CELEX: 62014CC0233
Language: pt
Date: 2016-01-26
Title: Conclusões da advogada-geral E. Sharpston apresentadas em 26 de janeiro de 2016.#Comissão Europeia contra Reino dos Países Baixos.#Incumprimento de Estado — Artigos 18.°, 20.° e 21.° TFUE ‐ Cidadania da União ‐ Direito de circulação e de residência — Discriminação em razão da nacionalidade ‐ Prestação para despesas de transporte concedida aos estudantes nacionais — Diretiva 2004/38/CE — Artigo 24.°, n.° 2 ‐ Derrogação ao princípio da igualdade de tratamento — Ajudas de subsistência constituídas por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis — Alcance — Exigências de forma da petição inicial — Exposição coerente das acusações.#Processo C-233/14.

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
      ELEANOR SHARPSTON
      apresentadas em 26 de janeiro de 2016 (
            1
         )
      Processo C‑233/14
      Comissão Europeia
      contra
      
         Reino dos Países Baixos
      
      «Livre circulação dos cidadãos da União — Igualdade de tratamento — Acesso a um tarifário reduzido para os transportes públicos — Estudantes da União, incluindo estudantes do programa Erasmus — Artigos 18.°, 20.° e 21.° TFUE — Artigo 24.o da Diretiva 2004/38 — Admissibilidade»
      
               1. 
            
            
               Com a petição apresentada ao abrigo do artigo 258.o TFUE, a Comissão Europeia pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que declare que o Reino dos Países Baixos (a seguir «Países Baixos») não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 18.°, 20.° e 21.° TFUE e do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38/CE (
                     2
                  ), ao conceder o benefício de passes de transporte público com tarifas reduzidas (a seguir «passe OV para estudantes») a cidadãos não neerlandeses da União que estudam nos Países Baixos [ou seja, estudantes Erasmus e estudantes que não participam no programa Erasmus («estudantes regulares»)] (
                     3
                  ), em condições menos favoráveis do que as que são aplicáveis aos cidadãos neerlandeses que estudam nos Países Baixos.
            
         
         Direito da União
      
      
         Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
      
      
               2.
            
            
               O artigo 18.o, primeiro parágrafo, TFUE proíbe qualquer discriminação em razão da nacionalidade «[n]o âmbito de aplicação dos Tratados, e sem prejuízo das suas disposições especiais [...]».
            
         
               3.
            
            
               O artigo 20, n.o 1, TFUE institui a cidadania da União. Qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro é cidadão da União. O artigo 20.o, n.o 2, TFUE dispõe que os cidadãos da União «[...] gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados», nomeadamente o «direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros» [artigo 20.o, n.o 2, alínea a), TFUE]. Além disso, estes direitos devem ser exercidos «[...] nas condições e nos limites definidos pelos Tratados e pelas medidas adotadas para a sua aplicação».
            
         
               4.
            
            
               O artigo 21.o, n.o 1, TFUE estabelece: «Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.»
            
         
               5.
            
            
               O artigo 165.o, n.o 1, TFUE dispõe: «A União contribuirá para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, incentivando a cooperação entre Estados‑Membros e, se necessário, apoiando e completando a sua ação, respeitando integralmente a responsabilidade dos Estados‑Membros pelo conteúdo do ensino e pela organização do sistema educativo [...].» Nos termos do artigo 165.o, n.o 2, segundo travessão, TFUE, um dos objetivos da ação da União consiste em «incentivar a mobilidade dos estudantes». A fim de contribuir para a realização dos objetivos enunciados no artigo 165.o TFUE, o artigo 165.o, n.o 4, TFUE estabelece que o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia devem adotar ações de incentivo, com exclusão de qualquer harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados‑Membros. O artigo 166.o, n.o 4, TFUE contém uma disposição semelhante, no que se refere à política de formação profissional.
            
         
         Diretiva 2004/38
      
      
               6.
            
            
               A Diretiva 2004/38 aplica‑se a «[...] todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais, bem como aos membros das suas famílias [...] que os acompanhem ou que a eles se reúnam» (artigo 3.o, n.o 1).
            
         
               7.
            
            
               De acordo com o considerando 10 da Diretiva 2004/38, [a]s pessoas que exercerem o seu direito de residência não deverão [...] tornar‑se uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento durante o período inicial de residência» e, «[e]m consequência, o direito de residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias por períodos superiores a três meses deverá estar sujeito a condições».
            
         
               8.
            
            
               Nos termos da regra geral consagrada no artigo 16.o da Diretiva 2004/38, os cidadãos da EU adquirem o direito de residência permanente num Estado‑Membro de acolhimento após um período de cinco anos consecutivos de residência legal nesse Estado. Antes disso, têm o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por um período superior a três meses, sob determinadas condições. Em especial, o artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38 prevê a atribuição do direito de residência a qualquer cidadão da União que «[...] esteja inscrito num estabelecimento de ensino público ou privado, reconhecido ou financiado por um Estado‑Membro de acolhimento com base na sua legislação ou prática administrativa, com o objetivo principal de frequentar um curso, inclusive de formação profissional» e que «[...] disponha de uma cobertura extensa de seguro de doença no Estado‑Membro de acolhimento, e garanta à autoridade nacional competente, por meio de declaração ou outros meios à sua escolha, que dispõe de recursos financeiros suficientes para si próprio e para os membros da sua família a fim de evitar tornar‑se uma sobrecarga para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento durante o período de residência» (
                     4
                  ).
            
         
               9.
            
            
               O artigo 24.o da Diretiva 2004/38 dispõe:
               «1.   Sob reserva das disposições específicas previstas expressamente no Tratado e no direito secundário, todos os cidadãos da União que, nos termos da presente diretiva, residam no território do Estado‑Membro de acolhimento beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais desse Estado‑Membro, no âmbito de aplicação do Tratado. O benefício desse direito é extensível aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro e tenham direito de residência ou direito de residência permanente.
               2.   Em derrogação do n.o 1, o Estado‑Membro de acolhimento pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou, quando pertinente, o período mais prolongado previsto na alínea b) do n.o 4 do artigo 14.o, assim como, antes de adquirido o direito de residência permanente, pode não conceder ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos (
                     5
                  ).»
            
         
         Legislação da União que regula o programa Erasmus
      
      
               10.
            
            
               A Decisão 87/327/CEE do Conselho (
                     6
                  ) estabeleceu o «programa Erasmus», que devia entrar em vigor a 1 de julho de 1987 (
                     7
                  ), com o objetivo de aumentar de forma significativa a mobilidade dos estudantes na (antiga) Comunidade e de promover uma cooperação mais estreita entre as universidades (
                     8
                  ). Um anexo a essa decisão estabelecia de que modo a Comissão deveria dar execução ao programa Erasmus (
                     9
                  ).
            
         
               11.
            
            
               A execução do programa Erasmus envolvia a criação de uma rede europeia de cooperação universitária, constituída pelas universidades que tivessem celebrado, no âmbito do programa Erasmus, acordos para intercâmbio de estudantes e de docentes com universidades de outros Estados‑Membros e que reconhecessem os períodos de estudos completados fora da universidade de origem. Estes acordos interuniversitários tinham por objetivo dar aos estudantes de uma universidade a oportunidade de completarem um período de estudos totalmente reconhecido em, pelo menos, um outro Estado‑Membro, como parte integrante do respetivo diploma ou qualificação académica. Para cada um destes programas comuns, as universidades participantes receberiam um subsídio anual. A Comunidade também devia instaurar um sistema de apoio financeiro direto aos estudantes que participassem no programa («estudantes Erasmus») e cuja administração estaria a cargo das autoridades competentes dos Estados‑Membros. A concessão dessas bolsas estava sujeita a certas condições. As bolsas deviam cobrir os custos da mobilidade (ou seja, despesas de transporte), preparação linguística, quando necessária, e custo de vida mais elevado no país de acolhimento. A universidade de acolhimento não podia cobrar propinas e, se fosse caso disso, os bolseiros continuariam a pagar propinas nas universidades dos seus países. Os subsídios de subsistência concedidos aos estudantes nos seus próprios países deviam continuar a ser pagos aos estudantes que participassem no programa Erasmus durante o período de estudos na universidade de acolhimento (
                     10
                  ).
            
         
               12.
            
            
               Embora o programa Erasmus tenha sofrido muitas alterações, as suas características essenciais permaneceram inalteradas. Atualmente, faz parte de um programa global denominado «Erasmus+», que consiste num único programa no domínio da educação, formação, juventude e desporto. O Regulamento (UE) n.o 1288/2013 (a seguir «Regulamento Erasmus+») (
                     11
                  ) criou o Erasmus+ (a seguir «programa Erasmus+») (
                     12
                  ) com base nos artigos 165.°, n.o 4, e 166.°, n.o 4, TFUE. O programa Erasmus+ abrange, designadamente, «a educação e a formação a todos os níveis, numa perspetiva de aprendizagem ao longo da vida», incluindo «o ensino superior (Erasmus)» (
                     13
                  ). A «mobilidade individual para fins de aprendizagem» (
                     14
                  ) é um dos tipos de ações através dos quais o referido regulamento prossegue os seus objetivos no domínio da educação e da formação (
                     15
                  ). O artigo 1.o, n.o 2, estabelece que o programa deve ser executado no período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2020.
            
         
               13.
            
            
               O considerando 40 do Regulamento Erasmus+ dispõe que, «[a] fim de reforçar o acesso ao [programa Erasmus+], as subvenções concedidas para apoiar a mobilidade individual deverão ser adaptadas em função do custo de vida e de subsistência do país de acolhimento».
            
         
               14.
            
            
               De acordo com o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento Erasmus+, a mobilidade individual para fins de aprendizagem envolve o apoio à «[m]obilidade dos estudantes de todos os ciclos do ensino superior e dos estudantes e aprendizes e alunos que seguem educação e formação profissionais[, que] pode assumir a forma de estudos numa instituição parceira, de estágios ou da aquisição de experiência como aprendiz, assistente ou estagiário no estrangeiro» nos países do programa Erasmus+ a que se refere o artigo 24.o, n.o 1 (
                     16
                  ).
            
         
               15.
            
            
               Nos termos do artigo 18.o, n.o 7, do Regulamento Erasmus+, os fundos para a mobilidade individual para fins de aprendizagem deverão ser geridos pela agência ou pelas agências nacionais e deverão ser atribuídos com base na população e no custo de vida no Estado‑Membro, na distância entre as capitais dos Estados‑Membros e no desempenho.
            
         
               16.
            
            
               A Carta de Estudante Erasmus+ é um documento explicativo elaborado pela Comissão para os estudantes que participam no programa Erasmus+ (
                     17
                  ). Este documento explica as regras a que está sujeita a participação nesse programa. Cada estudante deve assinar: i) um contrato de bolsa (mesmo que não receba apoio financeiro dos fundos da União), em princípio com o estabelecimento de envio no Estado de origem onde o estudante está inscrito; e ii) um contrato de estudo com o estabelecimento de envio e com o estabelecimento de acolhimento no Estado de acolhimento. O segundo contrato estabelece os detalhes das atividades planeadas no estrangeiro, incluindo os créditos a serem atribuídos e que serão tidos em conta para obtenção do grau académico no Estado de origem. A Carta de Estudante Erasmus + dispõe ainda que o estabelecimento de acolhimento não poderá solicitar o pagamento de propinas nem de taxas de inscrição, exames, acesso a laboratórios ou bibliotecas durante o período de estudo nesse estabelecimento no Estado de acolhimento. No entanto, poderão ser solicitados pequenos valores, segundo o mesmo critério utilizado em relação aos estudantes locais, para custos com seguros, acesso a associações de estudantes e uso de materiais ou equipamento relacionados com os estudos. Além disso, mantém‑se o direito a bolsas ou empréstimos concedidos pelo Estado de origem.
            
         
         Direito neerlandês
      
      
               17.
            
            
               A Lei de 2000, relativa ao financiamento dos estudos (Wet Studiefinanciering 2000; a seguir «Wsf 2000»), estabelece o âmbito e as condições do financiamento dos estudos nos Países Baixos e no estrangeiro. A Decisão de 2000 relativa ao financiamento dos estudos, de 2000 (Besluit studiefinanciering 2000; a seguir «Bsf 2000»), dá execução a essa lei. O artigo 2.1 da Wsf 2000 dispõe que essas condições estão relacionadas com a nacionalidade (artigo 2.2), a idade (artigo 2.3) e o tipo de ensino (Sections 2.2 a 2.4 (
                     18
                  )).
            
         
               18.
            
            
               O artigo 1.1.1 da Wsf 2000 define «estudante» como qualquer pessoa que frequente o ensino superior e não é um estudante externo (
                     19
                  ) ou um «participante» como uma pessoa que frequenta o ensino profissional (
                     20
                  ). Doravante, designarei estes dois grupos, respetivamente, por «estudantes universitários» e «estudantes profissionais».
            
         
               19.
            
            
               Nos termos do artigo 2.2.1 da Wsf 2000, são elegíveis para bolsa de estudos os estudantes universitários e profissionais (
                     21
                  ) que possuam nacionalidade neerlandesa, os estudantes, nacionais de países terceiros que sejam equiparados a nacionais dos Países Baixos para efeitos de financiamento dos estudos, ao abrigo de um tratado ou de uma decisão de uma organização internacional e os estudantes nacionais de países terceiros que residam nos Países Baixos e que, para efeitos de financiamento dos estudos, devam beneficiar do mesmo tratamento que os nacionais dos Países Baixos. O artigo 2.2.2 da Wsf 2000 dispõe que, no que respeita à segunda categoria, uma medida específica pode estabelecer que a igualdade de tratamento se limita a um montante para cobrir os custos de acesso ao ensino.
            
         
               20.
            
            
               De acordo com o artigo 2.3 da Wsf 2000, os estudantes universitários e estudantes profissionais com idades compreendidas entre os 18 e os 30 anos são, em princípio, elegíveis para uma bolsa de estudos.
            
         
               21.
            
            
               A condição relativa ao ensino estabelecida no artigo 2.1, alínea c), da Wsf 2000 refere‑se ao ensino descrito nas Sections 2.2 a 2.4 da Wsf 2000. Essas Sections respeitam ao ensino superior e ao ensino profissional, tanto nos Países Baixos como no estrangeiro. Deles resulta que os estudantes universitários e os estudantes profissionais têm de estar inscritos num estabelecimento para serem elegíveis para uma bolsa de estudos.
            
         
               22.
            
            
               O artigo 3.1.1 da Wsf 2000 dispõe que o financiamento dos estudos consiste numa bolsa de base, num empréstimo de base e numa bolsa adicional ou num empréstimo adicional. O financiamento dos estudos destinado aos estudantes universitários (ao contrário do que acontece com os estudantes profissionais) também inclui um «collegegeldkrediet» ou crédito para propinas, que está definido no artigo 1.1.1 da Wsf 2000 como um empréstimo para o pagamento das propinas num estabelecimento de ensino superior. De acordo com o artigo 3.1.2 da Wsf 2000, o financiamento dos estudos pode assumir, total ou parcialmente, a forma de uma bolsa, de um empréstimo ou de uma «prestatiebeurs» (uma «bolsa de desempenho», definida no artigo 1.1.1 da Wsf 2000 como um empréstimo a juros que, em certas condições, pode ser convertido num empréstimo sem juros). O artigo 3.1.3 da Wsf 2000 estabelece que o montante do financiamento dos estudos é fixado com base num orçamento mensal; tratando‑se de um estudante universitário, também é tomado em consideração o crédito para propinas.
            
         
               23.
            
            
               O artigo 3.2.1 da Wsf 2000 fixa o orçamento mensal dos estudantes profissionais num montante que cobre as despesas de subsistência, as propinas e as despesas de transporte. Nos termos do artigo 3.3.1 da Wsf 2000, o orçamento mensal dos estudantes universitários corresponde à soma das despesas de subsistência e das despesas de transporte.
            
         
               24.
            
            
               O artigo 3.6.2 da Wsf 2000 estabelece que, salvo disposição em contrário, a bolsa de base cobre as despesas de transporte.
            
         
               25.
            
            
               Relativamente aos estudos prosseguidos nos Países Baixos (artigo 3.7.1 da Wsf 2000), o montante das despesas de transporte é concedido sob a forma de um direito de utilizar os transportes públicos, gratuitamente ou mediante o pagamento de uma tarifa reduzida, durante uma parte da semana. Relativamente aos estudos prosseguidos fora dos Países Baixos (artigo 3.7.2 da Wsf 2000), o referido montante é concedido sob a forma de um valor pecuniário, definido nos artigos 4.8.1 e 5.3.1 da Wsf 2000. Estas últimas disposições estabelecem as condições de atribuição do montante destinado a despesas de transporte, respetivamente, aos estudantes profissionais e aos estudantes universitários, sob a forma de uma bolsa de desempenho.
            
         
               26.
            
            
               De acordo com o artigo 3.o da Bsf 2000, os estudantes nacionais de países terceiros devem beneficiar do mesmo tratamento que os estudantes nacionais dos Países Baixos. Os artigos 3.°‑A e 3.°‑B da Bsf 2000, que visam, respetivamente, os estudantes profissionais e os estudantes universitários, identificam os estudantes não neerlandeses que devem ser tratados do mesmo modo que os estudantes neerlandeses apenas em certos aspetos. Segundo o n.o 1 de cada uma dessas disposições, a equiparação a estudantes neerlandeses na aceção do artigo 2.2.2 da Wsf 2000 é limitada à concessão de um montante destinado a cobrir os custos de acesso ao ensino aos estudantes que: i) sejam nacionais de um Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu (a seguir «EEE») ou da Suíça (e membros das respetivas famílias); ii) não sejam trabalhadores assalariados, trabalhadores não assalariados, pessoas que tenham conservado um desses estatutos ou membros das respetivas famílias; e iii) que não gozem do direito de residência permanente na aceção do artigo 16.o da Diretiva 2004/38. No que respeita aos estudantes profissionais, o artigo 3.o‑A, n.o 2, da Bsf 2000 dispõe que esse montante é equivalente ao montante da bolsa de base atribuída a um estudante profissional que viva no domicílio familiar. O último período dessa disposição estabelece ainda, designadamente, que esse montante não abrange as despesas de transporte. No que respeita aos estudantes universitários, o artigo 3.o‑B, n.o 2, estabelece que o referido montante é concedido sob a forma de um crédito para propinas universitárias.
            
         
               27.
            
            
               O artigo 7.37.2 da Lei relativa ao ensino superior e à investigação científica (Wet op het hoger onderwijs and wetenschappelijk onderzoek) precisa o que se deve entender por inscrição num estabelecimento de ensino reconhecido. Uma condição da inscrição consiste na apresentação de um comprovativo de que as propinas universitárias aplicáveis foram ou serão pagas.
            
         
         Procedimento pré‑contencioso
      
      
               28.
            
            
               Em 3 de novembro de 2008, a Comissão recebeu uma queixa de um cidadão do Reino Unido, segundo a qual os estudantes Erasmus que faziam parte dos seus estudos nos Países Baixos tinham de pagar a tarifa integral para utilizar os transportes públicos, ao passo que os estudantes neerlandeses beneficiavam de uma tarifa reduzida.
            
         
               29.
            
            
               A Comissão enviou ao Governo neerlandês uma notificação para cumprir, datada de 19 de março de 2009, afirmando que os Países Baixos tinham violado, entre outros, o artigo 24.o da Diretiva 2004/38 e os artigos 12.°, 17.° e 18.° CE (atuais artigos 18.°, 20.° e 21.° TFUE).
            
         
               30.
            
            
               Por carta de 15 de maio de 2009, os Países Baixos responderam que se tinham baseado na derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Afirmaram ainda que, no essencial, os estudantes Erasmus não eram comparáveis aos estudantes regulares inscritos num estabelecimento de ensino reconhecido nos Países Baixos e que os trabalhadores migrantes eram tratados da mesma maneira que os nacionais dos Países Baixos.
            
         
               31.
            
            
               No seu parecer fundamentado de 28 de janeiro de 2010, a Comissão reiterou a sua posição quanto à existência de uma violação do artigo 18.o TFUE e do artigo 24.o da Diretiva 2004/38 por parte dos Países Baixos. Alegou igualmente que o passe OV para estudantes não está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, embora reconheça que esse passe cobre despesas de subsistência. Os Países Baixos foram instados a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção.
            
         
               32.
            
            
               Na sua resposta datada de 28 de maio de 2010, os Países Baixos alegaram novamente que o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 os autorizava a recusar conceder o passe OV para estudantes aos estudantes Erasmus. Mesmo que se considerasse que o mecanismo de financiamento dos estudos contém uma discriminação indireta, essa discriminação era justificada.
            
         
               33.
            
            
               A Comissão enviou ao Governo neerlandês um segundo parecer fundamentado, em 26 de janeiro de 2012. Neste último parecer, a Comissão referiu que a queixa que lhe havia sido apresentado dizia respeito a todos os estudantes não neerlandeses nos Países Baixos, e não apenas aos estudantes Erasmus. A Comissão alegou que a legislação em causa implica uma discriminação direta. Além disso, rejeitou a justificação apresentada pelos Países Baixos para defender a sua legislação indiretamente discriminatória.
            
         
               34.
            
            
               Tendo sido instado, uma vez mais, a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao segundo parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção, o Governo neerlandês reagiu numa carta datada de 27 de março de 2012. Nessa carta, salientou a necessidade de distinguir entre estudantes Erasmus e estudantes regulares e contestou a alegação da Comissão de que os estudantes Erasmus estavam inscritos num estabelecimento de ensino neerlandês.
            
         
         Tramitação processual no Tribunal de Justiça
      
      
               35.
            
            
               A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao limitar o benefício dos passes de transporte público com tarifas reduzidas destinados aos estudantes que fazem os seus estudos nos Países Baixos (ou seja, os passes OV para estudantes) apenas i) aos estudantes neerlandeses que estejam inscritos em estabelecimentos de ensino públicos ou privados nos Países Baixos e ii) aos estudantes de outros Estados‑Membros que exerçam uma atividade económica ou tenham adquirido o direito de residência permanente nos Países Baixos, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 18.o TFUE (conjugado com os artigos 20.° e 21.° TFUE) e do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. A Comissão também pede ao Tribunal de Justiça que condene o Reino dos Países Baixos nas despesas.
            
         
               36.
            
            
               O Governo neerlandês conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que declare que a ação é inadmissível na parte respeitante à discriminação indireta e aos estudantes neerlandeses que residem fora dos Países Baixos. Além disso, alega que os requisitos para a concessão do passe OV para estudantes não discriminam entre os estudantes neerlandeses e os estudantes de outros Estados‑Membros da União. Pede igualmente a condenação da Comissão nas despesas.
            
         
         Argumentos das partes
      
      
               37.
            
            
               Conforme explicarei mais adiante (
                     22
                  ), a admissibilidade da petição inicial da Comissão suscita problemas importantes. Estes problemas resultam, em parte, do modo como a Comissão apresentou essa petição. Essa apresentação também afeta, em particular, a minha descrição desses argumentos da Comissão.
            
         
         Quanto à admissibilidade
      
      
               38.
            
            
               Os Países Baixos salientam que a petição inicial e o parecer fundamentado formulados no contexto do procedimento previsto no artigo 258.o TFUE devem assentar nos mesmos fundamentos e argumentos, e expor as alegações de forma coerente e precisa. A petição da Comissão não satisfaz estes requisitos.
            
         
               39.
            
            
               Numa parte da sua petição, a Comissão parece alegar que os estudantes Erasmus que estudam nos Países Baixos são vítimas de uma discriminação indireta quando comparados com os estudantes estrangeiros que estudam nesse país. Porém, noutra parte dessa petição, critica o tratamento dado aos estudantes Erasmus não neerlandeses. Os Países Baixos alegam que a Comissão não identificou devidamente o grupo ou grupos de estudantes alegadamente discriminados por este Estado‑Membro e a forma que essa discriminação assume. O dossiê da fase pré‑contenciosa também é ambíguo e confuso, e dá a impressão de que a acusação relativa a uma discriminação indireta formulada pela Comissão na sua petição é nova.
            
         
               40.
            
            
               No que respeita à alegação da Comissão relativa ao tratamento dos estudantes neerlandeses que residem no estrangeiro, os Países Baixos observam que uma secção da petição da Comissão tem por título «Estudantes que não são estudantes Erasmus — estudantes estrangeiros regulares, incluindo estudantes neerlandeses que vivem no estrangeiro». Os Países Baixos não conseguem discernir a posição da Comissão relativamente a esses estudantes nem o fundamento em que esta baseia a sua alegação de discriminação. Por uma questão de exaustividade, os Países Baixos indicam que os estudantes neerlandeses que residem no estrangeiro são elegíveis para um financiamento dos seus estudos (incluindo o passe OV para estudantes) se estiverem inscritos, em regime de estudos a tempo inteiro, num estabelecimento de ensino reconhecido nos Países Baixos e tiverem menos de 30 anos à data em que apresentarem o pedido de financiamento.
            
         
               41.
            
            
               Os Países Baixos sustentam que a falta de clareza da alegação da Comissão quanto à existência de discriminação indireta dificulta, ou até impossibilita, a sua defesa: a alegação não está exposta de forma coerente e precisa, e as considerações que constam do parecer fundamentado não correspondem às que constam da petição inicial.
            
         
               42.
            
            
               Por seu turno, a Comissão alega que os seus dois pareceres fundamentados mostram que, durante a fase pré‑contenciosa, não excluiu a possibilidade de a legislação neerlandesa implicar também uma discriminação indireta. A posição da Comissão tal como foi exposta na petição não é mais do que o desenvolvimento da posição que já tinha tomado na fase pré‑contenciosa, pelo que não pode ser qualificada como alegação nova.
            
         
               43.
            
            
               Após os Países Baixos terem esclarecido que os estudantes neerlandeses residentes no estrangeiro que estejam inscritos, em regime de estudos a tempo inteiro, num estabelecimento de ensino neerlandês e satisfaçam o requisito da idade têm direito ao financiamento dos seus estudos, incluindo o direito ao passe OV para estudantes, a Comissão reconhece que não existe qualquer tipo de discriminação contra esses estudantes. Por conseguinte, desistiu dessa alegação, mas mantém a alegação relativa aos estudantes regulares não neerlandeses.
            
         
         Quanto ao mérito
      
      
               44.
            
            
               A Comissão alega que os Países Baixos discriminam de forma indireta os estudantes não neerlandeses (ou os membros das suas famílias) que não são trabalhadores assalariados nem trabalhadores não assalariados, não conservaram um desses estatutos ou não residem de forma permanente nos Países Baixos. Ao contrário dos estudantes neerlandeses, esses estudantes não podem beneficiar de um passe OV para estudantes. O facto de todos os estudantes também terem de satisfazer dois outros requisitos para obter o passe não altera essa discriminação direta.
            
         
               45.
            
            
               Ao recusar conceder o passe OV para estudantes aos estudantes Erasmus não neerlandeses que residem nos Países Baixos (apesar de conceder esse mesmo passe aos estudantes neerlandeses que vivem nesse país), os Países Baixos violaram o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. A Comissão baseia esta alegação nos n.os 61, 62 e 64 do acórdão Comissão/Áustria (
                     23
                  ), proferido pelo Tribunal de Justiça em 4 de outubro de 2012, isto é, depois de a fase pré‑contenciosa ter terminado.
            
         
               46.
            
            
               Embora reconheça que os estudantes Erasmus estão, e continuam a estar, inscritos no estabelecimento de ensino de envio, a Comissão considera esse facto irrelevante. A Carta de Estudante Erasmus+ exige que o estabelecimento de acolhimento trate todos os estudantes do mesmo modo que trata os seus próprios estudantes. É verdade que os estudantes Erasmus não pagam taxas de inscrição ao estabelecimento de acolhimento. Porém, durante o período de estudo no estrangeiro, gozam de acesso a todos os serviços associados à inscrição nesse estabelecimento, tais como seminários, inscrição, exames, acesso a laboratórios e bibliotecas. Por este motivo, a Comissão considera que os estudantes Erasmus estão, na prática, inscritos nos Países Baixos e, como tal, satisfazem as condições de atribuição do passe OV para estudantes. Em resposta à posição defendida pelos Países Baixos de que os estudantes Erasmus não são objetivamente comparáveis aos estudantes regulares, a Comissão invoca o n.o 61 do acórdão Comissão/Áustria, segundo o qual esses estudantes são objetivamente comparáveis se demonstrarem a existência de uma ligação real com o Estado‑Membro de acolhimento.
            
         
               47.
            
            
               Na sua petição, a Comissão afirma que, visto os Países Baixos serem o único Estado‑Membro que concede este tipo de benefício, não existe o risco de um estudante receber apoio financeiro para as despesas de transporte simultaneamente do Estado‑Membro de origem e do Estado‑Membro de acolhimento. Na audiência, porém, a Comissão referiu que um número significativo de Estados‑Membros preveem passes semelhantes, mas que, por um ou outro motivo, recusam concedê‑los.
            
         
               48.
            
            
               A Comissão alega igualmente que um estudante neerlandês que esteja inscrito num estabelecimento de ensino no estrangeiro mas decida prosseguir parte dos seus estudos nos Países Baixos ao abrigo do programa Erasmus não se encontra numa situação comparável à de um estudante Erasmus não neerlandês «regular» (nas palavras da Comissão). O primeiro tem direito ao financiamento dos seus estudos no estrangeiro («meeneembare studie financiering» ou «MNSF»), ou seja, um financiamento «itinerante» dos seus estudos, que compreende um montante correspondente ao valor de um passe OV para estudantes. O segundo não tem direito a esse benefício. A Comissão conclui daqui que existe «manifestamente» uma discriminação direta em razão da nacionalidade, o que contraria o artigo 21.o TFUE e o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Na audiência, em resposta a uma pergunta que incidia exatamente sobre essa parte da petição, a Comissão esclareceu que as observações que expôs na réplica para justificar a desistência da sua alegação de discriminação contra os estudantes neerlandeses que residem no estrangeiro e se encontram inscritos num estabelecimento de ensino nos Países Baixos também abrangia essa parte.
            
         
               49.
            
            
               Na parte da sua petição intitulada «Estudantes Erasmus — discriminação indireta», a Comissão descreve a posição dos Países Baixos, para os quais não existe discriminação indireta contra os estudantes Erasmus não neerlandeses pois os estudantes Erasmus neerlandeses inscritos num estabelecimento de ensino no estrangeiro que façam parte dos seus estudos nos Países Baixos no âmbito do programa Erasmus também não têm direito a despesas de transporte. A Comissão considera que, nos raros casos em que um cidadão neerlandês que estuda no estrangeiro decide participar num programa Erasmus nos Países Baixos, esse estudante não receberá qualquer montante para despesas de transporte, porque receberá um financiamento itinerante para os seus estudos no estrangeiro, que inclui um elemento destinado a cobrir as despesas de transporte. Uma vez que os estudantes Erasmus não neerlandeses não têm direito a um montante para despesas de transporte, os Países Baixos discriminam indiretamente esses estudantes, violando, assim, o artigo 21.o TFUE e o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38.
            
         
               50.
            
            
               A Comissão também critica o tratamento dado pelos Países Baixos aos estudantes regulares. Em resposta à posição defendida pelos Países Baixos de que o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 abrange o passe OV para estudantes, a Comissão remete para os n.os 53 a 55 do acórdão Comissão/Áustria, dos quais decorre (no seu entender) que o Tribunal de Justiça declarou que as tarifas de transporte reduzidas para estudantes i) não são uma bolsa ou um empréstimo na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, mas sim ii) uma modalidade diferente de ajuda de subsistência na aceção dessa disposição. O facto de o montante para despesas de transporte ser inicialmente concedido sob a forma de um empréstimo condicional não significa automaticamente que esse benefício esteja abrangido pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2. Uma vez que o pagamento do empréstimo só é exigido em alguns casos, o benefício deveria ser qualificado como um empréstimo condicional que não está abrangido pelo âmbito de aplicação dessa disposição.
            
         
               51.
            
            
               Os Países Baixos sustentam que a alegação relativa aos estudantes Erasmus e aos estudantes regulares não neerlandeses carece de fundamento.
            
         
               52.
            
            
               Quanto aos estudantes regulares não neerlandeses, os Países Baixos invocam o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. É pacífico que o passe OV para estudantes constitui uma ajuda de subsistência, indicando os Países Baixos que se trata de uma bolsa de estudo ou de um empréstimo. A qualificação do passe OV para estudantes como um empréstimo condicional ou, à semelhança do que defende a Comissão, como uma bolsa condicional é irrelevante. Em qualquer dos casos, os Países Baixos podem invocar a derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2. A Comissão não tem razão ao invocar o acórdão Comissão/Áustria. Esse processo dizia respeito a tarifas de transporte reduzidas para estudantes cujos pais recebessem abonos de família; não tinha qualquer relação com o financiamento de estudos. Nas suas observações escritas, os Países Baixos alegam que este argumento também é válido para os estudantes Erasmus não neerlandeses, mas apenas a título subsidiário. Na audiência, porém, o Governo neerlandês começou por referir o artigo 24.o, n.o 2 e, seguidamente, o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38.
            
         
               53.
            
            
               Os Países Baixos pedem ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente a acusação que lhes é feita de discriminação direta contra os estudantes Erasmus não neerlandeses. Esta categoria de estudantes não é objetivamente comparável aos estudantes neerlandeses. Durante a sua estadia no estrangeiro ao abrigo do programa Erasmus, continuam inscritos no estabelecimento de ensino no seu Estado‑Membro de origem e não estão obrigados a pagar propinas no estabelecimento de ensino de acolhimento. É o Estado‑Membro de origem que mantém a responsabilidade pela concessão de apoio financeiro a esses estudantes. Assim, nenhum estudante Erasmus, seja qual for a sua nacionalidade, beneficia de apoio financeiro neerlandês (incluindo o passe OV para estudantes). Além disso, os estudantes Erasmus recebem do seu Estado‑Membro de origem uma bolsa Erasmus. que se destina a financiar os custos adicionais associados aos estudos no estrangeiro. O montante dessa bolsa depende de vários fatores, nomeadamente do nível das despesas de subsistência no Estado‑Membro de acolhimento. Por conseguinte, segundos os Países Baixos, não existe qualquer discriminação.
            
         
               54.
            
            
               Os Países Baixos também discordam do argumento da Comissão de que, na prática, os estudantes Erasmus estão inscritos num estabelecimento de ensino nos Países Baixos. É certo que esses estudantes têm de cumprir certas formalidades, mas estas têm caráter puramente administrativo e não são suficientes tornar um estudante Erasmus elegível para um financiamento dos seus estudos.
            
         
               55.
            
            
               Perante a réplica da Comissão, os Países Baixos sustentam igualmente que esta última interpretou incorretamente os n.os 61 a 64 do acórdão Comissão/Áustria. O artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 não exige que seja demonstrada a existência de uma ligação real com o Estado‑Membro de acolhimento através da inscrição num estabelecimento de ensino nesse Estado‑Membro. Em qualquer caso, os referidos números do acórdão dizem respeito à justificação da discriminação indireta em causa naquele processo. Não têm nada a ver com os critérios a aplicar para determinar se existe ou não discriminação (direta).
            
         
               56.
            
            
               Segundo os Países Baixos, a metodologia da Comissão para determinar se certas categorias de estudantes são objetivamente comparáveis é incorreta. O que importa não é o grau de comparabilidade entre certas categorias, mas sim a existência ou não de uma situação comparável na perspetiva da legislação nacional em causa. No presente processo, a legislação em causa é a lei aplicável ao financiamento dos estudos. Os estudantes Erasmus não são objetivamente comparáveis à categoria dos estudantes que pagaram propinas nos Países Baixos, estão inscritos num estabelecimento de ensino neste Estado‑Membro e, como tal, são elegíveis para financiamento dos seus estudos. A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça entender que as duas categorias são comparáveis, os Países Baixos invocam novamente o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38.
            
         
               57.
            
            
               Por último, em resposta às perguntas que lhes foram colocadas na audiência, tanto a Comissão como os Países Baixos responderam que os estudantes Erasmus residem nos Países Baixos com base no artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38.
            
         
         Análise
      
      
         Observações preliminares
      
      
               58.
            
            
               Em substância, para que a ação intentada pela Comissão seja julgada procedente, esta tem de demonstrar que os Países Baixos tratam os estudantes não neerlandeses de forma menos favorável do que os estudantes neerlandeses, no que respeita ao passe OV para estudantes. Este passe OV para estudantes é um meio de administrar o sistema de tarifas reduzidas de transporte (público) pois faz prova da elegibilidade de um estudante para o benefício dessas tarifas. A Wsf 2000 define o valor pecuniário desse passe.
            
         
               59.
            
            
               O que a Comissão pede ao Tribunal de Justiça (na última página da sua petição) é que declare que, ao limitarem o beneficio do passe OV para estudantes apenas aos estudantes neerlandeses que estejam inscritos num estabelecimento de ensino particular ou público e aos estudantes de outros Estados‑Membros que exerçam uma atividade económica nos Países Baixos e/ou que tenham adquirido aí o direito de residência permanente, nos Países Baixos violaram os artigos 18.°, 20.° e 21.° TFUE e o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 (
                     24
                  ). Esta formulação identifica mais aqueles que recebem o referido passe do que aqueles que não o recebem. Podemos, porém, deduziu dela que a Comissão denuncia uma discriminação contra os estudantes de outras nacionalidades que estão inscritos num estabelecimento de ensino particular ou público (presumivelmente nos Países Baixos) e, de forma mais geral, contra todos os estudantes de outras nacionalidades (estejam ou não inscritos num estabelecimento de ensino, mas, uma vez mais presumivelmente, que estudam nos Países Baixos) que não exercem uma atividade económica e/ou não adquiram o direito de residência permanente nos Países Baixos.
            
         
               60.
            
            
               A referida formulação difere da descrição do objeto da ação que figura na primeira página da petição da Comissão, descrição que é reproduzida no n.o 1 da petição e da réplica. Aí, a Comissão afirma, em substância, que os Países Baixos só concedem o passe OV para estudantes aos estudantes neerlandeses e aos estudantes de outras nacionalidades que residam nos Países Baixos, que exerçam uma atividade económica nesse Estado‑Membro ou que aí tenham adquirido o direito de residência permanente. Esta formulação parece indicar que a Comissão considera que existe discriminação contra os estudantes de outras nacionalidades (estejam ou não inscritos num estabelecimento de ensino, mas que presumivelmente estudam nos Países Baixos) que não residem nos Países Baixos (e que, consequentemente, também não obtiveram o direito de residência permanente) e que não exercem uma atividade económica. Esta categoria de estudantes parece ser simultaneamente mais ampla (não é feita qualquer referência à inscrição num estabelecimento de ensino) e mais limitada (abrange unicamente os estudantes que não tenham residência, seja a que título for, nos Países Baixos) do que a categoria identificada na conclusão do pedido. Em última análise, a formulação que faz fé é a que figura nessa conclusão.
            
         
               61.
            
            
               Durante o processo, a Comissão desistiu de algumas das suas alegações (
                     25
                  ). Assim, na réplica, a Comissão desistiu da alegação de discriminação contra os estudantes neerlandeses que residem no estrangeiro, mas estão inscritos, em regime de estudos a tempo inteiro, num estabelecimento de ensino reconhecido nos Países Baixos. A Comissão reconhece que esses estudantes beneficiam do mesmo tratamento que os estudantes neerlandeses que residem e estudam nos Países Baixos. (Não é claro se isto significa que a Comissão começou por denunciar uma discriminação em razão da nacionalidade entre estudantes neerlandeses, mas essa questão não tem qualquer relevância para o presente caso.) Na audiência, quando lhe foi pedido que clarificasse a parte da sua petição relacionada com o tratamento de estudantes Erasmus não neerlandeses e os estudantes neerlandeses que estão inscritos num estabelecimento de ensino no estrangeiro, mas que prosseguem parte dos seus estudos nos Países Baixos como estudantes Erasmus, a Comissão respondeu que tinha igualmente desistido da alegação de discriminação contra esses estudantes neerlandeses. Consequentemente, creio que, em última análise, apenas é pedido ao Tribunal de Justiça que aprecie a petição da Comissão na parte respeitante à alegação de discriminação em razão da nacionalidade contra estudantes regulares não neerlandeses e estudantes Erasmus nos Países Baixos.
            
         
               62.
            
            
               É neste contexto que apreciarei, em primeiro lugar, se a ação da Comissão é admissível.
            
         
         Quanto à admissibilidade
      
      
               63.
            
            
               É jurisprudência constante que as ações intentadas nos termos do artigo 258.o TFUE devem indicar o objeto do litígio e conter uma exposição sumária dos fundamentos, que devem ser suficientemente claros e precisos para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização (
                     26
                  ). Os elementos essenciais de facto e de direito devem decorrer de forma coerente e compreensível do próprio texto da petição e o pedido deve ser formulado de modo inequívoco (
                     27
                  ). Além disso, essa ação deve ser examinada unicamente tendo em conta os pedidos formulados na petição inicial. Esses pedidos devem ser formulados de modo inequívoco a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou que não se pronuncie sobre uma acusação (
                     28
                  ). O objeto do litígio também é definido pela notificação e pelo parecer fundamentado, não podendo ser ampliado posteriormente (
                     29
                  ). A petição e o(s) parecer(es) fundamentado(s) devem assentar nas mesmas acusações (
                     30
                  ).
            
         
               64.
            
            
               No presente processo, os Países Baixos pedem ao Tribunal de Justiça que declare a ação da Comissão inadmissível na parte respeitante à alegação de discriminação indireta. Relembro que, de qualquer modo, o não cumprimento das condições estabelecidas no artigo 258.o TFUE constitui uma exceção perentória, da qual o Tribunal de Justiça pode conhecer oficiosamente, mesmo que nenhuma das partes tenha suscitado uma exceção de inadmissibilidade (
                     31
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Concordo com os Países Baixos no que respeita à alegação de discriminação indireta e analisarei em primeiro lugar a admissibilidade dessa alegação. Com efeito, considero que o Tribunal de Justiça deve declarar oficiosamente inadmissível essa parte da ação por motivos que não se prendem exclusivamente com a referida alegação.
            
         
               66.
            
            
               Existe discriminação indireta em razão da nacionalidade quando uma disposição nacional, pela sua própria natureza, seja suscetível de afetar mais fortemente cidadãos de outros Estados‑Membros do que os cidadãos nacionais e, por consequência, implique o risco de desfavorecer sobretudo os primeiros, a menos que seja objetivamente justificada e proporcionada ao objetivo prosseguido (
                     32
                  ). Consequentemente, quando se invoca uma discriminação desta natureza, é essencial identificar um critério diferente da nacionalidade cuja aplicação resulte, ainda assim, numa discriminação em razão da nacionalidade.
            
         
               67.
            
            
               A Comissão não o fez.
            
         
               68.
            
            
               Em resposta à exceção suscitada pelos Países Baixos, a Comissão limita‑se a afirmar que a alegação de discriminação indireta não é uma alegação nova e que os dois pareceres fundamentados indicavam claramente que não estava excluída a possibilidade de uma discriminação indireta.
            
         
               69.
            
            
               Num desses pareceres fundamentados, a Comissão refere, a dada altura, que o requisito de residência permanente previsto no direito neerlandês implicava uma discriminação indireta dos cidadãos de outros Estados‑Membros da UE em geral (não apenas dos estudantes Erasmus não neerlandeses), que esse requisito violava diretamente a letra do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 e que, consequentemente, limitar o benefício do passe OV para estudantes unicamente às pessoas que exercem uma atividade económica e aos residentes permanentes contrariava os artigos 18.°, 20.° e 21.° TFUE, bem como o artigo 24.o da Diretiva 2004/38. Noutra parte, a Comissão alega apenas discriminação direta. Outra parte ainda dos pareceres fundamentados respeita à possível justificação da discriminação indireta. Por último, na sua notificação para cumprir, a Comissão alega uma discriminação em razão da nacionalidade, mas não identifica o critério que provoca tal discriminação. Centra a sua alegação no facto (não controvertido) de os estudantes não neerlandeses terem de pagar a tarifa normal pela utilização dos transportes públicos, ao passo que os estudantes neerlandeses gozam de tarifas reduzidas. Conclui, seguidamente, que o princípio da igualdade de tratamento se deve aplicar a todos os cidadãos da União abrangidos pelo âmbito de aplicação, designadamente, da Diretiva 2004/38 e que estudam no Estado‑Membro de acolhimento, independentemente de aí residirem permanentemente.
            
         
               70.
            
            
               Deixando de lado a questão de saber se os Países Baixos foram devidamente informados pela Comissão de que a sua ação (caso fosse proposta) teria igualmente como objeto uma discriminação indireta, a Comissão nunca identificou o critério utilizado na lei nacional que, no presente caso, implica uma discriminação indireta nem precisou a disposição dessa lei.
            
         
               71.
            
            
               Não pode ser o requisito da nacionalidade per se. Com efeito, relativamente à discriminação direta, a Comissão alega que os Países Baixos tratam os cidadãos não neerlandeses de modo menos favorável que os seus próprios nacionais. Os primeiros devem preencher os requisitos de exercício de uma atividade económica e/ou de residência permanente, para obterem o passe OV para estudantes, ao contrário do que acontece com os segundos. Por conseguinte, a alegação de discriminação direta feita pela Comissão baseia‑se, necessariamente, numa diferença de tratamento em razão da nacionalidade, residindo a diferença na questão se saber se um estudante está ou não obrigado a demonstrar, nomeadamente, que reside de forma permanente nos Países Baixos. Todavia, se for este o caso, não se pode considerar que, na sua petição, a Comissão alega que a condição de residência permanente também implica uma discriminação indireta. Tal só seria possível se a legislação neerlandesa aplicasse (o que não é o caso) o requisito de residência permanente a todos os estudantes que pedissem o financiamento dos seus estudos, incluindo o passe OV para estudantes.
            
         
               72.
            
            
               Na audiência, em resposta ao Tribunal de Justiça, a Comissão identificou o artigo 7.37 da Lei relativa ao ensino superior e à investigação científica e o artigo 3.o‑A, n.o 2, da Bsf 2000 como as disposições discriminatórias. Não especificou, porém, se a sua aplicação implicava uma discriminação direta ou indireta.
            
         
               73.
            
            
               Assim, no que respeita à discriminação indireta, a Comissão parece sugerir — sem mais explicações — que tanto o requisito de inscrição como o requisito de residência permanente (quando aplicados a estudantes profissionais) geram uma discriminação indireta. Se for essa a alegação formulada pela Comissão, a petição deve claramente ser declarada inadmissível. A Comissão não identificou o critério discriminatório de forma coerente, suficiente e atempada. Além disso, permitir à Comissão identificar o elemento da legislação de um Estado‑Membro que alegadamente contém uma discriminação indireta, pela primeira vez, na fase da audiência desvirtuaria inteiramente o procedimento previsto no artigo 258.o
               
            
         
               74.
            
            
               Relativamente à alegação de discriminação direta, já mencionei aqui a falta de coerência na petição da Comissão e na fase pré‑contenciosa, no que respeita ao critério da nacionalidade. Não obstante, os Países Baixos admitem que tratam os estudantes neerlandeses de forma diferente de, inter alia, os estudantes de outros Estados‑Membros da UE em matéria de financiamento dos seus estudos, incluindo o passe OV para estudantes, dado que exigem que estes últimos exerçam uma atividade económica ou sejam residentes permanentes. Nos seus articulados, os Países Baixos citaram especificamente o artigo 3.o‑A, n.os 1 e 2, da Bsf 2000.
            
         
               75.
            
            
               No meu entender, não decorre daqui necessariamente que a alegação da Comissão quanto à existência de uma discriminação direta contra todos os estudantes não neerlandeses seja admissível. Analisemos mais atentamente as duas disposições do direito nacional que a Comissão identificou na audiência.
            
         
               76.
            
            
               O artigo 7.37 da Lei relativa ao ensino superior e à investigação científica define o conceito de inscrição num estabelecimento de ensino reconhecido. Exige prova de que as propinas universitárias aplicáveis foram ou serão pagas. Não faz qualquer referência à nacionalidade. Por conseguinte, não vejo em que medida essa disposição pode, por si só, implicar uma discriminação direta.
            
         
               77.
            
            
               Além disso, a Comissão não identificou essa disposição como sendo diretamente discriminatória, nem na sua petição nem em qualquer outra fase do processo. As disposições invocadas pela Comissão na secção da petição respeitante à discriminação direta são os artigos 2.2, n.o 1, alínea b), e 3.6, n.o 2, da Wsf 2000 e o artigo 3.o‑A da Bsf 2000. Na secção da sua réplica dedicada ao artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, a Comissão invocou o artigo 3.2, n.o 1, da Wsf 2000 (que fixa o orçamento mensal de um estudante profissional, embora a restante parte dos argumentos da Comissão expostos nessa secção estejam relacionados com a situação de um estudante universitário).
            
         
               78.
            
            
               O artigo 3.o‑A, n.o 2, da Bsf 2000 diz respeito aos estudantes profissionais. Ao designar esta disposição oralmente (como tinha feito, nos seus articulados), a Comissão parece estar a limitar a sua alegação de discriminação direta aos estudantes profissionais. Quando questionada na audiência sobre se era esse o caso, a Comissão respondeu que não e que os estudantes universitários também estavam abrangidos. No entanto, a Comissão continuou a não identificar a disposição ou as disposições de direito nacional que contêm uma discriminação direta contra os estudantes universitários.
            
         
               79.
            
            
               Acrescente‑se que, embora essas disposições do direito neerlandês visem não apenas os cidadãos da União mas também os nacionais de um Estado do EEE ou da Suíça, nada na petição da Comissão sugere que esta denuncie uma discriminação contra pessoas que não sejam cidadãos da União. Daqui resulta que, se, não obstante, a alegação da Comissão quanto à existência de uma discriminação direta disser respeito a estudantes universitários e a estudantes nacionais de um Estado do EEE ou da Suíça, também deve ser julgada inadmissível.
            
         
               80.
            
            
               Concluo que a única parte admissível da alegação de discriminação direta formulada pela Comissão diz respeito aos estudantes profissionais não neerlandeses que sejam cidadãos da União, incluindo estudantes Erasmus.
            
         
         Quanto ao mérito
      
      Aplicação da Diretiva 2004/38
      
               81.
            
            
               O artigo 18.o TFUE proíbe toda a discriminação em razão da nacionalidade em situações abrangidas pelo âmbito de aplicação dos Tratados. Contudo, só deve ser aplicado autonomamente a situações em relação às quais o Tratado não preveja regras específicas de não discriminação (
                     33
                  ). O artigo 21.o TFUE diz respeito à situação específica em que um cidadão da União exerce a sua liberdade de circular e permanecer no território dos Estados‑Membros (
                     34
                  ), o que inclui a situação de um estudante que é cidadão da União e que se desloca para outro Estado‑Membro para aí prosseguir o ensino superior (
                     35
                  ). Todavia, esses direitos de livre circulação estão sujeitos às limitações e condições previstas nos Tratados e às disposições adotadas em sua aplicação, incluindo a Diretiva 2004/38 (
                     36
                  ). O artigo 24.o da Diretiva 2004/38 precisa o princípio da igualdade de tratamento, consagrado de forma genérica no artigo 18.o TFUE, em relação aos cidadãos da União abrangidos pelo âmbito de aplicação dessa diretiva (
                     37
                  ).
            
         
               82.
            
            
               No presente processo, a Comissão alega que existe uma discriminação em razão da nacionalidade contra os estudantes não neerlandeses que exerceram o seu direito de livre circulação para estudar nos Países Baixos e que, como tal, estão abrangidos pelo artigo 24.o da Diretiva 2004/38.
            
         
               83.
            
            
               Nos termos do artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, todos os cidadãos da União que, nos termos dessa diretiva, residam no Estado‑Membro de acolhimento beneficiam de igualdade de tratamento, em matérias abrangidas pelo âmbito de aplicação dos Tratados, relativamente aos nacionais desse Estado‑Membro. A jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o acesso a prestações sociais indica que esta manifestação do princípio da igualdade de tratamento só é aplicável aos estudantes legalmente residentes no Estado‑Membro de acolhimento, no sentido de que a sua residência respeita os requisitos da Diretiva 2004/38 (
                     38
                  ).
            
         
               84.
            
            
               No entanto, o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 permite que os Estados‑Membros optem por não aplicar esse princípio à «[…] ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos», que ainda não tenham obtido o direito de residência permanente. Assim, o artigo 24.o, n.o 2, autoriza expressamente os Estados‑Membros a derrogarem o princípio da igualdade de tratamento por um período de tempo limitado, em qualquer caso individual (
                     39
                  ). O Tribunal de Justiça entendeu que essa derrogação deve ser interpretada de maneira estrita e em conformidade com as disposições do Tratado, incluindo as respeitantes à cidadania da União e à livre circulação (
                     40
                  ).
            
         
               85.
            
            
               Um Estado‑Membro só pode invocar o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 se o artigo 24.o, n.o 1, for aplicável — ou seja, no presente caso, se os estudantes em causa residirem nos Países Baixos no respeito dos requisitos da Diretiva 2004/38 (
                     41
                  ). Ambas as partes consideram que os estudantes visados pela petição da Comissão residiam nos Países Baixos ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38. Consequentemente, é pacífico que, em princípio, o artigo 24.o, n.o 1, se aplica.
            
         
               86.
            
            
               Na audiência, o Tribunal de Justiça perguntou à Comissão se o artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38 era aplicável, uma vez que esta disposição visa cidadãos da União que «esteja[m] inscrito[s] num estabelecimento de ensino público ou privado, reconhecido ou financiado por um Estado‑Membro de acolhimento» e que os estudantes Erasmus, por definição, continuam inscritos no Estado‑Membro de origem. A Comissão respondeu que a referida disposição era aplicável, mas não adiantou qualquer outra explicação.
            
         
               87.
            
            
               No meu entender, o artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38 não harmoniza a definição de estudante nem as condições específicas em que um Estado‑Membro pode inscrever uma pessoa como estudante. Na verdade, essa inscrição depende da legislação ou da prática administrativa do Estado‑Membro de acolhimento. O importante é que um cidadão da União tenha exercido o direito de livre circulação para residir noutro Estado‑Membro e se tenha inscrito num estabelecimento de ensino público ou privado, reconhecido ou financiado pelo Estado‑Membro de acolhimento, com o objetivo de frequentar um curso. O artigo 7.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva 2004/38 não exige que o estudante esteja inscrito com o objetivo de obter um diploma ou uma qualificação académica desse estabelecimento, embora seja isso que normalmente acontece. O que importa é que esteja inscrito no Estado‑Membro de acolhimento «com o objetivo principal de frequentar um curso» e que, por conseguinte, essa inscrição conceda a um cidadão da União acesso ao curso. O facto de os estudantes Erasmus continuarem inscritos num estabelecimento de ensino noutro Estado‑Membro não exclui a possibilidade de estarem também «inscritos» noutro local para efeitos do artigo 7.o, n.o 1, alínea c).
            
         
               88.
            
            
               Por último, nada na ação da Comissão indica que a mesma também visa os estudantes (profissionais) cuja residência nos Países Baixos não tenha por base ou não esteja em conformidade com a Diretiva 2004/38. Assim sendo, não apreciarei as consequências do requisito de residência legal que é aplicável aos estudantes (profissionais) cuja residência noutro Estado‑Membro se baseia no direito nacional ou numa disposição de direito da União diferente da Diretiva 2004/38.
            
         Artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38
      
               89.
            
            
               A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que seja declare que os Países Baixos violaram o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 (
                     42
                  ), uma vez que os requisitos nele previstos não estão preenchidos. Se a Comissão estiver errada quanto ao artigo 24.o, n.o 2, já não será necessário determinar se nas suas conclusões pede implicitamente ao Tribunal de Justiça que declare que os Países Baixos violaram o princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38.
            
         
               90.
            
            
               A aplicabilidade do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 depende da questão de saber se a prestação é uma «ajuda de subsistência» concedida sob a forma de uma «bolsa de estudo» ou um «empréstimo».
            
         
               91.
            
            
               O Tribunal de Justiça já reconheceu que um regime que prevê reduções sobre as tarifas de transporte para os estudantes está abrangido pelo âmbito de aplicação do TFUE, na medida em que lhes permite (direta ou indiretamente) cobrir as suas despesas de subsistência. As despesas de transporte são uma espécie de despesas de subsistência (
                     43
                  ).
            
         
               92.
            
            
               Entendo que, deste modo, o Tribunal de Justiça reconheceu que uma «ajuda de subsistência» na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 não se restringe a prestações pecuniárias. Abrange igualmente tarifas reduzidas, cujo efeito é o não pagamento de montantes que, de outro modo, seriam devidos pela utilização dos serviços de transporte. Assim, uma ajuda para cobrir as despesas de transporte de um estudante, quer assuma a forma de uma prestação pecuniária ou de uma tarifa reduzida, constitui uma ajuda de subsistência.
            
         
               93.
            
            
               Não vejo motivo para incluir no âmbito de aplicação do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 uma prestação pecuniária concedida para uma finalidade específica (como transporte, alojamento ou despesas de subsistência em geral) e excluir desse âmbito uma prestação em espécie concedida para a mesma finalidade. Da perspetiva dos estudantes, o valor da ajuda de subsistência e o apoio que lhes é assim dado para fazer face ao custo de vida são equivalentes. Em contrapartida, da perspetiva do Estado, a oferta de tarifas de transporte reduzidas (possivelmente, negociadas a um preço reduzido com o prestador de serviços) em vez do pagamento de dinheiro para cobrir as despesas da vida quotidiana em geral ou as despesas de transporte em particular pode ser uma opção menos dispendiosa e, além disso, implicar menos custos de fiscalização (dado que não é necessário verificar se uma prestação pecuniária destinada a despesas de transporte foi utilizada para o fim estipulado). Não obstante, a concessão dessa prestação representa um custo para o Estado. Caso se considere que os custos das prestações pecuniárias devem ser contabilizados para efeitos de cálculo do encargo financeiro que pesa sobre o Estado e que justifica a derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, os custos das prestações em espécie também devem sê‑lo. Com efeito, se a derrogação fosse interpretada no sentido de que abrange unicamente as prestações pecuniárias, os Estados‑Membros poderiam ser forçados a escolher entre conceder prestações pecuniárias menos eficientes em termos de custos, mas que pudessem ser protegidas pela derrogação do artigo 24.o, n.o 2, e prestações em espécie mais eficientes, mas que não estariam abrangidas por essa derrogação. Esta interpretação submeteria a finalidade da derrogação.
            
         
               94.
            
            
               O objetivo da derrogação confirma que a «ajuda de subsistência» referida no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 deve ser interpretada no sentido de que abrange as prestações em espécie, incluindo as tarifas reduzidas nos transportes públicos. Essa derrogação é, no fundo, o espelho do artigo 7.o, n.o 1, alínea c), dessa mesma diretiva. Os cidadãos da União têm o direito de residir noutro Estado‑Membro por um período superior a três meses com o objetivo principal de em estudarem nesse Estado‑Membro, desde que satisfaçam certos requisitos destinados a garantir que não se tornarão uma sobrecarga para o sistema de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento durante a sua estada (
                     44
                  ). Essa sobrecarga resulta, em parte, dos custos em que esse Estado‑Membro incorreria se o princípio da igualdade se aplicasse integralmente. O facto de esses custos terem origem em pagamentos pecuniários ou na concessão de prestações em espécie é irrelevante. Em ambos os casos, devem estar abrangidos pela derrogação do artigo 24.o, n.o 2.
            
         
               95.
            
            
               Tão‑pouco o facto de as «bolsas de estudo» e os «empréstimos» serem as únicas formas de ajuda de subsistência que estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 (
                     45
                  ) implica a exclusão automática das prestações em espécie. A ajuda de subsistência sob a forma de uma prestação em espécie também pode ser concedida como uma bolsa ou um empréstimo. Se for concedida como uma bolsa, não existe qualquer obrigação de restituir a prestação (em dinheiro ou em espécie), sem prejuízo das sanções eventualmente aplicáveis pela sua utilização indevida. Se for concedida como um empréstimo, a prestação é gozada a título temporário e, após um período definido, tem de ser restituída, com ou sem juros. Nos casos em que a ajuda de subsistência seja uma prestação em espécie e deva ser reembolsada, o valor pecuniário dessa prestação terá de ser devolvido. Este facto não altera a sua qualificação como empréstimo. Importa acrescentar que, embora o texto do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 circunscreva, em alguns aspetos, o âmbito da derrogação, não estabelece qualquer limite quantitativo para a prestação.
            
         
               96.
            
            
               Por conseguinte, discordo da advogada‑geral J. Kokott, que, no processo Comissão/Áustria, defendeu que «[…] o conceito de ‘bolsa de estudo’ seria alargado se neste fossem também incluídas as reduções das tarifas de transporte» e que o legislador pretendeu que o artigo 24.o, n.o 2, abrangesse unicamente as prestações com uma certa importância, destinadas a cobrir os custos associados à formação universitária (
                     46
                  ). Da leitura que faço do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 resulta, pelo contrário, que a «ajuda de subsistência» abrange as prestações em espécie e as prestações pecuniárias. Assim, em princípio, abrange também o passe OV para estudantes, que, no fundo, é um cartão que comprova a elegibilidade do seu titular para beneficiar de uma tarifa mais baixa nos transportes públicos.
            
         
               97.
            
            
               As partes discutiram se o passe OV para estudantes é uma bolsa condicional ou um empréstimo temporário. Uma vez que o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 se aplica tanto a empréstimos como a bolsas, creio que a resposta a esta questão é irrelevante.
            
         
               98.
            
            
               A Comissão invoca frequentemente o acórdão Comissão/Áustria. Porém, na minha perspetiva, o passe OV para estudantes é diferente das tarifas reduzidas em causa naquele processo. Embora, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça tenha salientado que só as ajudas de subsistência aos estudos constituídas por bolsas de estudo ou empréstimos estão abrangidas pelo artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 (
                     47
                  ) , a verdade é que não explicou por que motivo considerou (implicitamente) que as tarifas de transportes reduzidas não eram bolsas de estudo ou empréstimos. Esses motivos não podiam estar relacionados com a finalidade da prestação, dado que o Tribunal de Justiça reconheceu que as tarifas de transporte reduzidas afetavam o custo de vida.
            
         
               99.
            
            
               Com efeito, o acórdão Comissão/Áustria respeitava especificamente a reduções nas tarifas de transporte, para as quais apenas eram elegíveis os estudantes cujos pais recebessem abonos de família na Áustria (
                     48
                  ). Assim, a concessão daquela prestação dependia, antes de mais, do direito dos pais do estudante a receberem um abono para os filhos menores de idade e para os filhos maiores de idade com menos de 26 anos que seguissem uma formação profissional ou que efetuassem uma formação contínua numa escola especializada relacionada com a profissão que tinham aprendido, desde que essa formação os impedisse de exercer a sua profissão.
            
         
               100.
            
            
               As reduções nas tarifas de transporte em causa no acórdão Comissão/Áustria não podiam estar abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, dado que esta derrogação só se aplica às bolsas e aos empréstimos cuja atribuição depende da qualidade de estudante do requerente e que devem ser utilizados para pagar despesas de subsistência incorridas exclusivamente com os seus estudos.
            
         
               101.
            
            
               Por último, chamo a atenção para o facto de que o financiamento dos estudos concedido pelos Países Baixos, tal como descrito na Wsf 2000 (e, portanto, constituído pelos mesmos elementos, incluindo o passe OV para estudantes), foi analisado no acórdão Förster (
                     49
                  ) . Embora a Diretiva 2004/38 (ainda) não fosse aplicável aos factos em causa naquele processo, o Tribunal de Justiça analisou o artigo 24.o, n.o 2, e admitiu a possibilidade de os Países Baixos limitarem a concessão de financiamento dos estudos enquanto os referidos estudantes não tivessem obtido o direito de residência permanente. Será que, ao fazê‑lo, o Tribunal de Justiça admitiu indiretamente que o artigo 24.o, n.o 2, é aplicável a uma prestação como o passe OV para estudantes, que constitui um dos elementos desse financiamento dos estudos?
            
         
               102.
            
            
               Por conseguinte, concluo que o passe OV para estudantes está abrangido pelo conceito de «ajuda de subsistência», na aceção da derrogação ao princípio da igualdade de tratamento prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Daqui decorre que os Países Baixos não infringiram essa disposição ao não aplicar aos estudantes (profissionais) não neerlandeses (tanto estudantes regulares como estudantes Erasmus) o mesmo tratamento que reservam aos estudantes (profissionais) neerlandeses no que respeita às condições de atribuição do passe OV para estudantes. Concluo, assim, que a alegação da Comissão quanto à existência de uma discriminação direta contra os estudantes não neerlandeses deve ser julgada improcedente.
            
         
               103.
            
            
               Se o Tribunal de Justiça subscrever o meu entendimento, esta conclusão é suficiente, à luz do objeto do pedido da Comissão, para julgar improcedente a ação. Para a eventualidade de o Tribunal de Justiça entender que o pedido também visa, implicitamente, a declaração de que os Países Baixos infringiram o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, examinarei, para terminar, a questão de saber se a Comissão demonstrou que os Países Baixos discriminam diretamente os estudantes não neerlandeses no que respeita à concessão do passe OV para estudantes.
            
         Artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38
      
               104.
            
            
               O direito da União não exige que um Estado‑Membro preveja um sistema de financiamento de estudos superiores, quer esses estudos sejam prosseguidos num estabelecimento de ensino situado no seu território quer noutro Estado‑Membro. Porém, se um Estado‑Membro exercer a sua competência ao abrigo do artigo 165.o, n.o 1, TFUE para disponibilizar um ou os dois tipos de financiamento, terá de fazê‑lo no respeito do direito da União (
                     50
                  ).
            
         
               105.
            
            
               É jurisprudência constante que uma discriminação só pode ocorrer em caso de aplicação de regras diferentes a situações comparáveis ou da aplicação da mesma regra a situações diferentes (
                     51
                  ). Assim, no presente caso, cabe à Comissão demonstrar que os estudantes (profissionais) neerlandeses e não neerlandeses se encontram numa situação comparável no que respeita ao tratamento em questão, utilizando um critério baseado em elementos objetivos e facilmente identificáveis, tendo em conta o objeto da regulamentação que estabelece a diferença de tratamento (
                     52
                  ). Para tal, não basta afirmar que todos os estudantes são semelhantes em todos os aspetos. Por exemplo, se o Tribunal de Justiça entender que os estudantes Erasmus e os estudantes regulares (profissionais) não são comparáveis no que se refere ao passe OV para estudantes, tal não significa que não sejam comparáveis relativamente a outros aspetos e a outras formas de tratamento.
            
         
               106.
            
            
               Os Países Baixos não parecem negar que os estudantes (profissionais) regulares não neerlandeses são comparáveis aos estudantes neerlandeses. Consequentemente, o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 exige que sejam tratados do mesmo modo. Os Países Baixos não o fizeram. Tanto a Wsf 2000 como a Bsf 2000 estabelecem uma distinção com base na nacionalidade e sujeitam os estudantes não neerlandeses a condições que não são aplicáveis aos estudantes neerlandeses. Se o Tribunal de Justiça decidir examinar o artigo 24.o, n.o 1, sem ter em conta o artigo 24.o, n.o 2, deve concluir que, relativamente àqueles estudantes, os Países Baixos infringiram o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38.
            
         
               107.
            
            
               A questão controvertida consiste em saber se os estudantes (profissionais) Erasmus não neerlandeses podem ser comparados com os estudantes (profissionais) neerlandeses que estudam nos Países Baixos.
            
         
               108.
            
            
               A Comissão alega que são comparáveis. De acordo com a tese por ela defendida, uma vez que os estudantes (profissionais) Erasmus estão inscritos, de alguma forma, no estabelecimento de acolhimento (ainda que continuem oficialmente inscritos no estabelecimento de envio), é forçoso considerar que têm uma ligação real com os Países Baixos para efeitos de obtenção do passe OV para estudantes.
            
         
               109.
            
            
               A primeira premissa em que se baseia a Comissão é que os estudantes (profissionais) se encontram numa situação comparável se demonstrarem uma ligação real com os Países Baixos. Alega que o acórdão Comissão/Áustria apoia a sua posição. No entanto, as passagens desse acórdão invocadas pela Comissão dizem respeito à justificação de uma discriminação. Essa análise assenta necessariamente na conclusão prévia de que dois grupos comparáveis de cidadãos da União são tratados de forma diferente em razão da nacionalidade. No acórdão Comissão/Áustria, o Tribunal de Justiça concluiu que existia uma desigualdade de tratamento entre os estudantes austríacos e os estudantes de outros Estados‑Membros da União que prosseguiam os seus estudos na Áustria, porque os primeiros podiam preencher mais facilmente o requisito que exige que os pais recebam abonos de família austríacos para beneficiarem de uma redução nas tarifas de transporte (
                     53
                  ). Assim, o Tribunal de Justiça partiu do princípio de que, relativamente à prestação em causa naquele processo, os estudantes austríacos e os estudantes de outros Estados‑Membros da União eram comparáveis. No meu entender, porém, essa conclusão não se poderia basear na ligação real que todos esses estudantes têm com a Áustria. Se essa ligação já existisse, não haveria qualquer motivo para a Áustria aplicar uma medida destinada, precisamente, a distinguir, no interior desse grupo, entre aqueles que podiam demonstrar a referida ligação e os que não podiam.
            
         
               110.
            
            
               A segunda premissa da Comissão é que os estudantes (profissionais) Erasmus são comparáveis aos estudantes neerlandeses porque, na prática, estão inscritos no estabelecimento de acolhimento (ainda que continuem oficialmente inscritos no estabelecimento de envio). Consequentemente, os Países Baixos não lhes podem recusar o passe OV para estudantes com o fundamento de que, nos termos do artigo 2.1, alínea c), da Wsf 2000, o acesso a esse passe depende da inscrição. Esta é, por excelência, uma análise de discriminação indireta: a aplicação de uma condição «neutra» (inscrição) coloca um grupo em desvantagem em comparação com o outro.
            
         
               111.
            
            
               Todavia, já expliquei que a alegação de discriminação indireta formulada pela Comissão é inadmissível (
                     54
                  ). A Comissão não apresentou qualquer argumento plausível que demonstre que os Países Baixos discriminam indiretamente os estudantes (profissionais) Erasmus não neerlandeses, ao não proceder à sua inscrição na aceção do artigo 2.1, alínea c), da Wsf 2000. Por conseguinte, não há razão, no presente caso, para examinar a questão de saber se existe uma justificação válida para os Países Baixos não tratarem os estudantes Erasmus como estudantes inscritos num estabelecimento de ensino na aceção do artigo 2.1, alínea c), da Wsf 2000.
            
         
               112.
            
            
               Assim, no meu entender, a Comissão não demonstrou o mérito das suas alegações.
            
         
               113.
            
            
               A Comissão poderia ter apresentado outros argumentos em apoio dessas alegações. Por exemplo, poderia ter alegado que os estudantes Erasmus e os estudantes regulares são comparáveis porque, independentemente da inscrição num estabelecimento de ensino e de outras fontes alternativas (públicas ou privadas) de financiamento, a utilização dos transportes públicos nos Países Baixos é mais barata para um estudante (profissional) nos Países Baixos que tenha o passe OV para estudantes, e todos os estudantes (profissionais) têm um interesse comparável em beneficiar de tarifas reduzidas nos transportes públicos. Teria então cabido aos Países Baixos provar (por exemplo) que, ao contrário dos estudantes regulares, os estudantes Erasmus dispõem sempre de um financiamento, que os estudantes neerlandeses elegíveis para o passe OV em condições favoráveis não beneficiam de nenhum outro financiamento e que esse facto afeta o seu interesse em obter o acesso ao referido passe.
            
         
               114.
            
            
               Não me pronunciarei aqui sobre as possíveis consequências destas alegações e contra‑alegações. A verdade é que não foi esta a estratégia seguida pela Comissão.
            
         
         Conclusão
      
      
               115.
            
            
               Atendendo às considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça:
               
                        —
                     
                     
                        julgue improcedente a ação; e
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condene a Comissão nas despesas.
                     
                  
         (
            1
         )	Língua original: inglês.
      (
            2
         )	N.o 61, infra.
      (
            3
         )	Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, e retificações no JO 2004, L 229, p. 35, no JO 2005, L 197, p. 34, e no JO 2007, L 204, p. 28).
      (
            4
         )	O artigo 1.o da Diretiva 90/366/CEE do Conselho, de 28 de junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO 1990, L 180, p. 30) originalmente formulava esta condição nos seguintes termos: «[...] que, mediante declaração ou, à escolha do estudante, mediante qualquer outro meio pelo menos equivalente, garantam à autoridade nacional competente dispor de recursos, a fim de evitar que se tornem, durante a sua estadia, uma sobrecarga para a assistência social do Estado‑Membro de acolhimento, desde que o estudante esteja inscrito num estabelecimento reconhecido para nele seguir, a título principal, uma formação profissional e que todo o agregado familiar disponha de um seguro de doença que cubra a totalidade dos riscos no Estado‑Membro de acolhimento». No seguimento da anulação dessa diretiva (pelo acórdão Parlamento/Conselho, C‑295/90, EU:C:1992:294), foi adotada a Diretiva 93/96/CEE do Conselho, de 29 de outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO 1993, L 317, p. 59). O artigo 1.o dessa diretiva estipulava a mesma condição. Nenhuma das diretivas estabelecia um direito ao pagamento de uma bolsa de subsistência pelo Estado‑Membro de acolhimento (artigo 3.o). Ambas as diretivas referiam que os beneficiários não deveriam tornar‑se uma sobrecarga injustificada para as finanças públicas do Estado‑Membro de acolhimento (sexto considerando da Diretiva 93/96; quinto considerando da Diretiva 90/366).
      (
            5
         )	V. também considerando 21 da Diretiva 2004/38.
      (
            6
         )	Decisão 87/327/CEE do Conselho, de 15 de junho de 1987, que adota o programa de ação comunitário em matéria de mobilidade dos estudantes (Erasmus) (JO 1987, L 166, p. 20). Esta decisão original já não se encontra em vigor. V. n.os 12 a 15, infra.
      (
            7
         )	Artigo 1.o, n.o 3, da Decisão 87/327.
      (
            8
         )	Artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 87/327.
      (
            9
         )	Artigo 3.o, n.o 1, da Decisão 87/327.
      (
            10
         )	V. Ações 1 e 2 no anexo à Decisão 87/327 do Conselho.
      (
            11
         )	Regulamento n.o 1288/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Programa «Erasmus+» o programa da União para o ensino, a formação, a juventude e o desporto e que revoga as Decisões n.o 1719/2006/CE, n.o 1720/2006/CE e n.o 1298/2008/CE (JO 2013, L 347, p. 50).
      (
            12
         )	Artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento Erasmus+.
      (
            13
         )	Artigo 1.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento Erasmus+.
      (
            14
         )	Definida no artigo 2.o, ponto 7), como «a deslocação física para um país diferente do país de residência para frequentar estudos, formação ou outro tipo de aprendizagem não formal ou informal».
      (
            15
         )	Artigo 6.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento Erasmus+. V. também n.o14, infra.
      (
            16
         )	Ou seja, os Estados‑Membros e certos países terceiros, com base em acordos específicos.
      (
            17
         )	http://ec.europa.eu/education/opportunities/higher‑education/doc/charter_en.pdf. Para efeitos das presentes conclusões, o termo «estudantes Erasmus» abrange estes estudantes.
      (
            18
         )	Embora o termo «parágrafo» seja utilizado para designar as epígrafes das secções na Wsf 2000, referir‑me‑ei a «Section» nas minhas conclusões.
      (
            19
         )	Na audiência, os Países Baixos explicaram que um «estudante externo» é uma pessoa que frequenta algumas aulas, sem estar inscrita no ensino regular.
      (
            20
         )	A questão de saber se o conceito de ensino profissional, na aceção da Wsf 2000, tem o mesmo significado que o conceito de «formação profissional», na aceção do direito da União, não está em causa. Entende‑se por este último conceito «[…] qualquer forma de ensino que prepare para uma qualificação para uma profissão, ofício ou emprego específico, ou que confira particular aptidão para exercer essa profissão, ofício ou emprego, […] seja qual for a idade e o nível de formação dos estudantes, e mesmo que o programa inclua uma parte de educação geral»: acórdão C‑242/87, Comissão/Conselho, EU:C:1989:217, n.o 24 e jurisprudência aí referida.
      (
            21
         )	A disposição aplica‑se àqueles que estão a estudar, ou seja, aos «studerende», que o artigo 1.1.1 da Wsf 2000 define como um estudante universitário ou estudante profissional.
      (
            22
         )	V. n.os 63 a 79, infra.
      (
            23
         )	Acórdão Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:605 (a seguir «acórdão Comissão/Áustria»).
      (
            24
         )	V. ainda n.o 89, infra, e nota 42.
      (
            25
         )	V. n.os 43 e 48, supra.
      (
            26
         )	Acórdão Comissão/França, C‑237/12, EU:C:2014:2152, n.o 48 e jurisprudência aí referida.
      (
            27
         )	Acórdão Comissão/Espanha, C 67/12, EU:C:2014:5, n.os 41 e 42 e jurisprudência aí referida.
      (
            28
         )	Acórdão Comissão/Países Baixos, C‑252/13, EU:C:2014:2312, n.os 28 e 29 e jurisprudência aí referida.
      (
            29
         )	Acórdão Comissão/Portugal, C‑457/07, EU:C:2009:531, n.o 55.
      (
            30
         )	Acórdão Comissão/Espanha, C‑67/12, EU:C:2014:5, n.o 52 e jurisprudência aí referida.
      (
            31
         )	Acórdão Comissão/Itália, C‑68/11, EU:C:2012:815, n.o 49 e jurisprudência aí referida.
      (
            32
         )	V., por exemplo, acórdão Bressol e o., C‑73/08, EU:C:2010:181, n.o 41 e jurisprudência aí referida.
      (
            33
         )	V. acórdão Hervis Sport‑ és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, n.o 25 e a jurisprudência aí referida.
      (
            34
         )	V. acórdão Bressol e o., C‑73/08, EU:C:2010:181, n.o 31 e jurisprudência aí referida.
      (
            35
         )	V., por exemplo, acórdão Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, n.o 38.
      (
            36
         )	V., por exemplo, acórdão Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, n.os 46 e 47 e jurisprudência aí referida.
      (
            37
         )	V. acórdãos Dano, C 333/13, EU:C:2014:2358, n.o 61; N., C 46/12, EU:C:2013:97, n.o 33 e jurisprudência aí referida; e Comissão/Áustria, n.os 49 e 54 e jurisprudência aí referida.
      (
            38
         )	Acórdão Jobcenter Berlin Neukölln, C‑67/14, EU:C:2015:597, n.o 49 e jurisprudência aí referida.
      (
            39
         )	Acórdão Vatsouras e Koupatantze, C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.o 34.
      (
            40
         )	V., por exemplo, acórdãos N., C‑46/12, EU:C:2013:97, n.o 33, e Comissão/Áustria, n.o 54.
      (
            41
         )	Acórdão Jobcenter Berlin Neukölln, C‑67/14, EU:C:2015:597, n.o 51. Dele decorre igualmente que, nos casos em que um Estado‑Membro invoca o artigo 24.o, n.o 2, não é necessário determinar primeiro a existência de discriminação (e, consequentemente, de uma diferença de tratamento entre categorias comparáveis de cidadãos da União) antes de examinar se o artigo 24.o, n.o 2, é aplicável.
      (
            42
         )	V. versão neerlandesa da petição e da réplica da Comissão. O facto de a Comissão mencionar o artigo 24.o da Diretiva 2004/38 na primeira página da sua petição e da sua réplica, bem como nas traduções francesas dos pedidos constantes desses documentos não altera a alegação.
      (
            43
         )	V. acórdão Comissão/Áustria, n.os 43 e 55.
      (
            44
         )	V. acórdão Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, n.os 77 a 79. V. também exposição de motivos da Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros (COM(2001)257 final — COD 2001/0111), comentário sobre o artigo 21.o
      
      (
            45
         )	Acórdão Comissão/Áustria, n.o 55.
      (
            46
         )	Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Comissão/Áustria, C‑75/11, EU:C:2012:536, n.o 70.
      (
            47
         )	Acórdão Comissão/Áustria, n.o 55.
      (
            48
         )	Acórdão Comissão/Áustria, n.o 24.
      (
            49
         )	Acórdão Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, n.os 55 a 59.
      (
            50
         )	Acórdão Martens, C‑359/13, EU:C:2015:118, n.os 23 e 24 e jurisprudência aí referida. V. também, por exemplo, acórdão Bressol e o., C‑73/08, EU:C:2010:181, n.os 28 e 29 e jurisprudência aí referida.
      (
            51
         )	V., por exemplo, acórdão Comissão/Países Baixos, C‑542/09, EU:C:2012:346, n.o 41 e jurisprudência aí referida.
      (
            52
         )	V., por exemplo, acórdãos Comissão/Países Baixos, C‑542/09, EU:C:2012:346, n.o 42, e Kleist, C‑356/09, EU:C:2010:703, n.o 34 e jurisprudência aí referida.
      (
            53
         )	Acórdão Comissão/Áustria, n.o 50 e jurisprudência aí referida.
      (
            54
         )	Ver n.os 66 a 73, supra.