CELEX: 61972CJ0033
Language: da
Date: 1973-05-08 00:00:00
Title: Domstolens Dom (Anden Afdeling) af 8. maj 1973. # Monique Gunnella mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Sag 33-72.

I sag nr. 33/72
      MONIQUE GUNNELLA, tjenestemand ved Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, boende Via Alberto 17, i Ranco (Varese, Italien), repræsenteret af Marcel Slusny, advokat ved Cour d'Appel i Bruxelles, med valgt adresse i Luxembourg hos frk. Victoria Zandona, 1, rue Guillaume Schneider,
      sagsøger,
      mod
      KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, repræsenteret af sin juridiske rådgiver, Pierre Lamoureux, som befuldmægtiget, med valgt adresse i Luxembourg hos Kommissionens juridiske rådgiver Emile Reuter, 4, boulevard Royal,
      sagsøgt,
      angående tildeling af udlandstillæg,
      afsiger
      DOMSTOLEN (anden afdeling)
      sammensat af: afdelingsformanden, P. Pescatore, dommerne, H. Kutscher og M. Sørensen (refererende),
      generaladvokat: H. Mayras
      justitssekretær: A. Van Houtte
      følgende
      DOM
      Faktiske og retlige omstændigheder
      I — Sagsfremstilling og retsforhandlinger
      De faktiske omstændigheder, som ligger til grund for nærværende sag, og retsforhandlingernes forløb kan sammenfattes således:
      Sagsøgeren er født i Calais (Frankrig) i 1925 af en italiensk far og en fransk mor. Hun havde dobbelt statsborgerskab, italiensk og fransk, indtil hun, på datoen for sin myndighedsalder i 1946, valgte det franske statsborgerskab.
      Efter at sagsøgeren havde tilbragt størstedelen af sin ungdom i Italien, hvor hun erklærer at have boet fra 1930 til 1945, vendte hun tilbage for at bo i dette land i 1949. Efter at være blevet ansat af Den allierede Højkommission for Tyskland arbejdede hun for dette organ i Rom indtil august 1951. I de følgende ti år boede hun fortsat i denne by, hvor hun arbejdede som sekretær for den franske ambassade.
      Den 1. april 1951 blev hun ansat af Euratom-Kommissionen som sekretær med stenografi og maskinskrivning og med tjenestested i Bruxelles. Den 15. november 1962 fik hun orlov af personlige år sager, og hun tog til Rom for at arbejde dér for det franske finansministerium.
      Den 20. september 1965 genindtrådte hun efter egen anmodning i Kommissionen for De europæiske Fællesskabers administration og fik tjenestested i Det fælles Forskningscenter i Ispra, Italien.
      I denne anledning blev de forskellige dele af hendes vederlag fastsat ved en beslutning af 5. oktober 1965. En kopi af denne beslutning blev lagt ind i sagsøgerens individuelle aktsamling, en anden kopi blev, ifølge den påtegning, som findes forneden på dette dokument, tilstillet sagsøgeren. Denne administrative retsakt indeholder en række angivelser, der fastlægger tjenestemandens individuelle situation: kategori, lønklasse, løntrin og anciennitet, såvel som grundløn og de godtgørelser, som tjenestemanden legalt kan gøre krav på. En undersøgelse af dette dokument viser, at der under tegnet »ID«, dvs. udlandstillæg, står »nej«.
      Ved et brev af 30. august 1971, stilet til Kommissionens personaledirektorat, har sagsøgeren ansøgt om udbetaling af udlandstillæg efter tjenestemandsvedtægtens artikel 69, idet hun henholdt sig til artikel 4 i vedtægtens bilag 7, hvis indhold er følgende:
      »1.   Der gives et udlandstillæg på 16 % af grundlønnen til:
      
               a)
            
            
               den tjenestemand, der:
               
                        —
                     
                     
                        ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis europæiske område han gør tjeneste, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        i den femårsperiode, der udløber 6 måneder før hans tiltrædelse af tjenesten, hverken har udøvet sit hovederhverv eller haft bopæl på en varig måde på statens europæiske område. Ved anvendelse af denne bestemmelse ses der bort fra de tilfælde, hvor vedkommende har gjort tjeneste for en anden stat eller en international organisation;
                     
                  
         
               b)
            
            
               den tjenestemand, der har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig, men som på en varig måde i den tiårsperiode, der udløber ved ansættelsestidspunktet, har boet uden for statens europæiske område af en anden grund end tjenesteudøvelse for en stat eller en international organisation …«
            
         Ved brev af 9. marts 1972 svarede personaledirektoratet, at det ansøgte udlands-tillæg ikke kunne tilstås, da hun havde tjenestested i Ispra. Hendes tilfælde blev anset som henhørende under bestemmelsen i litra b i artikel 4, stk. 1, eftersom hun indtil sit 21. år ikke alene havde fransk, men også italiensk statsborgerskab. Da hun i øvrigt havde boet i Italien fra 1949 til 1961 — dvs. i de tolv år, der gik forud for hendes ansættelse ved De europæiske Fællesskaber — opfyldte hun ikke den betingelse, som den citerede bestemmelse i vedtægten udtrykkeligt opstiller.
      Den 14. juni 1972 indgav sagsøgeren nærværende klage.
      Den skriftlige forhandling er forløbet efter reglerne.
      På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen (anden afdeling) besluttet at åbne den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
      Parterne har fremsat deres mundtlige indlæg i retsmødet den 1. marts 1973.
      Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. maj 1973.
      II — Parternes påstande
      
         Sagsøgeren nedlægger, for så vidt angår realiteten, påstand om, at Domstolen
      
               1.
            
            
               annullerer beslutningen af 9. marts 1972,
            
         
               2.
            
            
               fastslår, at hun har ret til udlands-tillæg i henhold til vedtægtens artikel 69 og til artikel 4 i vedtægtens bilag 7, med, virkning fra 30. september 1965,
            
         
               3.
            
            
               forpligter Kommissionen til at udbetale det skyldige beløb.
            
         Sagsøgeren nedlægger i øvrigt påstand om, at Kommissionen pålægges sagsomkostningerne.
      
         Kommissionen nedlægger påstand om frifindelse og om, at sagsøgeren pålægges sagsomkostningerne.
      III — Parternes søgsmålsgrunde, indsigelser og andre anbringender
      Parternes søgsmålsgrunde, indsigelser og andre anbringender kan sammenfattes således:
      A — Vedrørende klagens antagelse til realitetsbehandling
      Under den mundtlige forhandling har Kommissionen nedlagt to afvisningspåstande, støttet på, at klagen ikke er rettidigt indgivet, og den har anført, at det tilkommer Domstolen ex officio at efterprøve, om klagefristerne er overholdt, da disse er ufravigelige.
      Kommissionen har for det første fremhævet, at sagsøgerens situation er afgjort, for så vidt angår ret til udlands-tillæg, ved beslutningen af 5. oktober 1965, dvs. ved en beslutning, der ligger forud for den, der er genstand for klagen. Sagsøgeren skulle altså have påklaget denne beslutning af 5. oktober 1965, enten ved klage ad tjenstlig vej, inden for fristen på to måneder, eller ved klage til Domstolen inden for fristen af tre måneder, i henhold til bestemmelserne i den dagældende vedtægts artikel 91.
      Kommissionen har for det andet gjort gældende, at sagsøgerens anmodning af 30. august 1971 i henhold til eksisterende bestemmelser må anses for stiltiende at være forkastet to måneder efter, at administrationen har modtaget den. I medfør af samme artikel burde sagsøgeren have rettet henvendelse inden for fristen på to måneder efter den stiltiende beslutning. Det har hun ikke gjort. Hendes klage er rettet mod det udtrykkelige afslag af 9. marts 1972 på hendes anmodning. Domstolen har imidlertid gentagne gange fastslået, at klager mod udtrykkelige beslutninger, som er blevet endelige ved ikke at være blevet påklaget inden for klagefristen, ikke kan antages til realitetsbehandling.
      
         Sagsøgeren replicerer, at man ikke kan forhindre en tjenestemand i at rejse sit problem på grundlag af en ny argumentation. Ved beslutningen i 1965 var der ingen uoverensstemmelse. Beslutningen fra 1965 medfører ikke, at det ad vitam aeternam vil være umuligt for sagsøgeren at søge sin situation taget op til fornyet overvejelse.
      Sagsøgeren anfører i øvrigt, at Kommissionen, før administrationens definitive afslag i marts 1972, havde bedt hende om visse oplysninger, og at disse anmodninger om oplysninger, må anses for at have suspenderet fristerne.
      Sagsøgeren bemærker, at sagsomkostningerne i hvert fald må pålægges Kommissionen, som lige indtil den mundtlige forhandling har givet indtryk af, at den accepterede en drøftelse af realiteten.
      B — Vedrørende realiteten
      1. Første søgsmålsgrund: Krænkelse af artikel 4, stk. 1, litra a i vedtægtens bilag 7.
      
         Sagsøgeren gør gældende, at hendes tilfælde må henføres, ikke under artikel 4, stk. 1, litra b, i vedtægtens bilag 7, men under samme afsnit litra a. Hun bestrider ikke, at hun har haft dobbelt statsborgerskab, fransk og italiensk, lige til sit 21. år. Hun hævder imidlertid, at de citerede bestemmelser ikke kan fortolkes ordret, men skal fortolkes under hensyntagen til ratio legis. Heri ligger ifølge sagsøgeren, at man skal undgå, at en tjenestemand ved en frivillig ændring af sit tidligere statsborgerskab kan opnå udlandstillæg. Situationen er anderledes, når det, som i nærværende sag, drejer sig om et ufrivilligt tilfælde af dobbelt statsborgerskab, og det så meget mere som sagsøgeren har opgivet sit italienske statsborgerskab, så snart loven gav hende en mulighed for det.
      Anvendelsen af nævnte artikels litra b på en sådan sag ville ikke alene være ugyldig, men ville også føre til forskelsbehandling mellem tjenestemændene. I denne forbindelse anfører sagsøgeren de almene retsprincipper, herunder individets ret til at skifte statsborgerskab og princippet om statsborgerskabets effektivitet. I nærværende tilfælde må det tages i betragtning, at sagsøgerens dominerende statsborgerskab altid har været fransk, og at det er dette statsborgerskab alene, som man må tage hensyn til, når man anvender de nævnte bestemmelser.
      I sit svar fremfører Kommissionen, at den citerede lovtekst ikke opstiller nogen sondring med hensyn til, hvorledes det tidligere statsborgerskab er bortfaldet, og at den ikke tillader nogen undtagelse, hverken udtrykkeligt eller stiltiende. Ratio legis er ikke den, som sagsøgeren vil lægge ind i lovteksten, nemlig at modvirke de manøvrer, som tjenestemænd kan forsøge vedrørende statsborgerskabet for at opnå et udlandstillæg, men at tage hensyn dels til den kendsgerning, at manglende tilknytning til en stat er en udstationeringsfaktor, og dels til, at statsborgerskabet udgør en meget nær tilknytning til en stat. I nærværende sag har tilknytningen til Italien været særlig effektiv, da sagsøgeren har boet i dette land i en lang årrække i sin barndom såvel som senere.
      Vedtægtens forfattere har henvist til det statsborgerskab — eller til de forskellige slags statsborgerskab — som tjenestemanden har nu eller tidligere havde som til notoriske kendsgerninger uden at ville åbne eller ville tillade teoretiske diskusioner om det uhensigtsmæssige eller unormale i det dobbelte statsborgerskab, endsige om de former for fortabelse af statsborgerskab, som kan forekomme med eller uden vedkommende tjenestemands indforståelse. Vedtægten lægger kun vægt på et eneste moment, tjenestemandens nuværende eller tidligere tilknytning til den stat, på hvis område hans tjenestested befinder sig, udtrykt ved det nuværende eller tidligere statsborgerskab, hvad enten det statsborgerskab har været det eneste eller ej, og uden hensyn til hvorledes det er opnået.
      Vedtægtens forfattere har i øvrigt anerkendt de nuancer, som udstationering kan have i relation til statsborgerskabet, idet man har sammenholdt dette første moment med et andet, der vedrører det område, hvor vedkommende har boet varigt i en vis periode forud for sin ansættelse.
      For så vidt angår den betingelse, der stilles i det andet afsnit under artikel 4, stk. 1, litra a, hævder sagsøgeren, at hun opfylder denne betingelse; hendes ophold i Italien gennem de fem år, der udløber seks måneder før hendes tiltræden af tjenesten i 1961, skyldes hendes arbejde for den franske statsadministration og kan følgelig ikke tages med i betragtning. I øvrigt fik hun tjenestested i Bruxelles, hvor hun tiltrådte tjenesten i 1961, hendes ophold i Italien har således været afbrudt fra 1. april 1961 til 15. november 1962. Hun har først taget ansæt telse i Ispra på italiensk område den 20. september 1965, og det er ansættelsen på området i den stat, hvor man gør tjeneste der skal lægges vægt på, når man træffer afgørelse om, hvorvidt der foreligger udstationering eller ej.
      
         Kommissionen har ikke fremsat bemærkninger til de betingelser der opstilles i andet afsnit i artikel 4, stk. 1, litra a.
      2. Anden søgsmålsgrund: Overtrædelse af artikel 4, stk. 1, litra b.
      Subsidiært, og forudsat at hun bliver anset for at have haft italiensk statsborgerskab i relation til bestemmelserne om udlandstillæg, gør sagsøgeren gældende, at hun har ret til en sådan godtgørelse i medfør af litra b i de citerede bestemmelser.
      Ifølge litra b er tjenestemandens ret til udlandstillæg betinget af varig bopæl uden for den stats område, hvor tjenestestedet befinder sig, i den tiårsperiode, der udløber ved ansættelsestidspunktet. Ved udtrykket »ansættelse« må man forstå ansættelse på den stats område, hvor tjenestestedet ligger, til forskel fra tjenestemandens påbegyndelse af arbejdet ved den pågældende fællesskabsmyndighed. I dette tilfælde må man altså anvende datoen 20. september 1965, fra hvilken hun fik tjenestested i Ispra på italiensk område, og ikke datoen 1. april 1961, på hvilken hun blev ansat ved Fællesskaberne.
      Sagsøgeren antører, at hun, tør hun blev ansat i Italien 1965, havde boet uden for italiensk område i en vis periode i løbet af de ti forudgående år, nemlig fra 1. april 1961 til 15. november 1962, den periode, hvor hun havde tjenestested i Bruxelles. Denne afbrydelse af hendes ophold i Italien var ikke lejlighedsvis, således at hun effektivt og varigt har boet uden for italiensk område i den periode.
      
         Kommissionen svarer, at sagsøgeren fremfører en fejlagtig fortolkning af bestemmelserne i litra b. Udtrykket »ansættelse« kan ikke fortolkes således, at det henviser til den kendsgerning, at en tjenestemand får tjenestested på det pågældende område, når det kun drejer sig om en forflyttelse og ikke om en ansættelse. Sagsøgeren ville kun have ret til udlandstillæg ved anvendelse af stykke 1, litra b, hvis hun i de ti år, der gik forud for sin ansættelse ved Fællesskaberne, dvs. forud for 1961, havde boet uden for Italien, hvilket yderligere skal skyldes en anden grund end tjenesteudøvelse for en stat eller for en international institution, men hun har tværtimod gennem de ti år, der ligger forud for hendes ansættelse i Fællesskaberne, boet i Italien.
      Hertil kommer, at sagsøgeren, selv under den forudsætning, at der skulle lægges vægt på det tidspunkt, hvor hun fik tjeneste i Ispra, ikke kan henholde sig til sit ophold til Bruxelles fra 1. april 1961 til 15. november 1962, eftersom dette skyldes tjenesteudøvelse i De europæiske Fællesskaber, og eftersom artikel 4, stk. 1, litra b, netop udelukker, at man kan tage hensyn til tjenesteudøvelse for en stat eller for en international organisation.
      
               3.
            
            
               På sagsøgerens anmodning har Domstolen opfordret Kommissionen til at fremlægge sit syn på det særlige tilfælde vedrørende to kvindelige tjenestemænd, som havde erhvervet italiensk statsborgerskab gennem deres ægteskab, og som blev tillagt udlandstillæg som følge af Domstolens dom af 7. juni 1972 i sagerne nr. 20/71 og nr. 32/71. Hertil har Kommissionen svaret, at tildelingen af udlandstillæg skete, ikke fordi Kommissionen ikke tidligere havde taget hensyn til vedkommendes italienske statsborgerskab, men fordi disse fandtes at opfylde betingelserne i artikel 4, stk. 1, litra b, for så vidt angår den varige bopæl i den periode, der gik forud for deres ansættelse ved fællesskabsinstitutionerne.
            
         Præmisser
      
               1
            
            
               Sagsøgeren kræver annullation af beslutningen af 9. marts 1972, ved hvilken Kommissionen nægtede hende det udlandstillæg, der omhandles i tjenestemandsvedtægten ;
            
         
               2
            
            
               hun forlanger i øvrigt, at hendes krav om at få tildelt en sådan godtgørelse med virkning fra 30. september 1965, anerkendes som retligt grundet.
            
         
               3
            
            
               Sagsøgte har under den mundtlige forhandling nedlagt en afvisningspåstand, der støttes på, at klagen er for sent indgivet;
            
         
               4
            
            
               det påhviler Domstolen af egen drift af efterprøve, om klagefristerne er overholdt, idet disse er ufravigelige.
            
         
               5
            
            
               Efter at have fået orlov af personlige årsager er sagsøgeren genindtrådt i Kommissionens tjeneste med virkning fra 20. september 1965 og med tjenestested ved det fælles forskningscenter i Ispra;
            
         
               6
            
            
               ved denne lejlighed har man ved en beslutning af 5. oktober 1965 fastsat de enkelte dele af hendes vederlag;
            
         
               7
            
            
               det fremgår af det dokument, som indeholder denne beslutning, og hvoraf kopi er blev tilstillet sagsøgeren, at der ikke var blevet tildelt hende udlandstillæg.
            
         
               8
            
            
               Sagsøgeren har ikke påklaget denne beslutning, hverken ved en tjenstlig klage inden for klagefristen af to måneder, eller ved en klage til Domstolen inden for fristen af tre måneder, hvilket hun ville have kunnet gøre i medfør af artikel 91 i den dagældende tjenestemandsvedtægt.
            
         
               9
            
            
               Sagsøgeren påklager ved nærværende klage brevet af 9. marts 1972, i hvilket Kommissionens personaledirektorat som svar på et brev, som sagsøgeren havde sendt direktoratet 30. august 1971, konstaterede, at sagsøgeren ikke opfyldte de betingelser, som er fastsat i artikel 4 i vedtægtens bilag 7 for at opnå udlandstillæg;
            
         
               10
            
            
               samtidig med at dette brev meget detaljeret fremstiller de faktiske momenter, som var blevet taget i betragtning, bekræfter det kun den tidligere beslutning, ved hvilken Kommissionen nægtede at tildele sagsøgeren udlandstillæg, og meddelte hende, at dette ikke kunne udbetales hende, sålænge hun bevarede sit tjenestested i Ispra;
            
         
               11
            
            
               en sådan meddelelse har ikke kunnet få den virkning, at der til fordel for sagsøgeren begyndte at løbe en ny klagefrist;
            
         
               12
            
            
               klagen kan følgelig ikke antages til realitetsbehandling.
            
         Vedrørende sagsomkostningerne
      
               13
            
            
               Sagsøgeren har ikke fået medhold i sin klage;
            
         
               14
            
            
               i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, skal den part, der taber sagen, dømmes til at afholde sagsomkostningerne;
            
         
               15
            
            
               i henhold til procesreglementets artikel 70 skal dog de udgifter, der er afholdt af institutionerne i søgsmål fra ansatte ved Fællesskaberne, bæres af disse selv.
            
          
            
               På grundlag af disse præmisser,
               under henvisning til procesdokumenterne;
               efter at have hørt den refererende dommers rapport;
               efter at have hørt parternes mundtlige indlæg;
               efter at have hørt generaladvokatens forslag til afgørelse;
               under henvisning til protokollerne vedrørende Statutten for Domstolen;
               under henvisning til vedtægten for tjenestemænd ved De europæiske Fællesskaber, særlig dennes artikel 91;
               under henvisning til procesreglementet ror De europæiske Fællesskabers Domstol, særlig dettes artikler 69 og 70;
               udtaler og bestemmer
               DOMSTOLEN (anden afdeling)
               idet den forkaster enhver anden videregående eller hermed uforenelig påstand:
            
          
            
               
                        1.
                     
                     
                        Klagen afvises fra realitetsbehandling.
                     
                  
          
            
               
                        2.
                     
                     
                        Hver af parterne bærer deres egne omkostninger.
                     
                  
          
               
                  
                     
                        
                           Pescatore
                        
                        
                           Rutscher
                        
                        
                           Sørensen
                        
                     
                     Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg, den 8. maj 1973.
                     
                        
                           A. Van Houtte
                           Justitssekretær
                        
                        
                           P. Pescatore
                           Formand for anden afdeling