CELEX: 62020CC0391
Language: it
Date: 2022-03-08
Title: Conclusioni dell’avvocato generale N. Emiliou, presentate il 8 marzo 2022.###

Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate l’8 marzo 2022 (1)

Causa C‑391/20

Boriss Cilevičs,

Valērijs Agešins,

Vjačeslavs Dombrovskis,

Vladimirs Nikonovs,

Artūrs Rubiks,

Ivans Ribakovs,

Nikolajs Kabanovs,

Igors Pimenovs,

Vitālijs Orlovs,

Edgars Kucins,

Ivans Klementjevs,

Inga Goldberga,

Evija Papule,

Jānis Krišāns,

Jānis Urbanovičs,

Ļubova Švecova,

Sergejs Dolgopolovs,

Andrejs Klementjevs,

Regīna Ločmele-Luņova,

Ivars Zariņš

intervenienti:

Latvijas Republikas Saeima

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale, Lettonia)]
«Rinvio pregiudiziale – Articolo 49 TFUE – Libertà di stabilimento – Articolo 56 TFUE – Libera prestazione dei servizi – Restrizione – Normativa nazionale che impone agli istituti di istruzione superiore di promuovere e sviluppare la lingua ufficiale nazionale – Giustificazione – Proporzionalità – Articolo 4, paragrafo 2, TUE – Identità nazionale – Articolo 13 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Libertà accademica»

I.      Introduzione

1.        L’anno 2021 ha segnato il 40º anniversario della risoluzione del Parlamento europeo su una carta comunitaria delle lingue e culture regionali e una carta dei diritti delle minoranze etniche (2). La risoluzione era relativamente concisa ma, per quanto a mia conoscenza, ha rappresentato uno dei primi casi in cui il Parlamento è intervenuto in tale settore, invitando gli Stati membri a «po[rre] in opera una politica [specifica] in questo campo». Infatti, le questioni linguistiche sono tradizionalmente considerate strettamente connesse alla sovranità e all’identità nazionali (3), e dunque, rappresentano questioni socialmente e politicamente molto sensibili nella maggior parte degli Stati membri (4). Di conseguenza, sia il legislatore, sia i giudici dell’Unione hanno costantemente adottato un approccio alquanto cauto, diplomatico e pragmatico ai regimi linguistici, soprattutto quando ciò implicava l’imposizione di obblighi, a tale riguardo, in capo agli Stati membri (5).

2.        Nel preambolo della risoluzione, il Parlamento ha insistito sul suo intento di «consolidare la coesione dei popoli d’Europa e di preservare le lingue viventi, per arricchirne in tal modo, mediante l’apporto di tutti i loro componenti, la molteplice cultura» (6). Il Parlamento ha così riunito due obiettivi che, a prima vista, potrebbero sembrare difficili da conciliare: il desiderio di creare un’unione più stretta tra i cittadini europei e di preservare e promuovere la diversità del loro patrimonio linguistico e culturale.

3.        Oggi, quattro decenni più tardi, questi due obiettivi restano attuali e di fondamentale importanza per il progetto europeo. Il desiderio di proseguire il processo di «creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa» figura nel preambolo del Trattato UE e del Trattato FUE nonché nell’articolo 1 TUE. Allo stesso tempo, anche il preambolo del Trattato FUE e l’articolo 3, paragrafo 3, TUE esprimono la volontà dell’Unione di «rispetta[re] la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica» e di «vigila[re] sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo».

4.        È indubbio, a mio avviso, che tali obiettivi non sono antitetici e, di conseguenza, possono e devono essere perseguiti parallelamente. È altrettanto vero, tuttavia, che in talune circostanze specifiche, essi potrebbero spingere l’Unione in direzioni diverse. Ad esempio, misure nazionali dirette a promuovere e proteggere l’uso di una lingua nazionale potrebbero, nella pratica, creare ostacoli all’esercizio, da parte dei privati e delle imprese, della loro libertà di circolazione.

5.        In tali circostanze, mi sembra necessario garantire un giusto equilibrio tra questi due obiettivi, affinché entrambi possano essere perseguiti in modo efficace. La presente causa offre un esempio di tale situazione: con le sue questioni, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale, Lettonia) chiede alla Corte, in sostanza, se sia compatibile con il diritto dell’Unione una normativa nazionale che, fatte salve talune deroghe, impone agli istituti di istruzione superiore di offrire programmi di studio soltanto nella lingua ufficiale nazionale.
II.    Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione

6.        Il considerando 11 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (in prosieguo: la «direttiva sui servizi») (7), prevede, in particolare, quanto segue:
«La presente direttiva non pregiudica le misure adottate dagli Stati membri, conformemente al diritto comunitario, per quanto riguarda la protezione o la promozione della diversità linguistica e culturale e il pluralismo dei media, compresi i relativi finanziamenti».

7.        L’articolo 1, paragrafi 1 e 4 della direttiva sui servizi dispone quanto segue:
«1. La presente direttiva stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi.
(…)
4. La presente direttiva non pregiudica le misure adottate a livello comunitario o nazionale, in conformità del diritto comunitario, volte a tutelare o a promuovere la diversità culturale o linguistica o il pluralismo dei media».
B.      Diritto nazionale

1.      Costituzione lettone

8.        L’articolo 4 della Latvijas Republikas Satversme (Costituzione della Repubblica di Lettonia; in prosieguo: la «Costituzione lettone») prevede, in particolare, che «[i]l lettone è la lingua ufficiale della Repubblica di Lettonia».

9.        L’articolo 105 della Costituzione lettone disciplina il diritto di proprietà e l’articolo 112 della stessa riconosce il diritto all’istruzione. Ai sensi dell’articolo 113 della Costituzione lettone, «[l]o Stato riconosce la libertà di creazione scientifica, artistica o di altro tipo e garantisce la tutela del diritto d’autore e del diritto dei brevetti».
2.      Legge in materia di istituti di istruzione superiore

10.      L’articolo 5 dell’Augstskolu likums (legge in materia di istituti di istruzione superiore), del 2 novembre 1995 (8), prevedeva che tali istituti avessero il compito di coltivare e sviluppare le scienze e le arti. Con la likums «Grozījumi Augstskolu likumā» (legge di modifica della legge in materia di istituti di istruzione superiore) del 21 giugno 2018 (9), la terza frase dell’articolo 5 della legge in materia di istituti di istruzione superiore è stata modificata come segue: «Nell’ambito delle loro attività, [gli istituti di istruzione superiore] coltivano e sviluppano le scienze, le arti e la lingua ufficiale».

11.      Con la legge di modifica della legge in materia di istituti di istruzione superiore, l’articolo 56 di tale legge è stato anch’esso modificato. Di conseguenza, l’articolo 56, paragrafo 3, della legge in materia di istituti di istruzione superiore prevede ora quanto segue:
«Negli istituti di istruzione superiore, negli istituti che rilasciano una laurea di primo livello e in quelli che rilasciano un titolo di formazione tecnica, i programmi di studi sono impartiti nella lingua ufficiale. I programmi di studi in lingua straniera possono essere seguiti soltanto nei casi seguenti:
1) i programmi di studi seguiti in Lettonia da studenti stranieri e i programmi di studi organizzati nell’ambito della cooperazione prevista in programmi dell’Unione europea e in accordi internazionali possono essere impartiti nelle lingue ufficiali dell’Unione europea. Se gli studi che si prevede di svolgere in Lettonia sono di durata superiore a sei mesi o conferiscono più di 20 crediti, occorre includere, nel numero di ore obbligatorie di insegnamento che gli studenti stranieri sono tenuti a seguire, l’apprendimento della lingua ufficiale;
2) non può essere impartito nelle lingue ufficiali dell’Unione europea più di un quinto del numero di crediti del programma di studi, fermo restando che gli esami finali e statali e la redazione degli elaborati di valutazione, di laurea o di master non saranno presi in considerazione a tal fine;
3) i programmi di studi da seguire in una lingua straniera al fine di conseguire gli obiettivi prefissati (...) per le seguenti categorie di programmi d’istruzione: studi linguistici e culturali o programmi relativi allo studio linguistico (…);
4) i programmi di studi congiunti possono essere erogati nelle lingue ufficiali dell’Unione europea».
3.      Legge sulla scuola superiore di scienze economiche di Riga e sulla scuola superiore di diritto di Riga

12.      L’articolo 19, paragrafo 1, della Likums «Par Rīgas Ekonomikas augstskolu»  (legge sulla scuola superiore di scienze economiche di Riga) (10) dispone quanto segue: «Nel presente istituto, i corsi sono impartiti in inglese. La redazione e la discussione dei lavori necessari per conseguire il titolo di laurea di primo livello, il titolo di laurea magistrale o il titolo di dottorato e gli esami di qualificazione professionale sono svolti in inglese».

13.      L’articolo 21 della Juridiskās augstskolas likums (legge sulla scuola superiore di diritto di Riga) (11) prevede quanto segue: «Il presente istituto offre programmi di studio che hanno ottenuto la corrispondente autorizzazione e che sono stati accreditati conformemente alle disposizioni normative. I corsi sono erogati in inglese o in un’altra lingua ufficiale dell’Unione europea».
III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali

14.      La Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) è investita di un ricorso proposto da 20 deputati della Saeima (Parlamento lettone) (in prosieguo: i «ricorrenti»). Nel suo ricorso, i ricorrenti contestano la compatibilità con il diritto dell’Unione di talune disposizioni della legge in materia di istituti di istruzione superiore, come modificata – essenzialmente delle norme che impongono agli istituti di istruzione superiore di offrire programmi di studio soltanto nella lingua ufficiale.

15.      Dinanzi alla Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale), i ricorrenti hanno sostenuto, anzitutto, che le disposizioni controverse limitano l’autonomia degli istituti di istruzione superiore privati e la libertà accademica dei loro docenti e studenti. I ricorrenti hanno altresì affermato che le disposizioni controverse limitano il diritto degli istituti di istruzione superiore di esercitare un’attività commerciale e di fornire a titolo oneroso il servizio di insegnamento superiore, in violazione dei loro diritti di proprietà. Inoltre, creando una barriera all’ingresso nel mercato dell’istruzione superiore e impedendo ai cittadini e alle imprese di altri Stati membri dell’Unione europea di fornire servizi di istruzione superiore in lingue straniere, le disposizioni controverse pregiudicano, secondo i ricorrenti, i diritti di libertà di stabilimento e di libera circolazione dei servizi garantiti dal diritto dell’Unione europea, riconosciuti dagli articoli 49 e 56 TFUE, nonché la libertà d’impresa, sancita all’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

16.      L’11 giugno 2020 la Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha pronunciato la sentenza nel procedimento n. 2019-12-01. Essa ha deciso di scindere il procedimento esaminato in due: il procedimento relativo alla conformità delle disposizioni controverse all’articolo 112 della Costituzione lettone (in prosieguo: il «primo procedimento») e il procedimento relativo alla conformità delle disposizioni controverse agli articoli 1 e 105 della suddetta Costituzione  (in prosieguo: il «secondo procedimento»).

17.      La Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha ritenuto di poter statuire sul primo procedimento. Essa ha dichiarato che l’articolo 5, paragrafo 1, terza frase, della legge in materia di istituti di istruzione superiore è conforme al combinato disposto dell’articolo 112 e dell’articolo 113 della Costituzione lettone. Di converso, essa ha dichiarato l’incompatibilità dell’articolo 56, paragrafo 3, della legge in materia di istituti di istruzione superiore e del punto 49 delle sue disposizioni transitorie con il combinato disposto degli articoli 112 e 113 della Costituzione lettone, nella parte in cui le disposizioni controverse si applicavano agli istituti privati di istruzione superiore. Tuttavia, tale giudice ha deciso di mantenere temporaneamente in vigore le disposizioni controverse, segnatamente fino al 1º maggio 2021, al fine di concedere al legislatore nazionale un termine ragionevole per adottare una nuova normativa.

18.      Per quanto riguarda il secondo procedimento, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha ritenuto di dover riesaminare la questione sostanziale. Essa ha dichiarato che il diritto di proprietà sancito dall’articolo 105 della Costituzione lettone deve essere interpretato alla luce dei principi dell’Unione in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.

19.      In tali circostanze, nutrendo dubbi in merito alla corretta interpretazione delle pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha deciso, il 29 luglio 2020, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se una normativa come quella oggetto del procedimento principale costituisca una restrizione alla libertà di stabilimento sancita dall’articolo 49 [TFUE] o, in subordine, alla libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 56 [TFUE], nonché alla libertà d’impresa riconosciuta dall’articolo 16 della [Carta].
2) Di quali considerazioni si debba tenere conto nell’ambito della valutazione del carattere giustificato, idoneo e proporzionato di tale normativa rispetto al suo legittimo obiettivo di tutelare la lingua ufficiale quale manifestazione dell’identità nazionale».

20.      Con legge dell’8 aprile 2021, entrata in vigore il 1º maggio 2021, le disposizioni controverse sono state modificate. Pertanto, il 6 settembre 2021, la Corte di giustizia ha chiesto alla Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) se intendesse ritirare o mantenere la sua domanda di pronuncia pregiudiziale. Con la sua risposta del 5 ottobre 2021, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha informato la Corte della sua intenzione di mantenere la domanda di pronuncia pregiudiziale.

21.      I ricorrenti nel procedimento principale, i governi francese, lettone, dei Paesi Bassi e austriaco, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte.
IV.    Analisi

22.      Nelle presenti conclusioni, tratterò i problemi, indubbiamente importanti e delicati, sollevati dalle questioni proposte dalla Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale). Tuttavia, prima di affrontare detti problemi, devo occuparmi dei dubbi espressi dalla Commissione per quanto concerne la persistente rilevanza delle questioni proposte ai fini della soluzione della controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio.
A.      Ricevibilità

23.      L’articolo 267 TFUE e l’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte di giustizia subordinano la ricevibilità di una domanda di pronuncia pregiudiziale a varie condizioni, sia sostanziali sia procedurali. Una di tali condizioni è che le risposte della Corte alle questioni proposte devono essere rilevanti ai fini della soluzione della controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio. In altri termini, la soluzione di tali questioni deve essere necessaria per consentire al giudice del rinvio di «emanare la sua sentenza» nella causa di cui è investito (12).

24.      Le condizioni di ricevibilità del rinvio pregiudiziale devono essere soddisfatte non soltanto nel momento in cui la Corte è adita, ma anche durante l’intero procedimento. Qualora, nel corso del procedimento, tali condizioni non siano più soddisfatte, la Corte pone fine al giudizio dichiarando che non vi è più luogo a statuire. Ciò può verificarsi, ad esempio, qualora il procedimento principale sia divenuto privo di oggetto a causa di successive decisioni del giudice del rinvio (o di un altro giudice nazionale) nell’ambito dello stesso procedimento o in procedimenti connessi (13), oppure qualora le pertinenti disposizioni del diritto nazionale siano state modificate o abrogate (14).

25.      Sulla base di tale giurisprudenza, la Commissione esprime dubbi quanto alla ricevibilità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. La Commissione osserva che, con la sua sentenza dell’11 giugno 2020, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha già dichiarato che le disposizioni nazionali in questione sono in contrasto con la Costituzione nazionale. Inoltre, a seguito di tale sentenza, il legislatore lettone ha modificato tali disposizioni, con effetto dal 1º maggio 2021 (15).

26.      Non condivido i dubbi della Commissione.

27.       In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, spetta soltanto al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolarità del caso di specie, tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, quanto la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Ne consegue che le questioni proposte dal giudice nazionale sono assistite da una presunzione di rilevanza e che il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale è possibile soltanto qualora risulti in modo manifesto che l’interpretazione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni (16).

28.      La presente causa non mi sembra rientrare in nessuna delle ipotesi in cui la presunzione di rilevanza può essere confutata.

29.      A tale riguardo, rilevo che, con la sua sentenza dell’11 giugno 2020, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) ha deciso, come menzionato ai precedenti paragrafi da 16 a 18, di suddividere il procedimento in due cause distinte: il primo procedimento e il secondo procedimento. Nel primo procedimento, il giudice del rinvio ha pronunciato una sentenza definitiva, in cui ha constatato l’incompatibilità delle disposizioni controverse con talune disposizioni della Costituzione lettone. Nel secondo procedimento, tale giudice ha ritenuto di non poter completare l’analisi dell’asserita incompatibilità tra le disposizioni controverse e altre disposizioni della Costituzione lettone. In tale procedimento, il giudice del rinvio ha ritenuto che le disposizioni di diritto nazionale in questione dovessero essere interpretate conformemente a talune disposizioni del diritto dell’Unione la cui portata non era sufficientemente chiara.

30.       Le questioni sottoposte dalla Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) riguardano precisamente il secondo procedimento. Come spiegato da tale giudice nella sua risposta del 5 ottobre 2021 alla domanda della Corte, tale causa è tuttora pendente dinanzi al giudice del rinvio e deve essere decisa (17). Ciò significa che il giudice del rinvio ritiene che sia ancora necessaria una risposta della Corte alle questioni proposte al fine di emanare la sua sentenza.

31.      Nessun elemento del fascicolo sembra idoneo a rimettere in discussione la valutazione del giudice del rinvio a tale riguardo. Al contrario, diversi elementi suggeriscono che la soluzione delle questioni proposte nel presente rinvio non è divenuta superflua.

32.      In primo luogo, non si può escludere che l’esame da parte della Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) delle questioni proposte nel secondo procedimento possa rivelare elementi di incompatibilità tra le disposizioni controverse e la Costituzione nazionale, qualora quest’ultima sia interpretata alla luce del diritto dell’Unione, aggiuntivi rispetto a quelli individuati nel primo procedimento. Tale situazione potrebbe quindi indurre il legislatore lettone a intervenire nuovamente al fine di garantire la legittimità delle disposizioni controverse. Infatti, con la sua legge dell’8 aprile 2021, il legislatore ha dimostrato la sua volontà di modificare le disposizioni controverse, e non di abrogarle completamente.

33.      In secondo luogo, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale), nonostante le sue statuizioni nel primo procedimento, ha deciso di mantenere temporaneamente in vigore le disposizioni controverse, fino al 1º maggio 2021. Tali disposizioni hanno quindi prodotto i loro effetti per un determinato periodo di tempo. Non si può escludere a priori che, a seguito della decisione della Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) nel secondo procedimento, le imprese e gli individui pregiudicati dalle disposizioni asseritamente illegittime possano instaurare, di conseguenza, procedimenti giudiziari (ad esempio, richieste di risarcimento).

34.      Su tale base, non è certo che la sentenza della Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) nel primo procedimento e/o la legge che modifica le disposizioni controverse abbiano posto fine all’asserita incompatibilità tra le disposizioni controverse e il diritto dell’Unione. In tali circostanze, non risulta in modo manifesto che l’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione richiesta non abbia alcuna relazione con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale o che il problema sia di natura ipotetica (18).

35.      Fondamentalmente, non si deve dimenticare che il procedimento attualmente pendente dinanzi alla Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) non verte su una o più controversie specifiche tra una persona fisica o giuridica e le autorità pubbliche. Infatti, come precisato dal giudice del rinvio, nell’ambito di tale procedimento, avviato da individui dotati di legittimazione attiva (quali i membri del Parlamento lettone) ai fini della difesa dell’interesse generale, esso è tenuto a effettuare un controllo in abstracto della legislazione, al fine di stabilire se le disposizioni controverse siano compatibili con norme di diritto di rango superiore.

36.      In tali circostanze, ritenere che le questioni proposte siano irrilevanti ai fini della soluzione della controversia equivarrebbe, in pratica, a ignorare la natura di tale procedimento e a disconoscere la sua stessa finalità.

37.      Alla luce di quanto precede, ritengo che il rinvio pregiudiziale sia ricevibile.
B.      Questioni pregiudiziali

38.      Con le sue due questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale) chiede alla Corte, in sostanza, se sia compatibile con il diritto dell’Unione una normativa nazionale che, fatte salve talune deroghe, impone agli istituti di istruzione superiore di offrire programmi di studio soltanto nella lingua ufficiale nazionale. A tale riguardo, il giudice del rinvio nutre dubbi in merito all’interpretazione da dare agli articoli 49 e 56 TFUE nonché all’articolo 16 della Carta.

39.      Nelle osservazioni presentate alla Corte nell’ambito del presente procedimento, tuttavia, sono stati sollevati dubbi circa il contesto normativo di diritto dell’Unione pertinente ai fini dell’analisi. Pertanto, prima di affrontare le questioni di merito sollevate dalle questioni proposte, è opportuno chiarire le disposizioni del diritto dell’Unione alla luce delle quali occorre valutare la compatibilità delle misure nazionali in questione.
1.      Contesto normativo pertinente

40.      A mio avviso, al fine di determinare il contesto normativo pertinente ai fini della valutazione della compatibilità delle disposizioni controverse con il diritto dell’Unione, devono essere affrontati tre problemi. In primo luogo, l’erogazione di corsi di studio di istruzione superiore costituisce un’«attività economica» e, in quanto tale, rientra nell’ambito di applicazione delle norme dell’Unione in materia di libera circolazione dei servizi? In secondo luogo, in caso di risposta affermativa, la compatibilità delle disposizioni controverse con il diritto dell’Unione deve essere valutata alla luce delle disposizioni del Trattato FUE sul diritto di stabilimento e/o sulla libera prestazione dei servizi, oppure alla luce delle disposizioni della direttiva sui servizi? In terzo e ultimo luogo, la Corte deve valutare separatamente la compatibilità delle disposizioni controverse con l’articolo 16 della Carta?
a)      Erogazione di corsi di istruzione superiore come attività economica ai fini del Trattato FUE

41.      La risposta alla prima questione menzionata al paragrafo precedente è alquanto agevole.

42.      È vero che, come sottolineato dal governo lettone, la cultura e l’educazione sono settori che rientrano in gran parte nella competenza degli Stati membri. Infatti, ai sensi dell’articolo 6 TFUE, in questi settori l’Unione è competente unicamente a «svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri». Inoltre, in forza dell’articolo 165, paragrafo 1, TFUE, l’azione dell’Unione nel settore dell’istruzione deve svolgersi nel rispetto della «responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche».

43.      Ciò non significa, tuttavia, che tali settori esulino dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, o che gli Stati membri possano disciplinare tali settori nel modo che ritengono opportuno, se ciò determina la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione eventualmente applicabile accanto alle norme nazionali pertinenti. Parafrasando l’avvocato generale Tesauro, è possibile affermare con certezza che la cultura e l’educazione non costituiscono «un’isola impermeabile all’influenza» del diritto dell’Unione (19).

44.      Vi è infatti una giurisprudenza costante in cui la Corte ha valutato la compatibilità con il diritto dell’Unione di misure nazionali adottate al fine di promuovere l’uso delle lingue nazionali o minoritarie, nonché delle norme nazionali che disciplinano la prestazione di servizi culturali e/o educativi. Un numero significativo di tali cause riguardava, al pari della presente causa, la compatibilità di misure nazionali con le disposizioni dell’Unione in materia di mercato interno (20).

45.      In particolare, con riferimento alle attività didattiche, la Corte ha già dichiarato che i corsi impartiti da istituti di insegnamento finanziati, essenzialmente, mediante fondi privati costituiscono «servizi» ai fini del diritto dell’Unione (21). Di conseguenza, il diritto nazionale che disciplina tali attività deve, in linea di principio, rispettare le regole del mercato interno e, più in particolare, le regole relative alla libera circolazione dei servizi (22).

46.      Nella presente causa, mi sembra che le disposizioni controverse si applichino tanto agli istituti di istruzione superiore pubblici quanto a quelli privati, indipendentemente dalla questione se i corsi siano erogati dietro remunerazione. Di conseguenza, nella misura in cui esse si applicano a istituti privati finanziati essenzialmente mediante fondi privati, le disposizioni controverse devono rispettare le disposizioni relative alla libera circolazione dei servizi.
b)      Disposizioni del TFUE in materia di servizi o direttiva sui servizi?

47.      Il giudice del rinvio chiede alla Corte di valutare la compatibilità delle disposizioni controverse con il diritto dell’Unione con riferimento, in particolare, agli articoli 49 e 56 TFUE. Tuttavia, alcune parti interessate che hanno presentato osservazioni alla Corte (in particolare i governi lettone e dei Paesi Bassi) hanno richiamato anche le disposizioni della direttiva sui servizi.

48.      A tale riguardo, occorre ricordare che, ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 1, la direttiva sui servizi ha introdotto «disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi». In sostanza, la direttiva sui servizi è stata adottata al fine di andare oltre le disposizioni già previste dal Trattato FUE in materia di libera prestazione di servizi (23). Ove applicabile, tale direttiva costituisce quindi, in pratica, una lex specialis rispetto alle disposizioni pertinenti del Trattato. Di conseguenza, la Corte ha costantemente applicato le norme stabilite nella direttiva sui servizi quale quadro giuridico per stabilire la compatibilità di misure nazionali con la libera circolazione dei servizi, quando tali misure rientravano nell’ambito di applicazione di tale strumento giuridico, senza esaminarle alla luce degli articoli 49 e/o 56 TFUE (24).

49.      In tale contesto, si pone la questione se le disposizioni della direttiva sui servizi siano applicabili a misure nazionali come quelle di cui trattasi nel procedimento principale.

50.      Ritengo che, in linea di principio, la risposta debba essere negativa; o, melius, che le disposizioni della direttiva sui servizi non ostino a misure quali le disposizioni controverse.

51.      Ai sensi del suo articolo 2, paragrafo 1, la direttiva sui servizi si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro. La nozione di «servizio» è definita in modo ampio all’articolo 4, paragrafo 1, di detta direttiva come un’«attività economica non salariata (...) fornita normalmente dietro retribuzione». È indubbio che i corsi impartiti dagli istituti privati di istruzione superiore possono essere (e spesso sono) erogati dietro remunerazione e, quindi, costituiscono «servizi» ai sensi della direttiva sui servizi (25). Inoltre, essi non figurano nell’elenco dei servizi che l’articolo 2, paragrafo 2, esclude dall’ambito di applicazione della direttiva (26).

52.      Tuttavia, l’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva sui servizi prevede che quest’ultima «non pregiudica le misure adottate a livello comunitario o nazionale, in conformità del diritto comunitario, volte a tutelare o a promuovere la diversità culturale o linguistica» (27). Tale disposizione riecheggia il considerando 11 della direttiva sui servizi, ai sensi del quale la direttiva «non pregiudica le misure adottate dagli Stati membri, conformemente al diritto comunitario, per quanto riguarda la protezione o la promozione della diversità linguistica e culturale (...) compresi i relativi finanziamenti».

53.      È pacifico che le disposizioni controverse sono state adottate dal legislatore nazionale al fine di tutelare e promuovere la lingua nazionale. Pertanto, le disposizioni della direttiva sui servizi non possono essere applicate in modo tale da «pregiudicare» tale obiettivo (28).

54.      Ciò premesso, l’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva sui servizi non implica che le misure nazionali adottate per tutelare o promuovere la diversità culturale o linguistica non possano mai ricadere nell’ambito di applicazione delle norme dell’Unione relative alla libera circolazione dei servizi. Infatti, come indicato in questa disposizione – forse in modo ridondante – tale direttiva non pregiudica dette misure soltanto quando queste ultime risultano «in conformità del diritto [dell’Unione]».

55.      Ne consegue che la direttiva sui servizi non dispensa dalla necessità di verificare se le disposizioni controverse siano conformi all’articolo 49 e/o all’articolo 56 TFUE (29).

56.      Stanti tali premesse, la Corte deve effettuare un’analisi ai sensi del primo, del secondo o di entrambi gli articoli?

57.      A tale riguardo, secondo una giurisprudenza costante, allorché una misura nazionale incide simultaneamente su più libertà fondamentali, la Corte la esamina, in linea di principio, riguardo ad una sola di tali libertà qualora emerga che, nelle circostanze della specie, le altre libertà siano del tutto secondarie rispetto alla prima e possano esserle collegate (30). A tal fine, i principali elementi da tenere in considerazione sono l’oggetto (31) e gli effetti (32) della misura nazionale.

58.      Mi sembra che, nella presente causa, la Corte possa limitare la sua analisi all’articolo 49 TFUE.

59.      È vero che, come rilevato dal giudice del rinvio, le disposizioni controverse sono applicabili anche agli istituti di istruzione superiore con sede in paesi stranieri che intendano erogare corsi in Lettonia in via temporanea. Tuttavia, è difficile contestare che tali disposizioni e la normativa di cui fanno parte siano stati adottati principalmente per disciplinare le attività di istituti con sede in Lettonia (o che intendano ivi stabilirsi).

60.      Tali istituti sono anche quelli che, nella maggior parte dei casi, saranno interessati dalle disposizioni controverse. Infatti, per poter erogare corsi di istruzione superiore, gli istituti devono normalmente dotarsi di strutture amministrative e logistiche di un certo rilievo e ottenere dalle autorità pubbliche le autorizzazioni pertinenti ai fini del rilascio di diplomi, certificati o altri titoli ufficiali validi. Non si tratta di un tipo di servizio che può essere agevolmente prestato una tantum, temporaneamente o in modo incostante (33).

61.      Ciò non significa che la prestazione transfrontaliera di tali servizi sia rara, né tantomeno impossibile. Infatti, l’aumento esponenziale registrato dai corsi impartiti su Internet nel corso degli ultimi anni, che potrebbe eventualmente intensificarsi per effetto dell’esperienza maturata durante la recente pandemia, è un esempio perfetto dell’esistenza di un siffatto mercato. Tuttavia, attualmente, la grande maggioranza degli istituti che erogano corsi di istruzione superiore lo fanno nel paese in cui hanno una sede. Le prestazioni transfrontaliere di servizi costituiscono, ad oggi, una parte relativamente modesta delle loro attività economiche globali.

62.      Inoltre, non escludo che la questione possa essere esaminata anche dal punto di vista dei destinatari dei servizi, il che potrebbe parimenti giustificare una valutazione ai sensi dell’articolo 56 TFUE (34). Ciò implicherebbe valutare l’impatto che una misura nazionale come quella di cui trattasi può produrre sul diritto dei cittadini dell’Unione di circolare liberamente nell’Unione, in via temporanea, al fine di intraprendere programmi di studio di istruzione superiore. Si può supporre che almeno alcuni di questi potenziali studenti «internazionali» sarebbero in grado di seguire (alcuni o tutti) i corsi soltanto in lingue diverse da quella lettone, o quantomeno lo preferirebbero. Dati recenti dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) dimostrano l’esistenza di un numero significativo di studenti internazionali in Lettonia (35), su una cui parte le disposizioni controverse potrebbero, ovviamente, incidere.

63.      A tale riguardo, il governo lettone insiste sul fatto che l’articolo 56, paragrafo 3, della legge in materia di istituti di istruzione superiore garantisce che, nella maggior parte dei casi, gli studenti stranieri possano frequentare corsi in lingue diverse dal lettone e, in particolare, nelle lingue ufficiali degli altri Stati membri dell’Unione. Riconosco che si tratta di un aspetto che non mi è del tutto chiaro, sulla base delle informazioni contenute nel fascicolo della causa.

64.      Tuttavia, tale aspetto è poco rilevante in tale contesto, poiché, a mio avviso, le restrizioni più importanti che discendono direttamente dalle disposizioni controverse sono quelle imposte a taluni prestatori di servizi, vale a dire gli istituti di istruzione superiore. È proprio la loro libertà economica ad essere maggiormente limitata per effetto della misura nazionale di cui trattasi, ed è tale problema che, di fatto, risulta collocarsi al centro della controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio.

65.      In ogni caso, tenuto conto della similarità dei due «regimi» che disciplinano il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, non vedo in che modo un’analisi della compatibilità delle disposizioni controverse con il diritto dell’Unione sotto il profilo dell’articolo 56 TFUE possa presentare differenza significative rispetto a un’analisi sotto il profilo dell’articolo 49 TFUE (36).

66.      In conclusione, suggerisco alla Corte, anche per ragioni di economia processuale, di valutare la compatibilità con il diritto dell’Unione delle disposizioni controverse alla luce dell’articolo 49 TFUE.
c)      Articolo 16 della Carta

67.      Nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio interroga la Corte anche in merito alla compatibilità delle disposizioni controverse con l’articolo 16 della Carta. Tale disposizione, rubricata «Libertà d’impresa», prevede quanto segue: «È riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali».

68.      A tale riguardo, non credo che, nella presente causa, una valutazione specifica incentrata sull’articolo 16 della Carta sia necessaria o appropriata.

69.      Anzitutto, gli articoli 49 e 56 TFUE sono, almeno in una certa misura, una manifestazione della libertà affermata all’articolo 16 della Carta. Infatti, la Corte ha ripetutamente dichiarato che un esame delle restrizioni introdotte da misure nazionali sulla scorta degli articoli 49 e 56 TFUE comprende anche le eventuali restrizioni dell’esercizio dei diritti e delle libertà previsti, inter alia, dall’articolo 16 della Carta, di modo che un esame separato della libertà di impresa non è, di regola, necessario (37).

70.      Inoltre, non si deve dimenticare che l’articolo 16 della Carta riconosce la libertà d’impresa «conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni (...) nazionali». Pertanto, ai fini dell’individuazione della portata di tale libertà, l’articolo 16 della Carta rinvia specificamente al diritto dell’Unione, il che include ovviamente disposizioni quali gli articoli 49 e 56 TFUE (38).

71.      Infine, nella domanda di pronuncia pregiudiziale e nelle osservazioni presentate nell’ambito del presente procedimento non ho potuto rinvenire alcuna incompatibilità con il diritto dell’Unione delle disposizioni controverse che non rientri interamente nell’ambito di applicazione degli articoli 49 e 56 TFUE. In altri termini, non ho rinvenuto alcun argomento specificamente riguardante una possibile violazione dell’articolo 16 della Carta (39) al di là della tutela dei diritti economici dei prestatori di servizi con sede all’estero.

72.      Alla luce di tali considerazioni, limiterò la mia analisi, nelle prossime sezioni delle presenti conclusioni, all’esame della compatibilità delle misure nazionali in questione con l’articolo 49 TFUE.
2.      Questioni di merito

73.      Nelle sezioni che seguono, valuterò se le disposizioni controverse comportino una restrizione ai sensi dell’articolo 49 TFUE e, in caso affermativo, se tale restrizione possa essere giustificata alla luce dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
a)      Esistenza di una restrizione

74.      A prima vista, la normativa di cui trattasi introduce una restrizione al diritto di stabilimento garantito dall’articolo 49 TFUE. Per consolidata giurisprudenza, devono essere considerati restrizioni alla libertà di stabilimento tutti i provvedimenti che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio di tale libertà (40).

75.      Nel caso di specie, le disposizioni controverse rendono più difficile, per imprese stabilite all’estero, il trasferimento o l’apertura di un altro centro di attività in Lettonia. Come correttamente sottolineato dai ricorrenti nel procedimento principale, poiché i programmi di studi devono essere erogati (quasi esclusivamente) in lingua lettone, molti istituti di istruzione superiore stranieri non saranno in grado di utilizzare una parte (probabilmente notevole) del loro personale amministrativo e docente in Lettonia. Inoltre, agli istituti di istruzione superiore stranieri è impedito di offrire una gamma di servizi più diversificata e più competitiva, come corsi impartiti in altre lingue, nonostante ve ne sia una domanda considerevole (41).

76.      Alla luce di quanto precede, concludo che, nella misura in cui rendono più difficile e meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento degli istituti di istruzione superiore con sede in altri Stati membri, le disposizioni controverse danno luogo a una restrizione ai sensi dell’articolo 49 TFUE.
b)      Giustificazione

77.      Come risulta da giurisprudenza costante della Corte, una restrizione alla libertà di stabilimento può essere ammessa solo a condizione, in primo luogo, di essere giustificata da una ragione imperativa di interesse generale e, in secondo luogo, di rispettare il principio di proporzionalità. Per quanto riguarda la proporzionalità, la misura nazionale deve essere idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non deve eccedere quanto necessario per conseguirlo. Inoltre, la misura nazionale deve essere stricto sensu proporzionata, in quanto essa deve operare un giusto bilanciamento degli interessi in gioco, ossia l’interesse perseguito dallo Stato mediante la misura in questione e quello delle persone sulle quali essa incide negativamente. Spetta allo Stato membro interessato dimostrare che queste condizioni cumulative sono soddisfatte (42).

78.      Nel caso di specie, il governo lettone ha precisato che le disposizioni controverse sono espressione della sua volontà di proteggere e di promuovere l’uso della lingua ufficiale dello Stato. Tale governo sottolinea altresì che la lingua ufficiale dovrebbe essere considerata parte della sua identità nazionale e invoca, in tale contesto, le disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE.

79.      A tale riguardo, occorre rilevare, anzitutto, che l’Unione è tenuta, in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, a rispettare l’identità nazionale dei suoi Stati membri, insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale (43). La Corte ha già riconosciuto che nell’identità nazionale di uno Stato membro è compresa anche la tutela della sua lingua ufficiale (o delle sue lingue ufficiali) (44). Pertanto, l’obiettivo della protezione e della promozione dell’uso di tale lingua (o di tali lingue), costituisce, nell’ordinamento dell’Unione, un interesse legittimo idoneo a giustificare restrizioni a una o più libertà di circolazione (45). Di conseguenza, il diritto dell’Unione non osta all’adozione di una politica di difesa e valorizzazione di una o più lingue ufficiali di uno Stato membro (46).

80.      Tuttavia, ciò non implica che, in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, qualsiasi misura nazionale che rientri in una politica di protezione e di promozione della lingua o delle lingue ufficiali di uno Stato membro sia automaticamente e intrinsecamente compatibile con il diritto dell’Unione.

81.      In questa fase, una breve discussione sull’articolo 4, paragrafo 2, TUE può essere giustificata.
1)      Alcune brevi considerazioni sull’articolo 4, paragrafo 2, TUE

82.      Ad oggi, la Corte non ha approfondito la nozione di «identità nazionale», né la natura o la portata della «clausola d’identità nazionale» di cui all’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Tuttavia, alla luce del suo tenore letterale, e tenuto conto delle cause finora decise dalla Corte, taluni aspetti (o, addirittura, taluni limiti intrinseci) dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE meritano di essere sottolineati.

83.      In primo luogo, per quanto riguarda la natura dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, mi sembra, anzitutto, che tale disposizione abbia una duplice natura. Da un lato, essa impone al legislatore dell’Unione di tenere conto dell’identità nazionale degli Stati membri al momento dell’adozione della legislazione. Logicamente, un obbligo analogo deve esistere in riferimento a tutte le istituzioni e gli organi dell’Unione quando adottano altri atti giuridicamente vincolanti. A tale riguardo, l’identità nazionale può servire anche da parametro di validità: qualsiasi atto dell’Unione che entri irrimediabilmente in conflitto con l’identità nazionale di uno o più Stati membri sarebbe invalido per violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Dall’altro lato, l’articolo 4, paragrafo 2, TUE impone alle istituzioni e agli organi dell’Unione, compresi gli organi giurisdizionali dell’Unione, di tener conto dell’identità nazionale degli Stati membri in sede di interpretazione e applicazione del diritto dell’Unione (47).

84.      Non è ancora chiaro, tuttavia, se e in quale misura l’articolo 4 paragrafo 2, TUE possa essere interpretato nel senso che introduce una clausola orizzontale o generale che gli Stati membri possono invocare per giustificare validamente deroghe alle norme dell’Unione. Orbene, poiché (nel caso di specie) il diritto dell’Unione può essere interpretato in modo da consentire, in linea di principio, di tenere debitamente conto degli elementi dell’identità nazionale invocati dal governo lettone in sede di interpretazione e applicazione delle norme pertinenti dell’Unione, non è necessario affrontare questo aspetto nelle presenti conclusioni.

85.      In secondo luogo, per quanto riguarda la portata di tale disposizione, dal tenore letterale dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE risulta che esso può essere invocato soltanto in riferimento ad aspetti costituzionali centrali di uno Stato membro. Infatti, tale disposizione richiama l’identità nazionale degli Stati membri insita nella loro «struttura fondamentale, politica e costituzionale» (48). Ciò è confermato anche dal riferimento, nell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, all’obbligo dell’Unione di «[r]ispetta[re] le funzioni essenziali dello Stato [membro]» (49).

86.      A mio avviso, non spetta all’Unione determinare, per ciascuno Stato membro, gli elementi che fanno parte di tale nucleo dell’identità nazionale. Gli Stati membri dispongono, al riguardo, di un ampio margine di manovra (50). Tuttavia, la discrezionalità degli Stati membri non può essere illimitata. Diversamente, l’articolo 4, paragrafo 2, TUE si configurerebbe come una clausola di esonero totale troppo agevole dalle norme e dai principi dei trattati dell’Unione, che potrebbe essere attivata in qualsiasi momento da qualsiasi Stato membro. Un obbligo per l’Unione di «rispettare» l’identità nazionale degli Stati membri non può equivalere a un diritto dello Stato membro di ignorare a suo piacimento il diritto dell’Unione.

87.      In terzo luogo, gli elementi centrali dell’identità nazionale invocati da uno Stato membro devono necessariamente essere compatibili con il quadro costituzionale dell’Unione europea e, più in particolare, con i suoi valori fondanti (articolo 2 TUE) e i suoi obiettivi (articolo 3 TUE). L’articolo 4, paragrafo 2, TUE enuncia i principi chiave che disciplinano le relazioni tra l’Unione e gli Stati membri (51) e non può essere interpretato come una nuova definizione di che cosa è l’Unione europea e per che cosa si batte. In particolare, per quanto riguarda i valori fondanti, gli stessi Stati membri li hanno accettati come valori ad essi «comuni», ribadendo tale scelta nel Trattato di Lisbona. Di conseguenza, non si può ritenere che l’articolo 4, paragrafo 2, TUE deroghi agli articoli 2 e 3 TUE (52).

88.      In quarto luogo, anche allorché l’identità nazionale sia invocata in riferimento a misure volte a tutelare un reale elemento dell’identità nazionale, e siffatto elemento sia ampiamente conforme al quadro costituzionale dell’Unione europea, l’analisi della compatibilità tra la misura nazionale in questione e il diritto dell’Unione non può interrompersi in tale fase. Possono esservi altri aspetti delle rivendicazioni degli Stati membri ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE che, a seconda delle norme dell’Unione eventualmente applicabili alle circostanze specifiche della causa, potrebbero essere sottoposti a controllo giurisdizionale.

89.      In cause come quella in esame, nelle quali uno Stato membro invoca l’articolo 4, paragrafo 2, TUE come giustificazione di un’eventuale restrizione delle libertà del mercato interno, dalla giurisprudenza (53) emerge che la misura nazionale dovrebbe essere oggetto del tradizionale controllo di proporzionalità, e la dottrina tende a concordare (54).

90.      In particolare, se è vero che spetta ai governi degli Stati membri decidere il livello al quale intendono garantire la tutela dell’interesse pubblico di cui trattasi (55), le questioni se i) le misure nazionali contribuiscano in modo significativo alla realizzazione dell’obiettivo dichiarato; ii) vi siano altre misure egualmente idonee a tal fine, ma meno restrittive delle libertà del mercato interno; e iii) le misure nazionali possano avere ripercussioni sproporzionate sugli altri soggetti interessati, devono poter essere sottoposte a controllo giurisdizionale.

91.      In quinto luogo, in un caso come quello in esame, non credo che spetti alla Corte pervenire a una conclusione definitiva sulla proporzionalità delle disposizioni controverse. A mio avviso, i giudici nazionali competenti si trovano nella posizione migliore per ponderare i diversi elementi di diritto e di fatto propri degli Stati membri interessati, al fine di stabilire se le misure nazionali di cui trattasi soddisfino il criterio della proporzionalità (56).

92.      L’identità nazionale costituisce, di regola, il risultato della storia, della cultura e delle caratteristiche sociopolitiche di un determinato paese. Potrebbe non essere un’operazione semplice, per un giudice sovranazionale, cogliere appieno l’importanza di un determinato elemento dell’identità nazionale, individuare il livello di tutela auspicato dalle autorità nazionali e valutare se esista un rapporto ragionevole tra l’obiettivo perseguito e i mezzi a tal fine utilizzati.

93.      Pertanto, quando l’identità nazionale è invocata legittimamente, salvo che le questioni siano alquanto chiare e purché l’interesse nazionale tutelato sia ampiamente compatibile con il quadro costituzionale dell’Unione, dovrebbe spettare in via principale ai giudici nazionali competenti effettuare la valutazione della proporzionalità. Ciò non implica, evidentemente, che la Corte non possa fornire ai giudici nazionali competenti tutti gli elementi di interpretazione che possano essere loro utili per procedere a tale analisi (57).

94.      È alla luce di tali principi che occorre esaminare gli argomenti dedotti dal governo lettone sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
2)      Giustificazione della restrizione nel caso di specie

95.      Anzitutto, non vi è dubbio che le disposizioni controverse siano state realmente concepite per proteggere e promuovere l’uso della lingua ufficiale dello Stato: la lingua lettone. Come indicato al paragrafo 79 delle presenti conclusioni, si tratta di un obiettivo legittimo idoneo a giustificare una restrizione al diritto di stabilimento sancito dall’articolo 49 TFUE.

96.      La valutazione concernente la proporzionalità delle disposizioni controverse, tuttavia, non è affatto ovvia. Di conseguenza, si tratta di un compito che, a mio avviso, è più opportuno affidare alla valutazione del giudice del rinvio.

97.      Al fine di fornire alcune indicazioni utili a tale giudice, tuttavia, svolgerò ora alcune considerazioni alla luce delle caratteristiche specifiche delle disposizioni controverse.

98.      In primo luogo, non avrei difficoltà a concludere, generalmente, che la misura controversa sia, in linea di principio, idonea a conseguire l’obiettivo della protezione e promozione dell’uso della lingua ufficiale dello Stato. Infatti, esigendo che i docenti e gli studenti utilizzino, di regola, la lingua lettone durante i corsi, essa garantisce l’uso e la diffusione di tale lingua.

99.      Tuttavia, i ricorrenti nel procedimento principale e la Commissione esprimono alcuni dubbi quanto all’idoneità di tale misura nazionale a conseguire tale obiettivo in modo sufficientemente coerente e sistematico. In particolare, esse sostengono che non esiste alcuna ragione obiettiva per accordare un trattamento speciale a due istituti di istruzione privati, quali la scuola superiore di scienze economiche di Riga e la scuola superiore di diritto di Riga, negando invece un trattamento analogo ad altri istituti privati (ivi compresi gli istituti con sede all’estero). Inoltre, esse osservano che nella normativa nazionale il regime linguistico degli istituti di istruzione superiore è più stringente rispetto al regime equivalente applicabile agli istituti di istruzione primaria e secondaria. A loro avviso, ciò è irragionevole: l’obiettivo della promozione e della protezione dell’uso della lingua ufficiale sembrerebbe poter essere meglio garantito, semmai, con l’adozione di un regime più stringente per gli istituti di istruzione primaria e secondaria rispetto agli istituti di istruzione superiore.

100. Riconosco la bontà di tali argomenti. Devo ammettere, tuttavia, che nel fascicolo non vi sono sufficienti informazioni su questi due aspetti (i motivi della posizione speciale riservata alla scuola superiore di scienze economiche di Riga e alla scuola superiore di diritto di Riga, nonché il regime applicabile agli istituti di istruzione primaria e secondaria) tali da consentirmi di adottare una posizione più decisa quanto alla coerenza dell’intero sistema. Ritengo che si tratti di una questione il cui esame spetta al giudice nazionale.

101. In secondo luogo, la questione se le disposizioni controverse siano necessarie per raggiungere l’obiettivo dichiarato è, a mio avviso, più complessa.

102. I miei dubbi derivano principalmente dal fatto che la misura controversa sembra basarsi sul presupposto che, per promuovere l’uso della lingua ufficiale dello Stato, l’uso di altre lingue nell’istruzione superiore debba essere inevitabilmente «sacrificato» (o, quantomeno, sensibilmente limitato). Non condivido questa posizione.

103. I rispettivi vantaggi e svantaggi del monolinguismo e del multilinguismo sono oggetto di numerosi lavori scientifici e non spetta certamente a me pronunciarmi al riguardo. Mi limiterò a osservare che le ricerche moderne sembrano generalmente convenire sul fatto che l’apprendimento di due o più lingue, in particolare in giovane età, non comporta ritardi nel processo di apprendimento e che, di regola, le persone bilingui (o multilingui) apprendono meglio altre lingue (58). Ciò suggerirebbe che una misura di protezione e promozione di una determinata lingua non necessita di pregiudicare altre lingue.

104. A tale proposito, osservo che le deroghe all’obbligo di impartire corsi nella lingua ufficiale dello Stato sono relativamente poche e di portata assai limitata. L’effetto delle disposizioni controverse è imporre un monolinguismo de facto nel settore dell’istruzione superiore, ivi compreso il settore privato. La misura nazionale appare quindi alquanto radicale e, quindi, potenzialmente eccessiva (59).

105. Ad esempio, mi chiedo se una certa espansione e un ampliamento delle deroghe previste all’articolo 56, paragrafo 3, della legge in materia di istituti di istruzione superiore non garantirebbero la promozione e la protezione della lingua ufficiale dello Stato pur essendo meno restrittive nei confronti degli istituti stabiliti in altri Stati membri.

106. In terzo e ultimo luogo, quando i vantaggi delle disposizioni controverse sulla promozione e la protezione della lingua ufficiale dello Stato sono bilanciati con gli inconvenienti che esse causano alle diverse categorie di individui e di imprese pregiudicate, non sono certo che la bilancia penda a favore dei primi.

107. Infatti, su un piatto della bilancia vi è l’intenzione (assolutamente legittima) di promuovere la lingua nazionale di uno Stato membro e, per il suo tramite, preservare la cultura e l’identità nazionale del paese. Dall’altro lato della bilancia vi sono, però, molti altri interessi pubblici e privati che tale misura limita o con i quali interferisce pesantemente.

108. Molti di questi interessi sono riconosciuti meritevoli di tutela ai sensi del diritto dell’Unione nonché della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e, immagino, anche del diritto nazionale lettone. Per quanto riguarda il diritto dell’Unione, taluni di detti interessi sono individuati nella Carta come connessi a diritti o libertà fondamentali (60). Oltre alle già discusse libertà economiche dei prestatori e dei destinatari di servizi (che, come si è visto, sono sancite anche nell’articolo 16 della Carta), l’impatto sui diritti e sulle libertà qui di seguito elencati non sembra trascurabile.

109. Anzitutto, detta misura limita la libertà accademica dei docenti (prevista all’articolo 13 della Carta) nonché il diritto degli individui e delle società di creare istituti di insegnamento (enunciato all’articolo 14, paragrafo 3, della Carta). Inoltre, le disposizioni controverse incidono sulla possibilità per gli studenti stessi di optare, ove possibile, per un’istruzione conforme alle loro «convinzioni (...) pedagogiche» (il che può includere un uso più intensivo di lingue straniere in corsi di istruzione superiore). Sebbene tale diritto non sia espressamente proclamato nella Carta, sono incline a ritenere che esso possa essere considerato implicito nel «diritto all’istruzione» che l’articolo 14, paragrafo 1, della Carta garantisce a «ogni persona», allorché tale disposizione è interpretata in combinato disposto con il suo paragrafo 3 (61).

110. Inoltre, le disposizioni controverse creano una discriminazione fondata sulla lingua, una forma di discriminazione vietata dall’articolo 21, paragrafo 1, della Carta, a danno dei cittadini stranieri impiegati (o occupabili) nel settore dell’istruzione superiore. In tale contesto, è quasi superfluo ricordare che i requisiti linguistici per l’accesso a una determinata attività economica possono sovente dare luogo a una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza, poiché sono più facilmente soddisfatti da professionisti locali che da professionisti stranieri.

111. Inoltre, devo sottolineare che la nozione di «diversità linguistica», che l’Unione europea è tenuta a rispettare ai sensi dell’articolo 22 della Carta e dell’articolo 3, paragrafo 3, TUE, possiede un duplice aspetto. Tale nozione non può essere intesa come una semplice espressione del principio di uguaglianza degli Stati membri dinanzi ai Trattati, enunciato all’articolo 4, paragrafo 2, TUE, il quale implica, quindi, che l’Unione europea debba rispettare le loro lingue ufficiali e considerarle equivalenti. Vi è, infatti, un aspetto aggiuntivo: il rispetto delle lingue minoritarie.

112. Per quanto mi è dato capire, si tratta di una questione cruciale nel caso di specie, a causa dell’esistenza di una vasta minoranza russofona in Lettonia. A tale riguardo, devo ricordare che la tutela delle lingue minoritarie è un valore sancito in diverse disposizioni del diritto primario dell’Unione (tra cui l’articolo 2 TUE e l’articolo 21, paragrafo 1, della Carta) nonché in numerosi strumenti internazionali firmati dall’Unione e/o dagli Stati membri (62).

113. Le disposizioni controverse, rendendo impossibile l’offerta di programmi di studio in tale lingua da parte di istituti di istruzione superiore finanziati con risorse private mi sembrano pregiudicare in misura notevole i diritti linguistici di tale minoranza. Ciò vale a maggior ragione se si considera che le deroghe previste all’articolo 56, paragrafo 3, della legge in materia di istituti di istruzione superiore non si applicano al russo, poiché non è una delle lingue ufficiali dell’Unione.

114. Ciò detto, spetta al giudice del rinvio, in ultima analisi, valutare adeguatamente gli elementi descritti nei precedenti paragrafi e, se del caso, bilanciarli gli uni con gli altri.

115. Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni proposte nel senso che una normativa nazionale che, al fine di sviluppare e promuovere la lingua ufficiale dello Stato, impone, fatte salve talune deroghe, agli istituti di istruzione superiore finanziati essenzialmente con fondi privati di offrire programmi di studio unicamente in tale lingua, è compatibile con il diritto dell’Unione purché sia idonea e necessaria alla realizzazione dell’obiettivo dichiarato e garantisca un giusto equilibrio tra gli interessi in gioco.

116. In conclusione, mi sia concessa una postilla finale. Vorrei ritornare su ciò che ho affermato nella mia introduzione. Condivido pienamente l’opinione dell’avvocato generale Darmon secondo cui è essenziale la tutela della ricchezza culturale dell’Europa e la garanzia della diversità del suo patrimonio linguistico (63). Ciò premesso, non ritengo che tale nobile obiettivo possa essere correttamente conseguito dagli Stati membri imponendo, de facto, un monolinguismo in un determinato settore di attività economica, anche quando tale settore è quello  dell’erogazione di corsi di istruzione superiore. Non è nell’interesse degli Stati membri né dell’Unione europea creare – riprendo la metafora già impiegata supra – 27 «isole» monolingui (oppure bilingui o trilingui) all’interno dell’Unione. Probabilmente non è questa la diversità e la ricchezza che desideriamo promuovere in un’«unione sempre più stretta» fra i popoli dell’Europa. Non esiste, infatti, alcun rapporto binario di intrinseca incompatibilità tra una maggiore integrazione e la preservazione della diversità del patrimonio linguistico e culturale europeo.
V.      Conclusione

117. In conclusione, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dalla Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Corte costituzionale, Lettonia) nei seguenti termini:
–        Una normativa nazionale che, al fine di sviluppare e promuovere la lingua ufficiale dello Stato, impone, fatte salve talune deroghe, agli istituti di istruzione superiore finanziati essenzialmente con fondi privati di offrire programmi di studio unicamente in tale lingua, è compatibile con il diritto dell’Unione purché sia idonea e necessaria alla realizzazione dell’obiettivo dichiarato e garantisca un giusto equilibrio tra gli interessi in gioco.

1      Lingua originale: l’inglese.

2      Risoluzione del 16 ottobre 1981 (GU 1981, C 287, pag. 106).

3      Più in dettaglio e con ulteriori riferimenti, v. van der Jeught, S., EU Language Law, Europa Law Publishing, 2015, pagg. da 55 a 77.

4      Conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Italia/Commissione (C‑566/10 P, EU:C:2012:368, paragrafo 2).

5      V., con riferimenti alla giurisprudenza, conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa An taire Talmhaíochta Bia agus Mara, Éire Agus an tArd-Aighne (C‑64/20, EU:C:2021:14, paragrafi 74 e 79).

6      Il corsivo è mio.

7      GU 2006, L 376, pag. 36.

8      Latvijas Vēstnesis, 1995, n. 179.

9      Latvijas Vēstnesis, 2018, n. 132.

10      Latvijas Vēstnesis, 1995, n. 164/165.

11      Latvijas Vēstnesis, 2018, no 220.

12      V., in particolare, le recenti sentenze del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 48) e del 9 settembre 2021, Toplofikatsia Sofia e a. (C‑208/20 e C-256/20, EU:C:2021:719, punto 31).

13      V., in particolare, sentenze del 24 ottobre 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, punti da 39 a 48), e del 27 febbraio 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punto 33).

14      V., in particolare, sentenza del 27 giugno 2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, punti da 27 a 32) e ordinanza del 3 marzo 2016, Euro Bank (C‑537/15, non pubblicata, EU:C:2016:143, punti 34 e 35).

15      V. supra, paragrafi 16, 17 e 20 delle presenti conclusioni.

16      V., in particolare, sentenza del 10 dicembre 2018, Wightman e a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punti 26 e 27 e giurisprudenza ivi citata).

17      V. supra, paragrafo 20 delle presenti conclusioni.

18      V., analogamente, sentenze del 19 novembre 2009, Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, punti da 40 a 46), e dell’8 settembre 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punti da 29 a 41).

19      Conclusioni dell’avvocato generale Tesauro nella causa Decker (C‑120/95 e C‑158/96, EU:C:1997:399, paragrafo 17).

20      V., in particolare, sentenze del 13 novembre 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614); del 16 aprile 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239); del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464); e dell’11 giugno 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463).

21      V., ad esempio, sentenza del 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissione, Commissione/Scuola Elementare Maria Montessori e Commissione/Ferracci (da C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punto 105 e giurisprudenza ivi citata). V. anche conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2018:918, paragrafi da 52 a 59).

22      V., da ultimo, sentenza del 6 ottobre 2020, Commissione/Ungheria (Istruzione superiore) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punti da 160 a 163 e giurisprudenza ivi citata).

23      V., in particolare, considerando 6 della direttiva sui servizi. V. anche, in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 107).

24      V., ad esempio, sentenza del 16 giugno 2015, Rina Services e a. (C‑593/13, EU:C:2015:399).

25      V. anche supra, paragrafo 45 delle presenti conclusioni.

26      V., analogamente, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Commissione/Ungheria (Istruzione superiore) (C‑66/18, EU:C:2020:172, paragrafo 165).

27      Il corsivo è mio.

28      V., in generale, conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:311, paragrafi da 49 a 53). Per quanto riguarda più specificamente i servizi nell’ambito dell’istruzione, v. conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Commissione/Ungheria (Istruzione superiore) (C‑66/18, EU:C:2020:172, paragrafi da 165 a 169).

29      V., per analogia, sentenza del 13 novembre 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896, punto 36).

30      V., in particolare, sentenza dell’11 giugno 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punto 22 e giurisprudenza ivi citata).

31      V., in tal senso, sentenza del 6 marzo 2018, SEGRO e Horváth (C‑52/16 e C‑113/16, EU:C:2018:157, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).

32      V., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2020, Anton van Zantbeek (C‑725/18, EU:C:2020:54, punto 21).

33      Sentenza del 30 novembre 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punto 27).

34      V., a tal riguardo, sentenze del 2 febbraio 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punto 15) e del 18 giugno 2019, Austria/Germania (C‑591/17, EU:C:2019:504, punto 138 e giurisprudenza ivi citata).

35      V. OCSE, Education at a Glance 2021: OECD Indicators, OECD Publishing, Parigi, 2021. V. anche i dati pubblicati sul sito Internet dell’OCSE all’indirizzo: https://data.oecd.org/students/international-student-mobility.htm (consultato il 13 dicembre 2021).

36      V. anche conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nelle cause riunite X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, paragrafo 92).

37      V., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).

38      V., in tal senso, sentenza del 13 febbraio 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, punti 22 e 23).

39      Analogamente, conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, paragrafi 59 e 60).

40      V., in particolare, sentenza del 6 ottobre 2020, Commissione/Ungheria (Istruzione superiore) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punto 167 e giurisprudenza ivi citata).

41      V., per analogia, sentenza del 5 ottobre 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, punti da 12 a 14).

42      V., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2020, Commissione/Ungheria (Istruzione superiore) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punti 178 e 179 e giurisprudenza ivi citata).

43      V. la recente sentenza del 14 dicembre 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo» (C‑490/20, EU:C:2021:1008, punto 54).

44      V., in tal senso, sentenze del 12 maggio 2011, Runevič-Vardyn e Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, punto 86) e del 16 aprile 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, punto 26).

45      Ibidem, rispettivamente punti 87 e 27.

46      Ibidem, rispettivamente punti 85 e 25.

47      Su tali questioni, v. anche conclusioni dell’avvocato generale Saugmandsgaard Øe nella causa Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, paragrafi 47 e 48). Nella dottrina giuridica v., ad esempio, Di Federico, G., «The Potential of Article 4(2) TEU in the Solution of Constitutional Clashes Based on Alleged Violations of National Identity and the Quest for Adequate (Judicial) Standards», European Public Law, 2019, pag. 365.

48      Il corsivo è mio. 

49      Il corsivo è mio. V. anche conclusioni dell’avvocato generale Saugmandsgaard Øe nella causa Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, nota 114).

50      V., al riguardo, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa V.М.А. (C‑490/20, EU:C:2021:296, paragrafi da 70 a 73).

51      Come emerge altresì dalla rubrica dell’articolo I-5, «Relazioni tra l’Unione e gli Stati membri», del progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, che ha ispirato l’attuale articolo 4, paragrafo 2, TUE. Su questo tema, in generale, v. von Bogdandy, A. e Schill, S., «Overcoming absolute primacy: Respect for national identity under the Lisbon Treaty», Common Market Law Review, 2011, pagg. da 1425 a 1427.

52      Analogamente, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa V.М.А. (C‑490/20, EU:C:2021:296, paragrafo 73).

53      V., tra le tante, sentenze del 12 maggio 2011, Runevič-Vardyn e Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, punti da 83 a 93) e del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, punti da 53 a 56).

54      V., con altri riferimenti, Millet, F.X., «Successfully Articulating National Constitutional Identity Claims: Strait Is the Gate and Narrow Is the Way», European Public Law, 2021, pagg. 592 e 593.

55      V., in tal senso, sentenza del 10 febbraio 2009, Commissione/Italia (C‑110/05, EU:C:2009:66, punto 65). In tale contesto, sottolineo altresì che, secondo una giurisprudenza costante, «non è indispensabile che la misura restrittiva adottata dalle autorità di uno Stato membro corrisponda ad una concezione condivisa da tutti gli Stati membri relativamente alle modalità di tutela [dell’]interesse in questione e che, anzi, la necessità e la proporzionalità delle disposizioni adottate in materia non sono escluse per il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un regime di tutela diverso da quello adottato da un altro Stato membro» (v. sentenza del 22 dicembre 2010, Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, punto 91 e giurisprudenza ivi citata).

56      V., ad esempio, sentenza del 2 giugno 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:401, punto 78).

57      V., ad esempio, sentenza del 4 luglio 2000, Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, punto 58).

58      Non ritengo necessario richiamare lavori specifici al riguardo, poiché una rapida ricerca su Internet è in grado di offrire innumerevoli riferimenti da fonti che, perlomeno agli occhi di un giurista, sono attendibili.

59      Cfr. conclusioni dell’avvocato generale Jääskinen nella causa Las (C‑202/11, EU:C:2012:456, paragrafi 64 e 78).

60      A tale riguardo, ricordo che, secondo una giurisprudenza costante, «una misura nazionale idonea ad ostacolare l’esercizio della libera circolazione delle persone può essere giustificata solo se è conforme ai diritti fondamentali sanciti dalla Carta» (v., recentemente, sentenza del 14 dicembre 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C‑490/20, EU:C:2021:1008, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).

61      L’articolo 14, paragrafo 3, richiama «il diritto dei genitori di provvedere all’educazione e all’istruzione dei loro figli secondo le loro convinzioni religiose, filosofiche e pedagogiche, (...) secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l’esercizio» (il corsivo è mio). Mi sembra che, se i genitori dispongono di un tale diritto per quanto concerne l’educazione dei loro figli, a fortiori uno studente non più minorenne dovrebbe avere il diritto di scegliere la sua istruzione in conformità alle sue convinzioni pedagogiche.

62      V., in particolare, l’articolo 27 del Patto internazionale sui diritti civili e politici (adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 23 marzo 1976).

63      Conclusioni nella causa Groener (379/87, EU:C:1989:197, pag. 3982).