CELEX: 32009H0396
Language: fi
Date: 2009-05-07 00:00:00
Title: Komission suositus, annettu 7 päivänä toukokuuta 2009 , kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa

20.5.2009   
            
            
               FI
            
            
               Euroopan unionin virallinen lehti
            
            
               L 124/67
            
         
      KOMISSION SUOSITUS,
   annettu 7 päivänä toukokuuta 2009,
   kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa
   (2009/396/EY)
   EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
   ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
   ottaa huomioon sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (1) (”puitedirektiivi”) ja erityisesti sen 19 artiklan 1 kohdan,
   on kuullut viestintäkomiteaa,
   sekä katsoo seuraavaa:
   
               (1)
            
            
               Direktiivin 2002/21/EY 8 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on myötävaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen muun muassa toimimalla keskenään ja komission kanssa yhteistyössä avoimesti, jotta varmistetaan yhdenmukaisen sääntelykäytännön kehittyminen. Direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan nojalla komissiolle ilmoitettujen yli 850 toimenpideluonnoksen arvioinnin perusteella näyttäisi kuitenkin siltä, että puhelujen kohdeverkkomaksujen eli terminointimaksujen sääntelyssä esiintyy edelleen epäjohdonmukaisuuksia.
            
         
               (2)
            
            
               Vaikka useimmissa jäsenvaltioissa edellytetään jonkinlaista kustannussuuntautuneisuutta, jäsenvaltioiden hintavalvontatoimenpiteissä on edelleen eroja. Sen lisäksi, että käytössä on huomattava valikoima erilaisia kustannuslaskentamenetelmiä, eroja on myös siinä, miten menetelmiä sovelletaan. Tämä kasvattaa Euroopan unionissa perittävien tukkutason kohdeverkkomaksujen hajontaa, joka on vain osin selitettävissä kansallisilla erityispiirteillä. Myös komission päätöksellä 2002/627/EY (2) perustettu eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmä ERG toteaa tämän yhteisessä kannassaan, joka koskee kiinteän verkon kohdeverkkomaksujen symmetriaa ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen symmetriaa. Sääntelyviranomaiset ovat myös useassa tapauksessa sallineet pienempien kiinteän ja matkaviestintäverkon operaattorien periä korkeampia kohdeverkkomaksuja sillä perusteella, että ne ovat uusia markkinatulokkaita, eivätkä ole hyötyneet mittakaavaeduista ja/tai niiden kustannusrakenne on erilainen. Tällaista epäsymmetriaa esiintyy sekä maiden sisäisesti että niiden välillä, joskin erot ovat hitaasti kaventumassa. ERG toteaa yhteisessä kannassaan, että kohdeverkkomaksujen olisi normaalitilanteessa oltava symmetrisiä, ja epäsymmetriaa saisi esiintyä ainoastaan asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa.
            
         
               (3)
            
            
               Huomattavat erot kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelyssä luovat perustavanlaatuisia kilpailuvääristymiä. Kohdeverkkomarkkinat edustavat kaksisuuntaista yhteenliityntätilannetta, jossa kummankin keskinäistä yhdysliikennettä välittävän operaattorin oletetaan hyötyvän järjestelystä. Koska kyseiset operaattorit kuitenkin myös kilpailevat keskenään asiakkaista, kohdeverkkomaksuilla voi olla merkittäviä strategisia ja kilpailullisia vaikutuksia. Jos kohdeverkkomaksut asetetaan tehokkaiden kustannusten yläpuolelle, luodaan huomattavia tulo- ja kustannussiirtoja kiinteän ja matkaviestintäverkon markkinoiden ja kuluttajien välillä. Lisäksi markkinoilla, joilla operaattoreiden markkinaosuudet ovat epäsymmetriset, pienemmät yritykset voivat joutua maksamaan suuremmille kilpailijoilleen huomattavia summia. Matkaviestinnän kohdeverkkomaksujen toteutunut taso on lisäksi pysynyt useissa jäsenvaltioissa korkeana verrattuna useiden EU:n ulkopuolisten maiden vastaaviin, ja myös yleisesti ottaen verrattuna kiinteän verkon kohdeverkkomaksuihin, mikä edelleen näkyy korkeina, joskin laskussa olevina, loppukuluttajahintoina. Korkeat kohdeverkkomaksut johtavat usein myös korkeisiin vähittäishintoihin ja vastaavasti vähäisempään käyttöasteeseen, mikä on kuluttajien edun vastaista.
            
         
               (4)
            
            
               Epäjohdonmukaisuudet siinä, miten kustannuslaskentaperiaatteita on tähän asti sovellettu kohdeverkkomarkkinoihin, osoittavat, että tarvitaan yhteistä lähestymistapaa, joka tarjoaa parempaa oikeusvarmuutta ja oikeita kannustimia mahdollisille investoijille sekä vähentää usean jäsenvaltion alueella nykyisin toimivien operaattorien sääntelytaakkaa. Kohdeverkkomarkkinoiden johdonmukainen sääntely on selkeä sääntelyviranomaisten tunnustama tavoite, jonka myös komissio on toistuvasti ilmaissut arvioidessaan toimenpide-ehdotuksia direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan nojalla.
            
         
               (5)
            
            
               Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sääntelyjärjestelmän tietyissä säännöksissä edellytetään tarkoituksenmukaisten kustannuslaskentajärjestelmien toteuttamista ja hintavalvontavelvoitteiden käyttöönottoa; tällaisia säännöksiä ovat erityisesti sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (3) (käyttöoikeusdirektiivi) 9, 11 ja 13 artikla yhdessä johdanto-osan 20 kappaleen kanssa.
            
         
               (6)
            
            
               Sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän mukaisista kirjanpidon eriyttämis- ja kustannuslaskentajärjestelmistä 19 päivänä syyskuuta 2005 annettu komission suositus 2005/698/EY (4) on tarjonnut suuntaviivat kustannuslaskentaa ja kirjanpidon eriyttämistä koskevien säännösten johdonmukaiselle soveltamiselle ja sillä on pyritty parantamaan sääntelyssä käytettävien laskentajärjestelmien, menetelmien, tarkastusten ja raportointiprosessien läpinäkyvyyttä kaikkia osapuolia hyödyttävällä tavalla.
            
         
               (7)
            
            
               Tukkutason kohdeverkkopalvelua tarvitaan puheensiirrossa, jotta puhelu voidaan välittää kohdeverkossa tiettyyn paikkaan (kiinteissä verkoissa) tai tietylle tilaajalle (matkaviestintäverkoissa). EU:ssa kohdeverkkomaksujen veloitusjärjestelmä perustuu CPNP-malliin (Calling Party Network Pays, ”soittajan verkko maksaa”), jossa kohdeverkkomaksun asettaa kohdeverkko ja sen maksaa lähdeverkko. Puhelun vastaanottajaa ei tästä palvelusta veloiteta, eikä vastaanottajalla yleensä ole mitään syytä reagoida verkko-operaattorinsa asettaman kohdeverkkomaksun suuruuteen tai pienuuteen. Näissä olosuhteissa sääntelyviranomaisten keskeisimmän huolenaiheen kilpailun kannalta muodostaa ylihinnoittelu. Korkeat kohdeverkkomaksut katetaan viime kädessä loppukäyttäjiltä perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla. Kun otetaan huomioon kohdeverkkomarkkinoiden luonne kaksisuuntaisena yhteenliittämistilanteena, mahdollisen kilpailuongelman muodostavat myös operaattorien väliset ristikkäissubventiot. Nämä potentiaaliset kilpailuongelmat ovat yhteisiä kiinteän verkon ja matkaviestintäverkon markkinoille. Näistä syistä, ja kun otetaan huomioon kohdeverkon operaattorin mahdollisuus ja halukkuus nostaa hintoja huomattavasti yli kustannustason, voidaan kustannussuuntautuneisuusvaatimusta pitää toimivimpana interventiotapana ongelman ratkaisemiseksi keskipitkällä aikavälillä. Direktiivin 2002/19/EY johdanto-osan 20 kappaleessa todetaan, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden. Tiedostaen kohdeverkkomarkkinoiden erityispiirteet ja asiaan liittyvät kilpailu- ja tulonjako-ongelmat komissio on jo pitkään katsonut, että tehokkaiden kustannusten standardiin ja symmetristen kohdeverkkomaksujen soveltamiseen perustuvan yhteisen lähestymistavan vahvistaminen edistäisi tehokkuutta ja kestävää kilpailua ja auttaisi maksimoimaan kuluttajien edut hinnoittelun ja palvelutarjonnan suhteen.
            
         
               (8)
            
            
               Direktiivin 2002/21/EY 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset pyrkivät kaikin tavoin välttämään sitoutumista yksittäisiin tekniikoihin silloin, kun ne suorittavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä säädettyjä sääntelytehtäviä ja varsinkin niitä tehtäviä, joiden tarkoituksena on varmistaa tehokas kilpailu. Direktiivin 2002/21/EY 8 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on lisäksi edistettävä kilpailua muun muassa varmistamalla, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta, ja ettei kilpailua vääristetä tai rajoiteta. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotta sääntöjä sovellettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa johdonmukaisesti, säännellyt kohdeverkkomaksut olisi mahdollisimman pian saatava laskettua tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivalle operaattorille koituvia kustannuksia.
            
         
               (9)
            
            
               Kilpailuympäristössä operaattorit kilpailevat nykykustannusten pohjalta, eivätkä ne saa tasoitusta kustannuksista, jotka ovat aiheutuneet tehottomuudesta. Historiallisia kustannuksia on siis suhteutettava nykykustannuksiin, jotka vastaavat nykyaikaista tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin kustannuksia.
            
         
               (10)
            
            
               Jos operaattori saa korvauksen kohdeverkkopalveluistaan toteutuneiden kustannusten perusteella, sillä on huonosti kannustimia parantaa tehokkuuttaan. Alhaalta ylös rakennettu malli (ns. bottom-up -malli) merkitsee operaattorin kustannusten vertaamista sellaisen teoreettisen operaattorin kustannuksiin, jolle on teknis-taloudellisesti mallinnettu tehokkaasti toimiva verkko nykykustannusten pohjalta. Se kuvastaa pikemminkin tarvittavaa kuin todellisuudessa hallussa olevaa laitemäärää ja jättää hallussa olevan laitemäärän hankintakustannukset huomiotta.
            
         
               (11)
            
            
               Kun otetaan huomioon, että alhaalta ylös rakennettu malli perustuu pitkälti johdettuihin tietoihin (esimerkiksi verkkokustannukset lasketaan käyttäen laitemyyjiltä saatuja tietoja), sääntelijät halunnevat suhteuttaa alhaalta ylös rakennetun mallin tuloksia ylhäältä alas rakennetun mallin tuloksiin tuottaakseen mahdollisimman luotettavia tuloksia ja välttääkseen suuria kuvitellun ja todellisen operaattorin välisiä eroavuuksia käyttökustannuksissa, pääomakustannuksissa ja kustannusten kohdentamisessa. Jotta voidaan selvittää ja korjata alhaalta ylös rakennetun mallin mahdolliset puutteet, kuten tiedon epäsymmetrisyys, kansallinen sääntelyviranomainen voi verrata alhaalta ylös rakennetun mallin tuloksia vastaavan, tilintarkastustietoa hyödyntävän ylhäältä alas rakennetun mallin tuloksiin.
            
         
               (12)
            
            
               Kustannuslaskentamallin olisi perustuttava tarkastellulla aikavälillä saatavilla oleville tehokkaille teknologiavalinnoille siinä määrin kun sellaisia pystytään yksilöimään. Näin ollen nykypäivänä laaditussa alhaalta ylös rakennetussa mallissa voitaisiin periaatteessa olettaa, että kiinteän verkon runkoverkko on seuraavan sukupolven eli NGN-pohjainen (Next Generation Network) verkko. Matkaviestintäverkon alhaalta ylös rakennetun mallin olisi perustuttava oletetun tulevan tilanteen mukaisesti 2G- ja 3G-tekniikan yhdistelmään liityntäverkossa; runkoverkossa se voitaisiin perustaa NGN-pohjaisuuteen.
            
         
               (13)
            
            
               Kun otetaan huomioon kohdeverkkomarkkinoiden erityispiirteet, kohdeverkkopalvelujen kustannukset olisi laskettava käyttäen perustana pitkän aikavälin lisäkustannusmallia (LRIC-malli). LRIC-mallissa kaikista kustannuksista tulee muuttuvia, ja koska oletuksena on, että kaikki omaisuuserät korvataan pitkällä aikavälillä, maksujen määräytyminen LRIC-mallin pohjalta mahdollistaa kustannusten tehokkaan kattamisen. LRIC-mallissa otetaan huomioon vain ne kustannukset, jotka johtuvat tietyn lisäyksen toteuttamisesta. Lisäkustannusperiaate, jossa allokoidaan ainoastaan sellaiset tehokkaasta toiminnasta aiheutuvat kustannukset, jotka poistuisivat, jos lisäyksen muodostavaa suoritetta ei enää tarjottaisi (ollen siis vältettävissä olevia kustannuksia), edistää tehokasta tuotantoa ja kulutusta ja minimoi potentiaaliset kilpailuvääristymät. Mitä enemmän kohdeverkkomaksut poikkeavat lisäkustannuksesta, sitä suuremmaksi käyvät kilpailuvääristymät kiinteän ja matkaviestintäverkon markkinoiden välillä ja/tai epäsymmetrisiä markkinaosuuksia ja liikennöintimääriä omaavien operaattoreiden välillä. Näin ollen on perusteltua käyttää puhdasta LRIC-mallia, jossa tässä tapauksessa lisäpalveluna on puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelu ja joka ottaa huomioon ainoastaan vältettävissä olevat kustannukset. LRIC-malli mahdollistaisi myös kaikkien sellaisten kiinteiden ja muuttuvien kustannusten kattamisen (koska kiinteiden kustannusten katsotaan pitkällä aikavälillä tulevan muuttuviksi), jotka lisääntyvät puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelun tarjonnan myötä ja helpottaisi siten tehokasta kustannusvastaavuutta.
            
         
               (14)
            
            
               Vältettäviksi kustannuksiksi katsotaan se ero, joka syntyy kun verrataan koko palveluvalikoimaansa tarjoavan operaattorin todettuja pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia ja kyseisen koko palveluvalikoimaansa tarjoavan operaattorin todettuja pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia tilanteessa, jossa se ei tarjoaisi kolmansille osapuolille puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelua (eli sellaisen operaattorin erilliskustannuksia, joka ei tarjoa kolmansille osapuolille kohdeverkkopalveluja). Kustannusten asianmukaisen kohdentumisen varmistamiseksi on erotettava toisistaan liikenneperusteiset kustannukset, eli kaikki kiinteät ja muuttuvat kustannukset, jotka kasvavat liikenteen kasvun myötä, sekä liikenteestä riippumattomat kustannukset, eli kaikki kustannukset, jotka eivät kasva liikenteen kasvun myötä. Puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelun vältettävissä olevia kustannuksia määriteltäessä olisi jätettävä huomiotta liikenteestä riippumattomat kustannukset. Näin ollen voi olla tarkoituksenmukaista kohdentaa liikenneperusteiset kustannukset ensisijaisesti muille palveluille (esim. lähdeverkkopalvelut,tekstiviestit, multimediaviestit, laajakaista, vuokrayhteydet jne.) ja ottaa puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelu huomioon vasta viimeisessä vaiheessa. Tällä tavoin puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelulle kohdennettavan kustannuksen pitäisi vastata tarkasti juuri kyseisen palvelun tarjonnasta aiheutuvaa lisäkustannusta. Näin ollen voitaisiin laskea LRIC-mallilla puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelun kustannus kiinteän ja matkaviestintäverkon markkinoilla niin, että se kattaa ainoastaan ne kustannukset, joilta vältyttäisiin, jos puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelua kolmansille osapuolille ei tarjottaisi.
            
         
               (15)
            
            
               Voidaan katsoa, että kohdeverkkopalvelu hyödyttää sekä soittajaa että vastaanottajaa (jos vastaanottaja ei hyötyisi, hän ei vastaisi puheluun), mikä toisaalta viittaa siihen, että molemmat osapuolet osallistuvat kustannuksen syntyyn. Kustannuksen aiheutumisperiaatteiden soveltaminen kustannussuuntautuneiden hintojen määrittelemisessä tarkoittaisi, että kustannuksen aiheuttajan kuuluisi myös maksaa kyseinen kustannus. Kun ymmärretään kohdeverkkopalvelumarkkinan kaksitahoinen luonne, jossa kustannukset ohjautuvat kahdelta suunnalta, ei kaikkia siihen liittyviä kustannuksia tarvitse kattaa säännellyllä tukkutason kohdeverkkomaksulla. Tämän suosituksen soveltamiseksi katsotaan kuitenkin, että puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelun tarjonnan kaikki vältettävissä olevat kustannukset, eli kaikki kustannukset, jotka kasvavat tukkutason laskevan liikenteen lisääntymisen myötä, voidaan kattaa tukkutason kohdeverkkomaksulla.
            
         
               (16)
            
            
               Kohdeverkkomaksuja asetettaessa olisi kaikki poikkeamat yhteisestä tehokkaasta kustannustasosta perusteltava objektiivisilla kustannuseroilla, joihin operaattori ei voi vaikuttaa. Kiinteissä verkoissa ei ole todettu olevan olemassa tällaisia operaattorin vaikutusvaltaan kuulumattomia objektiivisia kustannuseroja. Matkaviestintäverkoissa voidaan taajuuksien käyttöoikeuksien epätasaista jakautumista mahdollisesti pitää ulkopuolisena tekijänä, joka johtaa yksikkökustannusten eroihin matkaviestintäoperaattorien välillä. Ulkopuolisista tekijöistä johtuvia kustannuseroja voi syntyä, kun taajuuksien käyttöoikeuksia ei ole jaettu markkinaehtoisilla mekanismeilla vaan vaiheittaisessa toimilupaprosessissa. Jos taajuuksien käyttöoikeudet jaetaan markkinaehtoisella mekanismilla, kuten huutokaupalla, tai jos taajuuksilla on jälkimarkkinat, tulee taajuuseroihin perustuvista kustannuseroista enemmän yrityksen vaikutusvallassa olevia ja ne todennäköisesti pienevät huomattavasti tai poistuvat kokonaan.
            
         
               (17)
            
            
               Matkaviestintämarkkinoiden uudet tulokkaat voivat kuitenkin joutua maksamaan korkeampia yksikkökustannuksia siirtymäaikana ennen kuin ne saavuttavat tehokkaan toiminnan vähimmäismittakaavan. Tällaisissa tilanteissa kansalliset sääntelyviranomaiset voivat – todettuaan vähittäismarkkinoilla esiintyvän markkinoilletulon ja laajentumisen esteitä – antaa niiden kompensoida mallinnettuun operaattoriin verrattuna korkeampia lisäkustannuksiaan siirtymäkaudella, joka voi olla enintään neljän vuoden pituinen markkinoilletulosta laskettuna. ERG:n yhteisen kannan perusteella on kohtuullista arvioida, että epäsymmetrioiden poistamiseen on syytä varata neljä vuotta. Tämä perustuu arvioon, jonka mukaan matkaviestintämarkkinoilla 15–20 prosentin markkinaosuuden eli tehokkaan toiminnan pienimmän mittakaavan saavuttaminen kestää tavallisesti kolmesta neljään vuotta markkinoilletulosta laskettuna. Tämä poikkeaa uusien tulokkaiden tilanteesta kiinteän verkon markkinoilla, joilla tulokkaat voivat päästä alhaisiin yksikkökustannuksiin keskittämällä verkkonsa tiiviisti asutetuille maantieteellisille alueille ja/tai vuokraamalla tarvittavat verkkohyödykkeet vakiintuneilta toimijoilta.
            
         
               (18)
            
            
               Kohdeverkkopalvelun kustannuksia määriteltäessä tulisi käyttää sellaista poistomenetelmää, joka kuvastaa omaisuuden taloudellista arvoa. Jos kattavan taloudellisen poistomallin luominen ei kuitenkaan ole mahdollista, voidaan käyttää myös muita tapoja, kuten tasapoistoa, annuiteettimenetelmää tai elinkaariannuiteettimenetelmää (tilted annuity method). Valinta eri menetelmien välillä perustuu siihen, miten tarkasti ne todennäköisesti kuvaavat taloudellista arvonalennusta. Jos siis kattavan taloudellisen poistomenetelmän luominen ei ole mahdollista, kunkin alhaalta ylös rakennetussa mallissa keskeisen hyödykkeen poistomenetelmä olisi määriteltävä erikseen ja valittava se menetelmä, joka kuvastaa parhaiten hyödykkeen taloudellisen arvon alenemista.
            
         
               (19)
            
            
               Toiminnan tehokasta mittakaavaa määriteltäessä tarkastellaan kiinteän ja matkaviestintäverkon markkinoiden osalta eri tekijöitä. Pienin tehokas mittakaava saatetaan saavuttaa eri tasoilla kiinteän verkon toiminnassa ja matkaviestinnässä, koska se riippuu näiden toimialojen erilaisesta sääntelyllisestä ja kaupallisesta toimintaympäristöstä.
            
         
               (20)
            
            
               Säännellessään tukkutason kohdeverkkomaksuja kansalliset sääntelyviranomaiset eivät saisi estää tai haitata operaattorien pyrkimyksiä vaihtoehtoisiin ratkaisuihin laskevan liikenteen järjestelyissä tulevaisuudessa edellyttäen, että järjestelyt ovat kilpailumarkkinoille soveltuvia.
            
         
               (21)
            
            
               Siirtymäkautta joulukuun 31 päivään 2012 saakka voitaneen pitää riittävänä, jotta kansalliset sääntelyviranomaiset voivat ottaa kustannuslaskentamallin käyttöön ja operaattorit ehtivät tehdä liiketoimintasuunnitelmiinsa tarvittavat muutokset, ja toisaalta saadaan vastattua mahdollisimman nopeasti tarpeeseen tuoda kuluttajille mahdollisimman suuret hyödyt tehokkaan toiminnan perusteella määritellyistä kustannussuuntautuneista kohdeverkkomaksuista.
            
         
               (22)
            
            
               Ne kansalliset sääntelyviranomaiset, joiden resurssit ovat vähäiset, voivat poikkeuksellisesti tarvita lisäsiirtymäkauden suositellun kustannusmallin valmistelua varten. Jos kansallinen sääntelyviranomainen tällaisessa tapauksessa pystyy osoittamaan, että jokin muu menetelmä kuin nykykustannuksiin perustuva alhaalta ylös rakennettu LRIC-malli (esimerkiksi benchmarking-vertailu) johtaa tämän suosituksen mukaisiin tuloksiin ja vaikuttaa hintatasoon kilpailtuja markkinoita vastaavalla tavalla, se voi mahdollisesti asettaa vaihtoehtoisen mallin pohjalta väliaikaisia hintakattoja 1 päivään heinäkuuta 2014 saakka. Jos tällaiselle vähäiset resurssit omaavalle kansalliselle sääntelyviranomaiselle olisi objektiivisesti katsoen kohtuuttoman vaikeaa soveltaa suositeltua kustannusmallia tämän päivämäärän jälkeen, se voi jatkaa vaihtoehtoisen mallin soveltamista tämän suosituksen uudelleentarkastelun ajankohtaan saakka, elleivät kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission yhteistyötä varten perustettu elin tai siihen liittyvät työryhmät tarjoa riittävää käytännön tukea ja ohjeistusta resurssien vähyydestä ja varsinkin suositellun mallin käyttöönotosta aiheutuvista kustannuksista johtuvien ongelmien ratkaisemiseksi. Mitkään tällaiseen vaihtoehtoiseen malliin perustuvat hintakatot eivät saisi olla korkeampia kuin suositeltua kustannuslaskentamenetelmää käyttävien kansallisten viranomaisten asettamien enimmäiskohdeverkkomaksujen keskiarvo.
            
         
               (23)
            
            
               Tästä suosituksesta on järjestetty julkinen kuuleminen,
            
         SUOSITTAA:
   
               1.
            
            
               Asettaessaan direktiivin 2002/19/EY 13 artiklan mukaisesti hintavalvontaan ja kustannuslaskentaan liittyviä velvoitteita operaattoreille, jotka se on direktiivin 2002/21/EY 16 artiklan mukaisen markkina-analyysin tehtyään nimennyt huomattavan markkinavoiman yrityksiksi tukkutason markkinoilla, jotka koostuvat puhelujen välittämisestä kohdeverkkona toimivassa yleisessä kiinteässä puhelinverkossa (jäljempänä ’kiinteän verkon kohdeverkkomarkkinat’ ja ’matkaviestinnän kohdeverkkomarkkinat’), kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä kohdeverkkomaksuja, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tämä merkitsee, että ne olisivat myös symmetrisiä. Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi toimittava asiassa seuraavassa esitetyllä tavalla.
            
         
               2.
            
            
               On suositeltavaa, että tehokkaat kustannukset määritellään käyttäen perustana nykykustannuksia ja alhaalta ylös rakennettua mallinnusta pitkän aikavälin lisäkustannusmallin (LRIC-malli) pohjalta.
            
         
               3.
            
            
               Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat verrata alhaalta ylös rakennetun mallin tuloksia ylhäältä alas rakennetun, tilintarkastustietoa käyttävän mallin tulosten kanssa tarkentaakseen ja parantaakseen tuloksia, ja tehdä tarvittavat tarkistukset.
            
         
               4.
            
            
               Kustannusmallissa olisi käytettävä vertailuperustana mallin tarkastelujaksona saatavilla olevaa tehokasta teknologiaa. Sekä kiinteiden että matkaviestintäverkkojen tarkastelussa voitaisiin näin ollen käyttää verkon ydinosien osalta pohjana seuraavan sukupolven ns. NGN-verkkoja. Matkaviestintäverkon liityntätasolla olisi tarkasteltava 2G- ja 3G-palvelujen yhdistelmää.
            
         
               5.
            
            
               Tässä käytettävät kustannusluokat olisi määriteltävä seuraavasti:
               
                           a)
                        
                        
                           ”lisäkustannukset” ovat kustannuksia, joita ei aiheutuisi, jos tarkasteltavaa palvelua ei enää tarjottaisi (ns. vältettävissä olevat kustannukset);
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           ”liikenneperusteisia kustannuksia” ovat kaikki kiinteät ja muuttuvat kustannukset, jotka kasvavat liikenteen kasvun myötä.
                        
                     
         
               6.
            
            
               LRIC-mallissa tarkasteltavaksi toiminnoksi olisi tässä yhteydessä määriteltävä kolmansille osapuolille tukkutasolla tarjottava puheensiirron kohdeverkkopalvelu. Tämä merkitsee, että kyseisen palvelun lisäkustannuksia arvioidessaan kansallisten sääntelyviranomaisten olisi määriteltävä erotus, joka jää kun verrataan kaikkia palvelujaan tarjoavan operaattorin pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia ja saman operaattorin pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia, jos se ei tarjoaisi kolmansille osapuolille tukkutasolla puheensiirron kohdeverkkopalvelua. Liikenneperusteiset kustannukset on erotettava liikenteestä riippumattomista kustannuksista, ja jälkimmäiset on jätettävä huomiotta laskettaessa tukkutason kohdeverkkomaksutasoja. Suositeltava tapa määritellä asianmukaiset lisäkustannukset on kohdentaa ensin muiden palvelujen kuin puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelujen liikenneperusteiset kustannukset ja vasta tämän jälkeen jäljelle jääneet liikenneperusteiset kustannukset, jotka siis kohdentuvat puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalveluille. Tämä merkitsee, että ainoastaan ne kustannukset, joilta vältyttäisiin, jos puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelua ei enää tarjottaisi kolmansille osapuolille, olisi kohdennettava säännellyille puheensiirron kohdeverkkopalveluille. Puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelun lisäkustannuksia kiinteissä verkoissa ja toisaalta matkaviestintäverkoissa käsitellään tarkemmin liitteessä.
            
         
               7.
            
            
               Omaisuuseristä tehtävissä poistoissa suositellaan käytettäväksi taloudellista arvonalennusmallia aina kun se on mahdollista.
            
         
               8.
            
            
               Määritellessään mallinnetun operaattorin tehokkainta asianmukaista kokoa kansallisten sääntelyviranomaisten olisi sekä kiinteiden verkkojen että matkaviestintäverkkojen osalta otettava huomioon liitteessä esitetyt asiaa koskevat periaatteet.
            
         
               9.
            
            
               Mikäli tehokas kustannustaso määritellään edellä tarkoitetuista periaatteista poikkeavalla tavalla, poikkeamat olisi perusteltava objektiivisilla kustannuseroilla, joihin kyseiset operaattorit eivät voi vaikuttaa. Matkaviestinnän kohdeverkkomarkkinoilla tällaisia objektiivisia kustannuseroja saattaa syntyä taajuuksien käyttöoikeuksien epätasaisen jakaantumisen vuoksi. Siltä osin kuin kustannusmallissa otetaan huomioon lisätaajuuksien hankinta, jota mahdollisesti tarvitaan tukkutason kohdeverkkopalvelujen tarjontaan, kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tarkasteltava objektiivisia kustannuseroja säännöllisesti uudelleen ottaen huomioon muun muassa se, onko ennakoitavissa, että lisätaajuuksia tulee saataville markkinapohjaisen jakoprosessin myötä, mikä saattaisi poistaa nykyisestä käyttöoikeuksien jakautumisesta aiheutuvat kustannuserot, sekä se, pieneneekö kyseinen suhteellinen kustannushaitta ajan myötä myöhemmin markkinoille tulleiden yritysten toimintavolyymien kasvaessa.
            
         
               10.
            
            
               Jos voidaan osoittaa, että pienimmän tehokkaan mittakaavan alapuolella toimivalle matkaviestintämarkkinoiden uudelle tulokkaalle aiheutuu korkeampia yksikkökohtaisia lisäkustannuksia kuin mallinnetulle operaattorille, kansalliset sääntelyviranomaiset voivat – todettuaan vähittäismarkkinoilla esiintyvän markkinoilletulon ja laajentumisen esteitä – sallia, että nämä korkeammat kustannukset kompensoidaan siirtymäkauden ajan säännellyillä kohdeverkkomaksuilla. Siirtymäkauden pituus ei saisi ylittää neljää vuotta markkinoilletulosta.
            
         
               11.
            
            
               Tämä suositus ei vaikuta kansallisten sääntelyviranomaisten aiempiin sääntelypäätöksiin suosituksessa käsitellyissä asioissa. Tästä huolimatta kansallisten sääntelyviranomaisten olisi varmistettava, että 31 päivään joulukuuta 2012 mennessä sovelletaan kustannustehokkaita ja symmetrisiä kohdeverkkomaksuja, ellei niihin liity 9 ja 10 kohdan mukaisesti todettuja objektiivisia kustannuseroja.
            
         
               12.
            
            
               Poikkeuksellisissa olosuhteissa jos kansallinen sääntelyviranomainen ei erityisesti rajallisten resurssiensa takia kykene ottamaan suositeltua kustannuslaskentamallia käyttöön ajoissa ja pystyy osoittamaan, että muu menetelmä kuin nykykustannuksiin perustuva alhaalta ylös rakennettu/LRIC-malli johtaa tämän suosituksen kanssa johdonmukaisiin tuloksiin ja tuottaa tehokkaasti tulosta kilpailumarkkinoita vastaavalla tavalla, se voi mahdollisesti asettaa vaihtoehtoisen mallin pohjalta väliaikaisia hintakattoja 1 päivään helmikuuta 2014 saakka. Jos tällaiselle vähäiset resurssit omaavalle kansalliselle sääntelyviranomaiselle olisi objektiivisesti katsoen kohtuuttoman vaikeaa soveltaa suositeltua kustannusmallia tämän päivämäärän jälkeen, se voi jatkaa vaihtoehtoisen mallin soveltamista tämän suosituksen uudelleentarkastelun ajankohtaan saakka, elleivät kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission yhteistyötä varten perustettu elin tai siihen liittyvät työryhmät tarjoa riittävää käytännön tukea ja ohjeistusta resurssien vähyydestä ja varsinkin suositellun mallin käyttöönotosta aiheutuvista kustannuksista johtuvien ongelmien ratkaisemiseksi. Mitkään tällaiseen vaihtoehtoiseen malliin perustuvat hintakatot eivät saisi olla korkeampia kuin suositeltua kustannuslaskentamenetelmää käyttävien kansallisten viranomaisten asettamien enimmäiskohdeverkkomaksujen keskiarvo.
            
         
               13.
            
            
               Tätä suositusta tarkastellaan uudestaan viimeistään neljän vuoden kuluttua sen soveltamispäivästä.
            
         
               14.
            
            
               Tämä suositus on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.
            
         
      Tehty Brysselissä 7 päivänä toukokuuta 2009.
      
         
            Komission puolesta
         
         Viviane REDING
         
         
            Komission jäsen
         
      
   
   
      (1)  EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33.
   
      (2)  EYVL L 200, 30.7.2002, s. 38.
   
      (3)  EYVL L 108, 24.4.2002, s. 7,
   
      (4)  EUVL L 266, 11.10.2005, s. 64.
   
      LIITE
      
         Tukkutason kohdeverkkomaksujen laskentaperiaatteet kiinteissä verkoissa
      
      Puhelujen tukkutason kohdeverkkopalvelun asianmukaiset lisäkustannukset (eli vältettävissä olevat kustannukset) muodostuvat erosta, joka syntyy kun verrataan koko palveluvalikoimaansa tarjoavan operaattorin pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia ja kyseisen operaattorin pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia, mikäli se ei tarjoaisi kolmansille osapuolille puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelua.
      Liikenneperusteisten kustannusten ja liikenteestä riippumattomien kustannusten oikeaksi kohdentamiseksi ne on erotettava toisistaan. Liikenteestä riippumattomat kustannukset olisi jätettävä huomiotta laskettaessa tukkutason kohdeverkkomaksuja. Liikenneperusteisista kustannuksista ainoastaan ne, jotka vältettäisiin, jos puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelua ei tarjottaisi, olisi kohdennettava kyseiselle kohdeverkkopalvelulle. Nämä vältettävissä olevat kustannukset voidaan laskea kohdentamalla ensin liikenneperusteiset kustannukset muille palveluille kuin tukkukohdeverkkopalvelulle (esim. lähdeverkkopalvelut, datapalvelut, IPTV jne.) ja kohdentamalla tämän jälkeen jäljelle jäävät liikenneperusteiset kustannukset puhelujen tukkutason kohdeverkkopalvelulle.
      Liikenneperusteisten kustannusten ja liikenteestä riippumattomien kustannusten oletusarvoinen raja sijoittuu tyypillisesti verkon siihen kohtaan, joka muodostaa liikenteen ensimmäisen keskittämispisteen. Yleisessä PSTN-puhelinverkossa täksi kohdaksi katsotaan yleensä (etä-)keskittimen linjakortin runkoverkon puoleinen liityntä. Laajakaistaisessa NGN-verkossa vastaavan pisteen muodostaa DSLAM/MSAN-elementin (1) linjakortti. Jos DSLAM/MSAN sijaitsee katujakokaapissa, on ratkaistava, onko jakokaapin ja keskuksen/ristikytkentäkaapin (MDF) välinen yhteysväli yhteiskäyttöinen siirtokanava ja näin ollen luokiteltava liikenneperusteiseen kustannusluokkaan, missä tapauksessa liikenneperusteisten ja liikenteestä riippumattomien kustannusten rajakohta on sijoitettava katujakokaappiin. Jos puhelujen kohdeverkkopalvelulle on varattu omaa erityistä kapasiteettia käytetystä teknologiasta riippumatta, rajakohta pysyy (etä-)keskittimen tasolla.
      Edellä hahmotellun lähestymistavan mukaisesti esimerkkejä kohdeverkkopalvelun lisäkustannuksista ovat tukkutason lisääntyvän laskevan liikenteen välittämiseksi tarvittava lisäverkkokapasiteetti (eli verkkoinfrastruktuurin lisäys siinä määrin kuin se johtuu tarpeesta lisätä kapasiteettia lisääntyneen tukkutason laskevan liikenteen välittämiseksi) sekä kolmansille osapuolille tukkutasolla tarjottavan kohdeverkkopalvelun tarjoamisesta suoraan aiheutuvat tukkutason kaupalliset kustannukset.
      Määritellessään kustannusmallissa tehokkaan operaattorin kokoa kansallisten sääntelyviranomaisten olisi otettava huomioon, että kiinteän verkon puolella operaattoreilla on mahdollisuus rakentaa verkkonsa tietylle maantieteelliselle alueelle ja keskittyä tiiviisti asutuille alueille ja/tai vuokrata tarvittavia verkkohyödykkeitä vakiintuneilta toimijoilta. Määritellessään yleistä tehokasta mittakaavaa mallinnetulle operaattorille kansallisten sääntelyviranomaisten olisi siis otettava huomioon tarve edistää toimijoiden tehokasta markkinoilletuloa, mutta myös se, että tietyissä tapauksissa pienet operaattorit pääsevät alhaisempiin yksikkökustannuksiin pienemmillä maantieteellisillä alueilla. Lisäksi voidaan olettaa, että pienemmät operaattorit, jotka eivät pysty suurimpien operaattorien mittakaavaetuihin laajoilla maantieteellisillä alueilla, hankkivat tukkutason palveluja pikemminkin kuin tuottavat kohdeverkkopalvelut itse.
      
         Tukkutason kohdeverkkomaksujen laskentaperiaatteet matkaviestintäverkoissa
      
      Puhelujen tukkutason kohdeverkkopalvelun asianmukaiset lisäkustannukset (eli vältettävissä olevat kustannukset) muodostuvat erosta, joka syntyy kun verrataan koko palveluvalikoimaansa tarjoavan operaattorin pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia ja kyseisen operaattorin pitkän aikavälin kokonaiskustannuksia, mikäli se ei tarjoaisi kolmansille osapuolille puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelua.
      Liikenneperusteisten kustannusten ja liikenteestä riippumattomien kustannusten oikeaksi kohdentamiseksi ne on erotettava toisistaan. Liikenteestä riippumattomat kustannukset olisi jätettävä huomiotta laskettaessa tukkutason kohdeverkkomaksuja. Liikenneperusteisista kustannuksista ainoastaan ne, jotka vältettäisiin, jos puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelua ei tarjottaisi, olisi kohdennettava kyseiselle kohdeverkkopalvelulle. Nämä vältettävissä olevat kustannukset voidaan laskea kohdentamalla ensin liikenneperusteiset kustannukset muille palveluille kuin tukkukohdeverkkopalvelulle (esim. lähdeverkkopalvelut, tekstiviestit, multimediaviestit jne.) ja kohdentamalla tämän jälkeen jäljelle jäävät liikenneperusteiset kustannukset puhelujen tukkutason kohdeverkkopalvelulle.
      Puhelimen ja SIM-kortin kustannukset eivät ole liikenneperusteisia, ja ne tulisi jättää puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelun kustannusmallin ulkopuolelle.
      Verkon kattavuus voidaan parhaiten kuvata sen valmiutena tai mahdollisuutena toteuttaa yksittäinen puhelu mistä tahansa verkon pisteestä tiettynä ajankohtana. Kapasiteetti taas liittyy verkon lisäkustannuksiin, joita liikennemäärien kasvattaminen edellyttää. Se, että tilaajille on tarjottava verkossa tällainen kattavuusalue, aiheuttaa liikennemääriin perustumattomia kustannuksia, joita ei pitäisi kohdentaa puhelujen tukkutason kohdeverkkopalvelulle. Kypsillä matkaviestintämarkkinoilla investoinnit perustuvat suuremmalta osin kapasiteetin kasvattamiseen ja uusien palvelujen kehittämiseen. Tämän tulisi näkyä kustannusmallissa. Puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelun kustannuksista olisi siis jätettävä pois verkon peittokustannukset, mutta niihin olisi sisällytettävä kapasiteetinlisäyskustannukset siinä määrin kuin ne aiheutuvat puhelujen tukkutason kohdeverkkopalveluista.
      Taajuuksien käytön (taajuuksien hallussapidon ja käyttöluvan) kustannukset, jotka liittyvät vähittäispalvelujen tarjoamiseen verkon tilaajille, ovat alun perin sidoksissa tilaajien määrään, eivätkä näin ollen ole liikenneperusteisia, joten niitä ei pitäisi kohdentaa puhelujen tukkutason kohdeverkkopalvelulle. Kustannukset lisätaajuuksista, joita hankitaan kapasiteetin lisäämiseksi (suuremmassa määrin kuin on välttämätöntä pelkkien vähittäispalvelujen tarjoamiseksi tilaajille) sitä varten, että voitaisiin välittää puheensiirron tukkutason kohdeverkkopalvelujen tarjonnasta aiheutuva lisäliikenne, olisi mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon tulevina vaihtoehtoiskustannuksina.
      Edellä hahmotellun lähestymistavan mukaisesti yksi esimerkki kohdeverkkopalvelun lisäkustannuksista on tukkutason lisääntyvän laskevan liikenteen välittämiseksi tarvittava lisäverkkokapasiteetti (eli verkkoinfrastruktuurin lisäys siinä määrin kuin se johtuu tarpeesta lisätä kapasiteettia lisääntyneen tukkutason liikenteen välittämiseksi). Tällaisia verkkoon liittyviä kustannuksia voisivat olla uudet matkapuhelinkeskukset (MSC) tai runkoverkkoinfrastruktuuri, jota kohdeverkkopalvelujen tarjoaminen kolmansille osapuolille edellyttää suoraan. Lisäksi jos tiettyjä verkkoelementtejä, esimerkiksi tukiasemia ja tukiasemapaikkoja, yhteiskäytetään lähde- ja kohdeverkkopalvelujen tarjoamista varten, nämä verkkoelementit sisällytetään kohdeverkkopalvelun kustannusmalliin vain siltä osin kuin niitä tarvitaan kapasiteetin lisäämiseksi kolmansilta osapuolilta tulevan laskevan liikenteen välittämistä varten. Lisäksi huomioon otettaisiin myös kolmansille osapuolille tukkutasolla tarjottavan kohdeverkkopalvelun tarjoamisesta suoraan aiheutuvat lisätaajuuskustannukset ja tukkutason kaupalliset kustannukset. Tämän mukaisesti kuuluvuusaluekustannuksia, liiketoiminnan välttämättömiä yleiskustannuksia ja vähittäistason kaupallisia kuluja ei oteta huomioon.
      Pienimmän tehokkaan mittakaavan määrittelemisessä kustannusmallia varten – ja ottaen huomioon markkinaosuuksien kehittyminen useissa EU-jäsenvaltioissa – mittakaava suositellaan asetettavaksi 20 prosentin markkinaosuuden tasolle. Oletettavaa on, että matkaviestintäoperaattorit pyrkivät markkinoille tultuaan maksimaaliseen tehokkuuteen ja liikevaihtoon ja ovat näin ollen kykeneviä saavuttamaan vähintään 20 prosentin markkinaosuuden. Jos kansallinen sääntelyviranomainen voi osoittaa, että kyseisen jäsenvaltion alueella vallitsevat markkinaolosuhteet viittaisivat muun suuruiseen pienimpään tehokkaaseen mittakaavaan, se voisi poiketa suosituksesta.
      
         (1)  Digital Subscriber Line Access Multiplexer/Multi-Service Access Node.