CELEX: 62019CC0404
Language: hr
Date: 2020-09-03 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Saugmandsgaarda Øea od 3. rujna 2020.#Francuska Republika protiv Europske komisije.#Žalba – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) – Provedbena odluka (EU) 2017/2014 – Izdaci koji se isključuju iz financiranja Europske unije – Izdaci nastali za Francusku Republiku – Paušalni ispravak po stopi od 100 % – Proporcionalnost – Smjernice Europske komisije za izračun financijskih ispravaka u okviru postupaka potvrde o sukladnosti i financijskog poravnanja računa.#Predmet C-404/19 P.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
   HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
   od 3. rujna 2020. (
         1
      )
   
      Predmet C‑404/19 P
   
   Francuska Republika
   protiv
   Europske komisije
   „Žalba – EFJP i EPFRR – Izdaci koji se isključuju iz financiranja Europske unije – Izravne potpore po površini isplaćene u departmanu Haute‑Corse – Ozbiljno manjkav sustav kontrole – Uvjeti za primjenu paušalnog financijskog ispravka od 100 % – Stopa od 100 % – Uredba (EU) br. 1306/2013 – Članak 52. stavak 2. – Delegirana uredba (EU) br. 907/2014 – Članak 12. stavak 7. točka (c) – Smjernice za izračun financijskih ispravaka u okviru postupaka potvrde o sukladnosti i financijskog poravnanja računa – Točka 3.2.5.”
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Predmetnom žalbom Francuska Republika zahtijeva djelomično ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 12. ožujka 2019., Francuska/Komisija (
                  2
               ), kojom je taj sud odbio tužbu koju je ta država članica podnijela protiv Provedbene odluke Komisije (EU) 2017/2014 (
                  3
               ). Komisija je tom odlukom osobito naložila navedenoj državi članici paušalni financijski ispravak od 100 % koji se odnosi na izravne potpore po površini isplaćene u departmanu Haute‑Corse za godine zahtjeva 2013. i 2014. zbog ozbiljnih nedostataka utvrđenih u sustavu kontrole navedenih potpora. Stopa od 100 % odgovara svim isplaćenim potporama.
         
      
            2.
         
         
            Uvjeti za primjenu paušalnog ispravka od 100 % predviđeni su u točki 3.2.5. Smjernica Komisije za izračun financijskih ispravaka (
                  4
               ). Tom se točkom predviđa da se takva stopa može primijeniti ako su nedostaci u sustavu kontrole države članice tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna.
         
      
            3.
         
         
            U prilog svojoj žalbi francuska vlada tvrdi da je Opći sud u pobijanoj presudi počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da je Komisijino nalaganje paušalnog ispravka od 100 % bilo opravdano. Ta država članica ne osporava da je sustav kontrole u departmanu Haute‑Corse bio manjkav, zbog čega je Komisija mogla naložiti paušalni ispravak, nego prigovara Općem sudu da je pogrešno protumačio i primijenio točku 3.2.5. Smjernica time što je presudio da su uvjeti navedeni u toj točki za primjenu stope od 100 % bili ispunjeni. Stoga se predmetnom žalbom Sud poziva da odluči, prema mojem saznanju prvi puta, o uvjetima za nalaganje paušalnog financijskog ispravka od 100 %, kako je predviđeno točkom 3.2.5. Smjernica.
         
      
            4.
         
         
            Nakon svoje analize Sudu ću predložiti da prihvati žalbu.
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Uredba (EU) br. 1306/2013
      
   
   
            5.
         
         
            Člankom 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013 (
                  5
               ), naslovljenim „Potvrda o sukladnosti”, u njegovu stavku 1., predviđa se da Komisija donosi provedbene akte kojima određuje iznose koje treba isključiti iz financiranja Unije ako otkrije da rashodi EFJP‑a i EPFRR‑a nisu nastali u skladu s pravom Unije. U skladu s člankom 52. stavkom 2. te uredbe, Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene neusklađenosti i uzima u obzir vrstu povrede te financijsku štetu prouzročenu Uniji.
         
      
      
         B.
       
         Provedbena uredba (EU) br. 907/2014
      
   
   
            6.
         
         
            Kriteriji i metodologija za primjenu ispravaka u okviru članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 predviđeni su člankom 12. Provedbene uredbe (EU) br. 907/2014 (
                  6
               ). Iz članka 12. stavka 6. te uredbe proizlazi da, ako se iznosi koje treba isključiti iz financiranja Unije ne mogu odrediti izračunom ili ekstrapolacijom iz stavaka 2. i 3. tog članka (
                  7
               ), Komisija primjenjuje odgovarajuće paušalne ispravke uzimajući u obzir narav i težinu prekršaja i svoju vlastitu procjenu rizika financijske štete prouzročene Uniji.
         
      
            7.
         
         
            Člankom 12. stavkom 7. točkom (c) Provedbene uredbe (EU) br. 907/2014 predviđa se:
            „Pri utvrđivanju razine paušalnih ispravaka Komisija osobito uzima u obzir sljedeće okolnosti koje ukazuju na veću težinu nedostataka i veći rizik gubitka za proračun Unije:
            […]
            (c) je utvrđeno da država članica ne primjenjuje sustav kontrole ili je on u velikoj mjeri manjkav te postoje dokazi o široko raširenim nepravilnostima i nemaru u suzbijanju nepravilnih ili prijevarnih praksi;
            […]”
         
      
      
         C.
       
         Smjernice
      
   
   
            8.
         
         
            Komisija je u svojim Smjernicama iznijela opća načela i razinu paušalnog ispravka koju ona može predložiti na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 i članka 12. stavaka 6. i 7. Provedbene uredbe br. 907/2014 (
                  8
               ).
         
      
            9.
         
         
            Što se tiče općih načela, iz Smjernica proizlazi da se vjerojatna financijska šteta za Uniju mora procijeniti ocjenjivanjem rizika kojem su podaci bili izloženi zbog nedostatka u kontroli, a taj se rizik jednako može odnositi na vrstu ili kvalitetu provedenih kontrola koliko i na njihov broj. Temeljno načelo, načelo proporcionalnosti objašnjeno u članku 52. stavku 2. Uredbe (EU) br. 1306/2013, glasi da stopa ispravka mora biti jasno povezana s financijskom štetom prouzročenom Uniji (
                  9
               ).
         
      
            10.
         
         
            Što se tiče razine paušalnog ispravka, Smjernicama se predviđa primjena, ovisno o u njima navedenim okolnostima, ispravka od 2 %, 3 %, 5 %, 7 % ili 10 % (
                  10
               ). Usto, iz Smjernica proizlazi da u iznimnim slučajevima službe Komisije mogu odlučiti primijeniti više stope ispravka, do 100 % (
                  11
               ). Takva viša stopa predviđena je za slučajeve iz članka 12. stavka 7. točke (c) Provedbene uredbe br. 907/2014. Tako se točkom 3.2.5. Smjernica koja se odnosi na tu odredbu predviđa:
            „ako ‚je utvrđeno da država članica ne primjenjuje sustav kontrole ili je on u velikoj mjeri manjkav te postoje dokazi o široko raširenim nepravilnostima i nemaru u suzbijanju nepravilnih ili prijevarnih praksi’[ (
                  12
               )]’, opravdan je ispravak od 25 % jer je moguće razumno pretpostaviti da će zbog mogućnosti podnošenja nepravilnih zahtjeva nastati iznimno velika financijska šteta za proračun Unije.
            Prema potrebi može se odrediti i viša razina stope ispravka. To se može učiniti kad je, na temelju podataka koje je dostavila država članica, ugrožena populacija (vrlo) ograničena. Moguće je odbiti i cijeli rashod ako su nedostaci tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna.”
         
      
      III. Činjenice iz kojih proizlazi spor, tužba pred Općim sudom i pobijana presuda
   
   
      
         A.
       
         Činjenice iz kojih proizlazi spor
      
   
   
            11.
         
         
            Za potrebe ovog mišljenja, okolnosti spora koje je Opći sud iznio u točkama 1. do 37. pobijane presude mogu se sažeti na sljedeći način.
         
      
            12.
         
         
            Komisija je u Francuskoj od 24. do 28. studenoga 2014. provela istragu u sektoru potpora po površini zatraženih za godine zahtjeva 2013. i 2014. Komisija je nakon te istrage njezine rezultate dostavila Francuskoj Republici te su se zatim ta institucija i država članica dopisivale o toj istrazi.
         
      
            13.
         
         
            Dopisom od 20. svibnja 2016. (u daljnjem tekstu: obavijest od 20. svibnja 2016.) Komisija je Francuskoj Republici dostavila svoj prijedlog o isključenju ukupnog iznosa od 117439017,55 eura iz financiranja Unije zbog nesukladnosti provedbe sustava potpore po površini u Francuskoj s pravilima Unije tijekom godina zahtjeva 2013. i 2014. Taj se iznos sastojao od četiriju skupina predloženih ispravaka, od kojih se jedna odnosila na izravne potpore po površini isplaćene u departmanu Haute‑Corse. Taj je ispravak obuhvaćao paušalni ispravak od 100 % koji je odgovarao iznosu od 28973945,46 eura.
         
      
            14.
         
         
            Navedeni se paušalni ispravak od 100 % temeljio na nekoliko utvrđenja nedostataka koji su se, među ostalim, odnosili na probleme povezane s definiranjem prihvatljivih površina.
         
      
            15.
         
         
            Kao prvo, francuskim propisima omogućavala se upotreba prethodno definiranih omjera za uzimanje u obzir topografskih obilježja na poljoprivrednoj površini na način koji nije u skladu s propisima Unije o „dobrom poljoprivrednom i okolišnom stanju” (u daljnjem tekstu: GAEC), zbog čega francuska tijela nisu uvijek isključila neprihvatljive površine. Konkretnije, francuskim propisima nije se osigurala kontrola „održavanja” poljoprivrednih zemljišta u GAEC‑ovima, u skladu s člankom 6. Uredbe (EZ) br. 73/2009 (
                  13
               ).
         
      
            16.
         
         
            Kao drugo, prijedlog ispravka temeljio se na problemima povezanim s definiranjem prihvatljivih površina koji proizlaze iz pogrešnog tumačenja francuskih tijela u pogledu članka 34. Uredbe (EZ) br. 1122/2009 (
                  14
               ). U biti su francuska tijela smatrala prihvatljivim uglavnom pošumljene površine s malo krmiva ili koje su nedostupne životinjama, koje su proglašene „livadama i pašnjacima”, iako te površine nisu ispunjavale uvjete utvrđene propisima Unije.
         
      
            17.
         
         
            Usto, Komisija je u obavijesti od 20. svibnja 2016. navela da su se ti nedostaci već utvrdili u okviru postupka sukladnosti za godine zahtjeva 2008. do 2012., ali da francuska tijela nisu promijenila pristup koji se primjenjuje u tom pogledu. Budući da se nije promijenio pristup koji se primjenjuje i danas, koji ima stvarni učinak na terenu, ispravci primjenjivani na taj departman u prethodnim istragama, odnosno paušalna stopa od 100 %, nastavili su se primjenjivati za godine zahtjeva 2013. i 2014.
         
      
            18.
         
         
            Dopisom od 22. lipnja 2016., francuska tijela pokrenula su postupak pred tijelom za mirenje u pogledu financijskog ispravka koji je Komisija utvrdila za departman Haute‑Corse. U biti su tvrdila da Komisijin argument kojim se opravdava odbijanje izračuna koji su ta tijela u tom pogledu predložila nije dovoljna s obzirom na propise Unije i da prijedlog paušalnog ispravka od 100 %, koji se odnosi na slučaj departmana Haute‑Corse, nije u skladu s postupcima izračuna štete predviđenog tim propisima.
         
      
            19.
         
         
            Tijelo za mirenje je 19. prosinca 2016. donijelo svoje mišljenje. U biti je utvrdilo da mirenje u toj fazi nije moguće te je smatralo da bi ispravak od 100 % vjerojatno bio neproporcionalan u odnosu na stvarni rizik za EFJP. Stoga je to tijelo pozvalo Komisijine službe da predvide manji ispravak.
         
      
            20.
         
         
            Komisija je 21. veljače 2017. donijela svoje konačno stajalište. Zadržala je svoje prvotno stajalište koje je iznijela u obavijesti od 20. svibnja 2016. te je pritom pojasnila da je paušalni ispravak od 100 % opravdan jer su dostupne informacije pokazale da su nedostaci u kontroli potpora u departmanu Haute‑Corse bili tako ozbiljni da su se smatrali u potpunosti suprotni pravilima Unije i da je zbog njih nastao vrlo visok rizik za EFJP.
         
      
            21.
         
         
            Komisija je 8. studenoga 2017. donijela, na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, spornu odluku kojom je naložila četiri skupine ispravaka, uključujući paušalni ispravak od 100 % koji odgovara iznosu od 28973945,46 eura u pogledu izdataka povezanih s izravnim potporama po površini na Korzici za godine zahtjeva 2013. i 2014., zbog ozbiljnih nedostataka utvrđenih u sustavu kontrole navedenih potpora (pod naslovom „Ozbiljno manjkav sustav kontrole, Korzika”). Komisija je u sažetom izvješću priloženom spornoj odluci opravdala nalaganje tog ispravka razlozima koji su jednaki onima koje iznijela u svojoj obavijesti od 20. svibnja 2016.
         
      
      
         B.
       
         Tužba pred Općim sudom
      
   
   
            22.
         
         
            Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. siječnja 2018. Francuska Republika pokrenula je postupak za djelomično poništenje sporne odluke te je pritom istaknula nekoliko tužbenih razloga usmjerenih protiv četiriju skupina financijskih ispravaka, uključujući ispravak od 100 % koji se odnosi na departman Haute‑Corse. Opći sud pobijanom je presudom odbio tužbu.
         
      
      
         C.
       
         Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
      
   
   
            23.
         
         
            Podneskom od 23. svibnja 2019. Francuska Republika podnijela je predmetnu žalbu protiv pobijane presude. U okviru te žalbe, ta država članica osporava samo osnovanost jedne od četiriju skupina financijskih ispravaka o kojima je Opći sud odlučivao u pobijanoj presudi, odnosno paušalni ispravak od 100 % koji se odnosi na izravne potpore po površini isplaćene u departmanu Haute‑Corse za godine zahtjeva 2013. i 2014.
         
      
            24.
         
         
            Stoga, svojom žalbom, Francuska Republika od Suda zahtijeva da:
            
                     –
                  
                  
                     djelomično ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem je njome odbijen zahtjev Francuske Republike, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, za poništenje sporne odluke u dijelu u kojem se njome Francuskoj Republici nalaže paušalni ispravak od 100 % zbog nedostataka u sustavu kontrole potpora po površini u departmanu Haute‑Corse za godine zahtjeva 2013. i 2014.,
                  
               
                     –
                  
                  
                     donese konačnu odluku o sporu poništenjem sporne odluke u dijelu u kojem se njome Francuskoj Republici nalažu paušalni ispravci od 100 % zbog nedostataka u sustavu kontrole potpora po površini u departmanu Haute‑Corse za godine zahtjeva 2013. i 2014.
                  
               
                     –
                  
                  
                     i naloži Komisiji snošenje troškova.
                  
               
      
            25.
         
         
            Svojim odgovorom na žalbu, Komisija od Suda zahtijeva da:
            
                     –
                  
                  
                     odbije žalbu;
                  
               
                     –
                  
                  
                     i naloži Francuskoj Republici snošenje troškova.
                  
               
      
            26.
         
         
            Na raspravi održanoj 27. veljače 2020., Francuska Republika i Komisija podnijele su svoja usmena očitovanja.
         
      
      IV. Analiza
   
   
            27.
         
         
            Svojim jedinim žalbenim razlogom Francuska Republika tvrdi da je Opći sud u pobijanoj presudi počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da je Komisija imala pravo naložiti paušalni ispravak od 100 % koji se odnosi na izravne potpore po površini isplaćene u departmanu Haute‑Corse za godine zahtjeva 2013. i 2014.
         
      
            28.
         
         
            U spornoj odluci taj je ispravak bio opravdan s obzirom na jedinstvenu situaciju departmana Haute‑Corse u kojem je Komisija utvrdila nedostatke koji su se sastojali, među ostalim, od problema povezanih s definiranjem prihvatljivih površina (
                  15
               ). Komisija je isto tako navela da su se ti nedostaci već utvrdili u okviru postupka sukladnosti za godine 2008. do 2012. i da je, s obzirom na to da francuska tijela nisu promijenila pristup koji slijede, paušalni ispravak od 100 % trebalo primijeniti i za godine zahtjeva 2013. i 2014. (
                  16
               ).
         
      
            29.
         
         
            Francuska Republika osporavala je pred Općim sudom osnovanost te odluke te je pritom osobito tvrdila da nisu ispunjeni uvjeti za primjenu paušalnog ispravka od 100 %, predviđenog u točki 3.2.5. Smjernica, i da je sporni ispravak stoga neproporcionalan.
         
      
            30.
         
         
            Opći sud u pobijanoj je presudi odbio taj razlog kao neosnovan (
                  17
               ). Konkretnije, Opći sud u biti je najprije protumačio, u točkama 117. i 118. pobijane presude, uvjete za primjenu stope od 100 % predviđene u točki 3.2.5. Smjernica, a zatim je to tumačenje, u točkama 134. do 136. pobijane presude, primijenio na okolnosti slučaja. U tom je pogledu presudio, s jedne strane, da se sustav kontrole u departmanu Haute‑Corse temelji na pogrešnom definiranju prihvatljivih površina, čime se povrijedio jedan od materijalnih uvjeta programa potpora po površini i, s druge strane, da je ta povreda tako ozbiljna da se smatra, u skladu s točkom 3.2.5. Smjernica, u potpunosti suprotnom pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna. Opći sud je na temelju toga zaključio da je Komisija stoga imala pravo naložiti sporni ispravak.
         
      
            31.
         
         
            U prilog svojoj žalbi, Francuska Republika tvrdi da je Opći sud u točki 118. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja točke 3.2.5. Smjernica, što je zatim dovelo do pogrešne primjene tih smjernica u točkama 134. do 136. pobijane presude. Ta država članica osobito tvrdi da činjenica da se sustavom kontrole povrijedio materijalni uvjet programa potpora po površini sama po sebi nije dovoljna kako bi se opravdala primjena stope od 100 %. Drugim riječima, Francuska Republika ne osporava kao takve nedostatke koje je Komisija utvrdila u sustavu kontrole u departmanu Haute‑Corse, nego samo tvrdi da takvi nedostaci ne mogu dovesti do primjene paušalne stope od 100 %.
         
      
            32.
         
         
            Komisija pak pobija argumente Francuske Republike i zahtijeva da se žalbeni razlog odbije kao neosnovan.
         
      
            33.
         
         
            Kako bi se ocijenio žalbeni razlog Francuske Republike, najprije valja utvrditi opravdanje na koje se poziva Komisija kako bi naložila sporni ispravak, s obzirom na to da to pitanje stranke osporavaju pred Sudom (odjeljak A). Zatim valja provjeriti tumačenje Općeg suda u pogledu točke 3.2.5. Smjernica, kako je izneseno u točkama 117. i 118. pobijane presude (odjeljak B). Naposljetku, s obzirom na tu analizu, valja provjeriti je li Opći sud pravilno odobrio Komisiji da naloži sporni ispravak u točkama 134. do 136. pobijane presude (odjeljak C).
         
      
      
         A.
       
         Opravdanje na koja se poziva Komisija kako bi naložila sporni ispravak
      
   
   
            34.
         
         
            Uvodno, ističem da se određivanje stope financijskog ispravka od 100 % može opravdati u dvije različite situacije: kad su svi izdaci odobreni a lišeni su bilo kakve pravne osnove u pravu Unije („prva situacija”), ili, ako u pravu Unije postoji pravna osnova za financiranje, kad je sustav kontrole države članice ozbiljno manjkav, zbog čega su sva plaćanja nepravilna („druga situacija”) (
                  18
               ). Točka 3.2.5. Smjernica odnosi se na tu drugu situaciju.
         
      
            35.
         
         
            Komisija je pred Sudom potvrdila da se nalaganje spornog ispravka temelji na drugoj situaciji. Međutim, Komisija je tvrdila da se to nalaganje temelji i na prvoj situaciji. Tako je Komisija u svojem odgovoru na žalbu tvrdila da „istodobno postoji isplata potpora lišena bilo kakve pravne osnove i poremećaj svojstven sustavu kontrole u departmanu Haute‑Corse”, što je također potvrdila na raspravi (
                  19
               ).
         
      
            36.
         
         
            U tom pogledu napominjem da je važno saznati je li se nalaganje spornog ispravka temeljilo samo na drugoj situaciji, kao što to tvrdi Francuska Republika, ili se temeljilo na drugoj i prvoj situaciji, kao što to tvrdi Komisija; naime, s jedne strane, opravdanje i, prema tome, sudski nadzor u tim dvjema situacijama ne mogu biti isti; i, s druge strane, Francuska Republika prigovara Općem sudu da je u pobijanoj presudi pomiješao uvjete koji se primjenjuju na prvu odnosno drugu situaciju za potrebe nalaganja stope financijskog ispravka od 100 %.
         
      
            37.
         
         
            Kako bi se ocijenio žalbeni razlog Francuske Republike, stoga najprije valja utvrditi u kojoj ili u kojim je situacijama Komisija naložila sporni ispravak. U tu svrhu smatram korisnim najprije podsjetiti na razlike između tih dviju situacija.
         
      
      1. Razlike između dviju situacija
   
   
            38.
         
         
            Što se tiče, kao prvo, opravdanja za nalaganje stope od 100 %, valja utvrditi da je u prvoj situaciji to opravdanje na razini propisa.
         
      
            39.
         
         
            Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se iz EFJP‑a financiraju samo intervencije koje se provode u skladu s odredbama Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta. Tako se samo iznosi isplaćeni u skladu s pravilima utvrđenim u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta stavljaju na teret EFSJP‑u. Stoga se na teret država članica stavlja bilo koji drugi isplaćeni iznos, osobito iznosi za koje su nacionalna tijela pogrešno smatrala da su ovlaštena platiti u okviru te zajedničke organizacije (
                  20
               ).
         
      
            40.
         
         
            U toj situaciji, potpore isplaćene na temelju nepostojeće pravne osnove isključene su iz financiranja Unije, neovisno o utvrđenju nepravilnosti ili nepažnje koje se pripisuju nacionalnim tijelima. Komisija u tom pogledu ne raspolaže nikakvom marginom prosudbe kako bi prihvatila izdatak ili ga isključila iz financiranja Unije (
                  21
               ). Stoga se ispravak naložen u takvoj situaciji nalaže u obliku jednokratnog ispravka, što znači da se gubitak koji snosi Unija i, prema tome, iznos koji treba isključiti, može precizno utvrditi.
         
      
            41.
         
         
            
               U drugoj situaciji, opravdanje za primjenu stope od 100 % osobito se temelji na primjeni države članice sustava kontrole koji je u velikoj mjeri manjkav, kako je predviđeno člankom 12. stavkom 7. točkom (c) Uredbe br. 907/2014. Tako je Komisija u točki 3.2.5. Smjernica koja se odnosi na tu odredbu pojasnila da, ako su nedostaci u sustavu kontrole tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna, valja primijeniti ispravak od 100 % (
                  22
               ).
         
      
            42.
         
         
            Ističem da, za razliku od situacije u kojoj se potpore isplaćuju u nedostatku bilo kakve pravne osnove (prva situacija), stopa od 100 % iz točke 3.2.5. Smjernica jest paušalna stopa, što znači da se gubitak koji je pretrpio proračun Unije ne može precizno odrediti. Tako, u skladu s člankom 12. stavkom 6. Uredbe br. 907/2014, paušalni ispravci predviđeni stavkom 7. tog članka primjenjuju se ako se iznosi koje treba isključiti ne mogu odrediti izračunom ili ekstrapolacijom iz stavaka 2. i 3. tog članka (
                  23
               ).
         
      
            43.
         
         
            Drugim riječima, u skladu s člankom 12. stavkom 6. Uredbe br. 907/2014, kad primjenjuje paušalne ispravke, Komisija treba odrediti iznos koji treba isključiti ovisno o opsegu rizika gubitka za proračun Unije uzimajući u obzir narav i težinu prekršaja (
                  24
               ).
         
      
            44.
         
         
            Što se tiče, kao drugo, sudskog nadzora, iz prethodno navedenog proizlazi da, u okviru prve situacije, Opći sud treba provjeriti je li dodjela potpora koju provode nacionalna tijela lišena bilo kakve pravne osnove u pravu Unije. Ta se ocjena sastoji od procjene toga povređuju li se isplaćenim potporama materijalni uvjeti predmetnog programa potpore, koji su ključni za utvrđivanje dopuštenosti zahtjeva za potporu, tako da te potpore nisu obuhvaćene programom potpore (
                  25
               ).
         
      
            45.
         
         
            Suprotno tomu, u okviru druge situacije, Opći sud treba provjeriti je li Komisija opravdano smatrala da su nedostaci u sustavu kontrole tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna, u skladu s točkom 3.2.5. Smjernica. Drugim riječima, Opći sud treba provjeriti osnovanost Komisijine procjene rizika stvarnog gubitka za proračun Unije (
                  26
               ).
         
      
      2. Opravdanje spornog ispravka
   
   
            46.
         
         
            Što se tiče spornog ispravka, čini mi se da je nedopušten Komisijin žalbeni razlog, koji se temelji na tome da se taj ispravak također temeljio na prvoj situaciji. Naime, utvrđujem da se taj razlog nije istaknuo pred Općim sudom i da je taj sud u pobijanoj presudi samo provjerio je li sporni ispravak opravdan s obzirom na točku 3.2.5. Smjernica (
                  27
               ). Podsjećam da se ta točka odnosi na drugu situaciju.
         
      
            47.
         
         
            Međutim, čak i da se taj razlog istaknuo pred Općim sudom, smatram da je Opći sud u svakom slučaju pravilno u pobijanoj presudi samo provjerio je li nalaganje spornog ispravka bilo opravdano s obzirom na drugu situaciju. Naime, utvrđujem da postupovni elementi u predmetu upućuju na to da je Komisija nalaganje spornog ispravka temeljila na nedostacima utvrđenim u sustavu kontrole (
                  28
               ), što bi bilo bespredmetno da su sve isplaćene potpore već bile nepravilne zbog nepostojanja bilo kakve pravne osnove u pravu Unije (
                  29
               ). Usto, nesporno je da je Komisija naložila sporni ispravak od 100 % u obliku paušalnog ispravka (
                  30
               ).
         
      
            48.
         
         
            Iz prethodno navedenog proizlazi da, u okviru ove žalbe, valja samo provjeriti je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao opravdanim nalaganje, zbog manjkavog sustava kontrole, ispravka od 100 % u skladu s točkom 3.2.5. Smjernica (
                  31
               ).
         
      
      
         B.
       
         Tumačenje Općeg suda u pogledu točke 3.2.5. Smjernica
      
   
   
            49.
         
         
            Tumačenje Općeg suda u pogledu točke 3.2.5. Smjernica nalazi se u točkama 117. i 118. pobijane presude. Opći sud u navedenim je točkama 117. i 118. uputio na tumačenje već utvrđeno u njegovoj sudskoj praksi koje se odnosi na tu točku Smjernica (
                  32
               ).
         
      
            50.
         
         
            Napominjem da je Francuska Republika samo osporavala tumačenje Općeg suda u točki 118. pobijane presude. Međutim, ta točka 118. odnosi se na prethodnu točku 117. Kako bi se provjerila osnovanost navedene točke 118., najprije valja ispitati navedenu točku 117. Kao što ću objasniti, smatram da sudska praksa na koju se upućuje u točki 117. pobijane presude čini razumno tumačenje te točke Smjernica (odjeljak 1.), iako mi se čini da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u točki 118. (odjeljak 2.).
         
      
      1. Sudska praksa na koju se upućuje u točki 117. pobijane presude
   
   
            51.
         
         
            Što se tiče sudske prakse na koju se upućuje u točki 117. pobijane presude, iz nje proizlazi da se stopa ispravka od 100 % primjenjuje na temelju točke 3.2.5. Smjernica „ako postojeći sustav kontrole uopće nije povezan s relevantnim propisima Unije, ako se njime zanemaruju temeljni elementi predmetnog programa potpora i njegovi ciljevi te ako se njime, zbog njegove prirode, ne omogućuje utvrđivanje praksi dotičnih subjekata, koji zaobilaze temeljne elemente ili njima manipuliraju. Naime, ti nedostaci u kontroli dovode do rizika od toga da su sva plaćanja izvršena u okviru predmetnog programa potpora nepravilna. Tako bi se ti nedostaci, zbog svojih financijskih posljedica za fondove, izjednačili s intervencijama koje nisu obuhvaćene programom potpora”.
         
      
            52.
         
         
            Prema mojem mišljenju, ta sudska praksa čini razumno tumačenje točke 3.2.5. Smjernica jer se trima kumulativnim naznakama na koje se upućuje u točki 117. omogućuje, ako se razmatraju zajedno, provjera toga jesu li nedostaci u sustavu kontrole tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna u smislu Smjernica.
         
      
            53.
         
         
            Naime, prvom naznakom (sustav kontrole uopće nije povezan s relevantnim propisima Unije) osigurava se najprije poštovanje ključnog uvjeta iz točke 3.2.5. Smjernica za primjenu stope od 100 %, odnosno da su nedostaci u sustavu kontrole tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije. Ističem u tom pogledu da, ako je utvrđeno da se sustav kontrole ne primjenjuje ili je u velikoj mjeri manjkav u smislu članka 12. stavka 7. točke (c) Uredbe br. 907/2014, a ipak se ne smatra u potpunosti suprotan pravilima Unije, u skladu sa Smjernicama, u pravilu valja primjenjivati stopu od 25 %.
         
      
            54.
         
         
            Zatim, drugom naznakom (sustavom kontrole zanemaruju se temeljni elementi predmetnog programa potpora i njegovi ciljevi) kvalificira se vrsta nedostatka zbog kojeg sva plaćanja mogu biti nepravilna. Podsjećam da su temeljni elementi potpore ključni uvjeti za dodjelu potpore (
                  33
               ) i zbog okolnosti, prema kojoj se sustavom kontrole zanemaruje jedan od tih elemenata ili više njih, sva plaćanja stoga mogu biti nepravilna (
                  34
               ). Isto vrijedi i za ciljeve programa potpore. Naime, iako su materijalni uvjeti formalno ispunjeni, moguće je da temeljni ciljevi zajedničke organizacije tržišta to nisu, tako da su sva plaćanja nepravilna (
                  35
               ).
         
      
            55.
         
         
            Naposljetku, treća naznaka (sustavom kontrole se, zbog njegove prirode, ne omogućuje utvrđivanje praksi dotičnih subjekata, koji zaobilaze temeljne elemente ili njima manipuliraju) temelji se na pretpostavci iz članka 12. stavka 7. točke (c) Uredbe br. 907/2014 prema kojoj postoje dokazi o široko raširenim nepravilnostima i nemaru u suzbijanju nepravilnih ili prijevarnih praksi.
         
      
            56.
         
         
            Kao što to proizlazi iz tih triju kumulativnih naznaka, primjena paušalne stope od 100 % strogo je ograničena, i to, prema mojem mišljenju, opravdano.
         
      
            57.
         
         
            Naime, s jedne strane, podsjećam da je primjena stope od 100 % ograničena na iznimne slučajeve u kojima se nedostaci u sustavu kontrole, zbog svojih financijskih posljedica za fondove, izjednačavaju s intervencijama koje nisu obuhvaćene programom potpore (prva situacija) (
                  36
               ). Međutim, zbog prirode nedostataka sustava kontrole, koji ne omogućuju provjeru pravilnosti isplaćenih potpora (
                  37
               ), Komisija ne može utvrditi jesu li sve osporavane potpore stvarno isplaćene protivno pravu Unije, kao što je to slučaj kad se potpore isplaćuju bez ikakve pravne osnove. Trima naznakama na koje se upućuje u točki 117. pobijane presude u tom se pogledu omogućuje provjera toga postoje li dovoljno ozbiljni nedostaci na razini sustava kontrole kako bi se smatralo da su sva plaćanja nepravilna.
         
      
            58.
         
         
            S druge strane, valja podsjetiti da je, u skladu s točkom 3.2.5. Smjernica, u pravilu opravdana stopa od 25 % ako je utvrđeno da država članica ne primjenjuje sustav kontrole ili je on u velikoj mjeri manjkav te postoje dokazi o široko raširenim nepravilnostima i nemaru u suzbijanju nepravilnih ili prijevarnih praksi. Drugim riječima, primjena stope ispravka koja je viša od 25 % – i a fortiori stope od 100 % – pretpostavlja da je dokazano postojanje okolnosti veće ozbiljnosti u odnosu na situaciju kojom se opravdava primjena ispravka od 25 % i, što se tiče stope od 100 %, iznimne ozbiljnosti (
                  38
               ). Međutim, samo se na temelju skupa naznaka može utvrditi takva veća ozbiljnost.
         
      
      2. Sudska praksa na koju se upućuje u točki 118. pobijane presude
   
   
            59.
         
         
            Točkom 118. pobijane presude predviđa se zatim da „[t]ako iz te sudske prakse [na koju se upućuje u točki 117. pobijane presude] proizlazi da se primjena ispravka od 100 % ne opravdava toliko nedostacima u ključnim kontrolama u okviru sustava kontrole koliko povredom temeljnih elemenata predmetnog programa potpore i njegovih ciljeva. Neispunjenjem jednog materijalnog uvjeta ili više njih za dodjelu potpore opravdava se isključenje svih izdataka (presuda od 10. srpnja 2014., Grčka/Komisija, T‑376/12, EU:T:2014:623, t. 123. (neobjavljena))”.
         
      
            60.
         
         
            Prema mojem mišljenju, nije očit način na koji tu točku treba shvatiti i, konkretno, način na koji je povezana s trima naznakama navedenim u točki 117. pobijane presude. Doseg te točke stoga je bio predmet diskusije na raspravi, i to, prema mojem mišljenju, opravdano. Naime, ta točka 118. nije jasna na dvije razine.
         
      
            61.
         
         
            S jedne strane, utvrđujem da se u toj točki 118. upućuje na točku 123. presude Grčka/Komisija (
                  39
               ), ali je se navodi rascjepkano. S druge strane, ni sam doseg navedene točke 123. nije jasan i ne omogućuje, prema mojem mišljenju, da se razjasni doseg točke 118. pobijane presude.
         
      
            62.
         
         
            Međutim, ipak utvrđujem da se Opći sud u točki 135. pobijane presude poziva i na prethodno navedenu točku 118. i da pritom presuđuje da se „u skladu sa sudskom praksom […] navedenom u točkama 117. i 118. [pobijane presude], povredom materijalnih uvjeta predmetnog programa potpore opravdava isključenje svih izdataka”.
         
      
            63.
         
         
            S obzirom na to utvrđenje, čini mi se da je, kao što je to Francuska Republika istaknula na raspravi, Opći sud u prethodno navedenoj točki 118. pogrešno pomiješao opravdanje za nalaganje paušalne stope od 100 %, kako vrlo pravilno proizlazi iz točke 117. pobijane presude u obliku triju kumulativnih naznaka, i opravdanje za nalaganje financijskog ispravka od 100 % u slučaju potpora dodijeljenih bez ikakve pravne osnove. Podsjećam da se samo u potonjem slučaju povredom materijalnih uvjeta samom po sebi može opravdati ispravak od 100 %.
         
      
            64.
         
         
            Komisija je u tom pogledu na raspravi pojasnila da se točka 3.2.5. Smjernica odnosi na situaciju u kojoj su nacionalni propisi u skladu s materijalnim uvjetima koji proizlaze iz prava Unije i u kojoj se sama povreda koju je počinila država članica temelji na sustavu kontrole, kojim se ne jamči da su materijalni uvjeti stvarno ispunjeni. Međutim, u ovom predmetu, čini se da je povreda počinjena na razini nacionalnih propisa, koji nisu u skladu s pravom Unije, i na razini sustava kontrole. Tako je pogrešna definicija u nacionalnim propisima dovela do pogrešaka u sustavu kontrole (
                  40
               ).
         
      
            65.
         
         
            Prema Komisijinu mišljenju, upravo u tom kontekstu treba razumjeti točke 117. i 118. Na taj bi način navedene točke, razmatrane zajedno, značile da je paušalni ispravak od 100 % opravdan ako je u kontekstu paušalnih ispravaka riječ i o povredi na razini nacionalnih propisa i o nedostacima u sustavu kontrole te ako se na temelju tih nedostataka ne može odrediti tko ima pravo na potporu i u kojem iznosu. U toj bi situaciji postojao rizik da svi izdaci mogu biti pogrešni.
         
      
            66.
         
         
            Smatram da bi tumačenje koje tako predlaže Komisija, osim činjenice da se njime s obzirom na prethodno navedeno malo odstupa od pobijane presude, u svakom slučaju bilo protivno regulatornom okviru i Smjernicama.
         
      
            67.
         
         
            Naime, na razini regulatornog okvira, valja podsjetiti, s jedne strane, da nalaganje bilo koje paušalne stope, neovisno o njezinu iznosu, znači po svojoj prirodi da stvarni gubitak nije moguće točno odrediti. Stoga se nesigurnošću povezanom sa štetom koju snosi Unija opravdava nalaganje paušalne stope, ali ona sama po sebi ne može opravdati to da stopa iznosi 100 %.
         
      
            68.
         
         
            S druge strane, iako je razumno pretpostaviti da se, općenito, zbog činjenice da se nacionalnim propisima, osim sustava kontrole, povređuju materijalni uvjeti povećava rizik štete koju snosi Unija, ta činjenica uopće sama po sebi ne podrazumijeva da stvarni rizik iznosi 100 %. U tom pogledu podsjećam da ne mogu sve povrede materijalnih uvjeta dovesti do toga da su sva plaćanja nepravilna (
                  41
               ) i da se stoga ne može smatrati da stvarni rizik iznosi 100 % a da se prethodno ne provede barem takva analiza.
         
      
            69.
         
         
            Što se tiče Smjernica, smatram da se Komisijino tumačenje u tom pogledu temelji na tome da su se uvjeti za primjenu stope ispravka od 25 % pomiješali s uvjetima za primjenu stope ispravka od 100 %. Tako nemogućnost provjere jesu li potpore dodijeljene osobama koje na njih imaju pravo također je posljedica toga da države članice uopće frotiri ne provode sustav kontrole, kojim se opravdava primjena stope ispravka od 25 %. Zapravo, svaki nedostatak u kontroli koji se odnosi na temeljni element koji uvjetuje zakonitost dodjele potpore ima za posljedicu pojavu nesigurnosti u pogledu pitanja je li potpora dodijeljena osobama koje na nju imaju pravo. Stoga se samim tim posljedicama ne može opravdati primjena stope ispravka od 100 % na temelju Smjernica (
                  42
               ). Ukratko, činjenica da postoji nesigurnost u pogledu pravilnosti svake isplaćene potpore razmatrane pojedinačno ne znači da su sve isplaćene potpore nepravilne u smislu točke 3.2.5. Smjernica.
         
      
            70.
         
         
            Iz svega prethodno navedenog proizlazi da točka 117. pobijane presude čini razumno tumačenje točke 3.2.5. Smjernica. Predlažem Sudu da ga primijeni u okviru ove žalbe. Što se tiče točke 118. pobijane presude, čini mi se da je Opći sud pogrešno protumačio točku 3.2.5. Smjernica i, kao što ću to objasniti, čini mi se da je ta pogreška dovela do pogrešne primjene te točke.
         
      
      
         C.
       
         Način na koji je Opći sud u ovom slučaju primijenio točku 3.2.5. Smjernica
      
   
   
            71.
         
         
            Način na koji je Opći sud točku 3.2.5. Smjernica primijenio na okolnosti slučaja (točke 134. do 136. pobijane presude) u biti se temelji na trima elementima prethodno navedenim u pobijanoj presudi, koji se odnose na nedostatke utvrđene u sustavu kontrole u departmanu Haute‑Corse. Iako Francuska Republika ne osporava te elemente, ipak su relevantni kako bi se provjerilo koji elementi jesu osporavani.
         
      
            72.
         
         
            Opći sud najprije je utvrdio da određivanje poljoprivredne površine na gospodarstvu čini materijalni uvjet za dodjelu potpora po površini. Naime, ako je navedena površina pogrešno određena na temelju definicije jednog elementa ili više njih koji su njezin sastavni dio (obradivo zemljište, trajni pašnjaci i trajni nasadi), koja nije u skladu s pravom Unije, riječ je o pogrešci koja utječe na jedan od materijalnih uvjeta programa potpora po površini, odnosno na određivanje opsega poljoprivredne površine na temelju koji se računaju pravâ na plaćanje (
                  43
               ).
         
      
            73.
         
         
            Zatim je Opći sud presudio da se program potpore u departmanu Haute‑Corse temelji na pogrešnim definicijama koje se odnose na određivanje poljoprivredne površine na gospodarstvu. Riječ je o dvjema pogreškama koje se odnose na prihvaćanje francuskih tijela, s jedne strane, topografskih obilježja poput bara, stjenovitih izdanaka i šumaraka te, s druge strane, „livada i pašnjaka”, na način koji nije u skladu s pravilima predviđenim pravom Unije (
                  44
               ).
         
      
            74.
         
         
            Naposljetku, Opći sud smatrao je da pogreške u definiranju prihvatljivih površina u programu potpora po površini u departmanu Haute‑Corse zahvaćaju IAKS proveden u departmanu Haute‑Corse, osmišljen na temelju tih pogrešaka, tako da navedeni sustav kontrole ne može otkriti pogreške povezane s određivanjem poljoprivrednih površina, čime se poljoprivrednicima omogućilo da u brojnim slučajevima prijave nedopuštena zemljišta (
                  45
               ).
         
      
            75.
         
         
            Opći sud je u točkama 134. do 136. pobijane presude presudio da su se na temelju tog pogrešnog definiranja gotovo sustavno priznavale neprihvatljive površine, čime se potvrđuje postojanje dovoljno ozbiljnog poremećaja u sustavu kontrole. Prema mišljenju Općeg suda, tako se navedenim definiranjem povređuje ključni materijalni uvjet. Opći sud je na temelju toga zaključio da se, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 117. i 118. pobijane presude, povredom materijalnih uvjeta predmetnog programa potpore opravdava isključenje svih izdataka te je zaključio da su predmetni nedostaci tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna.
         
      
            76.
         
         
            Poput Francuske Republike, smatram da je Opći sud u točkama 134. do 136. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da se povredom materijalnih uvjeta predmetnog programa potpore opravdava isključenje svih izdataka u skladu s točkom 3.2.5. Smjernica. Pogreška se u biti sastoji od dva dijela.
         
      
            77.
         
         
            
               Najprije, kao što sam to već naveo u točki 63. ovog mišljenja, činjenica da se sustavom kontrole povređuju materijalni uvjeti programa potpora nije sama po sebi dovoljna kako bi opravdala nalaganje paušalnog ispravka od 100 % u skladu s točkom 3.2.5. Smjernica (
                  46
               ). Stoga je Opći sud u točki 136. pobijane presude pogrešno presudio da se „nedostacima predmetnog [sustava kontrole] povređuju [materijalni uvjeti programa potpore] i da su stoga tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije, zbog čega su sva plaćanja nepravilna” (
                  47
               ).
         
      
            78.
         
         
            Međutim, utvrđujem zatim da povreda predmetnog materijalnog uvjeta zbog svoje prirode ne može dovesti do toga da su sva plaćanja nepravilna.
         
      
            79.
         
         
            Naime, definicija od koje se odstupa u ovom slučaju odnosi se na neke vrste površina (površine s malo krmiva, kao i topografskih obilježja poput stjenovitih izdanaka, bara i šumaraka), što ne znači da sve površine koje su proglašene prihvatljivima to nisu trebale biti. Kao što je to Opći sud u biti sam pravilno utvrdio u točki 127. pobijane presude, pogrešno definiranje samo ima za posljedicu da je iznos potpora po površini veći od iznosa na koji bi dotični poljoprivrednici imali pravo da je poljoprivredna površina na njihovu gospodarstvu bila točno procijenjena. Drugim riječima, Francuska je Republika primijenila preširoko tumačenje prihvatljivih površina, a takvo odstupanje od definicije poljoprivredne površine ne može dovesti do toga da su sva plaćanja nepravilna. Činjenica da se nacionalnim propisima, osim sustava kontrole, povređuje taj uvjet, što je poljoprivrednike u brojnim slučajevima navelo na to da prijave nedopuštena zemljišta, u tom pogledu ništa ne mijenja.
         
      
            80.
         
         
            Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da valja prihvatiti žalbeni razlog Francuske Republike u tom pogledu i stoga djelomično ukinuti pobijanu presudu.
         
      
      
         D.
       
         Tužba pred Općim sudom
      
   
   
            81.
         
         
            U skladu s drugom rečenicom članka 61. prvog stavka Statuta Suda Europske unije, Sud u slučaju poništenja odluke Općeg suda može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
         
      
            82.
         
         
            Smatram da je to slučaj u ovom predmetu. Naime, Komisijino nalaganje spornog ispravka u biti se temeljilo na dvama nedostacima u sustavu kontrole koji su isti kao i oni koje je naveo Opći sud (
                  48
               ). Međutim, iz prethodno navedene analize u ovom mišljenju proizlazi da se takvim nedostacima ne može opravdati paušalna stopa od 100 %. Stoga valja ukinuti spornu odluku u tom dijelu.
         
      
      
         E.
       
         Troškovi
      
   
   
            83.
         
         
            U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, Sud odlučuje i o troškovima.
         
      
            84.
         
         
            U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
         
      
            85.
         
         
            Budući da Komisija nije uspjela u svojem zahtjevu, treba joj naložiti snošenje, osim vlastitih troškova, i troškova Francuske Republike.
         
      
      V. Zaključak
   
   
            86.
         
         
            S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
            
                     –
                  
                  
                     djelomično ukine presudu Općeg suda Europske unije od 12. ožujka 2019., Francuska/Komisija, T‑26/18, neobjavljenu, EU:T:2019:153, u dijelu u kojem je njome odbijen zahtjev Francuske Republike, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, za poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2017/2014 od 8. studenoga 2017. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), u dijelu u kojem se njome Francuskoj Republici nalaže paušalni ispravak od 100 % zbog nedostataka u sustavu kontrole potpora po površini u departmanu Haute‑Corse za godine zahtjeva 2013. i 2014.;
                  
               
                     –
                  
                  
                     poništi Provedbenu odluku Komisije (EU) 2017/2014 od 8. studenoga 2017. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), u dijelu u kojem se njome Francuskoj Republici nalažu paušalni ispravci od 100 % zbog nedostataka u sustavu kontrole potpora po površini u departmanu Haute‑Corse za godine zahtjeva 2013. i 2014.;
                  
               
                     –
                  
                  
                     naloži Europskoj komisiji snošenje, osim vlastitih troškova, i troškova Francuske Republike.
                  
               
      (
         1
      )	Izvorni jezik: francuski
   (
         2
      )	T‑26/18, neobjavljena, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2019:153
   
   (
         3
      )	Odluka od 8. studenoga 2017. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2017., L 292, str. 61.) (u daljnjem tekstu: sporna odluka)
   (
         4
      )	Smjernice od 8. lipnja 2015. za izračun financijskih ispravaka u okviru postupaka potvrde o sukladnosti i financijskog poravnanja računa, Komunikacija (C(2015) 3675 final, u daljnjem tekstu: Smjernice)
   (
         5
      )	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.)
   (
         6
      )	Delegirana uredba Komisije od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanja i ostalih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, jamstava i upotrebe eura (SL 2014., L 255, str. 18.)
   (
         7
      )	Izračunanim ispravkom iz članka 12. stavka 2. Uredbe br. 907/2014, Komisija odlučuje o isključenju na temelju utvrđivanja neopravdano potrošenih iznosa. Ekstrapoliranim ispravkom iz članka 12. stavka 3. Uredbe br. 907/2014, iznos koji treba isključiti iz financiranja Unije nakon statističke ekstrapolacije rezultat je provjera provedenih na uzorku koji je reprezentativan za populaciju iz koje je odabran, ograničenu na područje u kojem je moguće razumno očekivati da će se pojaviti ista nesukladnost (točka 1.2. Smjernica).
   (
         8
      )	Vidjeti točku 11.3.2. poglavlja 11. Smjernica, u kojoj se upućuje na njihovo poglavlje 3.
   (
         9
      )	Točke 1.3.2. i 3.1. Smjernica
   (
         10
      )	Točka 3.2. Smjernica
   (
         11
      )	Točka 3. Smjernica
   (
         12
      )	Taj se citat u biti podudara s tekstom članka 12. stavka 7. točke (c) Provedbene uredbe br. 907/2014.
   (
         13
      )	Uredba Vijeća od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.)
   (
         14
      )	Uredba Komisije od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231. i ispravak SL 2013., L 246., str. 3.)
   (
         15
      )	Vidjeti u tom pogledu točke 14. do 16. ovog mišljenja.
   (
         16
      )	Vidjeti u tom pogledu točku 17. ovog mišljenja. U predmetu u kojem je donesena presuda od 12. ožujka 2019., Francuska/Komisija (T‑156/15, neobjavljena, EU:T:2019:157), Francuska Republika osporavala je osnovanost tog nalaganja stope od 100 % za godine zahtjeva 2011. i 2012. iz razloga sličnih onima na koje se pozvalo u pobijanoj presudi. Opći je sud u presudi T‑156/15 poništio taj ispravak zbog povrede prava obrane te stoga nije imao priliku ispitati je li se tim nalaganjem povrijedilo i načelo proporcionalnosti (točke 120. do 138. presude).
   (
         17
      )	Vidjeti točke 111. do 139. pobijane presude.
   (
         18
      )	Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix‑Hackl u predmetu Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2001:653, t. 68. do 71. i navedena sudska praksa).
   (
         19
      )	Francuska Republika navela je u tom pogledu da je Komisija samo u okviru žalbe tvrdila da se sporni ispravak istodobno temelji na isplati potpora lišenoj bilo kakve pravne osnove i poremećaju svojstvenom sustavu kontrole.
   (
         20
      )	Vidjeti u tom smislu presudu od 18. travnja 2002., Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, t. 44.).
   (
         21
      )	Vidjeti u tom smislu presudu od 18. travnja 2002., Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, t. 36. do 45. i navedena sudska praksa).
   (
         22
      )	U okviru izvršavanja svoje ovlasti odlučivanja o izdacima koje treba isključiti iz financiranja Unije na ime nedostataka u kontroli koju provode države članice, Komisija je samu sebe ograničila tim smjernicama tako da ne može od njih odstupiti (vidjeti u istom smislu presudu od 10. srpnja 2014., Grčka/Komisija (T‑376/12, EU:T:2014:623, t. 108. i navedena sudska praksa).
   (
         23
      )	Za definiciju tih vrsta izračuna, vidjeti bilješku 7. ovog mišljenja.
   (
         24
      )	Općenito, činjenica da iznose koje treba isključiti u slučaju sustava kontrole koji je ozbiljno manjkav nije moguće precizno odrediti posljedica je same prirode te vrste nedostatka. Naime, ako, na primjer, nije provedeno nekoliko ključnih kontrola, sustav kontrole po prirodi je neučinkovit za utvrđivanje dopuštenosti zahtjeva za potporu.
   (
         25
      )	Vidjeti osobito presudu od 18. travnja 2002., Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, t. 36.), u kojoj je potpora isplaćena na temelju u biti nepostojeće pravne osnove, što je dovelo do njezina potpunog isključenja iz financiranja Unije, neovisno o utvrđenju nepravilnosti ili nepažnje koje se pripisuju nadležnim tijelima. Vidjeti i presudu od 6. srpnja 2000., Španjolska/Komisija (C‑45/97, EU:C:2000:362, t. 40. do 43.), u kojoj je Sud smatrao da je povreda zakonodavstva Unije koja se odnosi na čistoću maslinova ulja utvrđena tako što prisutnost kemijske tvari nije bila u skladu s definicijom maslinova ulja te je stoga presudio da je ispravak izdataka od 100 % bio opravdan. Isto tako, u presudi od 9. travnja 2008., Grčka/Komisija (T‑364/04, neobjavljena, EU:T:2008:97, t. 39.), Opći sud smatrao je da je odbijanje financiranja svih izdataka opravdano jer su se sve isporuke breskvi odvijale izvan sustava Zajednice zbog nesukladnosti sa zahtjevima koji su se odnosili na minimalnu cijenu.
   (
         26
      )	Kao što to proizlazi iz odjeljka IV.B ovog mišljenja, Opći sud u tu je svrhu u svojoj sudskoj praksi razvio način tumačenja za provjeru osnovanosti takve procjene.
   (
         27
      )	Vidjeti u tom pogledu odjeljke IV.B i IV.C ovog mišljenja. Podsjećam da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nadležnost Suda ograničena na ocjenu pravnih utvrđenja u pogledu razloga i argumenata raspravljenima pred Općim sudom; vidjeti među ostalim presudu od 24. ožujka 2011., Polska i dr./Komisija (C‑369/09 P, EU:C:2011:175, t. 83.) i navedenu sudsku praksu.
   (
         28
      )	Među ostalim, obrazloženje za paušalni ispravak u tablici priloženoj spornoj odluci nazvan je „Ozbiljno manjkav sustav kontrole”. Štoviše, iz Komisijinog konačnog stajališta od 21. veljače 2017. proizlazi da je, „[s] obzirom na to da dostupne informacije upućuju na to da su nedostaci koji se odnose na kontrolu potpora u departmanu Haute‑Corse tako ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotni pravilima Unije […] i da zbog njih nastaje vrlo visok rizik za fondove, ispravak od 100 % opravdan”.
   (
         29
      )	Vidjeti u tom smislu presudu od 18. travnja 2002., Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, t. 36.).
   (
         30
      )	Tako, iz tablice priložene spornoj odluci proizlazi da je vrsta isključenih izdataka „paušalni ispravak”.
   (
         31
      )	Međutim, u okviru ove žalbe i paušalnih ispravaka, postavlja se drugo pitanje, koje je drukčije, ali ipak povezano, a koje se odnosi na to može li se i, ovisno o slučaju, u kojoj mjeri potporom isplaćenom na ime pogrešne pravne osnove (ali koja nije nepostojeća) opravdati nalaganje paušalne stope od 100 % ako ta pogrešna pravna osnova utječe na sustav kontrole nedostatka kojim se sprečava utvrđivanje toga tko ima, a tko nema pravo na potporu (vidjeti točke 64. do 69. ovog mišljenja).
   (
         32
      )	U okviru te sudske prakse tumači se dokument Komisije br. VI/5330/97 od 23. prosinca 1997., naslovljen „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑‑a”, koji je zamijenjen Smjernicama iz 2015. Točka 3.2.5. navedenih smjernica sastavljena je na sličan način kao dokument br. VI/5330/97, u čijem se prilogu II. navodilo da se „izdatak može čak i u potpunosti odbiti ako su nedostaci dovoljno ozbiljni da se smatraju u potpunosti suprotnima pravilima [Unije] tako da su sva plaćanja nepravilna”. Tumačenje Općeg suda koje se odnosi na taj dokument stoga vrijedi i za točku 3.2.5. Smjernica, kao što to Opći sud također navodi u točki 116. pobijane presude.
   (
         33
      )	Vidjeti u tom pogledu točku 44. i bilješku 25. ovog mišljenja.
   (
         34
      )	Tako ta druga naznaka u biti odgovara uvjetu utvrđenom u okviru prve situacije, ali što se tiče kontrole: u okviru prve situacije, sve su isplaćene potpore nepravilne zbog toga što se nacionalnim propisima ne poštuju materijalni uvjeti programa potpore predviđeni pravom Unije. Suprotno tomu, druga situacija temelji se na pretpostavci da su nacionalni propisi u skladu s tim uvjetima predviđenim pravom Unije, ali da se tim sustavom kontrole oni ipak ne poštuju. Zbog toga, pitanje mogu li zbog nepoštovanja materijalnih uvjeta programa potpora (neovisno o nepoštovanju jednog materijalnog uvjeta ili više njih) u okviru druge situacije sva plaćanja biti nepravilna ovisi o prirodi povrede predmetnog ili predmetnih uvjeta, baš kao u prvoj situaciji. Vidjeti na primjer presudu od 18. travnja 2002., Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235), navedenu u bilješki 25. ovog mišljenja i presudu od 1. srpnja 2009., Španjolska/Komisija (T‑259/05, neobjavljena, EU:T:2009:232), navedenu u bilješki 35. ovog mišljenja, za predmete u kojima zbog povrede materijalnih uvjeta sva plaćanja mogu biti nepravilna. Suprotno tomu, vidjeti točke 78. do 79. ovog mišljenja, kao primjer u kojem zbog povrede materijalnog uvjeta sva plaćanja ne mogu biti nepravilna.
   (
         35
      )	Vidjeti u tom pogledu presudu od 1. srpnja 2009., Španjolska/Komisija (T‑259/05, neobjavljena, EU:T:2009:232, t. 90. do 114.), u kojoj su svi uvjeti za dodjelu predmetnih potpora bili formalno ispunjeni. Međutim, ključni cilj predmetnih radnji (proizvodnja lanenog vlakna) bio je lišen komercijalne svrhe, što je bilo protivno jednom od ciljeva zajedničke organizacije tržišta u predmetnom sektoru te su stoga sva plaćanja bila nepravilna.
   (
         36
      )	Vidjeti u tom smislu točke 3. i 3.2.5. Smjernica, kako je navedeno u točki 10. ovog mišljenja.
   (
         37
      )	Vidjeti u tom pogledu bilješku 24. ovog mišljenja.
   (
         38
      )	Vidjeti u istom smislu presudu od 10. srpnja 2014., Grčka/Komisija (T‑376/12, EU:T:2014:623, t. 111.) i presudu od 9. rujna 2011., Grčka/Komisija (T‑344/05, neobjavljena, EU:T:2011:440, t. 197.).
   (
         39
      )	Presuda od 10. srpnja 2014. (T‑376/12, EU:T:2014:623). Ta točka 123. glasi kako slijedi: „Tako iz te sudske prakse proizlazi da se primjena financijskog ispravka od 100 % ne opravdava toliko nedostacima u primjeni određenih ključnih kontrola koliko povredom temeljnih elemenata predmetnog programa potpore i njegovih ciljeva. To je bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda Općeg suda od 1. srpnja 2009., Španjolska/Komisija (T‑259/05, neobjavljena u Zborniku, točke 181. do 185.), u kojoj je utvrđeno da španjolska tijela nisu uspjela u provedbi sustava kontrole potpora za proizvodnju lanenog vlakna u kontekstu prijevara velikih razmjera koje se prije svega sastoje od sustavnog pretjeranog prijavljivanja prerađenih količina lanenog vlakna i od zlouporabe koja se sastoji od proizvodnje lana koja je lišena komercijalne svrhe. To je također bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda Općeg suda od 9. travnja 2008., Grčka/Komisija (T‑364/04, neobjavljena u Zborniku, t. 31. do 39.), u kojoj je utvrđeno da su proizvođači breskvi zaobišli obvezu isporuke po minimalnoj cijeni tako što su doista isporučili količine prerađivačima po takvoj cijeni, ali su također izvršili isporuke izvan propisa po manjoj cijeni ili čak jednakoj nuli. Neispunjenjem jednog materijalnog uvjeta ili više njih za dodjelu potpore opravdava se isključenje svih izdataka (presuda od 9. rujna 2011., Grčka/Komisija, t. 105. supra, t. 203.)”.
   (
         40
      )	Vidjeti u tom pogledu točke 72. do 74. ovog mišljenja.
   (
         41
      )	Vidjeti točku 54. i bilješku 34. ovog mišljenja.
   (
         42
      )	Vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2011., Grčka/Komisija (T‑344/05, neobjavljena, EU:T:2011:440, t. 202.).
   (
         43
      )	Točke 111. do 133. pobijane presude
   (
         44
      )	Točke 120. i 121. pobijane presude, koje se odnose na ocjenu Općeg suda iznesenu, s jedne strane, u točkama 50. do 74. pobijane presude i, s druge strane, u točkama 75. do 106. pobijane presude. Upravo se ta pogrešna definicija navodi u točkama 15. i 16. ovog mišljenja.
   (
         45
      )	Točke 130. do 132. pobijane presude.
   (
         46
      )	Vidjeti u tom pogledu točke 52. do 58. ovog mišljenja.
   (
         47
      )	Moje isticanje
   (
         48
      )	Vidjeti u tom pogledu točku 28. ovog mišljenja.