CELEX: 62015CC0321
Language: bg
Date: 2016-07-05
Title: Заключение на генералния адвокат M. Campos Sánchez-Bordona, представено на 5 юли 2016 г.#ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA срещу Велико херцогство Люксембург.#Преюдициално запитване, отправено от Cour constitutionnelle.#Преюдициално запитване — Околна среда — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в Европейския съюз — Директива 2003/87/ЕО — Член 3, буква а) — Членове 11 и 12 — Преустановяване на дейността на инсталация — Връщане на неизползваните квоти — Период 2008 — 2012 г. — Липса на обезщетение — Обща структура на схемата за търговия с квоти за емисии.#Дело C-321/15.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      M. CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
      представено на 5 юли 2016 година (
            1
         )
      
         Дело C‑321/15
      
      
         ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA
      
      
         срещу
      
      
         Великото херцогство Люксембург
      
      
         (Преюдициално запитване, отправено от Cour constitutionnelle (Конституционен съд, Люксембург)
      
      „Околна среда — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Директива 2003/87/ЕО — Член 3, буква а), членове 11 и 12 — Преустановяване на дейността на инсталация — Неизпълнение на задължение за уведомяване за промени в инсталацията — Неправилно издаване — Анулиране в регистъра — Връщане на неизползваните квоти — Липса на обезщетение — Принудително отчуждаване“
      
               1. 
            
            
               Търговията с квоти за емисии на парникови газове, въведена с Директива 2003/87/ЕО (
                     2
                  ), е крайъгълен камък в инициативата на Съюза за намаляване на наличието в атмосферата на този вид газове, на които до голяма степен се отдава глобалното затопляне на планетата. Придаването на икономическа стойност на тези квоти и превръщането им в разменен инструмент на един действителен пазар представлява стимул за намаляване на вредните емисии. Надеждността и стабилността на този пазар изискват наличието на строг и работещ механизъм за предоставяне и разпределение на квотите за емисии, за което от основно значение са координираните действия на Съюза и на държавите членки.
            
         
               2. 
            
            
               Правната природа на квотите за емисии е била обект на широк дебат в доктрината. При липсата на определение в правото на Съюза някои държави членки са избрали да ги установят като административни разрешения, докато други ги определят като имущество, което може да бъде обект на право на собственост.
            
         
               3. 
            
            
               Люксембургската администрация, която неправилно е предоставила известно количество квоти за емисии на едно предприятие за определен период, е задължила същото да ги върне. В последвалия спор, отнесен от това дружество до съд, пред националните съдилища се обсъжда въпросът дали действията на администрацията представляват принудително отчуждаване, така че във връзка с тях се дължи обезщетение.
            
         
               4. 
            
            
               Запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно съвместимостта с Директива 2003/87 на национална правна уредба, според която в разглеждания случай квотите за емисии подлежат на връщане. Пита също така дали тези квоти могат да се считат за „имущество“ за целите на конституционната закрила на правото на собственост.
            
         
               5. 
            
            
               Ще предложа на Съда тълкуване на схемата за търговия с квоти за емисии, съгласно което разглежданият национален закон е съвместим със същата. Също така ще изложа становището, че не може в правото на Съюза да се търси отговор на въпроса дали тези квоти представляват „имущество“ или обикновени „административни разрешения“, както и че е достатъчно да се прецени дали тяхното предоставяне и редът за връщането им са съвместими с Директива 2003/87.
            
         
         I – Правна уредба
      
      А– Право на Съюза
      
      1. Харта на основните права на Европейския съюз
      
               6.
            
            
               Съгласно член 17, параграф 1 от Хартата „всеки има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“.
            
         2. Директива 2003/87
      
               7.
            
            
               Съгласно член 1 от Директива 2003/87 със същата се „въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността […], за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“.
            
         
               8.
            
            
               В член 3 се съдържат следните определения:
               
                        „а)
                     
                     
                        „квота“ означава квота за отделяне на един тон еквивалент на въглероден двуоксид в рамките на определен период, която е валидна единствено за целите на изпълнение на изискванията на настоящата директива и може да бъде прехвърляна в съответствие с разпоредбите на настоящата директива;
                     
                  […]
               
                        д)
                     
                     
                        „инсталация“ означава стационарно техническо съоръжение за осъществяване на една или повече от дейностите, изброени в приложение I, както и всякакви други дейности, пряко отнасящи се до тях, които имат техническа връзка с дейностите, осъществявани на този обект и които биха могли да повлияят върху емисиите и замърсяването;
                     
                  
                        е)
                     
                     
                        „оператор“ означава всяко лице, което експлоатира или контролира инсталация или, когато това е предвидено в националното законодателство, на което са делегирани решаващи икономически правомощия във връзка с техническото функциониране на инсталацията;
                     
                  […]“.
            
         
               9.
            
            
               Съгласно член 7 „[о]ператорът е длъжен да информира компетентния орган за всякакви промени в характера или функционирането или за разширение на инсталацията, [които могат да наложат] актуализиране на разрешителното за емисии на парникови газове. Когато това е удачно, компетентният орган актуализира разрешителното. Когато е налице промяна в самоличността на оператора на инсталацията, компетентният орган актуализира разрешителното като включва в него името и адреса на новия оператор“.
            
         
               10.
            
            
               Член 9, озаглавен „Национален разпределителен план“ (наричан по-нататък „НРП“), предвижда:
               „1.   За всеки период, упоменат в член 11, параграфи 1 и 2, всяка държава членка разработва национален план, в който се посочва общото количество на квотите, които тя възнамерява да разпредели за този период, и как предлага да ги разпредели. Планът трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии, включително тези, включени в приложение III, като се отчетат надлежно коментарите на обществеността. […].
               […]
               3.   В срок от три месеца след уведомяването за [НРП] от страна на държава членка съгласно параграф 1 Комисията може да отхвърли този план или някой аспект от него въз основа на това, че е несъвместим с критериите, изброени в приложение III или в член 10. Ако предложените изменения се приемат от Комисията, държавата членка взима решение единствено по член 11, параграф 1 или 2. Всяко решение за отхвърляне [на НРП] от Комисията се мотивира“.
            
         
               11.
            
            
               Съгласно член 10 „[з]а тригодишния период, започващ на 1 януари 2005 г., държавите членки следва да разпределят най-малко 95 % от квотите безплатно. За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., държавите членки следва да разпределят най-малко 90 % от квотите безплатно“.
            
         
               12.
            
            
               Член 11 от Директива 2003/87 предвижда:
               „[…]
               2.   За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., и за всеки следващ петгодишен период всяка държава членка взима решение за общото количество квоти, които ще разпредели за този период, и полага началото на процес на отпускане на тези квоти на оператора на всяка инсталация. Това решение се взима най-малко 12 месеца преди началото на съответния период и се основава на [НРП] на държавата членка, изготвен съгласно член 9 и в съответствие с член 10, като се отчитат бележките на обществеността.
               […]
               4.   Компетентният орган издава част от общото количество квоти всяка година от периода, указан в параграф 1 или 2, до 28 февруари на същата година“.
            
         
               13.
            
            
               Член 12 предвижда:
               „1.   Държавите членки осигуряват възможност за прехвърляне на квоти между:
               
                        а)
                     
                     
                        лица в рамките на Общността;
                     
                  
                        б)
                     
                     
                        лица от Общността и лица в трети страни, където тези квоти се признават по процедурата, упомената в член 25, без други ограничения освен тези, които се съдържат или са приети в съответствие с настоящата директива.
                     
                  […]
               3.   Държавите членки осигуряват най-късно до 30 април на всяка година операторът на всяка инсталация да върне определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година, след проверка съгласно член 15, както и за тяхната отмяна впоследствие.
               […]“.
            
         
               14.
            
            
               Член 13 гласи следното:
               „1.   Квотите са валидни за емисии, отделени през периода, посочен в член 11, параграф 1 или 2, за който са издадени.
               2.   Четири месеца след началото на първия петгодишен период, посочен в член 11, параграф 2, квотите, които вече не са валидни и не са върнати и отменени в съответствие с член 12, параграф 3, се отменят от компетентния орган.
               Държавите членки могат да издават квоти на лица за текущия период в замяна на всички притежавани от тях квоти, които са отменени съгласно първата алинея.
               […]“.
            
         
               15.
            
            
               Съгласно член 14:
               „1.   Комисията приема указания за мониторинг и докладване на емисии, отделени в резултат на дейностите, изброени в приложение I, на парникови газове, определени във връзка с тези дейности […] до 30 септември 2003 г. […].
               2.   Държавите членки трябва да се погрижат емисиите да се наблюдават съгласно указанията.
               3.   Държавите членки трябва да се погрижат всеки оператор на инсталация да докладва на компетентния орган съгласно указанията емисиите, отделени от тази инсталация за всяка календарна година“.
            
         
               16.
            
            
               Член 15 предвижда:
               „Държавите членки трябва да се погрижат докладите, представени от операторите съгласно член 14, параграф 3, да бъдат проверени в съответствие с критериите, изложени в приложение V, и компетентният орган да бъде информиран за това.
               Държавите членки трябва да се погрижат оператор, чийто доклад не е верифициран като удовлетворителен в съответствие с критериите, изложени в приложение V до 31 март на всяка година за емисиите през предишната година, да не може да извършва други прехвърляния на квоти, докато доклад на този оператор не бъде верифициран като удовлетворителен“.
            
         
               17.
            
            
               Съгласно член 19:
               „1.   Държавите членки издават разпоредби за създаването и поддържането на регистър, за да се осигури точно отчитане на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти. Държавите членки могат да поддържат своите регистри в обединени системи заедно с една или повече други държави членки.
               2.   Всяко лице може да притежава квоти. Регистърът е достъпен за обществеността и съдържа отделни сметки за вписване на квотите, които се държат от всяко лице, на което или от което се издават или прехвърлят квоти.
               […]“.
            
         3. Регламент (ЕО) № 2216/2004 (
            3
         )
      
               18.
            
            
               Съгласно член 34а:
               „1.   Ако титуляр на партида или действащ от негово име администратор на регистър неволно или по погрешка инициализира операция по членове 52, 53, 58 или член 62, параграф 2, той може да предложи на съответния администратор на регистър да пристъпи към ръчно анулиране на операцията, като предложението се извършва посредством писмена молба, […] изпратена по пощата в рамките на пет работни дни от приключването на операцията или влизането в сила на настоящия регламент, в зависимост от това кое събитие ще настъпи по-късно. Молбата трябва да съдържа изявление, че операцията е била инициализирана неволно или по погрешка.
               2.   Администраторът на регистър може да уведоми централния администратор за молбата и намерението си да пристъпи към специфична ръчна намеса в своята база данни с цел анулиране на операцията в рамките на 30 календарни дни от решението си за анулиране на операцията и не повече от 60 календарни дни от приключването на операцията или влизането в сила на настоящия регламент, в зависимост от това кое събитие ще настъпи по-късно.
               […]
               2a.   Ако администратор на регистъра неволно или по погрешка е инициирал разпределение по силата на член 46, което е довело до разпределяне на квоти на инсталация, която вече не работи по времето на операцията на разпределянето, компетентният орган може да отправи до централния администратор искане [ръчно да анулира] операцията в рамките на крайните срокове, посочени в параграф 2.
               […]“.
            
         Б– Национално право
      
      
               19.
            
            
               Съгласно член 16 от Конституцията на Люксембург, „[н]икой не може да бъде лишен от собствеността си освен в обществена полза и срещу справедливо обезщетение, в случаите и по начина, предвидени в закона“.
            
         
               20.
            
            
               Директива 2003/87 е транспонирана в люксембургското право с изменения Закон от 23 декември 2004 г. за въвеждане на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове (наричан по-нататък „Законът от 2004 г.“).
            
         
               21.
            
            
               Член 12 от Закона от 2004 г. предвижда:
               „[…]
               2.   За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., и за всеки следващ петгодишен период министърът определя общото количество квоти, които ще разпредели за този период, и открива процедура по отпускане на тези квоти на операторите на всички инсталации. Министърът предприема тези действия най-късно дванадесет месеца преди началото на съответния период въз основа на националния разпределителен план, изготвен съгласно член 10.
               […]
               4.   През периода, посочен в параграф 1 или 2, министърът издава част от общото количество квоти ежегодно до 28 февруари на съответната година“.
            
         
               22.
            
            
               Съгласно член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. „[м]инистърът трябва да бъде уведомен незабавно за всяко пълно или частично преустановяване на експлоатацията на инсталация. Министърът взима решение за пълното или частично връщане на неизползваните квоти“.
            
         
               23.
            
            
               В изпълнение на член 9 от Директива 2003/87 Люксембург изработва своя НРП за периода 2008—2012 г., който е одобрен с решения на Комисията от 29 ноември 2006 г. и 13 юли 2007 г. НРП предвижда, че при закриване или временно спиране на инсталацията не се предоставят квоти за емисии за следващата година.
            
         II – Факти
      
      
               24.
            
            
               На 2 февруари 2008 г. министърът на околната среда на Люксембург отпуска безплатно на ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (наричано по-нататък „ArcelorMittal“) за металургичния му завод в Шифланж общо 405365 квоти (
                     4
                  ) за емисии на парникови газове за периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2012 г.
            
         
               25.
            
            
               На 19 октомври 2011 г. общото събрание на ArcelorMittal взема решение за спиране на дейността на стоманолеярния завод. Люксембургската администрация не е уведомена за това решение.
            
         
               26.
            
            
               На 22 февруари 2012 г. ArcelorMittal получава отпуснатите на предприятието квоти за 2012 г.
            
         
               27.
            
            
               На 19 март 2012 г. общото събрание на ArcelorMittal взема решение спирането на дейността на стоманолеярния завод да бъде продължено за неопределено време.
            
         
               28.
            
            
               На 23 април 2012 г. ArcelorMittal подава молба до люксембургската администрация за преустановяване на проверките за опазване на околната среда поради спирането на дейността на металургичния завод за неопределено време.
            
         
               29.
            
            
               Тъй като между датата на подаване на посочената молба (23 април 2012 г.) и датата на получаване на отпуснатите квоти (22 февруари 2012 г.) са изтекли 61 дни, националните органи не могат да подадат до централния администратор на регистъра на операциите съответната молба за анулиране на отпускането на квотите (
                     5
                  ).
            
         
               30.
            
            
               На 21 декември 2012 г. упълномощеният министър на устойчивото развитие и инфраструктурата (наричан по-нататък „министърът“) обявява решението си да: а) измени със задна дата НРП за периода 2008—2011 г. и б) да поиска връщане на предоставените за 2012 г. квоти (
                     6
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Със заповед от 6 юни 2013 г. министърът задължава дружеството ArcelorMittal да върне 80922 квоти за емисии на парникови газове до 31 юли 2013 г.
            
         
               32.
            
            
               ArcelorMittal обжалва тази заповед пред Tribunal Administratif (Административен съд, Люксембург).
            
         
               33.
            
            
               С решение от 17 декември 2014 г. Tribunal Administratif (Административен съд) сезира Cour constitutionnelle (Конституционен съд, Люксембург) с въпрос за противоконституционността на член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г., доколкото посочената разпоредба допуска да се разпореди цялостно или частично връщане на издадените и неизползвани квоти за емисии без предоставяне на обезщетение.
            
         
               34.
            
            
               Настоящото преюдициално запитване до Съда е отправено от Cour constitutionnelle (Конституционен съд) в рамките на производството за установяване на противоконституционност.
            
         III – Преюдициалният въпрос
      
      
               35.
            
            
               Преюдициалният въпрос, постъпил в Съда на 29 юни 2015 г., е следният:
               „Съвместим ли е член 13, параграф 6 от изменения Закон от 23 декември 2004 г. за въвеждане на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове с Директива 2003/[87]/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета и по-конкретно с общата логика на предвидената в нея схема за търговия с квоти, доколкото тази разпоредба позволява на компетентния министър да изисква цялостно или частично връщане без обезщетение на квотите, които са издадени в съответствие с член 12, параграфи 2 и 4 от същия закон, но не са използвани, като този въпрос включва въпросите дали действително е налице връщане на издадени, но неизползвани квоти, и ако е така — каква е неговата правна квалификация, както и дали е възможно тези квоти да се квалифицират като имущество“.
            
         
               36.
            
            
               Според Cour constitutionnelle (Конституционен съд), за да се прецени дали член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. е съвместим с член 16 от люксембургската конституция, е необходимо да се даде правна квалификация на издадените и неизползвани квоти за емисии, както и на предвиденото от националния законодател връщане, което ще позволи да се установи дали квотите, като имущество, са били обект на принудително отчуждаване по смисъла на посочената разпоредба.
            
         
               37.
            
            
               Cour constitutionnelle (Конституционен съд) счита, че за да се предостави полезен отговор на Tribunal Administratif (Административен съд), преди това е необходимо да се прецени дали законът, по отношение на който е изразено съмнение за противоконституционност, е съвместим с правото на Съюза и по-конкретно — с транспонираната с този закон Директива 2003/87.
            
         IV – Производството пред Съда и становищата на страните
      
      
               38.
            
            
               В производството пред Съда се явяват и представят писмени становища, без да искат провеждането на открито заседание, ArcelorMittal, люксембургското правителство и Комисията.
            
         
               39.
            
            
               ArcelorMittal поддържа, че квотите за емисии трябва да се считат за имущество, а не за административни разрешения. Това следвало от обстоятелството, че съгласно Директива 2003/87 тези квоти са инструменти, които могат свободно да се прехвърлят и търгуват и освен това могат да бъдат индивидуализирани и съществуват в ограничени количества. Изхождайки от тази позиция, ArcelorMittal счита, че квотите за емисии стават собственост на оператора от момента на тяхното издаване и вписването им в регистъра. Предвиденото в член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. връщане би довело до принудително отчуждаване, което противоречи на член 17 от Хартата и би било в нарушение на Директива 2003/87, доколкото: а) единственото допустимо връщане съгласно посочената директива е предвиденото в член 12, параграф 3 от същата и б) „принудителното“ връщане на неизползваните квоти не позволява операторите да ги задържат като резерв, за да могат впоследствие да търгуват с тях.
            
         
               40.
            
            
               Според люксембургското правителство единствената причина за отпускането на квоти за 2012 г. на ArcelorMittal е, че посоченото дружество не е информирало своевременно компетентните органи за преустановяването на дейността на завода в Шифланж в края на 2011 г. Дори да се приеме, че Директива 2003/87 не допуска да се иска връщане на вече отпуснати квоти, при положение че единствената причина за това е взетото впоследствие от оператора решение да ограничи дейността си, според люксембургското правителство националните органи имат право да предприемат действия в случаите на неоснователно предоставяне на квотите. Директива 2003/87 допускала разпоредбата на член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г., ако бъдела тълкувана в смисъл, че може да се изисква връщане на окончателно отпуснатите и регистрирани квоти за емисии, когато решението за частичното или цялостно преустановяване на дейността на дадена инсталация е взето преди издаването на такива квоти за текущата година.
            
         
               41.
            
            
               Що се отнася до втората част на въпроса, люксембургското правителство счита, че правната квалификация на квотите за емисии за целите на прилагането на член 16 от люксембургската конституция предполага тълкуване на националното право, а не на правото на Съюза, поради което отговорът е извън компетентността на Съда.
            
         
               42.
            
            
               Комисията също като люксембургското правителство счита, че Законът от 2004 г. е съвместим с Директива 2003/87. НРП на Люксембург, който е одобрен от Комисията, предвижда, че за всяка година от периода 2008—2012 г. условие за предоставянето на квоти за емисии е съответната инсталация да функционира. Член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. се основава на това правило и според Комисията не противоречи на Директива 2003/87. Член 11, параграф 4 от Директивата предвижда, че разпределянето на квотите трябва да се извърши най-късно до 28 февруари на всяка година от съответния период именно за да се отчете евентуалното преустановяване на дейността след тяхното издаване. Освен това задължението на оператора да информира компетентния орган за промени в характера или функционирането или за разширение на инсталацията било предвидено, за да се осигури спазването на условията за предоставяне на квотите.
            
         
               43.
            
            
               Комисията твърди, че член 12, параграф 3 от Директива 2003/87 допуска дадена държава членка да може да изисква връщане на квотите за емисии в случай като предвидения в член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. Вярно било, че посочената разпоредба от Директивата предвижда, че върнатите квоти съответстват на изпуснатите емисии, но въпреки това понятието „връщане“, използвано в Директивата, нямало същия смисъл като това, използвано в националната разпоредба. Така, докато последното се отнасяло до неизползваните квоти, квотите по член 12, параграф 3 от Директивата се връщали, за да бъдат анулирани, и следователно задължително били използвани.
            
         
               44.
            
            
               По отношение на втората част от преюдициалния въпрос Комисията споделя становището на люксембургското правителство: Съдът не бил компетентен да се произнесе относно съвместимостта на задължението за връщане с член 16 от Конституцията на Люксембург. Въпреки това и независимо че смята, че в хипотезата на връщане на неизползваните квоти, предвидена в Закона от 2004 г., не се прилага правото на Съюза, Комисията предлага на Съда да се възползва от настоящото преюдициално запитване, за да изясни правната природа на квотите за емисии.
            
         V – Анализ
      
      
               45.
            
            
               Поставеният за разглеждане от Cour constitutionnelle (Конституционен съд) проблем се разделя на два въпроса, на които трябва да се отговори поотделно. Първият се отнася до съвместимостта на член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. с Директива 2003/87. Вторият, ако следва да му бъде даден отговор, се отнася до „квалификацията“ на квотите за емисии.
            
         А– По първия преюдициален въпрос
      
      
               46.
            
            
               Cour constitutionnelle (Конституционен съд) иска, на първо място, да се установи дали член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. е съвместим с Директива 2003/87, „по-конкретно с общата логика на предвидената в нея схема за търговия с квоти“.
            
         
               47.
            
            
               Запитващата юрисдикция не посочва изрично с кои конкретни разпоредби от Директивата предполага, че може да е несъвместим член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г.. Въпреки това, доколкото посочената разпоредба дава право на министъра да вземе решение „за пълното или частично връщане на неизползваните квоти“ при цялостно или частично преустановяване на експлоатацията на инсталацията, за която същите са издадени, следва да се приеме, че относимите разпоредби от Директива 2003/87 са предимно тези, които уреждат разпределянето, прехвърлянето, връщането и отмяната на квотите за емисии (членове 9, 11 и 12 от Директивата) и условията за тяхната валидност (член 13 от Директивата).
            
         
               48.
            
            
               Макар да не е необходимо да се прави анализ на търговията с квоти за емисии в нейната цялост (
                     7
                  ), струва ми се, че няма да е излишно да се обобщят причините, които стоят в основата на създаването ѝ, както и преследваните с нея цели. В основата на системата е залегнала икономическа логика, която обяснява търговската стойност на квотите и същевременно е причина да се спори относно правната им природа (
                     8
                  ).
            
         1. Търговията с квоти за емисии като пазарен инструмент за борба със замърсяването
      
               49.
            
            
               С Протокола от Киото (
                     9
                  ) Съюзът и държавите членки поемат задължението в периода 2008—2012 г. да намалят емисиите си от парниковите газове с 8 % в сравнение със стойностите от 1990 г. За тази цел през октомври 2003 г. е приета схема на търговия с емисии, установена като система „cap-and-trade“, съгласно която на всяка държава членка се предоставя максимално количество (cap) емисии от тези газове (
                     10
                  ), за да ги разпредели между националните инсталации, които ги отделят. Разпределението се осъществява чрез издаването на така наречените „квоти за емисии“ (
                     11
                  ), определени в член 3, буква а) от Директива 2003/87 като квоти „за отделяне на един тон еквивалент на въглероден двуоксид в рамките на определен период“.
            
         
               50.
            
            
               Доколкото отделянето на емисии, за които няма издадени квоти, се санкционира (
                     12
                  ) и тъй като намерението е разрешеното максимално количество прогресивно да намалява (
                     13
                  ), механизмът представлява стимул инсталациите да редуцират замърсяващите си дейности.
            
         
               51.
            
            
               Както Съдът припомня, „[д]ори крайната цел на схемата за търговия с квоти да е опазването на околната среда посредством намаляване на емисиите на парникови газове, сама по себе си тази схема не намалява емисиите, а поощрява и благоприятства търсенето на най-ниските разходи за постигане на намаляване на посочените емисии на определено ниво“ (
                     14
                  ). Ползата за околната среда зависи от „строгостта, с която се установява общото количество на предоставените квоти, което представлява общата граница на разрешените от тази схема емисии“ (
                     15
                  ).
            
         
               52.
            
            
               Освен че ще намаляват, квотите за емисии постепенно ще престанат да бъдат безплатни (
                     16
                  ), така че, за да се покрият всички отделени от инсталацията емисии, ще бъде необходимо или да се използват собствени неизползвани квоти за емисии от предходни години, или да се придобият допълнителни квоти, предлагани от други оператори. В това се изразява търговското измерение (trade) на схемата, тъй като съгласно предвиденото в член 3, буква а) от Директива 2003/87 квотите за емисии „мо[гат] да бъд[ат] прехвърл[яни]“, което, предвид тяхното ограничено количество, им придава икономическа стойност.
            
         
               53.
            
            
               Икономическата стойност на квотите за емисии представлява съществен стимул за намаляването на емисии (
                     17
                  ), тъй като, от една страна, инсталацията, която съумее да ги намали, може да продаде останалите ѝ квоти; от друга страна, за тези, които първоначално предпочетат да закупят квоти за емисии, за да задоволят своите нужди, ще се окаже по-рентабилно, в зависимост от постепенното поскъпване на квотите (
                     18
                  ), да инвестират в технологии с по-голяма екологична ефективност или да преминат към източници на енергия, които отделят по-малко замърсяващи газове.
            
         
               54.
            
            
               Както Комисията припомня в „Зелена книга за установяването на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в Европейския съюз“ (
                     19
                  ), макар през 2000 година търгуемите квоти да са намирали слабо приложение в политиката за опазване на околната среда на Съюза, те не са били напълно непознати. Вече е имало примери за схеми за квоти, които са частично прехвърлими, като квотите, установени в съответствие с Монреалския протокол (
                     20
                  ) за веществата, които нарушават озоновия слой, и квотите на общите политики в областта на рибарството (
                     21
                  ) и млекопроизводството (
                     22
                  ). Опитът с пазарни инструменти на политиката в областта на опазването на околната среда, доста оскъден по онова време (
                     23
                  ) (причина, поради която схемата на Директива 2003/87 отначало е възприета като рискован експеримент), се разширява и след като са прилагани в продължение няколко години, те се превръщат във „флагмански кораб“ на политиката на Съюза в областта на климата (
                     24
                  ).
            
         
               55.
            
            
               В този контекст процедурата по разпределяне на квотите за емисии, които вече са се превърнали в „разменна монета“ на един пазар със съществено измерение, придобива особена важност. По-нататък ще разгледам тази процедура, като изложа условията, при които съгласно Директива 2003/87 тези квоти се разпределят, могат да бъдат прехвърляни и трябва да бъдат върнати или отменени.
            
         2. Режимът на квотите за емисии съгласно Директива 2003/87
      
               56.
            
            
               Разпределянето на квоти за емисии се извършва съобразно план (НРП), изготвен от съответната държава членка за всеки един от двата първоначално обхванати от Директива 2003/87 периода (2005—2007 г. и 2008—2012 г.). В НРП се посочва общият брой квоти, които държавата членка предвижда да разпредели за съответния период, както и процедурата за разпределяне.
            
         
               57.
            
            
               НРП, който трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии и да отчита коментарите на обществеността (член 9, параграф 1), се съобщава на Комисията и на останалите държави членки преди началото на съответния период (пак там) (
                     25
                  ). В срок от три месеца след уведомяването за плана Комисията може с мотивирано решение да го отхвърли изцяло или частично поради несъвместимостта му с критериите, изброени в приложение III към Директивата, или с предвиденото в член 10 от нея във връзка с процента на безплатно разпределяните квоти за емисии (член 9, параграф 3).
            
         
               58.
            
            
               Заявленията за разрешителни за емисии се подават до определения от държавата членка компетентен орган и включват описание на инсталацията и нейната работа, суровините и спомагателните материали, чието използване може да доведе до емисии на парникови газове, съществуващите източници на емисии на газове от инсталацията и планираните мерки за мониторинг и докладване на емисиите (член 5 от Директива 2003/87).
            
         
               59.
            
            
               Ако се е уверил, че заявителят е в състояние да осигури мониторинга и докладването на емисиите, компетентният орган „издава разрешително за емисии на парникови газове, с което се позволява отделянето на газове от цялата инсталация или от част от нея“ (член 6, параграф 1 от Директива 2003/87). Това разрешително предвижда по-конкретно „задължение за връщане на квоти, равни на общото количество емисии от инсталацията за всяка календарна година, проверено и потвърдено […], в рамките на четири месеца след приключване на дадената година“ (член 6, параграф 2, буква д) от Директива 2003/87).
            
         
               60.
            
            
               При всички положения операторът, получил разрешително, е задължен да уведомява компетентния орган за всяка промяна, която може да налага неговото актуализиране, включително промяна в самоличността на оператора на инсталацията (член 7 от Директива 2003/87).
            
         
               61.
            
            
               Валидните квотите за емисии, отделени през периода, за който са издадени (член 13, параграф 1 от Директива 2003/87), трябва да могат да се прехвърлят в рамките на Съюза и между лица от Съюза и лица в трети страни, където тези квоти се признават (член 12, параграф 1 от Директива 2003/87).
            
         
               62.
            
            
               Директива 2003/87 предвижда възможност за отмяна на квотите за емисии: а) когато техният титуляр върне такъв брой от тях, който съответства на отделените емисии (член 12, параграф 3 от Директива 2003/87), и б) когато квотите са загубили валидност (тъй като не са били използвани през периода, за който са издадени). В първия случай отмяната се извършва чрез връщането, а във втория случай настъпва с изтичането на четири месеца от началото на периода 2008—2012 г. или на следващите периоди (член 13 от Директива 2003/87).
            
         
               63.
            
            
               От съществено значение за създадения с Директива 2003/87 пазар е операторите на този пазар да имат пълна сигурност относно квотите за емисии за съответния период както във всяка държава членка, така и спрямо останалите държави на Съюза. Във връзка с връщането на неизползваните квоти, съгласно член 12, параграф 2 от Директива 2003/87 държавите членки „осигуряват квотите, издадени от компетентен орган в друга държава членка, да се признават с цел изпълнение на задълженията на оператора“.
            
         
               64.
            
            
               Ето защо член 19, параграф 1 от Директива 2003/87 задължава държавите членки да приемат „разпоредби за създаването и поддържането на регистър, за да се осигури точно отчитане (
                     26
                  ) на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти“. Пак с тази цел член 20, параграф 1 от Директива 2003/87 предвижда, че Комисията определя „[ц]ентрален администратор, който да поддържа независим регистър на трансакциите като вписва издаването, прехвърлянето и отмяната на квоти“ (
                     27
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Загрижеността за точния обем на квотите за емисии и обстоятелствата, свързани с тях, съответства на намерението на Съюза да подобри функционирането на пазара, избягвайки смущенията, които биха могли да възникнат от всяко колебание относно валидността и действието на тези квоти, като се има предвид ролята им на разменна единица на пазара. Освен това над чисто икономическия или търговски интерес за запазване на надеждността и стабилността на пазара стои целта, на която служи самият пазар, тоест функцията му на инструмент за борба срещу замърсяването. Поради тази причина съответствието между действителните и разрешените чрез квоти емисии представлява неоспорим приоритет на схемата като цяло.
            
         3. Разпоредбите на люксембургското законодателство и тяхната съвместимост с Директива 2003/87
      
               66.
            
            
               Директива 2003/87 е транспонирана в люксембургското право със Закона от 2004 г. Член 12, параграф 2 от посочения закон, който е от значение за разглеждания спор, предоставя на министъра да определи общия брой на квотите за емисии, които трябва да се разпределят през периода 2008—2012 г., както и да задейства процедурата по тяхното разпределяне. И двете действия се извършват при спазване на НРП най-малко дванадесет месеца преди началото на посочения период (
                     28
                  ).
            
         
               67.
            
            
               Що се отнася до издаването на квотите за емисии, които се разпределят всяка година в рамките на петгодишния период, член 12, параграф 4 предвижда — отново в съответствие с член 11, параграф 4 от Директива 2003/87 — че част от общото количество квоти трябва да бъдат издадени не по-късно от 28 февруари на съответната година.
            
         
               68.
            
            
               В изпълнение на предвиденото в Директива 2003/87 и Закона от 2004 г. Люксембург изработва своевременно своя НРП за периода 2008—2012 г. и получава за него задължителното одобрение от Комисията. Този НРП предвижда, че в случай на закриване или на временно спиране на дейността на инсталацията не се издават квоти за емисии за следващата година.
            
         
               69.
            
            
               Съгласно член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. частичното и пълно преустановяване на експлоатацията на дадена инсталация трябва незабавно да бъде съобщено на министъра. Това изискване също е в съответствие с член 7 от Директива 2003/87, съгласно който компетентният орган трябва да бъде информиран за промените, които може да наложат актуализиране на разрешителното за емисии.
            
         
               70.
            
            
               Дотук ми се струва, че националното законодателство се придържа стриктно към Директива 2003/87. По-конкретно, в съответствие с Директивата в НРП е предвиденото, че в случай на закриване или временно спиране на дейността на инсталацията за същата не се издават квоти за емисии за следващата година. Становището ми, което съвпада с това на Комисията, е, че държавите членки не нарушават Директива 2003/87, ако за предоставянето на тези квоти поставят като условие съответната инсталация да функционира. Нещо повече, следва да се счита, че такова изискване се извежда по подразбиране от Директива 2003/87. Ако смисълът от съществуването на схемата е да се гарантира съответствие между разрешените и реално отделените емисии, обемът на първите трябва да се изчислява спрямо предвижданията за вторите, като тези данни се извличат от всички инсталации, за които се предполага, че ще са функциониращи през периода, за който следва да бъдат разпределени квотите.
            
         
               71.
            
            
               Евентуалната несъвместимост на люксембургското законодателство с Директива 2003/87, описана от Cour constitutionnelle (Конституционен съд), обаче се дължи на предвиденото от националния законодател разрешение в случаите, когато към момента на уведомяване за цялостното или частично преустановяване на експлоатацията на дадена инсталация съществуват неизползвани квоти за емисии. Това е хипотезата, която е абстрактно обхваната от член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. и конкретно е повод за образуване на главното производство.
            
         
               72.
            
            
               Следователно не става въпрос за това да се прецени дали е съвместимо с Директива 2003/87 предвиденото от националния законодател, че инсталациите, на които се предоставят квоти за емисии, трябва да са функциониращи. Според мен, повтарям, това условие е безспорно от гледна точка на Директивата и освен това се извежда по подразбиране от нея. Въпросът е по-скоро дали, когато са издадени емисии на инсталация, за която след тяхното издаване се установи, че е преустановила дейността си, компетентният орган има право да разпореди тяхното връщане като неизползвани квоти.
            
         
               73.
            
            
               Следователно не става въпрос за случай на заявление за отпускане на квоти за емисии, което е отхвърлено, тъй като се отнася за нефункциониращи инсталации, а за квоти, които са реално отпуснати на стоманолеярен завод, но не е трябвало да бъдат отпускани, тъй като заводът не функционира. Още по-точно, неоснователното издаване се дължи на грешка относно състоянието на металургичния завод на ArcelorMittal, грешка, за която е отговорно посоченото предприятие, което не е изпълнило задължението си да уведоми компетентния орган за преустановяването на производството.
            
         
               74.
            
            
               За хипотеза като описаната член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. предвижда, че „[м]инистърът взима решение за пълното или частично връщане на неизползваните квоти“. Следователно въпросът се свежда до това при какви условия министърът може да вземе решение за връщане на тези квоти, и по-конкретно — дали взетото решение (министърът е избрал да поиска от ArcelorMittal връщането на неизползваните квоти за емисии, тъй като не е било възможно ratione temporis да прибегне до анулиране на издаването във водения от централния администратор на системата регистър) е било в съответствие с Директива 2003/87.
            
         
               75.
            
            
               Считам, че решението на министъра да упражни правомощието си по Закона от 2004 г. не нарушава Директива 2003/87. Съгласно член 7 от Директива 2003/87 и член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. ArcelorMittal е било длъжно веднага след преустановяването на дейността на стоманолеярния завод в Шифланж на 19 октомври 2011 г. да уведоми компетентния орган за това обстоятелство. Ако го беше направило, съгласно люксембургския НРП нямаше да му бъдат отпуснати квоти за емисии (полагащи се за тази инсталация) за 2012 г. Такива квоти обаче са му отпуснати на 22 февруари 2012 г., тъй като компетентният орган не е бил информиран за преустановяването на дейността до 23 април 2012 г., когато ArcelorMittal е поискало преустановяване на проверките във връзка с опазването на околната среда поради спиране на дейността на металургичния завод.
            
         
               76.
            
            
               Ако за това спиране беше съобщено своевременно, компетентният орган би могъл да избегне неправилното издаване на квоти, каквито очевидно не са се полагали. Освен това, ако този орган беше уведомен за спирането след неправилното издаване на квотите, но преди изтичането на шестдесет календарни дни, той би могъл да поиска от централния администратор анулиране „на операцията“ (
                     29
                  ), какъвто е начинът за процедиране в подобни хипотези, предвиден в член 34а, параграф 2а от Регламент № 2216/2004.
            
         
               77.
            
            
               Не намирам несъответствие между Директива 2003/87 и член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г., ако министърът, когато е уведомен със закъснение за преустановяването на експлоатацията на дадена инсталация, поиска от централния администратор да анулира „операцията“, по силата на която са отпуснати квотите за емисии. Какво трябва да се направи, ако това анулиране е станало невъзможно поради изтичане на установените в разпоредбите относно регистъра срокове? Според мен и отново в съгласие със становището на Комисията, при това положение министърът има право да поиска връщане на неправилно издадените квоти.
            
         
               78.
            
            
               Вярно е, че Директива 2003/87 урежда само „връщането“ на квотите за емисии, съответстващи на реално изпуснатите емисии (член 6, параграф 2, буква д) и член 12, параграф 3 от Директивата). Начинът, по който схемата е установена, поначало не изглежда съвместим с последващо изменение на общия обем на разпределените квоти или на квотите, отпуснати на отделните инсталации (
                     30
                  ). В разглежданата в настоящия случай хипотеза обаче става въпрос връщане на квоти за емисии, които поначало не е следвало да бъдат издавани, тъй като не са били спазени условията на НРП в рамките на Директива 2003/87. Следователно не става въпрос за корекция с цел отстраняване на обикновена грешка в изчисленията при определяне на количеството квоти за емисии (каквото има предвид Комисията в съобщението си COM(2006) 725 окончателен (
                     31
                  )), а за това да се наложи спазване на правилата за функциониране на схемата, за да се избегне изкривяване на пазара на квоти за емисии и същевременно да се постигне целта за опазване на околната среда, на която този пазар служи.
            
         
               79.
            
            
               В крайна сметка считам, че Законът от 2004 г. не противоречи на Директива 2003/87, що се отнася до предвиденото в него задължение за връщане на квоти за емисии, неоснователно отпуснати в резултат на неизпълнение от оператора на инсталацията, за която са отпуснати квотите, на задължението му да уведоми своевременно компетентния орган за затварянето на завода. Заповедта за връщане е законосъобразна, ако последователността, в която са настъпили фактите, не позволява да се поиска анулиране на издаването от централния администратор поради изтичане на срока, предвиден в правната уредба на регистъра на операциите, което трябва да се прецени от националната юрисдикция.
            
         Б– По втория преюдициален въпрос
      
      1. Предварителни бележки относно допустимостта на въпроса
      
               80.
            
            
               Вторият въпрос на запитващата юрисдикция се отнася до природата или правната квалификация на квотите за емисии. Изясняването на този въпрос е от особено значение за Cour constitutionnelle (Конституционен съд), тъй като това би могло да е определящо за възможното окачествяване на заповедта за връщането на тези квоти като принудително отчуждаване съобразно люксембургското право.
            
         
               81.
            
            
               Както Комисията, така и люксембургското правителство оспорват допустимостта на втория въпрос. Комисията поддържа, че задължението за връщане произтича от правило, което Люксембург е установило при упражняване на правомощието си за приемане на НРП, без да е било задължено за това от правото на Съюза, и следователно не става въпрос за хипотеза на прилагане на това право.
            
         
               82.
            
            
               Люксембургското правителство счита в тази връзка, че въпросът предполага тълкуване не на Директива 2003/87, а на националното право, и че по-конкретно това е свързан с националното (конституционно) право въпрос, отправен до Cour constitutionnelle (Конституционeн съд), като само тази юрисдикция може да предостави отговор в съответствие с правораздавателните си правомощия. Според това правителство Cour constitutionnelle (Конституционeн съд) трябва да ограничи преценката си до съответствието на люксембургските закони с националната конституция и съответно не може да се разпростира върху тяхното съответствие с Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи или с Хартата, преценка на което е от компетентността единствено на обикновените правораздавателни органи.
            
         
               83.
            
            
               Комисията приема, че макар правото на Съюза да е неприложимо към предмета на въпроса, Съдът би могъл да разясни характеристиките на квотите за емисии в сферата на това право, „за да позволи на запитващата юрисдикция да направи собствените си изводи“ (
                     32
                  ). Люксембургското правителство, напротив, е категорично, че Съдът не е компетентен да се произнесе по втория въпрос, и дори не представя становище по него.
            
         
               84.
            
            
               Възражението на люксембургското правителство е за (евентуална) липса на компетентност на Съда, дължаща се на липсата на връзка между предмета на въпроса и правото на Съюза. Това възражение обаче, на първо място, е за (отново евентуална) липса на компетентност на Cour constitutionnelle (Конституционeн съд) да се произнесе по спора извън рамките на своите правораздавателни правомощия.
            
         2. Относно компетентността на запитващата юрисдикция да отправи въпроса
      
               85.
            
            
               Правото на Cour constitutionnelle (Конституционeн съд) да отправя преюдициални запитвания по член 267 ДФЕС произтича от безспорното му качество на юрисдикция. След като това условие е изпълнено, Cour constitutionnelle (Конституционен съд) приема за необходимо, като има предвид защитаваната от люксембургското правителство позиция, да се обърне към Съда, тъй като счита, че за да се произнесе относно съответствието на член 13, параграф 6 от Закона от 2004 г. с член 16 от Конституцията — тоест, по въпрос, който несъмнено има конституционен характер — е необходимо първо да определи правната природа на квотите за емисии съобразно правото на Съюза.
            
         
               86.
            
            
               Според мен, след като приема, че за да прецени съдържанието на дадена национална разпоредба (в случая член 16 от Конституцията на Люксембург във връзка с преценката на действителността на Закона от 2004 г.), е необходимо да преодолее съмненията си относно определянето на квотите за емисии като „имущество“, Cour constitutionnelle (Конституционен съд) има право — и е задължен съгласно член 267 ДФЕС — да отправи преюдициално запитване до Съда. Въпросът дали е необходимо да вземе предвид правни разпоредби, различни от Конституцията, е свързан с националното право и не подлежи на преценка от Съда. Последният може само да провери качеството на юрисдикция на запитващия орган и да отговори на поставените от него въпроси съгласно принципа, че националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид конкретните обстоятелства — както необходимостта от преюдициално заключение, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда (
                     33
                  ).
            
         3. Относно компетентността на Съда
      
               87.
            
            
               Както е известно, изложеното по-горе не е достатъчно, за да се приеме, че Съдът е задължен да отговори на поставените му въпроси. Необходимо е също така въпросът да се отнася до тълкуване на разпоредба от правото на Съюза, която е от значение за решаването на спора в главното производство (
                     34
                  ).
            
         
               88.
            
            
               Както люксембургското правителство, така и Комисията считат, че в настоящия случай тази предпоставка не е налице, но аз не споделям това становище.
            
         
               89.
            
            
               Както изложих в предложението си за отговор на първия преюдициален въпрос, правилата относно квотите за емисии на Директива 2003/87 обхващат, в случай като разглеждания, връщането на неправилно издадените квоти.
            
         
               90.
            
            
               Вярно е обаче, че правото на Съюза не определя ясно правната природа на квотите за емисии и че държавите членки са тези, които, в съответствие с принципа на субсидиарност, трябва да я определят. Възприетите решения са най-различни: от определянето им като административни разрешения (позволени квоти, лицензии, разрешителни, концесии) до квалифицирането им като имущество, което може да се притежава (в пълен обем или посредством право на ползване или други нетипични iura in re), или като обикновени финансови инструменти — почти във всички случаи с немалко резерви и условия (
                     35
                  ).
            
         
               91.
            
            
               Преди да им бъде дадена правна квалификация (независимо дали като имущество, административни разрешения или финансови инструменти и прочие) обаче, трябва да се разреши един предварителен въпрос, а именно за действителността на учредяването им като такива „квоти за емисии“ съгласно Директива 2003/87.
            
         
               92.
            
            
               Така, независимо от правната им природа според различните национални законодателства, квотите за емисии могат да се разпределят или отпускат само в съответствие с правилата на Съюза. В настоящия случай, както вече беше посочено, повдигнатият пред националните съдилища въпрос се отнася до връщането на квотите за емисии, поискано вследствие на неправилното им издаване. Тъй като, за да се прецени законосъобразността на връщането, трябва да се вземе предвид Директива 2003/87, сме изправени пред случай, в който е приложимо правото на Съюза и който следователно се обхваща от компетентността на Съда.
            
         
               93.
            
            
               С други думи, преди да се прецени дали квотите за емисии представляват имущество или административни разрешения съгласно люксембургския правов ред — което трябва да се извърши от националния съд при прилагане на съответните национални разпоредби — следва да се провери дали в разглеждания случай е налице самият обект, на който трябва да се даде правна квалификация. Тази проверка трябва да се извърши в съответствие с правото на Съюза, съгласно даденото му от Съда тълкуване.
            
         4. По същество
      
               94.
            
            
               Учредяването на квотите за емисии, най-напред, и след това, определянето им като имущество или като административни разрешения са два различни процеса, всеки от които се вписва в различен нормативен контекст: правото на Съюза за първия и националните законодателства за втория.
            
         
               95.
            
            
               Ако в дадена държава членка квотите за емисии са уредени като имущество, което може да се притежава (право на собственост или сродни права) от титулярите си, неговото отнемане от публичната власт би могло евентуално да съставлява случай на принудително отчуждаване — ако до такъв извод достигнат съответните юрисдикции. Обратното, при определянето им като обикновени лицензии или административни разрешения тяхното отнемане би довело до различен резултат — отново предвидения в националното право, съобразно даденото му от съдилищата на държавата членка тълкуване.
            
         
               96.
            
            
               Спорът пред Cour constitutionnelle (Конституционeн съд) е свързан с учредяването на квотите за емисии в рамките на Директива 2003/87. Следователно същият се отнася до момент, предхождащ тяхната правна квалификация след учредяването им. Строго погледнато, на този етап все още не може да се говори за имущество или за административно разрешение, така че връщането на неправилно издадените квоти за емисии не може да бъде определено нито като принудително отчуждаване, нито като неправилно оттегляне на административен акт. Това е така просто защото в рамките на правото на Съюза — в което трябва да се търси отговорът относно това връщане — квотите за емисии не са непременно нито имущество, нито разрешение, а само предпоставка за нещо, което впоследствие може да бъде както едното, така и другото (и дори нещо различно) в отделните държави членки.
            
         
               97.
            
            
               
                  Връщането на неизползвани квоти за емисии, основано на обстоятелството, че тяхното издаване е плод на грешка, за която е отговорен операторът, на когото са отпуснати, и която не може да бъде отстранена посредством анулиране в регистъра (тоест връщането, разглеждано в главното производство) е последица, произтичаща от Директива 2003/87. По този начин се гарантира правилното функциониране на схемата за търговия с квоти за емисии, установена от Съюза като основен инструмент на неговата политика за опазване на околната среда. Ето защо считам, че член 17 от Хартата е неприложим по отношение на връщането, тъй като при тези обстоятелства то не представлява принудително отчуждаване на имущество, което вече е част от патримониума на оператора, а оттегляне на акта за издаване на квоти за емисии поради неизпълнение на изискванията за отпускането им, предвидени в Директива 2003/87.
            
         
               98.
            
            
               Ето защо предлагам на втория преюдициален въпрос да бъде отговорено в смисъл, че издадените в нарушение на Директива 2003/87 квоти за емисии не могат да бъдат определени като имущество, което е част от патримониума на операторите, на които са отпуснати, и по отношение на което са приложими гаранциите, присъщи на основното право на собственост, прогласено в член 17 от Хартата.
            
         VI – Заключение
      
      
               99.
            
            
               По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Cour constitutionnelle (Конституционен съд, Люксембург), по следния начин:
               
                        „1)
                     
                     
                        Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, която предвижда задължение за връщане на квоти за емисии, издадени поради грешка, за която е отговорен операторът на инсталацията, когато вече не е възможно да се поиска анулиране на това издаване от централния администратор на регистъра, като това трябва да се прецени от националната юрисдикция.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Квотите за емисии, издадени в нарушение на условията, предвидени в Директива 2003/87, не могат да се считат за имущество, включено в патримониума на оператора, по отношение на което са приложими гаранциите, присъщи на основното право на собственост, прогласено в член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз“.
                     
                  
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: испански.
      (
            2
         )	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 2003 г., стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78 и поправка в ОВ L 199, 2011 г., стр. 76). Спорът в главното производство се отнася до втория период на схемата за търговия с емисии, така че приложима е редакцията на Директива 2003/87 преди изменението ѝ с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година (ОВ L 140, 2009 г., стр. 63).
      (
            3
         )	Регламент (ЕО) № 2216/2004 на Комисията от 21 декември 2004 година за стандартизирана и защитена система от регистри съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и Решение № 280/2004/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 386, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 37, стр. 250), изменен с Регламент (ЕО) № 916/2007 на Комисията oт 31 юли 2007 г. (ОВ L 200, 2007 г., стр. 5) и с Регламент (ЕС) № 920/2010 на Комисията от 7 октомври 2010 г. (ОВ L 270, 2011 г., стр. 1).
      (
            4
         )	Терминът, използван от люксембургската администрация и люксембургските съдилища, е „квоти“. Вж. бележка под линия 11.
      (
            5
         )	Съгласно въведения с Регламент № 916/2007 член 34а, параграф 2 от Регламент № 2216/2004 въпросната молба трябва да бъде подадена „не повече от 60 календарни дни от приключването на операцията“.
      (
            6
         )	Сметката, в която е разпоредено да бъдат върнати квотите на ArcelorMittal, не е предвидената за връщане на квоти за целите на тяхното анулиране, а друга сметка, открита на името на администрацията.
      (
            7
         )	Цялостен поглед върху този въпрос дава Pâques, M. La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne. — Revue trimestrielle de droit européen, 40 (2), 2004, р. 249—282.
      (
            8
         )	Актуален преглед на различните доктринални становища в Rotoullié, J.C. L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre. Thèse de doctorat, Université Panthéon Assas, 2015, р. 136—153.
      (
            9
         )	Одобрен с Решение 2002/358/ЕО на Съвета от 25 април 2002 г. относно приемането, от името на Европейската общност, на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за изменение на климата и съвместното изпълнение на произтичащите от него ангажименти (ОВ L 130, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 220). За обстоятелствата, предхождащи приемането му, за процеса на протичане на преговорите и за неговия механизъм вж. Freestone, D. The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview. — In: Freestone, D. и Streck, C., Legal Aspects of Carbon Trading. Oxford University Press, New York, 2009, р. 3—32.
      (
            10
         )	Посочените в приложение II към Директива 2003/87 парникови газове са въглероден диоксид (СО2), метан (CH4), диазотен оксид (N2O), флуоровъглеводороди (HFCs), перфлуоровъглероди (PFCs) и серен хексафлуорид (SF6). Схемата обхваща емисиите от електрическите централи, от широк спектър промишлени дейности със завишено потребление на енергия и търговските авиолинии (Европейска комисия: El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (ETS), octubre 2013 (Схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ), октомври 2013 г.), достъпен на интернет адрес: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_es.pdf).
      (
            11
         )	Без да е сигурно кое е причината и кое — следствието, разнообразието на националните решения във връзка с правната природа на квотите за емисии съответства на разнообразието на термините, с които те се обозначават в текстовете на Директива 2003/87 на различните езици. Докато например в испанския и нидерландския текст се използват съответно „derechos de emisión“ и „emissierecht“, в италианския и френския се говори за „quotta di emissioni“ и „quota“, в английския текст е предпочетен терминът „allowance“, в немския — „Zertifikat“ и накрая, в португалския текст е избран терминът „licença de emissão“.
      (
            12
         )	Член 16, параграф 3 от Директива 2003/87 предвижда санкция за извънредно количество емисии в размер на 100 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден двуоксид, отделен от инсталация, за който операторът не е върнал квоти.
      (
            13
         )	Считано от 2013 г. максималното количество за електрически централи и други инсталации се намалява с 1,74 % годишно (член 9 от Директива 2003/87 в редакцията след изменението ѝ с Директива 2009/29), което означава, че през 2020 г. тези емисии трябва да бъдат с 20 % по-малко спрямо нивото от 1990 г. В този смисъл вж. решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311, т. 81). В сферата на въздухоплаването стойностите са различни.
      (
            14
         )	Решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 31).
      (
            15
         )	Пак там.
      (
            16
         )	Съгласно член 10 от Директива 2003/87 за тригодишния период, започващ на 1 януари 2005 г., държавите членки следва да разпределят най-малко 95 % от квотите безплатно, като този процент намалява на 90 % за периода 2008—2012 г. Считано от периода, започващ през 2013 г., основният метод за разпределение е търгът. Обобщено изложение на различните етапи на системата в тази връзка може да бъде открито в цитирания по-горе документ Европейска комисия: Схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ), стр. 3 и 4. Във всеки случай следва да се отбележи, че съгласно постановеното от Съда „безплатното разпределение на квоти за емисии, предвидено в член 10 от Директива 2003/87, цели не да предостави субсидии на съответните производители, а да смекчи икономическите последици от незабавното и едностранно въвеждане от Европейския съюз на пазар на квотите за емисии, предотвратявайки загубата на конкурентоспособност на някои производствени сектори, попадащи в обхвата на тази директива“ (решение от 17 октомври 2013 г., Iberdrola и др., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 и C‑640/11, EU:C:2013:660, т. 39). Обстоятелството, че конкурентният натиск не е бил достатъчен, „за да намали отражението на стойността на квотите върху цените на електричеството“, е довело до неочаквани печалби за производителите на електроенергия, като, за да се сложи край на тези неочаквани печалби, считано от 2013 г., квотите за емисии се разпределят, като се прибягва изцяло до механизма на търга (решение Iberdrola и др., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 и C‑640/11, EU:C:2013:660, т. 40).
      (
            17
         )	Както Съдът постановява в точка 32 от решение Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (C‑127/07, EU:C:2008:728), икономическата логика на схемата е да направи така, че намаляването да бъде осъществено на възможно най-ниската стойност: „Като позволява по-специално продажбата на отпуснатите квоти, тази схема цели да подтикне всеки участник в схемата да отделя по-малко количество парникови газове от първоначално предоставените му квоти, за да прехвърли остатъка на друг участник, който е отделил по-голямо количество емисии от отпуснатите му квоти“. В същия смисъл е и решение от 7 април 2016 г., Holcim (Romania)/Комисия (C‑556/14 P, EU:C:2016:207, т. 65).
      (
            18
         )	Десет години след въвеждането на търговията с квоти за емисии полемиката относно нейната ефикасност не престава, подхранвана от ниските цени на квотите от 2008 г. насам. Резюме на различните становища може да бъде открито в „Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbon-trading system is better than thought, and could be better still“ на интернет адрес http://www.economist.com/node/21683960.
      (
            19
         )	COM(2000) 87 окончателен.
      (
            20
         )	Уредени по това време с Регламент (ЕИО) № 594/91 на Съвета от 4 март 1991 година относно веществата, които нарушават озоновия слой (ОВ L 67, 1991 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕИО) № 3952/92 на Съвета от 30 декември 1992 г. (ОВ L 405, 1992 г., стр. 41) и с Регламент (ЕО) № 3093/94 на Съвета от 15 декември 1994 година относно веществата, които нарушават озоновия слой (ОВ L 333, 1994 г., стр. 1).
      (
            21
         )	Основният нормативен акт към онзи момент е Регламент (ЕИО) № 3760/92 на Съвета от 20 декември 1992 г. за въвеждане на режим на Общността за рибарството и аквакултурите (ОВ L 389, 1992 г., стр. 1).
      (
            22
         )	Основните правила тогава се съдържат в Регламент (ЕИО) № 856/84 на Съвета от 31 март 1984 година за изменение на Регламент (ЕИО) № 804/68 за обща организация на пазарите в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 90, 1984 г., стр. 10), Регламент (ЕИО) № 3950/92 на Съвета от 28 декември 1992 година относно въвеждането на допълнителен налог в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 405, 1992 г., стр. 1) и Регламент (ЕИО) № 536/93 на Комисията от 9 март 1993 година за определяне на подробни правила за прилагането на допълнителния налог в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 57, 1993 г., стр. 12).
      (
            23
         )	Ограничен само до US Clean Air Act от 1990 година и Californian Regional Clean Act Incentives Market от 1994 година.
      (
            24
         )	Изразът е използван от Pohlmann, M. The European Union Emissions Trading Scheme. — In: Freestone, D. et Streck, C., Legal Aspects of Carbon Trading, op.cit, р. 339.
      (
            25
         )	Най-късно до 31 март 2004 г. за плановете за периода 2005—2007 г. и най-малко осемнадесет месеца преди началото на периода 2008—2012 г. и на следващите периоди.
      (
            26
         )	Курсивът е мой.
      (
            27
         )	Общо за посочената система на регистрация вж. Molina Hernández, C. El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea. — Revista de Derecho Comunitario Europeo, 56/2016, р. 157—197.
      (
            28
         )	По този начин Законът от 2004 г. се придържа към член 11, параграф 2 от Директива 2003/87.
      (
            29
         )	Съгласно член 2, буква х) от Регламента „операция“ означава „отпускане, прехвърляне, придобиване, [връщане], анулиране или замяна на квоти, както и отпускане, прехвърляне, придобиване, анулиране или оттегляне на ЕРЕ, СЕР, ПЕЕ и ЕПЕ и пренос на ЕРЕ, СЕР и ПЕЕ“.
      (
            30
         )	В параграф 2, точка 2.1 от Съобщение на Комисията до Съвета и Европейския Парламент за оценката на [НРП] на квотите за емисии на парникови газове през втория период на Европейската схема за търговия с емисии (COM(2006) 725 окончателен) се обяснява, че тези „корекции постфактум противоречат на основната концепция за „cap-and-trade“ система („таван и търгуване“), така както е замислена от Директивата“ и „не съществува административна нужда или някакво друго оправдание“, тъй като от държавите членки се изисква „да използват най-добрите налични данни, когато решават предварително относно разпределението“.
      (
            31
         )	В Съобщението като един от случаите, в които все пак са допустими последващи корекции, се посочва затварянето на инсталация по време на текущия период, в който случай „вече няма оператор, на когото да се издават квоти“.
      (
            32
         )	Точка 49 от писменото ѝ становище.
      (
            33
         )	В този смисъл, наред с много други, е решение от 26 юни 2007 г., Ordre des barreux francophones et germanophone и др. (C‑305/05, EU:C:2007:383, т. 18).
      (
            34
         )	Вж. например решение от 21 декември 2011 г., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, т. 16—19).
      (
            35
         )	По този въпрос, вж. La régulation des marchés du CO2. — Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010, р. 60—61, достъпен на интернет адрес http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000201/.