration ainsi que des produits détenus en vue de la vente, commercialisés ou transportés ;
e)      puissent prendre connaissance des données comptables ou d’autres documents utiles aux contrôles et en établir des copies ou extraits ;
f)      puissent prendre des mesures conservatoires appropriées concernant l’élaboration, la détention, le transport, la désignation, la présentation et la commercialisation d’un produit vitivinicole ou d’un produit destiné à être utilisé pour l’élaboration d’un tel produit lorsqu’il y a lieu de croire qu’une infraction grave aux dispositions communautaires a été commise, en particulier en cas de manipulations frauduleuses ou de risques pour la santé. »
III. Les faits, la procédure et les questions préjudicielles

17.      Le 29 juillet 2009, la SCI Château du Grand Bois a présenté une demande d’aide à la restructuration et à la reconversion de son vignoble pour la campagne 2008/2009.

18.      Par décision du 18 décembre 2009, le directeur-général de l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a rejeté cette demande. Il a estimé que les contrôles sur place effectués par un de ses agents le 27 août et le 15 septembre 2009 ont permis de constater que, sur certaines parcelles, l’arrachage des vignes n’avait pas été réalisé conformément à la réglementation en vigueur.

19.      La requérante au principal a saisi le tribunal administratif de Nantes (France) d’un recours tendant à l’annulation de cette décision. Par jugement du 7 mai 2013, cette juridiction a annulé la décision au motif, notamment, que l’agent ayant effectué les contrôles ne disposait pas d’habilitation à cet effet.

20.      Le 5 février 2015, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé le jugement de première instance et rejeté les arguments soulevés en première instance par la requérante au principal. Elle a estimé que le règlement no 555/2008 n’exigeait pas que l’agent chargé d’effectuer le contrôle avertisse le demandeur d’une prime à l’arrachage de la date à laquelle le contrôle aurait lieu. Le fait qu’aucune permission de pénétrer sur une propriété privée n’avait été donnée n’a aucune incidence sur la légalité de la décision attaquée. En outre, le fait que le rapport de contrôle n’indiquait pas si la requérante au principal avait été avertie n’avait aucune incidence sur la légalité des opérations de contrôle.

21.      La requérante au principal a formé un pourvoi devant le Conseil d’État. Elle a fait valoir que la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit en jugeant que la circonstance que l’agent chargé du contrôle avait pénétré sans sa permission sur sa propriété était sans incidence sur la légalité de la décision de rejet de sa demande d’aide à la restructuration ou à la reconversion du vignoble.

22.      Selon le Conseil d’État, la réponse à cet argument particulier dépend de savoir si le règlement no 555/2008 autorise les agents chargés des contrôles sur place de pénétrer sur l’exploitation agricole sans la permission du viticulteur. C’est dans ce contexte factuel et juridique que le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser les questions suivantes à la Cour :
–        « Les dispositions des articles 76, 78 et 81 du [règlement no 555/2008] autorisent-elles les agents qui procèdent à un contrôle sur place à pénétrer sur les terres d’une exploitation agricole sans avoir obtenu l’accord de l’exploitant ?
–        Dans l’hypothèse où il serait répondu positivement à cette première question, y a-t-il lieu de distinguer selon que les terres en cause sont closes ou non ?
–        Dans l’hypothèse où il serait répondu positivement à cette première question, les dispositions des articles 76, 78 et 81 du [règlement no 555/2008] sont-elles compatibles avec le principe d’inviolabilité du domicile tel que garanti par l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme ? »

23.      Des observations écrites ont été déposées par les gouvernements français et hellénique ainsi que par la Commission européenne. Ces parties intéressées ont également été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 7 novembre 2017.
IV.    Appréciation

24.      Les trois questions formulées par la juridiction de renvoi se résument, en substance, à un élément clef : existe-t-il une base juridique permettant aux agents de contrôle de pénétrer sur une exploitation privée sans la permission explicite du viticulteur aux fins de réaliser les contrôles sur place dans un vignoble ? Le point focal de la première question est de savoir si une autorisation implicite résulte du règlement no 555/2008. La deuxième et la troisième question semblent découler de la première : la deuxième question est un raffinement de la première – est-il pertinent de savoir si les terres étaient closes ou non ? La troisième question soulève la question de la validité des articles 76, 78 et 81 du règlement no 555/2008 s’il est constaté qu’il n’existe aucune obligation d’obtenir une permission. La juridiction de renvoi suggère implicitement que, si elles devaient être entendues dans ce sens, les dispositions du règlement no 555/2008 pourraient aller à l’encontre de certains droits fondamentaux.

25.      Ces trois questions sont donc étroitement liées. Tout le problème porte sur la légalité et le fondement juridique : existe-t-il, en droit de l’Union, une disposition qui autorise à pénétrer sur des terres privées, qu’elles soient ouvertes ou closes, aux fins de procéder à ces contrôles, indépendamment des dispositions du droit national en la matière ?

26.      Je propose une réponse en deux temps dans les présentes conclusions. Premièrement, dès lors qu’il ne semble pas exister, dans le règlement no 555/2008 ou dans le système et la logique des programmes d’aide de l’Union européenne, de disposition juridique permettant d’écarter des dispositions nationales en matière d’accès à des terres privées, j’estime que la réglementation relative à l’accès à des terres privées pour effectuer des contrôles est une question relevant du droit national (titre A). Il existe toutefois des limites à la mesure dans laquelle des choix peuvent être faits lors de l’adoption d’une telle réglementation nationale et qui sont inhérentes aux dispositions du règlement no 555/2008 et à la nécessité de respecter certains droits fondamentaux de l’Union européenne (titre B).
A.      Le droit de l’Union en tant que base juridique suffisante en soi

27.      Toutes les parties à la procédure écrite et orale devant la Cour – les gouvernements français et grec ainsi que la Commission – sont du même avis. Elles estiment qu’aucune permission explicite n’est requise en vertu du règlement no 555/2008 pour pénétrer sur des terres aux fins d’effectuer les contrôles nécessaires. Les contrôles sur place sont, a priori et de manière générale, autorisés par le demandeur de l’aide. L’autorisation de pénétrer sur les terres est censée découler du système et de la logique des contrôles effectués en vertu du règlement no 555/2008. Il peut même être considéré comme inhérent à l’intégralité du système des programmes d’aide de l’Union que le requérant consente, de manière générale, aux étapes qui conduisent à la décision d’accorder ou non l’aide, ce par le simple fait qu’il remplit une demande d’aide.

28.      Je ne peux souscrire à une telle analyse.

29.      Il n’est bien évidemment pas contesté que le règlement no 555/2008 exige des États membres d’effectuer des contrôles sur place. Il est également vrai que certains éléments supplémentaires relatifs à la manière dont ces contrôles doivent être effectués sont fournis par ce même règlement. Dans cette mesure, il est en effet possible d’affirmer que le règlement no 555/2008 autorise les contrôles en général. Toutefois, il est tout aussi vrai que le règlement no 555/2008 n’aborde pas l’ensemble des modalités de ces contrôles. En particulier, le règlement ne comporte aucune disposition sur les conditions dans lesquelles il est possible de pénétrer sur des terres et sur le point de savoir si la permission du viticulteur est requise ou non.

30.      D’une certaine manière, le cœur du problème est le suivant : que peut-on déduire du silence du règlement no 555/2008 sur la question de l’autorisation d’entrer ? Selon moi, ce silence, combiné avec un certain nombre d’autres dispositions du même règlement, qui énoncent clairement que les contrôles sont un sujet relevant de la compétence des États membres, signifie qu’il appartient également aux États membres de réglementer cet élément. En revanche, pour les États membres qui sont intervenus et pour la Commission, le fait que le règlement n’exige pas expressément une permission signifie qu’aucune permission n’est nécessaire.

31.      Je ne saurais adhérer à cette interprétation. Le fait qu’une chose ne soit pas prévue au niveau de l’Union peut difficilement conduire à la déduction qu’elle est autorisée par le droit de l’Union. La logique appropriée, surtout dans les domaines concernant les droits des personnes et la propriété privée, va exactement dans le sens contraire : dans la mesure où aucune autorisation explicite n’est prévue, aucune n’a été donnée en vertu du droit de l’Union.

32.      Dans la section ci-dessous, je démontrerai que ni le règlement no 555/2008, notamment ses articles 76, 78 et 81 qui font l’objet de la première question posée à la Cour (titre 1), ni la logique plus large des programmes d’aide de l’Union qui sous-tend ce règlement (titre 2) n’autorisent en général les agents de contrôle à pénétrer sur les terres sans la permission expresse du viticulteur. Il revient dès lors à la législation nationale de décider si une telle permission est requise à cette fin, à la lumière également du type de terres en question (titre 3).
1.      Le règlement no 555/2008 comme source de l’autorisation de pénétrer sur des terres privées aux fins des contrôles ?

33.      Il résulte du libellé et du contexte du règlement no 555/2008 que ce dernier ne réglemente pas l’accès à des terres privées aux fins de réaliser des contrôles sur place. Dès lors, il ne saurait, en soi, constituer une base juridique suffisante pour autoriser en général un accès à des terres privées en l’absence de permission du viticulteur, pour autant qu’une telle permission soit requise en droit national.

34.      Premièrement, il résulte clairement de nombreuses dispositions de ce règlement qu’il appartient aux États membres de concevoir de manière spécifique les différents contrôles qu’il institue, y compris de prévoir si l’accès à une terre privée pour effectuer des contrôles sur place est subordonné à la permission du viticulteur.

35.      S’agissant des contrôles en général, l’article 76 du règlement no 555/2008 prévoit que les États membres instaurent des contrôles effectifs, proportionnés et dissuasifs dans la mesure où ils sont nécessaires pour garantir la bonne application du règlement. En particulier, l’article 76, sous a), dispose que les États membres veillent à ce que tous les critères d’admissibilité établis par la législation de l’Union ou la législation nationale puissent être contrôlés. En vertu de l’article 76, sous d), les États membres définissent les méthodes et les moyens de vérification ainsi que les personnes à contrôler. En outre, l’article 83 prévoit que chaque État membre prend toutes les mesures utiles pour faciliter l’accomplissement des tâches des agents.

36.      Toutes ces dispositions montrent clairement que, si le règlement no 555/2008 exige de procéder à des contrôles, il laisse le soin aux États membres de préciser tous les éléments qui ne sont pas expressément prévus par ses dispositions. Ainsi, ce règlement laisse aux États membres une marge d’appréciation importante pour définir la manière dont ces contrôles doivent être effectués.

37.      Cette conclusion s’applique également à la catégorie spécifique des contrôles sur place. L’article 78, paragraphe 1, du règlement no 555/2008 prévoit une caractéristique de ces contrôles : « [l]es contrôles sur place sont effectués de manière inopinée. Un préavis limité au strict nécessaire peut toutefois être donné, pour autant que cela ne nuise pas à l’objectif du contrôle. Le préavis ne dépasse pas 48 heures, sauf dans des cas dûment justifiés ou dans le cas des mesures pour lesquelles des contrôles sur place systématiques sont prévus ».

38.      Qu’implique, le cas échéant, cette disposition spécifique concernant la permission pour entrer sur des terres privées ? Selon la Commission, demander la permission explicite de pénétrer sur ces terres serait incompatible avec le fait que les contrôles sur place sont, en principe, inopinés. Une telle exigence impliquerait nécessairement un avertissement préalable, alors que cela devrait rester exceptionnel.

39.      Dans une certaine mesure, la Commission a raison : demander la permission du viticulteur pour pénétrer sur ses terres, pour autant qu’une telle permission soit requise par le droit national, impliquerait de communiquer avec cette personne et donc d’« annoncer » les contrôles. Toutefois, j’ai le sentiment que les arguments de la Commission vont trop loin sur le fondement d’une disposition qui concerne simplement un autre aspect.

40.      Premièrement, si l’on s’en tient au terme seul, « inopiné » signifie « non annoncé ». Le sens naturel de ce terme est, s’agissant de contrôles, qu’ils peuvent avoir lieu à tout moment, sans qu’il soit nécessaire d’en aviser le viticulteur. Les différentes versions linguistiques de cette disposition (4), combinées avec la manière dont l’article 78 est rédigé dans son ensemble, montrent que « inopiné » signifie seulement sans avertissement préalable. Il s’ensuit qu’il n’existe aucune obligation d’informer le viticulteur ou son représentant qu’il est envisagé de procéder à un contrôle ou à une partie de celui-ci (5). Ainsi, l’agent de contrôle peut se présenter n’importe quel jour qui lui convient, sans informer le viticulteur de sa visite.

41.      Toutefois, « inopiné » n’est certainement pas synonyme de « non autorisé ». « Sans préavis ou sans information préalable » ne signifie pas « permission d’entrer ». Le but et l’objectif de l’absence d’avertissement est important à cet égard. Il est permis de penser que la raison pour laquelle le législateur de l’Union a inclus une disposition spécifique précisant que les contrôles sont inopinés était d’empêcher toute tentative éventuelle de présenter certains faits sous un meilleur jour dans la perspective des contrôles, et uniquement aux fins des contrôles et pendant leur durée. Ainsi, si le viticulteur n’est pas informé du moment où les contrôles auront lieu, on peut supposer que les agents de contrôle seront toujours en mesure de constater la situation telle qu’elle est réellement.

42.      Si tel est véritablement l’objectif de cette disposition, je ne vois pas comment le fait de solliciter une permission d’entrer, à supposer qu’elle soit requise par la législation nationale pour le type de terres concernées, porterait atteinte à l’objectif général poursuivi par les contrôles inopinés. En effet, on peut concevoir que des contrôles inopinés puissent avoir lieu un certain jour, tout en demandant au même moment, lors de l’arrivée sur les lieux et juste avant que le contrôle ne commence, la permission de pénétrer sur cette terre. Un tel contrôle serait certainement « inopiné » au sens de l’article 78, mais il serait également autorisé, sans que la finalité de cette disposition soit, en tout état de cause, remise en question.

43.      Deuxièmement, il faut tenir compte d’un argument contextuel. Outre les dispositions qui ont été expressément visées par la juridiction de renvoi, d’autres dispositions du règlement no 555/2008 confirment également qu’il appartient aux États membres de prévoir des règles de procédure relatives aux contrôles sur place et qu’aucune autorisation de pénétrer ne peut se déduire de ce règlement. En particulier, l’article 83, sous a), du règlement no 555/2008 dispose que les États membres veillent à ce que les agents « aient accès aux vignobles, aux installations de vinification, de stockage et de transformation de produits vitivinicoles et aux moyens de transport de ces produits ».

44.      Cela soulève la question suivante : si l’intention du législateur était effectivement de prévoir une autorisation « implicite » d’entrer, pour quelle raison existerait-il une disposition énonçant que les États membres doivent veiller à ce que les agents aient accès aux vignobles ?

45.      Un parallèle plus large peut être opéré entre les agents de contrôle dans le cadre du règlement no 555/2008 et les agents de la Commission dans le cadre du règlement (CE) no 1/2003 (6). En vertu de l’article 20, paragraphe 2, sous a) du règlement no 1/2003, les agents de la Commission sont habilités à accéder à tous les locaux, terrains et moyens de transport des entreprises pour enquêter sur les violations des règles du droit de la concurrence par ces entreprises. Toutefois, en vertu du règlement no 1/2003, les pouvoirs d’enquête de la Commission ne comprennent pas la faculté d’entrer de force en cas d’obstruction et il est nécessaire, par conséquent, de demander une autorisation judiciaire pour pénétrer dans les locaux en pareil cas. Dans ce contexte, la Cour a estimé que, bien que les agents de la Commission aient le pouvoir d’entrer dans ces locaux comme ils le souhaitent, « [e]n revanche, ils ne peuvent pas forcer l’accès à des locaux ou à des meubles ou contraindre le personnel de l’entreprise à leur fournir un tel accès, ni entreprendre des fouilles sans l’autorisation des responsables de l’entreprise » (7).

46.      Bien évidemment, la nature des locaux dans lesquels il est possible d’entrer, dans le cadre du droit de la concurrence, en application du règlement no 1/2003, est fort susceptible d’être différente de celle des vignobles (8). Toutefois, l’argument que je développe en me référant au règlement no 1/2003 est d’une nature autre. Premièrement, il y a une analogie avec l’interaction entre un règlement de l’Union imposant des contrôles et la législation nationale qui est davantage pertinente. À l’instar du règlement no 555/2008, le règlement no 1/2003 exige aussi que des contrôles ou des enquêtes aient lieu. Toutefois, le choix des méthodes pour y parvenir, y compris la question des conditions d’accès, relève des États membres. Deuxièmement, une certaine différence doit être établie : si, en méconnaissance de la législation nationale, la permission d’entrer n’est pas reconnue aux agents de la Commission en vertu du règlement no 1/2003 aux fins d’appliquer une partie essentielle d’une politique du droit de l’Union, je ne vois pas, a fortiori, comment des pouvoirs devraient ou pourraient être reconnus en vertu du règlement no 555/2008, dans le cadre duquel les agents de contrôle se contentent « simplement » de vérifier si un demandeur d’aide remplit toutes les conditions pour obtenir cette aide.

47.      En somme, en l’absence de disposition spécifique dans le règlement no 555/2008 excluant ou exigeant une permission d’entrer sur les terres, ce règlement ne saurait constituer une base juridique suffisante pour autoriser les agents de contrôle à accéder à une exploitation agricole, pour autant qu’une telle autorisation soit requise en droit national pour ce type spécifique de terres.
2.      Une autorisation d’entrer accordée en raison du système et de la logique des programmes d’aide de l’Union européenne ?

48.      Outre cet argument (ou parallèlement à celui-ci) selon lequel l’autorisation de pénétrer sur des terres sans permission explicite serait prévue par le règlement no 555/2008, le gouvernement français et la Commission font valoir que l’autorisation découle du système et de la logique même des programmes d’aide de l’Union. Le raisonnement est le suivant : les contrôles sont, en substance, effectués parce qu’il y a eu une demande d’aide. L’accès aux terres pour lesquelles l’aide a été demandée est nécessaire pour que ces contrôles soient effectifs. Dès lors, la permission d’entrer a été implicitement donnée par le demandeur du simple fait qu’il a rempli un formulaire de demande d’aide.

49.      Pour corroborer cette position, le gouvernement français ajoute un autre argument qui fait référence à la déclaration figurant sur le formulaire national de demande d’aide utilisé à l’époque des faits. Comme le soutient le gouvernement français, ce formulaire indiquait que tout demandeur « s’engage à fournir tout justificatif demandé et à permettre les vérifications nécessaires aux autorités chargées des contrôles » (9). Dès lors, le demandeur a accepté toutes les étapes suivantes en le signant, y compris l’accès des agents de contrôle sur ses terres, sans que sa permission soit demandée, afin qu’ils procèdent aux contrôles sur place

50.      S’agissant tout d’abord de l’argument développé par le gouvernement français, relatif au formulaire national, je dois reconnaître que cet argument ne me semble pas pertinent pour deux raisons.

51.      Premièrement, compte tenu de son libellé, de nombreuses étapes dans l’argumentation (et dans l’imagination interprétative) sont nécessaires pour transformer une déclaration du type « Par la présente, je m’engage à permettre les vérifications nécessaires » en une déclaration du type « Par la présente, j’autorise les agents de contrôle à pénétrer sur mes terres sans mon autorisation ». Une interprétation aussi extensive irait à l’encontre du principe général relatif au mode d’interprétation d’une renonciation à des droits, qui doit se fonder sur le sens naturel et commun des termes interprétés et ne devrait pas être interprétée d’une manière extensive.

52.      Deuxièmement, et peut-être de manière plus importante, ce formulaire est un document national. Même s’il était possible, sur la base d’une interprétation généreuse de son contenu, de s’appuyer sur ses termes pour déterminer les droits et obligations du demandeur en vertu du droit national, j’ai du mal à voir comment il pourrait être utilisé aux fins d’interpréter le contenu d’une mesure du droit de l’Union, qui devrait être la même dans tous les États membres, indépendamment des variantes possibles dans le contenu des formulaires nationaux.

53.      S’agissant, ensuite, de l’argument plus général fondé sur le système et la logique globale des programmes d’aide de l’Union, qui est censée sous-tendre le règlement no 555/2008, je dois admettre que, selon moi, cet argument est non seulement peu convaincant mais aussi très contestable sur un point de principe. Et ce, à deux niveaux : spécifique et général.

54.      Eu égard aux spécificités de cette affaire, j’ai relevé, dans la section précédente des présentes conclusions, que le règlement lui-même n’apportait pas de réponse à la question de savoir si une permission était requise pour pénétrer sur des terres aux fins de les inspecter. Dès lors, comment un viticulteur, quand bien même serait-il doté de capacités hors du commun et passerait ses soirées à compulser la législation pertinente de l’Union, la jurisprudence et toute autre documentation pertinente, pourrait-il savoir qu’une telle autorisation est inhérente au système et à la logique de ces programmes, si cela ne figure nulle part ? On pourrait ajouter que cela est tout aussi valable pour tout éventuel « consentement général préalable » ou toute « renonciation » figurant sur le formulaire de demande : même s’il était considéré que le fait de consentir à toutes « les vérifications nécessaires » inclut tout ce qui est nécessaire aux démarches ultérieures aux fins d’établir si les conditions de l’aide demandée sont remplies, il est de nouveau légitime de penser que ces démarches devraient se limiter à celles qui ont été adoptées selon la manière explicitement prévue par la législation applicable.

55.      Toutefois, c’est le niveau plus général de cet argument qui est, selon moi, fort problématique : une autorisation qui ne figure pas clairement dans la loi en tant que telle devrait être accordée, car elle est considérée comme étant nécessaire pour renforcer l’effectivité du système dans son ensemble. Si on laisse de côté pour le moment la question de savoir si elle est véritablement nécessaire (10), la nature arbitraire et indéterminée de cet argument est très préoccupante dans toute communauté fondée sur l’état de droit. La fin justifie-t-elle les moyens, indépendamment de ce que prescrit le droit ? Si tel est effectivement le cas, alors le règlement no 555/2008 permet également de pénétrer sur une terre privée close afin d’y réaliser les contrôles sur place, mais probablement aussi de pénétrer dans des locaux commerciaux ou même dans le domicile du viticulteur afin de collecter de la documentation confirmant les éventuelles irrégularités figurant dans sa demande d’aide. Selon la même logique, ces deux scénarios seraient alors implicitement prévus, dans la mesure où le règlement no 555/2008 ne dit mot sur ces deux possibilités (il n’exige pas de consentement qui devrait être accordé) et une telle mesure renforcerait certainement « l’effet utile » de la législation.

56.      À l’audience, la Commission a ajouté un argument subsidiaire à ce raisonnement, lié à la logique des programmes d’aide de l’Union européenne. La Commission a suggéré que, dans le contexte précis de la gestion des prestations (en utilisant le terme allemand de Leistungsverwaltung), l’exigence d’une base juridique est moins stricte que dans le cadre du droit pénal. Dès lors, il serait moins important d’identifier la base juridique permettant de pénétrer sur une terre sans permission explicite.

57.      Je ne suis pas d’accord.

58.      Ces deux raisonnements sont, à mon sens, en totale contradiction avec le principe de légalité qui régit toute action publique ainsi que celui de l’état de droit. Selon une jurisprudence constante, « les interventions de la puissance publique dans la sphère d’activité privée de toute personne […] doivent avoir un fondement légal » (11). La protection contre une intervention arbitraire et disproportionnée des autorités publiques est un principe général du droit de l’Union. En outre, dans le cadre du droit de l’Union, on trouve également le principe constitutionnel de la compétence d’attribution qui, s’il est pris au sérieux, limite la probabilité et la nécessité d’une expansion fonctionnelle des compétences de l’Union, en particulier dans le domaine des compétences partagées. Enfin, j’estime que l’argument avancé par la Commission selon lequel, en substance, « si l’argent est reversé, la légalité n’importe pas (tant que cela) », n’était qu’un argument subsidiaire, sur la faiblesse duquel il n’est pas nécessaire de s’attarder davantage (12).

59.      Pour ces raisons, l’autorisation de pénétrer sur des terres privées sans permission ne saurait être déduite du système et de la logique des programmes d’aide de l’Union. Ainsi, ni le règlement no 555/2008 ni le système plus large qui sous-tend les programmes d’aide de l’Union ne permettent de conclure que pénétrer sur des terres privées serait autorisé sans permission, pour autant qu’une telle permission soit requise pour ce type de terres en vertu du droit national.

60.      Ceci m’amène à un dernier point sur cet aspect, inspiré par la deuxième question posée par la juridiction de renvoi : faut-il distinguer selon que les terres sont closes ou non ? Je répondrai brièvement à cette question par la négative : la conclusion qui précède n’est pas modifiée par le fait que les terres soient closes ou non.

61.      Cet élément de fait, qui est le point central de la deuxième question posée par la juridiction de renvoi, ne saurait être totalement pertinent aux fins de la solution du litige au principal. L’ordonnance de renvoi ne contient aucune précision quant à la question de savoir si les terres en cause étaient closes ou non. Lors de l’audience, le gouvernement français a déclaré que les terres n’étaient pas closes. Dans ce contexte factuel, la deuxième question pourrait paraître comme hypothétique.

62.      Toutefois, cette question présente une importance indirecte pour pouvoir répondre à la première question. Que les terres soient closes ou non, la réponse devant être apportée par la Cour devrait être cohérente dans les deux cas. Il serait difficilement concevable d’interpréter le règlement no 555/2008 comme autorisant l’accès à des terres privées si ces dernières sont ouvertes, indépendamment des dispositions du droit national en matière d’autorisation, et d’en décider autrement s’il s’avère qu’elles sont closes. Le règlement no 555/2008 est tout aussi muet sur l’un comme l’autre de ces scénarios.

63.      Cependant, interpréter le règlement no 555/2008 d’une manière telle que les agents de contrôle puissent entrer sur des terres closes sans avoir besoin de la permission du viticulteur, créant ainsi, sur le fondement du droit de l’Union, un droit de « passer par-dessus la clôture » au profit des agents de contrôle, serait incompatible avec le droit de propriété et/ou l’inviolabilité du domicile, tels que soulevés, à juste titre, par la juridiction de renvoi dans sa troisième question. Dès lors, la deuxième question renforce la réponse devant être donnée à la première, dans la mesure où cette dernière montre encore plus clairement qu’il convient de répondre à la deuxième question qu’il n’existe pas, en général, d’autorisation de pénétrer sur des terres sans permission, pour autant qu’une telle permission soit requise par le droit national.
3.      Observations (pratiques) finales

64.      Pour être tout à fait clair, les articles 76, 78 et 81 du règlement no 555/2008, lus en combinaison avec les autres dispositions de ce même règlement, prescrivent que des contrôles sur place (en principe inopinés) doivent être effectués. Toutefois, ils ne prévoient pas que des contrôles doivent être effectués sans la permission du viticulteur pour pénétrer sur ses terres. Le règlement no 555/2008 laisse aux États membres le pouvoir de décider, dans certaines limites (qui seront présentées ci-dessous), si le fait de pénétrer sur les terres pour procéder à ces contrôles doit être soumis à la permission du viticulteur.

65.      Ainsi, quel que soit le choix effectué par les États membres sur le point de savoir si la permission explicite du viticulteur d’accéder aux terres est requise, il est manifeste que les autorités nationales doivent effectuer ces contrôles en se conformant pleinement aux règles nationales relatives aux contrôles sur place et à l’accès à la propriété privée.

66.      En pratique toutefois, en dépit d’un certain nombre d’allégations contraires formulées au cours de cette procédure, un tel cadre procédural est peu susceptible de gêner concrètement la mise en œuvre effective de ces contrôles.

67.      Premièrement, il est bien évidemment totalement logique que les agents de contrôle puissent faire usage des mesures nationales à leur disposition pour pénétrer sur des terres agricoles privées. À cet égard, les règles diffèrent d’un État membre à l’autre. Toutefois, dans un certain nombre d’États membres, il existe un droit d’entrée public ou un droit de passage sur des terres agricoles non closes sous certaines conditions. Ainsi, par exemple, que cela résulte des observations écrites du gouvernement français, le droit français ne sanctionne pas l’entrée sur une terre privée tant que la propriété n’a pas subi de dommages. Il semblerait que, dans les zones rurales, l’accès aux terres agricoles soit souvent autorisé sans la permission explicite du viticulteur. Ainsi, si la loi nationale permet à toute personne de pénétrer sur des terres privées dans ces conditions sans permission, il en va de même pour les agents de contrôle.

68.      Deuxièmement, pour autant qu’il soit possible de procéder de manière effective aux contrôles nécessaires sans entrer sur les terres si la législation nationale exige une permission à cet effet, cette option est manifestement préférable à ce qui s’analyserait en une intrusion non autorisée. Il est possible que les contrôles sur place ne nécessitent pas toujours de pénétrer sur le territoire. Vraisemblablement, la vérification que l’arrachage a eu lieu peut parfois être effectuée à distance, par exemple en regardant par-dessus la clôture à partir d’une route publique ou d’une parcelle de terrain. Cela est tout à fait susceptible de se produire, compte tenu du développement des nouvelles technologies. Le règlement no 555/2008 expose même explicitement que les contrôles peuvent être effectués par télédétection, ce qui ne nécessite pas d’être présent sur le terrain qui fait l’objet de l’enquête (13).

69.      Troisièmement, les contrôles sur place devraient être effectués d’une manière proportionnée. Cela découle d’un certain nombre de dispositions du règlement no 555/2008, y compris de l’article 78, paragraphe 1, déjà évoqué. En effet, cette disposition prévoit des exceptions au caractère « inopiné » des contrôles qui, incidemment, a été considérablement nuancé dans la dernière version de cette disposition (14). L’existence d’exceptions, combinée à cette nuance, atteste que cette disposition laisse une certaine marge en faveur d’une forme de courtoisie à l’égard de la personne qui fait l’objet des contrôles, sans faire obstacle de quelque manière que ce soit à l’efficacité de ces contrôles (15). Toutefois, il faut également reconnaître clairement qu’il n’existe aucune obligation juridique découlant de l’article 78, paragraphe 1, pour que les agents de contrôle agissent de cette manière.

70.      En quatrième et dernier lieu, il convient de souligner que demander une permission préalable au viticulteur de pénétrer sur ses terres dans les cas où une telle permission serait requise pour ce type de terres en droit national ne mettrait nullement en danger l’objet du règlement no 555/2008 de préserver les intérêts financiers de l’Union.

71.      En vertu de l’article 78, paragraphe 3, du règlement no 555/2008, la demande d’aide est rejetée si les bénéficiaires empêchent la réalisation du contrôle sur place. Dans le cadre d’autres règlements relatifs à des programmes d’aide agricole (16), la Cour a déjà estimé qu’empêcher la réalisation de contrôles ne saurait que conduire à de graves conséquences juridiques, telles que le rejet des demandes d’aide concernées. Un tel rejet est la conséquence juridique d’une impossibilité de procéder à un contrôle effectif du point de savoir si les conditions requises pour l’octroi de l’aide ont été respectées (17). Cette impossibilité peut notamment résulter d’un comportement délibéré de l’exploitant mais aussi « de tout acte ou toute omission imputable à la négligence de l’agriculteur ou de son représentant ayant eu pour conséquence d’empêcher la réalisation du contrôle sur place dans son intégralité, lorsque cet agriculteur ou son représentant n’a pas pris toute mesure pouvant raisonnablement être requise de sa part pour garantir que ce contrôle se réalise intégralement » (18).

72.      À la lumière des conséquences aussi radicales liées à une telle obstruction, qui engoberait naturellement un refus injustifié de pénétrer sur les terres devant être contrôlées, je ne vois pas comment il serait nécessaire, au nom de l’effectivité des contrôles, de faire apparaître une autorisation générale de pénétrer sur des terres agricoles (closes ou non) sans la permission du viticulteur, en méconnaissance des règles nationales applicables. En cas de refus injustifié, la demande d’aide sera, en tout état de cause, rejetée et le demandeur en supportera les conséquences.

73.      En résumé, ni les dispositions du règlement no 555/2008, ni le système et la logique plus larges des programmes d’aide de l’Union ne sauraient être interprétés comme autorisant les agents chargés des contrôles sur place à pénétrer sur les terres agricoles, qu’elles soient closes ou non, sans avoir obtenu la permission du viticulteur, pour autant qu’une telle permission soit requise en droit national. Les modalités d’accès, y compris la question de savoir si une permission est nécessaire pour accéder à ce type de terres, sont régies par le droit national.
B.      Les limites résultant du droit de l’Union à l’autonomie des États membres relativement aux modalités des contrôles

74.      Le fait que le droit de l’Union lui-même ne prévoie pas une autorisation de pénétrer sur des terres privées en méconnaissance des dispositions nationales ne signifie pas, à l’évidence, que le droit de l’Union soit totalement dénué de pertinence. S’il ne prévoit pas une telle autorisation, le droit de l’Union comporte des limites à l’autonomie des États membres quant à la manière dont les contrôles, requis par le règlement no 555/2008, doivent être effectués.

75.      Deux types de limites seront brièvement évoquées dans cette section finale : celles qui résultent du règlement no 555/2008 lui‑même (titre 1), et celles qui découlent des droits fondamentaux – en particulier, le droit de propriété et l’inviolabilité du domicile (titre 2).
1.      Les limites résultant du règlement no 555/2008

76.      Premièrement, à l’instar de nombreux autres domaines où le droit de l’Union doit être mis en œuvre et exécuté au niveau national (19), comme dans le cadre du règlement no 555/2008, ainsi que l’énonce clairement son article 76, les contrôles doivent être effectifs, proportionnés et dissuasifs. Toutefois, ainsi que les sections précédentes des présentes conclusions visent à l’expliciter, « effectif » ne signifie pas que « tout est permis », au mépris du principe de la légalité (20).

77.      Deuxièmement, l’article 80, paragraphe 2, du règlement no 555/2008 prévoit indiscutablement un droit d’être entendu. L’article 80, paragraphe 1, du règlement énonce que chaque contrôle sur place fait l’objet d’un rapport de contrôle rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle. Le rapport doit contenir un certain nombre de données, telles que les personnes présentes, la vérification que la superficie concernée a été correctement entretenue dans le cas du régime d’arrachage, le fait qu’un préavis ait été donné et, si tel est le cas, sa durée. En vertu de l’article 80, paragraphe 2, du règlement, lorsque des divergences sont constatées entre les informations figurant dans la demande et la situation réelle observée lors du contrôle, le viticulteur reçoit une copie du rapport de contrôle et bénéficie de la possibilité de le signer avant que l’autorité compétente en tire ses conclusions.

78.      L’on peut s’interroger sur ce que signifie précisément la « possibilité de le signer », mais il est clair que le demandeur d’une aide à le droit d’être informé des constatations factuelles négatives résultant d’un contrôle sur place. En outre, dès lors que tout cela est censé avoir lieu avant que l’autorité compétente ne tire ses conclusions sur la base des constatations effectuées, pour sa décision finale, il est tout à fait logique que le demandeur ait la possibilité de contester les constatations factuelles défavorables de l’autorité compétente.

79.      L’article 80, paragraphe 2, du règlement no 555/2008 semble être une expression spécifique, dans son contexte, du droit d’être entendu, en tant que composante du principe général du respect des droits de la défense. Selon une jurisprudence constante, « en vertu dudit principe, les destinataires de décisions qui affectent de manière sensible leurs intérêts doivent être mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue quant aux éléments sur lesquels l’administration entend fonder sa décision […]. Cette obligation pèse sur les administrations des États membres lorsqu’elles prennent des décisions entrant dans le champ d’application du droit de l’Union, alors même que la législation de l’Union applicable ne prévoit pas expressément une telle formalité » (21).

80.      La question de savoir comment ce droit d’être entendu sera précisément mis en œuvre dans la procédure nationale relève de l’État membre. D’une part, il est certainement possible de fournir au viticulteur le rapport quelques jours après le contrôle. Une telle option n’exigerait pas que le viticulteur soit présent lors des contrôles mais exigerait de l’autorité compétente d’attendre, avant de tirer des conclusions de ce rapport, que le demandeur l’ait signé. D’autre part, il est également possible que l’État membre s’assure du respect du droit d’être entendu à un stade préalable, notamment pendant le contrôle lui-même ou, plus précisément, immédiatement après sa réalisation. En effet, il serait judicieux – et peut-être même plus efficace – de permettre au viticulteur d’être présent lors du contrôle et de lui demander de signer le rapport à l’issue du contrôle sur place. À cet effet, il serait logique que l’agent de contrôle demande préalablement au viticulteur sa permission explicite pour pouvoir entrer, vu qu’il est présent.

81.      Toutefois, une telle obligation n’a pas été expressément prévue par le règlement no 555/2008. Il revient, dès lors, à la législation nationale de concevoir le droit d’être entendu comme elle l’estime approprié. En tout état de cause, les États membres doivent s’assurer qu’en cas de divergences constatées entre les informations figurant dans la demande et la situation identifiée pendant le contrôle sur place le viticulteur a effectivement le droit d’être entendu avant que ne soit adoptée toute décision l’affectant. À cette fin, le rapport de contrôle doit contenir toutes les informations nécessaires décrites à l’article 80, paragraphe 1, du règlement, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier.
2.      Les limites découlant des droits fondamentaux

82.      Le règlement no 555/2008 laisse les États membres décider de la manière dont sont conduits les contrôles sur place s’agissant des conditions d’accès à des terres privées, notamment la question de savoir si une permission du viticulteur est requise pour un certain type de terres (closes ou non). Dans la mesure où le droit de l’Union ne constitue pas une base juridique suffisante pour pouvoir pénétrer sur des terres sans permission, il n’y a plus lieu d’aborder la troisième question relative à la compatibilité des articles 76, 78 et 81 du règlement avec le principe d’inviolabilité du domicile. En effet, la troisième question suppose au préalable une réponse affirmative à la première question, ce qui n’est pas la réponse préconisée dans les présentes conclusions.

83.      Toutefois, la question des droits fondamentaux, en tant que limites à la manière dont les contrôles sur place peuvent être effectués, demeure en partie pertinente sous un autre angle, dans la mesure où le droit de l’Union impose des limites à l’autonomie dont disposent les États membres lorsqu’ils prévoient des conditions pour pénétrer sur des terres privées. C’est à la lumière de cette dernière dimension que je donnerai des indications succinctes sur ces limites dans cette section finale.

84.      Dans sa troisième question, la juridiction de renvoi a uniquement soulevé la question du droit fondamental à l’inviolabilité du domicile (article 7 de la Charte). Toutefois, un autre droit est potentiellement pertinent dans la présente affaire : le droit de propriété (article 17, paragraphe 1, de la Charte).

85.      Aux termes de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, les dispositions de celle-ci s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Dans l’affaire au principal, il ne fait aucun doute que l’État membre agit dans le cadre du droit de l’Union lorsque des contrôles explicitement requis par le règlement no 555/2008 sont effectués. Ainsi, les droits fondamentaux de l’Union, en particulier la Charte et les principes généraux du droit de l’Union, s’appliquent à l’affaire au principal.

86.      Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que, comme l’a souligné le gouvernement français, la Charte ne serait pas formellement applicable rationae temporis aux faits de l’affaire. Dans une grande mesure, et certainement en ce qui concerne le droit de propriété et l’inviolabilité du domicile, la Charte constitue une simple codification des droits fondamentaux déjà reconnus comme étant des principes généraux du droit de l’Union (22). Ainsi, la Charte peut servir d’orientation dans la présente affaire dans la mesure où elle peut constituer un instrument d’interprétation, en dépit du fait qu’elle n’était pas en vigueur à l’époque des faits (23).

87.      De même, il importe peu que, dans son ordonnance, la juridiction de renvoi ne se soit pas référée à la Charte mais à la convention européenne des droits de l’homme (ci-après la « convention »). En vertu de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, dans la mesure où la Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par ladite convention, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère la convention – bien que le droit de l’Union puisse accorder une protection plus étendue. Dès lors que l’inviolabilité du domicile et le droit de propriété sont protégés en vertu du droit de l’Union et en vertu de la convention, la convention et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») sont naturellement pertinentes aux fins de la présente affaire (24).

88.      Quant au droit de propriété, sur les trois types d’atteintes possibles à ce droit, il est probable que la jouissance paisible de la propriété pourrait être remise en question (25). Naturellement, des considérations de ce type devraient être effectuées par les juridictions nationales, mais il semble assez probable qu’entrer sur des terres privées ouvertes pour effectuer ces contrôles sans avoir l’autorisation requise en droit national, mais aussi sans causer de dommages à la propriété, ne serait probablement pas considéré comme une violation d’un droit fondamental. Ce type d’atteinte serait probablement justifié dans la mesure où il ne serait pas susceptible d’aller au-delà de ce qui est nécessaire pour effectuer les contrôles de manière effective. Ainsi, bien que potentiellement illégale, cette manière d’effectuer les contrôles ne serait probablement pas susceptible de constituer une violation du droit fondamental de propriété.

89.      En revanche – et en relation avec la deuxième question – si les terres en question sont closes, entrer sur ces terres sans la permission du viticulteur constituerait une atteinte plus importante au droit de propriété en ce que cela impliquerait effectivement une effraction. Tout dépendrait des faits de l’espèce mais il semble, d’une manière générale, peu probable qu’une telle atteinte puisse être justifiée.

90.      S’agissant de l’inviolabilité du domicile, il est vrai qu’au fil des années, la Cour EDH a progressivement étendu la notion de « domicile » pour y inclure certains locaux commerciaux, tels que des bureaux ou des succursales (26). Toutefois, plus récemment, cette évolution semble avoir atteint ses limites naturelles dans les arrêts Leveau et Fillon (27) et Khamidov (28).

91.      L’arrêt Leveau et Fillon concernait l’accès d’un agent dans une porcherie afin de s’assurer que les exploitants s’étaient conformés aux règles applicables à ce type d’exploitations. La Cour EDH a estimé que les porcheries ne pouvaient pas être considérées comme relevant de la notion de « domicile ». La Cour EDH a en outre souligné que la signification de « domicile » ne doit pas être subvertie et heurter le bon sens (29). Dans l’arrêt Khamidov, la Cour EDH a également refusé de reconnaître que des locaux industriels, tels que des moulins, des boulangeries et des entrepôts, relevaient de la notion de « domicile » aux fins de l’article 8 de la convention.

92.      La Cour, suivant la démarche de la Cour EDH, a également reconnu, dans le cadre des inspections, que la protection du domicile pouvait être étendue aux locaux commerciaux (30). La Cour a également expressément reconnu « le droit fondamental à l’inviolabilité du domicile » en tant que « principe général du droit de l’Union […] qui est maintenant exprimé à l’article 7 de la Charte, lequel correspond à l’article 8 de la [convention] » (31).

93.      En l’état actuel de la jurisprudence, il semble donc que, excepté les logements clairement privés quelle que soit leur nature, il existe une deuxième catégorie de « domicile » couvrant certains types de locaux commerciaux. Cette deuxième catégorie est limitée, toutefois, aux emplacements où la vie privée et professionnelle des personnes concernées devient tellement mêlée qu’il est en effet impossible de les distinguer. Pour le dire simplement, une telle protection a été étendue, à ce jour, au milieu de travail des employés de bureau – pour des personnes qui vivent effectivement dans leurs bureaux, où se déroule ainsi une part importante de leur vie privée.

94.      En revanche, de simples lieux de production, industriels ou agricoles, où ce mélange entre profession et vie privée n’existe pas, ne sont pas susceptibles d’être qualifiés de « domiciles ». Je ne souhaite en aucun cas remettre en question le rapport étroit, voire intime, qu’un viticulteur peut entretenir avec son vignoble. Néanmoins, le raisonnement évoqué ci-dessus, qui a conduit à une extension limitée de la notion de « domicile » pour y inclure certains locaux commerciaux, ne saurait s’appliquer à des sites de production ouverts tels que des vignobles. En outre, à la lumière de la logique et de l’objet de la notion de « domicile » dans le contexte de sa protection par l’article 7 de la Charte, je ne vois pas pour quelle raison une nouvelle extension de cette notion serait souhaitable.

95.      Pour ces raisons, je ne pense pas qu’un vignoble ouvert puisse être retenu comme faisant partie de la notion de « domicile », à moins que d’autres éléments de fait justifient, bien évidemment, de parvenir à une conclusion différente dans une affaire donnée tels que, par exemple, le fait que le vignoble en question soit à proximité immédiate du logement privé ou du bureau professionnel d’une personne (32).
V.      Conclusions

96.      Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Conseil d’État (France) de la manière suivante :
Les articles 76, 78 et 81 du règlement (CE) no 555/2008 de la Commission, du 27 juin 2008, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d’aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole, ne sauraient être interprétés comme autorisant les agents qui procèdent à un contrôle sur place à pénétrer sur les terres d’une exploitation agricole, qu’elles soient closes ou non, sans avoir obtenu la permission de l’exploitant, pour autant qu’une telle permission soit requise par le droit national pour pénétrer sur les terres en question. C’est à la législation nationale de prévoir les modalités d’accès à ces terres aux fins des contrôles sur place et de déterminer comment ces contrôles doivent être effectués, dans les limites découlant du droit de l’Union et, en particulier, dans le respect des droits fondamentaux.

1      Langue originale : l’anglais.

2      Règlement de la Commission du 27 juin 2008 fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d’aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole (JO 2008, L 170, p. 1).

3      Règlement du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, modifiant les règlements (CE) no 1493/1999, (CE) no 1782/2003, (CE) no 1290/2005 et (CE) no 3/2008, et abrogeant les règlements (CEE) no 2392/86 et (CE) no 1493/1999 (JO 2008, L 148, p. 1).

4      Par exemple, en anglais « unannounced » ; en italien, « senza preavviso » ; en allemand « unangekündigt » ; en espagnol, « sin previo aviso » ; et en tchèque, « bez ohlášení ».

5      Voir, dans le cadre d’un autre règlement relatif à des régimes d’aide pour les exploitants agricoles, arrêt du 16 juin 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, point 32).

6      Règlement du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO 2003, L 1, p. 1)

7      Arrêt du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission (46/87 et 227/88, EU:C:1989:337, point 31).

8      C’est certain si les terres en question n’étaient pas closes. Toutefois, dans sa deuxième question, la juridiction de renvoi s’interroge à propos des terres closes. En outre, d’autres scénarios peuvent être envisagés, tel celui qui concerne la situation hypothétique d’une exploitation (close ou non) sur laquelle se trouveraient également une habitation et, par conséquent, le domicile du viticulteur. Ces scénarios seraient alors plus proches des cas visés par le règlement no 1/2003.

9      C’est l’auteur qui souligne.

10      À la lumière des sanctions sévères déjà contenues dans le règlement – voir point 71 des présentes conclusions.

11      Arrêts du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission (46/87 et 227/88, EU:C:1989:337, point 19), et du 22 octobre 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, point 27).

12      En revanche, pour une approche clairement opposée, il convient de mentionner à titre d’exemple l’arrêt du 9 novembre 2010, Volker und Markus Schecke et Eifert (C‑92/09 et C‑93/09, EU:C:2010:662). Dans cette affaire, la Cour a semblé ne pas être convaincue par les arguments selon lesquels, dès lors que des ressources de l’Union sont dépensées, il devrait y avoir une transparence et un accès à l’information accrus au sujet des destinataires des sommes provenant des fonds agricoles de l’Union, ce qui justifierait de fournir même davantage d’informations que ce que prévoit la réglementation d’exécution de la Commission objet de contestation.

13      Voir article 81, paragraphe 4, du règlement no 555/2008.

14      L’article 78, paragraphe 1, du règlement no 555/2008 a été remplacé par l’article 31, paragraphe 2, du règlement d’exécution (UE) 2016/1150 de la Commission, du 15 avril 2016, portant modalités d’application du règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les programmes d’aide nationaux dans le secteur vitivinicole (JO 2016, L 190, p. 23). Cette dernière disposition atteste d’un nouvel état d’esprit dans la mesure où la règle n’est plus que les contrôles sur place soient inopinés, ce premier alinéa ayant disparu de cet article. En outre, un avertissement préalable peut à présent être donné, moyennant un préavis de 14 jours.

15      Voir points 40 à 42 des présentes conclusions.

16      Règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO 1999, L 160, p. 80) ; règlement (CE) no 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs [et par le et règlement (CE) no 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009, abrogé] (JO 2004, L 141, p. 18).

17      Arrêts du 16 juin 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, point 27), et du 24 mai 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, points 33 et 34).

18      Arrêt du 16 juin 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, point 30).

19      Voir, notamment, arrêts du 11 juin 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, point 32) ; du 16 juillet 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, point 25), et du 11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, point 45).

20      Voir, également en ce sens, le récent arrêt du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, points 51 à 58).

21      Arrêts du 22 octobre 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, point 38) ; du 17 décembre 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, point 84), et du 9 novembre 2017, Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, point 26).

22      En ce qui concerne le droit de propriété, voir, notamment, arrêts du 14 mai 1974, Nold/Commission (4/73, EU:C:1974:51, points 12 à 14), et du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C‑280/93, EU:C:1994:367, point 78) ; en ce qui concerne l’inviolabilité du domicile, voir, notamment, arrêt du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission (46/87 et 227/88, EU:C:1989:337, point 17).

23      Voir, notamment, se référant à la Charte avant son entrée en vigueur, arrêts du 18 décembre 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, point 91) ; du 14 février 2008, Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, point 48), et du 3 septembre 2008,Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C‑402/05 P et C‑415/05 P, EU:C:2008:461, point 335).

24      Voir, en ce sens, arrêts du 18 juin 2015, Deutsche Bahn e.a./Commission (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, point 20), et du 13 juin 2017, Florescu e.a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, point 49).

25      Arrêt du 13 décembre 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, point 19). Pour d’autres exemples d’atteinte au droit de propriété, voir notamment, en cas de perte économique, arrêts de la Cour EDH du 29 novembre 1991, Pine Valley Developments Ltd e.a. c. Irlande (CE:ECHR:1991:1129JUD 001274287), et du 23 janvier 2003, Kienast c. Autriche (CE:ECHR:2003:0123JUD 002337994). Voir, dans d’autres circonstances relatives aux dispositions françaises autorisant l’accès à des terres privées à des fins de chasse, arrêt de la Cour EDH du 29 avril 1999, Chassagnouc. France (CE:ECHR:1999:0429JUD 002508894).

26      Arrêts de la Cour EDH du 16 décembre 1992, Niemietzc. Allemagne, (CE:ECHR:1992:1216JUD 001371088), relatif à la perquisition d’un cabinet d’avocat, et du 16 avril 2002, Société Colas Est c. France (CE:ECHR:2002:0416JUD 003797197) à propos des enquêtes effectuées sans autorisation judiciaire au siège et dans les filiales de sociétés.

27      Arrêt de la Cour EDH du 6 septembre 2005, Leveau et Fillon c. France, (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).

28      Arrêt de la Cour EDH du 15 novembre 2007, Khamidov c. Russie, (CE:ECHR:2007:1115JUD 007211801).

29      Arrêt de la Cour EDH du 6 septembre 2005, Leveau et Fillon c. France, (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).

30      Arrêt du 22 octobre 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, point 29).

31      Arrêt du 18 juin 2015, Deutsche Bahn e.a./Commission (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, point 19).

32      Voir, notamment, par analogie, arrêt de la Cour EDH du 7 juin 2007, Guţu c. Moldavie (CE:ECHR:2007:0607JUD 002028902, § 65), où il a été considéré que l’accès non autorisé d’agents de police dans les locaux de la requérante – son jardin côté rue – constituait une atteinte au respect de son domicile.