CELEX: 62004CC0158
Language: da
Date: 2006-03-30 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Poiares Maduro fremsat den 30. marts 2006. # Alfa Vita Vassilopoulos AE (C-158/04) og Carrefour Marinopoulos AE (C-159/04) mod Elliniko Dimosio og Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Dioikitiko Protodikeio Ioanninon - Grækenland. # Frie varebevægelser - artikel 28 EF - kvantitative restriktioner - foranstaltninger med tilsvarende virkning - afsætning af dybfrosne brødprodukter. # Forenede sager C-158/04 og C-159/04.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT 
      M. POIARES MADURO
      fremsat den 30. marts 2006 (1)
      
      Forenede sager C-158/04 og C-159/04
      Alfa Vita Vassilopoulos AE, tidligere Trofo Super-Markets AE
      mod
      Elliniko Dimosio,
      Nomarchiaki Aftodiikisi Ioanninon
      og
      Carrefour Marinopoulos AE
      mod
      Elliniko Dimosio,
      Nomarchiaki Aftodiikisi Ioanninon
      (anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Diikitiko Protodikio Ioanninon (Grækenland))
      »Frie varebevægelser – foranstaltninger med tilsvarende virkning – afsætning af dybfrosne brødprodukter«1.        Er nationale bestemmelser, som stiller krav om en forudgående tilladelse i henhold til lovgivningen om bageridrift, for at
         det er muligt at sælge dybfrossent brød af »bake-off«-typen, forenelige med artikel 28 EF? Det er nærmere bestemt det spørgsmål,
         som Diikitiko Protodikio Ioanninon (forvaltningsdomstolen i første instans i Ioannina) (Grækenland) har forelagt Domstolen
         i disse forenede sager.
      
      2.        De præjudicielle forelæggelser henleder endnu en gang Domstolens opmærksomhed på udviklingen i den retspraksis vedrørende
         frie varebevægelser, der blev fastlagt i dommen i Keck og Mithouard-sagen (2). Denne udvikling hviler i teorien på et solidt grundlag (3). Den har dog vist sig at være meget vanskelig at omsætte til praksis. De foreliggende sager illustrerer dette.
      
      I –    Retsforskrifter og faktiske omstændigheder
      3.        De nuværende græske bestemmelser om betingelser for etablering og drift af brødfabrikker og af bagerier generelt fremgår af
         præsidentdekret nr. 25.8 af 13. september 1934 (FEK A’ 309). Dekretet fastsætter proceduren for opnåelse af tilladelse til
         etablering og drift af bagerier samt de betingelser vedrørende bygninger og udstyr, som skal være opfyldt for at få tilladelse.
         Betingelserne er nærmere reguleret i lov nr. 726/1977 (FEK A’ 316) om ændring og supplering af gældende lovgivning om bagerier
         og brødudsalg. Det bestemmes i lovens artikel 16, at »[v]ed etablering af et bageri eller brødudsalg kræves der herefter en
         forudgående etableringstilladelse, der udstedes af den kompetente amtsborgmester, efter at det er fastslået, at de i denne
         lov fastsatte betingelser er opfyldt«. Ved »bageri« forstås i henhold til artikel 65 i lov nr. 2065/1992 (FEK A’ 113) enhver
         »permanent bygning, særligt indrettet og udstyret på en måde, der uanset kapacitet er egnet til fremstilling af brød, brødprodukter
         i almindelighed og øvrige levnedsmiddelprodukter med mel som grundsubstans, undtagen pastavarer, og til bagning/ovnstegning
         af kunders madretter og øvrige tilberedte varer«. På grundlag af denne bestemmelse fastsætter præsidentdekret nr. 369/1992
         (FEK A’ 186) proceduren og den krævede dokumentation for udstedelse af tilladelse til at etablere og drive bagerier og brødudsalg
         samt de nærmere betingelser for emballering af brødprodukter.
      
      4.        Det præciseres i en skrivelse, som det græske udviklingsministerium udfærdigede i 2001 og sendte til de kompetente instanser,
         at driften af bageovne til dybfrossent brød eller dej i forretninger, der sælger brød, udgør en del af brødproduktionen. De
         pågældende skal derfor være i besiddelse af en tilladelse til bageridrift for at kunne benytte disse ovne. I forlængelse af
         denne skrivelse besluttede Nomarchiaki Aftodiikisi Ioanninon (amtsforvaltningen i Ioannina, herefter »amtsforvaltningen«)
         at aflægge kontrolbesøg i supermarkederne Trofo Super Markets AE og Carrefour Marinopoulos AE. Den 27. november 2001 traf
         amtsforvaltningen efter at have konstateret, at der solgtes brød og forefandtes udstyr til bagning af dybfrosset brød, uden
         at der forelå den driftstilladelse, som bagerilovgivningen foreskriver, to afgørelser, hvorved driften af de brødovne, der
         fandtes i de to supermarkeder, blev beordret indstillet.
      
      5.        De omhandlede to virksomheder har anlagt sag til prøvelse af disse afgørelser ved den forelæggende ret. Virksomhederne har
         bl.a. gjort gældende, at den nationale lovgivning, således som de græske myndigheder har gennemført den, svarer til en kvantitativ
         indførselsrestriktion, der strider mod forbuddet i artikel 28 EF. De har også gjort den forelæggende ret opmærksom på, at
         de græske bagerivirksomheders brancheforening har indgivet en klage til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, hvori
         den har anført, at den græske lovgivnings krav om, at salg af brød af »bake-off«-typen kun må foregå fra bagerier, forårsager
         uberettigede forhindringer for import og salg af dette produkt i Grækenland. Kommissionen indledte som følge af denne klage
         en traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 226 EF og fremsendte herefter den 7. juli 2004 en begrundet udtalelse til Den
         Hellenske Republik med opfordring om ikke længere at anvende betingelserne i den nationale bagerilovgivning på »bake-off«-teknikken.
         Denne procedure er årsag til, at sagerne blev indbragt for Domstolen (4).
      
      6.        Diikitiko Protodikio Ioanninon har på den baggrund besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle
         spørgsmål:
      
      »1)      Udgør de i [forelæggelsesafgørelsens] præmisser omhandlede krav om en forudgående tilladelse til salg af »bake-off«-produkter
         en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion som omhandlet i artikel 28 EF?
      
      2)      Må det også antages, at der foreligger en kvantitativ restriktion, såfremt der med kravet om en forudgående tilladelse til
         bageformålet udelukkende forfølges kvalitetsformål, dvs. at kravet udelukkende tjener til en kvalitetsdifferentiering med
         hensyn til forbagte brøds egenskaber (lugt, smag, farve og skorpens udseende) eller med hensyn til næringsværdien (Domstolens
         dom af 5.11.2002, sag C-325/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 9977) eller det ønskes at tilgodese forbrugerbeskyttelsen
         eller folkesundheden mod en eventuel kvalitetsforringelse (StE 3852/2002)?
      
      3)      Idet den førnævnte begrænsning gælder uden forskel for såvel indenlandske som for fællesskabsprodukter af »bake-off«-typen,
         spørges det, om restriktionen er omfattet af fællesskabsretten, og om den i så fald direkte eller indirekte, aktuelt eller
         potentielt kan påvirke samhandelen med de omhandlede produkter mellem medlemsstaterne.«
      
      II – Vurdering
      A –    Spørgsmålet, om der foreligger en indførselsrestriktion
      7.        Med det første og det tredje præjudicielle spørgsmål, der behandles under ét, har den forelæggende ret nærmere bestemt bedt
         Domstolen om at afklare, om der, når en medlemsstat stiller krav om en forudgående tilladelse til bageridrift, for at det
         er muligt at sælge dybfrossent brød af »bake-off«-typen, er tale om en kvantitativ restriktion eller en foranstaltning med
         tilsvarende virkning som omhandlet i artikel 28 EF.
      
      8.        Det er naturligvis muligt at besvare dette spørgsmål på grundlag af Domstolens praksis. Det kan dog ikke nægtes, at det er
         uklart, hvordan denne praksis reelt skal anvendes. De foreliggende sager er en god anledning til at belyse gældende retspraksis.
      
      1.      Den klassiske strategi
      9.        Såfremt der ikke findes fælles eller harmoniserede regler for fremstilling samt salg af brød og andre bagerivarer, ligger
         det klart, at det »påhviler den enkelte medlemsstat for sit eget område at udstede de nødvendige regler vedrørende disse levnedsmidlers
         sammensætning, fremstilling og salg, forudsat at det ikke fører til forskelsbehandling af indførte varer eller begrænsning
         af indførslen af varer fra andre medlemsstater« (5). Medlemsstaterne er med andre ord frit stillet på dette område. De kan derfor kræve forudgående tilladelse for at kunne sælge
         brød og andre brødprodukter, således at de kan kontrollere, at fremstillings- og forbrugerbeskyttelsesreglerne er overholdt.
         Denne beføjelse er dog underlagt visse begrænsninger, navnlig hvad angår forpligtelsen til at respektere de grundlæggende
         frihedsrettigheder som fastsat i EF-traktaten, heriblandt de frie varebevægelser. I henhold til artikel 28 EF sikrer denne
         frihed bl.a., at »[k]vantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt
         mellem medlemsstaterne«.
      
      10.      Det er dog normal retspraksis, at enhver statslig foranstaltning, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan
         hindre samhandelen inden for Fællesskabet, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion
         (6).
      
      11.      Det følger desuden af dommen i »Cassis de Dijon«-sagen, at foranstaltninger, der anvendes uden forskel på indenlandske produkter
         og produkter, som indføres fra andre medlemsstater, i mangel af en harmonisering kan hindre de frie varebevægelser (7). Det fremgår klart af sagsakterne, at kravet om forudgående tilladelse, der anfægtes i hovedsagerne, har karakter af en foranstaltning,
         som anvendes uden forskel.
      
      12.      Det er dog stadig uklart, om en sådan foranstaltning tilhører kategorien af nationale foranstaltninger, der vedrører varers
         egenskaber, eller om den tilhører kategorien af foranstaltninger vedrørende salgsformer. Anvendelsen af nationale bestemmelser,
         som begrænser eller forbyder »bestemte former for salg«, på varer fra andre medlemsstater har nemlig, siden dommen i Keck
         og Mithouard-sagen blev afsagt, været undtaget fra forbuddet i artikel 28 EF, forudsat at disse bestemmelser »finder anvendelse
         på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som faktisk,
         påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde« (8).
      
      13.      Domstolen har hverken i denne dom eller i den efterfølgende retspraksis defineret begrebet »former for salg« nærmere. Ud fra
         de afgørelser, den har truffet, kan der dog opstilles en ikke-udtømmende liste over foranstaltninger, som falder ind under
         denne kategori (9). Betegnelsen forbeholdes altså regler, der navnlig vedrører afsætningsvilkår og -metoder (10) samt betingelserne med hensyn til tiden og stedet for varernes afsætning (11). Den samme betegnelse kan derimod ikke benyttes om regler, som tilsyneladende omhandler salgsformer, men i virkeligheden
         vedrører varernes egenskaber (12). Artikel 28 EF er desuden til hinder for regler, hvorefter der kræves en forudgående tilladelse for at kunne sælge varer
         eller udøve et erhverv, og denne tilladelse betinges af, at visse krav til varernes egenskaber er opfyldt (13).
      
      14.      Den i hovedsagen sagsøgte forvaltning og den græske regering har gjort gældende, at bestemmelserne om, at man skal have en
         forudgående tilladelse til bageridrift for at kunne sælge brød og brødprodukter, udgør en »form for salg«.
      
      15.      Det er jeg ikke enig i. De relevante nationale bestemmelser i hovedsagen gælder ganske vist for bagerier og andre brødudsalg,
         men det viser sig ved en nærmere vurdering, at de har til formål at fastsætte betingelser for forarbejdningen og fremstillingen
         af disse produkter. Meddelelse af driftstilladelse kræver, at der gøres brug af visse fremstillingsprocesser, og at det fornødne
         udstyr er til stede. De græske myndigheder har i hovedsagerne gjort opmærksom på, at en række betingelser vedrørende forarbejdningen
         af de produkter, der bringes i omsætning, ikke er opfyldt. Der findes eksempelvis ikke et ælterum, et lagerrum til mel og
         et melsigteapparat i de pågældende lokaler. Det er dog ubestridt, at disse betingelser er relateret til fremstillingsprocessen
         og således vedrører de særlige egenskaber ved de produkter af »bake-off«-typen, der udbydes til salg (14). Anvendelsen af de omhandlede regler betyder, at det ikke er muligt at sælge »bake-off«-produkter andre steder end i bagerier,
         fordi det pågældende brød kendetegnes ved at skulle færdigbages i butikken. Det følger heraf, at de omtvistede bestemmelser, således som de er anvendt i de to
         foreliggende sager, ikke kan betragtes som en »form for salg« i henhold til Domstolens praksis.
      
      16.      Den retspraksis, amtsforvaltningen og den græske regering har henvist til, ændrer intet ved denne konklusion. Dommen i Gauchard-sagen
         (15), som de nævnte parter har påberåbt sig, drejede sig om en tilladelse til at åbne eller udvide salgsarealer over en vis størrelse.
         Denne sag vedrørte kun salgsarealernes udformning. De omhandlede nationale bestemmelser medførte åbenbart ikke en tilpasning
         af de varer, der skulle afsættes, eller en direkte regulering af markedsadgangen for indførte varer. Domstolen fastslog desuden
         i sin dom, at sådanne bestemmelser som udgangspunkt kun skulle vurderes ud fra princippet om etableringsfriheden (16). I de foreliggende sager omhandler den pågældende tilladelse imidlertid direkte fremstillingsbetingelserne for de varer,
         der udbydes til salg. Adgangen til det nationale marked for udenlandsk fremstillede varer af denne type er således direkte
         berørt. Denne retspraksis er derfor ikke relevant.
      
      17.      De samme parter har påberåbt sig Domstolens dom af 29. juni 1995 i sagen Kommissionen mod Grækenland. I denne dom var der
         tale om en ordning, der forbød andre end apoteker at sælge forarbejdet mælk til spædbørn. Domstolen mente, at reglerne i denne
         ordning »alene indebærer en begrænsning af de steder, hvorfra de omhandlede produkter sælges« (17). Da ordningen ikke fastsatte særlige betingelser for selve varerne, vurderede Domstolen, at der var tale om »en generel,
         national offentlig foranstaltning til regulering af handelen« (18). I de foreliggende sager vedrører de græske bestemmelser direkte forarbejdningsbetingelserne og fremstillingsprocesserne
         for de »bake-off«-produkter, der udbydes til salg. De fastsætter altså ikke bare, hvor disse produkter kan sælges.
      
      18.      Hvad angår dommen i CIA Security International-sagen (19), som også er blevet påberåbt, fastslår den blot, at bestemmelsen om, at ingen kan drive virksomhed som vagtselskab uden indenrigsministerens
         godkendelse, »for så vidt som den opstiller en betingelse for, at en virksomhed kan etablere sig og drive virksomhed som vagtselskab«,
         ikke direkte falder ind under anvendelsesområdet for de frie varebevægelser(20). Den kan ikke lægges til grund i de foreliggende sager.
      
      19.      Parterne har endelig gjort gældende, at der kan drages en parallel mellem de foreliggende sager og dommen i Morellato-sagen,
         fordi den omhandler den samme produkttype. Domstolen fastslog ganske rigtigt i denne dom, at et krav om forudgående emballering,
         der af en medlemsstat stilles som betingelse for salg af brød fremstillet i denne medlemsstat på grundlag af delvist bagt
         brød, i princippet kan falde uden for anvendelsesområdet for artikel 28 EF. Denne afgørelse byggede imidlertid på de særlige
         omstændigheder, der gjorde sig gældende i sagen (21). I Morellato-sagen var det nemlig udslaggivende, at kravene om emballering i de anfægtede italienske bestemmelser ikke indebar,
         at det var nødvendigt at ændre og tilpasse varen, før den kunne afsættes i importmedlemsstaten (22). Kravene gjaldt kun for salg af brød fremkommet efter endelig bagning af forbagt brød (23). Kravene i de omhandlede græske bestemmelser drejer sig imidlertid direkte om processen i forbindelse med brødets fremstilling
         og færdigbagning. De har betydning for beskaffenheden af den vare, der udbydes til salg. Det er på det grundlag vanskeligt
         at se, hvorfor bestemmelser, som indeholder sådanne krav, ikke skulle omfattes af artikel 28 EF’s anvendelsesområde. Løsningen
         i Morellato-dommen kan derfor ikke anvendes i de foreliggende sager. I denne sammenhæng viser dommen blot, hvor vanskeligt
         det undertiden er at foretage den sondring, der er tale om i Keck og Mithouard-dommen (24).
      
      20.      Det fremgår af denne vurdering, at ingen af de påberåbte domme kan anses for relevante. De omtvistede bestemmelser tilhører
         under omstændighederne i hovedsagerne kategorien af nationale foranstaltninger, der vedrører produkters egenskaber. Selv om
         det antages, at den omhandlede foranstaltning udgør en »form for salg«, opfylder den nemlig ikke de betingelser, der ifølge
         retspraksis gælder for undtagelse fra artikel 28 EF. Det er nemlig klart, at den ikke, såvel retligt som faktisk, påvirker
         afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde.
      
      21.      Brød af »bake-off«-typen kendetegnes ved, at det allerede har gennemgået visse fremstillingsfaser, heriblandt æltning og forbagning.
         Hvis man således stiller de samme krav til fremstillingen af dette brød som til frisk brød, vil det naturligvis resultere
         i unødige omkostninger, som vil gøre det dyrere og dermed også mere besværligt at markedsføre det. Disse omkostninger vil
         desuden ramme dybfrosne varer særlig hårdt, fordi de selvsagt er beregnet til at blive opbevaret og transporteret, navnlig
         fra andre medlemsstater (25). Der kan følgelig ikke være tvivl om, at de omhandlede bestemmelser i praksis medfører forskelsbehandling af indførte varer
         og derfor udgør en hindring for samhandelen inden for Fællesskabet.
      
      22.      For at tage brodden af denne konklusion har den græske regering endelig anført, at tilladelsen faktisk ikke bevilges på samme
         vilkår til forskellige typer af salgssteder. Dette forsvarsindlæg kan ikke tiltrædes. Selv om der måtte være en sådan praksis,
         hvilket ikke er påvist, må det påpeges, at den ikke hviler på et klart grundlag. Det retssikkerhedskrav, som beskyttes i Fællesskabets
         retsorden, indebærer imidlertid, at den retsstilling, der følger af de nationale bestemmelser, skal være tilstrækkelig præcis
         og klar til, at de berørte personer kender omfanget af deres rettigheder og forpligtelser (26). Hvis dette krav ikke er opfyldt, kan den påberåbte praksis ikke tjene som begrundelse for de omtvistede bestemmelser.
      
      23.      På den baggrund bør det første og det tredje spørgsmål under ét besvares med, at nationale bestemmelser som de i hovedsagerne
         omhandlede, der kræver en forudgående tilladelse til salg af produkter af »bake-off«-typen, som udstedes, såfremt kravene
         til bageridrift er opfyldt, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion som omhandlet
         i artikel 28 EF.
      
      2.      Vanskelighederne med at anvende Keck og Mithouard-dommen
      24.      Jeg har indtil nu fulgt den strategi, Domstolen anlagde i Keck og Mithouard-dommen. Denne strategi skaber dog næsten uundgåeligt
         usikkerhed om, hvordan den anfægtede nationale foranstaltning skal betegnes. Den har derfor medført, at der har udviklet sig
         en kompleks og fleksibel retspraksis på området. Jeg mener derfor, at det vil være på sin plads at analysere denne strategi
         i lyset af den senere retspraksis. Det vil også gøre det muligt at fastlægge en ensartet strategi over for restriktioner for
         den frie bevægelighed.
      
      25.      Jeg vil dog indskyde, at det ikke er min hensigt at rejse tvivl om udviklingen i den retspraksis, der blev skabt i Keck og
         Mithouard-dommen. Jeg vil blot klarlægge, hvilke kriterier der anvendes i forbindelse med restriktioner for den frie bevægelighed,
         og hvilke fællestræk der findes, for at gøre det muligt at anlægge en mere enkel og sikker strategi i disse spørgsmål.
      
      26.      Det skal indledningsvis påpeges, at Domstolen i kølvandet på Keck og Mithouard-dommen var nødt til uddybe den sondring, der
         var fastsat heri, på visse punkter. 
      
      27.      Regler, der tilsyneladende henhører under kategorien af former for salg, behandles således i visse tilfælde som regler vedrørende
         produkter. Det gælder navnlig for regler om reklame, når det fremgår, at de har betydning for de krav, der stilles til varerne.
         I Mars-dommen fastslog Domstolen således, at »[u]anset at det finder anvendelse på alle varer, kan et forbud som det i hovedsagen
         omhandlede, der konkret er et forbud mod i en medlemsstat at bringe varer i omsætning, der er forsynet med de samme reklameangivelser
         som dem, der lovligt anvendes i andre medlemsstater, opstille hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet« (27). Det skyldes, at en sådan foranstaltning kan »tvinge importørerne til at anvende forskellige emballager for deres produkter,
         alt efter hvor disse skal bringes i omsætning, med heraf følgende yderligere udgifter til emballering og reklame« (28).
      
      28.      Det er omvendt også sket, at regler om emballering af varer, der ifølge Keck og Mithouard-dommen umiddelbart klassificeres
         som regler om produkter, ud fra en konkret vurdering betegnes som »former for salg«. Det ses af Morellato-dommen, hvori Domstolen
         fastslog, at »[u]nder disse omstændigheder falder kravet om forudgående emballering, som alene angår salg af brød fremkommet
         efter endelig bagning af forbagt brød, i princippet uden for traktatens artikel 30’s anvendelsesområde, på den betingelse,
         at kravet ikke i realiteten udgør en indirekte forskelsbehandling af indførte varer« (29). Domstolen lagde øjensynligt vægt på, at kravet om varens emballering og dermed dens tilpasning kun gjaldt på det sidste
         trin af markedsføringen, og at den indførte vares adgang til det indenlandske marked ikke blev begrænset (30).
      
      29.      Endelig forekommer det, at Domstolen ser bort fra retningslinjerne i Keck og Mithouard-dommen og udelukkende baserer sin vurdering
         på de omtvistede bestemmelsers restriktive virkninger. Det gjorde den i forbindelse med franske bestemmelser, hvorefter private
         erhvervsdrivende, der indførte sæd fra en anden medlemsstat, var forpligtet til at lade sæden opbevare på et center med eneret
         hertil (31). Et andet eksempel ses i dommen om den svenske ordning for tilladelse til import og afsætning af alkoholholdige drikkevarer
         (32).
      
      30.      Disse løsninger vidner om Domstolens pragmatiske holdning på området. Det er lykkedes at tilpasse retspraksis til omstændighederne
         i de konkrete sager og til den økonomiske virkelighed. Løsningerne blotlægger dog også de tre største ulemper ved strategien
         i Keck og Mithouard-dommen.
      
      31.      For det første har den sondring, der blev foretaget i denne dom for at klarlægge det forbud, som fulgte af princippet om de
         frie varebevægelser, reelt givet anledning til usikkerhed for de erhvervsdrivende, Det Europæiske Fællesskabs institutioner
         og medlemsstaterne. Det er i visse tilfælde vanskeligt at skelne mellem, hvad der er salgsformer, og hvad der er bestemmelser
         om varers egenskaber, da spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en handelsrestriktion, afhænger af, hvordan en bestemmelse
         anvendes og virker i praksis (33). I andre tilfælde er det umuligt at placere en foranstaltning i en af disse kategorier, fordi de bestemmelser, der vil kunne
         anfægtes, er så forskellige, at de egner sig dårligt til en så snæver ramme (34).
      
      32.      For det andet har denne retspraksis vist sig at være meget kompliceret at anvende, selv om hensigten med den var at gøre det
         lettere at iværksætte princippet om de frie varebevægelser. Det fremgår bl.a. af Domstolens tilbøjelighed til at overlade
         det til den nationale ret at undersøge de omhandlede bestemmelsers art og rækkevidde (35). En sådan byrde kan være tung at løfte for den retsinstans, der har anmodet Domstolen om at afgøre en sag.
      
      33.      For det tredje har det vist sig, at den praksis, der blev fastlagt i Keck og Mithouard-sagen, er vanskelig at overføre til
         den frie bevægelighed på andre områder. Domstolen har faktisk aldrig anvendt betegnelsen »former for salg« i sin praksis vedrørende
         andre frihedsrettigheder. Den har i den forbindelse blot konstateret, at »[a]lle foranstaltninger, som forbyder, medfører
         ulemper for eller gør udøvelsen af [den frie bevægelighed] mindre interessant«, i almindelighed skal betragtes som sådanne
         begrænsninger (36). De forskellige strategier gør det vanskeligt at skabe en ensartet retspraksis. Problemet bliver ikke mindre af, at mange
         af de nationale foranstaltninger, som Domstolen skal undersøge i lyset af de frie varebevægelser, også kan betragtes som restriktioner
         for den frie bevægelighed på andre områder (37).
      
      34.      Det fremgår af det anførte, at den retspraksis, som blev fastlagt i Keck og Mithouard-dommen, og som skulle begrænse antallet
         af retssager og indskrænke den overdrevne brug af princippet om de frie varebevægelser, i stedet har skabt endnu større usikkerhed
         om, hvad der mere præcist ligger i dette princip.
      
      35.      Betyder det så, at vi bør opgive denne retspraksis? Det mener jeg ikke, men det er vigtigt at præcisere den i lyset af den
         retspraksis, der er udviklet vedrørende den frie bevægelighed på andre områder.
      
      36.      Det afgørende spørgsmål er faktisk, som generaladvokat Tesauro har formuleret det i indledningen af sit forslag til afgørelse
         i sagen Hünermund m.fl. (38):
      
      »Er EØF-traktatens artikel 30 en forskrift, der tager sigte på en liberalisering af handelen inden for Fællesskabet, eller
         skal den generelt fremme den frie udøvelse af handelsvirksomhed i de enkelte medlemsstater?«
      
      37.      Hertil bemærkede Domstolen i Keck og Mithouard-dommen, at artikel 28 EF ikke kan påberåbes af erhvervsdrivende med henblik
         på at »anfægte de mest forskelligartede bestemmelser, der medfører en begrænsning af deres frie erhvervsudøvelse, også selv
         om bestemmelserne ikke er møntet på varer fra andre medlemsstater« (39). Denne bestemmelse tillægger ikke fællesskabsborgerne en uindskrænket ret til økonomisk eller kommerciel frihed. Formålet
         med traktatens bestemmelser om frie varebevægelser er nemlig at åbne op for de nationale markeder, så producenter og forbrugere
         får mulighed for at udnytte fordelene ved det fælles indre marked fuldt ud, ikke at fremme en generel afregulering af de nationale
         økonomier.
      
      38.      Det er rigtigt, at den åbning af de nationale markeder, der kræves ifølge Fællesskabets bestemmelser om den frie bevægelighed,
         i visse tilfælde også kan føre til en liberalisering af de nationale økonomier. Det hænger sammen med, at det ofte er vanskeligt
         at skelne mellem en foranstaltning, som har til formål at beskytte indenlandske erhvervsdrivende mod konkurrence udefra, og
         en foranstaltning, som beskytter visse erhvervsdrivende på det nationale marked mod enhver konkurrence på dette marked. En
         statslig foranstaltning, der beskytter visse indenlandske erhvervsdrivende mod intern konkurrence, beskytter dem ofte også
         mod konkurrence udefra. Det forklarer, hvorfor visse foranstaltninger, der vurderes at skade den frie erhvervsudøvelse på
         et nationalt marked, også kan anses for at indskrænke udenlandske erhvervsdrivendes adgang til dette marked.  Det gælder bl.a.
         for foranstaltninger, som ikke fører til forskelsbehandling af varer, tjenesteydelser, virksomheder eller arbejdstagere fra
         andre medlemsstater, men som bevarer status quo på det nationale marked og på den måde gør det vanskeligere for nye erhvervsdrivende
         at komme ind på dette marked. Da det for at realisere målsætningerne for det indre marked ikke bare er nødvendigt at bekæmpe
         forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, men også at åbne de nationale markeder for nye varer, tjenesteydelser
         eller erhvervsdrivende, er det klart, at de kan resultere i en vis liberalisering af de nationale økonomier.
      
      39.      Det grundlæggende formål med princippet om de frie varebevægelser er desuden inden for rammerne af etableringen af det indre
         marked at sikre, at producenterne reelt får mulighed for at udnytte deres ret til at drive virksomhed på tværs af landegrænserne,
         og at forbrugerne i praksis får adgang til varer fra andre medlemsstater på samme vilkår som for indenlandske varer. Dette
         var hensigten hos traktatens ophavsmænd, og det er den doktrin, Domstolen fulgte, da den skulle virkeliggøre denne hensigt.
      
      40.      Jeg mener dog ikke, at det vil være tilfredsstillende eller i tråd med den retspraksis, der er skabt, at begrænse den frie
         bevægelighed til at være en forskrift, som skal fremme handelen mellem medlemsstaterne. Den frie bevægelighed skal ses i en
         bredere sammenhæng, der omfatter målsætningerne for det indre marked og unionsborgerskabet. Den frie bevægelighed må i dag
         betragtes som et af de vigtigste elementer i den »grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere« (40). Bevægeligheden udgør den tværnationale dimension af EU-borgernes økonomiske og sociale status. For at beskytte denne status
         er der dog behov for mere end bare en garanti mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Medlemsstaterne er nødt
         til at tage hensyn til, hvilken virkning de foranstaltninger, de træffer, har for situationen for alle de EU-borgere, der
         har til hensigt at udnytte deres ret til fri bevægelighed. Det kræver, som Domstolen understregede i Deutscher Apothekerverband-dommen,
         at spørgsmålet ses i et større perspektiv end det rent nationale (41).
      
      41.      Under disse omstændigheder er det naturligvis ikke Domstolens opgave systematisk at gøre indsigelse mod den økonomiske politik,
         der føres i medlemsstaterne. Den skal tværtimod kontrollere, at disse medlemsstater ikke træffer foranstaltninger, der reelt
         fører til, at tværnationale situationer behandles mindre gunstigt end nationale situationer(42).
      
      42.      Der er brug for konkrete kriterier for at kunne foretage en sådan kontrol. Der kan udledes tre hovedkriterier af gældende
         retspraksis på området. 
      
      43.      Domstolen har for det første fastslået, at enhver form for såvel direkte som indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet
         er forbudt. Det er eksempelvis klart, at en reklamekampagne, der har til formål at fremme afsætning og køb af indenlandske
         varer frem for varer fra andre medlemsstater, udgør en overtrædelse af traktatens regler (43).
      
      44.      Der kan for det andet ikke være tvivl om, at den omstændighed, at varer, som omsættes i Fællesskabet, eller erhvervsdrivende,
         der driver virksomhed på tværs af landegrænserne, pålægges yderligere omkostninger, udgør en hindring for samhandelen, der
         skal være behørigt begrundet. Her vil jeg dog præcisere, at det ikke er alle ekstraomkostninger, som bør forkastes. Omkostningerne
         skyldes i visse tilfælde blot, at der er forskel mellem lovgivningen i den medlemsstat, hvor varen er fremstillet, og lovgivningen
         i den medlemsstat, hvor den bringes i omsætning. Disse omkostninger, der opstår som følge af forskelle i medlemsstaternes
         lovgivning, kan ikke betegnes som restriktioner for den frie bevægelighed. Der er kun tale om handelsrestriktioner, hvis de
         pågældende ekstraomkostninger skyldes, at der i de nationale regler ikke tages højde for de særlige forhold, som gør sig gældende
         for indførte varer, bl.a. at disse varer allerede har været underlagt reglerne i den medlemsstat, de stammer fra. Reglerne
         om varers egenskaber kan uden problemer henføres til denne kategori. Når Domstolen har undtaget regler om salgsformer fra
         artikel 28 EF, skyldes det efter min opfattelse, at der almindeligvis ikke pålægges sådanne omkostninger i disse regler. Det
         gælder eksempelvis de regler om videresalg med tab, der blev prøvet i Keck og Mithouard-dommen, og regler om forbud mod, at
         butikker holder søndagsåbent. Det kan dog ikke udelukkes, at der vedtages regler om salgsformer, som ikke tager hensyn til
         de særlige forhold, der gælder for indførte varer. I så fald er det berettiget at lade dem være omfattet af artikel 28 EF.
         Domstolen har således fastslået, at en ordning, hvorefter erhvervsdrivende skulle have en særlig tilladelse for at kunne indføre
         alkoholholdige drikkevarer, var i strid med denne artikel, fordi den bevirkede, at drikkevarer, der blev indført fra andre
         medlemsstater, blev pålagt yderligere omkostninger (44).
      
      45.      For det tredje betragtes enhver foranstaltning, der medfører større ulemper for indførslen og omsætningen af varer fra andre
         medlemsstater, som en foranstaltning med tilsvarende virkning i henhold til artikel 28 EF. En foranstaltning begrænser adgangen
         til det nationale marked, når den beskytter den position, som visse erhvervsdrivende har opnået på et nationalt marked (45), eller når den gør handelen mellem medlemsstaterne mere vanskelig end handelen på det nationale marked (46). I Deutscher Apothekerverband-sagen betegnede Domstolen eksempelvis et forbud mod postordresalg af lægemidler som en foranstaltning
         med tilsvarende virkning, fordi det for så vidt angår adgangen til markedet kunne medføre større ulemper for varer fra andre
         medlemsstater end for indenlandske varer (47).
      
      46.      Der er efter min opfattelse en gennemgående linje i denne retspraksis. Den måde, Domstolen har anvendt de tre kriterier på,
         går dybest set ud på at undersøge, om der er sket en forskelsbehandling i forbindelse med udøvelsen af den frie bevægelighed.
      
      47.      Bestemmelser om salgsformer klassificeres umiddelbart som foranstaltninger, der ikke specifikt forringer markedsadgangen for
         og omsætningen af varer fra andre medlemsstater. Som det fremgår af den retspraksis, Domstolen har udviklet efter Keck og
         Mithouard-dommen, er det dog ikke tilstrækkeligt at støtte sig på antagelser om disse bestemmelsers beskaffenhed. Vil man
         vide, om artikel 28 EF finder anvendelse på foranstaltninger af denne art, er det nødvendigt at undersøge dem ud fra de nævnte
         kriterier. Forudsat at kriterierne anvendes i overensstemmelse med målet om at bekæmpe forskelsbehandling, der indvirker på
         tværnationale situationer, mener jeg, at de både er nødvendige og tilstrækkelige til at afgøre, om der foreligger en handelshindring,
         i hvert enkelt tilfælde og for alle typer af bestemmelser.
      
      48.      I Keck og Mithouard-dommen valgte Domstolen at besvare et berettiget spørgsmål om indholdet og rækkevidden af reglerne om
         de frie varebevægelser på en tilsyneladende formel måde ved at begrænse de nævnte reglers anvendelsesområde til visse typer
         af bestemmelser alt efter deres formål. Nævnte dom skal sammenholdes med den senere retspraksis, som bygger på anvendelsen
         af en række vigtige kriterier. Dette svar vil ganske vist ikke kunne løse alle de vurderingsproblemer, som Domstolen måtte
         støde på i konkrete tilfælde, men fordelen er, at det i det mindste klarlægger, hvilken metode der skal bruges.
      
      49.      Hvis der anlægges en sådan tilgang, vil Domstolen kunne benytte samme fremgangsmåde i alle sager vedrørende anvendelsen af
         artikel 28 EF.
      
      50.      Denne tilgang vil desuden gøre det muligt at harmonisere retspraksis vedrørende den frie bevægelighed. Som jeg tidligere har
         nævnt, er det formentlig ikke muligt at anvende sondringen i Keck og Mithouard-dommen i forbindelse med den frie bevægelighed
         på andre områder (48). De overvejelser, der lå til grund for denne retspraksis, vil imidlertid stadig være relevante. På alle de nævnte områder
         vil det være nødvendigt at præcisere grænserne for anvendelsen af principperne om den frie bevægelighed og at opstille klare
         rammer for Domstolens kontrol (49).
      
      51.      Hertil kommer, at det er nødvendigt at harmonisere ordningerne for den frie bevægelighed af hensyn til kravet om et egentligt
         unionsborgerskab (50). Det vil være hensigtsmæssigt, at der gælder samme ordning for alle EU-borgere, som ønsker at udnytte deres ret til at færdes
         eller udveksle tjenesteydelser, varer eller kapital samt deres ret til at opholde sig og etablere hjemstedet for deres virksomhed
         på Fællesskabets område. Enhver foranstaltning, der kan hæmme udøvelsen af disse grundlæggende friheder eller gøre udøvelsen
         heraf mindre tiltrækkende, må således anses for at være uforenelig med traktaten (51). Det handler ikke om at sikre, at disse frihedsrettigheder kan udøves på fuldstændig neutral vis. Denne udøvelse kan være
         mere eller mindre fordelagtigt for de europæiske borgere. Det handler snarere om at sørge for, at medlemsstaterne tager hensyn
         til, i hvilken udstrækning de regler, de vedtager, vil kunne påvirke situationen for borgere fra andre medlemsstater og gøre
         det vanskeligere for dem at udnytte den frie bevægelighed fuldt ud.
      
      52.      Det ses, at den nye tilgang gør det lettere at tage stilling til de foreliggende sager. Da de græske bestemmelser udgør en
         foranstaltning, der anvendes uden forskel, opfylder de ved første øjekast kravet om ikke at resultere i forskelsbehandling
         på grundlag af nationalitet. Som det fremgår af punkt 21 i dette forslag til afgørelse, giver denne foranstaltning dog anledning
         til unødige ekstraomkostninger i forbindelse med afsætningen af dybfrossent brød fra andre medlemsstater. Den opfylder altså
         ikke det andet kriterium. Den berørte medlemsstat har som følge heraf pligt til at begrunde den vedtagne foranstaltning.
      
      B –    Spørgsmålet om en begrundelse
      53.      Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den omhandlede foranstaltning – hvis den antages
         at være en restriktion, som i princippet er forbudt i henhold til traktaten – alligevel kan være begrundet i legitime hensyn.
         Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at en hindring, der skyldes bestemmelser, som finder anvendelse uden forskel, ikke
         strider mod fællesskabsretten, hvis de kan begrundes med et af de almene hensyn, som er opregnet i artikel 30 EF, eller med
         et af de tvingende hensyn, som er anerkendt i Domstolens praksis (52). I de foreliggende sager er der fremført tre forskellige begrundelser, der vedrører henholdsvis varernes kvalitet, beskyttelsen
         af folkesundheden og forbrugerbeskyttelsen.
      
      1.      Begrundelsen vedrørende varernes kvalitet
      54.      Det er vel ubestrideligt, at beskyttelsen af levnedsmidlers næringsmæssige og organoleptiske egenskaber er et af de mål, der
         er fastsat i og forfølges med fællesskabsretten (53). Det berettiger dog hverken en udelukkelse fra artikel 28 EF’s anvendelsesområde eller en fravigelse af forbuddet i denne
         bestemmelse.
      
      55.      Domstolen har nemlig allerede i en dom, som den forelæggende ret har henvist til, fastslået, at den kendsgerning, at den omtvistede
         nationale ordning forfølger en kvalitetspolitik, ikke betyder, at den falder uden for artikel 28 EF’s anvendelsesområde (54). Det fremgår heller ikke af en gennemgang af Domstolens praksis, at beskyttelsen af varers kvalitet som sådan kan regnes
         for et tvingende hensyn eller et alment formål, der berettiger en hindring for samhandelen inden for Fællesskabet. Dette formål
         kan derfor kun tages i betragtning, hvis det forekommer sammen med andre hensyn, hvis tvingende karakter udtrykkeligt er anerkendt,
         såsom sundheds- og forbrugerbeskyttelsen.
      
      2.      Begrundelsen vedrørende folkesundheden
      56.      En af de begrundelser, der er nævnt i artikel 30 EF, er beskyttelsen af menneskers sundhed (55).
      
      57.      Det skal dog påpeges, at enhver undtagelse fra det grundlæggende princip om de frie varebevægelser skal fortolkes strengt
         (56). Under disse omstændigheder påhviler det de nationale myndigheder at godtgøre dels, at deres retsforskrifter er nødvendige
         for at tilgodese hensynet til folkesundheden, dels at retsforskrifterne står i rimeligt forhold til dette hensyn (57).
      
      58.      Det må dog konstateres, at de græske myndigheder ikke har fremlagt noget konkret bevis for, at de pågældende krav er nødvendige
         for at beskytte folkesundheden tilstrækkelig effektivt. I deres skriftlige indlæg har de blot i generelle vendinger henvist
         til, at »den omstændighed, at hygiejnereglerne overholdes i den første fremstillingsfase for det halvfærdige brød, ikke fritager
         den virksomhed, der står for den sidste fremstillingsfase, for at overholde de samme regler«, eftersom »brød og lignende produkter
         kan fordærves og forurenes af bl.a. insekter, skimmel, gærsvampe, bakterier og virus«.
      
      59.      Selv om det måtte være nødvendigt at stille sådanne krav, findes det under alle omstændigheder klart uforholdsmæssigt at anvende
         den samme tilladelsesprocedure og dermed også de samme fremstillingskrav for disse produkter som for friske brødprodukter.
         De græske myndigheder har faktisk selv medgivet i deres indlæg, at visse af de krav, der blev stillet til disse produkter,
         var unødvendige og uforholdsmæssige. Det gælder navnlig for »kravet om, at der skal forefindes et ælterum, et lagerrum til
         mel og et toilet«, da »disse lokaler ikke [er relevante for] »bake-off«-produkter«. 
      
      60.      I øvrigt berettiger de udenlandske bestemmelser, som de græske myndigheder har påberåbt sig, på ingen måde de græske bestemmelser.
         De bekræfter kun, at der findes særlige procedurer for dybfrosne produkter. Hvis det således er muligt at vedtage bestemmelser,
         der stiller krav om en tilladelse til afsætning af brødprodukter af »bake-off«-typen, bør der indføres en procedure og opstilles
         betingelser, som er tilpasset disse produkters særlige karakter, og hvis begrænsende virkninger ikke rækker videre end det, der er nødvendigt for at opnå
         det formål, der forfølges (58).
      
      3.      Begrundelsen vedrørende forbrugerbeskyttelsen
      61.      Det er ubestridt, at forbrugerbeskyttelsen er et tvingende hensyn, der i visse tilfælde kan begrunde en hindring for handelen
         med varer inden for Fællesskabet (59).
      
      62.      I de foreliggende sager har de græske myndigheder dog ikke påvist, at der skulle foreligge en sådan begrundelse, som udskiller
         sig fra hensynet til folkesundheden. Hvis formålet er at gøre det muligt for forbrugeren at identificere en vare entydigt
         og at forhindre, at den forveksles med en anden vare, er det klart, at dette formål vil kunne nås med mindre restriktive midler
         end de omhandlede krav, bl.a. ved hjælp af hensigtsmæssig information og mærkning (60).
      
      63.      Efter den samlede vurdering ses de græske myndigheder ikke at have påvist, at de omtvistede bestemmelser er berettigede i
         henhold til fællesskabsretten. Det andet spørgsmål bør derfor besvares med, at et krav om en forudgående tilladelse til afsætning
         af produkter af »bake-off«-typen svarende til den, der gælder for bageridrift, ikke kan anses for berettiget, hvis det udelukkende
         forfølger kvalitetsformål eller sigter mod at tilgodese forbrugerbeskyttelsen og folkesundheden.  Under det fælles retsmøde,
         der blev afholdt i de foreliggende sager og i sagen Kommissionen mod Grækenland (61), gav den græske regering desuden udtryk for, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser efter fællesskabsretten.
      
      III – Forslag til afgørelse
      64.      På baggrund af det anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Diikitiko Protodikio Ioanninon
         har forelagt i sagerne, således:
      
      »1)      Nationale bestemmelser, som stiller krav om en forudgående tilladelse som den, der normalt kræves til bageridrift, for at
         det er muligt at afsætte produkter af »bake-off«-typen, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ
         restriktion som omhandlet i artikel 28 EF.
      
      2)      En sådan lovgivning kan ikke anses for at være begrundet, hverken efter artikel 30 EF eller i et af de tvingende hensyn, der
         er anerkendt i Domstolens praksis, såsom hensynet til varernes kvalitet, beskyttelsen af folkesundheden eller forbrugerbeskyttelsen.«
      
      1 –	Originalsprog: portugisisk.
      
      2 –	Dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097.
      
      3 –	Jf. i denne retning R. Joliet: »La libre circulation des marchandises: l’arrêt Keck et Mithouard et les nouvelles orientations
         de la jurisprudence«, Journal des tribunaux – Droit européen, 1994, s. 145.
      
      4 –	Sag C-82/05, Kommissionen mod Grækenland, som verserer for Domstolen, og som blev behandlet under samme retsmøde som de
         foreliggende sager.
      
      5 –	Dom af 14.7.1994, sag C‑17/93, Van der Veldt, Sml. I, s. 3537, præmis 10.
      
      6 –	Præmis 11 i Keck og Mithouard-dommen, nævnt i fodnote 2, som bygger på dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837,
         præmis 5.
      
      7 –	Dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649.
      
      8 –	Præmis 16 i Keck og Mithouard-dommen, nævnt i fodnote 2.
      
      9 –	Jf. eksempelvis oversigten i punkt 18 i generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse i Morellato-sagen, dom
         af 18.9.2003, sag C-416/00, Sml. I, s. 9343, eller i punkt 61 ff. i generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse i Deutscher
         Apothekerverband-sagen, dom af 11.12.2003, sag C-322/01, Sml. I, s. 14887.
      
      10 –	Jf. herved dom af 9.2.1995, sag C-412/93, Leclerc-Siplec, Sml. I, s. 179, præmis 22, og af 28.10.1999, sag C-6/98, ARD,
         Sml. I, s. 7599, præmis 46.
      
      11 –	Jf. i denne retning dom af 2.6.1994, forenede sager C-401/92 og C-402/92, Tankstation ’t Heukske og Boermans, Sml. I, s. 2199,
         præmis 14, og af 29.6.1995, sag C-391/92, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1621, præmis 15.
      
      12 –	Jf. i denne retning dom af 6.7.1995, sag C-470/93, Mars, Sml. I, s. 1923, præmis 13, og af 26.6.1997, sag C-368/95, Familiapress,
         Sml. I, s. 3689, præmis 11.
      
      13 –	Jf. herved dom af 14.7.1998, sag C-389/96, Aher-Waggon, Sml. I, s. 4473, præmis 18, og af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal
         Satélite Digital, Sml. I, s. 607, præmis 29.
      
      14 –	I denne retning erkendte Domstolen i Morellato-dommen, nævnt i fodnote 9 (præmis 32), at nævnte type varer blev indført,
         »inden fremstillingsprocessen var tilendebragt«.
      
      15 –	Dom af 8.12.1987, sag 20/87, Sml. s. 4879.
      
      16 –	Da der i det bestemte tilfælde ikke forelå noget moment, der rakte ud over en rent national sammenhæng, fandt dette princip
         imidlertid ikke anvendelse.
      
      17 –	Præmis 20 (min fremhævelse).
      
      18 –	Præmis 17.
      
      19 –	Dom af 30.4.1996, sag C-194/94, Sml. I, s. 2201.
      
      20 –	Præmis 58.
      
      21 –	Jf. den tilsvarende fortolkning i fodnote 11 i generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i Schwarz-sagen, dom af 24.11.2005,
         sag C-366/04, Sml. I, s. 10139.
      
      22 –	Præmis 34 og 35.
      
      23 –	Samme dom., præmis 36.
      
      24 –	Jf. punkt 24 ff. i dette forslag til afgørelse.
      
      25 –	Jf. i samme retning punkt 20 i generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse i Morellato-sagen, nævnt i fodnote
         9.
      
      26 –	Dom af 2.6.2005, sag C-136/03, Dörr og Ünal, Sml. I, s. 4759, præmis 52.
      
      27 –	Præmis 13 i Mars-dommen, nævnt i fodnote 12.
      
      28 –	Samme dom., præmis 13.
      
      29 –	Præmis 36.
      
      30 –	Jf. i denne retning også punkt 77 i generaladvokat Stix-Hackls forslag til afgørelse i Deutscher Apothekerverband-sagen,
         nævnt i fodnote 9.
      
      31 –	Dom af 5.10.1994, sag C-323/93, Centre d’insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, præmis 29.
      
      32 –	Dom af 23.10.1997, sag C-189/95, Franzén, Sml. I, s. 5909, præmis 71.
      
      33 –	Jf. i denne retning punkt 38 i generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i Leclerc-Siplec-sagen, nævnt i fodnote 10.
         Jf. også S. Waetherill, »After Keck: Some Thoughts on How to Clarify the Clarification«, Common Market Law Review, 1996, s. 885.
      
      34 –	Jf. i denne retning F. Picod, »La nouvelle approche de la Cour de justice en matière d’entraves aux échanges«, Revue trimestrielle
         de droit européen, 1998, s. 169.
      
      35 –	Dette ses særlig tydeligt i dom af 9.7.1997, forenede sager C-34/95 – C-36/95, De Agostini og TV Shop, Sml. I, s. 3843,
         af 18.9.2003, Morellato, nævnt i fodnote 9, og af 26.5.2005, sag C-20/03, Burmanjer m.fl., Sml. I, s. 4133.
      
      36 –	Jf. senest dom af 5.10.2004, sag C-442/02, CaixaBank France, Sml. I, s. 8961, præmis 11, der tager udgangspunkt i dom af
         30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 37.
      
      37 –	Jf. i denne retning dom af 20.6.1996, forenede sager C-418/93 – C-421/93, C-460/93 – C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-11/94,
         C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 og C-332/94, Semeraro Casa Uno m.fl., Sml. I, s. 2975, og generaladvokat Tesauros forenede
         forslag i Decker- og Kholl-sagerne, domme af 20.4.1998, sag C-120/95, Sml. I, s. 1831, og sag C-158/96, Sml. I, s. 1931.
      
      38 –	Dom af 15.12.1993, sag C-292/92, Sml. I, s. 6787.
      
      39 –	Præmis 14. Jf. i samme retning punkt 31 og 32 i generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse i Graf-sagen, dom af 27.1.2000,
         sag C-190/98, Sml. I, s. 493.
      
      40 –	Dom af 20.9.2001, sag C-184/99, Grzelczyk, Sml. I, s. 6193, præmis 31.
      
      41 –	Præmis 73 og 74.
      
      42 –	Jf. i denne retning punkt 37-40 i mit forslag til afgørelse i Marks & Spencer-sagen, dom af 13.12.2005, sag C-446/03, Sml.
         I, s. 10837, samt punkt 55 og 56 i mit forslag til afgørelse af 1.2.2006 i Cipolla-sagen samt Macrino og Capodarte-sagen,
         sag C-94/04 og C-202/04, der verserer for Domstolen.
      
      43 –	Dom af 24.11.1982, sag 249/81, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 4005.
      
      44 –	Franzén-dommen, nævnt i fodnote 32 (præmis 71). Jf. også senest Schwarz-dommen, nævnt i fodnote 21 (præmis 29).
      
      45 –	Jf. bl.a. CaixaBank France-dommen, nævnt i fodnote 36 (præmis 13).
      
      46 –	Jf. med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser bl.a. dom af 26.6.2001, sag C-70/99, Kommissionen mod Portugal,
         Sml. I, s. 4845, præmis 25-27, og af 6.2.2003, sag C-92/01, Stylianakis, Sml. I, s. 1291, præmis 26.
      
      47 –	Præmis 74 i Deutscher Apothekerverband-dommen, nævnt i fodnote 9.
      
      48 –	Jf. i denne retning punkt 18 i generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse i Graf-sagen, der vedrørte arbejdskraftens
         frie bevægelighed, nævnt i fodnote 39, hvori der fremføres følgende argument: »[P]ersoner er ikke varer, og en flytning til
         et andet land med henblik på at tage arbejde eller etablere sig samt forberedelsen heraf lader sig ikke let opdele i (masse)produktionsfaser
         og salgsfaser«. Jf. også med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments,
         Sml. I, s. 1141, samt De Agostini og TV Shop-dommen, nævnt i fodnote 35.
      
      49 –	Dette fremgår med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser senest af dom af 8.9.2005, forenede sager C-544/03
         og C-545/03, Mobistar og Belgacom Mobile, Sml. I, s. 7723, præmis 31.
      
      50 –	Jf. dom af 17.9.2002, sag C-413/99, Baumbast og R, Sml. I, s. 7091.
      
      51 –	Hvad angår den frie bevægelighed for personer har Domstolen allerede haft lejlighed til at tilnærme princippet om arbejdskraftens
         frie bevægelighed med den frihedsrettighed, der tilkommer enhver EU-borger til at færdes og opholde sig frit. Jf. i denne
         retning dom af 23.11.2000, sag C-135/99, Elsen, Sml. I, s. 10409, præmis 33. En tilsvarende udtalelse om alle aspekter af
         den frie bevægelighed findes i Gebhard-dommen, nævnt i fodnote 36.
      
      52 –	Jf. senest Schwarz-dommen, nævnt i fodnote 21 (præmis 30).
      
      53 –	Jf. Rådets forordning (EØF) nr. 2081/92 af 14.7.1992 om beskyttelse af geografiske betegnelser og oprindelsesbetegnelser
         for landbrugsprodukter og levnedsmidler (EFT L 208, s. 1), og Rådets forordning (EØF) nr. 2082/92 af 14.7.1992 om specificitetsattestering
         af landbrugsprodukter og levnedsmidler (EFT L 208, s. 9).
      
      54 –	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 25.
      
      55 –	Dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, præmis
         11.
      
      56 –	Dom af 19.3.1991, sag C-205/89, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1361, præmis 9.
      
      57 –	Dom af 5.2.2004, sag C-270/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1559, præmis 22.
      
      58 –	Jf. analogt dom af 26.5.2005, sag C-212/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4213, præmis 45.
      
      59 –	»Cassis de Dijon«-dommen, nævnt i fodnote 7 (præmis 8).
      
      60 –	Jf. bl.a. dom af 10.11.1982, sag 261/81, Rau, Sml. s. 3961, præmis 17.
      
      61 –	Sag C-82/05.