CELEX: 62008CJ0456
Language: sv
Date: 2010-01-28
Title: Domstolens dom (tredje avdelningen) den 28 januari 2010.#Europeiska kommissionen mot Irland.#Fördragsbrott – Direktiv 93/37/EEG – Offentlig upphandling av byggentreprenader – Underrättelse till anbudssökande och anbudsgivare om beslut som rör tilldelning av kontrakt – Direktiv 89/665/EEG – Förfaranden för prövning av offentlig upphandling – Tidsfrist för att framställa begäran om prövning – Den tidpunkt då tidsfristen för att framställa begäran om prövning börjar löpa.#Mål C-456/08.

Mål C‑456/08
      Europeiska kommissionen
      mot
      Irland
      ”Fördragsbrott – Direktiv 93/37/EEG – Offentlig upphandling av byggentreprenader – Underrättelse till anbudssökande och anbudsgivare om beslut som rör tilldelning av kontrakt – Direktiv 89/665/EEG – Förfaranden för prövning av offentlig upphandling – Tidsfrist för att framställa begäran om prövning – Den tidpunkt då tidsfristen för att framställa begäran om prövning börjar löpa”
      Sammanfattning av domen
      1.        Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden för prövning av offentlig upphandling av varor – och anläggningsarbeten – Direktiv 89/665
            och 93/37
      (Rådets direktiv 89/665, artikel 1.1, och 93/37, artikel 8.2)
      2.        Tillnärmning av lagstiftning – Förfaranden för prövning av offentlig upphandling av varor - och anläggningsarbeten – Direktiv 89/665
            – Tidsfrist för väckande av talan
      (Rådets direktiv 89/665, artikel 1.1)
      1.        En medlemsstat åsidosätter sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665 om samordning av lagar och andra författningar
         för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten, i dess lydelse enligt direktiv 92/50, samt
         artikel 8.2 i direktiv 93/37 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, i dess lydelse
         enligt direktiv 97/52, om en upphandlande myndighet inte underrättar en bortvald anbudsgivare om sitt beslut att tilldela
         ett kontrakt avseende planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg.
      
      I artikel 8.2 i direktiv 93/37 föreskrivs nämligen att de upphandlande myndigheterna så snart som möjligt ska underrätta de
         anbudssökande och anbudsgivarna om de beslut som har fattats rörande tilldelningen av kontrakt. Bortvalda anbudssökande och
         anbudsgivare ska obligatoriskt underrättas om beslutet att tilldela ett kontrakt enligt denna bestämmelse. Samma skyldighet
         framgår av artikel 1.1 i direktiv 89/665, eftersom det endast är möjligt att på ett verksamt sätt invända mot ett beslut om
         tilldelning av ett kontrakt om samtliga anbudsgivare och anbudssökande i tid får information om detta beslut.
      
      Den omständigheten att denna information publicerades på den upphandlande myndighetens webbplats och i Europeiska unionens officiella tidning efter det att avtalet mellan den upphandlande myndigheten och den utvalde anbudssökanden hade undertecknats innebär inte
         att underlåtenheten att informera den bortvalde anbudssökanden har avhjälpts på ett lämpligt sätt. För att säkerställa ett
         effektivt rättsligt skydd för de anbudsgivare och anbudssökande som berörs måste dessa nämligen underrättas om ett beslut
         att tilldela ett kontrakt i god tid innan detta avtal ingås.
      
      (se punkterna 29, 30, 32, 33 och 83 samt domslutet)
      2.        En medlemsstat åsidosätter sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665 om samordning av lagar och andra författningar
         för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten, i dess lydelse enligt direktiv 92/50, om
         den låter en bestämmelse fortsätta att gälla när denna föreskriver att en begäran om prövning av ett upphandlingsbeslut eller
         tilldelningen av ett offentligt kontrakt ska framställas så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader från den tidpunkt
         då grunden för begäran om prövning först uppstod såvida inte domstolen finner att det finns goda skäl att utsträcka denna
         tidsfrist, om detta innebär att det är oklart mot vilket beslut en begäran om prövning ska framställas och hur tidsfristen
         för att framställa en sådan begäran ska beräknas.
      
      Den nationella preklusionsfristen, inbegripet det sätt på vilket den tillämpas, får nämligen inte som sådan vara av sådant
         slag att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt för den som berörs att, i förevarande fall, utöva sina rättigheter
         enligt gemenskapsrätten.
      
      Om en sådan bestämmelse ger de nationella domstolarna möjlighet att analogt även tillämpa den föreskrivna preklusionsfristen,
         som rör överklagande av beslut om tilldelning av offentliga kontrakt, på överklagande av preliminära beslut som en upphandlande
         myndighet fattar i ett sådant upphandlingsförfarande, trots att lagstiftaren inte uttryckligen har föreskrivit att så ska
         ske, är det uppkomna rättsläget inte tillräckligt klart och precist för att det ska kunna uteslutas att berörda anbudssökande
         och anbudsgivare löper en risk att en nationell domstol fråntar dem deras rätt till prövning av beslut avseende offentlig
         upphandling på grund av domstolens egen tolkning av denna bestämmelse.
      
      Att utvidga preklusionsfristen till att även omfatta preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar i ett upphandlingsförfarande
         på ett sätt som gör att de berörda berövas sin rätt till prövning är varken förenligt med rättssäkerhetens krav eller med
         målet att säkerställa en effektiv prövning. De berörda måste tillräckligt tydligt ha underrättats om att detta regelverk angående
         tidsfrister även är tillämpligt på preliminära beslut för att de ska kunna överklaga inom föreskrivna frister. Avsaknaden
         av sådan information kan inte rättfärdigas av syftet att garantera ett skyndsamt förfarande.
      
      En formulering där det anges att begäran om prövning ”ska framställas så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader”
         är dessutom oklar. Det kan inte uteslutas att en sådan bestämmelse ger de nationella domstolarna behörighet att avvisa en
         sådan begäran om prövning på grund av preklusion redan innan tidsfristen på tre månader har löpt ut, om de anser att begäran
         inte har framställts ”så snart som möjligt”, i den mening som avses i denna bestämmelse. De berörda kan inte vara säkra på
         preklusionsfristens längd om den behöriga domstolen fritt kan bestämma denna. En nationell bestämmelse med en sådan tidsfrist
         innebär således inte att direktiv 89/665 har genomförts på ett effektivt sätt.
      
      Domstolarnas möjlighet att förlänga tidsfristerna kan inte avhjälpa bristerna i en sådan bestämmelse med hänsyn till de krav
         på klarhet och precision som uppställs i direktiv 89/665, vad gäller regelverket rörande tidsfrister för att begära prövning.
         Eftersom det anges att begäran måste framställas så snart som möjligt, kan den berörda anbudssökanden eller anbudsgivaren,
         även med beaktande av denna möjlighet till förlängning, inte med säkerhet avgöra vilken tidsfrist som gäller för dennes möjlighet
         att begära prövning.
      
      (se punkterna 53, 63, 66, 74, 75, 81 och 83 samt domslutet)
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
      den 28 januari 2010 (*)
      
      ”Fördragsbrott – Direktiv 93/37/EEG – Offentlig upphandling av byggentreprenader – Underrättelse till anbudssökande och anbudsgivare om beslut som rör tilldelning av kontrakt – Direktiv 89/665/EEG – Förfaranden för prövning av offentlig upphandling – Tidsfrist för att framställa begäran om prövning – Den tidpunkt då tidsfristen för att framställa begäran om prövning börjar löpa”
      I mål C‑456/08,
      angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 20 oktober 2008,
      Europeiska kommissionen, företrädd av G. Zavvos, M. Konstantinidis och E. White, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
      
      sökande,
      mot
      Irland, företrädd av D. O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av A. Collins, SC, med delgivningsadress i Luxemburg,
      
      svarande,
      meddelar
      DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
      sammansatt av ordföranden på andra avdelningen J.N. Cunha Rodrigues, tillförordnad ordförande på tredje avdelningen (referent),
         samt domarna P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus och A. Ó Caoimh,
      
      generaladvokat: J. Kokott,
      justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
      efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 september 2009,
      och efter att den 29 oktober 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
      följande
      Dom
      1        Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Irland – på grund av sina nationella bestämmelser
         om tidsfrister avseende anbudsgivares rätt till domstolsprövning i förfaranden om offentlig upphandling och den omständigheten
         att sökanden inte underrättades om beslutet om tilldelning av kontrakt i det berörda upphandlingsförfarandet – har åsidosatt
         sina skyldigheter, vad avser de tillämpliga fristerna, enligt artikel 1.1 i rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989
         om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten
         (EGT L 395, s. 33; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 48), i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992
         (EGT L 209, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 189) (nedan kallat direktiv 89/665), såsom denna bestämmelse
         har tolkats av domstolen, och, vad avser bristande underrättelse, enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665, såsom denna bestämmelse
         har tolkats av domstolen, samt artikel 8.2 i rådets direktiv 93/37/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av förfarandena vid
         offentlig upphandling av byggentreprenader (EGT L 199, s. 54), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG
         av den 13 oktober 1997 (EGT L 328, s. 1) (nedan kallat direktiv 93/37).
      
       Tillämpliga bestämmelser
       De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
      2        I artikel 1.1 i direktiv 89/665 föreskrivs följande:
      
      ”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att en upphandlande myndighets beslut vid upphandlingsförfaranden,
         som omfattas av [rådets] direktiv 71/305/EEG [av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga
         upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten (EGT L 185, s. 5)], [rådets] direktiv 77/62/EEG [av den 21 december 1976
         om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor (EGT L 13, 1977, s. 1)] och 92/50/EEG, kan prövas effektivt
         och, i synnerhet, skyndsamt på de villkor som fastställs i följande artiklar, särskilt artikel 2.7, om det hävdas att sådana
         beslut har inneburit överträdelse av gemenskapsrätten för offentlig upphandling eller av nationella regler om införande av
         sådan.”
      
      3        Artikel 2.1 i direktiv 89/665 har följande lydelse:
      
      ”Medlemsstaterna skall se till att införda bestämmelser om prövning enligt artikel 1 innefattar behörighet att
      a)      så tidigt som möjligt vidta interimistiska åtgärder för att rätta påstådda överträdelser eller förhindra ytterligare skada
         för berörda intressen, inklusive åtgärder för att uppskjuta eller garantera uppskjutandet av upphandlingsförfarandet liksom
         att förhindra verkställighet av den upphandlande myndighetens beslut,
      
      b)      antingen [undanröja] eller [låta undanröja] olagliga beslut, vilket innefattar undanröjandet av diskriminerande tekniska,
         ekonomiska eller finansiella specifikationer i anbuds- eller kontraktshandlingarna eller i varje annat dokument som har samband
         med upphandlingen,
      
      c)      ge ersättning åt en person, som skadats av överträdelse.”
      4        I artikel 8.2 i direktiv 93/37 föreskrivs följande:
      
      ”De upphandlande myndigheterna skall så snart som möjligt underrätta de anbudssökande och anbudsgivarna om de beslut som fattas
         rörande tilldelningen av kontrakt, inklusive skälen till att de har beslutat att avstå från en upphandling för vilken anbud
         begärts eller att upprepa förfarandet; dessa upplysningar skall på begäran lämnas skriftligen. Myndigheterna skall även underrätta
         Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer om dessa beslut.”
      
       Den nationella lagstiftningen
      5        I order 84A.4 i de högre domstolarnas rättegångsregler (Rules of the Superior Courts), i deras lydelse enligt Statutory Instrument
         N° 374/1998 (nedan kallade RSC), föreskrivs följande:
      
      ”En begäran om prövning av ett upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt kontrakt ska framställas så snart
         som möjligt och i vart fall inom tre månader från den tidpunkt då grunden för begäran om prövning först uppstod såvida inte
         domstolen finner att det finns goda skäl att utsträcka denna tidsfrist.”
      
       Bakgrunden till tvisten och det administrativa förfarandet
      6        National Roads Authority (den nationella vägmyndigheten, nedan kallad NRA) är ett offentligt organ som är ansvarigt för uppförande
         och underhåll av vägar i Irland.
      
      7        SIAC Construction Ltd (nedan kallat SIAC) är ett bolag med begränsat ansvar med säte i Irland. Bolaget är verksamt inom bygg-
         och anläggningsbranschen.
      
      8        Den 10 juli 2001 publicerade NRA en inbjudan i Europeiska gemenskapernas officiella tidning att lämna in intresseanmälningar avseende planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk.
         Uppdragstagaren skulle ingå ett offentligt-privat partnerskap med NRA och driva vägen i cirka 30 år.
      
      9        I december 2001 inbjöds fyra anbudssökande till förhandlingar.
      
      10      Bland dessa fyra anbudssökande valdes två ut, i april 2003, till fördjupade förhandlingar, nämligen konsortiet EuroLink, i
         vilket SIAC ingick, och konsortiet Celtic Road Group (nedan kallat CRG).
      
      11      Den 8 augusti 2003 anmodade NRA EuroLink och CRG att inkomma med sina slutgiltiga anbud.
      
      12      Genom skrivelse av den 14 oktober 2003 underrättade NRA EuroLink om att den kommit fram till att CRG var den anbudsgivare
         som föredrogs. NRA preciserade i denna skrivelse att EuroLinks anbud inte avslogs. NRA förklarade att den hade för avsikt
         att inleda diskussioner med CRG, vilka kunde leda till att ett avtal ingicks avseende projektet i fråga. Om dessa diskussioner
         skulle avslutas utan att något avtal ingåtts, förbehöll sig NRA dock rätten att inbjuda EuroLink till diskussioner, i stället
         för CRG.
      
      13      NRA beslutade den 9 december 2003 att tilldela CRG kontraktet.
      
      14      NRA undertecknade den 5 februari 2004 avtalet med CRG. Ett meddelande härom publicerades på NRA:s webbplats den 9 februari 2004.
         Ett meddelande om tilldelningen av kontraktet publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 3 april 2004.
      
      15      SIAC överklagade till High Court (Irland) den 8 april 2004, med yrkande om skadestånd. SIAC invände bland annat mot att NRA
         hade valt att genomföra ett förhandlat förfarande och mot vissa fel som NRA, enligt SIAC, hade begått när NRA tog emot och
         utvärderade de slutgiltiga anbuden. Vad avser tidsfristen för att överklaga gjorde SIAC gällande att tidsfristen började löpa
         den dag som avtalet med CRG undertecknades, det vill säga den 5 februari 2004.
      
      16      High Court ansåg att den grund som är relevant för överklagandet uppstod den dag som det konsortium som SIAC ingick i underrättades
         om vilken anbudsgivare NRA föredrog, det vill säga den 14 oktober 2003. SIAC borde ha överklagat inom tre månader från denna
         dag i enlighet med order 84A RSC. High Court avvisade därför SIAC:s överklagande genom beslut av den 16 juli 2004, med motiveringen
         att det hade inkommit för sent.
      
      17      SIAC ingav ett klagomål till kommissionen. Kommissionen sände därpå en formell underrättelse till Irland den 10 april 2006,
         vilken denna stat besvarade den 30 maj 2006.
      
      18      Kommissionen översände den 7 juli 2004 en kompletterande formell underrättelse till Irland, vilken denna stat besvarade den 21 februari 2007.
      
      19      Kommissionen, som inte fann förklaringarna tillfredsställande, sände den 1 februari 2008 ett motiverat yttrande till Irland
         och anmodade medlemsstaten att vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma detta inom två månader från mottagandet. Irland
         besvarade yttrandet den 25 juni 2008.
      
      20      Kommissionen ansåg att detta svar var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan.
      
       Talan
       Den första anmärkningen
      21      Kommissionens första anmärkning avser den omständigheten att NRA inte underrättade den bortvalda anbudsgivaren om sitt beslut
         att tilldela kontraktet avseende planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk.
      
       Parternas argument
      22      Kommissionen har gjort gällande att det enligt artikel 8.2 i direktiv 93/37 är obligatoriskt att bortvalda anbudssökande och
         anbudsgivare underrättas om beslutet att tilldela ett kontrakt. Kommissionen har dessutom hävdat att enligt direktiv 89/665
         förutsätter ett fullständigt rättsligt skydd att det föreligger en skyldighet att underrätta anbudssökande och anbudsgivare
         om nämnda beslut.
      
      23      Uppgiften i NRA:s skrivelse av den 14 oktober 2003 till EuroLink om att CRG hade valts ut som den anbudsgivare som föredrogs
         kan inte ses som ett besked om att EuroLinks anbud har förkastats. Denna skrivelse kan således inte anses utgöra underrättelse
         om ett beslut att tilldela ett kontrakt enligt direktiv 89/665 och artikel 8.2 i direktiv 93/37.
      
      24      Det är utrett att SIAC inte erhöll något besked om att kontraktet i fråga slutgiltigt hade tilldelats, varför ovannämnda bestämmelser
         inte har iakttagits.
      
      25      Irland medger att medlemsstaterna är skyldiga att så snart som möjligt underrätta de anbudssökande och anbudsgivarna om de
         beslut som fattas rörande tilldelningen av kontrakt och hävdar att man i den nationella rätten fullständigt har införlivat
         bestämmelserna i artikel 8.2 i direktiv 93/37, där denna skyldighet föreskrivs. Kommissionen har för övrigt inte påstått att
         den irländska lagstiftningen på området inte uppfyller gemenskapsrättens krav.
      
      26      Vad avser kontraktet avseende ringvägen runt Dundalk medger Irland att beskedet till EuroLink den 14 oktober 2003 om vilken
         anbudsgivare som föredrogs inte utgör en underrättelse av beslutet att tilldela detta kontrakt.
      
      27      Det framgår emellertid av High Courts beslut av den 16 juli 2004 att det vid denna tidpunkt stod klart för SIAC att ett beslut
         om att tilldela detta kontrakt hade fattats. SIAC kunde inte vara okunnigt om att NRA hade inlett ett förfarande för att ingå
         ett kontrakt med CRG. Enligt Irland innebär detta i förevarande fall att den omständigheten att inget besked lämnades om den
         slutgiltiga tilldelningen av kontraktet inte medförde någon skada.
      
      28      Irland har gjort gällande att eftersom gemenskapsrättens regler om underrättelse om beslut om tilldelning av offentliga kontrakt
         fullständigt har införlivats med nationell rätt, kan Irland inte anses ha åsidosatt sina skyldigheter enligt densamma på grund
         av att underrättelse inte har meddelats i ett enstaka fall.
      
       Domstolens bedömning
      29      I artikel 8.2 i direktiv 93/37 föreskrivs att de upphandlande myndigheterna så snart som möjligt ska underrätta de anbudssökande
         och anbudsgivarna om de beslut som fattas rörande tilldelningen av kontrakt. Bortvalda anbudssökande och anbudsgivare ska
         obligatoriskt underrättas om beslutet att tilldela ett kontrakt enligt denna bestämmelse.
      
      30      Samma skyldighet framgår av artikel 1.1 i direktiv 89/665, eftersom det endast är möjligt att på ett verksamt sätt invända
         mot ett beslut om tilldelning av kontrakt om samtliga anbudsgivare och anbudssökande i tid får information om detta beslut
         (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2004 i mål C‑212/02, kommissionen mot Österrike, punkt 21, och av den
         3 april 2008 i mål C‑444/06, kommissionen mot Spanien, REG 2008, s. I‑2045, punkt 38).
      
      31      Det är utrett att NRA i förevarande fall aldrig officiellt underrättade EuroLink om sitt beslut att tilldela CRG kontraktet
         i fråga.
      
      32      Den omständigheten att denna information publicerades på NRA:s webbplats den 9 februari 2004 och i Europeiska unionens officiella tidning den 3 april 2004 innebär inte att denna brist har avhjälpts på ett lämpligt sätt.
      
      33      Dessa upplysningar spreds nämligen till allmänheten efter det att avtalet hade undertecknats den 5 februari 2004. För att
         säkerställa ett effektivt rättsligt skydd för de aktuella anbudsgivarna och anbudssökandena, skulle dessa dock ha underrättats
         om NRA:s beslut att tilldela kontraktet i god tid innan avtalet slöts (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovan
         nämnda målen kommissionen mot Österrike, punkt 21, och kommissionen mot Spanien, punkt 38).
      
      34      NRA har således underlåtit att uppfylla sin informationsplikt enligt artikel 8.2 i direktiv 93/37 och artikel 1.1 i direktiv 89/665,
         vad avser det aktuella kontraktet.
      
      35      Irland har med hänvisning till NRA:s skrivelse av den 14 oktober 2003 gjort gällande att SIAC i det aktuella fallet ändå inte
         led någon skada. Enligt denna medlemsstat kunde SIAC efter detta datum inte vara ovetande om att NRA hade inlett ett förfarande
         för att ingå ett kontrakt med CRG.
      
      36      Denna argumentation kan inte godtas.
      
      37      NRA informerade nämligen inte om sitt slutgiltiga beslut, vad avser tilldelningen av kontraktet i fråga, i sin skrivelse av
         den 14 oktober 2003. NRA angav endast att myndigheten valt ut CRG som den anbudsgivare som föredrogs. NRA preciserade till
         och med att om diskussionerna mellan myndigheten och CRG inte skulle leda till ett resultat förbehöll den sig rätten att inleda
         diskussioner med EuroLink i CRG:s ställe. Det stod vid denna tidpunkt inte klart att Eurolink helt hade förlorat möjligheten
         att tilldelas detta kontrakt och Eurolink kunde med fog anse att förfarandet avseende nämnda kontrakt inte hade avslutats.
      
      38      Hursomhelst finns det inget krav på att en medlemsstats fördragsbrott måste medföra skada för att det ska kunna fastställas
         att ett fördragsbrott har ägt rum (dom av den 18 december 1997 i mål C‑263/96, kommissionen mot Belgien, REG 1997, s. I‑7453,
         punkt 30, och av den 10 april 2003 i de förenade målen C‑20/01 och C‑28/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2003, s. I‑3609,
         punkt 42).
      
      39      Irland har slutligen påstått att den nationella lagstiftningen i fråga uppfyller gemenskapsreglernas krav vad avser informationsplikten.
         Den omständigheten att underrättelse om tilldelningen av ett offentligt kontrakt inte har lämnats i ett enskilt fall kan,
         under dessa förutsättningar, inte utgöra grund för slutsatsen att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
      
      40      Detta argument kan inte heller godtas.
      
      41      Domstolen erinrar om, utan att det finns anledning att ta ställning till påståendet att gemenskapsrättens krav på området
         på ett korrekt sätt har införlivats genom den nationella lagstiftningen i fråga, att det framgår av fast rättspraxis att fördragsbrottsförfarandet
         inte bara innebär en möjlighet att pröva huruvida en medlemsstats nationella lagar och andra författningar är förenliga med
         gemenskapsrätten, utan även att fastställa huruvida en medlemsstats offentliga myndigheter har åsidosatt gemenskapsrätten
         i ett konkret enskilt fall (se, vad avser offentlig upphandling, dom av den 10 april 2003 i det ovannämnda målet kommissionen
         mot Tyskland, punkt 30, och av den 15 oktober 2009 i mål C‑275/08, kommissionen mot Tyskland, punkt 27).
      
      42      Talan är således välgrundad vad avser den första anmärkningen.
      
       Den andra anmärkningen
      43      Kommissionens andra anmärkning består av två delar. Kommissionen har för det första gjort gällande att den nationella lagstiftningen
         i fråga innebär att det är oklart avseende vilket beslut en begäran om prövning ska framställas. Kommissionen hävdar för det
         andra att denna lagstiftning gör att det är oklart hur tidsfristen för att framställa en begäran om prövning ska beräknas.
      
       Den andra anmärkningens första del
      –       Parternas argument
      44      Kommissionen har hävdat att det är svårt för anbudsgivare att veta avseende vilket av upphandlingsmyndighetens beslut de ska
         begära prövning och när tidsfristen för att framställa begäran om prövning av detta beslut börjar löpa. Kommissionen menar
         att denna osäkerhet har sin grund i ordalydelsen av order 84A.4 RSC och att det är oklart hur denna ska tolkas.
      
      45      Kommissionen har understrukit att uttrycket ”ett upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt kontrakt” i order
         84A.4 RSC syftar på beslut som kan överklagas och att denna bestämmelse inte nämner preliminära beslut som upphandlingsmyndigheten
         har fattat dessförinnan. High Court har i sin dom av den 16 juli 2004 ansett att denna bestämmelse ska tillämpas inte bara
         på upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt kontrakt, utan även på andra beslut som en upphandlande myndighet
         fattar i ett upphandlingsförfarande.
      
      46      Kommissionen menar att den nationella lagstiftningen i fråga inte kan anses förenlig med den grundläggande principen om rättssäkerhet
         och det effektivitetskrav som avses i direktiv 89/665, vilket utgör en tillämpning av denna princip, eftersom anbudsgivarna
         inte säkert kan bedöma sin situation när de har för avsikt att begära prövning av ett beslut om tilldelning av ett kontrakt
         som den upphandlande myndigheten har fattat i ett förfarande i två steg, där det slutgiltiga beslutet om tilldelning fattas
         efter det att en anbudsgivare har valts ut.
      
      47      Kommissionen har framfört argumentet att det klart och tydligt måste anges för anbudsgivarna att order 84A.4 RSC inte bara
         är tillämplig på beslut om tilldelning av kontrakt, utan även på preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar under
         ett upphandlingsförfarande, till exempel beslut om vilken anbudsgivare som föredras.
      
      48      Irland har erinrat om att artikel 1 i direktiv 89/665 föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att garantera att en upphandlande
         myndighets samtliga beslut vid upphandlingsförfaranden kan prövas effektivt och inte bara besluten om tilldelning av kontrakt.
         Enligt Irland har de nationella domstolarna tolkat och tillämpat order 84A.4 RSC i enlighet med detta krav. High Court har
         i sin dom av den 16 juli 2004 tydligt förklarat att denna bestämmelse medför en möjlighet att överklaga samtliga beslut som
         en upphandlande myndighet fattar under ett upphandlingsförfarande, vilket helt ligger i linje med vad som föreskrivs i artikel 1
         i direktiv 89/665.
      
      49      Vad avser frågan från vilket datum tidsfristen för att framställa en begäran om prövning av ett preliminärt beslut som en
         upphandlande myndighet har fattat börjar löpa, har Irland anmärkt att direktiv 89/665 innehåller ett krav på att en upphandlande
         myndighets beslut ska kunna prövas snarast. En begäran om prövning kan endast prövas snarast om de två parterna i tvisten
         är skyldiga att agera med skyndsamhet i detta förfarande. Detta syfte kan inte uppnås om parterna har rätt att invänta den
         formella underrättelsen om beslutet om tilldelning innan de framställer en begäran om prövning, även om de har tillgång till
         samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som behövs för att kunna inleda ett sådant förfarande.
      
      50      Irland har hävdat att om en anbudsgivare helt enkelt kunde invänta underrättelsen om ett formellt beslut om att inte bli tilldelad
         kontraktet i fråga, trots att den visste att den inte skulle komma att tilldelas kontraktet, skulle följden bli, såsom High
         Court konstaterade i det mål där den meddelade sin dom av den 16 juli 2004, att handläggningstiden för prövningen av upphandlande
         myndigheters samtliga beslut kraftigt förlängdes.
      
      –       Domstolens bedömning
      51      Domstolen har redan fastställt att direktiv 89/665 inte utgör hinder för nationella bestämmelser i vilka det föreskrivs att
         prövning av ett beslut av den upphandlande myndigheten måste begäras inom en föreskriven tidsfrist och att alla oegentligheter
         under upphandlingsförfarandet som åberopas till stöd för begäran om prövning måste åberopas inom samma tidsfrist vid äventyr
         av preklusion, med följd att det inte längre är möjligt att ifrågasätta ett sådant beslut eller att åberopa en sådan oegentlighet
         när fristen löpt ut, under förutsättning att den ifrågavarande fristen är skälig (dom av den 11 oktober 2007 i mål C‑241/06,
         Lämmerzahl, REG 2007, s. I‑8415, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
      
      52      Domstolen grundar i denna rättspraxis sin uppfattning på att ett fullständigt uppnående av målet för direktiv 89/665 skulle
         äventyras om anbudssökande och anbudsgivare tilläts att åberopa överträdelser av reglerna för offentlig upphandling i varje
         skede av upphandlingsförfarandet, eftersom den upphandlande myndigheten då skulle tvingas att börja om hela förfarandet för
         att korrigera överträdelserna (domen i det ovannämnda målet Lämmerzahl, punkt 51).
      
      53      Den nationella preklusionsfristen, inbegripet det sätt på vilket den tillämpas, får däremot inte som sådan vara av sådant
         slag att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt för den som berörs att utöva sina rättigheter enligt gemenskapsrätten
         (domen i det ovannämnda målet Lämmerzahl, punkt 52).
      
      54      I order 84A.4 RSC föreskrivs att ”[e]n begäran om prövning av ett upphandlingsbeslut eller tilldelningen av ett offentligt
         kontrakt” ska framställas inom en viss tid.
      
      55      De irländska domstolarna kan emellertid, såsom skedde i det mål där High Court meddelade sin dom av den 16 juli 2004, tolka
         denna bestämmelse som att den inte bara är tillämplig på det slutgiltiga beslutet att tilldela ett offentligt kontrakt utan
         även på preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar under upphandlingsförfarandet avseende detta kontrakt. Om
         det slutgiltiga beslutet att tilldela ett kontrakt fattas efter det att tidsfristen för att framställa en begäran om prövning
         av det preliminära beslutet i fråga har löpt ut, kan detta emellertid innebära att en berörd anbudssökandes eller anbudsgivares
         rätt till prövning vad avser tilldelningen av kontraktet har upphört genom preklusion.
      
      56      Enligt domstolens fasta rättspraxis får tillämpningen av en nationell preklusionsfrist emellertid inte leda till att utövandet
         av rätten till prövning förlorar sin ändamålsenliga verkan vad avser beslut om tilldelning av offentliga kontrakt (se, för
         ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2002 i mål C‑470/99, Universale-Bau m.fl., REG 2002, s. I‑11617, punkt 72,
         av den 27 februari 2003 i mål C‑327/00, Santex, REG 2003, s. I‑1877, punkterna 51 och 57, samt domen i det ovannämnda målet
         Lämmerzahl, punkt 52).
      
      57      Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 51 i sitt förslag till avgörande är det endast om det framgår klart av den nationella
         lagstiftningen att även förberedande handlingar eller preliminära beslut från de upphandlande myndigheternas sida i ett upphandlingsförfarande
         gör att en preklusionsfrist börjar löpa som anbudsgivare och anbudssökande har möjlighet att i rätt tid vidta nödvändiga åtgärder
         för att eventuella överträdelser av upphandlingsrätten effektivt ska kunna prövas, i enlighet med artikel 1.1 i direktiv 89/665.
      
      58      Det är således oförenligt med kraven i artikel 1.1 i nämnda direktiv att tidsfristen för en begäran om prövning i order 84A.4
         RSC utsträcks till att även vara tillämplig vad avser preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar i ett offentligt
         upphandlingsförfarande, utan att detta klart anges i nämnda bestämmelse.
      
      59      Irland har som invändning mot denna slutsats anfört att en sådan frist för att överklaga nämnda preliminära beslut tillgodoser
         syftet med direktiv 89/665, särskilt kravet på skyndsamhet.
      
      60      Visserligen åläggs medlemsstaterna i artikel 1.1 i direktiv 89/665 att garantera att en upphandlande myndighets beslut kan
         prövas så effektivt och skyndsamt som möjligt. Medlemsstaterna kan härvid, för att se till att det mål i direktivet som rör
         skyndsamhet uppfylls, införa tidsfrister för begäran om prövning, så att de berörda aktörerna blir skyldiga att så snart som
         möjligt agera mot förberedande handlingar eller preliminära beslut inom ramen för upphandlingsförfaranden (se, för ett liknande
         resonemang, domen i det ovannämnda målet Universale-Bau m.fl., punkterna 75–79, dom av den 12 februari 2004 i mål C‑230/02,
         Grossmann Air Service, REG 2004, s. I‑1829, punkterna 30 och 36–39, samt domen i det ovannämnda målet Lämmerzahl, punkterna 50
         och 51).
      
      61      Det mål avseende skyndsamhet som eftersträvas i direktiv 89/665 ska emellertid genomföras i nationell rätt på ett sätt som
         uppfyller kraven på rättssäkerhet. Medlemsstaterna är därför skyldiga att införa ett regelverk avseende tidsfrister som är
         så precist, klart och förutsägbart att enskilda ges en klar bild av sina rättigheter och skyldigheter (se, för ett liknande
         resonemang, dom av den 30 maj 1991 i mål C‑361/88, kommissionen mot Tyskland, REG 1991, s. I‑2567, punkt 24, och av den 7 november 1996
         i mål C‑221/94, kommissionen mot Luxemburg, REG 1996, s. I‑5669, punkt 22).
      
      62      Detta mål avseende skyndsamhet innebär inte att medlemsstaterna får avvika från effektivitetsprincipen, enligt vilken nationella
         preklusionsfrister inte får tillämpas på ett sådant sätt att det blir omöjligt eller orimligt svårt för den som berörs att
         utöva sina rättigheter enligt gemenskapsrätten. Effektivitetsprincipen är den princip som ligger bakom det mål att säkerställa
         en effektiv prövning som klart uttrycks i artikel 1.1 i nämnda direktiv.
      
      63      Att preklusionsfristen i order 84A.4 RSC utvidgas till att även omfatta preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar
         i ett upphandlingsförfarande på ett sätt som gör att de berörda berövas sin rätt till prövning är varken förenligt med rättssäkerhetens
         krav eller med målet att säkerställa en effektiv prövning. De berörda måste tillräckligt tydligt ha underrättats om att detta
         regelverk angående tidsfrister även är tillämpligt på preliminära beslut för att de ska kunna överklaga inom föreskrivna frister.
         Avsaknaden av sådan information kan inte rättfärdigas av syftet att garantera ett skyndsamt förfarande.
      
      64      Irland har gjort gällande att de irländska domstolarna tolkar och tillämpar order 84A.4 RSC i enlighet med kraven i direktiv 89/665.
         Detta argument bygger på faktumet att rättspraxis spelar en stor roll i common law-länder som Irland.
      
      65      Det ska härvid erinras om att enligt domstolens fasta rättspraxis kräver införlivandet av ett direktiv inte nödvändigtvis
         att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel. Det kan vara tillräckligt att
         det finns en allmän rättslig ram. Dock måste denna rättsliga ram vara tillräckligt klar och precis för att de berörda ska
         ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och i förekommande fall kunna göra dem gällande vid de nationella domstolarna
         (dom av den 29 oktober 2009 i mål C‑474/08, kommissionen mot Belgien, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
      
      66      Order 84 A.4 RSC uppfyller emellertid inte dessa krav, eftersom denna bestämmelse ger de nationella domstolarna möjlighet
         att analogt även tillämpa den föreskrivna preklusionsfristen, som rör överklagande av beslut om tilldelning av offentliga
         kontrakt, på överklagande av preliminära beslut som en upphandlande myndighet fattar i ett sådant upphandlingsförfarande,
         trots att lagstiftaren inte uttryckligen har föreskrivit att så ska ske. Det uppkomna rättsläget är inte tillräckligt klart
         och precist för att det ska kunna uteslutas att berörda anbudssökande och anbudsgivare löper en risk att en nationell domstol
         fråntar dem deras sin rätt till prövning av beslut avseende offentlig upphandling på grund av domstolens egen tolkning av
         denna bestämmelse.
      
      67      Den andra anmärkningens första del är således välgrundad.
      
       Den andra anmärkningens andra del
      –       Parternas argument
      68      Kommissionen har erinrat om att det i order 84A.4 RSC föreskrivs att begäran om prövning ska framställas ”så snart som möjligt
         och i vart fall inom tre månader”. Enligt kommissionen innebär denna formulering att anbudsgivarna svävar i osäkerhet när
         de överväger att utnyttja sin rätt enligt gemenskapsrätten att begära prövning av en upphandlande myndighets beslut. Anbudsgivarna
         kan nämligen inte veta hur uttrycket ”så snart som möjligt” kommer att tolkas förrän de har begärt sådan prövning och den
         behöriga domstolen har utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid tolkningen av denna bestämmelse. En sådan situation
         strider mot rättssäkerhetsprincipen.
      
      69      Nämnda bestämmelse gör dessutom att det uppstår ytterligare osäkerhet vad gäller i vilka fall tidsfristen på tre månader kommer
         att tillämpas och i vilka andra fall tidsfristen kommer att vara kortare för att det varit möjligt att begära prövning redan
         tidigare.
      
      70      Kommissionen anser därför att order 84A.4 RSC är oklar och skapar bristande rättssäkerhet. Kommissionen anser att med hänsyn
         till skyldigheten att iaktta rättsäkerhetsprincipen måste den tidsfrist som tillämpas vara fast och kunna tolkas på ett klart
         och förutsägbart sätt av samtliga anbudsgivare.
      
      71      Irland har svarat att hittills har ingen irländsk domstol avvisat något överklagande av en upphandlande myndighets beslut
         på grund av att överklagandet har ingetts för sent, vad gäller beslut som har fattats i ett upphandlingsförfarande och då
         överklagandet ingetts med iakttagande av tidsfristen på tre månader men inte inom någon kortare tidsfrist. Enligt Irland får
         bestämmelsen inte tolkas så, eftersom uttrycket ”i vart fall” innebär att ett överklagande som ingetts inom tre månader alltid
         har väckts inom tidsfristen. High Court har dessutom uttryckligen förklarat att tidsfristen på tre månader kan förlängas om
         så är nödvändigt.
      
      72      Irland har understrukit att order 84A.4 RSC ger de irländska domstolarna behörighet att förlänga tidsfristerna för att överklaga.
         Medlemsstaterna är behöriga att reglera tidsfristerna för att framställa en begäran om prövning genom att i nationell lagstiftning
         ge sina domstolar en sådan behörighet. Medlemsstaterna är inte skyldiga att införa orubbliga tidsfrister.
      
      –       Domstolens bedömning
      73      Eftersom direktiv 89/665 syftar till skyndsamhet kan en medlemsstat, vid genomförandet av detsamma, ålägga de berörda ett
         krav på skyndsamhet för att framställa en begäran om prövning inom detta rättsområde.
      
      74      Formuleringen i order 84A.4 RSC, där det anges att begäran om prövning ”ska framställas så snart som möjligt och i vart fall
         inom tre månader”, är emellertid oklar. Det kan inte uteslutas att en sådan bestämmelse ger de nationella domstolarna behörighet
         att avvisa en sådan begäran om prövning på grund av preklusion redan innan tidsfristen på tre månader har löpt ut, om de anser
         att begäran inte har framställts ”så snart som möjligt”, i den mening som avses i denna bestämmelse.
      
      75      De berörda kan inte vara säkra på preklusionsfristens längd om den behöriga domstolen fritt kan bestämma denna. En nationell
         bestämmelse med en sådan tidsfrist innebär således inte att direktiv 89/665 har genomförts på ett effektivt sätt.
      
      76      Irland har mot denna slutsats invänt att ingen irländsk domstol har avvisat något överklagande som rör offentlig upphandling
         med motiveringen att det inte har ingetts ”så snart som möjligt”.
      
      77      I detta sammanhang är det tillräckligt att erinra om att det för att avgöra huruvida ett direktiv har införlivats på ett otillräckligt
         sätt inte alltid är nödvändigt att fastslå de verkliga effekterna av den nationella införlivandelagstiftningen. Det förhåller
         sig annorlunda om själva avfattningen av denna lagstiftning i sig medför att införlivandet är otillräckligt (se, för ett liknande
         resonemang, dom av den 21 september 1999 i mål C‑392/96, kommissionen mot Irland, REG 1999, s. I‑5901, punkt 60).
      
      78      Irland har förklarat att order 84A.4 RSC ger de irländska domstolarna behörighet att förlänga tidsfristerna för att överklaga.
      
      79      I denna bestämmelse anges nämligen att den föreskrivna tidsfristen gäller ”såvida inte domstolen finner att det finns goda
         skäl att utsträcka denna tidsfrist”.
      
      80      En sådan bestämmelse är i sig och oberoende av sammanhang tillåten som en del i genomförandet av direktiv 89/665. På ett rättsområde
         som offentlig upphandling, där förfarandena kan vara komplicerade och de faktiska omständigheterna kan variera mycket, kan
         det anses ingå i god rättsvård att den nationella lagstiftaren av billighetsskäl ger de nationella domstolarna behörighet
         att förlänga tidsfristerna för att begära prövning.
      
      81      Domstolarnas möjlighet att enligt order 84A.4 RSC förlänga tidsfristerna kan emellertid inte avhjälpa bristerna i denna bestämmelse
         med hänsyn till de krav på klarhet och precision som uppställs i direktiv 89/665, vad gäller regelverket rörande tidsfrister
         för att begära prövning. Eftersom det anges att begäran måste framställas så snart som möjligt, kan den berörda anbudssökanden
         eller anbudsgivaren, även med beaktande av denna möjlighet till förlängning, inte med säkerhet avgöra vilken tidsfrist som
         gäller för dennes möjlighet att begära prövning.
      
      82      Den andra anmärkningens andra del är således välgrundad.
      
      83      Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland, vad avser den första anmärkningen, har åsidosatt sina skyldigheter
         enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665 samt artikel 8.2 i direktiv 93/37, och, vad avser den andra anmärkningen, har åsidosatt
         sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665,
      
      –        genom att NRA inte underrättade den bortvalda anbudsgivaren om sitt beslut att tilldela kontraktet avseende planering, uppförande,
         finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk, och
      
      –        genom att bibehålla bestämmelserna i order 84A.4 RSC, i den del de innebär att det är oklart vilket beslut som ska överklagas
         och hur tidsfristen för att inge ett sådant överklagande ska beräknas.
      
       Rättegångskostnader
      84      Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
         Kommissionen har yrkat att Irland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet, ska
         kommissionens yrkande bifallas.
      
      Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
      1)      Irland har, vad avser den första anmärkningen, åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i rådets direktiv 89/665/EEG
            av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och
            bygg- och anläggningsarbeten, i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992, samt artikel 8.2 i rådets
            direktiv 93/37/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, i dess
            lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG av den 13 oktober 1997, och, vad avser den andra anmärkningen,
            åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 1.1 i direktiv 89/665, i dess lydelse enligt direktiv 92/50,
      –        genom att National Roads Authority inte underrättade den bortvalda anbudsgivaren om sitt beslut att tilldela kontraktet avseende
            planering, uppförande, finansiering och drift av en ringväg väster om staden Dundalk, och
      –        genom att bibehålla bestämmelserna i order 84A.4 i de högre domstolarnas rättegångsregler (Rules of the Superior Courts),
            i deras lydelse enligt Statutory Instrument N° 374/1998, i den del de innebär att det är oklart vilket beslut som ska överklagas
            och hur tidsfristen för att inge ett sådant överklagande ska beräknas.
      2)      Irland ska ersätta rättegångskostnaderna.
      Underskrifter
      * Rättegångsspråk: engelska.