CELEX: 62019CJ0743
Language: pl
Date: 2022-07-14 00:00:00
Title: Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 14 lipca 2022 r.#Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej.#Skarga o stwierdzenie nieważności – Prawo instytucjonalne – Organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej – Europejski Urząd ds. Pracy (ELA) – Jurysdykcja w sprawach ustalenia siedziby – Artykuł 341 TFUE – Zakres stosowania – Decyzja przyjęta przez przedstawicieli rządów państw członkowskich przy okazji spotkania Rady – Jurysdykcja Trybunału na podstawie art. 263 TFUE – Autor i charakter prawny aktu – Brak skutków wiążących w porządku prawnym Unii.#Sprawa C-743/19.

Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 14 lipca 2022 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Prawo instytucjonalne – Organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej – Europejski Urząd ds. Pracy (ELA) – Jurysdykcja w sprawach ustalenia siedziby – Artykuł 341 TFUE – Zakres stosowania – Decyzja przyjęta przez przedstawicieli rządów państw członkowskich przy okazji spotkania Rady – Jurysdykcja Trybunału na podstawie art. 263 TFUE – Autor i charakter prawny aktu – Brak skutków wiążących w porządku prawnym Unii
W sprawie C‑743/19
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 9 października 2019 r.,

Parlament Europejski, który reprezentują I. Anagnostopoulou, C. Biz oraz L. Visaggio, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentują M. Bauer, J. Bauerschmidt oraz E. Rebasti, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:

Królestwo Belgii, które reprezentują J.-C. Halleux, M. Jacobs, C. Pochet oraz L. Van den Broeck, w charakterze pełnomocników,

Republikę Czeską, którą reprezentują L. Březinová, D. Czechová, K. Najmanová, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,

Królestwo Danii, które reprezentują M. Jespersen, V. Pasternak  Jørgensen, J. Nymann‑Lindegren oraz M. Søndahl Wolff, w charakterze pełnomocników,

Irlandię, którą reprezentują M. Browne, G. Hodge, A. Joyce oraz J. Quaney, w charakterze pełnomocników, wspierani przez D. Fennelly’ego, BL,

Republikę Grecką, którą reprezentują K. Boskovits oraz E.-M. Mamouna, w charakterze pełnomocników,

Królestwo Hiszpanii, które reprezentują S. Centeno Huerta oraz A. Gavela Llopis, w charakterze pełnomocników,

Republikę Francuską, którą reprezentują A. Daly, A.-L. Desjonquères, E. Leclerc oraz T. Stehelin, w charakterze pełnomocników,

Wielkie Księstwo Luksemburga, które reprezentują A. Germeaux, C. Schiltz oraz T. Uri, w charakterze pełnomocników,

Węgry, które reprezentują M.Z. Fehér oraz K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,

Królestwo Niderlandów, które reprezentują M.K. Bulterman, J.M. Hoogveld oraz J. Langer, w charakterze pełnomocników,

Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentuje B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,

Republikę Słowacką, którą reprezentują E.V. Drugda  i B. Ricziová, w charakterze pełnomocników,

Republikę Finlandii, którą reprezentuje M. Pere, w charakterze pełnomocnika,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen i J. Passer, prezesi izb, J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P.G. Xuereb, A. Kumin i N. Wahl (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: R. Şereş, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 czerwca 2021 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 października 2021 r.,
wydaje następujący

Wyrok

1        W swojej skardze Parlament Europejski wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji (UE) 2019/1199 podjętej za wspólnym porozumieniem przedstawicieli rządów państw członkowskich w dniu 13 czerwca 2019 r. w sprawie lokalizacji siedziby Europejskiego Urzędu ds. Pracy (Dz.U. 2019, L 189, s. 68, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
 Ramy prawne

2        W dniu 12 grudnia 1992 r. przedstawiciele rządów państw członkowskich podjęli na podstawie art. 216 traktatu EWG, art. 77 traktatu EWWiS i art. 189 traktatu EWEA, za wspólnym porozumieniem, decyzję w sprawie lokalizacji siedzib instytucji i niektórych organów i służb Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1992, C 341, s. 1, zwaną dalej „decyzją z Edynburga”).

3        W art. 1 decyzji z Edynburga określono siedziby Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

4        Zgodnie z art. 2 tej decyzji:
„Siedziby innych organów lub służb już utworzonych lub które mają być utworzone w przyszłości, zostaną zlokalizowane za wzajemnym porozumieniem przedstawicieli rządów państw członkowskich na jednym z nadchodzących posiedzeń Rady Europejskiej, przy uwzględnieniu korzyści płynących z powyższych postanowień dla danych państw członkowskich; państwom członkowskim, w których nie ma obecnie siedziby żadna instytucja wspólnotowa, zostanie przyznane odpowiednie pierwszeństwo”.

5        Zgodnie z art. 341 TFUE „[s]iedzibę instytucji Unii określa wspólne porozumienie rządów państw członkowskich”.

6        Protokół nr 6 w sprawie ustalenia siedzib instytucji i niektórych organów, jednostek organizacyjnych i służb Unii Europejskiej (zwany dalej „protokołem nr 6”), załączony do  traktatów UE,  FUE i EWEA, stanowi:
„Przedstawiciele rządów państw członkowskich,
Uwzględniając artykuł 341 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i artykuł  189 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej,
Przywołując i potwierdzając decyzję z 8 kwietnia 1965  roku, bez uszczerbku dla decyzji dotyczących siedziby przyszłych instytucji, organów, jednostek organizacyjnych i służb,
Uzgodniły następujące postanowienia […]:

Artykuł

a)      Parlament Europejski ma siedzibę w Strasburgu […].
b)      Rada ma siedzibę w Brukseli […].
c)      Komisja ma siedzibę w Brukseli […].
d)      Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma siedzibę w Luksemburgu.
e)      Trybunał Obrachunkowy ma siedzibę w Luksemburgu.
f)      Komitet Ekonomiczno-Społeczny ma siedzibę w Brukseli.
g)      Komitet Regionów ma siedzibę w Brukseli.
h)      Europejski Bank Inwestycyjny ma siedzibę w Luksemburgu.
i)      Europejski Bank Centralny ma siedzibę we Frankfurcie.
j)      Europejski Urząd Policji (Europol) ma siedzibę w Hadze”.
 Okoliczności powstania sporu

 Rozporządzenie (UE) 2019/1149

7        W dniu 13 marca 2018 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Europejski Urząd ds. Pracy [COM(2018) 131 final]. Artykuł 4 tego wniosku miał jedynie takie brzmienie: „Siedziba Urzędu mieści się w [x]”.

8        W wyniku międzyinstytucjonalnych negocjacji, które odbyły się w styczniu i lutym 2019 r., przedstawiciele Parlamentu i Rady stwierdzili, że nie posiadają niezbędnych informacji w celu ustalenia siedziby Europejskiego Urzędu ds. Pracy (ELA), i postanowili odłożyć ten wybór na późniejszy termin. Wobec tego zdecydowano, po pierwsze, usunąć art. 4 ze wspomnianego w punkcie poprzednim wniosku dotyczącego rozporządzenia, a po drugie, wskazać powody tego stanowiska we wspólnym oświadczeniu, pod którym podpisała się również Komisja, a które miało zostać załączone do rozporządzenia po jego ostatecznym przyjęciu.

9        W dniu 20 czerwca 2019 r. przyjęto rozporządzenie (UE) 2019/1149 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające Europejski Urząd ds. Pracy, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 883/2004, (UE) nr 492/2011 i (UE) 2016/589 oraz uchylające decyzję (UE) 2016/344 (Dz.U. 2019, L 186, s. 21). Wspomniane rozporządzenie, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 lipca 2019 r., nie zawierało żadnego przepisu dotyczącego ustalenia miejsca siedziby ELA.

10      Zgodnie ze wspólnym oświadczeniem Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2019, L 188, s. 131), przyjętym równocześnie z rozporządzeniem 2019/1149 i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 12 lipca 2019 r.:
„Parlament Europejski, Rada i Komisja odnotowują, że proces wyboru siedziby [ELA] nie został jeszcze zakończony w momencie przyjęcia rozporządzenia ustanawiającego ten urząd.
Przypominając o zobowiązaniu do lojalnej i przejrzystej współpracy oraz przywołując postanowienia traktatów, trzy instytucje podkreślają wartość wymiany informacji, począwszy od wstępnych etapów procedury wyboru siedziby [ELA].
Taka wczesna wymiana informacji ułatwiłaby wszystkim trzem instytucjom wykonanie ich praw wynikających z traktatów za pośrednictwem odnośnych procedur.
Parlament Europejski i Rada odnotowują, że Komisja zamierza podjąć wszelkie odpowiednie kroki, tak aby rozporządzenie ustanawiające zawierało przepis dotyczący lokalizacji siedziby [ELA] oraz aby zadbać o autonomiczne funkcjonowanie [ELA] zgodnie z tym rozporządzeniem”.
 Zaskarżona decyzja

11      W dniu 13 marca 2019 r., przy okazji posiedzenia Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper), przedstawiciele rządów państw członkowskich zatwierdzili za wspólnym porozumieniem procedurę i kryteria wyboru siedziby ELA.

12      Przyjęte zasady wyboru wskazywały, że decyzja ustalająca siedzibę ELA będzie oparta na kryteriach analogicznych do kryteriów określonych we wspólnym podejściu zawartym w załączniku do wspólnego oświadczenia Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie agencji zdecentralizowanych (zwanego dalej „wspólnym oświadczeniem z 2012 r.”). Kryteria te dotyczyły: po pierwsze, równowagi geograficznej; po drugie, daty, w której dana agencja może rozpocząć działalność po wejściu w życie swego aktu założycielskiego; po trzecie, dostępności miejsca siedziby; po czwarte, istnienia odpowiednich placówek szkolnych dla dzieci personelu agencji; i po piąte, odpowiedniego dostępu do rynku pracy, zabezpieczenia społecznego i opieki medycznej dla dzieci i małżonków.

13      Zasady procedury wyboru przewidywały również, że wszystkie oferty dotyczące przyjęcia takiego podmiotu powinny być kierowane do sekretarza generalnego Rady wraz z kopią do sekretarza generalnego Komisji oraz że zostaną one opublikowane na stronie internetowej Rady, a także że Komisja dokona ogólnej oceny wszystkich ofert i sprecyzuje, w jakim zakresie każda oferta spełnia przyjęte kryteria, natomiast sekretarz generalny Rady przekaże następnie tę ocenę państwom członkowskim i poda ją do publicznej wiadomości, oraz że debata polityczna między przedstawicielami rządów państw członkowskich odbędzie się następnie przy okazji zebrania Coreperu. Te same zasady uściślały, że procedura głosowania odbędzie się później na posiedzeniu Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Konsumentów (EPSCO) w Luksemburgu, że będzie składa się z kolejnych etapów głosowania bez losowania, aż do chwili, gdy oferta uzyska większość głosów, a ostateczna decyzja uwzględniająca wynik procedury głosowania zostanie podjęta za wspólnym porozumieniem przedstawicieli rządów państw członkowskich na tym samym posiedzeniu.

14      W dniu 5 czerwca 2019 r., na podstawie dokonanej przez Komisję oceny czterech złożonych ofert, mianowicie Sofii (Bułgaria), Nikozji (Cypr), Rygi (Łotwa) i Bratysławy (Słowacja), przedstawiciele rządów państw członkowskich wymienili opinie na temat tych ofert przy okazji posiedzenia Coreperu.

15      W dniu 13 czerwca 2019 r., przy okazji posiedzenia Rady i po głosowaniu mającym na celu dokonanie podziału czterech państw członkowskich, które zaproponowały przyjęcie ELA, przedstawiciele rządów państw członkowskich przyjęli zaskarżoną decyzję, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 15 lipca 2019 r.

16      Artykuł 1 tej decyzji ma następujące brzmienie:
„[ELA] ma siedzibę w Bratysławie”.
 Żądania stron

17      Parlament wnosi do Trybunału o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; oraz
–        obciążenie Rady kosztami postępowania.

18      Rada wnosi do Trybunału o:
–        odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej albo oddalenie jej jako bezzasadnej;
–        obciążenie Parlamentu kosztami postępowania; oraz
–        w przypadku uwzględnienia skargi – utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji przez okres niezbędny do podjęcia decyzji o nowej siedzibie ELA.
 Postępowanie przed Trybunałem

19      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 7 stycznia 2020 r. Republika Słowacka została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.

20      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 3 lutego 2020 r. Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii i Królestwo Niderlandów zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.

21      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 4 lutego 2020 r. Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Irlandia, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Węgry, Rzeczpospolita Polska oraz Republika Finlandii zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.

22      W dniu 20 listopada 2020 r. Parlament Europejski zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o wydanie orzeczenia w sprawie w składzie wielkiej izby.
 W przedmiocie jurysdykcji Trybunału

 Argumentacja stron

23      Rada, popierana przez wszystkie rządy interweniujących państw członkowskich, twierdzi, że skarga Parlamentu jest oczywiście niedopuszczalna.

24      Przede wszystkim zaskarżoną decyzję można przypisać nie Radzie, lecz państwom członkowskim. Tymczasem, jak wynika z orzecznictwa, te ostatnie są pozbawione legitymacji biernej. Następnie decyzja ta została wydana na podstawie art. 341 TFUE, który ma zastosowanie nie tylko do ustalenia siedziby instytucji Unii wymienionych w art. 13 TUE, lecz również do ustalenia miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii, a wobec tego wspomniana decyzja nie podlega kontroli Trybunału na podstawie art. 263 TFUE. Wreszcie Rada wskazuje, że przyjęcie tej decyzji przez państwa członkowskie nie stanowi przeszkody dla skutecznej kontroli sądowej. W każdym wypadku konieczność zapewnienia takiej kontroli nie może jego zdaniem prowadzić do stworzenia innych możliwości zaskarżenia niż przewidziane w traktatach.

25      Parlament uważa, że zaskarżona decyzja jest zaskarżalna w rozumieniu art. 263 TFUE i że w związku z tym skarga jest dopuszczalna.

26      Zdaniem Parlamentu decyzja ta jest w sposób oczywisty prawnie wiążącym aktem Unii. Przede wszystkim należałoby odwołać się do formalnej nazwy „decyzji”, która oznacza zgodnie z art. 288 akapit czwarty TFUE akt wiążący w całości. Następnie wspomniana decyzja jest aktem, który został przyjęty na podstawie art. 341 TFUE, to znaczy takiego postanowienia traktatów, które przewiduje przyjmowanie wiążących aktów i który ma na celu określenie miejsca siedziby agencji Unii. Wreszcie decyzja ta została opublikowana w serii L Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, która jest zastrzeżona dla aktów normatywnych.

27      Co się tyczy rzeczywistego autora zaskarżonej decyzji, Parlament uważa, że pomimo odniesienia się w jej tytule do „wspólnego porozumienia przedstawicieli rządów państw członkowskich” chodzi tu o Radę.

28      Na poparcie tego stanowiska Parlament podnosi, po pierwsze, że dokumenty dotyczące procedury wyboru i projektu leżącego u podstaw zaskarżonej decyzji są opatrzone nagłówkiem „Rady Unii Europejskiej”, co pozwala sądzić, że ta ostatnia przyjęła ojcostwo. Po drugie, proces poprzedzający przyjęcie tej decyzji był oparty na strukturach administracyjnych, a także na organach przygotowawczych Rady, w szczególności na Coreperze, o którym mowa w art. 240 ust. 1 TFUE. Po trzecie, udział rumuńskiego ministra w tym procesie decyzyjnym świadczy o tym, że prezydencja Rady, o której mowa w art. 16 ust. 9 TUE, działała w tym charakterze w niniejszej sprawie. Po czwarte, ponieważ art. 297 ust. 2 akapit pierwszy TFUE przewiduje, że niektóre akty nieustawodawcze muszą być podpisane przez przewodniczącego instytucji, która je przyjęła, okoliczność, że rumuński minister podpisał zaskarżoną decyzję, dowodzi, że działał on w ramach pełnionej przez siebie funkcji przewodniczącego Rady.

29      W tym względzie Parlament przypomina, że zgodnie z orzecznictwem dla uniknięcia kontroli zgodności z prawem danego aktu nie wystarczy zakwalifikowanie danego aktu jako decyzji państw członkowskich. Konieczne jest jeszcze, aby wspomniany akt, z uwagi na jego treść i całość okoliczności, w jakich został wydany, nie stanowił w rzeczywistości decyzji Rady (wyrok z dnia 30 czerwca 1993 r., Parlament/Rada i Komisja,  C‑181/91 i C‑248/91, EU:C:1993:271, pkt 14). Tymczasem stwierdzenia tego nie można dokonać bez zbadania treści aktu i jego skutków prawnych. Jest tak tym bardziej, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wkracza w uprawnienia przyznane prawodawcy Unii na mocy art. 46 i 48 TFUE.

30      Pomocniczo nawet gdyby przyjąć, że zaskarżona decyzja pochodzi od państw członkowskich, a nie od Rady, niniejsza skarga byłaby jednak dopuszczalna. Zawsze chodzi tu bowiem o akt Unii mający na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich w dwóch dziedzinach objętych kompetencją Unii, a mianowicie w dziedzinie swobodnego przepływu pracowników i koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Jest zatem oczywiste, że ustalenie miejsca siedziby ELA w drodze zaskarżonej decyzji wpływa bezpośrednio na dziedzinę uregulowaną już przez prawodawcę Unii wraz z utworzeniem tego organu i przyczynia się do stworzenia sytuacji prawnej, na którą można się powołać wobec osób trzecich.

31      Parlament podkreśla, że podważenie zaskarżalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 263 TFUE sprowadzałoby się do wyłączenia spod wszelkiej kontroli sądowej wiążącego aktu Unii wydanego na podstawie postanowienia traktatów. Nie istnieje bowiem żaden inny środek zaskarżenia umożliwiający sprawdzenie, czy kompetencja, której domagają się państwa członkowskie na podstawie art. 341 TFUE, rzeczywiście istnieje w odniesieniu do określenia siedziby organów Unii, takich jak ELA, lub czy – jak utrzymuje Parlament – państwa członkowskie naruszyły, poprzez odwołanie się do art. 341 TFUE, uprawnienia przyznane prawodawcy Unii na mocy art. 46 i 48 TFUE.

32      Parlament uważa, że chociaż akty państw członkowskich nie znajdują się wśród aktów wymienionych w art. 263 akapit pierwszy TFUE, Trybunał powinien uznać się za właściwy do sprawdzenia poszanowania kompetencji przyznanych instytucjom w traktatach w rozumieniu art. 13 ust. 2 TUE. Wyłączenie zaskarżonej decyzji spod kontroli Trybunału ze względu na to, że chodzi o akt państw członkowskich, prowadziłoby do pozbawienia go możliwości zweryfikowania, czy uprawnienia prawodawcy Unii były przestrzegane, a w razie potrzeby zaprzestania naruszenia tych uprawnień poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji.

33      Takie rozwiązanie byłoby ponadto sprzeczne z zasadami państwa prawnego, zgodnie z którymi ani państwa członkowskie, ani instytucje Unii nie unikają kontroli zgodności wydanych przez siebie aktów z traktatami (wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, pkt 23). W tym względzie Parlament uważa, że zasady te stanowią podstawę ogólnej jurysdykcji, którą art. 19 TUE przyznaje Trybunałowi w celu zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów (wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 70).

34      W replice Parlament podnosi, że przywołane przez Radę orzecznictwo odnosi się do aktów przyjętych przez państwa członkowskie poza ramami określonymi w traktatach. Tymczasem zdaniem Parlamentu zaskarżona decyzja jest aktem prawnym Unii, przyjętym na podstawie kompetencji przyznanej przez traktaty, a mianowicie kompetencji wynikającej z art. 341 TFUE. Zasadnicza kwestia prawna podniesiona w niniejszej skardze dotyczy bowiem właśnie kwestii, czy kompetencja ta może być wykonywana w celu ustalenia siedziby ELA.
 Ocena Trybunału

35      Unia Europejska jest unią prawa, wyposażoną przez traktat FUE w zupełny system środków prawnych i procedur w celu powierzenia Trybunałowi kontroli zgodności z prawem aktów instytucji (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, pkt 23; z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 281; a także z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

36      Co się tyczy skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE, może ona zostać skierowana przeciwko wszelkim przepisom wydanym przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, niezależnie od ich charakteru lub formy, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada, 22/70, EU:C:1971:32, pkt 42; a także z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

37      Niemniej jednak w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, o której mowa w art. 263 TFUE, sąd Unii ma jurysdykcję jedynie w zakresie kontroli legalności aktów, które można przypisać instytucjom, organom i jednostkom organizacyjnym Unii. Wynika z tego w szczególności, że akty przyjęte przez przedstawicieli rządów państw członkowskich działających nie w charakterze członków Rady lub Rady Europejskiej, lecz w charakterze przedstawicieli swojego rządu i wykonujących w ten sposób wspólnie kompetencje państw członkowskich, nie podlegają kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez sąd Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 30 czerwca 1993 r., Parlament/Rada i Komisja, C‑181/91 i C‑248/91, EU:C:1993:271, pkt 12; a także postanowienie z dnia 16 czerwca 2021 r., Sharpston/Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, pkt 46).

38      Jednakże do tego, aby decyzja będąca przedmiotem skargi nie była objęta ustanowioną w art. 263 TFUE kontrolą zgodności z prawem, nie wystarczy, by została ona formalnie przedstawiona jako decyzja państw członkowskich. Konieczne jest jeszcze, aby wspomniany akt, z uwagi na jego treść i całość okoliczności, w jakich został wydany, nie stanowił w rzeczywistości decyzji Rady (zob. podobnie wyrok z dnia 30 czerwca 1993 r., Parlament/Rada i Komisja, C‑181/91 i C‑248/91, EU:C:1993:271, pkt 14).

39      W niniejszym przypadku zaskarżoną decyzję należy rozpatrywać w świetle ram prawnych mających zastosowanie do ustalenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii. W tym względzie strony spierają się w kwestii, czy art. 341 TFUE, zgodnie z którym siedziba „instytucji” jest ustalana „za wspólnym porozumieniem rządów państw członkowskich”, może być skutecznie powoływany jako podstawa decyzji dotyczących określenia miejsca siedziby tych organów i jednostek organizacyjnych.

40      Z jednej strony bowiem Rada i interweniujące państwa członkowskie popierające jej żądania podnoszą, że artykuł ten należy interpretować szeroko, jako obejmujący swoim zakresem rzeczone organy i agencje, w związku z czym kompetencja dotycząca ustalenia siedziby takiego organu lub jednostki organizacyjnej należy wyłącznie do przedstawicieli rządów państw członkowskich będących stronami wspólnego porozumienia. Wynikałoby z tego, że zaskarżona decyzja, jako akt pochodzący od państw członkowskich, a nie od Rady, nie podlega kontroli Trybunału w trybie art. 263 TFUE.

41      Z drugiej strony Parlament uważa, że decyzja w sprawie ustalenia miejsca siedziby agencji Unii nie jest objęta zakresem stosowania art. 341 TFUE, lecz wchodzi w zakres kompetencji prawodawcy Unii. Wywodzi  on z tego, że zaskarżoną decyzję należy bezdyskusyjnie przypisać Radzie, a zatem nie może ona uniknąć sprawowanej przez Trybunał kontroli zgodności z prawem. W każdym razie nawet przy założeniu, że należałoby przyjąć, iż decyzję tę można przypisać państwom członkowskim, należałoby też przyjąć, że niniejsza skarga jest dopuszczalna w zakresie, w jakim jest skierowana przeciwko „rzeczywistemu autorowi” tej decyzji.

42      Należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy decyzja dotycząca wyznaczenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii powinna zostać podjęta przez państwa członkowskie na podstawie zasady ustanowionej w art. 341 TFUE, czy też powinna być podjęta przez prawodawcę Unii na podstawie materialnej podstawy prawnej mającej zastosowanie w dziedzinie, w której dany organ lub jednostka organizacyjna mają podjąć działania.
 W przedmiocie kompetencji w zakresie ustalania miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii

43      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie i cele, którym on służy, ale także jego kontekst. Geneza przepisu prawa Unii również może dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in., C‑621/18, EU:C:2018:999, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

44      Należy zatem zbadać na podstawie tych metod wykładni, czy art. 341 TFUE ma zastosowanie do decyzji dotyczących ustalenia miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii.

45      W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o brzmienie art. 341 TFUE, odnosi się ono wyłącznie do „instytucji Unii”. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 TUE pojęcie „instytucji” odsyła do konkretnej listy podmiotów, która nie obejmuje organów i jednostek organizacyjnych Unii, w szczególności jej agencji.

46      W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się art. 341 TFUE, należy przede wszystkim podkreślić, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 94 opinii, że szereg postanowień traktatów zostało zmienionych traktatem z Lizbony w celu zawarcia w nim wyraźnego odniesienia do „organów i jednostek organizacyjnych Unii”, co skutkowało wyraźnym wprowadzeniem rozróżnienia między instytucjami Unii, wyraźnie przewidzianymi w art. 13 ust. 1 TUE, a organami i jednostkami organizacyjnymi Unii. I tak podczas gdy niektóre postanowienia traktatu FUE dotyczą wyłącznie instytucji Unii, inne jego postanowienia, takie jak  jego art. 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 i 325, odnoszą się w szerszym zakresie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Jest tak w szczególności  – jeśli chodzi o jurysdykcję Trybunału – w przypadku art. 263, 265 i 267 TFUE.

47      Należy stwierdzić, że brzmienie art. 341 TFUE, który dotyczy wyłącznie „instytucji”, odpowiada brzmieniu postanowień poprzedzających ten artykuł, a mianowicie art. 216 traktatu EWG (następnie art. 216 traktatu WE, a wreszcie art. 289 WE).

48      Podnoszona przez Radę okoliczność, że postanowienia części siódmej traktatu FUE, zatytułowanej „Postanowienia ogólne i końcowe”, w którą wpisuje się art. 341 TFUE, wymieniają „instytucje”, nie może zatem być interpretowana – mimo że, jak wynika z pkt 46 niniejszego wyroku, traktat UE dokonuje wyraźnego rozróżnienia między z jednej strony instytucjami Unii a jej organami i jednostkami z drugiej strony – jako przejaw zamiaru autorów traktatów, aby nadać pojęciu „instytucji” szeroki zakres, w ten sposób że pojęcie „instytucji” obejmuje nie tylko podmioty wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, ale również organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione przez traktaty lub na ich podstawie, które mają się przyczyniać do realizacji celów Unii. Jest tak tym bardziej, że traktat UE i traktat FUE stanowią jednolitą podstawę konstytucyjną dla Unii na podstawie art. 1 akapit trzeci TUE i art. 1 ust. 2 TFUE, wobec czego definicja pojęcia „instytucji” zawarta w art. 13 ust. 1 TUE oraz rozróżnienie między tymi instytucjami z jednej strony a organami i jednostkami organizacyjnymi Unii z drugiej strony powinny obowiązywać w sposób przekrojowy i jednolity w obu traktatach.

49      Dokonana przez Trybunał szeroka wykładnia pojęcia „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, który stanowi, że „[w] dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji”, również nie może być decydująca.

50      O ile bowiem Trybunał orzekł, że pojęcie „instytucji” w rozumieniu wspomnianego postanowienia obejmuje nie tylko instytucje Unii wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, ale również wszystkie inne organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione przez traktaty lub na ich podstawie, które mają na celu przyczynianie się do realizacji celów Unii (wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in., C‑597/18 P,  C‑598/18 P,  C‑603/18 P i C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle w celu sformułowania tego orzecznictwa powołał się on wyraźnie na okoliczność, że po pierwsze, organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione przez traktaty lub na ich podstawie mają przyczyniać się do realizacji celów Unii, a po drugie, byłoby sprzeczne z zamiarem autorów traktatów, aby Unia mogła uniknąć skutków postanowień traktatów regulujących odpowiedzialność pozaumowną Unii, gdy działa ona za pośrednictwem organu lub jednostki organizacyjnej (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 1992 r., SGEEM i Etroy/EBI, C‑370/89, EU:C:1992:482, pkt 13–16).

51      Tak więc szeroka wykładnia pojęcia „instytucji” dokonana przez Trybunał do celów stosowania art. 340 akapit drugi TFUE odpowiada uzasadnionej ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich, o których wyraźnie mowa w tym postanowieniu, potrzebie uniknięcia sytuacji, w której Unia mogłaby uchylać się od stosowania systemu odpowiedzialności pozaumownej objętego art. 268 TFUE w związku z art. 340 akapit drugi TFUE oraz wynikającej z niego kontroli sądowej Trybunału, w sytuacji gdy działa ona za pośrednictwem organu lub jednostki organizacyjnej Unii odrębnej od instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 grudnia 1992 r., SGEEM i Etroy/EBI, C‑370/89, EU:C:1992:482, pkt 14, 16). Powinno tak być tym bardziej, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 100 opinii – pojęcie „pracowników”, o którym mowa w art. 340 akapit drugi TFUE, obejmuje z funkcjonalnego punktu widzenia całość personelu pracującego na rzecz Unii, czy to w instytucjach, czy w organach i jednostkach organizacyjnych Unii.

52      W konsekwencji nie można skutecznie powoływać się na wykładnię pojęcia „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, który reguluje zasięg odpowiedzialności pozaumownej Unii, w celu zdefiniowania przez analogię zakresu stosowania art. 341 TFUE, dotyczącego obszaru kompetencji zastrzeżonych dla państw członkowskich na mocy traktatów.

53      Rada nie może również skutecznie powoływać się na pojęcie „instytucji” zawarte w art. 342 TFUE, zgodnie z którym „[s]ystem językowy instytucji Unii określa Rada, stanowiąc jednomyślnie w drodze rozporządzeń, bez uszczerbku dla postanowień Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”. Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 98 opinii, pojęcie „instytucji” w rozumieniu tego ostatniego artykułu nie musi być interpretowane jako obejmujące organy i jednostki organizacyjne Unii, ponieważ system językowy organu lub jednostki organizacyjnej Unii może różnić się od systemu obowiązującego w instytucjach Unii.

54      Co się tyczy protokołu nr 6, chociaż – jak podnosi Rada – ustanawia on nie tylko siedzibę instytucji Unii, lecz również siedzibę niektórych organów i jednostek organizacyjnych Unii, w tym Europolu, i odwołuje się do art. 341 TFUE, to jednak nie przewiduje on, że miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii powinny być określane wspólnie przez państwa członkowskie zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie. W tym względzie należy zauważyć, że wspólną cechą tych organów i jednostek organizacyjnych Unii jest to, że zostały utworzone przez państwa członkowskie, podczas gdy nie jest tak w przypadku agencji Unii takiej jak ELA, utworzonej na podstawie traktatów założycielskich przez prawodawcę Unii. Tym samym z protokołu tego nie można wywieść woli stosowania przez państwa członkowskie, bezpośrednio lub przez analogię, ustanowionej w tym artykule zasady do ustalania miejsca siedziby wszystkich organów i jednostek organizacyjnych Unii.

55      Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 112 opinii, przyjęcie protokołu szczególnego świadczy – wręcz przeciwnie – o tym, że państwa członkowskie uznały, iż ich decyzja zbiorowa dotycząca ustalenia miejsca siedziby niektórych organów i jednostek organizacyjnych Unii, enumeratywnie wymienionych, powinna być wpisana do prawa pierwotnego w celu wywarcia skutków prawnych w prawie Unii.

56      Co się tyczy wyraźnego odesłania w protokole nr 6 do art. 341 TFUE, wynika z niego, że protokół ten dotyczy przede wszystkim instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE.

57      Ponadto prawdą jest, jak wynika z art. 2 decyzji z Edynburga, że przedstawiciele rządów państw członkowskich wyrazili wolę zastrzeżenia dla siebie decyzji dotyczących siedzib organów i jednostek organizacyjnych Unii w taki sam sposób, w jaki są wyraźnie i jasno upoważnieni przez art. 341 TFUE do ustanawiania siedzib instytucji Unii. Dodatkowo podczas konferencji międzyrządowej, która doprowadziła do przyjęcia traktatu z Amsterdamu, treść decyzji z Edynburga została przejęta jako protokół załączony do traktatów UE, WE, EWWiS i EWEA, który obecnie stał się protokołem nr 6 załączonym do traktatów UE, FUE i EWEA.

58      Niemniej jednak, po pierwsze, jedyny artykuł tego protokołu określa, w sposób podobny do art. 1 decyzji z Edynburga, siedzibę wyłącznie instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii utworzonych przez państwa członkowskie. Po drugie, mimo że Trybunał uznał wiążącą moc prawną tej decyzji w wyroku z dnia 1 października 1997 r., Francja/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), do którego odniósł się w kolejnych późniejszych wyrokach [zob. podobnie wyroki: z dnia 13 grudnia 2012 r., Francja/Parlament, C‑237/11 i C‑238/11, EU:C:2012:796, pkt 36–42; z dnia 2 października 2018 r., Francja/Parlament (Wykonywanie uprawnień budżetowych), C‑73/17, EU:C:2018:787, pkt 33], art. 2 wspomnianej decyzji nie może prowadzić do przyjęcia wykładni art. 341 TFUE, która byłaby sprzeczna z jego jasnym brzmieniem.

59      Rada powołuje się również, jako na element kontekstu, na wcześniejszą praktykę instytucjonalną dotyczącą ustalenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii i twierdzi, że praktyka ta korzysta z „uznania instytucjonalnego” na mocy wspólnego oświadczenia z 2012 r. i załączonego do niego wspólnego podejścia.

60      Jednakże z informacji przekazanych Trybunałowi w ramach niniejszej sprawy wynika, że ta wskazywana praktyka wcale nie jest powszechna. Bowiem procedury stosowane w celu wyznaczenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii albo przeprowadzane były wyłącznie przez same państwa członkowskie, albo włączały się w nie w różnym stopniu i w oparciu o różne podstawy, instytucje Unii jako uczestnicy procesu legislacyjnego lub też nie.

61      Przy założeniu jednak, że możliwe jest, jak twierdzi Rada, zidentyfikowanie wcześniejszej utrwalonej i spójnej praktyki, zgodnie z którą miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii były systematycznie ustalane na podstawie wyboru politycznego dokonanego wyłącznie przez przedstawicieli rządów państw członkowskich, wykładnia art. 341 TFUE proponowana przez Radę na podstawie tej praktyki nie może korzystać z jakiegokolwiek „uznania instytucjonalnego” na mocy wspólnego oświadczenia z 2012 r. i załączonego do niego wspólnego podejścia. Jak podkreślono w akapicie piątym tego oświadczenia, nie ma ono bowiem prawnie wiążącego charakteru i nie zawiera ponadto żadnego uznania jakiegokolwiek zastrzeżenia kompetencji państw członkowskich w odniesieniu do określenia miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii.

62      W każdym wypadku taka praktyka, która byłaby sprzeczna z postanowieniami traktatu FUE, a w szczególności z postanowieniami art. 341 TFUE, rozszerzając, wbrew jasnemu brzmieniu, zakres stosowania tego artykułu na określenie miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii, nie może tworzyć precedensu wiążącego instytucje (zob. podobnie wyrok z dnia 6 maja 2008 r., Parlament/Rada, C‑133/06, EU:C:2008:257, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).

63      W trzeciej i ostatniej kolejności, co się tyczy celu art. 341 TFUE, polega on na ochronie uprawnień decyzyjnych państw członkowskich w zakresie ustalania miejsca siedziby samych instytucji Unii. Wbrew stanowisku bronionemu przez Radę na rozprawie dokonywanie wykładni tego artykułu w ten sposób, że nie ma on zastosowania do organów i jednostek organizacyjnych Unii, nie może skutkować pozbawieniem go wszelkiej skuteczności (effet utile), jak zauważył rzecznik generalny w pkt 138 opinii. O ile prawdą jest, że siedziba instytucji Unii jest już określona w prawie pierwotnym, w tym wypadku w protokole nr 6, o tyle art. 341 TFUE wciąż ma znaczenie dla każdej ewentualnej przyszłej decyzji zmieniającej siedzibę istniejącej instytucji lub ustalenia siedziby nowej instytucji.

64      W tym kontekście należy przypomnieć, że w odróżnieniu od instytucji Unii, których utworzenie i funkcje są, ze względu na ich konstytucyjne znaczenie, przewidziane w samych traktatach, organy i jednostki organizacyjne Unii, takie jak ELA, których działanie jest poświęcone realizacji celów danej polityki Unii, nie są co do zasady tworzone przez traktaty. W tych okolicznościach ich utworzenie, jeżeli nie wynika z prawa pierwotnego, powinno wynikać z aktu prawa wtórnego przyjętego na podstawie przepisów materialnych wdrażających politykę Unii, w której dany organ lub jednostka organizacyjna działają, zgodnie z procedurami przewidzianymi w tych postanowieniach.

65      W braku innych wyjaśnień w tym względzie w traktatach do prawodawcy Unii należy, zgodnie z procedurami przewidzianymi w odpowiednich postanowieniach traktatów, określenie miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, które sam ustanowił na mocy aktu prawa wtórnego przyjętego na podstawie tych przepisów, na wzór kompetencji, jakie posiada on na mocy tych przepisów w celu określenia kompetencji, organizacji i sposobu funkcjonowania tego organu lub tej jednostki organizacyjnej.

66      Decyzja w sprawie ustalenia miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, takiego jak agencja Unii, jest zatem, wbrew temu, co twierdzi Rada, ściśle związana z decyzją w sprawie jej utworzenia.

67      Prawdą jest, że ustalenie miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii może mieć na uwadze względy polityczne, takie jak konieczność zapewnienia przy umiejscowieniu organów lub jednostek organizacyjnych Unii określonej równowagi geograficznej lub uprzywilejowania państw członkowskich, na których terytorium nie ma jeszcze siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii.

68      Jednakże polityczny charakter decyzji określającej miejsce siedziby takiego organu lub jednostki organizacyjnej Unii nie może sam w sobie uzasadniać tego, by decyzja ta nie wchodziła w zakres kompetencji prawodawcy Unii, który jest zmuszony do regularnego dokonywania wyborów politycznych przy wykonywaniu kompetencji Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2016 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑113/14, EU:C:2016:635, pkt 55).

69      Ponadto taka decyzja powinna zasadniczo zapewniać realizację zadań powierzonych danemu organowi lub jednostce organizacyjnej Unii w celu realizacji celów danej polityki.

70      Tym bardziej nie można przyjąć tezy, zgodnie z którą okoliczność powiązania ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii z podstawą materialnoprawną, na której opiera się utworzenie tego organu, mogłaby prowadzić, zgodnie z właściwą podstawą prawną, do poddania tego ustalenia głosowaniu kwalifikowanemu w Radzie, a nie do decyzji podjętej w drodze wspólnego porozumienia przedstawicieli rządów państw członkowskich, czyniąc go jednocześnie elementem kompromisu w ramach debaty legislacyjnej.

71      Jak bowiem przypomniano w pkt 68 niniejszego wyroku, okoliczność, że decyzja o ustaleniu miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii może mieć istotny wymiar polityczny, ponieważ powinna ona odpowiadać w szczególności względom dotyczącym równowagi geograficznej, nie stoi na przeszkodzie temu, by prawodawca Unii mógł podjąć tę decyzję zgodnie z procedurami przewidzianymi w postanowieniach traktatów mających znaczenie dla sprawy, ponieważ ten wymiar polityczny może stanowić w tym względzie okoliczność, którą prawodawca Unii może uwzględnić przy wykonywaniu swoich uprawnień dyskrecjonalnych. Należy ponadto podkreślić, że ponieważ proces legislacyjny Unii kieruje się – na podstawie art. 1 akapit drugi w związku z art. 10 ust. 3 TUE – zasadą przejrzystości wobec obywateli, korzystanie z tego procesu może wzmocnić demokratyczne podstawy decyzji dotyczącej wyznaczenia miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, takiej jak ELA.

72      Ponadto, co ważniejsze, okoliczność, że decyzja taka jak decyzja dotycząca ustalenia miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii ma charakter polityczny, nie może prowadzić do zmiany kompetencji przyznanych na mocy traktatów instytucjom Unii ani do wyłączenia wykonywania tych kompetencji z procedur ustawodawczych przewidzianych w traktatach. Określenie zakresu postanowienia traktatów regulującego materialną kompetencję Unii nie może zatem zależeć od względów związanych z delikatnym politycznie charakterem danej dziedziny lub troską o zapewnienie skuteczności działania.

73      Z całości powyższych rozważań, a w szczególności z brzmienia art. 341 TFUE wynika, że postanowienie to nie może być interpretowane jako regulujące określenie miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, takiego jak ELA.

74      W tych okolicznościach kompetencja do decydowania o ustaleniu miejsca siedziby tej agencji nie należy do państw członkowskich, lecz do prawodawcy Unii, na którym spoczywa obowiązek działania w tym celu zgodnie z procedurami przewidzianymi w mających znaczenie dla sprawy przepisach traktatów, w niniejszym przypadku w art. 46 i 48 TFUE, które przewidują zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej.

75      To właśnie w świetle tego wniosku należy następnie zająć stanowisko w przedmiocie jurysdykcji Trybunału do orzekania w przedmiocie niniejszej skargi.
 W przedmiocie tego, kim jest autor zaskarżonej decyzji i w przedmiocie jurysdykcji Trybunału na podstawie art. 263 TFUE

–       W przedmiocie tego, kim jest autor zaskarżonej decyzji

76      W pierwszej kolejności należy zbadać, czy zaskarżoną decyzję, która została podjęta przy okazji posiedzenia Rady przez konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich, można przypisać tym przedstawicielom.

77      Co się tyczy treści zaskarżonej decyzji, z jej brzmienia wynika, że decyzja ta stanowi akt szefów państw lub rządów 27 państw członkowskich, przyjęty na posiedzeniu Rady po przeprowadzeniu procedury międzyrządowej. Świadczy o tym wyraźne odniesienie w tytule i na początku preambuły do tej decyzji do „przedstawicieli rządów państw członkowskich”.

78      W tym względzie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została przyjęta na podstawie wyraźnej podstawy prawnej art. 341 TFUE, ponieważ autorzy tej decyzji uznali, że wzmianka o „instytucjach” zawarta w tym artykule powinna być interpretowana w sposób rozszerzający, to znaczy jako dotycząca nie tylko instytucji wyraźnie wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE, lecz również organów i jednostek organizacyjnych Unii.

79      Ponadto należy stwierdzić, że prace przygotowawcze nad zaskarżoną decyzją zostały przeprowadzone podczas spotkań przedstawicieli rządów państw członkowskich, które odbyły się przy okazji posiedzeń Coreperu w dniach 13 marca 2019 r. i 5 czerwca 2019 r.

80      Jeśli chodzi o okoliczności towarzyszące przyjęciu zaskarżonej decyzji, ani okoliczność, że procedura wyboru przeprowadzona na szczeblu międzyrządowym w celu wyznaczenia miejsca siedziby ELA odbyła się w pomieszczeniach Rady i przy pomocy służb sekretariatu generalnego Rady, ani okoliczność, że oferty złożone w ramach tej procedury wyboru były oceniane przez Komisję, ani okoliczność, że zaskarżona decyzja została podpisana przez przedstawiciela państwa członkowskiego, które w dniu przyjęcia tej decyzji sprawowało prezydencję Rady na podstawie art. 16 ust. 9, w niniejszym wypadku przez rumuńskiego ministra sprawiedliwości, nie mogą podważyć wniosku, zgodnie z którym omawianą decyzję można przypisać państwom członkowskim, a nie Radzie.

81      Po pierwsze bowiem, przyjęcie aktu w pomieszczeniach instytucji Unii lub przy jej wsparciu samo w sobie nie przyznaje Trybunałowi jurysdykcji do dokonania oceny zgodności z prawem tego aktu (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 marca 1990 r., Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, pkt 11, 16). Po drugie, udział instytucji Unii w opracowaniu decyzji przedstawicieli rządów państw członkowskich, podjętej przy okazji posiedzenia Rady, nie może przesądzać o charakterze prawnym i o tym, kim jest autor przyjętego w ten sposób aktu.

82      Tym samym zaskarżona decyzja nie może, ani z uwagi na swoją treść, ani przez okoliczności jej przyjęcia, zostać zakwalifikowana jako akt Rady. Przeciwnie, decyzja ta stanowi akt wspólnie przyjęty przez przedstawicieli rządów państw członkowskich za ich wspólnym porozumieniem.
–       W przedmiocie jurysdykcji Trybunału na podstawie art. 263 TFUE

83      W drugiej kolejności należy przypomnieć, że właściwym kryterium przyjętym przez Trybunał, przesądzającym o wyłączeniu jurysdykcji sądów Unii do rozpatrzenia skargi skierowanej przeciwko takim aktom przyjętym przez przedstawicieli rządów państw członkowskich, jest wyłącznie kryterium ich autora, niezależnie od wiążących skutków prawnych (postanowienie z dnia 16 czerwca 2021 r., Sharpston/Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, pkt 47).

84      Argumentacja Parlamentu, zgodnie z którą w niniejszej sprawie należy przyjąć szeroką koncepcję autorów aktów, do których odnosi się art. 263 TFUE, a mianowicie instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, aby stwierdzić, że zaskarżona decyzja została przyjęta przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii w rozumieniu tego artykułu, lub aby przynajmniej utożsamić niniejszą skargę ze skargą na decyzję Rady, nie może zatem zostać uwzględniona bez naruszenia jasnego brzmienia tego artykułu (zob. podobnie postanowienie z dnia 16 czerwca 2021 r., Sharpston/Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, pkt 48).

85      Taka wykładnia byłaby również sprzeczna z wolą autorów traktatów, odzwierciedloną w art. 263 TFUE, którego zakres stosowania ogranicza się wyłącznie do aktów prawa Unii przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, aby wyłączyć akty państw członkowskich spod kontroli sądów Unii.

86      Rozszerzenie pojęcia aktów zaskarżalnych na podstawie art. 263 TFUE na akty przyjęte przez państwa członkowskie, nawet za wspólnym porozumieniem, sprowadzałoby się ostatecznie do dopuszczenia bezpośredniej kontroli sądu Unii nad aktami państw członkowskich, a tym samym do obejścia środków zaskarżenia przewidzianych konkretnie  na wypadek uchybienia zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy traktatów.

87      Te środki zaskarżenia opierają się bowiem na uwzględnieniu ról właściwych z jednej strony instytucjom, organom i jednostkom organizacyjnym Unii oraz z drugiej – państwom członkowskim w porządku prawnym Unii. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja, podobnie jak Trybunał, działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych.

88      W niniejszym wypadku o ile zaskarżona decyzja stanowi akt przyjęty wyłącznie przez państwa członkowskie, który nie podlega kontroli zgodności z prawem przewidzianej w art. 263 TFUE, o tyle nie może ona być utożsamiana z decyzją wydaną na podstawie art. 341 TFUE, ponieważ – jak wynika z rozważań zawartych w pkt 43–73 niniejszego wyroku – artykuł ten należy interpretować jako dotyczący wyłącznie określenia miejsca siedziby instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE, a nie określenia miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii.

89      Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 166 opinii, decyzja, która, tak jak zaskarżona decyzja, została podjęta przez państwa członkowskie w dziedzinie, w której traktaty nie przewidują ich działania, jest pozbawiona jakiegokolwiek wiążącego skutku prawnego w prawie Unii. Okoliczność, że jedna lub więcej instytucji Unii odegrała pewną rolę w ramach postępowania, które doprowadziło do przyjęcia tej decyzji, nie zmienia jej charakteru, który nie podlega porządkowi prawnemu Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, pkt 54).

90      W tym kontekście do prawodawcy Unii należy, ze względu zarówno na pewność prawa, jak i skuteczną ochronę sądową, przyjęcie – zgodnie z procedurami przewidzianymi przez właściwe przepisy traktatów – aktu Unii zatwierdzającego decyzję lub, przeciwnie, odstępującego od decyzji politycznej przyjętej przez państwa członkowskie, przy czym jedynie ten akt prawodawcy Unii może wywoływać wiążące skutki prawne w ramach prawa Unii,  zaś w kontekście takim jak rozpatrywany w niniejszej sprawie wspomniany akt musi koniecznie poprzedzać wszelkie środki służące praktycznej realizacji lokalizacji siedziby danej agencji.

91      Z całości powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja nie stanowi aktu Rady, lecz akt o charakterze politycznym, który nie wywołuje wiążących skutków prawnych przyjętych wspólnie przez państwa członkowskie, w związku z czym nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.

92      W związku z tym należy oddalić niniejszą skargę, jako skierowaną przeciwko aktowi, którego kontrola zgodności z prawem nie należy do właściwości Trybunału na podstawie art. 263 TFUE.
 W przedmiocie kosztów

93      Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

94      Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokryje, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.

95      W niniejszym wypadku, charakteryzującym się tym, że okoliczności towarzyszące przyjęciu zaskarżonej decyzji wyróżniają się odmienną praktyką i rozbieżnymi interpretacjami w kwestii kompetencji decyzyjnych w dziedzinie ustalania miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii, zasadne wydaje się orzeczenie, że każda ze stron, czyli Parlament i Rada, pokryje własne koszty.

96      Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu postępowania Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Irlandia, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Węgry, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Słowacka i Republika Finlandii winny pokryć własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.

2)      Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.

3)      Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Irlandia, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Węgry, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Słowacka i Republika Finlandii pokrywają własne koszty.

Podpisy

*      Język postępowania: włoski.