CELEX: 62015CC0559
Language: pt
Date: 2016-11-09 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Y. Bot apresentadas em 9 de novembro de 2016.#Onix Asigurări SA contra Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato.#Reenvio prejudicial — Diretiva 73/239/CEE — Diretiva 92/49/CEE — Princípio da autorização única — Princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem — Artigo 40.o, n.o 6 — Conceito de “irregularidades” — Idoneidade dos acionistas — Proibição de uma empresa de seguros com sede num Estado‑Membro celebrar novos contratos no território de outro Estado‑Membro.#Processo C-559/15.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
YVES BOT
apresentadas em 9 de novembro de 2016 (1)
Processo C‑559/15
Onix Asigurări SA
contra
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, Itália)]
«Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Seguro direto não vida — Diretiva 92/49/CEE — Artigo 40.°, n.° 6 — Alcance dos poderes do Estado‑Membro de acolhimento — Medida de proibição de celebrar novos contratos no seu território tomada contra uma empresa de seguros autorizada cujo dirigente e acionista de referência foi condenado penalmente»
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 

1.        40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro direto não vida e que altera as Diretivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Diretiva sobre o seguro não vida) (2).

2.        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Onix Asigurări SA (3), uma sociedade de seguros de direito romeno, com sede na Roménia, ao Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (4), autoridade italiana de supervisão dos seguros italiana, no que respeita à decisão tomada por esta última de proibir a Onix de celebrar novos contratos de seguros em território italiano.

3.        O presente processo coloca a questão da existência e do alcance dos poderes do Estado‑Membro da livre prestação de serviços quando deteta que uma empresa de seguros autorizada, que dirige o essencial das suas atividades no seu território, tem como principal dirigente e acionista um dos seus nacionais que, nomeadamente, na sequência de uma condenação penal, já não tem o direito de aceder à atividade de seguros no referido Estado. Opõem‑se os princípios da autorização única e do controlo pelo país de origem opõem‑se a que, nestas circunstâncias, o Estado‑Membro de acolhimento proíba a continuação das atividades desta empresa no seu território, a fim de defender os interesses dos subscritores e dos beneficiários dos contratos de seguro?

4.        Embora esta questão nos convide a um exercício, sempre delicado, de ponderação entre princípios e interesses concorrentes, temos a convicção de que o direito da União deve conter a exigência absoluta segundo a qual o princípio da supervisão pelo país de origem não pode servir de fundamento ou, melhor, de álibi a estratégias para evitar normas jurídicas, suscetíveis de prejudicar gravemente o interesse geral.

5.        Nas presentes conclusões, sustentaremos que o artigo 8.°, n.° 1, e o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 73/239 (5) devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento tome, em relação a uma empresa de seguros que opera em regime de livre prestação de serviços no seu território, medidas como a proibição de celebrar novos contratos, fundadas exclusivamente no incumprimento das condições de autorização, designadamente o requisito relativo à idoneidade dos acionistas.

6.        Contudo, defenderemos que estas disposições não se opõem, em circunstâncias como as do processo principal, em que a empresa de seguros autorizada pelo Estado‑Membro de origem, por um lado, tem como acionista de referência uma pessoa singular, que, devido ao facto de ter sido condenada penalmente, nomeadamente por tentativa de burla, está proibida de aceder ao mercado de seguros no Estado‑Membro de acolhimento, e, por outro lado, orienta principalmente as suas atividades para o território desse Estado, a que as autoridades de supervisão do referido Estado‑Membro adotem, com base no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49 e tendo em conta a urgência resultante da inação das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem, notificadas sem êxito para revogar a autorização, medidas que restrinjam a liberdade de prestação de serviços da empresa em causa no seu território, como a proibição de continuar a celebrar novos contratos, a fim de evitar o risco de a proibição de acesso ao mercado ser contornada por interposta pessoa coletiva e o risco correlativo de repetição das irregularidades pelas quais o acionista de referência foi punido.
I –    Quadro jurídico

A –    Direito da União

1.      Diretiva 73/239

7.        A Diretiva 73/239, conforme alterada pela Diretiva 92/49, dispunha, no seu artigo 6.°:
«O acesso à atividade de seguro direto depende da concessão de uma autorização administrativa prévia.
Essa autorização deve ser solicitada às autoridades de Estado‑Membro de origem:
a)      Pela empresa que estabelece a sua sede social no território desse Estado‑Membro;
b)      Pela empresa que, após ter recebido a autorização referida no primeiro parágrafo, deseje alargar a sua atividade a todo um ramo ou a outros ramos.»

8.        Nos termos do artigo 8.°, n.° 1, alínea e), e n.° 3, desta diretiva:
«1.      O Estado‑Membro de origem exigirá que as empresas de seguros que solicitem a autorização:
[…]
e)      Sejam efetivamente dirigidas por pessoas que preencham as necessárias condições de idoneidade e de qualificação ou experiência profissionais;
[…]
3.      A presente diretiva não obsta a que os Estados‑Membros mantenham ou introduzam disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que prevejam a aprovação dos estatutos e a comunicação de todos os documentos necessários ao exercício normal da supervisão.
Contudo, os Estados‑Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguros, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros.
Os Estados‑Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.
[…]»

9.        O artigo 13.°, n.os 1 e 2, da mesma diretiva, previa:
«1.      A supervisão financeira de uma empresa de seguros, incluindo a supervisão das atividades por ela exercidas em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, é da competência exclusiva do Estado‑Membro de origem.
2.      A supervisão financeira compreende, nomeadamente, a verificação, para o conjunto das atividades da empresa de seguros, da sua situação de solvência e da constituição de provisões técnicas e dos ativos representativos em conformidade com as regras ou práticas estabelecidas no Estado‑Membro de origem, por força das disposições adotadas a nível comunitário.
[…]»

10.      O artigo 22.°, n.° 1, desta diretiva, conforme alterado, enunciava:
«1.      A autorização concedida à empresa de seguros pela autoridade competente do Estado‑Membro de origem pode ser revogada por essa autoridade quando a empresa:
[…]
b)      Deixar de preencher as condições de acesso;
[…]
d)      Faltar gravemente ao cumprimento das obrigações que lhe são impostas pela regulamentação que lhe é aplicável.
[…]»
2.      Diretiva 92/49

11.      Os considerandos 5 a 7 e 9 da Diretiva 92/49 enunciavam:
«(5)      Considerando que o processo adotado consiste em realizar a harmonização fundamental, necessária e suficiente para alcançar um reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão prudencial, de modo a permitir a concessão de uma autorização única, válida em toda a Comunidade, e a aplicação do princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem;
(6)      Considerando que, consequentemente, o acesso à atividade seguradora e o seu exercício se encontram doravante subordinados à concessão de uma autorização administrativa única, emitida pelas autoridades do Estado‑Membro no qual se situa a sede social da empresa de seguros; que esta autorização permite que a empresa desenvolva a sua atividade em todo a Comunidade, quer em regime de estabelecimento quer em regime de livre prestação de serviços; que o Estado‑Membro da sucursal ou da livre prestação de serviços deixará de poder exigir uma nova autorização às empresas de seguros que nele desejem exercer a sua atividade seguradora e que tenham já sido autorizadas no Estado‑Membro de origem […];
(7)      Considerando que incumbe doravante às autoridades competentes do Estado‑Membro de origem assegurar a supervisão da solidez financeira da empresa de seguros, nomeadamente no que respeita à sua situação de solvência e à constituição de provisões técnicas suficientes, bem como à sua representação por ativos congruentes;
[…]
(9)      Considerando que as autoridades competentes dos Estados‑Membros devem dispor dos meios de supervisão necessários para garantir o exercício regular das atividades das empresas de seguros no conjunto da Comunidade, quer sejam exercidas em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços; que, nomeadamente, devem poder adotar as medidas de salvaguarda adequadas ou impor sanções que tenham por objetivo prevenir eventuais irregularidades ou infrações às disposições em matéria de supervisão dos seguros.»

12.      O artigo 8.° da Diretiva 92/49 estabelecia:
«As autoridades competentes do Estado‑Membro de origem não concederão a autorização que permite o acesso de uma empresa à atividade seguradora antes de terem obtido a comunicação da identidade dos acionistas ou sócios, diretos ou indiretos, pessoas singulares ou coletivas, que nela detenham uma participação qualificada, e do montante desta participação.
As mesmas autoridades competentes recusarão a autorização se, atendendo à necessidade de garantir uma gestão sã e prudente da empresa de seguros, não se encontrarem convencidas da adequação dos referidos acionistas ou sócios.»

13.      O artigo 15.°, n.° 1, desta diretiva, na redação que lhe foi dada pela Diretiva 2007/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de setembro de 2007 (6), exigia a comunicação prévia das propostas de aquisição de uma participação qualificada numa empresa de seguros.

14.      Nos termos do artigo 15.°‑B, n.° 1, da referida diretiva:
«1.      Ao avaliarem a comunicação prevista no n.° 1 do artigo 15.° e as informações referidas no n.° 2 do artigo 15.°‑A, as autoridades competentes, a fim de garantir uma gestão sã e prudente da empresa de seguros objeto da proposta de aquisição e tendo em conta a influência provável do adquirente potencial na referida empresa de seguros, devem avaliar a adequação deste último e a solidez financeira da proposta de aquisição em função do conjunto dos seguintes critérios:
a)      Idoneidade do adquirente potencial;
b)      Idoneidade e experiência da pessoa ou pessoas que dirigirão a empresa de seguros em resultado da aquisição proposta;
[…]»

15.      O artigo 40.°, n.os 3 a 7, da Diretiva 92/49 previa:
«3.      Se as autoridades competentes de um Estado‑Membro verificarem que uma empresa que tem uma sucursal ou que opera em regime de livre prestação de serviços no seu território não respeita as normas legais em vigor nesse mesmo Estado que lhe sejam aplicáveis, solicitarão à empresa em causa que ponha fim a essa situação irregular.
4.      Se a empresa em questão não tomar as medidas necessárias, as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa informarão desse facto as autoridades competentes do Estado‑Membro de origem. Estas últimas autoridades tomarão, logo que possível, todas as medidas adequadas para que a dita empresa ponha fim a essa situação irregular. A natureza de tais medidas será comunicada às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa.
5.      Se, apesar das medidas tomadas para o efeito pelo Estado‑Membro de origem, ou porque tais medidas se relevem insuficientes ou não existam ainda nesse Estado, a empresa persistir em violar as normas legais em vigor no Estado‑Membro em causa, este último pode, após ter informado as autoridades competentes do Estado‑Membro de origem, tomar as medidas adequadas para evitar ou reprimir novas irregularidades e, se for absolutamente necessário, impedir a empresa de celebrar novos contratos de seguro no seu território. Os Estados‑Membros assegurarão que seja possível efetuar no seu território as notificações às empresas de seguros.
6.      Os n.os 3, 4 e 5 não afetam o poder dos Estados‑Membros em causa de tomar, em caso de urgência, as medidas adequadas para evitar as irregularidades cometidas no seu território. Tal inclui a possibilidade de impedir que uma empresa de seguros continue a celebrar novos contratos de seguros no seu território.
7.      Os n.os 3, 4 e 5 não afetam o poder dos Estados‑Membros de sancionar as infrações no seu território.
[…]»

16.      As Diretivas 73/239 e 92/49 foram revogadas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2016, pela Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (7).
3.      Comunicação interpretativa da Comissão Europeia

17.      Em 16 de fevereiro de 2000, a Comissão adotou uma comunicação interpretativa intitulada «A liberdade de prestação de serviços e o interesse geral no setor dos seguros» (8).

18.      Nos termos do ponto I.A.5 desta comunicação, intitulado «Controlo pelo país de acolhimento das condições de concessão da autorização única»:
«A Comissão considera que as disposições das diretivas sobre seguros […] não permitem que o Estado‑Membro de acolhimento exerça um controlo destinado a verificar a observância, por parte de uma empresa de seguros que tenha a intenção de exercer atividades no seu território em regime de livre prestação de serviços ou através de uma sucursal, das condições harmonizadas mediante as quais lhe foi concedida a autorização única pelo Estado‑Membro de origem. Este controlo incumbe, com efeito, apenas ao Estado‑Membro de origem. É sob a responsabilidade deste último que é concedida a autorização única e o Estado‑Membro de acolhimento não pode pôr em causa esta concessão […].
Caso o Estado‑Membro de acolhimento tiver razões para duvidar da observância destas condições, poderá utilizar o artigo 227.° do Tratado ou convidar a Comissão a atuar através de um processo por incumprimento, nos termos do artigo 226.° do Tratado.»
4.      Orientações para a avaliação prudencial das aquisições

19.      As Orientações para a avaliação prudencial das aquisições e dos aumentos de participações no setor financeiro, exigidas pela Diretiva 2007/44 (9), previam nos pontos 27 e 28:
«27.      As autoridades de supervisão devem prestar especial atenção às seguintes situações, que são suscetíveis de suscitar dúvidas quanto à integridade do proposto adquirente:
–        Condenação por infração penal: as autoridades de supervisão devem examinar, em especial:
–        qualquer infração à legislação que regula, por um lado, as atividades bancárias, financeiras ou de seguros e os serviços financeiros e, por outro, os mercados de valores mobiliários, os valores mobiliários e os instrumentos de pagamento — incluindo a legislação relativa ao branqueamento de capitais, à manipulação de mercado, aos abusos de informação privilegiada e à usura;
–        qualquer prática desonesta ou fraudulenta, qualquer crime financeiro grave, bem como qualquer outra infração ao direito das sociedades ou à legislação em matéria de falência, de insolvência ou de proteção dos consumidores […]
–        Pode também ser tida em conta qualquer infração penal que seja ou tenha sido objeto de um processo judicial, desde que suscite dúvidas quanto à integridade do proposto adquirente e possa, portanto, indicar que os requisitos em matéria de integridade não estão cumpridos.
28.      A integridade do proposto adquirente deve ser avaliada em função não só das decisões judiciais e dos processos judiciais em curso, mas também das seguintes situações, que são suscetíveis de suscitar dúvidas quanto à integridade do proposto adquirente:
–        investigações em curso ou encerradas e/ou medidas coercivas relativas ao proposto adquirente ou sanções administrativas por incumprimento de disposições que regulam as atividades bancárias, financeiras ou de seguros, os serviços financeiros, os mercados de valores mobiliários, os valores mobiliários ou os instrumentos de pagamento, ou de qualquer outra legislação relativa aos serviços financeiros;
–        investigações em curso ou encerradas e/ou medidas coercivas impostas por qualquer organismo profissional ou regulador por incumprimento de disposições aplicáveis.»

B –    Direito italiano

20.      O artigo 193.° do codice delle assicurazioni private (Código de Seguros Privados) (10), na versão em vigor à data dos factos do processo principal, dispunha:
«1.      As empresas de seguros com sede social noutros Estados‑Membros estão subordinadas à supervisão prudencial das autoridades do Estado‑Membro de origem, inclusive para a atividade exercida, em regime de estabelecimento ou de livre prestação de serviços, no território da República.
2.      Sem prejuízo do disposto no referido n.° 1, sempre que o ISVAP (11) verificar que a empresa de seguros não respeita o disposto na legislação italiana que está obrigada a respeitar, deverá notificá‑la da referida infração e ordenar‑lhe que cumpra as disposições legislativas e de execução.
3.      Se a empresa não respeitar as disposições legislativas e de execução, o ISVAP informará desse facto as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem, pedindo que sejam tomadas as medidas necessárias para pôr termo às irregularidades verificadas.
4.      Quando a autoridade do Estado‑Membro de origem não tomar nenhuma medida ou as medidas tomadas forem inadequadas, quando as irregularidades cometidas possam prejudicar o interesse geral, ou em caso de urgência para a proteção dos interesses dos segurados e das outras pessoas com direito a prestações de seguro, o ISVAP, após comunicação às autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem, pode adotar as medidas necessárias relativamente à empresa de seguros, incluindo a proibição de celebrar novos contratos de seguro em regime de estabelecimento ou de livre prestação de serviços, com os efeitos previstos no artigo 167.°
5.      Se a empresa de seguros que cometeu a infração exercer as suas atividades por intermédio de uma sua sucursal ou possuir bens no território da República, as sanções administrativas aplicáveis nos termos das disposições do direito italiano são adotadas em relação à referida sucursal ou assumem a forma de uma apreensão dos bens presentes no território italiano.
6.      As medidas que impõem sanções ou restrições ao exercício de atividades em regime de estabelecimento ou de livre prestação de serviços são notificadas à empresa em causa. Nas suas relações com o ISVAP, a empresa de seguros deve comunicar em italiano.»
II – Litígio no processo principal e questão prejudicial

21.      A Onix é uma sociedade de seguros de direito romeno, com sede em Bucareste (Roménia) que, desde 24 de outubro de 2012, exerce em Itália atividades em regime de livre prestação de serviços, em particular no setor dos seguros de caução, mediante a emissão de apólices de garantia para autoridades públicas, no âmbito de procedimentos relativos a concursos públicos.

22.      De acordo com as informações fornecidas ao IVASS pela Autoritatea de supraveghere financiara (Autoridade de supervisão financeira romena) (12), durante os dois meses em que a Onix exerceu as suas atividades em 2012, a sociedade recebeu prémios no valor de 795 363 euros, dos quais cerca de 75% em Itália e o restante na Roménia.

23.      Na sequência de um pedido de informações do IVASS, que tinha ele próprio recebido pedidos de informação por parte de administrações públicas titulares de apólices de garantia, a ASF indicou que o acionista de referência da Onix era um cidadão italiano, Simone Lentini, que controlava, como acionista pessoa singular, 0,01% do capital da Onix, e, como acionista único da sociedade Egady Company, 99,99% do restante capital. A ASF esclareceu, também, que S. Lentini era igualmente presidente e diretor‑geral da Onix.

24.      O IVASS considerou que as informações recebidas indicavam que a idoneidade de S. Lentini era problemática, em especial porque tinha sido condenado, em 29 de julho de 2013, pelo Tribunale di Marsala (Tribunal de Marsala, Itália), por tentativa de burla agravada em prejuízo do Estado italiano.

25.      Por carta de 4 de outubro de 2013, o IVASS enviou à ASF as informações e os documentos em seu poder, pedindo‑lhe para adotar todas as medidas adequadas com vista a proteger os segurados, e advertindo‑a de que, na falta de intervenção, ele mesmo tomaria as medidas úteis e necessárias para defender os interesses dos segurados italianos.

26.      Por carta de 8 de novembro de 2013, a ASF ofereceu a sua colaboração, anunciando a criação de um grupo de trabalho interno encarregado de apreciar as medidas a adotar, e solicitou a colaboração do IVASS.

27.      Por carta de 19 de novembro de 2013, o IVASS confirmou que estava disposto a colaborar, sublinhando, ao mesmo tempo, a urgência do dossiê e anunciando que se, no prazo de 30 dias, a ASF não tivesse revogado a autorização da Onix, se veria obrigado a proibir esta sociedade de celebrar novos contratos de seguros em Itália.

28.      Em 9 de dezembro de 2013, teve lugar uma reunião entre as duas autoridades de supervisão, na qual a ASF indicou que não lhe era possível revogar a autorização concedida à Onix, designadamente porque os critérios previstos pelas orientações de 18 de julho de 2008 não tinham sido transpostos para o ordenamento jurídico interno.

29.      Por decisão de 20 de dezembro de 2013, adotada com base no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49 e do artigo 193.°, n.° 4, do CAP, o IVASS proibiu a Onix de celebrar novos contratos em território italiano.

30.      A Onix interpôs recurso dessa decisão para o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal administrativo regional do Lácio, Itália), o qual, por decisão de 14 de janeiro de 2015, lhe negou provimento, por considerar que a falta de idoneidade constitui motivo de urgência adequado que justificava a adoção de medidas com vista a defender os interesses dos segurados.

31.      A Onix interpôs recurso dessa decisão para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, Itália) alegando, nomeadamente, que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento não tem o poder de proibir o operador de seguros autorizado no Estado‑Membro de origem de celebrar novos contratos no seu território, com o fundamento de que o requisito relativo à idoneidade não tinha sido cumprido.

32.      O órgão jurisdicional de reenvio pretende negar provimento ao recurso, por considerar que o artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49 autoriza que as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento proíbam preventivamente a empresa de seguros de continuar as suas atividades no seu território, a fim de defender os interesses dos segurados, devido a comprovados antecedentes criminais do acionista de referência.

33.      No entanto, porque tem dúvidas quanto à compatibilidade de uma solução desse tipo com o direito da União e, nomeadamente, com o princípio da autorização única e da supervisão pelo Estado‑Membro de origem do requisito relativo à idoneidade, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «[Opõem‑se o] direito da União […] e, em especial, o artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49/CEE, o ponto 5 da Comunicação interpretativa da Comissão 2000/C/43/03 e o princípio do controlo do Estado de origem […] a uma orientação interpretativa (como a relativa ao artigo 193.°, n.° 4, do [CAP], que este tribunal subscreve) segundo a qual a autoridade de supervisão de um Estado de acolhimento de um operador de seguros em livre prestação de serviços pode adotar, com caráter de urgência e em defesa dos interesses dos segurados e dos titulares de direitos a prestações de seguro, decisões de proibição, especificamente [a] proibição de [celebrar] novos contratos no território do Estado de acolhimento, fundadas no alegado incumprimento, originário ou superveniente, avaliado de forma discricionária, de um requisito subjetivo previsto para efeitos da emissão da autorização para o exercício da atividade seguradora, concretamente o requisito da idoneidade?»
III – Apreciação

34.      Para responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, é necessário partir da premissa, recordada, aliás, pela Comissão nas suas observações escritas, de que a Diretiva 92/49 consagrou os princípios da autorização única e da competência exclusiva do Estado‑Membro no qual se situa a sede social da empresa de seguros, no que respeita à supervisão financeira dessa empresa. De acordo com o seu considerando 1, esta diretiva tem como objetivo concluir o mercado interno no setor do seguro direto não vida, no duplo aspeto da liberdade de estabelecimento e da livre prestação dos serviços, a fim de facilitar às empresas de seguros que têm a sua sede social na União Europeia a cobertura dos riscos situados no interior desta.

35.      Além disso, decorre do considerando 5 da Diretiva 92/49 que o processo adotado pelo legislador da União para atingir esses objetivos consiste na realização da «harmonização fundamental, necessária e suficiente para alcançar um reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão prudencial, de modo a permitir a concessão de uma autorização única, válida em toda a Comunidade, e a aplicação do princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem».

36.      O Estado‑Membro de origem é, por conseguinte, exclusivamente competente, de acordo com os artigos 6.° e 13.° da Diretiva 73/239, conforme alterados, para verificar se estão reunidas as condições necessárias para a concessão da autorização administrativa prévia e proceder à sua supervisão financeira. Tal como é explicitamente indicado no artigo 7.°, n.° 1, desta diretiva, a concessão dessa autorização pelo Estado‑Membro de origem dá acesso à atividade de seguro em toda a União.

37.      Uma vez que as condições de autorização foram objeto de harmonização, a livre prestação de serviços não pode ser limitada pela imposição, pelos outros Estados‑Membros, de condições adicionais, aos quais subordinem o exercício de atividades de seguro no seu território, seja através de um estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços. Deve considerar‑se que, do mesmo modo, a livre prestação de serviços também não pode ser plenamente realizada se os outros Estados‑Membros puderem recusar o benefício das disposições do direito da União a uma empresa de seguros que obteve uma autorização administrativa prévia, efetuando uma apreciação diferente da situação dessa empresa em relação às condições fixadas pelo legislador da União.

38.      Por conseguinte, o princípio da autorização única opõe‑se, de forma incontestável, a um reexame, por parte do Estado‑Membro de acolhimento, das condições harmonizadas previstas para a concessão desta autorização, a qual só pode ser revogada, quando a empresa de seguros deixar de preencher essas condições, pelo Estado‑Membro de origem.

39.      As condições de autorização são enumeradas no artigo 8.° da Diretiva 73/239, que prevê, em especial, que, a fim de obter a autorização, a empresa que se constitui deve adotar uma das formas jurídicas previstas nessa diretiva (13), limitar o seu objeto social à atividade seguradora e às operações que dela diretamente decorrem, com exclusão de qualquer outra atividade comercial (14), e apresentar um programa de atividades que indique, designadamente, a natureza dos compromissos assumidos e as previsões relativas aos prémios e aos sinistros.

40.      No que diz respeito, mais particularmente, ao presente processo, importa referir que o artigo 8.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 73/239 prevê que as empresas de seguros devem ser efetivamente dirigidas por pessoas que preencham os necessários requisitos «de idoneidade e de qualificação ou experiência profissionais», enquanto os artigos 8.° e 15.°‑B da Diretiva 92/49 preveem requisitos relativos à «adequação» dos acionistas ou sócios, a qual deve garantir uma gestão sã e prudente, precisando o segundo destes artigos que, em caso de aquisição por um novo adquirente, este deve satisfazer um critério de «idoneidade».

41.      Por conseguinte, estas duas diretivas subordinam explicitamente a concessão e a manutenção da autorização a requisitos de «honorabilidade» dos dirigentes e de «idoneidade» dos acionistas (*).

42.      Isto tem duas consequências.

43.      Em primeiro lugar, sem que seja necessário pronunciarmo‑nos sobre o alcance exato das orientações de 18 de julho de 2008, convém sublinhar que a adoção destas orientações de natureza interpretativa não significa, como é óbvio, que antes desta interpretação as disposições que fixavam os requisitos de idoneidade não fossem vinculativas para os Estados‑Membros. Por conseguinte, erradamente que as autoridades de supervisão romenas não tiveram razão em pensar que se podiam esconder por detrás da falta de transposição das orientações para legitimar a sua recusa de revogar a autorização da Onix, devido aos antecedentes judiciários do acionista de referência.

44.      Em segundo lugar, embora os termos relativamente vagos «idoneidade» e «honorabilidade» deixem seguramente uma certa margem de apreciação às autoridades competentes do Estado‑Membro de origem, não podem, contudo, ser interpretados no sentido de que permitem que as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento procedam a uma interpretação destes critérios, concorrente da que foi efetuada pelas autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem. Se margem de apreciação existe, ela pertence exclusivamente ao Estado‑Membro de origem e não pode implicar a atribuição de competência concorrente ao Estado‑Membro de acolhimento. Por outras palavras, a inexistência de uma delimitação precisa dos contornos do conceito «habitual» de idoneidade ou de honorabilidade não pode justificar a interferência das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento nas competências reservadas às do Estado‑Membro de origem.

45.      Consideramos, portanto, que o requisito de idoneidade não constitui uma exceção à regra, recordada pela Comissão na sua Comunicação interpretativa, segundo a qual o controlo da observância das condições harmonizadas de autorização incumbe apenas ao Estado‑Membro de origem, sob responsabilidade do qual é concedida a autorização única.

46.      Por conseguinte, partilhamos inteiramente da conclusão que aquela instituição retira daí, a saber, que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento não tem, em princípio, poderes para suprir a inação da autoridade do Estado‑Membro de origem, adotando uma medida exclusivamente fundada no incumprimento de uma das condições necessárias para a autorização das sociedades de seguros.

47.      Propomos, portanto, que o Tribunal de Justiça estabeleça, como regra geral, que o artigo 8.°, n.° 1, e o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 73/239 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento tome, em relação a uma empresa de seguros que opera em regime de livre prestação de serviços no seu território, medidas como a proibição de celebrar novos contratos, fundadas exclusivamente no incumprimento das condições de autorização, designadamente o requisito relativo à idoneidade dos acionistas.

48.      Daqui a deduzir, precipitadamente, do enunciado dessa regra que, nas circunstâncias do processo principal, o Estado italiano não tinha qualquer possibilidade de atuar para assegurar a proteção dos segurados e dos tomadores de seguros, exceto através do processo por incumprimento, vai um passo que, em nossa opinião, não é aconselhável dar.

49.      Com efeito, a análise segundo a qual o princípio da autorização única e a regra da supervisão pelo Estado‑Membro de origem implicam que o Estado‑Membro de acolhimento está privado de qualquer possibilidade de atuar contra uma empresa de seguros autorizada que não respeite as normas legislativas aplicáveis no seu território assenta numa visão truncada da Diretiva 92/49, da qual importantes disposições reservam às autoridades do Estado‑Membro de acolhimento a possibilidade de intervir para por termo às irregularidades verificadas.

50.      Em primeiro lugar, o artigo 28.° dessa diretiva reconhece ao Estado‑Membro de acolhimento o poder de impedir a celebração de um contrato que esteja «em oposição com as disposições legais de interesse geral em vigor». O interesse geral constitui, portanto, uma primeira salvaguarda que permite justificar uma medida que restringe a liberdade de prestação de serviços de uma empresa autorizada. A solução assim consagrada pelo legislador da União faz diretamente eco da jurisprudência do Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 20 de fevereiro de 1979, Rewe‑Zentral, dito «Cassis de Dijon», que admitiu que razões imperiosas de interesse geral podem justificar restrições à livre circulação.

51.      Em segundo lugar, o artigo 40.° da Diretiva 92/49 prevê uma cláusula de salvaguarda que permite ao Estado‑Membro de acolhimento adotar medidas destinadas a garantir que as empresas que têm uma sucursal ou que operam em regime de livre prestação de serviços no seu território respeitem as normas legais nele aplicáveis.

52.      Este artigo estabelece dois procedimentos diferentes consoante haja ou não urgência.

53.      O procedimento normal, previsto no artigo 40.°, n.os 3 a 5, da Diretiva 92/49, permite ao Estado‑Membro de acolhimento evitar ou reprimir as irregularidades cometidas no seu território por uma empresa autorizada. A autoridade de supervisão desse Estado‑Membro deve começar por solicitar à empresa em causa que ponha fim à situação irregular, e, posteriormente, se a empresa em questão não tomar as medidas necessárias, informar desse facto as autoridades competentes do Estado‑Membro de origem para que estas tomem, «logo que possível, todas as medidas adequadas para que a dita empresa ponha fim a essa situação irregular» (15). Somente no caso de a empresa persistir em violar as normas legais em vigor apesar das medidas tomadas, ou porque tais medidas se relevem «insuficientes» (16) ou «não existam ainda» (17), é que o Estado‑Membro de acolhimento pode, ele mesmo, tomar «as medidas adequadas para evitar ou reprimir novas irregularidades» (18), as quais incluem, «se for absolutamente necessário» (19), a proibição de continuar a celebrar novos contratos de seguros.

54.      O procedimento de urgência, previsto no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49, permite aos Estados‑Membros em causa tomar, em caso de urgência, as medidas adequadas para evitar as irregularidades cometidas no seu território, incluindo a proibição de continuar a celebrar novos contratos de seguros.

55.      No caso vertente, é pacífico que a medida de proibição de celebrar novos contratos em Itália foi tomada com base no artigo 193.° do Código de Seguros Privados, que fundiu o procedimento urgente e o procedimento ordinário num único procedimento. Contudo, resulta também da decisão de reenvio que esta medida foi motivada pela existência de uma situação de urgência caracterizada pela necessidade de proteger os segurados. Por este motivo, o órgão jurisdicional de reenvio centrou a sua questão na interpretação do artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49.

56.      As partes que apresentaram observações no Tribunal de Justiça fizeram interpretações divergentes desta disposição.

57.      Enquanto a Onix sustenta que esta disposição limita o poder de intervenção do Estado‑Membro de acolhimento apenas ao caso de violação das disposições de interesse geral relativas à «regulamentação operativa» aplicável nesse Estado‑Membro no que diz respeito à conclusão e execução dos contratos de seguro, o Governo italiano considera que esse poder apenas se pode basear no facto de um dos acionistas já não preencher o requisito relativo à idoneidade, desde que fique provado que o interesse geral dos segurados não pode ser protegido de maneira adequada no Estado‑Membro de origem. Este Governo acrescenta que, no que se refere, em especial, ao procedimento de urgência previsto no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49, o conceito de «prevenção das irregularidades» é muito amplo e abrange todos os casos dos quais possa resultar um perigo real para os interesses dos segurados ou um prejuízo para a regularidade e a eficiência do mercado de seguros no seu conjunto. A Comissão alega, por seu lado, que para desencadear o procedimento de urgência, a autoridade do Estado‑Membro de acolhimento não se deve limitar a demonstrar que uma das condições de autorização não está, ou já não está, preenchida, mas provar a existência de uma necessidade específica de intervir para impedir a prática de infrações. No entanto, admite que incumbe a essa autoridade determinar se, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, havia o risco da prática de infrações no território nacional, e se, a fim de as impedir, a proibição de celebrar novos contratos era estritamente necessária, podendo ser tomados em consideração, para esse efeito, a situação concreta das pessoas responsáveis pela exploração da empresa e o incumprimento, por parte destas, do requisito de idoneidade.

58.      Em nosso entender, a preservação do efeito útil das disposições do direito da União que regulam a repartição de competências entre o Estado‑Membro de origem e o Estado‑Membro de acolhimento implica, como a Comissão refere, acertadamente, que as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento não possam recorrer ao procedimento de salvaguarda baseando‑se exclusivamente no facto de a empresa de seguros que opera ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços não preencher, ou já não preencher, as condições de autorização. Com efeito, admitir que o incumprimento das condições de autorização é, por si só, suficiente para justificar a competência do Estado‑Membro de acolhimento equivaleria a transformar a exceção do artigo 40.° da Diretiva 92/49 num princípio e a desvirtuar numa competência concorrente uma competência apenas supletiva, exercida na falta de intervenção das autoridades do Estado‑Membro de acolhimento.

59.      Em contrapartida, não pensamos que os princípios da autorização única e da supervisão pelo Estado‑Membro de origem imponham que se considere que as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento apenas podem atuar com base no artigo 40.° da Diretiva 92/49 em caso de irregularidades contrárias às disposições que continuam a ser da competência dos Estados‑Membros.

60.      Essa interpretação suscita, com efeito, várias objeções.

61.      Em primeiro lugar, parece basear‑se numa leitura demasiado restritiva do artigo 40.° da Diretiva 92/49 que, embora preveja uma exceção à regra da supervisão pelo Estado‑Membro de origem que deve ser interpretada de forma restrita, está, contudo, redigido em termos gerais, sem fazer distinção consoante a origem das irregularidades cuja prevenção se pretende.

62.      Em segundo lugar, a análise segundo a qual o artigo 40.° da Diretiva 92/49 parece ter sido especificamente concebido, não só como uma disposição de natureza processual, mas também como uma exceção ao princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem, que atribui competência ao Estado‑Membro de acolhimento sob determinadas condições, é corroborada pelos trabalhos preparatórios da Diretiva 92/49. Com efeito, de acordo com a exposição de motivos da Proposta de Terceira Diretiva do Conselho, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro não vida, e que altera as Diretivas 73/239/CEE e 88/357/CEE [COM(90)348 final] (20), embora o regime jurídico criado a fim de permitir a adoção de medidas e de sanções contra a empresa de seguros que não respeita as normas que lhe são aplicáveis no decurso do exercício de atividades em regime de livre prestação de serviços «se baseie nos princípios de atribuição do poder geral de adoção de medidas e de sanções ao Estado‑Membro de origem, bem como na colaboração dos diferentes Estados‑Membros em causa» (21), o Estado‑Membro de acolhimento «pode, não obstante (22),adotar diretamente (23) medidas contra a empresa que opera no seu território, para evitar ou reprimir as irregularidades por ela cometidas no seu território no que diz respeito às disposições que lhe são aplicáveis» (24). Indica‑se que «[o] mesmo se aplica quando as medidas tomadas pelo Estado‑Membro de origem forem insuficientes ou não existam» (25). Por conseguinte, o mecanismo de salvaguarda é efetivamente considerado como uma derrogação ao princípio de «atribuição do poder geral» ao Estado‑Membro de origem, que permite ao Estado‑Membro de acolhimento adotar medidas para evitar ou reprimir as irregularidades no seu território. O contributo deste mecanismo não é, portanto, apenas processual. Longe de se limitar a coordenar a ação dos Estados‑Membros no respeito das respetivas áreas de competência, reconhece ao Estado‑Membro de acolhimento uma certa competência para a prevenção e a repressão das irregularidades cometidas no seu território por uma empresa que exerce as suas atividades em regime de livre prestação de serviços.

63.      De resto, o princípio do controlo pelo Estado de origem não é um princípio absoluto e, «não se tratando de um princípio estabelecido no Tratado» (26), o legislador da União poderia afastar‑se dele (27). Este princípio, tal como é estabelecido na Diretiva 92/49, tem, além disso, um alcance limitado, pois «estende‑se apenas à supervisão financeira das companhias de seguros» (28) e «não exclui a possibilidade de controlos» (29) pelas autoridades do Estado‑Membro de acolhimento.

64.      Em terceiro lugar, parece‑nos importante sublinhar que, do ponto de vista das irregularidades que podem ser censuradas às empresas de seguros, não existe uma separação absoluta entre as disposições que são da competência do Estado‑Membro de origem e as que são da competência do Estado‑Membro de acolhimento, uma vez que os factos constitutivos de um incumprimento das disposições harmonizadas também podem ser constitutivos de uma irregularidade à luz da legislação nacional não harmonizada ou, pelo menos, representar um risco de irregularidade.

65.      A este respeito, existe uma diferença de formulação significativa entre o artigo 40.°, n.° 3, e o artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49. Enquanto a primeira destas duas disposições subordina o desencadeamento do procedimento ordinário à verificação de que a empresa que tem uma sucursal ou que opera em regime de livre prestação de serviços no território de um Estado‑Membro «não respeita as normas legais em vigor nesse mesmo Estado que lhe sejam aplicáveis», a segunda não contém uma disposição semelhante para o início do procedimento de urgência. O desencadeamento do procedimento ordinário está, pois, subordinado à verificação de uma «situação irregular» que consiste em não respeitar as normas legais do Estado‑Membro de acolhimento. Este procedimento destina‑se, consequentemente, a fazer cessar e a punir uma irregularidade já cometida pela empresa em causa.

66.      O caráter preventivo do procedimento de urgência previsto no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49 permite, em contrapartida, uma utilização mais flexível. Este procedimento não está sujeito às mesmas condições que o procedimento ordinário uma vez que, para o Estado‑Membro de acolhimento o poder acionar, basta demonstrar a necessidade de «evitar as irregularidades» que poderiam ser cometidas no seu território. Por conseguinte, a proteção dos segurados nacionais contra os riscos de irregularidades é suscetível de justificar a intervenção do Estado‑Membro de acolhimento, obviamente desde que esses riscos sejam devidamente comprovados.

67.      Podemos depreender das considerações anteriores que a cláusula de salvaguarda prevista na Diretiva 92/49 não foi concebida pelo legislador da União como uma disposição exclusivamente processual destinada apenas a organizar a cooperação entre o Estado‑Membro de origem e o Estado‑Membro de acolhimento, no que se refere à supervisão das empresas de seguros que operam em regime de liberdade de estabelecimento ou de livre prestação de serviços, sem alterar as regras sobre a repartição de competências. Esta cláusula, concebida como uma exceção ao princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem, visa igualmente reconhecer poderes de intervenção ao Estado‑Membro de acolhimento, enquadrando‑as por condições estritas de exercício, tanto materiais como processuais.

68.      Em última análise, embora concordemos plenamente com a análise da Comissão, segundo a qual a autoridade do Estado‑Membro de acolhimento não está, em princípio, habilitada para suprir a inação da autoridade do Estado‑Membro de origem, adotando uma medida fundada no incumprimento de uma das condições necessárias para a autorização das sociedades de seguros, consideramos, no entanto, que, num caso como o do processo principal, o artigo 40.°, n.° 6, pode servir de fundamento a uma medida de proibição de celebrar novos contratos, desde que, na realidade, essa medida tenha como fundamento não o incumprimento de uma das condições necessárias para a autorização, mas a existência de um risco de irregularidades para os segurados e os beneficiários de contratos de prestação de garantia.

69.      Ora, esse é precisamente o caso do processo principal, que diz respeito a uma situação em que existem circunstâncias específicas que demonstram o caráter evidente dos riscos de irregularidades invocados pelas autoridades de supervisão italianas, bem como a urgência em tomar medidas contra a Onix, a fim de garantir a proteção do mercado de seguros italiano.

70.      A este respeito, devemos recordar que resulta da decisão de reenvio que a decisão de proibição de celebrar novos contratos de seguros em Itália foi tomada pelo IVASS, com base nas seguintes constatações:
–        Antes de mais, S. Lentini, que controla o capital da Onix como acionista pessoa singular e como acionista único da sociedade Egady Company, foi condenado, em 29 de julho de 2013, por tentativa de burla agravada em prejuízo do Estado italiano, com o propósito de obter auxílios públicos.
–        Seguidamente, S. Lentini era o administrador único da sociedade G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA., a qual, por decisão do Banca d’Italia (Banco de Itália), de 28 de agosto de 2007, e decisão do Ministro da Economia, de 10 de junho de 2008, foi excluída das listas dos intermediários financeiros, devido a irregularidades de gestão e por não satisfazer os requisitos mínimos em matéria de capital próprio, ao mesmo tempo que, pelas mesmas razões, era aplicada a S. Lentini uma coima no montante de 80 000 euros.
–        Por fim, a sociedade Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, anteriormente sociedade Garanzie Crediti e Cauzioni SpA., foi, em duas ocasiões, objeto de penhoras, por decisão da Agenzia delle Entrate (administração fiscal) devido a garantias prestadas que não foram honradas.

71.      Em nosso entender, com base nestes três antecedentes, o IVASS identificou a existência de um risco particularmente grave de repetição, através da Onix, interposta pessoa coletiva, das irregularidades pelas quais já tinham sido aplicadas sanções contra S. Lentini, a título pessoal, ou contra sociedades por ele controladas. Ora, estas irregularidades do passado fazem nascer, por si mesmas, o risco de que a Onix não esteja em condições de honrar os seus compromissos de garantia, e causa, consequentemente, um grave prejuízo, tanto às empresas que financiaram a subscrição de contratos de seguro junto dessa sociedade como às entidades públicas beneficiárias desses compromissos. Nas circunstâncias específicas em causa no processo principal, a demonstração de um risco de irregularidades que justifica o recurso ao procedimento do artigo 40.°, n.° 6, parece‑nos, portanto, claramente estabelecida, independentemente da verificação do incumprimento do requisito de idoneidade, necessário para a concessão da autorização.

72.      Além disso, consideramos que o IVASS demonstrou a existência de uma situação de urgência que resultava da falta de cooperação e de diligência das autoridades de supervisão romenas, do facto de a Onix orientar principalmente as suas atividades para o território italiano, pois, apesar de apenas ter sido autorizada a operar nesse território a partir de 24 de outubro de 2012, havia cobrado ali 75% dos seus prémios de seguros, durante os seus dois meses de atividade em 2012, e dos pedidos de informação alarmistas apresentados por administrações públicas que manifestavam a sua preocupação na qualidade de beneficiárias das garantias subscritas junto da Onix.

73.      Neste aspeto, partilhamos inteiramente da opinião do presidente da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) (30), que, pronunciando‑se sobre o mérito da queixa apresentada pela Onix contra o IVASS, em 5 de fevereiro de 2014, decidiu (31) não instaurar um inquérito por considerar, em especial, que o poder da autoridade do Estado‑Membro de acolhimento, previsto no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49, de tomar medidas adequadas em caso de urgência pode ser exercido quando não é possível dar resposta às preocupações da referida autoridade de outra forma, nomeadamente através da cooperação entre autoridades de supervisão.

74.      Em última análise, consideramos que as condições de acionamento do procedimento de urgência previsto no artigo 40.°, n.° 6, estão preenchidas, no presente caso, uma vez que o IVASS não se limitou a verificar o não cumprimento, pela Onix, do requisito de idoneidade, mas demonstrou a existência de uma situação de urgência que requeria a adoção de medidas destinadas a evitar irregularidades.

75.      A análise segundo a qual a intervenção do Estado‑Membro de acolhimento é legítima e justificada em circunstâncias como as do processo principal parece‑nos ser corroborada pelo importante acervo de jurisprudência relativa às sanções aplicáveis ao abuso de direito.

76.      A invocação do abuso de direito para justificar a legitimidade de determinadas restrições à livre prestação de serviços tornou‑se familiar na jurisprudência do Tribunal de Justiça desde o acórdão de 3 de dezembro de 1974, van Binsbergen (32). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que «[n]ão se pode […] negar a um Estado‑Membro o direito de estabelecer disposições visando impedir que a liberdade [de prestação de serviços] seja utilizada por um prestador cuja atividade fosse parcial ou globalmente dirigida ao seu território, com o objetivo de se subtrair às normas profissionais que lhe seriam normalmente aplicáveis se residisse no território desse Estado […]» (33).

77.      Posteriormente, o Tribunal de Justiça afirmou que «um Estado‑Membro tem o direito de tomar medidas destinadas a impedir que, com base nas facilidades criadas em virtude do Tratado, alguns dos seus nacionais tentem subtrair‑se abusivamente à aplicação da sua legislação nacional» (34) e que «os particulares não poderão, abusiva ou fraudulentamente, prevalecer‑se das normas [do direito da União]» (35). Considerou que, nessas circunstâncias, os órgãos jurisdicionais nacionais podem, baseando‑se em elementos objetivos, ter em conta o comportamento abusivo ou fraudulento das pessoas interessadas para lhes recusarem, se necessário, o benefício das disposições de direito da União invocadas, desde que, na apreciação de tal comportamento, tomem em consideração os objetivos prosseguidos pelas disposições em causa (36).

78.      Embora esta jurisprudência não autorize um Estado‑Membro a excluir de forma genérica que determinados serviços possam ser fornecidos por operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros, o que significaria suprimir a livre prestação de serviços (37), permite‑lhe, em contrapartida, adotar «casuisticamente» (38) medidas de proibição específica.

79.      O Tribunal de Justiça exige que a caracterização de uma situação de abuso de direito se baseie em elementos objetivos. Entre os elementos que são geralmente tomados em consideração, figura o critério relativo à orientação da atividade, estando a situação em que essa atividade é inteira ou principalmente orientada para o território do Estado‑Membro de acolhimento abrangida pelo direito de estabelecimento e não pela livre prestação de serviços.

80.      Ora, as circunstâncias do caso no processo principal revelam elementos objetivos de contorno da legislação italiana. Com efeito, é pacífico que a Onix, desde que foi autorizada a exercer a sua atividade em regime de livre prestação de serviços, orientou 75% das suas atividades para o território italiano, embora fosse dirigida e controlada por uma pessoa que tinha sido proibida de aceder ao mercado de seguros italiano (39). Estes elementos demonstram que S. Lentini se estabeleceu na Roménia para exercer de novo, em território italiano, por interposta pessoa coletiva, a mesma atividade que a que tinha sido proibido de exercer.

81.      Enquanto a qualificação de abuso é habitualmente utilizada em situações em que um operador instala o seu estabelecimento num Estado‑Membro que tem uma regulamentação vantajosa, a fim de se subtrair à regulamentação mais rigorosa de outro Estado‑Membro, o processo principal corresponde a uma situação de fraude mais evidente e grave, na qual uma pessoa tenta escapar a uma proibição de exercício utilizando a liberdade de prestação de serviços.

82.      Embora partilhemos da opinião, eloquentemente exposta pela Comissão na audiência, segundo a qual os riscos de contorno não devem conduzir a «deitar fora o bebé com a água do banho», abandonando o princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem, estamos igualmente convencidos de que, prolongando a metáfora, não se pode «lavar o bebé na água suja». Aceitar que os princípios da autorização única e da supervisão pelo Estado‑Membro de origem possam navegar nas águas turvas, ou mesmo particularmente salobras, da fraude à lei não significa preservá‑los, mas conduzir à sua destruição.

83.      Em nosso entender, é a credibilidade da ordem jurídica da União que está em jogo no presente processo. Recusar punir comportamentos de fraude à lei que consistem na utilização da liberdade de prestação de serviços como um meio de contornar uma decisão de proibição de acesso a um mercado nacional justificada, nomeadamente, devido a antecedentes criminais, equivaleria a dar um argumento de peso a todos aqueles que manifestam fortes reticências em relação ao princípio do país de origem, que constitui, no entanto, a pedra basilar da construção do mercado interno. Este princípio merece mais do que uma abordagem dogmática, que, ao revesti‑lo de um caráter absoluto perigoso, o torna excessivamente rígido para, finalmente, o fragilizar e pôr em risco todo o edifício.

84.      Por último, admitir que a cláusula de salvaguarda pretendida pelo legislador da União possa funcionar nas circunstâncias do processo principal consiste em, não mais nem menos, do que «realizar esta flexibilização benéfica, esta compressão social fora da qual o direito se tornaria odioso, uma vez que poderia servir indiferentemente para consagrar a justiça ou a injustiça, ao sabor dos escrúpulos ou dos apetites de cada um» (40). E recusar que a liberdade de prestação de serviços fique sujeita ao apetite dos autores de fraudes, que tentam escapar a uma proibição de exercício num Estado‑Membro encontrando refúgio noutro Estado‑Membro, não significa pôr em causa as vantagens proporcionadas pelo mercado interno.

85.      Por estas razões, propomos que o Tribunal de Justiça responda que o artigo 8.°, n.° 1, e o artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 73/239 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que a autoridade de supervisão de um Estado‑Membro de acolhimento tome, em relação a uma empresa de seguros que opera em regime de livre prestação de serviços no seu território, medidas como a proibição de celebrar novos contratos, fundadas exclusivamente no incumprimento das condições de autorização, designadamente o requisito relativo à idoneidade dos acionistas.

86.      Em contrapartida, estas disposições não se opõem, em circunstâncias como as do processo principal, em que a empresa de seguros autorizada pelo Estado‑Membro de origem, por um lado, tem como acionista de referência uma pessoa singular que, ao ter sido condenada penalmente, nomeadamente por tentativa de burla, está proibida de aceder ao mercado de seguros no Estado‑Membro de acolhimento, e, por outro lado, orienta principalmente as suas atividades para o território desse Estado, a que as autoridades de supervisão do referido Estado‑Membro adotem, com base no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49 e tendo em conta a urgência resultante da inação das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem, notificadas sem êxito para revogar a autorização, medidas que restrinjam a liberdade de prestação de serviços da empresa em causa no seu território, como a proibição de continuar a celebrar novos contratos, a fim de evitar o risco de contorno, por interposta pessoa coletiva, da proibição de acesso ao mercado e o risco correlativo de repetição das irregularidades pelas quais o acionista de referência foi punido.

87.      Apesar de o órgão jurisdicional de reenvio não interrogar o Tribunal de Justiça sobre a questão de saber quais as modalidades processuais em que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento pode tomar medidas, com base no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49, a sua conclusão de que a medida de proibição de celebrar novos contratos foi tomada contra a Onix sem prévia audição desta última leva‑nos a precisar que, em nosso entender, o direito de ser ouvido em todos os processos deve ser aplicado mesmo quando é utilizado o procedimento de urgência previsto por esta disposição. Com efeito, o respeito do direito de ser ouvido é aplicável sempre que a administração se propõe adotar relativamente a uma pessoa um ato lesivo dos seus interesses (41) e impõe‑se mesmo que a regulamentação aplicável não preveja expressamente essa formalidade (42).
IV – Conclusão

88.      À luz das considerações precedentes, propomos que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado), do seguinte modo:
O artigo 8.°, n.° 1, e o artigo 13.°, n.° 1, da Primeira Diretiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à atividade de seguro direto não vida e ao seu exercício, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento tome, em relação a uma empresa de seguros que opera em regime de livre prestação de serviços no seu território, medidas como a proibição de celebrar novos contratos, fundadas exclusivamente no incumprimento das condições de autorização, designadamente o requisito relativo à idoneidade dos acionistas.
Em contrapartida, estas disposições não se opõem, em circunstâncias como as do processo principal, em que a empresa de seguros autorizada pelo Estado‑Membro de origem, por um lado, tem como acionista de referência uma pessoa singular que, ao ter sido condenada penalmente, nomeadamente por tentativa de burla, está proibida de aceder ao mercado de seguros no Estado‑Membro de acolhimento, e, por outro lado, orienta principalmente as suas atividades para o território desse Estado, a que as autoridades de supervisão do referido Estado‑Membro adotem, com base no artigo 40.°, n.° 6, da Diretiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro direto não vida e que altera as diretivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Diretiva sobre o seguro não vida) e tendo em conta a urgência resultante da inação das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem, notificadas sem êxito para revogar a autorização, medidas que restrinjam a liberdade de prestação de serviços da empresa em causa no seu território, como a proibição de continuar a celebrar novos contratos, a fim de evitar o risco de contorno, por interposta pessoa coletiva, da proibição de acesso ao mercado e o risco correlativo de repetição das irregularidades pelas quais o acionista de referência foi punido.

1 —      Língua original: francês.

2 —      JO 1992, L 228, p. 1.

3 —      A seguir «Onix».

4 —      IVASS.

5 —      Primeira Diretiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à atividade de seguro direto não vida e ao seu exercício (JO 1973, L 228, p. 3; EE 06 F1 p. 143)

6 —      Diretiva que altera a Diretiva 92/49/CEE do Conselho e as Diretivas 2002/83/CE, 2004/39/CE, 2005/68/CE e 2006/48/CE no que se refere a normas processuais e critérios para a avaliação prudencial das aquisições e dos aumentos de participações em entidades do setor financeiro (JO 2007, L 247, p. 1).

7 —      JO 2009, L 335, p. 1.

8 —      JO 2000, C 43, p. 5.

9 —      CEBS/2008/214, CEIOPS‑3L3‑19/08, CESR/08‑543b. A seguir «orientações de 18 de julho de 2008».

10 —      Suplemento ordinário ao GURI n.° 239, de 13 de outubro de 2005.

11 —      Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, atualmente IVASS.

12 —      A seguir «ASF».

13 —      Artigo 8.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 73/239.

14 —      Artigo 8.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva 73/239.

* —      N. do T.: Na versão portuguesa das duas diretivas, utiliza‑se apenas o termo «idoneidade».

15 —      Artigo 40.°, n.° 4, da Diretiva 92/49.

16 —      Artigo 40.°, n.° 5, da Diretiva 92/49.

17 —      Artigo 40.°, n.° 5, da Diretiva 92/49.

18 —      Artigo 40.°, n.° 5, da Diretiva 92/49.

19 —      Artigo 40.°, n.° 5, da Diretiva 92/49.

20 —      JO 1990, C 244, p. 28.

21 —      Artigo 35.°, n.° 2, primeira frase, da Proposta da Comissão.

22 —      O sublinhado é nosso.

23 —      O sublinhado é nosso.

24 —      Artigo 35.°, n.° 2, segunda frase, da Proposta da Comissão.

25 —      Artigo 35.°, n.° 2, terceira frase, da Proposta da Comissão.

26 —      Acórdão de 13 de maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑233/94, EU:C:1997:231, n.° 64).

27 —      Acórdão de 13 de maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑233/94, EU:C:1997:231, n.° 64).

28 —      Acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália (C‑518/06, EU:C:2009:270, n.° 115).

29 —      Acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália (C‑518/06, EU:C:2009:270, n.° 117).

30 —      Instituída pelo Regulamento (UE) n.° 1094/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma), altera a Decisão n.° 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/79/CE da Comissão (JO 2010, L 331, p. 48), a EIOPA faz parte do Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), de acordo com o artigo 1.°, n.os 2 e 3, do Regulamento (UE) n.° 1092/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativo à supervisão macroprudencial do sistema financeiro na União Europeia e que cria o Comité Europeu do Risco Sistémico (JO 2010, L 331, p. 1), sistema esse que tem por objetivo garantir a supervisão do sistema financeiro da União.

31 —      Decisão EIOPA‑14‑267 do presidente da EIOPA, relativa à instauração de um inquérito, nos termos do artigo 17.° do Regulamento n.° 1094/2010.

32 —      33/74, EU:C:1974:131.

33 —      Acórdão de 3 de dezembro de 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, n.° 13).

34 —      V., designadamente, acórdão de 9 de março de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, n.° 24).

35 —      V., designadamente, acórdãos de 2 de maio de 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, n.° 24), no qual o Tribunal de Justiça considerou que uma entidade patronal pode apresentar provas que habilitem o órgão jurisdicional nacional, se tal for o caso, a declarar verificado um comportamento abusivo ou fraudulento resultante do facto de um trabalhador, não obstante a sua alegação de incapacidade para o trabalho utilizando um atestado médico passado no estrangeiro, não estar na realidade doente), e de 9 de março de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, n.° 24).

36 —      V., designadamente, acórdãos de 2 de maio de 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, n.° 25), e de 9 de março de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, n.° 25).

37 —      V., designadamente, acórdão de 10 de setembro de 1996, Comissão/Bélgica (C‑11/95, EU:C:1996:316, n.° 65 e jurisprudência referida).

38 —      V., designadamente, acórdão de 9 de março de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, n.° 25), e de 21 de julho de 2011, Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, n.° 25).

39 —      A existência desta proibição relativamente a S. Lentini, na sequência das sanções que lhe foram impostas, é explicitamente referida na decisão de reenvio [n.° 1.2., alínea b)].

40 —      Josserand, L., De l’esprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de l’abus des droits, 2.a ed., Dalloz, Paris, 2006.

41 —      V., designadamente, acórdão de 3 de julho de 2014, Kamino International Logistics e Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 e C‑130/13, EU:C:2014:2041, n.° 30 e jurisprudência referida).

42 —      V., designadamente, acórdão de 3 de julho de 2014, Kamino International Logistics e Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 e C‑130/13, EU:C:2014:2041, n.° 31 e jurisprudência referida).