CELEX: 62020CJ0278
Language: lt
Date: 2022-06-28 00:00:00
Title: 2022 m. birželio 28 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas.#Europos Komisija prieš Ispanijos Karalystę.#Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – Valstybių narių atsakomybė už Sąjungos teisės pažeidimais privatiems asmenims padarytą žalą – Nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamas Sąjungos teisės pažeidimas – Nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamas valstybės narės Konstitucijos pažeidimas – Lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai.#Byla C-278/20.

TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2022 m. birželio 28 d.(*)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – Valstybių narių atsakomybė už Sąjungos teisės pažeidimais privatiems asmenims padarytą žalą – Nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamas Sąjungos teisės pažeidimas – Nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamas valstybės narės Konstitucijos pažeidimas – Lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai“
Byloje C‑278/20
dėl 2020 m. birželio 24 d. pagal SESV 258 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo

Europos Komisija, atstovaujama J. Baquero Cruz, I. Martínez del Peral ir P. Van Nuffel,
ieškovė,
prieš

Ispanijos Karalystę, atstovaujamą L. Aguilera Ruiz, S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis ir J. Rodríguez de la Rúa Puig,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas K. Lenaerts, kolegijų pirmininkai A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis (pranešėjas) ir J. Passer, teisėjai M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra ir L. S. Rossi,
generalinis advokatas M. Szpunar,
posėdžio sekretorė L. Carrasco Marco, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2021 m. rugsėjo 28 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2021 m. gruodžio 9 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį

Sprendimą

1        Savo ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad priėmusi ir palikusi galioti 2015 m. spalio 1 d. Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Įstatymas Nr. 40/2015 dėl viešojo sektoriaus teisinio režimo, toliau – Įstatymas Nr. 40/2015) (BOE, Nr. 236, 2015 m. spalio 2 d., p. 89411) 32 straipsnio 3–6 dalis ir 34 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą, taip pat 2015 m. spalio 1 d. Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Įstatymas Nr. 39/2015 dėl viešojo administravimo institucijų bendrųjų administracinių procedūrų, toliau – Įstatymas Nr. 39/2015) (BOE, Nr. 236, 2015 m. spalio 2 d., p. 89343) 67 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą, Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus.
I.      Ispanijos teisė

A.      Konstitucija

2        Ispanijos Konstitucijos (toliau – Konstitucija) 106 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „[p]rivatūs asmenys įstatymo nustatytomis sąlygomis turi teisę į bet kokios žalos jų turtui ar teisėms, kurią lėmė viešojo administravimo veikla, atlyginimą, išskyrus force majeure atvejus“.
B.      Organinis įstatymas Nr. 6/1985

3        1985 m. liepos 1 d. Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Organinis teismų įstatymas Nr. 6/1985; BOE, Nr. 157, 1985 m. liepos 2 d., p. 20632), iš dalies pakeisto 2015 m. liepos 21 d. Organiniu įstatymu Nr. 7/2015 (BOE, Nr. 174, 2015 m. liepos 22 d., p. 61593) (toliau – Organinis įstatymas Nr. 6/1985), 4bis straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „[t]eisėjai ir teismai <…> Sąjungos teisę taiko laikydamiesi Europos Sąjungos Teisingumo Teismo jurisprudencijos“.
C.      Įstatymas Nr. 29/1998

4        1998 m. liepos 13 d. Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Administracinių teismų veiklos organizavimo įstatymas Nr. 29/1998; BOE, Nr. 167, 1998 m. liepos 14 d., p. 23516), iš dalies pakeisto 2013 m. gruodžio 9 d. Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (Įstatymas Nr. 20/2013 dėl rinkos vientisumo garantijų; BOE, Nr. 295, 2013 m. gruodžio 10 d., p. 97953) (toliau – Įstatymas Nr. 29/1998), 31 straipsnyje nustatyta:
„1.      Pareiškėjas gali reikalauti, kad aktai ir nuostatos, kurie gali būti ginčijami pagal ankstesnį skyrių [„Administracinė veikla, kurią galima ginčyti“], būtų pripažinti neteisėtais ir prireikus panaikinti.
2.      Jis taip pat gali reikalauti pripažinti individualią teisinę padėtį ir nustatyti tinkamas priemones, kad ši padėtis būtų visiškai atkurta, įskaitant, kai taikoma, žalos atlyginimą.“

5        Šio įstatymo 32 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Pateikdamas skundą dėl asmens teises pažeidžiančio faktinio veiksmo pareiškėjas gali reikalauti, kad jis būtų pripažintas neteisėtu, būtų nurodyta jį nutraukti ir prireikus būtų imtasi kitų 31 straipsnio 2 dalyje numatytų priemonių.“

6        Minėto įstatymo 37 straipsnio 2 ir 3 dalys suformuluotos taip:
„2.      Nagrinėdamas daugetą skundų, kurių dalykas yra tapatus ir kurie nebuvo sujungti, teisėjas arba teismas, išklausęs šalis per bendrą penkių dienų terminą, privalo pirmumo tvarka išnagrinėti vieną ar kelis skundus ir sustabdyti kitų skundų nagrinėjimą, kol bus priimtas sprendimas dėl pirmųjų skundų.
3.      Kai [byloje, kurios nagrinėjimui taikoma pirmenybė], teismo sprendimas tampa galutinis, <…> teismo kancleris apie jį praneša pareiškėjams, kurių skundų nagrinėjimas yra sustabdytas, kad jie per penkias dienas galėtų prašyti išplėsti teismo sprendimo poveikį 111 straipsnyje numatytomis sąlygomis arba tęsti bylos nagrinėjimą arba atsiimti skundą.“

7        To paties įstatymo 71 straipsnio 1 dalies d punkte nustatyta:
„Kai teismo sprendimu patenkinamas administracinis skundas:
<…>
d)      jeigu prašymas atlyginti žalą yra patenkintas, teisė į žalos atlyginimą pripažįstama visais atvejais ir nurodoma, kas turi atlyginti žalą. <…>“

8        Įstatymo Nr. 29/1998 110 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Mokesčių, viešojo administravimo institucijų darbuotojų ir vientisos rinkos srityje galutinis teismo sprendimas, kuriuo pripažįstama vienam ar keliems asmenims palanki individuali teisinė padėtis, vykdant šį sprendimą gali būti taikomas ir kitiems asmenims, jeigu įvykdytos šios sąlygos:
a)      suinteresuotųjų asmenų ir asmenų, dėl kurių priimtas palankus teismo sprendimas, teisinė padėtis yra vienoda;
b)      sprendimą priėmęs teisėjas arba teismas taip pat turi teritorinę jurisdikciją nagrinėti šių suinteresuotųjų asmenų prašymus dėl tokios individualios padėties pripažinimo;
c)      suinteresuotieji asmenys prašymą išplėsti teismo sprendimo poveikį pateikia per vienus metus nuo paskutinio pranešimo apie šį sprendimą įteikimo bylos šalims. Jeigu pateikiamas apeliacinis skundas įstatymo interesais arba skundas dėl sprendimo peržiūros, šis terminas skaičiuojamas nuo paskutinio pranešimo apie galutinį teismo sprendimą dėl tokių skundų.“

9        Šio įstatymo 111 straipsnyje nustatyta:
„Kai pagal 37 straipsnio 2 dalies nuostatas nusprendžiama sustabdyti vieno ar kelių skundų nagrinėjimą ir teismo sprendimas byloje, kurios nagrinėjimui taikyta pirmenybė, pripažįstamas galutiniu, teismo kancleris paprašo pareiškėjų, kurių skundų nagrinėjimas sustabdytas, per penkias dienas nurodyti, ar jie pageidauja išplėsti teismo sprendimo poveikį arba tęsti sustabdytos bylos nagrinėjimą arba atsiimti skundą.
Jeigu prašoma išplėsti šio teismo sprendimo poveikį, teisėjas arba teismas tokį prašymą tenkina, išskyrus atvejus, kai įvykdyta šio įstatymo 110 straipsnio 5 dalies b punkte numatyta sąlyga arba yra vienas iš 69 straipsnyje numatytų skundo nepriimtinumo pagrindų.“
D.      Bendrasis mokesčių kodeksas

10      Bylos aplinkybėms taikytinos redakcijos 2003 m. gruodžio 17 d. Ley 58/2003, General Tributaria (Įstatymas Nr. 58/2003 dėl Bendrojo mokesčių kodekso, toliau – Bendrasis mokesčių kodeksas) (BOE, Nr. 302, 2003 m. gruodžio 18 d., p. 44987) 221 straipsnyje nustatyta:
„1.      Teisės į nepagrįstai sumokėtų sumų grąžinimą pripažinimo procedūra pradedama ex officio arba suinteresuotojo asmens prašymu šiais atvejais:
a)      kai mokestinė prievolė įvykdyta ar bauda sumokėta dukart;
b)      kai sumokėta suma yra didesnė už sumą, mokėtiną pagal administracinį aktą arba savarankiškai nustatytą;
<…>“
E.      Įstatymas Nr. 39/2015

11      Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnyje „Prašymai pradėti procedūras dėl atsakomybės“ nustatyta:
„1.      Suinteresuotieji asmenys gali prašyti pradėti procedūrą dėl atsakomybės tik tuo atveju, jeigu nėra suėjęs jų teisei reikalauti žalos atlyginimo taikomas senaties terminas. Teisei reikalauti atlyginti žalą taikomas vienų metų senaties terminas, skaičiuojamas nuo žalos atlyginimo reikalavimą pagrindžiančių faktinių aplinkybių susiklostymo ar akto priėmimo dienos arba nuo tada, kai pasireiškė jų nulemtas žalingas poveikis. Asmeniui sukeltos fizinės ar psichologinės žalos atveju terminas pradedamas skaičiuoti nuo pasveikimo arba nuo pasekmių sveikatai masto nustatymo dienos.
<…>
Įstatymo [Nr. 40/2015] 32 straipsnio 4 ir 5 dalyse nurodytais atsakomybės atvejais teisei reikalauti atlyginti žalą taikomas vienų metų senaties terminas, skaičiuojamas nuo sprendimo pripažinti teisės normą prieštaraujančia Konstitucijai arba <…> Sąjungos teisei paskelbimo atitinkamai Boletín Oficial del Estado ir Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje.
<…>“

12      Įstatymo Nr. 39/2015 106 straipsnio 4 dalyje numatyta:
„Paskelbdamos negaliojančiomis nuostatą ar aktą viešojo administravimo institucijos tame pačiame sprendime gali nustatyti suinteresuotiesiems asmenims skiriamą žalos atlyginimą, jeigu įvykdytos Įstatymo [Nr. 40/2015] 32 straipsnio 2 dalyje ir 34 straipsnio 1 dalyje nurodytos sąlygos <…>“
F.      Įstatymas Nr. 40/2015

13      Įstatymo Nr. 40/2015 įžanginėje antraštinėje dalyje yra IV skyrius „Viešojo administravimo institucijų atsakomybė“, o jame – šio įstatymo 32–37 straipsniai.

14      To įstatymo 32 straipsnyje, susijusiame su viešojo administravimo institucijų atsakomybės principais, nustatyta:
„1.      Privatūs asmenys turi teisę reikalauti, kad atitinkamos viešojo administravimo institucijos atlygintų bet kokią žalą jų turtui ar teisėms, kurią lėmė įprasta ar neįprasta viešojo administravimo veikla, išskyrus force majeure atvejus ir atvejus, kai pagal įstatymą privatus asmuo yra atsakingas dėl žalos.
Administracinių aktų ar nuostatų panaikinimas administraciniu sprendimu ar administracinio teismo sprendimu savaime nesuteikia teisės į žalos atlyginimą.
2.      Bet kuriuo atveju nurodyta žala turi būti reali, ekonomiškai įvertinama ir individuali asmeniui ar asmenų grupei.
3.      Be to, privatūs asmenys turi teisę reikalauti, kad viešojo administravimo institucijos atlygintų bet kokią žalą jų turtui ar teisėms, kuri atsirado dėl teisės aktų, išskyrus ekspropriacijos aktus, taikymo ir dėl kurios jie pagal teisės aktus nėra atsakingi, jeigu tokiuose teisės aktuose ši teisė numatyta ir laikomasi juose nustatytų sąlygų.
Valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybė taip pat gali kilti šiais atvejais, jeigu įvykdytos ankstesnėse dalyse numatytos sąlygos:
a)      kai žala atsirado dėl prieštaraujančia Konstitucijai pripažintos įstatymo galią turinčios normos taikymo, su sąlyga, kad įvykdyti 4 dalyje nurodyti reikalavimai;
b)      kai žala atsirado dėl <…> Sąjungos teisei prieštaraujančios normos taikymo, laikantis 5 dalies nuostatų.
4.      Jeigu žalą lėmė prieštaraujančia Konstitucijai pripažintos įstatymo galią turinčios normos taikymas, žala privačiam asmeniui gali būti atlyginta, jei jo prašymu bet kurioje instancijoje buvo priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, su sąlyga, kad privatus asmuo rėmėsi vėliau pripažintu prieštaravimu Konstitucijai.
5.      Jeigu žalą lėmė prieštaraujančia <…> Sąjungos teisei pripažintos normos taikymas, žala privačiam asmeniui gali būti atlyginta, jeigu jo prašymu bet kurioje instancijoje buvo priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, su sąlyga, kad privatus asmuo rėmėsi vėliau pripažintu <…> Sąjungos teisės pažeidimu. Be to, turi būti įvykdytos visos šios sąlygos:
a)      teisės norma turi būti suteikiama teisių privatiems asmenims;
b)      pažeidimas turi būti pakankamai aiškus;
c)      turi būti tiesioginis priežastinis ryšys tarp pagal <…> Sąjungos teisę atsakingai administravimo institucijai nustatyto įpareigojimo neįvykdymo ir privačių asmenų patirtos žalos.
6.      Sprendimas pripažinti įstatymo galią turinčią normą prieštaraujančia Konstitucijai arba <…> Sąjungos teisei įsigalioja nuo jo paskelbimo atitinkamai Boletín Oficial del Estado ir Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje, jeigu šiame sprendime nenustatyta kitaip.
7.      Valstybės atsakomybė už teisingumo vykdymą reglamentuojama [1985 m. liepos 1 d. Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Organinis teismų įstatymas Nr. 6/1985)].
<…>“

15      Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio „Žalos atlyginimas“ 1 dalies antroje pastraipoje numatyta:
„32 straipsnio 4 ir 5 dalyse nurodytais atsakomybės atvejais gali būti atlyginama žala, atsiradusi per penkerius metus iki sprendimo pripažinti įstatymo galią turinčią normą prieštaraujančia Konstitucijai arba <…> Sąjungos teisei paskelbimo dienos, jeigu šiame sprendime nenustatyta kitaip.“
II.    Ikiteisminė procedūra

16      Gavusi privačių asmenų pateiktus skundus Komisija 2016 m. liepos 25 d. pradėjo „ES Pilot“ procedūrą prieš Ispanijos Karalystę, susijusią su Įstatymo Nr. 40/2015 32 ir 34 straipsniais. Komisija rėmėsi galimu lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų pažeidimu tiek, kiek jais ribojama autonomija, kurią valstybės narės turi nustatydamos savo atsakomybės už joms priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus sąlygas. Kadangi ši procedūra nedavė rezultatų, ji buvo nutraukta, ir Komisija pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūrą.

17      2017 m. birželio 15 d. Komisija nusiuntė šiai valstybei narei oficialų pranešimą ir paragino pateikti pastabas dėl šiai institucijai kilusių abejonių, susijusių su Įstatymo Nr. 40/2015 32 ir 34 straipsniais ir Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa, atsižvelgiant į šiuos abu principus. 2017 m. rugpjūčio 4 d. rašte ta valstybė narė nurodė šiai institucijai priežastis, dėl kurių mano, kad šios nuostatos atitinka minėtus principus.

18      Nesutikdama su šiais paaiškinimais, 2018 m. sausio 26 d. Komisija pateikė pagrįstą nuomonę, joje pakartojo ir išsamiau paaiškino priežastis, dėl kurių mano, kad Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 3–6 dalys bei 34 straipsnio 1 dalies antra pastraipa ir Įstatymo Nr. 39/2005 67 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa prieštarauja tiems principams.

19      Po 2018 m. kovo 14 d. susitikimo su Komisijos tarnybomis Ispanijos Karalystė 2018 m. kovo 26 d. raštu atsakė į pagrįstą nuomonę, pakartodama savo poziciją. 2018 m. lapkričio 20 d. rašte ši valstybė narė vis dėlto nurodė Komisijai, kad iš naujo apsvarstė savo poziciją ir netrukus pateiks teisės akto projektą, kuriuo siekiama Ispanijos teisę suderinti su Sąjungos teisės reikalavimais. 2018 m. gruodžio 21 d. šis projektas buvo pateiktas Komisijai.

20      Po dar vieno 2019 m. kovo 18 d. surengto susitikimo Komisija 2019 m. gegužės 15 d. išsiuntė Ispanijos Karalystei dokumentą, nurodydama priežastis, kurios, jos nuomone, leidžia manyti, kad pateiktu projektu galėtų būti nutrauktas lygiavertiškumo principo, bet ne veiksmingumo principo pažeidimas.

21      2019 m. liepos 31 d. rašte Ispanijos Karalystė nurodė, kad šios valstybės narės vyriausybė negali parengti naujų teisės aktų pasiūlymų, nes ji veikia tik kaip laikinoji vyriausybė (Gobierno en funciones).

22      Tokiomis aplinkybėmis Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį.
III. Dėl ieškinio

A.      Dėl priimtinumo

23      Ispanijos Karalystė teigia, kad šis ieškinys nepriimtinas, nes juo Komisija prašo pakeisti Ispanijoje nustatytą valstybės atsakomybės sistemą ir nurodo kitus nei valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės atvejus, o taip išeinama už pagrįstoje nuomonėje apibrėžto ieškinio dalyko ribų.

24      Primintina, kad pagal SESV 258 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo dalykas nustatomas Komisijos pagrįstoje nuomonėje, todėl ieškinys turi būti grindžiamas tais pačiais motyvais ir pagrindais kaip ir ši nuomonė (2021 m. birželio 24 d. Sprendimo Komisija / Ispanija (Donjanos gamtinio regiono blogėjimas), C‑559/19, EU:C:2021:512, 160 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

25      Nagrinėjamu atveju savo ieškinyje Komisija iš tikrųjų pateikė kelias bendro pobūdžio pastabas dėl Ispanijos teisėje numatytos valstybės atsakomybės sistemos. Vis dėlto iš šiame ieškinyje pateiktų reikalavimų ir juos pagrindžiančių argumentų aiškiai matyti, kad juo Komisija tik siekia, kad Teisingumo Teismas pripažintų, jog Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus, nes priėmė ir paliko galioti Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 3–6 dalis bei 34 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą ir Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą (toliau – ginčijamos nuostatos).

26      Iš prie ieškinio pridėtos pagrįstos nuomonės taip pat matyti, kad joje Komisija rėmėsi tomis pačiomis nuostatomis, kurios yra šio ieškinio dalykas.

27      Be to, tiek pagrįstoje nuomonėje, tiek ieškinyje minėtos nuostatos nurodytos tik tiek, kiek jomis konkrečiai reglamentuojama valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybė už jai priskiriamą Sąjungos teisės pažeidimą. Šioje pagrįstoje nuomonėje Komisija taip pat pateikė tuos pačius motyvus ir pagrindus kaip ir ieškinyje.

28      Tokiomis aplinkybėmis negali būti pripažinta, kad ieškinio dalykas buvo išplėstas. Vadinasi, šiuo klausimu Ispanijos Karalystės nurodytas nepriimtinumo pagrindas turi būti atmestas ir šis ieškinys turi būti pripažintas priimtinu.
B.      Dėl esmės

1.      Pirminės pastabos

29      Pirmiausia primintina, kad valstybės atsakomybės už privatiems asmenims padarytą žalą dėl jai priskiriamų Sąjungos teisės pažeidimų principas yra neatsiejamas nuo Sutarčių, kuriomis Sąjunga grindžiama, sistemos (2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, 29 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija; taip pat 2022 m. sausio 18 d. Sprendimo Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, 42 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

30      Šis principas taikytinas kiekvienu atveju, kai valstybė narė pažeidžia Sąjungos teisę, nesvarbu, kokia valstybės narės institucija savo veiksmais ar neveikimu padarė šį pažeidimą, įskaitant nacionalinės teisės aktų leidėją, ir kokiai valdžios institucijai pagal atitinkamos valstybės narės teisę iš esmės tenka pareiga atlyginti šią žalą (šiuo klausimu žr. 1996 m. kovo 5 d. Sprendimo Brasserie du pêcheur ir Factortame, C‑46/93 ir C‑48/93, EU:C:1996:79, 32 ir 36 punktus; taip pat 2010 m. lapkričio 25 d. Sprendimo Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, 46 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).

31      Dėl valstybės atsakomybės už jai priskiriamais Sąjungos teisės pažeidimais privatiems asmenims padarytą žalą atsiradimo sąlygų Teisingumo Teismas yra ne kartą nusprendęs, kad nukentėję privatūs asmenys turi teisę į žalos atlyginimą, jeigu įvykdytos trys sąlygos: pažeista Sąjungos teisės norma suteikiama teisių privatiems asmenims, šios normos pažeidimas yra pakankamai aiškus ir yra tiesioginis priežastinis ryšys tarp to pažeidimo ir šių asmenų patirtos žalos (2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, 30 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija; taip pat 2022 m. sausio 18 d. Sprendimo Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, 44 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

32      Šios trys sąlygos yra būtinos ir pakankamos, kad privatiems asmenims atsirastų teisė į žalos atlyginimą, tačiau negalima atmesti, kad remiantis nacionaline teise valstybės atsakomybė gali kilti ir ne tokiomis griežtomis sąlygomis (1996 m. kovo 5 d. Sprendimo Brasserie du pêcheur ir Factortame, C‑46/93 ir C‑48/93, EU:C:1996:79, 66 punktas ir 2019 m. liepos 29 d. Sprendimo Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, 37 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

33      Nepažeisdama teisės į žalos atlyginimą, kurios pagrindas tiesiogiai įtvirtintas Sąjungos teisėje, kai tik šio sprendimo 31 punkte primintos trys sąlygos yra įvykdytos, valstybė privalo atlyginti padarytą žalą, remdamasi nacionaline teise dėl atsakomybės ir atsižvelgdama į tai, kad nacionalinės teisės aktuose nustatytos žalos atlyginimo sąlygos negali būti mažiau palankios už tas, kurios susijusios su panašiais nacionaline teise grindžiamais reikalavimais (lygiavertiškumo principas), ir negali būti tokios, kad dėl jų taptų beveik neįmanoma arba pernelyg sudėtinga gauti žalos atlyginimą (veiksmingumo principas) (2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, 31 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija; taip pat 2018 m. spalio 4 d. Sprendimo Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, 123 punktas).

34      Komisijos ieškinį reikia nagrinėti atsižvelgiant į šio sprendimo 29–33 punktuose nurodytą jurisprudenciją.

35      Grįsdama šį ieškinį Komisija pateikia du prieštaravimus, grindžiamus, pirma, veiksmingumo principo pažeidimu ir, antra, lygiavertiškumo principo pažeidimu. Ispanijos Karalystė visų pirma atsikerta, kad šis ieškinys turi būti iš karto atmestas, nes Komisija išnagrinėjo ne visas Ispanijoje prieinamas teisių gynimo priemones, pagal kurias gali būti atlyginta valstybės padaryta žala dėl Sąjungos teisės pažeidimo, įskaitant tą, kurią ji padaro atlikdama teisėkūros veiksmus, todėl visas ieškinys netenka pagrindo. Subsidiariai ji teigia, kad nė vienas iš šių abiejų prieštaravimų nėra pagrįstas.

36      Prieš pradedant nagrinėti kiekvieną iš Komisijos pateiktų prieštaravimų reikia išanalizuoti pagrindinius Ispanijos Karalystės argumentus.
2.      Dėl Komisijos analizės, nukreiptos tik į tam tikras nacionalinės teisinės sistemos nuostatas

a)      Šalių argumentai

37      Ispanijos Karalystė teigia, kad Komisija atliko tik dalinę Ispanijos teisinėje sistemoje numatytų teisių gynimo priemonių, leidžiančių pašalinti valdžios institucijų padarytus Sąjungos teisės pažeidimus, analizę. Todėl šiam ieškiniui pagrįsti pateiktos analizės nepakanka, kad būtų įrodytas įsipareigojimų neįvykdymas, dėl kurio priekaištaujama, ir ji lemia neteisėtą įrodinėjimo pareigos perkėlimą.

38      Pirma, galimybė patraukti atsakomybėn valstybę, kaip teisės aktų leidėją, yra numatyta tik tam, kad „Ispanijos teisinę sistemą būtų galima laikyti užbaigta“ (cláusula de cierre del sistema); šia galimybe naudojamasi kaip papildoma arba paskutine priemone ir jos negalima vertinti atskirai. Tik atsižvelgiant į visą Ispanijos valdžios institucijų padarytos žalos atlyginimo sistemą būtų galima nustatyti, ar teisės aktai, reglamentuojantys valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybę už privatiems asmenims dėl Sąjungos teisės pažeidimo padarytą žalą, prieštarauja veiksmingumo ir lygiavertiškumo principams, o to Komisija nepadarė.

39      Ispanijos teisėje numatytos visų pirma įvairios procedūros, suteikiančios galimybę prašyti atlyginti dėl valdžios institucijų veiksmų padarytą žalą kitais nei valstybės atsakomybės atvejais, t. y. pirma, Įstatymo Nr. 29/1998 31 straipsnio 2 dalyje, 32 straipsnio 2 dalyje ir 71 straipsnio 1 dalies d punkte numatyta galimybė gauti žalos atlyginimą teisme padavus administracinį skundą dėl žalą sukėlusio akto, antra, Įstatymo Nr. 39/2015 106 straipsnio 4 dalyje numatyta administracinių aktų peržiūros ex officio procedūra, pagal kurią administravimo institucija gali nustatyti žalos atlyginimą, ir, trečia, Bendrojo mokesčių kodekso 221 ir paskesniuose straipsniuose numatyta nepagrįstai sumokėtų sumų sugrąžinimo mokesčių srityje procedūra.

40      Šiose procedūrose visiškai neribojama galimybė remtis Sąjungos teise arba galimybė nacionaliniam teismui priimti sprendimą dėl šios teisės laikymosi ar priteisti visą žalos atlyginimą. Šiuo klausimu Ispanijos Karalystė daro nuorodą į Organinio įstatymo Nr. 6/1985 4bis straipsnį, 2012 m. vasario 7 d. Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas, Ispanija) sprendimą (ieškinys Nr. 419/2010, Sprendimas Nr. 1425/2012, ES:TS:2012:1425), kuriuo pripažinta ieškovo teisė į sumų, sumokėtų finansuojant socialines lengvatas, grąžinimą, motyvuojant tuo, kad toje byloje nagrinėtu nutarimu buvo taikoma Karaliaus dekreto įstatymo nuostata, kuri pripažinta netaikytina dėl jos prieštaravimo Sąjungos teisei ir Tribunal Constitucional (Konstitucinis Teismas, Ispanija) jurisprudencijai.

41      Be to, ši valstybė narė remiasi Įstatymo Nr. 29/1998 37 straipsnio 3 dalyje, 110 ir 111 straipsniuose numatyta procesine priemone, pagal kurią galima išplėsti teismo sprendimo poveikį. Jeigu tenkinamos šiose nuostatose nurodytos sąlygos, pagal ją leidžiama pripažinti valstybės atsakomybę, kylančią iš Teisingumo Teismo sprendimo, kuriame konstatuotas nacionalinės teisės normos nesuderinamumas su Sąjungos teise.

42      Galiausiai pagal Konstitucijos 106 straipsnį privatūs asmenys turi galimybę gauti žalos, kurią jiems neteisėtais veiksmais padarė valdžios institucijos (t. y. žalos, už kurią nukentėjęs privatus asmuo teisiškai nėra atsakingas), atlyginimą, jeigu tarp šios žalos ir administravimo institucijos veiklos yra priežastinis ryšys, o ieškinys pareikštas per nustatytą senaties terminą. Šios procedūros įgyvendinimo tvarka numatyta Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnyje.

43      Šio straipsnio 1 dalyje numatytas žalos, patirtos dėl įprastos ar neįprastos viešojo administravimo (sąvoka „viešasis administravimas“ suprantama kaip administracinė veikla plačiąja prasme, t. y. administravimo institucijos veiksmai ir aktai, įskaitant vien faktinius veiksmus ar neveikimą) veiklos, atlyginimas ir suteikta galimybė gauti žalos atlyginimą, kai ji padaryta, pirma, aktais, priimtais taikant Konstitucijai ar apskritai teisei neprieštaraujančius įstatymus ar juos įgyvendinančius teisės aktus, jeigu patiriama individuali ir itin didelė žala, antra, aktais, priimtais taikant neteisėtais pripažintus teisės aktus, nesvarbu, ar neteisėtumą lėmė nacionalinė teisė, ar Sąjungos teisė, ir, trečia, administraciniais aktais, kurių neteisėtumas buvo pripažintas administracinėje procedūroje arba administracinėje byloje, nesvarbu, ar šį neteisėtumą lėmė nacionalinė, ar Sąjungos teisė.

44      Be to, minėto straipsnio 4 dalyje suteikiama galimybė gauti žalos, padarytos aktais, priimtais taikant Konstitucijai prieštaraujančiais pripažintus įstatymus, atlyginimą, o to paties straipsnio 5 dalyje įtvirtinta teisė į žalos, padarytos aktais, priimtais taikant įstatymus, kuriuos Teisingumo Teismas pripažino nesuderinamais su Sąjungos teise, atlyginimą.

45      Šiose 4 ir 5 dalyse įtvirtinta galimybė gauti žalos atlyginimą patraukiant atsakomybėn valstybę, kaip teisės aktų leidėją, yra tik speciali ir papildoma teisių gynimo priemonė – ja pasinaudoti gali privatūs asmenys, kurie jau buvo pateikę kitą skundą ir dėl kurių priimtas nepalankus sprendimas, kuriame nebuvo atsižvelgta atitinkamai į nagrinėjamos normos prieštaravimą Konstitucijai ar nesuderinamumą su Sąjungos teise.

46      Antra, Ispanijoje nustatytos valstybės atsakomybės sistemos ir Sąjungos deliktinės atsakomybės sistemos lyginamoji analizė rodo, kad negalima daryti išvados, jog veiksmingumo principas pažeistas dėl to, kad Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje buvo nustatyta speciali papildoma žalos atlyginimo priemonė, nes piliečiams Ispanijos sistema yra palankesnė nei Sąjungos atsakomybės sistema. Konkrečiai kalbant, ieškinys dėl Sąjungos deliktinės atsakomybės negali būti pareiškiamas siekiant išvengti ieškinio dėl panaikinimo, kuris susijęs su tuo pačiu neteisėtumu ir kuriuo siekiama to paties piniginio rezultato, nepriimtinumo. Priešingai, Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatyta teisių gynimo priemonė asmenims, kurių skundai buvo atmesti galutiniu teismo sprendimu, ir ji priskirtina prie administracinių skundų teismui, kuriuose reikalavimą dėl panaikinimo galima pateikti kartu su reikalavimu dėl žalos atlyginimo. Šiomis aplinkybėmis Ispanijos Karalystė teigia, kad veiksmingumo principas negali būti aiškinamas skirtingai, atsižvelgiant į tai, ar žalą sukėlusį veiksmą atliko valstybė narė, ar Sąjungos institucija.

47      Trečia, nesant suderinimo Sąjungos lygiu, Komisija turėjo paisyti plačios diskrecijos, kurią valstybės narės turi nustatydamos savo deliktinės atsakomybės sistemą, ir prieš padarydama išvadą dėl to, ar Ispanijoje pažeidžiami nagrinėjami principai, atsižvelgti į visą Ispanijoje nustatytą valstybės padarytos žalos atlyginimo sistemą, taip pat Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su valstybių narių ir Sąjungos atsakomybe.

48      Ketvirta, atlikdama analizę Komisija padarė argumentavimo klaidą, dėl kurios visas jos ieškinys neteko pagrindo. Iš tiesų Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalimi siekiama suteikti galimybę atlyginti žalą esant situacijoms, kurios tapo galutinės, nes dėl jų jau priimtas teismo sprendimas atmesti įprasta tvarka pateiktą skundą, antraip šios žalos nebūtų įmanoma atlyginti. Nors pagal Sąjungos teisę nacionaliniam teismui leidžiama netaikyti su ja nesuderinamo įstatymo, ji nesuteikia jam įgaliojimų panaikinti įstatymo galią turinčios nuostatos taip, kad šis panaikinimas turėtų erga omnes poveikį, jeigu nacionalinėje teisinėje sistemoje tokie įgaliojimai nenumatyti, ir pagal ją nereikalaujama atlyginti žalos visiems privatiems asmenims, kuriems buvo taikyta bet kokia teisės norma, kurią nacionalinis teismas pripažino nesuderinama su Sąjungos teise. Pagal Sąjungos teisę reikalaujama tik tai, kad būtų veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus atitinkanti priemonė, leidžianti gauti žalos atlyginimą Sąjungos teisės pažeidimo atveju. Ispanijos teisėje tokių priemonių yra.

49      Vis dėlto tai, kad nacionalinis teismas, į kurį kreipėsi privatus asmuo, sprendime pripažino įstatymo galią turinčios normos nesuderinamumą su Sąjungos teise, negali būti pakankamas pagrindas kitam privačiam asmeniui remiantis šiuo sprendimu pradėti procesą dėl valstybės atsakomybės pagal Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį. Toks požiūris prieštarautų teisinio saugumo principui. Nesuderinamumo pripažinimo erga omnes poveikis atsiranda tik remiantis Teisingumo Teismo ar Tribunal Constitucional (Konstitucinis Teismas) sprendimu arba tam tikrais atvejais, kai teismai pagal jiems suteiktą kompetenciją panaikina teisės aktų nuostatas. Komisija painioja ieškinius dėl žalos atlyginimo su valstybės atsakomybės sistema.

50      Taigi būtų klaidinga teigti, kaip tai padarė Komisija per ikiteisminę procedūrą, kad vien dėl to, jog dėl vieno piliečio buvo priimtas teismo sprendimas, kuriuo įstatymo galią turinti norma pripažinta nesuderinama su Sąjungos teise, kitas pilietis, remdamasis tuo sprendimu, gali pareikšti ieškinį dėl valstybės atsakomybės pagal Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį. Šia teisių gynimo priemone galima pasinaudoti tik tuo atveju, kai Teisingumo Teismo sprendimu tokia norma pripažįstama nesuderinama su Sąjungos teise, ir būtent dėl to, kad toks sprendimas turi erga omnes poveikį.

51      Bet kuriuo atveju Komisija, remdamasi veiksmingumo principu, negali ginčyti to, kaip valstybės atsakomybės sistema įtvirtinta Ispanijos teisėje, kurioje nenumatyta, kad teisme gali būti pareikštas tiesioginis ieškinys dėl valstybės atsakomybės. Privatus asmuo, siekiantis gauti valdžios institucijų padarytos žalos atlyginimą, visada turi pirmiausiai kreiptis į administravimo instituciją, kad ši pripažintų valdžios institucijų atsakomybę ir prireikus patenkintų prašymą atlyginti žalą, nesvarbu, ar ši atsakomybė kyla dėl administravimo institucijos, teismo ar teisės aktų leidėjo akto. Tiesiogiai ar netiesiogiai atmetus minėtą prašymą, privatus asmuo turėtų kreiptis į administracinį teismą, kuriam pavesta įvertinti sprendimo nepripažinti šios atsakomybės teisėtumą. Apskritai neteisėtumas pripažįstamas ir žalos atlyginimas priteisiamas vykstant tokiam procesui.

52      Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatyta valstybės atsakomybė, kylanti dėl Teisingumo Teismo pripažinto nesuderinamumo, yra dar vienas, papildomas, o ne išimtinis, žalos atlyginimo būdas, kuriuo gali pasinaudoti tie asmenys, kurių reikalavimai iš pradžių buvo atmesti. Šios teisių gynimo priemonės suteikimas jokiu būdu netrukdo nacionaliniams teismams netaikyti Sąjungos teisei prieštaraujančių įstatymų ir priteisti žalos atlyginimą pagal atitinkamą ieškinį arba atskirą ieškinį dėl atsakomybės. Tokios teisių gynimo priemonės papildomą pobūdį patvirtina šio straipsnio 3 dalis, kurioje minėta teisių gynimo priemonė įtvirtinta vartojant dalelytę „taip pat“.

53      Komisijos teigimu, tai, kad galbūt yra veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus atitinkančių kitų teisių gynimo priemonių, neužtikrina valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės sistemos atitikties šiems principams. Nors ginčijamos nuostatos turi būti analizuojamos atsižvelgiant į jų kontekstą, šia analize siekiama nustatyti, ar tomis nuostatomis, o ne visomis nacionalinėje teisinėje sistemoje numatytomis teisių gynimo priemonėmis, garantuojama, kad yra tinkamų ir veiksmingų priemonių Sąjungos teisėje nustatytoms teisėms užtikrinti, kai teisės aktų leidėjas pažeidžia Sąjungos teisę. Dėl minėtų nuostatų visi bet kurios grandies Ispanijos teismai turi atmesti reikalavimus dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, deliktinės atsakomybės, kurie nepagrįsti prieš tai priimtu Teisingumo Teismo sprendimu, arba tam, kad galėtų patenkinti tokius reikalavimus, kreiptis į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą, net jeigu jie neturi tokios pareigos pagal SESV 267 straipsnį.

54      Įvairių procedūrų, kurias nurodo Ispanijos Karalystė, dalykas skiriasi nuo vienintelės šioje byloje nagrinėjamos procedūros dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už Sąjungos teisės pažeidimą dalyko. Taigi jos nėra svarbios šiai bylai.

55      Konkrečiai dėl veiksmingumo principo pažymėtina, kad netiesioginė priemonė, leidžianti gauti žalos atlyginimą pripažinus administravimo institucijos atsakomybę, gali turėti poveikį tik tuo atveju, kai Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, kad atitinkama įstatymo galią turinti norma prieštarauja Sąjungos teisei. Šiuo klausimu Komisija teigia, kad Ispanijos teisinėje sistemoje teisminė institucija, kuriai pavesta nagrinėti skundus dėl administracinių aktų, neturi kompetencijos spręsti, ar teisės aktų nuostatos prieštarauja Sąjungos teisei. Taigi, jeigu administracinis aktas, kuriuo pažeidžiama Sąjungos teisė, atitinka nacionalinės teisės aktus, ši teisminė institucija negali, nepateikdama prejudicinio klausimo, pagal Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį priteisti atlyginti šiuo pažeidimu padarytą žalą, o tai prieštarauja veiksmingumo principui.

56      Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalis negali būti laikoma papildoma nuostata, nes šioje dalyje konkrečiai reglamentuojamas žalos, padarytos dėl įstatymo galią turinčios normos, kuri pripažinta prieštaraujančia Sąjungos teisei, atlyginimas. Bet kuriuo atveju, jeigu valstybė narė nusprendžia atskirti valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybę nuo bendros valstybės atsakomybės sistemos ir taikyti jai specialias teisės nuostatas, šios turi atitikti veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus.

57      Dėl Sąjungos deliktinės atsakomybės sąlygų pažymėtina, kad jos taip pat nėra svarbios šiai bylai. Remiantis veiksmingumo principu, ginčijamos tik Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatytos procedūrinės sąlygos, nes šioje nuostatoje įtvirtintos materialinės sąlygos ginčijamos atsižvelgiant į lygiavertiškumo principą.
b)      Teisingumo Teismo vertinimas

58      Pirmiausia konstatuotina, kad net jeigu šio sprendimo 37–52 punktuose išdėstyti Ispanijos Karalystės argumentai būtų pagrįsti, jie turėtų įtakos tik prieštaravimo, grindžiamo veiksmingumo principo pažeidimu, vertinimui. Iš tiesų pateikdama prieštaravimą, susijusį su lygiavertiškumo principo pažeidimu, Komisija tik atlieka Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatyto Sąjungos teisės pažeidimu grindžiamo ieškinio dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės palyginimą su šio įstatymo 32 straipsnio 4 dalyje numatytu Konstitucijos pažeidimu grindžiamu ieškiniu dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės. Taigi, siekiant išnagrinėti šį antrąjį prieštaravimą, bet kuriuo atveju neturi reikšmės tai, kad Ispanijos teisėje tam tikrais atvejais numatytos ir kitos teisių gynimo priemonės, leidžiančios privatiems asmenims gauti žalos, kurią valdžios institucijos jiems padarė pažeisdamos Sąjungos teisę, atlyginimą.

59      Tai patikslinus, pirma, dėl šio sprendimo 38–45 punktuose išdėstytų Ispanijos Karalystės argumentų primintina, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją, suformuotą aiškinant veiksmingumo principą, kiekvieną atvejį, kai kyla klausimas, ar dėl nacionalinės proceso teisės nuostatos naudotis pagal Sąjungos teisę privatiems asmenims suteiktomis teisėmis tampa beveik neįmanoma arba pernelyg sudėtinga, reikia nagrinėti atsižvelgiant į šios nuostatos vietą visame procese, vykstančiame įvairiose nacionalinėse instancijose, šio proceso eigą ir jo ypatumus, o prireikus – į principus, kuriais grindžiama nacionalinė teismų sistema, kaip antai į teisinio saugumo principą ir sklandžios proceso eigos reikalavimą (2015 m. spalio 6 d. Sprendimo Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, 36 ir 37 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija; taip pat 2021 m. spalio 6 d. Sprendimo Consorzio Italian Management ir Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, 63 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

60      Vis dėlto tai nereiškia, kad kiekvienu atveju, kai Komisija mano, kad nacionalinės proceso teisės nuostata, taikytina valstybėje narėje numatytai teisių gynimo priemonei, pažeidžia veiksmingumo principą, ši institucija, siekdama įrodyti savo pozicijos pagrįstumą, turi sistemiškai išnagrinėti visas šios valstybės narės teisinėje sistemoje numatytas teisių gynimo priemones. Iš tiesų, remiantis šia jurisprudencija, vertinant, ar laikomasi veiksmingumo principo, nereikalaujama išnagrinėti visų valstybėje narėje numatytų teisių gynimo priemonių, bet reikia atlikti nuostatos, kuri, kaip teigiama, pažeidžia šį principą, kontekstinę analizę, taip pat, kaip savo išvados 40 punkte pažymėjo generalinis advokatas, išnagrinėti kitas proceso teisės nuostatas, kurios taikomos naudojantis teisių gynimo priemone, dėl kurios veiksmingumo kyla abejonių, arba teisių gynimo priemones, kurių dalykas yra toks pat kaip pirma nurodytos teisių gynimo priemonės.

61      Nagrinėjamu atveju Komisijos prieštaravimas, grindžiamas veiksmingumo principo pažeidimu, susijęs tik su tam tikromis šio sprendimo 25 punkte nurodytose nuostatose numatytomis procedūrinėmis taisyklėmis, taikytinomis ieškiniui dėl valstybės atsakomybės už teisės aktų leidėjui priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus.

62      Vadinasi, šio sprendimo 38–45 punktuose išdėstytais Ispanijos Karalystės argumentais galima įrodyti, kad veiksmingumo principo pažeidimu grindžiamas prieštaravimas yra nepagrįstas, tik jei viena ar kelios šios valstybės narės nurodytos procedūros ar teisių gynimo priemonės suteikia galimybę privatiems asmenims gauti žalos, kurią teisės aktų leidėjas jiems padarė pažeisdamas Sąjungos teisę, atlyginimą.

63      Šiuo klausimu visų pirma dėl šio sprendimo 39 punkte nurodytų procedūrų konstatuotina, kad Įstatymo Nr. 29/1998 31 straipsnio 2 dalyje ir 71 straipsnio 1 dalies d punkte numatyta galimybė gauti galimos žalos atlyginimą pateikus administracinį skundą teismui skiriasi pagal pobūdį nuo valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės sistemos.

64      Iš tikrųjų dėl situacijos, kai, pirma, žala kilo dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo ir, antra, yra priimtas administracinis aktas, kurį galima ginčyti, Ispanijos Karalystė savo pareiškimuose ir per teismo posėdį, be kita ko, nurodė šio sprendimo 40 punkte minėtą Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) sprendimą, siekdama pagrįsti savo poziciją, kad šis teismas pripažįsta administracinių teismų kompetenciją vertinti įstatymo galią turinčios normos atitiktį Sąjungos teisei, pripažinti šią normą netaikytina nagrinėjamu atveju dėl tokios jos neatitikties ir dėl to patenkinti administracinį skundą dėl ją taikant priimto administracinio akto, taip pat prireikus per tokį procesą atkurti pareiškėjo teisinę padėtį, šiuo atveju sugrąžinant nepagrįstai sumokėtas sumas.

65      Taigi negalima atmesti, kad Įstatymo Nr. 29/1998 31 straipsnio 2 dalyje numatytu administraciniu skundu teismui dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo nukentėjusiam privačiam asmeniui suteikiama galimybė tam tikrais atvejais atkurti pagal Sąjungos teisę jam suteiktas teises.

66      Vis dėlto pažymėtina, kad iš Teisingumo Teismui pateiktos medžiagos nematyti, kad taip yra bet kokiomis aplinkybėmis, kurioms esant privatus asmuo patiria žalą dėl teisės aktų leidėjo akto, ypač kai Sąjungos teisės nuostata, kuri, kaip nurodoma, buvo pažeista, negali lemti ginčijamos įstatymo galią turinčios normos netaikymo, nes ta nuostata nėra tiesioginio veikimo (šiuo klausimu žr. 2019 m. birželio 24 d. Sprendimo Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, 68 punktą), arba kai žalą lemia teisės aktų leidėjo neveikimas.

67      Šiuo klausimu pažymėtina, kad nors Ispanijos Karalystė per teismo posėdį patvirtino, kad pagal Ispanijos teisę nedaroma skirtumo pagal tai, ar nagrinėjama Sąjungos teisės nuostata yra tiesioginio veikimo, ar ne, ir Teisingumo Teismas iš tiesų pripažįsta, kad nacionalinis teismas, remdamasis vien nacionaline teise, gali netaikyti nacionalinės teisės nuostatos, prieštaraujančios tiesioginio poveikio neturinčiai Sąjungos teisės nuostatai (šiuo klausimu žr. 2022 m. sausio 18 d. Sprendimo Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, 33 punktą), vis dėlto, nesant administracinio akto, kurį galima ginčyti, privatūs asmenys negali pasinaudoti šia teisių gynimo priemone, kad jiems būtų atlyginta žala, kuri, nors ir kilo dėl nacionalinės teisės aktų leidėjo veiksmų ar neveikimo, nebuvo padaryta administraciniu aktu, o prašymas dėl individualios teisinės padėties pripažinimo negali lemti tokio administracinio akto priėmimo pagal Įstatymo Nr. 29/1998 31 straipsnio 2 dalį.

68      Galiausiai dėl šio sprendimo 51 punkte nurodytų argumentų Ispanijos Karalystė pažymi, pirma, kad vykstant Įstatymo Nr. 29/1998 31 straipsnio 2 dalyje numatytam procesui „beveik visada“ galima pareikšti reikalavimus atlyginti žalą, atsiradusią dėl teisės aktų leidėjo padaryto Sąjungos teisės pažeidimo; taigi ji netiesiogiai pripažįsta, kad taip nėra visais atvejais. Antra, tai, kad pateikdamas administravimo institucijai prašymą atlyginti žalą privatus asmuo gali inicijuoti administracinio akto priėmimą, nereiškia, kad teisės aktų leidėjo atsakomybė gali kilti visais šio sprendimo 30 ir 31 punktuose primintoje jurisprudencijoje nurodytais atvejais, nes pati Ispanijos Karalystė savo rašytinėse pastabose rėmėsi 2020 m. lapkričio 18 d. Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) sprendimu (ieškinys Nr. 404/2019, Sprendimas Nr. 1534/2020, ES:TS:2020:3936), iš kurio matyti, kad Sąjungos teisę pažeidusia norma turi būti grindžiama konkreti administracinė veikla, kurią vykdant buvo padaryta prašoma atlyginti žala.

69      Dėl visų šio sprendimo 64–68 punktuose išdėstytų priežasčių konstatuotina, kad Įstatymo Nr. 29/1998 31 straipsnio 2 dalyje numatytos teisės kreiptis į teismą su administraciniu skundu nepakanka, kad būtų galima iš karto atmesti pirmąjį Komisijos prieštaravimą.

70      Be to, nei Įstatymo Nr. 29/1998 32 straipsnio 2 dalyje numatytos teisių gynimo priemonės, kuri susijusi tik su administravimo institucijos neteisėtų veiksmų atvejais, nei Bendrojo mokesčių kodekso 221 ir paskesniuose straipsniuose numatytos nepagrįstai sumokėtų sumų grąžinimo mokesčių srityje procedūros, kuria siekiama tik suteikti galimybę privačiam asmeniui susigrąžinti iš atitinkamos valdžios institucijos pinigų sumas, kurias ši institucija galbūt neteisėtai gavo, negali pakakti visų pirma dėl to, kad jos taikomos tik labai specifinėms sritims, neapimančioms visų situacijų, kurioms esant gali kilti valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybė dėl Sąjungos teisės pažeidimo ir atsirasti teisė į žalos atlyginimą.

71      Dėl Įstatymo Nr. 39/2015 106 straipsnio 4 dalyje numatytos administracinių aktų ex officio peržiūros procedūros pažymėtina, kad pagal ją administravimo institucija, kuri pripažįsta negaliojančiu aktą ar nuostatą, tame pačiame sprendime gali nustatyti suinteresuotiesiems asmenims skiriamą žalos atlyginimą. Vis dėlto iš šios nuostatos formuluotės matyti, kad ši galimybė suteikiama tik tam, kad būtų atlyginta viešojo administravimo institucijų padaryta žala, ir nėra nieko, kas rodytų, kad ja pasinaudodamas privatus asmuo galėtų gauti žalos, kurią jis patyrė dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo, atlyginimą.

72      Be to, dėl Įstatymo Nr. 29/1998 110 straipsnio 1 dalyje numatytos procesinės priemonės, leidžiančios išplėsti teismo sprendimo poveikį, pažymėtina, kad ja suteikiama galimybė galutinį teismo sprendimą, kuriuo pripažįstama asmeniui palanki individuali teisinė padėtis, taikyti šioje nuostatoje numatytomis sąlygomis ir kitiems asmenims, kurių teisinė padėtis yra tokia pati. Vis dėlto naudojantis šia galimybe daroma prielaida, kad tokia teisinė padėtis buvo nustatyta iš anksto. Todėl net pripažinus, kad ši priemonė leidžia teismo sprendimą dėl nacionalinės teisės aktų leidėjo atsakomybės už jam priskiriamą Sąjungos teisės pažeidimą taikyti suinteresuotiesiems asmenims, kurių teisinė padėtis yra tokia pati kaip asmenų, dėl kurių priimtas teismo sprendimas dėl šios atsakomybės pripažinimo, norint taikyti tokią poveikio išplėtimo procedūrą reikia, kad prieš tai ši atsakomybė būtų nustatyta pagal ankstesnį skundą. Taigi tokia priemonė negali ištaisyti pirmajame Komisijos prieštaravime nurodytų trūkumų.

73      Tas pats pasakytina apie Įstatymo Nr. 29/1998 37 straipsnio 3 dalyje ir 111 straipsnyje numatytą galimybę išplėsti teismo sprendimo poveikį, kuri iš esmės taikoma tik byloms, kurių nagrinėjimas buvo sustabdytas, kol bus priimtas galutinis sprendimas dėl pirmumo tvarka nagrinėjamos susijusios bylos.

74      Galiausiai dėl teisių gynimo priemonės, leidžiančios patraukti atsakomybėn būtent valstybę, pažymėtina, kad, kaip nurodo Ispanijos Karalystė, Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnyje numatyti įvairūs atvejai, kai ši atsakomybė gali kilti. Vis dėlto tik šio straipsnio 3–6 dalyse konkrečiai reglamentuojama valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybė.

75      Minėto straipsnio 1 dalyje numatyta galimybė privatiems asmenims reikalauti, kad atitinkamos viešojo administravimo institucijos atlygintų bet kokią žalą jų turtui ar teisėms, kurią lėmė įprasta ar neįprasta viešojo administravimo veikla, išskyrus force majeure atvejus ir atvejus, kai pagal įstatymą privatus asmuo yra atsakingas dėl žalos; šioje nuostatoje patikslinama, kad administracinių aktų ar nuostatų panaikinimas administraciniu sprendimu ar administracinio teismo sprendimu savaime nesuteikia teisės į žalos atlyginimą.

76      Taigi, nors ši teisių gynimo priemonė gali būti laikoma įprasta teisių gynimo priemone, kuria siekiama patraukti atsakomybėn valstybę, galimybė ja naudotis suponuoja „viešojo administravimo veiklą“, o ši sąvoka neapima teisės aktų leidėjo. Todėl minėta priemonė neapima žalos, padarytos tiesiogiai nacionalinės teisės aktų leidėjo veiksmais ar neveikimu pažeidus Sąjungos teisę, atlyginimo, kai ši žala negali būti priskirta viešojo administravimo veiklai.

77      Be to, kaip savo išvados 57 punkte taip pat pažymėjo generalinis advokatas, Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 3–6 dalyse numatytos specialios nuostatos, susijusios su valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, patraukimu atsakomybėn, būtų beprasmės, jeigu šio įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje numatyta teisių gynimo priemonė leistų patraukti valstybę atsakomybėn už nacionalinės teisės aktų leidėjo padarytą žalą.

78      Dėl minėto įstatymo 32 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos, dėl kurios per teismo posėdį Ispanijos Karalystė pabrėžė, kad joje numatyta bendra teisių gynimo priemonė siekiant patraukti valstybę, kaip teisės aktų leidėją, atsakomybėn, be kita ko, už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus, pažymėtina, kad, kaip nurodė ši valstybė narė, šios 3 dalies antroje pastraipoje patikslinama, kad valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybė „taip pat“ gali kilti, jeigu įvykdyti šio straipsnio 4 ar 5 dalyje numatyti reikalavimai. Tuo remiantis darytina išvada, kad, kaip teigia ši valstybė narė, be šio straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatytos bendros teisių gynimo priemonės, jo 4 ir 5 dalyse numatytos teisių gynimo priemonės yra dar vienos arba papildomos teisių gynimo priemonės, leidžiančios valstybę, kaip teisės aktų leidėją, patraukti atsakomybėn, be kita ko, Sąjungos teisės pažeidimo atveju.

79      Vis dėlto galimybė gauti žalos atlyginimą pagal šią 3 dalies pirmą pastraipą susieta su sąlyga, kad tai numatyta teisės akte, dėl kurio kilo žala, ir laikomasi šiame akte nustatytų sąlygų. Be aplinkybės, kad iš karto pripažįstama, jog šios galimybės nėra, jeigu žala atsirado dėl teisės aktų leidėjo neveikimo, vien to, kad žalos atlyginimo gavimas pagal minėtą pastraipą susietas su tokia sąlyga, pakanka, kad toje pastraipoje numatyta teisių gynimo priemonė nebūtų laikoma tokia, kad būtų galima pašalinti Komisijos nurodytus trūkumus, susijusius su valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus sistemos veiksmingumu.

80      Per teismo posėdį Ispanijos Karalystės nurodyta aplinkybė, kad Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą aiškina ir taiko lanksčiai tam, kad užtikrintų veiksmingą teisminę teisės subjektų teisių gynybą, nepaneigia ankstesniame šio sprendimo punkte padarytos išvados.

81      Iš tiesų primintina, kad nors nacionalinių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų taikymo sritis turi būti vertinama atsižvelgiant į nacionalinių teismų pateiktą jų aiškinimą (1994 m. birželio 8 d. Sprendimo Komisija / Jungtinė Karalystė, C‑382/92, EU:C:1994:233, 36 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija; taip pat 2015 m. rugsėjo 16 d. Sprendimo Komisija / Slovakija, C‑433/13, EU:C:2015:602, 81 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), vis dėlto, atsižvelgiant į tai, kad valstybės atsakomybės už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus principas yra esminis (šiuo klausimu žr. 2015 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Ferreira da Silva e Brito ir kt., C‑160/14, EU:C:2015:565, 59 punktą), ir į šio sprendimo 76 punkte išdėstytus argumentus, teismų, net ir aukščiausiojo teismo, suformuotos jurisprudencijos negali pakakti, kad, laikantis aiškumo ir tikslumo reikalavimų, būtų užtikrinta, jog Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatyta tokia teisių gynimo priemonė, dėl kurios iš karto galima atmesti pirmajame prieštaravime Komisijos pateiktus priekaištus.

82      Taigi, kadangi nė viena iš šio sprendimo 38–45 punktuose Ispanijos Karalystės nurodytų procedūrų ar teisių gynimo priemonių neleidžia privatiems asmenims veiksmingai reikalauti valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės tam, kad būtų atlyginta jiems dėl šiai valstybei priskiriamų Sąjungos teisės pažeidimų padaryta žala, negalima priekaištauti Komisijai dėl to, kad ši savo analizėje pagrindinį dėmesį skyrė Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 daliai, siejamai su šio straipsnio 3, 4 ir 6 dalimis, Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antrai pastraipai ir Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečiai pastraipai, nes šios nuostatos yra vienintelės nacionalinės nuostatos, kuriose konkrečiai numatyta galimybė reikalauti tokios atsakomybės.

83      Antra, dėl to, kad Komisija neatsižvelgė į Sąjungos deliktinės atsakomybės sistemą, pažymėtina, jog iš šio sprendimo 59 punkte primintos jurisprudencijos matyti, kad proceso teisės nuostatos atitikties veiksmingumo principui vertinimas turi būti atliekamas atsižvelgiant ne į nuostatas, kurios numatytos kitose teisinėse sistemose, bet į nagrinėjamos nuostatos vietą visame procese, vykstančiame įvairiose atitinkamos valstybės narės nacionalinėse instancijose, šio proceso eigą ir jo ypatumus. Vadinasi, Ispanijos Karalystės priekaištai dėl Sąjungos deliktinės atsakomybės sistemos veiksmingumo bet kuriuo atveju negali lemti to, kad pirmasis Komisijos prieštaravimas iš karto atmestinas.

84      Trečia, diskrecija, kurią valstybės narės turi nustatydamos savo atsakomybės už žalą, padarytą privatiems asmenims dėl joms priskiriamų Sąjungos teisės pažeidimų, sistemą, neatleidžia nuo pareigos laikytis iš Sąjungos teisės joms kylančių įpareigojimų, kai jos naudojasi šia diskrecija (pagal analogiją žr. 2021 m. gegužės 18 d. Sprendimo Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ ir kt., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ir C‑397/19, EU:C:2021:393, 111 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Be to, naudodamosi šia diskrecija jos, be kita ko, privalo laikytis veiksmingumo principo.

85      Ketvirta, dėl šio sprendimo 48–51 punktuose išdėstytų argumentų konstatuotina, kad Komisija nesiekia ginčyti to, kaip valstybės atsakomybės sistema įtvirtinta Ispanijos teisėje. Iš tiesų šiuo ieškiniu siekiama tik nustatyti, ar ginčijamose nuostatose numatyta valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės sistema suteikia galimybę, laikantis veiksmingumo ir lygiavertiškumo principų, privatiems asmenims gauti žalos, kurią nacionalinės teisės aktų leidėjas jiems padarė pažeisdamas Sąjungos teisę, atlyginimą.

86      Kadangi nė viena iš Ispanijos Karalystės nurodytų procedūrų ar teisių gynimo priemonių, paminėtų šio sprendimo 38–45 punktuose, neleidžia iš karto nustatyti, kad taip ir yra, o bendra nuostata, kuri, kaip per teismo posėdį teigė ši valstybė narė, šiuo klausimu yra svarbi, t. y. Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa, nesuteikia veiksmingos galimybės, kaip jau konstatuota šio sprendimo 79–81 punktuose, patraukti valstybę, kaip teisės aktų leidėją, atsakomybėn visais atvejais, kai dėl Sąjungos teisės pažeidimo turi būti atlyginta žala pagal šio sprendimo 30 ir 31 punktuose nurodytą jurisprudenciją, būtina, kad vienintelė šiuo tikslu numatyta teisių gynimo priemonė Sąjungos teisės pažeidimo atvejais, t. y. šio įstatymo 32 straipsnio 5 dalyje numatyta priemonė, būtų tokia, kad visų pirma netaptų beveik neįmanoma arba pernelyg sudėtinga gauti žalos atlyginimą.

87      Galiausiai, pirma, iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad Komisijai negali būti priekaištaujama dėl to, kad ji šiame ieškinyje pagrindinį dėmesį skyrė vien Ispanijos teisės nuostatoms, susijusioms su valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybe už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus, todėl negalima teigti, kad Komisijos analizė lėmė neteisėtą įrodinėjimo pareigos perkėlimą.

88      Antra, atsižvelgiant į visus šiuos argumentus, tai, kad valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės sistema ginčijamose nuostatose numatyta tam, kad „Ispanijos teisinę sistemą būtų galima laikyti užbaigta“, taip pat nereiškia, kad Komisijos ieškinys, kiek juo siekiama ginčyti šios vienintelės atsakomybės sistemos veiksmingumą, turi būti iš karto atmestas kaip nepagrįstas.

89      Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad reikia atmesti pagrindinę Ispanijos Karalystės pateiktų argumentų grupę ir toliau nagrinėti šį ieškinį atliekant Komisijos pateiktų prieštaravimų analizę.
3.      Dėl pirmojo prieštaravimo, grindžiamo veiksmingumo principo pažeidimu

a)      Dėl Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio nuostatų

90      Komisija teigia, kad dėl trijų kumuliacinių sąlygų (vertinamų atskirai ar kartu), kurios pagal Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį turi būti įvykdytos, kad būtų galima atlyginti žalą, kurią Ispanijos teisės aktų leidėjas padarė privatiems asmenims pažeisdamas Sąjungos teisę, tampa beveik neįmanoma arba pernelyg sudėtinga gauti žalos atlyginimą.
1)      Dėl pirmos dalies, susijusios su sąlyga, kad Teisingumo Teismas pripažino taikomos normos nesuderinamumą su Sąjungos teise

i)      Šalių argumentai

91      Komisija pirmiausia pažymi, jog tai, kad valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, padarytos žalos dėl Sąjungos teisės pažeidimo atlyginimas susietas su sąlyga, kad Teisingumo Teismas turi priimti sprendimą pripažinti taikytą įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise, matyti iš Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalies, kiek joje numatyta, kad žalą turi lemti „prieštaraujančia Sąjungos teisei pripažintos normos taikymas“, siejamos su šio straipsnio 6 dalimi ir Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa, kuriose daroma nuoroda į sprendimo, kuriuo pripažintas Sąjungos teisės pažeidimas, paskelbimą Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje.

92      Šiuo klausimu Komisija teigia, pirma, kad tik Teisingumo Teismo sprendimais, priimtais nagrinėjant ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, pripažįstamas nacionalinės teisės nesuderinamumas su Sąjungos teise. Be to, net darant prielaidą, kad bet kokio Teisingumo Teismo sprendimo pakanka, kad būtų įvykdyta šio prieštaravimo pirmoje dalyje nagrinėjama sąlyga, suformuotoje jurisprudencijoje konstatuota, jog nebūtina, kad Teisingumo Teismas būtų priėmęs sprendimą tam, kad būtų galima nustatyti pakankamai aiškų Sąjungos teisės pažeidimą, ir kad veiksmingumo principui prieštarautų sąlyga, pagal kurią valstybei narei priskiriamu Sąjungos teisės pažeidimu padarytos žalos atlyginimas būtų susietas su reikalavimu, kad Teisingumo Teismas būtų iš anksto priėmęs sprendimą.

93      Antra, teismai, kuriems priskirta jurisdikcija nagrinėti ieškinį dėl valstybės atsakomybės, įskaitant dėl teisės aktų leidėjo veiklos kylančią atsakomybę, turi turėti kompetenciją nagrinėjamoje byloje patys priimti sprendimą dėl visų valstybės atsakomybės atsiradimo sąlygų, įskaitant sąlygą, susijusią su Sąjungos teisės pažeidimu, jie neprivalo remtis ankstesniu Teisingumo Teismo sprendimu ir neturi pareigos kreiptis į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą ar laukti, kol, išnagrinėjus ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, bus priimtas Teisingumo Teismo sprendimas. Tai nereiškia, kad kiekvienas teismas privalo turėti galimybę priimti sprendimą dėl nacionalinės normos panaikinimo, turintį erga omnes poveikį.

94      Trečia, Komisija pažymi, kad Ispanijos Karalystė pripažįsta, jog šia teisių gynimo priemone galima pasinaudoti tik tuo atveju, kai iš anksto yra priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, tačiau ši valstybė narė tai pateisina tuo, kad jeigu nacionalinis teismas atmetė skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, Teisingumo Teismo sprendimas, turintis erga omnes poveikį, yra būtinas tam, kad vėliau nagrinėjant ieškinį dėl žalos atlyginimo būtų galima įveikti šio nacionalinio teismo priimto sprendimo res judicata galią ir užtikrinti teisinį saugumą. Vis dėlto iš 2003 m. rugsėjo 30 d. Sprendimo Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513) matyti, kad teismo sprendimas, kuriuo atmestas skundas dėl administracinio akto, turi res judicata galią bet kuriame teisme tik kiek tai susiję su administracinio akto galiojimu, o ne su tuo, ar egzistuoja teisė į žalos atlyginimą.

95      Ispanijos Karalystė teigia, kad pagal Ispanijos teisę žalos, padarytos pažeidus Sąjungos teisę, atlyginimas jokiais atvejais nesusietas su sąlyga, kad iš anksto būtų priimtas Teisingumo Teismo sprendimas. Šiuo klausimu nėra jokių skirtumų ar ypatumų, nesvarbu, ar tai būtų administracinis skundas teismui, ieškinys dėl nepagrįstai sumokėtų mokesčio sumų grąžinimo ar ieškinys dėl valstybės atsakomybės už viešojo administravimo institucijų aktus.

96      Kiekvienas Ispanijos teismas gali pripažinti įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise, o konstatavęs nacionalinės teisės aktų leidėjo akto, veiksmų ar neveikimo neteisėtumą dėl nesuderinamumo su Sąjungos teise gali netaikyti šios normos ir prireikus priteisti būtiną žalos atlyginimą dėl to, kad buvo panaikintas aktas, nutraukti veiksmai arba konstatuotas neveikimo neteisėtumas, nereikalaujant, kad prieš tai būtų priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, kuriame būtų nustatytas toks nesuderinamumas. Tai, kad Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatytas konkretus atvejis, susijęs su tuo, kad Teisingumo Teismas priėmė sprendimą pripažinti įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise, nepanaikina tokių Ispanijos teismo įgaliojimų. Be to, jeigu privatus asmuo mano, kad nebuvo atlyginta visa jo patirta žala, nors jo prašymu ir buvo panaikintas neteisėtas aktas, jis gali prašyti administravimo institucijos atlyginti žalą pagal Organinio įstatymo Nr. 6/1985 4bis straipsnį ir Įstatymą Nr. 29/1998.

97      Ispanijos teisėje – Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje – taip pat numatyta, kad net ir tais atvejais, kai prašymas panaikinti administracinį aktą buvo atmestas ir dėl to šis aktas tapo galutinis, vėliau šis galutinis pobūdis gali būti panaikintas pareiškus ieškinį dėl žalos atlyginimo. Vis dėlto tam, kad taip būtų įveikta Ispanijos teismo sprendimo atmesti prašymą res judicata galia, būtina, kad būtų priimtas Teisingumo Teismo sprendimas ir nebūtų pažeistas veiksmingumo principas.

98      Komisija neteisingai suprato, kaip Ispanijoje veikia valstybės atsakomybės sistema ir kokie yra administraciniam teismui suteikti įgaliojimai peržiūrėti sprendimus. Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje nustatytais konkrečiais reikalavimais tik siekiama, kad privatus asmuo negalėtų atnaujinti proceso dėl žalos atlyginimo vien dėl to, kad kitame nacionaliniame teisme buvo priimtas palankus sprendimas dėl kito privataus asmens. Taip „peržiūrėti“ kitus teismų sprendimus galima tik kai yra priimtas erga omnes poveikį turintis teismo sprendimas, antraip būtų pažeistas teisinis saugumas, o Ispanijos teisinėje sistemoje tik kai kurie teismai turi jurisdikciją priimti erga omnes poveikį turintį sprendimą, kuriuo panaikinama visuotinai taikoma nuostata.

99      Jeigu ieškinį dėl deliktinės atsakomybės už žalą, kurią nacionalinės teisės aktų leidėjas padarė pažeisdamas Sąjungos teisę, būtų reikalaujama įtvirtinti kaip savarankišką priemonę, neatsižvelgiant į atitinkamos įstatymo galią turinčios normos individualų taikymą ir į tai, ar buvo laikytasi kokio nors tokio ieškinio pareiškimo termino, būtų peržengtos veiksmingumo principo reikalavimų ribos, o valstybių narių kompetencija reglamentuoti valstybės deliktinę atsakomybę netektų prasmės.

100    Komisija taip pat padarė klaidą dėl Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje nurodyto sprendimo rūšies. Sąvoka „incumplimiento“ turi būti suprantama ne kaip „įsipareigojimų neįvykdymas“, o kaip „teisės pažeidimas“ ar „pažeidimas“. Taigi šioje nuostatoje daroma nuoroda ne tik į Teisingumo Teismo sprendimą, priimtą vykstant pagal SESV 258 straipsnį pradėtai procedūrai.
ii)    Teisingumo Teismo vertinimas

101    Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad jeigu žalą lėmė prieštaraujančia Sąjungos teisei pripažintos normos taikymas, žala privačiam asmeniui gali būti atlyginta, jeigu jo prašymu bet kurioje instancijoje buvo priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, su sąlyga, kad privatus asmuo rėmėsi vėliau pripažintu Sąjungos teisės pažeidimu ir įvykdytos šios nuostatos a–c punktuose nurodytos sąlygos. Be to, šalys neginčija, kad šioje nuostatoje vartojama sąvoka „norma“ turi būti suprantama kaip apimanti „įstatymo galią turinčią normą“, nurodytą šio įstatymo 32 straipsnio 4 dalyje.

102    Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje nustatyta, kad šio įstatymo 32 straipsnio 5 dalyje nurodytais atsakomybės atvejais gali būti atlyginama žala, atsiradusi per penkerius metus iki sprendimo pripažinti normą prieštaraujančia Sąjungos teisei paskelbimo dienos, jeigu šiame sprendime nenustatyta kitaip, o Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje nustatyta, kad tais pačiais atsakomybės atvejais teisei reikalauti atlyginti žalą taikomas vienų metų senaties terminas, skaičiuojamas nuo minėto sprendimo paskelbimo Oficialiajame leidinyje.

103    Tuo remiantis darytina išvada, kad Komisija teisingai teigia, kad ginčijamose nuostatose įtvirtina galimybės privačiam asmeniui gauti žalos, kuri jam buvo padaryta dėl nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamo Sąjungos teisės pažeidimo, atlyginimą sąlyga – Teisingumo Teismas šį pažeidimą turi konstatuoti prieš tai.

104    Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog tai, kad valstybės narės pareiga atlyginti žalą, kurią ji padarė privačiam asmeniui pažeisdama Sąjungos teisę, priklauso nuo to, ar Teisingumo Teismas prieš tai konstatavo, kad ši valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę, prieštarauja šios teisės veiksmingumo principui (šiuo klausimu žr. 1996 m. kovo 5 d. Sprendimo Brasserie du pêcheur ir Factortame, C‑46/93 ir C‑48/93, EU:C:1996:79, 95 punktą). Be to, jis jau yra nusprendęs, kad žalos, kuri atsirado dėl valstybės narės padaryto Sąjungos teisės pažeidimo, atlyginimui negali būti taikomas reikalavimas, kad tokio pažeidimo konstatavimą lemtų Teisingumo Teismo priimtas prejudicinis sprendimas (2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, 38 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

105    Be to, iš šio sprendimo 30 punkte primintos jurisprudencijos matyti, kad šie principai galioja neatsižvelgiant į tai, kokia valstybės narės institucija savo veiksmais ar neveikimu padarė Sąjungos teisės pažeidimą.

106    Taigi, siekiant įvertinti šios prieštaravimo dalies pagrįstumą, nebūtina nustatyti, ar, kaip teigia Komisija, pagal ginčijamas nuostatas reikalaujama, kad būtų priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, kuriame konstatuota, kad Ispanijos Karalystė neįvykdė vieno iš įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę, taip pat ar, kaip teigia ši valstybė narė, šias nuostatas reikia suprasti kaip nuorodą į bet kurį Teisingumo Teismo sprendimą, iš kurio galima spręsti, kad Ispanijos teisės aktų leidėjo veiksmai ar neveikimas nesuderinami su Sąjungos teise. Iš tiesų iš šio sprendimo 104 punkte primintos jurisprudencijos matyti, kad bet kuriuo atveju valstybės narės, įskaitant nacionalinės teisės aktų leidėją, padarytos žalos pažeidus Sąjungos teisę atlyginimas negali būti susietas (antraip būtų pažeistas veiksmingumo principas) su sąlyga, kad Teisingumo Teismas prieš tai būtų priėmęs sprendimą, kuriame konstatuota, kad atitinkama valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę, arba iš kurio matyti veiksmų ar neveikimo, dėl kurių atsirado žala, nesuderinamumas su Sąjungos teise.

107    Vis dėlto šiuo tikslu svarbu įvertinti, ar, kaip teigia Ispanijos Karalystė, kitos teisių gynimo priemonės leidžia patraukti atsakomybėn valstybę, kaip teisės aktų leidėją, nereikalaujant, kad, siekiant pasinaudoti šiomis priemonėmis, prieš tai būtų priimtas toks Teisingumo Teismo sprendimas.

108    Visų pirma šio sprendimo 63–82 punktuose jau konstatuota, kad nė viena iš šio sprendimo 95 ir 96 punktuose ar 38–45 punktuose nurodytų procedūrų ar teisių gynimo priemonių, kuriomis remiasi Ispanijos Karalystė, neužtikrina, kad visais atvejais, kai dėl Sąjungos teisės pažeidimo turi būti atlyginta žala pagal šio sprendimo 30 ir 31 punktuose nurodytą jurisprudenciją, privatus asmuo galės gauti tinkamą žalos, kurią jis patyrė dėl nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamo Sąjungos teisės pažeidimo, atlyginimą.

109    Be to, šio sprendimo 97–99 punktuose išdėstyti argumentai turi būti atmesti dėl tų pačių priežasčių, dėl kurių šio sprendimo 85, 86 ir 88 punktuose jau buvo atmesti iš esmės su jais sutampantys argumentai.

110    Galiausiai tiek, kiek šiais argumentais Ispanijos Karalystė iš esmės teigia, kad šiuo ieškiniu Komisija siekia įpareigoti nustatyti teisių gynimo priemonę, suteikiančią galimybę kiekvienam asmeniui reikalauti valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės, neatsižvelgiant į individualų vertinimą ar į tai, ar laikomasi termino pasinaudoti tokia priemone, konstatuotina, kad jie grindžiami klaidinga prielaida dėl šio ieškinio apimties, todėl juos reikia atmesti.

111    Iš tiesų, nors šiuo ieškiniu Komisija siekia užtikrinti, kad dėl Ispanijos teisės aktų leidėjui priskiriamo Sąjungos teisės pažeidimo nukentėjęs privatus asmuo galėtų gauti žalos atlyginimą, be kita ko, kai nėra priimta administracinio akto, kurį galima ginčyti, ši institucija visiškai neginčija Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 2 dalyje nustatytos sąlygos, pagal kurią prašoma atlyginti žala turi būti, be kita ko, individuali asmeniui ar asmenų grupei ir kuri pagal šio straipsnio 3 dalies antrą pastraipą taip pat taikoma šio įstatymo 32 straipsnio 5 dalyje numatytoms teisių gynimo priemonėms.

112    Ji taip pat neginčija, kad ieškiniui dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės taikomas senaties terminas, nes protingų naikinamųjų terminų ieškiniui pareikšti nustatymas iš principo atitinka veiksmingumo principą, net jei suėjus šiems terminams pareikštas ieškinys ar jo dalis privalo būti atmesti (šiuo klausimu žr. 2019 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Flausch ir kt., C‑280/18, EU:C:2019:928, 54 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).

113    Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia pritarti pirmojo prieštaravimo pirmai daliai.
2)      Dėl antros dalies, susijusios su sąlyga, kad nukentėjusio privataus asmens prašymu bet kuriame teisme turi būti priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala

i)      Šalių argumentai

114    Komisija teigia, kad nors pagal Sąjungos teisę nedraudžiama taikyti nacionalinės teisės aktų, kuriuose numatyta, kad privačiam asmeniui negali būti atlyginta žala, jeigu jis tyčia ar dėl nerūpestingumo nepasinaudojo teisių gynimo priemone, kad užkirstų kelią žalai atsirasti, taip yra tik su sąlyga, kad naudojantis šia teisių gynimo priemone nekyla pernelyg didelių sunkumų ir gali būti pagrįstai reikalaujama, kad nukentėjęs asmuo ja pasinaudotų. Kadangi šis Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje nustatytas reikalavimas yra absoliutus ir besąlygiškas, jis prieštarauja veiksmingumo principui.

115    Šio veiksmingumo principo pažeidimo neleidžia pašalinti nei tai, kad ieškinys dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės yra papildoma bendrosios valstybės atsakomybės sistemos priemonė, nei tai, kad būtina užtikrinti teisinį saugumą, nei tai, kad Ispanijoje yra kitų procesinių priemonių pagal Sąjungos teisę suteiktoms teisėms įgyvendinti.

116    Be to, administravimo institucija dažnai tik priima teisės aktų nuostatas įgyvendinančius aktus ir neturi jokios diskrecijos, o nacionalinės teisės aktų leidėjų padėtis yra ypatinga, kiek tai susiję su Sąjungos teise, nes jie turi laikytis visos pirminės ir antrinės Sąjungos teisės. Vadinasi, tai, kad nacionalinės teisės aktų leidėjai tiesiogiai pažeidžia Sąjungos teisę, nėra nei neįprasta, nei sunkiai įsivaizduojama.

117    Veiksmingumo principo požiūriu taip pat neturi reikšmės tai, kad reikalaujamą galutinį sprendimą gali priimti bet kuris teismas, nes pats reikalavimas priimti tokį sprendimą yra nesuderinamas su šiuo principu tiek, kiek nenumatyta jokios išimties tais atvejais, kai pasinaudojimas privaloma teisių gynimo priemone nukentėjusiems asmenims sukeltų pernelyg didelių sunkumų arba nebūtų galima pagrįstai reikalauti, kad jie ja pasinaudotų.

118    Ispanijos Karalystė visų pirma teigia, kad šio prieštaravimo antroje dalyje nagrinėjama sąlyga yra nustatyta dėl to, kad valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės sistema yra papildoma ir kad būtina suderinti teisės aktų leidėjo padarytos žalos atlyginimo principą su teisinio saugumo principu. Vargu ar žala gali būti padaryta teisės aktų leidėjo aktu, nesant jokio jį įgyvendinančio administracinio akto, o siekiant nustatyti, ar egzistuoja teisė į žalos atlyginimą, būtina kiekvienu konkrečiu atveju įvertinti patirtos žalos neteisėtumą, nes nuostatos pripažinimas nesuderinama su Sąjungos teise automatiškai nesuteikia teisės į žalos atlyginimą.

119    Taigi, jeigu privatus asmuo savo ieškinį grindžia įstatymo nesuderinamumu su Sąjungos teise, jis turėtų pagrįsti priežastis, dėl kurių šiuo įstatymu jam padaryta individuali žala, ir įrodyti, kad ją sukėlė „įstatymo taikymas“. Jeigu nėra pagrindo, kuriuo remiantis būtų galima pagrįsti „žalą sukėlusio įvykio“ buvimą, neįmanoma teismuose pareikšti ir ieškinio dėl atsakomybės. Privatūs asmenys negali teigti, kad dėl su Sąjungos teise nesuderinamais pripažintų įstatymų ilgalaikio poveikio atsiranda teisė į laiko atžvilgiu neribotą žalos atlyginimą.

120    Be to, nors reikalaujama, kad iš anksto būtų priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą, nebūtina išnaudoti teisminių gynybos priemonių, nes pagal Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį galutinis sprendimas gali būti priimtas „bet kurioje instancijoje“.

121    Galiausiai bet kuriuo atveju Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) šioje prieštaravimo dalyje nagrinėjamą sąlygą išaiškino taip, kad privatiems asmenims būtų palankiau, o tai užtikrina veiksmingumo principo laikymąsi.
ii)    Teisingumo Teismo vertinimas

122    Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad jeigu žalą lėmė prieštaraujančia Sąjungos teisei pripažintos įstatymo galią turinčios normos taikymas, žala privačiam asmeniui gali būti atlyginta, tik jei visų pirma jo prašymu bet kurioje instancijoje buvo priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala.

123    Dėl valstybės narės atsakomybės už Sąjungos teisės pažeidimą pažymėtina, kad Teisingumo Teismas jau pripažino, kad nacionalinis teismas gali patikrinti, ar nukentėjęs asmuo buvo pakankamai rūpestingas, kad išvengtų žalos ar ją sumažintų, ir ar, be kita ko, jis tinkamu laiku pasinaudojo visomis jam prieinamomis teisių gynimo priemonėmis. Iš tiesų pagal visoms valstybių narių teisės sistemoms bendrą principą nukentėjęs asmuo, rizikuodamas, kad pats turės atlyginti žalą, turi įrodyti, jog elgėsi pakankamai rūpestingai, kad žala būtų sumažinta. Priešingai, veiksmingumo principui prieštarautų tai, jei iš nukentėjusiųjų asmenų būtų reikalaujama sistemiškai pasinaudoti visomis jiems prieinamomis teisių gynimo priemonėmis, net jei tai būtų pernelyg sunku ar to negalima būtų pagrįstai iš jų reikalauti (šiuo klausimu žr. 2009 m. kovo 24 d. Sprendimo Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, 60–62 punktus ir nurodytą jurisprudenciją; taip pat 2018 m. spalio 4 d. Sprendimo Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, 140–142 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).

124    Taigi, nors pagal Sąjungos teisę nedraudžiama taikyti nacionalinės teisės aktų, kuriuose numatyta, kad privačiam asmeniui negali būti atlyginta žala, jeigu jis tyčia ar dėl nerūpestingumo nepasinaudojo teisių gynimo priemone, kad užkirstų kelią žalai atsirasti, taip yra tik su sąlyga, kad naudojantis šia teisių gynimo priemone nekyla pernelyg didelių sunkumų arba gali būti pagrįstai reikalaujama, kad nukentėjęs asmuo ja pasinaudotų (šiuo klausimu žr. 2009 m. kovo 24 d. Sprendimo Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, 69 punktą).

125    Nagrinėjamu atveju, kaip pažymėjo ir generalinis advokatas savo išvados 82 punkte, būtent tai numatyta Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje. Iš tiesų laiku užginčijęs administracinį aktą, dėl kurio atsirado žala, atitinkamas privatus asmuo iš principo gali išvengti žalos arba bent jau sumažinti jos dydį.

126    Be to, pagal šią nuostatą reikalaujama ne tai, kad asmuo būtų išnaudojęs visas jam prieinamas teisių gynimo priemones, o tik tai, kad būtų priimtas galutinis sprendimas dėl skundo, kuriuo užginčytas šis administracinis aktas, ir tai galima padaryti bet kurioje instancijoje, o tai leidžia lengviau įvykdyti šią sąlygą.

127    Vis dėlto konstatuotina, kad, kaip teigia Komisija, jeigu žala atsirado dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo, kai nėra priimta administracinio akto, kurį privatus asmuo galėtų ginčyti, pagal minėtą nuostatą neįmanoma gauti žalos atlyginimo, nes tokiu atveju nukentėjęs privatus asmuo negali kreiptis į teismą su skundu, kaip to reikalaujama. Šiuo klausimu pažymėtina, kad, atsižvelgiant į šio sprendimo 124 punkte primintą jurisprudenciją, negali būti reikalaujama, kad tokioje padėtyje esantis nukentėjęs privatus asmuo imtųsi aktyvių veiksmų, kad būtų priimtas administracinis aktas, kurį vėliau galėtų ginčyti, nes bet kuriuo atveju toks aktas negali būti laikomas sukėlusiu nurodytą žalą.

128    Taigi veiksmingumo principui prieštarauja Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalis tiek, kiek joje nenumatyta išimties tais atvejais, kai pagal šią dalį privalomo skundo padavimas sukelia pernelyg didelių sunkumų nukentėjusiam asmeniui arba negalima pagrįstai reikalauti, kad jis jį paduotų, o taip yra tuo atveju, kai žala atsiranda dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo, nepriėmus administracinio akto, kurį galima ginčyti.

129    Šiuo klausimu tokiam vertinimui neturi įtakos teiginys, kad vargu ar žala galėtų atsirasti tiesiogiai dėl nacionalinės teisės aktų leidėjo veiksmų ar neveikimo. Pirma, aplinkybė, kad, nenumačius pirmesniame šio sprendimo punkte nurodytų išimčių, veiksmingumo principas būtų pažeistas tik retais atvejais, negali pateisinti šio principo pažeidimo. Antra, atsižvelgiant į konkrečias pareigas, kurios nacionalinės teisės aktų leidėjams tenka Sąjungos teisės perkėlimo į nacionalinę teisę srityje, iš tikrųjų nėra neįprasta tai, kad žala privatiems asmenims atsiranda tiesiogiai dėl šių teisės aktų leidėjų veiklos.

130    Be to, tai, kad pagal veiksmingumo principą negali būti reikalaujama iš anksto pareikšti ieškinį, kuriuo siekiama išvengti žalos arba ją sumažinti, tais atvejais, kai dėl tokio pareiškimo kyla pernelyg didelių sunkumų arba to negalima pagrįstai reikalauti iš nukentėjusio asmens, nereiškia, kad privatus asmuo, siekiantis patraukti atsakomybėn valstybę, kaip teisės aktų leidėją, atleidžiamas nuo pareigos, nagrinėjant ieškinį dėl tokio dalyko, įrodyti, kad jo konkrečiu atveju yra įvykdytos būtinosios šios atsakomybės atsiradimo sąlygos. Todėl šio sprendimo 118 ir 119 punktuose išdėstyti Ispanijos Karalystės argumentai turi būti atmesti.

131    Dėl teiginio, kad Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) ginčijamą sąlygą išaiškino taip, kad ji būtų palanki privatiems asmenims, pažymėtina, kad jis turi būti atmestas dėl motyvų, analogiškų išdėstytiesiems šio sprendimo 81 punkte.

132    Taigi reikia pritarti pirmojo prieštaravimo antrai daliai tiek, kiek pagal Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį žalos, kurią Ispanijos teisės aktų leidėjas padarė privatiems asmenims, atlyginimas susietas su sąlyga, kad nukentėjusio privataus asmens prašymu bet kurioje instancijoje turi būti priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, nenumatant išimties tais atvejais, kai žala atsirado tiesiogiai dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo ir nepriimta administracinio akto, kurį galima ginčyti.
3)      Dėl trečios dalies, susijusios su sąlyga, pagal kurią nukentėjęs privatus asmuo turi remtis Sąjungos teisės pažeidimu skunde dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala

i)      Šalių argumentai

133    Komisijos teigimu, sąlyga, kad nukentėjęs privatus asmuo turi remtis Sąjungos teisės pažeidimu skunde dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, riboja teisę į žalos atlyginimą, nes žalą galima atlyginti tik tais atvejais, kai pažeista Sąjungos teisės nuostata yra tiesioginio veikimo, o valstybės atsakomybė gali kilti net ir tuo atveju, kai pažeidžiama tokio poveikio neturinti Sąjungos teisės nuostata.

134    Komisija teigia, kad jeigu pažeista Sąjungos teisės nuostata nėra tiesioginio veikimo, privačių asmenų teisės negali būti apgintos nacionaliniuose teismuose netaikant nacionalinės teisės ir taikant Sąjungos teisę, todėl, kiek tai susiję su tokio pobūdžio nuostatomis, reikalavimas, kad nukentėjusi šalis remtųsi Sąjungos teisės pažeidimu per išankstinį teismo procesą, būtų perteklinis. Vadinasi, dėl šios sąlygos tampa pernelyg sudėtinga gauti žalos, kurią nacionalinės teisės aktų leidėjas padarė pažeisdamas Sąjungos teisę, atlyginimą.

135    Šios išvados negali paneigti tai, kad privatūs asmenys gali remtis bet kuria Sąjungos teisės nuostata per procesą dėl administracinio akto panaikinimo, nes nacionaliniai teismai privalo netaikyti nacionalinės priemonės ir tiesiogiai apsaugoti Sąjungos teisėje nustatytas teises tik tuo atveju, kai Sąjungos teisės nuostatos yra tiesioginio veikimo.

136    Ispanijos Karalystė pakartoja, kad ši sąlyga yra nustatyta dėl to, kad valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės sistema yra papildoma ir kad būtina suderinti teisės aktų leidėjo padarytos žalos atlyginimo principą su teisinio saugumo principu. Pareiga remtis Sąjungos teisės pažeidimu išankstiniame skunde nėra perteklinė, nes kiekvienas pareiškėjas savo teises turi įgyvendinti rūpestingai, o pagal Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį leidžiama atnaujinti procesą dėl žalos atlyginimo esant situacijoms, kurios tapo galutinės.

137    Be to, Ispanijos teisėje teisė į žalos atlyginimą neribojama taip, kad žalą galima atlyginti tik tais atvejais, kai pažeista Sąjungos teisės nuostata yra tiesioginio veikimo. Kadangi ši prielaida nėra pagrįsta ginčijamomis nuostatomis, o įrodinėjimo pareiga tenka Komisijai, ši prieštaravimo dalis turi būti atmesta. Pirma, bet kuriuo atveju privataus asmens pareiga pateikti išankstinį skundą remiantis Sąjungos teisės pažeidimu nereiškia, kad tokiame skunde galima remtis tik tiesioginio veikimo nuostata, nes argumentai, susiję su Ispanijos teisės nesuderinamumu su Sąjungos teise, gali būti pateikti neatsižvelgiant į Sąjungos teisės normos, kuria remiamasi, tiesioginį veikimą. Antra, Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) šią pareigą išaiškino taip, kad privatiems asmenims būtų palankiau.
ii)    Teisingumo Teismo vertinimas

138    Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad viena iš sąlygų, taikomų privataus asmens galimybei gauti žalos, atsiradusios dėl nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamo Sąjungos teisės pažeidimo, atlyginimą, yra tai, kad skunde dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, šis privatus asmuo turi remtis vėliau pripažintu Sąjungos teisės pažeidimu.

139    Pirmiausia pažymėtina, kad šią prieštaravimo dalį reikia nagrinėti tik tiek, kiek, atsižvelgiant į šio sprendimo 125–128 punktuose išdėstytus argumentus, gali būti pagrįstai reikalaujama, kad nukentėję privatūs asmenys pateiktų tokį skundą.

140    Šioje prieštaravimo dalyje Komisija tik teigia, kad veiksmingumo principui prieštarauja nukentėjusiam privačiam asmeniui nustatyta bendra pareiga remtis Sąjungos teisės pažeidimu skunde, kuris pateikiamas prieš pareiškiant ieškinį dėl atsakomybės ir kurį pateikti gali būti reikalaujama siekiant išvengti žalos arba sumažinti jos dydį, nes juo remtis tikrai nepavyks, jeigu atitinkama Sąjungos teisės nuostata nėra tiesioginio veikimo, o remiantis tokia tiesiogiai neveikiančia nuostata negali būti išvengta žalos arba ji negali būti sumažinta.

141    Šiuo klausimu pažymėtina, kad nors, kaip teigia Komisija, nacionalinis teismas, remdamasis vien Sąjungos teise, neprivalo netaikyti Sąjungos teisės nuostatai prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos, jeigu Sąjungos teisės nuostata nėra tiesioginio veikimo (2019 m. birželio 24 d. Sprendimo Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, 68 punktas), tai neturi įtakos šio teismo galimybei, remiantis nacionaline teise, netaikyti bet kokios nacionalinės teisės nuostatos, prieštaraujančios tiesiogiai neveikiančiai Sąjungos teisės nuostatai (2022 m. sausio 18 d. Sprendimo Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, 33 punktas).

142    Be to, dėl Sąjungos teisės nuostatų, net jeigu jos nėra tiesioginio veikimo, privalomojo pobūdžio nacionaliniams teismams kyla pareiga aiškinti nacionalinę teisę laikantis šių nuostatų (šiuo klausimu žr. 1990 m. lapkričio 13 d. Sprendimo Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, 6 ir 8 punktus; taip pat 2021 m. sausio 21 d. Sprendimo Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, 30 punktą). Šią pareigą riboja bendrieji teisės principai, visų pirma teisinio saugumo ir negaliojimo atgal principai, ir ji negali būti pagrindas nacionalinę teisę aiškinti contra legem (šiuo klausimu žr. 2006 m. liepos 4 d. Sprendimo Adeneler ir kt., C‑212/04, EU:C:2006:443, 110 punktą ir 2022 m. sausio 18 d. Sprendimo Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, 28 punktą).

143    Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Komisijos argumentus reikia atmesti tiek, kiek ji teigia, kad tik Sąjungos teisės nuostatomis, kurios yra tiesioginio veikimo, galima veiksmingai remtis skunde dėl žalą sukeliančio administracinio akto, nes negalima atmesti to, kad, kaip, beje, per teismo posėdį teigė Ispanijos Karalystė, nacionalinio teismo įgaliojimai nekinta atsižvelgiant į tai, ar nagrinėjama Sąjungos teisės nuostata yra tiesioginio veikimo, ar ne, ir kad šis teismas pagal nacionalinę teisę turi platesnius įgaliojimus nei tie, kurie jam suteikti pagal Sąjungos teisę. Be to, tiesiogiai neveikiančia Sąjungos teisės nuostata taip pat galima remtis, nelygu atvejis, siekiant išaiškinti nacionalinę teisę taip, kad ji atitiktų Sąjungos teisę.

144    Vis dėlto bet kuriuo atveju pažymėtina, jog reikalavimas, kad nukentėjęs privatus asmuo jau tada, kai siekdamas užkirsti kelią žalai arba ją sumažinti iš anksto padavė skundą dėl žalą sukeliančio administracinio akto, remtųsi vėliau pripažintu Sąjungos teisės pažeidimu, antraip negalėtų gauti patirtos žalos atlyginimo, gali būti pernelyg didelis procesinis sunkumas, prieštaraujantis veiksmingumo principui. Iš tiesų tokioje stadijoje gali būti pernelyg sunku ar net neįmanoma numatyti, kokį Sąjungos teisės pažeidimą galiausiai pripažins Teisingumo Teismas.

145    Šiomis aplinkybėmis reikia atmesti pirmojo prieštaravimo trečią dalį.
b)      Dėl Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečios pastraipos ir Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antros pastraipos nuostatų

1)      Šalių argumentai

146    Komisija teigia, kad veiksmingumo principą taip pat pažeidžia Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa, pagal kurią teisei reikalauti atlyginti žalą taikomas vienų metų senaties terminas, skaičiuojamas nuo sprendimo pripažinti atitinkamą įstatymo galią turinčią normą prieštaraujančia Sąjungos teisei paskelbimo Oficialiajame leidinyje, ir Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antra pastraipa, pagal kurią gali būti atlyginama tik žala, atsiradusi per penkerius metus iki šio paskelbimo dienos, jeigu tame sprendime nenustatyta kitaip.

147    Pirma, ieškinio senaties termino eigos pradžia negali priklausyti nuo to, kada priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, kuris nėra būtinas tam, kad nacionalinis teismas galėtų ne tik pripažinti valstybės atsakomybę, bet ir įpareigoti atitinkamą valstybę narę atlyginti dėl Sąjungos teisės pažeidimo padarytą žalą. Dėl to išankstinis Teisingumo Teismo sprendimas tampa valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybę pagrindžiančia sąlyga, kaip, beje, matyti iš Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalies formuluotės, o tai prieštarauja Teisingumo Teismo jurisprudencijai.

148    Antra, dėl to, kad gali būti atlyginama tik žala, atsiradusi per penkerius metus iki sprendimo pripažinti atitinkamą nuostatą prieštaraujančia Sąjungos teisei paskelbimo, veiksmingumo principas pažeidžiamas dviem aspektais. Viena vertus, tokio termino eigos pradžia negali priklausyti nuo to, kada priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, o tai, kad jis būtų priimtas, negali būti reikalaujama. Kita vertus, toks apribojimas prieštarauja visos žalos atlyginimo principui, kuris neatsiejamas nuo veiksmingumo principo, nes pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją reikalaujama atlyginti visą žalą, įskaitant delspinigius.

149    Nors iš principo pagal Sąjungos teisę nedraudžiama, kad skoliniams reikalavimams valstybei būtų taikomas penkerių metų senaties terminas, su sąlyga, kad jis taikomas panašiems skoliniams reikalavimams pagal nacionalinę teisę, nagrinėjamu atveju akivaizdu, kad atsižvelgiant į tai, jog siekiant pasinaudoti Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 ir 6 dalyse įtvirtinta sistema reikia įveikti ilgą teisminį kelią, labai tikėtina, kad praeis daugiau nei penkeri metai, kol bus priimtas Teisingumo Teismo sprendimas. Taigi dėl Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatytos proceso trukmės atsižvelgimas į šio įstatymo 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje daromą nuorodą gali užkirsti kelią atlyginti visą patirtą žalą.

150    Dėl patikslinimo, kad atlygintinos žalos apribojimas laiko atžvilgiu yra penkeri metai, jeigu sprendime, kuriuo įstatymo galią turinti norma pripažinta prieštaraujančia Sąjungos teisei, „nenustatyta kitaip“, pažymėtina, kad jis numatytas ne Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje, o šio įstatymo 32 straipsnio 6 dalyje. Taigi jis susijęs ne su prašymą dėl žalos atlyginimo nagrinėjančiam nacionaliniam teismui suteikta galimybe, o tik su Teisingumo Teismo sprendimo turiniu.

151    Ispanijos Karalystė, pirma, dėl ieškinio senaties termino eigos pradžios atsikerta, kad Komisijos priekaištai šiuo klausimu turi būti atmesti, nes reikalavimas, kad iš anksto būtų priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, neprieštarauja veiksmingumo principui. Bet kuriuo atveju kiekvienas Ispanijos teismas gali pripažinti įstatymo galią turinčią normą prieštaraujančia Sąjungos teisei, ir nereikalaujama, kad Teisingumo Teismas būtų priėmęs sprendimą šiuo klausimu.

152    Be to, kadangi nagrinėjamu atveju žala atsirado dėl visuotinai taikomos teisės normos, šio termino eiga gali prasidėti tik paskelbus sprendimą, kuriuo pripažįstamas šios teisės normos neteisėtumas, nes tik dėl tokio paskelbimo galima sužinoti apie šį neteisėtumą, taigi, ir apie žalą. Paskelbimas Oficialiajame leidinyje yra viena iš veiksmingiausių informavimo apie teisinį įvykį priemonių.

153    Tai, kad terminas pradedamas skaičiuoti nuo teismo sprendimo paskelbimo dienos, taip pat nereiškia, kad iki tos dienos negalima pasinaudoti įprastomis teisių gynimo priemonėmis, taip pat Konstitucijos 106 straipsnyje nurodyta ir Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 1 dalyje reglamentuojama bendrąja valdžios institucijų atsakomybės sistema.

154    Antra, dėl atlygintinos žalos apribojimo laiko atžvilgiu Ispanijos Karalystė teigia, kad iš 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Gutiérrez Naranjo ir kt. (C‑154/15, C‑307/15 ir C‑308/15, EU:C:2016:980) 68 ir 69 punktų matyti, kad, nors buvo pripažintas nesuderinamumas su Sąjungos teise, būtina paisyti galutinai susiklosčiusių teisinių situacijų. Šiuo klausimu ji dar kartą pabrėžia, kad Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalis, kaip ir šio straipsnio 4 dalis, susijusi su papildomu atveju, kai nustatomas naujas terminas, nes taikant įprastas teisių gynimo priemones terminas būtų jau pasibaigęs; tai leidžia gauti žalos atlyginimą tais atvejais, kai iš principo apskritai nebūtų galima jo gauti. Taigi šioje 5 dalyje įtvirtinta privatiems asmenims palanki teisės norma, leidžianti pareikšti ieškinį dėl atsakomybės, kurį išnagrinėjus gali būti priimtas sprendimas, prieštaraujantis res judicata galią jau įgijusiam sprendimui.

155    Bet kuriuo atveju privatus asmuo gali gauti visos patirtos žalos atlyginimą, pareikšdamas atitinkamus ieškinius per jiems pareikšti nustatytus senaties terminus, ir šiuo klausimu Ispanijos Karalystė daro nuorodą į Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą, taikytiną šio įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje numatytam bendram valdžios institucijų atsakomybės atvejui.

156    Be to, jurisprudencijoje nenumatyta, kad privaloma atlyginti visą žalą, susijusią su aktais, dėl kurių senaties terminas jau yra suėjęs. Būtų neproporcinga reikalauti visiškai atlyginti žalą dėl dešimtmečius galiojančių įstatymų. Visos žalos atlyginimo principas nėra absoliutus ir reikia atsižvelgti į galimas pasekmes valstybės biudžetui.

157    Galiausiai, kadangi Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje nurodyta, kad ji taikoma, „jeigu <…> sprendime [pripažinti normą prieštaraujančia Sąjungos teisei] nenustatyta kitaip“, ieškinį dėl atsakomybės nagrinėjantis teismas gali nustatyti žalos atlyginimą atsižvelgdamas į konkrečias aplinkybes ir nuspręsti netaikyti šioje nuostatoje numatyto atlygintinos žalos apribojimo laiko atžvilgiu.
2)      Teisingumo Teismo vertinimas

158    Pirma, dėl Komisijos argumentų dalies, susijusios su Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa, primintina, kad šioje nuostatoje numatyta, kad Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje nurodytais atsakomybės atvejais teisei reikalauti atlyginti žalą taikomas vienų metų senaties terminas, skaičiuojamas nuo sprendimo pripažinti įstatymo galią turinčią normą prieštaraujančia Sąjungos teisei paskelbimo Oficialiajame leidinyje. Be to, Komisija Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą ginčija tik tiek, kiek šioje nuostatoje nustatyta data, nuo kurios pradedamas skaičiuoti ieškinio dėl valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus senaties terminas.

159    Taigi, kadangi, kaip konstatuota šio sprendimo 106 punkte, veiksmingumo principas būtų pažeistas, jeigu žalos, kurią nacionalinės teisės aktų leidėjas padarė privačiam asmeniui pažeisdamas Sąjungos teisę, atlyginimas būtų susietas su sąlyga, kad turi būti priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, kuriame konstatuotas atitinkamos valstybės narės įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę neįvykdymas arba iš kurio matyti žalą sukėlusių veiksmų ar neveikimo nesuderinamumas su Sąjungos teise, tas pats principas taip pat būtų pažeistas, jeigu tokio sprendimo paskelbimo Oficialiajame leidinyje data būtų laikoma vienintele galima data, nuo kurios prasideda ieškinio dėl šio teisės aktų leidėjo atsakomybės už jam priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus senaties termino eiga.

160    Atsižvelgiant į tai, reikia atmesti Ispanijos Karalystės teiginį, kad nukentėjęs privatus asmuo gali gauti visos žalos atlyginimą, pasinaudodamas įprastomis teisių gynimo priemonėmis ir Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 1 dalyje numatyta bendrąja valdžios institucijų atsakomybės sistema. Viena vertus, kaip matyti iš šio sprendimo 63–82 punktų, jokia kita Ispanijos Karalystės nurodyta procedūra ar teisių gynimo priemonė neužtikrina, kad už nacionalinės teisės aktų leidėjui priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus valstybė galėtų būti patraukta atsakomybėn visais atvejais, kai privatus asmuo patiria žalą dėl tokio teisės aktų leidėjo padaryto pažeidimo. Kita vertus, remiantis tomis pačiomis ginčijamomis nuostatomis, minėto sprendimo priėmimas yra sąlyga, kuri turi būti įvykdyta dar prieš pareiškiant tokį ieškinį.

161    Taigi konstatuotina, kad Komisijos argumentų dalis, susijusi su Įstatymo Nr. 39/2015 67 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje numatyta senaties termino eigos pradžia, yra pagrįsta tiek, kiek ši nuostata apima tik tuos atvejus, kai yra priimtas Teisingumo Teismo sprendimas pripažinti taikytą įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise.

162    Antra, dėl atlygintinos žalos apribojimo laiko atžvilgiu primintina, kad Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje numatyta, kad šio įstatymo 32 straipsnio 5 dalyje nurodytu atsakomybės atveju gali būti atlyginama žala, atsiradusi per penkerius metus iki sprendimo pripažinti atitinkamą įstatymo galią turinčią normą prieštaraujančia Sąjungos teisei paskelbimo dienos, jeigu tame sprendime nenustatyta kitaip.

163    Taigi konstatuotina, kad pagal šią nuostatą valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus atveju gali būti atlyginta tik žala, atsiradusi per penkerius metus iki Teisingumo Teismo sprendimo, kuriuo Ispanijos Karalystė pripažinta neįvykdžiusia įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę arba iš kurio matyti šią žalą lėmusių teisės aktų leidėjo veiksmų ar neveikimo nesuderinamumas su Sąjungos teise, paskelbimo Oficialiajame leidinyje dienos.

164    Šiuo klausimu pažymėtina, kad nors, nesant Sąjungos teisės nuostatų šioje srityje, pagal kiekvienos valstybės narės nacionalinės teisės sistemą turi būti nustatytas žalos atlyginimo dydis ir žalos, padarytos pažeidus Sąjungos teisę, apskaičiavimo taisyklės, nacionalinės teisės aktai, kuriuose įtvirtinti tokio dydžio nustatymo kriterijai ir minėtos taisyklės, turi, be kita ko, atitikti veiksmingumo principą (šiuo klausimu žr. 2010 m. lapkričio 25 d. Sprendimo Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, 93 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją; taip pat 2016 m. liepos 28 d. Sprendimo Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, 39 punktą). Teisingumo Teismas ne kartą yra nusprendęs, kad žalos, padarytos privatiems asmenims dėl Sąjungos teisės pažeidimų, atlyginimas turi atitikti patirtą žalą (žr. 1996 m. kovo 5 d. Sprendimo Brasserie du pêcheur ir Factortame, C‑46/93 ir C‑48/93, EU:C:1996:79, 82 punktą ir 2019 m. liepos 29 d. Sprendimo Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, 46 punktą), t. y. turi leisti prireikus kompensuoti visą realiai patirtą žalą (šiuo klausimu žr. 1993 m. rugpjūčio 2 d. Sprendimo Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, 26 punktą ir 2021 m. balandžio 15 d. Sprendimo Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, 49 punktą).

165    Nagrinėjamu atveju pakanka konstatuoti, kad Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje numačiusi, kad žala, kurią teisės aktų leidėjas padarė privatiems asmenims pažeisdamas Sąjungos teisę, gali būti atlyginta tik jeigu ji atsirado per penkerius metus iki Teisingumo Teismo sprendimo, kuriuo Ispanijos Karalystė pripažinta neįvykdžiusia įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę arba iš kurio matyti šią žalą lėmusių teisės aktų leidėjo veiksmų ar neveikimo nesuderinamumas su Sąjungos teise, paskelbimo dienos, Ispanijos Karalystė užkirto kelią tam, kad nukentėję privatūs asmenys galėtų visais atvejais gauti tinkamą žalos atlyginimą.

166    Iš tiesų, be to, kad žalos, kurią teisės aktų leidėjas padarė pažeisdamas Sąjungos teisę, atlyginimas bet kuriuo atveju negali būti susietas su tokio sprendimo priėmimu, dėl šios sąlygos, atsižvelgiant į proceso, kuriam pasibaigus priimtas tas sprendimas, t. y. proceso dėl įsipareigojimų neįvykdymo pripažinimo, kaip tai suprantama pagal SESV 258 straipsnį, arba proceso dėl prejudicinio sprendimo priėmimo pagal SESV 267 straipsnį, trukmę, tampa beveik neįmanoma arba pernelyg sudėtinga gauti tokį žalos atlyginimą. Be to, proceso trukmė pailgėja taikant Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalį, į kurią daroma nuoroda šio įstatymo 34 straipsnio 1 dalyje ir pagal kurią reikalaujama, kad būtų priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala.

167    Taigi minėta sąlyga taip pat prieštarauja veiksmingumo principui. Šiuo klausimu Ispanijos Karalystė dėl tų pačių priežasčių, kurios jau išdėstytos atitinkamai šio sprendimo 85, 86 ir 88 punktuose ir 63–82 punktuose, negali veiksmingai argumentuoti, remdamasi tuo, kad Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje numatyta papildoma teisių gynimo priemonė, arba kitomis procedūromis ar teisių gynimo priemonėmis, kurias ji nurodo.

168    Be to, ši valstybė narė negali veiksmingai remtis Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje daroma nuoroda į tai, kad „šiame sprendime“ gali būti „nustatyta kitaip“, nes iš šios nuostatos vienareikšmiškai matyti, kad sąvoka „sprendimas“, kiek tai susiję su žala, atsiradusia dėl teisės aktų leidėjui priskiriamo Sąjungos teisės pažeidimo, reiškia „sprendimą pripažinti <…> normą prieštaraujančia <…> Sąjungos teisei“, t. y. Teisingumo Teismo sprendimą.

169    Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, konstatuotina, kad Komisijos argumentų dalis, susijusi su Įstatymo Nr. 40/2015 34 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje numatytu atlygintinos žalos apribojimu laiko atžvilgiu, yra pagrįsta.

170    Taigi reikia iš dalies pritarti pirmajam prieštaravimui, grindžiamam veiksmingumo principo pažeidimu.
4.      Dėl antrojo prieštaravimo, grindžiamo lygiavertiškumo principo pažeidimu

a)      Šalių argumentai

171    Pateikdama antrąjį prieštaravimą Komisija teigia, kad Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal lygiavertiškumo principą, kai Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalies a ir b punktuose numatė valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės pažeidus Sąjungos teisę atsiradimo sąlygą, kad pažeista teisės norma turi būti suteikiama teisių privatiems asmenims ir šis pažeidimas turi būti pakankamai aiškus.

172    Šios institucijos teigimu, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad lygiavertiškumo principas yra svarbus vertinant ne tik procesines sąlygas, taikomas ieškiniams dėl valstybės atsakomybės už žalą, kurią ji padarė pažeisdama Sąjungos teisę, bet ir materialines tokių ieškinių pareiškimo sąlygas. Taigi tai, kad Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje pakartojamos trys sąlygos, kurių pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją pakanka, kad kiltų valstybės narės atsakomybė už žalą, kurią ji padarė privatiems asmenims pažeisdama Sąjungos teisę, neturi reikšmės, nes nacionalinėje teisėje šios trys sąlygos gali būti nustatytos tik jeigu jos taikomos ir panašiems nacionaline teise grindžiamiems prašymams atlyginti žalą, antraip būtų pažeistas lygiavertiškumo principas.

173    Nagrinėjamu atveju šio sprendimo 171 punkte nurodytos dvi sąlygos nėra numatytos Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 4 dalyje, kiek tai susiję su valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės pažeidus Konstituciją atsiradimu, nors iš 2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39) matyti, kad ieškiniai dėl valstybės atsakomybės, pareikšti remiantis tuo, kad įstatymo galią turinti norma pažeidžia Sąjungos teisę, ir ieškiniai dėl valstybės atsakomybės, pareikšti remiantis tuo, kad Tribunal Constitucional (Konstitucinis Teismas) pripažino įstatymo galią turinčią normą prieštaraujančia Konstitucijai, yra panašūs lygiavertiškumo principo taikymo tikslais, atsižvelgiant į tokių ieškinių dalyką ir jų esminius aspektus.

174    Ispanijos Karalystė teigia, kad Komisijos pateiktas antrasis prieštaravimas yra nepagrįstas, nes abiejų aptariamų ieškinių negalima laikyti panašiais. Atvejai, kai įstatymas prieštarauja Konstitucijai, gali labai skirtis nuo atvejų, kai teisės norma nesuderinama su Sąjungos teise, nes kai kurie prieštaravimo Konstitucijai atvejai visų pirma gali būti nesusiję su privačių asmenų teisių pažeidimu. Be to, valstybės atsakomybė, atsirandanti dėl Sąjungos teisės pažeidimo, iš esmės skiriasi nuo atsakomybės, atsirandančios dėl įstatymo pripažinimo prieštaraujančiu Konstitucijai, nes toks pripažinimas reiškia įstatymo negaliojimą ex tunc, todėl administraciniai aktai, priimti remiantis vėliau prieštaraujančiu Konstitucijai pripažintu įstatymu, taip pat jos neatitinka. Taip nėra tuo atveju, kai Teisingumo Teismas priima sprendimą dėl įsipareigojimų neįvykdymo pripažinimo arba prejudicinį sprendimą.

175    Be to, net darant prielaidą, kad abu šie ieškiniai panašūs, Įstatymo Nr. 40/2015 32 straipsnio 5 dalyje tik kodifikuojamos Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytos sąlygos, kad būtų padidintas teisinis saugumas. Šios sąlygos yra neatsiejamos nuo Ispanijoje nustatytos valstybės atsakomybės sistemos, įskaitant atvejus, kai atsakomybė kyla dėl įstatymo galią turinčios normos pripažinimo prieštaraujančia Konstitucijai. Taigi bet kuriuo atveju tai yra tik formalus skirtumas.
b)      Teisingumo Teismo vertinimas

176    Remiantis tuo, kas jau buvo priminta šio sprendimo 33 punkte, nepažeisdama teisės į žalos atlyginimą, kurios pagrindas tiesiogiai įtvirtintas Sąjungos teisėje, kai tik šio sprendimo 31 punkte nurodytos sąlygos yra įvykdytos, valstybė narė privalo atlyginti dėl Sąjungos teisės pažeidimo padarytą žalą, remdamasi nacionaline teise dėl atsakomybės.

177    Iš tiesų, nesant Sąjungos teisės aktų šioje srityje, kiekvienos valstybės narės nacionalinės teisės sistemoje nurodomi kompetentingi teismai ir nustatomos procesinės teisių gynimo teisme taisyklės, kuriomis siekiama užtikrinti teisės subjektams Sąjungos teisės suteikiamų teisių apsaugą, tačiau pagal lygiavertiškumo principą reikalaujama, kad nacionalinės teisės aktuose dėl žalos atlyginimo nustatytos sąlygos nebūtų mažiau palankios už tas, kurios susijusios su panašiais nacionaline teise grindžiamais reikalavimais (šiuo klausimu žr. 1991 m. lapkričio 19 d. Sprendimo Francovich ir kt., C‑6/90 ir C‑9/90, EU:C:1991:428, 41–43 punktus ir nurodytą jurisprudenciją; taip pat 2011 m. gegužės 19 d. Sprendimo Iaia ir kt., C‑452/09, EU:C:2011:323, 16 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).

178    Taigi lygiavertiškumo principu siekiama nustatyti valstybių narių procesinės autonomijos ribas joms įgyvendinant Sąjungos teisę, kurioje nėra nuostatų šioje srityje. Iš to matyti, kad valstybės atsakomybės už Sąjungos teisės pažeidimą srityje šis principas taikytinas tik tuo atveju, kai ši atsakomybė kyla pagal Sąjungos teisę, taigi, ir kai įvykdomos su tuo susijusios sąlygos, apie kurias priminta šio sprendimo 31 punkte (pagal analogiją žr. 2010 m. gruodžio 9 d. Sprendimo Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie ir kt., C‑568/08, EU:C:2010:751, 92 punktą).

179    Iš tiesų, kaip pažymėjo ir generalinis advokatas savo išvados 122 punkte, šiuo principu negali būti grindžiama valstybių narių pareiga leisti atsirasti teisei į žalos atlyginimą palankesnėmis sąlygomis nei tos, kurios numatytos Teisingumo Teismo jurisprudencijoje.

180    Nagrinėjamu atveju Komisija antruoju prieštaravimu siekia ginčyti ne sąlygas, kuriomis Ispanijoje įgyvendinamas Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nurodytas valstybės atsakomybės už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus principas, o pačias Ispanijos teisėje nustatytas valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus atsiradimo sąlygas; beje, neginčijama, kad jomis tiksliai perteikiamos Teisingumo Teismo jurisprudencijoje įtvirtintos sąlygos.

181    Kaip matyti iš šio sprendimo 179 punkte padarytos išvados, net darant prielaidą, kad valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už jai priskiriamus Sąjungos teisės pažeidimus atsiradimo sąlygos yra mažiau palankios nei valstybės, kaip teisės aktų leidėjos, atsakomybės už Konstitucijos pažeidimą atsiradimo sąlygos, tokiu atveju lygiavertiškumo principas netaikomas.

182    Be to, Teisingumo Teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad jeigu valstybėms narėms leidžiama numatyti, kad jų atsakomybė kiltų ne tokiomis griežtomis sąlygomis, palyginti su tomis, kurias yra nustatęs Teisingumo Teismas, turi būti laikoma, kad ši atsakomybė kyla ne pagal Sąjungos, o pagal nacionalinę teisę (šiuo klausimu žr. 1996 m. kovo 5 d. Sprendimo Brasserie du pêcheur ir Factortame, C‑46/93 ir C‑48/93, EU:C:1996:79, 66 punktą; taip pat 2021 m. liepos 8 d. Sprendimo Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, 62 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).

183    Apskritai lygiavertiškumo principas negali būti aiškinamas kaip įpareigojantis valstybę narę savo palankiausią vidaus tvarką taikyti visiems ieškiniams, pareikštiems tam tikroje teisės srityje (2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, 34 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

184    Pažymėtina ir tai, kad, kaip nurodo Komisija, Teisingumo Teismas ne kartą yra patikslinęs, kad nacionalinės teisės aktuose nustatytos žalos, kurią padarė valstybės narės pažeisdamos Sąjungos teisę, atlyginimo procedūrinės ir materialinės sąlygos negali būti, be kita ko, mažiau palankios nei tos, kurios susijusios su panašiais nacionaline teise grindžiamais reikalavimais (šiuo klausimu žr. 1991 m. lapkričio 19 d. Sprendimo Francovich ir kt., C‑6/90 ir C‑9/90, EU:C:1991:428, 43 punktą; 1996 m. kovo 5 d. Sprendimo Brasserie du pêcheur ir Factortame, C‑46/93 ir C‑48/93, EU:C:1996:79, 98 ir 99 punktus ir nurodytą jurisprudenciją; taip pat 2007 m. balandžio 17 d. Sprendimo AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, 89 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Vis dėlto, kaip matyti iš šios jurisprudencijos, šis patikslinimas visada siejamas su nacionalinės teisės aktuose nustatytomis žalos atlyginimo sąlygomis, kai teisė į žalos atlyginimą atsirado remiantis Sąjungos teise.

185    Vadinasi, antrasis prieštaravimas grindžiamas klaidingu Teisingumo Teismo jurisprudencijos aiškinimu. Taigi jį reikia atmesti kaip nepagrįstą.

186    Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, konstatuotina, kad Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal veiksmingumo principą, kai priėmė ir paliko galioti ginčijamas nuostatas, kiek pagal jas Ispanijos teisės aktų leidėjo privatiems asmenims padarytos žalos dėl Sąjungos teisės pažeidimo atlyginimas siejamas:
–        su sąlyga, kad turi būti priimtas Teisingumo Teismo sprendimas pripažinti taikytą įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise,
–        su sąlyga, kad nukentėjusio privataus asmens prašymu bet kurioje instancijoje turi būti priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, nenumatant išimties tais atvejais, kai žala atsirado tiesiogiai dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo ir nepriimta administracinio akto, kurį galima ginčyti,
–        su vienų metų senaties terminu, skaičiuojamu nuo Teisingumo Teismo sprendimo pripažinti taikytą įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise paskelbimo Oficialiajame leidinyje ir netaikomu tais atvejais, kai nėra priimta tokio sprendimo, ir
–        su sąlyga, kad gali būti atlyginta tik žala, atsiradusi per penkerius metus iki šio paskelbimo dienos, jeigu tame sprendime nenustatyta kitaip.
IV.    Dėl bylinėjimosi išlaidų

187    Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Pagal šio reglamento 138 straipsnio 3 dalį, jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

188    Kadangi Komisija ir Ispanijos Karalystė reikalavo priteisti viena iš kitos bylinėjimosi išlaidas ir kiekvienos iš jų dalis reikalavimų patenkinta, o dalis atmesta, reikia nuspręsti, kad kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1.      Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal veiksmingumo principą, kai priėmė ir paliko galioti 2015 m. spalio 1 d. Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Įstatymas Nr. 40/2015 dėl viešojo sektoriaus teisinio režimo) 32 straipsnio 3–6 dalis ir 34 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą, taip pat 2015 m. spalio 1 d. Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Įstatymas Nr. 39/2015 dėl viešojo administravimo institucijų bendrųjų administracinių procedūrų) 67 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą, kiek pagal šias nuostatas Ispanijos teisės aktų leidėjo privatiems asmenims padarytos žalos dėl Sąjungos teisės pažeidimo atlyginimas siejamas:

–        su sąlyga, kad turi būti priimtas Teisingumo Teismo sprendimas pripažinti taikytą įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise,

–        su sąlyga, kad nukentėjusio privataus asmens prašymu bet kurioje instancijoje turi būti priimtas galutinis sprendimas atmesti skundą dėl administracinio akto, kuriuo padaryta žala, nenumatant išimties tais atvejais, kai žala atsirado tiesiogiai dėl teisės aktų leidėjo Sąjungos teisei prieštaraujančių veiksmų ar neveikimo ir nepriimta administracinio akto, kurį galima ginčyti,

–        su vienų metų senaties terminu, skaičiuojamu nuo Teisingumo Teismo sprendimo pripažinti taikytą įstatymo galią turinčią normą nesuderinama su Sąjungos teise paskelbimo Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje ir netaikomu tais atvejais, kai nėra priimta tokio sprendimo, ir

–        su sąlyga, kad gali būti atlyginta tik žala, atsiradusi per penkerius metus iki šio paskelbimo dienos, jeigu tame sprendime nenustatyta kitaip.

2.      Atmesti likusią ieškinio dalį.

3.      Europos Komisija ir Ispanijos Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Parašai.

*      Proceso kalba: ispanų.