CELEX: 62014CC0292
Language: sv
Date: 2015-09-24
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat P. Cruz Villalón föredraget den 24 september 2015.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      PEDRO CRUZ VILLALÓN
      föredraget den 24 september 2015 (
            1
         )
      Mål C‑292/14
      Elliniko Dimosio
      mot
      Stefanos Stroumpoulis,
      Nikolaos Koumpanos,
      Panagiotis Renieris,
      Charalampos Renieris,
      Ioannis Zacharias,
      Dimitrios Lazarou,
      Apostolos Chatzisotiriou
      
         (begäran om förhandsavgörande från Symvoulio tis Epikrateias (Grekland))
      
      ”Skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens — Förenta nationernas havsrättskonvention — Romkonventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser — Direktiv 80/987/EEG — Bolag som har sitt stadgeenliga säte i ett tredjeland men sitt faktiska säte i en medlemsstat och som har försatts i konkurs i den sistnämnda staten — Skyddsnivå för arbetstagare med avseende på betalning av utestående fordringar — Motsvarande skydd”
      
               1. 
            
            
               I förevarande mål tillfrågas domstolen om en medlemsstat ska fullgöra de skyldigheter som följer av direktiv 80/987/EEG (
                     2
                  ) i ett fall där arbetstagarna har anställts som sjömän av ett bolag som har sitt stadgeenliga säte i ett tredjeland men sitt faktiska säte i den medlemsstaten och som har förklarats insolvent av en domstol i den sistnämnda staten, med tillämpning av lagstiftningen i den medlemsstaten.
            
         
               2. 
            
            
               För att besvara denna fråga är det nödvändigt att först avgöra huruvida unionsrätten under sådana omständigheter som är aktuella i det nationella målet får ge vika för två så viktiga internationella instrument som Förenta nationernas havsrättskonvention (
                     3
                  ) och konventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser. (
                     4
                  ) Mitt resonemang kommer att visa att med hänsyn till dess specifika beskaffenhet och en korrekt tolkning av ovannämnda internationella instrument, ska direktiv 80/987/EEG enligt min uppfattning ha företräde i det omtvistade fallet i det nationella målet.
            
         
               3. 
            
            
               Vad beträffar prövningen i sak av de frågor som Symvoulio tis Epikrateias har hänskjutit, kommer jag under sådana omständigheter som är aktuella i det nationella målet att dra slutsatsen att villkoren i direktiv 80/987/EEG är uppfyllda för att medlemsstaterna ska tillhandahålla arbetstagarna det skydd som garanteras i direktivet, och att nationell lagstiftning som endast omfattar grekiska sjömän som tjänstgjort på ett grekiskflaggat fartyg eller på ett utländskt fartyg som är anslutet till Naftiko Apomachiko Tameio (försäkringskassan för sjömän; nedan kallad NAT) och har blivit kvarlämnade i utlandet, inte kan anses utgöra ett ”motsvarande skydd”
            
         I – Tillämpliga bestämmelser
      
      A – Förenta nationernas havsrättskonvention
      
      
               4.
            
            
               I artikel 91.1 i Unclos föreskrivs att ”[v]arje stat skall fastställa villkoren för att dess nationalitet ska tillerkännas fartyg, villkoren för fartygs registrering inom dess territorium samt villkoren för rätten att föra dess flagg. Fartyg har den stats nationalitet vars flagg de äger rätt att föra. Det måste föreligga ett verkligt samband mellan staten och fartyget.”
            
         
               5.
            
            
               Enligt artikel 92.1 i Unclos ska ”fartyg ... segla under endast en stats flagg och vara underkastade denna stats exklusiva jurisdiktion på det fria havet utom i undantagsfall, varom uttryckligen stadgas i internationella fördrag eller i denna konvention. Fartyg får inte byta flagg under resa eller medan det befinner sig i anlöpningshamn, utom då det är fråga om verklig överföring av äganderätten eller ändrad registrering.”
            
         
               6.
            
            
               Artikel 94 i Unclos har följande lydelse:
               ”1.   Varje stat skall med avseende på administrativa, tekniska och sociala frågor utöva faktisk jurisdiktion och kontroll över fartyg som för dess flagg.
               2.   Varje stat skall särskilt
               ...
               
                        b)
                     
                     
                        åta sig jurisdiktion enligt nationell rätt över varje fartyg som för dess flagg samt över dess befälhavare, övrigt befäl och manskap med avseende på administrativa, tekniska och sociala frågor rörande fartyget.
                     
                  ...”
            
         
               7.
            
            
               I artikel 218.1 i Unclos föreskrivs att ”[n]är ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn eller vid en stats off-shore-terminal, får staten vidta undersökningar och, om bevismaterialet berättigar härtill, inleda rättsliga förfaranden beträffande varje utsläpp från detta fartyg utanför statens inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon, vilket strider mot tillämpliga internationella regler och normer, som fastställts genom behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens”.
            
         
               8.
            
            
               Artikel 220.1 i Unclos har följande lydelse: ”När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn eller off-shore-terminal, får staten, med förbehåll för kapitel 7, inleda rättsliga förfaranden beträffande varje överträdelse av dess lagar och andra författningar som antagits i enlighet med denna konvention eller tillämpliga internationella regler och normer för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening från fartyg, när överträdelsen har ägt rum i statens territorialhav eller ekonomiska zon.”
            
         B – Konventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser
      
      
               9.
            
            
               I artikel 3.1 i Romkonventionen föreskrivs att ”[p]å ett avtal tillämpas den lag som parterna har valt”.
            
         
               10.
            
            
               Artikel 6 i Romkonventionen har följande lydelse:
               ”1.   Oavsett bestämmelserna i artikel 3 skall parternas val av tillämplig lag i ett anställningsavtal inte medföra att den anställde berövas det skydd som tillförsäkras honom enligt tvingande regler i den lag som enligt punkt 2 skulle tillämpas om inget lagval gjorts.
               2.   Oavsett bestämmelserna i artikel 4 skall ett anställningsavtal i avsaknad av lagval enligt artikel 3 vara underkastat
               
                        a)
                     
                     
                        lagen i det land där den anställde vid fullgörande av avtalet vanligtvis utför sitt arbete, även om han tillfälligt är sysselsatt i ett annat land, eller
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        om den anställde inte vanligtvis utför sitt arbete i ett och samma land, lagen i det land där det verksamhetsställe genom vilket han anställdes är beläget,
                     
                  om det inte av de samlade omständigheterna framgår att avtalet har närmare anknytning till ett annat land, i vilket fall avtalet skall vara underkastat lagen i det landet.”
            
         
               11.
            
            
               Artikel 10 i Romkonventionen har följande lydelse:
               ”1.   Den lag som är tillämplig på avtalet enligt artiklarna 3–6 och 12 i denna konvention skall reglera särskilt
               
                        a)
                     
                     
                        avtalets tolkning,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        dess fullgörelse,
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        följderna vid avtalsbrott, däribland uppskattning av skada i den mån sådan uppskattning regleras av rättsregler, dock endast inom ramen för de befogenheter som tillkommer domstolen enligt dess processuella regler,
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        olika sätt att få förpliktelserna att upphöra, samt preskription och andra rättighetsförluster som följer av utgången av en frist,
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        följderna av avtalets ogiltighet.”
                     
                  
         C – Unionsrätt
      
      
               12.
            
            
               Mot bakgrund av omständigheterna i målet ska jag utgå från direktiv 80/987/EEG i dess lydelse innan det ändrades genom direktiv 2002/74/EG (
                     5
                  ) och senare ersattes av direktiv 2008/94/EG. (
                     6
                  )
            
         
               13.
            
            
               De fyra första skälen i direktiv 80/987 har följande lydelse:
               ”Det är nödvändigt att skydd upprättas för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, särskilt för att garantera betalning av deras utestående fordringar, samtidigt som hänsyn måste tas till behovet av en välbalanserad ekonomisk och social utveckling inom gemenskapen.
               Det finns fortfarande skillnader mellan medlemsstaterna beträffande omfattningen av skyddet för arbetstagarna i detta avseende och ansträngningar bör göras för att minska dessa skillnader som kan ha direkt betydelse för den gemensamma marknadens funktion.
               Tillnärmningen av lagstiftningen på detta område bör därför främjas samtidigt som det sker en fortlöpande förbättring i enlighet med artikel 117 i fördraget.
               På grund av det geografiska läget och näringsverksamhetens struktur i området avviker arbetsmarknaden på Grönland fundamentalt från övriga områden inom gemenskapen.”
            
         
               14.
            
            
               I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:
               ”1.   Detta direktiv skall tillämpas på arbetstagares fordringar på grund av anställningsavtal eller anställningsförhållanden gentemot arbetsgivare som är att anse som insolventa enligt artikel 2.1.
               2.   Medlemsstaterna får undantagsvis utesluta fordringar från vissa kategorier av arbetstagare från tillämpningsområdet för detta direktiv på grund av den speciella arten av arbetstagarnas anställningsavtal eller anställningsförhållanden, eller på grund av att det finns andra former av garanti som ger arbetstagarna ett skydd motsvarande det som skall finnas enligt detta direktiv.
               De kategorier av arbetstagare som avses i föregående stycke är upptagna i bilagan.
               3.   Detta direktiv skall inte gälla för Grönland. Detta undantag skall omprövas, om arbetsmarknadsstrukturen i området utvecklas.”
            
         
               15.
            
            
               Artikel 2 i direktiv 80/987 har följande lydelse:
               ”1.   Såvitt gäller detta direktiv skall en arbetsgivare anses vara insolvent
               
                        a)
                     
                     
                        när en ansökan har inlämnats om att det i enlighet med respektive medlemsstats lagar och andra författningar skall inledas ett förfarande som innebär att arbetsgivarens tillgångar tas i anspråk för att kollektivt tillgodose borgenärernas fordringar och som gör det möjligt att ta hänsyn till fordringarna enligt artikel 1,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        när den enligt dessa lagar och andra författningar behöriga myndigheten
                        
                                 —
                              
                              
                                 antingen har beslutat att inleda förfarandet,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 eller har fastställt att arbetsgivarens företag eller verksamhet definitivt har upphört och att befintliga tillgångar är otillräckliga för att förfarandet skall kunna inledas. …
                              
                           
                  2.   Detta direktiv berör inte medlemsstaternas nationella lagar beträffande definitionen av termerna ’arbetstagare’, ’arbetsgivare’, ’lön’, ’omedelbar rätt till’, och ’framtida rätt till’.”
            
         
               16.
            
            
               I artikel 3 i direktiv 80/987 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall ... vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att garantiinstitutioner garanterar betalning av arbetstagarnas utestående fordringar som grundar sig på anställningsavtal eller anställningsförhållanden och som gäller lön för tiden före ett visst datum”.
            
         
               17.
            
            
               Artikel 5 i direktivet har följande lydelse:
               ”Medlemsstaterna skall införa detaljerade bestämmelser för garantiinstitutionernas organisation, finansiering och verksamhet, i överensstämmelse med framför allt följande principer:
               
                        a)
                     
                     
                        Institutionernas tillgångar skall vara fristående från arbetsgivarnas driftskapital och skall inte vara tillgängliga vid ett insolvensförfarande.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Arbetsgivarna skall bidra till institutionernas finansiering om den inte fullgörs helt av offentliga myndigheter.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Institutionernas ansvar skall bestå oberoende av om förpliktelserna att bidra till finansieringen har uppfyllts eller inte.”
                     
                  
         
               18.
            
            
               I artikel 6 i direktiv 80/987 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna får föreskriva att artikel 3–5 inte skall gälla för bidrag enligt nationella författningsreglerade socialförsäkringssystem eller enligt kompletterande pensionssystem utanför de nationella författningsreglerade socialförsäkringssystemen för ett eller flera företag”.
            
         
               19.
            
            
               Enligt artikel 7 i direktivet ska ”[m]edlemsstaterna ... vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att underlåtenhet från arbetsgivarens sida, före inträdet av hans insolvens, att inbetala på honom ankommande obligatoriska bidrag till försäkringsinstitutionerna i enlighet med de nationella författningsreglerade socialförsäkringssystemen inte inverkar menligt på arbetstagarnas rätt till förmåner enligt dessa försäkringar, i den mån avdrag för arbetstagarens del av bidraget har gjorts vid utbetalning av arbetstagarnas löner”.
            
         D – Nationell rätt
      
      
               20.
            
            
               Direktiv 80/987 införlivades först med grekisk rätt genom lag nr 1172/1981 och därefter genom lag nr 1836/1989 och presidentdekret 1/1990, som utfärdades med stöd av bestämmelserna i den sistnämnda lagen.
            
         
               21.
            
            
               I artikel 29 i lag nr 1220/1981, genom vilken lagstiftningen rörande det organ som förvaltar hamnen i Pireus kompletterades och ändrades, föreskrevs att i det fall grekiska sjömän som tjänstgör på grekiskflaggade fartyg eller utländska fartyg som är anslutna till NAT blir kvarlämnade i utlandet, ska dessa transporteras hem och deras löner utbetalas av NAT i högst tre månader.
            
         II – Faktiska omständigheter
      
      
               22.
            
            
               Motparterna i det nationella målet, som var bosatta i Grekland, anställdes den 14 juli 1994 i den medlemsstaten av ett bolag som hade sitt stadgeenliga säte i ett tredjeland, vilket Malta var på den tiden, för att arbeta ombord på ett kryssningsfartyg som ägdes av ovannämnda bolag och som var maltesiskflaggat.
            
         
               23.
            
            
               Anställningsavtalen avsåg arbete till sjöss inför fartygets uthyrning under sommarsäsongen 1994. I avtalen angavs att maltesisk rätt skulle tillämpas, eftersom fartyget var maltesiskflaggat. Uthyrningen av fartyget blev dock annullerad och motparterna erhöll inte någon lön. Av detta skäl begärde de den 15 december 1994 att avtalen skulle hävas.
            
         
               24.
            
            
               Till följd av flera förordnanden om kvarstad blev fartyget kvarhållet i Pireus hamn fram till den 7 juni 1995, då det lades ut på auktion.
            
         
               25.
            
            
               Motparterna framställde därefter sina berättigade krav, som grundar sig på anställningsavtal (löner och tillägg från den 14 juli 1994 till den 15 december 1994 samt avgångsvederlag), och begärde att bli erkända som prioriterade fordringsägare. Den ansvariga tjänstemannen införde däremot inte deras fordringar i den motsvarande förteckningen, eftersom sjömännen enligt maltesisk lag inte ansågs som prioriterade fordringsägare.
            
         
               26.
            
            
               Samtidigt väckte nämnda sjömän talan vid Μonomeles Protodikeio Peiraios (ensamdomare i Pireus) avseende lösningen av samma tvist. Nämnda domare biföll talan och slog fast att sjömännen hade rätt till motsvarande belopp jämte lagstadgad ränta från och med den 16 december 1994. Domaren slog också fast att fartyget var bekvämlighetsflaggat.
            
         
               27.
            
            
               Under tiden blev rederiet försatt i konkurs. Genom rättsligt avgörande avskrevs konkursförfarandet på grund av att det saknades tillgångar.
            
         
               28.
            
            
               Därefter väckte motparterna talan vid Dioikitiko Protodikeio Athinon (förvaltningsdomstol i Aten). Motparterna yrkade att den grekiska staten skulle förpliktas att betala dem det belopp som fastställts av den civilrättsliga domstolen som skadestånd. Till stöd för sin talan anförde motparterna att staten, i strid med direktiv 80/987/EEG inte hade infört regler som vid arbetsgivarens insolvens garanterar utestående fordringar som grundar sig på anställningsavtal för tjänstgöring på sjögående fartyg.
            
         
               29.
            
            
               Dioikitiko Protodikeio ogillade talan. Den ansåg att bestämmelserna i direktiv 80/987/EEG inte gäller för de gentemot den insolventa arbetsgivaren utestående fordringarna vilka grundar sig på avtal tecknade av grekiska sjömän som ingår i besättningen på ett sjögående utlandsflaggat fartyg. Nämnda domstol påpekade dessutom att det i det specifika fallet inte hade lagts fram bevis för att fartyget var bekvämlighetsflaggat.
            
         
               30.
            
            
               Domen överklagades till Dioikitiko Efeteio Athinon (förvaltningsdomstol i andra instans i Aten), som biföll överklagandet eftersom den fann att det bolag som ägde fartyget bedrev affärsverksamhet i Grekland, som var det land där bolaget hade sitt faktiska säte (närmare bestämt i Pireus) och till vilket bolaget hade en väsentlig anknytning. Domstolen i andra instans ansåg följaktligen att den maltesiska flaggan på detta fartyg var en bekvämlighetsflagg.
            
         
               31.
            
            
               Domstolen i andra instans fann dessutom att arbetstagarna hade rätt till det skydd som garanteras enligt direktiv 80/987/EEG och uppmanade den grekiska lagstiftaren att införliva ifrågavarande direktiv med grekisk rätt genom att införa bestämmelser som är förenliga med direktivet, eftersom den nationella lagen inte fastställde något skydd motsvarande det som denna kategori av arbetstagare garanteras enligt direktivet.
            
         
               32.
            
            
               Följaktligen slog Dioikitiko Efeteio Athinon fast att den grekiska staten hade skyldighet att ersätta motparterna för de utestående lönefordringarna.
            
         
               33.
            
            
               Den grekiska regeringen överklagade denna dom till Symvoulio tis Epikrateias (högsta förvaltningsdomstolen). Utan att ifrågasätta Dioikitiko Efeteio Athinons bedömning rörande rederiets faktiska säte och fartygets bekvämlighetsflagg, bestred den grekiska regeringen överklagandet och gjorde gällande att ”besättningen på sjögående fartyg” som nämns i punkt II A i bilagan till direktiv 80/987/EEG endast kan avse besättning på grekiskflaggade fartyg och inte besättning på bekvämlighetsflaggade fartyg som, även om de har anknytning till Grekland, inte är anslutna till NAT.
            
         
               34.
            
            
               Den grekiska regeringen har också vänt sig mot att domstolen i andra instans fann att den grekiska lagstiftning som är tillämplig på besättningen på sjögående fartyg inte tillförsäkrar dem ett skydd som motsvarar det som direktiv 80/987/EEG ger dem.
            
         
               35.
            
            
               Symvoulio tis Epikrateias anser att de grunder som den grekiska regeringen har åberopat i sitt överklagande väcker frågor om tolkningen av unionsrätten som kräver ett uttalande från domstolen och har därför begärt detta förhandsavgörande.
            
         III – Tolkningsfrågor
      
      
               36.
            
            
               I förevarande begäran om förhandsavgörande, som inkom till domstolens kansli den 13 juni 2014, hänskjuts följande tolkningsfrågor:
               
                        ”1)
                     
                     
                        Har sjömän med medborgarskap i en medlemsstat, som har tjänstgjort på ett fartyg som för tredjelands flagg, i enlighet med bestämmelserna i rådets direktiv 80/987/EEG samma skydd som de ska garanteras enligt direktivet när det gäller utestående fordringar gentemot ett rederi – som har stadgeenligt säte på tredje lands territorium, men sitt faktiska säte på den berörda medlemsstatens territorium, och som med hänsyn tagen till det sistnämnda sätet har försatts i konkurs av en domstol i nämnda medlemsstat enligt medlemsstatens lagstiftning – mot bakgrund av direktivets syfte och oberoende av den omständigheten att anställningsavtalen regleras av lagstiftningen i tredje land och att medlemsstaten inte kan kräva redaren – som äger fartyget och inte är underkastad medlemsstatens lagstiftning – på något bidrag för finansiering av garantiinstitutionen?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Ska betalning med stöd av artikel 29 i lag nr 1220/1981 av grundlön och ersättningar enligt relevanta kollektivavtal i högst tre månader, från Naftiko Apomachiko Tameio (försäkringskassan för sjömän) (NAT) till grekiska sjömän som har tjänstgjort på ett grekiskflaggat fartyg eller ett utländskt fartyg som är anslutet till NAT – när betalning i nämnda artikel endast medges för det fall de inblandade sjömännen har blivit kvarlämnade i utlandet – anses utgöra ett motsvarande skydd i enlighet med bestämmelserna i rådets direktiv 80/987/EEG?”
                     
                  
         IV – Förfarandet vid EU-domstolen och parternas argument
      
      
               37.
            
            
               Den grekiska och den italienska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i målet.
            
         A – Den första tolkningsfrågan
      
      
               38.
            
            
               Kommissionen har gjort gällande att enligt artikel 1.1 och artikel 2.1 i direktiv 80/987/EEG, är det kriterium som avgör om det föreligger sådana skyldigheter som föreskrivs i artikel 3 i samma direktiv, huruvida en medlemsstat är behörig att pröva ett förfarande rörande en arbetsgivares insolvens, en fråga som med hänsyn till tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, vilken inföll innan förordning (EG) nr 1346/2000 trädde i kraft, (
                     7
                  ) ska prövas enligt den nationella rätten.
            
         
               39.
            
            
               Samtidigt har kommissionen erinrat om att det följer av rättspraxis att om insolvensförfarandet har inletts i en medlemsstat och arbetsgivaren även bedriver verksamhet i en annan medlemsstat där arbetstagarna har anställts, är det garantiinstitutionen i den sistnämnda medlemsstaten som är behörig att betala de utestående fordringar som följer av direktiv 80/987/EEG.
            
         
               40.
            
            
               Enligt kommissionen är såväl den lag som är tillämplig på anställningsavtalet som bestämmelserna i Unclos irrelevanta för att avgöra om direktiv 80/987/EEG är tillämpligt i förevarande fall.
            
         
               41.
            
            
               Enligt kommissionen saknar den lag som är tillämplig på anställningsavtalet relevans, eftersom Romkonventionen enligt artikel 10 endast är tillämplig på de privaträttsliga förbindelserna mellan arbetsgivaren och arbetstagaren, medan de rättigheter som arbetstagarna har enligt direktiv 80/987/EEG är lagstadgade rättigheter som är en följd av arbetsgivarens insolvens och som åläggs den stat där insolvensförfarandet inleds.
            
         
               42.
            
            
               Att Unclos är irrelevant är en konsekvens av att fartyg som befinner sig i en hamn i en stat enligt artiklarna 218 och 220 i Unclos ska vara underställda den statens suveränitet, oberoende av regeln i artikel 94 i Unclos. Till detta kommer den omständigheten att principerna rörande flaggstat och hamnstat inte är beroende av var rederiet har sitt säte. Mot bakgrund av den anknytning som finns mellan förevarande fall och den grekiska staten, där insolvensförfarandet inleddes och genomfördes, anser kommissionen att reglerna i havsrätten inte kan påverka tillämpningen av direktiv 80/987/EEG.
            
         
               43.
            
            
               Den grekiska regeringen anser å sin sida att den omständigheten att arbetsgivaren har haft sitt faktiska säte i Grekland och att dennes insolvens har fastställts i denna medlemsstat, inte kan medföra att det skydd som föreskrivs i direktiv 80/987/EEG ska tillämpas. Beträffande detta har den grekiska regeringen gjort gällande att unionsrättens tillämpningsområde i allmänhet inte omfattar tredjeländer, vilket i förevarande fall bekräftas av det undantag för Grönland som föreskrivs i artikel 1 i direktiv 80/987/EEG och av den praxis som följer av domstolens domar i målen Mosbaek (
                     8
                  ) och Poulsen och Diva Navigation. (
                     9
                  ) Enligt den grekiska regeringen är det dessutom avgörande att det är den maltesiska lagstiftningen som ska tillämpas på anställningsförhållandet och att arbetsgivarna enligt direktiv 80/987/EEG ska bidra till finansieringen av garantiinstitutionen och medlemsstaterna får inte kräva att ägare till fartyg som inte för deras flagg ska fullgöra denna skyldighet. Avslutningsvis anser den grekiska regeringen att en annan tolkning skulle innebära att garantiinstitutionerna i medlemsstaterna måste täcka lönefordringar för medborgare i tredjeländer som tjänstgör på fartyg som för tredjeländers flagg.
            
         
               44.
            
            
               Den italienska regeringen delar den grekiska regeringens uppfattning. Enligt den italienska regeringen är platsen där arbetet utförs det enda kriteriet som är relevant för genomförandet av direktiv 80/987/EEG och det följer av unionsrätten att lagstiftaren på sin höjd beaktar det fall där arbetsgivaren bedriver sin verksamhet i två medlemsstater, men inte fall som bara berör ett tredjeland. Vidare menar den italienska regeringen att de två första skälen i direktiv 80/987/EEG, i vilka det hänvisas till ”gemenskapen” och den ”gemensamma marknaden”, bekräftar att syftet med den garanti som föreskrivs i direktivet är att ålägga en medlemsstat den ekonomiska bördan av arbetstagarnas fordringar mot ett insolvent företag, i syfte att tillgodose ett socialpolitiskt intresse genom att säkerställa den ekonomiska jämvikten i medlemsstaterna, vilket innebär att garantin blir meningslös när det gäller arbetstagare som har arbetat i och för arbetsgivare i tredjeländer. Avslutningsvis anser den italienska regeringen att om en garanti beviljas utan någon motprestation i form av en gemensam fördel, innebär det ett hot mot medlemsstaternas ekonomiska förmåga.
            
         B – Den andra tolkningsfrågan
      
      
               45.
            
            
               Kommissionen har hänvisat till domen i målet kommissionen/Grekland, (
                     10
                  ) i vilken domstolen slog fast att endast ett skydd som tillförsäkrar arbetstagaren de grundläggande garantier som definieras i direktivet, kan anses vara ett ”motsvarande” skydd i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 80/987/EEG. Enligt kommissionen erbjuder artikel 29 i lag nr 1220/1981 inte något sådant skydd, eftersom det endast gäller om arbetstagarna blir kvarlämnade i utlandet.
            
         
               46.
            
            
               Den grekiska regeringen anser däremot att den nationella lagstiftningen tillhandahåller ett motsvarande skydd, eftersom den fond som förvaltas av NAT uppfyller samtliga villkor i direktiv 80/987/EEG, i synnerhet i artiklarna 3 och 5. Detta framgår enligt den grekiska regeringen av den omständigheten att kommissionen år 1993 förklarade sig nöjd med de förklaringar som lämnades till den rörande överensstämmelsen mellan den nationella lagstiftningen och direktiv 80/987/EEG efter domen i det ovannämnda målet kommissionen/Grekland.
            
         V – Bedömning
      
      A – Den första tolkningsfrågan
      
      
               47.
            
            
               För att besvara den första tolkningsfrågan som Symvoulio tis Epikrateias har hänskjutit behöver det till att börja med klargöras om det inte finns bestämmelser i internationell rätt som, under sådana omständigheter som föreligger i målet vid den nationella domstolen, ska ha företräde framför direktiv 80/987/EEG.
            
         
               48.
            
            
               Det skulle kunna gälla Unclos, i vilken det i artikel 92.1 föreskrivs att fartyg ska ”vara underkastade [flaggstatens] exklusiva jurisdiktion på det fria havet”, medan det i artikel 94.2 b anges att flaggstaten ska åta sig jurisdiktion ”över dess befälhavare, övrigt befäl och manskap med avseende på administrativa, tekniska och sociala frågor rörande fartyget”. I förevarande fall förde det fartyg som anställningsförhållandet avsåg maltesisk flagg, vilket enligt Unclos innebär att ”sociala frågor” ska vara underkastade det (dåvarande) tredje landets jurisdiktion.
            
         
               49.
            
            
               Vidare var maltesisk lag tillämplig på anställningsförhållandet i det aktuella fallet och i artikel 10.1 b i Romkonventionen föreskrivs att den lag som är tillämplig på anställningsavtalet ska reglera ”dess fullgörelse”.
            
         
               50.
            
            
               Trots det anser jag att specialitetsprincipen medför att direktiv 80/987/EEG under alla förhållanden ska ha företräde i det aktuella fallet.
            
         
               51.
            
            
               För det första beror detta på att direktivets specifika mål är att ”skydd upprättas för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens” (första skälet), vilket är orsaken till att medlemsstaterna där åläggs att införa en garantimekanism för arbetstagarnas utestående fordringar om deras arbetsgivare blir insolvent. Detta skyddssyfte har en uppenbar anknytning till rättsförhållandet mellan arbetstagaren och arbetsgivaren, det vill säga till anställningsavtalet, men det har inget att göra med den rättsliga regleringen av detta avtal, det vill säga med de frågor som normalt utgör föremålet för anställningsavtalet och som i förevarande fall enligt Romkonventionen ska omfattas av maltesisk rätt.
            
         
               52.
            
            
               För det andra anser jag att tillämpligheten av direktiv 80/987/EEG inte ska ge vika för Unclos, eftersom den garanti som där åläggs medlemsstaterna inte har något samband med den rättsliga regleringen av fartyg eller havsområden, vilka är områden som på ett naturligt sätt tilldrar sig den internationella rättens intresse och som motiverar att flaggstaten tilldelas jurisdiktion på det sätt som föreskrivs i Unclos. (
                     11
                  )
            
         
               53.
            
            
               Närmare bestämt ska det påpekas att enligt artikel 92.1 i Unclos ska fartyg vara underkastade flaggstatens exklusiva jurisdiktion ”på det fria havet”. Det rör sig således inte om en exklusiv jurisdiktion under alla förhållanden. Enligt artikel 94.2 b i Unclos tilldelas flaggstaten visserligen jurisdiktion ”över dess befälhavare, övrigt befäl och manskap med avseende på administrativa, tekniska och sociala frågor rörande fartyget”. Detta är visserligen en behörighet som inte har någon territoriell begränsning, men det förefaller alltför långtgående att dra slutsatsen att den nödvändigtvis förbehåller flaggstaten exklusiv jurisdiktion över alla anställningsförhållanden, och dessutom under alla förhållanden behörighet att tillförsäkra arbetstagarna det allmännas skydd vid arbetsgivarens insolvens.
            
         
               54.
            
            
               Det ska nu fastställas huruvida, i enlighet med formuleringen av den första tolkningsfrågan som Symvoulio tis Epikrateias har hänskjutit, de berörda arbetstagarna i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 80/987/EEG.
            
         
               55.
            
            
               Enligt artikel 1.1 i direktiv 80/987/EEG ska det tillämpas på ”arbetstagares fordringar på grund av anställningsavtal eller anställningsförhållanden gentemot arbetsgivare som är att anse som insolventa”. I artikel 2.1 i samma direktiv föreskrivs det att ”en arbetsgivare anses vara insolvent” när en ansökan har inlämnats eller ett beslut har fattats om att inleda ett insolvensförfarande i enlighet med en medlemsstats lagar och andra författningar.
            
         
               56.
            
            
               En kombination av dessa båda bestämmelser visar att direktiv 80/987/EEG ska tillämpas på arbetstagare vars arbetsgivare är föremål för ett insolvensförfarande enligt lagstiftningen i en medlemsstat. Just så förhåller det sig i det här aktuella nationella målet, eftersom det företag som hade anställt sjömännen försattes i konkurs av en grekisk domstol i enlighet med grekisk rätt. De grekiska domstolarnas behörighet berodde för övrigt på att arbetsgivaren hade sitt faktiska säte på grekiskt territorium, en omständighet som domstolen i andra instans beaktade i sin dom och som inte har ifrågasatts av den hänskjutande domstolen.
            
         
               57.
            
            
               Det innebär enligt min uppfattning att det främst finns två faktorer som talar för att den första tolkningsfrågan ska besvaras jakande. För det första den omständigheten att arbetsgivarens insolvens har fastställts av en domstol i en medlemsstat och med tillämpning av lagstiftningen i den medlemsstaten efter det att det har konstaterats att arbetsgivaren har sitt faktiska säte i den medlemsstaten. För det andra det socialpolitiska syftet med direktiv 80/987/EEG.
            
         
               58.
            
            
               Det skydd som säkerställs genom direktiv 80/987/EEG bör tillhandahållas genom ”garantiinstitutioner” som – om den inte fullgörs helt av offentliga myndigheter (artikel 5 a) – ska finansieras med bidrag från arbetsgivarna. I förevarande fall har den insolventa arbetsgivaren, ett bolag som bildats i ett tredje land, visserligen inte bidragit till finansieringen av den grekiska garantiinstitutionen NAT.
            
         
               59.
            
            
               Trots det föreskrivs det i artikel 5 c i direktivet att ”[i]nstitutionernas ansvar skall bestå oberoende av om förpliktelserna att bidra till finansieringen har uppfyllts eller inte”. (
                     12
                  ) Orsaken kan antas vara den skyldighet som åligger medlemsstaten när det gäller att vidta ”nödvändiga åtgärder för att säkerställa att garantiinstitutioner garanterar betalning av arbetstagarnas utestående fordringar” (
                     13
                  ) och när det gäller att införa ”detaljerade bestämmelser för garantiinstitutionernas organisation, finansiering och verksamhet”. (
                     14
                  )
            
         
               60.
            
            
               Mot bakgrund av att det har styrkts och inte ifrågasatts att den insolventa arbetsgivaren hade sitt faktiska säte i Grekland, kan det hävdas, såsom Dioikitiko Efeteio Athinon slog fast, att det var den grekiska statens ansvar att se till att arbetsgivaren fullgjorde de skyldigheter som åligger varje arbetsgivare som formellt och i praktiken är etablerad i Grekland, vilket innefattar att bidra till garantiinstitutionens finansiering. Om den underlåter att göra detta får det inte gå ut över de arbetstagare som berörs av arbetsgivarens insolvens, vilka ska skyddas av garantiinstitutionen enligt artikel 5 c i direktivet ”oberoende av om förpliktelserna att bidra till finansieringen har uppfyllts eller inte”. Det måste således inte finnas ett samband mellan rätten till ersättning och fullgörelsen av skyldigheten att bidra till finansieringen, eftersom denna rätt endast är avhängig det villkor som anges i artikel 1.1. i direktiv 80/987/EEG, nämligen att det finns arbetstagare som har fordringar på grund av anställningsavtal gentemot arbetsgivare som är insolventa.
            
         
               61.
            
            
               Som slutsats i denna del föreslår jag således att den första tolkningsfrågan ska besvaras så, att direktiv 80/987/EEG ska tillämpas när det gäller utestående lönefordringar för sjömän som har anställts för att tjänstgöra på ett fartyg som för tredjelands flagg av ett bolag som har stadgeenligt säte på tredje lands territorium, men faktiskt säte på den medlemsstats territorium där sjömännen har anställts, och som har försatts i konkurs av en domstol i nämnda medlemsstat enligt medlemsstatens lagstiftning, oberoende av den omständigheten att anställningsavtalen regleras av lagstiftningen i ett tredjeland och att arbetsgivaren inte har bidragit till finansieringen av garantiinstitutionen i den berörda medlemsstaten.
            
         B – Den andra tolkningsfrågan
      
      
               62.
            
            
               Symvoulio tis Epikrateias har genom den andra tolkningsfrågan sökt klarhet i om en garanti som enbart gäller grekiska sjömän som har tjänstgjort på ett grekiskflaggat fartyg eller ett utländskt fartyg som är anslutet till NAT och som har blivit kvarlämnade i utlandet, ska anses utgöra ett ”motsvarande skydd” i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 80/987/EEG.
            
         
               63.
            
            
               Efter det att det slagits fast att direktiv 80/987/EEG ska tillämpas på arbetstagare under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet, föreslår den hänskjutande domstolen att det ska prövas om det skydd som föreskrivs i den grekiska lagstiftningen för de sjömän som befinner sig i sådana omständigheter som anges i lag nr 1220/81 utgör ett ”skydd som motsvarar” det som säkerställs genom direktiv 80/987/EEG”.
            
         
               64.
            
            
               Enligt den hänskjutande domstolen garanterar den berörda nationella lagstiftningen endast grundlön och ersättningar enligt relevanta kollektivavtal i högst tre månader till grekiska sjömän som har tjänstgjort på ett grekiskflaggat fartyg eller ett utländskt fartyg som är anslutet till NAT, för det fall dessa arbetstagare har blivit kvarlämnade i utlandet. Den fråga som ställs är således huruvida den nationella lagstiftaren genom att begränsa tillämpningsområdet för direktiv 80/987/EEG, på ett korrekt sätt har fullgjort sin skyldighet att införliva detta direktiv med den nationella rätten.
            
         
               65.
            
            
               I artikel 1.1 i direktiv 80/987/EEG föreskrivs att detta direktiv ”skall tillämpas på arbetstagares fordringar på grund av anställningsavtal eller anställningsförhållanden gentemot arbetsgivare som är att anse som insolventa enligt artikel 2.1”. Enligt artikel 2.2 får medlemsstaterna ”undantagsvis””utesluta fordringar från vissa kategorier av arbetstagare från tillämpningsområdet för detta direktiv”. Detta får göras ”på grund av den speciella arten av arbetstagarnas anställningsavtal eller anställningsförhållanden, eller på grund av att det finns andra former av garanti som ger arbetstagarna ett skydd motsvarande det som skall finnas enligt detta direktiv”. Under alla förhållanden är de kategorier av arbetstagare som får undantas från tillämpningsområdet för direktiv 80/987/EEG de som anges i bilagan till direktivet.
            
         
               66.
            
            
               Vad beträffar Grekland är den kategori av arbetstagare som får undantas på grund av att de har ett anställningsavtal av speciell art, enligt punkt I i bilagan ”[b]efälhavaren och besättningen på ett fiskefartyg i den mån de är avlönade genom andel i vinsten eller bruttointäkten av fartyget”. De arbetstagare som får undantas på grund av att de omfattas av andra garantiformer, är enligt punkt II i bilagan ”[b]esättningen på sjögående fartyg”.
            
         
               67.
            
            
               Det är således undantag som uteslutande bygger på vilken kategori av arbetstagare det rör sig om och inte på de omständigheter under vilka de utestående lönefordringarna har uppkommit på grund av arbetsgivarens insolvens. Det skydd som eftersträvas med direktiv 80/987/EEG omfattar arbetstagares fordringar gentemot insolventa arbetsgivare och inga andra undantag är möjliga än de som föreskrivs i artikel 1.2. Således kan en nationell lagstiftning genom vilken villkor införs som de i artikel 29 i lag nr 1220/1981, nämligen att det ska röra sig om grekiska sjömän som har tjänstgjort på ett grekiskflaggat fartyg eller ett utländskt fartyg som är anslutet till NAT och som har blivit kvarlämnade i utlandet, inte anses förenlig med direktivets syfte.
            
         
               68.
            
            
               Det innebär att det enligt min uppfattning är uppenbart att det skydd som den nationella lagstiftningen ger vissa inhemska arbetstagare under omständigheter som är så specifika som de som ovan beskrivits, inte kan anses vara ett ”skydd som motsvarar” det som garanteras av direktiv 80/987/EEG när arbetstagare har utestående lönefordringar på grund av arbetsgivarens insolvens, utan andra undantag än de som uttryckligen medges i själva direktivet. Följaktligen ska jag bara erinra om den praxis vid domstolen som kommissionen har åberopat och som innebär att ”det följer såväl av direktivets [80/987] syfte, vilket är att tillförsäkra alla arbetstagare ett visst minimiskydd, som av att fordringar endast undantagsvis får uteslutas enligt artikel 1.2, att ett skydd endast kan anses ’motsvarande’ i den mening som avses i denna bestämmelse om det tillförsäkrar arbetstagarna de grundläggande garantier som definieras i direktivet, även om det bygger på ett system vars former skiljer sig från dem som föreskrivs i direktivet”. (
                     15
                  )
            
         
               69.
            
            
               Som slutsats i denna del föreslår jag följaktligen att domstolen ska besvara den andra tolkningsfrågan så, att den betalning som föreskrivs i artikel 29 i lag nr 1220/1981 inte utgör ett ”skydd som motsvarar” det som krävs enligt artikel 1.2 i direktiv 80/987/EEG.
            
         VI – Förslag till avgörande
      
      
               70.
            
            
               Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts enligt följande:
               
                        1)
                     
                     
                        Rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, ska tillämpas när det gäller utestående lönefordringar för sjömän som har anställts för att tjänstgöra på ett fartyg som för tredjelands flagg av ett bolag som har stadgeenligt säte på tredje lands territorium, men faktiskt säte på den medlemsstats territorium där sjömännen har anställts, och som har försatts i konkurs av en domstol i nämnda medlemsstat enligt medlemsstatens lagstiftning, oberoende av den omständigheten att anställningsavtalen regleras av lagstiftningen i tredje land och att arbetsgivaren inte har bidragit till finansieringen av garantiinstitutionen i den berörda medlemsstaten.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Den betalning som föreskrivs i artikel 29 i lag nr 1220/1981 utgör inte ett skydd som motsvarar det som krävs enligt artikel 1.2 i direktiv 80/987/EEG.
                     
                  
         (
            1
         )   Originalspråk: spanska.
      (
            2
         )   Rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 121).
      (
            3
         )   Undertecknad i Montego Bay (Jamaica) den 10 december 1982, trädde i kraft den 16 november 1994, ratificerad av Republiken Malta den 20 maj 1993 och av Republiken Grekland den 21 juli 1995. Den godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 98/392/EG av den 23 mars 1998 (EGT L 179, s. 1). Nedan kallad Unclos.
      (
            4
         )   Öppnad för undertecknande i Rom den 19 juni 1980 (EGT L 266, s. 1; svensk utgåva, EGT C 15, 1997, s. 70). Nedan kallad Romkonventionen.
      (
            5
         )   Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/74/EG av den 23 september 2002 (EGT L 270, s. 1).
      (
            6
         )   Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/94/EG av den 22 oktober 2008 om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens (kodifierad version) (EUT L 283, s. 36).
      (
            7
         )   Rådets förordning (EG) nr 1346/2000 av den 29 maj 2000 om insolvensförfaranden (EGT L 160, s. 1).
      (
            8
         )   Mål C‑117/96, EU:C:1997:415.
      (
            9
         )   Mål C‑286/90, EU:C:1992:453.
      (
            10
         )   Mål C‑53/88, EU:C:1990:380.
      (
            11
         )   Detta var skälet till att domstolen i målet Poulsen och Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453) underordnade tolkningen av den där berörda unionsrätten att den var förenlig med internationell rätt.
      (
            12
         )   Min kursivering.
      (
            13
         )   Direktiv 80/987/EEG, artikel 3.1.
      (
            14
         )   Direktiv 80/987/EEG, artikel 5.
      (
            15
         )   Dom kommissionen/Grekland, C‑53/88, EU:C:1990:380, punkt 19.