CELEX: 61985CC0256
Language: pt
Date: 1987-06-02
Title: Conclusões do advogado-geral Cruz Vilaça apresentadas em 2 de Junho de 1987. # República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias. # FEOGA - Montantes fixos para o coloração de cereais. # Processo 256/85.

Advertência jurídica importante

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61985C0256

Conclusões do advogado-geral Vilaça apresentadas em 2 de Junho de 1987.  -  REPUBLICA ITALIANA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS.  -  FEOGA - MONTANTES FIXOS PARA O COLORACAO DE CEREAIS.  -  PROCESSO 256/85.  

Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00521

Conclusões do Advogado-Geral

++++Senhor Presidente,  Senhores Juízes,  1. Pelo presente recurso, o Governo italiano solicita ao Tribunal que anule a decisão da Comissão, de 7 de Junho de 1985 - decisão C(85) 839 final - relativa à determinação de um montante fixo para o reembolso de despesas resultantes do tratamento de cereais, sujeitos a desnaturação ou a coloração, a fim de serem destinados à alimentação para animais.  I - O enquadramento jurídico  2. A decisão em causa integra-se no âmbito da política agrícola comum (PAC), mais concretamente no financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) das despesas de intervenção com a compra, armazenamento e escoamento de produtos agrícolas.  3. Não vale a pena relembrar aqui o conteúdo dos diplomas que constituem a base jurídica da decisão litigiosa; permitimo-nos, a esse propósito, remeter, sempre que necessário, para o relatório para audiência, onde tais diplomas se acham convenientemente descritos.  4. Mas já nos parece útil, pelo contrário, sintetizar a forma como eles se articulam para que melhor se apreenda o alcance de cada um. Na verdade podemos distinguir dois grandes grupos: um, constituído pelos regulamentos de base, isto é, aqueles que prescrevem medidas de carácter geral e tendencialmente aplicáveis a vários exercícios; outro, formado pelos que visam regular situações pontuais e que traduzem afinal a gestão corrente e casuística dos princípios definidos pelos primeiros. Como veremos, a solução deste caso pode passar, justamente, pela averiguação das relações que se estabelecem entre uns e outros e pelo juízo sobre a forma como essas relações foram, ou não, respeitadas.  5. Assim, entre os primeiros, podemos incluir o Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970 (1) (relativo ao financiamento da PAC em geral), o Regulamento n.° 1883/78 do Conselho, de 2 de Agosto de 1978 (2) (que estabelece as regras gerais sobre o financiamento das intervenções do FEOGA e que revogou o Regulamento n.° 2824/72 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1972 (3), várias vezes prorrogado) e o Regulamento n.° 3247/81 do Conselho, de 9 de Novembro de 1981 (4) (adoptado em virtude do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1883/78, e onde se prescrevem, nomeadamente, as regras e condições aplicáveis às contas dos organismos de intervenção no que respeita à compra, armazenamento e escoamento dos produtos).  6. No segundo grupo de diplomas, podemos incluir o Regulamento n.° 1322/83 do Conselho, de 26 de Maio de 1983 (5) (que, entre outras medidas, determinou a transferência de 450 000 toneladas de trigo mole do organismo de intervenção francês para o organismo de intervenção italiano, a fim de serem utilizadas na alimentação para animais), bem como o Regulamento n.° 2794/83 da Comissão, de 6 de Outubro de 1983 (6) (adoptado com base no artigo 1.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1322/83, e no qual se impunha, designadamente, o reforço da fiscalização do destino dos cereais, através de sujeição a uma coloração - artigo 5.°), e enfim, as decisões da Comissão de 15 de Novembro de 1982 e de 7 de Junho de 1985 (pelas quais foram estabelecidos os montantes fixos para o cálculo dos prejuízos líquidos dos organismos de intervenção, adoptadas com base no Regulamento n.° 1883/78).  II - A questão que opõe as partes  7. Identificado que está o objecto do recurso e tendo presente o seu enquadramento normativo, vejamos agora no que se traduz a oposição entre as partes.  8. O litígio está circunscrito a um único ponto. O Governo italiano sustenta que as despesas que o organismo de intervenção (AIMA - Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo) suportou com a coloração imposta pelo Regulamento n.° 2794/83 devem ser integralmente reembolsadas; a Comissão, pelo contrário, entende que a coloração implicou uma despesa sujeita ao regime de reembolso por montantes fixos. Na circunstância, a Itália sente-se prejudicada dado que a sua administração estimou o custo da operação em 6,15 ecus por tonelada, enquanto o montante fixo atribuído pela Comissão se cifrou em 1,17 ecus por tonelada.  9. Vejamos, então, o mérito dos argumentos carreados pelos litigantes.  III - Análise dos argumentos das partes  10. A - Comecemos por aquele que nos parece mais simples de dirimir: a ideia avançada pela Itália de que teria havido desvio de poder.  11. Segundo o Governo italiano, a Comissão, ao incluir a coloração entre "as operações materiais que resultam do armazenamento", referidas no artigo 6.° do Regulamento n.° 1883/78, e ao aumentar no montante fixo de 1,17 ecus por tonelada as "despesas de saída de armazém" (simulando pretender completar as indicações constantes da decisão de 15 de Novembro de 1982), teria interpretado e aplicado erroneamente o artigo 6.° do Regulamento n.° 1883/78, desprezando o anexo I do Regulamento n.° 3247/81 e arrogando-se o poder de avaliar numa base fixa as despesas em causa.  12. Cremos, porém, que a arguição deste vício não é procedente. Recordemos que o desvio de poder existe quando se verifica uma "discrepância entre o fim visado pelo legislador ao conceder a um órgão ou instituição os poderes necessários à prática de um acto e o fim visado pelo agente ao praticá-lo (desvio de poder em sentido subjectivo), ou entre aquele fim legal e o resultado objectivamente prosseguido no uso indesculpavelmente negligente dos poderes conferidos (desvio de poder em sentido objectivo)" (7).  13. Ora, no caso presente, está qualquer destas hipóteses longe de poder considerar-se verificada.  14. Na verdade, em execução dos Regulamentos n.os 1883/78 e 3247/81, compete à Comissão adoptar as medidas aplicáveis à fixação dos montantes de financiamento e determinar, caso a caso, qual a qualificação que deve ser reconhecida a cada tipo de despesas cujo financiamento deva incumbir ao FEOGA, tendo em conta as regras estabelecidas e os princípios e condições gerais de financiamento previamente definidos.  15. No processo de subsunção de cada tipo de despesas em cada um dos grupos das contas respectivas, pode acontecer que a Comissão tenha errado ao considerar que uma determinada despesa é reembolsada através de um montante fixo.  16. O Governo italiano não fornece, porém, sequer um início de prova que sustente a sua imputação de desvio de poder.  17. Verdadeiramente, nem sequer é alegado que, a existir erro, ele tenha resultado de a Comissão haver prosseguido qualquer desígnio estranho à mera concretização das regras gerais de financiamento ou de uma conduta "indesculpavelmente negligente" do órgão executivo. Tratava-se, de resto, de uma despesa não expressamente classificada nos regulamentos, em relação à qual a Comissão não deixou de submeter, como está previsto, o assunto ao Comité de Gestão (ver artigo 6.° do Regulamento n.° 1883/78 e artigo 26.° do Regulamento n.° 2727/75, de 29 de Outubro de 1975).  18. A alegação de desvio de poder deve, pois, ser considerada totalmente infundada, pelo que há que analisar a eventual existência de violação da lei.  19. B - 1) Segundo o Governo italiano, os artigos 4.° e 6.° do Regulamento n.° 1883/78 e o anexo I do Regulamento n.° 3247/81 teriam sido violados e erroneamente aplicados. O Governo recorrente desenvolve o seu ponto de vista em torno de vários aspectos:  a) Nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 1883/78, "as operações materiais que resultam do armazenamento e, eventualmente, da transformação de produtos de intervenção são financiadas pelo FEOGA, Secção Garantia, mediante montantes fixos uniformes para a Comunidade, a determinar de acordo com o processo previsto no artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 e, se necessário, depois da análise do respectivo Comité de Gestão". Na perspectiva italiana, a operação de coloração imposta pela Comissão no decurso da fase de venda, a fim de se poder controlar o destino do produto transferido de um organismo de intervenção para outro, não se incluiria entre as operações mencionadas no referido artigo 6.°, o qual não abrange todas as operações materiais conexas com a medida comunitária de intervenção, mas apenas as operações materiais resultantes do armazenamento e da transformação.  b) Para o demonstrar, a Itália apoia-se na articulação do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1883/78 - "... o montante financiado é determinado pelas contas anuais... nas quais são respectivamente creditados e debitados os diferentes elementos de despesa e receita" - com o anexo I do Regulamento n.° 3247/81 (adoptado por força do artigo 4.°, n.° 3, daquele primeiro regulamento). Neste anexo, especificam-se seis categorias de despesas submetidas a um regime de montantes fixos (ponto I-), prevendo-se montantes não fixos para despesas de transporte, (ponto I-2) e nada se dizendo quanto à modalidade de reembolso de outras despesas (ponto I-3). Para o Governo italiano, as despesas com a coloração, não se integrando em nenhuma das expressamente discriminadas, deveriam ficar abrangidas pelo ponto I-3 ("outras despesas") e ser reembolsadas na totalidade;  c) Para a recorrente, seria ainda significativo que a própria Comissão determinasse, no artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83, que a coloração deveria "ser feita ao menor custo": se o reembolso fosse integral tratar-se-ia de uma referência inútil.  No mesmo sentido, o Governo italiano invoca ainda o disposto no artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1463/83, que define as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 1322/83 (transferência de trigo mole panificável para Itália), e onde se faz uma recomendação semelhante ("reduzir ao máximo as despesas de transporte"), sendo certo que, para o reembolso de tais despesas, não foi estabelecido qualquer montante fixo.  20. 2) No que respeita às considerações enunciadas na alínea c), as observações da Comissão parecem-nos neutralizar a sua eficácia persuasora.  21. De facto, como salienta a Comissão, mesmo quando o reembolso se efectua por meio de montantes fixos uniformes para toda a Comunidade, estes são baseados nos custos reais, corrigidos por uma conveniente ponderação; tem, assim, todo o sentido a obrigação de que os Estados-membros operem aos menores custos possíveis, dado que menor será o encargo com o reembolso.  22. Não admira, por conseguinte, que a Comissão solicite aos Estados-membros os elementos de informação que lhe permitam estabelecer os montantes fixos, incluindo informações sobre os custos reais das operações (ver "Documento de trabalho", de 28 de Setembro de 1982, e questionário anexos à resposta à petição), e que, portanto, aqueles montantes fixos só possam ser determinados, para cada período, depois de se conhecerem os custos reais das operações. No caso de novas operações - como a coloração - não é, pois, de admirar que a fixação dos montantes seja posterior às primeiras operações, que permitiram conhecer os seus custos; quanto às operações mais correntes, os montantes estão fixados com base em elementos de informação anteriores, sujeitos apenas a revisão.  23. Assim sendo, não surpreende também que o artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83 contenha, para as despesas de coloração, uma determinação idêntica à que o artigo 1.° do Regulamento n.° 1463/83 faz para as despesas de transporte nele previstas, para as quais o Regulamento n.° 3247/81 (artigo 5.° e anexo I, ponto I-2) admite explicitamente o reembolso integral.  24. Para esta última categoria de despesas, o estabelecimento de montantes fixos não seria, de resto, facilmente praticável, dado se relacionarem com uma actividade levada a cabo em dois Estados-membros.  25. Não é isto que sucede com as despesas de coloração e, por isso, não colhe o argumento que se pretende tirar do texto da lei.  26. 3) No que toca ao argumento desenvolvido nas alíneas a) e b), pode aceitar-se que assiste ao Governo italiano alguma razão, mas não toda a razão.  27. De facto, é difícil considerar que as despesas com a coloração se integram em qualquer das categorias enumeradas no ponto I-1.  28. Parece evidente, antes de mais, que, tanto temporal como funcionalmente, elas se distinguem daquela categoria em que a Comissão pretende, em primeira linha, subsumi-las ("saída de armazém").  29. Com efeito, considerar que a coloração é ocasionada pela saída de armazém - ou, mesmo, que entre as duas operações existe uma relação lógica ou funcional que permita assimilá-las no mesmo grupo - implica uma certa violência do sentido das palavras.  30. É certo que, desde que a coloração seja imposta pela regulamentação comunitária, é natural que os produtos não possam sair do armazém sem que a operação tenha tido previamente lugar.  31. Simplesmente, o que a justifica é a necessidade de controlar o destino final do produto, sendo certo que, para tal, outras soluções poderiam eventualmente ter sido adoptadas, sem que a escolha entre uma ou outra modalidade tenha qualquer coisa a ver com a saída do armazém.  32. De resto, a própria Comissão - no questionário e nas instruções para determinação dos montantes fixos, atrás citados - indica quais as despesas que considera incluídas nos custos de entrada e de saída de armazém e, entre elas, não menciona as de coloração ou quaisquer outras que, por sua natureza, se lhe assemelhem (a referência a "despesas de controlo" abrange, de toda a evidência, os controlos directos da quantidade e do estado físico das mercadorias e não as operações destinadas a permitir controlar posteriormente o destino dessas mercadorias). As categorias de despesas mencionadas pela Comissão reportam-se, aliás, todas elas a operações claramente ligadas com a saída ou entrada de armazém ou com o próprio armazenamento, o que não sucede com as de coloração.  33. Pelo menos, isso não sucede mais com estas do que com as de "transformação", "acondicionamento", "secagem", "refrigeração especial" ou "homogeneização", que o ponto I-1 ao Anexo I do Regulamento n.° 3247/81 claramente individualiza relativamente às despesas de entrada ou saída do armazém.  34. Por outro lado, também não há razão sólida para assimilar a coloração a uma operação de "transformação", para efeito de a incluir na alínea d) do ponto I-1 do citado anexo I. Com efeito, não só a coloração não altera as características intrínsecas do produto, como não é sequer ela que modifica o seu valor económico, em função das possibilidades de utilização, uma vez que não impede o seu desvio para outras formas de utilização final, apenas facilitando o controlo dessa utilização. Em todo o caso, não deixa de ser sintomático que, na decisão de 7 de Junho de 1985, a Comissão não tenha ligado as despesas em causa às operações de "transformação", mas às de "saída de armazém".  35. 4) Sendo assim - a não se tratar de uma despesa de saída de armazém, nem de uma despesa de transformação - a operação material de coloração não pode deixar de ser abrangida pelo ponto I-3 do anexo I ("outras despesas resultantes das operações previstas pela regulamentação comunitária").  36. Trata-se como explicou a Comissão, de uma rubrica residual, destinada a contemplar, no plano da apresentação de contas, as despesas resultantes de operações a que a evolução da PAC vai dando origem e que não foi possível prever logo expressamente.  37. Nada impede que as despesas com a coloração estejam nessa situação.  38. Só que a ilação que o Governo italiano pretende tirar de tal conclusão - a de que o reembolso seria integral - já não nos parece de sufragar.  39. Com efeito, ao contrário das rubricas 1 e 2, que se referem de modo explícito às respectivas modalidades de financiamento (montantes fixos ou reembolso integral), o n.° 3 do ponto I é omisso quanto ao regime de financiamento correspondente. Do seu teor literal ou da sua posição no quadro do anexo I não pode assim inferir-se a preferência do legislador por uma ou outra modalidade de reembolso.  40. Esta há-de, pois, resultar de outros preceitos.  41. O artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83, que determinou que se procedesse à operação de coloração, não nos ilucida sobre a modalidade de financiamento a praticar, uma vez que, como vimos, a referência final, nele feita, à coloração "aos menores custos", é compatível quer com o reembolso por montantes fixos, quer com o reembolso integral.  42. Teremos, então, de recorrer a outros elementos de interpretação.  43. Tenhamos em conta que o Regulamento n.° 3247/81, do qual faz parte o anexo I sob análise, foi adoptado pelo Conselho em aplicação do n.° 3 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1883/78. Isto significa que, mesmo considerando ambos os diplomas de nível hierárquico equivalente, o primeiro não pode deixar de ser interpretado em articulação com este último, que ele visa executar e desenvolver.  44. Ora, o artigo 2.° do Regulamento n.° 1883/78 determina que ficam inteiramente a cargo do financiamento comunitário as despesas ocasionadas por uma organização comum de mercado quando, no respectivo âmbito, é fixado um montante por unidade para uma medida de intervenção.  45. Não sendo esse o caso das medidas de que ora nos ocupamos, estamos caídos na previsão do artigo 3.° do mesmo Regulamento, que remete para as condições fixadas nos artigos 4.° a 8.°  46. Entre eles, o artigo 6.° refere-se às "operações materiais que resultam do armazenamento e, eventualmente, da transformação de produtos de intervenção", as quais são financiadas segundo montantes fixos uniformes para a Comunidade.  47. É certo que o artigo 4.°, n.° 1, se refere às medidas de intervenção que implicam "a compra e o armazenamento de produtos", e não o "armazenamento" e a "transformação", como faz o artigo 6.°  48. É indiscutível, porém, que o Regulamento n.° 3247/81, adoptado em execução do n.° 3 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1883/78, abrange um universo largo, que inclui, ao lado das despesas ocasionadas pelo armazenamento, também as que resultam da transformação e de outras operações, umas e outras reembolsadas segundo montantes fixos.  49. Quer dizer: o simples facto de não estar mencionada expressamente no n.° 1 do artigo 4.° não atira uma categoria de despesas para o respectivo n.° 2 (financiamento integral das despesas líquidas). Tudo depende, portanto, da norma que a preveja ou da natureza da despesa.  50. Ora, tal como sustenta a Comissão, não temos dúvidas que as despesas com a operação de coloração apresentam uma grande similitude com as despesas relativamente às quais foi expressamente prevista a atribuição de montantes fixos, levantando umas e outras o mesmo tipo de problemas que levaram à inclusão de tal modalidade de reembolso na proposta de Regulamento n.° 2824/72 e à sua adopção definitiva no artigo 6.° do Regulamento n.° 1883/78.  51. Na verdade, trata-se de operações que fazem parte de sistemas de intervenção complexos, desde a compra até ao escoamento, passando pelo armazenamento, eventualmente a transformação, e outras operações conexas.  52. Nestes casos, o problema está em que - como salientou a Comissão na exposição de motivos da sua proposta de 1972 -, ne realização da maior parte das operações, "os organismos de intervenção efectuam despesas cuja cuja importância é função não apenas das condições objectivas do enquadramento económico (características técnicas, capacidades de armazenamento, nível dos salários, práticas comerciais, custos de seguros, etc.) mas igualmente das opções feitas pelos responsáveis dos Estados-membros (intervenções realizadas directamente pelos poderes públicos sob a forma de acordo ou contrato com organismos semipúblicos ou privados, disposições administrativas nacionais, hábitos administrativos e comerciais, etc.)". "Daí resulta uma grande diversidade de situações conforme os Estados-membros e os sectores em causa, levando a importantes diferenças de custo para uma mesma operação (indo do singelo ao triplo) e, por vezes, à dificuldade de determinar o custo integral (por exemplo, certas despesas de controlo técnico são realizadas pelas administrações em certos países, sem que os custos sejam compatibilizados separadamente)".  53. Não admira por isso que, para estes tipos de de despesas, as regras até então aplicáveis em cada sector, ressalvadas pelo artigo 3.° do Regulamento n.° 2824/72, previssem, em geral, que o financiamento comunitário seria levado a cabo por meio de montantes fixos estabelecidos pela Comissão e representativos dos diferentes custos.  54. O regime de montantes fixos apresenta, aliás, vantagens evidentes em matéria de controlo das despesas e evita o incitamento ao crescimento dos custos. Ponto é que se evite também que grandes discrepâncias nos custos reais de país para país acarretem para uns organismos de intervenção grandes lucros e para outros grandes perdas, sujeitas ao financiamento nacional.  55. Os métodos de estabelecimento dos montantes fixos foram-se, de resto, aperfeiçoando com o decurso do tempo e, assim, tal sistema de reembolso pôde ser tornado definitivo, no artigo 6.° do Regulamento n.° 1883/78, para as "operações materiais resultantes do armazenamento e, eventualmente, da transformação".  56. Quer a formulação deste artigo 6.°, quer toda a técnica legislativa usada nos vários regulamentos para a definição das diferentes operações e fixação do respectivo método de financiamento estão muito longe de ser perfeitos.  57. Impõe-se, porém, concluir que o legislador quis adoptar - para as operações materiais ligadas ao armazenamento e à transformação e operações conexas - uma regra geral de reembolso segundo montantes fixos.  58. As excepções a essa regra geral devem, portanto, ser claramente previstas. É esse o caso das despesas de transporte entre dois organismos de intervenção, a que se refere o n.° 3 do artigo 5.° do Regulamento n.° 3247/81.  59. Não é, porém, o caso das despesas de coloração, relativamente às quais não descortinamos razão para serem tratadas de maneira diferente das despesas com operações materiais de natureza semelhante, previstas no anexo I do Regulamento n.° 3247/81 e às quais se aplica o sistema de reembolso por montantes fixos. Como informa a Comissão, as despesas efectivas suportadas pelos Estados-membros com operações de coloração variam entre 6,15 ecus/t para a Itália e 0,18 ecus/t para a Irlanda. Estamos pois caídos na situação que levou a Comissão a propôr e o Conselho a decretar a generalização do sistema de reembolso segundo montantes fixos para este tipo de operações.  60. Não está, pois, demonstrado que a Comissão tenha feito, na decisão impugnada, uma errada aplicação dos textos regulamentares em vigor.  61. C - Duas palavras, ainda, sobre a referência que o Governo italiano faz à "retroactividade" da Decisão de 7 de Junho de 1983, da Comissão, na medida em que esta implicou o estabelecimento do montante fixo para as despesas de coloração posteriormente à efectiva realização da operação. Por isso, a Itália acabou por pedir, nas suas conclusões, a anulação da decisão impugnada, "pelo menos na parte em que ela foi considerada aplicável, com efeito retroactivo, à operação de coloração visada pelo Regulamento (CEE) n.° 2794/83 da Comissão".  62. Importa fazer algumas precisões sobre este ponto da questão.  63. Certo é que a operação de coloração decorreu no segundo semestre de 1983, ao passo que a decisão em causa foi adoptada em meados de 1985.  64. Foi-o, porém, em aplicação de legislação anteriormente publicada pelo Conselho e pela Comissão - sejam os regulamentos gerais de 1978 (Regulamento n.° 1883/78) e de 1981 (Regulamento n.° 3247/81), sejam os regulamentos de 1983 (regulamentos n.os 1322/83, 1463/83 e 2794/83), sobre a operação de transferência que deu origem ao litígio.  65. As explicações fornecidas pela Comissão sobre o método de determinação dos montantes fixos são suficientes para nos esclarecer sobre as razões por que - tratando-se da primeira vez que se procedeu a uma operação de coloração dos grãos de trigo - a fixação daqueles montantes haveria de ser, normalmente, posterior à operação efectuada, única maneira de ter uma ideia sobre os seus custos reais.  66. Ao escolher a via dos montantes fixos e não do reembolso integral, a Comissão situou-se no plano da interpretação do direito existente (discutível, embora, como se prova pelo recurso da Itália), sem pretender inovar no domínio da regulamentação aplicável.  67. Mas não terá a República Italiana razões para invocar qualquer legítima expectativa que possa fundamentar a conclusão de que a Comissão, aplicando a sua decisão de 7 de Junho de 1983 à operação em causa, terá violado um princípio de confiança legítima?  68. Designadamente, não poderá a Itália sustentar, com êxito, que a frase final do artigo 5.° do Regulamento n.° 2794/83 (a "coloração deve ser efectuada aos menores custos") a terá induzido em erro, levando-a a supor que a operação seria integralmente reembolsada?  69. Na nossa opinião (ver supra), da referida frase não pode inculcar-se necessariamente a opção por um determinado sistema de reembolso, sendo ela justificável à luz de qualquer desses sistemas.  70. E também não nos parece que ela, conjugada com as demais circunstâncias relevantes, possa constituir uma base de confiança suficiente para justificar que a decisão impugnada - apesar de correcta na interpretação que faz do direito vigente - não se aplique à operação em litígio.  71. Tenham-se em conta as seguintes circunstâncias:  a) tratando-se da primeira operação do género, não existia qualquer prática anterior que a referida decisão tivesse vindo contrariar;  b) pelo menos, desde 15 de Dezembro de 1983, a Comissão anunciava (anexo 3 à petição de recurso) que a adaptação dos montantes fixos para cobrir as despesas de coloração seria examinada, com efeitos retroactivos, por ocasião da próxima revisão dos montantes fixos, prevista para o princípio de 1984. Segundo a Comissão, a adaptação far-se-ia, como no caso das fixações precedentes, com base em inquérito junto dos organismos de intervenção sobre os diferentes elementos do custo e, no caso da coloração, segundo a técnica (já usada para as despesas de refrigeração especial e de homogeneização) de uma nota de rodapé indicando que, para as quantidades que foram objecto de coloração, o montante fixo seria aumentado de uma certa importância;  c) com base nas informações recolhidas dos Estados-membros, a Comissão preparou um documento de trabalho, que retomava os custos apresentados pelos vários Estados-membros para este tipo de operações e determinava o montante adicional a utilizar para o reembolso das despesas de coloração;  d) a Comissão submeteu ao Comité de Gestão um projecto de decisão nesse sentido, tendo-se verificado uma votação favorável ao projecto, sem que, porém, se tivesse atingido a maioria necessária. De acordo com a acta da respectiva reunião, constatou-se que só a delegação italiana se opunha por considerar que a coloração dos cereais não entrava no regime dos montantes fixos; com efeito, a Grécia votou contra apenas por entender que o montante fixado não correspondia aos custos suportados nesse país e o Reino Unido manifestou-se contra qualquer financiamento da operação. Nenhum outro Estado-membro, como se vê, se pronunciou contra a aplicação de um montante fixo no caso de haver reembolso.  Diga-se, a este propósito, que os comités de Gestão, cujo objectivo é o de associar os Estados-membros ao processo de aplicação da política agrícola comum, não dispõem, em caso algum, de poderes de decisão, os quais, como tem sublinhado o Tribunal (8), incumbem à Comissão - que dispõe de poderes de execução apreciáveis, a utilizar em função dos objectivos gerais de cada organização de mercado (9) - e, sendo caso disso, ao Conselho.  A Comissão pode adoptar medidas imediatamente aplicáveis, mesmo contra o parecer do comité; neste caso, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode tomar uma decisão diferente no prazo de um mês.  Nos casos de ausência de parecer do Comité de Gestão, o Tribunal já precisou que tal circunstância "não afecta em nada a validade das medidas tomadas pela Comissão", uma vez que "somente no caso em que a Comissão toma medidas não conformes com o parecer emitido pelo comité é que tais medidas devem ser comunicadas ao Conselho" (10).  72. Constata-se, pois, que, desde o início, o comportamento da Comissão não foi de molde a incutir no espírito das autoridades da República Italiana a convicção, errónea, de que as despesas de coloração seriam integralmente financiadas.  73. Naturalmente, desde o início também, a Itália manifestou a sua oposição ao entendimento da Comissão; mas tratou-se de uma divergência não partilhada por outra qualquer das entidades envolvidas e todo o processo parece ter sido conduzido de forma transparente em ordem à aplicação de montantes fixos.  74. Quanto à determinação do respectivo valor, era sempre possível à Itália contestá-lo, como fez a Grécia, no decurso dos debates no Comité de Gestão.  75. Pensamos, assim, que não está suficientemente documentada a existência de uma base de confiança legítima que tivesse sido violada pela decisão impugnada.  IV - Conclusão  76. Por tudo o que precede, somos de opinião que o recurso da República Italiana deve ser considerado improcedente e a recorrente condenada nas despesas do processo.  (1) - JO L 94 de 28.4.1970, p. 13.  (2) - JO L 216 de 5.8.1978, p. 1.  (3) - JO L 298 de 31.12.1972, p. 5.  (4) - JO L 327 de 14.11.1981, p. 1.  (5) - JO L 138 de 27.5.1983, p. 63.  (6) - JO L 274 de 7.10.1983, p. 18.  (7) - Ver as nossas conclusões no processo 351/85 e 360/85, Fabrique de fer de Charleroi/Comissão, p. 15, e a jurisprudência aí referida.  (8) - Acórdãos de 17 de Dezembro de 1970, proesso 25/70, Einfuhr-und Vorraststelle, e 30/70, Scheer, Recueil respectivamente p. 1161 e seguintes e p. 1183 e seguintes.; acórdão de 14 de Março de 1973, processo 57/72, Westzucker, Recueil, p. 321 e seguintes.  (9) - Acórdão de 30 de Outubro de 1975, processo 23/75, Rey Soda, Recueil, p. 1279, 1302.  (10) - Acórdão de 5 de Abril de 1979, processo 95/78, Dulciora, Recueil, p. 1549, 1568.