CELEX: 62020CC0519
Language: bg
Date: 2021-11-25 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат J. Richard de la Tour, представено на 25 ноември 2021 г.#K срещу Landkreis Gifhorn.#Преюдициално запитване, отправено от Amtsgericht Hannover.#Преюдициално запитване — Имиграционна политика — Директива 2008/115/ЕО — Задържане с цел извеждане — Член 16, параграф 1 — Директен ефект — Специализиран център за задържане — Понятие — Задържане в затвор — Условия — Член 18 — Извънредна ситуация — Понятие — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Ефективен съдебен контрол.#Дело C-519/20.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 25 ноември 2021 година(1)

Дело C‑519/20

K

при участието на

Landkreis Gifhorn

(Преюдициално запитване, отправено от Amtsgericht Hannover (Районен съд Хановер, Германия)
„Преюдициално запитване —Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2008/115/ЕО — Общи стандарти и процедури за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — Задържане с цел извеждане — Член 16, параграф 1 — Понятие за специализиран център за задържане — Член 18, параграф 1 — Понятие за извънредна ситуация — Национално законодателство, допускащо задържане в затвор поради извънредна ситуация — Обхват на преценката, която трябва да извърши съдебният орган, на когото е възложено задържането“

I.      Въведение

1.        В настоящото дело от Съда се иска да уточни редица правила за задържането на гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, съдържащи се в Директива 2008/115/ЕО(2), в съответствие с решения от 17 юли 2014 г., Bero и Bouzalmate(3), от 17 юли 2014 г., Pham(4), и от 2 юли 2020 г., Stadt Frankfurt am Main(5).

2.        Това дело се вписва в особения случай, в който Федерална република Германия се позовава на извънредна ситуация по смисъла на член 18, параграф 1 от тази директива, за да се отклони от правилото, че тези граждани се настаняват за целите на извеждането им в специализирани центрове за задържане.  Въз основа на това законодателство пакистанският гражданин К е задържан през септември 2020 г. в отделението в Лангенхаген на затвора в град Хановер (Германия).

3.        Amtsgericht Hannover (Районен съд Хановер, Германия) сега трябва да прецени законосъобразността на тази мярка с оглед на разпоредбите на членове 16 и 18 от Директива 2008/115.  Именно за тази цел той отправя до Съда няколко преюдициални въпроса.

4.        Най-напред, запитващата юрисдикция иска от Съда да уточни условията, при които държава членка може да се позове на извънредна ситуация по смисъла на член 18, параграф 1 от тази директива, за да позволи задържането в затвори на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане.  По-нататък тази юрисдикция приканва Съда да определи правомощията в този контекст на съдебния орган, на когото е възложено задържането. Накрая, посочената юрисдикция иска да се установи дали отделението в Лангенхаген, в което е настанен K, може да се квалифицира като „специализиран център за задържане“ по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата.  Този въпрос ще позволи на Съда да определи критериите, въз основа на които специализираният център за задържане се отличава от затвор, по-специално с оглед на управлението на структурата, режима на задържане и материалните му условия.

5.        В настоящото заключение най-напред ще изложа причините, поради които считам, че национална правна уредба, която за период от три години позволява задържането в затвор на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, не отговаря на условията за неотложност, посочени от законодателя на Съюза в член 18, параграф 1 от Директива 2008/115.

6.        На второ място, ще обясня, че приемането въз основа на този член на извънредни мерки не би могло да освободи съдебния орган, на когото е възложено задържането, от задължението да проверява във всеки отделен случай дали продължават да съществуват обстоятелствата, обосновали признаването на извънредна ситуация.

7.        На трето място, ще изложа основанията, поради които считам, че с оглед на данните, предоставени както от запитващата юрисдикция, така и от германското правителство, отделението в Лангенхаген на затвора в град Хановер към деня на настаняването на K  не може да се квалифицира като „специализиран център за задържане“ по смисъла на член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115.
II.    Правна уредба

А.      Директива 2008/115

8.        Съображения 13, 16, 17 и 24 от Директива 2008/115 гласят:
„(13)      Използването на принудителни мерки следва да бъде изрично подчинено на принципите на пропорционалност и ефективност на предприеманите мерки и преследваните цели. […] Държавите членки следва да разполагат с различни възможности за наблюдение на принудителното връщане.
[…]
(16)      Използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно.
(17)      Задържаните граждани на трети страни следва да се третират по хуманен и достоен начин, като се зачитат техните основни права и се спазва международното и националното право. Без да се засяга първоначалното задържане от правоприлагащите органи, което се урежда от националното законодателство, задържането следва по правило да се извършва в специализирани места за задържане.
[…]
(24)      Настоящата директива зачита основните права и спазва принципите, признати по-специално от Хартата на основните права на Европейския съюз“.

9.        Член 1 от Директива 2008/115 предвижда:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на [Съюза], както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.

10.      Член 16 от Директива 2008/115, озаглавен „Условия на задържане“, предвижда в параграф 1:
„Задържането по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато дадена държава членка не може да осигури настаняване в специализиран център за задържане и […] трябва да прибегне до настаняване в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници“.

11.      Съгласно член 17, параграф 2 от тази директива:
„На задържани семейства, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, се осигурява отделно настаняване, гарантиращо достатъчно лично пространство“.

12.      Член 18 от посочената директива, озаглавен „Извънредни ситуации“, предвижда:
„1.      В случаите когато извънредно големият брой на гражданите на трети страни, подлежащи на връщане, представлява непредвидено голяма тежест за капацитета на местата за задържане на държава членка или за нейните административни или съдебни служители, тази държава членка може, докато трае това извънредно положение, да реши да […] да предприеме неотложни мерки по отношение на условията за задържане, които се отклоняват от посочените в член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2.
2.      Когато използва такива извънредни мерки, съответната държава членка информира [Европейската комисия]. Тя информира Комисията и веднага щом причините за прилагането на тези извънредни мерки престанат да съществуват.
3.      Нищо в настоящия член не може да се тълкува като даване на разрешение на държавите членки да се отклоняват от общите задължения за вземане на всички подходящи мерки, общи или специални, за да гарантират изпълнението на задълженията, произтичащи от настоящата директива“.

13.      В предложението си за преработка на Директива 2008/115(6) Комисията не предлага никакво изменение на правилата, съдържащи се в членове 16 и 18.
Б.      Германското право

14.      Съгласно членове 83 и 84 от Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Основен закон на Федерална република Германия)  Bundesländer (федералните провинции) отговарят за изпълнението на разпоредените мерки за задържане с цел извеждане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни.

15.      Член 62а, параграф 1 от Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на територията на Федерална република Германия — AufenthG)(7), от 30 юли 2004 г., в действащата редакция от 29 юли 2017 г. до 20 август 2019 г., с който в германската правна уредба е транспониран член 16, параграф 1 от Директива 2008/115, гласи:
„Задържането с цел извеждане по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато на територията на Федерална република Германия няма специализирани центрове за задържане или ако чужденецът представлява сериозна заплаха за здравето и живота на други лица или за вътрешната сигурност като значимо обществено благо, задържането може да се извърши в други места за лишаване от свобода; в такъв случай задържаните с цел извеждане лица се отделят от изтърпяващите наказание лица“.

16.      Тази разпоредба е изменена с влизането в сила на Zweiten Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (Втори закон за усъвършенстване на изпълнението на задължението за напускане на страната)(8) от 15 август 2019 г.

17.      Член 1, точка 22 от този закон гласи:
„Член 62а, параграф 1 от [AufenthG] се изменя така:
„(1)      Задържаните с цел извеждане лица  се отделят от изтърпяващите наказание лица.  Когато са задържани няколко членове на семейство, те се настаняват отделно от другите задържани с цел извеждане лица.  Следва да им се гарантира достатъчно лично пространство“.

18.      В изложението на мотивите на посочения законопроект по отношение на член 1, точка 22(9) се уточнява следното:
„Вследствие на изменението на член 62а, параграф 1 временно няма да се изисква задържаните с цел извеждане лица да бъдат настанявани в специализирани центрове за задържане в съответствие с член 18, параграф 1 от Директива 2008/115. Задържането с цел извеждане може временно да се осъществява във всички места за задържане, а в рамките на 500 места — в затвори.  При всички положения е задължително задържаните с цел извеждане лица да бъдат отделени от изтърпяващите наказание лица.  Освен това продължават да се прилагат действащото понастоящем правило при настаняването на няколко лица от едно и също семейство, предвидено в член 62а, параграф 1, трето и четвърто изречение, и изискванията на членове 16 и 17 от Директива 2008/115.  Освен това винаги е необходимо да се преценява и разрешава въпросът дали настаняването в затвор е приемливо и законосъобразно в конкретния случай, например що се отнася до лицата, които принадлежат към уязвима група. Предвидено е съдебните органи на [федералните провинции] да осигуряват до 500 места за задържани с цел извеждане лица, за да може, с оглед на предвиденото увеличаване на броя места за задържане с цел извеждане в центровете за задържане във [федералните провинции], да се осигурят общо около 1 000 места за задържане с цел извеждане […] Член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 създава възможността при извънредни ситуации да се въведат изключения от изискването за отделяне по член 16, параграф 1, както и от изискването да се осигурява отделно настаняване на семействата в съответствие с член 17, параграф 2. Понастоящем задължението за отделяно настаняване е транспонирано в германското право с член 62а, параграф 1, първо и второ изречение.  Изискването относно настаняването на семействата е предвидено в член 62а, параграф 1, трето и четвърто изречение.  Условието да се прибегне до възможността за дерогация, предвидена в член 18, параграф 1, е извънредно големият брой подлежащи на връщане граждани на трети страни да представлява тежест за капацитета на центровете за  задържане или за административните и съдебни служители, която надхвърля този капацитет. Това условие е изпълнено по отношение на Федерална република Германия.  Наличният капацитет в Германия (към 27 март 2019 г.) е около 487 места за задържане с цел извеждане на цялата федерална територия. Поради несъответствието между броя на лицата, които са задължени да напуснат територията на страната, и броя на местата за задържане с цел извеждане е очевидно, че тежестта върху съществуващия капацитет е прекомерна.  Тази надвишаваща капацитета тежест фактически представлява сериозно  затруднение, което препятства изпълнението на задължението за напускане на територията на страната.  Съществуващите места за задържане с цел извеждане вече се използват по-добре на федерално равнище чрез координация между [федералните провинции]. Това се отнася и за усъвършенстването на управлението на местата за задържане с цел извеждане, към което се стреми Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr (Общ център за подпомагане на връщането, Германия (наричан по-нататък „ZUR“), създаден през 2017 г. Броят на заетите чрез ZUR места за настаняване на цялата федерална територия е около десет процента.  Това означава, че на практика голям брой искания за задържане не могат да бъдат подадени, дори и да са изпълнени условията за това.  Освен това не бе възможно да се предвиди, че натовареността ще превиши до такава степен капацитета.  Тъй като броят на новопристигналите кандидати за [международна] закрила непрекъснато намалява в продължение на години до 2015 г., [федералните провинции] адаптират през годините капацитета на центровете за задържане с цел извеждане с оглед на по-малките към онзи момент потребности, като намаляват броя на центровете.  Вследствие на промяната на положението през 2015 г. и рязкото повишаване на броя на кандидатите за [международна] закрила основното задължение на федералната държава и на [федералните провинции] е да се създаде капацитет за посрещане на нуждите на лицата.  Това задължение възниква в частност от правото [на Съюза], по-специално от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96) и от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9), а също и от  Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи[(10)]. При това положение поемането на грижите за новопристигналите лица има предимство пред увеличаването на капацитета за задържане с цел на по-късен етап да бъдат изпълнени изискванията на Директива 2008/115 (след приключването на процедурата по молбата за убежище и по обжалване).  Всъщност предвиденото в член 18 [от тази директива] правило за дерогация има за предмет и цел именно да позволи на органите при такава ситуация да се заемат приоритетно с поемането на новопристигналите лица, без да се нарушават по предвидим начин задължения в бъдеще. Директива 2008/115 не само въвежда изисквания по отношение на условията на задържане, член 8, параграф 1 от нея също задължава държавите членки да вземат всички необходими мерки, за да изпълнят принудително решението за връщане. Член 18 от Директива 2008/115 е насочен именно към разрешаването на евентуално стълкновение на цели в непредвидима извънредна ситуация, като съществувалата през 2015 г. и следващите години; следователно той следва да бъде приложен понастоящем. След прекратяването на извънредното положение [федералните провинции] незабавно започнаха да развиват капацитета за задържане и вече успяха да увеличат броя на местата за задържане на 487 за цялата федерална територия (към 27 март 2019 г.).  Като се има предвид необходимото обичайно време за реализацията на строителни проекти и създаването на центрове за задържане с цел извеждане, все още не е постигнато пълно съответствие на броя места за задържане с цел извеждане с текущите нужди.  С оглед на взетите мерки следва да се очаква, че броят на местата за задържане с цел извеждане ще отговори на нуждите към 30 юни 2022 г.  До тази дата извънредното положение продължава  да съществува и поради това действащата редакция на член 62а, параграф 1 следва да бъде отменена до посочената дата.  Тогава приложимото понастоящем законодателство отново ще влезе в сила“.

19.      Член 6 от Втория закон за усъвършенстване на изпълнението на задължението за напускане на страната, озаглавен „Други изменения на Aufenth[G], в сила от 1 юли 2022 г.“, гласи:
„Член 62а, параграф 1 от AufenthG, обнародван на 25 февруари 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 162), последно изменен с член 1 от настоящия закон, се заменя със следния текст:
„Задържането с цел извеждане по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато на територията на Федерална република Германия няма специализирани центрове за задържане или ако чужденецът представлява сериозна заплаха за здравето и живота на други лица или за вътрешната сигурност като значимо обществено благо, задържането може да се извърши в други места за лишаване от свобода; в такъв случай задържаните с цел извеждане лица  се отделят от изтърпяващите наказание лица. Когато са задържани няколко членове на семейство, те се настаняват отделно от другите задържани с цел извеждане лица. Следва да им се гарантира достатъчно лично пространство“.
III. Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

20.      Жалбоподателят K е пакистански гражданин, който на 11 август 2020 г.  е задържан с цел извеждането му в отделението в Лангенхаген на затвора в град Хановер. Тази мярка е удължена до 12 ноември 2020 г. с определение от 25 септември 2020 г. Жалбоподателят обжалва това определение, с довода че наложената му мярка за задържането му между 25 септември и 2 октомври 2020 г. противоречи на задължението гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, да бъдат настанени в „специализиран център за задържане“ по смисъла на член 62а, параграф 1 от AufenthG в действащата от 29 юли 2017 г. до 20 август 2019 г. редакция на закона.

21.      Именно в рамките на тази жалба за проверка на законосъобразността запитващата юрисдикция иска да се установи дали измененията, въведени с член 62а, параграф 1 от AufenthG, считано от 15 август 2019 г., са законосъобразни с оглед на условията по член 18 от Директива 2008/115.

22.      Предвид съмненията относно тълкуването на тази разпоредба Amtsgericht Hannover (Районен съд Хановер) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Следва ли правото на Съюза, и по-специално член 18, параграфи 1 и 3 от Директива [2008/115], да се тълкува в смисъл, че национална юрисдикция, която се произнася по задържането с цел извеждане, трябва да проверява във всеки отделен случай дали са изпълнени условията на разпоредбата, по-специално че извънредното положение все още трае, ако националният законодател, позовавайки се на член 18, параграф 1, се е отклонил от нормите на член 16, параграф 1 [от тази директива] в националното право?
2)      Следва ли правото на Съюза, и по-специално член 16, параграф 1 от Директива [2008/115], да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която разрешава временно до 1 юли 2022 г. настаняването в място за лишаване от свобода на задържани с цел извеждане лица въпреки съществуването на специализирани центрове за задържане в държавата членка и въпреки че това не се налага поради извънредна ситуация по смисъла на член 18, параграф 1 от посочената директива?
3)      Следва ли член 16, параграф 1 от Директива [2008/115] да се тълкува в смисъл, че не е налице „специализиран център за задържане“ за задържането на лице, подлежащо на извеждане, когато
–        „специализираният център за задържане“ е на непряко подчинение на същия член на правителството, на чието подчинение са местата за задържане на затворници, а именно на Justizministerin [министъра на правосъдието, Германия],
–        „специализираният център за задържане“ е организиран като отделение на място за лишаване от свобода и макар че има собствен ръководител, бидейки едно от няколко отделения на мястото за лишаване от свобода, като цяло е подчинено на ръководството на последното?
4)      При отрицателен отговор на третия въпрос:
Следва ли член 16, параграф 1 от Директива [2008/115] да се тълкува в смисъл, че е налице настаняване в „специализиран център за задържане“ на лица, подлежащи на извеждане, когато мястото за лишаване от свобода открие специално отделение за затваряне на лица, подлежащи на извеждане, това отделение използва специална площ с три сгради в рамките на огражденията и в една от тези три сгради временно са настанени само затворници, излежаващи заместващи или краткосрочни наказания лишаване от свобода, при което мястото за лишаване от свобода следи за отделянето на задържаните лица, подлежащи на извеждане, от затворниците, като по-специално всяка сграда разполага със собствени съоръжения (собствен склад за облекло, собствена медицинска служба, собствена спортна зала) и двор/открита площ, която се вижда от всички сгради, но всяка сграда има собствено пространство за затворените лица, оградено с бодлива тел, така че не съществува пряк достъп между сградите?“.

23.      Писмени становища представят жалбоподателят, германското и нидерландското правителство, както и Комисията.  Тези страни, с изключение на нидерландското правителство, отговарят и на въпросите за писмен отговор, които са им поставени от Съда, и излагат устните си становища в съдебното заседание, проведено на 16 септември 2021 г.
IV.    Анализ

24.      Ще отговоря на преюдициалните въпроси в ред, различен от този, в който ги е отправила запитващата юрисдикция.

25.      Най-напред ще разгледам втория въпрос, свързан с обстоятелствата, при които държава членка може да се позове на наличието на извънредна ситуация по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, за да разпореди задържането в затвор на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане.  Всъщност, струва ми се, че съмненията по този въпрос са в центъра на настоящото преюдициално запитване. Макар Съдът вече да се е произнасял по неотложните мерки, приети от Съвета на Европейския съюз в отговор на миграционната криза от 2015 г.(11), той все още не е имал повод да даде указания относно обхвата на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, и по-специално относно възможността, с която разполагат държавите членки, да осигурят задържането в затвор на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, на основания, свързани с наличието на извънредна ситуация в страната.

26.      След това ще разгледам първия въпрос, който се отнася до задълженията на съдебния орган, на когото е възложено задържането, за да се определи до каква степен той трябва да провери във всеки отделен случай дали е налице и дори дали продължава да съществува извънредна ситуация по смисъла на член 18, параграф 1 от тази директива.

27.      Накрая, за да отговоря на третия и четвъртия въпрос, ще уточня критериите, въз основа на които следва да се прави разграничение между случая, в който гражданинът на трета страна е настанен в специализиран център за задържане, от случая, в който е настанен в затвор отделно от обикновените затворници, с оглед по-специално на управлението на структурата, режима на задържане и материалните му условия.
А.      По причините за задържането в затвор на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане (втори въпрос)

28.      С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 допуска национално законодателство, което за период от три години позволява граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, да бъдат настанявани в затвор, при положение че не е налице извънредна ситуация по смисъла на член 18, параграф 1 от тази директива.

29.      Преди да отговоря на този въпрос, на първо място ще припомня принципите, изведени от Съда в решения Bero и Bouzalmate, Pham и Stadt Frankfurt am Main относно условията за задържане, които законодателят на Съюза посочва в член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 в текста ѝ на френски език(12). Тези решения са постановени в рамките на спорове относно преценката на законосъобразността на задържането на основание член 62а, параграф 1 от AufenthG в предишните му редакции.

30.      След това, на второ място, ще разгледам доколко държава членка може да се позове на наличието на извънредна ситуация по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, за да обоснове изпълнението на задържането в затвор, извън конкретните обстоятелства на отделния случай.

31.      Накрая, на трето място, ще разгледам доколко  разпоредба като член 62а, параграф 1 от AufenthG, в редакцията му, приложима от 15 август 2019 г., отговаря на посочените в този член условия.
1.      Общият режим, предвиден в член 16, параграф 1 от Директива 2008/115

32.      В съответствие с член 79, параграф 2 ДФЕС целта на Директива 2008/115 е да се установи ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми и правни гаранции, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство(13).

33.      От съображения 13 и 16, както и от текста на член 15, параграф 1 от тази директива следва, че държавите членки трябва да извършат процеса на извеждане на незаконно пребиваващи граждани, прилагайки възможно най-леките принудителни мерки.  Следователно, за да се осигури ефикасността на процедурите за извеждане, посочената директива предвижда постъпателност в  определянето на мерките от мярката, която оставя най-голяма свобода на заинтересованото лице, а именно да му се определи срок за доброволно напускане, към мерките, които я ограничават в най-голяма степен, а именно задържането в специализиран център.  Единствено в хипотезата, когато би имало опасност с оглед на преценката на всеки конкретен случай поведението на заинтересуваното лице да осуети изпълнението на решението за връщане под формата на извеждане, тези държави могат да го лишат от свобода, като го задържат(14).

34.      Последната мярка е мярката, разрешена от Директива 2008/115 в рамките на процедурата по принудително извеждане, която най-силно ограничава свободата(15). Принципно тя представлява крайна мярка(16). Следователно тя е строго регламентирана от законодателя на Съюза в глава IV от тази директива, за да се гарантира спазването, от една страна, на принципа на пропорционалност, що се отнася до използваните средства и преследваните цели, както и от друга страна, на основните права на съответните граждани(17).

35.      Именно в този контекст член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 установява правилата относно условията и режима на задържане.

36.      Съгласно първото изречение от този член задържането с цел извеждане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни по правило се извършва в специализирани центрове за задържане.  В случай че дадена държава членка „не може“ да изпълни това изискване и разпореди задържането в затвор, второто изречение от този член изисква отделянето на гражданите на трети страни от обикновените затворници.

37.      Член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 цели да гарантира зачитането на човешкото достойнство и основните права на лицето, което не е извършило никакво престъпление, като гарантира, че мярката за задържане се различава от изпълнението на наказание и протича при условия и режим, съобразени с правния му статут.

38.      Що се отнася до предвиденото в член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115 задължение за настаняване в специализиран център за задържане, Съдът постановява, че спазването му тежи върху държавите членки като такива, а не върху държавите членки в зависимост от съответното им административно или конституционно устройство(18). Следователно съдебните органи, на които е възложено задържането, трябва да могат да постановят задържането в специализирани центрове за задържане, като евентуално използват сключените за тази цел споразумения за административно сътрудничество(19).

39.      Що се отнася до изключението, посочено в член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115, то трябва да се тълкува стриктно(20). Според Съда то „разрешава на държавите членки по изключение и извън изрично предвидените в член 18, параграф 1 от [тази директива] случаи да настаняват с цел извеждане граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в затвор, когато поради особените обстоятелства на конкретния случай не могат да зачетат преследваните с [посочената] директива цели, като осигурят тяхното задържане в специализирани центрове(21). Съдът постановява, че такъв може да е случаят, когато заинтересуваното лице представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес или вътрешната или външната сигурност на съответната държава членка(22), като се има предвид, че изискванията относно обществения ред следва да се разбират в строг смисъл(23). За сметка на това Съдът счита, че нито волята на заинтересованото лице(24), нито липсата на специализиран център за настаняване в дадена провинция на Федерална република Германия(25) могат сами по себе си да обосноват задържането с цел извеждане в затвор съгласно член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115.

40.      Що се отнася до предвиденото в член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 задължение за отделяне на гражданите на трети страни, настанени в затвори, от обикновените затворници, Съдът е постановил, че то е безусловно(26), „не съдържа никакво изключение и е гаранция за спазване на изрично признатите от законодателя на Съюза права(27).
2.      Извънредните мерки, предвидени в член 18 от Директива 2008/115

41.      Член 18 от Директива 2008/115, озаглавен „Извънредни ситуации“, има за цел да определи условията, при които държава членка „може“ да реши да предприеме неотложни мерки, които се отклоняват от посочените в член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2 от тази директива условия поради непредвидено голяма тежест за капацитета на местата за задържане. Става въпрос за диспозитивна разпоредба, тъй като държавите членки разполагат с право на преценка относно степента, в която управлението на миграционния натиск, на който са подложени, налага отклонение от условията и режима на задържане на гражданите на трети страни, предвидени в член 16, параграф 1 от посочената директива.

42.      Обхватът на тази свобода на преценка обаче не е неограничен.

43.      Всъщност считам, че приемането на неотложни мерки може да доведе до изключително тежки последици за съответните граждани на трети страни, тъй като тогава режимът на изпълнение на задържането може да се обърка с режима на изпълнение на наказанията.

44.      От самия текст на член 18 от Директива 2008/115 следва, че неотложните мерки могат да се отклоняват от условията за задържане, посочени „в член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2“ от тази директива. Законодателят на Съюза не е разграничил член 16, параграф 1, първо изречение от посочената директива (принципът на задържане в специализиран център) от второто изречение на този параграф (задължението за отделяне на гражданите на трети страни от обикновените затворници в случай на настаняване в затвор).  С други думи, наличието на извънредна ситуация позволява на държавите членки да настаняват в затвор гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, без да са длъжни нито да гарантират отделянето им от обикновените затворници(28), нито да предоставят място за отделно настаняване на семействата.

45.      Разбира се, дори в извънредните ситуации, предвидени в член 18 от Директива 2008/115, държавите членки не могат да се отклоняват от задълженията, предвидени в член 16, параграфи 2—5 и в член 17, параграфи 1 и 3—5 от тази директива, предназначени да гарантират спазването на правата на гражданите на трети страни, и по-специално на задържаните малолетни или непълнолетни лица(29). С оглед на посоченото, не мисля, че това е достатъчно, за да се гарантира зачитането на човешкото достойнство и основните права на засегнатите лица, още повече че мярката за задържане в затвор зависи не от конкретното поведение на тези лица, а от административното и съдопроизводствено положение в държавата членка, в която се намират. Всъщност е ясно, че задържането в затвор само по себе си представлява още по-строго ограничаване на свободата, сравнено с ограничението, присъщо на настаняването в специализиран център за задържане.  Освен това съществува опасност липсата на отделяне в затворническа среда на гражданите на трети страни от обикновените затворници да доведе до прилагане за тези граждани на трети страни на режима на изпълнение на наказанията.  Следователно задържането de facto приема формата на наказателна мярка(30).

46.      С оглед на описаната по-горе тежест на последиците от предвидения в член 18 от Директива 2008/115 дерогационен режим ми се струва от основно значение той да се прилага по изключение и пропорционално, въз основа на стриктно тълкуване на материалноправните условия, поставени от законодателя на Съюза(31).

47.      Най-напред ще разгледам тези условия въз основа на буквално тълкуване на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, а след това ще уточня техния обхват с оглед на структурата и целта на тази директива.
а)      Буквалното тълкуване на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115

48.      Приемането на неотложните мерки, предвидени в член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, се извършва  при спазването на съвкупност от материалноправни и процесуални условия, които имат за цел да регламентират стриктно прилагането на този дерогационен режим.

49.      На първо място, както е видно от заглавието му, член 18 от Директива 2008/115 изисква извънредна ситуация.

50.      Понятието „неотложност“ е определено в речника „Larousse“ като „характеристика […]  на нещо, което не търпи забавяне“.

51.      В процесуалноправен аспект неотложността се илюстрира като положение, при което може да настъпи значителна и непоправима вреда, ако не бъде преодоляно в кратък срок, и даващо възможност на съда да приеме определени мерки чрез бързо производство(32). Така в правото на Съюза, и по-специално в рамките на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, спешното преюдициално производство позволява делото да бъде разгледано в „кратък срок“, когато заинтересованото лице е лишено от свобода(33).

52.      Във връзка с политиката в областта на имиграцията и убежището трудностите, свързани с управлението на миграционните потоци и с неотложните мерки, които то изисква, са предвидени от законодателя на Съюза в множество текстове на първичното и вторичното право.

53.      Например неотложността е илюстрирана в член 78, параграф 3 ДФЕС, който се отнася до ситуация, в която държавите членки са изправени пред внезапен приток на граждани на трети страни(34). Именно на основание на тази разпоредба вследствие на миграционната криза от 2014 г. и 2015 г. Съветът въвежда от септември 2015 г. схема за временно и извънредно преместване на лица, които очевидно се нуждаят от международна закрила(35).

54.      Неотложността се илюстрира и с член 29 от Регламент (ЕС) 2016/399(36), който се отнася до случаите, в които държава членка може по изключение и незабавно да въведе повторно граничен контрол на вътрешните граници, когато общественият ред или вътрешната сигурност изискват предприемането на незабавни действия(37). На основание член 25 от Регламент (ЕО) № 562/2006(38), заменен с член 29 от Регламент 2016/399, и в отговор на миграционната криза през 2014 г. и 2015 г., Федерална република Германия през 2015 г. въвежда повторно граничен контрол на вътрешните си граници.

55.      Както свидетелстват тези текстове, извънредната ситуация налага бързи, дори незабавни действия.

56.      На второ място, следва да се констатира, че законодателят на Съюза точно определя обстоятелствата, при които държава членка може да се позове на наличието на извънредна ситуация в контекста на извеждането на граждани на трети страни.  Съгласно текста на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 за тази ситуация е характерен „извънредно големият брой на гражданите на трети страни, подлежащи на връщане, представлява[щ] непредвидено голяма тежест за капацитета на местата за задържане на държава членка или за нейните административни или съдебни служители“.

57.      Прецизното формулиране на тези мотиви според мен означава, че държавата членка извършва възможно най-пълна и актуална оценка на обстоятелствата, които разкриват необходимостта от неотложни мерки.

58.      В този контекст считам, че не е достатъчно държавата членка да предостави данните относно броя на гражданите на трети страни, подлежащи на връщане.  Според мен те не позволяват да се прецени с необходимата точност действителната тежест към съответния момент за капацитета на специализираните центрове за задържане.  От една страна, задържането представлява крайна мярка спрямо гражданите на трети страни, подлежащи на връщане.  В този смисъл от практиката на Съда следва, че единствено в хипотезата, когато има опасност с оглед на преценката на всеки конкретен случай поведението на заинтересованото лице да осуети извеждането и когато не съществува друга алтернатива, държавите членки могат да го лишат от свобода, като го задържат(39). От друга страна, степента на задържане на гражданите на трети страни, подлежащи на връщане, значително варира в различните държави членки, а в държава членка като Федерална република Германия — в различните федерални провинции.

59.      Освен това от текста на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 следва, че данните, предоставени от държавата членка, трябва да позволяват да се докаже наличието на „непредвидено голяма тежест“ за материалните и човешките ресурси на държавата членка.  Тези два критерия са кумулативни.  Като посочва „непредвидена“ тежест, законодателят на Съюза показва желанието си да ограничи прилагането на дерогационния режим, предвиден в член 18 от тази директива, само до хипотезите, при които държавата членка не е можела да очаква такъв натиск върху капацитета на специализираните си центрове за задържане или върху своя персонал.  За сметка на това, като посочва „голяма тежест“, той не изисква да се доказва, че капацитетът е запълнен.

60.      На трето и последно място, в член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 законодателят на Съюза уточнява, че държавата членка може да вземе неотложни мерки само докато трае извънредното положение. От това следва, от една страна, че тези мерки трябва да бъдат отменени веднага след преустановяването на извънредното  положение, и от друга страна, че тази директива не определя максимален срок на действие на посочените мерки. Тази директива се различава от другите инструменти на общата европейска система за убежище, при които неотложните мерки трябва да се приемат за кратък срок, който може да бъде продължаван.  Разглежданите мерки все пак трябва да показват същите признаци.  Сам по себе си „извънредният“ характер на положението включва краткосрочни мерки. В този смисъл в рамките на подготвителните работи по преработването на Директива 2008/115 Европейският парламент предлага продължителността на прилагане на тези мерки да се ограничи до три месеца(40). Освен това, като обвързва прилагането на посочените мерки с условието извънредната ситуация да продължава да съществува, законодателят на Съюза изисква от държавите членки периодично да преразглеждат положението, така че в съответствие с принципа на пропорционалност да гарантират, че продължителността на неотложните мерки не надвишава строго необходимото за управлението на кризата.

61.      Обхватът на тези условия трябва да се разгледа и с оглед на структурата, в която се вписва член 18 от Директива 2008/115, и на преследваните от законодателя на Съюза цели.
б)      Структурата и целите на 2008/115

62.      Както посочих, целта на Директива 2008/115 е да се установи ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство(41).

63.      Член 18 от Директивата е насочен към постигането на тези цели въпреки наличието на извънредна ситуация в държавата.

64.      От една страна, като разрешава задържането на гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, в затвори без отделяне от обикновените затворници, законодателят на Съюза цели да оправомощи държавите членки да гарантират тяхното извеждане въпреки риска от запълване на капацитета за приемане на центрове за задържане.  Така тази мярка трябва да допринася за установяването на ефективна политика за извеждане, и по-общо за ефективното управление на миграционните потоци, което съгласно член 79, параграф 1 ДФЕС е една от целите на Съюза(42).

65.      От друга страна, законодателят на Съюза се е погрижил и да уточни в член 18, параграф 3 от Директива 2008/115, че независимо от неотложността на ситуацията държавите членки не могат да се отклоняват от общите си задължения да вземат всички подходящи мерки, общи или специални, за да гарантират изпълнението на задълженията, произтичащи от тази директива(43).

66.      Тази разпоредба свидетелства за волята на законодателя на Съюза независимо от неотложността на ситуацията да се гарантира зачитането на правото на човешко достойнство и основните права на съответните граждани на трети страни в съответствие с член 1, както и със съображения 2, 17 и 24 от Директива 2008/115, но също и на принципа на пропорционалност, в съответствие със съображения 13 и 16 от тази директива(44). В приложение на практиката на Съда спазването на принципа на пропорционалност означава така приетите мерки да не надхвърлят по своята продължителност и условия за прилагане границите на подходящото и необходимото за постигането на целите, преследвани от законодателя на Съюза(45).

67.      От това следва, първо, че неотложните мерки не могат да доведат до механизъм за системно и всеобщо задържане в затвор без отделяне от обикновените затворници.  Неотложността, характеризираща посочената в член 18 от Директива 2008/115 ситуация, не оправдава такъв механизъм, тъй като особено голямата тежест за  приемния капацитет на специализираните центрове за задържане не може да освободи  органите, на които е възложено задържането, от задължението да проверяват във всеки момент и с предимство дали има  свободни места в тези центрове за задържане.

68.      От това следва, на второ място, че неотложните мерки не могат да освободят административните или съдебните органи, на които е възложено задържането, от задължението да извършат индивидуална проверка във всеки отделен случай, за да преценят дали задържането, ако се извършва в затвор, при това без отделяне от обикновените затворници, е пропорционално(46).

69.      От една страна, в положение, при което съществува опасност от запълване на капацитета на специализираните центрове за задържане, това означава да се провери дали не би могло да се предвиди по-лека принудителна мярка за ефективно справяне с установената неотложност(47). В този контекст считам, че неотложните мерки, приети на основание член 18 от Директива 2008/115, би трябвало да се придружават от по-интензивно използване на алтернативни на задържането мерки като предвидените в член 7, параграф 3 от тази директива, по-специално насочени към най-уязвимите лица(48).

70.      От друга страна, това предполага във всеки отделен случай да се проверява дали задържането в затвор, при което е възможно да няма отделяне от обикновените затворници, е подходящо за положението на съответния гражданин, например поради възрастта му, физическото или психическото му здравословно състояние, статута му или неговото семейното положение.  По този въпрос припомням, че член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 не допуска държавите членки да се отклоняват от задълженията си по член 16, параграфи  2—5 и член 17, параграфи  1 и 3—5 от тази директива, свързани с положението на уязвимите лица и малолетните или непълнолетните лица(49). Това правило има смисъл само ако компетентните национални органи могат да преценят конкретното положение на всеки от съответните граждани от гледна точка на материалните условия за изпълнение на задържането им.

71.      Струва ми се, че това тълкуване се подкрепя от практиката на Европейския съд по правата на човека.

72.      Всъщност посоченият съд приема, че общите или автоматичните решения за задържане на кандидатите за международна закрила могат да противоречат на член 5, параграф 1, буква е) от ЕКПЧ(50), ако не са предшествани от индивидуална преценка на особените потребности на заинтересованите лица. Така компетентните национални органи са длъжни да поемат заинтересованото лице, като приемат подходящи мерки, и да установят дали е възможно да бъдат заменени с друга по-лека мярка(51). Така в решение Rahimi с/у Гърция(52) Европейският съд по правата на човека осъжда Република Гърция, с мотива че решението за лишаване от свобода на непридруженото ненавършило пълнолетие лице е „резултат от автоматичното прилагане“ на законодателството, тъй като това решение е прието, без гръцките органи да са разгледали неговото конкретно положение на непридружено ненавършило пълнолетие лице и да са взели предвид неговия висш интерес(53).

73.      Трето, от спазването на принципа на пропорционалност следва, че продължителността на прилагане на дерогационния режим не трябва да излиза извън рамките на строго необходимото в отговор на неотложността на ситуацията.  Член 18, параграф 2 от Директива 2008/115 впрочем изисква държавите членки да информират Комисията веднага щом причините за прилагането на извънредните мерки престанат да съществуват.  Следователно този режим трябва да е възможно най-кратък и изисква от държавите членки да предвидят преразглеждане на положението, така че режимът да е в постоянно съответствие с обстоятелствата.

74.      Именно с оглед на всички тези съображения следва да се прецени дали законодателство като посоченото в член 62а, параграф 1 от AufenthG, в редакцията му от 15 август 2019 г., отговаря на условията по член 18, параграф 1 от Директива 2008/115.
3.      По преценката на националното законодателство

75.      От материалите по делото, с които разполага Съдът, е видно, че по силата на разглежданото законодателство федералните провинции вече не са длъжни да разпореждат настаняването в специализирани центрове за задържане на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане.  Те могат да ги настаняват в затвори, при условие че се гарантира отделянето им от обикновените затворници и се осигурява отделното настаняване на семействата.  Трябва също така да се гарантира, че настаняването в затвор е „приемливо и законосъобразно в конкретния случай“, например що се отнася до уязвими лица(54).

76.      От информацията, с която разполага Съдът, е видно също, че Комисията е уведомена за това законодателство на 27 август 2019 г. на основание член 18, параграф 2 от Директива 2008/115, като германското правителство посочва както датата на влизането му в сила, така и срока на прилагането му.  Неотложните мерки и дерогацията, която те налагат от правната уредба на Съюза, се прилагат за период от три години, а именно от 15 август 2019 г. до 30 юни 2022 г. — датата, на която германското правителство предвижда прекратяването на извънредната ситуация.

77.      Поради причините, които ще изложа по-долу, считам, че с оглед по-специално на естеството и целта си разглежданото законодателство не отговаря на условията по член 18, параграф 1 от Директива 2008/115.

78.      Несъмнено това законодателство предвижда недвусмислено механизъм с определен срок на действие, така че временният му характер не може да бъде оспорен.  Не мисля обаче, че положението, което посоченото законодателство цели да преодолее, може да се квалифицира като „извънредна ситуация“ по смисъла на член 18 от тази директива.

79.      Първо, извънредният характер на дадена ситуация предполага бързо и незабавно приемане на решение.  Разглежданото законодателство обаче е прието на 15 август 2019 г., тоест четири години след началото на миграционната криза, което не се свързва нито с бързината, нито с незабавността, които налага извънредният характер на дадена ситуация.  Макар да е безспорно, че през 2015 г. положението може да се квалифицира като „изключително“ и „непредвидимо“ — както се подчертава в изложението на мотивите към проекта на Втория закон за усъвършенстване на изпълнението на задължението за напускане на страната — считам обаче, че компетентните национални органи са могли разумно да очакват експоненциално нарастване на оказвания натиск върху капацитета на техните центрове за задържане през следващите години, тъй като данните на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) и Статистическата служба на Европейския съюз (Евростат) свидетелстват за силно и постоянно увеличаване на броя на незаконно пребиваващите граждани на трети страни в периода от 2015 г. до 2017 г., преди да се стабилизира, а след това да намалее. При тези обстоятелства считам, че през 2019 г. тежестта за капацитета на специализираните центрове за задържане, не може да се квалифицира като „непредвидена“ по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2008/115.

80.      Второ, според мен продължителността на прилагане на разглежданото законодателство надхвърля строго необходимото за управлението на извънредна ситуация като посочената в член 18, параграф 1 от тази директива. Всъщност германският законодател е избрал да приложи това законодателство не за кратък и подлежащ на подновяване срок, а за определен срок от три години, до 30 юни 2022 г. — датата, на която се предвижда приключването на проектите за изграждане на специализирани центрове за задържане.  В изложението на мотивите към проекта на Втория закон за усъвършенстване на изпълнението на задължението за напускане на страната  този законодател подчертава, че „до [30 юни 2022 г.] извънредното положение продължава  да съществува“. Това ми се струва трудно съвместимо с изискването, произтичащо от член 18, параграф 1 от посочената директива,  за периодично преразглеждане на положението.  Това ми се струва в противоречие и с твърдението на германското правителство, че провежда многократни проучвания относно степента на заетост на специализираните центрове за задържане, за да се осъществи такова преразглеждане.

81.      Трето, нищо в преписката не позволява да се прецени до каква степен разглежданото законодателство се основава на точна оценка на съотношението през 2019 г. между броя на гражданите на трети страни, по отношение на които е взето решение за задържане, и капацитета на специализираните центрове за задържане.  Германското правителство посочва, че не разполага с тази информация нито за август 2019 г., нито за следващите месеци.  По същия начин Комисията отбелязва, че уведомлението по член 18, параграф 2 от Директива 2008/115 от 27 август 2019 г. не съдържа такива данни за 2019 г., нито за предходните години, като германският законодател само посочва недостатъчния брой места в специализираните центрове за задържане предвид големия брой граждани на трети страни, които са длъжни да напуснат територията на страната.

82.      В действителност може да се постави въпросът дали разглежданото законодателство не се основава неправилно на член 18 от Директива 2008/115, условията за прилагането на който не са изпълнени, докато мотивите, довели до приемането на това законодателство, изглежда, са съвсем други.

83.      Всъщност най-напред следва да се посочи, че това законодателство наистина предвижда, че задържането се извършва в затворите, но че гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, трябва да се отделят от обикновените затворници и че трябва да се осигури отделното настаняване на семействата.  Както посочих обаче, прилагането на член 18 от Директива 2008/115 има за цел да позволи на държавите членки да се отклонят както от задължението за отделяне на гражданите на трети страни от обикновените затворници, така и от задължението да осигурят отделното настаняване на семействата.  Следователно единствената последица от посоченото законодателство е да позволи задържането в затворите, което се допуска от член 16, параграф 1 от Директива 2008/115, когато поради особените обстоятелства на конкретния случай държавите членки не могат да зачетат преследваните с тази директива цели, като осигурят тяхното задържане в специализирани центрове(55).

84.      По-нататък, от изложението на мотивите към проекта на Втория закон за усъвършенстване на изпълнението на задължението за напускане на страната би могъл да се направи изводът, че това законодателство е преди всичко закон за планиране.  Той е приет, за да се преодолее недостатъчният капацитет за приемане на специализираните центрове за задържане, тъй като германското правителство е отдало предимство на приемането на кандидатите за международна закрила по време на миграционната криза през 2014 г. и 2015 г.  Следователно понастоящем посоченото законодателство има за цел да позволи в рамките на три години да бъдат изградени достатъчно на брой специализирани центрове за задържане.  В това изложение на мотивите, що се отнася до член 1, точка 22 от Втория закон за усъвършенстване на изпълнението на задължението за напускане на страната, се уточнява, че „[в]следствие на промяната на положението през 2015 г. и рязкото повишаване на броя на кандидатите за [международна] закрила основното задължение на федералната държава и на [федералните провинции] е да се създаде капацитет за посрещане на нуждите на лицата.  […] При това положение поемането на грижите за новопристигналите лица има предимство пред увеличаването на капацитета за задържане с цел на по-късен етап да бъдат изпълнени изискванията на Директива 2008/115 (след приключването на процедурата по молбата за убежище и по обжалване). Всъщност предвиденото в член 18 [от тази директива] правило за дерогация има за предмет и цел именно да позволи на органите при такава ситуация да се заемат приоритетно с поемането на новопристигналите лица, без да се нарушават по предвидим начин задължения в бъдеще. […]  Член 18 от Директива 2008/115 е насочен именно към разрешаването на евентуално стълкновение на цели в непредвидима извънредна ситуация“.

85.      Гледната точка, изразена от германския законодател в това изложение на мотивите, не може да бъде споделена.  Макар посочените в Директива 2013/33 стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила и правилата за задържането на гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, съдържащи се в Директива 2008/115, да попадат в обхвата на общата европейска система за убежище, тези директиви все пак имат собствено приложно поле и преследват различни цели. Нито една от нормите, установени със споменатите директиви, не позволява да се приеме, че защитата на основните права на първите трябва да се извършва в ущърб на правата на вторите.

86.      С оглед на тези обстоятелства считам, че член 62а, параграф 1 от AufenthG, в редакцията му, приложима от 15 август 2019 г., следователно не отговаря на условията по член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, както поради изложените от германския законодател мотиви, с които обосновава изпълнението на задържането в затвор на гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, така и поради условията за приемане и подробните правила за прилагане на това законодателство. Да се допусне обратното би означавало да се извини неизпълнението на държавите членки на задълженията им по член 16, параграф 1 от тази директива, което би накърнило целта на посочената директива и нейното полезно действие.

87.      Разбирам, че това мнение се споделя и от Комисията.  Всъщност в съдебното заседание Комисията уведомява Съда, че съгласно Регламент (ЕС) № 1053/2013 на Съвета от 7 октомври 2013 година за създаването на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген и за отмяна на решението на изпълнителния комитет от 16 септември 1998 г. за оценка и прилагане на Споразумението от Шенген(56), считано от февруари 2020 г. тя е започнала да извършва посещения на място. Тъй като последните са позволили да се установи липсата на извънредна ситуация в Германия, Комисията препоръчала на тази държава членка да преразгледа положението и да представи план за действие.

88.      С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да постанови, че член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява за период от три години граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, да бъдат задържани в затвор, когато нито мотивите, на които се основава тази правна уредба, нито условията за нейното приемане, нито правилата за нейното прилагане свидетелстват за извънредния характер на ситуацията по смисъла на този член.
Б.      По обхвата на правомощията, с които разполага съдебният орган, на когото е възложено задържането (първи въпрос)

89.      С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали член 18, параграфи 1 и 3 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че изисква от съдебния орган, на когото е възложено задържането, да проверява във всеки отделен случай дали е налице и дори дали продължава да съществува извънредна ситуация, обосноваваща задържането на заинтересованото лице в затвор.

90.      Поради причините, които ще изложа по-долу, считам, че съдебният орган, на когото е възложено задържането, трябва да може да проверява във всеки един момент дали са изпълнени условията по член 18, параграф 1 от тази директива, които обосновават приемането на извънредни мерки.

91.      Несъмнено констатациите относно наличието на извънредна ситуация и произтичащото от това приемане на извънредни мерки попадат преди всичко в обхвата на отговорността на държавата членка.  С оглед на естеството и тежестта на обстоятелствата, посочени в член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, именно държавата членка трябва да направи тези констатации въз основа на всеобхватна и задълбочена проверка, като вземе предвид всички данни, с които разполага относно тежестта за капацитета на специализираните ѝ центрове за задържане или за нейните административни и съдебни служители.  Съгласно член 18, параграф 2 от тази директива Комисията бива уведомявана единствено за приемането и отмяната на тези неотложни мерки, без законодателят на Съюза да предвижда контрол ex ante на посочените мерки.  С изключение на контрола, който може да упражнява съдът на Съюза в рамките на преюдициалното запитване, тези мерки са предмет само на процедурата по оценка и наблюдение след приемането им, въведена с Регламент № 1053/2013.

92.      Съдебният орган, на когото е възложено задържането на гражданин на трета страна, по отношение на когото е образувана процедура за извеждане, обаче трябва да може да упражни контрол.

93.      Всъщност този контрол ми се струва обоснован от факта, че неотложните мерки могат да бъдат запазени съгласно член 18, параграф 1 от Директива 2008/115 само ако извънредното положение все още трае, като съгласно член 18, параграф 2 от тази директива държавата членка е длъжна да уведоми Комисията „веднага щом причините за прилагането на тези извънредни мерки престанат да съществуват“.  Ето защо ми се струва, че съдебният орган, на когото е възложено задържането, трябва да има възможност за всеки разглеждан от него случай да провери дали неотложните мерки са обосновани с оглед на условията, посочени в член 18, параграф 1 от Директивата.

94.      Подобен контрол ми се струва още по-необходим, тъй като наличието на извънредна ситуация и опасността от запълване на капацитета, която тя предполага — ако бъде установено — представляват обективни критерии, които съдебният орган, на когото е възложено задържането, трябва да вземе предвид при приемането на решението за задържане. Всъщност от съображение 6 от Директива 2008/115, както и от практиката на Съда следва, че решенията за задържане следва да се вземат индивидуално и въз основа на обективни критерии, различни от критерия за самия незаконен престой(57). При това положение този орган трябва да провери въз основа на индивидуална преценка, отчитаща особените потребности на засегнатия гражданин, дали е възможно да се прибегне до алтернативна на задържането мярка, и ако това не е така, дали е възможно той да бъде настанен в специализиран център за задържане или, в случай на запълване, в затвор.

95.      Подобен контрол ми се струва също още по-необходим, тъй като член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се разглежда като имащ директен ефект(58). Всъщност този член не трябва да бъде уточняван в разпоредби на правото на Съюза или на националното право, за да предостави на гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, право, което те могат да изтъкват като такова.  При тези обстоятелства и в съответствие с постоянната практика на Съда съдебният орган трябва да осигури ефективното прилагане на принципите и изискванията, прогласени в този член от законодателя на Съюза.

96.      С оглед на тези обстоятелства считам, че член 18 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че съдебният орган, на когото е възложено задържането, трябва да проверява във всеки отделен случай дали все още са налице обстоятелствата по член 18, параграф 1 от тази директива, които са обосновали приемането на извънредни мерки.
В.      По понятието „специализиран център за задържане“ (трети и четвърти въпрос)

97.      С третия и четвъртия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да уточни критериите, въз основа на които специализираният център за задържане се отличава от затвора по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2008/115, по-специално с оглед на управлението на структурата, режима на задържане и материалните му условия.

98.      На първо място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали понятието „специализиран център за задържане“ изключва структура, която се явява специално отделение на място за лишаване от свобода, чието управление като цяло е подчинено на ръководството на мястото за лишаване от свобода, и подобно  на това място е на подчинение на министъра на правосъдието.

99.      В случай че подобна структура може да се квалифицира по този начин, запитващата юрисдикция иска да установи, на второ място, дали понятието „специализиран център за задържане“ обхваща структура, която се представя като специално отделение на място за лишаване от свобода, в което гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, са отделени от обикновените затворници, състоящо се от три сгради, оградени с бодлива тел, между които не съществува пряк достъп, всяка сграда разполага със собствени съоръжения (склад за облекло, медицинска служба, спортна зала, двор) и една от тези сгради временно е предназначена за изпълнението на заместващи или краткосрочни наказания лишаване от свобода.

100. Припомням, че когато се произнася в рамките на преюдициално запитване, Съдът може да даде пояснения, за да насочи националната юрисдикция при нейното тълкуване на норма от правото на Съюза.  Последната обаче трябва да провери конкретните обстоятелства по висящия пред нея спор, и по-специално да реши въпроса дали материалните условия на задържането в отделението в Лангенхаген на затвора в град Хановер между 25 септември и 2 октомври 2020 г. допускат квалифициране като „специализиран център за задържане“(59). Подобна проверка представлява фактически въпрос, който е извън компетентността на Съда в рамките на производство по член 267 ДФЕС и е от компетентността на националния съд.
1.      Задържането в специализиран център

101. Законодателят на Съюза не определя точно режима и материалните критерии, присъщи на специализирания център за задържане. Възможно е обаче те да бъдат изведени, с оглед на определението на понятието „задържане“, от правата, признати на гражданите на трети страни по време на задържането им, и от принципите, установени както от Европейския съд по правата на човека, така и от Съвета на Европа.

102. Директива 2008/115 не съдържа определение на понятието „задържане“. То обаче е уточнено в рамките на Директива 2013/33 във връзка със задържането на кандидатите за международна закрила.  Според Съда това определение е приложимо в контекста на Директива 2008/115(60).

103. Съгласно член 2, буква з) от Директива 2013/33 задържането се определя като „всяка мярка на изолиране на кандидат [за международна закрила] от държавата членка в определено място, където кандидатът е лишен от свободата си на придвижване“(61). Според Съда настаняването в специализиран център за задържане представлява „мярка, включваща лишаване от свобода“(62), а също и „принудителна мярка, която лишава [заинтересованото лице] от свободата на придвижване и го изолира от останалата част от населението, като го задължава да се намира постоянно в ограничен и затворен периметър“(63).

104. Естеството и целта на задържането се различават по своята същност от естеството и целта на наказателната мярка, тъй като задържането няма друга цел освен да допринесе за извеждането на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна(64). Като прогласява в член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115 принципа, че задържането трябва да се извършва в специализиран център, законодателят на Съюза показва волята си на територията на държавите членки да бъдат установени центрове, специално създадени за подготовката и осъществяването на извеждането на граждани на трети страни.

105. Освен това разграничението, което прави в член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 между задържането в специализиран център за задържане и задържането в затвор, налага центърът да се различава от затвора както по своите вътрешни правила за функциониране, така и по оборудването на помещенията си. В това отношение следва да се отбележи, че разграничението между тези две категории места трябва да бъде още по-ясно, тъй като специализираните центрове за задържане са предназначени също да осигурят задържането на някои кандидати  за международна закрила (за цели, различни от извеждането), в съответствие с член 8, параграф 3 от Директива 2013/33(65).

106. Режимът и материалните условия на задържането се извеждат и от членове 16 и 17 от Директива 2008/115.  Законодателят на Съюза се е погрижил да посочи правата, които държавите членки трябва да гарантират по време на изпълнението на задържането, като достъпа до спешни медицински грижи или контактите с членовете на семейството, законните представители, а също и консулските органи.  Той уточнява и материалните условия, които трябва да съществуват за целите на задържането на семейства и малолетни и непълнолетни лица, като изисква от държавите членки да зачетат висшите интереси на детето като първостепенно съображение в съответствие със задълженията, предвидени в член 7, член 14, параграф 1 и член 24 от Хартата на основните права, които са посочени и в съображение 22 и в член 5 от тази директива.  Така на семействата трябва да се осигури отделно настаняване, което да им гарантира достатъчно лично пространство, а малолетните или непълнолетни лица трябва да имат възможността да участват в дейности за отмора, подходящи за тяхната възраст, и — в зависимост от случая — да имат достъп до образование.  Що се отнася до непридружените малолетни или непълнолетни лица, те трябва, доколкото е възможно, да получат специални грижи от квалифициран персонал и при подходящо оборудване.

107. Накрая, режимът и материалните условия на задържането произтичат от задълженията на всяка държава членка да зачита достойнството на лишените от свобода лица, както и правото им да не бъдат изложени на нечовешко или унизително отношение(66).

108. Изискванията, поставени от законодателя на Съюза, по същество включват изискванията, посочени от Европейския съд по правата на човека и от Съвета на Европа.

109. Европейският съд по правата на човека преценява „подходящия“ характер на режима на задържане с оглед на закрепените в членове 3, 5 и 8 от ЕКПЧ права въз основа на данни относно мястото, условията и продължителността на задържането.  Той извършва преценка във всеки конкретен случай, като взема предвид кумулативните последици от условията на лишаване от свобода с оглед по-специално на особеното положение на съответните граждани на трети страни(67).

110. Европейският съд по правата на човека обръща особено внимание на разположението и оборудването на местата, както и на квалификацията на персонала, който се грижи за гражданите на трети страни, като по-специално поставя акцент на семействата. Тези места трябва да са чисти и да предлагат достатъчно жизнено пространство за определения максимален брой лица, които могат да бъдат настанени в тях.  По-специално те трябва да разполагат с достатъчен брой общодостъпни санитарни съоръжения, с място и инвентар за хранене, както и с общодостъпен телефон.  Посочените места трябва да разполагат и с медицинско оборудване, както и с помещение за срещи със семействата на задържаните и с консулските органи.  Освен това те трябва да разполагат с места за обучение и развлечения, и по-специално с място за разходка на открито.  Накрая, в случай че помещенията на центъра трябва да приемат семейства, Европейският съд по правата на човека изисква стаите да са специално обзаведени с необходимото  за задържането на малки деца основно оборудване с пригодени и обезопасени  съоръжения и материали за осигуряване на доброто им физическо и психическо развитие(68).

111. Освен това в точка 1 от насока  № 10 от „Двадесет насоки  относно принудителното връщане“, които Комитетът на министрите на Съвета на Европа приема на 4 май 2005 г. и са посочени в съображение 3 от Директива 2008/115, се изисква задържаните преди извеждането лица „по принцип“ да бъдат настанявани в специално предназначени за целта места, предлагащи подходящи материални условия и режим, пригодени за техния правен статут(69). В точка 4 от същата  насока се изисква тези лица да бъдат отделени от обвиняемите и от осъдените лица. Що се отнася до насока  № 11 от тези насоки, в точки 2—4 от нея се изисква семействата да разполагат с места за настаняване, отделени с цел запазване на тяхното лично пространство и  разполагащи с персонал и оборудване, съобразени  със специфичните нужди на децата, позволяващи  им по-специално да имат достъп до образование и участие в дейности за отмора(70).

112. Тези насоки позволяват да се изведат основните критерии, на които да отговаря специализираният център за задържане.

113. Трябва да става въпрос преди всичко за отделна като предназначение и организация сграда на затвор, иначе има риск да се лиши от всякакъв смисъл и от всякакво полезно действие разграничението, което прави законодателят на Съюза в член 16, параграф 1 от Директива 2008/115.

114. На следващо място, трябва да става въпрос за заведение за настаняване, което позволява да се осигури изпълнението на задържането от квалифициран персонал при режим на лишаване от свобода и материални условия, които са пригодени към правния статут на гражданите на трети страни, и по-специално на най-уязвимите лица, и зачитат човешкото достойнство и основните права.

115. Сега следва да се разгледат условията, при които трябва да се извърши задържането, когато това става в затвор по член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115.
2.      Задържане в затвор

116. Припомням, че когато държава членка не може да настани гражданина на трета страна, по отношение на когото е образувана процедура за извеждане, в специализиран център за задържане и трябва да го настани в затвор, тя трябва да гарантира отделянето му от обикновените затворници в съответствие с член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115.

117. Следва също да се припомни, че в решение Pham Съдът е приел, че задължението за отделяне не е само специфично процедурно правило за задържане в затвори, а е материалноправна предпоставка за това настаняване, без която по принцип последното не би било в съответствие с тази директива(71). Той приема също и че това задължение за отделяне е безусловно и не съдържа никакво изключение(72).

118. По силата на принципите, изведени в този случай от Съда, се налага географско и организационно отделяне между гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, и обикновените затворници.  Всъщност затворите са предвидени за друго използване, различно от това за задържането за целите на образувана процедура за извеждане.  Управлението и режимът на лишаване от свобода намират изражение във вътрешните правила за функционирането, както и в административни и материални ограничения, които отговарят на конкретни цели, свързани с изпълнението на дадено наказание.

119. Спазването на това задължение за отделяне следователно предполага стриктно разделяне посредством създаването на структура, която е отделна и изолирана от останалата  част на затвора.  Освен това то предполага различно третиране на гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, и обикновените затворници.  В този смисъл държавата членка трябва да гарантира, че в рамките на структурата, предназначена за извеждането на гражданите на трети страни, редът и условията, при които се изпълнява задържането, се различават от реда и условията за изпълнението на наказание. Това предполага въвеждането на режим и материални условия на задържане, които да са пригодени към правния им статут и да могат да задоволят особените им потребности, което предполага в тази структура да се назначи персонал, чиито функции се различават от функциите, изпълнявани по отношение на обикновените затворници.

120. Именно въз основа на тези обстоятелства следва да се разгледа степента, в която структура като описаната от запитващата юрисдикция би могла да се квалифицира като „специализиран център за задържане“ по смисъла на член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115.
3.      Отделението в Лангенхаген на затвора в град Хановер

121. С оглед на данните, предоставени както от запитващата юрисдикция, така и от германското правителство, струва ми се, че мярката за задържане, наложена на K в отделението в Лангенхаген на затвора в град Хановер от 25 септември до 2 октомври 2020 г., е по-скоро мярка за настаняване в затвор по смисъла на член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115, отколкото мярка за настаняване в специализиран център за задържане по смисъла на първото изречение от тази разпоредба.

122. Тази преценка се основава на претегляне на различните характеристики, които тази структура, изглежда, има.

123. Някои характеристики биха позволили посочената структура да се квалифицира като „специализиран център за задържане“.  Всъщност изглежда, че съществува географско разделение между отделението в Лангенхаген и затвора в град Хановер, към който то се числи, тъй като отделението се намира на няколко километра от затвора. Освен това посоченото отделение,  изглежда, се състои от три сгради, всяка от които разполага със собствени съоръжения, т.е. медицинска служба, склад за облекло, спортна зала и двор. В помещенията се настанява само по едно лице, с изключение на случаите, в които съответните лица искат да бъдат настанени заедно.  Санитарните помещения са достъпни свободно през целия ден.  Задържаните лица могат да бъдат посещавани всеки ден, да разполагат с мобилен телефон и да имат достъп до интернет.

124. Обстоятелството, че управлението на отделението в Лангенхаген е подчинено на ръководството на затвора в град Хановер, и също като този затвор е на подчинение на министъра на правосъдието, не е достатъчно, за да изключи възможността такова отделение да се квалифицира като „специализиран център за задържане“.  Всъщност функциите на дирекциите на местата за лишаване от свобода, както и тези на министерствата, се различават в отделните държави членки и следователно те могат да упражняват правомощията си върху структури от съвсем различно естество.

125. За сметка на това отделението в Лангенхаген има други характеристики, които поради важността си, изглежда,  изключват възможността то да се квалифицира като „специализиран център за задържане“.

126. Всъщност това отделение може да приема обикновени затворници.  Така една от трите сгради, съставляващи посоченото отделение, е използвана за изпълнението на краткосрочни или на заместващи наказания лишаване от свобода.  Изглежда обаче разумно да се счита, че компетентните съдебни органи не са разпоредили изпълнението на наказание лишаване от свобода, макар и краткосрочно или заместващо, в структура, която е „специализиран център за задържане“, предназначен за извеждане на граждани на трети страни, и при условия и ред, различни от посочените в  Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (Закон за изпълнение на наказанията лишаване от свобода и мерките, изискващи задържане(73)) от 16 март 1976 г. От данните по преписката, с която разполага Съдът, е видно, че изпълнението на задържането в отделението в Лангенхаген се осъществява именно съгласно режима на изпълнение на наказанията и че персоналът, натоварен с управлението и надзора над гражданите на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, е затворническият персонал, който отговаря за обикновените затворници.  В отговорите си на поставените от Съда въпроси германското правителство посочва също, че „[в]следствие на определението, постановено от Amtsgericht Hannover (Районен съд Хановер) на 30 септември 2020 г.“(74), петнадесетте затворници, настанени в отделението в Лангенхаген, са прехвърлени „в други затвори в провинцията“. С тези данни се цели да се покаже, че тази структура може да се използва за изпълнението както на мерките за задържане, така и на наказанията лишаване от свобода, като се имат предвид приложимият режим и конкретните правила за функциониране.

127. При тези условия считам, че мярката за задържане в отделението в Лангенхаген на затвора в град Хановер спада към мерките за настаняване в затвор по смисъла на член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115.

128. С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да приеме, че член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че представлява специализиран център за задържане място, предназначено да се подготви извеждането на граждани на трети страни, в което изпълнението на задържането протича при режим на лишаване от свобода и при материални условия, които са пригодени към правния статут и уязвимостта на тези граждани.

129. Не попада в обхвата на понятието „специализиран център за задържане“ структура, която може да се използва за изпълнението както на мерки за задържане на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, така и на наказания лишаване от свобода, и в която задържането се осъществява в съответствие със законодателството относно изпълнението на наказанията и под надзора на затворническия персонал на тази структура.
V.      Заключение

130. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Amtsgericht Hannover (Районен съд Хановер, Германия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1)      Член 18, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява за период от три години граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, да бъдат задържани в затвор, когато нито мотивите, на които се основава тази правна уредба, нито условията за нейното приемане, нито правилата за нейното прилагане свидетелстват за извънредния характер на ситуацията по смисъла на този член.
2)      Член 18 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че съдебният орган, на когото е възложено задържането, трябва да проверява във всеки отделен случай дали все още са налице обстоятелствата по член 18, параграф 1 от Директива 2008/115, които са обосновали приемането на извънредни мерки.
3)      Член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че представлява „специализиран център за задържане“ място, предназначено да се подготви извеждането на граждани на трети страни, в което изпълнението на задържането протича при режим на лишаване от свобода и при материални условия, които са пригодени към правния статут и уязвимостта на тези граждани.
4)      Не попада в обхвата на понятието „специализиран център за задържане“ структура, която може да се използва за изпълнението както на мерки за задържане на граждани на трети страни, по отношение на които е образувана процедура за извеждане, така и на наказания лишаване от свобода, и в която задържането се осъществява в съответствие със законодателството относно изпълнението на наказанията и под надзора на затворническия персонал на тази структура“.

1      Език на оригиналния текст: френски.

2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр  98).

3      C‑473/13 и C‑514/13, наричано по-нататък „решение Bero и Bouzalmate“, EU:C:2014:2095.

4      C‑474/13, наричано по-нататък „решение Pham“, EU:C:2014:2096.

5      C‑18/19, наричано по-нататък „решение Stadt Frankfurt am Main“, EU:C:2020:511.

6      Предложение за директива на Европейския парламент и Съвета относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки, за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (COM(2018) 634 final).

7      BGBl. 2004 I, стр. 1950, наричан по-нататък „AufenthG“.

8      BGBl. 2019 I, стр. 1294.

9      Вж. Deutscher Bundestag, Drucksache 19/10047, достъпен на следния интернет адрес: https://dserver.bundestag.de/btd/19/100/1910047.pdf (стр. 44 и 45).

10      Подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., наричана по-нататък „ЕКПЧ“.

11      Вж. в това отношение решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет (C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631) относно Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция (ОВ L 248, 2015 г., стр. 80).

12      Както отбелязва Съдът в решение Bero и Bouzalmate (т. 26 и 27), член 16, параграф 1 от Директива 2008/115 не е формулиран по идентичен начин на всички езици.

13      Вж. член 1 и съображения 2 и 11 от Директива 2008/115, както и решение Stadt Frankfurt am Main (т. 37 и цитираната съдебна практика).

14      Вж. в това отношение решение от 28 април 2011 г., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 39 и 41).

15      Вж. в това отношение решение от 28 април 2011 г., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 42).

16      В решение от 19 януари 2012 г., Popov с/у Франция, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 119, Европейският съд по правата на човека припомня, че „задържането като принудителна административна мярка [се] налага в краен случай и не [може] да бъде заместено с друга алтернативна мярка“.  Вж. също Резолюция 1707 (2010), озаглавена „Задържането като принудителна административна мярка на лицата, търсещи убежище, и незаконно пребиваващите мигранти в Европа“, приета на 28 януари 2010 г., в която Парламентарната асамблея на Съвета на Европа припомня, че „задържането […] на незаконно пребиваващите мигранти е изключителна мярка, която може да се приложи само след като бъдат разгледани всички останали възможности и никоя от тях не се окаже приемлива“ (т. 9.1.1).

17      Вж. съображения 13, 16, 17 и 24 от Директива 2008/115.

18      Вж. решение Bero и Bouzalmate (т. 28).

19      Вж. решение Bero и Bouzalmate (т. 31).

20      Вж. решение Stadt Frankfurt am Main (т. 31и цитираната съдебна практика).

21      Вж. решение Stadt Frankfurt am Main (т. 39).

22      Вж. решение Stadt Frankfurt am Main (т. 46 и цитираната съдебна практика).

23      Решение Stadt Frankfurt am Main (т. 42 и цитираната съдебна практика).

24      Вж. решение Pham (т. 22).

25      Решение Bero и Bouzalmate (т. 31).

26      Вж. решение Pham (т. 17).

27      Решение Pham (т. 19).

28      Припомням обаче, че в решение Pham при тълкуването на член 16, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/115 Съдът е приел, че задължението за отделяне на незаконно пребиваващите граждани на трети страни от обикновените затворници „не съдържа никакво изключение“ и „е материалноправна предпоставка [за настаняването на задържани граждани на трети страни в затвори], без която по принцип последното не би било в съответствие с [тази] директива“ (т. 19 и 21).

29      Вж. например решение от 14 януари 2021 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Връщане на непридружено ненавършило пълнолетие лице) (C‑441/19, EU:C:2021:9, т. 42), както и „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations“, Агенция на Европейския съюз за основните права (FRA), септември 2019 г., стр. 7.

30      Европейският съд по правата на човека изисква да съществува връзка между посоченото основание за разрешаване на лишаването от свобода и мястото и режима на задържане. Вж. по-специално решение на ЕСПЧ от 13 декември 2011 г., Kanagaratnam и др. с/у Белгия, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, § 84.

31      Комисията предлага тази свобода да се ограничи още по-строго в предложението си за регламент на Европейския парламент и на Съвета за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището (COM (2020) 613 final). Според Комисията „[п]равото на свобода и свободата на движение са защитени, доколкото, ако в контекста на правилата за дерогация към процедурата за предоставяне на убежище и връщане на границата се използва мярка за задържане, тези правила за дерогация могат да се прилагат само в строго регулирана рамка и за ограничен период от време“ (т. 3.3., стр. 13). Вж. също Препоръка (ЕС) 2020/1366 на Комисията от 23 септември 2020 година относно механизъм на ЕС за подготвеност и управление на кризи в областта на миграцията (Подробен план за подготвеност и кризи в областта на миграцията) (ОВ L 317, 2020 г., стр. 26).

32      Вж. определение на заместник-председателя на Съда от 14 януари 2016 г., AGC Glass Europe и др./Комисия (C‑517/15 P-R, EU:C:2016:21, т. 27 и цитираната съдебна практика).

33      Вж. като пример определение от 12 февруари 2019 г., RH (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, т. 33 и 34).

34      Съгласно член 78, параграф 3 ДФЕС, в случай че една или повече държави членки се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни, Съветът, по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент, може да приема временни мерки в полза на засегнатата(ите) държава(и) членка(и).

35      Вж. например Решение 2015/1601.

36      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 2016 г., стр. 1).

37      Вж. съединени дела Landespolizeidirektion Steiermark (Максимален срок на граничния контрол на вътрешните граници) (C‑368/20) и Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (Максимален срок на граничния контрол на вътрешните граници) (C‑369/20), които понастоящем са висящи пред Съда.

38      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5).

39      Вж. член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 и решение от 28 април 2011 г.,  El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 39 и 41).

40      В този контекст ще отбележа, че в рамките на подготвителните работи по преработването на Директива 2008/115 Парламентът предлага да се ограничи допълнително тази свобода на преценка, като вместо израза „докато трае това извънредно положение“ се въведе точна максимална продължителност от три месеца: вж. измененията в предложението за директивата, цитирано в бележка под линия 6 от настоящото заключение, представени от Парламента, поместени в интернет на адрес: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-658738_BG.pdf, относно член 21, параграф 1 (стр. 385).

41      Вж. по-специално решения Stadt Frankfurt am Main (т. 37 и цитираната съдебна практика), от 14 януари 2021 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Връщане на непридружено ненавършило пълнолетие лице) (C‑441/19, EU:C:2021:9, т. 70 и цитираната съдебна практика), и от 24 февруари 2021 г., M и др. (Прехвърляне в държава членка) (C‑673/19, EU:C:2021:127, т. 28).

42      Съществен елемент от Европейската програма за миграция е ефективното връщане на незаконно пребиваващите граждани на трети страни, за което свидетелства предложението за директива, посочено в бележка под линия 6 от настоящото заключение (стр. 1).

43      Вж. решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, т. 264 и цитираната съдебна практика).

44      Вж. решения от 14 май 2020 г. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 274 и цитираната съдебна практика), и Stadt Frankfurt am Main (т. 38).

45      Вж. по аналогия решение от 15 февруари 2016 г., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 54 и цитираната съдебна практика).

46      В контекста на задържането на кандидат за международна закрила вж. решение от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 258 и цитираната съдебна практика).

47      От съображения 13 и 16, както и от член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 следва, че държавите членки трябва да извършат процеса на извеждане, прилагайки възможно най-леките принудителни мерки. В случай че са възможни няколко мерки за постигането на преследваната цел, предпочитание трябва да се отдаде на мярката, която е най-малко ограничителна. Вж. в това отношение решение от 22 юни 2021 г., Ordre des barreaux francophones et germanophone и др. (Превантивни мерки с цел извеждане) (C‑718/19, EU:C:2021:505, т. 58).

48      Член 7, параграф 3 от тази директива предвижда възможността през цялата продължителност на срока за доброволно напускане държавите членки да налагат на гражданите на трети страни изрично изброени за тази цел изисквания с оглед на избягване на опасността от укриването им, като например редовно явяване пред властите, внасяне на подходяща парична гаранция, предоставяне на документи или задължение за престой на определено място.

49      Европейският съд по правата на човека счита, че последните трябва да се ползват от по-голяма закрила, когато се преценява тежестта на мярка, ограничаваща свободата, или наличието на нечовешко или унизително отношение (вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ, 28 февруари 2019 г., Khan c/у Франция, CE:ECHR:2019:0228JUD001226716).

50      Вж. по-специално решения на ЕСПЧ от 23 юли 2013 г., Suso Musa с/у Малта, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712, от 22 ноември 2016 г., Abdullahi Elmi и Aweys Abubakar с/у Малта, CE:ECHR:2016:1122JUD002579413, и от 4 април 2017 г., Thimothawes с/у Белгия, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111.

51      Вж. решения на ЕСПЧ от 5 април 2011 г., Rahimi с/у Гърция, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708, и от 13 декември 2011 г., Kanagaratnam и др. с/у Белгия, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, относно задържането на жалбоподателите (майка и нейните три деца) в предназначена за възрастни оградена сграда.

52      ЕСПЧ, решение от 5 април 2011 г., CE:ECHR:2011:0405JUD000868708.

53      § 108 от това решение.

54      Вж. изложението на мотивите към проекта на Втория закон за усъвършенстване на изпълнението на задължението за напускане на страната.

55      Вж. решение Stadt Frankfurt am Main (т. 39).

56      ОВ L 295, 2013 г., стр. 27.

57      Вж. решение Stadt Frankfurt am Main (т. 38 и цитираната съдебна практика).

58      Съгласно принципа на предимство на правото на Съюза всеки сезиран в рамките на своята компетентност национален съд в качеството си на орган на държава членка е длъжен, в случай че се окаже в невъзможност да тълкува националната правна уредба в съответствие с изискванията на правото на Съюза, да не приложи в разглеждания от него спор всяка национална разпоредба, противоречаща на разпоредба от правото на Съюза с директен ефект (решение от 15 април 2021 г., Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, т. 58 и цитираната съдебна практика).

59      Вж. по аналогия решение от 5 юни 2014 г., Махди (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, т. 79 и сл.).

60      Вж. решение от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 224).

61      Това определение е относимо в контекста на задържане, разпоредено при прилагането на Директива 2008/115 в съответствие с член 8, параграф 3, буква г) от Директива 2013/33.

62      Определение от 3 юни 2021 г., Република Словения (Задържане на кандидат за международна закрила)  (C‑186/21 PPU, EU:C:2021:447, т. 26 и цитираната съдебна практика).

63      Вж. решение от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 216—223).

64      Вж. член 15 от Директива 2008/115. Вж. също в това отношение изложението, което генералният адвокат Bot посвещава на този въпрос в заключението си по дело Bero и Bouzalmate (C‑473/13, C‑474/13 и C‑514/13, EU:C:2014:295, т. 91 и сл.). Според генералния адвокат Bot така законодателят на Съюза транспонира практиката на Европейския съд по правата на човека, съгласно която лишаването от свобода е съвместимо с член 5, параграф 1, буква е) от ЕКПЧ само ако се извършва с цел изпълнение на процедура за експулсиране и е пропорционално на тази цел (вж. ЕСПЧ, решения от 15 ноември 1996 г., Chahal с/у Обединено кралство, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, § 112 и 113, и от 19 януари 2012 г., Popov с/у Франция, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 140) (бележка под линия 33).

65      Понятията „задържане“ и „специализиран център за задържане“ в действителност са общи понятия за няколко инструмента от общата европейска система за убежище.

66      Вж. съображение 24 и член 1 от Директива 2008/115. Вж. също ЕСПЧ, решение от 15 декември 2016 г., Khlaifia и др. с/у Италия, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 161 и сл.

67      Вж., по-специално, ЕСПЧ, решения от 19 януари 2012 г., Popov с/у Франция, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 89 и сл,, и от 15 декември 2016 г., Khlaifia и др. с/у Италия, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 163 и сл.

68      Вж. ЕСПЧ, решение от 19 януари 2012 г., Popov с/у Франция, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207.

69      Вж. също доклада на Комисията по миграция, бежанци и население към Парламентарната асамблея на Съвета на Европа от 11 януари 2010 г., озаглавен „Задържането като принудителна административна мярка на кандидатите за убежище и незаконните мигранти в Европа“ в частност насока № 8 от приложение 1, съдържащо „[д]есет насоки относно обстоятелствата, при които задържането на кандидати за убежище и незаконно пребиваващи мигранти е правно допустимо“, в което Парламентарната асамблея на Съвета на Европа отбелязва, че мястото, условията и режимът на задържане трябва да бъдат подходящи, както и тематичен документ на комисаря по правата на човека в Съвета на Европа, озаглавен „Основни права на незаконно пребиваващите мигранти в Европа“ (дял III, подточка ii), стр. 16 и 17).

70      В този смисъл, в точка 9.2 от Резолюция 1707 (2010) Парламентарната асамблея на Съвета на Европа  (вж. бележка под линия 15 от настоящото заключение) изисква сред „15‑те европейски правила, определящи минималните стандарти, приложими за условията за задържане на мигранти и търсещи убежище лица“ задържаните лица да се настаняват в специално пригодени за мигранти центрове, а не в затвори (правило 2). Тя изисква също така предназначените за тази цел места да предлагат материални условия и режим на задържане, пригодени за правното и фактическо положение на заинтересованите лица (правила 5 и 6).

71      Вж. решение Pham (т. 21).

72      Вж. решение Pham (т. 17 и 19).

73      BGBl. 1976 I, стр. 581.

74      В преписката, с която разполага Съдът, няма друго посочване на това определение от 30 септември 2020 г.