CELEX: 32001D0834
Language: el
Date: 2001-07-18 00:00:00
Title: 2001/834/ΕΚ: Απόφαση της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 2001, για τις κρατικές ενισχύσεις που χορήγησε η Ιταλία στο λιμενικό τομέα (Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ) [κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2001) 2346]

Avis juridique important

|

32001D0834

2001/834/ΕΚ: Απόφαση της Επιτροπής, της 18ης Ιουλίου 2001, για τις κρατικές ενισχύσεις που χορήγησε η Ιταλία στο λιμενικό τομέα (Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ) [κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2001) 2346]  

Επίσημη Εφημερίδα αριθ. L 312 της 29/11/2001 σ. 0005 - 0024

Απόφαση της Επιτροπήςτης 18ης Ιουλίου 2001για τις κρατικές ενισχύσεις που χορήγησε η Ιταλία στο λιμενικό τομέα[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2001) 2346](Το κείμενο στην ιταλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)(2001/834/ΕΚ)Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,Έχοντας υπόψη:τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 88 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της συνθήκης ΕΚ(1), και ιδίως το άρθρο 14,Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους βάσει των διατάξεων που προαναφέρθηκαν(2) και λαμβάνοντας υπόψη τις εν λόγω παρατηρήσεις,Εκτιμώντας τα ακόλουθα:I. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ(1) Ο λιμενικός τομέας στην Ιταλία είναι σε μετασχηματισμό από το 1983 και χρειάσθηκε βαθιά διαρθρωτική μεταρρύθμιση μετά την κατάργηση του παλαιού ασφαλιστικού καθεστώτος. Το καθεστώς αυτό βασιζόταν σε ένα σύστημα παραχώρησης αποκλειστικών δικαιωμάτων σε λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους, μέλη των οποίων ήταν αποκλειστικά εργαζόμενοι ιταλικής υπηκοότητας, το οποίο το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων έκρινε ασύμβατο με τη συνθήκη ΕΚ, σε προδικαστική του απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 1991(3) γνωστή ως απόφαση "Λιμένας της Γένοβας".(2) Μετά την εν λόγω απόφαση, οι ιταλικές αρχές εξέδωσαν μια σειρά νομοθετικών μέτρων προκειμένου να συμμορφωθεί το καθεστώς του λιμενικού τομέα με το κοινοτικό δίκαιο. Η Επιτροπή εξέτασε τη συμβατότητα των μέτρων αυτών με τα άρθρα 82 και 86 της συνθήκης, στο πλαίσιο της διαδικασίας παράβασης 99/2048 (πρώην 92/2221)(4).(3) Οι διάφοροι νόμοι μεταρρύθμισης του λιμενικού τομέα είχαν ως αποτέλεσμα, με την πάροδο των ετών, τη χορήγηση μεγάλου όγκου κρατικών ενισχύσεων, με στόχο ιδίως να διευκολυνθεί η συνταξιοδότηση των πλεοναζόντων λιμενεργατών, να ευθυγραμμισθεί το ειδικό ασφαλιστικό καθεστώς του κλάδου με το υποχρεωτικό σύστημα των μισθωτών εργαζομένων στην Ιταλία, καθώς επίσης να εξασφαλισθεί η κάλυψη των διαχειριστικών ελλειμμάτων που σημείωσαν οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι.(4) Η Επιτροπή κίνησε δύο φορές τη διαδικασία του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης για τις ενισχύσεις αυτές. Η παρούσα τελική απόφαση, η οποία βασίζεται στο άρθρο 88 της συνθήκης, αποφαίνεται και για τις δύο διαδικασίες καθόσον αμφότερες αφορούν ενισχύσεις που χορηγήθηκαν με τους ίδιους σκοπούς στον ιταλικό λιμενικό τομέα.ΥΠΟΘΕΣΗ C-27/93 (ΠΡΩΗΝ ΝΝ 103/92)(5) Με επιστολή της στις 25 Μαΐου 1992, η Ιταλία κοινοποίησε σχέδιο νομοθετικού διατάγματος(5), το οποίο στη συνέχεια μετατράπηκε στο νόμο αριθ. 428, της 5ης Νοεμβρίου 1992 σχετικά με τις ενισχύσεις υπέρ των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων(6). Περαιτέρω πληροφορίες παρείχε η Ιταλία με επιστολές της στις 31 Ιουλίου 1992 και 15 Ιανουαρίου 1993. Στη συνέχεια, η Επιτροπή πληροφορούμενη ότι το μεγαλύτερο μέρος των ενισχύσεων είχε ήδη καταβληθεί, χαρακτήρισε το μέτρο ως "μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση". Αργότερα εγκρίθηκαν και άλλα μέτρα ενίσχυσης υπέρ των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων με τους εξής νόμους: νόμος αριθ. 236 της 19ης Ιουλίου 1993(7), νόμος αριθ. 84 28ης Ιανουαρίου 1994(8), νόμος αριθ. 343 της 8ης Αυγούστου 1995(9), νόμος αριθ. 647 της 23ης Δεκεμβρίου 1996(10).(6) Η Ιταλία διαβίβασε στην Επιτροπή περαιτέρω πληροφορίες με επιστολές της στις 16 Φεβρουαρίου 1994, 16 και 20 Ιανουαρίου 1995, 31 Μαρτίου 1995, 22 και 24 Μαΐου 1995, 13 Ιουνίου 1995, 14 Ιουλίου 1995, 23 Αυγούστου 1995, 6 Σεπτεμβρίου 1995, 5 και 19 Οκτωβρίου 1995, 21 Δεκεμβρίου 1995, 26 Φεβρουαρίου 1996, 30 Ιουλίου 1996, 2 Μαρτίου 1996, 14 Μαΐου 1996, 30 Ιουλίου 1996, 8 Αυγούστου 1996, 7 Οκτωβρίου 1996, 10 Ιανουαρίου 1997, 17 Ιανουαρίου 1997, 27 Μαρτίου 1997 και 6 Μαΐου 1997.(7) Πραγματοποιήθηκαν επίσης πολυάριθμες συναντήσεις μεταξύ Επιτροπής και ιταλικών αρχών τις ακόλουθες ημερομηνίες: 17 Ιουνίου 1992, 4 Μαρτίου 1993, 5 και 6 Απριλίου 1993, 5 και 11 Ιουνίου 1993, 4 Οκτωβρίου 1993, 18 Ιανουαρίου 1994, 8 Ιουνίου 1994, 5 Μαΐου 1995, 23 Νοεμβρίου 1995, 12 Δεκεμβρίου 1995, 30 Ιανουαρίου 1996, 17 Απριλίου 1996, 19 Ιουλίου 1996, 5-6 Δεκεμβρίου 1996, 12 Μαρτίου 1997, 4 Ιουνίου 1997, 11 Δεκεμβρίου 1997 και 18 Φεβρουαρίου 1998.(8) Με επιστολές της στις 3 Σεπτεμβρίου 1993 και στις 23 Ιουνίου 1996, η Επιτροπή ενημέρωσε την Ιταλία ότι αποφάσισε να κινήσει και να επεκτείνει αντίστοιχα τη διαδικασία βάσει του άρθρου 88 παράγραφος 2 (πρώην άρθρο 93 παράγραφος 2) της συνθήκης για τα μέτρα που αναφέρονται στο σημείο 5. Οι αποφάσεις αυτές δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων(11), αφού προηγουμένως κλήθηκαν τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους.ΥΠΟΘΕΣΗ C-81/98 (ΠΡΩΗΝ N-421/97)(9) Με επιστολή τους στις 27 Μαΐου 1997, οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή τις ενισχύσεις που επρόκειτο να χορηγήσουν βάσει νέου σχεδίου νομοθετικού διατάγματος(12), το οποίο περιείχε μεταξύ άλλων διατάξεις υπέρ των λιμένων και μετατράπηκε στη συνέχεια στο νόμο αριθ. 30 της 27ης Φεβρουαρίου 1998(13) Με επιστολές της στις 27 Νοεμβρίου 1997, 11 Μαρτίου, 28 Μαΐου, 10 Ιουνίου, 17 Ιουλίου και 17 Νοεμβρίου 1998, η Ιταλία διαβίβασε στην Επιτροπή συμπληρωματικές πληροφορίες. Στις 11 Δεκεμβρίου 1997, 24 Ιουλίου και 23 Σεπτεμβρίου 1998 πραγματοποιήθηκαν συνεδριάσεις μεταξύ Επιτροπής και ιταλικών αρχών.(10) Με επιστολή της στις 21 Ιανουαρίου 1999, η Επιτροπή κοινοποίησε στην Ιταλία ότι αποφάσισε, μεταξύ άλλων, να κινήσει τη διαδικασία βάσει του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης για τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους, ότι επιφυλλάσσεται να λάβει οριστική θέση για τις κρατικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στις λιμενικές αρχές και ότι επιθυμεί να έχει περαιτέρω στοιχεία σχετικά με τα δημόσια μέτρα χρηματοδότησης του προγράμματος βυθοκόρησης των λιμένων.(11) Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων(14). Η απόφαση καλούσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με τις ενισχύσεις.(12) Με επιστολή της στις 21 Απριλίου 1999, η Επιτροπή κάλεσε την Ιταλία να της παράσχει συμπληρωματικές πληροφορίες, τις οποίες η Ιταλία διαβίβασε εν μέρει με επιστολές της στις 1 Ιουνίου, 28 Σεπτεμβρίου και 25 Οκτωβρίου 1999. Στις 17 Σεπτεμβρίου και 26 Νοεμβρίου 1999 πραγματοποιήθηκαν συνεδριάσεις μεταξύ Επιτροπής και ιταλικών αρχών.ΕΝΤΟΛΗ ΠΑΡΟΧΗΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ(13) Η διεξοδικότερη εξέταση των πληροφοριών που διαβιβάσθηκαν από τις ιταλικές αρχές ενίσχυσε τις αμφιβολίες της Επιτροπής σχετικά με τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο λιμενικό τομέα, και ιδίως όσον αφορά το ακριβές ύψος των ενισχύσεων αυτών και τους συγκεκριμένους δικαιούχους τους.(14) Στις 12 Ιουλίου 2000, η Επιτροπή έδωσε εντολή στην Ιταλία να της διαβιβάσει όλες τις πληροφορίες που της ήταν απαραίτητες για να αξιολογήσει εάν τα μέτρα υπέρ του λιμενικού τομέα της Ιταλίας ήταν συμβιβάσιμα με την κοινή αγορά. Συγκεκριμένα, ζήτησε περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με το ύψος της δημόσιας χρηματοδότησης που χορηγήθηκε στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους βάσει των νόμων αριθ. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 και 30/98 (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 5 και 9 της παρούσας απόφασης) και σχετικά με τα κριτήρια που ακολουθήθηκαν για τη χορήγησή τους. Οι πληροφορίες έπρεπε να διαβιβασθούν στην Επιτροπή εντός ενός μηνός από την κοινοποίηση της απόφασης. Μετά την κοινοποίηση της απόφασης στις 14 Αυγούστου 2000, η ιταλική κυβέρνηση ζήτησε παράταση ενός μηνός, την οποία αποδέχθηκε η Επιτροπή.(15) Στην εντολή παροχής πληροφοριών, η Ιταλία απάντησε με την επιστολή του Υπουργείου Μεταφορών και Ναυτιλίας στις 12 Οκτωβρίου 2000. Το περιεχόμενο της επιστολής συζητήθηκε μεταξύ Επιτροπής και ιταλικών αρχών στη συνεδρίαση που πραγματοποιήθηκε στις 25 Οκτωβρίου 2000.(16) Μετά την παρέμβαση της Επιτροπής στις ιταλικές αρχές, η Ιταλία τροποποίησε τη νομοθεσία της καθιστώντας την συμβιβάσιμη με το κοινοτικό δίκαιο (βλέπε αιτιολογική σκέψη 25 της παρούσας απόφασης). Έτσι, η Επιτροπή αποφάσισε στις 23 Μαΐου 2001 να κλείσει τη διαδικασία παράβασης αριθ. 99/2048 (βλέπε αιτιολογική σκέψη 2).II. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝΓΕΓΟΝΟΤΑ ΚΑΙ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ(17) Οι ενισχύσεις που χορήγησε η Ιταλία αφορούν τις λιμενικές εργασίες διακίνησης των εμπορευμάτων σε όλους τους ιταλικούς λιμένες. Ως λιμενικές εργασίες νοούνται οι δραστηριότητες που αναφέρονται στο άρθρο 16 παράγραφος 1 του νόμου αριθ. 84/94, δηλαδή η φόρτωση, εκφόρτωση επιβίβαση, αποβίβαση, μεταφόρτωση, αποθήκευση και η εν γένει διακίνηση των εμπορευμάτων και κάθε άλλου υλικού.(18) Την εποχή της απόφασης "Λιμένας της Γένοβας"(15), η αγορά λιμενικών εργασιών, της οποίας τη λειτουργία ρύθμιζε ο κώδικας Ναυσιπλοΐας, είχε τη μορφή διπλού μονοπωλίουν στην Ιταλία:- πρώτον, οι λιμενικές επιχειρήσεις (οι οποίες ήταν εν γένει υπό τον έλεγχο των λιμενικών αρχών) είχαν το μονοπώλιο στην οργάνωση των λιμενικών εργασιών. Οι επιχειρήσεις αυτές είχαν το αποκλειστικό δικαίωμα να εκτελούν τις λιμενικές εργασίες· στην πράξη, μολονότι είχαν το δικαίωμα αυτό διάφορες επιχειρήσεις σε κάθε λιμένα το δικαίωμα περιοριζόταν εντέλει σε ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς (διάφορα είδη εμπορευμάτων, εμπορευματοκιβώτια, νωπά προϊόντα, κ.λπ.), πράγμα που δικαιολογεί το συμπέρασμα ότι όντως το δικαίωμα ήταν αποκλειστικό (στη δεδομένη αγορά)· ωστόσο, στις επιχειρήσεις αυτές δεν επιτρεπόταν χρησιμοποιούν το δικό τους εργατικό δυναμικό στην εκτέλεση των εργασιών,- δεύτερον, οι λιμενικές επιχειρήσεις και όμιλοι είχαν το μονοπώλιο στην εκτέλεση των λιμενικών εργασιών: σε κάθε λιμένα, είχε παραχωρηθεί σε μια ένωση εργαζομένων συγκροτημένη υπό μορφή λιμενικής εταιρείας ή ομίλου το αποκλειστικό δικαίωμα παροχής (στις επιχειρήσεις που προαναφέρθηκαν) του εργατικού δυναμικού που ήταν αναγκαίο για την εκτέλεση των λιμενικών εργασιών,- εξάλλου, απαγορευόταν στα πληρώματα των πλοίων να φορτώνουν ή να εκφορτώνουν τα εμπορεύματα.(19) Με βάση την ιταλική κοινωνική νομοθεσία(16), οι λιμενεργάτες εντάχθηκαν αργότερα σε ειδικό ασφαλιστικό καθεστώς, ανεξάρτητο του υποχρεωτικού καθεστώτος για τους μισθωτούς εργαζόμενους τη διαχείριση του οποίου έχει το Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS). To σύστημα που ίσχυε για τις λιμενικές επιχειρήσεις βασιζόταν σε ένα αλληλοβοηθητικό ασφαλιστικό ταμείο τροφοδοτούμενο από τις εισφορές των λιμενικών επιχειρήσεων και ομίλων. Αυτό το καθεστώς κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας προέβλεπε για τους λιμενεργάτες δικαιώματα και υποχρεώσεις που δεν αντιστοιχούσαν στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του ισχύοντος γενικού ασφαλιστικού συστήματος για τους μισθωτούς εργαζόμενους στην Ιταλία(17).(20) Στην απόφαση "Λιμένας της Γένοβας", το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο εξέτασε προσεκτικά το θέμα των λιμενικών εργασιών για τα συμβατικά εμπορεύματα στο λιμένα της Γένοβας και έκρινε ότι οι συγκεκριμένες λιμενικές επιχειρήσεις είχαν το νόμιμο μονοπώλιο σε ένα ουσιαστικό μέρος της κοινής αγοράς (και στην οργάνωση και στην εκτέλεση των λιμενικών εργασιών).(21) Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο κατέληξε λοιπόν ότι οι λιμενικές επιχειρήσεις, στις οποίες είχαν αναγνωρισθεί αποκλειστικά δικαιώματα, με βάση τις διατάξεις της ισχύουσας εθνικής νομοθεσίας, είχαν οδηγηθεί να απαιτούν για το λόγο αυτό την πληρωμή υπηρεσιών που δεν τους ζητούνταν ή να επιβάλλουν δυσανάλογες τιμές [παραβίαση του άρθρου 82, στοιχείο α) της συνθήκης], ή να μην χρησιμοποιούν τη σύγχρονη τεχνολογία [περιορίζοντας την τεχνική ανάπτυξη υπό την έννοια του άρθρου 82 στοιχείο β)] με αποτέλεσμα να αυξάνεται το κόστος των λιμενικών εργασιών και να καθυστερεί η εκτέλεσή τους, είτε ακόμη να κάνουν εκπτώσεις τιμών σε ορισμένους χρήστες, τις οποίες αντιστάθμιζαν με αυξήσεις τιμών σε άλλους χρήστες(18), [πρακτική αντίθετη προς το άρθρο 82 στοιχείο γ)].Διαδικασία παράβασης(22) Μετά την απόφαση "Λιμένας της Γένοβας", η Επιτροπή, έχοντας διαπιστώσει ότι η Ιταλία δεν είχε τροποποιήσει τη νομοθεσία της, απέστειλε στην ιταλική κυβέρνηση, στις 31 Ιουλίου 1992, προειδοποιητική επιστολή βάσει του άρθρου 90 παράγραφος 3 (άρθρο 86 πλέον) της συνθήκης με την οποία ζητούσε από την Ιταλία να της αναφέρει τα μέτρα που επρόκειτο να λάβει επί του θέματος.(23) Ανταποκρινόμενη στην επιστολή της Επιτροπής, η ιταλική κυβέρνηση εξέδωσε στη συνέχεια νομοθετικό διάταγμα που ανανεώθηκε οκτώ φορές, το οποίο μετατράπηκε στο νόμο αριθ. 84/94, σχετικά με τη μεταρρύθμιση της νομοθεσίας στο λιμενικό τομέα και κατόπιν ένα άλλο νομοθετικό διάταγμα τροποποίησης αυτού του νόμου που ανανεώθηκε δέκα πέντε περίπου φορές, η τελευταία έκδοση του οποίου στις 21 Οκτωβρίου 1996 μετατράπηκε στο νόμο αριθ. 647/96 (βλέπε αιτιολογική σκέψη 5).(24) Στις 7 Μαΐου 1997 η Επιστολή έστειλε στην ιταλική κυβέρνηση άλλη προειδοποιητική επιστολή διότι η ιταλική νομοθεσία περί λιμένων που αναφέρεται στο σημείο 23 εξακολουθούσε να είναι ασύμβατη με το κοινοτικό δίκαιο. Στην απόφαση 97/744/ΕΚ(19), η Επιτροπή έκρινε ότι ορισμένες διατάξεις του νόμου αριθ. 84/94 ήταν ασύμβατες με το άρθρο 86 παράγραφος 3 και με το άρθρο 82 της συνθήκης(20).(25) Στη συνέχεια, η ιταλική κυβέρνηση εξέδωσε σειρά διατάξεων προκειμένου να καταστήσει τη νομοθεσία για το λιμενικό τομέα συμβιβάσιμη με το κοινοτικό δίκαιο. Η νέα ρύθμιση για τις λιμενικές δραστηριότητες στην Ιταλία ολοκληρώθηκε ιιε το νόμο αριθ. 186 της 30ής Ιουνίου 2000, ο οποίος καταργεί τα τελευταία αποκλειστικά. δικαιώμα που είχαν παραχωρηθεί στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους(21). Στις 6 Φεβρουαρίου 2001 οι ιταλικές αρχές εξέδωσαν τον κανονισμό εφαρμογής του νόμου αυτού(22). Με την έναρξη ισχύος του νόμου, η Επιτροπή αποφάσισε να κλείσει τη διαδικασία παράβασης.Οικονομικό πλαίσιο(26) Στα τέλη της δεκαετίας 80 ο λιμενικός τομέας στην Ιταλία αντιμετώπιζε δυσχέρειες. Από τη μια πλευρά, υπέφερε λόγω του πλεονάσματος εργατικού δυναμικού στο δεδομένο κλάδο (άνω των 21000 εργαζόμενοι) και, από την άλλη πλευρά, ήταν ιδιαίτερα αισθητή η διεθνής κρίση που έπληττε τη ναυτιλία. Τα έσοδα των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων δεν αρκούσαν για να διατηρηθεί το ποσοστό απασχόλησης υπό τις συνθήκες αυτές. Η οικονομική κατάσταση των ενώσεων των λιμενεργατών και των λιμενικών επιχειρήσεων επιδεινώθηκε στη συνέχεια το 1991 όταν το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, στην απόφαση του για το "Λιμένα της Γένοβας", έκρινε την ιταλική νομοθεσία για το λιμενικό τομέα ασυμβίβαστη με το κοινοτικό δίκαιο. Αυτοί οι δύο παράγοντες, η οικονομική κρίση και η απαίτηση νομοθετικής μεταρρύθμισης, οδήγησαν την ιταλική κυβέρνηση το 1992 να προβεί σε βαθιά μεταρρύθμιση των λιμενικών δομών, οι οποίες αποτελούν ζωτικό κλάδο της οικονομίας της χώρας.(27) Σύμφωνα με τον ιταλικό κώδικα ναυσιπλοΐας, οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι ήταν οργανισμοί αλληλοβοήθειας (εργατικοί συνεταιρισμοί), που είχαν ως αποστολή να παρέχουν στα μέλη τους εργασία έναντι δίκαιης αμοιβής, χωρίς παραγωγή απόδοσης κεφαλαίου. Η προστασία που απολάμβαναν από τα αποκλειστικά δικαιώματα που αναφέρθηκαν στην αιτιολογική σκέψη 18 επέτρεπε στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους να επιδιώκουν υψηλά ποσοστά απασχόλησης χωρίς καθαρά εμπορικούς στόχους, με αποτέλεσμα μεγάλος αριθμός εργαζομένων να παραμένουν αδρανείς και το σχετικό κόστος να επιβαρύνει ως εκ τούτου τους προϋπολογισμούς των εταιρειών.(28) Ο τόσο μεγάλος αριθμός μισθωτών, οι οποίοι ήταν όλοι εταίροι των λιμενικών επιχειρήσεων και ομίλων, αποτελούσε φραγμό στην εισαγωγή πραγματικού ανταγωνισμού στον κλάδο. Η κατάργηση απλώς και μόνον των αποκλειστικών δικαιωμάτων των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων δεν θα έλυνε το πρόβλημα.ΜΕΤΡΑ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ(29) Στο πλαίσιο της διαρθρωτικής μεταρρύθμισης στο λιμενικό τομέα, η ιταλική κυβέρνηση χορήγησε ενισχύσεις με σκοπό να καλυφθούν οι ζημίες χρήσεως των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων, να μειωθεί ο αριθμός ενεργών λιμενεργατών και να επιστραφούν οι κοινωνικές εισφορές των λιμενεργατών.(30) Γα μέτρα ενίσχυσης τα οποία εξετάσθηκαν στο πλαίσιο των διαδικασιών για τις κρατικές ενισχύσεις C-27/93 και C-81/98 προβλέπονταν από τους νόμους που άνοιξαν το λιμενικό τομέα στον ανταγωνισμό. Οι ιταλικές αρχές εξήγησαν ότι τα μέτρα αυτά εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης του λιμενικού συστήματος και ότι ήταν αναγκαία για να αποφευχθεί η οικονομική κατάρρευση των ιταλικών λιμένων μετά την κατάργηση της παλαιής νομοθετικής ρύθμισης.(31) Οι ιταλικές αρχές υποστήριξαν επίσης ότι, την περίοδο που χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις, οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι δεν ήταν ακόμη εταιρείες ιδιωτικού δικαίου αλλά συνεταιρισμοί βάσει του ιταλικού αστικού κώδικα, ότι δεν είχαν καμιά εμπορική δραστηριότητα και ότι αποτελούσαν αλληλοβοηθητικούς οργανισμούς. Η μετατροπή των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων ολοκληρώθηκε μόλις το 1995. Επειδή την εποχή εκείνη η μετατροπή δεν είχε πραγματοποιηθεί, οι ιταλικές αρχές υποστηρίζουν ότι οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι δεν πρέπει να θεωρηθούν επιχειρήσεις υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης.Υπόθεση C-27/93(32) Η απόφαση κίνησης της διαδικασίας βάσει του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης το 1993 είχε ως αντικείμενο τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης που περιέχει το άρθρο 1, παράγραφος 2 του νόμου αριθ. 428/92(23). Η διαδικασία αφορούσε τα 60000 εκατομμύρια ιταλικές λίρες για την κάλυψη των ζημιών χρήσεως των λιμενικών επιχειρήσεων έως τις 31 Δεκεμβρίου 1991, τα 90000 εκατομμύρια ιταλικές λίρες για τη διάλυση του ταμείου διαχείρισης και τα 33000 εκατομμύρια ιταλικές λίρες για την κάλυψη των κοινωνικών εισφορών των λιμενεργατών. Η ενίσχυση για την κατάργηση του ταμείου διαχείρισης των λιμενεργατών και την κάλυψη των κοινωνικών εισφορών επιτράπηκε από την Επιτροπή υπό τον όρο ότι δεν θα υπήρχε σε καμιά περίπτωση υπέρβαση των ποσών που προέβλεπε ο νόμος και ότι το καθεστώς κοινωνικής ασφάλισης των λιμενεργατών θα ενσωματωνόταν στο υποχρεωτικό εθνικό καθεστώς για όλους τους υπόλοιπους μισθωτούς(24).(33) Εν τω μεταξύ, και χωρίς προηγούμενη κοινοποίηση, η ιταλική κυβέρνηση χορήγησε στο λιμενικό τομέα χρηματοδότηση ύψους 8510 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών βάσει του νόμου αριθ. 236/93(25) και 22000 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών βάσει του νόμους αριθ. 84/94(26) για τα έξοδα της Cassa integrazione guadagni (CIG).(34) Επειδή, όπως προέκυψε, οι ιταλικές αρχές είχαν χορηγήσει και άλλες ενισχύσεις στο λιμενικό τομέα, η Επιτροπή αποφάσισε το 1996 να επεκτείνει τη διαδικασία που είχε ήδη κινήσει έτσι ώστε να συμπεριληφθούν οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στη συνέχεια, οι οποίες περιλάμβαναν(27):- 400 δισεκατομμύρια ιταλικές λίρες για τη χρηματοδότηση της διαδικασίας μετατροπής των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων (300 δισεκατομμύρια ιταλικές λίρες για την πρόωρη συνταξιοδότηση μέρους του προσωπικού και 100 δισεκατομμύρια ιταλικές λίρες για κάλυψη του ελλείμματος τους έως τις 31 Δεκεμβρίου 1994) βάσει του νόμου αριθ. 343/95(28) και- 1740 δισεκατομμύρια ιταλικές λίρες για τα μέτρα συνταξιοδότησης 1050 μισθωτών (900 μισθωτών των λιμενικών επιχειρήσεων και ομίλων και 150 μισθωτών των λιμενικών αρχών), καθώς και διάφορες άλλες ενισχύσεις κοινωνικού χαρακτήρα βάσει του νόμου 647/96(29).Υπόθεση C-81/98(35) Η διαδικασία αυτή είχε ως αντικείμενο μετέπειτα δημόσιες παρεμβάσεις, οι οποίες κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή βάσει του άρθρου 88 παράγραφος 3 της συνθήκης (βλέπε αιιτιολογική σκέψη 9 της παρούσας απόφασης) και απέβλεπαν στην κάλυψη των ζημιών χρήσεως των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων, καθώς και στην εν μέρει χρηματοδότηση των εξόδων προσωπικού που κατά κύριο λόγο αφορούσαν την πρόωρη συνταξιοδότηση.(36) Η απόφαση κίνησης της διαδικασίας βάσει του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης έχει ως αντικείμενο τα μέτρα που προβλέπονται στα άρθρα 8 και 9 του νόμου αριθ. 30/98(30). Όσον αφορά το άρθρο 8, η Επιτροπή δεν θεώρησε κρατικές ενισχύσεις τις δημόσιες χρηματοδοτήσεις ύψους 9000 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών που χορηγήθηκαν στο δήμο του Piombino, 20000 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών που χορηγήθηκαν στις λιμενικές αρχές της Γένοβας και τη χρηματοδότηση υποδομών που χορηγήθηκε στις λιμενικές αρχές της Ανκόνα, καθόσον οι δικαιούχοι δεν είναι επιχειρήσεις υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης.(37) Όσον αφορά το άρθρο 9 του νόμου αριθ. 30/98, η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία για τις νέες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους. Επιφυλάχθηκε αντίθετα να λάβει θέση για τη χρηματοδότηση που χορηγήθηκε στις λιμενικές αρχές για τη συνταξιοδότηση του προσωπικού και ζήτησε περισσότερες πληροφορίες για τα 120000 εκατομμύρια ιταλικές λίρες που χορηγήθηκαν σε μεμονωμένους λιμένες για την εκτέλεση του προγράμματος βυθοκόρησης.(38) Κατά τη διάρκεια των ανωτέρω διαδικασιών, η Επιτροπή ζήτησε επανειλημμένα από τις ιταλικές αρχές να της διαβιβάσουν λεπτομερή στοιχεία για τους δικαιούχους και τους στόχους των ενισχύσεων, καθώς και τα ακριβή ποσά που χορηγήθηκαν για κάθε σκοπό. Η Επιτροπή ζήτησε επίσης από τις ιταλικές αρχές να της διαβιβάσουν πληροφορίες για τα διάφορα μέτρα που είχαν λάβει σχετικά με τη μεταρρύθμιση στο λιμενικό τομέα και, πιο συγκεκριμένα, το σχέδιο αναδιάρθρωσης με τις κύριες κατευθύνσεις της μεταρρύθμισης, προκειμένου να εξετάσει εάν είναι συμβιβάσιμα με την κοινή αγορά τα μέτρα ενισχύσεων που συνδέονται με την όλη διαδικασία της μεταρρύθμισης.(39) Οι ιταλικές αρχές, απαντώντας στα αιτήματα της Επιτροπής, η οποία τις καλούσε να διαβιβάσουν ολοκληρωμένη και λεπτομερή περιγραφή της μεταρρύθμισης και των μέτρων εφαρμογής της, παρείχαν αρχικά αποσπασματικές και ατελείς πληροφορίες. Τον Απρίλιο του 1998 διαβιβάσθηκε στην Επιτροπή δημοσιονομική έκθεση σχετικά με τους πέντε μεγαλύτερους ιταλικούς λιμένες (La Spezia, Ravenna, Livorno, Τεργέστη και Βενετία)(31), η οποία περιείχε ορισμένες πληροφορίες για την περίοδο 1993-1996. Από την έκθεση συναγόταν το συμπέρασμα ότι, από οικονομική άποψη, οι λιμένες αυτοί είχαν αποθαρρυντικά αποτελέσματα και ότι την εποχή εκείνη η οικονομική κατάσταση πολλών λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων ήταν ανησυχητική. Η έκθεση δεν περιείχε όμως κανένα αξιοσημείωτο στοιχείο για τις προοπτικές ανάκαμψης της οικονομικοδημοσιονομικής απόδοσης των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων ούτε πληροφορίες για το λιμένα της Γένοβας, τον κύριο λιμένα της Ιταλίας.(40) Μια άλλη έκθεση που διαβιβάσθηκε στην Επιτροπή την 1η Ιουνίου 1999 περιείχε κάποια συμπληρωματικά στοιχεία για τα έτη 1997 και 1998 και, για πρώτη φορά, έδιδε πληροφορίες για το λιμένα της Γένοβας. Στη συνέχεια διαβιβάσθηκε τρίτο έγγραφο που επικαιροποιούσε τις οικονομικές προοπτικές των πέντε μεγαλύτερων λιμένων της Ιταλίας (Ravenna, La Spezia, Τεργέστη, Livorno, Βενετία και Γένοβα) έως το 2001. Η έκθεση συνοδευόταν από γνωμοδότηση του γραφείου συμβούλων Ernst &  Young.(41) Όσον αφορά τις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους άλλων ιταλικών λιμένων(32) που έλαβαν ενισχύσεις, οι πληροφορίες ήταν ελάχιστες και έλειπε εξ ολοκλήρου η συνολική περιγραφή των μέτρων εφαρμογής της μεταρρύθμισης.Η εντολή παροχής πληροφοριών και τα αποτελέσματά της(42) Στις 12 Οκτωβρίου 2000 οι ιταλικές αρχές ανταποκρίθηκαν στην εντολή παροχής πληροφοριών που τους είχε δοθεί στις 12 Ιουλίου 2000. Οι πληροφορίες που διαβιβάσθηκαν συνετέλεσαν αυτή τη φορά στη διαλεύκανση της φύσης ορισμένων στοιχείων που ήταν ασαφή. Με βάση τις πληροφορίες αυτές είναι πλέον δυνατόν να εντοπισθούν αναλυτικά οι ροές των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στους διαφόρους δικαιούχους και να διευκρινισθούν οι στόχοι κάθε νόμου υπό εξέταση.(43) Συγκεκριμένα, είναι πλέον σαφές ότι οι ενισχύσεις που εγκρίθηκαν βάσει των νόμων αυτών χορηγήθηκαν όχι μόνον σε λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους αλλά και σε λιμενικές αρχές και στο ναυτιλιακό τομέα. Στις υποθέσεις C-27/93 και C-81/98 ελήφθησαν υπόψη οι ενισχύσεις μόνον προς τις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους, και όχι προς τις λιμενικές αρχές.(44) Στους πίνακες που ακολουθούν αναφέρονται τα ποσά των ενισχύσεων, για τις οποίες υπήρχαν υπόνοιες την εποχή της εντολής παροχής πληροφοριών, και οι ενισχύσεις που όντως χορηγήθηκαν, ανά κατηγορία και ανά δικαιούχο.Πίνακας 1Μέτρα υπέρ του λιμενικού τομέα στην Ιταλία - ποσά των ενισχύσεων για τις οποίες υπήρχαν υπόνοιες την εποχή της εντολής παροχής πληροφοριών>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>Πίνακας 2(πληροφορίες που διαβιβάσθηκαν μετά την εντολή)Μέτρα υπέρ του λιμενικού τομέα στην Ιταλία - εγκριθέντα ποσά και ποσά που όντως χορηγήθηκαν (συνολικά στοιχεία)>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>Πίνακας 3(πληροφορίες που διαβιβάσθηκαν μετά την εντολή)Μέτρα υπέρ του λιμενικού τομέα στην Ιταλία - εγκριθέντα ποσά και ποσά που όντως χορηγήθηκαν ανά κατηγορία (συνολικά στοιχεία)>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>(45) Εντέλει, μετά την εντολή παροχής πληροφοριών, η Επιτροπή μπόρεσε να επιβεβαιώσει ότι οι ενισχύσεις που προέβλεπαν οι διάφοροι νόμοι χορηγήθηκαν όχι μόνον σε λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους αλλά και σε λιμενικές αρχές και άλλους φορείς του ναυτιλιακού κλάδου. Συνολικά, οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν σε λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους και στους λιμενεργάτες από το 1992 έως το 1998 ανέρχονται σε 1350048 εκατομμύρια ιταλικές λίρες, ποσό πολύ πιο χαμηλό από εκείνο του αρχικού υπολογισμού (2518510 εκατομμύρια ιταλικές λίρες) της Επιτροπής. Οι ενισχύσεις εγκρίθηκαν για να διαφυλαχθεί η κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων (233174 εκατομμύρια ιταλικές λίρες), να μειωθεί ο αριθμός απασχολουμένων (863846 εκατομμύρια ιταλικές λίρες) και να καλυφθούν οι ζημίες χρήσεως των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων (253028 εκατομμύρια ιταλικές λίρες).(46) Η παρούσα τελική απόφαση για τις υποθέσεις C-27/93 και C-81/98 αφορά μόνον τα μέτρα χρηματοδότησης των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων, των οποίων ήταν εταίροι οι ιταλοί λιμενεργάτες έως το 1994, και των μεμονωμένων λιμενεργατών μετά την ημερομηνία αυτή. Η παρούσα τελική απόφαση δεν προδικάζει άλλες πρωτοβουλίες στις οποίες έχει προβεί η Επιτροπή ή πρόκειται να προβεί σχετικά με τις χρηματοδοτήσεις που έχουν εγκριθεί προς τις λιμενικές αρχές ή άλλους δικαιούχους του ναυτιλιακού τομέα.III. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝΥπόθεση C-27/93(47) Μετά την απόφαση της Επιτροπής του 1996 να επεκτείνει τη διαδικασία που είχε κινήσει το 1993, η γερμανική κυβέρνηση διαβίβασε τις παρατηρήσεις της με επιστολή της στις 12 Δεκεμβρίου 1996. Η γερμανική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι μεγάλες ενισχύσεις και οι επανειλημμένες χρηματοδοτικές παρεμβάσεις των κρατών μελών για την αναδιάρθρωση του λιμενικού τομέα χρειάζεται να εξετάζονται διεξοδικά από την Επιτροπή με βάση το άρθρο 87 της συνθήκης. Ταυτόχρονα, κατά τη γνώμη της, η δημόσια χρηματοδοτική στήριξη ορισμένων μέτρων κοινωνικού χαρακτήρα και η χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών δεν πρέπει να θεωρούνται κρατικές ενισχύσεις, αντίθετα προς τη χρηματοδότηση των υπερκατασκευών που πρέπει να θεωρείται κρατική ενίσχυση.(48) Η Επιτροπή διαβίβασε στην Ιταλία τις παρατηρήσεις της γερμανικής κυβέρνησης με επιστολή της στις 16 Απριλίου 1997. Η ιταλική κυβέρνηση απάντησε με επιστολή της στις 13 Μαΐου 1997.Υπόθεση C-81/98(49) Μετά την απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία, η γερμανική ομοσπονδία λιμενικών επιχειρήσεων (Zentralverbund der Deutschen Seehafenbetriebe - ZDS) υπέβαλε τις παρατηρήσεις της με επιστολή της στις 12 Μαΐου 1999. Σύμφωνα με την ZDS, οι δραστηριότητες των λιμενικών αρχών, βάσει των οποίων πρέπει να καθορισθεί εάν πρόκειται για επιχειρήσεις υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης, δεν ήταν σαφείς. Ταυτόχρονα, η ZDS εξέφρασε την υποστήριξη της στην απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία για τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν σε λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους.(50) Η Επιτροπή διαβίβασε στην Ιταλία τις παρατηρήσεις της ZDS με επιστολή στις 27 Μαΐου 1999. Η ιταλική κυβέρνηση απάντησε με επιστολή της στις 28 Ιουλίου 1999.IV. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝA. ΕΦΑΡΜΟΣΙΜΟ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 87 ΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ 1 ΤΗΣ ΣΥΝΘΗΚΗΣ(51) Σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 1 της συνθήκης, οι ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οιαδήποτε μορφή από τα κράτη μέλη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό με την ευνοϊκή μεταχείριση ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά, εφόσον επηρεάζουν τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.(52) Με βάση τους νόμους που εξέδωσαν στη συνέχεια οι ιταλικές αρχές για τη διαρθρωτική μεταρρύθμιση του λιμενικού τομέα, χορηγήθηκε μια σειρά ενισχύσεων, για τις οποίες η Επιτροπή κίνησε δύο φορές τη διαδικασία του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης.(53) Οι σοβαρές υπόνοιες της Επιτροπής σχετικά με τη φύση και το συμβιβάσιμο τους με το άρθρο 87 παράγραφος 1 των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν βάσει των νόμων αριθ. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 και 30/98 αιτιολογούνται ως εξής:- οι ενισχύσεις χρηματοδοτήθηκαν από κρατικούς πόρους, δηλαδή είτε απευθείας από το κράτος (κυβέρνηση, περιφέρειες, τοπικοί φορείς), είτε έμμεσα, με τη συγκρότηση ταμείων, όπως το Cassa integrazione guadagni straordinaria και η Casa estiva di Dovadola (βλέπε αιτιολογική σκέψη 74 της παρούσας απόφασης), καθώς και το ταμείο διαχείρισης (βλέπε αιτιολογική σκέψη 81), ή ακόμη με πληρωμές ιδιωτικών οργανισμών και παραγόντων υπό την αιγίδα του κράτους και επιβαρύνουν επομένως τον κρατικό προϋπολογισμό,- οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν είναι επιλεκτικού χαρακτήρα, διότι ευνοούν την παροχή ορισμένων υπηρεσιών από τις τις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους στους ιταλικούς λιμένες. Στη διακίνηση εμπορευμάτων (δηλαδή φόρτωση/εκφόρτωση και αποθήκευση), οι επιχειρήσεις είναι σε ανταγωνισμό μεταξύ τους τόσο εντός ενός λιμένα όσο και σε άλλους λιμένες,- μετά την απόφαση του Δικαστηρίου σχετικά με την υπόθεση "Λιμένας της Γένοβας", επιτράπηκε υποχρεωτικά στις ιδιωτικές εταιρείες να διακινούν τα εμπορεύματα και να δρουν στους ιταλικούς λιμένες ανταγωνιζόμενες τις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους. Οι κρατικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν νοθεύουν έκδηλα ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διότι ευνοούν τις εν λόγω λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους. Αναλόγως του τελικού προορισμού των εμπορευμάτων, υπάρχει συχνά η δυνατότητα επιλογής του λιμένα για τη φορτοεκφόρτωση των εμπορευμάτων που μεταφέρουν τα πλοία. Κατά συνέπεια οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι των ενδιαφερόμενων λιμένων -καθώς και όσες δρουν στους κύριους ιταλικούς λιμένες που διαχειρίζονται τη διεθνή κυκλοφορία- είναι, πραγματικά ή δυνητικά, επιχειρήσεις οι οποίες ανταγωνίζονται την αγορά διακίνησης των εμπορευμάτων με άλλους λιμενικούς φορείς, σε άλλους λιμένες, ιταλικούς ή κοινοτικούς. Με αυτά τα δεδομένα, οι ενισχύσεις επηρεάζουν τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.(54) Εξάλλου, ακόμη και εάν γίνει δεκτό ότι οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι δεν αντιμετώπιζαν σοβαρό ανταγωνισμό, όταν χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις από άλλες επιχειρήσεις, η Επιτροπή σημειώνει(33) ότι οι συγκεκριμένες ενισχύσεις είχαν ως αποτέλεσμα να επηρεάσουν κατά τα φαινόμενα το κόστος των λιμενικών εργασιών. Όπως έκρινε το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, η στρέβλωση του ανταγωνισμού που απορρέει από το επιπλέον κόστος των εργασιών εκφόρτωσης μπορεί, εξαιτίας των συνεπειών στις τιμές των εμπορευμάτων, να επηρεάσει τις εισαγωγές και άρα το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών(34).Νομικό καθεστώς των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων(55) Ανεξάρτητα από το πραγματικό νομικό καθεστώς των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων οι οποίες, παρέχοντας το εργατικό δυναμικό, λειτουργούσαν στο πεδίο εκτέλεσης των δραστηριοτήτων των λιμενικών επιχειρήσεων, πρέπει να υπενθυμισθεί ότι κάθε φορέας που ασκεί δραστηριότητα οικονομικής φύσεως θεωρείται επιχείρηση βάσει του κοινοτικού δικαίου περί ανταγωνισμού(35). Συνεπώς, το επιχείρημα των ιταλικών αρχών, σύμφωνα με το οποίο οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις δεν ισχύουν για τις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους, δεν ευσταθεί και δεν είναι δυνατόν να γίνει δεκτό.(56) Οι ιταλικές αρχές επικαλούνται παρέκκλιση από την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού, λόγω του ειδικού νομικού καθεστώτος των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων. Είναι σαφές ότι η παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 86 παράγραφος 2 της συνθήκης δεν μπορεί να εφαρμοσθεί στη δεδομένη περίπτωση, καθόσον οι λιμενικές επιχειρήσεις ή/και εταιρείες και όμιλοι δεν έχουν επιφορτισθεί με τη διαχείριση της παροχής μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος. Οι δραστηριότητες τους δεν είναι ειδικού χαρακτήρα, ως προς εκείνον άλλων οικονομικών δραστηριοτήτων(36).(57) Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο έκρινε πάντως επίσης ότι "η έννοια του εργαζομένου, κατά το άρθρο 48 της συνθήκης, προϋποθέτει ότι ένα πρόσωπο παρέχει, επί τινά χρόνο, σε άλλο πρόσωπο και υπό τη διεύθυνση αυτού, την εργασία του, εις αντάλλαγμα της οποίας λαμβάνει αμοιβή. Ο χαρακτηρισμός αυτός δεν θίγεται από το γεγονός ότι ο εργαζόμενος, ενώ τελεί σε σχέση εξαρτήσεως έναντι της επιχειρήσεως, συνδέεται ταυτόχρονα με τους λοιπούς εργαζομένους αυτής με συνεταιρική σχέση"(37).(58) Υπογραμμίζεται ότι οι εργαζόμενοι που ήταν εταίροι των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων παρείχαν τη συγκεκριμένη εργασία για λογαριασμό των λιμενικών επιχειρήσεων και υπό τη διεύθυνση τους. Σύμφωνα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, οι εν λόγω εργαζόμενοι θεωρούνται επομένως "εργαζόμενοι" υπό την έννοια του άρθρου 39 της συνθήκης(38). Οι ίδιοι οι λιμενεργάτες δεν αποτελούν "επιχειρήσεις" βάσει του κοινοτικού δικαίου περί ανταγωνισμού. Με την επιφύλαξη να αποσαφηνισθεί η ακριβής φύση των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων, υπενθυμίζεται ότι δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι οι αναγνωρισμένοι σε ένα λιμένα λιμενεργάτες, έστω και συλλογικά, αποτελούν επιχείρηση(39).Κατηγορίες ενισχύσεων(59) Οι στόχοι των μέτρων κρατικής ενίσχυσης ήταν οι ακόλουθοι:- να εξασφαλισθεί κατάλληλη κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια για τους λιμενεργάτες,- να μειωθεί ο αριθμός ενεργών λιμενεργατών του κλάδου και- να αποσβεσθούν τα χρέη και να καλυφθούν οι ζημίες των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων.Ούτως ή άλλως, η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου έκρινε πάντοτε ότι το άρθρο 87 παράγραφος 1 της συνθήκης δεν κάνει καμία διάκριση μεταξύ των κρατικών ενισχύσεων αναλόγως του σκοπού τους ή των στόχων τους αλλά καθορίζει τα μέτρα αυτά μόνον με βάση τα αποτελέσματα τους.(60) Στην απάντηση τους στην εντολή να παρέχουν πληροφορίες, οι ιταλικές αρχές υποστηρίζουν ότι η συμβατότητα των νόμων αριθ. 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 και 30/98 με τους κοινοτικούς κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις δεν πρέπει να εξετασθούν αφηρημένα αλλά με βάση το οικονομικό πλαίσιο που οδήγησε στην έκδοση τους. Το πλαίσιο αυτό χαρακτηριζόταν από τη διαρθρωτική μεταρρύθμιση του κλάδου, η οποία, όταν ολοκληρώθηκε, επέτρεψε την προοδευτική εισαγωγή μεγαλύτερου ανταγωνισμού στην αγορά παροχής λιμενικών υπηρεσιών στην Ιταλία.(61) Στην αξιολόγηση των ανωτέρω μέτρων κρατικής ενίσχυσης, η Επιτροπή έλαβε υπόψη της το επιχείρημα αυτό. Στην απόφαση του 1996 να επεκτείνει τη διαδικασία του άρθρου 88 παράγραφος 2 στην υπόθεση C-27/93, η Επιτροπή είχε ήδη ενημερώσει την ιταλική κυβέρνηση ότι οι πτυχές ανταγωνισμού που αποτελούσαν το αντικείμενο της διαδικασίας παράβασης ήταν άρρηκτα συνδεδεμένες με τις συγκεκριμένες κρατικές ενισχύσεις.ΑΜΕΣΑ ΜΕΤΡΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΑΣΦΑΛΙΣΗ ΚΑΙ ΠΡΟΝΟΙΑ ΤΩΝ ΛΙΜΕΝΕΡΓΑΤΩΝ(62) Σχετικά με τα άμεσα μέτρα για την κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια των λιμενεργατών, η Επιτροπή σημειώνει(40) ότι οι επιλεκτικές απαλλαγές από την καταβολή των κοινωνικών εισφορών που ευνοούν ορισμένες επιχειρήσεις ενός κράτους μέλους, ανεξάρτητα εάν η επιλεκτικότητα εφαρμόζεται σε ατομικό, περιφερειακό ή κλαδικό επίπεδο, αποτελούν, εξαιτίας της διαφοράς που δημιουργεί η μείωση, κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης, δηλαδή ενίσχυση που στρεβλώνει τον ανταγωνισμό και μπορεί να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.(63) Όταν άρχισε επίσημα η έρευνα βάσει του άρθρου 82 παράγραφος 2 της συνθήκης, υπήρχαν βάσιμες υπόνοιες ότι η πλήρης απαλλαγή από την καταβολή των κοινωνικών εισφορών που είχε επιτραπεί στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους βάσει των νόμων αριθ. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 και 30/98, αποτελούσε μορφή κρατικής ενίσχυσης, την οποία η συνθήκη απαγορεύει εξαρχής. Η Επιτροπή κρίνει εν γένει ότι οι επιχειρήσεις οφείλουν να αναλαμβάνουν οι ίδιες όλα τα έξοδα που απορρέουν από νομικές διατάξεις ή/και συμβάσεις που έχουν συναφθεί μεταξύ των επιχειρήσεων και των υπαλλήλων τους, ανεξάρτητα από το γεγονός εάν οι διατάξεις ή οι συμβάσεις αυτές αφορούν την αναδιάρθρωση της επιχείρησης ή άλλες πτυχές που συνεπάγονται πρόσθετες κοινωνικές εισφορές.(64) Η εν λόγω απαλλαγή ήταν επιπλέον επιλεκτική, διότι δεν χορηγήθηκε σε επιχειρήσεις άλλων κλάδων. Το συμπέρασμα αυτό επιβαρύνθηκε αργότερα από το γεγονός ότι τα διαδοχικά μέτρα ενίσχυσης τέθηκαν σε εφαρμογή χωρίς να κοινοποιηθούν προηγουμένως στην Επιτροπή, οι δε πληροφορίες των ιταλικών αρχών σχετικά με την αναδιάρθρωση των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων αποδείχθηκαν ασαφείς και αποσπασματικές.(65) Μόνο μετά τη ρητή εντολή παροχής πληροφοριών στις 12 Ιουλίου 2000 (βλέπε αιτιολογική σκέψη 14), επιτράπηκε στην Επιτροπή να προσδιορίσει το ακριβές ύψος των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν, να επιβεβαιώσει ποιοι ήταν οι δικαιούχοι και να αποσαφηνίσει, ιδίως, τα χαρακτηριστικά των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους και στους λιμενεργάτες. Με βάση τις πληροφορίες που έλαβε μετά την εν λόγω εντολή, η Επιτροπή αναγκάσθηκε να αναθεωρήσει την αρχική της θέση(41), σχετικά με τα μέτρα για την κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια των λιμενεργατών, για τους λόγους που εκτίθενται στις αιτιολογικές σκέψεις 66 έως 75 στη συνέχεια.(66) Πρώτον, τα μέτρα δεν λήφθηκαν για να ευνοηθούν αυτές καθαυτές οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι (οι λιμενικές εταιρείες και όμιλοι διαλύθηκαν το 1994) αλλά για να διαφυλαχθούν οι κοινωνικές παροχές των λιμενεργατών. Σύμφωνα με το παλαιό καθεστώς, οι λιμενεργάτες δεν ήταν ενταγμένοι στο γενικό καθεστώς κοινωνικής ασφάλισης των υπαλλήλων (INPS) αλλά διέθεταν δικό τους αλληλοβοηθητικό σύστημα(42), το οποίο συνδεόταν με τα αποκλειστικά δικαιώματα που απολάμβαναν οι λιμενεργάτες. Το σύστημα αυτό παρουσίαζε ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που το διαφοροποιούσαν από το γενικό σύστημα INPS, η δε διαχείριση του ήταν ήταν τελείως ανεξάρτητη από εκείνην του INPS.(67) Το 1992 καταργήθηκε το ταμείο που διαχειριζόταν το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης των εργαζομένων στις λιμενικές εταιρείες. Λόγω των δυσχερειών που συνδέονται με τη διαρθρωτική μεταρρύθμιση στον κλάδο και, ιδίως, λαμβανομένου υπόψη του υψηλού αριθμού θιγόμενων εργαζομένων (άνω των 21000 λιμενεργατών, εκ των οποίων 7500 εν ενεργεία - βλέπε αιτιολογική σκέψη 78 πίνακα 4) καθώς και των διοικητικών εμποδίων από τη μεταφορά των εργαζομένων αυτών στο καθεστώς INPS, ήταν αδύνατον στις ιταλικές αρχές να προβούν στην άμεση μεταφορά των εργαζομένων στο κανονικό σύστημα. Η μεταφορά καθυστέρησε και παρουσίασε επιπλοκές εξαιτίας της προσφυγής των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων στη δικαιοσύνη κατά του κράτους.(68) Δεύτερον, οι ιταλικές αρχές επιβεβαίωσαν επίσης ότι, από τη στιγμή που οι λιμενικές επιχειρήσεις μετατράπηκαν σε εμπορικές επιχειρήσεις, άρχισαν να υπόκεινται στη συνήθη νομοθεσία περί κοινωνικής ασφάλισης, όσον αφορά τις εισφορές που έπρεπε να καταβάλλουν στην Ιταλία για τη χρηματοδότηση του συστήματος INPS.(69) Τρίτον, οι διατάξεις των νόμων που προαναφέρθηκαν απέβλεπαν να εξασφαλισθούν οι κοινωνικές παροχές των περισσότερων εργαζομένων οι οποίοι, έως το 1994, ήταν εταίροι των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων και παρέμειναν στη συνέχεια εν ενεργεία στο δεδομένο κλάδο ως εργαζόμενοι, χωρίς κανέναν περιορισμό συνεταιριστικής φύσεως. Τα συγκεκριμένα μέτρα δεν επέβαλαν στις νέες λιμενικές επιχειρήσεις λιγότερες υποχρεώσεις όσον αφορά τις εισφορές ούτε μείωσαν το ύψος των εισφορών που έπρεπε να καταβάλλουν οι εν λόγω επιχειρήσεις στο INPS(43).(70) Οι ιταλικές αρχές επιβεβαίωσαν ότι τα μέτρα σκοπό είχαν να καλυφθούν οι άμεσες και επικουρικές κοινωνικές παροχές προς τους λιμενεργάτες, στις οποίες περιλαμβάνεται η ιατρική περίθαλψη, η ασφάλισης ατυχήματος, η ασφάλιση για επαγγελματικές ασθένειες, τα επιδόματα ανεργίας και η διαφύλαξη των δικαιωμάτων των συνταξιούχων. Τα ποσά που χορηγήθηκαν με βάση τους νόμους που προαναφέρθηκαν καθορίσθηκαν σύμφωνα με τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που είχαν οι λιμενεργάτες με το παλαιό υποχρεωτικό ασφαλιστικό καθεστώς (βλέπε αιτιολογική σκέψη 19). Τα μέτρα χρησίμευσαν για να καλυφθεί το διάστημα που μεσολάβησε από την κατάργηση του συστήματος κοινωνικής προστασίας των λιμενεργατών έως τη στιγμή ένταξης τους στο INPS, ανεξαρτήτως της σχέσης εργασίας που είχαν με τις λιμενικές επιχειρήσεις (βλέπε αιτιολογική σκέψη 69, στο τέλος).(71) Σύμφωνα με το μεταβατικό μηχανισμό κοινωνικής ασφάλισης, την καταβολή των κοινωνικών παροχών στους λιμενεργάτες ανέλαβαν, σε ορισμένες περιπτώσεις, απευθείας το ίδιο το INPS και, σε άλλες περιπτώσεις, έμμεσα οι λιμενικές επιχειρήσεις (πριν τη μετατροπή τους το 1995), εταιρείες και όμιλοι (που διαλύθηκαν το 1994), οι οποίες προκατέβαλαν στους δικαιούχους τις παροχές για λογαριασμό του INPS και κατόπιν τις ανακτούσαν από το INPS(44).(72) Τέλος, τα μέτρα για την κάλυψη της κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας των λιμενεργατών υπήρξαν ουσιαστικά για τη διαδικασία μετατροπής του καθεστώτος και του τρόπου λειτουργίας των λιμενικών επιχειρήσεων και εταιρειών και, εντέλει, για να επιτραπεί το βαθμιαίο άνοιγμα της αγοράς στον ανταγωνισμό. Τα μέτρα ήταν απαραίτητα διότι το γενικό ασφαλιστικό σύστημα δεν κάλυπτε τους λιμενεργάτες. Μετά την κατάργηση της παλαιάς κοινωνικής νομοθεσίας στον κλάδο, τα συγκεκριμένα μέτρα εγγυήθηκαν ίδια κοινωνική προστασία των λιμενεργατών με εκείνην όλων των μισθωτών εργαζομένων σε άλλους κλάδους της οικονομίας στην Ιταλία.(73) Εν προκειμένω, υπενθυμίζεται ότι το εργατικό δίκαιο των κρατών μελών μπορεί να περιλαμβάνει γενικά καθεστώτα κοινωνικής ασφάλισης τα οποία δεν πρέπει να θεωρούνται κρατικές ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης, από τη στιγμή που το κράτος έχει άμεση σχέση με τον εργαζόμενο και η επιχείρηση δεν εμπλέκεται άμεσα(45). Το συμπέρασμα αυτό ισχύει και όταν υποκαθίστανται τα δικαιώματα και οι μετοχές των εργαζομένων ενός οργανισμού κοινωνικής ασφάλισης, ο οποίος δεν είναι ο εθνικός οργανισμός κοινωνικής ασφάλισης(46).(74) Για τους ανωτέρω λόγους, η Επιτροπή σημειώνει ότι:- τα ποσά που χορηγήθηκαν για να χρηματοδοτηθεί το μεταβατικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης των λιμενεργατών ("Cassa integrazione guadagni straordinaria" και "trattamento di inidoneita al lavoro portuale"), συνολικού ύψους 2311920 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών και- τα ποσά που χορηγήθηκαν για άλλες κοινωνικές δαπάνες (όπως η "casa di Dovadola", εργατική εστία) συνολικού ύψους 1254 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών,δεν δημιούργησαν άμεσα κέρδη στις λιμενικές επιχειρήσεις ούτε στις λιμενικές εταιρείες και ομίλους και ότι τα αποτελέσματα τους δεν στρέβλωσαν ούτε απείλησαν να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1.(75) Η θέση αυτή είναι σύμφωνη με τη γραμμή που ακολουθεί σταθερά η Επιτροπή για μέτρα του είδους αυτού(47). Εξάλλου, οι ιταλικές αρχές επιβεβαίωσαν -όπως είχε ζητήσει η Επιτροπή όταν κίνησε τη διαδικασία- το κοινωνικό καθεστώς των λιμενεργατών έχει πλέον ενταχθεί πλήρως στο εθνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης των εργαζομένων.ΜΕΤΡΑ ΜΕΙΩΣΗΣ ΤΟΥ ΑΡΙΘΜΟΥ ΤΩΝ ΕΡΓΑΖΟΜΕΝΩΝ ΣΤΟ ΛΙΜΕΝΙΚΟ ΚΛΑΔΟ(76) Σύμφωνα με τις "κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων"(48), η εργατική νομοθεσία των κρατών μελών μπορεί να περιλαμβάνει γενικά καθεστώτα κοινωνικής ασφάλισης με βάση τα οποία οι αποζημιώσεις απόλυσης και οι συντάξεις στο πλαίσιο συστημάτων πρόωρης συνταξιοδότησης καταβάλλονται απευθείας στους απολυθέντες εργαζόμενους. "Όταν τα καθεστώτα αυτά είναι γενικά διαθέσιμα, χωρίς τομεακούς περιορισμούς, σε εργάτες που πληρούν προκαθορισμένους και αυτόματους όρους επιλεξιμότητας, τότε δεν θεωρούνται ότι συνιστούν ενίσχυση βάσει του άρθρου 87 παράγραφος 1 για εταιρείες υπό αναδιάρθρωση. Αντίθετα, εάν τα καθεστώτα χρησιμοποιούνται για να στηρίζουν την αναδιάρθρωση σε ειδικούς βιομηχανικούς τομείς, ενδέχεται να περιέχουν στοιχείο ενίσχυσης λόγω του επιλεκτικού τρόπου χρησιμοποίησης τους"(σημείο 3.2.5).(77) Οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν από τις ιταλικές αρχές στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους με βάση τους νόμους που προαναφέρθηκαν ήταν σημαντικού ύψους και είχαν ως στόχο να μειωθεί ο αριθμός των οικονομικά ενεργών λιμενεργατών, οι οποίοι ήσαν εταίροι των λιμενικών εταιρειών και ομίλων.(78) Οι ιταλικές αρχές δικαιολογούν την ενίσχυση που χορηγήθηκε με βάση το γεγονός ότι η μεταρρύθμιση στον τομέα των λιμένων επέβαλε δραστική μείωση του αριθμού των λιμενεργατών. Οι ενεργοί λιμενεργάτες που ήταν άνω των 21000 το 1983, έτος έναρξης της μεταρρύθμισης, μειώθηκαν το 1999 σε λιγότερους από 4000.Πίνακας 4Εξέλιξη του αριθμού των οικονομικά ενεργών λιμενεργατών στους ιταλικούς λιμένες>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>(79) Οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι δεν θα είχαν ποτέ τη δυνατότητα να προβούν στην απαραίτητη μείωση του πλεονασματικού δυναμικού. Αντίθετα, οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι αντιτέθηκαν σθεναρά στις προσπάθειες της ιταλικής κυβέρνησης να μειωθεί ο αριθμός των εργαζομένων και κατέφυγαν στη δικαιοσύνη προκειμένου να θέσουν φραγμό στα μέτρα αυτά.(80) Μια μεταρρύθμιση αυτού του τύπου συμβαδίζει με τις κατευθύνσεις της κοινοτικής πολιτικής στον τομέα των λιμένων, όπως αυτές απορρέουν από την Πράσινη Βίβλο για τους θαλάσσιους λιμένες και τις ναυτιλιακές υποδομές(49) και από το σχέδιο οδηγίας για τις λιμενικές υπηρεσίες(50). Κατεύθυνση της μεταρρύθμισης ήταν να μεταφερθεί η παροχή εμπορικών υπηρεσιών διακίνησης των εμπορευμάτων από τους δημόσιους φορείς σε ιδιωτικούς, με στόχο ιδίως να αυξηθεί η απόδοση. Με βάση το στόχο αυτό, σε διάφορα κράτη μέλη πραγματοποιήθηκαν άμεσες μεταρρυθμίσεις προκειμένου να προσαρμοσθούν οι λιμενικές δομές στις νέες απαιτήσεις που υπαγορεύει η τεχνολογική εξέλιξη και ο οξύτερος ανταγωνισμός στον κλάδο.(81) Σχετικά με τις αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν για τη λήξη της ενεργούς δραστηριότητας [trattamento di fine servizio (TFS)], οι ιταλικές αρχές εξήγησαν ότι οι αποζημιώσεις αυτές αντιστοιχούσαν στα αποθεματικά που ήταν απαραίτητα για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων τους με βάση τη συλλογική σύμβαση των λιμενεργατών η οποία ίσχυε από το 1984 έως το 1989. Τα αποθεματικά αυτά έπρεπε να καταβληθούν, σύμφωνα με μια υπουργική εγκύκλιο, μέσω του ταμείου διαχείρισης, για να καλυφθούν οι οικονομικές υποχρεώσεις πρόωρης συνταξιοδότησης. Η διάλυση του ταμείου αυτού προκάλεσε μακρά διαμάχη από πλευράς των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων κατά των εκκαθαριστών του ταμείου και κατά της ιταλικής κυβέρνησης. Μετά από απόφαση εθνικού διακστηρίου, η ιταλική κυβέρνηση αναγκάσθηκε να εκδώσει το νόμο αριθ. 647/96, με βάση τον οποίο συγκεντρώθηκαν τα κονδύλια που ήταν απαραίτητα για την καταβολή των αποζημιώσεων στους συνταξιοδοτηθέντες λιμενεργάτες. Ο νόμος αυτός, επεκτείνει στους λιμενεργάτες το αναγνωρισμένο δικαίωμα του άρθρου 2120 του ιταλικού αστικού κώδικα (ρύθμιση της τελικής χρηματοδότησης) που έχουν οι εργαζόμενοι όλων των άλλων κλάδων.(82) Όπως αναφέρεται στις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων, "Εκτός από την άμεση αποζημίωση λόγω απόλυσης και την πρόωρη συνταξιοδότηση, τα γενικά καθεστώτα κοινωνικής στήριξης είναι διαδεδομένα, βάσει των οποίων η κυβέρνηση καλύπτει το κόστος των αποζημιώσεων που η εταιρεία χορηγεί στους απολυθέντες εργαζόμενους και που υπερβαίνουν τις καταστατικές ή συμβατικές υποχρεώσεις της". Όπως ήδη υπενθυμίσθηκε στην αιτιολογική σκέψη 76, "όταν τα καθεστώτα αυτά είναι γενικά διαθέσιμα, χωρίς τομεακούς περιορισμούς σε εργάτες που πληρούν προκαθορισμένους και αυτόματους όρους επιλεξιμότητας, τότε δεν θεωρούνται ότι συνιστούν ενίσχυση βάσει του άρθρου 87 παράγραφος 1 για εταιρείες υπό αναδιάρθρωση"(51).(83) Από τις πληροφορίες που διαβίβασαν οι ιταλικές αρχές προκύπτει πάντως ότι αποδέκτες των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν για να μειωθεί ο αριθμός των λιμενεργατών ήταν οι λιμενικές εταιρείες και όμιλοι στις οποίες ήταν εταίροι οι λιμενεργάτες έως το 1994 και, μετά την ημερομηνία αυτή, οι ίδιοι οι λιμενεργάτες. Όπως σημειώνεται στην αιτιολογική σκέψη 58, οι ίδιοι οι λιμενεργάτες δεν αποτελούν "επιχειρήσεις" βάσει του κοινοτικού δικαίου περί ανταγωνισμού. Οι ενισχύσεις δεν προορίζονταν για τις λιμενικές επιχειρήσεις, οι οποίες, την εποχή που συνήφθησαν οι συμφωνίες για το TFS, δεν διατηρούσαν εργοδοτική σχέση με τους λιμενεργάτες.(84) Εξάλλου, τα συγκεκριμένα μέτρα εκδόθηκαν κατ' εξαίρεση, διότι το ιταλικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης δεν κάλυπτε το λιμενικό τομέα. Πρόκειται για μέτρα αναγκαία λόγω του νομοθετικού κενού που δημιουργήθηκε με την κατάργηση της ειδικής νομοθεσίας κοινωνικής ασφάλισης στο λιμενικό τομέα(52). Μολονότι εκδόθηκαν εκτός πλαισίου του καθεστώτος κοινωνικών παροχών, τα μέτρα αυτά ήταν απαραίτητα για να προστατευθεί μια κατηγορία εργαζομένων που επλήγησαν από τη διαρθρωτική μεταρρύθμιση σε έναν ολόκληρο κλάδο της οικονομίας.(85) Για τους ανωτέρω λόγους, η Επιτροπή οδηγείται στο συμπέρασμα ότι οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει των ιταλικών νόμων αριθ. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 και 30/98, για την κάλυψη των κοινωνικών δαπανών συνταξιοδότησης των λιμενεργατών, οι οποίες ήταν αναγκαίες λόγω της διαρθρωτικής μεταρρύθμισης του κλάδου, δεν πρέπει να θεωρηθούν κρατικές ενισχύσεις εντασσόμενες στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης.ΕΝΙΣΧΥΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΟΣΒΕΣΗ ΤΩΝ ΧΡΕΩΝ ΚΑΙ ΤΗΝ ΚΑΛΥΨΗ ΤΩΝ ΖΗΜΙΩΝ ΧΡΗΣΕΩΣ ΤΩΝ ΛΙΜΕΝΙΚΩΝ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ, ΕΤΑΙΡΕΙΩΝ ΚΑΙ ΟΜΙΛΩΝ(86) Οι ενισχύσεις για την απόσβεση των χρεών και την κάλυψη των ζημιών χρήσεως των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων αποτελούν κρατικές ενισχύσεις εντασσόμενες στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης.(87) Αυτές οι ενισχύσεις λειτουργίας ευνόησαν τις λιμενικές επιχειρήσεις διότι αποτέλεσαν ελάφρυνση των δαπανών τις οποίες οφείλουν να αναλαμβάνουν οι επιχειρήσεις στο πλαίσιο της φυσιολογικής τους δραστηριότητας. Για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, και αυτά τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης απειλούν να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό και να επηρεάσουν τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.Κρατικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν παράνομα(88) Καθόσον η ιταλική κυβέρνηση δεν κοινοποίησε τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης υπέρ των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων, παραβίασε επίσης το άρθρο 88 παράγραφος 3 της συνθήκης. Η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της σχετικά με τα μέτρα αυτά πριν τεθούν σε εφαρμογή, από το 1992 και εντεύθεν.B. ΣΥΜΒΑΤΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ(89) Από τη στιγμή που αποδείχθηκε ότι τα μέτρα για την απόσβεση των ελλειμμάτων των λιμενικών επιχειρήσεων αποτελούν κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης, η Επιτροπή οφείλει να βεβαιωθεί εάν αυτά είναι συμβιβάσιμα με την κοινή αγορά υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 2 ή 3 της συνθήκης. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί ότι το άρθρο 86 παράγραφος 2 της συνθήκης πρέπει να ερμηνεύεται με την έννοια ότι "μια λιμενική επιχείρηση ή/και λιμενεργατική εταιρεία δεν μπορούν να θεωρηθούν ως επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια της διατάξεως αυτής"(53).(90) Σχετικά με το άρθρο 87 παράγραφος 2, η ενίσχυση δεν πληρεί τους όρους του στοιχείου α), το οποίο αφορά τις ενισχύσεις κοινωνικού χαρακτήρα που παρέχονται σε μεμονωμένους καταναλωτές, και ούτε φυσικά τους όρους του στοιχείου γ).(91) Η ενίσχυση δεν πληρεί επίσης τις προϋποθέσεις για να τύχει της παρέκκλισης του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β), καθόσον η μετατροπή ενός οικονομικού κλάδου, η οποία επιβάλλεται μεταξύ άλλων από την ασυμβατότητα των εθνικών νομοθετικών διατάξεων με το κοινοτικό κοινοτικό δίκαιο, δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί εξαιρετικό γεγονός με βάση το ανωτέρω άρθρο.(92) Το άρθρο 87 παράγραφος 3 αναφέρει άλλες μορφές κρατικής ενίσχυσης που μπορούν να θεωρηθούν συμβιβάσιμες με την κοινή αγορά. Η συμβατότητα ωστόσο πρέπει να αξιολογηθεί από κοινοτική άποψη στο σύνολο της και όχι σε ένα καθαρά εθνικό πλαίσιο. Για να εξασφαλισθεί ορθή λειτουργία της κοινής αγοράς και λαμβανομένης υπόψη της αρχής που ορίζεται στο άρθρο 3 στοιχείο ζ) της συνθήκης, οι εξαιρέσεις από το άρθρο 87 παράγραφος 3 πρέπει να ερμηνεύονται στενά.(93) Σχετικά με τις εξαιρέσεις από το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχεία β) και δ), είναι εμφανές ότι οι συγκεκριμένες ενισχύσεις δεν προορίζονταν για έργα κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, ούτε για την προώθηση του πολιτισμού και της πολιτιστικής κληρονομιάς. Οι ιταλικές αρχές δεν αποπειράθηκαν καν να επιχειρηματολογήσουν ότι η ενίσχυση ήταν δικαιολογημένη διότι χορηγήθηκε για να αποκατασταθεί μια σοβαρή διαταραχή στην ιταλική οικονομία.(94) Σχετικά με την παρέκκλιση του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο α), οι ιταλικές αρχές δεν δικαιολόγησαν τα μέτρα ενίσχυσης ως μέτρα που συμβάλλουν στην περιφερειακή ανάπτυξη, ούτε ανέφεραν ότι υπάρχουν περιφερειακές δυσχέρειες τις οποίες θα μετρίαζαν οι ενισχύσεις στο λιμενικό τομέα. Συνεπώς, στη δεδομένη περίπτωση, δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις που απαιτούνται για να εγκριθούν οι ενισχύσεις, για τις περιφέρειες όπως αναφέρει το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο α), με βάση τις κατευθύνσεις για τις περιφερειακές ενισχύσεις(54).(95) Εντέλει, η μόνη παρέκκλιση που θα μπορούσε ενδεχομένως να ληφθεί υπόψη, όπως αναφέρεται στην απόφαση έναρξης επίσημης έρευνας, είναι εκείνη του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο γ), σχετικά με τις "ενισχύσεις για την προώθηση ορισμένων [...] οικονομικών δραστηριοτήτων, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών σε βαθμό αντίθετο με το κοινό συμφέρον".(96) Οι ενισχύσεις για την απόσβεση των χρεών και την κάλυψη του ελλείματος των λιμενικών επιχειρήσεων ήταν αναγκαίες για να εξασφαλισθεί η αναδιάρθρωση τους και η συναίνεση τους να ανταγωνίζονται υπό τους νέους όρους της αγοράς που θα προέκυπταν από τη μεταρρύθμιση της νομοθεσίας για το λιμενικό τομέα. Αυτές οι ενισχύσεις αναδιάρθρωσης μπορούν να θεωρηθούν συμβιβάσιμες με την κοινή αγορά εφόσον πληρούν τις προδιαγεγραμμένες προϋποθέσεις. Οι προϋποθέσεις αυτές περιγράφονται στις κοινοτικές κατευθύνσεις για τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων, οι οποίες ισχύουν από το 1994, καθώς και στην όγδοη έκθεση της Επιτροπής για την πολιτική ανταγωνισμού(55) για την προηγούμενη περίοδο. Κατ' εφαρμογή των δύο ομάδων κανόνων, οι ενισχύσεις για τη διάσωση επιχειρήσεων μπορούν να χορηγηθούν μόνον για το χρόνο (εν γένει για μια περίοδο όχι μεγαλύτερη των έξι μηνών) που είναι αναγκαίος για την εκπόνηση του απαραίτητου και εφαρμόσιμου σχεδίου ανάκαμψης τους· οι ενισχύσεις αναδιάρθρωσης μπορούν να χορηγηθούν μόνο με βάση κατάλληλο σχέδιο αναδιάρθρωσης.(97) Μολονότι οι ιταλικές αρχές επικαλούνταν μονίμως τη δύσκολη κατάσταση που αντιμετώπιζαν οι ιταλικές λιμενικές επιχειρήσεις μετά τη νομοθετική μεταρρύθμιση στον κλάδο (π.χ. κατάργηση των λιμενικών εταιρειών και ομίλων, μεγάλο χρέος που κληρονόμησαν από την αρνητική απόδοση λόγω πλεονασματικού εργατικού δυναμικού), δεν διαβίβασαν ποτέ στην Επιτροπή ένα πραγματικό σχέδιο αναδιάρθρωσης, όπως ορίζουν οι κοινοτικές κατευθύνσεις που προαναφέρθηκαν, παρά τις πάμπολλες επιστολές και τα αιτήματα πληροφόρησης που απηύθυνε η Επιτροπή στις ιταλικές αρχές.(98) Η Επιτροπή εξέτασε πάντως τις πληροφορίες των ιταλικών αρχών, προκειμένου να επιβεβαιώσει εάν πληρούνται οι γενικά προβλεπόμενοι όροι για την έγκριση των ενισχύσεων αναδιάρθρωσης. Από τις εκθέσεις που διαβίβασαν οι ιταλικές αρχές προκύπτει ότι οι μεταβολές που επήλθαν στις λιμενικές επιχειρήσεις αφορούσαν ουσιαστικά το διαρθρωτικό διαχωρισμό των δραστηριοτήτων τους. Σύμφωνα με τις περιορισμένες πληροφορίες που διατίθενται, οι λιμενικές επιχειρήσεις σε καθέναν από τους πέντε λιμένες (La Spezia, Ravenna, Livorno, Τεργέστη και Βενετία) στους οποίους αναφέρονται οι εκθέσεις που διαβίβασε η ιταλική κυβέρνηση (βλέπε αιτιολογική σκέψη 40), διαχωρίσθηκαν σε δύο έως τέσσερις επιχειρήσεις, στις οποίες ανατέθηκε η διαχείριση των περιουσιακών στοιχείων των διαλυμένων εταιρειών ή η παροχή εργασίας ή η άσκηση λιμενικών εργασιών. Στο λιμένα της Γένοβας όπως φαίνεται ο διαχωρισμός αυτός δεν έγινε. Όσον αφορά τους πέντε λιμένες που προαναφέρηκαν, εξετάστηκαν ανεξάρτητα τα στοιχεία για κάθε επιχείρηση. Σημειώνεται ωστόσο ότι για τη φόρτωση, εκφόρτωση, μετεπιβίβαση, αποθήκευση και τη γενική διακίνηση των εμπορευμάτων είναι απαραίτητη η συμμετοχή όλων των επιχειρήσεων που διαχωρίσθηκαν μετά τη μετατροπή των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων σε εμπορικές επιχειρήσεις και, για το λόγο αυτό, οι εν λόγω επιχειρήσεις πρέπει να θεωρούνται ως μία και μόνο επιχείρηση. Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται επίσης από το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις που προέκυψαν από το διαχωρισμό ελέγχονται από την ίδια πλειοψηφία μετόχων και, σύμφωνα με τις πληροφορίες που έλαβε η Επιτροπή, οι συμβασιακές σχέσεις μεταξύ των επιχειρήσεων που δημιουργήθηκαν δεν ανταποκρίνονται προφανώς σε φυσιολογικές εμπορικές σχέσεις.(99) Οι ιταλικές αρχές για να δικαιολογήσουν τις ενισχύσεις λειτουργίας που χορήγησαν στις λιμενικές επιχειρήσεις, βασιζόμενες στα στοιχεία για τους έξι κύριους ιταλικούς λιμένες, κάνουν διαχωρισμό σε δύο χρονικές περιόδους:- την περίοδο από το 1993 έως το 1994, δηλαδή πριν τη μεταρρύθμιση στον κλάδο, οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι ήταν ακόμη δημόσιες επιχειρήσεις που παρείχαν απασχόληση στους εργαζόμενους σύμφωνα με παραμέτρους και μεθόδους τυπικές του παλαιού ασφαλιστικού συστήματος. Την εποχή εκείνη η απόδοση των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων ήταν καθαρά αρνητική, με παθητικό άνω των 30000 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών ως προς το καθαρό αποτέλεσμα. Οι ιταλικές αρχές δικαιολογούν την κάλυψη του ελλείμματος πριν το 1995 επικαλούμενες το γεγονός ότι επρόκειτο για αναγκαία ενέργεια προκειμένου να αποκτήσουν οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι -αφού έχασαν την επιχειρησιακή τους δραστηριότητα- μια δομή με αρκετά ισορρροπημένη σχέση μεταξύ ενεργητικού και παθητικού, η οποία θα συνέτεινε να αναλάβουν τις νέες εμπορικές τους δραστηριότητες,- την περίοδο από το 1995 έως το 1998, κατά τη διάρκεια της οποίας οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι άρχισαν να λειτουργούν υπό το νέο καθεστώς ως εταιρείες ιδιωτικού δικαίου, σημείωσαν (πάντα σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές) βαθμιαία βελτίωση της παραγωγικότητας και των αποτελεσμάτων λειτουργίας, η οποία έδειχνε πιθανή ανάκαμψη της οινομικοδημοσιονομικής απόδοσης τους μέσα σε λίγα χρόνια(56). Ωστόσο, τα γεγονότα απέδειξαν ότι οι λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και όμιλοι συνέχισαν να έχουν ζημίες σε σημείο ώστε οι ιταλικές αρχές να αναγκασθούν στη συνέχεια να χορηγήσουν και άλλες ενισχύσεις λειτουργίας ύψους 100000 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών το 1998.(100) Εν περιλήψει, από τις πληροφορίες σχετικά με την περίοδο 1993-1998 που της διβίβασαν οι ιταλικές αρχές για τους έξι λιμένες που εξετάσθηκαν λεπτομερέστερα, η Επιτροπή συνάγει τα ακόλουθα συμπεράσματα:- συνολικά, το αποτέλεσμα των εταιρειών που προέκυψαν από την μετατροπή των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων είναι καθαρά αρνητικό και συγκρατήθηκε μόνον χάρη στην παροχή συνεχών και σημαντικών κρατικών ενισχύσεων. Εξάλλου, φαίνεται ότι τα ελλείμματα έχουν υποτιμηθεί πολύ, εάν ληφθεί υπόψη το μειωμένο και μάλλον φθίνον κόστος της χρηματοδότησης (π.χ. τόκοι διανειοδότησης) μπροστά στην αύξηση της χρέωσης που οφείλεται και σε συσσωρευμένες ζημίες,- ακόμη και μετά τη μετατροπή τους σε εμπορικές εταιρείες, προκύπτει ότι οι λιμενικές επιχειρήσεις και όμιλοι συνέχισαν να ακολουθούν μια πολιτική εντατικής απασχόλησης του εργατικού δυναμικού. Το κόστος του εργατικού δυναμικού και οι κοινωνικές δαπάνες αποτελούν σε μεγάλο βαθμό τους παράγοντες που ευθύνονται για τα αρνητικά αποτελέσματα που συνέχισαν να σημειώνουν οι επιχειρήσεις από το 1995,- κατά συνέπεια η παραγωγικότητα, η οποία εξάγεται από το λόγο των δαπανών για εγκαταστάσεις και εξοπλισμό προς την απόδοση αυτών, έδειξε μια τάση εν γένει αρνητική σε όλους τους λιμένες που εξετάσθηκαν. Δημιουργεί έκπληξη πάντως η αξιοσημείωτη αύξηση των εγκαταστάσεων και εξοπλισμών (που αγοράσθηκαν κατά το μεγαλύτερο μέρος τους με τη βοήθεια του κράτους), η οποία δεν συνοδεύθηκε από παράλληλη αύξηση των εσόδων,- συνολικά, οι περισσότερες από τις επιχειρήσεις που εξετάσθηκαν λειτουργούν υπό επισφαλείς δημοσιονομικές συνθήκες, οι οποίες περιορίζουν την ικανότητα τους να αντιμετωπίσουν τα τρέχοντα παθητικά με άμεσα διαθέσιμα κονδύλια. Όσον αφορά τις θετικές μελλοντικές προοπτικές, οι οποίες προκύπτουν από τις εκθέσεις που προαναφέρθηκαν, πρόκειται ουσιαστικά για υπεραισιόδοξες εκτιμήσεις ότι θα αυξηθεί μελλοντικά η κυκλοφορία (ζήτηση), δηλαδή για εξωτερικούς παράγοντες στους οποίους οι επιχειρήσεις δεν μπορούν να έχουν σημαντική επιρροή. Άλλωστε, οι προβλέψεις για την εξέλιξη της κυκλοφορίας δεν έχουν επιβεβαιωθεί από άλλες ανεξάρτητες πηγές.(101) Υπό τις περιστάσεις αυτές, η οικονομικοδημοσιονομική απόδοση των περισσότερων. επιχειρήσεων για τις οποίες διαβιβάσθηκαν δεδομένα, πρέπει να θεωρηθεί -τουλάχιστον- αμφίβολη. Δεν υφίστανται βάσιμοι λόγοι να πιστεύεται ότι οι ενισχύσεις λειτουργίας που χορηγήθηκαν στις επιχειρήσεις αυτές συνέβαλαν στη μακροπρόθεσμη οικονομικοδημοσιονομική ανάκαμψη τους.(102) Δεν αποδείχθηκε επίσης ότι εκπληρώθηκαν οι άλλοι όροι των κοινοτικών κατευθύνσεων για τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων, και συγκεκριμένα οι όροι να αποφευχθεί η παράνομη στρέβλωση του ανταγωνισμού και εκείνοι για την αναγκαιότητα των ενισχύσεων. Οι ενισχύσεις για την απόσβεση των χρεών και για την κάλυψη των ζημιών χρησίμευσαν απλώς στη διατήρηση του κατεστημένου των λιμενικών επιχειρήσεων, πράγμα που όπως φαίνεται επηρέασε την ανταγωνιστική θέση άλλων λιμενικών φορέων που επεδίωκαν να εγκατασταθούν στους ιταλικούς λιμένες. Άλλωστε, οι δικαιούχοι των ενισχύσεων δεν κατέβαλαν καμία σημαντική προσπάθεια να χρηματοδοτήσουν κάποιο σχέδιο αναδιάρθρωσης με ιδίους πόρους ή με κονδύλια από εξωτερικές πηγές.(103) Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή καταλήγει ότι δεν τηρήθηκαν τα κριτήρια που ορίζονται στις κοινοτικές κατευθύνσεις για τις ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση των προβληματικών επιχειρήσεων. Συνεπώς, οι ενισχύσεις λειτουργίας που χορηγήθηκαν στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους βάσει:- του άρθρου 1 παράγραφος 2 του νόμου αριθ. 428/92, συνολικού ύψους 53028 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών,- του άρθρου 1 παράγραφος 3 του νόμου αριθ. 343/95, συνολικού ύψους 100000 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών,- του άρθρου 9 παράγραφος 4 του νόμου αριθ. 30/98, συνολικού ύψους 100000 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών,είναι ασύμβατες με την κοινή αγορά διότι δεν πληρούν τις προϋποθέσεις εφαρμογής της παρέκκλισης του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συνθήκης.V. ΕΠΙΣΤΡΟΦΗ ΤΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ(104) Δεδομένου ότι πρέπει να αποκατασταθεί πραγματικός ανταγωνισμός σε περίπτωση κρατικών ενισχύσεων που αποδεικνύονται παράνομες και ασύμβατες με την κοινή αγορά, το άρθρο 14 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου ορίζει ότι "σε περίπτωση αρνητικής απόφασης για υπόθεση παράνομων ενισχύσεων, η Επιτροπή αποφασίζει την εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την ανάκτηση της ενίσχυσης από τον δικαιούχο". Συνεπώς, η Επιτροπή αποφάσισε στη δεδομένη περίπτωση ότι η Ιταλία οφείλει να ανακτήσει την ενίσχυση από το δικαιούχο.(105) Ανεξάρτητα από τις μεταβολές που άπτονται του νομικού καθεστώτος του δικαιούχου της ενίσχυσης από το 1995 και σύμφωνα με την πρακτική της Επιτροπής και τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, η ενίσχυση πρέπει να επιστραφεί από τις επιχειρήσεις που όντως την έλαβαν. Εν προκειμένω, καμιά διάταξη του εθνικού δικαίου δεν μπορεί να παρεμποδίσει την πλήρη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου(57).(106) Η Επιτροπή θα εξετάσει από κοινού με την ιταλική κυβέρνηση τους τρόπους επιστροφής των ενισχύσεων.VI. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ(107) Τα μέτρα που ελήφθησαν βάσει των νόμων αριθ. 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 και 30/98 με σκοπό να διαφυλαχθεί η κοινωνική ασφάλιση των λιμενεργατών μετά την κατάργηση του παλαιού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης δεν αποτελούν ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης. Τα συνολικά ποσά που καταβλήθηκαν βάσει των νόμων αυτών ανέρχονται σε 233174 εκατομμύρια ιταλικές λίρες. Η Ιταλία διαβεβαίωσε ότι σήμερα το καθεστώς ασφάλισης των λιμενεργατών αντιστοιχεί στο υποχρεωτικό ασφαλιστικό σύστημα που ισχύει για όλους τους μισθωτούς εργαζόμενους.(108) Οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει των νόμων αριθ. 343/95, 647/96 και 30/98 με σκοπό να εξασφαλισθεί η συνταξιοδότηση των λιμενεργατών από το 1992 έως το 1998 στο πλαίσιο της διαρθρωτικής μεταρρύθμισης του λιμενικού τομέα δεν εντάσσονται στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης. Τα συνολικά ποσά που καταβλήθηκαν βάσει των νόμων αυτών ανέρχονται σε 863846 εκατομμύρια ιταλικές λίρες.(109) Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Ιταλία προέβη, κατά παράβαση του άρθρου 88 παράγραφος 3 της συνθήκης, στη χορήγηση ενισχύσεων για την απόσβεση των χρεών και την κάλυψη των ζημιών χρήσεως των λιμενικών επιχειρήσεων, οι οποίες προέκυψαν από τη μετατροπή των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων.(110) Οι ενισχύσεις λειτουργίας βάσει των νόμων αριθ. 428/92, 343/95 και 30/98, για την απόσβεση των χρεών και την κάλυψη των ζημιών χρήσεως των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων είναι ασύμβατες με την κοινή αγορά. Υπέρ της αυστηρής στάσης κατά των σημαντικών και επανειλημμένων ενισχύσεων για την αναδιάρθρωση ενός συγκεκριμένου τομέα τάχθηκαν επίσης η Γερμανία και η Γερμανική Λιμενική Ομοσπονδία (ZDS), των οποίων οι παρατηρήσεις παρατίθενται στις αιτιολογικές σκέψεις 47, 48 και 49 της παρούσας απόφασης. Τα συνολικά ποσά που χορηγήθηκαν βάσει των συγκεκριμένων νόμων ανέρχονται σε 253028 εκατομμύρια ιταλικές λίρες.(111) Όταν επιβεβαιώνεται ότι οι ενισχύσεις που χορηγούνται παράνομα είναι ασύμβατες με την κοινή αγορά, η Επιτροπή επιβάλλει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να τις ανακτήσει από τους δικαιούχους(58) προκειμένου να επανέλθει η κατάσταση που επικρατούσε πριν τη χορήγηση των ενισχύσεων. Αυτό ισχύει για τις ενισχύσεις που η παρούσα απόφαση κρίνει ασύμβατες με την κοινή αγορά, οι οποίες πρέπει να επιστραφούν από τους δικαιούχους στους οποίους καταβλήθηκαν,ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:Άρθρο 1Είναι ασύμβατες με την κοινή αγορά οι ενισχύσεις ύψους 230028 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών που χορήγησε η Ιταλία βάσει του άρθρου 1 παράγραφος 2 του νόμου αριθ. 428/92, του άρθρου 1 παράγραφος 2 στοιχείο γ) του νόμου αριθ. 343/95 και του άρθρου 9 παράγραφος 4 του νόμου αριθ. 30/98 στις λιμενικές επιχειρήσεις, εταιρείες και ομίλους, υπό μορφή άμεσων επιχορηγήσεων για την απόσβεση των χρεών και την κάλυψη των ελλειμμάτων των εν λόγω επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων.Άρθρο 2Δεν συνιστούν ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 87 της συνθήκης οι ενισχύσεις που χορήγησε η Ιταλία βάσει των νόμων αριθ. 343/95, 647/96 και 30/98 για την επιχορήγηση των συνταξιοδοτήσεων και των εισφορών πρόωρης συνταξιοδότησης των λιμενεργατών που ήταν εταίροι των λιμενικών επιχειρήσεων, εταιρειών και ομίλων.Άρθρο 3Δεν συνιστούν ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 87 της συνθήκης τα μέτρα που εξέδωσε η Ιταλία βάσει των νόμων αριθ. 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 και 30/98 σχετικά με την Cassa integrazione guadagni straordinaria, την εφάπαξ αποζημίωση των ακατάλληλων προς εργασία λιμενεργατών και την Casa di soggiorno di Dovadola, με σκοπό να διαφυλαχθεί η κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια των λιμενεργατών.Άρθρο 4Η Ιταλία θα λάβει όλα τα μέτρα που είναι αναγκαία για να ανακτήσει από τους δικαιούχους τις ενισχύσεις που χορήγησε παράνομα και κρίθηκαν ασύμβατες στο άρθρο 1.Η επιστροφή των ενισχύσεων θα πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπει το ιταλικό δίκαιο.Τα επιστρεπτέα ποσά επιβαρύνονται με τόκους από την ημερομηνία κατά την οποία χορηγήθηκε η ενίσχυση στους δικαιούχους έως την ημερομηνία της πραγματικής επιστροφής της.Οι τόκοι θα υπολογισθούν με βάση το επιτόκιο αναφοράς που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό της αντίστοιχης χορήγησης περιφερειακών ενισχύσεων.Άρθρο 5Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η Ιταλία θα κοινοποιήσει στην Επιτροπή τα μέτρα που έλαβε προκειμένου να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση.Άρθρο 6Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ιταλική Δημοκρατία.Βρυξέλλες, 18 Ιουλίου 2001.Για την ΕπιτροπήLoyola De PalacioΑντιπρόεδρος(1) ΕΕ L 83 της 27.3.1999, σ. 1.(2) ΕΕ C 281 της 19.10.1993, σ. 10 και ΕΕ C 339 της 12.11.1996, σ. 6, για την υπόθεση C 27/93· ΕΕ C 108 της 17.4.1999, σ. 2, για την υπόθεση C 81/98.(3) Απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, της 10ης Δεκεμβρίου 1991, στην υπόθεση C-179/90, Merci convenzionali Porto di Genova SpA c/Siderurgica Gabrielli SpA, Συλλογή 1991, σ. Ι-5889.(4) Απόφαση 97/744/ΕΚ της Επιτροπής, της 21ης Οκτωβρίου 1997, κατ' εφαρμογή του άρθρου 90 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ σχετικά με τις διατάξεις της ιταλικής λιμενικής νονοθεσίας περί εργασίας (EEL 301 της 5.11.1997 σ. 17).(5) Βλέπε "Decreto-legge 7 settembre 1992, n. 370, recante differimento di termini urgenti previsti da disposizioni legislative in materia di lavoro".(6) Νόμος μετατροπής του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 370/92 σε νόμο. Βλέπε υποσημείωση 5.(7) Μετατροπή σε νόμο, με τροποποιήσεις, του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 148, της 20ής Μαΐου 1993, για τις άμεσες και επείγουσες παρεμβάσεις υποστήριξης της απασχόλησης.(8) Νομική ρύθμιση της λιμενικής νομοθεσίας.(9) Μετατροπή σε νόμο, με τροποποιήσεις, του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 287, της 13ης Ιουλίου 1995, για τα έκτακτα και επείγοντα μέτρα υπέρ του λιμενικού τομέα και των κατασκευαστικών και εφοπλιστικών εταιρειών.(10) Μετατροπή σε νόμο, με τροποποιήσεις, του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 535, της 21ης Οκτωβρίου 1996, για επείγοντα μέτρα στον τομέα των λιμένων, της ναυτιλίας, των ναυπηγείων και του εφοπλισμού των πλοίων, καθώς και για τις παρεμβάσεις εξασφάλισης ορισμένων αεροπορικών συνδέσεων.(11) Βλέπε υποσημείωση 2.(12) Βλέπε υποσημείωση 10.(13) Μετατροπή σε νόμο, με τροποποιήσεις, του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 457, της 30ής Δεκεμβρίου 1997, για επείγοντα μέτρα υπέρ της ανάπτυξης των μεταφορών και την αύξηση της απασχόλησης.(14) Βλέπε υποσημείωση 2.(15) Βλέπε υποσημείωση 3.(16) Βλέπε "Legge 17 febbraio 1981 n. 26, istituzione del fondo di gestione istituti contrattuali lavoratori portuali e abrogazione della legge 22 marzo 1967, n. 161".(17) Η κατάσταση αυτή ήταν το επακόλουθο μακροχρόνιας πρακτικής σε θέματα εργασίας και κοινωνικών παροχών στους ιταλικούς λιμένες, η οποία αφορούσε, μεταξύ άλλων, το ωράριο εργασίας, τις αργίες, τις επαγγελματικές ασθένειες, τις συνολικές αποδοχές, τις ελάχιστες αποδοχές σε περίοδο αδρανείας, τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα ή την επιστροφή των κοινωνικών εισφορών σε περίπτωση παύσης της σχέσης εργασίας.(18) Απόφαση Porto di Genova, βλέπε υποσημείωση 3 σημείο 19 του αιτιολογικού.(19) Βλέπε υποσημείωση 4.(20) Άρθρο 90 παράγραφος 3 και άρθρο 86 πλέον της συνθήκης.(21) Βλέπε "Modifiche alia legge 28 gennaio 1994, n. 84, in materia di operazioni portuali e di fornitura del lavoro portuale temporaneo".(22) Διάταγμα αριθ. 132 της 6ης Φεβρουαρίου 2001 "Regolamento concernente la determinazione dei criteri vincolanti per la regolamentazione da parte delle autorita portuali e marittime dei servizi portuali, ai sensi dell'articolo 16 della legge n. 84/1994".(23) Βλέπε υποσημείωση 6. Τα κριτήρια και οι τρόποι εφαρμογής των μέτρων που περιέχει ο νόμος αριθ. 428/92 καθορίσθηκαν με το υπουργικό διάταγμα της 29ης Ιανουαρίου 1993.(24) Απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία στην υπόθεση C 27/93 (πρώην ΝΝ 103/92), βλέπε υποσημείωση 2.(25) Βλέπε υποσημείωση 7.(26) Βλέπε υποσημείωση 8.(27) Όταν επεκτάθηκε η διαδικασία, δεν είχε ακόμη προσδιορισθεί το συνολικό ύψος των ενισχύσεων που εγκρίθηκαν με βάση τα διάφορα νομοθετήματα.(28) Βλέπε υποσημείωση 9. Οι χρηματοδοτικές παρεμβάσεις ορίζονται αντίστοιχα στο άρθρο 1 παράγραφος 2 στοιχεία α) και β) και στο άρθρο 1 παράγραφος 2 στοιχείο γ). Τα κριτήρια και οι τρόποι εφαρμογής των μέτρων ενίσχυσης βάσει του άρθρου 1 παράγραφος 2 στοιχείο γ) -για την κάλυψη των ζημιών χρήσεως- καθορίσθηκαν με το υπουργικό διάταγμα της 13ης Μαΐου 1996.(29) Βλέπε υποσημείωση 10.(30) Βλέπε υποσημείωση 13. Τα κριτήρια και οι τρόποι εφαρμογής των μέτρων ενίσχυσης βάσει του άρθρου 9 του νόμους αυτού καθορίσθηκαν με τα υπουργικά διατάγματα της 2ας Απριλίου, 23ης Σεπτεμβρίου και 19ης Οκτωβρίου 1998 και της 21ης Απριλίου και 14ης Δεκεμβρίου 1999, καθώς και της 5ης Οκτωβρίου 2000.(31) Την έκθεση εκπόνησε το γραφείο συμβούλων METIS για λογαριασμό της ANCIP ("Associazione Nazionale imprese portuali") η οποία αντιπροσωπεύει τους αυτούς πέντε λιμένες.(32) Υπάρχουν 140 εμπορικοί λιμένες στην Ιταλία, οι 37 από τους οποίους χειρίζονται το 80 % του συνόλου της ιταλικής κυκλοφορίας (πηγή: Report of an Inquiry into the Current Situation in the Major Community Sea Ports by the European Sea Ports Organisation ESPCO· Νοέμβριος 1996).(33) Όπως ήδη σημείωνε στην απόφαση 97/744/ΕΚ (βλέπε υποσημείωση 4), στο σημείο 22.(34) Απόφαση για την υπόθεση "Λιμένας της Γένοβας" (βλπε υποσημείωση 3), σημείο 22 του αιτιολογικού.(35) Απόφαση για την υπόθεση "Λιμένας της Γένοβας", σημείο 14 και επόμενα του αιτιολογικού.(36) Απόφαση για την υπόθεση "Λιμένας της Γένοβας", σημεία 27 και 28 του αιτιολογικού.(37) Απόφαση για την υπόθεση "Λιμένας της Γένοβας", σημείο 13 του αιτιολογικού.(38) Άρθρο 48 πλέον.(39) Απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1999, στην υπόθεση C-22/98 Jean-Claude Becu et al., Συλλογή 1999, σ. I-5665, σημείο 26 του αιτιολογικού.(40) Βλέπε απόφαση 2000/394/ΕΚ, της 25ης Νοεμβρίου 1999, σχετικά με τα μέτρα ενίσχυσης σε επιχειρήσεις της Βενετίας και της Chioggia που προβλέπονται από το νόμο αριθ. 30/1997 και το νόμο αριθ. 206/1995, περί απαλλαγών ή μειώσεων των κοινωνικών εισφορών (ΕΕ L 150 της 23.6.2000, σ. 50).(41) Την αρχική θέση της Επιτροπής περιέχει η απόφαση κίνησης της διαδικασίας C 27/93 (βλέπε υποσημείωση 2). Την εποχή εκείνη, η Επιτροπή έκρινε ότι η πληρωμή των κοινωνικών εισφορών ήταν κρατική ενίσχυση συμβατή με την κοινή αγορά.(42) "Fondo assistenza sociale lavoratori portuali", που μετονομάσθηκε σε "Fondo gestione istituti contrattuali lavoratori portuali" από το νόμο αριθ. 13 της 17ης Φεβρουαρίου 1981.(43) Οι νέες λιμενικές επιχιερήσεις (μετά τη μετατροπή τους) απασχολούν λιμενεργάτες ανάλογα με τις ανάγκες και το φόρτο εργασίας (δηλαδή ο αριθμός εργαζομένων και οι ημέρες εργασίας καθορίζονται από τη διακύμανση της κυκλοφορίας στους λιμένες και μεταξύ λιμένων).(44) Μέρος της ενίσχυσης αυτής (160000 εκατομμύρια ιταλικές λίρες) αφορά επιστροφές κοινωνικών εισφορών από την INPS, υπέρ των λιμενικών επιχειρήσεων και εταιρειών εγκατεστημένες σε περιοχές που μπορούν να τύχουν περιφερειακών ενισχύσεων στη Νότιο Ιταλία βάσει απόφασης του ιταλικού συνταγματικού δικαστηρίου (απόφαση αριθ. 261 του συνταγματικού δικαστηρίου του 1991).(45) Σημείο 3.2.5 δεύτερη περίπτωση των κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση των προβληματικών επιχειρήσεων (ΕΕ C 368 της 23.12.1994, σ. 12).(46) Απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, της 29ης Απριλίου 1999, στην υπόθεση C-342/96, Βασίλειο της Ισπανίας/Επιτροπής, "FOGASA", Συλλογή 1999, σ. I-2459.(47) Βλέπε π.χ. τις αποφάσεις της Επιτροπής σχετικά με το ναυτιλιακό - λιμενικό κλάδο, στις υποθέσεις ΝΝ 98/97 Βέλγιο, της 21ης Ιανουαρίου 1998, και C 18/96 Γαλλία, της 2ας Οκτωβρίου 1996 (ΕΕ C 357 της 26.11.1996, σ. 5). Στην πρώτη υπόθεση η Επιτροπή αποφάσισε να μην εγείρει αντιρρήσεις για τη διατήρηση ενός ειδικού ταμείου κοινωνικών παροχών στους λιμενεργάτες. Στη δεύτερη υπόθεση, οι απαλλαγές από τις κοινωνικές εισφορές που συνδέονται με την αναδιοργάνωση του ωραρίου εργασίας δεν κρίθηκαν κρατικές ενισχύσεις.(48) Βλέπε υποσημείωση 45.(49) COM(97) 678 τελικό της 10ης Δεκεμβρίου 1997, σημεία 81 και 82.(50) Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την πρόσβαση στις λιμενικές υπηρεσίες, COM(2001) 35 τελικό, ΕΕ C 154 Ε της 29.5.2001, σ. 290.(51) Βλέπε υποσημείωση 45.(52) Βλέπε απόφαση 97/21/ΕΚΑΧ της Επιτροπής, της 30ής Ιουλίου 1996, σχετικά με κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Compania Espanola de Tubos por Extrusion SA, η οποία είναι εγκατεστημένη στο Leodio (Alava) (EE L 8 του 1997, σ. 14). Στην υπόθεση αυτή η Επιτροπή έκρινε ότι η χρηματοδότηση του ταμείου μισθοδοσίας και κοινωνικής ασφάλισης (Fogasa) δεν περιείχε στοιχεία κρατικής ενίσχυσης. Η θέση αυτή επικυρώθηκε από την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 1999 στην υπόθεση C-342/96, Βασίλειο της Ισπανίας/Επιτροπής, Συλλογή 1999 σ. I-2459.(53) Απόφαση "Λιμένας της Γένοβας", βλέπε υποσημείωση 3 σημείο 28 του αιτιολογικού.(54) Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα, ΕΕ C 74 της 10.3.1998, σ. 9. Όπως προβλέπει το σημείο 6.1 των κατευθυντήριων γραμμών, η Επιτροπή αξιολογεί τη συμβατότητα των περιφεριεακών ενισχύσεων με την κοινή αγορά βάσει κριτηρίων που ισχύουν τη στιγμή χορήγησης των ενισχύσεων.(55) Βλέπε σημεία 177, 227 και 228.(56) Παρά τις επανειλημμένες προσπάθειες της Επιτροπής, δεν κατέστη δυνατόν να ορισθεί το χρονικό διάστημα μέσα στο οποίο έπρεπε να επέλθει η οριστική ανάκαμψη.(57) Απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, της 21ης Μαρτίου 1991, στην υπόθεση C-303/88 Ιταλία/Επιτροπής, Συλλογή 1991, σ. I-1433, σημείο 60 του αιτιολογικού.(58) Βλέπε ανακοίνωση της Επιτροπής που δημοσιεύθηκε στην ΕΕ C 318 της 24.11.1983, σ. 3.