CELEX: 62015CC0521
Language: de
Date: 2017-06-01
Title: Schlussanträge der Generalanwältin J. Kokott vom 1. Juni 2017.#Königreich Spanien gegen Rat der Europäischen Union.#Nichtigkeitsklage – Durchführungsbeschluss (EU) 2015/1289 – Verhängung einer Geldbuße gegen einen Mitgliedstaat im Rahmen der haushaltspolitischen Überwachung der Euro-Zone – Manipulation von Defizitdaten des betroffenen Mitgliedstaats – Gerichtliche Zuständigkeit – Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 – Art. 8 Abs. 1 und 3 – Delegierter Beschluss 2012/678/EU – Art. 2 Abs. 1 und 3 und Art. 14 Abs. 2 – Verordnung (EG) Nr. 479/2009 – Art. 3 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 sowie Art. 11 und 11a – Verteidigungsrechte – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 41 Abs. 1 – Recht auf gute Verwaltung – Art. 121, 126 und 136 AEUV – Protokoll Nr. 12 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit – Vorliegen der Zuwiderhandlung – Verfälschung der Darstellung – Festsetzung der Geldbuße – Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften.#Rechtssache C-521/15.

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
      JULIANE KOKOTT
      vom 1. Juni 2017 (
            1
         )
      
         Rechtssache C‑521/15
      
      
         Königreich Spanien
      
      
         gegen
      
      
         Rat der Europäischen Union
      
      „Anfechtung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2015/1289 des Rates zur Verhängung einer Geldbuße gegen Spanien wegen der Manipulation von Defizitdaten in der Autonomen Gemeinschaft Valencia – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Durchführungsbefugnis gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV – Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 – Delegierter Beschluss 2012/678/EU – Verordnung (EG) Nr. 479/2009 – Verteidigungsrechte – Recht auf eine gute Verwaltung – Falsche Darstellung von Daten – Schwerwiegende Nachlässigkeit – Berechnung einer Geldbuße – Rückwirkungsverbot“
      
      
         I. Einleitung
      
      
               1.
            
            
               Mit der vorliegenden Nichtigkeitsklage wendet sich Spanien gegen einen Beschluss des Rates, mit dem dieser gegen Spanien eine Geldbuße wegen der Verfälschung von Defizitdaten in der Autonomen Gemeinschaft Valencia verhängt hat. (
                     2
                  ) Die Befugnis des Rates zur Verhängung solcher Geldbußen folgt aus Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 über die wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im Euro-Währungsgebiet. (
                     3
                  )
            
         
               2.
            
            
               Die vorgenannte Verordnung ist Bestandteil des sogenannten „Six Pack“, einem Bündel von Sekundärrechtsakten, mit dem vor allem die durch die Staatsschuldenkrise zutage gebrachten Schwächen des Stabilitäts- und Wachstumspakts behoben werden sollten. Sie gewährt dem Rat verschiedene Sanktionsbefugnisse mit dem Ziel, die Glaubwürdigkeit des unionsrechtlichen Rahmens für die haushaltspolitische Überwachung zu erhöhen. Die primärrechtliche Grundlage für diesen Rahmen bilden die Art. 126 und 136 AEUV.
            
         
               3.
            
            
               Gegenstand der haushaltspolitischen Überwachung ist die Einhaltung der Referenzwerte für das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand, die in Art. 1 des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (VÜD-Protokoll) (
                     4
                  ) festgelegt sind. Gemäß Art. 3 des VÜD-Protokolls sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission ihre Defizit- und Schuldendaten regelmäßig mitzuteilen.
            
         
               4.
            
            
               Für die Wirksamkeit der haushaltspolitischen Überwachung ist es unabdingbar, dass die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten aussagekräftig sind. Das setzt insbesondere voraus, dass die Mitgliedstaaten die Verbuchungsregeln des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) (
                     5
                  ) einhalten. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 bezweckt, von einem absichtlichen oder von schwerwiegender Nachlässigkeit getragenen Verstoß gegen diese Verbuchungsregeln abzuschrecken.
            
         
               5.
            
            
               Der vorliegende Fall ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil der Rat zum ersten Mal (
                     6
                  ) von seiner Befugnis zur Verhängung einer Geldbuße wegen der Verfälschung von Defizit- oder Schuldendaten Gebrauch gemacht hat.
            
         
               6.
            
            
               Dies erklärt das breite Spektrum der aufgeworfenen Fragen. Sie betreffen neben der Zuständigkeit des Gerichtshofs für die vorliegende Klage die Beachtung von Verfahrensrechten, die einzelnen Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße sowie deren Berechnung. Hinsichtlich der verfahrensspezifischen Fragen ist eine Anlehnung an die vorhandene Rechtsprechung des Gerichtshofs möglich. Im Übrigen muss Neuland betreten werden.
            
         
         II. Rechtlicher Rahmen
      
      
         A. 
            Die Satzung des Gerichtshofs
         
      
      
               7.
            
            
               Art. 51 der Satzung des Gerichtshofs regelt die Zuständigkeit von Gerichtshof und Gericht:
               „Abweichend von der in Art. 256 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Regelung sind dem Gerichtshof die Klagen gemäß den Art. 263 und 265 AEUV vorbehalten,
               
                        a)
                     
                     
                        die von einem Mitgliedstaat gegen eine Handlung oder wegen unterlassener Beschlussfassung des Europäischen Parlaments oder des Rates oder dieser beiden Organe in den Fällen, in denen sie gemeinsam beschließen, erhoben werden, mit Ausnahme
                        
                                 –
                              
                              
                                 …
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 …
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 der Handlungen des Rates, mit denen dieser gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV Durchführungsbefugnisse ausübt;
                              
                           
                  
                        b)
                     
                     
                        …“
                     
                  
         
               8.
            
            
               Diese Regelung wurde erstmals mit einem Beschluss des Rates vom 26. April 2004 (
                     7
                  ) eingeführt. Nach seinem vierten Erwägungsgrund „müssen dem Gericht erster Instanz wichtige Zuständigkeiten im ersten Rechtszug übertragen werden und die Verteilungskriterien so klar sein, dass sie den Organen und den Mitgliedstaaten eine eindeutige Beurteilung erlauben.“
            
         
               9.
            
            
               Die Zuständigkeit des Gerichts für Klagen gegen Durchführungsmaßnahmen wird im fünften Erwägungsgrund erläutert:
               „Klagen der Mitgliedstaaten gegen Handlungen des Rates, mit denen dieser gemäß den im Art. 202 dritter Spiegelstrich des EG-Vertrags [(nach Änderung jetzt Art. 291 Abs. 2 AEUV)] genannten Modalitäten Durchführungsbefugnisse ausübt, sollten in die Zuständigkeit des Gerichts erster Instanz fallen. Es handelt sich dabei um Fälle, in denen sich der Rat die Durchführungsbefugnis vorbehalten hat oder ihre Ausübung im Rahmen eines ‚Komitologie‘-Verfahrens wieder übernimmt.“
            
         
         B. 
            Verordnung Nr. 479/2009
         
      
      
               10.
            
            
               Die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Übermittlung von Daten betreffend das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand wird durch Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 479/2009 (
                     8
                  ) über die Anwendung des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit konkretisiert:
               „(1)   Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission (Eurostat) zweimal jährlich die Höhe ihrer geplanten und tatsächlichen öffentlichen Defizite sowie die Höhe ihres tatsächlichen öffentlichen Schuldenstands mit, und zwar das erste Mal vor dem 1. April des laufenden Jahres (Jahr n) und das zweite Mal vor dem 1. Oktober des Jahres n.
               …
               (2)   Vor dem 1. April des Jahres n
               
                        a)
                     
                     
                        teilen die Mitgliedstaaten der Kommission (Eurostat) ihr geplantes öffentliches Defizit für das Jahr n, eine aktualisierte Schätzung ihres tatsächlichen öffentlichen Defizits für das Jahr n-1 und ihre tatsächlichen öffentlichen Defizite für die Jahre n-2, n-3 und n-4 mit;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        …“
                     
                  
         
               11.
            
            
               Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2009 betrifft die Korrektur bereits gemeldeter Daten:
               „(1)   Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission (Eurostat) über alle größeren Korrekturen ihrer bereits gemeldeten Zahlen des tatsächlichen und geplanten öffentlichen Defizits und des tatsächlichen und geplanten öffentlichen Schuldenstands, sobald die korrigierten Zahlen vorliegen.“
            
         
               12.
            
            
               Gemäß Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 479/2009 bewertet die Kommission (Eurostat) regelmäßig die Qualität sowohl der von den Mitgliedstaaten gemeldeten tatsächlichen Daten als auch der ihnen zugrunde liegenden, gemäß dem ESVG 1995 erhobenen Haushaltsdaten. Zu diesem Zweck räumt Art. 11 Abs. 1 der Kommission (Eurostat) Ermittlungsbefugnisse ein:
               „(1)   Die Kommission (Eurostat) unterhält einen ständigen Dialog mit den statistischen Behörden der Mitgliedstaaten. Hierzu führt die Kommission (Eurostat) in allen Mitgliedstaaten regelmäßige Gesprächsbesuche und gegebenenfalls methodenbezogene Besuche durch.“
            
         
               13.
            
            
               Art. 11a der Verordnung Nr. 479/2009 präzisiert den Zweck der Gesprächsbesuche:
               „Die Gesprächsbesuche dienen der Überprüfung der gemeldeten tatsächlichen Daten nach Art. 8, der Untersuchung methodischer Fragen, der Erörterung der in den Aufstellungen beschriebenen statistischen Verfahren und Quellen sowie der Beurteilung, ob die Verbuchungsregeln eingehalten wurden. Die Gesprächsbesuche sind dazu zu nutzen, um Risiken oder potenzielle Probleme bei der Qualität der gemeldeten Daten zu ermitteln.“
            
         
               14.
            
            
               Art. 11 b Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 479/2009 umschreibt, wozu und wann methodenbezogene Besuche stattfinden:
               „(1)   Die methodenbezogenen Besuche dienen dazu, die den gemeldeten Daten zugrunde liegenden Verfahren und Haushaltsdaten zu überprüfen und eine detaillierte Bewertung der Qualität der gemeldeten Daten nach Art. 8 Abs. 1 vorzunehmen.
               (2)   Die methodenbezogenen Besuche finden nur in Ausnahmefällen statt, in denen eindeutige Hinweise auf erhebliche Risiken oder Probleme bei der Datenqualität vorliegen.“
            
         
         C. 
            Verordnung Nr. 1173/2011
         
      
      
               15.
            
            
               Der 25. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1173/2011 erläutert, warum die in der Verordnung vorgesehenen Sanktionsbefugnisse dem Rat zustehen:
               „Die Befugnis zur Annahme von einzelnen Beschlüssen zur Anwendung der in dieser Verordnung festgelegten Sanktionen sollte dem Rat übertragen werden. Als Bestandteil der Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten im Rat gemäß Art. 121 Abs. 1 AEUV sind diese einzelnen Beschlüsse untrennbare Folgemaßnahmen der vom Rat gemäß den Art. 121 und 126 AEUV und den Verordnungen (EG) Nr. 1466/97 und (EG) Nr. 1467/97 beschlossenen Maßnahmen.“
            
         
               16.
            
            
               Die Befugnis des Rates zur Verhängung einer Geldbuße wegen der Manipulation von Statistiken und die Befugnisse der Kommission sowie des Gerichtshofs der Europäischen Union in diesem Zusammenhang sind in Art. 8 Abs. 1, 3 und 5 der Verordnung Nr. 1173/2011 geregelt:
               „(1)   Der Rat, der auf Empfehlung der Kommission tätig wird, kann beschließen, gegen einen Mitgliedstaat, der Daten über Defizite und Schulden, die für die Anwendung der Art. 121 oder 126 AEUV oder für die Anwendung des dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit von Bedeutung sind, absichtlich oder aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit falsch darstellt, eine Geldbuße zu verhängen.
               (2)   …
               (3)   Die Kommission kann alle Untersuchungen durchführen, die zur Feststellung der Verfälschung der Darstellung nach Abs. 1 dieses Artikels erforderlich sind. Sie kann beschließen, eine Untersuchung einzuleiten, wenn sie feststellt, dass ernsthafte Hinweise auf das Vorhandensein von Umständen vorliegen, die vermuten lassen, dass eine solche Verfälschung der Darstellung vorliegt. …
               …
               Die Kommission wahrt die Verteidigungsrechte des betreffenden Mitgliedstaats während der Untersuchungen in vollem Umfang.
               (4)   …
               (5)   Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die unbeschränkte Befugnis zur Überprüfung der Beschlüsse des Rates, mit denen Geldbußen gemäß Abs. 1 verhängt werden. Er kann die verhängte Geldbuße aufheben, herabsetzen oder erhöhen.“
            
         
               17.
            
            
               Art. 8 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1173/2011 überträgt der Kommission die Befugnis, delegierte Rechtsakte in Bezug auf das Untersuchungsverfahren (einschließlich der Verteidigungsrechte des betroffenen Mitgliedstaats) und die Festlegung des Betrags der Geldbuße zu erlassen. Von dieser Befugnis hat die Kommission mit dem Erlass des Delegierten Beschlusses 2012/678/EU (
                     9
                  ) Gebrauch gemacht.
            
         
               18.
            
            
               Gemäß Art. 14 der Verordnung Nr. 1173/2011 trat diese am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft. Die Veröffentlichung erfolgte am 23. November 2011.
            
         
         D. 
            Delegierter Beschluss 2012/678
         
      
      
               19.
            
            
               Der Delegierte Beschluss 2012/678 über Untersuchungen und Geldbußen in Zusammenhang mit der Manipulation von Statistiken gemäß der Verordnung Nr. 1173/2011 enthält in seinem achten Erwägungsgrund Anhaltspunkte dafür, wie sich die Kommission Gewissheit über das Vorliegen ernsthafter Hinweise auf eine Manipulation von Statistiken verschaffen sollte:
               „Zur Bestätigung eines Verdachts nach ernsthaften Hinweisen auf eine Verfälschung der Darstellung der relevanten Daten über Defizit- und Schuldenstand sollte der Einleitung einer Untersuchung normalerweise ein von der Kommission (Eurostat) durchgeführter methodenbezogener Besuch gemäß Art. 11b der Verordnung Nr. 479/2009 … vorausgehen.“
            
         
               20.
            
            
               Der neunte Erwägungsgrund des Delegierten Beschlusses 2012/678 konkretisiert, in welchen Fällen nicht von einer Verfälschung der Darstellung von Daten ausgegangen werden sollte:
               „Bei der Beurteilung, ob eine Verfälschung der Darstellung von Daten über Defizit- und Schuldenstand im Sinne der Verordnung Nr. 1173/2011 vorliegt, sollte eine fehlerhafte Anwendung der Verbuchungsregeln des ESVG 1995, die nicht absichtlich oder aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit erfolgte, nicht als Verfälschung betrachtet werden. Außerdem sollten von der Anwendung dieses Beschlusses Revisionen ausgenommen sein; dies umfasst auch größere Revisionen aller zurückliegenden Jahre aufgrund von Methodikänderungen, die eindeutig und adäquat erläutert werden, ferner unerhebliche Fehler …“
            
         
               21.
            
            
               Satz 2 des zehnten Erwägungsgrundes des Delegierten Beschlusses 2012/678 umschreibt den Begriff der schwerwiegenden Nachlässigkeit:
               „Ein unbeabsichtigter Akt oder eine unbeabsichtigte Auslassung sollte als schwerwiegende Nachlässigkeit betrachtet werden, falls eine für die Erstellung von Daten über das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand verantwortliche Person ihrer Sorgfaltspflicht offenkundig nicht nachkommt.“
            
         
               22.
            
            
               Der 15. Erwägungsgrund des Delegierten Beschlusses 2012/678 stellt klar:
               „Dieser Beschluss sollte die Ausübung der Befugnisse der Kommission (Eurostat) nach der Verordnung Nr. 479/2009 nicht berühren.“
            
         
               23.
            
            
               Aus Art. 2 Abs. 1 des Delegierten Beschlusses 2012/678 ergibt sich, welche Informationen die Kommission dem Mitgliedstaat, den sie einer Manipulation von Statistiken verdächtigt, zu Beginn der Untersuchung zur Verfügung stellen muss:
               „Die Kommission teilt dem betreffenden Mitgliedstaat ihren Beschluss mit, eine Untersuchung einzuleiten; dies umfasst Angaben über gefundene ernsthafte Anhaltspunkte für das mögliche Vorliegen von Tatsachen, die eine Verfälschung der Darstellung von Daten über das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand darstellen können, die durch die Manipulation dieser Daten infolge von Absicht oder aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit entstand.“
            
         
               24.
            
            
               Art. 2 Abs. 3 des Delegierten Beschlusses 2012/678 greift den achten Erwägungsgrund auf:
               „Die Kommission kann sich dafür entscheiden, eine Untersuchung erst dann durchzuführen, wenn nach einem im Rahmen der Verordnung Nr. 479/2009 gefassten Beschluss der Kommission (Eurostat) ein methodenbezogener Besuch stattgefunden hat.“
            
         
               25.
            
            
               Die Art. 6, 10 und 11 des Delegierten Beschlusses 2012/678 räumen dem betroffenen Mitgliedstaat ein Recht auf Anhörung, auf Akteneinsicht sowie auf juristischen Beistand ein.
            
         
               26.
            
            
               Art. 14 des Delegierten Beschlusses 2012/678 widmet sich der Bemessung der zu verhängenden Geldbuße:
               „(1)   Die Kommission stellt sicher, dass die zu empfehlende Geldbuße wirksam, verhältnismäßig und abschreckend ist. Die Geldbuße wird auf der Basis eines Referenzbetrags festgelegt, der unter Berücksichtigung der besonderen unter Abs. 3 dargelegten Umstände nach oben oder unten angepasst werden kann.
               (2)   Der Referenzbetrag entspricht 5 % der Auswirkungen der Verfälschung der Darstellung entweder auf das öffentliche Defizit oder auf den öffentlichen Schuldenstand – maßgeblich ist der höhere Wert – für die Jahre, die von der Unterrichtung im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit erfasst werden.
               (3)   Unter Berücksichtigung des in Art. 13 festgelegten Höchstbetrags zieht die Kommission bei jedem Fall, sofern relevant, die folgenden Umstände in Betracht:
               
                        a)
                     
                     
                        die Schwere und die weiter reichenden Auswirkungen der Verfälschung der Darstellung; insbesondere die Auswirkungen der Verfälschung der Darstellung auf die Funktionsweise der gestärkten wirtschaftspolitischen Steuerung der Union;
                     
                  …
               
                        d)
                     
                     
                        die Wiederholung, Häufigkeit oder Dauer der Verfälschung der Darstellung durch den betreffenden Mitgliedstaat; in solchen Fällen ist der Referenzbetrag der höchste aufgedeckte Betrag, der mit der Zahl der Jahre multipliziert wird, in denen es während der vier Jahre der letzten Unterrichtung zu der relevanten Verfälschung der Darstellung kam;
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        der Grad der Sorgfalt und Kooperation, oder auch der Grad der Behinderung, den der betreffende Mitgliedstaat bei der Aufdeckung der Verfälschung der Darstellung und während der Untersuchungen an den Tag legte.“
                     
                  
         
               27.
            
            
               Gemäß Art. 16 des Delegierten Beschlusses 2012/678 trat dieser am 20. Tag nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft. Die Veröffentlichung erfolgte am 6. November 2012.
            
         
         III. Hintergrund des Rechtsstreits und angegriffener Beschluss
      
      
               28.
            
            
               Am 30. März 2012 teilte Spanien der Kommission im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (VÜD) die Höhe seiner tatsächlichen und voraussichtlichen öffentlichen Defizite für die Jahre 2008 bis 2012 mit.
            
         
               29.
            
            
               Am 17. Mai 2012 korrigierte Spanien die im März 2012 gemeldeten Defizitdaten, weil einige Autonome Gemeinschaften in den Jahren 2008 bis 2011 mehr Ausgaben getätigt hatten, als sie der zuständigen nationalen Behörde gemeldet hatten. Die Differenz betrug insgesamt 4,5 Mrd. Euro (rund 0,4 % des Bruttoinlandsprodukts); davon entfielen allein 1,9 Mrd. Euro auf die Autonome Gemeinschaft Valencia.
            
         
               30.
            
            
               Die Kommission stattete Spanien in der Folgezeit vier Besuche ab: im Mai, Juni und September 2012 sowie im September 2013.
            
         
               31.
            
            
               Mit Beschluss vom 11. Juli 2014 leitete die Kommission eine Untersuchung im Hinblick auf eine etwaige Manipulation von Statistiken in der Autonomen Gemeinschaft Valencia ein.
            
         
               32.
            
            
               In ihrem Untersuchungsbericht vom 7. Mai 2015 (
                     10
                  ) stellte die Kommission fest, dass in der Autonomen Gemeinschaft Valencia Ausgaben im Bereich des Gesundheitswesens über viele Jahre nicht ordnungsgemäß verbucht worden seien. Der regionale Rechnungshof habe in seinen Jahresberichten wiederholt auf die nicht erfassten Ausgaben hingewiesen. Gleichwohl sei die zuständige regionale Behörde untätig geblieben. Die Kommission zog daraus die Schlussfolgerung, dass die von Spanien im März 2012 übermittelten Daten über die öffentlichen Defizite unzutreffend gewesen seien und Spanien diesbezüglich schwerwiegende Nachlässigkeit vorzuwerfen sei. Deshalb empfahl sie dem Rat, Spanien gemäß Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 eine Geldbuße aufzuerlegen.
            
         
               33.
            
            
               Der Rat folgte der Empfehlung und verhängte mit dem angefochtenen Beschluss eine Geldbuße in Höhe von 18,93 Mio. Euro.
            
         
               34.
            
            
               Der Beschluss wurde Spanien am 20. Juli 2015 bekannt gegeben und am 28. Juli 2015 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.
            
         
               35.
            
            
               Am 29. September 2015 reichte Spanien die vorliegende Klage ein. Im November 2015 berichtigte der Rat den Titel des angefochtenen Beschlusses: Aus „Beschluss“ wurde „Durchführungsbeschluss“. (
                     11
                  )
            
         
         IV. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
      
      
               36.
            
            
               Spanien beantragt,
               
                        –
                     
                     
                        den Durchführungsbeschluss (EU) 2015/1289 des Rates vom 13. Juli 2015 für nichtig zu erklären,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        hilfsweise, den für die Bemessung der Geldbuße maßgeblichen Zeitraum auf die Zeit nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1173/2011 zu beschränken und die verhängte Geldbuße entsprechend zu reduzieren, und
                     
                  
                        –
                     
                     
                        dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
                     
                  
         
               37.
            
            
               Der Rat beantragt,
               
                        –
                     
                     
                        festzustellen, dass das Gericht für die Klage zuständig ist und den Rechtsstreit an dieses zu verweisen,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        hilfsweise, die Klage abzuweisen, und
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Spanien die Kosten aufzuerlegen.
                     
                  
         
               38.
            
            
               Die Kommission ist dem Rechtsstreit als Streithelferin des Rates beigetreten. Die Beteiligten haben schriftlich und am 4. April 2017 mündlich verhandelt.
            
         
         V. Rechtliche Würdigung
      
      
               39.
            
            
               Die Nichtigkeitsklage wird auf vier Klagegründe gestützt: Erstens meint Spanien, die Kommission habe im Rahmen ihrer Untersuchung die Verteidigungsrechte Spaniens missachtet (dazu unter B). Zweitens macht Spanien eine Verletzung des Rechts auf eine gute Verwaltung geltend (dazu unter C). Drittens steht Spanien auf dem Standpunkt, die materiellen Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße seien nicht erfüllt (dazu unter D). Und viertens rügt Spanien die Berechnung der verhängten Geldbuße (dazu unter E).
            
         
               40.
            
            
               Einer inhaltlichen Würdigung dieser Klagegründe hat jedoch die Erörterung der Frage vorauszugehen, ob der Gerichtshof für die vorliegende Klage zuständig ist (dazu unter A).
            
         
         A. 
            Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
         
      
      
               41.
            
            
               Rat und Kommission vertreten die Auffassung, das vorliegende Verfahren falle in die Zuständigkeit des Gerichts, nicht in die des Gerichtshofs. Stellt der Gerichtshof fest, dass eine Klage in die Zuständigkeit des Gerichts fällt, so verweist er den Rechtsstreit nach Art. 54 Abs. 2 zweiter Halbsatz der Satzung des Gerichtshofs an das Gericht.
            
         
               42.
            
            
               Die Zuständigkeit des Gerichtshofs ergibt sich nicht aus Art. 8 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung Nr. 1173/2011. Danach hat zwar der Gerichtshof der Europäischen Union die unbeschränkte Befugnis zur Überprüfung der Sanktionsbeschlüsse des Rates nach Abs. 1. Der Begriff des Gerichtshofs der Europäischen Union wird hier jedoch wie in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV als Oberbegriff verwendet, trifft also keine Aussage darüber, ob der Gerichtshof oder das Gericht zur Überprüfung berufen ist. (
                     12
                  ) Auch könnte die Verordnung Nr. 1173/2011 keine von den Verträgen und der Satzung des Gerichtshofs abweichende Zuständigkeit festlegen. Daher kommt es auf die allgemeinen Regeln über die Zuständigkeit an.
            
         
         
            1.
          Die Zuständigkeit für die Anfechtung von Durchführungsmaßnahmen
      
      
               43.
            
            
               Gemäß Art. 256 Abs. 1 Satz 1 AEUV ist für Klagen nach Art. 263 erstinstanzlich das Gericht zuständig. Ausnahmen von diesem Grundsatz legt Art. 51 Abs. 1 Buchst. a der Satzung des Gerichtshofs fest: Nichtigkeitsklagen eines Mitgliedstaats gegen Handlungen u. a. des Rates sind dem Gerichtshof vorbehalten. Hiervon wiederum sind nach Art. 51 Abs. 1 Buchst. a dritter Spiegelstrich Klagen gegen Handlungen des Rates ausgenommen, mit denen dieser gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV Durchführungsbefugnisse ausübt; für sie ist das Gericht zuständig.
            
         
               44.
            
            
               Im vorliegenden Fall klagt ein Mitgliedstaat, Spanien, gegen eine Handlung des Rates, den Sanktionsbeschluss vom 13. Juli 2015. Rat und Kommission vertreten die Auffassung, dass die Befugnis des Rates aus Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011, einem Mitgliedstaat bei Verfälschung von Statistiken eine Geldbuße aufzuerlegen, eine Durchführungsbefugnis im Sinne von Art. 291 Abs. 2 AEUV darstelle. Wenn dies zuträfe, griffe die Rückausnahme des Art. 51 Abs. 1 Buchst. a dritter Spiegelstrich der Satzung des Gerichtshofs, so dass das Gericht für die Klage Spaniens zuständig wäre und der Gerichtshof den Rechtsstreit an dieses verweisen müsste.
            
         
               45.
            
            
               Für die rechtliche Einordnung eines Beschlusses des Rates kann es nicht darauf ankommen, wie der Rat den Beschluss formal bezeichnet. (
                     13
                  ) Dass er nachträglich den Wortteil „Durchführungs-“ in den Titel des streitgegenständlichen Beschlusses eingefügt hat, um den Anforderungen des Art. 291 Abs. 4 AEUV gerecht zu werden, zwingt daher nicht zu der Annahme, es handele sich um einen Durchführungsrechtsakt im Sinne dieser Vorschrift oder im Sinne von Art. 51 Abs. 1 Buchst. a dritter Spiegelstrich der Satzung.
            
         
               46.
            
            
               Umgekehrt schließt der Umstand, dass die Verordnung Nr. 1173/2011 Art. 291 AEUV an keiner Stelle nennt, nicht aus, dass die in Art. 8 Abs. 1 der vorgenannten Verordnung vorgesehene Entscheidungsbefugnis auf einen Durchführungsrechtsakt gerichtet ist, wenn sich dies aus anderen Bestandteilen der Verordnung ergibt. (
                     14
                  ) Ein Indiz dafür liegt in dem Umstand, dass der 25. Erwägungsgrund eine ausdrückliche Begründung für die Zuständigkeit des Rates gibt, wie nach Art. 291 Abs. 2 AEUV notwendig. Entscheidend ist jedoch, ob die Sanktionsbefugnis des Rates materiell als Durchführungsbefugnis einzuordnen ist.
            
         
               47.
            
            
               Der Begriff „Durchführung“ umfasst sowohl die Ausarbeitung von Durchführungsvorschriften als auch die Anwendung von (sekundärrechtlichen) Vorschriften auf Einzelfälle durch den Erlass individueller Rechtsakte. (
                     15
                  ) Die Verhängung der Geldbuße erscheint somit als eine Durchführungsmaßnahme und die entsprechende Befugnis als Durchführungsbefugnis.
            
         
               48.
            
            
               Dem steht auch nicht entgegen, dass der vorliegende individuelle Rechtsakt nicht an einen Einzelnen oder ein Unternehmen gerichtet ist, sondern an einen Mitgliedstaat. Da derartige Einzelentscheidungen gegenüber Mitgliedstaaten nicht selten getroffen werden, ist davon auszugehen, dass sie bei der Abfassung von Art. 291 Abs. 2 AEUV und Art. 51 Abs. 1 Buchst. a dritter Spiegelstrich der Satzung berücksichtigt wurden. Gerade im Hinblick auf die Satzungsregelung liegt ihre Einbeziehung auch deshalb nahe, weil sie Klagen von Mitgliedstaaten gegen Ratsentscheidungen zum Gegenstand hat. Solche Klagen sind besonders wahrscheinlich, (
                     16
                  ) wenn der Rat eine individuelle Durchführungsmaßnahme an einen Mitgliedstaat richtet.
            
         
         
            2.
          Die Zuordnung zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik
      
      
               49.
            
            
               Allerdings stellt der 25. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1173/2011 die streitgegenständliche Sanktionsbefugnis in einen Zusammenhang mit der Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten im Rat gemäß Art. 121 Abs. 1 AEUV. Danach sind Sanktionsbeschlüsse untrennbare Folgemaßnahmen der vom Rat gemäß den Art. 121 und 126 AEUV und den Verordnungen Nr. 1466/97 und Nr. 1467/97 beschlossenen Maßnahmen.
            
         
               50.
            
            
               Die Ratsbefugnisse nach den Art. 121 und 126 AEUV sind keine Durchführungsbefugnisse im Sinne von Art. 291 Abs. 2, denn sie werden dem Rat unmittelbar durch den Vertrag übertragen. Daher ist anzunehmen, (
                     17
                  ) dass für Klagen der Mitgliedstaaten wegen ihrer Ausübung nach Art. 51 Abs. 1 Buchst. a der Satzung der Gerichtshof und nicht das Gericht zuständig ist.
            
         
               51.
            
            
               Somit stellt sich die Frage, ob „untrennbare Folgemaßnahmen“ von Maßnahmen, die nur vor dem Gerichtshof angefochten werden können, ebenfalls in seine Zuständigkeit fallen müssen.
            
         
               52.
            
            
               Für diese Auffassung lässt sich neben der sachlichen Nähe der genannten Kompetenzen ins Feld führen, dass Art. 291 AEUV die Übertragung von Durchführungsbefugnissen nicht erschöpfend regelt. (
                     18
                  ) Es wäre daher vorstellbar, dass die streitgegenständlichen Sanktionen Durchführungsmaßnahmen eigener Art sind, die nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen und folglich auch nicht von Art. 51 Abs. 1 Buchst. a dritter Spiegelstrich der Satzung erfasst werden.
            
         
         
            3.
          Systematische Überlegungen
      
      
               53.
            
            
               Ein weiteres Argument für eine Zuständigkeit des Gerichtshofs scheint – auf den ersten Blick – in der Nähe des Sanktionsverfahrens zum Vertragsverletzungsverfahren nach den Art. 258 bis 260 AEUV zu liegen, das weiterhin ausschließlich dem Gerichtshof vorbehalten ist. (
                     19
                  ) Aber auch in diesem Verfahren darf die Kommission in engen Grenzen Entscheidungen treffen, die der betroffene Mitgliedstaat vor dem Gericht angreifen kann. (
                     20
                  ) Daran zeigt sich, dass die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem Gericht und dem Gerichtshof nicht aufgrund allgemeiner Erwägungen durchbrochen wird.
            
         
               54.
            
            
               Gegen die Annahme einer Zuständigkeit des Gerichtshofs spricht darüber hinaus, dass seine Zuständigkeit nach Art. 51 Abs. 1 Buchst. a der Satzung eine Ausnahme vom allgemeinen Prinzip der Zuständigkeit des Gerichts nach Art. 256 Abs. 1 AEUV ist und daher eng ausgelegt werden muss. (
                     21
                  ) Ausnahmen zu solchen Ausnahmen, d. h. die Zuständigkeiten des Gerichts nach Art. 51 Abs. 1 Buchst. a erster bis dritter Spiegelstrich der Satzung, dürfen dagegen gerade nicht eng ausgelegt werden, denn sie bewirken eine Rückkehr zum allgemeinen Prinzip. (
                     22
                  )
            
         
               55.
            
            
               Bestätigt wird diese Einschätzung durch die Ziele der Zuständigkeitsregelung des Art. 51 der Satzung. Nach dem vierten Erwägungsgrund des Beschlusses 2004/407 sollten dem Gericht wichtige Zuständigkeiten im ersten Rechtszug übertragen werden, und die Verteilungskriterien sollten so klar sein, dass sie den Organen und den Mitgliedstaaten eine eindeutige Beurteilung erlauben. Die Begründung einer Zuständigkeit des Gerichtshofs aufgrund der Nähe bestimmter Maßnahmen zu anderen Maßnahmen, für deren Anfechtung der Gerichtshof wahrscheinlich zuständig wäre, wäre mit diesem Gebot der Klarheit unvereinbar.
            
         
               56.
            
            
               Ein weiteres Argument für die Beachtung des Grundprinzips der Zuständigkeit des Gerichts liegt darin, dass der betroffene Mitgliedstaat auf diese Weise eine zusätzliche gerichtliche Instanz erhält, die noch dazu geschaffen wurde, um für Klagen, deren Entscheidung eine eingehende Prüfung komplexer Sachverhalte erfordert, den Rechtsschutz zu verbessern. (
                     23
                  ) Die nach Art. 8 der Verordnung Nr. 1173/2011 zu sanktionierenden Verstöße werden aber häufig von großer tatsächlicher Komplexität sein, insbesondere, wenn – anders als im vorliegenden Fall – der Mitgliedstaat die Tatsachenfeststellung bestreitet.
            
         
               57.
            
            
               Und schließlich gehört die Sanktionsbefugnis nach Art. 8 der Verordnung Nr. 1173/2011 zwar zum Kontext der Maßnahmen nach den Art. 121 und 126 AEUV, doch etwaige Sanktionen nach der Verordnung werden in ganz anderen Verfahren festgelegt als die Maßnahmen auf der Grundlage des Vertrags. Daher ist es ausgeschlossen, dass über Sanktionen nach der Verordnung und die genannten Maßnahmen aufgrund des Vertrages innerhalb des gleichen Rechtsstreits entschieden werden müsste. Die sachliche Nähe dieser Kompetenzen erfordert daher keine einheitliche Zuständigkeit.
            
         
         
            4.
          Ergebnis
      
      
               58.
            
            
               Somit richtet sich die Klage Spaniens gegen eine Handlung des Rates, mit der dieser gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV Durchführungsbefugnisse ausgeübt hat. Folglich ist nach Art. 256 Abs. 1 AEUV und Art. 51 Abs. 1 Buchst. a dritter Spiegelstrich der Satzung das Gericht zuständig, und der Gerichtshof muss die Rechtssache nach Art. 54 Abs. 2 zweiter Halbsatz der Satzung an das Gericht verweisen.
            
         
               59.
            
            
               Für den Fall, dass der Gerichtshof dieser Auffassung nicht folgt, werde ich allerdings nachfolgend hilfsweise die Klagegründe Spaniens untersuchen.
            
         
         B. 
            Zur Wahrung der Verteidigungsrechte Spaniens (erster Klagegrund)
         
      
      
               60.
            
            
               Mit dem ersten Klagegrund macht Spanien geltend, der streitgegenständliche Beschluss beruhe auf Informationen, die die Kommission während ihrer Besuche in den Jahren 2012 und 2013 unter Missachtung der Verteidigungsrechte Spaniens erlangt habe. Damals habe die Kommission bereits untersucht, ob Spanien Defizitdaten verfälscht habe. Diese Ermittlungen im Vorfeld des im Juli 2014 eingeleiteten, förmlichen Untersuchungsverfahrens seien nicht von Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1173/2011 und Art. 2 Abs. 3 des Delegierten Beschlusses 2012/678 gedeckt gewesen. Sie bewegten sich somit außerhalb des hierfür vorgesehenen Rahmens, mit dem gerade auch das Ziel verfolgt werde, die Wahrung der Verteidigungsrechte des betroffenen Mitgliedstaats sicherzustellen. Insbesondere habe es die Kommission entgegen Art. 2 Abs. 1 des Delegierten Beschlusses 2012/678 unterlassen, Spanien davon in Kenntnis zu setzen, dass und auf der Grundlage welcher Anhaltspunkte sie Spanien eine Verfälschung von Statistiken vorwerfe. Sie habe gleichsam im Geheimen ermittelt.
            
         
               61.
            
            
               Dieser Klagegrund ist zunächst in den Verfahrensablauf einzuordnen, der der Sanktionsentscheidung voranging (dazu unter 1), bevor die Verteidigungsrechte Spaniens als solche erörtert werden (dazu unter 2).
            
         
         
            1.
          Zum Verfahrensablauf
      
      
         
            a)
          Der Regelungsgehalt der Verordnung Nr. 1173/2011 und des Delegierten Beschlusses 2012/678
      
      
               62.
            
            
               Zunächst ist festzustellen, dass Spanien den Regelungsgehalt der Verordnung Nr. 1173/2011 und des Delegierten Beschlusses 2012/678 verkennt.
            
         
               63.
            
            
               Gemäß Art. 8 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1173/2011 kann die Kommission beschließen, eine Untersuchung einzuleiten, wenn sie feststellt, dass ernsthafte Hinweise auf eine Manipulation von Defizit- oder Schuldendaten vorliegen. Dieses förmliche Untersuchungsverfahren wird durch Art. 8 Abs. 3 dieser Verordnung und vor allem durch die Art. 2 bis 12 des Delegierten Beschlusses 2012/678 ausgestaltet.
            
         
               64.
            
            
               Da die Verordnung einen bloßen Verdacht nicht ausreichen lässt, sondern ernsthafte Hinweise auf eine Verfälschung verlangt, lässt sie Ermittlungen vor Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens nicht nur zu, sondern gebietet sie sogar – und zwar zum Schutz des betroffenen Mitgliedstaats. Dieser soll erst öffentlich der falschen Darstellung von Defizitdaten beschuldigt werden, nachdem sich die Anhaltspunkte hierfür verdichtet haben.
            
         
         
            b)
          Die Bedeutung der Verordnung Nr. 479/2009
      
      
               65.
            
            
               Die notwendige Ermittlungsbefugnis der Kommission vor Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens folgt aus den Art. 11 ff. der Verordnung Nr. 479/2009, wie die inhaltliche Verknüpfung zwischen dieser Verordnung und der Verordnung Nr. 1173/2011 zeigt.
            
         
               66.
            
            
               Bei den Daten, deren falsche Darstellung Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 sanktioniert, handelt es sich nämlich um diejenigen Defizit- und Schuldendaten, die die Mitgliedstaaten der Kommission gemäß Art. 3 der Verordnung Nr. 479/2009 mitteilen müssen. Bestehen Zweifel an der Qualität der gemeldeten Daten, ist die Kommission gemäß Art. 11 Abs. 1 Satz 2 der vorgenannten Verordnung befugt, dem betroffenen Mitgliedstaat Gesprächsbesuche und in Ausnahmefällen (
                     24
                  ) methodenbezogene Besuche abzustatten. Sie dienen dazu, etwaige Fehler bei der Datenerfassung und ‑übermittlung aufzuspüren (
                     25
                  ) und den betroffenen Mitgliedstaat bei der Korrektur dieser Fehler zu unterstützen. Zu diesem Zweck kann die Kommission Empfehlungen aussprechen.
            
         
               67.
            
            
               Hieran knüpfen Art. 2 Abs. 3 und der achte Erwägungsgrund des Delegierten Beschlusses 2012/678 an, indem sie die Möglichkeit betonen, vor der Eröffnung des förmlichen Untersuchungsverfahrens einen methodenbezogenen Besuch durchzuführen. Sie beschränken also nicht die Ermittlungsbefugnisse der Kommission vor Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens, sondern fordern die Kommission im Gegenteil dazu auf, das in der Verordnung Nr. 479/2009 vorgesehene Instrumentarium voll auszuschöpfen. Der 15. Erwägungsgrund des Delegierten Beschlusses bestätigt diesen Befund, denn danach berührt der Beschluss nicht die Ausübung der Befugnisse der Kommission nach der Verordnung Nr. 479/2009.
            
         
               68.
            
            
               Seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1173/2011 dient das Verfahren gemäß den Art. 11 ff. der Verordnung Nr. 479/2009 also auch dazu, festzustellen, ob die Voraussetzungen für die Einleitung eines förmlichen Untersuchungsverfahrens gemäß Art. 8 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1173/2011 erfüllt sind.
            
         
               69.
            
            
               Spanien beanstandet zwar auch, dass die Kommission Besuche durchgeführt hat, die in der Verordnung Nr. 479/2009 nicht vorgesehen seien, nämlich technische Besuche, einen vorgelagerten Gesprächsbesuch und einen „Ad-hoc-Besuch“. (
                     26
                  ) Trotz dieser Bezeichnungen ist allerdings nicht erkennbar, dass die Kommission bei diesen Besuchen Untersuchungskompetenzen in Anspruch genommen hätte, die den Rahmen der in den Art. 11a und 11b definierten Besuche gesprengt hätten.
            
         
               70.
            
            
               Auch der Hinweis Spaniens auf ein Dokument von Eurostat (
                     27
                  ) führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Dort schlägt Eurostat zwar vor, „vorgelagerte Gesprächsbesuche“ ausdrücklich in die Verordnung Nr. 479/2009 aufzunehmen, doch zugleich wird dort festgehalten, dass es sich nur um eine besondere Form der bereits vorgesehenen Gesprächsbesuche handelt.
            
         
               71.
            
            
               Entgegen der Auffassung Spaniens handelte es sich bei diesen Besuchen somit nicht um eine Untersuchung ohne Rechtsgrundlage.
            
         
         
            c)
          Zwischenergebnis: Zweiteilung des Ermittlungsverfahrens
      
      
               72.
            
            
               Alles in allem kann festgehalten werden: Das Ermittlungsverfahren im Hinblick auf eine Manipulation von Statistiken gliedert sich in zwei voneinander zu unterscheidende Verfahrensabschnitte.
            
         
               73.
            
            
               Der erste Verfahrensabschnitt beginnt, sobald die Kommission aufgrund eines Verdachts auf Verfälschung von Defizit- oder Schuldendaten Aufklärungsmaßnahmen ergreift und endet im für den betroffenen Mitgliedstaat ungünstigen Fall mit dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens. Schon das Voruntersuchungsverfahren zielt darauf ab, festzustellen, ob ernsthafte Hinweise auf eine falsche Darstellung von Defiziten vorliegen. Die Rechtsgrundlage für solche Ermittlungen bilden die Art. 11 ff. der Verordnung Nr. 479/2009.
            
         
               74.
            
            
               Der zweite Verfahrensabschnitt reicht von dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens bis zur Entscheidung über eine Empfehlung an den Rat, eine Geldbuße zu verhängen. Ziel der förmlichen Untersuchung ist es, herauszufinden, ob tatsächlich Defizite im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 falsch dargestellt worden sind. Geregelt ist dieser Verfahrensabschnitt in Art. 8 Abs. 3 der genannten Verordnung und in den Art. 2 bis 12 des Delegierten Beschlusses 2012/678.
            
         
               75.
            
            
               Dass der Delegierte Beschluss 2012/678 zum Zeitpunkt der Besuche im Mai, Juni und September 2012 noch nicht in Kraft getreten war, ist vor diesem Hintergrund unerheblich. Denn für das Voruntersuchungsverfahren gelten die Art. 11 ff. der Verordnung Nr. 479/2009.
            
         
         
            2.
          Zu den Verteidigungsrechten
      
      
               76.
            
            
               In alldem liegt allerdings auch nicht der Kern des Vorbringens Spaniens. Dieser besteht vielmehr in dem Vorwurf, die Kommission habe Spanien nicht bereits anlässlich ihrer Besuche in den Jahren 2012 und 2013, sondern erst mit der Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens im Juli 2014 darüber informiert, dass und auf der Grundlage welcher Anhaltspunkte sie Spanien einer Verfälschung von Statistiken verdächtige. Damit habe die Kommission gegen Art. 2 Abs. 1 des Delegierten Beschlusses 2012/678 verstoßen und Spanien in seinen Verteidigungsrechten verletzt.
            
         
               77.
            
            
               Spanien irrt jedoch über den Regelungsgehalt des Art. 2 Abs. 1 des Delegierten Beschlusses 2012/678. Die Vorschrift verpflichtet die Kommission dazu, dem betroffenen Mitgliedstaat die Einleitung der förmlichen Untersuchung mitzuteilen und zeitgleich offenzulegen, über welche Anhaltspunkte für eine Manipulation von Statistiken sie verfügt. Die Einhaltung dieser Vorgaben steht außer Streit.
            
         
               78.
            
            
               In Wahrheit macht Spanien keinen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 des Delegierten Beschlusses 2012/678 geltend, sondern eine Verletzung des Rechts, bereits im Voruntersuchungsverfahren über den Manipulationsverdacht und die Tatsachen, auf die die Kommission diesen stützt, informiert zu werden.
            
         
               79.
            
            
               Doch besteht ein solches Recht überhaupt?
            
         
               80.
            
            
               Der für das Voruntersuchungsverfahren maßgeblichen Verordnung Nr. 479/2009 lässt sich lediglich ein Anhaltspunkt für ein Recht auf Anhörung entnehmen. Gemäß Art. 13 erster Halbsatz erstattet die Kommission dem Wirtschafts- und Finanzausschuss Bericht über die Ergebnisse der Gesprächsbesuche und der methodenbezogenen Besuche unter Einschluss aller etwaigen Bemerkungen des betroffenen Mitgliedstaats zu diesen Ergebnissen. Eine Verpflichtung der Kommission, den Mitgliedstaat über einen Verdacht der Verfälschung von Defizitdaten zu unterrichten, ist dieser Bestimmung aber nicht zu entnehmen.
            
         
               81.
            
            
               Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zählt jedoch die Beachtung der Verteidigungsrechte in allen Verfahren, die zu einer den Betroffenen beschwerenden Maßnahme führen können, zu den fundamentalen Grundsätzen des Unionsrechts, die auch dann sichergestellt werden müssen, wenn eine Regelung für das betreffende Verfahren fehlt. (
                     28
                  )
            
         
               82.
            
            
               Zwar werden dem betroffenen Mitgliedstaat in dem hier in Rede stehenden Verfahren umfangreiche Verteidigungsrechte gewährt, allerdings erst im zweiten Verfahrensabschnitt, der förmlichen Untersuchung.
            
         
               83.
            
            
               Man könnte nun annehmen, dass die umfassende Gewährung von Verteidigungsrechten im förmlichen Untersuchungsverfahren das Fehlen eines Informationsrechts im Voruntersuchungsverfahren kompensiert. Dabei bliebe indes unberücksichtigt, dass die Art und Weise, wie das Voruntersuchungsverfahren abläuft, Auswirkungen haben kann auf die Verteidigungsmöglichkeiten im förmlichen Untersuchungsverfahren. Für kartellrechtliche Verfahren hat der Gerichtshof eine vergleichbare potenzielle Ausstrahlungswirkung anerkannt.
            
         
               84.
            
            
               Das Ermittlungsverfahren im Hinblick auf eine Verletzung von Art. 101 oder 102 AEUV gliedert sich, wie das vorliegende Verfahren, in zwei Abschnitte: ein Voruntersuchungsverfahren und ein förmliches Prüfungsverfahren. (
                     29
                  ) Letzteres beginnt mit der Mitteilung der Beschwerdepunkte gegenüber dem betroffenen Unternehmen. (
                     30
                  ) Insoweit besteht eine Parallele zu Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1173/2011 und Art. 2 Abs. 1 des Delegierten Beschlusses 2012/678.
            
         
               85.
            
            
               Für das wettbewerbsrechtliche Verfahren hat der Gerichtshof insbesondere betont, dass die während der Voruntersuchung bei Nachprüfungen, d. h. insbesondere bei Durchsuchungen und Vernehmungen, erlangten Kenntnisse zum Schutz der Verteidigungsrechte der Unternehmen nur zu den im Prüfungsauftrag oder in der Nachprüfungsentscheidung angegebenen Zwecken verwertet werden dürfen. (
                     31
                  ) Dies könnte man dahin gehend verstehen, dass auch bei Vorermittlungen im Hinblick auf eine Sanktion wegen der Verfälschung von Haushaltsdaten diese Zielsetzung den Betroffenen bekannt gegeben werden muss.
            
         
               86.
            
            
               Andererseits hat der Gerichtshof auch anerkannt, dass die Kommission ein neues Untersuchungsverfahren einleiten darf, um Informationen, die sie bei einer früheren Nachprüfung zufällig erlangt hat, auf ihre Richtigkeit zu überprüfen oder zu vervollständigen, wenn diese Informationen einen Hinweis auf Verhaltensweisen liefern, die gegen die Wettbewerbsregeln des Vertrags verstoßen. (
                     32
                  )
            
         
               87.
            
            
               Auf den ersten Blick bietet es sich an, diese Erwägungen vorliegend aufgrund der strukturellen Vergleichbarkeit der Verfahren entsprechend anzuwenden. Und aus dieser Perspektive könnte tatsächlich ein Problem bestehen. Die Parteien streiten vorliegend nämlich darüber, ob die Kommission ihren Verdacht bereits im September 2013 offenlegte oder erst im Juli 2014. Unstreitig ist aber, dass während der Besuche im Jahr 2012 von einem Sanktionsverfahren noch nicht die Rede war.
            
         
               88.
            
            
               Allerdings bestehen auf der Ebene der Voruntersuchungen erhebliche Unterschiede zum Wettbewerbsrecht, die der Übertragung Grenzen setzen.
            
         
               89.
            
            
               Während im Wettbewerbsrecht schon die Voruntersuchungen einen Anlass voraussetzen, den man den betroffenen Unternehmen auch mitteilen kann, stehen die Mitgliedstaaten und die Kommission im Bereich der Überwachung der Haushaltslage in einem ständigen Dialog gemäß der Verordnung Nr. 479/2009. Seine Zielsetzung schließt es ein, dass etwaige Anhaltspunkte für jedwede Verfälschung von Daten im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 in diesem Rahmen anfallen. (
                     33
                  ) Damit müssen die Mitgliedstaaten auch grundsätzlich rechnen. Dies gilt insbesondere im vorliegenden Fall für Spanien, da dieser Mitgliedstaat die Probleme entdeckte und der Kommission mitgeteilt hat.
            
         
               90.
            
            
               Dagegen besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass die Kommission ständig prüfen müsste, ob etwaige Anhaltspunkte sich so weit verdichtet haben, dass eine zusätzliche Warnung an den Mitgliedstaat geboten ist.
            
         
               91.
            
            
               Im Übrigen hat die Kommission alle im Dialog angefallenen Erkenntnisse, die für die Sanktionierung von Bedeutung waren, nach dem unwidersprochenen Vorbringen des Rates und der Kommission im förmlichen Untersuchungsverfahren überprüft und bestätigt, bevor der Rat die Sanktion auf diese Informationen gestützt hat. Insofern ist die Sachlage mit den Zufallsfunden im Wettbewerbsrecht vergleichbar.
            
         
               92.
            
            
               Selbst wenn man eine Warnpflicht der Kommission annehmen würde, so trägt Spanien nicht hinreichend substantiiert vor, inwieweit der Zeitpunkt der Offenlegung seine Verteidigungsmöglichkeiten beeinträchtigt haben soll. Vielmehr behauptet es eine solche Beeinträchtigung lediglich, ohne irgendeine Begründung hierfür zu liefern. (
                     34
                  )
            
         
               93.
            
            
               Soweit Spanien andeutet, die spanischen Behörden hätten der Kommission nur deshalb belastendes Material geliefert, weil sie nichts von dem Manipulationsverdacht gewusst hätten, so verkennt dieses Vorbringen die Funktion der Verteidigungsrechte. Denn sie umfassen nicht das Recht, frühzeitig über den Verdacht informiert zu werden, um der Kommission gezielt Informationen vorenthalten zu können. (
                     35
                  ) Dies gilt für Mitgliedstaaten in besonderem Maß. Unternehmen dürfen nämlich nicht verpflichtet werden, Antworten zu erteilen, durch die sie das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müssten. (
                     36
                  ) Dagegen sind Mitgliedstaaten, wenn sie im Verdacht stehen, Defizit- oder Schuldendaten verfälscht zu haben, auch dann zur Kooperation verpflichtet, wenn sie sich hierdurch selbst belasten. Dies folgt aus der in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Loyalitätspflicht der Mitgliedstaaten gegenüber der Union. (
                     37
                  )
            
         
         
            3.
          Zwischenergebnis
      
      
               94.
            
            
               Somit ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
            
         
         C. 
            Zur Wahrung des Rechts auf eine gute Verwaltung (zweiter Klagegrund)
         
      
      
               95.
            
            
               Mit dem zweiten Klagegrund macht Spanien eine Verletzung des Rechts auf eine gute Verwaltung aus Art. 41 der Charta der Grundrechte geltend. Es bezweifelt die Unparteilichkeit des Untersuchungskomitees, denn in diesem waren auch Personen vertreten, die an den Untersuchungen vor der Einleitung des förmlichen Verfahrens teilgenommen hatten.
            
         
         
            1.
          Zur Anwendbarkeit von Art. 41 der Charta
      
      
               96.
            
            
               Der Rat bestreitet die Anwendbarkeit von Art. 41 der Charta zugunsten von Mitgliedstaaten, obwohl er anerkennt, dass sie sich auf das Gebot der Unparteilichkeit berufen können. Die Kommission geht sogar einen Schritt weiter, indem sie in Bezug auf Mitgliedstaaten selbst die Anwendbarkeit dieses Gebots oder zumindest seinen Regelungsgehalt in Zweifel zieht.
            
         
               97.
            
            
               Unabhängig davon, ob ein Mitgliedstaat sich auf Art. 41 der Charta berufen kann, steht allerdings fest, dass das Gebot der Unparteilichkeit als Ausprägung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes des Rechts auf eine gute Verwaltung zugunsten von Mitgliedstaaten gilt. (
                     38
                  )
            
         
         
            2.
          Zur Beschränkung des Gebots der Unparteilichkeit
      
      
               98.
            
            
               Das Gebot der Unparteilichkeit umfasst zum einen die subjektive Unparteilichkeit, wonach kein mit der Sache befasster Bediensteter des zuständigen Organs Voreingenommenheit oder persönliche Vorurteile an den Tag legen darf, und zum anderen die objektive Unparteilichkeit, wonach das betreffende Organ hinreichende Garantien bieten muss, um jeden Zweifel an seiner Unvoreingenommenheit auszuschließen. (
                     39
                  )
            
         
               99.
            
            
               Spanien beanstandet, dass drei der vier Bediensteten, die die förmliche Untersuchung leiteten, bereits an den Besuchen in den Jahren 2012 und 2013 teilgenommen hatten. Der Einwand des Rates, Spanien müsse darlegen und beweisen, dass die Mitglieder des Untersuchungskomitees tatsächlich voreingenommen gewesen seien, erscheint auf den ersten Blick insoweit berechtigt, als dass dieses Vorbringen keine subjektive Voreingenommenheit aufzeigt. Spanien rügt allerdings lediglich eine Verletzung des Gebots der objektiven Unparteilichkeit.
            
         
               100.
            
            
               Soweit Spanien sich dagegen wendet, dass eine Zuwiderhandlung nicht von derselben Dienststelle verfolgt und geahndet werden dürfe, die von den Auswirkungen dieser Zuwiderhandlung betroffen sei, (
                     40
                  ) so ist zuzugeben: Eurostat ist einerseits Adressat der Mitteilungen über Defizit- und Schuldendaten, andererseits überprüft Eurostat die Qualität der gemeldeten Daten und ermittelt, wenn Verdacht auf Manipulation von Statistiken besteht. Dennoch fällt es schwer, Eurostat als „Opfer“ eines etwaigen Fehlverhaltens anzusehen.
            
         
               101.
            
            
               Gleichwohl ist diesem Vorbringen zuzugestehen, dass die Vorgehensweise der Kommission keine maximale Unparteilichkeit gewährleistet hat. Es spricht tatsächlich viel für die Annahme, dass Personen, die bereits Vorermittlungen geführt und der Kommission die Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens vorgeschlagen haben, in letzterem Verfahren nicht mehr völlig unvoreingenommen handeln werden.
            
         
               102.
            
            
               Und während der mündlichen Verhandlung hat die Kommission weitere Zweifel an der Unvoreingenommenheit geweckt, als sie auf eine Frage des Gerichtshofs angab, der Zweck der förmlichen Untersuchung sei die Abschreckung gewesen. Diese Aussage lässt befürchten, dass zumindest dieser Verfahrensabschnitt nicht mehr ergebnisoffen geführt wurde.
            
         
               103.
            
            
               Tatsächlich wäre eine Vielzahl von Maßnahmen vorstellbar, die eine unparteiliche Untersuchung deutlich stärker hätten gewährleisten können. Zu verhindern, dass Beteiligte an den Voruntersuchungen auch an der förmlichen Untersuchung teilnehmen, wäre nur die einfachste Variante gewesen. Denkbar wäre auch, die förmliche Untersuchung einer anderen Dienststelle der Kommission zuzuweisen, sei es innerhalb von Eurostat, sei es außerhalb dieser Generaldirektion, etwa einer Dienststelle der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen oder von OLAF. Die Unabhängigkeit der Untersuchung wäre sogar noch stärker ausgeprägt, wenn eine andere Institution, z. B. der Rechnungshof oder die EZB, diese Aufgabe übernehmen würde.
            
         
               104.
            
            
               Anlass für eine derartige Stärkung der Unparteilichkeit in der Untersuchung könnte der Respekt gegenüber der haushaltsrechtlichen Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten sein. Diese wird bereits durch die Überwachung seitens der Union und mehr noch durch die Sanktionierung von Verfälschungen der übermittelten Haushaltsdaten erheblich eingeschränkt. Daraus erklären sich auch das besondere Verfahren der Untersuchung von Verfälschungen sowie die Befassung des Rates mit der Verhängung der Sanktion. Es wäre daher nur konsequent, in diesem besonderen Verfahren auch besondere Maßnahmen zur Gewährleistung einer unabhängigen Untersuchung zu erwarten.
            
         
         
            3.
          Zur Rechtfertigung des Verzichts auf die Maximierung der Unparteilichkeit
      
      
               105.
            
            
               Allerdings kann der Verzicht auf die Maximierung der Unparteilichkeit trotz dieser gewichtigen Interessen gerechtfertigt werden. Analog zu Art. 52 Abs. 1 der Charta ist dies der Fall, wenn er gesetzlich vorgesehen ist und den Wesensgehalt des Prinzips der Unparteilichkeit achtet. Darüber hinaus dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
            
         
               106.
            
            
               Was die gesetzliche Grundlage angeht, so ergibt sich die Zuständigkeit der Kommission für die förmliche Untersuchung aus Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1173/2011. Nach Art. 2 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 wird die Untersuchung von Eurostat durchgeführt, also von der Generaldirektion, die auch die Vorermittlungen nach der Verordnung Nr. 479/2009 führt. Dass die bei den Untersuchungen eingesetzten Mitarbeiter für ihre Tätigkeit nach den internen Regeln von Eurostat zuständig waren, wird nicht bezweifelt. Daher ist davon auszugehen, dass der Eingriff in das Gebot der Unparteilichkeit auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht.
            
         
               107.
            
            
               Der Wesensgehalt des Gebots der Unparteilichkeit war im Ausgangsfall schon deshalb nicht berührt, weil die Sanktion von einer anderen Institution beschlossen wurde, nämlich vom Rat. Darüber hinaus entschied dieser auf der Grundlage einer Empfehlung der Kommission, über die letztlich nicht die betreffenden Mitarbeiter von Eurostat entschieden haben, sondern das Kollegium der Kommissare. Darauf weist der Rat völlig zu Recht hin.
            
         
               108.
            
            
               Entscheidend ist daher die Verhältnismäßigkeit der Vorgehensweise der Kommission.
            
         
               109.
            
            
               Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass eine Maßnahme „zur Verwirklichung des von ihr verfolgten Zieles geeignet, erforderlich und verhältnismäßig“ ist. (
                     41
                  ) Dieses Ziel muss von der Union anerkannt sein und dem Gemeinwohl dienen oder für den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer erforderlich sein.
            
         
               110.
            
            
               Was die legitimen Ziele des Verzichts auf zusätzliche Maßnahmen zur Stärkung der Unparteilichkeit der Untersuchung angeht, so nennt der Rat die begrenzten Ressourcen der Kommission und die Notwendigkeit einer Spezialisierung. Es geht also um die legitime Zielsetzung, den Aufwand für die Untersuchung zu begrenzen (
                     42
                  ) und gleichzeitig ihre Qualität zu sichern.
            
         
               111.
            
            
               Die Vorgehensweise der Kommission war geeignet und erforderlich, um diese Ziele zu erreichen. Mit Blick auf die Komplexität der Materie ist es sogar in hohem Maße sinnvoll, dieselben Personen für die Vorermittlungen und die förmliche Untersuchung einzusetzen. Praktisch dürfte dies auch die Untersuchung beschleunigen und somit ein weiteres Ziel des Rechts auf eine gute Verwaltung verwirklichen.
            
         
               112.
            
            
               Ich halte die Vorgehensweise der Kommission schließlich auch für angemessen im Verhältnis zu dem Eingriff in das Gebot der Unparteilichkeit. Denn die Beteiligung von Personen, die bereits an den Vorermittlungen teilnahmen, dient nicht nur den Effizienzinteressen der Kommission, sondern auch dem Interesse Spaniens als von der Untersuchung betroffenem Mitgliedstaat. Diese Personen können nämlich aufgrund ihrer Kenntnis der Umstände dazu beitragen, bei der Untersuchung Fehler – auch zulasten Spaniens – zu vermeiden, und den Ablauf der Untersuchung beschleunigen.
            
         
               113.
            
            
               Letztlich kann die Abwägung zwischen den Vorteilen der personellen Kontinuität und der mit ihr verbundenen Schwächung der Unparteilichkeit für den vorliegenden Fall allerdings dahin stehen, denn das berechtigte Interesse Spaniens an der unvoreingenommenen Würdigung des Falles wird mehr als ausreichend dadurch gewährleistet, dass zunächst das Kollegium der Kommission über die Empfehlung an den Rat entscheidet und erst der Rat die Verhängung einer Strafe beschließen kann. Beide sind nicht unmittelbar an den Ermittlungen beteiligt.
            
         
               114.
            
            
               Zusätzliche Absicherung erfährt das Interesse an Unparteilichkeit durch den Rechtsschutz vor den ebenfalls unparteilich entscheidenden Gerichten der Union, den Spanien vorliegend auch in Anspruch nimmt. Wie Rat und Kommission zutreffend betonen, ist dieser Rechtsschutz besonders weitreichender Natur, denn nach Art. 8 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1173/2011 haben die Gerichte der Union die unbeschränkte Befugnis zur Überprüfung der Beschlüsse des Rates, mit denen Geldbußen verhängt werden.
            
         
               115.
            
            
               Folglich hat die Kommission das Gebot der Unparteilichkeit nicht verletzt, und dieser Klagegrund ist abzuweisen.
            
         
         D. 
            Zum Vorliegen der Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße (dritter Klagegrund)
         
      
      
               116.
            
            
               Mit dem dritten Klagegrund stellt Spanien das Vorliegen der Voraussetzungen für die Verhängung einer Geldbuße in Abrede, wie sie in Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 normiert sind. Dabei bestreitet Spanien erstens die falsche Darstellung von Daten, da diese zeitnah berichtigt wurde, vertritt zweitens die Auffassung, die übermittelten Daten seien nicht für die Anwendung von Art. 121 oder 126 AEUV oder des VÜD-Protokolls von Bedeutung gewesen, da sie wegen der schnellen Korrektur von der Kommission bei der Überwachung nicht berücksichtigt wurden, und wendet sich drittens dagegen, ein etwaiges Fehlverhalten als schwerwiegend anzusehen.
            
         
         
            1.
          Falsche Darstellung von Daten (erster Teil des dritten Klagegrundes)
      
      
               117.
            
            
               In erster Linie trägt Spanien vor, Daten nicht falsch dargestellt zu haben. Die im März 2012 gemeldeten Daten seien weder falsch noch richtig gewesen, sondern vorläufig. Mit der Korrektur im Mai 2012 habe Spanien die Daten aktualisiert. Dabei habe es sich um eine Revision im Rahmen des Üblichen gehandelt. Ein solcher Vorgang falle nicht unter Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011, wie sich aus Art. 6 der Verordnung Nr. 479/2009 und dem neunten Erwägungsgrund des Delegierten Beschlusses 2012/678 ergebe.
            
         
               118.
            
            
               Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
            
         
               119.
            
            
               Berichtigungen, die aufgrund einer fehlerhaften Anwendung von Verbuchungsregeln notwendig werden, stellen zwar Revisionen im Sinne von Art. 6 der Verordnung Nr. 479/2009 dar, schließen aber nicht die falsche Darstellung von Daten im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 aus.
            
         
               120.
            
            
               Art. 6 der Verordnung Nr. 479/2009 regelt die Pflicht der Mitgliedstaaten, die Kommission über alle größeren Korrekturen ihrer bereits gemeldeten Daten zu unterrichten. Korrekturen sind nicht nur zulässig, sondern geboten. Für die Effektivität der haushaltspolitischen Überwachung ist es essenziell, dass die Kommission über korrekte Zahlen verfügt. Der Grund für die Korrekturbedürftigkeit kann in diesem Kontext keine Rolle spielen. Dass die Kommission den Vorgang selbst als Revision bezeichnete und die korrigierten Daten ohne Vorbehalt veröffentlichte, entspricht somit dieser Verordnung
            
         
               121.
            
            
               Gleichwohl können Revisionen die Verfälschung von Daten im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 beweisen. Illustrativ ist insofern Satz 2 des neunten Erwägungsgrundes des Delegierten Beschlusses 2012/678, der Fälle auflistet, in denen bereits gemeldete Daten zwar korrigiert werden müssen, die aber nicht als sanktionswürdige Verfälschung anzusehen sind.
            
         
               122.
            
            
               Zwar kann der Delegierte Beschluss 2012/678 für den Regelungsgehalt von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 nicht maßgeblich sein. Denn die Regelungsbefugnis der Kommission nach Art. 8 Abs. 4 erstreckt sich nicht auf den Sanktionstatbestand. Eine solche Delegation erschiene im Übrigen auch unvereinbar mit Art. 290 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV, wonach wesentliche Aspekte eines Bereichs der Kommission nicht übertragen werden können. Der Delegierte Beschluss kann jedoch die Auffassung der Kommission über den Inhalt der Verordnung verdeutlichen.
            
         
               123.
            
            
               Die Kommission geht in Satz 2 des neunten Erwägungsgrundes des Delegierten Beschlusses 2012/678 davon aus, dass Revisionen, die eindeutig und adäquat erläutert werden, nicht als Verfälschungen anzusehen sind. Entgegen der Auffassung Spaniens ist damit nicht gemeint, dass offen gelegte und erklärte Verfälschungen nicht sanktioniert werden können. Vielmehr trägt die Kommission dem Umstand Rechnung, dass die endgültigen Defizit- und Schuldendaten häufig erst zeitversetzt zur Verfügung stehen und die VÜD-Meldungen daher immer auch Daten beinhalten, die auf Schätzungen beruhen. (
                     43
                  ) Änderungen solcher Schätzungen müssen zulässig sein, wenn sie entsprechend erläutert werden. Daneben akzeptiert die Kommission ausdrücklich rückwirkende Änderungen in der Methodik der Datenerfassung als weiteren Grund für Revisionen.
            
         
               124.
            
            
               Die Berichtigung der im März 2012 an die Kommission übermittelten Daten war aber weder dem vorläufigen Charakter der Daten noch geänderten Methoden geschuldet. Sie war vielmehr erforderlich, weil die Autonome Gemeinschaft Valencia die Verbuchungsregeln des ESVG 1995 verletzt hat. Der Verstoß hatte darin gelegen, dass Ausgaben im Bereich des Gesundheitswesens über Jahre teils überhaupt nicht, teils verspätet (
                     44
                  ) erfasst wurden. Die regionale Ebene hatte also höhere Ausgaben getätigt, als sie der zuständigen nationalen Behörde meldete. Dies hatte zur Folge, dass die nationale Behörde bei der Berechnung der gesamtstaatlichen Defizite für die Jahre 2008 bis 2011 von unzutreffenden Zahlen ausgegangen war und in der VÜD-Mitteilung im März 2012 zu niedrige Defizite angegeben hat.
            
         
               125.
            
            
               Spanien bestreitet nicht, dass die fehlerhafte Anwendung der Verbuchungsregeln in der Autonomen Gemeinschaft Valencia der Grund für die Korrektur im Mai 2012 war. Die gleichzeitige Berufung auf die Vorläufigkeit der an die Kommission übermittelten Daten als Rechtfertigung für deren Berichtigung ist vor diesem Hintergrund widersprüchlich. Die tatsächliche Höhe der in der Autonomen Gemeinschaft Valencia getätigten Ausgaben stand, jedenfalls auf der regionalen Ebene, fest; sie war nur nicht ordnungsgemäß erfasst worden.
            
         
               126.
            
            
               Somit kann festgehalten werden, dass Spanien Daten falsch dargestellt hat, als es im März 2012 Zahlen meldete, die auf einer Verletzung der Verbuchungsregeln beruhten und daher unzutreffend waren. Dass es die gemeldeten Daten im Mai 2012 selbst korrigiert hat, ändert hieran nichts, weil der Vorgang nicht als unverschuldete Revision eingestuft werden kann. Ob Spanien die Berichtigung eindeutig und adäquat erläutert hat, ist daher für die Feststellung einer Verletzung von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 ohne Bedeutung.
            
         
               127.
            
            
               Nur am Rande möchte ich darauf hinweisen, dass es für die Beurteilung des Verhaltens Spaniens ohne Bedeutung ist, was andere Mitgliedstaaten tun. Denn nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann ein Mitgliedstaat die Nichterfüllung seiner unionsrechtlichen Verpflichtungen nicht mit dem Hinweis rechtfertigen, andere Mitgliedstaaten kämen ihren Verpflichtungen ebenfalls nicht nach. (
                     45
                  )
            
         
               128.
            
            
               Mit dem ersten Teil des dritten Klagegrundes dringt Spanien daher nicht durch.
            
         
         
            2.
          Daten, die für die Anwendung von Art. 121 oder 126 AEUV oder des VÜD-Protokolls von Bedeutung sind (zweiter Teil des dritten Klagegrundes)
      
      
               129.
            
            
               Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof eine falsche Darstellung von Daten feststellt, macht Spanien geltend, dass diese nicht geeignet gewesen sei, die haushaltspolitische Überwachung zu beeinträchtigen. Denn zum einen habe Spanien die Daten so zeitnah berichtigt, dass die Kommission in ihren Berichten die richtigen Zahlen habe berücksichtigen können. Zum anderen habe die Korrektur für das (nach Meinung Spaniens einzig maßgebliche) Jahr 2011 lediglich 0,9 Mrd. Euro (0,08 % des Bruttoinlandsprodukts) ausgemacht und nicht zu einer Überschreitung der Schwelle von 3 % geführt.
            
         
               130.
            
            
               Auch dieses Vorbringen führt nicht weiter. Es beruht auf einer fehlerhaften Auslegung des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011.
            
         
               131.
            
            
               Zwar ist es entgegen der Auffassung des Rates für die Auslegung von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 ohne Bedeutung, dass nach Art. 14 Abs. 3 des Delegierten Beschlusses 2012/678 die Folgen einer falschen Darstellung bei der Bemessung der Sanktion bedeutsam werden. Wie bereits gesagt, konnte die Kommission den Sanktionstatbestand nicht regeln, und zwar auch nicht indirekt durch die Festsetzung von Kriterien für die Zumessung der Sanktion, die nach Meinung des Rates für die Verwirklichung des Tatbestands nicht mehr bedeutsam sein sollen.
            
         
               132.
            
            
               Ergänzend sei angemerkt, dass auch die Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1173/2011 keine weiteren Hinweise für die Auslegung des Tatbestands gibt. Der Sanktionstatbestand war im ursprünglichen Kommissionsvorschlag (
                     46
                  ) nicht enthalten, sondern tauchte erstmals – bereits mit dem endgültigen Wortlaut, aber ohne weitere Erläuterungen – im Ratsentwurf vom 16. Juni 2011 auf. (
                     47
                  ) In dieser Form wurde er auch kommentarlos in die Stellungnahme des Parlaments übernommen, (
                     48
                  ) obwohl der Entwurf der Berichterstatterin (
                     49
                  ) dazu noch nichts enthalten hatte.
            
         
               133.
            
            
               Doch schon dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1178/2011 lässt sich entnehmen, dass es für die Verhängung einer Geldbuße nicht auf die möglichen Folgen der falschen Darstellung für die haushaltspolitische Überwachung ankommt. Gemäß dieser Vorschrift muss es sich bei den falsch dargestellten Daten um Daten über Defizite oder Schulden handeln, die für die Anwendung von Art. 121 oder 126 AEUV oder für die Anwendung des VÜD-Protokolls von Bedeutung sind. Daher genügt es, dass die Daten dazu bestimmt sind, die haushaltspolitische Überwachung zu ermöglichen.
            
         
               134.
            
            
               Die dem Wortlaut folgende Auslegung entspricht auch den im 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1173/2011 niedergelegten Zielen. Nach Satz 1 soll die Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im Euro-Währungsgebiet durch Sanktionen wirksamer werden. Satz 2 sieht vor, dass Sanktionen die Glaubwürdigkeit des Rahmens für die fiskalpolitische Überwachung der Union erhöhen sollen. Zwar verlangen beide Ziele die vorgesehene Sanktionierung nicht zwingend, doch sie werden stärker gefördert, wenn bereits die falsche Darstellung sanktioniert werden kann.
            
         
               135.
            
            
               Somit bleibt festzuhalten, dass bereits die falsche Darstellung von Daten, die für die Anwendung von Art. 121 oder 126 AEUV oder für die Anwendung des VÜD-Protokolls von Bedeutung sind, den Sanktionstatbestand erfüllt, wenn sie absichtlich oder aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit erfolgt. Die hier in Rede stehenden Daten sind solche Daten, denn die Mitgliedstaaten müssen sie gemäß Art. 3 der Verordnung Nr. 479/2009 der Kommission mitteilen, damit sie bestimmungsgemäß für die haushaltspolitische Überwachung herangezogen werden.
            
         
               136.
            
            
               Entgegen der Auffassung Spaniens sind auch die Beträge, um die es geht, ausreichend groß, um die Anwendung von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 zu rechtfertigen. Eine Verfälschung von Defizitdaten um 1,9 Mrd. Euro, die zu einem Referenzbetrag für die Sanktionierung von fast 100 Mio. Euro führt, ist nicht zu vernachlässigen.
            
         
               137.
            
            
               Auch der zweite Teil des dritten Klagegrundes ist folglich zurückzuweisen.
            
         
         
            3.
          Schwerwiegende Nachlässigkeit (dritter Teil des dritten Klagegrundes)
      
      
               138.
            
            
               Damit kommt es entscheidend darauf an, ob Spanien die Daten aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit falsch dargestellt hat. Spanien bestreitet dies, insbesondere weil nur eine Region von dem Problem betroffen ist.
            
         
         
            a)
          Zum Anknüpfungspunkt für den Vorwurf einer schwerwiegenden Nachlässigkeit
      
      
               139.
            
            
               Den Anknüpfungspunkt für den Vorwurf einer schwerwiegenden Nachlässigkeit bildet das von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 sanktionierte Verhalten. Dieses besteht in der falschen Darstellung von Daten in einer VÜD-Mitteilung an die Kommission. Die Überschrift „Sanktionen bei Manipulation von Statistiken“ stellt zwar einen Bezug zu dem Verstoß gegen die unionsrechtlichen Verbuchungsregeln her. Dieser bildet die Ursache für die falsche VÜD-Mitteilung und lässt sich plakativ formulieren. Die Überschrift ändert aber nichts daran, dass die Geldbuße nicht für die fehlerhafte Anwendung der Verbuchungsregeln, sondern für die Übermittlung falscher Daten an die Kommission verhängt wird. (
                     50
                  ) Dies folgt aus dem Zweck der Sanktion. Sie soll die haushaltspolitische Überwachung durch die Union wirksamer machen. (
                     51
                  ) Eine Gefahr für die haushaltspolitische Überwachung besteht aber erst in dem Moment, in dem die falschen Daten der Kommission mitgeteilt werden. Vorher handelt es sich um ein rein innerstaatliches Problem, das der Mitgliedstaat noch beheben kann und muss.
            
         
               140.
            
            
               Gleichwohl ist die fehlerhafte Anwendung der Verbuchungsregeln als Bezugspunkt für die subjektive Komponente des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 relevant. Denn wer aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit gegen die Verbuchungsregeln verstößt und diesen Fehler nicht bis zur nächsten VÜD-Mitteilung korrigiert, der übermittelt der Kommission aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit falsche Daten.
            
         
               141.
            
            
               Zu prüfen ist mithin, ob Spanien vor der VÜD-Mitteilung im März 2012 aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit gegen die Verbuchungsregeln verstoßen hat.
            
         
         
            b)
          Zurechenbarkeit des Verhaltens sowohl der nationalen als auch der regionalen Behörden
      
      
               142.
            
            
               Die Kommission hat in Satz 2 des zehnten Erwägungsgrundes des Delegierten Beschlusses 2012/678 dargelegt, dass eine schwerwiegende Nachlässigkeit angenommen werden sollte, wenn eine für die Erstellung von Daten über das öffentliche Defizit oder den öffentlichen Schuldenstand verantwortliche Person ihrer Sorgfaltspflicht offenkundig nicht nachkommt. Damit knüpft die Kommission zutreffend an die Aufgabe der Erstellung von Defizit- oder Schuldendaten an, ohne sich auf die Erstellung gesamtstaatlicher Daten zu beschränken oder sonst einen Bezug zur innerstaatlichen Ordnung erkennen zu lassen. (
                     52
                  )
            
         
               143.
            
            
               Ein anderes Ergebnis stünde im Widerspruch zu dem Grundsatz, wonach sich ein Mitgliedstaat nicht auf Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, einschließlich solcher, die sich aus seiner verfassungsmäßigen Ordnung ergeben, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen. (
                     53
                  ) Für die Verpflichtungen im Rahmen der Überwachung der Staatsfinanzen ist dieser Grundsatz explizit in den Art. 2 und 3 des VÜD-Protokolls verankert. (
                     54
                  ) Die konkret in Rede stehende Verpflichtung besteht in der Übermittlung richtiger Defizit- und Schuldendaten an die Kommission. Liefert eine regionale Stelle der nationalen Behörde falsche Daten, entlastet dies den betroffenen Mitgliedstaat nicht.
            
         
               144.
            
            
               Spanien hat mithin für ein Fehlverhalten sowohl der zuständigen nationalen Behörde als auch der zuständigen Stelle in der Autonomen Gemeinschaft Valencia einzustehen.
            
         
         
            c)
          Vorliegen einer schwerwiegenden Nachlässigkeit
      
      
               145.
            
            
               Die Beteiligten streiten darüber, ob die nationale Behörde vor Mai 2012 von den Unregelmäßigkeiten wusste oder hätte wissen müssen. Gleichwohl braucht die Frage nicht vertieft zu werden.
            
         
               146.
            
            
               Denn Spanien stellt nicht in Abrede, dass die zuständige regionale Behörde offenkundig nicht ihrer Sorgfaltspflicht nachkam, als sie Gesundheitsausgaben in beträchtlichem Umfang überhaupt nicht oder verspätet verbuchte und der nationalen Behörde fehlerhafte Daten lieferte, obwohl der regionale Rechnungshof sie schon früh auf den Fehler hingewiesen hatte.
            
         
               147.
            
            
               Zur Feststellung einer schwerwiegenden Nachlässigkeit der regionalen Behörde muss auch nicht auf ein Verhalten vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1173/2011 am 13. Dezember 2011 zurückgegriffen werden. Vielmehr kann an den Umstand angeknüpft werden, dass die regionale Behörde ihren Fehler nicht rechtzeitig vor der Mitteilung im März 2012 korrigiert hat. Die von Spanien angedeutete Rückwirkungsproblematik stellt sich daher nicht.
            
         
               148.
            
            
               Mit der unterlassenen Berichtigung hat die regionale Behörde ebenso offenkundig gegen ihre Sorgfaltspflicht verstoßen wie mit der fehlerhaften Anwendung der Verbuchungsregeln. Dass sich der Vorwurf der unterlassenen Korrektur auf einen kürzeren Zeitraum erstreckt, rechtfertigt keine andere Bewertung.
            
         
               149.
            
            
               Der Einwand Spaniens, Kommission und Rat hätten außer Acht gelassen, dass Spanien die Unregelmäßigkeiten im Mai 2012 aufgedeckt, die Kommission hierüber informiert und in höchstem Maße sorgfältig und loyal mit ihr zusammengearbeitet habe, führt nicht weiter.
            
         
               150.
            
            
               Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vorliegen der subjektiven Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 ist der Moment der Begehung der Tat, das heißt der Übermittlung der Daten an die Kommission. (
                     55
                  ) Das Verhalten danach ist für die Frage, ob eine Geldbuße zu verhängen ist, ohne Bedeutung. Wie tatsächlich geschehen, kann es lediglich gemäß Art. 14 Abs. 3 Buchst. e des Delegierten Beschlusses 2012/678 bei der Bemessung der Geldbuße berücksichtigt werden.
            
         
         
            d)
          Zwischenergebnis zum dritten Teil des dritten Klagegrundes
      
      
               151.
            
            
               Nach alldem kann festgehalten werden: Die zuständige Behörde in der Autonomen Gemeinschaft Valencia hat es aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit unterlassen, die zuständige nationale Behörde über die fehlerhafte Anwendung der Verbuchungsregeln in der Vergangenheit und die daraus resultierende Fehlerhaftigkeit der an diese übermittelten Daten aufzuklären. Spanien muss sich dieses Verhalten zurechnen lassen, so dass es in der VÜD-Mitteilung an die Kommission im März 2012 Defizitdaten aufgrund schwerwiegender Nachlässigkeit falsch dargestellt hat.
            
         
               152.
            
            
               Der dritte Teil des dritten Klagegrundes ist danach ebenfalls unbegründet.
            
         
         
            4.
          Zwischenergebnis zum dritten Klagegrund
      
      
               153.
            
            
               Somit ist der dritte Klagegrund in seiner Gesamtheit zurückzuweisen.
            
         
         E. 
            Zur korrekten Berechnung der verhängten Geldbuße (vierter Klagegrund)
         
      
      
               154.
            
            
               Mit dem vierten Klagegrund wirft Spanien dem Rat vor, bei der Berechnung der verhängten Geldbuße von einem zu hohen Referenzbetrag ausgegangen zu sein. Für den Fall, dass der Gerichtshof die Verhängung einer Geldbuße für gerechtfertigt hält, begehrt Spanien deshalb die Herabsetzung der Geldbuße von 18,93 Mio. Euro auf 8,62 Mio. Euro. Zur Begründung beruft sich Spanien auf Art. 14 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 und darauf, dass die Sanktionierung der Verfälschung von Defizitdaten erst seit Ende des Jahres 2011 vorgesehen ist. In der Erwiderung stellt Spanien klar, dass es sich damit auf das Rückwirkungsverbot bezieht. Bevor auf diese Argumente eingegangen werden kann, ist zunächst darzustellen, wie der Rat zu dem Referenzbetrag kam, von dem er die Geldbuße ableitete, und welche Berechnung Spanien verlangt.
            
         
         
            1.
          Zur Berechnung des Referenzbetrags
      
      
               155.
            
            
               Gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 wird die Geldbuße auf der Basis eines Referenzbetrags festgelegt, der unter Berücksichtigung der besonderen, unter Abs. 3 dargelegten Umstände angepasst werden kann. Die vom Rat vorgenommene Minderung auf ein Fünftel des Referenzbetrags zieht Spanien nicht in Zweifel.
            
         
               156.
            
            
               Nach Art. 14 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 entspricht der Referenzbetrag 5 % der Auswirkungen der Verfälschung der Darstellung entweder auf das öffentliche Defizit oder auf den öffentlichen Schuldenstand – maßgeblich ist der höhere Wert – für die Jahre, die von der Unterrichtung im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit erfasst werden.
            
         
               157.
            
            
               Die im März 2012 übermittelte Meldung bezog sich in Übereinstimmung mit Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 479/2009 auf die Jahre 2008 bis 2012.
            
         
               158.
            
            
               Die nicht erfassten Ausgaben betrugen für das Jahr 2008 29 Mio. Euro, für das Jahr 2009 378 Mio. Euro, für das Jahr 2010 624 Mio. Euro und für das Jahr 2011 862 Mio. Euro, insgesamt also 1,893 Mrd. Euro.
            
         
               159.
            
            
               Der Rat hat auf der Grundlage des gesamten Betrags der nicht verbuchten Ausgaben einen Referenzbetrag von 94,65 Mio. Euro errechnet und hiervon ein Fünftel als Geldbuße festgesetzt.
            
         
               160.
            
            
               Spanien hält dem entgegen, der Rat hätte ausschließlich die nicht verbuchten Ausgaben für das Jahr 2011 berücksichtigen dürfen. Dies hätte zu einem Referenzbetrag von 43,1 Mio. Euro und einer Geldbuße in Höhe von 8,62 Mio. Euro geführt.
            
         
         
            2.
          Zur Auslegung von Art. 14 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678
      
      
               161.
            
            
               Soweit Spanien sich auf Art. 14 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 stützt, beruht diese Auffassung darauf, dass nach dieser Bestimmung der „höhere Wert“ maßgeblich ist. Daraus leitet Spanien ab, dass nur das Jahr berücksichtigt werden dürfe, in dem die gemeldeten von den tatsächlichen Daten am stärksten abwichen.
            
         
               162.
            
            
               Diese Auffassung überzeugt nicht, weil sich der in Art. 14 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 verwendete Begriff des „höheren Werts“ nicht auf die jährliche Abweichung bezieht, sondern auf die Auswirkungen der Verfälschung auf das Defizit oder den Schuldenstand. Denn der Referenzbetrag entspricht 5 % der Auswirkungen der Verfälschung der Darstellung entweder auf das öffentliche Defizit oder auf den öffentlichen Schuldenstand – maßgeblich ist der höhere Wert – für die Jahre, die von der Unterrichtung im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit erfasst werden.
            
         
               163.
            
            
               In den meisten Sprachfassungen (
                     56
                  ) ist dabei eben nicht der höchste, sondern der höhere Wert maßgeblich. Da sich jede Meldung auf mehrere Jahre bezieht, wäre bei einem Vergleich der jährlichen Abweichung aber zu erwarten, dass es mehrere höhere Werte gibt. So war im vorliegenden Fall jeder jährliche Abweichungsbetrag höher als der Abweichungsbetrag des Vorjahrs. Die Anwendbarkeit von Art. 14 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 setzt aber voraus, dass der maßgebliche Wert eindeutig bestimmbar ist.
            
         
               164.
            
            
               Darüber hinaus zeigt die Stellung dieses Merkmals in den meisten Sprachfassungen der Regelung, dass es sich auf mögliche Unterschiede in der Abweichung der Defizit- und Schuldenstandwerte bezieht, nicht aber auf die Unterschiede zwischen den jährlichen Werten. In der deutschen Fassung hat man sogar das eher ungewöhnliche Stilmittel eines Einschubs gewählt, um dies zu verdeutlichen. In anderen Sprachfassungen, insbesondere im Spanischen und in den Sprachen, die den Superlativ verwenden, ergibt sich diese Bedeutung zwanglos aus der Satzstruktur.
            
         
               165.
            
            
               Das im Wortlaut angelegte Auslegungsergebnis entspricht im Übrigen auch dem Ziel, eine angemessene Sanktion zu bestimmen. Wenn eine Verfälschung nur ein Jahr betrifft, ist der Verstoß offensichtlich von geringerem Gewicht, als wenn mehrere Jahre betroffen sind. Folglich wäre es unangemessen, die beiden Fälle gleich zu behandeln, indem man für die Bemessung der Sanktion nur ein bestimmtes Jahr heranzieht.
            
         
               166.
            
            
               Da es im vorliegenden Fall nur um eine einzige fehlerhafte Meldung geht, muss im Übrigen nicht geklärt werden, wie der Referenzbetrag gemäß Art. 14 Abs. 3 Buchst. d des Delegierten Beschlusses 2012/678 zu berechnen wäre, wenn verfälschte Zahlen wiederholt gemeldet würden.
            
         
         
            3.
          Zum Rückwirkungsverbot
      
      
               167.
            
            
               Zum anderen argumentiert Spanien implizit mit dem Rückwirkungsverbot. Da die Verordnung Nr. 1173/2011 erst am 13. Dezember 2011 in Kraft getreten sei, müsse das Verhalten Spaniens in den Jahren 2008 bis 2010 außer Betracht bleiben.
            
         
               168.
            
            
               Auch diese Argumentation ist nicht zielführend.
            
         
               169.
            
            
               Unabhängig davon, ob Mitgliedstaaten sich auf Art. 49 Abs. 1 Satz 1 der Charta berufen können, wo das Verbot der Rückwirkung im Zusammenhang mit Strafen geregelt ist, müssen sie keinesfalls rückwirkende Sanktionsregelungen hinnehmen. (
                     57
                  ) Eine andere Haltung wäre in einer Union des Rechts nicht akzeptabel.
            
         
               170.
            
            
               Vorliegend ist die Rüge einer Verletzung des Verbots der rückwirkenden Anwendung von Sanktionen jedoch unbegründet.
            
         
               171.
            
            
               Wie bereits dargelegt, wird die Geldbuße gemäß Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1173/2011 für die Übermittlung falscher Daten an die Kommission verhängt, nicht für die Verfälschung von Daten im Vorfeld der Übermittlung.
            
         
               172.
            
            
               Spanien übermittelte die sanktionierte VÜD-Mitteilung im März 2012 und damit nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1173/2011. Die darin für die Jahre 2008 bis 2011 aufgeführten Defizitdaten waren zum Zeitpunkt der Übermittlung falsch. Dass die fehlerhafte Anwendung der Verbuchungsregeln, die zu der falschen VÜD-Mitteilung führte, lange vor dem 13. Dezember 2011 begonnen hatte, ändert daran nichts.
            
         
               173.
            
            
               Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot läge nur vor, wenn der Rat auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 3 Buchst. d des Delegierten Beschlusses 2012/678 bei der Bemessung der Geldbuße berücksichtigt hätte, dass die VÜD-Meldungen in den Jahren 2008 bis 2011 ebenfalls verfälscht waren. Denn damit hätte er diese Mitteilungen mittelbar sanktioniert, obwohl die Verordnung Nr. 1173/2011 erst nach deren Übermittlung in Kraft getreten ist. Gemäß dem elften Erwägungsgrund des streitgegenständlichen Beschlusses hat der Rat die Fehlerhaftigkeit der Mitteilungen aus den Jahren 2008 bis 2011 aber gerade nicht in seine Abwägung eingestellt.
            
         
         
            4.
          Zwischenergebnis
      
      
               174.
            
            
               Somit hat der Rat den Referenzbetrag korrekt berechnet. Er hat weder die Vorgaben des Art. 14 Abs. 2 des Delegierten Beschlusses 2012/678 verkannt noch gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen.
            
         
               175.
            
            
               Der vierte Klagegrund ist folglich ebenfalls unbegründet.
            
         
         F. 
            Zusammenfassung
         
      
      
               176.
            
            
               Da keiner der von Spanien geltend gemachten Klagegründe durchgreifen würde, wäre die Klage in ihrer Gesamtheit als unbegründet abzuweisen, wenn der Gerichtshof den Rechtsstreit nicht an das Gericht verweist.
            
         
         VI. Kosten
      
      
               177.
            
            
               Falls der Gerichtshof meiner Auffassung folgt und die Rechtssache an das Gericht verweist, ist noch keine Kostenentscheidung zu treffen.
            
         
               178.
            
            
               Wenn der Gerichtshof jedoch diesen Rechtsstreit entscheidet, so ist nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da nach der von mir vorgeschlagenen Lösung der Rat obsiegen würde, wären Spanien die Kosten aufzuerlegen.
            
         
               179.
            
            
               Allerdings tragen nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Mitgliedstaaten und Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher würde die Kommission ihre eigenen Kosten tragen.
            
         
         VII. Ergebnis
      
      
               180.
            
            
               Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
               
                        1)
                     
                     
                        Die Rechtssache Spanien/Rat (C‑521/15) wird an das Gericht der Europäischen Union verwiesen.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.
                     
                  
         
               181.
            
            
               Für den Fall, dass der Gerichtshof diesem Vorschlag nicht folgt, schlage ich hilfsweise vor, die Klage abzuweisen und Spanien die Kosten aufzuerlegen, allerdings mit Ausnahme der Kosten der Kommission, weil sie diese selbst tragen muss.
            
         (
            1
         )	Originalsprache: Deutsch.
      (
            2
         )	Durchführungsbeschluss (EU) 2015/1289 des Rates vom 13. Juli 2015 zur Verhängung einer Geldbuße gegen Spanien wegen der Manipulation von Defizitdaten in der Autonomen Gemeinschaft Valencia (ABl. 2015, L 198, S. 19). Der Wortteil „Durchführungs-“ ist nachträglich in den Titel eingefügt worden (ABl. 2015, L 291, S. 10).
      (
            3
         )	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 (ABl. 2011, L 306, S. 1).
      (
            4
         )	Protokoll Nr. 12 zum EUV und AEUV.
      (
            5
         )	Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft (ABl. 1996, L 310, S. 1) (ESVG 1995). Die diese Verordnung ablösende Verordnung (EU) Nr. 549/2013 (ABl. 2013, L 174, S. 1) (ESVG 2010) ist auf den vorliegenden Fall noch nicht anwendbar.
      (
            6
         )	Die Kommission hat jüngst in einem Verfahren gegen Österreich einen Untersuchungsbericht veröffentlicht (COM[2017] 94 final), in dem sie eine Empfehlung an den Rat ankündigt.
      (
            7
         )	Beschluss 2004/407/EG, Euratom zur Änderung der Art. 51 und 54 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs (ABl. 2004, L 132, S. 5).
      (
            8
         )	Verordnung des Rates vom 25. Mai 2009 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (ABl. 2009, L 145, S. 1), vorliegend anwendbar in der durch die Verordnung (EU) Nr. 679/2010 des Rates vom 26. Juli 2010 (ABl. 2010, L 198, S. 1) geänderten Fassung.
      (
            9
         )	Delegierter Beschluss der Kommission vom 29. Juni 2012 (ABl. 2012, L 306, S. 21).
      (
            10
         )	Bericht der Kommission über die gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates über die wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im Euro-Währungsgebiet durchgeführte Untersuchung im Hinblick auf die Manipulation von Statistiken in Spanien (Beschluss der Kommission vom 11. Juli 2014) (COM[2015] 211 final).
      (
            11
         )	Siehe oben, Fn. 2.
      (
            12
         )	Vgl. Urteil vom 17. März 2005, Kommission/AMI Semiconductor Belgium u. a. (C‑294/02, EU:C:2005:172, Rn. 49), und Beschluss vom 14. Juli 2005, Schweiz/Kommission (C‑70/04, nicht veröffentlicht, EU:C:2005:468, Rn. 18).
      (
            13
         )	Vgl. für die Klagebefugnis Einzelner etwa die Urteile vom 5. Mai 1977, Koninklijke Scholten Honig/Rat und Kommission (101/76, EU:C:1977:70, Rn. 5/7 bis 8/11), und vom 19. Dezember 2012, Kommission/Planet (C‑314/11 P, EU:C:2012:823, Rn. 94 und 95). Vgl. zum Versäumnis, einen Durchführungsbeschluss als solchen zu bezeichnen, meine Schlussanträge in den Rechtssachen Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux u. a. sowie Esso Italiana u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14 und C‑389/14, EU:C:2015:754, Nr. 177).
      (
            14
         )	Urteil vom 1. März 2016, National Iranian Oil Company/Rat (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, Rn. 66).
      (
            15
         )	Urteil vom 1. März 2016, National Iranian Oil Company/Rat (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, Rn. 36), zuvor bereits Urteile vom 24. Oktober 1989, Kommission/Rat (16/88, EU:C:1989:397, Rn. 11), zu Art. 145 dritter Spiegelstrich EWG-Vertrag, und vom 23. Februar 2006, Kommission/Parlament und Rat (C‑122/04, EU:C:2006:134, Rn. 36 und 37), zu Art. 202 dritter Spiegelstrich EGV, beides Vorgängernormen zu Art. 291 Abs. 2 AEUV.
      (
            16
         )	Wobei anzumerken ist, dass die Zuständigkeit des Gerichts aufgrund der Rückausnahmen des Art. 51 Abs. 1 Buchst. a der Satzung bisher anscheinend noch nie angewandt wurde.
      (
            17
         )	Das Urteil vom 13. Juli 2004, Kommission/Rat (C‑27/04, EU:C:2004:436), ist allerdings kein Beleg für die Zuständigkeit des Gerichtshofs, da die heutige Abgrenzung der Zuständigkeiten damals noch nicht anwendbar war und die Zuständigkeit des Gerichtshofs im Fall ihrer Anwendung aus Art. 51 Abs. 2 der Satzung folgen würde.
      (
            18
         )	Urteil vom 22. Januar 2014, Vereinigtes Königreich/Rat und Parlament (C‑270/12, EU:C:2014:18, Rn. 78 bis 86).
      (
            19
         )	Urteil vom 15. Januar 2014, Kommission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, Rn. 50 und 51).
      (
            20
         )	Urteil vom 15. Januar 2014, Kommission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, Rn. 77 und 78).
      (
            21
         )	Siehe etwa Urteile vom 29. April 2004, Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, Rn. 64), vom 16. Juli 2009, Infopaq International (C‑5/08, EU:C:2009:465, Rn. 56), und vom 8. März 2017, Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, Rn. 49).
      (
            22
         )	Vgl. Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, Rn. 55 bis 58).
      (
            23
         )	Dritter Erwägungsgrund des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 24. Oktober 1988 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1988, L 319, S. 1).
      (
            24
         )	Siehe dazu Art. 11b Abs. 2 der Verordnung Nr. 479/2009.
      (
            25
         )	Art. 11a Satz 1 und Art. 11b Abs. 1 der Verordnung Nr. 479/2009.
      (
            26
         )	Bericht der Kommission (zitiert in Fn. 10, S. 8).
      (
            27
         )	Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (Anhang F.1 zur Antwort Spaniens auf den Streithilfeschriftsatz der Kommission).
      (
            28
         )	Urteile vom 21. September 2000, Mediocurso/Kommission (C‑462/98 P, EU:C:2000:480, Rn. 36), vom 9. Juni 2005, Spanien/Kommission (C‑287/02, EU:C:2005:368, Rn. 37), und vom 17. März 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, Rn. 33).
      (
            29
         )	Urteile vom 15. Oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij u. a./Kommission (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P bis C‑252/99 P und C‑254/99 P, EU:C:2002:582, Rn. 181 bis 183), und vom 21. September 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Kommission (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, Rn. 38).
      (
            30
         )	Urteil vom 15. Oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij u. a./Kommission (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P bis C‑252/99 P und C‑254/99 P, EU:C:2002:582, Rn. 183).
      (
            31
         )	Urteile vom 17. Oktober 1989, Dow Benelux/Kommission (85/87, EU:C:1989:379, Rn. 17 und 18), vom 15. Oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij u. a./Kommission (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P bis C‑252/99 P und C‑254/99 P, EU:C:2002:582, Rn. 298 und 299), sowie vom 22. Oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, Rn. 48).
      (
            32
         )	Urteile vom 17. Oktober 1989, Dow Benelux/Kommission (85/87, EU:C:1989:379, Rn. 19), und vom 15. Oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij u. a./Kommission (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P bis C‑252/99 P und C‑254/99 P, EU:C:2002:582, Rn. 301).
      (
            33
         )	Siehe oben, Nrn. 65 ff.
      (
            34
         )	Vgl. Urteil vom 21. September 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Kommission (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, Rn. 56 ff.).
      (
            35
         )	Vgl. zum Wettbewerbsrecht Urteil vom 25. Januar 2007, Dalmine/Kommission (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, Rn. 60).
      (
            36
         )	Urteile vom 18. Oktober 1989, Orkem/Kommission (374/87, EU:C:1989:387, Rn. 34 und 35), und vom 7. Januar 2004, Aalborg Portland u. a./Kommission (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P und C‑219/00 P, EU:C:2004:6, Rn. 65).
      (
            37
         )	Vgl. für das Vertragsverletzungsverfahren Urteile vom 11. Dezember 1985, Kommission/Griechenland (192/84, EU:C:1985:497, Rn. 19), vom 9. November 1999, Kommission/Italien (C‑365/97, EU:C:1999:544, Rn. 85), vom 13. Juli 2004, Kommission/Italien (C‑82/03, EU:C:2004:433, Rn. 15), vom 26. April 2005, Kommission/Irland (C‑494/01, EU:C:2005:250, Rn. 41 sowie 197 und 198), und vom 5. Oktober 2006, Kommission/Belgien (C‑275/04, EU:C:2006:641, Rn. 82).
      (
            38
         )	Urteil vom 6. November 2008, Niederlande/Kommission (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, Rn. 56). Vgl. auch Urteil vom 16. April 2013, Spanien und Italien/Rat (C‑274/11 und C‑295/11, EU:C:2013:240, Rn. 54).
      (
            39
         )	Vgl. Urteile vom 11. Juli 2013, Ziegler/Kommission (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, Rn. 155), und vom 19. Februar 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlament (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, Rn. 46).
      (
            40
         )	Siehe meine Schlussanträge in der Rechtssache Ziegler/Kommission (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, Nr. 145).
      (
            41
         )	Siehe z. B. Urteil vom 4. Mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung). Zur Formulierung vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, Nr. 98), angelehnt an den französischen Conseil constitutionnel, Entscheidungen Nr. 2015-527 QPC vom 22. Dezember 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, Rn. 4 und 12) und Nr. 2016-536 QPC vom 19. Februar 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, Rn. 3 und 10); ähnlich der französische Conseil d’État, Urteil Nr. 317827 vom 26. Oktober 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); siehe auch das deutsche Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 120, 274, 318 und 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, Rn. 218).
      (
            42
         )	Vgl. zum Verwaltungsaufwand beim Datenschutz Urteil vom 7. Mai 2009, Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, Rn. 59 ff.), sowie entsprechend beim Zugang zu Dokumenten Urteile vom 6. Dezember 2001, Rat/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, Rn. 30), und vom 2. Oktober 2014, Strack/Kommission (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, Rn. 28).
      (
            43
         )	Zur Notwendigkeit von Revisionen aus diesem Grund https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.
      (
            44
         )	D. h. nicht zu dem Zeitpunkt, zu dem sie angefallen waren – unter Verstoß gegen den Grundsatz der Periodenabgrenzung (Ziff. 1.57 des ESVG 1995).
      (
            45
         )	Urteile vom 26. Februar 1976, Kommission/Italien (52/75, EU:C:1976:29, Rn. 11), vom 29. März 2001, Portugal/Kommission (C‑163/99, EU:C:2001:189, Rn. 22), und vom 19. November 2009, Kommission/Finnland (C‑118/07, EU:C:2009:715, Rn. 48.)
      (
            46
         )	KOM(2010) 524 endgültig.
      (
            47
         )	Ratsdokument Nr. 11480/11, dort Art. 6a und dritter Erwägungsgrund.
      (
            48
         )	Abänderungen des Europäischen Parlaments vom 23. Juni 2011 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im Euroraum (P7_TA[2011]0290).
      (
            49
         )	Dokument A7-0180/2011.
      (
            50
         )	Besonders deutlich wird dies in der französischen Sprachfassung des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1173/2011: „… État membre qui a … fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au …“ In der deutschen und englischen Sprachfassung ist etwas weniger klar von falscher Darstellung von Daten die Rede. Die spanische Sprachfassung knüpft demgegenüber ausdrücklich an die Verfälschung an: „… Estado miembro que … tergiverse datos relativos al …“
      (
            51
         )	13. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 1173/2011.
      (
            52
         )	Aus der deutschen, spanischen und französischen Sprachfassung geht dies klar hervor. Die englische Sprachfassung ist demgegenüber missverständlich: „An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care.“
      (
            53
         )	Urteile vom 13. Dezember 1991, Kommission/Italien (C‑33/90, EU:C:1991:476, Rn. 24), und vom 1. April 2008, Gouvernement de la Communauté française und Gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, Rn. 58).
      (
            54
         )	Art. 3 des VÜD-Protokolls lautet: „Um die Wirksamkeit des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit zu gewährleisten, sind die Regierungen der Mitgliedstaaten im Rahmen dieses Verfahrens für die Defizite des Staatssektors im Sinne von Art. 2 erster Spiegelstrich verantwortlich. Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die innerstaatlichen Verfahren im Haushaltsbereich sie in die Lage versetzen, ihre sich aus den Verträgen ergebenden Verpflichtungen in diesem Bereich zu erfüllen. Die Mitgliedstaaten müssen ihre geplanten und tatsächlichen Defizite und die Höhe ihres Schuldenstands der Kommission unverzüglich und regelmäßig mitteilen.“ In Art. 2 erster Spiegelstrich wird der Begriff „öffentlich“ definiert als „zum Staat, d. h. zum Zentralstaat (Zentralregierung), zu regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder Sozialversicherungseinrichtungen gehörig.“
      (
            55
         )	Dazu oben, Nr. 129.
      (
            56
         )	Nur die dänische, die estnische und die schwedische Fassung scheinen den Superlativ statt des Komparativs zu verwenden.
      (
            57
         )	Urteil vom 11. Dezember 2012, Kommission/Spanien (C‑610/10, EU:C:2012:781, Rn. 51).