CELEX: 62016CJ0541
Language: cs
Date: 2018-04-12 00:00:00
Title: Rozsudek Soudního dvora (pátého senátu) ze dne 12. dubna 2018.#Evropská komise v. Dánské království.#Nesplnění povinnosti státem – Nařízení (ES) č. 1072/2009 – Článek 2 bod 6 – Článek 8 – Kabotáž – Pojem – Definice obsažená v dokumentu ‚Otázky a odpovědi‘ vypracovaném Evropskou komisí – Právní síla – Vnitrostátní prováděcí opatření omezující počet míst nakládky a vykládky v rámci jedné kabotážní přepravy – Prostor pro uvážení – Omezení – Přiměřenost.#Věc C-541/16.

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
      12. dubna 2018 (
            *1
         )
      „Nesplnění povinnosti státem – Nařízení (ES) č. 1072/2009 – Článek 2 bod 6 – Článek 8 – Kabotáž – Pojem – Definice obsažená v dokumentu „Otázky a odpovědi“ vypracovaném Evropskou komisí – Právní síla – Vnitrostátní prováděcí opatření omezující počet míst nakládky a vykládky v rámci jedné kabotážní přepravy – Prostor pro uvážení – Omezení – Přiměřenost“
      Ve věci C‑541/16,
      jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 25. října 2016,
      
         Evropská komise, zastoupená J. Hottiaux, L. Grønfeldt a U. Nielsenem, jako zmocněnci,
      žalobkyně,
      proti
      
         Dánskému království, zastoupenému původně C. Thorningem, poté J. Nymann-Lindegrenem a M. Søndahl Wolff, jako zmocněnci,
      žalovanému,
      SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
      ve složení J. L. da Cruz Vilaça, předseda senátu, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger a F. Biltgen (zpravodaj), soudci,
      generální advokát: E. Tančev,
      vedoucí soudní kanceláře: R. Schiano, rada,
      s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. října 2017,
      po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 23. listopadu 2017,
      vydává tento
      
         Rozsudek
      
      
               1
            
            
               Svou žalobou se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Dánské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 2 bodu 6 a článku 8 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (Úř. věst. 2009, L 300, s. 72).
            
         
         Právní rámec
      
      
         
            Právo Unie
         
      
      
         Nařízení č. 1072/2009,
      
      
               2
            
            
               Cílem nařízení č. 1072/2009 je zavedení společné dopravní politiky, a to mimo jiné stanovením společných pravidel pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy na území Evropské unie a stanovením podmínek, za nichž může podnikatel v silniční nákladní dopravě-nerezident provozovat přepravní služby uvnitř členského státu. Podle tohoto nařízení platí zásada, že mezinárodní přepravu lze provozovat na základě unijní licence. Ta může být vydána každému podnikateli v silniční nákladní dopravě provozujícímu nákladní dopravu pro cizí potřebu.
            
         
               3
            
            
               Body 4 až 6, 13 a 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 zní takto:
               
                        „4)
                     
                     
                        Zavedení společné dopravní politiky vyžaduje odstranění všech omezení vůči poskytovatelům přepravních služeb, která se zakládají na státní příslušnosti nebo na skutečnosti, že tato osoba je usazena v jiném členském státě, než ve kterém mají být tyto služby poskytovány.
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Za účelem hladkého a bezproblémového dosažení uvedeného cíle by měl být stanoven přechodný režim kabotáže, dokud nebude dokončena harmonizace trhu silniční nákladní dopravy.
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        Postupné dokončení jednotného evropského trhu by mělo vést k odstranění omezení přístupu na domácí trhy členských států. Je ovšem třeba zohlednit účinnost kontrol a vývoj pracovních podmínek daného povolání, harmonizaci předpisů mimo jiné v oblasti prosazování práva a poplatků za užívání silnic a právní předpisy v sociální oblasti a v oblasti bezpečnosti. Komise by měla pečlivě sledovat situaci na trhu i výše uvedenou harmonizaci, a bude-li to vhodné, měla by navrhnout další otevření domácích trhů silniční dopravy, včetně kabotáže.
                     
                  […]
               
                        13)
                     
                     
                        Podnikatelům v silniční nákladní dopravě, kteří jsou držiteli licence Společenství podle tohoto nařízení, a podnikatelům v silniční nákladní dopravě oprávněným k provozování určitých typů mezinárodní nákladní dopravy by mělo být povoleno dočasně a v souladu s tímto nařízením provádět vnitrostátní přepravní služby v rámci členského státu, aniž by v něm měli sídlo nebo byli jinak usazeni. […]
                     
                  […]
               
                        15)
                     
                     
                        Aniž jsou dotčena ustanovení Smlouvy týkající se práva usazování, kabotáž je službou, kterou podnikatelé v silniční nákladní dopravě poskytují v členském státě, v němž nejsou usazeni, a neměla by být zakázána, pokud se neprovádí způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v tomto členském státě. Pro účely vynucování tohoto požadavku by měla být četnost kabotáže a doba, po kterou může být prováděna, jasněji vymezena. Dříve se takové vnitrostátní přepravní služby povolovaly dočasně. V praxi pak bylo obtížné zjistit, jaké služby jsou povoleny. Je proto zapotřebí zavést jasná a snadno vynutitelná pravidla.“
                     
                  
         
               4
            
            
               Článek 2 nařízení č. 1072/2009, nadepsaný „Definice“, stanoví:
               „Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
               […]
               
                        6)
                     
                     
                        ‚kabotáží‘ vnitrostátní přeprava pro cizí potřebu dočasně provozovaná v hostitelském členském státě v souladu s tímto nařízením;
                     
                  […]“
            
         
               5
            
            
               Kapitola III nařízení č. 1072/2009, nadepsaná „Kabotáž“, obsahuje článek 8, který v prvním a druhém odstavci stanoví:
               „1.   Každý podnikatel v silniční nákladní dopravě provozující nákladní dopravu pro cizí potřebu, který je držitelem licence Společenství a jehož řidič, pokud je státním příslušníkem třetí země, má osvědčení řidiče, je oprávněn za podmínek stanovených v této kapitole provozovat kabotáž.
               2.   Podnikatelé v silniční nákladní dopravě uvedení v odstavci 1 jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu věcí z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provést po dodání nákladu s týmž vozidlem, nebo v případě soupravy s týmž motorovým vozidlem, až tři kabotážní přepravy. K poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu.
               Podnikatelé v silniční nákladní dopravě mohou ve lhůtě uvedené v prvním pododstavci provést některé nebo všechny kabotážní přepravy povolené podle uvedeného pododstavce v jakémkoli členském státě za podmínky, že budou omezeny na jednu kabotážní přepravu na členský stát ve lhůtě tří dnů ode dne vstupu na území tohoto členského státu.“
            
         
         
            Dánské právo
         
      
      
               6
            
            
               Bod 3 Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejdledning om cabotagereglerne i Europarlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (pokyny ze dne 14. května 2010 k pravidlům silniční kabotáže podle nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1072/2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy, dále jen „pokyny ke kabotáži“), které Trafikstyrelsen (dopravní úřad, Dánsko) zveřejnil na svých internetových stránkách dne 21. května 2010, stanoví:
               „ ‚Kabotáží‘ se rozumí vnitrostátní přeprava zásilky od vyzvednutí zboží do jeho dodání příjemci v souladu s údaji v nákladním listu. Jedna kabotážní přeprava může zahrnovat několik míst nakládky, nebo míst dodání.“
            
         
         Postup před zahájením soudního řízení
      
      
               7
            
            
               Dne 2. října 2013 si Komise vyžádala od Dánského království v rámci postupu EU pilot (č. 5703/13) dodatečné informace, aby mohla posoudit, zda jsou dánské právní předpisy upravující kabotáž slučitelné s nařízením č. 1072/2009, a vyjádřila tři výtky týkající se povinnosti předložit relevantní dokumenty v samotném okamžiku kontroly dodržování pravidel kabotáže, výše pokut ukládaných dopravcům v případě porušení těchto pravidel a omezení možnosti provádět kabotáž zahrnující několik míst nakládky a několik míst vykládky.
            
         
               8
            
            
               Dánské království této žádosti vyhovělo dopisy ze dne 18. listopadu a 12. prosince 2013.
            
         
               9
            
            
               Vzhledem k tomu, že Komise nepovažovala tyto odpovědi za dostatečné, zaslala tomuto členskému státu dne 11. července 2014 výzvu dopisem, v níž zopakovala tři výtky uvedené v bodě 7 tohoto rozsudku.
            
         
               10
            
            
               Dopisem ze dne 9. září 2014 Dánské království uvedené výtky zpochybnilo.
            
         
               11
            
            
               Dne 25. září 2015 zaslala Komise Dánskému království odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že pokud jde o výtku týkající se povinnosti předložit relevantní dokumenty v samotném okamžiku kontroly, je s vysvětleními dánských orgánů a změnou dánských právních předpisů spokojena. Odůvodněné stanovisko se tedy týkalo pouze dvou zbývajících výtek.
            
         
               12
            
            
               Dánské království odpovědělo na toto odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 25. listopadu 2015, v němž podalo další vysvětlení.
            
         
               13
            
            
               Komisi se spokojila s vysvětlením týkajícím se výtky ohledně výše pokut ukládaných dopravcům v případě porušení pravidel o kabotáži. Rozhodla se tedy podat projednávanou žalobu, ve které se však omezila pouze na výtku ohledně omezení počtu míst nakládky a míst vykládky, které lze zahrnout do jedné kabotážní přepravy.
            
         
         K žalobě
      
      
         
            Argumentace účastnic řízení
         
      
      
               14
            
            
               Na podporu své žaloby Komise uvádí, že pojem „kabotáž“ uvedený v čl. 2 bodu 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009 musí být vykládán v tom smyslu, že jedna kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky, několik míst vykládky, a dokonce několik míst nakládky a několik míst vykládky.
            
         
               15
            
            
               Komise tvrdí, že na zasedání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010 dospěli zástupci členských států ke shodě ohledně tohoto výkladu, kterýžto byl zveřejněn na internetových stránkách generálního ředitelství Komise (GŘ) pro mobilitu a dopravu ve formě dokumentu „Otázky a odpovědi“, a je proto závazný pro všechny členské státy.
            
         
               16
            
            
               Komise má za to, že pokyny ke kabotáži přijaté Dánským královstvím, které stanoví, že kabotáž může zahrnovat buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, nejsou v souladu ani s tímto výkladem, ani s cílem sledovaným nařízením č. 1072/2009.
            
         
               17
            
            
               Komise ve své replice rovněž oponuje tvrzení Dánského království, že členské státy mají volnost uvážení při přijetí vnitrostátních prováděcích předpisů za účelem upřesnění definice pojmu „kabotáž“ ve smyslu nařízení č. 1072/2009. Podle tohoto orgánu nemůže takový prostor pro uvážení existovat vzhledem k tomu, že tento pojem byl harmonizován čl. 2 bodem 6 a článkem 8 uvedeného nařízení a že pokyny ke kabotáži každopádně nejsou v souladu se zásadou proporcionality.
            
         
               18
            
            
               Dánské království výklad pojmu „kabotáž“ zastávaný Komisí zpochybňuje. Poukazuje na to, že čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 stanoví pouze to, že s jedním vozidlem lze provést až tři kabotážní přepravy, avšak neupřesňuje počet míst nakládky a počet míst vykládky, který může jedna kabotáž zahrnovat. Toto nařízení je tedy, pokud jde o definici uvedeného pojmu, nejasné.
            
         
               19
            
            
               Tato nejasnost je potvrzena skutečností, že pravidla týkající se kabotáže upravená v nařízení č. 1072/2009 jsou v členských státech vykládána a uplatňována rozdílně, jak konkrétně vyplývá ze stran 18 a 19 zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě o situaci na trhu silniční dopravy v Evropské unii [COM(2014) 222 final]. Samotná Komise navíc uznala, že definice pojmu kabotáže obsažená v nařízení č. 1072/2009 je problematická a že zamýšlí uvedené nařízení za účelem jeho nápravy přepracovat.
            
         
               20
            
            
               Stran tvrzení, že výklad pojmu „kabotáž“ byl objasněn po zasedání Výboru pro silniční dopravu a že nová definice zavedená při této příležitosti zástupci členských států je obsažena v dokumentu „Otázky a odpovědi“, který je závazný pro členské státy, Dánské království uvádí, že tento dokument nemá žádnou právní hodnotu a že definice v něm obsažená se neopírá o dohodu dosaženou mezi členskými státy.
            
         
               21
            
            
               Dánské království tvrdí, že Soudní dvůr v bodě 48 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), rozhodl, že pokud je nařízení nejasné, mají členské státy prostor pro uvážení k přijetí opatření na vnitrostátní úrovni za účelem nápravy nejasnosti, avšak za podmínky, že tato opatření budou přiměřená a v souladu s cíli sledovanými dotčeným nařízením.
            
         
               22
            
            
               Tento členský stát poukazuje na to, že podle čl. 2 bodu 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009, ve spojení s bodem 15 tohoto nařízení spočívá jeho cíl v omezení vnitrostátní silniční nákladní přepravy zboží v hostitelském členském státě uskutečňované podnikatelem v silniční nákladní dopravě-nerezidentem, a to zejména zákazem kabotáží uskutečňovaných takovým způsobem, aby byla v tomto členském státě vytvářena trvalá nebo nepřetržitá činnost.
            
         
               23
            
            
               Kdyby se přitom neuplatňovalo žádné omezení počtu míst nakládky a vykládky, mohl by podnikatel v silniční nákladní dopravě-nerezident podle názoru tohoto státu uskutečňovat značný počet přeprav v hostitelském členském státě a považovat je za jedinou kabotáž, takže by omezení tří kabotáží upravené v nařízení č. 1072/2009 bylo možné obcházet.
            
         
               24
            
            
               Dánské království z toho vyvozuje, že pokyny ke kabotáži jsou v rozsahu, v němž zajišťují dočasný charakter kabotáže a přispívají ke zlepšení míry vytíženosti nákladních vozidel a zamezení jízd bez nákladu v zájmu účinnosti dopravy, v souladu s cílem sledovaným nařízením č. 1072/2009. Tato opatření umožňují navíc posílit právní jistotu a zajistit účinnost kontroly dodržování uvedeného nařízení.
            
         
         
            Závěry Soudního dvora
         
      
      
               25
            
            
               Aby mohlo být rozhodnuto o důvodnosti projednávané žaloby, je třeba úvodem připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí Komise v rámci řízení o nesplnění povinnosti prokázat tvrzené nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru informace nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr ověřil existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se Komise mohla opírat o jakoukoli domněnku (rozsudky ze dne 12. května 2005, Komise v. Belgie, C‑287/03, EU:C:2005:282, bod 27 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 19. května 2011, Komise v. Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, bod 32 a citovaná judikatura).
            
         
               26
            
            
               V projednávaném případě Komise Dánskému království vytýká, že nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 2 bodu 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009, tím, že přijalo vnitrostátní prováděcí opatření, jimiž byl upřesněn výklad pojmu „kabotáž“ ve smyslu uvedeného nařízení, ačkoli k tomu tento stát nebyl oprávněn. Podle tvrzení Komise nejsou tato opatření každopádně v souladu s cílem sledovaným nařízením č. 1072/2009.
            
         
               27
            
            
               V tomto ohledu je zejména třeba zdůraznit, že ustanovení nařízení sice mají z důvodu své samotné povahy a funkce v systému pramenů unijního práva obecně ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nutné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření, avšak některá jejich ustanovení mohou pro své uplatnění vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy (rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, body 39 a 40, jakož i ze dne 30. března 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, bod 17 a citovaná judikatura).
            
         
               28
            
            
               Je nesporné, že členské státy mohou přijmout prováděcí opatření k nařízení, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu unijního práva a upřesní-li prostor pro uvážení, který jim toto nařízení svěřuje, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení (rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 41, jakož i ze dne 30. března 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, bod 18 a citovaná judikatura).
            
         
               29
            
            
               S poukazem na příslušná ustanovení dotčeného nařízení vykládaná s přihlédnutím k cílům tohoto nařízení je třeba určit, zda tato ustanovení zakazují, ukládají či umožňují členským státům vydat některá prováděcí opatření a zda – zejména v tomto posledně uvedeném případě – dotčená opatření spadají do prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu (rozsudek ze dne 30. března 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, bod 19 a citovaná judikatura).
            
         
               30
            
            
               V tomto ohledu je třeba uvést, že relevantní ustanovení nařízení č. 1072/2009, tedy jeho čl. 2 bod 6 a článek 8 výslovně neopravňují členské státy k přijetí vnitrostátních prováděcích opatření v oblasti kabotáže.
            
         
               31
            
            
               Jak nicméně vyplývá z bodu 28 tohoto rozsudku a jak uvedl generální advokát v bodě 41 svého stanoviska, členské státy mohou přijmout vnitrostátní prováděcí opatření k nařízení i tehdy, pokud je k tomu nařízení výslovně nezmocňuje.
            
         
               32
            
            
               Soudní dvůr již v bodech 48 až 50 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), v rámci nařízení Rady (ES) č. 1/2005 ze dne 22. prosince 2004 o ochraně zvířat během přepravy a souvisejících činností a o změně směrnic 64/432/EHS a 93/119/ES a nařízení (ES) č. 1255/97 (Úř. věst. 2005, L 3, s. 1), rozhodl, že je třeba členským státům přiznat určitý prostor pro uvážení, který jim umožní přijmout vnitrostátní opatření stanovící číselně vyjádřené normy pro výšku vnitřních oddělení pro účely silniční přepravy prasat, jelikož uvedené nařízení sice členské státy k přijetí těchto norem výslovně neopravňuje, avšak samo přesnou výšku těchto oddělení nestanoví.
            
         
               33
            
            
               Stejně tak Soudní dvůr v bodech 36 a 40 až 43 rozsudku ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další (C‑367/09, EU:C:2010:648), rozhodl, že byť nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340) výslovně nezmocňuje členské státy tak učinit, mají tyto oprávnění přijmout vnitrostátní prováděcí opatření stanovící sankce, které lze uložit v případě porušení unijního práva, jež poškozuje finanční zájmy Unie, vzhledem k tomu, že relevantní ustanovení uvedeného nařízení stanoví pouze obecná pravidla a neupřesňují, v jaké situaci ani na jaké osoby se jednotlivé sankce použijí.
            
         
               34
            
            
               Stejným způsobem je proto nutné ověřit, zda – jak tvrdí Dánské království – je pojem „kabotáž“, tak jak je definován v nařízení č. 1072/2009, nejasný zejména z hlediska toho, zda kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky, takže je přijetí vnitrostátních prováděcích opatření k upřesnění rozsahu tohoto pojmu odůvodněné.
            
         
               35
            
            
               V tomto ohledu je třeba v první řadě uvést, že čl. 2 bod 6 nařízení č. 1072/2009 definuje pojem „kabotáž“ jako „vnitrostátní přepravu pro cizí potřebu dočasně provozovanou v hostitelském členském státě“, aniž však jakkoli upřesňuje počet míst nakládky nebo vykládky, který může taková doprava zahrnovat.
            
         
               36
            
            
               Článek 8 odst. 2 tohoto nařízení stanoví, že podnikatelé v silniční nákladní dopravě-nerezidenti jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu věcí z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provést po dodání nákladu až tři kabotážní přepravy. Toto ustanovení upřesňuje, že k poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu.
            
         
               37
            
            
               Ze spojení „poslední vykládka v rámci kabotáže“ obsaženého v tomto článku sice vyplývá, že kabotáž může zahrnovat několik míst vykládky, avšak toto ustanovení neuvádí, zda kabotáž může zahrnovat i několik míst nakládky.
            
         
               38
            
            
               Je tedy nutné konstatovat, že znění čl. 2 bodu 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 neumožňují odpovědět na otázku, zda pojem „kabotáž“ obsažený v uvedeném nařízení musí být chápán v tom smyslu, že kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky.
            
         
               39
            
            
               Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 44 svého stanoviska, skutečnost, že určité ustanovení je formulováno obecně nebo nepřesně, naznačuje potřebu přijmout vnitrostátní prováděcí opatření.
            
         
               40
            
            
               Vzhledem k tomu, že cíl nařízení č. 1072/2009 spočívá podle jeho bodu 26 odůvodnění v zajištění soudržného rámce pro mezinárodní silniční nákladní dopravu v Unii, nebrání toto nařízení, aby členský stát přijal určitá opatření k jeho provedení. Zejména stran kabotáže totiž bod 5 tohoto nařízení uvádí, že dokud nebude dokončena harmonizace trhu silniční nákladní dopravy, je třeba pro tuto oblast dopravy stanovit přechodný režim.
            
         
               41
            
            
               Zadruhé je třeba k rozhodnutí, k jakému okamžiku je dosaženo stropu tří kabotážních přeprav podle čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009, zjistit, zda jedna přeprava obsahující několik míst nakládky a několik míst vykládky představuje jedinou kabotáž nebo několik kabotáží.
            
         
               42
            
            
               Zatřetí je nesporné, že pojem „kabotáž“ ve smyslu nařízení č. 1072/2009 je v jednotlivých členských státech vykládán různě. Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 49 svého stanoviska, Dánské království a donedávna také Finsko, mají za to, že jedna kabotáž nemůže zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky. Belgické království, Spolková republika Německo a Polská republika umožňují několik míst nakládky a několik míst vykládky za předpokladu, že existuje jediná přepravní smlouva nebo pokud má zboží stejného odesílatele nebo stejného adresáta. Nizozemské království a Švédské království mají za to, že jedna kabotáž může vždy zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky. Takové rozdíly ve výkladu svědčí o nejasnosti a nepřesnosti nařízení č. 1072/2009, pokud jde o pojem „kabotáž“.
            
         
               43
            
            
               Začtvrté je třeba uvést, že samotná Komise jak v bodě 19 své zprávy COM(2014) 222 final, tak ve svém písemném vyjádření i při jednání uznala nezbytnost vyjasnit pojem „kabotáž“ ve smyslu nařízení č. 1072/2009.
            
         
               44
            
            
               Je proto nutné konstatovat, že i když čl. 2 bod 6 a článek 8 nařízení č. 1072/2009 nestanoví výslovně přijetí vnitrostátních prováděcích opatření, jsou tato ustanovení, pokud jde o pojem „kabotáž“, nejasná, takže je členským státům třeba přiznat k přijetí takových opatření prostor pro uvážení.
            
         
               45
            
            
               Jak uvedl generální advokát v bodech 57 a 58 svého stanoviska, nelze tento závěr zpochybnit návrhem Komise nařízení Evropského parlamentu a Rady o změně nařízení (ES) č. 1071/2009 a nařízení (ES) č. 1072/2009 s cílem jejich přizpůsobení vývoji v daném odvětví [COM(2017) 281 final], jehož účelem je zejména změna nařízení č. 1072/2009, pokud jde o definici pojmu „kabotáž“ obsaženou v čl. 2 bodě 6 uvedeného nařízení. Vzhledem k tomu, že se tento návrh nachází ve stadiu projednávání, není v projednávané věci relevantní.
            
         
               46
            
            
               Uspět nemůže ani tvrzení Komise, že výklad pojmu „kabotáž“ byl vyjasněn v dokumentu „Otázky a odpovědi“ přijatém po zasedání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010.
            
         
               47
            
            
               Ačkoli tento dokument, jak tvrdí Komise, byl zveřejněn na internetových stránkách jejího GŘ pro mobilitu a dopravu, nebyl totiž zveřejněn v Úředním věstníku Evropské unie. Jak navíc uvedl generální advokát v bodech 82 až 84 svého stanoviska, čl. 2 odst. 2 jednacího řádu Výboru pro silniční dopravu stanoví, že pořad jednání stanovený pro každé zasedání rozlišuje mezi navrhovanými opatřeními, k nimž má tento výbor vydat stanovisko v souladu s regulativním postupem s kontrolou, na jedné straně a ostatními otázkami předkládanými tomuto výboru pro informaci nebo pouze za účelem výměny názorů na straně druhé. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru přitom vyplývá, že výklad pojmu „kabotáž“, jak je převzat v uvedeném dokumentu, byl skutečně zařazen na pořad jednání zasedání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010, ale tento bod nebyl předložen k hlasování. Tento výklad nelze proto považovat za výsledek dohody mezi zástupci členských států. Samotná Komise každopádně ve svém písemném vyjádření i při ústním jednání uznala, že tento dokument nemá právně závaznou povahu.
            
         
               48
            
            
               Za těchto podmínek nelze Dánskému království vytýkat, že přijalo vnitrostátní opatření k provedení nařízení č. 1072/2009 a konkrétně k čl. 2 bodu 6, jakož i článku 8 uvedeného nařízení, aby byl upřesněn rozsah pojmu „kabotáž“ ve smyslu posledně uvedeného ustanovení pro účely jeho použití na území tohoto členského státu.
            
         
               49
            
            
               Je však třeba ověřit, zda vnitrostátní prováděcí opatření přijatá Dánským královstvím, tedy pokyny ke kabotáži, jsou v souladu se zásadou proporcionality.
            
         
               50
            
            
               Zásada proporcionality, která platí zejména pro legislativní a regulační orgány členských států při uplatňování unijního práva, vyžaduje, aby prostředky provedené určitým ustanovením byly vhodné k dosažení sledovaného cíle a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 52).
            
         
               51
            
            
               Pokud jde zaprvé o vhodnost pokynů ke kabotáži uskutečnit cíl uvedený v nařízení č. 1072/2009 u tohoto typu dopravy, Dánské království uvádí, že zákazem uloženým podnikatelům v silniční nákladní dopravě-nerezidentům uskutečňovat kabotáž zahrnující několik míst nakládky a několik míst vykládky má být zejména zajištěno, aby kabotáž nebyla prováděna trvale nebo nepřetržitě.
            
         
               52
            
            
               V tomto ohledu je nutno uvést, že vzhledem k tomu, že cílem nařízení č. 1072/2009 je podle jeho pátého bodu odůvodnění stanovení přechodného režimu kabotáže, nemají členské státy povinnost otevřít své vnitrostátní trhy v plném rozsahu podnikatelům v silniční nákladní dopravě-nerezidentům. Článek 8 odst. 2 uvedeného nařízení č. 1072/2009 proto stanoví, že kabotáž je povolena pouze v návaznosti na mezinárodní přepravu a je omezena na tři kabotážní přepravy v rámci sedmi dnů od poslední vykládky v rámci uvedené mezinárodní přepravy. Kromě toho body 13 a 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 kladou důraz na dočasný charakter kabotáže a uvádí zejména, že kabotáž by neměla být prováděna způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v hostitelském členském státě.
            
         
               53
            
            
               Jak přitom zdůraznil generální advokát v bodech 66 a 68 svého stanoviska, mohla by okolnost, že by bylo podnikatelům v silniční nákladní dopravě-nerezidentům umožněno provádět kabotáž s neomezeným počtem míst nakládky a vykládky, zbavit limit tří kabotážních přeprav stanovený v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 svého významu, což by bylo v rozporu s dočasnou povahou kabotáže, jakož i cílem sledovaným tímto nařízením, pokud jde o tento druh dopravy. V takovém případě by totiž byla dočasná povaha kabotáže zajištěna pouze limitem sedmi dnů upraveným v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009.
            
         
               54
            
            
               Zákaz upravený pokyny ke kabotáži má tedy zajistit dodržení limitu tří přeprav upraveného v čl. 8 odst. 2 uvedeného nařízení.
            
         
               55
            
            
               Tato opatření jsou proto vhodná k zajištění dosažení cíle sledovaného nařízením č. 1072/2009, pokud jde o kabotáž.
            
         
               56
            
            
               Zadruhé je nutno ověřit, zda pokyny ke kabotáži nepřekračují meze toho, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
            
         
               57
            
            
               Dánské království tvrdí, že v pokynech o kabotáži upravené omezení počtu míst nakládky a míst vykládky, který může zahrnovat jedna kabotáž, je nezbytné k zajištění dočasného charakteru kabotáže a není příliš restriktivní, jelikož uvedené pokyny nezacházejí až tak daleko, aby stanovily, že jedna kabotáž může zahrnovat pouze jedno místo nakládky a jedno místo vykládky.
            
         
               58
            
            
               V tomto ohledu je nutno uvést, že podle pokynů ke kabotáži může jedna kabotáž zahrnovat buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky. Tato opatření tedy neomezují počet odesílatelů nebo příkazců u jedné kabotáže a implicitně povolují, aby jedna kabotáž mohla zahrnovat několik míst nakládky a jedno místo vykládky nebo několik míst vykládky a jedno místo nakládky.
            
         
               59
            
            
               Z toho vyplývá, že podle pokynů ke kabotáži jsou zakázány pouze kabotáže zahrnující několik míst nakládky a několik míst vykládky.
            
         
               60
            
            
               Tato opatření tedy nepřekračují meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle sledovaného nařízením č. 1072/2009.
            
         
               61
            
            
               Vzhledem k výše uvedenému je nutno dospět k závěru, že pokyny ke kabotáži jsou v souladu se zásadou proporcionality.
            
         
               62
            
            
               Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že Komise neprokázala, že Dánské království přijetím vnitrostátních prováděcích opatření k vyjasnění pojmu kabotáže ve smyslu nařízení č. 1072/2009 nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 2 bodu 6 a článku 8 uvedeného nařízení.
            
         
               63
            
            
               Žaloba Komise musí být proto zamítnuta.
            
         
         K nákladům řízení
      
      
               64
            
            
               Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Dánské království požadovalo náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Komise byla ve sporu neúspěšná, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení.
            
          
            
               Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Žaloba se zamítá.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Podpisy.
                  
               
            (
            *1
         ) – Jednací jazyk: dánština.