CELEX: 61986CC0047
Language: pt
Date: 1987-03-17
Title: Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 17 de Março de 1987. # Roquette Frères SA contra Office national interprofessionnel des céréales (ONIC). # Pedido de decisão prejudicial: Tribunal administratif de Lille - França. # Cereais - Restituições à produção - Caução. # Processo 47/86.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
      CARL OTTO LENZ
      apresentadas em 17 de Março de 1987 (
            *1
         )
      
         Senbor Presidente,
      
      
         Senhores Juízes,
      
      A — Os factos
      
               1.
            
            
               No processo que hoje nos ocupa, devemos debruçarmo-nos sobre problemas relativos às restituições à produção de amido a partir de milho.
            
         
               2.
            
            
               A concessão de tais restituições encontrava-se prevista, para o período em questão no processo principal, no artigo 11.° do Regulamento n.° 2727/75 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (
                     1
                  ). Tinha como objectivo, como resulta dos considerandos do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, relativo às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz (
                     2
                  ), para permitir à indústria do sector dos amidos e féculas manter preços concorrenciais em relação aos produtos químicos de substituição, obter a diminuição do preço do produto-base utilizado por esta indústria, sujeito às disposições em matéria de preços das organizações comuns dos mercados.
            
         
               3.
            
            
               O próprio Conselho estabeleceu — como resulta do artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2727/75 — as regras de aplicação das referidas restituições no Regulamento n.° 2742/75, já mencionado. O artigo 8.° deste regulamento previa a aprovação — de acordo com o processo que implica a intervenção do comité de gestão — de modalidades de aplicação e, nomeadamente, das respeitantes à «concessão de adiantamentos sobre as restituições à produção que possam implicar a constituição de uma caução».
            
         
               4.
            
            
               Estas modalidades foram aprovadas pelo Regulamento n.° 1570/78 da Comissão (
                     3
                  ). O artigo 2.° deste regulamento estipula que as restituições são entregues, designadamente, aos produtores de amido fabricado a partir do milho, desde que façam prova de que o produto-base em causa foi colocado sob fiscalização oficial pelo organismo competente designado pelos Estados-membros. A concessão da restituição fica subordinada — segundo o artigo 3.° — à constituição de uma caução pelo titular do direito à restituição. O montante desta caução é igual (segundo o n.° 2 do artigo 3.°) ao da restituição à produção pedida, acrescido de 5%. Nos termos do artigo 5.°, «a restituição à produção aplicável no dia em que é aceite o pedido de colocação sob vigilância oficial de produtos de base será paga pelo Estado-membro em cujo território o amido... (tenha sido) produzido... A restituição será paga, o mais tardar, até trinta dias passados sobre o dia de aceitação do pedido».
            
         
               5.
            
            
               Nos termos do artigo 3.°, n.° 3, a caução será liberada quando o titular do direito à restituição à produção tiver entregue ao organismo competente a prova de que pelo menos 96% da quantidade do produto-base colocado sob fiscalização foram transformados num prazo máximo de 90 dias a contar do dia da aceitação do pedido de colocação sob fiscalização oficial. «Contudo» — continua esta disposição — «quando menos de 96% da quantidade do produto-base tenham sido transformados, da caução será liberado um montante igual ao da restituição à produção, pagável pela quantidade de produto-base que foi transformado...». Finalmente, o n.° 5 do artifo 3.° dispõe, por outro lado, que a caução ou a parte da caução que não tenha sido liberada em conformidade com as disposições do presente artigo será considerada perdida e o montante destinado ao reembolso da restituição entregue. Este número prevê ainda que se, em resultado de caso de força maior, o produto-base não tiver sido transformado no prazo previsto, o organismo competente do Es-tado-membro, a pedido do titular do direito à restituição e atento à circunstância invocada, decidirá da liberação da caução ou do prolongamento dos prazos previstos.
            
         
               6.
            
            
               Em aplicação destas disposições, a recorrente no processo principal colocou sob fiscalização oficial, em Dezembro de 1983, 12427003 toneladas de milho, mediante a constituição de caução no montante de 1644222,90 FF. Quando se verificou que apenas foram transformados 95,91% da referida quantidade, esta caução foi liberada até ao montante de 1501880,10 FF e — por decisão de Fevereiro de 1984 — o ONIC declarou perdida a quantia de 142342,80 FF (que representa o montante correspondente à quantidade não transformada acrescido dos 5% do total da restituição prevista mencionados no artigo 3.° do Regulamento n.° 1570/78). Isso significa claramente que uma diferença de 0,09% sobre a quantidade mínima de produção exigida teve como consequência uma perda de 9,09% da caução.
            
         
               7.
            
            
               O ONIC adoptou este procedimento baseando-se num telex da Comissão, de 20 de Fevereiro de 1978, que declarava expressamente que, quando fosse transformada menos de 96% da quantidade colocada sob fiscalização, a restituição deveria ser calculada em função da quantidade realmente transformada e que deve efectuar-se sobre a caução constituída uma retenção de montante igual à diferença entre a garantia e a restituição pagável (enquanto, até final de 1977, o ONIC, com base na sua própria interpretação das disposições aplicáveis, aparentemente só exigia o reembolso da restituição até ao montante da quantidade não transformada que ultrapassasse o limite de tolerância de 4%, e liberava sempre a totalidade da caução).
            
         
               8.
            
            
               A recorrente considera que a alteração da prática que acaba de ser invocada não é regular e, consequentemente, solicita, através de processo desencadeado em Abril de 1984, a anulação da referida decisão do ONIC. Em apoio do seu recurso, invocou que o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão não constitui uma aplicação corretta do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho (na medida em que não previu igualmente o pagamento da restituição após transformação sem constituição de caução). Além disso, considera que a interpretação dada pela Comissão ao seu regulamento ofende o princípio da proporcionalidade e que se está perante uma discriminação dos produtores de amido relativamente à indústria química transformadora de açúcar, podendo esta beneficiar — como prevê o Regulamento n.° 1729/78 da Comissão (
                     4
                  ) — quer de uma restituição entregue a posteriori sem constituição de caução quer da concessão de um adiantamento das restituições que impliquem a constituição de uma caução.
            
         
               9.
            
            
               Em virtude dos problemas de direito comunitário que se colocam, o órgão jurisdicional nacional, por decisão de 5 de Dezembro de 1985 (chegada ao Tribunal em 18 de Fevereiro de 1986), suspendeu a instância e, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, colocou as três seguintes questões prejudiciais, destinadas a saber:
               
                        —
                     
                     
                        se, em primeiro lugar, o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, de 4 de Julho de 1978, nas suas disposições adoptadas em aplicação do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, só podia prever a concessão de adiantamentos sobre as restituições à produção, antes da transformação do produto colocado sob fiscalização mediante a constituição de caução?
                     
                  
                        —
                     
                     
                        se, em segundo lugar, em caso afirmativo, é correcta a interpretação dada ao regulamento, quando a quantidade de produto-base transformado não atinge 96 % da quantidade colocada sob fiscalização, e não é contrária ao princípio da proporcionalidade da sanção ao facto que lhe der origem?
                     
                  
                        —
                     
                     
                        se, finalmente, a diferença das soluções consagradas em matéria de liberação das cauções entre o regulamento em questão e o Regulamento n.° 1729/78 da Comissão, de 24 de Julho de 1978, relativamente à restituição à produção para o açúcar, não ignora o princípio da igualdade dos produtores.
                     
                  
         
               10.
            
            
               Estas questões suscitam da nossa parte — à luz do que foi exposto no processo (pela recorrente no processo principal e pela Comissão) — as observações que se seguem.
            
         B — Tomada de posição
      1. Quanto à primeira questão
      
               11.
            
            
               Trata-se de saber se o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, deve ser criticado pelo facto de apenas prever a concessão de adiantamentos sobre as restituições que envolvam a constituição de uma caução e não, do mesmo modo, a possibilidade do pagamento da restituição após a realização da transformação e sem constituição de caução.
            
         
               12.
            
            
               A este propósito, há que dar especial atenção ao Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, uma vez que é expressamente referido na primeira questão; por outras palavras, importa, antes de tudo, verificar se o regulamento da Comissão comporta irregularidades à luz deste diploma.
            
         
               13.
            
            
               A Comissão negou formalmente esta acusação e há que dar-lhe, sem nenhuma dúvida, razão neste aspecto.
            
         
               14.
            
            
               Citámos já a disposição de habilitação aplicável na matéria — o artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho. Este preceito prevê a adopção de modalidades de aplicação «nomeadamente as respeitantes... à concessão de adiantamentos sobre as restituições à produção que possam implicar a constituição de uma caução». Isto indica claramente que o próprio Conselho tinha em mente, em primeira linha, a ideia de um regime de adiantamentos que implicassem a constituição de uma caução e isto manifestamente pelo facto de os sectores económicos interessados terem geralmente interesse em beneficiar o mais rapidamente possível de um aligeiramento dos custos através das restituições à produção. Ainda que seja necessário admitir, por outro lado, que tai não se concebe, sem dúvida, no sentido do carácter exclusivo da referida possibilidade (como a própria Comissão admite, ter-se-ia igualmente podido considerar o pagamento da restituição a posteriori), não se pode, no entanto, concluir do regulamento do Conselho que a Comissão era obrigada a prever várias possibilidades de pagamento das restituições.
            
         
               15.
            
            
               Acrescente-se, por outro lado, que não se pode deduzir do regulamento do Conselho — na medida em que no mesmo não é referida uma caução a não ser no contexto da concessão de adiantamentos — que um regime de caução não seria admissível, no quadro deste regulamento, fora deste caso (por exemplo, no caso de concessão da restituição a posteriori). Com efeito, não se pode ignorar que, mesmo neste último caso, um regime de caução pode, em princípio, afigurar-se justificado já que permite garantir que apenas serão apresentados pedidos de restituições sérios e que a evolução do mercado poderá ser correctamente prevista. Tem também interesse assinalar que o regime em vigor desde 1986 por força do Regulamento n.° 2169/86 da Comissão (
                     5
                  ) é desta forma concebido, já que prevê em todos os casos, mesmo sendo obrigatório o pagamento posterior da restituição (artigo 9.°), a constituição de uma garantia no momento da apresentação do pedido (artigo 4.°) e, além disso, para as situações de pagamento de um adiantamento, a constituição de uma garantia especial igual ao montante adiantado.
            
         
               16.
            
            
               Impõe-se, pois, afirmar que não se pode acusar o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão de não se encontrar em conformidade com o Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, pelo facto de não prever também um pagamento a posteriori da restituição à produção sem constituição de caução.
            
         2. Quanto à terceira questão
      
               17.
            
            
               A terceira questão diz igualmente respeito ao facto de que, diferentemente do que estabelece o Regulamento n.° 1729/78 (
                     6
                  ) (respeitante ao açúcar), não é prevista qualquer restituição a posteriori sem constituição de caução, o que nos leva a interrogar--mo-nos sobre se tal não constitui uma violação do princípio da igualdade de tratamento dos produtores. Por esta razão, desde já o examinaremos.
            
         
               18.
            
            
               Como sabem, a Comissão considera que este aspecto não suscita reservas sérias e, sobre este assunto, seremos levados — que tal nos seja desde já permitido — a apoiar a sua posição.
            
         
               19.
            
            
               
                  a) Não consideramos lógico o ponto de vista segundo o qual não cabe falar de discriminação relativamente a toda e qualquer diferença entre um e outro regime, mas apenas quando duma tal diferença resultar uma desvantagem. Ora, tal desvantagem é efectivamente difícil de admitir quando um regime, de entre várias soluções possíveis, opta somente pelas soluções vantajosas e afasta as desfavoráveis. Tal parece ser o caso do regulamento da Comissão sujeito à vossa apreciação. Com efeito, em princípio, é indiscutível que o pagamento a posteriori da restituição à produção, se o compararmos com a concessão de um adiantamento, deve ser tido como desfavorável na medida em que, desta forma, os produtores suportam custos mais elevados para os produtos-base (adquiridos antes da respectiva colocação sob fiscalização oficial) até à conclusão da transformação (à qual se aplica um prazo de 90 dias a contar da apresentação do pedido de colocação sob fiscalização oficial) e ao termo do processo administrativo (enquanto os adiantamentos — de acordo com o artigo 5.° — eram entregues, o mais tardar, nos 30 dias subsequentes ao da aceitação do pedido).
            
         
               20.
            
            
               Além disso, em nosso entender, assiste igualmente razão à Comissão quando defende que a circunstância de a concessão de adiantamento ser acompanhada da constituição de caução não confere a este elemento um caracter desfavorável susceptível de modificar a apreciação feita sob o prisma da discriminação. Pelo contrário, esta circunstância ainda mais justificará que se coloque a questão de saber se o regime da caução pode ser criticado à luz do princípio da proporcionalidade. Voltaremos a este assunto mais adiante.
            
         
               21. b)
               
            
            
               Consideramos igualmente defensável a opinião da Comissão segundo a qual o princípio da igualdade de tratamento, em todo o seu rigor, apenas é aplicável no interior de determinada organização comum de mercado. Os regimes que dizem respeito a produtos abrangidos em vários sectores (no caso em análise, os cereais, por um lado, e o açúcar, por outro) podem portanto — tendo cada sector as suas especialidades — apresentar entre eles certas diferenças; não é minimamente necessário, para evitar que sejam acusados de discriminação, que entre eles haja inteira concordância em todos os pormenores, por exemplo — relativamente ao que nos interessa no caso em análise — no que respeita ao modo de pagamento.
            
         
               22.
            
            
               Ora — na medida em que na indústria química é necessário partir da hipótese de uma certa substituibilidade dos produtos (amido fabricado a partir de cereais/açúcar) —, como o montante da restituição foi determinado (como a Comissão sublinhou) de forma a assegurar perfeitamente que um dos produtos não fosse favorecido, não se pode falar, no que respeita ao regime das restituições, de um desrespeito da proibição de discriminação nem considerar o regulamento aplicável aos cereais incompatível com o princípio da igualdade de tratamento pelo facto de apenas prever um regime de adiantamentos mediante a constituição de caução (regime relativamente ao qual não parece ter sido difícil compatibilizar-se correctamente com algumas precauções) e não também a possibilidade de um pagamento a posteriori da restituição (na qual, manifestamente, os sectores económicos em causa não estavam, em geral, interessados).
            
         3. Quanto à segunda questão
      
               23.
            
            
               Subdivide-se esta em duas partes. Por um lado, trata-se de interpretar o regime de caução no caso de terem sido transformados menos de 96 % da quantidade do produto-base declarado (isto é, trata-se de precisar se, em semelhante situação, a restituição deveria ser calculada em função da quantidade realmente transformada e se a caução seria perdida — na medida em que era superior à restituição — sem ter em conta qualquer limite de tolerância). Por outro lado, há que examinar se o regime de caução assim concebido é contrário ao princípio da proporcionalidade e isso, designadamente, quando aplicado, num caso como o objecto do processo principal, em todo o seu rigor.
            
         
               24. a)
               
            
            
               A resposta à primeira parte da referida questão, em nosso entender, não oferece dificuldade. O regime de caução apenas pode ser efectivamente entendido, segundo o seu texto, no sentido de que — uma vez que a restituição era concedida em função da quantidade realmente transformada — a caução seria perdida até ao montante da diferença entre o valor da caução e a restituição concedida. Apenas existia, portanto, uma margem de tolerância de 4% (ponderado o grau de humidade e de impurezas do produto-base) para o caso de transformação em princípio «completa» e não proporcional no caso de transformação apenas parcial.
            
         
               25.
            
            
               A este propósito, pode igualmente invocar-se o facto de que se ratava de uma parte de um conjunto de normas que previa, para o caso de desrespeito das condições de transformação, uma espécie de sanção, o que, em princípio, sugere uma interpretação rigorosa. A favor desta solução não deve ser negligenciado o facto de que, como o mostram claramente os telex apresentados, foi esta a solução desejada pela Comissão, que teve um papel determinante na adopção do regime em causa.
            
         
               26. b)
               
            
            
               No que diz respeito à segunda parte — decisiva — da questão, podemos reportar-nos, a propósito do princípio da proporcionalidade considerado como critério, à síntese da jurisprudência existente sobre a matéria, contida nas conclusões que apresentei no processo 21/85 (
                     7
                  ). Esta síntese faz sobressair, com o auxílio de alguns exemplos — não é necessário repeti-los nessa altura —, que, em certa medida, é necessário atender à gravidade da infracção (uma violação mínima não poderia levar à perda total da caução); noutros casos, em que se receasse que uma medida fosse desviada do seu objectivo, ou em que o bom funcionamento de um sistema revestisse uma certa importância, reconheceu-se que se justificava uma prática rigorosa, tendo sido recusada a variabilidade da caução segundo a gravidade de incumprimento. Pode agora acrescentar-se a isso que o acórdão proferido no referido processo fez progredir a jurisprudência no sentido de que não existe perda da caução no caso de violação mínima de uma obrigação principal, e que o mesmo se verifica no caso de desrespeito de uma obrigação que não revista importância fundamental ou, dito de outra forma, na ausência de uma violação grave.
            
         
               27.
            
            
               Como nos devemos debruçar, no que diz respeito à regulamentação sujeita à nossa análise, sobre dois elementos (limite de tolerância de 96% e caução que se eleva a 5% do montante da restituição), importa, em nossa opinião — a crítica da sociedade Roquette incide sobre um e outro desses elementos —, proceder separadamente à sua apreciação com a ajuda dos critérios que acabam de ser indicados.
            
         
               28.
            
            
               
                  aa) Quanto ao limite de tolerância de 96% estabelecido pela regulamentação, a argumentação da sociedade Roquette suscita, por um lado, a questão de saber se este limite não resulta de um cálculo demasiado apertado e, por outro, se se afigura defensável abstrair totalmente deste elemento no caso de uma quantidade se situar ligeiramente abaixo.
            
         
               29.
            
            
               Sobre o primeiro aspecto, foram citados dois regulamentos (Regulamento n.° 2731//75 do Conselho, que fixa as qualidades tipo do trigo mole, do centeio, da cevada, do milho e do trigo duro (
                     8
                  ), e Regulamento n.° 1569/77 da Comissão, que fixa os procedimentos e condições de tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção) (
                     9
                  ), prevendo o primeiro, no que respeita ao milho, que a percentagem total de elementos que não sejam cereais de base de qualidade perfeita pode alcançar 8%, chegando mesmo o segundo a autorizar que a percentagem máxima de elementos que não sejam cereais de base de qualidade perfeita se eleve a 12%. A este propósito, fez-se igualmente referência ao regime de restituições previsto pelo Regulamento n.° 2169/86 da Comissão, de 10 de Julho de 1986, segundo o qual (no que respeita à transformação do amido), o limite de tolerância é fixado em 95% (artigo 7.°), o que — aplicado ao produto de base milho — representa, segundo a firma Roquette, um limite de tolerância de 92%.
            
         
               30.
            
            
               Todavia, cremos, tal como a Comissão, que uma crítica assim formulada contra o regulamento que nos interessa presentemente não se pode justificar. Ainda que outro critério se considere adequado em regulamentações com importância em matéria de intervenção, o facto de serem estabelecidas exigências de qualidade mais rigorosas no quadro de um regime de subvenções à produção (tal é o caso das restituições), em princípio e em nossa opinião, não pode suscitar críticas; ora — indirectamente — foi precisamente o que se fez graças ao limite de tolerância acima mencionado. É preciso sublinhar igualmente que na prática — segundo declarações não impugnadas da Comissão — nunca esse limite provocou dificuldades, ou seja, que aparentemente, usando de alguma precaução no momento da compra, o facto de manter as impurezas abaixo do limite de tolerância não colocou problemas.
            
         
               31.
            
            
               No que respeita) por outro lado, ao facto de outro regime ter sido escolhido em 1986, atente-se primeiramente que se trata de um sistema de natureza diferente, no qual estavam em causa produtos de transformação. Mas, em princípio, devemos igualmente abster-nos de deduzir de tal evolução da legislação, que sofre adaptações em função de considerações de oportunidade, que um regime anteriormente em vigor deve ser considerado ilegal apenas por ser concebido de forma um pouco mais rigorosa.
            
         
               32.
            
            
               Em conclusão, o limite de tolerância de 4% em caso de transformação a 100% não poderá, portanto, ser objecto de críticas.
            
         
               33.
            
            
               Quanto ao segundo ponto que presentemente nos interessa, admitimos sem dificuldade que não se descortina facilmente, à luz das explicações que nos foram dadas (segundo as quais uma transformação de 96% foi considerada suficiente, ponderado o teor de humidade e de impurezas contidas no produto-base), por que razão se abstraiu totalmente deste elemento no caso de transformação parcial ao passo que, normalmente, há que concluir — já que em pequenas quantidades se encontram igualmente impurezas em pequenas quantidades — que uma transformação de, por exemplo, 48% da quantidade declarada poderia ser considerada semelhante a uma transformação de 50%. A única explicação possível é que uma margem de tolerância só se considera adequada no caso de transformação em princípio completa — devendo esta, segundo a Comissão, ser considerada como constituindo a obrigação principal do titular do direito à restituição na acepção da jurisprudência do Tribunal — e que, desta forma, o facto de esta margem não ser tida em conta em caso de transformação parcial deve igualmente ser qualificado como uma espécie de sanção (já que uma tal sanção pode também consistir na supressão de uma vantagem justificada enquanto tal). Por conseguinte, tudo de limita à questão de saber se — já que, na falta de transformação completa, a caução de 5% é, de qualquer modo, perdida — uma espécie de dupla penalização é efectivamente adequada num caso semelhante e isto especialmente quando apenas se trata (como no processo principal) de uma insuficiência mínima. É sobre este ponto que incidirá a resposta, quando nos debruçarmos — o que faremos imediatamente — sobre o caracter legal da caução de 5% que é perdida na falta de transformação completa.
            
         
               34.
            
            
               
                  bb) No que diz respeito a esta caução, pode-se imaginar que a mesma se destina a assegurar a realização de diferentes objectivos, os quais devem, portanto, ser estabelecidos quando se proceder ao controlo do respeito pelo princípio da proporcionalidade.
            
         
               35.
            
            
               A Comissão alegou, a este propósito, que a execução da obrigação de transformação dos cereais em amido se situava em primeiro plano; segundo a Comissão, essa execução constitui uma obrigação essencial que por isso pode pressupor legitimamente uma sanção severa.
            
         
               36.
            
            
               Contudo, isso não se nos afigura convincente. Em nenhum ponto do regulamento da Comissão em causa (ou de regulamento do Conselho) se estabelece tal obrigação de transformação (como se encontra, por exemplo, nas disposições relativas à venda de manteiga, a preço reduzido, à indústria transformadora). Os considerandos do Regulamento n.° 1570/78 referem apenas o facto de garantir a transformação e o seu artigo 3.° indica que a caução deve garantir a transformação. Isto não equivale a erigir em norma uma obrigação de transformação; isso pode muito bem estar relacionado com o respeito pelas condições de concessão da restituição; dito de outra forma, trata-se de garantir que o adiantamento sobre a restituição não foi pago sem fundamento.
            
         
               37.
            
            
               Também não parece que a Comunidade possa preocupar-se, neste contexto, com a retirada dos produtos em questão do mercado, a fim de evitar, por exemplo, especulações (ideia que desempenhou um papel importante para o regime acima mencionado, respeitante à manteiga (
                     10
                  )). Com efeito, é difícil imaginar semelhante objectivo no que respeita a produtos como o milho (onde existe necessidade de importação e onde as restituições à produção são igualmente autorizadas em caso de utilização de mercadorias importadas). O regime das restituições não tem como objectivo favorecer a utilização do milho produzido na Comunidade mas sim assegurar que a indústria de amido da Comunidade seja concorrecial relativamente aos fabricantes de produtos de substituição (
                     11
                  ). Para alcançar este objectivo não é necessário instituir uma obrigação de produção passível de sanção judicial. Basta prometer e pagar uma recompensa a quem preencher as condições. Tal parece acontecer no caso em discussão. Também é significativo que, no caso do açúcar — o respectivo regime, que já mereceu a nossa atenção no contexto da análise relativa à obrigação de igualdade de tratamento, interessa igualmente aqui —, tal necessidade não parece existir (aí, é de regra a restituição a posteriori sem constituição de caução) e isso apesar de se tratar de uma produção excedentária.
            
         
               38.
            
            
               De facto, somos, de preferência, levados a situar a função principal do regime de caução no contexto da concessão de adiantamentos [o que, aliás, é sugerido pela formulação do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho]. Este regime deve, assim, garantir que a restitução seja reembolsada no caso de não transformação e que o seu destinatário não obtenha uma vantagem econômica pela utilização temporária de quantias que, em definitivo, não lhe pertencem. Este ponto de vista, que sem dúvida conduz à conclusão de que o princípio da constituição de caução não pode ser alvo de crítica, inspira contudo certas reservas no que respeita à importância da caução. Uma taxa de 5% do montante da restituição, para um adiantamento concedido relativamente a dois a três meses, significa, em caso de inexistência absoluta de transformação, um pagamento antecipado correspondente a 20 ou 30% de juros anuais. Se isso já se pode considerar excessivo, tal entendimento impõe-se de forma ainda mais flagrante a respeito da perda da mesma caução no caso de transformação apenas parcial. Sob o prisma da proporcionalidade, seria pois possível criticar (mesmo que se deva reconhecer que tais disposições não podem deixar de ter um caracter fixo) o facto de a sanção não comportar qualquer variação. Pode afirmar-se com segurança que não se afigura admissível, tendo em conta a finalidade que acaba de ser analisada, aplicar uma sanção suplementar (que consiste em não considerar o limite de tolerância acima mencionado de 96%) e que, de qualquer modo, em circunstâncias como as que são objecto do processo principal (onde apenas se verificou uma insuficiência mínima da quantidade transformada), não existe, em absoluto, qualquer razão para retirar ao destinatário da restituição um benefício — praticamente inexistente — de juros.
            
         
               39.
            
            
               Por fim, é igualmente necessário admitir que pode atribuir-se ao regime de caução o objectivo de garantir que só os pedidos sérios de concessão de uma restituição sejam apresentados e que, desta forma, se alcance uma previsão correcta da evolução do mercado, no interesse da respectiva gestão.
            
         
               40.
            
            
               Se é seguramente possível justificar assimo princípio da existência de uma sanção (ainda que sérias dúvidas possam eventualmente fundar-se no facto de que não parece existir tal necessidade no quadro do mercado do açúcar, uma vez que, efectivamente, o Regulamento n.° 1729/78 prevê o pagamento a posteriori da restituição, sem constituição de caução), é contudo essencial, para a apreciação deste regime, que este interesse — garantia do conhecimento dos dados do mercado — é, sem qualquer dúvida, um interesse relativamente menor (no sentido da jurisprudência atrás citada). Nesta perspectiva, é, pois, difícil — e isto faz-nos voltar de novo ao mencionado limite de tolerância de 96% — justificar uma sanção que ultrapassa a caução, que se eleva a 5% do montante da restituição. Como é necessário supor que, no fundo, se trata apenas de um conhecimento da evolução do mercado que certamente não carece de precisão absoluta, pode igualmente afirmar-se que, em caso de desvio mínimo relativamente ao respeito pela norma, como ocorreu na situação que é objecto do processo principal, não se verifica um comportamento que justifique uma sanção.
            
         
               41. cc)
               
            
            
               Quanto à segunda parte da segunda questão, cremos, pois, poder afirmar que o regime de caução do artigo 3.° do Regulamento n.° 1570/78 suscita reservas sob o aspecto da proporcionalidade e que, de qualquer forma, sob a forma que revestia no regulamento, não podia ser aplicado num caso como o do processo principal.
            
         C — Conclusão
      
               42.
            
            
               A luz de tudo quanto precede, a resposta que propomos às questões colocadas pelo Tribunal Administrativo de Lille é a seguinte:
               
                        1)
                     
                     
                        O facto de o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão prever a concessão de uma restituição à produção, sob a forma de um adiantamento, apenas mediante a constituição de uma caução e não que a restituição seja igualmente atribuída, após a transformação, sem necessidade de caução não revela qualquer incompatibilidade deste regulamento com o Regulamento n.° 2742/75 do Conselho (cujas modalidades de aplicação fixava), de natureza determinar a sua invalidade.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        A referida circunstância não envolve a discriminação dos fabricantes que utilizam o milho para a produção de amido relativamente às empresas do sector químico que utilizam o açúcar e às quais se aplicava o Regulamento n.° 1729/78.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        O artigo 3.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento n.° 1570/78 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que, em caso de transformação de menos de 96% da quantidade declarada de produto-base, a restituição apenas é concedida num montante equivalente à quantidade realmente transformada, sendo a caução declarada perdida até ao montante da diferença entre este montante e o referido no artigo 3.°, n.° 2.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        A aplicação deste regime a uma situação na qual a transformação foi apenas ligeiramente inferior à quantidade cuja transformação era prevista é incompatível com o princípio da proporcionalidade.
                     
                  
         (
            *1
         )	Tradução do alemão.
      (
            1
         )	JO 1975, L 281, p. le seguintes; EE 03 F9 p. 13.
      (
            2
         )	JO 1975, L 281, p. 57 e seguintes; EE 03 F9, p. 52.
      (
            3
         )	JO 1978, L 185, p. 22 c seguintes; EE 03 F14 p. 190.
      (
            4
         )	JO 1978, L 201, p. 26 e seguintes; EE 03 F14 p. 216.
      (
            5
         )	JO 1986, L 189, p. 12.
      (
            6
         )	JO 1978, L 201, p. 26 e seguintes; EE 03 F14 p. 216.
      (
            7
         )	Acórdão de 27 de Novembro de 1986, A. Maas/Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung, Colect., p. 3537, 3551.
      (
            8
         )	JO 1975, L 281, p. 22 e seguintes; EE 03 F9 p. 34.
      (
            9
         )	JO 1977, L 174, p. 15 e seguintes; EE 03 F12 p. 234.
      (
            10
         )	Ver o acórdão de 23 de Fevereiro de 1983 no processo 66/82, Fromancais SA/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Recueil, p. 395.
      (
            11
         )	Primeiro considerando do Regulamento n.° 2742/75.