CELEX: 61997CC0140
Language: nl
Date: 1998-06-25
Title: Conclusie van advocaat-generaal Saggio van 25 juni 1998. # Walter Rechberger, Renate Greindl, Hermann Hofmeister e.a. tegen Republiek Oostenrijk. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Landesgericht Linz - Oostenrijk. # Richtlijn 90/314/EEG betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten - Tegen verlaagde prijs aan abonnees van dagblad aangeboden reis - Omzetting - Aansprakelijkheid van lidstaat. # Zaak C-140/97.

Belangrijke juridische mededeling

|

61997C0140

Conclusie van advocaat-generaal Saggio van 25 juni 1998.  -  Walter Rechberger, Renate Greindl, Hermann Hofmeister e.a. tegen Republiek Oostenrijk.  -  Verzoek om een prejudiciële beslissing: Landesgericht Linz - Oostenrijk.  -  Richtlijn 90/314/EEG betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten - Tegen verlaagde prijs aan abonnees van dagblad aangeboden reis - Omzetting - Aansprakelijkheid van lidstaat.  -  Zaak C-140/97.  

Jurisprudentie 1999 bladzijde I-03499

Conclusie van de advocaat generaal

1 Deze zaak geeft het Hof opnieuw de gelegenheid om zich uit te spreken over de uitlegging van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten (hierna: "richtlijn").(1) In deze zaak wordt het Hof in de eerste plaats gevraagd of een reis die tegen gereduceerde prijs aan de abonnees van een dagblad wordt aangeboden, onder de werkingssfeer van de richtlijn valt, mede gelet op het feit, dat de betaling die van de reisdeelnemers wordt verlangd, enkel betrekking heeft op één van de componenten van het pakket. Zo deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wordt het Hof vervolgens gevraagd of de omstandigheid dat enkel artikel 7 van de richtlijn niet tijdig is omgezet, op zich een zo gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht oplevert, dat de lidstaat aansprakelijk is voor de schade die particulieren ten gevolge van deze niet-nakoming hebben geleden. En ten slotte, of de lidstaat zich voor het verweer dat er geen direct causaal verband bestaat tussen zijn optreden en de veroorzaakte schade, te zijner verontschuldiging kan beroepen op uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden die aan het gedrag van een derde (de reisorganisator van de pakketreis) zijn toe te schrijven. Wettelijk kader 2 Het Hof heeft reeds eerder uitgemaakt, dat het doel van de richtlijn, blijkens artikel 1, de onderlinge aanpassing is van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake op het grondgebied van de Gemeenschap verkochte of ten verkoop aangeboden pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten.(2) 3 Artikel 2 bevat de definities. Gezien het belang van deze bepaling voor de beantwoording van een groot deel van de prejudiciële vragen, lijkt het mij wenselijk haar in extenso weer te geven. Volgens lid 1 moet onder "pakket" worden verstaan: "de van tevoren georganiseerde combinatie van niet minder dan twee van de volgende diensten, welke voor een gezamenlijke prijs worden verkocht of ten verkoop aangeboden en een periode van meer dan 24 uur beslaat of een overnachting behelst: a) vervoer, b) logies, c) andere, niet met vervoer of logies verband houdende toeristische diensten die een significant deel van het pakket uitmaken". Het artikel preciseert vervolgens, dat "afzonderlijke facturering van diverse onderdelen van een zelfde pakket (...) de organisator of de doorverkoper niet van de verplichtingen van deze richtlijn ontslaat". 4 De volgende leden van artikel 2 van de richtlijn bevatten nadere definities betreffende de partijen bij de overeenkomst. Onder "organisator" wordt verstaan: "de persoon die niet-incidenteel pakketten samenstelt en deze rechtstreeks of via een doorverkoper verkoopt of ten verkoop aanbiedt". "Doorverkoper" is "de persoon die het door de organisator samengestelde pakket verkoopt of ten verkoop aanbiedt". En "consument", ten slotte, is "de persoon die het pakket koopt of zich daartoe verbindt (de $hoofdcontractant'), of elke persoon namens wie de hoofdcontractant zich ertoe verbindt het pakket te kopen ($de andere begunstigden'), of elke persoon aan wie de hoofdcontractant of een van de andere begunstigden het pakket overdraagt ($de cessionaris')". 5 Verder is nog van belang artikel 7 van de richtlijn, waarvan uitdrukkelijk uitlegging wordt gevraagd en volgens hetwelk "de organisator en/of doorverkoper die partij zijn bij de overeenkomst, dienen aan te tonen over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument". Artikel 9 ten slotte verlangt van de lidstaten, dat zij de maatregelen treffen die nodig zijn om uiterlijk op 31 december 1992 aan de richtlijn te voldoen. Voor Oostenrijk is de uiterste datum voor de verlangde omzetting echter 1 januari 1995 op grond van het bepaalde in de Akte betreffende de toetreding tot de Europese Unie. 6 De richtlijn is in Oostenrijks recht omgezet bij een aantal wettelijke bepalingen. Voor zover voor de uitleggingsvragen van belang, is aan artikel 7 van de richtlijn uitvoering gegeven bij de Reisebüro-Sicherungsverordnung(3) (reisbureau-garantieverordening) van 15 november 1994. Deze verordening geldt alleen voor pakketreizen die na 1 januari 1995 zijn geboekt en waarvoor de vastgestelde vertrekdatum op of na 1 mei 1995 ligt. § 3, lid 1, bepaalt, dat de reisorganisator, door een verzekering te sluiten bij een maatschappij die in Oostenrijk haar bedrijf mag uitoefenen, moet garanderen, dat aan de reiziger a) de reeds betaalde bedragen worden terugbetaald, indien de met de reis verband houdende diensten geheel of gedeeltelijk niet worden verricht ten gevolge van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator; b) de noodzakelijke uitgaven worden vergoed die de reiziger heeft moeten maken voor zijn repatriëring ten gevolge van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator. Lid 2 bepaalt, dat het verzekerde bedrag ten minste 5 % moet bedragen van de omzet uit het reisorganisatiebedrijf in het overeenkomstige kwartaal van het voorafgaande kalenderjaar. Dit percentage wordt tot 10 % verhoogd wanneer de reisorganisator meer dan tien dagen vóór het vertrek van de klanten een aanbetaling van meer dan 10 % van de reissom aanvaardt of het saldo ontvangt. In het eerste jaar van de werkzaamheden moet worden uitgegaan van de geraamde omzet uit de betrokken activiteiten. Ten slotte biedt § 4 de reisorganisator de mogelijkheid om het risico te dekken door overlegging van een onherroepelijke en algemene bankgarantie van een kredietinstelling die in Oostenrijk haar bedrijf mag uitoefenen, of door een garantie van een publiekrechtelijk lichaam, waarin de garant zich verplicht tot verstrekking van de prestaties waarop de reiziger uit hoofde van een verzekeringsovereenkomst als bedoeld in § 3 recht heeft. De feiten en de prejudiciële vragen 7 Verzoekers in het hoofdgeding zijn abonnee van het Oostenrijkse dagblad Neue Kronenzeitung. In november 1994 besloot de uitgeverij van het dagblad de abonnees, als dank voor hun trouw, in samenwerking met het reisbureau Arena-Club-Reisen een reis aan te bieden. Het betrof vier- of zevendaagse reizen naar toeristische bestemmingen in het buitenland. Het aanbod omvatte de volgende prestaties: een vlucht met maaltijd aan boord, vervoer van de luchthaven naar het hotel en terug, overnachting met ontbijt, onderbrenging in een tweepersoonskamer (of, tegen betaling van een supplement, in een eenpersoonskamer) en rondleiding door de stad met een Duitstalige gids. 8 Volgens het aanbod dienden de abonnees enkel de Oostenrijkse luchthavenbelasting te betalen - 40 ÖS per persoon - en de Griekse uitreisbelasting - 280 ÖS per persoon. Indien de abonnee besloot, alleen te reizen, moest hij een supplement van 500 ÖS per nacht betalen voor een eenpersoonskamer. Eventuele personen die de abonnees vergezelden, moesten echter de volledige prijs betalen die in een, bij het aanbod gevoegde, prospectus werd vermeld. De uitgeverij gaf de abonnees derhalve reiscoupons waarmee een reis kon worden geboekt met keuze tussen verschillende reisperiodes. Vervolgens ontving de abonnee een boekingsbevestiging van de reisorganisator; aan deze organisator moest binnen tien dagen na de bevestiging een aanbetaling worden gedaan van 10 % van de totale reiskosten, terwijl het saldo uiterlijk tien dagen voor vertrek moest worden betaald. 9 Verzoekers in het hoofdgeding boekten hun reizen tussen 19 november 1994 en 12 april 1995; sommigen zouden alleen reizen, anderen vergezeld van een of meer personen. De reizen zouden volgens de boekingen plaatsvinden tussen 10 april en 23 juli 1995. 10 De vraag bleek veel groter dan de organisatoren hadden verwacht. Terwijl het reisbureau een vluchtcapaciteit voor 30 000 personen had gepland, werd door 52 260 abonnees geboekt, met nog eens 33 041 begeleidende personen. Dit leidde tot ernstige operationele moeilijkheden voor de organisator, aangezien er geen plaatsen meer in vliegtuigen beschikbaar waren, wat tot financiële problemen leidde. Daarop werd Arena-Club-Reisen op 4 juli 1995 op eigen verzoek failliet verklaard. Voor twee van de verzoekers ging de reis niet meer door vanwege de insolventie van de organisator, terwijl voor de overige vier de reis reeds eerder was geannuleerd omdat geen plaats beschikbaar was. Alle verzoekers hadden echter de reiskosten volledig betaald. 11 Blijkens de verwijzingsbeschikking was er, bij gebreke van een wettelijke verplichting ter zake, geen enkele garantie met betrekking tot de betalingen van de verzoekers die in 1994 hadden geboekt. Twee van de drie betrokkenen trachtten daarom voldoening van hun vordering te krijgen door aanmelding in het faillissement van de reisorganisator, echter zonder succes. De in de genoemde regeling van november 1994 neergelegde garantie bestond echter wel voor de drie overige verzoekers die na 1 januari 1995 reizen hadden geboekt die na 1 mei 1995 hadden moeten plaatsvinden. Voor die klanten was een bankgarantie van meer dan 4 000 000 ÖS bijeengebracht, die echter slechts 23,38 % kon dekken van de door verzoekers vooruitbetaalde reiskosten. 12 In de hoofdgedingen hebben alle verzoekers daarom een verklaring voor recht gevorderd, dat de Oostenrijkse staat aansprakelijk is wegens schending van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichting om de richtlijn tijdig en inhoudelijk naar behoren om te zetten, en op grond hiervan een veroordeling van de staat tot vergoeding van de schade, overeenkomend met de door hen betaalde bedragen die zij na het faillissement van de reisorganisator niet terug hadden gekregen. 13 Het Landesgericht Linz besloot het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen: "1) Strekt de bescherming van artikel 7 van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten, zich uit tot reizen waarvoor de hoofdcontractant op grond van de overeenkomst a) als individuele reiziger behalve de luchthavenbelasting (uitreisbelasting) enkel de toeslag voor een eenpersoonskamer, of b) vergezeld van ten minste één volledig betalende persoon, enkel de luchthavenbelasting moet betalen, terwijl hij voor de vlucht en de overnachting in een kamer voor twee of meer personen geen vergoeding behoeft te betalen? 2) Vallen dergelijke reizen ook binnen de werkingssfeer van de richtlijn, indien zij door het dagblad met de grootste oplage in een lidstaat exclusief voor zijn abonnees als $geschenk' worden aangeboden in het kader van een reclameactie die in strijd is met het mededingingsrecht? Indien de eerste en de tweede vraag bevestigend worden beantwoord: 3) Is sprake van een tijdige omzetting van artikel 7 van de richtlijn, indien de op 15 november 1994 bekendgemaakte nationale regeling slechts van toepassing was op pakketreizen, vakantiepakketten en rondreispakketten, die na 1 januari 1995 werden geboekt en waarvan de vertrekdatum ten vroegste op 1 mei 1995 was bepaald, in het bijzonder a) gezien de deelname van Oostenrijk aan de Europese Economische Ruimte vanaf 1 januari 1994, en b) gezien de toetreding van Oostenrijk tot de Europese Unie op 1 januari 1995? Indien de derde vraag ontkennend wordt beantwoord: 4) Levert de te late omzetting van alleen artikel 7 van de richtlijn op zich reeds een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht op en doet zij derhalve een recht op schadevergoeding voor de gelaedeerden ontstaan, wanneer de lidstaat tijdig aan de doelstellingen beantwoordende maatregelen tot omzetting van alle andere bepalingen van de richtlijn heeft genomen? 5) Moet artikel 7 van de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat aan de daarmee nagestreefde doelstellingen niet wordt voldaan, wanneer een nationale regeling a) tot dekking van het risico slechts een verzekeringsovereenkomst of een bankgarantie met een verzekerd bedrag (dekking) van ten minste 5 % van de omzet uit het reisorganisatiebedrijf in het overeenkomstige kwartaal van het voorafgaande kalenderjaar vereist, b) de reisorganisator in het eerste jaar van zijn activiteiten enkel verplicht, voor de vaststelling van het verzekerde bedrag (dekking) uit te gaan van de geraamde omzet uit de voorgenomen activiteiten als reisorganisator, c) daarbij geen rekening houdt met eventuele hogere omzetten van de organisator in het lopende jaar, en d) aan de lidstaat geen verplichting oplegt om toezicht uit te oefenen op de benodigde garantiebedragen? 6) Bestaat tussen een te late of onvolledige omzetting van artikel 7 van de richtlijn en een daardoor voor de consument ontstane schade ook dan een direct causaal verband, waardoor de lidstaat aansprakelijk is voor de volledige terugbetaling van de niet-gegarandeerde bedragen, indien de lidstaat aantoont, dat onrechtmatige gedragingen van de organisator (derde) of een uiterst ongewoon, onvoorzienbaar hoger risico de oorzaak (of een van de wezenlijke oorzaken) van de schade zijn?" De eerste en de tweede prejudiciële vraag 14 Met de eerste twee vragen wenst de Oostenrijkse rechter in wezen te vernemen, of de werkingssfeer van de richtlijn zich uitstrekt tot de door verzoekers in de hoofdgedingen geboekte reizen. Aanleiding tot twijfel was volgens de verwijzingsbeschikking het feit, dat in casu de reis "als geschenk" was aangeboden aan de abonnees van de krant en dat de hoofdcontractant dientengevolge niet was gehouden tot betaling van een zodanig bedrag dat het onder normale marktvoorwaarden als tegenprestatie voor een aangeboden reis kon worden aangemerkt. 15 Laat ik vooropstellen, dat mijns inziens voor alle verzoekers in de hoofdgedingen is voldaan aan de voorwaarden die de richtlijn aan een toeristische dienst stelt om onder de werkingssfeer van de richtlijn te vallen. Het betreft hier zonder enige twijfel in die zin een pakket als bedoeld in artikel 2, lid 1, van de richtlijn, dat de betrokken reizen een vlucht en overnachtingen omvatten en andere toeristische diensten die geen verband houden met de eerste twee, waaronder de rondtocht door de stad met Duitstalige gids. 16 Minder duidelijk is daarentegen, of is voldaan aan de voorwaarden van het eerste deel van dit artikellid en die van artikel 1 van de richtlijn. De Oostenrijkse regering betwist dat in casu sprake is van een pakket dat op het grondgebied van de Gemeenschap voor een gezamenlijke prijs wordt verkocht of ten verkoop wordt aangeboden. De reis die verzoekers in de hoofdgedingen hebben geboekt, was haars inziens als geschenk aangeboden aan de abonnees van de krant, en niet verkocht. Ter ondersteuning van haar stelling voert zij aan, dat er blijkens de letter en de context van de richtlijn enkel sprake is van een pakketreis wanneer er tussen de door de organisator of de verkoper van de reis aangeboden prestatie en de tegenprestatie van de consument een nauw verband bestaat. De consument moet dus worden verzocht een prijs te betalen die overeenkomt met de tegenwaarde van de globale prestatie en die aan de hand daarvan wordt berekend, ook al hoeft de betaling niet noodzakelijkerwijs alle kosten te dekken. 17 De uitlegging van de Oostenrijkse regering kan mijns inziens om een aantal redenen niet worden aanvaard. Vooropgesteld zij, dat de uitlegging van de bepalingen van de richtlijn moet uitgaan van het algemeen geldige beginsel, dat de bepalingen in geval van twijfel worden uitgelegd in zo gunstig mogelijke zin voor degene die de bescherming geniet, dat wil zeggen de consument van toeristische diensten. Deze conclusie vloeit voort uit een systematische analyse van de tekst en de doelstellingen van de richtlijn, mede in het licht van de considerans daarvan.(4) Uit de achtste tot en met elfde overweging, die betrekking hebben op de noodzaak van harmonisering(5), de eenentwintigste, die betrekking heeft op de verplichtingen die artikel 7 aan de reisorganisator oplegt, en de tweeëntwintigste, die aangeeft dat de bepalingen ter bescherming van de consument minimumnormen zijn waarvan alleen in het voordeel van de consument kan worden afgeweken, blijkt, dat de voornaamste achterliggende gedachte van de harmoniseringsmaatregel het streven was om een effectieve en uitgebreide bescherming van de rechten van de consumenten te bevorderen. De hele richtlijn, en in het bijzonder de artikelen 3 tot en met 8(6), bevat bepalingen die duidelijk zijn ingegeven door de wens om de rechten van de zwakke partij bij de reisovereenkomst uitgebreid te beschermen. Met betrekking tot het voorschrift waarover de prejudiciële vragen gaan, heeft het Hof reeds uitgemaakt, dat "het doel van artikel 7 erin bestaat, de consument tegen de met insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator samenhangende risico's te beschermen". Ook relevant is de omstandigheid, dat de rechtsgrondslag voor de richtlijn artikel 100 A is, dat in lid 3 verlangt, dat harmoniseringsmaatregelen op het gebied van de consumentenbescherming van een hoog beschermingsniveau uitgaan.(7) 18 Vervolgens zij erop gewezen, dat de tekst van de richtlijn geen enkel aanknopingspunt biedt voor de stelling, dat een toeristische dienst niet onder haar werkingssfeer valt indien de prijs die de consument heeft betaald, niet overeenkomt met de economische waarde van de tegenprestatie of wanneer de economische bijdrage die van de consument wordt verlangd, enkel wordt toegerekend aan een van de elementen van het pakket. Anders dan de Oostenrijkse regering meent, rechtvaardigt de tekst van de negende overweging van de richtlijn ook niet een andere conclusie. Deze overweging beoogt enkel het belang te onderstrepen van harmonisatiemaatregelen, gezien de bestaande dispariteiten tussen de nationale bepalingen betreffende de wijze waarop consumenten van toeristische diensten worden beschermd. Deze dispariteiten weerhouden de consument ervan om deze diensten buiten zijn eigen lidstaat te kopen, aldus de overweging. Dit geldt nog meer dan bij andere diensten, aangezien "de bijzondere aard van de in een pakketreis geleverde prestaties in het algemeen de vooruitbetaling van belangrijke bedragen veronderstelt". Het is dus duidelijk, dat de precisering in de zojuist genoemde tekst geen verband houdt met de objectieve werkingssfeer van de richtlijn, in die zin dat zij niet kan worden aangevoerd om de omvang daarvan te beperken. 19 Daarentegen valt niet te betwijfelen, dat de door het dagblad aangeboden toeristische dienst is verkocht in het kader van een contractuele verhouding die duidelijk wederkerig was en dat de prijs die als tegenprestatie werd verlangd, door de consument in zijn geheel vooruit werd betaald. En dit geldt zowel voor de abonnees die alleen wilden reizen (van wie betaling van een eenpersoonstoeslag plus luchthavenbelasting werd verlangd) als voor degenen die met hen begeleidende personen hadden geboekt (en die enkel luchthavenbelasting moesten betalen). Weliswaar beperkt het gereduceerde bedrag dat van de consumenten wordt verlangd, de schade die zij lijden in geval van insolvabiliteit van de organisator en daarmee de eventuele aansprakelijkheid van de staat ingeval de richtlijn niet of niet juist zou zijn omgezet, maar het is mijns inziens onjuist om hieruit af te leiden, dat de onderhavige diensten van de werkingssfeer van de richtlijn zijn uitgesloten. Dat abonnees die samen met hen begeleidende personen van het aanbod gebruik wilden maken, werd verzocht om de volledige prijs te betalen, die formeel aan deze personen werd toegerekend, is mijns inziens ook niet van belang ontbloot.(8) De begeleidende personen hadden zonder tussenkomst van een abonnee niet aan de door het dagblad aangeboden reis kunnen deelnemen. Per saldo kan men daarom met de regering van het Verenigd Koninkrijk stellen, dat in dergelijke gevallen het reispakket als een geheel moet worden gezien: de prijs die de abonnee betaalt, vormt, ongeacht of deze aan hem of aan zijn begeleider wordt toegerekend, de tegenprestatie voor de deelneming van beiden aan de door de organisator ten verkoop aangeboden reis. Beziet men het zo, dan is er zeer zeker sprake van toeristische diensten die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. 20 Verder zij opgemerkt, dat de omstandigheid dat de betaling wordt toegerekend aan een enkele dienst (de vlucht) dan wel aan twee van de aangeboden diensten (vlucht en overnachting) voor geen van de verzoekers tot een andere opvatting kan leiden. Ware dit anders, dan zou, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk opmerkt, de organisator van een pakketreis zich eenvoudig aan de toepassing van de bepalingen tot bescherming van de consumenten kunnen onttrekken, door de betaling van de prijs enkel aan een van de elementen van het pakket toe te rekenen. 21 Bovendien volgt het feit dat de onderhavige toeristische dienst onder de werkingssfeer van de richtlijn valt, zo te zeggen uit de concrete situatie. De consumenten hebben economische schade geleden doordat zij de door hen vooruitbetaalde bedragen - ook al waren deze gering vergeleken bij de economische waarde van de reis - niet of slechts voor een zeer klein gedeelte hebben teruggekregen. Met het oog hierop hebben zij in eerste instantie getracht, gebruik te maken van de regeling die de Oostenrijkse staat had ingevoerd om het door artikel 7 van de richtlijn genoemde resultaat te verzekeren. Van deze regeling hebben zij ook geprofiteerd, zij het slechts in geringe mate. 22 Voor de voorgestane uitlegging pleit ten slotte ook de omstandigheid, dat de reis de abonnees van het Oostenrijkse dagblad werd aangeboden in het kader van een meeromvattende contractuele verhouding tussen de uitgever en de consument, waarin de reis complementair was ten opzichte van het abonnement op het dagblad. De reis is verre van een "gratis geschenk" maar heeft belangrijke promotionele en daarmee economische waarde, daar het duidelijk gericht is op het behoud van een reeds bestaande contractuele verhouding met de abonnees van het dagblad en op de bevordering van het "imago" van het dagblad bij derden. 23 Op de tweede vraag hoeft mijns inziens niet uitvoerig te worden ingegaan. De omstandigheid dat de onderhavige toeristische dienst werd aangeboden in het kader van een misleidende reclamecampagne, die door de Oostenrijkse rechter uitdrukkelijk in strijd met de mededingingsbepalingen is verklaard, verandert niets aan het antwoord op de vraag. Sterker nog, de erkenning dat het aanbod misleidend was doordat het in het dagblad werd gepresenteerd als "gratis" terwijl het dat in feite niet was, bevestigt juist, dat de onderhavige toeristische dienst in werkelijkheid onder bezwarende titel ten verkoop werd aangeboden en dat hij daarom niet buiten de werkingssfeer van de richtlijn kon vallen. 24 Aan het verweer van de Oostenrijkse regering, dat de in casu aangeboden reis niet onder de werkingssfeer van de richtlijn valt vanwege het feit dat het aanbod gericht was tot een bepaalde groep (de abonnees van het dagblad) kan evenmin veel gewicht worden toegekend. Het is immers zonneklaar, dat de werkingssfeer van de richtlijn niet beperkt is tot die toeristische diensten die aan een potentieel onbeperkt aantal consumenten worden aangeboden, maar dat voldoende is, dat de diensten op het grondgebied van de Gemeenschap worden verkocht of ten verkoop worden aangeboden tegen een gezamenlijke prijs en dat zij ten minste twee van de in artikel 2, lid 1, genoemde diensten omvatten. 25 Op grond van bovenstaande meen ik, dat de toeristische dienst die in de hoofdgedingen aan de orde is, onder de werkingssfeer van de richtlijn valt. De derde vraag 26 Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 7 van de richtlijn juist in het Oostenrijkse recht is omgezet, gezien het feit, dat de nationale omzettingsmaatregel wel tijdig is gepubliceerd maar de consumenten uitsluitend van de garantieregeling gebruik kunnen maken met betrekking tot reizen die na 1 januari zijn geboekt en waarvoor de vertrekdatum op of na 1 mei 1995 is bepaald. 27 Vooropgesteld moet worden, dat bij de beantwoording van deze vraag de datum centraal staat waarvóór de Oostenrijkse staat op grond van de Akte betreffende de toetreding tot de Europese Unie tot omzetting van de richtlijn verplicht was (1 januari 1995). Dat Oostenrijk als partij bij het Verdrag inzake de Europese Economische Ruimte vanaf 1 januari 1994 verplicht was dezelfde normen in acht te nemen, is daarentegen uiteraard niet relevant. Het is niet de taak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen maar die van het EVA-Hof om de tekst van de richtlijn uit te leggen met het oog op de beoordeling van het optreden van de Oostenrijkse staat in de periode vóór zijn toetreding tot de Europese Unie. Daarom heeft de hier volgende analyse uitsluitend betrekking op de wijze waarop Oostenrijk zijns inziens in zijn nationale recht de krachtens het Toetredingsverdrag op hem rustende verplichting is nagekomen om de nodige maatregelen te treffen om vóór 1 januari 1995 aan de richtlijn te voldoen. 28 Hiervan uitgaande, meen ik dat de vraag ontkennend moet worden beantwoord. Artikel 9 van de richtlijn verplicht de lidstaten om uiterlijk op 31 december 1992 de maatregelen te treffen die nodig zijn om aan alle bepalingen van de richtlijn te voldoen. Voor Oostenrijk eindigt deze termijn op grond van de Toetredingsakte op 1 januari 1995. De verplichting om de uitvoeringsmaatregelen vast te stellen die nodig zijn om de consumenten de in artikel 7 bedoelde rechten te garanderen, rust dus op de lidstaten vanaf de datum waarop de richtlijn uiterlijk had moeten zijn omgezet. Vanaf die datum moeten organisatoren en/of doorverkopers die partij zijn bij de overeenkomst, aantonen over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument. Deze garanties hadden dus in het Oostenrijkse recht ter beschikking van de consumenten moeten staan vanaf 1 januari 1995, en wel met betrekking tot alle toeristische diensten die onder de werkingssfeer van de richtlijn vielen en waarvan de consumenten op of na die datum gebruik wilden maken. De tekst van de richtlijn laat dus niet toe, dat de bescherming naar 1 mei 1995 wordt verschoven op grond van de datum waarop de reis plaatsvindt. 29 De tekst van het arrest Dillenkofer e.a. biedt overigens steun voor deze opvatting. In die zaak, waarin de Duitse rechter het Hof om een uitspraak had gevraagd over een vraag die grote gelijkenis vertoonde met die van het Landesgericht Linz, overwoog het Hof in punt 50 van zijn arrest, dat "ter verzekering van de volledige tenuitvoerlegging van artikel 7 van de richtlijn, de lidstaten binnen de voorgeschreven termijn alle maatregelen dienden vast te stellen die noodzakelijk waren om met ingang van 1 januari 1993 in geval van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator de kopers van pakketreizen de terugbetaling van de reeds voldane bedragen alsmede de repatriëring te verzekeren". 30 Wel moet nog de draagwijdte worden vastgesteld van de in artikel 9 en in de bepalingen van het Toetredingsverdrag neergelegde verplichting om binnen de daar genoemde termijn de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om aan de richtlijn te voldoen. Met betrekking tot artikel 7 moet dus worden verduidelijkt, of aan deze verplichting is voldaan wanneer de lidstaat zich ertoe beperkt, van de organisatoren te verlangen, dat zij de terugbetaling van voldane bedragen en de repatriëring van de consument garanderen met betrekking tot - uiteraard onder de werkingssfeer van de richtlijn vallende - toeristische diensten die na afloop van de omzettingstermijn zijn geboekt en voldaan, dan wel dat de bescherming van de consument zich moet uitstrekken tot alle reizen die na de peildatum (1 januari 1995) hebben plaatsgevonden of zouden moeten plaatsvinden, zonder dat van belang is wanneer de pakketreis is geboekt of voldaan. Het antwoord op deze vraag is in deze zaak in het bijzonder van belang omdat een aantal verzoekers in de hoofdgedingen de reizen vóór afloop van de termijn voor omzetting van de richtlijn had geboekt en voldaan, maar de voorziene vertrekdatum na 1 januari 1995 lag. 31 In de richtlijn wordt niet uitdrukkelijk aangegeven, of de daarin neergelegde regeling ook dient te gelden voor overeenkomsten die reeds vóór de omzetting van de richtlijn waren gesloten. Met de algemene formule van artikel 9 geeft zij slechts aan, dat de lidstaten verplicht zijn om de maatregelen te treffen die nodig zijn om vóór een bepaalde datum aan de richtlijn te voldoen. 32 Mijns inziens geldt de bescherming die artikel 7 van de richtlijn de consumenten biedt, ook voor reisovereenkomsten die vóór bovengenoemde peildatum zijn gesloten maar na die datum ten uitvoer moesten worden gelegd. De nieuwe regeling, waardoor de contractuele positie van de organisator en/of de verkoper van de toeristische dienst wordt verzwakt, heeft de vorm van een algemene gedragsregel die vanaf de datum waarop de richtlijn moet zijn omgezet, geldt voor degenen die deze economische activiteit uitoefenen. 33 Voor deze uitlegging pleit de aard van de betrokken bepaling, die uiting geeft aan een streven dat speciale bescherming verdient in het gemeenschapsrecht: het streven om de zwakkere contractspartij bij een pakketreis-overeenkomst te beschermen. Ik heb al eerder gekeken naar de tekst en de considerans van de richtlijn en in het bijzonder naar het verschil in contractuele positie van de verschillende partijen bij de overeenkomst, en heb duidelijk gemaakt, dat de richtlijn weliswaar formeel een harmoniseringsmaatregel ex artikel 100 A is, die gericht is op de verwezenlijking van de interne markt, maar dat het voornaamste oogmerk van de richtlijn ontegenzeglijk de bescherming van de consument is.(9) Deze tendens vindt men overigens terug in de meer algemene consumentvriendelijke oriëntatie van het gemeenschapsrecht. Verschillende passages getuigen van dit wetgevingsbeleid. Ik doel hier niet alleen op de reeds genoemde verdragsbepalingen(10) maar ook op een groot aantal regelingen die ten doel hebben om, in het bijzonder in contractuele verhoudingen, de consumentenbelangen een hoog beschermingsniveau te geven.(11) 34 Indien artikel 7 een belang beschermt dat in het gemeenschapsrecht bijzondere bescherming verdient, lijkt het mij volstrekt gerechtvaardigd, dat vanaf de datum waarop de richtlijn omgezet had moeten zijn, lopende - later ten uitvoer te leggen - overeenkomsten tussen een reisorganisator en een consument met betrekking tot de nog te verrichten prestaties automatische aanpassingen kunnen ondergaan als gevolg van het nieuwe wettelijke kader. En dit zelfs indien die aanpassingen een verslechtering meebrengen van de contractuele positie van de "sterke" partij bij de overeenkomt. Het is duidelijk dat het gemeenschapsrecht van de twee conflicterende belangen - dat van het behoud van de wederkerigheid van verplichtingen zoals door partijen bij de overeenkomst gestipuleerd, en dat van de bescherming van de "zwakkere" contractspartij - de voorkeur heeft willen geven aan het laatste, waarmee het overigens aansluit bij de oriëntering van de nationale regelingen ter zake. 35 De hiervoor gegeven oplossing strookt ook volledig met de tekst van de bepaling, die zich, zoals gezegd, ertoe beperkt de organisatoren en/of verkopers van pakketreizen te verplichten de consumenten van toeristische diensten vanaf de in de richtlijn genoemde datum bepaalde garanties te geven, zonder daarbij onderscheid te maken tussen "nieuwe" en lopende overeenkomsten. De bescherming moet dus in elk geval worden geboden bij diensten die onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen en waarvan na afloop van de omzettingstermijn gebruik wordt gemaakt, waarbij andere factoren, zoals de datum waarop geboekt of betaald is, niet van belang zijn. 36 Ten slotte zij opgemerkt, dat aan de voorgestane oplossing ook niet de uitlegging in de weg staat, die het Hof in het arrest Dillenkofer e.a. aan artikel 7 heeft gegeven. In dat arrest overwoog het Hof, dat "ter verzekering van de volledige tenuitvoerlegging van artikel 7 van de richtlijn, de lidstaten binnen de voorgeschreven termijn alle maatregelen dienden vast te stellen die noodzakelijk waren om met ingang van 1 januari 1993 in geval van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator de kopers van pakketreizen de terugbetaling van de reeds voldane bedragen alsmede de repatriëring te verzekeren".(12) Deze garantie moet volgens het Hof dus worden verleend vanaf de laatste dag voor omzetting van de richtlijn. In de structuur van de motivering speelt de datum waarop de reisovereenkomst is gesloten - die uiteraard ook eerder kan liggen - geen enkele rol. 37 Ik ben daarom van mening dat de lidstaat in het kader van de omzetting verplicht was, de in artikel 7 bedoelde bescherming ook te verzekeren voor overeenkomsten die reeds liepen op het moment waarop de termijn voor omzetting van de richtlijn afliep. In casu betekent dat, dat de Oostenrijkse staat, toen de termijn op 1 januari 1995 afliep, de terugbetaling van de gemaakte kosten en de repatriëring van de consument had moeten verzekeren in geval van faillissement of insolvabiliteit van de organisator, en wel met betrekking tot alle toeristische reizen die plaatsvonden of nog moesten plaatsvinden, ongeacht de datum waarop de overeenkomst was gesloten. De vierde vraag 38 Met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het feit dat de lidstaat heeft nagelaten de maatregelen te treffen die nodig waren om artikel 7 van de richtlijn om te zetten, op zich een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht oplevert, wanneer de lidstaat zijn verplichting tot omzetting met betrekking tot alle andere bepalingen van de richtlijn is nagekomen. 39 Deze vraag moet mijns inziens bevestigend worden beantwoord. De beoordeling van het optreden van de lidstaat bij de nakoming van zijn verplichting om een richtlijn binnen de voorgeschreven termijn om te zetten, kan niet worden gereduceerd tot een zuiver kwantitatieve vraag. Het is in mijn ogen niet geoorloofd om tussen de bepalingen van een richtlijn een "graduering" aan te brengen om de ernst van de schending door de staat te beoordelen. Wanneer eenmaal is vastgesteld dat de lidstaat zijn verplichting tot omzetting niet is nagekomen - al is het maar met betrekking tot een bepaling van de richtlijn -, is het enige wat van belang is, of aan de drie voorwaarden is voldaan, waaronder volgens de rechtspraak van het Hof een lidstaat verplicht is de schade te vergoeden die particulieren hebben geleden als gevolg van de schending van het gemeenschapsrecht. In de eerste plaats dient de bepaling van de richtlijn, waaraan geen uitvoering is gegeven, ertoe te strekken om rechten toe te kennen aan particulieren; bovendien moet de inhoud van die rechten kunnen worden vastgesteld op basis van de bepalingen van de richtlijn en dient er een causaal verband te bestaan tussen deze schending door de staat en de door de gelaedeerden geleden schade.(13) In de jurisprudentie die op het arrest Francovich e.a. volgde, heeft het Hof weliswaar verduidelijkt, dat voor de aansprakelijkheid van de staat vereist was dat de betrokken schending van het gemeenschapsrecht voldoende gekwalificeerd is(14), maar in het arrest Dillenkofer e.a. heeft het Hof gepreciseerd, dat "wanneer (...) een lidstaat in strijd met artikel 189, derde alinea, van het Verdrag geen enkele van de maatregelen neemt die noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat, hij kennelijk en ernstig de grenzen miskent waarbinnen hij bij de uitoefening van zijn bevoegdheden dient te blijven".(15) Het feit dat de voor de omzetting van een richtlijn noodzakelijke maatregelen niet worden getroffen, levert dus op zich al een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht op. 40 Anderzijds is het zo, dat het Hof in het arrest Dillenkofer e.a. heeft verklaard, dat er geen enkele maatregel was genomen om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te verwezenlijken, terwijl in de onderhavige zaak de lidstaat wiens optreden in geding is, juist stelt, dat hij tijdig alle maatregelen heeft getroffen die noodzakelijk waren voor de verwezenlijking van alle bepalingen van de richtlijn, met uitzondering van die van artikel 7. Deze omstandigheden laten mijns inziens echter niet de conclusies toe die de Oostenrijkse regering daaraan verbindt. Voor de weerlegging hiervan kan worden volstaan met de opmerking, dat ten tijde van de feiten de Duitse staat weliswaar geen enkele nationale maatregel had genomen om de richtlijn om te zetten, maar dat in de zaak Dillenkofer uitsluitend de aansprakelijkheid van de Duitse staat aan de orde was voor de schade die particulieren hadden geleden door de niet-omzetting van artikel 7. Waar in de geciteerde passage van het arrest wordt gesproken van de niet-vaststelling van enige omzettingsmaatregel, wordt gedoeld op de maatregelen die noodzakelijk waren voor de verwezenlijking van dat bijzondere resultaat: dat wil zeggen de toekenning van een recht aan de consumenten op restitutie van de aanbetaalde bedragen en op repatriëring in geval van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator of de verkoper van de reis. 41 Voor het aannemen van aansprakelijkheid van de lidstaat is dus voldoende dat de niet-omzetting van, al is het maar één bepaling van een richtlijn schade heeft veroorzaakt (mits uiteraard aan alle andere hiervoor genoemde voorwaarden is voldaan). De omstandigheid dat de lidstaat de uit andere bepalingen van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen juist en tijdig is nagekomen, sluit niet uit, dat de schending van het gemeenschapsrecht die aan de lidstaat wordt verweten, gekwalificeerd is, dat wil zeggen zo ernstig dat het de particulier een recht geeft op vergoeding van de geleden schade. Het is immers mogelijk, dat de andere bepalingen van de richtlijn geen enkel verband houden met het recht dat de niet-omgezette bepaling aan particulieren toekent, en het zou dan ook paradoxaal zijn om te concluderen, dat het recht van de particulier op schadevergoeding kan afhangen van het optreden van de lidstaat met betrekking tot andere bepalingen die met zijn rechtspositie en daarmee met het voorwerp van het geding niets uitstaande hebben. 42 Ten slotte zij beklemtoond, dat de rechtspraak van het Hof inzake de aansprakelijkheid van lidstaten voor schending van het gemeenschapsrecht, wanneer het gaat om schending van de verplichting om een gemeenschapsrichtlijn tijdig en naar behoren om te zetten, de tendens te zien geeft, dat aan particulieren vergoeding wordt verzekerd van de schade die zij hebben geleden doordat zij als gevolg van de niet-uitvoering een recht dat de richtlijn hun toekent, niet hebben kunnen uitoefenen. Overwegingen van andere aard, bijvoorbeeld betreffende het algemene optreden van de lidstaat met betrekking tot de verplichting om alle bepalingen van de richtlijn om te zetten, dienen dus bij de beoordeling van de ernst van het optreden van de staat buiten beschouwing te blijven. Dat zijn immers beoordelingen die verband houden met de verhouding tussen de lidstaten en de Gemeenschap, doch niets te maken hebben met de bescherming van particulieren tegen een concreet optreden van de staat waardoor hun rechten worden geschonden. 43 Op grond van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging, op de vierde vraag van het Landesgericht Linz te antwoorden dat zelfs de niet tijdige omzetting van enkel artikel 7 van de richtlijn op zich al een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht oplevert die voor particulieren die ten gevolge van dit verzuim van de lidstaat schade hebben geleden, een recht op schadevergoeding kan doen ontstaan. De vijfde vraag 44 De vijfde vraag betreft de wijze waarop artikel 7 van de richtlijn in concreto in Oostenrijks recht is omgezet. Er zij aan herinnerd, dat sommige verzoekers in de hoofdgedingen vanwege de boekingsdatum en de voorziene vertrekdatum gebruik hebben kunnen maken van de garantieregeling die bij de verordening tot omzetting van de richtlijn in het leven was geroepen, maar dat zij slechts een zeer klein gedeelte hebben gekregen van waar zij recht op hadden. De nationale rechter vraagt zich daarom af, of het met de betrokken bepaling nagestreefde doel wordt bereikt, indien een nationale regeling zich ertoe beperkt reisorganisatoren de verplichtingen op te leggen die de Oostenrijkse wettelijke regeling hun oplegt. 45 In dit verband zij vooropgesteld, dat het Hof reeds bij eerdere gelegenheden heeft overwogen, dat uit de tekst van artikel 7 van de richtlijn zelf "volgt, dat het door deze bepaling voorgeschreven resultaat de verplichting voor de organisator is om over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement de terugbetaling van de reeds voldane bedragen en de repatriëring van de consument te verzekeren".(16) Bij de tenuitvoerlegging van deze bepaling diende de lidstaat dus tijdig alle noodzakelijke maatregelen vast te stellen ter verzekering van de volle werking van die bepaling en dus ter verwezenlijking van het daardoor voorgeschreven resultaat.(17) Met andere woorden, aan de lidstaten is, blijkens de tekst van artikel 7, zoals uitgelegd door het Hof, een resultaatsverplichting opgelegd. Ongeacht de door hen gekozen middelen, moeten zij in elk geval garanderen dat kopers van pakketreizen in geval van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator de door hen betaalde bedragen terugkrijgen en worden gerepatrieerd. Voor de beantwoording van de vraag kan dus worden volstaan met de opmerking, dat het doel van artikel 7 van de richtlijn niet is bereikt aangezien de consumenten die in de hoofdgedingen als verzoekers optraden, ondanks dat zij gebruik hebben gemaakt van de garantieregeling die de Oostenrijkse wetgever had ingevoerd, naar zijn zeggen om uitvoering te geven aan die bepaling, de door hen betaalde bedragen niet volledig terug hebben kunnen krijgen. 46 Ter rechtvaardiging van het optreden van de Oostenrijkse staat kan mijns inziens ook niet worden gesteld, dat de schending van artikel 189 van het Verdrag die in casu aan Oostenrijk te laste wordt gelegd, inhoudende dat hij geen doeltreffende maatregelen heeft getroffen om de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde rechten te garanderen, geen voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht is en bijgevolg niet kan leiden tot aansprakelijkheid van de staat voor de schade die particulieren hebben geleden.(18) De Oostenrijkse regering merkt in dit verband op, dat zij, gelet op de gegevens waarover zij ten tijde van de omzetting van de richtlijn beschikte, te goeder trouw kon menen, dat de maatregelen die zij bij de regeling van 1994 had vastgesteld, volstonden om het met artikel 7 beoogde doel te bereiken. 47 Hoewel de beoordeling van deze vraag in beginsel de taak van de nationale rechter is, beschikt het Hof mijns inziens over alle nodige gegevens om een oplossing in het hoofdgeding te suggereren. Het volstaat op te merken, dat het resultaat waartoe artikel 7 van de richtlijn de lidstaten verplicht, duidelijk en nauwkeurig omschreven is: de garantie dat de bedragen die de consument met het oog op een pakketreis heeft betaald, in hun totaliteit worden terugbetaald. Aan de lidstaten is weliswaar grote speelruimte gelaten bij de keuze van de middelen, maar die middelen moeten wel geschikt zijn om het zojuist genoemde resultaat te bereiken. Met andere woorden, uit de tekst van artikel 7, zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Dillenkofer e.a., volgt dat de lidstaat uitsluitend een discretionaire bevoegdheid heeft ten aanzien van de wijze waarop hij in concreto een doel nastreeft dat duidelijk uit de tekst van de bepaling naar voren komt. De gekozen oplossingen worden slechts verenigbaar geacht met het doel wanneer zij de consument daadwerkelijk in staat stellen om de betaalde bedragen terug te krijgen en om te worden gerepatrieerd. 48 Het is duidelijk dat de oplossing waarvoor de Oostenrijkse wetgever in casu heeft gekozen, niet toereikend is, hetgeen ook is gebleken toen de consumenten de rechten trachtten geldend te maken die artikel 7 van de richtlijn hun toekent. Zoals de Commissie terecht opmerkt, blijkt dit duidelijk uit het feit, dat de Oostenrijkse regeling een garantie verlangt die zowel wat betreft de hoogte als de berekeningsgrondslag beperkt is, aangezien de verzekeringssom wordt berekend op basis van de omzet die het reisbureau in het voorafgaande jaar heeft behaald, respectievelijk, bij nieuwe reisorganisatoren, de door de organisator zelf geraamde omzet. In het systeem waarvoor in de Oostenrijkse regeling is gekozen, kan dus structureel geen rekening worden gehouden met voor de betrokken economische sector volstrekt normale en voorzienbare gebeurtenissen zoals een belangrijke stijging in het aantal boekingen ten opzichte van het voorafgaande jaar. 49 Verder is ook van belang dat er geen maatregelen zijn vastgesteld om het optreden van de reisorganisatoren te controleren; immers, in het arrest Dillenkofer e.a. heeft het Hof overwogen, dat "de tenuitvoerlegging van artikel 7 onvolledig zou zijn geweest indien binnen de gestelde termijn de nationale wetgever zich ertoe zou hebben beperkt het nodige wettelijke kader te creëren om de organisator de wettelijke verplichting op te leggen het bewijs van de garantiemaatregelen te leveren".(19) 50 Op de vijfde vraag van de Oostenrijkse rechter kan daarom mijns inziens zonder meer worden geantwoord, dat het doel van artikel 7 van de richtlijn slechts wordt bereikt, indien de consument van pakketreizen de aanbetaalde bedragen volledig terugkrijgt, waarbij volstrekt irrelevant is welke uitvoeringsmaatregelen de nationale wetgever in concreto heeft genomen om dit doel te bereiken, zolang deze maar hiertoe geschikt blijken. De zesde vraag 51 Met de zesde en laatste vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of de aansprakelijkheid van de lidstaat voor schending van het gemeenschapsrecht kan worden uitgesloten of beperkt, indien de lidstaat aantoont, dat een derde - in casu de organisator van de pakketreis - onrechtmatige handelingen heeft verricht of sprake was van een uiterst ongewoon, onvoorzienbaar hoger risico. De vraag is dus of het causale verband tussen het optreden van de staat en de schade die particulieren hebben geleden, door voornoemde factoren kan worden verbroken. 52 Hierbij moet voorop worden gesteld, dat de nationale rechter moet toetsen of aan de voorwaarden is voldaan, waaronder de staat verplicht kan worden om de schade te vergoeden die door schending van het gemeenschapsrecht is ontstaan. Het is bijgevolg de taak van de nationale rechter, die rechtstreeks bekend is met de feiten van de zaak, om te beoordelen of er een causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige optreden dat de lidstaat wordt verweten, en de schade die de particulieren hebben geleden. 53 De Oostenrijkse regering stelt, dat de schade die de consumenten hebben geleden, uitsluitend het gevolg is van onvoorzichtig optreden van personen die niets te maken hebben met de Oostenrijkse staat, te weten de reisorganisatoren en de uitgever van het dagblad. De Oostenrijkse regering is daarom van oordeel dat er geen causaal verband bestaat, daar de wetgever buitengewone gebeurtenissen die verband hielden met het optreden van een derde, zoals de aanvaarding van een aantal boekingen dat de financiële capaciteit van Arena-Club-Reisen te boven ging, niet had kunnen voorzien. 54 Ik kan deze opvatting niet delen. Het is immers duidelijk, dat de richtlijn met het streven om de lidstaten te verplichten, een regeling in te voeren die de consumenten beschermt in geval van insolvabiliteit of faillissement van organisatoren of verkopers van pakketreizen, juist beoogt om de consumenten, de zwakkere contractspartij, specifiek tegen gedragingen te beschermen als die van Arena-Club-Reisen. Het vastgestelde causale verband tussen het niet of niet juist omzetten van de richtlijn en de door de particulieren geleden schade wordt zeker niet verbroken door onrechtmatig of onvoorzichtig optreden van de reisorganisator. De richtlijn schrijft deze bijzondere beschermingsregeling van artikel 7 immers juist voor met het oog op de mogelijkheid van onvoorzichtig optreden of zelfs van uitzonderlijke of onvoorzienbare gebeurtenissen. De Oostenrijkse staat had dus de nodige maatregelen moeten treffen om de consumenten juist te beschermen tegen optreden als dat van Arena-Club-Reisen; de gekozen regeling is echter ongeschikt gebleken voor de verwezenlijking van het doel van de richtlijn. 55 Op grond van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Landesgericht Linz te beantwoorden als volgt: "1) De bescherming van artikel 7 van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten, strekt zich uit tot reizen waarvoor de hoofdcontractant a) als individuele reiziger behalve de luchthavenbelasting (uitreisbelasting) enkel de toeslag voor een eenpersoonskamer, of b) vergezeld van ten minste één volledig betalende persoon, enkel de luchthavenbelasting (uitreisbelasting) moet betalen. 2) Dergelijke reizen vallen ook binnen de werkingssfeer van de richtlijn, indien zij door een dagblad met een grote oplage in een lidstaat exclusief voor zijn abonnees als $geschenk' worden aangeboden in het kader van een misleidende reclameactie. 3) Artikel 7 van richtlijn 90/314 staat een lidstaat niet toe om bij de omzetting hiervan de daarin voorziene rechten van de consumenten slechts te verzekeren voor reizen die na 1 januari 1995 zijn geboekt en waarvan het vertrek op een datum op of na 1 mei 1995 is bepaald. 4) De niet tijdige omzetting van enkel artikel 7 van richtlijn 90/314 levert op zich al een ernstige en gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht op, die een recht op schadevergoeding kan doen ontstaan voor particulieren die wegens deze schending economische schade hebben geleden. 5) Het doel van artikel 7 van richtlijn 90/314 wordt slechts bereikt, indien de consument van pakketreizen de aanbetaalde bedragen volledig terugkrijgt, ongeacht de maatregelen die de nationale wetgever in concreto voor de omzetting heeft vastgesteld. 6) Tussen de niet tijdige of onvolledige omzetting van artikel 7 van richtlijn 90/314 en een door de consument geleden schade bestaat ook dan een causaal verband indien de reisorganisator onvoorzichtig optreedt of sprake is van een uitzonderlijk hoger risico." (1) - PB L 158, blz. 59. Tot op heden heeft het Hof de richtlijn, en in het bijzonder artikel 7, uitgelegd in de arresten van 8 oktober 1996, Dillenkofer e.a. (C-178/94, C-179/94 en C-188/94-C-190/94, Jurispr. blz. I-4845), en 14 mei 1998, Verein für Konsumenteninformation (C-364/96, Jurispr. blz. I-2949). (2) - Zie het reeds aangehaalde arrest Dillenkofer, punt 3. (3) - BGBl. nr. 881 van 15 november 1994, blz. 6501. (4) - Zie arrest Dillenkofer e.a., reeds aangehaald (punten 33-39), en de conclusie van advocaat-generaal Tesauro, punten 11-14. Het beginsel van een zo gunstig mogelijke uitlegging voor de consument vindt mijns inziens ook bevestiging in het reeds aangehaalde arrest Verein für Konsumenteninformation, in het bijzonder in het gedeelte (punten 18-23) waarin het Hof de draagwijdte van het recht van de consumenten op terugbetaling van de reeds betaalde bedragen en op repatriëring, ruim opvat, "rekening houdend met de doelstellingen van de richtlijn en in het bijzonder die van artikel 7" (punt 20). (5) - De achtste overweging onderstreept de onderlinge verschillen tussen de nationale regelingen, wat betreft de "regels ter bescherming van de consument"; de negende overweging legt de nadruk op de bijzonderheden van de diensten die in het kader van een pakketreis aan de consument worden aangeboden, en in het bijzonder op het feit, dat de consumenten in het algemeen grote bedragen moeten vooruitbetalen; de tiende overweging verlangt, dat de consument de in de richtlijn bedoelde bescherming kan krijgen, ongeacht of hij partij is bij de overeenkomst, de overeenkomst op hem wordt overgedragen dan wel lid is van een groep namens welke een ander een overeenkomst voor een pakketreis heeft gesloten. De elfde overweging gaat over de verplichtingen tot het verstrekken van inlichtingen, die de richtlijn aan de organisator of de doorverkoper van de reis oplegt. (6) - De artikelen 3 en 4 gaan over de verplichtingen die vóór de sluiting van de overeenkomst op de organisator of de doorverkoper van de reis rusten, en de wijzigingen van de contractuele verhoudingen. Voor beide situaties komt uit de wettelijke regeling van de wederkerige verhouding een duidelijke begunstiging van de positie van de consument naar voren. Hetzelfde geldt voor de artikelen 5 en 6, die betrekking hebben op de verplichtingen van de organisator of de doorverkoper van de reis in de fase waarin de overeenkomst ten uitvoer wordt gelegd. (7) - Hieraan zij toegevoegd, dat artikel 3, sub s, bepaalt, dat het optreden van de Gemeenschap een bijdrage tot de versterking van de consumentenbescherming omvat, en dat artikel 129 A preciseert, dat de Gemeenschap bijdraagt tot de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming door middel van, onder meer, maatregelen die zij op grond van artikel 100 A neemt. De laatstgenoemde twee bepalingen waren nog niet van kracht toen de richtlijn werd vastgesteld. Zij laten echter ook zien hoe het gemeenschapsrecht steeds meer aandacht krijgt voor de consumentenbelangen. (8) - De verwijzende rechter merkt in zijn verwijzingsbeschikking op, dat "de abonnees" in dat geval "hun $gratis reis' kennelijk financierden door de betalingen voor de begeleidende perso(o)n(en)". (9) - Zie hiervoor, punt 17. (10) - Zie voetnoot 5 met bijbehorende tekst. (11) - Zie: richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 betreffende het nader tot elkaar brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake misleidende reclame (PB L 250, blz. 17); richtlijn 87/102/EEG van de Raad van 22 december 1986 betreffende de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake het consumentenkrediet (PB 1987, L 42, blz. 48); richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (PB L 95, blz. 29); richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 1997 betreffende de bescherming van de consument bij op afstand gesloten overeenkomsten (PB L 144, blz. 19), en richtlijn 97/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 1997 tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG inzake misleidende reclame teneinde ook vergelijkende reclame te regelen (PB L 290, blz. 18). (12) - Arrest Dillenkofer e.a., punt 50. (13) - Arrest van 19 november 1991, Francovich e.a. (C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punten 38-46). Zoals reeds gezegd, heeft het Hof in het reeds aangehaalde arrest Dillenkofer e.a. uitgemaakt dat met betrekking tot artikel 7 van de richtlijn aan deze voorwaarden was voldaan. (14) - Arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pecheur en Factortame (C-46/93 en C-48/93, Jurispr. blz. I-1029, punten 50-55), en 26 maart 1996, British Telecommunications (C-392/93, Jurispr. blz. I-1631, punten 38-42). (15) - Het Hof kon daarom concluderen, dat de voorwaarde van een voldoende gekwalificeerde schending, hoewel zij in het arrest Francovich e.a. niet werd vermeld, wel inherent was aan de omstandigheden van die zaak. (16) - Arrest Dillenkofer e.a., reeds aangehaald, punt 34. (17) - Arrest Dillenkofer e.a., reeds aangehaald, punten 50-52. (18) - Arrest British Telecommunications, reeds aangehaald (punten 40-46). In die zaak overwoog het Hof, dat artikel 8, lid 1, van richtlijn 90/531/EEG van de Raad van 17 september 1990 (PB L 297, blz. 1) betreffende de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de "uitgesloten sectoren" "onnauwkeurig is en behalve aan de uitlegging die het Hof in dit arrest heeft gegeven, redelijkerwijs ook steun gaf aan de uitlegging die het Verenigd Koninkrijk daaraan te goeder trouw heeft gegeven op grond van argumenten die niet stellig onjuist waren" (punt 43). (19) - Reeds aangehaald, punt 51.