CELEX: 62012CC0203
Language: bg
Date: 2013-05-16
Title: Заключение на генералния адвокат Mengozzi представено на16 май 2013 г. # Billerud Karlsborg AB и Billerud Skärblacka AB срещу Naturvårdsverket. # Искане за преюдициално заключение: Högsta domstolen - Швеция. # Директива 2003/87/ЕО - Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове - Санкция за извънредно количество емисии - Понятие за извънредно количество емисии - Приравняване на неизпълнение на задължението за връщане в определения от Директивата срок на достатъчен брой квоти за покриване на емисиите от предходната година - Липса на основание за освобождаване от отговорност в случай на действително притежаване на невърнати квоти, освен в случай на непреодолима сила - Невъзможност за промяна на размера на глобата - Пропорционалност. # Дело C-203/12.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г-Н P. MENGOZZI
      представено на 16 май 2013 година (
            1
         )
      
         Дело C-203/12
      
      
         Billerud Karlsborg AB,
      
      
         Billerud Skärblacka AB
      
      
         срещу
      
      
         Naturvårdsverket
      
      
         (Преюдициално запитване, отправено от Högsta domstolen (Швеция)
      
      „Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността — Задължение за оператор, който не върне достатъчно квоти, за да покрие емисиите си, най-късно до 30 април всяка година, да заплати глоба независимо от причината за невръщането — Липса на замърсяване над разрешеното количество — Невъзможност за опрощаване на глобата или за намаляване на нейния размер — Пропорционалност“
      
               1. 
            
            
               С настоящото преюдициално запитване запитващата юрисдикция иска от Съда да уточни санкционния режим за нарушения на Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (
                     2
                  ), и по-специално за нарушение от оператор на задължението за връщане, до 30 април на съответната година, на квоти, равняващи се на общото количество емисии от инсталацията за предходната календарна година.
            
         
         I – Правна уредба
      
      А – Директива 2003/87
      
      
               2.
            
            
               С член 1 от Директива 2003/87 се въвежда „схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността […], за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“.
            
         
               3.
            
            
               Схемата е организирана по следния начин. Държавите членки изготвят самостоятелно национален план, в който посочват общото количество на квотите, които възнамеряват да разпределят за съответния период, както и начина, по който предлагат да ги разпределят (
                     3
                  ). Всеки национален план се публикува и за него се уведомяват Европейската комисия и другите държави членки (
                     4
                  ). За периода от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2007 г. държавите членки следва да разпределят най-малко 95 % от квотите безплатно (
                     5
                  ).
            
         
               4.
            
            
               Въз основа на тези национални планове всяка държава членка „взима решение за общото количество квоти, които ще разпредели […], и за отпускането на тези квоти на оператора на всяка инсталация“ (
                     6
                  ). Тези квоти могат да се прехвърлят (
                     7
                  ) и трябва да се връщат всяка година, така че „[д]ържавите членки осигуряват най-късно до 30 април всяка година операторът на всяка инсталация да върне определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година, след проверка съгласно член 15, както и за тяхната отмяна впоследствие“ (
                     8
                  ).
            
         
               5.
            
            
               За да осигурят спазването на предписанията на Директива 2003/87, „[д]ържавите членки определят правилата за налагане на санкциите, приложими при нарушение на националните разпоредби, приети съгласно настоящата директива, и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират прилагането на тези правила. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи […]“ (
                     9
                  ). Член 16, параграф 3 от Директива 2003/87 урежда санкциите за невръщане и предвижда, че „държавите членки трябва да осигурят от всеки оператор, който не върне достатъчно квоти до 30 април всяка година за покриване на своите емисии през предходната година, да се търси отговорност чрез определяне на санкция за извънредно количество емисии […]“ (
                     10
                  ). За периода от 1 януари 2005 г. до 1 декември 2007 г. държавите членки прилагат санкция за извънредно количество емисии в размер на 40 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид, отделен от инсталация, за който операторът не е върнал квоти (
                     11
                  ). Във всички случаи заплащането на санкцията не освобождава оператора от задължението да върне определено количество квоти, равняващи се на това извънредно количество емисии при връщане на квоти за следващата календарна година (
                     12
                  ).
            
         Б – Шведско право
      
      
               6.
            
            
               Закон № 1119/2004 за търговията с квоти за емисии [lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter, наричан по-нататък „Законът за ТКЕ“] транспонира Директива 2003/87 в шведското право. В редакцията си, приложима към момента на фактите, този закон предвижда, че всеки оператор трябва да наблюдава осъществяваните от него емисии на въглероден диоксид чрез изчисляване или измерване и да представя всяка година заверен доклад за емисиите (
                     13
                  ). Докладът се представя на Naturvårdsverket (надзорния орган) най-късно до 31 март на годината, следваща календарната година, за която се отнася докладът (
                     14
                  ). Освен това най-късно до 30 април всяка година операторът на всяка инсталация връща на Statens energimyndighet (Националния енергиен орган), натоварен с воденето на регистъра, определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година (
                     15
                  ). Всеки оператор, който не върне достатъчно квоти следва да заплати глоба съразмерно на емисиите, за които не е върнал квоти в размер на 40 EUR за всеки отделен от инсталация тон въглероден диоксид, за който операторът не е върнал квоти (
                     16
                  ). Заплащането на санкцията не освобождава оператора от задължението да върне определено количество квоти, равняващи се на това извънредно количество емисии при връщане на квоти за следващата календарна година (
                     17
                  ).
            
         
         II – Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
      
      
               7.
            
            
               Billerud Karlsborg AB и Billerud Skärblacka AB са две дружества, учредени по шведското право, които притежават разрешителни за емисии на въглероден диоксид. За 2006 г. те отделят съответно 10828 и 42433 тона въглероден диоксид. Безспорно е, че в своите партиди за квоти за търговия тези дружествата са имали квоти за емисии, които са съответствали на действителните им емисии за 2006 г.
            
         
               8.
            
            
               Въпреки това до 30 април 2007 г. посочените дружества не са върнали никакви квоти за емисии. Следователно органът, натоварен с воденето на регистъра, блокира сметките за търговия с квоти на двете дружества, като квотите, съответстващи на общото количество емисии, изпуснати от инсталацията през календарната 2006 година, е трябвало да бъдат върнати най-късно до 30 април 2008 г. едновременно с квотите, съответстващи на общото количество емисии, изпуснати от инсталацията на тези две дружества през календарната 2007 година.
            
         
               9.
            
            
               Освен това в резултат на това нарушение на задължението за връщане, което операторите са длъжни да изпълнят най-късно до 30 април, на 10 декември 2007 г. Naturvårdsverket налага глоба в размер на 3959366 SEK на Billerud Karlsborg AB и в размер на 15516051 SEK на Billerud Skärblacka AB. Посочените дружества обжалват безуспешно решенията за налагане на глобите на първа и след това на апелативна инстанция.
            
         
               10.
            
            
               Дружествата подават касационна жалба пред запитващата юрисдикция, като се позовават на сериозни процесуални нарушения, твърдейки, че към 30 април 2007 г. са имали квоти за емисии по своите партиди, равни на техните действителни емисии за 2006 г. и че връщането на квотите, което и двете дружества са имали намерение да направят, е било възпрепятствано от разстройване на основната административна структура на дружествата. Те считат също, че разпоредбите на Закона за ТКЕ не са нарушени в действителност и че следователно не съществува правно основание за налагане на глобите. Дори да не може да се счете, че решенията за налагане на глобите са лишени от правно основание, двете дружества жалбоподатели искат от запитващата юрисдикция да намали размера на финансовите санкции на 0 SEK, или евентуално на 20000 SEK, или като следваща алтернатива — да бъде определена в разумен размер, доколкото наложените глоби, които са на обща стойност от почти 20 милиона шведски крони, са непропорционални, тъй като е безспорно, че посочените дружества не са отделили повече емисии от тези, които са имали право да отделят. В това отношение те поддържат, че тъй като наложените глоби са подобни на наказателно обвинение, стриктното прилагане на предвидените в Закона за ТКЕ санкции, без възможност за намаляване, противоречи на член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.
            
         
               11.
            
            
               От своя страна запитващата юрисдикция констатира, че предвидените в Закона за ТКЕ разпоредби относно санкциите за невръщане на квоти към 30 април са пряко заимствани от Директива 2003/87, съгласно която всеки оператор, който не е върнал достатъчно квоти към 30 април, следва да заплати глоба в размер на 40 EUR за всеки отделен тон въглероден диоксид. Запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно това дали такава глоба, която се основава на посочения в член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 принцип, се налага само в случай на извънредно количество емисии, или трябва да се наложи и когато е установено, че операторът има достатъчно квоти, но не ги е върнала поради обикновен пропуск. Освен това, тъй като Директива 2003/87 препраща към основните свободи (
                     18
                  ) и към принципа на пропорционалност (
                     19
                  ), запитващата юрисдикция се пита дали е възможно да се намали размерът на наложените глоби, без да се нарушат предписанията на посочената директива.
            
         
               12.
            
            
               Тъй като среща затруднение при тълкуването на правото на Съюза, Högsta domstolen (Швеция) решава да спре производството и с акт за преюдициално запитване, постъпил в секретариата на Съда на 30 април 2012 г., на основание член 267 ДФЕС да отправи до Съда следните два преюдициални въпроса:
               „1)   От член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87/ЕО следва ли, че оператор, който не е върнал достатъчен брой квоти за емисии към 30 април, трябва да заплати глоба независимо от причината за пропуска, например, тъй като поради недоглеждане, административна грешка или технически проблем операторът не е върнал квоти за емисии до 30 април, въпреки че към тази дата е имал достатъчен брой от тях?
               2)   Ако отговорът на първия въпрос е положителен, означава ли това, че съгласно член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 глобата следва или може да бъде опростена или намалена например при обстоятелства като описаните в първия въпрос?“.
            
         
         III – Производството пред Съда
      
      
               13.
            
            
               Двете дружества, жалбоподатели в главното производство, Naturvårdsverket, гръцкото правителство, както и Комисията представят писмени становища пред Съда.
            
         
         IV – Правен анализ
      
      
               14.
            
            
               За да отговоря на въпросите на запитващата юрисдикция, ще се спра накратко на логиката на схемата за търговия с квоти, въведена с Директива 2003/87. После ще сравня от гледна точка на член 16, параграфи 3 и 4 от посочената директива положението на оператор, който не връща достатъчно квоти, тъй като не притежава достатъчно квоти и не е закупил квоти от пазара, с положението на оператор, който нарушава предвиденото в Директива 2003/87 задължение за връщане на квоти, макар че разполага с достатъчен брой квоти, за да покрие емисиите си. От това ще стане ясно, че правното основание на глобите, наложени в главното производство, не е член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87, а член 16, параграф 1 от тази директива, което ще породи нов проблем, свързан с пропорционалния характер на посочените глоби, който ще наложи посочването на някои финални съображения.
            
         А – Логиката на въведената с Директива 2003/87 схема за търговия с квоти
      
      
               15.
            
            
               Приемането на Директива 2003/87 представлява въплъщение в правото на Съюза на ангажиментите, поети от Общността и държавите членки на международната сцена, а именно да участват в общото усилие за рационализиране и намаляване на емисиите на парникови газове, отговорни за вредните за околната среда промени в климата (
                     20
                  ). За да се постигне по-ефективно целта за намаляване с 8 % на емисиите на парникови газове в периода 2008—2012 г. в сравнение със стойностите от 1990 г. (
                     21
                  ), Директива 2003/87 предвижда поетапното въвеждане на „ефикасен европейски пазар за търговия с квоти за емисии на парникови газове, с възможно най-малкото забавяне на икономическото развитие и намаляване на заетостта“ (
                     22
                  ).
            
         
               16.
            
            
               По същество схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Европейския съюз може да бъде описана по следния начин.
            
         
               17.
            
            
               Всяка инсталация, чиято дейност попада в приложното поле на Директива 2003/87 (
                     23
                  ), трябва да притежава, считано от 1 януари 2005 г., разрешително за емисии на парникови газове (
                     24
                  ). Това разрешително се издава само ако компетентният национален орган прецени, че операторът, който отговаря за съответната инсталация, „е в състояние да следи и докладва емисиите“ (
                     25
                  ).
            
         
               18.
            
            
               Едновременно с това държавите членки изготвят самостоятелно национален план за разпределяне на квоти за всеки период, посочен в Директива 2003/87 (
                     26
                  ), в който определят общото количество квоти, разпределени за съответния период (
                     27
                  ). Така за тригодишния период, започващ от 1 януари 2005 г. (периода, за който са наложени двете глоби, разглеждани по главното производство), държавите членки трябва да взимат решение за общото количество квоти, които ще се разпределят, и за отпускането на тези квоти на оператора на всяка инсталация (
                     28
                  ). Всяка година част от общото количество квоти, определено за целия период, се предоставя на операторите най-късно до 28 февруари (
                     29
                  ).
            
         
               19.
            
            
               Операторите трябва да следят емисиите (
                     30
                  ), като за тази цел всеки оператор трябва да декларира пред компетентния орган отделените от неговата инсталация емисии (
                     31
                  ). Докладът за емисиите за всяка изтекла година трябва да бъде проверен от независим от оператора проверител (
                     32
                  ), а компетентният орган да бъде информиран за това (
                     33
                  ). Ако изглежда, че докладът за емисиите за предходната година е незадоволителен, държавите членки трябва да направят така, че съответният оператор да не може вече да прехвърля квоти (
                     34
                  ).
            
         
               20.
            
            
               Най-късно до 30 април всяка година операторът на дадена инсталация трябва да върне определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, изпуснати от неговата инсталация през предходната календарна година (
                     35
                  ). Това ежегодно задължение за връщане е указано на оператора и в разрешителното за емисии на парникови газове (
                     36
                  ). Това връщане предхожда последния етап, а именно етапа на отмяна на издадените и впоследствие действително използвани квоти (
                     37
                  ).
            
         
               21.
            
            
               Схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове се характеризира с много строга отчетност (
                     38
                  ). Освен това се поддържа национален регистър, който се състои от отделни сметки, в които се вписват, за всяко лице, притежаваните, издадените или прехвърлените квоти (
                     39
                  ). Поддържането на такава строга отчетност е особено необходимо, тъй като в крайна сметка спазването от операторите на задължението им по схемата за търговия с квоти зависи и от спазването на задължението, поето от държавите членки и от Съюза в общностен и международен план за чувствително намаляване на емисиите от антропогенни емисии от парникови газове (
                     40
                  ).
            
         
               22.
            
            
               Доброто функциониране на схемата е гарантирано от определянето на санкции в член 16 от Директива 2003/87. По класически начин член 16, параграф 1 предвижда, че държавите членки определят санкционния режим, приложим в случай на нарушение на националните разпоредби, приети в изпълнение на директивата. Санкциите, определени от държавите членки, трябва да бъдат „ефективни, пропорционални и разубеждаващи“.
            
         
               23.
            
            
               Санкциите, които се прилагат в случай на нарушение на задължението за връщане на „достатъчно“ квоти, не са оставени на свободния избор на държавите членки, а са уточнени в самата Директива 2003/87.
            
         
               24.
            
            
               От една страна, държавите членки са длъжни да публикуват името на оператора, който нарушава задължението за „връщане на достатъчно квоти“ (
                     41
                  ). От друга страна, посочените държави са длъжни и да наложат глоба на всеки оператор, който до 30 април всяка година не е върнал „достатъчно квоти за покриване на своите емисии през предходната година“ (
                     42
                  ). Съгласно член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 глобата представлява „санкция за извънредно количество емисии“. Самият законодател е определил размера на тази глоба. Така за периода от 2005-2008 г. „държавите членки прилагат […] санкция за извънредно количество емисии в размер на 40 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид, отделен от дадена инсталация, за който операторът не е върнал квоти“ (
                     43
                  ). Уточнява се също, че „заплащането на санкцията не освобождава оператора от задължението да върне определено количество квоти, равняващи се на това извънредно количество емисии при връщането на квоти за следващата календарна година“ (
                     44
                  ).
            
         Б – Многостранен характер на нарушението на задължението за връщане на квоти
      
      
               25.
            
            
               От текста на член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 следва, че глобата е замислена като „санкция за извънредно количество емисии“ и определеният от законодателя размер се прилага „за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид, отделен от дадена инсталация, за който операторът не е върнал квоти“. Въпросите на запитващата юрисдикция се отнасят именно до това дали глобата трябва да бъде наложена при същите условия на оператор, който, макар да не носи отговорност за емисии над разрешените количества, все пак формално не е върнал квотите по смисъла на член 12, параграф 3 от Директива 2003/87, така че за всеки отделен тон еквивалент на въглероден диоксид, за който до 30 април не е върната нито една квота, макар че е притежавана, трябва да бъде наложена определената от директивата глоба.
            
         
               26.
            
            
               В това отношение Naturvårdsverket, гръцкото правителство и Комисията поддържат по същество следната позиция. Предвиденият в член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 санкционен механизъм бил гаранция за еднакво, ефективно и прозрачно прилагане на директивата. Като се има предвид основната цел, преследвана от директивата, а именно опазването на околната среда, както и фактът, че доброто функциониране на схемата за продажба на квоти зависи от дисциплината на всеки оператор, глобата се дължала независимо от това дали операторът притежава или не определен брой квоти, съответстващи на действително отделените емисии. Тъй като член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 играе ролята на lex specialis по отношение на член 16, параграф 1 от тази директива, предвидената в него санкция трябвало да се налага стриктно, а в името на общия интерес предвидената глоба да се налага по еднакъв начин при несвоевременно връщане на определен брой квоти, достатъчен за да се покрият емисиите и превишаването на квоти за емисии. Понятието „извънредно количество емисии“ по смисъла на член 16, параграфи 3 и 4 от посочената директива трябвало да се разбира като отнасящо се до всяка квота, независимо дали е притежавана или не, която не е върната в срок.
            
         
               27.
            
            
               Признавам, че ми е трудно да следвам тези доводи. Макар да разбирам с лекота значението, което има за цялата схема за търговия с квоти спазването от всички действащи лица на предвидените в Директива 2003/87 задължения, все пак считам, че нарушението на задължението за връщане не е с еднаква тежест, когато е общоизвестно и безспорно, че операторът има достатъчен брой квоти и когато, обратното — е отговорен за извънредно количество емисии над разрешеното от броя притежавани квоти. При тези обстоятелства налагането на една и съща санкция за две нарушения на Директива 2003/87, които са от различно естество и с различен обхват, би създало проблем. Според мен буквалното и телеологично тълкуване на член 16, параграфи 3 и 4 от посочената директива потвърждава, че трябва да се направи разграничение между тези две положения.
            
         
               28.
            
            
               Всъщност, погледнато буквално, трябва да се признае, че текстът на член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 е двусмислен. Предвид това, доколкото цялата схема почива на предположението, че операторите притежават разрешително за емисии и че въз основа на това разрешително получават определен брой квоти, изглежда, че понятието „извънредно количество емисии“ по смисъла на този член неизбежно се отнася до емисия, която не се покрива от получена и притежавана квота. От текста на посочения член следва също, че санкцията се налага на „всеки оператор, който не върне достатъчно квоти […] за покриване на своите емисии през предходната година“ (
                     45
                  ), макар че е могъл да се ограничи до формулировката „всеки оператор, който не върне“. От това уточнение може да се направи изводът, че глобата, наложена на основание на същия този член, не санкционира нарушението на задължението за връщанесамо по себе си, а нарушението на задължението за връщане, произтичащо от факта, че даден оператор не притежава достатъчно квоти, за да покрие емисиите си, и не е закупил квоти от пазара, което води до това, че посоченият оператор е отговорен за извънредно количество емисии, отделени като неразрешени емисии.
            
         
               29.
            
            
               Това буквално тълкуване се потвърждава от телеологично тълкуване. Така подготвителните работи на Директива 2003/87 показват, че целта, преследвана с предвидената в член 16, параграфи 3 и 4 от посочената директива санкция, е да се гарантира, че „размер[ът] [на глобата] е достатъчно висок, така че единственото разумно решение за оператора е да закупи от пазара достатъчен брой квоти, за да покрие действителните емисии от инсталацията си“ (
                     46
                  ). Следователно законодателят е определил размера на глобата в зависимост от очакваната цена за квота, така че да насърчи операторите да закупят квоти от пазара (
                     47
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Положението по главното производство обаче е атипично, тъй като е безспорно, че през 2007 г. двете дружества, на които е наложена глоба, притежават квоти, които далеч надхвърлят действително отделените емисии. Следователно не е било необходимо тези дружества да закупуват от пазара липсващите квоти. Следователно насърчителната цел, преследвана с предвидената в посочения член санкция, потвърждава, че тази разпоредба се отнася до положението на оператор, който не е върнал достатъчно квоти, за да покрие емисиите си, тъй като не е закупил липсващите квоти от пазара. Именно това особено измамно поведение трябва да се санкционира и накаже с глобата, предвидена в член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87.
            
         
               31.
            
            
               Обратно, макар че липсата на своевременно връщане на квоти несъмнено представлява смущение в схемата поради строгата отчетност, на която се основава тази схема, не трябва да се забравя, че посочените дружества не са отговорни за каквото и да било допълнително замърсяване и че освен това в техния случай не е установено, че закъснялото връщане се дължи на намерението да се заобиколи схемата, да се спекулира на пазара и/или да се извлече облага от забавянето по начин, който може да наруши конкуренцията (
                     48
                  ), особено след като според жалбоподателите в главното производство органът, натоварен с воденето на регистъра, бързо е блокирал сметките им за търговия с квоти (
                     49
                  ). Съгласно текста на член 16, параграф 2 от Директива 2003/87 обаче глобата се придружава и от публикуването на името „на операторите, които нарушават изискването за връщане на достатъчно квоти“. Този метод, вдъхновен от „name and shame“, приложен в контекста на директивата, има смисъл само ако се отнася до операторите, които носят отговорност за емисии над разрешеното количество и които не спазват пазарните правила, тоест не са закупили липсващите квоти от пазара, и които по този начин са застрашили осъществяването на преследваната с директивата цел. В случая е очевидно, че публикуването на имената на двете дружества жалбоподатели, произтичащо от предвидената в член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 санкция, би било явно незаслужено поради току-що посочените причини.
            
         
               32.
            
            
               От гореизложеното следва, че член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 трябва да се тълкува в смисъл, че не покрива нарушението на задължението за връщане на квоти от оператор, който до 30 април на съответната календарна година действително притежава достатъчен брой квоти, за да покрие емисиите си за предходната година, и който следователно не носи отговорност за замърсяване над разрешеното количество. От тази констатация следва, че вторият въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, е без значение за разрешаването на спора по главното производство.
            
         
               33.
            
            
               Това заключение обаче не означава, че нарушението на задължението за връщане на квоти, извършено от жалбоподателите по главното производство, трябва да остане ненаказано, а че санкцията за неизпълнение — от оператор, който разполага с достатъчен брой квоти, за да покрие емисиите си за предходната година — на задължението за връщане на посочените квоти до 30 април, не е хармонизирана от законодателя на Съюза и е оставена на преценката на държавите членки. Следователно правното основание за налагането на двете глоби по главното производство не е член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87, а член 16, параграф 1 от посочената директива.
            
         
               34.
            
            
               Член 16, параграф 1 от Директива 2003/87 задължава държавите членки да предвидят пропорционален санкционен режим. Предвид тези обстоятелства изглежда полезно да се дадат някои указания на запитващата юрисдикция, която, за да разреши спора по главното производство, трябва да установи дали разпоредбата на шведското право, въз основа на която са наложени двете глоби, отговаря на това изискване за пропорционалност.
            
         В – Финални бележки относно пропорционалния характер на глобите, разглеждани по главното производство
      
      
               35.
            
            
               Правното основание на двете глоби, наложени на дружествата, жалбоподатели по главното производство, е член 16, параграф 1 от Директива 2003/87. Съгласно този член държавите членки определят правилата за налагане на санкциите, приложими при нарушение на националните разпоредби, приети съгласно настоящата директива, като тези санкции трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи.
            
         
               36.
            
            
               При липсата на пълна хармонизация на санкционния режим за нарушения на определените с Директива 2003/87 правила държавите членки разполагат с широка свобода на преценка (
                     50
                  ). Освен това от постоянната съдебна практика следва, че „при липса на хармонизация на законодателството на Съюза в областта на санкциите, приложими при неспазване на условията, предвидени от установен в това законодателство режим, държавите членки са компетентни да изберат санкции, които според тях са подходящи. Те въпреки това са задължени да упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалност“ (
                     51
                  ). Така посочените санкции не трябва „да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимно преследваните от това законодателство цели“ и „причинените неудобства не трябва да са несъразмерни по отношение на преследваните цели“ (
                     52
                  ). Освен това принципът на пропорционалност „е задължителен за държавите членки що се отнася не само до определянето на […] правилата относно тежестта на глобите, но и до преценката на елементите, които могат да бъдат отчитани при определянето на глобата“ (
                     53
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Прилагането на глава 8, член 6 от Закона за ТКЕ към дружествата, жалбоподатели по главното производство, следователно трябва да се разбира като наказание, наложено от компетентните шведски власти за нарушение на задължението за връщане на квоти от оператор, който към 30 април на съответната година притежава определен брой квоти, достатъчен, за да покрие емисиите си за предходната година, и който не е отговорен за замърсяване над разрешеното количество. Така всяко от посочените дружества е принудено да заплати глоба в значителен размер (съответно 3959366 SEK и 15516051 SEK), наложена самостоятелно, без предизвестие и както изглежда без възможност за изменение, за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид, отделен предходната година. Законодателят на Съюза обаче е искал не само да подчертае, че Директива 2003/87 зачита основните права (
                     54
                  ), но и че създаването на европейски пазар за търговия с квоти за емисии на парникови газове трябва да засяга „възможно най-малко икономическото развитие и намаляване на заетостта“ (
                     55
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Така компетентният шведски орган привежда в съответствие националния санкционен режим с режима, предвиден в член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87. Това привеждане в съответствие, което има силно репресивен характер, има за цел да допринесе за постигането на легитимно преследваната от Директива 2003/87 цел за опазване на околната среда чрез намаляване на антропогенните емисии от парникови газове и възпиране на всяко поведение, което засяга въведената с посочената директива схема за търговия с квоти. При тези обстоятелства налагането на глоба изглежда особено подходящо за постигане на целта, преследвана от законодателя на Съюза.
            
         
               39.
            
            
               Трябва обаче да се постави въпросът дали посочената глоба не надхвърля необходимото за осъществяване на легитимно преследваните цели. В това отношение ще се огранича до това да посоча най-характерните елементи на предвидения в глава 8, член 6 от Закона за ТКЕ санкционен механизъм.
            
         
               40.
            
            
               Ще припомня следователно, че от преписката не следва, че двете дружества жалбоподатели са били уведомени преди налагането на глобите. Лесно обаче може да бъде предприета по-малко рестриктивна мярка (
                     56
                  ). Освен това фактът, че глобата се налага автоматично и незабавно, не позволява да се разгледат и отчетат обстоятелствата по конкретния случай, въпреки че, първо, нарушението на наложеното от директивата задължение се дължи на административен или технически пропуск, второ, не е причинено замърсяване над разрешеното количество, нито е установена конкретна злоупотреба, и трето, от преписката е видно — нещо което трябва да се провери от запитващата юрисдикция — че за да уредят положението си най-рано на 14 май 2007 г. жалбоподателите по главното производство са се свързали с органа, натоварен с воденето на регистъра, който вече е блокирал сметките им за търговия с квоти.
            
         
               41.
            
            
               В край сметка може да се окаже, че особено строгото прилагане на глава 8, член 6 от Закона за ТКЕ спрямо дружествата, жалбоподатели по главното производство, не съответства на интензитета на смущенията, причинени на схемата за търговия с квоти, което обаче трябва да се провери от запитващата юрисдикция.
            
         
               42.
            
            
               Така от гореизложеното следва, че при обстоятелства като посочените в главното производство изискването за пропорционалност по член 16, параграф 1 от Директива 2003/87 не допуска санкционен механизъм като предвидения в глава 8, член 6 от Закона за ТКЕ, доколкото се прилага при същите условия, автоматично, незабавно и без разглеждане на конкретните обстоятелства спрямо оператор, които не е изпълнил задължението за връщане на квоти, при положение че притежава достатъчен брой квоти, за да покрие емисиите си, и не е отговорен за каквото и да било замърсяване над разрешеното количество.
            
         
         V – Заключение
      
      
               43.
            
            
               Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Högsta domstolen, по следния начин:
               „Член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета трябва да се тълкува в смисъл, че не покрива положение на нарушение на задължението за връщане на квоти от оператор, който към 30 април на съответната година действително притежава достатъчен брой квоти, за да покрие емисиите си, и който не е отговорен за каквото и да било замърсяване над разрешеното количество.
               Правното основание за налагане на санкцията за нарушение на задължението за връщане на квоти от оператора, за когото е установено, че притежава достатъчен брой квоти, за да покрие емисиите си за предходната година, и който не е отговорен за каквото и да било замърсяване над разрешеното количество, е член 16, параграф 1 от Директива 2003/87.
               При обстоятелства като тези по главното производство изискването за пропорционалност по член 16, параграф 1 от Директива 2003/87 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска санкционен механизъм като предвидения в глава 8, член 6 от Закон № 1119 от 2004 г. за търговията с квоти за емисии (lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter), доколкото се прилага при същите условия, автоматично, незабавно и без разглеждане на конкретните обстоятелства спрямо оператор, който не е изпълнил задължението за връщане на квоти, при положение че притежава достатъчен брой квоти, за да покрие емисиите си, и не е отговорен за каквото и да било замърсяване над разрешеното количество, като запитващата юрисдикция трябва да направи необходимите фактически проверки“.
            
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: френски.
      (
            2
         )	ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78.
      (
            3
         )	Член 9, параграф 1, първа алинея от Директива 2003/87.
      (
            4
         )	Член 9, параграф 1, втора алинея от Директива 2003/87.
      (
            5
         )	Член 10 от Директива 2003/87.
      (
            6
         )	Член 11, параграф 1 от Директива 2003/87.
      (
            7
         )	Член 12, параграф 1 от Директива 2003/87.
      (
            8
         )	Член 12, параграф 3 от Директива 2003/87.
      (
            9
         )	Член 16, параграф 1 от Директива 2003/87.
      (
            10
         )	Член 16, параграф 3 от Директива 2003/87.
      (
            11
         )	Член 16, параграф 4 от Директива 2003/87.
      (
            12
         )	Член 16, параграф 4, в края от Директива 2003/87.
      (
            13
         )	Глава 5, член 1 от Закона за ТКЕ. Оператор, който до 31 март на следващата година не представи проверен доклад, трябва да заплати глоба за забава в размер на 20000 SEK (шведски крони), освен когато това не е явно необосновано. Тази глоба, макар да не може да бъде намалена, може да бъде опростена (вж. глава 8, член 5а от Закона за ТКЕ).
      (
            14
         )	Глава 5, член 1 от Закона за ТКЕ.
      (
            15
         )	Глава 6, член 1 от Закона за ТКЕ.
      (
            16
         )	Глава 8, член 6 от Закона за ТКЕ. Стойността в шведски крони е определена в глава 8, член 6, трета алинея от Закона за ТКЕ.
      (
            17
         )	Глава 8, член 7 от Закона за ТКЕ.
      (
            18
         )	Вж. съображение 27 от Директива 2003/87.
      (
            19
         )	Вж. съображение 30 и член 16, параграф 1 от Директива 2003/87.
      (
            20
         )	Вж. Решение от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantique и Lorraine и др. (C-127/07, Сборник, стр. I-9895, точка 28 и сл.)
      (
            21
         )	Съображение 2 от Директива 2003/87.
      (
            22
         )	Съображение 5 от Директива 2003/87/.
      (
            23
         )	Макар това да няма значение за настоящото преюдициално запитване, ще отбележа, че наскоро приложното поле на директивата бе изменено с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността (ОВ L 140, стр. 63).
      (
            24
         )	Членове 4 и 5 от Директива 2003/87.
      (
            25
         )	Член 6, параграф 1 от Директива 2003/87.
      (
            26
         )	Член 11 от Директива 2003/87.
      (
            27
         )	Член 9 от Директива 2003/87.
      (
            28
         )	Член 10 и член 11, параграф 1 от Директива 2003/87.
      (
            29
         )	Член 11, параграф 4 от Директива 2003/87.
      (
            30
         )	Член 14, параграф 2 от Директива 2003/87.
      (
            31
         )	Член 14, параграф 3 от Директива 2003/87.
      (
            32
         )	Член 15, първа алинея и приложение V от Директива 2003/87.
      (
            33
         )	Член 15, първа алинея от Директива 2003/87.
      (
            34
         )	Член 15, втора алинея от Директива 2003/87. Относно прехвърлимия характер на квотите вж. член 12, параграф 1 от посочената директива.
      (
            35
         )	Член 12, параграф 3 от Директива 2003/87. Процедурата за връщане е уредена от член 52 и сл. от Регламент (EО) № 2216/2004 на Комисията от 21 декември 2004 година за стандартизирана и защитена система от регистри съгласно Директива 2003/87 и Решение № 280/2004/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 386, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 37, стр. 250).
      (
            36
         )	Член 6, параграф 2, буква д) от Директива 2003/87.
      (
            37
         )	Член 12, параграф 3, в края от Директива 2003/87.
      (
            38
         )	Член 19, параграф 1 от Директива 2003/87.
      (
            39
         )	Член 19 от Директива 2003/87.
      (
            40
         )	Вж. съображение 4 от Директива 2003/87.
      (
            41
         )	Член 16, параграф 2 от Директива 2003/87.
      (
            42
         )	Член 16, параграф 3 от Директива 2003/87.
      (
            43
         )	Член 16, параграф 4 от Директива 2003/87. По този начин за така наречения учебен период (тоест за периода от 2005 г. до 2008 г.) е определена глоба в по-малък размер.
      (
            44
         )	Член 16, параграф 4, в края от Директива 2003/87.
      (
            45
         )	Курсивът е мой.
      (
            46
         )	Точка 17 от изложението на мотивите към Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (COM(2001) 581 окончателен).
      (
            47
         )	Вж. предложението за директива, посочено по-горе (стр. 52).
      (
            48
         )	В това отношение трябва да се припомни, че драстичното намаляване на броя квоти, предоставени от държавите членки, е радикално средство за предпазване от всеки опит за спекулация, на който могат да бъдат подложени операторите, и същевременно за осигуряване на полза за околната среда (вж. Решение по дело Arcelor Atlantique и Lorraine и др., посочено по-горе (точка 31). Така от преписката е видно, че към 30 април 2007 г. — тоест в учебния период на схемата — Billerud Karlsborg AB и Billerud Skärblacka AB притежават съответно 66705 квоти (10828 от които трябва да бъдат върнати) и 178405 квоти (42433 от които трябва да бъдат върнати).
      (
            49
         )	Според изявленията на жалбоподателите по главното производство сметките за търговия с квоти са блокирани между 1 и 14 май 2007 г.
      (
            50
         )	Вж. по аналогия Решение от 29 март 2012 г. по дело Комисия/Естония (C-505/09 P, точка 53).
      (
            51
         )	Решение от 9 февруари 2012 г. по дело Urbán (C-210/10, точка 23 и цитираната съдебна практика).
      (
            52
         )	Решение по дело Urbán, посочено по-горе (точка 24 и цитираната съдебна практика).
      (
            53
         )	Вж. по аналогия Решение по дело Urbán, посочено по-горе (точка 54).
      (
            54
         )	Съображение 27 от Директива 2003/87.
      (
            55
         )	Съображение 5 от Директива 2003/87.
      (
            56
         )	Що се отнася до налагането на предвидената в член 16, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/87 глоба, френското право например предвижда, че компетентният орган уведомява официално оператора, който е нарушил задължението за връщане на определен брой квоти, достатъчен за да покрие емисиите му от предходната година, че трябва да изпълни това задължение в срок от едни месец (вж. член L. 229-18, параграф II от Кодекса на околната среда).