CELEX: 62006CJ0518
Language: sl
Date: 2009-04-28
Title: Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 28. aprila 2009. # Komisija Evropskih skupnosti proti Italijanski republiki. # Neizpolnitev obveznosti države - Zavarovanje avtomobilske odgovornosti - Člena 43 ES in 49 ES - Direktiva 92/49/EGS - Nacionalna zakonodaja, v kateri je za zavarovalna podjetja določena obveznost sklepanja pogodb - Omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev - Socialno varstvo oškodovancev v prometnih nesrečah - Sorazmernost - Prosto določanje premijskih stopenj s strani zavarovalnih podjetij - Načelo nadzora v matični državi članici. # Zadeva C-518/06.

Zadeva C-518/06
      Komisija Evropskih skupnosti
      proti
      Italijanski republiki
      „Neizpolnitev obveznosti države – Zavarovanje avtomobilske odgovornosti – Člena 43 ES in 49 ES – Direktiva 92/49/EGS – Nacionalna zakonodaja, v kateri je za zavarovalna podjetja določena obveznost sklepanja pogodb – Omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev – Socialno varstvo oškodovancev v prometnih nesrečah – Sorazmernost – Prosto določanje premijskih stopenj s strani zavarovalnih podjetij – Načelo nadzora v matični državi članici“
      Povzetek sodbe
      1.        Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Omejitve
      (člena 43 ES in 49 ES)
      2.        Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Neposredno zavarovanje razen življenjskega –
            Direktiva 92/49
      (Direktiva Sveta 92/49, členi 6, 29 in 39)
      3.        Prosto gibanje oseb – Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Neposredno zavarovanje razen življenjskega –
            Direktiva 92/49
      (Direktiva Sveta 92/49, člen 9)
      1.        V ureditvi države članice določena obveznost sklepanja zavarovanja avtomobilske odgovornosti za vsa zavarovalna podjetja,
         vključno s podjetji z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki opravljajo svoje dejavnosti v prvi državi članici, omejuje
         svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev iz členov 43 ES in 49 ES. Tak ukrep namreč vpliva na dostop zadevnih
         subjektov do trga, zlasti kadar za zavarovalna podjetja določa ne le obveznost kritja vseh nevarnosti, ki so jim predlagane,
         ampak tudi zahteve v zvezi z zmerno višino premij. Ker obveznost sklepanja pogodb navedenim podjetjem povzroči velike prilagoditve
         in stroške, je zaradi nje dostop do trga te države članice manj zanimiv, če pa ta podjetja na ta trg vstopijo, se zmanjša
         njihova sposobnost, da za podjetja, ki tam tradicionalno poslujejo, pomenijo takojšnjo učinkovito konkurenco.
      
      Vendar je ta obveznost primerna za uresničevanje zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo doseganje.
         Cilj obveznega zavarovanja avtomobilske odgovornosti je zagotavljanje odškodnine oškodovancem prometnih nesreč. Ta cilj socialnega
         varstva, ki pomeni v bistvu jamstvo za primerno odškodnino navedenim oškodovancem, se lahko upošteva kot nujni razlog v splošnem
         interesu. V zvezi z merilom sorazmernosti pa ni nujno potrebno, da omejevalni ukrep, ki so ga določili organi države članice,
         ustreza ideji, ki je skupna vsem državam članicam glede načina varstva zadevnega legitimnega interesa. Zato z dejstvom, da
         so nekatere države članice izbrale drugačen sistem za zagotavljanje, da lahko vsak lastnik vozila za premijo, ki ni pretirano
         visoka, sklene pogodbo o zavarovanju avtomobilske odgovornosti, ni mogoče dokazati, da obveznost sklepanja pogodb presega
         to, kar je nujno za doseganje zastavljenih ciljev. Nazadnje v zvezi z merilom sorazmernosti obveznost sklepanja pogodb zavarovalnim
         podjetjem ne preprečuje, da bi pri zavarovalcu s stalnim prebivališčem na območju, za katero je značilno veliko nesreč, izračunala
         višjo premijo kot pri zavarovalcu s stalnim prebivališčem na območju manjšega tveganja.
      
      (Glej točke 67, 70, 71, 74, 75, 83, 85, 91 in 93.)
      2.        Členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49 o spremembah direktiv 73/239 in 88/357 in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem
         zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju) državi članici prepovedujejo uvedbo
         sistema predhodne odobritve ali sistematičnega sporočanja premijskih stopenj, ki jih zavarovalno podjetje namerava uporabiti
         na svojem ozemlju v razmerjih z zavarovalci. To ni tako pri nacionalni ureditvi,
      
      – prvič, s katero ni bil uveden sistem predhodne odobritve ali sistematičnega sporočanja premijskih stopenj;
      – drugič, ki zavarovalnim podjetjem ne nalaga prilagoditve premijskih stopenj tržnemu povprečju, ampak celo nasprotno določa,
         da zavarovalna podjetja izračunajo svoje premijske stopnje v skladu s svojimi tehničnimi bazami, pri čemer je pojasnjeno,
         da če te baze niso dostopne, lahko zavarovalna podjetja uporabijo tržne statistične podatke; in
      
      – tretjič, s katero je v delu, v katerem ima lahko vpliv na premijske stopnje, ker določa tehnični okvir, znotraj katerega
         zavarovalna podjetja izračunajo svoje premije, določena omejitev prostega določanja premijskih stopenj, ki pa ni prepovedana
         z Direktivo 92/49. Popolna uskladitev premijskih stopenj na področju zavarovanja razen življenjskega zavarovanja, s katero
         se izključi vsak nacionalni ukrep, ki lahko vpliva na premijske stopnje, se namreč zaradi pomanjkanja ustrezne jasno izražene
         volje zakonodajalca Skupnosti ne more domnevati.
      
      (Glej točke 100 in od 103 do 106.)
      3.        V členu 9 Direktive 92/49 o spremembah direktiv 73/239 in 88/357 in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem
         zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju) področje uporabe načela nadzora
         v matični državi članici ni izčrpno opredeljeno, saj je navedeno, da finančni nadzor „vključuje“ preverjanje stanja solventnosti
         in oblikovanje tehničnih rezervacij. Vendar te določbe ni mogoče razlagati tako, da je bil namen zakonodajalca Skupnosti,
         da ima matična država članica izključno pristojnost nadzora, ki zajema poslovna ravnanja zavarovalnih podjetij. Iz tega je
         razvidno, da ta določba ne izključuje možnosti nadzora, ki ga izvaja država članica gostiteljica, nad podrobnimi pravili,
         v skladu s katerimi zavarovalna podjetja, ki opravljajo svoje dejavnosti v tej državi na podlagi svobode ustanavljanja ali
         svobode opravljanja storitev, izračunavajo svoje zavarovalne premije, in nalaganja kazni.
      
      (Glej točke 109, 116 in 117.)
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
      z dne 28. aprila 2009(*)
      
      „Neizpolnitev obveznosti države – Zavarovanje avtomobilske odgovornosti – Člena 43 ES in 49 ES – Direktiva 92/49/EGS – Nacionalna zakonodaja, v kateri je za zavarovalna podjetja določena obveznost sklepanja pogodb – Omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev – Socialno varstvo oškodovancev v prometnih nesrečah – Sorazmernost – Prosto določanje premijskih stopenj s strani zavarovalnih podjetij – Načelo nadzora v matični državi članici“
      V zadevi C‑518/06
      zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 20. decembra 2006,
      Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata E. Traversa in N. Yerrell, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
      
      tožeča stranka,
      proti
      Italijanski republiki, ki jo zastopa I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z M. Fiorillijem, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
      
      tožena stranka,
      ob intervenciji
      Republike Finske, ki jo zastopa J. Himmanen, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
      
      intervenientka,
      SODIŠČE (veliki senat),
      v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts in M. Ilešič (poročevalec), predsedniki
         senatov, A. Tizzano, A. Borg Barthet, J. Malenovský, J. Klučka, U. Lõhmus, E. Levits in J.-J. Kasel, sodniki,
      
      generalni pravobranilec: J. Mazák,
      sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
      na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. maja 2008,
      po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 9. septembra 2008
      izreka naslednjo
      Sodbo
      1        Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da:
      
      –      s sprejetjem in ohranitvijo zakonodaje, v skladu s katero je treba premije za zavarovanje civilne odgovornosti pri uporabi
         motornih vozil (v nadaljevanju: zavarovanje avtomobilske odgovornosti) izračunavati na podlagi določenih parametrov, in z
         določitvijo naknadnega nadzora za te premije Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 6, 29 in 39 Direktive
         Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov
         o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju) (UL L 228, str. 1);
      
      –      z izvajanjem nadzora nad podrobnimi pravili, v skladu s katerimi zavarovalna podjetja z glavnim sedežem v drugi državi članici,
         ki opravljajo svoje dejavnosti v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, izračunavajo svoje
         zavarovalne premije, in z določitvijo kazni za, med drugim, ta podjetja zaradi kršitev nacionalnih pravil o načinih izračunavanja
         zavarovalnih premij Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 9 Direktive 92/49 in
      
      –      z ohranitvijo obveznosti sklepanja zavarovanja avtomobilske odgovornosti za vsa zavarovalna podjetja, vključno s podjetji
         z glavnim sedežem v drugi državi članici, ki opravljajo svoje dejavnosti v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode
         opravljanja storitev, Italijanska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES.
      
      I –  Pravni okvir
       Skupnostna ureditev
       Direktive 72/166/EGS, 84/5/EGS in 2005/14/ES
      2        Za lažje gibanje potnikov med državami članicami je Direktiva Sveta 72/166/EGS z dne 24. aprila 1972 o približevanju zakonodaje
         držav članic o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil in o izvajanju obveznosti zavarovanja takšne odgovornosti
         uvedla sistem, ki temelji na eni strani na ukinitvi preverjanja zelenih kart o zavarovanju ob prehodu notranjih mej v Evropski
         skupnosti in na drugi strani na obveznosti vsake države članice, da zagotovi, da je civilna odgovornost pri uporabi vozil
         zavarovana.
      
      3        V drugi uvodni izjavi te direktive je navedeno:
      
      „[…] edini namen mejnega preverjanja obveznega zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil [je] zaščita interesov
         oseb, ki bi lahko bile oškodovanci nesreč, povzročenih s takimi vozili […]“.
      
      4        V sedmi uvodni izjavi te direktive je navedeno:
      
      „[…] preverjanje zelenih kart za vozila, ki so običajno v eni državi članici in vstopajo na ozemlje druge države članice,
         [se] lahko odpravi[…] s sporazumom med […] nacionalnimi zavarovalnimi biroji, s katerim bi vsak nacionalni biro jamčil odškodnino
         v skladu z določbami nacionalne zakonodaje v zvezi z izgubo ali poškodbo, ki daje pravico do odškodnine in jo je na njenem
         ozemlju povzročilo eno od teh vozil, ki je bilo zavarovano ali ne“.
      
      5        Poleg tega je v peti in šesti uvodni izjavi te direktive poudarjeno, da liberalizacija pravil glede prometa motornih vozil
         v potniškem prometu med državami članicami prispeva k odpiranju njihovih trgov.
      
      6        Člen 3(1) Direktive 72/166 določa:
      
      „Vsaka država članica […] sprejme vse ustrezne ukrepe za zagotovitev, da je civilna odgovornost pri uporabi vozil, ki so običajno
         na njenem ozemlju, krita z zavarovanjem. […]“
      
      7        V peti in šesti uvodni izjavi Druge direktive Sveta 84/5/EGS z dne 30. decembra 1983 o približevanju zakonodaje držav članic
         o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil (UL 1984, L 8, str. 17) je navedeno:
      
      „[…] vsote obveznega zavarovanja [morajo] oškodovancem v vsakem primeru zagotavljati ustrezno odškodnino ne glede na državo
         članico, v kateri je prišlo do nesreče;
      
      […] treba [je] pripraviti določbo za organ, ki bo jamčil, da oškodovanec ne bo ostal brez odškodnine, če bo nesrečo povzročilo
         nezavarovano ali neznano vozilo […]“.
      
      8        V skladu s členom 1(4) Direktive 84/5 so morale države članice ustanoviti ali pooblastiti jamstveni sklad za zagotavljanje
         odškodnine oškodovancem v nesrečah, ki jih povzročijo vozila, v zvezi s katerimi ni bila izpolnjena obveznost zavarovanja
         avtomobilske odgovornosti.
      
      9        V isti določbi je pojasnjeno, da ta obveznost ne vpliva na pravico držav članic, da določijo, da je posredovanje tega organa
         subsidiarno.
      
      10      Direktivi 72/166 in 84/5 sta bili nazadnje spremenjeni z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/14/ES z dne 11. maja
         2005 o spremembi direktiv Sveta 72/166/EGS, 84/5/EGS, 88/357/EGS in 90/232/EGS ter Direktive Evropskega parlamenta in Sveta
         2000/26/ES o zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil (UL L 149, str. 14). Do izteka roka, določenega v
         zadnjem obrazloženem mnenju v obravnavani zadevi, prenosa Direktive 2005/14/ES še ni bilo treba dokončati.
      
      11      Kot je poudarjeno v uvodni izjavi 1 te direktive, sta okrepitev in konsolidacija enotnega zavarovalniškega trga v zvezi z
         avtomobilskim zavarovanjem ključna cilja na področju finančnih storitev ob upoštevanju posebnega pomena, ki ga ima zavarovanje
         avtomobilske odgovornosti na eni strani za evropske državljane kot imetnike zavarovalnih polic ali kot oškodovance v nesrečah
         in na drugi strani za zavarovalnice.
      
      12      Poleg tega je v uvodni izjavi 21 Direktive 2005/14 navedeno, da je pravica neposrednega sklicevanja na zavarovalno pogodbo
         in neposrednih odškodninskih zahtevkov nasproti zavarovalnicam zelo pomembna za varstvo oškodovancev v prometnih nesrečah.
      
       Direktiva 92/49
      13      V uvodnih izjavah 1, od 5 do 7 in 18 Direktive 92/49 je navedeno:
      
      „(1)      ker je treba dokončno oblikovati notranji trg neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja s stališča pravice
         do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, da bi zavarovalnicam s sedežem v Skupnosti olajšali kritje nevarnosti v
         Skupnosti;
      
      […]
      (5)      ker predstavlja sprejeti pristop doseganje takega usklajevanja, ki je bistveno, potrebno in zadostno za izvedbo sistema vzajemnega
         priznavanja dovoljenj in nadzora varnega in skrbnega poslovanja in s tem omogoča podeljevanje enotnega dovoljenja, veljavnega
         v vsej Skupnosti, ter uporabo načela nadzora v matični državi članici;
      
      (6)      ker naj se zato za začetek in opravljanje poslov zavarovanja v prihodnje uporablja dodelitev enotnega uradnega dovoljenja,
         ki ga izdajo pristojni organi države članice, v kateri ima zavarovalnica svoj sedež; ker tako dovoljenje omogoča podjetju
         opravljanje poslov iz naslova pravice do ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev na celotnem ozemlju Skupnosti; […]
      
      (7)      ker bodo v prihodnje za spremljanje finančnega zdravja zavarovalnic, vključno s stanjem njihove solventnosti, zagotavljanjem
         ustreznih zavarovalno-tehničnih rezervacij in pokritja teh rezervacij z usklajenimi naložbami, odgovorni pristojni organi
         matične države članice;
      
      […]
      (18)  ker uskladitev zavarovalniškega pogodbenega prava ni predpogoj za doseganje notranjega trga zavarovanja; ker je torej verjetno,
         da možnosti, ki jih dajejo države članice z določitvijo uporabe svojega prava za zavarovalne pogodbe, ki krijejo nevarnosti
         na njihovem ozemlju, zagotavljajo ustrezne zaščitne ukrepe za zavarovalce, ki potrebujejo posebno zaščito“.
      
      14      Člen 6 Direktive 92/49, ki spada pod naslov II „Začetek zavarovalnih poslov“, določa:
      
      „Člen 8 [Prve d]irektive [Sveta] 72/239/EGS [z dne 24. julija 1973 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja
         in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja (UL L 228, str. 3)] se nadomesti z naslednjim:
      
      ‚[…]
      […] [D]ržave članice ne sprejmejo določb, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih
         zavarovalnih pogojih, o premijskih cenikih in obrazcih ter drugih tiskanih listinah, ki jih namerava podjetje uporabljati
         pri svojem poslovanju z zavarovalci.
      
      Države članice ne morejo ohraniti ali uvesti predhodnega obvestila ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj razen
         v sklopu splošnega sistema nadzora cen.
      
      […]‘“
      15      Člen 9 te direktive, ki spada pod naslov III „Uskladitev pogojev za opravljanje poslov“, določa:
      
      „Člen 13 Direktive 73/239/EGS se nadomesti z naslednjim:
      ‚[…]
      1.      Finančni nadzor zavarovalnice, vključno s posli, ki jih izvaja bodisi prek podružnic ali iz naslova svobode opravljanja storitev,
         je v izključni odgovornosti matične države članice.
      
      2.      Finančni nadzor vključuje preverjanje celotnega poslovanja zavarovalnice, stanje njene solventnosti, oblikovanje zavarovalno-tehničnih
         rezervacij in kritnega premoženja v skladu z določenimi pravili ali običajno prakso v matični državi članici na podlagi določb,
         sprejetih na ravni Skupnosti.
      
      […]‘“
      16      Člen 11 navedene direktive določa:
      
      „Člen 19(2) in (3) Direktive 73/239/EGS se nadomesti z naslednjim:
      ‚[…]
      3.      Vsaka država članica sprejme vse potrebne ukrepe, da zagotovi pristojnim organom pooblastila in sredstva, potrebna za nadzor
         poslovanja zavarovalnic s sedežem na njenem ozemlju, vključno s posli, ki se izvajajo zunaj tega ozemlja, v skladu z direktivami
         Sveta, ki urejajo te dejavnosti, in za zagotovitev, da so izvedene.
      
      Ta pooblastila in sredstva morajo nadzornim organom omogočiti zlasti, da:
      […]
      (b)      sprejmejo ukrepe v zvezi s podjetjem, člani uprave ali direktorji ali osebami, ki ga nadzirajo, ki so ustrezni in potrebni
         za zagotovitev, da ostanejo dejavnosti podjetja skladne z zakoni in drugimi predpisi, ki jih mora podjetje upoštevati v vsaki
         državi članici […]
      
      […]‘“
      17      Člen 29 Direktive 92/49 določa:
      
      „Države članice ne sprejmejo predpisov, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih
         zavarovalnih pogojih, premijskih cenikih ali o obrazcih in drugih tiskanih listinah, ki jih namerava zavarovalnica uporabljati
         pri svojem poslovanju z zavarovalci. Zahtevajo lahko le nesistematično obveščanje o teh zavarovalnih pogojih in drugih listinah
         zaradi preverjanja usklajenosti z nacionalnimi predpisi v zvezi z zavarovalnimi pogodbami in ta zahteva ne more predstavljati
         predhodnega pogoja za podjetje, da bi opravljalo svoje dejavnosti.
      
      Države članice ne morejo ohraniti ali uvesti predhodnega obvestila ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj razen
         v sklopu splošnega sistema nadzora cen.“
      
      18      Člen 39(2) in (3) te direktive, ki spada pod naslov IV „Določbe o pravici do ustanavljanja in svobodi opravljanja storitev“,
         določa:
      
      „2.      Država članica, v kateri je podružnica ali kjer se izvajajo storitve, ne sprejme predpisov, ki zahtevajo predhodno dovoljenje
         ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, premijskih cenikih ali o obrazcih in drugih tiskanih
         listinah, ki jih namerava zavarovalnica uporabljati pri svojem poslovanju z zavarovalci. Zahteva lahko samo, da podjetje,
         ki predlaga, da bi na njenem ozemlju izvajalo zavarovalne posle iz naslova pravice do ustanavljanja ali svobode opravljanja
         storitev, pošlje nesistematično obveščanje o teh zavarovalnih pogojih in drugih listinah, zaradi preverjanja skladnosti z
         nacionalnimi predpisi o zavarovalnih pogodbah, ta zahteva pa ne more predstavljati predhodnega pogoja za nadaljevanje poslovanja
         podjetja.
      
      3.      Država članica, v kateri je podružnica ali kjer se izvajajo storitve, ne more ohraniti ali uvesti predhodnega obveščanja ali
         odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj, razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen.“
      
      19      Člen 40 navedene direktive določa:
      
      „[…]
      3.      Če pristojni organi države članice ugotovijo, da podjetje, ki ima na njenem ozemlju podružnico ali izvaja posle iz naslova
         svobode opravljanja storitev, ne ravna v skladu s predpisi, ki veljajo zanj v tej državi, zahtevajo, da podjetje to nepravilnost
         odpravi.
      
      4.      Če to podjetje ne sprejme potrebnega ukrepa, pristojni organi te države članice o tem obvestijo pristojne organe matične države
         članice. Ti organi čimprej sprejmejo ustrezne ukrepe, ki zagotovijo, da podjetje odpravi nepravilnost. Naravo teh ukrepov
         sporočijo oblastem zadevne države članice.
      
      5.      Če kljub ukrepom, ki jih sprejme matična država članica, ali ker se taki ukrepi izkažejo za neustrezne ali jih v tej državi
         ni, podjetje nadaljuje s kršenjem veljavnih pravnih predpisov v tej državi članici, lahko ta država članica, potem ko obvesti
         pristojne organe matične države članice, sprejme ustrezne ukrepe, da prepreči ali kaznuje nadaljnje kršitve, vključno s tem,
         če je to res potrebno, da prepreči temu podjetju nadaljnje sklepanje novih zavarovalnih pogodb na svojem ozemlju. Države članice
         zagotovijo, da je na njihovem ozemlju mogoče izdati [vročiti] uradne listine, potrebne za takšne ukrepe proti zavarovalnicam.
      
      6.      Odstavki 3, 4 in 5 ne vplivajo na pooblastila te države članice v izrednih razmerah, da sprejmejo ustrezne ukrepe in preprečijo
         nepravilnosti na njihovih ozemljih. To vključuje možnost preprečitve, da bi zavarovalnice nadaljevale s sklepanjem novih zavarovalnih
         pogodb na njihovem ozemlju.
      
      7.      Odstavki 3, 4 in 5 ne vplivajo na pravico držav članic, da kaznujejo kršitve na svojih ozemljih.
      […]“
       Nacionalna ureditev
      20      Člen 11(1) zakona št. 990 o obveznem zavarovanju civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil in plovil (assicurazione
         obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti) z dne 24. decembra
         1969 (GURI št. 2 z dne 3. januarja 1970) v različici, ki je veljala med predhodnim postopkom (v nadaljevanju: zakon št. 990/69),
         določa za zavarovalna podjetja obveznost, da na zahtevo vseh potencialnih strank zagotovijo zavarovanje avtomobilske odgovornosti.
         Ta člen določa:
      
      „Podjetja morajo v skladu s pogoji zavarovalne police in premijskimi stopnjami, ki jih predhodno določijo za vse nevarnosti
         pri uporabi motornih vozil in plovil, sprejeti pri njih vložene predloge za obvezno zavarovanje.“
      
      21      Ta obveznost sklepanja pogodb se je v bistvenem ohranila v členu 132 zakonika o zasebnem zavarovanju (codice delle assicurazioni
         private), ki je bil uveden z uredbo-zakonom št. 209 z dne 7. septembra 2005 in je začel veljati 1. januarja 2006 (redni dodatek
         h GURI št. 239 z dne 13. oktobra 2005, v nadaljevanju: zakonik o zasebnem zavarovanju). Ta člen določa:
      
      „1.      Zavarovalna podjetja morajo v skladu s pogoji zavarovalne police in premijskimi stopnjami, ki jih predhodno določijo za vse
         nevarnosti pri uporabi motornih vozil in plovil, sprejeti pri njih vložene predloge za obvezno zavarovanje, kar pa ne vpliva
         na nujnost preverjanja pravilnosti podatkov iz potrdila o uveljavljenih zahtevkih iz zavarovanja ter istovetnosti zavarovalca
         in lastnika prevoznega sredstva, če je ta različen od zavarovalca.
      
      2.      Zavarovalna podjetja lahko zaprosijo, naj se zaradi upoštevanja obveznosti iz odstavka 1 dovoljenje omeji na nevarnosti pri
         uporabi voznega ali plovnega parka.“
      
      22      Člen 11(1a) zakona št. 990/69 določa:
      
      „Za upoštevanje obveznosti iz odstavka 1 podjetja pri določanju premijskih stopenj ločeno izračunajo čiste premije in dodatke
         v skladu s svojimi tehničnimi bazami, ki so dovolj velike in zajemajo najmanj pet poslovnih let. Če te baze niso dostopne,
         lahko podjetja uporabijo tržne statistične podatke. Če [Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse
         collettivo (ISVAP)] ugotovi obid obveznosti sklepanja pogodb v zvezi z določenimi območji ali nekaterimi kategorijami zavarovancev,
         se naloži denarna kazen v višini treh odstotkov premij za zavarovanje avtomobilske odgovornosti, kot so prikazane v zadnji
         potrjeni bilanci stanja, in sicer najmanj en milijon EUR do največ pet milijonov EUR. Ob ponavljajočih se kršitvah se dovoljenje
         za opravljanje dejavnosti na področju zavarovanja avtomobilske odgovornosti lahko prekliče.“
      
      23      Bistveni deli te določbe so bili povzeti v členih 35(1) in 314(2) zakonika o zasebnem zavarovanju.
      
      24      Člen 12a zakona št. 990/69 določa:
      
      „1.      Za zagotovitev preglednosti in konkurence v ponudbi zavarovalniških storitev ter ustreznih informacij za uporabnike morajo
         podjetja, ki delujejo na področju obveznega zavarovanja civilne odgovornosti pri uporabi motornih vozil in plovil, objaviti
         premije ter splošne in posebne pogoje zavarovalnih polic, ki se uporabljajo na ozemlju Italijanske republike.
      
      2.      Veljavne premije, ki jih določi vsako zavarovalno podjetje za zavarovance, ki so zadnji dve leti v kategoriji z največjim
         bonusom, morajo biti enotne za celotno nacionalno ozemlje.
      
      3.      Premije in pogoje zavarovalnih polic iz odstavka 1 je treba objaviti na vsakem prodajnem mestu podjetja in na spletnih straneh,
         tako da se uporabnikom omogoči izračun premij in pridobitev informacij o pogojih zavarovalnih polic […].
      
      […]
      5.      Vsaka kršitev ali nepopolna izvršitev obveznosti iz odstavkov 1 in 3 se kaznuje z upravno denarno kaznijo od 2600 EUR do 10.300
         EUR. Ob opustitvi ali zamudi, ki presega trideset dni, se kazen podvoji.“
      
      25      Ta pravila so bila v bistvenem povzeta v členih 131 in 313 zakonika o zasebnem zavarovanju.
      
      26      Nazadnje, člen 12c(1) zakona št. 990/69 določa:
      
      „1.      Za kršitev ali obid obveznosti sprejetja predlogov potencialnih zavarovalcev v smislu člena 11 za obvezno zavarovanje civilne
         odgovornosti pri uporabi motornih vozil in plovil se zavarovalnim podjetjem naloži denarna kazen […].“
      
      27      Člen 314(1) zakonika o zasebnem zavarovanju po analogiji določa:
      
      „1.      Kršitev ali obid obveznosti sklepanja pogodb iz člena 132(1) se kaznuje z upravno denarno kaznijo od 1500 do 4500 EUR.“
      II –  Predhodni postopek
      28      Komisija je z dopisom z dne 22. marca 2004 Italijansko republiko opozorila na težave v zvezi z združljivostjo zakona št. 990/69
         in njegovo uporabo s strani ISVAP s členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49. V zvezi s tem je Komisija navedla, da je prejela pritožbe
         zavarovalnih podjetij glede kazni, ki jim jih je naložil ISVAP, ker naj bi obšla obveznost sklepanja pogodb iz člena 11(1)
         navedenega zakona z določitvijo pretirano visokih premijskih stopenj.
      
      29      Z dopisom z dne 8. junija 2004 je Italijanska republika odgovorila, da sta zakon št. 990/69 in njegova uporaba s strani ISVAP
         v skladu s pravom Skupnosti. Pojasnila je, da se z zakonom št. 990/69 ne zahteva niti predhodna odobritev premijskih stopenj
         niti sistematično obveščanje ISVAP o teh premijah. S tem zakonom naj bi se zavarovalnim podjetjem pustilo, da prosto določijo
         svoje premijske stopnje, pri čemer pa naj bi bila potrošnikom zagotovljena možnost, da pridobijo polico obveznega zavarovanja
         avtomobilske odgovornosti. Glede slednjega je poudarila socialno naravo civilne odgovornosti za škodo, nastalo pri uporabi
         vozil.
      
      30      Z dopisom z dne 9. julija 2004 je Komisija uradno opomnila Italijansko republiko, naj ji predloži svoja stališča o združljivosti
         členov 11(1) in (1a), 12a ter 12c zakona št. 990/69, kakor jih razlaga in uporablja ISVAP, z Direktivo 92/49.
      
      31      Z dopisom z dne 31. avgusta 2004 je Italijanska republika posredovala svoja stališča, ki so bila v bistvu enaka kot tista
         v dopisu z dne 8. junija 2004.
      
      32      Komisija je 22. decembra 2004 poslala dodatni uradni opomin, v katerem je poudarila, da je glede na načela, ki jih je navedlo
         Sodišče v sodbi z dne 5. oktobra 2004 v zadevi CaixaBank France (C‑442/02, ZOdl., str. I‑8961), obveznost sklepanja pogodb
         tudi v nasprotju s členoma 43 ES in 49 ES. Italijanski republiki je bil odobren enomesečni rok za odgovor na ta dodatni uradni
         opomin.
      
      33      Ker Komisija ni dobila odgovora na dodatni uradni opomin, je 18. oktobra 2005 Italijanski republiki poslala obrazloženo mnenje,
         v katerem je potrdila očitke, ki jih je navedla v obeh uradnih opominih, in pozvala to državo članico, naj uskladi predpise
         s tem mnenjem v dveh mesecih od njegovega prejema.
      
      34      Z dopisom z dne 3. novembra 2005 je Italijanska republika sporočila objavo zakonika o zasebnem zavarovanju.
      
      35      Z dopisom z dne 30. decembra 2005 je Italijanska republika odgovorila na obrazloženo mnenje, pri čemer je vztrajala, da je
         nacionalna zakonodaja združljiva s pravom Skupnosti.
      
      36      Komisija je glede na odgovor Italijanske republike menila, da mora svoje očitke natančneje pojasniti, in je zato 10. aprila 2006
         poslala dodatno obrazloženo mnenje. To državo članico je pozvala, naj uskladi predpise s tem mnenjem v dveh mesecih od njegovega
         prejema.
      
      37      Italijanska republika je z dopisom z dne 16. maja 2006 odgovorila na dodatno obrazloženo mnenje. Ponovno je navedla, da je
         njena zakonodaja združljiva s pravom Skupnosti.
      
      38      Ker Komisija ni bila zadovoljna z odgovorom Italijanske republike, se je odločila za vložitev te tožbe.
      
      III –  Postopek pred Sodiščem
      39      Komisija je 20. decembra 2006 v sodnem tajništvu Sodišča vložila to tožbo in Sodišču predlagala, naj ugotovi neizpolnitve
         obveznosti, naštete v točki 1 te sodbe, in Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
      
      40      Italijanska republika Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
      
      41      Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. junija 2007 Republiki Finski dovolil intervencijo v podporo predlogom Italijanske
         republike.
      
       Tožba
      42      Komisija je v repliki navedla, da je glavna kršitev prava Skupnosti, ki se očita Italijanski republiki, nezdružljivost obveznosti
         sklepanja pogodb s členoma 43 ES in 49 ES. Ta očitek je torej treba obravnavati najprej.
      
       Očitek v zvezi z kršitvijo členov 43 ES in 49 ES zaradi obveznosti sklepanja pogodb
       Trditve strank
      43      Komisija trdi, da sta obveznost sklepanja pogodb, ki je naložena vsem zavarovalnim podjetjem, ki delujejo na področju avtomobilske
         odgovornosti, in to v zvezi z vsemi lastniki avtomobilov, ter možnost, ki jo ima ISVAP, da naloži kazen za kršitev navedene
         obveznosti, nezdružljivi s členoma 43 ES in 49 ES.
      
      44      Ta obveznost naj bi zavarovalna podjetja s sedežem v drugih državah članicah odvračala od ustanavljanja ali opravljanja storitev
         v Italiji, s čimer naj bi se oviral dostop do italijanskega trga. Tem podjetjem naj bi bilo zlasti onemogočeno, da prosto
         določajo svojo ponudbo zavarovalniških storitev in prejemnike teh storitev. Tako naj bi morala nositi čezmerne stroške glede
         na svoje poslovne strategije. Ti stroški naj bi bili še večji pri podjetjih, ki želijo izvajati le sporadične dejavnosti v
         Italiji.
      
      45      Omejevalni učinek obveznosti sklepanja pogodb naj bi bil podoben tistemu, ki ga je Sodišče ugotovilo v zgoraj navedeni sodbi
         CaixaBank France.
      
      46      Komisija nato pojasni, da je obveznost sklepanja pogodb neutemeljena in nesorazmerna z zastavljenim ciljem.
      
      47      V zvezi s ciljem varstva lastnikov avtomobilov, ki ga je navedla Italijanska republika, Komisija priznava, da obveznost sklepanja
         pogodb prispeva k zagotavljanju, da bo lastnik vozila našel zavarovalno podjetje, ki bo izdalo polico o zavarovanju avtomobilske
         odgovornosti. Vendar pa naj bi obveznost sklepanja pogodb presegla to, kar je nujno za doseganje cilja varstva potrošnikov,
         ker je naložena zavarovalnim podjetjem v zvezi z vsemi lastniki vozil na celotnem italijanskem območju, medtem ko je Italijanska
         republika navedla težave pri iskanju zavarovalnega podjetja, ki bi izdalo polico o zavarovanju avtomobilske odgovornosti za
         določeno geografsko območje in kategorijo oseb, in sicer za jug Italije ter mlade voznike.
      
      48      V zvezi s ciljem zagotavljanja primerne odškodnine oškodovancem prometnih nesreč, ki ga je prav tako navedla Italijanska republika,
         Komisija meni, da je že dosežen z obveznostjo – ki je bila po prenosu člena 3 Direktive 72/166 določena za lastnike vozil
         – da pridobijo polico o zavarovanju avtomobilske odgovornosti, in z obstojem jamstvenih skladov v vsaki državi članici na
         podlagi Direktive 84/5.
      
      49      Nazadnje Komisija trdi, da so sistemi za doseganje istih rezultatov, ki naj bi se dosegali z italijansko zakonodajo, v drugih
         državah članicah manj omejevalni. V zvezi s tem navaja Bureau central de tarification [osrednji urad za določanje stopenj]
         v Belgiji in Franciji, Consorcio de Compensación de Seguros [konzorcij za nadomestilo zavarovanj] v Španiji, konzorcij glavnih
         zavarovalnih podjetij na Nizozemskem in sistem sozavarovanja na Portugalskem.
      
      50      Italijanska republika opozarja, da čeprav je zavarovanje avtomobilske odgovornosti vrsta zasebnega zavarovanja, je njegov
         namen socialen, in sicer je namenjeno zagotavljanju, da oškodovanci v prometnih nesrečah dobijo odškodnino. To naj bi bil
         razlog, da je bila za voznike vozil uvedena obveznost skleniti zavarovanje za nadomestilo škode tretjim osebam.
      
      51      Italijanska republika je z določitvijo te obveznosti sklepanja pogodb za zavarovalna podjetja in za uporabnike motornih vozil
         želela maksimalno zaščititi, na eni strani, zavarovalce kot potrošnike zoper diskriminacijo na področju dostopa do obveznega
         zavarovanja in svobode gibanja ter, na drugi strani, oškodovance v prometnih nesrečah.
      
      52      Po mnenju Italijanske republike se ti cilji ne smejo ogroziti s poslovno svobodo podjetij. Ta država članica meni, da če bi
         Sodišče sprejelo sklepanje Komisije, bi zavarovanje avtomobilske odgovornosti postalo zavarovanje, ki temelji izključno na
         tržni logiki, in bi v veliki meri izgubilo socialne značilnosti.
      
      53      Italijanska republika nato poudarja, da obveznost sklepanja pogodb ne odvrača zavarovalnih podjetij, ki imajo sedež v drugi
         državi članici, in ne v Italijanski republiki, ter ki želijo priti na italijanski trg.
      
      54      Če bi Sodišče kljub temu presodilo, da obveznost sklepanja pogodb omejuje svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev,
         Italijanska republika trdi, da je ta obveznost primerna za doseganje navedenih ciljev varstva potrošnikov in oškodovancev
         v prometnih nesrečah.
      
      55      Poleg tega naj bi bila obveznost sklepanja pogodb združljiva z načelom sorazmernosti. V nasprotju s trditvami Komisije naj
         ne bi bilo niti praktično niti zakonito omejiti obveznost sklepanja pogodb na določena območja italijanskega ozemlja ali na
         določene vrste potrošnikov. Omejitev te obveznosti na določene kategorije potrošnikov bi povzročila težave z diskriminacijo,
         geografska omejitev navedene obveznosti pa bi spodbujala zavarovalna podjetja, da ne delujejo na območjih, za katera velja
         obveznost sklepanja pogodb.
      
      56      Italijanska republika nazadnje v zvezi z alternativnimi mehanizmi v drugih državah članicah trdi, da je vsaka država članica
         prosta pri izbiri rešitve, ki najbolj ustreza njenemu nacionalnemu socialnemu položaju, ker podrobna pravila o izvedbi obveznosti
         zavarovanja na področju avtomobilske odgovornosti niso bila usklajena. Zlasti zaradi nehomogenosti različnih nacionalnih položajev
         naj zakonodajalec Skupnosti ne bi mogel določiti uskladitvenih predpisov v zvezi s tem.
      
      57      Republika Finska trdi, da je ne glede na vprašanje, ali obveznost sklepanja pogodb omejuje svobodo ustanavljanja in svobodo
         opravljanja storitev, ta obveznost v vsakem primeru utemeljena.
      
      58      Ta država članica v zvezi s tem poudarja, da sta zavarovanje avtomobilske odgovornosti in socialna varnost tesno povezana
         zaradi povračila stroškov bolnišničnega zdravljenja in okrevanja oškodovancev v prometnih nesrečah ter stroškov v zvezi z
         izpadom njihovega dohodka.
      
      59      Po mnenju Republike Finske je obveznost sklepanja pogodb nujna za uresničevanje ciljev, ki se jim sledi, in sorazmerna z njimi.
         Za povprečnega potrošnika naj bi bila najpreprostejše sredstvo za izpolnitev njegove zakonske obveznosti.
      
       Presoja Sodišča
      –       Obstoj omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev
      60      Nesporno je, da velja obveznost sklepanja pogodb brez razlikovanja za vsa podjetja, ki ponujajo zavarovanje avtomobilske odgovornosti
         na italijanskem ozemlju.
      
      61      Komisija vendarle meni, da ker navedena obveznost zmanjšuje možnost zavarovalnih podjetij, da se na trgu samostojno strateško
         odločajo, ta obveznost ovira podjetja s sedežem v drugi državi članici pri ustanavljanju in opravljanju storitev v Italiji.
      
      62      Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da se pojem „omejitev“ v smislu členov 43 ES in 49 ES nanaša na ukrepe, ki prepovedujejo,
         ovirajo ali naredijo izvrševanje svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev manj zanimivo (zgoraj navedena sodba
         CaixaBank France, točka 11, ter sodbi z dne 13. decembra 2007 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑465/05, ZOdl., str. I‑11091,
         točka 17, in z dne 17. julija 2008 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑389/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 52).
      
      63      V zvezi z vprašanjem, v katerih okoliščinah lahko ukrep, ki velja brez razlikovanja, kot je obveznost sklepanja pogodb iz
         postopka v glavni stvari, spada v okvir navedenega pojma, je treba spomniti, da ureditev države članice ne pomeni omejitve
         v smislu Pogodbe ES zgolj zaradi dejstva, da druge države članice uporabljajo pravila, ki so manj stroga ali ekonomsko zanimivejša
         za ponudnike podobnih storitev, ki imajo sedež na njihovem ozemlju (glej v tem smislu sodbi z dne 10. maja 1995 v zadevi Alpine
         Investments, C‑384/93, Recueil, str. I‑1141, točka 27, in z dne 12. julija 2005 v zadevi Schempp, C-403/03, ZOdl., str. I‑6421,
         točka 45).
      
      64      Nasprotno pa pojem omejitve zajema ukrepe države članice, ki čeprav veljajo brez razlikovanja, vplivajo na dostop podjetij
         iz drugih držav članic do trga in tako ovirajo trgovino v Skupnosti (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Alpine Investments,
         točki 35 in 38, ter CaixaBank France, točka 12).
      
      65      V obravnavanem primeru ni sporno, da obveznost sklepanja pogodb ne vpliva na to, da italijanski organi upoštevajo uradno dovoljenje,
         ki je navedeno v točki 13 te sodbe in ki ga zavarovalna podjetja, ki imajo sedež v drugi državi članici, in ne v Italijanski
         republiki, pridobijo v državi članici, v kateri imajo svoj sedež. Ta obveznost torej ne posega v pravico do dostopa do italijanskega
         trga zavarovanja avtomobilske odgovornosti, ki izhaja iz navedenega dovoljenja.
      
      66      Vendar pa določitev obveznosti, kot je ta iz postopka v glavni stvari, s strani države članice pomeni bistven poseg v svobodo
         sklepanja pogodb, ki jo načeloma imajo gospodarski subjekti.
      
      67      V sektorju, kot je zavarovalniški, tak ukrep vpliva na dostop zadevnih subjektov do trga, zlasti kadar za zavarovalna podjetja
         določa ne le obveznost kritja vseh nevarnosti, ki so jim predlagane, ampak tudi zahteve v zvezi z zmerno višino premij.
      
      68      Ta obveznost lahko namreč zavarovalnim podjetjem, ki prihajajo na italijanski trg, v organizacijskem in naložbenem smislu
         povzroči pomembne dodatne stroške, ker jih prisili, da sprejmejo vsako potencialno stranko.
      
      69      Če želijo ta podjetja priti na italijanski trg pod pogoji, združljivimi z italijansko zakonodajo, morajo ponovno razmisliti
         o svoji poslovni politiki in strategiji, med drugim z občutnim povečanjem obsega svoje ponudbe zavarovalniških storitev.
      
      70      Ker obveznost sklepanja pogodb navedenim podjetjem povzroči tako velike prilagoditve in stroške, je zaradi nje dostop do italijanskega
         trga manj zanimiv, če pa ta podjetja na ta trg vstopijo, se zmanjša njihova sposobnost, da za podjetja, ki tradicionalno poslujejo
         v Italiji, pomenijo takojšnjo učinkovito konkurenco (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo CaixaBank France, točki 13 in
         14).
      
      71      Zato obveznost sklepanja pogodb omejuje svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.
      
      –       Utemeljenost omejitve
      72      Omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev je lahko utemeljena, če ustreza nujnim razlogom v splošnem
         interesu, če je primerna za uresničitev zastavljenega cilja in če ne presega tega, kar je nujno za njegovo doseganje (glej
         zlasti sodbe z dne 5. decembra 2006 v združenih zadevah Cipolla in drugi, C‑94/04 in C‑202/04, ZOdl., str. I‑11421, točka
         61; z dne 13. decembra 2007 v zadevi United Pan-Europe Communications Belgium in drugi, C‑250/06, ZOdl., str. I‑11135, točka
         39, in z dne 1. aprila 2008 v zadevi Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, ZOdl., str.
         I‑1683, točka 55).
      
      73      Italijanska republika je v utemeljitev obveznosti sklepanja pogodb navedla več ciljev, med drugim tudi socialno varstvo oškodovancev
         prometnih nesreč.
      
      74      Ta cilj socialnega varstva, ki pomeni v bistvu jamstvo za primerno odškodnino navedenim oškodovancem, se lahko upošteva kot
         nujni razlog v splošnem interesu.
      
      75      Kot je namreč razvidno iz Skupnostne ureditve, navedene v točkah od 3 do 12 te sodbe, in kot sta poudarili Italijanska republika
         in Republika Finska, je cilj obveznega zavarovanja avtomobilske odgovornosti zagotavljanje odškodnine oškodovancem prometnih
         nesreč.
      
      76      Iz istega pravnega okvira je razvidno, da se navedena odškodnina v glavnem financira na podlagi pogodb, sklenjenih pri zavarovalnih
         podjetjih, jamstveni sklad, ustanovljen v vsaki državi članici, pa ima pri izplačilu odškodnin oškodovancem prometnih nesreč
         le subsidiarno vlogo, in sicer kadar je bila nesreča povzročena z vozilom, ki ni bilo obvezno zavarovano.
      
      77      V členu 3 Direktive 72/166 je zato državam članicam naloženo sprejetje vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev, da njihovi državljani
         izpolnijo obveznost sklenitve zavarovanja avtomobilske odgovornosti.
      
      78      Ugotoviti je treba, da je eno od sredstev, ki državam članicam omogoča, da upoštevajo to obveznost, ki je določena s členom
         3 Direktive 72/166, zagotovitev možnosti, da vsak lastnik vozila sklene tako zavarovanje za premijo, ki ni previsoka.
      
      79      V zvezi s tem ni mogoče sprejeti trditve Komisije, da je cilj socialnega varstva oškodovancev v prometnih nesrečah v vsakem
         primeru dosežen z obstojem jamstvenega sklada v vsaki državi članici.
      
      80      Jamstveni sklad sicer zagotavlja, da bodo oškodovanci v nesrečah, ki so bile povzročene z vozili, ki niso bila obvezno zavarovana,
         dobili odškodnino. Ni torej sporno, da bo vsak oškodovanec v prometni nesreči dobil odškodnino, tudi če obveznost sklepanja
         pogodb, kot je ta, ki jo je uvedla Italijanska republika, ni določena.
      
      81      Vendar pa je, kot je bilo poudarjeno v točki 76 te sodbe, iz Skupnostne ureditve prav tako razvidno, da sta obstoj posamezne
         pogodbe o zavarovanju avtomobilske odgovornosti in možnost uveljavljanja te pogodbe neposredno proti zavarovalnemu podjetju
         glavni temelj varstva oškodovancev v prometnih nesrečah. V teh okoliščinah se državam članicam ne more očitati sprejetje ukrepov,
         s katerimi naj bi se preprečilo, da lastniki vozil ne bi mogli izpolniti svoje obveznosti sklenitve zavarovanja avtomobilske
         odgovornosti.
      
      82      Iz navedenega je razvidno, da je obveznost sklepanja pogodb, ki je sporna v postopku v glavni stvari, primerna, da prispeva
         k izvrševanju Skupnostne ureditve v zvezi z obveznostjo lastnikov avtomobilov, da sklenejo zavarovanje avtomobilske odgovornosti,
         in tako tudi k uresničevanju cilja te ureditve, ki je zagotavljanje primerne odškodnine oškodovancem v prometnih nesrečah.
      
      83      V zvezi z vprašanjem, ali obveznost sklepanja pogodb, kot velja v Italijanski republiki, presega to, kar je nujno za doseganje
         cilja socialnega varstva oškodovancev v prometnih nesrečah, je treba najprej spomniti, da v zvezi z merilom sorazmernosti
         ni nujno potrebno, da omejevalni ukrep, ki so ga določili organi države članice, ustreza ideji, ki je skupna vsem državam
         članicam glede načina varstva zadevnega legitimnega interesa.
      
      84      Položaj v zvezi s cestnim prometom in cilji v splošnem interesu, upoštevnimi na tem področju, se namreč razlikuje od ene države
         članice do druge. Zato je treba državam članicam priznati diskrecijsko pravico na tem področju. Čeprav mora država članica,
         ki se sklicuje na nujno zahtevo za utemeljitev omejitve v smislu Pogodbe, dokazati, da je njena ureditev ustrezna in nujna
         za doseganje zastavljenega legitimnega cilja, pa se zaradi tega dokaznega bremena od te države članice ne more zahtevati,
         naj pozitivno dokaže, da teh ciljev v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim drugim ukrepom, ki si ga je mogoče
         predstavljati (sodba z dne 10. februarja 2009 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑110/05, še neobjavljena v ZOdl., točki 65
         in 66).
      
      85      Zato z dejstvom, da so nekatere države članice izbrale drugačen sistem od tistega, ki ga je uvedla Italijanska republika za
         zagotavljanje, da lahko vsak lastnik vozila za premijo, ki ni pretirano visoka, sklene pogodbo o zavarovanju avtomobilske
         odgovornosti, ni mogoče dokazati, da obveznost sklepanja pogodb presega to, kar je nujno za doseganje zastavljenih ciljev.
         Na podlagi pojasnil Komisije o sistemih, ki so bili uvedeni v drugih državah članicah, in ne v Italijanski republiki, se poleg
         tega ne more sklepati, da so ti sistemi na koncu za zavarovalna podjetja manj omejevalni in ugodnejši od obveznosti sklepanja
         pogodb, ki jo je uvedel italijanski zakonodajalec.
      
      86      Nato je treba preučiti trditev Komisije, da je določitev obveznosti sklepanja pogodb za zavarovalna podjetja v zvezi z vsemi
         potencialnimi strankami in na celotnem italijanskem ozemlju nesorazmerna.
      
      87      V zvezi s tem je Italijanska republika trdila, ne da bi ji glede tega Komisija nasprotovala, da so okoliščine na južnem delu
         njenega ozemlja težke in da mora zato javni organ sprejeti korekcijski ukrep, da se lahko zavarovanje avtomobilske odgovornosti
         izvaja pod pogoji, ki so sprejemljivi za zavarovalce in za zavarovalna podjetja.
      
      88      Med drugim je ugotovljeno, da je število prometnih nesreč, prijavljenih pri zavarovalnih podjetjih, posebej visoko na nekaterih
         južnih območjih Italije. Te razmere so povzročile pomembno povečanje finančnih tveganj za navedena podjetja v tej regiji.
      
      89      V teh okoliščinah je Italijanska republika upravičeno menila, da je primerno, da za vsa podjetja, ki poslujejo na njenem ozemlju,
         določi obveznost sklepanja pogodb z vsemi lastniki vozil s stalnim prebivališčem v Italiji, da bi se izognili temu, da bi
         se ta podjetja umaknila iz južnega dela italijanskega ozemlja in tako lastnikom vozil, ki imajo tam stalno prebivališče, onemogočila
         sklenitev zavarovanja avtomobilske odgovornosti, ki je kljub vsemu obvezno.
      
      90      Poleg tega je iz člena 11(1a) zakona št. 990/69 in člena 35(1) zakonika o zasebnem zavarovanju razvidno, da Italijanska republika
         s sprejetjem navedenega ukrepa zavarovalnim podjetjem ni prepovedala uporabe različnih premijskih stopenj glede na preteklo
         statistiko povprečnih stroškov za nevarnosti v okviru kategorij zavarovancev, ki so dovolj široko določene.
      
      91      Zlasti ni sporno, da obveznost sklepanja pogodb zavarovalnim podjetjem ne preprečuje, da bi pri zavarovalcu s stalnim prebivališčem
         na območju, za katerega je značilno veliko število nesreč, izračunala višjo premijo kot pri zavarovalcu s stalnim prebivališčem
         na območju manjšega tveganja.
      
      92      Poleg tega ni mogoče izključiti, da bi zaradi omejitve obveznosti sklepanja pogodb le na južni del italijanskega ozemlja nastal,
         kot je navedla Italijanska republika, vprašljiv pravni položaj, ker bi se lahko lastniki vozil s stalnim prebivališčem v drugih
         italijanskih regijah sklicevali na neenako obravnavanje, če bi imeli v regiji, v kateri ta obveznost sklepanja pogodb ne bi
         veljala, težave pri iskanju zavarovalnega podjetja, ki bi bilo pripravljeno skleniti pogodbo o zavarovanju avtomobilske odgovornosti.
      
      93      Iz navedenega je razvidno, da je obveznost sklepanja pogodb primerna za uresničevanje zastavljenega cilja in ne presega tega,
         kar je nujno za njegovo doseganje.
      
      94      Zato je treba očitek v zvezi s kršitvijo členov 43 ES in 49 ES zavrniti.
      
       Očitek v zvezi s kršitvijo členov 6, 29 in 39 Direktive 92/49 zaradi meril, ki jih je treba upoštevati pri izračunavanju zavarovalnih
            premij, in zaradi naknadnega nadzora teh premij
       Trditve strank
      95      Po mnenju Komisije iz morebitne ugotovitve, da je obveznost sklepanja pogodb, določena s členom 11(1) zakona št. 990/69, nezdružljiva
         s pravom Skupnosti, nujno izhaja, da je člen 11(1a) tega zakona nezdružljiv s členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49. Kot naj bi
         namreč Italijanska republika navedla, naj bi bil namen meril, določenih za izračunavanje zavarovalnih premij, zagotavljanje
         spoštovanja obveznosti sklepanja pogodb.
      
      96      Natančneje, obveznost zavarovalnih podjetij, da določijo zavarovalne premije v skladu s svojimi „tehničnimi bazami, ki so
         dovolj velike in zajemajo najmanj pet poslovnih let“, in da jih prilagodijo tržnemu povprečju, ter določitev naknadnega nadzora
         nad temi premijami in možnost ISVAP, da naloži visoke denarne kazni, naj bi pomenili kršitev načela prostega določanja premijskih
         stopenj, ki je razvidno iz členov Direktive 92/49.
      
      97      Italijanska republika navaja, da je edini cilj načel v zvezi z določanjem premijskih stopenj v zakonu št. 990/69 omejevanje
         težnje, da bi nekatera zavarovalna podjetja odvračala potrošnike od pridobitve zavarovalne police pri njih s pretirano visokimi
         premijskimi stopnjami. Navedena načela naj bi ustrezala običajnim tehničnim pravilom določanja premijskih stopenj in aktuarskim
         načelom, ki jih upoštevajo zavarovalna podjetja.
      
      98      Po mnenju Italijanske republike navedene določbe nikakor ne zavezujejo zavarovalnih podjetij, da določijo cene, ki so podobne
         tržnemu povprečju, ali da se bistveno ne oddaljijo od premijskih stopenj, ki so jih uporabljala v zadnjih petih letih. Pojasnjuje,
         da podjetja določijo svoje premijske stopnje na podlagi preteklega razvoja in da imajo pravico zvišati, celo bistveno, zavarovalne
         premije zaradi negativnega poteka v smislu nesreč.
      
      99      V zvezi z ISVAP Italijanska republika navaja, da ta organ posreduje le zoper podjetja, ki uporabljajo zavarovalne premije,
         ki niso veljavno tehnično utemeljene in pri katerih je jasno razvidna zloraba premijskih stopenj in diskriminacija med zavarovanci.
         Poudarja, da v primerih, v katerih posreduje ISVAP, ne gre za premijske stopnje, ki so le povečane, ampak da gre za neobičajne
         premijske stopnje z namenom odrekanja zavarovalnega kritja. Tako naj bi bile nekaterim potrošnikom ponujene letne premije,
         višje od 7000 EUR.
      
       Presoja Sodišča
      100    Členi 6, 29 in 39 Direktive 92/49 državi članici prepovedujejo uvedbo sistema predhodne odobritve ali sistematičnega sporočanja
         premijskih stopenj, ki jih zavarovalno podjetje namerava uporabiti na svojem ozemlju v razmerjih z zavarovalci.
      
      101    Kot je Sodišče že poudarilo, je bil namen zakonodajalca Skupnosti zagotoviti načelo prostega določanja premijskih stopenj
         v zavarovalnem sektorju razen življenjskega zavarovanja, vključno z zavarovanjem avtomobilske odgovornosti (sodbi z dne 25. februarja 2003
         v zadevi Komisija proti Italiji, C‑59/01, Recueil, str. I‑1759, točka 29, in z dne 7. septembra 2004 v zadevi Komisija proti
         Luksemburgu, C‑346/02, ZOdl., str. I‑7517, točka 21).
      
      102    V obravnavanem primeru morajo podjetja, ki opravljajo zavarovanje avtomobilske odgovornosti, na podlagi člena 11(1a) zakona
         št. 990/69 in člena 35(1) zakonika o zasebnem zavarovanju ločeno izračunavati čiste premije in dodatke v skladu s svojimi
         tehničnimi bazami, ki so dovolj velike in zajemajo najmanj pet poslovnih let.
      
      103    V zvezi z vprašanjem, ali je to pravilo združljivo z načelom prostega določanja premijskih stopenj, na katerega je bilo že
         opozorjeno, je treba, prvič, poudariti, da z njim ni bil uveden sistem predhodne odobritve ali sistematičnega sporočanja premijskih
         stopenj.
      
      104    Drugič, v nasprotju s trditvami Komisije navedeno pravilo zavarovalnim podjetjem ne nalaga prilagoditve premijskih stopenj
         tržnemu povprečju. Celo nasprotno, člen 11(1a) zakona št. 990/69 in člen 35(1) zakonika o zasebnem zavarovanju določata, da
         zavarovalna podjetja izračunajo svoje premijske stopnje v skladu s svojimi tehničnimi bazami, pri čemer je pojasnjeno, da
         če te baze niso dostopne, lahko podjetja uporabijo tržne statistične podatke.
      
      105    Tretjič, v zvezi z morebitnim vplivom člena 11(1a) zakona št. 990/69 in člena 35(1) zakonika o zasebnem zavarovanju na premijske
         stopnje, ker določata tehnični okvir, znotraj katerega zavarovalna podjetja izračunajo svoje premije, je treba ugotoviti,
         da takšna omejitev prostega določanja premijskih stopenj ni prepovedana z Direktivo 92/49.
      
      106    V zvezi s tem je treba spomniti, da se popolna uskladitev premijskih stopenj na področju zavarovanja razen življenjskega zavarovanja,
         s katero se izključi vsak nacionalni ukrep, ki lahko vpliva na premijske stopnje, zaradi pomanjkanja ustrezne jasno izražene
         volje zakonodajalca Skupnosti ne more domnevati (zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu, točka 24).
      
      107    Komisija poleg tega ni niti dokazala niti zatrjevala, da pravilo glede izračunavanja, ki ga je določil italijanski zakonodajalec,
         ni združljivo s tehničnimi pravili določanja premijskih stopenj in aktuarskimi načeli, ki se upoštevajo v zavarovalniškem
         sektorju.
      
      108    Iz navedenega je razvidno, da je treba očitek v zvezi s kršitvijo členov 6, 29 in 39 Direktive 92/49 zavrniti.
      
       Očitek v zvezi s kršitvijo člena 9 Direktive 92/49 zaradi nadzora nad podrobnimi pravili izračunavanja zavarovalnih premij
            in zaradi nalaganja kazni
       Trditve strank
      109    Po mnenju Komisije nadzor, ki ga izvaja ISVAP na podlagi člena 11(1a) zakona št. 990/69 in nazadnje členov 35(1) in 314(2)
         zakonika o zasebnem zavarovanju nad podrobnimi pravili, v skladu s katerimi zavarovalna podjetja, ki opravljajo svoje dejavnosti
         v Italiji na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, izračunavajo svoje zavarovalne premije, in nalaganje
         kazni pomenita kršitev porazdelitve pristojnosti med matično državo članico in državo članico gostiteljico iz člena 9 Direktive
         92/49.
      
      110    Iz uvodne izjave 5 Direktive 92/49 naj bi bilo razvidno, da je načelo nadzora v matični državi članici eden od bistvenih ciljev
         navedene direktive. Vsako odstopanje od tega načela bi se moralo razlagati ozko.
      
      111    Nobena določba pa naj ne bi upravičevala spornih posredovanj ISVAP. Nasprotno, nekatere določbe Direktive 92/49, kot sta člena
         11 in 40, naj bi za načelo nadzora v matični državi članici določile zelo široko področje uporabe.
      
      112    Iz teh določb naj bi bilo razvidno, da mora ISVAP, kadar namerava posredovati pri premijah za zavarovanje avtomobilske odgovornosti,
         ki jih uporabljajo zavarovalna podjetja, ki imajo glavni sedež v drugi državi članici in ne v Italijanski republiki, domnevne
         nepravilnosti sporočiti nadzornim organom matične države članice in jih pozvati, naj sprejmejo primerne ukrepe za prenehanje
         kršitev.
      
      113    Italijanska republika navaja, da posredovanja na področju premijskih stopenj, katerih namen je varstvo potrošnikov, ne spadajo
         v okvir finančnega nadzora zavarovalnih podjetij v smislu člena 9 Direktive 92/49. Instrumenti varstva finančne stabilnosti,
         ki jih lahko uporabljajo le organi matične države članice, zajemajo minimalni kapital in kritje tehničnih rezervacij. Ti instrumenti
         pa niso povezani z varstvom pravic potrošnikov.
      
       Presoja Sodišča
      114    Kot je navedla Komisija, je Direktiva 92/49 v uvodni izjavi 5 in členu 9 določila načelo nadzora v matični državi članici.
      
      115    Vendar kot je nedvoumno razvidno iz uvodne izjave 7 in člena 9 navedene direktive, se to načelo nanaša le na finančni nadzor
         zavarovalnih podjetij.
      
      116    V členu 9 Direktive 92/49 področje uporabe načela nadzora v matični državi članici sicer ni izčrpno opredeljeno, saj je navedeno,
         da finančni nadzor „vključuje“ preverjanje stanja solventnosti in oblikovanje tehničnih rezervacij. Vendar te določbe ni mogoče
         razlagati tako, da je bil namen zakonodajalca Skupnosti, da ima matična država članica izključno pristojnost nadzora, ki zajema
         poslovna ravnanja zavarovalnih podjetij.
      
      117    Iz tega je razvidno, da navedeni člen 9 ne izključuje možnosti nadzora, kot ga izvaja ISVAP.
      
      118    Navedene ugotovitve niso v nasprotju s členoma 11 in 40 Direktive 92/49, ki jih Komisija navaja v repliki.
      
      119    V zvezi s členom 11 Direktive 92/49 je treba ugotoviti, da se z njim spreminja določba Direktive 73/239, ki se kot vse druge
         določbe iz istega oddelka Direktive 73/239 nanaša na finančno trdnost zavarovalnih podjetij. Komisija se torej ne more opreti
         na navedeni člen 11 ob zatrjevanju, da pristojnost nadzora, ki je v njem navedena, presega vprašanje finančne trdnosti.
      
      120    V zvezi s členom 40 Direktive 92/49 je dovolj ugotovitev, da na eni strani Komisija Italijanski republiki ni očitala kršitve
         obveznosti iz odstavkov od 3 do 5 tega člena in da na drugi strani člen 40(7) navedene direktive potrjuje pravico države članice
         gostiteljice, da kaznuje kršitve, storjene na svojem ozemlju.
      
      121    Iz navedenega je razvidno, da je treba ta očitek zavrniti.
      
      IV –  Stroški
      122    V skladu s členom 69(2), prvi pododstavek, Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.
         V obravnavanem primeru Komisija ni uspela s svojimi predlogi. Ker pa Italijanska republika ni predlagala, naj se Komisiji
         naloži plačilo stroškov, Italijanska republika in Komisija nosita svoje stroške.
      
      123    V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo
         svoje stroške. Republika Finska, intervenientka, torej nosi svoje stroške.
      
      Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
      1)      Tožba se zavrne.
      2)      Komisija Evropskih skupnosti, Italijanska republika in Republika Finska nosijo svoje stroške.
      Podpisi
      * Jezik postopka: italijanščina.