CELEX: 62004CC0186
Language: it
Date: 2005-01-27
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Kokott del 27 gennaio 2005. # Pierre Housieaux contro Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Conseil d'État - Belgio. # Direttiva 90/313/CEE - Libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente - Richiesta di informazioni - Obbligo di motivazione in caso di rifiuto - Termine perentorio - Silenzio di un'autorità pubblica durante la decorrenza del termine per la risposta - Silenzio-rigetto - Diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva. # Causa C-186/04.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALEJULIANE KOKOTTpresentate il 27 gennaio 2005(1)
         Causa C-186/04Pierre Housieaux (domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Conseil d'État belga)
            «Libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente  –  Richiesta di accesso all'informazione  –  Obbligo di motivazione in caso di rifiuto  –  Silenzio di una pubblica autorità in pendenza del termine di risposta  –  Finzione di tacito rigetto  –  Diritto fondamentale a una tutela giuridica effettiva e diritto a una buona amministrazione»
            
      
         
      I –  Introduzione 
      
        1.        La presente causa ha ad oggetto il diritto dei cittadini all’accesso all’informazione in materia di ambiente, o meglio le
      procedure che, in tale ambito, possono essere utilizzate di fronte alle autorità nazionali.
      
      
        2.        Nella regione belga Bruxelles-Capitale (Région de Bruxelles-Capitale ovvero Brussels Hoofdstedelijk Gewest), in base alle
      norme applicabili nel periodo di tempo rilevante in questo caso, le domande di accesso alle informazioni in materia ambientale
      si ritenevano tacitamente respinte una volta trascorso il termine previsto per l’esame di esse.
      
      
        3.        Al centro della domanda di pronuncia pregiudiziale che il Consiglio di Stato belga (Conseil d’Etat ovvero Raad van State)
      ha sottoposto alla Corte è la questione se una simile finzione giuridica sia compatibile con il diritto comunitario.
      
      
      II –  Contesto normativo 
      
       A –  Diritto comunitario 
      
        4.        Il contesto normativo comunitario della presente causa è determinato dalla direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE,
      concernente la libertà di accesso all’informazione in materia di ambiente (in prosieguo: la «direttiva 90/313») 
         			(2)
         		.
      
      
        5.        L’art. 3 della direttiva 90/313 fissa, al suo n. 1, il principio secondo cui devono essere rese «disponibili le informazioni
      relative all’ambiente a qualsiasi persona, fisica o giuridica, che ne faccia richiesta, senza che questa debba dimostrare
      il proprio interesse». Nei nn. 2 e 3 sono quindi indicate le possibili ragioni per un rifiuto.
      
      
        6.        Ai sensi dell’art. 3, n. 4 della medesima direttiva «l’autorità pubblica risponde al richiedente nei più brevi termini possibili
      e comunque entro due mesi. Il rifiuto di fornire le informazioni richieste deve essere motivato».
      
      
        7.        Ai sensi dell’art. 4 della direttiva 90/313 «chiunque ritenga che la sua richiesta di informazioni sia stata infondatamente
      respinta o ignorata, o reputi inadeguata la risposta fornita da un’autorità pubblica, può chiedere un riesame giudiziario
      o amministrativo della decisione in conformità del sistema giuridico nazionale pertinente».
      
      
       B –  Diritto nazionale 
      
        8.        Le disposizioni nazionali pertinenti sono contenute in un’ordinanza della Regione Bruxelles-Capitale, e precisamente nell’ordinanza
      del 29 agosto 1991 sull’accesso alle informazioni relative all’ambiente nella regione Bruxelles-Capitale (in prosieguo: l’«ordinanza
      regionale»).
      
      
        9.        Ai sensi di tale ordinanza regionale, è compito in primo luogo dei competenti uffici amministrativi esaminare, nel termine
      di un mese, le richieste di accesso all’informazione in materia di ambiente, e di dare quindi, se del caso, corso ad esse.
      Il rigetto di tali domande è invece riservato ai cosiddetti delegati del consiglio della regione Bruxelles-Capitale (Délégués
      du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale). Per la loro decisione è previsto in via di principio un termine di un ulteriore
      mese. Se, nel termine complessivo di due mesi dopo la richiesta non è stata assunta alcuna decisione, la richiesta si considera
      rigettata.
      
      
        10.      Nel dettaglio, tale situazione di diritto è il prodotto delle seguenti disposizioni dell’ordinanza regionale:
       «Articolo 8 
       Per quel che concerne i dati diversi dai documenti di cui all’art. 7 [quelli consultabili sul posto], e senza pregiudizio
      della facoltà, per una amministrazione, di lasciarli consultare immediatamente sul posto, l’amministrazione alla quale la
      richiesta è stata indirizzata dispone di un mese per rispondere per iscritto al richiedente.
       Quando, alla scadenza del termine indicato, non è stato dato seguito alla richiesta, il silenzio dell’amministrazione è reputato
      costituire una decisione di rifiuto d’accesso. In questo caso, il richiedente può, in deroga all’art. 12, par. 2, adire direttamente
      i delegati del Consiglio, che decideranno sulla richiesta.
       Articolo 12 
       1)        Solo i delegati del Consiglio sono competenti a rifiutare l’accesso a un dato detenuto dalla amministrazione (…). Essi esercitano
      questa competenza collegialmente e nei limiti definiti all’art. 9.
       2)       (…) l’amministrazione che rifiuta di divulgare un dato per il quale sia stata presentata una richiesta d’accesso deve informarne
      il richiedente e adire allo stesso tempo i delegati del Consiglio. Il rinvio ai delegati del Consiglio avviene mediante trasmissione
      della richiesta d’accesso, accompagnata da un esemplare o da una copia del dato e dei motivi che, secondo l’amministrazione,
      giustificano il rifiuto d’accesso. Il termine di cui all’art. 8, par. 1, è prolungato di un mese dalla notifica al richiedente
      del rinvio ai delegati del Consiglio.
       Articolo 13 
       Qualsiasi decisione di rifiuto, totale o parziale, d’accesso deve indicare in maniera chiara, precisa, completa e veritiera,
      i motivi con cui si intende giustificarla.
       Articolo 14 
       I delegati del Consiglio comunicano al richiedente il documento richiesto o gli notificano il rifiuto d’accesso nei due mesi
      seguenti la richiesta. Trascorso questo termine, il silenzio è reputato costituire una decisione di rifiuto di accesso. La
      loro decisione è ugualmente comunicata all’amministrazione a cui è stata rivolta la richiesta d’accesso 3  –Nel frattempo, la seconda frase dell'articolo 14 dell’ordinanza regionale («trascorso questo termine, il silenzio è reputato
      costituire una decisione di rifiuto d’accesso») è stata abrogata dall’ordinanza della regione Bruxelles-Capitale del 2 marzo
      2000 (Moniteur Belge 5 aprile 2000, n. 69, pag. 10595). Tuttavia, ratione temporis, la disposizione rimane ancora applicabile
      nella sua formulazione originaria ai fatti del procedimento principale.».
      
      
      III –  Fatti e procedimento principale 
      
        11.      Nel territorio del comune belga di Ixelles (anche: Elsene), nella Regione di Bruxelles-Capitale, si è iniziato nel 1991 il
      recupero urbanistico («riurbanizzazione») del terreno di un ex ospedale militare, per realizzare principalmente abitazioni
      ed una superficie verde più ampia.
      
      
        12.      Della realizzazione di tale progetto è stato incaricato un ente di diritto pubblico, la società di sviluppo regionale Société
      de développement régional de Bruxelles (in prosieguo: la «SDRB») 
         			(4)
         		. Quindi, nel luglio del 1992, la SDRB ha concluso un contratto con un raggruppamento privato di imprese, la Association momentanée
      SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. In base ad esso il raggruppamento di imprese è stato incaricato
      di realizzare un complesso di edifici sulla base di un programma già predisposto dalla SDRB.
      
      
        13.      Il ricorrente nel procedimento principale, il signor Housieaux (in prosieguo: il «ricorrente») ha richiesto alla SDRB, con
      nota del 21 marzo 1993, di prendere visione di tale contratto, nonché la trasmissione di una copia dello stesso. La SDRB ha
      respinto la sua domanda il 5 aprile 1994, adducendo la mancanza delle norme procedimentali per il settore di sua competenza.
      
      
        14.      Contro tale decisione il ricorrente ha presentato, in data 22 aprile 1994, ricorso dinanzi ai resistenti del procedimento
      principale, i delegati del Consiglio della regione Bruxelles-Capitale (in prosieguo: i «resistenti»), confermando la propria
      richiesta di avere accesso al contratto controverso.
      
      
        15.      Dopo ulteriori scambi di comunicazioni, i resistenti, nella propria seduta del 1° febbraio 1995, hanno deciso di accogliere
      parzialmente la domanda del ricorrente, consentendogli la visione di due allegati del detto contratto, «poiché essi riguardano
      l’ambiente». La decisione è stata comunicata al ricorrente con nota del 3 febbraio 1995; insieme ad essa sono stati trasmessi
      i due allegati.
      
      
        16.      Contro tale decisione il ricorrente ha presentato ricorso, il 31 marzo 1995, di fronte al giudice a quo.
      
      
        17.      Nel procedimento principale i resistenti sostengono l’inammissibilità del ricorso. Essi sostengono che la propria decisione
      del 1° febbraio 1995 è stata solamente un provvedimento ripetitivo, nei confronti del quale non era possibile un ricorso.
      Infatti, fatta eccezione per la concessione dell’accesso ai due allegati del contratto controverso, la decisione del 1° febbraio
      1995 avrebbe soltanto confermato una precedente decisione tacita di rigetto della domanda. A seguito del silenzio dei resistenti,
      protrattosi per il periodo previsto di due mesi, la richiesta del ricorrente doveva ritenersi, ai sensi dell’art. 14 dell’ordinanza
      regionale, implicitamente respinta. Tale decisione di rigetto sarebbe ormai definitiva, poiché il ricorrente non l’avrebbe
      impugnata giurisdizionalmente nei termini previsti. Nell’articolo 14, § 1, delle leggi coordinate sul Consiglio di Stato belga
      è previsto infatti un termine di decadenza di 60 giorni.
      
      
        18.      Nel procedimento principale sono intervenuti ad opponendum la SDRB e la SA Immomills Louis de Waele Development.
      
      
      IV –  Questione pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte di giustizia 
      
        19.      Con decisione 1° aprile 2004 il Consiglio di Stato belga ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte di giustizia
      le seguenti questioni pregiudiziali:
      
      «1)
         Se il termine di due mesi di cui all’art. 3, n. 4, della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la
            libertà d’accesso all’informazione in materia d’ambiente, sia un termine ordinatorio, ossia un termine semplicemente indicativo
            per l’autorità alla quale è stata indirizzata una richiesta d’informazione, o un termine perentorio il cui il rispetto s’impone
            a questa autorità.
         
      
      
      2)
         Qualora il termine di due mesi sia un termine perentorio e, alla sua scadenza, l’autorità alla quale una richiesta d’informazioni
            è stata indirizzata non abbia preso alcuna decisione, quale sia la “decisione”, menzionata all’art. 4, ultima frase, della
            direttiva citata, contro cui si può esperire un ricorso giurisdizionale o amministrativo “in conformità del sistema giuridico
            nazionale pertinente”.
         
      
      
      3)
         Se gli artt. 3, n. 4, e 4 della direttiva citata vietino che un “sistema giuridico nazionale pertinente” interpreti il silenzio
            dell’autorità cui è stata indirizzata una richiesta d’informazione, silenzio mantenuto durante i due mesi indicati all’art. 3,
            n. 4, della direttiva, come una decisione implicita di rigetto della richiesta, decisione che non è dunque motivata, ma che
            può costituire oggetto del ricorso giurisdizionale o amministrativo di cui all’art. 4.
         
      
      
      4)
         Qualora il termine di due mesi di cui all’art. 3, n. 4, sia un termine ordinatorio, se gli artt. 3, n. 4, e 4 della direttiva
            impediscano che un “sistema giuridico nazionale pertinente” possa offrire a colui che chiede l’informazione la facoltà di
            ingiungere all’autorità di rispondere alla sua richiesta d’informazione in un certo termine, prevedendo che, in assenza di
            risposta, il silenzio persistente dell’autorità varrà decisione implicita di rifiuto di comunicare l’informazione, decisione
            che potrà essere oggetto di un ricorso giurisdizionale o amministrativo».
         
      
      
      
        20.      Nel procedimento dinanzi alla Corte hanno presentato memorie e osservazioni il ricorrente, i resistenti, la SDRB, nonché la
      Commissione.
      
      
      V –  Valutazione 
      
        21.      Le quattro questioni poste dal Consiglio di Stato belga riguardano tutte aspetti procedurali del diritto di accesso alle informazioni
      in materia di ambiente. Ritengo opportuno esaminarle in un ordine lievemente diverso, trattando la terza questione prima della
      seconda.
      
      
       A –  Sulla prima questione: carattere perentorio del termine di cui all’art. 3, n. 4, della direttiva 90/313 
      
        22.      Con la prima questione il giudice a quo desidera essenzialmente sapere se il termine previsto per le autorità pubbliche degli
      Stati membri all’art. 3, n. 4, della direttiva 90/313 abbia carattere perentorio oppure meramente ordinatorio.
      
      
        23.      Già il tenore letterale di questa disposizione fa ritenere che si tratti di un termine perentorio, e non soltanto ordinatorio.
      È infatti previsto che «l’autorità pubblica risponde al richiedente nei più brevi termini possibili e comunque entro due mesi».
      Dunque il termine di due mesi rappresenta il limite estremo del tempo di risposta («comunque entro»), a cui si accompagna
      un invito alla celerità laddove – in accordo con il principio della buona amministrazione 
         			(5)
         		 – va data una risposta «nei più brevi termini possibili», dunque possibilmente in meno di due mesi. Rimane dunque uno spazio
      per la flessibilità  all’interno  del termine di due mesi - e comunque solo con l’obiettivo di accelerare i tempi -, non però oltre il detto termine.
      
      
        24.      Questa interpretazione corrisponde anche alla ratio della norma. La direttiva 90/313 ha come obiettivo quello di garantire
      ai singoli un diritto individuale all’accesso alle informazioni in materia di ambiente. Tale diritto verrebbe ad essere privo
      di valore se un’autorità pubblica potesse prendersi un tempo indefinito per decidere su una domanda in tal senso. Infatti,
      il valore delle informazioni in materia di ambiente è legato anche alla possibilità che il singolo possa disporre di esse
      in tempi quanto più rapidi possibile. Un rapido accesso alle informazioni attuali in materia di ambiente rende in particolare
      più agevole al richiedente l’ulteriore utilizzo di tali informazioni, ad esempio nell’ambito di procedure di costruzione o
      di pianificazione, nelle quali egli sia eventualmente coinvolto in quanto vicino e intenda difendere i propri interessi.
      
      
        25.      Ritenere il termine meramente ordinatorio renderebbe altresì illusoria la tutela giuridica dei singoli ai sensi dell’art. 4
      della direttiva. In base ad esso gli Stati membri sono tenuti a predisporre strumenti giuridici di tutela per il caso in cui
      una persona ritenga che la propria domanda «sia stata infondatamente respinta o ignorata». Se alle autorità pubbliche non
      fosse imposto alcun termine perentorio, ma soltanto termini ordinatori, dal semplice mancato rispetto dei termini non si potrebbe
      direttamente dedurre che una richiesta di accesso ad informazioni in materia di ambiente sia stata «infondatamente ignorata».
      La tutela giuridica prevista dall’art. 4 della direttiva per il caso di inerzia verrebbe dunque quantomeno resa più ardua,
      se non impossibile.
      
      
        26.      Va infine considerato che un’interpretazione del termine di due mesi quale termine meramente ordinatorio potrebbe altresì
      condurre allo sviluppo di pratiche amministrative differenziate nei vari Stati membri. Ai singoli verrebbe infatti garantito
      un accesso rapido o meno rapido alle informazioni richieste in materia di ambiente a seconda che le autorità pubbliche interessate
      si attengano più o meno strettamente alla previsione di un termine di due mesi. In tal caso, però, il diritto di accesso alle
      informazioni in materia di ambiente avrebbe contenuti assai diversi in base allo Stato membro nel quale la domanda viene proposta,
      e forse anche in base all’autorità pubblica alla quale ci si rivolge. Un simile sviluppo si porrebbe in contrapposizione con
      l’obiettivo della direttiva 90/313 di assicurare la parità di trattamento dei cittadini comunitari e di evitare distorsioni
      nella concorrenza 
         			(6)
         		.
      
      
        27.      Per i motivi indicati concordo con tutte le parti del procedimento sul fatto che il termine imposto dall’art. 3, n. 4, della
      direttiva 90/313 alle autorità degli Stati membri abbia carattere perentorio 
         			(7)
         		.
      
      
       B –  Sulla terza questione: implicito rigetto delle domande allo spirare del termine 
      
        28.      Con la sua terza questione il giudice a quo intende essenzialmente sapere se l’articolo 3, n. 4, della direttiva 90/313 si
      opponga a che una normativa nazionale consideri il silenzio di un’autorità pubblica, scaduto il termine di due mesi, quale
      provvedimento tacito di rigetto della domanda di accesso alle informazioni in materia di ambiente: in un simile caso, infatti,
      il rigetto non è motivato.
      
      
        29.      Il punto di partenza per dare una risposta a tale questione dovrebbe essere la sentenza resa nella causa Commissione/Francia 
         			(8)
         		. In tale causa la Corte ha infatti ritenuto perfettamente ammissibile, nell’ambito di applicazione della direttiva 90/313,
      considerare il silenzio di un’autorità pubblica quale decisione tacita di rigetto 
         			(9)
         		. Al tempo stesso la Corte ha però anche sottolineato che, in caso di rigetto tacito di una domanda di accesso ad informazioni
      in materia di ambiente, i motivi di tale rigetto debbono essere comunicati entro il termine di due mesi dalla presentazione
      dell’originaria domanda, poiché tale comunicazione, in questo caso, deve essere considerata quale «risposta» ai sensi dell’articolo
      3, n. 4, della direttiva 
         			(10)
         		.
      
      
        30.      A prima vista, tali affermazioni contenute nella sentenza Commissione/Francia appaiono contraddittorie: da un lato è ammissibile
      una decisione tacita di rigetto, dall’altro sussiste tuttavia un obbligo di fornire al richiedente, in un termine di due mesi,
      una risposta esplicita, e in particolare di comunicargli le ragioni dell’eventuale rifiuto. Le due cose non appaiono conciliabili,
      poiché, se un’autorità pubblica è tenuta a rendere note ad un richiedente in modo esplicito le ragioni per la propria decisione,
      allora non rimane più spazio per decisioni tacite di rigetto che si formino attraverso il semplice decorso di un termine.
      
      
        31.      Questa apparente contraddizione si risolve se si tengono presenti insieme il diritto fondamentale ad una effettiva tutela
      giuridica 
         			(11)
         		 e il diritto ad una buona amministrazione 
         			(12)
         		. Come è noto gli Stati membri, quando si muovono nell’ambito del diritto comunitario, devono rispettare i principi fondamentali
      riconosciuti a livello comunitario 
         			(13)
         		, e i diritti comunitari fondamentali 
         			(14)
         		 in particolare 
         			(15)
         		.
      
      
        32.      Dal diritto ad una buona amministrazione deriva il dovere dell’amministrazione di motivare le proprie decisioni 
         			(16)
         		. Tale motivazione non è solo una generale espressione della trasparenza dell’operare amministrativo, ma deve anche, in particolare,
      mettere i singoli in grado di decidere, sulla base della conoscenza di tutte le circostanze, se convenga loro rivolgersi ad
      un giudice 
         			(17)
         		. Sussiste pertanto una stretta relazione tra il dovere di motivazione e il diritto fondamentale ad una effettiva tutela giuridica.
      
      
        33.      Non sarebbe compatibile né con il diritto ad una buona amministrazione, né con il diritto fondamentale ad un’effettiva tutela
      giuridica attribuire a un’autorità pubblica la facoltà di lasciar semplicemente passare il termine di due mesi previsto dall’articolo
      3, n. 4, della direttiva 90/313, e che ciò potesse essere fittiziamente considerato un legittimo rigetto di una domanda di
      accesso ad informazioni in materia di ambiente. Di conseguenza la Corte ha stabilito che al cittadino, in caso di rigetto
      della sua domanda, deve essere comunicata d’ufficio una motivazione: non necessariamente insieme con la decisione, ma comunque
      entro il termine di due mesi 
         			(18)
         		.
      
      
        34.      Sulla base di quanto precede ritengo, d’accordo con il signor Housieaux e la Commissione, e al contrario di quanto sostengono
      i resistenti e la SDRB, che il semplice silenzio di una pubblica autorità per tutto il termine di due mesi non possa mai costituire
      una modalità di procedere compatibile con la direttiva, relativamente all’esame di una domanda di accesso ad informazioni
      in materia di ambiente. Invece, il significato attribuito dalla legge al silenzio di una pubblica autorità in quanto rigetto
      della domanda ad essa rivolta può costituire soltanto una  costruzione giuridica di supporto , mediante il quale il cittadino è messo in grado di richiedere all’esterno un’effettiva tutela giuridica contro la ( illegittima ) inerzia della pubblica autorità. Intesa in questo modo, la finzione del silenzio come rigetto (o come accoglimento) è soprattutto
      un mezzo per disciplinare la pubblica autorità. Tale finzione deve in primo luogo rafforzare i diritti degli interessati,
      e può altresì, auspicabilmente, favorire un’accelerazione delle procedure amministrative.
      
      
        35.      Finzioni di questo tipo sono del resto tutt’altro che sconosciute anche a livello comunitario. Nell’ambito che qui interessa
      è in particolare da rilevare che, in base al «Regolamento sulla trasparenza» della Comunità, una richiesta di accesso ai documenti
      del Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione si ritiene respinta, quando l’organo interessato stesso non ha risposto,
      nel termine prescritto, ad una seconda domanda proposta dall’interessato 
         			(19)
         		. Allo stesso modo, nel diritto del pubblico impiego comunitario il silenzio dell’istituzione di impiego nei confronti di
      una richiesta o di un reclamo di un dipendente vale come tacito rigetto 
         			(20)
         		. Il diritto comunitario della concorrenza conosce anche finzioni di decisioni a contenuto positivo: in base ad esso una concentrazione
      di imprese comunicata alla Commissione si ritiene autorizzata quando la Commissione non ha assunto, entro un termine predefinito,
      alcuno dei provvedimenti previsti nel regolamento CE sulle concentrazioni 
         			(21)
         		; lo stesso vale quando la Commissione non ha avviato, nel termine previsto, il procedimento per la verifica di un aiuto di
      Stato che le sia stato comunicato 
         			(22)
         		.
      
      
        36.      Tutte queste finzioni sono però costruzioni giuridiche di supporto, che mirano a rafforzare i diritti del richiedente. In
      nessun caso tali finzioni mirano ad attenuare, o addirittura a esonerare gli organi comunitari interessati dall’obbligo, normativamente
      previsto, di fornire al richiedente, in ogni singolo caso, una risposta  espressa e motivata .
      
      
        37.      L’obbligo di motivazione derivante dal diritto comunitario sarebbe svuotato se si consentisse ad una pubblica autorità di
      lasciar semplicemente trascorrere il termine previsto, anziché fornire una risposta espressa ad una domanda presentata 
         			(23)
         		. A differenza di quanto sostengono i resistenti, il silenzio di una pubblica autorità non può, in quanto tale, fornire alcuna
      indicazione sugli eventuali motivi per un accoglimento o un rigetto della richiesta
         			(24)
         		. Così, ai sensi dell’art. 3, nn. 2 e 3, della direttiva 90/313, il rigetto di una domanda di accesso ad informazioni in materia
      di ambiente è possibile per diverse ragioni. Lo stesso vale per l’eventuale diniego di accesso ai documenti ai sensi dell’art. 4
      del regolamento n. 1049/2001. E va detto che la decisione sulla compatibilità di una concentrazione o di un aiuto di Stato
      con il mercato comune richiede, di regola, la valutazione di implicazioni economiche complesse. I destinatari della decisione
      (i richiedenti, o eventualmente i terzi 
         			(25)
         		) potrebbero al più avanzare delle supposizioni su quali siano i motivi che, nel singolo caso, abbiano determinato il silenzio
      della pubblica autorità, e anche sul fatto stesso se la pubblica autorità si sia, nel termine previsto, formato un proprio
      convincimento. Dover fare assegnamento su delle supposizioni contrasta però con il diritto dei cittadini ad una buona amministrazione,
      nonché con il diritto fondamentale ad una effettiva tutela giuridica.
      
      
        38.      Riassumendo, dunque:
       L’art. 3, n. 4, della direttiva 90/313 si oppone a una normativa nazionale ai sensi della quale una richiesta di accesso ad
      informazioni in materia di ambiente può essere respinta, senza motivazione, attraverso il semplice silenzio di una pubblica
      autorità protratto per un periodo di due mesi.
       Per contro, l’art. 3, n. 4, in combinato disposto con l’art. 4 della medesima direttiva, non si oppone a una normativa nazionale
      ai sensi della quale, al fine di garantire una effettiva tutela giuridica, il silenzio di una pubblica autorità, protrattosi
      per il periodo di due mesi, vale come decisione impugnabile ai sensi del diritto nazionale vigente.
      
      
       C –  Sulla seconda questione: rimedi giurisdizionali in caso di silenzio della pubblica autorità 
      
        39.      Con la seconda questione il giudice a quo desidera sapere quale sia la «decisione» impugnabile, ai sensi dell’art. 4 della
      direttiva 90/313, nel caso in cui una pubblica autorità sia rimasta in silenzio, rispetto ad una domanda, per il periodo di
      due mesi previsto dall’art. 3, n. 4, della medesima direttiva.
      
      
        40.      A prima vista si può pensare che tale questione risulti già risolta da quanto detto a proposito della questione n. 3. A una
      più attenta analisi, tuttavia, e in particolare considerando i fatti del procedimento principale, con tale seconda questione
      è necessario ancora chiarire come debbano essere trattati i casi nei quali ad un implicito rigetto, vale a dire, dopo la scadenza
      del termine di due mesi per la trattazione della domanda, faccia seguito una esplicita decisione (almeno parzialmente di rigetto)
      dell’autorità competente.
      
      
        41.      L’art. 4 della direttiva 90/313 fissa soltanto il principio secondo il quale va garantita un’effettiva tutela giuridica, come
      del resto imposto dai diritti comunitari fondamentali 
         			(26)
         		. Tale protezione deve essere garantita non solo nel caso di risposta esplicita (e almeno parzialmente negativa) alla domanda
      di accesso ad informazioni in materia di ambiente 
         			(27)
         		, ma anche nel caso di inerzia (silenzio) dell’autorità pubblica 
         			(28)
         		. Conformemente all’art. 249, n. 3, CE, resta invece affidata agli Stati membri la decisione circa la forma e i modi per il
      raggiungimento di tale obiettivo.
      
      
        42.      Il contenuto dell’art. 4 della direttiva 90/313, laddove si parla di una «decisione», di cui il richiedente può «chiedere
      un riesame», illustra in via esemplificativa la tutela giuridica soltanto per il caso in cui vi sia stata una risposta espressa,
      ma (almeno parzialmente) negativa alla richiesta di accesso alle informazioni. Al contrario, l’art. 4 non contiene alcun concreto
      esempio di possibile strumento di tutela giuridica per il caso di inerzia di fronte ad una richiesta di informazioni, cioè
      di silenzio della pubblica autorità: ciò anche perché le modalità procedimentali di tutela nei confronti dell’inerzia di una
      pubblica autorità possono variare notevolmente nei vari Stati membri. Si può infatti ipotizzare non solo un ricorso per carenza 
         			(29)
         		, ma anche la già ricordata finzione giuridica, normativamente prevista, che equipari il silenzio ad un rigetto, connessa
      con la possibilità di impugnare tale implicito rigetto 
         			(30)
         		.
      
      
        43.      In base al principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri 
         			(31)
         		 è dunque perfettamente ammissibile – come già evidenziato nella risposta alla terza questione 
         			(32)
         		 – che in un ordinamento nazionale, allo scopo di garantire l’effettività della tutela giuridica, il silenzio di una pubblica
      autorità protrattosi per il termine di due mesi sia considerato quale decisione impugnabile secondo il diritto interno vigente.
      
      
        44.      Il diritto comunitario pone comunque anche dei limiti all’autonomia procedurale degli Stati membri. Così, le modalità procedurali
      previste per le azioni finalizzate ad ottenere diritti riconosciuti dall’ordinamento comunitario non possono essere più gravose
      di quelle per analoghe azioni basate sul diritto interno (principio di equivalenza), né possono rendere praticamente impossibile
      o comunque eccessivamente difficoltoso l’esercizio di diritti riconosciuti dall’ordinamento comunitario (principio di effettività) 
         			(33)
         		.
      
      
        45.      Disposizioni procedurali nazionali ai sensi delle quali il silenzio della pubblica autorità può essere contestato soltanto
      entro un determinato termine possono risultare problematiche alla luce del principio di effettività. Il problema si acuisce
      allorché, in forza del diritto processuale nazionale, non sia più ricevibile nemmeno il ricorso contro una decisione di rigetto
      successiva,  espressa,  in quanto precedentemente il silenzio della pubblica autorità era stato fittiziamente interpretato come rigetto  implicito , e il termine per tale rigetto implicito sia ormai scaduto.
      
      
        46.      Vero è che, in un altro contesto (relativo al rimborso di tributi non dovuti) la Corte ha già affermato che la previsione
      di ragionevoli termini di decadenza per l’esercizio dell’azione, nell’interesse della certezza del diritto, può essere compatibile
      con il diritto comunitario, e in particolare con il principio di effettività 
         			(34)
         		. Analogamente sono ipotizzabili casi in cui un richiedente decada dal proprio diritto di ricorso contro una decisione dell’autorità
      successiva espressa (e almeno in parte di rigetto) in quanto non ha precedentemente ed entro i termini impugnato il silenzio
      della stessa autorità. A titolo di esempio, una tale decadenza dal diritto di ricorso è prevista nel diritto del pubblico
      impiego comunitario. Infatti, per il dipendente delle Comunità il termine di ricorso comincia a decorrere già con il tacito
      rigetto nel reclamo da esso presentato 
         			(35)
         		; eventuali decisioni espresse successive dell’autorità che ha potere di nomina possono essere impugnate soltanto se adottate
      ancora entro l’originario termine di decadenza per proporre ricorso 
         			(36)
         		.
      
      
        47.      La situazione di un dipendente delle Comunità che si contrapponga alla propria autorità amministrativa non è tuttavia comparabile
      a quella del cittadino che presenti a una pubblica autorità una domanda di accesso a informazioni di materia ambientale. I
      dipendenti pubblici, infatti, già al momento dell’assunzione vengono di regola informati in merito agli aspetti essenziali
      del diritto del pubblico impiego loro applicabile, ed hanno inoltre dimestichezza con la prassi amministrativa quotidiana.
      Non si può dare per presupposto che lo stesso valga per il comune cittadino, in particolare per il cittadino non esperto di
      diritto. Di regola colui che chiede di accedere a informazioni in materia ambientali non sa affatto se e quando scadrà il
      termine per ottenere risposta alla propria domanda e quando, eventualmente, inizierà a decorrere per lui il termine per proporre
      un qualche tipo di ricorso. 
      
      
        48.      Se si ammettesse, in un tale contesto, l’introduzione di termini di ricorso perentori, entro i quali il cittadino debba impugnare
      l’inerzia di una pubblica autorità, la finzione del silenzio come rigetto – la quale, come già detto, è destinata proprio
      a garantire l’effettività della tutela giuridica – diverrebbe , per il cittadino, una trappola. Il problema è stato correttamente
      puntualizzato dal ricorrente in udienza: il richiedente che, anche dopo la scadenza del termine di risposta di due mesi attenda
      una reazione dell’autorità e non avvii immediatamente un’azione giudiziaria, verrebbe dunque punito per la sua pazienza.
      
      
        49.      Il diritto del cittadino ad accedere liberamente alle informazioni in materia di ambiente verrebbe in tal modo chiaramente
      leso. Tutto ciò si pone però in contrasto con la ratio della direttiva 90/313, che mira proprio ad attribuirgli un tale accesso
      e ad agevolarglielo.
      
      
        50.      Riassumendo, dunque:
       L’art. 3, n. 4, della direttiva 90/313, in combinato disposto con l’art. 4 della stessa, non si oppone a che una normativa
      nazionale, al fine di garantire un’effettiva tutela giuridica, equipari il silenzio di una pubblica autorità protratto per
      due mesi ad un provvedimento impugnabile in base all’ordinamento nazionale.
       A prescindere da ciò, tuttavia, anche una decisione espressa della pubblica autorità con la quale quest’ultima, dopo la scadenza
      del termine di due mesi, abbia, quantomeno parzialmente, negato l’accesso ad informazioni in materia ambientale, dev’essere
      impugnabile secondo l’ordinamento giuridico nazionale.
      
      
       D –  Sulla quarta questione: il silenzio dell’autorità nel caso di termini ordinatori 
      
        51.      Alla luce della soluzione che suggerisco di dare alla prima questione – l’art. 3, n. 4, della direttiva 90/313 contiene un
      termine perentorio, non meramente ordinatorio –, non è necessario risolvere la quarta questione.
      
       
      VI –  Conclusione 
      
        52.      Sulla base delle considerazioni svolte, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni pregiudiziali sollevate dal
      Consiglio di Stato belga:
      
      1)
         Il termine previsto dall’art. 3, n. 4, della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CE, concernente le libertà di accesso
            all’informazione in materia di ambiente, ha, per le pubbliche autorità degli Stati membri, carattere perentorio.
         
      
      
      2)
         L’art. 3, n. 4, della direttiva 90/313 si oppone a una normativa nazionale ai sensi della quale una richiesta di accesso ad
            informazioni in materia di ambiente può essere respinta, senza motivazione, attraverso il semplice silenzio di una pubblica
            autorità protratto per un periodo di due mesi.
         
      
      
      Per contro, l’art. 3, n. 4, in combinato disposto con l’art. 4 della medesima direttiva, non si oppone a una normativa nazionale
         ai sensi della quale, al fine di garantire un’effettiva tutela giuridica, il silenzio di una pubblica autorità, protratto
         per due mesi, vale come provvedimento impugnabile ai sensi del diritto nazionale vigente.
      
      
      
      A prescindere da ciò, tuttavia, anche una decisione espressa della pubblica autorità con la quale quest’ultima, dopo la scadenza
         del termine di due mesi, abbia, quantomeno parzialmente, negato l’accesso ad informazioni in materia ambientale, dev’essere
         impugnabile secondo l’ordinamento giuridico nazionale.
      
      
      
      
       1 –
         
         Lingua originale: il tedesco.
      
      2 –
         
         GU L 158, pag. 56. Tale direttiva è abrogata e sostituita dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio
            2003, 2003/4/CE (GU L 41, pag 26; in prosieguo: la «direttiva 2003/4»), con effetto dal 14 febbraio 2005: per la presente
            causa si deve dunque fare riferimento alla direttiva 90/313.
            
         
      
      3 –
         
         Nel frattempo, la seconda frase dell'articolo 14 dell’ordinanza regionale («trascorso questo termine, il silenzio è reputato
            costituire una decisione di rifiuto d’accesso») è stata abrogata dall’ordinanza della regione Bruxelles-Capitale del 2 marzo
            2000 ( Moniteur Belge  5 aprile 2000, n. 69, pag. 10595). Tuttavia, ratione temporis, la disposizione rimane ancora applicabile nella sua formulazione
            originaria ai fatti del procedimento principale.
            
         
      
      4 –
         
         Sullo status della SDRB in quanto ente di diritto pubblico, oltre che sui suoi compiti, vedi anche le informazioni reperibili
            su: http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html (18 novembre 2004).
            
         
      
      5 –
         
         V. anche le mie conclusioni 30 marzo 2004, causa C-417/02, Commissione/Grecia, decisa con sentenza 9 settembre 2004 (Racc.
            pag. I-1793).
            
         
      
      6 –
         
         V. quinto ‘considerando’ della direttiva 90/313.
            
         
      
      7 –
         
         Con argomentazioni simili la Corte ha confermato il carattere perentorio del termine previsto all'art. 6, n. 1, della direttiva
            del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/105/CEE, riguardante la trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi
            delle specialità per uso umano e la loro inclusione nei regimi nazionali di assicurazione malattia (GU L 40, pag. 8; in prosieguo:
            la «direttiva 89/105») nelle sentenze 20 gennaio 2005, causa C‑245/03, Merck, Sharp & Dome, (Racc. pag. I‑637, punti 20‑24)
            e causa C‑296/03, Glaxosmithkline (Racc. pag. I‑669, punti 26‑30); in proposito, v anche le conclusioni dell'avvocato generale
            Tizzano presentate il 30 settembre 2004 nelle cause C‑245/03 e C‑296/03 (Racc. pag. I‑637, paragrafi 35 e segg.).
            
         
      
      8 –
         
         Sentenza 26 giugno 2003, causa C-233/00, Commissione/Francia (Racc. pag. I-6625).
            
         
      
      9 –
         
         Sentenza Commissione/Francia (cit. alla nota 8, punto 111).
            
         
      
      10 –
         
         Sentenza Commissione/Francia (cit. alla nota 8, punto 118).
            
         
      
      11 –
         
         Sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punti 18 e 19); 25 luglio 2002, causa C-50/00 P, Unión de
            Pequeños Agricultores (Racc. pag. I-6677, punto 39), e 16 novembre 2004, causa C-327/02, Panayotova e a. (Racc. pag. I-11055,
            punto 27); v. anche l’art. 47, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (GU 2000, C 364, pag. 1; sul
            valore giuridico di tale Carta v. le mie conclusioni 14 ottobre 2004, causa C-387/02, Berlusconi e a. (Racc. pag. I-3565,
            nota 83).
            
         
      
      12 –
         
         Art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; v. anche sentenza 25 settembre 2003, causa C-170/02 P, Schlüsselverlag
            J.S. Moser e a. (Racc. pag. I-9889, punto 29), dove si parla di «buona amministrazione».
            
         
      
      13 –
         
         Sentenze 26 ottobre 1995, causa C-36/94, Siesse (Racc. pag. I-3573, punto 21), e 12 luglio 2001, causa C-262/99, Louloudakis
            (Racc. pag. I-5547, punto 67). V. anche sentenza 3 luglio 2003, causa C-220/01, Lennox (Racc. pag. I-7091, punto 76).
            
         
      
      14 –
         
         Sentenze 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT (Racc. pag. I-2925, punto 42); 12 giugno 2003, causa C-112/00, Schmidberger (Racc.
            pag. I-5659, punti 74 e 75), e sentenza Panayotova (cit. alla nota 12, punto 27).
            
         
      
      15 –
         
         V. anche art. 51, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
            
         
      
      16 –
         
         Art. 41, n. 2, terzo trattino, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
            
         
      
      17 –
         
         Sentenza 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens (Racc. pag. 4097, punto 15).
            
         
      
      18 –
         
         Sentenza Commissione/Francia (cit. alla nota 8, punti 113-118). In futuro, nell’ambito di applicazione della nuova direttiva
            2003/4, ai sensi dell’art. 4, n. 5, seconda frase, della stessa, le ragioni del rigetto di una domanda dovranno essere comunicate
            al richiedente  insieme alla decisione di rigetto .
            
         
      
      19 –
         
         Art. 8, n. 3, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all'accesso del
            pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43; in prosieguo: il «regolamento
            n. 1049/2001»).
            
         
      
      20 –
         
         Art. 90 dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee, approvato con il regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio
            29 febbraio 1968, n. 259 (GU L 56, pag. 1), modificato da ultimo con il regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 22 marzo 2004,
            n. 723 (GU L 124, pag. 1).
            
         
      
      21 –
         
         Art. 10, n. 6, del regolamento (CE) del Consiglio 20 gennaio 2004, n. 139, relativo al controllo delle concentrazioni tra
            imprese («regolamento comunitario sulle concentrazioni», GU L 24, pag. 1).
            
         
      
      22 –
         
         Art. 4, n. 6, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell'articolo 93
            del Trattato CE (GU L 83, pag. 1).
            
         
      
      23 –
         
         L'obbligo di motivazione deriva, come ricordato, dall’art. 41, n. 2, terzo trattino, della Carta dei diritti fondamentali
            dell’Unione europea. Per gli organi comunitari si applica inoltre l’art. 253 CE; le autorità nazionali a cui siano rivolte
            domande di accesso ad informazioni in materia di ambiente sono soggette al già ricordato obbligo di motivazione derivante
            dall’art. 3, n. 4, della direttiva 90/313.
            
         
      
      24 –
         
         Nelle loro osservazioni scritte i resistenti parlano di una «motivation interne», cioè della motivazione insita in una decisione
            anche quando, formalmente, non è stata espressa.
            
         
      
      25 –
         
         Se la legge prevede un rigetto fittizio, saranno naturalmente i richiedenti a domandarne i motivi e, eventualmente, ad avvalersi
            dei rimedi giuridici a disposizione. Se invece si prevede un provvedimento fittizio positivo, cioè un accoglimento della richiesta,
            saranno piuttosto i terzi a richiederne le ragioni, a tutela dei propri interessi.
            
         
      
      26 –
         
         Sul diritto fondamentale ad una effettiva tutela giuridica v. le indicazioni alla nota 11.
            
         
      
      27 –
         
         L’art. 4 della direttiva 90/313 parla del caso in cui una richiesta di informazioni sia stata respinta o abbia ottenuto una
            risposta inadeguata.
            
         
      
      28 –
         
         L’art. 4 della direttiva 90/313 parla del caso in cui una richiesta di informazioni  «sia stata (…) ignorata». 
            
         
      
      29 –
         
         Un simile ricorso esiste ad es. nel diritto tedesco, v. § 42, comma 1, terza alternativa della Verwaltungsgerichtsordnung
            (codice del contenzioso amministrativo) del 21 gennaio 1960 (BGBl. I, pag. 70, riformulato con la pubblicazione del 19 marzo
            1991, BGBl. I, pag. 686, da ultimo modificato dalla legge 24 agosto 2004, BGBl. I, pag. 2198).
            
         
      
      30 –
         
         Tale è stata la scelta compiuta dall'autorità regolamentare della regione di Bruxelles-Capitale con l’art. 14, secondo comma,
            dell’ordinanza regionale, nella versione applicabile nel procedimento principale. Lo stesso vale per la normativa francese
            contestata dalla Commissione nella causa C-233/00 (v. sentenza Commissione/Francia, cit. alla nota 6, in particolare punti 13‑15).
            
         
      
      31 –
         
         Sull’autonomia procedurale basti vedere sentenza 7 gennaio 2004, causa C-201/02, Wells (Racc. pag. I-0000, punto 67).
            
         
      
      32 –
         
         V. paragrafi 34-38 delle presenti conclusioni.
            
         
      
      33 –
         
         V. sentenze 15 settembre 1998, causa C-231/96, Edis (Racc. pag. I-4951, punto 34); 10 aprile 2003, causa C-276/01, Steffensen
            (Racc. pag. I-3735, punto 60), e 17 giugno 2004, causa C‑30/02, Recheio – Cash & Carry (Racc. pag. I-6051, punto 17); allo
            stesso modo, per il procedimento amministartivo v. sentenza Wells (cit. alla nota 31, punto 67).
            
         
      
      34 –
         
         V. sentenze Edis (punto 35) e Recheio – Cash & Carry (punto 18), cit. alla nota 33.
            
         
      
      35 –
         
         È ciò che in definitiva si intende allorché l'art. 91, n. 3, secondo trattino, dello Statuto del personale delle Comunità
            europee stabilisce che il termine di ricorso decorre «dalla data di scadenza del termine di risposta».
            
         
      
      36 –
         
         Art. 90, n. 2, in combinato disposto con l'art. 91, n. 3, secondo trattino, dello Statuto del personale delle Comunità europee.