CELEX: 62021CC0036
Language: sv
Date: 2022-02-24
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat L. Medina föredraget den 24 februari 2022.#Sense Visuele Communicatie en Handel vof mot Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.#Begäran om förhandsavgörande från College van Beroep voor het bedrijfsleven.#Begäran om förhandsavgörande – Gemensam jordbrukspolitik – Förordning (EU) nr 1307/2013 – System för direktstöd – Gemensamma regler – Artikel 30.6 och artikel 50.2 – Ansökan om tilldelning av stödrätter ur den nationella reserven för unga jordbrukare – Nationell administrativ myndighet som lämnat felaktiga uppgifter om kvalificeringen av en person som en ’ung jordbrukare’ – Principen om skydd för berättigade förväntningar – Talan om ersättning för skada under åberopande av att den nationella principen om skydd för berättigade förväntningar inte har iakttagits.#Mål C-36/21.

FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
LAILA  MEDINA
föredraget  den  24 februari 2022(1)

Mål C‑36/21

Sense Visuele Communicatie en Handel vof

mot

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(begäran om  förhandsavgörande  från  College  van  Beroep  voor  het  bedrijfsleven  (Appellationsdomstolen  för  förvaltningsrättsliga  mål av  ekonomisk  art,  Nederländerna))
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensamma jordbrukspolitiken – Förordning nr 1307/2013 – Direktstöd – Tilldelning av stödrätter – Artikel 30.6 – Nationell reserv för unga jordbrukare – Artikel 50.2 b – Begreppet ”unga jordbrukare” – Felaktig information – Berättigade förväntningar enligt nationell rätt – Skadeståndstalan – Förenlighet med unionsrätten”

 Inledning

1.        Denna  begäran  om  förhandsavgörande  rör  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  enligt  unionsrätten  och  hur  den  anknyter  till  samma  princip  enligt  nationell  rätt.  Begäran  har  aktualiserats  inom  ramen  för  en  skadeståndstalan  som  väckts  mot  den  nationella  myndighet  som  ansvarar  för  tillämpningen  av  EU:s  bestämmelser  på  jordbruksområdet  i  Nederländerna.  Den  hänskjutande  domstolen  vill  i  huvudsak  få  klarhet  i  huruvida  den  princip  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  som  erkänns  i  den  nationella  rättsordningen  kan  åberopas  för  att  ersätta  påstådda  skador  när  den  motsvande  principen  enligt  unionsrätten  inte  kan  göras  gällande.

2.        Begäran  har  framställts  i  ett  mål mellan  Sense  Visuele  Communicatie  en  Handel  vof (nedan  kallat  Sense  Visuele)  och  Minister  van  Landbouw,  Natuur  en  Voedselkwaliteit  (ministern  för  jordbruk,  natur  och  livsmedelskvalitet;  nedan  kallad  ministern).  Målet  avser  ersättningsanspråk  som  ställts  av  Sense  Visuele  för  skador  som  bolaget  ska  ha  lidit  till  följd  av  felaktig  information  från  den  nederländska  myndigheten  beträffande  begreppet  ”unga  jordbrukare”  som  anges  i  artikel 50.2 b  i  förordning  (EU) nr 1307/2013.(2)
 Rättslig ram

3.        I  förordning nr 1307/2013  fastställs  gemensamma  regler  om  stöd  som  beviljas  direkt  till  jordbrukare  inom  ramen  för  de  stödordningar  som  förtecknas  i  dess  bilaga I.(3) Förordningen  innehåller  även  särskilda  regler  för  dessa  ordningar,  det  vill  säga  grundstödet  för  jordbrukare  (nedan  kallat  grundstödet),  stödet  till  jordbrukare  som  tillämpar  jordbruksmetoder  med  gynnsam  inverkan  på  klimatet  och  miljön  (nedan  kallat  förgröningsstödet)  och  stödet  till  unga  jordbrukare  som  etablerar  jordbruksverksamhet  (nedan  kallat  stödet  till  unga  jordbrukare).(4)

4.        Framför  allt  grundstödet  erbjuder  ett  lägsta  inkomststöd  till  jordbrukare  som  bedriver  jordbruksverksamhet.  Utbetalningen  görs  årligen  till  jordbrukare  i  samband  med  att  deras  stödrätter  aktiveras,  och  beräknas  på  grundval  av  de  stödberättigande  hektar  mark  som  de  redovisar.(5)

5.        Grundstödet  ska  kompletteras  med  andra  direktstöd  som  inriktas  på  särskilda  frågor  eller  särskilda  typer  av  stödmottagare.(6) Innehav  av  stödrätter  enligt  ordningen  för  grundstöd  är  därmed  en  förutsättning  för  att  erhålla  stöd  inom  ramen  för  övriga  ordningar  som  fastställs  i  förordning nr 1307/2013,  till  exempel  förgröningsstödet  och  stödet  till  unga  jordbrukare.(7)

6.        Stödrätter  tilldelades  inledningsvis  aktiva  jordbrukare(8) som  ansökte  om  dem  under  det  första  år som  ordningen  för  grundstöd  genomfördes,  det  vill  säga år 2015.(9) Därefter  har  de  kunnat  erhållas  genom  nationella  eller  regionala  reserver  som  inrättas  av  medlemsstaterna(10) och/eller  överföras  mellan  jordbrukare.(11)

7.        När  det  gäller  det  nu  aktuella  målet  är  det  viktigt  att  ha  i  åtanke  att  det  i  artikel 30.6  i  förordning nr 1307/2013  föreskrivs  att  medlemsstaterna  ska  utnyttja  sina  nationella  eller  regionala  reserver  i  första  hand  till  att  tilldela  stödrätter  till  unga  jordbrukare  och  jordbrukare  som  etablerar  jordbruksverksamhet.  I  artikel 30.11  hänvisas  till  artikel 50.2  b  i  samma  förordning,  där  ”unga  jordbrukare”  definieras  som  fysiska  personer  som  bland  annat  ”inte  är  äldre  än  40  år under  det  år då…  ansökan…  lämnas  in  [enligt  ordningen  för  grundstöd]”.
 Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågan

8.        Sense  Visuele  är  ett  handelsbolag  med  två  bolagsmän,  A  och  B,  som  har  drivit  slaktsvinsverksamhet  sedan år 2017.  A  fyllde  41  år den  21 januari 2018.

9.        Den  15 mars och  den  5 april 2018  ställde  Sense  Visuele  flera  begäranden  om  information  till  Rijksdienst  voor  Ondernemend  Nederland  (nederländska  näringslivsmyndigheten;  nedan  kallad  RVO),  det  genomförandeorgan  som  har  i  uppdrag  att  genomföra  EU:s  gemensamma  jordbrukspolitik  i  Nederländerna.  Eftersom  Sense  Visuele  inte  hade  några  stödrätter  för år 2018  var  det  huvudsakliga  syftet  att  få  veta  om,  och  hur,  bolaget  kunde  få  stödrätter  från  Nationale  reserve  voor  Jonge  landbouwers  (nationella  reserven  för  unga  jordbrukare,  Nederländerna,  nedan  kallad  den  nationella  reserven).

10.      RVO  upplyste  Sense  Visuele  om  att  bolaget  hade  rätt  till  stödrätter  från  den  nationella  reserven,  eftersom  A  hade  varit  yngre  än  41  år under  en  del  av år 2018.  Enligt  information  på  RVO:s  webbplats  vid  den  tidpunkten  var  en  person  tvungen  att  vara  yngre  än  41  år, det  år som  ansökan  görs  för  att  kunna  betraktas  som  ”ung  jordbrukare”  enligt  förordning nr 1307/2013.  RVO  bekräftade  därefter  dessa  upplysningar  i  ett  e-postmeddelande  till  Sense  Visuele.

11.      Den  5 april 2018  skickade  Sense  Visuele  in  ansökningar  om  tilldelning  av  stödrätter  från  den  nationella  reserven,  på  den  grunden  att  A  var  ung  jordbrukare,  liksom  om  grundstöd,  förgröningsstöd  och  stöd  till  unga  jordbrukare.  Bolaget  försökte  dock  inte  förvärva  stödrätter  via  överföring  från  en  tredje  innehavare.

12.      Ministern  avslog  ansökningarna  från  Sense  Visuele  genom  beslut  av  den  2 januari och  den  4 januari 2019,  vilket  senare  bekräftades  genom  beslut  av  den  22 mars 2019.  Ministern  angav  att  enligt  artikel 50.2 b  i  förordning nr 1307/2013  är  en  ung  jordbrukare  en  person  som  inte  är  äldre  än  40  år det  år som  ansökan  lämnas  in.  Med  tanke  på  att  A  var  41  år under år 2018  uppfyllde  hon  inte  ålderskravet  i  den  bestämmelsen  och  var  därmed  inte  berättigad  till  tilldelning  av  stödrätter  från  den  nationella  reserven.  Eftersom  Sense  Visuele  inte  fick  några  stödrätter  för år 2018  avslogs  dessutom  bolagets  ansökningar  om  grundstöd  och  förgröningsstöd.  Ministern  förklarade  slutligen  att  Sense  Visuele  inte  kunde  förlita  sig  på  den  unionsrättsliga  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar,  oberoende  av  om  bolaget  handlat  i  god  tro.  Ministern  noterade  i  detta  sammanhang  att  mot  bakgrund  av  EU-domstolens  praxis  kan  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  inte  åberopas  med  avseende  på  en  otvetydig  unionsbestämmelse,  såsom  artikel 50.2 b  i  förordning nr 1307/2013.

13.      Sense  Visuele  väckte  talan  vid  College  van  Beroep  voor  het  bedrijfsleven  (Appellationsdomstolen  för  förvaltningsrättsliga  mål av  ekonomisk  art,  Nederländerna)  för  att  få  till  stånd  ett  upphävande  av  beslutet  av  den  22 mars 2019  samt  ersättning  från  ministern  för  den  ekonomiska  skada  som  bolaget  anser  sig  ha  drabbats  av  till  följd  av  RVO:s  felaktiga  garantier.

14.      Enligt  den  hänskjutande  domstolen  handlar  sakfrågan  i  målet  vid  den  nationella  domstolen  inte  om  tilldelning  av  stödrätter  från  den  nationella  reserven  till  Sense  Visuele,  utan  snarare  om  huruvida  ministern  agerade  i  strid  med  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar,  genom  att  inte  erbjuda  Sense  Visuele  ersättning  för  den  skada  som  bolaget  menar  sig  ha  lidit.  Samma  domstol  noterar  i  detta  sammanhang  att  det  följer  av  EU-domstolens  fasta  praxis  att  den  unionsrättsliga  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  inte  kan  åberopas  vad  beträffar  en  otvetydig  bestämmelse  i  unionsrätten,  såsom  artikel 50.2 b  i  förordning nr 1307/2013.  Det  är  dock  oklart  huruvida  unionsrätten  hindrar  Sense  Visuele  från  att  få  ersättning  inom  ramen  för  en  skadeståndstalan  på  grundval  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  enligt  nederländsk  rätt.

15.      Det  är  mot  denna  bakgrund  som  College  van  Beroep  voor  het  bedrijfsleven  har  beslutat  att  vilandeförklara  målet  och  hänskjuta  följande  tolkningsfråga  till  EU-domstolen  för  förhandsavgörande:
”Utgör  unionsrätten  hinder  för  att  med  stöd  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  i  nationell  rätt  bedöma  huruvida  en  nationell  förvaltningsmyndighet  har  väckt  förväntningar  i  strid  med  en  unionsbestämmelse,  och  enligt  nationell  rätt  således  har  handlat  rättsstridigt  genom  att  inte  ersätta  den  skada  som  den  enskilde  har  lidit  till  följd  av  detta,  om  den  enskilde  inte  med  framgång  kan  åberopa  den  unionsrättsliga  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  på  grund  av  att  det  rör  sig  om  en  otvetydig  unionsbestämmelse?”

16.      Begäran  om  förhandsavgörande  inkom  till  domstolens  kansli  den  22 januari 2020.  Skriftliga  yttranden  har  inkommit  från  Sense  Visuele,  den  nederländska  och  den  spanska  regeringen  samt  Europeiska  kommissionen.  Förhandling  har  inte  hållits  i  målet.
 Analys

17.      Den  hänskjutande  domstolen  vill  genom  sin  fråga  få  klargjort  huruvida  unionsrätten  utgör  hinder  för  att  åberopa  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  såsom  denna  fastställts  i  nationell  rätt,  för  att  en  sökande  ska  få  ersättning  från  den  nationella  myndighet  som  ansvarar  för  tillämpningen  av  unionsbestämmelserna,  när  samma  princip,  såsom  den  erkänns  i  EU:s  rättsordning,  inte  kan  göras  gällande  eftersom  den  avser  en  otvetydig  unionsbestämmelse.

18.      Jag  vill  inledningsvis  erinra  om  att  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  är  en  av  Europeiska  unionens  grundläggande  principer.(12) Den  ger  rättigheter  till  enskilda(13) som  omfattar  varje  enskild  person  hos  vilken  en  förvaltningsmyndighet  har  väckt  grundade  förhoppningar  genom  att  ge  vederbörande  tydliga  försäkringar.(14) Principen  kräver  i  detta  avseende  att  det  fastställs  om  den  relevanta  myndighetens  åtgärder  har  gett  upphov  till  rimliga  förväntningar  och,  om  så  är  fallet,  om  dessa  förväntningar  är  berättigade.(15)

19.      Den  unionsrättsliga  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  är  inte  bindande  bara  för  EU:s  institutioner  och  organ,  utan  även  medlemsstaterna  är  skyldiga  att  iaktta  principen  när  de  antar  åtgärder  för  att  genomföra  EU:s  bestämmelser.(16) På  området  för  den  gemensamma  jordbrukspolitiken  har  domstolen  upprepade  gånger  fastställt  att  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  ska  beaktas  av  varje  nationell  myndighet  som  har  i  uppgift  att  tillämpa  unionsrätten.(17)

20.      Enligt  domstolens  praxis  ska  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  dock  tillämpas  i  enlighet  med  de  unionsrättsliga  bestämmelserna.(18) Principen  kan  inte  göras  gällande  när  det  gäller  otvetydiga  bestämmelser  i  unionsrätten.  Inte  heller  kan  den  omständigheten  att  en  nationell  myndighet  med  uppgift  att  tillämpa  unionsrätten  agerar  i  strid  med  denna  rätt  utgöra  grund  för  en  enskild  att  ha  berättigade  förväntningar  på  att  behandlas  på  ett  sätt  som  strider  mot  unionsrätten.(19)

21.      För  det  första  framgår  det  av  den  nu  aktuella  begäran  om  förhandsavgörande  att  enligt  den  hänskjutande  domstolen  resulterade  de  felaktiga  upplysningarna  från  RVO,  vilka  bör  förstås  som  ett  uttryck  för  ministerns  uppfattning,  i  att  Sense  Visuele  ansökte  om  tilldelning  av  stödrätter  från  den  nationella  reserven  i stället  för  att  förvärva  dem  från  en  tredje  innehavare  via  överföring.  Den  hänskjutande  domstolen  anser  härvid  att  Sense  Visuele  kan  ha  lidit  skada  på  grund  av  de  berättigade  förväntningar  som  väcktes  av  RVO,  vilka  hindrade  bolaget  från  att  få  stödrätter  för år 2018  och,  i  förlängningen,  grundstöd  och  förgröningsstöd.  Enligt  den  hänskjutande  domstolen  skulle  skadan  som  drabbat  Sense  Visuele  bestå  av  förlusten  av  de  stöd  som  ministern  vägrade  att  tilldela  bolaget,  efter  avdrag  för  kostnaden  för  de  stödrätter  som  bolaget  skulle  ha  behövt  köpa  från  en  tredje  innehavare  som  en  förutsättning  för  att  erhålla  båda  stöden.

22.      För  det  andra  ifrågasätter  inte  den  hänskjutande  domstolen  att  den  unionsrättsliga  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  var  bindande  för  ministern  när  hon  antog  beslutet  av  den  22 mars 2019.  Den  hänskjutande  domstolen  förklarar  i  begäran  om  förhandsavgörande  att  det  var  inom  ramen  för  tillämpningen  av  EU:s  jordbruksbestämmelser  i  Nederländerna,  i  synnerhet  av  ordningarna  för  direktstöd  enligt  förordning nr 1307/2013,(20) som  ministern  vägrade  tilldelning  av  stödrätter  till  Sense  Visuele  och  avslog  bolagets  ansökningar  om  grundstöd,  förgröningsstöd  och  stöd  till  unga  jordbrukare.  Med  detta  sagt  anser  den  hänskjutande  domstolen  att  artikel 50.2 b  i  förordning nr 1307/2013  är  en  otvetydig  unionsbestämmelse.(21) Härav  följer  att  för  den  domstolen  står  det  klart  att  Sense  Visuele  inte  kan  stödja  sig  på  den  unionsrättsliga  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  för  att  göra  anspråk  på  stödrätter  från  den  nationella  reserven.

23.      Den  hänskjutande  domstolen  önskar  inte  desto  mindre  få  klarhet  i  huruvida  det  finns  utrymme  för  Sense  Visuele  att,  i  en  nationell  skadeståndstalan  mot  ministern,  åberopa  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  såsom  den  fastställs  i  den  nationella  rättsordningen,  i  syfte  att  få  ersättning  för  den  skada  som  åsamkats.

24.      För  tydlighetens  skull  vill  jag  framhålla  att  den  fråga  som  hänskjutits  inte  avser  en  skadeståndstalan  där  en  sökande  åberopar  principen  om  statens  skadeståndsansvar  för  överträdelse  av  unionsrätten.(22) Det  aktuella  målet  rör  trots  allt  en  situation  där  den  nederländska  myndigheten  på  vederbörligt  sätt  vägrat  att  tilldela  stödrätter  till  Sense  Visuele,  på  den  grunden  att  ingen  av  bolagsmännen  uppfyllde  ålderskravet  i  artikel 50.2 b  i  förordning nr 1307/2013,  och  där  den  unionsrättsliga  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  enligt  domstolens  praxis  inte  kan  åberopas  med  avseende  på  den  bestämmelsen.

25.      Det  är  också  viktigt  att  notera  att  den  fråga  som  ställs  av  den  hänskjutande  domstolen  inte  rör  tillämpning  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  enligt  nationell  rätt  som  rättslig  grund  för  att  hävda  rättigheter  till  stödrätter  enligt  förordning nr 1307/2013.

26.      Precis  som  kommissionen  påpekar  i  sitt  skriftliga  yttrande  måste  den  möjligheten  uteslutas,  först  och  främst  på  grundval  av  domstolens  praxis,  enligt  vilken  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  inte  kan  tillämpas  mot  unionsrättsliga  bestämmelser,  det  vill  säga  bestämmelser  som  är  exakta  och  otvetydiga,  vilket  redan  har  erinrats  om  i punkt 20  ovan.(23) Det  innebär  att  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  enligt  nationell  rätt,  i  ett  mål som  det  vid  den  nationella  domstolen,  inte  kan  ersätta  samma  princip  enligt  unionsrätten  för  att  få  de  rättigheter  och  fördelar  som  föreskrivs  i  förordning nr 1307/2013.  I  annat  fall  skulle  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  i  nationell  rätt  –  ur  ett  formellt  perspektiv  –  omvandlas  till  den  norm  som  föreskriver  förordningens  tillämplighet;  resultatet  skulle  bli  att  nationell  rätt  sätts  över  unionsrätten  och  följaktligen  att  principen  om  unionsrättens  företräde  skulle  åsidosättas.

27.      Jag  måste  dessutom  erinra  om  att  bestämmelser  eller  principer  i  nationell  rätt,  i  kraft  av  principen  om  unionsrättens  företräde,  inte  kan  tillåtas  undergräva  unionsrättens  effektivitet  och  enhetlighet  i  en  medlemsstat.(24)

28.      Under  omständigheter  som  de  i  det  aktuella  målet  kräver  unionsrättens  fulla  verkan  för  det  första  att  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  i  nationell  rätt  inte  används  för  att  kringgå  de  krav  som  jordbrukare  måste  uppfylla  för  att  få  stödrätter  enligt  förordning nr 1307/2013.  I  annat  fall  skulle  denna  princip  i  nationell  rätt  innebära  att  jordbrukare  som  inte  är  berättigade  till  stödrätter  ändå  tilldelades  sådana,  och  följaktligen  att  åtgärder  finansierades  som  inte  genomförs  i  enlighet  med  tillämpliga  sektorsspecifika  bestämmelser.  Såsom  påpekades  av  generaladvokat  Kokott  i  förslaget  till  avgörande  i  målet  Agroferm,(25) skulle  detta  i  sista  hand  påverka  unionsbudgetens  finansiella  intressen,  vilket  är  en  av  de  konsekvenser  som  EU:s  regelverk  –  vilket  är  tillämpligt  på  politikområden  med  delad  förvaltning  såsom  den  gemensamma  jordbrukspolitiken  –  framför  allt  avser  att  undvika.(26)

29.      För  det  andra  är  det  värt  att  notera  –  i  linje  med  generaladvokat  Kokotts  uppfattning  i  samma  förslag  till  avgörande,  vilken  jag  delar  –  att  om  det  vore  möjligt  att  stödja  sig  på  den  nationella  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  för  att  få  fördelar  och  rättigheter  som  följer  av  unionslagstiftningen,  till  exempel  förordning nr 1307/2013,  skulle  det  i  sista  hand  kunna  leda  till  skillnader  i  tillämpningen  av  den  lagstiftningen  i  de  olika  medlemsstaterna.(27) Här  återfinns  en  aspekt  som  rör  unionsrättens  enhetlighet  och  dess  enhetliga  tillämpning  inom  Europeiska  unionens  territorium:  eftersom  räckvidden  för  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  kan  variera  i  de  olika  nationella  rättsordningarna  och  vissa  medlemsstater  är  mer  generösa  än  andra  vad  gäller  skyddet  för  berättigade  förväntningar  inom  sina  egna  jurisdiktioner,(28) skulle  enskilda  och  företag  kunna  särbehandlas  i  samband  med  tillämpningen  av  förordning nr 1307/2013.  Detta  skulle  kunna  leda  till  samtidig  snedvridning  av  konkurrensen  i  medlemsstaterna  till  följd  av  att  fördelar  ges  till  vissa  enskilda  och  företag  i  förhållande  till  andra.

30.      Härav  följer,  av skäl som  rör  unionsrättens  företräde,  liksom  dess  effektivitet  och  enhetlighet,  att  om  en  nationell  myndighet  har  väckt  förväntningar  i  strid  mot  en  otvetydig  unionsrättslig  bestämmelse  kan  en  enskild  person  inte  försöka  dra  nytta  av  rättigheter  som  följer  av  den  bestämmelsen  på  grundval  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  enligt  nationell  rätt.

31.      Frågan  kvarstår  huruvida  samma  överväganden  hindrar  åberopande  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  enligt  nationell  rätt  för  att  få  ersättning  för  skador  som  uppkommit  till  följd  av  att  falska  garantier  lämnats  av  en  nationell  myndighet.

32.      I  detta  avseende  noterar  den  hänskjutande  domstolen  med  rätta  att  generaladvokat  Mancini,  i  sitt  förslag  till  avgörande  i  målet  Krücken,(29) drog  slutsatsen  att  även  om  en  förlorande  part  inte  kan  förlita  sig  på  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  för  att  hävda  rättigheter  som  strider  mot  unionsrätten,  får  samma  part  inte  berövas  ”möjligheten  att  väcka  talan  vid  en  nationell  domstol  för  att  få  ersättning  från  de  myndigheter  som  begick  det  fel  som  parten  menar  gav  upphov  till  skadan”.  Generaladvokat  Tizzano  bekräftade  senare  denna  slutsats  i  de  förenade  målen  Flemmer  m.fl.(30) Ingen  av  generaladvokaterna  hänvisade  uttryckligen  till  den  rättsliga  grunden  för  talan.  Deras  konstateranden  kan  dock  tolkas  som  en  uppmaning  att  agera  i  enlighet  med  nationell  rätt  och  i  synnerhet  med  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  såsom  den  erkänns  i  den  aktuella  rättsordningen.(31)

33.      Domstolen  fastslog  sedan  i  målet  Belovo,(32) som  gällde  felaktiga  licenser  som  beviljats  av  en  nationell  myndighet  till  en  importör  av  jordbruksprodukter  från  icke-medlemsländer,  att  den  tillämpliga  EU-förordningen  inte  ”hindrar  [att  importören]  väcker  en  skadeståndstalan  mot  den  beviljande  myndigheten,  i  enlighet  med  nationell  rätt,  där  det  fastställs  att  licenserna  inte  skulle  ha  beviljats”.  Domstolen  tillade  att  i  samband  med  den  skadeståndstalan  bör  hänsyn  tas  till  bland  annat  importörens  berättigade  förväntningar  med  avseende  på  licenserna.

34.      Domstolens  slutsats  är  formulerad  med  särskild  hänvisning  till  den  i  målet  tillämpliga  lagstiftningen,  varigenom  ett  system  infördes  med  import-  och  exportlicenser  och  förutfastställelselicenser  för  jordbruksprodukter.  Jag  anser  dock  att  domen  i  målet  Belovo  visar  att  domstolen  medger  att  ett  ersättningsanspråk  enligt  nationell  rätt  kan  uppstå  ur  en  nationell  myndighets  rättsstridiga  handlande,  också  när  myndigheten  agerar  inom  ramen  för  unionsrätten,(33) i  synnerhet  om  falska  garantier  lämnats  i  samband  med  tillämpningen  härav.

35.      Mot  bakgrund  av  ovanstående  överväganden,  och  i  linje  med  de  ståndpunkter  som  den  nederländska  regeringen  och  kommissionen  har  uttryckt  i  målet,  är  jag  därmed  av  den  uppfattningen  att  unionsrätten  inte  utgör  hinder  för  en  fysisk  eller  juridisk  person  att  väcka  en  nationell  skadeståndstalan  för  skador  som  uppkommit  till  följd  av  falska  garantier  som  strider  mot  en  otvetydig  bestämmelse  i  unionsrätten.  Den  hindrar  inte  heller  åberopande  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  såsom  den  fastställs  i  nationell  rätt  i  samma  syfte,  under  förutsättning  att  –  vilket  jag  noterade  i punkt 30  i  detta  förslag  till  avgörande  –  unionsrättens  företräde,  effektivitet  och  enhetlighet  inte  äventyras.

36.      I  detta  avseende  måste  det  först  klarläggas  att  för  att  inte  undergräva  unionsrättens  företräde  får  den  talan  som  väcks  vid  den  nationella  domstolen  på  grundval  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  i  nationell  rätt  endast  avse  ersättning  för  skador  till  följd  av  falska  garantier  som  lämnats  av  den  nationella  myndigheten.  Såsom  redan  har  förklarats  i punkt 26  ovan  får  det  inte  genom  talan  göras  försök  att  hävda  rättigheter  som  strider  mot  den  aktuella  unionsbestämmelsen,  eftersom  detta  skulle  leda  till  en  situation  där  nationell  rätt  utgör  formell  grund  för  att  ge  sökanden  fördelar  som  unionsrätten  hindrar  honom  eller  henne  från  att  få.

37.      Jag  anser  att  det  kravet  förefaller  vara  uppfyllt  vid  en  talan  av  det  slag  som  beskrivs  av  den  hänskjutande  domstolen  i  begäran  om  förhandsavgörande,  och  att  sökanden  inte  eftersträvar  tilldelning  av  stödrätter  i  enlighet  med  förordning nr 1307/2013.  Sökanden  gör  snarare  anspråk  på  ersättning  för  den  felaktiga  information  som  lämnades  av  den  nationella  myndigheten  med  uppgift  att  tillämpa  EU:s  jordbruksbestämmelser,  information  som  enligt  sökanden  föranledde  att  denne  ansökte  om  tilldelning  av  stödrätter  i stället  för  att  förvärva  dem  från  en  tredje  innehavare,  vilket  i  sin  tur  innebar  att  sökandens  ansökningar  om  grund-  och  förgröningsstöd  avslogs.

38.      För  det  andra,  förutsatt  att  talan  med  stöd  av  den  nationella  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  väcks  i  syfte  att  ersätta  skador  och  inte  för  att  hävda  rättigheter  som  strider  mot  en  otvetydig  unionsbestämmelse  riskerar  unionsrättens  effektivitet  inte  att  undergrävas.

39.      När  det  gäller  målet  vid  den  nationella  domstolen  framgår  det  av  informationen  från  den  hänskjutande  domstolen  att  enligt  nationell  rätt  kan  skadeståndstalan  inte  leda  till  vare  sig  tilldelning  av  stödrätter  enligt  förordning nr 1307/2013  eller  beviljande  av  stöd  enligt  samma  förordning.  Sökanden  kan  därmed,  inom  ramen  för  skadeståndstalan,  inte  dra  nytta  av  oförtjänta  rättigheter  med  stöd  av  den  förordningen.  I  en  sådan  situation  riskerar  inte  EU:s  budget  att  användas  i  strid  mot  tillämpliga  unionsbestämmelser  på  området  för  den  gemensamma  jordbrukspolitiken.  Dessutom  –  vilket  också  påpekas  av  den  nederländska  regeringen  och  kommissionen  –  skulle  en  skadeståndstalan  som  väcks  enligt  nationell  rätt  på  grund  av  en  nationell  myndighets  rättsstridiga  handlande  endast  belasta  den  nationella  budgeten.  En  sådan  talan  skulle  därmed  inte  få  några  negativa  konsekvenser  för  Europeiska  unionens  budgetmedel  eller  påverka  dess  finansiella  intressen.

40.      Jag  kan,  i  anslutning  till  villkoret  om  unionsrättens  effektivitet,  lägga  till  att  en  skadeståndstalan  som  väcks  mot  en  nationell  myndighet,  i  en  sådan  situation  som  den  i  förevarande  mål,  enligt  min  mening  kan  bidra  till  att  förbättra  ordningen  med  delad  förvaltning  mellan  medlemsstaterna  och  Europeiska  unionen  på  politikområden  som  inbegriper  användning  av  EU-medel.  En  sådan  skadeståndstalan  kan  i  själva  verket  uppmuntra  nationella  myndigheter  att  lämna  tillförlitlig  information  när  sådan  begärs  av  enskilda  och  företag,(34) och  i  förlängningen  medföra  en  mer  effektiv  tillämpning  av  unionsbestämmelserna  och  en  bättre  hantering  av  de  offentliga  utgifterna.

41.      För  det  tredje  anser  jag  inte  att  unionsrättens  enhetlighet  och  enhetliga  tillämpning  riskerar  att  undergrävas  i  samband  med  en  skadeståndstalan  på  grundval  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  i  nationell  rätt,  eller  leda  till  snedvridning  av  konkurrensen  i  medlemsstaterna  i  den  mening  som  avses  i punkt 29  i  detta  förslag  till  avgörande.

42.      I  det  avseendet  visar  förevarande  mål å  ena  sidan  att  en  sökande  i  en  skadeståndstalan  på  grundval  av  den  nationella  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  inte  förmodas  förvärva  rättigheter  som  följer  av  unionsrätten  till  skada  för  jämförbara  individer  i  andra  medlemsstater.  Såsom  framhållits  av  kommissionen  skulle  denna  sökande  inte  få  några  stödrätter  från  en  mekanism  som  motsvarar  den  nationella  reserven,  eftersom  jordbrukare  som  bedriver  jordbruksverksamhet  i  andra  medlemsstater  och  som  inte  uppfyller  ålderskravet  i  artikel 50.2 b  i  förordning nr 1307/2013  inte  heller  skulle  beviljas  sådana  stödrätter  eller  stöd.

43.      Om  sökandens  skadeståndstalan  bifalls  skulle  den  ersättning  som  han  eller  hon  får  å  andra  sidan  endast  täcka  de  skador  som  åsamkats  till  följd  av  de  falska  garantierna  från  den  nationella  myndighetens  sida.  I  motsats  till  vad  den  spanska  regeringen  anfört,  skulle  sökanden  inte  ges  några  fördelar  i  förhållande  till  andra  företag  i  samma  bransch.  Det  kan  i  detta  sammanhang  vara  värt  att  erinra  om  att  enligt  domstolens  praxis(35) har  skadestånd  som  nationella  myndigheter  förpliktas  att  betala  till  enskilda  eller  företag  som  ersättning  för  skador  som  de  har  förorsakat  dem  en  helt  annan  rättslig  karaktär  än  statliga  stöd  till  förmån  för  vissa  företag.  Härav  följer  att  om  en  åtgärd,  som  i  talan  i  det  aktuella  målet,  beviljar  ersättning  till  en  individ  eller  ett  företag  endast  för  skador  som  åsamkats  till  följd  av  en  falsk  försäkran  kommer  den  individen  eller  det  företaget  inte  anses  erhålla  en  fördel,  vilket  innebär  att  också  risken  för  snedvriden  konkurrens  mellan  medlemsstaterna  kan  uteslutas.

44.      Mot  bakgrund  av  ovanstående  drar  jag  slutsatsen  att  unionsrätten  inte  hindrar  tillämpning  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  såsom  den  fastställs  i  nationell  rätt  för  att  ersätta  skador  som  en  sökande  hävdar  har  åsamkats  av  den  nationella  myndighet  som  har  ansvar  för  tillämpningen  av  unionsbestämmelser,  när  samma  princip,  såsom  den  erkänns  i  EU:s  rättsordning,  inte  kan  göras  gällande  eftersom  den  avser  en  otvetydig  unionsrättslig  bestämmelse.  För  att  detta  ska  vara  fallet  måste  emellertid  följande  villkor  vara  uppfyllda:
–        För  det  första  får  sökandens  talan  endast  avse  ersättning  för  skador  som  åsamkats  till  följd  av  falska  garantier  från  den  nationella  myndighetens  sida,  och  inte  avse  att  göra  gällande  rättigheter  enligt  unionsbestämmelserna.
–        För  det  andra  får  eventuell  skadeersättning  till  följd  av  talan  endast  belasta  den  nationella  budgeten.
–        För  det  tredje  får  ersättningen  till  följd  av  talan  endast  täcka  de  skador  som  åsamkats  och  inte  ge  sökanden  ekonomiska  fördelar  som  strider  mot  unionsrätten.

45.      Det  ankommer  på  den  nationella  domstolen  att  bedöma  dessa  tre  villkor,  liksom  de  omständigheter  som  ger  upphov  till  ersättningsanspråket  enligt  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  i  nationell  rätt.
 Förslag till avgörande

46.      På  grundval  av  analysen  ovan  föreslår  jag  att  domstolen  besvarar  den  fråga  som  hänskjutits  av  College  van  Beroep  voor  het  bedrijfsleven  (Appellationsdomstolen  för  förvaltningsrättsliga  mål av  ekonomisk  art,  Nederländerna)  på  följande  sätt:
Unionsrätten  hindrar  inte  tillämpning  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  såsom  den  fastställs  i  nationell  rätt  för  att  ersätta  skador  som  en  sökande  hävdar  har  åsamkats  av  den  nationella  myndighet  som  har  ansvar  för  tillämpningen  av  unionsbestämmelser,  när  samma  princip,  såsom  den  erkänns  i  EU:s  rättsordning,  inte  kan  göras  gällande  eftersom  den  avser  en  otvetydig  unionsrättslig  bestämmelse.  Detta  gäller  under  följande  förutsättningar:
–        Sökandens  talan  får  endast  avse  ersättning  för  skador  som  åsamkats  till  följd  av  falska  garantier  från  den  nationella  myndighetens  sida,  och  får  inte  avse  att  göra  gällande  rättigheter  enligt  unionsbestämmelserna.
–        Eventuell  skadeersättning  till  följd  av  talan  får  endast  belasta  den  nationella  budgeten.
–        Ersättningen  till  följd  av  talan  får  endast  täcka  de  skador  som  åsamkats  och  inte  ge  sökanden  ekonomiska  fördelar  som  strider  mot  unionsrätten.

1      Originalspråk:  engelska.

2      Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU) nr 1307/2013  av  den  17 december 2013  om  regler  för  direktstöd  för  jordbrukare  inom  de  stödordningar  som  ingår  i  den  gemensamma  jordbrukspolitiken  och  om  upphävande  av  rådets  förordning  (EG) nr 637/2008  och  rådets  förordning  (EG)  73/2009  (EUT L 347,  2013, s. 608).

3      Artikel 1 a  i  förordning nr 1307/2013.  Direktstöd  betalas  ut  i  sin  helhet  på  villkor  att  jordbrukarna  uppfyller  grundläggande  normer  för  miljön,  klimatförändringarna,  god  jordbrukshävd  och  goda  miljöförhållanden,  folkhälsa,  djurhälsa,  växtskydd  och  djurskydd,  kända  som  ”tvärvillkor”.  Reglerna  om  tvärvillkor  fastställs  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU) nr 1306/2013  av  den  17 december 2013  om  finansiering,  förvaltning  och  övervakning  av  den  gemensamma  jordbrukspolitiken  och  om  upphävande  av  rådets  förordningar  (EEG) nr 352/78,  (EG) nr 165/94,  (EG) nr 2799/98,  (EG) nr 814/2000,  (EG) nr 1290/2005  och  (EG) nr 485/2008  (EUT L 347,  2013, s. 549).

4      Artikel 1 b  i  förordning nr 1307/2013  och  dess bilaga I.

5      Artiklarna 32  och  33  i  förordning nr 1307/2013.

6      Artikel 21  i  förordning nr 1307/2013.  Se  även  Europeiska  kommissionen,  Direct  payments  –  Basic  payment  scheme, mars 2016, s. 1,  tillgänglig  på  https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/key_policies/documents/basiC‑payment-scheme_en.pdf.

7      Artiklarna 43  och  50.1  i  förordning nr 1307/2013.

8      Artikel 9  i  förordning nr 1307/2013.

9      Se skäl 21  och artiklarna 21.1 a  och  24  i  förordning nr 1307/2013.

10      Artikel 30.1  och  30.2  i  förordning nr 1307/2013.

11      Artikel 34  i  förordning nr 1307/2013.

12      Dom  av  den  14 mars 2013,  Agrargenossenschaft  Neuzelle  (C‑545/11,  EU:C:2013:169, punkt 23  och  där  angiven  rättspraxis).

13      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  19 maj 1992,  Mulder  m.fl.  mot  rådet  och  kommissionen  (C‑104/89  och C‑37/90,  EU:C:1992:217, punkt 15).

14      Dom  av  den  7 augusti 2018,  Administratīvā  rajona  tiesa  (C‑120/17,  EU:C:2018:638, punkt 50  och  där  angiven  rättspraxis).

15      Dom  av  den  7 augusti 2018,  Administratīvā  rajona  tiesa  (C‑120/17,  EU:C:2018:638, punkt 51  och  där  angiven  rättspraxis).

16      Dom  av  den  7 augusti 2018,  Administratīvā  rajona  tiesa  (C‑120/17,  EU:C:2018:638, punkt 48  och  där  angiven  rättspraxis).

17      Se  dom  av  den  26 april 1988,  Krücken  (316/86,  EU:C:1988:201, punkt 22)  och  dom  av  den  1 april 1993,  Lageder  m.fl.  (C‑31/91  till C‑44/91,  EU:C:1993:132, punkt 33).

18      Dom  av  den  13 mars 2008,  Vereniging  Nationaal  Overlegorgaan  Sociale  Werkvoorziening  m.fl.  (C‑383/06  till C‑385/06,  EU:C:2008:165, punkt 53)  och  dom  av  den  20 juni 2013,  Agroferm  (C‑568/11,  EU:C:2013:407, punkt 51  och  där  angiven  rättspraxis).  Se  även  förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Kokott  i  målet  Agroferm  (C‑568/11,  EU:C:2013:35, punkt 55).

19      Dom  av  den  7 augusti 2018,  Administratīvā  rajona  tiesa  (C‑120/17,  EU:C:2018:638, punkt 52  och  där  angiven  rättspraxis).

20      Se,  för  ett  liknande  resonemang, artikel 2.1.2  i  Uitvoeringsregeling  rechtstreekse  betalingen  GLB  (Ministerförordningen  om  genomförande  av  gemensamma  jordbrukspolitikens  ordningar  för  direktstöd.

21      Den  hänskjutande  domstolen,  parterna  i  målet  vid  den  nationella  domstolen  och  de  berörda  parter  som  har  inkommit  med  yttranden  till  domstolen  är  eniga  om  att artikel 50.2 b  i  förordning nr 1307/2013  är  en  otvetydig  unionsrättslig  bestämmelse  vad  gäller  det  fastställda  åldersvillkoret.

22      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  19 november 1991,  Francovich  m.fl.  (C‑6/90  och C‑9/90,  EU:C:1991:428).

23      Se,  som  ett  exempel,  dom  av  den  20 december 2017,  Erzeugerorganisation  Tiefkühlgemüse  (C‑516/16,  EU:C:2017:1011, punkterna 69–74).

24      Dom  av  den  21 december 2021,  Randstad  Italia  (C‑497/20,  EU:C:2021:1037, punkt 52  och  där  angiven  rättspraxis).

25      Förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Kokott  i  målet  Agroferm  (C‑568/11,  EU:C:2013:35, punkterna 46–50).

26      Se,  för  ett  liknande  resonemang, skäl 39  i  förordning nr 1306/2013.  Se  även artikel 63.1  och  63.2 a  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU,  Euratom)  2018/1046  av  den  18 juli 2018  om  finansiella  regler  för  unionens  allmänna  budget,  om  ändring  av  förordningarna  (EU) nr 1296/2013,  (EU) nr 1301/2013,  (EU) nr 1303/2013,  (EU) nr 1304/2013,  (EU) nr 1309/2013,  (EU) nr 1316/2013,  (EU) nr 223/2014,  (EU) nr 283/2014  och  beslut nr 541/2014/EU  samt  om  upphävande  av  förordning  (EU,  Euratom) nr 966/2012  (EUT L 193,  2018, s. 1).

27      Förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Kokott  i  målet  Agroferm  (C‑568/11,  EU:C:2013:35, punkt 48).

28      Se,  i  detta  avseende,  Supreme  Administrative  Court  of  Lithuania  och  ACA-Europe,  General  Report.  The  Protection  of  Legitimate  Expectations  in  Administrative  Law  and  EU  Law,  2016, s. 2 och  följande,  tillgänglig  på  https://www.aca-europe.eu/seminars/2016_Vilnius/VIL_GeneralReport_en.pdf,  som  visar  på  avsevärda  skillnader  i  tillämpningen  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar  i  medlemsstaterna.

29      Förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Mancini  i  målet  Krücken  (316/86,  ej  publicerat,  EU:C:1988:78, s. 2231).

30      Förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Tizzano  i  de  förenade  målen Flemmer  m.fl.  (C‑80/99  till C‑82/99,  EU:C:2001:57, punkt 53).

31      Jag  bör  i  detta  avseende  erinra  om  att  förslagen  till  avgörande  av  generaladvokaterna  Mancini  och  Tizzano  lades  fram  som  svar  på  tolkningsfrågor  som  särskilt  avsåg  tillämpningen  av  principen  om  skydd  för  berättigade  förväntningar.

32      Dom  av  den  16 juli 1992,  Belovo  (C‑187/91,  EU:C:1992:333,  domslutet).

33      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  27 september 1988,  Asteris  m.fl.  (106/87  till  120/87,  EU:C:1988:457, punkterna 18  och  19).  Se  även  Prechal.  A.  och  Widdershoven,  R.  J.  G.  M.,  Inleiding  tot  het  Europees  bestuursrecht,  fjärde  upplagan,  Ars  Aequi  Libri,  2017, s. 227,  som  det  också  hänvisas  till  av  den  hänskjutande  domstolen.

34      Se,  i  detta  sammanhang, artikel 12  och  följande  i  förordning nr 1306/2013  om  ”systemet  för  jordbruksrådgivning”,  vilket  ska  införas  av  medlemsstaterna  för  att  ge  rådgivning  till  jordbrukare,  närmare  bestämt  om  reglerna  om  tvärvillkor  som  är  tillämpliga  på  den  gemensamma  jordbrukspolitiken.  RVO,  som  berörs  av  målet  vid  den  nationella  domstolen,  är  för  närvarande  det  genomförandeorgan  som  ansvarar  för  skyldigheterna  enligt  systemet  för  jordbruksrådgivning  i  Nederländerna.

35      Dom  av  den  27 september 1988,  Asteris  m.fl.  (106/87  till  120/87,  EU:C:1988:457, punkt 23).  Se  även  förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Wahl  i  målet  Achema  m.fl.  (C‑706/17,  EU:C:2019:38, punkt 52).