CELEX: 61995CJ0278
Language: pt
Date: 1997-05-15
Title: Acórdão do Tribunal (Quarta Secção) de 15 de Maio de 1997. # Siemens SA contra Comissão das Comunidades Europeias. # Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Auxílios de Estado - Auxílios gerais - Qualificação dos auxílios. # Processo C-278/95 P.

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61995J0278

Acórdão do Tribunal (Quarta Secção) de 15 de Maio de 1997.  -  Siemens SA contra Comissão das Comunidades Europeias.  -  Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Auxílios de Estado - Auxílios gerais - Qualificação dos auxílios.  -  Processo C-278/95 P.  

Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-02507

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

1 Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance(Tratado CE, artigo 190._) 2 Auxílios concedidos pelos Estados - Regime geral de auxílios aprovado pela Comissão - Auxílio individual apresentado como inserindo-se no âmbito da aprovação - Análise pela Comissão - Apreciação prioritariamente à luz da decisão de aprovação e apenas subsidiariamente à luz do artigo 92._ do Tratado (Tratado CE, artigos 92._ e 93._) 3 Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Poder de apreciação da Comissão - Referência ao contexto comunitário (Tratado CE, artigo 92._, n._ 3) 4 Recurso - Fundamentos - Apreciação errada dos factos - Inadmissibilidade - Rejeição - Qualificação jurídica dos factos - Admissibilidade (Tratado CE, artigo 168._-A; Estatuto do Tribunal de Justiça CE, artigo 51._, primeiro parágrafo)  

Sumário

5 Embora seja certo que a fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado CE deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela autoridade comunitária de que emana o acto impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização, não se exige, porém, que essa fundamentação especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes. Com efeito, a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz estas exigências deve ser analisada à luz não apenas do seu texto, mas também do seu contexto, bem como do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa.6 Quando confrontada com um auxílio individual que se sustenta ter sido concedido em aplicação de um regime previamente autorizado, a Comissão não pode começar por examiná-lo directamente à luz do Tratado. Deve limitar-se primeiro, antes de dar início a qualquer procedimento, a verificar se o auxílio se enquadra no regime geral e se satisfaz as condições fixadas na decisão de aprovação deste. Se assim não procedesse, a Comissão poderia, ao apreciar cada um dos auxílios individuais, alterar a sua decisão de aprovação do regime de auxílios, a qual pressupunha já uma análise à luz do artigo 92._ do Tratado. Os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica seriam então postos em causa tanto para os Estados-Membros como para os operadores económicos, uma vez que auxílios individuais rigorosamente conformes à decisão de aprovação do regime de auxílios poderiam, a qualquer momento, ser postos em causa pela Comissão. 7 No respeitante às disposições relativas aos auxílios de Estado, o poder de apreciação atribuído à Comissão deve ser exercido num contexto comunitário, tal como a compatibilidade do auxílio com o Tratado deve ser apreciada no quadro comunitário. 8 Embora seja certo que um recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância só pode assentar em fundamentos que incidam na violação de normas jurídicas, com exclusão de qualquer apreciação dos factos, em contrapartida, quando o Tribunal de Primeira Instância tenha não só analisado os factos, mas também procedido à sua qualificação, o Tribunal de Justiça pode apreciar a procedência de um fundamento sob esse ângulo.  

Partes

No processo C-278/95 P,Siemens SA, representada por Michel Waelbroeck, Jules Stuyck e Olivier Speltdoorn, advogados no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Marc Loesch, 11, rue Goethe, recorrente, que tem por objecto um recurso de anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Segunda Secção) de 8 de Junho de 1995, Siemens/Comissão (T-459/93, Colect., p. II-1675), sendo recorrida: Comissão das Comunidades Europeias, representada por Jean-Paul Keppenne, membro do Serviço Jurídico, e posteriormente por Gérard Rozet, consultor jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção), composto por: J. L. Murray, presidente de secção, P. J. G. Kapteyn e H. Ragnemalm (relator), juízes, advogado-geral: M. B. Elmer, secretário: H. von Holstein, secretário adjunto, visto o relatório para audiência, ouvidas as alegações das partes na audiência de 7 de Novembro de 1996, ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Dezembro de 1996, profere o presente Acórdão  

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 17 de Agosto de 1995, a Siemens SA, ao abrigo do artigo 49._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, interpôs recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Junho de 1995, Siemens/Comissão (T-459/93, Colect., p. II-1675, a seguir «acórdão recorrido»), em que este negou provimento ao seu recurso de anulação dos artigos 1._, alínea c), e 2._ da Decisão 94/483/CEE da Comissão, de 24 de Junho de 1992, relativa ao auxílio concedido pelas autoridades da Região de Bruxelas (Bélgica) a favor das actividades da Siemens SA nos sectores do processamento de dados e das telecomunicações (JO L 288, p. 25, a seguir «decisão controvertida»).2 A decisão controvertida diz respeito a auxílios concedidos pela Região de Bruxelas-Capital entre os meses de Novembro de 1985 e Janeiro de 1988, em aplicação da lei belga de 17 de Julho de 1959, «lei que institui e coordena medidas com vista a favorecer a expansão económica e a criação de novas indústrias» (a seguir «lei de 1959»). Na decisão, a Comissão declarou a incompatibilidade de uma parte desses auxílios com o mercado comum e ordenou ao Reino da Bélgica que não pagasse o montante de 28 694 000 BFR e recuperasse junto da recorrente o montante de 227 751 000 BFR, acrescido de juros. 3 Resulta das constatações feitas pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido (n.os 3 a 5) que: - A lei de 1959 estabelece um regime de auxílios gerais a favor das operações, referidas no seu artigo 1._, alínea a), «que contribuam directamente para a criação, extensão, conversão, modernização de empresas industriais ou artesanais, quer sejam efectuadas por estas mesmas empresas, quer por outras pessoas singulares ou colectivas, de direito privado ou público, mas na medida em que satisfaçam um interesse económico geral». No seu artigo 3._, alínea a), a lei esclarece que os subsídios podem ser concedidos aos organismos de crédito autorizados para esse fim para lhes permitir conceder empréstimos a taxa de juro reduzida a favor das operações referidas no artigo 1._, com a condição de estes empréstimos servirem para uma das finalidades aí referidas, entre as quais designadamente o financiamento directo dos investimentos em imóveis construídos ou não construídos e em equipamentos ou materiais necessários à realização das referidas operações. - Através da Decisão 75/397/CEE, de 17 de Junho de 1975, respeitante aos auxílios concedidos pelo Governo belga nos termos da lei belga de 17 de Julho de 1959 que institui e coordena medidas com vista a favorecer a expansão económica e a criação de novas indústrias (JO L 177, p. 13, a seguir «Decisão 75/397»), a Comissão considerou que este regime de auxílios gerais era incompatível com o mercado comum. Todavia, a Comissão considerou, no artigo 1._ da sua decisão, que eram compatíveis com o mercado comum e não deviam por isso ser notificados previamente nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado CE, os auxílios concedidos com base no regime geral que se insiram num programa de carácter sectorial ou regional, comunicado previamente à Comissão, ou que não sejam significativos. Os limiares a partir dos quais os auxílios se tornam significativos e devem ser notificados constam do artigo 2._ da Decisão 75/397 e da carta SG(79) D 10478 de 14 de Setembro de 1979 dirigida pela Comissão aos Estados-Membros, relativa à «notificação dos casos de aplicação dos regimes de auxílios gerais ao investimento». - No que respeita à forma dos auxílios, a lei de 1959 prevê nomeadamente bonificações de taxas de juro dos empréstimos contraídos com os organismos de crédito autorizados. Pelo seu lado, o artigo 176._ da lei de 22 de Dezembro de 1977, relativa às propostas orçamentais 1977-1978 (a seguir «lei de 1977»), permite, em conjugação com o decreto real de 24 de Janeiro de 1978 (a seguir «decreto real de 1978»), a concessão de prémios em capital não recuperáveis de montante equivalente às bonificações de juros quando as operações referidas no artigo 1._ da lei de 1959 forem financiadas por fundos próprios da empresa. Por carta de 25 de Maio de 1978, dirigida às autoridades belgas, a Comissão autorizou estas medidas. No caso dos autos, os auxílios concedidos são prémios em capital não recuperáveis. 4 A respeito da decisão controvertida, o Tribunal de Primeira Instância observou, nos n.os 6 a 13: - Por carta de 18 de Julho de 1991, a Comissão instaurou o processo previsto pelo artigo 93._, n._ 2, do Tratado, na sequência de informações publicadas na imprensa belga sobre o facto de o Tribunal de Contas belga ter suscitado objecções quanto à legalidade dos auxílios em questão. Após ter recolhido as observações das autoridades belgas, a Comissão adoptou a decisão controvertida. - A decisão, que se refere a diversas medidas de auxílio, distingue entre sete categorias de operações que beneficiaram destes auxílios, a saber, a locação de material aos clientes, a aquisição de equipamento para uso interno, os custos com o desenvolvimento de suportes lógicos, os custos com a formação, a aquisição de um edifício, as campanhas de publicidade e os estudos de mercado. - A Comissão considera que os auxílios destinados ao equipamento para uso interno foram concedidos legalmente, dado que, por um lado, estas despesas correspondem aos tipos de investimento expressamente admitidos ao benefício do auxílio nos termos da lei de 1959 e, por outro, que o volume destes investimentos é constituído por programas individuais independentes, que não excedem os limiares de notificação fixados na carta dirigida aos Estados-Membros em 14 de Setembro de 1979. - Pelo contrário, a Comissão considera que os custos com formação, as campanhas de publicidade e os estudos de mercado não constam entre as despesas elegíveis para auxílios previstas pela lei de 1959 e que a concessão dos auxílios que lhes respeitam constitui uma intervenção ad hoc que deveria ter sido notificada à Comissão nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado. Todavia, a Comissão considera que os auxílios destinados aos custos com formação beneficiam da derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado CE, em virtude de se destinarem a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas e não alterarem de forma prejudicial as condições de concorrência. - Finalmente, as despesas com equipamento alugado a clientes não satisfazem, segundo a Comissão, as condições previstas nos artigos 1._ e 3._, alínea a), da lei de 1959 e aprovadas pela Comissão, em virtude de não contribuírem para a criação, extensão, conversão, ou modernização da estrutura da Siemens. Além disso, os auxílios ao financiamento destas operações também não são auxílios a favor de empresas clientes, uma vez que estas pagam a totalidade das rendas fixadas de forma discricionária pela Siemens. Estes auxílios têm pois a natureza de auxílios permanentes ao funcionamento desta sociedade. A Comissão acrescenta que, mesmo que a lei de 1959 fosse aplicável a estes últimos auxílios, estes deviam ter sido notificados, nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado, em virtude de ultrapassarem os limiares estabelecidos na carta dirigida aos Estados-Membros em 14 de Setembro de 1979. - A Comissão considera, por outro lado, que os auxílios não abrangidos pela Decisão 75/397 não podem beneficiar de qualquer derrogação prevista pelo artigo 92._ do Tratado. Por um lado, o n._ 2 desse artigo não é aplicável ao caso dos autos, em virtude de os auxílios não prosseguirem os objectivos visados por essa disposição do Tratado. Por outro lado, os auxílios em questão não têm finalidade regional ou sectorial e, por conseguinte, não poderiam beneficiar das derrogações previstas nas alíneas a) e c) do n._ 3 deste mesmo artigo. Da mesma forma, não são aplicáveis ao caso dos autos as derrogações previstas na alínea b) do mesmo número, dado que estes auxílios não se destinavam a promover a realização de um projecto importante de interesse comum ou a remediar uma perturbação grave da economia belga. - Com base nestas considerações, a Comissão decidiu, no artigo 1._ da decisão, o seguinte: «Do auxílio total no valor de 335 980 000 BFR, atribuído pelo Governo da Região de Bruxelas sob a forma de subsídios ao abrigo do regime de auxílios criado pela lei de expansão económica de 17 de Julho de 1959 a favor das despesas da Siemens SA, que totalizam 2 647,294 milhões de francos belgas: ... c) o auxílio de 256,445 milhões de BFR a favor das despesas com equipamento alugado a clientes, campanhas publicitárias e estudos de mercado foi atribuído ilegalmente, em violação do disposto no n._ 3 do artigo 93._ do Tratado e, após apreciação, não satisfaz nenhuma das condições necessárias para poder beneficiar de qualquer das excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92._ do Tratado; consequentemente, este auxílio é incompatível com o mercado comum na acepção do n._ 1 do artigo 92._ do Tratado.» - No artigo 2._ da decisão, a Comissão proíbe ao executivo da Região de Bruxelas-Capital o pagamento dos auxílios concedidos ilegalmente e ainda não pagos e obriga-o a pedir o reembolso dos montantes pagos relativamente aos auxílios declarados incompatíveis com o mercado comum, segundo os processos e disposições da legislação nacional, nomeadamente os que respeitam aos juros de mora relativos ao pagamento de dívidas ao Estado. Estes montantes vencem juros, nos termos da decisão, a partir da data da concessão dos auxílios ilegais. 5 A Siemens pediu no Tribunal de Primeira Instância a anulação do artigo 1._, alínea c), e subsidiariamente do artigo 2._, da decisão controvertida. 6 O Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso da Siemens e condenou-a nas despesas. 7 No presente recurso, a Siemens pede ao Tribunal que anule o acórdão recorrido e os artigos 1._, alínea c), e 2._ da decisão controvertida e que condene a Comissão nas despesas das duas instâncias. 8 A Comissão pede ao Tribunal que negue provimento ao recurso e condene a Siemens nas despesas. 9 Em apoio do seu pedido, a Siemens invoca quatro fundamentos, alegando que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ou que as suas conclusões não são juridicamente pertinentes, quando decidiu que: - a decisão controvertida estava fundamentada de modo suficiente e pertinente; - se os auxílios atribuídos pelas autoridades belgas no quadro do regime geral previsto pela lei de 1959 não se destinavam a investimentos na acepção do direito comunitário, não podiam considerar-se como tendo sido autorizados pela Decisão 75/397 e pela carta de 25 de Maio de 1978, de modo que deveriam ter sido notificados em aplicação do artigo 93._, n._ 3, do Tratado; - as operações em causa não eram operações de investimento na acepção do direito comunitário, quando deveria ter apreciado se elas se incluíam efectivamente no âmbito de aplicação material da lei de 1959; - as objecções da Siemens quanto à ultrapassagem dos limites de notificação não eram pertinentes, «uma vez que se decidiu que os auxílios em questão não podiam beneficiar da autorização do regime geral aprovado pela Decisão 75/397 e pela carta de 25 de Maio de 1978, em virtude da sua natureza de auxílios ao funcionamento de uma empresa». Quanto à fundamentação da decisão controvertida 10 O Tribunal de Primeira Instância decidiu, no n._ 34 do acórdão recorrido, que «a Comissão expôs os factos e as considerações jurídicas que revestem uma importância essencial na economia da decisão» e concluiu daí, no n._ 35, que «a decisão não está viciada por qualquer insuficiência de fundamentação e que este fundamento deve ser julgado improcedente». 11 A Siemens alega que foi em violação das regras de direito que o Tribunal de Primeira Instância não declarou existir uma falta de fundamentação relativa, por um lado, aos auxílios respeitantes aos custos de elaboração de concepções de marketing e de estudos de mercado e, por outro lado, à pretensa ultrapassagem dos limites de notificação. 12 Em primeiro lugar, no que respeita aos auxílios respeitantes aos custos de elaboração de concepções de marketing e de estudos de mercado, a Siemens alega que a simples declaração, na decisão controvertida, de que as despesas «não constituem categorias elegíveis para auxílio ao abrigo da lei» mas «são abrangidas na categoria de auxílios ao funcionamento, na medida em que estas despesas representam os custos típicos com o funcionamento geral que uma empresa deve suportar na realização das suas actividades normais», não deu às partes a possibilidade de defenderem os seus direitos, ao Tribunal de Justiça a possibilidade de exercer a sua fiscalização e aos Estados-Membros, como a outros interessados, a possibilidade de conhecerem as condições em que a Comissão aplicou o Tratado. Além disso, a Comissão não teria explicado, na decisão controvertida, as razões por que os auxílios ao funcionamento, na acepção do direito comunitário, escapavam à aplicação da lei de 1959. 13 Em segundo lugar, quanto às despesas relativas à compra de material para locação, a Comissão deveria ter demonstrado que todos os processos em causa tinham sido objecto de um fraccionamento artificial e que, não existindo esse fraccionamento, tinham sido excedidos, em todos os casos, os limites de notificação. 14 Para a Comissão, a fundamentação da decisão controvertida permitia à Siemens conhecer plenamente o raciocínio que seguiu, ou seja, que considerava que, tratando-se de auxílios que cobriam encargos de exploração normais da empresa beneficiária, não podiam incluir-se em nenhuma das rubricas admissíveis previstas pela legislação belga, tal como fora aprovada pela Comissão. 15 A Comissão indica também que o conceito de «rubricas admissíveis» era transparente no quadro do regime da lei de 1959 e do decreto real de 1978. Para se beneficiar de auxílios sob a forma de taxas de juro reduzidas, previstas pela lei de 1959, era preciso estar-se incluído numa das rubricas admissíveis enumeradas no artigo 3._, alínea a), dessa lei. Com o decreto real de 1978, as autoridades belgas mais não teriam feito do que ampliar as formas sob que esses auxílios podiam ser concedidos. Para a Comissão, é claro que a Siemens compreendera esse raciocínio, uma vez que contestou, no pedido de anulação, o facto de o artigo 3._, alínea a), da lei de 1959 se aplicar ao caso em apreço. 16 Deve observar-se a este respeito que o Tribunal de Primeira Instância, fazendo referência ao seu acórdão de 24 de Janeiro de 1992, La Cinq/Comissão, (T-44/90, Colect., p. II-1), decidiu, no n._ 31 do acórdão recorrido, que a Comissão não estava obrigada a tomar posição sobre todos os argumentos perante ela invocados pelos interessados, e que lhe bastava expor os factos e as considerações jurídicas que assumissem importância essencial na economia da decisão. 17 Embora seja certo que a fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado CE deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela autoridade comunitária de que emana o acto impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização, não se exige, porém, que essa fundamentação especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes. Com efeito, a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz estas exigências deve ser analisada à luz não apenas do seu texto, mas também do seu contexto, bem como do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho, C-122/94, Colect., p. I-881, n._ 29). 18 Foi portanto com razão que o Tribunal de Primeira Instância concluiu que a decisão controvertida estava suficientemente fundamentada, uma vez que expõe, por um lado, que os auxílios em questão são auxílios ao funcionamento, dado que correspondem precisamente ao tipo de encargos gerais de exploração que uma empresa deve suportar no âmbito das suas actividades normais e, por outro lado, que os auxílios relativos à compra de material para locação estavam fraccionados em vários pedidos, quando, devido à homogeneidade da despesa e à simultaneidade da sua realização, deveriam ter sido tratados globalmente pela Região de Bruxelas-Capital como um programa único de despesas. Efectivamente, a fundamentação apresentada permitia à Siemens conhecer suficientemente as bases da decisão. 19 Daí resulta que este fundamento deve ser rejeitado. Quanto à natureza dos auxílios abrangidos pelas decisões de autorização da Comissão 20 O Tribunal de Primeira Instância considerou, no n._ 45 do acórdão recorrido, que «deve analisar-se se as disposições em causa permitem a concessão de auxílios destinados a outras finalidades que não o investimento. Para esse fim, é necessário interpretar as disposições nacionais respeitantes ao regime geral autorizado à luz das regras comunitárias na matéria. Mais precisamente, a lei de 1959 e o artigo 176._ da lei de 1977, postos em aplicação pelo decreto real de 1978, devem ser interpretados em conformidade com o conteúdo da Decisão 75/397 e da carta de 25 de Maio de 1978, bem como com os termos das disposições pertinentes do Tratado». 21 A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância recordou, no n._ 46, que no artigo 3._, alínea a), a lei de 1959 especifica que os auxílios são reservados ao financiamento das operações de investimento, que a Comissão considerara, na Decisão 75/397, que o regime instituído pela lei de 1959 era um sistema de atribuição «de auxílios ao investimento que as empresas realizam... a diversos títulos» (p. 13 da Decisão 75/397), e que, pela sua carta de 25 de Maio de 1978, que dizia respeito ao decreto real de 1978, a Comissão autorizara esses auxílios atribuídos para «operações de investimento» no respeito do «processo de controlo» previsto pela Decisão 75/397 (p. 2 da carta). 22 O Tribunal de Primeira Instância começou por considerar, no n._ 47, que, «se os auxílios, atribuídos pelas autoridades belgas no âmbito do regime geral em causa, não se destinarem aos investimentos, não podem beneficiar das decisões de autorização da Comissão e devem, por isso, ser notificados nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado». 23 Em seguida, o Tribunal de Primeira Instância esclareceu, no n._ 48, que «os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente e das suas actividades normais, não são abrangidos em princípio pelo âmbito de aplicação do artigo 92._, n._ 3, já referido, e não podem, por isso, ser considerados como tendo sido autorizados pela Decisão 75/397 e pela carta de 25 de Maio de 1978». 24 Por fim, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou, no n._ 49, o argumento da Siemens baseado na inaplicabilidade, no quadro do decreto real de 1978, do artigo 3._, alínea a), da lei de 1959, que enumera as operações de investimento que podem beneficiar dos auxílios gerais. 25 No entender da Siemens, a Comissão não aprovou o regime geral de auxílios instituído pela lei de 1959 com a reserva de que os auxílios concedidos no âmbito deste regime deveriam ser auxílios ao investimento, tal como este conceito está concebido em direito comunitário. Em contrapartida, com a Decisão 75/397, a Comissão teria autorizado incondicionalmente os casos individuais de aplicação não significativos do regime geral de auxílios instituído pela lei de 1959. Mesmo em relação aos auxílios que excedessem os limites de notificação, a Comissão ter-se-ia limitado a exigir a sua comunicação prévia, sem exprimir a priori um parecer desfavorável quanto a certas categorias de auxílios, quaisquer que fossem. 26 Por conseguinte, em vez de examinar se os auxílios em causa eram auxílios ao investimento, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter verificado se eles se incluíam no âmbito de aplicação material da lei de 1959, tal como é interpretada em direito belga e tal como foi aprovada pela Comissão. 27 A Siemens alega que, se se revelar exacto que as disposições nacionais devem ser interpretadas à luz das normas comunitárias, a Comissão já se tinha precisamente pronunciado, na Decisão 75/397, sobre o alcance da lei de 1959 à luz das normas comunitárias na matéria, tal como tinham sido concebidas na época. Os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima impõem que a Comissão já não possa, posteriormente, afastar-se dessa interpretação. 28 Em contrapartida, a Comissão considera que o Tribunal de Primeira Instância analisou correctamente o âmbito de aplicação do regime belga à luz das decisões de aprovação da Comissão. Só esse método preservaria a coerência da aplicação do direito comunitário. 29 Para a Comissão, o facto de o regime belga de 1959 e a sua modificação de 1978 constituírem um regime de auxílios ao investimento resulta simultaneamente das disposições desse regime e do conteúdo das decisões da Comissão. Para poderem ser contempladas à luz do decreto real de 1978, as operações a financiar devem servir pelo menos para uma das finalidades previstas no artigo 3._, alínea a), da lei de 1959, ou seja, operações de investimento, corpóreas ou incorpóreas. 30 Quanto às suas decisões, a Comissão observa que a Decisão 75/397 descreve o regime belga: «nos termos dessa lei, o Governo belga pode conceder um certo número de benefícios aos investimentos que as empresas realizam a esses diversos títulos». O artigo 2._ da mesma decisão, que impunha a notificação prévia dos casos significativos, mencionava os «casos em que o investimento atinge ou ultrapassa o montante de dois milhões de unidades de conta» e «casos em que a importância dos auxílios atinge ou ultrapassa 15% em equivalente-subvenção líquido relativamente ao montante do investimento». A carta da Comissão de 25 de Maio de 1978, que aprova a modificação de 1978, trata as «operações de investimento» e indica expressamente que as operações elegíveis são idênticas às previstas pela lei de 1959. Além disso, o regime belga é visado na carta da Comissão aos Estados-Membros, de 14 de Setembro de 1979, relativa à «notificação dos casos de aplicação dos regimes de auxílios gerais ao investimento». 31 Deve recordar-se que, como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 5 de Outubro de 1994, Itália/Comissão (C-47/91, Colect., p. I-4635, n._ 24), quando confrontada com um auxílio individual que se sustenta ter sido concedido em aplicação de um regime previamente autorizado, a Comissão não pode começar por examiná-lo directamente à luz do Tratado. Deve limitar-se primeiro, antes de dar início a qualquer procedimento, a verificar se o auxílio se enquadra no regime geral e se satisfaz as condições fixadas na decisão de aprovação deste. Se assim não procedesse, a Comissão poderia, ao apreciar cada um dos auxílios individuais, alterar a sua decisão de aprovação do regime de auxílios, a qual pressupunha já uma análise à luz do artigo 92._ do Tratado. Os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica seriam então postos em causa tanto para os Estados-Membros como para os operadores económicos, uma vez que auxílios individuais rigorosamente conformes à decisão de aprovação do regime de auxílios poderiam, a qualquer momento, ser postos em causa pela Comissão. 32 Por conseguinte, foi justificadamente que o Tribunal de Primeira Instância apreciou se os auxílios em causa se incluíam no âmbito de aplicação do regime geral belga, tal como fora aprovado pela Comissão. 33 O regime geral fora aprovado pela Comissão pela Decisão 75/397 e, no que respeita às modificações previstas pelo decreto real de 1978, pela carta de 25 de Maio de 1978. Resulta claramente da redacção da Decisão 75/397 que a Comissão concebeu a lei de 1959 como um regime geral de auxílios ao investimento e a aprovou parcialmente enquanto tal. O mesmo se passa com a carta de 25 de Maio de 1978, que faz referência às «operações de investimento» e indica que as operações elegíveis são as previstas na lei de 1959. 34 Resta examinar se, como a Siemens sustenta, foi erradamente que o Tribunal de Primeira Instância considerou que o conceito de investimento aplicado pela Comissão ao aprovar o regime geral belga era o previsto pelo direito comunitário. 35 A respeito das normas relativas aos auxílios de Estado, o Tribunal de Justiça decidiu que o poder de apreciação atribuído à Comissão deve ser exercido num contexto comunitário, tal como a compatibilidade do auxílio com o Tratado deve ser apreciada no quadro comunitário (v. acórdão de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n.os 24 e 26). 36 Nada permite concluir que, ao aprovar o regime geral belga, a Comissão aplicou um conceito de investimento que não o do direito comunitário. 37 Efectivamente, no que respeita ao alcance do conceito de investimento na acepção do direito comunitário, deve recordar-se que, como o advogado-geral apontou no n._ 7 das conclusões, a Comissão publicou, numa comunicação de 21 de Dezembro de 1978 sobre os regimes de auxílios com finalidade regional (JO 1979, C 31, p. 9) - ou seja, seis anos antes da atribuição dos primeiros auxílios em causa -, os princípios que tencionava aplicar, ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelos artigos 92._ e seguintes do Tratado, aos regimes de auxílios com finalidade regional instituídos ou a instituir nas regiões da Comunidade. Assim, basta constatar que nessa comunicação, ao distinguir os auxílios ao investimento dos auxílios ao funcionamento, a Comissão emitiu reservas de princípio quanto à compatibilidade destes com o mercado comum. 38 Resulta do que antecede que este fundamento deve ser rejeitado. Quanto à natureza das operações em causa 39 A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância considerou, no n._ 53 do acórdão recorrido, que se devia analisar se os auxílios se destinavam ao financiamento de investimentos, análise essa que implicava apreciações que deviam ser efectuadas num contexto comunitário. 40 Quanto aos auxílios atribuídos às campanhas de publicidade e aos estudos de mercado, o Tribunal de Primeira Instância observou, no n._ 55, que «estes auxílios se destinavam à comercialização dos produtos da Siemens, que constitui uma actividade corrente desta empresa. Por isso, não podem ser considerados como auxílios ao investimento e beneficiar da decisão da Comissão de 25 de Maio de 1978 que autorizou a concessão de prémios em capital a título de auxílios ao investimento». 41 Quanto aos auxílios destinados a uma operação de compra de material para locação, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n._ 57, que essa operação «não implica qualquer modificação técnica ou estrutural e não favorece qualquer desenvolvimento da Siemens que não seja exclusivamente comercial ... estes auxílios permitiram-lhe, com efeito, durante um certo período, oferecer aos seus clientes condições artificialmente favoráveis e aumentar a sua margem de lucro sem qualquer justificação». Por fim, considerou, no n._ 58, que a Siemens «não pode argumentar que os auxílios em questão contribuem para a criação, extensão, conversão, ou modernização das empresas terceiras às quais o material é alugado e por isso são abrangidos pelo regime geral de auxílios autorizados. Com efeito, estas empresas pagam um aluguer que é fixado de forma completamente livre pela Siemens, que continua por isso a ser a única beneficiária dos referidos auxílios, que lhe permitem reduzir o aluguer aplicado e falsear assim a concorrência com as empresas concorrentes». Quanto à admissibilidade 42 A Comissão alega que o fundamento relativo à natureza das operações em causa é inadmissível porque pretende contestar a apreciação dos factos feita pelo Tribunal de Primeira Instância. Este, depois de ter examinado as características concretas dos auxílios em causa, concluiu que os mesmos eram auxílios ao funcionamento da empresa beneficiária. Essa análise dos factos não pode ser posta em causa no quadro do presente recurso. 43 A Siemens contrapôs que criticava o Tribunal de Primeira Instância por este, por um lado, ter aplicado um critério errado, ou seja, o conceito de auxílio ao investimento na acepção do direito comunitário, e, por outro lado, a partir da conclusão de que ela fixava livremente o aluguer do material em questão, ter inferido que ela continuava a ser a única beneficiária dos auxílios. 44 Deve observar-se que, embora seja certo que um recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância só pode assentar em fundamentos que incidam na violação de normas jurídicas, com exclusão de qualquer apreciação dos factos, em contrapartida, quando o Tribunal de Primeira Instância tenha não só analisado os factos, mas também procedido à sua qualificação, o Tribunal de Justiça pode apreciar a procedência desse fundamento (v. despacho de 11 de Julho de 1996, An Taisce e WWF UK/Comissão, C-325/94 P, Colect., p. I-3727, n.os 28 e 30). 45 No caso vertente, o Tribunal de Primeira Instância, depois de examinar os factos, declarou que os auxílios em questão, devido à sua natureza, não se incluíam no regime geral de auxílios autorizado pela Comissão. Essa qualificação pode, assim, ser apreciada pelo Tribunal de Justiça. 46 Daí resulta que o fundamento invocado é admissível. Quanto ao mérito 47 A Siemens considera, em primeiro lugar, que os auxílios relativos aos custos de elaboração de concepções de marketing e aos estudos de mercado eram efectivamente abrangidos pela lei de 1959, uma vez que os custos dessas operações eram investimentos incorpóreos. O artigo 3._, alínea a), da lei de 1959 indica expressamente, entre as finalidades a que devem corresponder as operações subvencionadas, «o financiamento directo de investimentos incorpóreos como os estudos de organização e a investigação ou aperfeiçoamento de protótipos, de produtos novos e de novos processos de fabrico». 48 Além disso, numa comunicação do Ministério dos Assuntos Económicos, de 2 de Fevereiro de 1977, especificava-se que, entre os casos em que podia ser concedido um auxílio em benefício de investimentos incorpóreos, em aplicação da legislação de expansão económica, constam: «os estudos de mercado, os estudos que visam a melhoria da promoção comercial, os estudos prévios das operações de lançamento de abertura de pontos de venda, etc. ... os estudos de sondagem e de prospecção». 49 Em segundo lugar, quanto aos auxílios destinados às operações de compra de material para locação, incluir-se-iam também no regime geral de auxílios aprovado pela Decisão 75/397. Entre os objectivos enumerados no artigo 3._, alínea a), da lei de 1959 consta: «o financiamento directo dos investimentos... em equipamento ou material necessários à realização das referidas operações». 50 Além disso, poderia ser concedido um auxílio, ao abrigo da lei de 1959, a uma empresa que efectuasse uma operação que contribuísse para a criação, ampliação, conversão ou modernização dessa ou de outra empresa. 51 O facto de os auxílios terem sido pagos à Siemens não implicaria de modo algum que esta tivesse sido a única beneficiária. As empresas terceiras que alugam o material teriam igualmente - e mesmo principalmente - beneficiado disso. Essas empresas poderiam igualmente ter comprado directamente o material à Siemens, ou a outra empresa que fornecesse esse tipo de equipamento, e pedir às autoridades belgas para beneficiar de um auxílio no quadro da lei de 1959. Se optaram por alugar o material à Siemens, foi porque as condições que esta lhes oferecia eram pelo menos igualmente vantajosas, de modo que teriam beneficiado do auxílio concedido à Siemens. 52 A Comissão alegou na audiência que os auxílios em causa, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, deveriam ser apreciados em função dos seus efeitos concretos. Resultaria dessa apreciação que os auxílios não se enquadram em nenhuma das rubricas admissíveis. 53 Deve antes de mais declarar-se que, pelas razões indicadas nos n.os 35 a 37 do presente acórdão, para poderem englobar-se no regime geral autorizado, os auxílios devem ser considerados como destinando-se ao investimento, tal como este conceito se encontra concebido em direito comunitário. Por conseguinte, uma comunicação explicativa emanada de uma autoridade nacional não pode determinar o alcance do regime geral aprovado. 54 Em seguida, resulta dos factos apurados pelo Tribunal de Primeira Instância no n._ 54 do acórdão recorrido que os auxílios para as campanhas de publicidade e estudos de mercado se destinavam a contribuir para a comercialização e promoção dos novos produtos da Siemens e para a manutenção, ou mesmo para o aumento, da sua parte de mercado na Bélgica no domínio da burótica. Quanto aos auxílios destinados a uma operação de compra de material para alugar, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n._ 56, que resulta dos documentos justificativos anexos aos pedidos de auxílio que a própria Siemens equipara a operação em questão à «venda clássica» e afirma que, «graças a este método de venda», ela «pôde alargar fortemente a (sua) parte de mercado no sector da informática e da burótica». 55 Assim sendo, deve declarar-se que foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância concluiu que todos os auxílios em questão se destinavam à comercialização dos produtos da Siemens, que é uma das suas actividades correntes. Por conseguinte, não se tratava de auxílios aos investimentos nem para a Siemens, nem, quanto à operação de compra de material para locação, para empresas terceiras. 56 Por isso, este fundamento deve ser rejeitado. Quanto à ultrapassagem dos limites 57 A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n._ 62 do acórdão recorrido, que as objecções da Siemens «não são pertinentes. Com efeito, uma vez que se decidiu que os auxílios em questão não podiam beneficiar da autorização do regime geral aprovado pela Decisão 75/397 e pela carta de 25 de Maio de 1978, em virtude da sua natureza de auxílios ao funcionamento de uma empresa, não há necessidade de analisar se as condições impostas por estas decisões, como a relativa aos limites da notificação, foram respeitadas». 58 A Siemens alega que, como um auxílio deve considerar-se abrangido pelo âmbito de aplicação da lei de 1959 mesmo que pudesse ser qualificado de auxílio ao funcionamento em direito comunitário, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao não examinar a questão da alegada ultrapassagem dos limites de notificação. 59 A Comissão considera que, tendo concluído que o regime aprovado não permitia o financiamento de auxílios ao funcionamento, o Tribunal de Primeira Instância verificou justificadamente a natureza dos auxílios em questão e, tendo constatado que se tratava de auxílios ao funcionamento, pôde concluir que não se incluíam no âmbito de aplicação do regime. Tratava-se, portanto, de auxílios ad hoc, que deveriam ter sido notificados. A questão da ultrapassagem dos limites de notificação seria irrelevante, uma vez que esses limites apenas visavam os casos de aplicação dos regimes de auxílios existentes. 60 A este respeito, basta indicar que foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância, tendo constatado que os auxílios em causa não se incluíam no âmbito de aplicação do regime aprovado, não examinou a questão da ultrapassagem dos limites.  

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas61 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118._ do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a Siemens sido vencida, há que condená-la nas despesas.  

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção) decide: 62 É negado provimento ao recurso. 63 A Siemens é condenada nas despesas.