CELEX: 62002CC0460
Language: fi
Date: 2004-09-09
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Léger 9 päivänä syyskuuta 2004. # Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Italian tasavalta. # Lentoliikenne - Maahuolinta - Direktiivi 96/67/EY. # Asia C-460/02.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      PHILIPPE LÉGER
        9 päivänä syyskuuta 2004 (1)
      
      Asia C-460/02
      Euroopan yhteisöjen komissio
      vastaan
      Italian tasavalta
      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla annettu direktiivi 96/67/EY – Direktiivin virheellinen täytäntöönpano – Kanteen osittainen peruuttaminen
      1.        Nyt esillä olevalla kanteella Euroopan yhteisöjen komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, ettei Italian tasavalta
         ole noudattanut pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annetun neuvoston direktiivin
         96/67/EY(2) (jäljempänä direktiivi)  mukaisia velvoitteitaan.
      
      2.        Komissio esittää kanteensa tueksi, että Italian tasavalta on rikkonut useita direktiivin säännöksiä, koska se ei yhtäältä
         ole vahvistanut
      
      –        seitsemän vuoden enimmäisaikaa maahuolintapalvelujen tarjoajien valintaa varten direktiivin 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan
         mukaisesti
      
      ja koska se on toisaalta antanut erityisesti kahdenlaisia kansallisia säännöksiä, jotka ovat direktiivin vastaisia:
      –        sosiaalinen toimenpide, joka on yhteensopimaton direktiivin 18 artiklan kanssa
      –        siirtymäsäännökset, joita direktiivissä ei ole sallittu.
      I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
      A       Yhteisön lainsäädäntö
      3.        Direktiivin viidennen perustelukappaleen mukaan direktiivin tarkoituksena on maahuolinnan markkinoiden avaaminen kaikilla
         jäsenvaltioiden alueella sijaitsevilla lentoasemilla,(3) jotta mahdollistetaan lentoyhtiöiden käyttökustannusten alentaminen ja käyttäjille tarjottavien palvelujen laadun parantaminen.
         Tämä vapaa pääsy maahuolinnan markkinoille on toteutettava asteittain.(4)
      
      4.        Maahuolinnan markkinoiden avaamisen yhteydessä jäsenvaltiot voivat direktiivin tarkoitusta kunnioittaen päättää toimenpiteistä,
         joilla varmistetaan turvallisuuteen ja turvatoimiin liittyvien rajoitteiden ja ympäristön suojeluun liittyvien vaatimusten
         noudattaminen ja asianmukaisen sosiaaliturvan takaaminen.(5)
      
      5.        Direktiivissä(6) tarkoitetaan
      
      ” – –
      d)       ’lentoaseman käyttäjällä’ luonnollista tai oikeushenkilöä, joka kuljettaa lentoteitse matkustajia, postia ja/tai rahtia kyseiselle
         lentoasemalle tai kyseiseltä lentoasemalta; 
      
      e)       ’maahuolinnalla’ lentoasemalla sen käyttäjälle toimitettuja palveluja sellaisina kuin ne on määritelty liitteessä;
      f)       ’omahuolinnalla’ tilannetta, jossa käyttäjä huolehtii yhden tai useamman maahuolinta-alan palvelun suorittamisesta itselleen
         tekemättä sopimusta kolmannen osapuolen kanssa näiden palvelujen toimittamisesta. Tässä määritelmässä toisiinsa nähden kolmansina
         osapuolina ei pidetä sellaisia käyttäjiä:
      
      –        joista toisella on hallussaan toisen osake-enemmistö,
      tai 
      –        joiden molempien osake-enemmistö on saman tahon hallussa.
      g)       ’maahuolintapalvelujen tarjoajalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka toimittaa kolmansille osapuolille yhden
         tai useamman maahuolinta-alan palveluja.”
      
      6.        Tämä lentoasemapalvelujen markkinoiden avaaminen ei kuitenkaan ole ehdoton; jäsenvaltioiden on nimittäin mahdollista säätää
         poikkeuksia rajoittamalla tarjoajien määrää tai varaamalla tiettyjen huolintapalvelujen suorittaminen yhdelle tarjoajalle.(7) Näin ollen jäsenvaltio voi direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan rajata maahuolintapalvelujen tarjoajien määrän vähintään
         kahteen ja 7 artiklan 2 kohdan mukaan varata oikeuden omahuolinnan harjoittamiseen vähintään kahdelle käyttäjälle. Direktiivissä
         sallitaan tämän rajoituksen soveltaminen ainoastaan seuraaviin huolintapalveluihin: ”matkatavaran käsittely”, ”asematasopalvelut”,
         ”polttoaine- ja öljyhuolinta” ja ”rahdin ja postin käsittely”.
      
      7.        Direktiivin 9 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta poiketa lentokenttäpalvelujen markkinoiden avaamisesta
         silloin, kun varsinkin kapasiteettiin liittyvät erityiset rajoitteet eivät mahdollista direktiivissä suositeltua markkinoiden
         avaamista. Poikkeuksessa voidaan päättää huolintapalvelun tarjoajien tai omahuolinnan käyttäjien määrän rajoittamisesta, niiden
         varaamisesta joillekin tarjoajille tai käyttäjille tai jopa omahuolinnan harjoittamisen kieltämisestä. Näihin poikkeuksiin
         sovelletaan komissiolle tehtävään ilmoitukseen perustuvaa menettelyä. 
      
      8.        Direktiivin 11 artiklassa säädetään objektiivisiin perusteisiin perustuvasta erityisestä valintamenettelystä, joka koskee
         maahuolintapalvelujen tarjoamiseen oikeutettuja tarjoajia silloin, kun niiden määrä on rajoitettu jäsenvaltion edellä esitettyjen
         säännösten mukaisesti tekemän päätöksen johdosta. Tarjoajat valitaan direktiivin mukaan enintään seitsemän vuoden ajaksi.
      
      9.        Direktiivissä tarjotaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa maahuolintapalvelujen tarjoajan tai omahuolintaan oikeutetun
         käyttäjän toiminnan ehdoksi lentoasemalla kyseisen lentoaseman pitäjästä riippumattoman julkisen viranomaisen antama hyväksyminen.(8)
      
      10.      Lopuksi on korostettava, että direktiivin 18 artiklassa säädetään seuraavaa:
      ”Jäsenvaltiot voivat toteuttaa työntekijöiden oikeuksien ja ympäristönsuojelun turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä, sanotun
         kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin säännösten soveltamista ja yhteisön oikeuden muiden määräysten noudattamista.”
      
      B       Kansallinen lainsäädäntö
      11.      Mainittu direktiivi on pantu Italiassa täytäntöön 13.1.1999 annetulla asetuksella nro 18, joka koskee direktiivin soveltamista(9) (jäljempänä asetus nro 18/99).
      
      12.      Ente nazionale per l’aviazione civilen (kansallinen siviili-ilmailuviranomainen, jäljempänä ENAC) tehtävänä on asetuksen nro
         18/99 vaatimusten asianmukainen soveltaminen.
      
      13.      Italian tasavalta on päättänyt käyttää direktiivin 6 artiklan 2 kohtaan perustuvaa tarjoajien määrän rajoittamista soveltamalla
         tarjoajien valintaan mainitun direktiivin 11 artiklan erityistä menettelyä.(10) Asetuksessa nro 18/99 säädetään myös maahuolinnan tarjoajien hyväksymisen ehdoista.
      
      14.      Asetuksen nro 18/99 14 § koskee erityisesti työntekijöiden suojelua ja siinä säädetään seuraavaa:
      ”1.       Taattaessa vapaa pääsy maahuolintapalvelujen markkinoille on tämän asetuksen voimaantulopäivää seuraavien 30 kuukauden aikana
         varmistettava työllistämistasojen säilyttäminen ja edellisen palveluntarjoajan henkilökunnan työsuhteiden jatkuvuus.
      
      2.       Kaikki toiminnan luovutukset – lukuun ottamatta yrityksen osan luovuttamista – jotka koskevat yhtä tai useampaa liitteissä
         A ja B tarkoitettua maahuolintapalvelujen ryhmää, sisältävät kyseessä olevien toimijoiden työntekijöiden ammattijärjestöjen
         suostumuksella valitseman henkilökunnan siirron edelliseltä palveluntarjoajalta toiminnan jatkajalle suhteessa tälle siirtyneen
         liikenteen tai toimintojen määrään.”
      
      15.      Lopuksi asetuksen nro 18/99  20 § sisältää seuraavan siirtymäsäännöksen:
      ”Maahuolintapalvelujen henkilökunnan 19.11.1998 voimassa olevat sopimussuhteet, joihin sisältyy useita organisaatio- ja sopimusjärjestelmiä,
         säilyvät voimassa vastaavien sopimusten päättymiseen asti ilman mahdollisuutta sopimuksen jatkamiseen ja joka tapauksessa
         enintään ajanjakson, joka ei ylitä kuutta vuotta.”
      
      II     Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
      16.      Komissio on 29.3.1999 vastaanottamansa Associazione per i diritti degli utenti e consumatorin (käyttäjien ja kuluttajien oikeuksia
         puolustava yhdistys) yksityiskohtaisen kantelun seurauksena tarkistanut direktiivin täytäntöönpanoa varten annetun asetuksen
         nro 18/99 asian kannalta merkitykselliset säännökset. Todettuaan useita yhteisön oikeuden rikkomisia komissio osoitti 3.5.2000
         Italian hallitukselle virallisen huomautuksen.
      
      17.      Komissio, joka ei ollut tyytyväinen kyseisen hallituksen esittämään vastaukseen, lähetti sille perustellun lausunnon 24.7.2001
         päivätyllä kirjeellä. Italian hallitus lähetti pysyvän edustustonsa välityksellä useita kirjeitä komissiolle. Komission toimivaltaisten
         yksiköiden edustajien ja Italian liikenneministeriön asiantuntijoiden välillä on myöhemmin järjestetty tapaamisia, joiden
         aikana Italian hallitus on esittänyt muutosehdotuksia asetuksen nro 18/99 säännöksiin.
      
      18.      Niinpä pysyvän edustuston 10.5.2002 päivätyssä kirjeessä ilmoitettiin, että Italian viranomaiset varasivat oikeuden ilmoittaa
         kysymystä koskevista myöhemmistä vaiheista ja ilmoittivat tahdostaan lopettaa nykyiset rikkomiset. Koska komissiolle ei tämän
         jälkeen ilmoitettu myöhemmistä vaiheista, se nosti EY 226 artiklan nojalla 19.12.2002 nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
      
      III  Kanne
      19.      Kanteessaan komissio esittää kolme väitettä jäsenvaltiota vastaan. Se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian
         tasavalta
      
      –        ei ole pannut asetuksella nro 18/99 täytäntöön seitsemän vuoden enimmäisaikaa maahuolintapalvelujen tarjoajien valintaa varten,
         kuten direktiivin 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa on säädetty
      
      –        on ottanut asetuksen nro 18/99  14 §:ssä käyttöön sosiaalisen toimenpiteen, joka on ristiriidassa direktiivin 18 artiklan
         kanssa, ja
      
      –        on asetuksen nro 18/99  20 §:ssä antanut siirtymäsäännöksiä, joita direktiivissä ei ole sallittu.
      20.      Italian hallitus on 19.1.2004 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut yhteisöjen tuomioistuimelle, että asetuksen nro 18/99 muuttamisesta
         31.10.2003 annetulla lailla nro 306 on lopulta lisätty nimenomainen viittaus tarjoajien valintaa koskevaan enintään seitsemän
         vuoden ajanjaksoon.
      
      21.      Komissio on yhteisöjen tuomioistuimeen 24.3.2004 toimittamallaan kirjeellä ilmoittanut päätöksestään peruuttaa kanne ensimmäisen
         väitteen osalta.(11) Italian hallitus on hyväksynyt tämän osittaisen kanteen peruuttamisen 22.4.2004 päivätyllä kirjeellään.
      
      22.      Näin ollen tarkastelen aluksi komission toista väitettä ja sitten sen kolmatta väitettä.
      A       Direktiivin kanssa yhteensopimatonta sosiaalista toimenpidettä koskeva väite
      1.       Asianosaisten lausumat
      23.      Komissio arvostelee Italian tasavaltaa siitä, että se säätänyt asetuksen nro 18/99  14 §:n, joka on yhteensopimaton direktiivin
         ja erityisesti sen 18 artiklan kanssa. Kyseisessä 14 §:ssä asetetaan maahuolintapalveluiden tarjoajille velvollisuus taata
         edellisen palveluntarjoajan henkilökunnan siirto ja tämä suhteessa luovutettujen toimintojen määrään.
      
      24.      Tällainen velvollisuus on laajempi kuin se, joka sallitaan direktiivin 18 artiklassa, ja myös laajempi kuin se, josta säädetään
         työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä
         koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetussa neuvoston direktiivissä 2001/23/EY.(12) Asetuksen nro 18/99  14 §:ssä säädetään systemaattisesta velvollisuudesta siirtää henkilökunta luovutettaessa liiketoimintoja
         eli kaikissa liikkeenluovutustapauksissa eikä ainoastaan niissä tapauksissa, joissa siihen velvoitetaan liikkeenluovutusdirektiivissä.
      
      25.      Komission mukaan maahuolintapalveluiden markkinoille pääsyn avaamista koskevan tavoitteen yhteydessä tällainen velvollisuus
         suosii markkinoilla jo toimivia yrityksiä, joiden ei tarvitse ottaa toisen yrityksen työntekijöitä palvelukseensa; tarjoajat,
         jotka haluavat päästä markkinoille, eivät nimittäin voi valita henkilökuntaansa, koska niillä on velvollisuus ottaa palvelukseensa
         edellisen palveluntarjoajan henkilökunta. Tällainen tilanne rajoittaa komission mukaan kaikkien uusien kilpailijoiden vapautta
         tarjota palveluja.
      
      26.      Italian hallituksen mukaan asetuksen nro 18/99   14 §:ään sisältyvät työntekijöiden suojelua koskevat toimenpiteet eivät ole
         esteenä direktiivin tarkoitukselle ja ne ovat tosiasiassa direktiivin 18 artiklassa jäsenvaltioille myönnetyn toimivallan
         konkreettinen ilmentymä. Kyseinen artikla on lisäksi osa direktiivin mukaista asteittaista toteuttamista. 
      
      27.      Italian hallituksen mukaan 14 §:ää on tarkasteltava osana asetusta nro 18/99, joka annettiin tilanteessa, jossa maassa yhtäältä
         vallitsi erittäin korkea työttömyysaste ja toisaalta lentokenttätoiminnoille olivat luonteenomaisia kauan sitten vahvistetut
         kollektiiviset työsopimukset. Näin ollen Italian viranomaisen mukaan muutos oli toteutettava asteittain, kun otetaan huomioon
         ammattijärjestöjen merkittävä läsnäolo, joka voi saada aikaan mahdollisia mullistuksia. Italian hallitus on halunnut tässä
         yhteydessä seurata maltillista linjaa päättämällä siirtymätoimenpiteestä, joka koskee työntekijöiden oikeuksia, joita ei muutoin
         voitaisi enää suojata Italian oikeusjärjestyksessä.(13)
      
      28.      Kyseisen hallituksen mukaan direktiivin 8 ja 24 perustelukappaleessa ja 18 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus
         säätää täydentävistä takeista niiden takeiden lisäksi, joista yhteisön oikeudessa on jo säädetty työntekijöiden oikeuksien
         suojaamisen osalta.(14) Kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä on välttämättä löydettävä tasapaino kahden perustavanlaatuisen vaatimuksen eli maahuolintapalvelumarkkinoiden
         vapauttamisen ja työntekijöiden oikeuksien suojaamisen välillä. Italian viranomaiset nimittäin kiistävät komission kannan,
         joka antaa etusijan vapauttamistavoitteelle.
      
      29.      On korostettava, että pysyvän edustuston 31.10.2001 päivätyssä kirjeessä(15) Italian viranomaiset suunnittelivat korvaavansa asetuksen nro 18/99  14 §:n konkreettisesti määriteltävällä velvollisuudella,
         jonka tarkoituksena on se, että kaikki uudet yrittäjät, jotka haluavat tarjota maahuolintapalveluja, antavat tietyn ajanjakson
         ajan etusijan lopettavan yrityksen työntekijöille, jotka ovat jääneet ilman työtä.(16)
      
      2.       Arviointi
      30.      Toisen väitteen arvioimiseksi on ensin tutkittava direktiivin 18 artiklan ulottuvuutta. Seuraavaksi on ratkaistava kuinka
         tämän säännöksen ulottuvuutta on tulkittava.  Onko jäsenvaltioiden lainsäädäntötoiminnan katsottava komission esittämällä
         tavalla olevan alistettu direktiivin tavoitteiden toteuttamiselle? Vai onko siinä Italian hallituksen kannan mukaisesti päinvastoin
         tulkittava annettavan jäsenvaltioille itsenäistä lainsäädännöllistä toimivaltaa siltä osin kuin on kyse työntekijöiden suojelusta
         direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä?
      
      31.      Katson komission tavoin, että näillä toimenpiteillä ei saada asettaa direktiivin tavoitetta ja tehokasta vaikutusta kyseenalaiseksi.
         Yhteisöjen tuomioistuimen hyväksymien tulkintamenetelmien(17) mukaisesti aion tutkia direktiivin 18 artiklan sanamuotoa sekä mainitun direktiivin yleistä rakennetta ja tavoitteita kyseessä
         olevan säännöksen ulottuvuuden määrittelemiseksi.
      
      32.      Kuten on jo esitetty, direktiivin 18 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat toteuttaa työntekijöiden oikeuksien –
         – turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin säännösten soveltamista ja yhteisön
         oikeuden muiden määräysten noudattamista”. Kyseistä säännöstä on luettava yhdessä direktiivin 24 perustelukappaleen kanssa,
         jossa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on voitava taata maahuolintapalveluja tarjoavien yritysten henkilökunnan asianmukainen
         sosiaaliturva”. 
      
      33.      Näistä muotoiluista käy ilmi, että jäsenvaltiot voivat päättää työntekijöiden suojelua koskevista toimenpiteistä direktiivin
         täytäntöönpanon yhteydessä. Näiden säännösten sanamuodossa ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille rajoittamatonta lainsäädäntötoimivaltaa
         työntekijöiden suojelun alalla. Mainitulle toimivallalle on nimittäin asetettu kolme ehtoa. Ensinnäkään jäsenvaltio ei edellä
         mainittua toimivaltaa käyttäessään saa aiheuttaa haittaa koko direktiivin soveltamiselle. Seuraavaksi jäsenvaltion on noudatettava
         muita yhteisön oikeuden säännöksiä. Lopuksi tämän toimivallan perusteella toteutettujen toimenpiteiden on oltava välttämättömiä
         työntekijöiden oikeuksien turvaamiseksi.
      
      34.      Ensimmäisen ehdon mukaan jäsenvaltioiden lainsäädäntötoimivallan täytäntöönpano ei saa estää myöhemmin tutkittavien direktiivin
         tavoitteiden toteuttamista. Toisessa ehdossa, joka sisältyy direktiivin 18 artiklan sanamuotoon, viitataan velvollisuuteen
         noudattaa muita yhteisön oikeuden säännöksiä silloin, kun jäsenvaltiot päättävät toteuttaa sosiaalisia toimenpiteitä. Jäsenvaltiot
         eivät näin ollen saa rikkoa liikkeenluovutusdirektiiviä päättämiensä sosiaalisten toimenpiteiden täytäntöönpanon yhteydessä.
         Lopuksi mainitussa säännöksessä vaaditaan, että kansallinen toimenpide on suhteellisuusperiaatteen mukainen.
      
      35.      Työntekijöiden suojelua koskevan säännöksen systemaattisen tulkinnan perusteella on mahdollista korostaa sitä asemaa, joka
         18 artiklalla on direktiivin rakenteessa. On nimittäin todettava, että 18 artikla on yksi direktiivin viimeisistä artikloista.(18) Direktiivissä säädetään ensimmäiseksi maahuolinnan markkinoille pääsyn soveltamisalasta ja direktiiviin sisältyvien käsitteiden
         merkityksestä, ja kaikki direktiivin säännökset sisältävät yhteisön sääntöjä, joita jäsenvaltioiden on sovellettava maahuolinnan
         markkinoiden avaamisen yhteydessä. Näitä säännöksiä on useita, ja ne koskevat sekä tarjoajien valintaa, hyväksymistä ja poikkeuksia
         että sääntöjä, jotka liittyvät lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöön.
      
      36.      Työntekijöiden suojeluun liittyvä huoli mainitaan vasta kaikkien niiden säännösten jälkeen, jotka koskevat maahuolinnan markkinoille
         pääsyä ja sen välttämättömyyttä, että jäsenvaltiot noudattavat turvallisuutta ja turvatoimia.(19)
      
      37.      Tässä yhteydessä 18 artiklasta seuraava tulkinta on direktiivin yleiseen rakenteeseen nähden yksiselitteinen. Kyseinen artikla
         on luettava huolenaiheena, joka on kyllä todellinen mutta ainoastaan täydentävä suhteessa koko direktiivin täytäntöönpanoon.
         Tämä arviointi vaikuttaa mielestäni kyseisen direktiivin tavoitteiden mukaiselta.
      
      38.      Kuten komissio perustellusti huomauttaa, direktiivin tarkoitus, sellaisena kuin se on esitetty säädöksen perustelukappaleissa,
         on kaksitahoinen. Kyseessä on yhtäältä markkinoille pääsyn vapauden asteittainen toteuttaminen ja toisaalta tehokkaan ja reilun
         kilpailun luominen maahuolinnan markkinoille.(20) Olen myös todennut, että kaikki säännökset koskevat maahuolinnan markkinoille pääsyn yksityiskohtaisia sääntöjä. Työntekijöiden
         suojeluun liittyvät näkökohdat ovat täydentäviä. Kyse ei kuitenkaan ole siitä, että vapauttamisnäkökohdille annettaisiin direktiivin
         yhteydessä etusija työntekijöiden suojeluun nähden, kuten Italian tasavalta virheellisesti väittää. Mielestäni direktiivin
         tavoite koskee ainoastaan maahuolinnan markkinoita. Direktiivin säännökset on annettu markkinoiden avaamisen varmistamiseksi.
      
      39.      Tätä direktiivin tavoitetta ei pidä mielestäni vaarantaa sillä, että jäsenvaltiot päättävät sosiaalisista toimenpiteistä 18 artiklan
         nojalla. Mielestäni asetuksen nro 18/99 14 § kuitenkin vaarantaa direktiivin tavoitteen toteuttamisen.
      
      40.      Italian viranomaisten selitysten mukaan Italian säännös ei estä maahuolinta-alan vapauttamista; sillä pyritään ainoastaan
         toteuttamaan asteittainen siirtyminen vanhasta järjestelmästä uuteen ilman työsuhteiden dramaattisia purkamisia. Italian tasavalta
         kiistää komission väitteet, joiden mukaan riidanalainen lainsäädäntö on omiaan vääristämään kilpailua lentokenttäpalvelujen
         markkinoilla niillä jo toimivien yritysten hyväksi ja potentiaalisten kilpailijoiden haitaksi. Sen mukaan vapaan kilpailun
         periaate ei nimittäin voi toimia tekosyynä näiden toimijoiden vapauttamiseksi sellaisista rajoitteista, jotka kyseessä olevalla
         toimialalla on asetettu sosiaalilainsäädännöllä.(21)
      
      41.      On kuitenkin muistettava, että asetuksen nro 18/99  14 §:ssä säädetään väliaikaisesti,(22) että työllistämistasojen säilyttämisen ja edellisen palveluntarjoajan henkilökunnan työsuhteiden jatkuvuuden varmistamiseksi
         ”kaikki toiminnan luovutukset – lukuun ottamatta yrityksen osan luovuttamista – jotka koskevat yhtä tai useampaa liitteissä
         A ja B tarkoitettua maahuolintapalvelujen ryhmää, sisältävät kyseessä olevien toimijoiden työntekijöiden ammattijärjestöjen
         suostumuksella valitseman henkilökunnan siirron edelliseltä palveluntarjoajalta toiminnan jatkajalle suhteessa tälle siirtyneeseen
         liikenteeseen tai toimintaan”. Kyseisissä säännöksissä säädetään näin ollen työntekijöiden suojelusta, joka täydentää liikkeenluovutusdirektiivistä
         seuraavaa suojelua. Kyseinen täydentävä työntekijöiden suojelu voi perustua direktiivin 18 artiklaan sillä edellytyksellä,
         että noudatetaan aikaisemmin esitettyjä ehtoja.
      
      42.      Kansallisessa säännöksessä säädetään – täydentävänä työntekijöiden suojeluna – käytännössä jokaiselle uudelle kilpailijalle
         velvollisuus ottaa töihin entisen palveluntarjoajan henkilökunta suhteessa siirtyneeseen liikenteeseen tai toimintaan. Katson
         komission tavoin, että tällainen velvollisuus voi vaarantaa maahuolinnan markkinoiden avaamisen ja siitä voi seurata direktiivin
         tehokkaan vaikutuksen heikkeneminen. Direktiivin tehtävänä on avata kilpailulle markkinat, joilla on aikaisemmin ollut monopoli.
         Tämä vaiheittain toteutettava päätös on erityinen päätös, koska uusien yritysten on sallittava ryhtyä harjoittamaan toimintaa,
         jota on tähän asti harjoittanut vain yksi yksikkö. Kuten komissio korostaa, tämän asteittaisen avaamisen pitäisi mahdollistaa
         lentokenttien infrastruktuurin rationaalinen käyttäminen ja kustannusten alentaminen.
      
      43.      Italian toimenpiteestä seuraa mielestäni kuitenkin uusien potentiaalisten kilpailijoiden asettaminen heikompaan asemaan markkinoilla
         jo toimiviin yrityksiin nähden, kuten komissiokin väittää. Maahuolinnan markkinoille pääsystä kiinnostuneilta yrityksiltä
         nimittäin kielletään mahdollisuus valita oma henkilökuntansa. Kyseessä olevan toiminnan eli palveluiden tarjoamisen yhteydessä
         henkilökunnan valintamahdollisuus on ratkaiseva, sillä juuri henkilökunta vastaa palveluiden suorittamisesta. Kun Italian
         säännöksellä rajoitetaan henkilökunnan valintaa ja organisoimisvapautta niiltä uusilta yrityksiltä, jotka haluavat päästä
         uusille kilpailuille markkinoille, sillä asetetaan niille vakavia seurauksia aiheuttavia rajoituksia. Kyseiset rajoitukset
         vaikuttavat siten, että näitä yrityksiä syrjitään markkinoilla jo toimivien yritysten hyväksi. Tällaisesta toimenpiteestä
         on siten tosiasiassa seurauksena uusien kilpailijoiden toimintamahdollisuuksien rajoittaminen, sillä niin merkittävästä seikasta
         kuin niiden henkilökunnan organisointi on määrätty kansallisella toimenpiteellä.
      
      44.      Katson lisäksi, että komissio on perustellusti väittänyt, että Italian toimenpide menee pidemmälle kuin toimenpiteet, joita
         voidaan direktiivin 18 artiklan mukaisesti pitää välttämättöminä työntekijöiden suojelua varten.
      
      45.      Kyseisessä toimenpiteessä nimittäin määrätään uusi tarjoaja systemaattisesti ottamaan henkilökunta palvelukseensa, tosin suhteessa
         siirtyvään toimintaan, mutta ehdottomasti. Mielestäni tällaiset säännökset ovat suhteettomia. Tältä osin on mielenkiintoista
         huomata, että Italian hallitus oli oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn yhteydessä ehdottanut asetuksen nro 18/99  14 §:n
         säännöksen korvaamista ottamalla käyttöön ”uutta yrittäjää, jolla on aikomus palkata henkilökuntaa, koskevan velvollisuuden
         antaa tietyn ajanjakson ajan etusija edellisen yrityksen työntekijöille, jotka ovat jääneet ilman työtä”.(23) Kyseinen vaihtoehto asetuksen nro 18/99  14 §:n nykyisille säännöksille olisi jättänyt enemmän joustovaraa uusille kilpailijayrityksille.
         
      
      46.      Pelkästään lisätietona – koska komissio on maininnut tästä istunnossa – katson, että on myös mahdollista suunnitella vaihtoehdoksi
         kansallista toimenpidettä, joka uudessa yrityksessä työllistämiseen velvoittamisen sijasta jakaa aikaisemman tarjoajan työntekijöiden
         oikeuksien suojaamiseen liittyvän vastuun ja huolen tämän aikaisemman ja uuden tarjoajan välillä. Uusi yritys voisi siten
         yhdessä yrityksen, jonka toiminta sille on siirtynyt, ja mahdollisesti työntekijäjärjestöjen kanssa suunnitella tiettyjen
         työntekijöiden uudelleen sijoittamista tai heille maksettavaa korvausta. Tällaisella toimenpiteellä olisi sellainen etu, ettei
         se asettamallaan sosiaalisella taakalla olisi esteenä uusille yrityksille, jotka haluaisivat päästä uusille markkinoille,
         jotka on avattu kilpailulle.
      
      47.      Näin ollen komission väite, joka koskee Italian täytäntöönpanotoimeen sisältyvää direktiivin kanssa yhteensopimatonta sosiaalista
         toimenpidettä, on hyväksyttävä.
      
      B       Väite sellaisten siirtymäsäännösten antamisesta, joita direktiivissä ei ole sallittu
      48.      Komissio on arvioinut kannekirjelmässään, että asetuksen nro 18/99  20 §:n säännöksillä rikotaan direktiiviä, koska niissä
         sallitaan ”erilaisen organisaatiojärjestelmän” omaaville yrityksille toimiminen omahuolinnan alueella samanaikaisesti sellaisten
         omahuolintaa harjoittavien käyttäjien kanssa, jotka on valittu tämän direktiivin säännösten mukaisesti. Komissio toteaa, että
         Italian viranomaiset vetoavat näiden säännösten tilapäiseen ja marginaaliseen luonteeseen sekä aikomukseensa kumota tämä artikla.
      
      49.      Direktiivissä määritellään selvästi niiden maahuolintapalveluiden toimijoiden luokat, joita voidaan pitää maahuolintapalveluiden
         tarjoajina ja omahuolinnan harjoittajina. Yksiköt, jotka eivät täytä direktiivissä asetettuja arviointiperusteita, voivat
         toimia ainoastaan palvelujen tarjoajina kolmansille osapuolille. Direktiivissä ei nimittäin säädetä jäsenvaltioiden mahdollisuudesta
         toteuttaa siirtymätoimenpiteitä sellaisten yritysten osalta, joilla on ”erilainen organisaatiojärjestelmä”. Asetuksella nro
         18/99 on annettu direktiivin sanamuodon vastaisia säännöksiä, koska niillä on toteutettu tällaisia siirtymätoimenpiteitä.
      
      50.      Asetuksen nro 18/99 20 § on näin ollen yhteensopimaton direktiivin kanssa. Komission tähän pykälään perustuva väite on siten
         perusteltu.
      
      IV     Ratkaisuehdotus
      51.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
      1)         Italian tasavalta ei ole noudattanut pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annetun
         neuvoston direktiivin 96/67/EY 18 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on 13.1.1999 annetun asetuksen nro 18/99  14 §:llä
         ottanut käyttöön direktiivin kanssa yhteensopimattoman sosiaalisen toimenpiteen.
      
      2)         Italian tasavalta on rikkonut mainittua direktiiviä, koska se on 13.1.1999 annetun asetuksen nro 18/99  20 §:ssä päättänyt
         siirtymäsäännöksistä, joita ei ole sallittu.
      
      3)         Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      1 –	 Alkuperäinen kieli: ranska.
      
      2 –	EYVL L 272, s. 36. Direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät
         lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään vuoden kuluessa siitä, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen
         virallisessa lehdessä.
      
      3  –	Direktiivin 1 artiklan 1 kohta.
      
      4  –	Kymmenes perustelukappale.
      
      5  –	11, 22 ja 24 perustelukappale.
      
      6  –	2 artikla.
      
      7  –	Ks. direktiivin 6 ja 9 artikla.
      
      8  –	Direktiivin 14 artikla, jossa vaaditaan, että jäsenvaltioiden tämän hyväksynnän saamista varten laatimat perusteet noudattavat
         tiettyjä periaatteita eli niiden on oltava syrjimättömiä, noudatettava asetettua tavoitetta ja varmistettava markkinoille
         pääsy tai omahuolinnan harjoittaminen sellaisena kuin siitä on säädetty direktiivissä.
      
      9  –	GURI 4.2.1999, Supplemento ordinario nro 28.
      
      10  –	Asetuksen nro 18/99 4 §:n 2 momentti ja 11 §:n 1 momentti.
      
      11  –	Komission suorittama osittainen peruuttaminen on tapahtunut ennen 25.3.2004 pidettyä istuntoa, jonka aikana se on muistuttanut
         peruutuksestaan. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kanteen peruuttaminen ja näin ollen sitäkin
         suuremmalla syyllä kanteen osittainen peruuttaminen voi tapahtua kirjallisen menettelyn aikana tai myöhemmin. Ks. erityisesti
         asia , komissio v. Kreikka, tuomio 23.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2675, 5 ja 6 kohta).
      
      12  –	Neuvoston 12.3.2001 antama direktiivi (EYVL ; jäljempänä liikkeenluovutusdirektiivi). Asetuksen nro 18/99  14 §:ssä säädetyt
         toimenpiteet voitaisiin nimittäin perustella ainoastaan liikkeenluovutusdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Komissio korostaa,
         että käsiteltävänä olevassa asiassa Italian toimenpiteitä sovelletaan kaikkiin toiminnan luovutustilanteisiin, eli soveltamisala
         on selvästi laajempi kuin se, jolla liikkeenluovutusdirektiiviä sovelletaan. Liikkeenluovutusdirektiivin yhteydessä luovutuksen
         toteuttaminen on tiukasti rajattu. Näin ollen pelkästään sen seikan perusteella, että tarjotut palvelut ovat samankaltaisia,
         ei voida päätellä, että kyseessä on taloudellisen kokonaisuuden luovutus. Pelkästään toiminnan samanlaisuuden perusteella
         ei voida päätellä, että kyseessä on liikkeenluovutusdirektiivissä tarkoitettu luovutus ja että työntekijöiden oikeuksien turvaamista
         koskevaa velvollisuutta on sovellettava.
      
      13  –	Vastineen 3.2 kohta, joka sisältyy myös pysyvän edustuston 18.7.2000 päivättyyn kirjeeseen nro 8679 sellaisena kuin komissio
         on esittänyt sen kannekirjelmänsä 34 kohdassa.
      
      14  –	Vastineen 3.4 kohta.
      
      15  –	Nro 13444.
      
      16  –	Aikomus, jota ei toistaiseksi ole toteutettu, kuten komissio korostaa kannekirjelmänsä 45 kohdassa.
      
      17  –	Ks. erityisesti asia C-128/94, Hönig, tuomio 19.10.1995 (Kok. 1995, s. I‑3389, 9 kohta); asia C‑208/98, Berliner Kindl
         Brauerei, tuomio 23.3.2000 (Kok. 2000, s. I‑­1741); asia C‑372/98, Cooke, tuomio 12.10.2000 (Kok. 2000, s.  I‑­8683) ja asia
         C-341/01, Plato Plastik, tuomio 29.4.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      18  –	Direktiivin 22 ja 24 perustelukappale, joissa myös viitataan jäsenvaltioiden mahdollisuuteen säätää  työntekijöiden suojelusta
         direktiivin yhteydessä, ovat samoin viimeisiä perustelukappaleita.
      
      19  –	On myös todettava, että kyseessä on tyypillinen artikla, joka esiintyy muissa yhteisön säädöksissä  täydentävänä  huomautuksena
         jäsenvaltioille. Ks. vastaavasti esim. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi satamapalvelujen markkinoille
         pääsystä, 15 artikla (KOM(2001) 35 lopullinen, EYVL C 154, s. 290).
      
      20  –	Direktiivin viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että tämän kaksiosaisen tavoitteen positiiviset seuraukset ovat
         lentoyhtiöiden käyttökustannusten alentuminen ja käyttäjille tarjottavien palvelujen laadun parantuminen. Tämä kaksiosainen
         tavoite on saavutettu käytännössä, kuten komission direktiivin 22 artiklan mukaisesti suorittama tutkimus osoittaa. Ks. http://www.europa.eu.int/comm/transport/air/rules/doc/consultation_groundhandling_en.pdf,
         1.2. kohta.
      
      21  –	Vastineen 7 kohta ja asia C-172/99, Liikenne, tuomio 25.1.2001 (Kok. 2001, s. I­‑745, 22 kohta).
      
      22  –	Asetuksen 14 §:n 1 momentissa rajataan sen soveltaminen 30 ensimmäiseen kuukauteen, jotka seuraavat asetuksen nro 18/99
         voimaantulopäivää.
      
      23  –	Kannekirjelmän 45 kohta.