CELEX: 62007CC0251
Language: fr
Date: 2008-05-22
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 22 mai 2008. # Gävle Kraftvärme AB contre Länsstyrelsen i Gävleborgs län. # Demande de décision préjudicielle: Högsta domstolen - Suède. # Environnement - Directive 2000/76/CE - Incinération des déchets - Qualification d’une centrale de production combinée de chaleur et d’énergie électrique - Notions d’‘installation d’incinération’ et d’‘installation de coïncinération’. # Affaire C-251/07.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      MME JULIANE KOKOTT
      présentées le 22 mai 2008 (
            1
         )
      
         Affaire C-251/07
      
      
         Gävle Kraftvärme AB
      
      
         contre
      
      
         Länsstyrelsen i Gävleborgs län
      
      «Environnement — Directive 2000/76/CE — Incinération des déchets — Qualification d'une centrale de production combinée de chaleur et d'énergie électrique — Notions d'‘installation d’incinération’ et d'‘installation de coïncinération’»
      
         I — Introduction
      
      
               1.
            
            
               La présente affaire porte sur l’interprétation de la directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 décembre 2000, sur l’incinération des déchets (
                     2
                  ) (ci-après la «directive sur l’incinération des déchets»). Plus précisément, il convient de déterminer si une centrale de production combinée de chaleur et d’énergie électrique (ci-après «centrale de cogénération» (
                     3
                  )) doit être appréciée dans son ensemble ou s’il convient d’examiner séparément chaque chaudière et, enfin, comment distinguer les installations d’incinération d’installations de coïncinération.
            
         
         II — Le cadre juridique
      
      
               2.
            
            
               L’article 1er de la directive sur l’incinération des déchets énonce ses objectifs dans les termes suivants:
               «La présente directive a pour objectif de prévenir ou de limiter dans toute la mesure du possible les effets négatifs de l’incinération et de la coïncinération de déchets sur l’environnement et en particulier la pollution due aux émissions dans l’air, le sol, les eaux de surface et les eaux souterraines, ainsi que les risques qui en résultent pour la santé des personnes.
               Cet objectif doit être atteint en imposant des conditions d’exploitation et des exigences techniques strictes, en fixant des valeurs limites d’émission pour les installations d’incinération et de coïncinération de déchets de la Communauté et en satisfaisant également aux exigences de la directive 75/442/CEE.»
            
         
               3.
            
            
               Les installations d’incinération et de coïncinération sont définies à l’article 3, points 4 et 5, de la directive sur l’incinération des déchets:
               «Aux fins de la présente directive, on entend par:
               […]
               
                        4)
                     
                     
                        ‘installation d'incinération’: tout équipement ou unité technique fixe ou mobile destiné spécifiquement au traitement thermique de déchets, avec ou sans récupération de la chaleur produite par la combustion. Le traitement thermique comprend l’incinération par oxydation ou tout autre procédé de traitement thermique, tel que la pyrolyse, la gazéification ou le traitement plasmatique, dans la mesure où les substances qui en résultent sont ensuite incinérées.
                        La présente définition couvre le site et l’ensemble de l’installation constitué par toutes les lignes d’incinération, par les installations de réception, de stockage et de traitement préalable sur le site même des déchets; ses systèmes d’alimentation en déchets, en combustible et en air; la chaudière; les installations de traitement des gaz d’échappement; sur le site, les installations de traitement ou de stockage des résidus et des eaux usées; la cheminée; les appareils et systèmes de commande des opérations d’incinération et d’enregistrement et de surveillance des conditions d’incinération;
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        ‘installation de coïncinération’: une installation fixe ou mobile dont l’objectif essentiel est de produire de l’énergie ou des produits matériels et:
                        
                                 —
                              
                              
                                 qui utilise des déchets comme combustible habituel ou d’appoint, ou
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 dans laquelle les déchets sont soumis à un traitement thermique en vue de leur élimination.
                              
                           Si la coïncinération a lieu de telle manière que l’objectif essentiel de l’installation n’est pas de produire de l’énergie ou des produits matériels, mais plutôt d’appliquer aux déchets un traitement thermique, l’installation doit être considérée comme une installation d’incinération au sens du point 4.
                        La présente définition couvre le site et l’ensemble de l’installation constitué par les lignes de coïncinération, par les installations de réception, de stockage et de traitement préalable sur le site même des déchets; ses systèmes d’alimentation en déchets, en combustible et en air; la chaudière; les installations de traitement des gaz d’échappement sur le site, les installations de traitement ou de stockage des résidus et des eaux usées; la cheminée; les appareils et systèmes de commande des opérations d’incinération et d’enregistrement et de surveillance des conditions d’incinération».
                     
                  
         
               4.
            
            
               L’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive sur l’incinération des déchets fixe des conditions d’exploitation différentes pour les installations d’incinération et les installations de coïncinération:
               «1.   Les installations d’incinération sont exploitées de manière à atteindre un niveau d’incinération tel que la teneur en carbone organique total (COT) des cendres et mâchefers soit inférieure à 3 % du poids sec de ces matériaux ou que leur perte au feu soit inférieure à 5 % de ce poids sec. Des techniques appropriées de prétraitement des déchets sont utilisées, si nécessaire.
               Les installations d’incinération sont conçues, équipées, construites et exploitées de manière à ce que, même dans les conditions les plus défavorables que l’on puisse prévoir, les gaz résultant du processus soient portés, après la dernière injection d’air de combustion, d’une façon contrôlée et homogène à une température de 850 °C pendant deux secondes, mesurée à proximité de la paroi interne ou en un autre point représentatif de la chambre de combustion autorisé par l’autorité compétente. S’il s’agit de déchets dangereux ayant une teneur en substances organiques halogénées, exprimée en chlore, supérieure à 1 %, la température doit être amenée à 1100 °C pendant au moins deux secondes.
               Chaque ligne de l’installation d'incinération est équipée d’au moins un brûleur d’appoint, lequel doit s’enclencher automatiquement lorsque la température des gaz de combustion, tombe en dessous de 850 °C ou 1100 °C, selon le cas, après la dernière injection d’air de combustion. Ces brûleurs sont aussi utilisés dans les phases de démarrage et d’extinction afin d’assurer en permanence la température de 850 °C ou de 1100 °C, selon le cas, pendant lesdites phases et aussi longtemps que des déchets non brûlés se trouvent dans la chambre de combustion.
               Lors du démarrage et de l’extinction, ou lorsque la température des gaz de combustion tombe en dessous de 850 °C ou de 1100 °C, selon le cas, les brûleurs auxiliaires ne peuvent pas être alimentés avec des combustibles pouvant provoquer des émissions plus importantes que celles qu’entraînerait la combustion de gazole au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 75/716/CEE du Conseil, de gaz liquide ou de gaz naturel.
               2.   Les installations de coïncinération sont conçues, équipées, construites et exploitées de manière à ce que, même dans les conditions les plus défavorables, les gaz résultant de la coïncinération de déchets soient portés, d’une façon contrôlée et homogène à une température de 850 °C pendant deux secondes. S’il s’agit de déchets dangereux ayant une teneur en substances organiques halogénées, exprimée en chlore, supérieure à 1 %, la température doit être amenée à 1100 °C.»
            
         
               5.
            
            
               Il convient, enfin, de faire référence au treizième considérant de la directive sur l’incinération des déchets qui, concernant la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (
                     4
                  ), énonce ce qui suit:
               «Le respect des valeurs limites d’émission fixées par la présente directive devrait être considéré comme une condition nécessaire mais non suffisante pour assurer le respect des exigences de la directive 96/61/CE. Il pourrait être nécessaire, aux fins du respect de ces exigences, de restreindre encore les valeurs limites d’émission pour les substances polluantes visées par la présente directive, d’imposer des valeurs limites d’émission pour d’autres substances et d’autres milieux, et de prendre d’autres mesures appropriées.»
            
         
         III — Le cadre factuel et les questions préjudicielles
      
      
               6.
            
            
               Gävle Kraftvärme AB (ci-après «Gävle Kraftwärme»), est une société du groupe Gävle Energi, lui-même entièrement détenu par une société par actions détenue par la commune de Gävle. Elle a, notamment, pour tâche de produire du chauffage urbain pour le réseau de chauffage urbain de Gävle.
            
         
               7.
            
            
               Gävle Kraftvärme exploite la centrale de cogénération de Johannes. Cette dernière constitue l’installation de production de base de la société au sein du réseau de chauffage urbain et assure la production de chauffage et d’électricité. L’installation est composée d’une chaudière à combustible solide, la chaudière no 1, qui, à la suite d’un aménagement actuellement en cours, aura une puissance totale calorifique de combustion de 85 MW. La production de chaleur a lieu principalement au moyen de l’incinération de biocombustibles, y compris de bois recyclé, mais également, à titre d’essai, au moyen de l’introduction de certains combustibles provenant de déchets.
            
         
               8.
            
            
               Gävle Kraftvärme prévoit désormais une extension de la centrale de cogénération par une ou deux chaudières supplémentaires ayant ensemble une puissance calorifique de combustion de 85 MW au plus. La société envisage de construire, tout d’abord, une nouvelle chaudière à déchets de 50 MW maximum, la chaudière no 2, destinée à brûler des ordures ménagères et des déchets commerciaux. Ensuite, si nécessaire, une nouvelle chaudière à biocombustible, la chaudière no 3, sera construite avec une capacité qui couvrira les besoins supplémentaires à hauteur de 85 MW. Il n’est, toutefois, pas exclu que Gävle Kraftvärme décide de ne pas installer de nouvelle chaudière à déchets. Dans un tel cas, elle pourrait être amenée à installer une nouvelle chaudière à biocombustible, plus grande, d’un maximum de 85 MW qui couvrirait tout le besoin supplémentaire.
            
         
               9.
            
            
               Gävle Kraftvärme a donc demandé l’autorisation d’exercer une activité d’une puissance totale calorifique de combustion d’un maximum de 170 MW au sein de l’installation de production combinée de chaleur et d’électricité de Johannes. La demande a porté sur une autorisation de poursuivre l’exploitation de la chaudière à combustible solide actuelle (la chaudière no 1) dotée d’une puissance totale calorifique de combustion de 85 MW et sur l’installation et la mise en service, d’une part, d’une nouvelle chaudière à déchets (la chaudière no 2) dotée d’une puissance totale calorifique de combustion d’un maximum de 50 MW et, d’autre part, sur l’installation et la mise en service d’une nouvelle chaudière à biocombustible (la chaudière no 3) dotée d’une puissance totale calorifique de combustion d’un maximum de 85 MW. La puissance combinée des deux nouvelles chaudières ne dépassera cependant pas 85 MW. La demande a également porté sur l’autorisation de procéder aux modifications et aux installations nécessaires à l’activité accrue.
            
         
               10.
            
            
               La demande porte sur l’incinération dans les chaudières nos 1 et 2 d’un maximum de 150000 tonnes par an de combustibles solides provenant de déchets. Sur cette quantité de déchets, un maximum de 10000 tonnes sera composé de déchets dangereux sous forme de bois traité en surface ou traité avec des produits de protection.
            
         
               11.
            
            
               L’autorité compétente aux fins de l’autorisation a considéré que l’objectif essentiel de l’installation était la production d’énergie; elle l’a donc autorisée, conformément à la demande en ce sens introduite par Gävle Kraftvärme, en tant qu’installation de coïncinération. Le Länsstyrelsen i Gävleborgs län (administration publique régionale) a introduit un recours contre cette décision, considérant que la chaudière no 2 devait être qualifiée d’installation d’incinération, et non pas d’installation de coïncinération. Ce recours a été accueilli dans un premier temps.
            
         
               12.
            
            
               La juridiction de renvoi est désormais saisie d’un pourvoi formé par Gävle Kraftvärme. Cette dernière s’oppose à ce que les chaudières soient qualifiées séparément. L’usine de Johannes constituerait dans son ensemble une installation qui, en tant que telle, devrait faire l’objet d’une qualification unique.
            
         
               13.
            
            
               La juridiction de renvoi, le Högsta domstolen, a donc décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
               
                        «1)
                     
                     
                        Dans le cadre de l’interprétation de la directive sur l’incinération des déchets, lorsqu’une centrale de cogénération comporte plusieurs entités (des chaudières), chacune desdites entités doit-elle être considérée comme étant une installation ou l’appréciation doit-elle porter sur la centrale de cogénération dans son ensemble?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Lors de l’interprétation de ladite directive, une installation construite pour l’incinération de déchets mais ayant la production d’énergie pour objectif essentiel doit-elle être qualifiée d’installation d’incinération ou d’installation de coïncinération?»
                     
                  
         
               14.
            
            
               La République d’Autriche, le Royaume de Suède ainsi que la Commission des Communautés européennes ont participé à la procédure écrite. Seule la Commission a pris part à l’audience qui s’est tenue le 17 avril 2008.
            
         
         IV — L’analyse juridique
      
      A — Sur la première question relative à la notion d’installation
      
      
               15.
            
            
               Le Högsta domstolen souhaite tout d’abord savoir si, lorsqu’une centrale de cogénération comporte plusieurs entités (des chaudières), chacune desdites entités doit être considérée comme une installation ou si l’appréciation doit porter sur la centrale de cogénération dans son ensemble.
            
         
               16.
            
            
               La directive sur l’incinération des déchets distingue entre les installations d’incinération et les installations de coïncinération. Les installations d’incinération sont, selon la version allemande de la définition figurant à l’article 3, point 4, de ladite directive, toute «technische Einheit» (unité technique) ou «Anlage» (installation). D’autres versions linguistiques évitent la répétition du terme «installation». Ainsi, la version française définit une «installation» comme un «équipement» ou une «unité technique»; en anglais, la notion de «plant» est définie comme une «technical unit» ou un «equipment». La version suédoise ne s’écarte pas des deux versions linguistiques évoquées en dernier, puisqu’elle définit la «förbränningsanläggning» (installation d’incinération) comme une «teknisk enhet» (unité technique) ou une «utrustning» (équipement).
            
         
               17.
            
            
               Les installations d’incinération sont donc des unités techniques ou des équipements.
            
         
               18.
            
            
               Les versions linguistiques sont en revanche concordantes, en ce qui concerne la définition de l’«installation de coïncinération» à l’article 3, point 5, de la directive sur l’incinération des déchets; elle est toujours définie comme une installation. Toutefois, cela ne saurait signifier que différentes notions d’«installation» s’appliquent à une installation de coïncinération et à une installation d’incinération. Cette définition de l’installation de coïncinération part, au contraire, implicitement de la définition de l’installation d’incinération.
            
         
               19.
            
            
               L’unicité de cette notion d’«installation» apparaît notamment dans la concrétisation figurant à l’article 3, point 4, second alinéa, de la directive sur l’incinération des déchets, d’une part, et à l’article 3, point 5, troisième alinéa, de la même directive, d’autre part, dont le libellé est quasiment identique. Selon ces dispositions, la définition couvre le site et l’ensemble de l’installation constitué par toutes les lignes d’incinération ou les lignes de coïncinération, par les installations de réception, de stockage et de traitement préalable sur le site même des déchets; ses systèmes d’alimentation en déchets, en combustible et en air; la chaudière; les installations de traitement des gaz d’échappement; sur le site, les installations de traitement ou de stockage des résidus et des eaux usées; la cheminée; les appareils et systèmes de commande des opérations d’incinération et d’enregistrement et de surveillance des conditions d'incinération.
            
         
               20.
            
            
               Cette concrétisation de la notion d’«installation» vise la chaudière au singulier, et non des chaudières au pluriel. Cela pourrait corroborer la thèse selon laquelle une installation ne comprend en général qu’une seule (
                     5
                  ) chaudière.
            
         
               21.
            
            
               Cette interprétation correspond à certaines dispositions relatives aux installations d’incinération figurant à l’article 6, paragraphe 1, de la directive sur l’incinération des déchets, car celles-ci ne peuvent être appliquées que chaudière par chaudière. L’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive impose ainsi un niveau d’incinération tel que la teneur en carbone organique total des cendres et mâchefers soit inférieure à 3 % du poids sec de ces matériaux ou que leur perte au feu soit inférieure à 5 % de ce poids sec. Aucune conclusion quant au niveau d’incinération ne pourrait être tirée d’une analyse portant sur plusieurs chaudières simultanément.
            
         
               22.
            
            
               Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, troisième et quatrième alinéas, de la directive sur l’incinération des déchets, les installations d’incinération doivent également être équipées d’un brûleur d’appoint. (
                     6
                  ) Chaque chaudière doit, à cet effet, être équipée de son propre brûleur d’appoint.
            
         
               23.
            
            
               C’est donc en principe sur chaque chaudière, prise isolément avec les équipements y associés, qu’il convient de vérifier s’il s’agit d’une installation d’incinération ou d’une installation de coïncinération.
            
         
               24.
            
            
               L’argumentation des gouvernements autrichien et suédois soulève cependant la question de savoir dans quelle mesure plusieurs chaudières sont susceptibles d’être considérées conjointement comme une seule installation. La définition de la notion d’«installation» de combustion à l’article 2, point 7, troisième alinéa, de la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (
                     7
                  ) milite en ce sens:
               «Si deux ou plusieurs installations nouvelles, distinctes sont construites de telle manière que leurs gaz résiduaires pourraient, selon les autorités compétentes et compte tenu des facteurs techniques et économiques, être rejetés par une cheminée commune, l’ensemble formé par ces installations est considéré comme une seule unité.»
            
         
               25.
            
            
               Toutefois, cette disposition concerne, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, une autre directive poursuivant des objectifs distincts. Une transposition aux installations d’incinération et aux installations de coïncinération ne peut donc être envisagée qu’à l’issue d’une analyse approfondie.
            
         
               26.
            
            
               Il apparaît ainsi en principe possible de considérer plusieurs installations de coïncinération comme constituant une entité unique aux fins de l’application des valeurs d’émission, puisque ces valeurs sont, en vertu de l’annexe II., sous II.2., d’autant plus rigoureuses que les installations sont importantes. Il n’apparaît, cependant, pas nécessaire de trancher cette question en l’espèce.
            
         
               27.
            
            
               La combinaison de parties d’installation ne saurait, en tout état de cause, avoir pour effet de faire échec à des dispositions de protection de l’environnement. Cela irait à l’encontre de l’objectif énoncé à l’article 1er de la directive sur l’incinération des déchets de prévenir les effets négatifs sur l’environnement ainsi que les risques pour la santé des personnes. C’est pourquoi, notamment, une installation d’incinération comprenant plusieurs chaudières doit disposer d’un brûleur d’appoint pour chacune de ces chaudières.
            
         
               28.
            
            
               Constituerait notamment un contournement illicite de dispositions protectrices une combinaison d’installations d’incinération et d’installations de coïncinération qui aurait pour effet que l’installation en résultant serait soumise, dans sa totalité, aux exigences pour partie moindres (
                     8
                  ) applicables aux installations de coïncinération. C’est pourquoi toutes les parties ayant participé à la procédure écrite rejettent le regroupement d’installations d’incinération et d’installations de coïncinération.
            
         
               29.
            
            
               Aux fins de l’application de la directive sur l’incinération des déchets à une centrale de cogénération comprenant plusieurs unités (chaudières), chaque unité, c’est-à-dire chaque chaudière avec les équipements y associés, est donc en principe à considérer comme une installation. Il est cependant possible, aux fins de l’application de certaines dispositions de la directive sur l’incinération des déchets, de considérer plusieurs installations liées entre elles comme constituant une installation unique, à condition qu’il n’y ait pas contournement de dispositions tendant à prévenir des effets négatifs sur l’environnement, ainsi que des risques pour la santé des personnes.
            
         B — Sur la seconde question relative à la qualification d’une installation
      
      
               30.
            
            
               Par la seconde question, le Högsta domstolen souhaite savoir si une installation construite pour l’incinération de déchets, mais dont la production d’énergie est l’objectif essentiel, doit être qualifiée d’installation d’incinération ou d’installation de coïncinération au sens de la directive sur l’incinération des déchets.
            
         
               31.
            
            
               La distinction entre les deux types d’installations revêt une importance cruciale aux fins de l’application de la directive sur l’incinération des déchets, car celle-ci fixe des exigences différentes à l’égard de ces deux types d’installations. Il est, par conséquent, exclu qu’une installation puisse à la fois constituer une installation d’incinération et une installation de coïncinération.
            
         
               32.
            
            
               La version allemande et probablement également la version suédoise de la définition de la notion d' «installation d’incinération», à l’article 3, point 4, de la directive sur l’incinération des déchets, sont formulées de manière assez souple. Selon cette définition, une installation peut être qualifiée d’installation d’incinération du seul fait qu’elle est affectée au traitement thermique de déchets (version allemande (
                     9
                  )) ou qu’elle est destinée à cet usage (version suédoise (
                     10
                  )). À première vue, en vertu de ces définitions, une installation construite pour l’incinération de déchets constituerait une installation d’incinération. C’est pourquoi le gouvernement suédois suggère de distinguer les installations d’incinération et les installations de coïncinération sur la base de cette définition. Selon lui, constitueraient des installations de coïncinération au sens de ladite directive les installations qui ne sont pas des installations d’incinération.
            
         
               33.
            
            
               Cela apparaît toutefois contradictoire. En effet, une telle définition des installations d’incinération ne permettrait pas de distinguer les installations les unes des autres, mais couvrirait, au contraire, nécessairement toutes les installations de coïncinération. (
                     11
                  ). Certes les installations de coïncinération se définissent, en vertu de l’article 3, point 5, de la directive sur l’incinération des déchets, en fonction de leur objectif essentiel, à savoir produire de l’énergie ou des produits matériels. Elles doivent, toutefois, également être affectées au traitement thermique de déchets, et donc à leur incinération, ou destinées à cet usage, faute de quoi il s’agirait non pas d’installations de coïncinération, mais d’installations de combustion d’un autre type.
            
         
               34.
            
            
               Ainsi que le rappelle la Commission, la distinction à opérer entre les deux types d’installations procède de l’article 3, point 5, deuxième alinéa, de la directive sur l’incinération des déchets. Selon cette disposition, une installation doit être considérée comme une installation d’incinération, si la coïncinération a lieu de telle manière que l’objectif essentiel de l’installation n’est pas de produire de l’énergie ou des produits matériels, mais plutôt d’appliquer un traitement thermique aux déchets.
            
         
               35.
            
            
               C’est donc en fonction de l’objectif essentiel qu’elles poursuivent que les deux types d’installations doivent être distingués. Si cet objectif est le traitement thermique de déchets, il s’agit alors d’une installation d’incinération; si l’objectif essentiel est, en revanche, la production d’énergie ou de produits matériels, il s’agit d’une installation de coïncinération.
            
         
               36.
            
            
               Au reste, la version française de la définition des installations d’incinération, à l’article 3, point 4, de la directive sur l’incinération des déchets, fait apparaître plus nettement la référence à l’objectif essentiel de l’installation que les versions allemande ou suédoise, à savoir, selon cette première version, l’installation doit être «destiné[e] spécifiquement» au traitement thermique de déchets.
            
         
               37.
            
            
               Dès lors que, en cas de divergences entre les diverses versions linguistiques, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (
                     12
                  ), il convient d’interpréter l’article 3, point 4, de la directive sur l’incinération des déchets de manière à éviter toute contradiction avec l’article 3, point 5, deuxième alinéa, de cette directive, en s’inspirant de sa version française.
            
         
               38.
            
            
               Le gouvernement autrichien rappelle à juste titre qu’une qualification en fonction de l’objectif essentiel de l’installation est, de surcroît, conforme à la jurisprudence relative à la distinction entre la valorisation et l’élimination des déchets. Selon cette jurisprudence, la caractéristique essentielle d’une opération de valorisation de déchets réside, selon l’article 3, paragraphe 1, sous b), de la directive cadre relative aux déchets (
                     13
                  ). et son quatrième considérant, dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l’usage d’autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles. (
                     14
                  ) En particulier la combustion de déchets constitue ainsi une opération de valorisation lorsque son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en tant que moyen de produire de l’énergie, en se substituant à l’usage d’une source d’énergie primaire qui aurait dû être utilisée pour remplir cette fonction (
                     15
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Sans que cela ne conduise à un résultat différent, le gouvernement suédois objecte, non sans raison, à cette solution qu’elle limite l’application des exigences plus strictes, comme l’indique également la Commission, en matière de protection de l’environnement, aux installations d’incinération. Les différences résultent principalement de l’application des dispositions de l’article 6, paragraphe 1, de la directive sur l’incinération des déchets aux seules installations d’incinération. Elles déterminent la teneur en carbone organique total des cendres et mâchefers, leur perte au feu et imposent un brûleur d’appoint (
                     16
                  ). L’article 6, paragraphe 4, de la même directive prévoit, du moins en ce qui concerne le brûleur d’appoint, des exceptions, à condition que les valeurs fixées par la directive sur l’incinération des déchets soient néanmoins respectées.
            
         
               40.
            
            
               Le législateur communautaire a explicitement prévu de telles différences. Il semble du reste être parti de l’hypothèse que les exigences fixées par la directive sur l’incinération des déchets à l’égard d’installations de coïncinération renforceraient nettement, du seul fait de leur existence, la protection de l’environnement. En ce sens, il ressort des motifs exposés à l’appui de la proposition de directive du Conseil sur l’incinération des déchets que, de l’avis de la Commission, les directives existantes ne s’appliquaient pas aux installations de coïncinération (
                     17
                  ).
            
         
               41.
            
            
               En adoptant la directive sur l’incinération des déchets, le législateur a, à tout le moins, rapproché les exigences applicables aux installations de coïncinération de celles applicables aux installations d’incinération. L’objectif poursuivi est d’appliquer les mêmes exigences à la partie du combustible constituée de déchets que celles applicables à l’incinération de déchets en tant que telle. Cependant, pour les autres combustibles également, la directive sur l’incinération des déchets fixe des valeurs limites qui semblent plus rigoureuses, dans certains cas, que les exigences résultant de la directive 2001/80. Ainsi, en cas de coïncinération de déchets municipaux en mélange et non traités ou de plus de 40 % de déchets dangereux, les dispositions respectives de l’article 7, paragraphe 4, de la directive sur l’incinération des déchets et de l’article 7, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la même directive imposent le respect des valeurs limites d’émission applicables aux installations d’incinération.
            
         
               42.
            
            
               En outre, il importe de relever que les exigences résultant de la directive sur l’incinération des déchets ne sont pas exhaustives. En effet, il ressort de son treizième considérant que des exigences renforcées sont susceptibles d’être adoptées sur le fondement de la directive 96/61. Par ailleurs, notamment dans l’hypothèse où cette dernière directive ne serait pas applicable, les États membres peuvent établir des mesures de protection renforcées en vertu de l’article 176 CE (
                     18
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Il conviendrait d’examiner en pratique si, véritablement, comme le craint le gouvernement suédois, presque toutes les installations dans lesquelles des déchets sont incinérés sont à considérer comme des installations de coïncinération. C’est surtout la manière d’identifier l’objectif essentiel d’une installation qui est déterminante à cet égard. Cet objectif essentiel doit résulter d’éléments objectifs (
                     19
                  ), d’autant qu’il apparaît impossible de s’assurer des intentions de l’exploitant.
            
         
               44.
            
            
               Ainsi que le note à juste titre le gouvernement suédois, la qualification d’installation de coïncinération ne saurait dépendre uniquement du point de savoir si l’énergie dégagée par l’incinération des déchets est, ou non, utilisée. Au contraire, la directive sur l’incinération des déchets prévoit, à deux reprises même, à savoir à ses articles 4, paragraphe 2, sous b), et 6, paragraphe 6, que la chaleur produite dans une installation d’incinération doit également être valorisée lorsque cela est faisable et dans la mesure du possible.
            
         
               45.
            
            
               Si une installation a été techniquement conçue pour n’incinérer que des déchets, cela constitue à tout le moins un indice de ce que l’incinération n’a pas pour objectif essentiel de produire de l’énergie. Cela vaut à plus forte raison encore lorsque les exploitants de l’installation prévoient d’interrompre momentanément la production d’énergie au cas où des déchets appropriés feraient défaut. Il en va différemment lorsque l’installation est alimentée principalement, voire intégralement durant certaines périodes, par d’autres combustibles. (
                     20
                  )
            
         
               46.
            
            
               Une analyse économique de l’incinération des déchets apparaît également utile à cet égard. Le fait de devoir acheter les déchets afin de remplacer des combustibles alternatifs plus onéreux constitue un élément qui milite en faveur de la reconnaissance comme objectif essentiel de la production d’énergie. S’agissant du chauffage urbain, une comparaison du montant des investissements réalisés aux fins de la construction de l’infrastructure des réseaux de chauffage urbain par rapport aux coûts de la construction d’une installation de combustion constitue également un élément important.
            
         
               47.
            
            
               Lorsque, au contraire, l’incinération est soumise à une redevance générant des revenus supérieurs à ceux issus de la production d’énergie, il conviendrait de partir plutôt de l’hypothèse que l’objectif essentiel poursuivi est l’incinération des déchets. Cela vaut à plus forte raison encore lorsque l’installation fait partie d’une infrastructure de gestion des déchets.
            
         
               48.
            
            
               Ainsi que le souligne également la Commission, et contrairement aux craintes exprimées par le gouvernement suédois, le point de savoir si l’installation est exploitée par une entreprise dont le principal objet est la gestion de déchets ou encore la production d’énergie est secondaire par rapport aux autres éléments précédemment évoqués. Dès lors que l’analyse doit porter sur chaque installation prise séparément, en principe même sur chaque chaudière avec les équipements y associés, le principal objet de l’entreprise dans son ensemble ne saurait être déterminant.
            
         
               49.
            
            
               En réponse à une question posée lors de l’audience, la Commission a toutefois indiqué, à juste titre également, que l’objectif essentiel d’une installation n’était pas fixé définitivement, mais que les éléments à prendre en considération étaient susceptibles d’évoluer. Il n’est donc pas exclu qu’un nouveau propriétaire modifie l’exploitation d’une installation de telle manière à ce qu’il faille réévaluer son objectif essentiel.
            
         
               50.
            
            
               Il convient donc de constater, en résumé, que la qualification d’une installation dans laquelle sont incinérés des déchets est tributaire du point de savoir si son objectif essentiel est le traitement thermique de déchets ou la production d’énergie ou de produits matériels. Cet objectif essentiel doit résulter d’éléments objectifs.
            
         
         V — Conclusion
      
      
               51.
            
            
               Je propose par conséquent à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision à titre préjudiciel:
               
                        «1)
                     
                     
                        Aux fins de l’application de la directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 décembre 2000, sur l’incinération des déchets à une centrale de cogénération comportant plusieurs unités (chaudières), chaque unité, c’est-à-dire chaque chaudière avec les équipements y associés, est en principe à considérer comme une installation. Il est cependant possible, aux fins de l’application de certaines dispositions de la directive sur l’incinération des déchets, de considérer plusieurs installations liées entre elles comme constituant une installation unique, à condition qu’il n’y ait pas contournement de dispositions tendant à prévenir des effets négatifs sur l’environnement, ainsi que des risques pour la santé des personnes.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        La qualification d’une installation dans laquelle sont incinérés des déchets comme installation d’incinération au sens de l’article 3, point 4, de la directive 2000/76 ou comme installation de coïncinération au sens de l’article 3, point 5, de cette directive, est tributaire du point de savoir si son objectif essentiel est le traitement thermique de déchets ou la production d’énergie ou de produits matériels. Cet objectif essentiel doit résulter d’éléments objectifs.»
                     
                  
         (
            1
         )	Langue originale: l’allemand.
      (
            2
         )	JO L 332, p. 91.
      (
            3
         )	Voir la définition à l’article 3 de la directive 2004/8/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l’énergie et modifiant la directive 92/42/CEE (JO L 52, p. 50).
      (
            4
         )	JO L 257, p. 26.
      (
            5
         )	La question du régime d’installations dépourvues de propre chaudière d’incinération fait l’objet d’une affaire que la Cour sera prochainement amenée à examiner, l’affaire Lahti Energia (C-317/07) dont la communication a été publiée au JO 2007, C 211, p. 26.
      (
            6
         )	Sur les brûleurs d’appoint en tant que meilleure technique disponible pour les installations d’incinération des déchets, voir Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, août 2006, p. 269 et suiv. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). La Commission a rédigé ce document en collaboration avec des experts des États membres sur le fondement de la directive 96/61.
      (
            7
         )	JO L 309, p. 1.
      (
            8
         )	Voir les développements consacrés ultérieurement à cette question en particulier au point 39 des présentes conclusions.
      (
            9
         )	La version allemande semble ainsi, à la différence des autres versions linguistiques de la disposition, s’inspirer de l’article 2, point 2, de la directive 94/67/CE du Conseil, du 16 décembre 1994, concernant l’incinération de déchets dangereux (JO L 365, p. 34).
      (
            10
         )	«förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme.»
      (
            11
         )	Voir point 80 des conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire Commission/Allemagne (arrêt du 13 février 2003, C-228/00, Rec. p. I-1439), dans lesquelles l’avocat général considère que les directives sur les déchets anciennement en vigueur, qui comprenaient une définition des installations d’incinération analogue à celle figurant dans la version allemande de la directive sur l’incinération des déchets, étaient également applicables aux installations de valorisation. Il s’agissait des directives 89/369/CEE du Conseil, du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d’incinération des déchets municipaux (JO L 163, p. 32), 89/429/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations existantes d’incinération des déchets municipaux (JO L 203, p. 50), et 94/67
      (
            12
         )	Arrêts du 12 novembre 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419, point 3); du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a. (C-72/95, Rec. p. I-5403, point 28); du 23 novembre 2006, ZVK (C-300/05, Rec. p. I-11169, point 16), et du 14 juin 2007, Euro Tex (C-56/06, Rec. p. I-4859, point 27).
      (
            13
         )	Cette jurisprudence porte sur la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32). La directive 75/442 a été abrogée par la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO L 114, p. 9), et remplacée par une codification qui ne change pas le contenu des règles applicables
      (
            14
         )	Arrêts du 27 février 2002, ASA (C-6/00, Rec. p. I-1961, point 69); du 19 juin 2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, Rec. p. I-6163, point 63), et du 7 octobre 2004, Commission/Italie (C-103/02, Rec. p. I-9127, point 62).
      (
            15
         )	Arrêts du 13 février 2003, Commission/Allemagne (C-228/00, Rec. p. I-1439, point 46), et Commission/Luxembourg (C-458/00, Rec. p. I-1553, point 37), ainsi que du 3 avril 2003, SITA (C-116/01, Rec. p. I-2969, point 53).
      (
            16
         )	Voir, à ce sujet, points 4 et 21 et suiv. des présentes conclusions.
      (
            17
         )	COM(1998) 558 final, p. 7 et 13. Voir, cependant, l’opinion contraire exprimée dans les conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Allemagne, précité, et fondée sur l’hypothèse que les directives en question étaient bien applicables, du moins en ce qui concerne la valorisation des déchets. La Cour ne s’est pas prononcée sur cette question.
      (
            18
         )	Voir arrêt du 14 avril 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C-6/03, Rec. p. I-2753).
      (
            19
         )	Voir, en ce qui concerne la constatation d’intentions frauduleuses, arrêts du 21 février 2006, Halifax e.a. (C-255/02, Rec. p. I-1609, point 75), et du 8 novembre 2007, Ing. Auer (C-251/06, Rec. p. I-9689, point 46); en ce qui concerne la constatation d’une opération intracommunautaire en matière de la taxe sur la valeur ajoutée, arrêt du 27 septembre 2007, Teleos e.a. (C-409/04, Rec. p. I-7797, points 39 et suiv.); en ce qui concerne le choix de la base juridique d’un acte communautaire, arrêts du 26 mars 1987, Commission/Conseil (45/86, Rec. p. 1493, point 11); du 11 juin 1991, Commission/Conseil, dit «dioxyde de titane» (C-300/89, Rec. p. I-2867, point 10), et du 23 octobre 2007, Commission/Conseil (C-440/05, Rec. p. I-9097, point 61); ainsi que, en ce qui concerne la finalité d’un traitement de données, point 85 de mes conclusions du 8 mai 2008 dans l’affaire Satakunnan Markkinapörssi et Satamedia (C-73/07, pendante devant la Cour).
      (
            20
         )	Les développements consacrés à la coïncinération dans Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, juillet 2006, p. 489 et suiv., disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf reposent sur l’hypothèse que les déchets ne constituent qu’une faible part des combustibles utilisés. La Commission a rédigé ce document en collaboration avec des experts des États membres sur le fondement de la directive 96/61.