CELEX: 62006CC0262
Language: da
Date: 2007-06-28 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer fremsat den 28. juni 2007.#Deutsche Telekom AG mod Bundesrepublik Deutschland.#Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland.#Telekommunikationssektoren - forsyningspligt og brugerrettigheder - begrebet »forpligtelser«, som foreløbigt skal bibeholdes - artikel 27, stk. 1, i direktiv 2002/21/EF (»rammedirektivet«) og artikel 16, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/22/EF (»forsyningspligtdirektivet«) - takster for præstation af taletelefonitjenester - forpligtelse til at indhente en administrativ godkendelse.#Sag C-262/06.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      fremsat den 28. juni 2007 1(1)
      
      Sag C-262/06
      Deutsche Telekom AG
      mod
      Bundesrepublik Deutschland
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland))
      »Elektronisk kommunikation – nyt regelsæt – overgangsordning – foreløbig bibeholdelse af forpligtelser pålagt i henhold til den tidligere ordning – fortolkningen af artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet og artikel 16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet – dominerende virksomhed – taletelefonitakster – krav om administrativ godkendelse«I –    Indledning
      1.     Den 27. februar 2007 fremsatte jeg forslag til afgørelse i sagen Telefónica 02 Czech Republic (2), hvori Obvodní Soud (byretten) i Prag 3 havde forelagt visse spørgsmål vedrørende telekommunikation i Den Europæiske Union.
         Bag kulisserne i denne sag spøgte overgangsordningen i henhold til det såkaldte »nye regelsæt« (3), som blev vedtaget den 7. marts 2002 og offentliggjort den 24. april 2002 (4). Jeg afholdt mig dog fra at trække den frem på scenen, da en undersøgelse heraf ikke var nødvendig for, at der kunne træffes
         afgørelse i hovedsagen.
      
      2.     Bundesverwaltungsgericht (den øverste forvaltningsdomstol) i Tyskland har nu i medfør af artikel 234 EF sat scenen til en
         undersøgelse med den nævnte overgangsordning i en hovedrolle med henblik på en afklaring af omfanget af den pligt, som rammedirektivets
         artikel 27, stk. 1, og forsyningspligtdirektivets artikel 16, stk. 1, litra a), pålægger medlemsstaterne til foreløbig at
         bibeholde de forpligtelser, som visse operatører er pålagt i henhold til den tidligere ordning.
      
      3.     Bundesverwaltungsgericht er i tvivl om, hvorvidt en sådan bibeholdelse omfatter forpligtelser, som følger direkte af loven,
         eller derimod kun forpligtelser, der følger af en individuel retsakt. Bundesverwaltungsgericht ønsker således oplyst, om kravet
         om bibeholdelse omfatter regler om forudgående godkendelse af takster for taletelefonitjenester til slutbrugere, der præsteres
         af en virksomhed med en markedsdominerende stilling (første spørgsmål).
      
      4.     Selv om den forelæggende ret fastslår, at rammedirektivets artikel 27 og forsyningspligtdirektivets artikel 16 ikke foreskriver,
         at lovbestemte forpligtelser bibeholdes, ønsker den under alle omstændigheder oplyst, om sådanne forpligtelser i medfør af
         disse bestemmelser kan bibeholdes, fordi bestemmelserne ikke foreskriver en fuldstændig harmonisering, men overlader medlemsstaterne en tilstrækkelig
         skønsmargin (andet spørgsmål).
      
      II – Retsforskrifter
      A –    Fællesskabsbestemmelser
      5.     Fællesskabets intervention i telekommunikationssektoren er sket i to faser, hvor den første startede i begyndelsen af 1990’erne
         med bestræbelser på at gøre markederne mere fleksible og harmonisere de nationale lovgivninger, og den anden, som blev indledt,
         efter at betingelserne for en effektiv konkurrence var skabt (5), udmøntede sig i det nævnte »nye regelsæt« (6).
      
      6.     Mellem disse to faser blev Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten
         og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold (7) vedtaget. Dette direktivs artikel 17 bestemte under overskriften »Takstprincipper«, at de nationale tilsynsmyndigheder skulle
         sikre, at virksomheder med en stærk markedsposition fastsatte omkostningsægte takster (stk. 1 og 2) (8), som var uafhængige af det formål, abonnenten anvender nettet til, medmindre anvendelsesformålet krævede andre tjenester
         eller faciliteter, og i så fald skulle taksterne fastsættes særskilt (stk. 3 og 4). Takstændringer måtte først gennemføres
         efter udløbet af en passende offentlig bekendtgørelsesfrist (stk. 5). Endelig kunne medlemsstaterne dispensere fra disse krav
         i et givet geografisk område, hvis der i det pågældende område var en reel konkurrence (stk. 6).
      
      7.     Det »nye regelsæt« for telekommunikation bevarer – for at »sikre sammenhængen med eksisterende ordninger og undgå huller i
         lovgivningen« (12. betragtning til adgangsdirektivet) – de forpligtelser, der følger af de tidligere bestemmelser, indtil
         en revurdering er foretaget.
      
      8.     Med henblik herpå bestemmes det generelt i rammedirektivets artikel 27, stk. 1, at medlemsstaterne skal bibeholde »alle i
         artikel 7 i [adgangsdirektivet] [(9)] og i artikel 16 i [forsyningspligtdirektivet] omhandlede forpligtelser i henhold til national lov, indtil der af en national
         tilsynsmyndighed træffes afgørelse om disse forpligtelser som foreskrevet i dette direktivs artikel 16«.
      
      9.     I artikel 16, stk. 1, i forsyningspligtdirektivet bestemmes det konkret, at medlemsstaterne skal opretholde alle forpligtelser
         vedrørende
      
      »a)      detailtakster for udbud af adgang til og anvendelse af det offentlige telefonnet, jf. artikel 17 i […] direktiv 98/10/EF
      […]
      indtil disse forpligtelser er blevet revurderet, og der er truffet afgørelse herom i henhold til proceduren i stk. 3«.
      10.   I artikel 16, stk. 3, henvises der til proceduren i artikel 16 i rammedirektivet, hvorefter de nationale tilsynsmyndigheder
         i samarbejde med de nationale konkurrencemyndigheder skal analysere de relevante markeder (stk. 1) med henblik på at afgøre,
         på hvilke markeder der er reel konkurrence, og på hvilke der ikke er det, således at tilsynsmyndigheden kan ophæve eksisterende
         forpligtelser for dominerende virksomheder på de førstnævnte markeder og opretholde eller ændre sådanne forpligtelser på de
         sidstnævnte markeder (stk. 2-4).
      
      B –    De tyske bestemmelser
      11.   I § 25, stk. 1, i Telekommunikationsgesetz (lov om telekommunikation, herefter »TKG«) af 25. juli 1996 (10) var det under henvisning til samme lovs § 24 og §§ 27-31 fastsat, at de takster, som dominerende virksomheder ønskede at
         opkræve hos slutbrugerne for telefonitjenester, samt de øvrige vilkår i henhold til almindelige aftalebetingelser skulle godkendes
         administrativt. I henhold til § 24, stk. 1, skulle taksterne være relateret til omkostningerne vedrørende ydelsen.
      
      12.   Ifølge § 150, stk. 1, i TKG af 22. juni 2004 (11) er afgørelser om forpligtelser, der påhviler dominerende virksomheder i henhold til TKG fra 1996, fortsat gældende, indtil
         de erstattes af nye afgørelser i henhold til anden del i TKG fra 2004, som indeholder bestemmelser om, hvordan markeder afgrænses
         og analyseres.
      
      III – De faktiske omstændigheder og hovedsagen
      13.   Deutsche Telekom AG er et teleselskab, som driver virksomhed i Tyskland, hvor det via et fast net udbyder taletelefonitjenester.
      14.   Den 8. juni 2004 traf Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (den tyske tilsynsmyndighed for telekommunikation
         og post) (12) afgørelse om, at Deutsche Telekoms takster og hertil knyttede vilkår i henhold til almindelige aftalebetingelser skulle godkendes
         i henhold til § 25, stk. 1, i TKG fra 1996.
      
      15.   Efter at TKG fra 2004 var trådt i kraft, anlagde Deutsche Telekom sag under påberåbelse af lovens § 150, stk. 1, idet virksomheden
         påstod, at de forpligtelser, der var pålagt den ved afgørelsen af 8. juni 2004, ikke længere er gyldige.
      
      16.   Verwaltungsgericht Köln (forvaltningsdomstolen i Köln) gav ved dom af 15. september 2005 Deutsche Telekom medhold med den
         begrundelse, at overgangsbestemmelsen i § 150, stk. 1, i TKG fra 2004 alene omfatter forpligtelser, hvis fuldbyrdelse ikke
         kræver yderligere gennemførelsesakter, og som uden videre kan fuldbyrdes, hvilket ikke er tilfældet for forpligtelsen i henhold
         til § 25, stk. 1, i TKG fra 1996.
      
      17.   Den sagsøgte myndighed har anlagt revisionsappel ved Bundesverwaltungsgericht, hvorunder myndigheden har gjort gældende, at
         de tidligere pålagte forpligtelser er gældende, indtil der i henhold til TKG fra 2004 er truffet afgørelse om, hvorvidt der
         skal indhentes godkendelse af kundetakster.
      
      IV – De præjudicielle spørgsmål
      18.   Den forelæggende ret finder, at Deutsche Telekoms påstand ikke har støtte i tysk ret (13), men nærer tvivl om, hvorvidt den kan finde støtte i fællesskabsretten, og den har derfor udsat sagen og forelagt Domstolen
         følgende præjudicielle spørgsmål:
      
      »1)      Skal artikel 27, stk. 1, i [rammedirektivet] og artikel 16, stk. 1, litra a), i [forsyningspligtdirektivet] fortolkes således,
         at et lovbestemt krav i henhold til tidligere national ret om godkendelse af takster for taletelefonitjenester, der præsteres
         af en virksomhed med en markedsdominerende stilling, samt følgelig også en forvaltningsakt, hvori denne forpligtelse fastslås,
         foreløbig skal bibeholdes?
      
      Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende:
      2)      Er fællesskabsretten til hinder for en så omfattende bibeholdelse?«
      V –    Retsforhandlingerne ved Domstolen
      19.   Forelæggelseskendelsen blev indgivet til Domstolens Justitskontor den 15. juni 2006. Der er indgivet skriftlige indlæg af
         den tyske, den belgiske, den italienske og den litauiske regering, parterne i hovedsagen og Kommissionen. Under retsmødet
         den 7. juni 2007 blev der givet møde af parterne i hovedsagen og Kommissionen.
      
      VI – Gennemgang af de præjudicielle spørgsmål
      A –    Det første præjudicielle spørgsmål
      20.   Endnu engang spiller tiden en væsentlig rolle i en sag, som verserer for Domstolen (14). Hovedgenstanden for forelæggelsen omfatter i virkeligheden to problemer. Det ene er spørgsmålet, om det er forpligtelser
         af enhver art, som i henhold til den tidligere ordning påhviler en markedsdominerende virksomhed, der fortsat er gældende,
         indtil der er truffet en individuel afgørelse herom, eller om den foreløbige gyldighed ikke omfatter forpligtelser, som følger
         af en lovbestemmelse, og som derfor har en generel og abstrakt karakter. Svaret på dette spørgsmål afhænger af, hvordan man
         fortolker artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet, og artikel 16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet.
      
      21.   Det andet problem vedrører § 25, stk. 1, i TKG fra 1996 og går på, om kravet om godkendelse af de takster, som en virksomhed
         med en dominerende stilling på markedet for taletelefoni opkræver af sine kunder, udgør en forpligtelse, som i henhold til
         de nævnte bestemmelser i rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet – som også ligger til grund for § 150, stk. 1, i TKG
         fra 2004 – skal bibeholdes under den nye ordning.
      
      22.   Før vi går videre, skal jeg for at afgrænse diskussionen i denne præjudicielle sag afvise det nye synspunkt, som Deutsche
         Telekom gav udtryk for under retsmødet, nemlig at der ikke bør fokuseres på formen af den retsakt (generel bestemmelse eller
         individuel retsakt), hvorved forpligtelserne pålægges de dominerende virksomheder, men på dens materielle indhold. Deutsche
         Telekom mener i denne forbindelse, at den tyske lovgiver med kravet om godkendelse af taletelefonitakster er gået videre,
         end formålet med fællesskabsbestemmelsen tilsiger. Virksomheden fjerner sig med denne opfattelse fra emnet, således som det
         er formuleret i det præjudicielle spørgsmål, og ser bort fra rækkevidden af artikel 17 i direktiv 98/10, som overlader det
         til de nationale tilsynsmyndigheder at sikre, at virksomheder, som har en stærk markedsposition, fastsætter taksterne på grundlag
         af omkostningerne, uden at der herved indføres et krav om efterfølgende kontrol eller et forbud mod forudgående kontrol. På
         dette punkt har de statslige organer valgfrihed.
      
      23.   Jeg skal, ligeledes i forlængelse af den mundtlige forhandling, tilføje et par supplerende bemærkninger: Det ser ikke ud til,
         at analysen af de tyske markeder har trukket unødvendigt ud, den forelæggende ret – som skal fastlægge hovedsagens faktiske
         omstændigheder – har ikke taget denne mulighed i betragtning, og der er taget højde for en sådan situation i selve fællesskabsbestemmelserne
         (rammedirektivets artikel 7, stk. 6).
      
      1.      Nødvendige indledende bemærkninger
      24.   Jeg skal indledningsvis fremhæve tre forhold, som ikke er omtvistede i sagen: Deutsche Telekom indtager en privilegeret stilling
         på det nationale marked, virksomhedens påstand finder ikke støtte i hverken almindelige eller forfatningsretlige tyske bestemmelser,
         og TKG fra 2004 er vedtaget med henblik på at gennemføre Det Europæiske Fællesskabs »nye regelsæt« for telekommunikation.
      
      25.   Det første forhold indebærer, at den omhandlede virksomhed befinder sig i en faktisk situation, som er omfattet af overgangsbestemmelserne
         i både fællesskabsretten og national ret, som begge finder anvendelse på virksomheder i Deutsche Telekoms kategori (15).
      
      26.   Det andet forhold understreger, at Bundesverwaltungsgerichts formulering af problemstillingen er korrekt. Retten ser via sin
         fortolkning af national ret klart hovedproblemet i tvisten, men nærer tvivl om, hvorvidt den løsning, den når frem til, er
         i overensstemmelse med fællesskabsretten, og den har derfor forelagt spørgsmålet for Domstolen.
      
      27.   Det tredje forhold er, at TKG fra 2004 gennemfører de direktiver, der blev vedtaget i 2002, og retningslinjerne for fortolkningen
         af rammedirektivets artikel 27 og forsyningspligtdirektivets artikel 16 kan derfor overføres til denne lovs § 150. Denne tanke
         kommer også til udtryk i selve forelæggelseskendelsen, hvor der i præmis 22-53 fremføres forskellige argumenter til støtte
         for, at Deutsche Telekoms påstand bør forkastes på grundlag af national ret, hvorefter der (i præmis 63-74) ved anvendelse
         af lignende kriterier, men dog med større forsigtighed antydes et tilsvarende resultat, når problemet belyses i forhold til
         fællesskabsretten. Bundesverwaltungsgericht giver således Domstolen et forslag til en løsning, som de parter, der har indgivet
         skriftlige indlæg for Domstolen, meget betegnende har tilsluttet sig.
      
      28.   I denne situation opnås den fulde værdi af den præjudicielle dialog, som langt fra blot er en forespørgsel, hvor en dommer
         nøjes med at spørge og afvente en anden dommers svar. Den præjudicielle procedure er tværtimod opbygget som en egentlig dialog,
         en samtale, hvor samtaleparterne fremfører deres synspunkter, men hvor den ene part – af institutionelle grunde og på grund
         af hensynet til en ensartet anvendelse af reglerne – har det sidste ord, men træffer sin afgørelse under hensyntagen til andres
         opfattelse. Bundesverwaltungsgericht anvender i forelæggelseskendelsen en hensigtsmæssig metode, som jeg – ligesom de øvrige
         deltagere i diskussionen har gjort – vil tage til mig og benytte i de følgende afsnit, således at jeg kan nå frem til en løsning,
         som alle, dog af indlysende grunde med undtagelse af Deutsche Telekom, kan acceptere.
      
      2.      Karakteren af de forpligtelser, som overgangsordningen omfatter
      29.   Uanset hvilken fortolkningsmetode man vælger (ordlydsfortolkning, systematisk fortolkning, historisk fortolkning eller formålsfortolkning),
         bliver resultatet det samme: Artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet og artikel 16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet
         henviser til forpligtelser i henhold til tidligere national ret, uanset om disse forpligtelser følger af en abstrakt og generel
         bestemmelse eller af en konkret og individuel forvaltningsakt.
      
      a)      Ordlyden af de bestemmelser, der skal fortolkes
      30.   Artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet bestemmer uden nærmere enkeltheder, at »[m]edlemsstaterne bibeholder alle […] forpligtelser i henhold til national lov«, som er omhandlet i artikel 7 i adgangsdirektivet og i artikel 16, stk. 1, i forsyningspligtdirektivet. I artikel 16, stk. 1,
         litra a), i sidstnævnte direktiv bestemmes det med en tilsvarende formulering, at forpligtelser vedrørende taletelefonitakster
         foreløbig skal opretholdes (16). Ingen af de to bestemmelser indeholder nogen form for nuancering, og når der ikke sondres i loven, skal der heller ikke
         sondres ved fortolkningen (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus). Det kan således lægges til grund, at fællesskabslovgiver, således som det fremgår af den valgte formulering, ønsker foreløbigt
         at opretholde de forpligtelser, som er pålagt i henhold til den tidligere ordning, uanset deres karakter.
      
      31.   Det er uden betydning for denne fortolkning, som er i overensstemmelse med ordlyden af bestemmelserne, at det straks efter
         heri bestemmes, at det påhviler den nationale tilsynsmyndighed at bringe den midlertidige situation til ophør ved at træffe
         afgørelse om de tidligere pålagte forpligtelser efter at have foretaget en markedsanalyse som omhandlet i rammedirektivets
         artikel 16. Deutsche Telekom har anført, at hvis disse myndigheder skal træffe afgørelse om opretholdelse af sådanne forpligtelser,
         må det antages, at de omtvistede bestemmelser forudsætter, at de er pålagt individuelt af dem selv, for de har ikke kompetence
         i forhold til afgørelser, som er truffet af organer med lovgivende eller regeludstedende beføjelser.
      
      32.   Det synspunkt, som sagsøgeren i hovedsagen giver udtryk for, bygger på en fejlagtig forudsætning, idet de nationale tilsynsmyndigheder
         herved tildeles en rolle, som de ikke har i henhold til hverken rammedirektivet eller forsyningspligtdirektivet. Ifølge affattelsen
         af disse direktivers artikel 27, stk. 1, henholdsvis artikel 16, stk. 1 og 3, fortrænger disse myndigheder således ikke lovgiver,
         men gennemfører loyalt lovgivers beslutninger efter en nøje beskrevet procedure (jf. punkt 10 ovenfor), som – alt efter resultatet
         – fører til opretholdelse, ændring eller endelig ophævelse af forpligtelser i henhold til en ordning, som med ikrafttrædelsen
         af det »nye regelsæt« ikke længere er gældende.
      
      33.   Formålet med denne procedure, som omfatter en markedsanalyse, er at ophæve forpligtelser, som tidligere er pålagt dominerende
         virksomheder, på markeder med stærk konkurrence og opretholde eller ændre dem på andre markeder, og der er således tale om
         en foranstaltning, som berører sådanne forpligtelser, uafhængigt af om de følger af en lovbestemmelse eller en individuel
         forvaltningsakt. En forpligtelse, som direkte følger af lovbestemmelsen, kan – i overensstemmelse med lovgivers retningslinjer
         – erstattes af en anden, individuelt pålagt forpligtelse. Den tyske regering har med rette anført (punkt 14 i regeringens
         skriftlige indlæg), at intet er til hinder for, at lovgiver betinger en lovs fortsatte virkning af en beslutning fra en udøvende
         myndighed, såfremt – kan jeg her tilføje – forfatningsmæssige forbehold ikke forhindrer dette.
      
      34.   De nationale tilsynsmyndigheder efterlever med andre ord rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet, når de på grundlag
         af objektive oplysninger, som er fremkommet under en bestemt procedure, bringer en overgangssituation til ophør, som skal
         erstattes af den situation, som følger af den nugældende ordning, idet de relevante forpligtelser enten opretholdes, om end
         med et andet præg, ændres eller simpelthen ophæves. Det er indlysende, at tilsynsmyndighederne ikke trænger ind på et område,
         hvor de ikke har kompetence, men handler på opfordring af indehaveren af kompetencen på området.
      
      b)      Systematisk gennemgang
      35.   Ønsket om at undgå huller i lovgivningen ved at indarbejde forpligtelser i henhold til den tidligere ordning i den nye, med
         forbehold af en snarlig revurdering af disse forpligtelser, ligger til grund for det »nye regelsæt«. Dette kommer bl.a. til
         udtryk i 12. betragtning til og artikel 7 i adgangsdirektivet, som hviler på den samme grundtanke som artikel 27 i rammedirektivet
         og artikel 16 i forsyningspligtdirektivet, for så vidt som de bestemmer, at visse forpligtelser i henhold til de tidligere
         direktiver foreløbig skal bibeholdes.
      
      36.   De henviser navnlig til artikel 4, 6, 7, 8, 11, 12 og 14 i direktiv 97/33/EF (17), til artikel 16 i direktiv 98/10 og til artikel 7 og 8 i direktiv 92/44/EØF (18). Nogle af disse bestemmelser, som f.eks. artikel 4 i direktiv 97/33, skaber umiddelbart forpligtelser for virksomhederne,
         mens det i andre, som f.eks. artikel 6, 7, 8, 11, 12 og 14 i direktiv 97/33, artikel 7 og 8 i direktiv 92/44 og artikel 16
         i direktiv 98/10, overlades til medlemsstaterne at pålægge forpligtelserne. Inden for sidstnævnte gruppe henvises der i flere
         af bestemmelserne uspecifikt til statslige myndigheder (artikel 6, 7 og 8 i det første direktiv og artikel 7 og 8 i det andet)
         (19), mens de nationale tilsynsmyndigheder udtrykkeligt nævnes i andre (artikel 11, 12 og 14 i direktiv 97/33 og artikel 16 i
         direktiv 98/10).
      
      37.   Disse foranstaltninger synes således at sigte mod individuelle akter, men omfatter også generelle krav, idet forpligtelserne
         kan være pålagt på den ene eller den anden måde, alt efter kompetencefordelingen inden for de enkelte forfatningsretlige systemer.
      
      38.   Dette bekræftes, hvis man i stedet for at fokusere på bestemmelser uden for direktiverne ser på bestemmelserne i selve disse
         og navnlig i forsyningspligtdirektivet, som indeholder den mest specifikke af de to bestemmelser, som den præjudicielle forelæggelse
         vedrører, nemlig artikel 16, som der henvises til i artikel 27 i rammedirektivet. Faktum er, at det i 28. betragtning til
         forsyningspligtdirektivet anbefales fortsat at anvende »gældende bestemmelser« om minimumssættet af faste kredsløbstjenester,
         indtil de nationale tilsynsmyndigheder har foretaget den relevante markedsanalyse og på grundlag heraf taget stilling til,
         om de fortsat er nødvendige. Som anført af den tyske regering henstilles det desuden i bilag VII til samme direktiv at bibeholde
         de i direktiv 92/44 fastsatte vilkår for udbud af et minimumssæt af faste kredsløb, som ubestridt har en abstrakt og generel
         karakter, indtil det konstateres, at der er reel konkurrence på markedet.
      
      39.   For at runde af, og idet jeg fokuserer undersøgelsen på artikel 16 i forsyningspligtdirektivet, kan det endelig konstateres,
         at medlemsstaterne foreløbig skal opretholde både lovbestemte forpligtelser og forpligtelser, som følger af en gennemførelsesakt.
         Artikel 16, stk. 1, litra c), henviser til forpligtelser vedrørende faste kredsløb pålagt i henhold til artikel 3, 4, 6, 7,
         8 og 10 i direktiv 92/44, som utvivlsomt har normativ karakter. Som eksempler kan nævnes artikel 8, som pålægger medlemsstaterne
         at sikre, at deres nationale myndighedsorgan fastlægger egnede og gennemsigtige procedurer til kontrol af, om virksomhederne
         overholder forpligtelserne vedrørende adgang til og brug af faste kredsløb, og artikel 6, hvorefter det skal fremgå af de
         nationale bestemmelser, hvilke hensyn til almenhedens interesse (»væsentlige krav«) (20) der begrunder restriktioner for brugen af faste kredsløb.
      
      c)      Det historiske kriterium
      40.   Den tyske regering har henvist til tilblivelseshistorien bag det »nye regelsæt«, som blev vedtaget i 2002, og fremlagt nogle
         oplysninger, som er nyttige i forbindelse med bedømmelsen.
      
      41.   Det er rigtigt, at forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet
         og -tjenester af 12. juli 2000 (21) ikke indeholdt bestemmelser vedrørende det tidsmæssige aspekt, i henhold til hvilke bestående situationer efter de hidtidige
         regler ville kunne opretholdes under den nye ordning. Det Økonomiske og Sociale Udvalg foreslog imidlertid i sin udtalelse
         om Kommissionens forslag (22) en overgangsordning, som ville indebære, at den »[da]gældende lovgivning« skulle anvendes, indtil den første markedsanalyse
         var gennemført (punkt 4.4). Dette forklarer bestemmelsen i rammedirektivets artikel 27, stk. 1, som pålægger medlemsstaterne
         at bibeholde forpligtelser i henhold til »national lov«, indtil en national tilsynsmyndighed har truffet afgørelse om disse
         forpligtelser som foreskrevet i samme direktivs artikel 16, dvs. efter at den nævnte markedsanalyse er foretaget. Med denne
         forhistorie er det ubestrideligt, at artikel 27 omfatter enhver type forpligtelser, hvad enten de følger direkte af en lovbestemmelse
         eller er pålagt ved en forvaltningsakt.
      
      42.   Disse overvejelser letter forståelsen af forarbejderne til forsyningspligtdirektivet, som er mindre klare på dette punkt.
         I Kommissionens forslag, som blev vedtaget den 12. juli 2000 (23), var det i artikel 16, stk. 1, bestemt, at medlemsstaterne skulle opretholde »gældende« forpligtelser vedrørende detailtakster,
         som var fastlagt i artikel 17 i direktiv 98/10, indtil der var truffet en afgørelse herom på grundlag af markedsanalyser.
         Ordet »gældende« er ikke med i den endelige affattelse af bestemmelsen, og selv om det ikke er afgørende, så viser anvendelsen
         af det hensigten med teksten, for betegnelsen »gældende« forbindes normalt med noget af normativ karakter, som f.eks. love,
         forskrifter, vedtægter og retssædvane. Man kunne hævde, at udeladelsen af dette ord i den endelige tekst er udtryk for, at
         det har været hensigten kun at lade individuelt pålagte forpligtelser være omfattet, men tvivlen ryddes af vejen ved et blik
         på artikel 17 i direktiv 98/10, som indeholder en procedure for fastsættelse af forpligtelser og begrænsninger, som skal pålægges
         dominerende virksomheder (anvendelse af omkostningsægte takster, fastsættelse af disse takster uafhængigt af anvendelsesformålet,
         overholdelse af en offentlig bekendtgørelsesfrist for ikrafttrædelse af takstændringer).
      
      d)      Formålsfortolkning
      43.   Det »nye regelsæt« for telekommunikation afspejler et ønske om at tilgodese retssikkerheden og den gnidningsløse kontinuitet
         mellem fortid og fremtid. Dette kommer til udtryk i forsyningspligtdirektivets artikel 16, adgangsdirektivets artikel 7 og
         rammedirektivets artikel 27, som under henvisning til de to førstnævnte bestemmelser og placeret efter bestemmelserne i artikel
         26 om ophævelse af det tidligere gældende regelsæt, forlænger de forpligtelser, som er fastsat i henhold til den tidligere
         ordning, indtil forholdene på markederne er undersøgt. Denne foranstaltning skyldes, at den nye ordnings fulde funktion kræver
         udarbejdelse af komplicerede procedurer med koordineret deltagelse af forskellige aktører, og der er derfor behov for en vis
         tid for at sikre ordningens stabilitet (24).
      
      44.   Denne begrundelse fremgår ikke udtrykkeligt af rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet, som dette præjudicielle spørgsmål
         vedrører, men kommer eksplicit til udtryk i adgangsdirektivet, hvor der i 12. betragtning, som en foregribelse af artikel
         7, henvises til nødvendigheden af at undgå huller i lovgivningen. Som jeg allerede har nævnt, kræver dette hensyn, at eksisterende
         forpligtelser bibeholdes, uanset oprindelse. Hvis konvergensen mellem tele-, medie- og IT-sektoren forudsætter et fælles regelsæt,
         således som det anerkendes i femte betragtning til rammedirektivet, ville det være ulogisk, hvis overgangsbestemmelserne for
         adgang og samtrafik (artikel 7 i adgangsdirektivet) havde en anden rækkevidde end overgangsbestemmelserne for takster [artikel
         16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet]. Dette forklarer, at rammedirektivets artikel 27, stk. 1, med bestemmelsen
         om bibeholdelse af allerede pålagte forpligtelser i henhold til national lov både omfatter de forpligtelser, der nævnes i
         adgangsdirektivets artikel 7, og de forpligtelser, der nævnes i forsyningspligtdirektivets artikel 16.
      
      45.   Det er endvidere med rette, at den tyske regering har anført, at hvis man ønsker at bane vejen for en gnidningsløs gennemførelse
         af det »nye regelsæt«, bør man i overensstemmelse med effektivitetsprincippet bibeholde alle tidligere foranstaltninger uden
         forskel.
      
      46.   Uanset hvilken fortolkningsmetode der vælges, omfatter artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet og artikel 16, stk. 1, litra
         a), i forsyningspligtdirektivet kort sagt samtlige de forpligtelser, som virksomhederne er pålagt i henhold til den tidligere
         ordning, uanset oprindelse, eller med andre ord uafhængigt af, hvilket instrument den enkelte medlemsstat vælger med henblik
         på at gennemføre de fællesskabsretlige harmoniseringsforanstaltninger (25). Deutsche Telekoms synspunkt ville føre til, at virksomheder, som befinder sig i den samme faktiske situation, ville være
         underlagt forskellige ordninger, alt efter i hvilken medlemsstat de driver virksomhed, hvilket ville være i strid med telekommunikationsdirektiverne
         og med grundlaget for fællesskabsretten i almindelighed.
      
      3.      Kravet om administrativ godkendelse af takster
      47.   Det spørgsmål står herefter tilbage, om en bestemmelse som § 25, stk. 1, i TKG fra 1996, hvorefter de takster, som dominerende
         virksomheder ønsker at opkræve hos slutbrugerne for telefonitjenester, skal godkendes administrativt, er i overensstemmelse
         med artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet og artikel 16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet.
      
      48.   Sidstnævnte bestemmelse foreskriver opretholdelse af forpligtelser, som følger af artikel 17 i direktiv 98/10, hvorefter de
         nationale tilsynsmyndigheder skal sikre, at organisationer med en stærk markedsposition overholder bestemmelserne i denne
         artikel (stk. 1) og navnlig princippet om omkostningsægthed (stk. 2).
      
      49.   I § 25 i TKG fra 1996 var der henvist til samme lovs § 24, som bestemte, at taksterne skulle være relateret til omkostningerne
         vedrørende ydelsen. På denne baggrund er der ingen grund til ikke at betragte den som en bestemmelse, der gennemfører artikel
         17 i direktiv 98/10. I overensstemmelse med artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet og artikel 16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet
         skal bestemmelsen således fortsat have virkning, indtil den relevante analyse af det tyske marked er gennemført, og graden
         af konkurrence fastslået, således at konsekvenserne heraf kan drages i form af enten opretholdelse, ændring eller ophævelse
         af de forpligtelser, som er pålagt de markedsdominerende virksomheder.
      
      50.   Kravet om, at de takster, som opkræves af en sådan virksomhed, der opfylder betingelserne i § 24 ff. i TKG fra 1996, godkendes
         af den kompetente myndighed, sikrer faktisk overholdelsen af artikel 17 i direktiv 98/10 (bestemmelsens stk. 1), navnlig for
         så vidt som taksterne skal være omkostningsrelaterede (stk. 2).
      
      51.   Kommissionen rammer plet med bemærkningen om, at hvis taksterne i overgangsperioden ikke var undergivet administrativ kontrol,
         ville det være vanskeligt at afgøre, om de er omkostningsægte, og den tilstræbte kontinuitet uden uønskede afbrydelser ville
         blive bragt i fare i perioden, indtil den nødvendige markedsanalyse er gennemført.
      
      52.   Forpligtelsen til godkendelse i § 25 i TKG fra 1996 følger således af artikel 17 i direktiv 98/10, og den skal derfor i overensstemmelse
         med artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet og artikel 16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet foreløbig bibeholdes.
      
      53.   På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare det første præjudicielle spørgsmål med, at de nævnte bestemmelser
         indebærer, at gyldigheden af en lovbestemmelse i henhold til tidligere national ret om pligt til administrativ godkendelse
         af detailtakster for taletelefonitjenester, som opkræves af en dominerende virksomhed, samt den forvaltningsakt, der gennemfører
         bestemmelsen, skal bibeholdes i en overgangsperiode.
      
      B –    Det andet præjudicielle spørgsmål: et overflødigt spørgsmål
      54.   Med sit andet og subsidiære spørgsmål ønsker den tyske ret oplyst, om fællesskabsretten, såfremt artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet,
         og artikel 16, stk. 1, litra a), i forsyningspligtdirektivet ikke indebærer, at et lovbestemt krav som det omhandlede foreløbig
         skal bibeholdes, overlader medlemsstaterne en tilstrækkelig skønsmargin til alligevel at gøre dette.
      
      55.   Dette spørgsmål er allerede afklaret gennem besvarelsen af det første spørgsmål. Den »fællesskabsret«, der henvises til i
         spørgsmålet, kan kun være de direktiver, som udgør det »nye regelsæt« for telekommunikationssektoren. I overensstemmelse med
         disse direktivers generelle system, og således som det også følger af den systematiske og formålsbestemte fortolkningsmetode,
         jeg har anvendt i dette forslag til afgørelse, er det ikke blot en mulighed, men også et krav, at de tidligere foranstaltninger
         opretholdes, indtil markedssituationen er afklaret gennem en analyse. Når dette er tilfældet, skal de nationale tilsynsmyndigheder
         bidrage til gennemførelsen af den nugældende ordning ved enten at opretholde, ændre eller ophæve de tidligere pålagte forpligtelser.
      
      VII – Forslag til afgørelse
      56.   I lyset af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Bundesverwaltungsgericht,
         således:
      
      »Artikel 27, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for
         elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) og artikel 16, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets
         direktiv 2002/22/EF 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet
         og -tjenester (forsyningspligtdirektivet) skal fortolkes således, at gyldigheden af en lovbestemmelse i henhold til tidligere
         national ret om pligt til administrativ godkendelse af detailtakster for taletelefonitjenester, som opkræves af en dominerende
         virksomhed, samt den forvaltningsakt, der gennemfører bestemmelsen, foreløbig skal bibeholdes, indtil den relevante markedsanalyse
         er gennemført.«
      
      1 –	Originalsprog: spansk.
      
      2 –	Der er afsagt dom i sagen den 14.6.2007 (sag C-64/06, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser).
      
      3 –	Dette regelsæt omfatter fire direktiver vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet, nemlig direktiv 2002/19/EF om adgang til
         og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet), direktiv 2002/20/EF om tilladelser
         til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsesdirektivet), direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser
         for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) og direktiv 2002/22/EF om forsyningspligt og brugerrettigheder
         i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (forsyningspligtdirektivet).
      
      4 –	EFT L 108, s. 7, 21, 33 og 51.
      
      5 –	Udbuddet af teletjenester og -infrastruktur i Fællesskabet blev fuldstændigt liberaliseret pr. 1.1.1998 med overgangsperioder
         for visse medlemsstater.
      
      6 –	Jeg har redegjort for denne udvikling i mit forslag til afgørelse i sagen Nuova società di telecomunicazioni (dom af 18.7.2006,
         sag C-339/04, Sml. I, s. 6917), punkt 3-6, og i sagen Telefónica 02 Czech Republic, punkt 4-7.
      
      7 –	EFT L 101, s. 24.
      
      8 –	Der henvises i artikel 17, stk. 2, til de harmoniserede takstprincipper, som er opstillet i punkt 4 i bilag II til Rådets
         direktiv 90/387/EØF af 28.6.1990 om oprettelse af det indre marked for teletjenester ved gennemførelse af tilrådighedsstillelse
         af åbne net ONP (Open Network Provision – tilrådighedsstillelse af åbne net) (EFT L 192, s. 1).
      
      9 –	Denne artikel omhandler forpligtelser i forbindelse med adgang og samtrafik for virksomheder, der udbyder offentlige kommunikationsnet
         og/eller tjenester.
      
      10 –	BGBl I, s. 1120.
      
      11 –	BGBl I, s. 1190.
      
      12 –	Nu Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (forbundsorgan for elektricitets-,
         gas-, telekommunikations-, post- og jernbanenet).
      
      13 –	Efter de gængse fortolkningskriterier (ordlydsfortolkning, systematisk fortolkning og fra formålsfortolkning) er den forpligtelse
         til godkendelse i henhold til § 25, stk. 1, i TKG fra 1996, der konstateres i afgørelsen af 8.6.2004, omfattet af overgangsbestemmelsen
         i § 150, stk. 1, i TKG fra 2004.
      
      14 –	»At alt i dette liv skulle vare evigt og i samme tilstand, er en forfængelig tanke. [...] Kun menneskelivet går mod sin
         afslutning på lettere fjed end tiden [...]« (Miguel de Cervantes Saavedra, Den sindrige ridder Don Quixote de la Mancha, oversat fra spansk af Rigmor Kappel Schmidt, bind II, kapitel LIII, forlaget Centrum, 1999, s. 456).
      
      15 –	I artikel 27, stk. 1, i rammedirektivet henvises der til artikel 16 i forsyningspligtdirektivet vedrørende detailtakster
         fastsat i overensstemmelse med artikel 17 i direktiv 98/10; i sidstnævnte bestemmelse opstilles en række betingelser, som
         organisationer med en stærk markedsposition skal overholde.
      
      16 –	Toutes les obligations eller l’ensemble des obligations i den franske version af de respektive direktiver, all obligations i den engelske version, alle Verpflichtungen i den tyske version og tutti gli obblighi i den italienske version.
      
      17 –	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 30.6.1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser
         og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne (EFT L 199, s. 32).
      
      18 –	Rådets direktiv af 5.6.1992 om etablering af ONP-vilkår for faste kredsløb (EFT L 165, s. 27).
      
      19 –	Heri anvendes formuleringerne »[m]edlemsstaterne sikrer« og »[m]edlemsstaterne kræver«.
      
      20 –	Dette begreb defineres i artikel 2, nr. 6, i direktiv 90/387 som »ikke-økonomiske hensyn til almenhedens interesse, der
         kan foranledige en medlemsstat til at begrænse adgangen til det offentlige telenet eller de offentlige teletjenester. Nettets
         driftssikkerhed og integritet, samt i begrundede tilfælde driftskompatibilitet mellem tjenester og databeskyttelse, udgør
         sådanne hensyn. Databeskyttelsen kan omfatte beskyttelse af personlige oplysninger, fortroligheden af informationer, der er
         transmitteret eller oplagret, samt beskyttelse af privatlivet«.
      
      21 –	KOM(2000) 393 endelig udg. (EFT C 365 E, s. 198).
      
      22 –	EFT 2001 C 123, s. 56.
      
      23 –	Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske
         kommunikationsnet og -tjenester, KOM(2000) 392 endelig udg. (EFT C 365 E, s. 238).
      
      24 –	I rammedirektivets artikel 16, som der henvises til i samme direktivs artikel 27, i forsyningspligtdirektivets artikel
         16 og i adgangsdirektivets artikel 7, skitseres en procedure, der, eventuelt i samarbejde med de nationale konkurrencemyndigheder
         (artikel 16, stk. 1), gennemføres efter de retningslinjer, som Kommissionen opstiller i henhold til rammedirektivets artikel
         15, stk. 2, og under overholdelse af de regler, som den pågældende nationale myndighed offentliggør med henblik på at sikre
         hørings- og transparenskriterierne (rammedirektivets artikel 6), i samarbejde med den nævnte institution og de relevante myndigheder
         i de andre medlemsstater (rammedirektivets artikel 7, stk. 3-5). På grund af denne kompleksitet fastslog jeg i mit forslag
         til afgørelse i sagen Telefónica 02 Czech Republic, at de nævnte bestemmelser ikke opfylder betingelserne for at have direkte
         virkning (punkt 45).
      
      25 –	I dommen af 8.12.2005 i sagen Kommissionen mod Luxembourg (sag C-33/04, Sml. I, s. 10629), præmis 54-60, anlægges også
         en vid fortolkning af overgangsbestemmelserne.