CELEX: 62020CC0453
Language: it
Date: 2021-12-16
Title: Conclusioni dell’avvocato generale M. Campos Sánchez-Bordona, presentate il 16 dicembre 2021.#CityRail a.s. contro Správa železnic, státní organizace.#Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta da Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře.#Rinvio pregiudiziale – Articolo 267 TFUE – Nozione di “giurisdizione” – Criteri strutturali e funzionali – Esercizio di funzioni giudiziarie o amministrative – Direttiva 2012/34/UE – Articoli 55 e 56 – Organismo di regolamentazione nazionale unico del settore ferroviario – Autorità di controllo settoriale indipendente – Legittimazione ad agire d’ufficio – Potere di imporre sanzioni – Decisioni che possono essere oggetto di un ricorso giurisdizionale – Irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale.#Causa C-453/20.

Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 16 dicembre 2021 (1)

Causa C-453/20

CityRail a.s.

contro

Správa železnic, státní organizace,

con l’intervento di:

ČD Cargo a.s.

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dall’Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Organismo di regolamentazione dell’accesso alle infrastrutture di trasporto, Repubblica ceca)]
«Rinvio pregiudiziale — Articolo 267 TFUE — Nozione di giurisdizione nazionale — Criteri — Organismo di regolamentazione del settore ferroviario — Direttiva 2012/34/UE — Articolo 56 — Funzioni dell’organismo di regolamentazione — Natura amministrativa — Irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale — Trasporto ferroviario — Spazio ferroviario europeo unico — Accesso all’infrastruttura e agli impianti di servizio — Banchine per merci negli scali merci — Modifica dei canoni per l’accesso all’infrastruttura e per l’accesso e i servizi negli impianti di servizio — Obbligo del gestore dell’infrastruttura e dell’organismo di regolamentazione di applicare la direttiva 2012/34/UE»

1.        L’organismo di regolamentazione dell’accesso alle infrastrutture di trasporto della Repubblica ceca (2) sottopone alla Corte di giustizia i propri dubbi sull’interpretazione della direttiva 2012/34/UE (3), in particolare per quanto riguarda le banchine per merci e i canoni dovuti per utilizzarle.

2.        La domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile solo nel caso in cui la Corte di giustizia consideri che tale organismo svolge funzioni giurisdizionali ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Per le ragioni che illustrerò nel prosieguo, sono del parere che la risposta debba essere negativa.
I.      Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione. Direttiva 2012/34

3.        L’articolo 3 («Definizioni») dispone quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(…)
2)      “gestore dell’infrastruttura”, qualsiasi organismo o impresa responsabili dell'esercizio, della manutenzione e del rinnovo dell'infrastruttura ferroviaria di una rete nonché della partecipazione al suo sviluppo come stabilito dallo Stato membro nell'ambito della sua politica generale sullo sviluppo e sul finanziamento dell'infrastruttura;
3)      “infrastruttura ferroviaria”, gli elementi elencati nell’allegato I;
(...)
11)      “impianto di servizio”, l’impianto, inclusi i terreni, gli edifici e le attrezzature, appositamente attrezzato, totalmente o parzialmente, per consentire la prestazione di uno o più servizi di cui all’allegato II, punti da 2 a 4;
(...);
26)      “prospetto informativo della rete”, un documento in cui sono precisati in dettaglio le regole generali, le scadenze, le procedure e i criteri relativi ai sistemi di imposizione dei canoni e di assegnazione della capacità e che contiene anche ogni altra informazione necessaria per presentare richieste di capacità di infrastruttura;
(...)».

4.        L’articolo 13 («Condizioni di accesso ai servizi») dispone quanto segue:
«1.      I gestori dell’infrastruttura forniscono a tutte le imprese ferroviarie, in modo non discriminatorio, il pacchetto minimo di accesso di cui all’allegato II, punto 1.
2.      Gli operatori degli impianti di servizio forniscono, su base non discriminatoria, a tutte le imprese ferroviarie l’accesso, incluso l’accesso alle linee, alle strutture di cui all’allegato II, punto 2, e ai servizi forniti in tali strutture.
(...)».

5.        L’articolo 27 («Prospetto informativo della rete») afferma:
«1.      Il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle parti interessate, elabora e pubblica un prospetto informativo della rete (...).
2.      Il prospetto informativo della rete descrive le caratteristiche dell’infrastruttura disponibile per le imprese ferroviarie e contiene informazioni sulle condizioni di accesso all’infrastruttura ferroviaria in questione. Il prospetto informativo contiene, inoltre, le informazioni sulle condizioni di accesso agli impianti di servizio connessi alla rete del gestore dell’infrastruttura e di fornitura dei relativi servizi (...). Il contenuto del prospetto informativo della rete è illustrato nell’allegato IV.
3.      Il prospetto informativo della rete è tenuto aggiornato e se necessario modificato.
4.      Il prospetto informativo della rete è pubblicato almeno quattro mesi prima della scadenza del termine per la presentazione delle richieste di capacità di infrastruttura».

6.        L’articolo 29 («Fissazione, calcolo e riscossione dei diritti») è così formulato:
«1.      Gli Stati membri istituiscono un quadro per l’imposizione dei canoni rispettando l’indipendenza di gestione di cui dall’articolo 4.
Fatta salva detta condizione, gli Stati membri stabiliscono inoltre regole specifiche in materia di imposizione o delegano tale competenza al gestore dell’infrastruttura.
Gli Stati membri assicurano che il prospetto informativo della rete riporti il quadro per l’imposizione dei canoni e le relative norme oppure indichi un sito internet nel quale essi sono pubblicati.
Il gestore dell’infrastruttura determina i canoni dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e procede alla loro riscossione in conformità del quadro stabilito per l’imposizione dei canoni e le relative norme.
(...)».

7.        L’articolo 31 («Principi di imposizione dei canoni») prevede quanto segue:
«1.      I canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e degli impianti di servizio sono pagati, rispettivamente, al gestore dell’infrastruttura e all’operatore degli impianti di servizio, che li usano per finanziare le loro attività.
(...)
3.      (...) i canoni per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso all’infrastruttura di collegamento agli impianti di servizio sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario.
(...)
7.      Il canone richiesto per l’accesso agli impianti di servizio di cui all’allegato II, punto 2, e per la prestazione dei servizi in tali impianti non può superare il costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole.
(...)».

8.        L’articolo 55 («Organismo di regolamentazione») così recita:
«1.      Ciascuno Stato membro istituisce un organismo di regolamentazione nazionale unico per il settore ferroviario. Fatto salvo il paragrafo 2, detto organismo è un’autorità indipendente che sotto il profilo organizzativo, funzionale, gerarchico e decisionale è giuridicamente distinta e indipendente da qualsiasi altro ente pubblico o privato. Esso inoltre è indipendente, sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e della strategia finanziaria, dai gestori dell’infrastruttura, dagli organismi preposti alla riscossione dei canoni, dagli organismi preposti all’assegnazione e dai richiedenti. È inoltre funzionalmente indipendente da qualsiasi autorità competente preposta all’aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico.
(...)».

9.        L’articolo 56 («Funzioni dell’organismo di regolamentazione») precisa quanto segue:
«1.      Fatto salvo l’articolo 46, paragrafo 6, un richiedente ha il diritto di adire l’organismo di regolamentazione se ritiene di essere stato vittima di un trattamento ingiusto, di discriminazioni o di qualsiasi altro pregiudizio, in particolare avverso decisioni prese dal gestore dell’infrastruttura o eventualmente dall’impresa ferroviaria o dall’operatore di un impianto di servizio in relazione a quanto segue:
a)      prospetto informativo della rete nella versione provvisoria e in quella definitiva;
b)      criteri in esso contenuti;
c)      procedura di assegnazione e relativo esito;
d)      sistema di imposizione dei canoni;
e)      livello o struttura dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura che è tenuto o può essere tenuto a pagare;
f)      accordi per l’accesso di cui agli articoli da 10 a 13;
g)      accesso ai servizi e canoni imposti per il loro utilizzo a norma dell’articolo 13.
(…)
2.      Fatte salve le competenze delle autorità nazionali garanti della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari, l'organismo di regolazione dispone della facoltà di monitorare la situazione concorrenziale sui mercati dei servizi ferroviari, incluso in particolare il mercato per i servizi di trasporto passeggeri ad alta velocità, e le attività dei gestori dell'infrastruttura in relazione alle lettere da a) a j) del paragrafo 1. L'organismo di regolazione controlla, in particolare, il rispetto del paragrafo 1, lettere da a) a j), di propria iniziativa e al fine di evitare discriminazioni nei confronti dei richiedenti. In particolare, controlla che il prospetto informativo della rete non contenga clausole discriminatorie o non attribuisca al gestore dell'infrastruttura poteri discrezionali che possano essere utilizzati per discriminare i richiedenti.
(…)
6.      L’organismo di regolamentazione garantisce che i canoni fissati dal gestore dell’infrastruttura siano conformi al capo IV, sezione 2, e non siano discriminatori. Le trattative tra i richiedenti e un gestore dell’infrastruttura concernenti il livello dei canoni di utilizzo dell’infrastruttura sono permesse soltanto se si svolgono sotto la supervisione dell’organismo di regolamentazione. Quest’ultimo interviene se le trattative possono contravvenire alle prescrizioni del presente capo.
(…)
8.      L’organismo di regolamentazione ha il potere di chiedere le informazioni utili al gestore dell’infrastruttura, ai richiedenti e a qualsiasi altra parte interessata nello Stato membro in questione.
(…)
9.      L’organismo di regolamentazione esamina tutti i reclami e, a seconda dei casi, richiede le informazioni pertinenti e avvia consultazioni con tutte le parti interessate entro un mese dal ricevimento del reclamo. Esso decide in merito ai reclami, adotta le misure necessarie per rimediare alla situazione e informa le parti interessate della sua decisione motivata entro un lasso di tempo ragionevole e prestabilito, in ogni caso non superiore a sei settimane dal ricevimento di tutte le informazioni pertinenti. Fatte salve le competenze delle autorità nazionali garanti della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari, ove opportuno l’organismo di regolamentazione decide di propria iniziativa in merito a misure adeguate per correggere le discriminazioni contro i richiedenti, le distorsioni del mercato e altri eventuali sviluppi indesiderabili su questi mercati, con particolare riferimento al paragrafo 1, lettere da a) a j).
La decisione dell’organismo di regolamentazione è vincolante per tutte le parti cui è destinata e non è soggetta al controllo di un’altra istanza amministrativa. L’organismo di regolamentazione può imporre il rispetto delle proprie decisioni comminando adeguate sanzioni, anche in forma di ammende.
(…)
(…) 10.      Gli Stati membri provvedono affinché le decisioni dell’organismo di regolamentazione siano soggette a sindacato giurisdizionale. Il ricorso può avere effetto sospensivo sulla decisione dell’organismo di regolamentazione solo quando l’effetto immediato della decisione dell’organismo di regolamentazione può causare danni irrimediabili o manifestamente eccessivi al ricorrente. La presente disposizione lascia impregiudicati i poteri che, ove applicabile, il diritto costituzionale conferisce al giudice investito del ricorso.
(...)».

10.      L’allegato I («Elenco degli elementi dell’infrastruttura ferroviaria») così recita:
«L’infrastruttura ferroviaria si compone degli elementi in appresso indicati, sempreché essi facciano parte dei binari di corsa e dei binari di servizio, eccettuati quelli situati all’interno delle officine di riparazione del materiale e dei depositi o rimesse per i mezzi di trazione, nonché le diramazioni o i raccordi privati:
(...)
–        (...) banchine per viaggiatori e per merci, anche nelle stazioni passeggeri e negli scali merci (...)
(...)».

11.      L’allegato II (Servizi che devono fornirsi alle imprese ferroviarie) prevede quanto segue:
«1.      Il pacchetto minimo di accesso comprende:
(...)
c)      uso dell’infrastruttura ferroviaria, compresi scambi e raccordi;
(...)
2.      L’accesso, compreso quello alle linee ferroviarie, è offerto ai seguenti impianti di servizio, se esistenti, e ai servizi prestati in tale ambito:
(...)
b) scali merci;
(...)».

12.      L’allegato IV («Contenuto del prospetto informativo della rete») così recita:
«Il prospetto informativo della rete di cui all’articolo 27 contiene le seguenti informazioni:
(...)
2)      un capitolo su principi di imposizione dei canoni e sui canoni, contenente opportune informazioni dettagliate sul sistema di imposizione e informazioni sufficienti sui canoni nonché altre informazioni pertinenti sull’accesso applicabili ai servizi elencati nell’allegato II che sono prestati da un unico fornitore. Esso precisa la metodologia, le norme e, se del caso, i parametri utilizzati ai fini dell’applicazione degli articoli da 31 a 36 per quanto riguarda i costi e i canoni. Esso contiene informazioni sulle modifiche dei canoni già decise o previste nei prossimi cinque anni, se disponibili;
(...)
6)      un capitolo di informazioni sull’accesso agli impianti di servizio e sull’imposizione dei relativi canoni di cui all’allegato II. Gli operatori degli impianti di servizio che non sono controllati dal gestore dell’infrastruttura forniscono informazioni sui canoni di accesso a tali servizi e sulla fornitura dei servizi nonché informazioni sulle condizioni tecniche di accesso da inserire nel prospetto informativo della rete ovvero indicano un sito Internet nel quale tali informazioni sono disponibili gratuitamente in formato elettronico;
(...)».
B.      Il diritto ceco

13.      Ai termini dell’articolo 2, punto  15, del zákon č. 2/1969 Sb., zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] (4), «[n]ella Repubblica ceca, le altre autorità centrali dell’amministrazione dello Stato sono le seguenti: (…) 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]».

14.      La zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (5) ha disciplinato l’UPDI. Ai sensi del suo articolo 3, paragrafo 2, nell’esercizio delle sue funzioni, tale ente è indipendente, opera in modo imparziale ed è disciplinato solo dalle leggi e da altre disposizioni normative (6).

15.      La zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty (7) ha istituito l’ente responsabile dell’amministrazione delle infrastrutture ferroviarie (8).

16.      Lo Stato risponde degli obblighi del gestore dell’infrastruttura ferroviaria. Quest’ultimo amministra il patrimonio dello Stato e la sua attività è svolta nell’interesse pubblico. Il governo nomina e revoca i membri del suo consiglio di amministrazione.

17.      L’articolo 3, paragrafo 1, lettera k), del decreto n. 76/2017 (9) stabilisce che i punti di carico e scarico per il trasporto delle merci sono componenti operative della stazione ferroviaria. Quest’ultima, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 9, della legge sulle ferrovie, è un impianto di servizio.

18.      L’articolo 33, paragrafo 1, della legge sulle ferrovie prevede che il gestore dell’infrastruttura, in qualità di responsabile dell’assegnazione della capacità, rediga il prospetto informativo della rete e lo pubblichi (articolo 33, paragrafo 1).

19.      In forza dell’articolo 34e, paragrafo 1, della legge sulle ferrovie, l’UPDI, d’ufficio o su domanda di un richiedente l’assegnazione delle capacità dei binari, può valutare la conformità del prospetto informativo della rete rispetto alla legge stessa.
II.    Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

20.      Il gestore dell’infrastruttura ha approvato il documento intitolato «Descrizione degli impianti di servizio» (in prosieguo: la «Descrizione») (10).

21.      Fondandosi sull’articolo 55 della direttiva 2012/34, la società CityRail a.s. (11) ha adito l’UPDI, affinché quest’ultimo riformasse la Descrizione, nella quale i punti di carico e scarico di merci figuravano come impianti di servizio.

22.      Il gestore dell’infrastruttura precisa che tali punti corrispondono ad aree di movimentazione lungo i binari – sia elevate (sopra il livello dei binari) sia non elevate (a livello dei binari) –  costruite per il carico delle merci, nonché ai binari adiacenti a tali punti di carico e scarico.

23.      L’UPDI dubita tuttavia che i punti di carico e scarico possano essere classificati come impianti di servizio. A suo parere, essi rientrerebbero piuttosto nella nozione di infrastruttura ferroviaria, anche se sono compresi in una stazione o uno scalo merci e ciò sia che si trovino adiacenti ai binari principali sia a quelli di servizio.

24.      L’UPDI sottopone tale interrogativo (che qualifica come principale) alla Corte di giustizia, chiedendole al contempo:
—      se il gestore dell’infrastruttura (che, in questo caso, è anche l’operatore degli impianti di servizio) possa modificare, in qualsiasi momento, l’importo dei canoni per l’uso dell’infrastruttura ferroviaria e degli impianti di servizio;
—      se il gestore dell’infrastruttura, in quanto ente soggetto all’autorità dello Stato e sotto il suo controllo, sia tenuto ad applicare le norme della direttiva 2012/34 che hanno effetto diretto o se debba agire ai sensi della sola legge nazionale; e
—      se possano considerarsi discriminatorie le regole contenute nel prospetto informativo della rete qualora esse siano contrarie alle disposizioni di diritto dell’Unione europea che il gestore dell’infrastruttura ha l’obbligo di rispettare.

25.      Concretamente, le questioni pregiudiziali che l’UPDI rivolge alla Corte sono le seguenti:
«1)      Se il luogo di carico e scarico per il trasporto delle merci, compresi i relativi binari, faccia parte dell’infrastruttura ferroviaria ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2012/34.
2)      Se sia conforme alla direttiva 2012/34 la possibilità, per il gestore dell’infrastruttura, di modificare in qualsiasi momento, a scapito dei vettori, l’importo dei prezzi per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria o degli impianti di servizio.
3)      Se, ai sensi dell’articolo 288 [TFUE], la direttiva 2012/34 sia vincolante per l’organismo statale Správa železnic  [gestore delle ferrovie, Repubblica ceca].
4)      Se possano considerarsi discriminatorie le regole contenute nel prospetto informativo della rete qualora esse siano contrarie alle disposizioni di diritto dell’Unione europea che il gestore dell’infrastruttura ha l’obbligo di rispettare».
III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

26.      La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 23 settembre 2020.

27.      Conformemente all’articolo 101, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la Corte ha chiesto all’UPDI chiarimenti sulla sua natura di organo giurisdizionale.

28.      Il 10 novembre 2020, l’UPDI ha presentato i suoi chiarimenti, che sono stati notificati alle parti interessate perché si esprimessero su di essi.

29.      L’UPDI ha replicato agli argomenti del governo ceco e della Commissione con una nuova memoria del 10 giugno 2021.

30.      Hanno presentato osservazioni scritte il gestore dell’infrastruttura; la CityRail;  la ČD Cargo a.s. (12), i governi ceco, spagnolo e dei Paesi Bassi nonché la Commissione europea.

31.      Non è stato ritenuto indispensabile lo svolgimento di un’udienza.
IV.    Ricevibilità del rinvio pregiudiziale. Nozione di giurisdizione e di organismi di regolamentazione del settore ferroviario

32.      Per varie parti intervenute nel presente rinvio pregiudiziale sussistono dubbi quanto alla natura di «giurisdizione» dell’UPDI. La Commissione, il governo spagnolo e lo stesso governo ceco negano che esso abbia tale natura. 

33.      In precedenza (13),  la Corte di giustizia ha dichiarato che la Schienen-Control Kommission (commissione di controllo ferroviario dell’organismo di regolamentazione, Austria) poteva «essere considerata un organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE». L’UPDI si fonda su tale affermazione per rivendicare, sia nella sua ordinanza di rinvio sia nei suoi chiarimenti successivi, la medesima qualificazione (14).

34.      Nelle mie conclusioni nella causa Westbahn Management II (15), pubblicate qualche anno dopo la sentenza Westbahn Management I, avevo esposto le mie «riserv[e] su tale qualificazione, che, per motivi analoghi, potrebbe applicarsi praticamente a tutte le autorità di regolamentazione settoriali».

35.      La sentenza Westbahn Management I ha analizzato le peculiarità della Schienen-Control Kommission (commissione di controllo ferroviario) previo esame del fondamento legale dell’organo, del suo carattere permanente, dell’obbligatorietà della sua giurisdizione, della natura contraddittoria del procedimento, dell’applicazione di norme giuridiche e della sua indipendenza (16).

36.      Sebbene questa sia la metodologia solitamente seguita, occorre chiedersi se sia rilevante nei confronti di entità che, per definizione, devono essere indipendenti. L’indipendenza è prevista come requisito degli organismi di regolamentazione ferroviaria all’articolo 55 della direttiva 2012/34, trasposto nelle normative nazionali di recepimento.

37.      All’articolo 56 della direttiva 2012/34 il legislatore dell’Unione ha delineato un modello di organismi nazionali di regolamentazione del settore ferroviario i quali, sebbene debbano essere indipendenti da altre autorità, rientrano nell’ambito tipico dell’amministrazione dello Stato. Ha conferito loro il potere di imporre sanzioni e li ha investiti di poteri essenzialmente amministrativi (17), estranei all’attività di un organo giurisdizionale.

38.      Ritengo che, se si applicano le categorie dell’articolo 267 TFUE a tali organismi di regolamentazione, occorra modificare l’orientamento giurisprudenziale classico adottato dalla Corte di giustizia.

39.      Tale variazione è tanto più appropriata in quanto la Corte di giustizia stessa ha sfumato la propria giurisprudenza sull’articolo 267 TFUE (18). In particolare, ha recentemente pronunciato la sentenza Anesco e a. (19), che è rilevante per gli organismi di regolamentazione.

40.      In tale sentenza, la Corte di giustizia ha negato il carattere giurisdizionale (e ne ha dichiarato irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale) di un altro organismo di regolamentazione ferroviaria, vale a dire la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza; in prosieguo: la «CNMC») spagnola (20). Affronterò immediatamente le sue conseguenze per il presente rinvio pregiudiziale.

41.      È vero che la Corte di giustizia ha ammesso, nella sentenza Westbahn Management I, che una commissione di controllo istituita presso l’organismo di regolamentazione austriaco potesse avvalersi dell’articolo 267 TFUE. A mio parere, così facendo, ha proseguito in un’inerzia che, benché all’epoca potesse essere ragionevole (2012), ritengo oggi superata.

42.      Considerata, infatti, la realtà normativa degli organismi di regolamentazione, che obbedisce ai modelli comuni della direttiva 2012/34, occorre esaminare in via prioritaria il contenuto delle funzioni che consentiranno di qualificare la loro azione come amministrativa o giurisdizionale.

43.      I sostenitori dell’approccio da me raccomandato propugnano l’irricevibilità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Essi sottolineano che l’UPDI, pur se si autodefinisce organo giurisdizionale, fa organicamente parte dell’amministrazione dello Stato, prende le sue decisioni in procedimenti amministrativi e rispetta le norme generali che disciplinano questi ultimi (21).

44.      L’approccio che raccomando non è, peraltro, estraneo alla giurisprudenza della Corte di giustizia. In altre sentenze, al fine di accertare la natura dell’organo del rinvio, essa ha valutato se tale organo dirimesse  una lite «nell’ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale» (22).

45.      Le decisioni  che rientrano  in  tale linea considerano indicative del fatto che un organo non può essere qualificato come organo giurisdizionale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, le seguenti caratteristiche:
—      la legittimazione ad agire d’ufficio «è un indice del fatto che (...) non ha la qualifica di “giurisdizione”, bensì riveste le caratteristiche di un organo amministrativo» (23);
—      allorché  la sua funzione non era  quella di controllare la legittimità di una decisione, ma di prendere posizione, per la prima volta, sulla denuncia di un amministrato, tale organo non era chiamato a «dirimere una controversia, nel senso della giurisprudenza della Corte» (24);
—      il fatto che l’organo «agisca (...) in quanto amministrazione specializzata che esercita il potere sanzionatorio nelle materie di sua competenza, costituisce un indizio del [suo] carattere amministrativo e non giurisdizionale» (25);
—      «un organo nazionale non può essere qualificato come “giurisdizione”, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, allorché statuisce nell’esercizio di funzioni non giurisdizionali, quali funzioni di natura amministrativa» (26);
—      l’organizzazione dei mezzi di impugnazione delle decisioni di un organismo di regolamentazione  è rilevante. Ciò si verifica quando tali decisioni «possono essere impugnate dinanzi al presidente di tale organismo, le cui decisioni possono a loro volta essere impugnate dinanzi al giudice amministrativo, in un procedimento in cui l’[organismo] riveste la qualità di convenuto. Tale organizzazione dei mezzi di impugnazione (...) sottolinea il carattere amministrativo delle decisioni adottate da detto organismo» (27).

46.      Nella sentenza Anesco e a., come ho già rilevato, la Corte di giustizia ha dichiarato irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla CNMC, fra gli altri, per i seguenti motivi:
—      «(...) il fatto che la CNMC agisca d’ufficio, in quanto amministrazione specializzata che esercita il potere sanzionatorio nelle materie di sua competenza, costituisce un indizio del carattere amministrativo e non giurisdizionale della decisione che essa è chiamata ad emettere nel procedimento che ha condotto alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale» (28);
—      «(…) la decisione della CNMC che pone fine al procedimento è una decisione di natura amministrativa alla quale, sebbene essa sia definitiva e immediatamente esecutiva, non si possono riconoscere le caratteristiche di una decisione giurisdizionale, segnatamente l’autorità di cosa giudicata (v., in tal senso, sentenza del 16 febbraio 2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, punto 34 e giurisprudenza ivi citata)» (29);
—      «[l]a natura amministrativa del procedimento (...) nel procedimento principale è altresì confermata dall’articolo (...) il quale prevede che l’adozione di una decisione da parte del Consiglio della CNMC pone fine al procedimento espressamente qualificato come “amministrativo”. Inoltre, in forza dell’articolo (...) può essere proposto ricorso contenzioso amministrativo avverso una siffatta decisione, in sede del quale la CNMC (...) agisce in qualità di resistente nell’ambito del procedimento giudiziario di primo grado (...) oppure in quanto ricorrente o resistente in caso di impugnazione (...)» (30).

47.      Muovendo da tali premesse, «per stabilire se un organo nazionale cui la legge affida funzioni di natura diversa debba essere qualificato come “organo giurisdizionale” ai sensi dell’articolo 267 TFUE, è necessario accertare quale sia la natura specifica delle funzioni che esso esercita nel particolare contesto normativo in cui è indotto a rivolgersi alla Corte» (31).

48.      Orbene, alla luce della giurisprudenza sopra esposta, ritengo che l’UPDI eserciti funzioni amministrative e non funzioni giurisdizionali che gli  consentirebbero di avvalersi dell’articolo 267 TFUE, dal momento che:
—      è autorizzato ad agire sia su istanza di parte sia d’ufficio (talvolta solo d’ufficio). In concreto, nell’ambito del procedimento che ha dato luogo al rinvio pregiudiziale, poteva intervenire indifferentemente su istanza di parte e d’ufficio (32);
—      gode di un’ampia capacità di accertare la commissione di infrazioni e di infliggere ammende nell’esercizio del potere sanzionatorio (33);
—      avverso le sue decisioni può essere proposto ricorso dinanzi ad organi giurisdizionali propriamente detti, tanto della giurisdizione ordinaria (34) quanto di quella amministrativa. Nei procedimenti dinanzi a quest’ultima, l’UPDI agisce in primo grado in qualità di convenuto (35).

49.      A mio parere, l’irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale è corroborata dall’esame della normativa armonizzata (la direttiva 2012/34) che, come quadro di riferimento, ci propone il diritto dell’Unione per quanto riguarda gli organismi di regolamentazione del settore ferroviario.

50.      Se è vero che l’articolo 56, paragrafo 1, della direttiva 2012/34 conferisce a tali organismi il potere di decidere sui reclami avverso le decisioni emesse nelle materie in esso elencate (36), il paragrafo 2 dello stesso articolo li autorizza ad esercitare controlli di propria iniziativa.

51.      L’articolo 56, paragrafo 8, della direttiva 2012/34 conferisce poteri istruttori a tali organismi, autorizzandoli a ottenere informazioni al fine di svolgere la  loro «funzione di organo di appello e (...) funzione di monitoraggio della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari a norma del paragrafo 2».

52.      L’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva 2012/34 assegna loro il potere di decidere «di propria iniziativa in merito a misure adeguate per correggere le discriminazioni contro i richiedenti, le distorsioni del mercato e altri eventuali sviluppi indesiderabili su questi mercati, con particolare riferimento al paragrafo 1, lettere da a) a j)».

53.      Pertanto, anche quando sono chiamati a pronunciarsi su un reclamo, lo fanno in un contesto in cui non è indispensabile l’iniziativa di parte, dato che gli stessi organismi di regolamentazione dispongono di mezzi per agire d’ufficio. Non sarebbe logico ammettere che, potendo agire di propria iniziativa in un dato senso, esercitano funzioni giurisdizionali se pervengono a questo stesso risultato in forza di una denuncia o di un reclamo.

54.      Infine, ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 10, della direttiva 2012/34, le decisioni degli organismi di regolamentazione sono soggette a sindacato giurisdizionale, per il quale sono competenti – stavolta sì –  veri e propri organi di natura giurisdizionale. Sotto il profilo dell’unità di interpretazione del diritto dell’Unione, «la presenza dei suddetti mezzi di ricorso giurisdizionale consente di garantire l’efficacia del meccanismo di rinvio pregiudiziale previsto all’articolo 267 TFUE» (37).

55.      In definitiva, come nella causa Anesco e a., si può concludere che le decisioni degli organismi di regolamentazione del settore ferroviario «sono affini a decisioni di natura amministrativa, il che esclude che esse siano adottate nell’esercizio di funzioni giurisdizionali» (38).

56.      Peraltro, ammettere questioni pregiudiziali deferite da organi amministrativi le cui decisioni sono soggette al sindacato giurisdizionale potrebbe generare le disfunzioni sottolineate dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer con argomentazioni che, pur dopo  vent’anni, permangono  attuali (39).

57.      In sintesi, l’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer affermava che se si ammettesse tale possibilità la risposta della Corte potrebbe essere inutile per la decisione finale della controversia (40) e che l’intervento a posteriori degli organi giurisdizionali propriamente detti potrebbe essere intralciato dal rinvio pregiudiziale degli organi amministrativi (41). A suo parere, «l’ammissione di una questione pregiudiziale deferita da organi amministrativi ostacola gravemente il dialogo tra giudici istituito dal Trattato, ne svisa la finalità e snatura la tutela giurisdizionale del singolo» (42).

58.      Alla luce di tutto quanto precede, ritengo che la domanda di pronuncia pregiudiziale sia irricevibile. Tuttavia, per il caso in cui la Corte di giustizia fosse di contrario avviso, esaminerò le questioni dell’organismo di regolamentazione.
V.      Nel merito

A.      Sulla prima questione pregiudiziale

59.      Il dubbio dell’UPDI riguarda il «luogo di carico e scarico per il trasporto delle merci, compresi i relativi binari». Fa esso parte dell’infrastruttura ferroviaria, ai sensi dell’articolo 3, punto 3, della direttiva 2012/34 o degli impianti di servizio (43)?

60.      Le banchine per viaggiatori fanno parte dell’infrastruttura ferroviaria, conformemente all’allegato I, secondo trattino, in combinato disposto con l’articolo 3, punto 3, della direttiva 2012/34, come confermato dalla sentenza Westbahn Management II (44).

61.      Occorre ora chiarire se questa stessa affermazione sia senz’altro trasponibile alle banchine per merci. Sebbene, in linea di principio, tali banchine facciano anch’esse parte dell’infrastruttura ferroviaria in forza delle stesse disposizioni, occorre tener conto del fatto che gli scali merci sono, al pari delle stazioni passeggeri, un impianto di servizio [allegato II, punto 2, lettere a) e b), della direttiva 2012/34].

62.      Come nella causa Westbahn Management II, i problemi sorgono laddove si tenti di distinguere le banchine, da un lato, e l’impianto di servizio in cui sono collocate, dall’altro (in quel caso si trattava di stazioni passeggeri, mentre in questo caso di scali merci). In quanto nozioni diverse, i cui profili difficilmente possono prescindere dalla concreta conformazione di ciascuna banchina o scalo, in funzione delle loro caratteristiche specifiche, l’approccio caso per caso diventa inevitabile e non spetta alla Corte verificare i dettagli tecnici di ciascun caso di specie (45).

63.      L’UPDI chiede chiarimenti sulla questione se il luogo adiacente al binario sul quale avviene il carico e lo scarico delle merci rientri nella categoria dell’infrastruttura ferroviaria. A tal fine, è importante definire il significato dell’espressione «banchine per merci» di cui all’allegato I della direttiva 2012/34/CEE. Ammettendone il significato corrente di piattaforma elevata rispetto al binario, occorre verificare se siano esclusi gli spazi destinati alle operazioni di carico e scarico del treno a partire dalla sua parte inferiore, all’altezza dei binari (46).

64.      La soluzione non può ignorare gli obiettivi della direttiva 2012/34 allorché  questa fa riferimento al  «pacchetto minimo di accesso», che comprende l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria. Occorrerà inoltre valutare la natura delle merci e le condizioni del loro trasporto, del loro carico e del loro scarico.

65.      La giustificazione elementare, fisica, di una banchina per viaggiatori è quella di agevolare a questi ultimi l’entrata e l’uscita dal treno, a tal fine essi devono superare il dislivello  intercorrente tra il suolo e la porta del treno. Dato che le merci non hanno ovviamente questa autonomia e devono essere portate (sul treno) o tolte (dal treno) da qualcuno, è irrilevante il fatto che tali operazioni siano effettuate da terra a livello dei binari, da una banchina, da un autocarro o da qualsiasi altro mezzo di trasporto.

66.      Credo, quindi, che sia più pertinente esaminare le caratteristiche delle operazioni di carico e scarico. Se ciò che si intende fare è depositare la merce vicino al treno per il carico o successivamente  allo scarico, si tratta di un uso che rientra nel contenuto di base: lo spazio adiacente al binario deve, pertanto, essere assimilato alla banchina ed  essere incluso nell’infrastruttura ferroviaria.

67.      In tale ipotesi, le banchine per merci, al pari di quelle per viaggiatori, costituiranno «componenti del servizio d’infrastruttura (…) essenziali per consentire a un operatore di prestare un servizio e che dovrebbero essere forniti in cambio di diritti minimi di accesso» (47).

68.      Tale approccio può essere trasposto, in astratto, alla complessa realtà degli scali merci (48), che l’allegato I della direttiva 2012/34 qualifica come infrastruttura ferroviaria, in relazione ai suoi binari principali e a quelli di servizio. Tuttavia, insisto, le caratteristiche tecniche delle operazioni di carico e scarico possono condurre, in casi particolari, ad una soluzione diversa.

69.      Benché non ravvisi ostacoli a che le banchine per merci, sia dei binari principali sia dei binari di servizio, siano considerate parte dell’infrastruttura ferroviaria, il riflesso sul calcolo dei canoni dovrà limitarsi al loro effettivo utilizzo nel carico o nello scarico della merce. Ciò che non rientra in questo stretto uso, come le effettive operazioni di movimentazione delle merci (49), sarebbe già incluso nell’insieme delle attività proprie dell’impianto di servizio.

70.      In linea di principio, quindi, le «banchine per merci» di cui all’allegato I della direttiva 2012/34 (intese come lo spazio adiacente alla fiancata del treno utilizzato esclusivamente per il carico o lo scarico sui binari principali o di servizio) sono un elemento dell’infrastruttura ferroviaria il cui utilizzo rientra nel pacchetto minimo di accesso ai sensi dell’allegato II, punto 1, lettera c), di tale direttiva.
B.      Sulla seconda questione pregiudiziale

71.      L’UPDI chiede se la direttiva 2012/34 autorizzi il gestore dell’infrastruttura a modificare unilateralmente, a danno degli operatori, i canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria o degli impianti di servizio (50).

72.      La direttiva 2012/34 prevede il pagamento di canoni per l’utilizzo tanto dell’infrastruttura ferroviaria quanto degli impianti di servizio. Tali canoni sono pagati, rispettivamente, al gestore dell’infrastruttura e all’operatore degli impianti di servizio, che li usano per finanziare le loro attività (articolo 31, paragrafo 1) secondo i seguenti criteri:
—      per il pacchetto minimo di accesso, i canoni «sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» (articolo 31, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2012/34);
—      per quanto riguarda gli impianti di servizio, il canone non può superare il costo della fornitura del servizio, aumentato di un profitto ragionevole (articolo 31, paragrafo 7, della medesima direttiva).

73.      Conformemente all’articolo 29, paragrafo 1, della direttiva 2012/34, il prospetto informativo della rete, che il gestore dell’infrastruttura deve adottare, riporta il quadro per l’imposizione dei canoni e le relative norme.

74.      La disciplina del prospetto informativo della rete (articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2012/34) impone la pubblicazione di informazioni sulle condizioni di accesso all’infrastruttura ferroviaria e agli impianti di servizio.

75.      L’allegato IV della direttiva 2012/34 menziona i canoni al suo punto 2, di carattere più generale, nonché al punto 6, dedicato specificamente ai canoni per l’utilizzo degli impianti di servizio.

76.      Ai sensi dell’articolo 31 della direttiva 2012/34, rispettivamente, paragrafi 3 e 7, sono previsti vari vincoli per la fissazione dell’importo dei canoni nell’uno e nell’altro caso.
1.      Canoni di utilizzo dell’infrastruttura

77.      Per quanto riguarda l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, ho già ricordato che i canoni per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso all’infrastruttura  di collegamento agli impianti di servizio «sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario».

78.      Gli elementi elencati nell’allegato I devono essere presi in considerazione, per il calcolo di detti canoni, sulla base degli articoli 29 e seguenti della direttiva 2012/34 e, a decorrere dalla sua entrata in vigore, del regolamento di esecuzione (UE) 2015/909 (51).

79.      Il regolamento di esecuzione 2015/909 prevede una metodologia in base alla quale ogni modifica dei canoni deve essere giustificata dal cambiamento  dei fattori di base che consentono di determinare i costi diretti (52). Alla luce di detto criterio e nel rispetto di tale regolamento, il gestore dell’infrastruttura ha il potere di aggiornarli o di rivederli.

80.      In linea di principio, la direttiva 2012/34 non pone limiti temporali per l’aggiornamento di tali canoni. Il suo articolo 27, paragrafo 3, autorizza l’aggiornamento e la modifica del prospetto informativo della rete se necessario. L’allegato IV, punto 2, della direttiva 2012/34 stabilisce che il prospetto informativo della rete deve contenere «informazioni sulle modifiche dei canoni già decise o previste».

81.      La modifica dei canoni è quindi subordinata  a quanto indicato  previamente nel prospetto informativo della rete. Ciò permette alle imprese ferroviarie di disporre di «sistemi di imposizione dei canoni prevedibili e [di avere] aspettative ragionevoli sull’evoluzione dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura» (53).

82.      Non si può tuttavia escludere che circostanze imprevedibili suggeriscano la modifica anticipata dei canoni, mediante l’aggiornamento dei loro valori per renderli conformi a tali circostanze (54) o alle variazioni dei costi direttamente imputabili.

83.      Nel sistema della direttiva 2012/34, pertanto, il collegamento tra la fissazione di periodi e le richieste delle imprese ferroviarie di accesso all’infrastruttura non è quindi meramente simbolico (55).
2.      Canoni di accesso agli impianti di servizio

84.      Per quanto riguarda il canone dovuto per l’accesso agli impianti di servizio e la prestazione di servizi in tali impianti, l’articolo 31, paragrafo 7, della direttiva 2012/34 impone, come ho ricordato, che il suo importo non superi il costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole.

85.      Tale disposizione è integrata dal regolamento di esecuzione (UE) n. 2017/2177 (56), il cui articolo 4, relativo alla descrizione dell’impianto di servizio, specifica tra i suoi contenuti le «informazioni sui canoni per ottenere l’accesso agli impianti di servizio» [paragrafo 2, lettera m)].

86.      L’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento di esecuzione 2017/2177 autorizza gli operatori degli impianti di servizio ad aggiornare, se necessario, la descrizione dell’impianto di servizio (compresi i canoni) (57).

87.      È quindi ammissibile l’aggiornamento o la revisione di tali canoni (58), purché essi rispettino i vincoli derivanti dalla legislazione dell’Unione, il che implica  osservare i limiti relativi al costo della fornitura del servizio e alla ragionevolezza del profitto (59), rispettare i principi di trasparenza e non discriminazione (60) e tenere conto del criterio della «necessità» per giustificarne l’aumento.
3.      Conclusione intermedia

88.      Da quanto sin qui esposto risulta che il gestore dell’infrastruttura può, nel rispetto di determinate condizioni sostanziali, procedurali e di tempo, modificare l’importo dei canoni di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria o degli impianti di servizio (se assume le funzioni di operatore di questi ultimi) (61).
C.      Sulla terza questione pregiudiziale

89.      L’UPDI chiede se il gestore dell’infrastruttura sia vincolato dalla direttiva 2012/34. Per rispondere occorre previamente chiarire quale sia la natura di quel gestore.

90.      Nell’ordinanza di rinvio, il gestore dell’infrastruttura ceco è qualificato come organismo statale. Esso, al contrario, sottolinea la propria qualità di persona giuridica «indipendente e sovrana» (sic) e il fatto di non costituire un «elemento o un’unità organizzativa dello Stato ceco» e di non agire a nome di tale Stato (62).

91.      Non spetta alla Corte interpretare le norme nazionali per risolvere tale controversia, bensì attenersi, in linea di principio, all’ordinanza di rinvio (63). Per l’UPDI, ribadisco, il gestore dell’infrastruttura ceco è un  organismo statale, soggetto all’autorità dello Stato e che agisce sotto il suo controllo (64).

92.      L’articolo 3, punto 2, della direttiva 2012/34 lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità nel delineare la natura dei gestori dell’infrastruttura, che possono essere sia un organismo sia un’impresa.

93.      La Corte di giustizia ha ritenuto, in termini generali, che determinati «organismi o enti (...) devono essere equiparati allo Stato, vuoi perché sono persone giuridiche di diritto pubblico facenti parte dello Stato in senso ampio, vuoi perché sono soggetti all’autorità o al controllo di una pubblica autorità, vuoi perché sono stati incaricati da una tale autorità di svolgere un compito di interesse pubblico e sono stati a tal fine dotati di poteri che eccedono quelli risultanti dalle norme applicabili nei rapporti fra singoli» (65).

94.      In tale prospettiva, e fatte salve le verifiche ad opera dell’organo del rinvio, tutto indica che il gestore dell’infrastruttura ceco è un’emanazione dello Stato, che lo istituisce per legge, gli affida talune funzioni di interesse generale che comprendono poteri che eccedono quelli risultanti dalle norme applicabili nei rapporti fra singoli e nomina e revoca il suo consiglio di amministrazione.

95.      Secondo la Corte, le autorità  statali, anche quando non costituiscono «giurisdizioni» ai sensi dell’articolo 267 TFUE, non sono dispensate  «dall’obbligo di garantire l’applicazione del diritto dell’Unione nell’adozione delle loro decisioni, nonché di disapplicare, se del caso, le disposizioni nazionali che appaiano contrarie a disposizioni del diritto dell’Unione munite di effetto diretto, posto che, infatti, tali obblighi gravano sull’insieme delle autorità nazionali competenti e non soltanto sulle autorità giurisdizionali» (66).

96.      Il gestore dell’infrastruttura non può quindi sottrarsi ai precetti della direttiva 2012/34 aventi effetto diretto.
D.      Sulla quarta questione pregiudiziale

97.      L’UPDI si chiede se possano considerarsi discriminatorie «le regole contenute nel prospetto informativo della rete qualora esse siano contrarie alle disposizioni di diritto dell’Unione europea che il gestore dell’infrastruttura ha l’obbligo di rispettare» (67).

98.      La risposta a tale questione deve partire da quella fornita alla terza questione. Il gestore dell’infrastruttura è vincolato dalla direttiva 2012/34, cosicché i suoi atti (ivi compreso il prospetto informativo della rete) devono conformarsi ad essa.

99.      Che una parte del prospetto informativo della rete non sia conforme alla direttiva 2012/34 non significa, tuttavia, che esso sia, per questa sola circostanza, discriminatorio. Lo sarà nel caso in cui introduca misure che, di per sé, concedano ad alcune imprese un trattamento ingiustificato rispetto ad altre.
VI.    Conclusioni

100. Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di dichiarare irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Organismo di regolamentazione dell’accesso alle infrastrutture di trasporto, Repubblica ceca).
In subordine, propongo di rispondere a tale domanda nei seguenti termini:
«1)      Le “banchine per merci” cui fa riferimento l’allegato I della direttiva n. 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico, in quanto spazi adiacenti alla fiancata del treno che sono utilizzati esclusivamente per il suo carico o scarico sui binari principali o di servizio, costituiscono un elemento dell’infrastruttura ferroviaria.
2)      Il gestore dell’infrastruttura può modificare i canoni di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, purché lo motivi conformemente al regolamento di esecuzione (UE) 2015/909 della Commissione, del 12 giugno 2015, relativo alle modalità di calcolo dei costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario, e nel rispetto delle decisioni o delle previsioni di modifica contenute nel prospetto informativo della rete, salvo che si tratti di reagire a situazioni eccezionali.
Se necessario, l’operatore dell’impianto di servizio può, fatto salvo il rispetto degli obblighi contrattuali assunti nei confronti delle imprese ferroviarie, modificare le tariffe di accesso a tale impianto e di prestazione dei servizi, a condizione di non superare il costo della fornitura del servizio aumentato di un profitto ragionevole e di rispettare i principi di trasparenza e di non discriminazione.
3)      Un gestore dell’infrastruttura qualificato come organismo  statale, indipendentemente dalla sua forma giuridica, è vincolato dalle disposizioni della direttiva 2012/34 che hanno effetto diretto.
4)      Il prospetto informativo della rete che non sia conforme alla direttiva 2012/34 può essere considerato discriminatorio allorché introduce misure che, di per sé, concedono ad imprese ferroviarie un trattamento ingiustificato rispetto ad altre».

1      Lingua originale: lo spagnolo.

2      Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (in prosieguo: l’«UPDI»).

3      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (GU 2012, L 343, pag. 32), come modificata dalla direttiva (UE) 2016/2370 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2016, L 352, pag. 1).

4      Legge n. 2/1969, sull’organizzazione dei ministeri e delle altre autorità centrali dell’amministrazione statale della [Repubblica ceca].

5      Legge 320/2016 relativa all’Organismo di regolamentazione  dell’accesso alle infrastrutture di trasporto.

6      Sulla precedente normativa ceca del settore ferroviario, v. sentenza dell’11 luglio 2013, Commissione/Repubblica ceca (C-545/10, EU:C:2013:509).

7      Legge 77/2002, sulla società per azioni České dráhy e sull’ente pubblico Správa železnic dopravní cesty (amministrazione delle infrastrutture ferroviarie).

8      Tale ente assume le funzioni di gestore dell’infrastruttura e di operatore dell’impianto di servizio, ai sensi dell’articolo 3, punti 2 e 12, della direttiva 2012/34. È inoltre responsabile dell’assegnazione di capacità dell’infrastruttura ferroviaria, ai sensi della zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách (legge 266/1994 sulle strade ferrate, binari a trazione elettrica; funicolari o binari a trazione elettrica; in prosieguo: la «legge sulle ferrovie»).

9      Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb [Decreto del Ministero dei trasporti n. 76/2017 sul contenuto e la portata dei servizi forniti agli operatori dal gestore dell’infrastruttura delle strade ferrate, binari a trazione elettrica; funicolari o binari a trazione elettrica e dall’operatore degli impianti di servizio].

10      La Descrizione (riferimento 16396/2019- SŽDC-GŘ-O11) fornisce le informazioni necessarie per accedere agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari collegati. Secondo l’UPDI (punto 28 dell’ordinanza di rinvio), la Descrizione può essere considerata sostanzialmente parte integrante del prospetto informativo della rete, affermazione contestata dal gestore dell’infrastruttura e dalla ČD Cargo, a.s.

11      L’UPDI qualifica tale impresa ferroviaria come «richiedente» ai sensi dell’articolo 3, punto 19, della direttiva 2012/34 in quanto ha «un interesse di pubblico servizio o commerciale ad acquisire capacità di infrastruttura».

12      Secondo l’ordinanza di rinvio, la ČD Cargo, a.s. è anch’essa un «richiedente», ai sensi dell’articolo 3, punto 19, della direttiva 2012/34, e ha partecipato attivamente al procedimento svoltosi dinanzi all’organismo di regolamentazione.

13      Sentenza del 22 novembre 2012, Westbahn Management (C-136/11, EU:C:2012:740); in prosieguo: la «sentenza Westbahn Management I»).

14      Al punto 19 della sua memoria del 10 giugno 2021, esso sostiene che, se l’organismo di regolamentazione austriaco può formulare questioni pregiudiziali, gli omologhi degli altri Stati membri dovrebbero disporre della stessa facoltà. In realtà, a sottoporre le questioni pregiudiziali nella causa Westbahn Management I era stata la commissione di controllo ferroviario (Schienen-Control Kommission), che statuiva sui ricorsi contro le decisioni dell’organismo di regolamentazione (Schienen-Control GmbH). 

15      Causa C-210/18, EU:C:2019:277; in prosieguo: «Westbahn Management II», nota 3.

16      La Corte di giustizia si è basata sugli articoli da 81 a 84 dell’Eisenbahngesetz austriaco (legge sulle ferrovie, BGBl. 60/1957). V. punto 28 della sentenza Westbahn Management I.

17      Funzioni di cooperazione inter-amministrativa e consultiva nell’ambito delle procedure di elaborazione di atti amministrativi; poteri di auto-organizzazione interna; controllo del sistema di imposizione dei canoni; supervisione delle negoziazioni fra gli interessati, attività statistica; analisi e osservazione del mercato e, inoltre, revisione contabile.

18      Che il criterio della Corte sia in evoluzione è dimostrato dalla sentenza della Grande Sezione del 21 gennaio 2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17), punto 55, che si è discostata dalla linea tracciata dalla sentenza del 21 marzo 2000, Gabalfrisa e a. (da C-110/98 a C-147/98, EU:C:2000:145). Essa ha giustificato la sua inversione di tendenza «alla luce, segnatamente, della più recente giurisprudenza della Corte riguardante, in particolare, il criterio dell’indipendenza».

19      Sentenza del 16 settembre 2020 (C-462/19, EU:C:2020:715; in prosieguo: la «sentenza Anesco e a.»). Nelle sue osservazioni scritte, il governo spagnolo ha fatto riferimento al punto 14. È vero che, in tale causa, è stata analizzata esclusivamente l’azione della CNMC in quanto autorità garante della concorrenza. Tuttavia, nell’esercizio delle proprie funzioni quale organismo di regolamentazione ferroviario le caratteristiche della CNMC (azione d’ufficio, natura amministrativa, mancanza dell’autorità di cosa giudicata delle sue decisioni, controllo giurisdizionale delle stesse) sono le stesse del resto delle sue funzioni.

20      La CNMC esercita in Spagna la supervisione e il controllo del settore ferroviario ai sensi della prima disposizione finale della Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, que modifica los artículos 11 y 12 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (legge n. 38/2015, del 29 settembre 2015, relativa al settore ferroviario, recante modifica degli articoli 11 e 12 della legge n. 3/2013, del 4 giugno 2013, sulla costituzione della CNMC). Conformemente alla sua seconda disposizione finale, la direttiva 2012/34 è stata recepita nell’ordinamento spagnolo con la legge 38/2015.

21      Paragrafi 8, 15 e 16 della memoria dell’organismo di regolamentazione del 10 novembre 2020.

22      Sentenza del 31 gennaio 2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48), punto 39.

23      Ordinanza del 14 novembre 2013, MF 7 (C-49/13, EU:C:2013:767; in prosieguo: l’«ordinanza MF 7»), punto 18, e sentenza Anesco e a., punto 44.

24      Ordinanza del 24 marzo 2011, Bengtsson (C-344/09, EU:C:2011:174), punto 23, che cita la sentenza del 12 novembre 1998, Victoria Film (C-134/97, EU:C:1998:535), punti 16 e 18.

25      Sentenza Anesco e a. (punto 44).

26      Ordinanza MF 7, punto 16.

27      Ibidem, punto 19.

28      Sentenza Anesco e a., punto 44.

29      Ibidem, punto 48.

30      Ibidem, punto 49.

31      Sentenza del 31 gennaio 2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48), punto 41. Nell’effettuare tale verifica, la decisione della Corte di giustizia dipenderà, in larga misura, dalla qualità delle informazioni fornite dall’organo del rinvio e dalle parti intervenute nel procedimento pregiudiziale. Quando, come nel caso di specie, tali informazioni sono messe in discussione (il gestore dell’infrastruttura sostiene che l’UPDI si è basato su parti della regolamentazione e ne ha ignorato altre), sussiste una certa incertezza giuridica.

32      Memoria dell’UPDI del 10 novembre 2020, punto 17.

33      Ibidem (punto 18), in cui afferma di essere legittimato ad avviare procedimenti per ogni infrazione da esso rilevata e ad agire d’ufficio.

34      L’UPDI lamenta il fatto che i giudici civili cechi possano, senza tenere conto di esso nelle corrispondenti controversie, «interferire in modo inammissibile nella sua competenza esclusiva sulle questioni afferenti il settore ferroviario» (punto 46 della memoria del 10 novembre 2020). Tale specifica questione è oggetto delle domande di pronuncia pregiudiziale di un giudice civile ceco nelle cause C-221/21 e C-222/21, che sono ancora pendenti.

35      Memoria dell’UPDI del 10 novembre 2020, punti 37-39.

36      Non ogni volta che l’organismo di regolamentazione decide su un reclamo contro una decisione del gestore dell’infrastruttura esso esercita un compito di revisione della legittimità di un atto amministrativo: il gestore dell’infrastruttura può essere sia un organismo che un’impresa (articolo 3, punto 2, della direttiva 2012/34). In quest’ultimo caso, la prima pronuncia formalmente amministrativa sarebbe quella dell’organismo di regolamentazione.

37      Sentenza del 31 gennaio 2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48), punto 52.

38      Sentenza Anesco e a., punto 41.

39      Conclusioni nella causa De Coster (C-17/00, EU:C:2001:366). L’avvocato generale rilevava come «il modo in cui viene formulata la questione pregiudiziale può determinare la soluzione della Corte (...). Se la questione viene deferita da un organo amministrativo, il ricorso giurisdizionale successivamente proposto contro la decisione di detto organo può risultare condizionato dalla questione sollevata, dalla forma o dal momento in cui essa è stata effettuata, di modo che il vero e proprio organo giurisdizionale si vedrà in gran parte privato della facoltà di ricorrere al rinvio pregiudiziale giacché, pur potendo in teoria proporre una nuova questione, esso imporrebbe alle parti un ulteriore ritardo nello svolgimento della causa principale, ritardo che sarebbe insostenibile per un’amministrazione della giustizia già abbastanza lenta» (paragrafo 79).

40      Ibidem, paragrafo 78: «Il giudice che riesamini la decisione amministrativa, pronunciata in base alla soluzione fornita dalla Corte, può considerare inutile il rinvio pregiudiziale o ritenere che esso avrebbe dovuto essere impostato da un altro punto di vista. Qualora esso si convinca che nella discussione non sono in gioco né l’interpretazione né l’applicazione di norme dell’ordinamento giuridico comunitario, la questione pregiudiziale e tutti gli sforzi profusi per risolverla risulteranno inutili, con la conseguente delegittimazione che implica per la Corte il fatto che sue sentenze non siano prese in considerazione in quanto non necessarie».

41      Ibidem, paragrafo 79: «Qualora [l’organo giurisdizionale] ritenga che la questione avrebbe dovuto essere formulata in modo diverso, verrà ad essere condizionato dalla questione così come è stata formulata e dalla soluzione ad essa fornita e, per motivi di economia processuale, non sarà incline a ricorrere nuovamente al procedimento pregiudiziale per correggere una rotta a suo parere sviata sin dall’inizio da una formulazione non appropriata».

42      Ibidem, paragrafo 79.

43      La direttiva 2012/34 garantisce l’accesso sia all’infrastruttura ferroviaria che agli impianti di servizio. Tuttavia, l’intensità del diritto di accesso non è la medesima. Infatti, per quanto riguarda l’infrastruttura ferroviaria, le norme sono più rigorose e non può essere negato l’accesso  alle imprese ferroviarie. Il considerando 65 della direttiva 2012/34 ritiene  auspicabile definire «quei componenti del servizio d’infrastruttura che sono essenziali per consentire a un operatore di prestare un servizio e che dovrebbero essere forniti in cambio di diritti minimi di accesso».

44      Sentenza Westbahn Management II, dispositivo: «[l’]allegato II della direttiva 2012/34 (...) deve essere interpretato nel senso che le “banchine per viaggiatori”, di cui all’allegato I di tale direttiva, sono un elemento dell’infrastruttura ferroviaria il cui uso rientra nel pacchetto minimo di accesso, conformemente al suddetto allegato II, punto 1, lettera c)».

45      Mi sono espresso in questo senso nelle conclusioni nella causa Latvijas dzelzceļš (Impianto di servizio ferroviario) (C-60/20, EU:C:2021:147), punto 36, rilevando che «[l]a qualificazione come impianto di servizio – in quanto nozione distinta da quella di infrastruttura ferroviaria – dipende da una serie di fattori tecnici che solo il giudice del rinvio è in grado di considerare comprovati».

46      Le osservazioni del governo dei Paesi Bassi si basano su tale elemento per sostenere che esse devono essere intese come facenti parte dell’impianto di servizio.

47      Considerando 65 della direttiva 2012/34.

48      L’articolo 3, lettera s), del regolamento (UE) n. 1315/2013 [del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, sugli orientamenti dell’Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti e che abroga la decisione n. 661/2010/UE (GU 2013, L 348, pag. 1)], che li designa come «terminali merci», li definisce come «struttura attrezzata per il trasbordo tra almeno due modi di trasporto o tra due sistemi ferroviari diversi e per lo stoccaggio temporaneo delle merci, quale un porto, un porto interno, un aeroporto o un terminale ferroviario-stradale».

49      La definizione di terminale merci mostra in che misura l’accesso diretto alla fiancata del treno per occuparsi di queste ultime  deve essere limitato. L’organizzazione di un terminale merci (per quanto piccolo) richiede in generale che la movimentazione della merce sia effettuata dal suo operatore. Non sarà quindi sufficiente che il treno raggiunga una zona dell’infrastruttura ferroviaria, ma piuttosto  che la merce dovrà essere trattata. Pertanto, anche se si ha il diritto di utilizzare il pacchetto di accesso minimo (che comprende anche la banchina per merci), tale diritto sarà privo di efficacia se non sarà possibile scaricare o caricare. Tale possibilità dipenderà dalla capacità dell’operatore dell’impianto di servizio di effettuare  tali operazioni, anche se la banchina sia considerata parte dell’infrastruttura ferroviaria.

50      Alla luce del punto 26 dell’ordinanza di rinvio, i dubbi derivano dal fatto che il gestore dell’infrastruttura si è riservato il diritto di modificare le tariffe nei seguenti termini: «le modifiche tariffarie sono comunicate sotto forma di una modifica della presente descrizione con almeno un mese di preavviso».

51      Regolamento di esecuzione della Commissione, del 12 giugno 2015, relativo alle modalità di calcolo dei costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario (GU 2015, L 148, pag. 17).

52      Considerando 17 del regolamento di esecuzione 2015/909: «Per diversi motivi, come ad esempio incrementi di produttività, diffusione di nuove tecnologie o una migliore comprensione della causalità dei costi, il calcolo dei costi diretti dovrebbe essere aggiornato o riveduto periodicamente in conformità, tra l’altro, alle migliori pratiche internazionali».

53      Considerando 18 del regolamento di esecuzione n. 2015/909.

54      Ciò è avvenuto di recente con la crisi sanitaria causata dalla Covid-19, per il deterioramento della domanda ferroviaria. La Commissione ha raccomandato ai gestori dell’infrastruttura di reagire mediante l’adozione, tra l’altro, di misure temporanee di incentivazione quali «la rinuncia ai canoni di accesso per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, la relativa riduzione o il relativo rinvio». V. proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce misure per un mercato ferroviario sostenibile in considerazione della pandemia di Covid-19 [COM(2020) 260 final].

55      Nella direttiva 2012/34, la definizione di capacità di infrastruttura si basa su una programmazione per un certo periodo (articolo 3, punto 24) e quella di prospetto informativo della rete si riferisce alle scadenze, alle procedure e ai criteri relativi ai sistemi di imposizione dei canoni (articolo 3, punto 26). Inoltre, l’articolo 27, paragrafo 4, esprime un nesso tra il prospetto informativo della rete e le richieste di capacità di infrastruttura che si sposta poi nella disciplina dello schema della procedura di assegnazione, delle richieste presentate dai richiedenti e dell’orario di servizio (articoli 43, 44 e allegato VII).

56      Regolamento di esecuzione della Commissione del 22 novembre 2017, relativo all’accesso agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari (GU 2017, L 307, pag. 1). [Nella versione spagnola] esso impiega il termine «tarifas (tariffe)» invece di «cánones (canoni)».

57      I gestori dell’infrastruttura devono informare «in tempo utile i richiedenti che hanno già chiesto l’accesso o che si sono abbonati a uno o più servizi nell’impianto di servizio circa eventuali modifiche di rilievo della descrizione dell’impianto».

58      Lascio da parte i termini della relazione contrattuale tra l’impresa ferroviaria e l’operatore dell’impianto di servizio.

59      Il criterio di fissazione di tali canoni è meno rigido rispetto al caso degli oneri di accesso all’infrastruttura, che sono soggetti a un calcolo rigoroso dei costi diretti.

60      Tali principi sono concretizzati, per quanto riguarda l’accesso agli impianti di servizio, negli articoli 10, paragrafo 1, e 13, paragrafo 2, della direttiva 2012/34. Ai sensi del considerando 4 del regolamento di esecuzione 2017/2177, «[l]a trasparenza sulle condizioni di accesso agli impianti di servizio e ai servizi ferroviari e alle informazioni sui canoni costituisce il presupposto per consentire a tutti i richiedenti di accedere agli impianti di servizio e ai servizi prestati in tali impianti in maniera non discriminatoria. (...)» (senza corsivo nell’originale).

61      In ogni caso, a prescindere dal fatto che si tratti dei canoni relativi all’infrastruttura ferroviaria o agli impianti di servizio, l’organismo di regolamentazione è competente a esercitare le sue funzioni di controllo, conformemente all’articolo 56 della direttiva 2012/34.

62      Osservazioni del gestore dell’infrastruttura, punto I, lettera a).

63      Come ricordato dalla Corte di giustizia nella sentenza del 2 aprile 2020, Coty Germany (C-567/18, EU:C:2020:267, punto 21), «quando risponde a questioni pregiudiziali, la Corte deve prendere in considerazione, nell’ambito della ripartizione delle competenze con i giudici nazionali, il contesto fattuale e normativo nel quale si inseriscono le questioni pregiudiziali medesime come definito dal giudice del rinvio».

64      Punti 45 e 46 dell’ordinanza di rinvio.

65      Sentenza del 10 ottobre 2017, Farrell (C-413/15, EU:C:2017:745), punto 34.

66      Sentenza del 21 gennaio 2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17), punto 78.

67      Nella motivazione della questione (ma non nella questione medesima), l’UPDI afferma che, secondo il diritto nazionale, esso è competente solo a verificare se il prospetto informativo della rete sia conforme alla legge sulle ferrovie, ma non al diritto dell’Unione. Se è così, esso deve disapplicare tale  norma nazionale, che sarebbe in contrasto con il principio del primato del diritto dell’Unione. Non ritengo che l’articolo 34e, paragrafo 1, della legge sulle ferrovie conduca  immancabilmente a  tale interpretazione, ma, ribadisco, l’interpretazione del diritto interno rientra nella competenza dei giudici nazionali e non in quella della Corte.