CELEX: 52013DC0384
Language: sl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Priporočilo PRIPOROČILO SVETA za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Franciji

|
			
		
		
		52013DC0384
		
			Priporočilo PRIPOROČILO SVETA za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Franciji /* COM/2013/0384 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	Priporočilo
PRIPOROČILO SVETA
za odpravo čezmernega javnofinančnega
primanjkljaja v Franciji
SVET EVROPSKE UNIJE JE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske
unije, zlasti člena 126(7) Pogodbe,
ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)       V skladu
s členom 126 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) se države članice
izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.
(2)       Pakt za stabilnost in rast
temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za
stabilnost cen in močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih
mest.
(3)       Svet je
27. aprila 2009 v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi
Evropske skupnosti (PES) sklenil, da v Franciji obstaja čezmerni
primanjkljaj, ter v skladu s členom 104(7) PES in členom 3 Uredbe
Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in
razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[1] izdal priporočila za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do
leta 2012[2]. 
(4)       Svet je
2. decembra 2009 v skladu s členom 126(7) PDEU sklenil, da
je kljub sprejetim učinkovitim ukrepom francoskih organov po sprejetju
priporočila prišlo do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi
negativnimi posledicami za javne finance. Zato je Svet priporočil, da Francija
odpravi čezmerni primanjkljaj najpozneje do leta 2013. Da bi lahko
francoski organi verodostojno in trajnostno znižali javnofinančni primanjkljaj
pod 3 % BDP, jim je bilo priporočeno, naj (a) v letu 2010
izvedejo načrtovane ukrepe za konsolidacijo in okrepijo fiskalno konsolidacijo
od leta 2011; (b) zagotovijo povprečno letno fiskalno konsolidacijo
nad 1 % BDP v obdobju 2010–2013; in (c) določijo ukrepe,
potrebne za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, če to omogočajo
ciklični pogoji, ter pospešijo zmanjševanje primanjkljaja, če se gospodarske
ali proračunske razmere izkažejo za boljše od pričakovanj ob izdaji priporočila.
Svet je v svojih priporočilih določil 2. junij 2010 kot rok za
sprejetje učinkovitih ukrepov v skladu z določbami člena 3(4)
Uredbe (ES) št. 1467/97. 
(5)       Komisija
je 15. junija 2010 sklenila, da je Francija na podlagi napovedi služb
Komisije iz pomladi 2010 sprejela učinkovite ukrepe v skladu s
priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za zmanjšanje
javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in
menila, da zato takrat nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim
primanjkljajem ni bilo potrebno.
(6)       V skladu s členom 3(5)
Uredbe (ES) št. 1467/97 se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči
sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so bili
sprejeti učinkoviti ukrepi in če po sprejetju priporočila nastopijo
nepričakovani neugodni gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledicami za
javne finance. Pojav nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi
negativnimi posledicami za proračun se oceni glede na gospodarske napovedi, na
katerih temelji priporočilo Sveta.
(7)       V skladu s členom 126(7)
PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na
zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom odprave stanja
čezmernega primanjkljaja v določenem roku. V priporočilu mora biti določen rok
največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti
učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet
v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo
letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji
priporočilo, skladni z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj.
ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri
čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP. 
(8)       V skladu
z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2009, na kateri je temeljilo
priporočilo Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU z dne
2. decembra 2009, naj bi francosko gospodarstvo v letu 2010
doseglo 1,2-odstotno rast, v letu 2011 pa 1,5-odstotno rast.
Leti 2012 in 2013 sta bili zunaj časovnega obdobja, zajetega v napovedi,
vendar je bila v skladu s predpostavko postopne odprave obsežne negativne
proizvodne vrzeli do leta 2015 za leti 2012 in 2013 pričakovana višja
rast kot v letu 2011. Rast BDP je bila v letu 2010 bistveno
višja od pričakovane rasti iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2009,
leta 2011 je bila nekoliko višja od napovedane 1,5-odstotne rasti,
leta 2012 pa je francosko gospodarstvo stagniralo.
(9)       Na podlagi napovedi služb
Komisije iz pomladi 2013 naj bi se letos BDP znižal za 0,1 %, kar
pomeni precej slabši scenarij za leto 2013 od tistega, na katerem temelji
priporočilo Sveta iz decembra 2009. Šibak razpoložljiv dohodek
gospodinjstev zlasti v povezavi z naraščajočo brezposelnostjo in zvišanjem
davkov bo zgolj delno ublažila upočasnjena rast inflacije, nizko zaupanje
podjetij pa naj bi povzročilo nadaljnje zmanjševanje naložb. Zunanji sektor si
bo rahlo opomogel, kar bo predvidoma povzročilo zmerno povečanje dejavnosti v
drugi polovici leta. Postopna krepitev zaupanja in ponovna zagotovitev realnega
razpoložljivega dohodka gospodinjstev – ob domnevi, da ne bodo sprejeti dodatni
ukrepi za konsolidacijo – bosta leta 2014 zagotovila pozitivno rast (v
višini 1,1 %). Kljub prizadevanjem vlade za podporo zaposlovanja,
zlasti mladih in starejših delavcev, se bo stopnja brezposelnosti po predvidevanjih
še naprej povečevala in bo leta 2013 dosegla 10,6 %, leta 2014
pa 10,9 %. Inflacija se bo leta 2013 znižala na 1,2 % zaradi
nižjih cen energije, naslednje leto pa se bo spet povečala zlasti zaradi
načrtovanega dviga stopnje DDV.
(10)     Gospodarska
kriza je močno vplivala tudi na javnofinančni saldo. Primanjkljaj se je z že
tako povišane stopnje 3,3 % BDP leta 2008 zvišal na izjemnih
7,5 % BDP leta 2009 zaradi delovanja avtomatskih stabilizatorjev
in diskrecijske fiskalne spodbude, ki so jo organi izvajali v okviru evropskega
načrta za oživitev gospodarstva. Čezmerni javnofinančni primanjkljaj se je
leta 2010 zmanjšal na 7,1 % BDP, kar je odražalo ciklične vplive
in izboljšanje strukturnega salda (tj. delno ublažitev z enkratnimi
ukrepi, ki povečujejo primanjkljaj). Strukturni saldo se je izboljšal za 0,3%
BDP. Leta 2011 se je javnofinančni primanjkljaj znatno zmanjšal
na 5,3 % BDP. Rast BDP je v primerjavi z letom 2010
ostala nespremenjena in je znašala 1,7 %, pri čemer je izboljšanje
večinoma temeljilo na okrepljenih prizadevanjih za konsolidacijo in popolni
ukinitvi evropskega načrta za oživitev gospodarstva. Fiskalna konsolidacija,
izračunana glede na spremembo strukturnega salda, je znašala
1,2 % BDP. Leta 2012 je nominalni primanjkljaj znašal
4,8 % BDP in kljub obsežnemu svežnju novih ukrepov ni dosegel ciljne
ravni organov, ki je znašala 4,5 %. Del razlike je izhajal iz stroškov
reševanja bančne skupine Dexia (0,1 % BDP). Strukturni saldo se je
izboljšal za 1,1 % BDP. 
(11)     Po napovedi služb Komisije iz
pomladi 2013 se bo nominalni primanjkljaj v tem letu še dodatno zmanjšal
zaradi ukrepov, ki so bili zlasti sprejeti kot del proračuna. Ukrepi v zvezi s
prihodki vključujejo nadaljnje povečanje neposrednih davkov in socialnih
prispevkov. Pravila za tekoče odhodke (centralna raven države in zdravstvo) so
posodobljena, kar bo prispevalo k ohranjanju omejitve porabe. Nižja raven
inflacije od predvidene in delna prekinitev indeksacije pokojnin iz drugega
stebra v soglasju s socialnimi partnerji bosta prav tako pomagali omejiti
odhodke. Vendar bo rast BDP, za katero je ponovno predvideno, da bo veliko
nižja od svojega potenciala, negativno vplivala na nominalni saldo. Na splošno
naj bi primanjkljaj dosegel 3,9 % BDP. Strukturni saldo naj bi
se znova izboljšal, in sicer za 1,3 % BDP. Leta 2014 naj bi
primanjkljaj dosegel 4,2 % BDP na podlagi običajne domneve, da v
politiki ne bo prišlo do sprememb, kar pomeni, da so bili upoštevani le ukrepi,
ki so dovolj natančno znani. Zlasti je treba še določiti del ukrepov za financiranje
nedavnega odbitka davka od dohodkov pravnih oseb za konkurenčnost in
zaposlovanje, medtem ko bodo številna enkratna plačila davka prenehala veljati
konec leta 2013. Na splošno naj bi strukturni saldo naslednje leto
večinoma ostal stabilen. 
(12)     Strukturni
primanjkljaj, ki temelji na napovedi služb Komisije iz pomladi 2013, bo po
ocenah s 6,1 % leta 2009 letos padel na 2,2 % BDP, tj.
povprečno za 1,0 % BDP v referenčnem obdobju 2010–2013. Pri
popravku potencialne rasti proizvodnje (+0,1 % BDP) in izrednih
prihodkov (−0,2 % BDP) navzdol v primerjavi s časom, ko je bilo izdano
priporočilo Sveta, povprečna letna fiskalna konsolidacija znaša
0,9 % BDP in ne dosega v celoti priporočene konsolidacije, ki znaša
povprečno nad 1 % BDP. Kljub temu je iz obsežne ocene diskrecijskih
ukrepov, ki so jih francoski organi izvajali v obdobju 2012–2013, mogoče
sklepati, da skupni učinek teh ukrepov na proračun znaša 5,25 % BDP,
tj. v povprečju 1,3 % BDP na leto. Poleg doseženega izboljšanja
strukturnega salda je učinek posameznih diskrecijskih ukrepov v tem obdobju
omogočil ublažitev trenda avtonomnega povečevanja javnih odhodkov zaradi dejavnikov,
kot je staranje prebivalstva, zato analiza od spodaj navzgor zagotavlja bolj
pozitivno sliko kot pristop od zgoraj navzdol, ki temelji na strukturnem saldu.
Ukrepi vključujejo znatno zvišanje dohodnine in davka od dohodkov pravnih oseb,
ki ga dopolnjujejo povišanja posrednih davčnih prihodkov in prispevkov za
socialno varnost, zamrznitev osnovnih plač javnih uslužbencev ter prihranki iz
splošnega pregleda javnih politik, pokojninska reforma iz leta 2010 in
dejstvo, da je bila norma porabe za zdravstvo (ONDAM) sistematično dosežena
(oziroma presežena). Ob upoštevanju zgoraj navedenega se lahko šteje, da so
francoski organi sprejeli učinkovite ukrepe. 
(13)     Delež javnega dolga v BDP, ki
je leta 2009 predstavljal 79,2 % BDP, je lansko leto presegel
90 %. Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 se bo delež javnega
dolga še naprej povečeval v časovnem obdobju, zajetem v napovedi, in bo
leta 2013 dosegel 94,0 % BDP, leta 2014 pa
96,2 % BDP zaradi še vedno relativno visokih javnofinančnih
primanjkljajev in upočasnjene nominalne rasti BDP. Usklajevanje stanj in
tokov, vključno s prispevki v evropski mehanizem za stabilnost in neposrednimi
posojili državam iz programa za euroobmočje, bo prav tako prispevalo k
povečanju javnega dolga.
(14)     Znatno
poslabšanje proračunskega stanja zaradi šibkejšega splošnega stanja
gospodarstva v primerjavi s stanjem, na katerem temelji priporočilo Sveta iz
leta 2009, kaže, da so revidirana priporočila na podlagi člena 126(7)
PDEU za podaljšanje roka Francije za odpravo čezmernega primanjkljaja
upravičena, kar je skladno s pravili Pakta za stabilnost in rast.
(15)     Zaradi
velikih negotovosti v zvezi z gospodarskim in proračunskim razvojem bi bilo
treba priporočeni proračunski cilj za zadnje leto v obdobju zmanjševanja
primanjkljaja določiti na raven, ki je znatno nižja od referenčne vrednosti, da
se zagotovi učinkovito in trajno doseganje zmanjševanja primanjkljaja v
zahtevanem roku. 
(16)     Če bi se
rok za odpravo čezmernega primanjkljaja podaljšal le za eno leto, bi fiskalna
konsolidacija, ki bi jo bilo treba izvesti leta 2014, močno presegala
povprečno letno fiskalno konsolidacijo v obdobju 2010–2013, ki jo je
2. decembra 2009 priporočil Svet, kar bi tudi močno oviralo
predvideno oživitev gospodarstva v naslednjem letu. Dvoletno podaljšanje bi
omogočilo znižanje nominalnega primanjkljaja pod 3 % BDP leta 2015 in
hkrati omejilo učinek na rast BDP v letih 2014 in 2015. Zagotovitev
dveh dodatnih let Franciji bi bila v skladu s cilji za nominalni primanjkljaj,
ki znašajo 3,9 % BDP za leto 2013, 3,6 % BDP za
leto 2014 in 2,8 % BDP za leto 2015. Dejansko letno izboljšanje
strukturnega proračunskega salda bi znašalo 1,3 % BDP v
letu 2013 ter 0,8 % v letih 2014 in 2015. Ob upoštevanju možnega
trenda poslabševanja strukturnega salda bi to pomenilo, da bi bili v
letih 2014 in 2015 potrebni diskrecijski ukrepi v višini več kot
1 % BDP na leto.
(17)     Za
doseganje proračunskih ciljev je ključnega pomena, da organi v celoti izvedejo
že sprejete ukrepe za leto 2013 (trenutno ocenjene na 1,5 % BDP)
ter določijo, sprejmejo in hitro izvedejo varčevanje pri odhodkih in/ali ukrepe
v zvezi s prihodki nad 1 % BDP na leto v letih 2014 in 2015
(splošen učinek ukrepov, ki so bili do zdaj sprejeti/dovolj natančno določeni
za obdobje 2014–2015, je zanemarljiv). Zlasti je treba še podrobno
opredeliti večino načrtovanih prihrankov, ki podpirajo različne norme porabe za
obdobje 2014–2015. Nadaljnja zamrznitev osnovnih plač po letu 2013,
ki se uporablja za vse javnofinančne podsektorje, ni bila izrecno potrjena.
Čeprav pregled porabe MAP („modernisation de l'action publique“) še vedno
poteka, ni jasno, ali bo zagotovil velike prihranke (ki bi jih bilo enostavno
ovrednotiti). V zvezi s sistemom pokojnin še vedno niso bili predstavljeni
dejanski ukrepi, ki bi podprli načrtovano reformo. Prav tako še niso bile
predstavljene podrobnosti o načrtovanem zmanjšanju porabe lokalnih vlad. V
zvezi s prihodki se bodo konec leta 2013 iztekla številna enkratna plačila
davka in do zdaj še niso bili napovedani posebni ukrepi, ki bi jih nadomestili.
Glede makroekonomskega scenarija francoskih organov za naslednje leto jasno
prevladujejo negativna tveganja. Napovedana rast BDP je 1,2 %, kar je
zelo blizu napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 (1,1 %), vendar se
osnovna fiskalna scenarija razlikujeta: prvi je del strukturne konsolidacije, ki
obsega 1 % v letu 2014, drugi pa temelji na rahlem poslabšanju
strukturnega sklada. Novoustanovljeni fiskalni svet („Haut Conseil des finances
publiques“) je makroekonomski scenarij, na katerem temelji trenutna ciljna
vrednost primanjkljaja za leto 2014, prav tako ocenil za zelo
optimističnega. Na splošno bo treba stanje natančno spremljati, organi pa bi
morali biti pripravljeni sprejeti korektivne ukrepe v primeru odstopanj porabe
ali izpadov prihodkov.
(18)     Poročilo Komisije o fiskalni
vzdržnosti iz leta 2012 kaže, da Franciji kratkoročno ne grozi tveganje
fiskalnega pretresa. Srednjeročno in dolgoročno so tveganja srednja in nizka.
Vendar pa je bolj zaskrbljujoč najnovejši razvoj, ki vpliva na pokojninski
sistem. Zlasti najnovejše napovedi Svetovalnega sveta za pokojnine („Conseil
d'orientation des retraites“) kažejo stalen primanjkljaj v sistemu do
leta 2020. To potrjuje nujno potrebo po dodatni pokojninski reformi za
popolno ponovno vzpostavitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ.
(19)     Francija izpolnjuje pogoje za
podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz
člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi
izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –
SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:
(1)                   
Francija bi morala najpozneje do leta 2015
odpraviti sedanji čezmerni primanjkljaj.
(2)                   
Francija bi morala doseči cilj za nominalni
primanjkljaj, ki znaša 3,9 % BDP za leto 2013,
3,6 % BDP za leto 2014 in 2,8 % za leto 2015, kar je v
skladu z zagotavljanjem izboljšav strukturnega salda v višini 1,3 % BDP
za leto 2013, 0,8 % za leto 2014 in 0,8 % za
leto 2015, ki temelji na razširjeni napovedi služb Komisije iz
pomladi 2013. 
(3)                   
Francija bi morala v celoti izvesti že sprejete
ukrepe za leto 2013 (1,5 % BDP) ter določiti, sprejeti in hitro
izvesti potrebne ukrepe za konsolidacijo za leti 2014 in 2015 za doseganje
priporočenega izboljšanja strukturnega salda ter hkrati v skladu z načrtom
nadaljevati temeljit pregled kategorij porabe v vseh javnofinančnih
podsektorjih, tudi na ravni socialne varnosti in lokalnih vlad.
(4)                   
Francija bi morala za zmanjšanje primanjkljaja
uporabiti vse nepričakovane dobičke. Ukrepi za proračunsko konsolidacijo bi
morali zagotoviti trajno izboljšanje javnofinančnega strukturnega salda na način,
ki pospešuje rast.
(5)                   
Svet je določil 1. oktober 2013 kot rok,
do katerega mora Francija sprejeti učinkovite ukrepe ter v skladu s členom 3(4a)
Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno poročati o konsolidacijski
strategiji, ki je predvidena za dosego ciljev.
Poleg tega bi morali francoski organi okrepiti
dolgoročno vzdržnost pokojninskega sistema z dodatno prilagoditvijo vseh
ustreznih parametrov. Zlasti bi bilo treba do konca tega leta v skladu s
predvidevanji sprejeti načrtovano reformo ter zagotoviti trajnostno
vzpostavitev sistema najpozneje do leta 2020, pri čemer bi se bilo treba
izogniti vsem nadaljnjim povečanjem stroškov dela. Poleg tega mora Francija za
zagotovitev uspešnosti strategije fiskalne konsolidacije tudi podpreti fiskalno
konsolidacijo s celovitimi strukturnimi reformami v skladu s priporočili Sveta,
naslovljenimi na Francijo v okviru evropskega semestra, zlasti s tistimi, ki
zadevajo postopek v zvezi z makroekonomskim neravnovesjem.
Poleg poročila iz priporočila (5) bi
morali francoski organi poročati o napredku pri izvajanju teh priporočil vsaj
vsakih šest mesecev ter tudi v posebnem poglavju programov za stabilnost,
dokler se ne odpravi celoten čezmerni primanjkljaj. 
To priporočilo je naslovljeno na Republiko
Francijo.
V Bruslju,
                                                                       Za
Svet
                                                                       Predsednik
[1]               UL L 209, 2.8.1997, str. 6.
[2]               Vsi dokumenti glede postopka v
zvezi s čezmernim primanjkljajem Francije so na voljo na naslovu: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm.