CELEX: 62005CJ0016
Language: it
Date: 2007-09-20 00:00:00
Title: Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 20 settembre 2007. # The Queen, Veli Tum e Mehmet Dari contro Secretary of State for the Home Department. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: House of Lords - Regno Unito. # Accordo di associazione CEE-Turchia - Art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale - Clausola di "standstill" - Ambito di applicazione - Legislazione di uno Stato membro che ha introdotto, dopo l’entrata in vigore del Protocollo addizionale, nuove restrizioni relative all’ammissione sul suo territorio di cittadini turchi ai fini dell’esercizio della libertà di stabilimento. # Causa C-16/05.

Causa C-16/05
      The Queen, su istanza di: 
      Veli Tum e Mehmet Dari
      contro
      Secretary of State for the Home Department
      (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla House of Lords)
      «Accordo di associazione CEE-Turchia — Art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale — Clausola di “standstill” — Portata — Legislazione di uno Stato membro che ha introdotto, dopo l’entrata in vigore del Protocollo addizionale, nuove restrizioni
         relative all’ammissione di cittadini turchi nel suo territorio ai fini dell’esercizio della libertà di stabilimento»
      
      Conclusioni dell’avvocato generale L. A. Geelhoed, presentate il 12 settembre 2006 
      Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 20 settembre 2007 
      Massime della sentenza
      1.     Accordi internazionali — Accordo di associazione CEE-Turchia — Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento
            — Regola di standstill dell’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale 
      (Protocollo addizionale all’Accordo di associazione CEE-Turchia, art. 41, n. 1)
      2.     Accordi internazionali — Accordo di associazione CEE-Turchia — Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento
            — Regola di standstill dell’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale 
      (Protocollo addizionale all’Accordo di associazione CEE-Turchia, art. 41, n. 1)
      1.     L’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale all’Accordo di associazione CEE‑Turchia, che vieta alle parti contraenti di introdurre
         nuove restrizioni alla libertà di stabilimento a partire dalla data di entrata in vigore di tale Protocollo, ha effetto diretto
         negli Stati membri, di modo che i diritti che esso conferisce ai cittadini turchi ai quali si applica possono essere fatti
         valere dinanzi ai giudici nazionali al fine di escludere l’applicazione delle norme di diritto interno ad esso contrarie.
         Tale disposizione enuncia infatti, in termini chiari, precisi e incondizionati, una clausola non equivoca di «standstill»,
         comportante un obbligo assunto dalle parti contraenti che si risolve giuridicamente in una semplice astensione.
      
      Tale clausola opera non come norma sostanziale, rendendo inapplicabile il diritto sostanziale relativo all’ingresso nel territorio
         di uno Stato membro al quale essa si sostituirebbe, ma come una norma di natura quasi procedurale, che stabilisce, ratione
         temporis, quali sono le disposizioni della normativa di uno Stato membro in materia d’immigrazione alla luce delle quali occorre
         valutare la situazione di un cittadino turco che intende avvalersi della libertà di stabilimento in uno Stato membro.
      
      Quindi, la detta clausola non rimette in discussione la competenza di principio degli Stati membri a determinare la loro politica
         nazionale in materia di immigrazione. La sola circostanza che, a partire dalla sua entrata in vigore, tale clausola imponga
         ai detti Stati un obbligo di astensione avente l’effetto di limitare, in una certa misura, il loro margine di manovra in materia
         non consente di ritenere che tale situazione pregiudicherebbe la sostanza stessa della competenza sovrana degli Stati interessati
         nell’ambito della politica dell’immigrazione.
      
      (v. punti 46, 55, 58)
      2.     L’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale all’Accordo di associazione CEE‑Turchia mira a creare condizioni favorevoli all’attuazione
         progressiva della libertà di stabilimento mediante il divieto assoluto rivolto alle autorità nazionali di introdurre qualsiasi
         nuovo ostacolo all’esercizio di detta libertà rendendo più severe le condizioni esistenti in un dato momento, allo scopo di
         non rendere più difficoltose le condizioni della sua realizzazione graduale tra gli Stati membri e la Repubblica di Turchia.
         La detta disposizione del Protocollo addizionale si presenta come la premessa indispensabile dell’art. 13 dell’Accordo di
         associazione, mentre quest’ultimo articolo non produce effetti diretti e, finora, il Consiglio di associazione non ha adottato
         alcuna misura sulla base dell’art. 41, n. 2, del Protocollo addizionale – disposizione anch’essa priva di effetto diretto
         – ai fini dell’effettiva eliminazione ad opera delle parti contraenti delle restrizioni esistenti alla libertà di stabilimento.
         Inoltre, essa riguarda le nuove restrizioni introdotte con riferimento alla libertà di stabilimento e in generale, a differenza
         della clausola di standstill applicabile ai cittadini turchi, essa non limita il proprio ambito di applicazione sottraendo
         taluni aspetti specifici alla sfera di tutela così riconosciuta.
      
      Per queste ragioni, l’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale deve essere interpretato nel senso che, a partire dall’entrata
         in vigore di tale Protocollo nei confronti dello Stato membro interessato, esso vieta l’introduzione di qualsiasi nuova restrizione
         all’esercizio della libertà di stabilimento, incluse quelle riguardanti le condizioni sostanziali e/o procedurali in materia
         di prima ammissione nel territorio del detto Stato dei cittadini turchi che intendono esercitarvi un’attività professionale
         come lavoratori indipendenti.
      
      (v. punti 60-62, 69 e dispositivo)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
      20 settembre 2007 (*)
      
      «Accordo di associazione CEE-Turchia − Art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale − Clausola di “standstill” − Ambito di applicazione
         − Legislazione di uno Stato membro che ha introdotto, dopo l’entrata in vigore del Protocollo addizionale, nuove restrizioni
         relative all’ammissione sul suo territorio di cittadini turchi ai fini dell’esercizio della libertà di stabilimento»
      
      Nel procedimento C‑16/05,
      avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dalla House of Lords
         (Regno Unito), con decisione 2 dicembre 2004, pervenuta in cancelleria il 19 gennaio 2005, nella causa 
      
      The Queen, su istanza di:
      
      Veli Tum,
      Mehmet Dari
      contro
      Secretary of State for the Home Department,
      LA CORTE (Seconda Sezione),
      composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. R. Schintgen (giudice relatore), J. Klučka, dalla sig.ra
         R. Silva de Lapuerta e dal sig. L. Bay Larsen, giudici,
      
      avvocato generale: sig. L.A. Geelhoed
      cancelliere: sig.ra K. Sztranc-Sławiczek, amministratore
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 18 maggio 2006,
      considerate le osservazioni presentate:
      –       per i sigg. Tum e Dari, dalle sig.re N. Rogers e J. Rothwell, barristers, nonché dalla sig.ra L. Baratt e dal sig. M. Kuddus,
         solicitors;
      
      –       per il governo del Regno Unito, inizialmente dal sig. M. Bethell, successivamente dalla sig.ra E. O’Neill, in qualità di agenti,
         assistiti dal sig. P. Saini, barrister;
      
      –       per il governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra C.M. Wissels, in qualità di agente;
      –       per il governo slovacco, dal sig. R. Procházka, in qualità di agente;
      –       per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra C. O’Reilly e dal sig. M. Wilderspin, in qualità di agenti,
      sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 settembre 2006,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1       La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame riguarda l’interpretazione dell’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale firmato
         a Bruxelles il 23 novembre 1970 e concluso, approvato e ratificato a nome della Comunità con regolamento (CEE) del Consiglio
         19 dicembre 1972, n. 2760 (GU L 293, pag. 1; in prosieguo: il «Protocollo addizionale»).
      
      2       Tale domanda è stata presentata nel contesto di due controversie che vedono contrapposti i sigg. Tum e Dari, cittadini turchi,
         e il Secretary of State for the Home Department (Ministro dell’Interno; in prosieguo: il «Secretary of State»), in merito
         alle decisioni con le quali esso ha negato loro la concessione del permesso di ingresso sul territorio del Regno Unito di
         Gran Bretagna e Irlanda del Nord allo scopo di esercitare su tale territorio un’attività professionale indipendente, e con
         le quali esso ha disposto la loro espulsione dal detto Stato membro in cui gli interessati erano stati ammessi solo provvisoriamente.
      
       Contesto normativo
       L’associazione CEE-Turchia
      3       In conformità al suo art. 2, n. 1, l’Accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, che
         è stato firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 dalla Repubblica di Turchia, da un lato, nonché dagli Stati membri della CEE
         e la Comunità, dall’altro, e che è stato concluso, approvato e ratificato a nome di quest’ultima dalla decisione del Consiglio
         23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 1964, n. 217, pag. 3685; in prosieguo: l’«Accordo di associazione»), ha lo scopo di promuovere
         il rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le parti contraenti, incluso il settore
         della manodopera, mediante la realizzazione graduale della libera circolazione dei lavoratori (art. 12 dell’Accordo di associazione),
         nonché mediante l’eliminazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento (art. 13 del detto Accordo) e alla libera prestazione
         dei servizi (art. 14 dello stesso Accordo), allo scopo di elevare il tenore di vita del popolo turco e di facilitare ulteriormente
         l’adesione della Repubblica di Turchia alla Comunità (quarto ‘considerando’ del preambolo e art. 28 del detto Accordo).
      
      4       A tal fine, l’Accordo di associazione comporta una fase preparatoria, che permette alla Repubblica di Turchia di rafforzare
         la sua economia con l’aiuto della Comunità (art. 3 di tale Accordo), una fase transitoria, nel corso della quale vengono garantiti
         l’attuazione progressiva di un’unione doganale e il ravvicinamento delle politiche economiche (art. 4 del detto Accordo),
         nonché una fase definitiva basata sull’unione doganale e che implica il rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche
         delle parti contraenti (art. 5 dello stesso Accordo).
      
      5       L’art. 6 dell’Accordo di associazione dispone quanto segue:
      «Per assicurare l’applicazione ed il progressivo sviluppo del regime di Associazione, le Parti Contraenti si riuniscono in
         un Consiglio di Associazione che agisce nei limiti delle attribuzioni conferitegli dall’Accordo».
      
      6       Ai sensi dell’art. 8 dell’Accordo di associazione, inserito nel titolo II di quest’ultimo, intitolato «Attuazione della fase
         transitoria»:
      
      «Per realizzare gli obiettivi enunciati nell’articolo 4, il Consiglio di Associazione stabilisce, prima che abbia inizio la
         fase transitoria e secondo la procedura prevista dall’articolo 1 del Protocollo provvisorio, le condizioni, le modalità e
         il ritmo di applicazione delle disposizioni riguardanti i settori contemplati nel Trattato istitutivo della Comunità che dovranno
         essere presi in considerazione, e in particolare quelli menzionati nel presente Titolo, nonché ogni clausola di salvaguardia
         che risultasse utile».
      
      7       Gli artt. 12-14 dell’Accordo di associazione figurano anche nel titolo II di esso, al capitolo 3, intitolato «Altre disposizioni
         di carattere economico».
      
      8       L’art. 12 prevede quanto segue:
      «Le Parti Contraenti convengono di ispirarsi agli articoli [39 CE], [40 CE] e [41 CE] per realizzare gradualmente tra di loro
         la libera circolazione dei lavoratori».
      
      9       L’art. 13 così dispone:
      «Le Parti Contraenti convengono d’ispirarsi agli articoli da [43 CE] a [46 CE] incluso e all’articolo [48 CE] (…) per eliminare
         tra loro le restrizioni alla libertà di stabilimento».
      
      10     L’art. 14 recita:
      «Le Parti Contraenti convengono di ispirarsi agli articoli [45 CE], [46 CE] e da [48 CE] a [54 CE] incluso (…) per eliminare
         tra loro le restrizioni alla libera prestazione dei servizi».
      
      11     Secondo il dettato dell’art. 22, n. 1, dell’Accordo di associazione:
      «Per il raggiungimento degli obiettivi fissati dall’Accordo e nei casi da questo previsti, il Consiglio di Associazione dispone
         di un potere di decisione. Ognuna delle due parti è tenuta a prendere le misure necessarie all’esecuzione delle decisioni
         adottate (…)».
      
      12     Il Protocollo addizionale che, in conformità al suo art. 62, costituisce parte integrante dell’Accordo di associazione stabilisce,
         ai sensi del suo art. 1, le condizioni, le modalità e i ritmi di realizzazione della fase transitoria prevista dall’art. 4
         del detto Accordo.
      
      13     Il Protocollo addizionale comprende un titolo II, denominato «Circolazione delle persone e dei servizi», il cui capitolo I
         riguarda «i lavoratori» e il capitolo II è dedicato al «diritto di stabilimento, servizi e trasporti».
      
      14     L’art. 36 del Protocollo addizionale, che appartiene al detto capitolo I, prevede che la libera circolazione dei lavoratori
         tra gli Stati membri della Comunità e la Turchia sarà realizzata gradualmente, conformemente ai principi enunciati all’art. 12
         dell’Accordo di associazione, tra la fine del dodicesimo e del ventiduesimo anno dall’entrata in vigore di detto Accordo,
         e che il consiglio di associazione stabilirà le modalità necessarie a tale scopo.
      
      15     L’art. 41 del Protocollo addizionale, che figura nel capitolo II del detto titolo II, è così formulato:
      «1.      Le Parti Contraenti si astengono dall’introdurre tra loro nuove restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione
         dei servizi.
      
      2.      Conformemente ai principi enunciati agli articoli 13 e 14 dell’Accordo di Associazione, il consiglio di Associazione stabilisce
         il ritmo e le modalità secondo le quali le Parti Contraenti sopprimono progressivamente tra loro le restrizioni alla libertà
         di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.
      
      Il Consiglio di Associazione stabilisce tale ritmo e tali modalità per le diverse categorie di attività, tenendo conto delle
         disposizioni analoghe già adottate dalla Comunità in questi settori, nonché della particolare situazione economica e sociale
         della Turchia. Sarà accordata priorità alle attività che contribuiscono particolarmente allo sviluppo della produzione e degli
         scambi».
      
      16     È pacifico che, finora, il consiglio di associazione, istituito dall’Accordo di associazione e composto, da un lato, da membri
         dei governi degli Stati membri, del Consiglio dell’Unione europea nonché della Commissione delle Comunità europee e, dall’altro,
         da membri del governo turco (in prosieguo: il «consiglio di associazione»), non ha adottato alcuna decisione sulla base dell’art. 41,
         n. 2, del Protocollo addizionale.
      
      17     Per contro, il consiglio di associazione ha adottato, il 19 settembre 1980, la decisione n. 1/80 relativa allo sviluppo dell’associazione
         (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»).
      
      18     L’art. 13 della decisione n. 1/80, che figura al capitolo II della stessa, intitolato «Disposizioni sociali», sezione 1, riguardante
         i «[p]roblemi relativi all’occupazione e alla libera circolazione dei lavoratori», è così redatto:
      
      «Gli Stati membri della Comunità e la Turchia non possono introdurre nuove restrizioni sulle condizioni d’accesso all’occupazione
         dei lavoratori e dei loro familiari che si trovino sui loro rispettivi territori in situazione regolare quanto al soggiorno
         e all’occupazione». 
      
       La normativa nazionale
      19     L’art. 11, primo comma, dell’Immigration Act 1971 (legge in materia di immigrazione; in prosieguo: l’«Immigration Act») definisce
         l’«ingresso nel Regno Unito» nei termini seguenti:
      
      «Chi giunga nel Regno Unito per via marittima o aerea non vi avrà fatto ingresso, ai fini della presente legge, fino al momento
         dello sbarco, e, anche a tale momento, si considererà non avervi fatto ingresso fino a quando si manterrà nell’area portuale,
         o aeroportuale di arrivo (qualora esistente), a tal fine definita dall’autorità preposta all’Immigrazione; chi non sia giunto
         in altra maniera nel Regno Unito si considererà non esservi entrato per tutto il tempo in cui vi sarà soggetto a detenzione,
         ammissione temporanea o remissione in libertà provvisoria (...)».
      
      20     Al 1º gennaio 1973, data alla quale il Protocollo addizionale è entrato in vigore nei confronti del Regno Unito, le norme
         sull’immigrazione applicabili in tale Stato membro in materia di costituzione di imprese e di fornitura di servizi erano contenute
         nello Statement of Immigration Rules for Control on Entry (House of Commons Paper 509; in prosieguo: le «norme del 1973 in
         materia di immigrazione»).
      
      21     Sotto il titolo «Imprenditori», il punto 30 delle norme del 1973 in materia di immigrazione era formulato nel modo seguente:
      «I passeggeri che non sono in grado di esibire un visto di ingresso [allo scopo di costituire un’impresa], ma che nondimeno
         sembrano in grado di soddisfare i requisiti di uno dei due articoli seguenti, sono ammessi, con divieto di lavoro, per un
         periodo non superiore a due mesi e sono sollecitati a sottoporre il loro caso al Home Office».
      
      22     Il punto 31 delle dette norme imponeva al richiedente l’obbligo di avere fondi sufficienti da investire nell’impresa, qualora
         essa fosse già stata costituita, e per sostenere le perdite ad esso incombenti. Esso prevedeva, in particolare, che l’interessato
         dovesse essere in grado di provvedere a sé stesso, nonché alle persone a suo carico, e che dovesse essere attivamente coinvolto
         nell’esercizio dell’impresa.
      
      23     Il punto 32 delle medesime norme disponeva:
      «Se il richiedente desidera avviare un’attività economica nel Regno Unito per conto proprio dovrà dimostrare che farà entrare
         nel paese fondi sufficienti per avviare un’attività economica che si può realisticamente supporre che permetterà a lui ed
         alle persone a suo carico di mantenersi senza fare ricorso ad un impiego per il quale sia necessario un permesso di lavoro».
         
      
      24     A partire da allora, il Regno Unito ha progressivamente introdotto norme sull’immigrazione più onerose per coloro che chiedono
         di entrare nel suo territorio con l’intenzione di avviare un’attività imprenditoriale o di fornire servizi.
      
      25     Al riguardo, disposizioni dettagliate sono esposte agli artt. 201-205 delle norme in materia di immigrazione adottate dalla
         Camera dei comuni nel 1994 (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), nel testo applicabile dal
         1º ottobre 1994 e attualmente in vigore nella loro versione modificata (in prosieguo: le «norme del 1994 in materia di immigrazione»).
      
      26     È pacifico che le norme del 1994 in materia di immigrazione, attualmente in vigore nel Regno Unito, sono più restrittive,
         per quanto riguarda il trattamento delle domande per i visti di ingresso provenienti da persone che hanno intenzione di esercitare
         in tale Stato membro un’attività economica indipendente, delle disposizioni corrispondenti delle norme del 1973 in materia
         di immigrazione.
      
       Le cause principali e la questione pregiudiziale
      27     Dalla decisione di rinvio risulta che i sigg. Tum e Dari sono arrivati nel Regno Unito per via marittima, il primo nel novembre
         2001 in provenienza dalla Germania, e il secondo nell’ottobre 1998 in provenienza dalla Francia.
      
      28     In seguito al rigetto della loro domanda d’asilo, è stata disposta la loro espulsione in applicazione della convenzione sulla
         determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità
         europee, firmata a Dublino il 15 giugno 1990 (GU 1997, C 254, pag. 1); tale misura di allontanamento non è stata però attuata
         dalle autorità nazionali competenti, di modo che gli interessati si trovano tuttora sul territorio del Regno Unito.
      
      29     Avendo ottenuto, in conformità all’art. 11, n. 1, della legge del 1971 in materia di immigrazione, soltanto un’ammissione
         temporanea nel Regno Unito, che non equivale, in base alla normativa di quest’ultimo, ad un’autorizzazione formale di ingresso
         in tale Stato membro ed è peraltro collegata al divieto di esercitare un impiego, i sigg. Tum e Dari hanno chiesto un visto
         d’ingresso in tale Stato membro allo scopo di dedicarsi sul suo territorio ad un’attività professionale indipendente.
      
      30     A tal fine, gli interessati hanno invocato l’Accordo di associazione, sostenendo in particolare che, in forza dell’art. 41,
         n. 1, del Protocollo addizionale, le loro domande di ammissione nello Stato membro ospitante dovevano essere esaminate alla
         luce della normativa nazionale in materia di immigrazione applicabile alla data di entrata in vigore del detto Protocollo
         nei confronti del Regno Unito, cioè la normativa in vigore al 1º gennaio 1973.
      
      31     Il Secretary of State si è tuttavia rifiutato di accogliere le domande dei sigg. Tum e Dari ed ha applicato la normativa nazionale
         in materia di immigrazione in vigore alla data in cui tali domande erano state presentate.
      
      32     Contro tali decisioni di rigetto delle loro domande i sigg. Tum e Dari hanno proposto ricorsi di annullamento, che sono stati
         esaminati simultaneamente dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), e
         dichiarati fondati con sentenza di quest’ultima il 19 novembre 2003. Tale sentenza è stata sostanzialmente confermata dalla
         sentenza della Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) del 24 maggio 2004. Secondo i detti giudici, la situazione
         dei due cittadini turchi di cui trattasi non è basata su elementi che costituiscono frode e non pone in discussione la tutela
         di un interesse legittimo dello Stato, come l’ordine pubblico, la sicurezza e la salute. Tali giudici hanno anche considerato
         che gli interessati possono validamente fondarsi sulla clausola di «standstill» enunciata all’art. 41, n. 1, del Protocollo
         addizionale per ottenere che l’esame delle loro domande di ingresso nel Regno Unito allo scopo di esercitarvi un’attività
         economica indipendente sia effettuato alla luce delle norme del 1973 in materia di immigrazione.
      
      33     Il Secretary of State è stato quindi autorizzato a ricorrere dinanzi alla House of Lords.
      34     Dato che le parti della causa principale controvertono sulla questione se la clausola di «standstill» enunciata al detto art. 41,
         n. 1, si applichi alla normativa del Regno Unito in materia di prima ammissione di cittadini turchi che chiedono di beneficiare
         della libertà di stabilimento in tale Stato membro, la House of Lords ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre
         alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
      
      «Se l’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale (…) debba essere interpretato nel senso che vieta ad uno Stato membro di introdurre
         nuove restrizioni, rispetto alla data in cui il detto Protocollo è entrato in vigore in tale Stato membro, in ordine alle
         condizioni e alla procedura per l’ingresso nel suo territorio di un cittadino turco che intenda esercitare un’attività economica
         nello Stato membro in questione».
      
       Sulla questione pregiudiziale
       Osservazioni presentate alla Corte
      35     Secondo il governo del Regno Unito, gli stranieri che, come i sigg. Tum e Dari, non sono mai stati formalmente ammessi sul
         suo territorio non beneficiano della garanzia sancita dalla clausola di «standstill» enunciata all’art. 41, n. 1, del Protocollo
         addizionale. L’ambito di applicazione di tale disposizione sarebbe infatti limitato agli stranieri che, come il cittadino
         turco su cui verteva la controversia decisa con la sentenza della Corte 11 maggio 2000, causa C-37/98, Savas (Racc. pag. I-2927),
         hanno fatto legalmente ingresso in uno Stato membro e che, in seguito, hanno cercato di stabilirvisi costituendo un’impresa.
         La circostanza che i sigg. Tum e Dari abbiano presentato regolare domanda per essere ammessi nel Regno Unito sarebbe priva
         di rilievo.
      
      36     Tale governo ne deduce che, con riferimento ai due cittadini turchi di cui trattasi nelle cause principali, che non hanno
         fatto «ingresso» nel Regno Unito ai sensi dell’art. 11, n. 1, della legge del 1971 in materia di immigrazione, esso era legittimato
         ad applicare le norme del 1994 in materia di immigrazione, attualmente in vigore, che sono più restrittive di quelle che erano
         applicabili al 1º gennaio 1973, in quanto impongono in particolare una nuova condizione, secondo cui gli stranieri che intendono
         avvalersi della libertà di stabilimento sul territorio del detto Stato membro sono tenuti a presentare un visto d’ingresso
         valido.
      
      37     Per sostenere tale asserto il governo del Regno Unito si basa sulla citata sentenza Savas e afferma che dai punti 58-67 di
         essa risulterebbe che una persona che non è stata legalmente ammessa in un Stato membro deve essere considerata esclusa dal
         beneficio di cui all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale, in quanto tale disposizione disciplina soltanto le condizioni
         di stabilimento e quelle di soggiorno ad esse collegate. Al riguardo esisterebbe un’importante differenza tra la decisione
         di concedere ad un cittadino turco un visto di primo ingresso nel Regno Unito e quella di autorizzare tale cittadino, regolarmente
         ammesso sul territorio del medesimo Stato, a soggiornarvi come imprenditore. La detta sentenza Savas avrebbe soltanto accertato
         che il cittadino turco, una volta che abbia fatto legalmente ingresso nel territorio di uno Stato membro, può invocare il
         beneficio della clausola di «standstill» enunciato all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale, anche se, alla data alla
         quale egli fa valere tale disposizione, non si trovi più in posizione regolare per quanto riguarda il suo soggiorno in tale
         Stato. Per contro, la detta clausola sarebbe semplicemente inapplicabile nell’ipotesi in cui tale cittadino solleciti un primo
         visto d’ingresso. Infatti, fintantoché la Repubblica di Turchia non è uno Stato membro dell’Unione europea, tale questione
         continuerebbe a rientrare nella competenza esclusiva di ciascuno Stato membro (v. in tal senso, in particolare, sentenza Savas,
         cit., punto 58).
      
      38     In subordine, il governo del Regno Unito sostiene che il Protocollo addizionale non ha lo scopo di conferire diritti ai richiedenti
         asilo la cui domanda è stata respinta e che possono essere espulsi verso un altro Stato membro in applicazione della Convenzione
         di Dublino del 15 giugno 1990. In tale contesto, occorrerebbe escludere dal beneficio di tutti i vantaggi previsti dal Protocollo
         addizionale cittadini turchi, come i sigg. Tum e Dari, ai quali non è stato concesso nel Regno Unito alcun diritto d’asilo.
         Qualsiasi altra interpretazione potrebbe condurre ad un abuso.
      
      39     All’udienza il governo olandese ha sostenuto essenzialmente la stessa posizione del governo del Regno Unito.
      40     Quanto ai sigg. Tum e Dari, essi ammettono che la clausola di «standstill» di cui all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale
         non concede loro, di per sé, alcun diritto di stabilimento, di soggiorno o di ingresso sul territorio di uno Stato membro
         e che le controversie relative a tali diritti devono in linea di principio essere esaminate soltanto alla luce della legislazione
         nazionale dello Stato membro interessato. Essi asseriscono, tuttavia, che l’ambito di applicazione della detta clausola copre
         non soltanto le condizioni di stabilimento e di soggiorno, ma logicamente anche quelle direttamente connesse a queste ultime,
         cioè le condizioni relative all’ingresso dei cittadini turchi sul territorio dello Stato membro ospitante. Essi ne deducono
         che le loro domande di visto d’ingresso ai fini dell’esercizio di un’attività professionale indipendente nel Regno Unito devono
         essere esaminate alla luce di norme in materia di immigrazione che non siano più restrittive di quelle che erano in vigore
         il 1º gennaio 1973.
      
      41     A sostegno della loro tesi, i sigg. Tum e Dari invocano in particolare i seguenti argomenti:
      –       la suddetta interpretazione sarebbe conforme alla finalità dell’Accordo di associazione e del Protocollo addizionale, consistente
         nella progressiva eliminazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento;
      
      –       nel diritto comunitario, la Corte avrebbe interpretato la libertà di stabilimento nel senso in cui contempla tanto le condizioni
         di ingresso quanto le condizioni di soggiorno sul territorio di uno Stato membro quali corollari necessari dell’esercizio
         della detta libertà (v. in tal senso, in particolare, sentenze 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer, Racc. pag. 497, punto 50;
         12 dicembre 1990, cause riunite C-100/89 e C-101/89, Kaefer e Procacci, Racc. pag. I-4647, punto 15; nonché 27 settembre 2001,
         causa C‑257/99, Barkoci e Malik, Racc. pag. I-6557, punti 44, 50, 58 e 83) e non esisterebbe alcun motivo per cui la clausola
         di «standstill» enunciata all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale non possa anch’essa essere intesa in tal senso, in
         particolare tenuto conto dell’obiettivo definito all’art. 13 dell’Accordo di associazione;
      
      –       la clausola di «standstill» sarebbe svuotata della sua sostanza e del suo effetto utile se gli Stati membri fossero autorizzati
         a rendere più difficoltosa, o impossibile, l’ammissione dei cittadini turchi sul loro territorio, in quanto la garanzia dello
         status quo per quanto riguarda le condizioni del loro stabilimento e/o del loro soggiorno sarebbe in tal caso privata di tutta
         la sua portata pratica;
      
      –       non vi sarebbe alcuna indicazione né nella detta clausola di «standstill» né, in modo più generale, nella disciplina relativa
         all’Associazione CEE‑Turchia, tale da lasciar intendere che l’applicazione della detta clausola sia limitata alle condizioni
         di soggiorno e di stabilimento, con esclusione delle condizioni di ingresso. Le differenze di formulazione tra la clausola
         di «standstill» contenuta nell’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale e la formulazione dell’analoga clausola di cui all’art. 13
         della decisione n. 1/80, applicabile ai lavoratori subordinati, sarebbero al riguardo significative. Inoltre, la giurisprudenza
         della Corte in materia sarebbe di carattere generale.
      
      42     I sigg. Tum e Dari sottolineano che la loro posizione è corroborata dalla citata sentenza Savas, dalla quale risulterebbe
         che la prima delle dette clausole di «standstill» era applicabile a una persona che aveva soggiornato illegalmente nel Regno
         Unito per 11 anni, mentre essi hanno presentato regolari domande di ammissione in tale Stato. Poiché la Corte ha considerato
         che il sig. Savas poteva validamente invocare la detta clausola e che, di conseguenza, la sua domanda doveva essere disciplinata
         da norme nazionali non più restrittive di quelle in vigore al 1º gennaio 1973, essi sostengono di dover beneficiare anch’essi
         di siffatta interpretazione. 
      
      43     Infine, il rigetto delle domande d’asilo dei sigg. Tum e Dari non sarebbe pertinente al fine di stabilire se l’art. 41, n. 1,
         del Protocollo addizionale sia applicabile o no alla loro situazione.
      
      44     Il governo slovacco e la Commissione delle Comunità europee sostengono in larga misura l’interpretazione proposta dai sigg.
         Tum e Dari.
      
       Soluzione della Corte
      45     Per risolvere la questione presentata dal giudice del rinvio, occorre ricordare che, come si è osservato al punto 29 della
         presente sentenza, non si è ritenuto, in conformità all’art. 11, n. 1, della legge del 1971 in materia di immigrazione, che
         i sigg. Tum e Dari avessero fatto ingresso nel territorio del Regno Unito, in quanto, essendo essi privi di permesso di ingresso
         in tale Stato membro, la loro ammissione fisica temporanea non equivale, in applicazione della normativa nazionale rilevante,
         ad un vero visto d’ingresso sul suo territorio.
      
      46     In tal contesto, è pacifico che l’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale ha effetto diretto negli Stati membri, di modo
         che i diritti che esso conferisce ai cittadini turchi ai quali si applica possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali
         per escludere l’applicazione delle norme di diritto interno ad esso contrarie. Tale disposizione enuncia infatti, in termini
         chiari, precisi e incondizionati, una clausola non equivoca di «standstill», comportante un obbligo assunto dalle parti contraenti
         che si risolve giuridicamente in una semplice astensione (v. sentenze Savas, cit., punti 46-54 e 71, secondo trattino, nonché
         21 ottobre 2003, cause riunite C‑317/01 e C‑369/01, Abatay e a., Racc. pag. I‑12301, punti 58, 59 e 117, primo trattino).
      
      47     Inoltre, è pacifico che, nell’ipotesi in cui l’art. 41, n. 1, si applichi alla prima ammissione in uno Stato membro di cittadini
         turchi che intendono avvalersi sul suo territorio della libertà di stabilimento ai sensi dell’Accordo di associazione, la
         normativa in materia di immigrazione applicata dal Secretary of State per decidere delle domande presentate dai sigg. Tum
         e Dari costituisce una «nuova restrizione» ai sensi di tale disposizione del Protocollo addizionale, in quanto le parti della
         causa principale convengono che la detta normativa nazionale, resa applicabile a partire dal 1º ottobre 1994, ha lo scopo
         o quantomeno il risultato di assoggettare l’ingresso dei cittadini turchi nel Regno Unito a condizioni sostanziali e/o procedurali
         più severe di quelle applicabili alla data di entrata in vigore del detto Protocollo nei confronti di tale Stato membro, cioè
         il 1º gennaio 1973.
      
      48     Con riferimento alla determinazione della portata ratione materiae della clausola di «standstill» di cui al detto art. 41,
         n. 1, va ricordato che, in base alla sua stessa formulazione, tale disposizione vieta in particolare le nuove restrizioni
         «alla libertà di stabilimento».
      
      49     Al riguardo, risulta già dalla giurisprudenza della Corte che la detta clausola di «standstill» osta all’adozione, da parte
         di uno Stato membro, di qualsiasi nuova misura che abbia per oggetto o per effetto di sottoporre lo stabilimento e, correlativamente,
         il soggiorno di un cittadino turco nel suo territorio a condizioni più restrittive di quelle che erano applicabili al momento
         dell’entrata in vigore del detto protocollo addizionale nei confronti dello Stato membro considerato (v. citate sentenze Savas,
         punto 69, nonché Abatay e a., punto 66).
      
      50     Tale giurisprudenza non contempla esplicitamente la prima ammissione dei cittadini turchi sul territorio dello Stato membro
         ospitante.
      
      51     Peraltro, con riferimento alle cause decise con le citate sentenze Savas nonché Abatay e a., la Corte non doveva statuire
         su tale questione, dato che tanto il sig. Savas quanto i trasportatori stradali di cui trattavasi nelle cause decise con la
         sentenza Abatay e a. erano stati ammessi negli Stati membri interessati grazie a visti rilasciati in conformità alla pertinente
         normativa nazionale.
      
      52     Per quanto riguarda il significato della clausola di «standstill» di cui all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale, dalla
         giurisprudenza deriva anche che né tale clausola né la disposizione che la contiene sono, di per sé, tali da conferire al
         cittadino turco un diritto di stabilimento, né, correlativamente, un diritto di soggiorno direttamente derivanti dalla normativa
         comunitaria (v. citate sentenze Savas, punti 64 e 71, terzo trattino, nonché Abatay e a., punto 62). Orbene, la stessa considerazione
         vale anche con riferimento al primo ingresso di un cittadino turco sul territorio di uno Stato membro.
      
      53     Per contro, in conformità alla detta giurisprudenza, tale clausola di «standstill» deve essere intesa nel senso che essa vieta
         l’introduzione di qualsiasi nuova misura che avrebbe lo scopo o l’effetto di sottoporre lo stabilimento dei cittadini turchi
         in uno Stato membro a condizioni più restrittive di quelle che derivavano dalle norme ad essi applicabili alla data di entrata
         in vigore del Protocollo addizionale nei confronti dello Stato membro considerato (v. citate sentenze Savas, punti 69, 70
         e 71, quarto trattino, nonché Abatay e a., punti 66 e 117, secondo trattino).
      
      54     L’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale non ha pertanto l’effetto di concedere ai cittadini turchi un diritto di ingresso
         sul territorio di uno Stato membro, in quanto tale diritto di carattere positivo non può essere dedotto dalla normativa comunitaria
         attualmente applicabile, ma rimane al contrario disciplinato dalla normativa nazionale. 
      
      55     Ne consegue che una clausola di «standstill» come quella prevista all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale opera non
         come norma sostanziale, rendendo inapplicabile il diritto sostanziale pertinente al quale si sostituirebbe, ma come una norma
         di natura quasi procedurale, che stabilisce, ratione temporis, quali sono le disposizioni della normativa di uno Stato membro
         alla luce delle quali occorre valutare la situazione di un cittadino turco che intende avvalersi della libertà di stabilimento
         in uno Stato membro.
      
      56     In tale contesto, non può essere accolta l’argomentazione del governo del Regno Unito secondo cui la tesi sostenuta dai ricorrenti
         nella causa principale pregiudicherebbe in modo intollerabile il principio della competenza esclusiva degli Stati membri in
         materia di immigrazione, come interpretato da una costante giurisprudenza della Corte.
      
      57     Infatti, anche se dalla detta giurisprudenza risulta che, allo stato attuale del diritto comunitario, la prima ammissione
         di un cittadino turco sul territorio di uno Stato membro è in linea di principio esclusivamente disciplinata dal diritto nazionale
         del detto Stato (v., in particolare, le citate sentenze Savas, punti 58 e 65, nonché Abatay e a., punti 63 e 65), la Corte
         ha svolto tale constatazione al solo scopo di risolvere negativamente la questione se la clausola di «standstill» di cui all’art. 41,
         n. 1, del Protocollo addizionale potesse, di per sé, conferire ad un cittadino turco il beneficio di taluni diritti positivi
         in materia di libertà di stabilimento (citate sentenze Savas, punti 58-67, nonché Abatay e a., punti 62-65). 
      
      58     Tuttavia, la detta clausola di «standstill» non rimette in discussione la competenza di principio degli Stati membri a determinare
         la loro politica nazionale in materia di immigrazione. Infatti, la sola circostanza che, a partire dalla sua entrata in vigore,
         tale clausola imponga ai detti Stati un obbligo di astensione avente l’effetto di limitare, in una certa misura, il loro margine
         di manovra in materia non consente di ritenere che tale situazione pregiudicherebbe la sostanza stessa della competenza sovrana
         degli Stati interessati nell’ambito della politica dell’immigrazione (v., analogamente, sentenza 16 maggio 2006, causa C-372/04,
         Watts, Racc. pag. I‑4325, punto 121).
      
      59     Non può essere accolta l’interpretazione del governo del Regno Unito secondo cui dalla citata sentenza Savas deriverebbe che
         un cittadino turco può far valere il beneficio della detta clausola di «standstill» soltanto se ha fatto regolare ingresso
         in uno Stato membro, in quanto la circostanza che, alla data della sua domanda di stabilimento, il soggiorno dell’interessato
         nello Stato membro ospitante sia regolare o no è priva di rilievo, mentre, per contro, la detta clausola non si applicherebbe
         alle condizioni della prima ammissione di un cittadino turco sul territorio di uno Stato membro.
      
      60     Occorre osservare in tale contesto che l’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale riguarda le nuove restrizioni introdotte
         in particolare con riferimento «alla libertà di stabilimento» in generale e che non limita il proprio ambito di applicazione
         sottraendo, come fa l’art. 13 della decisione n. 1/80, taluni aspetti specifici alla sfera di tutela riconosciuta in base
         alla prima delle dette due disposizioni.
      
      61     Va aggiunto che l’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale mira a creare condizioni favorevoli all’attuazione progressiva
         della libertà di stabilimento mediante il divieto assoluto rivolto alle autorità nazionali di introdurre qualsiasi nuovo ostacolo
         all’esercizio della detta libertà rendendo più severe le condizioni esistenti in un dato momento, allo scopo di non rendere
         più difficoltose le condizioni della sua realizzazione graduale tra gli Stati membri e la Repubblica di Turchia. La detta
         disposizione del Protocollo addizionale si presenta pertanto come la premessa indispensabile dell’art. 13 dell’Accordo di
         associazione, del quale costituisce la premessa indispensabile ai fini della progressiva abolizione delle restrizioni nazionali
         alla libertà di stabilimento (sentenza Abatay e a., cit., punti 68 e 72). Anche se, durante una prima fase nella prospettiva
         dell’attuazione progressiva di tale libertà, le restrizioni nazionali preesistenti in materia di stabilimento possono essere
         mantenute (v., analogamente, sentenze 23 marzo 1983, causa 77/82, Peskeloglou, Racc. pag. 1085, punto 13, nonché Abatay e
         a., cit., punto 81), è effettivamente necessario provvedere a che non venga introdotto alcun nuovo ostacolo al riguardo, per
         non pregiudicare in misura maggiore la graduale attuazione di tale libertà.
      
      62     Orbene, è necessario constatare che, finora, il consiglio di associazione non ha adottato alcuna misura sulla base dell’art. 41,
         n. 2, del Protocollo addizionale ai fini della effettiva eliminazione ad opera delle parti contraenti delle restrizioni esistenti
         alla libertà di stabilimento, in conformità ai principi esposti all’art. 13 dell’Accordo di associazione. Peraltro, risulta
         dalla giurisprudenza della Corte che nessuna di queste ultime due disposizioni produce effetto diretto (sentenza Savas, cit.,
         punto 45).
      
      63     Per tali motivi, va considerato che la clausola di «standstill» di cui all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale deve
         essere applicata anche alla normativa relativa alla prima ammissione dei cittadini turchi in uno Stato membro sul territorio
         del quale essi intendono avvalersi della libertà di stabilimento ai sensi dell’Accordo di associazione.
      
      64     Per quanto riguarda, infine, l’argomento fatto valere in subordine dal governo del Regno Unito, secondo cui i richiedenti
         asilo la cui domanda è stata respinta, come i ricorrenti nella causa principale, non devono essere autorizzati a invocare
         il beneficio di cui all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale, in quanto ogni altra interpretazione equivarrebbe ad ammettere
         frodi o abusi, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, gli interessati non possono avvalersi abusivamente
         o fraudolentemente del diritto comunitario (sentenza 21 febbraio 2006, causa C‑255/02, Halifax e a., Racc. pag. I-1609, punto 68)
         e che i giudici nazionali possono, caso per caso, tenere conto, sulla base di elementi obiettivi, del comportamento abusivo
         o fraudolento delle persone interessate per rifiutare loro, se necessario, il beneficio delle invocate disposizioni di diritto
         comunitario (v., in particolare, sentenza 9 marzo 1999, causa C-212/97, Centros, Racc. pag. I-1459, punto 25).
      
      65     Tuttavia, nelle cause principali, risulta dai fascicoli trasmessi alla Corte dal giudice del rinvio che i giudici che hanno
         statuito nel merito delle controversie attualmente pendenti dinanzi alla House of Lords hanno espressamente dichiarato che
         ai sigg. Tum et Dari non può essere contestata alcuna frode e che non viene neppure in considerazione la tutela di un interesse
         legittimo dello Stato, come l’ordine pubblico, la sicurezza o la salute (v. punto 32 della presente sentenza).
      
      66     Del resto, dinanzi alla Corte non è stato neppure fatto valere alcun elemento concreto tale da lasciar intendere che, nelle
         cause principali, l’applicazione della clausola di «standstill» di cui all’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale sarebbe
         stata invocata dagli interessati all’unico scopo di beneficiare abusivamente dei vantaggi previsti dal diritto comunitario.
      
      67     In tale contesto, la circostanza che i sigg. Tum e Dari avessero presentato, anteriormente alle loro domande di visto d’ingresso
         nel Regno Unito ai fini dell’esercizio della libertà di stabilimento, domande di asilo, che sono state tuttavia respinte dalle
         competenti autorità di tale Stato membro, non può essere considerata di per sé costitutiva di abuso o frode.
      
      68     Peraltro, l’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale non enuncia alcun limite quanto al suo ambito di applicazione con riferimento,
         in particolare, ai cittadini turchi ai quali sarebbe stato rifiutato dalle dette autorità il beneficio dello status di rifugiato,
         di modo che il rigetto delle domande di asilo dei sigg. Tum e Dari è privo di qualsiasi pertinenza per decidere se la detta
         disposizione trovi applicazione nelle cause principali.
      
      69     Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione presentata dichiarando che l’art. 41,
         n. 1, del Protocollo addizionale deve essere interpretato nel senso che, a partire dall’entrata in vigore di tale Protocollo
         nei confronti dello Stato membro interessato, esso vieta l’introduzione di qualsiasi nuova restrizion all’esercizio della
         libertà di stabilimento, incluse quelle riguardanti le condizioni sostanziali e/o procedurali in materia di prima ammissione
         nel territorio del detto Stato dei cittadini turchi che intendono esercitarvi un’attività professionale come lavoratori indipendenti.
      
       Sulle spese
      70     Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
         nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
         non possono dar luogo a rifusione.
      
      Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
      L’art. 41, n. 1, del Protocollo addizionale, firmato a Bruxelles il 23 novembre 1970 e concluso, approvato e ratificato a
            nome della Comunità con regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2760, deve essere interpretato nel senso che,
            a partire dall’entrata in vigore di tale Protocollo nei confronti dello Stato membro interessato, esso vieta l’introduzione
            di tutte le nuove restrizioni all’esercizio della libertà di stabilimento, incluse quelle riguardanti le condizioni sostanziali
            e/o procedurali in materia di prima ammissione nel territorio del detto Stato dei cittadini turchi che intendono esercitarvi
            un’attività professionale come lavoratori indipendenti.
      Firme
      * Lingua processuale: l'inglese.