CELEX: 62009CC0325
Language: nl
Date: 2011-02-17
Title: Conclusie van advocaat-generaal Trstenjak van 17 februari 2011. # Secretary of State for Work and Pensions tegen Maria Dias. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) - Verenigd Koninkrijk. # Vrij verkeer van personen - Richtlijn 2004/38/EG - Artikel 16 - Duurzaam verblijfsrecht - Perioden die zijn vervuld vóór omzetting van die richtlijn - Legaal verblijf - Verblijf enkel gebaseerd op verblijfskaart die uit hoofde van richtlijn 68/360/EEG is afgegeven en zonder aan dat de voorwaarden voor enig verblijfsrecht is voldaan. # Zaak C-325/09.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      V. TRSTENJAK
      van 17 februari 2011 (1)
      
      Zaak C‑325/09
      Secretary of State for the Home Department
      tegen
      Maria Dias
      [verzoek van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]
      „Vrij verkeer van personen – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 16 – Duurzaam verblijfsrecht – Inaanmerkingneming van perioden van verblijf die vóór de afloop van de termijn voor de omzetting van de richtlijn op 30 april
         2006 zijn geëindigd – Legaal verblijf – Gevolgen van een verblijf dat niet legaal is in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 en dat volgt op een legaal
         verblijf van vijf jaar in de zin van die bepaling”
      1.        Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de Court of Appeal (hierna: „verwijzende rechter”) het Hof
         opnieuw om uitlegging van artikel 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende
         het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden,
         tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG,
         75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (hierna: „richtlijn 2004/38” of „richtlijn”).(2) Volgens lid 1, eerste volzin, van die bepaling heeft iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van
         vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht.
      
      2.        De onderhavige zaak houdt nauw verband met de zaak Lassal, waarin het Hof op 7 oktober 2010 uitspraak heeft gedaan.(3) Ook in casu gaat het namelijk om de vraag in hoeverre in het kader van artikel 16 van de richtlijn perioden van verblijf
         die zijn geëindigd vóór de afloop van de termijn voor de omzetting van de richtlijn in nationaal recht op 30 april 2006, in
         aanmerking moeten worden genomen. Daarnaast is in casu nog aan de orde, of een burger van de Unie tevens een duurzaam verblijfsrecht
         kan verkrijgen indien hij aansluitend aan een legaal ononderbroken verblijf van meer dan vijf jaar in het gastland, er nog
         ruim een jaar verblijft, waarin hij weliswaar geen verblijfsrecht genoot krachtens het destijds toepasselijke Unierecht, maar
         wel beschikte over een door de nationale autoriteiten afgegeven en niet ingenomen verblijfskaart. Deze zaak biedt het Hof
         de gelegenheid zijn rechtspraak betreffende artikel 16 van de richtlijn verder te ontwikkelen.
      
      I –    Toepasselijk recht
      A –    Unierecht(4)
      
      1.      Primair recht
      3.        Artikel 12, lid 1, EG bepaalt:
      
      „Binnen de werkingssfeer van dit Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op
         grond van nationaliteit verboden.”
      
      4.        Artikel 18 EG bepaalt:
      
      „1.      Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud
         van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
      
      2.      Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en dit Verdrag niet in de
         daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, kan de Raad bepalingen vaststellen die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten
         vergemakkelijken. Hij neemt een besluit volgens de procedure van artikel 251.
      
      3.      Lid 2 is niet van toepassing op de bepalingen inzake paspoorten, identiteitskaarten, verblijfstitels of andere daarmee gelijkgestelde
         documenten, noch op de bepalingen inzake sociale zekerheid of sociale bescherming.”
      
      2.      Afgeleid recht
      a)      Richtlijn 2004/38
      5.        De punten 1 tot en met 3 van de considerans luiden als volgt:
      
      „(1)      Burgerschap van de Unie verleent iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van het Verdrag en de maatregelen tot uitvoering
         daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.
      
      (2)      Het vrij verkeer van personen is een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt, die een ruimte zonder binnengrenzen
         omvat waarin vrijheid is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag.
      
      (3)      Burgerschap van de Unie dient de fundamentele status te zijn van onderdanen van de lidstaten die hun recht van vrij verkeer
         en verblijf uitoefenen. Derhalve moeten de bestaande gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld
         voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van
         de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken.”
      
      6.        De punten 17 en 18 van de considerans luiden als volgt:
      
      „(17) Het recht van een duurzaam verblijf voor burgers van de Unie die ervoor gekozen hebben zich in een andere lidstaat blijvend
         te vestigen, zou het gevoel van Unieburgerschap versterken en is een kernelement voor het bevorderen van de sociale samenhang,
         zijnde een fundamentele doelstelling van de Unie. Daarom moet worden voorzien in een duurzaam verblijfsrecht voor alle burgers
         van de Unie en hun familieleden die in overeenstemming met de voorwaarden van deze richtlijn gedurende een ononderbroken periode
         van vijf jaar in het gastland verblijf hebben gehad en die niet onderworpen zijn geweest aan een verwijderingsmaatregel.
      
      (18)      Met het oog op de totstandbrenging van een effectief mechanisme voor de integratie in de samenleving van het gastland waar
         de burger van de Unie woont, mogen, wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal verworven is geen voorwaarden meer worden
         gesteld.”
      
      7.        Artikel 7 bepaalt:
      
      „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden
      1.      Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
      a)      indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
      b)      indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens
         hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten
         in het gastland volledig dekt, of
      
      [...]
      3.      Voor de toepassing van lid 1, onder a, behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de
         volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
      
      a)      hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
      b)      hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft
         zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
      
      c)      hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst
         voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende
         bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden
         behouden;
      
      d)      hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer
         in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
      
      [...]”
      8.        Artikel 14, lid 3, bepaalt:
      
      „Een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland leidt niet automatisch
         tot een verwijderingsmaatregel.”
      
      9.        Artikel 16 bevat de algemene regel betreffende het duurzame verblijfsrecht en bepaalt het volgende:
      
      „Algemene regel voor burgers van de Unie en hun familieleden
      1.      Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland
         heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.
      
      [...]
      3.      Het ononderbroken karakter van het verblijf wordt niet beïnvloed door tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden
         per jaar, door afwezigheden van langere duur voor de vervulling van militaire verplichtingen, door één afwezigheid van ten
         hoogste twaalf achtereenvolgende maanden om belangrijke redenen, zoals zwangerschap en bevalling, ernstige ziekte, studie
         of beroepsopleiding, noch door uitzending om werkzaamheden te verrichten in een andere lidstaat of een derde land.
      
      4.      Wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal is verkregen, kan het slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan
         twee achtereenvolgende jaren uit het gastland.”
      
      10.      Artikel 24 bepaalt:
      
      „Gelijke behandeling
      1.      Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van
         de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het
         Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit
         van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
      
      2.      In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie
         maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht
         om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding,
         in de vorm van een studiebeurs of ‑lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status
         hebben behouden, en hun familieleden.”
      
      11.      Artikel 37 bepaalt:
      
      „Gunstiger nationale bepalingen
      Het bepaalde in deze richtlijn geldt onverminderd de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat die eventueel
         gunstiger zijn voor de personen waarop deze richtlijn betrekking heeft.”
      
      12.      Artikel 38 bepaalt:
      
      „Intrekking
      1.      De artikelen 10 en 11 van verordening (EEG) nr. 1612/68 worden met ingang van 30 april 2006 geschrapt.
      2.      De richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG worden
         met ingang van 30 april 2006 ingetrokken.
      
      3.      Verwijzingen naar de ingetrokken bepalingen worden gelezen als verwijzingen naar deze richtlijn.”
      13.      Volgens artikel 40, lid 1, dienen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden
         om uiterlijk op 30 april 2006 aan die richtlijn te voldoen.
      
      b)      Richtlijn 68/360
      14.      Artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van
         de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap(5) bepaalt:
      
      „1.      De lidstaten kennen het recht van verblijf op hun grondgebied toe aan de in artikel 1 bedoelde personen die de hierna in lid 3
         genoemde documenten kunnen overleggen. 
      
      2.      Het recht van verblijf wordt vastgesteld door de afgifte van een document, genoemd 'verblijfskaart van een onderdaan van een
         lidstaat der E.E.G.'. In dit document moet worden vermeld dat het werd afgegeven uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1612/68
         en van de maatregelen die de lidstaten krachtens deze richtlijn hebben genomen. De tekst van deze vermelding is weergegeven
         in de bijlage van deze richtlijn.”
      
      15.      Artikel 6, lid 1, bepaalt:
      
      „De verblijfskaart: 
      a)      moet geldig zijn voor het gehele grondgebied van de lidstaat die haar heeft afgegeven; 
      b)      moet een geldigheidsduur hebben van ten minste vijf jaar, te rekenen vanaf de datum van afgifte, en zonder meer kunnen worden
         verlengd.”
      
      16.      Artikel 7, lid 1, bepaalt:
      
      „De nog geldige verblijfskaart kan niet worden ingetrokken enkel op grond van het feit dat de werknemer niet langer tewerkgesteld
         is, doordat hij als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is, ofwel doordat hij onvrijwillig werkloos is
         en dit naar behoren is geconstateerd door de bevoegde dienst voor de arbeidsvoorziening.”
      
      B –    Nationaal recht
      17.      Volgens het relevante nationale recht is inkomenssteun een uitkering met middelentoets voor personen tussen 16 en 59 jaar
         die geen uitkering voor werkzoekenden behoeven aan te vragen omdat zij bijvoorbeeld in een gevorderd stadium van de zwangerschap
         verkeren, arbeidsongeschikt of alleenstaande ouder zijn.
      
      18.      Het recht op inkomenssteun is geregeld in de Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (wet socialezekerheidsbijdragen
         en ‑uitkeringen; hierna: „Act van 1992”). Volgens Section 124, lid 1, sub b, van die Act wordt de uitkering verstrekt indien
         het inkomen van de betrokkene het „toepasselijke bedrag” niet overschrijdt, waarbij het „toepasselijke bedrag” het bedrag
         of het totaal van de bedragen is dat met betrekking tot die uitkering wordt vastgesteld (Section 135, lid 1, van de Act van
         1992). Volgens Section 135, lid 2, van de Act van 1992 houdt de bevoegdheid tot vaststelling van de toepasselijke bedragen
         ook de bevoegdheid in om deze op nul te stellen. 
      
      19.      Het toepasselijke bedrag voor een persoon uit het buitenland („person from abroad”) is in de Regulations 21 en 21AA van en
         bijlage 7 bij de Income Support (General) Regulations 1987 (algemene regeling inkomenssteun; hierna: „Regulations van 1987”)
         vastgesteld op nul, hetgeen erop neerkomt dat een dergelijke persoon geen recht heeft op inkomenssteun. 
      
      20.      Een „persoon uit het buitenland” is in Regulation 21AA, lid 1, van de Regulations van 1987 gedefinieerd als een aanvrager
         die niet zijn normale verblijfplaats heeft in het Verenigd Koninkrijk, de Kanaaleilanden, het eiland Man of de Republiek Ierland.
         
      
      Volgens het tweede lid van die bepaling heeft een aanvrager slechts dan zijn normale verblijfplaats in het Verenigd Koninkrijk,
         de Kanaaleilanden, het eiland Man of de Republiek Ierland indien hij in die gebieden een verblijfsrecht heeft dat niet is
         genoemd in het derde lid.
      
      21.      Overeenkomstig het derde lid van die bepaling zijn in het bijzonder de volgende verblijfsrechten uitgesloten:
      
      –        verblijfsrechten die op het recht van een burger van de Unie op verblijf in een andere dan zijn eigen staat voor een eerste
         periode van drie maanden gebaseerd zijn,
      
      –        verblijfsrechten die gebaseerd zijn op het recht van een burger van de Unie op verblijf gedurende de daaropvolgende periode,
         voor zover zij werkzoekenden of leden van hun gezin zijn.
      
      22.      Regulation 21AA, lid 4, van de Regulations van 1987 bepaalt dat bepaalde personen niet als „persoon uit het buitenland” gelden
         en dus recht hebben op inkomenssteun. Hiertoe behoren met name burgers van de Unie die werknemer of anderszins economisch
         onafhankelijk zijn. 
      
      II – Feiten en hoofdgeding
      23.      Maria Dias heeft de Portugese nationaliteit en is ongehuwd. Zij kwam in januari 1998 met haar twee kinderen naar het Verenigd
         Koninkrijk waar zij meteen werk vond. De twee kinderen waarmee zij naar het Verenigd Koninkrijk is gekomen, zijn inmiddels
         volwassen en wonen niet meer bij haar. 
      
      24.      Het verblijf van Dias in het Verenigd Koninkrijk kan in de volgende perioden worden onderverdeeld:
      
      –        Van januari 1998 tot de zomer van 2002 (hierna: „periode 1”) was zij werkneemster.
      –        Van de zomer van 2002 tot 17 april 2003 (hierna: „periode 2”) was zij met zwangerschapsverlof. Haar jongste kind werd geboren
         op 7 oktober 2002.
      
      –        Na afloop van haar zwangerschapsverlof besloot zij vrijwillig voorlopig niet weer te gaan werken, en zorgde zij van 18 april
         2003 tot 25 april 2004 (hierna: „periode 3”) voor haar jongste kind. Gedurende die periode ontving zij overeenkomstig de destijds
         vigerende nationale bepalingen(6) inkomenssteun.
      
      –        Van 26 april 2004 tot 23 maart 2007 (hierna: „periode 4”) hervatte zij haar werk en was dus opnieuw werkneemster. 
      –        Sinds 24 maart 2007 (hierna: „periode 5”) is Dias werkloos.
      25.      Op 13 mei 2000 (dat wil zeggen in periode 1) gaf de Home Office (ministerie van Binnenlandse Zaken) aan Dias een verblijfskaart
         af. Deze luidde als volgt: 
      
      „Verblijfskaart van een onderdaan van een lidstaat der EEG
      Deze kaart is afgegeven uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 oktober
         1968 en van de maatregelen genomen ter uitvoering van de richtlijn van de Raad van 15 oktober 1968 [richtlijn 68/360].
      
      Overeenkomstig bovengenoemde verordening heeft de houder van deze kaart het recht arbeid in loondienst te aanvaarden onder
         dezelfde voorwaarden als werknemers uit het Verenigd Koninkrijk en deze arbeid te verrichten op het grondgebied van het Verenigd
         Koninkrijk. 
      
      U wordt geadviseerd om, telkens wanneer u het Verenigd Koninkrijk binnenkomt of verlaat, deze kaart te tonen aan de Immigration
         Officer.”
      
      26.      Voornoemd document was geldig van 13 mei 2000 tot 13 mei 2005. In het document werd de houder met name op het volgende geattendeerd:
      
      „De geldigheidsduur van deze kaart is de tijdlimiet voor uw verblijf in het Verenigd Koninkrijk. Behoudens intrekking is deze
         tijdlimiet van toepassing bij elke toestemming het land binnen te komen na een afwezigheid uit het Verenigd Koninkrijk gedurende
         de geldigheidsduur van deze kaart.”
      
      27.      Op 26 maart 2007, dus tijdens periode 5 en na afloop van de termijn voor de omzetting van de richtlijn op 30 april 2006, diende
         Dias een verzoek om inkomenssteun in. Volgens het op dat tijdstip toepasselijke nationale recht hing de beslissing op haar
         verzoek af van de vraag of zij op dat tijdstip reeds een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn
         2004/38 had verworven. 
      
      28.      Nadat haar verzoek was afgewezen, ging Dias tegen die beslissing in beroep bij de Social Security Commissioner. Deze stelde
         vast dat het verzoek van Dias om inkomenssteun gegrond was, aangezien zij een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16
         van de richtlijn had. Het verblijf van Dias tijdens de perioden 1 en 2, dat wil zeggen van begin januari 1998 tot 17 april
         2003, telde weliswaar niet mee, aangezien uit hoofde van artikel 16, lid 1, van de richtlijn alleen perioden van verblijf
         in aanmerking kunnen worden genomen die zijn geëindigd na 30 april 2006, dat wil zeggen na afloop van de termijn voor de omzetting
         van die richtlijn. Het verblijf van Dias in de perioden 3 en 4 kon daarentegen wel in aanmerking worden genomen. Alhoewel
         Dias in periode 3 geen werkneemster en ook niet financieel onafhankelijk was geweest, genoot zij op grond van de door de nationale
         autoriteiten afgegeven verblijfsvergunning een recht op verblijf. Bovendien had zij tijdens die periode ook rechtstreeks uit
         hoofde van artikel 18 EG een verblijfsrecht. 
      
      29.      Tegen die beslissing van de Social Security Commissioner is door de Secretary of State en vervolgens ook door Dias beroep
         ingesteld bij de verwijzende rechter. In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing komt de verwijzende rechter tot het volgende
         voorlopige oordeel:
      
      30.      Om te beginnen zijn zowel artikel 16, lid 1, als artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 van toepassing op perioden van verblijf
         die zijn geëindigd vóór 30 april 2006, voor zover deze voldeden aan de destijds vigerende Uniewetgeving. Aangezien Dias van
         begin januari 1998 tot 17 april 2003 gedurende meer dan vijf jaar legaal en ononderbroken in de zin van artikel 16, lid 1,
         van de richtlijn in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven, is voor haar op 30 april 2006 een duurzaam verblijfsrecht ontstaan.
         De verwijzende rechter heeft zijn definitieve beslissing ter zake echter uitgesteld tot de uitspraak van het Hof in de zaak
         Lassal.
      
      31.      Tevens is de verwijzende rechter ingegaan op de vraag of ook periode 3 moet worden gekwalificeerd als legaal verblijf in de
         zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn. Dias was in die periode geen werkneemster. Het loutere feit dat de verblijfskaart
         die Dias van de nationale autoriteiten had ontvangen, voor die periode geldig was, is niet voldoende om deze periode als legaal
         in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 aan te merken. Aangezien de verwijzende rechter echter nog twijfels
         heeft, heeft hij zijn eindbeslissing aangehouden en de volgende prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof:
      
      „Heeft een burger van de Unie die in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan is, vóór de omzetting van richtlijn 2004/38/EG
         houder was van een krachtens artikel 4, lid 2, van richtlijn 68/360/EEG geldig afgegeven verblijfskaart, maar gedurende de
         looptijd van de verblijfskaart bepaalde tijd vrijwillig werkloos was en niet in haar levensonderhoud kon voorzien en niet
         aan de voorwaarden voor afgifte van een dergelijke verblijfskaart voldeed, in die periode op grond van het enkele houderschap
         van de verblijfskaart ‚legaal in het gastland’ verbleven met het oog op de latere verkrijging van een duurzaam verblijfsrecht
         krachtens artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38?”
      
      32.      Voor het geval dat uit artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 geen duurzaam verblijfsrecht voortvloeit, stelt de verwijzende
         rechter de vraag aan de orde of Dias ook rechtstreeks uit artikel 18 EG een verblijfsrecht kan afleiden, en heeft hij derhalve
         de volgende prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof:
      
      „Indien een tijdvak van vijf jaar ononderbroken verblijf als werknemer voorafgaand aan 30 april 2006 niet volstaat om het
         in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 voorziene duurzame verblijfsrecht te doen ontstaan, doet dit ononderbroken verblijf
         als werknemer dan rechtstreeks krachtens artikel 18, lid 1, EG een duurzaam verblijfsrecht ontstaan op grond dat de richtlijn
         een lacune vertoont?”
      
      III – Procedure voor het Hof
      33.      Dias, het Verenigd Koninkrijk, de Portugese Republiek, het Koninkrijk Denemarken, alsmede de Commissie hebben schriftelijke
         opmerkingen ingediend binnen de in artikel 23 van het Statuut van het Hof genoemde termijn.
      
      34.      Aan de terechtzitting op 16 december 2010 is deelgenomen door de vertegenwoordigers van Dias, het Verenigd Koninkrijk en de
         Commissie. 
      
      IV – Voornaamste argumenten van partijen
      A –    Inaanmerkingneming van perioden van verblijf vóór 30 april 2006
      35.      Volgens Dias, de Portugese regering en de Commissie dienen in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ook perioden van verblijf in aanmerking te worden genomen, die
         zijn geëindigd vóór 30 april 2006. Dit betekent dat Dias aan de voorwaarden van die bepaling heeft voldaan, aangezien zij
         van begin januari 1998 tot 17 april 2003 meer dan vijf jaar legaal en ononderbroken in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven
         en daardoor de integratiegraad heeft bereikt die voor verwerving van een duurzaam verblijfsrecht noodzakelijk is. Dias verwijst
         naar de opmerkingen van de Child Poverty Action Group, die in de zaak Lassal is tussengekomen, en de Commissie naar haar eigen opmerkingen in die zaak. De Portugese regering wijst
         erop dat richtlijn 2004/38 de vóór haar inwerkingtreding bestaande regelingen heeft gecodificeerd. Aangezien de richtlijn
         volgens punt 3 van de considerans ervan beoogt het recht van vrij verkeer te vereenvoudigen en te versterken, kan zij niet
         aldus worden uitgelegd dat hieruit minder rechten voortvloeien dan uit de reeds bestaande regelingen. 
      
      36.      Ter terechtzitting heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk erop gewezen dat zij in het licht van het arrest Lassal thans ook ervan uitgaat dat het verblijf van Dias in de perioden 1
         en 2 in aanmerking kan worden genomen en dat Dias derhalve een duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen.
      
      37.      De Deense regering is van mening dat in het kader van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 geen rekening kan worden gehouden met vóór 30 april
         2006 geëindigde perioden van verblijf. Dat in de richtlijn niet is bepaald dat perioden van verblijf vóór 30 april 2006 in
         aanmerking worden genomen, is geen onbewuste lacune van de richtlijn, maar een bewuste beslissing van de wetgever van de Unie.
         Het duurzame verblijfsrecht van artikel 16 van richtlijn 2004/38 is namelijk een nieuw recht dat pas door die richtlijn is
         ingevoerd.
      
      B –    De eerste prejudiciële vraag
      38.      Volgens Dias en de Portugese regering was het verblijf van Dias in periode 3 legaal in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38. 
      
      39.      Dias stelt om te beginnen dat die bepaling naar de letter ook de mogelijkheid biedt om perioden van verblijf in aanmerking
         te nemen die weliswaar niet volgens het Unierecht, maar wel volgens de nationale wetgeving legaal waren. Haar is door de nationale
         autoriteiten een verblijfskaart verleend overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 68/360, die voor periode 3 geldig was. Derhalve
         heeft zij tijdens periode 3 legaal in het Verenigd Koninkrijk verbleven. Dit vindt steun in een vergelijking van de bepalingen
         van richtlijn 68/360 met de artikelen 1 en 3 van richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht.(7) Hier kan ook niet tegenin worden gebracht dat een overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 68/360 afgegeven verblijfskaart
         volgens de rechtspraak slechts een declaratoir karakter heeft. Uit die rechtspraak volgt namelijk alleen maar dat een op het
         Unierecht gebaseerd verblijfsrecht niet van de naleving van de nationale procedure afhangt, maar niet omgekeerd, dat een nationale
         verblijfsvergunning geen enkel belang heeft. Voorts zijn in casu niet de bepalingen inzake de inschrijving in de zin van artikel 8
         van richtlijn 2004/38 relevant, maar uitsluitend die betreffende de verblijfsvergunning overeenkomstig richtlijn 68/360. Voorts
         volgt noch uit artikel 16 van richtlijn 2004/38, noch uit punt 17 van haar considerans dat voor een legaal verblijf in de
         zin van artikel 16, lid 1, moet zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 7 van die richtlijn. De richtlijn mag gezien haar
         strekking ook niet eng worden uitgelegd. Zij mag met name niet aldus worden uitgelegd dat de werking van artikel 18 EG of
         het hiermee nagestreefde doel van bevordering van de sociale samenhang worden belemmerd. Ten slotte bestaat er geen verband
         tussen artikel 16 en artikel 7 van de richtlijn, zodat het voor de eerstgenoemde bepaling niet per se relevant is of het verblijf
         in overeenstemming was met de laatstgenoemde bepaling.
      
      40.      De Portugese regering stelt dat Dias tijdens periode 3 haar status van werkneemster niet heeft verloren. Alhoewel zij vrijwillig
         werkloos was, deed zij dit om haar zes maanden oude kind te kunnen verzorgen, en was zij nog steeds geïntegreerd in de arbeidsmarkt
         van het Verenigd Koninkrijk. Door de nationale verblijfskaart werd het uit haar hoedanigheid van werkneemster voortvloeiende
         recht alleen maar bekrachtigd.
      
      41.      Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Deense regering en de Commissie was Dias' verblijf in periode 3 geen legaal verblijf in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/38. Dat haar verblijf was
         gebaseerd op een door de nationale instanties afgegeven verblijfskaart, volstaat hiervoor niet. 
      
      42.      De Deense regering en de Commissie wijzen om te beginnen erop dat een en ander voortvloeit uit punt 17 van de considerans
         van de richtlijn, waarin wordt verklaard dat het verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, ervan in overeenstemming moet zijn
         met de voorwaarden van de richtlijn. Voorts komen burgers van de Unie volgens artikel 14, lid 2, van de richtlijn slechts
         dan in het genot van een verblijfsrecht wanneer zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 7 ervan. De Deense regering stelt
         bovendien dat de richtlijn de reeds bestaande Unierechtelijke verblijfsrechten consolideert. De Commissie benadrukt ten slotte
         dat het duurzame verblijfsrecht van artikel 16, lid 1, van de richtlijn de meest gunstige status is die kan worden toegekend
         aan een burger van de Unie uit een andere lidstaat en derhalve een grote mate van integratie vereist. 
      
      43.      Ten tweede wijzen de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Deense regering en de Commissie erop dat de door de nationale
         autoriteiten afgegeven verblijfskaart niet relevant is. Deze vormt alleen maar een declaratoire erkenning van het feit dat
         Dias over een verblijfsrecht op grond van de betrokken Unierechtelijke bepalingen beschikt. In het geval van vrijwillige werkloosheid
         kan een lidstaat de verblijfskaart namelijk innemen. Het verblijf kan echter niet als legaal in de zin van artikel 16, lid 1,
         van richtlijn 2004/38 worden beschouwd louter op grond van het feit dat de nationale autoriteiten de verblijfskaart van Dias
         niet hebben ingenomen. Anders zouden de lidstaten namelijk continu moeten controleren of de betrokkene nog aan de afgiftevoorwaarden
         voldoet. Dit zou een onevenredige belasting voor de nationale instanties met zich brengen en het risico van discriminatie
         van burgers van de Unie uit andere lidstaten inhouden. 
      
      44.      Ten derde spreekt volgens de Deense regering tegen inaanmerkingneming van een verblijf dat heeft plaatsgevonden op basis van
         een door de nationale autoriteiten afgegeven verblijfskaart, dat artikel 8 van richtlijn 2004/38 voorziet in de mogelijkheid
         burgers van de Unie te verplichten om zich bij perioden van verblijf van meer dan drie maanden in het gastland in te schrijven.
         Indien een dergelijke inschrijving in aanmerking zou worden genomen om de legaliteit van het verblijf te beoordelen, zou het
         begrip legaliteit verschillend worden uitgelegd al naargelang van de vraag of een lidstaat al dan niet gebruik heeft gemaakt
         van de mogelijkheid van artikel 8 van de richtlijn. De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe dat het doel
         van artikel 8 van richtlijn 2004/38 erin bestaat een overzicht te verkrijgen van de immigratie‑ en emigratiebewegingen.
      
      45.      Ten vierde stelt de Commissie subsidiair, voor het geval dat het Hof haar standpunt niet wenst te volgen, dat dan een onderscheid
         tussen twee constellaties moet worden gemaakt. Mochten de autoriteiten niet ervan op de hoogte zijn dat niet meer aan de voorwaarden
         voor het uit het recht van de Unie voortvloeiende verblijfsrecht is voldaan, kan het verdere gedogen van het verblijf geen
         legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 doen ontstaan. Van een legaal verblijf in de zin van
         die bepaling kan daarentegen worden uitgegaan wanneer de nationale autoriteiten een burger van de Unie bewust toestaan langer
         dan volgens Unierecht mogelijk in het land te verblijven.
      
      46.      Ten vijfde wijst de Commissie volledigheidshalve erop dat een verblijf als dat in periode 3 weliswaar niet legaal was in de
         zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38, maar desondanks geen afbreuk doet aan het volgens die bepaling vereiste
         ononderbroken karakter van het verblijf. De richtlijn bevat geen regeling voor een geval als het onderhavige, waarin een burger
         van de Unie ononderbroken in een gastland verblijft, maar gedurende een bepaalde periode niet voldoet aan de voorwaarden voor
         een legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn. Artikel 16, lid 3, van de richtlijn bevat daarentegen
         een bijzondere bepaling, die inhoudt dat een afwezigheid van bepaalde duur niet van invloed is op het ononderbroken karakter
         van het verblijf, maar alleen „de klok stopzet”. Het zou zinvol zijn die gedachte ook op perioden van verblijf als die van
         periode 3 toe te passen. Anders dan in tijdvakken waarin de burger van de Unie niet in het gastland aanwezig is, doen dergelijke
         perioden namelijk geen afbreuk aan het bereikte integratieniveau. Dit is ook verenigbaar met de wil van de wetgever. Deze
         heeft het namelijk ofwel vanzelfsprekend geacht dat perioden van vrijwillige werkloosheid niet van invloed zijn op het ononderbroken
         karakter van het verblijf en daarom een uitdrukkelijke bepaling achterwege gelaten, dan wel dit aspect gewoonweg over het
         hoofd gezien. In dat geval moet de richtlijn in het licht van artikel 18 EG overeenkomstig het primaire recht worden uitgelegd.
         Een uitlegging volgens welke perioden van werkloosheid het verblijf onderbreken, is namelijk onevenredig. 
      
      C –    De tweede prejudiciële vraag
      47.      Voor het geval dat Dias naar mening van het Hof geen duurzaam verblijfsrecht krachtens artikel 16, lid 1, van de richtlijn
         heeft verworven, stellen Dias, de Portugese regering en de Commissie dat Dias rechtstreeks op grond van artikel 18 EG een dergelijk recht heeft. Richtlijn 2004/38 regelt het recht van vrij verkeer
         van de burgers van de Unie niet uitputtend. Derhalve is artikel 18 EG in gevallen waarin geen verblijfsrecht uit hoofde van
         richtlijn 2004/38 bestaat, maar het onbillijk zou zijn een dergelijk recht niet toe te kennen, rechtstreeks van toepassing.
         In het geval van Dias, die meer dan vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk heeft gewerkt, zou het onbillijk zijn haar geen dergelijk
         verblijfsrecht te verlenen. 
      
      48.      Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Deense regering vloeit uit artikel 18 EG niet rechtstreeks een duurzaam verblijfsrecht voor Dias voort. Het duurzame verblijfsrecht van artikel 16
         van richtlijn 2004/38 is nieuw en staat uitdrukkelijk onder het voorbehoud van de in die bepaling genoemde beperkingen en
         voorwaarden. Indien een burger van de Unie niet aan die voorwaarden voldoet, is er geen sprake van een lacune die door rechtstreekse
         toepassing van artikel 18 EG moet worden aangevuld. Volgens artikel 18 EG wordt het verblijfsrecht namelijk alleen onder de
         in het Verdrag vastgelegde beperkingen en voorwaarden toegekend. Derhalve is enkel de wetgever van de Unie bevoegd om de op
         het verblijfsrecht toepasselijke regels en voorwaarden vast te stellen. Alhoewel hij daarbij in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel
         moet handelen, is het niet onevenredig een duurzaam verblijfsrecht afhankelijk te stellen van de in richtlijn 2004/38 neergelegde
         voorwaarden.
      
      49.      De Deense regering voegt hieraan toe dat de werkingssfeer van artikel 18, lid 1, EG zich tot een verblijf in overeenstemming
         met het Unierecht beperkt. Al heeft het Hof artikel 18 EG ook van toepassing verklaard op een naar nationaal recht verleende
         verblijfsvergunning, blijkt uit het prejudiciële verzoek niet dat in casu een dergelijke vergunning is verleend. 
      
      V –    Ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
      50.      Ter terechtzitting heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk erkend dat Dias een duurzaam verblijfsrecht heeft. Zij heeft
         echter erop gewezen dat de zaak nog bij de verwijzende rechter aanhangig is en dat de Secretary of State in het hoofdgeding
         geen overeenkomstige verklaring heeft afgegeven. Dat de verwijzende rechter in het hoofdgeding niet op het arrest Lassal is
         ingegaan, is waarschijnlijk te wijten aan het feit dat de behandeling is geschorst tot de uitspraak van het Hof in de onderhavige
         zaak. De verwijzende rechter heeft bovendien de eerste prejudiciële vraag niet hypothetisch geacht.
      
      51.      Het feit dat de regering van het Verenigd Koninkrijk haar standpunt heeft gewijzigd en thans ervan uitgaat dat Dias een duurzaam
         verblijfsrecht heeft, betekent niet dat het Hof niet meer bevoegd zou zijn de prejudiciële vragen te beantwoorden. 
      
      52.      Ten eerste is de prejudiciële procedure van artikel 267 EG een procedure van rechtstreekse samenwerking tussen het Hof en
         de nationale rechter waaraan ieder initiatief van partijen vreemd is.(8) De verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting is dus op zich genomen niet relevant. Pas wanneer
         het Hof door de verwijzende rechter wordt meegedeeld dat het hoofdgeding is beëindigd, komt de bevoegdheid van het Hof te
         vervallen. 
      
      53.      Ten tweede kan ook niet worden aangenomen dat de prejudiciële vragen kennelijk niet relevant zijn voor de te nemen beslissing.
         In casu gaat het namelijk om de vraag welke gevolgen het verblijf van Dias in periode 3 heeft, toen zij vrijwillig werkloos
         was, maar over een geldige verblijfskaart beschikte. Het antwoord hierop is met name afhankelijk van het antwoord op de vraag
         van de verwijzende rechter of het verblijf van Dias tijdens periode 3 legaal was in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn
         2004/38. Verder heeft hij in de verwijzingsbeschikking niet alleen de twee uitdrukkelijk geformuleerde prejudiciële vragen
         gesteld, maar ook aangegeven te willen vernemen of het verblijf van Dias in de perioden 1 en 2 in aanmerking moet worden genomen
         volgens artikel 16, lid 1, van de richtlijn. In het licht van de procedure in de zaak Lassal heeft de verwijzende rechter
         echter ervan afgezien die vraag opnieuw te stellen. Aangezien de onderhavige zaak echter op bepaalde punten anders ligt dan
         de zaak Lassal, is die vraag door het betrokken arrest van het Hof mijns inziens niet afdoende beantwoord.
      
      54.      Het prejudiciële verzoek is derhalve ontvankelijk.
      
      VI – Juridische beoordeling
      A –    Opmerkingen vooraf
      1.      Duurzaam verblijfsrecht
      55.      Richtlijn 2004/38 vormt de uitwerking binnen de sfeer van het afgeleide recht van het recht van een burger van de Unie om
         in een andere lidstaat te verblijven, dat voortvloeit uit de in het primaire recht verankerde fundamentele vrijheden en het
         burgerschap van de Unie.(9) De richtlijn voorziet in drie gradaties verblijfsrechten: ten eerste, in artikel 6, het recht op verblijf van maximaal drie
         maanden, ten tweede, in artikel 7, het recht op verblijf van meer dan drie maanden, dat vooral geldt voor werknemers, personen
         die financieel onafhankelijk zijn en daarmee gelijkgestelde personen, en ten derde het duurzame verblijfsrecht. 
      
      56.      Het duurzame verblijfsrecht, dat de hoogste graad van integratie van een burger van de Unie in een gastland vormt, is in de
         artikelen 16 tot en met 21 van de richtlijn uitgewerkt. Het is gebaseerd op de gedachte dat een burger die na vijf jaar legaal
         en ononderbroken verblijf in het gastland daar verregaand geïntegreerd is, de mogelijkheid moet hebben daar verder te verblijven,
         ongeacht of hij na de verkrijging van dat recht nog werknemer of economisch onafhankelijk is dan wel met dergelijke personen
         gelijkgesteld is overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn. 
      
      57.      De verblijfsrechten van richtlijn 2004/38 worden geflankeerd door het beginsel van gelijke behandeling volgens artikel 24
         van de richtlijn. 
      
      2.      De in casu relevante rechtsvragen
      58.      In het hoofdgeding dient de verwijzende rechter te beoordelen of Dias, die de Portugese nationaliteit bezit en sinds januari
         1998 in het Verenigd Koninkrijk verblijft, aanspraak kan maken op inkomenssteun. Mocht zij recht hebben op duurzaam verblijf
         in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/38, dan is dit het geval. Doorslaggevend is derhalve of Dias gedurende vijf jaar
         ononderbroken legaal in de zin van die bepaling in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven. 
      
      59.      Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft Dias sinds januari 1998 ononderbroken in het Verenigd Koninkrijk verbleven. Reeds
         haar verblijf in de perioden 1 en 2, dat wil zeggen van januari 1998 tot 17 april 2003, besloeg meer dan vijf jaar. Ook wanneer
         alleen die tijdvakken in aanmerking worden genomen, had Dias op 30 april 2006, dus op het tijdstip waarop de termijn voor
         de omzetting van richtlijn 2004/38 afliep, reeds meer dan vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk verbleven. 
      
      60.      De verwijzende rechter wenst om te beginnen te vernemen of uit hoofde van artikel 16 van de richtlijn ook het verblijf van
         Dias in het Verenigd Koninkrijk in de perioden 1 en 2 in aanmerking moet worden genomen. Die perioden lagen namelijk vóór
         30 april 2006, dat wil zeggen vóór de afloop van de termijn voor de omzetting van de richtlijn. Aangezien de verwijzende rechter
         dezelfde vraag reeds in de zaak Lassal heeft gesteld, heeft hij ervan afgezien, deze opnieuw te stellen. Wel heeft hij er
         in zijn beschikking op gewezen dat het antwoord op deze in de zaak Lassal gestelde prejudiciële vraag ook voor de beslechting
         van het thans bij hem aanhangige geding van doorslaggevend belang is. 
      
      61.      Het Hof heeft in zijn arrest Lassal vastgesteld dat van een legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn
         2004/38 niet alleen sprake is wanneer het verblijf in overeenstemming was met de bepalingen van die richtlijn zelf, maar ook
         wanneer op grond van de op het tijdstip van verblijf toepasselijke Unierechtelijke bepalingen een verblijfsrecht bestond.(10) Het verblijf van Dias in de perioden 1 en 2 was dus ook legaal in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn, aangezien
         zij in die perioden als werkneemster uit hoofde van artikel 39, lid 3, sub c, EG beschikte over een verblijfsrecht gebaseerd
         op het Unierecht.
      
      62.      De onderhavige zaak verschilt echter op een belangrijk punt van de zaak Lassal. Het is namelijk de vraag of het verdere verblijf
         van Dias in periode 3, dat op het verblijf in de perioden 1 en 2 volgde, het ontstaan van een duurzaam verblijfsrecht verhindert.
         Na afloop van haar zwangerschapsverlof in periode 2 heeft Dias namelijk besloten haar vroegere baan niet te hervatten en was
         zij derhalve in periode 3, van 18 april 2003 tot 25 april 2004, vrijwillig werkloos. Vervolgens was zij in periode 4, dus
         van 26 april 2004 tot 23 maart 2007, weer als werkneemster actief en verbleef zij dus legaal in het Verenigd Koninkrijk in
         de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn.
      
      63.      Tegen deze achtergrond kan worden aangenomen dat voor Dias bij de afloop van de termijn voor de omzetting van richtlijn 2004/38
         op 30 april 2006 een duurzaam verblijfsrecht is ontstaan:
      
      –        ten eerste, indien haar verblijf in periode 3 als legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn moet worden
         beschouwd. In dat geval zou Dias namelijk niet alleen tijdens de perioden 1 en 2, maar gedurende de perioden 1 tot en met
         4, dus van januari 1998 tot het einde van de omzettingstermijn op 30 april 2006, meer dan vijf jaar ononderbroken en legaal
         in het Verenigd Koninkrijk hebben verbleven;
      
      –        ten tweede, indien haar verblijf in de perioden 1 en 2 in aanmerking moet worden genomen voor het ontstaan van een duurzaam
         verblijfsrecht, en haar verblijf tijdens periode 3 ook dan niet aan het ontstaan van een duurzaam verblijfsrecht in de weg
         staat wanneer dit niet legaal was in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38.
      
      64.      Ik zal thans om te beginnen nagaan of het verblijf van Dias tijdens periode 3 legaal was in de zin van artikel 16, lid 1,
         van richtlijn 2004/38 (B). Voorts zal ik onderzoeken of in een geval als het onderhavige het verblijf van Dias tijdens periode
         3, dat niet legaal is in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn, het ontstaan van een duurzaam verblijfsrecht uit
         hoofde van die bepaling verhindert (C).
      
      B –    Legaliteit van het verblijf tijdens periode 3
      65.      Om te beginnen moet worden onderzocht of het verblijf van Dias tijdens periode 3 legaal was in de zin van artikel 16, lid 1,
         van richtlijn 2004/38. In die bepaling wordt het begrip legaal verblijf gebruikt zonder dit te definiëren. 
      
      66.      Uit punt 17 van de considerans van de richtlijn volgt dat de Uniewetgever onder legaal verblijf een verblijf „in overeenstemming
         met de voorwaarden van deze richtlijn” begrijpt. Zoals het Hof in het arrest Lassal heeft verduidelijkt, dient die formulering
         gezien de strekking van de richtlijn aldus te worden begrepen dat niet alleen perioden van verblijf worden bedoeld die in
         overeenstemming zijn met de voorwaarden van richtlijn 2004/38 zelf, maar ook perioden van verblijf in overeenstemming met
         de voorwaarden neergelegd in de op het tijdstip van verblijf vigerende regelingen die voorafgingen aan de richtlijn.(11)
      
      67.      In het onderhavige geval kan Dias zich met betrekking tot periode 3 niet beroepen op een verblijfsrecht als werkneemster (1).
         Onder omstandigheden kan een afgeleid verblijfsrecht in aanmerking komen (2). Verder is het de vraag of het verblijf van Dias
         tijdens periode 3 alleen op grond van het feit dat zij in die periode over een geldige verblijfskaart beschikte en inkomenssteun
         ontving, als legaal in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 moet worden beschouwd (3).
      
      1.      Verblijfsrecht van een werknemer
      68.      Het verblijf van Dias tijdens periode 3 zou legaal zijn in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn indien zij ook in
         die periode werkneemster was geweest. De verwijzende rechter heeft dit afgewezen en ook geen prejudiciële vraag ter zake gesteld.
         
      
      69.      De vaststelling van de verwijzende rechter dat Dias in periode 3 geen werkneemster was, lijkt mij te stroken met de rechtspraak
         van het Hof. Dit heeft vastgesteld dat de hoedanigheid van werknemer in beginsel teniet gaat nadat de arbeidsverhouding is
         geëindigd.(12) Uit de verwijzingsbeschikking volgt dat de arbeidsverhouding van Dias aan het begin van periode 3 is geëindigd, toen zij
         besloot om na het einde van haar zwangerschapsverlof voor haar zoon te blijven zorgen en niet naar haar werkplek terug te
         keren. Daardoor heeft Dias in periode 3 vrijwillig haar hoedanigheid van werkneemster als zodanig verloren.
      
      70.      Hieraan doet niet af dat Dias van haar werkgever de toezegging had gekregen, dat hij haar op een later tijdstip weer in dienst
         zou nemen. Het Hof heeft in een aantal gevallen weliswaar aanvaard dat de hoedanigheid van werknemer ondanks een statusverandering
         niet teniet gaat wanneer er een verband bestaat tussen de als werknemer uitgeoefende werkzaamheden en de daaropvolgende activiteiten.(13) Het loutere feit dat de werkgever van Dias haar de toezegging heeft gedaan dat zij opnieuw bij hem zou kunnen werken, vormt
         mijns inziens echter nog geen toereikend verband dat op zich genomen het voortbestaan van de werknemershoedanigheid van Dias
         in periode 3 zou kunnen rechtvaardigen. 
      
      71.      Dias kan zich ook niet op het afgeleide recht beroepen om haar werknemershoedanigheid te staven. Alhoewel artikel 7, lid 1,
         van richtlijn 68/360(14) bepaalt dat personen die geen werknemer in eigenlijke zin zijn, onder bepaalde voorwaarden met werknemers moeten worden gelijkgesteld,
         geldt dit slechts voor personen die onvrijwillig, maar niet voor personen die vrijwillig werkloos zijn geworden. 
      
      2.      Een eventueel afgeleid verblijfsrecht
      72.      Mogelijk zou Dias uit het burgerschap van de Unie van haar zoon een verblijfsrecht kunnen afleiden. Volgens een – niet onbetwist
         gebleven – standpunt zou een dergelijk afgeleid verblijfsrecht kunnen bestaan indien Dias’ jongste kind onderdaan van het
         Verenigd Koninkrijk is en op de zorg van zijn moeder is aangewezen.(15) De verwijzende rechter heeft echter noch een desbetreffende vraag gesteld, noch erop gewezen dat Dias' jongste kind onderdaan
         van het Verenigd Koninkrijk is. In deze omstandigheden, en gezien ook het feit dat dit punt niet beslissend is voor de zaak,
         zal ik niet nader op dit aspect ingaan.
      
      3.      Relevantie van de verblijfskaart
      73.      De verwijzende rechter vraagt het Hof of het verblijf van Dias tijdens periode 3 als legaal in de zin van artikel 16, lid 1,
         van de richtlijn moet worden beschouwd omdat zij toen over een geldige verblijfskaart van de nationale autoriteiten beschikte.
         Zoals ik reeds in mijn conclusie in de zaak Lassal heb aangeduid(16), moet deze vraag mijns inziens ontkennend worden beantwoord. Alhoewel de tekst van artikel 16 van de richtlijn ruim genoeg
         is om perioden van verblijf te omvatten die volgens de nationale bepalingen legaal zijn (a), spreken punt 17 van de considerans
         (b) en het gefaseerde systeem van de richtlijn (c) tegen een dergelijke uitlegging. Bovendien pleiten noch de bevoegdheid
         van de lidstaten om gunstiger voorwaarden vast te stellen (d), noch de bepalingen van het primaire recht (e) dwingend voor
         een dergelijke uitlegging.
      
      a)      De tekst
      74.      Om te beginnen wil ik erop wijzen dat artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 ruim geformuleerd is. De tekst verzet zich
         niet tegen een uitlegging volgens welke alleen perioden van verblijf die zijn vervuld op basis van het Unierecht in aanmerking
         worden genomen, noch tegen een uitlegging volgens welke daarnaast ook perioden van verblijf worden bestreken die zijn vervuld
         op basis van het nationale recht.
      
      b)      Punt 17 van de considerans
      75.      Dit betekent dat de reden waarom de Uniewetgever artikel 16 van richtlijn 2004/38 heeft vastgesteld, van doorslaggevend belang
         is. Blijkens punt 17 van de considerans heeft de richtlijn tot doel de sociale samenhang te bevorderen. Volgens punt 18 van
         de considerans wil de richtlijn een effectief mechanisme zijn voor de integratie van de burger van de Unie in de samenleving
         van het gastland waar hij woont. Derhalve zou kunnen worden gesteld dat het onderscheid tussen verblijfsrechten gebaseerd
         op het Unierecht en het nationale recht niet van belang is vanuit het oogpunt van die doelstellingen en dat derhalve ook een
         verblijf uitsluitend op basis van de nationale bepalingen als legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn
         moet worden beschouwd.(17)
      
      76.      De Uniewetgever heeft zich echter niet ertoe beperkt in de considerans van de richtlijn uitsluitend naar deze doelstellingen
         te verwijzen. In punt 17 ervan wordt ter verduidelijking aangegeven dat voor een recht op verblijf een verblijf „in overeenstemming
         met de voorwaarden van deze richtlijn” vereist is. Die formulering, die tijdens de wetgevingsprocedure bewust in punt 17 van
         de considerans is opgenomen(18), moet in aanmerking worden genomen wanneer het erom gaat vast te stellen welk doel de wetgever voor ogen stond. Mijns inziens
         kan zij moeilijk anders worden begrepen dan dat de Uniewetgever een duurzaam verblijfsrecht alleen op basis van de in de richtlijn
         vastgelegde verblijfsrechten wilde laten ontstaan. 
      
      c)      Het gefaseerde systeem van de richtlijn
      77.      Hiervoor pleit mijns inziens ook het gefaseerde systeem van richtlijn 2004/38, dat voorziet in drie successieve fasen van
         de integratie van een burger van de Unie in het gastland: in de eerste fase bestaat een recht op verblijf van maximaal drie
         maanden, in de tweede fase een recht op verblijf van meer dan drie maanden, dat vooral geldt voor werknemers, andere economisch
         zelfstandigen of aldus te behandelen personen, en als derde fase en meest gunstige status een duurzaam verblijfsrecht.(19)
      
      78.      Deze fasering bepaalt ook de omvang van de rechten die een burger van de Unie overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling
         van artikel 24 van de richtlijn ten opzichte van de autoriteiten van het gastland kan doen gelden. Tijdens de eerste fase
         behoeft de lidstaat niet te voorzien in een recht op gelijkgerechtigde toegang tot de sociale voorzieningen. In de tweede
         fase hebben de burgers van de Unie een beperkt recht op sociale voorzieningen. Wanneer een burger van de Unie die tweede fase
         heeft bereikt, leidt een beroep op het socialebijstandsstelsel van het gastland weliswaar niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel,
         maar in individuele gevallen kan bij buitensporig gebruik het recht op verblijf komen te vervallen. Pas wanneer de derde fase
         is bereikt en dus het duurzame verblijfsrecht is verkregen, geniet de burger van de Unie een onbeperkt recht op toegang tot
         de sociale voorzieningen. Heeft hij deze fase eenmaal bereikt, is zijn duurzame verblijfsrecht onvoorwaardelijk en kan een
         beroep op sociale uitkeringen het niet op losse schroeven zetten.(20)
      
      79.      Met dit gefaseerde systeem heeft de Uniewetgever een evenwicht tot stand gebracht tussen het recht van de burgers op vrij
         verkeer binnen de Unie en het streven naar sociale samenhang enerzijds, en de financiële belangen van de lidstaten anderzijds.
         Hoe hoger de graad van integratie van een burger van de Unie in het gastland, des te minder belang wordt aan de financiële
         belangen van de lidstaten gehecht. Zodra de derde fase is bereikt, worden deze volledig ondergeschikt aan de integratiegedachte.(21)
      
      80.      Verkrijgt een burger van de Unie een duurzaam verblijfsrecht krachtens artikel 16 van de richtlijn, krijgt hij een algemeen
         recht op toegang tot de sociale voorzieningen van het gastland, dat bovendien niet in de tijd beperkt is. De verduidelijking
         in punt 17 van de considerans van de richtlijn van het begrip legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn
         moet derhalve worden geïnterpreteerd. Mijns inziens heeft de Uniewetgever hiermee tot uitdrukking willen brengen dat de voorrang
         van de integratiegedachte boven de financiële belangen van de lidstaten alleen noodzakelijk is in gevallen waarin de burger
         van de Unie ten minste vijf jaar overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2004/38 in het gastland heeft verbleven.
      
      d)      Bevoegdheid om gunstiger bepalingen vast te leggen 
      81.      Tegen die argumentatie wordt aangevoerd dat richtlijn 2004/38 in artikel 37 toestaat dat de lidstaten gunstiger wettelijke
         en bestuursrechtelijke maatregelen vaststellen en dus zelf voorziet in gevallen waarin een verblijfsrecht voortvloeit uit
         het nationale vreemdelingenrecht van het gastland. Om deze reden moeten perioden van verblijf die uitsluitend op basis van
         het nationale vreemdelingenrecht zijn vervuld, worden beschouwd als perioden van legaal verblijf in de zin van artikel 16
         van de richtlijn.(22)
      
      82.      Ikzelf ben niet van mening dat artikel 37 van richtlijn 2004/38 aldus moet worden geïnterpreteerd. Volgens de tekst van die
         bepaling laat de richtlijn gunstiger wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten onverlet. Een dergelijke
         woordkeuze gebruikt de Uniewetgever over het algemeen wanneer hij tot uitdrukking wil brengen dat een richtlijn niet in de
         weg staat aan een gunstiger regeling van nationaal recht en dat de lidstaten dus bevoegd zijn hun regelgeving in dat opzicht
         naar goeddunken uit te werken. Voor zover de lidstaten bevoegd zijn gunstiger bepalingen vast te stellen, lijkt het echter
         niet meer dan logisch dat zij dan ook bevoegd zijn te bepalen welke rechtsgevolgen zij wensen te verbinden aan een uitsluitend
         uit hoofde van het nationale recht toegekend recht dat verdergaat dan een verblijfsrecht overeenkomstig de bepalingen van
         de richtlijn. In het bijzonder zouden zij ook bevoegd moeten zijn te bepalen of zij een dergelijk verblijf voor het ontstaan
         van een duurzaam verblijfsrecht in aanmerking willen nemen. 
      
      83.      Hoe dan ook lijkt mij artikel 37 van de richtlijn in een geval als het onderhavige niet rechtstreeks relevant te zijn. Dias
         stelt namelijk niet dat zij een recht heeft op grond van gunstiger nationale bepalingen. Zij beroept zich alleen op een verblijfskaart
         die de nationale autoriteiten ingevolge artikel 6 van richtlijn 68/360 moesten afgeven, en op het feit dat zij deze niet hebben
         ingenomen, hoewel niet meer aan de voorwaarden voor de afgifte ervan was voldaan.
      
      e)      Bepalingen van primair recht
      84.      Ter staving van het argument dat ook perioden van verblijf volgens nationaal recht in aanmerking moeten worden genomen, wordt
         bovendien verwezen naar de arresten van het Hof in de zaken Trojani(23) en Martínez Sala.(24) In die arresten zou het Hof aan verblijfsrechten voortvloeiend uit nationale bepalingen gevolgen hebben verbonden voor het
         recht van de Unie.(25)
      
      85.      Mijns inziens volgt uit die arresten niet dat een verblijf dat niet op basis van een Unierechtelijk verblijfsrecht, maar alleen
         op grond van een niet ingetrokken verblijfsvergunning heeft plaatsgevonden, als legaal verblijf in de zin van artikel 16,
         lid 1, van de richtlijn moet worden beschouwd. 
      
      86.      Ten eerste heeft het Hof in de voornoemde arresten niet vastgesteld dat in een dergelijk geval een verblijfsrecht op grond
         van artikel 18 EG ontstaat. Het heeft dit veeleer ontkend.(26)
      
      87.      Ten tweede heeft het Hof, alhoewel het in die arresten Unierechtelijke gevolgen heeft verbonden aan een verblijf op basis
         van een nationale verblijfsvergunning respectievelijk een gedoogsituatie, alleen maar vastgesteld dat een burger van de Unie
         onder die omstandigheden uit hoofde van artikel 12 EG aanspraak kan maken op sociale bijstand (en dat een dergelijk beroep
         op sociale bijstand niet automatisch tot uitzetting van die burger mag leiden). Voor zover het Hof in dit verband op artikel 18
         EG is ingegaan, ging het daarbij om de vraag of het discriminatieverbod in het geding was.(27)
      
      88.      Ten derde heeft het Hof benadrukt dat het een lidstaat ook in een dergelijke situatie vrijstaat om een onderdaan van een andere
         lidstaat die niet meer voldoet aan de aan zijn verblijfsrecht verbonden voorwaarden en die een beroep doet op de sociale bijstand,
         te verwijderen, voor zover hij de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen eerbiedigt.(28)
      
      89.      Uit het voorgaande volgt dat het primaire recht volgens de rechtspraak geen regel kent op basis waarvan perioden van verblijf
         die op grond van een nationale verblijfsvergunning zijn vervuld, als legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van
         de richtlijn moeten worden beschouwd. Dit zou namelijk tot gevolg hebben dat een alleen op basis van een nationale verblijfsvergunning
         vervuld verblijf tot verkrijging van een duurzaam verblijfsrecht zou leiden. Een dergelijk duurzaam verblijfsrecht kan door
         de gaststaat niet unilateraal worden beëindigd, ook niet indien de Unieburger in onredelijke mate aanspraak maakt op sociale
         uitkeringen in het gastland. Het Hof heeft echter uitdrukkelijk beslist dat een lidstaat krachtens het primaire recht in beginsel
         bevoegd blijft om in een dergelijk geval tot verwijdering over te gaan, met inachtneming van de door de Unierecht getrokken
         grenzen. 
      
      90.      Ook een uitlegging overeenkomstig het primaire recht brengt dus niet mee dat een verblijf dat alleen op grond van een nationale
         verblijfsvergunning of een gedogen door de nationale autoriteiten heeft plaatsgevonden, als legaal verblijf in de zin van
         artikel 16, lid 1, van de richtlijn moet worden beschouwd. 
      
      f)      Verdere overwegingen
      91.      Ten slotte mag niet worden vergeten dat een uitlegging volgens welke artikel 16, lid 1, van de richtlijn verplicht dat ook
         een verblijf op basis van nationale bepalingen in aanmerking moet worden genomen, negatieve gevolgen kan hebben voor het vrije
         verkeer van de burgers van de Unie. Ten eerste bestaat het risico dat de autoriteiten van de gastlanden scherper controleren
         of een burger van de Unie voldoet aan de voorwaarden voor verblijfsrechten op basis van het Unierecht. Ten tweede moet worden
         gevreesd dat de lidstaten slechts in zeer beperkte mate gebruik maken van de hen door artikel 37 van de richtlijn toegekende
         bevoegdheid om gunstiger bepalingen vast te stellen. 
      
      g)      Tussenresultaat
      92.      In het licht van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat het begrip legaal verblijf in artikel 16, lid 1, van richtlijn
         2004/38 niet van toepassing is op een verblijf dat, zoals in casu, alleen is gebaseerd op een door de nationale autoriteiten
         afgegeven en niet ingenomen verblijfskaart.
      
      4.      Resultaat
      93.      Het verblijf van Dias in periode 3 was dus in mijn ogen niet reeds legaal in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38,
         omdat zij in die periode over een verblijfskaart van de nationale autoriteiten beschikte.
      
      C –    De gevolgen van het verblijf in periode 3 wanneer de betrokkene daarvóór reeds meer dan vijf jaar legaal en ononderbroken
            in het gastland heeft verbleven
      94.      Zoals ik reeds heb uiteengezet(29), zou Dias in casu reeds een duurzaam verblijfsrecht hebben kunnen verworven omdat zij in de perioden 1 en 2 legaal in het
         Verenigd Koninkrijk heeft verbleven. In dit verband rijst de vraag of een duurzaam verblijfsrecht volgens artikel 16, lid 1,
         van de richtlijn ook kan ontstaan wanneer een meer dan vijf jaar durend legaal verblijf, zoals in de perioden 1 en 2, wordt
         gevolgd door een verblijf in periode 3 van ruim een jaar, dat niet legaal is in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn
         2004/38, waarna dan weer een verblijf in periode 4 volgt dat legaal is in de zin van die bepaling. 
      
      95.      Deze vraag moet worden onderscheiden van de eerder behandelde vraag of het verblijf in periode 3 legaal was in de zin van
         artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38. Het gaat nu erom te beoordelen of het verblijf in periode 3, dat niet legaal was
         in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn, de mate van integratie die Dias door haar verblijf in de perioden 1 en
         2 reeds had bereikt, weer kan verminderen. 
      
      96.      Volledigheidshalve wijs ik erop dat die vraag niet aan de orde is met betrekking tot perioden van verblijf waaraan na 30 april
         2006 een eind is gekomen. In dat geval ontstaat namelijk na een ononderbroken en legaal verblijf van ten minste vijf jaar
         rechtstreeks een duurzaam verblijfsrecht krachtens artikel 16 van de richtlijn. Een verdere verblijfsperiode, waarin de burger
         van de Unie vrijwillig werkloos is, zou derhalve door zijn duurzame verblijfsrecht worden gedekt, zodat – behoudens verlies
         van dit recht – geen sprake meer kan zijn van een niet-legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn.
         
      
      97.      In tegenstelling tot de door de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting bepleite opvatting
         rijst deze vraag echter wel degelijk voor perioden van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen. Dat volgens
         artikel 16 van richtlijn 2004/38 ook perioden van verblijf vóór 30 april 2006 in aanmerking moeten worden genomen, doet namelijk
         geen afbreuk aan het feit dat een duurzaam verblijfsrecht pas bij omzetting van de richtlijn in nationaal recht of bij de
         afloop van de omzettingstermijn kan ontstaan. In zoverre is het in gevallen als het onderhavige wel degelijk mogelijk dat
         een legaal en ononderbroken verblijf in het gastland wordt gevolgd door een verblijf dat niet door het recht van artikel 16,
         lid 1, van de richtlijn wordt gedekt.
      
      1.      De regelingen van artikel 16, leden 1 en 4, van richtlijn 2004/38
      98.      Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 stelt als voorwaarden voor het ontstaan van een duurzaam verblijfsrecht uitsluitend
         dat de betrokkene legaal en ononderbroken gedurende vijf jaar in het gastland heeft verbleven. Aan deze voorwaarden is hier
         voldaan.
      
      99.      Het duurzame verblijfsrecht wordt overeenkomstig artikel 16, lid 4, van de richtlijn slechts verloren wanneer de betrokkene
         meer dan twee jaar uit het gastland afwezig was. De regeling is derhalve slechts rechtstreeks van toepassing wanneer de burger
         van Unie niet in het gastland aanwezig was. Dit was in casu niet het geval. 
      
      2.      Mogelijkheid van een analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn
      100. Het is echter de vraag of artikel 16, lid 4, van de richtlijn analoog kan worden toegepast wanneer een burger van de Unie
         in een gastland verblijft, maar dat verblijf niet legaal is in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/38. Mijns inziens
         bevat de regeling van artikel 16 een onvrijwillige lacune die in bepaalde gevallen door analoge toepassing van artikel 16,
         lid 4, van de richtlijn moet worden aangevuld (a). Dit geldt echter niet in het onderhavige geval (b).
      
      a)      Gevallen waarin een analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn aangewezen is
      101. Artikel 16 van de richtlijn bevat een onvrijwillige leemte in gevallen waarin een legaal en ononderbroken verblijf van een
         burger van de Unie in het gastland van meer dan vijf jaar in de zin van het eerste lid wordt gevolgd door een periode van
         illegaal verblijf in diezelfde lidstaat. 
      
      102. Ten eerste kan uit het ontbreken van een desbetreffende bepaling in richtlijn 2004/38 niet worden geconcludeerd dat de wetgever
         van de Unie dergelijke verblijfsperioden buiten beschouwing wilde laten. De bepalingen van de richtlijn zijn namelijk in eerste
         instantie geformuleerd voor toekomstige situaties, dat wil zeggen verblijfsperioden na 30 april 2006. Zoals ik reeds heb uiteengezet(30), kan een dergelijk probleem zich na die datum niet meer voordoen. Derhalve kan worden gesteld dat de regeling een onvrijwillige
         lacune vertoont voor gevallen waarin sprake is van illegaal verblijf tegen de wil van de lidstaat vóór 30 april 2006.
      
      103. Ten tweede pleiten de in artikel 16 van de richtlijn tot uitdrukking komende afwegingen van de wetgever van de Unie ervoor
         dat lid 4 ervan in bepaalde situaties naar analogie moet worden toegepast. 
      
      104. Uit de ontstaansgeschiedenis van de richtlijn volgt dat de wetgever van de Unie met artikel 16 van de richtlijn beoogde, burgers
         van de Unie die een bepaalde graad van integratie in de gastlidstaat hebben bereikt, een duurzaam verblijfsrecht in dat land
         toe te kennen.(31) Dit recht dient te bestaan zolang die band met het gastland niet weer losser wordt.(32) Uit artikel 16, lid 1, van de richtlijn valt op te maken dat de wetgever van mening was dat een burger van de Unie na een
         ononderbroken en legaal verblijf van ten minste vijf jaar in het gastland de vereiste mate van integratie bereikt om een duurzaam
         verblijfsrecht te rechtvaardigen.(33) In artikel 16, lid 4, van de richtlijn komt tot uitdrukking dat een dergelijke nauwe band met het gastland pas na een afwezigheid
         uit dat land van meer dan twee jaar zo los is geworden dat de toekenning van een duurzaam verblijfsrecht niet meer gerechtvaardigd
         is.(34) Indien deze afwegingen van de wetgever in aanmerking worden genomen, lijkt analogische toepassing van artikel 16, lid 4,
         van de richtlijn op zijn plaats in situaties waarin de mate van integratie die een burger van de Unie na een legaal en ononderbroken
         verblijf van meer dan vijf jaar in de gastlidstaat heeft bereikt, zodanig vermindert dat de gevolgen even ingrijpend zijn
         als van een afwezigheid van meer dan twee jaar. 
      
      105. In dit verband rijst om te beginnen de vraag of dit in een geval waarin de burger van de Unie in het gastland is gebleven,
         überhaupt mogelijk is. Hier zou tegenin kunnen worden gebracht dat het verdere verblijf in het gastland de bereikte mate van
         integratie nooit op even ingrijpende wijze kan verminderen als een afwezigheid uit dat land. Die zienswijze gaat in mijn ogen
         echter te ver. 
      
      106. Ten eerste stoelt de aan artikel 16 van de richtlijn ten grondslag liggende integratiegedachte namelijk niet alleen op territoriale
         en temporele aspecten, maar ook op kwalitatieve aspecten. Derhalve lijkt mij onrechtmatig gedrag van een burger van de Unie
         zijn integratie in de gastlidstaat zeker in kwalitatief opzicht te kunnen verminderen. Voor zover de burger van de Unie na
         een legaal verblijf zonder recht op verblijf op grond van het recht van de Unie of het nationale recht in het gastland heeft
         verbleven, en er ook geen sprake is van gedogen door de nationale autoriteiten, dan kan met dit feit vanuit het oogpunt van
         integratie mijns inziens wel degelijk rekening worden gehouden. 
      
      107. Ten tweede pleit ook het gelijkheidsbeginsel voor deze zienswijze. Een burger van de Unie die zich aan de wet houdt en niet
         tegen de wil van het gastland illegaal aldaar heeft verbleven, zou namelijk na een afwezigheid van meer dan twee jaar volgens
         artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 op 30 april 2006 geen aanspraak kunnen maken op een duurzaam verblijfsrecht. Het
         lijkt mij niet billijk dat een burger van de Unie voor onrechtmatig gedrag wordt beloond.
      
      108. Ten derde zou zonder analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn op dergelijke gevallen een duurzaam verblijfsrecht
         ook worden toegekend in situaties die de wetgever bij de vaststelling van de richtlijn beslist niet voor ogen stonden. Indien
         een illegaal, tegen de wil van een lidstaat plaatsgevonden verblijf dat volgt op een ononderbroken verblijf van vijf jaar
         in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn, geheel niet in aanmerking zou kunnen worden genomen, zou een burger van
         de Unie die in een ver verleden, bijvoorbeeld in de jaren '70, gedurende een periode van meer dan vijf jaar ononderbroken
         en legaal in het gastland heeft verbleven en daar vervolgens illegaal is gebleven, namelijk op 30 april 2006 een duurzaam
         verblijfsrecht verkrijgen. Dit kan de Uniewetgever niet hebben gewild.
      
      109. Als tussenresultaat stel ik derhalve vast dat analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn in aanmerking komt
         in gevallen waarin een burger van de Unie na een legaal en ononderbroken verblijf van meer dan vijf jaar, illegaal en tegen
         de wil van het gastland aldaar heeft verbleven.
      
      b)      Het onderhavige geval
      110. In het onderhavige geval komt analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn echter niet in aanmerking. Gezien
         de in artikel 16 van de richtlijn tot uitdrukking komende afwegingen van de wetgever van de Unie lijkt toepassing van die
         bepaling op het verblijf van Dias in periode 3 namelijk niet gerechtvaardigd. Dat verblijf kan namelijk noch in kwalitatief,
         noch in temporeel opzicht worden vergeleken met het in artikel 16, lid 4, van de richtlijn geregelde geval.
      
      i)      Geen vergelijkbaarheid in kwalitatief opzicht
      111. Om te beginnen kan Dias' verblijf in periode 3 in kwalitatief opzicht niet worden vergeleken met het in artikel 16, lid 4,
         van de richtlijn geregelde geval. De mate van integratie die zij op grond van haar meer dan vijf jaar durende activiteit als
         werkneemster in het Verenigd Koninkrijk had bereikt, werd hierdoor niet verminderd op een wijze die met een afwezigheid uit
         die gastlidstaat kan worden vergeleken. 
      
      112. Tijdens periode 3 beschikte Dias namelijk over een geldige verblijfskaart. Derhalve kan haar niet worden verweten in die periode
         illegaal in het Verenigd Koninkrijk te hebben verbleven. 
      
      113. Daartegen kan ten eerste niet worden ingebracht dat Dias in periode 3 niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 6 van richtlijn
         68/360 voor de afgifte van een verblijfskaart. Zoals Dias terecht aanvoert, deed dit namelijk geen afbreuk aan de geldigheid
         van haar verblijfskaart. Alhoewel deze door de nationale autoriteiten overeenkomstig voornoemde bepaling was afgegeven om
         haar in staat te stellen effectief gebruik te maken van haar recht op vrij verkeer als werknemer, hing de geldigheid van de
         verblijfskaart niet ervan af dat voortdurend aan de voorwaarden voor afgifte ervan werd voldaan. Volgens artikel 6, lid 1,
         sub b, van richtlijn 68/360 dient de verblijfskaart namelijk ten minste vijf jaar geldig te zijn. Uit artikel 7, lid 1, van
         die richtlijn volgt voorts dat de vergunning slechts onder bepaalde voorwaarden kan worden ingetrokken vóór de afloop van
         de geldigheid ervan. Uit die twee bepalingen tezamen volgt dat de verblijfskaart geldig blijft tot het einde van de looptijd
         ervan of totdat zij door de nationale autoriteiten wordt ingenomen.
      
      114. Ook de rechtspraak van het Hof inzake de werking van een verblijfskaart overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 68/360 verzet
         zich niet tegen die zienswijze. Het Hof heeft weliswaar herhaaldelijk vastgesteld dat een dergelijke verblijfskaart slechts
         declaratoire werking heeft(35), maar wilde hiermee mijns inziens niet tot uitdrukking brengen dat deze geen enkele zelfstandige werking kan hebben. Die
         vaststelling van het Hof moet namelijk in de context van de betrokken zaken worden gezien. Deze hadden betrekking op een situatie
         waarin weliswaar aan de voorwaarden voor een verblijfsrecht op grond van het Unierecht was voldaan, maar de nationale autoriteiten
         niettemin geen verblijfskaart aan de betrokken burger van de Unie hadden afgegeven. Voor zover het Hof heeft verduidelijkt
         dat de verblijfskaart een loutere declaratoire werking heeft, heeft dit dus alleen betrekking op dat soort situaties. Het
         Hof heeft in die gevallen alleen benadrukt dat de verblijfsrechten uit hoofde van het Unierecht niet afhankelijk zijn van
         de naleving van nationale administratieve procedures, maar aan de burgers van de Unie rechtstreeks door de Unierechtelijke
         bepalingen worden toegekend. In de betrokken arresten is het Hof niet ingegaan op de vraag of een verblijfstitel ook een werking
         kan hebben wanneer niet aan de voorwaarden voor een verblijfsrecht uit hoofde van het Unierecht is voldaan. 
      
      115. Ten tweede was een verblijf als in periode 3 zeker geen legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn
         en kon dus niet tot de volgens deze bepaling vereiste integratiegraad leiden.(36) Dat betekent echter niet dat het verblijf in periode 3, waarin Dias inkomenssteun ontving overeenkomstig de destijds geldende
         nationale bepalingen, de mate van integratie die na vijf jaar ononderbroken legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1,
         van de richtlijn was bereikt, weer kon verminderen.
      
      116. Als tussenresultaat stel ik derhalve vast dat Dias’ verblijf in periode 3 kwalitatief niet kan worden gelijkgesteld met het
         in artikel 16, lid 4, van de richtlijn geregelde geval van een afwezigheid uit de gastlidstaat. Analoge toepassing van artikel 16,
         lid 4, van de richtlijn op periode 3 is derhalve reeds om die reden uitgesloten.
      
      ii)    Geen vergelijkbare tijdsduur
      117. Analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn op Dias’ verblijf in periode 3 komt ook niet in aanmerking omdat
         de duur van dat verblijf niet kan worden vergeleken met de tijdsduur waarop die bepaling betrekking heeft. De wetgever van
         de Unie heeft hierin namelijk aangegeven dat de mate van integratie in de gastlidstaat die na een legaal ononderbroken verblijf
         van vijf jaar is bereikt, pas door een afwezigheid van meer dan twee jaar losser wordt.(37) Mijns inziens kan die tijdsduur in een geval als het onderhavige, waarin een burger van de Unie op basis van een geldige
         verblijfskaart in het gastland heeft verbleven, niet worden onderschreden. Ook om deze reden is artikel 16, lid 4, van de
         richtlijn in casu niet naar analogie toepasbaar.
      
      c)      Tussenresultaat
      118. Artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 kan niet naar analogie worden toegepast op het verblijf van Dias in periode 3.
      
      3.      Resultaat
      119. Ik concludeer derhalve dat Dias in casu op 30 april 2006 reeds op grond van haar verblijf in de perioden 1 en 2 een duurzaam
         verblijfsrecht heeft verkregen en dat haar verblijf in periode 3 hieraan geen afbreuk doet.
      
      D –    De tweede prejudiciële vraag
      120. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een tijdvak van vijf jaar ononderbroken verblijf
         als werknemer voorafgaand aan 30 april 2006, indien dit niet volstaat om het duurzame verblijfsrecht van artikel 16, lid 1,
         van richtlijn 2004/38 te doen ontstaan, een duurzaam verblijfsrecht rechtstreeks krachtens artikel 18, lid 1, EG kan doen
         ontstaan. Die prejudiciële vraag is subsidiair gesteld, voor het geval dat een duurzaam verblijfsrecht niet uit artikel 16,
         lid 1, van richtlijn 2004/38 volgt. Aangezien Dias echter over een duurzaam verblijfsrecht krachtens die bepaling beschikt,
         behoeft niet op deze vraag te worden ingegaan.
      
      VII – Samenvatting
      121. Samenvattend stel ik vast dat een verblijf van een burger van de Unie in een gastlidstaat dat niet op basis van richtlijn
         2004/38 respectievelijk de hieraan voorafgegane bepalingen, maar uitsluitend op basis van een door de nationale autoriteiten
         afgegeven verblijfskaart heeft plaatsgevonden, geen legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van die richtlijn is
         en dus niet in aanmerking kan worden genomen voor de verkrijging van een duurzaam verblijfsrecht. De lidstaten staat het echter
         vrij, te voorzien in een regeling volgens welke dergelijke tijdvakken in aanmerking worden genomen.
      
      122. Indien een burger van de Unie echter vóór 30 april 2006 overeenkomstig de bepalingen die voorafgingen aan richtlijn 2004/38,
         legaal en ononderbroken gedurende meer dan vijf jaar in de gastlidstaat heeft verbleven, ontstaat een duurzaam verblijfsrecht
         in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/38 ook dan wanneer op dat verblijf een verblijf volgde dat weliswaar niet legaal
         was in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38, maar heeft plaatsgevonden op grond van een door de nationale autoriteiten
         afgegeven geldige verblijfskaart.
      
      VIII – Conclusie
      123. Tegen deze achtergrond geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
      
      „Artikel 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij
         verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van
         verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG,
         75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, moet aldus worden uitgelegd dat een burger van de Unie die in een gaststaat
         heeft verbleven:
      
      –        om te beginnen van januari 1998 tot en met 17 april 2003, dus gedurende vijf jaar, ononderbroken overeenkomstig de destijds
         vigerende bepalingen van afgeleid recht, 
      
      –        vervolgens van 18 april 2003 tot en met 25 april 2004, dus iets meer dan een jaar, op basis van een door de nationale autoriteiten
         afgegeven en niet ingenomen verblijfskaart, en 
      
      –        ten slotte tot en met 30 april 2006 opnieuw overeenkomstig de destijds vigerende bepalingen van afgeleid recht, 
      een duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen bij de afloop van de termijn voor de omzetting van richtlijn 2004/38 op 30 april
         2006.”
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Duits; procestaal: Engels.
      
      2 –	PB L 158, blz. 77, gerectificeerde versies: PB 2004, L 229, blz. 35, en PB 2007, L 204, blz. 28.
      
      3 –	Arrest van 7 oktober 2010, Lassal (C‑162/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).
      
      4 –	In navolging van de in het VEU en het VWEU gebezigde uitdrukkingen gebruik ik het begrip „Unierecht” als algemeen begrip
         voor het gemeenschapsrecht en het Unierecht. Voor zover afzonderlijke bepalingen van primair recht relevant zijn, worden de
         ratione temporis geldende bepalingen vermeld.
      
      5 –	PB L 257, blz. 13.
      
      6 –	De betrokken nationale bepalingen zijn inmiddels gewijzigd; zie punten 17 tot en met 22 van deze conclusie.
      
      7 –	PB L 180, blz. 26.
      
      8 –	Zie in deze zin arresten van 1 maart 1973, Bollmann (62/72, Jurispr. blz. 269, punt 4); 10 juli 1997, Palmisani (C‑261/95,
         Jurispr. blz. I‑4025, punt 31), en 12 februari 2008, Kempter (C‑2/06, Jurispr. blz. I‑411, punten 41 e.v.).
      
      9 –	Zie de punten 1 en 2 van de considerans van de richtlijn.
      
      10 –	Arrest Lassal (aangehaald in voetnoot 3, punt 40).
      
      11 –	Arrest Lassal (aangehaald in voetnoot 3, punt 40).
      
      12 –	Arrest van 31 mei 2001, Leclere (C‑43/99, Jurispr. blz. I‑4265, punt 55).
      
      13 –	Arresten van 21 juni 1988, Lair (39/86, Jurispr. blz. 3161, punt 37); 26 februari 1992, Raulin (C‑357/89, Jurispr. blz. I‑1027,
         punt 21), en Bernini (C‑3/90, Jurispr. blz. I‑1071, punt 19).
      
      14 –	Thans artikel 6, lid 3, van richtlijn 2004/38.
      
      15 –	Aldus de conclusie van advocaat-generaal E. Sharpston van 30 september 2010 in de nog aanhangige zaak Ruiz Zambrano (C‑34/09,
         punten 67‑122). Advocaat-generaal J. Kokott stelt in haar conclusie van 25 november 2010 in de nog aanhangige zaak McCarthy
         (C‑434/09, punten 20‑46) daarentegen dat de regels inzake het burgerschap van de Unie op een dergelijk geval niet van toepassing
         zijn.
      
      16 –	Aangehaald in voetnoot 3 (punt 88).
      
      17 –	Zo begrijp ik althans advocaat-generaal J. Kokott in haar conclusie in de zaak McCarthy (aangehaald in voetnoot 15, punt 52).
         
      
      18 –	Die formulering kwam in het oorspronkelijke Commissievoorstel namelijk niet voor (zie punt 14 van de considerans van het
         oorspronkelijke voorstel van de Commissie COM[2001] 257 def., PB C 270 E, blz. 150), maar is naderhand in het gemeenschappelijk
         standpunt van de Raad (EG) nr. 6/2004 van 5 december 2003 (PB 2004, C 54 E, blz. 12, 13) opgenomen en door het Parlement goedgekeurd.
         In haar mededeling aan het Parlement van 30 december 2003 betreffende het gemeenschappelijk standpunt van de Raad heeft de
         Commissie over de wijziging van punt 17 van de considerans opgemerkt dat de aanvulling ter verduidelijking van het begrip
         legaal verblijf diende (SEK[2003] 1293 def., blz. 10).
      
      19 –	Zie punten 55 e.v. van deze conclusie.
      
      20 –	Punt 18 van de considerans en artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38.
      
      21 –	In deze zin Iliopoulou, A., „Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive
         2004/38/CE”, Revue du Droit de l’Union Européenne, 2004, blz. 523 e.v., blz. 540. 
      
      22 –	Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak McCarthy (aangehaald in voetnoot 15, punt 53). 
      
      23 –	Arrest van 7 september 2004, Trojani (C‑456/02, Jurispr. blz. I‑7573, punten 37‑46).
      
      24 –	Arrest van 12 mei 1998, Martínez Sala (C‑85/96, Jurispr. blz. I‑2691, punten 61‑63).
      
      25 –	Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak McCarthy (aangehaald in voetnoot 15, punt 53).
      
      26 –	Arrest Trojani (aangehaald in voetnoot 23, met name punt 36).
      
      27 –	Arrest Trojani (aangehaald in voetnoot 23, met name punten 36‑44); analoog, arrest Martínez Sala (aangehaald in voetnoot 24,
         met name punten 14 en 15 alsook punten 61‑63).
      
      28 –	Arrest Trojani (aangehaald in voetnoot 23, met name punt 45).
      
      29 –	Zie punt 63 van deze conclusie.
      
      30 –	Zie punt 97 van deze conclusie.
      
      31 –	Zie de toelichting van de Commissie op artikel 14 van het oorspronkelijke voorstel COM(2001) 257 def. 
      
      32 –	Ibid.
      
      33 –	Arrest Lassal (aangehaald in voetnoot 3, punt 37).
      
      34 –	Zie arrest Lassal (aangehaald in voetnoot 3, punt 55), onder verwijzing naar de motivering van gemeenschappelijk standpunt
         (EG) nr. 6/2004 van de Raad met het oog op de aanneming van richtlijn 2004/38 (aangehaald in voetnoot 18, blz. 31) met betrekking
         tot artikel 16 van de richtlijn.
      
      35 –	Arresten van 8 april 1976, Royer (48/75, Jurispr. blz. 497, punten 31‑51), 25 juli 2002, MRAX (C‑459/99, Jurispr. blz. I‑6591,
         punt 74), en 23 maart 2006, Commissie/België (C‑408/03, Jurispr. blz. I‑2647, punt 63). 
      
      36 –	Zie de punten 73‑93 van deze conclusie.
      
      37 –	Arrest Lassal (aangehaald in voetnoot 3, punt 55).