CELEX: 52011SC0824
Language: fr
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2011 et portant avis du Conseilconcernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour la période 20112014

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		52011SC0824
		
			Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2011 et portant avis du Conseilconcernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour la période 20112014 /* SEC/2011/0824 final */
			
				
		
		
			
			   	Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Pologne
pour 2011 
et portant avis du Conseil
concernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour la période 2011‑2014
LE CONSEIL DE l'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et
notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148,
paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du
7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions
budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques
économiques[1],
et notamment son article 9, paragraphe 3,
vu la recommandation de la Commission européenne[2],
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l'avis du comité de l'emploi,
après consultation du comité économique et financier,
considérant ce qui suit:
(1)              
Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition de
la Commission européenne de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle
stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée
des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines
dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de
croissance durable et de compétitivité de l'Europe.
(2)              
Le 13 juillet 2010, le Conseil a adopté une recommandation relative
aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de
l'Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux
lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres[3], qui forment ensemble les
«lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir
compte des lignes directrices intégrées dans leur politique nationale en
matière d'économie et d'emploi.
(3)              
Le 12 janvier 2011, la Commission a adopté le premier examen
annuel de la croissance, qui marque le lancement d'un nouveau cycle de
gouvernance économique dans l'Union européenne et du premier semestre européen
de la coordination ex ante et intégrée des politiques, et qui s'inscrit dans la
stratégie Europe 2020. 
(4)              
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a approuvé les priorités
concernant l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles
(conformément aux conclusions du Conseil des 15 février et 7 mars
2011 et à la suite de l'examen annuel de la croissance effectué par la
Commission). Il a souligné qu'il fallait s'attacher en priorité à rétablir des
situations budgétaires saines ainsi que la viabilité budgétaire, à réduire le
chômage par des réformes du marché du travail et à déployer de nouveaux efforts
afin de renforcer la croissance. Il a demandé aux États membres de traduire ces
priorités en mesures concrètes à inclure dans leurs programme de stabilité ou
de convergence et dans leurs programmes nationaux de réforme.
(5)              
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a également invité les États
membres participant au pacte pour l'euro plus à présenter leurs engagements à
temps, pour qu'ils soient inclus dans leur programme de stabilité ou de
convergence et dans leur programme national de réforme.
(6)              
Le 27 avril 2011, la Pologne a présenté la version actualisée 2011
de son programme de convergence, qui couvre la période 2011-2014, et le
29 avril 2011, son programme national de réforme 2011. Afin de tenir
compte des liens existant entre les deux programmes, ceux-ci ont été évalués au
même moment.
(7)              
La crise financière mondiale a entraîné un fléchissement de l'activité
économique en Pologne: le taux de croissance du PIB réel est tombé à 1,7 %
en 2009, sans qu'on puisse parler toutefois d'une récession. En 2010, la
croissance du PIB réel s'est redressée pour atteindre 3,8 %, tirée par une
demande extérieure solide qui a dopé l'industrie manufacturière et inversé le
cycle des stocks, tandis qu'un marché du travail dynamique soutenait la consommation
privée. Le taux de chômage a atteint 9,6 % en 2010, contre 7,1 % en
2008, malgré la hausse de l'emploi. La crise a pesé lourdement sur les finances
publiques. Le déficit des administrations publiques est passé de 3,7 % du
PIB en 2008 à 7,3 % en 2009. En 2010, en dépit d'une série de mesures
limitées d'assainissement et malgré une forte croissance, il a atteint
7,9 % du PIB. Le ratio de la dette au PIB est passé de 50,9 % en 2009
à 55,1 % en 2010, continuant ainsi de se situer en dessous du seuil de
60 % prévu par le traité et dans les limites du frein à l'endettement
fixées dans la constitution polonaise.
(8)              
Sur la base de l'évaluation du programme de convergence actualisé
effectuée conformément au règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, le Conseil
est d'avis que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les
projections budgétaires est plausible, même s'il repose sur des hypothèses de
croissance pour 2012 un peu trop optimistes. Le programme prévoit de ramener le
déficit en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici 2012,
échéance fixée par le Conseil. L'effort budgétaire annuel moyen sur la période
2010-2012 est globalement conforme à la recommandation formulée par le Conseil,
le 6 juillet 2009, dans le cadre de la procédure concernant les déficits
excessifs, à savoir 1,25 % du PIB. La réalisation de l'objectif à moyen terme n'est
pas envisagée au cours de la période de programmation. La modification de la
réforme du système de retraite (réduction du déficit budgétaire structurel de
0,7 % du PIB en 2011 puis à nouveau de 0,5 % en 2012) n'améliore pas
la situation budgétaire sous-jacente car elle accroît dans les mêmes
proportions les engagements à long terme. Les risques pesant sur les objectifs
budgétaires sont plus prononcés: en particulier, les recettes fiscales directes
pourraient s'avérer plus faibles que prévu en raison d'hypothèses optimistes
sur les élasticités par rapport aux assiettes fiscales; les prévisions du
programme relatives aux cotisations sociales reposent sur des scénarios optimistes
de croissance de l'emploi et des salaires et enfin les retards qui pourraient
se produire dans l'exécution et les modifications susceptibles d'être apportées
aux mesures de réduction du déficit, qui échappent également au contrôle direct
des autorités, pourraient entraîner un dérapage de l'exécution budgétaire.
(9)              
Les autorités polonaises se sont engagées à ramener le déficit des
administrations publiques sous la barre des 3 % du PIB d'ici 2012, comme
l'a recommandé le Conseil, et à garantir la stabilité des finances publiques à
long terme. Dans cette perspective, elles se sont lancées en 2011 dans un
programme visant à assainir en profondeur les finances publiques, grâce à des
mesures portant à la fois sur les recettes et les dépenses, et prévoyant des
coupes claires dans les dépenses publiques d'équipement. Les autorités ont, le
5 mai 2011, adopté le projet de budget 2012. Il devrait contribuer à
réduire encore sensiblement le déficit. L'adoption de mesures supplémentaires
pourrait toutefois s'avérer nécessaire, en plus de celles contenues dans le projet
de budget 2012, afin de respecter le délai de 2012 fixé pour la correction du
déficit excessif. De nouvelles réductions des dépenses publiques
d'investissement risqueraient néanmoins de limiter la capacité du pays à
cofinancer les projets d'investissement financés par l'UE.
(10)          
La Pologne a renforcé son cadre budgétaire au fil des ans. Il ne semble
pas, toutefois, que les règles budgétaires et les procédures de programmation à
moyen terme existantes offrent un niveau suffisant de transparence du processus
budgétaire, suffisamment d'incitations en faveur d'une coordination entre les
différents niveaux de gouvernement et la flexibilité nécessaire pour réagir aux
chocs et aux déséquilibres macroéconomiques et, partant, pour garantir la
viabilité des finances publiques sur le moyen à long terme. Les règles
budgétaires devraient également s'appuyer sur des agrégats budgétaires
suffisamment larges et être pleinement compatibles avec le système européen des
comptes nationaux et régionaux (SEC 95). Sur la base des politiques menées
actuellement, on peut estimer que les risques qui pèsent sur la viabilité à
long terme des finances publiques du fait du vieillissement de la population
sont des risques moyens.
(11)          
Bien que les autorités aient supprimé la majorité des régimes spéciaux
de retraite anticipée, les dispositions spéciales en matière de retraite
anticipée dont bénéficient le personnel des services en uniforme et les mineurs
restent en place et l'âge légal de la retraite pour les femmes est inférieur à
celui fixé pour les hommes. L'âge effectif de départ
à la retraite reste donc bas. En outre, la caisse de sécurité sociale
des agriculteurs (KRUS), très fortement subventionnée, n'incite guère les
agriculteurs à changer de secteur, ralentissant la restructuration économique
et freinant la croissance de la productivité. 
(12)          
Le système d'éducation et de formation n'est pas entièrement adapté aux
besoins du marché du travail. En dépit de la nette augmentation du nombre de
diplômés de l'enseignement supérieur, l'employabilité souffre d'une mauvaise
adéquation entre les qualifications et les emplois. Il n'y a pas de connexion
adéquate entre le système d'enseignement supérieur et l'univers des entreprises
et du travail. Le pourcentage d'adultes (en particulier de travailleurs âgés et
peu qualifiés) participant à des programmes éducatifs et de formation
professionnelle demeure très faible. 
(13)          
Les dépenses publiques consacrées à la recherche et au développement
sont faibles en Pologne et le niveau des dépenses privées, qui est l'un des
plus bas de l'UE, est insuffisant pour les compenser. Le niveau des dépenses
privées a de surcroît reculé ces dernières années, le secteur privé ne
bénéficiant pas d'incitations suffisantes en faveur de la réalisation
d'investissements. Ce problème risque de devenir un obstacle majeur à la
croissance à moyen et long termes. Le système de R&D n'est pas intégré en
raison des liens peu solides qui existent entre les universités, les
établissements de recherche et les entreprises. 
(14)          
La faible participation des femmes au marché du travail s'explique en
partie par l'insuffisance des structures d'accueil des enfants et de prise en
charge des personnes dépendantes. La Pologne se situe nettement en dessous de
la moyenne de l'UE en ce qui concerne le nombre d'enfants âgés de moins de
trois ans pris en charge dans des structures officielles. Le taux de
scolarisation des enfants de plus de trois ans, même s'il est en hausse ces
dernières années, est également faible. Dans de nombreux cas, les jeunes
parents ne peuvent participer au marché du travail que si des membres de leur
famille s'occupent de leurs enfants. En outre, l'insuffisance des structures
d'accueil réduit le potentiel de main-d'œuvre constitué par les femmes plus
âgées, en particulier parce qu'elles cessent de travailler ou prennent une
retraite anticipée pour s'occuper de leurs petits-enfants ou d'autres parents
en situation de dépendance.
(15)          
Le sous-développement des infrastructures de réseau constitue un obstacle
à l'activité économique et à l'investissement étranger et celui des
infrastructures de transport amplifie les disparités régionales. Les
infrastructures énergétiques vieillissent rapidement et ont atteint leurs
limites de capacité. En outre, elles doivent être sérieusement adaptées pour
pouvoir répondre aux exigences liées aux stratégies d'atténuation des effets du
changement climatique. Bien que le système ferroviaire polonais soit le
troisième d'Europe, il n'est pas en mesure de soutenir correctement le
développement de l'activité économique, l'infrastructure et le matériel roulant
étant dépassés. 
(16)          
L'environnement dans lequel évoluent les entreprises et l'efficacité de
l'administration publique sont peu satisfaisants en Pologne. Par rapport à
d'autres pays, la Pologne rencontre des problèmes particuliers dans les domaines
du recouvrement des impôts, de la création et de la fermeture d'entreprises, de
l'exécution des contrats et de l'enregistrement de la propriété. Les
entreprises souffrent de la longueur des procédures d'octroi de licence et de
permis. En ce qui concerne les actions par voie contentieuse, relatives
notamment au respect des contrats et à l'obtention de permis de construire, le
nombre de procédures concernées est plutôt élevé et l'ensemble du processus
trop long. 
(17)          
La Pologne a pris plusieurs engagements au titre du pacte pour l'euro
plus[4]. Sur le front budgétaire,
la Pologne s'engage à respecter la règle existante en matière de dette et la
règle temporaire en matière de dépenses, à instaurer de nouvelles
réglementations limitant les taux d'endettement des administrations locales et
à établir une règle permanente en matière de dépenses. Afin de renforcer la
stabilité financière, les mesures prévues cherchent à garantir une régulation
et une surveillance plus efficaces du secteur bancaire. Les mesures pour
l'emploi sont axées sur la participation des femmes et des travailleurs âgés au
marché du travail ainsi que sur des réformes visant à renforcer les liens entre
les entreprises et les établissements scolaires. Les mesures dans le domaine de
la compétitivité sont centrées sur l'éducation, le secteur scientifique, le
développement des infrastructures de transport et de l'infrastructure à large
bande ainsi que sur des mesures destinées à améliorer l'environnement dans
lequel évoluent les entreprises. Ces engagements concernent les quatre domaines
du pacte et tiennent largement compte des priorités présentées dans le
programme de convergence et le programme national de réforme. Plusieurs questions
importantes d'ordre stratégique (comme le faible taux de participation des
travailleurs âgés, par exemple) doivent encore être résolues, tandis que
d'autres (comme l'amélioration de la gestion des entreprises) n'ont été
qu'effleurées. Les engagements au titre du pacte pour l'euro plus ont été
évalués et pris en compte dans les recommandations.
(18)          
La Commission a évalué le programme de convergence et le programme
national de réforme, ainsi que les engagements souscrits par le pays dans le
cadre du pacte pour l'euro plus[5].
Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une
politique budgétaire et socio-économique viable en Pologne, mais aussi de leur
conformité avec les règles et orientations de l'Union européenne, eu égard à la
nécessité de renforcer la gouvernance économique européenne par la contribution
de l'Union aux futures décisions nationales. Elle estime que ces programmes
arrêtent un plan ambitieux d'assainissement des finances publiques et invite
les autorités à le mettre en œuvre et à prendre d'autres mesures, si
nécessaire, afin de ramener, d'ici 2012, le déficit de l'ensemble des
administrations publiques sous la barre des 3 % du PIB. En s'appuyant sur
les résultats obtenus au cours de la dernière décennie, il y a lieu de prendre
des mesures pour continuer d'augmenter encore l'emploi, principalement en
opérant des réformes des systèmes de retraite et d'éducation et en améliorant
les services de prise en charge des enfants et des personnes dépendantes. Il
convient, en outre, de renforcer encore la compétitivité hors prix en
améliorant le cadre de la R&D et l'environnement dans lequel évoluent les
entreprises et en développant les investissements en infrastructures. 
(19)          
Eu égard à cette évaluation, et compte tenu de la recommandation du Conseil
du 7 juillet 2009 formulée en vertu de l'article 126,
paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le
Conseil a examiné la version actualisée 2011 du programme de convergence de la
Pologne et la recommandation figurant aux points 1 et 2 ci-dessous, en
particulier, reflète son avis[6].
Compte tenu des conclusions du Conseil européen du 25 mars 2011, le
Conseil a examiné le programme national de réforme de la Pologne,
RECOMMANDE que la Pologne s'attache, au cours de la
période 2011-2012, à:
(1)                   
mettre en œuvre les mesures annoncées dans le projet de loi de
finances 2012 et y intégrer d'autres mesures à caractère permanent afin de
ramener, en 2012, le déficit de l'ensemble des administrations publiques sous
la barre des 3 % du PIB; limiter au minimum, à l'avenir, les réductions
des dépenses visant à stimuler la croissance, en particulier des fonds
consacrés au cofinancement de projets avec l'UE, tout en assurant des progrès
satisfaisants en vue de la réalisation de l'objectif à moyen terme;
(2)                   
adopter une législation en vue d'établir une règle permanente en matière
de dépenses d'ici 2013. Cette règle devrait s'appuyer sur des agrégats
budgétaires suffisamment larges et être pleinement compatible avec le système
européen des comptes. En outre, prendre des mesures pour renforcer les
mécanismes de coordination entre les différents niveaux de gouvernement dans
les procédures budgétaires annuelles et à moyen terme;
(3)                   
relever comme prévu l'âge légal de départ à la retraite pour le
personnel des services en uniforme et continuer à prendre des mesures pour
relever l'âge effectif de départ à la retraite et lier celui-ci à l'espérance
de vie; fixer un calendrier pour la modification des règles régissant les
cotisations des agriculteurs à la caisse de sécurité sociale (KRUS) afin de
mieux tenir compte des revenus individuels; 
(4)                   
mettre en œuvre la stratégie proposée d'apprentissage tout au long de la
vie, renforcer l'apprentissage et les programmes spéciaux d'éducation et de
formation professionnelle s'adressant aux travailleurs plus âgés et peu
qualifiés; resserrer les liens entre le monde
scientifique et l'industrie en mettant en œuvre le programme «Nous nous
appuyons sur la connaissance» («Budujemy na Wiedzy»)
et appliquer le programme de réforme de l'enseignement supérieur «partenariat
pour la connaissance» («Partnerstwo dla Wiedzy») afin de mieux adapter
l'enseignement aux besoins du marché du travail;
(5)                   
accroître la participation des femmes au marché du travail au moyen de
mesures visant à garantir un financement stable des structures de prise en
charge des enfants au stade pré-scolaire, augmenter le nombre d'enfants de
moins de trois ans qui y sont accueillis; 
(6)                   
prendre des mesures pour revoir les incitations en faveur
d'investissements dans des capacités de production d'énergie de façon à ce
qu'elles encouragent les technologies à faible émission de carbone, et pour
poursuivre le développement des interconnexions transfrontalières des réseaux
d'électricité; élaborer un programme pluriannuel d'investissement dans les
infrastructures ferroviaires et mettre en œuvre le schéma directeur dans le
secteur des transports ferroviaires;
(7)                   
établir un calendrier en vue de la simplification des procédures
judiciaires liées au respect des contrats; revoir la législation applicable à
la construction et à l'occupation des sols, en vue de simplifier les procédures
de recours et d'accélérer les procédures administratives.
Fait à Bruxelles, le
                                                                       Par
le Conseil
                                                                       Le
président
[1]               JO
L 209 du 2.8.1997, p. 1.
[2]               JO
C […] du […], p. […].
[3]
              Maintenues en 2011 par la décision n° 2011/308/UE du Conseil du
19 mai 2011.
[4]               Pour
plus d'informations au sujet des engagements pris dans le cadre du pacte pour
l'euro plus, voir le SEC(2011) 729.
[5]               SEC(2011)
729.
[6]               Comme
prévu à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil.