CELEX: 62017CC0256
Language: nl
Date: 2018-06-20
Title: Conclusie van advocaat-generaal N. Wahl van 20 juni 2018.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. WAHL
van 20 juni 2018(1)

Zaak C‑256/17

Sandd BV

tegen

Autoriteit Consument en Markt

in tegenwoordigheid van:

Koninklijke PostNL BV

[verzoek van de rechtbank Rotterdam (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van dienstverrichting – Postdiensten – Aanbieder van de universele dienst – Beginselen voor tarieven en transparantie van rekeningen – Verplichting voor de aanbieder van de universele dienst om afzonderlijke rekeningen bij te houden voor elke dienst die deel uitmaakt van de universeledienstverplichting – Kostenoriëntatie van posttarieven – Redelijk rendement”

1.        Welk niveau of type controle op aanbieders van de universele postdienst wordt door het EU-recht vereist? Dat is de kern van de vragen die door de rechtbank Rotterdam (Nederland) zijn gesteld.

2.        De Nederlandse regering pleit voor een relatief laag niveau van controle. De Poolse regering is daarentegen voorstander van een hoog niveau van controle. De Spaanse en de Italiaanse regering nemen een middenpositie in. Al deze regeringen baseren hun standpunt op de bewoordingen van richtlijn 97/67/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst.(2)

3.        Vanuit nationaal oogpunt hebben zij alle gelijk.

4.        In deze conclusie geef ik in overweging dat de vereisten die de lidstaten zijn opgelegd uit hoofde van het EU-recht intrinsiek afhangen van de vorm en de omvang van de universeledienstverplichting die door een lidstaat is gekozen. Bovendien heeft de EU-wetgever bij het opstellen van richtlijn 97/67 en de wijzigingen daarop opzettelijk bepaalde aspecten van de postdiensten niet geharmoniseerd als gevolg van nationale eigenaardigheden.
I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

5.        Richtlijn 97/67 is vastgesteld met het oog op de geleidelijke openstelling van de markt voor postdiensten voor mededinging. Sinds de vaststelling is de richtlijn tweemaal wezenlijk aangepast: bij richtlijn 2002/39/EG(3) en bij richtlijn 2008/6/EG(4).
1.      Richtlijn 97/67 (zoals gewijzigd)

6.        Bij artikel 3 van richtlijn 97/67 is de universele postdienst ingesteld:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.
[...]
4.      Elke lidstaat treft de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de universele dienst ten minste de volgende prestaties omvat:
–        het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen tot 2 kg;
–        het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postpakketten tot 10 kg;
–        de diensten in verband met aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde.
[...]”

7.        Artikel 7 ziet op de financiering van universele diensten en bepaalt:
„1.      De lidstaten verlenen of handhaven geen exclusieve of bijzondere rechten voor het vestigen of aanbieden van postdiensten. De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst financieren op een of meer van de in de leden 2, 3 en 4 vermelde wijzen, of op een andere met het Verdrag verenigbare wijze.
2.      De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst waarborgen door deze dienst aan te besteden in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften voor het plaatsen van overheidsopdrachten, waaronder ook [...] de concurrentiegerichte dialoog en procedures van gunning door onderhandelingen met of zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van een opdracht.
3.      Wanneer een lidstaat vaststelt dat de universeledienstverplichtingen als vastgelegd in deze richtlijn voor de aanbieder(s) van de universele dienst nettokosten [...] met zich brengen en een onredelijke financiële last inhouden, kan hij:
(a)      een regeling instellen om de betrokken onderneming(en) compensatie uit overheidsmiddelen te bieden; of
(b)      een regeling instellen voor het delen van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen door de aanbieders van de diensten en/of de gebruikers.
4.      Ingeval de nettokosten uit hoofde van lid 3, onder b), worden gedeeld, kunnen de lidstaten een compensatiefonds instellen [...].
[...]”

8.        Artikel 12 van richtlijn 97/67 luidt:
„De lidstaten zien erop toe dat de tarieven voor elk van de diensten die deel uitmaken van de universele dienst met inachtneming van de volgende beginselen worden vastgesteld:
–        de prijzen moeten betaalbaar zijn en moeten het mogelijk maken diensten aan te bieden die voor alle gebruikers, ongeacht geografische locatie, en rekening houdende met specifieke nationale omstandigheden, toegankelijk zijn. De lidstaten kunnen het aanbieden van een gratis postdienst voor blinden en slechtzienden invoeren of in stand houden;
–        de prijzen moeten kostengeoriënteerd zijn en een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren. Wanneer zulks om redenen van algemeen belang noodzakelijk is, kunnen de lidstaten besluiten dat op hun nationale grondgebied en/of voor grensoverschrijdende post een uniform tarief dient te gelden voor tegen enkelstukstarieven aangeboden diensten en voor andere postzendingen;
–        de toepassing van een uniform tarief sluit niet het recht van de aanbieder(s) van de universele dienst uit om met gebruikers individuele prijsafspraken te maken;
–        de tarieven moeten transparant en niet-discriminerend zijn;
–        wanneer de aanbieders van de universele dienst speciale tarieven toepassen, bijvoorbeeld voor diensten voor zakelijke gebruikers, aanbieders van grote partijen post of tussenpersonen die post van verschillende gebruikers samenvoegen, passen zij de beginselen van doorzichtigheid en non-discriminatie toe ten aanzien van zowel de tarieven als de voorwaarden dienaangaande. [...]”

9.        Artikel 14 bepaalt:
„1.      De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de boekhouding van de aanbieders van de universele dienst overeenkomstig het bepaalde in dit artikel wordt gevoerd.
2.      Aanbieders van de universele dienst houden in hun interne boekhouding afzonderlijke rekeningen bij om een duidelijk onderscheid te kunnen maken tussen elk van de diensten en producten die onder de universele dienst vallen en diensten en producten die er niet onder vallen. De lidstaten maken bij het berekenen van de nettokosten van de universele dienst gebruik van de gegevens van deze gescheiden boekhouding. Dergelijke interne boekhoudingen moeten steunen op consequent toegepaste en objectief gerechtvaardigde normen voor bedrijfsadministratie.
3.       Onverminderd lid 4 worden in de in lid 2 bedoelde boekhoudingen de kosten als volgt toegerekend:
(a)      kosten die direct kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst of aan een bepaald product, worden aldus toegerekend;
(b)      gemeenschappelijke kosten, d.w.z. kosten die niet direct kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst of aan een bepaald product, worden als volgt toegerekend:
(i)      indien mogelijk worden gemeenschappelijke kosten toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van de kosten;
(ii)      indien een directe analyse niet mogelijk is, worden de gemeenschappelijke kostencategorieën toegerekend op basis van een onrechtstreekse koppeling met een andere kostencategorie of groep van kostencategorieën waarvoor een directe toerekening mogelijk is; de indirecte koppeling is gebaseerd op vergelijkbare kostenstructuren;
(iii)      indien directe noch indirecte kostentoerekening mogelijk is, wordt de kostencategorie toegerekend op basis van een algemene kostenverdeling die wordt berekend op grond van de verhouding tussen, enerzijds, alle uitgaven die direct of indirect aan de universele dienst worden toegerekend, en, anderzijds, alle uitgaven die direct of indirect aan de andere diensten worden toegerekend;
(iv)      gemeenschappelijke kosten die nodig zijn voor het aanbieden van zowel universele diensten als niet-universele diensten, worden dienovereenkomstig toegerekend; voor universele diensten en niet-universele diensten worden dezelfde kostendrijvers gehanteerd.
4.      Andere systemen van bedrijfsadministratie mogen alleen worden toegepast als zij verenigbaar zijn met lid 2 en goedgekeurd zijn door de nationale regelgevende instantie. De Commissie moet vóór de toepassing ervan worden ingelicht.
5.      De nationale regelgevende instanties zien erop toe dat de overeenstemming met één van de bovengenoemde systemen van bedrijfsadministratie wordt gecontroleerd door een bevoegde instantie die onafhankelijk is van de leverancier van de universele dienst. De lidstaten zorgen voor de periodieke bekendmaking van een verklaring van overeenstemming.
[...]
7.      Desgevraagd wordt gedetailleerde boekhoudkundige informatie uit dit systeem vertrouwelijk ter beschikking gesteld van de nationale regelgevende instantie en de Commissie.
8.       Indien een bepaalde lidstaat geen gebruik heeft gemaakt van een financieringsregeling voor het aanbieden van de universele dienst zoals krachtens artikel 7 is toegestaan, en indien de nationale regelgevende instantie van mening is dat geen van de in die lidstaat aangewezen aanbieders van de universele dienst al dan niet verborgen staatssteun ontvangt en dat er op de markt daadwerkelijk volledige concurrentie heerst, kan de nationale regelgevende instantie besluiten de in dit artikel vervatte eisen niet op te leggen.
[...]”

10.      Artikel 22, lid 3, bepaalt onder meer het volgende:
„De lidstaten zorgen ervoor dat er op nationaal niveau effectieve regelingen voorhanden zijn krachtens welke iedere gebruiker of aanbieder van postdiensten, die door een besluit van een nationale regelgevende instantie is getroffen, het recht heeft om tegen dat besluit beroep in te stellen bij een beroepsorgaan dat onafhankelijk is van de betrokken partijen. [...]”

11.      In bijlage I bij richtlijn 97/67 worden aanwijzingen gegeven voor het berekenen van de eventuele nettokosten van de universele dienst. Daarin wordt onder meer voorgeschreven dat bij de berekening van de nettokosten „met alle overige relevante aspecten rekening [dient] te worden gehouden, zoals de eventuele immateriële en marktvoordelen die een als aanbieder van de universele dienst aangewezen aanbieder van postdiensten geniet, het recht op een redelijke winst en maatregelen ter bevordering van de kostenefficiëntie”.
2.      Richtlijn 2008/6

12.      De considerans van richtlijn 2008/6 bevat onder meer de volgende overwegingen:
„(38)      In een door volledige mededinging gekenmerkte omgeving is het zowel voor het financiële evenwicht van de universele dienst als voor de beperking van de marktverstoringen van belang dat alleen van het beginsel dat de prijzen de normale marktvoorwaarden en kosten moeten weerspiegelen wordt afgeweken om het algemeen belang te beschermen. [...]
[...]
(40)      Daar in de lidstaten op specifieke nationale wijze invulling is gegeven aan de voorwaarden waaronder de gevestigde aanbieder van de universele dienst zijn activiteiten in een door volledige mededinging gekenmerkte omgeving moet uitoefenen, verdient het aanbeveling hen vrij te laten beslissen over de wijze waarop het best toezicht op kruissubsidies wordt uitgeoefend.
(41)      Aangezien wordt overgegaan naar een markt met volledige mededinging en om te voorkomen dat kruissubsidies de mededinging negatief beïnvloeden, is het aangewezen te blijven verlangen dat de lidstaten voor aanbieders van de universele dienst de verplichting handhaven gescheiden en transparante boekhoudingen te voeren, zij het met de nodige aanpassingen.
Uit hoofde van de aangepaste verplichting dient aan de nationale regelgevende instanties, de mededingingsautoriteiten en de Commissie alle informatie te worden verstrekt die nodig is om besluiten in verband met de universele dienst te nemen en om toezicht te houden op de billijkheid van de marktvoorwaarden totdat er van daadwerkelijke mededinging sprake is. De samenwerking tussen de nationale regelgevende instanties bij de verdere vaststelling van benchmarks en richtsnoeren op dit gebied zou tot een geharmoniseerde toepassing van deze voorschriften moeten bijdragen.
Gescheiden boekhouding en transparantie dient de lidstaten en hun nationale regelgevende instanties voldoende gedetailleerde boekhoudkundige informatie te bieden om:
–        besluiten in verband met de universele dienst te kunnen nemen;
–        die informatie te kunnen benutten bij het nagaan of de universeledienstverplichtingen nettokosten met zich brengen en een onredelijke financiële last voor de aanbieder van de universele dienst inhouden;
–        ervoor te zorgen dat de op de universele dienst toegepaste tarieven in overeenstemming zijn met de tariefbeginselen van deze richtlijn;
–        ervoor te zorgen dat de in deze richtlijn bedoelde beginselen inzake eindkosten worden nageleefd; en
–        toezicht te houden op de billijkheid van de marktvoorwaarden totdat er van daadwerkelijke mededinging sprake is.”
B.      Nederlands recht

1.      Postwet 2009

13.      Artikel 22 van de Postwet 2009 schrijft voor dat een verlener van de universele postdienst een boekhoudkundige scheiding aanbrengt tussen de kosten en opbrengsten van de universele postdienst en de kosten en opbrengsten van andere activiteiten. Deze boekhoudkundige informatie moet inzichtelijk worden gemaakt aan de Autoriteit Consument en Markt (hierna: „ACM”).

14.      Artikel 23, lid 1, verplicht een verlener van de universele postdienst jaarlijks aan de Autoriteit Consument en Markt een rapportage te verstrekken over de uitvoering van de universele postdienst. Deze rapportage bevat informatie over de kwaliteit van de verleende diensten en een overzicht van de kosten en opbrengsten van de universele postdienstverlening.

15.      Artikel 25, lid 2, bepaalt voorts dat posttarieven worden „gebaseerd op de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst en een redelijk rendement”.

16.      Overeenkomstig artikel 25, lid 3, berekent de regelgevende instantie jaarlijks de tariefruimte die de verlener van de universele postdienst heeft.

17.      Artikel 25, lid 5, bepaalt dat de bevoegde minister bij ministeriële regeling voor een afzonderlijk jaar ad hoc de tariefruimte kan bepalen indien dit noodzakelijk is om te voldoen aan het vereiste dat de tarieven op de kosten gebaseerd zijn.
2.      Postregeling 2009

18.      De Postregeling 2009 is een regeling van de staatssecretaris waarin gedetailleerde criteria zijn neergelegd voor het kostentoerekeningsysteem van aanbieders van de universele dienst in de postsector.

19.      De Postregeling 2009 bevat standaarden voor het kostentoerekeningsysteem en de verschillende soorten kosten die aan de universele postdienst moeten worden toegerekend (artikelen 7 en 8). Daarnaast is erin bepaald hoe de tariefruimte voor de universeledienstverplichting wordt berekend (artikelen 14‑14d).
II.    Feiten, procedure en prejudiciële vragen

20.      De verzoeker in het hoofdgeding, Sandd BV, en Koninklijke PostNL BV (hierna: „PostNL”) zijn beide actief in het marktsegment van de zakelijke post in Nederland. PostNL is daarnaast aangewezen als aanbieder van universele postdiensten in Nederland.

21.      Op 25 augustus 2015 heeft PostNL bij de ACM het kostentoerekeningsysteem voor haar universeledienstverplichting ingediend.

22.      Bij besluit van 14 september 2015 heeft de ACM vastgesteld dat dit systeem voor de kostentoerekening voldoet aan de artikelen 7 tot en met 7d van de Postregeling 2009 en de tariefruimte vastgesteld voor de door PostNL verleende universele diensten, gelet op de artikelen 14 tot en met 14e van de Postregeling 2009. Sandd heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit waarbij de basistariefruimte, de aanvullende tariefruimte en de totale tariefruimte is vastgesteld.

23.      Op 14 juni 2016 heeft de ACM het bezwaar van Sandd ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft Sandd beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

24.      Sandd heeft in het hoofdgeding voor de verwijzende rechter betoogd dat de ACM ten onrechte – want in strijd met artikel 14, lid 2, van richtlijn 97/67 – heeft aanvaard dat binnen het kostentoerekeningssysteem van PostNL een boekhoudkundige scheiding tussen de onderscheiden diensten binnen de universele postdiensten ontbreekt. Sandd heeft voorts betoogd dat de ACM bij het vaststellen van de tariefruimte PostNL ten onrechte de ruimte heeft geboden om de tarieven voor de onderscheiden diensten te middelen. Die ruimte had niet geboden mogen worden, aangezien in artikel 12 van richtlijn 97/67 (en in de relevante nationale bepaling) is voorgeschreven dat alle onderscheiden postvervoerdiensten op kosten gebaseerd moeten zijn. Bovendien heeft Sandd betoogd dat de ACM bij de vaststelling van de tariefruimte ten onrechte was uitgegaan van een gefixeerd wettelijk rendement van 11,11 %, hetgeen in strijd was met het uitgangspunt van richtlijn 97/67 dat de universele postdienst kostengeoriënteerd moet zijn.

25.      Aangezien de rechtbank Rotterdam twijfelde over de juiste uitlegging van het EU-recht, heeft zij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„(1)      Moet artikel 14, tweede lid, van [richtlijn 97/67], zoals die is gewijzigd met [richtlijn 2008/6] aldus worden uitgelegd dat daaruit volgt dat de nationale wet- of regelgeving erin moet voorzien dat aanbieders van de universele dienst in hun interne boekhouding afzonderlijke rekeningen bijhouden van elk van de diensten en producten die onder de universele dienst vallen om een duidelijk onderscheid te kunnen maken tussen elk van de diensten en producten die onder de universele dienst vallen en diensten en producten die er niet onder vallen of volgt uit dit voorschrift slechts dat een boekhoudkundig onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de diensten en producten die onder de universele dienst vallen en anderzijds diensten en producten die er niet onder vallen?
(2)      Moet artikel 12, aanhef en achter het tweede gedachtestreepje, van [richtlijn 97/67], zoals die is gewijzigd met [richtlijn 2008/6] zo worden uitgelegd, dat elke afzonderlijke dienst die onderdeel uitmaakt van de universele dienst kostengeoriënteerd moet zijn?
(3)      Staat het in artikel 12, aanhef en achter het tweede gedachtestreepje, van [richtlijn 97/67], zoals die is gewijzigd met [richtlijn 2008/6] neergelegde vereiste dat de prijzen kostengeoriënteerd zijn en een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren eraan in de weg dat voor onbepaalde tijd een vast rendementspercentage wordt gehanteerd waarmee de kosten van de universele postdiensten met het oog op de tariefruimte worden verhoogd?”

26.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Sandd, PostNL, de Nederlandse, de Spaanse, de Italiaanse en de Poolse regering en de Commissie. Sandd, PostNL, de Nederlandse regering en de Commissie hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 11 april 2018.
III. Beoordeling

27.      De laatste wijziging van richtlijn 97/67, als verdere stap in de liberalisering van de postmarkten in de Europese Unie, is al van ruim tien jaar geleden. Sindsdien heeft het Hof bij mijn weten slechts in een handvol zaken de gelegenheid gehad deze richtlijn uit te leggen. Er is nooit een verzoek om uitlegging van artikel 12 of artikel 14 van richtlijn 97/67 gedaan.

28.      Het onderhavige geschil is ogenschijnlijk gerezen doordat Sandd bang was dat PostNL sommige van haar voor concurrentie opengestelde diensten subsidieert met winsten uit de verlening van de universele postdienst in Nederland. Sandd en PostNL zijn directe concurrenten bij de verlening van niet-dringende zakelijke postdiensten in Nederland en beide bedrijven hebben een landelijk bezorgnetwerk.

29.      Zoals Sandd in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, is de prijs van standaardpostzegels uitgegeven door PostNL in het kader van haar universeledienstverplichtingen gedurende de afgelopen jaren aanhoudend gestegen, van 0,44 EUR in 2010 tot 0,78 EUR in 2017. De prijzen van PostNL voor een standaard niet-dringend zakelijk poststuk zijn in die periode echter stabiel gebleven, op een niveau onder 0,40 EUR. Sandd betoogt dat dit verschil in prijszetting enkel kan worden verklaard door selectieve of onjuiste berekening door PostNL, wat impliceert dat PostNL subsidies van de universeledienstsector gebruikt om haar concurrentiepositie te verbeteren in de strijd om zakelijke klanten. In een poging deze vermoedens bevestigd te zien, claimt Sandd dat PostNL gedetailleerdere boekhoudkundige informatie moet verstrekken aan de nationale regelgevende instantie. Dit vereiste leest Sandd in artikel 14 van richtlijn 97/67. Sandd betoogt daarnaast dat subsidies geheel kunnen worden vermeden als de prijzen voor alle diensten of producten die PostNL aanbiedt, kostengeoriënteerd zouden zijn, een vereiste dat door artikel 12 van richtlijn 97/67 wordt gesteld.

30.      Op het eerste gezicht lijken de argumenten van Sandd overtuigend. Hoe zouden gedetailleerdere boekhoudkundige informatie en striktere kostenoriëntatie in plaats van minder details en minder strikte voorschriften immers in strijd kunnen zijn met de gecontroleerde overgang naar een markt met volledige mededinging die door richtlijn 97/67 in het vooruitzicht wordt gesteld? Volgens mij houden Sandds argumenten echter geen stand als ze worden getoetst aan de economische beginselen en doelstellingen die ten grondslag liggen aan de structuur van de universele postdienst die door het EU-recht is opgezet.

31.      In het vervolg van deze conclusie zal ik eerst de beginselen en doelstellingen van richtlijn 97/67 uiteenzetten en de grenzen afbakenen van de interne markt voor postdiensten in de Europese Unie. Daarna zal ik de drie vragen een voor een behandelen.
A.      Beginselen en doelstellingen van richtlijn 97/67

32.      In juli 1995 stelde de Commissie voor het eerst maatregelen voor om gemeenschappelijke voorschriften voor de ontwikkeling van de postsector in te voeren, de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren en de nationale postmarkten geleidelijk en op een gecontroleerde manier open te stellen voor concurrentie. De grondslag van het voorstel was de postdienst als een universele dienst op de lange termijn te behouden. Daardoor zou worden gewaarborgd dat iedereen toegang heeft tot postdiensten van een bepaalde kwaliteit tegen betaalbare prijzen, ook in landelijke of dunbevolkte gebieden waar de tarieven niet noodzakelijkerwijs de kosten van de dienst dekken. De bedoeling was dan ook bepaalde postdiensten voor te behouden aan de aanbieder van de universele dienst, die derhalve geen concurrentie had in die sector. De progressieve en geleidelijke openstelling van de postmarkten in die zin heeft de aanbieders van de universele dienst voldoende tijd geboden voor het nemen van de nodige moderniserings- en herstructureringsmaatregelen terwijl een financieel evenwichtig functioneren van de universele dienst tegelijkertijd gewaarborgd was.(5)

33.      De maatregelen werden in december 1997 vastgesteld als richtlijn 97/67.

34.      De volgende stap in de geleidelijke openstelling van de nationale postmarkten was richtlijn 2002/39, waarbij de diensten die aan de aanbieder van de universele dienst mochten worden voorbehouden, verder werden teruggedrongen en een verbod van kruissubsidies van de voorbehouden sector aan de niet-voorbehouden sector werd ingevoerd.

35.      In 2006 heeft de Commissie het voorstel ingediend voor een derde postrichtlijn, die nadien werd vastgesteld als richtlijn 2008/6. De nieuwe richtlijn heeft alle voorbehouden diensten afgeschaft en de gehele postmarkt opengesteld voor concurrentie (met inbegrip van de diensten die onder een universeledienstverplichting vallen). De Commissie zag wel in dat postdiensten voor iedereen beschikbaar moesten blijven tegen betaalbare prijzen, ongeacht of zij economisch rendabel zijn voor de aanbieder, zodat de universeledienstverplichting werd gehandhaafd. Omdat deze verplichting niet meer door voorbehouden diensten kon worden gefinancierd, voorzag richtlijn 2008/6 – in wat nu artikel 7 van richtlijn 97/67 is – in andere manieren om universele diensten te financieren. 

36.      De universeledienstverplichting, zoals momenteel gedefinieerd door richtlijn 97/67, omvat de permanente verlening van postdiensten van een bepaalde kwaliteit op het grondgebied van de lidstaten tegen betaalbare prijzen voor poststukken tot en met 2 kg en postpakketten tot en met 10 kg, en diensten voor aangetekende en verzekerde stukken. Universele postdiensten omvatten verder het verstrekken van contactpunten en toegangspunten naar behoefte van de gebruikers. Postdiensten, met name ophalen en bestellen, moeten gewaarborgd zijn op minstens vijf werkdagen per week, behalve in uitzonderlijke omstandigheden.(6) Daarnaast kunnen lidstaten de gratis verlening van postdiensten voor blinden en slechtzienden toevoegen(7) of andere extra vereisten voor de universeledienstverplichting stellen.

37.      Gezien de verschillen in geografische kenmerken, infrastructuur en marktomstandigheden tussen de lidstaten moeten zij tot op zekere hoogte de omvang van de universeledienstverplichting bepalen. Richtlijn 97/67 geeft slechts aan wat het minimumniveau van de te verlenen diensten is.(8) Lidstaten kunnen er dus voor kiezen de universeledienstverplichting uit te breiden, bijvoorbeeld door een bezorgdag per week toe te voegen.(9)

38.      Daarnaast moeten de lidstaten een financieringsregeling kiezen voor de verlening van universele diensten, ofwel een van de opties die in artikel 7 van richtlijn 97/67 worden genoemd(10), ofwel „op een andere met het Verdrag verenigbare wijze”(11), zodat lidstaten de financiering van de universele postdienst kunnen aanpassen aan de marktomstandigheden op hun grondgebied.

39.      Bij het kiezen voor een financieringsregeling voor de universeledienstverplichting moeten de lidstaten een reeks overwegingen meenemen. Niet alleen hangen de voorwaarden voor de universeledienstverplichting in hoge mate af van landspecifieke factoren zoals geografie, bevolkingsdichtheid en infrastructuur, maar bovendien schrijft richtlijn 97/67 voor dat de verlening van de universele dienst kostenefficiënt is.(12) Bij het inrichten van de universeledienstverplichting moeten de lidstaten het vereiste om economische efficiëntie te stimuleren dus afwegen tegen het vereiste om de verlening van universele diensten te waarborgen, inzonderheid door de benodigde middelen te verstrekken om te zorgen dat zij onder financieel evenwichtige omstandigheden kunnen opereren.(13)

40.      Hoewel de mogelijkheid om onrendabele delen van de universele dienst te subsidiëren door een voorbehouden sector bij richtlijn 2008/6 is afgeschaft, is kruissubsidie nog steeds een van de belangrijkste manieren waarop de universeledienstverplichting in de lidstaten wordt gefinancierd. Aanbieders van de universele dienst maken gebruik van kruissubsidies om onrendabele delen van de universeledienstverplichting – zoals postdiensten in dunbevolkte gebieden – te financieren met de inkomsten van rendabelere delen van de universeledienstverplichting, normaliter in dichter bevolkte gebieden. 

41.      Doordat richtlijn 97/67 de exacte omvang of de financiering van de universeledienstverplichting in een markt met volledige mededinging niet harmoniseert, moeten de lidstaten belangrijke beleidskeuzes maken. De EU-wetgever neemt zodoende de aanhoudende verschillen tussen de nationale postmarkten in acht.

42.      Om te zorgen dat continuïteit van het aanbieden van de universele dienst wordt gewaarborgd, zoals in richtlijn 97/67 in het vooruitzicht is gesteld, moeten de lidstaten zich zowel bij het opstellen van de voorwaarden waaronder de universele diensten worden toevertrouwd als bij de financiering ervan richten naar de beginselen van transparantie, non-discriminatie en evenredigheid.(14) Anders dan PostNL impliciet stelt, geven deze beginselen niet alleen maar vrijblijvende richtsnoeren, maar moeten de lidstaten zich eraan houden bij het toezicht op een aanbieder van de universele dienst. Dat is des te belangrijker daar de aanbieder van de universele dienst in veel lidstaten het gevestigde postbedrijf is, vaak eigendom van de staat.

43.      De discretionaire ruimte van de lidstaten bij het inrichten van de universele dienst op hun grondgebied wordt bovendien verder ingeperkt door de regels van het Verdrag, en met name de regels inzake mededinging en het vrij verrichten van diensten.(15) Een aanbieder van de universele dienst die de mededingingsregels schendt, kan krachtens EU-recht een boete worden opgelegd(16), ongeacht de regeling die is gekozen voor de verlening van universele diensten door de betrokken lidstaat. Daarnaast waarborgen EU-regels voor staatssteun dat aanbieders van de universele dienst geen wederrechtelijk voordeel krijgen vergeleken met andere marktdeelnemers.(17)

44.      In het licht van deze overwegingen zal ik nu ingaan op de prejudiciële vragen.
B.      Eerste prejudiciële vraag: boekhoudkundige vereisten die voortvloeien uit artikel 14 van richtlijn 97/67

45.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen hoe gedetailleerd de interne boekhouding van een aanbieder van de universele dienst moet zijn, of meer bepaald, of richtlijn 97/67 vereist dat de lidstaten aanbieders van de universele dienst verplichten afzonderlijke rekeningen bij te houden voor elk van de diensten of producten die onder de universele dienst vallen.

46.      Sandd voert aan dat het verschil in prijs tussen de postzegels die PostNL uitgeeft als onderdeel van de universeledienstverplichting en het stuktarief van de zakelijke diensten enkel kan worden verklaard door selectieve of onjuiste berekening van de kosten door PostNL. Na de afwijzing van Sandds bezwaar door de Nederlandse regelgevende instantie lijkt Sandd in het hoofdgeding te stellen dat PostNL’s boekhouding onvoldoende gedetailleerd is om de nationale regelgevende instantie in staat te stellen de kostentoerekening van PostNL tussen de universele dienst en andere diensten correct te beoordelen, aangezien de aanbieder van de universele dienst enkel de totale kosten van de universele dienst enerzijds en de totale kosten van zijn zakelijke activiteiten anderzijds berekent. Sandd stelt dat deze boekhoudkundige praktijk in strijd is met artikel 14 van richtlijn 97/67, dat voorschrijft dat aanbieders van de universele dienst in hun interne boekhouding afzonderlijke rekeningen bijhouden „om een duidelijk onderscheid te kunnen maken tussen elk van de diensten en producten die onder de universele dienst vallen en diensten en producten die er niet onder vallen”.

47.      Sandd vat deze bepaling aldus op dat de kosten voor elke afzonderlijke dienst of elk afzonderlijk product apart moeten worden aangegeven in de interne boekhouding van de aanbieder van de universele dienst. PostNL voert echter aan dat uit de doelstellingen, context en ontstaansgeschiedenis van artikel 14 volgt dat een dergelijk vereiste niet in die bepaling kan worden gevonden.

48.      Zoals de verwijzende rechter opmerkt, is deze bepaling op dit punt enigszins ambigu. De Engelse versie van artikel 14 spreekt van „each of the services and products which are part of the universal service”. „Each” kan in deze context worden opgevat als „elke afzonderlijke” maar ook als „alle”. Deze ambiguïteit kan niet worden opgehelderd door de andere taalversies van richtlijn 97/67 erbij te nemen. Hoewel sommige talen een equivalent van „each” hebben, wordt in andere verwezen naar „alle diensten en producten” of een frase van de strekking „enerzijds, de diensten en producten die onder de universele dienst vallen en, anderzijds, de diensten en producten die er niet onder vallen”, zonder dat nader wordt aangegeven of elke afzonderlijke dienst of elk afzonderlijk product van de universele dienst boekhoudkundig gescheiden moet worden verwerkt of dat een boekhoudkundige scheiding moet worden doorgevoerd tussen diensten en producten van de universele dienst als geheel en andere diensten en producten die door de aanbieder van de universele dienst worden verleend.

49.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen; evenmin kan er in zoverre voorrang aan worden toegekend boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Unie. Wanneer er verschillen bestaan tussen twee taalversies van een bepaling van Unierecht, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan deze een onderdeel vormt.(18)

50.      Artikel 14 heeft zijn huidige vorm gekregen bij richtlijn 2008/6, toen voorbehouden diensten werden afgeschaft en nieuwe regelingen voor de financiering van de universeledienstverplichting werden ingevoerd. De bepaling stelt nieuwe vereisten voor de interne boekhouding van aanbieders van de universele dienst.

51.      Artikel 14 verplicht aanbieders van de universele dienst niet alleen om afzonderlijke rekeningen bij te houden voor de universele dienst en hun zakelijke activiteiten, maar geeft ook regels voor de toerekening van de kosten van de universele dienst.(19) Indien mogelijk worden kosten direct toegerekend aan een bepaalde dienst of aan een bepaald product.(20) Wanneer dit niet mogelijk is, worden kosten toegerekend op basis van een directe analyse van de herkomst, een onrechtstreekse koppeling of een algemene kostenverdeling.(21)      Gemeenschappelijke kosten die nodig zijn voor het aanbieden van zowel universele diensten als niet-universele diensten, worden „dienovereenkomstig” toegerekend, terwijl „voor universele diensten en niet-universele diensten [...] dezelfde kostendrijvers [worden] gehanteerd”.(22)

52.      Wat betreft de doelstelling van de bepaling blijkt duidelijk uit de tweede volzin van artikel 14, lid 2, dat de lidstaten „bij het berekenen van de nettokosten van de universele dienst gebruik[maken] van de gegevens van deze gescheiden boekhouding” die door deze bepaling worden vereist. In bijlage I bij richtlijn 97/67 worden nadere aanwijzingen gegeven voor het berekenen van „eventuele” nettokosten. Volgens de bijlage moet bij de berekening van de nettokosten van de universele dienst rekening worden gehouden met alle relevante aspecten, zoals de eventuele „immateriële en marktvoordelen” die een aanbieder van de universele dienst geniet.(23) Bijlage I verduidelijkt daarbij dat de berekening van de nettokosten van de universele dienst geen louter boekhoudkundige exercitie is, maar dat een totaalbeoordeling van de postmarkt vereist is.

53.      Daarnaast dient de verplichting om een gescheiden boekhouding te voeren in artikel 14 „om te voorkomen dat kruissubsidies de mededinging negatief beïnvloeden”.(24) De boekhoudkundige gegevens dienen de lidstaten en hun nationale regelgevende instanties te helpen (i) besluiten in verband met de universele dienst te nemen; (ii) na te gaan of de universeledienstverplichtingen nettokosten met zich brengen en een onredelijke financiële last voor de aanbieder van de universele dienst inhouden; (iii) ervoor te zorgen dat de op de universele dienst toegepaste tarieven in overeenstemming zijn met de tariefbeginselen van richtlijn 2008/6; (iv) ervoor te zorgen dat de in richtlijn 2008/6 bedoelde beginselen inzake eindkosten worden nageleefd; en (v) toezicht te houden op de billijkheid van de marktvoorwaarden totdat er van daadwerkelijke mededinging sprake is.(25)

54.      Al deze maatregelen dragen bij tot de verwezenlijking van één hoofddoel: de overgang naar een postmarkt met volledige mededinging. Aangezien de postmarkten in de lidstaten traditioneel werden beheerst door één enkele onderneming, moet die overgang geleidelijk en onder toezicht plaatsvinden.(26)

55.      Bij het toezicht op de overgang naar een markt met volledige mededinging spelen de lidstaten en hun nationale regelgevende instanties een centrale rol.(27) Richtlijn 97/67 vormt louter een kader van algemene beginselen op EU-niveau, maar het geven van nadere voorschriften is een zaak van de lidstaten, zodat zij die regeling kunnen kiezen die het best op hun situatie is afgestemd.(28) En de omstandigheden in de lidstaten lopen uiteen.

56.      De nettokosten van de universele dienst in de lidstaten lopen bijvoorbeeld aanzienlijk uiteen.(29) Die verschillen zijn te wijten aan uiteenlopende marktomstandigheden en aan beleidskeuzes in de lidstaten. De nettokosten van de universele dienst kunnen bijvoorbeeld nul zijn waar de (materiële of immateriële) voordelen van de universeledienstverplichting groter zijn dan de kosten. Hoewel de aanbieder van de universele dienst gehouden is ook postdiensten aan te bieden in gebieden waar dat hoge kosten meebrengt, levert de positie van enige aanbieder van postdiensten op het gehele grondgebied van een lidstaat voor ten minste vijf dagen per week bepaalde netwerkvoordelen op.(30) In landen met een goede infrastructuur, een gemakkelijk toegankelijk grondgebied en een hoge bevolkingsdichtheid (zoals Nederland) zijn deze netwerkvoordelen wellicht groter dan de kosten van de verplichting diensten en producten ook in minder rendabele gebieden te leveren. Onder dergelijke omstandigheden heeft de aanbieder van de universele dienst geen nettokosten en zouden te strikte boekhoudvoorschriften – zoals de Italiaanse regering opmerkt – enkel een extra economische last voor de aanbieder van de universele dienst vormen zonder enig voordeel. Dat zou in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, terwijl richtlijn 97/67 uitdrukkelijk voorschrijft dat dat in acht moet worden genomen, en met de doelstelling van de richtlijn dat de universeledienstverplichtingen kostenefficiënt worden vervuld.(31)

57.      In lidstaten daarentegen waar de nettokosten van de universeledienstverplichting als gevolg van marktomstandigheden relatief hoog zijn en deze worden gedekt door overheidsmiddelen of deels door aanbieders van postdiensten en/of gebruikers, zijn veel gedetailleerdere rekeningen nodig om de nationale regelgevende instantie in staat te stellen te beoordelen of deze bijdragen worden gebruikt voor het in richtlijn 97/67 bedoelde doel.(32)

58.      In dat opzicht is richtlijn 97/67 een echt minimumharmonisatie-instrument.

59.      Dat is ook de reden waarom de verplichting voor aanbieders van de universele dienst om gescheiden en transparante rekeningen bij te houden onderworpen is aan de nodige aanpassingen.(33)

60.      Artikel 14, lid 4, biedt nationale regelgevende instanties de mogelijkheid andere kostentoerekeningssystemen goed te keuren indien deze steunen op consequent toegepaste en objectief gerechtvaardigde normen voor kostentoerekening. In het licht van de considerans van richtlijn 2008/6 brengen deze beginselen mee dat voldoende gedetailleerde boekhoudkundige informatie wordt geleverd aan de lidstaten en hun nationale regelgevende instanties om naar behoren toezicht te houden op de overgang naar een markt met volledige mededinging.(34) De aanwezigheid van een of meer concurrenten op de markt wijst er mijns inziens op dat de markt al concurrerend is.

61.      Wanneer een lidstaat geen gebruik heeft gemaakt van een financieringsregeling en er geen (al dan niet verborgen) staatssteun wordt verstrekt aan de aanbieder van de universele dienst, laat richtlijn 97/67 de nationale regelgevende instantie zelfs de keuze om de in artikel 14 vervatte eisen helemaal niet op te leggen.(35) Onder deze omstandigheden is nauwgezet toezicht op de boekhouding van de aanbieder van de universele dienst door de nationale regelgevende instantie niet langer vereist en valt dat binnen het bereik van het mededingingsrecht.

62.      Het argument van de Commissie dat voldoende gedetailleerde boekhoudkundige informatie enkel mogelijk is met gescheiden boekhoudingen voor elk van de afzonderlijke diensten of producten is daarom een overdreven vereenvoudigde voorstelling van zaken die geen stand kan houden voor de universele dienst in alle lidstaten.

63.      Hoewel overweging 29 van richtlijn 97/67 aanbieders verplicht een bedrijfsadministratiesysteem in te voeren „waarmee kosten op basis van transparante procedures zo nauwkeurig mogelijk kunnen worden toegerekend aan de diensten”, mogen we niet vergeten dat die versie van de richtlijn lidstaten nog steeds de mogelijkheid bood een voorbehouden sector te handhaven als manier om de universele dienst te financieren. Na de wijziging van 2008 kan de exacte omvang van de boekhoudverplichting voor aanbieders van de universele dienst enkel door de lidstaten en hun nationale regelgevende instanties worden vastgesteld. Aangezien de lidstaten de financiering van de universele dienst nu kiezen op basis van de minimumvereisten in richtlijn 97/67, moeten zij ook het niveau van precisie van het boekhoudstelsel kiezen dat vereist is om te voorkomen dat er een onredelijke economische last op de aanbieder van de universele dienst komt te liggen.

64.      Ik ben het dus eens met PostNL, de Nederlandse, de Italiaanse en de Spaanse regering dat de lidstaten een behoorlijke speelruimte moet worden gelaten om te bepalen welk niveau van detaillering nodig is in de interne boekhouding van een aanbieder van de universele dienst.(36)

65.      Vermelding verdient dat richtlijn 97/67 bepaalde waarborgen kent met het oog op de behoorlijke speelruimte van de lidstaten, zoals de controle van de aanbieder van de universele dienst door een externe accountant die door de richtlijn wordt voorgeschreven.(37)

66.      Ik concludeer dan ook dat artikel 14 van richtlijn 97/67, gelezen in het licht van de doelstelling en de algemene opzet, geen algemene verplichting behelst om een gescheiden boekhouding te voeren voor elk van de afzonderlijke diensten of producten binnen de universele postdienst. De mate van detail die vereist is in de boekhoudkundige informatie van een aanbieder van de universele dienst hangt intrinsiek samen met de concrete omstandigheden waarin de universele postdiensten worden verleend in de lidstaat, bijvoorbeeld de opzet van de universele dienst, de heersende marktomstandigheden en de mate van mededinging op de nationale postmarkt.

67.      Het antwoord op de eerste prejudiciële vraag moet dus zijn dat artikel 14 van richtlijn 97/67 de lidstaten geen algemene verplichting oplegt om in de nationale wet- of regelgeving te voorzien dat aanbieders van de universele dienst in hun interne boekhouding afzonderlijke rekeningen bijhouden voor elk van de diensten en producten die onder de universele dienst vallen.
C.      Tweede prejudiciële vraag: beginsel van kostenoriëntering in richtlijn 97/67

68.      In de tweede prejudiciële vraag gaat het erom of uit artikel 12, eerste en tweede streepje, van richtlijn 97/67 volgt dat het tarief voor elke afzonderlijke dienst die deel uitmaakt van de universele dienst kostengeoriënteerd moet zijn en niet de universele dienst als geheel.

69.      Met andere woorden, met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 12 van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat kruissubsidies tussen de verschillende diensten en producten die deel uitmaken van de universeledienstverplichting verboden zijn.

70.      Sandd, de Poolse regering en de Commissie stellen op basis van de bewoordingen van artikel 12 dat het tarief voor elke afzonderlijke dienst die onder de universeledienstverplichting valt, op de kosten georiënteerd moet zijn. PostNL, de Nederlandse, de Spaanse en de Italiaanse regering betogen daarentegen dat artikel 12 van richtlijn 97/67 in het licht van zijn juridische en economische context niet aldus moet worden uitgelegd.

71.      Artikel 12 definieert niet wat onder een dienst of product voor de toepassing van richtlijn 97/67 moet worden verstaan, maar schrijft voor dat bij de vaststelling van „de tarieven voor elk van de diensten die deel uitmaken van de universele dienst” bepaalde beginselen in acht moeten worden genomen. De tarieven moeten betaalbaar en kostengeoriënteerd zijn, een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren en transparant en niet-discriminerend zijn.(38) Tegelijkertijd mogen de lidstaten ten eerste krachtens artikel 12 een gratis postdienst voor blinden en slechtzienden invoeren of in stand houden(39) en ten tweede een uniform tarief toepassen op hun nationale grondgebied en/of voor grensoverschrijdende post.(40) Ten derde handhaaft de bepaling het recht van de aanbieder van de universele dienst om met gebruikers individuele prijsafspraken te maken.(41)

72.      Uit de bewoordingen en de structuur van artikel 12 blijkt dat de daarin genoemde beginselen cumulatief moeten worden toegepast. Zoals PostNL, de Nederlandse en de Spaanse regering hebben opgemerkt, is er een zekere spanning tussen het beginsel dat prijzen kostengeoriënteerd moeten zijn en dat de diensten betaalbaar moeten zijn. In gebieden waar postdiensten hoge kosten meebrengen, zouden ze niet betaalbaar zijn als de tarieven strikt werden berekend op basis van de kosten. Deze netelige kwestie is de achterliggende reden om de universeledienstverplichting te handhaven ondanks een steeds verder voortschrijdende liberalisering van de postmarkten. De premisse van een universeledienstverplichting is namelijk dat de betrokken producten of diensten onder marktomstandigheden niet zouden worden aangeboden op het gehele grondgebied van een lidstaat. Sommige diensten binnen de universele dienst kunnen dus enkel worden verleend tegen verlies of tegen nettokosten die buiten de normale zakelijke normen vallen. Daarom kent richtlijn 97/67 regelingen voor het financieren van de nettokosten van de universele dienst in de gevallen waarin de kosten niet kunnen worden gedekt door enkel de tarieven.(42) Bij het berekenen van de nettokosten van de universele dienst worden niet alleen boekhoudkundige beginselen toegepast maar wordt ook rekening gehouden met immateriële en marktvoordelen.(43)

73.      Daarnaast mag niet uit het oog worden verloren dat artikel 12 het beginsel vermeldt dat prijzen kostengeoriënteerd moeten zijn, samen met het beginsel dat prijzen een efficiënte aanbieding van de universele dienst moeten stimuleren.(44) Het woord „stimuleren” impliceert dat aanbieders van de universele dienst niet louter de kosten vergoed moeten krijgen.

74.      Dientengevolge mag het beginsel van kostenoriëntatie niet te strikt worden opgevat en kan het bovendien niet louter worden uitgedrukt als het resultaat van een boekhoudkundige exercitie.

75.      Wat is dus de betekenis en de doelstelling van het kostenoriëntatiebeginsel in artikel 12 van richtlijn 97/67?

76.      Artikel 12 bouwt voort op de voorheen toepasselijke bepaling en is ingevoegd in richtlijn 97/67 door middel van een wijziging in 2008, toen een rijpere marktsituatie was bereikt. Sindsdien worden postdiensten aangeboden in een markt met volledige mededinging.

77.      Enerzijds streeft artikel 12 naar „een deugdelijk beheer van de universele diensten”.(45) Deugdelijk beheer van de universele dienst impliceert dat de kosten van de universeledienstverplichting gebaseerd zijn op de kosten van efficiënte exploitatie en niet op kosten die kunstmatig verhoogd zijn door inefficiënte praktijken en/of te hoge lonen en andere kosten(46), en dat aanbieders van de universele dienst hun taak kunnen vervullen onder economische en financiële voorwaarden die geen onbillijke financiële last op hen leggen.(47)

78.      Anderzijds is het in een door volledige mededinging gekenmerkte omgeving van belang dat prijzen „de normale marktvoorwaarden en kosten [...] weerspiegelen”. Daardoor worden marktverstoringen voorkomen maar wordt ook het financiële evenwicht van de universele dienst gewaarborgd. Richtlijn 97/67 streeft daarnaar door de lidstaten de mogelijkheid te blijven bieden voor bepaalde postdiensten eenvormige tarieven of maximumtarieven op te leggen aan aanbieders van de universele dienst.(48) Uniforme tarieven zorgen ervoor dat de diensten betaalbaar blijven, ook in gebieden waar zij gepaard gaan met hoge kosten, en stimuleren tegelijkertijd de kostenefficiëntie.

79.      Zoals de Spaanse regering heeft opgemerkt, impliceert een opgelegd uniform tarief noodzakelijkerwijs dat dat tarief wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde kosten van de universele dienst. Anders is het materieel onmogelijk dat een dergelijk uniform tarief de verschillen in kosten en diensten binnen de universele dienst weerspiegelt.(49)

80.      Bovendien worden uniforme tarieven in de vorm van „eindkosten” ook opgelegd voor de bestelling van internationale post en pakketten, zoals de Nederlandse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt. Anders dan de eindkosten voor grensoverschrijdende post binnen de EU(50) worden de eindtarieven voor de bestelling van pakketten uit derde landen echter niet bepaald op basis van de opgekomen kosten, maar bij internationale overeenkomst tegen een stuktarief, dat in veel lidstaten lager is dan de kosten van nationale pakketbestelling.(51) Door de groeiende populariteit van e-handel neemt het aantal internationale pakketten voortdurend toe. Als elke afzonderlijke dienst die onder de universele dienst valt, kostengeoriënteerd moest zijn, zou de bezorging van nationale pakketten waarschijnlijk onbetaalbaar worden, omdat de extra kosten van internationale pakketpost uit derde landen enkel door dat tarief zouden kunnen worden gecompenseerd.

81.      De idee van subsidies – ofwel kruissubsidies tussen de verschillende postdiensten die door de aanbieder van de universele dienst worden verleend ofwel een compensatieregeling – is dus inherent aan de opzet van de universeledienstverplichting zoals neergelegd in richtlijn 97/67. Dat wordt ook erkend in artikel 7 van die richtlijn, waarin verschillende manieren zijn opgenomen om de universele dienst te financieren. Nu de voorbehouden sector is afgeschaft, zijn zelfs kruissubsidies van de niet-universele sector naar de universele sector een optie voor dergelijke financiering, zolang zij de concurrentievoorwaarden niet nadelig beïnvloeden.(52) Richtlijn 2008/6 vermeldt zelfs uitdrukkelijk dat winsten uit andere activiteiten die buiten de sfeer van de universele dienst vallen, voor de financiering van de universele dienst mogen worden aangewend, in zoverre dit in overeenstemming is met het Verdrag.(53) Door kruissubsidies is de universele dienst onafhankelijk van externe financiering, waardoor in laatste instantie de concurrentiepositie van de aanbieder van de universele dienst wordt gewaarborgd, maar ook de levensvatbaarheid van die dienst op de lange termijn.(54)

82.      De uitlegging die wordt bepleit door Sandd en de Commissie zou daarom niet alleen in strijd zijn met de opzet van artikel 12 maar ook met de raison d’être van de universele dienst. Zolang het nodig is een universeledienstverplichting op te leggen, kunnen postdiensten niet worden verleend tegen prijzen die voor elke afzonderlijke dienst strikt op de kosten zijn georiënteerd.

83.      Zowel PostNL als de Poolse regering hebben opgemerkt (zij het met een ander doel) dat kostenoriëntatie voor elke afzonderlijke dienst hoe dan ook enkel mogelijk is als de kosten voor de verlening van elke afzonderlijke dienst kunnen worden geïdentificeerd. Afhankelijk van de nationale omstandigheden is het mogelijk dat niet alle kosten die opkomen door een universeledienstverplichting aan een bepaalde dienst kunnen worden toegerekend. Artikel 14, lid 3, onder b), van richtlijn 97/67 erkent zelfs uitdrukkelijk dat gemeenschappelijke kosten mogelijk niet direct kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst of aan een bepaald product. Bovendien geeft richtlijn 97/67 geen voldoende gedetailleerde aanwijzingen hoe gemeenschappelijke kosten uniform moeten worden toegerekend in de lidstaten.

84.      Dat is duidelijk naar voren gekomen in de zaak Post Danmark(55), waarin het Hof werd verzocht te beslissen of het misbruik van machtspositie vormt als een aanbieder van de universele dienst selectieve prijskortingen bood op een niveau beneden de gemiddelde algemene kosten van het postbedrijf, maar boven de gemiddelde incrementele kosten van de aanbieder. In zijn beslissing heeft het Hof de details van de correcte beoordeling van gemeenschappelijke kosten uitdrukkelijk aan de autoriteiten van de lidstaten overgelaten.(56)

85.      Dientengevolge is het aan de lidstaten en hun regelgevende instanties, die een behoorlijke speelruimte hebben bij de omzetting van richtlijn 97/67(57), en ook „vrij [kunnen] beslissen over de wijze waarop het best toezicht op kruissubsidies wordt uitgeoefend”(58), om de details te bepalen van de omzetting van artikel 12 van richtlijn 97/67. Dat zal afhangen van de bijzondere kenmerken van elke lidstaat. In sommige lidstaten is het misschien mogelijk om de meeste postdiensten te verlenen tegen tarieven die voor elke afzonderlijke dienst op de kosten zijn georiënteerd, in andere lidstaten zijn misschien meer kruissubsidies nodig door een aanzienlijk percentage gebieden waar de dienst hoge kosten meebrengt, zij het om geografische redenen, vanwege de uitgebreide omvang van de universeledienstverplichting of anderszins.

86.      Sandd betoogt dat de vrijheid om kostenoriëntatie enkel voor de universele dienst als geheel toe te passen, de mededinging zou uitschakelen en ertoe zou leiden dat concurrenten van de aanbieder van de universele dienst worden geconfronteerd met kunstmatig laag gehouden prijzen waarmee zij onmogelijk kunnen concurreren. Dit argument miskent echter dat het optreden van aanbieders van de universele dienst, binnen of buiten de universeledienstverplichting, ongeacht de speelruimte die de lidstaten hebben bij het opzetten van en het toezicht op de universele dienst, nog steeds wordt beheerst door het EU-mededingingsrecht, hoewel sommige van deze diensten gereguleerd zijn.(59) In geval van prijsmisbruik door een aanbieder van de universele dienst kunnen concurrenten daartegen in het kader van het mededingingsrecht in rechte optreden.

87.      De loutere omstandigheid dat PostNL diensten aanbiedt aan zakelijke klanten tegen een tamelijke lage prijs terwijl de prijzen voor postzegels de afgelopen jaren aanhoudend zijn gestegen, betekent echter niet noodzakelijkerwijs dat PostNL inbreuk maakt op de mededingingsregels. Volgens de nieuwe versie van richtlijn 97/67 kan aanbieders van de universele dienst „een grotere prijsflexibiliteit worden gegund, overeenkomstig het kostenoriëntatiebeginsel”.(60) Op deze manier hebben aanbieders van de universele dienst ruimte om te onderhandelen met bepaalde groepen klanten.(61) Op voorwaarde dat de klant is gevestigd in een gebied waar de dienst lage kosten meebrengt of anderszins de kosten bij de verwerking van zijn post weet te verlagen (bijvoorbeeld door vooraf te sorteren), kan PostNL haar diensten aanbieden tegen lagere prijzen en tegelijkertijd de in artikel 12 neergelegde beginselen in acht nemen. Bij het zetten van de prijs van postzegels waarvoor een uniform tarief geldt, en in sommige lidstaten ook een maximumtarief, moet PostNL er daarentegen rekening mee houden dat brieven met die postzegels mogelijk zelfs op afgelegen eilanden moeten worden besteld.

88.      Het antwoord op de tweede prejudiciële vraag moet dus zijn dat artikel 12 van richtlijn 97/67 niet aldus moet worden uitgelegd dat daarbij een verplichting aan de aanbieders van de universele dienst wordt opgelegd dat elke afzonderlijke dienst die deel uitmaakt van de universele dienst kostengeoriënteerd moet zijn. Lidstaten of hun nationale regelgevende instanties kunnen een dergelijk vereiste echter wel opleggen aan aanbieders van de universele dienst.
D.      Derde prejudiciële vraag: voorwaarden van richtlijn 97/67 voor het rendement van een aanbieder van de universele dienst

89.      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het in artikel 12 van richtlijn 97/67 neergelegde vereiste dat de prijzen kostengeoriënteerd zijn en een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren eraan in de weg staat dat voor onbepaalde tijd een vast rendementspercentage wordt gehanteerd waarmee de kosten van de universele postdiensten met het oog op de tariefruimte worden verhoogd.

90.      Deze vraag werpt twee verschillende problemen op. Ten eerste de kwestie of het kostenoriëntatiebeginsel in richtlijn 97/67 eraan in de weg staat dat aanbieders van de universele dienst een rendement op hun investeringen behalen bij het berekenen van de kosten die de verlening van de universele dienst meebrengt. Ten tweede werpt de derde prejudiciële vraag ook de kwestie op of de lidstaten onder de vigeur van richtlijn 97/67 voor onbepaalde tijd een vast rendementspercentage kunnen vaststellen.

91.      Uit bijlage I bij richtlijn 97/67 blijkt duidelijk dat de berekening van de nettokosten van de universele dienst het „recht op een redelijke winst” voor de aanbieder van de universele dienst omvat.(62) Zoals de Spaanse regering heeft gesteld, impliceren de bewoordingen van artikel 12, tweede streepje, dat prijzen „een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren” (cursivering van mij) bovendien dat aanbieders van de universele dienst recht hebben op meer dan louter compensatie van de kosten.(63)

92.      Richtlijn 97/67 zwijgt echter over wat een „redelijke winst” is. Naar winst als zodanig wordt enkel indirect verwezen wanneer de richtlijn voorschrijft dat een aanbieder van de universele dienst wordt aangewezen voor een duur die „voldoende lang is om een rendement op investering mogelijk te maken”. Die aanwijzing moet door de lidstaten echter op gezette tijden worden geëvalueerd.(64)

93.      Sandd betoogt dat het begrip redelijk rendement, uitgaande van de rechtspraak van het Hof op andere gereguleerde terreinen met betrekking tot diensten van algemeen economisch belang(65), moet worden afgebakend op basis van een rendement op geïnvesteerd kapitaal. Aangezien tarieven voor de verlening van de universele dienst op de kosten georiënteerd moeten zijn en niet op winst, klinkt een rendement gebaseerd op de investeringen door een aanbieder van de universele dienst als een redelijk uitgangspunt voor het bepalen van een redelijke winst. Bevindingen voor een onderdeel van universele diensten kunnen echter niet zonder meer worden toegepast op andere onderdelen ervan, aangezien zowel de vorm als de omvang van de universeledienstverplichting varieert op basis van de marktsituatie.

94.      In de hierboven genoemde rechtspraak heeft het Hof zijn redenering gebaseerd op de aanwijzingen van de Commissie hoe een redelijke winst voor de verlening van diensten van algemeen economisch belang moet worden getoetst.(66) De relevante mededeling van de Commissie definieert „redelijke winst” in de eerste plaats als „het rendement op kapitaal [...], rekening houdende met de omvang van het risico”. De mededeling van de Commissie zet voorts uiteen dat „[d]e omvang van het risico [...] afhankelijk [is] van de betrokken sector, het soort dienst en de kenmerken van de compensatiemechanisme”.(67) Tegelijkertijd erkent de Commissie dat ook van andere winstgevendheidsindicatoren gebruik kan worden gemaakt.(68)

95.      Gezien de verschillen in de omvang en de financiering van de universele postdienst tussen de lidstaten moeten er ook aanzienlijke verschillen zijn in het niveau van risico dat de aanbieder van de universele dienst loopt. In sommige lidstaten kan het veel ingewikkelder zijn om een aanbieder van postdiensten te vinden die bereid is de universeledienstverplichting op zich te nemen dan in andere lidstaten. Om te waarborgen dat de universele dienst wordt verleend – een van de voornaamste doelstellingen van richtlijn 97/67 – moet het rendement voor aanbieders van de universele dienst in de eerste groep lidstaten hoger zijn dan in de tweede groep. Het begrip redelijke winst is dus niet voor alle lidstaten gelijk. Daarnaast is een grondige beoordeling van de omstandigheden op de nationale postmarkt nodig.

96.      De omstandigheid dat richtlijn 97/67 geen gedetailleerde regels bevat voor de berekening van een redelijke winst moet derhalve worden opgevat in de zin die de Spaanse regering voorstelt, namelijk als een bewuste keuze van de EU-wetgever om dat aspect niet op EU-niveau te harmoniseren. Het is dus aan de lidstaten om te bepalen wat een redelijke winst is, gelet op de beginselen in artikel 12 van richtlijn 97/67 en op het feit dat de vastgestelde winst geen verstoring van de mededinging mag opleveren.(69)

97.      Dan nu de kwestie of het rendement voor een aanbieder van de universele dienst voor onbepaalde tijd kan worden vastgelegd.

98.      Richtlijn 97/67 biedt relatief weinig aanwijzingen op dit punt. Volgens artikel 4 van richtlijn 97/67 moet de aanwijzing van een aanbieder van de universele dienst op gezette tijden worden geëvalueerd(70), wat volgens mij betekent dat het door de lidstaten of hun nationale regelgevende instanties vastgelegde rendement op zijn minst ook op gezette tijden moet worden geëvalueerd. Daarnaast spreekt het voor zich dat het rendement steeds moet worden aangepast wanneer de marktomstandigheden wijzigen, aangezien wat een redelijk rendement is sterk afhangt van de omstandigheden op de nationale postmarkt. Zolang een rendementspercentage regelmatig wordt herzien en aan veranderende marktomstandigheden kan worden aangepast, zie ik niet in waarom niet voor onbepaalde tijd een vast rendementspercentage kan worden gehanteerd voor de aanbieder van de universele dienst.

99.      Daartoe hebben PostNL en de Nederlandse regering zowel in hun schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting duidelijk gemaakt dat het rendementspercentage voor de aanbieder van de universele dienst in Nederland jaarlijks door de ACM wordt herzien en een jaarlijkse aanpassing van de tariefmarges bij ministeriële regeling ook mogelijk is. Zij voeren aan dat het sinds 2011 niet nodig is geweest het rendementspercentage aan te passen, deels als gevolg van de verliezen die PostNL gedurende enkele jaren heeft geleden.

100. Bovendien moeten gebruikers en aanbieders van postdiensten die worden getroffen door een schijnbaar onjuiste beoordeling van de nationale regelgevende instantie, de mogelijkheid hebben om tegen dat besluit beroep in te stellen bij een onafhankelijk beroepsorgaan(71), een mogelijkheid waarvan Sandd gebruik heeft gemaakt door het hoofdgeding aanhangig te maken. Op deze manier worden gebruikers en aanbieders van postdiensten beschermd tegen onjuiste of arbitraire besluiten van nationale regelgevende instanties, ondanks de aanzienlijke discretionaire bevoegdheid die richtlijn 97/67 hun laat.

101. Het antwoord op de derde vraag moet dus zijn dat artikel 12 van richtlijn 97/67 er niet aan in de weg staat dat voor onbepaalde tijd een vast rendementspercentage wordt gehanteerd waarmee de kosten van de universele postdiensten met het oog op de tariefruimte worden verhoogd, mits het rendementspercentage periodiek wordt herzien en eenvoudig kan worden aangepast. Bij het berekenen van een redelijke winst moeten de nationale regelgevende instanties echter rekening houden met de omstandigheden op de nationale postmarkt, de beginselen in artikel 12 in acht nemen en ervoor zorgen dat de geautoriseerde tariefruimte niet leidt tot verstoring van de mededinging op de postmarkt.
IV.    Conclusie

102. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de rechtbank Rotterdam te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 14, lid 2, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap, legt de lidstaten geen algemene verplichting op om in de nationale wet- of regelgeving te voorzien dat aanbieders van de universele dienst in hun interne boekhouding afzonderlijke rekeningen bijhouden voor elk van de diensten en producten die onder de universele dienst vallen.
Hoe gedetailleerd de boekhoudkundige informatie van een aanbieder van de universele dienst moet zijn, hangt af van de concrete omstandigheden waarin de universele postdiensten worden verleend in de lidstaat, bijvoorbeeld de opzet van de universele dienst, de heersende marktomstandigheden en de mate van mededinging op de nationale postmarkt.
2)      Artikel 12 van richtlijn 97/67 moet niet aldus worden uitgelegd dat daarbij een verplichting aan de aanbieders van de universele dienst wordt opgelegd dat elke afzonderlijke dienst die deel uitmaakt van de universele dienst kostengeoriënteerd moet zijn. Lidstaten of hun nationale regelgevende instanties kunnen een dergelijk vereiste echter wel opleggen aan aanbieders van de universele dienst.
3)      Het in artikel 12, aanhef en tweede streepje, van richtlijn 97/67 neergelegde vereiste dat de prijzen kostengeoriënteerd zijn en een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren staat er niet aan in de weg dat voor onbepaalde tijd een vast rendementspercentage wordt gehanteerd waarmee de kosten van de universele postdiensten met het oog op de tariefruimte worden verhoogd, mits het rendementspercentage periodiek wordt herzien en eenvoudig kan worden aangepast.
Bij het berekenen van een redelijke winst moeten de nationale regelgevende instanties echter rekening houden met de omstandigheden op de nationale postmarkt, de beginselen in artikel 12 in acht nemen en ervoor zorgen dat de geautoriseerde tariefruimte niet leidt tot verstoring van de mededinging op de postmarkt.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 (PB 1998, L 15, blz. 14).

3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 tot wijziging van richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging (PB 2002, L 176, blz. 21).

4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 52, blz. 3).

5      Zie overweging 16 van richtlijn 97/67 en overweging 12 van richtlijn 2008/6.

6      Zie artikel 3 van richtlijn 97/67.

7      Zie artikel 12, eerste streepje, van richtlijn 97/67.

8      Zie artikel 3 van richtlijn 97/67.

9      Zie Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, eindverslag voor DG XIII van de EC, National Economic Research Associates (NERA), Londen, november 1998 (hierna: „NERA-verslag”), blz. 3.

10      Zie artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 97/67. Zie voor een gedetailleerde discussie het NERA-verslag, blz. 77 e.v.

11      Zie artikel 7, lid 1, van richtlijn 97/67. Bijvoorbeeld door alle aanbieders een deel van de universeledienstverplichting op te leggen. Zie voor een gedetailleerde discussie Geradin, D., en Humpe, C., „The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67”, in Geradin, D. (red.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, Den Haag – Londen – New York, 2002,blz. 99‑119.

12      Zie artikel 12, tweede streepje, van richtlijn 97/67.

13      Zie overweging 38 van richtlijn 2008/6. Zie ook arrest van 15 november 2007, International Mail Spain, C‑162/06, EU:C:2007:681, punten 31 en 45.

14      Zie artikel 4, lid 2, en artikel 7, lid 5, van richtlijn 97/67.

15      Zie overweging 41 van richtlijn 97/67. Zie ook artikel 11 bis, artikel 14, lid 8, en artikel 22, leden 1 en 2, van die richtlijn.

16      Zie de overwegingen 16 en 41 van richtlijn 97/67. Zie ook arrest van 27 maart 2012, Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172.

17      In haar besluitvorming probeert de Commissie te waarborgen dat compensatie voor aanbieders van de universele dienst uit openbare middelen niet hoger is dan de daadwerkelijk opgekomen nettokosten. Zie bijvoorbeeld besluiten van de Commissie van 24 november 2016 en 1 augustus 2014, Hellenic Post (ELTA)(SA.35608), en 4 december 2015, Poste Italiane(SA.43243).

18      Zie bijvoorbeeld arrest van 20 december 2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

19      Zie artikel 14, lid 3, van richtlijn 97/67.

20      Zie artikel 14, lid 3, onder a), van richtlijn 97/67.

21      Zie artikel 14, lid 3, onder b), i)-iii), van richtlijn 97/67.

22      Zie artikel 14, lid 3, onder b), iv), van richtlijn 97/67.

23      Zie de derde alinea van deel B van bijlage I bij richtlijn 97/67.

24      Zie overweging 41, eerste alinea, van richtlijn 2008/6.

25      Zie overweging 41, derde alinea, van richtlijn 2008/6.

26      Zie overweging 41, tweede alinea, van richtlijn 2008/6.

27      Zie overweging 47 van richtlijn 2008/6.

28      Zie overweging 10 van richtlijn 97/67 en arrest van 13 oktober 2011, Express Line, C‑148/10, EU:C:2011:654, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

29      Zie het NERA-verslag, blz. 63‑67.

30      Zie het NERA-verslag, blz. 96 en 97.

31      Zie artikel 4, lid 2, van richtlijn 97/67 en overweging 51 van richtlijn 2008/6, waarin wordt verklaard: „[...] Verzoeken om informatie moeten proportioneel zijn en mogen geen buitensporige last meebrengen voor ondernemingen”.

32      Zie overweging 28 van richtlijn 2008/6.

33      Zie overweging 41 van richtlijn 2008/6.

34      Zie overweging 41, tweede en de derde alinea, van richtlijn 2008/6.

35      Zie artikel 14, lid 8, van richtlijn 97/67.

36      Zie ook artikel 22 bis, lid 2, van richtlijn 97/67.

37      Zie artikel 15 van richtlijn 97/67.

38      Zie artikel 12, eerste, tweede en vierde streepje, van richtlijn 97/67.

39      Zie artikel 12, eerste streepje, van richtlijn 97/67.

40      Zie artikel 12, tweede streepje, en overweging 38 van richtlijn 97/67.

41      Zie artikel 12, tweede en derde streepje, van richtlijn 97/67.

42      Zie artikel 7 van richtlijn 97/67 in combinatie met overweging 26 van richtlijn 2008/6.

43      Zie de derde alinea van deel B van bijlage I bij richtlijn 97/67.

44      Zie artikel 12, tweede streepje, van richtlijn 97/67.

45      Zie overweging 26 van richtlijn 97/67.

46      Zie artikel 12, tweede streepje, van richtlijn 97/67 en het NERA-verslag, blz. vii.

47      Zie artikel 7, lid 3, van richtlijn 97/67 en artikel 14 VWEU, dat luidt. „Onverminderd artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de artikelen 93, 106 en 107 van dit Verdrag en gezien de plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie innemen, alsook de rol die zij vervullen bij het bevorderen van sociale en territoriale samenhang, dragen de Unie en de lidstaten er, in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van de Verdragen zorg voor dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en, met name economische en financiële, voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen deze beginselen en voorwaarden vast, onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van de Verdragen, dergelijke diensten te verstrekken, te laten verrichten en te financieren.” (cursivering van mij)

48      Zie punt 71 supra.

49      Zie punt 18 van de schriftelijke opmerkingen van de Spaanse regering.

50      Zie artikel 13 van richtlijn 97/67.

51      Zie Commission Staff Working Document accompanying the document ‘Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/EC as amended by Directive 2002/39/EC and Directive 2008/6/EC) [SWD(2015) 207 final], blz. 34 en 35, en Gerardin, D., en Humpe, C., op.cit., blz. 107‑111.

52      Zie overweging 41 van richtlijn 2008/6. In andere zin overweging 28 van de voordien geldende richtlijn 97/67.

53      Zie overweging 26 van richtlijn 2008/6.

54      Zie overweging 12 van richtlijn 2008/6.

55      Arrest van 27 maart 2012, Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172.

56      Zie arrest van 27 maart 2012, Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172, punten 38 en 39.

57      Zie de punten 55‑58 supra.

58      Zie overweging 40 van richtlijn 2008/6.

59      Zie de overwegingen 16 en 41 van richtlijn 97/67 en punt 43 supra.

60      Zie overweging 39 van richtlijn 2008/6.

61      Zie artikel 12, derde streepje, van richtlijn 97/67.

62      Zie de derde alinea van deel B in bijlage I bij richtlijn 97/67 in samenhang met overweging 29 van richtlijn 2008/6.

63      Zie punt 73 supra.

64      Zie artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 97/67.

65      Zie arresten van 6 oktober 2015, T-Mobile Czech Republic en Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, en 29 maart 2012, Telefónica en Telefónica de España/Commissie, T‑336/07, EU:T:2012:172.

66      Zie arrest van 6 oktober 2015, T-Mobile Czech Republic en Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, punt 42, waarin wordt verwezen naar de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (PB 2012, C 8, blz. 4) (hierna: „mededeling van de Commissie”) en besluit 2012/21/EU van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen (PB 2012, L 7, blz. 3).

67      Zie punt 61 van de mededeling van de Commissie.

68      Zie punt 34 van de mededeling van de Commissie – EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) (PB 2012, C 8, blz. 15).

69      Zie punt 43 supra.

70      Zie punt 92 supra.

71      Zie artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/67.