CELEX: 62007CC0316
Language: pl
Date: 2010-03-04 00:00:00
Title: Opinia rzecznika generalnego Mengozzi przedstawione w dniu 4 marca 2010 r. # Markus Stoß (C-316/07), Avalon Service-Online-Dienste GmbH (C-409/07) i Olaf Amadeus Wilhelm Happel (C-410/07) przeciwko Wetteraukreis oraz Kulpa Automatenservice Asperg GmbH (C-358/07), SOBO Sport & Entertainment GmbH (C-359/07) i Andreas Kunert (C-360/07) przeciwko Land Baden-Württemberg. # Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Verwaltungsgericht Gießen i Verwaltungsgericht Stuttgart - Niemcy. # Artykuły 43 WE i 49 WE - Swoboda przedsiębiorczości - Swoboda świadczenia usług - Organizowanie zakładów sportowych podlegające monopolowi państwowemu na szczeblu kraju związkowego - Cel obejmujący przeciwdziałanie zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczanie uzależnienia od gier - Proporcjonalność - Środek ograniczający mający rzeczywiście ograniczyć okazje do gry i działalność w zakresie gier losowych w sposób spójny i systematyczny - Prowadzenie reklamy przez posiadacza monopolu i nakłanianie do udziału w loteriach - Inne gry losowe, które mogą być oferowane przez podmioty prywatne -Ekspansywna oferta innych gier losowych - Licencja wydana w innym państwie członkowskim - Brak obowiązku wzajemnego uznania. # Sprawy połączone C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 oraz C-410/07.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      PAOLA MENGOZZIEGO
      przedstawiona w dniu 4 marca 2010 r.(1)
      
      Sprawy połączone C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07
      Markus Stoß
      przeciwko
      Wetteraukreis
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Gießen (Niemcy)]
      Kulpa Automatenservice Asperg GmbH
      przeciwko
      Land Baden-Württemberg
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Stuttgart (Niemcy)]
      SOBO Sport & Entertainment GmbH
      przeciwko
      Land Baden-Württemberg
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Stuttgart (Niemcy)]
      Andreas Kunert
      przeciwko
      Land Baden-Württemberg
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Stuttgart (Niemcy)]
      Avalon Service-Online-Dienste GmbH
      przeciwko
      Wetteraukreis
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Gießen (Niemcy)]
      Olaf Amadeus Wilhelm Happel
      przeciwko
      Wetteraukreis
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Gießen (Niemcy)]
      Swobodne świadczenie usług – Gry losowe – Spójność polityki krajowej w zakresie gier losowych – Działalność polegająca na organizacji zakładów sportowych podlegających wymogowi uzyskania pozwolenia – Wzajemne uznanieI –    Wprowadzenie
      1.        Sektor miliardowy, który dotyczy działalności niebezpiecznej i kulturowo wrażliwej. Usługa, która dzięki nowym środkom komunikacji,
         z łatwością przekracza granice. Niezharmonizowany sektor, w zakresie którego istnieje tylko wyrywkowe orzecznictwo.
      
      2.        Wszystkie te cechy charakteryzują sektor gier losowych: to dlatego nie należy dziwić się silnie spornym charakterem sektora
         i konfliktami, które prawdopodobnie nadal będą w przyszłości powstawać w tym obszarze. Analizowane w niniejszej opinii pytania
         są tego znakomitym dowodem, podobnie jak liczne inne pytania, które obecnie zostały skierowane do Trybunału(2).
      
      3.        Brak przepisów prawa wtórnego jest w niniejszym przypadku czynnikiem decydującym, który zobowiązuje sądy do bezpośredniego
         odwoływania się do traktatów. Pomimo znacznego wzrostu ilości wyroków w tej dziedzinie w ciągu ostatnich lat wciąż nie istnieje
         wystarczająca podstawa orzecznicza regulująca poszczególne sytuacje, w przedmiocie których każdego dnia orzekają sądy krajowe.
         To do sądów krajowych należy w ostatniej instancji badanie z punktu widzenia wspólnotowego uregulowań, które ograniczają dostęp
         do rynku gier w państwie członkowskim. Odpowiadając na pytania prejudycjalne, Trybunał powinien wskazać sądom krajowym drogę,
         jaką powinny podążać, wykonując to trudne zadanie.
      
      4.        W sprawach rozpatrywanych w niniejszym przypadku Verwaltungsgericht (sądy administracyjne) w Giessen i Stuttgarcie zwracają
         się do Trybunału, by orzekł, po pierwsze, w przedmiocie zgodności z prawem wspólnotowym monopolu na zakłady sportowe i loterie,
         które są organizowane w Niemczech, gdyż ich zdaniem krajowa polityka ograniczania gier losowych jest niespójna. Po drugie,
         Trybunał ma orzec w przedmiocie możliwości zastosowania zasady wzajemnego uznania do pozwoleń krajowych na organizowanie zakładów
         sportowych.
      
      II – Ramy prawne
      A –    Uregulowania wspólnotowe
      5.        Obecnie sektor gier losowych nie jest zharmonizowany na poziomie prawa Unii. Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego
         i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym(3) wyraźnie wyklucza je ze swego zakresu zastosowania: „[n]iniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów
         działalności: […] h) działalności hazardowej ze stawkami pieniężnymi w grach losowych, włącznie z loterią, grami hazardowymi
         w kasynach i zakładami wzajemnymi” (art. 2 ust. 2).
      
      6.        Ten brak regulacji w zakresie prawa wtórnego zobowiązuje do odwołania się do prawa pierwotnego, a zwłaszcza w odniesieniu
         do niniejszego przypadku do art. 49 WE, którego akapit pierwszy zakazuje „ogranicze[ń] w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz
         Wspólnoty […] w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż
         państwo odbiorcy świadczenia”.
      
      B –    Prawo niemieckie
      7.        W Niemczech kompetencje w zakresie gier losowych są podzielone między państwo federalne i kraje związkowe (Länder). W większości
         krajów związkowych istnieje regionalny monopol na organizację zakładów sportowych i loterii, podczas gdy eksploatacja automatów
         do gier i prowadzenie kasyn są powierzone podmiotom prywatnym posiadającym stosowne pozwolenia.
      
      1.      Prawo federalne
      8.        Artykuł 284 Strafgesetzbuch (niemieckiego kodeksu karnego, zwanego dalej „StGB”) stanowi:
      
      „1)      Kto organizuje lub prowadzi publicznie gry losowe bez pozwolenia administracyjnego lub dostarcza instalacje konieczne do organizowania
         gier losowych, podlega karze pozbawienia wolności do lat dwóch lub karze grzywny.
      
      [...]
      3)      Kto prowadzi działalność, o której mowa w ust. 1
      1. w sposób zawodowy [...]
      [...]
      podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do pięciu lat.
      [...]”.
      9.        Określenie warunków przyznania pozwoleń, o których mowa w art. 284 StGB, należy do kompetencji krajów związkowych, z wyjątkiem
         pozwoleń na organizację zakładów dotyczących oficjalnych wyścigów konnych i na zainstalowanie i eksploatowanie automatów do
         gry, przyznawanych wprawdzie przez kraje związkowe, jednak na podstawie, odpowiednio, warunków określonych przez ustawę w sprawie
         zakładów dotyczących wyścigów i w sprawie loterii (Rennwett und Lotteriegesetz, zwaną dalej „RWLG”), i kodeksu handlowego
         i przemysłowego (Gewerbeordnung).
      
      10.      W odniesieniu do pozwolenia na zakłady dotyczące wyścigów konnych art. 1 RWLG stanowi, że: 
      
      „Stowarzyszenie, które chce eksploatować przedsiębiorstwo zakładów wzajemnych organizowanych w związku z publicznymi wyścigami
         konnymi lub innymi publicznymi konkursami konkurencji konnych, powinno uzyskać wydane przez właściwe władze pozwolenie zgodnie
         z prawem kraju związkowego.
      
      […]
      3. Pozwolenie może być przekazane tylko tym stowarzyszeniom, które gwarantują, że wszystkie ich dochody przeznaczą na rozwój
         hodowli konnej w kraju związkowym”.
      
      11.      Artykuł 2 ust. 1 RWLG stanowi:
      
      „Kto, w ramach działalności handlowej, zamierza przyjmować zakłady w zakresie publicznych konkursów konkurencji konnych lub
         świadczyć usługi pośrednika w zakresie takich zakładów (Bookmakers), powinien uzyskać wydane przez właściwe władze pozwolenie
         zgodnie z prawem kraju związkowego.
      
      2.      Prawo krajów związkowych
      a)      LottStV
      12.      W porozumieniu dotyczącym loterii w Niemczech (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland, zwanym dalej „LottStV”), które
         weszło w życie w dniu 1 lipca 2004 r., kraje związkowe utworzyły jednolite ramy odnoszące się do organizacji, eksploatacji
         i rozmieszczenia do celów handlowych gier losowych, z wyjątkiem kasyn.
      
      13.      Artykuł 1 LottStV określa cele tego porozumienia pomiędzy krajami związkowymi. Celami tymi są:
      
      „1.      ukierunkowanie w sposób uporządkowany i kontrolowany naturalnej skłonności społeczeństwa do gry, a w szczególności zapobieganie
         uczestnictwu w grach losowych, na które nie uzyskano pozwolenia,
      
      2.      zapobieganie nadmiernemu nakłanianiu do gier,
      3.      wykluczenie wykorzystywania skłonności do gier w celu uzyskania korzyści prywatnych lub handlowych,
      4.      zagwarantowanie, by gry losowe odbywały się w sposób zgodny z prawem i by ich przebieg był zrozumiały, oraz
      5.      zagwarantowanie, by istotna część dochodów pochodzących z gier losowych była wykorzystywana w celu wspierania celów publicznych
         lub celów korzystających z uprzywilejowanego statusu podatkowego w rozumieniu kodeksu podatkowego”.
      
      14.      Zgodnie z art. 5 LottStV:
      
      „1.      Kraje związkowe w ramach celów, o których mowa w art. 1, posiadają prawny obowiązek zapewnienia wystarczającej oferty gier
         losowych.
      
      2.      Na podstawie ustawy kraje związkowe mogą same wykonywać to zadanie lub zlecić jego wykonywanie osobom prawnym prawa publicznego
         lub spółkom prawa prywatnego, w których osoby prawne prawa publicznego posiadają bezpośrednio lub pośrednio udziały większościowe.
      
      3.      Osoby wymienione w ust. 2 są upoważnione do działania jako organizatorzy lub wykonawcy [...] jedynie w tym kraju związkowym,
         w którym wykonują swe zadania zgodnie z ust. 2. Mogą wprowadzać do obrotu lub zlecać wprowadzanie do obrotu gier losowych
         tylko w tym kraju związkowym. Mogą organizować lub prowadzić gry losowe w innym kraju związkowym jedynie po uzyskaniu pozwolenia
         tego kraju związkowego. Uzyskanie zgody nie jest prawem nabytym.
      
      4.      Osoby inne niż wymienione w ust. 2 mają jedynie prawo organizowania loterii i losowań zgodnie z przepisami sekcji trzeciej”.
      15.      Artykuł 6 LottStV, zawarty w sekcji trzeciej, uzależnia publiczną organizację loterii nieobjętych art. 5 ust. 2 od uprzedniego
         uzyskania pozwolenia i wymienia szereg wymogów, które muszą być spełnione w celu jego uzyskania. Artykuł 7 ust. 1 LottStV
         wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju pozwolenia w przypadku, gdy możliwe jest, że biorąc pod uwagę ogólną objętość istniejącej
         oferty gier losowych, organizacja loterii w szczególności wspiera tę skłonność do gry.
      
      16.      W ramach określonych przez LottStV każdy kraj związkowy wydał własne przepisy dotyczące gier losowych, zastrzegając dla siebie
         organizację loterii i zakładów sportowych lub powierzając ją spółkom prawa prywatnego, które kontroluje.
      
      b)      Przepisy kraju związkowego Hesji
      17.      Na mocy art. 1 ust. 1 Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen (ustawy w sprawie
         zakładów sportowych, loterii losowych i uzupełniających loterii państwowych w Hesji) jedynie kraj związkowy jest upoważniony
         do organizowania zakładów sportowych na jego terytorium, z wyjątkiem zakładów odnoszących się do wyścigów konnych (ust. 1).
         Może jednak powierzyć zarządzanie tymi zakładami i loteriami osobie prawnej prawa prywatnego (ust. 4). Przyjmowanie zakładów
         sportowych i organizowanie loterii na skalę handlową może się odbywać jedynie w punktach, na prowadzenie których uzyskano
         pozwolenie (ust. 5).
      
      c)      Przepisy kraju związkowego Badenii-Wirtembergii
      18.      Na mocy art. 2 Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen (ustawy w sprawie loterii, zakładów i losowań państwowych
         kraju związkowego Badenii-Wirtembergii) kraj związkowy organizuje Loto, Loto sportowe i loterię (ust. 1) i może powierzyć
         przeprowadzanie gier losowych organizowanych przez kraj związkowy osobie prawnej prawa prywatnego, w której posiada pośrednio
         lub bezpośrednio udziały większościowe (ust. 4).
      
      3.      Wyrok Bundesverfassungsgericht z dnia 28 marca 2006 r.
      19.      W dniu 28 marca 2006 r. Bundesverfassungsgericht (niemiecki federalny trybunał konstytucyjny) wydał wyrok(4), w którym uznał za niezgodny z podstawowym prawem swobody przedsiębiorczości, chronionym na mocy art. 12 ustawy zasadniczej,
         monopol na zakłady sportowe, który istniał w kraju związkowym Bawarii, ponieważ jego struktura prawna, zasady wprowadzania
         do obrotu i prezentacja nie miały na celu przyczynienia się w sposób konsekwentny i aktywny do ograniczenia skłonności do
         gry i zwalczania uzależnienia.
      
      20.      Wyrok, który dotyczył kraju związkowego Bawarii, można jednak rozszerzyć na monopole na zakłady sportowe, które istnieją w innych
         krajach związkowych i charakteryzują się takimi samymi cechami.
      
      21.      Bundesverfassungsgericht przyznał właściwym organom ustawodawczym okres przejściowy, który upłynął w dniu 31 grudnia 2007 r.,
         na przeprowadzenie restrukturyzacji rozpatrywanego monopolu w celu wprowadzenia minimalnej spójności z celem zwalczania uzależnienia(5).
      
      22.      W tym właśnie celu kraje związkowe zawarły nowe porozumienie, Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (porozumienie
         pomiędzy krajami związkowymi w sprawie gier losowych w Niemczech), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2008 r.(6)
      
      III – Spory przed sądami krajowymi i pytania prejudycjalne
      23.      Strony skarżące w sześciu sporach toczących się przed sądami krajowymi(7) posiadają lokale handlowe znajdujące się w krajach związkowych Hesji i Badenii-Wirtembergii, w których prowadzą działalność
         pośrednictwa w zakładach sportowych(8) na rachunek organizatorów gier losowych mających swe przedsiębiorstwo w innych państwach członkowskich. Organizatorami tymi
         są dwa przedsiębiorstwa austriackie – Happybet Sportwetten GmbH(9) i web.coin Handelsges. mbH(10) – jedno przedsiębiorstwo z siedzibą na Malcie – Fa. Tipico Co. Ltd(11) – i dwie spółki brytyjskie, jedna zarejestrowana w Gibraltarze – Fa. Digibet Ltd(12) – a druga w Londynie – Happy Bet Ltd(13). Wszystkie wymienione spółki uzyskały pozwolenie właściwych władz lokalnych miejsca ich siedziby w celu wykonywania działalności
         w sektorze zakładów sportowych.
      
      24.      W latach 2005, 2006 i 2007 właściwe władze krajów związkowych Hesji i Badenii-Wirtembergii (odpowiednio Landrat w Wetterau
         i Regierungspräsidium w Karlsruhe) wydały szereg decyzji zakazujących skarżącym organizowania zakładów sportowych w wymienionych
         krajach związkowych.
      
      25.      Te decyzje administracyjne zostały zaskarżone do Verwaltungsgericht w Giessen i Stuttgarcie w oparciu o dwie podstawy zaskarżenia:
         po pierwsze, ponieważ monopole na zakłady sportowe, które istnieją we wspomnianych krajach związkowych, naruszają swobodę
         przedsiębiorczości (art. 43 WE) i swobodę świadczenia usług (art. 49 WE); a po drugie, ponieważ przedsiębiorstwa, na rachunek
         których skarżący prowadzili działalność, korzystały z licencji wydanych przez inne państwa członkowskie na organizowanie gier
         losowych, co powinno było być wystarczające do wykonywania tej samej działalności w Niemczech.
      
      26.      Verwaltungsgericht Gieen i Verwaltungsgericht Stuttgart wyrażają w postanowieniach odsyłających istotne wątpliwości co do
         zgodności przepisów niemieckich w zakresie gier losowych z prawem wspólnotowym i kierują do Trybunału następujące pytania
         prejudycjalne(14) na mocy art. 234 WE:
      
      „1)      Czy art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te sprzeciwiają się krajowemu monopolowi na określone
         gry losowe, takie jak np. zakłady sportowe, jeżeli w danym państwie członkowskim generalnie brak jest spójnej i systematycznej
         polityki zmierzającej do ograniczania gier losowych, w szczególności z tego względu, że organizatorzy posiadający w tym państwie
         koncesję zachęcają do udziału w innych grach losowych, takich jak loterie i gry hazardowe, a ponadto inne gry o takim samym
         lub wyższym ryzyku uzależnienia, takie jak zakłady dotyczące niektórych imprez sportowych (jak wyścigi konne) i gry na automatach,
         mogą być świadczone przez prywatnych usługodawców?
      
      2)      Czy art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że wydawane przez powołane w tym celu organy krajowe państw członkowskich
         pozwolenia na organizowanie zakładów sportowych, które nie są ograniczone do danego terytorium państwa, uprawniają posiadacza
         pozwolenia oraz upoważnione przez niego osoby trzecie do składania ofert do zawierania umów również w innych państwach członkowskich
         bez konieczności uzyskania dodatkowych pozwoleń krajowych?”.
      
      IV – Postępowanie przed Trybunałem
      27.      Wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym zostały zarejestrowane w sekretariacie Trybunału w dniu 9 lipca 2007 r.
         (sprawa C‑316/07), w dniu 2 sierpnia 2007 r. (sprawy C‑358/07, C‑359/07 i C‑360/07), i w dniu 3 września 2007 r. (sprawy C‑409/07
         i C‑410/07).
      
      28.      Markus Stoß, Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, SOBO Sport & Entertainment GmbH, Wetteraukreis, rządy niemiecki, belgijski,
         duński, hiszpański, francuski, włoski, litewski, niderlandzki, austriacki, portugalski, słoweński, fiński i norweski oraz
         Komisja Wspólnot Europejskich przedstawili uwagi na piśmie.
      
      29.      Podczas rozprawy w dniu 8 grudnia 2009 r. w celu ustnego sformułowania uwag stawili się przedstawiciele stron skarżących w postępowaniach
         przed sądami krajowymi, Wetteraukreis, kraju związkowego Badenii-Wirtembergii, rządów niemieckiego, belgijskiego, greckiego,
         włoskiego, portugalskiego i norweskiego oraz Komisji.
      
      V –    W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
      A –    Podstawowe zasady orzecznictwa w zakresie gier losowych
      30.      Stosunek pomiędzy swobodami wspólnotowymi a poszczególnymi rodzajami polityki dotyczącej gier losowych w państwach członkowskich
         był przedmiotem rozważań Trybunału w wielu wyrokach, które od wyroku w sprawie Schindler(15), koncentrowały się na możliwości uzasadnienia środków ograniczających swobodne świadczenie usług (art. 49 WE) lub swobodę
         przedsiębiorczości (art. 43 WE) w ramach Unii. 
      
      31.      W tym względzie w orzecznictwie tym podkreślano szczególny charakter gier losowych, sektora, w którym nie można pominąć „względ[ów]
         moralny[ch], religijny[ch] lub kulturowy[ch]” i w którym istnieje „wysokie ryzyko dokonywania oszustw i działalności przestępczej”
         i sprzyja „nakłanianiu do wydatków, co może mieć szkodliwe konsekwencje indywidualne i społeczne(16)”. Z uwagi na ten czynnik i ze względu na brak harmonizacji w tym zakresie na szczeblu wspólnotowym Trybunał przyznaje państwom
         członkowskim wystarczający zakres swobodnego uznania w celu określenia w zależności od ich własnych skal wartości, wymogów
         koniecznych do zapewnienia ochrony graczy, jak i w sposób bardziej ogólny wymogów koniecznych do zapewnienia ochrony porządku
         społecznego(17).
      
      32.      A zatem orzecznictwo, nawet uznając, że przepisy krajowe, które zakazują prowadzenia niektórych gier losowych(18) lub ograniczają ich prowadzenie poprzez określenie liczby koncesjonariuszy, publicznych lub prywatnych(19), stanowią przeszkodę dla swobodnego świadczenia usług, niezależnie od tego, czy w sposób dyskryminacyjny, czy też nie, zezwala
         na takie ograniczenia w przypadku, gdy zmierzają one do osiągnięcia celu wyznaczonego w interesie ogólnym(20), jak ograniczenie okazji do gry lub zwalczanie oszustw i przestępczości(21).
      
      33.      Państwa członkowskie posiadają zatem swobodę w „ustalaniu celów swojej polityki w dziedzinie gier losowych” i „określeni[u]
         poziomu ochrony, do którego dążą”(22). Jednakże nie wystarczy formalne wskazanie celów: od ww. wyroku w sprawie Zenatti Trybunał podkreśla konieczność weryfikacji
         spójności rozpatrywanego ustawodawstwa w stosunku do wskazywanych celów i jego proporcjonalności. Od wydania ww. wyroku w sprawie
         Gambelli Trybunał wymaga, w sposób bardziej szczegółowy, by ograniczenia swobodnego świadczenia usług lub swobody przedsiębiorczości:
         1) były stosowane w sposób niedyskryminacyjny, 2) były uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, 3) były właściwe
         dla realizacji tego celu i 4) nie wykraczały poza to, co niezbędne dla ich osiągnięcia(23).
      
      34.      W odniesieniu do trzeciego wymogu należy przypomnieć, że „ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego
         celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest rzeczywistym przedmiotem troski tego ustawodawstwa w sposób spójny i systematyczny(24)”. W konsekwencji krajowy monopol w sektorze gier losowych, jak ten, który jest rozpatrywany w niniejszym przypadku, będzie
         zgodny z art. 43 WE i 49 WE, o ile nie jest dyskryminacyjny oraz jest proporcjonalny i właściwy (spójny, zgodnie z terminologią
         używaną w orzecznictwie z zakresu gier losowych) w stosunku do celu wyznaczonego w interesie ogólnym, na który się powołano
         w celu uzasadnienia wspomnianego monopolu.
      
      B –    Przeformułowanie pierwszego pytania prejudycjalnego
      35.      W pierwszym pytaniu prejudycjalnym sądy administracyjne w Giessen i Stuttgarcie podnoszą kwestię ewentualnej niezgodności
         monopolu na zakłady sportowe i loterie w Niemczech z art. 43 WE i 49 WE, biorąc pod uwagę zachodzący ich zdaniem brak spójności
         w zakresie krajowej polityki ograniczania gier losowych.
      
      36.      Jednakże moim zdaniem sformułowanie to z dwóch przyczyn jest nieodpowiednie.
      
      37.      W pierwszym rzędzie zredagowanie pytania jest nieprawidłowe, ponieważ przyjęto w nim uprzednie stwierdzenie niedostosowanego
         charakteru omawianych przepisów, na co wskazują publiczne nakłanianie do udziału w grach objętych monopolem i otwarcie dla
         przedsiębiorstw prywatnych innych gier o takim samym lub wyższym ryzyku uzależnienia. Tymczasem, zgodnie z ww. orzecznictwem
         powołanie się na tę niespójność jest wystarczające, by podważyć ewentualne uzasadnienie ograniczeń swobody świadczenia usług.
      
      38.      W związku z powyższym, biorąc pod uwagę, że sądy w Giessen i w Stuttgarcie pragną wiedzieć, czy konfiguracja monopolu loterii
         i zakładów sportowych jest zgodna z postanowieniami traktatu, nie można wyjść z założenia, iż niemieckie przepisy dotyczące
         gier są niespójne, lecz należy rozważyć, czy wskazane okoliczności (częściowe otwarcie innych gier i szeroka reklama) prowadzą
         do tego rodzaju niespójności i w konsekwencji powodują niezgodność z prawem Unii.
      
      39.      W drugim rzędzie uważam, że to badanie przepisów niemieckich powinno być przeprowadzone wyłącznie w świetle postanowień traktatu
         dotyczących swobodnego świadczenia usług (art. 49 WE). Swoboda przedsiębiorczości (art. 43 WE), na którą także powołują się
         sądy niemieckie, nie jest w niniejszym przypadku istotna.
      
      40.      Wszystkie strony skarżące w niniejszym przypadku są niemieckimi osobami fizycznymi lub prawnymi, które chcą wykonywać działalność
         pośrednictwa w zakresie zakładów sportowych na rachunek spółek mających siedzibę w innych państwach członkowskich, co do których
         nie wydaje się, by miały one zamiar założyć przedsiębiorstwa w Niemczech. W konsekwencji nie należy rozpatrywać swobody przedsiębiorczości,
         a jedynie swobodne świadczenie usług.
      
      41.      W świetle powyższych rozważań pierwsze pytanie prejudycjalne powinno być sformułowane w sposób następujący lub analogiczny:
      
      „Czy art. 49 WE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to sprzeciwia się krajowemu monopolowi na określone gry
         losowe, takie jak np. zakłady sportowe, jeżeli organizatorzy posiadający koncesje krajowe zachęcają do udziału w tych grach
         losowych[(25)], a ponadto inne gry o takim samym lub wyższym ryzyku uzależnienia (takie jak zakłady dotyczące niektórych imprez sportowych,
         jak wyścigi konne i gry na automatach) mogą być świadczone przez prywatnych usługodawców. Czy należy uważać, że okoliczności
         te uniemożliwiają prowadzenie spójnej i systematycznej polityki w zakresie gier w rozumieniu orzecznictwa?”.
      
      42.      Poprzez to pierwsze pytanie sądy odsyłające zwracają się do Trybunału, by wyjaśnił formę i kryteria, na podstawie których
         należy dokonywać oceny przepisów krajowych dotyczących gier, aby przepisy te można było uznać za „spójne”, przy czym uznanie
         to jest niezbędne, by mogły one pozostać w mocy w świetle traktatu. Sądy odsyłające zmierzają w szczególności do ustalenia,
         czy ocena ta powinna być przeprowadzania w sposób całościowy, w odniesieniu do polityki w zakresie gier w ogólności, czy też
         w odniesieniu do każdej gry osobno, tak aby decyzje normatywne lub akty wydane w odniesieniu do jednej gry nie miały wpływu
         na ocenę dotyczącą przepisów, które odnoszą się do innej gry losowej.
      
      43.      Zważywszy na ilość i różnorodność argumentów przedstawionych przez wszystkich interwenientów i przez autorów pytania głównego
         uważam jednak, że udzielenie użytecznej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest dopiero po dokonaniu analizy trzech aspektów
         rozpatrywanych w niniejszym przypadku przepisów niemieckich. Chodzi o: dyskryminacyjny charakter (C); cel wyznaczony w interesie
         ogólnym, jaki mają spełniać te przepisy (D); spójność i właściwy charakter przepisów w stosunku do celu (E).
      
      C –    Niedyskryminacyjny charakter
      44.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 49 WE zakazuje wszelkiej dyskryminacji wobec usługodawcy ze względu na jego przynależność
         państwową lub ze względu na okoliczność, że ma on przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż to, w którym usługa powinna
         być świadczona(26).
      
      45.      W odniesieniu do szczególnego sektora gier losowych Trybunał orzekł, że ustawodawstwo krajowe zakazujące każdej osobie, która
         nie jest zatwierdzonym organem publicznym, organizowania danej gry, nie prowadzi do dyskryminacji, ponieważ dotyczy jednakowo
         wszystkich podmiotów zainteresowanych taką działalnością, niezależnie od tego, czy są one obywatelami danego państwa członkowskiego
         lub czy mają w nim przedsiębiorstwo(27). Można stwierdzić, że niemieckie monopole na zakłady mają taki charakter, biorąc pod uwagę, że są one w jednakowym stopniu
         niekorzystne dla spółek prywatnych prowadzących działalność w zakresie gier losowych, niezależnie od ich przynależności państwowej
         i od tego, czy mają one przedsiębiorstwo na terytorium Niemiec.
      
      D –    Cel wyznaczony w interesie ogólnym
      46.      Kolejny etap analizy polityki ograniczającej gry losowe polega na określeniu jej celu wyznaczonego w interesie ogólnym, ponieważ
         tylko w świetle wyraźnego celu Trybunał może ustalić, czy dane przepisy są spójne z tym celem.
      
      47.      Wydaje się, że z art. 1 LottStV wynika, że w przypadku przepisów niemieckich cel ten jest wieloraki i obejmuje zapobieganie
         oszustwom i nadmiernemu nakłanianiu do gier, co stanowi zgodnie z orzecznictwem Trybunału nadrzędny wzgląd interesu ogólnego,
         który może pod określonymi warunkami uzasadniać ograniczenia działalności w zakresie gier losowych(28).
      
      48.      W ww. artykule LottStV odwołano się także do faktu „zagwarantowani[a], by istotna część dochodów pochodzących z gier losowych
         była wykorzystywana w celu wspierania celów publicznych lub celów korzystających z uprzywilejowanego statusu podatkowego w rozumieniu
         kodeksu podatkowego” (art. 1 ust. 5 LottStV). Zgodnie z orzecznictwem nic nie stoi na przeszkodzie, by dążyć do osiągnięcia
         takiego celu, jeśli cel finansowania działań społecznych, charytatywnych lub cel wyznaczony w interesie ogólnym stanowi wyłącznie
         „korzystny skutek dodatkowy, a nie rzeczywiste uzasadnienie prowadzonej polityki ograniczającej”(29).
      
      49.      Zadaniem sądu krajowego jest rozstrzygnięcie, czy tak jest w przypadku Niemiec, czy też w rzeczywistości, jak podnieśli niektórzy
         ze skarżących w sporach przed sądami krajowymi, cel generowania dochodów stanowi jedyny cel rozpatrywanego w niniejszym przypadku
         monopolu. Niemniej jednak weryfikacja ta jest ściśle związana z „testem spójności” polityki w zakresie gier losowych.
      
      E –    Test właściwego i proporcjonalnego charakteru ustawodawstwa
      50.      Po wyjaśnieniu dwóch poprzednich kwestii należy przeprowadzić test zwany „hypocrisy test” w odniesieniu do spornych środków(30), który stanowi najważniejszy aspekt pierwszego pytania prejudycjalnego. W szczególności chodzi o klasyczny test dotyczący
         właściwego i proporcjonalnego charakteru rozpatrywanych przepisów, który jest przeprowadzany w sposób łączny w orzecznictwie
         z zakresu gier losowych.
      
      51.      W postanowieniach odsyłających sądy administracyjne w Giessen i Stuttgarcie powołują się na wszystkie okoliczności i cechy
         charakterystyczne przepisów niemieckich, które mogą podważyć ich spójność i proporcjonalność, a w konsekwencji ich zgodność
         z traktatem.
      
      52.      Niemniej jednak dwa z tych czynników posiadają szczególne znaczenie, ponieważ są jedynymi czynnikami znajdującymi się w dyspozycji
         pytania prejudycjalnego: po pierwsze, rozwój intensywnej działalności reklamowej w celu nakłonienia do gier objętych monopolem;
         a po drugie, otwarcie dla podmiotów prywatnych gier o wyższym ryzyku uzależnienia.
      
      1.      Reklama gier podlegających monopolowi
      53.      Skarżący w sporach przed sądami krajowymi i sądy odsyłające twierdzą w pierwszym rzędzie, że polityka w zakresie gier losowych
         w Niemczech jest niespójna, ponieważ państwo prowadzi „istotną działalność reklamową” w zakresie usług (zakłady sportowe i loterie)(31).
      
      54.      Trybunał już rozpatrywał tę delikatną kwestię w wyroku w sprawie Gambelli i in., uprzedzając władze, że ryzykują podważeniem
         swych działań w przypadku, gdy zamierzają uniknąć szkody wynikłej z działania, do którego nakłaniały: „w zakresie w jakim
         władze państwa członkowskiego nakłaniają i zachęcają konsumentów do udziału w loteriach, grach losowych lub zakładach w celu
         zasilenia skarbu państwa pod względem finansowym […], nie mogą one powoływać się […] na potrzebę ograniczenia okazji do gry
         w celu uzasadnienia” środków, które ograniczają swobodne świadczenie usług(32).
      
      55.      Argument ten został powtórzony i wyjaśniony w wyroku w sprawie Placanica i in., ponieważ Trybunał wziął pod uwagę fakt, że
         zgodnie z orzecznictwem Corte suprema di cassazione, „ustawodawca włoski realizuje ekspansywną politykę w sektorze gier losowych
         w celu zwiększenia dochodów budżetowych”, a w związku z tym ustawodawca nie może w żaden sposób opierać uzasadnienia na „względ[ach]
         ograniczenia skłonności konsumentów do gry lub ograniczenia podaży gier”(33).
      
      56.      Niemniej jednak Trybunał przedstawił istotne wyjaśnienie: przypomniawszy, że zarówno Corte suprema di cassazione jak i rząd
         włoski identyfikują „jako rzeczywisty cel rozpatrywanych [...] uregulowań włoskich [fakt] zapobiegania prowadzeniu [...] działalności
         [w zakresie gier losowych] w celach przestępczych lub w celu dokonywania oszustw [poprzez] skupieni[e] [tej] działalności
         w obszarach podlegających kontroli”, orzekł, że „[w] tym świetle polityka kontrolowanej ekspansji w sektorze gier losowych
         może być rzeczywiście spójna z celem przyciągnięcia graczy korzystających z potajemnych gier i zakładów − zabronionych jako
         takie − w kierunku działalności, na którą zezwalają przepisy prawa i która jest uregulowana”(34). Jednakże aby osiągnąć ten cel „podmioty prowadzące dozwoloną działalność muszą stanowić stabilną, lecz jednocześnie atrakcyjną
         alternatywę w stosunku do działalności zabronionej, co może wymagać szerokiej gamy oferowanych gier, dość szerokiej reklamy
         i zastosowania nowoczesnych technik dystrybucji”(35).
      
      57.      A zatem Trybunał poparł działalność reklamową prowadzoną przez posiadaczy praw wyłącznych w sektorze gier losowych we Włoszech
         w zakresie, w jakim celem ograniczenia względem art. 49 WE było zwalczanie przestępczości.
      
      58.      W konsekwencji w wyroku w sprawie Placanica i in. Trybunał w sposób wyraźny orzekł, że ustawodawstwo, którego celem jest zapobieżenie
         oszustwom i przestępczości w tej dziedzinie, jednocześnie umożliwiając podmiotowi gospodarczemu korzystającemu z monopolu
         wykorzystywanie instrumentów reklamowych, jest spójne.
      
      59.      Powstaje jednak pytanie, czy tak samo jest w przypadku, gdy celem przepisów krajowych jest zwalczanie uzależnienia od gier
         i ograniczenie okazji do gry? Po pierwszej lekturze pkt 69 wyroku w sprawie Gambelli i pkt 54 wyroku w sprawie Placanica i in.
         można twierdzić, że orzecznictwo całkowicie wyklucza właściwy charakter normy, której celem jest ograniczenie dostępu do gier
         losowych w przypadku, gdy podmiot gospodarczy korzystający z monopolu reklamuje usługi. Niemniej jednak w wyniku pogłębionej
         analizy ww. decyzji można dostrzec środki ostrożności i warunki, od spełnienia których Trybunał uzależnił tę pierwotną tezę.
         Trybunał zaliczył bowiem do czynników rozstrzygających o ww. niespójności także fakt, by działalność reklamowa obejmująca
         gry losowe była prowadzona „w celu zasilenia skarbu państwa pod względem finansowym”(36).
      
      60.      Praktyka Trybunału Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (zwanego dalej „trybunałem EFTA”) jest taka sama. W swym wyroku
         w sprawie Ladbrokes trybunał EFTA posłużył się argumentem ukierunkowania popytu na gry losowe w ramach zwalczania uzależnienia.
         Opierając się na wyroku w sprawie Placanica i in. trybunał EFTA stwierdza, że właściwe jest posłużenie się środkami reklamowymi
         w celu „zniechęcenia graczy korzystających z bardzo uzależniających gier oferowanych przez Internet lub poprzez inne, trudne
         do usunięcia kanały”(37).
      
      61.      Zwykłe prowadzenie działalności reklamowej nie wystarcza do uniemożliwienia osiągnięcia celu w postaci ograniczenia okazji
         do gry w przypadku, gdy ta działalność jest wykonywana w sposób wyważony, a jej celem jest rzeczywiście skupienie gry wokół
         oferty reglamentowanej i kontrolowanej, a nie zwiększenie dochodów z podatków, jakie państwo członkowskie może pobierać poprzez
         ten system. Według mnie nie jest zbyt realistyczne wspieranie istnienia monopoli lub organizatorów dysponujących koncesją
         krajową, bez umożliwienia im reklamowania swych usług. Dlatego też proponuję Trybunałowi rozszerzenie tezy, którą już poparł
         w wyroku w sprawie Placanica i in., na cel polegający na ograniczeniu okazji do gry, ale jedynie w wąskich ramach, które właśnie
         zostały zdefiniowane.
      
      62.      Kontrola tych warunków spoczywa na sądzie krajowym. Niemniej jednak w niniejszym przypadku wyrok Bundesverfassungsgericht
         z dnia 28 marca 2006 r. już przedstawia analizę ustawodawstwa i praktyki w sektorze gier losowych w Niemczech(38).
      
      63.      A zatem we wskazanym orzeczeniu sąd orzekł, że „celem zakładów organizowanych przez kraj związkowy Bawarii w żaden sposób
         nie jest zwalczanie uzależnienia i zachowań charakteryzujących się uzależnieniem od gier”; przeciwnie, „cel organizacji systemu
         zakładów sportowych ODDSET ma wyraźnie charakter, między innymi, podatkowy”(39). Trybunał w Karlsruhe stwierdził istnienie takiej sytuacji między innymi w odniesieniu do wprowadzenia do obrotu zakładów
         ODDSET, których aktualna sytuacja jest jego zdaniem „podobna do opłacalnego pod względem gospodarczym wprowadzenia do obrotu
         działalności rekreacyjnej, która zasadniczo jest nieszkodliwa”(40). W tym zakresie sąd powołuje się na istnienie kampanii reklamowej na szeroką skalę, która przedstawia grę jako formę rozrywki
         społecznie akceptowanej, a nawet pozytywnej(41).
      
      64.      Po lekturze omawianego wyroku wydaje się bezsporne, że w czasie, w jakim wystąpiły stany faktyczne będące przedmiotem postępowań
         przed sądami krajowymi, rozpatrywany monopol nie spełniał wymogów koniecznych, by można mu było przypisać cechy spójności
         i systematyczności. Zgodnie z orzecznictwem sądów niemieckich wysokiego szczebla prowadzona reklama nie była wystarczająco
         wyważona, a jej celem nie było ograniczenie okazji do gry i zwalczanie uzależnienia od gier, ale uzyskanie dochodów podatkowych
         dla skarbu państwa.
      
      65.      Jest bezsporne, że od 2006 r. dokonano szeregu zmian, zarówno w zakresie ustawodawstwa jak i organizacji. Ze pomocą tych zmian
         kraje związkowe zamierzają dostosować ustawodawstwo do wymogów ustanowionych przez trybunał konstytucyjny. Spełnieniu tego
         celu służą nowe porozumienie pomiędzy krajami związkowymi w sprawie gier losowych w Niemczech, obowiązujące od dnia 1 stycznia
         2008 r., a także szereg środków, spośród których niektóre mają bezpośredni wpływ na działalność reklamową(42). Zadaniem sądów krajowych będzie jednak rozstrzygniecie, czy tę nową sytuację należy uwzględnić w celu udzielenia odpowiedzi
         na pytania Markusa Stoßa i innych stron skarżących i w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy „metamorfoza”, która rzekomo
         miała miejsce w sektorze, jest wystarczająca, by stwierdzić, że ww. wymogi zostały spełnione.
      
      2.      Otwarcie innych gier dla podmiotów prywatnych
      66.      W drugim rzędzie sądy administracyjne w Giessen i w Stuttgarcie podnoszą, jakoby istniała niespójność pomiędzy z jednej strony
         ustanowieniem monopolu na eksploatację loterii i zakładów sportowych ze względu na potrzebę zwalczania uzależnienia od gier
         i przestępczości, a z drugiej strony jednoczesnym umożliwieniem podmiotom prywatnym oferowania innych gier o prawdopodobnie
         takim samym lub wyższym ryzyku uzależnienia, takich jak zakłady konne i gry na automatach.
      
      67.      W ramach tego argumentu pojawia się kwestia, czy badanie zgodności z prawem Unii systemów prawnych gier w państwach członkowskich
         należy przeprowadzać w sposób całościowy, czy też z punktu widzenia sektorowego, osobno w odniesieniu do poszczególnych gier.
      
      68.      Skarżący w sporach przed sądami krajowymi twierdzą, że ustawodawstwo w zakresie gier losowych państwa członkowskiego powinno
         być spójne w całości, a nie jedynie indywidualnie w odniesieniu do każdego ograniczenia. W tym względzie powołują się na wyrok
         w sprawie Gambelli, z którego wywodzą, że Trybunał przeprowadził całościowe badanie włoskiej polityki w zakresie gier losowych,
         a następnie orzekł w przedmiocie zgodności z prawem danego ograniczenia.
      
      69.      To pierwsze wrażenie dotyczące wyroku w sprawie Gambelli jest błędne. Aluzja, jaką uczyniono w pkt 69 tego wyroku, do reklamy
         odnoszącej się do gier innych niż te, których dotyczy omawiane ograniczenie, oznacza, że zbytnie nakłanianie do udziału w danej
         grze (zakładach, loteriach lub innych) uniemożliwia państwu powoływanie się na zwalczanie uzależnienia od tej gry i uzasadnienie
         ograniczenia konkurencji w tym określonym obszarze.
      
      70.      W wyroku w sprawie Placanica i in., wydanym później, Trybunał w bardziej wyraźny sposób wypowiedział się w kwestii zróżnicowanego
         badania, wyjaśniając, że należy „dla każdego ograniczenia przewidzianego w ustawodawstwie krajowym oddzielnie […] dokonać
         oceny [spójności i proporcjonalności]”(43). Fakt, że od pierwszych wyroków wydanych w tej dziedzinie Trybunał badał wyłącznie sporne ograniczenie, nie dokonując całościowej
         analizy przepisów dotyczących wszystkich gier losowych w danym państwie członkowskim, potwierdza tę tezę. Na przykład w wyroku
         w sprawie Schindler Trybunał stwierdził, że zgodny z traktatem jest ustanowiony w ustawodawstwie brytyjskim zakaz organizowania
         loterii, nie badając przepisów dotyczących zakładów sportowych, które obowiązują w tym kraju i są znane z tego, iż są jednymi
         z najbardziej liberalnych w Unii Europejskiej.
      
      71.      Podobnie, można przytoczyć wyrok z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(44), który także dotyczył ograniczenia art. 49 WE, mimo że było ono uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego: „w odniesieniu
         do argumentu, zgodnie z którym francuskie przepisy dotyczące reklamy telewizyjnej są niekonsekwentne, ponieważ obowiązują
         jedynie w stosunku do napojów alkoholowych o zawartości alkoholu przekraczającej 1,2%, dotyczą jedynie reklamy telewizyjnej
         i nie znajdują zastosowania względem reklamy produktów tytoniowych, wystarczy wskazać, że to do państw członkowskich należy
         decyzja, na jakim poziomie zamierzają zapewnić ochronę zdrowia i jak ten poziom ochrony osiągnąć” (ww. wyrok, pkt 33).
      
      72.      W świetle wskazanych orzeczeń uważam, że przepisy dotyczące gier losowych w państwie członkowskim nie mogą być traktowane
         jako całość i że należy zbadać osobno każde ograniczenie i każdą grę(45). Trybunał nigdy nie twierdził, że należy zliberalizować „wszystko albo nic”; brzmienie wyroków wyraźnie wskazuje, że chodzi
         o jedną dziedzinę, w której należy rozwiązać każdy problem osobno.
      
      73.      Wykładnia ta jest w dużo większym stopniu zgodna z twierdzeniem, które stanowi podstawę orzecznictwa w zakresie gier losowych,
         zgodnie z którym należy przyznać państwom członkowskim swobodne uznanie w zakresie określania wymogów koniecznych do zapewnienia
         ochrony graczy i porządku społecznego, zgodnie z ich własną skalą wartości(46). Ze względów moralnych lub kulturowych państwa członkowskie nie odbierają w ten sam sposób poszczególnych gier losowych,
         co tłumaczy, że niezależnie od ryzyka uzależnienia i nie przesądzając dobrej woli władz publicznych, by dbać o interes obywateli,
         udział w niektórych grach jest w niektórych państwach mniej ograniczony niż w innych.
      
      74.      W każdym razie i na marginesie dyskusji dotyczącej kwestii, czy należy zbadać właściwy charakter środków ograniczających w ramach
         sektorowych, czy też nie, uważam, że rozwiązanie legislacyjne polegające na ustanowieniu monopolu na niektóre gry i pozostawienie
         innych gier w rękach podmiotów prywatnych nie jest a priori niespójne z celem zwalczania oszustw ani z celem ograniczenia
         okazji do gry w państwie członkowskim, o ile władze publiczne zagwarantują pewną kontrolę podmiotów, a oferta gier objętych
         monopolem jest węższa od tej, jaka mogłaby istnieć w przypadku usługodawcy prywatnego(47).
      
      75.      Poza tym, uzależniający potencjał gier losowych nie stanowi według mnie jedynego kryterium oceny ryzyka, z jakim one się wiążą
         w stosunku do celów polityki w zakresie gier losowych. Mimo że wyniki licznych badań dowodzą, że gry na automatach i kasyna
         prowadzą częściej do uzależnień niż loterie i zakłady sportowe, nie oznacza to, że stanowią one większe niebezpieczeństwo
         dla osiągnięcia celów polegających na zwalczaniu przestępczości (zależy to od sektora, w którym w poszczególnych krajach najczęściej
         zdarzają się oszustwa) ani celu polegającego na ograniczeniu okazji do gry. Jak słusznie wskazuje rząd duński, różnica pomiędzy
         dwoma rodzajami gier polega na tym, iż kasyno i maszyny do gry wymagają fizycznej obecności gracza, która nie jest konieczna
         w przypadku loterii i zakładów sportowych. Dlatego też, nawet w przypadku wielości przedsiębiorstw posiadających koncesję
         na prowadzenie kasyn (lub koncesję na automaty do gier), każde z nich prowadzi działalność na ograniczonym terytorium: zwiększenie
         oferty w stosunku do ewentualnej sytuacji monopolu jest ograniczone. Przeciwnie, zwiększenie liczby dostawców gier rozpowszechnionych
         na terytorium całego kraju, takich jak loterie i zakłady sportowe (które ponadto są dostępne przez Internet), prowadzi do
         znaczącego wzmocnienia konkurencji i bardzo prawdopodobnie do istotnego zwiększenia okazji do gry.
      
      76.      W świetle powyższych rozważań nie należy także przeprowadzać analizy porównawczej w zakresie polityki względem gier o takim
         samym ryzyku uzależnienia. Zgodność monopolu na gry z art. 49 WE należy badać osobno i w świetle jego właściwego i spójnego
         charakteru w stosunku zamierzonego celu.
      
      3.      Inne czynniki
      77.      Sądy odsyłające i strony w sporach przed sądami krajowymi podniosły także inne czynniki i okoliczności, które mogą podważyć
         spójność systemu dotyczącego gier w Niemczech. Poniżej dokonałem krótkiej analizy tych czynników i okoliczności.
      
      a)      Internet umożliwia ominięcie monopolu
      78.      Według Verwaltungsgericht Stuttgart możliwe jest uniknięcie ograniczenia, do jakiego prowadzi niemiecki monopol na zakłady
         sportowe, poprzez korzystanie z usług, które zatwierdzone podmioty gospodarcze z innych państw członkowskich oferują za pomocą
         Internetu, co „uwydatnia ograniczenia i nieuniknione niedociągnięcia w zakresie środków krajowych”.
      
      79.      Jak wskazuje rząd francuski w swych uwagach, trudności, jakie państwo może napotkać podczas wykonywania swego zadania polegającego
         na zapewnieniu przestrzegania przepisów krajowych, nie są istotne dla dokonania oceny ich zgodności z prawem Unii. Ograniczenie
         ustanowione przez ustawodawstwo krajowe będzie samo z siebie zgodne bądź niezgodne z traktem, a łatwość, z jaką można dopuścić
         się zachowania sprzecznego z tymi przepisami krajowymi, nie ma w tym zakresie znaczenia, tym bardziej w przypadku gdy, jak
         przypomina rząd fiński w swych uwagach, celem tych przepisów może być ograniczenie gier przez Internet ze względu na ich wysokie
         ryzyko uzależnienia.
      
      b)      Nie istnieją wcześniejsze badania w zakresie spójności i proporcjonalności środków
      80.      Według sądów odsyłających spójność i proporcjonalność przepisów niemieckich nie została wykazana poprzez wcześniejsze badania
         dotyczące ryzyka uzależnienia od gier i alternatyw dla jego uniknięcia, czego Trybunał wymaga od czasu wydania wyroku w sprawie
         Lindman(48).
      
      81.      W ww. wyroku Trybunał uznał za sprzeczne z art. 49 WE fińskie przepisy podatkowe, które wykluczały pobieranie podatku dochodowego
         od wygranych w loteriach organizowanych w Finlandii i nakładały podatek od wygranych w loteriach organizowanych w innych państwach
         członkowskich, orzekając między innymi, że „względom uzasadniającym, na które może się powołać państwo członkowskie, powinna
         towarzyszyć analiza właściwego i proporcjonalnego charakteru środka ograniczającego, przyjętego przez to państwo”, której
         zabrakło w rozpatrywanym przypadku, ponieważ przekazane akta „nie zawierają żadnej informacji o charakterze statystycznym
         lub innej informacji pozwalającej na sformułowanie wniosku dotyczącego wagi ryzyka związanego z praktyką gier losowych, ani
         a fortiori istnienia szczególnego związku pomiędzy takim ryzykiem a udziałem obywateli danego państwa członkowskiego w loteriach
         organizowanych w innych państwach członkowskich”(49).
      
      82.      Z wyroku tego wynika jedynie, że ciężar dowodu dotyczącego proporcjonalności i spójności ograniczeń swobodnego przepływu usług
         spoczywa wyłącznie na państwie członkowskim, przy czym Trybunał nigdy nie wymagał, by ta obrona była przekazana do wiadomości
         publicznej przed wydaniem spornych przepisów lub że powinna być urzeczywistniona poprzez badania statystyczne, jak sugeruje
         jeden ze skarżących(50).
      
      83.      Punkt 50 ww. wyroku w sprawie Placanica i in. nie podważa wcześniejszego twierdzenia: istnienie wyników wcześniejszych badań
         lub ankiet służących jako podstawa uzasadnienia przedstawionego przez państwo członkowskie, jak miało to miejsce w przypadku
         sprawy włoskiej, stanowi silny argument, ale nie stanowi warunku sine qua non. Jak słusznie podnosi Komisja, sam brak wcześniejszej
         kontroli dotyczącej przestrzegania podstawowych swobód ustanowionych w traktacie nie oznacza, że niemożliwe jest uzasadnienie
         wprowadzenia krajowego przepisu ograniczającego.
      
      c)      Inne kraje związkowe dopuszczają wyjątki od reżimu monopolu
      84.      Skarżący w sporach przed sądami krajowymi podkreślają także, że elementami mogącymi podważyć spójność systemu są niektóre
         nieuzasadnione wyjątki od reżimu monopolu, jak istnienie czterech pozwoleń na organizowanie gier przyznanych kiedyś przez
         Niemiecką Republikę Demokratyczną przedsiębiorstwom prywatnym lub reżim koncesji przyznawanych jednostkom, obowiązujący obecnie
         w kraju związkowym Nadrenii-Palatynacie(51).
      
      85.      Gdyby takie szczególne cechy zostały potwierdzone, trudno byłoby uznać je za zgodne z systemem broniącym ograniczenia liczby
         podmiotów gospodarczych jako środka ograniczenia okazji do gry i zwalczania przestępczości(52). Niemniej jednak do sądów niemieckich należy przeprowadzenie tego badania w świetle argumentów przedstawionych przez strony.
      
      F –    Wniosek pośredni
      86.      W świetle powyższego uważam, że art. 49 WE nie sprzeciwia się monopolowi publicznemu na niektóre gry losowe, który nie prowadzi
         do dyskryminacji ze względu na obywatelstwo lub kraj siedziby, został ustanowiony z myślą o osiągnięciu jednego lub wielu
         celów wyznaczonych w interesie ogólnym oraz jest proporcjonalny i spójny lub właściwy w stosunku do tych celów.
      
      87.      Ocena tych wymogów należy do sądu krajowego. Jednakże w odniesieniu do badania niespójności należy uwzględnić okoliczności
         szczegółowo opisane poniżej.
      
      88.      Po pierwsze fakt, że monopoliści nakłaniają do udziału w grach losowych, nie wystarczy do stwierdzenia, że dane przepisy są
         niespójne lub niewłaściwe, jeśli działalność reklamowa jest wyważona, a jej celem jest rzeczywiście zwalczanie przestępczości
         lub ukierunkowanie skłonności do gry na ofertę reglamentowaną i kontrolowaną, a nie zwiększenie przychodów skarbu państwa.
      
      89.      Po drugie stwierdzenie, że podmioty prywatne oferują gry o prawdopodobnie takim samym lub wyższym ryzyku uzależnienia w stosunku
         do gier objętych monopolem, także samo w sobie nie jest niespójne lub niewłaściwe w stosunku do celów wyznaczonych w interesie
         ogólnym i nie sprawia, że decyzja o objęciu zakładów i loterii monopolem krajowym jest nieproporcjonalna, o ile władze publiczne
         zagwarantują wystarczającą kontrolę podmiotów prywatnych, a oferta gier podlegających monopolowi będzie węższa od oferty,
         która mogłaby istnieć w przypadku usługodawcy prywatnego.
      
      VI – Drugie pytanie prejudycjalne
      90.      W drugim pytaniu prejudycjalnym sądy administracyjne w Giessen i w Stuttgarcie zwracają się do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie
         możliwości zastosowania zasady wzajemnego uznania do pozwoleń na organizowanie zakładów sportowych.
      
      91.      Ostatecznie chodzi o rozważenie kwestii, czy art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w tym rozumieniu, że licencje przyznane
         przez państwo członkowskie, które nie są ograniczone do terytorium kraju, zezwalają ich posiadaczom na prowadzenie tej samej
         działalności w innym państwie członkowskim, bez konieczności uzyskania kolejnego pozwolenia.
      
      92.      Trzy elementy skłaniają mnie do udzielenia negatywnej odpowiedzi na to drugie pytanie: jednoznaczne orzecznictwo dotyczące
         monopoli i innych ograniczeń art. 49 WE (1); nieudolne próby harmonizacji sektora gier (2); i rozpowszechnienie technik niebudzących
         zaufania (3).
      
      1.      Dopuszczenie przez orzecznictwo monopoli i innych ograniczeń art. 49 WE w sektorze gier losowych
      93.      Jak zostało szeroko wyjaśnione w tytule V niniejszej opinii, Trybunał otwarcie i jednoznacznie dopuszcza, chociaż pod pewnymi
         warunkami, monopole i inne ograniczenia odnoszące się do liczby podmiotów w sektorze gier losowych: ww. wyrok w sprawie Liga
         Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International stanowi wyraźnie potwierdzenie tej tendencji.
      
      94.      Po dopuszczeniu tej ewentualności jednolite funkcjonowanie w ramach całej Unii Europejskiej systemu wzajemnego uznania licencji
         w zakresie gier po prostu nie jest możliwe. Gdyby państwo członkowskie, w którym został ustanowiony monopol na gry (przy czym
         chodzi o system, który jest zgodny w wymogami traktatu), było zobowiązane do uwzględnienia pozwoleń przyznanych w innych państwach
         członkowskich Unii, wyżej przytoczone orzecznictwo byłoby niepraktyczne i pozbawione sensu.
      
      95.      Jak orzekł Trybunał w wyroku w sprawie Säger(53), ograniczenia swobodnego świadczenia usług mogą być uzasadnione przez względy interesu ogólnego, o ile „interes ten nie jest
         chroniony na podstawie przepisów, którym usługodawca podlega w państwie członkowskim, w którym ma on przedsiębiorstwo”. Jeśli
         w świetle kryteriów ustanowionych przez orzecznictwo przepisy krajowe, w których ustanowiono reżim monopolu ze szczególnego
         względu interesu ogólnego, okazują się uzasadnione i zgodne z traktatem, wydaje się niemożliwe stwierdzenie, że inny kraj
         charakteryzujący się większą otwartością rynku oferuje swym obywatelom podobny poziom ochrony w stosunku do tego interesu
         (a fortiori jeśli uwzględni się różnice kulturowe, a nawet moralne, które istnieją w tym zakresie w poszczególnych państwach).
         W przeciwnym wypadku, rozwiązanie polegające na monopolu byłoby nieproporcjonalne, a w związku z tym nieuzasadnione. Wzajemne
         uznanie, nawet uwzględniając środki ostrożności, o których mowa w wyroku w sprawie Säger, jest w konsekwencji niezgodne z obecnym
         orzecznictwem.
      
      96.      Wyłącznie teoretycznie należałoby bronić wzajemnego uznania licencji pomiędzy państwami, które charakteryzują się równoważnym
         stopniem otwarcia w sektorze gier i podobnymi reżimami wydawania pozwoleń, w ramach których dąży się do osiągnięcia tego samego
         celu. Niemniej jednak obecna sytuacja w sektorze i brak harmonizacji w tym zakresie sprzeciwiają się możliwości zastosowania
         rozwiązania polegającego na częściowym wzajemnym uznaniu(54).
      
      2.      Brak harmonizacji
      97.      W drugiej kolejności wzajemne uznanie nie wydaje się możliwe bez harmonizacji sektora gier na szczeblu wspólnotowym, przy
         czym nie wydaje się, by mogło to nastąpić w bliskiej przyszłości. Punkty 144–148 opinii rzecznika generalnego Ruiza-Jaraba
         Colomera w sprawie Placanica i in. są wiernym odzwierciedleniem tego postulatu, który wówczas – mimo niepowodzenia kilku wcześniejszych
         prób – był jeszcze prawdopodobny dzięki treści projektu dyrektywy usługowej zwanej „dyrektywą Bolkensteina”(55).
      
      98.      Jednakże ostateczny tekst dyrektywy usługowej nie włączył do zakresu jej obowiązywania gier losowych(56), „ze względu na specyficzny charakter takiej działalności, która wymaga realizacji przez państwa członkowskie polityk związanych
         z porządkiem publicznym i ochroną konsumentów”(57).
      
      99.      To wykluczenie gier losowych nie zmienia w żaden sposób zastosowania swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług w tym
         sektorze(58) i nie przyznaje państwom członkowskim szerszej swobody działania niż ta, jaką Trybunał im dotychczas przyznawał, dokonując
         wykładni traktatów. Niemniej jednak, po tym wyraźnym oświadczeniu woli prawodawcy wspólnotowego, nie należy już oczekiwać,
         przynajmniej w krótkim okresie, harmonizacji tego sektora. Tymczasem bez harmonizacji trudne jest zagwarantowanie wzajemnego
         uznania zezwoleń w zakresie gier losowych.
      
      100. Zasada wzajemnego uznania, chociaż atrakcyjna, nie jest jednak „cudownym rozwiązaniem”(59). Ogromne różnice pomiędzy uregulowaniami w niektórych sektorach w poszczególnych państwach członkowskich uniemożliwiają zastosowanie
         tej zasady, która pomimo swojego wielkiego potencjału jako instrumentu realizacji rynku wewnętrznego jest ze swej natury instrumentem
         ograniczonym(60).
      
      101. W konsekwencji bez harmonizacji zawsze będą istnieć ograniczenia w zastosowaniu swobody przepływu. Zadaniem orzecznictwa jest
         określanie granic ograniczeń, które w tej niezharmonizowanej dziedzinie są zgodne z postanowieniami traktatu.
      
      102. Dyrektywa usługowa jest dowodem na to, że jeśli zmierza się do tego, aby władze państwa, w którym usługa będzie oferowana,
         uznawały kontrolę przeprowadzaną w kraju, w którym usługodawca ma przedsiębiorstwo, należy dostarczyć im instrumenty, by mogły
         sprawować tę funkcję z zachowaniem najlepszych z możliwych gwarancji. W tym celu cały rozdział VI (art. 28–36) dyrektywy poświęcony
         jest uregulowaniu współpracy administracyjnej pomiędzy państwami członkowskimi, która obejmuje obowiązek wymiany informacji
         na temat usługodawców, wyraźny podział kompetencji pomiędzy danymi państwami, a także mechanizm ostrzegania.
      
      103. Ten poziom współpracy obecnie nie istnieje w sektorze gier losowych, w którym natomiast rozprzestrzeniły się pewne praktyki,
         które są sprzeczne ze wzajemnym zaufaniem.
      
      3.      Praktyki sprzeczne z wzajemnym zaufaniem
      104. W trzeciej kolejności sprawy wniesione obecnie do Trybunału uwydatniają istnienie praktyk krajowych, które same mogą zniszczyć
         wzajemne zaufanie (art. 10 WE), na którym powinna się opierać ewentualna harmonizacja sektora lub co najmniej system wzajemnego
         uznania pozwoleń w zakresie gier losowych(61). Odnoszę się do techniki, która polega na przyznawaniu pozwoleń nadzwyczajnych lub pozwoleń off-shore, która jest wykorzystywana
         na przykład przez władze Malty i Gibraltaru. Kwestia ta pojawia się w szczególności we wskazanej sprawie C‑46/08 Carmen Media
         Group, w ramach której analizuję ją bardziej szczegółowo. Niemniej jednak sytuacja ta stanowi w niniejszym przypadku dodatkowy
         argument w odniesieniu do konieczności wykluczenia wzajemnego uznania, które nie może wynikać z sytuacji naruszenia wzajemnego
         zaufania pomiędzy państwami członkowskimi.
      
      4.      Wniosek pośredni
      105. Podsumowując, brak harmonizacji, rozpowszechnienie licencji off-shore i dopuszczenie przez orzecznictwo monopoli i innych
         ograniczeń w tej dziedzinie skłaniają mnie, na obecnym etapie rozwoju prawa Unii i orzecznictwa, do zaprzeczenia możliwości
         funkcjonowania wzajemnego uznania w sektorze gier losowych.
      
      VII – Wnioski
      106. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby odpowiedział na pytania prejudycjalne skierowane przez Verwaltungsgericht
         w Giessen i Stuttgarcie w następujący sposób:
      
      1)      Artykuł 49 WE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on istnieniu monopolu krajowego na niektóre gry losowe
         (jak na przykład, zakłady sportowe),
      
      –      nawet jeśli organizatorzy posiadający koncesje krajowe zachęcają do udziału w grach losowych, jeśli działalność reklamowa
         jest wyważona, a jej celem jest rzeczywiście zwalczanie przestępczości lub ukierunkowanie skłonności do gry na ofertę reglamentowaną
         i kontrolowaną, a nie zwiększenie przychodów skarbu państwa;
      
      –      i nawet jeśli usługodawcy prywatni posiadają pozwolenia na oferowanie gier o prawdopodobnie takim samym lub wyższym ryzyku
         uzależnienia (takie jak zakłady dotyczące wyścigów konnych lub automaty do gier), jeśli władze publiczne zagwarantują pewną
         kontrolę podmiotów prywatnych, a oferta gier podlegających monopolowi będzie węższa od oferty, która mogłaby istnieć w przypadku
         usługodawcy prywatnego.
      
      Jeśli wymogi te są spełnione, przedstawione okoliczności nie sprzeciwiają się prowadzeniu spójnej i systematycznej polityki
         w zakresie gier losowych w rozumieniu orzecznictwa. Jej kontrola jest zadaniem sądu krajowego.
      
      2)     Artykuły 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że wydawane przez powołane w tym celu organy krajowe państw członkowskich
         pozwolenia na organizowanie zakładów sportowych, które nie są ograniczone do danego terytorium państwa, nie uprawniają posiadacza
         pozwolenia ani upoważnionych przez niego osób trzecich do składania ofert i zawierania umów na terytorium innych państw członkowskich.
      
      1 –	Język oryginału: francuski.
      
      2 –	Zobacz zawisłe przed Trybunałem sprawy C‑46/08 Carmen Media Group, C‑64/08 Engelmann, C‑212/08 Société Zeturf Ltd oraz
         C‑447/08 i C‑448/08 Sjöberg i Gerdin.
      
      3 –	Dz.U. L 376, s. 36, zwana dalej „dyrektywą usługową”.
      
      4 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01.
      
      5 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01, pkt 148 i nast., w którym Trybunał określa wymogi konieczne do dostosowania – pod względem ustawowym
         i administracyjnym – monopolu na zakłady do ustawy zasadniczej.
      
      6 –	W ww. sprawie Carmen Media Group przedstawiono kwestię zgodności z prawem wspólnotowym tych nowych ram prawnych, które
         nie obowiązywały w czasie, w którym miały miejsce fakty rozpatrywane w niniejszym przypadku.
      
      7 –	Markus Stoß, Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, SOBO Sport & Entertainement GmbH, Andreas Kunert, Avalon Service-Online-Dienste
         GmbH i Olaf Amadeus Wilhem Happel.
      
      8 –	Niemniej jednak w sprawie C‑358/07 skarżąca, Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, jest właścicielem lokalu, który wynajmuje
         przedsiębiorstwu Allegro GmbH prowadzącemu działalność w zakresie gier losowych.
      
      9 –	Sprawy C‑316/07 i C‑409/07.
      
      10 –	Sprawa C‑359/07.
      
      11 –	Sprawa C‑360/07.
      
      12 –	Sprawa C‑358/07.
      
      13 –	Sprawa C‑410/07.
      
      14 –	W celu uproszczenia ujednoliciłem sformułowanie obydwu pytań skierowanych przez sądy odsyłające.
      
      15 –	Wyrok z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C‑275/92, Rec. s. I‑1039.
      
      16 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Schindler, pkt 59, 60; wyroki: z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑124/97 Läärä i in.,
         Rec. s. I‑6067, pkt 13; z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑67/98 Zenatti, Rec. s. I‑7289, pkt 14; z dnia 6 listopada
         2003 r. w sprawie C‑243/01 Gambelli i in., Rec. s. I‑13031, pkt 63; z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C‑338/04,
         C‑359/04 i C‑360/04 Placanica i in., Zb.Orz. s. I‑1891, pkt 47; z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑42/07 Liga Portuguesa
         de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I‑7633, pkt 57.
      
      17 –	Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Schindler, pkt 32, 61; w sprawie Zenatti, pkt 15; w sprawie Gambelli i in., pkt 63;
         w sprawie Läärä i in., pkt 14; w sprawie Placanica i in., pkt 47; w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin
         International, pkt 57.
      
      18 –	Na przykład loterii, jak w ww. wyroku w sprawie Schindler.
      
      19 –	Lub nawet ograniczają ich liczbę do jednego podmiotu publicznego, jak w ww. wyroku w sprawie Läärä i in.; w wyroku Trybunału
         z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C‑6/01 Anomar i in., Rec. s. I‑8621; w ww. wyroku w sprawie Liga Portuguesa de Futebol
         Profissional i Bwin International, a nawet w niniejszej sprawie.
      
      20 –	Wyroki z dnia 17 grudnia 1981 r. w sprawie 279/80 Webb, Rec. s. 3305, pkt 17; z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C‑76/90
         Säger, Rec. s. I‑4221, pkt 15; w sprawie C‑288/89 Collectieve Antennevoorziening Gouda, Rec. s. I‑4007, pkt 13.
      
      21 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica i in., pkt 52.
      
      22 –	Ibidem, pkt 48.
      
      23 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Gambelli, pkt 65; wyrok z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie C‑42/02 Lindman, Rec. s. I‑13519,
         pkt 29; ww. wyroki: w sprawie Placanica i in., pkt 49; w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International,
         pkt 60. Ogólnie, w odniesieniu do klasycznego testu zgodności z traktatem zob. wyroki z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C‑19/92
         Kraus, Rec. s. I‑1663, pkt 32; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165, pkt 37.
      
      24 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 61.
      
      25 –      Obydwa sądy administracyjne używają w tym pytaniu wyrażenia „inne gry”, a następnie jako przykład podają zakłady sportowe
         i loterie (w przypadku Verwaltungsgericht Stuttgart) oraz loterie krajowe i kasyna (w przypadku Verwaltungsgericht Gießen).
         Uważam, że to odwołanie do kasyn, tak jak użycie przymiotnika „inne”, jest błędne, ponieważ argumentacja sądów odsyłających
         koncentruje się na istnieniu szerokiej reklamy gier, które są objęte monopolem ze strony podmiotów posiadających koncesje
         krajowe, a nie na ewentualnym nakłanianiu do gier otwartych dla podmiotów prywatnych (jak kasyna).
      
      26 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Collectieve Antennevoorziening Gouda, pkt 10.
      
      27 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Läärä i in., pkt 28.
      
      28 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica i in., pkt 52.
      
      29 –	Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Schindler, pkt 60; w sprawie Zenatti, pkt 36; w sprawie Gambelli i in., pkt 62.
      
      30 –	T. Spapens, A. Littler i C. Fijnaut, Crime, Addiction and the Regulation of Gambling, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, s. 86; G. Straetmans, Common Market Law Review, nr 41 (2004), wyd. 5, s. 1424.
      
      31 –	Sąd administracyjny w Stuttgarcie odwołuje się na przykład do szerokiego rozprzestrzenienia „puli” utworzonej w przypadku
         niektórych losowań, która według niego „stwarza wobec społeczeństwa mało realistyczne wrażenie, że można wygrać pulę” (postanowienie
         dotyczące wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑358/07, s. 9).
      
      32 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Gambelli, pkt 69.
      
      33 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica, pkt 54.
      
      34 –	Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Läärä, pkt 37.
      
      35 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica, pkt 55.
      
      36 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Gambelli, pkt 69: „A zatem, ponieważ władze państwa członkowskiego nakłaniają i zachęcają
         konsumentów do udziału w loteriach, grach losowych i zakładach w celu zasilenia skarbu państwa pod względem finansowym, władze
         tego państwa nie mogą powoływać się na zapewnienie porządku publicznego w społeczeństwie, odnosząc się do konieczności ograniczenia
         okazji do gry w celu uzasadnienia podjęcia środków takich jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym”. Podobnie
         Trybunał w ww. wyroku w sprawie Placanica i in., pkt 54, wskazał, że „ustawodawca włoski realizuje ekspansywną politykę w sektorze
         gier losowych w celu zwiększenia dochodów budżetowych”.
      
      37 –	Wyrok z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie E‑3/06 Ladbrokes Ltd. przeciwko rządowi Norwegii, pkt 54. Tłumaczenie nieoficjalne.
      
      38 –	Orzeczenie dotyczyło przepisów kraju związkowego Bawarii, ale należy je rozszerzyć na inne kraje związkowe, w których istnieją
         podobne monopole na zakłady sportowe.
      
      39 –	BVerfG, I BvR 1054/01, pkt 132, 133.
      
      40 –	Ibidem, pkt 134, tłumaczenie nieoficjalne.
      
      41 –	Ibidem, pkt 136.
      
      42 –	Według rządu niemieckiego reklama zakładów sportowych ODDSET została po wydaniu wyroku ograniczona zarówno pod względem
         ilościowym, jak i jakościowym. Od tej daty została ona zredukowana do treści w pełni informacyjnej i, na przykład, zniknęła
         ze stadionów.
      
      43 –	Wyżej wymieniony wyrok, pkt 49.
      
      44 –	Wyrok z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie C‑262/02, Zb.Orz. s. I‑6569.
      
      45 –	W tej kwestii zgadzam się z opinią wyrażoną przez Komisję w pkt 35 jej uwag.
      
      46 –	Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Schindler, pkt 61; w sprawie Zenatti, pkt 15; w sprawie Gambelli i in., pkt 63; w sprawie
         Läärä, pkt 14; w sprawie Placanica i in., pkt 47; w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International,
         pkt 57.
      
      47 –	Podobnie należy przytoczyć wyrok Trybunału z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie C‑170/04 Rosengren i in., Zb.Orz. s. I‑4071,
         pkt 47, dotyczący monopolu na dystrybucje napojów alkoholowych w Szwecji, w którym Trybunał orzekł, że krajowy monopol, który
         nie ogranicza oferowanej ilości produktu niebezpiecznego, jest niezdatny do realizacji celu walki z uzależnieniem. Niemniej
         jednak rząd niemiecki twierdzi, że wymóg ten jest w niniejszym przypadku spełniony, ponieważ Staatliche Toto-Lotto-GmbH umożliwia
         wyłącznie stawianie na wynik końcowy spotkań lub zaplanowanych wydarzeń sportowych i że co do zasady oferowana przez przedsiębiorstwa
         prywatne możliwość stawiania na szczegółowe okoliczności, takie jak na przykład liczba bramek, rzutów rożnych lub kartek (pkt 28
         i 61 uwag Niemiec), w niniejszym przypadku nie istnieje.
      
      48 –	Wyżej wymieniony wyrok.
      
      49 –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Lindman, pkt 25, 26.
      
      50 –	W szczególności Markus Stoß.
      
      51 –	Skarżący podczas rozprawy podnieśli także, że sam kraj związkowy Szlezwik-Holsztyn planował w przeszłości wycofanie się
         z porozumienia pomiędzy krajami związkowymi w celu całkowitego zliberalizowania sektora gier losowych.
      
      52 –	Fakt, że chodzi o przepisy wprowadzone w życie w innych krajach związkowych, nie sprawia, że te twierdzenia stają się bezprzedmiotowe.
         Jak szczegółowo wyjaśniam w opinii w sprawie C‑46/08 Carmen Media Group, reglamentacja i organizacja każdej gry powinny być
         zbadane w sposób niezależny, ale w kontekście krajowym; w niniejszym przypadku na szczeblu całego państwa federalnego Niemiec.
      
      53 –	Wyżej wymieniony wyrok, pkt 15.
      
      54 –	Zobacz podobnie S. Korte, „Das Gambelli-Urteil des EuGH: Meilenstein oder Rückschritt in der Glücksspierechtsprechung?”,
         Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. 23. Jahrg. (2004), Heft 12, s. 1452. Nawet bez monopolu różnica pomiędzy poziomami wymogów dotyczących podmiotów prywatnych
         prowadziłaby do niepożądanej „konkurencji w dół” („race to the bottom”), stopniowego ograniczenia reglamentacji sektora w niektórych
         państwach w celu ściągnięcia przedsiębiorstw w dół [A. Littler, „Regulatory perspectives on the future of interactive gambling
         in the internal market” European Law Review, Vol. 33 (2008), nr 2, s. 226].
      
      55 –	Od nazwiska komisarza, który go przedstawił.
      
      56 –	Artykuł 2 ust. 2 lit. h) dyrektywy usługowej.
      
      57 –	Dwudziesty piąty motyw dyrektywy usługowej.
      
      58 –	Do celów traktatu gry losowe zachowują charakter usług (ww. wyrok w sprawie Schindler, pkt 25).
      
      59 –	Zobacz podobnie C. Barnard, The substantive Law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press 2007, wyd. 2, s. 591.
      
      60 –	Zobacz także V. Hotzopoulos, Le principe communautaire d’équivalence et de reconnaissance mutuelle et de libre prestation de services, rozprawa doktorska z dziedziny prawa, przedstawiona i obroniona publicznie w dniu 6 grudnia 1997 r., Université Robert Schuman
         de Strasbourg, s. 158.
      
      61 –	Zobacz ww. opinię w sprawie Placanica i in., pkt 128.