CELEX: 62017TJ0330
Language: es
Date: 2019-07-12
Title: Sentencia del Tribunal General (Sala Primera) de 12 de julio de 2019.#Ceobus y otros contra Comisión Europea.#Ayudas de Estado — Régimen de ayudas ejecutado por Francia entre 1994 y 2008 — Subvenciones a la inversión otorgadas por la Région Île-de-France — Decisión por la que se declara el régimen de ayudas compatible con el mercado interior — Conceptos de “ayuda existente” y de “nueva ayuda” — Artículo 107 TFUE — Artículo 108 TFUE — Artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento (UE) 2015/1589 — Plazo de prescripción — Artículo 17 del Reglamento 2015/1589.#Asunto T-330/17.

Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 12 de julio de 2019 (*)
«Ayudas de Estado — Régimen de ayudas ejecutado por Francia entre 1994 y 2008 — Subvenciones a la inversión otorgadas por la Región de Isla de Francia — Decisión por la que se declara el régimen de ayudas compatible con el mercado interior — Conceptos de “ayuda existente” y de “nueva ayuda” — Artículo 107 TFUE — Artículo 108 TFUE — Artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento (UE) 2015/1589 — Plazo de prescripción — Artículo 17 del Reglamento 2015/1589»
En el asunto T‑330/17,

Ceobus, con domicilio social en Génicourt (Francia), y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en el anexo, (1) representadas inicialmente por el Sr. D. de Combles de Nayves y posteriormente por el Sr. F. Segalen, abogados,
partes demandantes,
contra

Comisión Europea, representada por las Sras. L. Armati y C. Georgieva-Kecsmar y el Sr. T. Maxian Rusche, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE  por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión (UE) 2017/1470 de la Comisión, de 2 de febrero de 2017, relativa a los regímenes de ayudas SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) ejecutados por Francia en favor de las empresas de transporte por autobús en la región Île-de-France (DO 2017, L 209, p. 24),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por la Sra. I. Pelikánová, Presidenta, y los Sres. V. Valančius y U. Öberg (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta la siguiente

Sentencia

I.      Antecedentes del litigio

1        En el presente recurso, las demandantes, Ceobus y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en el anexo, solicitan la anulación parcial de la Decisión (UE) 2017/1470 de la Comisión, de 2 de febrero de 2017, relativa a los regímenes de ayudas SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) ejecutados por Francia en favor de las empresas de transporte por autobús en la región Île-de-France (DO 2017, L 209, p. 24; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

2        Las demandantes son unas empresas francesas que desarrollan sus actividades en el territorio de la Región de Isla de Francia (Francia; en lo sucesivo, «Región»), donde explotan unas redes de transporte de viajeros por carretera.

3        El 20 de octubre de 1994, el conseil régional d’Île-de-France (Consejo Regional de Isla de Francia, Francia) aprobó el acuerdo CR 34‑94, sobre ayudas para la mejora de los servicios de transporte colectivo por carretera explotados por empresas privadas o en régimen de gestión directa, con objeto de prorrogar un conjunto de medidas de ayuda previamente aplicadas en favor de dichas empresas. A este acuerdo le sucedieron, en 1998 y en 2001 respectivamente, los acuerdos CR 44‑98 y CR 47‑01 (en lo sucesivo, junto con el acuerdo CR 34‑94, «acuerdos controvertidos»), antes de que el mecanismo de ayudas establecido fuera derogado en 2008.

4        Con arreglo a los acuerdos controvertidos, la Región concedía ayudas financieras a las entidades locales de su territorio que habían celebrado contratos de explotación de líneas regulares de autobuses con empresas privadas de transporte colectivo regular por carretera o que explotaban directamente tales líneas en régimen de gestión directa. Las entidades locales transferían a continuación esas ayudas a dichas empresas de transporte (en lo sucesivo, «beneficiarios finales»).

5        Tales ayudas se concedían en forma de subvenciones a la inversión y estaban destinadas a fomentar la adquisición de vehículos nuevos y la instalación de nuevos equipos por parte de los beneficiarios finales, con objeto de mejorar la oferta de transporte colectivo y poner remedio a las externalidades negativas del tráfico por carretera, especialmente denso en la red de carreteras de la Región.

6        Según las autoridades francesas, entre 1994 y 2008 se beneficiaron del régimen de ayudas que se discute 135 empresas, incluidas todas las demandantes. La utilización de las ayudas se regulaba en unos apéndices a los convenios de explotación celebrados entre las entidades locales y los beneficiarios finales. Estos apéndices llevaban la contrafirma del presidente del Consejo Regional de Isla de Francia y detallaban las obligaciones impuestas a los beneficiarios finales como contrapartida al abono de las ayudas.

7        El 17 de octubre de 2008 se presentó ante la Comisión Europea una denuncia contra los regímenes de ayudas estatales, que se calificaban de ilegales, constituidos por las medidas de apoyo en favor de ciertas empresas de transporte por autobús aplicadas por la Región en su territorio entre 1994 y 2008 y posteriormente, a partir de 2008, por el syndicat des transports d’Île-de-France (STIF; Asociación de Transportes de Isla de Francia, Francia).

8        Mediante escrito de 11 de marzo de 2014, la Comisión notificó a la República Francesa su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Al publicar esta decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2014, C 141, p. 38), la Comisión invitó a los interesados a que presentaran sus observaciones sobre las medidas de que se trata.

9        El 30 de abril de 2014, la República Francesa remitió sus observaciones a la Comisión. Todas las observaciones presentadas por los interesados fueron comunicadas a la República Francesa, que no formuló comentario alguno al respecto.

10      El 21 de junio de 2016, la Comisión recibió una nota conjunta de cuatro de los siete interesados, destinada a aclarar su posición tras el pronunciamiento de la sentencia de 6 de octubre de 2015, Comisión/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). El 9 de noviembre de 2016, la Región completó sus observaciones en su condición de interesada.

11      El 2 de febrero de 2017, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, que puso fin al procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2.

12      En la Decisión impugnada, la Comisión estimó en particular que las subvenciones a la inversión otorgadas por la Región entre 1994 y 2008 en virtud del régimen de ayudas que se discute constituían ayudas estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que no habían afectado a los intercambios comerciales entre Estados miembros de manera contraria al interés común y, por consiguiente, eran compatibles con el mercado interior en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3. En cambio, llegó a la conclusión de que, como tales ayudas no habían sido notificadas y debían considerarse «nuevas ayudas», se habían ejecutado ilegalmente, infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3.

13      La parte dispositiva de la Decisión impugnada está redactada así:
«Artículo 1
El régimen de ayudas ejecutado ilegalmente por Francia entre 1994 y 2008 en forma de subvenciones a la inversión otorgadas por la Región Île-de-France en el marco de las resoluciones CR 34‑94, CR 44‑98 y CR 47‑01 es compatible con el mercado interior.
[…]
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión es la República Francesa.»
II.    Procedimiento ante los tribunales nacionales

14      En mayo de 2004, el syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (Sindicato Autónomo de Transportistas de Viajeros, Francia; en lo sucesivo, «Sindicato Autónomo de Transportistas») solicitó al Presidente del Consejo Regional de Isla de Francia que derogase los acuerdos controvertidos. Al ser desestimada su solicitud, el Sindicato Autónomo de Transportistas interpuso el 17 de junio de 2004 ante el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París, Francia) un recurso de anulación contra la decisión del Presidente del Consejo Regional de Isla de Francia.

15      En su sentencia n.º 0417015, de 10 de julio de 2008, el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) estimó el recurso del Sindicato Autónomo de Transportistas y ordenó a la Región que sometiera al Consejo Regional de Isla de Francia un nuevo proyecto de acuerdo, por la razón de que el régimen de ayudas establecido con arreglo a los acuerdos controvertidos no había sido notificado a la Comisión. El tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) ordenó además a la Región que procediese a derogar los acuerdos controvertidos.

16      La Región, pese a apelar contra esta sentencia, adoptó el acuerdo CR 80‑08, de 16 de octubre de 2008, para derogar los acuerdos controvertidos.

17      Mediante sentencia n.º 08PA04753, de 12 de julio de 2010, la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo  de París, Francia) confirmó la sentencia n.º 0417015 del tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París), de 10 de julio de 2008. La Región interpuso un recurso de casación contra esta sentencia ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-administrativo, Francia). En su sentencia n.º 343440, de 23 de julio de 2012, el Conseil d’État (Consejo de Estado) desestimó dicho recurso de casación.

18      En febrero de 2015, las demandantes interpusieron un recurso extraordinario de oposición de tercero contra la sentencia de la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo  de París) de 12 de julio de 2010.

19      Tras ser desestimado dicho recurso extraordinario de oposición de tercero por la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo  de París) el 27 de noviembre de 2015 (sentencia n.º [15PA00927]), las demandantes interpusieron un recurso de casación ante el Conseil d’État (Consejo de Estado), que seguía pendiente en la fecha de presentación de la demanda en el presente asunto.

20      A raíz de una nueva demanda presentada por el Sindicato Autónomo de Transportistas el 27 de octubre de 2008, el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) ordenó a la Región, en su sentencia n.º 0817138, de 4 de junio de 2013, que emitiera los títulos ejecutivos necesarios para la recuperación de las ayudas abonadas en virtud de los acuerdos controvertidos. El 27 de noviembre de 2015, la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo  de París) desestimó la apelación de la Región contra dicha resolución (sentencia n.º 13PA03172). La Región interpuso un recurso de casación ante el Conseil d’État (Consejo de Estado), que seguía pendiente en la fecha de presentación de la demanda en el presente asunto.
III. Procedimiento y pretensiones de las partes

21      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de mayo de 2017, las demandantes interpusieron al amparo del artículo 263 TFUE un recurso en el que solicitan la anulación parcial de la Decisión impugnada.

22      Las demandantes solicitan al Tribunal que:
–        Declare la admisibilidad del recurso.
–        Anule la Decisión impugnada, con carácter principal, en la parte en que declara que el régimen de ayudas ejecutado en el marco de los acuerdos CR 34‑94, CR 44‑98 y CR 47‑01 constituye un nuevo régimen de ayudas que fue «ejecutado ilegalmente» y, con carácter subsidiario, en la parte en que declara que la prescripción solo se aplica a las subvenciones abonadas antes de mayo de 1994.

23      La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Subsidiariamente, desestime el recurso.
–        Condene en costas a las demandantes.
IV.    Fundamentos de Derecho

A.      Sobre la admisibilidad

24      Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad mediante escrito separado con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la Comisión solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso por carecer las demandantes de legitimación activa y de interés en el ejercicio de la acción.

25      Las demandantes defienden la admisibilidad del recurso, alegando que disponen tanto de legitimación activa como de interés en el ejercicio de la acción contra la Decisión impugnada.

26      A este respecto, procede recordar que el juez de la Unión Europea está facultado para apreciar, según las circunstancias de cada caso concreto, si una recta administración de la justicia justifica que se desestime el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad (sentencias de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, apartados 51 y 52, y de 14 de septiembre de 2015, Brouillard/Tribunal de Justicia, T‑420/13, no publicada, EU:T:2015:633, apartado 18).

27      En las circunstancias del presente asunto, el Tribunal considera que, por razones de economía procesal, procede examinar directamente la procedencia del recurso, sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad.
B.      Sobre el fondo

28      En apoyo de su recurso, las demandantes invocan, fundamentalmente, dos motivos. En el primer motivo se invoca una infracción del artículo 108 TFUE, apartado 1, puesto en relación con el artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), en la medida en que la Comisión consideró erróneamente en la Decisión impugnada que las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute entre 1994 y 2008 eran nuevas ayudas que, por no haber sido notificadas, habían sido ejecutadas ilegalmente. El segundo motivo, invocado con carácter subsidiario, se basa en una infracción del artículo 17, apartado 2, de este mismo Reglamento, en la medida en que la Comisión concluyó erróneamente en la Decisión impugnada que solo habían prescrito las ayudas abonadas en virtud del régimen de ayudas que se discute antes de mayo de 1994.
1.      Sobre el primer motivo de recurso, basado en una infracción del artículo 108 TFUE, apartado 1, puesto en relación con el artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento 2015/1589

a)      Sobre la admisibilidad del primer motivo de recurso

29      La Comisión estima que procede inadmitir en parte el primer motivo de recurso, en la medida en que las alegaciones en que las demandantes le imputan una infracción del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589 no fueron formuladas en los procedimientos nacionales relativos al régimen de ayudas que se discute, y en parte declararlo inoperante, en la medida en que esas mismas alegaciones no pueden poner en entredicho las conclusiones de los tribunales nacionales sobre el carácter de nueva ayuda de dicho régimen.

30      Las demandantes impugnan los argumentos de la Comisión.

31      A este respecto, es preciso recordar que, en contra de lo que la Comisión ha alegado en sus escritos procesales, no corresponde al Tribunal apreciar si los motivos de recurso o alegaciones invocados ante él constituyen o no el objeto de un recurso de casación o de un litigio ante los tribunales nacionales. En efecto, basta con que el recurso de anulación interpuesto ante el juez de la Unión pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto y que la anulación del acto pueda tener, por sí misma, consecuencias jurídicas en lo que a aquella respecta (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartado 55 y jurisprudencia citada).

32      Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, cuando se ha otorgado ilegalmente una ayuda, los tribunales nacionales están obligados a deducir todas las consecuencias jurídicas de esa ilegalidad, conforme a su Derecho nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, apartado 49 y jurisprudencia citada).

33      De ello se deduce que, incluso en el caso de que la cuestión del carácter de nueva ayuda o de ayuda existente del régimen de ayudas que se discute no se hubiera planteado en los procedimientos pendientes ante los tribunales nacionales, la anulación parcial de la Decisión impugnada en virtud del presente motivo de recurso podría tener consecuencias jurídicas para las demandantes y procurarles un beneficio, en la medida en que tendría como consecuencia liberar a los tribunales nacionales de la obligación que les incumbe en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3.

34      Por tanto, procede declarar la admisibilidad del primer motivo de recurso. Además, en la medida en que, con arreglo a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 32, la obligación de los tribunales nacionales de deducir todas las consecuencias de la anulación parcial de la Decisión impugnada podría forzarlos a poner en entredicho conclusiones previamente alcanzadas por ellos, en cuanto al régimen de ayudas que se discute, en resoluciones anteriores a la Decisión impugnada, es preciso rechazar la argumentación en que la Comisión solicita que se declare inoperante el presente motivo del recurso.
b)      Sobre la procedencia del primer motivo de recurso

35      Las demandantes sostienen, en síntesis, que en la Decisión impugnada la Comisión calificó erróneamente de nuevo régimen de ayudas las subvenciones a la inversión otorgadas por la Región entre 1994 y 2008.

36      En apoyo de sus alegaciones, las demandantes formulan dos imputaciones principales. En primer lugar, alegan que el régimen de ayudas que se discute debe calificarse de régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589, puesto que la posibilidad de que las entidades locales concedan subvenciones a las empresas de transporte público de viajeros por carretera había sido establecida por el artículo 19 del décret n.º 49‑1473, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (Decreto n.º 49‑1473, relativo a la Coordinación y a la Armonización del Transporte Ferroviario y por Carretera), de 14 de noviembre de 1949 (JORF de 15 de noviembre de 1949, p. 11104; en lo sucesivo, «Decreto de 1949»), antes de que el 1 de enero de 1958 entrara en vigor en Francia el Tratado por el que se establece la Comunidad Económica Europea (actualmente Tratado FUE). En segundo lugar consideran que, como los mercados de transporte público de los Estados miembros de la Unión estaban cerrados a la competencia antes de 1995, fecha de apertura a la competencia de dichos mercados según la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), la Comisión no podía considerar que las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute constituían ya ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, en el momento en que se establecieron y, por tanto, no podían considerarse ayudas existentes con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, letra b), inciso v), primera frase, del Reglamento 2015/1589.
1)      Sobre la imputación relativa a una infracción del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589

37      Las demandantes sostienen que el régimen de ayudas que se discute es un régimen de ayudas existente, cuya base jurídica la constituye el Decreto de 1949  y que fue establecido antes del 1 de enero de 1958, fecha de entrada en vigor en Francia del Tratado por el que se establece la Comunidad Económica Europea, y recuerdan que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589, se consideran ayudas existentes las establecidas antes de la entrada en vigor del Tratado FUE en el Estado miembro correspondiente.

38      La Comisión rechaza las alegaciones de las demandantes, y recuerda que, en el considerando 236 de la Decisión impugnada, llegó a la conclusión de que el Decreto de 1949 no definía ninguno de los parámetros clave del régimen de ayudas, a saber, duración, presupuesto, beneficiarios, naturaleza de los bienes que pueden optar a la subvención y porcentaje de subvención, ni creaba derecho alguno a recibir subvenciones.

39      El Decreto de 1949 disponía lo siguiente:
«Artículo 2
Los servicios de transporte de viajeros sometidos a medidas de coordinación y de armonización en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de 5 de julio de 1949 serán los siguientes:
[…]
2.      Los servicios de transporte público de viajeros por carretera que se enumeran a continuación […]:
a)      Los servicios regulares, incluidos los servicios de temporada y periódicos […];
b)      Los servicios ocasionales, es decir, aquellos que, aunque se presten a la demanda, respondan a necesidades generales del público, que se renuevan en determinadas épocas de cada año […].
Artículo 19
Una entidad local podrá subvencionar un servicio por carretera celebrando con una empresa un contrato que establezca las obligaciones que se imponen a esta, además de las derivadas de su reglamento de explotación.
La tarifa establecida de conformidad con ese contrato deberá respetar todas las normas recogidas en los artículos anteriores.»

40      En lo que respecta a la cuestión de si las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute tienen su origen en el Decreto de 1949, es preciso comenzar por precisar que las modalidades de concesión de las subvenciones previstas en el Decreto de 1949 diferían de aquellas de las ayudas acordadas en virtud del acuerdo CR 34‑94. Como alega con acierto la Comisión, con arreglo al acuerdo CR 34‑94, la Región otorgaba las subvenciones a la inversión a las entidades locales, que las transferían a los beneficiarios finales. Ese mecanismo de transferencia no existía en el Decreto de 1949.

41      En segundo lugar, se desprende de la sentencia n.º 343440, de 23 de julio de 2012, del Conseil d’État (Consejo de Estado) que las subvenciones otorgadas en virtud del acuerdo CR 34‑94 estaban destinadas únicamente a facilitar la adquisición de material por parte de las empresas de transporte público de Isla de Francia, sin que el régimen de ayudas que se discute tuviera por objeto o por efecto imponer, como contrapartida, obligaciones en materia de tarifas a los beneficiarios finales. No era este el caso del artículo 19 del Decreto de 1949, que, al tiempo que establecía en términos generales la posibilidad de que las entidades locales francesas celebrasen contratos de subvención con esas mismas empresas, perseguía el objetivo de controlar las tarifas aplicadas. Así, el artículo 11 de este Decreto disponía que, «para los servicios que sean objeto de contrato con una entidad local, las tarifas se fijarán […] de conformidad con el contrato celebrado entre la empresa y la entidad que abone la subvención».

42      En tercer lugar, los acuerdos controvertidos no contenían referencia alguna al Decreto de 1949, sino que solo mencionaban el code général des collectivités territoriales (Código General de Entidades Locales), la loi n.º 82‑1153, d’orientation des transports intérieurs (Ley n.º 82‑1153, de Orientación del Transporte Interior), de 30 de diciembre de 1982 (JORF de 31 de diciembre de 1982, p. 4004) y varios acuerdos anteriores y decretos aprobados con arreglo al Derecho nacional, entre los que no figuraba el Decreto de 1949.

43      En cuarto lugar, los acuerdos controvertidos se inscribían en un contexto legislativo específico, relativo a la organización de los transportes en Isla de Francia, precisado por primera vez en la ordonnance n.º 59‑151, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (Decreto-ley  n.º 59‑151, relativo a la Organización de los Transportes de Viajeros en la Región Parisina), de 7 de enero de 1959  (JORF de 10 de enero de 1959, p. 696), posterior en unos diez años a la aprobación del Decreto de 1949.

44      Se deduce del conjunto de consideraciones expuestas que el Decreto de 1949 no constituía la base jurídica del régimen de ayudas que se discute.

45      En consecuencia, procede hacer constar que las demandantes no han aportado ante este Tribunal pruebas suficientes para demostrar que el régimen de ayudas que se discute debe calificarse de régimen de ayudas existentes con arreglo al artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589.

46      Por lo tanto, es preciso desestimar la imputación relativa a una infracción del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589.
2)      Sobre la imputación relativa a una infracción del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589

47      Las demandantes sostienen, en síntesis, que la Comisión infringió el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589 al no reconocer en la Decisión impugnada que las ayudas otorgadas por la Región constituían un régimen de ayudas existente con arreglo a dicha disposición. A este respecto consideran en particular que, como los mercados de transporte público de los Estados miembros de la Unión solo se abrieron a la competencia a partir de 1995, según la fecha indicada a este respecto en la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), las subvenciones otorgadas en virtud de los acuerdos controvertidos no podían considerarse un régimen de ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, cuando fueron otorgadas por primera vez. Según ellas, suponiendo que el régimen de ayudas que se discute no se hubiera establecido en 1949, habría sido establecido en cualquier caso en 1984, sin sufrir posteriormente ninguna modificación sustancial.

48      La Comisión alega que, como determinó el tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) en su sentencia n.º 0417015, de 10 de julio de 2008, los beneficiarios finales operaban simultáneamente en el mercado del transporte regular de viajeros y en el mercado del transporte ocasional de viajeros. Ahora bien, el mercado del transporte ocasional de viajeros ya había sido liberalizado en 1979. De ello se deduce, a su juicio, que el régimen de ayudas que se discute podía afectar a la competencia entre los Estados miembros en ese mercado desde la fecha en que se estableció, sea cual sea esta, siempre que esté comprendida entre 1979 y 2008.

49      La Comisión añade que la fecha de apertura del mercado del transporte regular de viajeros que debe tenerse en cuenta es la fecha de entrada en vigor de la loi n.º 93‑122, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (Ley n.º 93‑122, sobre la Prevención de la Corrupción y la Transparencia de la Vida Económica y de los Procedimientos Públicos), de 29 de enero de 1993  (JORF de 30 de enero de 1993, p. 1588; en lo sucesivo, «Ley Sapin»), que permitió la entrada en el mercado francés de inversores y de operadores y transpuso en Derecho francés la Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO 1993, L 199, p. 84).

50      Según la Comisión, el hecho de que la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), indique que ciertos Estados miembros abrieron sus mercados a la competencia en 1995 no excluye que Francia haya podido abrir el suyo a partir de 1993.

51      A este respecto procede recordar que, según los términos del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589, se considerará existente la ayuda que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado interior y sin haber sido modificada por el Estado miembro. En cambio, las medidas que pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación de la Unión no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización.

52      Procede recordar igualmente que, según la jurisprudencia, el concepto de «evolución del mercado interior» utilizado en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589 puede interpretarse en el sentido de que se refiere a una modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida de que se trate. En particular, dicha modificación puede ser consecuencia de la liberalización de un mercado inicialmente cerrado a la competencia (véase en este sentido la sentencia de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión, T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117, apartado 188).

53      Conforme a lo dispuesto en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589, la fecha en que el Derecho de la Unión liberaliza una actividad debe tomarse en consideración únicamente a fin de excluir que, con posterioridad a esa fecha, una medida que no constituía una ayuda antes de la liberalización pase a ser calificada de ayuda existente (véase, por analogía, la sentencia de 16 de enero de 2018, EDF/Comisión, T‑747/15, EU:T:2018:6, apartado 369).

54      En el presente asunto, se desprende de la Decisión impugnada, y más concretamente de sus considerandos 18, letra a), 19, 183 y 186, que la Comisión estimó que el régimen de ayudas que se discute había sido establecido en 1994 y derogado en 2008, con la consecuencia de que el mecanismo de ayudas inicial de 1979 debe considerarse un régimen de ayudas distinto del implantado por los acuerdos CR 34‑94 y siguientes.

55      Sobre la cuestión de si el régimen de ayudas que se discute debe calificarse de régimen de ayudas existente a tenor del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589 o con arreglo a la jurisprudencia según la cual un régimen de ayudas establecido en un mercado inicialmente cerrado a la competencia debe considerarse un régimen de ayudas existente cuando ese mercado se liberaliza (sentencia de 15 de junio de 2000, Alzetta y otros/Comisión, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 a T‑6/98 y T‑23/98, EU:T:2000:151, apartado 143), procede recordar que la Ley Sapin, que liberalizó el mercado del transporte regular de viajeros en todo el territorio francés, con la excepción de Isla de Francia, fue aprobada en 1993, es decir, antes de la fecha de entrada en vigor del acuerdo CR 34‑94, y que, según el análisis efectuado por la Comisión en la Decisión impugnada, recordado en el apartado 54 anterior, esta última fecha es la fecha de establecimiento del régimen de ayudas que se discute.

56      Dadas estas circunstancias, la Comisión actuó con arreglo a Derecho al estimar, en la Decisión impugnada, que a partir de 1994 los beneficiarios finales podían utilizar en otros mercados de transporte regular de viajeros abiertos a la competencia el equipo financiado por las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute y que, por consiguiente, dichas ayudas podían afectar a la competencia y a los intercambios comerciales entre Estados miembros y constituir nuevas ayudas a partir de esa fecha.

57      No desvirtúa esta conclusión la alegación de las demandantes de que la Ley Sapin es anterior a cualquier liberación formal del mercado del transporte regular decidida por el Derecho de la Unión. En efecto, el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589 debe interpretarse en el sentido de que la mera existencia de una fecha de liberalización de un mercado como consecuencia de la entrada en vigor de una normativa europea no basta para excluir que una medida pueda calificarse de nueva ayuda si, basándose en el criterio de la evolución del mercado, es posible probar que dicha medida se adoptó en un mercado que ya estaba total o parcialmente abierto a la competencia antes de la fecha en que el Derecho de la Unión liberalizó la actividad de que se trate (véase, por analogía, la sentencia de 16 de enero de 2018, EDF/Comisión, T‑747/15, EU:T:2018:6, apartado 369).

58      A este respecto es preciso poner en relieve que las demandantes no han impugnado la calificación de ayudas estatales, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, aplicada a las subvenciones otorgadas en virtud de los acuerdos controvertidos durante el período  1994‑2008. Además, la conclusión de la Comisión según la cual en dicho período se cumplían todos los criterios fijados en el artículo 107 TFUE, apartado 1, es conforme con el análisis que figura en las resoluciones de los tribunales nacionales, a saber, en particular, en la sentencia n.º 0417015, de 10 de julio de 2008, del tribunal administratif de Paris (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de París) y en la sentencia n.º 08PA04753, de 12 de julio de 2010, de la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de París), citadas en el considerando 226 de la Decisión impugnada.

59      Por otra parte, incluso en el caso de que la Comisión hubiera cometido un error, como alegan las demandantes, al considerar que el régimen de ayudas de que se trata no se estableció hasta 1994, ese único error no bastaría para invalidar la conclusión de que dicho régimen debe considerarse un nuevo régimen de ayudas. En efecto, como ya se indicó en el anterior apartado 55, los considerandos 226 y 237 de la Decisión impugnada muestran que, incluso si se aceptara la hipótesis de que el régimen de ayudas que se discute se estableció en 1979 o no más tarde de 1994, en una fecha en la que el mercado del transporte regular de viajeros todavía estaba cerrado a la competencia, los beneficiarios finales disfrutaban de la posibilidad de utilizar el material parcialmente financiado por la Región en actividades de transporte ocasional abiertas a la competencia.

60      En el presente asunto, las demandantes no han aportado ninguna prueba concreta destinada a demostrar que no existían intercambios comerciales entre Estados miembros en el mercado del transporte ocasional durante el período anterior al establecimiento del régimen de ayudas que se discute o en el momento en que se estableció.

61      Además, la cour administrative d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de París) ya había puesto de relieve la pertinencia del mercado del transporte ocasional de viajeros en su sentencia n.º 15PA00385, de 27 de noviembre de 2015. Así pues, fueron las resoluciones de los tribunales nacionales las que sirvieron de base a la Comisión para su conclusión de que era preciso considerar que el régimen de ayudas que se discute había afectado, desde el momento en que se estableció, a los intercambios comerciales entre Estados miembros y a la competencia, incluso en el supuesto de que se hubiera establecido en 1979.

62      Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede desestimar la imputación relativa a una infracción del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589, así como el primer motivo del recurso en su totalidad.
2.      Sobre el segundo motivo de recurso, relativo a una infracción del artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589

63      Las demandantes impugnan, en síntesis, la conclusión formulada en el considerando 239 de la Decisión impugnada, según la cual, como en mayo de 2004 se presentó un primer recurso ante los tribunales nacionales, únicamente han prescrito las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute antes de mayo de 1994. Alegan por otra parte que la Comisión violó los principios de buena administración, de seguridad jurídica y de confianza legítima.

64      Más concretamente, las demandantes sostienen que, en contra de lo que afirmó la Comisión en el considerando 239 de la Decisión impugnada, en mayo de 2004 no se presentó ante los tribunales nacionales ningún recurso que pudiera interrumpir el plazo de prescripción con arreglo al artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.

65      A juicio de las demandantes, la Comisión no ha explicado por qué el hecho de someter un asunto a los tribunales nacionales podía asimilarse a una «acción emprendida por la Comisión o por un Estado miembro a petición de la Comisión», en el sentido del artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589. Sostienen que,  en el presente asunto, la primera acción que emprendió la Comisión fue la solicitud de información remitida a las autoridades francesas el 25 de noviembre de 2008. Por su parte, las autoridades francesas no emprendieron acción alguna a petición de la Comisión.

66      Las demandantes alegan además que la Comisión se ha separado del texto del escrito de 11 de marzo de 2014 que les remitió al término de la fase de examen preliminar, donde se indicaba que las únicas ayudas que no habían prescrito eran las ayudas otorgadas después de 1998.

67      La Comisión sostiene que procede declarar la inadmisibilidad de este segundo motivo de recurso, ya que las demandantes carecen de interés en el ejercicio de la acción. Alega que su análisis de la prescripción de las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute teniendo en cuenta el contencioso nacional no guarda relación con la interpretación del artículo 17 del Reglamento 2015/1589, sino con la del artículo 108 TFUE, apartado 3.

68      Según la Comisión, el artículo 108 TFUE, apartado 3, tiene por finalidad que los tribunales nacionales preserven la competencia exclusiva de aquella para la autorización de las ayudas y su facultad de recuperarlas. En su opinión, el plazo de prescripción lo determina el Derecho nacional y puede ser interrumpido por la primera acción judicial ejercitada ante los tribunales nacionales por un competidor de los beneficiarios finales.

69      Procede señalar que el artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 determina el método de cálculo del plazo de prescripción de diez años al que están sometidas las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de las ayudas, mientras que el artículo 17, apartado 3, de este Reglamento dispone que «cualquier ayuda para la que haya expirado el plazo de prescripción se considerará ayuda existente». El artículo 1, letra b), inciso iv), de dicho Reglamento precisa que se entiende también por ayuda existente «la ayuda considerada como ayuda existente con arreglo al artículo 17».

70      A este respecto, se desprende de los considerandos 238 a 240 de la Decisión impugnada que la Comisión examinó la cuestión de la prescripción de las ayudas controvertidas únicamente a fin de verificar si la conclusión antes alcanzada en esa Decisión en cuanto al carácter de nueva ayuda del régimen de ayudas que se discute podía quedar desvirtuada a causa de la prescripción de una parte de esas ayudas. En particular, el considerando 239 de la Decisión impugnada está destinado a confirmar que «toda ayuda pagada por la Región después de mayo de 1994 […] debe considerarse como una nueva ayuda con arreglo al presente procedimiento».

71      De ello resulta que las consideraciones expuestas en el considerando 239 de la Decisión impugnada están expresamente vinculadas al análisis efectuado en esta Decisión sobre el carácter de ayuda nueva o de ayuda existente del régimen de ayudas que se discute, de modo que, en contra de lo que sostiene la Comisión, lo que ella pretendía en dicho considerando era aplicar el artículo 1, letra b), inciso iv), del Reglamento 2015/1589, puesto en relación con el artículo 17 de dicho Reglamento.

72      Por otra parte, procede hacer constar que las normas sobre prescripción que establece el artículo 17 del Reglamento 2015/1589 se refieren únicamente a «las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de las ayudas». Esta disposición debe en efecto interpretarse como continuación del artículo 16, apartado 1, de dicho Reglamento, el cual dispone, en síntesis, que la Comisión únicamente puede adoptar una decisión de recuperación de la ayuda en caso de decisión negativa relativa a una ayuda ilegal, es decir, tras haber comprobado la incompatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior.

73      De ello se deduce que las normas sobre prescripción establecidas en el artículo 17 del Reglamento 2015/1589, al igual que el artículo 1, letra b), inciso iv), de dicho Reglamento, no están destinadas a aplicarse en los casos en que, como ocurre en el presente asunto, la Comisión ha reconocido la compatibilidad de las ayudas ilegales con el mercado interior después de que fueran otorgadas.

74      Del mismo modo, no cabe interpretar el plazo de prescripción de diez años fijado en el artículo 17 del Reglamento 2015/1589 en el sentido de que se aplica igualmente a las facultades de las autoridades nacionales de exigir el pago de intereses por el período durante el cual se abonaron ilegalmente las ayudas de que se trate.

75      A este respecto, se desprende del propio tenor del artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 que esta disposición pretende regular en su totalidad la cuestión de la prescripción aplicable en caso de decisión de recuperación de las ayudas por parte de la Comisión. La interposición de un recurso ante los tribunales nacionales por parte de un competidor no puede constituir, por tanto, una «acción emprendida por la Comisión o por un Estado miembro a petición de la Comisión y que esté relacionada con la ayuda ilegal», en el sentido del artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.

76      Dadas estas circunstancias, incluso si los tribunales nacionales hubieran resuelto, con respecto al régimen de ayudas que se discute, que las ayudas otorgadas en virtud del mismo habían prescrito a partir de la interposición ante ellos de un primer recurso por parte de un competidor de los beneficiarios finales, la Comisión no habría estado vinculada por dicha resolución.

77      Recíprocamente, las facultades de las autoridades nacionales están sujetas únicamente a las normas sobre prescripción del Derecho nacional aplicables ante el juez nacional.

78      En efecto, el Tribunal de Justicia ha precisado, en los apartados 34 y 35 de su sentencia de 5 de octubre de 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), que, en la medida en que el Reglamento 2015/1589 contiene normas procedimentales que se aplican a todos los procedimientos administrativos en materia de ayudas estatales pendientes ante la Comisión, dicho Reglamento codifica y consolida la práctica de la Comisión en materia de examen de las ayudas estatales y no contiene ninguna disposición relativa a las facultades y obligaciones de los tribunales nacionales, que siguen rigiéndose por las disposiciones del Tratado, tal como las ha interpretado el Tribunal de Justicia.

79      En el presente asunto procede recordar, por una parte, que, como se desprende del anterior apartado 73, la Comisión carecía de la posibilidad de ejercer sus facultades de recuperación de las ayudas frente a los beneficiarios finales de las ayudas otorgadas en virtud del régimen de ayudas que se discute, ya que había concluido en el artículo 1 de la parte dispositiva de la Decisión impugnada que dicho régimen de ayudas era compatible con el mercado interior.

80      Por otra parte, es preciso recordar que cuando la Comisión llega a la conclusión de que una ayuda es ilegal, como ocurre en la Decisión impugnada, el Derecho de la Unión obliga a los tribunales nacionales a ordenar al beneficiario de la ayuda el pago de intereses por el período durante el cual las ayudas de que se trate fueron abonadas ilegalmente (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, apartados 51, 52 y 55, y de 16 de octubre de 2014, Alpiq RomIndustries y Alpiq RomEnergie/Comisión, T‑129/13, no publicada, EU:T:2014:895, apartado 39). Sin embargo, incluso si no existen circunstancias excepcionales, no los obliga a proceder a recuperar igualmente la ayuda ilegal, cuando esta es compatible con el mercado interior. Llegado el caso, es únicamente, pues, el Derecho nacional el que  confiere eventualmente al juez nacional la facultad de ordenar la recuperación de la ayuda ilegal, sin perjuicio del derecho del Estado miembro de que se trate a ejecutar de nuevo dicha ayuda con posterioridad, o la facultad de estimar demandas de indemnización de los perjuicios causados por la naturaleza ilegal de la ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, apartado 55).

81      Por consiguiente, suponiendo que la Comisión haya cometido, en el considerando 239 de la Decisión impugnada, un error en la aplicación del artículo 1, letra b), inciso iv), y del artículo 17 del Reglamento 2015/1589, tal circunstancia no puede producir efectos jurídicos en lo que respecta a las demandantes.

82      Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede declarar inoperante el segundo motivo de recurso por la razón de que el artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 no era aplicable en el presente asunto, dada la compatibilidad con el mercado interior del régimen de ayudas que se discute.

83      Por haber sido desestimados todos los motivos invocados en apoyo del presente recurso, procede desestimar el recurso.
V.      Costas

84      A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

85      En el presente asunto, como las pretensiones formuladas por las demandantes han sido desestimadas, procede condenarlas a cargar con sus propias costas y, además, con las costas de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta última.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1)      Desestimar el recurso.

2)      Ceobus y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en el anexo cargarán con sus propias costas y, además, con las de la Comisión Europea.

Pelikánová

Valančius

Öberg

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a  12 de julio de 2019.
Firmas

Índice

I.  Antecedentes del litigio
II.  Procedimiento ante los tribunales nacionales
III.  Procedimiento y pretensiones de las partes
IV.  Fundamentos de Derecho
A.  Sobre la admisibilidad
B.  Sobre el fondo
1.  Sobre el primer motivo de recurso, basado en una infracción del artículo 108 TFUE, apartado 1, puesto en relación con el artículo 1, letra b), incisos i)  y v), del Reglamento 2015/1589
a)  Sobre la admisibilidad del primer motivo de recurso
b)  Sobre la procedencia del primer motivo de recurso
1)  Sobre la imputación relativa a una infracción del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento 2015/1589
2)  Sobre la imputación relativa a una infracción del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento 2015/1589
2.  Sobre el segundo motivo de recurso, relativo a una infracción del artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589
V.  Costas

*      Lengua de procedimiento: francés.

1      Solo la versión notificada a las partes contiene en anexo la lista de las demás partes demandantes.