CELEX: 52013DC0393
Language: fr
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif en Pologne

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		52013DC0393
		
			Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif en Pologne /* COM/2013/0393 final */
			
				
		
		
			
			   	Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
en vue de mettre fin à la situation de déficit public
excessif en Pologne

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et
notamment son article 126, paragraphe 7,
vu la recommandation de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)       Conformément à l'article 126 du traité sur
le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les États membres évitent les
déficits publics excessifs.
(2)       Le pacte de stabilité et de croissance
repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de
renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance
soutenue et durable, génératrice d’emplois.
(3)       Le 7 juillet 2009, le Conseil a
décidé, en vertu de l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant
la Communauté européenne (TCE), qu'il existait un déficit excessif en Pologne
et lui a adressé une recommandation l'invitant à corriger ce déficit excessif
en 2012 au plus tard[1],
conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE et à
l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet
1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure
concernant les déficits excessifs[2].
Afin de ramener le déficit public sous les 3 % du PIB d'une manière
crédible et durable, il a été recommandé aux autorités polonaises de mettre en
œuvre les mesures de relance budgétaire en 2009 comme prévu, puis de procéder à
un ajustement budgétaire structurel d'au moins 1¼ % du PIB, en moyenne
annuelle, à partir de 2010, d'établir avec précision les mesures nécessaires
pour ramener le déficit sous la valeur de référence pour 2012 au plus tard et
d'entreprendre des réformes visant à contenir les dépenses courantes primaires
durant les années suivantes. Le Conseil a fixé la date limite du 7 janvier
2010 pour que la Pologne engage une action suivie d'effets.
(4)       Le 3 février 2010, la Commission a conclu,
sur la base des prévisions de l'automne 2009 effectuées par ses services, que
la Pologne avait pris les dispositions nécessaires, en réponse à la
recommandation du Conseil du 7 juillet 2009, pour ramener son déficit public
sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure
additionnelle ne s'imposait donc dans le cadre de la procédure concernant son
déficit excessif. À la suite de ses prévisions de l'automne 2011, la
Commission, considérant que la Pologne n'était pas en position d'atteindre les
objectifs fixés, lui a demandé de prendre des mesures supplémentaires, ce que
la Pologne a fait. En conséquence, le 11 janvier 2012, la Commission a
confirmé que les autorités polonaises avaient engagé une action suivie d'effets
en vue de corriger rapidement et durablement le déficit excessif et qu'aucune
autre mesure n'était requise pour l'instant dans le cadre de la procédure
concernant le déficit excessif de la Pologne[3].
(5)       Conformément à l'article 3, paragraphe 5,
du règlement (CE) n° 1467/97, le Conseil peut décider, sur recommandation
de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de
l’article 126, paragraphe 7, du TFUE si l’État membre concerné a
engagé une action suivie d’effets mais que des événements économiques négatifs
et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances
publiques se produisent après l’adoption de la recommandation. La survenance
d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences
défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux
prévisions économiques sous‑tendant la recommandation du Conseil.
(6)       Conformément à l'article 126,
paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 de son règlement (CE)
nº 1467/97, le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État
membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif
dans un délai donné. La recommandation doit fixer à l'État membre concerné un
délai maximum de six mois pour engager une action suivie d'effets en vue de
corriger son déficit excessif. De plus, dans sa recommandation en vue de la
correction du déficit excessif, le Conseil doit faire figurer la réalisation
d'objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui
sous-tendent la recommandation, doivent permettre une amélioration annuelle
minimum du solde structurel – c'est‑à‑dire du solde corrigé des
variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires – d'au
moins 0,5 % du PIB.
(7)       Selon les prévisions du printemps 2009 des
services de la Commission, qui sous‑tendent la recommandation émise par
le Conseil le 7 juillet 2009 en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du
TCE, l'économie polonaise devait croître de 0,8 % en 2010; les exercices
2011 et 2012 n'étaient pas couverts par ces prévisions. En 2009, le PIB réel a
progressé de 1,6 %, sous l'effet principalement de l'assouplissement des
politiques budgétaire et monétaire, d'entrées de fonds de l'UE venus financer
des investissements en infrastructures et d'une dépréciation de la monnaie. En
2010 et 2011, la reprise des exportations et le rebond de la demande intérieure
ont permis à l'économie de redémarrer, le PIB réel augmentant de 3,9 % et
4,5 %, respectivement; la croissance du PIB en 2010 a donc largement
dépassé les 0,8 % du PIB escomptés dans les prévisions du printemps 2009
des services de la Commission. Ces prévisions, qui annonçaient un comblement de
l'écart de production après la période de prévision, tablaient implicitement
sur un taux de croissance à peu près égal à son niveau potentiel les années
suivantes. Or, l'économie polonaise a fortement ralenti en 2012, la croissance
du PIB réel tombant à 1,9 %. L'investissement, tout particulièrement dans
la construction, a pâti de l'assainissement des finances publiques, d'une
certaine atonie du crédit et de la désaffection des ménages à l'égard des
achats immobiliers. L'un dans l'autre, l'économie polonaise a fait montre d'une
certaine résilience sur la période 2009‑2012, bien que la croissance du
PIB réel soit restée inférieure à son niveau potentiel en 2012 en raison
principalement de la crise économique et financière mondiale.
(8)       Selon les prévisions du printemps 2013 des
services de la Commission, la hausse du PIB réel devrait se limiter à
1,1 % en 2013. La consommation privée ne devrait progresser que de
0,8 %, sous l'effet conjugué du recul de l'emploi, de la stagnation des
salaires et de la reconstitution par les ménages de leur épargne. Quant à la
formation brute de capital fixe, notamment la construction d'infrastructures,
la tendance devrait rester négative, avec une contraction de 2,6 % liée à
la poursuite de l'assainissement budgétaire et à la faiblesse de la demande
extérieure et de la croissance du crédit. Pour 2014, on s'attend à un certain
redémarrage de l'économie, se traduisant par une croissance du PIB réel de
2,2 %; l'ampleur de ce redressement pourrait néanmoins varier – à la
hausse ou à la baisse – en fonction de la rapidité de la reprise mondiale. 
(9)       En 2009, le déficit des administrations
publiques avait bondi à 7,4 % du PIB (contre 3,7 % en 2008) sous
l'effet d'importantes mesures de relance budgétaire et d'une forte augmentation
intrinsèque des dépenses reposant sur une croissance élevée. Après le lancement
de la procédure concernant le déficit excessif, les mesures d'assainissement
ont visé en 2010 la masse salariale du secteur public et les dépenses courantes
tandis qu'on augmentait les droits d'accise. Malgré ces mesures, qui se
chiffraient à 0,6 % du PIB, le déficit nominal a grimpé à 7,9 % du
PIB en 2010, en raison d'une augmentation sensible tant des investissements
publics (0,4 % du PIB) que de la consommation intermédiaire (0,5 % du
PIB). Depuis 2011, les déficits nominaux reflètent l'effort continu
d'assainissement consenti, avec notamment les réductions des cotisations
sociales transférées aux fonds de pension ouverts, le relèvement des taux de
TVA et d'autres modifications fiscales destinées à accroître les recettes,
l'introduction d'une règle temporaire en matière de dépenses et la baisse des
dépenses liées aux politiques actives du marché du travail. Le déficit nominal
est ainsi revenu à 5 % du PIB en 2011. 
(10)     En 2012, le déficit des administrations
publiques est tombé à 3,9 % du PIB, selon les résultats effectifs
communiqués à Eurostat dans la notification d'avril 2013. Ce chiffre est
supérieur aux 3,5 % du PIB attendus et annoncés publiquement par les
autorités polonaises en septembre 2012. En particulier, les dépenses d'intérêt
et les transferts sociaux ont été plus élevés que prévu tandis que, du côté des
recettes, les impôts indirects, la TVA en particulier, rapportaient bien moins
qu'escompté. Le résultat aurait pu être plus défavorable encore, n'était-ce la
sous‑exécution des investissements publics – dont l'effet a été annulé en
partie par la réception d'un moindre montant de transferts en capital.
(11)     Les prévisions du printemps 2013 des
services de la Commission tablent sur un déficit des administrations publiques
de 3,9 % du PIB en 2013 (au lieu de l'objectif annoncé par la Pologne de
3,5 % du PIB) et, dans l'hypothèse de politiques inchangées, de 4,1 %
du PIB en 2014. La prise en compte des mesures additionnelles prévues dans la
mise à jour 2013 du programme de convergence (PC) polonais qui a été publiée
après la date limite d'établissement desdites prévisions ne modifie guère
l'analyse. Le programme de convergence ne comprend pas de nouvelles mesures
discrétionnaires pour 2013. Si, comme envisagé dans ce programme, les taux de
TVA étaient maintenus à leur niveau actuel et non abaissés, l'inclusion de
cette mesure permettrait, selon les estimations de la Commission, de ramener le
déficit de 2014 à 3,7 % du PIB. C'est pourquoi les prévisions de printemps
des services de la Commission ont été mises à jour en tenant compte des mesures
prévues dans le programme de convergence afin de disposer d'un scénario de
référence précis pour la nouvelle recommandation. 
(12)     L'expérience du passé montre que les
principaux risques de non‑réalisation des objectifs budgétaires en 2013
et les années qui suivent sont liés à la procyclicité marquée des rentrées
fiscales directes et indirectes en même temps qu'à leur niveau inférieur aux
élasticités standard utilisées dans les prévisions. C'est ainsi qu'en 2012 en
particulier les recettes fiscales indirectes ont diminué, malgré
l'élargissement de l'assiette d'imposition, en raison d'une augmentation des remboursements
et des arriérés de TVA. 
(13)     Le déficit structurel a reculé de 8,3 %
du PIB en 2010 à 5,4 % en 2011 puis 3,8 % en 2012. Les mesures
d'assainissement mises en œuvre pendant cette période portaient en particulier
sur les impôts indirects, les cotisations à l'assurance invalidité, les
cotisations aux fonds de pension ouverts, la masse salariale du secteur public
(administrations locales exclues) et la consommation intermédiaire. Ces mesures
étaient d'une ampleur appréciable et couvraient tant les recettes que les
dépenses. Prises ensemble, elles ont représenté 2,1 % du PIB en 2011 et
1,6 % du PIB en 2012.
(14)     L'effort budgétaire apparent sur la période
2010-2012 est estimé à 1,5 % du PIB en moyenne annuelle. Après ajustement
pour tenir compte de la révision à la hausse majeure de la croissance du PIB
potentiel depuis la date à laquelle la recommandation a été émise
(- 0,3 pp), et en raison d'une augmentation des recettes moins rapide
que ne le laissait prévoir la croissance du PIB sur la base des élasticités
standard (+0,4 pp), l'effort structurel annuel moyen (1,6 % du PIB)
est supérieur à l'effort budgétaire annuel moyen recommandé (1 ¼ % du
PIB) sur la période 2010-2012. Une évaluation ascendante des mesures
d'assainissement estime leur ampleur cumulée à 4,3 % environ du PIB sur
cette même période. Il résulte donc que la Pologne a engagé une action suivie
d'effets. 
(15)     Il ressort du rapport 2012 de la Commission
européenne sur la viabilité budgétaire («Fiscal Sustainability Report 2012»)
que la Pologne n'est pas menacée par un risque budgétaire à court terme. À
moyen terme, le risque qui pèse sur la viabilité budgétaire du pays est jugé
moyen et il apparaît faible à long terme, à condition que les plans
d'assainissement budgétaire soient entièrement mis en œuvre. Pour sa part, le
rapport 2012 sur le vieillissement prévoit une hausse limitée du total des
dépenses publiques liées à l'âge sur l'ensemble de la période 2010-2060. Malgré
cela, la Pologne doit appliquer des politiques destinées à renforcer la
viabilité à long terme de ses finances publiques; cet effort est néanmoins
inférieur à la moyenne de l'amélioration requise pour l'UE dans son ensemble.
(16)     Sous l'effet d'un ajustement stock-flux
important, la dette publique est tombée à 55,6 % du PIB en 2012, contre
56,2 % en 2011. Les prévisions du printemps 2013 des services de la
Commission prévoient qu'elle repassera à 57 ½ % du PIB en 2013 et,
dans l'hypothèse de politiques inchangées, à près de 59 % du PIB en 2014. 
(17)     Afin de ramener le déficit en dessous de la
barre des 3 % du PIB en 2013, ce qui prolonge le délai d'un an, l'effort
structurel requis s'élève au moins à 1,4 % du PIB. Un tel effort annuel
serait supérieur à celui que prescrivait la recommandation du Conseil du 7
juillet 2009 (1 ¼ % du PIB), alors que le risque budgétaire a diminué
depuis 2009, le déficit nominal se situant à un niveau bien plus bas et la
dette restant inférieure au seuil de 60 %. En conséquence, un
assainissement plus graduel est acceptable, d'autant qu'il réduirait aussi les
coûts en termes de PIB, qui risqueraient d'être considérables si une correction
devait être effectuée en 2013. En particulier, le temps dont on disposerait
après la recommandation pour mettre en place les mesures requises étant limité,
ces mesures devraient être accélérées de manière à produire un effet d'environ
1 % du PIB sur l'ensemble de l'année.
(18)     Eu égard à ce qui précède, et conformément
aux règles du pacte de stabilité et de croissance, l'extension de deux ans du
délai fixé pour corriger le déficit excessif est justifiée.
(19)     Résorber le déficit excessif d'ici 2014
serait proportionné aux objectifs intermédiaires fixés pour le déficit nominal,
qui sont de 3,6 % du PIB en 2013 et de 3 % du PIB en 2014.
L'amélioration sous-jacente du solde budgétaire structurel qu'impliquent ces
objectifs est de 0,8 % du PIB en 2013 et de 1,3 % du PIB en 2014. Il
s'ensuit que des mesures supplémentaires représentant 0,4 % du PIB en 2013
et 0,4 % en 2014 également sont nécessaires, en plus de celles
qu'annoncent déjà les prévisions de printemps et la mise à jour du programme de
convergence et dont l'impact budgétaire estimé est de 0,25 % du PIB en
2013 et de 0,4 % du PIB en 2014.
(20)     La Pologne remplit les conditions de
prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif
fixées par l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE)
nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la
procédure concernant les déficits excessifs,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:
(1)                   
La Pologne est invitée à mettre fin à la situation de déficit excessif
d'ici 2014 au plus tard.
(2)                   
La Pologne devrait atteindre un objectif de déficit nominal de
3,6 % du PIB en 2013 et de 3,0 % du PIB en 2014, ce qui représente
une amélioration annuelle du solde structurel d'au moins 0,8 % et
1,3 % du PIB, respectivement, selon les prévisions du printemps 2013
actualisées des services de la Commission.
(3)                   
La Pologne est invitée à mettre en œuvre de manière rigoureuse les
mesures déjà adoptées, tout en les complétant par des mesures additionnelles
suffisantes pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2014 au plus tard.
(4)                   
Le Conseil fixe le délai du [1er octobre 2013] pour que la Pologne engage une action suivie
d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du
règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la
stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs.
En outre, il importe que les autorités polonaises (i)
améliorent la qualité de leurs finances publiques, en particulier en limitant
autant que possible les coupes dans les investissements en infrastructures
générateurs de croissance et en procédant à un réexamen attentif des dépenses
sociales et de leur efficacité, (ii) améliorent le respect des obligations fiscales
et renforcent l'efficacité de l'administration des impôts, et (iii) rendent le
cadre institutionnel des finances publiques plus contraignant et transparent, y
compris par l'adoption rapide d'une règle permanente en matière de dépenses
applicable au budget des administrations publiques. Enfin, pour assurer
le succès de la stratégie d'assainissement budgétaire, il conviendra d'étayer
ce travail d'assainissement par des réformes structurelles de grande ampleur,
conformément aux recommandations adressées à la Pologne dans le contexte du
semestre européen. Outre le
rapport prévu par la recommandation (4), les autorités polonaises sont invitées
à faire état des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces recommandations
dans un chapitre distinct des programmes de convergence jusqu'à ce que le
déficit excessif ait été entièrement corrigé.
La République de Pologne est destinataire de la présente
recommandation.
Fait à Bruxelles, le
                                                                       Par
le Conseil
                                                                       Le
président
[1]               Les
documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif de la Pologne
sont tous accessibles à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm
[2]               JO
L 209 du 2.8.1997, p. 6.
[3]               Communication
de la Commission au Conseil sur l'évaluation de l'exécution budgétaire dans le
cadre des procédures en cours pour déficit budgétaire excessif, après
l'établissement des prévisions des services de la Commission de l'automne 2011 ‑
COM(2012) 4 final du 11.1.2012.