CELEX: 62008CC0226
Language: nl
Date: 2009-07-09
Title: Conclusie van advocaat-generaal Sharpston van 9 juli 2009. # Stadt Papenburg tegen Bundesrepublik Deutschland. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Verwaltungsgericht Oldenburg - Duitsland. # Richtlijn 92/43/EEG - Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna - Beslissing van betrokken lidstaat om in te stemmen met door Commissie opgestelde ontwerplijst van gebieden van communautair belang - In aanmerking te nemen belangen en standpunten. # Zaak C-226/08.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      E. SHARPSTON
      van 9 juli 2009 1(1)
      
      Zaak C‑226/08
      Stadt Papenburg
      tegen
      Bondsrepubliek Duitsland
      [verzoek van het Verwaltungsgericht Oldenburg (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      „Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Beslissing van een lidstaat om in te stemmen met de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van gebieden van communautair
         belang – In aanmerking te nemen belangen – Vertrouwensbeginsel”
      1.        Stadt Papenburg is een havenstad aan de rivier de Ems in de Duitse deelstaat Nedersaksen. Deze stad is bekend vanwege haar
         grote scheepswerf, de Meyer-Werft, opgericht in 1795 en tegenwoordig gespecialiseerd in de bouw van cruiseschepen.(2)
      
      2.        Om een schip met grote diepgang vanuit de werf naar de Noordzee over te brengen, moeten telkens speciale baggerwerkzaamheden
         plaatsvinden. Bij een planbesluit van de Wasser‑ und Schifffahrtsdirektion Nordwest (water‑ en scheepvaartdirectie noordwest)
         van 31 mei 1994 kregen Stadt Papenburg, Landkreis Emsland (regio Emsland) en Wasser‑ und Schifffahrtsamt Emden (water‑ en
         scheepvaartautoriteit Emden) toestemming voor de noodzakelijke baggerwerkzaamheden in de Ems. Van nature is de Ems alleen
         geschikt voor schepen met een diepgang van maximaal 6,30 m. De baggerwerkzaamheden zijn bedoeld om schepen met een diepgang
         van 7,30 m toegang naar zee te verschaffen.
      
      3.        Dit planbesluit vervangt alle noodzakelijke verdere vergunningen die naar Duits publiekrecht zijn vereist, en kan juridisch
         niet worden aangevochten.(3) Voor de concrete baggerwerkzaamheden die in elk afzonderlijk geval noodzakelijk zijn, is derhalve geen verdere toestemming
         of vergunning meer nodig.
      
      4.        Op 17 februari 2006 werden stroomafwaarts van het gemeentegebied van Stadt Papenburg gelegen delen van de Ems met de aanduiding
         „Unterems und Außenems (DE 2507-331)” door de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie aangemeld als mogelijk gebied van
         communautair belang (hierna: „GCB”) in de zin van richtlijn 92/43/EEG (hierna: „habitatrichtlijn”).(4)
      
      5.        De Commissie heeft het gebied in haar ontwerplijst van GCB’s in de Atlantische regio opgenomen en heeft de Bondsregering verzocht
         om overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn hiermee in te stemmen. Duitsland wil zijn instemming
         verlenen. Stadt Papenburg vreest dat wanneer deze stroomafwaarts gelegen delen van de Ems in de lijst van GCB’s worden opgenomen
         in de toekomst alle baggerwerkzaamheden afzonderlijk overeenkomstig artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn vooraf
         moeten worden beoordeeld. Het resultaat van een dergelijke beoordeling is hoogst onzeker, en in ieder geval stijgen hierdoor
         de kosten en de inspanningen aanzienlijk.
      
      6.        Stadt Papenburg heeft op 20 februari 2008 bij het Verwaltungsgericht Oldenburg (bestuursrechter Oldenburg) een vordering ingesteld,
         waarbij zij verzoekt de Bondsrepubliek Duitsland te gelasten haar instemming niet te verlenen. In deze prejudiciële procedure
         vraagt het Verwaltungsgericht Oldenburg om een verduidelijking met betrekking tot de uitlegging van de artikelen 2, lid 3,
         4, lid 2, en 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn.(5)
      
       Juridisch kader
       De habitatrichtlijn
      7.        De derde overweging van de considerans van de habitatrichtlijn luidt:
      
      „Overwegende dat deze richtlijn bijdraagt tot het algemene doel van een duurzame ontwikkeling, aangezien zij tot hoofddoel
         heeft, met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische
         diversiteit te bevorderen; dat het behoud van deze biologische diversiteit in bepaalde gevallen de instandhouding en ook de
         aanmoediging van menselijke activiteiten kan vereisen”.
      
      8.        Artikel 1 van de habitatrichtlijn bevat onder andere de navolgende definities:
      
      „In deze richtlijn wordt verstaan onder
      [...]
      k)      gebied van communautair belang [‚GCB’]: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type
         natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen
         en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt
         tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio’s.
      
      [...]
      l)      speciale beschermingszone [‚SBZ’]: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen
         gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats
         en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden
         of te herstellen;
      
      [...].”
      9.        Artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn bepaalt:
      
      „In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en
         cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
      
      10.      Artikel 3 van de habitatrichtlijn luidt:
      
      „1.      Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk,
         dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten,
         moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige
         staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
      
      Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
      2.      Elke lidstaat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de
         typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met
         inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
      
      [...]”
      11.      Artikel 4 van de habitatrichtlijn bepaalt:
      
      „1.      Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst
         van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II
         in die gebieden voorkomen.
      
      [...]
      De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied.
      [...]
      2.      Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere lidstaat voor elk van
         de vijf in artikel 1, letter c, onder iii, genoemde biogeografische regio’s en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde
         grondgebied aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerplijst van de [GBC’s] uit, waarop staat aangegeven in welke
         gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
      
      De lidstaten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in
         oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de
         criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle [GCB’s] op hun grondgebied flexibeler worden toegepast.
      
      De lijst van [GCB’s], waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire
         soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.[(6)]
      [...]
      4.      Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een [GCB] is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig
         mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als [SBZ] en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de
         gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I
         of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging
         van achteruitgang en vernietiging.
      
      5.      Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6,
         leden 2, 3 en 4.”
      
      12.      In artikel 6 van de habitatrichtlijn wordt bepaald:
      
      „1.      De lidstaten treffen voor de [SBZ’s] de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van
         ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst
         berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de
         soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
      
      2.      De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats
         van soorten in de [SBZ’s] niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen
         voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
      
      3.      Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of
         in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling
         gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de
         conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde
         nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke
         kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
      
      4.      Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis
         van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische
         aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele
         samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
      
      Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen
         alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke
         gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”
      
      13.      Bijlage III, fase 2, van de habitatrichtlijn bepaalt onder het kopje „Beoordeling van het communautair belang van de op de
         nationale lijsten geplaatste gebieden”:
      
      „1.      Alle door de lidstaten in fase 1 aangewezen gebieden met prioritaire typen natuurlijke habitats en/of prioritaire soorten
         worden beschouwd als [GCB’s].
      
      2.      De beoordeling van het communautaire belang van de overige gebieden die voorkomen op de lijsten van de lidstaten, d.w.z. van
         de bijdrage die zij leveren tot het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een natuurlijke habitat
         uit bijlage I of van een soort uit bijlage II en/of de coherentie van Natura 2000, geschiedt met inachtneming van de volgende
         criteria:
      
      a)      de relatieve betekenis van het gebied op nationaal niveau;
      b)      de geografische ligging van het gebied ten opzichte van de trekroutes van diersoorten van bijlage II, mede gelet op de vraag
         of het gebied eventueel deel uitmaakt van een samenhangend ecosysteem aan weerszijden van een of meer binnengrenzen van de
         Gemeenschap;
      
      c)      de totale oppervlakte van het gebied;
      d)      het aantal typen natuurlijke habitats van bijlage I en soorten van bijlage II in het gebied;
      e)      de algemene ecologische waarde van het gebied voor de betrokken biogeografische regio’s en/of voor het gehele in artikel 2
         bedoelde grondgebied, zowel wat betreft het karakteristieke of unieke aspect van de bestanddelen als wat betreft de combinatie
         daarvan.”
      
       De Duitse grondwet
      14.      Artikel 28, lid 2, van het Grundgesetz (hierna: „GG”) luidt:(7)
      
      „Aan de gemeenten moet het recht zijn gewaarborgd om alle aangelegenheden van de plaatselijke gemeenschap in het kader van
         de wetten op eigen verantwoording te regelen. Ook de verenigingen van gemeenten hebben in het kader van hun juridisch werkterrein
         met inachtneming van de wetten het recht op zelfbestuur. De waarborging van het zelfbestuur omvat ook de beginselen van de
         eigen financiële verantwoordelijkheid; tot deze beginselen behoort een aan de gemeenten met heffingsrecht toekomende, met
         de economische draagkracht verbonden belastingbron.”
      
      15.      De verwijzende rechter is van mening dat tot het bij deze bepaling verzekerde recht van plaatselijk zelfbestuur ook het recht
         behoort, dat met de belangen van de gemeenten rekening wordt gehouden indien maatregelen van meer dan plaatselijk belang de
         ontwikkeling van de gemeente duurzaam beïnvloeden of genoegzaam concrete en vaststaande plannen van de gemeente duurzaam verstoren.
         Dit geldt ook voor maatregelen buiten het gemeentegebied, voor zover de gemeente daardoor, ondanks de geografische afstand,
         duidelijk en bijzonder wordt geraakt.
      
       Hoofdgeding en prejudiciële vragen
      16.      Stadt Papenburg heeft voor de verwijzende rechter betoogd dat haar door artikel 28, lid 2, GG beschermde recht van zelfbestuur
         wordt geschonden, indien Duitsland overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn instemt met de
         door de Commissie opgestelde ontwerplijst van GCB’s in de Atlantische regio.
      
      17.      Als zeehaven en gebied met scheepswerven zouden haar planning en investeringen en haar economische ontwikkeling ervan afhankelijk
         zijn dat de bevaarbaarheid van de Ems voor grote zeeschepen gegarandeerd blijft.
      
      18.      De Bondsregering concludeert tot afwijzing van de vordering. Volgens haar zou het gemeenschapsrecht worden geschonden indien
         bij de beslissing over de instemming met de ontwerplijst van GCB’s rekening werd gehouden met de door Stadt Papenburg aangevoerde
         belangen. Een lidstaat zou op grond van artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn enkel aan de hand van natuurbeschermingscriteria
         mogen beslissen of hij zijn instemming verleent. Subsidiair stelt de Bondsregering, dat indien op grond van de habitatrichtlijn
         wel rekening kan worden gehouden met gemeentelijke belangen, Stadt Papenburg ook nog na de vaststelling van de lijst in rechte
         zou kunnen optreden tegen het feit dat hiermee geen rekening is gehouden, en dat er dus geen behoefte bestaat aan een „preventief”
         verbod voor de Bondsregering om haar instemming met de ontwerplijst te verlenen.
      
      19.      Het Verwaltungsgericht Oldenburg heeft bij beschikking van 31 maart 2008 Stadt Papenburg voorlopige rechtsbescherming verleend.
         Op grond daarvan is het de Bondsrepubliek Duitsland verboden haar instemming te geven voordat op de vordering in het hoofdgeding
         is beslist.
      
      20.      Het Verwaltungsgericht Oldenburg heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de navolgende prejudiciële
         vragen voorgelegd:
      
      „1)      Staat artikel 4, lid 2, eerste alinea van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de
         natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna een lidstaat toe, zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst
         van [GCB’s] voor een of meer gebieden te onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming?
      
      2)      Zo ja: vallen dan onder deze redenen ook belangen van gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten, in het bijzonder
         hun planologische beslissingen, hun planologische voornemens en andere belangen met betrekking tot de ontwikkeling van hun
         eigen gebied?
      
      3)      Bij bevestigende beantwoording van de eerste en de tweede vraag: Verlangen de derde overweging van de considerans van richtlijn
         92/43/EEG, artikel 2, lid 3, van die richtlijn of andere bepalingen van gemeenschapsrecht zelfs dat de Commissie en de lidstaten
         met deze redenen rekening houden bij de verlening van hun instemming en de vaststelling van de lijst van [GCB’s]?
      
      4)      Bij bevestigende beantwoording van de derde vraag: kan – gemeenschapsrechtelijk gezien – een gemeente die door de opneming
         van een bepaald gebied in de lijst wordt geraakt, na de definitieve vaststelling van de lijst in een procedure voor de rechter
         aanvoeren dat de lijst in strijd is met het gemeenschapsrecht omdat niet of niet voldoende met haar belangen rekening is gehouden?
      
      5)      Moeten doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor reeds voor afloop van de omzettingstermijn
         van richtlijn 92/43/EEG volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, indien zij worden voortgezet na de opneming
         van het gebied in de lijst van [GCB’s], worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, respectievelijk 4,
         van de richtlijn?”
      
      21.      Stadt Papenburg en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
      
      22.      Tijdens de mondelinge behandeling van 26 maart 2009 hebben Stadt Papenburg, de Bondsregering en de Commissie het woord gevoerd.
      
       Analyse
       Eerste vraag
      23.      Artikel 4 van de habitatrichtlijn voorziet in een procedure voor de indeling van natuurlijke gebieden als SBZ’s. Deze procedure
         is opgedeeld in verschillende fasen met hun eigen rechtswerking en moet, zoals blijkt uit artikel 3, lid 2, van diezelfde
         richtlijn, in het bijzonder de verwezenlijking mogelijk maken van het ecologisch netwerk „Natura 2000”.(8)
      
      24.      In fase 1 van die procedure stelt, ingevolge artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn, elke lidstaat op basis van de toepasselijke
         criteria van bijlage III en de relevante wetenschappelijke gegevens een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke
         typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. In fase 2 werkt
         de Commissie, op basis van de in bijlage III vermelde criteria, met instemming van elke lidstaat aan de hand van de lijsten
         van de lidstaten een ontwerplijst van de GCB’s uit. Krachtens artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn wordt de lijst van
         de als GCB’s geselecteerde gebieden, die aangeeft in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of
         een of meer prioritaire soorten voorkomen, door de Commissie vastgesteld. Artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn schrijft
         voor dat wanneer een gebied tot GCB is verklaard, de betrokken lidstaat dat gebied als SBZ aanwijst. Artikel 4, lid 5, van
         de habitatrichtlijn bepaalt, dat zodra een gebied op de overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van die richtlijn door
         de Commissie vaststelde lijst is geplaatst, hiervoor de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de richtlijn gelden.
      
      25.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of Duitsland in fase 2 zijn instemming aan de door de Commissie
         opgestelde ontwerplijst van GCB’s kan onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming.
      
      26.      In de zaak First Corporate Shipping(9) kreeg het Hof de vraag voorgelegd of een lidstaat bij de keuze van de gebieden die in fase 1 aan de Commissie zullen worden
         voorgesteld, rekening mag of moet houden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en regionale en lokale bijzonderheden.
         Het Hof heeft dienaangaande verklaard dat bij de vaststelling van de in bijlage III vermelde criteria voor fase 1 „uitsluitend
         rekening [is] gehouden met het doel van instandhouding van de natuurlijke habitats of de wilde flora en fauna vermeld in respectievelijk
         bijlage I en bijlage II. Hieruit volgt, dat ingevolge artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn als zodanig, bij de keuze
         en de afbakening van de grenzen van de gebieden die bij de Commissie zullen worden voorgesteld als gebieden die kunnen worden
         aangewezen als [GCB’s], geen rekening dient te worden gehouden met andere vereisten dan die verband houdend met de instandhouding
         van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.”(10)
      
      27.      Het Hof heeft verder geoordeeld dat „om een ontwerplijst van de [GCB’s] te kunnen uitwerken die tot de vorming van een coherent
         Europees ecologisch netwerk van SBZ leidt, [...] de Commissie [moet] beschikken over een volledige lijst van de gebieden die,
         op nationaal niveau, van relevant ecologisch belang zijn ter verwezenlijking van de door de habitatrichtlijn beoogde instandhouding
         van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna. Daartoe wordt op basis van de in bijlage III (fase 1) van deze
         richtlijn vastgestelde criteria bedoelde inventaris opgesteld”. Het Hof heeft benadrukt dat „dit [overigens] de enige manier
         [is] ter bereiking van het in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn beoogde doel, de betrokken typen natuurlijke
         habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, in een gunstige staat van instandhouding te behouden
         of te herstellen, welk gebied zich aan weerszijden van een of meerdere binnengrenzen van de Gemeenschap kan bevinden.” Bij
         het opstellen van de nationale lijst van gebieden is een lidstaat niet nauwkeurig en uitvoerig op de hoogte van de situatie
         van de habitats in de andere lidstaten. Bijgevolg „kan hij niet op eigen gezag, zelfs niet op grond van vereisten op economisch,
         sociaal en cultureel gebied of in verband met regionale of lokale bijzonderheden, gebieden uitsluiten die op nationaal niveau
         van relevant ecologisch belang zijn ter verwezenlijking van de instandhouding, zonder de bereiking van dit doel op communautair
         niveau in gevaar te brengen”. Indien de lidstaten dit wel zouden mogen, „[zou] de Commissie niet de zekerheid [...] hebben,
         te beschikken over een volledige lijst van gebieden die als SBZ kunnen worden aangewezen, en [bestaat] het risico [...], dat
         het doel om een coherent Europees ecologisch netwerk tot stand te brengen, niet wordt bereikt”.(11)
      
      28.      Het Hof heeft derhalve verklaard dat „artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat een lidstaat
         bij de keuze en de afbakening van de gebieden die hij de Commissie zal voorstellen als gebieden die kunnen worden aangewezen
         als [GCB’s], geen rekening mag houden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale
         bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, lid 3, van deze richtlijn”.(12)
      
      29.      De vraag is, of deze redenering ook geldt voor fase 2 van de procedure.
      
      30.      In zijn conclusie in de zaak First Corporate Shipping was advocaat‑generaal Léger van mening dat „het niet uitgesloten is
         dat in de loop van de tweede fase, tijdens het overleg tussen de lidstaten en de Commissie over de keuze van de GCB, economische
         en sociale vereisten een grond kunnen zijn om een gebied waarin een van de typen natuurlijke habitats van bijlage I of van
         de inheemse soorten van bijlage II voorkomt, niet als GCB te selecteren en derhalve niet als SBZ aan te wijzen”.(13)
      
      31.      In tegenstelling tot Stadt Papenburg, geloof ik niet dat dit standpunt in het arrest First Corporate Shipping is overgenomen.(14) Hoe dan ook blijft de vraag overeind of hetgeen het Hof met betrekking tot fase 1 heeft verklaard op dezelfde wijze geldt
         voor fase 2.
      
      32.      Ik ben van mening dat dit het geval is.
      
      33.      Met betrekking tot fase 2 van de procedure bepaalt artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn dat de Commissie op basis van de in bijlage III (fase 2)vermelde criteria met instemming van iedere lidstaat een ontwerplijst van de GCB’s uitwerkt. Bij de vaststelling van de beoordelingscriteria
         voor fase 2 is, evenals voor die van fase 1, uitsluitend rekening gehouden met het doel van instandhouding van de natuurlijke
         habitats of de wilde flora en fauna vermeld in respectievelijk bijlage I en bijlage II.(15) De enige uitzondering die de habitatrichtlijn kent, is die van artikel 4, lid 2, tweede alinea, volgens welke de lidstaten
         waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte
         meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, met instemming van de Commissie kunnen verzoeken dat de criteria van bijlage III
         (fase 2) voor de selectie van alle GCB’s op hun grondgebied flexibeler worden toegepast. Deze uitzondering is in casu niet aangevoerd. En zelfs al valt een lidstaat binnen deze categorie, dan geeft de habitatrichtlijn
         nog steeds geen andere criteria (van bijvoorbeeld economische of sociale aard) die in deze fase moeten worden toegepast. De habitatrichtlijn biedt
         enkel de mogelijkheid om de ecologische criteria van bijlage III flexibeler toe te passen.
      
      34.      Voorts is het mogelijk hier een parallel te trekken met richtlijn 79/409/EEG (hierna: „vogelrichtlijn”).(16) Artikel 4, leden 1 en 2, van deze richtlijn verplicht de lidstaten om voor bepaalde soorten speciale beschermingsmaatregelen
         te treffen en met name om de voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als SBZ’s aan te wijzen. Artikel 3,
         lid 1, van de habitatrichtlijn voorziet in de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones,
         Natura 2000 genaamd, waar de door de lidstaten krachtens de vogelrichtlijn als SBZ’s aangewezen gebieden deel van gaan uitmaken.
         Beide richtlijnen houden derhalve nauw verband met elkaar.(17)
      
      35.      In het arrest Royal Society for the Protection of Birds(18) werd het Hof gevraagd of deze bepalingen aldus moeten worden opgevat dat een lidstaat bij de aanwijzing van een gebied als
         SBZ en de vaststelling van de grenzen van een dergelijk gebied rekening mag houden met economische eisen, voor zover deze
         verband houden met dwingende redenen van groot openbaar belang in de zin van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn. Het
         Hof verklaarde dat de dwingende redenen van groot openbaar belang die volgens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn een
         plan of project kunnen rechtvaardigen waarbij een SBZ significant wordt aangetast, in voorkomend geval redenen van sociale
         en economische aard kunnen omvatten. Het Hof stelde evenwel vast dat artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn, voor
         zover hierbij artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn werd gewijzigd, weliswaar een procedure instelde volgens
         welke de lidstaten om dwingende redenen van groot openbaar belang en onder bepaalde voorwaarden een plan of project kunnen
         vaststellen waarbij een SBZ wordt aangetast, en dus op een besluit tot aanwijzing van een dergelijke zone kunnen terugkomen
         door de oppervlakte ervan te verkleinen, maar dat het geen enkele wijziging aanbracht in het voorstadium van de aanwijzing van een zone als SBZ, bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn. Bijgevolg moet ook onder de vigeur van de
         habitatrichtlijn de aanwijzing van gebieden als SBZ in elk geval geschieden volgens de criteria die krachtens artikel 4, leden 1
         en 2, van de vogelrichtlijn zijn aanvaard en dat economische eisen, als dwingende reden van groot openbaar belang op grond
         waarvan kan worden afgeweken van de verplichting een gebied volgens zijn ecologische waarde aan te wijzen, in dit stadium
         niet in aanmerking kunnen komen.(19)
      
      36.      Zowel de habitatrichtlijn als de vogelrichtlijn maken deel uit van een stelsel dat dient bij te dragen aan de totstandkoming
         van Natura 2000. Aangezien het Hof ondubbelzinnig heeft verklaard dat bij de aanwijzing van zones als bedoeld in artikel 4,
         leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, zoals gewijzigd bij de habitatrichtlijn, geen rekening kan worden gehouden met economische
         criteria, is het mijns inziens zowel onlogisch als strijdig met de doelstelling van de habitatrichtlijn wanneer een lidstaat
         op grond van deze criteria zijn instemming in het kader van de habitatrichtlijn zelf kan onthouden aan de door de Commissie
         opgestelde ontwerplijst van GCB’s.
      
      37.      Bovendien biedt artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn, zoals het Hof in het arrest Royal Society for the Protection
         of Birds heeft verklaard, de mogelijkheid om deze belangen in een later stadium in aanmerking te nemen.(20) Inderdaad zegt artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn met zoveel woorden dat bij de op grond van deze richtlijn genomen
         maatregelen rekening moet worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met regionale en
         lokale bijzonderheden
      
      38.      Artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn vormt evenwel, zoals de Commissie terecht opmerkt, geen algemene uitzondering op
         het stelsel van de habitatrichtlijn. Soortgelijke bewoordingen zijn ook te vinden in artikel 2 van de vogelrichtlijn.(21) Het Hof heeft verklaard dat ofschoon die bepaling geen zelfstandige afwijking van de algemene beschermingsregeling van de
         vogelrichtlijn vormt, zij niettemin aantoont dat de richtlijn enerzijds de noodzaak van een doeltreffende bescherming van
         de vogels in aanmerking neemt en anderzijds de eisen van onder andere de economie.(22) Deze zienswijze lijkt mij, mutatis mutandis, ook van toepassing op artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn.
      
      39.      De bepaling in de habitatrichtlijn op grond waarvan inhoudelijk met economische belangen rekening kan worden gehouden, is
         bijgevolg artikel 6, lid 4.
      
      40.      Artikel 6 van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om voor de SBZ’s de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen
         (artikel 6, lid 1), om er in de SBZ’s voor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten
         in de SBZ’s niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen (artikel 6,
         lid 2) en om „[v]oor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar
         [...] significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied” een passende voorafgaande beoordeling te maken van de gevolgen voor
         de SBZ (artikel 6, lid 3). Artikel 6, lid 4, voorziet in een (beperkte) mogelijkheid voor een lidstaat om een negatieve voorafgaande
         beoordeling terzijde te schuiven en het betrokken plan of project goed te keuren, om dwingende redenen van groot openbaar
         belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. De lidstaat is dan echter verplicht alle nodige compenserende maatregelen te nemen om te waarborgen dat de algehele samenhang
         van Natura 2000 bewaard blijft en dient de Commissie op de hoogte te stellen van de genomen compenserende maatregelen.(23)
      
      41.      Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn voorziet bijgevolg expliciet in een moment tijdens de procedure waarop rekening
         kan worden gehouden met economische belangen. Om de doelstelling van de habitatrichtlijn niet in gevaar te brengen, is het
         mijns inziens noodzakelijk bij de aanwijzing van GCB’s enkel rekening wordt gehouden met redenen van natuurbescherming. Pas
         wanneer op grond van die criteria de volledige lijst van GCB’s is opgesteld, kunnen economische belangen, zoals die in het
         hoofdgeding, in aanmerking worden genomen. Een plan of project dat het gebied zou kunnen aantasten, zou dus bij wijze van
         uitzondering toch kunnen worden uitgevoerd.
      
      42.      Gelet op het voorgaande ben ik bijgevolg van mening dat artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de habitatrichtlijn een lidstaat
         niet toestaat, zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van GCB’s te onthouden om andere redenen dan
         redenen van natuurbescherming.
      
      43.      De tweede, de derde en de vierde prejudiciële vraag zijn door de verwijzende rechter enkel gesteld voor het geval de eerste
         vraag bevestigend wordt beantwoord. Gezien het antwoord op de eerste vraag dat ik het Hof in overweging geef, behoeven de
         tweede, de derde en de vierde prejudiciële vraag niet te worden beantwoord.
      
      Vijfde vraag
      44.      Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria,
         waarvoor reeds voor afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 92/43/EEG(24) volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, indien zij worden voortgezet na de opneming van het gebied dat
         hierdoor kan worden aangetast in de lijst van GCB’s, moeten worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6,
         lid 3, respectievelijk 4, van de richtlijn.
      
      45.      Doorslaggevend voor het antwoord op die vraag is, of bij de baggerwerkzaamheden waar het in het hoofdgeding om gaat, sprake
         is van een „plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar [...] significante
         gevolgen kan hebben voor zo’n gebied”. Een tweetal arresten van het Hof kan hierbij nuttige aanknopingspunten bieden.
      
      46.      In het arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging(25) werd het Hof gevraagd of de mechanische kokkelvisserij, die al vele jaren werd uitgeoefend maar waarvoor elk jaar voor een
         beperkte periode een vergunning werd verleend, waarbij telkens opnieuw werd beoordeeld of, en zo ja in welk gebied, deze activiteit
         mocht worden uitgeoefend, onder het begrip plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn viel. Na
         te hebben vastgesteld dat de habitatrichtlijn geen definitie van de begrippen plan en project bevat, verwees het Hof naar
         de definitie van het begrip project in artikel 1, lid 2, van de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling(26) en verklaarde het dat de mechanische kokkelvisserij binnen de werkingssfeer van die bepaling viel. Het Hof was oordeel dat
         het begrip project in de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling relevant was voor de verduidelijking van het begrip plan
         of project in de zin van de habitatrichtlijn, aangezien de habitatrichtlijn, evenals de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling,
         tot doel heeft te voorkomen dat voor activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor het milieu, toestemming wordt verleend zonder
         een voorafgaande beoordeling van hun milieueffecten. Een activiteit als de mechanische kokkelvisserij viel dus, naar de opvatting
         van het Hof, onder het begrip plan of project als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
      
      47.      Verder verklaarde het Hof, dat het feit dat deze activiteit al vele jaren periodiek werd uitgeoefend in het betrokken gebied
         en dat daarvoor elk jaar een vergunning nodig was, voor verlening waarvan telkens opnieuw werd beoordeeld of, en zo ja in
         welk gebied, de activiteit mocht worden uitgeoefend, op zich niet eraan in de weg stond dat zij bij elke aanvraag kon worden
         beschouwd als een apart plan of project in de zin van de habitatrichtlijn.(27)
      
      48.      In een niet-nakomingsprocedure tegen Ierland betoogde de Commissie dat Ierland in strijd met de bepalingen van artikel 6,
         leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn, een afwateringsproject had uitgevoerd dat significante gevolgen kon hebben voor de
         SBZ Glen Lough, zonder vooraf een passende beoordeling van dat project te hebben uitgevoerd en zonder een juiste besluitvormingsprocedure
         te hebben toegepast.(28) In haar conclusie in die zaak herinnerde advocaat-generaal Kokott eraan dat, met betrekking tot de definitie van het begrip
         project, het Hof zich in het arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging reeds had gebaseerd op de definitie in
         artikel 1, lid 2, van de richtlijn inzake de milieueffectbeoordeling.(29) De advocaat-generaal was op grond hiervan van mening dat ook onderhoudswerkzaamheden ingrepen in natuurlijk milieu of landschap
         kunnen vormen, vooral wanneer zij leiden tot de verslechtering van een habitat die voor de bescherming van vogels het meest
         geschikt is.(30) Deze zienswijze is overgenomen door het Hof.(31)
      
      49.      In het licht van deze arresten vallen de baggerwerkzaamheden waar het in het hoofdgeding om gaat, mijns inziens zonder meer
         onder de definitie van de begrippen plan of project als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Het lijkt erop
         dat het Hof met betrekking tot artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn een ruime werkingssfeer op het oog heeft.(32)
      
      50.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenwel dat voor de baggerwerkzaamheden reeds voor afloop van de omzettingstermijn van
         de habitatrichtlijn door de lokale autoriteiten definitief goedkeuring was verleend, zonder de noodzaak van verdere toestemming
         of vergunning. Betekent dit dat alle (reeds uitgevoerde en toekomstige) baggerwerkzaamheden in de Ems moeten worden aangemerkt
         als één plan of project, dat reeds voor afloop van de omzettingstermijn van de habitatrichtlijn door de lokale autoriteiten
         definitief was goedgekeurd en bijgevolg buiten de werkingssfeer van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn valt?
      
      51.      Het is duidelijk dat artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn logischerwijs niet met terugwerkende kracht kan worden
         toegepast. Bijgevolg kan met betrekking tot reeds voor afloop van de omzettingstermijn van de richtlijn goedgekeurde en uitgevoerde
         baggerwerkzaamheden geen voorafgaande beoordeling zijn vereist.(33)
      
      52.      Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Commissie/Italië in overweging heb gegeven, ben ik niettemin van mening dat „[i]ndien
         en voor zover er sprake is van verdere projecten, of verdere stadia van hetzelfde totale project die zonder kunstgrepen kunnen
         worden onderscheiden van eerdere stadia, [deze dan] onder de verplichting van artikel 6, lid 3, [zouden] vallen. Zij zouden
         (op zijn minst mogelijkerwijs) eveneens onder de uitzonderingsbepaling van artikel 6, lid 4, kunnen vallen”.(34)
      
      53.      Ik ben derhalve van mening dat toekomstige bagger‑ en onderhoudswerkzaamheden in de Ems vooraf moeten worden onderworpen aan
         een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
      
      54.      In haar conclusie in de zaak Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging was advocaat-generaal Kokott van mening dat voor
         de effectieve voorkoming van onopzettelijke schade aan Natura 2000-gebieden vereist is dat voor zover mogelijk alle potentieel
         schadelijke maatregelen onder de procedure van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn worden gebracht; daarom zouden de
         begrippen plan en project niet eng, maar ruim moeten worden uitgelegd. Zij hield er rekening mee, dat de kokkelvisserij reeds
         jarenlang in de huidige vorm wordt beoefend, maar was van mening dat noch het begrip plan noch het begrip project uitsluit
         dat een op gezette tijden opnieuw genomen maatregel telkens als een zelfstandig plan of project wordt beschouwd. Advocaat-generaal
         Kokott benadrukte dat juist bij herhaalde maatregelen deze opvatting van de begrippen plan en project niet tot een onevenredig nadeel leidt. Voor zover
         effecten van jaar tot jaar hetzelfde blijven, kan in de volgende beoordeling aan de hand van de beoordelingen van eerdere
         jaren gemakkelijk worden vastgesteld dat er geen significante gevolgen te verwachten zijn. Is er sprake van gewijzigde omstandigheden,
         dan is niet uit te sluiten, maar ook gerechtvaardigd, dat er een nieuwe, verder gaande beoordeling wordt uitgevoerd.(35)
      
      55.      Dat is een redelijke benadering.
      
      56.      Ik voeg hieraan toe dat mijns inziens de definitie van de begrippen plan of project in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn
         als een autonome communautaire definitie moet worden aangemerkt. Zou de aard van de bestuurlijke beslissing waarbij een activiteit
         krachtens nationaal recht wordt toegestaan, doorslaggevend zijn, dan zou de doelstelling van de richtlijn in gevaar kunnen
         worden gebracht. Gesteld dat bijvoorbeeld lang voor afloop van de omzettingstermijn van de habitatrichtlijn een lidstaat een
         definitief bestuurlijk besluit had genomen op grond waarvan zijn burgers ongehinderd wolven mochten afschieten.(36) Een dergelijke vrijbrief om wolven te doden ontsnapt niet aan een beoordeling krachtens de habitatrichtlijn enkel vanwege
         de definitieve aard van het nationale bestuurlijke besluit.
      
      57.      De Commissie is van mening dat de bescherming van het gewettigd vertrouwen en/of de verworven rechten zich verzet tegen de
         toepassing van procedurele regels op situaties waarvoor reeds toestemming is verleend, en dat Stadt Papenburg en de Meyer-Werft
         een gewettigd vertrouwen hebben met betrekking tot de bevaarbaarheid van de Ems. Zij concludeert bijgevolg dat geen voorafgaande
         beoordeling krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn kan worden verricht met betrekking tot baggerwerkzaamheden
         die binnen het kader van de oorspronkelijke vergunning naar Duits bestuursrecht blijven. Zij suggereert dat artikel 6, lid 2,
         van de habitatrichtlijn, dat de lidstaten verplicht de passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit
         van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ’s niet verslechtert en er geen storende factoren optreden
         voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voldoende milieubescherming biedt.
      
      58.      Stadt Papenburg deelt deze opvatting en verwijst naar het arrest Kühne & Heitz (37), waarin het Hof heeft verklaard dat (onder specifieke voorwaarden)(38) een bestuursorgaan krachtens het in artikel 10 EG vervatte samenwerkingsbeginsel gehouden is om desgevraagd een definitief
         geworden besluit opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof inmiddels aan de relevante
         bepaling heeft gegeven.
      
      59.      Mijns inziens is dit niet de juiste benadering.
      
      60.      In de onderhavige zaak is er geen sprake van, dat het bestuursorgaan dat toestemming voor de baggerwerkzaamheden heeft gegeven,
         zijn besluit moet heroverwegen. Waar het hier veeleer om gaat, is de vraag of een handeling van gemeenschapsrecht – in casu
         een richtlijn – van invloed kan zijn op een rechtssituatie die in het leven is geroepen door een administratief besluit dat
         krachtens nationaal recht is vastgesteld voor de afloop van de omzettingstermijn van de richtlijn en dat onverminderd rechtswerking
         heeft.
      
      61.      Zoals het Hof in het arrest VEMW e.a. heeft verklaard, is het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen stellig een
         van de grondbeginselen van de Gemeenschap en kan op dit beginsel een beroep worden gedaan door iedere marktdeelnemer bij wie
         een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt.(39) In de onderhavige zaak hebben de instellingen van de Gemeenschap evenwel op geen enkele wijze gesuggereerd dat de voor de
         vaststelling van de habitatrichtlijn bestaande wettelijke situatie onbegrensd gehandhaafd blijft.
      
      62.      Het is juist dat de lokale Duitse autoriteiten toestemming hebben gegeven voor verdere baggerwerkzaamheden in de Ems. Dat
         besluit is genomen op 31 mei 1994(40), iets meer dan twee jaar na de vaststelling van de habitatrichtlijn (op 21 mei 1992), maar niettemin 10 dagen voor afloop
         van de omzettingstermijn van de richtlijn (10 juni 1994).(41) Het is vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor
         zijn belangen nadelige communautaire maatregel kon voorzien, hij zich niet op bescherming van gewettigd vertrouwen kan beroepen
         wanneer die maatregel wordt vastgesteld. In casu was de betrokken maatregel reeds vastgesteld. Bovendien kan een lidstaat
         de Gemeenschap niet zodanig binden dat zij haar beleid op het gebied van milieubescherming en haar in artikel 2 EG verankerde
         opdracht om een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu te bevorderen, niet kan aanvangen
         of voortzetten.(42)
      
      63.      Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt in het bijzonder dat een regeling die nadelige gevolgen voor particulieren heeft, duidelijk
         en nauwkeurig is en dat de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar is. Men mag er echter niet op vertrouwen dat
         zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen; enkel de wijze van toepassing van een dergelijke wijziging mag ter discussie
         worden gesteld. Evenzo vereist het rechtszekerheidsbeginsel niet dat zich geen wetswijziging voordoet, maar veeleer dat de
         wetgever rekening houdt met de bijzondere situaties van de marktdeelnemers en zo nodig voorziet in aanpassingen aan de toepassing
         van nieuwe rechtsregels.(43)
      
      64.      Bovendien is het vaste rechtspraak dat bij het ontbreken van overgangsmaatregelen een nieuwe regeling onmiddellijk van toepassing
         is op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie(44) en dat aan het vertrouwensbeginsel niet een dusdanig ruime draagwijdte mag worden gegeven dat een nieuwe regeling nooit van
         toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan.(45)
      
      65.      Uiteraard heb ik begrip voor het legitieme belang dat Stadt Papenburg en haar scheepswerven erbij hebben om de Ems bevaarbaar
         te houden, zodat de door hen gebouwde schepen de zee kunnen bereiken. Het is evenwel belangrijk erop te wijzen dat op grond
         van de uitzondering van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn rekening kan worden gehouden met de bijzondere situatie
         van steden als Stadt Papenburg.(46)
      
      66.      De belangen van Stadt Papenburg en haar scheepsbouwers kunnen bijgevolg worden beschermd zonder aan artikel 6, lid 3, van
         de habitatrichtlijn een uitlegging te geven die te beperkt is en daarmee de doelstelling van de natuurbescherming in gevaar
         kan brengen.
      
      67.      Wanneer de baggerwerkzaamheden in de Ems in wezen telkens hetzelfde zijn, kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de voorafgaande
         beoordeling krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet al te bezwaarlijk zal zijn. Zijn in een bepaald geval
         meer ingrijpende baggerwerkzaamheden nodig, dan moet er een verder gaande beoordeling worden uitgevoerd.(47) Indien, ondanks een negatieve beoordeling van de gevolgen voor het gebied, de baggerwerkzaamheden, toch moeten worden uitgevoerd(48), mag Duitsland krachtens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn de voorafgaande negatieve beoordeling naast zich neerleggen
         en toestemming hiervoor geven. In dat geval moet Duitsland evenwel de nodige compenserende maatregelen nemen om te waarborgen
         dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, en de Commissie op de hoogte stellen van de genomen compenserende
         maatregelen.
      
      68.      Volgens de Commissie moet enkel artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn toepassing vinden. Ik herinner er echter aan dat
         de leden 2 en 3 van artikel 6 een verschillende functie binnen de habitatrichtlijn hebben. Zoals het Hof in zijn arrest Waddenvereniging
         en Vogelbeschermingsvereniging(49) heeft verklaard, maakt het feit dat voor een plan of project toestemming is verleend volgens de procedure van artikel 6,
         lid 3, van de habitatrichtlijn, het overbodig dat voor de in het plan of project bedoelde ingreep in het beschermde gebied
         tegelijkertijd de algemene beschermingsnorm van artikel 6, lid 2, wordt toegepast. De toestemming die krachtens artikel 6,
         lid 3, van de habitatrichtlijn voor een plan of project wordt verleend, betekent immers noodzakelijkerwijs dat het wordt beschouwd
         als een plan of project dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast en bijgevolg niet zal leiden tot een verslechtering of verstoring in de zin van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.
      
      69.      Het Hof heeft hieraan evenwel toegevoegd dat „[n]iettemin [niet] valt [...] uit te sluiten dat het plan of project, ook als
         dat niet te wijten is aan fouten van de bevoegde nationale autoriteiten, naderhand toch een verslechtering of verstoring blijkt
         mee te brengen”. In die omstandigheden maakt de toepassing van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn het mogelijk te voldoen
         aan het hoofddoel, behoud en bescherming van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke
         habitats en de wilde flora en fauna.(50)
      
      70.      Ik ben daarom van mening dat toekomstige baggerwerkzaamheden in de Ems zullen moeten worden onderworpen aan een voorafgaande
         beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Artikel 6, lid 2, speelt een beperkte rol, maar wel
         een die aanvullend en, uiteindelijk, belangrijk is.
      
      71.      Bijgevolg luidt mijn conclusie dat de doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor reeds voor
         afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 92/43/EEG volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, indien
         zij worden voortgezet na de opneming van het gebied in de lijst van GCB’s, moeten worden onderworpen aan een beoordeling als
         bedoeld in artikel 6, lid 3, respectievelijk 4, van de richtlijn.
      
       Conclusie
      72.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Oldenburg te beantwoorden
         als volgt:
      
      „–      Artikel 4, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke
         habitats en de wilde flora en fauna, staat een lidstaat niet toe, zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst
         van gebieden van communautair belang te onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming.
      
      –        Doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria, waarvoor reeds voor afloop van de omzettingstermijn van richtlijn
         92/43 volgens nationaal recht definitief goedkeuring was verleend, moeten, indien zij worden voortgezet na de opneming van
         het gebied in de lijst van gebieden van communautair belang, worden onderworpen aan een beoordeling als bedoeld in artikel 6,
         lid 3, respectievelijk 4, van die richtlijn.”
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Engels.
      
      2 –	Zie http://www.meyerwerft.de.
      
      3 –	Zie § 75, lid 1, Verwaltungsverfahrensgesetz (wet op de administratieve rechtspleging).
      
      4 –	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora
         en fauna (PB L 206, blz. 7).
      
      5 –	Zie onder, punt 20, voor de prejudiciële vragen.
      
      6 –      Artikel 21 verwijst naar de regelgevingsprocedure (comitologie-procedure) overeenkomstig de artikelen 5 en 7 van besluit 1999/468/EG
         van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden
         (PB L 184, blz. 23).
      
      7 –	Een van de Duitse Bundestag afkomstige vertaling (Engels en Frans) is te vinden op respectievelijk: www.bundestag.de/interakt/infomat/fremdsprachiges_material/downloads/ggEn_download.pdf
         en www.bundestag.de/htdocs_f/parlement/fonctions/cadre/loi_fondamentale.pdf
      
      8 –	Arrest van 7 november 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, Jurispr. blz. I‑9235, punt 20).
      
      9 –	Aangehaald in voetnoot 7.
      
      10 –	Idem, punten 14‑16.
      
      11 –	Idem, punten 22‑24.
      
      12 –	Idem, punt 25.
      
      13 –	Zie punt 51 van zijn conclusie.
      
      14 –	Stadt Papenburg verwijst in het bijzonder naar punt 20 van het arrest dat luidt als volgt: „Tevens zij eraan herinnerd,
         dat artikel 4 van de habitatrichtlijn een procedure organiseert voor de indeling van natuurlijke gebieden in SBZ. Deze procedure,
         die verschillende fasen omvat waaraan bepaalde rechtsgevolgen verbonden zijn, moet blijkens artikel 3, lid 2, van de richtlijn
         de verwezenlijking van het netwerk ‚Natura 2000’ mogelijk maken.” Ik kan uit dit punt niet afleiden dat het wat dan ook zegt
         over het standpunt van de advocaat-generaal.
      
      15 –	Zie met betrekking tot fase 1 arrest First Corporate Shipping (aangehaald in voetnoot 7, punt 15). De criteria met betrekking
         tot fase 2 zijn in punt 13 hierboven weergegeven.
      
      16 –	Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1).
      
      17 –	Zie ook artikel 7 van de habitatrichtlijn, dat een schakel vormt tussen de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn, aangezien
         het bepaalt dat de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen
         die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, voor wat betreft de SBZ’s die overeenkomstig artikel 4, lid 1,
         van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend. Zie verder
         mijn conclusie in de zaak die uitmondde in het arrest van 20 september 2007, Commissie/Italië (C‑388/05, Jurispr. blz. I‑7555,
         punt 40).
      
      18 –	Arrest van 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C‑44/95, Jurispr. blz. I‑3805).
      
      19 –	Idem, punten 38‑41.
      
      20 –	Idem, punt 41.
      
      21 –	„De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden
         of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening
         houden met economische en recreatieve eisen.”
      
      22 –	Arrest van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, Jurispr. blz. 3029, punt 8).
      
      23 –	Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 16, punten 44 en 45).
      
      24 –	Zoals ik heb opgemerkt in mijn conclusie in de zaak Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 16, punt 16, voetnoot 7),
         is het vaststellen van de exacte datum niet zo simpel als men zou denken. Het Hof heeft inmiddels verklaard dat 10 juni 1994
         de correcte datum is (zie arrest van 13 december 2007, Commissie/Ierland, C‑418/04, Jurispr. blz. I‑10947, punt 32).
      
      25 –	Arrest van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Jurispr. blz. I‑7405)
      
      26 –	Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
         projecten (PB L 175, blz. 40). Artikel 1, lid 2, ervan definieert het begrip project als „de uitvoering van bouwwerken of
         de totstandbrenging van andere installaties of werken” en „andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de
         ingrepen voor de ontginning van bodemschatten”.
      
      27 –	Arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (aangehaald in voetnoot 24, punten 21-28).
      
      28 –	Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 23, punt 248).
      
      29 –	Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (aangehaald in voetnoot 24, punt 24).
      
      30 –	Conclusie in de zaak Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 23, punt 175).
      
      31 –	Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 23, punten 248-257).
      
      32 –	Er zou een parallel kunnen worden getrokken met artikel 28 EG, ten aanzien waarvan het Hof eveneens uitgaat van een ruime
         werkingssfeer. Zie bijvoorbeeld het arrest van 4 juni 2009, Mickelsson en Roos (C‑142/05, Jurispr. blz. I‑00000, punt 24 en
         aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      33 –	Zie naar analogie mijn conclusie in de zaak Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 16, punt 51).
      
      34 –	Idem, punt 52.
      
      35 –	Conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (aangehaald in voetnoot 24,
         punten 30-38).
      
      36 –	Om de jacht op wolven ging het in het arrest van 14 juni 2007, Commissie/Finland (C‑342/05, Jurispr. blz. I‑4713).
      
      37 –	Zie arrest van 13 januari 2004, Kühne & Heitz (C‑453/00, Jurispr. blz. I‑837). 
      
      38 –	Namelijk „wanneer het naar nationaal recht bevoegd is om op dat besluit terug te komen; het in geding zijnde besluit definitief
         is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn
         voor hoger beroep; die uitspraak, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berust op een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht,
         gegeven zonder dat het Hof overeenkomstig artikel 234, derde alinea, EG is verzocht om een prejudiciële beslissing, en de
         betrokkene zich tot het bestuursorgaan heeft gewend onmiddellijk na van die rechtspraak kennis te hebben genomen” (arrest
         Kühne & Heitz, aangehaald in voetnoot 37, punt 28).
      
      39 –	Zie arrest van 7 juni 2005, VEMW e.a. (C‑17/03, Jurispr. blz. I‑4983, punten 73 en 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      40 –	Zie punt 2 van deze conclusie.
      
      41 –	Zie voetnoot 23 van deze conclusie.
      
      42 –	Zie artikel 3, lid 1, sub l, en artikelen 6 en 174-176 EG. Zie naar analogie arrest VEMW e.a. (aangehaald in voetnoot 38,
         punten 74 en 75 en 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      43 –	Arrest VEMW e.a. (aangehaald in voetnoot 38, punten 80 en 81).
      
      44 –	Zie onder andere arresten van 29 januari 2002, Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, Jurispr. blz. I‑1049, punt 50), en 21 januari
         2003, Duitsland/Commissie (C‑512/99, Jurispr. blz. I‑845, punt 46).
      
      45 –	Zie onder andere arresten van 14 januari 1987, Duitsland/Commissie (278/84, Jurispr. blz. 1, punt 36), en 29 juni 1999,
         Butterfly Music (C-60/98, Jurispr. blz. I‑3939, punt 25), en arrest Pokrzeptowicz-Meyer (aangehaald in voetnoot 43, punt 55).
      
      46 –	Zie naar analogie arrest VEMW e.a. (aangehaald in voetnoot 38, punt 82).
      
      47 –	Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (aangehaald
         in voetnoot 24, punt 38).
      
      48 –	Er zijn vrijwel zeker geen „alternatieve oplossingen” om schepen van de werf naar de zee te brengen; en „dwingende redenen
         van groot openbaar belang” omvatten tevens redenen van sociale of economische aard.
      
      49 –	Aangehaald in voetnoot 24, punten 35 en 36.
      
      50 –	Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (aangehaald in voetnoot 24, punt 37).