CELEX: 62020CC0353
Language: hr
Date: 2022-01-13 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika Rantos iznesen 13. siječnja 2022.###

Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 13. siječnja 2022.(1)

Predmet C-353/20

Skeyesa

protiv

Ryanair DAC, ranije Ryanair Ltd

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Trgovački sud u Hainautu, Odjel Charleroi, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zračni prijevoz – Uredba (EZ) br. 550/2004 – Pružanje usluga u zračnoj plovidbi – Pružatelji usluga – Izvršavanje ovlasti javne vlasti – Povreda obveze pružanja tih usluga – Ograničavanje korisnikove slobode pružanja usluga i slobode poduzetništva – Djelotvorna sudska zaštita”

I.      Uvod

1.        Ovaj zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između društva Skeyes, belgijskog isključivog pružatelja usluge kontrole zračnog prometa i usluge civilnog zračnog prometa, te zračnog prijevoznika društva Ryanair, u vezi s nalogom koji je donio Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Trgovački sud u Hainautu, Odjel Charleroi, Belgija) protiv društva Skeyes, kojim se nalaže ponovno otvaranje belgijskog zračnog prostora nakon kolektivne tužbe njegova osoblja.

2.        Sud koji je uputio zahtjev pita Sud, među ostalim, o tumačenju članka 8. Uredbe (EZ) br. 550/2004 o pružanju usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu(2). Taj sud želi znati je li cilj te uredbe izuzeti iz sudskog nadzora navodne povrede obveze pružanja usluga koje izvršava predmetni pružatelj usluga i isključuje li navedena uredba, uz primjenu pravila tržišnog natjecanja, i primjenu drugih pravila prava Unije, osobito onih kojima se zabranjuje ograničavanje slobode poduzetništva i pružanja usluga.

3.        Ovaj će predmet Sudu dati priliku da po prvi put protumači Uredbu br. 550/2004, koja je donesena u kontekstu odredaba Uredbe (EZ) br. 549/2004 o utvrđivanju okvira za stvaranje jedinstvenog europskog neba(3). Međutim, interes tog predmeta nadilazi strogi okvir Uredbe br. 550/2004 jer postavlja pitanja o primjenjivosti članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i o mogućnosti pozivanja na gospodarske slobode, odnosno slobode poduzetništva i pružanja usluga u odnosu na isključivog pružatelja usluga u području civilnog zračnog prometa, koji ima ovlasti javne vlasti.
II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

1.      Uredba br. 549/2004

4.        Uvodne izjave 1., 3., 7. i 10. Uredbe br. 549/2004 glase:
(1)       Provedba zajedničke prometne politike zahtijeva učinkovit sustav zračnog prometa koji omogućuje sigurno i redovito pružanje usluga u zračnom prometu, a time olakšava slobodno kretanje roba, osoba i usluga.
[...]
(3)       Neometano djelovanje sustava zračnog prometa zahtijeva dosljednu, visoku razinu sigurnosti usluga u zračnoj plovidbi koja omogućuje optimalno korištenje europskog zračnog prostora, kao i dosljednu, visoku razinu sigurnosti zračnog prijevoza u skladu s obvezom pružanja usluga u zračnoj plovidbi koja je od općeg interesa, uključujući obveze javne službe. Zato se pružanje usluga mora provoditi u skladu s najvišim standardima odgovornosti i stručnosti.
[...]
(7)       Zračni prostor predstavlja ograničen resurs čija je optimalna i učinkovita upotreba moguća samo ako se u obzir uzmu zahtjevi svih korisnika i ako se, prema potrebi, osigura njihova zastupljenost tijekom cijelog postupka razvoja jedinstvenog europskog neba, kao i postupka odlučivanja i provedbe, uključujući Odbor za jedinstveno nebo.
[...]
(10)       Usluge u zračnoj plovidbi, posebno usluge zračnog prometa usporedive s javnim tijelima, treba funkcionalno ili strukturalno odvojiti te su u različitim državama članicama organizirane u skladu s različitim pravnim oblicima.”

5.        Članak 1. te uredbe, naslovljen „Cilj i područje primjene”, u stavku 1. propisuje:
„Cilj inicijative ,Jedinstveno europsko nebo’ jest poboljšati postojeće standarde sigurnosti i globalnu učinkovitost općeg zračnog prometa u Europi, optimalno iskoristiti kapacitete kako bi se zadovoljile potrebe svih korisnika zračnog prostora i svesti kašnjenja na najmanju moguću mjeru. [...]”

6.        Članak 2. navedene uredbe, naslovljen „Definicije”, određuje:
„      Za potrebe ove Uredbe i mjera navedenih u članku 3. primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
4.      ,usluge u zračnoj plovidbi’ znači usluge zračnog prometa; komunikacijske usluge, usluge plovidbe i nadzora, meteorološke usluge za zračnu plovidbu i usluge zrakoplovnog informiranja;
5.      ,pružatelji usluga u zračnoj plovidbi’ znači svaki javni ili privatni subjekt koji pruža usluge zračne plovidbe za opći zračni promet;
[...]
8.      ,korisnici zračnog prostora’ znači svi zrakoplovi koji lete u općem zračnom prometu;
[...]”

2.      Uredba br. 550/2004

7.        Uvodne izjave 3. do 6., 8., 10. i 13. Uredbe br. 550/2004 glase:
„(3)      [Uredbom br. 549/2004] utvrđuje se okvir za stvaranje jedinstvenog europskog neba.
(4)      Za stvaranje jedinstvenog europskog neba, treba usvojiti mjere kojima bi se osiguralo sigurno i učinkovito pružanje usluga u zračnoj plovidbi u skladu s organizacijom i korištenjem zračnog prostora kako je to predviđeno Uredbom (EZ) br. 551/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. o organizaciji i korištenju zračnog prostora u jedinstvenom europskom nebu (Uredba o zračnom prostoru)[(4)]. Važno je uspostaviti usklađen organizacijski okvir za pružanje takvih usluga kako bi se moglo na odgovarajući način odgovoriti na zahtjeve korisnika zračnog prostora te na siguran i učinkovit način regulirati zračni promet.
(5)      Pružanje usluga u zračnom prometu, kako je to predviđeno ovom Uredbom, povezano je s izvršavanjem javnih ovlasti koje nisu gospodarske naravi pa stoga ne opravdavaju primjenu pravila o tržišnom natjecanju iz Ugovora.
(6)      Države članice odgovorne su za praćenje sigurnog i učinkovitog pružanja usluga u zračnoj plovidbi i za kontrolu pružatelja usluga u zračnoj plovidbi koji moraju ispunjavati zajedničke zahtjeve uspostavljene na razini Zajednice.
[...]
(8)      Neometano djelovanje sustava zračnog prijevoza također zahtijeva primjenu ujednačenih i visokih standarda sigurnosti od strane pružatelja usluga u zračnoj plovidbi.
[...]
(10)      Uz jamčenje kontinuiteta pružanja usluga, potrebno je uspostaviti zajednički sustav certificiranja pružatelja usluga u zračnoj plovidbi kojim bi se definirali prava i obveze tih pružatelja usluga i redovito pratilo ispunjavaju li se ti uvjeti.
[...]
(13)       Pružanje usluga komunikacije, plovidbe i nadzora, kao i usluga zrakoplovnog informiranja treba organizirati u skladu s tržišnim uvjetima, uvažavajući pritom posebne značajke takvih usluga i održavajući visoku razinu sigurnosti.”

8.        Članak 2. stavak 1. Uredbe br. 550/2004 određuje:
„Nacionalna nadzorna tijela iz članka 4. [Uredbe br. 549/2004] osiguravaju odgovarajući nadzor nad primjenom ove Uredbe, posebno u odnosu na siguran i učinkovit rad pružatelja usluga u zračnoj plovidbi, koji pružaju usluge u odnosu na zračni prostor koji je pod nadležnošću države članice koja je imenovala ili uspostavila odgovarajuće nadležno tijelo.”

9.        U skladu s člankom 6. Uredbe br. 550/2004, naslovljenim „Zajednički zahtjevi”:
„Zajednički zahtjevi o pružanju usluga u zračnoj plovidbi utvrđuju se u skladu s postupkom navedenim u članku 5. stavku 3. [Uredbe br. 549/2004]. Zajednički zahtjevi uključuju sljedeće elemente:
–        tehničku i operativnu osposobljenost i prikladnost,
–        sustave i postupke za upravljanje sigurnošću i kvalitetom,
–        sustave izvješćivanja,
–        kvalitetu usluga,
–        financijsku sposobnost,
–        osiguranje od odgovornosti i rizika,
–        vlasničku i organizacijsku strukturu, uključujući sprečavanje sukoba interesa,
–        ljudske resurse, uključujući odgovarajuće planove zapošljavanja,
–        zaštitu.”

10.      Članak 7. stavak 7. Uredbe br. 550/2004 određuje:
„Nacionalna nadzorna tijela nadziru ispunjavanje zajedničkih zahtjeva i uvjeta koji su priloženi svjedodžbama. Podaci o ovom nadzoru uključuju se u godišnja izvješća koja države članice dostavljaju u skladu s člankom 12. stavkom 1. [Uredbe br. 549/2004]. Ako nacionalno nadzorno tijelo utvrdi da imatelj svjedodžbe više ne ispunjava te zahtjeve ili uvjete, ono poduzima odgovarajuće mjere osiguravajući pri tom kontinuitet usluga, pod uvjetom da se ne ugrožava sigurnost. Ove mjere mogu uključivati opoziv svjedodžbe.”

11.      Članak 8. Uredbe br. 550/2004, naslovljen „Imenovanje pružatelja usluga u zračnom prometu”, propisuje:
„1.      Države članice osiguravaju pružanje usluga u zračnom prometu na isključivoj osnovi unutar određenih blokova zračnog prostora u odnosu na zračni prostor pod njihovom nadležnošću. U tu svrhu države članice određuju pružatelja usluga u zračnom prometu koji ima valjanu svjedodžbu u Zajednici.
2.      Države članice utvrđuju prava i obveze koje imenovani pružatelji usluga u zračnom prometu ispunjavaju. Obveze mogu uključivati uvjete za pravovremeno davanje relevantnih informacija koje omogućavaju identifikaciju svih kretanja zrakoplova u zračnom prostoru pod njihovom nadležnošću.
3.       Države članice imaju diskrecijsko pravo izbora pružatelja usluga u zračnom prometu pod uvjetom da on ispunjava zahtjeve i uvjete iz članaka 6. i 7.
[...]”
3.      Uredba (EZ) br. 1008/2008.

12.      Članak 2. točka 14. Uredbe (EZ) br. 1008/2008(5) određuje:
„Za potrebe ove Uredbe:
[...]
14.      ‚pravo prometovanja’ znači pravo na obavljanje usluga zračnog prijevoza između dvije zračne luke Zajednice”.

13.      Članak 3. te uredbe, naslovljen „Operativna licencija”, u svojem stavku 1. propisuje:
„       Poduzeću sa sjedištem u Zajednici nije dozvoljeno obavljati zračni prijevoz putnika, pošte i/ili tereta za naknadu i/ili najamninu ako mu nije izdana odgovarajuća operativna licencija.
Poduzeće koje ispunjava uvjete iz ovog poglavlja ima pravo dobiti operativnu licenciju.”

14.      Članak 15. stavak 1. navedene uredbe glasi:
„Zračni prijevoznici Zajednice imaju pravo na obavljanje djelatnosti zračnog prijevoza unutar Zajednice.”

15.      U skladu s člankom 19. stavkom 1. iste uredbe:
„Korištenje prava prometovanja podliježe objavljenim operativnim propisima Zajednice, nacionalnim, regionalnim ili lokalnim operativnim propisima koji se odnose na sigurnost, osiguranje, zaštitu okoliša i dodjelu slotova.”
B.      Belgijsko pravo

16.      Članak 1. stavci 1. i 4. Zakona od 21. ožujka 1991. o reformi određenih javnih poduzeća, kako je izmijenjen Zakonom od 16. prosinca 2015. (u daljnjem tekstu: Zakon o javnim poduzećima), propisuje:
„1.      Svako tijelo od javnog interesa koje mora biti samostalno u upravljanju u određenom industrijskom ili trgovačkom sektoru može, nakon zakonske prilagodbe svojeg statuta odredbama ove glave, ostvariti takvu samostalnost sklapanjem ugovora o upravljanju s državom u skladu s uvjetima iz ovog zakona.
[...]
4.      Sljedeća tijela smatraju se neovisnim javnim poduzećima:
[...]
4. Skeyes”.

17.      Članak 170. Zakona o javnim poduzećima određuje:
„Cilj je društva Skeyes:
1.      zajamčiti sigurnost zračne plovidbe u zračnom prostoru za koji je Belgijska Država odgovorna na temelju Konvencije o međunarodnom civilnom zrakoplovstvu od 7. prosinca 1944.[(6)], osobito njezina Priloga 2., odobrene Zakonom od 30. travnja 1947., ili na temelju bilo kojeg drugog međunarodnog sporazuma;
2.      u Zračnoj luci Bruxelles-National osigurati kontrolu kretanja zrakoplova u prilazu, slijetanju, uzlijetanju, na uzletno-sletnim stazama i stazama za vožnju, kao i navođenje zrakoplova na stajankama, te nastaviti osiguravati sigurnost zračnog prometa javnih regionalnih zračnih luka i aerodroma u skladu sa Sporazumom o suradnji sklopljenog 30. studenoga 1989. s regijama;
3.      policiji te zrakoplovnoj inspekciji i inspekciji zračnih luka pružiti informacije o zrakoplovima, njihovu prometu, kretanju i uočenim učincima;
4.      pružiti meteorološke podatke za zračnu plovidbu, telekomunikacijske usluge ili druge usluge vezane uz aktivnosti iz 1. ili 2.”

18.      U skladu s člankom 171. Zakona o javnim poduzećima:
„Aktivnosti iz članka 170. točaka 1. do 3. javne su usluge.”
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

19.      Kraljevina Belgija je u skladu s člankom 8. Uredbe br. 550/2004 imenovala belgijsko neovisno javno poduzeće Skeyes kao isključivog pružatelja usluga u belgijskom civilnom zračnom prometu. Kao kontrolor belgijskog zračnog prostora njegova je zadaća osigurati pružanje usluga zračne plovidbe u tom prostoru.

20.      To se poduzeće u prošlosti susretalo sa slučajevima društvenih napetosti. Konkretno, nakon kolektivnih tužbi određenog broja kontrolora zračnog prometa, društvo Skeyes je u više navrata tijekom razdoblja od veljače do svibnja 2019. bilo prisiljeno zatvoriti belgijski zračni prostor zbog nedostatka raspoloživog osoblja. U tom je kontekstu društvo Skeyes donijelo tzv. „zero rate” mjere, što znači da u tom prostoru nije bilo dopušteno nikakvo uzlijetanje, slijetanje ili tranzit.

21.      Nakon zatvaranja belgijskog zračnog prostora 16. svibnja 2019. zbog toga što brojni kontrolori zračnog prometa nisu bili na svojem radnom mjestu, zračni prijevoznik Ryanair, koji posluje u Belgiji u zračnim lukama Charleroi (Belgija) i Bruxelles (Belgija), podnio je tužbu u iznimno hitnom postupku pred Tribunalom de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Trgovački sud u Hainautu, Odjel Charleroi, Belgija), sudom koji je uputio zahtjev, kako bi se društvu Skeyes naložilo da osigura normalno odvijanje zračnog prometa.

22.      Sud koji je uputio zahtjev prihvatio je zahtjev društva Ryanair rješenjem od istog dana, pod prijetnjom novčane kazne za društvo Skeyes u iznosu od 250 000 eura za svaki sat tijekom kojeg će zračni prostor ostati zatvoren. Učinci tog rješenja bili su ograničeni na razdoblje od 16. do 24. svibnja 2019. S obzirom na to da je društvo Ryanair zaprimilo navedeno rješenje 16. svibnja 2019., u 15 sati i 38 minuta, sat kada je zračni promet bio ponovno otvoren, i da do 24. svibnja 2019. nije došlo ni do kakvog novog poremećaja, to je rješenje prestalo proizvoditi te pravne učinke bez izrečene novčane kazne.

23.      Društvo Skeyes podnijelo je sudu koji je uputio zahtjev prigovor trećeg protiv tog rješenja pozivajući se na nenadležnost potonjeg za odlučivanje o tužbi društva Ryanair. U tom je pogledu društvo Skeyes prije svega istaknulo da taj sud nije nadležan za odlučivanje o zahtjevu koji se odnosi na njegovu funkciju kontrolora belgijskog zračnog prostora. Naime, društvo Ryanair nije nositelj nijednog subjektivnog prava koje bi mu omogućilo podnošenje takvog zahtjeva jer regulacija belgijskog zračnog prostora proizlazi samo iz ovlasti društva Skeyes. Podredno, tvrdi da ono, kao društvo javnog prava, ne može biti u nadležnosti navedenog suda, koji je trgovački sud.

24.      Prema odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, belgijsko pravo predviđa da upravne odluke načelno nisu u nadležnosti redovnih sudova. One su u nadležnosti Conseila d’État (Državno vijeće, Belgija) koji odlučuje o tužbama za poništenje zbog bitne povrede postupka ili povrede regulatornih postupaka, koje uzrokuju ništavost, odnosno tužbama zbog prekoračenja ili zlouporabe ovlasti, a koje su podnesene protiv jednostranih akata upravnih tijela. Međutim, sudska je vlast nadležna za sprečavanje ili otklanjanje svake protupravne povrede subjektivnog prava koju počini upravno tijelo pri izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti. Postojanje diskrecijske ovlasti takvog tijela stoga ne isključuje nadležnost redovnih sudova, pod uvjetom da se tužbom nastoje ponovno uspostaviti subjektivna prava.

25.      Imajući sumnje u vezi s mogućim ograničenjima diskrecijske ovlasti koja je Uredbom br. 550/2004 dodijeljena pružateljima usluga zračnog prometa, Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Trgovački sud u Hainautu, Odjel Charleroi) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Treba li Uredbu br. 550/2004, osobito njezin članak 8., tumačiti na način da se njome države članice ovlašćuju da iz nadzora svojih sudova isključe navodne povrede obveze pružanja usluga koje izvršava pružatelj usluga u zračnom prometu, ili odredbe [te uredbe] treba tumačiti na način da se njima države članice obvezuje na to da protiv navodnih povreda predvide djelotvorna pravna sredstva uzimajući u obzir prirodu usluga koje treba pružiti?
2.      Treba li Uredbu br. 550/2004, s obzirom na to da propisuje da je ,[p]ružanje usluga u zračnom prometu, kako je to predviđeno ovom Uredbom, povezano […] s izvršavanjem javnih ovlasti koje nisu gospodarske naravi pa stoga ne opravdavaju primjenu pravila o tržišnom natjecanju iz Ugovora’, tumačiti na način da se njome ne isključuju samo pravila tržišnog natjecanja u užem smislu, nego i sva druga pravila koja se primjenjuju na javna poduzeća koja djeluju na tržištu roba i usluga, koja imaju neizravni učinak na tržišno natjecanje, poput onih kojima se zabranjuje ograničavanje slobode poduzetništva i pružanja usluga?”

26.      Pisana očitovanja podnijeli su društvo Skeyes, društvo Ryanair, belgijska, španjolska i poljska vlada te Europska komisija. Uz iznimku španjolske vlade, te su stranke usto iznijele svoja stajališta na raspravi održanoj 20. listopada 2021.
IV.    Analiza

A.      Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

27.      Belgijska vlada ističe, najprije, da su dva prethodna pitanja koja je nacionalni sud uputio Sudu nedopuštena. Kad je riječ o prvom prethodnom pitanju, ta vlada najprije ističe da taj sud samo ponavlja stajalište društva Skeyes te ne navodi relevantne nacionalne odredbe. Kao drugo, prvo je prethodno pitanje nedopušteno i zbog toga što nacionalni sud u njemu ne navodi zbog čega bi mu odgovor na to pitanje omogućio riješiti spor koji se pred njime vodi. Kad je pak riječ o drugom pitanju, belgijska vlada tvrdi, s jedne strane, da je ono sročeno preopćenito te da ne omogućava podnošenje pisanih očitovanja i, s druge strane, da to pitanje nije u skladu sa zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda.

28.      Smatram da te argumente valja odbiti. Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Iz navedenog proizlazi da pitanja koja su uputili nacionalni sudovi uživaju pretpostavku relevantnosti i da Sud može odbiti odlučivati o tim pitanjima samo ako je očito da zatraženo tumačenje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na navedena pitanja.(7)

29.      Međutim, u ovom slučaju nije o tome riječ, s obzirom na to da je tumačenje propisa Unije, a osobito odredaba Uredbe br. 550/2004, koje zahtijeva sud koji je uputio zahtjev, u izravnoj vezi s predmetom glavnog postupka te da problem koji se javlja u tom postupku nije hipotetski već stvaran te da Sud ima na raspolaganju činjenične i pravne elemente koji su mu potrebni kako bi pružio koristan odgovor na upućena pitanja.

30.      Slijedom navedenog, smatram da su upućena prethodna pitanja dopuštena.
B.      Prvo prethodno pitanje

31.      Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Uredbu br. 550/2004, a osobito njezin članak 8., tumačiti na način da zračni prijevoznik može nacionalnim sudovima podnijeti tužbu protiv pružatelja usluga u zračnoj plovidbi(8) kako bi sudskom nadzoru podvrgnuo navodne povrede njegove obveze pružanja usluga.

32.      Najprije ističem da je Uredba br. 550/2004 donesena u kontekstu odredaba Uredbe br. 549/2004 koja utvrđuje okvir za stvaranje jedinstvenog europskog neba(9). Stoga smatram da se analiza koja slijedi ne smije ograničiti samo na Uredbu br. 550/2004 nego treba uzeti u obzir i Uredbu br. 549/2004 i Uredbu br. 1008/2008 kojom se utvrđuju zajednička pravila za obavljanje zračnog prijevoza u Europskoj uniji.

33.      Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, najprije valja ispitati dodjeljuju li se navedenim uredbama prava zračnim prijevoznicima – pitanje o kojem su stranke iznijele različita stajališta – (1), a zatim razmotriti pitanje daje li eventualno postojanje takvih prava zračnim prijevoznicima mogućnost podnošenja tužbe protiv odluke o zatvaranju zračnog prostora poput one koju je donijelo društvo Skeyes (2).
1.      Prava zračnih prijevoznika i obveze pružatelja usluga u zračnoj plovidbi u okviru jedinstvenog europskog neba

34.      Valja podsjetiti na to da zračni prijevoznici koji obavljaju prijevoz na području Unije djeluju na temelju dozvola koje izdaju države članice u skladu s Uredbom br. 1008/2008.

35.      Konkretno, članak 3. stavak 1. drugi podstavak te uredbe predviđa da poduzeće koje ispunjava uvjete iz poglavlja II. navedene uredbe ima pravo dobiti operativnu licenciju, što je preduvjet za obavljanje djelatnosti u području zračnog prijevoza.

36.      S obzirom na to da članak 15. stavak 1. Uredbe br. 1008/2008 predviđa da zračni prijevoznik – imatelj valjane dozvole – ima pravo na obavljanje djelatnosti zračnog prijevoza unutar Zajednice, tom se odredbom  utvrđuje sloboda pružanja usluga zračnog prijevoza.

37.      Iz toga slijedi da su pravo gospodarskog subjekta koji ispunjava uvjete za dobivanje dozvole iz Uredbe br. 1008/2008, kao i pravo da nakon stjecanja dozvole obavlja djelatnosti koje su njome obuhvaćene, prava zajamčena pravom Unije.

38.      Osim toga, napominjem da neovisno o kasnijim pravima koja su zajamčena sekundarnim pravom Unije, zračni prijevoznici uživaju i prava i slobode koja su zajamčena primarnim pravom Unije, osobito slobodu poduzetništva i slobodu pružanja usluga na temelju članka 16. Povelje i članka 56. UFEU-a.

39.      Pružatelje usluga u zračnom prometu imenuju države članice, u skladu s pravom Unije. Slijedom toga, nadležnosti dodijeljene tim pružateljima, koje oni izvršavaju kao nositelji javnih ovlasti, proizlaze iz odredbi koje je donijela država članica radi provedbe članka 8. Uredbe br. 550/2004.

40.      Prema tome, pružatelji usluga u zračnoj plovidbi dužni su ispuniti određene obveze u okviru zadaća koje su im dodijeljene, među kojima je i obveza osiguravanja kontinuiteta usluga kontrole zračnog prometa. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je kontinuitet usluga kontrole zračnog prometa jedan od ciljeva prava Unije na temelju članka 1. Uredbe br. 550/2004 u vezi s člankom 7. stavkom 7. te uredbe(10).

41.      Točnije, među glavnim ciljevima „jedinstvenog europskog neba” nalazi se cilj sigurnog i učinkovitog pružanja usluga zračne plovidbe kako bi se na prikladan način zadovoljile „potrebe svih korisnika zračnog prostora”(11). U tom pogledu, podsjećam na to da članak 2. točka 8. Uredbe br. 549/2004 definira „korisnike zračnog prostora” kao „svi[e] zrakoplov[e] koji lete u općem zračnom prometu”.

42.      Stoga valja napomenuti da je mogućnost da zračni prijevoznik ostvaruje prava i slobode koji su mu zajamčeni na temelju primarnog i sekundarnog prava Unije uvjetovana time da pružatelji usluga u zračnom prometu izvršavaju svoje zadaće, među kojima je prije svega kontinuitet pružanja usluga u zračnom prometu.

43.      Međutim, cilj kontinuiteta usluga kontrole zračnog prometa u ovom je slučaju usko povezan s ciljem sigurnosti zračnog prometa. U tom smislu, iako zračni prijevoznici imaju konkretna prava, oni podliježu pravilima prava Unije koja se odnose na sigurnost. To uostalom potvrđuju odredbe Uredbe br. 1008/2008, s obzirom na to da je sloboda pružanja usluga zračnog prijevoza unutar Unije predviđena u članku 15. te uredbe uvjetovana člankom 19. stavkom 1. navedene uredbe, a u skladu s kojim ostvarivanje te slobode podliježe operativnim propisima Unije koji se odnose na sigurnost. Cilj sigurnosti zračnog prometa također je u središtu uredaba br. 549/2004(12) i 550/2004(13).

44.      Iz toga slijedi da obveza pružatelja usluga u zračnom prometu kojima je povjerena ta zadaća nije apsolutna i bezuvjetna, već da se aktivnosti imenovanog pružatelja usluga mogu obustaviti, i to samo iz objektivnih razloga, među kojima je prije svega sigurnost zračnog prometa. U takvom slučaju, kada je taj pružatelj usluga, primjerice, dužan primijeniti „zero rate” mjeru i stvarno zatvoriti zračni prostor za zračne prijevoznike, moglo bi se predvidjeti da on više neće moći obavljati aktivnosti koje su obuhvaćene njegovom dozvolom. 

45.      Međutim, valja naglasiti da se pojam sigurnosti zračnog prometa može konceptualno definirati samo upućivanjem na objektivne elemente, odnosno događaje koji su izvan kontrole pružatelja usluga o kojem je riječ (kao što su, na primjer, nepovoljni meteorološki uvjeti, vulkanska erupcija, teroristički napad ili rat) ili koji su povezani s provedbom samog cilja sigurnosti zračnog prometa (na primjer, prilagodba sustava kontrole zračnog prometa ili izgradnja novih kontrolnih tornjeva ili drugih objekata za povećanje zračne sigurnosti). Iz toga slijedi da se pružatelj usluga u zračnoj plovidbi u načelu ne može pozvati na sigurnost zračnog prometa radi donošenja „zero rate” mjere, kada je zatvaranje zračnog prostora određeno „unutarnjim” razlozima – poput organizacijskih razloga koji su doveli do manjka kontrolora zračnog prometa – koji se mogu pripisati isključivo navedenom pružatelju usluga. U svakom slučaju, kao što je objašnjeno u točki 77. ovog mišljenja, odluka pružatelja usluga u zračnoj plovidbi da zatvori zračni prostor treba moći biti predmet sudskog nadzora čak i kad se on poziva na razloge povezane sa sigurnošću zračnog prometa.
2.      Pravo zračnih prijevoznika na djelotvorno pravno sredstvo protiv pružatelja usluga u zračnoj plovidbi

46.      Što se tiče prvog dijela prvog prethodnog pitanja, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 8. Uredbe br. 550/2004 tumačiti na način da državama članicama dopušta da iz sudskog nadzora izuzmu navodne povrede obveze pružanja usluga u zračnoj plovidbi koje su počinili imenovani pružatelji usluga.

47.      Podsjećam, kao što to proizlazi iz njegova naslova, da se taj članak odnosi na imenovanje pružatelja usluga u zračnoj plovidbi od država članica, pojašnjavajući u svojem stavku 2. da potonje utvrđuju prava i obveze imenovanih pružatelja usluga. Također podsjećam na to da je navedeni članak pravna osnova za to da Kraljevina Belgija imenuje društvo Skeyes kao isključivog pružatelja usluga civilnog zračnog prometa.

48.      U tom pogledu valja pojasniti da se pitanje koje je uputio sud koji je uputio zahtjev ne odnosi ni na ocjenu imenovanja društva Skeyes kao pružatelja usluga zračne plovidbe kao takvog, ni na nadzor Kraljevine Belgije načina na koji društvo Skeyes ispunjava svoju zadaću. Naime, prvo prethodno pitanje odnosi se samo na mogućnost da se iz sudskog nadzora izuzmu navodne povrede obveze pružanja usluga koje izvršava pružatelj usluga u zračnoj plovidbi.

49.      Međutim, članak 8. Uredbe br. 550/2004 ne sadržava nijednu odredbu kojom bi se državama članicama propisalo ili bi ih se ovlastilo da iz nadzora nacionalnih sudova izuzmu sporove između pružatelja usluga u zračnoj plovidbi i korisnika zračnog prostora. Naime, taj članak nije povezan s nadzorom nacionalnih sudova država članica nad pružateljima usluga u zračnoj plovidbi i stoga potonjima ne daje nikakvo „izuzeće od sudske nadležnosti”.

50.      Stoga, s obzirom na sve navedeno, smatram da članak 8. Uredbe br. 550/2004 treba tumačiti na način da se njime ne ovlašćuje države članice da iz nadzora nacionalnih sudova izuzmu navodne povrede obveze pružanja usluga koje je počinio pružatelj usluga u zračnoj plovidbi. Osim toga, napominjem da se na „izuzeće od sudske nadležnosti”, kao na iznimku od načela sudskog nadzora, može pozivati samo ako je ono izričito predviđeno, što ovdje nije slučaj.

51.      Što se tiče drugog dijela prvog prethodnog pitanja, sud koji je uputio zahtjev općenito želi znati treba li Uredbu br. 550/2004 tumačiti na način da zračni prijevoznici moraju imati pravo na pravno sredstvo radi osporavanja navodnih povreda obveze pružanja usluga u zračnoj plovidbi određenog pružatelja usluga.

52.      U tom pogledu društvo Ryanair te španjolska i poljska vlada tvrde da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno. Nasuprot tomu, tuženici, belgijska vlada i Komisija drukčijeg su mišljenja.

53.      Društvo Ryanair smatra da, iako Uredba br. 550/2004 ne sadržava nijednu odredbu o nadzoru sudova država članica nad pružateljima usluga u zračnoj plovidbi, to se ne može tumačiti kao pružanje izuzeća od sudske nadležnosti tim pružateljima usluga, koji i dalje podliježu zahtjevima prava Unije. Naime, u skladu s člankom 19. UEU-a i člankom 47. Povelje, kao i relevantnom sudskom praksom Suda koja se odnosi na načelo djelotvorne sudske zaštite(14), u ovom je slučaju na Kraljevini Belgiji da za zračne prijevoznike predvidi mogućnost pokretanja sudskog postupka protiv tih pružatelja usluga, u slučaju povrede njihovih obveza prema pravu Unije.

54.      Poljska vlada tvrdi da članak 8. Uredbe br. 550/2004 u vezi s člankom 47. Povelje treba tumačiti na način da se njime zračnim prijevoznicima jamči pravo na djelotvorno pravno sredstvo za zahtijevanje prekida poremećaja koji prouzroči pružatelj usluga u zračnoj plovidbi kada su ti poremećaji uzrokovani razlozima koji se mogu pripisati isključivo tom pružatelju usluga.

55.      Španjolska vlada pak smatra da, ako bi navodne povrede pružatelja usluga u zračnoj plovidbi u okviru zadaće koju obavlja bile izuzete iz sudskog nadzora, ograničenje prava korisnika zračnog prostora, kao što je društvo Ryanair, da obavlja svoje djelatnosti u okviru slobode pružanja usluga, a koje ograničenje bi proizlazilo iz upravne odluke koja ide na štetu njegovih interesa, predstavljalo bi povredu njegova prava na djelotvorno pravno sredstvo.

56.      Suprotno tomu, Komisija smatra da, kao prvo, nijedna odredba Uredbe br. 550/2004 ne jamči izravna prava zračnim prijevoznicima u odnosu na pružatelje usluga u zračnoj plovidbi. Izostanak takvih odredbi opravdan je s obzirom na primarni cilj sigurnosti u zračnom prometu koji se nastoji postići tom uredbom, a koji nije u skladu s eventualnim sudskim nadzorom odluka tih pružatelja usluga. Kao drugo, navodi da je na nadležnim tijelima dotične države članice koja nadziru izvršavanje dužnosti imenovanih pružatelja usluga  da, u slučaju eventualnih povreda dužnosti tih pružatelja usluga, poduzmu potrebne mjere za otklanjanje tih nedostataka.

57.      Iako se slažu s Komisijinom analizom, društvo Skeyes i belgijska vlada tvrde da se korisnici u zračnom prostoru mogu pozivati na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, u skladu s člankom 47. Povelje, samo u slučaju povrede prava ili slobode zajamčene pravom Unije. Prema njihovu mišljenju, uredbe br. 549/2004 i 550/2004 ne dodjeljuju nikakvo subjektivno pravo društvu Ryanair. Točnije, tim se uredbama ne predviđa ni obveza pružanja usluga za pružatelje usluga u zračnoj plovidbi ni pravo na pružanje usluga u korist korisnika zračnog prostora.

58.      U tom pogledu društvo Skeyes i belgijska vlada smatraju da diskrecijska priroda te ovlasti utječe na vrstu mjera koje sud na temelju načela diobe vlasti može poduzeti protiv pružatelja usluga u zračnoj plovidbi. Prema mišljenju tih dviju stranaka, tom se načelu protivi to da nacionalni sud umjesto tog pružatelja usluga donese mjere koje spadaju pod njegovu diskrecijsku ovlast(15). Osim toga, društvo Skeyes i belgijska vlada smatraju da, bez obzira na to što u ovom predmetu ne postoje prava zajamčena pravom Unije u korist društva Ryanair, u belgijskom pravu postoji nekoliko sredstava koja omogućavaju sudski nadzor akata društva Skeyes(16).

59.      Smatram da Uredbu br. 550/2004 treba tumačiti na način da zračni prijevoznici moraju imati pravo na pravno sredstvo protiv odluke poput one koju je donijelo društvo Skeyes, radi osporavanja navodne povrede obveze pružanja usluga u zračnom prometu koju ima taj pružatelj usluga.

60.      Naime, kao prvo, valja podsjetiti na to da članak 47. Povelje u svojem prvom stavku određuje da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek, u skladu s uvjetima utvrđenima tim člankom. Tom pravu odgovara obveza država članica iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a da osiguraju pravna sredstva dostatna za osiguranje djelotvorne pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.

61.      Na temelju ustaljene sudske prakse, načelo djelotvorne sudske zaštite opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, a utvrđeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.(17). U tom je pogledu na sudovima država članica da na temelju načela lojalne suradnje utvrđenog u članku 4. stavku 3. UEU-a osiguraju sudsku zaštitu prava pojedinaca na temelju prava Unije(18).

62.      Što se tiče pravnih sredstava koje države članice moraju predvidjeti, iako je UFEU uspostavio određen broj izravnih tužbi koje, ako je potrebno, pravne i fizičke osobe mogu podnositi pred sudom Unije, cilj ni UFEU-a ni članka 19. UEU-a nije stvoriti pred nacionalnim sudovima, u vidu očuvanja prava Unije, druga pravna sredstva osim onih koje ustanovljuje nacionalno pravo(19).

63.      Slijedom toga, u nedostatku propisa Unije u tom području, unutarnji pravni sustav svake države članice treba odrediti nadležne sudove i propisati detaljna postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja pojedinci izvode iz prava Unije(20). Drukčije bi bilo jedino kad bi iz opće strukture odnosnog nacionalnog pravnog poretka proizlazilo da ne postoji nijedan pravni lijek koji osigurava, makar posredno, poštovanje prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije ili kad bi za pojedince jedini način pristupa sudu bio prekršiti pravo(21).

64.      U tom pogledu, postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja pojedinci izvode iz prava Unije ne smiju biti nepovoljnija od onih koja se odnose na slična pravna sredstva nacionalnog prava (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano otežanim ostvarivanje tih prava zajamčenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti)(22).

65.      Konkretnije, što se tiče pitanja privremenih mjera, valja podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom nacionalni sud pred kojim se vodi spor na koji se primjenjuje pravo Unije mora moći odrediti privremene mjere kako bi zajamčio punu učinkovitost buduće sudske odluke o postojanju prava istaknutih na temelju prava Unije(23).

66.      Najprije valja pojasniti da, za razliku od predmeta u kojem je donesena presuda Unibet(24), a na koju se, među ostalim, poziva društvo Ryanair u svojim pisanim očitovanjima, pitanje koje se postavlja u ovom predmetu nije pitanje „stvaranje” novog (neovisnog) pravnog sredstva koje nije predviđeno domaćim pravom, nego pitanje može li društvo Ryanair podnijeti tužbu u iznimno hitnom postupku na temelju prethodno postojećeg pravnog sredstva u nacionalnom pravu.

67.      Naime, kao što sam istaknuo u točki 24. ovog mišljenja, poseban kontekst glavnog predmeta je podjela nadležnosti između belgijskih upravnih i građanskih sudova u pogledu tužbi koje pojedinci podnose protiv upravnih tijela ili javnih poduzeća kojima je Belgija dodijelila javne ovlasti kada su u pitanju „subjektivna prava” pojedinaca o kojima je riječ.

68.      U tom pogledu valja pojasniti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da iako je društvo Ryanair moglo podnijeti tužbu pred nacionalnim sudovima, priroda te tužbe ipak je dovedena u pitanje (odnosno je li ona ograničena samo na tužbu zbog izvanugovorne odgovornosti pred upravnim sudom ili obuhvaća i tužbu u iznimno hitnom postupku) kao i nadležnost suda koji je uputio zahtjev da odlučuje o toj tužbi, i to zbog nesigurnosti u pogledu svojstva društva Ryanair da podnese navedenu tužbu.

69.      Međutim, kao što sam to naveo u točki 63. ovog mišljenja, prema ustaljenoj sudskoj praksi unutarnji pravni sustav svake države članice treba odrediti nadležne sudove za postupanje u vezi s pravnim sredstvima koja su namijenjena zaštiti prava koja pojedinci izvode iz prava Unije kao i za to propisati detaljna postupovna pravila. Stoga podjela nadležnosti između belgijskih sudova za odlučivanje o takvom zahtjevu nije pitanje koje ulazi u područje primjene prava Unije. Naime, iako je u skladu s belgijskim pravom i primjenjivim postupovnim pravilima drugo sudsko tijelo moglo biti nadležno za odlučivanje o zahtjevu društva Skeyes na učinkovit način, odnosno na temelju tužbe u hitnom postupku, ipak je na nacionalnom pravnom poretku da to utvrdi(25).

70.      Kao drugo, napominjem da se argumentacija društva Skeyes i belgijske vlade temelji na pretpostavci prema kojoj bi prihvaćanje podnošenja pravnog sredstva poput onoga podnesenog u glavnom postupku značilo priznanje da uprava izvršavajući predmetnu diskrecijsku ovlast može zamijeniti sudsku vlast.

71.      Prema mojem mišljenju, taj se argument ne može prihvatiti.

72.      Naime, u ovom slučaju nije riječ o tome da sudska vlast dovodi u pitanje diskrecijsku ovlast pružatelja usluga u zračnom prometu niti o tome da zamjenjuje upravu time što sâmo izvršava diskrecijsku ovlast o kojoj je riječ, nego o tome da nacionalni sud „nadzire” (specifičnu) odluku koju je donijela uprava, a koja bi mogla ugroziti zračne prijevoznike i njihove korisnike. Stoga, kao što je pojašnjeno u nastavku, smatram da nacionalni sud mora moći provesti tu vrstu ocjene kako zračni prijevoznici kao što je društvo Ryanair ne bi bili lišeni djelotvornog pravnog lijeka u smislu članka 47. Povelje.

73.      Osim toga, kao što sam naglasio u točkama 39. i 40. ovog mišljenja, smatram da uredbe br. 550/2004 i 549/2004 imaju za cilj upravo zadovoljiti potrebe korisnika zračnog prostora. Stoga se navodne povrede pružatelja usluga u zračnoj plovidbi u okviru njegove zadaće ne mogu izuzeti iz sudskog nadzora jer bi se inače ugrozio sam cilj tih uredbi.

74.      Kao treće, što se tiče Komisijina argumenta koji se odnosi na sigurnost, valja podsjetiti na to da obveza pružanja usluga u zračnom prometu nije apsolutna, tako da se aktivnosti imenovanog pružatelja usluga mogu obustaviti iz objektivnih razloga, među kojima je ponajprije sigurnost(26). Međutim, kao što to poljska vlada pravilno ističe, to ne može dovesti do sustavnog isključenja mogućnosti zračnim prijevoznicima da zahtijevaju sudski nadzor nad odlukama tog pružatelja usluga u svim okolnostima.

75.      Osim toga, omogućavanje pružatelju usluga u zračnoj plovidbi da po vlastitom nahođenju ograniči zračni promet pozivajući se na sigurnosne razloge, a da oni ne mogu biti predmet sudskog nadzora, po definiciji je protivno ciljevima jedinstvenog europskog neba i ograničava temeljna prava i slobode kako zračnih prijevoznika tako i građana Unije. Stoga  smatram da  cilj sigurnosti zračnog prometa, unatoč njegovoj iznimnoj važnosti u okviru funkcioniranja jedinstvenog europskog neba, nije izolirani koncept, nego ga treba tumačiti kako s obzirom na druge njegove temeljne ciljeve tako i općenitije s obzirom na druge temeljne slobode (kao što su slobodno pružanje usluga, slobodno kretanje robe i slobodno kretanje osoba u okviru Schengenskog prostora). Kakav bi, naime, bio doseg jedinstvenog europskog neba ako svaka država članica može po vlastitom nahođenju zatvoriti svoj zračni prostor?

76.      Osim toga, ne vidim kako bi priznavanje postojanja sudskog nadzora, čak i u obliku tužbe u iznimno hitnom postupku, moglo dovesti u opasnost, odnosno ugroziti, sigurnost zračnog prometa. U tom pogledu smatram da pitanje može li se pružatelj usluga u zračnoj plovidbi pozivati na opravdanja povezana sa sigurnošću zračnog prometa kako bi zatvorio zračni prostor nije pitanje vezano uz nadležnost suda, pa čak ni dopuštenost sudske tužbe. Prije je riječ o meritornom pitanju koje podliježe sudskom nadzoru radi procjene sigurnosnih razloga na koje se poziva taj pružatelj usluga kako bi se utvrdilo je li zatvaranje zračnog prostora opravdano.

77.      Takvo je tumačenje u ovom predmetu tim više opravdano jer iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku jasno proizlazi da je „zero rate” mjera primijenjena zbog manjka kontrolora zračnog prometa. U ovom je slučaju do primjene te sigurnosne mjere došlo iz organizacijskih razloga koji se mogu pripisati isključivo društvu Skeyes, a ne uslijed vanjskih događaja čiji uzrok može biti neovisan o djelovanju (ili nedjelovanju) navedenog pružatelja usluga, kao što su, na primjer, nepovoljni meteorološki uvjeti, vulkanska erupcija ili teroristički napad(27). Stoga smatram da, iako se prekid usluga u zračnoj plovidbi može prihvatiti kada je rezultat štrajka koji ima svojstvo više sile, čini se da se isto rješenje ne može primijeniti kada te kolektivne tužbe nisu izolirani događaji, nego se ponavljaju tijekom predmetnog razdoblja, a da predmetni pružatelj usluga nije prisiljen poduzeti potrebne mjere kako bi osigurao kontinuitet usluga u zračnoj plovidbi. U svakom slučaju, konačnu ocjenu u svim tim slučajevima mora donijeti nacionalni sud.

78.      Slijedom toga, prihvaćanje Komisijina stajališta dovelo bi do potpunog izuzimanja pružatelja usluga u zračnoj plovidbi iz većine sudskih postupaka, čak i u slučajevima u kojima se, neovisno o činjenicama u ovom predmetu, taj pružatelj usluga neopravdano (odnosno nepošteno) poziva na sigurnosne razloge kako ne bi ispunio svoju obvezu pružanja usluga u zračnoj plovidbi.

79.      S obzirom na prethodno navedeno, smatram da činjenica da pružatelj usluga može, pozivajući se na sigurnosne razloge, po vlastitom nahođenju donijeti odluku o zatvaranju svojeg zračnog prostora, a da se ta odluka ne može podvrgnuti sudskom nadzoru, može zračnim prijevoznicima i njihovim korisnicima ugroziti prava i slobode priznate pravom Unije. Usto, činjenica da je takva upravna odluka donesena prilikom izvršavanja diskrecijske ovlasti u načelu ne bi smjela biti prepreka sudskom nadzoru te odluke.

80.      Kao četvrto i posljednje, smatram da rješenje koje predlaže Komisija, a prema kojemu bi samo nacionalno tijelo za nadzor pružatelja usluga u zračnoj plovidbi bilo nadležno intervenirati u slučaju eventualnih povreda dužnosti koje su počinili imenovani pružatelji usluga, nije prihvatljivo.

81.      Najprije napominjem da je nadzor na koji se Komisija poziva upravni, a ne sudski nadzor. Postojanje mehanizma upravnog nadzora aktivnosti pružatelja usluga u zračnoj plovidbi ne može zamijeniti sudski nadzor niti oduzeti zračnom prijevozniku djelotvorni pravni lijek u smislu članka 47. Povelje. 

82.      Naime, za razliku od sudskog nadzora koji pojedincu omogućuje pokretanje postupka pred sudom zbog povrede nekog od njegovih prava, smisao i glavni cilj tog upravnog nadzora nije zaštita pojedinačnih prava korisnika u zračnom prostoru, nego šire, osigurati da pružatelji usluga u zračnom prometu ispunjavaju zadaće koje su im povjerile države članice. Stoga je u skladu s člankom 7. stavkom 7. Uredbe br. 550/2004 zadaća nacionalnih nadzornih tijela nadzirati – pod prijetnjom opoziva svjedodžbe izdane u korist tih pružatelja – „ispunjavanje zajedničkih zahtjeva i uvjeta u vezi s izdavanjem svjedodžbi” navedenim pružateljima usluga. Međutim, „zajednički zahtjevi” za pružanje usluga u zračnoj plovidbi, koji su definirani u članku 6. Uredbe br. 550/2004, odnose se ponajprije na tehničke, organizacijske i operativne aspekte svojstvene ulozi pružatelja tih usluga i ne čini se da su izravno povezani s pravima zračnih prijevoznika(28). Stoga smatram da se takav nadzor po svojoj naravi, cilju i rezultatu kojem teži ne može uspoređivati sa sudskim nadzorom niti se može kvalificirati kao takav.

83.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prvo prethodno pitanje odgovori da Uredbu br. 550/2004, a osobito njezin članak 8., treba tumačiti na način da ona ne dopušta da se iz nadzora sudova dotične države članice izuzmu navodne povrede obveze pružanja usluga koje su počinili pružatelji usluga u zračnoj plovidbi. Nasuprot tomu, članak 47. Povelje zahtijeva da zračni prijevoznici imaju pristup djelotvornom pravnom lijeku koji im omogućuje da pružatelja usluga koji je imenovan na temelju članka 8. Uredbe br. 550/2004 zaustave u povredi njegove obveze pružanja usluga u zračnoj plovidbi.
C.      Drugo prethodno pitanje

84.      Svojim drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud o tumačenju uvodne izjave 5. Uredbe br. 550/2004. Iako u skladu s tom uvodnom izjavom pravila o tržišnom natjecanju nisu primjenjiva na pružanje usluga u zračnom prometu, taj sud želi znati dovodi li ta uvodna izjava također do neprimjenjivosti svih drugih pravila koja imaju neizravan učinak na tržišno natjecanje, poput onih kojima se zabranjuje ograničavanje slobode poduzetništva i pružanja usluga.

85.      Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, tim se pitanjem želi utvrditi može li se zračni prijevoznik poput društva Ryanair pozvati na članak 16. Povelje ili članak 56. UFEU-a protiv odluka koje je društvo Skeyes donijelo u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti.

86.      Najprije ističem da se u svojim pisanim očitovanjima većina stranaka slaže da na drugo prethodno pitanje treba dati niječni odgovor, s čim se ja slažem iz sljedećih razloga.

87.      Kao prvo, smatram da se niječni odgovor na drugo prethodno pitanje može izravno izvesti iz samog teksta uvodne izjave 5. Uredbe br. 550/2004, koji upućuje samo na pravila o tržišnom natjecanju UFEU-a, bez navođenja drugih pravila poput onih kojima se zabranjuje ograničavanje slobode poduzetništva i pružanja usluga.

88.      Osim toga, ni iz jedne odredbe Uredbe br. 550/2004 ne može se zaključiti da njezina uvodna izjava 5. ima širi doseg i da je treba tumačiti kao da se protivi primjeni drugih pravila UFEU-a na pružatelje usluga u zračnom prometu. Stoga se na temelju nijedne odredbe navedene uredbe izričito ne može tvrditi da pružatelji usluga u zračnom prometu, koji su imenovani u skladu s odredbama iste uredbe i kojima su povjerene javne ovlasti u okviru njihove djelatnosti, ne poštuju članak 16. Povelje i članak 56. UFEU-a.

89.      Kao drugo, valja naglasiti da, čak i s obzirom na neprimjenjivost pravila prava tržišnog natjecanja navedenu u uvodnoj izjavi 5. Uredbe br. 550/2004, ona nije apsolutna, nego je opravdana zbog posebnosti pružanja usluga u zračnoj plovidbi koje isključivo pruža pružatelj usluga kojeg imenuju države članice po vlastitom nahođenju.

90.      U tom pogledu, uvodna izjava 5. Uredbe br. 550/2004 samo ponavlja sudsku praksu Suda koja se temelji na presudi SAT Fluggesellschaft(29) prema kojoj je odstupanje od primjene pravila tržišnog natjecanja opravdano nepostojanjem gospodarske naravi usluga u zračnom prometu, zbog njihova izjednačavanja s uslugama tijela javne vlasti.

91.      Međutim, valja pojasniti da je neprimjenjivost pravila prava tržišnog natjecanja ograničena samo na izvršavanje javnih ovlasti i ne obuhvaća sve usluge koje se pripisuju pružateljima usluga. Stoga nije isključeno da, iako neke usluge pružatelja usluga zračnog prijevoza imaju koristi od neprimjenjivosti tih pravila, druge usluge tog istog pružatelja podliježu primjeni navedeni pravila, osobito kada su aktivnosti tog pružatelja usluga odvojive od onih koje obavlja kao tijelo javno vlasti i mogu predstavljati gospodarske djelatnosti(30). 

92.      Kao treće, valja podsjetiti na to da su pružatelji usluga u zračnoj plovidbi, kao što je društvo Skeyes, dužni osigurati upravljanje i pravilno funkcioniranje zračnog prometa u zračnom prostoru za koje su odgovorni. Nema nikakve sumnje da je ta zadaća neodvojivo povezana s korištenjem tog zračnog prostora korisnikâ i s njihovim pravom da u okviru slobode poduzetništva i slobode pružanja usluga pružaju svoje usluge u jedinstvenom europskom nebu(31). Iz toga slijedi da  je takav pristup, osim što ni na koji način nije opravdan doslovnim i kontekstualnom tumačenjem Uredbe br. 550/2004, protivan ne samo slobodama kretanja već i samim ciljevima uredbi br. 549/2004 i 550/2004, koji se odnose na zadovoljavanje potreba i zahtjeva korisnika zračnog prostora(32).

93.      Naposljetku napominjem da, iako se preambulom akta Unije može pojasniti sadržaj odredbi navedenog akta te je važan interpretativni element kojim se može pojasniti volja autora tog akta(33), to ne mijenja činjenicu da Uredba br. 550/2004, kao što je već navedeno u točkama 87. i 88. ovog mišljenja, ne sadržava nijednu odredbu kojom se može opravdati isključenje iz drugog pitanja.

94.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na drugo prethodno pitanje odgovori da Uredba br. 550/2004, u odnosu na pružatelje usluga imenovane za pružanje usluga u zračnoj plovidbi, ne isključuje primjenu pravila koja se primjenjuju na javna poduzeća koja djeluju na tržištu roba i usluga, poput onih koja zabranjuju ograničavanje slobode poduzetništva i pružanja usluga.
V.      Zaključak

95.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Trgovački sud u Hainautu, Odjel Charleroi, Belgija) odgovori na sljedeći način:
1.      Uredbu (EZ) br. 550/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. o pružanju usluga u zračnoj plovidbi u jedinstvenom europskom nebu, a osobito njezin članak 8., treba tumačiti na način da ona ne dopušta da se iz nadzora sudova dotične države članice izuzmu navodne povrede obveze pružanja usluga koje su počinili pružatelji usluga u zračnoj plovidbi. Nasuprot tomu, članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima zahtijeva da zračni prijevoznici imaju pristup djelotvornom pravnom lijeku koji im omogućuje da pružatelja usluga koji je imenovan na temelju članka 8. te uredbe zaustave u povredi njegove obveze pružanja usluga u zračnoj plovidbi.
2.      Uredba br. 550/2004, u odnosu na pružatelje usluga imenovane za pružanje usluga u zračnoj plovidbi, ne isključuje primjenu pravila koja se primjenjuju na javna poduzeća koja djeluju na tržištu roba i usluga, poput onih koja zabranjuju ograničavanje slobode poduzetništva i pružanja usluga.

1      Izvorni jezik: francuski

2      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. (SL 2004., L 96, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 75.)

3      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2004. (SL 2004., L 96, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 64., str. 96.)

4      SL 2004., L 96, str. 20. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 3., str. 115.)

5      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (SL 2008., L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.)

6      Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 15., str. 295.

7      Presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies (C 502/19, EU:C:2019:1115, t. 55. i 56. i navedena sudska praksa).

8      Izrazi „zračni promet” i „zračna plovidba” u ovom se mišljenju koriste kao sinonimi.

9      Vidjeti uvodne izjave 3. i 4. Uredbe br. 550/2004.

10      Vidjeti također uvodnu izjavu 10. Uredbe br. 550/2004.

11      Vidjeti članak 1. i uvodnu izjavu 7. Uredbe br. 549/2004 kao i uvodne izjave 4. i 6. Uredbe br. 550/2004.

12      Vidjeti članak 1. stavak 1. i uvodnu izjavu 3. Uredbe br. 549/2004.

13      Vidjeti članak 6. i uvodne izjave 8. i 13. Uredbe br. 550/2004.

14      Društvo Ryanair poziva se na točke 37. do 39. presude od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163).

15      Vidjeti točke 23. i 24. ovog mišljenja.

16      Stoga, opće pravo izvanugovorne odgovornosti ili uobičajeni načini sudskog nadzora upravnih sudova nad aktima pravne osobe javnog prava mogu omogućiti djelotvoran nadzor nad aktima upravnog tijela poput društva Skeyes.

17      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 37. i navedena sudska praksa).

18      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 38. i navedena sudska praksa).

19      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 40. i navedena sudska praksa).

20      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 42. i navedena sudska praksa).

21      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 41. i navedena sudska praksa).

22      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 43. i navedena sudska praksa).

23      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 67. i navedena sudska praksa).

24      Presuda od 13. ožujka 2007. (C 432/05, EU:C:2007:163)

25      Želim pojasniti da, iako je odlučujući kriterij za utvrđivanje nadležnosti suda koji je uputio zahtjev ograničen na kriterij postojanja subjektivnih prava, analiza iznesena u točkama 34. do 45. ovog mišljenja upućuje na to da zračne prijevoznike, kao što je društvo Ryanair, načelno treba smatrati nositeljima takvih „subjektivnih prava”.

26      Vidjeti točke 43. i 44. ovog mišljenja.

27      Vidjeti točku 45. ovog mišljenja.

28      Na primjer, među „zajedničkim zahtjevima” nalaze se sljedeći elementi: tehnička i operativna osposobljenost i prikladnost pružatelja usluga, njihova organizacijska struktura i financijska sposobnost te njihovi sustavi izvješćivanja.

29      Presuda od 19. siječnja 1994. (C-364/92, EU:C:1994:7)

30      Vidjeti uvodnu izjavu 13. Uredbe br. 550/2004.

31      Vidjeti točke 34. do 41. ovog mišljenja

32      Vidjeti točke 41. i 42. ovog mišljenja

33      Vidjeti presudu od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 75.).