CELEX: 62012CC0057
Language: hr
Date: 2013-03-14
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna od 14. ožujka 2013.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      PEDRA CRUZA VILLALÓNA
      od 14. ožujka 2013. (
            1
         )
      
         Predmet C‑57/12
      
      
         Fédération des maisons de repos privées de Belgique (Femarbel) ASBL
      
      
         protiv
      
      
         Commission communautaire commune
      
      (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour constitutionnelle)
      „Direktiva 2006/123/EZ — Usluge na unutarnjem tržištu — Članak 2. stavak 2. točke (f) i (j) — Područje primjene ratione materiae — Zdravstvene usluge — Socijalne usluge koje pružaju privatne ustanove — Centri za dnevni boravak starijih osoba — Centri za noćni boravak starijih osoba“
      
               1. 
            
            
               U ovom predmetu belgijski Cour constitutionnelle (ustavni sud) uputio je Sudu prethodno pitanje o tumačenju članka 2. stavka 2. Direktive 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu (u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama) (
                     2
                  ). Ovom odredbom određuje se materijalno područje primjene Direktive 2006/123, pri čemu se iz njega isključuju, među ostalim, zdravstvene usluge općenito i određene socijalne usluge koje se pružaju na različite načine. Pitanje Cour constitutionnelle odnosi se na utvrđivanje pružaju li „centri za dnevni boravak” i „centri za noćni boravak” starijih osoba, kako je trenutačno uređeno propisima Commission communautaire commune regije Bruxelles‑Capitale, zdravstvene ili socijalne usluge na koje se primjenjuje navedeni članak 2. stavak 2. Direktive o uslugama.
            
         
         I – Pravni okvir
      
      A – Pravni okvir Unije
      
      
               2.
            
            
               Članak 2. stavak 2. točkama (f) i (j) Direktive o uslugama, određuje sljedeće:
               „Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
               […]
               
                        (f)
                     
                     
                        zdravstvene usluge bez obzira na to pružaju li ih zdravstvene ustanove, bez obzira na način na koji su organizirane i financirane na nacionalnoj razini te bez obzira na to jesu li javne ili privatne;
                     
                  […]
               
                        (j)
                     
                     
                        socijalne usluge u području stanovanja, dječje skrbi te potpore obiteljima i osobama koje trebaju trajnu ili privremenu pomoć, koje osigurava država, od nje ovlašteni pružatelji ili dobrotvorne organizacije koje je država priznala kao takve.”
                     
                  
         B – Nacionalni pravni okvir
      
      
               3.
            
            
               Članak 2. stavak 4. Uredbe Commission communautaire commune regije Bruxelles‑Capitale (u daljnjem tekstu: COCOM) od 24. travnja 2008. o ustanovama za boravak i smještaj starijih osoba, sadržava popis centara na koje se primjenjuje taj pravni propis. Na tom se popisu nalaze sljedeći centri:
               
                        —
                     
                     
                        smještaj starijih osoba,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        stambena zajednica za starije i stambeni kompleks uz pružanje usluga,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        dom za starije osobe,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        centar za dnevnu skrb,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        centar za dnevni boravak,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        centar za skraćeni boravak,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        centar za noćni boravak.
                     
                  
         
               4.
            
            
               U točkama (d), (e) i (g) navedenog članka 2. stavka 4. Uredbe definiraju se centri za dnevni boravak, odnosno noćni boravak na sljedeći način:
               
                        „(d)
                     
                     
                        centar za dnevnu skrb: građevina ili dio građevine koja se, bez obzira na naziv, nalazi u domu za starije osobe ili je povezana s domom za starije osobe, i u kojoj se tijekom dana organizirano pruža zdravstvena skrb osobama koje uvelike ovise o tuđoj pomoći i skrbi, a kojima se pruža potrebna potpora za skrb kod kuće;
                     
                  
                        (e)
                     
                     
                        centar za dnevni boravak: građevina ili dio građevine koja se, bez obzira na naziv, nalazi u domu za starije osobe ili je povezana s domom za starije osobe, i u kojoj se tijekom dana organizirano smještaju starije osobe koje žive u svojoj kući, a u centru dobivaju pomoć i skrb koji su prilagođeni gubitku samostalnosti tih osoba;
                     
                  
                        (g)
                     
                     
                        centar za noćni boravak: građevina ili dio građevine koja se, bez obzira na naziv, nalazi u domu za starije osobe, i u kojoj se tijekom noći organizirano smještaju starije osobe kojima je, iako žive u svojoj kući, potreban noćni nadzor, pomoć i zdravstvena skrb koju im njihovi bližnji ne mogu kontinuirano osiguravati.”
                     
                  
         
               5.
            
            
               Uredbom su predviđena dva instrumenta uređenja centara: „izrada programa” radi reguliranja ponude smještaja i „izdavanje dozvole” koja se odnosi na kvalitetu smještaja.
            
         
               6.
            
            
               Člancima 4. do 10. Uredbe ovlašćuje se COCOM za izradu programa svih ili dijela ustanova za starije osobe. Svrha izrade programa je „reguliranje ponude boravka, smještaja ili skrbi za starije osobe u skladu s razvojem potreba stanovnika Bruxellesa”. Ubuduće, nijedna ustanova koja nije obuhvaćena nekom od kategorija na koje se odnosi program ne može započeti s radom ili poslovati bez odobrenja.
            
         
               7.
            
            
               Članak 11. Uredbe, koji se odnosi na izdavanje dozvole, u bitnome glasi kako slijedi:
               „1.   Nijedna ustanova […] ne može započeti s radom bez prethodne dozvole.
               Dozvola se daje […] na razdoblje od najviše šest godina, koje se može produljiti.
               Odlukom o dozvoli […] određuje se najveći broj starijih osoba koje mogu biti smještene u ustanovu ili boraviti u njoj.
               Kako bi dobila dozvolu i […] , ustanova mora udovoljiti […] kao i odredbama koje Zajednički kolegij može […] donijeti za svaku od kategorija ustanova iz članka 2. [stavka] 4.
               Te se odredbe odnose na:
               
                        1.
                     
                     
                        primanje i boravak starijih osoba;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        poštovanje starije osobe, njezinih ustavnih i zakonskih prava i sloboda, uzimajući u obzir njezino zdravstveno stanje i pravo vođenja života u skladu s ljudskim dostojanstvom, […];
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        organizaciju života kao i načine sudjelovanja i informiranja starijih osoba ili njihovih zastupnika;
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        ispitivanje i postupanje s pritužbama starijih osoba ili njihovih zastupnika;
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        prehranu, higijenu i skrb koju treba osigurati;
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        broj, stručne kvalifikacije, plan za usavršavanje, moralnu ispravnost i minimalne zahtjeve za prisutnost osoblja i uprave kao i, što se tiče potonjeg, tražene uvjete za iskustvo;
                     
                  
                        7.
                     
                     
                        […] posebne arhitektonske i sigurnosne uvjete za ustanove;
                     
                  
                        8.
                     
                     
                        […] ugovor o boravku ili smještaju; […]
                        U ugovoru se posebice mora jasno i taksativno navesti što je sve obuhvaćeno u cijeni jednog dana boravka kao i troškovi koji se mogu obračunati bilo kao dodatak bilo kao predujam u korist trećih povrh cijene jednog dana.
                     
                  […]
               
                        12.
                     
                     
                        ugovori o osiguranju[…]”
                     
                  
         
               8.
            
            
               Pravila za izdavanje dozvole utvrđena su Odlukom COCOM‑a od 3. prosinca 2009.
            
         
         II – Činjenice i postupak pred nacionalnim sudovima
      
      
               9.
            
            
               Fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (belgijski Savez privatnih domova za starije osobe) (u daljnjem tekstu: Femarbel) strukovna je organizacija za zaštitu interesa privatnih ustanova za boravak ili smještaj starijih osoba.
            
         
               10.
            
            
               Dana 15. veljače 2010. Femarbel je pred Conseil d’État podnio žalbu protiv odluke COCOM‑a od 3. prosinca 2009. kojom se određuju pravila za izdavanje dozvola centrima za starije osobe. U okviru te žalbe Femarbel je istaknuo prigovor nezakonitosti, preispitujući valjanost članaka 11. do 109. prethodno navedene uredbe COCOM‑a od 24. travnja 2008.
            
         
               11.
            
            
               Conseil d’État podnio je Cour constitutionnelle zahtjev za ocjenu ustavnosti, iznoseći više dvojbi o usklađenosti uredbe COCOM‑a od 24. travnja 2008. s belgijskim Ustavom.
            
         
               12.
            
            
               U okviru navedenog postupka Cour constitutionnelle postavio je pitanje moguće neusklađenosti navedenog nacionalnog propisa s pravom Unije, konkretno s Direktivom o uslugama. S obzirom na posebnosti predmetnih centara, Cour constitutionnelle postavio je Sudu sljedeće prethodno pitanje:
               „Treba li zdravstvene usluge iz članka 2. stavka 2. točke (f) i socijalne usluge iz članka 2. stavka 2. točke (j) Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu, tumačiti na način da su izvan područja primjene Direktive centri za dnevni boravak u smislu Uredbe Commission communautaire commune od 24. travnja 2008. o ustanovama za boravak i smještaj starijih osoba, utoliko što starijim osobama pružaju pomoć i skrb koje su prilagođene gubitku samostalnosti u tih osoba, kao i centri za noćni boravak u smislu iste uredbe, utoliko što starijim osobama pružaju pomoć i zdravstvenu skrb koju im njihovi bližnji ne mogu kontinuirano osiguravati?”
            
         
         III – Postupak pred Sudom
      
      
               13.
            
            
               Tajništvo Suda zaprimilo je prethodno pitanje 3. veljače 2012.
            
         
               14.
            
            
               Očitovanja su podnijeli Femarbel, COCOM, Kraljevina Nizozemska i Komisija.
            
         
               15.
            
            
               Tijekom rasprave održane 17. siječnja 2013., svoja su stajališta iznijeli zastupnici Femarbela, COCOM‑a i agent Komisije.
            
         
         IV – Prethodno pitanje
      
      
               16.
            
            
               Odredbe koje se u ovom postupku trebaju tumačiti sadržane su u članku 2. stavku 2. točkama (f) i (j) Direktive o uslugama, a odnose se na materijalno područje primjene navedene direktive. U skladu s tim odredbama izuzimaju se iz područja primjene Direktive zdravstvene usluge općenito [točka (f)] i određene socijalne usluge [točka (j)]. Budući da bi centri za dnevni boravak i centri za noćni boravak starijih osoba mogli spadati u jedan od navedenih slučajeva, belgijski Cour constitutionnelle traži tumačenje obiju odredbi.
            
         
               17.
            
            
               Konkretno, postavlja se pitanje spadaju li ti centri za boravak starijih osoba u slučaj opisan u točki (f) ili u slučaj opisan u točki (j). Stoga ću u nastavku ispitati doseg obiju odredbi i njihovu primjenu na centre za dnevni boravak i centre za noćni boravak starijih osoba.
            
         A – Zdravstvene usluge
      
      
               18.
            
            
               Člankom 2. stavkom 2. točkom (f) izuzimaju se iz područja primjene Direktive „zdravstvene usluge bez obzira na to pružaju li ih zdravstvene ustanove, bez obzira na način na koji su organizirane i financirane na nacionalnoj razini te bez obzira na to jesu li javne ili privatne”. U očitovanjima dostavljenima u ovom postupku, Femarbel, Nizozemska i Komisija tvrde da se navedena točka (f) ne primjenjuje na centre za dnevni boravak i centre za noćni boravak starijih osoba. Ukratko, prema njihovu mišljenju, ako glavna djelatnost centra za boravak ne obuhvaća pružanje zdravstvenih usluga, taj centar treba smatrati obuhvaćenim područjem primjene Direktive o uslugama.
            
         
               19.
            
            
               Suprotno tomu, COCOM ističe tijesnu povezanost između tih centara i centara koji pružaju intenzivniju skrb, kao i centara koji pružaju isključivo zdravstvenu skrb, na temelju čega zaključuje da centri za dnevni boravak i centri za noćni boravak pružaju „zdravstvene usluge” i da su stoga isključeni iz područja primjene Direktive o uslugama.
            
         
               20.
            
            
               Kao što se može primijetiti iz sadržaja članka 2. stavka 2. točke (f), u njemu se ne navodi nikakva definicija pojma „zdravstvene usluge”. U svakom je slučaju jasno da je isključenje općenito jer se odnosi na zdravstvene usluge koje nisu dodatno pojašnjene „bez obzira na to pružaju li ih zdravstvene ustanove, bez obzira na način na koji su organizirane i financirane na nacionalnoj razini te bez obzira na to jesu li javne ili privatne”. Stoga je tom iznimkom obuhvaćeno sve što valja kvalificirati kao zdravstvene usluge, neovisno o njihovu načinu organizacije, financiranja ili javne intervencije. Na pitanje jesu li navedene usluge zdravstvene usluge, treba odgovoriti uzimajući u obzir opći okvir propisa.
            
         
               21.
            
            
               U uvodnoj izjavi 22. Direktive o uslugama navedeni su određeni važni elementi. Upućujući tako na navedenu točku (f), ističe se da isključenje „obuhvaća zdravstvenu zaštitu i farmaceutske usluge koje zdravstveni djelatnici pružaju pacijentima da bi ocijenili, zadržali ili poboljšali njihovo zdravstveno stanje, ako su te djelatnosti rezervirane za uređenu zdravstvenu struku u državi članici u kojoj se pružaju usluge”.
            
         
               22.
            
            
               Opis iz uvodne izjave 22. dodatno je pojašnjen u Priručniku za provedbu Direktive o uslugama (
                     3
                  ), koji je odobrila Komisija 2007. i koji nema nikakvu normativnu vrijednost, ali je, u svakom slučaju, ilustrativan. U Priručniku se u vezi s člankom 2. stavkom 2. točkom (f) navodi da „usluge koje se ne pružaju pacijentu […] nisu obuhvaćene ovim isključenjem” te da „isključenjem nisu obuhvaćene ni djelatnosti koje se odnose na održavanje, ocjenu ili poboljšanje zdravstvenog stanja pacijenta”. U Priručniku se također navodi da su „isključenjem zdravstvenih usluga obuhvaćene samo usluge koje su rezervirane za uređenu zdravstvenu struku u državi članici u kojoj se pružaju usluge”.
            
         
               23.
            
            
               U Direktivi 2011/24/EU o primjeni prava pacijenata u prekograničnoj zdravstvenoj skrbi navedena je druga korisna informacija, iako izvan pravnog okvira ovog predmeta (
                     4
                  ). Ta se direktiva ne odnosi na slobodu poslovnog nastana zdravstvenih centara, ali njezinim člankom 3. točkom (a) definira se „zdravstven[a] zaštit[a]” kao zdravstvene usluge „koje pružaju zdravstveni stručnjaci pacijentima radi procjene, održavanja ili liječenja njihova zdravstvenog stanja, uključujući propisivanje, izdavanje na recept i davanje lijekova i medicinskih proizvoda”.
            
         
               24.
            
            
               Kao što se može primijetiti, „zdravstvene usluge”, prema tumačenju u pravu Unije, najprije obuhvaćaju procjenu, održavanje ili liječenje zdravstvenog stanja osobe. Kada se djelatnost sastoji od pružanja različitih usluga, od kojih neke ne odgovaraju tom opisu, treba uzeti u obzir glavnu uslugu djelatnosti. Zbog toga, kako se ističe u Priručniku, usluge sportskog centra ili fitnes kluba ne smatraju se „zdravstvenim uslugama”, iako su njihovim uslugama obuhvaćene i određene usluge koje se očito odnose na procjenu, održavanje ili liječenje zdravstvenog stanja (
                     5
                  ).
            
         
               25.
            
            
               Nadalje, zdravstvenu uslugu treba pružati zdravstveni stručnjak. Ni u Direktivi o uslugama niti u drugim navedenim tekstovima ne spominju se točne kvalifikacije koje trebaju imati navedeni stručnjaci, ali to je samo pitanje analize svake pojedine situacije. Ako je struka uređena, predmetnim odredbama potvrdit će se njezina zdravstvena narav. Suprotno tomu, ako struka nije uređena, treba uzeti u obzir strukovni kadar predmetne države i usluge koje pružaju pripadnici tog kolektiva, što će zahtijevati posebnu analizu djelatnosti koju stručnjak obavlja.
            
         
               26.
            
            
               Valja istaknuti i da zdravstveni stručnjak treba intervenirati pravodobno i u odlučujućem trenutku pružanja usluge. To znači da nije dovoljan puki zdravstveni nadzor ili postojanje postupka certificiranja bez većeg utjecaja na sadržaj ili kvalitetu usluge kako bi usluga automatski postala „zdravstvena usluga”.
            
         
               27.
            
            
               Na temelju tih kriterija, „zdravstvenom uslugom” treba smatrati svako pružanje usluge ili skup usluga koje pruža ili kojima upravlja zdravstveni stručnjak, čiji je glavni cilj procjena, održavanje ili liječenje zdravstvenog stanja osobe. Slijedom toga i u skladu s iznesenim argumentima, valja analizirati usluge koje pružaju centri za dnevni boravak i centri za noćni boravak, kako su opisane u Uredbi COCOM‑a od 24. travnja 2008.
            
         
               28.
            
            
               Pritom se možemo osloniti samo na nacionalni zakonski okvir jer, kao što je zastupnik COCOM‑a imao priliku istaknuti, u ovom trenutku ne posluje nijedan centar takve vrste na koji se primjenjuju sporni propisi. Stoga, uzimajući u obzir isključivo opis iz navedene uredbe od 24. travnja 2008., treba razlikovati centre za dnevni boravak od centara za noćni boravak starijih osoba.
            
         
               29.
            
            
               Centri za dnevni boravak opisani su u članku 2. točki (e) navedene uredbe kao centri koji se nalaze u domu za starije osobe ili su povezani s njime, u kojima „se tijekom dana organizirano smještaju starije osobe koje žive u svojoj kući”. Te osobe dobivaju u centru „pomoć i skrb koje su prilagođene gubitku samostalnosti tih osoba”. Usporedi li se vrsta skrbi koju ti centri pružaju sa skrbi koja se pruža u drugoj vrsti centara koji su predviđeni navedenom uredbom, odnosno „centara za skrb”, može se primijetiti da su prvi centri namijenjeni starijim osobama s manjim gubitkom samostalnosti dok su korisnici drugih centara osobe sa znatnim smanjenjem sposobnosti (
                     6
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Isto tako, specifične usluge koje osiguravaju centri za dnevni boravak, kako ih je opisao Femarbel, ne odlikuju se najprije svojom medicinskom naravi (za razliku od usluga takozvanih centara za skrb), nego ponudom boravka, druženja i osnovnog nadzora. Ti centri, prema mišljenju Femarbela, koje COCOM nije osporio, ne raspolažu složenom infrastrukturom i otvoreni su za korisnike koji ih mogu posjetiti u bilo koje doba dana, radi ručka ili rekreacije. Iako se uredbom od 24. travnja 2008. zahtijeva prisutnost zdravstvenog tehničara, svrha je te obveze davanje, prema potrebi, lijekova koje je propisao liječnik.
            
         
               31.
            
            
               Posvetimo li se sada centrima za noćni boravak, mogu se primijetiti značajne razlike zbog njihove noćne naravi. Kao prvo, čini se da nema dualiteta između „centara za skrb” i „centara za boravak” koji postoji u slučaju dnevnih centara, na temelju čega valja pretpostaviti da centri za noćni „boravak” istodobno obavljaju funkciju centara za skrb.
            
         
               32.
            
            
               Naime, člankom 190. pobijane odluke određuje se da ustanove (uključujući centre za noćni boravak) trebaju raspolagati „dovoljnim brojem medicinskog i paramedicinskog osoblja te njegovatelja radi osiguranja stalnog nadzora i liječenja starijih osoba”.
            
         
               33.
            
            
               Međutim, stalna prisutnost kvalificiranog zdravstvenog osoblja u načelu ne znači da se radi o isključivo zdravstvenom centru. Ta je vrsta osoblja stalno prisutna jer će korisnici povremeno trebati njihove usluge. Osnovna funkcija centra za noćni boravak nije pružanje medicinske usluge, nego omogućivanje odmora starijim osobama.
            
         
               34.
            
            
               Kao što je Komisija pravilno navela, ustanova ne postaje automatski centar koji pruža zdravstvene usluge samo zato jer postoji zdravstvena usluga u okviru svih djelatnosti koje ustanova obavlja. Klasifikacija gospodarske djelatnosti, koja se može obavljati u državi članici, treba se temeljiti na ukupnoj ocjeni njezinih funkcija, osobito onih koje su joj najviše svojstvene. Stoga, pozivanjem na članak 9. Direktive o uslugama, odnosno odredbu koja se odnosi na slobodu poslovnog nastana, Femarbel potvrđuje da se samo želi suprotstaviti odredbama kojima mu se otežava trajno obavljanje djelatnosti, a ne pružanje povremenih usluga na tržištu.
            
         
               35.
            
            
               S obzirom na navedeno, smatram da ponajprije u pogledu centara za dnevni boravak oni ne predstavljaju centre za pružanje „zdravstvenih usluga” u smislu članka 2. stavka 2. točke (f) Direktive o uslugama. I priroda usluga i vrsta osoblja koje pruža te usluge ukazuju na to da zdravstvena funkcija nije prevladavajuća niti da je prisutnost zdravstvenog osoblja odlučujuća za pružanje te usluge.
            
         
               36.
            
            
               Drukčiji može biti slučaj centara za noćni boravak zbog razloga navedenih u točkama 31. do 33. Međutim, ako se potvrde prethodno navedene ocjene, odnosno da posebnosti tih noćnih centara nisu dovoljne da bi se promijenila povremena i eventualna narav pružanja zdravstvene skrbi, što je na sudu koji je uputio zahtjev da odluči, zaključak treba biti isti.
            
         B – Socijalne usluge
      
      
               37.
            
            
               Direktiva o uslugama ne primjenjuje se ni na „socijalne usluge u području stanovanja, dječje skrbi te potpore obiteljima i osobama koje trebaju trajnu ili privremenu pomoć, koje osigurava država, od nje ovlašteni pružatelji ili dobrotvorne organizacije koje je država priznala kao takve”. To isključenje predviđeno je člankom 2. stavkom 2. točkom (j) Direktive o uslugama i na njega se poziva COCOM tvrdeći da se ta direktiva ne može primijeniti na centre za dnevni boravak i centre za noćni boravak. Femarbel, Nizozemska i Komisija pak smatraju da ti centri ne pružaju „socijalne usluge” u smislu navedene odredbe te se na njih primjenjuju odredbe sadržane u Direktivi o uslugama.
            
         
               38.
            
            
               Članak 2. stavak 2. točka (j) Direktive o uslugama odnosi se na socijalne usluge gospodarske naravi. To proizlazi iz točke (a) te odredbe kojom se iz područja primjene Direktive o uslugama isključuju negospodarske usluge od općeg interesa. Jednom kada se izdvoje negospodarske usluge, naknadna isključenja povezana s uslugama od općeg interesa trebaju se, logično, odnositi na usluge gospodarske naravi.
            
         
               39.
            
            
               Nije sporno da centri za dnevni boravak i centri za noćni boravak obavljaju gospodarske djelatnosti jer je njihova funkcija ponuditi usluge na tržištu koje je uređeno prema načelu slobodnog tržišnog natjecanja (
                     7
                  ). Poteškoću u ovome predmetu stoga ne predstavlja odabir između isključenja iz točke (a) i isključenja iz točke (j) zato što je očito da se radi o drugom isključenju.
            
         
               40.
            
            
               Problemi u tumačenju pojavljuju se pri razmatranju sadržaja navedene točke (j), iz kojeg, za razliku od sadržaja točke (f), proizlazi dvostruko specifična iznimka.
            
         
               41.
            
            
               Kao prvo, sa stajališta sadržaja usluge, točkom (j) predviđen je jedino niz socijalnih usluga na koje se primjenjuje isključenje, među kojima su „potpore obiteljima i osobama koje trebaju trajnu ili privremenu pomoć”. Nije sporno da bi to bio slučaj centara za dnevni boravak i centara za noćni boravak.
            
         
               42.
            
            
               Kao drugo, ponovno za razliku od „zdravstvene” iznimke iz točke (f), u točki (j) iznimka se ograničava na socijalne usluge „koje osigurava država, od nje ovlašteni pružatelji ili dobrotvorne organizacije koje je država priznala kao takve”. Stoga su iznimkom obuhvaćena tri određena načina organizacije pružanja usluge. Prvi je način pružanja izravne usluge preko javnih vlasti. Drugi se način odnosi na neizravnu uslugu koju pružaju privatni subjekti, ali samo uz „ovlaštenje” države. Treći način ponovno nudi mogućnost pružanja izravne usluge, ali preko dobrotvornih organizacija koje je priznala država. Budući da prvi i treći način pružanja nisu upitni, moja će se analiza odnositi na doseg drugog načina, odnosno na doseg pružanja usluge po „ovlaštenju” države.
            
         
               43.
            
            
               Za razliku od prvog i trećeg načina organizacije, za uslugu koju pruža privatni subjekt po „ovlaštenju” države, zahtijeva se upravo to „ovlaštenje”. Doseg tog izraza treba pojasniti jer svaka djelatnost privatnog subjekta koju više ili manje uvjetuje država ne predstavlja „ovlaštenje”. U protivnom, svaka bi se djelatnost koja se samo nadzire ili na koju se primjenjuju državna pravila mogla smatrati obuhvaćena „ovlaštenjem” namijenjenim poduzeću koje pruža uslugu.
            
         
               44.
            
            
               U Direktivi o uslugama nema značajnijih smjernica u pogledu pojašnjenja dosega izraza „od [države] ovlašteni pružatelji”. Ni usporedba različitih jezičnih verzija ne pomaže. Dok se i francuska i engleska verzija odnose na privatne subjekte „mandatés” odnosno „mandated” od države, u talijanskoj i španjolskoj verziji upotrebljavaju se pojmovi „incaricati” odnosno „encargadas”. Upotreba različitih termina ne čini se odlučujućom za tumačenje pravila.
            
         
               45.
            
            
               Stoga, ispitivanjem jezičnih verzija trebamo doći do autonomnog tumačenja izraza „od [države] ovlašteni”, kojim se odražava postojanje obveze pružanja socijalne usluge dovoljno povezane s općim interesom da bi mogla biti obuhvaćena iznimkom predviđenom u članku 2. stavku 2. točki (j) Direktive o uslugama. U tu svrhu analizirat ću sustavni okvir navedene odredbe te ću u nastavku predložiti tumačenje te odredbe u skladu s njezinom naravi iznimke, dosljedne ciljevima Direktive o uslugama.
            
         
               46.
            
            
               Kao što je navedeno u uvodnim izjavama Direktive o uslugama, cilj isključenja određenih socijalnih usluga gospodarske naravi jest „[zajamčiti] temeljno pravo na ljudsko dostojanstvo i integritet”, jer se u njima „očituje načelo socijalne kohezije i solidarnosti”. Stoga, države članice raspolažu širokim manevarskim prostorom pri organiziranju svojih sustava socijalne zaštite, kao što je Sud više puta istaknuo (
                     8
                  ). Nadalje, na svakoj državi članici je da utvrdi uvjete i organizacijsku metodu koje treba primijeniti jer ti aspekti nisu predviđeni ni pravom Unije ni Direktivom o uslugama. Naime, Direktivom o uslugama potvrđuje se organizacijska sloboda kojom raspolažu države članice kada se u članku 2. stavku 2. točki (j) pozivaju na socijalne usluge, i to isključivo one koje „osigurava država”, „od nje ovlašteni pružatelji” ili „dobrotvorne organizacije”.
            
         
               47.
            
            
               Međutim, u skladu s kriterijem tumačenja koji je Sud u više navrata primijenio, iznimke od općih pravila trebaju se tumačiti restriktivno. To je očito slučaj s isključenjima iz područja primjene Direktive o uslugama navedenih u njezinu članku 2. Prema tome, isključenje koje se odnosi na socijalne usluge treba tumačiti restriktivno, što nas dovodi do sljedećeg zaključka.
            
         
               48.
            
            
               Zbog svoje javne naravi, opća dostupnost socijalnih usluga na koje se odnosi članak 2. stavak 2. točka (j) Direktive o uslugama, odražava se u postojanju obveze javne vlasti da pruži navedenu uslugu (
                     9
                  ). Ta obveza javne usluge upravo je ona obveza koja je dio „ovlaštenja” iz članka 2. stavka 2. točke (j) Direktive o uslugama kada su isključenjem navedenim u toj odredbi obuhvaćene socijalne usluge koje pruža privatni subjekt na temelju naloga javne vlasti.
            
         
               49.
            
            
               Ako privatni subjekt pruža socijalne usluge na koje se odnosi navedena točka (j), na taj se subjekt može primjenjivati sustav privatnog prava, ali priroda usluge ostaje nužno povezana s obvezom pružanja javne usluge kojom se opravdava njezino pružanje (
                     10
                  ). U tim slučajevima, „ovlaštenje” dano pružatelju nije puki obveznopravni odnos, već mandat zasnovan na socijalnoj usluzi priznatoj zakonom, zajamčenoj na temelju zasnivanja socijalnog osobnog prava i općenito pruženoj onima koji ispunjavaju određene objektivne uvjete povezane s njihovim osobnim okolnostima.
            
         
               50.
            
            
               Stoga, „ovlaštenje” na koje se odnosi članak 2. stavak 2. točka (j) Direktive o uslugama ne podrazumijeva puku pravnu obvezu naloženu privatnom pružatelju socijalne usluge, nego na narudžbu socijalne usluge, koja ima navedena obilježja, pri čemu se privatni pružatelj dovodi u zavisan položaj u odnosu na državu, a razlikuje se od položaja koji obično nastaje u okviru usluge pružene na temelju javne koncesije ili sličnog ugovornog odnosa. Položaj pružatelja usluge poseban je odnos na koji se primjenjuju obveze pružanja javne usluge u svrhu specifične socijalne zaštite. Takvo „ovlaštenje” treba potražiti pri analizi postojećeg odnosa između vlasnika centara za dnevni boravak odnosno noćni boravak i države.
            
         
               51.
            
            
               Kao što je pojasnio COCOM, privatni subjekti mogu osnovati centre za dnevni boravak i centre za noćni boravak ispunjenjem dvaju uvjeta ponuđenog programa i pribavljene dozvole na temelju kojih javna vlast dopušta početak rada centra i određuje uvjete za pružanje usluge. Kao što je COCOM potvrdio tijekom rasprave, centri se međusobno nadmeću cjenovnom politikom s obzirom na kvalitetu usluge, iako je cjenovna politika uvjetovana tarifnim sustavom kojim se utvrđuju najviše cijene.
            
         
               52.
            
            
               Isto tako, iz spisa proizlazi da su djelatnosti centara za dnevni boravak i centara za noćni boravak izričito gospodarske djelatnosti koje obavljaju privatni subjekti, zajedno s profitnim pravnim osobama. Djelatnosti su gospodarske jer se sastoje od plasiranja usluge na tržište čime ostvaruju prihode u uvjetima koji su svojstveniji određenoj trgovačkoj djelatnosti. Naime, uvjeti navedeni u dozvoli, posebno kada se odnose na centre za dnevni boravak i centre za noćni boravak, ukazuju na to da se radi o uvjetima pružanja usluge, a ne o obvezama pružanja javne usluge.
            
         
               53.
            
            
               Kao što proizlazi iz spisa i ne dovodeći u pitanje ocjenu koju je dužan donijeti sud koji je uputio zahtjev, dozvola ne podrazumijeva preuzimanje obveza obuhvaćenih složenim sustavom financiranja koji moraju preuzeti javne vlasti, kao u slučaju obveza pružanja javne usluge. Uvjeti navedeni u članku 11. Uredbe COCOM‑a od 24. travnja 2008. odražavaju prije popis uobičajenih zahtjeva u pogledu određene usluge nego uvjete koji su svojstveni pružanju javne usluge, kako je utvrđeno u točkama 48. i 49. ovog mišljenja.
            
         
               54.
            
            
               Stoga, i ne dovodeći u pitanje ocjenu koju je dužan donijeti sud koji je uputio zahtjev, smatram da centri za dnevni boravak i centri za noćni boravak, kako su uređeni Uredbom COCOM‑a od 24. travnja 2008., nisu obuhvaćeni drugim slučajem iz članka 2. stavka 2. točke (j) Direktive o uslugama, dakle, pojmom „od [države] ovlašteni pružatelji”.
            
         
         V – Zaključak
      
      
               55.
            
            
               S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je postavio belgijski Cour constitionnelle odgovori kako slijedi:
               
                        1.
                     
                     
                        Članak 2. stavak 2. točku (f) Direktive 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na sljedeći način:
                        
                                 —
                              
                              
                                 centri za dnevni boravak starijih osoba, kako su definirani u Uredbi Commission communautaire commune regije Bruxelles‑Capitale (COCOM) od 24. travnja 2008. ne predstavljaju „zdravstvene usluge”;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 centri za noćni boravak starijih osoba, kako su definirani u Uredbi COCOM‑a od 24. travnja 2008., ne predstavljaju „zdravstvene usluge” ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da je glavna zadaća centra osiguranje smještaja starijim osobama, a ne pružanje zdravstvenih usluga.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Članak 2. stavak 2. točku (j) Direktive 2006/123 o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da centri za dnevni boravak i centri za noćni boravak starijih osoba, kako su definirani u Uredbi COCOM‑a od 24. travnja 2008., ne predstavljaju „socijalne usluge” koje pružaju „od [države] ovlašteni” pružatelji.
                     
                  
         (
            1
         )	Izvorni jezik: španjolski
      (
            2
         )	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. (SL L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.).
      (
            3
         )	Priručnik za provedbu Direktive o uslugama, Ured za službene publikacije Europskih zajednica, 2007.
      (
            4
         )	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2011. (SL L 88, str. 45.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 14., str. 165.)
      (
            5
         )	Prethodno naveden Priručnik, str. 12.
      (
            6
         )	Vidjeti članak 2. točku (d) Uredbe COCOM‑a od 24. travnja 2008. o ustanovama za boravak i smještaj starijih osoba.
      (
            7
         )	Vidjeti među ostalim presudu Höfner y Elser (C‑41/90, Zb. str. I‑1979.) od 23. travnja 1991., t. 21. i presudu AOK Bundesverband i dr. (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 i C‑355/01, Zb. str. I‑2493.) od 16. ožujka 2004., t. 46.
      (
            8
         )	Vidjeti među ostalim presudu Watts (C‑372/04, Zb. str. I‑4325.) od 16. svibnja 2006., t. 92. i navedenu sudsku praksu; presudu Stamatelaki (C‑444/05, Zb. str. I‑3185.) od 19. travnja 2007., t. 23. i presudu Komisija/Španjolska (C‑211/08, Zb. str. I‑5267.) od 15. lipnja 2010., t. 53.
      (
            9
         )	O oblicima upravnog postupanja i različitim organizacijskim tehnikama socijalnih politika, vidjeti Rodríguez de Santiago, J. M., La Administración del Estado Social, izdavač Marcial Pons, Madrid, 2007., str. 115. i sljedeće.
      (
            10
         )	Ibidem, str. 162. i sljedeće.