CELEX: 52013PC0550
Language: fr
Date: 2013-07-24
Title: Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif aux commissions d’interchange pour les opérations de paiement liées à une carte

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		52013PC0550
		
			Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif aux commissions d’interchange pour les opérations de paiement liées à une carte /* COM/2013/0550 final - 2013/0265 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSÉ DES MOTIFS
1.           CONTEXTE DE LA PROPOSITION
Motivation et objectifs de la proposition
Le but de la présente proposition est de contribuer à la
mise en place d’un marché des paiements à l’échelle de l’UE, ce qui permettra
aux consommateurs, aux détaillants et aux autres entreprises de tirer
pleinement parti du marché intérieur de l’UE, y compris du commerce
électronique, conformément à la stratégie Europe 2020 et à la stratégie
numérique.
Pour ce faire et pour promouvoir les services paneuropéens,
l’efficience et l’innovation dans le domaine des instruments de paiement par
carte, ainsi que les opérations de paiement liées à une carte dans un
environnement hors ligne, en ligne et mobile, il convient d’assurer la clarté
juridique et des conditions de concurrence égales. En outre, il y a lieu
d’interdire toute règle commerciale ou autre condition empêchant les
consommateurs et les détaillants d’obtenir des informations précises sur les
frais liés aux opérations de paiement et, partant, faisant obstacle à la
création d’un marché intérieur pleinement efficace.
Contexte général
Le cadre réglementaire et législatif des paiements de détail
dans l’UE a été mis en place au cours des 12 dernières années, l’avènement
de l’euro ayant joué le rôle de facteur accélérant. Le règlement (CE)
n° 2560/2001, prévoyant l’équivalence des frais pour les paiements
nationaux et transfrontaliers en euros, a donné lieu à de nouvelles initiatives
concernant l’achèvement d’un marché intérieur des paiements.
Le cadre réglementaire et législatif est complété par un
certain nombre d’enquêtes menées et de décisions prises par la Commission ces
dernières années, en vertu du droit de l’UE en matière de concurrence, dans le
domaine des paiements de détail.
Des paiements électroniques sûrs, efficients, compétitifs et
novateurs sont essentiels pour le marché intérieur de tous les produits et
services, et ce d’autant plus que le commerce est en train de basculer du monde
réel vers le monde virtuel. Dans ce contexte, la réalisation d’un marché intérieur
fonctionnant efficacement dans le domaine des cartes de paiement est entravée
par l’application très répandue de certaines règles et pratiques commerciales
restrictives. Ces règles et pratiques sont aussi à l’origine d’un déficit
d’information des consommateurs et des détaillants sur les coûts et la
tarification des opérations, ce qui entraîne des performances insuffisantes du
marché, y compris des prix inefficients.
L’une des principales pratiques qui entravent la réalisation
d’un marché intégré est l’utilisation très répandue de ce que l’on appelle les
commissions multilatérales d’interchange (CMI) dans les systèmes
«quadripartites», qui sont les systèmes de cartes les plus courants. Les CMI
sont des commissions interbancaires fixées collectivement, généralement entre
les prestataires de services de paiement acquéreurs et émetteurs appartenant à
un système donné. Ces commissions d’interchange payées par les prestataires de
services de paiement acquéreurs font partie des frais que ceux-ci facturent aux
commerçants (les commissions de service commerçant), que ces derniers
répercutent à leur tour sur les consommateurs. Dès lors, les commissions
d’interchange élevées payées par les commerçants entraînent une hausse des prix
finaux des biens et des services payés par tous les consommateurs. Dans la
pratique, la concurrence entre les systèmes de cartes semble viser
essentiellement à convaincre autant de prestataires de services de paiement
émetteurs que possible d’émettre leurs cartes, ce qui entraîne généralement une
hausse, et non une baisse, des commissions, contrairement à
l’effet de discipline sur les prix qu’a habituellement la concurrence dans une
économie de marché.
À l’heure actuelle, aucune législation réglementant les
commissions d’interchange n’existe dans l’UE, sauf indirectement au Danemark
pour ce qui est des commissions de service commerçant pour les opérations
effectuées en présence des deux parties. Cependant, de nombreuses autorités
nationales de la concurrence, notamment au Royaume-Uni, en Allemagne et en
Italie, ont entamé des procédures afin de faire respecter le droit de la
concurrence à cet égard. En outre, certains États membres, comme la Pologne, la
Hongrie, le Royaume-Uni et l’Italie, sont en train d’adopter des mesures
législatives en la matière.
Effets sur les consommateurs
Les augmentations de prix induites par les commissions
d’interchange sont préjudiciables aux consommateurs, qui, souvent, ignorent que
des frais sont facturés aux commerçants pour l’instrument de paiement qu’ils utilisent.
Dans le même temps, une série de pratiques incitatives mises en œuvre par les
prestataires de services de paiement émetteurs (bons de voyage, bonus, rabais,
débits rétroactifs, assurances gratuites, etc.) orientent les consommateurs
vers l’utilisation d’instruments de paiement générant des revenus élevés pour
les prestataires de services de paiement émetteurs. Les règles appliquées par
les systèmes de cartes de paiement et les pratiques mises en œuvre par les
prestataires de services de paiement tendent à maintenir les commerçants et les
consommateurs dans l’ignorance des écarts entre les commissions et à opacifier
le marché, par exemple en «mélangeant» les commissions ou en interdisant aux
commerçants de choisir une marque de carte meilleur marché sur des cartes
co-badgées ou d’orienter les consommateurs vers l’utilisation de ces cartes
meilleur marché. Même lorsque les commerçants ont connaissance de l’écart de
coût, les règles régissant le système les empêchent souvent de prendre des
mesures pour réduire les commissions. Les règles imposant l’obligation
d’accepter toutes les cartes, selon lesquelles les commerçants sont tenus
d’accepter tous les produits émis sous une même marque, même si les commissions
qui leur sont réclamées pour ces cartes peuvent varier du simple au triple,
voire au quadruple, au sein d’une même catégorie de cartes (cartes de crédit ou
cartes de débit) ou être multipliées par un facteur pouvant aller jusqu’à 25
entre les différentes catégories de cartes (cartes de crédit premium et cartes
de débit à bas coût, par exemple), revêtent une importance particulière. En
raison de ces commissions fixées collectivement et de ces mesures opacifiantes,
les banques ne sont pas contraintes de se faire concurrence sur cet élément de
leurs frais, ce qui se traduit par des prix de détail plus élevés pour les
consommateurs, y compris ceux qui ne paient pas par carte ou qui paient au
moyen d’une carte à bas coût. En fait, à travers ces prix de détail supérieurs,
ces derniers consommateurs subventionnent l’utilisation de moyens de paiement
plus coûteux par d’autres consommateurs souvent plus aisés. En plus de limiter
le choix de prestataires de services de paiement, de freiner l’innovation et de
gonfler les prix des services de paiement, les commissions d’interchange
remettent aussi en cause la politique de la Commission consistant à encourager
et à faciliter le recours aux paiements électroniques au profit des
consommateurs[1].
Enfin, le manque de choix en ce qui concerne les prestataires de services de
paiement, y compris au niveau paneuropéen, a pour effet d’empêcher les
consommateurs de profiter de tous les avantages du marché intérieur, et en
particulier du commerce électronique.
Effets sur le marché intérieur
Il existe actuellement de grandes disparités entre les
commissions d’interchange pratiquées au sein des systèmes nationaux et
internationaux de cartes de paiement, ce qui conduit à une fragmentation du
marché et empêche les détaillants et les consommateurs de profiter des
avantages d’un marché intérieur des biens et des services. Même si l’on
considère uniquement les systèmes internationaux de cartes de paiement, les
commissions d’interchange varient du simple au décuple, ce qui entraîne de
vastes écarts de coûts entre les détaillants des différents pays. En raison des
importantes différences de commissions entre les États membres, les détaillants
ont également des difficultés à élaborer une stratégie de prix à l’échelle de
l’UE pour leurs produits et services, que ce soit en ligne ou hors ligne, au
détriment des consommateurs. Les détaillants ne peuvent pas venir à bout du
problème des différences de commissions en recourant aux services d’acceptation
de cartes proposés par les banques d’autres États membres; en effet, des règles
spécifiques appliquées par les systèmes de paiement prévoient l’application de
la commission d’interchange du «point de vente» (pays du détaillant) pour
chaque opération de paiement. Cela empêche les banques acquéreuses de proposer
leurs services avec succès au-delà des frontières nationales, et les
détaillants de réduire les coûts de leurs paiements au bénéfice des
consommateurs.
Effets sur l’accès au marché
Les commissions d’interchange restreignent aussi l’accès au
marché, car les recettes que les prestataires de services de paiement émetteurs
en tirent font office de seuil minimal à atteindre pour convaincre lesdits
prestataires d’émettre des cartes de paiement ou d’autres instruments de
paiement, tels que des solutions de paiement par internet et par appareil mobile,
proposés par de nouveaux entrants sur le marché. En outre, l’entrée sur le
marché reste difficile pour des acteurs paneuropéens, étant donné que les
commissions d’interchange nationales sont très variables d’un État membre de
l’UE à l’autre et que les nouveaux entrants devraient proposer des commissions
d’interchange au moins comparables à celles pratiquées sur chaque marché auquel
ils souhaitent accéder. Cela a une incidence sur la viabilité de leur modèle
économique, et notamment sur la possibilité de réaliser des économies d’échelle
et de gamme. Cela explique aussi pourquoi, dans un certain nombre d’États
membres, les systèmes de cartes nationaux (généralement moins chers) tendent à
disparaître. Les barrières à l’entrée que les commissions d’interchange ont
ainsi créées pour les solutions de paiement en ligne et mobile freinent
également l’innovation.
Comme indiqué précédemment, aucune législation réglementant
les commissions d’interchange n’existe actuellement dans l’UE, sauf
indirectement dans le cas du Danemark. Cependant, de nombreuses autorités
nationales de la concurrence ont entamé des procédures afin de faire respecter
le droit de la concurrence à cet égard. En outre, certains États membres sont
en train d’adopter des mesures législatives en la matière. Les calendriers
différents des procédures nationales et des mesures législatives envisagées
risquent de conduire à une fragmentation encore plus importante du marché.
Dès lors, il est proposé, par le présent règlement,
d’instaurer des règles communes relatives aux commissions d’interchange dans
l’Union européenne, en plafonnant lesdites commissions pour les opérations
effectuées au moyen de cartes de paiement qui sont largement utilisées par les
consommateurs et que les détaillants peuvent donc difficilement refuser ou
assortir d’une majoration. Cela créera des conditions de concurrence égales qui
mettront fin à la fragmentation du marché existant actuellement en raison des
divergences entre les commissions. Cela permettra aussi à de nouveaux acteurs paneuropéens
d’entrer avec succès sur le marché et à l’innovation de progresser, sur la base
de conditions offrant des chances égales à tous. Les consommateurs et les
détaillants pourront ainsi bénéficier d’un plus large choix de prestataires de
services de paiement (nouveaux comme établis de longue date), y compris à
l’échelle paneuropéenne. Le règlement prévoira en outre des mesures de
transparence destinées à faire en sorte que les détaillants et les
consommateurs puissent choisir leurs instruments de paiement en connaissance de
cause.
Dispositions en vigueur dans le domaine de la proposition
La présente initiative complétera le cadre juridique
existant concernant les services de paiement au sein de l’UE, notamment pour ce
qui est de la réalisation d’un marché intérieur des paiements et du passage à
des instruments de paiement paneuropéens.
La directive 2007/64/CE du Parlement européen et du
Conseil du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le
marché intérieur (la directive «services de paiement» ou DSP)[2]
vise à établir des conditions et des droits standardisés pour les services de
paiement proposés sur le marché au bénéfice des consommateurs et des
entreprises de toute l’Union. Cette directive, dont le réexamen est en cours à
l’heure de l’élaboration de la présente proposition, constitue le cadre général
des paiements effectués dans l’UE. Elle est complétée par plusieurs règlements,
tels que le règlement (CE) n° 924/2009 concernant les paiements
transfrontaliers et le règlement (UE) n° 260/2012, qui fixe des délais de
migration pour le passage de tous les virements et prélèvements en euros dans
l’UE de schémas nationaux à des schémas paneuropéens. Le règlement (UE)
n° 260/2012 précise également qu’aucune commission multilatérale d’interchange
ne peut être facturée pour chaque opération de prélèvement.
Outre le cadre législatif, ces 20 dernières années, la
Commission européenne et les autorités nationales de la concurrence ont engagé
un certain nombre de procédures en matière d’ententes et d’abus de position
dominante portant sur des pratiques anticoncurrentielles sur le marché des
paiements par carte. Dans son arrêt de mai 2012[3],
le Tribunal a confirmé la conclusion à laquelle la Commission était arrivée en
décembre 2007 dans sa décision dans l’affaire MasterCard[4],
selon laquelle les CMI restreignent la concurrence étant donné qu’elles
gonflent le coût de l’acceptation des cartes par les commerçants sans offrir
d’avantages aux consommateurs. Le Tribunal a rejeté l’argument selon lequel les
CMI seraient indispensables au fonctionnement d’un système de cartes de
paiement. Pour résoudre les problèmes de concurrence, la Commission a accepté
les engagements pris par Visa et MasterCard de baisser les CMI sur les
opérations transfrontalières (et certaines opérations nationales): en 2009,
MasterCard s’est engagée à plafonner les CMI transfrontalières «consommateurs»
à 0,2 % pour les cartes de débit et 0,3 % pour les cartes de crédit
et à apporter des modifications aux règles qu’elle impose aux détaillants par
l’intermédiaire des prestataires de services de paiement acquéreurs; en 2010,
Visa Europe a pris des engagements similaires à ceux de MasterCard, les
plafonds étant limités aux cartes de débit ainsi qu’aux CMI nationales fixées
par Visa Europe elle-même et non par les banques nationales. En 2013, Visa
Europe a pris de nouveaux engagements, concernant les opérations
transfrontalières par carte de crédit dans certains pays où elle détermine les
frais elle-même et les règles relatives à l’acquisition transfrontalière. Des
procédures de concurrence sont en cours dans un certain nombre d’autres États
membres, dont la Pologne, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, le Royaume-Uni,
l’Allemagne et la France. L’autorité française de la concurrence, par exemple, a
rendu contraignants les engagements pris le 7 juillet 2011 par le
Groupement des Cartes Bancaires – le système national de cartes – de
réduire ses commissions d’interchange à des niveaux équivalents à ceux arrêtés
par MasterCard et Visa pour leurs opérations transfrontalières.
Bien qu’aucune législation n’existe dans l’UE concernant les
commissions d’interchange, sauf indirectement au Danemark[5],
certains États membres, comme la Pologne, la Hongrie, le Royaume-Uni et
l’Italie, sont en train d’adopter des mesures législatives en la matière. En
Pologne, le Parlement examine un projet législatif de réglementation des
commissions d’interchange, qui prévoit une baisse progressive des plafonds
applicables aux CMI pour atteindre 0,5 % au début de l’année 2016, la suppression
de la règle imposant l’obligation d’accepter toutes les cartes et
l’autorisation des majorations (pour les cartes de crédit uniquement). En
Hongrie, une proposition législative visant à plafonner les commissions
d’interchange nationales afférentes aux cartes de crédit et de débit à leurs
niveaux transfrontaliers respectifs et à charger la banque centrale hongroise
de calculer ces commissions est en cours d’examen. En Italie, un projet de
décret du ministère de l’économie et des finances a été publié pour
consultation en décembre 2012; il met l’accent sur la limitation des «mélanges»
de commissions, la comparabilité des commissions d’interchange et des
commissions de service commerçant, ces dernières devant tenir compte du volume
des opérations et être inférieures pour les paiements de faible valeur. Au
Royaume-Uni, le gouvernement propose de soumettre les systèmes de paiement à
une réglementation économique, en mettant sur pied un nouvel organisme de
surveillance des systèmes de paiement de détail axé sur la concurrence, sur le
modèle de ceux qui existent déjà dans le domaine de l’énergie, par exemple[6].
Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de
l’Union
Les objectifs de la présente proposition sont cohérents avec
les politiques et les objectifs de l’Union. Premièrement, leur réalisation
améliorera le fonctionnement du marché intérieur des services de paiement et,
de manière plus générale, de tous les biens et services, dans l’intérêt des
entreprises et des consommateurs européens. Deuxièmement, ces objectifs vont
largement dans le sens d’autres politiques de l’Union, notamment la politique
de la concurrence (en créant des obligations, des droits et des avantages
identiques pour tous les acteurs du marché et en facilitant la prestation transfrontalière
de services de paiement, renforçant ainsi le niveau de concurrence). Dans
l’analyse d’impact accompagnant la présente proposition, la Commission est
arrivée à la conclusion que les mesures proposées favoriseraient l’intégration
du marché au bénéfice des consommateurs et des commerçants, faciliteraient
l’accès d’acteurs paneuropéens au marché et se traduiraient par une sécurité
juridique accrue concernant les modèles économiques pour les systèmes de cartes
existants et nouveaux. Elles limiteront aussi le risque d'«exportation» de
modèles fondés sur des pratiques anticoncurrentielles vers de nouveaux services
de paiement novateurs.
En dépit de l’arrêt du Tribunal confirmant l’appréciation de
la Commission selon laquelle les CMI appliquées dans le cadre du système
MasterCard restreignaient la concurrence et n’entraînaient pas de gains
d’efficacité excédant leurs effets négatifs pour les commerçants et les
consommateurs, les systèmes internationaux et nationaux de cartes opérant dans
l’UE ne semblent actuellement pas disposés à adapter leurs pratiques de manière
proactive pour se conformer aux règles européennes et nationales en matière de
concurrence. Bien que les autorités nationales de la concurrence, en étroite
coopération avec la Commission, s’attaquent au problème, l’application des
règles de concurrence selon des procédures et des calendriers différents
pourrait ne pas déboucher sur des résultats suffisamment étendus et rapides
pour apporter l’intégration du marché et l’innovation nécessaires pour garantir
la compétitivité du marché européen des paiements au niveau mondial. Compte
tenu des règles de l’UE concernant la concurrence et de l’expérience de la
Commission en matière d’affaires de concurrence relatives aux paiements, la
présente proposition vise donc à assurer la clarté juridique afin de garantir
une véritable intégration et une concurrence réelle et d’améliorer ainsi le
bien-être économique de toutes les parties prenantes, et en particulier des
consommateurs. En facilitant les transactions économiques dans l’Union, les
mesures proposées contribueront aussi à la réalisation des objectifs plus
larges de la stratégie UE 2020.
2.           RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET
DES ANALYSES D’IMPACT
Consultation des parties intéressées
Méthodes de consultation utilisées, principaux
secteurs visés et profil général des répondants
Le 11 janvier 2012, la Commission européenne a publié un
Livre vert intitulé «Vers un marché européen intégré des paiements par
carte, par internet et par téléphone mobile»[7],
qui a été suivi d’une consultation publique dans le cadre de laquelle la
Commission a reçu plus de 300 réponses. Les contributions exhaustives des
parties prenantes[8]
ont fourni des informations utiles sur certaines nouvelles avancées récentes et
sur les modifications qui pourraient être apportées au cadre actuellement
applicable aux paiements.
Une audition publique a été organisée le 4 mai 2012, à
laquelle près de 350 parties prenantes ont participé.
Le 20 novembre 2012, le Parlement européen a adopté une
résolution sur le Livre vert «Vers un marché européen intégré des paiements
par carte, par internet et par téléphone mobile»[9],
qui est un rapport sur le Livre vert.
Synthèse des réponses reçues et de la façon dont elles
ont été prises en compte
Le processus de consultation a permis de faire ressortir un
certain nombre de messages clés liés au champ d’application du présent
règlement. Les parties prenantes de toutes les catégories conviennent
invariablement qu’il est nécessaire de parvenir à une plus grande clarté
juridique en ce qui concerne les commissions multilatérales d’interchange
(CMI). Les prestataires de services de paiement considèrent qu’il s’agit là d’un
point particulièrement important au vu des affaires de concurrence en cours au
niveau tant européen que national. En outre, les commerçants en particulier,
mais aussi les parties prenantes d’autres catégories, signalent des obstacles à
l’acquisition transfrontalière, qu’il importe d’éliminer pour qu’un véritable
marché unique des services de paiement puisse voir le jour. Les participants se
montrent également très intéressés par un examen des règles commerciales, même
si les avis ont tendance à diverger entre les différentes catégories de parties
prenantes.
Les prestataires de services de paiement et les systèmes de
cartes considèrent que le fait que les CMI diffèrent considérablement d’un pays
à un autre et pour des paiements transfrontaliers avec le même système de carte
n’est pas un problème et que cela ne gêne pas l’intégration du marché. A
contrario, les commerçants, les associations de consommateurs et certains
prestataires de services de paiement non bancaires estiment que ces différences
ne sont pas justifiées et que les mêmes CMI devraient s’appliquer aux
opérations nationales et transfrontalières, et dans tous les États membres. Les
autorités publiques considèrent que les CMI devraient être harmonisées pour
parvenir à un marché intégré. Les prestataires de services de paiement semblent
opposés à une initiative réglementaire sur les commissions d’interchange,
affirmant que cela entraînerait des commissions plus élevées pour les
titulaires de carte et que les détaillants ne répercuteraient pas les bénéfices
sur les consommateurs. Les détaillants en revanche sont d’avis que les CMI entraînent
une concurrence vers le haut favorisant les moyens de paiement les plus coûteux
et dressent des obstacles à l’entrée sur le marché, tout en créant un risque de
contagion entre le marché des paiements par carte et celui des paiements par
appareil mobile et par internet. La plupart des associations de consommateurs
soutiennent l’analyse des commerçants concernant l’effet négatif des CMI sur la
concurrence et le bien-être des consommateurs, mais craignent qu’une réduction
des CMI n’entraîne une hausse des frais liés aux cartes et d’autres frais
imputés aux consommateurs. Les autorités de concurrence sont favorables à une
action pour diminuer les CMI, en particulier pour les systèmes quadripartites
éprouvés. Les avis des autres autorités publiques sont partagés.
En ce qui concerne l’acquisition transfrontalière, la
plupart des systèmes de cartes et des prestataires de services de paiement
reconnaissent qu’il est nécessaire d’harmoniser les normes et les règles
locales, tandis que les commerçants et les consommateurs s’accordent sur l’existence
de nombreux obstacles locaux. Contrairement aux prestataires de services de
paiement et aux systèmes de cartes, les commerçants préfèrent des solutions
réglementaires à une autorégulation. Les systèmes de cartes et les prestataires
de services de paiement sont plus favorables à l’application de la CMI du pays
dans lequel la vente est effectuée, alors que la majorité des commerçants et
des prestataires de services de paiement non bancaires se déclarent en faveur d’une
CMI commune applicable dans l’ensemble du marché intérieur. La nécessité d’une
préautorisation obligatoire pour l’acquisition transfrontalière a les faveurs
des prestataires de services de paiement et des systèmes de cartes historiques
uniquement.
En ce qui concerne les règles commerciales, aucun consensus
ne se dégage sur les avantages et la nécessité de réglementer l’orientation des
payeurs et sur la règle imposant l’acceptation obligatoire de toutes les
cartes, qui oblige les commerçants à accepter toutes les cartes d’une même
marque dès lors qu’ils acceptent une catégorie de cartes de cette marque. La
plupart des systèmes de cartes et des prestataires de services de paiement sont
favorables au statu quo, tandis que les commerçants, les consommateurs, les
autorités de concurrence et la plupart des autorités publiques aimeraient que
les commerçants soient autorisés par voie de réglementation à orienter les
consommateurs vers l’utilisation de moyens de paiement moins coûteux - bien que
les consommateurs soient contre l’idée d’une majoration. La suppression de la
règle imposant l’obligation d’accepter toutes les cartes est refusée par les
prestataires de services de paiement et les systèmes de cartes, mais soutenue
(par voie de réglementation) par les autres parties prenantes, car elle
permettrait aux commerçants de n’accepter que des moyens de paiement moins
onéreux et aurait une incidence positive sur la concurrence, point sur lequel
les consommateurs se montrent plus prudents. La majorité des parties prenantes
sont favorables à une interdiction d’unifier les commissions de service
commerçant facturées aux détaillants, les prestataires de services de paiement
et les systèmes de cartes étant d’avis que la tarification différenciée est
déjà pratiquée dans le cadre des mesures prises par MasterCard et des
engagements souscrits par Visa.
Un aperçu détaillé des avis des parties prenantes et des
États membres sur les commissions d’interchange figure dans le compte rendu
exhaustif de la consultation publique sur le Livre vert[10].
Dans son rapport d’initiative sur le Livre vert, le
Parlement européen a reconnu les objectifs et les obstacles à l’intégration
identifiés dans le Livre vert et a appelé à une action législative dans un
certain nombre de domaines concernant les paiements par carte, tout en
suggérant d’adopter une approche plus prudente en ce qui concerne les paiements
par internet et par téléphone mobile en raison d’une maturité moindre de ces
marchés. En outre, le Parlement a fermement pris position en faveur d’une plus
grande clarté des commissions d’interchange pour les participants au marché et
s’est déclaré favorable à une approche progressive conduisant à une
interdiction des commissions d’interchange par voie de réglementation.
Analyse d’impact
La Commission a procédé à l’analyse d’impact prévue dans le
programme de travail, préparée en consultation avec la BCE. Cette analyse d’impact
a étudié simultanément deux options: une révision de la directive concernant
les services de paiement et l’adoption d’un règlement sur les commissions
multilatérales d’interchange.
L’analyse d’impact examine la question de l’absence de
concurrence effective sur les marchés des paiements par carte et des paiements
liés à une carte, qui aboutit à des conditions de marché imparfaites et à des
commissions relativement élevées qui sont répercutées sur les commerçants, puis
sur les consommateurs. L’intégration limitée du marché, les possibilités
réduites de voir de nouveaux acteurs paneuropéens entrer sur le marché, la
disparition des systèmes de cartes nationaux (généralement moins onéreux) et la
faiblesse de l’innovation sont aussi mises en évidence dans ce contexte et les
commissions d’interchange apparaissent comme un élément d’explication
important. La grande différence de niveau de ces commissions d’un État membre à
un autre constitue également un obstacle à l’intégration du marché. Ces effets
sont renforcés par un certain nombre de règles commerciales qui affectent la
transparence, la faculté des détaillants de choisir un acquéreur d’un autre
État membre («acquisition transfrontalière») et la possibilité pour eux d’orienter
leurs clients vers un moyen de paiement plus efficient ou de refuser les cartes
coûteuses (règle imposant l’obligation d’accepter toutes les cartes).
L’analyse d’impact envisage six scénarios pour les
commissions d’interchange: i) aucune action de la Commission, ii) réglementer l’acquisition
transfrontalière et le niveau des commissions d’interchange appliquées aux
opérations transfrontalières, iii) imposer aux États membres de fixer des
commissions d’interchange nationales sur la base d’une méthodologie commune,
iv) définir un niveau maximal commun, valable dans l’ensemble de l’UE, pour les
commissions d’interchange, a) avec ce plafond (différent pour les cartes de
crédit et les cartes de débit) couvrant les cartes de crédit et de débit ou ne
couvrant que les cartes de débit et b) avec les commissions d’interchange pour
les opérations par carte de débit totalement interdites ou simplement ramenées
à un faible niveau, v) soumettre ou non les cartes commerciales (généralement
plus coûteuses) et les cartes émises par des systèmes tripartites à la
réglementation applicable aux commissions d’interchange et vi) réglementer les
commissions de service commerçant, c’est‑à‑dire les commissions
versées par le commerçant à sa banque d’acquisition.
Les plafonds de 0,2 % et 0,3 % pour les opérations
par carte de débit et de crédit, respectivement, ont été examinés dans les
scénarios ii) et iv). Ces niveaux dérivent du «test d’indifférence», mis au
point dans la littérature économique, qui détermine le niveau de redevance qu’un
commerçant serait disposé à acquitter s’il devait comparer le coût d’un
paiement par carte avec celui de paiements sans carte (en liquide) (en tenant
compte de la redevance de service versée aux banques acquéreuses, c’est‑à‑dire
la commission de service commerçant). Ces plafonds encouragent donc l’utilisation
d’instruments de paiement efficients, en promouvant les cartes fournissant les
meilleurs avantages transactionnels, tout en empêchant la facturation aux
commerçants de frais disproportionnés, qui ferait peser des coûts cachés sur
les consommateurs. Des frais excessifs à la charge des commerçants pourraient
aussi résulter des accords de tarification collectifs, les commerçants étant
réticents à renoncer à des instruments de paiement coûteux de crainte de perdre
des clients. Les plafonds envisagés tiennent aussi compte des niveaux proposés
par des systèmes de cartes (Visa Europe, MasterCard et Groupement des Cartes
Bancaires) dans le cadre de procédures visant à faire appliquer les règles de
concurrence et jugés par les autorités de concurrence suffisants pour mettre un
terme aux procédures.
L’analyse parvient à la conclusion que l’option la plus
efficace semble être une combinaison entre
·              
une série de mesures visant à améliorer l’efficacité du
fonctionnement du marché, notamment la limitation de la règle imposant l’obligation
d’accepter toutes les cartes et la possibilité pour les commerçants de
déterminer le choix de la marque de carte sur le point de vente pour toutes
les cartes et toutes les opérations liées à une carte fondées sur les
systèmes quadripartites et
·              
la fixation d’un plafond pour les commissions d’interchange
appliquées aux transactions transfrontalières à l’aide de cartes de débit et de
crédit consommateurs (dans un premier temps), puis la fixation d’un plafond
applicable aussi aux opérations nationales réalisées à l’aide de ces mêmes
cartes.
L’analyse d’impact et son annexe fournissent également une
explication détaillée des autres mesures proposées dans le règlement pour
garantir la transparence du marché et son fonctionnement efficace, notamment la
suppression des mesures interdisant l’orientation des consommateurs, la
possibilité d’identifier les cartes, le co-badgeage, l’obligation pour les
prestataires de services de paiement de fournir des factures aux bénéficiaires
et l’obligation de tarification différenciée des commissions.
Les mesures de transparence générales proposées dans le
règlement devraient conduire à un marché plus efficace pour toutes les
cartes de paiement et toutes les opérations liées à une carte fondées
sur des modèles de systèmes quadripartites.
Cependant, puisque certaines catégories de cartes sont
désormais si largement utilisées par les consommateurs que les commerçants se
trouvent généralement dans l’impossibilité de refuser ces cartes ou de
décourager les consommateurs de les utiliser sans craindre de «perdre des
clients», des mesures supplémentaires sont nécessaires pour mettre en place un
marché intégré, le faire fonctionner efficacement et éliminer les pratiques
restrictives de concurrence dans ces domaines. Ces mesures concernent les
cartes de débit et de crédit consommateurs.
Dans une première phase, autoriser les commerçants à choisir
un acquéreur en dehors de l’État membre où ils sont établis («acquisitions
transfrontalières») et réglementer le niveau des commissions d’interchange
transfrontalières apporterait la clarté juridique nécessaire, ce qui est
important. Il est possible que ces mesures n’aient d’incidences que sur les
gros commerçants, cependant elles seraient propices à l’intégration du marché
et pourraient avoir l’effet de réguler et de faire converger le niveau des
commissions d’interchange qui s’appliquent sur le plan strictement national, de
manière similaire à la disposition équivalente du règlement sur la date de fin
de migration vers le SEPA.
Cela étant, à plus long terme, les plus petits détaillants
aussi devraient pouvoir bénéficier directement de mesures aboutissant à des
commissions d’interchange plus efficientes et de prestataires de services de
paiement jouant à armes égales. Après une période de transition, la
réglementation des commissions d’interchange appliquées aux cartes
consommateurs devrait par conséquent s’étendre également aux commissions
d’interchange nationales. Actuellement, dans huit États membres, les opérations
par carte de débit ne sont pas soumises à une commission d’interchange,
ou celle-ci est très basse, sans effets négatifs visibles sur l’émission et
l’utilisation de cartes; au contraire, ces États membres sont généralement ceux
où les taux d’émission et d’utilisation des cartes sont les plus élevés. Les
tendances des dix dernières années laissent prévoir que l’émission et l’utilisation
de cartes de débit continueront à augmenter au cours des prochaines années, de
sorte qu’après la période de transition prévue dans le règlement, les cartes de
débit seront considérées comme «omniprésentes» dans l’Union et qu’il n’y aura
plus de raisons d’inciter à l’émission et à l’utilisation de cartes au moyen de
commissions versées par les détaillants aux prestataires de services de
paiement. Il est déjà actuellement très rare d’ouvrir un compte de paiement et
de ne pas disposer de carte, ce qui, mécaniquement, permet aux prestataires de
services de paiement de réaliser des économies considérables sur les coûts. En
outre, la proposition de directive[11]
sur, entre autres, l’accès à un compte de paiement assorti de prestations de
base, prévoit que les États membres veillent à ce que les prestations de base
d’un compte de paiement comprennent les opérations de paiement par carte
(notamment en ligne). Afin que les plus petits détaillants bénéficient
directement de mesures aboutissant à des commissions d’interchange plus
efficientes et de conditions de concurrence équitables pour les prestataires de
services de paiement, il serait également nécessaire de réglementer les frais
liés aux cartes consommateurs au niveau national. Il est proposé d’étendre le
plafonnement proposé pour les opérations transfrontalières pendant la
première phase aux opérations par carte de crédit au niveau national
pendant la deuxième phase, en vue d’éviter toute discrimination entre petits et
grands détaillants, ces derniers bénéficiant plus facilement des achats
transfrontaliers. La Commission considère cependant que la maturité des marchés
de l’EEE, en particulier en ce qui concerne l’émission et l’usage de cartes,
doit faire l’objet d’un examen plus approfondi et qu’il y a lieu de vérifier si
les commissions d’interchange sont nécessaires comme mesures d’incitation à cet
égard. Entre-temps, ainsi qu’il a été expliqué plus haut, des plafonnements
seraient appliqués aux opérations par carte de débit (0,2 %) et de crédit (0,3 %).
Pendant le plafonnement des commissions d’interchange, les
détaillants bénéficieraient somme toute de frais moins élevés, une fraction des
économies réalisées étant répercutée sur les consommateurs. Les consommateurs
paient déjà, puisque les commissions d’interchange sont incorporées dans les
prix de détail (via la commission de service commerçant), et les banques sont
moins susceptibles de répercuter les bénéfices des commissions d’interchange
sur leurs titulaires de comptes que les commerçants sur leurs clients, compte
tenu de la moindre concurrence dans le secteur bancaire et de la faible
mobilité actuelle des consommateurs dans le secteur de la banque de détail. Par
conséquent, la transmission des bénéfices serait dans tous les cas plus
importante si elle dépendait des commerçants que des banques. En Australie,
après l’intervention, il a été estimé qu’une réduction de 0,67 AUD par achat et
de 77,19 AUD par compte et par année a été réalisée. Les effets peuvent
toutefois varier d’un secteur de détail à un autre, selon la taille du
commerçant, l’utilisation qu’il fait des instruments de paiement et le «panier
d’achats». Il sera toujours difficile d’associer la variation d’un secteur
économique spécifique à celle d’un prix spécifique pour un produit ou un service
dans un magasin de détail donné.
Cela ne signifie toutefois pas que les coûts qui pèsent
actuellement sur les détaillants seraient automatiquement répercutés sur les
consommateurs par leurs banques. Les systèmes de paiement sont complexes par
nature: la banque du titulaire de la carte interagit avec le titulaire, celle
du commerçant interagit avec le commerçant, et en principe toutes deux
subissent la concurrence d’autres banques et font face à des situations de
marché différentes dans leur comportement avec leurs consommateurs respectifs.
On pourrait par conséquent s’attendre à ce que le plafonnement des commissions
d’interchange ait un effet positif sur l’acceptation des cartes qui peut, en
raison d’effets d’échelle, également influencer de manière positive l’émission
de cartes. Dans la plupart des pays, une diminution des commissions
d’interchange élevées semble généralement associée à une plus grande
acceptation des cartes et il semble que dans les pays où les commissions
d’interchange sont basses, l’utilisation des cartes est plus répandue. Le
Danemark a l’un des taux d’utilisation des cartes les plus élevés de l’Union,
avec 216 opérations par habitant et un système de prélèvement sans commission
d’interchange. Il en va de même dans les systèmes internationaux: en Suisse,
Maestro n’applique pas de commission d’interchange et c’est le principal
système de prélèvement par carte. Aux Pays-Bas, l’utilisation et l’acceptation
des cartes sont élevées et continuent à augmenter, et les cartes remplacent l’argent
liquide. Tant le Danemark que les Pays-Bas se caractérisent par des comptes à
bas frais par rapport aux pays où les commissions d’interchange sont plus
élevées (comme la France, même après application des règles de concurrence, et
l’Espagne). En Espagne, l’utilisation des cartes a augmenté après
l’intervention et la valeur moyenne des opérations par carte a diminué de
15 % entre 2005 et 2010 En parallèle, selon les chiffres officiels de la
Banque d’Espagne[12],
le volume et la valeur des opérations ont augmenté.
Comme on peut le voir ci-dessus, les systèmes nationaux
dépourvus de commission d’interchange se caractérisent également par les taux
d’utilisation des cartes les plus élevés (données de la BCE), les commissions
d’interchange du Royaume-Uni et de la Suède étant aussi relativement basses.
L’incidence générale des réductions des commissions
d’interchange sur les revenus des prestataires de services de paiement
émetteurs et acquéreurs est difficile à estimer, puisque les augmentations du
volume des opérations par carte (dues à une plus forte acceptation) et les
économies que réalisent les prestataires de services de paiement sur la gestion
de caisse pourraient au moins partiellement compenser les pertes liées au
plafonnement des commissions d’interchange. D’autres économies sur les coûts
pourraient résulter de la diminution des retraits d’argent aux distributeurs
automatiques et des montants des commissions d’interchange qu’ils doivent
normalement payer aux banques acquéreuses de distributeurs automatiques. Il
n’est donc pas certain que les revenus des banques émettrices diminueraient en
conséquence. S’agissant de la viabilité, un système de carte de débit dépourvu
de commission d’interchange semble commercialement tout à fait viable sans
augmentation des coûts des comptes courants pour les consommateurs. Le système
de prélèvement du Danemark notamment comporte une commission d’interchange
égale à zéro pour les opérations au niveau national et un titulaire de compte
moyen paie des frais de compte courant bien en dessous de la moyenne de
l’Union. De même, en Suisse, le principal système de cartes de débit est
Maestro (appartenant à MasterCard), et ne comporte pas de CMI.
En fait, il n’existe pas de lien automatique entre la
réduction des commissions d’interchange et l’augmentation des frais annuels de
carte. Les frais de carte semblent plus étroitement liés au niveau de
concurrence dans le secteur de la banque de détail, par exemple. Aux
États-Unis, les banques ont tenté d’augmenter les frais de cartes après la
réglementation des commissions d’interchange, mais ont dû y renoncer lorsque
les consommateurs se sont rebellés. En Suisse, les frais demandés aux
titulaires de cartes ont baissé en parallèle avec la baisse des CMI. En
Australie, les frais de cartes augmentaient rapidement avant le plafonnement
des commissions d’interchange, et après les réformes, l’augmentation des frais
de cartes a ralenti (en ce qui concerne les cartes de crédit, elle était de
+218 % entre 1997 et 2002 et de +122 % entre 2003 et 2008). En
Espagne, depuis l’intervention, les frais annuels moyens ont augmenté chaque
année de 6,18 EUR en ce qui concerne les cartes de débit et de
11,45 EUR en ce qui concerne les cartes de crédit. Ce qui n’a pas empêché
le portefeuille de cartes des banques d’augmenter, la croissance enregistrée
pour les cartes de crédit étant considérablement plus élevée que pour les
cartes de débit, malgré la crise économique. D’autres tendances pourraient
peut-être signifier que la concurrence dans le secteur bancaire espagnol est
relativement limitée, les frais de gestion des comptes courants ayant par
exemple doublé entre 2007 et 2012 tandis que les frais liés aux découverts ont
augmenté. Les augmentations des frais bancaires des banques de détail semblent
répandues en Espagne, sans rapport avec les commissions d’interchange.
Certains éléments indiquent que des baisses des prix se sont
produites aux États-Unis une année après la réglementation des CMI. En outre,
il ressort des informations relatives à l’Australie que les détaillants
bénéficieraient intégralement (à 100 %) de commissions d’interchange plus
basses – puisque les marchés acquéreurs ont tendance à être plus concurrentiels
que les marchés émetteurs, alors que l’augmentation potentielle des frais de
carte est limitée à 30-40 % du montant de la baisse des commissions
d’interchange. De plus, après le plafonnement des commissions d’interchange et
l’introduction des mesures de transparence, les consommateurs utilisant des
moyens de paiement à bas coût ne «subventionneront» plus ceux (souvent plus
riches) qui utilisent des moyens de paiement plus coûteux dans la mesure où les
commerçants ne peuvent orienter les consommateurs, en particulier en ce qui
concerne les cartes «inévitables».
Puisque la concurrence recommencerait à jouer, les
consommateurs et les détaillants bénéficieraient de l’entrée de nouveaux
acteurs sur le marché des paiements. Même si les frais de carte augmentaient –
ce qui n’est pas certain, étant donné que l’incidence du plafonnement des
commissions d’interchange sur les revenus bancaires sera probablement mitigée –
il reste probable que les consommateurs bénéficieraient de commissions
d’interchange plus basses grâce à des prix de détail moindres, même si les
détaillants ne répercutaient pas 100 % des économies, et grâce à l’entrée
de nouveaux acteurs sur le marché des paiements. Il convient également de
prendre en considération le fait que les consommateurs bénéficieront très
probablement des services offerts par les nouveaux acteurs du marché. Les Pays-Bas,
avec des commissions d’interchange inférieures à 0,2 %, en sont un exemple
concret: une solution de paiement en ligne à bas coût (Ideal) y a été mise au
point en grande partie parce que les commissions d’interchange généralement
basses ont incité les banques à innover. Par conséquent, les consommateurs
néerlandais n’ont pas à payer de redevances élevées sur les cartes de crédit
pour réaliser leurs achats en ligne.
Les cartes commerciales et les cartes émises par les
systèmes tripartites, même si elles sont en général plus chères, ne seraient
pas concernées par les différents plafonnements proposés pour les cartes
consommateurs – ainsi qu’il a été proposé dans l’option v – car elles ne
représentent que des parts de marché limitées dans l’Union, avec des structures
de frais différentes, et que l’on ne s’attend pas à ce que cette situation
évolue à l’avenir. Les mesures proposées pour les opérations par carte
consommateurs s’appliqueraient toutefois à ces systèmes dans la mesure où ils
émettent ce type de cartes et recourent à des prestataires de services de
paiement agréés d’une manière qui fait en pratique fonctionner leur système
comme un système quadripartite. Par ailleurs, les mesures visant à augmenter la
transparence s’appliqueraient quoi qu’il en soit à ces systèmes.
La réglementation des commissions de service commerçant
telle que proposée dans l’option vi impliquerait non seulement de réglementer
les commissions d’interchange, mais également les autres commissions imposées
aux commerçants. Cela équivaudrait dans les faits à contrôler les prix des
commerçants et à réglementer les prix de détail. Par contre, plafonner les
commissions d’interchange équivaudrait à réglementer les prix de gros pour les
mettre en phase avec les analyses effectuées dans les affaires de concurrence
en vue de réaliser un marché intérieur, puisque les commissions d’interchange
ne représentent pas un prix final pour les détaillants et encore moins pour les
consommateurs.
Des mesures de transparence et d’orientation resteraient
essentielles en vue de prévenir une promotion agressive des cartes comportant
des commissions d’interchange non réglementées. Il serait également nécessaire
de prévoir des mesures destinées à contrecarrer les pratiques de contournement.
3.           ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION
Résumé des mesures proposées
La proposition comprend deux parties principales.
La première présente les règles relatives aux commissions
d’interchange. La proposition opère, à cet égard, une distinction entre volet
«réglementé» et volet «non réglementé». Le volet réglementé englobe toutes les
opérations par carte auxquelles les consommateurs ont souvent recours et qui
sont donc difficiles à refuser pour les détaillants: il s’agit des opérations
de paiement par carte de débit ou de crédit consommateurs et des opérations de
paiement liées à une carte. Le volet non réglementé comprend toutes les
opérations par carte de paiement et les opérations de paiement liées à une
carte qui ne relèvent pas du domaine réglementé: sont visées notamment les
cartes dites commerciales et les cartes émises par des systèmes tripartites.
Dans le «volet réglementé», au cours d’une période de
transition de deux ans à compter de la publication du présent règlement, les
commissions d’interchange seront plafonnées uniquement pour les opérations transfrontalières
(le titulaire de la carte utilise sa carte dans un autre État membre) ou pour
les opérations transfrontalières acquises (le commerçant a recours à un
prestataire de services de paiement acquéreur dans un autre État membre).
Même si l’analyse d’impact a déterminé que l’interdiction
des commissions d’interchange pour les cartes de débit faisait partie de la
solution la plus avantageuse, la Commission a estimé que la maturité des
marchés dans l’EEE, en particulier en ce qui concerne l’émission et
l’utilisation des cartes de débit, devait faire l’objet d’un examen approfondi
et que l’absence de nécessité de facturer des commissions d’interchange afin
d’encourager cette émission et cette utilisation devait être évaluée avant la
suppression totale des commissions d’interchange pour les cartes de débit. Il
est dès lors proposé qu’après la phase transitoire visant à libéraliser et
réglementer uniquement les acquisitions transfrontalières, les mêmes
commissions maximales applicables aux opérations transfrontalières acquises
s’appliquent également aux opérations nationales. Deux ans après l’entrée en
vigueur complète de la législation, la Commission présentera au Parlement
européen et au Conseil un rapport sur son application, lequel évaluera en
particulier si le niveau des commissions d’interchange est approprié, compte
tenu de l’utilisation et du coût des différents moyens de paiement, ainsi que
du niveau d’entrée sur le marché de nouveaux acteurs et de nouvelles technologies.
À l’issue de la période transitoire, toutes les opérations
de paiement par carte de débit consommateurs (transfrontalières et
nationales) et les opérations de paiement liées à une carte fondées
sur de telles opérations se verront appliquer une commission d’interchange
maximale de 0,20 % et toutes les opérations de paiement par carte de
crédit consommateurs (transfrontalières et nationales) et les
opérations de paiement liées à une carte fondées sur de telles
opérations devraient se voir appliquer une commission d’interchange maximale de
0,30 %. Ces plafonds, dont les autorités de concurrence ont estimé qu’ils
ne nécessitaient pas d’autre intervention, semblent être fixés à des niveaux
raisonnables qui ont déjà été appliqués sans que soit remis en cause le
fonctionnement des systèmes de cartes internationaux et des prestataires de
services de paiements, ni le bien-être des détaillants et des consommateurs,
tout en fournissant une sécurité juridique.
La deuxième partie du règlement contient des dispositions
relatives aux règles commerciales qui seront applicables à toutes les
catégories d’opérations par carte et d’opérations de paiement liées à une
carte fondées sur de telles opérations. Dès l’entrée en vigueur du
règlement, par exemple:
·              
l’application de la règle imposant l’obligation d’accepter toutes
les cartes sera limitée. Aucune discrimination ne sera toutefois autorisée sur
la base de la banque émettrice ou de la provenance du titulaire de la carte, ni
entre les cartes de même niveau de commission d’interchange;
·              
l’application de toute règle empêchant ou dissuadant les
commerçants d’orienter les consommateurs vers des instruments de paiement plus
efficaces («règles interdisant l’orientation des consommateurs») sera
interdite;
·              
les prestataires de services de paiement acquéreurs fourniront
aux commerçants, tous les mois au moins, un relevé des commissions versées par
le commerçant au cours du mois concerné pour chaque catégorie de carte et
chaque marque, pour chaque service d’acquisition fourni par l’acquéreur;
·              
l’application de toute règle empêchant les commerçants de
divulguer à leurs consommateurs les commissions qu’ils versent aux acquéreurs
de services de paiement sera interdite.
L’analyse d’impact a été modifiée à la suite de la réunion
du comité d’analyse d’impact du 20 mars 2013. Les changements les
plus notables concernent notamment la fourniture d’informations complémentaires
sur le marché des cartes, son fonctionnement et la jurisprudence de l’UE
relative aux commissions d’interchange, ainsi que l’adjonction d’un résumé de
la littérature économique consacrée aux commissions d’interchange. L’analyse
accorde aussi plus d’attention aux effets possibles du plafonnement des
commissions d’interchange sur les coûts supportés par les titulaires de cartes,
le bien-être global des consommateurs et les revenus des banques, de manière à
ce que l’incidence des options les plus importantes puisse être présentée de
manière simplifiée dans le corps du texte. Les interdépendances entre les
différentes options et les différents paquets sont mieux expliquées, ainsi que
la raison d’être d’un paquet «tout compris» englobant les commissions
d’interchange, en démontrant le bien‑fondé de la réglementation des
commissions d’interchange au moyen d’actes législatifs.
Base juridique
Article 114, paragraphe 1, du traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne.
Principe de subsidiarité
Le principe de subsidiarité s’applique dans la mesure où la
proposition ne porte pas sur un domaine relevant de la compétence exclusive de
l’Union.
Les objectifs de la proposition ne peuvent être atteints
d’une manière satisfaisante par les États membres pour les raisons exposées
ci-après.
De par sa nature, un marché des paiements intégré et fondé
sur des réseaux ne se limitant pas aux frontières nationales, requiert une
approche à l’échelle de l’Union étant donné que les principes, règles,
procédures et normes applicables doivent être cohérents dans tous les États
membres pour des raisons de sécurité juridique et d’égalité entre tous les
participants au marché. L’alternative à une approche à l’échelle de l’Union
serait un système de mesures réglementaires et de mise en œuvre des règles de
concurrence au niveau national, qui serait moins efficace que des mesures à
l’échelle de l’UE et plus complexe et plus coûteux qu’une législation au niveau
européen. Une possible intervention de l’UE serait donc conforme au principe de
subsidiarité. Une telle approche soutient l’espace unique de paiements en euros
(SEPA) et est conforme à la stratégie numérique, en particulier pour ce qui est
de la création d’un marché unique numérique. Elle favorise l’innovation
technologique, ainsi que la croissance et l’emploi, notamment dans les domaines
du commerce électronique et du commerce mobile.
En outre, compte tenu de la nature transfrontalière des
marchés des paiements, toute mesure prise par les pouvoirs publics pour réduire
ou modifier le niveau des prix de gros (commissions d’interchange) dans un seul
État membre nuirait au bon fonctionnement du marché des paiements à l’échelle
de l’Union et ne serait pas propice à l’intégration du marché étant donné
qu’elle ne permettrait pas de garantir des conditions de concurrence égales
dans l’UE. Ce serait par exemple le cas de mesures nationales différentes
visant à réglementer ou à plafonner les commissions d’interchange, comme le
prévoient actuellement plusieurs États membres.
La proposition est donc conforme au principe de
subsidiarité.
Principe de proportionnalité
La proposition respecte le principe de proportionnalité pour
les raisons exposées ci-après.
La proposition se limite strictement à ce qui est nécessaire
pour atteindre ses objectifs, à savoir contribuer à la mise en place d’un
marché des paiements à l’échelle de l’UE, ce qui permettra aux consommateurs,
aux détaillants et aux autres entreprises de tirer pleinement parti du marché
intérieur de l’UE, et notamment du commerce électronique. Ces possibilités
d’accès accru au marché pour les acteurs paneuropéens, le renforcement de l’innovation
et les plus grandes capacités des systèmes de cartes nationaux (en général
moins coûteux) ainsi que l’utilisation plus limitée des paiements en espèces
laissent entrevoir des perspectives aux détaillants et aux prestataires de
services de paiement, qu’il s’agisse de banques ou de nouveaux entrants sur le
marché. L’exercice d’une concurrence effective sur les marchés des paiements
par carte et des paiements liés à une carte aura des effets bénéfiques sur le
marché, permettra de choisir parmi un éventail plus large de prestataires de
services, notamment parmi des prestataires paneuropéens et des acteurs
innovants, et contribuera à abaisser les coûts pour les détaillants et les
consommateurs. Les commerçants devraient ensuite répercuter cette baisse des
coûts sur les consommateurs en diminuant les prix de détail.
Les commissions d’interchange en tant que telles, ainsi que
leurs grandes différences de niveaux, constituent un obstacle à l’intégration
du marché et à l’exercice d’une concurrence effective, dont les effets sont
renforcés par plusieurs règles commerciales qui réduisent la transparence pour
les détaillants et les consommateurs, restreignent la capacité des détaillants
à choisir un acquéreur dans un autre État membre et dissuadent les détaillants
d’orienter les consommateurs vers des moyens de paiement plus efficaces.
Sur la base des consultations des parties prenantes, telles
que résumées dans l’analyse d’impact, la Commission propose une combinaison de
mesures pour renforcer le fonctionnement effectif du marché, premièrement en
plafonnant le niveau des commissions d’interchange sur les opérations
transfrontalières effectuées au moyen de cartes de débit et de crédit
consommateurs, et deuxièmement en plafonnant également le niveau des
commissions d’interchange sur les opérations nationales effectuées au moyen de
cartes de crédit et de débit consommateurs.
L’absence de réglementation ne résoudrait pas les problèmes
liés au recours accru aux deux acteurs internationaux du marché et entraînerait
la disparition progressive des systèmes de cartes nationaux (en général moins
coûteux). Les économies d’échelle et les possibilités offertes aux nouveaux
entrants paneuropéens et aux acteurs innovants resteront limitées, tandis que
les commerçants et les consommateurs continueront de payer pour le marché des
paiements de l’UE fragmenté et coûteux (plus de 1 % du PIB ou
130 000 000 000 EUR par an, d’après la BCE). Le règlement
de ces problèmes dans le cadre de procédures de mise en œuvre du droit de la
concurrence, en particulier sur la base de l’arrêt MasterCard, risque de
prendre de nombreuses années et se fera toujours au cas par cas, empêchant des
conditions de concurrence égale.
Il est nécessaire et proportionné de couvrir les opérations
nationales et pas uniquement les opérations transfrontalières, ce qui
bénéficierait principalement à la grande distribution. Les opérations
transfrontalières peuvent être traitées rapidement, permettant ainsi aux
détaillants de se tourner vers des services acquéreurs moins coûteux à
l’étranger et d’encourager les milieux bancaires ou les systèmes nationaux à
abaisser leurs commissions d’acquisition. Les prélèvements ont été l’objet de
mesures similaires récemment. Le règlement sur la date de fin de migration vers
le SEPA limite les commissions d’interchange sur les prélèvements en supprimant
les commissions d’interchange transfrontalières sur les prélèvements tout en
autorisant les commissions d’interchange nationales jusqu’en 2017. En
conséquence, compte tenu du fait que de nombreux commerçants décident de se tourner
vers un acquéreur établi dans un pays voisin, les banques se sont engagées à
supprimer leurs commissions d’interchange sur les prélèvements d’ici au 1er septembre 2013[13][14].
Les engagements unilatéraux acceptés dans le cadre de
procédures de concurrence ont eu pour effet que de nombreuses opérations
transfrontalières de paiement par carte dans l’Union respectent déjà les
commissions d’interchange maximales prévues pour la phase I du présent
règlement. Celles-ci pourront donc être introduites rapidement. En revanche,
les commissions d’interchange nationales devront être modifiées. Il est dès
lors nécessaire de prévoir une période de transition pour les opérations de
paiement nationales. En outre, la proposition n’empêche pas les États membres
de maintenir ou d’introduire des plafonds inférieurs ou des mesures d’objet ou
d’effet équivalent au moyen d’actes législatifs nationaux.
De plus, le plafonnement des commissions d’interchange sera
bénéfique aux détaillants, qui sont plus susceptibles que les banques de
répercuter ces bénéfices sur leurs clients, compte tenu du plus faible niveau
actuel de concurrence et de changement dans le secteur bancaire.
Dans le même temps, les commissions d’interchange sont déjà
répercutées indirectement dans le prix de détail, et les consommateurs qui
utilisent des espèces ou des cartes de débit financent actuellement
l’utilisation de cartes plus coûteuses par d’autres consommateurs. D’aucuns
diront que la diminution des commissions d’interchange encouragera les banques
à abaisser les tarifs qu’elles appliquent aux titulaires de cartes. Rien ne
permet toutefois d’établir un tel lien. Les frais liés aux cartes semblent être
principalement déterminés par le niveau de concurrence dans le secteur de la
banque de détail.
Même si la présente proposition favorise l’intégration du
marché, l’accès au marché et le bien-être des consommateurs et des détaillants,
rien n’indique qu’elle aura une incidence négative sur les prestataires de
services de paiement et les banques en place. Le plafonnement des commissions d’interchange
devrait avoir des effets positifs sur l’acceptation des cartes par les
commerçants et donc encourager les consommateurs à utiliser davantage les
cartes. La hausse du volume des opérations par carte (grâce à une acceptation
plus large) et les économies réalisées sur la gestion de caisse pourraient, du
moins en partie, compenser les pertes potentielles subies par les banques en
raison du plafonnement des commissions d’interchange. D’autres économies
pourraient survenir de la baisse du nombre de retraits aux distributeurs
automatiques.
Les plafonds envisagés de 0,2 % et 0,3 % se basent
sur la méthode dite du «test d’indifférence», qui détermine le niveau de
commission qu’un commerçant serait prêt à payer s’il était amené à comparer le
coût de l’utilisation d’une carte de paiement par un consommateur avec le coût
des paiements sans carte (en espèces). Les chiffres ont été calculés sur la
base de ce test, au moyen de données récoltées par quatre banques centrales
nationales. Ils ont été acceptés par Visa, MasterCard et le système français de
cartes Groupement Cartes Bancaires. La proposition est donc proportionnée aux
objectifs mentionnés plus haut. Toutes les dispositions proposées ont été
examinées sur la base du critère de proportionnalité, dans le but de garantir
le caractère approprié et proportionné du règlement.
Choix des instruments
Instrument proposé: règlement.
Le choix d’un autre instrument aurait été inadéquat pour les
raisons exposées ci-après.
Les niveaux de commission d’interchange et les règles
commerciales restrictives exigent une normalisation au niveau technique et
l’harmonisation la plus complète possible. Cet impératif plaide en faveur d’un
règlement plutôt que d’une directive. De plus, étant donné que le secteur des
paiements fonctionne en réseau, la plupart des avantages du SEPA ne se
concrétiseront que lorsque la migration nationale vers les instruments de
paiement européens sera achevée dans tous les États membres de l’UE. Une
directive dont la mise en œuvre à l’échelon national risque de différer d’un
pays à l’autre comporte le risque de perpétuer la fragmentation actuelle du
marché des paiements. Enfin, elle retarderait la migration en raison du temps
nécessaire à sa transposition dans la législation nationale. Il est dès lors
recommandé de recourir à un règlement pour réglementer les commissions
d’interchange et les règles commerciales restrictives sur le marché des
paiements par carte et sur les marchés des paiements liés à une carte par
appareil mobile et par internet.
Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et
observe les principes reconnus, en particulier, par la charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne, notamment la liberté d’entreprise, le droit
à un recours effectif et le droit à un procès équitable, et il doit être
appliqué conformément à ces droits et principes.
4.           Incidence budgétaire
La présente proposition n’a aucune incidence sur le budget
de l’Union.
5.           ÉLÉMENTS OPTIONNELS
Clause de réexamen/révision/suppression automatique
La présente proposition contient une clause de réexamen.
Espace économique européen
L’acte proposé présente de l’intérêt pour l’EEE et il
convient donc qu’il lui soit étendu.
Explication détaillée de la proposition
Le résumé succinct ci-dessous vise à faciliter le processus
décisionnel en décrivant les principaux éléments du règlement.
L’article 1er (objet et champ d’application)
dispose que le règlement porte sur des règles relatives aux commissions
d’interchange sur les opérations par carte de paiement et les opérations de
paiement liées à une carte au sein de l’UE, à condition qu’y soient établis à
la fois le bénéficiaire et son prestataire de services de paiement dans
l’opération concernée, ainsi que sur les règles de l’UE et commerciales
relatives à ces paiements.
L’article 2 (définitions) comprend des définitions
harmonisées, dans la mesure du possible, avec celles de la directive
2007/64/CE. Toutefois, compte tenu du champ d’application limité du règlement
par rapport à celui de la directive «services de paiement», certaines d’entre
elles ont été adaptées aux besoins de la présente proposition.
L’article 3 (commission d’interchange maximale sur les
opérations transfrontalières par carte de débit et de crédit consommateurs)
fixe, pour les commissions d’interchange applicables aux prestataires de
services de paiement, des plafonds de 0,2 % et de 0,3 % sur les
opérations transfrontalières par carte de débit et de crédit consommateurs
(entrée en vigueur deux mois après publication).
L’article 4 (commission d’interchange maximale sur
l’ensemble des opérations par carte de débit et de crédit consommateurs) fixe,
pour les commissions d’interchange applicables aux prestataires de services de
paiement, des plafonds de 0,2 % et de 0,3 % de la valeur de l’opération
sur l’ensemble des opérations par carte de débit et de crédit consommateurs
(entrée en vigueur deux ans après publication).
L’article 5 (interdiction de contournement) dispose qu’aux
fins de la mise en œuvre des plafonds prévus aux articles 3 et 4, la
compensation nette des commissions reçues et versées entre l’émetteur et le
système est intégrée dans le calcul des commissions d’interchange versées et
reçues en vue de déterminer un éventuel contournement.
L’article 6 (octroi de licences) dispose que les licences
octroyées par des systèmes à des fins d’émission ou d’acquisition ne doivent
pas se limiter à un territoire donné, mais couvrir l’ensemble du territoire de
l’Union.
L’article 7 (séparation entre système et entité de
traitement) dispose qu’il convient de séparer, au niveau organisationnel, les
systèmes et les entités de traitement des opérations, et interdit la
discrimination territoriale dans les règles de traitement, tout en rendant
obligatoire l’interopérabilité technique entre les systèmes des entités de
traitement.
L’article 8 (co-badgeage et choix de l’application de
paiement) dispose que l’émetteur de l’instrument de paiement décide si
l’application de paiement peut être associée à la même carte ou au même
portefeuille. Le choix de l’application de paiement utilisée revient au
consommateur et ne peut être imposé à l’avance par l’émetteur au moyen de
mécanismes automatiques insérés dans l’instrument ou l’équipement du point de
vente.
L’article 9 (tarification différenciée) dispose que les banques
acquéreuses précisent et facturent séparément aux bénéficiaires les commissions
pour chaque catégorie et chaque marque de carte de paiement et n’imposent pas
un prix unique, et fournissent les informations appropriées concernant les
montants applicables à chaque catégorie et à chaque marque.
L’article 10 (règles imposant l’obligation d’accepter toutes
les cartes) précise que les systèmes de paiement et les prestataires de
services de paiement ne peuvent obliger un détaillant à accepter une catégorie
ou une marque s’il accepte d’autres catégories ou d’autres marques, sauf si la
commission d’interchange réglementée qui s’y applique est la même. Par exemple,
les commerçants qui acceptent des cartes de débit consommateurs ne peuvent être
contraints d’accepter des cartes de crédit consommateurs, mais bien d’accepter
d’autres cartes de débit consommateurs.
L’article 11 (règles relatives à l’orientation des
consommateurs) précise que les systèmes de paiement et les systèmes de
prestataires de services de paiement ne peuvent empêcher les détaillants
d’orienter les consommateurs vers l’utilisation d’instruments de paiement
préférés par les commerçants. Cette disposition est sans préjudice des règles
relatives aux réductions et majorations prévues par la directive sur les
services de paiement et à l’article 19 de la directive sur les droits des
consommateurs. Les systèmes de paiement et les systèmes de prestataires de
services de paiement ne peuvent empêcher les détaillants d’informer les
consommateurs sur les commissions d’interchange et les commissions de service
commerçant.
L’article 12 (informations destinées au bénéficiaire
concernant les opérations de paiement individuelles) énonce les informations
que le prestataire de services de paiement devra fournir au commerçant après
l’exécution de toute opération de paiement et prévoit la possibilité que ces
informations soient fournies périodiquement.
L’article 13 (autorités compétentes) régit les modalités de
désignation des autorités nationales chargées de l’application des dispositions
du règlement.
L’article 14 (sanctions) enjoint aux États membres d’arrêter
les règles relatives aux sanctions applicables aux violations des dispositions
du règlement et de les notifier à la Commission.
L’article 15 (procédures de règlement extrajudiciaire des
réclamations et des recours) enjoint aux États membres d’établir des exigences
spécifiques pour le règlement extrajudiciaire des litiges qui opposent les
bénéficiaires et leurs prestataires de services de paiement.
L’article 16 (clause de réexamen) prévoit que la Commission
présente, quatre ans après l’entrée en vigueur du règlement, un rapport portant
en particulier sur le taux d’interchange. Cet article définit la procédure à
suivre pour évaluer l’application effective des dispositions du règlement et,
si nécessaire, proposer d’y apporter des modifications.
L’article 17 (entrée en vigueur) précise la date d’entrée en
vigueur du règlement.
2013/0265 (COD)
Proposition de
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
relatif aux commissions d’interchange pour les opérations
de paiement liées à une carte
(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)
LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION
EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et
notamment son article 114, paragraphe 1,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d’acte législatif aux
parlements nationaux,
vu l’avis du Comité économique et social européen[15],
vu l’avis de la Banque centrale européenne[16],
statuant conformément à la procédure législative ordinaire,
considérant ce qui suit:
(1)       Le morcellement du marché intérieur est
préjudiciable à la compétitivité, à la croissance et à la création d’emplois au
sein de l’Union. Afin d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur, il
est nécessaire d’éliminer les obstacles directs et indirects au fonctionnement
correct et à l’achèvement d’un marché intégré des paiements électroniques dans
lequel il n’existe aucune différence entre paiements nationaux et paiements
transfrontaliers.
(2)       La directive 2007/64/CE du Parlement
européen et du Conseil[17]
a fourni une base juridique permettant la création d’un marché intérieur des
paiements à l’échelle de l’Union, car elle a considérablement facilité
l’activité des prestataires de services de paiement en instaurant des règles
uniformes en ce qui concerne la prestation de ces services.
(3)       Le règlement (CE) n° 924/2009 du
Parlement européen et du Conseil[18]
a établi le principe selon lequel les frais payés par les utilisateurs pour un
paiement transfrontalier en euros sont les mêmes que pour un paiement
équivalent à l’intérieur d’un État membre. Ce principe s’applique également aux
paiements par carte visés par le présent règlement.
(4)       Le règlement (UE) n° 260/2012 du
Parlement européen et du Conseil[19]
a défini les règles de fonctionnement des virements et des prélèvements en
euros dans le marché intérieur, en excluant toutefois les paiements liés à une
carte de son champ d’application.
(5)       La directive 2011/83/UE du Parlement
européen et du Conseil[20]
harmonise certaines dispositions relatives aux
contrats conclus entre les consommateurs et les professionnels, y compris les
règles concernant les frais liés à l’utilisation d’un moyen de paiement,
sur la base desquelles, s’agissant de l’utilisation d’un moyen de paiement
donné, les États membres doivent interdire aux professionnels de facturer aux
consommateurs des frais supérieurs aux coûts qu’ils supportent pour
l’utilisation de ces mêmes moyens.
(6)       Des paiements électroniques sûrs,
efficients, compétitifs et novateurs sont essentiels si l’on veut que les
consommateurs, les détaillants et les entreprises puissent profiter pleinement
des avantages du marché intérieur, et ce d’autant plus que le commerce est en
train de basculer du monde réel vers le monde virtuel.
(7)       Plusieurs États membres[21]
élaborent actuellement des actes législatifs afin de réglementer les
commissions d’interchange, en abordant un certain nombre de questions telles
que le plafonnement de ces commissions à différents niveaux, les frais imputés
aux commerçants, les règles imposant l’obligation d’accepter toutes les cartes
ou les mesures d’orientation des consommateurs. Les décisions administratives
en vigueur dans certains États membres sont très différentes les unes des
autres. Compte tenu du caractère préjudiciable des commissions d’interchange
pour les détaillants et les consommateurs, les États membres introduiront
probablement de nouvelles mesures réglementaires pour agir sur le niveau
desdites commissions ou les écarts entre elles. Ces mesures nationales risquent
d’entraver sensiblement la réalisation du marché intérieur des paiements par
carte, par internet et par appareil mobile liés à une carte et, partant, la
libre prestation des services.
(8)       Les cartes de paiement sont les instruments
de paiement électronique les plus fréquemment utilisés pour les achats au
détail. Toutefois, l’intégration du marché des cartes de paiement à l’échelle
de l’Union est loin d’être achevée, car de nombreuses solutions de paiement ne
peuvent pas se développer au-delà des frontières nationales et de nouveaux
prestataires paneuropéens sont empêchés d’accéder au marché. Le manque
d’intégration du marché se traduit actuellement par des prix plus élevés et un
choix de services de paiement moins large pour les consommateurs et les
détaillants, et par des possibilités plus limitées de tirer parti du marché
intérieur. Il est donc nécessaire de lever les obstacles au fonctionnement
efficient du marché des cartes, y compris des paiements par appareil mobile et
par internet reposant sur des opérations par carte qui entravent encore
l’avènement d’un marché pleinement intégré.
(9)       Afin que le marché intérieur puisse
fonctionner efficacement, il convient d’encourager et de faciliter le recours
aux paiements électroniques dans l’intérêt des détaillants comme des
consommateurs. Les cartes et les autres moyens de paiement électronique peuvent
être utilisés d’une manière plus flexible et offrent notamment la possibilité
de payer en ligne pour tirer parti du marché intérieur et du commerce
électronique, et les paiements électroniques présentent également une sécurité
potentielle pour les détaillants. Dès lors, le remplacement des paiements en
liquide par des paiements par carte ou liés à une carte pourrait être bénéfique
tant pour les détaillants que pour les consommateurs, à condition que les frais
liés à l’utilisation des systèmes de paiement soient fixés à un niveau
économiquement efficient, tout en contribuant à l’innovation et à l’accès de
nouveaux opérateurs au marché.
(10)     L’une des principales pratiques entravant le
fonctionnement du marché intérieur des paiements par carte et liés à une carte
est l’existence répandue des commissions d’interchange, qui, dans la plupart
des États membres, ne font pas l’objet de mesures législatives. Les commissions
d’interchange sont des commissions interbancaires généralement appliquées entre
les prestataires de services de paiement acquéreurs et émetteurs de cartes
appartenant à un système de cartes donné. Elles constituent une partie
importante des frais facturés aux commerçants par les prestataires de services
de paiement acquéreurs pour chaque opération par carte. Les commerçants, à leur
tour, répercutent ces coûts liés aux cartes dans le prix de leurs biens et de
leurs services. Dans la pratique, la concurrence entre les systèmes de cartes
semble viser essentiellement à convaincre autant de prestataires de services de
paiement émetteurs (les banques, par exemple) que possible d’émettre leurs
cartes, ce qui entraîne généralement une hausse, et non une baisse,
des commissions d’interchange sur le marché, contrairement à l’effet de
discipline sur les prix qu’a habituellement la concurrence dans une économie de
marché. La réglementation des commissions d’interchange améliorerait le
fonctionnement du marché intérieur.
(11)     La grande diversité des commissions
d’interchange qui existe actuellement et le niveau desdites commissions
empêchent l’apparition de «nouveaux» acteurs paneuropéens sur la base de
modèles économiques caractérisés par des commissions d’interchange plus basses,
au détriment des économies d’échelle et de gamme qui pourraient être réalisées
et des gains d’efficacité qui pourraient en résulter. Cela a des incidences
négatives sur les détaillants et les consommateurs et entrave l’innovation. Le
fait que les acteurs paneuropéens devraient proposer aux banques émettrices au
minimum le plus haut niveau de commissions d’interchange pratiqué sur le marché
auquel ils souhaitent accéder conduit aussi au maintien de la fragmentation du
marché. Les systèmes nationaux existants qui appliquent des commissions
d’interchange inférieures ou nulles peuvent également être contraints de
quitter le marché en raison de la pression exercée par les banques en vue de
tirer des recettes plus élevées desdites commissions. En conséquence, les
consommateurs et les commerçants sont confrontés à un choix restreint, à une
hausse des prix et à une baisse de la qualité des services de paiement, et leur
capacité à recourir à des solutions de paiement paneuropéennes est limitée. En
outre, les détaillants ne peuvent pas venir à bout du problème des différences
de commissions en recourant aux services d’acceptation de cartes proposés par
les banques d’autres États membres. En effet, des règles spécifiques appliquées
par les systèmes de paiement exigent l’application de la commission
d’interchange du «point de vente» (pays du détaillant) pour chaque opération de
paiement. Cela empêche les banques acquéreuses de proposer leurs services avec
succès au-delà des frontières nationales, et les détaillants de réduire les
coûts de leurs paiements au bénéfice des consommateurs.
(12)     L’application de la législation existante
par la Commission et les autorités nationales de la concurrence n’a pas permis
de remédier à cette situation.
(13)     Par conséquent, afin d’éviter le
morcellement du marché intérieur et de graves distorsions de la concurrence
résultant de divergences entre les lois et les décisions administratives, il
est nécessaire, conformément à l’article 114 du TFUE, de prendre des
mesures pour résoudre le problème des commissions d’interchange élevées et
variables, pour permettre aux prestataires de services de paiement de fournir
leurs services à l’échelle transfrontalière et aux consommateurs et aux
détaillants de recourir à des services transfrontaliers.
(14)     L’application du présent règlement est sans
préjudice de l’application des règles de concurrence de l’Union et des États
membres. Elle ne devrait pas empêcher les États membres de maintenir ou
d’introduire des plafonds plus bas ou des mesures ayant un objet ou un effet
équivalent dans leur législation nationale.
(15)     Le présent règlement prévoit de procéder par
étapes. Dans un premier temps, il est nécessaire de prendre des mesures pour
faciliter les activités transfrontalières d’émission et d’acquisition
d’opérations par carte de paiement. En permettant aux commerçants de choisir un
acquéreur en dehors de leur propre État membre («acquisition transfrontalière»)
et en plafonnant le niveau des commissions d’interchange transfrontalières pour
les opérations transfrontalières acquises, il devrait être possible d’assurer
la clarté juridique nécessaire. En outre, les agréments pour l’émission ou
l’acquisition d’instruments de paiement devraient être valables dans toute
l’Union, sans restriction géographique. De telles mesures faciliteraient le bon
fonctionnement d’un marché intérieur des paiements par carte, par internet et
par appareil mobile, au profit des consommateurs et des détaillants.
(16)     Du fait de mesures unilatérales et
d’engagements acceptés dans le cadre de procédures de concurrence, un grand
nombre d’opérations transfrontalières de paiement par carte dans l’Union
européenne s’effectuent déjà dans le respect des commissions d’interchange
maximales applicables au cours de la première phase du présent règlement. Dès
lors, les dispositions relatives à ces opérations devraient entrer en vigueur
rapidement, pour donner aux détaillants la possibilité de chercher des services
d’acquisition meilleur marché au-delà de leurs frontières nationales et inciter
les communautés et les systèmes bancaires nationaux à réduire leurs frais
d’acquisition.
(17)     Pour les opérations nationales, une période
de transition est nécessaire pour laisser le temps aux prestataires de services
de paiement et aux systèmes de cartes de paiement de s’adapter aux nouvelles
exigences. En conséquence, à l’issue d’une période de deux ans suivant l’entrée
en vigueur du présent règlement et afin de permettre la réalisation d’un marché
intérieur des paiements liés à une carte, les plafonds appliqués aux
commissions d’interchange pour les opérations de paiement par carte
consommateurs devraient être étendus de manière à couvrir tous les paiements,
qu’ils soient transfrontaliers ou nationaux.
(18)     Afin de faciliter les acquisitions
transfrontalières, toutes les opérations de paiement par carte de débit
consommateurs (transfrontalières et nationales) et les opérations de
paiement liées à une telle carte devraient se voir appliquer une
commission d’interchange maximale de 0,20 % et toutes les opérations de
paiement par carte de crédit consommateurs (transfrontalières et nationales)
et les opérations de paiement liées à une telle carte devraient se voir
appliquer une commission d’interchange maximale de 0,30 %.
(19)     Ces plafonds dérivent du «test d’indifférence»,
mis au point dans la littérature économique, qui détermine le niveau de
redevance qu’un commerçant serait disposé à acquitter s’il devait comparer le
coût d’un paiement par carte avec celui de paiements sans carte (en liquide)
(en tenant compte de la redevance de service versée aux banques acquéreuses, c’est‑à‑dire
la commission de service commerçant venant en sus de la commission d’interchange).
Ils encouragent l’utilisation d’instruments de paiement efficients, en
promouvant les cartes fournissant les meilleurs avantages transactionnels, tout
en empêchant la facturation aux commerçants de frais disproportionnés, qui
ferait peser des coûts cachés sur les consommateurs. Des frais excessifs à la
charge des commerçants pourraient aussi résulter des accords de tarification
collectifs, les commerçants étant réticents à renoncer à des instruments de
paiement coûteux de crainte de perdre des clients. L’expérience a montré que
ces niveaux étaient proportionnés car ils ne remettent pas en question le
fonctionnement des systèmes de cartes ni des prestataires de services de
paiement internationaux. Ils présentent par ailleurs des avantages tant pour
les détaillants que pour les consommateurs et offrent une sécurité juridique.
(20)     Le présent règlement devrait couvrir toutes
les opérations dès lors que le prestataire de services de paiement du payeur et
celui du bénéficiaire sont établis dans l’Union.
(21)     Conformément au principe de neutralité
technologique énoncé dans la stratégie numérique pour l’Europe, le présent
règlement devrait s’appliquer aux opérations de paiement liées à une carte quel
que soit l’environnement dans lequel elles ont lieu, y compris au moyen d’instruments
et de services de paiement de faibles montants en ligne, hors ligne ou
par appareil mobile.
(22)     Les opérations par carte de paiement sont
généralement réalisées sur la base de deux grands modèles opérationnels, les
systèmes de cartes de paiement tripartites (titulaire de la carte - système acquéreur
et émetteur - commerçant) et les systèmes quadripartites (titulaire de la carte
- banque émettrice - banque acquéreuse - commerçant). Bon nombre de systèmes
quadripartites utilisent une commission d’interchange explicite, la plupart du
temps multilatérale. Les commissions d’interchange (commissions payées par les
banques acquéreuses pour inciter à l’émission et à l’utilisation de cartes)
sont implicites dans les systèmes tripartites. Pour tenir compte de l’existence
de commissions d’interchange implicites et contribuer à l’établissement de
conditions de concurrence égales, les systèmes de cartes de paiement
tripartites utilisant des prestataires de services de paiement comme émetteurs
ou acquéreurs devraient être considérés comme des systèmes de cartes de
paiement quadripartites et devraient suivre les mêmes règles, tandis que les
règles de transparence et autres mesures relevant des règles commerciales
devraient s’appliquer à tous les prestataires.
(23)     Il importe de veiller à ce que les
dispositions concernant les commissions d’interchange à acquitter ou à
percevoir par les prestataires de services de paiement ne soient pas
contournées par d’autres flux financiers à destination des prestataires de
services de paiement émetteurs. Pour ce faire, la «compensation nette» des
commissions acquittées ou perçues par le prestataire de services de paiement
émetteur au profit ou en provenance d’un système de cartes de paiement devrait
être considérée comme la commission d’interchange. Lors du calcul de cette commission,
pour s’assurer de l’absence de contournement des règles, il conviendrait de
tenir compte du montant total des paiements ou des incitations reçus, pour les
opérations réglementées, par un prestataire de services de paiement émetteur de
la part d’un système de cartes de paiement, déduction faite des commissions
payées par le prestataire de services de paiement émetteur au système de
cartes. Les paiements, les incitations et les commissions pourraient être
directs (fondés sur le volume ou par opération) ou indirects (incitations
commerciales, bonus, rabais en cas de réalisation d’un certain volume d’opérations).
(24)     Les consommateurs n’ont généralement pas
conscience des commissions payées par les commerçants pour l’instrument de
paiement qu’ils utilisent. Dans le même temps, une série de pratiques
incitatives mises en œuvre par les prestataires de services de paiement
émetteurs (bons de voyage, bonus, rabais, débits rétroactifs, assurances
gratuites, etc.) peuvent orienter les consommateurs vers l’utilisation d’instruments
de paiement générant des revenus élevés pour les prestataires de services de
paiement émetteurs. Pour y remédier, les mesures imposant des restrictions aux
commissions d’interchange ne devraient s’appliquer qu’aux cartes de paiement
qui sont devenues des produits de masse et que les commerçants ont généralement
du mal à refuser en raison de leur émission et de leur utilisation massives
(les cartes de débit et de crédit consommateurs). Pour améliorer l’efficacité
du fonctionnement du marché dans les parties non réglementées du secteur et
limiter le transfert d’activités de la partie réglementée vers les parties non
réglementées, il est nécessaire d’adopter une série de mesures, notamment la
séparation du système et de l’infrastructure et l’orientation du payeur par le
bénéficiaire, et de permettre l’acceptation sélective des instruments de
paiement par le bénéficiaire.
(25)     Dissocier le système de l’infrastructure
devrait permettre à toutes les entités de traitement de se disputer la clientèle
des systèmes. Le coût du traitement des paiements représentant une part
significative du coût total de l’acceptation des cartes, il importe que cette
partie de la chaîne de valeur soit ouverte à une concurrence effective. Aux
fins de la séparation entre le système et l’infrastructure, les systèmes de
cartes et les entités de traitement devraient être indépendants sur le plan
juridique, organisationnel et décisionnel. Ils ne devraient pas se comporter de
manière discriminatoire, par exemple en s’accordant un traitement préférentiel
ou en se communiquant des informations privilégiées qui ne sont pas accessibles
à leurs concurrents sur leurs segments de marché respectifs, en imposant des
exigences d’information excessives à leurs concurrents sur leurs segments de
marché respectifs, en faisant bénéficier leurs activités respectives de
subventions croisées ou en s’appuyant sur des dispositifs de gouvernance
communs. De telles pratiques discriminatoires contribuent à la fragmentation du
marché, ont un effet négatif sur l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché et
empêchent l’émergence d’acteurs paneuropéens, ce qui fait obstacle à la
réalisation du marché intérieur des paiements par carte, par internet et par
appareil mobile, au détriment des détaillants, des entreprises et des
consommateurs.
(26)     Les règles appliquées par les systèmes de
cartes de paiement et les pratiques mises en œuvre par les prestataires de
services de paiement tendent à maintenir les commerçants et les clients dans l’ignorance
des écarts entre les commissions et à opacifier le marché, par exemple en
«mélangeant» les commissions ou en interdisant aux commerçants de choisir une
marque de carte meilleur marché sur des cartes co‑badgées ou d’orienter
les consommateurs vers l’utilisation de ces cartes meilleur marché. Même
lorsque les commerçants ont connaissance de l’écart de coût, les règles
régissant le système les empêchent souvent de prendre des mesures pour réduire
les commissions.
(27)     Les instruments de paiement s’accompagnent
de différents coûts imputés au bénéficiaire, qui rendent certains d’entre eux
plus onéreux que d’autres. Hormis lorsqu’un instrument de paiement est imposé
par la loi pour certaines catégories de paiements ou ne peut être refusé en
raison de son cours légal, le bénéficiaire devrait être libre d’orienter les
payeurs vers l’utilisation d’un instrument de paiement donné. Les systèmes de
cartes et les prestataires de services de paiement imposent plusieurs
restrictions aux bénéficiaires à cet égard, parmi lesquelles des restrictions
au refus, par le bénéficiaire, d’instruments de paiement spécifiques pour les
faibles montants, des restrictions à la fourniture d’informations au payeur sur
les commissions imputées au bénéficiaire pour les différents instruments de
paiement ou une limitation du nombre de caisses qui acceptent des instruments
de paiement donnés. Ces restrictions devraient être éliminées.
(28)     Conformément à l’article 55 de la
proposition COM(2013) 547, le bénéficiaire peut orienter le payeur vers l’utilisation
d’un instrument de paiement donné. Cependant, aucun frais ne devrait être
demandé par le bénéficiaire pour l’utilisation d’instruments de paiement pour
lesquels les commissions d’interchange sont régies par le présent règlement,
car, dans ces situations, les avantages d’une majoration deviennent limités et
le marché se complexifie.
(29)     La règle imposant l’obligation d’accepter
toutes les cartes est une obligation à deux volets imposée aux bénéficiaires
par les prestataires de services de paiement émetteurs et les systèmes de
cartes de paiement: les bénéficiaires doivent, d’une part, accepter toutes les
cartes de la même marque (volet «acceptation de tous les produits»),
quelle que soit la différence de coût, et d’autre part, accepter toutes les
cartes quelle que soit leur banque émettrice (volet «acceptation de tous les émetteurs»).
Il est dans l’intérêt du consommateur que, pour une même catégorie de cartes,
le bénéficiaire ne puisse pas faire de discrimination entre les émetteurs ou
les titulaires de carte et que les systèmes de cartes de paiement et les
prestataires de services de paiement puissent imposer une telle obligation aux
bénéficiaires. Par conséquent, si le volet «acceptation de tous les émetteurs»
de la règle imposant l’obligation d’accepter toutes les cartes se justifie au
sein d’un système de cartes de paiement, car il empêche les bénéficiaires d’établir
une distinction entre les différentes banques ayant émis une carte, le volet
«acceptation de tous les produits» est quant à lui essentiellement une
pratique de vente liée qui a pour effet de lier l’acceptation de cartes à
faible coût à celle de cartes à coût élevé. La suppression du volet
«acceptation de tous les produits» de la règle imposant l’obligation
d’accepter toutes les cartes permettrait aux commerçants de limiter le choix
des cartes de paiement qu’ils offrent aux seules cartes de paiement à (plus)
faible coût, ce qui aurait aussi des effets bénéfiques pour les consommateurs
en réduisant les coûts des commerçants. Les commerçants acceptant les cartes de
débit ne seraient alors pas forcés d’accepter aussi les cartes de crédit et
ceux acceptant les cartes de crédit ne seraient pas forcés d’accepter les
cartes commerciales. Cependant, pour protéger le consommateur et sa faculté d’utiliser
les cartes de paiement aussi souvent que possible, les commerçants devraient
être obligés d’accepter toutes les cartes soumises à la même commission d’interchange
réglementée. Une telle limitation conduirait aussi à l’instauration d’un
environnement plus concurrentiel pour les cartes dont les commissions d’interchange
ne sont pas réglementées par le présent règlement, car les commerçants
verraient leur pouvoir de négociation renforcé en ce qui concerne les
conditions auxquelles ils acceptent ces cartes.
(30)     Pour que les limitations à la règle imposant
l’obligation d’accepter toutes les cartes fonctionnement efficacement,
certaines informations sont indispensables. Premièrement, les bénéficiaires
devraient pouvoir identifier les différentes catégories de cartes. En
conséquence, les diverses catégories devraient être identifiables à vue et par
voie électronique sur l’appareil. Deuxièmement, le payeur aussi devrait être
informé de l’acceptation ou non de son ou de ses instruments de paiement à un
point de vente donné. Il est indispensable que toute limitation appliquée à l’utilisation
d’une marque donnée soit annoncée au payeur par le bénéficiaire au même stade
et de la même manière que l’acceptation d’une marque donnée.
(31)     Pour assurer la possibilité de recours en
cas d’application incorrecte du présent règlement ou en cas de litiges entre
des utilisateurs et des prestataires de services de paiement, les États membres
devraient établir des procédures adéquates et efficaces de réclamation et de
recours par voie extrajudiciaire. Ils devraient établir des règles sur les
sanctions applicables en cas de non-respect du présent règlement et devraient s’assurer
que ces sanctions sont efficaces, proportionnées et dissuasives, et qu’elles
sont appliquées.
(32)     Étant donné que les objectifs du présent
règlement, à savoir instaurer des règles uniformes pour les opérations par
carte de paiement et pour les opérations par internet et par appareil mobile
liées à des paiements par carte, ne peuvent pas être atteints de manière
suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison de l’ampleur de l’action,
être mieux réalisés au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures
conformément au principe de subsidiarité consacré par l’article 5 du
traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel
qu’énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est
nécessaire pour atteindre ces objectifs.
(33)     Le présent règlement respecte les droits
fondamentaux et observe les principes reconnus notamment par la Charte des
droits fondamentaux de l’Union européenne, et plus particulièrement le droit à
un recours effectif ou à un tribunal impartial, la liberté d’entreprendre et la
protection des consommateurs, et il doit être appliqué conformément à ces
droits et principes,
ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:
CHAPITRE I
DISPOSITIONS GÉNÉRALES
Article premier
Champ d’application
1.           Le présent règlement établit des exigences
techniques et commerciales uniformes pour les opérations par carte de paiement
au sein de l’Union, à condition qu’y soient établis à la fois le prestataire de
services de paiement du payeur et le prestataire de services de paiement du
bénéficiaire.
2.           Le présent règlement ne s’applique pas aux
instruments de paiement pouvant être utilisés uniquement à l’intérieur d’un
réseau limité visant à répondre à des besoins précis au moyen d’instruments de
paiement dont l’utilisation est restreinte, soit parce qu’ils permettent à leur
détenteur d’acquérir des biens ou des services uniquement dans les locaux de l’émetteur,
à l’intérieur d’un réseau limité de prestataires de services directement liés
par un contrat commercial à un émetteur professionnel, soit parce que ces
instruments ne peuvent être utilisés que pour acquérir un éventail limité de
biens ou de services.
3.           Le chapitre II ne s’applique pas:
(a)         
aux opérations effectuées par cartes commerciales;
(b)         
aux retraits en espèces effectués aux distributeurs automatiques;
(c)         
aux opérations effectuées au moyen de cartes émises par des systèmes de
cartes de paiement tripartites.
4.           L’article 7 ne s’applique pas aux
systèmes de cartes de paiement tripartites.
Article 2
Définitions
Aux fins du présent règlement, on entend par:
(1)                   
«acquéreur»: un prestataire de services de paiement lié, directement ou
indirectement, par un contrat à un bénéficiaire afin de traiter les opérations
de paiement de ce dernier;
(2)                   
«émetteur»: un prestataire de services de paiement lié, directement ou
indirectement, par un contrat à un payeur afin d’initier, de traiter et de
régler les opérations de paiement de ce dernier;
(3)                   
«consommateur»: une personne physique qui, dans le cadre des contrats de
services de paiement régis par le présent règlement, agit dans un but autre que
son activité commerciale ou professionnelle;
(4)                   
«opération par carte de débit»: une opération de paiement par carte, y
compris au moyen d’une carte prépayée liée à un compte à vue ou de dépôt
lorsque le montant de l’opération est débité dans les 48 heures après que
l’opération a été autorisée/initiée;
(5)                   
«opération par carte de crédit»: une opération de paiement par carte
réglée plus de 48 heures après qu’elle a été autorisée/initiée;
(6)                   
«carte commerciale»: toute carte de paiement délivrée à des entreprises
ou à des organismes publics, dont l’utilisation est restreinte aux frais
professionnels des salariés ou des fonctionnaires, ou toute carte délivrée à
une personne physique exerçant une activité indépendante, dont l’utilisation
est limitée aux frais professionnels de cette personne ou de ses salariés;
(7)                   
«opération de paiement liée à une carte»: tout service utilisé pour
effectuer une opération de paiement au moyen de toute carte, tout appareil ou
logiciel de télécommunication, numérique ou informatique et qui résulte en une
opération par carte de paiement. Ne constituent pas des opérations de paiement
liées à une carte les opérations fondées sur d’autres types de services de
paiement.
(8)                   
«opération de paiement transfrontalière»: une opération de paiement par
carte ou liée à une carte initiée par un payeur ou un bénéficiaire lorsque le
prestataire de services de paiement du payeur et celui du bénéficiaire sont
établis dans des États membres différents ou lorsque la carte de paiement est
émise par un prestataire de services de paiement émetteur établi dans un État
membre autre que celui du point de vente;
(9)                   
«commission d’interchange»: une commission payée, directement ou
indirectement (par un tiers), pour chaque opération effectuée entre les
prestataires de services de paiement du payeur et du bénéficiaire qui sont
parties à une opération de paiement par carte ou liée à une carte;
(10)               
«commission de service commerçant»: une commission versée à l’acquéreur
par le bénéficiaire pour chaque opération, et qui englobe la commission d’interchange,
la commission liée au système de paiement et au traitement du paiement et la
marge de l’acquéreur;
(11)               
«bénéficiaire»: une personne physique ou morale qui est le destinataire
prévu de fonds ayant fait l’objet d’une opération de paiement;
(12)               
«payeur»: une personne physique ou morale qui est titulaire d’un compte
de paiement et autorise un ordre de paiement à partir de ce compte de paiement,
ou, en l’absence de compte de paiement, une personne physique ou morale qui
donne un ordre de paiement;
(13)               
«système de cartes de paiement»: un ensemble unique de règles, de
pratiques, de normes et/ou de lignes directrices de mise en œuvre régissant l’exécution
d’opérations de paiement dans toute l’Union et au sein des États membres, et
distinct de l’infrastructure ou du système de paiement qui assure son
fonctionnement;
(14)               
«système de cartes de paiement quadripartite»: un système de cartes de
paiement dans lequel les paiements sont effectués du compte de paiement d’un
titulaire de carte sur le compte de paiement d’un bénéficiaire par
l’intermédiaire du système, d’un prestataire de services de paiement émetteur
de cartes de paiement (pour le titulaire de la carte) et d’un prestataire de
services de paiement acquéreur (pour le payeur), ainsi que les opérations liées
à une carte basées sur la même structure;
(15)               
«système de cartes de paiement tripartite»: un système de cartes de
paiement dans lequel les paiements sont effectués d’un compte de paiement
détenu par le système au nom du titulaire de la carte sur un compte de paiement
détenu par le système au nom du bénéficiaire, ainsi que les opérations liées
à une carte basées sur la même structure. Lorsqu’un système de cartes de
paiement tripartite accorde une licence à d’autres prestataires de services de
paiement pour l’émission et/ou l’acquisition de cartes de paiement, il est
considéré comme un système quadripartite;
(16)               
«instrument de paiement»: tout dispositif personnalisé et/ou ensemble de
procédures convenu entre l’utilisateur de services de paiement et le
prestataire de services de paiement et auquel l’utilisateur de services de
paiement, ou une personne agissant en son nom, a recours pour initier un ordre
de paiement;
(17)               
«instrument de paiement lié à une carte»: tout instrument de paiement, y
compris une carte, un téléphone mobile, un ordinateur ou tout autre dispositif
technologique doté de l’application adéquate, utilisé par le payeur pour
initier un ordre de paiement qui n’est ni un virement ni un prélèvement au sens
de l’article 2 du règlement (UE) nº 260/2012;
(18)               
«application de paiement»: un logiciel informatique ou équivalent chargé
sur un appareil, qui permet d’initier des opérations de paiement liées à une
carte et donne au payeur la possibilité d’émettre des ordres de paiement;
(19)               
«ordre de paiement»: toute instruction d’un payeur à son prestataire de
services de paiement demandant l’exécution d’une opération de paiement;
(20)               
«opération par carte de paiement»: une opération de paiement effectuée
au moyen d’une carte de paiement ou d’infrastructures permettant une opération
par carte de paiement et basée sur les règles commerciales régissant les
opérations par carte de paiement;
(21)               
«prestataire de services de paiement»: une personne physique ou morale
autorisée à fournir les services de paiement énoncés à l’annexe de la
directive 2007/64/CE. Un prestataire de services de paiement peut être un
émetteur, un acquéreur, ou les deux;
(22)               
«utilisateur de services de paiement»: une personne physique ou morale
qui utilise un service de paiement en qualité de payeur ou de bénéficiaire, ou
les deux;
(23)               
«opération de paiement»: une action, initiée par le payeur ou le
bénéficiaire de fonds à transférer, ou au nom du payeur, indépendamment de
toute obligation sous-jacente entre le payeur et le bénéficiaire;
(24)               
«traitement»: la prestation de services de traitement d’opérations de
paiement en termes d’actions requises pour l’exécution d’une instruction de
paiement entre l’acquéreur et l’émetteur;
(25)               
«entité de traitement»: toute personne physique ou morale qui fournit
des services de traitement d’opérations de paiement.
Chapitre II
Commissions d’interchange
Article 3
Commissions d’interchange applicables aux opérations transfrontalières par
carte de débit ou de crédit consommateurs
1.           À partir de deux mois suivant l’entrée en
vigueur du présent règlement, les prestataires de services de paiement ne
proposeront et ne demanderont pas de commission d’interchange par opération
sur les opérations transfrontalières par carte de débit ni d’autre rémunération
convenue ayant un objet ou un effet équivalent d’un montant supérieur à
0,2 % de la valeur de l’opération.
2.           À partir de deux mois suivant l’entrée en
vigueur du présent règlement, les prestataires de services de paiement ne
proposeront et ne demanderont pas de commission d’interchange par opération
sur les opérations transfrontalières par carte de crédit ni d’autre
rémunération convenue ayant un objet ou un effet équivalent d’un montant
supérieur à 0,3 % de la valeur de l’opération.
Article 4
Commissions d’interchange applicables à l’ensemble des opérations par carte de
débit ou de crédit consommateurs
1.           À partir de deux ans suivant l’entrée en
vigueur du présent règlement, les prestataires de services de paiement ne
proposeront et ne demanderont pas de commission d’interchange par opération
sur les opérations par carte de débit ni d’autre rémunération convenue ayant un
objet ou un effet équivalent d’un montant supérieur à 0,2 % de la valeur
de l’opération.
2.           À partir de deux ans suivant l’entrée en
vigueur du présent règlement, les prestataires de services de paiement ne
proposeront et ne demanderont pas de commission d’interchange par opération
sur les opérations par carte de crédit ni d’autre rémunération convenue ayant
un objet ou un effet équivalent d’un montant supérieur à 0,3 % de la
valeur de l’opération.
Article 5
Interdiction de contournement
1.           Aux fins de l’application des plafonds mentionnés
aux articles 3 et 4, toute compensation nette obtenue par une banque
émettrice de la part d’un système de cartes de paiement en rapport avec des
opérations de paiement ou des activités connexes sera considérée comme faisant
partie de la commission d’interchange.
Chapitre III
Règles commerciales
Article 6
Octroi de licences
1.           Sont interdites toutes les restrictions
territoriales au sein de l’Union et toutes les dispositions ayant un effet
équivalent dans des accords de licence portant sur l’émission de cartes de
paiement ou l’acquisition d’opérations par carte de paiement.
2.           Sont interdites toutes les restrictions
territoriales au sein de l’Union et toutes les dispositions ayant un effet
équivalent dans les règles appliquées par les systèmes de cartes de paiement
quadripartites.
3.           Sont interdites toutes les exigences ou
obligations relatives à l’obtention d’une licence ou d’une autorisation par
pays pour exercer des activités transfrontalières et toutes les dispositions
ayant un effet équivalent dans des accords de licence portant sur l’émission de
cartes de paiement ou l’acquisition d’opérations par carte de paiement.
4.           Sont interdites toutes les exigences ou
obligations relatives à l’obtention d’une licence ou d’une autorisation par
pays pour exercer des activités transfrontalières et toutes les dispositions
ayant un effet équivalent dans les règles appliquées par les systèmes de cartes
de paiement quadripartites.
Article 7
Séparation du système de cartes de paiement et des entités de traitement
1.           Les systèmes de cartes de paiement et les
entités de traitement sont indépendants pour ce qui est de leur forme
juridique, de leur organisation et de leur processus décisionnel. Ils ne
pratiquent aucune discrimination entre leurs filiales ou leurs actionnaires, d’une
part, et leurs utilisateurs et autres partenaires contractuels, d’autre part,
et ne subordonnent aucunement la prestation de services à l’acceptation, par l’autre
partie au contrat, d’un autre service qu’ils proposent, quel qu’il soit.
2.           Les systèmes de cartes de paiement
prévoient la possibilité que les messages d’autorisation et de compensation
d’opérations par carte uniques soient distincts et traités par des entités de
traitement différentes.
3.           Sont interdites toutes les discriminations
territoriales dans les règles de traitement appliquées par les systèmes de
cartes de paiement.
4.           Les entités de traitement au sein de
l’Union veillent à ce que leur système soit techniquement interopérable avec
les systèmes d’autres entités de traitement au sein de l’Union en utilisant des
normes élaborées par des organismes de normalisation internationaux ou
européens. En outre, elles n’adoptent pas de règles commerciales qui
restreignent l’interopérabilité avec d’autres entités de traitement au sein de l’Union.
Article 8
Co-badgeage et choix de l’application de paiement
1.           Toutes les règles régissant les systèmes et
les règles régissant les accords de licence qui empêchent un émetteur de
co-badger deux ou plusieurs marques d’instruments de paiements sur une carte ou
un appareil de télécommunication, numérique ou informatique ou qui y font
obstacle sont interdites.
2.           Toutes les différences de traitement entre
émetteurs ou acquéreurs dans les règles régissant les systèmes et les règles
régissant les accords de licence concernant le co-badgeage d’une carte ou d’un
appareil de télécommunication, numérique ou informatique doivent être
objectivement justifiées et non discriminatoires.
3.           Les systèmes de carte ne peuvent imposer
d’exigences de déclaration, de frais ou toute autre obligation ayant le même
objet ou le même effet aux prestataires de services de paiement émetteurs et
acquéreurs pour les opérations effectuées avec quelque instrument que ce soit
sur lequel leur marque est apposée si leur système n’est pas utilisé lors de
ces opérations.
4.           Toutes les conditions applicables au
routage visant à guider les transactions via un canal ou un processus
spécifique et autres normes et exigences techniques et de sécurité relatives à
la gestion de plus d’une marque de carte de paiement sur une carte ou un
appareil de télécommunication numérique ou informatique sont non
discriminatoires et s’appliquent sans discriminations.
5.           Lorsqu’un instrument de paiement permet de
choisir entre plusieurs marques d’instruments de paiement, la marque appliquée
à l’opération de paiement concernée est déterminée par le payeur dans le point
de vente.
6.           Les systèmes de carte, les émetteurs, les
acquéreurs et les fournisseurs d’infrastructures de gestion des cartes de
paiement n’insèrent pas de mécanismes automatiques, de logiciels ou de
dispositifs limitant le choix de l’application de paiement par le bénéficiaire
qui utilise un instrument de paiement co-badgé sur ce dernier ou sur
l’équipement installé dans le point de vente.
Article 9
Tarification différenciée
1.           Les acquéreurs précisent et facturent
séparément aux bénéficiaires les commissions de service commerçant proposées
pour chaque catégorie et chaque marque de carte de paiement sauf si les
commerçants demandent par écrit aux prestataires de services de paiement
acquéreurs de facturer des commissions de service commerçant regroupées.
2.           Les accords entre prestataires de services
de paiement acquéreurs et bénéficiaires comportent des informations séparées
relatives au montant des commissions de service commerçant, des commissions
d’interchange et des frais de système applicables à chaque catégorie et à
chaque marque de carte de paiement.
Article 10
Règles imposant l’obligation d’accepter toutes les cartes
1.           Les systèmes de paiement et les
prestataires de services de paiement n’appliquent pas de règles susceptibles
d’obliger les bénéficiaires acceptant des cartes et d’autres instruments de
paiement émis par un prestataire de services de paiement émetteur dans le cadre
d’un système d’instruments de paiement à accepter aussi d’autres instruments de
paiement de la même marque ou de la même catégorie émis par d’autres
prestataires de services de paiement dans le cadre du même système, à
l’exception des cas où la commission d’interchange réglementée qui s’applique
est la même.
2.           Les restrictions des règles imposant
d’accepter toutes les cartes visées au paragraphe 1 ne portent pas préjudice à
la possibilité pour les systèmes de paiement et les prestataires de services de
paiement de disposer que certaines cartes ne peuvent être refusées en raison de
l’identité du prestataire de services de paiement ou du titulaire de la carte.
3.           Les commerçants qui décident de ne pas
accepter toutes les cartes ou autres instruments de paiement d’un système de
carte en informent clairement et sans ambiguïté les consommateurs lorsqu’ils
les informent des autres cartes et instruments de paiement du système acceptés.
Ces informations sont affichées de manière bien visible à l’entrée du magasin,
à la caisse ou sur le site web ou sur tout autre support électronique ou
mobile, et le payeur en est informé en temps utile avant qu’il passe un accord
d’achat avec le bénéficiaire.
4.           Les prestataires de services de paiement
émetteurs font en sorte que leurs instruments de paiement puissent être
identifiés de manière visible et par voie électronique, de sorte que les
bénéficiaires soient en mesure de déterminer sans équivoque ce que le
consommateur a choisi en termes de marques et catégories de cartes prépayées,
de débit, de crédit ou commerciales ou de paiements liés à une carte et
effectués au moyen de ces instruments.
Article 11
Règles relatives à l’orientation des consommateurs
1.           Toutes les règles régissant les accords de
licence, les règles régissant le système appliquées par les systèmes de carte
et les règles régissant les accords passés entre prestataires de services de
paiement acquéreurs de cartes et bénéficiaires qui empêchent les bénéficiaires
d’orienter les consommateurs vers l’utilisation d’un instrument de paiement
quel qu’il soit, préféré par le bénéficiaire, sont interdites. Cette
interdiction s’applique également à toutes les règles interdisant aux
bénéficiaires de réserver un traitement plus ou moins favorable aux instruments
de paiement d’un système donné par rapport à ceux d’un autre.
2.           Toutes les règles régissant les accords de
licence, les règles régissant le système appliquées par les systèmes de carte
et les règles régissant les accords passés entre prestataires de services de
paiement acquéreurs de cartes et bénéficiaires qui empêchent les bénéficiaires
d’informer les payeurs en ce qui concerne les commissions d’interchange et les
commissions de service commerçant sont interdites.
3.           Les paragraphes 1 et 2 ne portent pas
préjudice aux règles en matière de frais, de réductions ou d’autres mesures
d’orientation visées à l’article 55 de la proposition COM(2013) 547 et à
l’article 19 de la directive 2011/83/UE[22].
Article 12
Informations destinées au bénéficiaire concernant les opérations de paiement
individuelles
1.           Après exécution de chaque opération de
paiement, le prestataire de service de paiement du bénéficiaire fournit les
informations suivantes au bénéficiaire:
(a)         
la référence permettant au bénéficiaire d’identifier l’opération de
paiement;
(b)         
le montant de l’opération de paiement exprimé dans la devise dans
laquelle le compte de paiement du bénéficiaire est crédité;
(c)         
le montant de tous les frais appliqués à l’opération de paiement et le
montant de la commission d’interchange, qu’il indique séparément.
Lorsque le bénéficiaire y consent explicitement au préalable,
les informations visées au premier alinéa peuvent être regroupées par marque,
par application, par catégorie d’instrument de paiement et par taux de
commission d’interchange applicables à l’opération.
2.           Les contrats entre acquéreurs et
bénéficiaires peuvent prévoir une disposition selon laquelle les informations
visées au premier alinéa du paragraphe 1 doivent être fournies ou mises à
disposition périodiquement, au moins une fois par mois, et selon des modalités
convenues qui permettent aux bénéficiaires de stocker les informations et de
les reproduire à l’identique.
Chapitre IV
Dispositions finales
Article 13
Autorités compétentes
1.           Les États membres désignent des autorités
compétentes habilitées à faire appliquer le présent règlement et investies de
pouvoirs d’enquête et d’exécution.
2.           Les États membres peuvent désigner comme
autorités compétentes des organismes existants.
3.           Les États membres peuvent désigner
plusieurs autorités compétentes.
4.           Les États membres communiquent à la
Commission le nom des autorités compétentes dans les deux mois qui suivent
l’entrée en vigueur du présent règlement. Ils l’informent sans délai de tout
changement ultérieur concernant ces autorités.
5.           Les autorités compétentes désignées
mentionnées au paragraphe 1 doivent disposer des ressources nécessaires à
l’accomplissement de leur mission.
6.           Les États membres exigent des autorités
compétentes qu’elles contrôlent efficacement le respect du présent règlement et
qu’elles prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer ce respect.
7.           Les États membres veillent à ce que les
désignations mentionnées au paragraphe 1 puissent faire l’objet d’un recours.
Article 14
Sanctions
1.           Les États membres arrêtent des règles relatives
aux sanctions applicables aux violations des dispositions du présent règlement
et prennent toute mesure nécessaire pour veiller à leur application. Ces
sanctions doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives.
2.           Les États membres notifient ces
dispositions à la Commission dans les deux mois qui suivent l’entrée en vigueur
du présent règlement et toute modification ultérieure les concernant dans les
meilleurs délais.
Article 15
Procédures de règlement extrajudiciaire des réclamations et des recours
1.           Les États membres établissent des
procédures adéquates et efficaces de réclamation et de recours extrajudiciaires
en vue du règlement des litiges qui opposent les bénéficiaires et leurs
prestataires de services de paiement dans le cadre du présent règlement. À ces
fins, les États membres désignent des organismes existants, s’il y a lieu, ou
créent de nouveaux organismes.
2.           Les États membres communiquent à la
Commission le nom de ces organismes dans les deux ans qui suivent l’entrée en
vigueur du présent règlement. Ils l’informent sans délai de tout changement
ultérieur concernant ces organismes.
Article 16
Clause de réexamen
Quatre ans après l’entrée en vigueur du présent règlement,
la Commission présente un rapport sur son application au Parlement européen et
au Conseil. Le rapport de la Commission examine notamment le caractère adéquat
du niveau des commissions d’interchange et des mécanismes d’orientation tels
que les frais, en prenant en compte l’utilisation et le coût des différents
moyens de paiement et le niveau d’arrivée sur le marché de nouveaux acteurs et
de nouvelles technologies.
Article 17
Entrée en vigueur
Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour
suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Le présent règlement est
obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État
membre.
Fait à Bruxelles, le
Par le Parlement européen                            Par
le Conseil
Le président                                                   Le
président
[1]               Voir,
par exemple, la récente proposition sur l’accès à un compte de paiement assorti
de prestations de base [COM(2013) 266 final du 8 mai 2013].
[2]               http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:01:FR:HTML
[3]               Arrêt
du Tribunal 24 mai 2012 dans l’affaire T-111/08, MasterCard
e.a./Commission, non encore publié au Recueil.
[4]               Affaire
COMP/34.579, MasterCard, décision de la Commission du 19 décembre
2007. http://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/34579/34579_1890_2.pdf
[5]               Article 80
de la loi danoise sur les services de paiement et la monnaie électronique, loi
de codification n° 365 du 26 avril 2011, http://www.finanstilsynet.dk/en/Regler-og-praksis/Translated-regulations/~/media/Regler-og-praksis/2012/C_Act365_2011_new.ashx. Cette loi
régit les commissions de service commerçant pour les opérations
effectuées en présence des deux parties et prévoit le paiement, par les
commerçants, d'une commission annuelle ventilée entre huit catégories de coûts
différentes, les montants étant fixés par le ministère de l'économie. 
[6]               https://www.gov.uk/government/consultations/opening-up-uk-payments
[7]               http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0941:FR:NOT
[8]               http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/cim/gp_feedback_statement_en.pdf
[9]               http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0426+0+DOC+XML+V0//FR
[10]             http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/cim/gp_feedback_statement_en.pdf
[11]             COM(2013) 266
final. 
[12]             Voir
l'analyse d'impact, p. 208.
[13]             http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=418&id_article=1895.
[14]             http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=418&id_article=1895.
[15]             JO
C du , p. .
[16]             JO
C du , p. .
[17]             Directive 2007/64/CE
du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2007 concernant les
services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les
directives 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE ainsi que 2006/48/CE et
abrogeant la directive 97/5/CE (JO L 319 du 5.12.2007, p. 1).
[18]             Règlement
(CE) n° 924/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre
2009 concernant les paiements transfrontaliers dans la Communauté et abrogeant
le règlement (CE) n° 2560/2001 (JO L 266 du 9.10.2009, p. 11).
[19]             Règlement
(UE) n° 260/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012
établissant des exigences techniques et commerciales pour les virements et les
prélèvements en euros et modifiant le règlement (CE) n° 924/2009 (JO L 94 du 30.3.2012,
p. 22).
[20]             Directive 2011/83/UE
du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative aux droits
des consommateurs, modifiant la directive 93/13/CEE du Conseil et la
directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la
directive 85/577/CEE du Conseil et la directive 97/7/CE du Parlement
européen et du Conseil (JO L 304 du 22.11.2011, p. 64).
[21]             L’Italie,
la Hongrie, la Pologne et le Royaume-Uni. 
[22]             Directive
2011/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative
aux droits des consommateurs...