CELEX: 62020CC0006
Language: et
Date: 2021-01-28
Title: Kohtujurist Campos Sánchez-Bordona ettepanek, 28.1.2021.###

KOHTUJURISTI ETTEPANEK
   MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
   esitatud 28. jaanuaril 2021 (
         1
      )
   
      Kohtuasi C‑6/20
   
   Sotsiaalministeerium
   
      versus
   
   SA Innove,
   menetluses osales:
   Rahandusministeerium
   
      (eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tallinna Ringkonnakohus (Eesti))
   
   Eelotsusemenetlus – Direktiiv 2004/18/EÜ – Riigihanked – Kvalitatiivse valiku kriteeriumid – Artikkel 2 – Võrdne ja mittediskrimineeriv kohtlemine – Artikkel 26 – Lepingu täitmise tingimused – Artikkel 46 – Teises liikmesriigis tunnustatud sobivus kutsealase tööga tegelemiseks – Määrus (EÜ) nr 852/2004 – Toiduainete hügieen – Artikkel 6 – Tarnija ettevõtte asukohariigi toiduohutusameti loa või registreerimise nõue – Tegevusloa või registreeringu hankijale esitamise aeg
   
            1.
         
         
            Eesti õigusaktides on sätestatud, et kui riigihankelepingu täitmiseks on seatud erinõuded, peab pakkuja tõendama, et ta vastab nendele nõuetele, lisades pakkumuse esitamise ajal selle riigi ametiasutuste väljastatud load või tõendi, et tal on nõuetekohane registreering, ning vastasel juhul jäetakse ta hankemenetlusest kõrvale.
         
      
            2.
         
         
            Eesti Sotsiaalministeerium kuulutas aastatel 2015 ja 2017 välja kaks menetlust kahe enim puudust kannatavatele isikutele toiduabi ostmise lepingu sõlmimiseks. Pakkujad pidid oma pakkumuste esitamisel tõendama, et nad on saanud Eesti pädevalt asutuselt tegevusloa või et nad olid kantud vastavatesse riiklikesse registritesse.
         
      
            3.
         
         
            Ettevõtjal SA Innove, kelle ülesanne on hallata Euroopa fondidest rahastatavaid toetusi, (
                  2
               ) ja Rahandusministeeriumil oli Sotsiaalministeeriumiga lahkarvamus nende tingimuste kooskõla kohta liidu õigusega. Kuna neid lahknevusi ei suudetud halduskorras lahendada, pöördus Sotsiaalministeerium määrusele (EÜ) nr 852/2004 (
                  3
               ) tuginedes oma riigi kohtute poole, et vaidlustada tema seisukohaga vastuolus olev Innove otsus.
         
      
            4.
         
         
            Kuna oli tekkinud vaidlus (
                  4
               ) lepingutingimuste üle, esitas kohus, kellel tuli see lahendada, eelotsusetaotluse, millele peab Euroopa Kohus vastama. Eelkõige tuleb analüüsida: a) kas kohustus esitada koos pakkumustega riiklikud load või registritesse kandmise tõendid takistab riigihangete pakkujate võrdsust ja vaba konkurentsi; ning b) kas direktiivi 2004/18/EÜ (
                  5
               ) on võimalik tõlgendada kooskõlas määruse nr 852/2004 nõuetega.
         
      
      I. Õiguslik raamistik
   
   
      
         A.
       
         Liidu õigus
      
   
   
      1. Direktiiv 2004/18
   
   
            5.
         
         
            Artikkel 2 („Lepingute sõlmimise põhimõtted“) näeb ette:
            „Ostjad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistval viisil“.
         
      
            6.
         
         
            Artiklis 26 („Lepingute täitmise tingimused“) on sätestatud:
            „Ostjad võivad kehtestada lepingu täitmisega seotud eritingimusi, kui need on kooskõlas ühenduse õigusega ning esitatud hanketeates või tehnilistes kirjeldustes. Lepingu täitmise tingimused võivad eelkõige olla seotud sotsiaal- ja keskkonnaprobleemidega“.
         
      
            7.
         
         
            Artiklis 46 („Sobivus tegeleda kutsealase tööga“) on sätestatud:
            „Igalt hankelepingute sõlmimises osaleda soovivalt ettevõtjalt võib nõuda tõendeid selle kohta, et ta on vastavalt oma asukohariigi seadustele kantud erialasesse või äriregistrisse, või vande all tehtud avalduse või tõendi esitamist vastavalt ehitustööde riigihankelepinguid käsitlevale IX A lisale, asjade riigihankelepinguid käsitlevale IX B lisale ja teenuste riigihankelepinguid käsitlevale IX C lisale.
            Teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetluses võib ostja juhul, kui kandidaatidel või pakkujatel peab oma päritoluriigis asjaomase teenuse osutamiseks olema luba või kui nad peavad kuuluma teatavasse organisatsiooni, nõuda neilt loa olemasolu või organisatsiooni kuulumise tõendamist“.
         
      
      2. Määrus nr 852/2004
   
   
            8.
         
         
            Artiklis 2 („Mõisted“) on ette nähtud:
            „1.   „Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
            […]
            c) ettevõte – toidukäitlemisettevõtte mis tahes üksus;
            […]“.
         
      
            9.
         
         
            Artiklis 6 („Ametlik kontrollimine, registreerimine ja tunnustamine“) on märgitud:
            „1.   Toidukäitlejad teevad pädevate asutustega koostööd vastavalt kohaldatavatele ühenduse õigusnormidele või nende puudumisel vastavalt riiklikele õigusnormidele.
            2.   Eelkõige teavitab iga toidukäitleja asjakohast pädevat asutust viimase nõutavas vormis igast tema juhitavast ettevõttest, mille tegevus hõlmab toidu tootmise, töötlemise ja turustamise mis tahes etappi, pidades silmas iga sellise ettevõtte registreerimist.
            Toidukäitlejad tagavad alati ka ettevõtete kohase ajakohase teabe olemasolu pädevale asutusele, sealhulgas teavitades olemasoleva ettevõtte tegevuse igast olulisest muudatusest või selle sulgemisest.
            3.   Toidukäitlejad tagavad siiski ettevõtete tunnustamise pädeva asutuse poolt, mis järgneb vähemalt ühele kohapealsele kontrollkäigule, kui tunnustus on nõutav:
            
                     a)
                  
                  
                     selle liikmesriigi riiklike õigusnormide alusel, kus ettevõte asub;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     määruse (EÜ) nr 853/2004 alusel
                     või
                  
               
                     c)
                  
                  
                     komisjoni otsuse alusel; kõnealune meede, mille eesmärk on muuta käesoleva määruse vähemolulisi sätteid, võetakse vastu artikli 14 lõikes 3 osutatud kontrolliga regulatiivmenetluse kohaselt.
                  
               Iga liikmesriik, kes nõuab vastavalt punktile a teatavate tema territooriumil asuvate ettevõtete tunnustamist riiklike õigusnormide alusel, teavitab asjakohastest riiklikest eeskirjadest komisjoni ja teisi liikmesriike“. (
                  6
               )
         
      
      
         B.
       
         Eesti õigus
      
   
   
      1. Riigihangete seadus (
            7
         )
   
   
            10.
         
         
            RHS § 39 lõikes 1 on sätestatud:
            „Hankija peab kontrollima, kas pakkuja või taotleja majanduslik ja finantsseisund ning tehniline ja kutsealane pädevus vastavad hanketeates esitatud kvalifitseerimise tingimustele. Kvalifitseerimise tingimused peavad olema piisavad pakkuja või taotleja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse, koguse ja otstarbega“.
         
      
            11.
         
         
            RHS § 41 lõikes 3 on ette nähtud:
            „Kui hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks on õigusaktides kehtestatud erinõuded, nimetab hankija hanketeates, milliste erinõuete, registreeringute või tegevuslubade olemasolu on pakkuja või taotleja kvalifitseerimiseks nõutavad. Õigusaktides kehtestatud erinõuete täitmise kontrollimiseks nõuab hankija hanketeates pakkujalt või taotlejalt tegevusloa või registreeringu või muu erinõude täitmist tõendava asjakohase tõendi või tema asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta tõendi esitamist, kui need ei ole hankijale oluliste kulutusteta andmekogus olevate avalike andmete põhjal kättesaadavad. Kui pakkujal või taotlejal puudub vastav tegevusluba või registreering või ta ei kuulu vastavasse organisatsiooni tema asukohariigi õigusaktide kohaselt, jätab hankija pakkuja või taotleja kvalifitseerimata“.
         
      
      2. Toiduseadus (
            8
         )
   
   
            12.
         
         
            Vastavalt ToiduS §-le 8 („Loakohustus“):
            „(1)   Ettevõtjal peab olema tegevusluba toidu käitlemiseks järgmistes ettevõtetes:
            
                     1)
                  
                  
                     […] määruse [nr 852/2004] artikli 6 lõike 3 punktide b ja c kohane ettevõte;
                  
               
                     2)
                  
                  
                     ettevõte, kus loomsete esmatoodete käitlemise käigus ei muutu nende esialgne kuju ja esialgsed omadused, välja arvatud ettevõte, kus toimub nimetatud toodete esmatootmine ja tootja teeb sellega seotud toiminguid […] määruse [nr 852/2004] tähenduses või kus tegeletakse toidu vedamisega;
                  
               
                     3)
                  
                  
                     ettevõte, kus mitteloomsete esmatoodete käitlemise käigus muutuvad nende esialgne kuju ja esialgsed omadused, välja arvatud […] määruse [nr 852/2004] lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted;
                  
               
                     4)
                  
                  
                     ettevõte, kus toimub toidu töötlemine, sealhulgas valmistamine, või pakendamine, välja arvatud mitteloomsete esmatoodete pakendamine ning välja arvatud […] määruse [nr 852/2004] lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted;
                  
               
                     5)
                  
                  
                     ettevõte, kus käideldakse loomset toitu ja seda turustatakse teisele käitlejale ning mis on nimetatud […] määruse [nr 852/2004] lisa II peatükis III;
                  
               
                     6)
                  
                  
                     ettevõte, kus ladustatakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril;
                  
               
                     7)
                  
                  
                     ettevõte, kus tegeletakse jaekaubandusega ja käideldakse toitu, mida tuleb toidu ohutuse tagamiseks hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril, välja arvatud […] määruse [nr 852/2004] lisa II peatükis III nimetatud ettevõtted;
                  
               […]
            (2)   Tegevusluba annab ettevõtjale õiguse majandustegevuse alustamiseks ja teostamiseks tegevusloas märgitud ettevõttes või ettevõtte osas.
            (3)   Valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega nende käitlemisvaldkondade ja toidugruppide täpsustatud loetelu, mille puhul peab käitlejal olema tegevusluba.“
         
      
            13.
         
         
            ToiduS §-s 10 on sätestatud:
            „Tegevusluba antakse ettevõtjale, kui tema ning tema poolt toidu käitlemiseks kasutatav ettevõte vastab […] määrustes [nr 852/2004 ja nr 853/2004] ning muudes asjakohastes toidualastes õigusaktides sätestatud nõuetele.“
         
      
      II. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
   
   
            14.
         
         
            Eesti sotsiaalministeerium kuulutas aastatel 2015 ja 2017 välja kaks avatud hankemenetlust (nr 157505 ja nr 189564), mille ese oli „Enim puudust kannatavatele isikutele toiduabi ostmine“. Mõlema hanke maksumus ületas 4000000 eurot. (
                  9
               )
         
      
            15.
         
         
            Hanketeate nr 157505 kohaselt pidi pakkujatel olema Veterinaar- ja Toiduameti (edaspidi „VTA“) tunnustus ja nad pidid esitama vastava kinnituse ja tunnustamise numbri.
         
      
            16.
         
         
            Hanke nr 157505 tingimusi muudeti hankemenetluse käigus nii, et piisas sellest, kui lisati ToiduS-is ette nähtud teatamis- ja loakohustuste täitmise kinnitus. Sama otsustati ka hanke nr 189564 kohta.
         
      
            17.
         
         
            Nende kahe menetluse tulemusel sõlmiti kaks raamlepingut kolme pakkujaga. Lõpuks osutus raamlepingute raames korraldatud minikonkursil edukaks pakkujaks äriühing Sanitex OÜ (Leedus asutatud emaettevõtja UAB Sanitexi tütarettevõtja Eestis), kuna see oli esitanud majanduslikult soodsaima pakkumuse.
         
      
            18.
         
         
            Lepingute alusel ostetakse toitu Eestist, Lätist, Leedust ja teistest Euroopa Liidu riikidest.
         
      
            19.
         
         
            Innove jättis oma ülesannete täitmisel 30. oktoobri 2018. aasta finantskorrektsiooni otsusega (
                  10
               ) nende lepingute alusel Sotsiaalministeeriumi esitatud maksetaotlused (summas 463291,55 eurot) rahuldamata.
         
      
            20.
         
         
            Finantskorrektsiooni otsus põhines asjaolul, et Sotsiaalministeerium oli väidetavalt rikkunud kohustust järgida RHS-i eeskirju. (
                  11
               )
         
      
            21.
         
         
            Innove leidis, et mõlemas hankes olid kehtestatud kvalifitseerimise nõuded, mis piirasid põhjendamatult pakkujate ringi, eelkõige välismaiste pakkujate osas. Põhjendamatu piiramine seisnes selles, et pakkujatelt nõuti Eesti asutuse väljastatud luba või Eestis registreerimise kohustuse täitmise tõendamist.
         
      
            22.
         
         
            Innove on seisukohal, et välismaiste pakkujate võimalus neid nõudeid täita, tuginedes teise isiku vahenditele või tehes ühispakkumuse koos ettevõtjaga, kes neid nõudeid täitis, ei vältinud pakkujate ringi liigset vähenemist, sest nad olid sunnitud hankemenetluses osalemisest loobuma.
         
      
            23.
         
         
            Sotsiaalministeerium esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide, mille Innove jättis 25. jaanuaril 2019 rahuldamata.
         
      
            24.
         
         
            Sotsiaalministeerium vaidlustas selle rahuldamata jätmise otsuse Tallinna Halduskohtus (Eesti), nõudes selle tühistamist. Ta väitis sisuliselt, et:
            
                     –
                  
                  
                     hanketeated olid õiguspärased, kuna need ei andnud mingit kaalutlusõigust otsustada, millises menetlusetapis tuli tegevusloa nõuet täita;
                  
               
                     –
                  
                  
                     erinõuded olid seadusega kooskõlas ning vastasid määruse nr 852/2004 artiklis 6 ette nähtud registreerimis- ja loanõuetele;
                  
               
                     –
                  
                  
                     vaidlustatud otsuses on ekslikult väidetud, et hankija ei saanud direktiivi 2004/18 artikli 46 alusel nõuda mingit tegevusluba. Kuna tegemist on toiduainete füüsilise käitlemisega Eestis, siis peab lepingutäitjal või laol, mida ta kasutab lepingu või alltöövõtu alusel, olema VTA väljastatud tegevusluba. Liikmesriigid ei tunnusta vastastikku toidukäitlemise tegevusluba;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Hankija ei saanud hankes osalema lubada pakkujat ainult selle asukohariigi väljastatud tegevusloa alusel. Lisaks oli pakkujal loamenetluse toiminguteks Eestis piisavalt aega.
                  
               
      
            25.
         
         
            Innove vaidles Sotsiaalministeeriumi kaebusele vastu, väites, et:
            
                     –
                  
                  
                     kuigi RHS § 41 lõike 3 grammatilise tõlgenduse kohaselt võib olla hankijal lubatud nõuda pakkujalt erinõuete täitmise tõendamiseks Eesti õiguse alusel nõutud tegevusloa või registreeringu esitamist, tuleb seda nõuet tõlgendada liidu õigusakte (eelkõige direktiivi 2004/18) ja kohtupraktikat arvestades;
                  
               
                     –
                  
                  
                     nõue, et pakkujad oleksid pidanud täitma Eesti õigusest tulenevaid erinõudeid juba pakkumuse esitamise ajal, on vastuolus RHS § 3 punktis 3 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Euroopa Kohtu praktika kohaselt on võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus see, kui hankemenetluses osalemiseks kehtestatakse tingimused, mis nõuavad pakkujatelt teadmisi hankija asukohariigi praktika kohta; (
                           12
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     oleks tulnud kontrollida, kas vaidlusaluse nõude seisukohast olid pakkujad, kes on varem osutanud teenuseid mõnes teises liikmesriigis, ja need, kes juba tegelesid toidukäitlemisega Eestis, samas olukorras.
                  
               
      
            26.
         
         
            Rahandusministeerium astus kaebuses menetlusse Innove põhiseisukoha toetuseks. Tema hinnangul olid hanketeates esitatud valikukriteeriumid põhjendamatult piiravad. Ta väitis eelkõige, et:
            
                     –
                  
                  
                     välispakkujad, kelle tegevuskoht ei ole Eestis, peavad vastama oma tegevuskohariigis kehtestatud nõuetele ja on selle riigi pädeva asutuse järelevalve all, kus on nende asukoht;
                  
               
                     –
                  
                  
                     registreerimis- ja loakohustuse nõue on liidu õigusest tulenev nõue, mis kehtib kogu liidus;
                  
               
                     –
                  
                  
                     selleks et piirang oleks välispakkujate suhtes proportsionaalne ja annaks samas hankijale kindluse, et tegemist ei ole ebaseadusliku ettevõtjaga, oleks hankija pidanud lubama neil esitada samaväärne tegevusluba või tõend, mille on väljastanud nende asukohariik või muu pädev asutus. Välispakkujalt oleks võinud nõuda, et nad vastaksid Eesti õigusest tulenevatele tingimustele, mis on vajalikud lepingu täitmiseks, alles lepingu täitmise ajal.
                  
               
      
            27.
         
         
            Tallinna Halduskohus jättis 22. mai 2019. aasta kohtuotsusega kaebuse rahuldamata, põhjendades seda sisuliselt järgmiselt.
            
                     1.
                  
                  
                     Vaidlusalune nõue toob kaasa välispakkujate ebavõrdse kohtlemise, sest kui nad ei ole varem Eestis tegutsenud, ei saa nad registreerimis- või loakohustust pakkumuse esitamise ajaks täita.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Eesti pakkujad, kellel oli varasem kogemus oma riigis tegutsemisel, olid teistes ELi riikides analoogse kogemuse omandanud ettevõtjatega võrreldes soodsamas olukorras. (
                           13
                        )
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Pakkuja kohustus taotleda paralleelselt pakkumuse ettevalmistamisega toidukäitlejana tegutsemiseks tegevusluba on ebaproportsionaalne.
                  
               
                     4.
                  
                  
                     ToiduS-is ette nähtud loa taotlemine eeldab muu hulgas, et teada oleks konkreetne loastatav tegevus ja mahud. Esiteks ei ole see pakkumuse esitamise ajal veel teada, kuna pakkuja ei tea, kas hange võidetakse ja milliste mahtudega tuleb arvestada. Teiseks ei ole selle seaduse eesmärk taotleda luba hüpoteetiliseks tegevuseks, ka ei pruugi loa taotlemine olla ajaliselt võimalik.
                  
               
      
            28.
         
         
            Sotsiaalministeerium esitas esimese astme kohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule (Eesti), kes väljendab eelotsusetaotluses eelkõige järgmisi kaalutlusi.
            
                     1.
                  
                  
                     Vaidlus on küsimuses, kas oli võimalik kehtestada hankemenetluses osalemise tingimuseks see, et pakkujal peab juba olema luba, mille on väljastanud Eesti ametiasutus vastavalt ToiduS-ile, või et ta on täitnud oma registreerimiskohustused Eestis.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Need määruses nr 852/2004 ette nähtud tingimused on kehtestatud toiduohutuse tagamiseks. Kuna pädeva asutuse tunnustuse või loa nõuded tegevuse alustamiseks päritoluriigist erinevas riigis ei ole täielikult ühtlustatud, ei saa ettevõtja tugineda oma päritoluriigi tunnustusele, vaid peab hankima uue loa või registreeringu tegevuskohaliikmesriigilt.
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Pakkuja kvalifitseerimine tema lubaduse alusel taotleda tegevusluba või registreerimist võib ohustada lepingu täitmist, kui pakkuja seda kohustust ei täida või kui ta ei suuda tegutseda vastavalt loa saamise või registreerimise tingimustele. Sellisel juhul peaks hankija korraldama uue hankemenetluse.
                  
               
                     4.
                  
                  
                     Oluline on kindlaks teha, kas toiduohutuse tagamine ja riigihankelepingute eesmärkide saavutamise vajadused õigustavad piirangu kehtestamist välismaiste pakkujate suhtes, kes peavad enne pakkumuse esitamist taotlema ja saama nõutava loa või registreeringu või esitama ühispakkumuse äriühinguga, kellel juba on selline tegevusluba või kes on registreeritud Eestis.
                  
               
                     5.
                  
                  
                     Kuigi selline nõue võib olla välismaiste pakkujate suhtes ebaproportsionaalne, ei ole direktiivi 2004/18 artikli 46 tõlgendus ilmselge, kusjuures tegemist on artikliga, mida ei ole Euroopa Kohtul veel olnud võimalust tõlgendada.
                  
               
      
            29.
         
         
            Nendel asjaoludel esitas Tallinna Ringkonnakohus Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
            
                     „1.
                  
                  
                     Kas direktiivi 2004/18 […] artikleid 2 ja 46 tuleb tõlgendada koosmõjus nii, et nendega on vastuolus riigisisene õigus – nagu RHS v.r § 41 lõige 3 –, mille järgi pidi hankija juhul, kui hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks on õigusaktides kehtestatud erinõuded, nimetama hanketeates, milliste registreeringute või tegevuslubade olemasolu on pakkuja kvalifitseerimiseks nõutav; õigusaktides kehtestatud erinõuete täitmise kontrollimiseks nõudma hanketeates pakkujalt tegevusloa või registreeringu kohta tõendi esitamist; ja juhul, kui pakkujal puudub vastav tegevusluba või registreering, jätma pakkuja kvalifitseerimata?
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Kas direktiivi 2004/18 […] artikleid 2 ja 46 tuleb koosmõjus tõlgendada nii, et nendega on vastuolus hankija poolt rahvusvahelist piirmäära ületava toiduabi hankes pakkujatele sellise kvalifitseerimistingimuse kehtestamine, mille järgi peab kõigil pakkujatel sõltumata nende senisest tegevuskohast olema tegevusluba või registreering toiduabi andmise asukohariigis juba pakkumuste esitamise ajaks, isegi kui pakkuja ei ole varem selles liikmesriigis tegutsenud?
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav, siis:
                     
                              1.
                           
                           
                              kas direktiivi 2004/18 […] artikleid 2 ja 46 tuleb pidada sedavõrd konkreetseteks säteteks, mis välistavad igal juhul õiguspärase ootuse põhimõttele tuginemise viidatud sätete vastu ja
                           
                        
                              2.
                           
                           
                              kas direktiivi 2004/18 […] artikleid 2 ja 46 tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus hankija nõudis pakkujatelt toiduabi riigihankes toiduseaduse alusel tegevusloa olemasolu juba pakkumuse esitamise hetkel, saab pidada kehtiva korra ilmselgeks rikkumiseks, hooletuseks või kuritarvituseks, mis välistab õiguspärase ootuse põhimõttele tuginemise?“
                           
                        
               
      
      III. Menetlus Euroopa Kohtus
   
   
            30.
         
         
            Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 7. jaanuaril 2020.
         
      
            31.
         
         
            Kirjalikud seisukohad esitasid Eesti valitsus ja Euroopa Komisjon. Nemad ja Riigi Tugiteenuste Keskus (Eesti), kes on osaliselt Innove õigusjärglane tema ülesannetes, vastasid kirjalikult küsimustele, mille esitas Euroopa Kohus neile kohtuistungi asemel.
         
      
      IV. Õiguslik hinnang
   
   
      
         A.
       
         Sissejuhatavad märkused
      
   
   
            32.
         
         
            Euroopa Kohtu palvel analüüsin nendest eelotsuse küsimustest ainult kahte esimest.
         
      
            33.
         
         
            Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused puudutavad sisuliselt seda, kas direktiivi 2004/18 artiklitega 2 ja 46 on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille alusel kehtestab hankija kahes riigihankes, mille raames ostetakse ja jagatakse enim puudust kannatavatele isikutele toiduabi, pakkujate kvalifitseerimise hindamiseks vaidlusalused nõuded.
         
      
            34.
         
         
            Nende nõuetega kohustas hankija pakkujaid esitama koos pakkumusega tõendi selle kohta, et neil on Eestis tegevusluba või et nad on selles riigis registreeritud. Eesti valitsuse sõnul tulenevad need nõuded RHS § 41 lõikest 3. (
                  14
               )
         
      
            35.
         
         
            Hanke nr 157505 dokumentides oli seda sätet kajastatud, nähes ette, et pakkujatel peab olema see luba Eestis ja et nad peavad oma pakkumusele lisama vastava tõendi ja kinnitamise numbri. Seda tingimust siiski leevendati, aktsepteerides ka lihtsalt kinnitust teatamis- ja loakohustuste täitmise kohta. Hankes nr 189564 piisas algusest peale selle viimati nimetatud nõude täitmisest.
         
      
            36.
         
         
            Poolte seisukohtadest ja eelotsusetaotlusest nähtub, et selliselt toimides soovis avaliku sektori hankija täita määruse nr 852/2004 artikli 6 nõudeid: ta nõudis algul selle lõikes 3 nimetatud tunnustust ja seejärel nõudis üksnes lõike 2 vähem rangete nõuete täitmist, mis piirduvad rea teatamiskohustustega.
         
      
            37.
         
         
            Nagu ma üksikasjalikumalt selgitan, lähtuvad määruse nr 852/2004 artikli 6 need kaks lõiku põhimõttest, et toidukäitlejatel peab olema ettevõte selle riigi territooriumil, kus pädev asutus täidab oma avalikke ülesandeid.
         
      
            38.
         
         
            Siin kontekstis võib sellest järeldada, et avaliku sektori hankija nõudis, et pakkujal oleks Eestis ettevõte (lisaks tegevuslubadele või vastavatele registreeringutele selles riigis).
         
      
            39.
         
         
            Kuna aga eelotsusetaotluses ei ole hankemenetluse tingimusi üksikasjalikult selgitatud, võib vaidlusaluseid lepingutingimusi analüüsida teistsugusest perspektiivist, kui hankedokumendid võimaldasid tegelikkuses tarnida toitu ettevõtetest, mis asuvad väljaspool Eestit. (
                  15
               )
         
      
            40.
         
         
            Sel juhul võiks arvesse tulla määrus (EÜ) nr 178/2002 (
                  16
               ), mille peamine eesmärk on tagada ohutute ja tervislike toiduainete vaba liikumine liidus. Selline eesmärk kuulub ka nende eesmärkide hulka, mida taotletakse määrusega nr 852/2004, millega määrus nr 178/2002 on seotud. (
                  17
               )
         
      
            41.
         
         
            Kui hankedokumentides ei ole kohustust, et pakkujatel peab olema ettevõte Eestis, tuleb eeldada, et nende ettevõtjate pakkumused võiksid põhineda toidu tarnimisel sellest riigist väljastpoolt, seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus. (
                  18
               )
         
      
            42.
         
         
            Seevastu juhul, kui hankedokumentides on nõutud, et igal pakkujal peab olema Eestis ettevõte, kust toitu tarnitakse, (
                  19
               ) siis tuleb hinnata, kas selline nõue on nõuetekohaselt põhjendatud, ja kui see on nii, siis ega see ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik taotletavate eesmärkide saavutamiseks. See on samuti liikmesriigi kohtu ülesanne.
         
      
            43.
         
         
            Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus sellel teisel juhul leiab, et Eestis ettevõtte omamise kohustus ei olnud põhjendatud või oli ebaproportsionaalne, siis võis Sotsiaalministeerium olla rikkunud direktiivi 2004/18 artiklit 2, kuna diskrimineeriti teistes liikmesriikides asuvaid ettevõtjaid, kellel seda ettevõtet ei olnud.
         
      
            44.
         
         
            Järgnevad kaalutlused, mis ma esitan, lähtuvad eeldusest, et hankedokumendid nõudsid kaudselt või sõnaselgelt, et pakkujatel peab olema ettevõte Eestis, millest tulenevalt tuleb analüüsida määruse nr 852/2004 artikli 6 lõigete 2 ja 3 kohaldamist koostoimes direktiiviga 2004/18.
         
      
      
         B.
       
         Esimene ja teine eelotsuse küsimus
      
   
   
            45.
         
         
            Mulle näib kohane vastata nendele kahele küsimusele koos, kuna need on seotud. Esitan oma vastuse kolmes etapis: a) pakkujate kvalifitseerumine; b) nõue, et pakkujatel peab olema toidu käitlemiseks ettevõte Eestis, ja c) vaidlusaluste nõuete kehtivus, kui need peavad olema täidetud lepingu täitmise ajal, mitte menetluse alguses.
         
      
      1. Pakkujate kvalifitseerimine
   
   
            46.
         
         
            Eelotsusetaotluses korratakse, et vaidluse aluseks olnud tingimused puudutasid pakkujate „kvalifitseerimist“. Eesti valitsus kinnitab seda, rõhutades, et need on „seotud konkreetse pakkuja isikuga ja [neid] saab […] pidada kvalifitseerimise tingimuseks“. (
                  20
               )
         
      
            47.
         
         
            Nii kajastab seda selgelt esimene eelotsuse küsimus: riigisisesed õigusnormid kohustavad avaliku sektori hankijat nimetama hanketeates, milliste „registreeringute või tegevuslubade“ olemasolu on pakkuja kvalifitseerimiseks nõutav. Kui pakkuja ei tõenda oma pakkumuse esitamisel, et tal on üks või teine, jätab avaliku sektori hankija ta kvalifitseerimata (ja seega lükkab tema pakkumuse tagasi).
         
      
            48.
         
         
            Analoogses sõnastuses on esitatud teine eelotsuse küsimus: nüüd on küsimus selles, kas direktiivi 2004/18 artiklitega 2 ja 46 on vastuolus see, kui avaliku sektori hankija nõuab pakkujate kvalifitseerimise tingimusena, et neil oleks „sõltumata nende senisest tegevuskohast“ olemas „tegevusluba või registreering toiduabi andmise asukohariigis juba pakkumuste esitamise ajaks“.
         
      
            49.
         
         
            Selliselt esitatuna tuleb esile, et mõlemad küsimused viitavad direktiivi 2004/18 artiklile 46. Vastavalt selle direktiivi artiklile 44 tuleb hankemenetlustes osalevate ettevõtjate sobivuse kontrollimisel jätta kõrvale need, kes on artikli 46 (ja artikli 45) kohaselt välja jäetud.
         
      
            50.
         
         
            Direktiivi 2004/18 artiklis 46 on aga piirdutud sellega, et reguleeritakse „sobivust tegeleda kutsealase tööga“, mis peab nendel ettevõtjatel olema. Tegemist on subjektiivse sobivusega, mis on seotud hankemenetluses osaleda sooviva ettevõtja kutsealase staatusega. Seega võib sellelt ettevõtjalt nõuda, et ta tõendaks oma kutsealast sobivust, esitades artiklis 46 endas loetletud dokumendid.
         
      
            51.
         
         
            Direktiivi 2004/18 artikli 46 analüüsimine kooskõlas selle põhjendusega 42 (
                  21
               ) näitab, et pakkujate väljavalimise etapis kehtib kutsealase sobivuse tõendamiseks vastastikuse tunnustamise põhimõte:
            
                     –
                  
                  
                     selle esimeses lõigus on lubatud nõuda igalt ettevõtjalt, kes soovib hankemenetluses osaleda, et ta tõendaks, „et ta on vastavalt oma asukohariigi seadustele kantud erialasesse või äriregistrisse, või vande all tehtud avalduse või tõendi esitamist […]“;
                  
               
                     –
                  
                  
                     teises lõikes on märgitud samamoodi, ehkki ainult seoses teenuste riigihankelepingutega, et „kui kandidaatidel või pakkujatel peab oma päritoluriigis asjaomase teenuse osutamiseks olema luba või kui nad peavad kuuluma teatavasse organisatsiooni, [võib avaliku sektori hankija] nõuda neilt loa olemasolu või organisatsiooni kuulumise tõendamist“.
                  
               
      
            52.
         
         
            Nendest sätetest tuleneb, et pakkuja võib tõendada oma kvalifikatsiooni (subjektiivset sobivust täita riigihankelepingut), tuginedes dokumentidele, mille on väljastanud tema asukohaliikmesriigi pädevad asutused.
         
      
            53.
         
         
            Teised direktiivi 2004/18 sätted, mis asuvad samas jaos „Kvalitatiivse valiku kriteeriumid“, on sama tähendusega:
            
                     –
                  
                  
                     artikli 48 lõike 2 punkti d kohaselt on lubatud, et ettevõtja tõendab oma tehnilist või kutsealast suutlikkust, edastades riigihankelepingu täitmise riigi avaliku sektori hankijale dokumendid, mille on koostanud tema asukohaliikmesriigi pädevad asutused;
                  
               
                     –
                  
                  
                     artikkel 49 vastab samale skeemile „kvaliteedi tagamise standardite“ järgimise osas;
                  
               
                     –
                  
                  
                     artikli 52 lõikes 3 on sätestatud, et „[e]ttevõtjate kandmine ametlikesse nimekirjadesse pädevate asutuste poolt või sertifitseerimisasutuse väljastatud tõend on teiste liikmesriikide ostjatele ettevõtja sobivuse eelduseks“, muu hulgas seoses sama direktiivi artikliga 46. Selle artikli lõike 5 teine lõik kohustab avaliku sektori hankijaid tunnustama „teiste liikmesriikide asutuste samaväärseid tõendeid“.
                  
               
      
            54.
         
         
            Neid positiivseid kohustusi tugevdavad teatud piirangud, mis on avaliku sektori hankijatele kehtestatud. Näiteks:
            
                     –
                  
                  
                     direktiivi 2004/18 artikli 52 lõige 4 näeb ette, et sama artikli lõikes 3 nimetatud „[a]metlikesse nimekirjadesse kandmisest või sertifitseerimisest tulenevat teavet ei tohi põhjuseta kahtluse alla seada“;
                  
               
                     –
                  
                  
                     eriti rangelt keelab direktiivi 2004/18 artikli 52 lõige 5 „[m]uude liikmesriikide ettevõtjate kandmisel ametlikku nimekirja või nende sertifitseerimisel [pädevate] asutuste poolt“„nõuda muid tõendeid [või] andmeid kui need, mida nõutakse siseriiklikult ettevõtjalt […]“, lisades, et „teiste liikmesriikide ettevõtjad ei pruugi olla kohustatud las[km]a end hankelepingu sõlmimise menetluses osalemiseks nimekirja kanda või sertifitseerida“.
                  
               
      
            55.
         
         
            Direktiivi 2004/18 artikkel 46 näeb seega ette, et teise liikmesriigi pakkuja kutsealase sobivuse hindamisel tuleb ta asetada samaväärse sobivusega riigisisese pakkujaga samale tasemele.
         
      
            56.
         
         
            Kui pakkuja tõendab mõne direktiivis 2004/18 ette nähtud vahendiga, et tal on teises liikmesriigis asjakohane kvalifikatsioon, peab selle asjaolu tõendamine olema piisav selleks, et avaliku sektori hankija saaks asuda seisukohale, et kutsealase sobivuse takistus on ületatud.
         
      
            57.
         
         
            Lõpuks tuleb direktiivi 2004/18 artiklit 46 tõlgendada nii, et avaliku sektori hankija ei saa kehtestada kvalifitseerimiskriteeriumina (see tähendab kvalitatiivse valiku kriteeriumina) hankelepingu täitmise liikmesriigis registreerimise või loa saamise nõuet, kui pakkuja samalaadset sobivust on juba tunnustatud selles liikmesriigis, kus ta asub.
         
      
            58.
         
         
            Kuna vaidlusalustes hankedokumentides (või olenevalt olukorrast liikmesriigi õigusnormides, millele need vastavad) on ette nähtud teises liikmesriigis sobivaks tunnistatud pakkujate suutlikkuse kontrollimiseks kohustus saada Eestis uus samasugune kutsetunnistus, siis ei ole need direktiivi 2004/18 artikliga 46 kooskõlas.
         
      
            59.
         
         
            Sellest eeldusest lähtudes tuleb välja selgitada, kas määruse nr 852/2004 kohaldamine võiks seda direktiivi 2004/18 artikli 46 tõlgendust mõjutada. Nii võiks see olla siis, kui pakkujatelt nõutavad tingimused ei puudutaks mitte nende (subjektiivset) kvalifitseerimist sobivateks ettevõtjateks, vaid nende konkreetset kohalolu teatud kindla ettevõttega riigis, mille avaliku sektori hankija need tingimused seab.
         
      
            60.
         
         
            Eesti valitsus tugineb nimelt määrusele nr 852/2004 (artikli 6 lõike 3 punkt a), et nõuda pakkujatelt, et neil peab olema „toidu ladustamise luba“. Ta väidab täpsemalt, et ettevõtjal peab olema „tegevusluba toidu käitlemiseks ettevõttes, kus ladustatakse toitu, mida tuleb […] hoida toatemperatuurist erineval temperatuuril“. (
                  22
               )
         
      
      2. Nõue, et pakkujatel peab olema Eestis ettevõte toidu käitlemiseks
   
   
            61.
         
         
            Nagu ma juba märkisin, tuleb eelotsusetaotluses täiendavate täpsustuste puudumisel eeldada, et hankedokumendid kohustasid pakkujaid omama Eestis ettevõtet.
         
      
            62.
         
         
            Määruse nr 852/2004 artikkel 6 põhineb selle ettevõtte, kus toidukäitlusettevõtja tegutseb, territoriaalsel seosel tema asukohaliikmesriigiga.
         
      
            63.
         
         
            Selle territoriaalse seose kohaselt peab toidu tootmise, töötlemise ja jaotamise kontrollimiseks pädev asutus selle ettevõtte puhul olema tingimata selle liikmesriigi asutus, kus ettevõte asub.
         
      
            64.
         
         
            Sellest reeglist tulenevalt hõlmab Eestis tegevusloa saanud või registreeritud ettevõtte omamise kohustus ka toidukäitlemisettevõtjaid, kellel on teises liikmesriigis väljastatud kutsealase sobivuse tunnistused. Ainult sel viisil on tagatud, et kontrolli Eestis asuvas ettevõttes toimuva tegevuse üle teostavad selle riigi ametiasutused.
         
      
            65.
         
         
            Kohustus, et ettevõtjad, kellel on liikmesriigis ettevõtted toidu tootmiseks, töötlemiseks ja jaotamiseks, peavad olema registreeritud selles liikmesriigis või omama selle liikmesriigi ametiasutuste väljastatud luba, on seega põhimõtteliselt liidu õigusega kooskõlas.
         
      
            66.
         
         
            Probleemid tekivad selle reegli ühitamisel riigihankeid reguleerivate liidu õigusnormidega. Nende õigusnormide kohaselt avaliku sektori hankija:
            
                     –
                  
                  
                     peab ühelt poolt kaotama konkurentsipiirangud ja kohtlema „ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt“ (direktiivi 2004/18 artikkel 2), tagades samas EL toimimise lepingu põhivabaduste järgimise;
                  
               
                     –
                  
                  
                     ei või teiselt poolt jätta arvesse võtmata muid liidu imperatiivseid õigusnorme: käesoleval juhul nimelt rahvatervise ja täpsemalt toiduhügieeni valdkonnas kehtestatud õigusnorme. Direktiivi 2004/18 põhjendusest 6 tuleneb, et „[k]äesolev direktiiv ei tohiks ühelgi viisil takistada selliste meetmete kehtestamist või elluviimist, mis on vajalikud […] tervishoiu, inimeste […] elu […] seisukohalt, kui need meetmed on kooskõlas asutamislepinguga“.
                  
               
      
            67.
         
         
            Ma arvan, et on võimalik ületada ilmne vastuolu (
                  23
               ) riigihangete valdkonna üldnormide ja toiduhügieeni valdkonna erinormide vahel. Need viimased peavad juhul, kui neid tuleb vältimatult täita, olema esimeste suhtes esimuslikud vastavalt direktiivi 2004/18 põhjendusele 6. Neid erinorme tuleb aga kohaldada viisil, mis kahjustaks võimalikult vähe liidu õiguse üldpõhimõtteid riigihangete valdkonnas.
         
      
            68.
         
         
            Siinkohal võib küsimuse, kuidas lisatakse riigihankemenetlusse toiduhügieeni erinormidega kehtestatud nõuded (tingimusel – kordan –, et need on määruse nr 852/2004 alusel imperatiivsed), käsitlemisel olla kasulik täpsustada, millal peab pakkuja esitama loa oma ettevõtte kohta või kinnituse, et ta on registreeritud selle omanikuna.
         
      
            69.
         
         
            Ma nõustun seega eelotsusetaotluse esitanud kohtuga, kui ta kinnitab, et „praegusel juhul toiduohutuse huvides seatud nõuded“ on õigustatud „hankelepingu täitmise tingimusena“ ning et „vaidlus saab käia vaid selle üle, millisel hetkel – kas pakkumuse esitamise ajal või hankelepingut täitma asudes – pidi pakkuja tingimusele vastama“. (
                  24
               )
         
      
      3. Millisel hetkel peab pakkuja tõendama, et tal on oma ettevõtte kohta haldusluba või et ta on registreeritud selle omanikuna.
   
   
            70.
         
         
            Kui arvesse võtta ainult vajadust tagada sobiva eduka pakkuja valik, võib kohane hetk nende dokumentide esitamiseks olla pakkumuste esitamise aeg. Tõendid selle kohta, et tal on ettevõte, millel on load või mis on kantud vastavasse registrisse, on hankijale vajalikud selleks, et kontrollida kohe alguses, kas pakkuja suudab oma (tulevasi) lepingulisi kohustusi täita.
         
      
            71.
         
         
            Kohtuotsuses CoNISMa (
                  25
               ) leidis Euroopa Kohus, et riigihankedirektiivide ühtlustamine toimub ka hankija huvides. Ta rõhutas seeläbi avaliku sektori hankija vaatepunkti, kes peab tagama üldise huvi. (
                  26
               )
         
      
            72.
         
         
            Kuid selles kohtuotsuses, nagu ka varasemates ja hilisemates, rõhutati samas, et „üks ühenduse riigihankealaste õigusnormide eesmärke on saavutada võimalikult suur konkurentsile avatus, ning et ühenduse õiguse huvides on, et oleks tagatud võimalikult paljude pakkujate osavõtt hankemenetlusest“. (
                  27
               ) See eesmärk teenib pealegi hankija huve, kellel on eduka pakkuja valimisel rohkem hindamiselemente. (
                  28
               )
         
      
            73.
         
         
            Selles küsimuses on Eesti valitsus ja komisjon vastandlikel seisukohtadel.
         
      
            74.
         
         
            Eesti valitsus leiab, et kui registreerimis- või loakohustus kvalifitseeritaks lepingu täitmise tingimuseks, mitte kvalitatiivseks valikukriteeriumiks, siis võib juhtuda, et edukas pakkuja ei ole lõpuks võimeline lepingut täitma. Selline võimalus suurendaks hankija töökoormust ja pikendaks riigihanke menetlusele kuluvat aega. (
                  29
               ) Lisaks on igal ettevõtjal võimalus osaleda hankes koos ettevõtjaga, kes on juba täitnud eelnevad loa- ja registreerimisnõuded. (
                  30
               )
         
      
            75.
         
         
            Komisjon rõhutab, et ettevõtjate kohtlemisel tuleb järgida võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu põhimõtet. (
                  31
               ) Ta väidab vastupidi Eesti valitsuse seisukohale, et loa hankimise või registreerimise kohustus hankemenetluses osalemise tingimusena on diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas ainult siis, kui vähem piiravaid meetmeid ei ole. Võimalus, et loa- või registreerimiskohustus kehtestatakse lepingu täitmise tingimusena, on just üks nendest vähem piiravatest meetmetest. (
                  32
               )
         
      
            76.
         
         
            Minu arusaama järgi, mis langeb selles küsimuses sisuliselt kokku komisjoni omaga, rõhutavad eespool ära toodud esimese astme kohtu arutluskäik (
                  33
               ) ning Rahandusministeeriumi (
                  34
               ) ja Innove (
                  35
               ) arutluskäik, et loa või registreerimise nõudmine kvalifitseerimise etapis on toidukäitajatele, kelle asukoht ei ole Eestis, ebaproportsionaalseks takistuseks, mis ilma asjakohase põhjenduseta piirab nende juurdepääsu sellistele riigihankemenetlustele nagu käesolevas asjas. Samuti vähendab see põhjendamatult võimalike, eriti välismaiste pakkujate ringi.
         
      
            77.
         
         
            Selliste tunnustega piirang oleks rakendatav vaid siis, kui sellega taotletavat eesmärki „ei ole võimalik saavutada vähem ulatuslike või ühendusesisest kaubandust vähem mõjutavate […] piirangutega“. (
                  36
               )
         
      
            78.
         
         
            Selleks et ühitada direktiivi 2004/18 nõuded vajadusega, et toidukäitlemisettevõtetel on tegevusluba ja nad on registreeritud Eestis määruse nr 852/2004 artikli 6 tähenduses, võib vaidlusaluseid nõudeid käsitada „lepingu täitmisega seotud eritingimustena“, millele on viidatud direktiivi 2004/18 artiklis 26.
         
      
            79.
         
         
            Kohtupraktikas on nendele eritingimustele tähelepanu pööratud siis, kui need kehtestatakse „sotsiaalsetel kaalutlustel“, keskendades nii tähelepanu mõnele tingimustest, mis on ära toodud direktiivi 2004/18 artikli 26 viimase lause avatud sõnastuses. (
                  37
               ) Miski ei takista neid laiendada teistele valdkondadele, sest „sotsiaal- ja keskkonnaprobleemidele“ on viidatud ainult näiteks („eelkõige“).
         
      
            80.
         
         
            Seega ei takista miski seda, et toiduga varustamise lepingu täitmise tingimuste hulka kuuluvad nõuded, mis tulenevad just nimelt liidu või liikmesriigi toiduhügieeni valdkonna õigusnormide kohaldamisest.
         
      
            81.
         
         
            Piisab, kui nõuda, et neid nõudeid täidetaks hilisemas etapis ja sõltumatult sellise pakkuja kvalifitseerimise hindamisest, kelle kutsealast sobivust on tunnustatud teises liikmesriigis.
         
      
            82.
         
         
            Nii kohaldatakse võrdse kohtlemise põhimõtet kooskõlas võimalikult suure konkurentsile avatuse põhimõttega, kuna kõigil pakkujatel on tegelikult võimalik hankes osaleda, ilma et see piiraks toiduhügieeni käsitlevate liidu õigusnormide kohaldamist. Kui see nii ei oleks, oleks riigisisestele toidukäitlejatele ette nähtud ülemäärane eelis.
         
      
            83.
         
         
            Selle skeemi kohaselt võivad isikud, kellel juba on riigisisesed load või kes on registreeritud toidukäitlemisettevõtetena Eestis, esitada need koos oma pakkumustega; teised pakkujad peaksid võtma kohustuse hankida need pärast seda, kui nad on hankemenetluses edukad.
         
      
            84.
         
         
            Eesti valitsuse vastuväide (kui oodata lepingu täitmise etapini, võib juhtuda, et hange ebaõnnestub, kui edukas pakkuja lõpuks luba või registreeringut ei saa) on kahtlemata teatud kaaluga. Soov vältida menetluse ebaõnnestumist ei tohi aga olla tähtsam kui riigihankelepingute sõlmimise olulised põhimõtted, eelkõige põhimõte tagada pakkujatele võrdsed osalemistingimused, seadmata neile põhjendamatuid takistusi.
         
      
            85.
         
         
            Lisaks ei viita miski sellele, et teises liikmesriigis kutseliselt toidukäitlemise alal tegutseval ettevõtjal peaks olema raskusi saada, juhul kui ta hanke võidab, tingimata vajalikke lubasid, mis võimaldaksid tal luua ettevõtte Eestis.
         
      
            86.
         
         
            Nende lubade saamise menetlused peavad vastama direktiivi 2006/123/EÜ (
                  38
               ) üldkriteeriumidele, sealhulgas haldusliku lihtsustamise kriteeriumile. (
                  39
               ) Sotsiaalministeerium väitis, et välispakkuja võib saada loa või ennast registreerida lühikese ajaga, (
                  40
               ) mis võib väga hästi kehtida lepingu täitmise etapi kohta.
         
      
            87.
         
         
            Eesti valitsuse argumendiga, et kõigil teises liikmesriigis asuvatel pakkujatel on võimalik kasutada sellise kolmandast isikust ettevõtja võimalusi, kellel juba on luba või registreering Eestis, ei saa samuti nõustuda.
         
      
            88.
         
         
            Direktiivi 2004/18 artikli 47 lõige 2 ja artikli 48 lõige 3 „tunnustavad […] kõigi ettevõtjate õigust tugineda konkreetse lepingu puhul teiste üksuste pädevusele“. (
                  41
               ) Just seetõttu, et tegemist on õigusega, mitte kohustusega, ei ole loogiline kohustada pakkujat kasutama teise ettevõtja võimalusi, kui ta on võimeline üksi hankelepingu täitmisega toime tulema. (
                  42
               )
         
      
            89.
         
         
            Kokkuvõttes on vaidlusaluste nõuete kehtestamine toidukäitlemisettevõtetele lepingu täitmise tingimusena vähem koormav meede, mis ühelt poolt tagab võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise ja suurema konkurentsi pakkujate vahel ning teiselt poolt võimaldab kohaldada sidusalt imperatiivseid üldnorme ja erinorme, vältides hõõrumisi liidu õiguse tõhusal kohaldamisel.
         
      
      V. Ettepanek
   
   
            90.
         
         
            Eespool öeldut arvestades teen ettepaneku vastata Tallinna Ringkonnakohtu kahele esimesele küsimusele järgmiselt:
            Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta artikleid 2 ja 46 tuleb tõlgendada nii, et kui pakkujate või taotlejate kutsealast sobivust on tunnustanud nende oma liikmesriik, ei või avaliku sektori hankija kvalifitseerimise tingimusena nõuda, et pakkujad või taotlejad esitaksid koos pakkumusega tegevusload või registritesse kandmise tõendid, mille on väljastanud hanke asukohaliikmesriigi ametiasutused, jättes nad vastasel korral hankemenetlusest kõrvale.
            Direktiivi 2004/18 artiklitega 2 ja 46 ei ole siiski vastuolus see, et kui hanketeates või hankedokumentides on põhjendatult nõutud, et edukal pakkujal oleks hankija asukoha liikmesriigis ettevõte, siis on pakkujad hankelepingu täitmise etapis kohustatud tõendama, et neil on seoses selle ettevõttega vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 852/2004 toiduainete hügieeni kohta artiklile 6 asjaomased load ja registreeringud, mille on väljastanud pädevad ametiasutused, kes vastutavad toidu tootmise, töötlemise ja jaotamise kontrollimise eest selles liikmesriigis.
         
      (
         1
      )	Algkeel: hispaania.
   (
         2
      )	Teabe kohaselt, mille andis Eesti valitsus vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele, oli Innove kuni 31. märtsini 2020 programmi 14.1.1 „Euroopa abifond enim puudust kannatavate isikute jaoks – toidu ostmine ja jaotamine“ riiklik rakendusüksus. Eelotsusetaotluse mitmes lõigus on märgitud, et toiduga varustamist, mis oli lepingute ese, kaasrahastati Euroopa Liidu struktuurifondidest.
   (
         3
      )	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrus toiduainete hügieeni kohta (ELT 2004, L 139, lk 1; ELT eriväljaanne 13/34, lk 319).
   (
         4
      )	Vaidlust võib pidada ebatüüpiliseks, kuna ei ilmne, et ükski ettevõtja, kes hankes osales või oleks võinud osaleda, oleks vaidlustanud hankemenetluse tingimused või hankemenetluse lõpptulemuse. Nii kaebaja kui ka vastustajad on valitsusasutused, kusjuures Eesti valitsus avaldab Euroopa Kohtus esitatud seisukohtades toetust Sotsiaalministeeriumi põhiseisukohale ja vastuseisu Innove ja Rahandusministeeriumi põhiseisukohtadele. Viimane omakorda väitis esimese astme kohtus, et vaidluste lahendamiseks nende organite vahel on asjakohane menetlus „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse §-de 3 ja 4 ning Vabariigi Valitsuse seaduse § 101“ menetlus.
   (
         5
      )	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 32).
   (
         6
      )	Lõike 3 punkte b ja c muudeti vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 852/2004 toiduainete hügieeni kohta (ELT 2004, L 226, lk 3; ELT eriväljaanne 13/34, lk 319) ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta määruse (EÜ) nr 219/2009 (ELT 2009, L 87, lk 109) parandusele.
   (
         7
      )	Riigihangete seadus (edaspidi „RHS“) kuni 31. augustini 2017 kehtinud sõnastuses (RT I, 25.10.2016, 20).
   (
         8
      )	Toiduseadus (edaspidi „ToiduS“) (RT I 1999, 30, 415).
   (
         9
      )	Ei ole andmeid selle kohta, millal alustati 2017. aasta menetlust, kuid eelotsusetaotluse esitanud kohus ei viita võimalusele kohaldada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65).
   (
         10
      )	Edaspidi „finantskorrektsiooni otsus“.
   (
         11
      )	See kohustus tulenes perioodi 2014–2020 struktuuritoetuste seadusest.
   (
         12
      )	Ta tugines sellega seoses 14. detsembri 2016. aasta kohtuotsusele Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, punkt 42) ja 2. juuni 2016. aasta kohtuotsusele Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, punktid 45, 46 ja 51).
   (
         13
      )	Tallina Halduskohus viitas komisjoni koostatud Praktilisele riigihankejuhendile (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_et.pdf). Selle praeguses redaktsioonis on diskrimineeriva valikukriteeriumi näitena toodud kohustus „omada avaliku sektori hankija asukohariigis juba pakkumuste esitamise ajal tunnustatud kutsekvalifikatsiooni või -tunnistust, sest välisriikide pakkujatel oleks raske seda nõuet nii lühikese aja jooksul täita“.
   (
         14
      )	Tema kirjalike seisukohtade punkt 10.
   (
         15
      )	Komisjon rõhutab oma seisukohtades (punkt 2), et „eelotsuse küsimusest ei selgu, miks ettevõte Eesti territooriumil on praegusel juhul vajalik“.
   (
         16
      )	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määrus, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT 2002, L 31, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 463).
   (
         17
      )	Vt eelkõige määruse nr 852/2004 põhjendused 16, 17 ja 20.
   (
         18
      )	Eesti valitsuse vastus Euroopa Kohtu küsimustele tekitab selles küsimuses veelgi enam segadust. Ta kinnitab (punkt 10), et „hankija [nägi] teenuse osutamise mudelina, et toidukäitlemiseks on eeldavalt vajalik riigisisene tegevuskoht. Hankija möönab, et kuigi ta seda ei eeldanud ja ühtegi sellesisulist pakkumust ka ei esitatud, siis täielikult ei saa välistada (kuigi see on ebatõenäoline), et pakkuja oma majanduslikus ja tegevusmudelis näeb ette teenuse osutamise mõnel muul viisil, st omamata riigisisest tegevuskohta“. Kohtujuristi kursiiv.
   (
         19
      )	Eelotsusetaotluse (punkt 3) kohaselt väitis Sotsiaalministeerium esimese astme kohtus, et „[l]epingu täitmine, kasutamata Eestis asuvat vaheladu või transporti, ei ole võimalik. Kuna pakkujal ei ole võimalik lepingut täita ilma toitu ladustamata, muutub pakkuja toidukäitlejaks“.
   (
         20
      )	Tema kirjalike seisukohtade punkt 12.
   (
         21
      )	„Ühenduse eeskirju diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikuse tunnustamise kohta kohaldatakse juhul, kui riigihankelepingu sõlmimise menetluses või ideekonkursil osalemiseks nõutakse teatava kvalifikatsiooni tõendamist“.
   (
         22
      )	Eesti valitsuse seisukohad, punkt 19. Algtekstis kursiivita.
   (
         23
      )	See ei ole esimene kord, kui Euroopa Kohtul on tegemist analoogsete oludega. 8. juuni 2017. aasta kohtuotsuses Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431, punkt 79) kinnitas ta, et „hankija on […] seotud kahe potentsiaalselt vastuolulise nõudega. Ta peab järgima ravimiseaduse artiklit 6, mis sätestab esmajärjekorras hankimise ja omavarustatuse põhimõtted […]. Samal ajal peab hankija vastavalt direktiivi 2004/18 artiklile 2 kinni pidama riigihankele võrdse juurdepääsu põhimõttest ning järelikult tagama ettevõtjate, kelle käsutuses on plasmast valmistatud ravimid, mittediskrimineeriva kohtlemise“. Algkeeles kursiivita.
   (
         24
      )	Eelotsusetaotluse punkt 15.
   (
         25
      )	23. detsembri 2009. aasta kohtuotsus (C‑305/08, EU:C:2009:807).
   (
         26
      )	Hankija huvi ja haldustegevuse tõhusust võeti arvesse muu hulgas 15. mai 2008. aasta kohtuotsuses SECAP ja Santorso (C‑147/06 ja C‑148/06, EU:C:2008:277).
   (
         27
      )	23. detsembri 2009. aasta kohtuotsus CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punkt 37).
   (
         28
      )	Ibidem, punkt 37: „[S]ee võimalikult suur konkurentsile avatus on ette nähtud mitte ainult arvestades ühenduse huvi kaupade ja teenuste vaba liikumise valdkonnas, vaid ka asjaomase hankija enda huvides, kellel on seeläbi laiem võimalus valida soodsaim ning asjaomase üldsuse vajadustele kõige paremini vastav pakkumus“.
   (
         29
      )	Tema kirjalike seisukohtade punkt 14.
   (
         30
      )	Tema kirjalike seisukohtade punkt 15.
   (
         31
      )	Tema kirjalike seisukohtade punkt 19.
   (
         32
      )	Tema kirjalike seisukohtade punkt 20.
   (
         33
      )	Käesoleva ettepaneku punkt 27.
   (
         34
      )	Käesoleva ettepaneku punkt 26.
   (
         35
      )	Käesoleva ettepaneku punkt 25.
   (
         36
      )	11. septembri 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑141/07, EU:C:2008:492, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika).
   (
         37
      )	18. septembri 2014. aasta kohtuotsus Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235); 17. novembri 2015. aasta kohtuotsus RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760) ja 27. novembri 2019. aasta kohtuotsus Tedeschi ja Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
   (
         38
      )	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv teenuste kohta siseturul (ELT 2006, L 376, lk 36). Arvesse tuleb võtta asjaolu, et mõiste „teenus“ selle direktiivi tähenduses on laiem kui direktiivi 2004/18 mõiste „teenuste riigihankelepingud“.
   (
         39
      )	Direktiivi 2006/123 artikli 5 lõige 1 kohustab liikmesriike vaatama läbi „teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldatavad menetlused ja formaalsused. Kui […] läbivaadatud menetlused või formaalsused ei ole piisavalt lihtsad, siis liikmesriigid lihtsustavad neid“.
   (
         40
      )	Tallinna Halduskohtus märkis ta, et arvestades rahvusvahelises hankemenetluses pakkumuste esitamise tähtaega (minimaalselt 40 päeva) ja ToiduS-is sätestatud loamenetluseks vajalikku aega (30 päeva), oli pakkujal piisavalt aega loamenetluse toiminguteks (eelotsusetaotluse osa „Asjaolud ja menetluse käik“ punkti 3 kolmas lõik).
   (
         41
      )	2. juuni 2016. aasta kohtuotsus Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, punkt 25).
   (
         42
      )	Pealegi tekiks olukord, kus väljaspool Eestit asuvad ettevõtjad on sõltuvuses ettevõtjatest, kes on juba Eestis asutatud. Viimati nimetatud ettevõtjad oleksid taas esimesega võrreldes soodsamas olukorras.