CELEX: 62021CC0238
Language: sl
Date: 2022-06-22
Title: Sklepni predlogi generalne pravobranilke Medina, predstavljeni 22. junija 2022.###

Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINE,
predstavljeni 22. junija 2022(1)

Zadeva C‑238/21

Porr Bau GmbH

proti

Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko, Avstrija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2008/98/ES – Člen 3, točka 1 – Odpadek – Člen 5(1) – Stranski proizvod – Člen 6(1) in (4) – Status prenehanja odpadka – Nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti – Priprava za ponovno uporabo in predelavo – Neposredna uporaba kot nadomestek za surovine – Formalne zahteve – Obveznosti vodenja evidenc in dokumentiranja“

I.      Uvod

1.        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago pojma „odpadek“ iz člena 3, točka 1, Direktive 2008/98(2) in na pogoje, pod katerimi izkopani material – in sicer nekontaminirana zemlja najvišje kakovosti – preneha biti odpadek v skladu s členom 6 te direktive. Zadeva temelji na sodbah, kot sta Tallinna Vesi(3) in Sappi Austria Produktion in Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“,(4) v katerih je Sodišče razlagalo iste določbe v zvezi z blatom iz čistilnih naprav oziroma odpadno vodo.

2.        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Porr Bau GmbH (v nadaljevanju: Porr Bau) in Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (upravni organ okraja Gradec z okolico, Avstrija, v nadaljevanju: zadevni organ). Ta spor se nanaša na upravno odločbo, v kateri je bilo ugotovljeno, da je treba izkopano zemljo, ki so jo nekateri kmetje naročili pri gradbenem podjetju v Avstriji za izravnavo in obnovo svojih obdelovalnih površin, šteti za odpadek in zato zanjo plačati prispevek, čeprav je bila v skladu z avstrijskim pravom opredeljena kot nekontaminiran material najvišje kakovosti.

3.        Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali člen 6 Direktive 2008/98, če se razlaga ob upoštevanju ciljev te direktive, nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se nekontaminirani izkopani zemlji najvišje kakovosti prenehanje statusa odpadka prizna šele, (i) ko se neposredno uporabi kot nadomestek za surovine in (ii) če imetnik izpolnjuje določene formalne zahteve, kot so obveznosti vodenja evidenc in dokumentiranja. Predložitveno sodišče uvodoma tudi sprašuje, ali je nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti, ki jo je gradbeno podjetje zagotovilo za izboljšanje donosov obdelovalnih površin, „odpadek“ v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98 ali pa gre za „stranski proizvod“ v smislu člena 5(1) te direktive.
II.    Pravni okvir

A.      Pravo Evropske unije

4.        V skladu s členom 1 Direktive 2008/98 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari,(5) ta direktiva določa „ukrepe za varstvo okolja in zdravja ljudi, in sicer s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter z zmanjševanjem celotnega vpliva uporabe virov in izboljšanjem učinkovitosti takšne uporabe“.

5.        Člen 3 Direktive 2008/98, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa, da se za namene te direktive uporabljajo naslednje opredelitve pojmov „odpadek“, „predelava“ in „priprava za ponovno uporabo“ v točkah 1, 15 in 16:
„1.      ,odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči;
[…]
15.      ‚predelava‘ pomeni vsak postopek v obratu ali širšem gospodarstvu, katerega glavni rezultat je, da odpadki služijo koristnemu namenu tako, da nadomestijo druge materiale, ki bi se sicer uporabili za izpolnitev določene funkcije, ali so odpadki pripravljeni za izpolnitev te funkcije. Priloga II določa nepopoln seznam postopkov predelave;
16.      ‚priprava za ponovno uporabo‘ pomeni postopke preverjanja, čiščenja ali popravila, s katerim se proizvodi ali sestavni deli proizvodov, ki so postali odpadki, pripravijo za ponovno uporabo brez kakršne koli druge predobdelave;
[…]“.

6.        Člen 4 Direktive 2008/98, naslovljen „Hierarhija ravnanja z odpadki“, določa:
„1.      Kot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi se uporablja naslednja hierarhija ravnanja z odpadki:
(a)      preprečevanje nastajanja;
(b)      priprava za ponovno uporabo;
(c)      recikliranje;
(d)      druga predelava, npr. energetska predelava, in
(e)      odstranjevanje.
[…]“.

7.        Člen 5 Direktive 2008/98, naslovljen „Stranski proizvodi“, določa:
„1.      Snov ali predmet, ki nastane pri proizvodnem procesu, katerega glavni namen ni proizvodnja tega izdelka, se lahko šteje za stranski proizvod in ne za odpadek v smislu točke (1)  člena 3 le, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)      zagotovljena je nadaljnja uporaba snovi ali predmeta;
(b)      snov ali predmet se lahko neposredno uporabi brez kakršne koli nadaljnje obdelave, razen običajnih industrijskih postopkov;
(c)      snov ali predmet se proizvaja kot sestavni del nekega proizvodnega procesa, in
(d)      nadaljnja uporaba je zakonita, tj. snov ali predmet izpolnjuje vse s proizvodom, okoljem in varstvom zdravja povezane zahteve za določeno uporabo, in ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje ali zdravje ljudi.
[…]“.

8.        Člen 6 Direktive 2008/98, naslovljen „Status prenehanja odpadka“, določa:
„1.      Nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu točke (1) člena 3, ko so predelani, vključno z recikliranjem, in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:
(a)      snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
(b)      za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
(c)      snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter izpolnjuje zahteve obstoječe zakonodaje in standarde, ki veljajo za proizvode, in
(d)      uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
Pogoji po potrebi vključujejo mejne vrednosti za onesnaževala in upoštevajo vse možne škodljive okoljske vplive snovi ali predmeta.
[…]
4.      Če se merila na ravni Skupnosti na podlagi postopka iz odstavkov 1 in 2 niso določila, lahko države članice glede na posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, ob upoštevanju veljavne sodne prakse […]“.

9.        Bistvena obveznost in cilj Direktive 2008/98 sta določena v členu 13:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju […]“.

10.      Člen 28 Direktive 2008/98, naslovljen „Načrti ravnanja z odpadki“, določa, da države članice zagotovijo, da njihovi pristojni organi oblikujejo enega ali več načrtov ravnanja z odpadki med drugim v skladu s členi 1, 4 in 13.
B.      Avstrijsko pravo

1.      Zakon o ravnanju z odpadki

11.      Upoštevne določbe Abfallwirtschaftsgesetz 2002 (zvezni zakon o ravnanju z odpadki iz leta 2002, v nadaljevanju: zakon o ravnanju z odpadki), s katerim je bila prenesena Direktiva 2008/98, določajo:
„Opredelitev pojmov
Člen 2(1)      Odpadki v smislu [zakona o ravnanju z odpadki] so premične stvari:
1.      ki jih imetnik namerava zavreči ali jih je zavrgel, ali
2.      katerih zbiranje, skladiščenje, prevoz in obdelava kot odpadek so potrebni za to, da se prepreči negativni vpliv na javne interese (člen 1(3)).
[…]
(5) Za namene [zakona o ravnanju z odpadki]:
[…]
6.      ‚priprava za ponovno uporabo‘ pomeni postopke preverjanja, čiščenja ali popravila, s katerim se proizvodi ali sestavni deli proizvodov, ki so postali odpadki, pripravijo za ponovno uporabo brez kakršne koli druge predobdelave;
[…]
Prenehanje statusa odpadka
Člen 5(1)      Če v uredbi iz odstavka 5(2) ali v uredbi iz člena 6(2) Direktive 2008/98/ES o odpadkih ni določeno drugače, se šteje, da so obstoječe snovi odpadki, dokler se same ali snovi, pridobljene neposredno iz njih, ne uporabijo kot nadomestek za surovine ali proizvode, pridobljene iz primarnih surovin. V primeru priprave za ponovno uporabo v smislu člena 2(5), točka 6, pride do prenehanja statusa odpadka ob koncu tega postopka predelave.
[…]
Zvezni načrt ravnanja z odpadki
Člen 8(1)      Zvezni minister za kmetijstvo, gozdarstvo, okolje in upravljanje voda za dosego ciljev in izvajanje načel iz [zakona o ravnanju z odpadki] vsaj vsakih šest let pripravi zvezni načrt ravnanja z odpadki.
[…]“.
2.      Zvezni načrt ravnanja z odpadki

12.      Bundesabfallwirtschaftsplan 2011 (zvezni načrt ravnanja z odpadki iz leta 2011, v nadaljevanju: zvezni načrt ravnanja z odpadki), ki je bil sprejet na podlagi člena 28 Direktive 2008/98 in člena 8(1) zakona o ravnanju z odpadki, določa konkretne zahteve glede zmanjšanja količin odpadkov, njihovih onesnaževal in škodljivih učinkov na okolje in zdravje ter glede okoljsko neoporečne in gospodarsko smotrne predelave odpadkov.
3.      Zakon o sanaciji onesnaženih območij

13.      V skladu s členom 1 Altlastensanierungsgesetz 1989 (avstrijski zvezni zakon o sanaciji onesnaženih območij iz leta 1989) je namen tega zakona „financiranje zavarovanja in sanacije onesnaženih območij v smislu [tega zakona]“. Natančneje, člen 3 določa, da je za dolgoročno površinsko ali podzemno odlaganje odpadkov za, med drugim, izravnanje neravnih tal ali agromelioracijo, treba plačati prispevek, imenovan „Altlastenbeitrag“ (prispevek za onesnažena območja). Vendar so odpadki izvzeti iz te obveznosti, če se v bistvu uporabijo v skladu z zahtevami zveznega načrta ravnanja z odpadki. Zakon o sanaciji onesnaženih območij v členu 10 določa tudi postopek, v okviru katerega se pojasni, ali so izpolnjeni vsebinski pogoji za obveznost plačila prispevka za onesnažena območja, in o tem izda upravna odločba.
III. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje

14.      Porr Bau, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je gradbeno podjetje s sedežem v Avstriji. Julija 2015 so jo nekateri lokalni kmetje zaprosili, naj jim dostavi izkopano zemljo in jo razprostre po njihovih zemljiščih. Kmetje so želeli tako izravnati kmetijska zemljišča in izboljšati obdelovalne površine ter s tem povečati donos.

15.      Na dan, ko so se kmetje obrnili na družbo Porr Bau, ni bilo gotovo, ali bo ta družba lahko izpolnila njihovo prošnjo. Družba Porr Bau je zahtevani material dobavila šele po izbiri ustreznega gradbenega projekta in odvzemu vzorcev zemlje. Zemlja je bila pri tem razvrščena v kakovostni razred A1, ki je najvišji kakovostni razred za nekontaminirano izkopano zemljo, določen v zveznem načrtu ravnanja z odpadki. Zemlja tega razreda je na podlagi avstrijske zakonodaje primerna za prilagajanje terena in agromelioracije, njena uporaba v ta namen pa je pravno dopustna. Družba Porr Bau je bila plačana tudi za izvedbo del za izboljšanje zadevnih zemljišč in obdelovalnih površin.

16.      Družba Porr Bau je 4. maja 2018 na podlagi zakona o sanaciji onesnaženih območij zadevnemu organu predlagala, naj ugotovi, da izkopana zemlja, dobavljena kmetom, ni odpadek. Podredno je predlagala, naj se ta zemlja oprosti obveznosti plačila prispevka za uporabo odpadkov.

17.      Zadevni organ je 14. septembra 2020 ugotovil, da je sporna izkopana zemlja odpadek v smislu člena 2(1) zakona o ravnanju z odpadki. Ta organ je tudi menil, da zemlji status odpadka ni prenehal, predvsem zaradi neizpolnjevanja nekaterih formalnih zahtev, določenih v zveznem načrtu ravnanja z odpadki. Zato je sklenil, da ne more biti oproščena plačila prispevka za uporabo odpadkov.

18.      Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko, Avstrija), ki odloča o tožbi zoper to odločbo, ni prepričano, ali je stališče zadevnega organa pravilno.

19.      Predložitveno sodišče se zlasti sprašuje o razlagi pojma „odpadek“, ki jo je sprejel ta organ, in o njegovi uporabi za nekontaminirano izkopano zemljo najvišjega kakovostnega razreda, kakršna je zemlja, za katero gre v obravnavani zadevi. Poleg tega ugotavlja, da lahko v skladu z avstrijskim pravom izkopanemu materialu status odpadka preneha šele, ko je neposredno uporabljen kot nadomestek za surovine ali za proizvode, izdelane iz primarnih surovin. Zato se postavlja vprašanje, ali nacionalna zakonodaja doseganje statusa prenehanja odpadka v zvezi z nekontaminirano zemljo najvišje kakovosti ureja strožje kot člen 6 Direktive 2008/98. Dalje, predložitveno sodišče poudarja, da morajo biti v skladu z avstrijskim pravom za prenehanje statusa odpadka izpolnjene nekatere formalne zahteve, natančneje, obveznosti vodenja evidenc in dokumentiranja. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali v zvezi z nekontaminirano izkopano zemljo najvišje kakovosti obveznost izpolnjevanja teh zahtev, za katere to sodišče meni, da nimajo okoljskega pomena, pomeni kršitev člena 6 Direktive 2008/98.

20.      V teh okoliščinah je Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je nacionalna ureditev, v skladu s katero status odpadka preneha šele, ko se odpadki ali odpadne snovi ali snovi, pridobljene iz njih, neposredno uporabijo kot nadomestek za surovine ali izdelke, proizvedene iz primarnih surovin, ali ko so pripravljeni za ponovno uporabo, v nasprotju s členom 6(1) [Direktive 2008/98]?
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
2.      Ali je nacionalna ureditev, v skladu s katero lahko izkopanemu materialu status odpadka preneha šele, ko se uporabi kot nadomestek za surovine ali izdelke, proizvedene iz primarnih surovin, v nasprotju s členom 6(1) [Direktive 2008/98]?
Če je odgovor na prvo in/ali drugo vprašanje nikalen:
3.      Ali je nacionalna ureditev, v skladu s katero izkopanemu materialu ne more prenehati status odpadka, če niso ali niso v celoti izpolnjena formalna merila (zlasti obveznosti vodenja evidenc in dokumentiranja), ki niso okoljsko pomembna za izvedeni ukrep, čeprav izkopani material dokazano ne dosega mejnih vrednosti, ki so določene za predvideni konkretni namen uporabe (kakovostni razred), v nasprotju s členom 6(1) [Direktive 2008/98]?“
IV.    Analiza

21.      Predložitveno sodišče s svojim predlogom v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(1) Direktive 2008/98 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero status odpadka praviloma preneha šele, ko so odpadki neposredno uporabljeni kot nadomestek za surovine ali so pripravljeni za ponovno uporabo, v posebnem primeru izkopanega materiala pa šele, ko je izkopani material neposredno uporabljen kot nadomestek za surovine in je njegov imetnik izpolnil formalne zahteve, kot so obveznosti vodenja evidenc in dokumentiranja.

22.      Uvodoma moram ugotoviti, da predložitveno sodišče v predložitveni odločbi dvomi o tem, ali se nekontaminirana izkopana zemlja, ki je po nacionalnem pravu razvrščena v najvišji kakovostni razred, šteje za odpadek v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98. Uporaba člena 6 te direktive namreč temelji na predpostavki, da je snov ali predmet predhodno opredeljena kot odpadek. Čeprav to posebno vprašanje ni izrecno izpostavljeno v vprašanjih za predhodno odločanje, bom najprej preučila, ali je treba nekontaminirano izkopano zemljo najvišje kakovosti, ki jo dobavi gradbeno podjetje, v posebnih okoliščinah zadeve, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, šteti za odpadek. V svoji analizi bom obravnavala tudi vprašanje, o katerem sta stranki razpravljali med obravnavo pred Sodiščem, in sicer ali je treba dobavljeno zemljo namesto tega obravnavati kot stranski proizvod v smislu člena 5(1) Direktive 2008/98.

23.      Ob predpostavki, da se material iz postopka v glavni stvari šteje za odpadek, bom skupaj obravnavala vsa tri predložena vprašanja. Ta vprašanja  je treba razumeti tako, da je Sodišče pozvano, naj ugotovi, ali je zadevna nacionalna ureditev združljiva s členom 6(1) Direktive 2008/98, če je edina možnost predelave nekontaminirane izkopane zemlje najvišje kakovosti, da bi ji status odpadka prenehal, njena uporaba kot nadomestek za surovine in izpolnitev nekaterih formalnih zahtev, kot sta obveznosti vodenja evidenc in dokumentiranja.
A.      Nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti kot odpadek ali stranski proizvod

1.      Področje uporabe Direktive 2008/98

24.      Preden preučim, ali je mogoče nekontaminirano izkopano zemljo najvišje kakovosti šteti za odpadek oziroma za stranski proizvod v smislu člena 3, točka 1, oziroma člena 5(1) Direktive 2008/98, naj na kratko opozorim, da člen 2(1)(c) te direktive z njenega področja uporabe izključuje neonesnaženi del tal in drug naravno prisoten material, izkopan med gradbenimi deli, kadar se bo ta material zagotovo uporabil za gradnjo v svojem prvotnem stanju na mestu, kjer je bil izkopan.

25.      Glede na to, da je bila glede na podatke iz predložitvene odločbe zadevna izkopana zemlja iz postopka v glavni stvari odložena drugje kot na kraju izkopa, zanjo ne velja člen 2(1)(c) Direktive 2008/98, zato jo je treba obravnavati v skladu z opredelitvijo odpadkov in določbami za stranske proizvode iz te direktive.(6)
2.      Pojma „odpadek“ in „stranski proizvod“

26.      Člen 3, točka 1, Direktive 2008/98 pojem „odpadek“ opredeljuje kot vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava zavreči (subjektivni odpadek) ali mora zavreči (objektivni odpadek). Sodišče je pojem odpadka razlagalo široko in opredelilo upoštevna merila za določitev, ali je treba snov ali predmet, vključno z materiali, šteti za odpadek v smislu te določbe.(7)

27.      Natančneje, v skladu z ustaljeno sodno prakso je opredelitev snovi ali predmeta kot odpadka v subjektivnem smislu odvisna predvsem od ravnanja imetnika in pomena izraza „zavreči“.(8) Ta izraz in izraz „odpadek“ zajemata pojma prava Unije, ki ju ob upoštevanju cilja Direktive 2008/98 zmanjšanja škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje ni mogoče razlagati ozko.(9)

28.      Sodišče je tudi poudarilo, da je treba za presojo, ali je snov ali predmet odpadek, upoštevati vse okoliščine konkretne zadeve, ob upoštevanju cilja Direktive 2008/98 in ob skrbi, da se ne posega v njeno učinkovitost.(10)

29.      Med okoliščinami, ki lahko razkrijejo obstoj odpadka, je, prvič, dejstvo, da je snov ali predmet ostanek pri proizvodnji ali potrošnji, torej proizvod, ki kot tak ni bil želen.(11) Poleg tega je treba po mnenju Sodišča posebno pozornost nameniti okoliščini, da zadevna snov ali predmet za imetnika ni ali ne bo več uporabna, tako da ta snov ali ta predmet pomeni breme, ki ga bo skušal zavreči.(12) Poleg tega metoda obdelave ali način uporabe snovi nista odločilna za to, ali se ta snov opredeli kot „odpadek“ ali ne. Nazadnje, pojem „odpadek“ ne izključuje snovi ali predmetov, ki jih je mogoče gospodarsko ponovno uporabiti.(13)

30.      Sodišče je vzporedno s predhodno sodno prakso predvsem na podlagi razlage Direktive 75/442(14) razvilo tudi pojem „stranski proizvod“. Ta sodna praksa je zdaj kodificirana v členu 5(1) Direktive 2008/98, ki se v bistvu nanaša na snov ali predmet, ki ju imetnik ni pripravljen zavreči zaradi finančne koristi, ki bi jo lahko imel od ponovne uporabe, in ki ju zato ni mogoče šteti za breme in s tem odpadek. Po mnenju Sodišča ne bi bilo upravičeno, da bi za snov ali predmet, ki ju imetnik želi izkoriščati ali tržiti pod ekonomsko ugodnimi pogoji, v naknadnem postopku predelave veljale stroge zahteve iz Direktive 2008/98 o varstvu okolja in zdravja ljudi.(15)
3.      Nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti, ki je bila zahtevana za izravnavo in izboljšanje obdelovalnih površin

31.      Seveda mora predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojanje dejanskega stanja zadeve, o kateri odloča, ob upoštevanju zgoraj navedene sodne prakse preveriti, ali ima imetnik izkopanega materiala, to je nekontaminirane zemlje najvišje kakovosti, namen ta material zavreči, kar pomeni, da gre za odpadek, ali pa ga izkoriščati pod ekonomsko ugodnimi pogoji, kar pomeni, da gre za stranski proizvod.(16) Zato Sodišču predlagam, naj predložitvenemu sodišču zagotovi naslednje smernice, da bo rešilo spor, o katerem odloča. Te smernice temeljijo na konkretnih okoliščinah, ki se v zadevi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ne smejo spregledati.
a)      Izkopana zemlja najvišje kakovosti kot odpadek

32.      Najprej želim poudariti, da po mnenju avstrijske vlade odločba, ki jo je sprejel zadevni organ in v kateri je ugotovljeno, da ima zadevna izkopana zemlja status odpadka, temelji na sodni praksi, ki jo je razvilo Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija) v zvezi s pojmom „odpadek“, kot je določen v členu 2(1) zakona o ravnanju z odpadki.(17) Po mnenju navedenega sodišča je v primeru izkopa materiala ali rušenja med gradbenim projektom glavni namen izvajalca gradbenih del običajno dokončanje tega projekta, ne da bi ga ti materiali ovirali. Zato se ti materiali odstranijo z gradbišča z namenom, da se zavržejo.

33.      Strinjam se, da je standard, ki ga je določilo Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče) in ki je bil nato upoštevan v izpodbijani odločbi, praviloma mogoče uporabiti za ugotavljanje, ali je treba izkopani material, ki je posledica gradbenih dejavnosti, šteti za odpadek. Vendar, kot je navedeno v točki 28 teh sklepnih predlogov, je treba za presojo obstoja odpadkov v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98 v skladu s sodno prakso Sodišča upoštevati vse okoliščine konkretne zadeve.(18) To pomeni, da je treba – da bi se to splošno pravilo lahko uporabilo – upoštevati elemente, ki opredeljujejo konkretno namero imetnika odpadkov.

34.      V nasprotju s stališčem avstrijske vlade in Komisije menim, da v obravnavani zadevi obstajajo elementi dejanskega stanja, ki jih je treba upoštevati pri presoji konkretne namere gradbenega podjetja glede nadaljnje uporabe materiala, ki ga je predhodno izkopalo. Ti elementi lahko vključujejo na primer predhodno povpraševanje lokalnih gospodarskih subjektov po izkopanem materialu, če se ta material po skrbni izbiri in vzorčenju njegove kakovosti lahko trži. V bistvu ni mogoče izključiti, da gradbeno podjetje izkopanega materiala ne dojema kot ostanek ali breme, ki ga je treba zavreči, temveč išče načine za zagotovitev dobičkonosnosti svoje dejavnosti, zlasti če je ta material razvrščen v najvišji kakovostni razred nekontaminirane zemlje.

35.      Obravnavani primer dejansko ponazarja, kako se lahko gradbeno podjetje nagiba k temu, da predhodno izkopanega materiala ne zavrže, temveč ga izkoristi pod ekonomsko ugodnimi pogoji. Na to kaže dejstvo, da je bila skupina lokalnih kmetov tista, ki se je najprej obrnila na družbo Porr Bau, da bi ta izkopano zemljo razporedila po njihovih zemljiščih za izravnavo in izboljšanje njihovih kmetijskih zemljišč. Čeprav v času, ko so se kmetje obrnili na družbo Porr Bau, ni bilo gotovo, da bo to podjetje lahko zadovoljilo njihovo povpraševanje, je pobuda teh kmetov spodbudila to podjetje, da je izbralo ustrezen gradbeni projekt in odvzelo vzorce zemlje. Poleg tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da je bila ta zemlja predmet nadzora kakovosti in da je bila nato razvrščena kot nekontaminiran material najvišje kakovosti, ki je v skladu z avstrijsko zakonodajo primeren za prilagajanje terena in agromelioracije, njegova uporaba v ta namen pa je pravno dopustna. Družba Porr Bau je bila plačana tudi za izvedbo del na zahtevo kmetov za izboljšanje zadevnih zemljišč in obdelovalnih površin.

36.      V okoliščinah, kakršne so te v obravnavani zadevi, bi težko sklepali, da je namen gradbenega podjetja zavreči izkopano zemljo, ki je bila skrbno izbrana, predmet nadzora kakovosti in dobavljena kot nekontaminiran material najvišje kakovosti v skladu s konkretno zahtevo lokalnih gospodarskih subjektov, ki potrebujejo ta material. Menim tudi, da ne bi smeli domnevati, da se vsa zemlja, ki jo izkoplje gradbeno podjetje, privzeto zavrže. Navsezadnje ni mogoče izključiti, da bi ta material lahko uporabili v okviru zadevnega gradbenega projekta, zaradi česar, kot je navedeno v točki 24 teh sklepnih predlogov, ne bi spadal na področje uporabe Direktive 2008/98.

37.      Glede na zgornje ugotovitve menim, da bi se moralo Sodišče nagibati k stališču, da se ob upoštevanju preveritev, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti v zadevi, kakršna je obravnavana, ne sme šteti za odpadek v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98.
b)      Izkopana zemlja kot stranski proizvod

38.      Nasprotno pa je iz podrobne analize zadeve v skladu s pisnim stališčem družbe Porr Bau razvidno, da bi lahko zemlja iz postopka v glavni stvari izpolnjevala zahteve iz člena 5(1) Direktive 2008/98 za stranski proizvod.

39.      Naj v zvezi s tem spomnim, da je v skladu s členom 5(1) Direktive 2008/98 za snov ali predmet, ki nastane pri proizvodnem procesu, katerega glavni namen ni proizvodnja tega izdelka, mogoče šteti, da ni odpadek, temveč da je stranski proizvod. Da bi bilo tako, pa morajo biti v skladu s to določbo izpolnjeni tudi štirje pogoji, in sicer (i) zagotovljena je nadaljnja uporaba snovi ali predmeta; (ii) snov ali predmet se lahko neposredno uporabi brez kakršne koli nadaljnje obdelave, razen običajnih industrijskih postopkov; (iii) snov ali predmet se proizvaja kot sestavni del nekega proizvodnega procesa in (iv) nadaljnja uporaba je zakonita. Na kratko bom preučila vse te elemente glede na informacije, ki izhajajo iz spisa Sodišča.
1)      Opredelitev pojma stranski proizvod

40.      Glede, prvič, vprašanja, ali je mogoče izkopano zemljo šteti za „[s]nov ali predmet, ki nastane v proizvodnem procesu, katerega glavni namen ni proizvodnja tega izdelka“ v smislu člena 5(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/98, je treba upoštevati, da je Sodišče v svoji ustaljeni sodni praksi običajno odločilo, da se „material ali surovina, ki nastane pri postopku pridobivanja ali izdelovanja“, ne more šteti za ostanek, temveč za stranski proizvod.(19) Kot je bilo že navedeno, je ta sodna praksa podlaga za pojem „stranski proizvod“, ki je bil pozneje kodificiran v členu 5(1) Direktive 2008/98, pri čemer se v ta namen namesto izraza „postopek pridobivanja ali izdelovanja“ uporablja izraz „proizvodni proces“.

41.      Menim, da v nasprotju s tezo, ki jo v bistvu zagovarja avstrijska vlada v svojih stališčih, nobena trditev ne podpira stališča, da je zakonodajalec Unije pri kodifikaciji sodne prakse Sodišča nameraval z uporabo izraza „proizvodni proces“ upoštevanje stranskih proizvodov omejiti na sekundarne elemente, ki nastanejo pri industrijski proizvodnji. Prav nasprotno ekonomski teoretiki proizvodni proces običajno opredeljujejo kot proces, v katerem se proizvodni dejavniki, in sicer kapital, delo, tehnologija in zemljišča (vložki), spremenijo v blago in storitve (rezultati).(20) Zemljišče je torej lahko predmet proizvodnega procesa, kar pomeni, da je treba sekundarni proizvod, ki nastane pri njegovem preoblikovanju, vključno z izkopano zemljo, šteti, da spada pod pojem „stranski proizvod“, če izpolnjuje dodatne pogoje iz člena 5(1) Direktive 2008/98.

42.      V zvezi s tem želim Sodišče opozoriti na sodbo Brady.(21) Sodišče je v tej sodbi pri razlagi Direktive 75/442 menilo, da je gnojevko, ki nastaja na kmetijah kot sekundarni proizvod in se prodaja drugim kmetom za ponovno uporabo kot gnojilo, mogoče obravnavati kot stranski proizvod. To dokazuje, da je Sodišče že pred sprejetjem člena 5(1) Direktive 2008/98 kot stranske proizvode priznavalo izložke, ki so nastali z gospodarskimi dejavnostmi preoblikovanja, ki ne potekajo izključno v industrijskem okviru. Na podlagi tega Sodišču predlagam, naj sprejme razlago izraza „proizvodni proces“, ki ne le ustreza splošni opredelitvi tega pojma, temveč tudi sledi razlagi pojma „stranski proizvod“ v sodni praksi Sodišča pred sprejetjem člena 5(1) Direktive 2008/98.
2)      Nadaljnja uporaba je dovolj gotova

43.      Glede pogoja, da mora biti nadaljnja uporaba zadevne snovi ali predmeta gotova, brez poseganja v konkretna preverjanja, ki jih bo opravilo nacionalno sodišče, je v zvezi s tem dovolj prepričljivo, da so lokalni gospodarski subjekti pred izkopom zadevne zemlje iz postopka v glavni stvari izrecno zaprosili za dobavo tega materiala. Na podlagi te prošnje je bila pozneje sklenjena zaveza o dobavi zahtevane zemlje in dogovor, v skladu s katerim naj bi gradbeno podjetje z uporabo tega istega materiala izvedlo dela, potrebna za izravnavo in izboljšanje zadevnih kmetijskih zemljišč. Čeprav na dan, ko so se kmetje prvič obrnili na podjetje Porr Bau, ni bilo gotovo, da bo to podjetje lahko ugodilo njihovi prošnji, to glede na sodno prakso Sodišča samo po sebi ne pomeni, da nadaljnja uporaba zadevne izkopane zemlje ni bila gotova.(22) Kaže, de je bil pogoj gotovosti v obravnavanem primeru dejansko izpolnjen dovolj zgodaj.

44.      Vendar je Sodišče določilo koristna merila za natančnejšo oceno, ali je nadaljnja uporaba materiala, namenjenega za razporeditev po kmetijskih zemljiščih, kot je zadevna izkopana zemlja, dovolj gotova. Zahteve, ki jih je Sodišče na primer določilo v zgoraj navedeni sodbi Brady, so bile:
–        prvič, zemljišča kmetov, na katera naj bi se dobavljal material, morajo biti vnaprej natančno opredeljena;(23)
–        drugič, material – in količine, ki jih je treba dobaviti – mora biti dejansko namenjen in strogo omejen na potrebe določene konkretne uporabe;(24)
–        tretjič, dobava zadevnega materiala mora biti namenjena dejanski uporabi ali trženju pod pogoji, ki so ekonomsko ugodni za njegovega imetnika;
–        četrtič, v primeru, da zadevni material ni dobavljen takoj, obstaja obveznost uporabe ustreznih in zadostnih zmogljivosti za hrambo zemlje v obdobju skladiščenja; poleg tega to obdobje hranjenja ne sme trajati dlje, kot je potrebno, da podjetje lahko izpolni svoje pogodbene obveznosti.(25)

45.      Menim, da bi moralo Sodišče razmisliti o tem, da bi se zahteve, opredeljene v zadevi Brady, v zvezi z nadaljnjo uporabo materiala, ki se razporedi po kmetijskih zemljiščih, uporabljale tudi v zadevi v zvezi z izkopano zemljo, kot je ta iz postopka v glavni stvari. To bi pripomoglo k natančnejši oceni, ali je nadaljnja uporaba tega materiala dovolj gotova v smislu člena 5(1) Direktive 2008/98. Pravzaprav želim opozoriti, da se zdi, da informacije, ki jih je v predložitveni odločbi navedlo predložitveno sodišče, kažejo, da so prve tri zahteve v zadevi v glavni stvari izpolnjene. Nasprotno pa predložitvena odločba ne vsebuje nobenih podatkov o tem, ali je bila izkopana zemlja iz postopka v glavni stvari dobavljena takoj ali ne, zaradi česar se postavlja vprašanje, ali se zahteva v zvezi s skladiščenjem tega materiala sploh uporablja. V vsakem primeru moram ponovno poudariti, da mora to presojo opraviti predložitveno sodišče in na koncu ugotoviti, ali je treba šteti, da je pogoj iz člena 5(1)(a) Direktive 2008/98 izpolnjen.
3)      Brez nadaljnje obdelave in sestavni del proizvodnega procesa

46.      Glede pogojev iz člena 5(1)(b) in (c) Direktive 2008/98, v skladu s katerima je treba snov ali predmet uporabiti neposredno brez kakršne koli nadaljnje obdelave, razen običajnih industrijskih postopkov, in snov ali predmet proizvajati kot sestavni del nekega proizvodnega procesa, menim, da je jasno, da izkopana zemlja, dobavljena za izravnavo zemljišč, pred nadaljnjo uporabo ne potrebuje nobene predelave ali obdelave. To velja še toliko bolj, ker je bila, kot je bilo že večkrat omenjeno, izkopana zemlja predmet nadzora, ki je pokazal, da gre za nekontaminiran material najvišje kakovosti, ki ga kot takega priznava nacionalna zakonodaja.(26)

47.      Poleg tega sem v točkah 41 in 42 teh sklepnih predlogov že navedla, da je treba pojem „proizvodni proces“ iz člena 5(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/98 razlagati tako, da zajema gospodarske dejavnosti preoblikovanja, ki presegajo tiste, ki se izvajajo izključno v industrijskem okviru. V zvezi z obravnavano zadevo je treba razumeti, da je izkopana zemlja neizogiben rezultat enega od prvih korakov, ki se običajno izvedejo pri gradnji kot gospodarski dejavnosti, katere rezultat je preoblikovanje zemljišča. Zato je treba izkopano zemljo šteti za sestavni del proizvodnega procesa v smislu člena 5(1)(c) Direktive 2008/98.

48.      Nazadnje, menim, da je pomembno tudi, da Sodišče sprejme dinamično razlago tega, kako redno podjetje dobavlja določen stranski proizvod kot tak, kar, mimogrede, ni pogoj, ki bi bil izrecno določen v členu 5(1) Direktive 2008/98. Tudi če se material ne bi redno dobavljal kot stranski proizvod – kot bi bilo mogoče v primeru družbe Porr Bau in izkopane zemlje iz postopka v glavni stvari – to ne bi smelo pripeljati do ugotovitve, da se dobava tega materiala ne more razviti in postati dejavnost, ki jo je mogoče opravljati redneje, če to pomeni gospodarsko korist za podjetje.
4)      Zakonita nadaljnja uporaba

49.      Nazadnje, glede pogoja, da mora biti nadaljnja uporaba snovi ali predmeta zakonita, je v členu 5(1)(d) Direktive 2008/98 med drugim zahtevano, da snov ali predmet izpolnjuje vse s proizvodom, okoljem in varstvom zdravja povezane zahteve za določeno uporabo, in ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje ali zdravje ljudi.

50.      V zvezi s tem sem že navedla, da je bila v skladu z navedbami predložitvenega sodišča zemlja, na katero se nanaša postopek v glavni stvari, po analizi kakovosti, opravljeni pred njeno ponovno uporabo, uvrščena v najvišji kakovostni razred za nekontaminirane izkopane materiale, kot je opredeljen v avstrijski zakonodaji, zlasti v zveznem načrtu ravnanja z odpadki. Kot je navedeno v točki 12 teh sklepnih predlogov, so v tem načrtu ravnanja z odpadki določene posebne zahteve glede zmanjšanja količin odpadkov, njihovih onesnaževal ter škodljivih učinkov na okolje in zdravje. V njem je tudi navedeno, da je nekontaminirana zemlja najvišje kakovosti primerna za prilagajanje terena in agromelioracije, njena uporaba v ta namen pa je pravno dopustna.

51.      Ker razvrstitev zadevne izkopane zemlje iz postopka v glavni stvari kaže na njeno nekontaminiranost in primernost za konkretni namen prilagajanja terena, se torej zdi, da je treba v okoliščinah zadeve, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, tudi četrti pogoj šteti za izpolnjen.
c)      Končno pojasnilo

52.      Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, kar mora preveriti predložitveno sodišče, da gradbeno podjetje, ki skrbno izbere zemljo, preveri njeno kakovost in jo dobavi kot nekontaminiran material najvišje kakovosti, da bi zadostilo konkretni zahtevi lokalnih gospodarskih subjektov, ki potrebujejo ta material, te zemlje ne namerava zavreči, temveč bi jo lahko poskušalo izkoriščati pod zanj ekonomsko ugodnimi pogoji. Zato se ta izkopana zemlja v konkretnih okoliščinah obravnavane zadeve ne bi smela šteti za odpadek v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98.

53.      Nasprotno, menim, da je treba člen 5(1) Direktive 2008/98 razlagati tako, da je nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti, dobavljena za izpolnitev konkretne zahteve lokalnih gospodarskih subjektov, potem ko je bila ta zemlja izbrana in je bila predmet nadzora kakovosti, stranski proizvod, če so izpolnjeni pogoji iz tega člena v skladu s smernicami, navedenimi v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov.
B.      Doseganje prenehanja statusa odpadka

54.      Glede na mojo predhodno analizo treh vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je postavilo nacionalno sodišče v zvezi z razlago člena 6 Direktive 2008/98, ni treba preučiti. Kljub temu za primer, da bi se Sodišče odločilo, da ne bo sledilo ugotovitvi, da je treba zadevno izkopano zemljo iz postopka v glavni stvari šteti za stranski proizvod, temveč bo menilo, da ga je treba šteti za odpadek, v nadaljevanju podajam svojo analizo teh treh vprašanj.
1.      Člen 6 Direktive 2008/98 in sodna praksa Sodišča

55.      Na podlagi člena 6(1) Direktive 2008/98 v različici, ki se uporablja v tem sporu,(27) nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu člena 3, točka 1, ko so predelani, vključno z recikliranjem.

56.      V skladu s to določbo morajo biti za prenehanje statusa odpadka izpolnjena določena merila, izoblikovana v skladu z naslednjimi pogoji: prvič, zadevna snov ali predmet se mora običajno uporabljati za določene namene; drugič, za to snov ali predmet mora obstajati trg ali povpraševanje; tretjič, snov ali predmet mora izpolnjevati tehnične zahteve za določene namene ter ustrezati obstoječi zakonodaji in standardom, ki se uporabljajo za proizvode, ter, četrtič, uporaba snovi ali predmeta ne sme povzročiti splošnih škodljivih vplivov na okolje ali zdravje ljudi.

57.      V skladu s členom 6(2) Direktive 2008/98 mora opredelitev posebnih meril, ki omogočajo prenehanje statusa odpadka, sprejeti predvsem Evropska komisija. Vendar člen 6(4) Direktive 2008/98 državam članicam omogoča, da ob neobstoju izvedbene zakonodaje, sprejete na ravni Unije, za vsak primer posebej odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki.

58.      Iz sodne prakse Sodišča, zlasti iz njegove sodbe Tallinna Vesi, tudi izhaja, da zakonodajalec Unije ni določil natančne narave ukrepov v zvezi s prenehanjem statusa odpadka za snov ali predmet.(28) Države članice lahko tako sprejmejo splošno nacionalno ureditev, ki določa prenehanje statusa odpadka za nekatere vrste odpadkov.(29) Namesto tega lahko države članice sprejemajo tudi posamezne odločbe, zlasti na zahtevo imetnika snovi ali predmeta, ki se šteje za „odpadek“.(30) V skladu s sodno prakso Sodišča lahko države članice celo ugotovijo, da nekateri odpadki ne morejo prenehati biti odpadki, in se odrečejo sprejetju predpisov v zvezi s prenehanjem njihovega statusa odpadka.(31)

59.      V teh treh okvirih pa morajo države članice zagotoviti, da njihova nacionalna zakonodaja – ali to, da taka zakonodaja ni bila sprejeta – ne ovira uresničevanja ciljev, določenih z Direktivo 2008/98. Sodišče je te cilje opredelilo kot spodbujanje uporabe hierarhije ravnanja z odpadki na podlagi člena 4 te direktive ter, kot izhaja iz njenih uvodnih izjav 8 in 29, spodbujanje predelave odpadkov in uporabe predelanih materialov, da se ohranijo naravni viri in omogoči vzpostavitev krožnega gospodarstva.(32) Poleg tega morajo ukrepi, sprejeti na podlagi člena 6(4) Direktive 2008/98, izpolnjevati zahteve iz člena 6(1), od (a) do (d), te direktive in zlasti upoštevati vse mogoče škodljive vplive zadevne snovi ali predmeta na okolje in zdravje ljudi.(33)
2.      Prenehanje statusa odpadka za nekontaminirano izkopano zemljo najvišje kakovosti 

60.      V obravnavani zadevi za stranki ni sporno, da mora predložitveno sodišče v skladu s členom 5(1) zakona o ravnanju z odpadki ugotoviti, kdaj je nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti iz postopka v glavni stvari, ki jo je družba Porr Bau zagotovila lokalnim kmetom, prenehala biti odpadek. Odgovor na to vprašanje je zelo pomemben, saj je plačilo prispevka za odlaganje odpadkov v skladu z zakonom o sanaciji onesnaženih območij odvisno od določitve trenutka, ko je za ta material prenehal status odpadka.(34)
a)      Upoštevni nacionalna določba in sodna praksa

61.      Člen 5(1) zakona o ravnanju z odpadki v bistvu določa, da snovem ali predmetom, pridobljenim iz odpadkov, status odpadka ne preneha, dokler se ne uporabijo kot neposreden nadomestek za surovine ali proizvode, pridobljene iz primarnih surovin, ali dokler ni končana njihova priprava za ponovno uporabo.

62.      Vendar se to pravilo zakona o ravnanju z odpadki za izkopani material ne uporablja v celoti. Iz predložitvene odločbe je namreč razvidno, da se, kot je potrdila avstrijska vlada(35), šteje, da izkopanemu materialu status odpadka preneha šele, ko je uporabljen kot neposreden nadomestek surovin ali proizvodov, pridobljenih iz primarnih surovin. Predelava na podlagi priprave za ponovno uporabo zanj torej ni mogoča zaradi odločitve, ki jo je Avstrija sprejela na podlagi polja proste presoje, ki se  državam članicam priznava s členom 6(4) Direktive 2008/98. Poleg tega morajo biti za to, da bi izkopanemu materialu status odpadka prenehal, v skladu z zveznim načrtom ravnanja z odpadki izpolnjene formalne zahteve, kot so obveznosti vodenja evidenc ali dokumentiranja.

63.      Obravnavani spor izhaja predvsem iz nestrinjanja strank glede tega, od kdaj se šteje, da je bila zadevna izkopana zemlja iz postopka v glavni stvari predelana, kot je zahtevano v členu 6(1) Direktive 2008/98. Družba Porr Bau namreč meni, da nadzor kakovosti z namenom ugotavljanja najvišjega razreda kakovosti, katerega predmet je bil ta nekontaminirani material, pomeni „pripravo za ponovno uporabo“ in s tem predelavo. Njeno stališče, enako stališču predložitvenega sodišča iz predložitvene odločbe, je, da bi bila nacionalna določba, ki bi to možnost omejevala, v nasprotju s členom 6(1) Direktive 2008/98. Nasprotno pa avstrijska vlada navaja, da nadzora kakovosti izkopane zemlje ni mogoče opredeliti kot „pripravo za ponovno uporabo“. Zato naj ne bi bilo mogoče šteti, da je bil ta material predmet predelave, dokler se ne uporabi za prilagoditev kmetijskih zemljišč in izboljšanje obdelovalnih površin.

64.      V zvezi s tem moram na prvem mestu poudariti, da je v skladu z uvodno izjavo 22 Direktive 2008/98 za to, da bi se doseglo prenehanje statusa odpadka, lahko postopek predelave „enostaven – npr. pregled odpadkov, da se ugotovi, ali izpolnjujejo merila za prenehanje statusa odpadka“.

65.      Ta uvodna izjava je konkretizirana v členu 3, točka 16, Direktive 2008/98, v katerem je „priprava za ponovno uporabo“ uradno opredeljena kot postopki „preverjanja, čiščenja ali popravila“ proizvodov ali sestavnih delov proizvodov, ki so postali odpadki, da bi jih pripravili za ponovno uporabo brez kakršne koli druge predhodne obdelave.(36) Ta ista določba izrecno opredeljuje postopke „priprave za ponovno uporabo“ kot predelavo. Zato je treba šteti, da odpadki, pri katerih se opravi tak postopek „priprave za ponovno uporabo“, izpolnjujejo prvo zahtevo iz člena 6(1) Direktive 2008/98 za prenehanje statusa odpadka.

66.      Poudariti je treba tudi, da člen 4 Direktive 2008/98, v katerem je določena hierarhija, ki jo je treba uporabiti v zakonodaji in politiki na področju odpadkov, postavlja „pripravo za ponovno uporabo“ na drugo mesto v vrstnem redu prednostnih ukrepov ravnanja z odpadki, takoj za preprečevanjem nastajanja.

67.      Drugič, da bi odpadkom prenehal status odpadka, ni dovolj, da so predmet postopka predelave, kot je preverjanje, kot je navedeno zgoraj. Navsezadnje je za spremembo statusa nekaterih odpadkov treba zagotoviti, da zadevni proizvod ni škodljiv.(37) To še toliko bolj velja, kot je Sodišče nedavno navedlo, ker prenehanje statusa odpadka pomeni prenehanje varstva, ki ga pravo o odpadkih zagotavlja v zvezi z okoljem in zdravjem ljudi.(38) Zato je treba med predelavo odpadkov zagotoviti visoko raven varstva okolja in zdravja ljudi(39) ter s konkretnim postopkom predelave zagotoviti, da so pogoji iz člena 6(1) Direktive 2008/98 v celoti izpolnjeni.

68.      Glede na zgornje preudarke je treba preveriti, ali je nacionalna ureditev, v skladu s katero se izkopani zemlji najvišje kakovosti prenehanje statusa odpadka prizna šele, ko je uporabljena kot nadomestek za surovine in po izpolnitvi določenih formalnih zahtev, ne pa že ob določitvi njenega nekontaminiranega statusa in najvišjega kakovostnega razreda, skladna s členom 6(1) Direktive 2008/98, kot ga razlaga Sodišče.
b)      Nadzor kakovosti kot predelava

69.      Na eni strani menim, da je dovolj jasno, da je preverjanje, s katerim je mogoče določiti kakovost in nekontaminiranost izkopane zemlje, s formalnega vidika ustrezno in se lahko šteje kot „postopek preverjanja“, s čimer je zajet v pojmu „priprava za ponovno uporabo“, kot je opredeljen v členu 3, točka 16, Direktive 2008/98. Avstrijska vlada trdi, da je ta vrsta postopka v skladu s to določbo pridržana za „proizvode ali sestavne dele proizvodov“ in da izkopane zemlje iz postopka v glavni stvari ni mogoče opredeliti kot proizvod ali sestavni del proizvoda. Vendar te trditve ni mogoče sprejeti iz podobnih razlogov, kot so navedeni v točkah 41 in 42 teh sklepnih predlogov, v katerih Sodišču predlagam, naj dejavnosti preoblikovanja zemljišč, kot so gradbena dela, šteje za proizvodni proces, izkopano zemljo pa torej kot proizvod te dejavnosti. Izkopana zemlja je torej lahko predmet postopka priprave za ponovno uporabo.

70.      Na drugi strani pa mora vsekakor nacionalno sodišče preveriti, po potrebi na podlagi znanstvene in tehnične analize(40), ali je nadzor kakovosti in kontaminiranosti, ki se opravi nad izkopano zemljo, ustrezen za izključitev vsakršne škode za okolje in človeško zdravje, pa tudi ustrezen za presojo, ali so bili upoštevani pogoji iz člena 6(1) Direktive 2008/98, kot so opisani v točki 56 teh sklepnih predlogov. Cilj je, da se zagotovi, da izkopana zemlja ne pomeni večjega tveganja kot primerljiva surovina  za določeno uporabo.

71.      V zvezi s temi pogoji, glede na dejansko stanje, ugotovljeno v predložitveni odločbi, se zdi, da je v zadevi iz postopka v glavni stvari tako. V tej odločbi je navedeno, prvič, da je bilo pred izkopom predvideno, da bo nekontaminirana zemlja najvišje kakovosti uporabljena za določen namen, in sicer izravnavo in obnovo kmetijskih zemljišč. Drugič, obstajalo je konkretno povpraševanje po izkopani zemlji, in sicer s strani kmetov, ki so se s tem namenom obrnili na imetnika nekontaminirane zemlje najvišje kakovosti. Tretjič, v predložitveni odločbi je navedeno, da je izkopana zemlja izpolnjevala tehnične zahteve in standarde za izravnavo in obnovo kmetijskih zemljišč ter da je bila skladna z upoštevno zakonodajo in standardi.  Četrtič, glede na najvišjo kakovost izkopane zemlje se zdi, da uporaba te snovi ali predmeta ne bi povzročila splošnih škodljivih vplivov na okolje ali zdravje ljudi v skladu z zveznim načrtom ravnanja z odpadki. Naj v zvezi s tem spomnim, da predložitveno sodišče v predložitveni odločbi izrecno navaja, da so bile izmerjene vrednosti izkopane zemlje iz postopka v glavni stvari dokazano nižje od mejnih vrednosti kontaminacije, določenih v zveznem načrtu za ravnanje z odpadki za konkretni namen uporabe, to je za prilagajanje terena in agromelioracijo.

72.      Rada bi poudarila, da zgornja razlaga člena 3, točka 16, in člena 6 Direktive 2008/98, v skladu s katero se izkopani zemlji, ki je bila v skladu z nacionalnim pravom predmet nadzora in uvrščena v razred najkakovostnejših materialov, prizna prenehanje statusa odpadka, omogoča zagotavljanje neposeganja v polni učinek Direktive 2008/98, kot to zahteva sodna praksa, navedena v točki 59 teh sklepnih predlogov, v skladu s katero morajo države članice v bistvu snovem ali predmetom priznati prenehanje statusa odpadka, če to prispeva k doseganju ciljev Direktive 2008/98.

73.      V obravnavani zadevi je treba šteti, da uporaba izkopane zemlje najvišje kakovosti za izravnavo in obnovo kmetijskih zemljišč omogoča spoštovanje hierarhije odpadkov, opredeljene v členu 4 Direktive 2008/98, in zlasti odziv na spodbujanje predelave odpadkov, da bi se ohranili naravni viri in spodbudil razvoj krožnega gospodarstva.

74.      Kot trdi družba Porr Bau, bi bilo treba, če se ne bi štelo, da izkopanemu nekontaminiranemu materialu, ki je razvrščen med materiale najvišje kakovosti, po opravljenem nadzoru kakovosti status odpadka preneha, to zemljo, katere lastnosti se lahko uporabijo za izboljšanje kmetijskih površin, odstraniti na odlagališču odpadkov v skladu z obveznostmi, določenimi v Direktivi 2008/98 in avstrijski nacionalni zakonodaji. To ne bi vodilo le do morebitnega zmanjšanja zmogljivosti odlagališč, temveč tudi do kontaminacije te zemlje, ki je ne bi bilo več mogoče uporabiti v koristne namene. Poleg tega bi moral imetnik teh odpadkov v skladu z avstrijsko zakonodajo, namesto da bi izvajal hierarhijo ravnanja z odpadki in se odzval na spodbujanje predelave odpadkov za ohranjanje naravnih virov, kot je bilo že navedeno, plačati prispevek za onesnažena območja, kar bi bilo v nasprotju z načelom, da plača povzročitelj obremenitve, ki je v skladu z uvodnima izjavama 1 in 26 Direktive 2008/98 eno od glavnih načel evropske okoljske zakonodaje in politike.

75.      Tako menim, da je mogoče s priznanjem prenehanja statusa odpadka izkopani zemlji, potem ko je bila predmet nadzora in je bila opredeljena kot nekontaminiran material najvišje kakovosti, uresničevati cilje Direktive 2008/98. Nacionalna ureditev, ki določa, da se lahko prenehanje statusa odpadka prizna le, če se ta vrsta zemlje uporabi kot neposreden nadomestek za surovine, in ki v zvezi z njo izključuje pripravo na ponovno uporabo, presega polje proste presoje, ki je omogočeno državam članicam, in je zato v nasprotju s členom 6(1) Direktive 2008/98.
c)      Formalne zahteve

76.      Glede formalnih zahtev, kot so obveznosti vodenja evidenc in dokumentiranja, ki morajo biti po navedbah predložitvenega sodišča poleg tega izpolnjene v zvezi z izkopanim materialom, da bi mu status odpadka prenehal, bi morala veljati podobna razlaga. Zlasti je treba zagotoviti, da formalne zahteve ne ogrozijo polnega učinka Direktive 2008/98. Z drugimi besedami, nacionalna ureditev, ki določa, da se izkopanemu materialu ne prizna prenehanje statusa odpadka v primeru neizpolnjevanja formalnih obveznosti, čeprav so izpolnjeni pogoji iz člena 6(1) Direktive 2008/98, preprečuje doseganje ciljev Direktive 2008/98 in se ne bi smela upoštevati.

77.      Kot poudarja avstrijska vlada, določanje formalnih zahtev za prenehanje statusa odpadka pravu Unije vsekakor ni tuje. V zvezi s tem imajo države članice polje proste presoje pri določanju meril za prenehanje statusa odpadka. Vendar je treba te formalne zahteve opredeliti tako, da se njihovi cilji dosežejo, ne da bi bili pri tem ogroženi cilji Direktive 2008/98.

78.      Glede na opis, ki ga je predložitveno sodišče navedlo v predložitveni odločbi, se zdi, da v postopku v glavni stvari ni tako. Kot namreč priznava avstrijska vlada v svojih stališčih, je bilo v odločbi, izpodbijani pred predložitvenim sodiščem, ugotovljeno, da zadevni izkopani zemlji status odpadka v bistvu ni prenehal zaradi neizpolnjevanja nekaterih formalnih zahtev, določenih v zveznem načrtu ravnanja z odpadki. In to kljub temu, da predložitveno sodišče navaja, kot sem že večkrat navedla, da je bila izkopana zemlja iz postopka v glavni stvari opredeljena kot zemlja najvišje kakovosti in je bila očitno pod mejnimi vrednostmi kontaminacije, določenimi v zveznem načrtu za ravnanje z odpadki za konkretni namen uporabe, to je za prilagajanje terena in agromelioracijo.

79.      Zadevni organ je torej na podlagi formalnih zahtev nekontaminirano zemljo najvišje kakovosti obravnaval kot odpadek, s čimer je spodbujal njeno odstranjevanje in pridobivanje novih surovin namesto da bi spodbujal k ponovni uporabi že obstoječih materialov. Če bi lahko formalne zahteve, ki z okoljskega vidika niso upoštevne, odvračale od ponovne uporabe nekontaminiranih materialov najvišje kakovosti, je treba šteti, da posegajo v spodbujanje hierarhije ravnanja z odpadki, opredeljene v členu 4 Direktive 2008/98, in s tem v polni učinek te direktive.
d)      Končno pojasnilo

80.      Glede na zgornje preudarke je treba člen 6(1) Direktive 2008/98 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki prenehanje statusa odpadka za nekontaminirano izkopano zemljo, ki je v skladu z nacionalnim pravom opredeljena kot material najvišje kakovosti za konkreten namen agromelioracije, priznava le, če se ta neposredno uporabi kot nadomestek za surovine, in v delu, v katerem odreka prenehanje statusa odpadka, dokler imetnik ne izpolni nekaterih formalnih zahtev, ki z okoljskega vidika niso pomembne, kot so obveznosti vodenja evidence in dokumentiranja.
V.      Predlog

81.      Na podlagi zgornje analize Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko, Avstrija) odgovori:
Člen 6 Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv  je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki prenehanje statusa odpadka za nekontaminirano izkopano zemljo, ki je v skladu z nacionalnim pravom opredeljena kot material najvišje kakovosti za konkreten namen agromelioracije, priznava le, če se ta neposredno uporabi kot nadomestek za surovine, in v delu, v katerem odreka prenehanje statusa odpadka, dokler imetnik ne izpolni nekaterih formalnih zahtev, ki z okoljskega vidika niso pomembne, kot so obveznosti vodenja evidence in dokumentiranja.
Vendar v zadevi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, člena 6(1) Direktive 2008/98 ni treba uporabiti, saj je treba člena 3, točka 1, in 5(1) Direktive 2008/98 razlagati tako, da nekontaminirana izkopana zemlja najvišje kakovosti, ki je bila dobavljena za izpolnitev prošnje lokalnih kmetov v zvezi s prilagajanjem zemljišč in agromelioracijo, potem ko je bila ta zemlja izbrana in je bil opravljen nadzor njene kakovosti, ni odpadek, temveč stranski proizvod, če so izpolnjeni pogoji iz člena 5(1) Direktive 2008/98. To presojo mora opraviti predložitveno sodišče.

1      Jezik izvirnika: angleščina.

2      Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3).

3      Sodba z dne 28. marca 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, v nadaljevanju: sodba Tallinna Vesi).

4      Sodba z dne 14. oktobra 2020, Sappi Austria Produktion in Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“ (C‑629/19, EU:C:2020:824, v nadaljevanju: sodba Sappi).

5      Direktiva 2008/98 je bila nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (UL 2018, L 150, str. 109). Rok za prenos se je iztekel 5. julija 2020. Vendar predložitveno sodišče v predložitveni odločbi navaja, da se v postopku v glavni stvari uporablja različica Direktive 2008/98, ki je veljala pred spremembami, uvedenimi z Direktivo 2018/851. Ker je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča nacionalno sodišče izključno pristojno za določitev pravnega okvira, ki se uporablja v tem postopku, ne bom razpravljala o njegovi presoji glede različice Direktive 2008/98, ki jo je treba uporabiti v tej zadevi.

6      Glej v zvezi s tem uvodno izjavo 11 Direktive 2008/98, in fine.

7      Za nedavno predstavitev teh meril glej sodbo Sappi, točke od 43 do 53 in navedena sodna praksa.

8      Sodba z dne 4. julija 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, točka 17 in navedena sodna praksa).

9      Sodba Sappi (točka 43 in navedena sodna praksa).

10      Sodba z dne 4. julija 2019,Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, točka 20 in navedena sodna praksa).

11      Sodba z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, točka 41).

12      Sodba z dne 4. julija 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, točka 22 in navedena sodna praksa).

13      Sodba z dne 3. oktobra 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, točka 42 in navedena sodna praksa).

14      Direktiva Sveta 75/442/ES z dne 3. junija 1975 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/ES z dne 15. decembra 1997 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 3) in kodificirana z Direktivo 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL 2006, L 114, str. 9).

15      Sodba z dne 4. julija 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, točka 24 in navedena sodna praksa).

16      Sodba Sappi (točka 53 in navedena sodna praksa).

17      S členom 2(1) zakona o ravnanju z odpadki je v avstrijsko pravo prenesen člen 3, točka 1, Direktive 2008/98.

18      Glej tudi sodbo z dne 1. marca 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123, točka 64).

19      Glej med drugim sodbo Sappi (točka 51 in navedena sodna praksa).

20      Po klasični ekonomski teoriji izkopani material šteje za stranski proizvod zemlje. Glej med drugim Pearce, D. W., Macmillan dictionary of Modern Economics, London: Macmillan Education UK, str. od 311 do 320. Za konkretni prikaz glej tudi Environmental Protection Agency of Ireland, Guidance on Soil and Stone By-products, junij 2019, na voljo na https://www.epa.ie/publications/licensing--permitting/waste/Guidance_on_Soil_and_Stone_By_Product.pdf.

21      Glej sodbo z dne 3. oktobra 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, točka 60).

22      Glej sodbo z dne 3. oktobra 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, točka 48).

23      Prav tam (točka 53).

24      Prav tam (točke 52, 53 in 56).

25      Prav tam (točki 55 in 56).

26      Kot je družba Porr Bau pojasnila v svojem stališču, ki ga druge stranke pred Sodiščem niso izpodbijale, je bila dobavljena zemlja „deviška zemlja“, odvzeta z enega kmetijskega zemljišča in neposredno dostavljena na drugo enako kmetijsko zemljišče.

27      Glej opombo 5 teh sklepnih predlogov.

28      Sodba Tallinna Vesi (točka 22).

29      Prav tam (točki 23 in 25).

30      Prav tam (točka 24).

31      Prav tam (točka 26).

32      Prav tam (točki 23 in 27).

33      Prav tam (točka 23). V zvezi s tem glej tudi člen 13 Direktive 2008/98.

34      Avstrijska vlada v zvezi s tem pojasnjuje, da v skladu s sodno prakso Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče) izkopani material, ki šteje za odpadek, ta status ohrani tudi, če se uporabi za agromelioracijo. To pomeni, da tudi če za ta material zaradi te rabe status odpadka preneha, to ne vpliva na obveznost plačila prispevka v skladu z zakonom o sanaciji onesnaženih območij.

35      Glej v zvezi s tem uvodne izjave zakona o ravnanju z odpadki.

36      Ta določba je bila v avstrijsko pravo prenesena natanko s temi besedami, zlasti v členu 2(5)(6) zakona o ravnanju z odpadki.

37      Sodba Tallinna Vesi (točka 23).

38      Sodba Tallinna Vesi (točka 23).

39      Sodba Sappi (točka 66).

40      Sodba Sappi (točka 67).