CELEX: 62007CC0546
Language: fr
Date: 2009-09-30 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général Mazák présentées le 30 septembre 2009. # Commission européenne contre République fédérale d'Allemagne. # Manquement d’État - Libre prestation des services - Article 49 CE - Annexe XII de l’acte d’adhésion - Liste visée à l’article 24 de l’acte d’adhésion: Pologne - Chapitre 2, paragraphe 13 - Possibilité, pour la République fédérale d’Allemagne, de déroger à l’article 49, paragraphe 1, CE - Clause de ‘standstill’ - Convention du 31 janvier 1990 entre le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne et le gouvernement de la République de Pologne relative au détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise - Exclusion de la possibilité, pour les entreprises établies dans d’autres États membres, de conclure avec des entreprises polonaises des contrats d’entreprise portant sur des travaux à effectuer en Allemagne - Extension des restrictions existantes à la date de la signature du traité d’adhésion relatives à l’accès des travailleurs polonais au marché du travail allemand. # Affaire C-546/07.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      M. JÁN MAZÁK
      présentées le 30 septembre 2009 (
            1
         )
      
         Affaire C-546/07
      
      
         Commission européenne
      
      
         contre
      
      
         République fédérale d’Allemagne
      
      «Manquement d’État — Libre prestation des services — Article 49 CE — Annexe XII de l’acte d’adhésion — Liste visée à l’article 24 de l’acte d’adhésion: Pologne — Chapitre 2, paragraphe 13 — Possibilité, pour la République fédérale d’Allemagne, de déroger à l’article 49, paragraphe 1, CE — Clause de ‘standstill’ — Convention du 31 janvier 1990 entre le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne et le gouvernement de la République de Pologne relative au détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise — Exclusion de la possibilité, pour les entreprises établies dans d’autres États membres, de conclure avec des entreprises polonaises des contrats d’entreprise portant sur des travaux à effectuer en Allemagne — Extension des restrictions existantes à la date de la signature du traité d’adhésion relatives à l’accès des travailleurs polonais au marché du travail allemand»
      
         I — Introduction
      
      
               1.
            
            
               Par le présent recours, la Commission des Communautés européennes conclut à ce qu’il plaise à la Cour déclarer que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE, ainsi qu’en vertu de la clause de «standstill» prévue à l’annexe XII, chapitre 2, point 13, de l’acte du 16 avril 2003 par lequel la République de Pologne a adhéré à l’Union européenne (
                     2
                  ) (ci-après la «clause de ‘standstill’»),
               
                        —
                     
                     
                        en interprétant, dans sa pratique administrative, les termes «Unternehmen der anderen Seite» (entreprise de l’autre partie) figurant à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention conclue le 31 janvier 1990 entre la République fédérale d’Allemagne et la République de Pologne au sujet du détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise (
                              3
                           ) (ci-après la «convention»), comme signifiant «entreprise allemande», et
                     
                  
                        —
                     
                     
                        en ayant étendu, en vertu de l’«Arbeitsmarktschutzklausel» (clause sur la protection du marché du travail), les restrictions régionales à l’accès des travailleurs étrangers au marché de l’emploi, et ce après le 16 avril 2003, c’est-à-dire après la signature de l’acte d’adhésion de 2003 — qui emportait l’adhésion de la République de Pologne à l’Union.
                     
                  
         
               2.
            
            
               La présente affaire soulève principalement deux problèmes juridiques. Premièrement, il convient d’envisager dans quelles conditions, à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour, un État membre peut, dans le cadre de la fourniture de services, refuser d’étendre à des entreprises établies dans un autre État membre les avantages que des entreprises établies sur son propre territoire tirent d’un traité bilatéral.
            
         
               3.
            
            
               Deuxièmement, il y a lieu d’examiner si la clause de «standstill» interdit à la République fédérale d’Allemagne d’adopter en la matière de nouvelles mesures (législatives ou administratives) plus restrictives que celles qui étaient en vigueur à la date de la signature de l’acte d’adhésion de 2003 ou si, de façon plus générale, elle prohibe toute extension des restrictions à l’accès au marché national du travail, moins sous l’effet de nouvelles mesures qui seraient adoptées que par suite de modifications dans les circonstances de fait pertinentes auxquelles s’appliquent les mesures existantes.
            
         
         II — Le cadre juridique
      
      A — L’acte d’adhésion de 2003
      
      
               4.
            
            
               En vertu des dispositions transitoires inscrites dans l’acte d’adhésion de 2003, la République fédérale d’Allemagne et la République d’Autriche peuvent notamment — par dérogation aux dispositions du traité CE sur la libre circulation des services — maintenir des mesures nationales ou des mesures résultant d’accords bilatéraux qui restreignent l’utilisation de travailleurs contractuels employés par des entreprises établies en Pologne. À l’annexe XII (intitulée «Liste visée à l’article 24 de l’acte d’adhésion: Pologne»), le point 13 du chapitre 2 (intitulé «Libre circulation des personnes») se lit comme suit dans sa partie pertinente:
               «Pour faire face à des perturbations graves ou à des menaces de perturbations graves dans certains secteurs sensibles des services de leur marché du travail qui pourraient surgir dans certaines régions à la suite d’une prestation de services transnationale, telle qu’elle est définie à l’article 1er de la directive 96/71/CE, aussi longtemps qu’elles appliquent à la libre circulation des travailleurs polonais, en vertu des dispositions transitoires précitées, des mesures nationales ou des mesures résultant d’accords bilatéraux, la République d’Allemagne et la République d’Autriche peuvent, après en avoir averti la Commission, déroger à l’article 49, premier alinéa, […] CE en vue de limiter, dans le contexte de la prestation de services par des entreprises établies en Pologne, la circulation temporaire de travailleurs dont le droit d’accepter du travail en Allemagne et en Autriche est soumis à des mesures nationales.
               […]»
            
         
               5.
            
            
               Ce point fixe ensuite la clause de «standstill» suivante:
               «L’application du présent paragraphe n’a pas pour effet de créer, pour la circulation temporaire des travailleurs dans le contexte de la prestation de services transnationale entre l’Allemagne ou l’Autriche et la Pologne, des conditions qui soient plus restrictives que celles existant à la date de la signature du traité d’adhésion.»
            
         B — La réglementation nationale
      
      
               6.
            
            
               L’article 1er de la convention prévoit:
               «[…] Les travailleurs polonais qui sont détachés pour une activité temporaire, sur la base d’un contrat de travail entre un entrepreneur polonais et une entreprise de l’autre partie (travailleurs contractuels), reçoivent un permis de travail, quelles que soient la situation et l’évolution du marché du travail […]»
            
         
               7.
            
            
               L’article 2 de la convention fixe un quota en ce qui concerne les travailleurs polonais contractuels. L’article 2, paragraphe 5, dispose:
               «L’Office fédéral du travail [Bundesanstalt für Arbeit] allemand veillera, aux fins de l’application de la présente convention en coopération avec le ministère du travail et de la politique sociale de la République de Pologne, à ce qu’il n’y ait pas de concentration régionale ou sectorielle des travailleurs contractuels employés.
               […]»
            
         
               8.
            
            
               Parmi les directives d’application adoptées par la Bundesagentur für Arbeit (Agence fédérale pour l’emploi), on mentionnera celles prévues dans la fiche 16a, intitulée «Emploi de travailleurs étrangers des nouveaux États membres de l’UE dans le cadre de contrats d’entreprise en République fédérale d’Allemagne» (annexe XI). Cette fiche comporte une clause de protection du marché du travail, en vertu de laquelle les contrats pour lesquels il y a utilisation de main-d’œuvre étrangère sont en principe interdits lorsqu’ils doivent être exécutés dans des circonscriptions de l’Agence fédérale pour l’emploi dans lesquelles le taux de chômage moyen au cours des six derniers mois a excédé d’au moins 30% le taux de chômage de la République fédérale d’Allemagne dans son ensemble. La liste des circonscriptions soumises à cette clause est mise à jour tous les trimestres (annexe XII).
            
         
         III — La procédure précontentieuse et la procédure administrative
      
      
               9.
            
            
               Par lettre du 3 avril 1996, la Commission a attiré l’attention du gouvernement allemand sur le fait que son interprétation de la convention apparaissait contraire à l’article 49 CE. Dans sa lettre du , le gouvernement allemand a contesté l’analyse de la Commission.
            
         
               10.
            
            
               Le 12 novembre 1997, la Commission a émis un avis motivé, en accordant à la République fédérale d’Allemagne un délai de douze mois pour sa réponse. À la suite d’une réunion avec des représentants de la Commission le , la République fédérale d’Allemagne a indiqué, dans sa lettre du , que des efforts étaient déployés pour trouver une solution politique dans le cadre de l’accord européen du établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, ainsi que la République de Pologne, d’autre part. Les tentatives de résoudre le différend sur le plan politique se sont toutefois révélées vaines.
            
         
               11.
            
            
               La République de Pologne a adhéré à l’Union le 1er mai 2004. En réponse à une demande de la Commission du , le gouvernement allemand a, dans une lettre du , déclaré maintenir sa pratique interprétative de la convention et être légitimement en droit de supposer, au vu du temps écoulé, qu’il n’existait plus aucun fondement à la poursuite de la procédure.
            
         
               12.
            
            
               Dans une lettre complémentaire du 10 avril 2006, la Commission a attiré l’attention du gouvernement allemand sur le fait que, outre l’apparente violation de l’article 49 CE, la pratique administrative allemande pour l’application de la convention paraissait incompatible avec la clause de «standstill». Selon elle, l’extension des restrictions régionales au titre de la clause de protection du marché du travail, fondée sur l’article 2, paragraphe 5, de la convention, et figurant dans les directives d’application de l’Agence fédérale pour l’emploi, enfreint l’interdiction d’aggraver les restrictions existantes.
            
         
               13.
            
            
               Par lettre du 8 juin 2006, le gouvernement allemand a contesté cette analyse, faisant valoir que l’application de la convention bilatérale à l’ensemble des États membres et à leurs entreprises n’était pas appropriée.
            
         
               14.
            
            
               Dans son avis motivé complémentaire du 15 décembre 2006, la Commission a réitéré ses griefs. Le gouvernement allemand ayant maintenu son analyse dans une lettre du , la Commission a engagé le présent recours, enregistré au greffe de la Cour le .
            
         
         IV — Analyse
      
      A — Sur la recevabilité
      
      1. Arguments principaux des parties
      
               15.
            
            
               Le gouvernement allemand fait valoir, au premier chef, que le recours est, en tout état de cause, irrecevable en tant qu’il concerne le prétendu manquement à l’article 49 CE.
            
         
               16.
            
            
               Selon lui, la Commission est déchue de son droit de recours, puisqu’elle n’a rien entrepris pendant près de sept ans à propos de l’infraction prétendue à l’article 49 CE. Il soutient que, au vu des délais de procédure et des circonstances particulières de la présente affaire, il pouvait en réalité légitimement supposer que la Commission avait abandonné ce grief. Cette confiance légitime s’est trouvée renforcée, relève-t-il, par la lettre qu’a adressée le commissaire Monti au cours du mois de juillet 1998, dans laquelle celui-ci a indiqué qu’il n’accueillerait pas favorablement une dénonciation de la convention et qu’il attendrait le mois de novembre 1998 pour voir si une autre solution était possible. Aucune autre mesure n’a pourtant été prise avant le mois d’avril 2003, date à laquelle il était établi que la République fédérale d’Allemagne n’était plus en mesure de résilier la convention sans contrevenir à la clause de «standstill». En ce sens, la Commission a, selon le gouvernement allemand, sciemment abusé de sa confiance.
            
         
               17.
            
            
               La Commission rejette cette analyse et fait valoir que sa façon de mener la procédure ne pouvait faire naître, dans le chef de la République fédérale d’Allemagne, une confiance légitime quant à la clôture de cette procédure. Insistant sur le pouvoir d’appréciation dont elle dispose en ce qui concerne le choix de la date à laquelle elle décide d’introduire un recours en manquement, la Commission maintient que les circonstances de l’affaire justifiaient les retards pris dans la procédure.
            
         2. Appréciation
      
               18.
            
            
               Il y a lieu de rappeler d’emblée que, dans le système établi par l’article 226 CE, la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire reconnu par la jurisprudence pour décider, d’une part, de l’opportunité d’introduire un recours en manquement et, d’autre part, de la date à laquelle elle engage un tel recours (
                     4
                  ).
            
         
               19.
            
            
               S’agissant plus spécifiquement de ce dernier aspect, la Commission n’est donc pas tenue au respect d’un délai déterminé, sous réserve des hypothèses dans lesquelles une durée excessive de la procédure précontentieuse prévue à l’article 226 CE est susceptible d’augmenter, pour l’État mis en cause, la difficulté de réfuter les arguments de la Commission et de violer ainsi les droits de la défense. C’est à l’État membre intéressé qu’il appartient d’apporter la preuve d’une telle incidence (
                     5
                  ).
            
         
               20.
            
            
               J’estime toutefois que le gouvernement allemand n’a pas indiqué de circonstances de nature à démontrer que la durée de la procédure précontentieuse dans la présente affaire a compromis ses droits de la défense.
            
         
               21.
            
            
               À cet égard, on notera, en premier lieu, que l’entrée en vigueur de la clause de «standstill» au cours de la procédure précontentieuse, qu’a invoquée le gouvernement allemand — et qui a eu pour effet que la République fédérale d’Allemagne ne pouvait plus résilier la convention (avec la République de Pologne) —, n’était pas en tant que telle de nature à accroître la difficulté pour le gouvernement allemand de réfuter les griefs et arguments soulevés par la Commission. En deuxième lieu, la Commission a adressé en 2006 une lettre de mise en demeure complémentaire ainsi qu’un avis motivé complémentaire dans lesquels elle a, en substance, réitéré les griefs initiaux, en donnant ainsi au gouvernement allemand une nouvelle occasion de défendre sa position.
            
         
               22.
            
            
               Pour ce qui est, en troisième lieu, de l’argument que le gouvernement allemand tire du fait qu’il lui était légitimement permis de supposer, dans les circonstances de la présente affaire, que la procédure avait été clôturée, il résulte du pouvoir d’appréciation dont jouit la Commission en ce qui concerne le début de la procédure de manquement qu’une période d’inaction de sa part au cours de la procédure précontentieuse ne saurait en soi — même si elle dure plusieurs années — faire naître dans le chef de l’État membre concerné une confiance légitime dans le fait que cette institution ne poursuivra pas la procédure. Il en va tout particulièrement ainsi dans une affaire telle que celle en cause, où il ressort du dossier que, lors de la période visée par le gouvernement allemand, allant de 1997 à l’adhésion de la République de Pologne, des efforts ont été accomplis pour trouver une solution politique dans le cadre de l’accord européen du 16 décembre 1991, de sorte à mettre fin au manquement prétendu.
            
         
               23.
            
            
               S’agissant, en quatrième lieu, dans ce contexte, de la lettre envoyée par le commissaire Monti au mois de juillet 1998, qu’invoque également le gouvernement allemand, il est de jurisprudence constante que, à supposer même qu’il lui soit permis de s’appuyer sur le principe de la protection de la confiance légitime en vue de faire obstacle à la constatation, en vertu de l’article 226 CE, d’un manquement à ses obligations (
                     6
                  ), un État membre ne peut plaider l’existence d’une violation de ce principe à moins d’avoir reçu des assurances précises des autorités communautaires concernées (
                     7
                  ).
            
         
               24.
            
            
               Il suffit à cet égard de relever que le gouvernement allemand n’a pas même fait valoir que la Commission avait fourni, dans la lettre susvisée, une assurance précise que les griefs en cause seraient abandonnés ou qu’il serait mis fin à la procédure. Le commissaire Monti y a au contraire indiqué, en substance, préférer une solution constructive au problème posé par la façon dont la République fédérale d’Allemagne applique cette convention, tout en faisant clairement ressortir qu’il n’était pas possible, dans cette situation, d’abandonner l’affaire.
            
         
               25.
            
            
               Selon moi, il résulte des considérations ci-dessus que l’exception d’irrecevabilité soulevée par le gouvernement allemand doit être rejetée.
            
         B — Sur le fond
      
      1. Violation de l’article 49 CE
      a) Arguments principaux des parties
      
               26.
            
            
               Par la première partie de son recours, la Commission soutient en substance qu’il s’agit d’une pratique administrative allemande d’interpréter l’article 1er de la convention de telle sorte que seules des entreprises allemandes peuvent conclure des contrats d’entreprise au sens de cette convention. Sous l’effet de cette dernière, les entreprises d’autres États membres se trouveraient empêchées — sauf à constituer une filiale en Allemagne — de profiter de la liberté que leur reconnaît l’article 49 CE de fournir des services, en concluant, au titre de la convention, des contrats avec des entreprises polonaises pour des travaux à exécuter en Allemagne, et en utilisant ainsi le quota de travailleurs polonais contractuels.
            
         
               27.
            
            
               Selon la Commission, cette pratique constitue une discrimination directe sur le fondement de la nationalité d’une entreprise, ou du lieu de son siège, qui n’est pas justifiée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique au titre de l’article 46 CE, lu en combinaison avec l’article 55 CE.
            
         
               28.
            
            
               À cet égard, la Commission rejette notamment l’argument tiré du fait que la règle litigieuse, imposant qu’une entreprise contractante et/ou cliente ait son siège en Allemagne, serait nécessaire pour dûment contrôler la bonne exécution de la convention, pour assurer la mise en œuvre effective de la responsabilité incombant à l’entreprise de payer les cotisations de sécurité sociale et les pénalités sanctionnant les infractions à la loi ou pour empêcher que les dispositions transitoires prévues dans l’acte d’adhésion ne soient contournées ou mal appliquées.
            
         
               29.
            
            
               Enfin, la Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le principe fondamental de l’égalité de traitement exige qu’un État membre qui est partie à une convention bilatérale accorde aux ressortissants d’un autre État membre les mêmes avantages que ceux dont bénéficient ses propres ressortissants en vertu de ladite convention, à moins qu’il ne puisse avancer un motif justifiant objectivement son refus (
                     8
                  ). Or une telle justification objective n’existe pas dans la présente affaire.
            
         
               30.
            
            
               Le gouvernement polonais, qui a été autorisé à intervenir au soutien des conclusions de la Commission par ordonnance du président de la Cour du 2 juillet 2008, se rallie en substance à ces arguments. Il souligne en particulier que la convention n’est pas d’une nature telle que l’extension de ses avantages à des ressortissants d’autres États membres remettrait en cause l’équilibre contractuel et la réciprocité de la convention au sens de la jurisprudence pertinente de la Cour (
                     9
                  ). La convention n’est, en réalité, pas fondée sur le principe de réciprocité.
            
         
               31.
            
            
               Le gouvernement allemand conteste l’analyse de la Commission et du gouvernement polonais. Il fait en premier lieu valoir que l’article 1er de la convention doit bien s’interpréter, à la lumière de son libellé, comme visant les entreprises allemandes. Il ajoute que cette règle n’est pas constitutive d’une discrimination prohibée en vertu de l’article 49 CE, au motif, en particulier, que les entreprises établies en Allemagne et celles établies dans d’autres États membres ne sont pas placées dans des situations comparables au regard de la convention.
            
         
               32.
            
            
               Le gouvernement allemand soutient que, compte tenu de la nature spécifique de la convention bilatérale en cause et de la réciprocité sur laquelle celle-ci est fondée, les avantages qu’elle prévoit ne peuvent être accordés aux ressortissants ou aux entreprises de l’ensemble des autres États membres (
                     10
                  ). Au surplus, les dispositions transitoires inscrites dans l’acte d’adhésion de 2003 s’en trouveraient compromises. En tout état de cause, indique-t-il, même si la manière dont la convention est appliquée en Allemagne était considérée comme une restriction à la libre prestation des services, cette restriction serait justifiée, en vertu des dispositions combinées des articles 46 CE et 55 CE, par la nécessité de contrôler de façon adéquate la bonne exécution de la convention et d’assurer, notamment, la mise en œuvre effective de la responsabilité incombant à l’entreprise contractante-cliente de payer les cotisations de sécurité sociale ainsi que les pénalités sanctionnant les infractions à la loi.
            
         b) Appréciation
      
               33.
            
            
               Il convient de rappeler à titre liminaire que, conformément à une jurisprudence constante, la libre prestation des services implique, notamment, l’élimination de toute discrimination exercée à l’encontre du prestataire en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu’il est établi dans un État membre autre que celui où la prestation doit être exécutée (
                     11
                  ).
            
         
               34.
            
            
               Dans la présente affaire, il est constant que, par application de la pratique administrative allemande que conteste la Commission, seules des entreprises allemandes — c’est-à-dire des entreprises ayant leur siège en Allemagne — peuvent conclure des contrats d’entreprise avec des entreprises établies en Pologne au sens de la convention et ainsi bénéficier, lorsqu’elles fournissent des services en Allemagne — et malgré les dispositions transitoires prévues dans l’acte d’adhésion de 2003 au sujet de la circulation temporaire des travailleurs —, du quota de travailleurs polonais accordé au titre de cette convention, alors que les entreprises établies dans d’autres États membres ne disposent pas de cette possibilité lorsqu’elles prestent des services en Allemagne, sauf à constituer une filiale dans cet État membre.
            
         
               35.
            
            
               En tant qu’elle concerne la conclusion de contrats d’entreprise avec des entreprises polonaises pour la fourniture de services en Allemagne, il est donc clair que la pratique administrative litigieuse établit une distinction fondée sur le siège de l’entreprise fournissant le service et qu’elle est ainsi constitutive — dans la mesure où le siège d’une entreprise détermine sa «nationalité» (
                     12
                  ) — d’une discrimination fondée sur la nationalité, prohibée par l’article 49 CE.
            
         
               36.
            
            
               Il y a donc lieu d’examiner si le gouvernement allemand a avancé des raisons qui seraient néanmoins susceptibles de fournir une justification valable au fait que la République fédérale d’Allemagne n’autorise que ses propres entreprises à exécuter des travaux sur son territoire national en coopération avec des entreprises polonaises et leurs salariés, intervenant en qualité de sous-traitants conformément à la convention.
            
         
               37.
            
            
               À cet égard, il y a lieu de noter, premièrement, que le fait que des entreprises établies dans d’autres États membres puissent également bénéficier de la convention en constituant des filiales en Allemagne ne saurait justifier la différence de traitement en cause, puisque, comme la Cour l’a jugé dans une jurisprudence constante, l’obligation de créer un établissement stable ou une filiale va directement à l’encontre de l’essence de la libre prestation des services (
                     13
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Dans la mesure, ensuite, où le gouvernement allemand entend justifier son refus d’étendre l’avantage en cause aux entreprises établies dans d’autres États membres au motif que cet avantage naît des dispositions d’une convention bilatérale internationale, ainsi on notera que — ainsi qu’il résulte du principe de primauté du droit communautaire et ainsi que l’a confirmé la Cour dans sa jurisprudence — les États membres sont tenus, en donnant effet aux obligations qui leur incombent en vertu d’accords internationaux, qu’il s’agisse d’accords entre États membres ou entre un État membre et un ou plusieurs États tiers, de satisfaire, sous réserve des dispositions de l’article 307 CE, aux obligations que leur impose le droit communautaire (
                     14
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Aussi ressort-il d’une jurisprudence constante de la Cour que, même s’il met en œuvre un accord international, un État membre reste lié par le principe d’égalité de traitement, tel que consacré dans les libertés fondamentales, de sorte qu’il est en principe tenu d’accorder aux ressortissants d’autres États membres ou, le cas échéant, aux entreprises qui sont établies ou domiciliées dans d’autres États membres les mêmes avantages que ceux dont ses propres ressortissants bénéficient au titre d’une convention donnée.
            
         
               40.
            
            
               Dans son arrêt Matteuci, la Cour a ainsi jugé, à propos d’un accord culturel conclu entre deux États membres et réservant le bénéfice de certaines bourses aux seuls ressortissants de ces deux États, que, par application du principe d’égalité de traitement à l’égard des travailleurs nationaux que prévoient les règles sur la libre circulation des travailleurs, les autorités de ces deux États membres étaient tenues d’étendre le bénéfice de ces bourses aux travailleurs communautaires résidant établis sur leur territoire (
                     15
                  ). Depuis son arrêt Saint-Gobain ZN, la Cour a également jugé, dans une jurisprudence constante, qu’un État membre qui est partie à une convention bilatérale internationale conclue avec un pays tiers en vue d’éviter les doubles impositions est tenu d’accorder aux établissements permanents des entreprises établies dans un autre État membre les avantages prévus par cette convention aux mêmes conditions que celles qui s’appliquent aux entreprises qui sont résidentes dans l’État membre partie à la convention (
                     16
                  ). De même, dans son arrêt Gottardo, la Cour a jugé, à propos d’une convention bilatérale internationale de sécurité sociale relative à la prise en compte de périodes d’assurance, que le principe fondamental d’égalité de traitement exige qu’un État membre accorde aux ressortissants d’autres États membres les mêmes avantages que ceux dont bénéficient ses propres ressortissants en vertu de cette convention, à moins qu’il puisse fournir une justification objective à son refus d’agir ainsi (
                     17
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Il ressort de cette jurisprudence que, conformément au principe du traitement national, qui, ainsi qu’on l’a indiqué ci-dessus, est également inscrit à l’article 49 CE (
                     18
                  ), la République fédérale d’Allemagne est en principe tenue d’accorder aux entreprises qui sont établies dans un autre État membre et qui n’ont pas leur siège ou une filiale en Allemagne les avantages prévus par la convention, et ce aux mêmes conditions que celles qui s’appliquent aux entreprises ayant leur siège en Allemagne, c’est-à-dire la possibilité de conclure avec les entreprises établies en Pologne des contrats d’entreprise devant être exécutés en Allemagne, en utilisant des travailleurs polonais conformément au quota que fixe cette convention.
            
         
               42.
            
            
               Certes, ainsi que l’a soutenu le gouvernement allemand, la Cour a jugé que l’équilibre et la réciprocité d’une convention bilatérale internationale conclue entre un État membre et un pays tiers pouvaient constituer une justification objective au refus d’un État membre partie à cette convention d’étendre aux ressortissants d’autres États membres les avantages qu’en tirent ses propres ressortissants (
                     19
                  ).
            
         
               43.
            
            
               On notera toutefois que cette justification a été formulée à propos de conventions internationales conclues avec un ou plusieurs pays tiers, et donc en vue d’éviter, conformément à l’exception prévue à l’article 307 CE, que les droits que tire un pays tiers de cette convention ne soient affectés, ou que ce pays ne se voit imposer de nouvelles obligations (
                     20
                  ).
            
         
               44.
            
            
               La convention est en revanche un accord uniquement passé entre deux États membres, qui, conformément à l’article 10 CE, sont donc tous deux soumis à l’obligation de prendre toutes mesures propres à assurer l’exécution des obligations découlant du traité et de se prêter mutuellement assistance à cette fin (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Il convient en outre d’observer dans ce contexte que, comme l’a souligné à bon droit le gouvernement polonais, étendre aux entreprises établies dans d’autres États membres la possibilité prévue par la convention de conclure des contrats d’entreprise avec des établissements polonais n’affecte pas, en tant que tel, le quota applicable aux travailleurs contractuels polonais, fixé au titre de l’article 2, paragraphe 5, de la convention. Indépendamment de cet aspect, quand bien même la République fédérale d’Allemagne aurait-elle conclu la convention dans l’idée que seules des entreprises allemandes pourraient en bénéficier, cette circonstance ne serait pas suffisante pour faire obstacle à l’application, dans la présente situation, d’un principe fondamental établi dans le traité.
            
         
               46.
            
            
               Les arguments qu’avance le gouvernement allemand sur la base du caractère et de la nature réciproque de la convention bilatérale en cause me paraissent en conséquence devoir être rejetés.
            
         
               47.
            
            
               Dans la mesure, ensuite, où le gouvernement allemand conteste l’obligation d’étendre l’avantage prévu au titre de la convention aux entreprises établies dans d’autres États membres, au motif que de telles entreprises ne sont pas dans une situation comparable à celle des entreprises allemandes relevant de la convention, la Cour a jugé, dans plusieurs arrêts portant sur des avantages octroyés en vertu de conventions fiscales bilatérales, que le droit communautaire ne s’opposait pas à ce que l’avantage en question soit refusé aux résidents d’un troisième État membre, dans la mesure où ceux-ci ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des résidents couverts par ladite convention (
                     22
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Cette jurisprudence doit toutefois s’analyser à la lumière des circonstances particulières qui la fondent et ne saurait, selon moi, être purement et simplement transposée à la situation de la présente espèce. On soulignera en particulier à cet égard que ces affaires portaient sur des conventions fiscales bilatérales et que, comme il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour, le lieu de résidence ou d’établissement peut, en matière fiscale, tenir lieu de facteur de rattachement aux fins de la répartition de la compétence fiscale (
                     23
                  ). Il s’ensuit que, s’agissant des avantages accordés en vertu de conventions fiscales, un résident d’un autre État membre, ou une entreprise qui y est établie, peut se trouver dans une situation objectivement différente de celle des personnes résidant dans l’État membre qui est partie à une telle convention ou des entreprises qui y sont établies, si bien que l’égalité de traitement en ce qui concerne les bénéfices octroyés au titre de cette convention ne s’impose plus (
                     24
                  ).
            
         
               49.
            
            
               En l’espèce, à l’inverse, il paraît n’exister aucune bonne raison de penser que la situation d’une entreprise établie dans un autre État membre, et n’ayant aucune filiale en Allemagne, ne serait pas comparable à celle d’entreprises disposant d’un siège en Allemagne, pour ce qui est de la possibilité de conclure des contrats d’entreprise avec des établissements polonais en vue de fournir des services en Allemagne. Selon moi, on ne saurait donc considérer que la différence de traitement en cause au regard de la convention n’est pas de nature à constituer une discrimination du fait de l’absence de comparabilité entre les entreprises concernées.
            
         
               50.
            
            
               Enfin, dans la mesure où le gouvernement allemand entend justifier la pratique en cause sur la base de l’article 46 CE, lu en combinaison avec l’article 55 CE, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que des réglementations nationales qui ne sont pas indistinctement applicables aux prestations de services, quelle qu’en soit l’origine, ne sont compatibles avec le droit communautaire que si elles peuvent relever d’une disposition dérogatoire expresse, tel l’article 46 CE auquel l’article 55 CE renvoie. À cet égard, il résulte de l’article 46 CE, qui est d’interprétation stricte, que des règles discriminatoires peuvent être justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (
                     25
                  ). Au surplus, les raisons susceptibles d’être invoquées par un État membre afin de justifier une dérogation au principe de la libre prestation des services doivent être accompagnées d’une analyse de l’opportunité et de la proportionnalité de la mesure restrictive adoptée par cet État ainsi que des éléments précis permettant d’étayer son argumentation (
                     26
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Dans la présente affaire, le gouvernement allemand a, en substance, invoqué des difficultés dans l’exécution de la convention, touchant à l’application et à la mise en œuvre effective de la législation nationale, et plus particulièrement à la mise en œuvre effective de la responsabilité incombant aux entreprises de payer les cotisations de sécurité sociale et ainsi que les pénalités.
            
         
               52.
            
            
               Ces considérations ne relèvent toutefois d’aucune des raisons expressément mentionnées à l’article 46 CE. En tant qu’elles pourraient s’analyser comme touchant à l’ordre public au sens de l’article 46 CE, on notera que la Cour fait une interprétation stricte de cette notion, en exigeant notamment l’existence d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (
                     27
                  ). Les circonstances invoquées par le gouvernement allemand ne remplissent pas ces exigences et ne peuvent être considérées comme suffisantes pour justifier une dérogation au principe fondamental de la libre prestation de services. En outre, comme l’ont indiqué la Commission et le gouvernement polonais, ni des considérations de nature économique ni des difficultés administratives pratiques ne peuvent constituer des raisons d’ordre public au sens de l’article 46 CE (
                     28
                  ).
            
         
               53.
            
            
               Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la pratique administrative litigieuse, qui interprète l’article 1er de la convention en ce sens que seules des entreprises allemandes peuvent conclure des contrats d’entreprise au sens de cette convention, est constitutive d’un manquement aux obligations imposées par l’article 49 CE. La première partie du recours engagé par la Commission apparaît donc fondée.
            
         2. Infraction à la clause de «standstill»
      a) Arguments principaux des parties
      
               54.
            
            
               Par la seconde partie de son recours, la Commission fait valoir que la clause de protection du marché du travail, telle qu’appliquée dans la pratique administrative allemande, contrevient à la clause de «standstill». Elle soutient que le libellé de cette clause fait ressortir le caractère absolu de l’obligation qui y figure, et qu’il y a interdiction de toute restriction à l’accès des travailleurs contractuels polonais au marché du travail allemand qui se traduit par une dégradation de leur situation par rapport à celle dans laquelle ils se trouvaient le 16 avril 2003 — qu’il y ait eu ou non modification de la situation juridique ou de la pratique administrative.
            
         
               55.
            
            
               La Commission souligne que, conformément à la clause de protection du marché du travail, qui fait l’objet d’une application continue dans la pratique administrative de l’Agence fédérale pour l’emploi, les contrats d’entreprise ne sont en principe pas autorisés s’ils doivent être exécutés dans une circonscription de l’agence dans laquelle le taux de chômage moyen est supérieur d’au moins 30% au taux de chômage de l’ensemble de l’Allemagne. La liste des circonscriptions de l’agence relevant de cette règle est mise à jour trimestriellement. Elle en déduit que la clause de «standstill» a été violée dans la mesure où de nouvelles circonscriptions ont été ajoutées à la liste des circonscriptions «verrouillées» après le 16 avril 2003 et où l’accès au marché du travail allemand est devenu de facto plus restrictif.
            
         
               56.
            
            
               Le gouvernement polonais partage en substance l’analyse de la Commission et soutient que l’article 2, paragraphe 5, de la convention n’offre pas une base juridique valable à la clause de protection du marché du travail.
            
         
               57.
            
            
               Le gouvernement allemand souligne, en revanche, que ni la situation juridique en Allemagne ni la pratique administrative en application de laquelle l’article 2, paragraphe 5, de la convention est mis en œuvre n’ont été modifiées depuis le 4 janvier 1993 en ce qui concerne l’accès au marché du travail au titre de la convention. Dans ces conditions, ajoute-t-il, on ne saurait soutenir que la clause de «standstill» a été violée, puisqu’une telle violation présupposerait l’adoption de mesures législatives ou administratives par l’État membre concerné. Or, en l’espèce, seules les circonstances de fait ont changé, à savoir la situation sur le marché allemand du travail.
            
         b) Appréciation
      
               58.
            
            
               Il convient d’observer à titre liminaire qu’ilappartient ici à la Cour non pas de juger si la clause de protection du marché du travail figurant dans les directives d’application de l’Agence fédérale pour l’emploi et la façon dont ces dernières sont suivies dans la pratique administrative allemande constituent une mise en œuvre correcte de l’article 2, paragraphe 5, de la convention, qui fixe le quota de travailleurs contractuels polonais (
                     29
                  ), mais d’apprécier si la pratique administrative allemande enfreint la clause de «standstill».
            
         
               59.
            
            
               On notera, à cet égard, qu’il est constant que la clause de protection du marché du travail était déjà en vigueur et appliquée par les autorités allemandes avant la date de signature de l’acte d’adhésion de 2003 et qu’elle n’a pas été modifiée depuis cette date.
            
         
               60.
            
            
               Le grief de la Commission porte toutefois plus particulièrement sur le fait que, depuis le 16 avril 2003, de nouvelles circonscriptions ont été ajoutées à la liste de celles pour lesquelles les contrats d’entreprise au titre de la convention ne sont pas autorisés, de sorte que l’accès au marché allemand du travail s’en est trouvé de facto plus limité.
            
         
               61.
            
            
               Je ne partage pas la thèse de la Commission selon laquelle ces circonstances constitueraient une violation de la clause de «standstill».
            
         
               62.
            
            
               Ainsi que l’a souligné le gouvernement allemand, les circonscriptions relevant de la clause de protection du marché du travail sont publiées dans une liste faisant l’objet d’une révision trimestrielle conformément aux directives d’application suivies par les autorités allemandes. Cette liste et ses révisions sont donc la simple conséquence de l’application de la règle, figurant dans les directives, selon laquelle les contrats d’entreprise ne sont pas autorisés s’ils doivent être exécutés dans une circonscription dans laquelle le taux de chômage moyen au cours des six derniers mois a été supérieur d’au moins 30% au taux de chômage moyen de l’Allemagne. En ce sens, cette liste revêt donc une nature purement déclaratoire. En d’autres termes, l’addition litigieuse de circonscriptions «verrouillées» après le 16 avril 2003 est donc la simple conséquence du fait que les mêmes conditions ou restrictions que celles qui étaient déjà mises en œuvre dans la pratique administrative avant cette date sont appliquées à des circonstances factuelles changeantes, à savoir une augmentation du taux de chômage dans certaines circonscriptions.
            
         
               63.
            
            
               Si l’ajout de circonscriptions peut certes déboucher sur une diminution de facto du nombre de travailleurs polonais susceptibles d’être détachés dans le cadre de la fourniture de services en Allemagne (
                     30
                  ), on ne saurait pour autant y voir la fixation de «conditions» plus restrictives à la circulation temporaire de travailleurs, qu’entend prévenir la clause de «standstill». Il est généralement inhérent à la nature de conditions juridiques de pouvoir agir au détriment des personnes dont elles réglementent les droits lorsque certains faits pertinents viennent à changer, sans pour autant que les conditions aient elles-mêmes changé ou soient devenus plus restrictives.
            
         
               64.
            
            
               À la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter comme non fondée la seconde partie du recours, par laquelle la Commission fait valoir que la République fédérale d’Allemagne a enfreint la clause de «standstill».
            
         
         V — Sur les dépens
      
      
               65.
            
            
               En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il a été conclu en ce sens. Par application de l’article 69, paragraphe 3, dudit règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels.
            
         
               66.
            
            
               Dans la présente affaire, et en tant qu’elle a succombé sur l’un des chefs de son recours, la Commission doit être condamnée à la moitié des dépens, la République fédérale d’Allemagne étant condamnée à l’autre moitié.
            
         
               67.
            
            
               Conformément à l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, la République de Pologne doit supporter ses propres dépens.
            
         
         VI — Conclusion
      
      
               68.
            
            
               Je propose donc à la Cour de déclarer:
               
                        «1)
                     
                     
                        En interprétant, dans sa pratique administrative, les termes ‘Unternehmen der anderen Seite’ (entreprise de l’autre partie), figurant à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention conclue le 31 janvier 1990 entre la République fédérale d’Allemagne et la République de Pologne au sujet du détachement de travailleurs d’entreprises polonaises pour l’exécution de contrats d’entreprise,comme signifiant ‘entreprise allemande’, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Le recours est rejeté pour le surplus.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        La Commission des Communautés européennes et la République fédérale d’Allemagne sont chacune condamnées à supporter la moitié des dépens.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        La République de Pologne supporte ses propres dépens.»
                     
                  
         (
            1
         )	Langue originale: l’anglais.
      (
            2
         )	Acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 875, ci-après l’«acte d’adhésion de 2003»).
      (
            3
         )	BGBl. 1990 II, p. 602, dans sa version du 8 décembre 1990 (BGBl. 1992 II, p. 93). Comme la modification du a supprimé le paragraphe 2 de l’article 1er de la convention, je me référerai ci-après à l’article 1er et non à l’article 1er, paragraphe 1, de la convention. Seules les versions allemande et polonaise font foi. La traduction française citée dans les présentes conclusions est en partie tirée de celle publiée dans le Recueil des traités des Nations unies (vol. 1708, no I-29540).
      (
            4
         )	Arrêts du 16 mai 1991, Commission/Pays-Bas (C-96/89, Rec. p. I-2461, point 15), et du , Commission/Pays-Bas (C-152/98, Rec. p. I-3463, point 20).
      (
            5
         )	Voir, entre autres, arrêts du 5 novembre 2002, Commission/Autriche (C-475/98, Rec. p. I-9797, point 36), et du , Commission/Allemagne (C-490/04, Rec. p. I-6095, point 26).
      (
            6
         )	Voir, dans ce contexte, arrêts du 11 juin 1985, Commission/Irlande (288/83, Rec. p. 1761, point 22), et du , Commission/Espagne (C-83/99, Rec. p. I-445, point 25).
      (
            7
         )	Voir en ce sens, notamment, arrêts du 18 juillet 2007, AER/Karatzoglou (C-213/06 P, Rec. p. I-6733, point 33), et du , Masdar (UK)/Commission (C-47/07 P, Rec. p. I-9761, point 81).
      (
            8
         )	Par référence, en particulier, à l’arrêt du 15 janvier 2002, Gottardo (C-55/00, Rec. p. I-413, points 32 à 34).
      (
            9
         )	Il se réfère notamment sur ce point aux arrêts Gottardo (précité à la note 8); du 5 novembre 2002, Commission/Allemagne (C-476/98, Rec. p. I-9855), et du , D. (C-376/03, Rec. p. I-5821).
      (
            10
         )	Par référence, en particulier, aux conclusions de l’avocat général Van Gerven dans l’affaire Grana-Novoa (arrêt du 2 août 1993, C-23/92, Rec. p. I-4505, point 12) et à l’arrêt D. (précité à la note 9, points 61 et suiv.).
      (
            11
         )	Voir, en particulier, arrêts du 25 juillet 1991, Säger (C-76/90, Rec. p. I-4221, point 12); Commission/Pays-Bas (C-353/89, Rec. p. I-4069, point 14); du , Distribuidores Cinematográficos (C-17/92, Rec. p. I-2239, point 13), et du , Commission/Allemagne (précité à la note 5, point 83).
      (
            12
         )	Voir en ce sens, notamment, arrêts du 28 janvier 1986, Commission/France (270/83, Rec. p. 273, point 18), et du , Halliburton Services (C-1/93, Rec. p. I-1137, point 15).
      (
            13
         )	Voir en ce sens, notamment, arrêts du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne (205/84, Rec. p. 3755, point 52), et du , Commission/Belgique (C-355/98, Rec. p. I-1221, point 27).
      (
            14
         )	Voir, en ce sens, arrêt Gottardo (précité à la note 8, point 33). Voir aussi, dans ce cadre, le point 15 de mes récentes conclusions dans l’affaire Bogiatzi (C-301/08), pendante devant la Cour.
      (
            15
         )	Arrêt du 27 septembre 1988, Matteucci (235/87, Rec. p. 5589, point 16).
      (
            16
         )	Voir arrêts du 21 septembre 1999, Saint-Gobain ZN (C-307/97, Rec. p. I-6161, point 57 à 59); du , Commission/Allemagne (précité à la note 9, point 149), et Gottardo (précité à la note 8, point 32).
      (
            17
         )	Arrêt Gottardo (précité à la note 8, point 34).
      (
            18
         )	Voir point 33 des présentes conclusions.
      (
            19
         )	Voir, en ce sens, arrêts Saint-Gobain ZN (précité à la note 16, points 59 et 60) ainsi que Gottardo (précité à la note 8, point 36).
      (
            20
         )	Voir, en ce sens, arrêts Saint Gobain ZN (précité à la note 16, point 59), ainsi que Gottardo (précité à la note 8, points 36 et 37). Voir également, en ce qui concerne la finalité de l’article 307 CE, arrêt du 14 janvier 1997, Centro-Com (C-124/95, Rec. p. I-81, points 55 et 56).
      (
            21
         )	Voir, dans ce contexte, arrêt Matteucci (précité à la note 15, points 19 à 22): que la convention ait été conclue avant que la République de Pologne ne devienne un État membre ne fait à cet égard aucune différence.
      (
            22
         )	Voir, en ce sens, arrêts D. (précité à la note 9, points 59 à 63); du 12 décembre 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation (C-374/04, Rec. p. I-11673, points 88 à 93), et du , Orange European Smallcap Fund (C-194/06, Rec. p. I-3747, point 51).
      (
            23
         )	Voir, en ce sens, arrêts D. (précité à la note 9, point 52) et Saint-Gobain ZN (précité à la note 16, point 56).
      (
            24
         )	Voir, dans ce contexte, arrêts Commission/France (précité à la note 12, point 19) et du 12 mai 1998, Gilly (C-336/96, Rec. p. I-2793, point 30).
      (
            25
         )	Voir, entre autres, arrêts du 21 mars 2002, Cura Anlagen (C-451/99, Rec. p. I-3193, point 31), et du , Commission/Allemagne (précité à la note 5, point 86).
      (
            26
         )	Voir à cet effet, par exemple, arrêt du 19 juin 2008, Commission/Luxembourg (C-319/06, Rec. p. I-4323, point 51).
      (
            27
         )	Voir en ce sens, par exemple, arrêts du 19 janvier 1999, Calfa (C-348/96, Rec. p. I-11, point 21), et Commission/Luxembourg (précité à la note 26, point 50).
      (
            28
         )	Voir, en ce sens, arrêts Distribuidores Cinematográficos (précité à la note 11, point 21); du 25 juillet 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Rec. p. I-4007, point 11), et du , Masgio (C-10/90, Rec. p. I-1119, point 24).
      (
            29
         )	Voir, dans ce contexte, arrêts Centro-Com (précité à la note 20, point 58); du 28 mars 1995, Evans Medical et Macfarlan Smith (C-324/93, Rec. p. I-563, point 29), ainsi que du , AMID (C-141/99, Rec. p. I-11619, point 18).
      (
            30
         )	Toutefois, l’inverse est également possible.