CELEX: 62015CC0220
Language: nl
Date: 2016-07-07 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal M. Bobek van 7 juli 2016.#Europese Commissie tegen Bondsrepubliek Duitsland.#Niet-nakoming – Vrij verkeer van goederen – Richtlijn 2007/23/EG – In de handel brengen van pyrotechnische artikelen – Artikel 6 – Vrij verkeer van pyrotechnische artikelen die in overeenstemming zijn met de eisen van de richtlijn – Nationale regeling waarbij aan het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen aanvullende eisen worden gesteld – Verplichting tot voorafgaande aanmelding bij een nationale instantie met de bevoegdheid om de gebruiksaanwijzingen voor pyrotechnische artikelen te controleren en te wijzigen.#Zaak C-220/15.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      M. BOBEK
      van 7 juli 2016 (
            1
         )
      
         Zaak C‑220/15
      
      
         Europese Commissie
      
      
         tegen
      
      
         Bondsrepubliek Duitsland
      
      „Niet-nakoming door een lidstaat — Vrij verkeer van goederen — Richtlijn 2007/23/EG — In de handel brengen van pyrotechnische artikelen — Definitie van ‚in de handel brengen’ — Aanmeldingsprocedure bij nationale instanties die geldt voor pyrotechnische artikelen voorzien van de CE-markering — Bevoegdheid van de nationale instantie om de gebruiksinstructies te controleren en, waar nodig, te wijzigen”
      I – Inleiding
      
      
               1.
            
            
               In de onderhavige zaak heeft de Europese Commissie op grond van artikel 258 VWEU beroep ingesteld bij het Hof, strekkende tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland zich schuldig heeft gemaakt aan schending van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen. (
                     2
                  )
            
         
               2.
            
            
               Krachtens de nationale bepaling die het onderwerp is van het onderhavige beroep, zijn fabrikanten en importeurs verplicht pyrotechnische artikelen aan te melden bij het Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (Federaal Onderzoeks- en testinstituut voor Materialen; hierna: „BAM”) ter verkrijging van een identificatienummer. Voorts wordt het BAM de bevoegdheid gegeven om de gebruiksinstructies van die artikelen te controleren en, waar nodig, te wijzigen.
            
         
               3.
            
            
               De onderhavige zaak bestaat uit meerdere lagen. Onder de nogal technische laag ligt een andere, meer algemene laag, met verdergaande gevolgen: treft een lidstaat enig verwijt wanneer deze in het kader van de omzetting van een richtlijn in de nationale wetgeving niet opnieuw uitlegging heeft gegeven aan de duidelijke bewoordingen van een richtlijn, indien die duidelijke bewoordingen discutabel lijken te zijn gezien de algehele doelstelling van die richtlijn?
            
         II – Rechtskader
      
      A – Unierecht
      
      
               4.
            
            
               Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2007/23 luidt: „Deze richtlijn stelt regels vast om tot vrij verkeer van pyrotechnische artikelen in de interne markt te komen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en openbare veiligheid en bescherming en veiligheid van de consument te bieden en wel met inachtneming van de relevante aspecten in verband met milieubescherming.”
            
         
               5.
            
            
               Artikel 2, lid 2, van richtlijn 2007/23 bepaalt dat in de richtlijn onder „in de handel brengen” wordt verstaan: „het voor de eerste keer in de handel van de Gemeenschap beschikbaar stellen, al dan niet tegen betaling, van een afzonderlijk product, met het oog op distributie en/of gebruik ervan. Door de fabrikant voor eigen gebruik vervaardigd vuurwerk waarvan het gebruik op zijn grondgebied door een lidstaat is goedgekeurd, wordt niet geacht in de handel te zijn gebracht”.
            
         
               6.
            
            
               Artikel 6 van richtlijn 2007/23, getiteld „Vrij verkeer”, luidt als volgt:
               „1.   De lidstaten mogen het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen die aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren.
               2.   De bepalingen van deze richtlijn laten onverlet dat een lidstaat omwille van de openbare orde of veiligheid, of omwille van milieubescherming maatregelen neemt om het bezit, gebruik en/of de verkoop aan het grote publiek van vuurwerk van de categorieën 2 en 3, pyrotechnische artikelen voor theatergebruik en andere pyrotechnische artikelen te verbieden of te beperken.
               [...]”
            
         
               7.
            
            
               Artikel 14 van richtlijn 2007/23, getiteld „Markttoezicht”, bepaalt:
               „1.   De lidstaten nemen alle passende maatregelen om ervoor te zorgen dat pyrotechnische artikelen alleen in de handel mogen worden gebracht indien ze de gezondheid en veiligheid van personen niet in gevaar brengen wanneer ze worden opgeslagen zoals het hoort en worden gebruikt waarvoor ze zijn bestemd.
               2.   De lidstaten voeren regelmatige inspecties uit op pyrotechnische artikelen bij binnenkomst op het grondgebied van de Gemeenschap en, op opslag- en fabricatieplaatsen.
               [...]
               4.   De lidstaten organiseren en verrichten passende controles van in de handel gebrachte producten, rekening houdend met het vermoeden van overeenstemming van producten die voorzien zijn van de CE-markering.
               [...]
               6.   Wanneer een lidstaat ontdekt dat pyrotechnische artikelen die voorzien zijn van een CE-markering, vergezeld gaan van de EG-verklaring van overeenstemming en worden gebruikt waarvoor ze zijn bestemd, de gezondheid en veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen, neemt hij alle passende voorlopige maatregelen om die producten uit de handel te halen, het in de handel brengen ervan te verbieden of het vrije verkeer ervan te beperken. De lidstaat brengt de Commissie en de andere lidstaten hiervan op de hoogte.
               [...]”
            
         B – Duits recht
      
      
               8.
            
            
               § 6 van de eerste verordening inzake de explosievenwet (
                     3
                  ) (Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz; hierna: „1. SprengV”) (
                     4
                  ) bepaalt:
               „(4)   Explosieve stoffen en pyrotechnische artikelen moeten door de fabrikant of importeur worden aangemeld bij het [BAM] voordat ze voor het eerst worden gebruikt binnen het kader van uitvoering van de Wet. De aanmelding dient vergezeld te gaan van:
               [...]
               
                        2.
                     
                     
                        de instructies als vereist in punt 3, onder h), van bijlage I bij richtlijn 2007/23/EG voor pyrotechnische artikelen.
                     
                  Het [BAM] verstrekt een identificatienummer als bewijs van aanmelding. Het identificatienummer dient te worden vermeld in de instructies. Ter voorkoming van gevaar voor het leven of de gezondheid van werknemers of derden dan wel gevaar voor goederen kan het [BAM] de door de fabrikant gemaakte gebruiksinstructies beperken of aanvullen. Een latere beperking of aanvulling is toegestaan. De vierde volzin geldt niet voor pyrotechnische artikelen voor voertuigen of vuurwerk van de categorieën 1 en 4, indien het identificatienummer is vermeld in de lijsten die moeten worden bijgehouden op grond van punt 3 van § 13, lid 1.”
            
         
               9.
            
            
               Met de bijzondere autorisatie van het BAM van 11 maart 2014 inzake etikettering van pyrotechnische artikelen (
                     5
                  ) is van rechtswege een algemene vrijstelling verleend van de bepalingen inzake de etiketteringplicht krachtens § 14, lid 1, van de 1. SprengV juncto § 6, lid 4, van de 1. SprengV. Deze vrijstelling luidt: „niettegenstaande de derde volzin van § 6, lid 4, van de 1. SprengV voor pyrotechnische artikelen als bedoeld in richtlijn 2007/23, is vermelding van het identificatienummer in de instructies niet vereist.”
            
         III – Precontentieuze procedure
      
      
               10.
            
            
               Bij een controle van de toepassing van richtlijn 2007/23 in 2011 constateerde de Commissie dat in Duitsland de aanmeldingsprocedure bestond. Na een uitwisseling van correspondentie op grond van de EU-pilot-procedure (3631/12/ENTR) heeft de Commissie op 25 januari 2013 een aanmaning verzonden naar de Bondsrepubliek Duitsland.
            
         
               11.
            
            
               In de aanmaning schreef de Commissie dat § 6, lid 4, van de 1. SprengV in strijd is met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23, en wel om twee redenen. Ten eerste verplicht § 6, lid 4, van de 1. SprengV fabrikanten en importeurs om pyrotechnische artikelen aan te melden bij het BAM ter verkrijging van een identificatienummer en om dat nummer te vermelden in de gebruiksinstructies. Ten tweede is het BAM de bevoegdheid gegeven tot controle en, waar nodig, wijziging van de gebruiksinstructies van die artikelen. De Commissie is van mening dat deze vereisten verder gaan dan voorzien is in richtlijn 2007/23. Dientengevolge kunnen deze leiden tot een ontoelaatbare beperking van het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen die reeds onderworpen zijn geweest aan een conformiteitsbeoordeling in een andere lidstaat.
            
         
               12.
            
            
               Bij antwoordbrief van 21 maart 2013 heeft de Bondsrepubliek Duitsland betwist dat sprake is van een schending van richtlijn 2007/23.
            
         
               13.
            
            
               Bij brief van 23 januari 2014 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht aan de Bondsrepubliek Duitsland waarin zij meldt dat deze, vanwege de hierboven genoemde redenen, de op haar rustende verplichtingen krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 niet is nagekomen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft hierop gereageerd bij brieven van 20 maart en 2 april 2014. In haar reactie verklaarde de Bondsrepubliek Duitsland dat de verplichting tot vermelding van het door het BAM toegewezen identificatienummer in de gebruiksinstructies sinds 27 maart 2014 niet langer geldt, vanwege de vrijstelling die op 11 maart 2014 is verleend door het BAM. De Commissie heeft van deze wijziging nota genomen in haar beroep, maar is van mening dat daarmee niet de overige in haar met redenen omkleed advies omschreven schendingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 worden gecorrigeerd. Aldus heeft de Commissie besloten deze rechtsvordering in te stellen krachtens artikel 258 VWEU.
            
         IV – Procedure voor het Hof en conclusies van partijen
      
      
               14.
            
            
               Met haar beroep van 12 mei 2015 verzoekt de Commissie het Hof:
               
                        —
                     
                     
                        te bepalen dat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft voldaan aan haar verplichtingen krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 door een verbod op te leggen dat verder gaat dan vereist is krachtens de richtlijn, inhoudende dat ongeacht een eerdere positieve conformiteitsbeoordeling van pyrotechnische artikelen (i) de procedure van § 6, lid 4, van de 1. SprengV moet worden toegepast op die artikelen voordat ze in de handel kunnen worden gebracht; en dat (ii) op grond van de vijfde volzin van § 6, lid 4, van de 1. SprengV het BAM bevoegd is de gebruiksinstructies van elk pyrotechnisch artikel te controleren en, waar nodig, te wijzigen; en
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Duitsland te verwijzen in de kosten.
                     
                  
         
               15.
            
            
               Duitsland verzoekt het Hof om:
               
                        —
                     
                     
                        het beroep van de Commissie af te wijzen; alsmede
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de Commissie te verwijzen in de kosten.
                     
                  
         
               16.
            
            
               De Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Tevens hebben beide partijen mondelinge opmerkingen gemaakt ter terechtzitting van 27 april 2016.
            
         V – Beoordeling
      
      A – Vermeende tekortkoming in de nakoming van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 en het begrip
         „in de handel brengen
         ”
      
      1. Voorwerp van het onderhavige beroep
      
               17.
            
            
               Het onderhavige beroep is een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU. Dit feit heeft belangrijke gevolgen voor de vereisten met betrekking tot het beroep zelf en de daaruit voortvloeiende procedures. Drie daarvan zullen bij wijze van inleiding in dit deel worden omschreven.
            
         
               18.
            
            
               Ten eerste, zoals volgt uit artikel 120, lid c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie en uit de relevante rechtspraak (
                     6
                  ), dient een beroep door de Commissie op grond van artikel 258 VWEU een duidelijke en nauwkeurige omschrijving te bevatten van de middelen waarop het beroep is gebaseerd, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof uitspraak kan doen met betrekking tot het beroep. De wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, moeten coherent en begrijpelijk worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en van het petitum, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat uitspraak te doen inzake een van de grieven. (
                     7
                  )
            
         
               19.
            
            
               Derhalve rust op de verzoeker een dubbele last in de context van een procedure ex artikel 258 VWEU. Ten eerste moet de verzoeker duidelijk aangeven op welke relevante bepalingen van het Unierecht hij een beroep doet. Ten tweede rust op de verzoeker de last om de feiten te bewijzen die aantonen dat sprake is van een schending van de desbetreffende bepaling(en) van het Unierecht waarop de verzoeker zich beroept.
            
         
               20.
            
            
               In dit verband zij benadrukt dat het onderhavige beroep van de Commissie uitsluitend is gebaseerd op artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23. De Commissie heeft geen beroep gedaan op schending van andere bepalingen van die richtlijn. Zij heeft evenmin betoogd dat de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft voldaan aan haar verplichtingen uit hoofde van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen. Aangezien de beoordeling plaats dient te vinden binnen de grenzen van het beroep zoals dat is afgebakend door de Commissie, beperkt de navolgende beoordeling zich tot een onderzoek naar de vermeende tekortkoming bij de naleving van de desbetreffende bepaling van richtlijn 2007/23 waarop een beroep wordt gedaan, namelijk artikel 6, lid 1.
            
         
               21.
            
            
               Ten tweede is het beroep van de Commissie gebaseerd op het argument dat de Duitse bepaling die in de onderhavige zaak aan de orde is, wordt toegepast op pyrotechnische artikelen die reeds onderworpen zijn geweest aan een conformiteitsbeoordeling krachtens de bepalingen van richtlijn 2007/23. De Commissie betoogt dat de regeling ingevolge § 6, lid 4, van de 1. SprengV een belemmering vormt voor het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen die reeds zijn voorzien van de CE-markering en aldus in strijd is met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23. Het daaruit voortvloeiend argument ter zake van de gevolgen die de bestreden nationale bepaling zou kunnen hebben op pyrotechnische artikelen die nog niet onderworpen zijn geweest aan conformiteitsbeoordelingen ingevolge de richtlijn, wordt door de Commissie aangevoerd noch behandeld.
            
         
               22.
            
            
               Ten derde, richtlijn 2007/23 is met ingang van 1 juli 2015 ingetrokken door richtlijn 2013/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van pyrotechnische artikelen. (
                     8
                  ) Zoals echter door de Bondsrepubliek Duitsland correct wordt opgemerkt, heeft de onderhavige procedure uitsluitend betrekking op een vermeende schending van richtlijn 2007/23, en derhalve geen enkel gevolg voor de situatie in het kader van richtlijn 2013/29.
            
         2. Betekenis van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23
      
               23.
            
            
               Zoals duidelijk blijkt uit de drie punten die hierboven zijn omschreven en gezien de manier waarop de Commissie deze rechtsvordering heeft bepleit ten overstaan van het Hof, hangt veel af van de uitlegging van het specifieke begrip „in de handel brengen” in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23.
            
         
               24.
            
            
               In de eerste vordering van haar beroep (de aanmeldingsprocedure ex § 6, lid 4, van de 1. SprengV) en de tweede vordering (de bevoegdheid van het BAM om de gebruiksinstructies te controleren en, waar nodig, te wijzigen en aan te vullen overeenkomstig § 6, lid 4, vijfde volzin, van de 1. SprengV) betoogt de Commissie dat de Duitse bepalingen die in casu aan de orde zijn, worden toegepast op pyrotechnische artikelen die reeds onderworpen zijn geweest aan een conformiteitsbeoordeling krachtens de bepalingen van richtlijn 2007/23. Volgens de Commissie is zulks in strijd met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 voor zover dat leidt tot een belemmering van het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen die reeds voldoen aan de vereisten van de richtlijn.
            
         
               25.
            
            
               De Bondsrepubliek Duitsland betwist de betogen van de zijde van de Commissie en betoogt dat artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 uitsluitend betrekking heeft op het „in de handel brengen”. Dit zou moeten worden uitgelegd overeenkomstig de definitie in artikel 2, lid 2, van die richtlijn, waarin wordt gesproken over „het voor de eerste keer” in de handel van de EU beschikbaar stellen. Volgens Duitsland betekent dit dat artikel 6, lid 1, niet langer van toepassing is, zodra een pyrotechnisch artikel reeds beschikbaar is gesteld in de handel van de EU. Enige verdere belemmeringen van het vrije verkeer zouden wellicht kunnen worden gedekt door de algemene bepalingen van het verdrag inzake het vrije verkeer van goederen. Aangezien de Commissie echter haar beroep uitsluitend heeft gebaseerd op artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23, valt een behandeling van een mogelijke schending van artikel 34 VWEU niet binnen het bestek van de onderhavige procedure.
            
         
               26.
            
            
               Mijns inziens vormen de rechtsplichten van lidstaten krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 de kern van de onderhavige zaak. Deze kunnen op twee manieren worden uitgelegd: op een (a) letterlijke dan wel op een (b) teleologische wijze. Beide worden hierna onderzocht.
            
         a) Letterlijke uitlegging
      
               27.
            
            
               Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 bepaalt: „lidstaten mogen het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen die aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren”. (
                     9
                  ) In het kader van de richtlijn wordt het begrip „in de handel brengen” duidelijk en uitdrukkelijk gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2007/23. Aldus biedt de richtlijn een wettelijke definitie van het begrip „in de handel brengen”, zijnde „het voor de eerste keer in de handel van de Gemeenschap beschikbaar stellen, al dan niet tegen betaling, van een afzonderlijk product, met het oog op distributie en/of gebruik ervan”. (
                     10
                  )
            
         
               28.
            
            
               Die definitie, en met name de verwijzing naar het „voor de eerste keer” beschikbaar stellen, heeft dezelfde inhoud in de verschillende taalversies van de richtlijn. (
                     11
                  ) Een tekstuele uitlegging, met inbegrip van een linguïstische vergelijking van de tekstuele dimensie, laat derhalve geen enkele ruimte voor twijfel over de reikwijdte van die bepaling. (
                     12
                  )
            
         b) Teleologische uitlegging
      
               29.
            
            
               Ongeacht de bewoording daarvan kunnen verschillende argumenten worden aangevoerd ter ondersteuning van het standpunt dat het begrip „in de handel beschikbaar stellen” als vervat in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23, ongeacht de tekst daarvan, niet alleen „het voor de eerste keer” in de handel van de EU beschikbaar stellen dient te omvatten, maar ook elke daaropvolgende beschikbaarstelling in de handel van de lidstaten, zoals de Commissie bepleit.
            
         
               30.
            
            
               Ten eerste kan worden aangenomen dat artikel 6 bedoeld was als een bepaling inzake het vrije verkeer, zoals reeds blijkt uit de titel daarvan. Ten tweede is het doel van richtlijn 2007/23 het bevorderen van het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen, zoals volgt uit artikel 1 en uit de overwegingen 2, 13 en 19 van de richtlijn. Ten derde kan worden gesteld dat de structuur en het systeem van richtlijn 2007/23 overeenkomen met die van een harmonisatierichtlijn, in navolging van de beginselen als vervat in de Resolutie van de Raad van 7 mei 1985 betreffende een nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie (
                     13
                  ), waarin het beginsel van het vrije verkeer van goederen centraal staat.
            
         3. Grenzen van de teleologische uitlegging
      
               31.
            
            
               Kort gezegd, is de kern van deze zaak de volgende: naar normen van Unierecht wordt in een opvallend duidelijke tekst van een bepaling van Unierecht X bepaald. De Commissie komt voor het Hof met het verzoek dat het bepaalt dat de Bondsrepubliek Duitsland haar verplichting krachtens het Verdrag heeft geschonden. Dit zou zij hebben gedaan door niet die bepaling aldus uit te leggen dat de betekenis daarvan Y is (dan wel X en Y en wellicht zelfs Z). Dit hoewel een dergelijke uitlegging in strijd is met de duidelijke bewoording van die bepaling, maar gesteld zou kunnen worden dat deze uitlegging zich richt naar de geest van de richtlijn. Voorts zou zij ook niet haar nationale wetgeving dienovereenkomstig hebben aangepast.
            
         
               32.
            
            
               Vanwege een aantal redenen die ik zal omschrijven in de rest van dit gedeelte, ben ik van mening dat een dergelijke vaststelling op zijn minst uiterst problematisch zou zijn. Bijgevolg moet het beroep van de Commissie worden verworpen. Daarvoor zijn er in dit verband drie belangrijke redenen: de grenzen van rechtsuitlegging; de bevoegdheidsverdeling; en de beginselen van legaliteit en rechtszekerheid.
            
         
               33.
            
            
               Ten eerste, in tegenstelling tot de wetgevingstechniek kent de rechtsuitlegging grenzen. Immers, volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft. (
                     14
                  ) Wanneer een bepaling van het Unierecht voor verschillende uitleggingen vatbaar is, moet voorts de voorkeur worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling verzekert. (
                     15
                  ) Dientengevolge zijn de doelstellingen en de algemene context van een rechtsinstrument van afgeleid recht vanzelfsprekend relevant bij het bepalen van de betekenis en de reikwijdte van de begrippen die niet door het Unierecht zijn gedefinieerd. (
                     16
                  )
            
         
               34.
            
            
               De standaardverklaringen van ’s Hofs opvatting over rechtsuitlegging worden echter ingeluid met een nuancering: de tekst van de bepaling zelf moet vatbaar zijn voor verschillende uitleggingen, waarbij sprake is van een bepaalde mate van tekstuele dubbelzinnigheid en onduidelijkheid.
            
         
               35.
            
            
               Uiteraard is dubbelzinnigheid bij de uitlegging niet tweepolig. Een bepaling is niet hetzij volledig duidelijk hetzij volledig onduidelijk: er is sprake van een glijdende schaal. Er zijn gradaties van dubbelzinnigheid. Het is echter precies op een dergelijke schaal van dubbelzinnigheid dat de traditionele methoden van uitlegging (tekst, context, doelstellingen) elkaar aanvullen. Hoe dubbelzinniger de tekst is, hoe meer gewicht moet worden gegeven aan de context en/of doelstelling. Anderzijds, des te preciezer en duidelijker de tekst, des te minder gewicht in het algemeen hoeft te worden gegeven aan context en doelstelling.
            
         
               36.
            
            
               In casu bevat artikel 2, lid 2, van richtlijn 2007/23 een precieze en ondubbelzinnige wettelijke definitie van het begrip „in de handel brengen”: „het voor de eerste keer in de handel van de Gemeenschap beschikbaar stellen”. Hetzelfde geldt, zoals reeds is opgemerkt, voor de overige taalversies van artikel 2, lid 2, van de richtlijn. Over de betekenis van die bepaling bestaat derhalve weinig twijfel die zou moeten worden weggenomen door te kijken naar de context en/of doelstelling van die bepaling.
            
         
               37.
            
            
               De daaropvolgende elementen van die definitie betreffende de doelstelling van het „in de handel brengen” en de uitzondering voor pyrotechnische artikelen die voor eigen gebruik zijn vervaardigd, doen niet af aan het feit dat artikel 2, lid 2, van richtlijn 2007/23 betrekking heeft op een bepaalde gebeurtenis die overeenkomt met het tijdstip dat een product voor de eerste keer in de handel van de EU beschikbaar wordt gesteld (
                     17
                  ), zoals ook wordt bevestigd door overweging 8 van de richtlijn.
            
         
               38.
            
            
               Wanneer een wetgevingshandeling van de Unie duidelijk en precies is geformuleerd, mag het Hof derhalve volgens zijn eigen rechtspraak daaraan geen uitlegging geven „die ertoe strekt die handeling te corrigeren en aldus de desbetreffende verplichtingen van de lidstaten uit te breiden”. (
                     18
                  ) Het gebruik van een uitlegging „op grond van de context” van de bepaling in kwestie kent beperkingen wanneer de tekst van de bepaling zelf ondubbelzinnig is geformuleerd. (
                     19
                  ) Anders gezegd, de bewoordingen van een bepaling vormen de buitengrens van elke uitlegging, die door het Hof zelf is vastgesteld met het verbod op een uitlegging contra legem. (
                     20
                  )
            
         
               39.
            
            
               Die uitleggingsgrenzen zijn nauw verbonden met het tweede aspect dat hierboven is omschreven, namelijk dat van de bevoegdheidsverdeling (of in de context van de Europese Unie: het institutioneel evenwicht). Volgens het Hof „staat het niet aan het Hof om zich in de plaats van de gemeenschapswetgever te stellen en van een bepaling een uitlegging te geven die in tegenspraak is met de uitdrukkelijke inhoud ervan”. Daarbij benadrukt het Hof: „Het staat aan de Commissie om voorstellen tot wijziging van de regeling in de gewenste zin te doen.” (
                     21
                  )
            
         
               40.
            
            
               Ten derde, volgens vaste rechtspraak is op grond van het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een Unieregeling de belanghebbenden met name in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen. (
                     22
                  ) Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de Uniewetgeving met zekerheid kenbaar moet zijn en de toepassing ervan voorzienbaar moet zijn (
                     23
                  ), hetgeen onder andere inhoudt „dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar” moeten zijn. (
                     24
                  )
            
         
               41.
            
            
               Ik erken beslist dat een lidstaat geen individu is, met andere woorden: een natuurlijke persoon of (private) rechtspersoon. Ik ben me dus bewust van het feit dat de grenzen die zijn gesteld in de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de rechtszekerheid inzake personen, niet precies op dezelfde wijze kunnen worden toegepast in een niet-nakomingszaak die gericht is tegen lidstaten. (
                     25
                  )
            
         
               42.
            
            
               Betekent anderzijds het feit dat niet-nakomingszaken naar hun aard „institutionele” geschillen zijn waarbij uitsluitend de Commissie en/of lidstaten betrokken zijn, dat zelfs geen „restelementen” van rechtszekerheid of legaliteit gelden? (
                     26
                  ) Dient de vereiste dat een aanmaning (in een uitspraak op grond van artikel 258 VWEU) en eventuele latere sanctionering (krachtens artikel 260 VWEU) uitsluitend kan plaatsvinden op grond van een duidelijk geformuleerde wettelijke verplichting, niet in het algemeen te gelden voor elke uitoefening van een openbare bevoegdheid, met name in een Unie die gebaseerd is op het beginsel van de rechtstaat? (
                     27
                  )
            
         
               43.
            
            
               In casu is veel gezegd met betrekking tot de context waarin richtlijn 2007/23 is aangenomen, feitelijk ter omzeiling van de duidelijke bewoordingen van artikel 6, lid 1, door middel van uitlegging. Indien echter contextuele argumenten worden ontwikkeld en overeenkomsten worden gezocht in verschillende andere instrumenten van het Unierecht, dan wordt daardoor eerder de betekenis van artikel 6, lid 1, onduidelijk gemaakt dan dat er enige zekerheid wordt geboden met betrekking tot de uitlegging daarvan.
            
         
               44.
            
            
               Zoals de Europese wetgever zelf heeft erkend, toen richtlijn 2007/23 werd opgesteld en ingevoerd, ontbrak het aan uniformiteit in de begrippen en definities die worden gehanteerd in de harmonisatiewetgeving inzake het vrije verkeer van goederen. Immers, het daaropvolgend besluit nr. 768/2008/EG (
                     28
                  ) gaat hier uitdrukkelijk op in met de opmerking: „In het verleden zijn in de wetgeving inzake het vrije verkeer van goederen soms termen gebruikt die niet werden gedefinieerd, zodat richtsnoeren nodig waren om ze toe te lichten en uit te leggen. Wanneer in de wetgeving wel definities werden gegeven, waren er enige verschillen in de formulering en soms ook in de betekenis, hetgeen de interpretatie en correcte toepassing bemoeilijkt [...]”. (
                     29
                  ) Om dit probleem te verhelpen werden in dat besluit nieuwe definities geboden van fundamentele begrippen die sindsdien zijn opgenomen in de daaropvolgende rechtsinstrumenten van afgeleid recht, waarvan de nieuwe richtlijn 2013/29 er één is. (
                     30
                  )
            
         
               45.
            
            
               De nieuwe terminologie en definities in richtlijn 2013/29 hebben met name gevolgen voor het begrip „in de handel brengen” en introduceren ook het nieuwe begrip „op de markt aanbieden”. (
                     31
                  ) Naar aanleiding van de belangrijke wijzigingen in de ingevoerde terminologie tot aanpassing van afgeleid recht aan het nieuwe terminologische kader dat is ingevoerd met besluit 768/2008, dient het betoog van de Commissie dat de definities en verplichtingen van de vrijverkeersbepaling van richtlijn 2007/23 overeenkomen met die van richtlijn 2013/29, te worden verworpen.
            
         
               46.
            
            
               De nieuwe terminologie die door een later rechtsinstrument wordt ingevoerd, heeft weinig nut bij de uitlegging van een eerder rechtsinstrument waarin duidelijk een andere terminologie wordt gehanteerd. (
                     32
                  ) Een conclusie die tegenover die van de Commissie kan worden gesteld, zou immers eveneens aannemelijk zijn: het feit dat de nieuwe richtlijn 2013/29 een andere, wellicht preciezere, terminologie gebruikt dan de voorgangster daarvan, richtlijn 2007/23, zou eveneens kunnen betekenen dat werd erkend dat de terminologie in beide afwijkend was en dat die bewust is gecorrigeerd in het daaropvolgende rechtsinstrument. Scherper gesteld: indien de strekking van de eerdere bepaling zo duidelijk en helder was, waarom dan herschrijven?
            
         
               47.
            
            
               Bovendien tonen andere bepalingen van richtlijn 2007/23 aan dat er een verschil is tussen „in de handel brengen”, waaronder wordt verstaan het voor het eerst in de handel van de Unie beschikbaar stellen, en het daaropvolgende vrije verkeer van pyrotechnische artikelen. Zo voorziet artikel 14 van richtlijn 2007/23 (betreffende markttoezicht) in verschillende toezichtmechanismen voor in de handel te brengen goederen en goederen die reeds in de handel zijn gebracht.
            
         
               48.
            
            
               Gezien de discrepantie in de terminologie en het feit dat richtlijn 2007/23 geldt voor een uiterst specifieke sector, is het moeilijk om enige conclusie te trekken op grond van analogieën met andere harmonisatierichtlijnen in andere sectoren en de rechtspraak van het Hof waarin die worden uitgelegd.
            
         
               49.
            
            
               Ten eerste hebben een aantal van de arresten van het Hof die door de Commissie tot staving van haar beroep worden aangehaald, betrekking op de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen. (
                     33
                  ) De rechtspraak van het Hof in die zaken kan derhalve als zodanig niet worden gehanteerd bij de uitlegging van de in casu bestreden bepaling van afgeleid recht. De overige rechtspraak die is aangehaald door de Commissie en de andere zaken die betrekking hebben op vrijverkeersbepalingen in harmonisatierichtlijnen, betreffen rechtsinstrumenten die ofwel geen enkele specifieke definitie bevatten van het begrip „in de handel brengen”, ofwel vrijverkeersbepalingen bevatten die zijn opgesteld met een ruimere formulering die uitdrukkelijk het „vrije verkeer” omvatten, alsmede het in de handel brengen op het grondgebied der lidstaten, of de fasen die volgen na het „in de handel brengen”, „het in bedrijf stellen” of „het gebruik”. (
                     34
                  )
            
         
               50.
            
            
               Ten tweede, artikel 6, lid 1, maakt onderdeel uit van richtlijn 2007/23. Die richtlijn betreft pyrotechnische artikelen die naar hun aard gevaarlijk zijn. De specifieke zorgen omtrent de openbare orde, gezondheid, veiligheid en milieubescherming in deze kwetsbare sector hebben ertoe geleid, zoals door de Commissie wordt erkend, dat belangrijke bevoegdheden zijn voorbehouden aan de lidstaten. Dit is te zien in de bevoegdheidsverdeling in artikel 6, lid 2, van die richtlijn die lidstaten toestaat de verkoop, het gebruik en bezit van bepaalde categorieën pyrotechnische artikelen te verbieden of te beperken. (
                     35
                  )
            
         4. Conclusie (en een postscriptum)
      
               51.
            
            
               Om alle hierboven omschreven redenen ben ik van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland niet enig verwijt treft omdat deze nationale regels heeft ingevoerd en van kracht laat die in overeenstemming zijn met de duidelijke bewoordingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23, ook al zou kunnen worden gesteld dat zulks in strijd is met de geest en de doelstelling van de richtlijn. (
                     36
                  )
            
         
               52.
            
            
               Het beroep van de Commissie in deze zaak is uitsluitend gebaseerd op de toepassing van § 6, lid 4, van de 1. SprengV op pyrotechnische artikelen die reeds onderworpen zijn geweest aan een conformiteitsbeoordeling en aldus reeds in de handel zijn gebracht. Op grond van dat feit en op grond van de vorengaande behandeling van de reikwijdte van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23, acht ik het niet passend te bepalen dat de Duitse aanmeldingsplicht en de bevoegdheid van het BAM tot controle en wijziging van gebruiksinstructies leidt tot een verbod, beperking of belemmering van het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen als bedoeld in artikel 6, lid 1, van de richtlijn.
            
         
               53.
            
            
               De vordering van de Commissie dient naar mijn mening dan ook te worden afgewezen.
            
         
               54.
            
            
               Drie punten dienen echter nog te worden toegevoegd, die in zekere mate een weerspiegeling vormen van de inleidende opmerkingen die hierboven zijn gemaakt in deel V.A.1 van deze conclusie. Ten eerste, een algemeen verbod op het beperken of belemmeren van het vrije verkeer van goederen bestaat in elk geval op grond van artikel 34 VWEU dat niet alleen kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking verbiedt, maar ook wederzijdse erkenning van producten vereist die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel zijn gebracht. (
                     37
                  ) Ten tweede kan worden gesteld dat richtlijn 2007/23 verschillende andere materiële bepalingen bevat ter bescherming van het vrije verkeer. (
                     38
                  ) De Commissie heeft evenwel haar beroep uitsluitend gebaseerd op artikel 6, lid 1, van de richtlijn en heeft in de vorderingen in haar beroep geen enkele andere materiële bepalingen van richtlijn 2007/23 noch verdragsbepalingen vermeld. Ten derde, in de specifieke context van een niet-nakomingszaak kan het Hof niet, zonder ultra petita te beslissen (
                     39
                  ), overgaan tot herformulering van de argumenten zoals die aan haar zijn voorgelegd, wat zij soms wel kan doen in een prejudiciële beslissing.
            
         B – Alternatief
      
      
               55.
            
            
               Vanwege de redenen die omschreven zijn in het vorige gedeelte van deze conclusie, ben ik van mening dat het onderhavige beroep dient te worden afgewezen. Indien het Hof zich niettemin niet kan vinden in de hierboven omschreven redenering, dan bied ik in dit gedeelte een korte samenvatting van een alternatief pad, om aldus mijn constitutionele rol van advocaat-generaal te vervullen en het Hof volledige bijstand te verlenen (artikel 252 VWEU).
            
         
               56.
            
            
               Er zij terstond echter benadrukt dat al het navolgende uitsluitend relevant zou zijn indien het begrip „[voor de eerste keer] in de (EU‑)handel brengen”, zoals duidelijk geformuleerd in de artikelen 6, lid 1, en 2, lid 2, van richtlijn 2007/23, feitelijk zou worden herschreven zodat het zou luiden „vrij verkeer”.
            
         1. Aanmeldingsprocedure van § 6, lid 4, van de 1. SprengV
      
               57.
            
            
               De Commissie beweert dat de aanmeldingsprocedure van § 6, lid 4, van de 1. SprengV (die nog steeds wordt toegepast ongeacht de derogatie van 11 maart 2014 waarmee de verplichting tot vermelding van het identificatienummer in de gebruiksinstructies werd opgeheven) in strijd is met artikel 6, lid 1, van de richtlijn. Die procedure wordt toegepast voordat pyrotechnische artikelen toegang krijgen tot de Duitse markt. Volgens de Commissie vormt de procedure een extra financiële en administratieve last die, bij afwezigheid van een de-minimisregel, verder gaat dan de vereisten van richtlijn 2007/23 en aldus een belemmering vormt voor het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen die reeds voldoen aan de vereisten van die richtlijn.
            
         
               58.
            
            
               In haar verweer betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de aanmeldingsprocedure niet in strijd is met artikel 6, lid 1, van de richtlijn, omdat die geldt nadat de pyrotechnische artikelen reeds in de handel van Duitsland beschikbaar zijn gesteld. Dientengevolge vormt de procedure geen dubbele conformiteitsbeoordeling van die artikelen. Subsidiair betoogt Duitsland dat de aanmeldingsprocedure een maatregel is ter voorbereiding van markttoezicht ter bevordering van de traceerbaarheid van pyrotechnische artikelen. Bovendien zou de aanmeldingsprocedure tevens kunnen worden gezien als een maatregel ter voorbereiding van het toezicht op gebruikers, aangezien daarmee het BAM in staat wordt gesteld de gebruiksinstructies voor pyrotechnische artikelen te controleren en te wijzigen teneinde te zorgen voor een correct en veilig gebruik daarvan.
            
         
               59.
            
            
               Indien artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 mede het „vrije verkeer” zou omvatten en niet alleen het voor de eerste keer „in de handel brengen”, dan zou mijns inziens de aanmeldingsprocedure in § 6, lid 4, van de 1. SprengV een beperking opleveren van het vrije verkeer.
            
         
               60.
            
            
               De in § 6, lid 4, van de 1. SprengV neergelegde procedure bevat naast de formaliteiten van de richtlijn 2007/23 extra formaliteiten die fabrikanten en importeurs verplichten om pyrotechnische artikelen aan te melden bij het BAM voordat die voor het eerst worden gebruikt op het Duitse grondgebied. Na afronding van de aanmeldingsprocedure en betaling van kosten krijgt de importeur of fabrikant een identificatienummer van het BAM. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland heeft uiteengezet tijdens de terechtzitting, is sprake van een overtreding waarvoor sancties kunnen worden opgelegd, indien deze verplichting niet wordt nagekomen. De Commissie beweert dat deze procedure tevens geldt voor producten die reeds zijn voorzien van de CE-markering en die reeds op de markt worden aangeboden in andere lidstaten.
            
         
               61.
            
            
               Ik ben het met de Bondsrepubliek Duitsland eens dat de aanmeldingsprocedure niet leidt tot een herhaling van de in de richtlijn vastgestelde conformiteitsbeoordeling. Ik kan evenwel niet het argument aanvaarden dat de nationale regeling in kwestie geen belemmering vormt voor de toegang tot de Duitse markt. Zelfs als de aanmeldingsprocedure niet een formele voorvereiste is voor het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen, dan nog vormt die een belemmering voor het vrije verkeer. Daarmee worden formaliteiten vastgesteld voor de invoer van pyrotechnische producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel zijn gebracht. Dientengevolge kan de aanmeldingsprocedure een belemmering vormen voor de toegang tot de Duitse markt.
            
         
               62.
            
            
               Voorts kan het subsidiair betoog dat is aangevoerd door de Bondsrepubliek Duitsland, inhoudende dat de aanmeldingsprocedure een mechanisme vormt ter voorbereiding van het markttoezicht en derhalve zou vallen onder artikel 14 van richtlijn 2007/23, evenmin stand houden.
            
         
               63.
            
            
               Ten eerste, artikel 14, lid 4, is gebaseerd op het vermoeden van conformiteit. Markttoezichtsactiviteiten inzake pyrotechnische artikelen die reeds zijn voorzien van een CE-markering, zijn derhalve beperkt tot controles op pyrotechnische artikelen en de bijbehorende documentatie. Het kan niet aldus worden uitgelegd dat daarmee wordt toegestaan dat systematische controles worden uitgevoerd op alle pyrotechnische artikelen die in de handel van een lidstaat worden gebracht. (
                     40
                  )
            
         
               64.
            
            
               Voorts heeft de Bondsrepubliek Duitsland tijdens de terechtzitting uitgelegd dat markttoezicht niet tot de bevoegdheid van het BAM behoort maar van de Duitse deelstaten en de desbetreffende autoriteiten daarvan. Dat feit bevestigt verder hoe moeilijk het is om de aanmeldingsprocedure onder te brengen in artikel 14 van richtlijn 2007/23 en die te classificeren als een mechanisme voor markttoezicht.
            
         
               65.
            
            
               Ten tweede, met betrekking tot het betoog dat is aangevoerd door de Bondsrepubliek Duitsland ter zake van de doelstelling dat pyrotechnische artikelen moeten kunnen worden getraceerd, is het waar dat de daadwerkelijke invoering van de uitvoeringsmaatregelen als voorzien in artikel 18, lid 2, onder a), van richtlijn 2007/23 betreffende „het aanmaken van een traceerbaarheidssysteem” (
                     41
                  ), pas heeft plaatsgevonden met richtlijn 2014/58/EU. (
                     42
                  ) Deze golden dus niet aan het einde van de periode als vermeld in het met redenen omkleed advies van de Commissie. Ongeacht de vertraging bij de invoering van die uitvoeringsmaatregelen is het echter nog steeds zo dat de richtlijn voorziet in de invoering van een registratiesysteem voor de hele EU. Artikel 18, lid 2, onder a), van de richtlijn kan niet aldus worden uitgelegd dat daarmee de lidstaten de bevoegdheid worden gegeven om in de periode voorafgaand aan de invoering van de uitvoeringsmaatregelen hun eigen nationaal registratiesysteem op te zetten dat geldt voor producten die reeds onderworpen zijn geweest aan een conformiteitsbeoordeling.
            
         
               66.
            
            
               Ik ben evenmin overtuigd door de argumenten die subsidiair zijn aangevoerd door de Bondsrepubliek Duitsland, inhoudende dat de aanmeldingsprocedure een maatregel is ter voorbereiding van het toezicht op gebruikers waarop de uitzondering van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23 van toepassing is.
            
         
               67.
            
            
               Ten eerste, zoals de Bondsrepubliek Duitsland zelf erkent, wordt het bezit, het gebruik en/of de verkoop niet beperkt of verboden door de nationale maatregelen in kwestie.
            
         
               68.
            
            
               Ten tweede, de uitzondering als voorzien in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23 geldt uitsluitend voor specifieke categorieën pyrotechnische artikelen. Zonder hier een discussie te beginnen over de juiste nationale rechtsgrondslag voor § 6, lid 4, van de 1. SprengV (
                     43
                  ), kan worden volstaan met de opmerking dat de nationale bepaling in kwestie op een algemene wijze is geformuleerd zonder dat daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende categorieën pyrotechnische artikelen. (
                     44
                  ) Dat is op zich al problematisch gezien de duidelijke bewoording van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23.
            
         
               69.
            
            
               Het is waar dat het Hof recentelijk heeft bepaald (
                     45
                  ) dat de REACH-verordening onder bepaalde voorwaarden niet in de weg staat aan een nationale regeling die een importeur van chemische stoffen verplicht die stoffen bij een bevoegde nationale instantie te registreren, terwijl die importeur krachtens de REACH-verordening (
                     46
                  ) reeds verplicht is die stoffen bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen te registreren. De aan dat arrest ten grondslag liggende redenering kan mijns inziens echter niet worden toegepast in de context van richtlijn 2007/23. Ten eerste, beide instrumenten van Unierecht streven verschillende doelstellingen na en hebben verschillende structuren. Ten tweede en belangrijker nog, de redenering van het Hof in dat arrest gaf uiterst veel gewicht aan artikel 128, lid 2, van de REACH-verordening, waarin bepaalde gevallen van „in de handel brengen” ongeharmoniseerd worden gelaten. (
                     47
                  ) In sterk contrast daarmee gaat in de onderhavige context artikel 6, lid 2, niet uit van het vertrekpunt dat in richtlijn 2007/23 bepaalde gevallen van „in de handel brengen” ongeharmoniseerd worden gelaten. Integendeel: krachtens artikel 6, lid 2, kunnen lidstaten uitsluitend om specifieke redenen het gebruik, het bezit of de verkoop van bepaalde categorieën pyrotechnische artikelen beperken.
            
         2. Bevoegdheid van het BAM tot controle en wijziging van de gebruiksinstructies (vijfde volzin van § 6, lid 4, van de 1. SprengV)
      
               70.
            
            
               De Commissie betoogt dat de bevoegdheid die aan het BAM is gegeven in de vijfde volzin van § 6, lid 4, van de 1. SprengV, op grond waarvan deze instantie de gebruiksinstructies van pyrotechnische artikelen mag aanvullen en wijzigen, wordt uitgeoefend ongeacht het feit dat die artikelen wellicht al aan een conformiteitsbeoordeling onderworpen zijn geweest. Die regeling is dus in strijd met artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23. De Commissie erkent dat in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23 belangrijke bevoegdheden betreffende het bezit, het gebruik en/of de verkoop van bepaalde categorieën pyrotechnische artikelen worden voorbehouden aan de lidstaten. De bevoegdheid tot wijziging van gebruiksinstructies vormt echter geen maatregel die het bezit, het gebruik en/of de verkoop van pyrotechnische artikelen verbiedt of beperkt. Voorts dekt het vermoeden van conformiteit van pyrotechnische artikelen met een CE-markering mede de gebruiksinstructies daarvan.
            
         
               71.
            
            
               De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat richtlijn 2007/23 en met name bijlage I, punt 3, onder h), niet een complete beoordeling van de gebruiksinstructies betreft. Zij stelt dat de conformiteitsbeoordelingen die worden verricht op grond van richtlijn 2007/23, niet de controle van de taal van de gebruiksinstructies kunnen betreffen, nu het in die beoordelingsfase niet voorzienbaar is in welke lidstaten die pyrotechnische artikelen zullen worden verkocht en verhandeld. Voorts kunnen lidstaten de leeftijdsgrenzen en de minima voor veiligheidsafstanden wijzigen. De instanties die volgens de richtlijn in kennis moeten worden gesteld, zouden derhalve duidelijk aanzienlijke problemen ondervinden indien zij naar behoren willen controleren of aan die vereisten is voldaan. Subsidiair betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de bevoegdheden van het BAM bestemd zijn voor het markttoezicht of voor de bescherming van gebruikers overeenkomstig artikel 14 en artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23.
            
         
               72.
            
            
               De argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland overtuigen mij niet.
            
         
               73.
            
            
               Ten eerste, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, bevat bijlage I bij richtlijn 2007/23 de essentiële veiligheidsvereisten waaraan de fabrikant (en waar nodig de importeur) moet voldoen. Zodra een pyrotechnisch artikel aan die vereisten voldoet, mogen lidstaten krachtens artikel 6, lid 1, het in de handel brengen daarvan niet verbieden, beperken of belemmeren (indien dit aldus wordt opgevat dat het tevens het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen tussen de lidstaten omvat).
            
         
               74.
            
            
               In punt 3, onder h), van bijlage I bij richtlijn 2007/23 staan tussen de gegevens en eigenschappen die de instanties waarbij de aanmelding is geschied, moeten controleren of testen: „Passende instructies en, waar nodig, markeringen inzake het veilig hanteren, opslaan, gebruiken (inclusief veiligheidsafstand) en verwijderen in de officiële taal of talen van de ontvangende lidstaat.”
            
         
               75.
            
            
               Dientengevolge kan de Bondsrepubliek Duitsland niet beweren dat de in casu bestreden nationale bepaling dient om ervoor te zorgen dat gebruiksinstructies op de juiste wijze worden opgesteld in de Duitse taal, en dat de specifieke veiligheidsafstanden die worden voorgeschreven door Duitsland, naar behoren worden weergegeven. Punt 3, onder h), van bijlage I bij richtlijn 2007/23 vermeldt uitdrukkelijk als een van de essentiële veiligheidsvereisten: passende instructies en, waar nodig, markeringen inzake het veilig hanteren, opslaan, gebruiken, inclusief veiligheidsafstand, in de officiële taal van de ontvangende lidstaat. De essentiële veiligheidsvereisten van bijlage I bij richtlijn 2007/23 gelden, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland beweert, evenzo voor ontstekers. (
                     48
                  )
            
         
               76.
            
            
               Ten tweede, het feit dat lidstaten volgens artikel 7, lid 2, van richtlijn 2007/23 de in artikel 7, lid 1, voorgeschreven leeftijdsgrenzen mogen verhogen, leidt niet tot een andere conclusie. Volgens artikel 12, lid 2, van de richtlijn moet het etiket van pyrotechnische artikelen voorzien zijn van onder andere de minimumleeftijdsgrenzen zoals aangegeven in artikel 7, leden 1 en 2. Bovendien is, zoals de Commissie heeft gesteld, een Europese geharmoniseerde norm betreffende minimumvereisten voor etikettering goedgekeurd. (
                     49
                  )
            
         
               77.
            
            
               Wat betreft de argumenten die subsidiair zijn aangevoerd door de Bondsrepubliek Duitsland, de hierboven omschreven redenen betreffende de aanmeldingsprocedure (
                     50
                  ) zijn volledig van toepassing op de bevoegdheid van het BAM tot aanvulling en wijziging van de gebruiksinstructies. Deze laatstgenoemde bevoegdheid is onlosmakelijk verbonden met de aanmeldingsprocedure, die zelf noch een maatregel ter bescherming van gebruikers vormt die wordt gedekt door artikel 6, lid 2, van de richtlijn, noch een maatregel ter voorbereiding van markttoezicht die zou kunnen worden gedekt door artikel 14 van die richtlijn.
            
         
               78.
            
            
               Ten slotte zij nog opgemerkt dat lidstaten niet eenzijdig corrigerende maatregelen mogen invoeren naar aanleiding van mogelijke schendingen door andere lidstaten bij de toepassing van het Unierecht. Zij zijn gehouden om te handelen binnen de procedures en beroepswegen waarin het Verdrag daartoe voorziet. (
                     51
                  )
            
         
               79.
            
            
               Anderzijds weerhouden het systeem van de richtlijn en het vermoeden van conformiteit van artikelen die zijn voorzien van de CE-markering, lidstaten er niet van om op te treden indien sprake is van een risico. (
                     52
                  ) In tegendeel: richtlijn 2007/23 bevat regels ter verwezenlijking van het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen op de interne markt die tegelijkertijd zorgen voor een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens, de openbare veiligheid en de bescherming en veiligheid van de consument. Met deze doelstellingen in gedachte worden in artikel 14 van richtlijn 2007/23 de voorwaarden vastgesteld waaronder markttoezicht kan worden uitgeoefend door de lidstaten. In het bijzonder mogen lidstaten krachtens artikel 14, lid 6, alle passende voorlopige maatregelen nemen om producten uit de handel te halen die voorzien zijn van de CE-markering en die de gezondheid en veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen.
            
         
               80.
            
            
               In de context van markttoezicht kunnen lidstaten voorts toezicht houden op de nakoming van de verplichtingen die zijn opgelegd aan distributeurs van pyrotechnische artikelen. Ingevolge artikel 4, lid 3, van richtlijn 2007/23 moeten distributeurs zich ervan vergewissen dat een pyrotechnisch artikel is voorzien van de vereiste conformiteitmarkering(en) en vergezeld gaat van de vereiste documenten. (
                     53
                  ) Daarnaast bepaalt artikel 20 van de richtlijn dat lidstaten voorschriften moeten vaststellen inzake sancties die moeten worden opgelegd bij overtredingen van ingevolge die richtlijn vastgestelde nationale wetgeving. Ten slotte voorziet verordening (EU) nr. 1025/2012 (
                     54
                  ) in een procedure voor het maken van bezwaar tegen geharmoniseerde normen, indien lidstaten van mening zijn dat deze normen niet volledig stroken met de doelstellingen van de richtlijn.
            
         
               81.
            
            
               Concluderend staat onbetwist vast dat in de kwetsbare context van pyrotechnische artikelen lidstaten gerechtigd zijn tot controle en inspectie, zoals uitdrukkelijk wordt erkend door richtlijn 2007/23 zelf. De vraag is dus niet of moet worden geïnspecteerd, maar hoe dat moet worden gedaan. Binnen die context zijn algemene voorafgaande aanmeldingsprocedures die gelden voor alle producten, zelfs producten die reeds zijn goedgekeurd en afgehandeld door de autoriteiten van andere lidstaten, waarschijnlijk niet verenigbaar met een systeem dat is gebaseerd op een vrij verkeer en wederzijdse erkenning.
            
         VI – Kosten
      
      
               82.
            
            
               Ik concludeer tot afwijzing van het beroep. Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie moet de Commissie derhalve in de kosten worden verwezen.
            
         VII – Conclusie
      
      
               83.
            
            
               Ik geef het Hof derhalve in overweging:
               
                        1)
                     
                     
                        het beroep te verwerpen,
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        de Europese Commissie te verwijzen in de kosten.
                     
                  
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Engels.
      (
            2
         )	PB 2007, L 154, blz. 1.
      (
            3
         )	De wet op explosieve stoffen in de versie als gepubliceerd op 10 september 2002 (BGBl. I, blz. 3518) en gewijzigd bij § 4, lid 67, van de wet van 7 augustus 2013 (BGBl. I, blz. 3154) (hierna: „SprengG”).
      (
            4
         )	Aldus de versie die is gepubliceerd op 31 januari 1991 (BGBl. I, blz. 169), gewijzigd bij § 20 van de wet van 25 juli 2013 (BGBl. I, blz. 2749).
      (
            5
         )	Bekanntmachung, Ausnahmebewilligung Nr. 2‑0615/14 zur Kennzeichnung von pyrotechnischen Gegenständen, gepubliceerd in het Federaal Staatsblad AT, B6, blz. 1, op 27 maart 2014.
      (
            6
         )	Arrest van 22 oktober 2014, Commissie/Nederland (C‑252/13, EU:C:2014:2312, punten 33 en 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            7
         )	Zie in dit verband de arresten van 16 september 2015, Commissie/Slovakije (C‑361/13, EU:C:2015:601, punt 21en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 18 juli 2007, Commissie/Spanje (C‑501/04, EU:C:2007:431, punten 24‑27).
      (
            8
         )	PB 2013, L 178, blz. 27.
      (
            9
         )	Cursivering van mij.
      (
            10
         )	Cursivering van mij.
      (
            11
         )	Bijvoorbeeld in het Frans: „première mise à disposition, sur le marché communautaire”; in het Duits: „[...] erstmalige Bereitstellung eines bestimmten Produkts [...] auf dem Gemeinschaftsmarkt”; in het Spaans: „primera puesta a disposición en el mercado comunitario”; in het Italiaans: „la prima messa a disposizione sul mercato comunitario di un prodotto”; in het Tsjechish: „první předání jednotlivého výrobku k dispozici na trh Společenství”; in het Nederlands: „het voor de eerste keer in de handel van de Gemeenschap beschikbaar stellen”.
      (
            12
         )	Zie voor een ander geval met afwijkende taalversies het arrest van 14 september 2004, Commissie/Italië (C‑385/02, EU:C:2004:522, punt 34).
      (
            13
         )	PB 1985, C 136, blz. 1, genoemd in overweging 8 van richtlijn 2007/23.
      (
            14
         )	Zie in dat verband bijvoorbeeld het arrest van 10 september 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, punt 26en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            15
         )	Zie onder andere de arresten van 10 september 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, punt 26); van 7 oktober 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, punt 51), of van 15 juni 2000, Commissie/Duitsland (C‑348/97, EU:C:2000:317, punt 53).
      (
            16
         )	Zie in dit verband bijvoorbeeld de arresten van 27 januari 1988, Denemarken/Commissie (349/85, EU:C:1988:34, punt 9), en van 10 maart 2005, easyCar (C‑336/03, EU:C:2005:150, punt 21en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            17
         )	De nadruk op het tijdsaspect is te vinden in de rechtspraak van het Hof waarbij uitlegging wordt gegeven aan een soortgelijke definitie die is vervat in een ander rechtsinstrument van afgeleid recht. Zie arrest van 3 april 2014, Rätzke (C‑319/13, EU:C:2014:210, punten 34e.v.).
      (
            18
         )	Arresten van 15 juli 2010, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑582/08, EU:C:2010:429, punt 51); 5 juni 2014, Commissie/Bulgarije (C‑198/12, EU:C:2014:1316, punt 35); en de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in die zaak (C‑198/12, EU:C:2013:739, punt 46). Zie ook in dat verband het arrest van 22 december 2008, Les Vergers du Vieux Tauves (C‑48/07, EU:C:2008:758, punt 44). Het verbod op een dergelijke „corrigerende uitlegging” geldt natuurlijk niet wanneer de betekenis van de bepalingen in kwestie onduidelijk is. Zie arrest van 8 maart 2012, Commissie/Portugal (C‑524/10, EU:C:2012:129, punten 56e.v.), en de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Portugal (C‑524/10, EU:C:2011:613, punten 56e.v.).
      (
            19
         )	Zie ook in dat verband de arresten van 8 december 2005, ECB/Duitsland (C‑220/03, EU:C:2005:748, punt 31), en 28 februari 2008, Carboni e derivati (C‑263/06, EU:C:2008:128, punt 48). Zie ook mijn conclusie in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑304/15, EU:C:2016:479, punt 44).
      (
            20
         )	Zie in dat verband de arresten van 14 juli 1994, Faccini Dori (C‑91/92, EU:C:1994:292, punt 24), en 15 juli 2010, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑582/08, EU:C:2010:429, punt 33).
      (
            21
         )	Arrest van 23 maart 2000, Met-Trans en Sagpol (C‑310/98 en C‑406/98, EU:C:2000:154, punt 32).
      (
            22
         )	Zie in dat verband bijvoorbeeld het arrest van 9 juli 1981, Gondrand en Garancini (169/80, EU:C:1981:171, punt 17).
      (
            23
         )	Zie bijvoorbeeld het arrest van 9 juli 2015, Salomie en Oltean (C‑183/14, EU:C:2015:454, punt 31).
      (
            24
         )	Zie bijvoorbeeld het arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 77en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            25
         )	Zie onder andere de conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de zaak Commissie/Duitsland (C‑316/99, EU:C:2001:38, punten 12 en 13) en de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Italië (C‑385/02, EU:C:2004:276, punten 47e.v.).
      (
            26
         )	Zie het arrest van 15 juli 2010, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑582/08, EU:C:2010:429, punt 50), waarin het Hof in het kader van niet-nakomingszaken heeft bepaald dat zelfs als die rechtspraak weliswaar handelt „over de betrekkingen tussen particulieren en de overheid”, dan nog is die „ook relevant in het kader van de omzetting van een richtlijn op fiscaal gebied”. Zie voorts de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑582/08, EU:C:2010:286, punt 64).
      (
            27
         )	Zie onder andere het arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punt 23), en het arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punt 60).
      (
            28
         )	Besluit 768/2008/EG van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende een gemeenschappelijk kader voor het verhandelen van producten en tot intrekking van besluit 93/465/EEG van de Raad (PB 2008, L 218, blz. 82).
      (
            29
         )	Overweging 16.
      (
            30
         )	De terminologische aanpassingen in richtlijn 2013/29 komen overeen met deze nieuwe begrippen en definities. Zie in dit verband overweging 3 van richtlijn 2013/29. Daarbij is van belang dat de definitie van „op de markt aanbieden” is ingevoerd. De huidige „vrijverkeersbepaling” van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2013/29 verwijst naar het begrip „het op de markt aanbieden”, dat tevens in de titel van de richtlijn staat vermeld.
      (
            31
         )	Deze verandering van benadering wordt nader uitgelegd door de bekendmaking van de Commissie van 5 april 2016, met daarin de laatste versie van de Blauwe Gids voor de tenuitvoerlegging van EU-productvoorschriften
         2016, C(2016) 1958 final.
      (
            32
         )	Zie in dit verband het arrest van 14 juli 2005, Commissie/Spanje (C‑135/03, EU:C:2005:457, punt 38).
      (
            33
         )	Dit geldt met name voor de arresten van 12 juli 2012, Fra.bo (C‑171/11, EU:C:2012:453); 10 november 2005, Commissie/Portugal (C‑432/03, EU:C:2005:669); 15 maart 2007, Commissie/Finland (C‑54/05, EU:C:2007:168), en 8 februari 1983, Commissie/Verenigd Koninkrijk (124/81, EU:C:1983:30).
      (
            34
         )	Zie bijvoorbeeld het arrest van 16 oktober 2014, Commissie/Duitsland (C‑100/13, EU:C:2014:2293), aangehaald door de Commissie, of de arresten van 8 mei 2003, ATRAL (C‑14/02, EU:C:2003:265), en 30 april 2009, Lidl Magyarország (C‑132/08, EU:C:2009:281).
      (
            35
         )	Zie overweging 10 van richtlijn 2007/23.
      (
            36
         )	Zie in dit verband het arrest van 15 juli 2010, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑582/08, EU:C:2010:429, punt 48).
      (
            37
         )	Zie onder andere het arrest van 18 oktober 2012, Elenca (C‑385/10, EU:C:2012:634, punt 23en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            38
         )	Zie met betrekking tot een soortgelijke vrijverkeersbepaling het arrest van 5 april 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punt 13), waarin door het Hof is bepaald dat een vrijverkeersbepaling „geen zelfstandige betekenis [had], daar het slechts de noodzakelijke aanvulling is van de in vorengenoemde artikelen opgenomen materiële bepalingen om het vrije verkeer van de betrokken producten te waarborgen”.
      (
            39
         )	Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Commissie/Italië (C‑326/07, EU:C:2008:611, punten 33 en 34).
      (
            40
         )	Een illustratieve definitie van markttoezicht is te vinden in artikel 19 van verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 339/93 (PB 2008, L 218, blz. 30), waarin onder andere wordt gesproken over „controleren op toereikende schaal en op passende wijze van de kenmerken van producten door middel van een verificatie van de documenten en, zo nodig, fysieke en laboratoriumcontroles op basis van geschikte monsters”.
      (
            41
         )	Volgens die bepaling zou het systeem bestaan uit „een registratienummer en een EU-register, om de soorten pyrotechnische artikelen en de fabrikant te kunnen identificeren”.
      (
            42
         )	Uitvoeringsrichtlijn van de Commissie van 16 april 2014 waarmee op grond van richtlijn 2007/23/EG van het Europees Parlement en de Raad een systeem wordt opgezet voor de traceerbaarheid van pyrotechnische artikelen (PB 2014, L 115, blz. 28). Een traceerbaarheidssysteem is eveneens voorzien in artikel 9 van richtlijn 2013/29.
      (
            43
         )	De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de rechtsgrondslag voor de bepaling in kwestie § 6, lid 1, onder 2, d, van het SprengG is. Daarin wordt de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid gegeven tot vaststelling van een procedure voor uitgifte van identificatienummers ter registratie en autorisatie van de verkoop en het gebruik overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23. In tegenstelling daartoe heeft de Commissie § 6, lid 1, onder 3, d, van het SprengG aangewezen als de rechtsgrondslag voor de aanmeldingsprocedure. Daarin wordt de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid gegeven om te bepalen dat „kennisgeving van verkregen of ingevoerde explosieve stoffen krachtens § 1, lid 1, dient te worden verstrekt en dat specifieke documenten dienen te worden bijgevoegd bij die kennisgeving.”
      (
            44
         )	In dit verband wordt uitsluitend in de zesde volzin van § 6, lid 4, van de 1. SprengV voorzien in differentiatie. Daarin is een vrijstelling te vinden van de plicht om het identificatienummer te vermelden in de gebruiksinstructies ingevolge de vierde volzin van diezelfde bepaling.
      (
            45
         )	Zie het arrest van 17 maart 2016, Canadian Oil Company Sweden en Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171, punt 41).
      (
            46
         )	Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PB 2006, L 396, blz. 1, met rectificatie in PB 2007, L 136, blz. 3), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 552/2009 van de Commissie van 22 juni 2009 (PB 2009, L 164, blz. 7).
      (
            47
         )	Artikel 128, lid 2, van de REACH-verordening belet niet dat de lidstaten nationale regels handhaven of vaststellen ter bescherming van werknemers, de gezondheid van de mens en het milieu, die van toepassing zijn in gevallen waarin die verordening de voorschriften voor de vervaardiging, het in de handel brengen of het gebruik niet harmoniseert. Zie het arrest van 17 maart 2016, Canadian Oil Company Sweden en Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171, punten 26 en 27).
      (
            48
         )	Bijlage I, punt 5, C, 1‑7, bij richtlijn 2007/23. Ontstekers worden ook behandeld in Europese norm EN 15947. Zie ook punt 3, onder j), van die bijlage, luidend: „Specificatie van alle benodigde apparatuur en accessoires en van gebruiksaanwijzingen voor de veilige werking van het pyrotechnische artikel”.
      (
            49
         )	EN 15947, gepubliceerd in PB 2013, C 136, blz. 7. Zie ook artikel 8, lid 3, van richtlijn 2007/23.
      (
            50
         )	Zie punten 61‑63 en 65‑67 van deze conclusie.
      (
            51
         )	Arrest van 20 oktober 2005, Commissie/Zweden (C‑111/03, EU:C:2005:619, punt 66).
      (
            52
         )	In dit verband zie arrest van 17 april 2007, AGM-COS.MET (C‑470/03, EU:C:2007:213, punt 62).
      (
            53
         )	Zie bij wijze van analogie het arrest van 8 september 2005, Yonemoto (C‑40/04, EU:C:2005:519, punt 51). Zie tevens, doch in een andere context, het arrest van 23 november 2006, Lidl Italia (C‑315/05, EU:C:2006:736, punten 43e.v.).
      (
            54
         )	Verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende Europese normalisatie (PB 2012, L 316, blz. 12‑33). Met deze verordening is artikel 8, lid 4, van richtlijn 2007/23 ingetrokken.