CELEX: 52010SC0741
Language: nl
Date: 2010-06-15 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een Aanbeveling van de Raad om het buitensporige overheidstekort in Cyprus te verhelpen

NL
NL    NL
 ---pagebreak---       EUROPESE COMMISSIE
                                     Brussel, 15.6.2010
                                     SEC(2010) 741 definitief
                      Aanbeveling voor een
                AANBEVELING VAN DE RAAD
   om het buitensporige overheidstekort in Cyprus te verhelpen
NL                                                             NL
 ---pagebreak---                                           Aanbeveling voor een
                                   AANBEVELING VAN DE RAAD
                   om het buitensporige overheidstekort in Cyprus te verhelpen
   DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
   Gelet op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name op
   artikel 126, lid 7,
   Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
   Overwegende hetgeen volgt:
   (1)     Overeenkomstig artikel 126 van het Verdrag dienen de lidstaten buitensporige
           overheidstekorten te vermijden.
   (2)     Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare
           financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot
           werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.
   (3)     De hervorming in 2005 van het stabiliteits- en groeipact was bedoeld om de
           doeltreffendheid en de economische onderbouwing van het pact te versterken en
           tevens de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te waarborgen.
           Deze hervorming moest ervoor zorgen dat bij alle stappen in de BTP met name de
           economische en budgettaire achtergrond ten volle in aanmerking werd genomen. Op
           deze wijze verschaft het stabiliteits- en groeipact een kader dat, met inachtneming van
           de economische situatie, het overheidsstreven naar een spoedige terugkeer naar solide
           begrotingssituaties ondersteunt.
   (4)     De Raad heeft overeenkomstig artikel 126, lid 6, van het Verdrag op [13 juli 2010]
           besloten dat er in Cyprus een buitensporig tekort bestaat.
   (5)     Overeenkomstig artikel 126, lid 7, van het Verdrag en artikel 3 van
           Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad over de bespoediging en verduidelijking
           van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten1 (die deel
           uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact) dient de Raad ook aanbevelingen te richten
           tot de betrokken lidstaat opdat deze binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan
           de buitensporigtekortsituatie. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes
           maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet
           ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren, alsook een termijn voor de
           correctie van het buitensporige tekort, dat, behoudens bijzondere omstandigheden,
   1
           PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.
NL                                                  2                                              NL
 ---pagebreak---        binnen het jaar nadat het is geconstateerd verholpen moet zijn. Bij het bepalen of er
       sprake is van bijzondere omstandigheden, moet rekening worden gehouden met
       "relevante factoren" zoals deze worden omschreven in artikel 2, lid 3, van
       Verordening (EG) nr. 1467/97. Voorts dient de Raad in een aanbeveling om een
       buitensporig tekort te verhelpen, te verzoeken om een minimale jaarlijkse verbetering
       van het structurele saldo, dat wil zeggen het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend
       eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, van ten minste 0,5% van het bbp als
       benchmark te realiseren.
   (6) In het geval van Cyprus wordt er geacht van bijzondere omstandigheden sprake te zijn
       die relevant zijn voor de flexibelere toepassing van de BTP na de hervorming van het
       stabiliteits- en groeipact in 2005. In 2009 is de economische activiteit voor de eerste
       keer in 35 jaar teruggelopen. De recessie was toe te schrijven aan een sterke daling van
       de binnenlandse vraag en een ongunstig extern klimaat. Met name de hoge schuld van
       de huishoudens in combinatie met verscherpte kredietvoorwaarden, verslechterende
       vooruitzichten op de arbeidsmarkt en negatieve vertrouwenseffecten hebben tot een
       daling van de particuliere consumptie geleid. Tegelijk ondergingen de investeringen
       een krachtige correctie in verband met een daling van de buitenlandse vraag naar
       residentieel onroerend goed, de lage bezettingsgraad en de herstructurering van de
       ondernemingsbalansen. Bovendien deed er zich een scherpe daling voor van de uitvoer
       van goederen en diensten, in het bijzonder toerisme, als gevolg van de financiële crisis
       en de wereldwijde groeivertraging, met name de veel somberder groeivooruitzichten
       bij de belangrijkste handelspartners (het Verenigd Koninkrijk, het eurogebied en
       Rusland). Het tekort in 2009 is een gevolg van zowel de economische neergang als de
       stimuleringsmaatregelen die de Cypriotische autoriteiten in overeenstemming met het
       Europees economisch herstelplan hebben getroffen. Gezien het bestaan van bijzondere
       omstandigheden is de Raad gemachtigd een correctie van het buitensporige tekort
       binnen een middellangetermijnkader toe te staan.
   (7) In de aan de crisis voorafgaande jaren en in een kader van economisch goede tijden,
       ondersteund door een hausse op de activamarkten en sterk stijgende
       belastingontvangsten, was Cyprus in staat begrotingsoverschotten tot stand te brengen
       en zijn bruto schuldquote van 70,2% in 2004 terug te dringen tot 48,4% van het bbp in
       2008. In 2009 liet de economische crisis zich evenwel sterk gevoelen in de
       overheidsfinanciën. Daardoor is het begrotingsoverschot van 0,9% van het bbp in
       2008 omgeslagen in een tekort van 6,1% van het bbp in 2009. Dit was ook het
       resultaat van een aantal conform het Europees economisch herstelplan getroffen
       discretionaire maatregelen als reactie op de economische neergang en van de vrij
       aanzienlijke samenstellingseffecten wegens een groeipatroon van het bbp dat minder
       belastingontvangsten genereert. In de door het ministerie van Financiën ingediende
       BTP-kennisgeving van maart 2010 wordt ervan uitgegaan dat het tekort in 2010 verder
       zal oplopen tot 6,2% van het bbp. Uit de begrotingsprognoses van de
       voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie blijkt evenwel dat het
       begrotingstekort in 2010 7% van het bbp zou bedragen. Potentiële niet in de begroting
       vermelde maatregelen die nog worden besproken en waarvan onzeker of onduidelijk is
       hoe en wanneer ze zullen worden uitgevoerd, waren niet opgenomen.
   (8) Gezien de bijzondere omstandigheden en het Europees economisch herstelplan wordt
       een      gemiddelde     jaarlijkse    begrotingsaanpassing     aanbevolen.     Bij    de
       begrotingsinspanning moet rekening worden gehouden met alle factoren die relevant
       zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het begrotingsbeleid,
NL                                              3                                               NL
 ---pagebreak---         beginnende met de omvang van het overheidstekort en de brutoschuld, en tevens
        uitgaande van andere indicatoren, zoals de stand van de lopende rekening, de omvang
        van de latente verplichtingen van de financiële sector, rentebetalingen, risicopremies
        en de verwachte verandering in de leeftijdsgerelateerde uitgaven op middellange
        termijn. Bij de berekening van de gemiddelde jaarlijkse begrotingsaanpassing wordt
        het in de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie voorziene tekort
        voor 2011 als uitgangspunt gehanteerd. Vervolgens is berekend welke totale
        budgettaire aanpassing is vereist om binnen de gestelde termijn de nominale
        tekortdoelstelling van 3% te realiseren, waarbij is aangenomen dat de output gap
        geleidelijk verkleint en in 2015 is verdwenen.
   (9)  Tegen deze achtergrond is het raadzaam het corrigeren van het buitensporige tekort in
        een middellangetermijnkader te zien, met 2012 als uiterste termijn voor de correctie.
        Met name gezien de grote binnenlandse en externe onevenwichtigheden dienen de
        Cypriotische autoriteiten, opdat het aanpassingstraject geloofwaardig en houdbaar is,
        de begrotingsstrategie in 2010 te versterken met maatregelen voor het in de hand
        houden van de lopende uitgaven, het tekort terug te dringen tot onder 6% van het bbp
        in 2010 en bijtijds actie te ondernemen om een sterker op de uitgaven gerichte
        consolidatiestrategie uit te werken. Met het oog hierop moeten de Cypriotische
        autoriteiten    over    de     periode    2010-2012    een    gemiddelde      jaarlijkse
        begrotingsinspanning van 1¾% van het bbp realiseren, de maatregelen specificeren die
        vereist zijn om het buitensporige tekort tegen 2012 te corrigeren als het
        conjunctuurklimaat dit mogelijk maakt, en het tekort sneller terugdringen indien de
        economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvallen dan thans wordt
        verwacht. In het bij de Commissie en de Raad op 1 april 2010 ingediende
        stabiliteitsprogramma heeft Cyprus toegezegd het tekort terug te dringen tot 4,5% van
        het bbp in 2011 en 3,4% van het bbp in 2012. Derhalve worden de in deze aanbeveling
        aan Cyprus gevraagde extra inspanningen ten opzichte van het oorspronkelijk plan van
        de Cypriotische autoriteiten uitvoerbaar en noodzakelijk geacht. De budgettaire
        consolidering zou er ook toe moeten bijdragen dat de bruto schuldquote van de
        overheid weer een neerwaarts traject volgt dat dankzij het herstellen van een adequaat
        primair overschot de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert.
   (10) Het begrotingskader is recentelijk verbeterd door de goedkeuring van een
        verslagleggingssysteem voor het financieel beheer (FIMAS). Vanaf 2006 heeft Cyprus
        ook stapsgewijs een driejarig begrotingskader voor de middellange termijn (MTBF)
        ingevoerd en vanaf 2007 wordt een programma- en prestatiegerichte budgettering
        (PPB) ten uitvoer gelegd. De invoering van dit nieuwe kader verloopt evenwel
        geleidelijk en zal naar verwachting pas in 2012 zijn voltooid. Daarom kan het pas op
        middellange termijn effect sorteren. Voor het welslagen van een duurzame
        consolidatie van de overheidsfinanciën is het van cruciaal belang dat de hand wordt
        gehouden aan het tijdschema voor de invoering van het nieuwe kader. De bestaande
        praktijk om in de loop van het jaar aanvullende begrotingen goed te keuren, heeft ertoe
        geleid dat de lopende uitgaven boven de voorgenomen herbestemming van de
        middelen uitstegen. Zodra het nieuwe begrotingskader volledig is ingevoerd, zal dit
        kader naar verwachting aan deze praktijk een einde maken en zorgen voor een
        effectiever en efficiënter begrotingsproces, hetgeen de uitgavenbeheersing in de
        ministeries op basis van vooraf bepaalde maxima ten goede zal komen. Tegelijk zou
        het nieuwe begrotingsproces een stevige basis leggen voor het herbestemmen van de
        uitgaven waarbij deze worden verschoven naar groeibevorderende activiteiten.
NL                                              4                                                NL
 ---pagebreak---    (11) De langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de begroting liggen duidelijk boven
        het EU-gemiddelde. Met name zullen de pensioenuitgaven als percentage van het bbp
        de komende decennia vrij sterk stijgen, mede doordat de pensioenregeling nog in
        ontwikkeling is. Een pensioenhervorming die in april 2009 is doorgevoerd, zou tot een
        lichte afvlakking van de stijging van de pensioenuitgaven en, in sterkere mate, tot een
        stijging van de socialezekerheidspremies leiden. De hervorming moet het evenwicht in
        het pensioenstelsel op lange termijn ten goede komen en de risico's voor de
        houdbaarheid beperken. Het algehele beeld blijft echter ongewijzigd. De
        begrotingssituatie in 2009 verergert het begrotingseffect van de vergrijzing op het
        houdbaarheidstekort. Een verbetering van het primaire saldo op middellange termijn,
        alsmede verdere maatregelen om de forse stijging van de leeftijdsgerelateerde
        uitgaven, en met name de uitgaven aan pensioenen en gezondheidszorg, te beteugelen
        kunnen leiden tot een beperking van de risico's voor de houdbaarheid van de
        overheidsfinanciën, die in het houdbaarheidsverslag 2009 van de Commissie2 als groot
        zijn aangemerkt.
   (12) Volgens in april 2010 door de Cypriotische autoriteiten meegedeelde gegevens
        bedraagt de bruto overheidsschuld in 2009 56,2% van het bbp. Deze stijging was
        grotendeels het gevolg van de aanzienlijke verslechtering van het primaire saldo en
        schuldverhogende "sneeuwbal"effecten in samenhang met een dalend nominaal bbp.
        Door stock-flow adjustments verhoogde het schuldniveau met ongeveer 1 procentpunt
        van het bbp, als gevolg van de opbouw van overheidsactiva op het einde van het jaar
        om aan de verplichtingen inzake schuldenlooptijd aan het begin van januari 2010 te
        kunnen voldoen, alsook aan de verschillen tussen liquide middelen en transitorische
        posten. Voor 2010 heeft Cyprus een geplande schuld van 62% van het bbp aangemeld,
        waarmee deze boven de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60% van het
        bbp uitkomt (In het stabiliteitsprogramma van april 2010 wordt uitgegaan van een
        enigszins lager cijfer (61%) en een verdere stijging van de schuld tot 63,2% van het
        bbp in 2011). Gelet op de neerwaartse risico´s voor het macro-economische scenario
        en de begrotingsdoelen is het niet uitgesloten dat de schuldquote zich minder gunstig
        ontwikkelt dan wordt voorspeld. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten
        van de Commissie zal de schuld verder stijgen tot 62,3% van het bbp in 2010 en
        67,6% van het bbp in 2011 als gevolg van een verslechterd primair saldo.
   (13) Om beter toezicht te kunnen uitoefenen in het kader van de BTP, zal regelmatig en
        tijdig moeten worden gecontroleerd welke vorderingen zijn gemaakt bij de
        tenuitvoerlegging van de budgettaire consolidatiestrategie. Daarom zou in de komende
        actualiseringen van het Cypriotische stabiliteitsprogramma daaraan een apart
        hoofdstuk gewijd kunnen en moeten worden.
   (14) In het algemeen moeten de maatregelen ter consolidering van de begroting naar het
        oordeel van de Raad een duurzame verbetering van het overheidssaldo teweegbrengen
        en er tegelijkertijd op gericht zijn de kwaliteit van de openbare financiën te bevorderen
        en het groeipotentieel van de economie te versterken.
   2
        In zijn conclusies van 10 november 2009 over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën "roept de
        Raad de lidstaten op in hun komende stabiliteits- en convergentieprogramma's op houdbaarheid gerichte
        strategieën centraal te stellen" en verzoekt hij voorts "de Commissie om, tezamen met het Comité voor
        de economische politiek en het Economisch en Financieel Comité, nog voor het volgende
        houdbaarheidsverslag de methodes ter beoordeling van de langetermijnhoudbaarheid van de
        overheidsfinanciën nader uit te werken." Het volgende houdbaarheidsverslag is voor 2012 gepland.
NL                                                       5                                                    NL
 ---pagebreak---    BEVEELT AAN:
   (1)    Gezien het feit dat de begrotingssituatie van Cyprus in 2009 het gevolg is van de
          onbelemmerde werking van de automatische stabilisatoren, alsook van maatregelen
          (ter grootte van 1½% van het bbp in 2009) die een passende reactie op de
          economische neergang vormen en aansluiten bij het Europees economisch
          herstelplan, maken de Cypriotische autoriteiten zo spoedig mogelijk doch uiterlijk in
          2012 een einde aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie.
   (2)    De Cypriotische autoriteiten dringen het overheidstekort op geloofwaardige en
          duurzame wijze terug tot onder de 3% van het bbp door binnen een
          middellangetermijnkader maatregelen te nemen. Daartoe wordt in het bijzonder van
          de Cypriotische autoriteiten verwacht dat zij:
        (a)      de noodzakelijke maatregelen treffen om het begrotingstekort 2010 terug te
                 dringen tot onder 6% van het bbp en een sterker op de uitgaven gerichte
                 consolidatiestrategie uitwerken om het tekort in 2012 tot onder de
                 referentiewaarde terug te dringen;
        (b)      met het oog hierop in de periode 2010-2012 een gemiddelde jaarlijkse
                 begrotingsinspanning van ten minste 1¾% van het bbp realiseren, die ook ertoe
                 moet bijdragen dat de brutoschuldquote van de overheid weer in een
                 bevredigend tempo kan gaan dalen richting de referentiewaarde doordat
                 opnieuw een adequaat primair overschot wordt gerealiseerd;
        (c)      de maatregelen specificeren en nauwgezet ten uitvoer leggen die vereist zijn
                 om het buitensporige tekort tegen 2012 te corrigeren als het conjunctuurklimaat
                 dit mogelijk maakt, en het tekort sneller terug te dringen indien de
                 economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvallen dan thans
                 wordt verwacht.
   (3)    Om de risico's voor de aanpassing te beperken, versterkt Cyprus het bindende
          karakter van het begrotingskader voor de middellange termijn en oefent het land het
          hele jaar door een betere controle uit op de uitvoering van de begroting.
   (4)    Cyprus verbetert de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn door
          hervormingsmaatregelen door te voeren teneinde de uitgaven aan pensioenen en
          gezondheidszorg te beheersen en daarmee de verwachte stijging van
          leeftijdsgerelateerde uitgaven te beteugelen.
   (5)    Voorts wordt de Cypriotische autoriteiten aangeraden naast de begrotingsinspanning
          andere gelegenheden, met inbegrip van verbeterde economische omstandigheden, te
          baat te nemen om de verlaging van de bruto schuldquote in de richting van de
          referentiewaarde te versnellen.
   (6)    De Raad stelt [13 januari 2011] vast als uiterste datum waarop de Cypriotische
          regering doeltreffende actie moet ondernemen en invulling moet geven aan de
          noodzakelijke maatregelen om de correctie van het buitensporige tekort naderbij te
          brengen. Bij de beoordeling van de doeltreffendheid van deze actie zal rekening
          worden gehouden met de economische ontwikkelingen die zich ten opzichte van de
NL                                               6                                               NL
 ---pagebreak---             economische vooruitzichten in de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de
            Commissie hebben voorgedaan.
   De Cypriotische autoriteiten brengen tot de beëindiging van de buitensporigtekortprocedure in
   een apart hoofdstuk in de komende actualiseringen van het stabiliteitsprogramma, verslag uit
   over de vorderingen die bij de uitvoering van deze aanbevelingen zijn gemaakt.
   Voorts wijst de Raad op het belang van het bereiken van de middellangetermijndoelstelling
   (MTD) voor een passend begrotingsbeheer in tijden van economische neergang. Hij verzoekt
   de Cypriotische autoriteiten daarom de budgettaire consolidatie na de correctie van het
   buitensporige tekort voort te zetten en af te koersen op de middellangetermijndoelstelling,
   namelijk een begroting die structureel gezien in evenwicht is. De inachtneming van de
   begrotingsdoelstellingen en de strakke uitgavenbeheersing op middellange termijn zouden
   kunnen worden versterkt door de beoogde volledige tenuitvoerlegging van een effectief
   meerjarig begrotingskader.
   Deze aanbeveling is gericht tot de Republiek Cyprus.
   Gedaan te Brussel,
                                               Voor de Raad
                                               De voorzitter
NL                                                7                                              NL