CELEX: 62019CC0821
Language: nl
Date: 2021-02-25
Title: Conclusie van advocaat-generaal A. Rantos van 25 februari 2021.#Europese Commissie tegen Hongarije.#Beroep wegens niet-nakoming – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Asielbeleid – Richtlijnen 2013/32/EU en 2013/33/EU – Procedure voor de toekenning van internationale bescherming – Gronden voor niet-ontvankelijkheid – Begrippen ‚veilig derde land’ en ‚eerste land van asiel’ – Hulpverlening aan asielzoekers – Strafbaarstelling – Inreisverbod voor de grenszone van de betrokken lidstaat.#Zaak C-821/19.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   A. RANTOS
   van 25 februari 2021 (
         1
      )
   
      Zaak C‑821/19
   
   Europese Commissie
   tegen
   Hongarije
   „Niet-nakoming – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming – Richtlijn 2013/32/EU – Artikel 33, lid 2 – Gronden voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming – Uitputtend karakter – Aanvullende grond voor niet-ontvankelijkheid naar nationaal recht – Artikel 8, lid 2 – Toegang tot grensdoorlaatposten voor organisaties en personen die advies en counseling aanbieden aan aanvragers van internationale bescherming – Artikel 12, lid 1, onder c) – Mogelijkheid voor aanvragers van internationale bescherming om contact op te nemen met organisaties en personen die advies en counseling aanbieden – Artikel 22, lid 1 – Mogelijkheid voor aanvragers van internationale bescherming om op eigen kosten een juridisch adviseur of andere raadsman te raadplegen – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 10, lid 4 – Mogelijkheid voor juridisch adviseurs en andere raadslieden om contact op te nemen met aanvragers van internationale bescherming – Strafbaarstelling naar nationaal recht van een activiteit die ertoe strekt, op georganiseerde wijze, aanvragers van internationale bescherming bijstand te verlenen – Inreisverbod voor organisaties en personen die in de aan de grens gelegen transitzone advies en counseling aanbieden aan aanvragers van internationale bescherming”
   
      I. Inleiding
   
   
            1.
         
         
            Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen die krachtens de Unierechtelijke bepalingen op deze lidstaat rusten, niet is nagekomen door:
            
                     –
                  
                  
                     een grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming in te voeren naast die welke zijn opgesomd in de uitputtende lijst van artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32/EU (
                           2
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     in strijd met artikel 8, lid 2, artikel 12, lid 1, onder c), en artikel 22, lid 1, van richtlijn 2013/32 alsook met artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33/EU (
                           3
                        ) over te gaan tot de strafbaarstelling van de organisatorische activiteit die ertoe strekt een asielprocedure in te leiden voor personen die niet voldoen aan de in het nationale recht vastgelegde criteria voor internationale bescherming, en beperkende maatregelen te nemen ten aanzien van personen die voor dat strafbare feit worden vervolgd of daarvoor zijn veroordeeld.
                  
               
      
            2.
         
         
            Ik ben van mening dat de eerste grief geen bijzondere problemen oplevert, zodat op die grief kan worden beslist onder verwijzing naar de recente arresten van het Hof van 19 maart 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (
                  4
               ), en 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (
                  5
               ).
         
      
            3.
         
         
            De tweede grief werpt de nog niet eerder behandelde vraag op of een lidstaat een organisatorische activiteit strafbaar kan stellen die ertoe strekt een asielprocedure in te leiden voor personen die niet voldoen aan de in het nationale recht vastgestelde criteria voor de toekenning van internationale bescherming.
         
      
      II. Toepasselijke bepalingen
   
   
      
         A.
       
         Unierecht
      
   
   
      1. Bepalingen betreffende de gronden voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming
   
   
            4.
         
         
            Artikel 33 van richtlijn 2013/32, met als opschrift „Niet-ontvankelijke verzoeken”, bepaalt in lid 2:
            „De lidstaten kunnen een verzoek om internationale bescherming alleen als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer:
            
                     a)
                  
                  
                     een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     een land dat geen lidstaat is, ingevolge artikel 35 voor de verzoeker als eerste land van asiel wordt beschouwd;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     een land dat geen lidstaat is, uit hoofde van artikel 38 voor de verzoeker als veilig derde land wordt beschouwd;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     het verzoek een volgend verzoek is en er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig richtlijn 2011/95/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (
                           6
                        )]; of
                  
               
                     e)
                  
                  
                     een persoon die ten laste van de verzoeker komt, een verzoek indient nadat hij er overeenkomstig artikel 7, lid 2, mee heeft ingestemd dat zijn geval deel uitmaakt van een namens hem ingediend verzoek en geen met de situatie van de ten laste komende persoon verband houdende feiten een apart verzoek rechtvaardigen.”
                  
               
      
      2. Bepalingen betreffende de bijstand aan personen die om internationale bescherming verzoeken
   
   
      a) Richtlijn 2013/32
   
   
            5.
         
         
            Artikel 8 van richtlijn 2013/32, met als opschrift „Informatie en counseling in accommodaties voor bewaring en aan grensdoorlaatposten”, bepaalt in lid 2:
            „De lidstaten zorgen ervoor dat organisaties en personen die advies en counseling aanbieden aan verzoekers, daadwerkelijk toegang hebben tot verzoekers die zich aan grensdoorlaatposten, met inbegrip van transitzones, aan de buitengrenzen bevinden. De lidstaten kunnen regels vaststellen voor de aanwezigheid van dergelijke organisaties en personen aan die doorlaatposten en kunnen in het bijzonder vaststellen dat dergelijke toegang het voorwerp moet uitmaken van een overeenkomst met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Die toegang mag alleen worden beperkt indien dit krachtens het nationale recht objectief noodzakelijk is voor de veiligheid, de openbare orde of het administratieve beheer van de doorlaatposten, mits de toegang hierdoor niet ernstig wordt belemmerd of onmogelijk wordt gemaakt.”
         
      
            6.
         
         
            Artikel 12 van deze richtlijn, met als opschrift „Waarborgen voor verzoekers”, bepaalt in lid 1:
            „De lidstaten zorgen ervoor dat ten aanzien van de in hoofdstuk III vervatte procedures voor alle verzoekers de volgende waarborgen gelden:
            [...]
            
                     c)
                  
                  
                     het wordt verzoekers niet onmogelijk gemaakt contact op te nemen met de UNHCR of met een andere organisatie die juridisch advies of andere counseling geeft aan verzoekers overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat;
                  
               [...]”
         
      
            7.
         
         
            Artikel 22 van diezelfde richtlijn, met als opschrift „Recht op rechtsbijstand en vertegenwoordiging in alle fasen van de procedure”, luidt:
            „1.   Verzoekers worden in de gelegenheid gesteld om op eigen kosten daadwerkelijk een juridische adviseur of andere raadsman die door het nationale recht als zodanig is erkend of toegelaten, in alle fasen van de procedure, ook na een negatieve beslissing, te raadplegen over met hun verzoek om internationale bescherming samenhangende aangelegenheden.
            2.   De lidstaten kunnen toestaan dat niet-gouvernementele organisaties overeenkomstig het nationale recht in de in hoofdstuk III en hoofdstuk V bedoelde procedures kosteloze rechtsbijstand en/of vertegenwoordiging aanbieden aan verzoekers.”
         
      
      b) Richtlijn 2013/33
   
   
            8.
         
         
            Artikel 10 van richtlijn 2013/33, met als opschrift „Voorwaarden met betrekking tot bewaring”, bepaalt in lid 4:
            „De lidstaten zorgen ervoor dat familieleden, juridisch adviseurs of raadslieden en vertegenwoordigers van relevante, door de betrokken lidstaat erkende niet-gouvernementele organisaties contact kunnen onderhouden met verzoekers en hen kunnen bezoeken in omstandigheden waarin de privacy wordt geëerbiedigd. De toegang tot de bewaringsaccomodatie mag alleen worden beperkt indien dit volgens het nationale recht objectief noodzakelijk is voor de veiligheid, de openbare orde of het administratieve beheer van de bewaringsaccomodatie, mits de toegang hierdoor niet ernstig wordt belemmerd of onmogelijk wordt gemaakt.”
         
      
      
         B.
       
         Hongaars recht
      
   
   
      1. Bepalingen betreffende de gronden voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming
   
   
            9.
         
         
            In § 51, lid 2, onder f), van de menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (wet LXXX van 2007 inzake het recht op asiel; hierna: „asielwet” (
                  7
               )), ingevoerd bij § 7, lid 1, van de egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (wet VI van 2018 tot wijziging van een aantal wetten inzake maatregelen ter bestrijding van illegale immigratie; hierna: „wet VI van 2018” (
                  8
               )), is een nieuwe grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming vastgesteld, die als volgt luidt:
            „Het verzoek is niet-ontvankelijk wanneer de asielzoeker in Hongarije is aangekomen via een land waar hij niet is blootgesteld aan vervolging in de zin van § 6, lid 1 [van de asielwet] of aan een risico op ernstige schade in de zin van § 12, lid 1 [van deze wet], of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd.”
         
      
      2. Bepalingen betreffende de bijstand aan personen die om internationale bescherming verzoeken
   
   
      a) Wetboek van strafrecht
   
   
            10.
         
         
            § 353/A van de Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (wet C van 2012 tot vaststelling van het wetboek van strafrecht; hierna: „wetboek van strafrecht” (
                  9
               )), met als opschrift „Faciliteren van illegale immigratie”, welke bepaling is ingevoerd bij § 11, lid 1, van wet VI van 2018, luidt:
            „1.   Hij die organisatorische activiteiten verricht die ertoe strekken
            
                     a)
                  
                  
                     in Hongarije een asielprocedure in te leiden voor personen die in hun land van herkomst, het land van hun gewone verblijfplaats of een ander land waarlangs zij in Hongarije zijn aangekomen, niet worden vervolgd vanwege hun ras, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of hun religieuze of politieke opvattingen, of die aldaar geen gegronde vrees voor directe vervolging hebben, of
                  
               
                     b)
                  
                  
                     personen die illegaal Hongarije binnenkomen of in Hongarije verblijven, te helpen bij het verkrijgen van een verblijfstitel,
                  
               kan in afzondering worden geplaatst, voor zover niet tevens sprake is van een ernstiger strafbaar feit.
            2.   Hij die materiële middelen levert om het in lid 1 bedoelde strafbare feit te plegen of met regelmaat dergelijke organisatorische activiteiten verricht, wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste één jaar.
            3.   Hij die het in lid 1 bedoelde strafbare feit pleegt
            
                     a)
                  
                  
                     om een financieel voordeel te verkrijgen,
                  
               
                     b)
                  
                  
                     door meer dan één persoon te helpen, of
                  
               
                     c)
                  
                  
                     op een afstand van minder dan acht kilometer van de grens of van de grensmarkering die overeenkomt met de buitengrenzen zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode)[ (
                           10
                        )], wordt gestraft met de in lid 2 bedoelde straf.
                  
               4.   De straf van de dader van het in lid 1 bedoelde strafbare feit kan onbeperkt worden verlaagd of kan, in gevallen die een bijzondere behandeling verdienen, worden opgeheven indien de dader uiterlijk op het tijdstip waarop zijn vervolging aanvangt de omstandigheden aangeeft waarin het strafbare feit is gepleegd.
            5.   Voor de toepassing van deze bepaling omvatten de organisatorische activiteiten met een in lid 1 bedoeld oogmerk, met name:
            
                     a)
                  
                  
                     het bewaken van de grenzen, van de grens of van een grensmarkering die overeenkomen met de Hongaarse buitengrenzen zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van de Schengengrenscode,
                  
               
                     b)
                  
                  
                     het opstellen of verspreiden van informatiedocumenten of het feit dat een derde wordt belast met het verrichten van deze handelingen, en
                  
               
                     c)
                  
                  
                     het oprichten of gebruikmaken van een netwerk.”
                  
               
      
      b) Politiewet
   
   
            11.
         
         
            § 46/F van de Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (wet XXXIV van 1994 inzake de politie; hierna: „politiewet” (
                  11
               )), met als opschrift „Verwijderingsmaatregelen die worden toegepast in het kader van de grensbeveiliging”, welke bepaling bij § 2 van wet VI van 2018 in hoofdstuk V van deze wet is ingevoerd, luidt:
            „1.   Teneinde de orde aan de staatsgrens te handhaven en een eventuele verstoring van de grensbewaking te voorkomen, verhinderen politieambtenaren eenieder tegen wie strafvervolging is ingesteld wegens het illegaal overschrijden van de grensversperring (§ 352/A van het wetboek van strafrecht), het vernielen van de grensversperring (§ 352/B van het wetboek van strafrecht), het belemmeren van de oprichting of het onderhoud van de grensversperring (§ 352/C van het wetboek van strafrecht), mensenhandel (§ 353 van het wetboek van strafrecht), het bieden van hulp bij illegaal verblijf (§ 354 van het wetboek van strafrecht) of het faciliteren van illegale immigratie (§ 353/A van het wetboek van strafrecht), de binnenkomst in een zone, gelegen op een afstand van minder dan acht kilometer van de grens of van de grensmarkering die overeenkomt met de Hongaarse buitengrenzen zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van [verordening 2016/399], of eisen zij dat deze persoon deze zone verlaat zo hij zich daar bevindt
            […].”
         
      
      III. Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure
   
   
            12.
         
         
            Op 20 juni 2018 heeft het Hongaarse parlement wet VI van 2018 aangenomen. Bij deze wet zijn met name § 51, lid 2, onder f), van de asielwet, § 353/A van het wetboek van strafrecht en § 46/F van de politiewet ingevoerd.
         
      
            13.
         
         
            De Commissie heeft Hongarije op 19 juli 2018 respectievelijk op 24 januari 2019 een aanmaningsbrief en een met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij deze lidstaat de twee in punt 1 van deze conclusie samengevatte grieven ter kennis heeft gebracht.
         
      
            14.
         
         
            Hongarije heeft daarop op 19 september 2018 respectievelijk op 23 maart 2019 geantwoord dat de betrokken Hongaarse regeling in overeenstemming met het Unierecht was.
         
      
      IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
   
   
            15.
         
         
            Bij verzoekschrift van 8 november 2019 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
         
      
            16.
         
         
            Ter terechtzitting van 23 november 2020 hebben de Commissie en Hongarije hun standpunten mondeling toegelicht.
         
      
            17.
         
         
            De Commissie verzoekt het Hof:
            
                     –
                  
                  
                     vast te stellen dat Hongarije, ten eerste, de krachtens artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door naast de in die bepaling vastgestelde gronden een grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming in te voeren en, ten tweede, de krachtens artikel 8, lid 2, artikel 12, lid 1, onder c), en artikel 22, lid 1, van richtlijn 2013/32 alsook krachtens artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door over te gaan tot de strafbaarstelling van de organisatorische activiteit die ertoe strekt een asielprocedure in te leiden voor personen die niet voldoen aan de in het nationale recht vastgestelde criteria voor internationale bescherming, en door beperkende maatregelen te nemen ten aanzien van personen die voor dat strafbare feit worden vervolgd of daarvoor zijn veroordeeld;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Hongarije te verwijzen in de kosten.
                  
               
      
            18.
         
         
            Hongarije verzoekt het Hof:
            
                     –
                  
                  
                     het beroep te verwerpen;
                  
               
                     –
                  
                  
                     de Commissie te verwijzen in de kosten.
                  
               
      
      V. Analyse
   
   
      
         A.
       
         Eerste grief: invoering van een met het Unierecht onverenigbare grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming
      
   
   
            19.
         
         
            Met haar eerste grief verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije de krachtens artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door – naast de in artikel 33, lid 2, van deze richtlijn genoemde gronden – bij § 51, lid 2, onder f), van de asielwet een grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming in te voeren.
         
      
            20.
         
         
            Vooraf zij eraan herinnerd dat de Hongaarse wetgever in § 51, lid 2, onder f), van de asielwet heeft bepaald dat een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk is indien de verzoeker in Hongarije is aangekomen via een land waar hij niet is blootgesteld aan vervolging of aan een risico op ernstige schade, of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd.
         
      
            21.
         
         
            Bij deze wet is in wezen een grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming ingevoerd waarin artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 niet uitdrukkelijk voorziet.
         
      
            22.
         
         
            De vraag rijst dus of deze niet-ontvankelijkheidsgrond kan worden beschouwd als een gewone verduidelijking van de in deze bepaling vastgelegde gronden, met name de grond met betrekking tot het „veilige derde land” in de zin van artikel 33, lid 2, onder c), van richtlijn 2013/32, en zo niet, of die nieuwe grond onverenigbaar is met die bepaling.
         
      
            23.
         
         
            In dit verband merk ik op dat het Hof in het recente arrest Tompa, dat eveneens betrekking had op de bepaling van de Hongaarse regeling die in de onderhavige grief aan de orde is, te weten § 51, lid 2, onder f), van de asielwet, als volgt heeft geoordeeld:
            
                     –
                  
                  
                     om te beginnen heeft het Hof bevestigd dat de opsomming in artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 uitputtend is (
                           12
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     vervolgens heeft het Hof uitgesloten dat de in de Hongaarse regeling genoemde gronden voor niet-ontvankelijkheid de uitvoering kunnen vormen van de in artikel 33, lid 2, van die richtlijn genoemde gronden (
                           13
                        ), daaronder begrepen de grond met betrekking tot het „veilige derde land” (
                           14
                        ) en de grond met betrekking tot het „eerste land van asiel” (
                           15
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     tot slot heeft het Hof geoordeeld dat artikel 33 van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk kan worden verklaard omdat de verzoeker het grondgebied van de betrokken lidstaat is binnengekomen via een staat waar hij niet aan vervolging of een risico op ernstige schade is blootgesteld, of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd (
                           16
                        ).
                  
               
      
            24.
         
         
            Het Hof heeft deze uitlegging herhaald in het arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, dat eveneens betrekking had op § 51, lid 2, onder f), van de asielwet. (
                  17
               )
         
      
            25.
         
         
            Aangezien de Hongaarse regering geen nieuwe elementen heeft aangedragen die de noodzaak of de opportuniteit van een omslag van die rechtspraak rechtvaardigen, ben ik van mening dat de door het Hof in bovengenoemde zaken toegepaste oplossing de weg vrijmaakt voor een definitieve beantwoording van de in het kader van de onderhavige grief onderzochte vraag.
         
      
            26.
         
         
            Bijgevolg geef ik in overweging de eerste grief van de Commissie te aanvaarden en vast te stellen dat Hongarije de krachtens artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door naast de in deze bepaling op uitputtende wijze vastgestelde gronden een nieuwe grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming in te voeren.
         
      
      
         B.
       
         Tweede grief: toegangsbeperkingen die worden opgelegd aan personen die om internationale bescherming verzoeken alsook aan organisaties en personen die deze verzoekers advies en counseling aanbieden
      
   
   
            27.
         
         
            Met haar tweede grief verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 8, lid 2, artikel 12, lid 1, onder c), en artikel 22, lid 1, van richtlijn 2013/32, alsook krachtens artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33, door bij § 353/A van het wetboek van strafrecht over te gaan tot de strafbaarstelling van de organisatorische activiteit die ertoe strekt een asielprocedure in te leiden voor personen die niet voldoen aan de in het nationale recht vastgelegde criteria voor de toekenning van internationale bescherming, en door – met de invoering van § 46/F van de politiewet – beperkende maatregelen te nemen ten aanzien van personen die voor dat strafbare feit worden vervolgd of daarvoor zijn veroordeeld.
         
      
            28.
         
         
            In dit verband merk ik om te beginnen op dat de Unierechtelijke bepalingen betreffende de bijstand aan personen die om internationale bescherming verzoeken (
                  18
               ), die verzoekers het recht waarborgen om organisaties en personen te raadplegen die advies en counseling aanbieden en, parallel daaraan, deze organisaties en personen het recht waarborgen om toegang tot die verzoekers te krijgen, met inbegrip van hen die in bewaring worden gehouden.
         
      
            29.
         
         
            Derhalve moet worden nagegaan of § 353/A van het wetboek van strafrecht en § 46/F van de politiewet een belemmering vormen voor de uitoefening van de door artikel 8, lid 2, artikel 12, lid 1, onder c), en artikel 22 van richtlijn 2013/32, alsook door artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33 gewaarborgde rechten, en zo ja, of een dergelijke belemmering in het licht van deze bepalingen gerechtvaardigd is.
         
      
      1. Eerste onderdeel van de tweede grief: § 353/A van het wetboek van strafrecht
   
   
      a) Beperkend karakter van § 353/A van het wetboek van strafrecht
   
   
            30.
         
         
            § 353/A van het wetboek van strafrecht stelt elke „organisatorische activiteit” strafbaar die ertoe strekt in Hongarije een asielprocedure in te leiden voor personen die in wezen volgens de nationale regels geen recht op internationale bescherming hebben. Deze bepaling lijkt op het eerste gezicht een belemmering te kunnen vormen voor de uitoefening van de rechten die worden gewaarborgd door de door de Commissie aangevoerde Unierechtelijke bepalingen, aangezien het een persoon of organisatie die voornemens is aanvragers van internationale bescherming bijstand aan te bieden, in een situatie plaatst die onzekerheid over of zelfs een concreet risico op bestraffing meebrengt.
         
      
            31.
         
         
            De Hongaarse regering betoogt dat in de eerste plaats de strafbaarstelling beperkt is tot inbreuken die zijn gemaakt met een „duidelijk oogmerk” en enkel ziet op handelingen in de vorm van een „organisatorische activiteit”, in de tweede plaats de litigieuze regeling geen aantoonbaar ontmoedigend effect heeft en in de derde plaats deze regeling enkel van toepassing is op activiteiten die aan de inleiding van een asielprocedure voorafgaan en dus geen betrekking heeft op „personen die om internationale bescherming verzoeken” in strikte zin, die de rechten genieten die worden verleend door de richtlijnen 2013/32 en 2013/33.
         
      
            32.
         
         
            Wat in de eerste plaats het subjectieve bestanddeel van het strafbare feit en het begrip „organisatorische activiteit” betreft, moet, zoals de Hongaarse regering opmerkt, de draagwijdte van § 353/A van het wetboek van strafrecht worden uitgelegd in het licht van de verduidelijkingen die de Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije) heeft gegeven in beslissing nr. 3/2019 (
                  19
               ), die gezaghebbend is voor de interpretatie van deze bepaling, temeer daar deze bepaling – zoals de Hongaarse regering ter terechtzitting heeft bevestigd – nog niet vaak lijkt te zijn toegepast.
         
      
            33.
         
         
            Wat ten eerste het subjectieve bestanddeel van het strafbare feit betreft, heeft de Alkotmánybíróság in die beslissing gepreciseerd dat § 353/A van het wetboek van strafrecht niet gedragingen strafbaar stelt die uit onachtzaamheid hebben plaatsgevonden, maar enkel gedragingen die opzettelijk zijn begaan met het „duidelijke oogmerk” het strafbare feit te plegen, en dat het aan de nationale autoriteiten staat om het bestaan van een dergelijk oogmerk aan te tonen. Hoe dan ook heeft deze rechterlijke instantie altruïstische gedragingen om te voldoen aan de verplichting tot hulpverlening aan hulpbehoevenden en behoeftigen, die geen verband houden met de doelstelling van deze bepaling, uitgesloten van de werkingssfeer ervan, waarbij deze rechterlijke instantie heeft gepreciseerd dat het aan de feitenrechter staat om in zijn rechtsprekende praktijk te bepalen onder welke omstandigheden een organisatorische activiteit kan worden gelijkgesteld met humanitaire hulp, welke vormen van hulp niet voor bestraffing in aanmerking kunnen komen en wanneer de feiten dit kader te buiten gaan. (
                  20
               )
         
      
            34.
         
         
            Ik merk evenwel op dat elke organisatie of persoon die bijstand wenst te verlenen in beginsel noodzakelijkerwijs handelt met het oogmerk de mensen aan wie bijstand wordt verleend, te helpen een asielprocedure op te starten, en op zijn minst kan betwijfelen of deze mensen voldoen aan de vereisten om voor internationale bescherming in aanmerking te komen. Twijfels omtrent de waarachtigheid van de beweringen van de verzoekers zijn immers inherent aan een asielprocedure, die juist plaatsvindt teneinde vast te stellen of aan de voorwaarden voor de toekenning van internationale bescherming is voldaan. Het staat aan de bevoegde nationale autoriteiten, en niet aan juridisch adviseurs dan wel organisaties of personen die aanvragers van internationale bescherming bijstand aanbieden, om te beoordelen of de in het verzoek aangevoerde redenen de toekenning van internationale bescherming rechtvaardigen overeenkomstig de in de nationale wetgeving gestelde voorwaarden.
         
      
            35.
         
         
            Voorts is het mijns inziens van het allergrootste belang dat in casu rekening wordt gehouden met de invoering van § 51, lid 2, onder f), van de asielwet, waarop de eerste grief betrekking heeft, alsmede met het feit dat – zoals de Commissie heeft opgemerkt zonder door Hongarije te zijn weersproken – de afwijkende bepalingen die van toepassing zijn in geval van een crisissituatie als gevolg van een massale toestroom van migranten, van personen die internationale bescherming willen krijgen, vereisen dat zij zich naar een van de aan de Servisch-Hongaarse grens gelegen transitzones begeven om hun verzoek te doen en aldus de asielprocedure op gang te brengen. Servië is normaal gesproken een derde land waar geen risico op vervolging in de zin van § 51, lid 2, onder f), van de asielwet bestaat. Uit de combinatie van deze twee factoren volgt dat elke persoon of organisatie die aan aanvragers van internationale bescherming bijstand verleent, zich terdege bewust zal zijn van het feit dat dergelijke verzoeken in die omstandigheden zeer waarschijnlijk tot mislukken gedoemd zijn, en dat hij zich aldus blootstelt aan een concreet risico op strafrechtelijke vervolging. (
                  21
               )
         
      
            36.
         
         
            Hoe dan ook kan de strafbaarstelling van bijstandverlening aan aanvragers van internationale bescherming een zeer aanzienlijk ontmoedigend effect hebben voor alle personen of organisaties die willens en wetens trachten een wetswijziging of een soepelere interpretatie van het nationale recht in de hand te werken of zelfs de onverenigbaarheid van het toepasselijke nationale recht met het Unierecht aan de orde te stellen. Overigens maakt het laten „evolueren” van de nationale regeling of het faciliteren van de toegang van verzoekers tot de asielprocedure of tot humanitaire hulp doorgaans deel uit van de legitieme doelstellingen van organisaties die bijstand verlenen aan personen die om internationale bescherming verzoeken, ook al is het zeer twijfelachtig of deze verzoekers aan alle in het nationale recht gestelde voorwaarden voor het verkrijgen van internationale bescherming zullen voldoen dan wel, zoals in het onderhavige geval, zeer waarschijnlijk dat zij daaraan niet zullen voldoen.
         
      
            37.
         
         
            In die omstandigheden kan de enige legitieme „sanctie” die kan gelden wanneer de activiteit van deze personen of organisaties ertoe strekt verzoekers toegang tot een asielprocedure te verlenen in strijd met de door de nationale wettelijke regeling – met inachtneming van het Unierecht, en met name van artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 – rechtmatig gestelde voorwaarden, mijns inziens enkel bestaan in de niet-ontvankelijk- of ongegrondverklaring van de verzoeken, en niet in de strafrechtelijke vervolging van de personen of organisaties die de inleiding van asielprocedures faciliteren. Deze vaststelling laat onverlet de mogelijkheid om – met name op grond van richtlijn 2002/90/EG (
                  22
               ) – strafsancties in te voeren en te handhaven wanneer de activiteit van die personen of organisaties niet beperkt blijft tot het bijstaan van aanvragers van internationale bescherming bij het doen van hun verzoek en het opstarten van asielprocedures, maar een heuse activiteit van hulpverlening bij illegale immigratie vormt.
         
      
            38.
         
         
            Wat ten tweede het begrip „organisatorische activiteit” betreft, heeft de Alkotmánybíróság uitgesloten dat dit begrip, hoewel geformuleerd in algemene bewoordingen, het legaliteitsbeginsel („nullum crimen, nulla poena sine lege”) kon schenden, gelet op het feit dat het wetboek van strafrecht andere bepalingen bevat die naar het begrip „organisatie” of „organisatorische activiteit” verwijzen en waaruit de wezenlijke bestanddelen ervan kunnen worden afgeleid. (
                  23
               )
         
      
            39.
         
         
            Niettemin ben ik van mening dat het feit dat alleen een op georganiseerde wijze verrichte activiteit wordt bestraft, niet volstaat om het beperkende karakter van het litigieuze strafbare feit weg te nemen. Om te beginnen maken de bewoordingen zelf van § 353/A van het wetboek van strafrecht het mogelijk een zeer ruime interpretatie te geven van dit strafbare feit, die het enkele feit omvat dat één persoon bij het opstarten van een asielprocedure wordt geholpen. Het feit dat de „met regelmaat verrichte activiteit” en de hulp „aan meer dan één persoon” in § 353/A, leden 2 en 3, van het wetboek van strafrecht als verzwarende omstandigheden worden aangemerkt, impliceert immers dat zelfs een activiteit die niet met regelmaat wordt verricht en slechts één persoon beoogt te helpen, binnen de werkingssfeer van deze bepaling kan vallen. Voorts – en dit is het belangrijkste – verrichten de organisaties die aanvragers van internationale bescherming bijstand verlenen en die de voornaamste adressaten van deze bepaling zijn, per definitie een „georganiseerde activiteit”. Ofschoon de draagwijdte van § 353/A van het wetboek van strafrecht beperkt is tot organisatorische activiteiten in enge zin, kan deze bepaling dus de activiteiten belemmeren van nagenoeg alle personen of organisaties die aanvragers van internationale bescherming bijstand verlenen.
         
      
            40.
         
         
            In de tweede plaats moet – zelfs al zou de onderzochte regeling, zoals de Hongaarse regering stelt, een beperkte draagwijdte en te verwaarlozen praktische gevolgen hebben, aangezien zij zeer zelden is toegepast en nog niet tot veroordelingen van organisaties of personen heeft geleid, en dus geen aantoonbaar ontmoedigend effect heeft – worden vastgesteld dat het beroep wegens niet-nakoming volgens vaste rechtspraak een objectieve procedure is en dat de niet-nakoming van krachtens het Verdrag of het afgeleide recht op de lidstaten rustende verplichtingen bijgevolg wordt geacht vast te staan, ongeacht hoe vaak en in welke omvang de gewraakte situatie zich voordoet. (
                  24
               )
         
      
            41.
         
         
            In de derde plaats kan er, anders dan ter terechtzitting door de Hongaarse regering werd betoogd, niet van worden uitgegaan dat gedragingen die aan de inleiding van een asielprocedure (
                  25
               ) voorafgaan, geen betrekking hebben op de „verzoekers om internationale bescherming” in de zin van de richtlijnen 2013/32 en 2013/33. Aangezien de status van asielzoeker een declaratoire status is die bestaat vanaf het moment dat de betrokkene wordt vervolgd, kan hij als „verzoeker om internationale bescherming” worden aangemerkt, zelfs wanneer hij zijn verzoek nog niet formeel heeft ingediend. Voorts stelt de Hongaarse regering met haar betoog ten onrechte het doen van een verzoek om internationale bescherming gelijk met de indiening ervan. In dit verband dient te worden vastgesteld dat het Hof heeft geoordeeld dat een verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn gedaan zodra de betrokkene bij de bevoegde nationale autoriteiten te kennen heeft gegeven internationale bescherming te wensen, zonder dat de weergave van deze wens aan enige administratieve formaliteit kan worden onderworpen. (
                  26
               ) Wanneer de door richtlijn 2013/32 gewaarborgde rechten pas vanaf de indiening van een verzoek om internationale bescherming zouden worden verleend, zou dat in strijd zijn met de doelstellingen van deze richtlijn, die erin bestaan mensen die internationale bescherming behoeven, toegang te verlenen tot juridisch sluitende en efficiënte asielprocedures.
         
      
            42.
         
         
            Gelet op het voorgaande stel ik voor vast te stellen dat § 353/A van het wetboek van strafrecht een belemmering kan vormen voor de uitoefening van de door het Unierecht gewaarborgde rechten op het gebied van bijstand aan aanvragers van internationale bescherming.
         
      
      b) Eventuele rechtvaardigingen
   
   
            43.
         
         
            Wat de eventuele rechtvaardigingen voor bovenbedoelde beperkingen betreft, moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat artikel 8, lid 2, van richtlijn 2013/32 en artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33 voorzien in de mogelijkheid beperkingen van de toegang voor organisaties en personen die advies en counseling aanbieden, alsmede van de toegang voor juridisch adviseurs en raadslieden van aanvragers van internationale bescherming te rechtvaardigen, mits deze beperkingen objectief noodzakelijk zijn voor de veiligheid, de openbare orde of het administratief beheer van de doorlaatposten en niet tot gevolg hebben dat de toegang ernstig wordt belemmerd of onmogelijk wordt gemaakt.
         
      
            44.
         
         
            In dit verband kan worden volstaan met de opmerking dat § 353/A van het wetboek van strafrecht niet voorziet in enige toetsing aan de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid. Integendeel, deze regeling, in het bijzonder gelezen in samenhang met § 51, lid 2, onder f), van de asielwet, belet de facto dat personen of organisaties aan aanvragers van internationale bescherming enige vorm van bijstand aanbieden, of beperkt deze activiteit op zijn minst aanzienlijk. (
                  27
               )
         
      
            45.
         
         
            In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat ofschoon het contact met organisaties die juridisch advies of andere counseling geven in de zin van artikel 12, lid 1, onder c), van richtlijn 2013/32 „overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat” geschiedt, deze bepaling een lidstaat niet toestaat de daadwerkelijke uitoefening van de door deze bepaling gewaarborgde rechten op de helling te zetten of op onevenredige wijze te beperken.
         
      
            46.
         
         
            Het komt mij dan ook voor dat de belemmering die de nationale regeling, namelijk § 353/A van het wetboek van strafrecht, vormt voor de uitoefening van de door artikel 8, lid 2, artikel 12, lid 1, onder c), en artikel 22, lid 1, van richtlijn 2013/32 alsook door artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33 gewaarborgde rechten, niet gerechtvaardigd is in de zin van deze bepalingen.
         
      
            47.
         
         
            Bijgevolg geef ik in overweging het eerste onderdeel van de tweede grief van de Commissie te aanvaarden en vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens artikel 8, lid 2, artikel 12, lid 1, onder c), en artikel 22, lid 1, van richtlijn 2013/32 alsook krachtens artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33 op hem rusten.
         
      
      2. Tweede onderdeel van de tweede grief: § 46/F van de politiewet
   
   
            48.
         
         
            § 46/F van de politiewet bepaalt dat politieambtenaren personen tegen wie strafvervolging is ingesteld, met name wegens het strafbare feit van het faciliteren van illegale immigratie zoals bedoeld in § 353/A van het wetboek van strafrecht, verhinderen om een zone te betreden die is gelegen op een afstand van minder dan acht kilometer van de grens of van de grensmarkering die overeenkomt met de Hongaarse buitengrenzen, dan wel eisen dat deze personen die zone verlaten indien zij zich daar bevinden.
         
      
            49.
         
         
            Volgens mij versterkt § 46/F van de politiewet, waarbij een aanvullend verbod wordt ingesteld jegens personen of organisaties die worden vervolgd wegens strafbare feiten in strikte zin, ontegenzeglijk de negatieve gevolgen van de bepalingen waaraan die paragraaf is verbonden, met inbegrip van § 353/A van het wetboek van strafrecht.
         
      
            50.
         
         
            Desondanks komt het mij voor dat § 46/F van de politiewet op zich geen problemen met betrekking tot de verenigbaarheid met de relevante Unierechtelijke bepalingen doet rijzen. Mijns inziens vormt deze bepaling namelijk de rechtmatige toepassing van een algemene regel op basis waarvan de politieautoriteiten personen die ervan worden verdacht strafbare feiten te hebben gepleegd, de toegang tot „gevoelige” plaatsen verbieden, met name tot de plaatsen waar deze personen ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd of dat feit zouden kunnen herhalen.
         
      
            51.
         
         
            Bovendien komt het mij voor dat het feit dat het verbod ziet op personen die enkel „verdacht” zijn van een strafbaar feit, in overeenstemming is met het voorlopige en conservatoire karakter van dat verbod. De evenredigheid van die regeling vloeit overigens voort uit het feit dat zij enkel van toepassing is op eenieder „tegen wie strafvervolging is ingesteld” en dat, zoals de Hongaarse regering opmerkt, relatief ernstige of op concrete gegevens gebaseerde verdenkingen noodzakelijk zijn om strafvervolging in te stellen.
         
      
            52.
         
         
            Bovendien voert de Commissie mijns inziens geen argumenten aan waaruit blijkt dat § 46/F van de politiewet intrinsiek beperkend is, maar wijst zij er slechts op dat deze bepaling het beperkende effect van § 353/A van het wetboek van strafrecht versterkt.
         
      
            53.
         
         
            Derhalve ben ik van mening dat § 353/A van het wetboek van strafrecht, op zichzelf beschouwd of gelezen in samenhang met § 46/F van de politiewet, een belemmering vormt voor de uitoefening van het recht van aanvragers van internationale bescherming om organisaties, personen of juridisch adviseurs te kunnen raadplegen en voor het daarmee samenhangende recht van deze organisaties, personen en adviseurs om toegang tot die aanvragers te hebben, maar dat dit niet het geval is voor § 46/F van de politiewet, afzonderlijk beschouwd dan wel binnen de context van het concrete geval.
         
      
            54.
         
         
            Bijgevolg ben ik van mening dat het tweede onderdeel van de tweede grief van de Commissie moet worden afgewezen.
         
      
      VI. Kosten
   
   
            55.
         
         
            Overeenkomstig artikel 138, lid 3, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dragen partijen in beginsel hun eigen kosten indien zij onderscheidenlijk – zoals in casu – op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Volgens de tweede volzin van deze bepaling kan het Hof echter, indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, beslissen dat een partij naast in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen.
         
      
            56.
         
         
            In het kader van de voorgestelde conclusie wordt de Commissie grotendeels in het gelijk gesteld, terwijl de argumenten van Hongarije slechts worden aanvaard voor een klein deel van het voorwerp van het geding, te weten het tweede onderdeel van de tweede grief. Bijgevolg lijkt het in casu gerechtvaardigd om Hongarije niet alleen in zijn eigen kosten maar ook in vier vijfde van de kosten van de Commissie te verwijzen, terwijl de Commissie een vijfde van haar eigen kosten zal dragen.
         
      
      VII. Conclusie
   
   
            57.
         
         
            Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
            
                     –
                  
                  
                     vast te stellen dat Hongarije, ten eerste, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming, door naast de in deze bepaling op uitputtende wijze vastgestelde gronden een nieuwe grond voor niet-ontvankelijkheid van verzoeken om internationale bescherming in te voeren en, ten tweede, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 8, lid 2, artikel 12, lid 1, onder c), en artikel 22, lid 1, van richtlijn 2013/32 alsook krachtens artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming, door over te gaan tot de strafbaarstelling van de organisatorische activiteit die ertoe strekt een asielprocedure in te leiden voor personen die niet voldoen aan de in het nationale recht vastgelegde criteria voor internationale bescherming;
                  
               
                     –
                  
                  
                     het beroep te verwerpen voor het overige;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Hongarije te verwijzen in zijn eigen kosten en in vier vijfde van de kosten van de Commissie, en de Commissie te verwijzen in een vijfde van haar eigen kosten.
                  
               
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Frans.
   (
         2
      )	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).
   (
         3
      )	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96).
   (
         4
      )	C‑564/18, EU:C:2020:218; hierna: „arrest Tompa”.
   (
         5
      )	C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367; hierna: „arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság”.
   (
         6
      )	PB 2011, L 337, blz. 9.
   (
         7
      )	Magyar Közlöny 2007/83.
   (
         8
      )	Magyar Közlöny 2018/97.
   (
         9
      )	Magyar Közlöny 2012/92.
   (
         10
      )	PB 2016, L 77, blz. 1.
   (
         11
      )	Magyar Közlöny 1994/41.
   (
         12
      )	Arrest Tompa, punten 29 en 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
   (
         13
      )	Arrest Tompa, punt 55.
   (
         14
      )	Arrest Tompa, punt 51.
   (
         15
      )	Arrest Tompa, punt 52.
   (
         16
      )	Arrest Tompa, punt 56 en dictum.
   (
         17
      )	Arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, punten 148-165.
   (
         18
      )	Zie de punten 5-8 van deze conclusie.
   (
         19
      )	Magyar Közlöny 2019/7.
   (
         20
      )	Beslissing nr. 3/2019, punten 79-82.
   (
         21
      )	Deze beoordeling zou hoe dan ook niet veranderen ingeval § 51, lid 2, onder f), van de asielwet zou worden ingetrokken, aangezien § 353/A van het wetboek van strafrecht met name ziet op de situatie van „personen die in [...] een ander land waarlangs zij in Hongarije zijn aangekomen, niet worden vervolgd [...]”, hetgeen een zeer ruim begrip is dat aldus toepassing zou kunnen vinden dat elke verzoeker die (noodzakelijkerwijs) via Servië in Hongarije aankomt, van internationale bescherming wordt uitgesloten.
   (
         22
      )	Richtlijn van de Raad van 28 november 2002 tot omschrijving van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf (PB 2002, L 328, blz. 17).
   (
         23
      )	Beslissing nr. 3/2019, punten 68-71.
   (
         24
      )	Zie arresten van 30 januari 2003, Commissie/Denemarken (C‑226/01, EU:C:2003:60, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 28 januari 2020, Commissie/Italië (Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand) (C‑122/18, EU:C:2020:41, punt 64).
   (
         25
      )	Ter terechtzitting heeft de Hongaarse regering gepreciseerd dat § 353/A van het wetboek van strafrecht, waar melding wordt gemaakt van de „inleiding” van de asielprocedure, verwijst naar de fase die volgt op de indiening van het verzoek om internationale bescherming.
   (
         26
      )	Zie arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals advocaat-generaal Pikamäe in zijn conclusie in die zaak (C‑808/18, EU:C:2020:493, punten 53 en 68) heeft opgemerkt, maakt richtlijn 2013/32 immers een onderscheid tussen het doen van een verzoek om internationale bescherming, dat zonder administratieve formaliteiten gebeurt en slechts de uiting of uitdrukking is van de vrees van de betrokkenen om naar hun land te worden teruggezonden, en de daadwerkelijke indiening van een dergelijk verzoek.
   (
         27
      )	Zie de punten 32-41 van deze conclusie.