CELEX: 62021CC0156
Language: sk
Date: 2021-12-02
Title: Návrhy prednesené 2. decembra 2021 – generálny advokát M. Campos Sánchez-Bordona.#Maďarsko v. Európsky parlament a Rada Európskej únie.#Vec C-156/21.

Predbežné znenie
NÁVRHY  GENERÁLNEHO  ADVOKÁTA
MANUEL  CAMPOS  SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené  2. decembra  2021(1)

Vec C‑156/21

Maďarsko

proti

Európskemu parlamentu

a

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Článok 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora – Prekážka konania – Žiadosť o odstránenie dokumentu zo spisu – Stanovisko právneho servisu Rady – Nariadenie (EÚ, Euratom) 2020/2092 – Všeobecný režim podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie – Ochrana rozpočtu Únie v prípade porušenia zásad právneho štátu v jednom z členských štátov – Právny základ nariadenia 2020/2092 – Článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ – Porušenie článkov 7 ZEÚ a 269 ZFEÚ – Porušenie článku 4 ods. 1 ZEÚ, článku 5 ods. 2 ZEÚ a článku 13 ods. 2 ZEÚ – Zásada právnej istoty – Zásada rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi – Zásada proporcionality“

1.        Prejednávanou  žalobou(2),  ktorá  bola  podaná  na  základe  článku  263  ZFEÚ,  Maďarsko v prvom  rade  navrhuje,  aby  Súdny  dvor  zrušil  nariadenie  (EÚ,  Euratom)  2020/2092(3), a subsidiárne  navrhuje,  aby  zrušil  niektoré z jeho  článkov.

2.        V konaní o tejto  žalobe,  ktorá  má  nepochybne  ústavný  význam,  musí  Súdny  dvor  určiť,  či  nariadenie  2020/2092,  ktorým  sa  zavádza  mechanizmus  na  ochranu  rozpočtu  Únie v prípade  porušení  zásad  právneho  štátu  členskými  štátmi,  ktoré  súvisia s plnením  rozpočtu,  bolo  prijaté  na vhodnom  právnom  základe a či  je  zlučiteľné s viacerými  ustanoveniami  primárneho  práva,  najmä s článkom  7  ZEÚ.

3.        Súdny  dvor  rozhodol,  že  prejednávaná  vec  bude  pridelená  plénu  ako  rozhodovaciemu  zloženiu,  ktoré  má  rozhodovať o „výnimočne  dôležit[ých]“  veciach  (článok  16  Štatútu  Súdneho  dvora).
I.      Právny rámec

A.      Primárne právo

4.        Článok  7  ZEÚ  stanovuje:
„1.      Na  základe  odôvodneného  návrhu  jednej  tretiny  členských  štátov,  Európskeho  parlamentu  alebo  Európskej  komisie  môže  Rada  štvorpätinovou  väčšinou  svojich  členov  po  získaní  súhlasu  Európskeho  parlamentu  rozhodnúť,  že  existuje  jasné  riziko  vážneho  porušenia  hodnôt  uvedených v článku  2  niektorým  členským  štátom.  Pred  prijatím  takéhoto  rozhodnutia  Rada  vypočuje  príslušný  členský  štát a v súlade s tým  istým  postupom  mu  môže  adresovať  vhodné  odporúčania.
Rada  pravidelne  overuje,  či  dôvody,  na  základe  ktorých  prijala  rozhodnutie,  ešte  stále  trvajú.
2.      Európska  rada  môže  na  návrh  jednej  tretiny  členských  štátov  alebo  na  návrh  Európskej  komisie a po  získaní  súhlasu  Európskeho  parlamentu  jednomyseľne  rozhodnúť o existencii  závažného  alebo  pretrvávajúceho  [závažného a pretrvávajúceho – neoficiálny  preklad]  porušenia  hodnôt  uvedených v článku  2  niektorým  členským  štátom, a to  po  vyzvaní  tohto  členského  štátu,  aby  predložil  svoje  stanovisko.
3.      Ak  je  prijaté  rozhodnutie  podľa  odseku  2,  môže  Rada  kvalifikovanou  väčšinou  rozhodnúť o pozastavení  určitých  práv  vyplývajúcich z uplatňovania  zmlúv  pre  príslušný  členský  štát  vrátane  hlasovacieho  práva  zástupcu  vlády  tohto  členského  štátu  na  zasadnutiach  Rady.  Rada  pritom  zohľadní  možné  následky  takéhoto  pozastavenia  na  práva a povinnosti  fyzických a právnických  osôb.
Záväzky  príslušného  členského  štátu  vyplývajúce  zo  zmlúv  zostávajú  pre  tento  štát v každom  prípade  aj  naďalej  záväzné.
4.      Rada  môže  následne  kvalifikovanou  väčšinou  rozhodnúť o zmene  alebo  odvolaní  opatrení  prijatých  podľa  odseku  3 v dôsledku  zmeny  situácie,  ktorá  viedla k ich  zavedeniu.
5.      Pravidlá  hlasovania,  ktoré  sa  na  účely  tohto  článku  vzťahujú  na  Európsky  parlament,  Európsku  radu a Radu,  sú  ustanovené v článku  354 [ZFEÚ]“.

5.        V súlade s článkom  269  ZFEÚ:
„Súdny  dvor  má  právomoc  rozhodovať o zákonnosti  aktu  prijatého  Európskou  radou  alebo  Radou  podľa  článku  7  [ZEÚ]  výhradne  na  návrh  členského  štátu  dotknutého  rozhodnutím  Európskej  rady  alebo  Rady, a to  výhradne o dodržaní  procesných  ustanovení  uvedeného  článku.
Taký  návrh  musí  byť  predložený  do  jedného  mesiaca  odo  dňa  takéhoto  rozhodnutia.  Súdny  dvor  rozhodne  do  jedného  mesiaca  odo  dňa  návrhu.“

6.        Podľa  článku  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ:
„Európsky  parlament a Rada  prijmú v súlade s riadnym  legislatívnym  postupom a po  porade s Dvorom  audítorov  prostredníctvom  nariadení:
a)      rozpočtové  pravidlá  upravujúce  najmä  postup  zostavovania a plnenia  rozpočtu a predkladania a auditu  účtov“.
B.      Nariadenie 2020/2092

7.        V súlade s článkom  1  („Predmet úpravy“):
„Týmto  nariadením  sa  stanovujú  pravidlá  nevyhnutné  na  ochranu  rozpočtu  Únie v prípade  porušení  zásad  právneho  štátu v členských  štátoch.“

8.        V zmysle  článku  2  („Vymedzenie  pojmov“):
„Na  účely  tohto  nariadenia  sa  uplatňuje  toto  vymedzenie  pojmov:
a)      ‚právny  štát‘  odkazuje  na  hodnotu  Únie  zakotvenú v článku  2  [ZEÚ].  Zahŕňa  zásady,  ktorými  sú  zásada  zákonnosti  implikujúca  transparentný,  zodpovedný,  demokratický a pluralistický  zákonodarný  proces;  zásada  právnej  istoty;  zásada  zákazu  svojvoľnosti  výkonných  právomocí;  zásada  účinnej  súdnej  ochrany  zo  strany  nezávislých a nestranných  súdov  vrátane  prístupu k spravodlivosti, a to  aj  pokiaľ  ide o základné  práva;  zásada  oddelenia  právomocí; a zásada  nediskriminácie a rovnosti  pred  zákonom.  Právny  štát  sa  chápe  so  zreteľom  na  ostatné  hodnoty a zásady  Únie  zakotvené v článku  2  [ZEÚ];
…“.

9.        Článok  3  („Porušenia  zásad  právneho  štátu“)  stanovuje:
„Na  účely  tohto  nariadenia  môžu  nasledujúce  skutočnosti  naznačovať  porušenia  zásad  právneho  štátu:
a)      ohrozovanie  nezávislosti  súdnictva;
b)      nezabránenie  svojvoľným  alebo  nezákonným  rozhodnutiam  orgánov  verejnej  moci  vrátane  orgánov  presadzovania  práva,  nenapravenie  alebo  nepotrestanie  takýchto  rozhodnutí,  neposkytnutie  finančných a ľudských  zdrojov  ovplyvňujúce  riadne  fungovanie  uvedených  orgánov,  alebo  nezabezpečenie  toho,  aby  nedochádzalo  ku  konfliktom  záujmov;
c)      obmedzovanie  dostupnosti a účinnosti  právnych  prostriedkov  nápravy, a to  aj  reštriktívnymi  procesnými  pravidlami, a nedostatočné  vykonávanie  rozsudkov  alebo  obmedzovanie  účinného  vyšetrovania,  stíhania  alebo  trestania  porušení  zákona.“

10.      V článku 4 („Podmienky prijímania opatrení“) sa uvádza:
„1.      Vhodné  opatrenia  sa  prijmú  vtedy,  ak  sa  podľa  článku  6  preukáže,  že  porušenia  zásad  právneho  štátu v členskom  štáte  dostatočne  priamym  spôsobom  ovplyvňuje  [ovplyvňujú – neoficiálny  preklad]  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie,  alebo  že  existuje  závažné  riziko  takého  ovplyvňovania.
2.      Na  účely  tohto  nariadenia  sa  porušenia  zásad  právneho  štátu  týkajú  jednej  alebo  viacerých z týchto  oblastí:
a)      riadne  fungovanie  orgánov,  ktoré  plnia  rozpočet  Únie,  vrátane  úverov a iných  nástrojov  zaručených  rozpočtom  Únie,  najmä v kontexte  postupov  verejného  obstarávania  alebo  udeľovania  grantov;
b)      riadne  fungovanie  orgánov  vykonávajúcich  finančnú  kontrolu,  monitorovanie a audit a riadne  fungovanie  účinných a transparentných  systémov  finančného  riadenia a zodpovednosti;
c)      riadne  fungovanie  vyšetrovacích  zložiek a prokuratúry  vo  vzťahu k vyšetrovaniu a stíhaniu  podvodov  vrátane  daňových  podvodov,  korupcie  alebo  iných  porušení  práva  Únie v súvislosti s plnením  rozpočtu  Únie  alebo  ochranou  finančných  záujmov  Únie;
d)      účinné  súdne  preskúmanie  konania  alebo  nekonania  orgánov  uvedených v písmenách  a),  b) a c)  nezávislými  súdmi;
e)      predchádzanie  podvodom  vrátane  daňových  podvodov,  korupcii  alebo  iným  porušeniam  práva  Únie v súvislosti s plnením  rozpočtu  Únie  alebo  ochranou  finančných  záujmov  Únie a ich  trestanie,  ako  aj  ukladanie  účinných a odrádzajúcich  sankcií  príjemcom  finančných  prostriedkov  vnútroštátnymi  súdmi  alebo  správnymi  orgánmi;
f)      spätné  získanie  neoprávnene  vyplatených  prostriedkov;
g)      účinná a včasná  spolupráca s OLAF‑om  a,  za  predpokladu  účasti  dotknutého  členského  štátu, s Európskou  prokuratúrou  pri  ich  vyšetrovaniach  alebo  stíhaniach  podľa  uplatniteľných  aktov  Únie v súlade  so  zásadou  lojálnej  spolupráce;
h)      iné  situácie  alebo  konanie  orgánov,  ktoré  sú  relevantné z hľadiska  správneho  finančného  riadenia  rozpočtu  Únie  alebo  ochrany  finančných  záujmov  Únie.“

11.      V článku 5 („Opatrenia na ochranu rozpočtu Únie“) je uvedené:
„1.      Za  predpokladu,  že  sú  splnené  podmienky  stanovené v článku  4  tohto  nariadenia,  možno v súlade s postupom  stanoveným v článku  6  tohto  nariadenia  prijať  jedno  alebo  viaceré z týchto  vhodných  opatrení:
…
b)      ak  Komisia  plní  rozpočet  Únie v rámci  zdieľaného  riadenia s členskými  štátmi  podľa  článku  62 ods. 1 písm. b)  nariadenia o rozpočtových  pravidlách:
i)      pozastavenie  schvaľovania  jedného  alebo  viacerých  programov  alebo  zmena  takého  pozastavenia;
ii)      pozastavenie  záväzkov;
iii)      zníženie  záväzkov, a to  aj  prostredníctvom  finančných  opráv  alebo  transferov v prospech  iných  výdavkových  programov;
iv)      zníženie  predbežného  financovania;
v)      prerušenie  platobných  termínov;
vi)      pozastavenie  platieb.
2.      Pokiaľ  sa v rozhodnutí,  ktorým  sa  prijímajú  opatrenia,  nestanovuje  inak,  uloženie  vhodných  opatrení  nemá  vplyv  na  povinnosti  subjektov  verejnej  správy  uvedených v odseku  1 písm. a)  alebo  členských  štátov  uvedených v odseku  1 písm. b)  implementovať  program  alebo  fond,  ktorých  sa  dané  opatrenie  týka, a najmä  nemá  vplyv  na  povinnosti,  ktoré  majú  voči  konečným  príjemcom  finančných  prostriedkov  alebo  prijímateľom  vrátane  povinnosti  uskutočňovať  platby  podľa  tohto  nariadenia a uplatniteľných  pravidiel  pre  jednotlivé  sektory  alebo  rozpočtových  pravidiel.  Pri  implementácii  fondov  Únie v rámci  zdieľaného  riadenia  členské  štáty,  ktorých  sa  týkajú  opatrenia  prijaté  podľa  tohto  nariadenia,  podávajú  Komisii  každé  tri  mesiace  od  prijatia  uvedených  opatrení  správu o ich  plnení  týchto  povinností.
Komisia  overí,  či  sa  dodržali  uplatniteľné  právne  predpisy, a v prípade  potreby  prijme  všetky  vhodné  opatrenia  na  ochranu  rozpočtu  Únie v súlade s pravidlami  pre  jednotlivé  sektory a rozpočtovými  pravidlami.
3.      Prijaté  opatrenia  musia  byť  proporcionálne.  Určia  sa  na  základe  skutočného  alebo  potenciálneho  vplyvu  porušení  zásad  právneho  štátu  na  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  na  finančné  záujmy  Únie.  Náležite  sa  zohľadní  povaha,  trvanie,  závažnosť a rozsah  porušení  zásad  právneho  štátu.  Opatrenia  sa v čo  najväčšej  možnej  miere  zameriavajú  na  činnosti  Únie  ovplyvnené  porušeniami.
4.      Komisia  poskytuje  prostredníctvom  webového  sídla  alebo  internetového  portálu  informácie a usmernenia v prospech  konečných  príjemcov  finančných  prostriedkov  alebo  prijímateľov,  pokiaľ  ide o povinnosti  členských  štátov  uvedené v odseku  2.  Komisia  na  tom  istom  webovom  sídle  alebo  internetovom  portáli  poskytne  aj  vhodné  nástroje  pre  konečných  príjemcov  finančných  prostriedkov  alebo  prijímateľov,  aby  ju  mohli  informovať o akomkoľvek  porušení  týchto  povinností,  ktoré  ich  podľa  ich  názoru  priamo  ovplyvňuje.  …
5.      Na  základe  informácií,  ktoré  poskytli  koneční  príjemcovia  finančných  prostriedkov  alebo  prijímatelia v súlade s odsekom  4  tohto  článku,  Komisia  vyvinie  maximálne  úsilie  na  zabezpečenie  toho,  aby  sa  akákoľvek  suma  splatná  subjektmi  verejnej  správy  alebo  členskými  štátmi  uvedenými v odseku  2  tohto  článku  skutočne  vyplatila  konečným  príjemcom  finančných  prostriedkov  alebo  prijímateľom…“.

12.      Článok  6  („Postup“)  stanovuje:
„1.      Ak  Komisia  zistí,  že  má  opodstatnené  dôvody  domnievať  sa,  že  sú  splnené  podmienky  stanovené v článku  4, a pokiaľ  sa  nedomnieva,  že  iné  postupy  stanovené v právnych  predpisoch  Únie  by  jej  umožnili  účinnejšie  chrániť  rozpočet  Únie,  zašle  dotknutému  členskému  štátu  písomné  oznámenie, v ktorom  uvedie  skutkové  okolnosti a konkrétne  dôvody,  na  ktorých  založila  svoje  zistenia.  Komisia  bezodkladne  informuje  Európsky  parlament a Radu o takomto  oznámení a jeho  obsahu.
…
9.      Ak  sa  Komisia  domnieva,  že  sú  splnené  podmienky  stanovené v článku  4, a že  sa  nápravnými  opatreniami,  ktoré  prípadne  členský  štát  navrhol  podľa  odseku  5,  primerane  neriešia  zistenia  uvedené v oznámení  Komisie,  predloží  návrh  vykonávacieho  rozhodnutia o vhodných  opatreniach  Rade  do  jedného  mesiaca  od  doručenia  pripomienok  členského  štátu  alebo v prípade,  že  neboli  vznesené  žiadne  pripomienky,  bez  zbytočného  odkladu a v každom  prípade  do  jedného  mesiaca  od  uplynutia  lehoty  stanovenej v odseku  7. V návrhu  Komisia  uvedie  konkrétne  dôvody a dôkazy,  na  ktorých  sa  zakladajú  jej  zistenia.
10.      Rada  prijme  vykonávacie  rozhodnutie  uvedené v odseku  9  tohto  článku  do  jedného  mesiaca  od  doručenia  návrhu  Komisie. V prípade  výnimočných  okolností  sa  lehota  na  prijatie  uvedeného  vykonávacieho  rozhodnutia  môže  predĺžiť  najviac o dva  mesiace. S cieľom  zabezpečiť  včasné  rozhodnutie  Komisia  využije  svoje  práva  podľa  článku  237  ZFEÚ,  ak  to  považuje  za  vhodné.
11.      Rada,  konajúc  kvalifikovanou  väčšinou,  môže  návrh  Komisie  zmeniť a zmenené  znenie  prijať  prostredníctvom  vykonávacieho  rozhodnutia.“
C.      Nariadenie (ES) č. 1049/2001(4)

13.      Článok  4  („Výnimky“)  znie:
„…
2.      Orgány  odmietnu  prístup k dokumentu v prípade,  keď  by  sa  jeho  zverejnením  porušila  ochrana:
…
–      súdneho  konania a právneho  poradenstva,
…
pokiaľ  nepreváži  verejný  záujem  na  jeho  zverejnení.
3.      Prístup k dokumentu,  ktorý  orgán  vypracoval  pre  vnútornú  potrebu  alebo  ktorý  orgán  obdržal,  vzťahujúcemu  sa k veci, v ktorej  ešte  orgán  nerozhodol,  bude  odmietnutý v prípade,  ak  by  zverejnenie  dokumentu  mohlo  vážne  narušiť  rozhodovací  proces  orgánu,  pokiaľ  nepreváži  verejný  záujem  na  jeho  zverejnení.
Prístup k dokumentu,  ktorý  obsahuje  stanoviská  pre  vnútornú  potrebu,  ktoré  sú  súčasťou  rokovaní a predbežných  porád v dotknutom  orgáne,  bude  odmietnutý  aj  po  prijatí  rozhodnutia,  ak  by  zverejnenie  dokumentu  mohlo  vážne  narušiť  rozhodovací  proces  orgánu,  pokiaľ  nepreváži  verejný  záujem  na  jeho  zverejnení.
…“.
II.    Konanie na Súdnom dvore

14.      Maďarsko  vo  svojom  návrhu  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:(5)
–      zrušil  nariadenie  2020/2092 o všeobecnom  režime  podmienenosti  na  ochranu  rozpočtu  Únie,
–      subsidiárne  zrušil  nasledujúce  ustanovenia  nariadenia  2020/2092:  článok  4 ods. 1,  článok  4 ods. 2 písm. h),  článok  5 ods. 2,  článok  5  ods. 3  predposledná a posledná  veta,  ako  aj  článok  6 ods. 3 a 8,
–      uložil  Európskemu  Parlamentu a Rade  Európskej  únie  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

15.      Parlament a Rada  navrhujú,  aby  Súdny  dvor  zamietol  žalobu a uložil  Maďarsku  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

16.      Dňa  12. mája  2021  Parlament  požiadal,  aby  sa  vec  prejednala  podľa  článku 133  Rokovacieho  poriadku  Súdneho  dvora  (skrátené  konanie), s čím  predseda  Súdneho  dvora  9. júna  2021  súhlasil.

17.      Dňa  12. mája  2021  Rada v súlade s článkom 151  ods. 1  rokovacieho  poriadku  navrhla,  aby  Súdny  dvor  neprihliadal  na  určité  časti  návrhu  Maďarska  ani  jeho prílohy A.3,  lebo  sa v nich  cituje  nezverejnené  stanovisko  právneho  servisu  Rady  alebo  sa v nich  naň  odkazuje.  Dňa  29. júna  2021  Súdny  dvor v súlade s odsekom  5  uvedeného  článku  rozhodol,  že o tejto  prekážke  konania  sa  rozhodne  spolu s rozhodnutím o veci  samej v rozsudku.

18.      Na  pojednávaní,  ktoré  sa  konalo  pred  plénom  Súdneho  dvora  11. a 12. októbra  2021,  sa  zúčastnili  Maďarsko,  Poľská  republika,  Európsky  parlament a Rada,  ako  aj  Európska  komisia a vlády  Belgického  kráľovstva,  Dánskeho  kráľovstva,  Spolkovej  republiky  Nemecko,  Írska,  Španielskeho  kráľovstva,  Francúzskej  republiky,  Luxemburského  veľkovojvodstva,  Holandského  kráľovstva,  Fínskej  republiky a Švédskeho  kráľovstva.

19.      Vo  svojich  návrhoch  sa  najprv  budem  venovať  prekážke  konania,  ktorú  namieta  Rada.  Následne  opíšem  právny  rámec, v ktorom  bolo  vypracované a prijaté  nariadenie  2020/2092.  Napokon  sa  budem  zaoberať  deviatimi  žalobnými  dôvodmi  týkajúcimi  sa  zrušenia,  ktoré  uvádza  Maďarsko.
III. Prekážka konania

20.      Rada  žiada  Súdny  dvor,  aby  „neprihliadal  na  časti  návrhu a jeho  príloh,  najmä  na prílohu A.3,  ktoré  odkazujú  na  stanovisko  právneho  servisu  Rady  (dokument  Rady  13593/18)  [ďalej  len  ‚stanovisko‘] z 25. októbra  2018,  citujú  obsah  tohto  stanoviska  alebo  vyjadrujú  rozbor,  ktorý  je v ňom  uskutočnený, a najmä  na  časti  [uvedené v bodoch  21,  22,  164 a 166]“.

21.      Maďarsko  navrhuje,  aby  Súdny  dvor  zamietol  žiadosť  Rady, a subsidiárne  navrhuje,  aby  Súdny  dvor  uložil  Rade  povinnosť  predložiť  stanovisko.

22.      Na  úvod  musím  spresniť,  že  Rada  nežiada o odstránenie  stanoviska,  ktoré  Maďarsko  jednoducho  nezahrnulo  ako  také  do  svojho  návrhu,  zo  spisu.  Nemožno  teda  hovoriť o odstránení  dokumentu,  ktorý  nebol  založený  do  spisu.  Žiadosť  Rady  je  obmedzená – ako  to  vyplýva  zo  znenia  jej  žiadosti  podanej  na  základe  článku  151  rokovacieho  poriadku – na  to,  aby  sa  neprihliadalo  na  časti  návrhu a jeho  príloh, v ktorých  je  citované  uvedené  stanovisko  alebo  ktoré  naň  odkazujú.

23.      Všetky  členské  štáty  Únie,  ako  aj  Komisia  majú  toto  stanovisko k dispozícii  ako  členovia  Rady  alebo  účastníci  legislatívneho  postupu,  ktorý  viedol k prijatiu  nariadenia  2020/2092.

24.      Existencia  stanoviska  bola  navyše  odhalená v tlači(6) a jeho  obsah  je  dostupný  na  internete.  Rada  sa  však  rozhodla  zachovať  jeho  dôvernú  povahu a zamietla  niektoré  žiadosti o prístup  predložené  na  základe  nariadenia č. 1049/2001,  pričom  zverejnila  len  body  1  až  8  tohto  stanoviska.(7)

25.      Vzniká  teda  paradoxná  situácia, v ktorej  všetci  účastníci  tohto  konania  mali  oprávnený  prístup k tomuto  dokumentu a len  Súdny  dvor o ňom  oficiálne  nevie.  Za  týchto  okolností  je  žiadosť  Rady  dosť  prekvapujúca(8) a nezodpovedá  klasickým  prípadom  odstránenia  dokumentov  zo  spisu,  ktoré  boli  predložené  Súdnemu  dvoru,  ktoré  sú  spomenuté v jeho  judikatúre.

26.      V návrhu  Maďarska a v jeho  prílohách  sa  nachádzajú:
–      citácia  časti  stanoviska v odseku  4  dokumentu  uvedeného v prílohe  3,  ktorý  je  nazvaný  Non‑paper  from  Hungary a ktorý  sa  týka  návrhu  Komisie z 9. novembra  2018,  na  základe  ktorého  bolo  prijaté  nariadenie  2020/2092,
–      odkazy  na  stanovisko, v ktorých  je  zrejme  citovaný  jeho  obsah,  ale v prípade  ktorých  nedokážem  určiť,  či  ide o doslovnú  citáciu  jeho  obsahu,  alebo o jeho  preformulovanie  zo  strany  Maďarska  (body  22 a 164  návrhu,  ako  aj  odseky  2  až  7 a 9  prílohy  3),  a
–      jednoduché  odkazy  na  stanovisko v rámci  konkrétnych  tvrdení  Maďarska  (body  21 a 166  návrhu).

27.      Skôr  než  sa  budem  zaoberať  prekážkou  konania z vecného  hľadiska,  považujem  za  vhodné  uviesť  predpisy a príslušnú  judikatúru  Súdneho  dvora,  ktoré  sa  týkajú  prístupu k dokumentom  inštitúcií  Únie,  najmä k stanoviskám  ich  právnych  útvarov,  ich  zverejňovania a odvolávania  sa  na  ne v súdnom  konaní.
A.      Predpisy týkajúce sa prístupu k dokumentom inštitúcií Únie a odvolávania sa na ne v súdnom konaní

28.      Prístup  fyzických a právnických  osôb k dokumentom  inštitúcií  Únie  je  upravený v nariadení č. 1049/2001.  Jeho  cieľom  je  zaistiť  čo  najširší  prístup k dokumentom, a preto  je v článku  2 ods. 1  tohto  nariadenia  zakotvená  všeobecná  zásada,  podľa  ktorej  má  každý  právo  na  prístup  ku  všetkým  dokumentom  Únie,  aj  keď  toto  právo  podlieha  určitým  podmienkam a obmedzeniam.(9)

29.      Článok  4  nariadenia č. 1049/2001,  ktorý  bol  citovaný  vyššie,  stanovuje  režim  výnimiek,  ktoré  sa  vzťahujú  na  právo  na  prístup k dokumentom,  založený  na  dôvodoch  verejného  alebo  súkromného  záujmu.  Medzi  týmito  výnimkami  je  spomenuté  odmietnutie  prístupu k dokumentu:
–      ktorého  zverejnením  by  sa  porušila  ochrana  „súdneho  konania a právneho  poradenstva,…  pokiaľ  nepreváži  verejný  záujem  na  jeho  zverejnení“,
–      ktorý  „orgán  vypracoval  pre  vnútornú  potrebu  alebo  ktorý  orgán  obdržal,  vzťahujúcemu  sa k veci, v ktorej  ešte  orgán  nerozhodol,… v prípade,  ak  by  zverejnenie  dokumentu  mohlo  vážne  narušiť  rozhodovací  proces  orgánu,  pokiaľ  nepreváži  verejný  záujem  na  jeho  zverejnení“.

30.      Nariadenie č. 1049/2001  sa  uplatní  len  na  žiadosti o prístup k dokumentom  podané  fyzickými a právnickými  osobami,  ale  nie  členskými  štátmi.  Ak  ide o legislatívne  akty  Rady,  členské  štáty  logicky  majú k dispozícii  dokumenty  vytvorené  touto  inštitúciou.

31.      Pokiaľ  však  ide o sprístupnenie  alebo  zverejnenie  dokumentov s obmedzeným  prístupom,  členské  štáty  musia  požiadať o povolenie,  ktoré  je v prípade  Rady  upravené v jej  rokovacom  poriadku.(10) Príloha  II  tohto  rokovacieho  poriadku  obsahuje  osobitné  pravidlá  Rady  týkajúce  sa  prístupu  verejnosti k jej  dokumentom,  ktoré  odkazujú  na  nariadenie č. 1049/2001.(11)

32.      Odkaz  na  ustanovenia  nariadenia č. 1049/2001  dopĺňajú  usmernenia o manipulácii s internými  dokumentmi  Rady.(12) V bode  5  týchto  usmernení  sa  uvádza,  že  dokumenty s označením  „LIMITE“  sa  považujú  za  dokumenty,  na  ktoré  sa  vzťahuje  povinnosť  zachovávať  služobné  tajomstvo v súlade s článkom  339  ZFEÚ a článkom  6 ods. 1  rokovacieho  poriadku  Rady,  pričom  okrem  toho  sa  pri  ich  manipulácii  musia  dodržiavať  príslušné  právne  predpisy  EÚ,  najmä  nariadenie č. 1049/2001.

33.      Pokiaľ  ide o prístup k dokumentom  „LIMITE“,  podľa  bodov  20  až  22  usmernení  Rady  je  ich  zverejnenie  podmienené  predchádzajúcim  povolením  Rady.(13)
B.      Judikatúra týkajúca sa najmä prístupu k stanoviskám právnych útvarov inštitúcií a odvolávania sa na ne v súdnom konaní

34.      Judikatúra  Súdneho  dvora  sa  formovala  väčšinou v kontexte  prípadov, v ktorých  fyzické a právnické  osoby  žiadali o prístup k dokumentom  inštitúcií, a inštitúcie  ho  zamietli.

35.      V rámci  uvedenej  judikatúry  Súdny  dvor  uplatnil a vyložil  nariadenie č. 1049/2001,  osobitne  pokiaľ  ide o žiadosti o prístup k právnym  stanoviskám  inštitúcií  Únie.  Uvedené  nariadenie  má  „určitú  orientačnú  hodnotu  na  účely  zváženia  záujmov  potrebných  na  rozhodnutie“ o žiadostiach o vyňatie  dokumentov  zo  spisu v konaní  vedenom  na  Súdnom  dvore.(14)

36.      Podľa  Súdneho  dvora  „by…  bolo v rozpore s verejným  záujmom  [vyjadreným v článku  4  nariadenia č. 1049/2001],  ktorý  vyžaduje,  aby  orgány  mohli  využívať  stanoviská  ich  právnych  servisov  vydaných  celkom  nezávisle,  pripustiť,  že  takéto  interné  dokumenty  môžu  byť  predložené v rámci  sporu  prejednávaného  pred  Súdnym  dvorom  bez  toho,  aby s ich  predložením  daný  orgán  súhlasil  alebo  aby  to  nariadil  Súdny  dvor…“(15).

37.      V tomto  zmysle  má  výnimka  týkajúca  sa  právnych  stanovísk  stanovená v článku  4  ods. 2  druhej  zarážke  nariadenia  č. 1049/2001  za  cieľ  „chrániť  záujem  inštitúcie  požiadať o právne  stanoviská a dostať  stanoviská,  ktoré  sú  úprimné,  objektívne a kompletné“(16).

38.      Preskúmanie,  ktoré  má  vykonať  Rada  pri  uplatňovaní  uvedenej  výnimky,  ktorá  sa  musí  vykladať  striktne(17),  sa  uskutočňuje v troch  fázach,  ktorých  priebeh  je  podrobne  vysvetlený v rozsudku  Švédsko a Turco/Rada  (body  37  až  47):
–      „V prvom  rade  sa  Rada  musí  uistiť,  že  dokument,  ktorého  zverejnenie  sa  požaduje,  skutočne  obsahuje  právne  stanovisko“;
–      „V druhom  rade  musí  Rada  preskúmať,  či  by  sa  zverejnením  častí  predmetného  dokumentu  identifikovaných  ako  týkajúcich  sa  právnych  stanovísk  ‚porušila  [ich]  ochrana‘.  …  Nebezpečenstvo  ohrozenia  chráneného  záujmu  musí  byť  na  to,  aby  sa  naň  dalo  odvolávať,  primerane  predvídateľné, a nie  čisto  hypotetické“;
–      „Napokon v treťom  rade,  ak  sa  Rada  domnieva,  že  zverejnenie  dokumentu  by  ohrozilo  ochranu  právnych  stanovísk,  ako  bola  práve  definovaná,  je  povinná  overiť,  či  neexistuje  prevažujúci  verejný  záujem  odôvodňujúci  toto  zverejnenie  bez  ohľadu  na  dosah,  ktorý  by  to  malo  na  jej  spôsobilosť  požiadať o právne  stanoviská a dostať  úprimné,  objektívne a kompletné  stanoviská“.(18)

39.      Počas  celého  tohto  procesu  je  potrebné  zohľadniť  principiálne  konštatovania,  ktoré  Súdny  dvor  uviedol v rozsudku  ClientEarth/Komisia(19):
–      „nariadenie  č. 1049/2001  je…  súčasťou  vôle,  vyjadrenej v článku 1  druhom  odseku  ZEÚ,  vytvoriť  nové  štádium v procese  vytvárania  stále  užšieho  zväzku  medzi  národmi  Európy, v ktorom  sa  rozhodnutia  prijímajú  čo  najotvorenejším  spôsobom a čo  najbližšie k občanom“;
–      „tento  základný  cieľ  Únie  sa  tiež  odzrkadľuje  jednak v článku 15  ods. 1  ZFEÚ,  ktorý  najmä  stanovuje,  že  inštitúcie,  orgány,  úrady a agentúry  Únie  dodržiavajú v čo  najväčšej  možnej  miere  zásadu  otvorenosti,  pričom  táto  zásada  je  taktiež  potvrdená v článku 10  ods. 3  ZEÚ a v článku 298  ods. 1  ZFEÚ, a jednak v zakotvení  práva  na  prístup k dokumentom v článku 42  Charty  základných  práv  Európskej  únie“;
–      „z odôvodnenia  2  nariadenia  č. 1049/2001  vyplýva,  že  transparentnosť  umožňuje  to,  aby  boli  inštitúcie  Únie  vo  vzťahu k občanom v demokratickom  systéme  legitímnejšie,  efektívnejšie a zodpovednejšie.  Tým,  že  umožňuje,  aby  sa o rozdieloch  medzi  rôznymi  stanoviskami  otvorene  diskutovalo,  prispieva  okrem  iného k zvýšeniu  dôvery  týchto  občanov“.

40.      Požiadavka  „otvorenosti“  (transparentnosti)  však  nemusí  postačovať  na  odôvodnenie  ponechania  stanoviska  inštitúcie,  ktoré  bolo  predložené  ako  príloha k žalobe, v spise,  ak  existujú  určité  riziká.  Jedným z nich  je  nútenie  inštitúcie  „verejne  sa  vyjadriť k právnemu  stanovisku,  ktoré  bolo  celkom  zjavne  určené  na  interné  použitie[,  čo  by  malo]  negatívne  dôsledky  na  záujem  dotknutej  inštitúcie  požiadať o právne  stanoviská a na  jej  schopnosť  dostať  od  jej  právneho  servisu  stanoviská,  ktoré  sú  nezávislé,  objektívne a kompletné“.(20)

41.      Okrem  toho,  ak  by  sa  povolilo  ponechať v spise  dokument,  hoci  inštitúcia  nepovolila  jeho  zverejnenie,  umožnilo  by  to  obísť  postup  týkajúci  sa  žiadosti o prístup  stanovený v nariadení č. 1049/2001.(21)

42.      Čo  sa  týka  stanovísk  inštitúcií  vydaných v rámci  legislatívnych  postupov, v judikatúre  Súdneho  dvora  bolo  stanovené  oveľa  širšie  právo  na  prístup a rozsiahlejšia  povinnosť  zverejnenia,  ktorá  zodpovedá  tomuto  právu.

43.      Súdny  dvor  to  zdôraznil v rozsudku  Švédsko a Turco/Rada, v ktorom  odmietol  „odôvodnenia“,  ktoré  uvádzala  Rada s cieľom  vyňať  zo  spisu  stanovisko  jej  právneho  servisu  týkajúce  sa  legislatívneho  návrhu.  Rada  tvrdila,  že  zverejnenie  uvedeného  stanoviska  „môže  vytvoriť  priestor  pre  pochybnosti v súvislosti  so  zákonnosťou  dotknutého  právneho  aktu“ a že  týmto  zverejnením  bude  „spochybnená  nezávislosť  tohto  servisu“.(22)

44.      V odpovediach  na  spomenuté  tvrdenia  Súdny  dvor  uviedol:
–      pokiaľ  ide o prvé  tvrdenie,  „v tomto  ohľade  ide  konkrétne o transparentnosť,  ktorá  tým,  že  umožňuje,  aby  sa o rozdieloch  medzi  rôznymi  stanoviskami  otvorene  diskutovalo,  prispieva k väčšej  legitimite  inštitúcií v očiach  európskych  občanov a zvyšuje  ich  dôveru.  Pochybnosti u občanov,  nielen  pokiaľ  ide o zákonnosť  aktu,  ale  aj  pokiaľ  ide o zákonnosť  celého  rozhodovacieho  procesu,  vyvoláva  skôr  nedostatok  informácií a debát“;(23)
–      pokiaľ  ide o druhé  tvrdenie,  uvádzané  riziko  (spochybnenie  nezávislosti  právneho  servisu)  nemôže  byť  čisto  hypotetické, a ani  si  ho  nemožno  zamieňať  so  záujmom  na  zabránení  možnému  nátlaku  smerujúcemu k ovplyvneniu  znenia  stanovísk  vydaných  uvedeným  servisom.(24)

45.      Z vyššie  uvedeného  „vyplýva,  že  nariadenie  č. 1049/2001 v zásade  ukladá  povinnosť  zverejniť  stanoviská  právneho  servisu  Rady  týkajúce  sa  zákonodarného  procesu“.  Uvedená  skutočnosť  nebráni  tomu,  aby  „zverejnenie  určitého  právneho  stanoviska  vydaného v rámci  zákonodarného  procesu,  ktoré  je  však  osobitne  citlivé  alebo  jeho  rozsah  je  taký  široký,  že  prekračuje  rámec  daného  zákonodarného  procesu“,  mohlo  byť  zamietnuté.(25)
C.      Analýza žiadosti Rady

46.      V žiadosti  Rady  treba  odlíšiť  dve  časti.

47.      Prvá  sa  týka  žiadosti o odstránenie  prílohy  3  návrhu,  ktorá  obsahuje  dokument  nazvaný  Non‑paper  from  Hungary  týkajúci  sa  návrhu  Komisie,  na  základe  ktorého  bolo  prijaté  nariadenie  2020/2092. V uvedenom  dokumente  sa  nachádza  doslovná  citácia  časti  stanoviska  právneho  servisu,  ako  aj  odkazy  na  uvedené  stanovisko, v ktorých  je  zrejme  citovaný  jeho  obsah.

48.      Keďže  Non‑paper  from  Hungary  je  dokument,  ktorý  vypracovalo a predložilo  Maďarsko  počas  legislatívneho  postupu,  ktorý  viedol k prijatiu  nariadenia  2020/2092,  neuplatnia  sa  naň  pravidlá  týkajúce  sa  prístupu k dokumentom  inštitúcií  Únie.

49.      Nič  teda  nebráni  Maďarsku  ako  štátu,  ktorý  je  autorom  tohto  dokumentu,  aby  ho  predložil v konaní  na  Súdnom  dvore,  aj  keď  sú  jeho  súčasťou  priame  alebo  nepriame  citácie  stanoviska  právneho  servisu  Rady.

50.      V rámci  druhej  časti  svojej  žiadosti  Rada  žiada  Súdny  dvor,  aby  neprihliadal  na  časti  návrhu  Maďarska,  ktoré  odkazujú  na  stanovisko,  citujú  jeho  obsah  alebo  vyjadrujú  rozbor,  ktorý  je v ňom  uskutočnený.

51.      Uvedenej  žiadosti  by  bolo  možné  teoreticky  vyhovieť  len v rozsahu, v akom  sa  týka  citácie  obsahu  stanoviska, a nie v rozsahu, v akom  sa  týka  tých  častí  návrhu,  ktoré  sa  len  zhodujú  so  stanoviskom.  Štát,  ktorý  napáda  platnosť  legislatívneho  aktu  Únie,  je v plnom  rozsahu  oprávnený  obhajovať  svoje  názory  bez  ohľadu  na  to,  či  sa  zhodujú s obsahom  dokumentov  vypracovaných  počas  postupu,  ktorý  viedol k prijatiu  uvedeného  aktu.

52.      Ak  by  Maďarsko  adresovalo  Rade  žiadosť o sprístupnenie  stanoviska, v zásade  by  sa  na  ňu  mohol  uplatniť  rokovací  poriadok  Rady,  ktorý v článku  6 ods. 2  stanovuje,  že  Rada  môže  povoliť,  „aby  sa  na  účely  súdneho  konania  poskytli  kópie  alebo  úryvky z dokumentov  Rady,  ktoré  ešte  neboli  zverejnené v súlade s ustanoveniami o prístupe  verejnosti k dokumentom“.

53.      Pokiaľ  ide o dokumenty  Rady s označením  „LIMITE“,  tak  ako v tomto  prípade, v bode  5  usmernení o manipulácii s internými  dokumentmi  Rady,  ktoré  som  spomenul  vyššie,  sa  uvádza,  že  tieto  dokumenty  sa  považujú  za  dokumenty,  na  ktoré  sa  vzťahuje  povinnosť  zachovávať  služobné  tajomstvo v súlade s článkom  339  ZFEÚ a článkom  6 ods. 1  rokovacieho  poriadku  Rady,  pričom  okrem  toho  sa  pri  ich  manipulácii  musia  dodržiavať  príslušné  právne  predpisy  EÚ,  najmä  nariadenie č. 1049/2001.  Čo  sa  týka  prístupu k uvedeným  dokumentom  „LIMITE“,  podľa  bodov  20 a 21  usmernení  Rady  je  ich  zverejnenie  podmienené  predchádzajúcim  povolením  Rady.

54.      Maďarsko  by  potrebovalo  to  isté  predchádzajúce  povolenie  Rady  na  začlenenie  sporného  stanoviska  ako  prílohy  do  svojho  návrhu,  lebo  ide o dokument s označením  „LIMITE“,  ktorý  Rada  zverejnila  vo  veľmi  obmedzenom  rozsahu a v súvislosti s ktorým  odmietla  viaceré  žiadosti  jednotlivcov o prístup.(26) Ako  som  už  uviedol,  ak  by  sa  povolilo  bez  rozlišovania  založiť  do  spisu  dokument,  ktorého  zverejnenie  Rada  nepovolila,  postup  týkajúci  sa  žiadosti o prístup,  ktorý  stanovuje  nariadenie č. 1049/2001,  by  sa  dal  ľahko  obísť.(27)

55.      V konečnom  dôsledku  má  pre  rozhodnutie o tejto  prekážke  konania  tak  či  onak  podstatný  význam  zohľadnenie  judikatúry  Súdneho  dvora  týkajúcej  sa  zahrnutia  právnych  stanovísk  vypracovaných v rámci  legislatívnych  postupov,  ktoré  vyžaduje  trojfázové  preskúmanie,  ktoré  som  už  spomenul.(28)

56.      Pokiaľ  ide o prvú  fázu  uvedeného  preskúmania,  je  nepochybné,  že v tomto  prípade  ide o právne  stanovisko  (právneho  servisu  Rady),  čo  je  okolnosť,  ktorá  medzi  účastníkmi  konania  nie  je  sporná.

57.      V druhej  fáze  uvedeného  preskúmania  bude  potrebné  posúdiť,  či  zverejnenie  tohto  konkrétneho  stanoviska  spôsobuje  primerane  predvídateľné, a nie  čisto  hypotetické  nebezpečenstvo  porušenia  ochrany  právnych  stanovísk  Rady.

58.      Pri  posudzovaní  existencie  uvedeného  nebezpečenstva v tejto  veci  budem  vychádzať z predpokladu,  že  Maďarsko  by  potrebovalo  povolenie  Rady  na  predloženie  stanoviska v konaní  na  Súdnom  dvore.

59.      Podľa  môjho  názoru  by  to  isté  povolenie  bolo  potrebné,  ak  by  Maďarsko  chcelo  začleniť  do  svojho  návrhu  časti  dokumentu s označením  „LIMITE“,  ktorý  Rada  uchováva v režime  obmedzeného  prístupu,  ako  je  to v tomto  prípade,  pokiaľ  by  sa  zverejnením  uvedených  častí  prakticky  zverejnil  celý  obsah  tohto  dokumentu  alebo  jeho  podstatná  časť.

60.      Ak  tento  členský  štát  nemá  predchádzajúce  povolenie  Rady,  mohol  by  obísť  túto  požiadavku  týkajúcu  sa  zverejnenia  dôverných  dokumentov  tejto  inštitúcie a ich  predloženia v súdnom  konaní:  stačilo  by,  ak  by  ich  nepredložil  ako  listinné  dôkazy  pripojené k svojmu  návrhu,  ale  začlenil  do  neho  obsah  týchto  dokumentov.

61.      Na  základe  uvedených  úvah  môžu  byť  dôležité  tieto  okolnosti:
–      stanovisko  je  (s výnimkou  jeho  prvých  ôsmich  bodov,  ktoré  sú  len  opisné a nie  analytické a ktoré  boli  zverejnené)  interným  dokumentom s označením  „LIMITE“,  ktorý  podlieha  služobnému  tajomstvu;
–      Maďarsko  ako  členský  štát  legálne  disponuje  znením  stanoviska.  Získalo  ho  teda  bez  toho,  aby  obišlo  postup  upravený v rokovacom  poriadku  Rady,  ktorý v článku  5 prílohy II skutočne  stanovuje,  že  členské  štáty  musia  požiadať  uvedenú  inštitúciu o prístup k dokumentom,  ale  táto  požiadavka  sa  týka  len  dokumentov,  ktorými  členské  štáty  nedisponujú;
–      Rada  nebola  povinná  verejne  zaujať  postoj k stanovisku  svojho  právneho  servisu,  keďže  bola  schopná  odpovedať  na  návrh  Maďarska  bez  toho,  aby  sa  výslovne  musela  vyjadriť k tomuto  stanovisku;(29)
–      pod  „poskytnutím  na  účely  súdneho  konania“  nemožno  rozumieť  samotné  nepriame  odkazy  na  časti  stanoviska,  ktoré  sa  nachádzajú v návrhu.  Len v prípade,  ak  by  tieto  odkazy  vzhľadom  na  svoj  rozsah  boli  rovnocenné  nepovolenému  zverejneniu  samotného  stanoviska,  by  sa  dalo  tvrdiť,  že  ide o pokus  obísť  potrebné  povolenie  Rady;
–      ako  som  už  uviedol,  Maďarsko  je v plnom  rozsahu  oprávnené  uviesť  svoje  právne  argumenty,  aj  keď  sa  zhodujú s právnymi  argumentmi  právneho  servisu  Rady,  ktoré  tento  členský  štát  pozná,  keďže  sa  podieľa  na  postupe  prípravy  nariadenia  2020/2092.

62.      Nemyslím  si  teda,  že  existuje  primerane  predvídateľné, a nie  čisto  hypotetické  nebezpečenstvo  porušenia  ochrany  právnych  stanovísk  Rady.  Ak  by  to  však  bolo  tak a boli  by  splnené  podmienky,  ktoré  sú  predmetom  druhej  fázy  preskúmania, v treťom  rade  by  ešte  bolo  potrebné  posúdiť,  či  existuje  prevažujúci  verejný  záujem,  ktorý  odôvodňuje  ponechanie  priamych a nepriamych  odkazov  na  časti  stanoviska  právneho  servisu  Rady v spise.

63.      Z dôvodov,  ktoré  uvediem  nižšie,  tento  prevažujúci  verejný  záujem v tomto  prípade  existuje  bez  ohľadu  na  to,  či  má  Maďarsko  vlastný  záujem  na  zamietnutí  žiadosti  Rady a na  ponechaní  odkazov  na  stanovisko,  ktoré  podporujú  jeho  tvrdenia  týkajúce  sa  (údajnej)  neplatnosti  nariadenia  2020/2092, v spise.

64.      Prevažujúcim  záujmom,  ktorý  by v tejto  veci  odôvodnil  predloženie  častí  stanoviska  právneho  servisu  Rady v súdnom  konaní a ich  zverejnenie,  je  transparentnosť  legislatívneho  postupu.

65.      Pripomínam,  že  keď  Rada  vykonáva  zákonodarnú  funkciu,  prístup k jej  dokumentom  zvyšuje  transparentnosť a otvorenosť  zákonodarného  procesu a prispieva k posilneniu  demokracie  tým,  že  občanom  umožňuje  kontrolovať  všetky  informácie,  na  základe  ktorých  bol  vydaný  právny  akt.(30)

66.      Okrem  toho v rámci  transparentného  zákonodarného  procesu  treba  uvítať  všetky  odôvodnené  právne  stanoviská v prospech  alebo v neprospech  určitého  návrhu,  ktoré  poskytujú  spolunormotvorcom  (ktorí  sú v konečnom  dôsledku  zodpovední  za  rozhodnutie) a občanom  vo  všeobecnosti  informácie  potrebné  na  posúdenie  tohto  návrhu.

67.      To  je  možné  len v prípade,  ak  sa  vyjadrené  právne  stanoviská  zverejnia, a to  práve s cieľom  „umož[niť],  aby  sa o rozdieloch  medzi  rôznymi  stanoviskami  otvorene  diskutovalo,  [čo]  prispieva k väčšej  legitimite  inštitúcií v očiach  európskych  občanov a zvyšuje  ich  dôveru“.(31)

68.      Na  základe  týchto  úvah, s ktorými v celom  rozsahu  súhlasím,  Súdny  dvor  rozhodol,  že v zásade  existuje  povinnosť  zverejniť  právne  stanoviská  týkajúce  sa  zákonodarného  procesu.(32) Z tejto  povinnosti a contrario  vyplýva  neexistencia  „všeobecn[ej]  potreb[y]  dôverného  zaobchádzania“ s uvedenými  stanoviskami.(33)

69.      Uvedená  povinnosť  však  nie  je  absolútna.  Konkrétne  „nebráni  tomu,  aby  bolo  zverejnenie  určitého  právneho  stanoviska  vydaného v rámci  zákonodarného  procesu,  ktoré  je  však  osobitne  citlivé  alebo  jeho  rozsah  je  taký  široký,  že  prekračuje  rámec  daného  zákonodarného  procesu,  zamietnuté z dôvodu  ochrany  právnych  stanovísk“.(34)

70.      Stanovisko, o ktoré  ide v tomto  prípade,  bolo  vypracované v rámci  legislatívneho  postupu,  ktorý  viedol k prijatiu  nariadenia  2020/2092.  Rada  podľa  môjho  názoru  neodôvodnila,  že  je  to  „osobitne  citlivé“  stanovisko,  aj  keď  uvedené  nariadenie  má  nesporný  význam  pre  Úniu a pre  jej  členské  štáty.

71.      Práve  obsah  právneho  stanoviska  musí  byť  osobitne  citlivý. Z tohto  hľadiska,  aj  keď  sa  stanovisko  týka  dôležitého  legislatívneho  opatrenia,  možno  ho  považovať  za  citlivé  len v prípade,  ak  obsahuje  mimoriadne  citlivé  informácie  (napríklad o vyhradených  alebo  utajovaných  záležitostiach),  ale  nie v prípade,  ak  obsahuje  len  posúdenie  výkladových  aspektov  Zmlúv,  ako  sú  aspekty  týkajúce  sa  právnych  základov  uvedeného  opatrenia.

72.      Rada  podľa  môjho  názoru  tiež  neodôvodnila,  že  rozsah  stanoviska  je  „taký  široký,  že  prekračuje  rámec  daného  zákonodarného  procesu“.

73.      Aj  keď  uvedené  slovné  spojenie  použité v rozsudku  Švédsko a Turco/Rada  nie  je  príliš  jasné  (keďže  právne  stanoviská  týkajúce  sa  legislatívneho  návrhu  sú v zásade  obmedzené  na  preskúmanie  jeho  platnosti  alebo  jeho  nedostatkov a neprekračujú  tento  rámec),  zastávam  názor,  že  sa  vzťahuje  na  stanoviská,  ktoré z dôvodu,  že  prekračujú  obsah  predpisu,  ktorý  prípadne  bude  napadnutý  žalobou,  nie  sú  dôležité  pre  súdne  konanie, v ktorom  sa  majú  predložiť.

74.      Transparentnosť  legislatívneho  postupu  teda v tomto  prípade  musí  byť  dôležitejšia  než  hypotetické  nebezpečenstvo  (ktoré v tomto  prípade  nebolo  preukázané),  že  právne  stanoviská  Rady  nebudú  náležite  chránené,  alebo  že  sa  jej  právnemu  servisu  sťaží  vydávanie  stanovísk,  ktoré  budú  „úprimné,  objektívne a kompletné“,(35) čo  sú  vlastnosti  ktoré  navyše  zaručuje  profesionálnosť  zamestnancov  uvedeného  servisu a ktoré  Rada  musí  chrániť.

75.      Vzhľadom  na  vyššie  uvedené  navrhujem,  aby  Súdny  dvor  zamietol  incidenčný  návrh  Rady.
IV.    Nariadenie 2020/2092: predpis na polceste medzi finančnou podmienenosťou a zárukou právneho štátu

76.      Pre  lepšie  pochopenie  mechanizmu  podmienenosti  stanoveného v nariadení  2020/2092  je  potrebné  venovať  pozornosť:  a)  legislatívnemu  postupu  použitému  pri  jeho  prijímaní a b)  obdobným  mechanizmom,  ktoré  sú  už  stanovené v práve  Únie a ku  ktorým  sa  teraz  pridáva  mechanizmus  zavedený  uvedeným  nariadením.
A.      Legislatívny postup použitý pri prijímaní nariadenia 2020/2092

77.      Príprava  nariadenia  2020/2092  bola  mimoriadne  zložitá a použitý  legislatívny  postup  pomáha  správne  vykladať  toto  nariadenie.(36)

78.      Pôvod  tohto  nariadenia  treba  hľadať v úsilí  Únie  zlepšiť  jej  nástroje  zamerané  na  zaručenie  dodržiavania  zásad  právneho  štátu  zo  strany  členských  štátov.  Táto  hodnota  Únie,  ktorá  je  zakotvená v článku  2  ZEÚ,  bola  ohrozená  nedávnymi  postupmi  niektorých  členských  štátov  Únie,  na  čo  opakovane  poukázali  Parlament a Komisia.  Niektoré z týchto  štátov  sú  veľkými  príjemcami  finančných  prostriedkov z rozpočtu  Únie.(37)

79.      Na  účely  riešenia  porušení  právneho  štátu  má  Únia k dispozícii  obmedzenú  škálu  právnych  nástrojov:
–      mechanizmus  upravený v článku  7  ZEÚ  smeruje k rozhodnutiu,  že  „existuje  jasné  riziko  vážneho  porušenia  hodnôt  uvedených v článku  2  niektorým  členským  štátom“,  alebo k rozhodnutiu  „o existencii  závažného  [a]  pretrvávajúceho  porušenia“  tých  istých  hodnôt s následkami,  ktoré  sú  spojené s prvým  alebo  druhým  uvedeným  rozhodnutím. V druhom z týchto  prípadov  je  uplatnenie  tohto  mechanizmu  sťažené  tým,  že  je  potrebné  jednomyseľné  rozhodnutie  Európskej  rady;
–      žaloby o nesplnenie  povinnosti  podané  Komisiou  (článok  258  ZFEÚ)  alebo  iným  členským  štátom  (článok  259  ZFEÚ)  umožňujú  určiť,  či  si  členský  štát  nesplnil  jednu z povinností,  ktoré  mu  vyplývajú  zo  Zmlúv.

80.      V roku  2014  Komisia  prijala  „nový  rámec  EÚ  na  posilnenie  právneho  štátu“,  ktorého  cieľom  je  „zabezpečiť  účinnú a jednotnú  ochranu  právneho  štátu  vo  všetkých  členských  štátoch.  Je  to  rámec  na  riešenie a vyriešenie  situácie, v rámci  ktorej  existuje  systémové  riziko  pre  právny  štát“.(38)

81.      Nový  rámec  sa  snažil  „vyriešiť  budúce  ohrozenia  právneho  štátu v členských  štátoch  pred  tým,  než  by  boli  splnené  podmienky  pre  aktiváciu  mechanizmov  podľa  článku  7  ZEÚ.  Jeho  cieľom  je  preto  vytvoriť  chýbajúce  články.  Nie  je  alternatívou  mechanizmov  vyplývajúcich z článku  7  ZEÚ,  ale  im  skôr  predchádza a doplňuje  ich“.(39)

82.      V roku  2019  Komisia  aktualizovala  svoju  stratégiu a vytvorila  Európsky  mechanizmus  právneho  štátu.(40) Tento  mechanizmus,  ktorý  bol  založený  na  úzkom  dialógu s vnútroštátnymi  orgánmi a zainteresovanými  stranami,  zabezpečuje  transparentnosť a objektívne a nestranne  pokrýva  všetky  členské  štáty.  Komisia  na  základe  uvedených  údajov  zostavuje  výročnú  správu,  ktorej  súčasťou  je  posúdenie  každého  členského  štátu.(41)

83.      V tejto  súvislosti  Komisia v máji  2018  predložila  návrh  nariadenia o ochrane  rozpočtu  Únie v prípade  všeobecných  nedostatkov v oblasti  dodržiavania  zásady  právneho  štátu v členských  štátoch.(42)

84.      Tento  návrh  zrejme  vyvolal  určitú  zdržanlivosť  právneho  servisu  Rady.  Dvor  audítorov  poskytol  určité  odporúčania  na  zdokonalenie  jeho  obsahu(43),  pričom  predtým  poukázal  na  to,  že  tento  návrh  má  sporný  právny  základ,  má  nejasné  kritériá,  priznáva  Komisii  veľmi  širokú  mieru  voľnej  úvahy a obchádza  postup  podľa  článku  7  ZEÚ.

85.      Po  zložitom  legislatívnom  procese  Európska  rada  na  zasadnutí v júli  2020(44) dospela k dohode o schválení  viacročného  finančného  rámca  (ďalej  len  „VFR“)  na  roky  2021  až  2027 a plánu  obnovy  pre  Európu  Next  Generation  EU  (ďalej  len  „nástroj  Next  Generation  EU“). V tejto  dohode  bolo  uvedené,  že  „sa  zavedie  režim  podmienenosti s cieľom  chrániť  rozpočet a nástroj  Next  Generation  EU“.

86.      Napriek  tejto  dohode  mali  obaja  spolunormotvorcovia  odlišný  názor  na  to,  akú  podobu  bude  mať  napokon  nariadenie  2020/2092:
–      Parlament  chcel  chrániť  právny  štát  prostredníctvom  rozpočtu,  zatiaľ  čo  Rada  chcela  chrániť  rozpočet  Únie  prostredníctvom  dodržiavania  požiadaviek  právneho  štátu,
–      Parlament  presadzoval  široké  uplatňovanie  nariadenia,  zatiaľ  čo  Rada  chcela  obmedziť  jeho  uplatňovanie a požadovala  priamu  súvislosť  medzi  porušeniami  právneho  štátu a konkrétnymi  nepriaznivými  účinkami  na  rozpočet  Únie.(45)

87.      Obaja  spolunormotvorcovia  dospeli  5. novembra  2020  ku  konsenzu  týkajúcemu  sa  znenia,  ktoré  bolo s drobnými  úpravami  prijaté  ako  nariadenie  2020/2092,  ktoré  nadobudlo  účinnosť  1. januára  2021.

88.      Maďarsko a Poľská  republika  vyjadrili  nesúhlas  so  znením,  na  ktorom  sa  dohodli  spolunormotvorcovia, a hoci  nemohli  vetovať  jeho  prijatie,  lebo  jeho  právnym  základom  je  článok  322 ods. 1  ZFEÚ,  podľa  ktorého  je  potrebná  kvalifikovaná  väčšina,  hrozili,  že  zablokujú  prijatie  VFR  na  roky  2021  až  2027 a nástroj  Next  Generation  EU,  na  prijatie  ktorých  sa  vyžadoval  jednomyseľný  súhlas  členských  štátov.

89.      Situácia  sa  odblokovala  na  zasadnutí  Európskej  rady v decembri  2020,  ktorého  závery  obsahovali  „kompromis“  týkajúci  sa  dosahu a uplatňovania  nariadenia  2020/2092.(46)

90.      Hoci  Európska  rada  nemá  legislatívne  právomoci v tejto  oblasti,  jej  závery  potvrdzujú  procesné a hmotnoprávne  záruky  stanovené v nariadení  2020/2092 v prospech  členských  štátov a poskytujú  výklad  (ktorý  by  bolo  možné  na  základe  toho,  kto  ho  podáva,  označiť  za  autoritatívny,  ale  nie  za  záväzný)  významu a dosahu  niektorých  jeho  prvkov. V každom  prípade  musím  pripomenúť,  že  Súdnemu  dvoru  prináleží  podávať  výklad  nariadenia  2020/2092.

91.      Podľa  záverov  Európskej  rady  sa  konkrétne  nové  nariadenie  „má  uplatňovať  pri  plnom  rešpektovaní  článku  4 ods. 2  ZEÚ,  najmä  národnej  identity  členských  štátov  obsiahnutej v ich  základných  politických a ústavných  systémoch,  zásady  prenesenia  právomocí,  ako  aj  zásad  objektivity,  nediskriminácie a rovnakého  zaobchádzania s členskými  štátmi“.

92.      Prvkami  kompromisu,  ktoré  uvádza  Európska  rada,  sú  okrem  iného  tieto  prvky:(47)
–      cieľom  nariadenia  je  chrániť  rozpočet  Únie  vrátane  nástroja  Next  Generation  EU,  jeho  správne  finančné  riadenie a finančné  záujmy  Únie;(48)
–      uplatňovanie  mechanizmu  podmienenosti  podľa  uvedeného  nariadenia  bude  objektívne,  spravodlivé,  nestranné a založené  na  faktoch,  pričom  sa  zabezpečí  riadny  proces,  nediskriminácia a rovnaké  zaobchádzanie s členskými  štátmi;
–      s cieľom  zabezpečiť,  aby  sa  tieto  zásady  dodržiavali,  má  Komisia v úmysle  vypracovať a prijať  usmernenia  týkajúce  sa  spôsobu,  akým  bude  nariadenie  uplatňovať,  vrátane  metodiky  na  vykonávanie  jeho  posúdenia.  Tieto  usmernenia  sa  vypracujú v úzkej  spolupráci s členskými  štátmi.  Ak  by  sa v súvislosti s nariadením  podala  žaloba o neplatnosť,  usmernenia  sa  sfinalizujú  po  rozsudku  Súdneho  dvora  tak,  aby  zahŕňali  všetky  relevantné  prvky  vyplývajúce z takéhoto  rozsudku;(49)
–      opatrenia v rámci  mechanizmu  budú  musieť  byť  primerané  vplyvu  porušení  zásad  právneho  štátu  na  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  na  finančné  záujmy  Únie.  Príčinná  súvislosť  medzi  týmito  porušeniami a negatívnymi  dôsledkami  pre  finančné  záujmy  Únie  bude  musieť  byť  dostatočne  priama a riadne  preukázaná;
–      faktory  aktivácie  mechanizmu  stanovené v nariadení  sa  majú  chápať a uplatňovať  ako  uzavretý  zoznam  homogénnych  prvkov a nemajú  byť  otvorené  faktorom  alebo  udalostiam  inej  povahy.  Nariadenie  sa  netýka  všeobecných  nedostatkov;(50)
–      uplatňovanie  mechanizmu  bude  mať  subsidiárny  charakter  vo  vzťahu k ostatným  postupom  stanoveným v práve  Únie a uplatní  sa,  ak  tieto  postupy  neumožnia  účinnejšiu  ochranu  rozpočtu  Únie.

93.      Na  základe  tohto  „kompromisu“  Európskej  rady  Maďarsko a Poľská  republika  neuplatnili  svoje  veto  týkajúce  sa  VFR a nástroja  Next  Generation  EU a nariadenie  2020/2092  napokon  bolo  prijaté  Radou  14. decembra a Parlamentom  16. decembra  2020.(51)

94.      Zúženie  pôsobnosti  nariadenia  2020/2092  prostredníctvom  požiadavky  týkajúcej  sa  „dostatočne  priamej“  súvislosti  medzi  plnením  rozpočtu a porušeniami  zásad  právneho  štátu  bolo  do  určitej  miery  „kompenzované“  uplatnením  tohto  mechanizmu  finančnej  podmienenosti  na  finančné  prostriedky,  ktoré  Únia  poskytla členským  štátom  prostredníctvom  nástroja  Next  Generation  EU,  ktorý  bol  zavedený v súlade s nariadením  (EÚ)  2020/2094.(52) Nariadenie  2020/2092  sa  navyše  uplatní  tak  na  „rozšírené“,  ako  aj  na  „jednotlivé“  porušenia  zásad  právneho  štátu.(53)

95.      Uplatňovanie,  resp.  neuplatňovanie  nariadenia  2020/2092  však  naďalej  vyvoláva  inštitucionálne  strety  medzi  Komisiou a Parlamentom.(54)
B.      Mechanizmy finančnej podmienenosti v práve Únie

96.      Únia  má  rozpočet,  ktorý  jej  poskytuje  prostriedky  potrebné  na  dosiahnutie  jej  cieľov a uskutočňovanie  jej  politík.  Tento  rozpočet  je – bez  toho,  aby  boli  dotknuté  iné  príjmy – financovaný z vlastných  zdrojov  (článok  311  ZFEÚ)  podľa  ustanovení,  ktoré  stanoví  rozhodnutie  Rady.(55) Rozpočet  je  nástrojom  práva  Únie,  ktorým  sa  každoročne  vykonáva  zásada  solidarity(56) vo  finančnej  rovine a ktorý  má  ústavný  význam.

97.      Príjmy a výdavky  ročného  rozpočtu  Únie  určuje  viacročný  program,  ktorý  je  spomenutý v článku  312  ZFEÚ.  VFR  zabezpečuje,  aby  sa  výdavky  Únie  čerpali  systematickým  spôsobom a v medziach  jej  vlastných  zdrojov. V súčasnosti  platí  VFR  na  roky  2021  až  2027(57),  ktorý  stanovuje  zvýšenie  vlastných  zdrojov o 0,6 % spolu s finančnými  prostriedkami  poskytnutými  prijatím  Nástroja  na  obnovu,  ktorého  cieľom  je  riešenie  hospodárskych  následkov  COVID‑19.(58)

98.      Za  plnenie  rozpočtu  Únie  je  podľa  článku  317  prvého  odseku  ZFEÚ  zodpovedná  Komisia.  Musí  ho  plniť  „v spolupráci s členskými  štátmi… v súlade s ustanoveniami  nariadení  vydaných  podľa  článku  322  [ZFEÚ]…  podľa  zásad  riadneho  finančného  hospodárenia.  Členské  štáty  spolupracujú s Komisiou  tak,  aby  zabezpečili  využívanie  rozpočtových  prostriedkov v súlade  so  zásadami  riadneho  finančného  hospodárenia“.(59)

99.      Článok  310 ods. 6  ZFEÚ  stanovuje,  že  „Únia a členské  štáty  bojujú v súlade s článkom  325  proti  podvodom a akýmkoľvek  iným  protiprávnym  konaniam,  ktoré  poškodzujú  finančné  záujmy  Únie“.

100. Nariadenie o rozpočtových  pravidlách(60) stanovuje,  že  Komisia  môže  plniť  rozpočet  Únie  priamo,  nepriamo a v rámci  zdieľaného  riadenia s členskými  štátmi.  Komisia v praxi  plní  viac  než  70 % rozpočtu v rámci  zdieľaného  riadenia s členskými  štátmi v súlade  ustanoveniami  článku  63  nariadenia o rozpočtových  pravidlách.  Pri  tomto  zdieľanom  riadení  orgány  členských  štátov  plnia  úlohy  potrebné  na  poskytovanie  finančných  prostriedkov z rozpočtu  Únie,  ktoré  na  ne  boli  delegované a nad  ktorými  vykonáva  Komisia  dohľad.(61)

101. V tomto  kontexte  zdieľaného  plnenia  rozpočtu  Komisiou a členskými  štátmi  vznikli  mechanizmy  podmienenosti,  ktoré  sú  upravené v nariadení o rozpočtových  pravidlách a v iných  osobitných  predpisoch  Únie.

102. Režimy  podmienenosti  na  ochranu  riadneho  rozpočtového  hospodárenia  odrážajú  širší  fenomén  využívania  podmienenosti  tak v práve  Únie,  ako  aj v iných  krajinách  (vrátane  krajín s federálnymi  právnymi  systémami)(62) a v medzinárodných  organizáciách,  ako  je  Medzinárodný  menový  fond  alebo  Svetová  banka.

103. V práve  Únie  sa  podmienenosť  prirodzene  uplatňuje  na  pristúpenie  nových  štátov,  ktoré  sú  povinné  dodržiavať  takzvané  kodanské  kritériá, a je  bežnou  praxou  vo  vonkajších  vzťahoch  Únie,  ktorej  rozvojová  pomoc  je  rovnako  prirodzene  podmienená  plnením  požiadaviek  týkajúcich  sa  ľudských  práv.(63)

104. V oblasti  vnútorných  vzťahov  medzi  členskými  štátmi a inštitúciami  Únie  bola  podmienenosť  použitá  osobitne v nástrojoch  hospodárskej a sociálnej  súdržnosti a pri  riadení  rozpočtu.(64)

105. Hoci  tento  zoznam  nie  je  vyčerpávajúci,  možno  uviesť  nasledujúce  príklady  finančnej  podmienenosti v novom  nariadení o spoločných  ustanoveniach  týkajúcich  sa  štrukturálnych  fondov  na  roky  2021  až  2027:(65)
–      environmentálna a klimatická  podmienenosť  stanovená v článku  6  („Ciele v oblasti  klímy a mechanizmus  úpravy v oblasti  klímy“) a v článku  9 ods. 4;
–      podmienenosť  založená  na  dodržiavaní  „horizontálnych  zásad“  (článok  9)  týkajúcich  sa  ochrany  základných  práv a súladu s Chartou  základných  práv  pri  implementácii fondov;
–      podmienenosť  spojená  so  špecifickými  cieľmi,  ktorá  je  stanovená v článku  15  („Základné  podmienky“) a v prílohe III.(66) Táto  príloha  obsahuje  „horizontálne  základné  podmienky  uplatniteľné  na  všetky  špecifické  ciele a kritériá  potrebné  na  posúdenie  ich  plnenia“.  Príloha  III  zahŕňa  účinné  mechanizmy  monitorovania  trhu  verejného  obstarávania;  nástroje a kapacitu  na účinné  uplatňovanie  pravidiel  štátnej  pomoci;  účinné  uplatňovanie a implementáciu  Charty  základných  práv a implementáciu a uplatňovanie  Dohovoru  OSN o právach  osôb  so  zdravotným  postihnutím  (UNCRPD) v súlade s rozhodnutím  Rady  2010/48/ES(67).  Ak  sa  uvedené  podmienky  nedodržia,  Komisia  môže  pozastaviť  refundáciu  výdavkov  vynaložených  štátom;
–      makroekonomická  podmienenosť,  ktorá  je  stanovená v článku  19  („Opatrenia  spájajúce  efektívnosť  fondov s riadnou  správou  hospodárskych  záležitostí“).  Týmto  ustanovením  sa  priznáva  Rade  právomoc  na  základe  návrhu  Komisie  pozastaviť  všetky  záväzky  alebo  platby  alebo  ich  časti v súvislosti s jedným  alebo  viacerými  programami  členského  štátu:  i)  keď  uvedený  členský  štát  neprijme  dostatočné  nápravné  opatrenia  alebo  neprijme  kroky  na  zabránenie  nadmernej  nerovnováhe  určenej  podľa  nariadenia  (EÚ) č. 1176/2011(68);  ii)  keď  Komisia  dospeje k záveru,  že  členský  štát  neprijal  opatrenia  uvedené v nariadení (ES) č. 332/2002(69), a rozhodne  nepovoliť  vyplatenie  finančnej  pomoci  poskytnutej  uvedenému  členskému  štátu, a iii)  keď  Rada  konštatuje,  že  členský  štát  nedodržiava  program  makroekonomických  úprav  uvedený v článku 7  nariadenia  (EÚ) č. 472/2013(70) alebo  opatrenia  požadované  na  základe  rozhodnutia  Rady  prijatého v súlade s článkom  136  ods. 1  ZFEÚ.

106. V tom  istom  zmysle  články  96 a 97  nariadenia o spoločných  ustanoveniach  na  roky  2021  až  2027  dovoľujú,  aby  Komisia  prerušila  lehotu  na  platbu  alebo  pozastavila  platby  členským  štátom,  ak  došlo k závažnej  nezrovnalosti  alebo  závažnému  nedostatku  alebo  Komisia v rámci  postupu  pri  nesplnení  povinnosti  uvedeného v článku 258  ZFEÚ  vydala  odôvodnené  stanovisko k záležitosti,  ktorá  ohrozuje  zákonnosť a správnosť  výdavkov.  Komisia  podľa  článku  104  uvedeného  nariadenia  tiež  môže  dodatočne  vykonať  finančnú  opravu  znížením  podpory  programu z fondov,  ak  nastanú  takéto  situácie.

107. Mechanizmy  podmienenosti  sa  nachádzajú  aj v odvetvových  predpisoch,  ktoré  sa  vzťahujú  na  finančné  nástroje  Únie.  Ako  príklad  možno  uviesť  tieto  mechanizmy:
–      makroekonomická  podmienenosť,  ktorá  je  upravená v článku  10  nariadenia  (EÚ)  2021/241(71) podobne  ako v článku  19  nariadenia o spoločných  ustanoveniach  na  roky  2021  až  2027.  Makroekonomická  podmienenosť  štrukturálnych  fondov  sa  vzťahuje  aj  na  Mechanizmus  na  podporu  obnovy a odolnosti,  ktorý  je  hlavným  finančným  prostriedkom  Nástroja  Európskej  únie  na  obnovu,  ktorý  bol  prijatý  prostredníctvom  nariadenia  2020/2094  na  doplnenie  VFR s cieľom  riešiť  finančné  následky  COVID‑19.  Komisia  bude  plniť  tento  mechanizmus v rámci  priameho  riadenia v súlade s relevantnými  predpismi  prijatými  podľa  článku  322  ZFEÚ,  najmä s nariadením o rozpočtových  pravidlách a nariadením  2020/2092;
–      podmienenosť  zameraná  na  dosiahnutie  dodržiavania  predpisov  týkajúcich  sa  ľudských  práv v rámci  európskeho  integrovaného  riadenia  hraníc,  ktorá  je  stanovená v článku  4  nariadenia  (EÚ)  2021/1148(72);
–      podmienenosť  zameraná  na  dodržiavanie  ľudských  práv a environmentálnych  cieľov,  ktorá  je  stanovená v článku  4  nariadenia  (EÚ)  2021/1229,  ktorým  sa  zriaďuje  úverový  nástroj  pre  verejný  sektor v rámci  Mechanizmu  spravodlivej  transformácie(73);
–      klimatická a environmentálna  podmienenosť  týkajúca  sa  priamych  platieb  pre  poľnohospodárov v rámci  spoločnej  poľnohospodárskej  politiky,  ktorá  je  stanovená v článkoch  43  až  47  nariadenia  (EÚ) č. 1307/2013(74).

108. Tieto  mechanizmy  podmienenosti  sú  rôzne,  ale  všetky  sa  riadia  spoločnou  logikou:  nárok  na  platbu z rozpočtu  Únie  je  podmienený  splnením  určitých  horizontálnych  požiadaviek,  ktoré  sú  odlišné  od  požiadaviek,  ktoré  priamo  stanovuje  európsky  fond, z ktorého  sa  uskutočňuje  platba, a dopĺňajú  ich.(75)

109. Finančná  podmienenosť  zavedená  nariadením  2020/2092  je  spojená – pokiaľ  ide o plnenie  rozpočtu – s dodržiavaním  právneho  štátu,  ktoré  je  „základným  predpokladom  pre  ochranu  ďalších  základných  hodnôt  [uvedených v článku  2  ZEÚ]“.(76) Keďže  ide o horizontálnu  podmienku,  členské  štáty  ju  musia  dodržiavať  pri  plnení  rozpočtu  Únie.

110. Finančná  podmienenosť  znamená  súvislosť  medzi  solidaritou a zodpovednosťou.  Únia  prevádza  finančné  prostriedky  zo  svojho  rozpočtu  na  členské  štáty,  pokiaľ  sa  vynakladajú  zodpovedne,  teda  vynakladajú  sa v súlade s hodnotami  Únie,  ako  je  hodnota  právneho  štátu.  Len v prípade,  ak  sa  pri  plnení  rozpočtu  dodržiavajú  hodnoty  Únie,  bude  existovať  dostatočná  vzájomná  dôvera  medzi  členskými  štátmi,  pokiaľ  ide o poskytovanie  finančných  prostriedkov,  ktoré  sú  nevyhnutné  na  plnenie  cieľov  Únie,  samotnej  Únii.

111. Je  všeobecne  známe,  že  tento  nový  rozmer  techniky  podmienenosti  má  dôsledky,  ktoré v značnej  miere  ovplyvňujú  vzťahy  Únie s členskými  štátmi.  Na  základe  mechanizmu  podmienenosti  majú  inštitúcie  Únie  posilnené  právomoci  zabezpečiť,  aby  členské  štáty  pri  podieľaní  sa  na  riadení  rozpočtu  Únie  dodržiavali  hodnoty  práva  Únie.

112. Použitie  techniky  finančnej  podmienenosti v sekundárnych  právnych  predpisoch  však  musí  byť v súlade s požiadavkami  primárneho  práva a musí  byť v medziach  právomocí  zverených  Únii.

113. Súdny  dvor  sa  vo  svojej  doterajšej  judikatúre  zaoberal  predovšetkým  environmentálnou  podmienenosťou  uplatnenou  na  priame  platby  poľnohospodárom,(77) ako  aj  makroekonomickou  podmienenosťou,  ktorá  bola  posúdená  kladne v rozsudku  Pringle(78).

114. V tomto  poslednom  uvedenom  rozsudku  Súdny  dvor  konštatoval,  že  podmienenosť  je  vhodným  mechanizmom  na  dosiahnutie  dodržiavania  práva  Únie a opatrení  na  koordináciu  hospodárskych  politík  členských  štátov,  ktoré  prijali  inštitúcie  Únie.  Tiež  uviedol,  že  makroekonomická  podmienenosť  stanovená v článku  3,  článku  12 ods. 1 a článku  13 ods. 3  prvom  pododseku  Zmluvy,  ktorou  sa  zriaďuje  európsky  mechanizmus  pre  stabilitu  (zmluva o EMS)(79),  zabezpečuje  zlučiteľnosť  činností  EMS  najmä s článkom 125  ZFEÚ a s koordinačnými  opatreniami  prijatými  Úniou.(80)

115. Táto  vec a vec C‑157/21  poskytujú  Súdnemu  dvoru  možnosť  rozvinúť  svoju  judikatúru  týkajúcu  sa  finančnej  podmienenosti a rozšíriť  ju  na  nástroj,  ktorým  inštitúcie  Únie v záujme  ochrany  rozpočtu  Únie  podporujú  dodržiavanie  hodnoty  právneho  štátu  zakotvenej v článku  2  ZEÚ  zo  strany  členských  štátov.

116. Po  týchto  úvahách  sa  budem  zaoberať  rozborom  jednotlivých  žalobných  dôvodov  týkajúcich  sa  neplatnosti,  ktoré  uvádza  maďarská  vláda.
V.      Prvý žalobný dôvod: neexistencia alebo nevhodnosť právneho základu nariadenia 2020/2092

A.      Argumentácia účastníkov konania

117. Podľa  maďarskej  vlády,  hoci  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  oprávňuje  normotvorcu  Únie  prijať  rozpočtové  pravidlá týkajúce  sa  plnenia  rozpočtu  Únie,  nariadenie  2020/2092  neobsahuje  rozpočtové  ani  finančné  ustanovenia.

118. Maďarská  vláda  sa  domnieva,  že  nariadenie  2020/2092  preto  nemá  vhodný  právny  základ a že  Únia  nemá  právomoc  prijať  sekundárny  právny  predpis s týmto  obsahom.

119. Podľa  jej  názoru  nariadenie  2020/2092  dovoľuje  Komisii a Rade  vymedziť  pojem  právny  štát a konania,  ktoré  porušujú  požiadavky  vyplývajúce z tejto  hodnoty  Únie.  Schválený  mechanizmus  dovoľuje  ukladať  sankcie,  ktoré  sa  dotýkajú  základných  štruktúr  členského  štátu,  vo  vzťahu  ku  ktorým  Únia  nemá  právomoc.

120. Článok  322  ZFEÚ  sa  nevzťahuje  na  tieto  konania, a preto  nie  je  vhodným  právnym  základom  pre  nariadenie  2020/2092,  ktorého  pôsobnosť  je v rozpore s postupom  upraveným v článku  7  ZEÚ.

121. Maďarská  vláda  navyše  uvádza  rozdiely  medzi  nariadením  2020/2092 a inými  finančnými a rozpočtovými  predpismi  Únie,  ktoré  sú  založené  na  článku  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ.

122. Medzi  prvkami  nariadenia  2020/2092,  ktoré  sú  nezlučiteľné s článkom  322  ZFEÚ,  maďarská  vláda  uvádza v prvom  rade  konflikt  záujmov  pri  rozdeľovaní  finančných  prostriedkov  Únie.  Nariadenie  2020/2092  neobsahuje  nijaké  procesné  pravidlo  určené  členským  štátom,  pokiaľ  ide o stanovenie  pravidiel  týkajúcich  sa  konfliktu  záujmov a jeho  odstránenia, a tak  umožňuje  prijatie  opatrení  proti  členským  štátom  na  základe  nekonkretizovaných  porušení,  ktoré  prekračujú  rámec  požiadaviek  stanovených v nariadení o rozpočtových  pravidlách.

123. V druhom  rade  uvádza,  že  článok  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092  ukladá  členským  štátom  povinnosť  financovať  zo  svojho  rozpočtu  programy,  ktorým  Únia  odníme  svoje  finančné  prostriedky, s cieľom  chrániť  prijímateľov.  Toto  ustanovenie  podľa  maďarskej  vlády  nie  je v súlade s pravidlami  týkajúcimi  sa  plnenia  rozpočtu  Únie a predstavuje  sankciu  pre  členský  štát,  ktorý  poruší  požiadavky  právneho  štátu.

124. Článok  322  ZFEÚ  podľa  maďarskej  vlády  nemôže  slúžiť  ako  základ  na  uloženie  povinností  vo  vzťahu k vnútroštátnym  rozpočtom,  keďže  dovoľuje  len  prijatie  pravidiel  týkajúcich  sa  plnenia  rozpočtu  Únie.

125. Parlament a Rada  spochybňujú  tvrdenia  maďarskej  vlády a domnievajú  sa,  že  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  je  vhodným  právnym  základom  nariadenia  2020/2092.(81)

126. Podľa  názoru  uvedených  dvoch  inštitúcií  nariadenie  2020/2092  zavádza  mechanizmus  rozpočtovej  (finančnej)  podmienenosti,  ktorého  cieľom  je  zaručiť  dodržiavanie  požiadaviek  právneho  štátu v súlade s inými  mechanizmami  podmienenosti,  ktoré  už  existujú v Únii.  Odôvodňuje  to  analýza  účelu a obsahu  uvedeného  nariadenia.
B.      Posúdenie

127. Najprv  pripomeniem  ustálenú  judikatúru  Súdneho  dvora  týkajúcu  sa  voľby  právnych  základov v primárnom  práve  na  prijatie  sekundárnych  právnych  predpisov:(82)
–      „voľba  právneho  základu  aktu  Únie  [musí]  vychádzať z objektívnych  skutočností,  ktoré  môžu  byť  predmetom  súdneho  preskúmania,  medzi  ktoré  patrí  cieľ a obsah  tohto  aktu.  Ak  preskúmanie  dotknutého  aktu  preukáže,  že  sleduje  dvojaký  cieľ  alebo  že  obsahuje  dve  zložky, a ak  jeden z nich  možno  označiť  za  hlavný  alebo  prevažujúci,  zatiaľ  čo  druhý  je  len  doplňujúci,  musí  sa  tento  akt  založiť  iba  na  jedinom  právnom  základe, a to  na  tom,  ktorý  si  vyžaduje  hlavný  alebo  prevažujúci  cieľ  alebo  zložka“;(83)
–      „navyše…  na  účely  určenia  vhodného  právneho  základu  možno  zohľadniť  právny  kontext,  do  ktorého  patrí  nová  právna  úprava,  najmä v rozsahu, v akom  je  takýto  kontext  spôsobilý  objasniť  cieľ  uvedenej  právnej  úpravy“;(84)
–      po  prijatí  harmonizačného  predpisu  „normotvorca  Únie  nemôže  byť  zbavený  možnosti  prispôsobiť  tento  akt  každej  zmene  okolností  alebo  vývoju  poznatkov s ohľadom  na  jeho  úlohu  dbať  na  ochranu  všeobecných  záujmov  uznaných  Zmluvou“.(85)

128. V súlade s touto  judikatúrou  analýza  účelu a obsahu  nariadenia  2020/2092  umožní  objasniť,  či  je  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  vhodným  právnym  základom  na  jeho  prijatie,  či  mal  byť  tento  právny  základ  iný  alebo  či  Únia  nemá  právomoc  prijať  uvedené  nariadenie.
1.      Účelnariadenia2020/2092

129. Nariadenie  2020/2092  má  podľa  jeho  článku  1  za  cieľ  stanoviť  „…  pravidlá  nevyhnutné  na  ochranu  rozpočtu  Únie v prípade  porušení  zásad  právneho  štátu v členských  štátoch“.

130. Vo  viacerých  odôvodneniach  nariadenia  2020/2092  sa  poukazuje  na  súvislosť  medzi  dodržiavaním  právneho  štátu a správnym  finančným  riadením  rozpočtu  Únie.
–      v odôvodnení  7  sa  uvádza,  že  „vždy,  keď  členské  štáty  plnia  rozpočet  Únie…,  dodržiavanie  právneho  štátu  je  nevyhnutným  predpokladom  pre  súlad  so  zásadami  správneho  finančného  riadenia  zakotvenými v článku  317  [ZFEÚ]“,
–      v odôvodnení  8(86) sa  konštatuje,  že  členské  štáty  môžu  zabezpečiť  správne  finančné  riadenie  len  vtedy,  ak  orgány  verejnej  moci  konajú v súlade  so  zákonom,  ak  sú  podvody  stíhané v trestnom  konaní a ak  existuje  náležité  súdne  preskúmanie  rozhodnutí  správnych  orgánov,
–      v odôvodnení  9(87) sa  zdôrazňuje  význam  nezávislosti  súdnictva a vyšetrovacích  zložiek  na  účely  konania  proti  nezákonným a svojvoľným  rozhodnutiam  orgánov  verejnej  moci,  ktoré  by  mohli  poškodiť  finančné  záujmy  Únie,
–      v odôvodnení  13  sa  pripomína,  že  „existuje…  jasný  vzťah  medzi  dodržiavaním  právneho  štátu a efektívnym  plnením  rozpočtu  Únie v súlade  so  zásadami  správneho  finančného  riadenia“,
–      v odôvodnení  15  sa  zdôrazňuje,  že  „porušenia  zásad  právneho  štátu,  najmä  tie,  ktoré  majú  vplyv  na  riadne  fungovanie  orgánov  verejnej  moci a účinné  súdne  preskúmanie,  môžu  vážne  poškodiť  finančné  záujmy  Únie“.

131. Na  základe  uvedených  odôvodnení,  ktoré  sú  bezpochyby v súlade s ustanoveniami  nariadenia  2020/2092,  zastávam  názor,  že  účelom  tohto  nariadenia  je  vytvoriť  osobitný  mechanizmus  na  zabezpečenie  správneho  plnenia  rozpočtu  Únie,  ak  sa  členský  štát  dopustí  porušení  zásad  právneho  štátu,  ktoré  ohrozujú  správne  riadenie  finančných  prostriedkov  Únie  alebo  jej  finančné  záujmy.

132. Domnievam  sa,  že  tento  cieľ  je v súlade s výberom  článku  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  ako  právneho  základu  nariadenia  2020/2092.(88)

133. Parlament a Rada  uvádzajú,  že  účelom  napadnutého  nariadenia  je  účel,  ktorý  vyplýva z uvedených  odôvodnení.  Odmietajú  názor  maďarskej  vlády,  ktorá  tvrdí,  že  cieľom  nariadenia  2020/2092  je  doplniť  ďalší  postup k už  stanoveným  postupom(89) na  ochranu  právneho  štátu,  hoci  na  to  neexistuje  právny  základ v primárnom  práve.

134. Je  pravda,  že  odôvodnenie  14  nariadenia  2020/2092,  vykladané  mimo  jeho  kontextu,  zrejme  do  určitej  miery  podporuje  názor  maďarskej  vlády,  lebo  sa v ňom  konštatuje,  že  „mechanizmus  stanovený v tomto  nariadení  dopĺňa  tieto  nástroje  ochraňovaním  rozpočtu  Únie  pred  porušeniami  zásad  právneho  štátu,  ktoré  majú  vplyv  na  jeho  správne  finančné  riadenie  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie“.

135. Táto  zrejmá  nekoherentnosť v logike  odôvodnení  nariadenia  2020/2092  môže  byť  spôsobená  priebehom  legislatívneho  procesu  týkajúceho  sa  jeho  prijímania.  Ako  som  už  vysvetlil,  pôvodný  návrh  Komisie  vyjadroval v menšej  miere  finančnú  podmienenosť  plánovaného  mechanizmu a viac  sa  zameriaval  na  ochranu  právneho  štátu.  Nesúhlas  Rady  spôsobil,  že  konečné  znenie  nariadenia  2020/2092  sa  zmenilo  na  nástroj  finančnej  podmienenosti, v rámci  ktorého  ochrana  právneho  štátu  funguje  ako  horizontálna  podmienka,  ktorú  musia  štáty  dodržiavať  pri  plnení  rozpočtu.

136. Z tohto  dôvodu  je  potrebné  podrobne  preskúmať  obsah  nariadenia  2020/2092 s cieľom  určiť,  či  je  „konečný  legislatívny  produkt“  skutočne  mechanizmom  finančnej  podmienenosti  tak  ako  iné  mechanizmy  stanovené v práve  Únie. V takom  prípade  by  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  poskytoval  vhodný  právny  základ,  lebo  uvedené  nariadenie  by  bolo  predpisom  týkajúcim  sa  plnenia  rozpočtu.

137. Pokiaľ  by  to  nebolo  tak – ako  tvrdí  maďarská  vláda  –,  išlo  by o ďalší  nástroj  na  ochranu  právneho  štátu s rozpočtovými  konotáciami,  pre  ktorý  by  článok  322  ZFEÚ  neposkytoval  vhodný  právny  základ a na  zavedenie  ktorého  by  Únia  nemala  právomoc.

138. Podľa  môjho  názoru  je  účelom  nariadenia  2020/2092  zabezpečiť  prostredníctvom  mechanizmu  podmienenosti  správne  plnenie  rozpočtu  Únie,  ak v členskom  štáte  dôjde k porušeniam  zásad  právneho  štátu,  ktoré  ohrozujú  správne  riadenie  finančných  prostriedkov  Únie.

139. Cieľom  nariadenia  2020/2092  ako  celku  je  teda  chrániť  rozpočet  Únie v špecifických  situáciách,  ktoré  ohrozujú  jeho  správne  plnenie a predstavujú  porušenia  právneho  štátu.  Toto  nariadenie  teda  nemá  chrániť  právny  štát  prostredníctvom  sankčného  mechanizmu.

140. Z tohto  hľadiska  je  účel  nariadenia  2020/2092  porovnateľný s účelom  nariadenia o rozpočtových  pravidlách,  ktorého  právny  základ  tvorený  článkom  322  ZFEÚ  sa  nespochybňuje.

141. Parlament,  Rada a Komisia v skutočnosti v spoločnom  vyhlásení  vypracovanom v čase  jeho  prijatia  vyhlásili,  že  zamýšľajú  začleniť  obsah  nariadenia  2020/2092  do  nariadenia o rozpočtových  pravidlách,  keď  sa  toto  nariadenie  bude  meniť.(90)

142. Ako  uvádza  Rada,  možnosť  normotvorcu  Únie  vypracovať  predpis  na  zabezpečenie  riadneho  plnenia  rozpočtu  Únie v prípadoch  porušení  zásad  právneho  štátu  spadá  do  jeho  diskrečnej  právomoci  pri  prijímaní  právnych  predpisov.

143. Uvedenú  možnosť v každom  prípade  nemožno  označiť  za  zjavne  nesprávnu.  Dodržiavanie  zásad  právneho  štátu  môže  mať  podstatný  význam  pre  riadne  fungovanie  verejných  financií a pre  správne  plnenie  rozpočtov.(91)

144. Stručne  povedané,  zavedenie  mechanizmu  finančnej  podmienenosti  spojeného s právnym  štátom  považujem  za  prijateľné  legislatívne  rozhodnutie,  ktoré  má  oporu v primárnom  práve.
2.      Obsahnariadenia2020/2092

145. Pri  posudzovaní,  či  sa  na  nariadenie  2020/2092  vzťahuje  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ,  je  navyše  podľa  judikatúry  Súdneho  dvora  nevyhnutné  rozobrať  jeho  obsah.

146. Tento  rozbor  umožní  overiť,  či  sú  prvky  nariadenia  2020/2092  špecifickými  prvkami  skutočného  mechanizmu  finančnej  podmienenosti  (v súlade s tými,  ktoré  už  existujú v práve  Únie), a teda  určiť,  či  je  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  správnym  právnym  základom  tohto  nariadenia.
a)      Podmienkyprijatiaopatrení v rámcipostupupodľanariadenia2020/2092

147. Podľa  článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  „vhodné  opatrenia  sa  prijmú  vtedy,  ak  sa  podľa  článku  6  preukáže,  že  porušenia  zásad  právneho  štátu v členskom  štáte  dostatočne  priamym  spôsobom  ovplyvňuj[ú]  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie,  alebo  že  existuje  závažné  riziko  takého  ovplyvňovania“.

148. Účastníci  konania  majú  odlišné  názory  na  výklad  tohto  ustanovenia:
–      maďarská  vláda  tvrdí,  že  toto  ustanovenie  zavádza  trojfázový  postup, v ktorom  sa  musí  preukázať:  a)  porušenie  právneho  štátu,  b)  závažné a dostatočne  priame  riziko  pre  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie a c)  potreba  prijať  primerané  opatrenia  na  jeho  riešenie.  Podľa  jej  názoru  sa  právny  základ  uvedený v článku  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  nevzťahuje  na  prvú z týchto  fáz;
–      Parlament a Rada  nesúhlasia s týmto  výkladom a zastávajú  názor,  že  tento  postup  sa  skladá  len z dvoch  fáz:  a)  preukázanie  existencie  porušenia  právneho  štátu,  ktoré  priamo  vyvoláva  závažné  riziko  pre  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie, a b)  prijatie  opatrení v reakcii  naň.  Domnievajú  sa,  že  podmienenosť  sa z tohto  dôvodu  uplatní  len  na  tie  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ktoré  priamo  ovplyvňujú  plnenie  rozpočtu  Únie a vyznačujú  sa  určitým  stupňom  závažnosti.

149. Podľa  môjho  názoru  je  správny  posledný  uvedený  výklad  článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092.  Finančná  podmienenosť  je  obmedzená  na  tie  porušenia  právneho  štátu,  ktoré  dostatočne  priamo  súvisia s plnením  rozpočtu a ovplyvňujú  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  ochranu  jej  finančných  záujmov  alebo  vyvolávajú  závažné  riziko  takého  ovplyvňovania.

150. K tomuto  záveru  vedie  doslovný  výklad,  keďže  článok  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  vyžaduje  dostatočne  priamu  súvislosť  medzi  porušeniami  zásad  právneho  štátu a plnením  rozpočtu.  Len v takom  prípade  možno  aktivovať  mechanizmus  podmienenosti,  takže  nariadenie  2020/2092  nereaguje  na  všetky  porušenia  právneho  štátu,  ale  len  na  tie,  ktoré  priamo  súvisia s plnením  rozpočtu.

151. V tom  istom  zmysle,  hoci v článku  2 písm. a)  nariadenia  2020/2092  sa  nachádza  definícia  pojmu  právny  štát,  táto  definícia  sa  uplatňuje  len  „na  účely  tohto  nariadenia“.  Je  pravda,  že v tomto  ustanovení  je  pojem  „právny  štát“  vymedzený  všeobecne  (ako  hodnota  Únie  zakotvená v článku  2  ZEÚ) a otvorene,  lebo  je  spojený  so  zásadami,  ktoré  sú  následne  uvedené,  ale – pripomínam – jeho  rozsah  je  obmedzený,  čo  som  zdôraznil  vyššie.

152. V rovnakom  zmysle  sú v článku  3  nariadenia  2020/2092  „na  účely  tohto  nariadenia“  vymenované  niektoré  skutočnosti,  ktoré  môžu  naznačovať  porušenia  zásad  právneho  štátu.

153. Systematický  výklad  článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092 v spojení s ďalšími  článkami  tohto  nariadenia  ma  tiež  privádza k záveru,  že  finančná  podmienenosť  sa  uplatní  len v prípade  tých  závažných  porušení  právneho  štátu,  ktoré  priamo  ovplyvňujú  plnenie  rozpočtu  Únie.

154. Skutočnosti,  ktoré  môžu  naznačovať  „porušenia  zásad  právneho  štátu“,  ktoré  sú  demonštratívne  uvedené v článku  3  nariadenia  2020/2092,  sú v článku  4 ods. 2  toho  istého  nariadenia  obmedzené  na  určité  oblasti  činnosti  vnútroštátnych  orgánov,  ktoré  priamo  súvisia s plnením  rozpočtu  Únie.

155. Zdôrazňujem,  že  prípady  uvedené v článku  4 ods. 2  nariadenia  2020/2092  zodpovedajú  buď  konkrétnym  činnostiam  týkajúcim  sa  plnenia  rozpočtu,  alebo  všeobecným  činnostiam,  pokiaľ  je s nimi  spojená  kontrola  nad  činnosťami  týkajúcimi  sa  plnenia  rozpočtu.

156. Je  pravda,  že  niektoré  všeobecné  činnosti  spomenuté v článku  4 ods. 2  nariadenia  2020/2092(92),  posudzované  samostatne,  by  samy  osebe  nemuseli  ovplyvniť  plnenie  rozpočtu  Únie v zmysle  článku  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  ani  automaticky  nesúvisia  so  správnym  finančným  riadením(93) alebo s ochranou  finančných  záujmov  Únie.

157. V článku  4 ods. 2  nariadenia  2020/2092  je  však  rozsah  uvedených  činností  všeobecnej  povahy  jednoznačne  obmedzený  na  činnosti  vykonávané  vnútroštátnymi  orgánmi,  ktoré  súvisia s plnením  rozpočtu.  Tak  je  to v prípade:
–      konania  vyšetrovacích  zložiek a prokuratúry,  ktoré  sa v tomto  rámci  vzťahuje  len  na  „porušen[ia]  práva  Únie v súvislosti s plnením  rozpočtu  Únie  alebo  ochranou  finančných  záujmov  Únie“  [písmeno  c)];
–      účinného  súdneho  preskúmania,  ktorým  sú  poverené  nezávislé  súdy,  pokiaľ  sa  vykonáva v súvislosti s konaním  alebo  nekonaním  vnútroštátnych  orgánov,  ktoré  [podľa  písmen  a),  b) a c)  toho  istého  odseku]  súvisí s plnením  rozpočtu  Únie  [písmeno  d)];
–      predchádzania  podvodom,  korupcii a iným  porušeniam  práva  Únie a ich  trestania,  pokiaľ  opäť  súvisia  „s plnením  rozpočtu  Únie  alebo  ochranou  finančných  záujmov  Únie“  [písmeno  e)];

158. Pokiaľ  ide o záverečné  ustanovenie  [písmeno  h)], v ktorom  sú  spomenuté  „iné  situácie  alebo  konanie  orgánov“,  tieto  situácie  alebo  toto  konanie  môžu  spadať  pod  nariadenie  2020/2092  len v prípade,  ak  „sú  relevantné z hľadiska  správneho  finančného  riadenia  rozpočtu  Únie  alebo  ochrany  finančných  záujmov  Únie“.  Toto  záverečné  ustanovenie  sa  teda  nevzťahuje  na  konania,  ktoré  nesúvisia s plnenie  rozpočtu.

159. Podľa  môjho  názoru  je  technika,  ktorú  použil  normotvorca  na  určenie  pôsobnosti a podmienok  uplatnenia  sporného  mechanizmu,  vhodná,  keďže  vyžaduje – ako  horizontálnu  podmienku  správneho  plnenia  rozpočtu – dodržiavanie  zásad  právneho  štátu.

160. Závažnými  porušeniami  týchto  zásad,  ktoré  umožnia  uplatniť  mechanizmus  podmienenosti,  sú  porušenia  vyplývajúce z činností  týkajúcich  sa  plnenia  rozpočtu  Únie  alebo  zo  všeobecných  činností  štátnych  orgánov,  ktoré  priamo  súvisia s plnením  tohto  rozpočtu.

161. V každom  prípade  článok  6 ods. 9  nariadenia  2020/2092  vyžaduje,  aby  Komisia  uviedla  konkrétne  dôvody a predložila  konkrétne  dôkazy o existencii  závažného  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ktoré  priamo  súvisí s plnením  rozpočtu.  Len v takom  prípade  sa  môžu  prijať  vhodné  opatrenia  proti  členskému  štátu,  ktorý  sa  dopustil  porušenia.

162. Teleologický  výklad a historický  výklad  článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  ma  tiež  privádzajú k záveru,  že  finančná  podmienenosť  sa  uplatní  len v prípade  tých  porušení  právneho  štátu,  ktoré  majú  priamy  vplyv  na  plnenie  rozpočtu  Únie.

163. V tomto  zmysle  pripomínam,  že  je  užitočné  vziať  do  úvahy  priebeh  legislatívneho  postupu,  ktorý  viedol k prijatiu  nariadenia  2020/2092.

164. Ako  som  už  uviedol,  pôvodný  návrh  Komisie  bol  zameraný  viac  na  ochranu  právneho  štátu a v menšej  miere  vyjadroval  finančnú  podmienenosť  mechanizmu.  Zásah  Rady  spôsobil,  že  konečné  znenie  nariadenia  2020/2092  sa  mohlo  jednoznačnejšie  zmeniť  na  nástroj  finančnej  podmienenosti, v rámci  ktorého  ochrana  právneho  štátu  funguje  ako  horizontálna  podmienka,  ktorú  musia  štáty  dodržiavať  pri  plnení  rozpočtu.

165. Kľúčovým  prvkom  vo  vývoji  tohto  legislatívneho  textu  bolo  vloženie  požiadavky  týkajúcej  sa  dostatočne  priamej(94)súvislosti  medzi  plnením  rozpočtu a porušeniami  zásad  právneho  štátu(95) do  článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092.

166. Zavedenie  tohto  prvku,  ktorý  niektorí  predstavitelia  právnej  náuky  veľmi  kritizovali,(96) znamená  určité  obmedzenie  pôsobnosti  pôvodného  návrhu  Komisie. V jeho  konečnom  znení  je  mechanizmus  finančnej  podmienenosti  striktne  viazaný  na  plnenie  rozpočtu  Únie,  aby  nedošlo k porušeniu  článku  7  ZEÚ a aby  sa  na  predmetný  právny  akt  mohol  uplatniť  právny  základ  stanovený v článku  322  ZFEÚ.(97)

167. Dostatočne  priama  súvislosť  zabezpečuje,  že  mechanizmus  podmienenosti  sa  neuplatní v prípade  akéhokoľvek  závažného  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ale  sa  obmedzí  na  tie  porušenia,  ktoré  sú  závažné a úzko  súvisia s plnením  rozpočtu.(98) Komisia  musí  preukázať  túto  súvislosť  pred  tým,  ako  navrhne  nápravné  opatrenia, a jej  preukázanie  nie  je  vôbec  automatické  bez  ohľadu  na  to,  aké  závažné  je  porušenie  zásad  právneho  štátu.

168. V odôvodnení  13  nariadenia  2020/2092  sa  zdôrazňuje  uvedená  súvislosť,  pričom  sa v ňom  konštatuje,  že  „existuje  teda  jasný  vzťah  medzi  dodržiavaním  právneho  štátu a efektívnym  plnením  rozpočtu  Únie v súlade  so  zásadami  správneho  finančného  riadenia“.

169. Aby  som  to  zhrnul,  výklad  článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  podľa  doslovného,  systematického,  teleologického a historického  výkladového  kritéria  ma  privádza k záveru,  že  toto  nariadenie  zavádza  mechanizmus  finančnej  podmienenosti,  ktorý  sa  uplatní  len v prípade  tých  závažných  porušení  právneho  štátu,  ktoré  priamo  ovplyvňujú  plnenie  rozpočtu  Únie. V tomto  zmysle  má  nariadenie  2020/2092  dostatočný  právny  základ v článku  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ.

170. Na  tomto  konštatovaní  nič  nemení  tvrdenie  maďarskej  vlády  týkajúce  sa  (údajného)  rozporu  medzi  ustanoveniami  nariadenia o rozpočtových  pravidlách,  ktoré  upravujú  konflikt  záujmov  (článok  61)(99), a článkom  3 písm. b)  nariadenia  2020/2092,  podľa  ktorého  sa  za  jednu  zo  skutočností,  ktoré  môžu  naznačovať  porušenia  zásad  právneho  štátu,  považuje,  že  vnútroštátne  orgány  nezabezpečujú,  „aby  nedochádzalo  ku  konfliktom  záujmov“.

171. Ako  uvádza  Rada,  nariadenie  2020/2092  sa  uplatní  subsidiárne  vo  vzťahu k ostatným  finančným  predpisom  Únie.  Článok  6 ods. 1  nariadenia  2020/2092  stanovuje,  že  Komisia  aktivuje  tento  mechanizmus,  „pokiaľ  sa  nedomnieva,  že  iné  postupy  stanovené v právnych  predpisoch  Únie  by  jej  umožnili  účinnejšie  chrániť  rozpočet  Únie“.(100)

172. To  znamená,  že  postup  riešenia  konfliktov  záujmov  upravený v článku  61  nariadenia o rozpočtových  pravidlách  sa  uplatní  na  špecifické  prípady a že  mechanizmus  stanovený v nariadení  2020/2092  sa  uplatní  len v prípade,  ak  je  fungovanie  orgánu  členského  štátu,  ktorý  sa  podieľa  na  plnení  rozpočtu  Únie,  ohrozené  obzvlášť  závažnými  konfliktmi  záujmov.
b)      Kritériánaprijatieopatrení v rámcipostupupodľanariadenia2020/2092

173. Podľa  maďarskej  vlády  sú  opatrenia,  ktoré  môžu  inštitúcie  Únie  prijať  na  základe  nariadenia  2020/2092, v skutočnosti  skôr  sankciami  za  porušenie  pravidiel  právneho  štátu  než  ozajstnými  „opatreniami“  na  ochranu  rozpočtu  Únie. Z tohto  dôvodu  je  právny  základ,  ktorý  predstavuje  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ,  nevhodný.

174. Maďarská  vláda  sa  domnieva,  že  to  vyplýva z odôvodnenia  18 a z článku  5 ods. 3  nariadenia  2020/2092, v ktorých  sú  uvedené  kritériá  na  úpravu  týchto  opatrení,  pričom  sa v nich  zohľadňuje  skôr  samotné  porušenie  (teda  jeho  povaha,  trvanie,  závažnosť a rozsah,  ako  aj  „úmysel“  členského  štátu)  než  ochrana  rozpočtu  Únie.

175. Rada a Parlament v tejto  súvislosti  uvádzajú,  že  článok  5 ods. 3  nariadenia  2020/2092  zavádza  hierarchiu  kritérií,  spomedzi  ktorých  sú  najdôležitejšie  proporcionalita a „skutočn[ý]  alebo  potenciáln[y]  vply[v]  porušení  zásad  právneho  štátu  na  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  na  finančné  záujmy  Únie“.  Pokiaľ  ide o „povah[u],  trvanie,  závažnosť a rozsah  porušení  zásad  právneho  štátu“,  sú  to  faktory,  ktoré  sa  zohľadňujú  subsidiárne.  Kritérium  úmyslu  štátu,  ktorý  sa  dopúšťa  porušenia,  spomenuté v odôvodnení  18,  podľa  nich  nemá  normatívnu  hodnotu.

176. Podľa  môjho  názoru  sa  znenie  článku  5 ods. 3 a znenie  odôvodnenia  18  nariadenia  2020/2092  úplne  nezhodujú. Z tohto  odôvodnenia  zrejme  vyplýva,  že  subsidiárnym  kritériom  pri  prijímaní  opatrení  je  kritérium  týkajúce  sa  „účink[ov]  na  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  finančné  záujmy  Únie“.

177. Domnievam  sa  však,  že  systematický  výklad  článku  5 ods. 3  nariadenia  2020/2092  umožňuje  dospieť k záveru,  že  prijímanie  opatrení  sa  musí  riadiť  predovšetkým  proporcionalitou a skutočným  alebo  potenciálnym  vplyvom  porušení  zásad  právneho  štátu  na  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  na  finančné  záujmy  Únie.  Zostáva  tak  zachovaná  špecifická  povaha  opatrení,  ktorá  sa  nezhoduje s povahou  sankcií,  ktoré  možno  uložiť  za  porušenie  zásad  právneho  štátu.(101)

178. Povaha,  trvanie,  závažnosť a rozsah  porušení  zásad  právneho  štátu,  ktorých  sa  dopúšťa  dotknutý  štát,  môžu  slúžiť  len  na  určenie  vplyvu  jeho  konaní  na  plnenie  rozpočtu  Únie.

179. Pri  tomto  výklade  má  článok  5 ods. 3  nariadenia  2020/2092  oporu v článku  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ,  lebo  opatrenia,  ktoré  sú v ňom  uvedené,  sú – pripomínam – opatreniami  týkajúcimi  sa  rozpočtových  opráv, a nie  sankciami  pre  členský  štát,  ktorý  sa  dopúšťa  porušenia.

180. Maďarská  vláda  pochybuje o tom,  či  je  obsah  článku  5 ods. 3  poslednej  vety  nariadenia  2020/2092  („opatrenia  sa v čo  najväčšej  možnej  miere  zameriavajú  na  činnosti  Únie  ovplyvnené  porušeniami“)  zlučiteľný s uvedeným  právnym  základom.  Domnieva  sa,  že  sa  tak  pripúšťa  „krížová“  podmienenosť,  ktorá  prekračuje  rámec  podmienenosti  týkajúcej  sa  ochrany  rozpočtu  Únie.

181. Vysvetlenie  Rady,  ktoré  sa  opiera o zásadu  proporcionality,  považujem  za  presvedčivé.  Výnimočné  pripustenie  „krížovej“  finančnej  podmienenosti  je  odôvodnené  tým,  že  určité  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ktorých  sa  dopustili  vnútroštátne  orgány,  môžu  ovplyvniť  veľmi  veľký  počet  odvetví a bolo  by  neprimerané  prijať  nápravné  finančné  opatrenia  vo  všetkých  týchto  odvetviach.  Ako  Rada  uviedla  na  pojednávaní,  tiež  sa  môžu  vyskytnúť  prípady, v ktorých  porušenia  zásad  právneho  štátu  vyjdú  najavo  po  úplnom  vykonaní  určitých  výdavkových  programov  Únie a v súvislosti s ktorými  nemožno  vykonať  finančnú  opravu. V takom  prípade  by  uvedená  oprava  mohla  ovplyvniť  iné  prebiehajúce  výdavkové  programy,  aby  sa  zabezpečila  účinnosť  mechanizmu  podmienenosti.(102)

182. V tomto  zmysle  výnimočné  pripustenie  „krížovej“  finančnej  podmienenosti  (s ktorou  je  spojená  možnosť  nerozšíriť  opravu  na  všetky  odvetvia  ovplyvnené  porušením  právneho  štátu  alebo  ju  rozšíriť  na  momentálne  poskytované  výdavky z rozpočtu  Únie)  nespôsobuje,  že  mechanizmus  nemá  rozpočtový  charakter, a je  zlučiteľné s článkom  322  ZFEÚ.
c)      Kritériánazrušenieopatrení v rámcipostupupodľanariadenia2020/2092

183. Článok  7 ods. 1 a 2  nariadenia  2020/2092  stanovuje,  že  opatrenia  sa  na  žiadosť  štátu  alebo  na  návrh  Komisie  zrušia,  keď  už  nie  sú  splnené  podmienky  na  ich  prijatie.

184. To  znamená,  že  na  ponechanie  prijatých  nápravných  opatrení  finančnej  podmienenosti v platnosti  je  nevyhnutné,  aby  stále  existoval  vplyv  alebo  riziko  vplyvu  na  plnenie  rozpočtu  Únie.

185. Ako  tvrdí  Rada,  keď  vplyv  na  plnenie  rozpočtu  pominie,  nápravné  opatrenia  sa  zrušia,  aj  keď  členský  štát  stále  porušuje  zásady  právneho  štátu.  Ako  Európsky  parlament  uviedol  na  pojednávaní, v prípade  sankcií  neexistuje  možnosť  zrušenia.

186. Takto  je  zrejmé  (v skutočnosti  sa  potvrdzuje),  že v rámci  mechanizmu  podmienenosti  sa  uplatňujú  finančné  opravy, a nie  sankcie  za  porušenia  zásad  právneho  štátu.
d)      Ochranaprijímateľov v rámcipostupupodľanariadenia2020/2092

187. Článok  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092(103) v spojení s odôvodnením  19  tohto  nariadenia  zavádza  záruku  pre  konečných  príjemcov  alebo  prijímateľov  finančných  prostriedkov z výdavkových  programov  financovaných z rozpočtu  Únie.

188. Prijatie  opatrení  finančnej  podmienenosti,  keď  štát  porušuje  zásady  právneho  štátu,  nesmie  poškodzovať  konečných  prijímateľov  finančných  prostriedkov,  ktorí  ich  musia  naďalej  dostávať.  Okrem  toho  štát  musí  pravidelne  informovať  Komisiu o dodržiavaní  tejto  povinnosti.

189. Podľa  maďarskej  vlády  musí  dotknutý  členský  štát v prípade  finančnej  opravy  vyplácať  finančné  prostriedky  prijímateľom, a to  zo  svojho  rozpočtu.  Nariadenie  2020/2092  teda  podľa  nej  ukladá  štátom  povinnosti  týkajúce  sa  ich  vnútroštátneho  rozpočtu,  čo v článku  322  ZFEÚ  nie  je  stanovené.

190. Rada v tejto  súvislosti  uvádza,  že  článok  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092  má  deklaratórny  účinok a neukladá  členskému  štátu  ďalšie  povinnosti  popri  tých,  ktoré  sú  stanovené v „uplatniteľných  pravid[lách]  pre  jednotlivé  sektory  alebo  rozpočtových  pravid[lách]“.  Podľa  jej  názoru v skutočnosti  dopĺňa  len  spôsob  kontroly  dodržiavania  povinností,  ktoré  už  existujú v pravidlách  pre  jednotlivé  sektory, s cieľom  chrániť  prijímateľov  finančných  prostriedkov z rozpočtu  Únie v prípade  finančných  opráv.

191. Podľa  môjho  názoru  treba  argumentáciu  maďarskej  vlády  zamietnuť,  keďže  ochrana  prijímateľov,  ktorá  je  uvedená v článku  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092,  je  typickým a logickým  opatrením v rámci  zdieľaného  riadenia  finančných  prostriedkov z rozpočtu  Únie.

192. Ako  sa  uvádza v odôvodnení  19  nariadenia  2020/2092,  „… v rámci  zdieľaného  riadenia  sú  platby  Komisie  členským  štátom  právne  nezávislé  od  platieb  vnútroštátnych  orgánov  prijímateľom“.

193. V spomenutom  odôvodnení  sa z uvedeného  predpokladu  vyvodzuje,  že  opatrenia  prijaté  podľa  nariadenia  2020/2092  neovplyvňujú  „dostupnosť  finančných  prostriedkov  na  platby  prijímateľom v súlade s platobnými  lehotami  stanovenými  podľa  uplatniteľných  pravidiel  pre  jednotlivé  sektory a rozpočtových  pravidiel.  …  [P]ovinnosti  voči  konečným  príjemcom  finančných  prostriedkov  alebo  prijímateľom  stanovené v tomto  nariadení  sú  súčasťou  uplatniteľného  práva  Únie,  pokiaľ  ide o implementáciu  financovania v rámci  zdieľaného  riadenia“.

194. Vzhľadom  na  oddelenie  platieb  Komisie  členskému  štátu  od  platieb  vnútroštátnych  riadiacich  orgánov  prijímateľom  finančných  prostriedkov z programov a finančných  prostriedkov  vyplácaných z rozpočtu  Únie  je  logické,  že  sa  ako  všeobecné  pravidlo  uloží  povinnosť  štátov  naďalej  poskytovať  platby  prijímateľom, a to  aj v prípade,  ak  Únia  vykoná  finančnú  opravu.

195. Okrem  toho  finančná  oprava  by  stratila  účinnosť,  ak  by  vnútroštátne  orgány  mohli  žiadať  od  prijímateľov  vrátenie  prijatých  finančných  prostriedkov  alebo  ak  by  im  nevyplatili  vyčlenené  finančné  prostriedky,  keď  inštitúcie  Únie  prijmú  opatrenie  na  ochranu  svojho  rozpočtu v prípade  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ktoré  má  vplyv  na  jeho  riadenie.

196. V týchto  prípadoch  musí  finančnú  opravu  vykonanú  inštitúciami  Únie  znášať  členský  štát,  ktorý  sa  dopustil  porušenia, a nesmie  ju  preniesť  na  prijímateľov  finančných  prostriedkov,  ktorí  sa  nepodieľali  na  tomto  porušení.(104)

197. Finančné  opravy  môžu  spôsobiť  ujmu  fyzickým a právnickým  osobám v členskom  štáte  len  vtedy,  keď  sú  tieto  osoby  zodpovedné  za  porušenia  predpisov  Únie,  ktoré  upravujú  prideľovanie  finančných  prostriedkov z jej  rozpočtu, k čomu – pripomínam – pri  uplatňovaní  nariadenia  2020/2092  nedochádza.

198. Naopak,  ak  za  porušenia  zodpovedajú  vnútroštátne  orgány,  tieto  orgány  musia  čeliť  následkom  svojich  konaní,  ktoré  boli  dôvodom  na  prijatie  nápravných  opatrení(105),  ako  to  je  pri  uplatňovaní  nariadenia  2020/2092.

199. V tom  istom  zmysle  vyznieva  článok  103  nariadenia o spoločných  ustanoveniach  na  roky  2021  až  2027,  ktorý  upravuje  finančné  opravy  vykonané  členskými  štátmi.(106) Ochrana  konečných  prijímateľov  je  stanovená  aj v článku  11  nariadenia  (EÚ) č. 1306/2013.(107)

200. Záruka,  ktorú  článok  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092  zavádza v prospech  konečných  príjemcov, v konečnom  dôsledku  bez  problémov  spadá  pod  mechanizmus  finančnej  podmienenosti a je  spojená s plnením  rozpočtu  Únie, a preto  jej  článok  322  ZFEÚ  poskytuje  dostatočnú  oporu.

201. Domnievam sa teda, že prvý žalobný dôvod treba zamietnuť.
VI.    Druhý žalobný dôvod: porušenie  článku  7  ZEÚ a porušenie  článku  4 ods. 1  ZEÚ v spojení s článkom  5 ods. 1  ZEÚ,  článkom  13 ods. 2  ZEÚ a článkom  269  ZFEÚ

202. V rámci svojho druhého žalobného dôvodu maďarská vláda namieta dve porušenia Zmlúv:
–      porušenie článku 7 ZEÚ,
–      porušenie článku 269  ZFEÚ a zásady  inštitucionálnej  rovnováhy  stanovenej v článku  13 ods. 2  ZEÚ.

203. Maďarská  vláda  spája  (údajné)  porušenie  článku  7  ZEÚ s porušením  zásady  prenesenia  právomocí  stanovenej v článku  4 ods. 1  ZEÚ a v článku  5 ods. 2  ZEÚ z dôvodu,  že  právny  základ,  na  ktorom  je  založené  nariadenie  2020/2092,  je  nevhodný. V rozsahu, v akom  takto  opakuje  tvrdenia  uvedené v rámci  prvého  žalobného  dôvodu  týkajúceho  sa  neplatnosti,  odkazujem  na  úvahy  týkajúce  sa  týchto  tvrdení,  ktoré  som  už  uviedol.
A.      Prvá  časť  druhého  žalobného  dôvodu:  porušenie  článku  7  ZEÚ

1.      Argumentáciaúčastníkovkonania

204. Maďarská  vláda  tvrdí,  že  postup  podľa  nariadenia  2020/2092  je  len  konkretizáciou  postupu  upraveného v článku  7  ZEÚ,  čo  toto  ustanovenie  ani  žiadne  iné  ustanovenie  primárneho  práva  nedovoľuje.  Dve z troch  fáz  prvého  uvedeného  postupu  sa  podľa  maďarskej  vlády  zhodujú s fázami  mechanizmu  upraveného v článku  7  ZEÚ,  ktorého  podmienky  aktivácie  sú  prísnejšie  než  tie,  ktoré  sa  vzťahujú  na  prijímanie  opatrení  na  základe  napadnutého  nariadenia.

205. Maďarská  vláda  zastáva  názor,  že  cieľ  nariadenia  2020/2092  sa  zhoduje s cieľom  článku  7  ZEÚ,  keďže  slúži  na  potláčanie  porušení  zásad  právneho  štátu  prostredníctvom  ukladania  sankcií.  Podľa  nej o tom  svedčí  neexistencia  skutočného  mechanizmu  podmienenosti;  neexistencia  skutočnej  súvislosti  medzi  porušeniami  zásad  právneho  štátu a rozpočtom  Únie;  skutočnosť,  že  opatrenia  súvisia  skôr s opatreniami,  ktoré  sa  uplatnia  na  porušenia  zásad  právneho  štátu,  než s rozpočtom  Únie;  zohľadnenie  úmyslu  členského  štátu  ako  relevantného  faktora a to,  že  zrušenie  opatrení  je  viazané  na  ukončenie  porušení.

206. Parlament a Rada spochybňujú túto argumentáciu a tvrdia, že mechanizmus upravený v nariadení 2020/2092 je nezávislý od postupu podľa článku 7 ZEÚ, sleduje odlišné ciele a spravuje sa inými predpismi. Jeho účelom je chrániť rozpočet Únie, a nie sankcionovať porušenia právneho štátu. Podmienky prijatia opatrení a ich typológia sa odlišujú od tých, ktoré sú upravené v článku 7 ZEÚ.
2.      Posúdenie

207. Na to, aby bolo možné určiť, či nariadenie 2020/2092 stanovuje postup zlučiteľný s postupom upraveným v článku 7 ZEÚ, treba najprv objasniť, či je tento druhý uvedený postup jediným prostriedkom, pomocou ktorého môže právny poriadok Únie chrániť hodnotu právneho štátu.
a)      Článok 7 ZEÚ nie je jediným prostriedkom na ochranu právneho štátu

208. Podľa môjho názoru článok 7 ZEÚ neoprávňuje normotvorcu Únie, aby prostredníctvom sekundárnych právnych predpisov zaviedol iný obdobný mechanizmus, ktorý by sledoval rovnaký cieľ ochrany právneho štátu a v ktorom by sa uplatňovali podobné sankcie, aj keby s ním boli spojené menej prísne materiálne a procesné požiadavky.

209. To však neznamená, že ochranu právneho štátu možno zabezpečiť jedine  prostredníctvom článku 7 ZEÚ.(108) Nič nebráni tomu, aby sa uvedená ochrana poskytla prostredníctvom iných nástrojov, než je nástroj upravený v článku 7 ZEÚ, pokiaľ sa ich podstatné znaky odlišujú od podstatných znakov uvedeného nástroja.

210. Ako zdôrazňuje Rada, zásady právneho štátu majú v právnom poriadku Únie štrukturálnu hodnotu, takže ich porušenie môže tento právny poriadok vážne ovplyvniť.(109) Preto Súdny dvor, najmä vo svojej judikatúre týkajúcej sa nezávislosti súdnictva(110) a európskych zatykačov(111), kládol dôraz na hodnoty uvedené v článku 2 ZEÚ a uznal, že na ich ochranu môžu okrem ustanovení článku 7 ZEÚ slúžiť aj sekundárne právne predpisy. Ochranou právneho štátu tiež odôvodnil uznanie aktívnej legitimácie tretích štátov na podanie žalôb o neplatnosť.(112)

211. Pokiaľ ide o európske zatykače, ak Európska  rada a Rada  neprijali  rozhodnutia  spomenuté v článku  7  ZEÚ,  ale  existujú  dôkazy o systémových  alebo  všeobecných  nedostatkoch v nezávislosti  súdnej  moci v členskom  štáte,  ktorý  vydal  zatykač,  vykonávajúci  súdny  orgán  môže  odmietnuť  vykonať  ho,  ak  existujú  závažné a preukázané  dôvody  domnievať  sa,  že  vyžiadaná  osoba  bude v prípade  jej  odovzdania  do  tohto  posledného  uvedeného  členského  štátu  vystavená  skutočnému  riziku  porušenia  jej  základného  práva  na  spravodlivý  proces  zaručeného v článku 47  druhom  odseku  Charty.(113)

212. Je teda zrejmé, že Súdny dvor v uvedených prípadoch používa jednu zo zásad právneho štátu na vymedzenie výnimky zo zatknutia a odovzdania vyžiadanej osoby, ktorá nesúvisí s postupom upraveným v článku 7 ZEÚ.

213. Podobne je to v prípade ochrany nezávislosti vnútroštátnych súdov poverených uplatňovaním práva Únie, v súvislosti s ktorou sa Súdny dvor opäť odvolal na hodnotu právneho štátu(114), aj  keď  nebol  použitý  článok  7  ZEÚ.

214. Dodržiavanie  hodnôt  zakotvených v článku 2 ZEÚ  členským  štátom  predstavuje  podmienku  užívania  práv  vyplývajúcich z uplatňovania  Zmlúv  na  tento  členský  štát.  Členský  štát  teda  nemôže  zmeniť  svoju  právnu  úpravu  tak,  aby  to  viedlo k znižovaniu  úrovne  ochrany  hodnoty  právneho  štátu  vyjadrenej  najmä v článku 19 ZEÚ.  Členské  štáty  sú  teda  povinné  dbať  na  to,  aby  nedošlo z hľadiska  tejto  hodnoty k znižovaniu  úrovne  ich  právnej  úpravy v oblasti  organizácie  súdnictva,  tým,  že  sa  zdržia  prijímania  pravidiel,  ktoré  by  ohrozili  nezávislosť  sudcov.(115)

215. Tieto príklady z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa ochrany hodnoty právneho štátu svedčia o tom, že predpisy prijaté inštitúciami Únie, ktorých cieľom je reagovať v konkrétnych oblastiach (a to nie nevyhnutne prostredníctvom mechanizmu upraveného v článku 7 ZEÚ) na určité porušenia tejto hodnoty, ktoré majú vplyv na hospodárenie s rozpočtom, sú zlučiteľné s primárnym právom.

216. Zdôrazňujem, že ak uvedené porušenia ovplyvňujú plnenie rozpočtu Únie členskými štátmi, nič nebráni tomu, aby normotvorca Únie prijal predpis (akým je nariadenie 2020/2092) na ochranu tohto rozpočtu, pričom z tohto dôvodu neporuší ani neobíde uplatnenie článku 7 ZEÚ.
b)      Porovnanie postupu podľa článku 7 ZEÚ s postupom podľa nariadenia 2020/2092

217. Rozbor nariadenia 2020/2092 pomáha určiť, či postup zavedený týmto nariadením zodpovedá skutočnému mechanizmu finančnej podmienenosti v súlade s takými mechanizmami, ktoré už existujú v práve Únie, alebo skôr nástroju na sankcionovanie porušení zásad právneho štátu podobnému tomu, ktorý je upravený v článku 7 ZEÚ.

218. Pokiaľ ide o právny základ nariadenia 2020/2092, uvedený rozbor som vykonal pri skúmaní predchádzajúceho žalobného dôvodu týkajúceho sa neplatnosti. Vyvodil som z neho záver, že je potrebné zamietnuť tvrdenia maďarskej vlády týkajúce sa povahy podmienenosti, ktorej cieľom je podľa jej názoru skôr bojovať proti porušeniam  právneho  štátu  než  chrániť  rozpočet  Únie.

219. Svoj výklad teraz doplním o judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa rozdielov medzi mechanizmami finančnej podmienenosti(116) a žalobami o nesplnenie povinnosti, ktorých vzťah analogicky poskytuje určité kritériá posudzovania, ktoré možno uplatniť v tejto veci. Oba postupy  sú  navzájom  nezávislé,  lebo  majú  odlišné  ciele a spravujú  sa  inými  predpismi.

220. Spomedzi uvedených rozdielov treba poukázať na tieto:
–      v prípade  žalôb  podaných  na  základe  článku  258  ZFEÚ  je  Komisia  oprávnená  nepokračovať v konaní,  ak  členský  štát  ukončil  vytýkané  nesplnenie  povinnosti,  čo  neplatí  napríklad v prípade  postupu  zúčtovania  výdavkov  EPUZF,  keď  Komisia  nemá  voľnú  úvahu,  ktorá  by  jej  umožnila  urobiť  výnimky z predpisov,  ktoré  upravujú  toto  rozdelenie  nákladov;(117)
–      v rámci  postupu  zúčtovania  výdavkov  EPUZF  Komisia  musí  vykonať  finančnú  opravu,  ak  výdavky, o financovanie  ktorých  sa  žiada,  neboli  vynaložené v súlade s predpismi  Únie.  Táto  oprava  bráni  tomu,  aby  sa z EPUZF  preplatili  sumy,  ktoré  neslúžili  na  financovanie  cieľa  sledovaného  spornými  právnymi  predpismi  Únie, a preto  nepredstavuje  sankciu;(118)
–      postupy  na  pozastavenie  alebo  zníženie  finančnej  podpory  zo  štrukturálnych  fondov  Únie  určenej  pre  vnútroštátne  opatrenia  sa  odlišujú  od  postupu  upraveného v článku  258  ZFEÚ,  pričom  ich  priebeh  je  odlišný.  Ak  sa  Komisia  rozhodne  nezačať  konanie o nesplnenie  povinnosti  alebo  upustiť  od  pokračovania v tomto  konaní,  neznamená  to,  že  nemôže  pozastaviť  alebo  znížiť  podporu  Únie  určenú  pre  vnútroštátne  opatrenie,  najmä  ak  nebola  dodržaná  jedna  alebo  viaceré z podmienok,  ktoré  malo  uvedené  financovanie  spĺňať. Na tento účel je potrebné, aby Komisia prijala rozhodnutie, v ktorom sa prirodzene zohľadní konanie o nesplnenie povinnosti začaté v súlade s článkom 258 ZFEÚ alebo konštatovanie nesplnenia povinnosti Súdnym dvorom;(119)
–      na rozdiel od začatia konania o nesplnenie povinnosti, rozhodnutie o pozastavení alebo znížení financovania Únie predstavuje akt spôsobujúci ujmu jeho adresátovi, ktorý možno napadnúť žalobou podanou na súdoch Únie.(120)

221. Táto  judikatúra  bola  použitá  na  odôvodnenie  doložiek  podmienenosti,  podľa  ktorých  je  vyplatenie  finančných  prostriedkov z rozpočtu  Únie  viazané  na  dodržiavanie  horizontálnych  povinností,  ako  je  riadne  fungovanie  vnútroštátnych  systémov  riadenia a kontroly  finančných  prostriedkov,  ktoré  prispievajú k správnemu  finančnému  riadeniu  rozpočtu  Únie.  To  isté  platí v prípade  systémových  nedostatkov  vo  fungovaní  vnútroštátnych  orgánov  poverených  plnením  rozpočtu  Únie.(121)

222. So  zreteľom  na  túto  judikatúru  treba  overiť,  či  sa  mechanizmus  upravený v článku  7  ZEÚ  odlišuje  od  mechanizmu  zavedeného  nariadením  2020/2092.

223. Pokiaľ  ide o prijatie  opatrení,  podľa  článku  7  ZEÚ  je  podmienené  konštatovaním  existencie  závažného a pretrvávajúceho  porušenia  hodnôt  uvedených v článku  2  ZEÚ  niektorým  členským  štátom. V článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  sa  však  hovorí  len o porušeniach  zásad  právneho  štátu  členským  štátom,  ktoré  priamo  ovplyvňujú  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie  alebo  spôsobujú  závažné  riziko  takého  ovplyvňovania.

224. Prah  stanovený v článku  7  ZEÚ  je  prísnejší  než  prah  stanovený v nariadení  2020/2092,  keďže  vyžaduje  existenciu  závažného a pretrvávajúceho  porušenia  ktorejkoľvek z hodnôt  uvedených v článku  2  (nielen  právneho  štátu).

225. Článok  7  ZEÚ  nevyžaduje  dostatočne  priamu  súvislosť s konkrétnou  oblasťou  práva  Únie,  čo  nariadenie  2020/2092  vyžaduje,  keďže  podľa  neho  musí  porušenie  právneho  štátu  súvisieť s plnením  rozpočtu  Únie.  Nariadenie  2020/2092  sa  teda  uplatňuje v oveľa  obmedzenejšom  rozsahu  než  článok  7  ZEÚ.

226. Mechanizmus  nariadenia  2020/2092,  pokiaľ  ide o podmienky  prijatia  opatrení,  je  podobný  iným  nástrojom  finančnej  podmienenosti a plnenia  rozpočtu, a nie  mechanizmu  podľa  článku  7  ZEÚ.  Podobnosť s uvedenými  nástrojmi, a nie s týmto  mechanizmom  sa  prejavuje  napríklad  v:
–      nariadení o rozpočtových  pravidlách,  ktorého  článok  131 ods. 3  dovoľuje  pozastaviť  vyplácanie  finančných  prostriedkov,  ak  sa  preukáže,  že  pri  plnení  právneho  záväzku  došlo k nezrovnalostiam,  podvodu  alebo  porušeniu  povinností  alebo  je  potrebné  overiť,  či k nim  došlo,  alebo  ak  nezrovnalosti,  podvody  alebo  porušenia  povinností  spochybňujú  spoľahlivosť  alebo  účinnosť  systémov  vnútornej  kontroly  osoby  alebo  subjektu  implementujúcich  finančné  prostriedky  Únie  alebo  zákonnosť a správnosť  príslušných  transakcií,
–      nariadení o spoločných  ustanoveniach  na  roky  2021  až  2027, v ktorom  je  podobne  stanovená  možnosť  pozastaviť  platby  (článok  97 ods. 1) a vykonať  finančné  opravy  (článok  104 ods. 1).

227. Aj  pokiaľ  ide o makroekonomickú  podmienenosť  nariadenia  2021/241,  nápravné  opatrenia  sa  podľa  jeho  článku  10  prijmú,  „…  ak  Rada v súlade s článkom  126 ods. 8  alebo  11  ZFEÚ  rozhodne,  že  členský  štát  neprijal  účinné  opatrenie  na  nápravu  svojho  nadmerného  deficitu,  pokiaľ  nestanoví,  že v Únii  ako  celku  došlo k prudkému  hospodárskemu  poklesu…“.

228. Čo  sa  týka  typov  opatrení,  nariadenie  2020/2092  má  opäť  bližšie k mechanizmom  podmienenosti  podľa  nariadenia o rozpočtových  pravidlách a iných  predpisov  Únie  než k postupu  podľa  článku  7  ZEÚ.

229. Článok  7  ZEÚ v odseku  3  stanovuje,  že  Rada  môže  rozhodnúť o pozastavení  „určitých  práv  vyplývajúcich z uplatňovania  zmlúv  pre  príslušný  členský  štát“.  Kroky,  ktoré  môže  Rada  na  základe  tohto  ustanovenia  podniknúť,  značne  prekračujú  opatrenia  spojené s plnením  rozpočtu  Únie,  ktoré  sú  uvedené v článku  5 ods. 1  nariadenia  2020/2092.(122) Tieto  opatrenia  (okrem  iného  pozastavenie  programov,  záväzkov a platieb)  sú  opatrenia,  ktoré  sú  typické  pre  predpisy  Únie  týkajúce  sa  plnenia  rozpočtu.

230. Pokiaľ  ide o kritériá  výberu  opatrení,  tie,  ktoré  sú  stanovené v nariadení  2020/2092,  sa  vo  všeobecnosti  zhodujú s kritériami  stanovenými v rozpočtových  predpisoch  Únie a vzďaľujú  sa  od  postupu  upraveného v článku  7  ZEÚ,  ktorého  odsek  3  stanovuje,  že  Rada  pri  prijímaní  opatrení  zohľadní  ich  možné  následky  na  práva a povinnosti  fyzických a právnických  osôb.

231. V súvislosti s týmto aspektom odkazujem na rozbor článku 5 ods. 3  nariadenia  2020/2092,  ktorý  som  vykonal  pri  skúmaní  predchádzajúceho  žalobného  dôvodu,  pokiaľ  ide o zásadu  proporcionality  ako  kritérium  na  úpravu  opatrení,  spolu s kritériami  povahy,  závažnosti a frekvencie  nezrovnalostí,  ako  aj s kritériom  ich  finančných  dôsledkov  pre  rozpočet  Únie.

232. V rozpočtových  predpisoch  Únie  sa  tiež  nachádzajú  tie  isté  kritériá a kritérium  viazanosti  na  správne  vynaloženie  výdavkov.(123) Postup  makroekonomickej  podmienenosti  podľa  Mechanizmu  na  podporu  obnovy a odolnosti  zahŕňa  okrem  kritéria  proporcionality  ďalšie  osobitné  kritériá  sociálnej  alebo  ekonomickej  povahy.(124)

233. Čo sa týka zrušenia  opatrení, článok 7 ods. 4 ZEÚ stanovuje, že Rada môže  rozhodnúť o zmene  alebo  odvolaní  opatrení  prijatých  podľa  odseku  3 v dôsledku  zmeny  situácie,  ktorá  viedla k ich  zavedeniu.

234. V článku  7 ods. 1 a 2  nariadenia  2020/2092  sa  uplatňuje  podobné  kritérium,  ktoré  je  však  spojené s tým,  že  porušenie  zásad  právneho  štátu  má  vplyv  na  riadne  plnenie  rozpočtu  Únie.  Len v tomto  prípade  je  zrušenie  nápravných  finančných  opatrení  podmienené  tým,  že  členský  štát  napraví  také  porušenia.(125)

235. Tá  istá  logika  sa  nachádza v článku  10 ods. 6  nariadenia  2021/241. Všeobecné rozpočtové predpisy Únie sa riadia podobným postupom, pokiaľ ide o zrušenie opatrení,  ak  dôjde k predbežnému  pozastaveniu  alebo  predbežnej  finančnej  oprave.(126)

236. Aby som to zhrnul, vzhľadom na podmienky prijímania, typy opatrení, kritériá výberu a kritériá na zrušenie opatrení sa mechanizmus nariadenia 2020/2092 približuje k rozpočtovým predpisom Únie a vzďaľuje od postupu upraveného v článku 7 ZEÚ.

237. Domnievam sa teda, že prvú časť druhého žalobného dôvodu treba zamietnuť.
B.      Druhá  časť  druhého  žalobného  dôvodu:  porušenie  zásady  inštitucionálnej  rovnováhy a článku  269  ZFEÚ

1.      Argumentácia účastníkov konania

238. Podľa maďarskej vlády nariadenie 2020/2092 porušuje zásadu  inštitucionálnej  rovnováhy  stanovenú v článku  13 ods. 2  ZEÚ,  ako  aj  článok  269  ZFEÚ,  pokiaľ  ide o právomoc  Súdneho  dvora.

239. Maďarská  vláda  sa  domnieva,  že  postup  podľa  nariadenia  2020/2092,  ktorý  je  jednoduchší,  rýchlejší a účinnejší  než  postup  upravený v článku  7  ZEÚ  na  účely  sankcionovania  porušení  zásad  právneho  štátu,  mení  inštitucionálnu  rovnováhu,  na  ktorej  je  tento  článok  založený, a teda  aj  rovnováhu  podľa  článku  13  ZEÚ  na  úkor  dotknutého  členského  štátu.  Okrem  toho  zavádza  neobmedzené  preskúmanie  zo  strany  Súdneho  dvora,  ktoré  je  oveľa  podrobnejšie  než  preskúmanie  podľa  článku  269  ZFEÚ.

240. Parlament a Rada spochybňujú tieto tvrdenia. Podľa ich názoru postup podľa nariadenia 2020/2092 neporušuje zásadu inštitucionálnej rovnováhy, lebo je podobný postupu použitému v iných rozpočtových predpisoch Únie. Obmedzenie preskúmania zo strany Súdneho dvora, ktoré je stanovené v článku 269 ZFEÚ, sa navyše nemá uplatniť na mechanizmy finančnej podmienenosti.
2.      Posúdenie

241. Maďarská vláda uvádza dva dôvody, pre ktoré je podľa jej názoru potrebné zrušiť nariadenie 2020/2092: a) vytvorenie rozhodovacieho postupu, ktorý je paralelný s postupom podľa článku 7 ZEÚ a ktorý podľa nej narúša inštitucionálnu rovnováhu stanovenú v tomto článku a v článku 13 ods. 2 ZEÚ, a b) nezlučiteľnosť neobmedzeného súdneho preskúmania opatrení prijatých na základe nariadenia 2020/2092 zo strany Súdneho dvora s oveľa obmedzenejším preskúmaním podľa článku 269 ZFEÚ.
a)      Rozhodovací postup podľa nariadenia 2020/2092 v porovnaní s rozhodovacím postupom podľa článku 7 ZEÚ

242. Článok 7 ZEÚ zavádza rigidný systém prijímania rozhodnutí s osobitnými pravidlami hlasovania.(127) Postup sa líši podľa toho, či sa konštatuje len riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 ZEÚ alebo existencia tohto porušenia.

243. V prvom prípade (riziko porušenia):
–      návrh  môže  podať  jedna  tretina  členských  štátov,  Európsky  parlament  alebo  Komisia;
–      Rada  môže  štvorpätinovou  väčšinou  svojich  členov  po  získaní  súhlasu  Európskeho  parlamentu  rozhodnúť,  že  existuje  jasné  riziko  vážneho  porušenia  hodnôt  uvedených v článku  2  niektorým  členským  štátom.  Pred  prijatím  takéhoto  rozhodnutia  Rada  vypočuje  príslušný  členský  štát a v súlade s tým  istým  postupom  mu  môže  adresovať  vhodné  odporúčania.

244. V druhom  prípade  (existencia  porušenia):
–      Európska  rada  môže  na  návrh  jednej  tretiny  členských  štátov  alebo  na  návrh  Európskej  komisie a po  získaní  súhlasu  Európskeho  parlamentu  jednomyseľne  rozhodnúť o existencii  závažného a pretrvávajúceho  porušenia  hodnôt  uvedených v článku  2  niektorým  členským  štátom, a to  po  vyzvaní  tohto  členského  štátu,  aby  predložil  svoje  stanovisko,
–      ak  je  prijaté  uvedené  rozhodnutie,  môže  Rada  kvalifikovanou  väčšinou  rozhodnúť o pozastavení  určitých  práv  vyplývajúcich z uplatňovania  zmlúv  pre  príslušný  členský  štát.  Rada  môže  následne  kvalifikovanou  väčšinou rozhodnúť o zmene  alebo  odvolaní  prijatých  opatrení v dôsledku  zmeny  situácie,  ktorá  viedla k ich  zavedeniu.

245. Článok  7  ZEÚ  teda  stanovuje  dve  hlasovania v Rade,  jedno  štvorpätinovou  väčšinou a druhé  kvalifikovanou  väčšinou, a ďalšie  hlasovanie,  tentoraz  jednomyseľné, v Európskej  rade,  pričom  dotknutý  členský  štát  sa  na  nich  nemôže  zúčastniť.  Tento  postup  je  fakultatívny a pre  jeho  jednotlivé  fázy  nie  sú  stanovené  lehoty.  Prebieha  predovšetkým v rámci  Rady, s výnimkou  odôvodneného  návrhu,  ktorý  môže  podať  jedna  tretina  členských  štátov,  Parlament a Komisia.

246. Nariadenie  2020/2092  sa  vzďaľuje  od  uvedenej  schémy a približuje  sa k postupom  upraveným v článku  258  ZFEÚ:
–      právo  iniciatívy  má  výlučne  Komisia,  ktorá  ho  uplatní,  ak  zistí,  že  existujú  opodstatnené  dôvody  domnievať  sa,  že  sú  splnené  podmienky  stanovené v článku  4  nariadenia  2020/2092;
–      Komisia  zašle  členskému  štátu  „písomné  oznámenie, v ktorom  uvedie  skutkové  okolnosti a konkrétne  dôvody,  na  ktorých  založila  svoje  zistenia“  (článok  6 ods. 1);
–      v lehote  stanovenej  Komisiou  členský  štát  „poskytne  požadované  informácie a môže  vzniesť  pripomienky“, v ktorých  „môže…  navrhnúť  prijatie  nápravných  opatrení  na  riešenie  zistení  uvedených v oznámení  Komisie“  (článok  6 ods. 5);
–      Komisia  posúdi  prijaté  informácie a pripomienky  členského  štátu,  ako  aj  primeranosť  nápravných  opatrení.  Ak  má  „v úmysle  predložiť  návrh  [Rade],  poskytne  predtým  členskému  štátu  príležitosť  predložiť  do  jedného  mesiaca  pripomienky,  najmä k proporcionalite  plánovaných  opatrení“  (článok  6 ods. 6 a 7);
–      ak  Komisia  trvá  na  svojom  zámere,  predloží  Rade  návrh  vykonávacieho  rozhodnutia, v ktorom  uvedie  konkrétne  dôvody a dôkazy,  na  ktorých  sa  zakladajú  jej  zistenia  (článok  6 ods. 9);
–      Rada  prijme  vykonávacie  rozhodnutie  založené  na  návrhu  Komisie  alebo,  konajúc  kvalifikovanou  väčšinou,  ho  môže  zmeniť  „a zmenené  znenie  prijať  prostredníctvom  vykonávacieho  rozhodnutia“  (článok  6 ods. 11).

247. V nariadení 2020/2092 je preto stanovená predchádzajúca fáza riadená Komisiou, ktorá zahŕňa dve kolá konzultácií s dotknutým štátom, podobne ako je to v prípade žalôb o nesplnenie povinnosti. Tento postup je pre Komisiu povinný a pre všetky jeho fázy sú stanovené lehoty. V Rade sa hlasuje kvalifikovanou väčšinou, pričom na tomto hlasovaní sa zúčastňuje dotknutý štát.

248. V porovnaní s postupom podľa článku 7 ZEÚ je postup upravený v nariadení 2020/2092 menej rigidný a za podmienok, ktoré som opísal vyššie, umožňuje jednoduchšie prijať nápravné opatrenia.

249. Rada tvrdí, že uvedený postup je v súlade so zásadou inštitucionálnej rovnováhy a je podobný postupu, ktorý sa používa v prípade iných rozpočtových aktov Únie na základe článku 317 druhého odseku ZFEÚ a článku 291 ods. 2 ZFEÚ.

250. Uvedené tvrdenie však naráža na dva problémy, ktoré súvisia s priznaním vykonávacích právomocí Rade a so zásahom Európskej rady vo výnimočných situáciách.

251. Priznanie vykonávacích právomocí Rade vyplýva z „dôležitos[ti] finančných účinkov opatrení prijatých podľa [nariadenia  2020/2092]“.(128) Nie je však jasné, či je v súlade s článkom  317  ZFEÚ,  podľa  ktorého  jedine  Komisia v spolupráci s členskými  štátmi  plní  rozpočet  Únie, a to  na  vlastnú  zodpovednosť.

252. Môže  normatívny  akt,  akým  je  nariadenie  2020/2092,  ktorého  právnym  základom  je  článok  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ a ktorý  stanovuje  rozpočtové  pravidlá  týkajúce  sa  plnenia  rozpočtu  Únie,  priznať  Rade  právomoc  vykonať  tieto  pravidlá?  Na  túto  otázku  pomáha  odpovedať  judikatúra  Súdneho  dvora.(129) Ako  Rada  uviedla  na  pojednávaní,  je  možné  rozlišovať  medzi  plnením  rozpočtu v užšom  zmysle  (plnenie  výdavkových  záväzkov),  ktoré  je  podľa  článku  317  ZFEÚ  zverené  Komisii, a plnením  rozpočtu v širšom  zmysle,  na  ktoré  sa  vzťahuje  článok  322 ods. 1 písm. a), v ktorom  sú  spomenuté  rozpočtové  pravidlá  týkajúce  sa  zostavovania a plnenia  rozpočtu.  Tieto  pravidlá  tvoria  rámec  pre  neskorší  postup  Komisie  pri  plnení  výdavkových  záväzkov. V súvislosti s týmito  rozpočtovými  pravidlami  nie  je v článku  322  ZFEÚ  stanovená  nijaká  výhrada v prospech  Komisie.  Je  teda  možné,  aby  sa  Rada  prostredníctvom  článku  291  ZFEÚ  podieľala  na  vykonávaní  rozpočtových  pravidiel  týkajúcich  sa  prijímania a plnenia  rozpočtu,  pokiaľ  sa  uvedú  dôvody  tohto  zásahu,(130) ktoré  sú v tomto  prípade  uvedené v odôvodnení  20  nariadenia  2020/2092.

253. V článku  291  ZFEÚ,  ktorý  je  súčasťou oddielu ZFEÚ nazvaného  „Právne  akty  Únie“,  sa  totiž  uvádza:
–      podľa  jeho  odseku  1  členské  štáty  prijmú  všetky  opatrenia  vnútroštátneho  práva  potrebné  na  vykonanie  právne  záväzných  aktov  Únie,
–      podľa  jeho  odseku  2,  „ak  sú  potrebné  jednotné  podmienky  na  vykonávanie  právne  záväzných  aktov  Únie,  tieto  akty  zveria  vykonávacie  právomoci  Komisii  alebo v osobitných,  náležite  odôvodnených  prípadoch…  Rade“.

254. Toto  ustanovenie  umožňuje  priznať  tak  Komisii,  ako  aj  Rade  právomoc  prijať  vykonávacie  predpisy,  ktorú  by  inak  naďalej  mali  členské  štáty.  Jedným z osobitných  prípadov, v ktorých  môžu  byť  potrebné  jednotné  podmienky  vykonávania,  ktoré  odôvodňujú  priznanie  právomoci  Rade,  je  prípad  plnenia  rozpočtu v širšom  zmysle.

255. Ako  tvrdí  Rada,  iné  rozpočtové  predpisy  Únie  jej  tiež  priznávajú  právomoci  týkajúce  sa  plnenia  rozpočtu.  To  je  prípad  článku  19 ods. 6,  7,  8,  11 a 13  nariadenia o spoločných  ustanoveniach  na  roky  2021  až  2027,  ktorý  Rade  priznáva  právomoc  prijímať  vykonávacie  opatrenia v rámci  mechanizmu  makroekonomickej  podmienenosti,  ktorý  je v ňom  stanovený.  Je  to  tak  aj v prípade  nariadenia  2021/241, v ktorom  sa  uvádza:
–      „návrh  Komisie  na  rozhodnutie o pozastavení  záväzkov  sa  považuje  za  prijatý  Radou,  ak  Rada  nerozhodne  vykonávacím  aktom o zamietnutí  takéhoto  návrhu  kvalifikovanou  väčšinou v lehote  jedného  mesiaca  od  predloženia  návrhu  Komisie“  (článok  10 ods. 3),
–      „na  návrh  Komisie  schváli  Rada  prostredníctvom  vykonávacieho  rozhodnutia  posúdenie  plánu  obnovy a odolnosti,  ktorý  predložil  členský  štát…“  (článok  20).

256. Možno teda uznať, že mechanizmus  finančnej  podmienenosti  upravený v nariadení  2020/2092  zodpovedá  jednému z týchto  „osobitných,  náležite  odôvodnených  prípado[v]“,  ktoré  umožňujú  priznať  vykonávacie  právomoci  Rade.

257. Pokiaľ ide o zapojenie Európskej rady do rozhodovacieho postupu podľa nariadenia 2020/2092, je uvedené len v odôvodnení 26(131) tohto nariadenia a nebolo začlenené do jeho článkov (aj keď bolo spomenuté v kompromise Európskej rady z decembra 2020). Vzhľadom na to, že odôvodnenia slúžia na stručné odôvodnenie následného obsahu normatívnej časti aktu (teda jeho článkov), pokiaľ prekračujú túto funkciu, nemajú právne účinky.(132)

258. Uvedený zásah Európskej rady (ktorý má podobu núdzovej  brzdy  počas rozhodovacieho postupu podľa nariadenia 2020/2092) by nebol v súlade s primárnym právom, ak by mal záväzné právne účinky,(133) lebo žiadne ustanovenie Zmlúv jej nepriznáva uvedené právomoci(134).

259. Komisia  akceptuje  zásah  Európskej  rady,  lebo  ide o „politickú  diskusiu,  ktorá  nezahŕňa  formálny  krok v postupe  ani  zapojenie  Európskej  rady  do  plnenia  rozpočtu, a nemala  by  spôsobiť  neúčinnosť  mechanizmu,  keďže  tým  nie  je  dotknutá  rozhodovacia  právomoc  Rady a úloha  Komisie“.(135)

260. V tomto  zmysle,  vychádzajúc z predpokladu,  že  politický  zásah  Európskej  rady  nie  je  uvedený v článkoch  nariadenia  2020/2092  ani  nemôže  zasahovať  do  rozhodovacieho  postupu  upraveného v tomto  nariadení,  sú  námietky  maďarskej  vlády  proti  zásahu  Európskej  rady  neúčinné.
b)      Možné porušenie článku 269 ZFEÚ

261. Podľa maďarskej vlády opatrenia stanovené v nariadení 2020/2092 podliehajú neobmedzenému súdnemu preskúmaniu zo strany Súdneho dvora, ktorý môže rozhodovať o vecnej stránke prijatých rozhodnutí, a nie len o „dodržaní procesných ustanovení“. Naopak podľa článku 269 ZFEÚ sa žaloba proti aktom Európskej rady alebo Rady prijatým v rámci článku 7 ZEÚ môže týkať len týchto ustanovení.

262. Táto časť žalobného dôvodu vychádza z implicitného predpokladu, že mechanizmus nariadenia 2020/2092 sa v skutočnosti zhoduje s mechanizmom článku 7 ZEÚ. Z dôvodov, ktoré som uviedol vyššie, sa domnievam, že tento predpoklad nie je správny, čo znamená, že celá ďalšia argumentácia maďarskej vlády je irelevantná.

263. Nemožno poprieť existenciu dvojakej úrovne súdneho preskúmania v jednom prípade (článok 263 ZFEÚ) a v druhom prípade (článok 269 ZFEÚ), lebo Súdny dvor:
–      si ponecháva všeobecnú  právomoc skúmať zákonnosť aktov prijatých Komisiou a Radou na základe nariadenia 2020/2092, ktoré sú predmetom žaloby o neplatnosť. Vyplýva to najmä z článku 263 ZFEÚ (pokiaľ ide o rozhodnutia, ktorými sa ukladajú nápravné opatrenia) a z článku 265 ZFEÚ (pokiaľ ide o možnú nečinnosť Komisie pri vedení konania);
–      má v súlade s článkom 269 ZFEÚ právomoc, ktorá je obmedzená  na porušenie procesných pravidiel, a netýka sa hmotnoprávnych pravidiel, ak sa podá žaloba o neplatnosť  proti  aktom  prijatým  Európskou  radou  alebo  Radou  na  základe  článku  7  ZEÚ.

264. Súdny  dvor  spresnil  niektoré  aspekty  postupu  upraveného v článku  7  ZEÚ v rozsudku z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament(136). Konkrétne  rozhodol,  že
–      článok 269 ZFEÚ  sa  týka  len  aktov  Rady a Európskej  rady  prijatých v rámci  postupu  podľa  článku 7 ZEÚ,  ale  nie  uznesení  Parlamentu  prijatých  na  základe  toho  istého  článku,(137)
–      uvedené  uznesenia  Parlamentu  naďalej  podliehajú  „všeobecnej  právomoci,  ktorú  Súdnemu  dvoru  Európskej  únie  priznáva  článok 263 ZFEÚ  na  účely  preskúmania  zákonnosti  aktov  inštitúcií  Únie“,(138)
–      keďže článok 269 ZFEÚ stanovuje obmedzenie všeobecnej právomoci Súdneho dvora, má sa vykladať reštriktívne.(139)

265. Vzhľadom na rozdiely medzi oboma postupmi najmä nič nebráni tomu, aby akty Komisie a Rady  prijaté  na  základe  nariadenia  2020/2092  podliehali  úplnému  (teda  neobmedzenému)  preskúmaniu  zákonnosti  zo  strany  Súdneho  dvora  podľa  článku  263  ZFEÚ, a nie  obmedzenejšiemu  preskúmaniu  podľa  článku  269  ZFEÚ,  ktoré  sa  výnimočne  uplatní  len  na  akty  prijaté v súlade s článkom  7  ZEÚ.

266. Druhú časť druhého žalobného dôvodu teda treba zamietnuť.
VII. Tretí  žalobný  dôvod:  porušenie  zásady právnej istoty

A.      Argumentácia účastníkov konania

267. Maďarská  vláda  tvrdí,  že  pojem  právny  štát,  na  ktorom  je  založené  nariadenie  2020/2092,  je  abstraktný, v práve  Únie  sa  nedá  jednotne  vymedziť a každý  členský  štát  ho  musí  konkretizovať  vo  svojom  právnom  poriadku.  Článok  2 písm. a)  nariadenia  2020/2092  podľa  jej  názoru  rozširuje  uvedený  pojem a má  nepriaznivý  vplyv  na  právnu  istotu.

268. Okrem  toho  podľa  maďarskej  vlády  sú  „oblasti“,  ktorými  je  pojem  právny  štát  spresnený v článku  4 ods. 2  nariadenia  2020/2092  (v ktorom  sú  demonštratívne  uvedené  niektoré z oblastí, v ktorých  môže  dôjsť k porušeniam),  vyjadrené  otvoreným a abstraktným  spôsobom,  čo  je v rozpore s požiadavkami  právnej  istoty.

269. Maďarská  vláda  sa  domnieva,  že  ten  istý  nedostatok  sa  týka  ďalších  ustanovení  nariadenia  2020/2092  [článok  4 ods. 1,  článok  4 ods. 2 písm. h),  článok  5 ods. 3,  ako  aj  článok  6 ods. 3 a 8],  čo  vedie k vysokej  miere  právnej  neistoty.

270. Parlament a Rada  spochybňujú  tieto  tvrdenia a domnievajú  sa,  že  definícia  právneho  štátu  na  účely  uplatňovania  nariadenia  2020/2092  je  platná a rešpektuje  právnu  istotu  tak  ako  ostatné  podmienky  uplatňovania  mechanizmu  podmienenosti.
B.      Posúdenie

271. Najprv  pripomeniem,  že  podľa  Súdneho  dvora:
–      zásada  právnej  istoty  „vyžaduje  jednak,  aby  boli  právne  pravidlá  jasné a presné, a jednak,  aby  ich  uplatnenie  bolo  pre  osoby  podliehajúce  súdnej  právomoci  predvídateľné,  najmä  ak  môžu  mať  nepriaznivé  dôsledky  pre  jednotlivcov a podniky.  Uvedená  zásada  konkrétne  vyžaduje,  aby  právna  úprava  dotknutým  osobám  umožnila s istotou  poznať  rozsah  povinností,  ktoré  im  táto  úprava  stanovuje,  pričom  musia  mať  možnosť  jednoznačne  poznať  svoje  práva a povinnosti a podľa  toho  konať“(140);
–      táto  zásada  „je  osobitne  prísna v prípade,  ak  môže  mať  právna  úprava  finančné  následky“(141);
–      „keďže  je…  právnemu  predpisu  vlastný  určitý  stupeň  neurčitosti,  pokiaľ  ide o jeho  význam a rozsah,  je  potrebné  obmedziť  sa…  na  preskúmanie  toho,  či  predmetný  právny  akt  trpí  takou  nejednoznačnosťou,  ktorá  vytvára  prekážku  tomu,  aby  tento  členský  štát  mohol s dostatočnou  určitosťou  vyriešiť  prípadné  pochybnosti o rozsahu  alebo  význame  napadnutého  nariadenia“(142);
–      požiadavky  vyplývajúce  zo  zásady  právnej  istoty  „nemožno  chápať  ako  nariaďujúce,  aby  norma,  ktorá  používa  abstraktný  právny  pojem,  uviedla  rôzne  konkrétne  príklady, v ktorých  sa  tento  pojem  uplatní,  keďže  všetky  tieto  príklady  nemôže  normotvorca  vopred  určiť“(143);
–      dodržiavanie  požiadaviek  právnej  istoty  treba  vyvážiť  inými  verejnými  záujmami.(144)

272. Hoci  je  pojem  právny  štát  ako  hodnota  Únie  zakotvená v článku  2  ZEÚ  široký,  nič  nebráni  tomu,  aby  ho  normotvorca  Únie  na  účely  zavedenia  mechanizmu  finančnej  podmienenosti v konkrétnej  vecnej  oblasti,  akou  je  oblasť  plnenia  rozpočtu,  spresnil.

273. Pojem  právny  štát  má v právnom  poriadku  Únie  autonómny  význam.  Vymedzenie  jeho  znakov  nemožno  ponechať  na  vnútroštátne  právne  poriadky  členských  štátov,  lebo  by  to  ohrozilo  jednotné  uplatňovanie  tohto  pojmu.  Hoci  doteraz  nebol  systematicky  upravený v právnych  predpisoch, v oblastiach,  ktoré  patria  do  vlastných  právomocí  Únie,  by  pravdepodobne  nič  nebránilo  takejto  úprave.

274. Ako  som  už  uviedol,  judikatúra  Súdneho  dvora  prispela k formovaniu  hodnoty  právneho  štátu,  pokiaľ  ide o jej  dôsledky  pre  účinnú  súdnu  ochranu  alebo  pre  nezávislosť  súdov.  Závery,  ktoré  vyplývajú z tejto  judikatúry,  môžu  poskytnúť  normotvorcovi  Únie  usmernenia,  ktoré  pomôžu  konkretizovať  uvedenú  hodnotu v sekundárnych  právnych  predpisoch.  Tak  to  bolo v prípade  nariadenia  2020/2092.

275. Súdny  dvor  musí v rámci  preskúmania  zákonnosti,  ktoré  vykonáva,  overiť,  či  definícia  právneho  štátu  uvedená v článku  2 písm. a)  nariadenia  2020/2092,  ako  aj  skutočnosti  naznačujúce  porušenia  (článok  3) a príklady  porušení  zásad,  ktoré  sú v ňom  uvedené  (článok  4 ods. 2),  spĺňajú  požiadavky  vyplývajúce  zo  zásady  právnej  istoty.

276. Definícia  uvedená v článku  2 písm. a)  nariadenia  2020/2092  sa  skladá z troch  častí:
–      právny  štát  je  hodnotou  Únie  zakotvenou v článku  2  ZEÚ;
–      zahŕňa  sedem  právnych  zásad,  ktorými  sú  zásada  zákonnosti  implikujúca  transparentný,  zodpovedný,  demokratický a pluralistický  zákonodarný  proces;  zásada  právnej  istoty;  zásada  zákazu  svojvoľnosti  výkonných  právomocí;  zásada  účinnej  súdnej  ochrany  zo  strany  nezávislých a nestranných  súdov  vrátane  prístupu k spravodlivosti, a to  aj  pokiaľ  ide o základné  práva;  zásada  oddelenia  právomocí a zásada  nediskriminácie a rovnosti  pred  zákonom;
–      tieto  zásady  sa  majú  vykladať  „so  zreteľom  na  ostatné  hodnoty a zásady  Únie  zakotvené v článku  2  [ZEÚ]“.

277. V tejto  definícii,  ktorá – pripomínam – je  stanovená  len  na  účely  nariadenia  2020/2092,  je  prevzatý  pojem  uvedený v článku  2  ZEÚ,  ktorý  je  rozvinutý  konkretizovaním  siedmich  zásad,  ktoré  uvádza  normotvorca.  Tieto  zásady  sú  založené  na  judikatúre  Súdneho  dvora a na  činnosti  Komisie(145),  ktoré  zasa  vychádzajú z prvkov  právneho  štátu,  ktoré  identifikovali  medzinárodné  orgány,  ako  je  Benátska  komisia(146).

278. Charakteristika  právneho  štátu  založená  na  odkaze  na  vyššie  uvedené  zásady  spĺňa  minimálne  požiadavky  jasnosti,  presnosti a predvídateľnosti,  ktoré  vyplývajú  zo  zásady  právnej  istoty.  Členské  štáty  majú  dostatočné  poznatky o povinnostiach,  ktoré  vyplývajú z týchto  zásad,  najmä  ak  sa  vezme  do  úvahy,  že  väčšinu z nich  sformuloval  Súdny  dvor  vo  svojej  judikatúre.

279. Je  pravda,  že  uvedené  zásady  sa  vyznačujú  nevyhnutnou  mierou  abstraktnosti a nie  je  možné,  aby  normotvorca  Únie  identifikoval  všetky  prípady, v ktorých  sa  tieto  zásady  uplatnia.  Táto  okolnosť,  ktorá  platí  pre  každý  právny  predpis,  ktorý  vyjadruje  určitú  právnu  zásadu,  sama  osebe  neporušuje  požiadavky  právnej  istoty.  Subjektu,  ktorý  túto  zásadu  vykladá,  prináleží  konkretizovať  jej  uplatnenie  na  daný  prípad.

280. Skutočnosť,  že v článku  3  nariadenia  2020/2092  sú  uvedené  niektoré  „skutočnosti[,  ktoré  môžu]  naznačovať  porušenia  zásad  právneho  štátu“  (ohrozovanie  nezávislosti  súdnictva,  nepotrestanie  nezákonných  alebo  svojvoľných  rozhodnutí  orgánov  verejnej  moci  alebo  obmedzovanie  dostupnosti a účinnosti  právnych  prostriedkov  nápravy),  svedčí o úsilí  normotvorcu  uľahčiť  uplatňovanie  zásad  právneho  štátu a zvýšiť  právnu  istotu.

281. To  isté  možno  povedať o článku  4 ods. 2  nariadenia  2020/2092, v ktorom  sa  nachádza  orientačný  zoznam  oblastí, v ktorých  môže  dôjsť k porušeniam  zásad  právneho  štátu.

282. Cieľom  uvedeného  zoznamu  je  vymedziť  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ktoré  môžu  viesť k prijatiu  opatrení  podmienenosti  podľa  nariadenia  2020/2092,  ak  existuje  priama  súvislosť s plnením  rozpočtu  Únie.

283. V písmene  h)  spomenutého  výpočtu  sú  uvedené  „iné  situácie  alebo  konanie  orgánov,  ktoré  sú  relevantné z hľadiska  správneho  finančného  riadenia  rozpočtu  Únie  alebo  ochrany  finančných  záujmov  Únie“.  Ako  som  už  uviedol,  začlenenie  tohto  ustanovenia  je  logické a rozsah  jeho  formulácie  nemá  vplyv  na  právnu  istotu  viac  než  ktorékoľvek  iné  podobné  ustanovenie.  Toto  ustanovenie  je  nevyhnutné z dôvodu,  že  nie  je  možné  zostaviť  taxatívny  zoznam  konaní  členských  štátov,  ktoré  pri  plnení  rozpočtu  Únie  môžu  porušovať  zásady  právneho  štátu.

284. Článok  4 ods. 2  nariadenia  2020/2092  obmedzuje  jeho  použitie  na  vecnú  oblasť,  ktorá  patrí  do  právomoci  Únie,  konkrétne  plnenie  jej  rozpočtu.  Týmto  spôsobom  poskytuje  členským  štátom  právnu  istotu,  keďže  im  umožňuje  vopred  vedieť, v ktorých  „oblastiach“  ich  činnosti  sa  uplatňuje  finančná  podmienenosť z dôvodu  porušení  zásad  právneho  štátu,  ktorá  je  obmedzená  na  plnenie  rozpočtu  Únie.

285. Použitie  pomerne  neurčitých  pojmov v článku  4 ods. 2  nariadenia  2020/2092  podľa  môjho  názoru  nespôsobuje  nejednoznačnosť,  ktorá  by  bola v rozpore s požiadavkami  vyplývajúcimi  zo  zásady  právnej  istoty.  Sú v ňom  uvedené  pojmy,  ktoré  sa  často  používajú v iných  predpisoch  Únie,  najmä  vo  finančnej  oblasti.  Komisia(147) a Rada  budú  musieť  ďalej  konkretizovať  tieto  pojmy v rámci  svojej  správnej  praxe  pri  uplatňovaní  nariadenia  2020/2092 s možnosťou  následného  preskúmania  zo  strany  Súdneho  dvora.

286. Maďarská  vláda  okrem  článkov,  ktoré  som  rozobral  vyššie,  uvádza  ďalšie  články  nariadenia  2020/2092,  ktoré  sú  podľa  jej  názoru  tiež v rozpore  so  zásadou  právnej  istoty.

287. V prvom  rade  poukazuje  na  článok  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092,  podľa  ktorého  sa  nápravné  opatrenia  prijmú  vtedy,  ak  „…  porušenia  zásad  právneho  štátu v členskom  štáte  dostatočne  priamym  spôsobom  ovplyvňuj[ú]  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie,  alebo…  existuje  závažné  riziko  takého  ovplyvňovania“.

288. Podľa  maďarskej  vlády  sa  možnosťou  prijať  opatrenia v prípade  závažného  rizika  rozširuje  pôsobnosť  nariadenia  2020/2092  na  neisté  alebo  nepreukázané  situácie.  Okrem  toho  táto  možnosť  oprávňuje  Komisiu,  aby  navrhla  prijatie  arbitrárnych  opatrení,  ktoré  nesúvisia s plnením  rozpočtu  Únie, a to v rozpore s požiadavkami  právnej  istoty.

289. Nemyslím  si  však,  že s uvedenými  tvrdeniami  sa  dá  súhlasiť.  Stanovenie  opatrení  nielen  pre  prípad,  že  existuje  preukázané  porušenie  zásad  právneho  štátu,  ktoré  priamo  súvisí s plnením  rozpočtu  Únie,  ale  aj  pre  prípad,  že  existuje  závažné  riziko,  že  dôjde k takému  porušeniu,  vôbec  nespôsobuje  právnu  neistotu.

290. Ako  vysvetlím v súvislosti  so  štvrtým  žalobným  dôvodom,  vo  finančných a rozpočtových  predpisoch  Únie  sa  obvykle  zohľadňujú  tak  porušenia,  ktoré  už  boli  spáchané,  ako  aj  vážne  riziko  alebo  vážna  hrozba,  že k nim  dôjde.

291. Ak  by  sa  prijal  názor  maďarskej  vlády,  podľa  ktoréhokoľvek  právneho  predpisu  by  ťažko  bolo  možné  považovať  za  skutkovú  okolnosť  riziko  alebo  hrozbu,  čo  sú  pojmy,  ktoré  samy  osebe  odkazujú  na  budúcnosť  spôsobom,  ktorý  nie  je  úplne  predvídateľný.(148)

292. V druhom  rade  maďarská  vláda  opakuje,  že  odkaz  na  „iné  situácie  alebo  konanie  orgánov,  ktoré  sú  relevantné z hľadiska  správneho  finančného  riadenia  rozpočtu  Únie  alebo  ochrany  finančných  záujmov  Únie“,  ktorý  sa  nachádza v článku  4 ods. 2 písm. h)  nariadenia  2020/2092,  je  nezlučiteľný  so  zásadou  právnej  istoty.  Už  som  vysvetlil,  prečo s týmto  tvrdením  nesúhlasím.

293. V treťom  rade  maďarská  vláda  zastáva  názor,  že  článok  5 ods. 3  nariadenia  2020/2092  je v rozpore  so  zásadou  právnej  istoty,  keďže v ňom  nie  je  náležite  konkretizovaný  druh a rozsah  nápravných  opatrení,  ktoré  možno  prijať  voči  členskému  štátu, a nezaručuje  existenciu  priamej  súvislosti  medzi  týmito  opatreniami a porušeniami  zásad  právneho  štátu.

294. Pripomínam,  že  článok  5 ods. 3  nariadenia  2020/2092  dovoľuje  prijať  opatrenia,  ktoré  sú  úmerné  skutočnému  alebo  potenciálnemu  vplyvu  porušení  zásad  právneho  štátu  na  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  na  finančné  záujmy  Únie.  Pri  ich  prijímaní  sa  musí  zohľadniť  povaha,  trvanie,  závažnosť a rozsah  porušení  uvedených  zásad.

295. Tento  spôsob  určovania  druhu a rozsahu  opatrení  podľa  môjho  názoru  vôbec  nie  je  nezlučiteľný  so  zásadou  právnej  istoty.  Ako  uvádza  Parlament,  účinnosť  mechanizmu  finančnej  podmienenosti  spočíva  na  právomoci  navrhnúť  nápravné  opatrenia  prispôsobené  špecifikám  každého  prípadu,  ktorá  je  zverená  Komisii. V každom  prípade  Komisia  musí  vysvetliť a odôvodniť  opatrenia,  ktoré  navrhne  Rade, a tieto  opatrenia  podliehajú  súdnemu  preskúmaniu  zo  strany  Súdneho  dvora.

296. Pokiaľ  ide o (hypotetickú)  neexistenciu  priamej  súvislosti  medzi  porušeniami a nápravnými  opatreniami z dôvodu,  že  podľa  článku  5 ods. 3  poslednej  vety  nariadenia  2020/2092  „opatrenia  sa v čo  najväčšej  možnej  miere[(149)]  zameriavajú  na  činnosti  Únie  ovplyvnené  porušeniami“,  tvrdenie  maďarskej  vlády  opäť  považujem  za  nepresvedčivé.

297. Domnievam  sa,  že  toto  ustanovenie  vôbec  nie  je  nezlučiteľné  so  zásadou  právnej  istoty,  lebo  existujú  situácie, v ktorých  nie  je  možné  vopred  predvídať,  aké  reakcie  budú  najlepšie  zodpovedať  protiprávnym  konaniam.  Je  logické,  že  Komisia a Rada  majú  možnosť  prijať  nápravné  opatrenia  vrátane  „krížových“  opatrení  vo  vyššie  uvedenom  zmysle,(150) pokiaľ  ich  náležite  odôvodnia a pokiaľ  ich  môže  následne  preskúmať  Súdny  dvor.

298. V štvrtom  rade  maďarská  vláda  tvrdí,  že  článok  6 ods. 3 a 8  nariadenia  2020/2092  porušuje  zásadu  právnej  istoty,  lebo v ňom  nie  sú  dostatočne  presne  vymedzené  informácie,  ktoré  Komisia  musí  zohľadniť  pri  vykonávaní  svojich  posúdení.

299. Toto  tvrdenie  treba  tiež  zamietnuť.  Komisia  musí  preukázať  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ako  aj  proporcionalitu  nápravných  opatrení,  ktoré  považuje  za  vhodné  na  nápravu  uvedených  porušení.  Zdá  sa  mi  logické,  že  na  tento  účel  môže  získať  informácie  zo  všetkých  zdrojov,  ktoré  má k dispozícii,  ako  je  to  uvedené v článku  6 ods. 3  nariadenia  2020/2092.  Ak  sa  štát,  ktorý  sa  dopúšťa  porušenia,  domnieva,  že  uvedené  informácie  nie  sú  spoľahlivé,  má k dispozícii  dve  kolá  konzultácií, v ktorých  ich  môže  pred  Komisiou  vyvrátiť, a to  pred  tým,  než  Komisia  navrhne  opatrenia  Rade.

300. Na  základe  vyššie  uvedeného  treba  tretí  žalobný  dôvod  zamietnuť.
VIII. Žalobné  dôvody  týkajúce  sa  čiastočného  zrušenia  rôznych  ustanovení  nariadenia  2020/2092

301. V rámci štvrtého až deviateho dôvodu svojej žaloby maďarská vláda navrhuje zrušiť rôzne ustanovenia nariadenia 2020/2092, pričom uvádza tvrdenia, z ktorých sa väčšina zhoduje s tvrdeniami uvedenými v rámci niektorého z prvých troch žalobných dôvodov týkajúcich sa neplatnosti.

302. Podľa  Súdneho  dvora  je  čiastočné  zrušenie  aktu Únie  možné  len  vtedy,  ak  sú  časti,  ktorých  zrušenie  sa  navrhuje,  oddeliteľné  od  ostatných  častí  aktu.  Táto  podmienka  nie  je  splnená,  ak  by  čiastočné  zrušenie  aktu  spôsobilo  zmenu  jeho  podstaty.(151)

303. V súlade s touto judikatúrou je štvrtý žalobný dôvod maďarskej vlády, v rámci ktorého sa navrhuje určiť, že článok 4 ods. 1 nariadenia 2020/2092 je neplatný, neprípustný, lebo toto ustanovenie tvorí podstatu uvedeného nariadenia, keďže stanovuje podmienky prijímania nápravných opatrení v prípade porušení zásad právneho štátu, ktoré priamo súvisia s plnením rozpočtu Únie. Bez uvedeného článku by sa nariadenie 2020/2092 nemohlo uplatňovať.

304. Tá istá argumentácia sa vzťahuje na siedmy a ôsmy žalobný dôvod, v rámci ktorých maďarská vláda navrhuje zrušiť článok 5 ods. 3 nariadenia 2020/2092, ktorý stanovuje kritériá na prijímanie nápravných opatrení. Mechanizmus finančnej podmienenosti, ktorý by neumožňoval uplatniť nápravné opatrenia z dôvodu neexistencie kritérií, by bol zbytočný, a preto má uvedený článok zásadný význam pre uplatňovanie napadnutého nariadenia.

305. V každom prípade preskúmam všetky žalobné dôvody týkajúce sa čiastočnej neplatnosti vrátane troch z nich, ktoré považujem za neprípustné, pre prípad, že Súdny dvor by sa domnieval, že ich treba preskúmať z vecnej stránky.
A.      Štvrtý  žalobný  dôvod:  článok  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092

1.      Argumentáciaúčastníkovkonania

306. Podľa  maďarskej  vlády  článok  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  porušuje  zásady  proporcionality a právnej  istoty,  keďže  povoľuje  prijatie  nápravných  opatrení v prípade  závažného  rizika  pre  správne  finančné  riadenie  alebo  finančné  záujmy  Únie.

307. Maďarská  vláda  ďalej  uvádza,  že  ak  by  sa  pripustila  spomenutá  možnosť,  ktorá  nie  je  uvedená v iných  rozpočtových  predpisoch  Únie,  Komisia  by  bola  oslobodená  od  povinnosti  vykonať  objektívne  posúdenie s cieľom  preukázať  súvislosť  medzi  porušením  zásad  právneho  štátu a plnením  rozpočtu  Únie.

308. Parlament a Rada  spochybňujú  túto  argumentáciu  maďarskej  vlády.
2.      Posúdenie

309. Článok  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  dovoľuje  prijať  nápravné  opatrenia,  ak  „…  porušenia  zásad  právneho  štátu v členskom  štáte  dostatočne  priamym  spôsobom  ovplyvňuj[ú]  správne  finančné  riadenie  rozpočtu  Únie  alebo  ochranu  finančných  záujmov  Únie,  alebo…  existuje  závažné  riziko  takého  ovplyvňovania“.(152)

310. Iné  rozpočtové  predpisy  Únie  stanovujú  obdobné  opatrenia  tak  pre  situácie, v ktorých  boli  porušenia  dokonané,  ako  aj  pre  situácie, v ktorých  existuje  riziko,  že  dôjde k porušeniam.  Ako  príklad  možno  uviesť:
–      v článku  63 ods. 2  druhom a štvrtom  pododseku  nariadenia o rozpočtových  pravidlách  sa  hovorí o zdieľanom  riadení  Únie a členských  štátov,  pričom  toto  ustanovenie  ukladá  členským  štátom  povinnosť  vykonávať  kontroly  ex  ante,  vrátane  kontrol  na  mieste,  so  zameraním  na  reprezentatívne  vzorky  transakcií  a/alebo  vzorky  transakcií  založené  na  riziku.  Okrem  toho  „v rámci  posúdenia  rizika a v súlade s pravidlami  platnými v jednotlivých  odvetviach  Komisia  monitoruje  systémy  riadenia a kontroly  zriadené  členskými  štátmi.  Komisia  pri  vykonávaní  auditu…  zohľadňuje  úroveň  posúdeného  rizika v súlade s pravidlami  platnými v jednotlivých  odvetviach“;
–      článok  104  nariadenia o spoločných  ustanoveniach  na  roky  2021  až  2027  stanovuje,  že  „Komisia  vykoná  finančné  opravy  znížením  podpory  programu z fondov,  ak  dospeje k záveru,  že…  existuje  závažný  nedostatok,  ktorý  ohrozuje  už  vyplatenú  podporu  programu z fondov“;
–      nariadenie o rozpočtových  pravidlách  (články  135  až  143)  zavádza  systém  včasného  odhaľovania  rizika,  ktorého  cieľom  je  nevyplatiť  finančné  prostriedky z rozpočtu  Únie  žiadateľom a prijímateľom  nachádzajúcim  sa v situáciách,  ktoré  predstavujú  vážne  riziko  pre  finančné  záujmy  Únie.

311. Ak  by  sa  brali  do  úvahy  jedine  porušenia  (predpisov  Únie),  ku  ktorým  už  došlo, a nie  závažné  riziko,  že k nim  dôjde,  bolo  by  to  nezlučiteľné  so  správnym  finančným  riadením  rozpočtu  Únie,  ktoré  sa  vyžaduje  podľa  článku  317  ZFEÚ.  Správne  finančné  riadenie  znamená  nielen  nápravu  už  spáchaných  porušení,  ale  aj  posúdenie  hrozieb  (pokiaľ  sú  závažné a hodnoverné),  že  uvedené  porušenia  nastanú a vyvolajú  nežiaduce  finančné  dôsledky.

312. Podľa  judikatúry  Súdneho  dvora  je  možné  použiť  kritérium  závažného  rizika  na  zavedenie  finančných  opráv  alebo  iných  opatrení  na  ochranu  rozpočtu  Únie  voči  členským  štátom,  ak  tieto  štáty  vykonávajú  nedostatočné  kontroly,  pričom  nie  je  potrebné  preukázať  skutočnú a konkrétnu  škodu.(153)

313. Domnievam  sa,  že v nariadení  2020/2092  je  konštatovanie  závažného  rizika  porušenia  jednej  zo  zásad  právneho  štátu,  ktoré  priamo  súvisí s plnením  rozpočtu,  ako  kritéria  na  prijatie  nápravných  opatrení  vzhľadom  na  horizontálny  charakter  mechanizmu  podmienenosti  obzvlášť  relevantné.

314. Rozšírené  pochybenia  vnútroštátnych  orgánov,  pokiaľ  ide o dodržiavanie  zásad  právneho  štátu v súvislosti s rozpočtom,  môžu  samy  osebe  predstavovať  riziko  pre  správne  riadenie  rozpočtu a pre  finančné  záujmy  Únie.

315. V článku  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  je  uvedený  prípad  závažného  rizika  ovplyvňovania  rozpočtu  alebo  finančných  záujmov  Únie.  Tým  sú  splnené  požiadavky  vyplývajúce  zo  zásady  proporcionality,  lebo  opatrenia,  ktoré  sú  reakciou  na  rizikovú  situáciu,  musia  byť  úmerné  intenzite  rizika a jeho  vplyvu  na  rozpočet  alebo  na  finančné  záujmy  Únie.  Potvrdzuje  to  článok  5 ods. 3  nariadenia  2020/2092.

316. V rozpore s tým,  čo  tvrdí  maďarská  vláda,  nie  je  stanovený  istý  druh  domnienky  rizika,  ktorá  by  narušila  súvislosť  medzi  porušeniami  zásad  právneho  štátu a plnením  rozpočtu  Únie.  Komisia  vôbec  nie  je  zbavená  povinnosti  preukázať  existenciu  hrozby  alebo  rizika,  ktoré – pripomínam – musí  byť  vážne,  skutočné a nie  čisto  hypotetické.

317. Za  týchto  podmienok  je  článok  4 ods. 1  nariadenia  2020/2092  zlučiteľný  so  zásadou  právnej  istoty, a preto  treba  štvrtý  žalobný  dôvod  zamietnuť.
B.      Piaty  žalobný  dôvod:  článok  4 ods. 2 písm. h)  nariadenia  2020/2092

318. Podľa  maďarskej  vlády v článku  4 ods. 2 písm. h)  nariadenia  2020/2092  nie  sú  presne  vymedzené  prípady, v ktorých  môže  dôjsť k porušeniu  zásad  právneho  štátu.  Maďarská  vláda  sa  domnieva,  že  vzhľadom  na  to,  že  uvedené  ustanovenie  bez  bližších  podrobností  odkazuje  na  „iné  situácie  alebo  konanie  orgánov“,  je v rozpore  so  zásadou  právnej  istoty.

319. Tento  žalobný  dôvod  treba  zamietnuť z dôvodov  uvedených  pri  skúmaní  tretieho  žalobného  dôvodu.
C.      Šiesty  žalobný  dôvod:  porušenie  článku  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092

1.      Argumentáciaúčastníkovkonania

320. Maďarská  vláda  zastáva  názor,  že  príkaz  stanovený v článku  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092  (stručne  povedané,  aby  členský  štát,  voči  ktorému  sa  prijmú  opatrenia,  ďalej  vyplácal  finančné  prostriedky z programov  ich  konečným  prijímateľom):
–      je  nezlučiteľný s právnym  základom  uvedeného  nariadenia,  keďže  táto  povinnosť  sa  dotýka  rozpočtov  členských  štátov,
–      je v rozpore s právnymi  predpismi  Únie  týkajúcimi  sa  rozpočtového  deficitu a porušuje  zásadu  rovnosti  členských  štátov.

321. Parlament a Rada  nesúhlasia s touto  argumentáciou,  pričom  pripomínajú – ako  to  už  urobili v súvislosti s prvým  žalobným  dôvodom  –,  že  článok  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092  neukladá  nijakú  dodatočnú  povinnosť  popri  už  existujúcich  povinnostiach a je  nevyhnutný  na  zabezpečenie  ochrany  práv  nadobudnutých  prijímateľmi.  Navyše  zdôrazňujú,  že  zodpovednosť  za  dosiahnutie  cieľov  týkajúcich  sa  rozpočtového  deficitu  má  členský  štát v súlade  so  svojimi  vlastnými  legislatívnymi  rozhodnutiami  bez  toho,  aby  bola  dotknutá  jeho  povinnosť  dodržiavať  predpisy  Únie  (vrátane  samotného  nariadenia  2020/2092).
2.      Posúdenie

322. K zlučiteľnosti  článku  5 ods. 2  nariadenia  2020/2092 s právnym  základom  tvoreným  článkom  322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  som  sa  už  vyjadril  pri  skúmaní  prvého  žalobného  dôvodu.

323. Pokiaľ  ide o (ne)zlučiteľnosť  uvedeného  ustanovenia s predpismi  Únie  týkajúcimi  sa  kontroly  nadmerného  verejného  deficitu,  nesúhlasím  so  stanoviskom  maďarskej  vlády.

324. Každý  členský  štát  (predovšetkým v prípade,  ak  nie  je  súčasťou  eurozóny)  môže  zostavovať a kontrolovať  svoj  rozpočet,  pričom  musí  dodržiavať  len  obmedzenia,  ktoré  stanovuje  právo  Únie.  Nariadenie  2020/2092  nezasahuje  do  slobody  členských  štátov  prijať v rámci  uvedených  obmedzení  svoje  vlastné  rozpočtové  rozhodnutia  týkajúce  sa  verejných  príjmov a výdavkov.

325. Pri  výkone  tejto  rozpočtovej  právomoci  členský  štát  určite  musí  znášať  náklady  na  finančné  opravy  uložené v rámci  nariadenia  2020/2092 a konkrétne  náklady  vyplývajúce z povinnosti  dodržať  požiadavku  pokračovať  vo  vyplácaní  finančných  prostriedkov z programov  ich  konečným  prijímateľom.

326. Pokiaľ  ide o to,  že  pre  veľké  štáty  je  (údajne)  ľahšie  splniť  uvedenú  povinnosť,  rovnosť  medzi  členskými  štátmi  nie  je  porušená,  ak  nariadenie  2020/2092  ukladá  všetkým  štátom  rovnakú  povinnosť  ďalej  vyplácať  finančné  prostriedky  konečným  prijímateľom.

327. Okrem  toho  finančné  prostriedky,  ktoré  členský  štát  získa z rozpočtu  Únie,  vo  všeobecnosti  závisia  od  ekonomickej  váhy a počtu  obyvateľov  tohto  štátu,  ktoré  sa  považujú  za  relevantné  faktory.  Štáty s menšou  ekonomickou  váhou a menším  počtom  obyvateľov  získavajú  finančné  prostriedky z programov  Únie  úmerne k svojim  špecifickým  charakteristikám.  Finančné  opravy z dôvodu  porušenia  zásad  právneho  štátu  sa  ich  teda  dotknú v tej  istej  miere.

328. Na  tejto  situácii  nič  nemení  skutočnosť,  že  štát – bez  ohľadu  na  svoju  ekonomickú  váhu a počet  obyvateľov – je  čistým  platiteľom  alebo  čistým  príjemcom  finančných  prostriedkov  Únie.  Je  logické,  že  čistí  príjemcovia  finančných  prostriedkov z rozpočtu  Únie  budú  vystavení  mechanizmu  finančnej  podmienenosti  úmerne  viac  než  čistí  platitelia,  ale  táto  okolnosť  je  nevyhnutná a nespôsobuje  diskrimináciu  medzi  členskými  štátmi.

329. Šiesty  žalobný  dôvod  teda  treba  zamietnuť.
D.      Siedmy  žalobný  dôvod:  článok  5 ods. 3  predposledná  veta  nariadenia  2020/2092

330. Podľa  maďarskej  vlády  je  článok  5 ods. 3 tretia veta nariadenia 2020/2092 (v ktorej  sa  uvádza,  že  „náležite  sa  zohľadní  povaha,  trvanie,  závažnosť a rozsah  porušení  zásad  právneho  štátu“)  nezlučiteľný s právnym  základom  tohto  nariadenia a s článkom  7  ZEÚ.  Maďarská  vláda  tvrdí,  že  uvedené  ustanovenie  nesúvisí s rozpočtom  ani s finančnými  záujmami  Únie a navyše  nie  je  také  presné,  ako  to  vyžaduje  zásada  právnej  istoty.

331. Uvedené  tvrdenia  treba  zamietnuť z dôvodov  uvedených  pri  skúmaní  prvého a tretieho  žalobného  dôvodu.
E.      Ôsmy  žalobný  dôvod:  článok  5 ods. 3  posledná  veta  nariadenia  2020/2029

332. Maďarská  vláda  tvrdí,  že  článok  5 ods. 3  posledná  veta  nariadenia  2020/2092  („opatrenia  sa v čo  najväčšej  možnej  miere  zameriavajú  na  činnosti  Únie  ovplyvnené  porušeniami“)  nezaručuje  existenciu  priameho  vzťahu  medzi  porušeniami  zásad  právneho  štátu,  ktoré  sa  konkrétne  konštatujú, a uvedenými  opatreniami.  Podľa  jej  názoru  je  toto  ustanovenie v rozpore  tak  so  zásadou  proporcionality,  ako  aj  so  zásadou  právnej  istoty.

333. Tento  žalobný  dôvod  treba  zamietnuť z dôvodov  uvedených  pri  skúmaní  prvého a tretieho  žalobného  dôvodu.
F.      Deviaty  žalobný  dôvod:  článok  6 ods. 3 a 8  nariadenia  2020/2092

334. Maďarská  vláda  sa  domnieva,  že  článok  6 ods. 3 a 8  nariadenia  2020/2092  (podľa  ktorého  Komisia  musí  zohľadniť  „relevantné  informácie z dostupných  zdrojov  vrátane  rozhodnutí,  záverov a odporúčaní  inštitúcií  Únie,  iných  relevantných  medzinárodných  organizácií a iných  uznaných  inštitúcií“)  porušuje  zásadu  právnej  istoty,  keďže  náležite  nedefinuje  referencie a zdroje,  ktoré  sa  majú  použiť.

335. Tento  žalobný  dôvod  treba  zamietnuť  na  základe  úvah  uvedených v súvislosti s tretím  žalobným  dôvodom.
IX.    O trovách

336. Podľa  článku  138 ods. 1  rokovacieho  poriadku  Súdny  dvor  uloží  účastníkovi  konania,  ktorý  vo  veci  nemal  úspech,  povinnosť  nahradiť  trovy  konania,  ak  to  bolo v tomto  zmysle  navrhnuté.  Keďže  Parlament a Rada  navrhli  uložiť  Maďarsku  povinnosť  nahradiť  trovy  konania a jeho  návrhy  treba  zamietnuť,  je  opodstatnené  uložiť  mu  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

337. V súlade s článkom 140  ods. 1  rokovacieho  poriadku  Európska  komisia,  Belgické  kráľovstvo,  Dánske  kráľovstvo,  Spolková  republika  Nemecko,  Írsko,  Španielske  kráľovstvo,  Francúzska  republika,  Luxemburské  veľkovojvodstvo,  Holandské  kráľovstvo,  Poľská  republika,  Fínska  republika a Švédske  kráľovstvo  znášajú  svoje  vlastné  trovy  konania.
X.      Návrh

338. Na  základe  vyššie  uvedených  úvah  navrhujem,  aby  Súdny  dvor:
1.      zamietol  incidenčný  návrh  Rady,  aby  sa  neprihliadalo  na  časti  návrhu  Maďarska a jeho  príloh,  najmä  na prílohu A.3,  ktoré  odkazujú  na  stanovisko  právneho  servisu  Rady  (dokument  Rady  13593/18) z 25. októbra  2018,  citujú  jeho  obsah  alebo  vyjadrujú  rozbor,  ktorý  je v ňom  uskutočnený;
2.      zamietol  prvý,  druhý a tretí  dôvod  žaloby,  ktorú  podalo  Maďarsko  proti  nariadeniu  Európskeho  parlamentu a Rady  (EÚ,  Euratom)  2020/2092  zo  16. decembra  2020 o všeobecnom  režime  podmienenosti  na  ochranu  rozpočtu  Únie, v rámci  ktorých  sa  navrhuje  zrušiť  toto  nariadenie;
3.      vyhlásil  za  neprípustné  štvrtý,  siedmy a ôsmy  žalobný  dôvod a zamietol  piaty,  šiesty a deviaty  žalobný  dôvod, v rámci  ktorých  sa  subsidiárne  navrhuje  zrušiť  článok  4 ods. 1,  článok  4 ods. 2 písm. h),  článok  5 ods. 2,  článok  5 ods. 3  predposlednú  vetu,  článok  5 ods. 3  poslednú  vetu,  ako  aj  článok  6 ods. 3 a 8  nariadenia  2020/2092;
4.      rozhodol,  že  Maďarsko  znáša  svoje  vlastné  trovy  konania a je  povinné  nahradiť  trovy  konania,  ktoré  vznikli  Európskemu  parlamentu a Rade;
5.      rozhodol,  že  Európska  komisia,  Belgické  kráľovstvo,  Dánske  kráľovstvo,  Spolková  republika  Nemecko,  Írsko,  Španielske  kráľovstvo,  Francúzska  republika,  Luxemburské  veľkovojvodstvo,  Holandské  kráľovstvo,  Poľská  republika,  Fínska  republika a Švédske  kráľovstvo  znášajú  svoje  vlastné  trovy  konania.

1      Jazyk prednesu: španielčina.

2      Vo veci C‑157/21, Poľsko/Parlament a Rada, Poľská republika uplatňuje rovnaký návrh. Návrhy v oboch veciach prednášam v tento istý deň.

3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2020 o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie (Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 1).

4      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

5      Na základe článku 16 tretieho odseku Štatútu Súdneho dvora Maďarsko požiadalo, aby sa vec pridelila veľkej komore.

6      Článok v Político z 29. októbra 2018.

7      Dokument označený Radou číslom ST 13593 2018 INIT. Body 1 až 8 obsahujú úvod a opis právneho rámca a skutkových okolností, ale nie je v nich uvedený právny rozbor. Sú verejné od 18. decembra 2020: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑13593‑2018‑INIT/es/pdf. Pozri v tejto súvislosti rozsudok Všeobecného súdu z 21. apríla 2021, Pech/Rada (T‑252/19, EU:T:2021:203, body 2 až 4).

8      Podobnú žiadosť posudzoval Všeobecný súd. Pozri jeho uznesenie z 20. mája 2020, Nord Stream 2/Parlament a Rada (T‑526/19, EU:T:2020:210), ktoré bolo napadnuté odvolaním, ktoré prejednáva Súdny dvor a v súvislosti s ktorým generálny advokát Bobek predniesol 6. októbra 2021 návrhy vo veci Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2021:831). 

9      „Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení.“

10      Rozhodnutie Rady 2009/937/EÚz 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma rokovací poriadok Rady (Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35). Podľa článku 6 ods. 2 tohto rokovacieho poriadku „Rada alebo Coreper môže povoliť, aby sa na účely súdneho konania poskytli kópie alebo úryvky z dokumentov Rady, ktoré ešte neboli zverejnené v súlade s ustanoveniami o prístupe verejnosti k dokumentom“.

11      Článok 5: „Žiadosť, ktorú podá členský štát Rade, sa vybavuje v súlade s článkami 7 a 8 nariadenia (ES) č. 1049/2001 a v súlade s príslušnými ustanoveniami tejto prílohy. V prípade úplného alebo čiastočného zamietnutia prístupu sa žiadateľ informuje o tom, že každá opakovaná žiadosť musí byť adresovaná priamo Rade.“

12      Poznámka Rady z 10. apríla 2018 o manipulácii s internými dokumentmi Rady, dostupná na https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7695‑2018‑INIT/es/pdf.

13      Bod 20: „Dokumenty ‚LIMITE‘ sa nesmú zverejňovať, pokiaľ na tento účel náležite oprávnení úradníci Rady, štátna správa členského štátu (pozri bod 21) alebo prípadne Rada neprijmú rozhodnutie v súlade s nariadením (ES) č. 1049/2001 a rokovacím poriadkom Rady.“
      Bod 21: „Členovia personálu iných inštitúcií alebo orgánov EÚ ako Rada nesmú samostatne rozhodnúť o zverejnení dokumentov ‚LIMITE‘ bez predchádzajúcej konzultácie s Generálnym sekretariátom rady (GSR). V súlade s článkom 5 nariadenia (ES) č. 1049/2001 sa zamestnanci štátnej správy členského štátu pred prijatím takéhoto rozhodnutia poradia s GSR, pokiaľ nie je jasné, že sa dokument môže zverejniť.“
      Bod 22: „Obsah dokumentov ‚LIMITE‘ sa môže uverejniť len na zabezpečených internetových stránkach alebo platformách, ktoré schválila Rada alebo ktoré majú chránený prístup (napr. Portál delegátov).“

14      Rozsudok z 31. januára 2020, Slovinsko/Chorvátsko (C‑457/18, EU:C:2020:65; ďalej len „rozsudok Slovinsko/Chorvátsko“, bod 67), a uznesenie zo 14. mája 2019, Maďarsko/Parlament (C‑650/18, neuverejnené, EU:C:2019:438; ďalej len „uznesenie Maďarsko/Parlament“, body 9, 12 a 13).

15      Rozsudok Slovinsko/Chorvátsko, bod 66, ktorý odkazuje na uznesenie Maďarsko/Parlament, body 8 a 9.

16      Rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374; ďalej len „rozsudok Švédsko a Turco/Rada“, bod 42).

17      Tamže, bod 36.

18      Pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko a Turco/Rada, body 38 až 44; rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 96), a uznesenie Maďarsko/Parlament, bod 11.

19      Rozsudok zo 4. septembra 2018 (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, body 73 až 75), a uznesenie Maďarsko/Parlament, bod 13. 

20      Rozsudok Slovinsko/Chorvátsko, bod 70.

21      Uznesenie Maďarsko/Parlament, bod 14, a rozsudok Slovinsko/Chorvátsko, bod 68.

22      Rozsudok Švédsko a Turco/Rada, bod 54.

23      Tamže, bod 59.

24      Tamže, body 62 až 66.

25      Tamže, body 68 a 69.

26      Jedným z týchto zamietavých rozhodnutí je rozhodnutie, ktoré Všeobecný súd zrušil rozsudkom z 21. apríla 2021, Pech/Rada (T‑252/19, EU:T:2021:203).

27      Uznesenie Maďarsko/Parlament, bod 14, a rozsudok Slovinsko/Chorvátsko, bod 68. Ako som tiež vysvetlil, rokovací poriadok Rady a jej všeobecné usmernenia o prístupe k jej dokumentom odkazujú na nariadenie č. 1049/2001.

28      Bod 38 týchto návrhov.

29      Na pojednávaní sa Rada nemusela vyjadriť k stanovisku svojho právneho servisu.

30      Rozsudok Švédsko a Turco/Rada, bod 67.

31      Tamže, bod 59. V tom istom bode sa uvádza: „Pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť aktu, ale aj pokiaľ ide o zákonnosť celého rozhodovacieho procesu, vyvoláva skôr nedostatok informácií a debát.“

32      Rozsudok Švédsko a Turco/Rada, body 68 a 71.

33      Tamže, bod 57.

34      Tamže, bod 69.

35      Tamže, bod 64.

36      Pozri LOUIS, J.‑V.: Respect de l’État de droit et protection des finances de l’Union. In: Cahiers de droit européen, 2020, č. 1, s. 3 až 20, a BARAGGIA, A., BONELLI, M.: Linking Money to Values: the New Rule of Law Regulation and its Constitutional Challenges. In: German Law Journal, v tlači.

37      Podľa údajov Komisie dostupných na adrese https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/HU je Maďarsko so sumou 25 424 713 942 eur vo VFR 2014 až 2020 (2 532 eur na obyvateľa) jedným z najväčších príjemcov finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov Únie na obyvateľa, pričom vysoký percentuálny podiel verejných financií v tejto krajine spolufinancuje Únia. Podľa údajov Komisie dostupných na adrese https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/PL je Poľská republika jedným z najväčších príjemcov finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov Únie, keďže vo VFR 2014 až 2020 získala 89 990 274 817 eur (2 262 eur na obyvateľa). 

38      Dokument COM(2014) 158 final z 11. marca 2014, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade: Nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu.

39      V stanovisku právneho servisu Rady č. 10296/14 z 27. mája 2014 sa kritizuje uvedené oznámenie Komisie, pričom sa v ňom uvádza, že dodržiavanie zásad právneho štátu môže byť predmetom činnosti inštitúcií len v rámci postupu podľa článku 7 ZEÚ alebo ak existuje iná osobitná vecná právomoc.

40      Dokument COM(2019) 163 final z 3. apríla 2019, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Európskej rade a Rade: Ďalšie posilnenie právneho štátu v Únii. Súčasný stav a možné nasledujúce kroky a dokument COM(2019) 343 final zo 17. júla 2019, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Európskej rade, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Posilnenie právneho štátu v Únii. Koncepcia pre prijatie opatrení.

41      Pokiaľ ide o roky 2020 a 2021, pozri dokument COM(2020) 580 final z 30. septembra 2020, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Správa o právnom štáte 2020. Situácia v oblasti právneho štátu v Európskej únii, ako aj dokument COM(2021) 700 final z 20. júla 2021, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Správa o právnom štáte 2021. Situácia v oblasti právneho štátu v Európskej únii.

42      Dokument COM(2018) 324 final z 2. mája 2018, návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch.

43      Pozri stanovisko Dvora audítorov č. 1/2018 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 2. mája 2018 o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch (Ú. v. EÚ C 291, 2018, s. 1).

44      Dokument EUCO 10/20, príloha, body 22 a 23, závery Európskej rady z 21. júla 2020.

45      Pozri RUBIO, E.: Rule of Law Conditionality – What Could an Acceptable Compromise Look Like? Institut Jacques Delors Policy Brief, október 2020, a DIMITROVS, A., DROSTE, H.: Conditionality Mechanism: What’s In It?. In: VerfBlog, 2020/12/30, https://verfassungsblog.de/conditionality‑mechanism‑whats‑in‑it/.

46      Dokument EUCO 22/20, bod 2, závery Európskej rady z 11. decembra 2020. Pozri kritiku týchto záverov od BERAMDANE, A.: Conditionnalité budgétaire ou conditionnalité de l’État de droit? In: Revue du droit de l’Union européenne, 2021, č. 1, s. 155; SCHEPPELE, K. L., PECH, L., PLATON, S.: Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law. In: VerfBlog, 2020/12/13, https://verfassungsblog.de/compromising‑the‑rule‑of‑law‑while‑compromising‑on‑the‑rule‑of‑law/, a ALEMANNO, A., CHAMON, M.: To Save the Rule of Law You Must Apparently Break It. In: VerfBlog, 2020/12/11, https://verfassungsblog.de/to‑save‑the‑rule‑of‑law‑you‑must‑apparently‑break‑it/, podľa ktorých Európska rada konala ultra vires.

47      Pozri podrobný rozbor v Editorial Comments, Compromising (on) the general conditionality mechanism and the rule of law. In: Common Market Law Review, 2021, č. 2, s. 267 až 284.

48      Toto konštatovanie je v súlade s chápaním nariadenia ako nástroja rozpočtovej podmienenosti, ktorý sa odlišuje od mechanizmu na ochranu právneho štátu.

49      Parlament vyjadril nesúhlas s týmto kompromisom a kritizoval Komisiu za to, že uznala potrebu vypracovať usmernenia na uplatňovanie nariadenia 2020/2092 a ich prijatie podmienila rozsudkom Súdneho dvora týkajúcim sa prípadných žalôb o neplatnosť podaných proti tomuto nariadeniu. Pozri uznesenie Európskeho parlamentu z 8. júla 2021 o vytvorení usmernení pre uplatňovanie všeobecného režimu podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie(2021/2071(INI)). V decembri 2021 tieto usmernenia ešte neboli prijaté, a preto je uplatňovanie nariadenia de facto pozastavené.

50      Pokiaľ ide o toto posledné uvedené konštatovanie, pozri poznámku pod čiarou 53 týchto návrhov.

51      Uznesenie Európskeho parlamentu zo 17. decembra 2020 o viacročnom finančnom rámci na roky 2021 – 2027, medziinštitucionálnej dohode, Európskom nástroji obnovy a nariadení o právnom štáte(2020/2923(RSP)), najmä bod 4.

52      Odôvodnenie 7 nariadenia Rady zo 14. decembra 2020, ktorým sa zriaďuje Nástroj Európskej únie na obnovu s cieľom podporiť obnovu po kríze COVID‑19 (Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 23). Pozri tiež článok 8 nariadenia 2021/241.

53      Podľa odôvodnenia 15 nariadenia 2020/2092 „porušenia zásad právneho štátu, najmä tie, ktoré majú vplyv na riadne fungovanie orgánov verejnej moci a účinné súdne preskúmanie, môžu vážne poškodiť finančné záujmy Únie. Týka sa to jednotlivých porušení zásad právneho štátu a ešte viac porušení, ktoré sú rozšírené, alebo sú dôsledkom opakujúcich sa praktík alebo opomenutí zo strany orgánov verejnej moci, alebo dôsledkom všeobecných opatrení prijatých takýmito orgánmi“. Treba poukázať na to, že v záveroch Európskej rady z 11. decembra 2020 sa naopak uvádza, že „nariadenie sa netýka všeobecných nedostatkov“. Toto konštatovanie nie je v súlade so znením uvedeného odôvodnenia, a preto nemôže mať vplyv na výklad nariadenia 2020/2092.

54      Dňa 20. októbra 2021 predseda Európskeho parlamentu požiadal právny servis tejto inštitúcie, aby pripravil žalobu proti Európskej komisii z dôvodu neuplatňovania nariadenia 2020/2092. Na základe tejto žiadosti bola podaná žaloba o nečinnosť vo veci C‑657/21, Európsky parlament/Komisia, ktorú prejednáva Súdny dvor.

55      V prípade VFR na roky 2021 až 2027 je to rozhodnutie Rady (EÚ, Euratom) 2020/2053 zo 14. decembra 2020 o systéme vlastných zdrojov Európskej únie a o zrušení rozhodnutia 2014/335/EÚ, Euratom (Ú. v. EÚ L 424, 2020, s. 1).

56      Pozri LENAERTS, K., ADAM, S.: La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne. In: Cahiers de droit européen, 2021, č. 2, s. 307 až 417.

57      Nariadenie Rady (EÚ, Euratom) 2020/2093 zo 17. decembra 2020, ktorým sa stanovuje viacročný finančný rámec na roky 2021 až 2027 (Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 11).

58      Tento nástroj výnimočne splnomocňuje Komisiu, aby si v mene Únie na kapitálových trhoch dočasne požičala maximálne 750 miliárd eur, z ktorých sa maximálne 360 miliárd eur použije na poskytnutie úverov a maximálne 390 miliárd eur na úhradu výdavkov, pričom obe sumy sa použijú výlučne na riešenie následkov krízy COVID‑19. Ako som už uviedol v návrhoch, ktoré som predniesol 18. marca 2021 vo veci Nemecko/Poľsko (C‑848/19 P, EU:C:2021:218, poznámka pod čiarou 43), ide o najväčší počin Únie v oblasti solidarity v celej jej histórii. 

59      V článku 310 ods. 5 ZFEÚ je opäť uvedené, že „rozpočet sa plní v súlade so zásadou správneho finančného hospodárenia. Členské štáty spolupracujú s Úniou s cieľom zabezpečiť, aby sa prostriedky zahrnuté do rozpočtu použili v súlade s touto zásadou“.

60      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1) (ďalej len „nariadenie o rozpočtových pravidlách“).

61      V článku 63 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že „keď Komisia plní rozpočet v rámci zdieľaného riadenia, úlohy týkajúce sa plnenia rozpočtu sú delegované na členské štáty. Komisia a členské štáty dodržiavajú pri riadení finančných prostriedkov Únie zásady správneho finančného riadenia, transparentnosti a nediskriminácie a zabezpečujú viditeľnosť činnosti Únie. Na uvedený účel si Komisia a členské štáty plnia príslušné povinnosti kontroly a auditu a preberajú na seba z nich vyplývajúcu zodpovednosť stanovenú v tomto nariadení. Doplnkové ustanovenia sa stanovia v rámci pravidiel platných v jednotlivých odvetviach“.

62      V Spojených štátoch amerických federálne inštitúcie používali vo svojich vzťahoch so štátmi federácie a s miestnymi orgánmi finančnú podmienenosť na podmienenie poskytovania finančných prostriedkov z federálneho rozpočtu okrem iného dodržiavaním zákazu rasovej segregácie v školách a na pracovisku, zavedením minimálnej mzdy, vytvorením nezávislej štátnej verejnej správy alebo stanovením najvyššej povolenej rýchlosti na diaľniciach v celej krajine. Základ tejto federálnej finančnej podmienenosti sa nachádza v článku I oddiele 8 doložke 1 Ústavy Spojených štátov amerických (the Spending Clause of the Constitution), ktorá priznáva Kongresu právomoc „to lay and collect Taxes,… to… provide for the… general Welfare of the United States“). Najvyšší súd Spojených štátov amerických stanovil požiadavky na použitie tejto podmienenosti okrem iného v rozsudkoch South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203 (1987), a NFIB v. Sebelius, 567 U.S. 519 (2012). Pozri YEH, B. T.: The Federal Government’s Authority to Impose Conditions on Grant Funds. Congressional Research Service, 2017, dostupné na adrese https://sgp.fas.org/crs/misc/R44797.pdf, a MARGULIES, P.: Deconstructing Sanctuary Cities: The Legality of Federal Grant Conditions That Require State and Local Cooperation on Immigration Enforcement. In: Wash. & Lee L. Rev., 2018, s. 1507.

63      Pozri VIȚĂ, V.: Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality. In: Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2017, s. 116 až 143.

64      Pozri VIȚĂ, V.: Conditionalities in Cohesion Policy. Research for REGI Committee, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies. Brussels, 2018.

65      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/1060 z 24. júna 2021, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde plus, Kohéznom fonde, Fonde na spravodlivú transformáciu a Európskom námornom, rybolovnom a akvakultúrnom fonde a rozpočtové pravidlá pre uvedené fondy, ako aj pre Fond pre azyl, migráciu a integráciu, Fond pre vnútornú bezpečnosť a Nástroj finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku (Ú. v. EÚ L 231, 2021, s. 159; ďalej len „nariadenie o spoločných ustanoveniach na roky 2021 až 2027“). Toto nariadenie posilňuje mechanizmy podmienenosti, ktoré už boli stanovené vo VFR na roky 2014 až 2020 v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320).

66      Okrem toho príloha IV obsahuje „tematické základné podmienky uplatniteľné na EFRR, ESF+ a Kohézny fond…“.

67      Rozhodnutie z 26. novembra 2009 o uzatvorení Dohovoru Organizácie Spojených národov o právach osôb so zdravotným postihnutím Európskym spoločenstvom (Ú. v. EÚ L 23, 2010, s. 35).

68      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 16. novembra 2011 o prevencii a náprave makroekonomických nerovnováh (Ú. v. EÚ L 306, 2011, s. 25).

69      Nariadenie Rady z 18. februára 2002, ktorým sa zavádza systém strednodobej finančnej pomoci pre platobné bilancie členských štátov (Ú. v. ES L 53, 2002, s. 1; Mim. vyd. 10/003, s. 81).

70      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 21. mája 2013 o sprísnení hospodárskeho a rozpočtového dohľadu nad členskými štátmi v eurozóne, ktoré majú závažné ťažkosti v súvislosti so svojou finančnou stabilitou, alebo im takéto ťažkosti hrozia (Ú. v. EÚ L 140, 2013, s. 1).

71      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 12. februára 2021, ktorým sa zriaďuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (Ú. v. EÚ L 57, 2021, s. 17).

72      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 7. júla 2021, ktorým sa ako súčasť Fondu pre integrované riadenie hraníc zriaďuje Nástroj finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku (Ú. v. EÚ L 251, 2021, s. 48). 

73      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 14. júla 2021 o úverovom nástroji pre verejný sektor v rámci Mechanizmu spravodlivej transformácie (Ú. v. EÚ L 274, 2021, s. 1).

74      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovujú pravidlá priamych platieb pre poľnohospodárov na základe režimov podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 637/2008 a nariadenie Rady (ES) č. 73/2009 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 608).

75      Napríklad dodržiavanie požiadaviek týkajúcich sa makroekonomickej rovnováhy členským štátom je podmienkou získania platieb zo štrukturálnych fondov, ako je EFRR alebo ESF.

76      Odôvodnenie 6 nariadenia 2020/2092.

77      V rámci judikatúry týkajúcej sa environmentálnej podmienenosti pri priamych platbách poľnohospodárstvom možno spomenúť rozsudky z 27. januára 2021, De Ruiter (C‑361/19, EU:C:2021:71, body 31 až 41), a z 25. júla 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597, bod 42 a nasl.). V rozsudku zo 7. augusta 2018, Argo Kalda Mardi talu (C‑435/17, EU:C:2018:637, bod 39), sa uvádza, že „podľa článku 93 [nariadenia č. 1306/2013] sú normy pre dobrý poľnohospodársky a environmentálny stav pôdy súčasťou pravidiel krížového plnenia, ktoré, ako stanovuje článok 91 uvedeného nariadenia, musia byť pod hrozbou správnej sankcie dodržané. Tieto normy sú stanovené na vnútroštátnej úrovni, uvedené v prílohe II tohto istého nariadenia a týkajú sa najmä životného prostredia“.

78      Rozsudok z 27. novembra 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756, bod 69): „… Cieľom prísnej podmienenosti, ktorej podlieha poskytnutie finančnej pomoci mechanizmom pre stabilitu na základe odseku 3 článku 136 ZFEÚ, čo je ustanovenie, ktorého sa týka revízia Zmluvy o FEÚ, je zaručiť, že tento mechanizmus bude v rámci svojho fungovania rešpektovať právo Únie vrátane opatrení prijatých Úniou v súvislosti s koordináciou hospodárskych politík členských štátov.“

79      Zmluva, ktorou sa zriaďuje európsky mechanizmus pre stabilitu medzi Belgickým kráľovstvom, Spolkovou republikou Nemecko, Estónskou republikou, Írskom, Helénskou republikou, Španielskym kráľovstvom, Francúzskou republikou, Talianskou republikou, Cyperskou republikou, Luxemburským veľkovojvodstvom, Maltou, Holandským kráľovstvom, Rakúskou republikou, Portugalskou republikou, Slovinskou republikou, Slovenskou republikou a Fínskou republikou, uzavretá v Bruseli 2. februára 2012.

80      Rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, body 111 a 112). Body 154 až 156 sa týkali krokov Komisie v rámci zmluvy o EMS, ktorých cieľom bolo monitorovanie dodržiavania podmienenosti, na ktorú je viazaná finančná pomoc. Tie isté odkazy boli uvedené v rozsudku z 20. septembra 2016, Mallis a Malli/Komisia a ECB (C‑105/15 P, EU:C:2016:702, bod 54).

81      Aby som sa vyhol opakovaniu, v nasledujúcich bodoch týchto návrhov budem vychádzať z predpokladu, že štáty, ktoré sa zúčastnili na pojednávaní (logicky s výnimkou Maďarska a Poľskej republiky), ako aj Komisia, súhlasia s tvrdeniami Parlamentu a Rady.

82      Rozsudky z 8. decembra 2020, Poľsko/Parlament a Rada (C‑626/18, EU:C:2020:1000, body 43 až 47); z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/128, EU:C:2020:1001, body 38 až 42), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

83      Rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 31).

84      Tamže, bod 32.

85      Tamže, bod 38.

86      „Správne finančné riadenie môžu členské štáty zabezpečiť len vtedy, ak orgány verejnej moci konajú v súlade so zákonom, ak sú prípady podvodov vrátane daňových podvodov, daňových únikov, korupcie, konfliktu záujmov alebo iných porušení zákona účinne stíhané vyšetrovacími zložkami a prokuratúrou, a ak svojvoľné alebo nezákonné rozhodnutia orgánov verejnej moci vrátane orgánov presadzovania práva môžu byť predmetom účinného súdneho preskúmania zo strany nezávislých súdov a Súdneho dvora Európskej únie.“

87      „Nezávislosť a nestrannosť súdnictva by mala byť zaručená vždy a vyšetrovacie zložky a prokuratúra by mali mať možnosť náležite vykonávať svoje funkcie. Súdnictvo a vyšetrovacie zložky a prokuratúra by mali disponovať dostatočnými finančnými a ľudskými zdrojmi a postupmi na to, aby mohli konať účinne a spôsobom, ktorý plne dodržiava právo na spravodlivý proces vrátane dodržiavania práva na obhajobu. Konečné rozsudky by sa mali účinne vykonávať. Uvedené podmienky sa vyžadujú ako minimálna záruka proti nezákonným a svojvoľným rozhodnutiam orgánov verejnej moci, ktoré by mohli poškodiť finančné záujmy Únie.“

88      Pozri MARTÍN RODRÍGUEZ, P.: El Estado de Derecho en la Unión Europea. Madrid: Marcial Pons, 2021, s. 131, podľa ktorého „článok 322 ZFEÚ poskytuje viac než dostatočný právny základ na stanovenie tejto [finančnej] podmienenosti, ktorá navyše už existovala, pokiaľ ide o konkrétne hmotnoprávne zložky právneho štátu…“.

89      Európsky mechanizmus právneho štátu, porovnávací prehľad EÚ v oblasti justície, konanie o nesplnenie povinnosti a postup podľa článku 7 ZEÚ.

90      Toto spoločné vyhlásenie znie takto: „Bez toho, aby bolo dotknuté právo iniciatívy Komisie, Európsky parlament, Rada a Komisia súhlasia s tým, že pri najbližšej revízii zvážia začlenenie obsahu tohto nariadenia do nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 (‚nariadenie o rozpočtových pravidlách‘).“ Pozri jeho znenie, ktoré sa nachádza v prílohe k dokumentu COM/2020/843 final zo 14. decembra 2020, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie.

91      Pozri v uvedenom zmysle stanovisko Dvora audítorov č. 1/2018 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 2. mája 2018 o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch (Ú. v. EÚ C 291, 2018, s. 1, body 10 a 11).

92      Uvedené v písmenách c) („riadne fungovanie vyšetrovacích zložiek a prokuratúry“), d) („účinné súdne preskúmanie… nezávislými súdmi“) a e) („predchádzanie podvodom vrátane daňových podvodov, korupcii alebo iným porušeniam práva Únie… a ich trestanie“).

93      Podľa článku 2 bodu 59 nariadenia o rozpočtových pravidlách „správne finančné riadenie“ znamená „plnenie rozpočtu v súlade so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti“.

94      V rozsudku zo 6. novembra 2014, Taliansko/Komisia (C‑385/13 P, EU:C:2014:2350, body 68 a 69), sa uvádza, že prvkom, ktorý dovoľuje Komisii nariadiť pozastavenie platieb zo štrukturálnych fondov členskému štátu, je nevyhnutná existencia dostatočne priamej súvislosti medzi údajným nesplnením práva Únie zo strany členského štátu, ktorý je prijímateľom, a opatrením, ktoré je predmetom požadovaného financovania.

95      MARTÍN RODRÍGUEZ, P.: c. d., s. 133, tiež zdôrazňuje, že kľúč k výkladu nariadenia 2020/2092 spočíva v požiadavke ovplyvňovania „dostatočne priamym spôsobom“.

96      V úvodníku European Papers, 2020, č. 5, s. 1101 až 1104, sa uvádza, že požiadavka preukázať, že porušenie zásad právneho štátu sa týka výlučne ochrany finančných záujmov Únie, predstavuje pre Komisiu probatio diabólica. Ďalej je v ňom uvedené, že táto požiadavka „will presumably render inoperative the conditionality mechanism“ a že nariadenie 2020/2092 „appears to be doomed to fail“, ak sa uplatňuje jedine na konania štátov, ktoré ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie.

97      V bode 2 písm. e) záverov Európskej rady z 10. a 11. decembra 2020 je zopakované, že „príčinná súvislosť medzi týmito porušeniami a negatívnymi dôsledkami pre finančné záujmy Únie bude musieť byť dostatočne priama a riadne preukázaná. Samotné zistenie, že došlo k porušeniu zásad právneho štátu, nepostačuje na aktiváciu mechanizmu“.

98      Európska rada v bode 2 písm. h) svojich záverov z 10. a 11. decembra 2020 ide nad rámec znenia nariadenia, keď uvádza, že „ak sa takéto informácie a zistenia[, na ktorých Komisia zakladá svoje posúdenie], bez ohľadu na ich pôvod, použijú na účely nariadenia, Komisia zabezpečí, aby sa ich relevantnosť a použitie určili výlučne vzhľadom na cieľ nariadenia chrániť finančné záujmy Únie“.

99      Podľa článku 61 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách „na účely odseku 1 dochádza ku konfliktu záujmov vtedy, keď je ohrozený nestranný a objektívny výkon funkcií účastníka finančnej operácie alebo inej osoby uvedených v odseku 1 z rodinných alebo citových dôvodov, z dôvodov politickej alebo národnej príslušnosti, ekonomického záujmu alebo akéhokoľvek iného priameho alebo nepriameho osobného záujmu“.

100      V bode 2 písm. d) záverov Európskej rady z 11. decembra 2020 sa konštatovalo: „Pri uplatňovaní mechanizmu sa bude rešpektovať jeho subsidiárny charakter. Opatrenia v rámci mechanizmu sa budú zvažovať len vtedy, ak by iné postupy stanovené v práve Únie vrátane postupov stanovených v nariadení o spoločných ustanoveniach, nariadení o rozpočtových pravidlách alebo postupoch v prípade nesplnenia povinnosti podľa zmluvy neumožňovali účinnejšiu ochranu rozpočtu Únie.“

101      Pozri analogicky judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej „… povinnosť vrátiť výhodu neoprávnene získanú v dôsledku nezrovnalosti nie je sankciou, ale len jednoduchým dôsledkom zistenia, že podmienky požadované na získanie výhody vyplývajúcej z právnej úpravy Únie neboli splnené, čím sa poskytnutá výhoda stala neoprávnenou“ [rozsudky z 1. októbra 2020, Elme Messer Metalurgs (C‑743/18, EU:C:2020:767, bod 64), a z 26. mája 2016, Județul Neamț a Județul Bacău (C‑260/14 a C‑261/14, EU:C:2016:360, bod 50 a citovaná judikatúra)].

102      Ak by Súdny dvor nesúhlasil s týmto prístupom z dôvodu slabej súvislosti s porušením zásad právneho štátu, mal by zrušiť len slovné spojenie „v čo najväčšej možnej miere“, ktoré sa nachádza v článku 5 ods. 3 in fine nariadenia 2020/2092 (ktoré nemá hmotnoprávny charakter), takže v tomto ustanovení by bolo len uvedené, že „opatrenia sa zameriavajú na činnosti Únie ovplyvnené porušeniami“.

103      Pozri jeho citáciu v bode 11 týchto návrhov.

104      Na obranu prijímateľov Rada uvádza ochranu ich nadobudnutých práv a ich legitímnej dôvery, ako aj zásadu, že reakcia na porušenie povinnosti nemôže spôsobiť ďalšie porušenie.

105      V súvislosti s riadením finančných prostriedkov z EFRR Súdny dvor konštatoval, že to tak musí byť aj vtedy, keď vrátenie súm nie je možné, „… ak sa preukáže, že táto nemožnosť je dôsledkom chyby alebo nedbanlivosti tohto členského štátu“ [rozsudok z 1. októbra 2020, Elme Messer Metalurgs (C‑743/18, EU:C:2020:767, bod 71)].

106      Pokiaľ ide o predchádzajúcu právnu úpravu a judikatúru týkajúcu sa finančných opráv, pozri GUILLEM CARRAU, J.: Las correcciones financieras en materia de fondos estructurales. In: Revista Aragonesa de Administración Pública, 2018, č. 51, s. 281 až 319.

107      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549). V jeho článku 11 sa uvádza: „Pokiaľ nie je v práve Únie výslovne stanovené inak, platby súvisiace s financovaním ustanoveným v tomto nariadení sa vyplácajú prijímateľom v plnej výške.“

108      Pozri v tomto zmysle MARTÍN RODRÍGUEZ, P.: c. d., s. 99 až 101.

109      Pozri ROSSI, L. S.: La valeur juridique des valeurs. L’article 2 TUE: relations avec d’autres dispositions de droit primaire de l’UE et remèdes juridictionnels. In: Revue trimestrielle de droit européen, 2020, č. 3, s. 639 až 657.

110      Súdny dvor konštatuje, že „Únia združuje štáty, ktoré slobodne a dobrovoľne pristúpili k spoločným hodnotám uvedeným v článku 2 ZEÚ, rešpektujú tieto hodnoty a zaväzujú sa ich podporovať. Konkrétne z článku 2 ZEÚ vyplýva, že Únia je založená na hodnotách, ako je právny štát, ktoré sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda okrem iného spravodlivosť. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že vzájomná dôvera medzi členskými štátmi a najmä medzi ich súdmi vychádza zo základného predpokladu, podľa ktorého členské štáty zdieľajú súbor spoločných hodnôt, na ktorých je Únia založená, ako je spresnené v tomto článku“ [pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. júla 2021, Komisia/Poľsko (Disciplinárny režim sudcov) (C‑791/19, EU:C:2021:596, bod 50); z 24. júna 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť Najvyššieho súdu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, body 42 a 43), a z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 160)].

111      Rozsudok zo 17. decembra 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislosť súdneho orgánu vydávajúceho zatykač) (C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, body 57 a 58), a z 25. júla 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky súdneho systému) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, body 71 a 72). Súdny dvor sa odvoláva na ochranu právneho štátu s cieľom vymedziť ďalší dôvod na odmietnutie vykonania takýchto zatykačov.

112      Rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Dotknutosť tretieho štátu) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, body 48 až 50).

113      Rozsudok zo 17. decembra 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislosť súdneho orgánu vydávajúceho zatykač) (C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, bod 69).

114      Rozsudky z 15. júla 2021, Komisia/Poľsko (Disciplinárny režim sudcov) (C‑791/19, EU:C:2021:596, bod 58), a z 20. apríla 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 51).

115      Slovami Súdneho dvora, „požiadavka nezávislosti súdov, ktorá je neoddeliteľne spojená s poslaním súdnictva, vychádza z podstaty práva na účinnú súdnu ochranu a základného práva na spravodlivý proces, ktoré má zásadný význam ako záruka ochrany všetkých práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, a ako záruka zachovania spoločných hodnôt členských štátov uvedených v článku 2 ZEÚ, najmä hodnoty právneho štátu“. Rozsudky z 15. júla 2021, Komisia/Poľsko (Disciplinárny režim sudcov) (C‑791/19, EU:C:2021:596, body 51 a 58); z 20. apríla 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 51), a z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 162).

116      Ako je postup zúčtovania výdavkov EPUZF alebo postupy pozastavenia alebo odňatia štrukturálnej podpory.

117      Rozsudky z 11. januára 2001, Grécko/Komisia (C‑247/98, EU:C:2001:4, bod 13), a zo 7. februára 1979, Francúzsko/Komisia (15/76 a 16/76, EU:C:1979:29, body 27 a 28).

118      Cieľom postupu zúčtovania výdavkov je overiť nielen správnosť a zákonnosť výdavkov, ale aj správne rozdelenie finančných nákladov, ktoré vyplývajú zo spoločnej poľnohospodárskej politiky, medzi členské štáty a Úniu. Pozri rozsudok z 11. januára 2001, Grécko/Komisia (C‑247/98, EU:C:2001:4, body 13 a 14).

119      Rozsudok z 25. októbra 2007, Komninou a i./Komisia (C‑167/06 P, EU:C:2007:633, bod 52), a uznesenie z 11. júla 1996, An Taisce a WWF UK/Komisia (C‑325/94 P, neuverejnené, EU:C:1996:293, bod 23). Pozri tiež rozsudok Všeobecného súdu z 26. februára 2013, Španielsko/Komisia (T‑65/10, T‑113/10 a T‑138/10, EU:T:2013:93, bod 109).

120      Uznesenie z 11. júla 1996, An Taisce a WWF UK/Komisia (C‑325/94 P, neuverejnené, EU:C:1996:293, bod 24).

121      Rozsudky z 2. apríla 2020, Komisia/Španielsko (C‑406/19 P, EU:C:2020:276, body 49 a 50), a z 15. októbra 2014, Dánsko/Komisia (C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, body 81 až 83). 

122      Pozastavenie schvaľovania jedného alebo viacerých programov alebo zmena takého pozastavenia, pozastavenie záväzkov, zníženie záväzkov, a to aj prostredníctvom finančných opráv alebo transferov v prospech iných výdavkových programov, zníženie predbežného financovania, prerušenie platobných termínov a pozastavenie platieb.

123      Podľa odôvodnenia 70 nariadenia o spoločných ustanoveniach na roky 2021 až 2027 pri opatreniach na ochranu finančných záujmov a rozpočtu Únie (prerušenie lehoty na platbu, pozastavenie priebežných platieb a uplatnenie finančných opráv) „Komisia by mala dodržať zásadu proporcionality tým, že zohľadní povahu, závažnosť a frekvenciu nezrovnalostí a ich finančné dôsledky pre rozpočet Únie“.

124      V článku 10 ods. 4 nariadenia 2021/241 sa uvádza, že „rozsah a úroveň pozastavenia záväzkov alebo platieb, ktoré sa má uložiť, musia byť primerané, musia dodržiavať rovnosť zaobchádzania medzi členskými štátmi a zohľadňovať hospodárske a sociálne okolnosti v dotknutom členskom štáte, najmä mieru nezamestnanosti, mieru chudoby alebo sociálneho vylúčenia v dotknutom členskom štáte v porovnaní s priemerom Únie a vplyv pozastavenia na hospodárstvo dotknutého členského štátu“.

125      V praxi sa členský štát musí vzdať finančných prostriedkov z rozpočtu Únie alebo ukončiť porušenia zásad právneho štátu ovplyvňujúcich plnenie rozpočtu Únie, ktorých sa dopúšťa.

126      Pozri článok 63 ods. 8 in fine nariadenia o rozpočtových pravidlách.

127      Podľa článku 7 ods. 5 ZEÚ „pravidlá hlasovania, ktoré sa na účely tohto článku vzťahujú na Európsky parlament, Európsku radu a Radu, sú ustanovené v článku 354 [ZFEÚ]“.

128      Odôvodnenie 20 nariadenia 2020/2092.

129      Pozri rozsudok z 24. októbra 1989, Komisia/Rada (16/88, EU:C:1989:397, body 15 až 18).

130      Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora „Rada je povinná riadne odôvodniť v závislosti od povahy alebo obsahu základného aktu, ktorý má byť vykonaný alebo zmenený, výnimku z pravidla, podľa ktorého prináleží Komisii obvykle vykonávať vykonávaciu právomoc“ [rozsudok z 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Rada (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, bod 60 a citovaná judikatúra)].

131      Podľa odôvodnenia 26 nariadenia 2020/2092 „postup… by mal rešpektovať zásady objektivity, nediskriminácie a rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi a mal by sa vykonávať na základe nestranného prístupu založeného na dôkazoch. Ak sa výnimočne dotknutý členský štát domnieva, že došlo k závažným porušeniam uvedených zásad, môže požiadať predsedu Európskej rady, aby túto záležitosť postúpil nasledujúcemu zasadnutiu Európskej rady. Za takýchto výnimočných okolností by sa žiadne rozhodnutie týkajúce sa opatrení nemalo prijať dovtedy, kým Európska rada záležitosť neprerokuje. Tento proces nesmie trvať spravidla dlhšie ako tri mesiace po tom, ako Komisia predložila svoj návrh Rade“.

132      Súdny dvor mal viackrát príležitosť uviesť, že odôvodnenia aktu Únie nemajú záväznú právnu silu a nemožno sa na ne účinne odvolávať na účely výnimky z ustanovení dotknutého aktu, ani s cieľom výkladu týchto ustanovení v zmysle, ktorý je zjavne v rozpore s ich znením. Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. marca 2020, Marine Harvest/Komisia (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, bod 44); z 2. apríla 2009, Tyson Parketthande (C‑134/08, EU:C:2009:229, bod 16), a z 10. januára 2006, IATA a ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, bod 76).

133      Právny účinok nemá ani záväzok Európskej rady vyjadrený v bode 2 písm. j) dokumentu EUCO 22/20, závery Európskej rady z 11. decembra 2020, v ktorom sa uvádza: „V prípade, že dotknutý členský štát predloží žiadosť, ako sa uvádza v odôvodnení 26 nariadenia, zaradí predseda Európskej rady tento bod do programu zasadnutia Európskej rady. Európska rada sa bude usilovať o formuláciu spoločnej pozície v tejto veci.“

134      Pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 148), v ktorom sa uvádza: „Článok 78 ods. 3 ZFEÚ na druhej strane umožňuje Rade prijať opatrenia kvalifikovanou väčšinou, ako to spravila Rada pri prijímaní napadnutého rozhodnutia. Zásada inštitucionálnej rovnováhy vylučuje, aby Európska rada zmenila toto pravidlo hlasovania tým, že Rade stanoví prostredníctvom záverov prijatých na základe článku 68 ZFEÚ pravidlo hlasovania na základe jednomyseľnosti.“

135      Dokument COM(2020) 843 final zo 14. decembra 2020, oznámenie Komisie Európskemu parlamentu podľa článku 294 ods. 6 ZFEÚ o pozícii Rady k prijatiu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie, s. 3.

136      C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 30.

137      Rozsudok z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 32).

138      Tamže, bod 33.

139      Tamže, bod 31.

140      Rozsudok z 29. apríla 2021, Banco de Portugal a i. (C‑504/19, EU:C:2021:335, bod 51).

141      Tamže, bod 52.

142      Rozsudok zo 14. apríla 2005, Belgicko/Komisia (C‑110/03, EU:C:2005:223, bod 31).

143      Rozsudok z 20. júla 2017, Marco Tronchetti Provera a i. (C‑206/16, EU:C:2017:572, bod 42).

144      Rozsudok z 30. apríla 2020, Nelson Antunes da Cunha (C‑627/18, EU:C:2020:321, bod 45).

145      Dokument COM(2014) 158 final, oznámenie Komisie „Nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu“, príloha I.

146      Európska komisia Rady Európy pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia).

147      Komisia na pojednávaní oznámila, že pripravuje návrh usmernení na uľahčenie uplatňovania nariadenia 2020/2092, a to podľa postupu, ktorý sa bežne používa v iných oblastiach (napríklad v oblasti štátnej pomoci).

148      V článku 7 ZEÚ je uvedené „riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2“.

149      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

150      Bod 181 a poznámka pod čiarou 102 týchto návrhov.

151      Rozsudky z 11. decembra 2008, Komisia/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, body 105 a 106), a z 24. mája 2005, Francúzsko/Parlament a Rada (C‑244/03, EU:C:2005:299, body 12 a 13).

152      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

153      Rozsudok zo 7. októbra 2004, Španielsko/Komisia (C‑153/01, EU:C:2004:589, body 66 a 67).