CELEX: 62008CC0400
Language: da
Date: 2010-10-07 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sharpston fremsat den 7. oktober 2010. # Europa-Kommissionen mod Kongeriget Spanien. # Traktatbrud - etableringsfrihed - artikel 43 EF - national lovgivning om etablering af indkøbscentre i Catalonien - restriktioner - begrundelser - proportionalitet. # Sag C-400/08.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      SHARPSTON
      fremsat den 7. oktober 2010 (1)
      
      Sag C-400/08
      Europa-Kommissionen
      mod
      Kongeriget Spanien
      »Etableringsfrihed – Restriktioner for etableringen af store detailhandelscentre«1.        I denne sag har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser
         i henhold til artikel 43 EF (nu artikel 49 TEUF) ved at fastsætte særlige restriktioner for etablering af detailhandelscentre
         i den selvstyrende region Catalonien. Ifølge Kommissionen tilgodeser disse restriktioner de mindre, traditionelle strukturer
         i Catalonien og således lokale detailhandlende – i modsætning til de større centre, som foretrækkes af erhvervsdrivende fra
         andre medlemsstater.
      
      2.        Spanien har bestridt, at restriktionerne på nogen måde udgør forskelsbehandling af erhvervsdrivende, har gjort gældende, at
         de under alle omstændigheder er begrundet i tvingende almene hensyn, og har nedlagt påstand om frifindelse.
      
       Retsforskrifter
       Traktatbestemmelser
      3.        Artikel 43 EF bestemmer:
      
      »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat
         i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat,
         bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.
      
      Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet vedrørende kapitalen indebærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve
         selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber i den i artikel 48 [nu
         artikel 54 TEUF] anførte betydning, på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.«
      
      4.        Artikel 46, stk. 1, EF (nu artikel 52, stk. 1, TEUF) fastsætter:
      
      »Bestemmelserne i dette kapitel og de forholdsregler, der træffes i medfør heraf, udelukker ikke anvendelse af love eller
         administrativt fastsatte bestemmelser, der indeholder særlige regler for fremmede statsborgere, og som er begrundet i hensynet
         til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.«
      
       Nationale retsforskrifter
      5.        Kommissionen har i stævningen anført en række bestemmelser i spansk national lovgivning og catalansk regional lovgivning:
         på nationalt plan lov nr. 7/1996 (2) og i Catalonien lov nr. 18/2005 (3) samt dekret nr. 378/2006 (4) og nr. 379/2006 (5).
      
       Lov nr. 7/1996
      6.        I artikel 2 defineres detailhandelscentre i store træk som permanente lokaler eller faciliteter beregnet til fast detailhandelsvirksomhed.
         Det tilkommer de enkelte selvstyrende regioner i Spanien at definere »store detailhandelscentre«, men definitionen omfatter
         under alle omstændigheder alle butikker med et offentligt udstillings- og salgsareal på over 2 500 m².
      
      7.        I henhold til artikel 6, stk. 1, kræves der for at åbne et stort detailhandelscenter en tilladelse fra den relevante selvstyrende
         region, uden at andre administrative tilladelser med tilknytning til detailhandelsvirksomhed herved berøres. I henhold til
         artikel 6, stk. 2, træffes afgørelsen om tildeling af eller afslag på en sådan tilladelse under hensyn til, a) om de eksisterende
         detailhandelsfaciliteter i det pågældende lokalområde er tilstrækkelige, og b) den effekt, som den nye butik ville have på
         disse faciliteters struktur. En udtalelse fra Tribunal de Defensa de la Competencia er påkrævet, men konklusionerne heri er
         ikke bindende.
      
      8.        Hvad angår a) anses et område for at have tilstrækkelige faciliteter, hvis den eksisterende befolkning (eller forventede befolkning
         ifølge prognoser på mellemlangt sigt) råder over et udbud, der med hensyn til kvalitet, variation, service, pris og åbningstider
         opfylder både kravene i den aktuelle situation og udviklingstendenser inden for moderne detailhandel (artikel 6, stk. 3).
         Hvad angår b) skal der tages hensyn både til de positive virkninger på konkurrencen og de negative virkninger på eksisterende
         mindre handlende (artikel 6, stk. 4).
      
      9.        I henhold til artikel 6, stk. 5, har de selvstyrende regioner tilladelse til at nedsætte udvalg, som skal rapportere om åbningen
         af store indkøbscentre i overensstemmelse med regler fastsat af regionerne.
      
      10.      De afsluttende bestemmelser i lov nr. 7/1996 fastsætter de forskellige artiklers forfatningsmæssige status. Bl.a. anføres
         det, at artikel 6, stk. 1 og 2, er vedtaget i medfør af statens enekompetence i henhold til forfatningens artikel 149, stk. 1,
         nr. 13), mens den øvrige del af denne artikel hører under den restkategori, som »eventuelt. finder anvendelse, såfremt der
         ikke er vedtaget specifik lovgivning af de selvstyrende enheder«.
      
       Lov nr. 18/2005
      11.      Artikel 3, stk. 1 og 2, definerer »store« og »mellemstore« detailhandelscentre i forhold til befolkningstallet i den kommune,
         hvor de er beliggende. Definitionerne kan opstilles i en tabel.
      
      
               Kommunens befolkningstal
            
            
               Store centre (salgsareal på x m² eller større)
            
            
               Mellemstore centre (salgsareal på x m² eller større)
            
         
               Over 240 000
            
            
               2 500
            
            
               1 000
            
         
               25 001 – 240 000
            
            
               2 000
            
            
               800
            
         
               10 001 – 25 000
            
            
               1 300
            
            
               600
            
         
               Op til 10 000
            
            
               800
            
            
               500
            
         12.      Artikel 3, stk. 3, fastsætter, at begrænsningerne på salgsarealet ifølge PTSEC (6) finder anvendelse på mellemstore centre i fødevaresektoren og alle centre over 1 000 m², som sælger elektriske eller elektroniske
         husholdningsprodukter, sports- og personligt udstyr, fritids- og kulturelle varer, uanset kategori ifølge kriterierne i stk. 1
         og 2.
      
      13.      I henhold til artikel 4 må der kun åbnes store detailhandelscentre i byzoner i kommuner, hvis de er enten det administrative
         centrum i et distrikt (comarca) eller har et befolkningstal på over 25 000 (inklusive gæster i turistsæsonen) (artikel 4,
         stk. 1). Den samme begrænsning, med mulighed for dispensation, gælder for centre med et salgsareal på over 1 000 m², hvis
         de hovedsagelig skal anvendes til elektriske eller elektroniske husholdningsprodukter, sportsudstyr og ‑tilbehør, personligt
         udstyr og fritids- og kulturelle varer (artikel 4, stk. 2). Ved afgørelsen af, hvorvidt et område er byzone, skal der tages
         højde for befolkningscentre, områder med sammenhængende lejligheder til beboelse og detailforretninger, der er integreret
         i boligområder (artikel 4, stk. 3). Visse andre forretningstyper, hovedsagelig forretninger, der sælger både eller køretøjer,
         maskiner, byggematerialer og sanitetsudstyr, møbler og gør det selv-varer samt havecentre, fabriksudsalg, salgsområder på
         højhastighedstogstationer og i visse havne og lufthavne samt butikker i visse grænsekommuner er imidlertid også fritaget for
         begrænsningen (artikel 4, stk. 8).
      
      14.      I henhold til artikel 6 kræves en kommunal tilladelse til detailsalg for at åbne, udvide eller flytte et mellemstort center,
         og ligeledes til en aktivitetsændring. I henhold til artikel 7 kræver de samme tiltag i forbindelse med store detailhandelscentre
         en tilladelse til detailsalg fra Generalitat (det catalanske styre), hvor beslutningen om tildeling eller afslag træffes på
         grundlag af en rapport fra de kommunale myndigheder. Hvis denne rapport taler imod en tilladelse, eller hvis den ikke udgives
         inden for tre måneder, efter at der er anmodet herom, kan der ikke udstedes tilladelse til detailsalg. Efter begge artikler
         gælder, at det regnes for et afslag (reglen om »stiltiende afslag«), hvis der ikke er givet tilladelse inden for en bestemt
         periode (seks måneder for tilladelser fra Generalitat).
      
      15.      Vedrørende både mellemstore og store detailhandelscentre kræves i henhold til artikel 8 desuden en rapport med en vurdering
         af den pågældende virksomheds eller koncerns andel af det relevante marked (artikel 8, stk. 1 og 3). Heller ikke her kan der
         udstedes tilladelse til detailsalg, hvis rapporten taler imod (artikel 8, stk. 4). Dette krav gælder dog ikke for små og mellemstore
         virksomheder (7) (artikel 8, stk. 3).
      
      16.      Artikel 10 angiver de aspekter, som skal vurderes, når Generalitat eller de kommunale myndigheder tager stilling til en ansøgning
         om tilladelse til detailsalg: overensstemmelse med PTSEC, overholdelse af bestemmelser om byplanlægning, »vilkår, der bestemmer
         sikkerheden i forbindelse med projektet, og centerets integration i bymiljøet«, den »mobilitet, der skabes ved projektet«,
         navnlig dets påvirkning af vejnettet og af brugen af offentlige og private transportmidler, antal p-pladser til rådighed,
         der måles ved hjælp af forholdstal, som fastsættes ved direktiv i hvert enkelt tilfælde, centerets placering inden for »byzonen«
         og overholdelse af en eventuel kommunalplan for detailtjenester, »forbrugernes ret til et bredt og varieret udvalg med hensyn
         til varernes kvalitet, kvantitet, pris og karakteristika«, ansøgerens relevante markedsandel.
      
      17.      I henhold til artikel 11 oprettes et rådgivende udvalg (af den i artikel 6, stk. 5, i lov nr. 7/1996 omhandlede type), »Comisión
         de Equipamientos Comerciales« (udvalget for detailhandelscentre), som skal rapportere bl.a. om spørgsmål med relation til
         afgørelsen af, om Generalitat skal udstede tilladelse, og til planlægningen i forbindelse med udpegningen af områder, hvor
         der må åbnes detailhandelscentre, herunder udarbejdelse af forslag til ændring af PTSEC.
      
      18.      I henhold til artikel 12 skal der opkræves gebyrer for behandlingen af ansøgninger om tilladelse fra Generalitat og for rapporter
         om markedsandele (8). Kommunerne har også mulighed for at opkræve gebyrer for behandlingen af ansøgninger om kommunale tilladelser og for at udarbejde
         kommunale rapporter til Generalitat om ansøgninger til tilladelse herfra.
      
       Dekret nr. 378/2006
      19.      Artikel 3 definerer varehuse som et selvbetjeningsudsalgssted med et salgsareal på mindst 2 500 m² (9), der sælger et bredt udvalg af dagligvarer og andre varer og har et stort parkeringsareal.
      
      20.      Artikel 14 fastsætter proceduren for ansøgningen om en tilladelse til detailsalg fra Generalitat. Den angiver en række dokumenter,
         som skal fremsendes, bl.a. [artikel 14, stk. 1, litra b), det fjerde krævede dokument], en markedsanalyse af projektets bæredygtighed
         på grundlag af det eksisterende udbud og den potentielle efterspørgsel i oplandet, den markedsandel, der tiltrækkes, og virkningen
         på det aktuelle udbud.
      
      21.      Artikel 26 og 27 vedrører det rådgivende udvalg, som er oprettet i medfør af artikel 11 i lov nr. 18/2005. Artikel 26, stk. 1,
         indeholder bestemmelser om udvalgets sammensætning: Syv medlemmer (herunder formanden og næstformanden) repræsenterer departementer
         inden for Generalitat, seks medlemmer repræsenterer kommunerne, syv medlemmer repræsenterer handelssektoren (to fra handelskamre
         og industri, fem fra de mest repræsentative handelsorganisationer), yderligere to medlemmer er eksperter, som vælges af Generalitats
         handelsdepartement, og desuden en sekretær, som udnævnes af formanden. I henhold til artikel 27 skal udvalget høres om anliggender
         omhandlet i artikel 11 i lov nr. 18/2005 samt om afgrænsningen af »kommunernes byzoner«.
      
      22.      Artikel 28-34 vedrører den i artikel 8 i lov nr. 18/2005 omhandlede markedsandelsrapport. I henhold til artikel 28, stk. 2,
         skal rapporten for store detailhandlendes vedkommende dække alle salgssteder, der driver forretning under deres navn, uanset
         om de er direkte eller indirekte kontrolleret af disse. I henhold til artikel 31, stk. 4, fastsættes hvert år en maksimal
         markedsandel for hver enkelt detailhandelssektor, både for hele Catalonien og for underordnede områder (Kommissionen har anført,
         uden herved at blive modsagt af den spanske regering, at disse årlige fastsættelser endnu ikke har fundet sted, således at
         den maksimale markedsandel – for den kategori, som den detailhandlende tilhører – er den andel, der er fastlagt i den tidligere
         lovgivning, nemlig 25% af salgsområdet i Catalonien eller 35% inden for det foreslåede centers opland). I henhold til artikel
         33, stk. 2, skal markedsandelsrapporten være negativ, hvis denne maksimumandel overskrides. I artikel 33, stk. 5, fastsættes,
         at rapporten skal udsendes inden for en maksimumperiode på seks måneder (såfremt denne frist ikke overholdes, anses rapporten
         for at være gunstig), og artikel 33, stk. 7, fastsætter en gyldighedsperiode for rapporten på seks måneder.
      
       Dekret nr. 379/2006
      23.      Artikel 7 fastsætter, at store detailhandelscentre samt mellemstore detailhandelscentre i fødevaresektoren og alle centre
         med et salgsareal på over 1 000 m², som hovedsagelig sælger elektriske og elektroniske husholdningsprodukter, sportsartikler
         og tilbehør, personligt udstyr, fritids- og kulturelle varer, skal underlægges begrænsninger af salgsarealet, som fastsættes
         (for hvert distrikt og kommune) i PTSEC.
      
      24.      Artikel 10, stk. 2, bestemmer, at der for hvert distrikt gælder grænser for størrelsen på nye varehuse og udvidelser af varehuse.
         Såfremt udbuddet ifølge prognoserne bliver for stort i 2009, vil der ikke ske nogen udvikling med hensyn til varehuse. I andre
         distrikter må tilgangen med hensyn til varehuse ikke stå for mere end 9% af det estimerede dagligvareudbud i 2009 og 7% af
         det estimerede udbud af andre varer.
      
      25.      PTSEC er vedhæftet som bilag 1 til dekretet. Heri fastlægges bl.a. de maksimumsarealer, hvortil der kunne gives tilladelse
         til detailsalg i perioden fra 2006 til 2009 til 1) supermarkeder, 2) varehuse, 3) specialforretninger og 4) indkøbscentre
         og stormagasiner i hver enkelt regional enhed.
      
       Procedure
      26.      Efter at have modtaget en klage fra adskillige større detailvirksomheder var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt reglerne for
         åbningen af større detailhandelscentre i Catalonien var i overensstemmelse med artikel 43 EF. Den sendte en åbningsskrivelse
         til Spanien den 9. juli 2004. I sit svar af 13. oktober 2004 hævdede den spanske regering, at Kommissionens kommentarer ikke
         var begrundede.
      
      27.      Den 27. december 2005 blev lov nr. 18/2005 vedtaget i Catalonien. Kommissionen mente ikke, at den tidligere uforenelighed
         med artikel 43 EF hermed var fjernet, men at loven indførte nye hindringer for etableringsfriheden. Derfor sendte Kommissionen
         den 4. juli 2006 en supplerende åbningsskrivelse til Spanien. I sit svar af 6. oktober 2006 hævdede Spanien, at lovgivningen
         hverken var begrænsende, diskriminerende eller uforholdsmæssig.
      
      28.      Da Kommissionen stadig ikke var tilfreds, fremsatte den en begrundet udtalelse den 23. december 2007, hvori den opfordrede
         Spanien til at ændre sin lovgivning inden for to måneder for at bringe det påståede traktatbrud til ophør. I sit svar af 3.
         januar 2008 bekræftede Spanien, at landet vil ændre den anfægtede lovgivning, men udtalte, at ændringerne ville blive foretaget
         i forbindelse med gennemførelsen af tjenesteydelsesdirektivet (10). Da der ikke var vedtaget nogen foranstaltninger efter udløbet af den frist på to måneder, som var fastsat i den begrundede
         udtalelse, anlagde Kommissionen det foreliggende søgsmål.
      
      29.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at »Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold
         til artikel 43 EF, idet det har fastsat restriktioner for etablering af indkøbscentre, der følger af lov nr. 7/1996 om planlægning
         af detailhandel og af lovgivningen på samme område i den selvstyrende region Catalonien (lov nr. 18/2005 om detaildistribution,
         dekret nr. 378/2006 om gennemførelse af lov nr. 18/2005 og dekret nr. 379/2006 om godkendelse af den nye sektorplan for detaildistribution)«,
         og at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      
      30.      Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      
      31.      Kongeriget Danmark, der er indtrådt som intervenient til støtte for Kongeriget Spaniens påstande, mener ikke, at denne form
         for lovgivning er i strid med artikel 43 EF.
      
      32.      I retsmødet den 6. maj 2010 afgav Kommissionen og Kongeriget Spanien mundtlige indlæg.
      
       Stillingtagen
       Indledende bemærkning
      33.      I retsmødet oplyste Kommissionen Domstolen om, at både den anfægtede regionale lovgivning og den anfægtede nationale lovgivning
         var blevet ændret (i henholdsvis december 2009 og januar 2010) efter afslutningen af den skriftlige forhandling i sagen. Den
         havde imidlertid ikke været i stand til med sikkerhed at afgøre, om den ændrede lovgivning var forenelig med EU-retten. For
         at kunne gøre dette håbede den, at Domstolen ville træffe en klar afgørelse om, hvorvidt den tidligere, anfægtede lovgivning
         var forenelig med EU-retten.
      
      34.      Efter min opfattelse er dette håb kun berettiget, hvis Kommissionen selv har fremlagt sagen i klare vendinger for Domstolen.
         I dette tilfælde mener jeg ikke, at sagen er særlig klar. Jeg vil gerne gøre Kommissionen opmærksom på, at den har pligt til
         at fremlægge sin sag med tilstrækkelig klare og præcise angivelser til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen
         kan udøve sin kontrol. Derfor skal der være en sammenhængende, forståelig og utvetydig angivelse af de faktiske og retlige
         omstændigheder (11). Jeg kan tilføje, at det måske også havde lettet Domstolens arbejde, hvis den spanske regering været mere fokuseret i sin
         tilgang til sagen.
      
       Analysen i hovedtræk
      35.      I henhold til fast retspraksis udgør enhver form for nationale regler, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling
         på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve den i traktaten
         sikrede etableringsfrihed, en restriktion i artikel 43 EF’s forstand (12).
      
      36.      Såfremt en restriktion er en følge af en foranstaltning, som medfører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kan
         den dog i medfør af artikel 46 stk. 1, EF retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og
         den offentlige sundhed. Hvis der ikke er tale om en sådan forskelsbehandling, kan restriktionerne ligeledes begrundes i tvingende
         almene hensyn, såfremt de er egnede til at sikre, at det tilstræbte mål nås, og såfremt de ikke går ud over, hvad der er nødvendigt
         for at nå dette mål (13). En medlemsstat, som påberåber sig hensyn, der skal retfærdiggøre en fravigelse af princippet om etableringsfriheden, skal
         fremlægge en analyse af egnetheden og forholdsmæssigheden af den restriktive foranstaltning, som medlemsstaten har truffet,
         og fremlægge præcise oplysninger, der kan underbygge dens argumentation (14).
      
      37.      Derfor ligger bevisbyrden hos Kommissionen med hensyn til at fastslå eksistensen af påståede restriktioner og, i givet fald,
         deres diskriminerende karakter, men herefter ligger bevisbyrden hos medlemsstaten med hensyn til at fastslå, at restriktionerne
         er berettigede.
      
      38.      Kommissionens væsentligste argument er, at de foranstaltninger, som den har udpeget, medfører restriktioner, som udgør indirekte
         forskelsbehandling og ikke er begrundet i nogen af de i artikel 46, stk. 1, EF anførte faktorer. Spanien har medgivet, at
         foranstaltningerne begrænser etableringsfriheden i et vist omfang, men har fremført det argument, at de ikke udgør forskelsbehandling,
         heller ikke indirekte, på grundlag af nationalitet. De er imidlertid begrundet i forskellige tvingende almene hensyn – forbrugerbeskyttelse,
         miljøbeskyttelse samt fysisk planlægning – og er begge egnede og forholdsmæssige i forhold til disse tvingende hensyn. Kommissionen
         kan ikke acceptere disse begrundelser, heller ikke ud fra den forudsætning, at foranstaltningerne ikke udgør forskelsbehandling.
      
      39.      Danmark har derimod gjort gældende, at såfremt de pågældende foranstaltninger ikke udgør forskelsbehandling, bør de ikke anses
         for at udgøre en traktatstridig restriktion af etableringsfriheden, medmindre de direkte påvirker udenlandske detailhandlendes
         markedsadgang. Spanien er enig i dette argument.
      
      40.      Jeg vil derfor undersøge, hvorvidt de anfægtede foranstaltninger udgør (indirekte) forskelsbehandling. Såfremt de udgør forskelsbehandling,
         vil jeg derefter undersøge, hvorvidt der kan påberåbes en begrundelse efter artikel 46, stk. 1, EF, eller – såfremt de ikke
         udgør forskelsbehandling – hvorvidt de kan anses for at falde uden for artikel 43 EF, fordi de ikke påvirker markedsadgangen
         i tilstrækkelig grad. Såfremt foranstaltningerne ikke udgør forskelsbehandling, men ikke desto mindre er omfattet af artikel
         43 EF, vil jeg tage stilling til, hvorvidt en eller flere af begrundelserne i henhold til Domstolens praksis gør sig gældende.
      
      41.      Først er det dog nødvendigt at identificere de restriktioner, som er årsagen til, at Kommissionen har nedlagt påstand om,
         at Spanien har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktaten.
      
       Rækkevidden af den ønskede afgørelse
      42.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Spanien har tilsidesat sine forpligtelser, »idet det har fastsat
         restriktioner for etablering af indkøbscentre, der følger af« fire retsakter, der, således som de er fremlagt for Domstolen,
         udgør over 200 sider. Domstolen er tydeligvis nødt til at have noget mere præcist for at kunne afgøre, hvorvidt, og i hvilket
         omfang, den kan give medhold i ovenstående påstand. Hvis Domstolen gav Kommissionen medhold i dens påstand i den ordlyd, der
         er anvendt, ville det næppe opfylde kravene om retssikkerhed – og det ville heller ikke bidrage til at give Kommissionen den
         klarhed, som den selv håber at få fra Domstolen.
      
      43.      Det er ikke nemt at udlede noget mere præcist af Kommissionens stævning. Dens replik indeholder dog en liste over konkrete
         restriktioner. Når denne liste sammenholdes med dens krydsreferencer til stævningen, kan man identificere følgende restriktioner,
         som Kommissionen anser for at følge af den catalanske lovgivning:
      
      (1)      forbuddet mod at etablere større detailhandelscentre uden for byzoner i et begrænset antal kommuner (artikel 4, stk. 1, i
         lov nr. 18/2005)
      
      (2)      begrænsningerne for salgsarealet i hvert enkelt distrikt og hver enkelt kommune (artikel 7 i dekret nr. 379/2006, sammenholdt
         med PTSEC i bilag 1 til dekretet). Specifikt har Kommissionen hævdet følgende:
      
      a)      Begrænsningen er særlig streng for varehuse, idet der ikke kan gives tilladelse til nye varehuse i 37 af 41 distrikter (PTSEC,
         bilag 1.2 til dekret nr. 379/2006).
      
      b)      I de resterende fire distrikter kan der kun gives tilladelse til varehuse, som står for salget af højst 9% af dagligvarer
         og 7% af andre varer (artikel 10, stk. 2, i dekret nr. 379/2006).
      
      c)      I disse fire distrikter er der kun 23 667 m² til rådighed i seks kommuner (PTSEC, bilag 1.2 til dekret nr. 379/2006).
      (3)      kravet om en markedsandelsrapport, som er bindende, hvis den er ugunstig, og som skal være ugunstig, hvis markedsandelen overstiger
         en vis værdi (artikel 8 i lov nr. 18/2005 og artikel 31, stk. 4, og 33, stk. 2, i dekret nr. 378/2006).
      
      (4)      ingen klar definition af de anvendte kriterier (artikel 10 i lov nr. 18/2005 (15)).
      
      (5)      visse proceduremæssige aspekter:
      a)      reglen om »stiltiende afslag« (artikel 6 og 7 i lov nr. 18/2005)
      b)      kravet om en udtalelse fra et rådgivende udvalg bestående af ansøgernes konkurrenter (artikel 11 i lov nr. 18/2005 og artikel
         26 i dekret nr. 378/2006)
      
      c)      opkrævningen af gebyrer, som ikke hænger sammen med procedureomkostningerne (artikel 12 i lov nr. 18/2005)
      d)      den alt for lange procedure (artikel 33 i dekret nr. 378/2006 vedrørende tidsfrister for udgivelsen og gyldigheden af markedsandelsrapporten).
      44.      I retsmødet bekræftede Kommissionens befuldmægtigede repræsentant, adspurgt af Domstolen, at dette var en komplet liste over
         de aspekter af den catalanske lovgivning, som Kommissionens påstand vedrører, og at Kommissionen anfægter de påståede restriktioner,
         både fordi de berørte store, og ikke mellemstore detailhandelscentre – en begrænsning, som synes at være nødvendig for opretholdelsen
         af Kommissionens påstand om forskelsbehandling, som bygger på den antagelse, at spanske erhvervsdrivende foretrækker små og
         mellemstore centre, mens erhvervsdrivende fra andre medlemsstater foretrækker store centre – og fordi de ikke var begrundede.
      
      45.      For så vidt angår den nationale lovgivning (lov nr. 7/1996) er det tilsyneladende ubestridt, at Kommissionen misbilliger de
         bestemmelser i denne lovs artikel 6, som a) angiver de kriterier, som skal anvendes ved afgørelsen af, hvorvidt der kan gives
         tilladelse, for så vidt disse kriterier beskytter eksisterende detailhandelscentre (artikel 6, stk. 1-4), b) kræver, at Tribunal
         de Defensa de la Competencia skal høres i forbindelse med ansøgninger (artikel 6, stk. 2), og c) bestemmer, at udvalg skal
         rapportere om åbningen af store detailhandelscentre (artikel 6, stk. 5).
      
      46.      Det bemærkes dog, at den spanske regering har bestridt, at artikel 6, stk. 3-5, finder anvendelse i Catalonien.
      
       Er der tale om indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet?
      47.      Kommissionen har ikke hævdet – og vil tydeligvis heller ikke med rette kunne hævde – at de anfægtede bestemmelser udgør direkte
         forskelsbehandling ved at foreskrive forskellig behandling af henholdsvis spanske erhvervsdrivende og erhvervsdrivende fra
         andre medlemsstater. Den har snarere påstået, at bestemmelserne, selv om de tilsyneladende er neutrale, rent faktisk sætter
         erhvervsdrivende fra andre medlemsstater i en væsentligt mere ufordelagtig position i forhold til spanske erhvervsdrivende.
      
      48.      Dette argument er baseret på to forudsætninger. For det første, at store detailhandelscentre behandles forskelligt i forhold
         til andre (små og mellemstore) detailhandelscentre, for det andet, at denne forskel i behandlingen er til fordel for spanske
         (især catalanske) erhvervsdrivende, som foretrækker mindre centre, og til skade for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater,
         som foretrækker store centre.
      
      49.      Den første forudsætning gælder tilsyneladende kun for en lille del af de foranstaltninger, som Kommissionen har påtalt. Den
         anden forekommer der ikke at være fremlagt tilstrækkelige beviser for.
      
       Forskellig behandling af store centre og andre centre.
      50.      For det første fremgår det vedrørende den påståede utilstrækkelige definition af kriterierne og reglen om »stiltiende afslag«
         som der er henvist til i punkt 43, nr. 4 og 5a, at de bestemmelser, som der henvises til (dels artikel 10, dels artikel 6
         og 7 i lov nr. 18/2005), gælder for både tilladelser fra Generalitat og kommunale tilladelser, og således for både store og
         mellemstore detailhandelscentre.
      
      51.      For det andet bemærkes, vedrørende påstanden som nævnt i punkt 43, nr. 5c, om at gebyrerne ikke hænger sammen med procedurens
         omkostninger, kræves det i artikel 12 i lov nr. 18/2005, at Generalitat opkræver gebyrer for udstedelse af tilladelser (ved store detailhandelscentre),
         og der gives tilladelse til, at kommuner opkræver gebyrer (ved mellemstore detailhandelscentre). Kommissionens påstande vedrører kun de gebyrer,
         der opkræves af Generalitat, men den har ikke givet nogen oplysninger vedrørende opkrævningen af gebyrer på kommunalt plan,
         som kan anvendes i en sammenligning.
      
      52.      For det tredje gælder kravet om en markedsandelsrapport og de forsinkelser af proceduren, som dette ifølge Kommissionen indebærer,
         jf. punkt 43, hhv. nr. 3 og nr. 5d, både for store og mellemstore detailhandelscentre. Imidlertid er små og mellemstore virksomheder fritaget for dette krav. Som følge heraf vil kravet, og eventuelle medfølgende forsinkelser, gælde for store virksomheder,
         der ønsker at åbne store eller mellemstore detailhandelscentre, men ikke for andre virksomheder, uanset størrelsen af det center, de ønsker at åbne (og
         det bemærkes, at definitionen af »stor« og »mellemstor« afhænger af den pågældende kommunes befolkningstal).
      
      53.      Derfor er ingen af de ovennævnte foranstaltninger relevante for Kommissionens påstand om, at restriktionerne udgør forskelsbehandling.
      
      54.      Derimod vedrører de konkrete klagepunkter nævnt i punkt 43, nr. 2a, 2b og 2c kun varehuse (som hører under kategorien store
         detailhandelscentre) og ikke andre kategorier (16). De øvrige restriktioner, som angiveligt skulle følge af catalansk lovgivning – forbuddet mod at etablere store detailhandelscentre
         uden for byzoner i et begrænset antal kommuner og kravet om, at der skal indhentes en udtalelse fra et rådgivende udvalg bestående
         af ansøgernes konkurrenter, jf. punkt 43, nr. 1 og nr. 5b – gælder for alle former for store detailhandelscentre og kun disse,
         og det samme er tilfældet med restriktionerne, som hævdes at følge af artikel 6 i lov nr. 7/1996 (den nationale lovgivning).
      
      55.      Derfor er det kun disse aspekter, der er relevante for Kommissionens argument.
      
       Forskellige præferencer for spanske erhvervsdrivendes og erhvervsdrivende fra andre medlemsstater
      56.      Medmindre det er korrekt, at spanske (navnlig catalanske) erhvervsdrivende foretrækker mindre detailhandelscentre, mens erhvervsdrivende
         fra andre medlemsstater foretrækker store centre, kan de pågældende foranstaltninger ikke udgøre forskelsbehandling af de
         sidstnævnte, uanset i hvilken udstrækning de måtte medføre større restriktioner for åbningen af store detailhandelscentre
         end for åbningen af andre centre.
      
      57.      Det eneste bevis, som er blevet forelagt Domstolen, og på grundlag af hvilket det måske kunne fastslås, hvorvidt denne påstand
         er sand, består af to sæt tal (det ene fra Kommissionen, det andet fra den spanske regering), hvor kontrollen over detailsalgsarealer
         i Catalonien er talmæssigt opdelt mellem spanske og udenlandske erhvervsdrivende for detailhandelscentre på a) over og b)
         under 2 500 m². De to sæt tal vedrører forskellige år og er tilsyneladende indhentet fra forskellige kilder. Derfor er det
         ikke overraskende, at de giver temmelig forskellige billeder, selv om de begge viser, at udenlandske erhvervsdrivende kontrollerede
         størsteparten (mellem 53% og 68%) af salgsarealet i de store centre, mens spanske erhvervsdrivende kontrollerede størsteparten
         (mellem 72% og 92%) af salgsarealet i de mindre centre (17). De viser også, at det samlede salgsareal for centre med under 2 500 m² er mellem 4,5 og 10 (18) gange så stort som arealet for større centre.
      
      58.      Disse tal stemmer utvivlsomt overens med Kommissionens påstand om, at erhvervsdrivende fra andre medlemsstater foretrækker
         større detailhandelscentre, mens spanske erhvervsdrivende foretrækker mindre detailhandelscentre. Jeg mener imidlertid ikke,
         at de på nogen måde beviser denne påstand. De viser højst en bred statistisk korrelation – som endvidere mister det meste
         af sin relevans for Kommissionens vedkommende, når man tænker på, at kun en enkelt af de kommuner (uden for Barcelona), der
         er anført i PTSEC, tilsyneladende har en befolkning på mere end 240 000, og over halvdelen har en befolkning på mindre end
         10 000, hvilket betyder, at kategorien »store detailhandelscentre«, der er berørt af de bestemmelser, som Kommissionen har
         påtalt, omfatter et ubestemt antal centre med et salgsareal på mellem 800 m² og 2 500 m² (19), et interval, hvor Domstolen ikke har fået forelagt tal hverken for antallet af relevante centre eller opdelingen efter,
         om de kontrolleres af spanske eller udenlandske erhvervsdrivende (20). Enhver foreløbig konklusion, som eventuelt kunne drages af de tal, der er fremlagt, måtte derfor nødvendigvis underbygges
         af konkrete oplysninger af en anden karakter, for at det kan fastslås, at der er grundlag for Kommissionens påstande, og den
         ville sandsynligvis hovedsagelig gælde for varehuse og ikke for alle store detailhandelscentre, som er berørt af de anfægtede
         bestemmelser.
      
      59.      Der har ikke været forelagt andre oplysninger af den karakter. Det nærmeste Kommissionen er kommet på en redegørelse for den
         årsagssammenhæng, som angiveligt ligger til grund for den statistiske korrelation, er dens påstand – som blev fremsat i retsmødet
         som svar på Domstolens spørgsmål – at udenlandske erhvervsdrivende naturligvis ville foretrække at etablere større centre
         for at opnå de stordriftsfordele, som er nødvendige for at optimere deres chancer for succes i det nye område. Hvor plausibel
         en sådan argumentation end måtte være, drejer den sig om erhvervsdrivendes indtrængen på et nyt marked på afstand, fra hjemmebasen,
         snarere end om de erhvervsdrivendes nationalitet (21) og underbygger således kun delvis Kommissionens grundlæggende forudsætning.
      
      60.      Det er korrekt, at den spanske regering ikke har bestridt denne forudsætning særlig kraftigt, selv om den har hævdet – og
         i et vist omfang har underbygget sin påstand herom – at flere udenlandske erhvervsdrivende altid har foretrukket, eller er
         begyndt at foretrække, mindre forretninger. Under alle omstændigheder påhviler det Kommissionen at godtgøre, at det hævdede
         traktatbrud foreligger, og efter min opfattelse er dette langtfra tilfældet hvad angår dette helt grundlæggende spørgsmål.
      
      61.      For så vidt Kommissionens søgsmål hviler på den påstand, at de anfægtede foranstaltninger udgør forskelsbehandling på grundlag
         af nationalitet, kan den således ikke gives medhold.
      
      62.      Imidlertid kan selv foranstaltninger, som ikke udgør forskelsbehandling, være forbudt ved artikel 43 EF, og jeg vil nu undersøge,
         hvorvidt foranstaltningerne er omfattet af denne artikel.
      
       Er de anfægtede bestemmelser omfattet af artikel 43 EF?
      63.      Artikel 43 EF er til hinder for nationale foranstaltninger, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag
         af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgere at udøve den i traktaten sikrede
         etableringsfrihed (22). Domstolen har aldrig kvalificeret dette forbud ved at formulere et de minimis-kriterium – en tærskelværdi, under hvilken
         en foranstaltning ikke er omfattet.
      
      64.      Den danske regering (som har oplyst, at der kan være visse lighedspunkter mellem de danske og de spanske regler) har imidlertid
         gjort gældende, at national lovgivning (f.eks. planlægningslovgivning), der regulerer markedsvilkår for alle virksomheder
         og gælder for alle erhvervsdrivende uden at sondre på grundlag af nationalitet, kun er omfattet af artikel 43 EF, hvis den
         direkte påvirker udenlandske erhvervsdrivendes markedsadgang. Et krav om, at etableringen af store detailhandelscentre kræver
         forudgående tilladelse, bør ikke automatisk anses for at have en sådan virkning. Den danske regering har fremført fire argumenter,
         som den spanske regering har tilsluttet sig.
      
      65.      For det første fremgår det af retspraksis, at restriktioner for markedsadgang skal være betydelige, for at de er omfattet
         af artikel 43 EF. I dommen i sagen CaixaBank France (23) talte Domstolen om en »alvorlig« hindring for at »konkurrere på en effektiv måde« eller anvende »en af de mest effektive
         metoder« til at konkurrere. I dommen i sagen Kommissionen mod Italien (24) talte Domstolen om et »væsentligt indgreb« i aftalefriheden, om »betydelige yderligere omkostninger« og om pligt til at »genoverveje«
         den kommercielle politik og strategi ved »i betydeligt omfang at udvide« det spektrum af ydelser, som udbydes, hvilket medfører
         »tilpasninger og omkostninger af en sådan størrelsesord[en]«, at markedsadgangen påvirkes. Ganske vist er der andre domme,
         som tilsyneladende er mindre strenge (25), men det kan tilskrives de konkrete omstændigheder. Endvidere har Domstolen i tidligere praksis fastslået, at foranstaltninger,
         der udgør overordnet markedsregulering, ikke er omfattet af artikel 43 EF (tidligere EØF-traktatens artikel 52) (26).
      
      66.      For det andet er nationale foranstaltninger, hvis virkning på en grundlæggende frihed er alt for usikker og indirekte, generelt
         ikke omfattet af forbuddene i traktaten (27).
      
      67.      For det tredje er der, set ud fra en logisk og teleologisk synsvinkel, nødt til at være en grænse, hvorunder en national foranstaltning
         ikke udgør en restriktion af etableringsfriheden (28). Ellers ville selv den mest ubetydelige regulering være omfattet af artikel 43 EF.
      
      68.      For det fjerde ville denne indfaldsvinkel til artikel 43 EF svare til Domstolens indfaldsvinkel vedrørende fri bevægelighed
         for varer, især hvad angår »bestemte former for salg« (29). Der er anlagt en lignende synsvinkel vedrørende anvendelse af varer (30). Hvis medlemsstaternes overordnede regulering af markedsvilkårene kun er omfattet af artikel 28 EF (nu artikel 34 TEUF),
         hvis den påvirker markedsadgangen direkte, bør der ikke anlægges en bredere synsvinkel med hensyn til artikel 43 EF.
      
      69.      Selv om jeg forstår vægten af i hvert fald nogle af disse argumenter, er jeg ikke overbevist om, at de i denne sag kan medføre,
         at de omtvistede foranstaltninger skal udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 43 EF.
      
      70.      Som Kommissionen har gjort opmærksom på, indebærer alle ordninger med en forudgående tilladelse til åbningen af detailhandelscentre
         pr. definition en direkte påvirkning af erhvervsdrivendes etableringsfrihed, og dette gælder for hver eneste forhindring, som indgår i processen med
         at opnå en sådan tilladelse. Hvis der skulle anvendes en de minimis-regel i forbindelse med artikel 43 EF, hvorved foranstaltninger
         som dem, der er omtvistet i denne sag, ikke var omfattet, kunne den derfor ikke formuleres på den måde, som er foreslået af
         den danske regering.
      
      71.      Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt vilkårene og begrænsningerne i denne sag er reelle og af væsentlig karakter, og hvorvidt
         deres påvirkning af erhvervsdrivende kan beskrives som uklar eller ubetydelig, er det korrekt, at disse vilkår og begrænsninger
         ikke alle kan kategoriseres på samme niveau.
      
      72.      De vilkår og begrænsninger, som er anført i nr. 1 og 3 i punkt 43 ovenfor – som begrænser de steder, der er til rådighed for
         nye centre og opstiller grænser for de salgsarealer, der kan gives tilladelse til, samt en maksimal markedsandel for ansøgere
         – er tydeligvis reelle, væsentlige og på ingen måde uklare.
      
      73.      De vilkår og begrænsninger, der er anført i nr. 4 og 5, er måske vanskeligere at kategorisere, men det forekommer mig sandsynligt,
         at de alle har en betydelig negativ virkning på antallet af ansøgninger om tilladelse, som indgives og/eller tildeles:
      
      –        Anvendelsen af kriterier, som ikke er tilstrækkelig tydeligt defineret til, at det er muligt objektivt at fastslå, om de er
         opfyldt (31), vil sandsynligvis afholde nogle fra at ansøge, føre til uforudsigelige resultater og gøre det vanskeligere at få prøvet
         et afslag ved en domstol, hvilket alt sammen er reelle forhindringer for etableringen af nye centre.
      
      –        En regel om »stiltiende afslag« (32) fører nødvendigvis til flere afslag på ansøgninger end en regel om »stiltiende samtykke« (hvor et manglende svar på en ansøgning
         inden for en bestemt frist udgør en stiltiende godkendelse).
      
      –        Inddragelsen af et rådgivende udvalg, hvis medlemmer omfatter erhvervsdrivende, som allerede er etableret i området, og som
         høres ikke kun om ansøgninger om tilladelse, men også om udpegningen af lokaliteter til rådighed (33), vil sandsynligvis i sig selv begrænse etableringen af nye centre.
      
      –        Opkrævningen af gebyrer, som ikke hænger sammen med ansøgningsprocedurens omkostninger, og procedurens meget lange varighed
         (34) er begge faktorer, som højst sandsynligt vil afholde erhvervsdrivende fra at forsøge at etablere nye centre.
      
      74.      I den nationale lovgivning er kravet om en tilladelse og oprettelsen af et rådgivende udvalg en gentagelse af de tilsvarende
         krav i catalansk lovgivning, og det samme gælder, i vid udstrækning, de kriterier, som skal anvendes (35). Ud over at være objektivt upræcise tager disse kriterier sigte på, at der kun gives tilladelse til nye centre, hvor den
         eksisterende efterspørgsel ikke er imødekommet, og eksisterende små erhvervsdrivende ikke vil blive påvirket, hvilket i begge
         tilfælde sandsynligvis vil medføre betydelige begrænsninger af åbningen af nye store eller mellemstore detailhandelscentre.
      
      75.      Selv om jeg kan tilslutte mig det synspunkt, at artikel 43 EF ikke bør anvendes ved ubetydelige virkninger af lovgivningen,
         og at det kunne være ønskværdigt for Domstolen at anlægge en eksplicit konsekvent synsvinkel, i overensstemmelse med dens
         praksis, der blev indledt med dommen i sagen Keck og Mithouard, vedrørende alle de grundlæggende traktatfæstede friheder,
         mener jeg ikke, at disse hensyn kan påvirke relevansen af artikel 43 EF i denne sag.
      
      76.      For så vidt angår argumentet om, at Domstolen i visse domme har understreget alvoren af et særligt indgreb i etableringsfriheden,
         indebærer dette ikke, at den har gjort eksistensen af et alvorligt indgreb til en forudsætning for, at artikel 43 EF finder
         anvendelse, navnlig da den ikke systematisk har understreget dette aspekt. En sådan konklusion kan heller ikke drages af ordlyden
         af de nævnte domme. Desuden mener jeg, at det fremgår af Kommissionens indlæg, at det påståede indgreb i denne frihed prima
         facie kan være alvorligt.
      
      77.      Jeg finder det derfor nødvendigt at undersøge, hvorvidt de pågældende foranstaltninger (som anført ovenfor i punkt 43 og 45),
         sådan som Spanien har gjort gældende, kan begrundes i henhold til Domstolens praksis om restriktioner for etableringsfriheden,
         som ikke er forskelsbehandling.
      
       Kan de anfægtede bestemmelser begrundes?
      78.      I henhold til fast retspraksis kan en foranstaltning, der indskrænker en af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder,
         kun tillades, såfremt den er begrundet i tvingende almene hensyn, såfremt den er egnet til at sikre, at det tilstræbte mål
         nås, og såfremt den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål (36). Jeg vil først tage stilling til, hvorvidt de mål, som Spanien har påberåbt sig, er lovlige på baggrund heraf, og derefter,
         hvorvidt de anfægtede foranstaltninger er egnede og forholdsmæssige.
      
       Udgør de mål, som den pågældende foranstaltning har til formål at nå, »tvingende almene hensyn«?
      79.      Den spanske regering har udtalt, at de mål, der forfølges med foranstaltningerne, er a) miljøbeskyttelse og en sammenhængende
         fysisk planlægning og b) forbrugerbeskyttelse. Begge mål anerkendes at være udtryk for almene hensyn. Kommissionen har derimod
         henvist til artikel 6 i lov nr. 7/1996 og fastholdt, at det virkelige mål er at beskytte små handlende, hvilket er et økonomisk
         mål, som ikke kan begrunde en restriktion af etableringsfriheden.
      
      80.      Hvad angår de typer af mål, som den spanske regering har nævnt, har Domstolen ganske rigtigt fastslået, at de kan begrunde
         restriktioner af grundlæggende friheder (37). Det er ikke tilfældet hvad angår rent økonomiske mål (38). Derfor vil alle restriktioner, som kun forfølger økonomiske mål, automatisk være forbudt i henhold til artikel 43 EF.
      
      81.      Af de restriktioner, som Kommissionen har gjort indsigelse imod, mener jeg kun, det er den maksimale markedsandel og de kriterier,
         som skal anvendes ved bedømmelsen af ansøgninger om tilladelse, i det omfang disse kriterier vedrører påvirkningen af eksisterende
         lokale handlende, der kan kategoriseres som restriktioner med et rent økonomisk mål.
      
      82.      Mens restriktionen vedrørende markedsandel kun følger af catalansk lovgivning, optræder de øvrige kriterier mest eksplicit
         i artikel 6, stk. 4, i lov nr. 7/1996 (39), hvor det specifikt fastsættes, at der skal tages højde for en eventuel negativ påvirkning af eksisterende små detailhandlende.
         Spanien har imidlertid i denne sammenhæng anført, at lovens artikel 6, stk. 3-5, ikke finder anvendelse i Catalonien, og at
         traktatbrudssøgsmålet er begrænset til den lovgivning, der gælder i den selvstyrende region. Denne indvending har rejst en
         temmelig indgående debat mellem de to parter om, hvorvidt de pågældende bestemmelser er omfattet af søgsmålet.
      
      83.      Jeg tror ikke, det er muligt at afgøre denne særlige debat, som jo omhandler spanske forfatningsretlige anliggender, hvor
         Domstolen ikke har beføjelse til at træffe afgørelse. Kravet om at tage højde for påvirkningen af eksisterende detailfaciliteter
         er imidlertid fastlagt, i mere generelle, men stadig utvetydige, vendinger, i både artikel 6, stk. 2, i lov nr. 7/1996 (hvis
         gyldighed i Catalonien ikke er omtvistet) og artikel 14, stk. 1, litra b), i det catalanske dekret nr. 378/2006 (40).
      
      84.      Vedrørende realiteten har Spanien fremført det argument, at grænsen for markedsandelen og betingelserne vedrørende påvirkningen
         af eksisterende små detailhandlende har til formål at beskytte forbrugerne ved at sikre en mere effektiv konkurrence med hensyn
         til priser, kvalitet og udvalg.
      
      85.      Imidlertid drejer betingelser vedrørende markedsandel og påvirkning af den eksisterende handel – i modsætning til visse andre
         af de betingelser, som er eksplicit knyttet til forbrugernes valgmuligheder – sig om markedsstruktur og ikke om forbrugerbeskyttelse.
         Og, som Kommissionen har bemærket, er konkurrencepolitik et anliggende, der reguleres på EU-plan, og Domstolen har konkret
         fastslået, at mål som f.eks. »en styrkelse af konkurrencestrukturen på det pågældende marked samt en modernisering og en styrkelse
         af effektiviteten af produktionsmidlerne […] ikke gyldigt [kan] begrunde en begrænsning af den berørte grundlæggende frihed«
         (41).
      
      86.      Jeg mener derfor, at artikel 6, stk. 2, i lov nr. 7/1996, artikel 8 i lov nr. 18/2005 og artikel 14, stk. 1, litra b), i dekret
         nr. 378/2006 udgør tilsidesættelse af artikel 43 EF, for så vidt disse bestemmelser stiller krav om anvendelsen af en tærskel
         for markedsandelen og en tærskel for påvirkningen af den eksisterende detailhandel, som sætter en grænse for etableringen
         af nye store og/eller mellemstore detailhandelscentre. Da deres mål er rent økonomisk, kan de ifølge Domstolens praksis ikke
         begrundes.
      
      87.      Alle de øvrige foranstaltninger forekommer mig imidlertid at være i stand til at forfølge – i hvert fald delvis – et af de
         lovlige mål, som er fremført af den spanske regering, og skal derfor undersøges med hensyn til egnethed og forholdsmæssighed.
      
       Er foranstaltningerne egnede til at sikre opnåelsen af det forfulgte mål uden at gå ud over, hvad der er nødvendigt med henblik
         på at nå dette mål?
      
      88.      De øvrige anfægtede foranstaltninger kan opdeles i følgende kategorier: restriktioner med hensyn til placering og størrelse
         af nye centre, høring af a) Tribunal de Defensa de la Competencia og b) det rådgivende udvalg, de anvendte kriterier, for
         så vidt de er unøjagtige, reglen om »stiltiende afslag«, opkrævning af gebyrer, som ikke er relateret til omkostningerne,
         og procedurens varighed.
      
      89.      Selv om det er korrekt, at den medlemsstat, som ønsker at begrunde en begrænsning af en grundlæggende traktatsikret frihed,
         skal godtgøre, at den er både egnet og forholdsmæssig, kan dette ikke indebære, med hensyn til egnethed, at medlemsstaten
         skal godtgøre, at begrænsningen er den mest egnede af alle mulige foranstaltninger til at sikre, at det med foranstaltningen
         forfulgte mål nås, men blot at den ikke er uegnet til dette formål. Hvad angår forholdsmæssighed, er det imidlertid nødvendigt
         at godtgøre, at ingen andre foranstaltninger kunne have været lige så effektive, men mindre begrænsende af den pågældende
         frihed.
      
      –       Restriktioner med hensyn til nye centres placering og størrelse
      90.      Spanien har fremført det argument, at den catalanske lovgivning ved at begrænse placeringen af store detailhandelscentre til
         befolkningscentre (i byerne), hvor efterspørgslen er størst, og ved at begrænse centrenes størrelse i mindre befolkede områder
         tager sigte på at undgå forurenende bilkørsel, at modvirke, at byerne forfalder, at bevare en miljømæssigt integreret bymodel,
         undgå opførelse af nye veje og sikre adgang med offentlig transport. Ifølge den spanske regering har modeller vist, at der
         sker et drastisk fald i CO2-udledningerne, når der åbnes detailforretninger i bycentrene frem for i områder uden for byerne. Hvis der skal tages disse
         hensyn, skal det nødvendigvis ske i forbindelse med en procedure med forudgående tilladelse og ikke ved brug af efterfølgende
         kontrolprocedurer.
      
      91.      Disse generelle argumenter – og navnlig den vægt, der lægges på nødvendigheden af forebyggende, og således forudgående, foranstaltninger med hensyn til miljøbeskyttelse – virker overbevisende på mig og er på ingen måde
         blevet gendrevet af Kommissionen i dens skriftlige indlæg. Den tilkendegav intet i retsmødet ud over en udtalelse om, at foranstaltningerne
         ikke var egnede til at nå de anførte miljøbeskyttelsesmål. Derfor er jeg helt enig i, at restriktionerne med hensyn til centres
         placering og størrelse er egnede måder til at opnå de særlige miljøbeskyttelsesmål, som Spanien har anført.
      
      92.      Det fremgår dog tydeligt, at de specifikke begrænsninger, som pålægges ved de anfægtede foranstaltninger, er strenge og har
         en betydelig virkning på mulighederne for at åbne nye store detailhandelscentre, især varehuse, i Catalonien. Det er ikke
         tilstrækkeligt, at Spanien godtgør, at denne form for begrænsninger er egnet med henblik på at sikre, at miljøbeskyttelsesmålene
         nås. Den er også nødt til at godtgøre, at de faktiske restriktioner ikke går ud over, hvad der er nødvendigt – eksempelvis
         ved at opridse alternative (mindre restriktive) foranstaltninger og gøre rede for, hvorfor de ikke ville kunne nå målet i
         tilfredsstillende grad. Jeg har ikke fundet nogen oplysninger eller argumenter, der taler i denne retning, i den spanske regerings
         indlæg (ud over simple påstande), og den fremkom heller ikke med oplysninger eller argumenter i retsmødet.
      
      93.      Derfor er det efter min opfattelse umuligt for Domstolen at fastslå, hvorvidt restriktionerne med hensyn til størrelse og
         placering i de af Kommissionen nævnte bestemmelser er forholdsmæssige eller ikke. Da det er fastslået, at der er tale om en
         restriktion, og da det i henhold til retspraksis (42) tilkommer den medlemsstat, som har påberåbt sig en undtagelse, at godtgøre, at en restriktion af en traktatsikret frihed
         er ikke kun egnet, men også forholdsmæssig med henblik på at nå et lovligt mål, må jeg konkludere, at Kommissionens påstand
         i denne henseende bør tages til følge.
      
      –       Høring af Tribunal de Defensa de la Competencia og det rådgivende udvalg
      94.      Hvad angår Tribunal de Defensa de la Competencia har Kommissionen kritiseret kravet i artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i lov
         nr. 7/1996 om, at denne skal høres.
      
      95.      Den har ikke fremført nogen argumenter til støtte for sin påstand om, at et sådant krav begrænser etableringsfriheden, ud
         over den generelle påstand om, at enhver procedure med en forudgående tilladelse nødvendigvis udgør en begrænsning. Spanien
         har heller ikke fremført specifikke argumenter, som begrunder den eventuelle begrænsning.
      
      96.      Under disse omstændigheder, og da jeg ikke anser en ikke-bindende rapport for at være en særlig restriktiv foranstaltning,
         men at den, når den udarbejdes af et organ, der er beskæftiget med konkurrenceanliggender, og udgør et middel til forudgående
         kontrol og ikke efterfølgende håndhævelse, prima facie sandsynligvis er både egnet og forholdsmæssig hvad angår forbrugerbeskyttelseskrav,
         mener jeg ikke, at Kommissionen bør gives medhold i dette aspekt af dens søgsmål.
      
      97.      Hvad angår det rådgivende udvalg har Kommissionen kritiseret følgende: artikel 6, stk. 5, i lov nr. 7/1996, som giver de selvstyrende
         regioner tilladelse til at oprette udvalg, som skal aflægge rapport om etableringen af store detailhandelscentre, artikel
         11 i lov nr. 18/2005 om oprettelse af et sådant udvalg i Catalonien, som skal aflægge rapport om bl.a. udstedelse af tilladelser
         til store detailhandelscentre, og artikel 26 i dekret nr. 378/2006, som regulerer spørgsmål om dette udvalgs medlemmer. Kommissionen
         har især kritiseret, at udvalget har medlemmer, som repræsenterer eksisterende handlende, en faktor, som sandsynligvis vil
         gøre det forudindtaget over for nye aktører, der ønsker at etablere nye centre.
      
      98.      Spanien har afvist, at artikel 6, stk. 5, i lov nr. 7/1996 finder anvendelse i Catalonien (43). Når en selvstyrende region imidlertid rent faktisk har oprettet et udvalg, mener jeg ikke, der kan være tvivl om, at eksistensen
         af den bestemmelse, som giver den mulighed herfor, er relevant. Den eneste anden fortolkning ville være, at bemyndigelsesbestemmelsen
         fra begyndelsen var helt uden formål og virkning (44).
      
      99.      Er det rådgivende udvalg og kravet om, at det skal aflægge rapport om ansøgninger om tilladelse, egnede midler til at sikre
         de mål vedrørende miljø, planlægning og/eller forbrugerbeskyttelse, som Spanien har anført?
      
      100. Det rådgivende udvalg aflægger ikke kun rapport om spørgsmål vedrørende Generalitats tildeling af tilladelser, men også om
         planlægningsspørgsmål vedrørende udpegning af områder, hvor der må åbnes detailhandelscentre, herunder udarbejdelse af forslag
         til ændring af PTSEC, og om afgrænsningen af »kommunernes byzoner«.
      
      101. Nogle af de områder, inden for hvilke det høres, hører derfor klart under fysisk planlægning, og nogle af disse mål kan være
         af miljømæssig art. Derimod fremgår det ikke klart af lovgivningen, at høringerne af udvalget på nogen måde omfatter forbrugerbeskyttelsesspørgsmål.
         Miljø- og fysisk planlægningshensyn kan også være relevante, når der tages stilling til, om en bestemt tilladelse skal udstedes.
         Derfor forekommer det ikke uegnet, at der findes et rådgivende udvalg, der omfatter repræsentanter for lokale og regionale
         organer og interesser, som skal aflægge rapport om disse forskellige anliggender, før der træffes afgørelse.
      
      102. Udvalgets eksistens og funktioner synes heller ikke på nogen måde at være uforholdsmæssige. Som den spanske regering har påpeget,
         er dets rolle af rent rådgivende karakter, og det er svært at forestille sig en mindre restriktiv måde at sørge for en undersøgelse
         af de forskellige relevante spørgsmål på.
      
      103. Men er udvalget, i dets faktiske sammensætning, egnet til dette formål?
      
      104. Kommissionens vigtigste argument er, at der blandt udvalgets medlemmer er eksisterende lokale handlende, hvis interesse sandsynligvis
         er bl.a. at bevare status quo og begrænse udvalget af nye muligheder for nye erhvervsdrivende. Dette forekommer at være et
         rimeligt argument, som Domstolen også har accepteret under lignende omstændigheder i tidligere tilfælde (45).
      
      105. Spanien har fastholdt, at kun en mindre del (lidt under en tredjedel) af udvalgets medlemmer repræsenterer lokale handlende,
         men det er efter min opfattelse ikke den afgørende faktor. Selv om størstedelen repræsenterer lokale og regionale myndigheder,
         og må antages at udøve deres beføjelser på upartisk vis, er den eneste sektormæssige interesse, der er repræsenteret (og det
         i betydelig udstrækning) det eksisterende lokale handelsliv.
      
      106. Et organ, der er sammensat på denne måde, uden at miljø- eller forbrugerinteresser er repræsenteret, forekommer mig ikke at
         være et egnet middel til at forfølge miljø-, planlægnings- og forbrugerbeskyttelsesmål. Dets synspunkter vil sandsynligvis
         konsekvent være tendentiøse til fordel for eksisterende handelsinteresser, om ikke andet fordi de øvrige interesser, hvis
         mål udvalget angiveligt skal fremme, ikke vil komme til orde.
      
      107. Derfor mener jeg, at eksistensen af det rådgivende udvalg, som er oprettet (i henhold til artikel 6, stk. 5, i lov nr. 7/1996)
         ved artikel 11 i lov nr. 18/2005, og dets funktioner som angivet i sidstnævnte artikel og i artikel 27 i dekret nr. 378/2006,
         kan begrundes, for så vidt sigtet er at imødekomme tvingende almene hensyn, men at sammensætningen i henhold til artikel 26
         i sidstnævnte dekret ikke er egnet med henblik på at nå de pågældende mål og derfor udgør tilsidesættelse af artikel 43 EF.
      
      –       Upræcise kriterier
      108. Kommissionen har fremført det argument, at kriterierne i artikel 10 i lov nr. 18/2005 er upræcise. Den har specifikt (og udtømmende)
         henvist til »vilkår, der bestemmer sikkerheden i forbindelse med projektet og centerets integration i bymiljøet«, »mobiliteten,
         der skabes ved projektet« og »forbrugernes ret til et bredt og varieret udbud med hensyn til varernes kvalitet, kvantitet,
         pris og karakteristika«.
      
      109. Jeg bemærker, at Kommissionen i denne henseende ikke har kritiseret kriteriernes art, men deres manglende præcision, som den
         mener medfører, at ansøgerne ikke kan vurdere deres præcise chancer for at opnå en tilladelse, og giver de myndigheder, som
         udsteder tilladelsen, et alt for vidt skøn.
      
      110. Selv om Spanien har medgivet, at »forbrugernes ret til et bredt og varieret udbud med hensyn til varernes kvalitet, kvantitet,
         pris og karakteristika« kan hævdes at være upræcist, har regeringen gjort gældende, at definitionen af de to øvrige kriterier
         er tilstrækkelig klar.
      
      111. Hvad det første angår, er jeg ikke enig. Spanien har blot hævdet, at centerets integrering i bymiljøet påvirker projektets
         placering i »byzonen« (et kriterium, som Kommissionen tilsyneladende ikke har anfægtet). Jeg mener dog ikke, at dette gør
         kriteriet mere præcist eller klart.
      
      112. Hvad angår det andet har Spanien gjort opmærksom på, at udtrykket »den mobilitet, der skabes ved projektet« skal bedømmes
         eksplicit i overensstemmelse med bestemmelserne i catalansk lov nr. 9/2003 (46). Efter at have set på loven må jeg konstatere, at selv om den, i rimelig detaljeret grad, opstiller de principper og mål,
         som skal gælde for udvikling, der medfører personlig mobilitet og transport af varer, og de faktorer, der skal tages i betragtning
         i alle bedømmelser, indeholder den ingen angivelser af, hvilke nøjagtige kriterier eller tærskler der vil være afgørende for,
         hvorvidt der kan udstedes en tilladelse til detailsalg eller ikke. Derfor er der tilsyneladende stadig tale om en mangelfuld
         definition, sådan som Kommissionen har påstået.
      
      113. Spanien har dog også fremført det argument, at kriterierne ikke bliver uegnet med henblik på at nå målene vedrørende miljø
         og forbrugerbeskyttelse, blot fordi definitionen er upræcis. Ifølge Spanien gør EU-lovgivningen brug af den samme teknik med
         at angive kriterier, som skal anvendes, uden at angive nøjagtige grænser, hvormed det på forhånd kan afgøres, om en ansøgning
         vil blive godkendt eller ikke.
      
      114. Selv om Spanien ikke har henvist til konkrete eksempler på en sådan EU-lovgivning, er denne påstand korrekt. En hurtig søgning
         afslører en række tilfælde, hvor direktiv 98/8/EF måske er et godt eksempel (47).
      
      115. Hvad proportionalitet angår, har Kommissionen citeret Domstolens dom i sagen Analir m.fl. (48): »Hvis en ordning med forudgående administrativ godkendelse skal være begrundet, skønt den bryder med en grundlæggende frihedsrettighed,
         må den i alt fald bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling og på forhold kendt af de pågældende
         virksomheder, således at de lægger en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, der dermed ikke bliver udtryk for
         vilkårlighed. Således skal arten og rækkevidden af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som skal pålægges ved hjælp af
         en ordning med forudgående administrativ godkendelse, oplyses på forhånd over for de pågældende virksomheder.«
      
      116. Det forekommer at være et rimeligt krav, at arten og rækkevidden af forpligtelser til offentlig tjeneste med hensyn til tjenesteydelser
         i forbindelse med ø-cabotage skal specificeres. I denne sag (såvel som i den EU-lovgivning, der er citeret ovenfor) mener
         jeg dog ikke, at den pågældende type kriterier er egnede til en sådan specificering. Hvis integrering i bymiljøet, påvirkningen
         af vej- og transportanvendelse og forbrugernes valgmuligheder er lovlige kriterier i forbindelse med afgørelsen af, hvorvidt
         der skal gives tilladelse til et detailhandelscenter – og Kommissionen ikke har indsigelser mod deres art, kun mod den manglende
         præcision – anser jeg det ikke for muligt at angive præcise grænser på forhånd uden at indføre en vis rigiditet, som sandsynligvis
         vil begrænse etableringsfriheden endnu mere.
      
      117. Derfor mener jeg ikke, at de kriterier, som Kommissionen har identificeret i artikel 10 i lov nr. 18/2005, er så upræcise,
         at det gør dem uegnede med henblik på at nå de mål vedrørende miljø, planlægning og forbrugerbeskyttelse, som Spanien har
         påberåbt sig, og heller ikke uforholdsmæssige til dette formål.
      
      –       Reglen om »stiltiende afslag«
      118. Reglen om »stiltiende afslag« forekommer neutral hvad angår egnetheden. Såfremt en myndighed, som udsteder tilladelser, ikke
         træffer en eksplicit afgørelse inden for den foreskrevne tidsfrist, vil en implicit afgørelse give retssikkerhed. Hvorvidt
         den implicitte afgørelse er positiv eller negativ, gør den efter min opfattelse hverken mere eller mindre egnet til at nå
         de mål, som Spanien har påberåbt sig.
      
      119. Hvad forholdsmæssighed angår, har Kommissionen gjort gældende, at en regel om »stiltiende samtykke« (hvor ansøgningen anses
         for at være imødekommet, hvis der ikke træffes afgørelse om afslag inden for en fastsat tidsfrist) ville være lige så effektiv,
         men mindre begrænsende for etableringsfriheden. Den har også gjort gældende, at et stiltiende afslag, ikke giver ansøgerne
         mulighed for at få oplyst årsagerne til afslaget og derfor heller ikke til at klage over disse årsager.
      
      120. Hvad det første angår må jeg nødvendigvis give Kommissionen ret, og den spanske regering har ikke fremført noget modargument.
         Jeg bemærker, at artikel 33, stk. 5, i dekret nr. 378/2006 (som Kommissionen har anfægtet af andre årsager (49)) indeholder en regel om »stiltiende samtykke« vedrørende udgivelsen af markedsandelsrapporten, hvilket viser, at det er en
         fremgangsmåde, der er absolut mulig.
      
      121. Hvad det andet angår har Spanien imidlertid gjort gældende, uden at dette er bestridt, at reglen om »stiltiende afslag« ikke
         fritager myndighederne for at begrunde afslaget, men fastsætter en bestemt dato, fra hvilken der kan klages over afslaget.
         Endvidere bemærker jeg, at det samme princip om »stiltiende afslag« gælder i EU’s egen retsorden, nemlig i artikel 90 og 91
         i tjenestemandsvedtægten, for ansøgninger og klager fra tjenestemænd, uden at disse fratages retten til at anke afgørelsen
         ved EU’s retsinstanser.
      
      122. Derfor vil jeg give Kommissionen medhold i dette punkt, men kun for så vidt en regel om »stiltiende samtykke« ville være lige
         så effektiv, men mindre begrænsende end en regel om »stiltiende afslag«.
      
      –       Gebyrer
      123. Opkrævning af gebyrer for behandlingen af ansøgninger om tilladelse forekommer at være et særdeles egnet middel til at sikre,
         at ansøgningerne er gennemtænkt, og at den nødvendige kontrol af overensstemmelsen med de relevante mål vedrørende miljø,
         planlægning og forbrugerbeskyttelse ikke medfører urimelige byrder for skatteyderne.
      
      124. Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at de gebyrer, der opkræves, er uden sammenhæng med omkostningerne til proceduren
         og derfor er uforholdsmæssige. Den har henvist til retspraksis, hvorefter omkostningerne i forbindelse med en procedure med
         forudgående godkendelse for ikke at krænke en grundlæggende traktatfæstet frihed ikke må afholde erhvervsdrivende fra at gennemføre
         markedsføringen (50), kravene om indførelse i et register må ikke medføre uforholdsmæssigt store administrative omkostninger (51), og et beløb opkrævet for en tjenesteydelse, hvis størrelse er ganske uden sammenhæng med omkostningerne ved denne tjenesteydelse,
         eller som ikke beregnes på grundlag af de specifikke omkostninger, men på grundlag af samtlige drifts- og investeringsomkostninger
         for den forvaltningsgren, der forestår tjenesteydelsen, vil udgøre en afgift (52).
      
      125. Spanien har derimod gjort gældende, at de pågældende gebyrer er fastsat som et fast beløb pr. m² af det planlagte salgsareal
         (53). Beløbet blev oprindelig beregnet ved at dele omkostningerne til behandlingen i 1994 og 1995 med det relevante antal m² i
         de to år og er herefter blevet ajourført i overensstemmelse med inflationen. Dette giver de erhvervsdrivende mulighed for
         at beregne gebyrernes nøjagtige størrelse på forhånd. Den spanske regering har tilføjet, at gebyrerne opkræves i rater, således
         at en ansøger, som trækker et projekt tilbage, ikke vil skulle betale det fulde gebyrbeløb, og at gebyrerne normalt svarer,
         i gennemsnit, til ca. 0,1% af de samlede omkostninger til projektet.
      
      126. Jeg finder Spaniens bemærkninger i denne henseende temmelig overbevisende. Kommissionen har ikke tilbagevist Spaniens redegørelse
         for beregningsmetoden, og selv om denne metode muligvis ikke giver et resultat, der helt nøjagtigt afspejler de faktiske omkostninger
         i hver enkelt sag, mener jeg dog, at den afspejler de samlede omkostninger rimelig nøjagtigt, og sandsynligvis kun vil afvige
         en smule fra de faktiske omkostninger i de enkelte sager. Jeg er enig i, at et gebyr pr. m² er et objektivt kriterium, der
         har den fordel, at det giver mulighed for med fuld gennemsigtighed at forudberegne omkostningerne til proceduren. Jeg finder
         det heller ikke sandsynligt, at erhvervsdrivende vil blive afholdt fra at gennemføre markedsføringen på grund af et gebyr,
         som i gennemsnit udgør 0,1% af omkostningerne til projektet, selv om 0,1% muligvis kan være en anselig sum i absolutte tal.
      
      127. Jeg mener derfor, at Spanien i tilstrækkelig grad har godtgjort, at de gebyrer, som Kommissionen har gjort indsigelse imod,
         er berettigede.
      
      –       Procedurens varighed
      128. Kommissionen har gjort gældende, at de to seks-måneders perioder, der er fastsat i artikel 33, stk. 5 og 7, i dekret nr. 378/2006,
         giver myndighederne op til et år til at udstede en tilladelse til store detailhandelscentre, hvilket er en alt for lang periode,
         uanset hvilket mål man ønsker at nå, og sandsynligvis vil holde ansøgere tilbage, selv om denne periode blot er en maksimumsperiode.
         Spanien har udtalt, at ansøgninger i virkeligheden behandles på gennemsnitligt 1,9 måneder, hvis der ses bort fra ekstra formaliteter
         og udsættelser med henblik på fremsendelse af manglende dokumenter, men at reglen om »stiltiende afslag« ville blive anvendt
         oftere, og at flere ansøgninger ville blive afvist, hvis den tilladte samlede periode var for kort.
      
      129. De pågældende seks-måneders perioder vedrører reelt udgivelsen og gyldigheden af markedsandelsrapporten, og ikke selve proceduren
         med udstedelse af tilladelser.
      
      130. Den første periode indbefatter en regel om »stiltiende samtykke«. Såfremt der ikke er udgivet en negativ markedsandelsrapport
         inden for seks måneder, anses rapporten for at være positiv. Jeg finder det modstridende, at Kommissionen hævder, at en regel
         om »stiltiende samtykke« er en uforholdsmæssig begrænsning af etableringsfriheden, når den har argumenteret endnu stærkere
         for, at en regel om »stiltiende afslag« netop udgør en sådan begrænsning, når den anvendes på den kommunale tilladelse til
         detailsalg eller den kommunale rapport. Der er intet uegnet i at fastsætte en tidsfrist for at udgive en rapport (hvilket
         nødvendigvis kræver et vist tidsrum, men ikke må udskydes i det uendelige), ligesom der heller ikke er noget, der tyder på,
         at en seks-måneders periode ikke sagtens kan indarbejdes i planlægningen af et større projekt.
      
      131. Den anden periode sætter en grænse for gyldigheden af markedsandelsrapporten. Hvis en sådan grænse kan afholde potentielle
         ansøgere fra at søge, anser jeg det for mere sandsynligt, at den virker afskrækkende, når den er for kort, end når den er
         for lang.
      
      132. Jeg mener derfor, at den seks-måneders periode, som er fastsat i artikel 33, stk. 5, i dekret nr. 378/2006, er egnet og forholdsmæssig
         med henblik på at sikre behandlingen af ansøgninger, og at den seks-måneders periode, som er fastsat i samme dekrets artikel
         33, stk. 7, ikke vil udgøre en begrænsning af etableringsfriheden på grund af dens varighed. Da jeg allerede er kommet frem
         til, at kravet om den markedsandelsrapport, som disse perioder vedrører, udgør en begrænsning, som ikke kan begrundes, fordi
         den forfølger et økonomisk mål, påvirker disse konklusioner imidlertid ikke den endelige afgørelse i denne sag.
      
       Sagens omkostninger
      133. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger,
         hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. I lyset af ovenstående konklusioner anser
         jeg det for hensigtsmæssigt at anvende denne bestemmelse i denne sag. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4,
         bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
      
       Forslag til afgørelse
      134. Henset til samtlige ovenstående betragtninger, foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
      
      »–      Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet det har vedtaget og/eller opretholdt
         følgende bestemmelser:
      
      –        artikel 4, stk. 1, i Cataloniens lov nr. 18/2005, for så vidt den forbyder etablering af store detailhandelscentre uden for
         byzoner i et begrænset antal kommuner
      
      –        artikel 7 og artikel 10, stk. 2, i Cataloniens dekret nr. 379/2006, samt bilag 1 til dette dekret, for så vidt disse bestemmelser
         begrænser tilladelser til nye varehuse og kræver, at sådanne nye varehuse ikke må varetage mere end 9% af salget af dagligvarer
         og 7% af salget af andre varer
      
      –        artikel 6, stk. 2, i national lov nr. 7/1996, artikel 8 i Cataloniens lov nr. 18/2005 og artikel 14, stk. 1, litra b), i Cataloniens
         dekret nr. 378/2006, for så vidt disse bestemmelser stiller krav om anvendelsen af en tærskel for markedsandel og en tærskel
         for påvirkning af den eksisterende detailhandel, som sætter en grænse for etableringen af nye store og/eller mellemstore detailhandelscentre
      
      –        artikel 6 og 7 i lov nr. 18/2005, for så vidt de fastsætter, at det udgør et stiltiende afslag på en ansøgning om tilladelse,
         såfremt den ikke udtrykkeligt er godkendt inden for en vis periode, og således begrænser etableringsfriheden mere end en regel
         om, at det udgør en stiltiende godkendelse af en ansøgning, såfremt der ikke udtrykkeligt er givet afslag på denne inden for
         den pågældende periode
      
      –        Artikel 26 i dekret nr. 378/2006, for så vidt den regulerer sammensætningen af Comisión de Equipamientos Comerciales således,
         at eksisterende detailhandlendes interesser er repræsenteret i betydeligt omfang, mens interessegrupper inden for miljø og
         forbrugerbeskyttelse ikke er repræsenteret i udvalget.
      
      –        I øvrigt frifindes Kongeriget Spanien.
      –        Europa-Kommissionen, Kongeriget Spanien og Kongeriget Danmark bærer deres egne omkostninger.«
      1 –	Originalsprog: engelsk.
      
      2 –	Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación de comercio minorista (lov af 15.1.1996 om detailhandel).
      
      3 –	Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales (lov af 27.12.2005 om detaildistribution).
      
      4 –	Decreto 378/2006, de 10 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 18/2005 (dekret af 10.10.2006 om gennemførelse af lov
         nr. 18/2005).
      
      5 –	Decreto 379/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales (»PTSEC«)
         (dekret af 10.10.2006 om godkendelse af den nye sektorplan for detaildistribution).
      
      6 –	Jf. ovenfor, fodnote 5, og nedenfor, punkt 23.
      
      7 –	Defineres i tillægsbestemmelse 1, stk. 2, til loven som virksomheder med mindre end 250 ansatte og med en årlig omsætning
         på højst 50 mio. EUR og/eller en årlig balance på højst 43 mio. EUR.
      
      8 –	Gebyrerne reguleres i artikel 7 i den omarbejdede udgave af Ley de Tasas y Precios Públicos (lov om offentlige afgifter
         og gebyrer), godkendt ved Decreto Legislativo (lovdekret) 3/2008. Gebyrerne beregnes på grundlag af det salgsareal, som ansøgningen
         vedrører, og taksten er 3,60 EUR pr. m² vedrørende ansøgningen om tilladelse og 0,90 EUR pr. m² vedrørende markedsandelsrapporten.
      
      9 –	Der er yderligere kategorier for mellemstore varehuse (over 5 000 m²) og store varehuse (over 10 000 m²).
      
      10 –	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT L 376, s. 36).
      
      11 –	Jf. i denne retning dom af 15.6.2010, sag C-211/08, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser,
         præmis 32.
      
      12 –	Jf., som et nyere eksempel, dom af 1.6.2010, forenede sager C-570/07 og C-571/07, Blanco Pérez og Chao Gómez, endnu ikke
         trykt i Samling af Afgørelser, præmis 53.
      
      13 –	Jf. også dommen i sagen Blanco Pérez og Chao Gómez, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 61.
      
      14 –	Jf., som et nyere eksempel, dom af 12.12.2008, sag C-161/07, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 10671, præmis 36 og den
         deri nævnte retspraksis.
      
      15 –      Kommissionen har især indvendinger mod »vilkår, der bestemmer sikkerheden i forbindelse med projektet og centerets integration
         i bymiljøet«, »den mobilitet, der skabes ved projektet« og »forbrugernes ret til et bredt og varieret udbud med hensyn til
         varernes kvalitet, kvantitet, pris og karakteristika«.
      
      16 –	Begrænsningerne gælder generelt også for mellemstore centre i fødevaresektoren og alle centre over 1 000 m², der sælger
         elektriske eller elektroniske husholdningsprodukter, sportsudstyr og personligt udstyr, fritids- og kulturelle varer. Derfor
         er det kun de konkrete klagepunkter i a), b) og c), der kan være relevante for påstanden om forskelsbehandling.
      
      17 –	Kommissionens tal (hvis nøjagtighed den spanske regering har bestridt) viser, at udenlandske erhvervsdrivende i 2002 kontrollerede
         omkring 54% af salgsarealet i de større centre og omkring 14% i de mindre centre, og at tallet for større centre i 2007 var
         stort set det samme, mens det for mindre centre var faldet til ca. 8%. Den spanske regerings tal for 2008 viser, at udenlandske
         erhvervsdrivende kontrollerede omkring 68% af salgsarealet i de større centre og omkring 28% i de mindre centre.
      
      18 –	Den store forskel mellem de to faktorer skyldes hovedsagelig, at den spanske regerings tal for detailhandelscentre på mindre
         end 2 500 m² er væsentligt lavere end Kommissionens tal.
      
      19 –	Jf. tabellen ovenfor i punkt 11. Skillelinjen ved 2 500 m² mister yderligere relevans som følge af de forskellige undtagelser,
         som er nævnt ovenfor i punkt 12, 13 og 23.
      
      20 –	Domstolen har heller ikke, for nogen af kategorierne af centre, fået forelagt en opdeling efter ejerandele for de pågældende
         detailhandlere.
      
      21 –	De ville f.eks. højst sandsynligt i højere grad gælde for en erhvervsdrivende fra Huelva i det sydvestlige Spanien (mere
         end 1 000 km fra Barcelona) end for en erhvervsdrivende fra Perpignan i Sydfrankrig (mindre end 200 km fra Barcelona), hvis
         begge ønskede at komme ind på det catalanske marked.
      
      22 –	Dommen i sagen Blanco Pérez og Chao Gómez, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 53.
      
      23 –	Dom af 5.10.2004, sag C-442/02, Sml. I, s. 8961, præmis 12-14.
      
      24 –	Dom af 28.4.2009, sag C-518/06, Sml. I, s. 3491, præmis 66-70.
      
      25 –	Dom af 15.1.1999, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 305, af 19.5.2009, sag C-531/06, Kommissionen mod
         Italien, Sml. I, s. 4103, og af 10.3.2009, sag C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721.
      
      26 –	Dom af 12.2.1987, sag 221/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 719.
      
      27 –	Dom af 20.6.1996, forenede sager C-418/93 – C-421/93, C-460/93 – C-462/93, C-464/93, C-9/94 – C-11/94, C-14/94, C-15/94,
         C-23/94, C-24/94 og C-332/94, Semeraro Casa Uno m.fl., Sml. I, s. 2975, præmis 32, og af 27.1.2000, sag C-190/98, Graf, Sml.
         I, s. 493, præmis 25.
      
      28 –	Generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse i sagen CaixaBank France, nævnt ovenfor i fodnote 23, punkt 58.
      
      29 –	Dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, præmis 16 og 17, af 29.6.1995,
         sag C-391/92, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1621, præmis 13, og af 2.6.1994, forenede sager C-69/93 og C-258/93,
         Punto Casa og PPV, Sml. I, s. 2355, præmis 12.
      
      30 –	Dom af 10.2.2009, sag C-110/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 519, præmis 56 og 57, af 10.4.2008, sag C-265/06,
         Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 2245, og af 4.6.2009, sag C-142/05, Mickelsson og Roos, Sml. I, s. 4273.
      
      31 –	Jf. ovenfor, punkt 16. Kommissionen har især indvendinger mod »vilkår, der bestemmer sikkerheden i forbindelse med projektet
         og centerets integration i bymiljøet«, »den mobilitet, der skabes ved projektet« og »forbrugernes ret til et bredt og varieret
         udbud med hensyn til varernes kvalitet, kvantitet, pris og karakteristika«, som alle forekommer upræcise og sandsynligvis
         vil medføre store forskelle i anvendelsen. Spanien har dog bestridt, at de to første betingelser er upræcise, hvilket jeg
         vil komme nærmere ind på nedenfor.
      
      32 –	Jf. ovenfor, punkt 14.
      
      33 –	Jf. ovenfor, punkt 17.
      
      34 –	Ud fra den antagelse, at der er hold i disse påstande, vil jeg nedenfor behandle spørgsmålet, hvorvidt gebyrerne og procedurens
         varighed er egnede og forholdsmæssige.
      
      35 –	Jf. ovenfor, punkt 7-9 og 45.
      
      36 –	Jf. f.eks. dommen i sagen Blanco Pérez og Chao Gómez, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 61.
      
      37 –	Jf. som nyere eksempler vedrørende miljøbeskyttelse dom af 11.3.2010, sag C-384/08, Attanasio Group, endnu ikke trykt i
         Samling af Afgørelser, præmis 50, vedrørende fysisk planlægning dom af 1.10.2009, sag C-567/07, Woningstichting Sint Servatius,
         Sml. I, s. 9021, præmis 29, og vedrørende forbrugerbeskyttelse dom af 13.9.2007, sag C-260/04, Kommissionen mod Italien, Sml.
         I, s. 7083, præmis 27.
      
      38 –	Jf. som et nyere eksempel dom af 15.4.2010, sag C-96/08, CIBA, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 48.
      
      39 –	Jf. ovenfor, punkt 8.
      
      40 –	Jf. ovenfor, hhv. punkt 7 og 20.
      
      41 –	Dom af 4.6.2002, sag C-367/98, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4731, præmis 52.
      
      42 –	Jf. ovenfor, punkt 36 og fodnote 14.
      
      43 –	Jf. ovenfor, punkt 82.
      
      44 –	Jeg gør opmærksom på, at Kommissionen under alle omstændigheder anser spørgsmålet for at være irrelevant, da den mener,
         at den catalanske lovgivning er inspireret af den nationale lovgivning.
      
      45 –	Jf. dom af 15.1.2002, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, nævnt ovenfor i fodnote 25, præmis 40 og 41. For en mere
         fyldestgørende analyse henvises til generaladvokat Albers forslag til afgørelse i den samme sag, punkt 163 ff.
      
      46 –	Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad (lov af 13.6.2003 om mobilitet), navnlig artikel 18 heri.
      
      47 –	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.2.1998 om markedsføring af biocidholdige produkter (EFT L 123, s. 1). Jf.
         især bilag VI. Andre eksempler kunne være: Kommissionens beslutning 97/794/EF af 12.11.1997 om gennemførelsesbestemmelser
         til Rådets direktiv 91/496/EØF for så vidt angår veterinærkontrol af levende dyr, der skal indføres fra tredjelande (EFT L 323,
         s. 31), Kommissionens retningslinjer for vertikale begrænsninger (EFT 2000 C 291, s. 1), og Europa-Parlamentets og Rådets
         forordning (EF) nr. 1107/2009 af 21.10.2009 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og om ophævelse af Rådets direktiv
         79/117/EØF og 91/414/EØF (EUT L 309, s. 1).
      
      48 –	Dom af 20.2.2001, sag C-205/99, Sml. I, s. 1271, præmis 38.
      
      49 –	Jf. nedenfor, punkt 128 ff.
      
      50 –	Dom af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal Satélite Digital, Sml. I, s. 607, præmis 41.
      
      51 –	Ibidem, præmis 42.
      
      52 –	Dom af 20.4.1993, forenede sager C-71/91 og C-178/91, Ponente Carni og Cispadana Costruzioni, Sml. I, s. 1915, præmis 42.
      
      53 –	Jf. ovenfor, fodnote 8.