CELEX: 62016CC0224
Language: da
Date: 2017-07-05
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat M. Bobek fremsat den 5. juli 2017.#Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (Aebtri) mod Nachalnik na Mitnitsa Burgas.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Varhoven administrativen sad.#Præjudiciel forelæggelse – toldunion – ekstern forsendelse – godstransport på grundlag af et TIR-carnet – artikel 267 TEUF – Domstolens kompetence til at fortolke TIR-konventionens artikel 8 og 11 – manglende afslutning af TIR-transaktionen – den garanterende organisations hæftelse – TIR-konventionens artikel 8, stk. 7 – forpligtelse til så vidt muligt at forlange indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er), før der rettes krav mod den garanterende organisation – forklarende bemærkninger bilagt TIR-konventionen – forordning (EØF) nr. 2454/93 – artikel 457, stk. 2 – EF-toldkodeksen – artikel 203 og 213 – personer, der har erhvervet eller opbevaret varerne, idet de vidste eller med rimelighed burde have vidst, at de var blevet unddraget toldtilsyn.#Sag C-224/16.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      M. BOBEK
      fremsat den 5. juli 2017 (
            1
         )
      
         Sag C-224/16
      
      
         Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (AEBTRI)
      
      
         mod
      
      
         Nachalnik na Mitnitsa Burgas
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol, Bulgarien))
      
      »Anmodning om præjudiciel afgørelse – toldunion – ekstern forsendelse – TIR-konventionen – transport på grundlag af TIR-carnet – TIR-forsendelse ikke afsluttet – den garanterende organisations ansvar – solidarisk hæftelse – de kompetente myndigheders forpligtelse til så vidt muligt at forlange indfrielse hos den eller de direkte ansvarlige personer, før de retter krav mod den garanterende organisation – EF-toldkodeksens artikel 203 og 213 – fastlæggelse af, hvem der er debitorer for toldskylden – personer, der har erhvervet eller opbevaret varen, og som vidste eller med rimelighed burde have vidst, at varen var unddraget toldtilsyn«
      
         I. Indledning
      
               1.
            
            
               Et TIR-carnet blev indgivet til et indgangstoldsted ved den tyrkisk-bulgarske grænse af en tyrkisk virksomhed, der transporterer varer til Rumænien. Selv om det fremgik, at varerne selv var modtaget i Rumænien, blev TIR-forsendelsen ikke afsluttet korrekt ved bestemmelsestoldstedet i Rumænien. Derved opstod en toldskyld. I et forsøg på at inddrive de skyldige beløb fremsendte de bulgarske myndigheder først et betalingskrav til indehaveren af TIR-carnetet. Det lykkedes ikke. De har nu forlangt betaling hos den garanterende organisation på grundlag af TIR-proceduren.
            
         
               2.
            
            
               Den garanterende organisation har anfægtet den af de bulgarske myndigheder udstedte inddrivelsesanordning. I denne forbindelse ønsker Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol, Bulgarien) at få fastslået, om de kompetente nationale myndigheder har opfyldt den ved TIR-konventionen (
                     2
                  ) fastsatte forpligtelse til først at forlange indfrielse af de skyldige beløb hos de direkte ansvarlige personer, før der rettes krav mod den garanterende organisation. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, hvilke foranstaltninger der bør træffes med henblik på at forlange indfrielse, og hvordan de personer, der hæfter direkte for toldskylden, kan fastslås.
            
         
               3.
            
            
               Foruden disse to konkrete spørgsmål rejser den foreliggende sag mere generelle spørgsmål vedrørende samspillet mellem TIR-konventionens bestemmelser og bestemmelserne i EF-toldkodeksen (herefter »toldkodeksen«) (
                     3
                  ) og karakteren af den garanterende organisations ansvar i henhold til TIR-konventionen.
            
         
         II. Retsforskrifter
      
         
            1.
          TIR-konventionen
      
               4.
            
            
               I TIR-konventionens artikel 1, litra o), defineres »indehaver« af et TIR-carnet som »en person, til hvem der er udstedt et TIR-carnet i overensstemmelse med konventionens relevante bestemmelser, og på hvis vegne der er foretaget toldangivelse i form af et TIR-carnet med henblik på henførsel af varerne under TIR-proceduren ved afgangstoldstedet. Indehaveren er ansvarlig for at frembyde vejkøretøjet, kombinationen af vejkøretøjer eller containeren med dertil hørende ladning og TIR-carnet for afgangstoldstedet, gennemkørselstoldstedet og bestemmelsestoldstedet under behørig overholdelse af konventionens relevante bestemmelser«.
            
         
               5.
            
            
               I henhold til TIR-konventionens artikel 1, litra q), forstås ved »garanterende organisation«»en organisation godkendt af en kontraherende parts toldmyndigheder til at fungere som kautionist for personer, der benytter TIR-proceduren«.
            
         
               6.
            
            
               TIR-konventionens artikel 8 har følgende ordlyd:
               »1.   Den garanterende organisation forpligter sig til at betale skyldige ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb med tillæg af eventuelle morarenter, som skulle have været betalt i henhold til toldlovgivningen og toldbestemmelserne i det land, i hvilket en uregelmæssighed er konstateret i forbindelse med en TIR-forsendelse. Organisationen skal være solidarisk ansvarlig med de personer, der er ovennævnte beløb skyldige, for betalingen af disse beløb.
               2.   I tilfælde, hvor en kontraherende parts love og bestemmelser ikke giver hjemmel til betaling af skyldige indførsels- eller udførselstold- og afgiftsbeløb som bestemt i stk. 1 ovenfor, skal den garanterende organisation under samme betingelser forpligte sig til at betale et beløb, som svarer til summen af skyldige ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb med tillæg af eventuelle morarenter.
               […]
               7.   Når de i denne artikels stk. 1 og 2 anførte beløb er forfaldne til betaling, forlanger de kompetente myndigheder så vidt muligt indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er), før der rettes krav mod den garanterende organisation.«
            
         
               7.
            
            
               TIR-konventionens artikel 11 bestemmer:
               »1.   Hvis en TIR-forsendelse ikke afsluttes, har de kompetente myndigheder ikke ret til hos den garanterende organisation at forlange betaling af de i artikel 8, stk. 1 og 2, omhandlede beløb, hvis de ikke inden for en frist på et år fra datoen for modtagelsen af TIR-carnetet skriftligt har underrettet organisationen om, at forsendelsen ikke er afsluttet. Denne bestemmelse gælder også, når attesten for TIR-forsendelsens ophør er opnået på utilbørlig vis eller svigagtig måde, i hvilket tilfælde fristen da er på to år.
               2.   Krav på betaling af de beløb, som omhandles i artikel 8, stk. 1 og 2, fremsættes over for den garanterende organisation tidligst tre måneder og senest to år regnet fra den dato, hvor organisationen modtog meddelelse om, at TIR-forsendelsen ikke var blevet afsluttet, eller at attesten for TIR-forsendelsens ophør var opnået på utilbørlig vis eller svigagtig måde. Hvad angår sager, der indbringes for retten inden for ovennævnte frist på to år, fremsættes der imidlertid krav om betaling inden for en frist på et år regnet fra den dato, hvor domstolsafgørelsen fuldbyrdes.
               3.   Den garanterende organisation tilstås en frist på tre måneder regnet fra den dato, hvor kravet om betaling blev fremsat, til betaling af det afkrævede beløb. Betalte beløb refunderes organisationen, såfremt det inden for et tidsrum på to år regnet fra den dato, hvor kravet om betaling blev fremsat, på tilfredsstillende måde er godtgjort over for toldmyndighederne, at der ingen uregelmæssigheder havde fundet sted med hensyn til den pågældende forsendelse.«
            
         
         
            2.
          Toldkodeksen
      
               8.
            
            
               Toldkodeksens artikel 203 bestemmer:
               »1.   Toldskyld ved indførsel opstår, når:
               
                        –
                     
                     
                        en importafgiftspligtig vare unddrages toldtilsyn.
                     
                  2.   Toldskylden opstår på det tidspunkt, hvor varen unddrages toldtilsynet.
               3.   Debitorer er:
               
                        –
                     
                     
                        den person, der har unddraget varen toldtilsyn
                     
                  
                        –
                     
                     
                        de personer, der har medvirket til unddragelsen, og som vidste eller med rimelighed burde have vidst, at det drejede sig om en vare unddraget toldtilsyn
                     
                  
                        –
                     
                     
                        de personer, der har erhvervet eller opbevaret den pågældende vare, og som på det tidspunkt, hvor de erhvervede eller modtog varen, vidste eller med rimelighed burde have vidst, at det drejede sig om en vare, der var unddraget toldtilsyn
                     
                  
                        –
                     
                     
                        samt, i givet fald, den person, som det påhviler at opfylde de forpligtelser, der opstår ved varens midlertidige opbevaring eller ved anvendelsen af den toldprocedure, som varen er undergivet.«
                     
                  
         
               9.
            
            
               Toldkodeksens artikel 213 bestemmer, at »[n]år der er flere debitorer for en og samme toldskyld, hæfter disse solidarisk for betalingen af denne skyld«.
            
         
         
            3.
          Gennemførelsesforordningen
      
               10.
            
            
               Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 (
                     4
                  ) indeholder bestemmelser til gennemførelse af toldkodeksen. Den indeholder de nærmere regler for »TIR-proceduren« i del II, afsnit II, kapitel 9, afdeling 2 (artikel 454-457b) (
                     5
                  ).
            
         
               11.
            
            
               Gennemførelsesforordningens artikel 455 bestemmer:
               »1.   Toldmyndighederne i bestemmelses- eller udpassagemedlemsstaten returnerer straks eller senest en måned efter den dato, hvor TIR-proceduren ophørte det relevante blad nr. 2 af TIR-carnetet til toldmyndighederne i indpassage- eller afgangsmedlemsstaten.
               2.   Hvis det relevante blad nr. 2 af TIR-carnetet ikke returneres til toldmyndighederne i indpassage- eller afgangsmedlemsstaten inden for en frist på to måneder efter antagelsen af TIR-carnetet, giver disse myndigheder den berørte garanterende sammenslutning meddelelse herom, uden at dette berører de oplysninger, der skal gives i henhold til artikel 11, stk. 1, i TIR-konventionen.
               Myndighederne giver endvidere TIR-carnetets indehaver meddelelse herom og anmoder den berørte garanterende sammenslutning og TIR-carnetets indehaver om at fremlægge bevis for, at TIR-proceduren er ophørt.
               […]«
            
         
               12.
            
            
               Gennemførelsesforordningens artikel 455a foreskriver:
               »1.   Hvis toldmyndighederne i indpassage- eller afgangsmedlemsstaten ikke fire måneder fra datoen for antagelsen af TIR-carnetet har modtaget bevis for, at TIR-proceduren er ophørt, indleder de omgående en efterforskningsprocedure med henblik på at fastslå, om TIR-proceduren kan afsluttes, eller i mangel heraf at fastslå grundlaget for toldskyldens opståen, at identificere skyldneren og at bestemme, hvilke toldmyndigheder der er kompetente for bogføringen.
               Efterforskningsproceduren indledes straks, hvis toldmyndighederne underrettes på et tidligere tidspunkt, eller hvis de har mistanke om, at TIR-proceduren ikke er ophørt.
               […]
               5.   Gør efterforskningsproceduren det muligt at fastslå, at TIR-proceduren er afsluttet korrekt, underretter toldmyndighederne i indpassage- eller afgangsmedlemsstaten straks den berørte garanterende sammenslutning og TIR-carnetets indehaver samt om fornødent til de toldmyndigheder, der ville have indledt en inddrivelsesprocedure i henhold til kodeksens artikel 217 til 232, herom.«
            
         
               13.
            
            
               Gennemførelsesforordningens artikel 457 fastsætter:
               »1.   Når en TIR-forsendelse finder sted i Fællesskabets toldområde, jf. artikel 8, stk. 4, i TIR-konventionen, kan alle garanterende sammenslutninger, der er etableret i Fællesskabet, blive ansvarlige for betaling af toldskylden for de varer, der indgår i denne forsendelse indtil et beløb på 60000 EUR pr. TIR-carnet eller et beløb svarende hertil i national valuta.
               2.   Den garanterende sammenslutning, der er etableret i den medlemsstat, der i overensstemmelse med kodeksens artikel 215 er kompetent med hensyn til inddrivelsen, er ansvarlig for betalingen af toldskylden.
               3.   Enhver forskriftsmæssig meddelelse om, at et TIR-carnet ikke er afsluttet, fra en medlemsstats toldmyndigheder, der er fastsat som kompetente til at foretage inddrivelsen i medfør af artikel 215, stk. 1, tredje led, til den af disse myndigheder godkendte garanterende sammenslutning får også virkning i det tilfælde, hvor en anden medlemsstats toldmyndigheder, der er fastsat som kompetente i medfør af kodeksens artikel 215, stk. 1, første eller andet led, sidenhen foretager inddrivelsen over for den garanterende sammenslutning, der er godkendt af sidstnævnte myndigheder.«
            
         
         III. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
      
               14.
            
            
               Den 11. november 2008 blev et TIR-carnet indgivet til indgangstoldstedet, toldstedet »Kapitan Andreevo« ved den tyrkisk-bulgarske grænse. Sargut OOD, et selskab med hjemsted i Republikken Tyrkiet, var indehaver af TIR-carnetet. De pågældende varers bestemmelsessted var anført som Rumænien.
            
         
               15.
            
            
               De bulgarske myndigheder modtog ikke det relevante blad nr. 2 af TIR-carnetet inden for den fastsatte tidsramme. De rettede derfor henvendelse til de rumænske toldmyndigheder for at forespørge om afslutningen af TIR-forsendelsen. De rumænske myndigheder oplyste, at varerne, som var transporteret med TIR-carnet, ikke var blevet frembudt for dem. Blad nr. 2 af TIR-carnetet, der senere blev fremlagt som bevis af den garanterende organisation, var ikke blevet indgivet til bestemmelsestoldstedet i Rumænien. Ifølge den forelæggende ret synes det pågældende blad at være ukorrekt eller forfalsket.
            
         
               16.
            
            
               Den 10. september 2009 udstedte direktøren for toldstedet »Kapitan Andreevo« en afgørelse mod Sargut OOD, hvori han fastsatte størrelsen af den opståede toldskyld og merværdiafgift (moms) med tillæg af lovpligtige renter. Denne afgørelse blev meddelt Sargut OOD som indehaver af TIR-carnetet samt den garanterende organisation, Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (sammenslutningen af bulgarske virksomheder inden for international vejtransport, herefter »AEBTRI«). Sargut OOD anfægtede denne afgørelse, som imidlertid efterfølgende blev stadfæstet af Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol) ved dom af 2. november 2010.
            
         
               17.
            
            
               Den 22. november 2010 blev AEBTRI underrettet om den manglende afslutning af TIR-forsendelsen og blev opfordret til at betale toldskylden. AEBTRI betalte ikke inden for fristen i henhold til TIR-konventionens artikel 11, stk. 3.
            
         
               18.
            
            
               Den 7. juni 2011 anmodede direktøren for toldstedet Svilengrad den kompetente territorialdirektion for de nationale afgiftsmyndigheder om at indlede en tvangsfuldbyrdelsesprocedure mod Sargut OOD med henblik på at inddrive de skyldige beløb i henhold til afgørelsen af 10. september 2009. De kompetente myndigheder informerede imidlertid senere toldstedet Svilengrad om, at de skyldige beløb ikke var blevet inddrevet.
            
         
               19.
            
            
               Den 5. september 2012 udstedte direktøren for toldstedet Svilengrad en inddrivelsesanordning vedrørende den told og merværdiafgift med tillæg af lovpligtige renter, som ikke var blevet betalt (herefter »inddrivelsesanordningen«). Adressat for inddrivelsesanordningen var AEBTRI i egenskab af garanterende organisation. Det fremgik af inddrivelsesanordningen, at der så vidt muligt var gjort alt for at inddrive toldskylden hos Sargut OOD, indehaveren af TIR-carnetet.
            
         
               20.
            
            
               I forbindelse med sagen, der førte til vedtagelsen af inddrivelsesanordningen, blev der fremlagt en række dokumenter som bevis: et internationalt fragtbrev, hvoraf det fremgik, at Irem Corporation SRL, Rumænien, var modtager af de transporterede varer, et dokument vedrørende international konsignation med modtagerens underskrift og stempel, en bekræftelse for varernes modtagelse med Irem Corporation SRL’s underskrift og stempel samt en skrivelse fra fragtføreren (Sargut OOD) til toldstedet Svilengrad med meddelelse om, at forsendelsen i henhold til TIR-proceduren var afsluttet i Rumænien, og at »toldafdelingen i Rumænien stemplede carnetet, da varerne blev aflæsset«.
            
         
               21.
            
            
               Ifølge forelæggelsesafgørelsen kan det udledes af disse dokumenter, at varerne er modtaget af Irem Corporation SRL. Der er dog intet bevis for, at disse varer blev angivet til bestemmelsestoldstedet.
            
         
               22.
            
            
               AEBTRI anfægtede inddrivelsesanordningen ved Administrativen sad Haskovo (forvaltningsdomstolen i Haskovo). Dette søgsmål blev forkastet. AEBTRI har iværksat appel ved Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol), den forelæggende ret.
            
         
               23.
            
            
               På baggrund af det ovenstående har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Har Den Europæiske Unions Domstol for at undgå modstridende retsafgørelser kompetence til at fortolke [TIR-konventionen], på en for medlemsstaternes domstole bindende måde, når det drejer sig om denne konventions artikel 8 og artikel 11, med henblik på at bedømme, om der foreligger hæftelse for den garanterende organisation, som også er reguleret i artikel 457, stk. 2, i [gennemførelsesforordningen]?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Tillader fortolkningen af artikel 457, stk. 2, i [gennemførelsesforordningen], sammenholdt med TIR-konventionens artikel 8, stk. 7 (nu artikel 11, stk. 2), og de tilhørende forklarende bemærkninger, at lægge til grund, at toldmyndighederne i en sag som den foreliggende, når de i TIR-konventionens artikel 8, stk. 1 og 2, nævnte beløb er forfaldne, så vidt muligt skal forlange dem ind[f]riet af indehaveren af TIR-carnetet, som skylder disse beløb direkte, før de retter krav mod den garanterende organisation?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Kan det lægges til grund, at den modtager, som har erhvervet en vare eller har den i sin besiddelse, om hvilken det vides, at den er transporteret med TIR-carnet, og for hvilken det ikke er konstateret, at den er frembudt for bestemmelsestoldstedet og angivet til dette, alene på grundlag af disse omstændigheder er den person, som burde have vidst, at varen var unddraget toldtilsyn, og skal den pågældende anses for solidarisk hæftende debitor som omhandlet i artikel 203, stk. 3, tredje led, sammenholdt med artikel 213 i [toldkodeksen]?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Såfremt det tredje spørgsmål besvares bekræftende: Er toldmyndighedernes passivitet med hensyn til at forlange betaling af toldskylden af denne modtager til hinder for, at den garanterende organisations ansvar i henhold til TIR-konventionens artikel 1, [litra q)] – som også er reguleret i artikel 457, stk. 2, i [gennemførelsesforordningen] – indtræder?«
                     
                  
         
               24.
            
            
               Den bulgarske regering, direktøren for toldstedet Burgas (som efterfølger til toldstedet Svilengrad), AEBTRI og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De har alle, undtagen AEBTRI, deltaget i retsmødet den 26. april 2017.
            
         
         IV. Bedømmelse
      
               25.
            
            
               Dette forslag til afgørelse er struktureret på følgende måde. Efter en kort behandling af det første spørgsmål, som vedrører Domstolens kompetence til at fortolke TIR-konventionen (under A), vil jeg behandle det andet spørgsmål, der vedrører den type foranstaltninger, som de nationale myndigheder skal træffe for at opfylde kravene i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7 (under B). Dernæst vil jeg foretage en samlet behandling af det tredje og det fjerde spørgsmål, som vedrører muligheden for og konsekvenserne af at anse modtageren af varerne for at høre blandt de direkte ansvarlige personer som omhandlet i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7 (under C).
            
         
         A. Det første spørgsmål: Domstolens kompetence
      
               26.
            
            
               Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om Domstolen har kompetence til at fortolke TIR-konventionen.
            
         
               27.
            
            
               Kommissionen, den bulgarske regering og direktøren for toldstedet Burgas har anført, at dette spørgsmål bør besvares bekræftende. Jeg deler denne opfattelse.
            
         
               28.
            
            
               TIR-konventionen blev godkendt på Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2112/78 af 25. juli 1978 og trådte i kraft den 20. juni 1983 (
                     6
                  ). Den blev således en integrerende del af Unionens retsorden. Domstolen har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om fortolkningen af en international konvention, der udgør en del af Unionens retsorden (
                     7
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Endvidere bemærkes, at dette faktisk ikke er første gang, at Domstolen er blevet anmodet om at fortolke TIR-konventionen (
                     8
                  ).
            
         
         B. Det andet spørgsmål: forpligtelsen til så vidt muligt at forlange indfrielse hos den eller de direkte ansvarlige personer
      
         
            1.
          Indledende bemærkninger
      
               30.
            
            
               Inden selve den materielle behandling er der fire indledende bemærkninger, som det er værd at fremhæve i denne forbindelse.
            
         
               31.
            
            
               For det første redegøres der i dette forslag til afgørelse ikke udførligt for TIR-konventionens funktion. Dette er ikke kun for at kunne fatte sig i korthed, men også fordi denne opgave allerede er udført overbevisende af generaladvokat Léger i hans forslag til afgørelse i BGL-sagen, som jeg derfor henviser til i denne forbindelse (
                     9
                  ).
            
         
               32.
            
            
               For det andet skal det erindres, at garanterende organisationers rettigheder og forpligtelser er reguleret dels i TIR-konventionen og Unionens toldforskrifter, dels i de modsvarende aftaler, der er indgået af disse organisationer og nationale myndigheder (
                     10
                  ). Sidstnævnte aftaler er omfattet af national ret (
                     11
                  ). I dette forslag til afgørelse behandles kun TIR-konventionen og Unionens toldforskrifter. Det udelukker derfor ikke på nogen måde eller berører garanterende organisationer rettigheder og forpligtelser, der følger af sådanne aftaler.
            
         
               33.
            
            
               For det tredje skal det generelt og fælles for alle de resterende spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, erindres, at der bør sondres mellem de rettigheder og forpligtelser, der følger af TIR-konventionen, og dem, der følger af EU-retten. TIR-konventionen udgør et folkeretligt instrument, som Den Europæiske Union er tiltrådt. Unionen har derfor vedtaget sine egne bestemmelser til gennemførelse af TIR-konventionen inden for Unionens retsorden. Disse EU-bestemmelser vil naturligvis så være relevante for de nationale myndigheder, når de anvender TIR-konventionen. Disse bestemmelser er imidlertid ikke afgørende for fortolkningen af selve TIR-konventionen. Sagt med andre ord: De EU-retlige bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af TIR-konventionen, skal fortolkes i lyset af denne konvention. Dette indebærer absolut ikke og bør ikke indebære, at TIR-konventionen skal fortolkes i lyset af den afledte EU-ret.
            
         
               34.
            
            
               For det fjerde vedrører det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, primært den type foranstaltninger, som de kompetente nationale myndigheder skal træffe for at opfylde forpligtelsen i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, til »så vidt muligt« at forlange indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er), før der rettes krav mod den garanterende organisation. Det er korrekt, at der skjult i dette spørgsmål også i en vis grad spørges om den kreds af personer, der kunne anses for »direkte ansvarlige«. Spørgsmålet, om modtageren af varerne kan anses for at høre blandt de direkte ansvarlige personer i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, er imidlertid specifikt formålet med det tredje og det fjerde spørgsmål. Jeg finder det derfor hensigtsmæssigt at behandle dette spørgsmål, dvs. fastlæggelsen af »den (eller de) direkte ansvarlige person(er)«, i forbindelse med den fælles besvarelse af disse spørgsmål.
            
         
         
            2.
          Vurdering af det andet spørgsmål
      
               35.
            
            
               Med det andet spørgsmål har den forelæggende ret spurgt om fortolkningen af gennemførelsesforordningens artikel 457, stk. 2, sammenholdt med TIR-konventionens artikel 8, stk. 7. Den ønsker oplyst, om toldmyndighederne i en sag som den foreliggende »så vidt muligt« har forlangt indfrielse hos de direkte ansvarlige personer. Retten ønsker derved nærmere bestemt oplyst, om kravene i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, er blevet opfyldt. I henhold til denne bestemmelse »forlanger de kompetente myndigheder så vidt muligt indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er), før der rettes krav mod den garanterende organisation« (
                     12
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Hverken toldkodeksen eller gennemførelsesforordningen indeholder nogen specifikke bestemmelser for gennemførelsen af kravet i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7. Der er ikke fastsat konkrete foranstaltninger, som skal træffes med henblik på at forlange indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er), før der forlanges indfrielse hos den garanterende organisation. Den EU-retlige bestemmelse, der henviser til garanterende organisationers forpligtelser i henhold til TIR-forsendelsesproceduren, er gennemførelsesforordningens artikel 457. Denne bestemmelse fastsætter blot i stk. 1, at når en TIR-forsendelse finder sted i Unionens toldområde, kan alle garanterende sammenslutninger, der er etableret i Unionen, blive ansvarlige for toldskylden for de varer, der indgår i denne forsendelse indtil det fastsatte beløb.
            
         
               37.
            
            
               Spørgsmålet kan derfor reduceres til, om de kompetente myndigheder i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, (kun) skal udstede et betalingskrav til den (eller de) direkte ansvarlige person(er), eller om der i henhold hertil også skal træffes (alle andre) mulige tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger over for disse personer, før der forlanges indfrielse hos den garanterende organisation.
            
         
               38.
            
            
               Parternes opfattelser er forskellige i denne henseende. AEBTRI har anført, at det er nødvendigt at have udtømt alle inddrivelsesmuligheder med hensyn til de direkte ansvarlige personer, før der gøres krav gældende over for den garanterende organisation. Den bulgarske regering og direktøren for toldstedet Burgas har anført, at de kompetente myndigheder i den foreliggende sag har gjort alt for at opnå betaling fra indehaveren af TIR-carnetet. Kommissionen har i retsmødet bekræftet, at der efter dens opfattelse ikke kræves tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger over for den (eller de) direkte ansvarlige person(er) i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7.
            
         
               39.
            
            
               Jeg er enig i den opfattelse, som Kommissionen, den bulgarske regering og toldstedet Burgas har givet udtryk for. Efter min opfattelse fører en bogstavelig, kontekstuel og formålsbestemt fortolkning af TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, til den konklusion, at de kompetente myndigheder ganske enkelt er forpligtet til at anmode om betalingen (underrette og forlange). De er ikke forpligtet til også at have udtømt alle mulighederne for inddrivelse gennem tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger for at kunne forlange indfrielse hos den garanterende organisation.
            
         
               40.
            
            
               Hvad angår den pågældende bestemmelses ordlyd fastsætter TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, forpligtelsen til at forlange indfrielse hos de direkte ansvarlige personer (
                     13
                  ).
            
         
               41.
            
            
               De forklarende bemærkninger, der er vedtaget med henblik på fortolkningen af TIR-konventionen, indeholder en mere konkret vejledning i denne henseende (
                     14
                  ). I den forklarende bemærkning til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, henvises specifikt til følgende: »De foranstaltninger, som de kompetente myndigheder skal træffe til at kræve betaling hos den eller de direkte ansvarlige personer, skal i det mindste omfatte underretning om ikke-afslutning af en TIR-forsendelse og/eller fremsendelse af et betalingskrav til indehaveren af TIR-carnetet« (
                     15
                  ).
            
         
               42.
            
            
               Den forklarende bemærkning henviser således kun til underretning om ikke-afslutning af forsendelsen og til et betalingskrav som foranstaltningerne til at kræve betaling. Det fremgår heraf, at det ikke er nødvendigt at træffe tvangsinddrivelsesforanstaltninger for at gøre det muligt for de kompetente myndigheder at forlange indfrielse hos den garanterende organisation i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 1 og 7.
            
         
               43.
            
            
               Den omstændighed, at TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, ikke kan anses for at indeholde et krav om at udtømme tvangsfuldbyrdelsesmulighederne, fremgår således klart af ordlyden og understøttes yderligere af den forklarende bemærkning til denne bestemmelse. Hvis betalingen ikke foretages inden for den i betalingskravet fastsatte frist, er betingelsen om at »forlange indfrielse« efter min opfattelse opfyldt.
            
         
               44.
            
            
               
                  Systematiske argumenter støtter også denne fortolkning. For det første er det vigtigt at fremhæve, at TIR-konventionens artikel 8, stk. 1, definerer karakteren af de garanterende organisationers ansvar som solidarisk. Denne type af hæftelse betyder generelt (
                     16
                  ), at hver debitor er ansvarlig for betaling af hele toldskylden, og at fordringshaver i princippet frit kan kræve betaling hos en eller flere af debitorerne efter hans eget valg (
                     17
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Set i dette lys udgør kravet i artikel 8, stk. 7, en forpligtelse, som er en betingelse for aktiveringen af et sådant ansvar som følge af TIR-konventionen. Myndighederne skal gøre en indsats for først at forlange indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er). Når det i artikel 8, stk. 7, fastsatte proceduremæssige krav om underretning af og betalingskrav til den (eller de) direkte ansvarlige person(er) er opfyldt, udløses den garanterende organisations solidariske hæftelse, og de nationale myndigheder kan forlange indfrielse hos den garanterende organisation.
            
         
               46.
            
            
               For det andet skal kravet i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, også læses sammen med de tidsmæssige begrænsninger, der er fastsat i konventionens artikel 11. Navnlig skal i henhold til TIR-konventionens artikel 11, stk. 2, krav på betaling fremsættes over for den garanterende organisation tidligst 3 måneder efter underretningen om ikke-afslutning, men senest to år efter denne dato (
                     18
                  ). Det er vanskeligt at se, hvordan de kompetente myndigheder ville kunne holde sig inden for disse tidsfrister og stadig gennemføre alle de mulige tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger over for den (eller de) direkte debitor(er).
            
         
               47.
            
            
               Endelig bør det erindres, at det er TIR-konventionens mål at lette den internationale varetransport. Den bestemmer, at sådanne varer ved gennemkørselstoldstederne ikke skal belægges med ind- eller udførselstold eller ‑afgifter eller depositum herfor (artikel 4). Denne lettelse er mulig som følge af, at transitforsendelser er dækket af én af de nationale garanterende organisationer, som er forbundet i en garantikæde, der administreres af International Road Transport Union (Den Internationale Vejtransportunion) og støttes af internationale forsikringsselskaber (
                     19
                  ). Der er med andre ord en balance: De enkelte medlemsstater foretager undervejs ikke længere uafhængig kontrol og opkræver heller ikke told. Omvendt påtager de garanterende organisationer sig ansvaret for indehavere af TIR-carneter, som ikke er hjemmehørende i den stat, der kræver betaling, og over for hvem inddrivelse ikke altid lykkes.
            
         
               48.
            
            
               Dette hovedformål (og denne balance) i TIR-konventionen ville blive bragt i fare, hvis formuleringen »forlange indfrielse« i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, blev forstået som en forpligtelse til at gennemføre fuldstændige tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger over for alle de debitorer, som en medlemsstat under alle omstændigheder havde ret til at forfølge. Der kunne derefter stilles et udiplomatisk, ligefremt spørgsmål: Hvis dette er tilfældet, hvorfor så overhovedet have en TIR-konvention?
            
         
               49.
            
            
               I den foreliggende sag og med forbehold for den forelæggende rets undersøgelse er det ikke blevet anfægtet, at de i TIR-konventionens artikel 11, stk. 1 og 2, fastsatte frister er blevet overholdt af de kompetente myndigheder. Sargut OOD og også AEBTRI blev underrettet om den manglende afslutning af TIR-proceduren. Der blev fremsat krav på betaling over for Sargut OOD på grundlag af en inddrivelsesanordning, som fik retskraft efter en domstolsprøvelse. Endvidere blev der også indledt en tvangsfuldbyrdelsesprocedure over for Sargut OOD. Efter at denne procedure ikke førte til det ønskede resultat, blev der fremsat krav på betaling over for AEBTRI.
            
         
               50.
            
            
               Under sådanne omstændigheder er jeg enig i det, som Kommissionen, direktøren for toldstedet Burgas og den bulgarske regering har anført med hensyn til, at de bulgarske myndigheder i den foreliggende sag fuldt ud opfyldte kravet i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7.
            
         
               51.
            
            
               Efter min opfattelse gik de endog ud over, hvad der var strengt nødvendigt i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7: Som det fremgår af argumentationen i dette afsnit, er det ikke et krav i TIR-konventionen, at der indledes en tvangsfuldbyrdelsesprocedure over for en indehaver af et TIR-carnet, inden der forlanges indfrielse hos den garanterende organisation. Det er en mulighed, der hører under medlemsstatens myndigheders skønsbeføjelser i betragtning af den faktiske situation i den konkrete sag. Det kan være fuldt ud berettiget i nogle tilfælde; det kunne være helt overflødigt i andre. Det afhænger fuldstændig af, om der er aktiver, der kunne beslaglægges i en eventuel tvangsfuldbyrdelsesprocedure.
            
         
               52.
            
            
               Jeg foreslår derfor, at det andet spørgsmål fra den forelæggende ret besvares således: Gennemførelsesforordningens artikel 457, stk. 2, sammenholdt med TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, skal fortolkes således, at de kompetente toldmyndigheder kan forlange indfrielse hos den garanterende organisation, når de under omstændigheder som i den foreliggende sag har forlangt betaling på grundlag af et betalingskrav hos indehaveren af TIR-carnetet som den direkte ansvarlige person.
            
         
         C. Det tredje og det fjerde spørgsmål: modtageren som direkte ansvarlig person
      
               53.
            
            
               Med det tredje spørgsmål har den forelæggende ret spurgt om situationen for modtageren af varerne i tilfælde af, at han har erhvervet en vare eller har den i sin besiddelse, om hvilken det vides, at den er transporteret med TIR-carnet, og for hvilken det ikke er konstateret, at den er frembudt for bestemmelsestoldstedet. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om det kan lægges til grund, at denne modtager alene på grundlag af disse omstændigheder er den person, som burde have vidst, at varen var unddraget toldtilsyn, og at den pågældende skal anses for solidarisk hæftende debitor som omhandlet i artikel 203, stk. 3, tredje led, sammenholdt med toldkodeksens artikel 213.
            
         
               54.
            
            
               Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om toldmyndighedernes passivitet med hensyn til at forlange betaling af toldskylden af denne modtager er til hinder for, at den garanterende organisations ansvar i henhold til TIR-konventionens artikel 1, litra q) – som også er reguleret i gennemførelsesforordningens artikel 457, stk. 2, – indtræder.
            
         
               55.
            
            
               Jeg finder det hensigtsmæssigt at besvare disse spørgsmål samlet. De vedrører begge muligheden for at anse modtageren af varerne for en »direkte ansvarlig person« i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7.
            
         
               56.
            
            
               Jeg vil give en sådan fælles besvarelse i denne del af dette forslag til afgørelse i tre trin. For det første vil jeg beskrive forholdet mellem TIR-konventionens artikel 8, stk. 1, og artikel 8, stk. 7 (1). For det andet vil jeg analysere spørgsmålet, om en modtager af varer i henhold til toldkodeksens artikel 203 kan anses for at høre blandt debitorerne for toldskylden inden for rammerne af TIR-proceduren med henblik på fastlæggelse af den (eller de) person(er), der er direkte ansvarlige, som TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, henviser til (2). For det tredje vil jeg undersøge de virkninger, som den solidariske hæftelse i henhold til toldkodeksens artikel 213 har på betingelsen i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7 (3).
            
         
         
            1.
          TIR-konventionens artikel 8, stk. 1 og 7
      
               57.
            
            
               TIR-konventionens artikel 8, stk. 1, fastsætter den primære referenceramme for garanterende organisationers forpligtelser: De er solidarisk ansvarlige med de personer, der er forpligtet til at betale ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb med tillæg af eventuelle morarenter.
            
         
               58.
            
            
               Som allerede nævnt (
                     20
                  ) betyder solidarisk hæftelse, at hver debitor er ansvarlig for betaling af hele toldskylden. Fordringshaveren kan i princippet frit kræve betaling hos enhver af dem efter eget valg.
            
         
               59.
            
            
               TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, er en bestemmelse, der i en vis grad proceduremæssigt begrænser dette valg, men uden at ændre karakteren af dette ansvar. Denne bestemmelse fastsætter en betingelse inden for TIR-konventionens særlige rammer med henblik på, at myndighederne i den pågældende kontraherende stat kan udløse den garanterende organisations ansvar: Det er nødvendigt først at forlange indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er).
            
         
               60.
            
            
               Hvem er »den (eller de) direkte ansvarlige person(er)« i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7?
            
         
               61.
            
            
               Den bulgarske regering og direktøren for toldstedet Burgas har anført, at i henhold til TIR-konventionen kan ingen andre personer end indehaveren af TIR-carnetet anses for »direkte ansvarlig«. De har navnlig gjort gældende, at TIR-konventionen ikke indeholder nogen forpligtelser med hensyn til modtageren af varerne.
            
         
               62.
            
            
               Dette er jeg ikke enig i.
            
         
               63.
            
            
               På den ene side er det korrekt, at artikel 8, stk. 7, ikke siger noget om fastlæggelsen af den (eller de) direkte ansvarlige person(er). Fortolkningsvejledningen til den forklarende bemærkning til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, indeholder ingen præcisering i denne henseende. Den forklarende bemærkning nævner faktisk udtrykkeligt kun indehaveren af TIR-carnetet som adressat for de minimumsforanstaltninger, der kan træffes.
            
         
               64.
            
            
               Dette kan efter min opfattelse imidlertid ikke forstås således, at det udelukker alle andre potentielle debitorer. Den udtrykkelige henvisning til indehaveren af TIR-carnetet kunne også ganske enkelt forstås således, at hovedskyldneren umiddelbart vil være indehaveren af TIR-carnetet i de fleste tilfælde. I henhold til TIR-konventionens artikel 1, litra o), er indehaveren af TIR-carnetet således defineret som den person, der er »ansvarlig for at frembyde vejkøretøjet, kombinationen af vejkøretøjer eller containeren med dertil hørende ladning og TIR-carnet for afgangstoldstedet, gennemkørselstoldstedet og bestemmelsestoldstedet under behørig overholdelse af konventionens relevante bestemmelser«. Indehaveren af TIR-carnetet er derfor ansvarlig for at frembyde varerne for toldmyndighederne på bestemmelsestoldstedet efter forsendelsen.
            
         
               65.
            
            
               På den anden side er den omstændighed, at TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, klart henviser til »den (eller de) direkte ansvarlige person(er)«, måske vigtigere end den udtrykkelige henvisning til indehaveren af TIR-carnetet. Brugen af flertalsformen i teksten og også i den forklarende bemærkning viser klart, at der kunne være mere end én person, der er direkte ansvarlig. Ophavsmændene gav således tydeligvis mulighed for, at der kunne være flere debitorer end blot indehaveren af TIR-carnetet.
            
         
               66.
            
            
               Det kan derfor konkluderes, at TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, ikke siger noget om, hvem den (eller de) direkte ansvarlige person(er) kunne være. De skal derfor fastslås i henhold til de nationale regler, som gælder for de kontraherende parter.
            
         
         
            2.
          Fastlæggelse af, hvem der er debitorer i henhold til toldkodeksens artikel 203
      
               67.
            
            
               I EU-retten er fastlæggelsen af debitorer fastsat udtømmende i toldkodeksen (
                     21
                  ). Toldkodeksens artikel 203 bestemmer, at toldskyld ved indførsel opstår, når en importafgiftspligtig vare unddrages toldtilsyn (
                     22
                  ). I toldkodeksens artikel 203, stk. 3, opregnes debitorerne for en toldskyld ved indførsel ret bredt (
                     23
                  ). Foruden den person, der har unddraget varen toldtilsyn, anfører denne bestemmelse også den person, der har erhvervet den pågældende vare, som »debitor«.
            
         
               68.
            
            
               Med hensyn til de personer, der har erhvervet de pågældende varer, dvs. modtagerne af varerne, er disse personers anerkendelse som debitorer imidlertid afhængig af, at en subjektiv betingelse er opfyldt, nemlig at de »på det tidspunkt, hvor de erhvervede eller modtog varen, vidste eller med rimelighed burde have vidst, at det drejede sig om en vare, der var unddraget toldtilsyn«. Toldkodeksens artikel 203, stk. 3, indeholder derfor en sondring: Den person, der har unddraget varen toldtilsyn, er ubetinget debitor for toldskylden, mens den person, der har erhvervet den pågældende vare, kun bliver debitor for toldskylden, hvis den pågældende opfylder den ovennævnte subjektive betingelse (
                     24
                  ).
            
         
               69.
            
            
               I sit tredje præjudicielle spørgsmål henviser den forelæggende ret til den situation, hvor en modtager, som har erhvervet en vare eller har den i sin besiddelse, om hvilken det vides, at den er transporteret med TIR-carnet, og for hvilken det ikke er konstateret, at den er frembudt for bestemmelsestoldstedet.
            
         
               70.
            
            
               Efter min opfattelse kunne en sådan situation opfylde den subjektive betingelse, der er fastsat i toldkodeksens artikel 203, stk. 3, tredje led, hvis det er godtgjort, at den pågældende modtager vidste eller, under de særlige omstændigheder i sagen, burde have vidst, at de pågældende varer var unddraget toldtilsyn. Det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til disse elementer, da betingelsen vedrører overvejelser af faktuel karakter (
                     25
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Det bemærkes i denne henseende, at Domstolen fastslog, at formuleringen »burde med rimelighed have vidst« (i toldkodeksens artikel 202, stk. 3) »henviser til en oplyst og omhyggelig erhvervsdrivendes adfærd« (
                     26
                  ). Det påhviler derfor den forelæggende ret, når den foretager en samlet bedømmelse af omstændighederne i sagen, herunder de informationer, der stod til den erhvervsdrivendes rådighed, at undersøge, om modtageren burde have været bekendt med de toldretlige forpligtelser, og om han i så fald har iværksat alle de tiltag, som med rimelighed kan forventes af ham, for at sikre, at varerne ikke var unddraget toldtilsyn (
                     27
                  ).
            
         
               72.
            
            
               På baggrund af omstændighederne i den foreliggende sag, som vedrører unddragelse af en vare fra toldtilsyn, kunne en modtager anses for debitor, hvis den ovennævnte subjektive betingelse er opfyldt. Denne konklusion gælder også med hensyn til TIR-proceduren. De generelle bestemmelser vedrørende opstået toldskyld finder faktisk anvendelse på forsendelsesprocedurer (
                     28
                  ).
            
         
               73.
            
            
               Modtageren af varerne, som opfylder den subjektive betingelse i toldkodeksens artikel 203, stk. 3, kan derfor anses for at høre blandt de direkte ansvarlige personer i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7. Efter min opfattelse er det relevante spørgsmål i den foreliggende sag imidlertid et andet, nemlig om passivitet med hensyn til at forlange betaling af en modtager, som efterfølgende anerkendes som debitor i henhold til toldkodeksen, kan være til hinder for muligheden for at forlange indfrielse hos den garanterende organisation. Dette spørgsmål vil jeg behandle nu.
            
         
         
            3.
          Virkningerne af solidarisk hæftelse (toldkodeksens artikel 213)
      
               74.
            
            
               Hvilke virkninger har artikel 203 og 213 i forbindelse med vurderingen af, om kravet i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, er blevet opfyldt?
            
         
               75.
            
            
               Toldkodeksens artikel 213 bestemmer, at når der er flere debitorer for en toldskyld, hæfter disse solidarisk for betalingen af denne skyld.
            
         
               76.
            
            
               Kommissionen har gjort gældende, at for at udløse den garanterende organisations ansvar i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 1, kan det proceduremæssige krav om underretning og fremsendelse af kravet i henhold til denne konventions artikel 8, stk. 7, til den (eller de) direkte ansvarlige person(er) omfatte fremsendelsen til den (eller de) person(er), der er ansvarlig(e) i henhold til toldkodeksens artikel 203. Kommissionen har konkluderet, at de bulgarske myndigheder i denne sag ikke var forpligtet til først at forlange betaling hos modtageren, da de ikke havde beviser eller bekræftelse fra de rumænske myndigheder vedrørende modtagerens status som debitor for toldskylden. Hvis et sådant dokument imidlertid allerede var til rådighed for de bulgarske myndigheder, da de fastslog eksistensen af toldskylden i 2009, havde det betydet, at disse myndigheder var forpligtet til at undersøge, om det var muligt at opnå betaling af toldskylden fra modtageren.
            
         
               77.
            
            
               Den af Kommissionen foreslåede fortolkning ville reelt betyde, at de nationale myndigheder for at opfylde kravet i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, skulle forlange indfrielse hos hver debitor i henhold til toldkodeksens artikel 203, før de overhovedet har mulighed for at gøre krav gældende over for den garanterende organisation.
            
         
               78.
            
            
               Uden at sætte spørgsmålstegn ved, at toldkodeksens artikel 203 og 213 finder anvendelse i henhold til EU-retten til at fastslå, hvem der er »den (eller de) direkte ansvarlige person(er)«, er jeg ikke enig i Kommissionens fortolkning af TIR-konventionens artikel 8, stk. 7.
            
         
               79.
            
            
               Først og fremmest indebærer denne fortolkning, at der indsættes yderligere krav, som ikke fremgår af TIR-konventionens ordlyd. Den medfører, at toldkodeksens artikel 203, stk. 3, indsættes i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7. Derved opstilles en liste over alle de debitorer, som det er obligatorisk at forlange betaling af, før de kompetente myndigheder kan gøre krav gældende over for den garanterende organisation.
            
         
               80.
            
            
               For det andet, og mere grundlæggende, ville en sådan fortolkning fuldstændig ændre karakteren af de garanterende organisationers ansvar i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 1. Den af Kommissionen foreslåede fortolkning ville ændre den garanterende organisations solidariske hæftelse til en form for betinget, subsidiær hæftelse, som kun kunne udløses, hvis og kun hvis de nationale myndigheder har forlangt betaling hos alle potentielle debitorer i henhold til artikel 203, stk. 3. Den ville også se bort fra, at reglen om solidarisk hæftelse indebærer, at organisationerne kan gøre regres gældende mod de andre debitorer i et civilt søgsmål.
            
         
               81.
            
            
               For det tredje ville en sådan fortolkning ganske givet være i strid med formålet med TIR-konventionen, som er at lette den internationale varetransport på grundlag af en afvejning: De kontraherende stater har aftalt ikke at forlange ind- eller udførselstold eller ‑afgifter eller depositum ved gennemkørselstoldstederne på grundlag af en garantiordning via garanterende organisationer. Den af Kommissionen fremførte fortolkning ville i væsentlig grad begrænse effektiviteten af den garantiordning, der er indført ved TIR-konventionen (
                     29
                  ).
            
         
               82.
            
            
               Endelig hvad angår selve EU-retten er denne fortolkning også i strid med formålene med den brede definition af »debitor« i henhold til toldkodeksens artikel 203, stk. 3, og den ordning med solidarisk hæftelse, der er indført ved kodeksens artikel 213. Toldkodeksens artikel 213 har netop til formål at opnå en effektiv opkrævning af toldskylden. Der er tale om »et supplerende retligt instrument, der stilles til rådighed for de nationale myndigheder for at gøre deres indsats med henblik på opkrævning af toldskylden mere effektiv« (
                     30
                  ).
            
         
               83.
            
            
               I den af Kommissionen foreslåede fortolkning ville den omstændighed, at en lang række potentielle debitorer er omfattet af toldkodeksens artikel 203, stk. 3, imidlertid reelt være til skade for de nationale myndigheders muligheder for at udløse den garanterende organisations ansvar. Som direktøren for toldstedet Burgas imidlertid med rette har peget på, er de nationale myndigheder forpligtet til at træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at beskytte Unionens egne indtægter (
                     31
                  ).
            
         
               84.
            
            
               For at opfylde kravet i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, som en betingelse for at udløse garanterende organisationers solidariske hæftelse i henhold til konventionens artikel 8, stk. 1, er de nationale myndigheder således forpligtet til at forlange betaling hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er). Den garanterende organisation forbliver imidlertid solidarisk ansvarlig med de personer, der er beløbene skyldige, for betalingen heraf, i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 1. Disse personer hæfter i henhold til toldkodeksens artikel 213 også selv indbyrdes solidarisk.
            
         
               85.
            
            
               Ifølge sagens natur indebærer en sammenlægning af to former for solidarisk hæftelse, at der i sidste ende vil være én form for solidarisk hæftelse, der er undergivet kravene i TIR-konventionens artikel 8, stk. 7. Den praktiske gennemførelse af denne sammenlægning betyder så, at de nationale myndigheder i henhold til EU-retten kan vælge at forlange denne betaling hos enhver af de personer, der kan identificeres som (direkte ansvarlige) debitorer i henhold til den specifikke bestemmelse i toldkodeksen. Udøvelsen af dette valg vil være baseret på omstændighederne i den konkrete sag, parternes art og også typen af overtrædelse eller uregelmæssighed.
            
         
               86.
            
            
               Selv hvis modtagerne på bestemmelsesstedet var kendte, har de bulgarske myndigheder i den foreliggende sag opfyldt forpligtelsen i henhold til artikel 8, stk. 7, ved at forlange betaling hos Sargut OOD, indehaveren af TIR-carnetet. De kompetente bulgarske myndigheder var absolut ikke forpligtet til at forlange betaling hos enhver mulig debitor, der hæftede solidarisk i henhold til toldkodeksens artikel 213, før de kunne forlange indfrielse hos den garanterende organisation. Det fremgår af arten af mekanismen med solidarisk hæftelse, at myndighederne har en mulighed for, men ikke en forpligtelse til, at aktivere de forskellige potentielle debitorers ansvar (
                     32
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Jeg foreslår derfor, at det tredje og det fjerde spørgsmål besvares således:
               
                        –
                     
                     
                        Artikel 457, stk. 2, i forordning nr. 2454/93, sammenholdt med TIR-konventionens artikel 8, stk. 1 og 7, skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder ikke er forpligtet til – før de forlanger indfrielse hos den garanterende organisation – at forlange betaling hos alle personer, der hæfter solidarisk i henhold til toldkodeksens artikel 213, som fastsat ved bestemmelserne i denne kodeks.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        En modtager, som har erhvervet en vare eller har den i sin besiddelse, om hvilken det vides, at den er transporteret med TIR-carnet, og for hvilken det ikke er konstateret, at den er frembudt for bestemmelsestoldstedet og angivet til dette, kan anses for »debitor« som omhandlet i toldkodeksens artikel 203, stk. 3, hvis personen vidste eller burde have vidst, at varen var unddraget toldtilsyn, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Passivitet med hensyn til at forlange betaling af modtageren af varerne er imidlertid ikke til hinder for, at den garanterende organisations ansvar indtræder, hvis de kompetente myndigheder har valgt at forlange indfrielse hos en anden direkte ansvarlig person i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7.
                     
                  
         
         V. Forslag til afgørelse
      
               88.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol, Bulgarien) har forelagt, således:
               
                        »–
                     
                     
                        Domstolen har kompetence til at fortolke toldkonventionen om international godstransport på grundlag af TIR-carneter af 14. november 1975 (TIR-konventionen).
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Artikel 457, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks, senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1791/2006 af 20. november 2006, sammenholdt med TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, skal fortolkes således, at de kompetente toldmyndigheder kan forlange indfrielse hos den garanterende organisation, når de under omstændigheder som i den foreliggende sag har forlangt betaling på grundlag af et betalingskrav hos indehaveren af TIR-carnetet som den direkte ansvarlige person.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Artikel 457, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 2454/93, sammenholdt med TIR-konventionens artikel 8, stk. 1 og 7, skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder ikke er forpligtet til – før de forlanger indfrielse hos den garanterende organisation – at forlange betaling hos alle personer, der hæfter solidarisk i henhold til artikel 213 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodes, som fastsat ved bestemmelserne i denne kodeks.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        En modtager, som har erhvervet en vare eller har den i sin besiddelse, om hvilken det vides, at den er transporteret med TIR-carnet, og for hvilken det ikke er konstateret, at den er frembudt for bestemmelsestoldstedet og angivet til dette, kan anses for »debitor« som omhandlet i artikel 203, stk. 3, i forordning nr. 2913/92, hvis personen vidste eller burde have vidst, at varen var unddraget toldtilsyn, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Passivitet med hensyn til at forlange betaling af modtageren af varerne er imidlertid ikke til hinder for, at den garanterende organisations ansvar indtræder, hvis de kompetente myndigheder har valgt at forlange indfrielse hos en anden direkte ansvarlig person i henhold til TIR-konventionens artikel 8, stk. 7.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: engelsk.
      (
            2
         ) – Toldkonventionen om international godstransport på grundlag af TIR-carneter (herefter »TIR-konventionen«) af 14.11.1975 (UNTS, bind 1079, s. 89, bind 1142, s. 413), som blev godkendt på Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2112/78 af 25.7.1978 (EFT 1978, L 252, s. 1) og trådte i kraft den 20.6.1983. Offentliggjort på ny ved Rådets afgørelse 2009/477/EF af 28.5.2009 (EUT 2009, L 165, s. 1).
      (
            3
         ) – Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1992, L 302, s. 1), senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1791/2006 af 20.11.2006 (EUT 2006, L 363, s. 1).
      (
            4
         ) – Forordning af 2.7.1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1993, L 253, s. 1), senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 214/2007 af 28.2.2007 (EUT 2007, L 62, s. 6) (herefter »gennemførelsesforordningen«).
      (
            5
         ) – I forelæggelsesafgørelsen har den nationale ret henvist til artikel 455a i gennemførelsesforordningen, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1192/2008 af 17.11.2008 (EUT 2008, L 329, s. 1). Som Kommissionen imidlertid med rette har henvist til under retsmødet, finder den nye udgave af artikel 455 i henhold til forordningens artikel 3 først anvendelse fra den 1.1.2009 og den nye udgave af artikel 455a fra den 1.7.2009. I betragtning af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag og de frister, der er fastsat i disse bestemmelser, svarer de gældende udgaver af artikel 455 og 455a til dem, der er indeholdt i forordning nr. 2454/93, senest ændret ved forordning nr. 214/2007, som er nævnt i fodnote 4 i dette forslag til afgørelse.
      (
            6
         ) – EFT 1978, L 252, s. 1. I Rådets afgørelse 2009/477 angives traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 133, sammenholdt med artikel 300, stk. 3, første punktum (nu artikel 207 TEUF og 218 TEUF), som retsgrundlaget for Unionens tiltrædelse af denne internationale konvention.
      (
            7
         ) – Jf. f.eks. dom af 4.5.2010, TNT Express Nederland (C-533/08, EU:C:2010:243, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            8
         ) – Jf. f.eks. dom af 23.9.2003, BGL (C-78/01, EU:C:2003:490), af 14.5.2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C-161/08, EU:C:2009:308), og af 22.12.2010, ASTIC (C-488/09, EU:C:2010:820).
      (
            9
         ) – Jf. forslag til afgørelse BGL (C-78/01, EU:C:2003:14, punkt 3-14).
      (
            10
         ) – Jf. i denne retning dom af 23.9.2003, BGL (C-78/01, EU:C:2003:490, præmis 45), af 5.10.2006, Kommissionen mod Tyskland (C-105/02, EU:C:2006:637, præmis 78), og af 5.10.2006, Kommissionen mod Belgien (C-377/03, EU:C:2006:638, præmis 84).
      (
            11
         ) – Samme dom.
      (
            12
         ) – TIR-konventionens artikel 8, stk. 7, er blevet ophævet med virkning fra den 13.9.2012. Den nye artikel 11, stk. 2, der har erstattet denne bestemmelse, har imidlertid næsten samme ordlyd: »Når de beløb, der er nævnt i artikel 8, stk. 1 og 2, forfalder til betaling, skal de kompetente myndigheder så vidt muligt fremsætte betalingskrav over for den eller de personer, der hæfter for en sådan betaling, inden de forlanger betaling hos den garanterende organisation.« (Ændring af toldkonventionen om international godstransport på grundlag af TIR-carneter (TIR-konvention af 1975) – I medfør af UN Depositary Notification C.N.326.2011.TREATIES-2 trådte følgende ændringer af TIR-konventionen i kraft den 13.9.2012 for alle kontraherende parter, EUT 2012, L 244, s. 1).
      (
            13
         ) – På fransk, der er et andet af TIR-konventionens autentiske sprog, har denne bestemmelse følgende ordlyd: »les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante«.
      (
            14
         ) – I henhold til TIR-konventionens artikel 43 fortolker de forklarende bemærkninger konventionens bestemmelser og indeholder tilrådelige fremgangsmåder. Artikel 51 bestemmer endvidere, at bilagene (herunder bilag 6, der indeholder de forklarende bemærkninger) udgør en integrerende del af konventionen.
      (
            15
         ) – Som nævnt ovenfor i fodnote 12 er artikel 8, stk. 7, blevet erstattet af den nye artikel 11, stk. 2. Den forklarende bemærkning til TIR-konventionens nye artikel 11, stk. 2, har følgende ordlyd: »De kompetente myndigheders bestræbelser på at afkræve betaling fra den eller de skyldige personer skal i det mindste omfatte fremsendelse af et betalingskrav til indehaveren af TIR-carnetet på den adresse, der er anført i TIR-carnetet, eller til den eller de skyldige personer, hvis det drejer sig om andre personer, der er fastslået i overensstemmelse med den nationale lovgivning. Betalingskravet til indehaveren af TIR-carnetet kan kombineres med den meddelelse, der er omhandlet i stk. 1, litra a).«
      (
            16
         ) – Denne regel kaldes »solidarisk ansvar« i nogle jurisdiktioner. Jf. f.eks. European Group on Tort Law, Principles of European Tort Law, hvori det fremgår af artikel 9:101(2), at når personer er underlagt solidarisk ansvar, kan ofret kræve fuld erstatning af enhver eller flere af dem, forudsat at ofret ikke kan opnå mere end det fulde beløb af den af denne lidte skade. En lignende definition findes i C. von Bar m.fl., Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law, Draft Common Frame of Reference (DCFR), III.-4:102: Solidariske, delte og fælles forpligtelser: »(1) En forpligtelse er solidarisk, når hver debitor er bundet til at opfylde forpligtelsen fuldt ud, og kreditoren kan kræve opfyldelse af enhver af dem, indtil der er sket fuldstændig opfyldelse.«
      (
            17
         ) – Jf. i denne retning dom af 18.5.2017, Latvijas dzelzceļš (C-154/16, EU:C:2017:392, præmis 85).
      (
            18
         ) – Eller med hensyn til tilfælde, hvor der bliver anlagt en retssag, inden et år regnet fra den dag, hvor retsafgørelsen får retskraft. Jf. i denne retning dom af 5.10.2006, Kommissionen mod Nederlandene (C-312/04, EU:C:2006:643, præmis 51).
      (
            19
         ) – Jf. UNECE TIR Handbook, Tenth Revised Edition, ECE/TRANS/TIR/6/REV.10, New York and Geneva, 2013, s. 9 og 27 ff.
      (
            20
         ) – Jf. ovenfor, punkt 44 og fodnote 16 og 17.
      (
            21
         ) – Jf. f.eks. dom af 17.11.2011, Jestel (C-454/10, EU:C:2011:752, præmis 12 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            22
         ) – Jf. med hensyn til begrebet »unddragelse fra toldtilsyn« f.eks. dom af 12.6.2014, SEK Zollagentur (C-75/13, EU:C:2014:1759, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            23
         ) – Jf. analogt dom af 23.9.2004, Spedition Ulustrans (C-414/02, EU:C:2004:551, præmis 25 og 31), og af 25.1.2017, Ultra-Brag (C-679/15, EU:C:2017:40, præmis 25).
      (
            24
         ) – Jf. i denne retning dom af 1.2.2001, D. Wandel (C-66/99, EU:C:2001:69, præmis 49), eller også analogt dom af 23.9.2004, Spedition Ulustrans (C-414/02, EU:C:2004:551, præmis 27 ff.).
      (
            25
         ) – Jf. i denne retning dom af 17.11.2011, Jestel (C-454/10, EU:C:2011:752, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            26
         ) – Dom af 17.11.2011, Jestel (C-454/10, EU:C:2011:752, præmis 22).
      (
            27
         ) – Jf. i denne retning dom af 17.11.2011, Jestel (C-454/10, EU:C:2011:752, præmis 23-25).
      (
            28
         ) – Jf. med hensyn til proceduren for fællesskabsforsendelse f.eks. dom af 18.5.2017, Latvijas dzelzceļš (C-154/16, EU:C:2017:392, præmis 91). Jf. med hensyn til TIR-proceduren f.eks. dom af 29.4.2010, Dansk Transport og Logistik (C-230/08, EU:C:2010:231, præmis 103-107), eller af 22.12.2010, ASTIC (C-488/09, EU:C:2010:820, præmis 25 og 26).
      (
            29
         ) – Jf. også ovenfor, punkt 47 og 48 i dette forslag til afgørelse.
      (
            30
         ) – Jf. dom af 17.2.2011, Berel m.fl. (C-78/10, EU:C:2011:93, præmis 48), og af 18.5.2017, Latvijas dzelzceļš (C-154/16, EU:C:2017:392, præmis 88).
      (
            31
         ) – Jf. generelt med hensyn til forpligtelserne i henhold til TIR-proceduren dom af 5.10.2006, Kommissionen mod Tyskland (C-105/02, EU:C:2006:637), af 5.10.2006, Kommissionen mod Belgien (C-377/03, EU:C:2006:638), og af 19.3.2009, Kommissionen mod Italien (C-275/07, EU:C:2009:169).
      (
            32
         ) – Jf. i denne retning dom af 18.5.2017, Latvijas dzelzceļš (C-154/16, EU:C:2017:392, præmis 89).