CELEX: 52014DC0411
Language: pl
Date: 2014-06-02 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Francji na 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Francję programu stabilności na 2014 r.

|
			
		
		
		52014DC0411
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Francji na 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Francję programu stabilności na 2014 r. /* COM/2014/0411 final - 2014/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
 
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform Francji
na 2014 r.
oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez
Francję programu stabilności na 2014 r.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności
jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w
sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich
korygowania[2],
w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[3],
uwzględniając rezolucje Parlamentu
Europejskiego[4],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu
Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu
Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu
Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)                   
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii
na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”,
opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która
skupia się na najważniejszych obszarach wymagających
podjęcia działań służących pobudzeniu
europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i
konkurencyjności.
(2)                   
W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków
Komisji, Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych
polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014),
a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą
wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich,
które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa
członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych
wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)                   
W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw lub
rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia,
nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym
i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni,
instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzję w sprawie
działań, które należy przedsięwziąć w
państwach członkowskich, i wyrazili pełną
gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz
wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4)                   
W dniu 9 lipca 2013 r. Rada przyjęła
zalecenie w sprawie krajowego programu reform Francji na 2013 r. oraz
wydała opinię na temat przedstawionego przez Francję
zaktualizowanego programu stabilności na lata 2012–2017. W dniu 15
listopada 2013 r., zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 473/2013[5], Komisja
przedstawiła swoją opinię na temat projektu planu
budżetowego Francji na 2014 r.[6].
(5)                   
W dniu 13 listopada 2013 r. Komisja
przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[7], rozpoczynając tym
samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2014 r.
Tego samego dnia Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011,
przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[8], w którym wskazała
Francję jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których
przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. 
(6)                   
W dniu 20 grudnia 2013 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności
finansowej, konsolidacji budżetowej i działań wspierających
wzrost gospodarczy. Podkreśliła potrzebę dążenia do
zróżnicowanej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi
gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania
pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania
problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również
modernizacji administracji publicznej.
(7)                   
Dnia 5 marca 2014 r. Komisja opublikowała
wyniki szczegółowej oceny sytuacji dotyczącej Francji[9], na podstawie art. 5
rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W wyniku analizy Komisja doszła do
wniosku, że we Francji nadal występują zakłócenia równowagi
makroekonomicznej, które wymagają specjalnego monitorowania i
zdecydowanych działań politycznych. W szczególności stałej
uwagi wymagają: pogorszenie bilansu handlowego oraz konkurencyjności,
a także konsekwencje wysokiego zadłużenia sektora publicznego.
(8)                   
W dniu 7 maja 2014 r. Francja
przedłożyła swój krajowy program reform na 2014 r. oraz swój
program stabilności na 2014 r. W celu uwzględnienia
powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej
ocenie.
(9)                   
Celem strategii budżetowej nakreślonej w
programie stabilności na 2014 r. jest skorygowanie nadmiernego deficytu do
2015 r. oraz osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego
w 2017 r. W programie potwierdzono poprzedni średniookresowy cel
dotyczący zrównoważonego budżetu w kategoriach strukturalnych,
który jest bardziej rygorystyczny od wymogów paktu stabilności i wzrostu.
Program zakłada też obniżenie deficytu do 3 % PKB w 2015 r.,
czyli do poziomu wyższego niż poziom docelowy określony w
zaleceniach Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. Później (ponownie obliczone)
planowane roczne postępy w kierunku osiągnięcia
średniookresowego celu budżetowego są mniejsze od wymogu
zakładającego co najmniej 0,5 % PKB. Ogólnie rzecz biorąc,
określona w programie strategia budżetowa jest tylko częściowo
zgodna z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Zgodnie z prognozą
zawartą w programie dług publiczny osiągnie najwyższy
poziom 95,6 % PKB w 2014 i 2015 r., a następnie w 2017 r. spadnie do 91,9 %.
Scenariusz makroekonomiczny, na którym opierają się prognozy
budżetowe w programie, jest wykonalny w odniesieniu do 2014 r. i nieco
optymistyczny w odniesieniu do 2015 r. W scenariuszu tym przewiduje się
wzrost PKB w bieżącym i kolejnym roku o odpowiednio 1,0 % i 1,7 %. W
prognozie Komisji z wiosny 2014 r. szacowano, że będzie to
odpowiednio 1,0 % i 1,5 %. W kwietniu 2014 r. niezależna Wysoka Rada ds.
Finansów Publicznych („Haut Conseil des finances publiques”) wydała
opinię w sprawie scenariusza makroekonomicznego zawartego w programie. W
dniu 5 marca 2014 r. Komisja zaleciła Francji podjęcie dalszych
wysiłków, aby zapewnić pełną zgodność z
zaleceniem Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu. W programie
stabilności przedstawiono szereg dodatkowych środków na 2014 r., w
tym anulowanie ministerialnych środków budżetowych, które miały
być przyjęte w ramach budżetu uzupełniającego, oraz
pierwsze rezultaty wartego 50 mld EUR planu oszczędnościowego
zapowiedzianego przez rząd. Na tej podstawie, uwzględniając
również fakt, że wysiłek fiskalny w 2013 r. przyniósł
wyniki lepsze od oczekiwanych w momencie wydawania zaleceń Komisji,
można uznać, że program zasadniczo stanowi
właściwą reakcję na zalecenia Komisji. Poziom
szczegółowości środków konsolidacji budżetowej jest
niewystarczający, by w sposób wiarygodny zagwarantować skorygowanie
nadmiernego deficytu do 2015 r. Potwierdza to prognoza Komisji, która
zakłada, że deficyt w przyszłym roku wyniesie 3,4 % PKB, a
korekta strukturalna będzie znacznie niższa od poziomu zalecanego
przez Radę. Ponadto cele rządu są obarczone znacznym ryzykiem. W
szczególności część dodatkowych środków na 2014 r.
zapowiedzianych w programie nie została jeszcze przyjęta, a planowana
kwota oszczędności na 2015 r. jest bardzo ambitna. Według
prognozy Komisji konsolidacja budżetowa w latach 2013–2014 jest
niedostateczna: uzyskana za jej pomocą (skorygowana) zmiana salda
strukturalnego jest mniejsza od docelowej o 0,2 p.p. PKB, a kwota środków
uznanych za niezbędne w zaleceniu Rady jest niższa o 0,1 p.p. PKB. W
oparciu o swoją ocenę programu i prognozę Komisji, zgodnie z
rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97, Rada uważa, że środki
stanowiące podstawę strategii budżetowej muszą zostać
dodatkowo określone i potrzebne są dalsze wysiłki, by
zapewnić zgodność z zaleceniem Rady, a następnie
zagwarantować odpowiednie działania w kierunku osiągnięcia
średniookresowego celu budżetowego. W szczególności dalsze
wysiłki powinny zostać określone w przygotowywanej ustawie w
sprawie budżetu korygującego na 2014 r.
(10)               
Ze względu na wysoki i stale rosnący
poziom długu publicznego oraz fakt, że termin korekty nadmiernego
deficytu został wydłużony do 2015 r., szczególnie ważne
jest ścisłe wykonanie budżetu na 2014 r. i konsekwentne
przeprowadzenie gruntownej konsolidacji w 2015 r. W szczególności zgodnie
z planami francuskiego rządu wydatki publiczne powinny rosnąć
znacznie wolniej niż w poprzednich latach.
Istnieje w związku z tym konieczność uszczegółowienia
strategii ograniczenia wydatków poprzez zintensyfikowanie trwającego
przeglądu wydatków i w stosowanych przypadkach ponowne określenie
zakresu działań rządu. Dużej części
krótkoterminowych oszczędności nie można osiągnąć
bez znacznego ograniczenia wzrostu wydatków na zabezpieczenia społeczne,
które stanowią prawie połowę wydatków sektora publicznego.
Oznacza to ograniczenie kosztów opieki zdrowotnej i emerytur, na przykład
poprzez ustanowienie bardziej ambitnych rocznych celów dotyczących
wydatków na opiekę zdrowotną oraz tymczasowe zamrożenie emerytur
i innych świadczeń społecznych, co obecnie przewiduje rząd.
Ponadto planowana nowa ustawa decentralizacyjna powinna
zoptymalizować różne poziomy francuskiej administracji, aby
wyeliminować pokrywanie się ich obowiązków i kompetencji oraz
osiągnąć dodatkowy efekt synergii, przyrost wydajności i
większe oszczędności dzięki połączeniu lub
usunięciu różnych poziomów administracji. W tym kontekście
reformy strukturalne przedstawione w programie stabilności nie tylko
wejdą w życie dopiero w perspektywie średniookresowej – mimo że
od programu stabilności planowany harmonogram przesunięto do przodu –
ale też będą obarczone znacznym ryzykiem związanym z ich
realizacją. Należy również wzmocnić kontrolę wydatków
instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, w tym poprzez określenie
limitu rocznego wzrostu dochodów podatkowych instytucji samorządowych na
szczeblu lokalnym oraz rygorystyczne wdrożenie planowanej redukcji dotacji
od instytucji rządowych na szczeblu centralnym. Oprócz konieczności
wprowadzenia oszczędności w krótkim czasie, problemem jest także
długoterminowa stabilność finansów publicznych. Przez ostatnich
kilka lat wydatki publiczne na opiekę zdrowotną znajdowały
się pod kontrolą, jednak niezbędne są dalsze wysiłki
na rzecz zwiększenia efektywności kosztowej systemu opieki
zdrowotnej. W szczególności konieczne jest wdrożenie kolejnych
polityk ograniczania kosztów, przewiduje się bowiem, że w
perspektywie średnio- i długoterminowej wydatki na system opieki
zdrowotnej znacznie wzrosną. Obszary, w których można
zwiększyć wydajność, obejmują wydatki na zakup
produktów farmaceutycznych, wydatki administracyjne oraz opiekę
szpitalną. W grudniu 2013 r. przyjęto też reformę
emerytalną w celu zapewnienia długoterminowej stabilności
systemu. Nie wystarczy ona jednak do usunięcia deficytu systemu, w
szczególności deficytu będącego wynikiem programów dla
urzędników służby cywilnej i pracowników szeregu spółek
kontrolowanych przez państwo. Zgodnie z przewidywaniami władz Francji
nowe środki emerytalne ogółem zmniejszą łączny deficyt
systemu tylko o połowę, do ok. 0,5 % PKB do 2020 r. Ponadto rozmiar
korekty jest obarczony znacznym ryzykiem, gdyż scenariusz
makroekonomiczny, na którym opierają się te prognozy, może
okazać się zbyt optymistyczny. Nowo utworzony komitet ds.
monitorowania emerytur („Comité de suivi des retraites”) powinien zagwarantować
stopniowe eliminowanie deficytu systemu.
(11)               
Francja należy do państw
członkowskich o najwyższych kosztach pracy. W szczególności
wysokie obciążenia podatkowe związane z zatrudnieniem
ograniczają rentowność przedsiębiorstw. Aby wspierać
konkurencyjność kosztową, francuski rząd podjął
szereg inicjatyw w celu ograniczenia obciążeń podatkowych
związanych z zatrudnieniem. W grudniu 2012 r. wprowadzono ulgę
podatkową na rzecz konkurencyjności i zatrudnienia (CICE),
obniżającą koszty pracy w przypadku wynagrodzeń
niższych niż 2,5-krotność płacy minimalnej. W styczniu
2014 r. ogłoszono ograniczenie kosztów pracy o kolejnych 10 mld EUR w
ramach „paktu odpowiedzialności i solidarności”. Te dwa środki
odpowiadają 30 mld EUR, czyli 1,5 % PKB. Kwota ta jest proporcjonalna do
ogólnego wzrostu opodatkowania przedsiębiorstw odnotowanego w latach 2010–2013
i pokryje tylko połowę różnicy pomiędzy Francją i
średnią dla strefy euro pod względem składek na
ubezpieczenia społeczne płaconych przez pracodawcę. Ponadto przedsiębiorstwa
eksportujące, które często płacą wyższe wynagrodzenia,
skorzystają z CICE w mniejszym stopniu niż przedsiębiorstwa,
które nie prowadzą wywozu. Ogranicza to wpływ środka na
konkurencyjność. Pakt odpowiedzialności i solidarności
obejmuje ograniczenia kosztów pracy w odniesieniu do niskich wynagrodzeń
oraz wynagrodzeń wynoszących 1,6–3,5 płacy minimalnej. Oczekuje
się, że ograniczenie kosztów pracy w odniesieniu do wynagrodzeń
wynoszących 1,6–3,5 płacy minimalnej, które ma wejść w
życie od 2016 r., będzie miało większy bezpośredni
wpływ na przedsiębiorstwa eksportujące. System ustalania
wynagrodzeń we Francji często prowadzi do zakłóceń
struktury wynagrodzeń i ogranicza przedsiębiorstwom
możliwość dostosowywania wynagrodzeń w czasie pogorszenia
koniunktury gospodarczej. Wysoka rada ds. finansów i ochrony socjalnej („Haut
Conseil du financement de la protection sociale”) oceniła wpływ na
zatrudnienie różnych wariantów zwolnień ze składek na
ubezpieczenia społeczne, ale położyła niewielki nacisk na ich
wpływ na dostosowania płac i konkurencyjność. Chociaż
przyznano szeroko zakrojone zwolnienia dla pracowników otrzymujących
płacę minimalną, to koszty pracy w odniesieniu do płacy
minimalnej nadal są wysokie. Zwolnienia przyczyniły się do ograniczenia
kosztów pracy w 2013 r. – co jest zjawiskiem pozytywnym – ale wysokość
płacy minimalnej we Francji pozwala na uzyskanie siły nabywczej na
poziomie należącym do najwyższych w UE. Płaca minimalna
powinna w związku z tym ewoluować w sposób wspierający konkurencyjność
i tworzenie nowych miejsc pracy. We Francji jest tylko kilka wyjątków od
ustawowej płacy minimalnej. Można podjąć dodatkowe
wysiłki, aby ograniczyć koszty pracy w przypadku grup szczególnie
wrażliwych.
(12)               
Pogorszyła się światowa pozycja
Francji w wielu międzynarodowych rankingach otoczenia biznesu.
Chociaż w ramach rozpoczętego w lipcu 2013 r. „szoku uproszczenia”
podjęto wysiłki na rzecz ułatwienia kontaktów pomiędzy
przedsiębiorstwami a administracją, w dalszym ciągu istnieje
konieczność poprawy otoczenia biznesu. Ponadto szereg środków
branych pod uwagę w ramach programu uproszczenia wciąż jeszcze
czeka na dopracowanie i wdrożenie. W szczególności należy
zwrócić uwagę na przepisy kodeksu pracy lub reguły
rachunkowości związane z progami dotyczącymi określonego
rozmiaru przedsiębiorstwa, które hamują rozwój francuskich
przedsiębiorstw. Może mieć to związek z problemami MŚP
na drodze do osiągnięcia rozmiaru wystarczającego do
rozpoczęcia wywozu i wprowadzania innowacji. Inicjatywy polityczne na
rzecz zwiększenia wydatków na badania i rozwój i pobudzenia innowacji w
przedsiębiorstwach prywatnych, w szczególności ulgi podatkowe na
badania i bieguny konkurencyjności, do tej pory przynosiły mieszane
rezultaty. Spadek znaczenia sektora przemysłu we francuskim sektorze
prywatnym przekłada się na stagnację wydatków
przedsiębiorstw prywatnych na badania i rozwój pomimo znacznych
wysiłków na poziomie przedsiębiorstw. W rezultacie duża
część wydatków na badania i rozwój w dalszym ciągu pochodzi
ze źródeł publicznych – albo bezpośrednio, w przypadku
badań publicznych, albo pośrednio, w przypadku dotacji. Należy w
dalszym ciągu zwiększać skuteczność istniejących
narzędzi, aby zachęcić prywatne przedsiębiorstwa do
zwiększenia wydatków na badania i rozwój i stymulować innowacje w
sektorze prywatnym. W szczególności zasoby przeznaczane na bieguny
konkurencyjności mogą przyczynić się do lepszego
wykorzystania efektu skali i poprawy rozpowszechniania innowacji. Ponadto
można zwiększyć skuteczność polityki,
umożliwiając tym biegunom przekształcenie się w prawdziwe
sieci przedsiębiorstw o pozytywnych skutkach ubocznych. Przewiduje
się wreszcie, że koszt ulgi podatkowej na badania osiągnie w 2014
r. 5,8 mld EUR (prawie 0,3 % PKB). Pomimo kosztów tego środka, nie jest
dostępna żadna ocena ex post dotycząca jego
skuteczności w kontekście badań i rozwoju.
(13)               
Chociaż w odniesieniu do niektórych zawodów
(np. weterynarzy) usunięto wymogi dotyczące formy prawnej, struktury
udziałowej lub cenników, to dostęp do wielu innych profesji
wciąż jest w znacznym stopniu ograniczony (np. w przypadku
taksówkarzy, pracowników sektora opieki zdrowotnej, notariuszy i ogólnie
zawodów prawniczych). Zasada numerus clausus, ograniczająca
dostęp do wielu zawodów (lekarza, farmaceuty itp.), wciąż
utrudnia dostęp do usług. Można ją poddać rewizji bez
zagrożenia dla jakości i bezpieczeństwa. Jak dotąd nie
przeprowadzono żadnej dokładnej oceny konieczności i
proporcjonalności utrzymywania ograniczeń dotyczących zawodów
regulowanych. W sektorze detalicznym wciąż istnieją
uciążliwe wymogi dotyczące zezwoleń na otwarcie punktów
handlowych, wynikające przede wszystkim z przepisów dotyczących
miejskiego planowania przestrzennego, oraz zakaz sprzedaży poniżej
kosztów. Mają one negatywny wpływ na konkurencję i konsumentów.
Do tej pory we Francji nie przyjęto żadnych konkretnych środków
mających na celu usunięcie barier wejścia w sektorze
detalicznym. Jeżeli chodzi o dystrybucję energii elektrycznej i gazu,
ceny regulowane są stopniowo wycofywane w odniesieniu do odbiorców
niebędących gospodarstwami domowymi. Ceny są jednak nadal
regulowane dla gospodarstw domowych. Cena energii elektrycznej została
ustalona na poziomie poniżej kosztów, a dostęp alternatywnych
dostawców do rynku jest ograniczony. W odniesieniu do połączeń
międzysystemowych należy zakończyć trwające projekty,
w szczególności z Hiszpanią, aby wzmocnić połączenia
międzysystemowe sieci energetycznej i gazowej z państwami
sąsiadującymi. W sektorze kolejowym bariery utrudniające
wejście na rynek stale uniemożliwiają skuteczne funkcjonowanie
rynku. Francja nie otworzyła krajowego rynku kolejowych przewozów
pasażerskich na konkurencję, z wyjątkiem połączeń
międzynarodowych, na którym to rynku pojawiło się kilka nowych
podmiotów. Francja rozpoczęła reformę swojego systemu kolejowego
w celu zwiększenia jego stabilności finansowej. W październiku 2013
r. przedstawiono projekt ustawy, która obecnie jest przedmiotem debat w
Parlamencie. Zaproponowane środki obejmują ustanowienie funkcji
pełnoprawnego zarządcy infrastruktury w ramach struktur
zintegrowanych pionowo i obejmujących zasiedziałego operatora. Taka
nowa struktura może utrudniać alternatywnym operatorom dostęp do
sieci.
(14)               
Ogólne obciążenia podatkowe we Francji
są wysokie i stale rosną. W 2013 r. wskaźnik dochodów
podatkowych w stosunku do PKB wynosił 45,9 % i był jednym w
najwyższych w UE. Od rozpoczęcia konsolidacji budżetowej w 2010
r. wzrósł o 3,3 p.p. W tym kontekście w reformie systemu podatkowego
wziął udział specjalny komitet („Assises de la fiscalité”).
Poczyniono niewielkie postępy w zakresie obniżenia ustawowych stawek
podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych i zwiększenia
efektywności podatku VAT. Przedłużono natomiast do 2015 r.
obowiązywanie tymczasowej należności dodatkowej od dużych
przedsiębiorstw. W rezultacie łączna ustawowa stawka podatku
dochodowego od osób prawnych wzrośnie aż do 38,1 % (już
standardowa stawka ustawowa, wynosząca 33,3 %, jest jedną z
najwyższych w UE). Francuski rząd ogłosił, że stawka
ustawowa będzie stopniowo obniżana do 28 % w 2020 r., jednak
informacje na temat dokładnego harmonogramu wprowadzania tego środka
nie są dostępne. W ciągu ostatniego roku ograniczone
postępy osiągnięto też w zakresie obniżenia i
optymalizacji wydatków z tytułu podatku dochodowego. Pomimo pewnych
postępów w dziedzinie podatków środowiskowych (np. stopniowego
wprowadzenia podatku od emisji dwutlenku węgla lub „contribution climat
énergie”) udział podatków środowiskowych w PKB nadal jest niski. W
szczególności akcyza we Francji nie jest indeksowana wskaźnikiem
inflacji; wciąż istnieją też pewne istotne dotacje o
skutkach szkodliwych dla środowiska, np. preferencyjna stawka akcyzy od
oleju napędowego. W 2013 r. nie podjęto też
żadnych dodatkowych działań w celu rozwiązania problemu
preferencyjnego traktowania zadłużenia w systemie opodatkowania
przedsiębiorstw, co pozwoliłoby zapobiec dalszemu wzrostowi
zadłużenia prywatnego. 
(15)               
Chociaż we Francji podjęto szereg
działań politycznych, w 2013 r. sytuacja na rynku pracy nadal
się pogarszała, a wiele problemów pozostało
nierozwiązanych. Bezrobocie stale rosło i osiągnęło w 2013
r. 10,3 % (wobec 7,5 % w 2008 r.). Francuski rynek pracy nadal jest podzielony
– wskaźnik przechodzenia od zatrudnienia na czas określony do stałego
zatrudnienia jest bardzo niski (prawdopodobieństwo zmiany pracy czasowej
na stałą w 2010 r. wynosiło tylko 10,6 %, podczas gdy w UE
było to średnio 25,9 %). Międzybranżowe porozumienie w
sprawie ochrony zatrudnienia przekształcono w ustawę, którą przyjęto
w lipcu 2013 r. Chociaż ta reforma to krok w dobrym kierunku, jej
wpływ na obecnym etapie jest niejednolity. W szczególności bardzo
mało przedsiębiorstw skorzystało ze stworzonej przez ustawę
możliwości zawierania porozumień na szczeblu przedsiębiorstwa
w celu zwiększenia elastyczności warunków pracy w przypadku
tymczasowych trudności gospodarczych. Znacznie ograniczono jednak
liczbę wnoszonych do sądu spraw dotyczących zwolnień z
pracy. Chociaż w 2014 r. odbyły się negocjacje pomiędzy
partnerami społecznymi w sprawie reformy systemu świadczeń dla
bezrobotnych, nie oczekuje się, by nowe ustalenia znacząco
obniżyły deficyt systemu. Łączny deficyt systemu
świadczeń dla bezrobotnych, który w 2013 r. wynosił prawie 1 %
PKB, wymaga dodatkowych środków strukturalnych, zapewniających jego
stabilność. W szczególności pewne elementy, takie jak warunki
kwalifikowalności, malejąca z czasem wysokość
świadczeń lub stopa kompensacji dochodów w przypadku pracowników o
najwyższym wynagrodzeniu, zostały w wyniku ostatniego porozumienia
pomiędzy partnerami społecznymi z marca 2014 r. zmienione tylko w
niewielkim stopniu. Należy kontynuować modyfikacje tych elementów,
aby zapewnić odpowiednie zachęty do podejmowania pracy. Dzięki
kolejnym reformom emerytalnym wskaźnik zatrudnienia wśród osób w
wieku od 55 do 64 lat przez ostatnie trzy lata stale rósł. Natomiast
wskaźnik zatrudnienia wśród pracowników w starszym wieku we Francji (45,6
% w 2012 r.) wciąż jest niższy od średniej unijnej (o 4,5
p.p.). Tylko 55 % starszych pracowników we Francji przechodzi na emeryturę
bezpośrednio po okresie zatrudnienia (2008–2011). W rezultacie stopa
bezrobocia w tej grupie wiekowej w ciągu ostatnich kilku lat znacznie
wzrosła. Należy w związku z tym wzmocnić środki
mające na celu zwiększenie szans starszych pracowników na
zatrudnienie oraz dokonać przeglądu środków mających
zachęcić ich do kontynuowania pracy bądź powrotu do niej.
(16)               
Przeprowadzone w 2013 r. badanie w ramach Programu
międzynarodowej oceny umiejętności uczniów wykazało,
że nierówności edukacyjne we Francji należą do
najwyższych w krajach OECD. Jedna szósta młodych Francuzów
kończy kształcenie i szkolenie, nie mając żadnych
kwalifikacji. Jest to szczególnie niepokojące, gdyż stopa bezrobocia
wśród młodych ludzi wyniosła na koniec 2013 r. 25,5 %, a
ryzyko bezrobocia wśród młodych ludzi o najniższych
kwalifikacjach było prawie dwukrotnie wyższe. Programy
ułatwiające przyuczanie do zawodu powinny być kierowane przede
wszystkim do tej grupy. Poczyniono pewne postępy w tym zakresie: w lipcu 2013
r. rozpoczęto reformę kształcenia obowiązkowego, a w marcu 2014
r. przyjęto ustawę w sprawie szkolenia zawodowego i uczenia się
przez całe życie. Jest jednak zbyt wcześnie, aby ocenić,
czy te środki skutecznie ograniczą nierówności w systemie edukacji.
Ponadto wciąż jeszcze należy wdrożyć nowy plan
skierowany do gimnazjów z obszarów znajdujących się w niekorzystnej
sytuacji, ogłoszony w styczniu 2014 r. Ułatwiono przejście od
kształcenia do zatrudnienia, jednak w 2012 r. spadła liczba uczniów
zawodu, a z programów w coraz większym stopniu korzystali studenci studiów
wyższych.
(17)               
W ramach europejskiego semestru Komisja
przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej
Francji. Oceniła program stabilności i krajowy program reform.
Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego
charakteru polityki fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej we
Francji, ale także stopień przestrzegania przepisów i wytycznych UE,
ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego
zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na poziomie
UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w
ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w
zaleceniach 1–7.
(18)               
W świetle powyższej oceny Rada
przeanalizowała program stabilności Francji, a jej opinia[10] znajduje
odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.
(19)               
W świetle dokonanej przez Komisję
szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada zbadała
krajowy program reform i program stabilności Francji. Jej zalecenia na
podstawie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują
odzwierciedlenie w zaleceniach 1‒6 poniżej.
(20)               
W ramach europejskiego semestru Komisja
przeprowadziła również analizę polityki gospodarczej strefy euro
jako całości. Na podstawie tej analizy Rada wydała osobne
zalecenia dla tych państw członkowskich, których walutą jest
euro. Francja powinna zagwarantować pełne i terminowe wdrożenie
również tych zaleceń,
NINIEJSZYM ZALECA Francji podjęcie
w latach 2014–2015 działań mających na celu:
1.           Wzmocnienie strategii budżetowej na rok 2014 i późniejsze
lata, w tym poprzez szczegółowe określenie odpowiednich środków,
aby zapewnić trwałą korektę nadmiernego deficytu do 2015
r., przez osiągnięcie korekty strukturalnej określonej w
zaleceniu Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu. Trwała korekta
nierównowagi budżetowej wymaga wiarygodnego wdrażania ambitnych
reform strukturalnych w celu zwiększenia zdolności dostosowawczej
gospodarki oraz pobudzenia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Po skorygowaniu
nadmiernego deficytu, utrzymywanie w każdym roku korekty strukturalnej
zmierzającej do osiągnięcia średniookresowego celu
budżetowego wynoszącego co najmniej 0,5 % PKB, lub więcej w
okresie dobrej koniunktury gospodarczej lub w przypadku konieczności
spełnienia reguły dotyczącej zadłużenia w celu
zapewnienia stałej tendencji spadkowej wskaźnika długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych. Zwiększenie wysiłków
na rzecz podniesienia wydajności we wszystkich podsektorach instytucji
rządowych i samorządowych, w tym w stosownych przypadkach poprzez
ponowne określenie zakresu działań rządu. W
szczególności podjęcie kroków w celu znacznego ograniczenia zgodnie z
planem wzrostu wydatków na ubezpieczenia społeczne od 2015 r. poprzez
ustanowienie bardziej ambitnych rocznych celów dotyczących wydatków na
opiekę zdrowotną, ograniczenie kosztów emerytur i zoptymalizowanie
świadczeń rodzinnych i mieszkaniowych. Określenie jasnego
harmonogramu trwającego procesu decentralizacji i podjęcie do grudnia
2014 r. pierwszych kroków w celu wyeliminowania powielających się
struktur administracyjnych, ułatwienia połączeń instytucji
samorządowych na szczeblu lokalnym i sprecyzowania zakresu obowiązków
wszystkich szczebli instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym.
Wprowadzenie limitu rocznego wzrostu dochodów podatkowych instytucji
samorządowych na szczeblu lokalnym oraz ograniczenie dotacji od instytucji
rządowych na szczeblu centralnym zgodnie z planem. Oprócz
konieczności wprowadzenia oszczędności w krótkim czasie,
podjęcie kroków w celu zaradzenia problemowi rosnących wydatków
publicznych na ochronę zdrowia, które zgodnie z przewidywaniami mają
wzrosnąć w perspektywie średnio- i długoterminowej, w tym w
dziedzinie wydatków na zakup produktów farmaceutycznych, oraz przyjęcie
dodatkowych środków w zakresie niezbędnym do zapewnienia systemowi
emerytalnemu trwałej równowagi do 2020 r., ze szczególnym
uwzględnieniem istniejących programów specjalnych. 
2.           Zapewnienie,
by ograniczenie kosztów pracy wynikające z „crédit d’impôt compétitivité
emploi” zostało utrzymane. Podjęcie działań w celu dalszego
obniżenia składek na ubezpieczenie społeczne płaconych
przez pracodawców zgodnie ze zobowiązaniami podjętymi w ramach paktu
odpowiedzialności i solidarności, zapewniając, by inne
środki nie osłabiły skuteczności tej redukcji oraz
zapewniając utrzymanie obecnie przewidywanych celów. Przeprowadzenie
dalszych ocen wpływu zwolnień ze składek na ubezpieczenia
społeczne na gospodarkę, z naciskiem na zatrudnienie, zmiany wynagrodzeń
i konkurencyjność, oraz w stosownych przypadkach podjęcie
odpowiednich środków. Dalsze obniżenie kosztów pracy w sposób
niemający wpływu na budżet, a mianowicie w odniesieniu do
płac z niższego końca skali wynagrodzeń, przede wszystkim
poprzez ukierunkowane obniżenie składek na ubezpieczenia
społeczne płaconych przez pracodawców, z uwzględnieniem
różnych programów wsparcia wynagrodzeń. 
3.           Uproszczenie
zasad administracyjnych, reguł fiskalnych i reguł rachunkowości
obowiązujących przedsiębiorstwa i podjęcie konkretnych
środków w celu wdrożenia do grudnia 2014 r. obecnego rządowego
„planu uproszczenia”. Usunięcie utrudnień regulacyjnych
hamujących rozwój przedsiębiorstw, w szczególności przez
dokonanie przeglądu kryteriów regulacyjnych związanych z rozmiarem w
celu uniknięcia efektu progowego. Podjęcie kroków w celu uproszczenia
polityki innowacji i zwiększenia jej wydajności, przede wszystkim w
drodze oceny i w razie potrzeby dostosowania „crédit d’impôt recherche”.
Zapewnienie, by zasoby były skoncentrowane w najbardziej wydajnych biegunach
konkurencyjności, oraz dalsze wspieranie wpływu innowacji
opracowanych w biegunach na gospodarkę. 
4.           Usunięcie
nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do wykonywania zawodów
regulowanych, ograniczenie kosztów wejścia na rynek i wspieranie
konkurencyjności usług. Podjęcie dalszych działań w
celu ograniczenia obciążeń regulacyjnych wpływających
na funkcjonowanie sektora detalicznego, w szczególności poprzez
uproszczenie wymogów dotyczących zezwoleń na otwarcie punktów
handlowych i usunięcie zakazu sprzedaży poniżej kosztów.
Zapewnienie, by regulowane ceny gazu i energii elektrycznej dla gospodarstw
domowych ustalano na odpowiednim poziomie, który nie ograniczałby
konkurencji, przy jednoczesnym utrzymaniu korzystnych warunków dla grup szczególnie
wrażliwych. Wzmocnienie przepustowości połączeń
międzysystemowych sieci energetycznej i gazowej z Hiszpanią; w
szczególności zwiększenie przepustowości połączeń
międzysystemowych, aby w pełni zintegrować iberyjski rynek
gazowy z rynkiem europejskim. Zapewnienie niezależności nowego
zarządcy infrastruktury w sektorze kolejowym od operatora
zasiedziałego i podjęcie kroków w celu otworzenia krajowych przewozów
pasażerskich na konkurencję do 2019 r.
5.           Ograniczenie
obciążeń podatkowych związanych z zatrudnieniem i zwiększenie
wysiłków na rzecz uproszczenia i zwiększenia wydajności systemu
podatkowego. Podjęcie w tym celu środków począwszy od
budżetu na 2015 r. zmierzających do: usunięcia nieskutecznych
wydatków z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych w
oparciu o ostatnie naliczenie i inicjatywę „Assises de la fiscalité” oraz
obniżenie stawek ustawowych; podjęcia dodatkowych działań w
celu rozwiązania problemu preferencyjnego traktowania zadłużenia
w systemie opodatkowania osób prawnych; zwiększenia bazy podatkowej,
przede wszystkim w odniesieniu do konsumpcji; stopniowego wycofania dotacji o
skutkach szkodliwych dla środowiska.
6.           Podjęcie
dalszych działań w celu uelastycznienia rynku pracy, w
szczególności podjęcie środków na rzecz zmiany warunków „accords
de maintien de l’emploi” w celu zwiększenia ich wykorzystania przez
przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji.
Podjęcie dodatkowych środków w celu zreformowania systemu
świadczeń dla bezrobotnych w porozumieniu z partnerami
społecznymi, tak aby zagwarantować stabilność systemu i
zapewnić za jego pośrednictwem odpowiednie zachęty do powrotu do
pracy. Zwiększenie zakresu doradztwa i szkoleń dla starszych
pracowników i dokonanie ponownej oceny odpowiednich ustaleń
dotyczących określonych świadczeń dla bezrobotnych. 
7.           Kontynuowanie
modernizacji kształcenia i szkolenia zawodowego, wdrożenie reformy
kształcenia obowiązkowego i podejmowanie dalszych działań
na rzecz ograniczenia nierówności w systemie edukacji, w
szczególności poprzez wzmocnienie środków dotyczących wczesnego
kończenia nauki. Zapewnienie, by aktywna polityka rynku pracy skutecznie
wspierała grupy szczególnie wrażliwe. Poprawienie przejścia od
kształcenia do zatrudnienia, w szczególności poprzez wzmocnienie
środków na rzecz dalszego rozwoju przyuczania do zawodu, z
położeniem szczególnego nacisku na osoby o niskich kwalifikacjach.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.
[3]               COM(2014) 411 final.
[4]               P7_TA(2014)0128 i P7_TA(2014)0129.
[5]               Dz.U. L 140 z 27.5.2013, s. 11.
[6]               C(2013) 8004 final.
[7]               COM(2013) 800 final.
[8]               COM(2013) 790 final.
[9]               SWD(2014) 81 final.
[10]             Na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE)
nr 1466/97.