CELEX: 62010CC0512
Language: da
Date: 2012-12-13
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jääskinen fremsat den 13. december 2012. # Europa-Kommissionen mod Republikken Polen. # Traktatbrud - transport - direktiv 91/440/EØF - udvikling af Fællesskabets jernbaner - direktiv 2001/14/EF - tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet - artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14 - vedvarende mangel på finansiel balance - artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440 - mangel på incitamenter for infrastrukturforvalteren - artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14- beregning af afgiften for minimumsadgang. # Sag C-512/10.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      N. JÄÄSKINEN
      fremsat den 13. december 2012 (
            1
         )
      
         Sag C-512/10
      
      
         Europa-Kommissionen
      
      
         mod
      
      
         Republikken Polen
      
      »Traktatbrudssøgsmål — direktiv 91/440/EØF — udvikling af Fællesskabets jernbaner — direktiv 2001/14/EF — tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet — artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440 — artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 — infrastrukturforvalter — uafhængighed med hensyn til organisation og beslutningstagning — holdingselskabsstruktur — artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14 — vedholdende finansiel ubalance — artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440 — manglende incitamenter for infrastrukturforvalteren — artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 — beregning af afgifter for minimumsadgang«
      
         I – Indledning
      
      
               1.
            
            
               Europa-Kommissionen har ved traktatbrudssøgsmålet nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440/EØF (
                     2
                  ), som ændret ved direktiv 2007/58/EF (
                     3
                  ) (herefter »direktiv 91/440«), artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14/EF (
                     4
                  ) (herefter »direktiv 2001/14«), i henhold til artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14, artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, sammenholdt med artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440, samt i henhold til artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14. Republikken Polen har nedlagt påstand om frifindelse.
            
         
               2.
            
            
               Den foreliggende sag indgår i en række traktatbrudssager (
                     5
                  ), som Kommissionen anlagde i 2010 og 2011 om medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 91/440 og 2001/14, hvis hovedformål er at sikre jernbaneselskaber adgang til infrastrukturen, dvs. jernbanenettet, på rimelige, ikke-diskriminerende vilkår. Søgsmålene er nyskabende, da de giver Domstolen en første lejlighed til at ytre sig om liberaliseringen af jernbanerne i Den Europæiske Union, herunder navnlig fortolke, hvad der almindeligvis benævnes »den første jernbanepakke«.
            
         
               3.
            
            
               Jeg har allerede den 6. september 2012 fremsat mit forslag til afgørelse i den sag, der lå til grund for dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, samt i sagen Kommissionen mod Ungarn, i sagen Kommissionen mod Spanien, i sagen Kommissionen mod Østrig og i sagen Kommissionen mod Tyskland. I forlængelse af det foreliggende forslag, fremsætter jeg i dag mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, i sagen Kommissionen mod Frankrig, i sagen Kommissionen mod Slovenien og i sagen Kommissionen mod Luxembourg. I den udstrækning, den foreliggende sag drejer sig om klagepunkter, der svarer til dem, jeg allerede har haft lejlighed til at behandle i de ovennævnte forslag til afgørelse, begrænser jeg mig til at henvise til de relevante punkter i disse uden at gengive den deri fremsatte argumentation i dens helhed.
            
         
         II – Retsforskrifter
      
      A – EU-retten
      
      1. Direktiv 91/440
      
               4.
            
            
               I artikel 6, stk. 1-3, i direktiv 91/440 bestemmes:
               »1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at der føres og offentliggøres særskilte driftsregnskaber og balancer for aktiviteter i forbindelse med jernbanevirksomheders udførelse af transport og for aktiviteter i forbindelse med forvaltning af jernbaneinfrastrukturen. Statsstøtte, der ydes til et af disse to aktivitetsområder, må ikke overføres til det andet.
               Regnskaberne vedrørende de to aktivitetsområder skal føres således, at dette forbud kommer til udtryk heri.
               2.   Medlemsstaterne kan desuden bestemme, at denne adskillelse skal indebære, at der skal være særskilte organisatoriske afdelinger i samme virksomhed, eller at forvaltningen af infrastrukturen skal varetages af en særskilt enhed.
               3.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at fastlæggelse af retfærdig og ikke-diskriminerende adgang til infrastruktur som opført på listen i bilag II overdrages organer eller selskaber, der ikke selv udfører nogen form for jernbanetransport. Uanset strukturform skal det fremgå, at denne målsætning er opfyldt.
               Medlemsstaterne kan imidlertid overdrage opkrævningen af afgifter og ansvaret for jernbaneinfrastrukturen, herunder investeringer, vedligeholdelse og finansiering, til jernbanevirksomheder eller ethvert andet organ.«
            
         
               5.
            
            
               I bilag II til direktiv 91/440 opregnes de væsentlige funktioner, hvortil der henvises i artikel 6, stk. 3:
               
                        —
                     
                     
                        forberedelse og beslutningstagning i forbindelse med tildeling af licens til jernbanevirksomheder, herunder tildeling af individuelle licenser
                     
                  
                        —
                     
                     
                        beslutningstagning i forbindelse med kanaltildeling, herunder både fastlæggelse og vurdering af, hvad der står til rådighed, samt tildeling af individuelle kanaler
                     
                  
                        —
                     
                     
                        beslutningstagning i forbindelse med opkrævning af infrastrukturafgifter, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        overvågning af opfyldelsen af public service-forpligtelser i forbindelse med visse tjenesteydelser.
                     
                  
         
               6.
            
            
               I artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440 bestemmes følgende:
               »3.   Medlemsstaterne kan desuden under overholdelse af traktatens artikel 73, 87 og 88 tildele infrastrukturforvalteren tilstrækkelige finansielle midler i forhold til opgaverne, dimensionen og de finansielle behov, navnlig til dækning af nyinvesteringer.
               4.   Inden for rammerne af medlemsstaternes overordnede politik udarbejder infrastrukturforvalteren en virksomhedsplan, som omfatter investerings- og finansieringsprogrammer. Planen skal udformes med henblik på at sikre optimal og effektiv udnyttelse og udvikling af infrastrukturen og samtidig sikre finansiel balance og omfatte de nødvendige midler til opfyldelsen af disse målsætninger.«
            
         2. Direktiv 2001/14
      
               7.
            
            
               11. og 16. betragtning til direktiv 2001/14 lyder således:
               »Afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne skal give alle virksomheder lige adgang uden forskelsbehandling og i videst muligt omfang imødekomme alle brugeres og trafiktypers behov på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde.
               [...]
               Afgifts- og kapacitetstildelingsordninger skal tillade loyal konkurrence inden for jernbanetransporten.«
            
         
               8.
            
            
               I direktivets artikel 4, stk. 2, bestemmes:
               »Hvis infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation eller beslutningstagning, varetages den funktion, der er beskrevet i dette kapitel, bortset fra inddrivelse af afgifter, af et afgiftsorgan, som er uafhængigt af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til juridisk status, organisation og beslutningstagning.«
            
         
               9.
            
            
               I artikel 6 i direktiv 2001/14 bestemmes:
               »1.   Medlemsstaterne fastsætter vilkår, herunder i givet fald krav om forudbetaling, for at sikre, at en infrastrukturforvalters regnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode som et mindstemål udviser balance mellem på den ene side indtægterne fra infrastrukturafgifter, overskud af andre forretningsaktiviteter og statsfinansiering og på den anden side udgifterne til infrastrukturen.
               [...]
               2.   Infrastrukturforvaltere skal under behørig hensyntagen til sikkerheden og opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
               3.   Medlemsstaterne sikrer, at stk. 2 efterkommes enten ved en kontraktmæssig aftale mellem den kompetente myndighed og infrastrukturforvalteren af mindst tre års gyldighed, hvori er fastsat bestemmelser for statsfinansiering, eller ved indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser.
               […]«
            
         
               10.
            
            
               I artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 bestemmes:
               »Med forbehold af stk. 4 eller 5 eller artikel 8 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten.«
            
         
               11.
            
            
               Direktivets artikel 8, stk. 1, er affattet således:
               »1. En medlemsstat kan med henblik på at få infrastrukturforvalterens omkostninger dækket fuldt ud, hvis markedet kan bære det, opkræve tillæg på grundlag af effektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende principper, samtidig med at der sikres navnlig den internationale jernbanegodstransport størst mulig konkurrenceevne. Afgiftsordningen skal respektere de produktivitetsstigninger, som jernbanevirksomhederne opnår.
               Afgiftsniveauet må dog ikke sættes så højt, at markedssegmenter, der som et minimum kan betale de omkostninger, der er direkte forbundet med jernbanedriften, samt en forrentning, som markedet kan bære, udelukkes fra at bruge infrastrukturerne.«
            
         
               12.
            
            
               Artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 har følgende ordlyd:
               »Hvis infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation eller beslutningstagning, varetages de funktioner, der er nævnt i stk. 1 og beskrevet i dette kapitel, af et tildelingsorgan, der er uafhængigt af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation og beslutningstagning.«
            
         B – Polsk ret
      
      1. Loven af 8. september 2000
      
               13.
            
            
               I artikel 15 i ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego »Polskie Koleje Państwowe« (lov om salg, omstrukturering og privatisering af den offentlige virksomhed Polskie Koleje Państwowe) af 8. september 2000 (
                     6
                  ), som ændret (herefter »loven af 8. september 2000«), bestemmes:
               »1.   PKP SA stifter et aktieselskab, som har ansvar for at forvalte jernbanelinjerne, og som driver virksomhed under navnet »PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna«, herefter »PLK SA«.
               2.   PLK SA varetager med virkning fra den dag, selskabet opføres i selskabsregistret, PKP SA’s rettigheder og forpligtelser inden for forvaltningen af jernbanelinjerne som omhandlet i den lov, hvortil der henvises i artikel 14, stk. 2, nr. 2.
               2a.   Så længe PLK SA modtager offentlige midler til finansiering af sine infrastrukturinvesteringer, giver aktierne i selskabet ikke ret til udbytte.
               3.   PLK SA’s forvaltning af jernbanelinjerne omfatter ligeledes de opgaver, hvortil der henvises i artikel 49, stk. 1, i lov af 27. juni 1997 om jernbanetransport, og som varetages af jernbanebetjente, der er integreret i PLK SA’s organisationsstruktur.
               4.   PLK SA bliver forvalter af linjerne som omhandlet i den lov, hvortil der henvises i artikel 14, stk. 2, nr. 2.
               4a.   PLK SA forvalter jernbanelinjerne og den øvrige jernbaneinfrastruktur, som er defineret i ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (lov om jernbanetransport) af 28. marts 2003 (
                     7
                  ), bortset fra bygninger og anlæg, der anvendes til personbefordring og godstransport, og de arealer, hvorpå disse bygninger og anlæg står.
               4b.   Undtagelsen i stk. 4a omfatter ikke anlæg på arealer, som er en integreret del af jernbanelinjerne.
               5.   Ministeren med ansvar for transportspørgsmål godkender PLK SA’s vedtægter og ændringer af disse.
               6.   PLK SA’s generalforsamling udpeger medlemmerne af PLK SA’s tilsynsråd blandt de personer, ministeren med ansvar for transportspørgsmål foreslår. Antallet af medlemmer af PLK SA’s tilsynsråd fastsættes i selskabets vedtægter.
               7.   De udgifter på statsbudgettet, der anvendes til finansiering af jernbanelinjer af international betydning i et bestemt regnskabsår, forøger PLK SA’s emitterede kapital; de til kapitalforøgelsen svarende aktier ejes af statskassen repræsenteret af ministeren med ansvar for transportspørgsmål.
               8.   PKP SA’s og statskassens aktier i PLK SA kan, med forbehold af stk. 8a, ikke sælges.
               8a.   PKP SA’s aktier i PLK SA kan kun sælges til statskassen.
               9.   Hvis PKP SA privatiseres eller afvikles, overtages PKP SA’s aktier i PLK SA af statskassen repræsenteret af ministeren med ansvar for transportspørgsmål. Hvis PKP SA privatiseres, mindskes PKP SA’s aktiekapital ved, at der annulleres et antal aktier til en værdi, der svarer til den nominelle værdi af de aktier i PLK SA, der overtages af statskassen.«
            
         2. Loven om jernbanetransport
      
               14.
            
            
               I artikel 5, stk. 1-3, i ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (
                     8
                  ) (lov af 28.3.2003 om jernbanetransport), som ændret (herefter »jernbanetransportloven«), bestemmes:
               »1.   Forvaltningen af jernbaneinfrastrukturen består i:
               
                        1)
                     
                     
                        anlæggelse og vedligeholdelse af jernbaneinfrastruktur
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        drift af togtrafik på jernbanelinjerne
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        opretholdelse af jernbaneinfrastrukturen i en sådan stand, at togtrafikken kan drives sikkert
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        tilrådighedsstillelse af kanaler til togtrafik på jernbanelinjerne og de dermed forbundne ydelser
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        forvaltning af fast ejendom, som udgør en del af jernbaneinfrastrukturen.
                     
                  2.   Infrastrukturforvalteren, herefter »forvalteren«, forvalter jernbaneinfrastrukturen og sikrer, at denne udvikles og moderniseres.
               3.   Forvalteren har, med forbehold af stk. 4, ikke ret til at levere jernbanetransportydelser, bortset fra tekniske ydelser præsteret til eget brug.«
            
         
               15.
            
            
               Lovens artikel 13, stk. 1, har følgende ordlyd:
               »Formanden for jernbanetrafikmyndigheden, herefter »formanden for JTM«, har inden for rammerne af reguleringen af jernbanetransporten bemyndigelse til:
               
                        1)
                     
                     
                        at godkende og samordne afgifterne for brug af tildelte kanaler og kontrollere, at de er i overensstemmelse med reglerne for fastsættelse af sådanne afgifter
                     
                  [...]
               
                        3)
                     
                     
                        at kontrollere, at forvalterne iagttager alle jernbanetransportørers ret til ligebehandling, navnlig i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om tildeling af kanaler og fastsættelse af afgifter
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        at kontrollere, om forvalteren har fastsat de grundlæggende infrastrukturafgifter og tillægsafgifterne for levering af ydelser korrekt
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        at behandle klager fra jernbanetransportører vedrørende:
                        [...]
                        
                                 b)
                              
                              
                                 tildeling af kanaler og infrastrukturafgifter [...]«
                              
                           
                  
         
               16.
            
            
               I jernbanetransportlovens artikel 14, stk. 1, bestemmes:
               »I tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne om de forpligtelser vedrørende jernbanetransportsikkerhed, der påhviler forvalterne, jernbanetransportørerne og brugerne af jernbanelinjerne, træffer formanden for JTM bestemmelse om, at eventuelle uregelmæssigheder skal bringes til ophør inden den fastsatte frist [...]«
            
         
               17.
            
            
               Lovens artikel 33, stk. 1-8, har følgende ordlyd:
               »1.   Forvalteren fastsætter de infrastrukturafgifter, jernbanetransportørerne skal betale.
               2.   Den grundlæggende infrastrukturafgift fastsættes under hensyn til den af forvalteren afholdte omkostning, som påløber direkte som følge af togtjenesten.
               3.   Infrastrukturafgiften består af grundafgiften og tillægsafgifter.
               3a.   Inden for rammerne af grundafgiften anvender forvalteren en særskilt afgift for
               
                        1)
                     
                     
                        minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen, som omfatter de ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 1, i bilaget til loven
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        adgang til anlæg, som er knyttet til vedligeholdelsen af tog, hvilket omfatter de ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 2, i bilaget til loven.
                     
                  4.   Grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen beregnes, separat for henholdsvis personbefordring og godstransport, som produktet af togbevægelserne og de på grundlag af jernbanelinjekategorien og togtypen fastsatte enhedssatser.
               4a.   Forvalteren kan anvende en mindsteenhedssats for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen. Mindstesatsen anvendes på samme vilkår for alle jernbanetransportører, der befordrer personer, for brug af jernbaneinfrastruktur, som er knyttet til de opgaver, der løses i henhold til public service-kontrakten.
               [...]
               4c.   Grundafgiften for adgang til det udstyr, der er knyttet til vedligeholdelsen af tog, beregnes som produktet af de bestilte ydelser og de dertil svarende enhedssatser, som varierer efter de typer ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 2, i bilaget til loven.
               5.   Enhedssatsen for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen fastsættes pr. tog pr. kørt kilometer.
               5a.   Ved fastsættelsen af enhedssatserne for grundafgiften fratrækker forvalteren fra det beløb, omkostningerne ved at stille jernbaneinfrastruktur til rådighed for jernbanetransportørerne er fastsat til at udgøre, det forventede tilskud til fornyelse og vedligeholdelse af infrastrukturen, som ydes over statsbudgettet eller af lokale myndigheder, samt de forudsatte midler fra jernbanefonden.
               [...]
               5c.   Forhøjelser af enhedssatserne for grundafgiften for jernbanebefordring af personer, som udføres i henhold til en public service-kontrakt, i køreplanens gyldighedsperiode som omhandlet i artikel 30, stk. 5, kan ikke overstige det inflationsindeks, der er fastsat i forslaget til finanslov for det relevante år.
               6.   Forvalteren skal for grundafgiften og tillægsafgifterne for henholdsvis personbefordring og godstransport, i overensstemmelse med gældende praksis, offentliggøre satsernes størrelse og type.
               7.   Enhedssatserne for grundafgiften og tillægsafgifterne, bortset fra afgifterne for brug af kørestrøm, fremsendes, ledsaget af beregningen af beløbene, til formanden for JTM.
               8.   Formanden for JTM godkender satserne senest 30 dage fra modtagelsen eller afslår at godkende dem, hvis han finder, at bestemmelserne i stk. 2-6, artikel 34 eller artikel 35 er tilsidesat.«
            
         
               18.
            
            
               I jernbanetransportlovens artikel 38a, stk. 1 og 2, bestemmes:
               »1.   Ministeren med ansvar for transportspørgsmål kan over statsbudgettet eller gennem jernbanefonden samfinansiere udgifterne til fornyelse og vedligeholdelse af jernbaneinfrastrukturen med henblik på at mindske omkostningerne og infrastrukturafgifterne, hvis forvalteren stiller infrastrukturen til rådighed i overensstemmelse med de i loven fastsatte principper.
               2.   Den opgave, hvortil der henvises i stk. 1, løses på grundlag af en kontrakt indgået mellem ministeren med ansvar for transportspørgsmål og forvalteren for en periode på tre år eller derover.«
            
         3. Loven om bekæmpelse af illoyal konkurrence
      
               19.
            
            
               I artikel 3 i ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (lov om bekæmpelse af illoyal konkurrence) af 16. april 1993 (
                     9
                  ), som ændret, bestemmes:
               »1.   Enhver adfærd, der strider imod lovgivningen eller god handelsskik, og som truer eller krænker en anden erhvervsdrivendes eller kundes interesser, udgør illoyal konkurrence.
               2.   Navnlig udgør følgende illoyal konkurrence: [...] krænkelse af forretningshemmeligheder, tilskyndelse til opsigelse eller misligholdelse af en kontrakt [...] illoyal bagtalelse eller lovprisning, hindring for adgangen til markedet, bestikkelse af personer, som varetager offentlige hverv [...]«
            
         4. Lovkodeksen om arbejdsforhold
      
               20.
            
            
               I artikel 100 i ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (lovkodeksen om arbejdsforhold) af 26. juni 1974 (
                     10
                  ), som ændret, bestemmes:
               »[…]
               § 2.   Den ansatte skal navnlig:
               [...]
               
                        4)
                     
                     
                        tage hensyn til virksomhedens interesser, beskytte dens ejendom og respektere fortroligheden af oplysninger, hvis videregivelse kan udsætte arbejdsgiveren for skade
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        respektere fortroligheden som fastsat i særskilte bestemmelser
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        [...]«
                     
                  
         
         III – Den administrative procedure og forhandlingerne for Domstolen
      
      
               21.
            
            
               Den 10. maj 2007 tilsendte Kommissionens tjenestegrene de polske myndigheder en række spørgsmål med henblik på at kontrollere Republikken Polens gennemførelse af direktiverne i den første jernbanepakke. De polske myndigheder besvarede spørgsmålene ved skrivelse af 5. juli 2007.
            
         
               22.
            
            
               Den 26. juni 2008 pålagde Kommissionen på grundlag af de oplysninger, Republikken Polen havde meddelt, denne medlemsstat at efterkomme direktiverne i den første jernbanepakke. De væsentligste uregelmæssigheder, hvortil der blev henvist, drejede sig om manglende uafhængighed af det organ, der varetager de væsentlige funktioner som omhandlet i bilag II til direktiv 91/440, og opkrævningen af afgifterne for adgang til infrastrukturen som omhandlet i artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, sammenholdt med direktivets artikel 30, stk. 3. Den 26. august 2008 besvarede Republikken Polen Kommissionens åbningsskrivelse.
            
         
               23.
            
            
               Den 9. oktober 2009 tilsendte Kommissionen Republikken Polen en begrundet udtalelse, hvori Kommissionen foreholdt denne, at den ikke havde truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre jernbaneinfrastrukturforvalterens uafhængighed af jernbanetransportørerne og for at sikre overholdelse af bestemmelserne i artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440, artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14, artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, sammenholdt med artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440, samt artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14. Den 9. december 2009 besvarede Republikken Polen den begrundede udtalelse, idet den bestred de af Kommissionen påståede traktatbrud.
            
         
               24.
            
            
               På den baggrund anlagde Kommissionen det foreliggende traktatbrudssøgsmål den 26. oktober 2010.
            
         
               25.
            
            
               Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13. april 2011 fik Den Tjekkiske Republik og Den Italienske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for Republikken Polens påstande.
            
         
               26.
            
            
               Kommissionen, Republikken Polen og Den Tjekkiske Republik var repræsenteret på retsmødet, der blev afholdt den 20. september 2012.
            
         
         IV – Analyse af traktatbruddet
      
      A – Det første klagepunkt vedrørende infrastrukturforvalterens manglende uafhængighed
      
      1. Parternes argumentation
      
               27.
            
            
               Ifølge Kommissionen skal artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 fortolkes således, at de væsentlige funktioner, som varetages af infrastrukturforvalteren, skal udføres af et organ, som er uafhængigt af jernbanevirksomhederne ikke kun i retlig, men også i økonomisk henseende. Når de væsentlige funktioner varetages af et selskab, som er underordnet et holdingselskab, hvori der ligeledes indgår leverandører af jernbanetransportydelser, er det nævnte selskab en del af den samme »virksomhed« som de pågældende leverandører, medmindre det påvises, at selskabet kan handle uafhængigt af disse.
            
         
               28.
            
            
               Kommissionen har anført, at det kan være i overensstemmelse med de krav om uafhængighed, der er fastsat i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 samt artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14, at de væsentlige funktioner varetages af et selskab, som er underordnet et jernbaneholdingselskab, forudsat at der findes mekanismer, der sikrer, at selskabet reelt er uafhængigt af holdingselskabet med hensyn til beslutningstagning, og at holdingselskabet ikke kan kontrollere selskabets afgørelser.
            
         
               29.
            
            
               Kommissionen har i denne henseende bemærket, at den i bilag 5 til arbejdsdokument SEK(2006) 530 fra Kommissionens tjenestegrene, som er bilagt rapporten om gennemførelsen af den første jernbanepakke (herefter »bilag 5 til arbejdsdokument SEK(2006) 530«) (
                     11
                  ), angav, efter hvilke kriterier den ville vurdere uafhængigheden af infrastrukturforvaltere, der er integreret i nationale jernbaneholdingselskaber.
            
         
               30.
            
            
               Ifølge Kommissionen har Republikken Polen imidlertid ikke indført effektive mekanismer med henblik på sikre, at den infrastrukturforvalter, som varetager de væsentlige funktioner, er uafhængig med hensyn til organisation og beslutningstagning.
            
         
               31.
            
            
               Republikken Polen har for sit vedkommende generelt kritiseret Kommissionen for hverken at have foretaget en nærmere undersøgelse af bestemmelserne i den nationale ret eller godtgjort, at de ikke sikrer tilstrækkelig uafhængighed med henblik på at garantere lige adgang til infrastrukturen på ikke-diskriminerende vilkår i overensstemmelse med formålet med direktiv 91/440.
            
         
               32.
            
            
               Republikken Polen har navnlig gjort gældende, at artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440, som ikke forbyder den enhed, hvortil de væsentlige funktioner er blevet overdraget, at være en del af et holdingselskab såsom PKP-koncernen, kun kræver, at målsætningen om lige adgang til infrastrukturen på ikke-diskriminerende vilkår er opfyldt. Kommissionen har ikke fremsat noget faktisk eller retligt argument, der viser, at denne målsætning ikke er opfyldt i Polen.
            
         
               33.
            
            
               Med hensyn til artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 har Republikken Polen fremhævet, at der i disse bestemmelser henvises til infrastrukturforvalterens uafhængighed med hensyn til retlig status, organisation og beslutningstagning, men at begreberne ikke defineres, og at økonomisk uafhængighed ikke nævnes. Ifølge medlemsstaten skal begreberne fortolkes under hensyn til direktivets formål, som Republikken Polen har gennemført fuldt ud.
            
         
               34.
            
            
               Om bilag 5 til arbejdsdokument SEK(2006) 530 har Republikken Polen bemærket, at dette dokument blev offentliggjort flere år efter offentliggørelsen af direktiv 91/440 og udløbet af fristen for at gennemføre dette direktiv samt tre år efter udløbet af fristen for at gennemføre direktiv 2001/14.
            
         
               35.
            
            
               Med hensyn til infrastrukturforvalteren PLK SA’s stilling har Republikken Polen bestridt Kommissionens argumentation om, at selskabet ikke er uafhængigt som omhandlet i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440.
            
         
               36.
            
            
               Den Italienske Republik har i sit interventionsindlæg gjort gældende, at målsætningen om at sikre, at de væsentlige funktioner er overdraget organer eller virksomheder, som ikke selv er leverandører af jernbanetransportydelser, klart er gennemført inden for holdingselskabet som organisationsmodel, idet de nævnte funktioner er overdraget et særskilt selskab, som udelukkende udøver virksomhed som infrastrukturforvalter og som sådan ikke selv leverer jernbanetransportydelser. Når dette krav er gennemført, står det medlemsstaterne frit for – inden for rammerne af det skøn, direktivet tillægger dem, og i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet – at tillade nationale jernbanekoncerner at organisere sig på den måde, de finder mest hensigtsmæssig, og dermed også at vælge en koncernstruktur under et kontrollerende fælles holdingselskab.
            
         
               37.
            
            
               I sit svarskrift til Den Italienske Republiks interventionsindlæg har Kommissionen repliceret, at det ikke i sig selv er en målsætning for artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440, at de væsentlige funktioner er overdraget organer eller virksomheder, som ikke selv er leverandører af jernbanetransportydelser, men at dette tjener til at sikre, at der er adgang til infrastrukturen på rimelige, ikke-diskriminerende vilkår. Blot at adskille det organ, som varetager de væsentlige funktioner, fra jernbanevirksomhederne i retlig henseende – dvs. stifte et i forhold til jernbanevirksomhederne særskilt selskab inden for rammerne af holdingselskabet, hvortil varetagelsen af de væsentlige funktioner overdrages – er ikke tilstrækkeligt til at sikre adgang til infrastrukturen på rimelige, ikke-diskriminerende vilkår for alle berørte virksomheder uden for holdingselskabet. Det er derfor af største vigtighed, når der er tale om et holdingselskab, at der oprettes mekanismer, som sikrer, at det nævnte organ er uafhængigt med hensyn til beslutningstagning i forhold til de øvrige selskaber i holdingselskabet (jernbanevirksomhederne og deres moderselskab).
            
         2. Vurdering af det første klagepunkt
      
               38.
            
            
               Således som jeg allerede anførte i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Østrig (
                     12
                  ), kan bestemmelserne i artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440 samt i artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14, hvori der fastsættes en forpligtelse til, at det organ, hvortil de væsentlige funktioner er overdraget, er uafhængigt, ikke danne grundlag for en fortolkning, hvorefter de medlemsstater, som har valgt holdingselskabsmodellen, er forpligtet til at indføre lovgivningsmæssige, administrative eller aftalemæssige bestemmelser, der svarer til den fortolkning, Kommissionen anlægger i bilag 5 til arbejdsdokument SEK(2006) 530.
            
         
               39.
            
            
               Inden for rammerne af en traktatbrudssag om fejlagtig eller ufuldstændig gennemførelse af ovennævnte bestemmelser i direktiv 2001/14 kan Republikken Polen følgelig ikke kritiseres for ikke at have fastsat særlige bestemmelser:
               
                        —
                     
                     
                        der forbyder medlemmer af direktionen eller tilsynsrådet, medlemmer af de styrende organer eller medarbejdere i PKP SA, i virksomheder, som er underordnet dette selskab, og i jernbanetransportvirksomheder at varetage hverv i PLK SA’s direktion eller tilsynsråd såvel under udøvelsen af deres mandat som i en tilstrækkeligt lang periode efter ophøret af dette; det samme gælder personer, som varetager tilsvarende hverv i PLK SA og opretholder tilsvarende forbindelser med andre selskaber i koncernen
                     
                  
                        —
                     
                     
                        hvorved der indføres mekanismer, som er egnede til at sikre, at de enheder, der varetager jernbanetransporten og infrastrukturforvaltningen, er uafhængige af hinanden
                     
                  
                        —
                     
                     
                        hvorved der indføres mekanismer til beskyttelse af adgangen til datasystemerne med henblik på at sikre, at den enhed, hvortil de væsentlige funktioner er overdraget, er uafhængig, når den udøver disse funktioner, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        hvorved der indføres restriktioner for kommunikationen mellem personalet i den enhed, hvortil de væsentlige funktioner er overdraget, og de øvrige enheder under holdingselskabets kontrol.
                     
                  
         
               40.
            
            
               Det må fastslås, at Kommissionens klagepunkt ikke drejer sig om fejlagtig anvendelse af direktiv 91/440 og direktiv 2001/14, men om ufuldstændig gennemførelse af de nævnte EU-retsakter. Desuden har Kommissionen ikke fremlagt konkrete beviser for, at kravet om, at den enhed, hvortil de væsentlige funktioner er overdraget, er uafhængig, ikke opfyldes i praksis.
            
         
               41.
            
            
               Den omstændighed, at visse personer for nærværende samtidig har sæde i PKP SA’s og jernbanetransportørers organer, men at noget sådant ikke er tilfældet for PLK SA’s vedkommende, støtter efter min opfattelse Republikken Polens standpunkt, hvorefter den polske statskasse drager omsorg for at sikre, at infrastrukturforvalteren er uafhængig, når der træffes afgørelser om udnævnelser til PKP-koncernens organer. Det skal tilføjes, at statskassen ejer samtlige aktier i koncernens moderselskab PKP SA, og at ministeren med ansvar for transportspørgsmål forelægger generalforsamlingen sine kandidater til tilsynsrådet. Disse ledelsesmodeller taler imod mistanken om, at PKP SA som moderselskab kan undergrave infrastrukturforvaltningens uafhængighed gennem sin kontrol af PLK SA’s ledelse.
            
         
               42.
            
            
               Med hensyn til Kommissionens påstande om, at loven om bekæmpelse af illoyal konkurrence ikke finder anvendelse og angiveligt ikke har virkning inden for koncerner, og om, at artikel 100 i lovkodeksen om arbejdsforhold heller ikke gør det, når det drejer sig om at beskytte infrastrukturforvalterens uafhængighed, mener jeg ikke, at det er lykkedes Kommissionen at påvise, at Republikken Polens forklaringer er fejlagtige hvad dette angår.
            
         
               43.
            
            
               Desuden mener jeg i lighed med mit ræsonnement i sagen Kommissionen mod Østrig ikke, at det i det foreliggende tilfælde ville være logisk at kræve, at en medlemsstat indfører supplerende regler for det tilfælde, at de berørte retssubjekter ex hypothesis ikke overholder de retlige forpligtelser, som følger af den af medlemsstaten vedtagne almindelige lovgivning om beskyttelse af datterselskabets uafhængighed (
                     13
                  ). Et traktatbrudssøgsmål kan ikke baseres alene på den antagelse, at infrastrukturforvalterens overordnede medarbejdere og ledelse muligvis ikke overholder lovbestemmelserne, og at den pågældende medlemsstat derfor er forpligtet til at indføre særlige, mere detaljerede regler.
            
         
               44.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger som helhed foreslår jeg, at Domstolen forkaster Kommissionens første klagepunkt.
            
         B – Det andet klagepunkt om vedvarende mangel på finansiel balance
      
      1. Parternes argumentation
      
               45.
            
            
               Kommissionen har foreholdt Republikken Polen, at den ikke har truffet egnede foranstaltninger til i tilstrækkelig god tid at sikre infrastrukturforvalterens, dvs. PLK SA’s, finansielle balance. Denne undladelse udgør en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler Republikken Polen i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, sammenholdt med artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440. Kommissionen har fremhævet hvad dette angår, at det fremgår af den polske regerings svar på den begrundede udtalelse, at der først vil være balance mellem udgifter og indtægter i 2012.
            
         
               46.
            
            
               Republikken Polen har gjort gældende, at infrastrukturforvalteren har opnået finansiel balance, hvis det er driftsresultatet før fradrag af afskrivninger, der lægges til grund. Det følger ikke af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, at den finansielle balance skal være opnået, efter at afskrivningsomkostningerne er integreret, navnlig afskrivningsomkostningerne for de jernbanelinjer, som er blevet afviklet, eller som skal afvikles på et senere tidspunkt; der er derfor ikke taget hensyn til omkostningerne i forbindelse med en eventuel fornyelse af disse ved fastsættelsen af afgifterne for adgang til infrastrukturen.
            
         2. Vurdering af det andet klagepunkt
      
               47.
            
            
               Det skal indledningsvis nævnes, at dette af Kommissionens klagepunkter i det store og hele svarer til den samme problematik, som jeg behandlede inden for rammerne af det andet klagepunkt i den sag, der lå til grund for dommen i sagen Kommissionen mod Portugal (
                     14
                  ).
            
         
               48.
            
            
               I sagen Kommissionen mod Portugal vedrørte Kommissionens klagepunkt imidlertid en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 som følge af, at Den Portugisiske Republik ikke havde truffet de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme de forpligtelser, som angives i de nævnte artikler. Det pålægges i de nævnte bestemmelser medlemsstaterne at fastsætte vilkår, der sikrer, at infrastrukturforvalterens regnskab balancerer. Således som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i denne sag (
                     15
                  ), fremgår det klart af den forklaring, den portugisiske regering gav som svar på Kommissionens andet klagepunkt, at Den Portugisiske Republik på trods af de forpligtelser hertil, der var fastsat i den nationale lovgivning, ikke havde truffet de foranstaltninger, som er nødvendige for at efterkomme de forpligtelser, som angives i artikel 7, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, ved udløbet af den frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse.
            
         
               49.
            
            
               I den foreliggende sag har Republikken Polen derimod bekræftet, at den har forsynet jernbaneinfrastrukturforvalteren med tilstrækkelige, stadig større finansielle midler, og at den ubalance i regnskabet, hvortil Kommissionen har henvist, skyldes omkostninger til afskrivning på infrastruktur, herunder navnlig linjer, der skal afvikles. Republikken Polen mener således, at artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 skal fortolkes således, at det i bestemmelsen ikke pålægges medlemsstaten at opnå balance på driftsregnskabet, men kun at yde de finansielle midler, som er nødvendige for, at driftsresultatet før fradrag af afskrivninger balancerer.
            
         
               50.
            
            
               Det er følgelig fortolkningen af sidstnævnte bestemmelse, der har stået i centrum for retsforhandlingerne. Således har, for det første, Kommissionen ikke benægtet, at Republikken Polen har ydet finansielle midler for at forbedre infrastrukturforvalterens økonomiske og finansielle situation og truffet foranstaltninger i dette øjemed. Kommissionen har imidlertid hævdet, at de finansielle midler ikke har været tilstrækkelige i relation til de foranstaltninger, der varigt skal afhjælpe grundene til den finansielle ubalance, som f.eks. lukning af den urentable del af jernbaneforbindelserne.
            
         
               51.
            
            
               For det andet ønsker Kommissionen inden for rammerne af det forslag til en omarbejdning af den første jernbanepakke, den fremsatte i 2010 (
                     16
                  ), at samle stk. 3 og 4 i artikel 7 i direktiv 91/440 til en ny bestemmelse, der svarer til stk. 3 i artikel 8 i den ændrede tekst. Endvidere skal artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 flyttes, med visse ændringer, til stk. 4 i den nævnte artikel 8 (
                     17
                  ).
            
         
               52.
            
            
               Udkastet til artikel 8, stk. 4, i det omarbejdede direktiv har i den version, Parlamentet vedtog ved andenbehandlingen den 3. juli 2012, følgende ordlyd:
            
         »Medlemsstaterne sikrer, at en infrastrukturforvalters driftsregnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode, som ikke overstiger fem år, som et mindstemål udviser balance mellem på den ene side indtægterne fra infrastrukturafgifter, overskud af andre forretningsaktiviteter, indtægter fra private kilder uden tilbagebetalingspligt og statsfinansiering, herunder forskud fra staten, når det er relevant, og på den anden side udgifterne til infrastrukturen« (
            18
         ).
      
               53.
            
            
               Det fremgår således klart, at det, hvis ovennævnte bestemmelse træder i kraft, er driftsregnskabet, der skal udvise balance. På nuværende trin af EU-retten drejer det sig imidlertid om, hvorvidt dette allerede er tilfældet i henhold til direktiv 2001/14 og 91/440. Uanset hvilket standpunkt man kunne indtage hvad dette angår, er ordlyden af de pågældende bestemmelser ikke entydig.
            
         
               54.
            
            
               Indledningsvis anvendes der i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 – i modsætning til Unionens regnskabsdirektiver (jf. f.eks. direktiv 78/660/EF (
                     19
                  )), hvori der anvendes udtrykkene »coût«, »charge« og »frais« (»omkostning«), men ikke udtrykket »dépenses« (»udgifter«) – begrebet »udgifterne til infrastrukturen« (
                     20
                  ). Selv hvis der blot er tale om et terminologisk valg uden større betydning, viser dette under alle omstændigheder, at den regnskabsterminologi, som anvendes i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, ikke nøje overholder den fælles standard.
            
         
               55.
            
            
               Endvidere skaber begrebet »forudbetaling« (artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14), nu i forbindelse med omarbejdningen »forskud fra staten« (artikel 8, stk. 4, i den ovenfor gengivne omarbejdede tekst), usikkerhed med hensyn til rækkevidden af den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 6, stk. 1, eftersom det ikke afhænger af tidspunktet for betalingen af det pågældende beløb, om driftsregnskabet balancerer. Om et statsligt tilskud betales ex ante eller ex post, påvirker derfor ikke balancen i driftsregnskabet, eftersom den pågældende støtte skal medtages i det regnskabsår, for hvilket den er tildelt, uanset udbetalingstidspunktet (
                     21
                  ). Af denne grund er Republikken Polens fortolkning af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, hvorefter forpligtelsen til at skabe balance på regnskabet ikke har til formål at beskytte forvalterens regnskabsmæssige ligevægt, men dennes likviditet, ikke helt uden grundlag.
            
         
               56.
            
            
               På trods af værdien af ovennævnte argumenter finder jeg imidlertid, at den forpligtelse, som påhviler medlemsstaten, til at »fastsætte vilkår [...] for at sikre, at en infrastrukturforvalters regnskaber [...] som et mindstemål udviser balance« mellem indtægterne og udgifterne til infrastrukturen, skal fortolkes således, at der henvises til balance på driftsregnskabet.
            
         
               57.
            
            
               Hvis en anden fortolkning blev lagt til grund, ville den pågældende bestemmelse ikke have sit eget anvendelsesområde i forhold til stk. 3 og 4 i artikel 7 i direktiv 91/440, hvori der henvises dels til en statslig finansiering, som er tilstrækkelig i forhold til infrastrukturforvalterens opgaver, dimension og finansielle behov, dels til infrastrukturforvalterens forpligtelse til at udarbejde en virksomhedsplan, som gør det muligt at sikre finansiel balance inden for rammerne af statens overordnede politik. Det fremgår således, at de sidstnævnte bestemmelser har til formål at sikre infrastrukturforvalterens likviditet, hvorimod artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 på trods af sine redaktionelle mangler, omhandler regnskabsmæssig balance.
            
         
               58.
            
            
               Desuden skal det bemærkes, at afskrivninger svarer til tab i værdien af kapitalen som følge af slitage på eller forældelse af infrastrukturen, hvilket på driftsregnskabet opføres som årlige regnskabsmæssige omkostninger med henblik på forhøjelse af den nødvendige egenfinansiering til erstatningsinvesteringer ved udløbet af infrastrukturens anvendelsesperiode. Ifølge artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 78/660 skal »anskaffelses- eller kostprisen for anlægsaktiver med en begrænset brugstid [således] formindskes ved værdireguleringer, der tilsigter en systematisk afskrivning af aktiverne over deres brugstid«. Afskrivninger på aktiverne udgør en bogføringsmæssig forpligtelse, uden hvilken årsregnskabet for et kapitalselskab som PLK SA ifølge direktivets artikel 2, stk. 3, ikke kan give et pålideligt billede af selskabets aktiver og passiver, økonomiske stilling samt resultat.
            
         
               59.
            
            
               Det skal tilføjes, at nødvendigheden af at afskrive på aktiverne ikke afhænger af, om virksomheden har til hensigt at forny et anlægsaktiv eller ej. At en virksomhed ikke kan dække sine afskrivninger over sine aktiver, viser, at der på lang sigt ikke er et bæredygtigt og forsvarligt grundlag for dens aktiviteter, eftersom virksomheden ikke er i stand til at finansiere de investeringer, der kræves for at erstatte dens eksisterende fysiske aktiver ved udløbet af deres økonomiske anvendelsesperiode, ved hjælp af virksomhedens egne indtægter. Det pålidelige billede af en sådan virksomhed er et selskab i finansiel ubalance, også selv om selskabet ikke har nogen likviditetsproblemer.
            
         
               60.
            
            
               Af disse grunde må Republikken Polens argumentation om, at infrastrukturforvalterens regnskab balancerer på trods af, at saldoen på driftsregnskabet ikke i det mindste er neutral på grund af virkningerne af afskrivningerne, forkastes. Det er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt til at konkludere, at den pågældende medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, at infrastrukturforvalterens driftsregnskab ikke balancerer. For at drage en sådan konklusion skal det nemlig ifølge selve ordlyden af denne bestemmelse påvises, at ubalancen på regnskabet foreligger »under normale forretningsvilkår« og »over en rimelig periode«.
            
         
               61.
            
            
               Hvad dette angår har Kommissionen gjort gældende, at hvis infrastrukturforvalteren akkumulerer tab på et niveau, der svarer til det, den polske regering oplyste i sit svar på åbningsskrivelsen, er det umuligt at opnå den finansielle balance, hvortil der henvises i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14. Ifølge Kommissionen har den pågældende medlemsstat ikke tildelt infrastrukturforvalteren tilstrækkelige finansielle midler i forhold til dennes opgaver, dimension og finansielle behov. Det skal gentages i denne forbindelse, at det følger af den polske regerings svar på den begrundede udtalelse, at forvalteren vil kunne notere tab til og med 2012.
            
         
               62.
            
            
               Ifølge tallene i stævningen steg forvalterens underskud fra 2% i 2006 til (forventet) 10% i 2009. I samme periode blev statsfinansieringen forøget fra 10,8% til (forventet) 19,3%, mens den del af omkostningerne, der blev dækket af indtægterne fra afgifterne for adgang til infrastrukturen, samtidig mindskedes fra 79,4% i 2006 til (forventet) 64,4% i 2009.
            
         
               63.
            
            
               Republikken Polen har imidlertid gjort gældende, at det forudses, at staten i 2015 vil dække 37,5% af infrastrukturudgifterne, hvilket ifølge Polen vil medføre en mærkbar sænkning af afgiftssatserne for jernbanetransportørerne.
            
         
               64.
            
            
               I duplikken har Republikken Polen erindret om, at den i sit svar på den begrundede udtalelse redegjorde for regeringens plan om at forøge det finansielle tilskud til infrastrukturforvalteren, således at der kan opnås balance på budgettet i 2012. Den pågældende medlemsstat forventer ligeledes at opnå balance på budgettet i forbindelse med planlægningen af PLK SA’s indtægter og udgifter. Republikken Polen har anført, at det endelige resultat afhænger af udviklingen, og at der i 2009 blev registreret et fald i de godsmængder, som blev transporteret med jernbane, på 17% i forhold til det foregående år.
            
         
               65.
            
            
               Det skal bemærkes i denne forbindelse, at det ikke angives i den nugældende affattelse af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, hvordan kriteriet »en rimelig periode« – som ifølge ovennævnte omarbejdning af den første jernbanepakke ikke kan overstige fem år – skal anvendes. Det fremgår af sagens akter, at Republikken Polen i 2006 tildelte PLK SA et første tilskud på 340 mio. PLN, efter at forvalteren havde indledt sin virksomhed. Det årlige statstilskud blev forhøjet til 900 mio. PLN i 2010 og når 1200 mio. PLN i 2012, i hvilket år der skal være opnået finansiel balance. Endelig skal tilskuddet i de følgende år forhøjes med 100 mio. PLN årligt.
            
         
               66.
            
            
               Ifølge oplysningerne i sagens akter er det polske jernbanenet meget omfattende, i dårlig stand og i vid udstrækning lidet rentabelt. Som nævnt er uafhængig infrastrukturforvaltning først blevet indledt for nylig, og det første statstilskud blev tildelt i 2006. Samtidig er, på trods af at den polske stat gentagne gange har tildelt infrastrukturforvalteren finansielle midler, forvalterens indtægter faldet, delvis på grund af den alvorlige økonomiske krise, som har ramt Den Europæiske Union. Ikke desto mindre forventes det ifølge den polske stats finansielle planlægning, at der opnås balance på budgettet i 2012.
            
         
               67.
            
            
               På baggrund af det ovenstående finder jeg – i modsætning til situationen i Republikken Portugal, som jeg behandlede i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Portugal – det ikke muligt at fastslå, at Republikken Polen ikke har fastsat vilkår for at sikre, at en infrastrukturforvalters regnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode som et mindstemål udviser balance mellem indtægterne og udgifterne til infrastrukturen.
            
         
               68.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen forkaster Kommissionens andet klagepunkt.
            
         C – Det tredje klagepunkt vedrørende mangel på incitamenter for infrastrukturforvalteren
      
      1. Parternes argumentation
      
               69.
            
            
               Kommissionen har hævdet, at Republikken Polen ved ikke i overensstemmelse med, hvad der bestemmes i artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14, at indføre en ordning med incitamenter, som er egnede til at tilskynde forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og infrastrukturafgifterne, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de nævnte bestemmelser. Kommissionen har navnlig gjort gældende, at der ved jernbanetransportlovens artikel 38a ikke oprettes en ordning med incitamenter, som er egnede til at tilskynde forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
            
         
               70.
            
            
               Indledningsvis har Republikken Polen gjort gældende, at der i direktiv 2001/14 fastsættes en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre incitamenter med henblik på at forøge forvalternes effektivitet, men uden at incitamenternes art defineres. Republikken Polen har dog fremhævet, at den polske minister med ansvar for transportspørgsmål hvert år i samarbejde med PKP SA, som statskassen kontrollerer fuldt ud, beslutter at tildele medlemmerne af selskabernes bestyrelser præmier for at forøge forvalterens effektivitet. Endvidere har Republikken Polen gjort gældende, at der anvendes andre virksomhedsledelsesredskaber over for PLK SA.
            
         
               71.
            
            
               Den Tjekkiske Republik har for sin del peget på, at kravet om incitamenter, der tilskynder til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne, udgør det endelige mål for artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14, dvs. en tilstand, der skal opnås. Således som det udtrykkeligt foreskrives i den nævnte bestemmelse, er det nødvendigt først at skabe betingelser herfor. Når medlemsstaten forsøger at opnå målet, må den derfor tage hensyn til sikkerheden og vedligeholdelsen af infrastrukturtjenesten og forbedringen af dennes kvalitet.
            
         
               72.
            
            
               Ifølge Den Tjekkiske Republik er de nævnte betingelser ikke opfyldt i en situation, hvor infrastrukturen er meget dårligt vedligeholdt. Indgåelsen af en kontrakt mellem staten og infrastrukturforvalteren om finansieringen af omkostningerne ved at reparere eller vedligeholde infrastrukturen er følgelig en foranstaltning, som har til formål at nå det endelige mål, der er fastsat i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14, og må anses for tilstrækkelig i betragtning af de konkrete betingelser som følge af infrastrukturens tilstand.
            
         
               73.
            
            
               I sit svar på Den Italienske Republiks interventionsindlæg har Kommissionen hævdet, at denne fortolkning af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14 er fejlagtig. Ifølge Kommissionen gør bestemmelsen ikke forpligtelsen til at indføre incitamenter afhængig af jernbaneinfrastrukturens tilstand. Forpligtelsen for medlemsstaten består nemlig selvstændigt. Indgåelsen af en aftale mellem staten og infrastrukturforvalteren om finansieringen af omkostningerne ved at reparere eller vedligeholde infrastrukturen, som ikke indeholder incitamenter, der tilskynder forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne, opfylder derfor ikke den forpligtelse, som er fastsat i den nævnte bestemmelse.
            
         2. Vurdering af det tredje klagepunkt
      
               74.
            
            
               Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionens tredje klagepunkt vedrørende mangel på incitamenter, der tilskynder infrastrukturforvalteren til at nedbringe omkostningerne i forbindelse med infrastrukturtjenesten og niveauet for adgangsafgifterne, i det væsentlige er identisk med det tredje klagepunkt i sagen Kommissionen mod Tyskland (
                     22
                  ). Jeg henviser derfor til mit retlige ræsonnement i det nævnte forslag til afgørelse.
            
         
               75.
            
            
               Med hensyn til den polske lovgivning og gennemførelsen af denne er der dog væsentlige forskelle i forhold til situationen i Tyskland. Min konklusion om, at det mod Forbundsrepublikken Tyskland fremsatte klagepunkt må forkastes, kan derfor ikke uden videre overføres på Republikken Polens tilfælde.
            
         
               76.
            
            
               Ifølge artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14 skal infrastrukturforvaltere under behørig hensyntagen til sikkerheden og opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne. I modsætning til hvad der gælder i forbindelse med præstationsordningen i henhold til direktivets artikel 11, kræves det ikke i dets artikel 6, stk. 2, at incitamenterne udgør en »ordning«.
            
         
               77.
            
            
               Imidlertid fastsættes der i artikel 6, stk. 3, i direktiv 2001/14 to forskellige måder, hvorpå den i artiklens stk. 2 fastsatte forpligtelse kan opfyldes. Det skal enten ske gennem en flerårig aftale mellem infrastrukturforvalteren og den kompetente myndighed, hvori der er fastsat bestemmelser om statsfinansiering, eller gennem indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser.
            
         
               78.
            
            
               Indledningsvis synes der i jernbanetransportlovens artikel 38a, stk. 1 og 2, at blive fastsat en egnet lovgivningsmæssig ramme for gennemførelsen af de forpligtelser, der følger af artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14. I de nævnte bestemmelser angives således den kompetente myndighed (ministeren med ansvar for transportspørgsmål), det disponible instrument (statslige finansielle midler), formålet (mindskelse af omkostningerne og infrastrukturafgifterne) og de pågældende foranstaltningers form (en flerårig kontrakt).
            
         
               79.
            
            
               Jeg mener dog ikke, at de ovennævnte lovbestemmelser i sig selv er tilstrækkelige til at gennemføre forpligtelserne i artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14. Der fastsættes nemlig ikke i bestemmelserne en incitamentsordning, hvori der angives en årsagsforbindelse mellem de økonomiske mål, infrastrukturforvalteren skal nå, og de foranstaltninger, transportministeren træffer vedrørende finansiering af fornyelse og vedligeholdelse af jernbaneinfrastrukturen.
            
         
               80.
            
            
               Der fastsættes heller ikke i de nævnte nationale bestemmelser passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser, med henblik på at infrastrukturforvalteren i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, i direktiv 2001/14 redegør for sin forvaltning over for en kompetent myndighed såsom formanden for JTM. Jeg mener, at det er ubestridt, at den polske lovgiver i denne forbindelse har valgt, at der skal indgås en flerårig kontrakt.
            
         
               81.
            
            
               Republikken Polen har i sine skriftlige indlæg givet en række eksempler på, hvad den betragter som incitamenter over for infrastrukturforvalterens bestyrelsesmedlemmer eller ledelse med henblik på at forøge forvalterens effektivitet. Republikken Polen har ligeledes henvist til virksomhedsledelsesredskaber og finansiering af infrastrukturforvalteren.
            
         
               82.
            
            
               Ikke desto mindre mener jeg, at det står klart, at Republikken Polen ikke har gjort gældende, at de foranstaltninger, den har beskrevet i svarskriftet og duplikken, selv hvis de kunne anses for at udgøre incitamenter, er omfattet af flerårig finansieringskontrakt som omhandlet i artikel 6, stk. 3, i direktiv 2001/14. Hvad dette angår er det relevant at drage en sammenligning med den leverings- og finansieringsoverenskomst (»Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung«), som er indgået mellem Forbundsrepublikken Tyskland og DB Netz, og hvori der er fastsat en række foranstaltninger, som jeg mener opfylder kravene i stk. 2 og 3 i artikel 6 i direktiv 2001/14 (
                     23
                  ).
            
         
               83.
            
            
               Hvad endelig angår Den Tjekkiske Republiks argumenter er det tilstrækkeligt at bemærke, at medlemsstaternes forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14 ikke afhænger af infrastrukturens tilstand. Når dette er sagt, afhænger valget af, hvilke incitamenter der skal indføres, herunder navnlig de konkrete mål, medlemsstaten forfølger gennem dem, naturligvis af sikkerhedskravene til infrastrukturtjenesterne og niveauet af kvaliteten af disse. Ved anvendelsen af direktivets artikel 6, stk. 2 og 3, skal medlemsstaterne derfor tage infrastrukturens tilstand i betragtning, men det fritager dem ikke for forpligtelsen til enten at indgå flerårige finansieringskontrakter, der omfatter incitamenter, eller indføre regler i dette øjemed.
            
         
               84.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger som helhed drager jeg den konklusion, at der er anledning til at give Kommissionen medhold i dens tredje klagepunkt.
            
         D – Det fjerde klagepunkt vedrørende beregningen af afgiften for minimumsadgang
      
      1. Parternes argumentation
      
               85.
            
            
               Kommissionen har hævdet, at Republikken Polen ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14. Den har gjort gældende, at begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« i direktivets artikel 7, stk. 3, henviser til begrebet »marginal omkostning«. Dette begreb omfatter ifølge Kommissionen kun de omkostninger, som affødes af de faktiske togbevægelser, og ikke faste omkostninger, som – ud over omkostningerne ved togdriften – dækker generelle omkostninger ved driften af infrastrukturen, der skal afholdes, selv hvis der ikke er nogen togbevægelser.
            
         
               86.
            
            
               Endvidere har Kommissionen gjort gældende, at Republikken Polen i sit svar på den begrundede udtalelse medgav, at niveauet af enhedssatserne for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen afhænger af de planlagte arbejder i forbindelse med driften, de forventede omkostninger ved at stille infrastruktur til rådighed i forbindelse med minimumsadgang og de forventede finansielle tilskud til reparationer og vedligeholdelse af jernbaneinfrastrukturen. Efter Kommissionens opfattelse er disse elementer ikke direkte forbundet med de direkte omkostninger som følge af driften, men har til formål at opnå dækning for alle forvalterens omkostninger.
            
         
               87.
            
            
               Om mulighederne for at opkræve tillæg til afgifterne på grundlag af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 har Kommissionen gjort gældende, at medlemsstaterne er forpligtede – således som det fremgår af denne bestemmelses første og andet afsnit under ét – til at oprette en kontrolmekanisme, der omfatter alle segmenter af markedet for jernbanetransportører og deres betalingsevne. Ifølge Kommissionen overlader direktiv 2001/14 det til medlemsstaterne at oprette en mekanisme til fastslåelse af, »hvad markedet kan bære«, og at kontrollere, at markedssektorer, som hidtil har kunnet betale afgiften for minimumsadgang til infrastrukturen, ikke udelukkes. I den polske jernbanetransportlov oprettes der imidlertid ikke nogen mekanismer, som gør det muligt at kontrollere, at alle de markedssegmenter, som skal dække de direkte omkostninger, kan bære et tillæg til afgifterne, der skal dække infrastrukturforvalterens omkostninger (dvs. andre end de direkte omkostninger).
            
         
               88.
            
            
               Hvad for det første angår klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 har Republikken Polen gjort gældende, at jernbanetransportloven blev ændret under den administrative procedure i overensstemmelse med Kommissionens krav. Navnlig bestemmes det i jernbanetransportlovens artikel 33, at den grundlæggende infrastrukturafgift fastsættes under hensyn til den omkostning, der afholdes direkte af forvalteren som følge af de af jernbanetransportøren gennemførte togbevægelser.
            
         
               89.
            
            
               Endvidere har Republikken Polen bestridt Kommissionens klagepunkt om, at de omkostninger, der påløber direkte som følge af togtjenesten, ifølge den polske lovgivning svarer til de samlede vedligeholdelses- og driftsomkostninger. Kommissionens påstand om, at begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« i direktivets artikel 7, stk. 3, henviser til begrebet »marginal omkostning«, savner ifølge Republikken Polen grundlag. Medlemsstaten har bemærket hvad dette angår, at eftersom direktiv 2001/14 ikke indeholder nogen definition af »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten«, har medlemsstaterne, under iagttagelse af dette direktivs mål, en vis frihed til at fastlægge dens grundlæggende elementer og udlede adgangsafgiften heraf.
            
         
               90.
            
            
               Hvad for det andet angår klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 har Republikken Polen anført, at Kommissionen ikke har forklaret, på hvilket grundlag den i henhold til de gældende bestemmelser i Polen har konstateret, at de omkostninger, som er blevet medtaget ved beregningen af afgiften for minimumsadgang, er blevet tillagt den forrentning, hvori der henvises i artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14.
            
         
               91.
            
            
               Den Tjekkiske Republik har for sin del vedrørende Kommissionens klagepunkt om mangelfuld gennemførelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 gjort gældende, at det ingenlunde fremgår af denne bestemmelse, at kun marginale omkostninger kan kvalificeres som »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten«. Da det ifølge denne medlemsstat hverken angives i direktiv 2001/14 eller nogen anden bestemmelse i EU-retten, hvilke omkostninger dette begreb omfatter, er det afgørende kriterium kun, om der for de pågældende omkostninger kan påvises en direkte forbindelse til togtjenesten.
            
         2. Vurdering af det fjerde klagepunkt
      
               92.
            
            
               Det skal indledningsvis bemærkes, at jeg allerede havde lejlighed til at tage stilling til fortolkningen af begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« i mit forslag til afgørelse i sag C-545/10, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (
                     24
                  ). I mit svar på dette af Kommissionens klagepunkter indskrænker jeg mig derfor til at henvise til det nævnte forslag til afgørelse uden dog at gentage hele argumentationen heri.
            
         
               93.
            
            
               Med hensyn til fortolkningen af begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« foreslog jeg Domstolen, at den skal fastslå, at medlemsstaterne på grund af manglen på præcision i direktiv 2001/14, manglen på en nøjagtig definition af begrebet og manglen på en EU-retlig bestemmelse med en præcis angivelse af, hvilke omkostninger begrebet ikke omfatter, råder over et vist økonomisk skøn ved gennemførelsen og anvendelsen af det. Da problematikken er af meget teknisk karakter, og da der foreligger forskellige ekspertundersøgelser med henblik på at fastlægge en fælles definition og metode inden for Unionen, kan Domstolen ikke give anvendelige oplysninger på dette punkt. Under alle omstændigheder mener jeg ikke, at det er nogen nytte til at forsøge at afklare den retlige betydning af dette begreb i EU-retten nærmere, da der er tale om et økonomisk begreb, hvis anvendelse rejser betydelige praktiske vanskeligheder.
            
         
               94.
            
            
               Selv om det ikke forekommer mig muligt at definere ved en udtømmende opregning, hvad begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« henviser eller ikke henviser til, kan de definitioner, medlemsstaterne anvender i denne henseende, ikke desto mindre i visse tilfælde omfatte omkostninger, der klart overskrider grænserne for det i direktiv 2001/14 anvendte begreb. Inden for rammerne af en traktatbrudssag skal det derfor undersøges, om den omtvistede lovgivning i medlemsstaten gør det muligt at medtage elementer i beregningen af afgifterne for minimumsydelserne og sporadgangen til jernbaneinfrastrukturen, som klart ikke påløber direkte som følge af jernbanedriften.
            
         
               95.
            
            
               Med hensyn til gennemførelsen af kravet i artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 om, at afgiften begrænses til den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten, mener jeg, at den polske lovgivning indeholder alle de elementer, som er nødvendige for, at infrastrukturforvalteren og tilsynsmyndigheden kan fastsætte afgifterne i overensstemmelse med det nævnte krav.
            
         
               96.
            
            
               Hvad dette angår skal, som tidligere nævnt, den grundlæggende infrastrukturafgift ifølge jernbanetransportlovens artikel 33 fastsættes under hensyn til den af forvalteren afholdte omkostning, som påløber direkte som følge af togtjenesten (stk. 2); infrastrukturafgiften består af grundafgiften og tillægsafgifter (stk. 3); inden for rammerne af grundafgiften anvender forvalteren en særskilt afgift for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen (
                     25
                  ) (stk. 3a, punkt 1); grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen fastlægges, separat for henholdsvis personbefordring og godstransport, som produktet af togbevægelserne og de på grundlag af jernbanelinjekategorien og togtypen fastsatte enhedssatser; forvalteren kan anvende en mindsteenhedssats for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen. Mindstesatsen anvendes på samme vilkår for alle jernbanetransportører, som befordrer personer, for brugen af den jernbaneinfrastruktur, som er knyttet til de opgaver, der løses i henhold til public service-kontrakten (stk. 4a) (
                     26
                  ); grundafgiften for adgang til det udstyr, der er knyttet til vedligeholdelsen af tog, beregnes som produktet af de bestilte ydelser og de dertil svarende enhedssatser, som varierer alt efter de typer ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 2, i bilaget til jernbanetransportloven (stk. 4c), og enhedssatsen for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen fastsættes pr. tog pr. kørt kilometer (stk. 5).
            
         
               97.
            
            
               Lovbestemmelserne konkretiseres i mere udførlige bestemmelser i infrastrukturministerens anordning om adgangsvilkårene (herefter »den ministerielle anordning«) (
                     27
                  ). I bestemmelserne i anordningens artikel 6 og 7 fastsættes reglerne for beregning af den grundafgift, hvortil der henvises i artikel 33, stk. 4, i jernbanetransportloven og enhedssatserne for grundafgiften.
            
         
               98.
            
            
               Endvidere skal infrastrukturforvalteren ifølge artikel 8, stk. 1, nr. 1-4, i den ministerielle anordning ved beregningen af satserne for tilvejebringelse af jernbaneinfrastruktur tage hensyn til de direkte omkostninger, som omfatter vedligeholdelsesomkostninger, omkostninger ved styringen af jernbanetrafikken og afskrivninger. Desuden skal forvalteren tage hensyn til indirekte omkostninger ved virksomheden, som omfatter andre rimelige udgifter for infrastrukturforvalteren end ovennævnte omkostninger, finansielle omkostninger i forbindelse med tilbagebetaling af lån, som forvalteren har optaget til udvikling og modernisering af den tilvejebragte infrastruktur, samt omkostninger ved driftsarbejde fastsat for de forskellige kategorier af linjer og tog. Ifølge anordningens artikel 10 kan »den mindstesats, hvortil der henvises i [jernbanetransport]lovens artikel 33, stk. 4a, ikke være mindre end 75% af den sats, der er fastsat for en bestemt kategori af jernbanelinjer og togets samlede bruttomasse«.
            
         
               99.
            
            
               Således som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, bygger Kommissionens standpunkt på en for snæver fortolkning af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14. Omkostningerne ved signalgivning, trafikstyring, vedligeholdelse og reparationer kan nemlig variere, i det mindste delvis, afhængigt af trafikken og følgelig anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten.
            
         
               100.
            
            
               Jeg mener imidlertid, at de polske administrative bestemmelser ved fastlæggelsen af afgiften for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til infrastrukturerne uundgåeligt fører til, at der tages hensyn til omkostninger, som klart ikke kan betragtes som påløbende direkte som følge af togtjenesten.
            
         
               101.
            
            
               Således kan f.eks. de vedligeholdelses- eller trafikstyringsomkostninger, hvortil der henvises i artikel 8 i den ministerielle anordning, kun delvis anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten, da de omfatter faste omkostninger, som forvalteren skal bære, efter at en strækning på jernbanenettet er blevet stillet til rådighed for trafik, selv hvis der ikke er nogen togbevægelser. Når det gælder finansielle omkostninger, som der ligeledes henvises til i den nævnte bestemmelse, forekommer en sådan sammenhæng mig fuldstændig at mangle. Det skal tilføjes, at der ifølge den ministerielle anordning kan medtages afskrivninger ved beregningen af adgangsafgiften, men at den polske regering i forbindelse med det andet klagepunkt har oplyst, at dette ikke sker i praksis (
                     28
                  ).
            
         
               102.
            
            
               På baggrund af det ovenstående i det hele drager jeg derfor den konklusion, at det kan fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14.
            
         
               103.
            
            
               Derimod kan Kommissionens klagepunkter vedrørende tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 ikke tiltrædes. Den pågældende medlemsstat bestrider nemlig at have gjort brug af den mulighed for at opkræve tillæg til adgangsafgifterne, som fastsættes i denne bestemmelse. Jeg mener ikke, at det er lykkedes Kommissionen at tilbagevise denne påstand.
            
         
               104.
            
            
               Desuden pålægger direktiv 2001/14 ikke medlemsstaterne ved lov eller administrativt at fastsætte en særlig metode til måling af, »hvad markedet kan bære«. Medlemsstaterne skal ganske vist indføre passende regler, således at infrastrukturforvalteren inden for rammerne af den forvaltningsmæssige uafhængighed kan vurdere, om »markedet kan bære« et tillæg til afgifterne i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1. Imidlertid tildeler, således som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Tyskland, samme direktiv med hensyn til afgiftsfastsættelsen infrastrukturforvalteren en rolle, som omfatter valg, der kræver mulighed for at foretage et skøn, navnlig hvad angår hvilken metode der skal anvendes (
                     29
                  ).
            
         
               105.
            
            
               Af ovennævnte grunde finder jeg, at der må gives Kommissionen medhold i dens fjerde klagepunkt, i den udstrækning Republikken Polen har tilladt, at der ved beregningen af afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter medtages omkostninger, der ikke kan betragtes som omkostninger, der påløber direkte som følge af togtjenesten som omhandlet i artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14. Jeg foreslår derfor, at Domstolen derudover forkaster Kommissionens fjerde klagepunkt.
            
         
         V – Sagens omkostninger
      
      
               106.
            
            
               Ifølge artikel 138, stk. 3, i Domstolens procesreglement (
                     30
                  ), bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Kommissionen og Republikken Polen hver har tabt på flere punkter, foreslår jeg, at hver part bærer sine egne omkostninger.
            
         
               107.
            
            
               Ifølge procesreglementets artikel 140, stk. 1, skal Den Tjekkiske Republik og Den Italienske Republik, som har fået tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag, bære deres egne omkostninger.
            
         
         VI – Forslag til afgørelse
      
      
               108.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
               
                        »1)
                     
                     
                        Den Polske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til:
                        
                                 —
                              
                              
                                 artikel 6, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004, ved ikke at fastsætte incitamenter, der tilskynder infrastrukturforvalterne til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne, og til
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 ved at tillade, at der ved beregningen af afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter medtages omkostninger, der ikke kan betragtes som omkostninger, der påløber direkte som følge af togtjenesten.
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Derudover frifindes Republikken Polen.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Europa-Kommissionen, Republikken Polen, Den Tjekkiske Republik og Den Italienske Republik bærer deres egne omkostninger.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – Rådets direktiv af 29.7.1991 om udvikling af Fællesskabets jernbaner, EFT L 237, s. 25.
      (
            3
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 23.10.2007 om ændring af Rådets direktiv 91/440/EØF om udvikling af Fællesskabets jernbaner og direktiv 2001/14/EF om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, EUT L 315, s. 44.
      (
            4
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering, EFT L 75, s. 29. Det skal bemærkes, at titlen på direktiv 2001/14 blev ændret ved artikel 30 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF, EUT L 164, s. 44. Direktivets titel er herefter »Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26.2.2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur«.
      (
            5
         ) – Der er tale om dom af 25.10.2012 i sag C-557/00, Kommissionen mod Portugal, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, og af 8.11.2012, sag C-528/10, Kommissionen mod Grækenland, samt de verserende sager for Domstolen, sag C-473/10, Kommissionen mod Ungarn, sag C-483/10, Kommissionen mod Spanien, sag C-545/10, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, sag C-555/10, Kommissionen mod Østrig, sag C-556/10, Kommissionen mod Tyskland, sag C-625/10, Kommissionen mod Frankrig, sag C-627/10, Kommissionen mod Slovenien, sag C-369/11, Kommissionen mod Italien, og sag C-412/11, Kommissionen mod Luxembourg.
      (
            6
         ) – Dz. U af 2000, nr. 84, position 948.
      (
            7
         ) – Dz. U. de 2007, nr. 16, position 94.
      (
            8
         ) – Dz. U af 2007, nr. 16, position 94.
      (
            9
         ) – Dz. U af 2003, nr. 153, position 1503.
      (
            10
         ) – Dz. U af 1998, nr. 21, position 94.
      (
            11
         ) – Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om gennemførelsen af den første jernbanepakke (KOM(2006) 189 endelig).
      (
            12
         ) – Jf. navnlig punkt 71-91 i forslaget til afgørelse i sag C-555/10, Kommissionen mod Østrig.
      (
            13
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Østrig, punkt 89.
      (
            14
         ) – Dommens præmis 43-50.
      (
            15
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse i den sag, punkt 41.
      (
            16
         ) – Jf. Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde KOM(2010) 475, endelig.
      (
            17
         ) – Jf. Europa-Parlamentets holdning fastlagt ved andenbehandlingen den 3.7.2012 med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/.../EU om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (omarbejdning) (A7-0196/2012), artikel 8 (»Finansiering af infrastrukturforvaltningen«) og bilag X (sammenligningstabel).
      (
            18
         ) – Det hedder i 14. betragtning til omarbejdningen (dokument A7-0196/2012): »Infrastrukturforvalteres driftsregnskaber bør udvise balance over et rimeligt tidsrum, som, når det er fastsat, vil kunne overskrides i særlige tilfælde, såsom en større og pludselig forværring af den økonomiske situation i en medlemsstat, der i væsentlig grad påvirker trafikken på dens infrastruktur eller niveauet for den disponible offentlige finansiering. I overensstemmelse med internationale regnskabsregler fremgår størrelsen af lån til finansiering af infrastrukturprojekter ikke af sådanne driftsregnskaber.« Derimod angives det ikke i betragtningerne til direktiv 2001/14, hvilket formål lovgiver forfølger med direktivets artikel 6, stk. 1.
      (
            19
         ) – Jf. Rådets fjerde direktiv af 25.7.1978 på grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om årsregnskaberne for visse selskabsformer (EFT L 222, s. 11).
      (
            20
         ) – Det skal dog bemærkes, at artikel 6 har overskriften »Infrastrukturomkostninger og -regnskaber«, og at artikel 6, stk. 1, andet afsnit, ligeledes omhandler »infrastrukturomkostningerne«. Denne bemærkning gælder, mutatis mutandis, ligeledes for den engelske version af førnævnte bestemmelse.
      (
            21
         ) – Jf. artikel 18 i direktiv 78/660 om periodeafgrænsningsposter i forbindelse med bogføringen af udgifter og indtægter, der vedrører et efterfølgende regnskabsår.
      (
            22
         ) – Jf. navnlig punkt 93-104 i mit forslag til afgørelse i sag C-556/10.
      (
            23
         ) – Jf. i denne retning mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Tyskland, punkt 90, 91, 97 og 98.
      (
            24
         ) – Punkt 60-84.
      (
            25
         ) – Disse ydelser er opregnet i afsnit I, punkt 1, i bilaget til jernbanetransportloven med nærmeste identiske udtryk som i punkt 1 i bilag II til direktiv 2001/14.
      (
            26
         ) – Kommissionens fortolkning a contrario af jernbanetransportlovens artikel 33, stk. 4a, som medlemsstaten har bestridt, og hvorefter mindsteenhedssatsen for afgiften kun gælder for transportører og aktiviteter på grundlag af andre kontrakter end public service-kontrakter om personbefordring, er ikke den eneste mulige. Ordlyden af bestemmelsen kan ligeledes fortolkes således, at det er obligatorisk for infrastrukturforvalteren at anvende mindsteenhedssatsen i public service-kontrakter om personbefordring, mens dette i de øvrige tilfælde kun er en mulighed.
      (
            27
         ) – Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (infrastrukturministerens anordning af 27.2.2009 om vilkårene for adgang til og brug af jernbaneinfrastrukturen) (Dz. U. af 2009, nr. 35, position 274).
      (
            28
         ) – Selv om afskrivningerne tilnærmelsesvis svarer til den fysiske og økonomiske slitage på aktiverne, varierer de ikke afhængigt af den faktiske drift af infrastrukturen. I realiteten fastsættes afskrivningerne ikke på grundlag af den faktiske slitage på infrastrukturen, som kan tilskrives trafikken, men på grundlag af bogføringsregler, og de påløber derfor som sådanne ikke direkte som følge af togtjenesten.
      (
            29
         ) – Punkt 81.
      (
            30
         ) – Det drejer sig i denne forbindelse om den retsakt, der trådte i kraft den 1.11.2012.