CELEX: 62012CC0084
Language: sv
Date: 2013-04-11
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Mengozzi föredraget den 11 april 2013. # Rahmanian Koushkaki mot Bundesrepublik Deutschland. # Begäran om förhandsavgörande: Verwaltungsgericht Berlin - Tyskland. # Område med frihet, säkerhet och rättvisa - Förordning (EG) nr 810/2009 - Artiklarna 21.1, 32.1 och 35.6 - Förfaranden och villkor för utfärdande av enhetliga viseringar - Skyldighet att utfärda visering - Bedömning av risken för olaglig invandring - Sökandens avsikt att lämna medlemsstaternas territorium innan giltighetstiden för den sökta viseringen löper ut - Rimligt tvivel - De behöriga myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. # Mål C-84/12.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      PAOLO MENGOZZI
      föredraget den 11 april 2013 (
            1
         )
      
         Mål C‑84/12
      
      
         Rahmanian Koushkaki
      
      
         mot
      
      
         Förbundsrepubliken Tyskland
      
      
         (begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Berlin (Tyskland))
      
      ”Område med frihet, säkerhet och rättvisa — Förfarande för utfärdande av visering — Rättighet för en viseringssökande som uppfyller inresevillkoren, att få visering utfärdad — Bedömning av risken för olaglig invandring — De berörda medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning”
      
               1. 
            
            
               Tolv miljoner viseringar för kortare vistelse utfärdades år 2011 av de medlemsstater som utfärdar ”Schengenviseringar”. (
                     2
                  ) Detta visar vilken betydelse den rättsordning som reglerar utfärdandet av dessa viseringar har för Europeiska unionen i allmänhet och för Schengenområdet i synnerhet. Förevarande begäran om förhandsavgörande bereder domstolen tillfälle att precisera denna ordning såsom den följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (nedan kallad viseringskodexen). (
                     3
                  )
            
         
         I – Tillämpliga bestämmelser
      
      A – Unionsrätten
      
      1. Förordning (EG) nr 539/2001
      
               2.
            
            
               Enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav, (
                     4
                  ) ska ”medborgare i tredje länder som anges i förteckningen i bilaga I … ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser”.
            
         
               3.
            
            
               Det framgår av bilaga I till förordning nr 539/2001 att Islamiska republiken Iran omfattas av förteckningen över tredje länder vars medborgare måste ha visering för att passera en medlemsstats yttre gränser.
            
         2. Kodexen om Schengengränserna
      
               4.
            
            
               Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (nedan kallad kodexen om Schengengränserna) (
                     5
                  ) införs regler för gränskontroll av personers passage av EU-medlemsstaternas yttre gränser.
            
         
               5.
            
            
               Artikel 5 i kodexen om Schengengränserna, avseende inresevillkor för tredjelandsmedborgare, har följande lydelse:
               ”1.   För vistelse som inte överstiger tre månader under en sexmånadersperiod ska följande villkor gälla för inresa för tredjelandsmedborgare:
               
                        a)
                     
                     
                        De är innehavare av en eller flera giltiga resehandlingar som tillåter passage av gränsen.
                     
                  …
               
                        c)
                     
                     
                        De kan styrka syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen och de har tillräckliga medel för sitt uppehälle för såväl den planerade vistelsens längd som återresan till ursprungslandet eller transitresa till ett tredjeland som med säkerhet tillåter inresa eller är i stånd att på laglig väg anskaffa sådana medel.
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        De finns inte registrerade i [Schengens informationssystem (SIS)] i syfte att nekas inresa.
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        De anses inte utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser, särskilt när det inte finns någon registrering i medlemsstaternas nationella dataregister som syftar till att neka inresa av samma skäl.
                     
                  …”
            
         3. Viseringskodexen
      
               6.
            
            
               I skäl 6 i viseringskodexen anges att ”[h]andläggningen av viseringsansökningar bör genomföras på ett professionellt och respektfullt sätt och stå i proportion till de eftersträvade målen”.
            
         
               7.
            
            
               I skäl 18 i viseringskodexen anges att ”[d]et lokala Schengensamarbetet är avgörande för en harmoniserad tillämpning av den gemensamma viseringspolitiken och för en korrekt bedömning av migrations- och/eller säkerhetsrisker. Med hänsyn till skillnaderna i lokala förhållanden, bör den praktiska tillämpningen av särskilda rättsliga bestämmelser bedömas av medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar på individuella platser för att säkerställa en harmoniserad tillämpning av bestämmelserna för att förhindra visashopping och skillnader i behandlingen av viseringssökande”.
            
         
               8.
            
            
               I skäl 29 anges att ”[d]enna förordning står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns framför allt i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”.
            
         
               9.
            
            
               Artikel 1.1 och 1.2 i viseringskodexen har följande lydelse:
               ”1.   I denna förordning inrättas förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för transitering genom medlemsstaternas territorium eller för planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod.
               2.   Bestämmelserna i denna förordning ska tillämpas på alla tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser, i enlighet med [förordning nr 539/2001], utan att detta ska påverka
               
                        a)
                     
                     
                        rätten till fri rörlighet för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        samma rätt för tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar som, enligt avtal mellan å ena sidan gemenskapen och dess medlemsstater och, å andra sidan, dessa tredjeländer, har samma rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare och deras familjemedlemmar.”
                     
                  
         
               10.
            
            
               Artikel 21 i viseringskodexen avser kontroll av inresevillkoren och riskbedömning. Den har följande lydelse:
               ”1.   Vid prövningen av ansökningar om enhetlig visering ska det fastställas huruvida sökanden uppfyller inresevillkoren i artikel 5.1 a, c, d och e i kodexen om Schengengränserna, och särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att bedöma huruvida sökanden utgör en risk för olaglig invandring eller en risk för medlemsstaternas säkerhet och huruvida sökanden har för avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när den visering som sökanden ansökt om löper ut.
               …
               3.   När konsulatet kontrollerar huruvida sökanden uppfyller inresevillkoren ska det kontrollera
               
                        a)
                     
                     
                        att den resehandling som läggs fram inte är en efterbildning eller förfalskning,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        sökandens skäl rörande den avsedda vistelsens syfte och villkor, och att sökanden har tillräckliga medel för sitt uppehälle både för den planerade vistelsens längd och för återresan till ursprungslandet eller bosättningslandet, eller för transitering till ett tredjeland, i vilket han är säker på att beviljas inresa, eller är i stånd att på laglig väg anskaffa sådana medel,
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        om personen finns på en spärrlista i [SIS], i syfte att vägras inresa,
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        att sökanden inte anses utgöra något hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet eller folkhälsa enligt definitionen i artikel 2.19 i kodexen om Schengengränserna eller någon av medlemsstaternas internationella förbindelser, särskilt när det inte finns någon registrering i medlemsstaternas nationella databaser som syftar till att vägra inresa av dessa skäl,
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        att sökanden i tillämpliga fall innehar lämplig och giltig medicinsk reseförsäkring.
                     
                  …”
            
         
               11.
            
            
               I artikel 32 i viseringskodexen anges när en ansökan om visering ska avslås. Där föreskrivs följande:
               ”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 25.1, ska en ansökan om visering avslås
               
                        a)
                     
                     
                        om sökanden
                        
                                 i)
                              
                              
                                 ger in en resehandling som utgör en efterbildning eller förfalskning,
                              
                           
                                 ii)
                              
                              
                                 inte kan styrka ändamålet och villkoren för den planerade vistelsen,
                              
                           
                                 iii)
                              
                              
                                 inte tillhandahåller bevis på att han har tillräckliga medel för sitt uppehälle både under den planerade vistelsen och för återresan till ursprungslandet eller bosättningslandet …,
                              
                           
                                 iv)
                              
                              
                                 redan har vistats i tre månader under en sexmånadersperiod på medlemsstaternas territorium …,
                              
                           
                                 v)
                              
                              
                                 finns på en spärrlista i Schengens informationssystem i syfte att vägras inresa,
                              
                           
                                 vi)
                              
                              
                                 anses vara ett hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa enligt definitionen i artikel 2.19 i kodexen om Schengengränserna eller internationella förbindelser, särskilt när det finns en registrering i medlemsstaternas nationella databaser som syftar till att vägra inresa av dessa skäl, eller
                              
                           
                                 vii)
                              
                              
                                 inte har tillhandahållit bevis på innehav av lämplig och giltig medicinsk reseförsäkring, i tillämpliga fall,
                              
                           eller
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        om det föreligger rimliga tvivel på äktheten hos de styrkande handlingar som sökanden lämnat in eller på innehållets sanningsenlighet, tillförlitligheten hos sökandens utsagor eller dennes avsikt att lämna medlemsstaternas territorium innan den sökta viseringen löper ut.
                     
                  2.   Ett beslut om avslag och uppgift om de skäl som ligger till grund för avslaget ska meddelas sökande med hjälp av standardformuläret i bilaga VI.
               3.   Sökande som fått avslag på sin viseringsansökan ska ha rätt att överklaga. Överklaganden ska riktas mot den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet om ansökan och i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning. Medlemsstaterna ska tillhandahålla sökanden information om hur de ska förfara för att överklaga ett beslut, i enlighet med vad som anges i bilaga VI.
               …”
            
         B – Tysk rätt
      
      
               12.
            
            
               I artikel 6 i lagen om utlänningars vistelse, förvärvsarbete och integration i Tyskland [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) (
                     6
                  )] (nedan kallad vistelselagen) föreskrivs följande:
               ”1.   En utlänning kan i enlighet med [viseringskodexen] beviljas följande visering:
               
                        1.
                     
                     
                        Visering för transitering genom Schengenmedlemsstaternas territorium eller för planerade vistelser på detta territorium som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod från och med dagen för första inresan (Schengenvisering),
                     
                  …
               2.   Schengenvisering kan i enlighet med [viseringskodexen] förlängas till en maximalt tillåten vistelsetid på medlemsstaternas territorium av tre månader under en sexmånadersperiod från och med dagen för första inresan. En Schengenvisering kan inom denna sexmånadersfrist förlängas såsom nationell visering i ytterligare tre månader, av de skäl som anges i artikel 33 i [viseringskodexen], för att tillvarata Förbundsrepubliken Tysklands politiska intressen eller av folkrättsliga skäl.
               …”
            
         
         II – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
      
      
               13.
            
            
               Rahmanian Koushkaki, klaganden i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad Koushkaki), är iransk medborgare. Den 7 november 2010 ansökte han vid Tysklands ambassad i Teheran om utfärdande av en Schengenvisering. Därvid angav han att han var gift, angav sin yrkesverksamhet som ”free job”, uppskattade sin vistelse till 62 dagar och namngav en inbjudande person som upprättade en åtagandeförklaring. Koushkaki innehade vid tidpunkten för ansökan en giltig resehandling och ett försäkringsintyg för sin vistelse.
            
         
               14.
            
            
               De tyska myndigheterna avslog denna ansökan med hänvisning till att klaganden i målet vid den nationella domstolen inte hade styrkt att han hade tillräckliga medel, vare sig för uppehället under den planerade vistelsetiden eller för att garantera att han kunde återvända till Iran.
            
         
               15.
            
            
               Klaganden gjorde bland annat gällande att han önskade besöka sin bror, som har beviljats asyl i Tyskland och således inte kan resa till Iran. Han överklagade detta första beslut, vilket ledde till att beslutet ersattes av ett nytt beslut och ett nytt avslag den 5 januari 2011, denna gång med hänvisning till att det förelåg betydande tvivel beträffande klagandens vilja att återvända. Trots sökandens förklaringar och inlämnade handlingar, framkom vid ambassadens prövning ingen tillräcklig ekonomisk förankring till stöd för klagandens vilja att återvända till Iran.
            
         
               16.
            
            
               Den 8 februari 2011 väckte klaganden talan vid den hänskjutande domstolen, varvid han bestred lagligheten av det andra avslagsbeslut som Tysklands ambassad i Teheran hade meddelat och yrkade att han skulle beviljas visering.
            
         
               17.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har gjort gällande att klaganden uppfyller alla de inresevillkor som krävs enligt artikel 21.1 i viseringskodexen, vilken hänvisar till artikel 5.1 a, c, d och e i kodexen om Schengengränserna, att han innehar en giltig resehandling och har styrkt syftet med och villkoren för sin vistelse i Tyskland samt inte finns registrerad i SIS. Enligt den hänskjutande domstolen tycks inte heller tillräckliga medel för hans återresa saknas och han utgör inget hot mot den inre säkerheten, folkhälsan eller Tysklands internationella förbindelser.
            
         
               18.
            
            
               Enligt den hänskjutande domstolen är det enda tvivel som kvarstår det som rör huruvida klaganden i målet vid den hänskjutande domstolen, på grund av det starka migrationstryck som Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande till sitt försvar och den risk för olaglig invandring som klaganden representerar, utgör ett hot mot den allmänna ordningen. Av detta skäl frågar sig den hänskjutande domstolen, som anser sig behörig att behandla den viseringsansökan som klaganden i målet vid den domstolen har inlämnat för det fall den fastställer att beslutet från Tysklands ambassad i Teheran ska upphävas, vilken grad av övertygelse som domstolen ska ha för att avgöra frågan om huruvida viseringssökanden faktiskt kommer att lämna territoriet innan viseringens giltighetstid löper ut.
            
         
               19.
            
            
               Den hänskjutande domstolen önskar även få klarhet i vilka de rättsliga konsekvenser blir av att sökanden uppfyller alla de inresevillkor som anges i artikel 21 i viseringskodexen och att inget av de skäl för avslag på ansökan om visering som anges i artikel 32.1 i denna kodex kan göras gällande mot honom. Den hänskjutande domstolen frågar sig om huruvida en rätt till utfärdande av en Schengenvisering i ett sådant fall ska beviljas klaganden vid den domstolen.
            
         
               20.
            
            
               Verwaltungsgericht Berlin (Tyskland), som anser sig ha svårt att i detta fall tolka unionsrätten, har därför fattat beslut att vilandeförklara målet och att genom beslut om hänskjutande, som inkom till domstolens kansli den 17 februari 2012, ställa följande tre tolkningsfrågor till domstolen med stöd av artikel 267 FEUF:
               
                        ”1.
                     
                     
                        Förutsätter den skyldighet som domstolen ålägger motparten, att bevilja klaganden visering, att denna domstol i enlighet med artikel 21.1 i viseringskodexen har kunnat fastställa att klaganden har för avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när den visering som den sökande ansökt om löper ut, eller är det tillräckligt att denna domstol, efter prövning i enlighet med artikel 32.1 b i viseringskodexen, inte på grund av särskilda omständigheter hyser några rimliga tvivel på tillförlitligheten hos klagandens utsaga avseende hans avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när den visering som den sökande ansökt om löper ut?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ger viseringskodexen upphov till en bindande rätt att beviljas Schengenvisering när inresevillkoren enligt artikel 21.1 i denna kodex är uppfyllda och det inte finns något skäl för att avslå ansökan om visering enligt artikel 32.1 i nämnda kodex?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Utgör viseringskodexen hinder mot en nationell lagstiftning enligt vilken en utlänning kan beviljas visering, i enlighet med förordning … nr 810/2009, för transitering genom Schengenmedlemsstaternas territorium eller för planerade vistelser på detta territorium som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod från och med dagen för första inresan (Schengenvisering)?”
                     
                  
         
         III – Förfarandet inför domstolen
      
      
               21.
            
            
               Den tyska, den belgiska, den tjeckiska, den danska, den estniska och den grekiska regeringen, Schweiziska edsförbundet (
                     7
                  ) och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen.
            
         
               22.
            
            
               Vid förhandlingen den 29 januari 2013 yttrade sig Koushkaki, den tyska, den belgiska, den tjeckiska, den danska, den estniska och den polska regeringen samt kommissionen.
            
         
         IV – Rättslig bedömning
      
      A – Inledande anmärkningar
      
      
               23.
            
            
               Två serier av inledande anmärkningar ska omedelbart göras, varav den ena gäller en rättelse av den hänskjutande domstolens utgångspunkt och den andra nödvändigheten av att omformulera och omorganisera de tolkningsfrågor som ställts till domstolen.
            
         
               24.
            
            
               Således anser den hänskjutande domstolen för det första att den enda fråga som kvarstår är huruvida klaganden vid den domstolen representerar en risk för olaglig invandring som skulle kunna hota den allmänna ordningen i den mening som avses i artiklarna 21.3 d och 32.1 a vi i viseringskodexen. Med andra ord ska, i förfarandet för utfärdande av viseringar såsom det regleras i viseringskodexen, enligt den hänskjutande domstolen endast en risk för olaglig invandring som utgör ett hot mot den allmänna ordningen beaktas.
            
         
               25.
            
            
               Det följer emellertid tydligt av lydelsen av artikel 21.1 i viseringskodexen att den prövning som i princip görs av de konsulära myndigheterna (
                     8
                  ) avser, för det första, huruvida sökanden uppfyller inresevillkoren, vilka omfattar avsaknaden av hot mot den allmänna säkerheten och, för det andra, en bedömning av risken för olaglig invandring, av risken för medlemsstaternas inre säkerhet och av huruvida sökanden har för avsikt att lämna den berörda medlemsstatens territorium innan viseringen löper ut. Som flera av de parter som intervenerat i förevarande mål om förhandsavgörande har påpekat, utgör risk för olaglig invandring och tvivel avseende huruvida sökanden har för avsikt att lämna territoriet två självständiga kriterier i förhållande till kriteriet om hot mot den allmänna ordningen som ska styra de konsulära myndigheternas prövning.
            
         
               26.
            
            
               Med denna precisering ska det för det andra påpekas att den första tolkningsfrågan tydligt är formulerad så att den hänskjutande domstolen har rättslig behörighet att ersätta den bedömning som Tysklands ambassad i Teheran har gjort med sin egen bedömning av det enskilda fallet avseende klaganden i målet vid den hänskjutande domstolen. Den tyska regeringen har i sitt yttrande påpekat att det föreligger en nationell kontrovers avseende just frågan om huruvida de tyska domstolarna i samband med en sådan talan som den i förevarande mål hade en obegränsad behörighet att pröva talan i sak och förplikta de konsulära myndigheterna att utfärda en visering.
            
         
               27.
            
            
               Det ankommer inte på domstolen att ta del i en sådan debatt, eftersom utformningen på en talan mot ett beslut om avslag på en ansökan om utfärdande av en visering omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi. Under dessa förutsättningar är det lämpligt att omformulera den första tolkningsfrågan och anse att den avser huruvida de myndigheter som gör denna bedömning ska konstatera att sökanden faktiskt har för avsikt att återvända till ursprungslandet eller om avsaknaden av rimliga tvivel beträffande denna avsikt kan räcka för att anse att det inresevillkor som gäller avsikt att lämna den berörda medlemsstatens territorium innan den visering som sökts löper ut är uppfyllt. Den första tolkningsfrågan har således till syfte att få domstolen att precisera villkoren för tillämpningen av detta kriterium knutet till sökandens avsikt att återvända till sitt ursprungsland.
            
         
               28.
            
            
               Den andra och den tredje tolkningsfrågan avser mer allmänt huruvida den myndighet som ska pröva hans ansökan, för det fall en sökande uppfyller alla inresevillkoren i den mening som avses i artikel 21 i viseringskodexen och inget av de skäl för avslag som listas i artikel 32.1 i denna kodex kan göras gällande mot den, är skyldig att – det vill säga måste – utfärda viseringen, trots att den gällande nationella lagstiftningen endast föreskriver att dessa myndigheter ”får” utfärda den. Dessa båda frågor ska således undersökas tillsammans.
            
         B – Den första tolkningsfrågan, i omformulerad lydelse
      
      
               29.
            
            
               Viseringskodexen har uttryckligen till syfte att fastställa förfaranden och villkor för utfärdandet av viseringar med en högsta varaktighet på tre månader. (
                     9
                  ) Artikel 14 i denna kodex lägger dessutom tydligt bevisbördan för att villkoren för inresa till en medlemsstats territorium är uppfyllda på sökanden och anger vilka handlingar han ska ge in vid tidpunkten för ansökan. Det ankommer således på honom att ge in ”[i]nformation som gör det möjligt att bedöma sökandens avsikt att lämna medlemsstaternas territorium innan giltighetstiden för den önskade viseringen löper ut”. (
                     10
                  )
            
         
               30.
            
            
               När ansökan om visering har ingetts ska de myndigheter som ska pröva den i enlighet med artikel 21.1 i viseringskodexen kontrollera inte bara att de inresevillkor som anges i artikel 5.1 a, c, d och e och i kodexen om Schengengränserna är uppfyllda, utan också sökandens avsikt att lämna medlemsstaternas territorium innan den visering som önskats löper ut. Artikel 21 innehåller inga ytterligare riktlinjer som myndigheterna ska följa när de har att bedöma huruvida det finns en sådan avsikt att återvända till ursprungslandet. Endast bilaga II i viseringskodexen innehåller en icke uttömmande förteckning över de styrkande handlingar som kan läggas fram av viseringssökanden och som gör det möjligt att bedöma sökandens avsikt att lämna medlemsstaternas territorium. (
                     11
                  )
            
         
               31.
            
            
               Artikel 21.1 i viseringskodexen om kontroll av inresevillkoren och riskbedömning ska således nödvändigtvis läsas i jämförelse med artikel 32 i samma kodex om skäl för avslag på ansökan om visering. Således ska, enligt artikel 32.1 b i denna kodex, viseringsansökan avslås ”om det föreligger rimliga tvivel på … avsikt[en] att lämna medlemsstaternas territorium innan den sökta viseringen löper ut”. (
                     12
                  )
            
         
               32.
            
            
               Det följer således av lydelsen av artikel 32.1 b i viseringskodexen att de myndigheter som ska pröva ansökan, för att kunna avslå en viseringsansökan på grund av avsaknad av avsikt att lämna medlemsstaternas territorium, måste hysa rimliga tvivel avseende sökandens verkliga avsikt att återvända till ursprungslandet. De rimliga tvivlen är således inte till sökandens fördel. Däremot räcker inte endast tvivel, (
                     13
                  ) de måste vara rimliga.
            
         
               33.
            
            
               Rimliga tvivel är visserligen ett särskilt känsligt begrepp att definiera. Man kan emellertid redan säga att rimliga tvivel är vad som finns halvvägs mellan å ena sidan övertygelse, säkerhet och å andra sidan svaga eller enbart hypotetiska tvivel.
            
         
               34.
            
            
               Det ska påpekas att när det gäller visering har ett antal omständigheter hindrat lagstiftaren från att ytterligare kodifiera innehållet i de kriterier som kan grunda ett avslagsbeslut och således att ytterligare fastställa vilka faktorer som kan avgöra denna avsikt att lämna territoriet. Således angav kommissionen redan när den framställde utkastet till förslaget till förordningen om införande av en gemenskapskodex om viseringar att ”[k]ommissionen kan konstatera att den centrala lagstiftningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, men den är också medveten om att skillnaderna i de enskilda fallen och de lokala förhållandena gör det mycket svårt att utforma detaljbestämmelser som gäller under alla förhållanden och täcker alla situationer”. (
                     14
                  ) Det kan emellertid vara till hjälp att, i den mån det är möjligt, upplysa den hänskjutande domstolen om på vilket sätt de myndigheter som ansvarar för prövningen av en ansökan om visering kan anse sig ha rimliga tvivel beträffande avsikten att lämna medlemsstaternas territorium.
            
         
               35.
            
            
               Det ska i detta hänseende hänvisas till den handledning för handläggning av viseringsansökningar och ändring av utfärdade viseringar som kommissionen upprättat (
                     15
                  ) och som innehåller instruktioner för det praktiska genomförandet av bestämmelserna i viseringskodexen (
                     16
                  ) vilka, även om de inte är tvingande, har visat sig upplysande. I punkt 7.12 i denna handledning ges de myndigheter som ska pröva en viseringsansökan ett antal faktorer som kan beaktas för att bedöma sökandens avsikt att lämna territoriet. Därav framgår att två serier av kriterier bör undersökas, kriterier avseende sökandens ursprungslands ”objektiva” situation och kriterier som jag klassificerar som mer ”subjektiva” då de avser sökandens individuella situation. Det är uttryckligen erkänt att de sistnämnda kriterierna kan ”variera beroende på den sökandes hemland” (
                     17
                  ), vilket ger de beslutsfattande myndigheterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Men rimliga tvivel kan, under alla omständigheter, först uppkomma efter det att ”alla beståndsdelar har beaktats för att bedömningen ska bli objektiv” (
                     18
                  ) och ”varje ansökan ska bedömas i förhållande till sina egna egenskaper” (
                     19
                  ). Rimliga tvivel kan således inte grundas enbart på en presumtion eller endast på en bedömning av de ”objektiva” kriterierna avseende situationen i ursprungslandet.
            
         
               36.
            
            
               Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan, i dess omformulerade lydelse, enligt följande: Artikel 21.1 i viseringskodexen jämförd med artikel 32.1 b i denna kodex, ska tolkas så, att det för att en viseringsansökan ska kunna avslås på grund av att sökanden saknar avsikt att återvända till ursprungslandet, krävs att de prövande myndigheterna hyser rimliga tvivel beträffande sökandens verkliga avsikt att återvända efter det att de beaktat alla de faktorer som är nödvändiga för att säkerställa en objektiv bedömning, vilka omfattar såväl faktorer knutna till ursprungslandets situation som faktorer avseende sökandens individuella situation och de styrkande handlingar som han har ingett.
            
         C – Den andra och den tredje tolkningsfrågan
      
      
               37.
            
            
               Genom den andra och den tredje tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen i huvudsak önskat få klarhet i huruvida viseringskodexen skapar en sorts subjektiv rätt för tredjelandsmedborgare som innebär att den myndighet som ska pröva en ansökan tvingas utfärda en visering för kortare vistelse till sökanden i den mån han uppfyller de inresevillkor som anges i artikel 21 i viseringskodexen och han inte kan få avslag på någon av de grunder som anges i artikel 32.1 i denna kodex. Följaktligen frågar sig den hänskjutande domstolen också huruvida en sådan nationell lagstiftning som den i målet vid den nationella domstolen, i vilken föreskrivs att den enda möjligheten att utfärda en visering när de villkor som jag just har beskrivit är uppfyllda, är förenlig med viseringskodexen.
            
         
               38.
            
            
               Den tyska regeringen preciserade vid förhandlingen inför domstolen att avslaget på Koushkakis ansökan inte var grundat på något annat skäl än dem som föreskrivs i artikel 32.1 i viseringskodexen och vidhöll att det var de tvivel avseende klagandens avsikt att lämna Tyskland före utgången av den sökta viseringen som ledde den tyska konsulära myndigheten att fatta sitt beslut om avslag. Den hänskjutande domstolen anser för sin del att Koushkaki uppfyller inresevillkoren i artikel 21 i viseringskodexen och att inget av skälen för avslag i artikel 32.1 i denna kodex kan göras gällande mot honom. Jag har emellertid påpekat ovan (
                     20
                  ) att den hänskjutande domstolens bedömning inte är felfri. Det är således inte uteslutet att den hänskjutande domstolen, när den rättat sin felaktiga tolkning, fastställer att den tyska konsulära myndigheten med fog kunde besluta om avslag på den ansökan som klaganden vid den domstolen ingett på grund av att han inte haft för avsikt att lämna territoriet. Det ska således preciseras att den andra och tredje tolkningsfrågan slutligen endast måste besvaras för det fall den hänskjutande domstolen, efter att ha beaktat den omständigheten att sökandens bristande avsikt att lämna territoriet faktiskt, i den mening som avses i viseringskodexen, utgör en självständig grund för avslag i förhållande till hot mot den allmänna ordningen, vidhåller att denna sökande uppfyller inresevillkoren i artikel 21 i denna kodex och att ingen av grunderna för avslag i artikel 32.1 i viseringskodexen kan göras gällande mot honom.
            
         
               39.
            
            
               Dessa frågor genomsyras av frågan om huruvida viseringskodexen har infört en fullständig harmonisering på området utfärdande av viseringar för kortare vistelse för tredjelandsmedborgare med den följden att, för det första, en medlemsstat inte unilateralt kan lägga till någon grund för avslag utöver dem som redan föreskrivs i artikel 32.1 i viseringskodexen och, för det andra, medlemsstaterna framför allt, för det fall kraven i artiklarna 21 och 32.1 i denna kodex är uppfyllda, är skyldiga att till sökanden utfärda en visering för kortare vistelse som han har rätt till, en rätt som han direkt kan göra gällande mot den medlemsstat till vilken han har ingett sin ansökan.
            
         
               40.
            
            
               För att besvara denna fråga ska jag först göra en tolkning av viseringskodexens lydelse, angående vilken jag vill understryka att denna begränsar sig till att gälla det beteende som varje medlemsstat måste ha i förhållande till sökanden. Jag kommer följaktligen att studera det system som inrättas genom denna. Jag kommer därefter att komplettera min bedömning med en kontroll av att resultaten av de ovannämnda bedömningarna är förenliga med de mål som kodexen eftersträvar. Slutligen kommer jag att framföra några sammanfattande anmärkningar avseende dess mervärde.
            
         1. Tolkning av lydelsen
      
               41.
            
            
               För det första framgår att viseringskodexen inte omfattar någon bestämmelse som medför någon som helst skyldighet för medlemsstaterna att utfärda en visering för kortare vistelse till de tredjelandsmedborgare som ansöker om en sådan och som uppfyller de krav som ställs i artiklarna 21 och 32.1 i denna kodex. Även om kapitel IV i viseringskodexen har rubriken ”Utfärdande av visering” behandlar de bestämmelser som detta kapitel omfattar inte på något sätt frågan om huruvida det förekommer en rätt till utfärdande, utan rör i stället villkoren för fastställande av giltighetstid och vistelsens längd (
                     21
                  ), de villkor på vilka medlemsstaterna får bevilja viseringar med territoriellt begränsad giltighet (
                     22
                  ), villkoren för giltighet och varaktighet av en visering för flygplatstransitering (
                     23
                  ) samt detaljerna avseende viseringsmärke (
                     24
                  ). Detta kapitel IV omfattar vidare artikel 30, som avser ”Rättigheter som följer av en utfärdad visering”, vilken, långt ifrån en subjektiv rättighet, preciserar att ”[e]nbart innehav av en enhetlig visering eller visering med territoriellt begränsad giltighet … inte automatisk[t ger] rätt till inresa”.
            
         
               42.
            
            
               För det andra ska det påpekas att det i viseringskodexen aldrig anges att den innebär en fullständig harmonisering. I skäl 3 anges således att ”införandet av ett gemensamt regelverk, särskilt genom konsolidering och utveckling av regelverket (relevanta bestämmelser i Schengenkonventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 [EGT L 239, 2000, s. 19] och i de gemensamma konsulära anvisningarna, [är] ett av de viktigaste inslagen för att ytterligare utveckla den gemensamma viseringspolitiken som en del av ett mångsidigt system som syftar till att underlätta lagligt resande och ta itu med olaglig invandring genom ytterligare harmonisering av nationell lagstiftning och hanteringsförfaranden vid lokala konsulära beskickningar” (
                     25
                  ). Vidare framställs en harmoniserad tillämpning av viseringskodexen som ett mål att uppnå (
                     26
                  ) och inte som ett faktiskt förhållande som följer av själva det system som införts genom kodexen.
            
         
               43.
            
            
               För det tredje ska det slutligen erinras om att de grunder för avslag som anges i artikel 32.1 i viseringskodexen är formulerade på ett mycket brett vis, just ”med hänsyn till skillnaderna i lokala förhållanden” (
                     27
                  ) varför unionslagstiftaren medvetet har överlämnat den praktiska tillämpningen av vissa rättsliga bestämmelser till bedömning av medlemsstaternas konsulära myndigheter på individuella platser ”för att säkerställa en harmoniserad tillämpning av bestämmelserna för att förhindra visashopping och skillnader i behandlingen av viseringssökande” (
                     28
                  ). Jag kan inte låta bli att i detta sammanhang konstatera en märklig motsägelse mellan erkännandet av att de lokala verkligheterna är mycket varierande och den uppvisade ambitionen att harmonisera tillämpningen som slutligen överlämnats till de konsulära myndigheternas bedömning.
            
         
               44.
            
            
               Således finns det, när det gäller viseringskodexens strikta lydelse, ingen omständighet som gör det möjligt att dra slutsatsen att unionslagstiftarens önskan, vid tidpunkten för upprättandet av kodexen, uttryckligen var att ge tredjelandsmedborgare en subjektiv rätt till utfärdande av visering för kortare vistelse. Man kan emellertid inte, på ett så känsligt område som detta, nöja sig med resonemanget att denna lagstiftare nöjt sig med endast ett underförstått godkännande.
            
         
               45.
            
            
               Det ska vidare kontrolleras huruvida denna slutsats bekräftas av en systematisk tolkning av viseringskodexen.
            
         2. Systematisk tolkning
      
               46.
            
            
               Antagandet av viseringskodexen ingår i den stegvisa uppbyggnaden av en fastställd viseringspolitik inom unionen, en uppbyggnad som initierats av vissa medlemsstater och mellan medlemsstater inom ramen för Schengenavtalet, konventionen om tillämpning av detta avtal och de gemensamma konsulära anvisningarna. Efter hand som fördragen utvecklats har viseringsområdet stegvis lyfts upp på gemenskapsnivå.
            
         
               47.
            
            
               För den sakens skull ska man dock inte bortse från den mycket höga grad av känslighet som frågan om utfärdande av visering representerar för medlemsstaterna. Om det finns någon princip inom internationell rätt som anses vara ett av de karaktäristiska tecknen på statlig suveränitet, så är det nämligen principen att staterna har rätt att kontrollera inresa för personer som inte är medborgare i staten på deras territorium. (
                     29
                  ) Även om det är uppenbart att medlemsstaterna har samtyckt till att inte tillämpa någon sådan princip beträffande europeiska medborgare, vars fria rörlighet garanteras genom unionens ”konstitutionella grund” (
                     30
                  ), är situationen mycket mindre självklar vad avser tredjelandsmedborgares tillträde till medlemsstaternas territorier, vilket gäller i än högre grad när inga nära familjeband med en unionsmedborgare har gjorts gällande. (
                     31
                  )
            
         
               48.
            
            
               Det samarbete som påbörjades inom ramen för Schengenavtalet och som i dag har kodifierats genom viseringskodexen ska inte överskugga de internationella intressen som står på spel. Det bör i detta hänseende erinras om att Europeiska rådet inom ramen för Stockholmsprogrammet som fastställdes år 2010 (
                     32
                  ) – det vill säga efter antagandet av viseringskodexen – uppmanade kommissionen att ”öka sina ansträngningar att garantera principen om ömsesidighet för viseringar och hindra att tredjeländer (åter)inför viseringskrav gentemot någon medlemsstat samt att fastställa åtgärder som kan användas före införandet av mekanismen för viseringsömsesidighet gentemot dessa tredjeländer” (
                     33
                  ). Europeiska rådet uppmanade vidare – ”i syfte att skapa en möjlighet att övergå till ett nytt skede i utvecklingen av den gemensamma viseringspolitiken samtidigt som man tar hänsyn till medlemsstaternas behörighet på detta område – kommissionen att lägga fram en studie över möjligheten att inrätta en gemensam europeisk mekanism för utfärdande av viseringar för kortare vistelser”. (
                     34
                  )
            
         
               49.
            
            
               Den automatiska karaktären hos beviljandet av en visering som skulle följa av erkännandet av en subjektiv rättighet överensstämmer svårligen med dessa intressen som hör samman med ömsesidigheten, exempelvis för det fall ett tredje land som finns med i förteckningen i bilaga 1 till förordning nr 539/2001 avsevärt skulle skärpa sin politik för utfärdande av viseringar i förhållande till unionsmedborgare.
            
         
               50.
            
            
               Under alla omständigheter framgår det av de sekundärrättsliga verktygen att visering inte är skapad som en rättighet utan som en skyldighet som åligger den som under en kortare tid önskar vistas på en medlemsstats territorium, det vill säga som en förutsättning för inresa på unionens territorium. Således definierar förordning nr 539/2001 visering som ”ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat eller ett beslut som fattats av en medlemsstat och som krävs i samband med inresa för en vistelse i denna medlemsstat eller i flera medlemsstater, för en tid som sammanlagt inte överstiger tre månader” (
                     35
                  ). Kodexen om Schengengränserna behandlar inte visering annorlunda. (
                     36
                  ) När det gäller viseringskodexen hänvisar den, som jag har understrukit ovan, aldrig uttryckligen till existensen av en rätt till utfärdande, utan erinrar tvärtom vid flera tillfällen om att det rör sig om en skyldighet som åligger tredjelandsmedborgare (
                     37
                  ) och definierar även viseringen som ”ett tillstånd som utfärdas av en medlemsstat” (
                     38
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Den omständigheten att visering är en skyldighet som åligger medborgarna i de berörda tredjeländerna, och inte en rättighet, kan bland annat förklaras genom viseringens själva funktion. Denna funktion, som förstås som ett förhandstillstånd för inresa till territoriet, är ett verktyg för kontroll av inresor, och således av migrationsströmmar, liksom den även kan visa sig vara ett verktyg för utrikespolitik och säkerhet. Det är emellertid uppenbart att agerandet på unionsnivå på viseringsområdet snarare eftersträvar ett försvarssyfte, nämligen att bekämpa den olagliga invandringen (
                     39
                  ) och undvika ”visashopping” (
                     40
                  ), det vill säga undvika att en medlemsstat antar en viseringspolitik som är mer fördelaktig för sökandena, eftersom en sådan politik då skulle representera en risk för destabilisering av Schengenområdet på grund av avsaknaden av inre gränskontroller.
            
         
               52.
            
            
               Det är just av denna anledning som viseringskodexen fastställer en skyldighet att avslå en visering när de krav som ställs på sökanden inte har uppfyllts. Domstolen hade för övrigt slagit fast att det automatiska avslag som krävs av parterna i konventionen för tillämpning av Schengenavtalet gav ”uttryck för principen om samarbete mellan de avtalsslutande staterna, vilken utgör grunden för Schengenregelverket och är nödvändig för att ett system för samordnad administration ska fungera, ett system som syftar till att säkerställa en hög och enhetlig kontroll- och övervakningsnivå vid de yttre gränserna som en följd av fritt passerande av de inre gränserna i Schengenområdet”. (
                     41
                  )
            
         
               53.
            
            
               De krav som är knutna till kontrollen av de yttre gränserna återfinns i den rättsliga grunden till viseringskodexen. Även om viseringskodexen visserligen är grundad på artikel 62.2 b ii i EG-fördraget som föreskriver att unionsrättsliga bestämmelser ska införas ”om visering för vistelser som inte är avsedda att vara längre än tre månader, inbegripet … förfaranden och villkor för medlemsstaternas utfärdande av viseringar”, anger nämligen artikel 62.2 a i EG-fördraget, vilken även nämns som rättslig grund för den aktuella förordningen, som ”åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser och med vilkas hjälp det ska fastställas … normer och förfaranden som medlemsstaterna ska följa när de utför personkontroller vid sådana gränser”.
            
         
               54.
            
            
               Jag tvivlar således starkt på att medlemsstaterna, genom antagandet av viseringskodexen i form av förordning, de facto har medgett ett så grundläggande kvalitativt glapp som övergången från en skyldighet för medlemsstaterna att avslå en viseringsansökan, såsom den är organiserad enligt Schengenavtalet, till en subjektiv rätt till utfärdande som tredjelandsmedborgare skulle kunna göra gällande, trots att det inte finns vare sig någon faktor i lydelsen eller någon systematisk faktor som tycks stödja ett sådant resonemang.
            
         
               55.
            
            
               Jag vill slutligen lägga till en sista omständighet som, enligt min uppfattning, bekräftar att unionslagstiftaren inte har skapat viseringskodexen som ett verktyg som föreskriver en subjektiv rätt till utfärdande av visering. Bland de stora framsteg som infördes genom denna kodex – framsteg som jag kommer att komma tillbaka till lite senare – förekommer införandet av en rätt att överklaga beslut om avslag på en viseringsansökan (
                     42
                  ). Lagstiftaren har emellertid inte uttryckligen föreskrivit någon rätt till överklagande till domstol (
                     43
                  ) och den har, genom att hänvisa till de nationella rättsordningarna, lämnat fastställandet av sättet för utövande av denna överklaganderätt till medlemsstaternas bedömning. Vidare beviljades medlemsstaterna en ytterligare frist för att organisera deras nationella system därefter och datumet för ikraftträdandet av den bestämmelse genom vilken denna rätt till överklagande infördes sköts fram till den 5 april 2011. (
                     44
                  ) Det framgår av årsrapporten från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter för 2011 (
                     45
                  ) att överklaganden av avslag av ansökningar om Schengenvisering, beroende på vilken medlemsstat som berörs, ska inges antingen till en administrativ myndighet, till ett domstolsliknande organ eller till en domstol. Dessa skillnader, vilka följer såväl av medlemsstaternas ovilja att i högre grad än tidigare vara bundna av processuella garantier som erbjuds viseringssökandena och av de praktiska svårigheter som sammanhänger med införandet av ett effektivt domstolsskydd för personer som inte har tillträde till det nationella territoriet, är som sagt svårligen förenliga med resonemanget att en subjektiv rättighet skulle ha föreskrivits.
            
         3. Kontroll av huruvida de resultat som uppnåtts är förenliga med de syften som eftersträvas i viseringskodexen
      
               56.
            
            
               Vid kontrollen av huruvida resultaten av tolkningen av lydelsen och den systematiska tolkningen ovan är förenliga med viseringskodexens syften, ska den omständigheten beaktas att kodexen inte enbart eftersträvar syftet att fastställa ett bestämt beteende för de medlemsstater som medverkar till Schengenområdet i förhållande till viseringssökandena för att göra det förfarande som de ska iaktta och de villkor som de måste tillämpa synligare och läsligare för sökanden i syfte att garantera honom en värdig behandling genom vilken hans mänsklighet respekteras.
            
         
               57.
            
            
               Viseringskodexen eftersträvar också ett annat syfte som är knutet till den omständigheten att den ingår i ett sammanhang med samarbete mellan de stater som bidrar till Schengenområdet, vilka har beslutat att införa en verklig solidaritet genom att verkningarna av ett beslut som fattas av en medlemsstat inte begränsar sig enbart till denna stats territorium, (
                     46
                  ) utan tvärtom gäller hela detta område.
            
         
               58.
            
            
               Följaktligen innehåller viseringskodexen inte enbart en serie skyldigheter för medlemsstaterna i förhållande till en sökande av Schengenvisering, utan även syftet att fastställa en skyldighet för varje medlemsstat i förhållande till de övriga medlemsstaterna inom Schengenområdet att avslå denna visering för det fall de i denna kodex föreskrivna villkoren inte är uppfyllda, på grund av de verkningar som den förväntas få i alla dessa stater. Det kan i detta hänseende tolkas som att användningen av verbet ”kan” i artikel 24.1 i viseringskodexen har en senare betydelse i förhållande till vad som framgår av en tolkning av lydelsen och en systematisk tolkning av kodexen. Det är tänkbart att unionslagstiftaren själv har gett det en betydelse som är knuten till det ovannämnda syftet, en möjlighet (som följer av användningen av verbet kunna) att ge varje stat inom Schengenområdet en visering som har verkan erga omnes endast om de villkor som föreskrivs i denna kodex är uppfyllda.
            
         
               59.
            
            
               Denna teleologiska tolkning av viseringskodexen bekräftar alltså avsaknaden av en subjektiv rätt till utfärdande av en Schengenvisering.
            
         4. Viseringskodexens mervärde
      
               60.
            
            
               Mot bakgrund av den gällande unionsrätten och närmare bestämt viseringskodexen, anser jag att sökandena således inte kan tillerkännas någon rätt till utfärdande av visering. Det står för den sakens skull inte medlemsstaterna fritt att behandla de viseringsansökningar som ingetts till dem hur som helst, eftersom viseringskodexen, även om föreskrivandet av en subjektiv rätt för sökanden inte omfattas av vad viseringskodexen tillför, på ett betydande sätt har bidragit till en förbättring av de garantier som erbjuds sökanden.
            
         
               61.
            
            
               Viseringskodexen har inneburit en harmonisering av förfarandet för ansökan om visering, bland annat genom att fastställa beloppet för viseringsavgifterna, (
                     47
                  ) genom att föreslå ett standardformulär för ansökan om Schengenvisering, (
                     48
                  ) genom att förtydliga villkoren för beviljande av en ansökan (
                     49
                  ) och genom att införa en skyldighet för medlemsstaterna att fatta beslut om ansökan inom en kort period, (
                     50
                  ) att motivera deras beslut om avslag (
                     51
                  ) och föreskriva en möjlighet att överklaga i händelse av ett negativt beslut. (
                     52
                  )
            
         
               62.
            
            
               Utöver att ha samlat de tvingande bestämmelserna om de villkor som styr förfarande på området utfärdande av visering i en unik text, har viseringskodexen även konkret fört politiken på området framåt genom att öka dess tydlighet, dess synlighet och dess logik. (
                     53
                  )
            
         
               63.
            
            
               Harmoniseringen i sak är, som jag har nämnt, mer bristande och tenderar att nyansera den processuella harmoniseringens framsteg, för eftersom det inte finns någon precis definition på unionsnivå av de villkor för inresa, riskbedömning och grunder för avslag som avses i artiklarna 21 och 32.1 i viseringskodexen, kan en skönsmässig bedömning återkomma under förfarandet för utfärdande av visering.
            
         
               64.
            
            
               Det förefaller således viktigt att understryka att unionslagstiftaren har försökt tygla dessa nackdelar genom att placera viseringskodexen under de grundläggande rättigheterna (
                     54
                  ) och särskilt den mänskliga värdigheten. Som en förlängning av vad som anges i dessa skäl 6 och 7 i viseringskodexen, föreskrivs således i artikel 39 däri en skyldighet för medlemsstaterna att bemöta sökandena ”på ett hövligt sätt” (
                     55
                  ) och en uppmaning till deras konsulära personal att ”visa full respekt för den mänskliga värdigheten” samt att eventuella åtgärder som vidtas ”ska stå i proportion till det mål som eftersträvas med åtgärderna” (
                     56
                  ) och överensstämma med principen om icke-diskriminering. (
                     57
                  )
            
         
               65.
            
            
               Oavsett vilket utrymme som lämnas åt medlemsstaterna vid sakbedömningen av de villkor och grunder som avses i artiklarna 21 och 32.1 i viseringskodexen, är denna bedömning således strikt reglerad av beaktandet av sökandens grundläggande rättigheter och i första hand av hans värdighet samt av proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering.
            
         
               66.
            
            
               Slutligen föreskrivs i viseringskodexen, snarare än en subjektiv rätt till utfärdande av en visering, en skyldighet för medlemsstaterna att, förutom iakttagandet av de villkor som ska vara uppfyllda för att en visering kan få verkningar i förhållande till alla medlemsstater inom Schengenområdet, beakta sökandens grundläggande rättigheter under hela förfarandet, vilket som jag redan har nämnt medför en nödvändighet att pröva varje viseringsansökan, inte genom att grunda sig på antaganden utan tvärtom genom en övergripande bedömning av situationen med beaktande av det personliga och mänskliga sammanhanget i den individuella situation som ligger till grund för varje ansökan.
            
         
               67.
            
            
               Mot denna bakgrund anser jag att domstolen ska besvara den andra och den tredje tolkningsfrågan, vilka ska prövas tillsammans, enligt följande: Viseringskodexen kan inte tolkas så, att den inför en subjektiv rätt för sökandena att få en Schengenvisering utfärdad. Denna kodex föreskriver dock dels en skyldighet för medlemsstaterna att fatta beslut om ansökningar om Schengenviseringar genom en övergripande bedömning av situationen, varvid de, utöver de villkor som är nödvändiga för att viseringen ska få verkningar i förhållande till alla medlemsstater som omfattas av Schengenområdet, ska beakta det personliga och mänskliga sammanhanget i den individuella situation som ligger till grund för varje ansökan, dels ett förfarande som fullständigt beaktar de grundläggande rättigheterna, och i första hand den mänskliga värdigheten, och som överensstämmer med proportionalitets- och icke‑diskrimineringsprincipen.
            
         
         V – Förslag till avgörande
      
      
               68.
            
            
               Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som Verwaltungsgericht Berlin har ställt enligt följande:
               
                        1.
                     
                     
                        Enligt artikel 21.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar jämförd med artikel 32.1 b i denna förordning krävs, för att en viseringsansökan ska kunna avslås på grund av att sökanden saknar avsikt att återvända till ursprungslandet, att de prövande myndigheterna hyser rimliga tvivel beträffande sökandens verkliga avsikt att återvända efter det att de beaktat alla de faktorer som är nödvändiga för att säkerställa en objektiv bedömning, vilka omfattar såväl faktorer knutna till ursprungslandets situation som faktorer avseende sökandens individuella situation och de styrkande handlingar som han har ingett.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Förordning nr 810/2009 ska inte tolkas så, att den inför en subjektiv rätt för sökandena att få en Schengenvisering utfärdad. Denna förordning föreskriver dock dels en skyldighet för medlemsstaterna att fatta beslut om ansökningar om Schengenviseringar genom en övergripande bedömning av situationen, varvid de, utöver de villkor som är nödvändiga för att viseringen ska få verkningar i förhållande till alla medlemsstater som omfattas av Schengenområdet, ska beakta det personliga och mänskliga sammanhanget i den individuella situation som ligger till grund för varje ansökan, dels ett förfarande som fullständigt beaktar de grundläggande rättigheterna, och i första hand den mänskliga värdigheten, och som överensstämmer med proportionalitets- och icke‑diskrimineringsprincipen.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: franska.
      (
            2
         )	Se: Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om hur det lokala Schengensamarbetet fungerade under de två första åren av tillämpningen av viseringskodexen (KOM(2012) 648 slutlig).
      (
            3
         )	EUT L 243, s. 1.
      (
            4
         )	EGT L 81, s. 1.
      (
            5
         )	EUT L 105, s. 1.
      (
            6
         )	BGBl. I, av den 25 februari 2008, s. 162.
      (
            7
         )	I enlighet med artikel 8.2 i avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (EUT L 53, 2008, s. 50).
      (
            8
         )	För enkelhetens skull och för en överensstämmelse med viseringskodexen kommer jag i hela detta förslag att hänvisa till dessa konsulära myndigheter i betydelsen medlemsstaternas beskickningar och konsulat.
      (
            9
         )	Se skäl 28 och artikel 1.1 i viseringskodexen.
      (
            10
         )	Se artikel 14.1 d i viseringskodexen.
      (
            11
         )	Bilaga II B i viseringskodexen. Det kan bland annat röra sig om en returflygbiljett, bevis för ekonomiska tillgångar eller på integration i bosättningslandet.
      (
            12
         )	Min kursivering.
      (
            13
         )	Kommissionen nöjde sig visserligen i sitt utkast till förslag till förordning med en enkel hänvisning till ”tvivel” (se artikel 18.7 i utkastet till förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar, KOM(2006) 403 slutlig av den 19 juli 2006), men föredrog i sluttexten en hänvisning till förstärkta tvivel, det vill säga till rimliga tvivel.
      (
            14
         )	Se ovannämnda utkast till förslag till förordning, punkt 3.3.
      (
            15
         )	Kommissionens beslut av den 19 mars 2010 om införande av en handledning för handläggning av viseringsansökningar och ändring av utfärdade viseringar (K(2010) 1620 slutlig) ändrat genom kommissionens beslut av den 4 augusti 2011 (K(2011) 5501 slutlig).
      (
            16
         )	Se artikel 51 i viseringskodexen.
      (
            17
         )	Ovannämnda handledning för handläggning av viseringsansökningar och ändring av utfärdade viseringar, punkt 7.12.
      (
            18
         )	Ibidem.
      (
            19
         )	Ibidem.
      (
            20
         )	Se punkt 24 och följande punkter i detta förslag.
      (
            21
         )	Se artikel 24 i viseringskodexen. Det ska särskilt påpekas att denna bestämmelse är formulerad så att ”[e]n visering kan utfärdas för en, två eller flera inresor” (min kursivering).
      (
            22
         )	Se artikel 25 i viseringskodexen.
      (
            23
         )	Se artikel 26 i viseringskodexen.
      (
            24
         )	Se artiklarna 27–29 i viseringskodexen.
      (
            25
         )	Min kursivering.
      (
            26
         )	Se bland annat skälen 18 och 22 i viseringskodexen. Se även dom av den 10 april 2012 i mål C-83/12 PPU, Vo, punkt 36.
      (
            27
         )	Skäl 18.
      (
            28
         )	Ibidem.
      (
            29
         )	Denna princip har även erkänts av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, se bland annat Europadomstolens dom av den 26 juli 2005 i målet N mot Finland (ansökan nr 38885/02, § 158 och där angiven rättspraxis).
      (
            30
         )	Dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet (REG 1986, s. 1339; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529), punkt 23.
      (
            31
         )	För ett sådant hypotetiskt fall, se artikel 1.2 a i viseringskodexen.
      (
            32
         )	”Stockholmsprogrammet – ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd” (EUT C 115, 2010, s. 1).
      (
            33
         )	Se punkt 5.2 i det ovannämnda programmet.
      (
            34
         )	Ibidem. Min kursivering.
      (
            35
         )	Artikel 2 i förordning nr 539/2001.
      (
            36
         )	Se bland annat artiklarna 5.1 b och 7.3 a i i kodexen om Schengengränserna.
      (
            37
         )	Se skälen 4 och 5, artikel 1.2 och artikel 3 i viseringskodexen.
      (
            38
         )	Artikel 2.2 i viseringskodexen.
      (
            39
         )	Se skäl 5 i förordning nr 539/2001 samt skälen 3, 5 och 6 i viseringskodexen. Syftet att underlätta lagligt resande anges visserligen också i skäl 3 i viseringskodexen, men det kan konstateras att syftet bekämpning av olaglig invandring är betydligt mer uppenbart i såväl Schengenavtalet som i denna kodex. Se, bland annat, punkt V i de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat (EUT C 326, 2005, s. 1).
      (
            40
         )	Skälen 14 och 18 i viseringskodexen.
      (
            41
         )	Dom av den 31 januari i mål C-503/03, kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-1097), punkt 37. Beträffande skyldigheten att avslå en ansökan om visering, se även katalogen över rekommendationer för en korrekt tillämpning av Schengenregelverket och bästa metoder: den del som avser utfärdande av visering, av redaktionsgruppen för uppdateringen av Schengenkatalogen om utfärdande av viseringar (dok. 12099/09 av den 10 juli 2009, s. 10).
      (
            42
         )	Se artikel 32.3 i viseringskodexen.
      (
            43
         )	Det ska här påpekas att vare sig kommissionen i sitt ovannämnda utkast till förslag till förordning eller Europaparlamentet i sitt betänkande om detta förslag till förordning (Henrik Lax betänkande av den 18 april 2008, A6-0161/2008) upprördes över att det inte preciserats huruvida det var ett rättsmedel vid domstol som avsågs eller inte.
      (
            44
         )	Se artikel 58.5 i viseringskodexen.
      (
            45
         )	Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Rapport annuel 2011 – Les droits fondamentaux: défis et réussites en 2011, s. 89–91.
      (
            46
         )	Med undantag för viseringar som utfärdas på grundval av artikel 25 i viseringskodexen.
      (
            47
         )	Artikel 16 i viseringskodexen.
      (
            48
         )	Bilaga I till viseringskodexen.
      (
            49
         )	Artikel 18 och följande artiklar i viseringskodexen.
      (
            50
         )	Artikel 23 i viseringskodexen.
      (
            51
         )	Artikel 32.2 i viseringskodexen. I bilaga VI till viseringskodexen föreslås ett standardformulär för underrättelse och motivering av avslag, upphävande eller återkallande av visering. I kodexens mening är emellertid motiveringen relativt kort, eftersom det rör sig om att kryssa i en ruta bland de angivna elva grunderna för avslag, upphävande eller återkallande.
      (
            52
         )	Artikel 32.3 i viseringskodexen.
      (
            53
         )	Se även skälen till det ovannämnda utkastet till förslag till förordningen.
      (
            54
         )	Se skäl 29 i viseringskodexen.
      (
            55
         )	Artikel 39.1 i viseringskodexen.
      (
            56
         )	Artikel 39.2 i viseringskodexen.
      (
            57
         )	Artikel 39.3 i viseringskodexen.