CELEX: 61972CC0074
Language: it
Date: 1973-06-21 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Roemer del 21 giugno 1973. # Anna Di Blasi contro Commissione delle Comunità europee. # Causa 74-72.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
      DEL 21 GIUGNO 1973 (
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         )
      
         Signor Presidente,
      
         Signori Giudici,
      Il ricorso dell'11 ottobre 1972 verte sulle conseguenze di un infortunio di cui è rimasta vittima la sig.na Di Blasi, dipendente della Commissione delle Comunità europee.
      Quanto agli antefatti mi richiamo alla relazione d'udienza; dal canto mio aggiungo che l'infortunio si è verificato il 3 gennaio 1968, nelle ore di servizio. La Di Blasi, impiegata a Lussemburgo negli uffici della Place de Metz, scivolava in un corridoio, procurandosi una frattura piuttosto complicata al piede destro. Le prime cure furono prestate in una clinica lussemburghese. In seguito la paziente venne assistita da sanitari belgi e italiani. I particolari relativi alle cure sanitarie e alle visite di controllo del medico di fiducia delle Comunità sono esposti nell'atto introduttivo. Lo stesso documento indica pure i periodi di assenza dell'interessata e le sue condizioni di reimpiego dopo la ripresa del servizio. Se non erro, la Di Blasi ha fatto registrare lunghe assenze tra il 3 gennaio 1968 e il 30 giugno 1972. Dal 1o luglio 1972 essa ha ottenuto un'aspettativa e si è recata in Italia.
      Secondo la prassi, il 22 ottobre 1970 alla Di Blasi veniva inviato un modulo che doveva essere compilato esponendo dettagliatamente le circostanze dell'infortunio; inoltre era richiesto di riferire il ri sultato delle analisi cliniche in base alle quali si stabiliva il grado d'invalidità dell'infortunata. La Di Blasi restituiva il modulo il 16 dicembre 1970, e dal certificato medico allegato risultava un'invalidità del 70 %.
      L'amministrazione riteneva eccessiva questa percentuale, motivo per cui si decideva di sottoporre la Di Blasi ad una visita di controllo a Bruxelles nella primavera successiva. Il 6 aprile 1971 la Di Blasi veniva sottoposta al controllo sanitario presso il centro medico della Commissione a Bruxelles, visitata da vari medici tra cui il sanitario designato dalla compagnia presso la quale la Commissione si era assicurata contro gli infortuni dei propri dipendenti. Con una lettera della direzione generale del personale e dell'amministrazione, alla Di Blasi veniva comunicato, il 15 marzo 1972, che la percentuale di invalidità riconosciuta nel suo caso era del 9 %, e secondo questo criterio veniva calcolata l'indennità spettamele a norma dell'art. 73, n. 2, lettera c), dello statuto.
      La Di Blasi non era d'accordo su questa soluzione e il 27 marzo 1972 inviava una lettera di protesta, nella quale per di più chiedeva che le venissero comunicati i criteri secondo cui era stato stabilito il suo grado di invalidità. Non avendo ricevuto risposta, il 12 giugno 1972 promuoveva un ricorso amministrativo contro la decisione, in cui sosteneva che la decisione unilaterale con cui era stato determinato il suo grado di invalidità costituiva una violazione dell'art. 73 dello statuto. Inoltre, come risultava dai certificati medici, il grado di invalidità attribuitole era manifestamente troppo esiguo. Per questi motivi la Di Blasi chiedeva l'annullamento della decisione del 15 marzo 1972 e la promozione di un nuovo procedimento per accertare il suo grado di invalidità, che in ogni caso era pari al 70 %, comunque non inferiore al 55 %.
      Di fronte al silenzio-rifiuto della Commissione, la Di Blasi adiva la Corte l'11 ottobre 1972 chiedendo che:
      
               —
            
            
               venisse annullata la decisione del 15 marzo 1972;
            
         
               —
            
            
               venisse annullato il silenzio-rifiuto opposto al reclamo del 12 giugno 1972;
            
         
               —
            
            
               si dichiarasse che il grado d'invalidità dell'interessata era pari al 70 % e comunque non inferiore al 45 % ;
            
         
               —
            
            
               la Commissione venisse condannata a versare i relativi interessi moratori a decorrere dal giorno dell'infortunio;
            
         
               —
            
            
               si disponesse l'eliminazione di un determinato rapporto sanitario dal fascicolo personale dell'interessata.
            
         Dopo la promozione del ricorso, con una lettera del vicepresidente della Commissione del 17 ottobre 1972, si comunicava alla ricorrente che la Commissione; preso atto del ricorso amministrativo, aveva deciso di incaricare un medico estraneo all'istituzione, designato di comune accordo dal medico di fiducia della Commissione e dal medico curante dell'interessata, di accertare il grado d'invalidità della dipendente. Con lettera del 24 ottobre 1972 l'interessata prometteva di collaborare a questo accertamento e, il 22 novembre 1972 essa indicava il suo medico curante, che aveva uno studio a Roma e, con lettera del proprio patrono del 23 novembre 1972, veniva indicata una rosa di sanitari che nella fattispecie avrebbero potuto effettuare la perizia. Con lettera 29 novembre 1972, la direzione generale del personale e dell'amministrazione informava l'interessata che era stata annullata la decisione del 15 marzo 1972.
      La Commissione riteneva a questo punto che il ricorso fosse divenuto privo d'oggetto, quindi nel controricorso chiedeva che la domanda fosse respinta per difetto di interesse e — in subordine — che il ricorso venisse dichiarato infondato.
      Poiché la ricorrente è di parere opposto e nella replica ha ribadito il proprio punto di vista, il 17 maggio 1973 si è giunti alla prima udienza.
      1. Sulla prima domanda
      Su questo punto abbiamo visto che vi è stata una decisione del 9 ottobre 1972 (notificata alla ricorrente il 17 ottobre) che stabilisce che il grado d'invalidità sarà determinato da un medico neutrale, il che dimostra che la Commissione non intende irrigidirsi sulla primitiva affermazione che l'invalidità è pari al 9 %, contenuta nella decisione del 15 marzo 1972. Inoltre, la Di Blasi è stata informata per iscritto che la decisione del 15 marzo 1972 era stata revocata.
      È venuto meno dunque il provvedimento impugnato nella prima domanda del ricorso e non possono perciò permanere le conseguenze di questo atto. Anche la ricorrente pare ammetterlo, giacché nella replica si fa cenno ad una «riduzione della materia del contendere» e ad un «ripiegamento della convenuta sulle sue posizioni», il che giustificherebbe un' eventuale applicazione dell'art. 69, § 4, del regolamento di procedura.
      Dal momento che per di più non è ravvisabile un interesse a rilevare l'illegittimità della decisione del 15 marzo 1972, non rimane altra soluzione che dichiarare composta la vertenza su questo punto, limitando la pronuncia alle spese.
      2. Sulla seconda domanda
      Essa verte sul silenzio-rifiuto opposto al reclamo della ricorrente del 12 giugno 1972. La portata della domanda va commisurata al reclamo. È evidente che la ricorrente perseguiva tre finalità: l'abrogazione della decisione del 15 marzo 1972, che allora era ancora in vigore; l'apertura di un nuovo procedimento per determinare il grado d'invalidità e la determinazione di detta invalidità entro limiti ben specificati.
      
               a)
            
            
               In realtà la decisione del 15 marzo 1972 è stata totalmente abrogata. Il silenzio-rifiuto assertivamente opposto al reclamo della Di Blasi non è dunque più ravvisabile, il che fa automaticamente cadere la questione.
            
         
               b)
            
            
               È vero che in sostanza è stato opposto un silenzio-rifiuto alla richiesta di apertura di un nuovo procedimento per determinare la percentuale d'invalidità della ricorrente, è però altrettanto pacifico che la Commissione, con decisione del 9 ottobre 1972, ha disposto che venisse iniziata questa procedura, quindi si è pronunciata positivamente su questo punto. È perciò inevitabile che una simile questione sia dichiarata priva di oggetto.
               A questo proposito la ricorrente si è richiamata all'art. 13 della polizza assicurativa stipulata dalla Commissione con una società del ramo, articolo che prevede la composizione arbitrale in caso di controversia su questioni sanitarie. L'amministrazione si è conformata a questa disposizione, in quanto il 9 ottobre 1972 ha disposto che il medico sociale e il medico di fiducia della ricorrente designassero un terzo sanitario che determinasse il grado d'invalidità dell'interessata.
               La Di Blasi ha poi ricordato che il medico sociale della Commissione avrebbe fatto una proposta tendenziosa, cioè avrebbe suggerito che il terzo medico avrebbe dovuto limitarsi ad una diagnosi, mentre il grado effettivo d'invalidità doveva venir stabilito dal servizio medico della Commissione. Lo stesso medico, poi, aveva affermato che i disturbi psichici dell'interessata erano irrilevanti, giacché la polizza non prevedeva alcun indennizzo in simili casi; per di più gli squilibri psichici e patologici di cui era affetta la Di Blasi non dovevano venir attribuiti all'infortunio ma ad altra causa.
               Questi argomenti sono irrilevanti, giacché le presunte affermazioni del medico sociale sarebbero anteriori alla decisione del 9 ottobre 1972. È ancor più rilevante il fatto che nella decisione della Commissione, espressamente ricordata nel procedimento, non vi è alcun accenno a porre restrizioni all'incarico che avrebbe dovuto svolgere il sanitario che sarebbe stato designato di comune accordo dagli altri due. Anzi, la decisione sottolinea che si doveva determinare il grado d'invalidità dell'interessata, il che significa che il terzo medico, consultati gli altri due, avrebbe dovuto svolgere questa funzione, che non si intendeva affatto riservare al servizio sanitario della Commissione. Il medico esterno inoltre avrebbe dovuto tener conto anche delle conseguenze psichiche dell'infortunio.
               Non è più possibilie chiedere l'annullamento di un silenzio-rifiuto — inesistente — dell'amministrazione e il ricorso su questo punto risulta infondato.
            
         
               c)
            
            
               La terza domanda mira ad ottenere una dichiarazione d'invalidità parziale pari al 70 % e comunque non inferiore al 55 %.
               Poiché nulla è stato deciso in merito, non si può affermare che questo punto della controversia sia divenuto privo di oggetto. Posso aggiungere che sullo stato di salute dell'interessata si sono pronunciati vari medici ed i loro responsi non sono sempre concordanti, è quindi impossibile formarsi un convincimento definitivo circa l'invalidità effettiva della ricorrente unicamente in base ai certificati di cui disponiamo. Per di più il medico di fiducia della Commissione ha espresso forti dubbi circa le conclusioni di carattere clinico contenute nel fascicolo.
               Ciò premesso, pare logico che la Commissione non abbia accettato sic et simpliciter le richieste della ricorrente, anzi non solo era corretto ricorrere all'arbitrato di un terzo medico designato dai due sanitari «di parte», poiché, non essendo ancora stato adottato il regolamento previsto dall'art. 73 dello statuto, questa prassi è prescritta dalla polizza assicurativa ed inoltre — in caso di disaccordo tra le parti — questa è l'unica soluzione possibilie per le controversie di indole medica.
               Il silenzio-rifiuto opposto a questa richiesta avanzata nel reclamo è quindi giustificato e non mi resta che proporvi una risposta negativa.
            
         3. Sulla terza domanda
      In pratica è risolto anche il terzo punto, relativo alla determinazione del grado d'invalidità della ricorrente.
      La domanda lascia perplessi, in quanto è formulata vagamente (si parla di un massimo del 70 % e di un minimo del 45 %, per spostare questi limiti a 33 % e 50 % nella replica).
      Più importanti ancora sono le seguenti considerazioni: in questa situazione (caratterizzata da discordanze nei vari rapporti clinici che per di più — come nel caso dell'ultima perizia dell'11 gennaio 1973 — vengono ricusati dalla Commissione) è inammissibile che la Corte, organo giurisdizionale, affronti nei particolari un problema clinico sul quale nemmeno gli specialisti concordano. A questo punto si potrebbe al massimo disporre una nuova perizia, tuttavia non vi è alcun interesse a disporre tale perizia, poiché la Commissione ha già disposto una specie di giudizio arbitrale per determinare il grado d'invalidità dell'interessata. Si deve infatti ammettere che questo sistema è l'unico che consenta di giungere ad una conclusione positiva, come si desume dalle sentenze 29-71 (Racc. 1972, pag. 513 e segg.) vertente su problemi analoghi e orientata nello stesso senso e 18-70 (Racc. 1971, pag. 515), in base alla quale diritti e doveri delle istituzioni e dei dipendenti, sinché non sarà elaborata la disciplina di esecuzione prevista dall'art. 73 dello statuto, si determinano in base al combinato disposto di detta norma e delle clausole della polizza d'assicurazione stipulata dall'istituzione.
      Non resta quindi che concludere che il terzo punto va disatteso per mancanza di interesse. È pure inutile eccepire — come ha fatto la ricorrente — che la procedura arbitrale che si intendeva instaurare è stata ostacolata dalle obiezioni del medico di fiducia della Commissione, quindi non è stata instaurata per ragioni indirettamente imputabili alla Commissione. A quanto mi risulta, il medico di fiducia della Commissione, dopo l'inizio del procedimento, si è posto in contatto con il medico curante della Di Blasi, quindi sorgerebbe il problema del se in tali condizioni il medico curante può ancora considerarsi tale. Considerando il pro blema con maggiore attenzione, non risulta che tali circostanze giustifichino l'affermazione che vi sono state pressioni illecite e che abbiano obiettivamente impedito l'instaurazione del procedimento. Le parti processuali avrebbero fatto cosa saggia se — nonostante le complicazioni insorte — avessero facilitato il rapido svolgimento del procedimento arbitrale (cioè se la ricorrente non avesse posto condizioni riferentisi al presente procedimento), cioè se avessero accettato di procedere alla designazione del terzo sanitario avente il compito di esaminare tutto l'incartamento medico ed eventualmente visitare la paziente e — se necessario — fornire una diagnosi. Solo dalla collaborazione delle parti e dei rispettivi periti sarebbe stato possibile giungere alla determinazione del grado d'invalidità della ricorrente in modo obiettivo e probabilmente attendibile.
      4. Sulla quarta domanda
      La quarta domanda riguardava nell'atto introduttivo la condanna della Commissione al pagamento degli interessi a decorrere dal giorno dell'infortunio, mentre nella replica si parlava di un periodo di due anni almeno. La Commissione chiede la reiezione anche di questa domanda.
      Anzitutto si tenga presente che la pretesa relativa al pagamento degli interessi ha carattere accessorio, cioè dipende dalla domanda principale mirante ad ottenere il pagamento di una somma in virtù delle disposizioni dell'art. 73 dello statuto. Finché non è accertata l'invalidità della ricorrente e l'entità della pensione spettatitele o della somma da liquidarle forfettariamente, una condanna al versamento degli interessi potrebbe pronunciarsi solo platonicamente, ma non potrebbero determinarsi elementi concreti come decorrenza del termine ed entità degli interessi.
      La giurisprudenza della Corte sancisce che nel diritto comunitario non esiste una disciplina che riconosca la pretesa relativa agli interessi moratoti. Questa giurisprudenza riguarda questioni commerciali del tutto particolari, quindi non ritengo che, in caso di pretese fatte valere nell'ambito delle prestazioni previdenziali, possa avere forza vincolante. Al massimo si può sancire la condanna al pagamento di interessi compensativi nei casi in cui il creditore è pregiudicato da un ritardo nel pagamento. Nel nostro caso non disponiamo ancora di tutti gli elementi necessari, ed in particolare non è stato provato che sarebbe stato possibile concludere più rapidamente gli accertamenti nel caso Di Blasi, di conseguenza le more della Commissione avrebbero arrecato pregiudizio finanziario all'interessata. Si dovrebbe inoltre stabilire se nei rapporti giuridici tra Commissione (assicurata) e società d'assicurazione è previsto il pagamento di interessi molatori sulle prestazioni in denaro a decorrere dalla data della scadenza dell'obbligazione. Talvolta questa data può essere quella in cui si è verificato l'evento dannoso.
      Allo stadio attuale del procedimento la richiesta del pagamento di interessi non risulta sufficientemente fondata.
      5. Sulla quinta domanda
      Vediamo infine la richiesta di eliminare alcuni documenti medici dal fascicolo personale della ricorrente. La richiesta si fonda sulla presunta erroneità della diagnosi contenuta nei documenti; per di più la diagnosi sarebbe stata elaborata in circostanze che farebbero dubitare della sua attendibilità. La Commissione inoltre non avrebbe inviato all'interessata una comunicazione preliminare, come prescrive l'art. 26 dello statuto, n. 2 («l'istituzione non può opporre al funzionario, né produrre contro di lui documenti… che non gli siano stati comunicati prima dell'inserimento nel fascicolo personale»). La norma è giustamente collocata tra quelle che disciplinano gli atti di ordinaria amministrazione dell'ufficio del personale. Non sono però certo che lo stesso criterio debba applicarsi nel caso di un documento redatto da un medico nell'ambito di un procedimento ancora in corso per accertare le conseguenze di un infortunio verificatosi durante il servizio, procedimento mirante a stabilire la capacità lavorativa dell'infortunata, specie poi se si tiene conto degli imperativi imposti dal segreto professionale. Se il datore di lavoro ha richiesto un certificato, è logico che esso sia conservato nel fascicolo che costituisce la base del parere dei sanitari, a meno che circostanze eccezionali non mettano in luce che il documento non può avere alcun valore obiettivo. L'interesse della persona di cui trattasi è tutelato se — su richiesta del medico curante — il documento gli viene comunicato. La richiesta di eliminazione dal fascicolo pare eccessiva e fuori luogo. Anche se il contenuto del documento non è concorde al tenore di altri pareri sanitari, non vi è motivo di formarsi un convincimento senza aver consultato anche questo elemento, riconoscendo così alla persona interessata, che viene tutelata adeguatamente proprio grazie ad un giudizio obiettivo, il diritto di sottrarre un elemento di giudizio all'esame degli esperti.
      La domanda va perciò respinta.
      6. Sulle spese
      Una parte della controversia (la prima domanda e parte della seconda) è venuta a cadere, in quanto il 9 ottobre 1972 la Commissione ha emanato una nuova decisione circa il grado d'invalidità della Di Blasi, notificata il 20 ottobre 1972. Sotto questo aspetto si dovrà quindi applicare l'art. 69, § 5, del regolamento di procedura, in virtù del quale, se la Corte dichiara il non luogo a procedere, decide sulle spese secondo il proprio potere discrezionale. In questa pronuncia si deve anche tener conto dell'eventuale fumus boni juris. Nel nostro caso (tenuto conto di quanto è avvenuto in seguito) è presumibile che la domanda fosse fondata e la decisione primitiva dovesse venir annullata, giacché lo è stata spontaneamente dopo la promozione del ricorso (decisione 15 marzo 1972) in quanto si è riconosciuto che la dichiarazione del grado d'invalidità della dipendente era frutto di un errore e il procedimento seguito nella fattispecie non era ortodosso. Queste considerazioni mi inducono a proporvi di porre le relative spese a carico della Commissione.
      Poiché è risultato che le altre domande non possono venir accolte, ricorderò' che, in virtù delle disposizioni speciali del regolamento di procedura, le spese sostenute dal soccombente possono essere poste totalmente o parzialmente a carico dell'istituzione. La Corte dispone in merito di un potere discrezionale. A questo proposito dovrete ricordare che la causa era confusa, che il regolamento di cui all'art. 73 dello statuto non è mai stato emanato dalla Commissione (vedasi pronuncia sulle spese nella causa 18-70) ed inoltre il patrono della ricorrente, residente a Roma, non aveva agio di venir a conoscenza delle norme del regolamento di procedura e dello statuto.
      In conclusione propongo alla Corte di sancire che nel corso di causa la controversia è divenuta priva di contenuto per quanto riguarda la domanda di annullamento della decisione 15 marzo 1972 e circa la richiesta di instaurare un nuovo procedimento per determinare il grado di invalidità dell'interessata. Per il resto la domanda risulta in parte irricevibile, in parte temporaneamente infondata e in parte del tutto infondata.
      (
            1
         )	Traduzione dal tedesco.