CELEX: 62006CC0428
Language: da
Date: 2008-05-08
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 8. maj 2008. # Unión General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) m.fl. mod Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya m.fl.. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco - Spanien. # Statsstøtte - skatteforanstaltninger vedtaget af en regional eller lokal myndighed - selektiv karakter. # Forenede sager C-428/06 - C-434/06.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 8. maj 2008 1(1)
      
      Forenede sager C-428/06 – C-434/06
      Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA 
      mod
      Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya
      m.fl.
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Spanien))
      »Statsstøtte – skatteforanstaltninger truffet af en regional eller lokal enhed – nedsat selskabsskatteprocent – fradragsret for udgifter til bestemte investeringer – selektiv karakter«I –    Indledning
      1.        De tre historiske provinser Vizcaya (Bizkaia), Álava (Araba) og Guipúzcoa (Gipuzkoa) er selvstændige regionale enheder, som
         tilsammen udgør den selvstyrende region Baskerlandet. De har i henhold til traditionelle privilegier (Fueros) fået tillagt
         egne lovgivningsbeføjelser på skatteområdet. På grundlag af disse beføjelser har de fastsat selskabsskatteprocenten for de
         selskaber, der er etableret i deres respektive områder, til 32,5%. I Spanien anvendes derimod generelt en selskabsskatteprocent
         på 35%. Endvidere har provinserne indført særlige ordninger for den skattemæssige behandling af visse investeringer, som ikke
         har noget modstykke i den spanske skattelovgivning.
      
      2.        Naboregionerne La Rioja og Castilla y León samt fagforeningen Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA er af den
         opfattelse, at disse beskatningsordninger strider mod trinhøjere nationale bestemmelser og udgør ulovlig statsstøtte som omhandlet
         i artikel 87 EF og 88 EF. De har derfor anlagt sag ved Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, som har forelagt Domstolen
         de foreliggende syv, i vidt omfang enslydende præjudicielle anmodninger (2).
      
      3.        Spørgsmålet er i første række, om skatteforanstaltningerne i de historiske provinser begunstiger »visse virksomheder eller
         visse produktioner« i forhold til andre, dvs. om de er selektive. Vælger man hele Spaniens territorium som referenceramme,
         er der tale om regional selektivitet. Det er nemlig kun virksomheder, der er etableret i en bestemt del af Spanien, dvs. i
         de historiske provinser, der omfattes af de pågældende beskatningsordninger.
      
      4.        Domstolen har imidlertid i sin dom af 6. september 2006 i sagen Portugal mod Kommissionen (3) i forbindelse med skattebestemmelser i den portugisiske selvstyrende region Azorerne (herefter »Azorerne-dommen«) præciseret,
         at hele medlemsstatens område ikke nødvendigvis udgør referencerammen i forbindelse med skatteforanstaltninger truffet af
         en regional eller lokal enhed. Når en sådan enhed har et tilstrækkeligt selvstyre, kan alene dens område udgøre den relevante
         geografiske referenceramme. I så fald er en ordning, som begunstiger alle i området etablerede virksomheder på samme måde,
         en almindelig, ikke‑selektiv foranstaltning, som ikke opfylder kriterierne for at udgøre statsstøtte.
      
      5.        Domstolen og Retten har i mellemtiden behandlet over 40 sager vedrørende skatteforanstaltninger i de historiske provinser
         Vizcaya, Álava og Guipúzcoa, hvoraf nogle fortsat verserer (4). De i den foreliggende sag omtvistede bestemmelser har imidlertid endnu ikke været genstand for en sag. Kommissionen og Retten
         har ikke alene udledt den selektive karakter af de hidtil behandlede foranstaltninger på grundlag af deres territoriale anvendelsesområde,
         men også på grundlag af andre betingelser, som begrænsede kredsen af begunstigede, f.eks. virksomhedernes størrelse eller
         den omstændighed, at der var tale om en nyetableret virksomhed (5).
      
      6.        I de foreliggende sager er det derimod kun beskatningsordningernes karakter af regional foranstaltning, der er afgørende.
         Dette giver Domstolen mulighed for at videreudvikle den praksis, der tog sin begyndelse i Azorerne-dommen. Den skal navnlig
         præcisere nærmere, hvilke krav der skal stilles til regionale og lokale enheders selvstyre, for at deres beskatningsordninger
         kan betragtes som selvstændige foranstaltninger, der ikke omfatter hele statens territorium.
      
      II – De relevante retsregler
      A –    Den spanske forfatning
      7.        Følgende bestemmelser i den spanske forfatning er af særlig interesse i den foreliggende sammenhæng:
      
      »Artikel 2 – Forfatningen er baseret på den spanske nations uopløselige enhed samt et fælles og udeleligt fædreland for alle spaniere;
         den anerkender og garanterer retten til selvstyre for de nationaliteter og regioner, af hvilke den er sammensat, og solidariteten
         mellem dem.
      
      Artikel 31 – (1) Alle bidrager til at betale de offentlige udgifter efter økonomisk formåen og ved hjælp af et retfærdigt skattesystem,
         som er baseret på principperne om lighed og progression, og som under ingen omstændigheder må have konfiskatorisk karakter.
      
      […]«
      8.        Afsnit VIII i forfatningen vedrører statens territoriale opdeling og indeholder bl.a. følgende bestemmelser:
      
      »Artikel 137 – Statens territorium er opdelt i kommuner, provinser og de områder, der vil blive oprettet som selvstyrende regioner. De
         nyder alle selvstyre ved forfølgelsen af deres respektive interesser.
      
      Artikel 138 – (1) Staten garanterer, at det i forfatningens artikel 2 fastsatte princip om solidaritet gennemføres effektivt ved at tilstræbe,
         at der opretholdes en passende og retfærdig økonomisk ligevægt mellem de forskellige dele af statens territorium; den tager
         navnlig hensyn til øernes situation.
      
      (2) Forskelle mellem de enkelte selvstyrende regioners statutter må under ingen omstændigheder føre til økonomiske eller sociale
         privilegier.
      
      Artikel 139 – (1) Alle spaniere har inden for alle dele af statens territorium de samme rettigheder og pligter.
      
      (2) Ingen myndighed må træffe foranstaltninger, som direkte eller indirekte hindrer udøvelsen af personers frie bevægelighed
         og etableringsfrihed samt de frie varebevægelser inden for hele Spaniens territorium.
      
      Artikel 143 – (1) Ved udøvelsen af den i forfatningens artikel 2 anerkendte ret til selvstyre kan provinser, der grænser op til hinanden
         og har fælles historiske, kulturelle og økonomiske karakteristika, samt øområderne og provinserne, som historisk udgør regionale
         enheder, opnå selvstyre og i henhold til bestemmelserne i dette afsnit samt i deres respektive statutter konstituere sig som
         selvstyrende regioner.
      
      […]«
      9.        Artikel 148 og 149 indeholder opregninger af henholdsvis de områder, hvor de selvstyrende regioner kan overtage kompetencen,
         og de områder, hvor kompetencen er forbeholdt staten. Til de selvstyrende regioners mulige beføjelser hører navnlig fremme
         af den økonomiske udvikling i de selvstyrende regioner inden for rammerne af de mål, der er fastsat i den økonomiske politik
         på nationalt plan (artikel 148, stk. 1, nr. 13).
      
      10.      Artikel 156-158 indeholder nærmere bestemmelser vedrørende de offentlige finanser:
      
      »Artikel 156 – (1) De selvstyrende regioner nyder økonomisk uafhængighed ved udviklingen og udøvelsen af deres beføjelser i overensstemmelse
         med principperne om samordning med den statslige finansforvaltning og om solidaritet mellem alle spaniere.
      
      (2) De selvstyrende regioner kan i henhold til love og statutter handle som statens delegerede eller medvirke ved opkrævningen,
         forvaltningen og inddrivelsen af statens skatter.
      
      Artikel 157 – (1) De selvstyrende regioners finansielle midler består af:
      
      a)      skatter, som helt eller delvis er afstået af staten; tillæg til statsskatter og andre andele af statens indtægter
      b)      egne skatter, afgifter og særlige afgifter
      c)      overførsler fra en fællesterritorial udligningsfond og andre midler fra statsbudgettet
      d)      afkast af egen formue og privatretlige indtægter
      e)      indtægter fra kreditvirksomhed.
      (2) De selvstyrende regioner kan under ingen omstændigheder træffe beskatningsforanstaltninger, som vedrører aktiver uden
         for deres område, eller som hindrer den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser.
      
      […]
      Artikel 158 – (1) I statsbudgettet kan der afsættes midler til de selvstyrende regioner i forhold til omfanget af de af dem udførte statslige
         tjenester og aktiviteter samt til sikring af et mindsteniveau af grundlæggende offentlige tjenester inden for hele Spaniens
         territorium.
      
      (2) Med henblik på at rette op på økonomiske skævheder inden for dele af territoriet og gennemføre solidaritetsprincippet
         effektivt oprettes en udligningsfond for investeringer, hvis midler fordeles af Cortes Generales blandt de selvstyrende regioner
         og i givet fald provinserne.«
      
      B –    Autonomistatut
      11.      Den selvstyrende region Baskerlandet har sit forfatningsretlige grundlag i autonomistatutten fra 1979 (6), ifølge hvis artikel 40 regionen råder over sin egen selvstændige finansforvaltning.
      
      12.      Endvidere bestemmer autonomistatuttens artikel 41, stk. 1, at forholdet mellem staten og Baskerlandet på skatteområdet reguleres
         ved de selvstyrende regioners sædvanlige økonomiske aftaler (»el sistema foral tradicional de Concierto Económico«). Artikel
         41, stk. 2, fastsætter følgende principper for de økonomiske aftaler:
      
      »a)      De kompetente institutioner i de historiske provinser i Baskerlandet [baskiske provinser, hvori der historisk gælder en særlig
         lovgivning] kan på grundlag af aftaleordningen på deres eget område opretholde, opbygge og vedtage bestemmelser vedrørende
         en skatteordning, idet der tages hensyn til statens generelle beskatningsordning samt til de bestemmelser om samordning, om
         harmonisering af skatter og afgifter og om samarbejde med staten, der er fastsat i den relevante økonomiske aftale, samt til
         de bestemmelser, som det baskiske parlament udsteder med samme formål, som finder anvendelse inden for den selvstyrende region.
      
      b)      Opkrævning, administration, indkassering, inddrivelse og kontrol af alle skatter og afgifter, med undtagelse af toldafgifter
         […], påhviler i hver historisk provins den respektive Diputación Foral, hvorved samarbejdet med staten og dens kontrolforanstaltninger
         ikke berøres.
      
      c)      De kompetente organer i de historiske provinser træffer relevante beslutninger for på deres respektive område at anvende de
         konjunkturbestemte skattemæssige særordninger, som staten har besluttet at anvende generelt inden for statens territorium.
         Disse bestemmelser har samme gyldighedsperiode som de statslige ordninger.
      
      d)      Baskerlandets bidrag til staten udgøres af et samlet bidrag bestående af delbidrag fra hver af provinserne, som disse skal
         tilvejebringe som andel af statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region.
      
      e)      Til fastsættelse af de historiske provinsers delbidrag, som tilsammen udgør det nævnte samlede bidrag, nedsættes en paritetisk
         kommission, som på den ene side består af en repræsentant for hver Diputación Foral og et tilsvarende antal repræsentanter
         for den baskiske regering og på den anden side af et tilsvarende antal repræsentanter for den statslige forvaltning. Det herved
         fastsatte bidrag stadfæstes ved lov i den gyldighedsperiode, der er fastsat i den økonomiske aftale, med forbehold af den
         årlige tilpasning heraf i henhold til den procedure, der ligeledes er fastsat i den økonomiske aftale.
      
      f)      Ordningen skal administreres i overensstemmelse med solidaritetsprincippet, som der henvises til i forfatningens artikel 138
         og 156.«
      
      C –    Økonomisk aftale
      13.      Den økonomiske aftale mellem den selvstyrende region Baskerlandet og Spanien fra 2002 (7), der finder anvendelse i den foreliggende sag, erstatter den tidligere aftale fra 1981. I den økonomiske aftales artikel
         2-4 opstilles principper, som de historiske provinser skal overholde ved udformningen af skattesystemet:
      
      »Artikel 2. Almindelige principper
      1. I det skattesystem, som de historiske provinser opbygger, skal følgende principper overholdes:
      1 – Hensyntagen til solidariteten i det i forfatningen og i autonomistatutten fastsatte omfang.
      2 – Hensyntagen til statens generelle beskatningsordning.
      3 – Samordning, harmonisering af skatter og afgifter og samarbejde med staten i overensstemmelse med bestemmelserne i denne
         økonomiske aftale.
      
      4 – Samordning, harmonisering af skatter og afgifter og samarbejde mellem de historiske provinsers organer i henhold til de
         bestemmelser, som det baskiske parlament udsteder herom.
      
      5 – Overholdelse af internationale aftaler eller overenskomster, som Spanien har undertegnet og ratificeret, eller som Spanien
         har tiltrådt.
      
      Der skal navnlig tages hensyn til bestemmelserne i den af Spanien indgåede overenskomst om undgåelse af dobbeltbeskatning
         og Den Europæiske Unions skatteharmoniseringsregler, idet de tilbagebetalinger skal foretages, der følger af anvendelsen af
         disse overenskomster og regler.
      
      2. Bestemmelserne i denne aftale skal fortolkes i henhold til bestemmelserne for fortolkningen af skattelovgivningen i Ley
         General Tributaria (almindelig lov om skatter og afgifter).
      
      Artikel 3. Skatteharmonisering
      De historiske provinser skal ved udarbejdelsen af skattebestemmelser overholde følgende:
      a)      tilpasse sig Ley General Tributaria med hensyn til terminologi og begreber, uden at de i denne økonomiske aftale fastsatte
         særlige forhold berøres
      
      b)      opretholde et samlet skattetryk, der modsvarer det, der er gældende inden for statens øvrige territorium
      c)      overholde og sikre personers frie bevægelighed og etableringsfrihed samt fri bevægelighed for varer, kapital og tjenesteydelser
         inden for hele Spaniens territorium, uden forskelsbehandling, begrænsning af virksomheders muligheder for at konkurrere eller
         fordrejning ved tildelingen af midler
      
      d)      anvende samme inddeling som inden for hele territoriet for aktiviteterne kvægavl, minedrift, tjenesteydelser, industri, handel
         samt liberale og kunstneriske erhverv, uden at en eventuel mere vidtgående inddeling af disse aktiviteter berøres.
      
      Artikel 4. Samarbejdsprincip
      1. De kompetente organer i de historiske provinser skal inden for en passende frist på forhånd give statsadministrationen
         meddelelse om lovforslag på skatteområdet.
      
      På samme måde skal statsadministrationen give disse organer meddelelse om tilsvarende forslag.
      2. Staten skal udvikle mekanismer, som gør det muligt for Baskerlandets organer at medvirke i internationale aftaler, som
         har konsekvenser for anvendelsen af denne økonomiske aftale.
      
      3. Statsforvaltningen og forvaltningen i de historiske provinser skal ved udførelsen af deres opgaver inden for administration,
         kontrol og opkrævning af skatter omgående og på passende måde meddele hinanden data og oplysninger, som de anser for nødvendige
         for en bedre opkrævning af disse skatter.
      
      De to forvaltninger skal navnlig:
      a)      via deres databehandlingscentre meddele hinanden alle oplysninger, som de behøver. Med henblik herpå tilvejebringes de nødvendige
         tekniske midler til den gensidige kommunikation. Årligt udarbejdes en fælles og samordnet plan for edbbehandlingen af skatteoplysningerne
      
      b)      sikre, at kontroltjenesterne udarbejder fælles kontrolplaner for udvalgte samordnede mål, områder og procedurer samt for skattepligtige,
         som har flyttet bopæl, virksomheder, som er omfattet af skattemæssig transparens, og selskaber, som betaler selskabsskat forholdsmæssigt
         på grundlag af omsætningen.«
      
      14.      I artikel 14, stk. 1, reguleres fordelingen af beskatningsbeføjelserne med hensyn til selskabsskat på følgende måde:
      
      »1. Selskabsskatten er en for skattepligtige med skattemæssigt hjemsted i Baskerlandet samordnet skat, som er underlagt den
         autonome lovgivning.
      
      Uanset ovenstående stykke er skattepligtige, hvis omsætning i det foregående skatteår oversteg 6 mio. EUR, og som i det pågældende
         skatteår opnåede mindst 75% af deres omsætning inden for det fælles territorium, underlagt lovgivningen i dette territorium.
      
      Ligeledes anvendes de autonome bestemmelser på skattepligtige med skattemæssigt hjemsted inden for det fælles territorium,
         når deres omsætning i det foregående skatteår oversteg 6 mio. EUR, og de opnåede deres samlede omsætning i Baskerlandet.«
      
      15.      I den økonomiske aftales artikel 48-60 reguleres de økonomiske relationer mellem staten og Baskerlandet. Artikel 48-50 har
         følgende ordlyd:
      
      »Artikel 48. Almindelige principper
      Med hensyn til de økonomiske relationer mellem staten og Baskerlandet gælder følgende principper:
      1 – Skattemæssigt og økonomisk selvstyre for Baskerlandets organer med hensyn til fastsættelsen og udførelsen af deres beføjelser.
      2 – Hensyntagen til solidariteten i det i forfatningen og i autonomistatutten fastsatte omfang.
      3 – Samordning og samarbejde med staten for at sikre budgetmæssig stabilitet.
      4 – Bidrag fra Baskerlandet til statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region, i den i denne økonomiske aftale
         fastsatte form.
      
      5 – Baskerlandets kompetente organer har de muligheder for finansiel kontrol, som staten til enhver tid varetager, og som
         er tillagt de regionale myndigheder, uden at dette medfører, at de lokale enheder inden for Baskerlandet får mindre selvstændighed
         end de regionale myndigheder i henhold til det fælles system.
      
      Artikel 49. Finansielt bidrag
      Baskerlandets bidrag til staten består i et samlet finansielt bidrag, der omfatter bidragene fra hver af dets historiske provinser,
         som bidrag til alle statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region Baskerlandet.
      
      Artikel 50. Det finansielle bidrags gyldighedsperiode og ajourføring
      1. Metoden til fastsættelse af det finansielle bidrag, som gælder for den følgende femårsperiode, skal i overensstemmelse
         med de i denne aftale opstillede almindelige principper hvert femte år fastsættes ved lov, som efter forudgående godkendelse
         fra den paritetiske kommission for den økonomiske aftale vedtages af Cortes Generales (det spanske nationalparlament), og
         samtidig godkendes det finansielle bidrag for det første år af femårsperioden.
      
      2. Hvert år, der følger efter det første år, ajourfører den paritetiske kommission for den økonomiske aftale det finansielle
         bidrag ved hjælp af den metode, der er godkendt ved den i ovenstående stykke omhandlede lov.
      
      3. De principper, som udgør den i denne aftale indeholdte metode til fastsættelse af det finansielle bidrag, kan ændres i
         loven om femårigt finansielt bidrag, hvis det synes hensigtsmæssigt på grundlag af omstændighederne i forbindelse med anvendelsen
         heraf og de derved indvundne erfaringer.«
      
      16.      I henhold til artikel 63 og 64 kan spørgsmålet, om en skattelovgivning er forenelig med den økonomiske aftale, inden dens
         offentliggørelse undersøges af en paritetisk sammensat kommission til samordning og vurdering af lovgivningen. På anmodning
         fra et af medlemmerne undersøger kommissionen indvendinger mod lovgivningen og forsøger at opnå en mindelig løsning.
      
      D –    Lov om finansielt bidrag i femårsperioden 2002-2006
      17.      Ved lov af 23. maj 2002 (8) blev metoden til fastsættelse af Baskerlandets finansielle bidrag for perioden 2002-2006 vedtaget. Den indeholder bl.a. følgende
         bestemmelser.
      
      »Artikel 3. Fastsættelse af det finansielle bidrag for basisåret
      Det konkrete finansielle bidrag for basisåret i femårsperioden 2002-2006 fastsættes ved at anvende koefficienten for modregning
         i det samlede beløb af de udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region, og ved at foretage relevante korrektioner
         og kompensationer i det i nedenstående artikler fastsatte omfang.
      
      Artikel 4. Statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region
      1. Som statens udgifter, der ikke afholdes af den selvstyrende region, betragtes udgifter, som kan henføres til beføjelser,
         hvis udøvelse endnu ikke faktisk er overtaget af denne region.
      
      2. Det samlede beløb af disse udgifter beregnes ved fra de samlede udgifter på statsbudgettet at fradrage alle budgetmidler,
         der på statsligt niveau kan henføres til de beføjelser, som den selvstyrende region har overtaget, regnet fra det i det pågældende
         kongelige dekret fastsatte tidspunkt for den faktiske overførsel. […]
      
      Artikel 5. Korrektioner
      1. Uanset bestemmelserne i nedenstående artikel 14 og 15 bliver de tal, som fremkommer på grundlag af modregningen i henhold
         til artikel 4, stk. 4, som supplement til de skønnede indtægter fra direkte skatter, som kan henføres til Baskerlandet og
         statens øvrige territorium, korrigeret i henhold til aftalens artikel 55. […]
      
      Artikel 6. Kompensation
      1. Fra andelen af det finansielle bidrag fra hver af de historiske provinser fradrages følgende poster:
      a)      den modregnelige del af ikke samordnede skatter
      b)      den modregnelige del af budgetindtægter uden skattemæssig karakter
      c)      den modregnelige del af underskuddet på det generelle statsbudget. […]
      Artikel 7. Modregningsindeks
      Modregningsindekset i henhold til artikel 4 og 6 ovenfor, som fastsættes på grundlag af de historiske provinsers indtægter
         i forhold til statens indtægter, udgør for den løbende femårsperiode 6,24%.«
      
      18.      I andre bestemmelser i loven reguleres de ajourføringer af det finansielle bidrag, som på grundlag af basisåret 2002 skal
         foretages i de efterfølgende år.
      
      E –    Baskiske bestemmelser
      19.      Det finans- og skattesystem, der er oprettet ved de ovennævnte bestemmelser, suppleres af Baskerlandets lov nr. 27/1983 af
         25. november 1983. Heri fastsættes den andel af skatteindtægterne, som de historiske provinser skal betale til Baskerlandet
         efter fradrag af bidraget til staten.
      
      20.      Desuden blev der ved Baskerlandets lov nr. 3/1989 af 30. maj 1989 oprettet et organ til samordning på skatteområdet inden
         for Baskerlandet. Dette organ afgiver rapport om forslag til lovgivning på skatteområdet i de historiske provinser.
      
      F –    De omtvistede skattebestemmelser i de historiske provinser
      21.      Sag C-428/06, C-429/06 og C-434/06 vedrører en påstand om annullation af Norma Foral nr. 7/2005 af 23. juni 2005, udstedt
         af Juntas Generales de Vizcaya, hvis artikel 2 ændrer Norma Foral nr. 3/1996 af 26. juni 1996 om selskabsskat (del Impuesto sobre Sociedades) (9):
      
      –        Artikel 2, stk. 4, ændrer artikel 29 i Norma Foral nr. 3/1996, således at skatteprocenten fastsættes til 32,5%.
      –        Artikel 2, stk. 6, ændrer artikel 37 i Norma Foral nr. 3/1996 og foreskriver, at investeringer, der foretages i visse nye
         faste aktiver, der er bestemt til udvikling af virksomhedens økonomiske drift, giver ret til at fradrage 10% af investeringens
         værdi i beskatningsgrundlaget.
      
      –        Artikel 2, stk. 7, ændrer artikel 39 i Norma Foral nr. 3/1996. I henhold til denne bestemmelse kan skattepligtige i beskatningsgrundlaget
         fradrage et beløb på 10% af regnskabsårets overskud og henlægge det til en fond til produktionsinvesteringer og/eller aktiviteter
         med henblik på beskyttelse eller forbedring af miljøet eller energibesparelse.
      
      22.      Dermed afviger den selskabsskatteprocent, der er gældende i Vizcaya, fra den procent på 35%, der gælder generelt i Spanien
         (10). Skattefradragene i henhold til artikel 37 og 39 i Norma Foral nr. 3/1996 har intet modstykke i den spanske lov om selskabsskat.
      
      23.      Sag C-430/06 og C-433/06 vedrører Decreto Foral Normativo de Urgencia Fiscal nr. 2/2005 af 24. maj 2005, udstedt af Consejo
         de Diputados de Álava, hvis eneste artikel, stk. 4 og 5, ændrer artikel 29 og 37 i Norma Foral nr. 24/1996 af 5. juli 1996 om selskabsskat. Bestemmelserne
         svarer til de anfægtede bestemmelser i Vizcaya.
      
      24.      Sag C-431/06 og C-432/06 vedrører endelig Decreto Foral nr. 32/2005 af 24. maj 2005, udstedt af Diputación Foral de Guipúzcoa, som ændrer artikel 29 og 37 i Norma Foral nr. 7/1996 af 4. juli 1996 om selskabsskat. Bestemmelserne svarer til de anfægtede
         bestemmelser i de andre historiske provinser.
      
      III – De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
      25.      Allerede inden vedtagelsen af de i den foreliggende sag omtvistede bestemmelser fandtes der tilsvarende lovgivning i de tre
         historiske provinser. Ved dom af 9. december 2004 annullerede Tribunal Supremo imidlertid disse tidligere lovbestemmelser
         (kassationsappel nr. 7893/1999) (11). Retten undersøgte i den forbindelse navnlig Normas Forales på grundlag af forfatningens principper om selvstyre, ligebehandling,
         statens enhed og solidaritet samt om konkurrence og etableringsfrihed. Den fremhævede i den henseende, at de nævnte principper
         ikke udelukkede enhver afvigelse fra det generelle skattesystem, som måtte forekomme i de historiske provinser. Der skulle
         nemlig også tages hensyn til det i forfatningen garanterede selvstyre for disse provinser. På den anden side blev grænserne
         for det forfatningsmæssigt tilladte overskredet, såfremt forskellene udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1.
      
      26.      Under hensyntagen til Domstolens og Rettens praksis analyserede Tribunal Supremo derpå de enkelte bestemmelser og nåede bl.a.
         til den konklusion, at den nedsatte skatteprocent, reglerne om fradrag for visse investeringer i faste aktiver og henlæggelserne
         til den særlige fond udgjorde støtte. Uden at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse annullerede Tribunal Supremo disse
         og en række andre bestemmelser, da de ikke var anmeldt til Kommissionen i medfør af artikel 88, stk. 3, EF.
      
      27.      Efter at de historiske provinser derpå havde vedtaget de i den foreliggende sag omtvistede bestemmelser med samme indhold,
         anfægtede naboregionerne La Rioja og Castilla y León samt UGT-RIOJA igen disse ved Tribunal Superior de Justicia del País
         Vasco. På grund af Azorerne-dommen (12), som Domstolen i mellemtiden havde afsagt, anså denne ret en præjudiciel forelæggelse for at være nødvendig og forelagde
         ved kendelser af 20. september 2006 følgende præjudicielle spørgsmål i sagerne C-428/06, C-429/06 og C-434/06:
      
      »Skal artikel 87, stk. 1, EF fortolkes således, at de skatteforanstaltninger, der er vedtaget af Juntas Generales del Territorio
         Histórico de Vizcaya, hvorved artikel 29, stk. 1, litra a), og artikel 37 og 39 i lov om selskabsskat affattes på en sådan
         måde, at der dels indføres en skatteprocent, der er lavere end den almindelige sats, der er fastsat i den spanske statslige
         lovgivning, dels nogle skattefradrag, der ikke eksisterer inden for den statslige skattelovgivning, og disse foranstaltninger
         finder anvendelse på den nævnte autonome regions område, skal anses for at være selektive og dermed omfattet af begrebet statsstøtte,
         hvorfor de skal anmeldes til Kommissionen i medfør af artikel 88, stk. 3, EF?«
      
      28.      De præjudicielle spørgsmål i de andre sager vedrører de parallelle bestemmelser i Álava (C-430/06 og C-433/06) og Guipúzcoa
         (C-431/06 og C-432/06), men er i øvrigt enslydende.
      
      29.      Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 30. november 2006 blev sagerne forenet.
      
      30.      Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA, Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad de Castilla y León, Diputación
         Foral de Guipúzcoa, Confederación Empresarial Vasca (Confebask), den spanske og den italienske regering, Det Forenede Kongeriges
         regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har afgivet indlæg for Domstolen. Endvidere har Juntas Generales
         del Territorio Histórico de Vizcaya, Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Vizcaya og Cámara de Comercio, Industria
         y Navegación de Bilbao afgivet fælles indlæg.
      
      IV – Bedømmelse
      A –    Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse
      31.      UGT-RIOJA og Comunidad Autónoma de La Rioja havde oprindeligt gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skulle
         afvises. Førstnævnte part havde anført i den henseende, at Norma Foral nr. 7/2005, der var udstedt af Juntas Generales de
         Viscaya, allerede var blevet annulleret eller dens anvendelse udsat. Comunidad Autónoma de La Rioja havde hævdet, at de omtvistede
         bestemmelser i alle tre provinser var blevet annulleret ved kendelse afsagt af Tribunal Superior de Justicia del País Vasco
         den 14. november 2005 (stadfæstet ved kendelse af 17.3.2006) som led i opfyldelsen af Tribunal Supremos dom af 9. december
         2004.
      
      32.      Begge parter frafaldt imidlertid deres formalitetsindsigelse kort tid før retsmødet. De oplysninger, som parterne gav på et
         spørgsmål fra Domstolen under retsmødet om situationen i forbindelse med de nævnte sager, giver intet klart billede. Bestemmelserne,
         som blev anfægtet i en sag om foreløbige forholdsregler, synes til dels at være blevet udsat, selv om kendelserne herom med
         hensyn til visse Normas Forales formentlig ikke er blevet retskraftige.
      
      33.      Hertil skal jeg først og fremmest bemærke, at det er uden betydning, at formalitetsindsigelser frafaldes, da Domstolen også
         af egen drift skal undersøge formaliteten. Den omstændighed, at de omtvistede bestemmelser muligvis er blevet annulleret eller
         udsat, kunne herved rejse tvivl om nødvendigheden af den præjudicielle forelæggelse.
      
      34.      Ifølge fast retspraksis tilkommer det inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter i henhold
         til artikel 234 EF imidlertid udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den
         retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i den sag, der er indbragt for den, at vurdere,
         om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom (13).
      
      35.      Når spørgsmål, som er stillet af nationale retsinstanser, vedrører fortolkning af en fællesskabsretlig bestemmelse, er Domstolen
         derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse, medmindre det er åbenbart, at anmodningen om præjudiciel afgørelse
         i virkeligheden har til formål at få Domstolen til at træffe afgørelse ved hjælp af en konstrueret tvist eller at afgive responsa
         om generelle eller hypotetiske spørgsmål, at den fortolkning af fællesskabsretten, der anmodes om, ikke har nogen forbindelse
         med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger,
         som er nødvendige for, at den kan foretage en relevant besvarelse af de forelagte spørgsmål (14).
      
      36.      I de stadig verserende tvister i hovedsagen har sagsøgerne anfægtet bestemmelserne i de historiske provinser. I denne forbindelse
         har den forelæggende ret rejst et spørgsmål om fortolkningen af artikel 87 EF. Der er intet, der tyder på, at tvisterne er
         afgjort eller har fået hypotetisk karakter, fordi bestemmelserne allerede er blevet annulleret i andre sager. Tribunal Superior
         de Justicia del País Vasco, hvis vurdering først og fremmest er af betydning, har under alle omstændigheder indbragt sagen
         for Domstolen, selv om bestemmelsernes gyldighed ifølge parterne skal være draget i tvivl inden for rammerne af sager om foreløbige
         forholdsregler ved netop den pågældende ret. Det tilkommer den forelæggende ret og ikke Domstolen at vurdere virkningerne
         af de afgørelser, der er truffet inden for rammerne af disse sager, efter den nationale procesret (15).
      
      37.      Confebask anser desuden ikke forelæggelserne for nødvendige, da svaret allerede klart fremgår af Azorerne-dommen. Domstolen
         kunne også træffe afgørelse ved kendelse i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 3. Der er i denne forbindelse
         imidlertid ikke tale om en formalitetsindsigelse i egentlig forstand. I de tilfælde, hvor proceduren i henhold til procesreglementets
         artikel 104, stk. 3, finder anvendelse, skal anmodningen nemlig ikke afvises, men kan blot behandles i en forenklet procedure.
         Dette er der imidlertid ingen anledning til, da svaret på det præjudicielle spørgsmål ikke fremgår klart af retspraksis, og
         besvarelsen heraf desuden giver anledning til rimelig tvivl.
      
      38.      Anmodningen om præjudiciel forelæggelse bør således antages til realitetsbehandling.
      
      B –    Det præjudicielle spørgsmål
      39.      Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, på hvilke betingelser lokale myndigheders skatteforanstaltninger, som
         er mere fordelagtige end de skattebestemmelser, der gælder inden for medlemsstatens øvrige territorium, er selektive og dermed
         udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, der skal anmeldes til Kommissionen i medfør af artikel 88, stk. 3,
         EF.
      
      40.      Inden jeg på grundlag af de faktiske omstændigheder i hovedsagen undersøger nærmere, under hvilke omstændigheder beskatningsordninger
         skal betragtes som selektive, vil jeg gerne minde om hovedlinjerne i Azorerne-dommen.
      
      1.      Azorerne-dommen
      41.      I Azorerne-dommen har Domstolen for første gang indgående behandlet spørgsmålet om skattebestemmelsers såkaldte regionale
         selektivitet. Udgangspunktet er i den forbindelse først og fremmest fast retspraksis vedrørende betingelsen om selektivitet.
         I henhold til praksis kræver artikel 87, stk. 1, EF en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt
         retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen
         til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (16).
      
      42.      Selv om skatter principielt ikke er nogen fordel, men en byrde, kan skatteforanstaltninger dog udgøre støtte, når staten i
         visse tilfælde opkræver lavere skatter end normalt eller afstår fra beskatning. Da begrebet statsstøtte er mere generelt end
         tilskudsbegrebet, omfatter det nemlig også lettelse af de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (17). For at vurdere, om en skatteforanstaltning har karakter af støtte, kræves der som referenceramme derfor en beskatning, der
         betegnes som »normal«, og hvorfra den omtvistede ordning afviger på selektiv vis (18). En forskellig beskatning er berettiget, når denne forskellige behandling følger af skattesystemets karakter eller opbygning
         (19).
      
      43.      Den afgørende fornyelse i Azorerne-dommen er, at Domstolen fastslog, at referencerammen ikke nødvendigvis skal være hele medlemsstatens
         territorium. Den anså det derimod også for muligt, at referencerammen for en lokal eller regional myndigheds beskatningsordning
         alene er dennes område, når denne myndighed er tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til medlemsstatens centralregering (20).
      
      44.      I sin tidligere retspraksis vedrørende regionale myndigheders støtteforanstaltninger havde Domstolen frem for alt understreget,
         at disse foranstaltninger kan henføres til staten (21). I tilknytning hertil har Kommissionen i sin hidtidige beslutningspraksis betragtet ordninger, som ikke fandt anvendelse
         inden for hele statens territorium, som selektive foranstaltninger, selv om de var vedtaget af regionale myndigheder (22).
      
      45.      Ved fastsættelsen af referencerammen for vurderingen af en nedsat skatteprocent i en del af en medlemsstats territorium sondrede
         Domstolen i Azorerne-dommen med udgangspunkt i generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse (23) mellem tre situationer:
      
      –        Centralregeringen beslutter ensidigt at nedsætte skatteprocenten inden for et bestemt geografisk område i forhold til den
         nationale skatteprocent (den første situation).
      –        Beskatningsbeføjelserne er af centralstaten omfordelt til alle lokale myndigheder på et bestemt niveau, som inden for grænserne
         af de beføjelser, de er givet, har selvstændig beføjelse til at fastsætte skatteprocenten for deres geografiske kompetenceområde
         (den anden situation).
      –        En regional eller lokal myndighed vedtager som led i udøvelsen af beføjelser, der er tilstrækkeligt uafhængige af centralmagten,
         og som andre myndigheder ikke har (asymmetri), en skatteprocent, som er lavere end den nationale sats, og som udelukkende
         gælder for virksomheder beliggende på det område, der hører under myndighedens beføjelser (den tredje situation).
      46.      I den første situation foreligger der uden tvivl en selektiv foranstaltning. Da det i denne forbindelse er på det nationale
         niveau, at man fastlægger både den generelle ordning og den regionale afvigelse, er det kun hele statens territorium, der
         kan komme i betragtning som referenceramme.
      
      47.      I den anden situation findes der ingen »normal beskatning«, som gælder for hele statens territorium, og hvorfra de enkelte
         regionale myndigheders ordninger kan afvige på fordelagtig vis. De forskellige lokale ordninger står derfor isoleret ved siden
         af hinanden og er ikke selektive (24).
      
      48.      Dette ligner det indbyrdes forhold mellem medlemsstaternes beskatningsordninger. Da direkte beskatning henhører under medlemsstaternes
         kompetence (25), er selskabsskatteprocenterne ikke harmoniseret, men afviger betydeligt fra hinanden i de forskellige medlemsstater. Mens
         skatteprocenten i Bulgarien og Cypern kun udgør 10%, ligger EU-gennemsnittet på ca. 25% (26). Selv om de forskellige skatteprocenter absolut påvirker konkurrencen, har særligt lave satser, som gælder for alle virksomheder
         i en medlemsstat, ikke karakter af støtte, da der mangler et fælles system i Fællesskabet.
      
      49.      Den tredje situation er kendetegnet ved en asymmetrisk kompetencefordeling. På nogle områder har de lokale eller regionale
         myndigheder visse lovgivningsbeføjelser, som inden for statens øvrige territorium tilkommer centralstaten. Det afgørende er
         i denne henseende, hvilken grad af selvstyre de lokale myndigheder har i forbindelse med deres lovgivningsvirksomhed.
      
      50.      Såfremt centralstaten faktisk bestemmer indholdet af de lokale ordninger og/eller bærer de økonomiske konsekvenser heraf,
         er der ikke tale om et ægte selvstyre. Den lokale ordning skal så henføres til centralstaten. Dennes generelle ordninger udgør
         sammenligningsgrundlaget for vurderingen af, om den lokale ordning er forbundet med en selektiv fordel. Hvis man alene anvendte
         den lokale myndigheds område som referenceramme, fordi ordningen formelt blev indført af denne myndighed, ville medlemsstaterne
         let kunne omgå forbuddet mod statsstøtte. De behøvede blot formelt at overdrage kompetencen til at vedtage sådanne ordninger
         til de regionale eller lokale myndigheder (27).
      
      51.      Hvis den lokale myndigheds omtvistede foranstaltning derimod bliver vedtaget af denne under udøvelse af tilstrækkeligt selvstændige
         beføjelser, kan den tredje situation sammenlignes med den anden situation: Bestemmelser vedtaget af forskellige lovgivere
         – i dette tilfælde centralstaten og regionale myndigheder – der handler selvstændigt, består side om side uden en fælles referenceramme.
      
      52.      Spørgsmålet, om der foreligger et tilstrækkeligt selvstyre, har Domstolen såvel som generaladvokat Geelhoed (28) knyttet sammen med tre kriterier, der skal opfyldes kumulativt:
      
      –        Den lovgivende regionale eller lokale enhed er forfatningsmæssigt tildelt en politisk og administrativ status, som er adskilt
         fra centralregeringens status – institutionelt selvstyre.
      
      –        Bestemmelserne er vedtaget, uden at centralregeringen direkte kan gribe ind i deres indhold – proceduremæssigt selvstyre.
      –        De økonomiske følger af nedsættelser i forhold til den nationale skatteprocent, hvilke nedsættelser gælder for virksomheder
         beliggende i regionen, må ikke udlignes ved tilskud eller bidrag fra andre regioner eller fra centralregeringen – økonomisk
         selvstyre.
      
      2.      Anvendelse af kriterierne i Azorerne-dommen på de historiske provinsers foranstaltninger
      53.      Ligesom i Azorerne-sagen må der i forbindelse med de historiske provinser antages at foreligge en asymmetrisk kompetencefordeling
         som i den tredje situation. Også i Spanien henhører skattelovgivningen nemlig principielt under centralstatens kompetence.
         I modsætning til de øvrige lokale og regionale enheder er det kun de historiske provinser, der har egne beføjelser på dette
         område (29). Afgørende for vurderingen af, om de i hovedsagen omtvistede beskatningsordninger skal relateres til de bestemmelser, der
         gælder i den øvrige del af Spanien, eller betragtes som selvstændige ordninger, er derfor provinsernes selvstyre ved udøvelsen
         af deres beføjelser.
      
      a)      Indledende bemærkninger
      54.      Indledningsvis vil jeg gerne minde om, at Den Europæiske Union i henhold til artikel 6, stk. 3, EU respekterer medlemsstaternes
         nationale identitet. Dette indebærer bl.a., at Unionen ikke berører en medlemsstats forfatningsmæssige ordning, hvad enten
         den er centralistisk eller føderal, og at principielt heller ikke ændrer noget ved kompetencefordelingen inden for en medlemsstat.
         I den nye affattelse af denne bestemmelse i Lissabontraktaten understreges det udtrykkeligt, at Unionen respekterer medlemsstaternes
         forfatningsmæssige strukturer (30).
      
      55.      Ifølge fast retspraksis kan en medlemsstat imidlertid ikke påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale
         retsorden, herunder dens forfatningsmæssige struktur, til støtte for, at forpligtelser, der følger af fællesskabsretten, ikke
         overholdes (31).
      
      56.      I Azorerne-dommen har Domstolen foretaget en passende afvejning mellem disse to principper. Den respekterer på den ene side
         det selvstyre, som den enkelte medlemsstats forfatning indrømmer statens lokale enheder. Såfremt en foranstaltning nemlig
         altid skulle anses for at være selektiv alene på grund af, at det territoriale anvendelsesområde for en lokal beskatningsordning
         er begrænset, ville der i vidt omfang kunne rejses tvivl om det selvstyre, som den nationale forfatning indrømmer den lokale
         enhed. Enhver lokal ordning, som er mere fordelagtig end centralstatens skattelovgivning, og som også opfylder de yderligere
         betingelser for at udgøre støtte og overskrider de minimis-tærsklen, vil skulle godkendes af Kommissionen. En sådan godkendelse
         vil kun blive tildelt, hvis foranstaltningen er begrundet, f.eks. fremme af økonomisk underudviklede områder i henhold til
         artikel 87, stk. 3, litra a), EF.
      
      57.      På den anden side sikres det som følge af kravene til den lokale lovgivers selvstyre, at medlemsstaterne ikke kan forskanse
         sig bag deres forfatningsmæssige ordning og omgå støtteforbuddet i artikel 87 EF gennem en rent formel overdragelse af lovgivningsbeføjelser.
      
      58.      Der skal tages hensyn til denne afvejning ved anvendelsen af kriterierne i Azorerne-dommen på de foreliggende sager.
      
      59.      Der er imidlertid to omstændigheder, der adskiller de foreliggende sager fra Azorerne-sagen. For det første er der tale om
         en anden processuel situation: Azorerne-dommen blev afsagt på grundlag af et annullationssøgsmål indledt af Portugal i henhold
         til artikel 230, stk. 1, EF til prøvelse af en kommissionsbeslutning. Domstolen skulle derfor selv træffe endelig afgørelse
         om, hvorvidt det var lykkedes Kommissionen at påvise, at den omtvistede foranstaltning udgjorde statsstøtte.
      
      60.      I forbindelse med de foreliggende præjudicielle anmodninger i henhold til artikel 234 EF er Domstolens opgave derimod begrænset
         til fortolkningen af artikel 87, stk. 1, EF. Selv om den derved tager hensyn til de specifikke omstændigheder i hovedsagen,
         tilkommer det den forelæggende ret at foretage den endelige vurdering af, om de historiske provinsers omtvistede ordninger
         skal betragtes som selektive foranstaltninger og dermed som statsstøtte (32). Det præjudicielle spørgsmål, som sigter mod at få Domstolens vurdering af de konkrete foranstaltninger, skal derfor forstås
         i den forstand, jeg har angivet i punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
      
      61.      For det andet skal det tages i betragtning, at Azorerne var blevet tildelt en beføjelse til at nedsætte den nationale skatteprocent
         for at opveje strukturelle handicap for virksomhederne i regionen som følge af regionens østatus (33). For at nedsættelsen af skatteprocenten ikke samtidig medførte en økonomisk svækkelse af regionen, kompenserede centralstaten
         for de heraf følgende lavere skatteindtægter. På grundlag heraf konkluderede Domstolen, at det økonomiske ansvar for de regionale
         beskatningsordninger ikke bæres af regionen selv, men i sidste instans af centralstaten, og anvendte derfor statens generelle
         skatteniveau som referenceramme for vurderingen af, om den regionale skatteprocent var selektiv (34).
      
      62.      Det fremgår ikke, at beskatningsordningerne i Baskerlandets historiske provinser har til formål at kompensere for lignende
         geografiske eller øvrige strukturelle handicap. De i forhold til de generelle ordninger mere fordelagtige skattemæssige rammebetingelser
         har snarere til formål at tilvejebringe særlige incitamenter til virksomhedsetablering. Samtidig ligger det imidlertid – i
         modsætning til i Azorerne-sagen – heller ikke i systemets logik, at centralstaten kompenserer for lavere indtægter, som opstår
         for de historiske provinser som følge af skattefordelene.
      
      63.      Endelig kan det antages, at de omtvistede ordninger faktisk finder anvendelse på samme måde på alle erhvervsdrivende, der
         er underlagt de historiske provinsers beskatningsbeføjelser. I denne forbindelse har Kommissionen anført, at de historiske
         provinser på den ene side også beskatter indtægter, der er opnået uden for deres område, og på den anden side ikke beskatter
         visse indtægter, der er opnået inden for provinserne.
      
      64.      Denne omstændighed kan forklares med, at fordelingen af beskatningsbeføjelserne mellem centralstaten og Baskerlandet i henhold
         til den økonomiske aftales artikel 14, stk. 1, første punktum, i første række er knyttet til det sted, hvor virksomheden har
         sit hjemsted. Inden for visse grænser er indtægter, der ikke opnås på hjemstedet, alligevel underlagt beskatning efter hjemstedets
         bestemmelser. Der er derimod ikke foreskrevet nogen generel begrænset skattepligt for faste driftssteder på disses hjemsted,
         kombineret med en skattemodregning eller skattefritagelse for disse indtægter på det sted, hvor virksomheden har hovedsæde.
         I den henseende adskiller fordelingen af beskatningsbeføjelserne sig fra de regler, der er almindelige i den internationale
         skatteret. Heraf følger imidlertid ikke, at beskatningen i Baskerlandet er selektiv. Tværtimod finder den på samme måde anvendelse
         på alle virksomheder, som i overensstemmelse med fordelingen af beskatningsbeføjelserne er underlagt Baskerlandets skattesystem.
      
      b)      Det politiske og økonomiske selvstyres saglige omfang
      65.      Ifølge Kommissionens fortolkning kræver Domstolen i Azorerne-dommen en undersøgelse i to faser for at vurdere den lokale enheds
         selvstyre. Det skal først undersøges, om den lokale enhed »spiller en grundlæggende rolle i fastsættelsen af det politiske
         og økonomiske klima, som virksomhederne virker i« (35). Først når dette er fastslået, skal det undersøges, om de tre selvstyrekriterier i dommens præmis 67 foreligger.
      
      66.      De historiske provinser har faktisk kun meget begrænsede beføjelser ved fastsættelsen af rammebetingelserne for økonomien.
         I henhold til autonomistatuttens artikel 41 kan de ganske vist fastlægge skattelovgivningen, men de har næppe indflydelse
         på anvendelsen af skatteprovenuet. Indtægterne overføres nemlig i vidt omfang til den selvstyrende region Baskerlandet og
         staten. Allerede af den grund er der derfor ikke tale om noget tilstrækkeligt selvstyre.
      
      67.      Kommissionen har ganske vist ret i, at virksomheders konkurrencesituation ikke alene påvirkes af de skattemæssige rammebetingelser,
         men også af mange andre lokale faktorer, f.eks. adgangen til kvalificeret arbejdskraft, udformningen af de arbejdsretlige
         regler og af den sociale sikring samt kvaliteten af infrastrukturerne. Dette betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at der
         kun kan antages at foreligge et »tilstrækkeligt selvstyre«, når en indenstatlig enhed har så omfattende kompetencer, at den
         formår at påvirke alle disse faktorer.
      
      68.      Selv medlemsstaterne har i dag ikke længere fuldstændig autonomi med hensyn til den økonomiske politik. De skal føre deres
         økonomiske politik i overensstemmelse med principperne i artikel 98 EF og samordne den i Rådet i overensstemmelse med artikel
         99 EF. Mange bestemmelser med relevans for virksomhedernes placering, f.eks. bestemmelser inden for arbejdsret, miljøbeskyttelse,
         indgåelse af offentlige kontrakter og beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder, er harmoniseret på fællesskabsplan.
         På visse områder, f.eks. landbrug, udenrigshandel og transport, er den nationale politik endvidere underordnet en fællesskabspolitik.
      
      69.      Ved en nøjere læsning af den afgørende passage i Azorerne-dommen, som Kommissionen kun citerer i forkortet form, bliver det
         ligeledes klart, at Domstolen lægger vægt på, om der er selvstyre ved vedtagelsen af de konkrete foranstaltninger, og ikke
         på, hvorledes det forholder sig med den generelle handlefrihed inden for den økonomiske politik. Den anså det således for
         muligt, »at en indenstatslig enhed har en retlig og faktisk ordning, som gør den tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til
         en medlemsstats centralregering, således at det ved de foranstaltninger, denne enhed vedtager (36), er den og ikke centralregeringen, der spiller en grundlæggende rolle i fastsættelsen af det politiske og økonomiske klima,
         […]« (37). I den forbindelse henviste Domstolen tydeligvis til de i Azorerne-sagen omtvistede beskatningsordninger.
      
      70.      Hvis Kommissionen havde ret i sin fortolkning af Azorerne-dommen, er det vanskeligt at forstå, hvorfor Domstolen ikke også
         i den pågældende sag allerede afviste, at der var selvstyre, fordi de regionale kompetencer var begrænset til at tilpasse
         skatteprocenten. I stedet undersøgte den nøje, om regionen ved udøvelsen af denne kompetence handlede uafhængigt i institutionel,
         proceduremæssig og økonomisk henseende.
      
      71.      Denne opfattelse fra Kommissionens side kan derfor ikke tages til følge.
      
      c)      Korrekt tilknytningsmoment: de enkelte historiske provinser eller den selvstyrende region Baskerlandet?
      72.      Ved vurderingen af de omtvistede foranstaltningers selektivitet og undersøgelsen af de enkelte lokale enheders selvstyre rejser
         der sig først og fremmest det spørgsmål, om det er den selvstyrende region Baskerlandet som helhed eller de tre historiske
         provinser, der skal sammenholdes med centralstaten.
      
      73.      I henhold til autonomistatuttens artikel 41, stk. 1, påhviler det de historiske provinser at vedtage beskatningsordninger,
         som det – som netop anført – først og fremmest drejer sig om i den foreliggende sammenhæng. Bestemmelserne i den økonomiske
         aftales artikel 2-4 er rettet til dem. De udveksler direkte oplysninger om skattelovgivningen med centralstatens finansforvaltning
         og har egne repræsentanter i kommissionen til samordning og vurdering af lovgivningerne i henhold til den økonomiske aftales
         artikel 63 og 64. Dette taler for at undersøge de enkelte historiske provinsers selvstyre.
      
      74.      Det er imidlertid påfaldende, at samordningen inden for Baskerlandet tydeligvis fører til, at Normas Forales i alle tre provinser
         i vidt omfang er identiske. Derfor kunne man tvivle på, om de enkelte provinsers lovgivning er selvstændig. I den forbindelse
         skal der sondres mellem to hypoteser:
      
      –        De historiske provinser er som følge af samordningen inden for Baskerlandet retligt eller faktisk tvunget til at vedtage fælles
         bestemmelser, idet samordningen er uafhængig af anvisninger fra centralstaten.
      
      –        Provinserne er inden for rammerne af samordningen bundet af den selvstyrende regions bestemmelser, som selv beror på centralstatens
         anvisninger.
      
      75.      I det første tilfælde udøves beskatningsbeføjelserne af alle tre provinser og eventuelt også af den selvstyrende region i
         fællesskab. Samordningen af lovgivningen inden for Baskerlandet begrænser i dette tilfælde muligvis provinsernes selvstyre
         i forhold til hinanden, men ikke deres (fælles) selvstyre i forhold til centralstaten. Det er imidlertid kun forholdet mellem
         centralstaten og den lokale eller regionale myndighed, der er af betydning ved vurderingen af, om en beskatningsordning, som
         gælder på samme måde for alle virksomheder i den pågældende myndigheds område, er selektiv. I dette tilfælde skal det derfor
         undersøges, om de i fællesskab agerende provinser eller provinserne og den selvstyrende region tilsammen er tilstrækkeligt
         selvstyrende i forhold til centralstaten.
      
      76.      I forbindelse med den anden hypotese rejses der derimod tvivl om de historiske provinsers selvstyre som følge af centralstatens
         indirekte anvisninger. Det tilkommer den forelæggende ret at afklare, hvilken af disse to hypoteser der foreligger, og at
         drage de konsekvenser, der følger heraf.
      
      77.      Endelig kunne man også forestille sig, at den selvstyrende region Baskerlandet kan påvirke skattelovgivningen i de historiske
         provinser på en sådan måde, at der i en del af Baskerlandet gælder mere fordelagtige betingelser end i andre dele. I dette
         tilfælde kunne der være tale om en selektiv foranstaltning, hvor det ganske vist ikke er centralstaten, men Baskerlandet,
         der udgør referencerammen. Der er imidlertid intet i de oplysninger, som er forelagt Domstolen, der taler for denne antagelse.
      
      d)      Anvendelsen af de enkelte kriterier
      78.      Der er for den forelæggende ret og alle parter i sagen ved Domstolen ingen tvivl om de historiske provinsers og deres organers
         institutionelle selvstyre. Det er derfor ikke nødvendigt at drøfte dette kriterium yderligere. Indsigelserne fra sagsøgerne
         i hovedsagen og fra Kommissionen er kun rettet mod de historiske provinsers proceduremæssige og økonomiske selvstyre.
      
      79.      I den forbindelse har Kommissionen inden for rammerne af det proceduremæssige selvstyre med rette identificeret to aspekter.
         Det ene aspekt, som man også kunne kalde proceduremæssigt selvstyre i snæver forstand, vedrører den lokale myndigheds frihed
         til at vedtage skattebestemmelser efter en procedure, hvor centralstaten ikke har nogen eller i hvert fald ingen afgørende
         indflydelse. Det andet aspekt vedrører den lokale myndigheds materielle manøvremargen i henhold til den nationale retsorden.
         For også bedre at afspejle dette andet aspekt vil jeg nedenfor i stedet for begrebet proceduremæssigt selvstyre anvende begrebet
         lovgivningsmæssigt selvstyre, dvs. formelt og materielt lovgivningsmæssigt selvstyre.
      
      i)      Lovgivningsmæssigt selvstyre
      80.      Som Domstolen har fastslået Azorerne-dommens præmis 67, skal den lokale bestemmelse være vedtaget, »uden at den centrale regering
         direkte kan gribe ind i dens indhold«.
      
      81.      Domstolen henviser imidlertid i denne forbindelse til punkt 54 i forslaget til afgørelse, hvor generaladvokaten anvendte en
         lidt mere vidtgående formulering: »Beslutningen skal være truffet […] i henhold til en procedure, hvor centralregeringen ikke
         har beføjelse til at gribe direkte ind i proceduren med fastsættelsen af skatteprocenten, og hvor den lokale myndighed ikke har pligt til at tage centralstatens interesser i betragtning ved fastsættelsen af skatteprocenten«(38).
      
      82.      I dommens præmis 68 hedder det endelig, at et tilstrækkeligt politisk og skattemæssigt selvstyre i forhold til centralregeringen
         forudsætter, at den lokale myndighed er bemyndiget til at vedtage foranstaltninger med nedsættelse af skatteprocenter uafhængigt
         af enhver overvejelse, der er forbundet med centralregeringens adfærd.
      
      83.      På grundlag af disse formuleringer er parterne uenige om, hvorvidt den omstændighed, at de historiske provinser i forbindelse
         med deres skattelovgivning er bundet af visse retlige normer, rejser tvivl om deres selvstyre. Overholdelsen af disse normer
         er underlagt domstolskontrol, i sidste instans ved Tribunal Supremo, dvs. en domstol på centralstatsligt niveau. Også dette
         betragter nogle parter som en begrænsning af de historiske provinsers selvstyre.
      
      84.      De forfatningsmæssige bestemmelser, herunder bestemmelserne i autonomistatutten og i den økonomiske aftale, begrænser provinsernes
         materielle manøvremargen. Derfor vil jeg undersøge dette aspekt inden for rammerne af det materielle lovgivningsmæssige selvstyre.
         I den sammenhæng vil jeg også behandle domstolenes efterfølgende kontrol af skattebestemmelser. Da denne kontrol ikke har
         direkte indvirkning på meningsdannelsen under lovgivningsproceduren, berører den ikke det lovgivningsmæssige selvstyre i formel
         betydning, men har til formål at sikre overholdelsen af grænserne for det materielle lovgivningsmæssige selvstyre.
      
      –       Formelt lovgivningsmæssigt selvstyre
      85.      Der foreligger formelt lovgivningsmæssigt selvstyre, når centralstaten ingen mulighed har for at gribe direkte ind i den procedure,
         som munder ud i vedtagelsen af skattebestemmelser, f.eks. ved at den skal godkende bestemmelserne, kan nedlægge veto mod,
         at de vedtages, eller kan overtage kompetencen til at indføre dem.
      
      86.      Derimod berøres det formelle lovgivningsmæssige selvstyre ikke, når centralstaten og den lokale myndighed underretter eller
         konsulterer hinanden gensidigt om lovgivningsforslag, således som Det Forenede Kongerige med rette har anført. Dette er under
         alle omstændigheder tilfældet, når den lokale myndighed i sidste instans frit kan fastholde sit forslag – selv i tilfælde
         af en negativ udtalelse fra centralregeringen.
      
      87.      Uden at jeg vil foregribe den forelæggende rets endelige vurdering, skal jeg bemærke, at det ikke synes at fremgå af bestemmelserne
         i forfatningen, autonomistatutten og den økonomiske aftale, at centralregeringen har en sådan ret til at træffe endelig afgørelse.
         Den økonomiske aftales artikel 4 foreskriver ganske vist samordning og samarbejde mellem skattemyndighederne, som får en institutionel
         ramme via kommissionen til samordning og vurdering af lovgivningen i henhold til den økonomiske aftales artikel 63 og 64.
         Samordningen og samarbejdet synes dog ikke at medføre, at de historiske provinser mod deres vilje er bundet af centralstatens
         bestemmelser.
      
      –       Materielt lovgivningsmæssigt selvstyre
      88.      Materielt lovgivningsmæssigt selvstyre betyder, at den lokale lovgiver frit kan fastsætte skattebestemmelsernes indhold. Lovgiveren
         har imidlertid ingen fuldstændig frihed i noget demokratisk og retsstatsligt system. Tværtimod er lovgiveren altid bundet
         af forfatningsmæssige bestemmelser og skal navnlig overholde de grundlæggende rettigheder og menneskerettighederne. Også fællesskabsretten
         opstiller grænser for den nationale lovgivning.
      
      89.      Den omstændighed, at de historiske provinser skal tage hensyn til forfatningsmæssige grænser i forbindelse med skattelovgivningen,
         udelukker derfor ikke på forhånd, at der foreligger materielt lovgivningsmæssigt selvstyre. Disse bestemmelser må dog ikke
         begrænse manøvremargenen på en sådan måde, at provinserne praktisk talt ikke længere kan forfølge egne finanspolitiske mål
         i forbindelse med skattelovgivningen.
      
      90.      I den forbindelse skal jeg først nævne forfatningens artikel 2, som på den ene side garanterer retten til autonomi for Spaniens
         nationaliteter og regioner, men samtidig forpligter disse til indbyrdes solidaritet. Solidaritetsprincippet er endvidere også
         forankret i forfatningens artikel 138 og 156. Går autonomien så vidt, at regionerne kan indlade sig på skattekonkurrence med
         hinanden, eller er dette i strid med solidaritetsprincippet? Dette er det centrale spørgsmål i hele tvisten, som imidlertid
         ikke skal besvares af Domstolen, men af de nationale domstole.
      
      91.      Forfatningens artikel 31 foreskriver desuden beskatning efter økonomisk formåen og ved hjælp af et retfærdigt skattesystem,
         som er baseret på principperne om lighed og progression. Hvis man udleder heraf, at der i Spanien kun må findes ét skattesystem,
         som alle skattepligtige bidrager til efter formåen, må de lokale lovgivere ikke indføre lavere skatteprocenter. Dette medfører
         nemlig, at skattebyrdens størrelse ikke alene afhænger af den skattepligtiges formåen, men også af vedkommendes hjemsted.
         Det er imidlertid også muligt, at artikel 31 ikke udelukker, at der findes flere skattesystemer i Spanien, inden for hvilke de nævnte principper skal gennemføres.
      
      92.      Med hensyn til forfatningen skal jeg endvidere nævne artikel 139, som påbyder ligebehandling af alle borgere og forbyder foranstaltninger,
         som direkte eller indirekte hindrer udøvelsen af personers frie bevægelighed og etableringsfrihed. Som supplement hertil fastsætter
         den økonomiske aftales artikel 3, litra c), at provinsernes beskatningsordninger heller ikke må føre til forskelsbehandling
         eller begrænse konkurrencen mellem virksomhederne.
      
      93.      Forskellige skatteprocenter eller forskellige skattemæssige fradragsmuligheder kan ganske vist påvirke de skattepligtige ved
         valget af etableringssted. Domstolen har i sin praksis vedrørende de grundlæggende friheder imidlertid fastslået, at EF-traktaten
         ikke garanterer de skattepligtige, at overflytningen af deres virksomhed til en anden medlemsstat vil være skattemæssig neutral
         (39). På grund af forskellene i medlemsstaternes skattelovgivning kan en sådan overflytning alt efter omstændighederne betyde
         fordele eller ulemper for arbejdstageren for så vidt angår beskatningen. Dette synspunkt beror på, at der ikke findes et fælles
         skattesystem på fællesskabsplan (40). Spørgsmålet, om dette kan overføres til forholdene inden for Spanien, afhænger derfor ligeledes af, om man kan anse de historiske
         provinsers skattestruktur for et selvstændigt system i forhold til den centralstatslige struktur.
      
      94.      Andre forpligtelser fremgår af autonomistatuttens artikel 41, stk. 2, litra a), hvorefter provinserne skal tage hensyn til
         statens generelle beskatningsordning samt til de bestemmelser om samordning, om harmonisering af skatter og afgifter og om
         samarbejde med staten, der er fastsat i den relevante økonomiske aftale.
      
      95.      I den økonomiske aftales artikel 2, nr. 2, og artikel 3, litra a), er det præciseret nærmere, at provinserne skal tage hensyn
         til statens generelle beskatningsordning og tilpasse sig Ley General Tributaria med hensyn til terminologi og begreber. Den
         omstændighed, at fælles beskatningsordninger og begreber skal overholdes, er imidlertid ikke nødvendigvis til hinder for at
         forfølge egne finanspolitiske mål. I den henseende er det derimod afgørende, om de materielle parametre, såsom skatteprocenten
         og beregningsgrundlaget, kan fastsættes forskelligt fra centralstatens lovgivning.
      
      96.      En yderligere begrænsning ligger i forpligtelsen til over for de skattepligtige at opretholde et samlet skattetryk, der modsvarer
         det, der er gældende inden for statens øvrige territorium [den økonomiske aftales artikel 3, litra b)]. Med denne bestemmelse
         kan de historiske provinser dog muligvis ændre balancen mellem beskatningen af fysiske personers indkomst og andre skatter
         på den ene side og selskabsskatten på den anden side, uden at den gennemsnitlige skatteprocent pr. indbygger ændres. Det vil
         imidlertid også være muligt at kompensere for nedsættelsen af selskabsskatteprocenten ved at udvide beregningsgrundlaget.
      
      97.      Sammenfattende konkluderer jeg, at det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, om de historiske provinser i henhold til
         bestemmelserne i forfatningen, autonomistatutten og den økonomiske aftale ved vedtagelsen af skattelovgivning råder over en
         manøvremargen, som gør det muligt for dem at forfølge egne finanspolitiske mål. Dette er tilfældet, hvis de kan fastsætte
         afgørende parametre, som f.eks. skatteprocenten eller beregningsgrundlaget, således, at de afviger væsentligt fra centralstatens
         skattelovgivning.
      
      98.      Nogle parter har anført, at det af retspraksis fra højere retsinstanser i Spanien allerede fremgår, at der ikke findes en
         sådan manøvremargen. Jeg kan ikke vurdere dette endeligt, men vil gerne kort komme ind på de to domme, der navnlig er nævnt
         i denne forbindelse.
      
      99.      For så vidt der i denne forbindelse henvises til Tribunal Constitucionals dom 96/2002 af 25. april 2002 (41), skal jeg bemærke, at denne afgørelse netop ikke direkte vedrørte de historiske provinsers lovgivningsbeføjelser. Den vedrørte
         derimod centralstatslige bestemmelser, hvor der blev indført fordele, der var analoge med provinsernes beskatningsordninger.
         Herved begunstigedes virksomheder, som på grund af deres hjemsted i en anden medlemsstat var underlagt centralstatens beskatningsbeføjelser
         og derfor ikke kunne opnå skattefordele i henhold til Normas Forales til oprettelsen af et driftssted i de historiske provinser.
         Disse fik i henhold til de omtvistede centralstatslige bestemmelser tilbagebetalt skatten, for så vidt som den oversteg det
         beløb, som de skulle have betalt ved anvendelse af provinsernes skattelovgivning.
      
      100. Forfatningsdomstolen har anset denne forskelsbehandling af to kategorier af virksomheder – virksomheder, der er etableret
         i en anden medlemsstat, og virksomheder, der er etableret i Spanien, men uden for Baskerlandet – som med hensyn til oprettelsen
         af et driftssted i Baskerlandet befinder sig i samme situation, for at være uforenelig med forfatningen (42). Denne forskelsbehandling fandt imidlertid sted inden for samme retsorden. Situationen for erhvervsdrivende, der er etableret
         i provinserne og underlagt provinsernes skattelovgivning, er derimod åbenbart ikke blevet sammenlignet med situationen for
         virksomheder med hjemsted inden for statens øvrige territorium, som er underlagt de generelle beskatningsordninger.
      
      101. Tribunal Supremos dom af 9. december 2004 (43) giver heller ikke ubetinget et endeligt svar på spørgsmålet, om de nationale bestemmelser giver de historiske provinser et
         tilstrækkeligt materielt lovgivningsmæssigt selvstyre. Retten har tilsyneladende trukket grænsen for deres handlefrihed dér,
         hvor provinsernes skattebestemmelser overskrider tærsklen for at udgøre statsstøtte. I den forbindelse skal der mindes om,
         at der på daværende tidspunkt ikke kunne tages hensyn til Domstolens senere afsagte dom i Azorerne-sagen.
      
      102. Set i lyset af principperne i denne dom kan man forestille sig to fortolkninger af Tribunal Supremos betragtninger. Enten
         har den allerede implicit forudsat, at det i mangel af et tilstrækkeligt selvstyre i de historiske provinser alene er statens
         skattesystem, der kan komme i betragtning som referenceramme for vurderingen af, om provinsernes skattebestemmelser er selektive,
         eller den har ønsket at gøre selvstyrets omfang afhængigt af det fællesskabsretlige støttebegreb.
      
      103. På grundlag af Azorerne-dommen førte den sidstnævnte opfattelse imidlertid til en cirkelslutning. I denne dom knytter Domstolen
         nemlig omvendt forekomsten af støtte sammen med den lokale skattelovgivers manglende selvstyre i henhold til national ret.
         For at undgå en sådan cirkelslutning skal man som forudsætning for at anvende støttebegrebet i artikel 87, stk. 1, EF undersøge
         den lokale skattelovgivers beføjelser. Den fortolkning af national ret, som er nødvendig i denne forbindelse, kan Domstolen
         ikke overtage fra de nationale domstole.
      
      104. Afslutningsvis vil jeg behandle det argument, at de historiske provinser ikke har et tilstrækkeligt selvstyre, da deres bestemmelser
         er underlagt domstolskontrol og i sidste instans fra en centralstatslig domstols side.
      
      105. Hvis nationale bestemmelser opstiller grænser for en lokal skattelovgivers manøvremargen, er det i en retsstat ikke unormalt,
         at overholdelsen af disse grænser er underlagt domstolskontrol. Så længe kontrollen kun omfatter dette og ikke hensigtsmæssigheden
         af de lokale skattelove, udgør domstolskontrollen ingen yderligere begrænsning af den lokale myndigheds selvstyre. Den omstændighed,
         at det i sidste instans er en domstol på centralstatsligt niveau, der har kompetence, ændrer intet ved dette forhold. Det
         er ligeledes uden betydning, at lokale bestemmelser, som bestemmelser af en lavere rangorden, kan anfægtes ved de almindelige
         domstole, mens regionale og centralstatslige love kun kan anfægtes ved forfatningsdomstolen.
      
      e)      Økonomisk selvstyre
      106. En lokal myndighed har økonomisk selvstyre, når den selv skal bære de økonomiske konsekvenser af sine beskatningsordninger
         og ikke modtager nogen kompensation fra centralstaten for lavere skatteindtægter, som skyldes, at de lokale ordninger afviger
         fra de centralstatslige ordninger.
      
      107. Anvendelsen af dette kriterium giver anledning til betydelige praktiske problemer, hvis nedsættelsen af skatteprocenten eller
         indrømmelsen af andre fordele ikke – som i Azorerne-sagen – viser sig som en form for indirekte regionalstøtte fra centralstaten.
         I så fald er der nemlig ingen indre logik mellem skattenedsættelsen og kompenserende pengestrømme mellem centralstaten og
         den lokale eller regionale myndighed. I situationer som dem, der foreligger i hovedsagerne, er der derimod behov for en omfattende
         vurdering af de økonomiske relationer mellem centralstaten og dens decentraliserede dele.
      
      108. Denne undersøgelse kompliceres imidlertid af, at der ved siden af statens, regionernes og andre statslige myndigheders almindelige
         budgetter findes særlige tværgående statslige fonde, navnlig de sociale sikringsordninger, gennem hvilke der kan forekomme
         yderligere økonomiske forskydninger mellem forskellige geografiske områder og statslige niveauer.
      
      109. I den forbindelse kan det ikke altid udelukkes, at de decentraliserede enheder under det statslige niveau har økonomisk selvstyre,
         når der ved en samlet betragtning kan konstateres en økonomisk nettooverførsel fra centralstaten til den lokale eller regionale
         enhed. En sådan økonomisk overførsel kan nemlig have mange forskellige grunde, som ikke har nogen som helst sammenhæng med
         de lokale eller regionale beskatningsordninger.
      
      110. For at kunne fastslå en sammenhæng mellem sådanne pengestrømme og den lokale skattelovgivning skal derfor mindst to betingelser
         være opfyldt. For det første skal de lokale skatteindtægters størrelse i hvert fald indgå som en parameter ved fastsættelsen
         af eventuelle økonomiske overførsler. For det andet skal en mindskelse af skatteindtægterne også føre til en tilsvarende kompenserende
         tilpasning af overførslen af midler mellem de statslige niveauer.
      
      111. Med henblik på en nærmere undersøgelse må det lægges til grund, at den lavere skatteprocent og de særlige fradrag, som provinsernes
         beskatningsordninger giver mulighed for som en afvigelse fra centralstatens bestemmelser, under alle omstændigheder i en vis
         skatteansættelsesperiode fører til lavere skatteindtægter. De historiske provinsers påstand om, at deres skattepolitik faktisk
         øger skatteindtægterne på længere sigt, da den medfører, at flere virksomheder etablerer sig, kan ikke tages i betragtning.
         Hvis man ved undersøgelsen af en støtteforanstaltning accepterede sådanne argumenter til forsvar, ville støtteforbuddet i
         praksis miste sin betydning. Statsstøtte ydes nemlig ofte med henblik på at fremme en positiv økonomisk udvikling blandt de
         begunstigede virksomheder, således at »investeringen« i sidste instans bliver rentabel for staten gennem oprettelse af arbejdspladser,
         aflastning af de sociale sikringsordninger og indkassering af skatteindtægter for staten (44).
      
      112. Det afgørende instrument i forbindelse med de økonomiske relationer mellem centralstaten og den selvstyrende region Baskerlandet
         og indirekte også de historiske provinser, som den forelæggende ret og parterne i sagen for Domstolen har baseret sig på,
         er det såkaldte finansielle bidrag (Cupo).
      
      113. Systemet med det finansielle bidrag har sit grundlag i autonomistatuttens artikel 42, stk. 2, litra d)-f), den økonomiske
         aftales artikel 48 ff. samt loven om finansielt bidrag i femårsperioden 2002-2006. I det væsentlige er der i den forbindelse
         tale om en overførsel af den overvejende del af skatteindtægterne fra de historiske provinser til den selvstyrende region
         Baskerlandet og centralstaten. Denne overførsel er nødvendig, da en stor del af skatteindtægterne tilflyder de historiske
         provinser, mens de statslige ydelser i overvejende grad tilvejebringes af centralstaten og den selvstyrende region.
      
      114. Meget forenklet bestemmes størrelsen af Baskerlandets samlede bidrag til statsbudgettet, som består af delbidrag fra de historiske
         provinser, i følgende trin. Først beregnes udgifterne til statens opgaver, som regionerne ikke selv udfører, idet det fiktivt
         antages, at alle spanske regioner udfører opgaver i samme omfang som Baskerlandet. Derefter anvendes en fordelingsfaktor,
         som skal svare til de historiske provinsers andel af indtægterne i forhold til staten som helhed. Denne faktor har siden 1981
         konstant udgjort 6,24%. Derpå følger forskellige tilpasninger og korrektioner, som dog ikke har direkte sammenhæng med skatteprovenuets
         størrelse. Til sidste fremkommer det beløb, som Baskerlandet skal betale til staten. I basisåret 2002 udgjorde det ca. 1 mia.
         EUR, og der kan fortages yderligere tilpasninger i de efterfølgende år.
      
      115. Det er vanskeligt at fastslå præcist, i hvilket omfang de historiske provinsers skatteindtægter og ændringerne heraf som følge
         af de omtvistede bestemmelser har indflydelse på størrelsen af de økonomiske overførsler fra dem eller fra den selvstyrende
         region Baskerlandet til staten. Oplysningerne fra parterne i de skriftlige indlæg og som svar på et spørgsmål fra Domstolen
         under retsmødet giver samlet set det indtryk, at fastsættelsen af det finansielle bidrag i sidste instans snarere er et politisk
         kompromis end en direkte følge af ændringen af visse økonomiske parametre, f.eks. navnlig skatteindtægternes størrelse. Dette
         antydes allerede af den omstændighed, at fordelingsfaktoren, som egentlig skulle have sammenhæng med de historiske provinsers
         forholdsmæssige andel af skatteindtægterne, ikke er ændret i over 25 år, selv om skatteindtægterne rent faktisk sikkert har
         varieret.
      
      116. Den spanske regering er under alle omstændigheder af den opfattelse, at ændringen af de historiske provinsers skatteindtægter
         ingen indflydelse har på det finansielle bidrags størrelse. Såfremt den forelæggende ret skulle komme til samme resultat,
         og der ikke foreligger andre kompensationsmekanismer, kan de historiske provinser anses for at have et tilstrækkeligt økonomisk
         selvstyre.
      
      V –    Forslag til afgørelse
      117. Det præjudicielle spørgsmål fra Tribunal Superior de Justicia del País Vasco skal derfor besvares som følger:
      
      »Artikel 87, stk. 1, EF skal fortolkes således, at en beskatningsordning vedtaget af en lokal enhed i en medlemsstat, som
         gælder på samme måde for alle virksomheder, der er underlagt dens beskatningsbeføjelser, og som er mere fordelagtig end medlemsstatens
         generelle skattebestemmelser, ikke begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, hvis den lokale enhed har tilstrækkeligt
         selvstyre ved udøvelsen af sine lovgivningsbeføjelser på skatteområdet. Et sådant selvstyre forudsætter,
      
      –        at den lokale enhed har institutionelt selvstyre
      –        at centralstaten i den procedure, der fører til vedtagelsen af den lokale skattebestemmelse, ikke kan udøve nogen afgørende
         indflydelse (formelt lovgivningsmæssigt selvstyre)
      
      –        at den lokale enhed ved udformningen af sine skattebestemmelser råder over en tilstrækkelig stor manøvremargen, som gør det
         muligt for den at forfølge selvstændige finanspolitiske mål (materielt lovgivningsmæssigt selvstyre), og
      
      –        at den lokale enhed selv bærer det økonomiske ansvar for de lavere skatteindtægter, som de i forhold til den almindelige skattelovgivning
         mere fordelagtige ordninger resulterer i (økonomisk selvstyre).«
      
      1 –	Originalsprog: tysk.
      
      2 –	Sag C-428/06, Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA mod Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya.
      
      	Sag C-429/06, Comunidad Autónoma de la Rioja mod Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya.
      	Sag C-430/06, Comunidad Autónoma de la Rioja mod Diputación Foral de Álava.
      	Sag C-431/06, Comunidad Autónoma de la Rioja mod Diputación Foral de Guipúzcoa.
      	Sag C-432/06, Comunidad Autónoma de Castilla y León mod Juntas Generales de Guipúzcoa og Diputación Foral de Guipúzcoa.
      	Sag C-433/06, Comunidad Autónoma de Castilla y León mod Juntas Generales del Territorio Histórico de Álava og Diputación
         Foral de Álava.
      
      	Sag C-434/06, Comunidad Autónoma de Castilla y León mod Diputación Foral de Vizcaya og Juntas Generales del Territorio Histórico
         de Vizcaya.
      
      3 –	Sag C-88/03, Sml. I, s. 7115.
      
      4 –	På nuværende tidspunkt verserer de forenede sager T-30/01 – T-32/01, T-86/02 – T-88/02, T-227/01 – T-229/01, T-265/01,
         T-266/01 og T-270/01 fortsat for Retten i Første Instans.
      
      5 –	Jf. Rettens domme af 6.3.2002, forenede sager T-127/99, T-129/99 og T-148/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen,
         Sml. II, s. 1275, præmis 146, og forenede sager T-92/00 og T-103/00, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml.
         II, s. 1385, præmis 27, samt dom af 23.10.2002, forenede sager T-346/99, T-347/99 og T-348/99, Diputación Foral de Álava m.fl.
         mod Kommissionen, Sml. II, s. 4259, præmis 52.
      
      6 –	Godkendt af Cortes Generales Españolas (det spanske parlament) ved Ley Orgánica nr. 3/1979 af 18.12.1979. Er tilgængelig
         i tysk oversættelse på adressen: www.lehendakaritza.ejgv.euskadi.net/r48-2312/de/contenidos/informacion/estatuto_guernica/de_455/estatu_com_a.html
      
      7 –	Godkendt ved lov nr. 12/2002 af 23.5.2002 (Ley por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del
         Paìs Vasco, BOE nr. 124 af 24.5.2002). Tilgængelig på adressen: www.ogasun.ejgv.euskadi.net/r51-341/es/contenidos/informacion/concierto_quinquenal/es_4177/adjuntos/CAST.pdf
      
      8 –	Lov nr. 13/2002 (Ley por la que se aprueba la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco para el quinquenio 2002-2006,
         BOE nr. 124 af 24.5.2002). Tilgængelig på adressen: www.ogasun.ejgv.euskadi.net/r51-341/es/contenidos/informacion/concierto_quinquenal/es_4177/adjuntos/CAST.pdf
      
      9 –	Sagsøgerne i hovedsagen med hensyn til sag C-428/06 og C-429/06 har nedlagt påstand om annullation af artikel 2, stk. 4,
         6 og 7, i Norma Foral, mens kun artikel 2, stk. 4 og 6, påstås annulleret i sag C-434/06.
      
      10 –	Jf. artikel 28, stk. 1, i den ved Real Decreto-Legislativo nr. 4/2004 af 5.3.2004 ændrede lov om selskabsskat.
      
      11 –	Bilag 8 til Kommissionens skriftlige indlæg.
      
      12 –	Nævnt ovenfor i fodnote 3.
      
      13 –	Dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 59, af 17.7.1997, sag C-28/95, Leur-Bloem, Sml. I, s. 4161,
         præmis 24, og af 29.1.2008, sag C-275/06, Promusicae, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 36.
      
      14 –	Promusicae-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 13, præmis 37.
      
      15 –	Jf. i denne retning dom af 29.4.2004, forenede sager C-482/01 og C-493/01, Orfanopoulos og Oliveri, Sml. I, s. 5257, præmis
         42, af 30.6.2005, sag C-28/04, Tod’s, Sml. I, s. 5781, præmis 14, og af 12.1.2006, sag C-246/04, Turn- und Sportunion Waldburg,
         Sml. I, s. 589, præmis 21.
      
      16 –	Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 54, med henvisning til dom af 8.11.2001, sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline
         og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Sml. I, s. 8365, præmis 41, af 29.4.2004, sag C-308/01, GIL Insurance m.fl., Sml.
         I, s. 4777, præmis 68, og af 3.3.2005, sag C-172/03, Heiser, Sml. I, s. 1627, præmis 40.
      
      17 –	Jf. dom af 23.2.1961, sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211,
         org.ref.: Rec. s. 1, af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, præmis 13, og af 1.12.1998, sag
         C-200/97, Ecotrade, Sml. I, s. 7907, præmis 34.
      
      18 –	Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 56.
      
      19 –	Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 52, med henvisning til dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen,
         Sml. s. 709, præmis 33, og af 15.12.2005, sag C-148/04, Unicredito Italiano, Sml. I, s. 11137, præmis 51.
      
      20 –	Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 58.
      
      21 –	Dom af 14.10.1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 4013, præmis 17; jf. tillige generaladvokat Saggios forslag
         til afgørelse af 1.7.1999 i de forenede sager C-400/97, C-401/97 og C-402/97, Juntas Generales de Guipúzcoa m.fl., Sml. 2000
         I, s. 1073, s. 1074, punkt 31. Dette fastholdt Domstolen også principielt i Azorerne-dommen, jf. dommens præmis 55, nævnt
         ovenfor i fodnote 3.
      
      22 –	Jf. den i Azorerne-dommen omtvistede kommissionsbeslutning 2003/442/EF af 11.12.2002 om afsnittet vedrørende nedsatte indkomstskatteprocenter
         i ordningen for tilpasning af det nationale skattesystem til den selvstyrende region Azorernes særlige forhold (EUT 2003 L 150,
         s. 52, betragtning 26-32) og Kommissionens beslutning 2005/261/EF af 30.3.2004 om Det Forenede Kongeriges påtænkte støtteordning
         vedrørende den gibraltarske regerings reform af selskabsskatten (EUT 2005 L 85, s. 1, betragtning 102-109), som Gibraltar
         og Det Forenede Kongerige har anfægtet ved annullationssøgsmål for Retten (forenede sager T-211/04 og T-215/04).
      
      23 –	Forslag til afgørelse af 20.10.2005 i sag C-88/03, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 7115, punkt 50-54.
      
      24 –	Jf. forslaget til afgørelse i Azorerne-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 23, punkt 53. Samme synspunkt anlægges formentlig
         tillige af Kommissionen (meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende
         direkte beskatning af virksomhederne fra 1998, EFT C 384, s. 3, punkt 16, og rapport om gennemførelsen af denne meddelelse
         af 9.2.2004, C[2004]434, punkt 33). I litteraturen betragtes således f.eks. den tyske ordning med virksomhedsskat, hvor kommunerne
         fastsætter skatteprocenten, som ikke‑selektiv (R.M. Stein, Bestimmtheit von Regionalbeihilfen, 2007, s. 167 f.).
      
      25 –	Jf. bl.a. dom af 13.12.2005, sag C-446/03, Marks & Spencer, Sml. I, s. 10837, præmis 29, af 12.9.2006, sag C-196/04, Cadbury
         Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas, Sml. I, s. 7995, præmis 40, og af 12.12.2006, sag C-374/04, Test Claimants in Class
         IV of the ACT Group Litigation, Sml. I, s. 11673, præmis 36.
      
      26 –	Tallene stammer fra Eurostat-undersøgelsen, Taxation trends in the European Union, 2007, s. 32, tabel I-6, (tilgængelig på adressen: www.ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_structures/Structures2007.pdf).
      
      27 –	Jf. i denne retning generaladvokat Saggios forslag til afgørelse, Juntas Generales de Guipúzcoa m.fl., nævnt ovenfor i
         fodnote 21, punkt 37.
      
      28 –	Jf. forslaget til afgørelse i Azorerne-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 23, punkt 54.
      
      29 –	Foruden Vizcaya, Álava og Guipúzcoa har den selvstyrende region Navarra tilsvarende beskatningsbeføjelser i henhold til
         traditionelle privilegier (Fueros).
      
      30 –	Artikel 3a, stk. 2, første punktum, EU (efter ny nummerering nu artikel 4 EU), som ændret ved Lissabontraktaten om ændring
         af traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, undertegnet i Lissabon den 13.12.2007
         (EUT C 306, s. 1), har følgende ordlyd:
      
      	»Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk
         i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre.«
      
      31 –	Jf. navnlig dom af 1.4.2008, sag C-212/06, Gouvernement de la Communauté française og Gouvernement wallon, endnu ikke trykt
         i Samling af Afgørelser, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis.
      
      32 –	Jf. i denne henseende tillige den ovenfor i fodnote 13 nævnte retspraksis.
      
      33 –	Dette anerkendte Kommissionen også principielt og anså den nedsatte skatteprocent for til dels at være berettiget på grundlag
         af artikel 87, stk. 3, litra a), EF. Den kritiserede kun, at den nedsatte skatteprocent også var gældende for finanssektoren,
         som ikke på samme måde berøres af regionens østatus (jf. Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 27 f.).
      
      34 –	Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 71 ff.
      
      35 –	Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 58.
      
      36 –	Min fremhævelse.
      
      37 –	Azorerne-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 58.
      
      38 –	Min fremhævelse.
      
      39 –	Dom af 29.4.2004, sag C-387/01, Weigel, Sml. I, s. 4981, præmis 55.
      
      40 –	Jf. punkt 45 ovenfor, den anden situation.
      
      41 –	Bilag 7 til Kommissionens skriftlige indlæg.
      
      42 –	I sidste instans erklærede forfatningsdomstolen dermed, at en forskelsbehandling af landets egne statsborgere var ulovlig.
      
      43 –	Jf. punkt 25 ovenfor.
      
      44 –	I denne forbindelse har Kommissionen navnlig anført, at det ifølge retspraksis er virkningen af en støtteforanstaltning
         til fordel for en virksomhed, der er afgørende, og ikke de dermed forfulgte formål (jf. dom af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien
         mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, præmis 79, af 26.9.1996, sag C-241/94, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 4551, præmis
         20, og af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 25).