CELEX: 62002CC0145
Language: pt
Date: 2004-03-04
Title: Conclusões do advogado-geral Tizzano apresentadas em 4 de Março de 2004. # Land Nordrhein-Westfalen contra Denkavit Futtermittel GmbH. # Pedido de decisão prejudicial: Bundesverwaltungsgericht - Alemanha. # Livre circulação de mercadorias - Directiva 70/524/CEE - Artigos 28.º CE e 30.º CE - Aditivos - Harmonização das disposições nacionais no que respeita ao teor em vitamina D dos alimentos para animais - Legislação de um Estado-Membro que proíbe a importação de alimentos para animais, regularmente produzidos noutro Estado-Membro, cujo teor em vitamina D3 ultrapassa o autorizado no primeiro Estado. # Processo C-145/02.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL ANTONIO TIZZANO apresentadas em 4 de Março de 2004(1)
         Processo C-145/02 Land Nordrhein-Westfalen contra Denkavit Futtermittel GmbH (pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht)
            «Livre circulação de mercadorias  –  Medidas de efeito equivalente  –  Directiva 70/524/CEE  –  Aditivos  –  Vitamina D em alimentos complementares para suínos»
            
      
         
      I –  Introdução 
      
        1.        Por decisão de 31 de Janeiro de 2002, o Bundesverwaltungsgericht (Alemanha) submeteu ao Tribunal de Justiça três questões
      prejudiciais em que pergunta, substancialmente, se os artigos 28.° CE e 30.° CE ou a Directiva 70/524/CEE do Conselho, de
      23 de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais, alterada pela Directiva 84/587/CEE do Conselho,
      de 29 de Novembro de 1984 (a seguir «directiva») 
         			(2)
         		, se opõe a uma disposição nacional que proíbe a comercialização no território desse Estado de um alimento complementar para
      animais, legalmente produzido noutro Estado‑Membro, devido ao seu teor em vitamina D.
      
      
      II –  Enquadramento jurídico 
      
       A –  Directiva 
      
        2.        A directiva foi adoptada tendo em consideração o facto de que, nos Estados‑Membros que as prevêem, «certas disposições legislativas,
      regulamentares e administrativas relativas aos aditivos na alimentação para os animais [...] divergem em princípios essenciais»
      e que, «por este facto, estas disposições têm uma incidência directa sobre a instauração e o funcionamento do mercado comum
      e que é, por conseguinte, conveniente harmonizá‑las» (quarto considerando).
      
      
        3.        Para alcançar esse objectivo, portanto, a directiva estabelece antes de mais, no artigo 2.°, as seguintes definições:
      [...]
      
      d)
         Alimentos completos: «as misturas de alimentos para animais que, graças à sua composição, são suficientes para assegurar uma
            ração diária;»
         
      
      
      e)
         Alimentos complementares para animais: «as misturas de alimentos que contêm taxas elevadas de certas substâncias e que, em
            virtude da sua composição, só asseguram a ração diária se forem associadas a outros alimentos para animais;»
         
      
      [...]
      
      h)
         Pré‑misturas: «as misturas de aditivos entre si ou as misturas de um ou de vários aditivos com substâncias que constituem
            suportes, que são destinadas à fabricação de alimentos para animais».
         
      
      
      
        4.        Para efeitos do presente processo, a norma‑chave da directiva é o artigo 12.°, que se subdivide em três números. O n.° 1 estabelece:
      «Os Estados‑Membros determinarão que os alimentos complementares não podem conter, tendo em conta a diluição prevista para
      a sua utilização, teores em aditivos enumerados na presente directiva superiores aos que estão fixados para os alimentos completos
      para animais.»
      
      
        5.        O n.° 2 estabelece o seguinte:
      «Os Estados‑Membros podem determinar que os teores em antibióticos, em coccidiostáticos e outras substâncias medicamentosas,
      em factores de crescimento, em vitamina D e em antioxidantes dos alimentos complementares podem ultrapassar os teores máximos
      fixados para os alimentos completos, nos seguintes casos:
      
      a) 
         Se se trata de alimentos complementares em relação aos quais um Estado‑Membro admitiu pôr à disposição de todos os utilizadores,
            na condição que os seus teores em [...] vitamina D [...] não ultrapassem o quíntuplo do teor máximo fixado.
         
      
      
      b)
         Se se trata de alimentos complementares que são destinados a certas espécies animais em relação aos quais um Estado‑Membro
            pode autorizar pôr à disposição, no seu território, de todos os utilizadores, em virtude do sistema particular de nutrição,
            e na condição que o seu teor não ultrapasse:
         
      
      
        
      –
         [...];
      
      
        
      –
         [...];
      
      
        
      –
         para as vitaminas D, 200 000 UI 
               			(3)
               		/kg.
         
      
      
       Os Estados‑Membros determinarão que, se no fabrico dos alimentos complementares for feito uso das possibilidades referidas
      na alínea b) do primeiro parágrafo, não pode ser feito recurso ao mesmo tempo às disposições previstas na alínea a).»
      
      
        6.        O n.° 3 estatui:
      «Em caso de recurso ao n.° 2, os Estados‑Membros determinarão que o alimento deve apresentar uma ou mais características de
      composição (por exemplo, em proteínas ou em minerais) garantindo que está praticamente excluída uma ultrapassagem dos teores
      em aditivos fixados para os alimentos completos ou um desvio do alimento para outras espécies animais.»
      
      
        7.        Por último, é necessário referir o artigo 19.° da directiva, segundo o qual «os Estados‑Membros zelarão no sentido de que
      [...] os alimentos para animais são conformes às disposições da presente directiva só estejam sujeitos às restrições de comercialização
      previstas pela presente directiva.»
      
      
       B –  Regulamentação alemã 
      
        8.        A directiva foi transposta na Alemanha através da Futtermittelgesetz (lei sobre os alimentos para animais, a seguir «FMG»)
      e pela Futtermittelverordnung (regulamento sobre os alimentos para animais, a seguir «FMV»).
      
      
        9.        O § 14 da FMG, na versão publicada em 25 de Agosto de 2000, proíbe a importação de alimentos para animais que não estejam
      em conformidade com as disposições alemãs na matéria.
      
      
        10.      A este propósito, tem particular importância o § 17a da FMV, na versão de 23 de Novembro de 2000. O primeiro parágrafo desse
      artigo estabelece que os alimentos complementares para animais não podem ter um conteúdo de aditivos superior aos valores
      máximos fixados nos respectivos regulamentos comunitários de autorização. Esse valor máximo é, no que respeita à vitamina
      D, igual a 2 000 «UI/kg».
      
      
        11.      O segundo parágrafo da disposição prevê em seguida que, salvo o disposto no terceiro parágrafo, os valores máximos de aditivos
      nos alimentos complementares para animais podem ser ultrapassados se, misturando esses alimentos com outros em conformidade
      com o fim a que se destinam, os valores máximos dos aditivos são respeitados. Esta disposição destina‑se a transpor o artigo
      12.°, n.° 1, da directiva.
      
      
        12.      O terceiro parágrafo prevê cinco derrogações ao segundo parágrafo. Para efeitos do presente processo interessam a primeira
      e quinta derrogações.
      
      
        13.      De acordo com a primeira derrogação, constante do n.° 1, a vitamina D nos alimentos complementares para animais com o objectivo
      de prevenir a tiflo‑hepatite ou a coccidiose pode chegar até ao quíntuplo dos valores previstos. Esta norma constitui a transposição
      da alínea a) do artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva.
      
      
        14.      De acordo com a quinta derrogação, constante do n.° 2, alínea d), a vitamina D pode atingir 200 000 UI/kg em alimentos complementares
      para todas as espécies e categorias de animais, destinados a um fornecimento suplementar e de curta duração de vitaminas.
      Esta norma transpõe a alínea b) do artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva.
      
      
      III –  Matéria de facto 
      
        15.      A sociedade alemã Denkavit Futtermittel GmbH (a seguir «Denkavit») produz nos Países Baixos, através de uma sociedade associada,
      o produto «Denkavit Kern Ferkel 125» (a seguir «produto controvertido»), que em seguida a mesma Denkavit importa para a Alemanha.
      Trata‑se de um produto complementar para animais destinado aos suínos, que contém 16 000 UI/kg de vitamina D e que só deve
      ser utilizado após a sua diluição com alimentos simples na proporção de um para sete.
      
      
        16.      Da decisão de reenvio resulta que esse produto está em conformidade com a legislação neerlandesa na matéria. Em especial,
      como o Governo neerlandês afirma em resposta a uma questão específica do Tribunal, o produto controvertido é autorizado pela
      disposição neerlandesa que transpõe o artigo 12.°, n.° 1, da directiva.
      
      
        17.      O produto controvertido, como se pode ler na decisão de reenvio, não está, todavia, em conformidade com a legislação alemã,
      mais exactamente com o § 17a, terceiro parágrafo, n.° 1, da FMV. Desta disposição, como interpretada pelo juiz alemão, resulta,
      de facto, que o valor de vitamina D não pode ultrapassar o quíntuplo do valor máximo de 2 000 UI/kg, ou seja, 10 000 UI/kg.
      
      
        18.      Com base nesta legislação, as autoridades alemãs competentes (Instituto Regional da Alimentação e da Caça da Renânia do Norte‑Vestefália)
      informaram a Denkavit de que não podia importar para a Alemanha o produto controvertido, devido precisamente ao seu teor excessivo
      em vitamina D. Sustentaram que, de acordo com o § 17a, terceiro parágrafo, n.° 1, da FMV, os alimentos complementares para
      suínos apenas podem contar um máximo de 10 000 UI/kg de vitamina D. O produto controvertido continha 16 000, ou seja, 6 000
      a mais, e portanto era proibido nos termos da FMG.
      
      
        19.      Na sequência disto, em 1993, a Denkavit intentou uma acção declarativa no tribunal administrativo competente (Verwaltungsgericht).
      Em especial, a demandante pedia que fosse declarado que tinha legitimidade, por força dos artigos 28.° CE e 30.° CE, para
      importar para a Alemanha e aí comercializar o produto controvertido, que continha 16 000 UI/kg de vitamina D e destinado a
      ser utilizado misturado com outros alimentos numa proporção de um para sete.
      
      
        20.      Depois de o tribunal administrativo ter julgado o pedido improcedente, a Denkavit interpôs recurso para o Oberverwaltungsgericht
      Nordrhein‑Westfalen, que deu provimento ao recurso. Na sequência disto, o  Land  da Renânia do Norte‑Vestefália recorreu dessa decisão para o supremo tribunal administrativo alemão, o Bundesverwaltungsgericht.
      
      
        21.      Este último órgão jurisdicional, considerando que a questão se debruçava sobre aspectos de direito comunitário, suspendeu
      a instância e, nos termos do artigo 234.° CE, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
      
      «1)
         As disposições nacionais em matéria de alimentos para animais que proíbem a importação de alimentos para animais regularmente
            produzidos noutro Estado‑Membro, por conterem um teor em vitamina D 3  não conforme com o direito do Estado de importação, devem ser apreciadas directamente à luz dos artigos 28.° CE e 30.° CE?
         
      
      
      2)
         O artigo 19.° da Directiva 70/524/CEE, relativa aos aditivos na alimentação para animais, deve ser interpretado no sentido
            de que autoriza um Estado‑Membro a proibir a importação de um alimento complementar regularmente produzido noutro Estado‑Membro,
            por ultrapassagem do teor em vitamina D 3  autorizado no Estado‑Membro de importação?
         
      
      
      3)
         A resposta à segunda questão depende da questão de saber se a divergência das regulamentações no Estado de produção e no Estado
            de importação têm por base uma diferente utilização da faculdade de regulamentar que lhes confere o artigo 12.°, n.° 2, primeiro
            parágrafo, alínea b), da Directiva 70/524?»
         
      
      
      
      IV –  Apreciação 
      
       A –  Observações preliminares 
      
        22.      Através das referidas questões o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se a directiva (segunda e terceira
      questão) ou os artigos 28.° CE e 30.° CE (primeira questão) se opõem a uma medida através da qual um Estado‑Membro proíbe
      a comercialização de um alimento complementar para animais, comercializado na acepção do artigo 12.°, n.° 1, da directiva
      noutro Estado‑Membro, por conter um teor de vitamina D superior ao indicado no artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea
      a), da directiva.
      
      
        23.      Na realidade, como em seguida se verá, a resposta à primeira questão apenas é necessária se se excluir que a medida alemã
      em causa já é proibida por força da directiva. Por sua vez, essa questão exige a interpretação do artigo 12.° da directiva,
      que é, directa ou indirectamente, objecto das duas outras questões. Por conseguinte, há que inverter a ordem por que serão
      tratadas, examinando antes de mais esses quesitos e só depois tomando em consideração, se for caso disso, o primeiro.
      
      
       B –  Quanto à segunda questão 
      
        24.      Através desta questão suscita‑se o problema da legalidade da disposição alemã em relação, especificamente, ao artigo 19.°
      da directiva.
      
      
        25.      Como se viu, esse artigo estabelece que «os alimentos para animais que são conformes às disposições da presente directiva
      só estejam sujeitos às restrições de comercialização previstas pela presente directiva». No caso em apreço, as restrições
      relevantes são as previstas no artigo 12.° da directiva. Importa, portanto, interpretar o alcance dessa disposição.
      
      
        26.      Todavia, essa interpretação não é fácil porque a redacção do artigo 12.° não é particularmente feliz, com o resultado de a
      disposição ser de leitura complexa, quer quanto aos seus números considerados individualmente, quer, sobretudo, quanto às
      relações entre esses números. E, efectivamente, é sobre estes aspectos que se concentraram as divergências entre as partes,
      que apresentaram interpretações opostas.
      
      
        27.      Antes de tomar posição a este respeito, devo, no entanto, examinar de forma mais analítica o alcance e o conteúdo do artigo
      12.° bem como as relações existentes entre os seus vários números.
      
      
        28.      Começando pelo n.° 1, sublinho, antes de mais, que, diferentemente do que se segue, é suficientemente claro e, de facto, as
      partes concordam quanto ao seu significado. Em substância, a disposição estabelece um limite quantitativo para os aditivos
      autorizados nos alimentos complementares para animais, estabelecendo que «os alimentos complementares não podem conter, tendo
      em conta a diluição prevista para a sua utilização, teores em aditivos [...] superiores aos que estão fixados para os alimentos
      completos para animais». Como se viu, para a vitamina D esse valor é de 2 000 UI/kg.
      
      
        29.      Por outro lado, as partes também concordam quanto ao facto de que o valor fixado no número em análise se refere aos alimentos
      complementares sob forma diluída. Esta precisão resulta claramente da expressão «tendo em conta a diluição».
      
      
        30.      Daqui resulta que um alimento complementar deve conter um valor de vitamina D que, diluído com outro alimento de acordo com
      as proporções previstas, não deve exceder 2 000 UI/kg no alimento completo.
      
      
        31.      Para efeitos do n.° 1 é portanto decisivo – e dentro em breve veremos a importância desta distinção – não o conteúdo do aditivo
      em si mesmo, mas a proporção da diluição. Para dar um exemplo, um produto como o ora em causa, que na forma pura (isto é,
      não diluído) tem 16 000 UI/kg e deve ser em seguida diluído de acordo com uma proporção de um para sete, a diluição ocorrida
      apresentará um valor de vitamina igual a 2 000 UI/kg 
         			(4)
         		 e estará, portanto, em conformidade com o artigo 12.°, n.° 1.
      
      
        32.      Isto posto, debrucemo‑nos agora sobre o n.° 2 do artigo 12.°, cuja interpretação as partes manifestaram posições inconciliáveis.
      
      
        33.      Antes de mais, recordo que essa disposição autoriza os Estados‑Membros a determinar que os teores [...] em vitamina D [...]
      dos alimentos complementares podem ultrapassar os teores máximos fixados para os alimentos completos [...]».
      
      
        34.      Para este efeito, o primeiro parágrafo do n.° 2, alíneas a) e b), dá aos Estados‑Membros duas possibilidades. Em primeiro
      lugar [alínea a)], podem estabelecer que os teores de vitamina D dos alimentos complementares postos à disposição de todos
      os utilizadores podem exceder os limites fixados para os alimentos completos (isto é, 2 000 UI/kg), desde que não ultrapassem
      o quíntuplo do teor máximo fixado (isto é, 2 000 x 5 = 10 000 UI/kg).
      
      
        35.      Em segundo lugar [alínea b)], os Estados‑Membros podem estabelecer que os alimentos complementares que são destinados a certas
      espécies animais em relação aos quais um Estado‑Membro pode autorizar pôr à disposição, no seu território, de todos os utilizadores,
      em virtude do sistema particular de nutrição, os valores em vitamina D podem ultrapassar os limites fixados, desde que o valor
      não ultrapasse 200 000 UI/kg 
         			(5)
         		.
      
      
        36.      Relativamente a esta disposição, as partes concordam quanto ao facto de que o n.° 2, ao contrário do n.° 1, se refere ao alimento
      complementar na sua forma pura (isto é, não diluído). O que me parece correcto. De facto, salvo a inexistência no n.° 2 da
      expressão «tendo em conta a diluição» constante do n.° 1, é absolutamente evidente que os valores indicados no n.° 2 (por
      exemplo, 200 000 UI/kg) só podem ter sentido se referidos ao alimento complementar na sua forma pura.
      
      
        37.      Quanto ao resto, repito, as partes estão em absoluto desacordo especialmente quanto à relação entre o n.° 1 e o n.° 2 da disposição.
      
      
        38.      A Denkavit e a Comissão sustentam que um produto autorizado num Estado‑Membro, nos termos do n.° 1, não pode ser proibido
      noutro Estado‑Membro com base na própria legislação adoptada ao abrigo do n.° 2, porque esse número tem a função não de restringir,
      mas alargar o leque dos alimentos complementares comercializáveis. Por conseguinte, um produto autorizado num Estado‑Membro
      nos termos do n.° 1 pode circular livremente no interior do mercado único, sem que outro Estado‑Membro possa proibir a comercialização
      no seu próprio território invocando uma legislação adoptada ao abrigo do n.° 2.
      
      
        39.      O Governo alemão considera, pelo contrário, que o n.° 2 confere a possibilidade aos Estados‑Membros de preverem, em derrogação
      do n.° 1, condições mais restritivas para a comercialização de alimentos que contêm certos aditivos. Em seu entender, de facto,
      o n.° 2 é uma norma «especial» relativamente ao n.° 1 e como tal, portanto, derroga este último com base no princípio  lex specialis derogat generali . Daqui resulta que os valores indicados no n.° 2 podem valer como limites ulteriores, relativamente aos do n.° 1, à circulação
      dos alimentos em questão.
      
      
        40.      Em nosso entender, a tese do Governo alemão é menos convincente do que a da Comissão e da Denkavit, e isto por uma série de
      razões que me proponho aqui apresentar.
      
      
        41.      Em primeiro lugar, deve‑se observar que nada no n.° 2 deixa entender que seja uma derrogação à regra geral constante do n.° 1.
      Pelo contrário, importa sublinhar que essa disposição não contém, como normalmente acontece nestes casos, a expressão «em
      derrogação ao disposto no n.° 1», quando o legislador alemão se sentiu na obrigação de inserir na disposição de execução do
      n.° 2 duas expressões para esclarecer que contém uma derrogação restritiva à disposição de execução do n.° 1 
         			(6)
         		.
      
      
        42.      Todavia, à parte isto, o que me parece decisivo é que, lendo atentamente o artigo 12.°, resulta que o âmbito dos dois primeiros
      números da mesma disposição é diferente, porque só um número se refere aos alimentos complementares na «diluição  prevista para a sua utilização » 
         			(7)
         		, quando não existe uma referência desse tipo no n.° 2.
      
      
        43.      Por outras palavras, enquanto o n.° 1 se aplica aos produtos complementares que contenham qualquer aditivo relativamente ao
      qual  se preveja uma regra de diluição , o n.° 2 aplica‑se aos produtos complementares que contenham alguns aditivos relativamente aos quais  não  tenha sido prevista tal regra.
      
      
        44.      De resto, isto é confirmado igualmente pelo n.° 3 do artigo 12.° Nos termos dessa disposição, de facto, «em caso de recurso
      ao n.° 2» as características intrínsecas do produto e a sua composição devem garantir que no alimento completo não são ultrapassados
      os valores máximos. É claro que esta precaução, inútil ou pelo menos excessiva para os alimentos complementares relativamente
      aos quais tinha sido expressamente prevista uma regra de diluição, que por si só garante a obtenção de uma concentração adequada,
      é todavia necessária quando  não tenha sido prevista  essa diluição.
      
      
        45.      Mas, se assim é, daí decorre que entre o n.° 1 e o n.° 2 do artigo 12.° não existe nenhuma relação de especialidade ou de
      derrogação de um relativamente ao outro, isto pela simples razão de que as hipóteses que integram o âmbito de um são diferentes
      das tomadas em consideração no outro.
      
      
        46.      Devo acrescentar que esta conclusão também me parece mais consentânea com a finalidade da liberalização e da harmonização
      seguidas pela directiva e expressas no seu quarto considerando. Se, efectivamente, se adoptasse a solução proposta pelo Governo
      alemão e, portanto, se admitisse que as regras nacionais adoptadas com base no artigo 12.°, n.° 2, podem estabelecer mesmo
      para os produtos relativamente aos quais se encontre prevista uma proporção de diluição exigências para além das indicadas
      no n.° 1, essa finalidade correria o risco de ficar seriamente prejudicada. Com efeito, acabar‑se‑ia por admitir que, graças
      ao amplo poder discricionário proposto pelo n.° 2, qualquer legislador nacional pode estabelecer para além dos limites fixados
      no n.° 1 outros limites, diferentes dos previstos pelos outros Estados‑Membros, o que equivaleria, com efeito, a tornar vãos
      os objectivos de harmonização que a directiva sobre este aspecto prossegue.
      
      
        47.      Para se opor à tese aqui defendida, todavia, o Governo alemão levanta uma objecção de carácter lógico‑sistemático. Em seu
      entender, se o n.° 2 permitisse aos Estados‑Membros não restringir, mas alargar a gama dos produtos comercializáveis ex‑n.° 1,
      e se os n. os  1 e 2 pudessem ser aplicados cumulativamente, não se compreendia o sentido do n.° 2, pois todos os produtos autorizáveis
      ao abrigo deste último já o seriam ao abrigo do n.° 1.
      
      
        48.      Todavia, a objecção não me parece decisiva. Como já afirmei  supra  (v. n. os  41 e segs.), as duas disposições têm um objecto e finalidade diversos. De facto, podem‑se conceber alimentos que podem ser
      autorizados ao abrigo do n.° 2 e que são proibidos ao abrigo do n.° 1. Penso, por exemplo, num alimento com 9 000 UI/kg sem
      regras para a sua diluição. Esse produto, desde que respeite o n.° 3, seria legal ao abrigo do n.° 2, primeiro parágrafo,
      alínea a), sem todavia integrar o âmbito do n.° 1. Isso demonstra que o n.° 2 tem um significado normativo autónomo mesmo
      que se adopte a interpretação proposta pela Comissão e pela Denkavit.
      
      
        49.      O Governo alemão alega, por último, que a sua interpretação do artigo 12.°, n.° 2, é a única adequada a salvaguardar as exigências
      de protecção da saúde pública e isto justificaria as eventuais limitações aos efeitos de liberalização pretendidos pelo Tratado
      e pela directiva. Com efeito, se se seguisse a interpretação proposta pela Comissão e pela Denkavit, observa aquele governo,
      as normas nacionais adoptadas ao abrigo do n.° 2 poderiam ser facilmente torneadas através de produtos que tivessem altos
      valores, mas que, todavia, seriam legais nos termos do n.° 1 se se previsse a sua diluição em proporções muito elevadas.
      
      
        50.      A este respeito, o Governo alemão apresenta como exemplo um hipotético produto com 1 000 000 UI/kg de vitamina D que deveria
      ser utilizado numa proporção de 1 para 499. Considera que esse produto, embora conforme ao disposto no n.° 1, não podia ser
      compatível com as exigências de saúde pública, pois alguns aditivos são particularmente delicados e perigosos. Quanto mais
      elevada for a concentração, como observa o Governo alemão, mais imprevisíveis são as consequências de uma dosagem errada.
      
      
        51.      Contudo, esta objecção não é inteiramente convincente. Antes de mais, em termos gerais, pode‑se observar que as exigências
      de protecção da saúde implicam, num caso deste tipo, limitações à livre circulação de mercadorias e, portanto, para os conhecidos
      critérios interpretativos afirmados a este respeito por jurisprudência consolidada, devem ser invocados com muito cuidado,
      enquanto excepção a um princípio basilar do mercado comum. Isto não acontece no caso em apreço, considerando, designadamente,
      que as preocupações do Governo alemão são demasiado genéricas quanto à indicação dos riscos receados.
      
      
        52.      Por outro lado, devo observar que, se fosse verdade que o n.° 2 foi adoptado para evitar o risco invocado por esse governo,
      não se compreenderia porque é que a disposição só exprime essa finalidade relativamente aos antibióticos, à vitamina D e aos
      factores de crescimento [v. n.° 2, primeiro parágrafo, alínea a), da directiva]. Nem o Governo alemão fornece qualquer explicação
      a respeito dessa limitação. Mas mesmo que se pretendesse adoptar a tese do Governo alemão, era difícil compreender, como justamente
      sublinha o órgão jurisdicional de reenvio, de que modo seria mais arriscado admitir a comercialização de um produto que contém
      16 000 UI/kg de vitamina, quando a legislação alemã autoriza alimentos que contêm também 200 000 UI/kg [v. § 17a, 3.2., alínea
      d), da FMV, que transpõe o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), da directiva].
      
      
        53.      De resto, parece‑me que, no que respeita ao nível de protecção da saúde pública, existe convergência substancial entre a norma
      do n.° 1 e a do n.° 2 do artigo 12.° Com efeito, o n.° 3 do artigo 12.° estabelece que em caso de recurso ao n.° 2 o alimento
      deve apresentar características de composição garantindo que está praticamente excluída uma ultrapassagem dos teores em aditivos
      fixados para os alimentos completos ou um desvio do alimento para outras espécies animais. Pelo que se pode referir que os
      alimentos autorizados pelo n.° 2 devem ser de tal natureza que, no essencial, a diluição ocorre naturalmente 
         			(8)
         		.
      
      
        54.      Isto significa, em última análise, que, como a Comissão sublinha, o valor de vitamina D no alimento completo imposto pela
      conjugação do disposto nos n. os  2 e 3 do artigo 12.° não é diferente do valor imposto no n.° 1. Trata‑se apenas de dois modos diversos (um relativo ao alimento
      em forma diluída, o outro relativo ao alimento em forma pura) de chegar ao mesmo resultado.
      
      
        55.      Parece, portanto, em definitivo, que a argumentação desenvolvida pelo Governo alemão não chega para refutar a tese proposta
      pela Denkavit e pela Comissão.
      
      
        56.      Proponho, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão declarando que a conjugação do disposto nos artigos
      12.° e 19.° da Directiva 70/524/CEE, alterada pela Directiva 84/587/CEE do Conselho, de 29 de Novembro de 1984, deve ser interpretada
      no sentido de que se opõe a uma medida através da qual um Estado‑Membro proíbe a comercialização no seu próprio território
      de um alimento complementar para animais, legalmente produzido noutro Estado‑Membro ao abrigo do artigo 12.°, n.° 1, da referida
      directiva, por causa do seu teor em vitamina D.
      
      
       C –  Quanto à terceira questão 
      
        57.      Através desta questão, o Bundesverwaltungsgericht pergunta se o juízo de legitimidade quanto à proibição de comercialização
      do produto controvertido pode depender do uso diferente, por parte dos Estados‑Membros em questão [isto é, a Alemanha e Países
      Baixos), da opção legislativa fornecida pelo artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea b)]. Por outras palavras, pergunta
      se um produto foi comercializado num Estado‑Membro com base em medidas de execução da referida disposição da directiva pode
      ser proibido noutro Estado‑Membro que não utilizou a opção legislativa oferecida por esse diploma ou dela fez um uso diferente,
      decidindo assim não autorizar o produto em questão.
      
      
        58.      A questão parece, contudo, puramente hipotética porque se baseia no pressuposto de que o produto controvertido foi comercializado
      nos Países Baixos ao abrigo da regulamentação neerlandesa adoptada com base no artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea
      b). Todavia, o referido Governo neerlandês declarou, em resposta a uma pergunta específica do Tribunal de Justiça, que o produto
      controvertido foi comercializado nos Países Baixos ao abrigo do n.° 1 do artigo 12.°, e esta afirmação não foi contestada
      por nenhuma das partes.
      
      
        59.      Nestas condições, parece‑me, portanto, que a questão é, como referi, hipotética e irrelevante para efeitos da solução da controvérsia
       a quo , pelo que considero que o Tribunal não lhe deve responder 
         			(9)
         		.
      
      
       D –  Quanto à primeira questão 
      
        60.      Por último, debruçando‑nos sobre a primeira questão prejudicial, recordo que através dela o órgão jurisdicional de reenvio
      pergunta se as disposições pertinentes da FMV (designadamente, o § 17a, terceiro parágrafo, n.° 1), que proíbem o produto
      controvertido devido ao seu teor em vitamina D, devem ser examinadas à luz dos artigos 28.° CE e 30.° CE.
      
      
        61.      A este propósito, devo antes de mais sublinhar que, de acordo com jurisprudência assente, no caso de uma directiva proceder
      a uma harmonização parcial, as normas de um Estado‑Membro que limitem a importação de outro Estado‑Membro devem ser também
      examinadas à luz dos artigos 28.° CE e 30.° CE 
         			(10)
         		. 
      
      
        62.      Vendo bem, portanto, esta questão só se justifica se se considerar que o artigo 12.°, n.° 2, da directiva deve ser interpretado
      no sentido proposto pelo Governo alemão, ou seja, no sentido em que essa disposição permite que cada Estado‑Membro preveja
      a possibilidade, em derrogação ao n.° 1, de condições mais restritivas para a comercialização de alimentos contendo certos
      aditivos.
      
      
        63.      Nesse caso, com efeito, deve considerar‑se que a harmonização prosseguida pela directiva não é completa e deixa, portanto,
      uma liberdade aos Estados‑Membros. Coloca‑se, então, o problema de apreciar se as condições mais restritivas eventualmente
      previstas por uma legislação nacional são compatíveis com os artigos 28.° CE e 30.° CE.
      
      
        64.      A interpretação que propõe o artigo 12.° da directiva leva, no entanto, como se viu, à conclusão oposta, ou seja, de que as
      disposições restritivas do tipo da em causa são contrárias à directiva. Assim, é supérfluo determinar se a referida norma
      também é contrária aos artigos 28.° CE e 30.° CE e, por conseguinte, deixa de ser necessário responder à questão ora em apreço.
      
      
        65.      No entanto, apenas com o objectivo de ser completo, recordo que o artigo 28.° CE proíbe as restrições quantitativas às importações
      entre Estados‑Membros, bem como quaisquer medidas de efeito equivalente, ou seja, quaisquer medidas que possam restringir,
      directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, as trocas intracomunitárias 
         			(11)
         		. Ora, o § 17a, terceiro parágrafo, n.° 1, da FMV parece que cai efectivamente sob a alçada da proibição do artigo 28.° CE,
      pois estabelece os requisitos para as mercadorias produzidas e comercializadas num outro Estado‑Membro, limitando, portanto,
      a sua circulação 
         			(12)
         		.
      
      
        66.     É efectivamente verdade que o artigo 30.° CE ressalva as restrições às importações e as medidas de efeito equivalente justificadas,
      designadamente, por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais, desde que não constituam nem um meio de
      discriminação arbitrária nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros. Como se viu anteriormente,
      todavia, o Governo alemão não forneceu qualquer prova convincente de que o § 17a, terceiro parágrafo, n.° 1, da FMV visava
      proteger exigências de saúde pública (v. n. os  51 e segs.).
      
      
        67.      Na hipótese ora em apreço, portanto, é ao órgão jurisdicional nacional que eventualmente cabe, com base nos elementos que
      conhece, apreciar se essa disposição pode de algum modo justificar‑se por essas (ou outras) exigências e, nesse caso, em conformidade
      com a conhecida jurisprudência do Tribunal de Justiça, se é ou não proporcional ou discriminatória.
      
      
        68.      Mas, como referi, não considero que no caso em apreço seja necessário proceder a essa verificação, porque a questão já está
      resolvida, em meu entender, com base na directiva.
      
       
      V –  Conclusão 
      
        69.      Em conclusão, proponho que se responda ao Bundesverwaltungsgericht que as disposições conjugadas dos artigos 12.° e 19.° da
      Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, alterada pela Directiva 84/587/CEE do Conselho, de 29 de Novembro
      de 1984, devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma medida através da qual um Estado‑Membro proíbe a comercialização
      no seu próprio território de um alimento complementar para animais, legalmente produzido noutro Estado‑Membro ao abrigo do
      artigo 12.°, n.° 1, da referida directiva, por causa do seu teor em vitamina D.
      
      
       1 –
         
         Língua original: italiano.
      
      2 –
         
         JO L 270, p. 1; EE 03 F4 p. 82.
            
         
      
      3 –
         
         Unidade internacional.
            
         
      
      4 –
         
         Efectivamente, 16 000 : (1+7) = 2 000.
            
         
      
      5 –
         
         Sublinhe-se, no entanto, que a versão italiana estabelece: «a condizione che la  percentuale  non superi», enquanto noutras línguas se fala de teor: por exemplo, a versão francesa dispõe «à condition que leur  teneur  ne dépasse pas», e a versão alemã estabelece «wenn [...]  der Gehalt folgende Werte  übersteigt» (sublinhado nosso).
            
         
      
      6 –
         
         V. os n. os  2 e 3 do § 17a, da FMV, onde se lê, respectivamente, «ressalvado o disposto no terceiro parágrafo» e «em derrogação ao n.° 2».
            
         
      
      7 –
         
         O sublinhado é nosso.
            
         
      
      8 –
         
         Posso pensar, por exemplo, no caso de um alimento que os animais apenas comem diluído ou num alimento que, se comido sob forma
            pura, causa sede aos animais.
            
         
      
      9 –
         
         Para um caso análogo, v., designadamente, despacho de 23 de Março de 1995, Saddik (C‑458/93, Colect., p. I‑511, n. os  17 e 18).
            
         
      
      10 –
         
         V. acórdão de 3 de Outubro de 1985, 28/84, Comissão/Alemanha (28/84, Recueil, p. 3097, n.° 25); acórdão de 14 de Junho de
            1988, Dansk Denkavit (29/87, Colect., p. 2965, n.° 19); acórdão de 12 de Outubro de 2000, Ruwet (C‑3/99, Colect., p. I‑8749,
            n.° 42).
            
         
      
      11 –
         
         Acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville (8/74, Recueil, p. 837, n.° 5; Colect. 1974, p. 423).
            
         
      
      12 –
         
         Acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe‑Zentral, dito «Cassis de Dijon» (120/78, Colect., p. 649).