CELEX: 62002CC0236
Language: sv
Date: 2003-09-18 00:00:00
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 18 september 2003. # J. Slob mot Productschap Zuivel. # Begäran om förhandsavgörande: College van Beroep voor het bedrijfsleven - Nederländerna. # Mjölk och mjölkprodukter - Direktförsäljning - Referenskvantitet - Överskridande - Tilläggsavgift för mjölk - Producentens skyldighet att hålla en lagerbokföring - Innehåll - Tolkning av artikel 7.1 f i förordning (EEG) nr536/93. # Mål C-236/02.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATFRANCIS G. JACOBS föredraget den 18 september 2003(1)
         Mål C-236/02 J. Slob mot Productschap Zuivel 
            
            
      
         
        1.       I förevarande mål har College van Beroep het bedrijfsleven (förvaltningsdomstol för handel och industri) i Nederländerna begärt
      hjälp av domstolen med tolkningen av artikel 7.1 f i förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter
      för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter.
         			(2)
         		
      
        2.       Den hänskjutande domstolen har frågat om det i den bestämmelsen föreskrivs en skyldighet för en mjölkproducent att bokföra
      enbart kvantiteterna mjölk och/eller mjölkprodukter som sålts direkt under en bestämd månad, eller om mjölkproducenten skall
      föra en mer allmän bokföring över tillgång, produktion, lagring, användning, omvandling och destruktion av mjölk och/eller
      mjölkprodukter inom jordbruksföretaget.
      
        Tillämpliga bestämmelser 
      
        3.       Gemenskapen införde år 1984 ett system med mjölkkvoter för att minska produktionsöverskott på marknaden för mjölk och mjölkprodukter.
      Inom ramen för detta system tilldelas varje medlemsstat en kvot (kallad den totala garantikvantiteten) som i sin tur delas
      upp mellan mjölkproducenter i medlemsstaten som var och en tilldelas en maximal kvantitet mjölk (kallad den individuella referenskvantiteten)
      som han kan sälja under ett visst år. Om en producent överskrider den tilldelade individuella referenskvantiteten måste han
      erlägga en tilläggsavgift på överskottsförsäljningen.
      
      
        4.       Tilläggsavgiften fastställs i rådets förordning (EEG) nr 3950/92.
         			(3)
         		 Rådets förordning (EEG) nr 536/93 (nedan kallad ”förordningen”) innehöll vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet
      vid den nationella domstolen detaljerade tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften angående bland annat ”kontroller som
      skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på korrekt sätt”.
         			(4)
         		
      
        5.       I artikel 4.1 i förordningen, i den del det är relevant, föreskrivs följande:
      ”När det gäller direktförsäljning skall producenten i slutet av var och en av de perioder som avses i artikel 1 i förordning
      (EEG) nr 3950/92 lämna en sammanfattande deklaration avseende de sammanlagda kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter, specificerade
      efter produkt som sålts direkt för konsumtion ...”
      
      
        6.       I artikel 7 i förordningen föreskrivs, såvitt är relevant, följande:Medlemsstaterna skall vidta alla de kontrollåtgärder som
      krävs för att säkerställa betalning av avgiften för eventuella kvantiteter mjölk och som saluförts och utöver de kvantiteter
      som avses i artikel 3 förordning (EEG) nr 3950/92. För detta ändamål gäller följande bestämmelser:
      ...
      f)       Producenter med referenskvantiteter för direktförsäljning skall under minst tre år hålla följande handlingar tillgängliga
      för den behöriga myndigheten i medlemsstaten: dels lagerbokföring per tolvmånadersperiod med uppgift om de kvantiteter mjölk
      och mjölkprodukter, specificerade per månad och efter produkt, som sålts direkt till konsumtion ... dels register över den
      djurbesättning i jordbruksföretaget som används till mjölkproduktion i enlighet med artikel 4.1 i rådets direktiv 92/102/EEG
         			(5)
         		 och verifikationer som gör det möjligt att kontrollera sådan lagerbokföring
      ....
      3.       Medlemsstaterna skall fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts
      är korrekt och skall i detta syfte kontrollera mjölktransporterna vid uppsamlingen i jordbruksföretagen och skall särskilt
      på platsen kontrollera följande:
      ...
      b)       hos de producenter som har en referenskvantitet för direktförsäljning skall det kontrolleras att den deklaration som avses
      i artikel 4.1 och den lagerbokföring som avses i punkt 1 f är tillförlitliga.’
      
      
        7.       Vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen ingick den nederländska lagen om tilläggsavgifter
      delvis i Regeling Superheffing 1993 (nederländsk kungörelse om uttag av extra avgifter, nedan kallad ”kungörelsen om uttag
      av extra avgifter”).
         			(6)
         		 Enligt artikel 31.1 måste en producent som säljer mjölk eller mjölkekvivalenter direkt för konsumtion föra bok i enlighet
      med artikel 7 i förordningen och ”de regler som produktkommittén fastställer”. Om en producent underlåter att uppfylla bokföringsskyldigheten
      eller för bok på ett olämpligt sätt kan produktkommittén i enlighet med artikel 31.2 på eget initiativ fastställa kvantiteten
      mjölk som har levererats för försäljning.
      
      
        8.       Vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, ingick de bestämmelser som antagits av produktkommittén,
      vilka avses i artikel 31 i kungörelse om uttag av extra avgifter, i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing
      (nederländsk kungörelse med tillämpningsföreskrifter av år 1994 beträffande kungörelse om uttag av tilläggsavgift, nedan kallad
      ”tillämpningsföreskrifter”).
         			(7)
         		 Enligt artikel 11.1 är en producent skyldig att ”bevara alla uppgifter som rör hans företag eller rörelse i ett register
      som ger uppgift om produktion, lager och den kvantitet mjölk som behandlats eller förädlats som han mottagit eller levererat
      samt de ekonomiska uppgifter som sammanhänger härmed”.
      
        Faktiska omständigheter och tolkningsfrågan 
      
        9.       J. Slob (i enlighet med den hänskjutande domstolens beskrivning nedan kallad klaganden) är mjölkproducent i Nederländerna
      och hade för regleringsåret 1996/1997 tilldelats en individuell referenskvantitet för direkt försäljning av mjölk. I maj 1997
      inkom han med en deklaration till svaranden, Productschap Zuivel (mjölkproduktskommittén), och angav den mängd mjölkekvivalenter
      som han påstod sig ha sålt direkt för konsumtion. På grundval av denna deklaration meddelade svaranden att klaganden inte
      var skyldig att betala tilläggsavgift. 
      
      
        10.     Efter en därpå följande kontroll av klagandens jordbruksföretag visade det sig att mängden producerad mjölk, vilken beräknats
      på grundval av hur stor hans mjölkkobesättning var, översteg den mängd han i deklarationen påstod sig ha sålt. Klaganden förklarade
      att han hade omvandlat överskottsmjölken till smör för att erhålla kärnmjölk, vilken han därefter har använt till osttillverkning.
      Han hävdade att han hade förstört smöret omedelbart efter tillverkningen. Klaganden förde lagerkonton över den tillverkade
      osten men har inte fört bok över tillverkningen eller över att smöret förstörts.
      
      
        11.     I oktober 1999 fastställde svaranden i enlighet med artikel 31.2 i kungörelse om uttag av extraavgifter själv mängden mjölk
      eller mjölkekvivalenter som klaganden levererat under regleringsåret 1996/1997. Mot bakgrund av den fastställda mängden mjölk
      eller mjölkekvivalenter ansåg svaranden att klaganden var skyldig att erlägga tilläggsavgift. 
      
      
        12.     I april 2000 fastställde svaranden, efter att ha hört klagandens invändningar, sitt ursprungliga beslut. Svaranden anförde
      att klaganden, beträffande den omtvistade perioden, har underlåtit att föra en ”korrekt och fullständig bokföring ... över
      tillverkning, lager och leverans av mjölk och mjölkprodukter, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 7 i förordningen
      tillsammans med artikel 31.1 i kungörelse om uttag av extra avgifter och artikel 11 i 1994 års tillämpningsföreskrifter”.
      Eftersom ”det inte har styrkts att den ifrågavarande kvantiteten smör inte har levererats” ansågs klaganden vara skyldig att
      erlägga tilläggsavgift beträffande den mjölk som inte medräknats i hans ursprungliga deklaration. 
      
      
        13.     Klaganden överklagade till den hänskjutande domstolen och anförde att han enligt artikel 7.1 f inte var skyldig att föra bok
      över tillverkning och destruktion av smör som inte erbjudits för direktförsäljning. I den utsträckning det i nationell rätt
      föreskrevs en mer omfattande bokföringsskyldighet stod den i strid med gemenskapsrätten och var därför ogiltig. I avsaknad
      av en skyldighet att föra bok över destruktion av smör kan svaranden inte grunda slutsatsen att smöret i fråga hade sålts
      på avsaknaden av en sådan bokföring.
      
      
        14.     I sitt beslut om hänskjutande har den hänskjutande domstolen påpekat att klagandens skyldighet enligt artikel 4.1 i förordningen
      helt klart var begränsad till bokföring av mängden såld mjölk och/eller mjölkprodukter. Emellertid anser den hänskjutande
      domstolen att det är möjligt att skyldigheten att föra bok över lagertillgångar i enlighet med artikel 7.1 f även omfattade
      de uppgifter som är i fråga i målet. Den har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga
      till domstolen:
      ”Kan man av artikel 7.1 f i förordning (EEG) nr 536/93 dra slutsatsen att producenten är skyldig att bokföra bland annat,
      tillgång, produktion, lager, användning, omvandling och destruktion av mjölk och /eller mjölkprodukter inom jordbruket och
      att denna lagerbokföring dessutom skall ange den volym mjölk och mjölkprodukt, specificerad per månad och efter produkt, som
      sålts, eller skall endast de sistnämnda försäljningsuppgifterna bokföras enligt denna bestämmelse?”
      
      
        15.     Skriftliga yttranden har ingivits av den nederländska regeringen och kommissionen vilka i likhet med klaganden var representerade
      vid den muntliga förhandlingen.
      
        Bedömning 
      
        16.     Förutom de yttranden inför domstolen som rör den hänskjutna frågan, har kommissionen och den nederländska regeringen vid förhandlingen
      utvecklat sin talan avseende huruvida en medlemsstat är behörig att anta bestämmelser som ålägger en bokföringsskyldighet
      för nationella mjölkproducenter som går utöver skyldigheterna enligt artikel 7.1 f i förordningen. Enligt min mening vore
      det inte lämpligt att pröva denna fråga i förevarande fall. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra vilka gemenskapsrättsliga
      frågor som måste besvaras för att den skall kunna avgöra tvisten den har att ta ställning till. Det sätt på vilket frågan
      för första gången ställdes vid förhandlingen gav dessutom inte klaganden eller andra eventuella parter någon möjlighet att
      på ett lämpligt sätt yttra sig om den. Mot denna bakgrund kommer jag, med beaktande av den hänskjutna frågan, att begränsa
      min bedömning till en tolkning av tillämpningsområdet för artikel 7.1 f. 
      
      
        17.     Den nederländska regeringen föreslår att frågan besvaras jakande. Regeringen har anfört flera argument som grundas på artikel
      7 i förordningen till stöd för en extensiv tolkning av artikel 7.1 f.
      
      
        18.     Regeringen har för det första påpekat att artikel 7.1 f inte enbart kräver att producenter för bok över mjölk som faktiskt
      har sålts, utan även hänvisar till deras skyldighet att i enlighet med artikel 4.1 i rådets direktiv 92/102 föra register
      över sina besättningar. De två skyldigheterna anses vara sammanfogade eftersom de tillåter en jämförelse mellan en producents
      bokförda försäljningsnivå och hans potentiella tillverkningsnivå. 
      
      
        19.     Emellertid har den nederländska regeringen anfört att en sådan jämförelse inte utgör någon hjälp när det gäller att kontrollera
      om all försäljning har bokförts på ett riktigt sätt, om inte producenter även är skyldiga att förklara vad som har hänt med
      tillverkad mjölk och/eller mjölkprodukter som inte sålts. I artikel 7.1 f krävs uttryckligen att producenter skall hålla ”handlingar
      som gör det möjligt att kontrollera lagerbokföringen tillgängliga”. Eftersom lagerbokföringen måste kunna kontrolleras, skall
      den innehålla all information som behövs för att jämföra produktion med försäljning. 
      
      
        20.     Den nederländska regeringen har betonat att medlemsstaterna i enlighet med det inledande stycket i artikel 7.1 är skyldiga
      att vidta de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av tilläggsavgiften. De skall även i enlighet med artikel
      7.3 fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts är korrekt och särskilt
      att lagerbokföringen är tillförlitlig. Den nederländska regeringen har gjort gällande att medlemsstaterna endast kan uppfylla
      dessa skyldigheter på ett riktigt sätt om producenterna var skyldiga att förklara vad som hänt med påstådd osåld produktion.
      
      
        21.     Jag anser inte att den nederländska regeringens argument vad gäller tolkningen av begreppet lagerbokföring i artikel 7.1 f
      är övertygande.
      
      
        22.     I enlighet med vad kommissionen och klaganden har hävdat verkar artikel 7.1 f vid en första anblick kräva att en producent
      endast bokför lagerhållning med avseende på försäljning av mjölk och mjölkprodukter och inte med avseende på tillgång, produktion,
      användning, omvandling eller destruktion. 
      
      
        23.     Det vore inte lämpligt att i artikel 7.1 f utläsa skyldigheter som inte uttryckligen föreskrivs i bestämmelsen. Även om sådana
      skyldigheter vore nödvändiga för en korrekt tillämpning av tilläggsavgiften, skulle en sådan tolkning av bestämmelsen strida
      mot rättssäkerhetsprincipen, särskilt mot bakgrund av de allvarliga följder som väntar en producent som inte håller en fullständig
      bokföring. 
      
      
        24.     Jag anser i vilket fall som helst att en extensiv tolkning av artikel 7.1 f inte är nödvändig för att medlemsstaterna skall
      uppfylla sina kontrollskyldigheter i enlighet med artikel 7 i förordningen. I enlighet med det inledande stycket i artikel 7.1
      skall medlemsstaterna vidta alla kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av tilläggsavgiften. I artikel 7.3
      föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att kontrollera att lagerbokföringen är tillförlitlig och i detta syfte utföra
      kontroller hos producenterna. Dessa bestämmelser räcker enligt min mening för att medlemsstatens behöriga myndighet skall
      kunna undersöka om det föreligger skillnader mellan jordbrukets potentiella produktionskapacitet och de kvantiteter mjölk
      och/eller mjölkprodukter som producenten har bokfört som sålda. Med stöd av bevisning som hittas vid sådana undersökningar
      kan den behöriga myndigheten dra lämpliga slutsatser. Enligt min uppfattning kan man emellertid inte dra någon slutsats av
      en producents underlåtenhet att redovisa bokföring som han inte uttryckligen var skyldig att hålla.
      
         Förslag till avgörande 
      
        25.     Jag föreslår därför att domstolen besvarar den hänskjutna frågan på följande sätt:
      I artikel 7.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993, i vilken detaljerade tillämpningsföreskrifter
      för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter fastställs, innebär inte någon skyldighet för producenter att på ett detaljerat
      sätt bokföra tillgång, produktion, användning, omvandling och destruktion av mjölk och/eller mjölkprodukter som de har producerat
      men inte sålt.
      
      
       1 –
         
         Originalspråk: engelska.
      
      2 –
         
         EGT L 57, 1993, s. 12. Förordningen har upphävts genom kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001, EGT
            L 187, 2001, s. 19. Artikel 14.5 är identisk innehållsmässigt med artikel 7.1 f i den förra förordningen. 
            
         
      
      3 –
         
         Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter,
            EGT L 405, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159.
            
         
      
      4 –
         
         Andra skälet i ingressen i förordningen.
            
         
      
      5 –
         
         EGT L 355, 1992, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 90.
            
         
      
      6 –
         
         Stcrt. 1993, s. 60.
            
         
      
      7 –
         
         PBO-blad 1994, s. 26.