CELEX: 61995CJ0261
Language: es
Date: 1997-07-10
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 10 de julio de 1997. # Rosalba Palmisani contra Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). # Petición de decisión prejudicial: Pretura circondariale di Frosinone - Italia. # Política social - Protección de los trabajadores en caso de insolvencia del empresario - Directiva 80/987/CEE - Responsabilidad del Estado miembro debido a la adaptación tardía del Derecho interno a una Directiva - Reparación adecuada - Plazo de caducidad. # Asunto C-261/95.

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61995J0261

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 10 de julio de 1997.  -  Rosalba Palmisani contra Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).  -  Petición de decisión prejudicial: Pretura circondariale di Frosinone - Italia.  -  Política social - Protección de los trabajadores en caso de insolvencia del empresario - Directiva 80/987/CEE - Responsabilidad del Estado miembro debido a la adaptación tardía del Derecho interno a una Directiva - Reparación adecuada - Plazo de caducidad.  -  Asunto C-261/95.  

Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-04025

ÍndicePartesMotivación de la sentenciaDecisión sobre las costasParte dispositiva
Palabras clave

Derecho comunitario - Derechos conferidos a los particulares - Incumplimiento, por un Estado miembro, de la obligación de adaptar su Derecho interno a una Directiva - Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares - Modalidades de la reparación - Aplicación del Derecho nacional - Plazo de caducidad - Procedencia - Requisitos - Respeto del principio de efectividad del Derecho comunitario - Respeto del principio de equivalencia de los requisitos para la indemnización con los de las reclamaciones similares de naturaleza interna(Directiva nº 80/987/CEE del Consejo)  

Índice

El Derecho comunitario, en su estado actual, no se opone a que un Estado miembro imponga, para la interposición de cualquier recurso dirigido a la reparación del daño ocasionado por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva 80/987, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, un plazo de caducidad de un año, a partir de la adaptación de su ordenamiento jurídico interno, siempre que esta regla procesal no sea menos favorable que las que se refieren a los recursos similares de naturaleza interna.En efecto, la fijación de plazos razonables de carácter preclusivo para recurrir, en la medida en que constituye la aplicación del principio fundamental de seguridad jurídica satisface, en principio, la exigencia de que las condiciones, en particular en materia de plazos, establecidas por las legislaciones nacionales en materia de reparación de daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario imputables a un Estado miembro, no se articulen de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de efectividad), y de que el plazo de que se trate, que no sólo permite a los beneficiarios conocer plenamente sus derechos, sino que precisa también las condiciones de indemnización del daño causado por el retraso en la adaptación del Derecho nacional, no haga particularmente difícil ni, con mayor motivo, prácticamente imposible la presentación de la demanda de indemnización. Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar si el plazo objeto de litigio respeta también el principio según el cual los requisitos establecidos por las legislaciones nacionales en materia de reparación de los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario imputables a un Estado miembro no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia). Dichos órganos jurisdiccionales pueden tomar en consideración validamente la circunstancia de que las solicitudes presentadas, respectivamente, en el marco de la ejecución de la Directiva y de su régimen de indemnización son diferentes en cuanto a su objeto, y que, por lo tanto, no procede efectuar una comparación de su regulación procesal. Además, en el supuesto de que el régimen nacional de Derecho común de la responsabilidad extracontractual no pueda constituir el fundamento de una acción contra los poderes públicos por un comportamiento ilegal que les sea imputable en el marco del ejercicio del poder público y de que los órganos jurisdiccionales nacionales no pudiesen efectuar ninguna otra comparación pertinente entre el requisito temporal controvertido y los requisitos relativos a reclamaciones similares de naturaleza interna, procedería llegar a la conclusión de que ni el principio de equivalencia ni el de efectividad del Derecho comunitario se oponen al plazo de caducidad objeto de litigio.  

Partes

En el asunto C-261/95,que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la Pretura circondariale di Frosinone (Italia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre Rosalba Palmisani e Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 5 del Tratado CE y del principio de la responsabilidad del Estado por daños irrogados a los particulares por una infracción del Derecho comunitario que le sea imputable, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta), integrado por los Sres.: J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; L. Sevón, D.A.O. Edward, P. Jann y M. Wathelet (Ponente), Jueces; Abogado General: Sr. G. Cosmas; Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora; consideradas las observaciones escritas presentadas: - En nombre de la Sra. Palmisani, por los Sres. M. D'Antona, Abogado de Roma, y A. Schiavi, Abogado de Frosinone; - en nombre del Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), por los Sres. G. Violante, Abogado de Frosinone, V. Morielli, Abogado de Nápoles, L. Cantarini y R. Sarto, Abogados de Roma; - en nombre del Gobierno italiano, por el Profesor U. Leanza, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato; - en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. L. Nicoll, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida por los Sres. S. Richards y C. Vajda, Barristers; - en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. L. Gussetti, miembro del Servicio Jurídico, asistido por el Sr. H. Kreppel, funcionario nacional adscrito a este Servicio, en calidad de Agentes; habiendo considerado el informe para la vista; oídas las observaciones orales de la Sra. Palmisani, representada por el Sr. M. D'Antona; del Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), representado por los Sres. V. Morielli, R. Sarto y A. Todaro, Abogado de Roma; del Gobierno italiano, representado por el Sr. D. del Gaizo; del Gobierno del Reino Unido, representado por la Sra. L. Nicoll, asistida por los Sres. S. Richards y N. Green, Barrister, y de la Comisión, representada por el Sr. L. Gussetti, la Sra. M. Patakia, miembro del Servicio Jurídico, y el Sr. E. Altieri, funcionario nacional adscrito a dicho Servicio, en calidad de Agentes, expuestas en la vista de 3 de octubre de 1996; oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de enero de 1997; dicta la siguiente Sentencia  

Motivación de la sentencia

1 Mediante resolución de 27 de junio de 1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de agosto siguiente, la Pretura circondariale di Frosinone planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación del artículo 5 del mismo Tratado y del principio de la responsabilidad del Estado por daños irrogados a los particulares por una violación del Derecho comunitario que le sea imputable.2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre la Sra. Palmisani y el Istituto nazionale della previdenza sociale (en lo sucesivo, «INPS») en relación con los requisitos para la reparación del daño que le ha sido irrogado debido a la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO L 283, p. 23; EE 05/02, p. 219; en lo sucesivo, «Directiva»). 3 La Directiva tiene por objeto garantizar a los trabajadores por cuenta ajena un mínimo comunitario de protección en caso de insolvencia del empresario, sin perjuicio de las disposiciones más favorables que existan en los Estados miembros. A este respecto prevé en particular garantías específicas para el pago de sus créditos impagados en lo que se refiere a la retribución. 4 Conforme al apartado 1 del artículo 11 de dicha Directiva, los Estados miembros debían establecer las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adecuarse a la Directiva antes del 23 de octubre de 1983. 5 Al no haber observado dicha obligación la República Italiana, el Tribunal de Justicia declaró su incumplimiento en la sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Italia (22/87, Rec. p. 143). 6 Por otra parte, en la sentencia de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357), el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones de la Directiva que definen los derechos de los trabajadores deben interpretarse en el sentido, por una parte, de que los interesados no pueden invocar los derechos que emanan de la Directiva contra el Estado ante los órganos jurisdiccionales nacionales a falta de medidas de ejecución adoptadas dentro del plazo señalado y, por otra, que el Estado miembro está obligado a reparar los daños que resulten para los particulares de la no adaptación del Derecho nacional a la Directiva. 7 El 27 de enero de 1992, el Gobierno italiano promulgó, conforme al artículo 48 de la Ley de Delegación nº 428, de 29 de diciembre de 1990, el Decreto Legislativo nº 80 por el que adaptaba el Derecho interno a la Directiva (GURI nº 36, de 13 de febrero de 1992; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo»). 8 El apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo fija los requisitos para la reparación de los daños causados por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva remitiéndose a las reglas fijadas, conforme a la Directiva, para la ejecución de la obligación de pago de las instituciones de garantía en favor de los trabajadores víctimas de la insolvencia de su empresario. Dicha disposición tiene el siguiente tenor: «Para determinar la indemnización que eventualmente deba concederse a los trabajadores en el marco de los procedimientos mencionados en el apartado 1 del artículo 1 (es decir, la quiebra, el convenio de quita y espera, la liquidación forzosa administrativa y la administración intervenida de las grandes empresas en tiempo de crisis), como reparación del daño que resulte de la no adaptación del Derecho nacional a la Directiva 80/987/CEE, los plazos, las medidas y las reglas aplicables serán las mencionadas en los apartados 1, 2 y 4. La acción de reparación del daño deberá ejercitarse en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.» 9 La Sra. Palmisani desempeñó una actividad por cuenta ajena en el seno de la empresa Vamar, del 10 de septiembre de 1979 al 17 de abril de 1985, fecha en la que esta última fue declarada en quiebra por el Tribunale di Frosinone. Sólo una parte muy pequeña de los créditos salariales de la Sra. Palmisani fueron satisfechos durante la liquidación final de la quiebra. 10 El 13 de octubre de 1994, es decir, con posterioridad al término del plazo de caducidad de un año establecido en el Decreto Legislativo, la Sra. Palmisani entabló ante el Pretore di Frosinone una acción de resarcimiento basada en el apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo contra el INPS, gestor del fondo de garantía. 11 La Sra. Palmisani justificó la interposición extemporánea de su recurso por las incertidumbres que la citada disposición creaba respecto de la identificación de la entidad pública obligada a reparar el perjuicio y del órgano jurisdiccional competente para conocer de este tipo de recursos. Invocó igualmente la diferencia manifiesta entre el régimen establecido en el Decreto Legislativo y el régimen general de la reparación en materia de responsabilidad extracontractual, especialmente en lo referente a los plazos de recurso. 12 El órgano jurisdiccional sólo comparte parcialmente las dudas de la demandante en el litigio principal. Se pregunta si el Estado italiano puede, a la vista de los principios elaborados por el Tribunal de Justicia, articular en Derecho interno las reglas procesales de reparación del perjuicio ocasionado por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva, de un modo diferente -y, en determinados aspectos, menos favorable- del régimen ordinario de la reparación, en materia de responsabilidad extracontractual, previsto en el artículo 2043 del Código Civil italiano. A este respecto, el órgano jurisdiccional de remisión manifiesta que, con arreglo al apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo, la acción de resarcimiento debe ejercitarse en un plazo de caducidad de doce meses a partir de la entrada en vigor del Decreto Legislativo, mientras que la acción de resarcimiento ejercitada al amparo del artículo 2043 del Código Civil está sujeta a un plazo de prescripción de cinco años establecido en el artículo 2947 del Código Civil, que puede ser objeto de interrupción, en particular mediante actos extrajudiciales, o de suspensión, conforme a los artículos 2941 y siguientes del Código Civil. 13 El órgano jurisdiccional de remisión se refiere también, en concepto de elementos de comparación, por una parte, al plazo de prescripción de un año previsto en el apartado 5 del artículo 2 del Decreto Legislativo para solicitar acogerse a las prestaciones previstas por la Directiva y que se inicia en la fecha de la presentación de la solicitud al Fondo de Garantía y, por otra, al plazo de caducidad de un año a partir de la presentación de la solicitud, que no puede ser objeto de interrupción o de suspensión, previsto en el artículo 4 de la Ley nº 438, de 14 de noviembre de 1992, para solicitar el beneficio de las prestaciones de Seguridad Social (distintas de las pensiones). 14 A la vista de lo que antecede, el órgano jurisdiccional de remisión decidió plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial: «¿Es compatible con una interpretación correcta del artículo 5 del Tratado, tal como ha de entenderse a la luz de los principios afirmados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en las sentencias recordadas en la motivación de la presente resolución [véanse las sentencias de 25 de julio de 1991, Emmott, C-208/90, Rec. p. I-4269; de 25 de febrero de 1988, Bianco y Girard, asuntos acumulados 331/85, 376/85 y 378/85, Rec. p. 1099; de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio, 199/82, Rec. p. 3595; de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros, asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633; de 10 de julio de 1980, Mireco, 826/79, Rec. p. 2559; de 10 de julio de 1980, Ariete, 811/79, Rec. p. 2545; de 27 de marzo de 1980, Salumi y otros, asuntos acumulados 66/79, 127/79 y 128/79, Rec. p. 1237; de 27 de febrero de 1980, Just, 68/79, Rec. p. 501; de 16 de diciembre de 1976, Rewe, 33/76, Rec. p. 1989, y Francovich y otros, antes citada], la legislación de un Estado miembro que, al regular los cauces procesales para ejercitar su acción los ciudadanos que sean titulares de un derecho al resarcimiento de daños, que les es reconocido en el ámbito del ordenamiento jurídico comunitario como consecuencia de la falta de aplicación de Directivas que no tengan efecto directo, requiera que el perjudicado ejercite su acción judicial dentro de un plazo de caducidad de un año, contado desde la fecha de la entrada en vigor de la mencionada norma interna cuando, por el contrario, la acción de resarcimiento por daños extracontractuales está sujeta normalmente, en el ordenamiento jurídico interno de dicho Estado miembro, a un plazo de prescripción de cinco años, y la misma acción para conseguir la prestación de Seguridad Social, en el sistema normativo resultante de la completa aplicación de la Directiva, está sujeta a un plazo de un año, pero de prescripción, estableciendo, de este modo, para la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentados en el ordenamiento jurídico comunitario, un mecanismo procesal diverso, bajo los indicados aspectos, respecto a acciones y remedios "análogos" previstos por el Derecho interno del Estado miembro, con la precisión de que, en todo caso, todas las acciones para conseguir las prestaciones que deben ser satisfechas por el sujeto obligado ex lege a la indemnización del daño están subordinadas actualmente, siempre en el Derecho interno del Estado miembro, a la observancia de un plazo de caducidad de un año; y, en su caso, está obligado el Juez nacional a no aplicar el mencionado plazo de caducidad, permitiendo de este modo a los ciudadanos perjudicados ejercitar acciones más allá del plazo de un año y, en su caso, en el plazo de prescripción de cinco años establecido para la acción de resarcimiento ordinaria o bien en el plazo de la prescripción de un año que se establece para obtener la prestación de Seguridad Social conforme al régimen general?» Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial 15 El INPS sostiene que el Derecho comunitario no contiene elementos que puedan servir la Juez nacional para pronunciarse sobre el litigio principal, a parte de los que el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de precisar en la sentencia Francovich y otros, antes citada. 16 El INPS añade que el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar las disposiciones de una Directiva que no tienen efecto directo, que cualquier conflicto entre el Derecho comunitario y el Derecho interno deber ser resuelto por la Corte costituzionale, que ya se ha pronunciado sobre la validez del apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo, y que si el Juez a quo aún dudaba en cuanto a la validez de la disposición nacional objeto de litigio, le correspondía dirigirse de nuevo a dicho órgano jurisdiccional. 17 Por último, el INPS considera que el examen de la compatibilidad del régimen de indemnización establecido por el Decreto Legislativo con los principios elaborados por el Tribunal de Justicia corresponde exclusivamente a la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales. 18 Conforme a una jurisprudencia reiterada, corresponde únicamente a los órganos jurisdiccionales nacionales a los que se haya sometido un litigio y deban asumir la responsabilidad de la decisión judicial que deba recaer, apreciar, a la vista de las particularidades de  cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para estar en condiciones de dictar su resolución como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia de 21 de marzo de 1996, Bruyère y otros, C-297/94, Rec. p. I-1551, apartado 19). Sólo puede declararse la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria, solicitada por el órgano jurisdiccional nacional, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal (véase, en especial, la sentencia de 15 de diciembre de 1995, Bosman, C-415/93, Rec. p. I-4921, apartado 61). 19 En el caso de autos, basta con observar que el Juez a quo ha considerado necesario solicitar al Tribunal de Justicia los elementos de interpretación pertenecientes al Derecho comunitario para apreciar la compatibilidad con dicho Derecho de la regulación procesal de la acción de reparación del daño causado por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva. 20 Además, es necesario recordar que el artículo 177 del Tratado otorga a los órganos jurisdiccionales nacionales la facultad y, en su caso, les impone la obligación de efectuar la remisión prejudicial desde el momento en que el órgano jurisdiccional compruebe, sea de oficio, sea a instancia de las partes, que el fondo del litigio versa sobre un extremo contemplado por su párrafo primero. De ello resulta que los órganos jurisdiccionales nacionales poseen una amplísima facultad para someter la cuestión al Tribunal de Justicia si consideran que un asunto pendiente ante ellos plantea cuestiones que versan sobre la interpretación o la apreciación de la validez de disposiciones de Derecho comunitario que precisan una decisión por parte de ellos (sentencia de 16 de enero de 1974, Rheinmühlen, 166/73, Rec. p. 33, apartado 3). 21 Por último, el Tribunal de Justicia es competente, a tenor del artículo 177 del Tratado, para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad, con independencia de que sean directamente aplicables o no (sentencia de 20 de mayo de 1976, Mazzalai, 111/75, Rec. p. 657, apartado 7). 22 Por consiguiente, no pueden acogerse las objeciones formuladas por el INPS en cuanto a la admisibilidad de la cuestión prejudicial y a la competencia del Tribunal de Justicia. Por lo tanto, procede contestar a la cuestión planteada. Sobre la petición de decisión prejudicial 23 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional de remisión pide que se dilucide, fundamentalmente, si el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro imponga, para la interposición de cualquier recurso que tenga por objeto la reparación del daño ocasionado por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva, un plazo de caducidad de un año a partir de la adaptación del ordenamiento jurídico interno. 24 A este respecto, procede recordar que, como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le son imputables es inherente al sistema del Tratado (sentencias Francovich y otros, antes citada, apartado 35; de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, Rec. p. I-1029, apartado 31; de 26 de marzo de 1996, British Telecommunications, C-392/93, Rec. p. I-1631, apartado 38; de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, apartado 24, y de 8 de octubre de 1996, Dillenkofer y otros, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C-190/94, Rec. p. I-4845, apartado 20). 25 En cuanto a los requisitos para que un Estado miembro esté obligado a reparar los daños así causados, de la citada jurisprudencia se deduce que son tres, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas (sentencias, antes citadas, Brasserie du pêcheur y Factortame, apartado 51; British Telecommunications, apartado 39; Hedley Lomas, apartado 25, y Dillenkofer y otros, apartado 21). La apreciación de estos requisitos varia en función de cada tipo de situación (sentencia Dillenkofer y otros, apartado 24). 26 En cuanto a la extensión de la reparación a cargo del Estado miembro al que se imputa el incumplimiento, de la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, apartado 82, se deduce que la reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido, de forma que permita garantizar una tutela efectiva de los derechos de los particulares a los que se ha causado el daño. 27 Por último, conforme a una jurisprudencia reiterada desde la sentencia Francovich y otros, antes citada, apartados 41 a 43, sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, con la salvedad de que las condiciones, en particular en materia de plazos, establecidas por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de efectividad). 28 En lo referente a la compatibilidad de la exigencia de un plazo como el previsto en el Decreto Legislativo con el principio de efectividad del Derecho comunitario, procede declarar que la fijación de plazos razonables de carácter preclusivo para recurrir satisface, en principio, esta exigencia en la medida en que constituye la aplicación del principio fundamental de seguridad jurídica (véase, en particular, la sentencia Rewe, antes citada, apartado 5). 29 Además, no cabe considerar que un plazo de un año, cuyo cómputo se inicia a partir de la entrada en vigor del acto de incorporación de la Directiva al ordenamiento jurídico interno, que no sólo permite a los beneficiarios conocer plenamente sus derechos, sino que precisa también las condiciones de indemnización del daño causado por el retraso en la adaptación del Derecho nacional, haga particularmente difícil ni, con mayor motivo, prácticamente imposible la presentación de la demanda de indemnización. 30 No obstante, la Sra. Palmisani alega al respecto que el apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo dio lugar a una incertidumbre sobre la persona de Derecho publico obligada a reparar el perjuicio y sobre el Juez competente para conocer de la acción por daños y perjuicios. Esta incertidumbre fue resuelta mediante una circular del INPS, de fecha 18 de febrero de 1993, es decir, diez días antes del vencimiento del plazo de caducidad. 31 Como subraya el Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, conforme a una jurisprudencia reiterada, el artículo 177 del Tratado establece una cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales mediante un procedimiento no contencioso, ajena a cualquier iniciativa de las partes y durante el cual tan sólo se les da la posibilidad de ser oídas en el marco jurídico trazado por el órgano jurisdiccional nacional (véase, en especial, la sentencia de 1 de marzo de 1973, Bollmann, 62/72, Rec. p. 269, apartado 4). Pues bien, en el caso de autos, el órgano jurisdiccional de remisión ha desestimado expresamente, en su resolución, las alegaciones de la demandante. Por lo tanto, no es posible tenerlas en cuenta en el marco de la remisión prejudicial. 32 En cuanto a la cuestión de si la imposición de un plazo como el previsto en el Decreto Legislativo se ajusta al principio de equivalencia con las condiciones relativas a las reclamaciones similares de naturaleza interna, procede recordar que el órgano jurisdiccional de remisión se refiere más concretamente a la regulación procesal de las reclamaciones de prestaciones presentadas ante la institución de garantía con arreglo al Decreto Legislativo, de los recursos dirigidos a obtener el beneficio de las prestaciones de Seguridad Social (distintas de las pensiones) conforme a la Ley nº 438, de 14 de noviembre de 1992, y de los recursos por daños y perjuicios de Derecho común, regulados en los artículos 2043 y siguientes del Código Civil italiano. 33 Si bien corresponde, en principio, a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar si los cauces procesales destinados a garantizar, en Derecho interno, la salvaguardia de los derechos que el Derecho comunitario otorga a los justiciables y, en particular, la reparación de los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario imputables a un Estado miembro se atienen al principio de equivalencia, determinados elementos de los autos del litigio principal permiten al Tribunal de Justicia formular las siguientes observaciones. 34 En primer lugar, como subrayan la Sra. Palmisani y la Comisión, las medidas de ejecución de la Directiva contenidas en el Decreto Legislativo persiguen un objetivo diferente del perseguido por el régimen de indemnización establecido por el mismo Decreto Legislativo. En efecto, mientras que las primeras tienen por objeto aplicar, mediante garantías específicas de pago de las retribuciones impagadas, la protección comunitaria de los trabajadores en caso de insolvencia del empresario, el cometido del segundo, por definición, es reparar, de modo adecuado, el perjuicio causado a los beneficiarios de la Directiva debido a la adaptación tardía del Derecho interno. 35 Además, a este respecto, el Tribunal de Justicia ha considerado en las sentencias de esta misma fecha, Bonifaci y otros y Berto y otros (asuntos acumulados C-94/95 y C-95/95, Rec. p. I-0000), apartado 53, y Maso y otros (C-373/95, Rec. p. I-0000), apartado 41, que la reparación no queda, en todos los casos, plenamente garantizada mediante una aplicación retroactiva, regular y completa de las medidas de ejecución de la Directiva. En efecto, corresponde al Juez nacional velar por que la reparación del perjuicio irrogado a los beneficiarios sea adecuada. Una aplicación retroactiva, regular y completa de las medidas de ejecución de la Directiva es suficiente a estos efectos, salvo que los beneficiarios prueben la existencia de pérdidas complementarias que hayan sufrido debido a que no pudieron beneficiarse a su debido tiempo de las ventajas pecuniarias garantizadas por la Directiva y que, por consiguiente, es necesario reparar también. 36 Habida cuenta de que las solicitudes presentadas, respectivamente, en el marco de la ejecución de la Directiva y de su régimen de indemnización son diferentes en cuanto a su objeto, no procede efectuar una comparación de su regulación procesal. 37 Lo mismo sucede, por idénticos motivos, con las acciones dirigidas a obtener, en Derecho interno, el beneficio de las prestaciones de las prestaciones de Seguridad Social distintas de las pensiones. 38 En cuanto al régimen de Derecho común de la responsabilidad extracontractual, procede observar que, a diferencia de los procedimientos examinados en los apartados 34 a 37 de la presente sentencia, es, en su conjunto, análogo en cuanto a su objeto al establecido en el apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo en la medida en que tiende a garantizar la reparación de los daños causados por el comportamiento de su autor. No obstante, para comprobar si los dos regímenes de que se trata son comparables, es necesario asimismo examinar los elementos esenciales que caracterizan al régimen nacional de referencia. A este respecto, el Tribunal de Justicia no dispone de todos los elementos necesarios para apreciar más específicamente si una acción por daños y perjuicios ejercitada por un particular con arreglo al artículo 2043 del Código Civil italiano puede dirigirse contra los poderes públicos por una abstención o un acto ilegal que les sea imputable en el marco del ejercicio del poder público. Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional de remisión efectuar dicho examen. 39 En el supuesto de que se comprobase que el régimen italiano de Derecho común de la responsabilidad extracontractual no puede constituir el fundamento de una acción contra los poderes públicos por un comportamiento ilegal que les sea imputable en el marco del ejercicio del poder público y de que el órgano jurisdiccional de remisión no pudiese efectuar ninguna otra comparación pertinente entre el requisito temporal objeto de litigio y los requisitos relativos a reclamaciones similares de naturaleza interna, procedería llegar a la conclusión de que, habida cuenta de todo lo que antecede, el Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro imponga, para la interposición de todo recurso dirigido a la reparación del daño ocasionado por la adaptación tardía del Derecho interno a la Directiva, un plazo de caducidad de un año, a partir de la adaptación de su ordenamiento jurídico interno. 40 En virtud de todo lo expuesto, procede contestar a la cuestión prejudicial que el Derecho comunitario, en su estado actual, no se opone a que un Estado miembro imponga, para la interposición de cualquier recurso dirigido a la reparación del daño ocasionado por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva, un plazo de caducidad de un año, a partir de la adaptación de su ordenamiento jurídico interno, siempre que esta regla procesal no sea menos favorable que las que se refieren a los recursos similares de naturaleza interna.  

Decisión sobre las costas

Costas41 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano y del Reino Unido, y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.  

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta), pronunciándose sobre la cuestión planteada por la Pretura circondariale di Frosinone mediante resolución de 27 de junio de 1995, declara: El Derecho comunitario, en su estado actual, no se opone a que un Estado miembro imponga, para la interposición de cualquier recurso dirigido a la reparación del daño ocasionado por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, un plazo de caducidad de un año, a partir de la adaptación de su ordenamiento jurídico interno, siempre que esta regla procesal no sea menos favorable que las que se refieren a los recursos similares de naturaleza interna.