CELEX: 61981CC0022
Language: nl
Date: 1981-11-19
Title: Conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn van 19 november 1981. # De Kroon tegen Social Security Commissioner, ex parte Norman Ivor Browning. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Verenigd Koninkrijk. # Ouderdoms- en overlevingsverzekering - Minimumuitkering. # Zaak 22/81.

CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
      SIR GORDON SLYNN
      VAN 19 NOVEMBER 1981 (
            1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      De heer R. Stanley is een in het Verenigd Koninkrijk woonachtige 1er. Hij werd geboren op 8 mei 1908 en was van september 1935 tot januari 1955 tewerkgesteld in Ierland, waar hij onder het destijds geldende nationale stelsel van sociale zekerheid voor werknemers viel. Hij vestigde zich vervolgens in het Verenigd Koninkrijk, waar hij 17 jaar in de zin van de aldaar geldende bepalingen van sociale zekerheid werkzaam was. Op 8 mei 1973 bereikte hij de pensioengerechtigde leeftijd en diende een pensioenaanvraag in bij de bevoegde instelling van het Verenigd Koninkrijk, het Department of Health and Social Security. De Insurance Officer berekende zijn pensioen volgens artikel 46 van verordening nr. 1408/71 (PB L 149 van 5 juni 1971, blz. 2) en, omdat het volgens lid 1 berekende bedrag hoger was dan de som waarop men bij berekening volgens lid 2 zou uitkomen, werd lid 1 toegepast. Voorts werd de heer Stanley in het genot gesteld van een gestaffelde ouderdomsuitkering volgens Section 36 van de National Insurance Act 1965 en van een aanvulling tot het verschil tussen het totaal pensioenbedrag waarop hij naar Engels en Iers recht aanspraak mocht maken en het uniforme pensioen dat hem naar Engels recht zou zijn uitgekeerd, wanneer hij al zijn verzekeringstijdvakken in het Verenigd Koninkrijk had vervuld. De aanvulling werd toen geacht verschuldigd te zijn op grond van artikel 50 van verordening nr. 1408/71 van 14 juni 1971.
      De Insurance Officer meende naderhand te moeten vaststellen dat de toekenning van de aanvulling op een verkeerde lezing van artikel 50 berustte, zodat hij op 27 januari 1977 het pensioen van de heer Stanley met de aanvulling heeft verminderd. De heer Stanley wendde zich tevergeefs tot een plaatselijke commissie, maar zag zijn beroep op de Social Security Commissioner (destijds genaamd : National Insurance Commissioner) toegewezen; volgens de Commissioner was in artikel 50 onder „minimumuitkering” te verstaan het minimum dat volgens de wettelijke regeling van de staat van inwoning voor het gehele door de bevoegde instelling in aanmerking genomen tijdvak moest worden betaald; in het geval van de heer Stanley was dat, ongeacht de gestaffelde uitkering, het uniforme pensioenbedrag dat hem had moeten worden uitgekeerd, wanneer hij al zijn verzekeringstijdvakken in het Verenigd Koninkrijk had vervuld. Hij schijnt zich op het standpunt te hebben gesteld dat er van een minimumuitkering sprake is, wanneer de berekening van de pensioenaanspraak alleen van de vervulling van verzekeringstijdvakken afhangt, in dier voege dat de bijdragen vastliggen en niet aan het inkomen gebonden zijn.
      Partijen schijnen het er over eens te zijn dat de pensioensaanspraken van de heer Stanley dienen te worden bepaald volgens de National Insurance Act 1965 en de daarmede samenhangende bepalingen. Volgens section 30 van die wet heeft men recht op ouderdomspensioen, wanneer men (1) de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt; (2) niet meer regelmatig in dienstbetrekking werkzaam is en (3) aan de voorwaarden inzake de betaling der bijdragen voldoet. Deze laatste voorwaarde is tweeledig: (a) men moet tenminste 156 wekelijkse bijdragen hebben betaald tussen het tijdstip van ingang der verzekering en het relevante tijdstip (in casu: het tijdstip waarop men de pensioengerechtigde leeftijd bereikt); (b) het aantal door betrokkene betaalde of te zijnen behoeve geboekte bijdragen moet jaarlijks gemiddeld ten minste 50 bedragen. Het pensioen wordt wekelijks betaald tot het in bijlage 3 der wet gespecificeerde uniforme bedrag, dat kan worden verhoogd of verlaagd, bijvoorbeeld wegens kostwinnerschap onderscheidenlijk wegens „doorwerken” (Section 30, lid 7, der wet). Men krijgt de indruk dat de aan de heer Stanley toegekende gestaffelde uitkering op een verhoging van het pensioentarief neerkomt.
      In casu is van belang dat het uniforme ouderdomspensioen kan worden verlaagd wanneer betrokkene niet voldoet aan de sub 3b gestelde voorwaarden. In de National Insurance (Widow's Benefit and Retirement Pensions) Regulations 1972 is bepaald dat betrokkene op een lager pensioen aanspraak kan maken, wanneer het aantal door hem betaalde of te zijnen behoeve geboekte bijdragen minder dan 50 bedraagt. Hoeveel er op het uniforme bedrag wordt gekort, hangt af van het jaarlijks gemiddelde der bijdragen in het tijdvak tussen de ingang der verzekering en (in casu) het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Bedraagt het minder dan 13, dan heeft men in het geheel geen recht op pensioen. Bedraagt het tenminste 13 en ten hoogste 49, dan zijn er een aantal groepen; naarmate er gemiddeld per jaar meer betaald is, kan men in een hogere groep terechtkomen. De laagste groep is die dergenen die per jaar gemiddeld 13 tot 17 bijdragen hebben betaald. Deelt men nu het totaal der bijdragen dat naar Engels èn Iers recht door de heer Stanley is betaald of te zijnen behoeve geboekt, door het aantal jaren tussen 1935, toen de verzekering in Ierland inging, en de dag waarop hij de pensioengerechtigde leeftijd bereikte, dan komt men op een jaarlijks gemiddelde dat juist boven de 50 ligt. Past men deze berekening echter alleen toe op de bijdragen volgens het Engelse stelsel, gestort gedurende het tijdvak dat hij onder dat stelsel viel, dan daalt het jaarlijks gemiddelde tot 38.
      De Insurance Officer maakte de zaak vervolgens aanhangig bij de Queen's Bench Division van de High Court of Justice, Divisional Court, met vordering dat het besluit van de commissie zou worden nietigverklaard. Op 18 december 1980 verzocht de Divisional Court u om een prejudiciële beslissing inzake de navolgende vragen:
      
               „1.
            
            
               Is er sprake van een minimumuitkering in de zin van artikel 50 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad, wanneer de wetgeving van een Lid-Staat het recht op een vast bedrag aan ouderdomspensioen afhankelijk stelt van de voorwaarde dat het jaargemiddelde van de wekelijkse vaste bijdragen, betaald door of goedgeschreven aan de betrokken werknemer (claimant), gedurende de periode tussen het begin van de verzekering en het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, niet minder dan 50 bedraagt, en, zo aan deze voorwaarden niet is voldaan, maar het jaargemiddelde niet minder is dan 13, voorziet in een verminderd pensioen, dat uitsluitend wordt vastgesteld volgens het gemiddelde van de bijdragen van de werknemer gedurende die periode?
            
         
               2.
            
            
               Zo ja, bedraagt dan de ,minimumuitkering' :
               
                        a)
                     
                     
                        het laagste uitkeringsbedrag dat krachtens de wettelijke regeling van die Lid-Staat aan een verzekerde kan worden betaald, dat wil zeggen voor een gemiddelde van 13 bijdragen;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        het bedrag dat krachtens de wettelijke regeling van die staat aan de betrokkene (claimant) zou moeten worden betaald, wanneer alle overeenkomstig de wettelijke regelingen van alle Lid-Staten, die op hem van toepassing zijn geweest, vervulde verzekeringstijdvakken in aanmerking zouden worden genomen; of
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        een ander (en zo ja welk) bedrag?”
                     
                  
         Artikel 50 van verordening nr. 1408/71, waarboven wij lezen:
      „Toekenning van een aanvulling wanneer het bedrag van de uitkeringen, verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van de verschillende Lid-Staten, minder is dan het minimum dat is vastgesteld in de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de rechthebbende woont”,
      luidt als volgt:
      „Degene die uitkering geniet en waarop dit hoofdstuk is toegepast, kan in de staat op het grondgebied waarvan hij woont en krachtens de wettelijke regeling waarvan hem een uitkering verschuldigd is, geen lagere uitkering ontvangen dan de minimumuitkering welke door deze wettelijke regeling is vastgesteld voor een tijdvak van verzekering dat gelijk is aan de gezamenlijke tijdvakken welke overeenkomstig de voorgaande artikelen voor de vaststelling van zijn uitkering in aanmerking zijn genomen. Het bevoegde orgaan van deze staat betaalt hem in voorkomend geval, gedurende de gehele tijd dat hij op het grondgebied van deze staat woont, een aanvullend bedrag uit, dat gelijk is aan het verschil tussen de som van de krachtens dit hoofdstuk verschuldigde uitkeringen en het bedrag van de minimumuitkering.”
      Ten verhöre werd er namens de Commissie op gewezen dat artikel 50 niet mocht worden gelezen buiten verband met de in artikel 5 van verordening nr. 1408/71 van de Lid-Staten verlangde verklaringen inzake de minimumuitkeringen, bedoeld in artikel 50. Is de nationale regeling op het punt van de minimumuitkeringen dubbelzinnig of onduidelijk en bestaat zulk een minimumuitkering volgens de verklaring niet, dan dient er aan de verklaring veel gewicht te worden gehecht, ook al is zij niet doorslaggevend. In haar eerste verklaring vermeldde het Verenigd Koninkrijk onder „in artikel 50 bedoelde minimumuitkeringen”: „De vaste ouderdomspensioenen en overlevingsuitkeringen hangen af van het jaarlijks gemiddelde der bijdragen dat door betrokkene, zolang hij verzekerd was, werd betaald dan wel te zijnen behoeve geboekt. Die vaste bedragen zijn vastgelegd in verordeningen, vastgesteld krachtens” de National Insurance Act 1965, zoals later gewijzigd (PB C 43/1 van 18 juni 1973, blz. 7). Toen de National Insurance Act in 1975 werd vervangen door de Social Security Act 1975, kwam er ook een nieuwe verklaring, luidende als volgt: „Het minimumbedrag van ouderdomspensioenen of -renten, van uitkeringen voor weduwen, van uitkeringen betaald aan weduwen voor kinderen die te hunnen laste komen of van weduwenpensioenen of -renten, bedoeld in de wet op de sociale zekerheid 1975 ...” (PB C 245 van 25 oktober 1975, blz. 2). In 1977 werd de verklaring echter in die zin gewijzigd dat er geen uitkering als bedoeld was voorzien (PB C 89 van 14 april 1977, blz. 2). Tot deze wijziging zou men bij nader inzien, en op grond van de opgedane ervaring, zijn overgegaan, hetgeen ons te denken zou moeten geven.
      Ik acht de wijziging niet zeer verhelderend. Een Lid-Staat die een verklaring heeft afgegeven, moge aan een bepaalde uitkering niet de hoedanigheid van minimumuitkering in de zin van artikel 50 kunnen ontzeggen, een verklaring volgens welke een uitkering geen minimumuitkering is, is niet beslissend (zaak 35/77 Beerens t. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, Jurispr. 1977, blz. 2249, en zaak 64/77, Torri t. ONPTS, Jurispr. 1977, blz. 2299).
      De nationale rechter heeft te beslissen of er naar nationaal recht mag worden gesproken van een minimumuitkering in de zin van artikel 50, zoals dat artikel door het Hof gemeenschapsrechtelijk wordt geïnterpreteerd.
      Van de zijde van de heer Stanley is betwist dat de minimumuitkering volgens het destijds in het Verenigd Koninkrijk geldende stelsel, voor alle overeenkomstig artikel 50 in aanmerking te nemen tijdvakken dezelfde is — en zal zijn — die door toepassing van artikel 46, lid 2, a, wordt verkregen. Dat beide cijfers samenvallen, zou niet ter zake doen, noch ook dat de wettelijke regeling van andere Lid-Staten anderszins een „minimumuitkering” kan voorschrijven. Wanneer een pensioen eenmaal onafhankelijk van andere, variabele, factoren dan de vervulling van verzekeringstijdvakken en de betaling van vaste bijdragen voor zulke tijdvakken kan worden berekend, zou er sprake zijn van een minimumuitkering in de zin van artikel 50.
      Van de zijde van de Insurance Officer is er de nadruk op gelegd dat het stelsel van het Verenigd Koninkrijk geen voorziening kent volgens welke iemand aanspraak op pensioen mag maken zodra hij een bepaald aantal bijdragen heeft betaald of gedurende een bepaalde tijdsduur verzekerd is geweest. Alles hangt af van iemands verzekerings „loopbaan” en van het cijfer dat men verkrijgt door, ter berekening van het gemiddelde, het aantal bijdragen door de verzekeringsduur te delen. De term „minimumuitkering” betekent dat er een uitkering moet worden betaald zodra betrokkene, ongeacht andere eisen waaraan mogelijkerwijze moet zijn voldaan om er aanspraak op te kunnen maken, een tijdvak van verzekering of wonen heeft vervuld.
      De raadsman van de heer Stanley hecht veel gewicht aan het woord „determined” („less than the minimum benefit determined by that legislation”). In de Engelse versie van verordening nr. 1408/71, zoals die te vinden is in de speciale decemberuitgave van het Publikatieblad, is sprake van „fixed” in plaats van „determined”. In de stukken betreffende de toetreding van onder meer het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschap, is een gewijzigde versie van artikel 50 te vinden, waarin van „determined” wordt gesproken. In een corrigendum op verordening nr. 1408/71, dat te vinden is in het Publikatieblad L 82 van 27 maart 1980, blz. 13 is „determined” vervangen door „fixed”. In de andere talen schijnen, wat artikel 50 betreft, woorden te zijn gebezigd die het best kunnen worden vertaald door „fixed”. Dit interessante betoog ten spijt, geloof ik echter niet dat er aan verschillen tussen de worden „fixed” en „determined” te veel gewicht moet worden gehecht.
      In zaak 64/77 Torri (men zie hierboven) stelde de heer Torri dat de minimumbijdrage in het Belgische stelsel van ouderdomspensioenen, wat artikel 50 betreft overeenkomt met het volgens artikel 46, lid 2, a, der verordening berekende theoretische pensioen. Hoewel het in die zaak in zoverre om een andere casuspositie ging, dat de berekening der uitkeringen van het inkomen of salaris en van de duur der vervulde verzekeringstijdvakken afhing, heeft het Hof zulk een algemene benadering kennelijk niet aanvaard. Het kende aan artikel 50 een beperkte doelstelling toe; het zou bedoeld zijn voor gevallen waarin de tijdvakken van tewerkstelling, door betrokkene vervuld volgens de wettelijke regeling van staten welker wetgeving op hem van toepassing is geweest, betrekkelijk kort zijn, zodat het totale bedrag van de door deze staten verschuldigde uitkeringen betrokkene geen redelijk levenspeil deelachtig zou doen worden. Het Hof besliste dat de toepasselijkheid van artikel 50 afhankelijk was van de vraag of de wettelijke regeling van de staat waar betrokkene verblijf hield, zelf een minimumpensioen voorziet.
      Ik meen nu dat artikel 46 der verordening bedoeld is om een werknemer, wat zijn pensioen betreft, niet de dupe te doen worden van het feit dat hij in meer dan een Lid-Staat tewerkgesteld geweest is. Het houdt in dat het berekende pensioen door de Lid-Staten pro rata parte moet worden opgebracht. In hoofdstuk 3 der verordening zijn dienaangaande gedetailleerde voorschriften te vinden. Natuurlijk kan een bepaalde Lid-Staat bepalen dat er voor tijdvakken van verzekering of wonen een hoger bedrag zal worden uitgekeerd dan de gezamenlijke uitkeringen welke uit de toepassing van hoofdstuk 3 resulteren. Voor zodanig geval wil artikel 50 een dubbele garantie bieden; ten eerste: alle verzekeringstijdvakken die ter berekening van de uitkering volgens de artikelen 44-49 van hoofdstuk 3 in aanmerking moeten worden genomen, kunnen door de staat waar betrokkene woont, geacht worden hem aanspraak op de minimumuitkering te geven; ten tweede betrokkene verspeelt de minimumuitkering niet reeds door toepassing van de aan artikel 50 voorafgaande bepalingen van hoofdstuk 3.
      De relevante minimumuitkering is een uitkering welke „voor een verzekeringstijdvak in bedoelde wettelijke regeling is vastgelegd” (fixed dan wel determined). Artikel 1 (r) der verordening definieert verzekeringstijdvakken als „tijdvakken van premie- of bijdragebetaling of arbeid welke als zodanig worden omschreven of aangemerkt ingevolge de wetgeving waaronder zij zijn vervuld of geacht worden te zijn vervuld, alsmede alle met deze tijdvakken gelijkgestelde tijdvakken, voor zover zij als zodanig door deze wetgeving zijn erkend.”
      Dat een minimumuitkering een uitkering is die in de nationale wettelijke regeling „voor een tijdvak van verzekering of wonen” is vastgesteld, wijst er ten duidelijkste op dat het minimum van de vervulling van een wachttijd afhankelijk kan worden gesteld en dat het bedrag voor verschillende wachttijden verschillend kan uitvallen. Ik spreek hier van een mogelijkheid, omdat ik er niet van overtuigd ben dat een minimumuitkering, zoals ter terechtzitting werd gesteld, niet onder artikel 50 kan vallen, wanneer zij onafhankelijk van de vervulling van een bepaalde proefperiode moet worden betaald, zoals met Griekse landarbeiders het geval schijnt te zijn.
      Het woord „fixed” of „determined” lijkt mij veeleer betrekking te hebben op de omvang der uitkering dan op de voorwaarden waaraan betrokkene moet voldoen om er voor in aanmerking te komen. De in artikel 50 omschreven referentieperiode is met name bedoeld voor gevallen waarin het bedrag van de minimumuitkering, volgens de wettelijke regeling van een Lid-Staat, verschilt naar gelang de door betrokkene vervulde periode van verzekering of wonen langer of korter duurt. In Luxemburg schijnen de invaliditeitsuitkeringen en ouderdomspensioenen niet tot beneden de 107 809 franken per jaar te kunnen dalen voor personen die tenminste 10 jaar lang verzekerd zijn geweest, noch ook beneden de 216 657 franken voor personen die tenminste 35 jaar verzekerd zijn geweest (beide bedragen gaan met de geïndexeerde kosten van levensonderhoud op en neer). Is men 30 jaar in Luxemburg en 5 jaar in een andere Lid-Staat verzekerd geweest, dan leidt artikel 50 ertoe dat, zouden beide perioden ter berekening van de uitkering, volgens de voorafgaande artikelen verschuldigd, in aanmerking worden genomen, de toepasselijke minimumuitkering de uitkering is, geldende voor personen die tenminste 35 jaar verzekerd zijn geweest.
      Ik acht het onaanvaardbaar dat een minimumuitkering in de zin van het artikel gewoon het laagste bedrag is waarop men in het gevestigde verzekeringsstelsel uitkomt. Er dient aan de zin een engere betekenis te worden toegekend. Wordt er een bedrag voor een verzekeringsperiode toegekend, zonder dat er aan andere voorwaarden dan de vervulling van een bepaalde verzekeringsduur behoeft te worden voldaan, dan is dat bedrag de minimumuitkering waarvan het artikel spreekt. De „beperkte doelstelling” van artikel 50 wil dat iemand die niet voldoet aan de kwalificatieve voorwaarden waaronder hij volgens de voorgaande artikelen der verordening aan een hoger pensioen kan komen, in zijn land van inwoning het minimum kan toucheren dat voor alle hierbedoelde verzekeringstijdvakken is vastgesteld. Het is niet per se nodig dat de minimumuitkering in de wettelijke regeling op een bepaalde som geld is gesteld. Het kan ook een bedrag zijn dat volgens een bepaalde formule dient te worden berekend. Aan de uitkering mogen echter geen andere voorwaarden dan de door mij aangegeven condities worden gesteld.
      De presentatie van het pensioen in de eerste vraag van de Queen's Bench Division, Divisional Court, is zodanig dat het pensioen niet zonder meer van de vervulling van een verzekeringstijdvak zou afhangen. De aanspraak op het uniform bedrag zou afhangen van het jaarlijks gemiddelde van de wekelijkse vaste bijdragen welke, in de periode tussen de ingang der verzekering en het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, zijn betaald of ten gunste van betrokkene geboekt, met dien verstande dat dit gemiddelde niet minder dan 50 mag bedragen; is aan die voorwaarde niet voldaan, dan wordt er, zolang het jaarlijkse gemiddelde niet beneden de 13 daalt, een verlaagd bedrag betaald dat, naar gelang van het jaarlijks gemiddelde, hoger of lager uitvalt.
      Ik geloof dan ook niet dat er, in de zin van artikel 50, in de aan het Hof voorgelegde wettelijke regeling een minimumuitkering is vastgesteld, omdat de aanspraak op die uitkering afhangt van — en verschilt naar gelang van — het jaarlijkse gemiddelde der bijdragen. Bedraagt dat gemiddelde niet tenminste 13, dan krijgt men helemaal niets.
      De eerste vraag van de Divisional Court zou daarom mijns inziens met „neen” moeten worden beantwoord; en de andere vragen komen dus niet aan de orde.
      (
            1
         )	Vertaald uit het Engels.