CELEX: 62017CC0171
Language: da
Date: 2018-06-14 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Y. Bot fremsat den 14. juni 2018.#Europa-Kommissionen mod Ungarn.#Traktatbrud – direktiv 2006/123/EF – artikel 15-17 – artikel 49 TEUF – etableringsfrihed – artikel 56 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – national ordning for mobil betaling – monopol.#Sag C-171/17.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      Y. BOT
      fremsat den 14. juni 2018 (
            1
         )
      
         Sag C-171/17
      
      Europa-Kommissionen
      mod
      Ungarn
      »Traktatbrud – artikel 49 TEUF – etableringsfrihed – artikel 56 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – direktiv 2006/123/EF – artikel 15 og 16 – restriktioner – begrundelse – nødvendighed – proportionalitet – national ordning for mobil betaling – enerettighed – monopol – tjenesteydelser af almen økonomisk interesse«
      
               1. 
            
            
               Med det foreliggende søgsmål har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Ungarn ved at indføre og opretholde den nationale ordning for mobil betaling, der er reguleret ved a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (lov nr. CC af 2011 om en national ordning for mobil betaling) (
                     2
                  ) og 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (regeringsdekret nr. 356/2012 om gennemførelse af lov nr. CC af 2011) (
                     3
                  ) af 13. december 2012, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til principalt artikel 15, stk. 2, litra d), og artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (
                     4
                  ) og subsidiært artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
            
         
               2. 
            
            
               I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for grundene til, at der efter min opfattelse bør gives Kommissionen medhold i dette traktatbrudssøgsmål.
            
         
         I. Retsforskrifter
      
      
         
            A.
          
            EU-retten
         
      
      
         1. Den primære ret
      
      
               3.
            
            
               Artikel 49, stk. 1, TEUF bestemmer:
               »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.«
            
         
               4.
            
            
               Artikel 56, stk. 1, TEUF bestemmer:
               »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for [Den Europæiske] Union[…], for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af den pågældende ydelse.«
            
         
         2. Tjenesteydelsesdirektivet
      
      
               5.
            
            
               8., 17. og 70. betragtning til tjenesteydelsesdirektivet har følgende ordlyd:
               
                        »(8)
                     
                     
                        Bestemmelserne i dette direktiv vedrørende etableringsfriheden og den frie bevægelighed for tjenesteydelser bør kun finde anvendelse i det omfang, den pågældende virksomhed er åben for konkurrence, og de forpligter derfor ikke medlemsstaterne til enten at liberalisere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse eller at privatisere offentlige organer, der udfører sådanne tjenesteydelser, eller at afskaffe eksisterende monopoler vedrørende andre aktiviteter eller en række distributionstjenester.
                     
                  […]
               
                        (17)
                     
                     
                        Dette direktiv omfatter kun tjenesteydelser, der udføres med en økonomisk modydelse. Tjenesteydelser af almen interesse er ikke omfattet af definitionen i traktatens artikel 50 [EF (nu artikel 57 TEUF)] og falder derfor ikke ind under dette direktivs anvendelsesområde. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er tjenesteydelser, der udføres med en økonomisk modydelse, og falder derfor ind under dette direktivs anvendelsesområde. Visse tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, f.eks. de tjenesteydelser, der måtte findes på transportområdet, er dog ikke omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, og visse andre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, f.eks. de tjenesteydelser, der måtte findes inden for postsektoren, udgør undtagelser fra bestemmelsen om fri udveksling af tjenesteydelser fastlagt i dette direktiv. Dette direktiv vedrører ikke finansieringen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og omfatter ikke støtte bevilget af medlemsstaterne, navnlig på det sociale og arbejdsmarkedsmæssige område, i overensstemmelse med Fællesskabets konkurrenceregler. Dette direktiv vedrører ikke opfølgningen af Kommissionens hvidbog om forsyningspligtydelser.
                     
                  […]
               
                        (70)
                     
                     
                        Ved anvendelsen af dette direktiv og med forbehold af traktatens artikel 16 [EF (nu artikel 14 TEUF)] må tjenesteydelser kun betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis de udføres for at varetage en særlig opgave af almen interesse, som tjenesteyderen har fået overdraget af den pågældende medlemsstat. Overdragelsen af en sådan opgave bør ske ved en eller flere retsakter, hvis udformning bør fastsættes af den pågældende medlemsstat, og hvori den særlige opgaves nøjagtige karakter er angivet.«
                     
                  
         
               6.
            
            
               Dette direktivs artikel 1, stk. 2 og 3, bestemmer:
               »2.   Dette direktiv vedrører hverken liberalisering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er forbeholdt offentlige eller private enheder, eller privatisering af offentlige enheder, der udfører tjenesteydelser.
               3.   Dette direktiv vedrører hverken afskaffelse af monopoler, der udfører tjenesteydelser, eller støtte bevilget af medlemsstaterne, som er omfattet af de fælles konkurrenceregler.
               Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes frihed til i overensstemmelse med fællesskabsretten at fastsætte, hvad de betragter som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og bestemme, hvordan disse tjenesteydelser skal organiseres og finansieres, i overensstemmelse med statsstøttereglerne, og hvilke specifikke forpligtelser der bør gælde for dem.«
            
         
               7.
            
            
               Afdeling 2 med overskriften »Forbudte krav og krav, der skal evalueres« i tjenesteydelsesdirektivets kapitel III, der vedrører »[e]tableringsfrihed for tjenesteydere«, udgøres af artikel 14 og 15. Dette direktivs artikel 14 vedrører de »[f]orbudte krav«, mens det nævnte direktivs artikel 15, der vedrører »[k]rav, der skal evalueres«, bestemmer:
               »1.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.
               2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:
               […]
               
                        d)
                     
                     
                        krav – bortset fra kravene vedrørende spørgsmål omfattet af direktiv 2005/36/EF [ (
                              5
                           )] eller kravene i andre fællesskabsinstrumenter – der forbeholder bestemte tjenesteydere adgangen til den pågældende servicevirksomhed på grund af virksomhedens særlige karakter
                     
                  […]
               3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:
               
                        a)
                     
                     
                        [F]orbud mod forskelsbehandling: [K]ravene er hverken direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende – det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        [N]ødvendighed: [K]ravene er begrundet i et tvingende alment hensyn.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        [P]roportionalitet: [K]ravene sikrer opfyldelsen af det tilsigtede mål, de går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål kan ikke nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
                     
                  […]«
            
         
               8.
            
            
               Tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, der indgår dette direktivs kapitel IV, som har overskriften »Fri bevægelighed for tjenesteydelser«, vedrører »[f]ri udveksling af tjenesteydelser«. Denne artikels stk. 1 bestemmer:
               »Medlemsstaterne respekterer tjenesteyderes ret til at udføre tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, de er etableret i.
               Den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen udføres, sikrer fri adgang til at optage eller udøve servicevirksomhed på dens område.
               Medlemsstaterne gør ikke adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed på deres område til genstand for opfyldelse af krav, der ikke overholder følgende principper:
               
                        a)
                     
                     
                        [I]kke-forskelsbehandling: [K]ravene må ikke være direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller, for juridiske personers vedkommende, på grundlag af den medlemsstat, hvor de er etableret.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        [N]ødvendighed: [K]ravene skal være begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sundhed eller beskyttelsen af miljøet.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        [P]roportionalitet: [K]ravene skal sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
                     
                  […]«
            
         
         
            B.
          
            Ungarsk ret
         
      
      
         1. Lov nr. CC af 2011
      
      
               9.
            
            
               Ved lov nr. CC af 2011 blev den retlige ramme for mobile betalingstjenester ændret med virkning fra den 1. april 2013, som dog kun havde bindende virkning fra den 2. juli 2014.
            
         
               10.
            
            
               Denne lovs § 1, litra d), bestemmer:
               »I denne lov forstås ved
               […]
               
                        d)
                     
                     
                        Ordning for mobil betaling: Enhver ordning, der giver kunden mulighed for at købe en ydelse gennem et elektronisk markedsføringssystem, der kan tilgås uden et fast adgangspunkt, ved hjælp af et telekommunikationsmiddel, en digitalenhed eller et andet IT-værktøj.«
                     
                  
         
               11.
            
            
               Den nævnte lovs § 2 bestemmer:
               »Følgende anses for tjenesteydelser, der er omfattet af centraliseret og mobil markedsføring:
               
                        a)
                     
                     
                        offentlige parkeringstjenester i henhold til a közúti közlekedésről slózó 1988. évi I. törvény [(lov nr. I af 1988 om færdsel på vejene, herefter »færdselsloven«)]
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        tilrådighedsstillelse af vejnettet med henblik på færdsel mod et gebyr for brug eller en vejafgift
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        passagerbefordring, der udføres af en tjenesteyder, der overvejende er kontrolleret af staten eller en lokal forvaltning, i form af en offentlig tjeneste
                        […]
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        enhver tjenesteydelse, der ikke er omfattet af de kategorier, der er nævnt i litra a)-c), og som udføres af et organ, der overvejende kontrolleres af staten eller en lokal forvaltning, i form af en offentlig tjeneste.«
                     
                  
         
               12.
            
            
               Den samme lovs § 3 bestemmer:
               »1.   Tjenesteyderen har pligt til via en ordning for mobil betaling at sikre markedsføringen af de tjenesteydelser, der er omfattet af en centraliseret og mobil markedsføring, med undtagelse af de tjenesteydelser, der er nævnt i artikel 2, litra d).
               2.   Tjenesteyderen opfylder den forpligtelse, der påhviler denne i henhold til stk. 1
               
                        a)
                     
                     
                        når den er ejet 100% af staten, eller
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        når den er ejet 100% af et organ, der selv er ejet 100% af staten, ved at anvende den ensartede nationale ordning [(herefter »den nationale ordning for mobil betaling«)], som drives af det organ, der er udpeget af regeringen [(herefter »det nationale organ for mobil betaling«)].
                     
                  3.   En tjenesteyder, der markedsfører den i § 2, litra d), omhandlede tjenesteydelse, via en ordning for mobil betaling, kan kun foretage markedsføring ved at anvende den nationale ordning for mobil betaling.
               4.   Anvendelsen af den nationale ordning for mobil betaling udgør en offentlig tjenesteydelse, der reguleres ved en aftale om offentlig tjenesteydelser, som indgås mellem ministeren for informationsteknologi og det nationale organ for mobil betaling.
               5.   Anvendelsen af den nationale ordning for mobil betaling udgør en økonomisk aktivitet, der er forbeholdt staten, og som det nationale organ for mobil betaling udfører uden indgåelse af en koncessionskontrakt.
               […]«
            
         
         2. Regeringsdekret nr. 356/2012
      
      
               13.
            
            
               § 8 i regeringsdekret nr. 356/2012, der trådte i kraft den 1. april 2013, bestemmer:
               »1.   Medmindre andet er fastsat, svarer det gebyr, som kunden skal betale for det mobile betalingsprodukt, til det gebyr, som kunden skulle betale, såfremt den pågældende ikke havde købt tjenesteydelsen gennem den nationale ordning for mobil betaling. Tjenesteyderen kan ved hjælp af rabatter tilskynde til, at tjenesteydelsen erhverves i form af et mobilt betalingsprodukt.
               2.   Ud over det gebyr, der betales for det mobile betalingsprodukt i henhold til stk. 1, betaler kunden til det nationale organ for mobil betaling et faciliteringsgebyr med et beløb for de følgende tjenesteydelser svarende til:
               
                        a)
                     
                     
                        50 [ungarske forint (HUF) (ca. 0,16 EUR)] pr. transaktion i forbindelse med markedsføring af den offentlige parkeringstjeneste
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        50 [HUF] [(ca. 0,16 EUR)] pr. transaktion i forbindelse med markedsføring af brugsretten, jf. færdselslovens § 33/A […]
                     
                  […]
               3.   Såfremt der gennemføres et køb af en tjenesteydelse, der er genstand for den centraliserede og mobile markedsføring, opkræver det nationale organ for mobil betaling faciliteringsgebyret hos kunden på samme tid som det tilsvarende gebyr for den tjenesteydelse, der er genstand for en centraliseret og mobil markedsføring.
               […]«
            
         
               14.
            
            
               Det nævnte dekrets § 24/A, stk. 1, bestemmer:
               »Ud over det gebyr for det mobile betalingsprodukt, der skal betales i henhold til § 8, stk. 1, betaler videreforhandleren det nationale organ for mobil betaling et gebyr med et beløb for de følgende tjenesteydelser svarende til:
               
                        a)
                     
                     
                        40 [HUF] [(ca. 0,13 EUR)] pr. transaktion i forbindelse med markedsføring af den offentlige parkeringstjeneste
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        0 [HUF] pr. transaktion i forbindelse med markedsføring af retten til at færdes på vejene, jf. færdselslovens § 33/A […]
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        0 [HUF] pr. transaktion i forbindelse med markedsføring af retten til at færdes på vejene i henhold til lov om vejafgifter
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        0 [HUF] pr. transaktion i forbindelse med markedsføring af rejsehjemmel
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        75 [HUF] [(ca. 0,24 EUR)] pr. transaktion i forbindelse med de tjenesteydelser, der er omhandlet i § 2, litra d), i [lov nr. CC af 2011].«
                     
                  
         
               15.
            
            
               Det samme dekrets § 31 vedrører videresalgsgebyret. Denne bestemmelses stk. 1 har følgende ordlyd:
               »Videresalgsgebyret beregnes på grundlag af det beløb uden moms, som kunden skal betale i henhold til § 8, stk. 1, og som er fastsat til:
               
                        a)
                     
                     
                        10% i forbindelse med markedsføring af den offentlige parkeringstjeneste
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        5% i forbindelse med markedsføring af retten til at færdes på vejene, jf. færdselslovens § 33/A […]
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        5% i forbindelse med markedsføring af rejsehjemmel
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        5% i forbindelse med markedsføring af retten til at færdes på vejene i henhold til lov om vejafgifter.«
                     
                  
         
         II. Den administrative procedure
      
      
               16.
            
            
               Som følge af en klage indledte Kommissionen den 14. december 2012 en EU-pilotprojektprocedure (
                     6
                  ) vedrørende etableringen af en national ordning for mobil betaling i Ungarn. Kommissionen fremsendte i denne forbindelse en anmodning om oplysninger til denne medlemsstat.
            
         
               17.
            
            
               De ungarske myndigheder besvarede denne anmodning den 22. februar 2013.
            
         
               18.
            
            
               Da Kommissionen var af den opfattelse, at dette svar ikke var tilstrækkeligt, og at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 15 og 16 og artikel 49 TEUF og 56 TEUF, idet denne medlemsstat havde vedtaget § 3, stk. 2-5, i lov nr. CC af 2011, sendte Kommissionen den 21. november 2013 en åbningsskrivelse til denne medlemsstat.
            
         
               19.
            
            
               Ungarn svarede ved skrivelse af 22. januar 2014. Ungarn anførte om kvalificeringen som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i det væsentlige, at medlemsstaterne råder over et vidt råderum med hensyn til definitionen af, hvad der udgør en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, som Kommissionen kun kan anfægte i tilfælde af en åbenbar fejl. Den nationale ordning for mobil betaling udgør en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, idet den frembyder særlige kendetegn i forhold til almindelige økonomiske aktiviteter, idet den er tilgængelig for enhver og idet markedskræfterne ikke alene har sikret et tilfredsstillende udbud af denne tjeneste. Ungarn har endvidere gjort gældende, at den ved at anvende en standard, der gør det muligt at sikre ensartethed, individualisering og interoperabilitet, opfylder de krav til ordninger for mobil betaling, som Kommissionen bl.a. har fastlagt i sin grønbog med overskriften »På vej mod et integreret europæisk marked for kort-, internet- og mobilbetalinger« (
                     7
                  ). Ungarn har endvidere anført, at de tjenesteydelser, der udbydes på platformen, er blevet undtaget fra konkurrence af hensyn til den almene interesse og ikke af økonomiske grunde. Den mobile betaling fra parkeringspladsen er den eneste betalingsmetode, der gør det muligt at beregne det gebyr, der skal betales for parkeringens faktiske varighed. Ungarn har tilføjet, at de private tjenesteydere, der tidligere udbød denne tjeneste, ikke har lidt noget tab, som den nævnte medlemsstat skal erstatte, idet de som videreforhandlere kan anvende den tilvejebragte platform og infrastruktur. Det er endvidere kun gennem en central platform, der er national og baseret på en enerettighed, at det er muligt at udbyde en ensartet og garanteret tjeneste til kunderne. Endelig er Ungarn af den opfattelse, at den nationale ordning for mobil betaling fungerer som et monopol, der udbyder tjenesteydelser, som ikke er omfattet af tjenesteydelsesdirektivets anvendelsesområde i henhold til dette direktivs artikel 1, stk. 3.
            
         
               20.
            
            
               Den 11. juli 2014 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastholdt den indstilling, som den havde fremlagt i åbningsskrivelsen. Ungarn besvarede denne begrundede udtalelse ved skrivelse af 19. september 2014, idet denne medlemsstat i det væsentlige gentog de bemærkninger, som den havde fremsat i sin skrivelse af 22. januar 2014.
            
         
               21.
            
            
               Da Kommissionen ikke fandt disse svar tilfredsstillende, anlagde den ved stævning af 5. april 2017 nærværende sag.
            
         
         III. Parternes påstande
      
      
               22.
            
            
               Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
               
                        –
                     
                     
                        Principalt fastslås det, at den af Ungarn indførte og stadigt gældende nationale ordning for mobil betaling, der er reguleret ved lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012, der skaber et monopol ved at tildele Nemzeti Mobilfizetési Zrt. enerettigheder, og som hindrer adgangen til engrosmarkedet for mobil betaling, som tidligere er blevet åbnet for konkurrence, er i strid med tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, litra d), og artikel 16, stk. 1.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Subsidiært fastslås det, at den af Ungarn indførte og stadigt gældende nationale ordning for mobil betaling, der er reguleret ved lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012, der skaber et monopol ved at tildele Nemzeti Mobilfizetési enerettigheder, og som hindrer adgangen til engrosmarkedet for mobil betaling, som tidligere er blevet åbnet for konkurrence, er i strid med artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                     
                  
         
               23.
            
            
               Ungarn har nedlagt følgende påstande:
               
                        –
                     
                     
                        Frifindelse.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                     
                  
         
         IV. Søgsmålet
      
      
         
            A.
          
            Parternes væsentligste argumenter
         
      
      
         1. Kommissionen
      
      
               24.
            
            
               Kommissionen har indledningsvis redegjort for de ændringer i den mobile betalingstjeneste, der er indført ved lov nr. CC af 2011.
            
         
               25.
            
            
               Kommissionen har for det første præciseret, at Nemzeti Mobilfizetési, der fuldt ud ejes af Magyar Fejlesztési Bank og gennem dette selskab af den ungarske stat, siden den 1. juli 2014 har stået for driften af den nationale ordning for mobil betaling, som det er nødvendigt at anvende i forbindelse med offentlig parkering, tilrådighedsstillelse af vejnettet med henblik på færdsel, personbefordring, der varetages af en statslig virksomhed og andre tjenester, der udbydes af et statsligt organ. Kommissionen har i denne forbindelse præciseret, at mobil betaling kun er muligt inden for de to første områder, idet denne sag vedrører disse fire områder.
            
         
               26.
            
            
               Kommissionen har for det andet for så vidt angår offentlig parkering anført, at brugeren af parkeringstjenester før den 1. juli 2014 kunne købe denne tjeneste direkte hos udbyderen af den mobile betalingstjeneste eller hos videreforhandleren, som derefter væltede denne betaling over på dem, der driver parkeringspladserne, og som videreforhandlerne havde indgået kontrakt med. Dem, der driver parkeringspladserne, er som følge af ikrafttrædelsen af lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012 forpligtet til at indgå kontrakt med Nemzeti Mobilfizetési, der sælger mobile parkeringstjenester enten direkte til slutbrugerne eller gennem videreforhandlere mod betaling af de i dette dekret fastsatte gebyrer. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at udbyderne af aktive mobile betalingstjenester er blevet tvunget til at ændre deres ordninger for at blive videreforhandlere hos Nemzeti Mobilfizetési. Hvad angår tilrådighedsstillelse af vejnettet med henblik på færdsel har Kommissionen anført, at visse veje i Ungarn kun kan anvendes, såfremt brugeren har erhvervet en brugsret via HU-GO-ordningen eller i form af en e-vignette, der benævnes »e-matrica«, og at brugsretten siden den 1. juli 2014 kun har kunnet erhverves direkte hos Nemzeti Mobilfizetési eller en af de videreforhandlere, som dette selskab har indgået partnerskab med.
            
         
               27.
            
            
               Efter Kommissionens opfattelse følger det heraf, at lov nr. CC af 2011 har skabt et nationalt monopol for mobile betalingstjenester, for så vidt som Nemzeti Mobilfizetési har eneret til at indgå kontrakter med dem, der driver parkeringspladserne, og til at sælge retten til at anvende vejene.
            
         
               28.
            
            
               Hvad angår de klagepunkter, der er anført til støtte for søgsmålet, har Kommissionen principalt anført, at tjenesteydelsesdirektivet finder anvendelse, og at den ungarske lovgivning er i strid med dette direktivs artikel 15, stk. 2, litra d), og artikel 16, stk. 1. Kommissionen har subsidiært anført, at i det tilfælde, hvor de omhandlede tjenesteydelser ikke måtte være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, indebærer den ungarske lovgivning en tilsidesættelse af de krav, der fremgår af artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
            
         
               29.
            
            
               Hvad navnlig angår det ungarske argument om, at den nationale ordning for mobil betaling udgør en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, der ikke er omfattet af tjenesteydelsesdirektivets anvendelsesområde, har Kommissionen indledningsvis anført, at dette direktivs artikel 1, stk. 2 og 3, sammenholdt med ottende betragtning hertil, begrænser anvendelsen af det nævnte direktiv til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og allerede eksisterende monopoler, mens der ved lov nr. CC af 2011 er tildelt en enerettighed til Nemzeti Mobilfizetési efter ikrafttrædelsen af tjenesteydelsesdirektivet.
            
         
               30.
            
            
               Endvidere har Kommissionen anført, at de omhandlede tjenesteydelser ikke kan kvalificeres som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Kommissionen har med henvisning til sin meddelelse om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (
                     8
                  ), bemærket, at det ikke vil være passende at knytte særlige forpligtelser til offentlig tjeneste til en aktivitet, der allerede udbydes, eller som kan udbydes på tilfredsstillende vis af virksomheder, der udøver deres aktiviteter på normale markedsvilkår. De omhandlede mobile betalingstjenester blev imidlertid udbudt på tilfredsstillende vis af virksomheder, der udøvede deres aktiviteter på normale markedsvilkår. Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at de omhandlede tjenesteydelser ikke er af afgørende betydning for borgerne. Kommissionen har imidlertid i denne forbindelse tilføjet, at selv om disse tjenesteydelser kan kvalificeres som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, finder tjenesteydelsesdirektivet anvendelse, som det bekræftes af de mange garantier og undtagelser, der er fastsat i dette direktiv, og som gælder i forhold til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
            
         
               31.
            
            
               Hvad angår anvendelsen af bestemmelserne i EUF-traktaten har Kommissionen endelig anført, at de omhandlede tjenesteydelser leveres mod betaling af en modydelse, og at den aktivitet, som disse tjenesteydelser vedrører, tidligere i Ungarn blev udført af handelsselskaber. Denne aktivitet udgør derfor en økonomisk aktivitet, der er omfattet af bestemmelserne i denne traktat.
            
         
               32.
            
            
               Hvad angår den restriktive karakter af den ungarske lovgivning om den nationale ordning for mobil betaling er Kommissionen af den opfattelse, at lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012 har en restriktiv virkning, idet anvendelsen af den nationale ordning for mobil betaling har fået karakter af et statsligt monopol, hvor udbyderne af mobile betalings- og telefontjenester kun fortsat kan udøve deres aktiviteter som videreforhandlere. Disse bestemmelser hindrer efter Kommissionens opfattelse adgangen til engrosmarkedet for mobil betaling, uanset på hvilken måde disse tjenesteydelser leveres.
            
         
               33.
            
            
               Kommissionen har derfor vedrørende etableringsfriheden anført, at den nationale ordning for mobil betaling udgør et krav som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, litra d), og en restriktion i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 49 TEUF, idet de enerettigheder, der er blevet tildelt Nemzeti Mobilfizetési, hindrer ungarske og udenlandske virksomheders adgang til engrosmarkedet for mobil betaling, der tidligere var åbent for konkurrence.
            
         
               34.
            
            
               Hvad angår den frie udveksling af tjenesteyder er det endvidere Kommissionens opfattelse, at den nationale ordning for mobil betaling er i strid med tjenesteydelsesdirektivets artikel 16 og artikel 56 TEUF, idet de enerettigheder, der er tildelt Nemzeti Mobilfizetési, begrænser leveringen af grænseoverskridende tjenesteydelser.
            
         
               35.
            
            
               Hvad angår de hensyn, som Ungarn har henvist til, og navnlig beskyttelsen af forbrugere og tjenestemodtagere, retfærdige handelstransaktioner og bekæmpelse af bedrageri, har Kommissionen ikke bestridt, at disse hensyn kan anes for tvingende almene hensyn i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i Domstolens praksis og i tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, nr. 8). Disse tvingende almene hensyn er imidlertid ikke egnede til at begrunde de restriktioner, der følger af lov nr. CC af 2011 og af regeringsdekret nr. 356/2012, idet de hverken er nødvendige eller forholdsmæssige.
            
         
               36.
            
            
               Kommissionen har således anført, at det ikke er godtgjort, at det tidligere marked for offentlig parkering og for tilrådighedsstillelse af vejnettet med henblik på færdsel ikke fungerede tilfredsstillende, hvilket indebærer, at den ungarske stats indgreb ikke kan anses for nødvendigt. Kommissionen har i denne forbindelse, idet den samtidig medgiver, at standardisering kan have en positiv indvirkning på udbredelsen af mobile betalingstjenester, anført, at skabelsen af et statsligt monopol ikke var den eneste og heller ikke den bedste måde at nå dette mål.
            
         
               37.
            
            
               Kommissionen har endvidere anført, at andre mindre restriktive foranstaltninger kunne have løst de af Ungarn påberåbte vanskeligheder, der var forbundet med markedets funktion, hvilket indebærer, at markedsindgrebet ikke var forholdsmæssigt. Kommissionen har navnlig anført, at det ville have været muligt at opnå standardisering og interoperabilitet ad lovgivningsvejen og samtidig bevare markedets eksisterende struktur, og at det ikke var nødvendigt at tildele enerettigheder til et nyt statsligt organ. Kommissionen har tilføjet, at det ville have været muligt at skabe et midlertidigt monopol eller at indføre en koncessionsordning for anvendelsen af den platform, der ligger til grund for den nationale ordning for mobil betaling.
            
         
               38.
            
            
               Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at Ungarn har foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved at anse den omhandlede tjenesteydelse for en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Definitionen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og de dertil knyttede særlige rettigheder kan nemlig ikke gå videre end at opfylde samfundets behov for, at der foretages afhjælpning af de konkrete utilstrækkeligheder, der følger af markedets normale funktion. Den opgave, som er tillagt Nemzeti Mobilfizetési, kan imidlertid ikke kvalificeres som en »særlig opgave«, som de virksomheder, der er til stede på markedet, ikke ville kunne varetage, idet der allerede inden indførelsen af den nationale ordning for mobil betaling fandtes en ordning, der dækkede størstedelen af landet, og idet denne ordning helt sikkert fortsat ville have udviklet sig.
            
         
               39.
            
            
               Endelig har Kommissionen anført, at den omstændighed, at indførelsen af en ny ordning for mobil betaling har restriktiv virkning og er uforholdsmæssig, illustreres ved det forhold, at de tidligere erhvervsdrivende ikke har modtaget godtgørelse, og navnlig ved størrelsen af de ikke-geninddrivelige investeringer, som er foretaget i forbindelse med platformen, og den omstændighed, at de tidligere kontraktforhold bl.a. med dem, der driver parkeringspladserne, ikke længere eksisterer.
            
         
         2. Ungarn
      
      
               40.
            
            
               Ungarn har indledningsvis anført, at konkurrencepolitikken har til formål at sikre størst mulig forbrugertrivsel, og at indførelsen og opretholdelsen af den nationale ordning for mobil betaling øger forbrugertrivslen, idet den offentlige parkeringstjeneste er billigere og kan tilgås fra hele det nationale område. Ungarn har endvidere bemærket, at konkurrencen har flyttet sig fra engrosmarkedet til detailmarkedet, hvor den er øget væsentligt. Endelig har Ungarn anført, at markedsstrukturen før den 1. juli 2014 ikke gjorde det muligt at sikre udvikling af konkurrencen, idet EME Zrt., der på daværende tidspunkt var den største erhvervsdrivende, befandt sig i en monopolsituation. Denne erhvervsdrivendes interesse i det tidligere omsætningsled var udelukkende at få kontakt til de lokale myndigheder, når dette kunne indbringe dette selskab en fortjeneste. Hvad angår det efterfølgende omsætningsled har Ungarn anført, at EME som følge af denne erhvervsdrivendes vertikale integrationsstruktur ikke havde en interesse i at udvikle forhandlernetværk, idet sidstnævnte ville kunne konkurrere med EME.
            
         
               41.
            
            
               Ungarn har anført, at hverken tjenesteydelsesdirektivet eller artikel 49 TEUF og 56 TEUF finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
            
         
               42.
            
            
               For det første har Ungarn – efter at have bemærket, at det følger af artikel 106, stk. 2, TEUF, artikel 1 i protokol (nr. 26) om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (
                     9
                  ), der er knyttet som bilag til traktaterne, og tjenesteydelsesdirektivets artikel 1, stk. 3, at definitionen af, hvilke aktiviteter der kan kvalificeres som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, henhører under medlemsstaternes kompetence – anført, at anvendelsen af den nationale ordning for mobil betaling udgør en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Ungarn har i denne forbindelse anført, at det fremgår af Kommissionens meddelelse, der har overskriften »Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste« (
                     10
                  ), at kvalificeringen som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse kræver, at flere betingelser er opfyldt, nemlig at tjenesteydelsen frembyder særlige kendetegn i forhold til andre økonomiske aktiviteter, og at den er tilgængelig for enhver, samt at markedskræfterne alene ikke sikrer et tilstrækkeligt udbud af disse tjenesteydelser.
            
         
               43.
            
            
               Kommissionen har ikke bestridt, at den anden betingelse er opfyldt. Hvad angår den første betingelse er de mobile betalingstjenester knyttet til anvendelsen af offentlige tjenester, som det påhviler staten at sikre, at brugerne kan tilgå på en ensartet, tilgængelig, umiddelbar og overkommelig måde, der er uafhængig af det sted, hvor tjenesten anvendes. Den nationale ordning for mobil betaling er således blevet etableret af hensyn til den almene interesse og ikke af økonomiske grunde, og den udgør ikke en »faciliteringstjeneste«, men tværtimod den eneste mulighed for at tage hensyn til brugernes interesser, idet denne betalingsmetode gør det muligt at beregne størrelsen af det gebyr, der skal betales for parkeringens faktiske varighed.
            
         
               44.
            
            
               Endelig har Ungarn anført, at den tidligere ordning ikke sikrede, at markedet fungerede tilfredsstillende, hvilket indebærer, at den tredje betingelse er opfyldt. Da de erhvervsdrivende, der var til stede på markedet, ikke havde mulighed for at etablere en platform for mobil betaling og heller ikke havde nogen interesse i at gøre dette, har den nationale ordning for mobil betaling således til formål at afhjælpe manglerne ved den måde, hvorpå det tidligere marked fungerede, idet den tilvejebringer en dækning, der omfatter hele det nationale område, og idet den ungarske stat sikrer driften af den tekniske platform på den mest omkostningseffektive måde og på en så ensartet måde som muligt.
            
         
               45.
            
            
               For det andet har Ungarn anført, at tjenesteydelsesdirektivet ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, idet det alene deraf fremgår, at direktivet ikke forpligter medlemsstaterne til at liberalisere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Dette direktiv forpligter endvidere ikke medlemsstaterne til at liberalisere »eksisterende« tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og dette direktivs artikel 1, stk. 3, omhandler ikke afskaffelsen af monopoler, der udfører tjenesteydelser.
            
         
               46.
            
            
               Ungarn har derfor fastholdt sit synspunkt om, at det følger af tjenesteydelsesdirektivets artikel 1, stk. 2, at de omhandlede tjenesteydelser ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde.
            
         
               47.
            
            
               Selv om det antages, at tjenesteydelsesdirektivet finder anvendelse, har Ungarn imidlertid anført, at eftersom den nationale ordning for mobil betaling udgør en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, skal der i henhold til dette direktivs artikel 15, stk. 4, ikke tages hensyn til det nævnte direktivs artikel 15, stk. 2, litra d), idet anvendelsen af denne bestemmelse vil hindre opfyldelsen af den opgave, som den nationale ordning skal varetage.
            
         
               48.
            
            
               For det tredje hvad angår tilsidesættelsen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF har Ungarn anført, at disse bestemmelser ikke finder anvendelse på de omhandlede tjenesteydelser, dels fordi artikel 106, stk. 2, TEUF er til hinder for, at traktatens bestemmelser, uanset om der er tale om konkurrencereglerne eller reglerne om det indre marked, finder anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, såfremt disse bestemmelser retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af den særlige opgave, som er betroet de berørte virksomheder, dels fordi den mobile betalingsordning har karakter af et statsligt monopol, idet et sådant monopol skal forstås i lyset af artikel 37 TEUF og ikke i lyset af traktatens andre bestemmelser.
            
         
               49.
            
            
               Selv om det antages, at artikel 49 TEUF og 56 TEUF finder anvendelse på de omhandlede tjenesteydelser, har Ungarn imidlertid anført, at disse bestemmelser ikke er tilsidesat.
            
         
               50.
            
            
               Ungarn har indledningsvis anført, at reglerne om den nationale ordning for mobil betaling ikke har karakter af forskelsbehandling, idet lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012 finder anvendelse på enhver tjenesteyder, der befinder sig i en sammenlignelig situation.
            
         
               51.
            
            
               Ungarn har endvidere anført, at de hensyn, som den har henvist til som begrundelse for den nationale ordning for mobil betaling, navnlig forbrugerbeskyttelse, retfærdige handelstransaktioner eller bekæmpelse af bedrageri, af Domstolen er blevet anset for tvingende almene hensyn.
            
         
               52.
            
            
               Endelig er indførelsen og opretholdelsen af den nationale ordning for mobil betaling nødvendig og forholdsmæssig. Ungarn har således anført, at markedet forud for disse reformer ikke fungerede tilfredsstillende som følge af den manglende dækning af hele det nationale område, den manglende interoperabilitet og den manglende anvendelse af platformen. Ungarn har anført, at EME under den tidligere ordning ikke havde nogen interesse i at udvikle videresalgsmarkedet på grund af dette selskabs vertikale integrationsstruktur eller at udvide antallet af kontrakter, der blev indgået med lokale myndigheder. Den nationale ordning for mobil betaling sikrer til gengæld en fuldstændig dækning og interoperabilitet, fremmer konkurrencen og gør det muligt at sikre en tilfredsstillende levering af tjenesteydelser, idet den fungerer som en åben platform, som udbydere af mobile betalingstjenester kan tilgå via en ensartet og standardiseret grænseflade. Ungarn har desuden anført, at brugeren fremover blandt samtlige udbydere af mobile parkeringstjenester frit kan vælge den tjenesteudbyder, der fremsætter det for den pågældende mest fordelagtige tilbud, og foretage mobil parkering på hele det nationale område ved at benytte den tjenesteudbyder, som den pågældende normalt benytter sig af. Den nationale ordning for mobil betaling sikrer endvidere efter Ungarns opfattelse udbyderne af mobile betalingstjenester og de lokale myndigheder en fuldstændig tjenestedækning. Endelig gør denne ordning det let for alle erhvervsdrivende at komme ind på markedet og at mindske deres omkostninger til back-office og udvikling.
            
         
               53.
            
            
               Hvad angår Kommissionens argument om, at indførelsen af lovbestemte forpligtelser, samarbejde og markedskonkurrence ville have kunnet skabe sammenhæng mellem de fragmenterede ordninger, der fandtes før indførelsen af den nationale ordning for mobil betaling, har Ungarn anført, at dette argument ikke er underbygget af konkrete eksempler. Da den omhandlede tjenesteydelse henhører under de lokale myndigheder, ville det i øvrigt være nødvendigt at gøre brug af procedurerne for indgåelse af offentlige kontrakter. Dette ville indebære, at ordningen for mobile parkeringstjenester kun ville blive indført i de områder, hvor tjenesteudbyderen ville have udsigt til at kunne opnå betydelige indtægter, og at hele det nationale område derfor ikke ville være dækket, og at forskellige tjenesteudbydere ville indgå kontrakt med forskellige lokale myndigheder, hvilket ville medføre en fuldstændig mangel på interoperabilitet.
            
         
               54.
            
            
               Hvad angår Kommissionens argument om muligheden for at skabe sammenhæng gennem samarbejde mellem de erhvervsdrivende og et obligatorisk krav om at anvende EME’s eksisterende ordning har Ungarn anført, at dette ikke er realistisk, idet et sådant obligatorisk krav ville have været muligt, såfremt dette selskab havde fungeret som en platform.
            
         
         
            B.
          
            Bedømmelse
         
      
      
         1. Om kvalificeringen som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse
      
      
               55.
            
            
               For at lette analysen af de af Kommissionen fremsatte klagepunkter, er det efter min opfattelse nødvendigt først at afgøre, om de omhandlede mobile betalingstjenester udgør tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
            
         
               56.
            
            
               Selv om den omstændighed, at en tjenesteydelse kvalificeres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, ikke er til hinder for, at tjenesteydelsesdirektivet finder anvendelse, idet Domstolen har fastslået, at en servicevirksomhed, også selv om den kvalificeres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, henhører under dette direktivs anvendelsesområde (
                     11
                  ), er kvalificeringen som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse af afgørende betydning, idet visse af de særlige undtagelser, der er fastsat i tjenesteydelsesdirektivet, finder anvendelse i tilfælde af, at de omhandlede tjenesteydelser kvalificeres som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Hvad angår etableringsfriheden fremgår det af dette direktivs artikel 15, stk. 4, at denne bestemmelses stk. 1, 2 og 3 udelukkende finder anvendelse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af den særlige opgave, som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse skal varetage. Hvad angår den frie udveksling af tjenesteydelser bestemmer det nævnte direktivs artikel 17, stk. 1, at dette direktivs artikel 16 ikke finder anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der udføres i en anden medlemsstat.
            
         
               57.
            
            
               Hvad i denne forbindelse angår de kriterier, på grundlag af hvilke det skal afgøres, om de omhandlede mobile betalingstjenester udgør tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, er det min opfattelse, at det i det foreliggende tilfælde er de kriterier, der er fastlagt i retspraksis vedrørende statsstøtte, som skal anvendes, selv om spørgsmålet om kvalificeringen som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse opstår i forbindelse med etableringsfriheden og navnlig tjenesteydelsesdirektivet (
                     12
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Selv om der i forbindelse med dette direktiv endnu ikke foreligger en nødvendigvis omfattende retspraksis, adskiller de anvendte kriterier sig ikke fra de kriterier, som Domstolen har henvist til i forbindelse med statsstøtte (
                     13
                  ).
            
         
               59.
            
            
               Der foreligger endvidere ikke nogen begrundelse for at anvende andre kriterier.
            
         
               60.
            
            
               Kvalificeringen som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse kan nemlig ikke vurderes forskelligt afhængigt af, om det er reglerne om statsstøtte, reglerne om fri bevægelighed eller tjenesteydelsesdirektivet, der finder anvendelse, idet begrebet tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i sidste ende er et helt særskilt begreb.
            
         
               61.
            
            
               Denne analyse bekræftes endvidere af den omstændighed, at den ordlyd, der er anvendt i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 4, hvoraf det fremgår, at denne bestemmelses stk. 1, 2 og 3 kun finder anvendelse på lovgivningen inden for området for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer udførelsen af den særlige opgave, som disse tjenesteydelser skal opfylde, netop er identisk med ordlyden af artikel 106, stk. 2, TEUF.
            
         
               62.
            
            
               For at afgøre, om de omhandlede tjenesteydelser, således som Ungarn har hævdet, kan kvalificeres som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, skal det erindres, at medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af, hvad de anser for at udgøre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og at prøvelsen heraf er begrænset til en kontrol af, at de ikke begår åbenbare fejl i forbindelse med, at en tjenesteydelse kvalificeres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse (
                     14
                  ). Det tilkommer imidlertid medlemsstaterne at sikre, at en opgave i forbindelse med en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse opfylder bestemte minimumskriterier, der er fælles for enhver opgave af denne art, og at bevise, at disse kriterier er opfyldt i det foreliggende tilfælde (
                     15
                  ).
            
         
               63.
            
            
               Blandt disse kriterier indgår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en offentlig myndighedsakt, der pålægger de omhandlede erhvervsdrivende en opgave i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som klart og gennemsigtigt fastlægger arten af den forpligtelse til offentlig tjeneste, som de er tildelt, og den generelle og bindende karakter af denne opgave (
                     16
                  ), og navnlig kravet om, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse skal leveres i samfundets interesse som helhed og i forhold til alle brugere (
                     17
                  ).
            
         
               64.
            
            
               Det tilkommer endvidere medlemsstaterne at anføre grundene til, at de finder, at den omhandlede tjenesteydelse på grund af dens særlige kendetegn skal kvalificeres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, der adskiller sig fra andre økonomiske aktiviteter (
                     18
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Endelig fremgår det af retspraksis, at medlemsstaterne kan overdrage en opgave i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse til en erhvervsdrivende på grund af markedssvigt. En sådan tilgang er imidlertid, således som Kommissionen flere gange har anført, begrænset, idet »det [ikke] ville være passende at knytte særlige forpligtelser til offentlig tjeneste til en aktivitet, som allerede udbydes, eller som kan udbydes på tilfredsstillende vis og på vilkår, herunder hvad angår pris, objektive kvalitetskrav, kontinuitet og adgang til tjenesten, der er i overensstemmelse med den offentlige interesse, således som defineret af staten, af virksomheder, der driver forretning på normale markedsvilkår« (
                     19
                  ).
            
         
               66.
            
            
               Ungarn har i det foreliggende tilfælde anført, at de omhandlede tjenesteydelser har særlige kendetegn i forhold til andre økonomiske aktiviteter. Ungarn har navnlig bemærket, at de mobile betalingstjenester, der er genstand for den foreliggende sag, er knyttet til brugen af de offentlige tjenester, hvortil staten skal sikre en ensartet, tilgængelig, umiddelbar og overkommelig adgang, der er uafhængig af det sted, hvor tjenesten skal anvendes. Ungarn har tilføjet, at markedskræfterne alene ikke sikrer et tilfredsstillende udbud af disse tjenesteydelser, og at den nationale ordning for mobil betaling har til formål at afhjælpe utilstrækkelighederne ved den måde, som det tidligere marked fungerede på.
            
         
               67.
            
            
               Jeg finder ikke denne argumentation overbevisende.
            
         
               68.
            
            
               Hvad angår spørgsmålet, om de omhandlede tjenesteydelser har almen interesse, er det min opfattelse, at begrebet »tjenesteydelser af almen økonomisk interesse« ikke har et fast indhold, og at det grundlæggende afhænger af flere elementer, såsom borgernes behov, der er forskellige for hver enkelt medlemsstat, eller den tekniske eller markedsmæssige udvikling. Domstolen har således fastslået, at tjenesteydelser, der er så forskellige som vand- (
                     20
                  ), gas- (
                     21
                  ) og elforsyning (
                     22
                  ), sygetransport (
                     23
                  ), indsamling og omdeling af post på hele det nationale område (
                     24
                  ) eller endog udnyttelse af flyruter, der ikke er økonomisk rentable, udgør tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (
                     25
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Når der henses til den vide skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over med hensyn til definitionen af, hvad de anser for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, kan den omstændighed alene, at de omhandlede tjenesteydelser består i tjenester, der er forbundet med ny teknologi, efter min opfattelse derfor ikke være til hinder for, at de kan anses for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Det kan ganske vist ikke benægtes, at det er mere nærliggende at anvende kvalificeringen som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse på visse sektorer, såsom de tjenesteydelser, der tidligere blev udbudt af en virksomhed, der er tildelt eneret, idet dette imidlertid ikke modsætningsvis indebærer, at visse tjenesteydelser som følge af selve deres art ikke kan kvalificeres som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Selv om markedet for mobile betalingstjenester er tæt forbundet med ny teknologi, er der endvidere intet, der giver holdepunkter for at antage, at dette marked ikke har til formål at opfylde samfundsbehov og ikke udgør en offentlig interesse, som staten skal sikre, så længe disse behov ikke blot er forskellige, men også under udvikling.
            
         
               70.
            
            
               Det er imidlertid min opfattelse, at de mobile betalingstjenester, når der ses bort fra disse tjenesters art, ikke i det foreliggende tilfælde kan kvalificeres som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
            
         
               71.
            
            
               Ungarns argument om, at de omhandlede mobile betalingstjenester uløseligt er forbundet med den offentlige parkeringstjeneste, viser således efter min opfattelse, at det for så vidt angår mobile betalingstjenester ikke klart kan afgøres, om de i sig selv indeholder et element af almen interesse, eller om disse tjenester kun indirekte gennem den offentlige parkeringstjeneste er omfattet af begrebet tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Det er med andre ord efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt, at en servicevirksomhed er forbundet med en offentlig tjeneste, for at den kan kvalificeres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse.
            
         
               72.
            
            
               Det af Ungarn anførte argument, der har til formål at godtgøre, at de mobile betalingstjenester i modsætning til, hvad Kommissionen har anført, ikke har karakter af faciliteringstjenester, rejser ikke tvivl om denne analyse. Selv om jeg er enig med Ungarn i, at den omstændighed, at den omhandlede tjenesteydelse i henhold til ungarsk lovgivning er kvalificeret som en »faciliteringstjeneste«, ikke gør det muligt at drage nogen konklusioner om, hvorvidt den dermed forbundne tjeneste udgør en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, er jeg i lighed med Kommissionen af den opfattelse, at denne tjenesteydelse ikke er nødvendig for borgerne, men udelukkende udgør et alternativ til kontant betaling. I modsætning til, hvad Ungarn har anført, er den mobile betaling af gebyrer for parkering i denne forbindelse ikke nødvendigvis den eneste betalingsmetode, der gør det muligt at beregne størrelsen af det gebyr, der skal betales for parkeringens faktiske varighed. Selv om det er korrekt, at en ordning, hvor der betales forud ved hjælp af tidsstempling, ikke gør det muligt at beregne størrelsen af gebyret i forhold til parkeringens faktiske varighed, gør en ordning, hvor der betales efterfølgende ved hjælp af et billetsystem, det nemlig muligt at foretage en sådan beregning.
            
         
               73.
            
            
               Ungarn har endvidere anført, at det var af hensyn til den almene interesse og ikke af økonomiske grunde, at denne medlemsstat fjernede de udbudte tjenesteydelser fra anvendelsesområdet for de lovbestemmelser, som disse tjenesteydelser hidtil havde været omfattet af. Jeg er i den forbindelse af den opfattelse, at den nye ordning for mobil betaling og de beføjelser, der tilkommer Nemzeti Mobilfizetési, i forhold til de omhandlede tjenesteydelser kan give anledning til tvivl med hensyn til de ungarske myndigheders hensigt.
            
         
               74.
            
            
               For det første skal det nemlig bemærkes, at begrebet »enerettigheder« og begrebet »tjenesteydelser af almen økonomisk interesse« ikke må forveksles, navnlig for så vidt som tildelingen af en særlig ret eller en eneret til en erhvervsdrivende kun udgør et instrument, der giver denne erhvervsdrivende mulighed for at udføre en opgave i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, idet tildelingen af en sådan opgave også kan bestå i en forpligtelse for flere eller endog alle de erhvervsdrivende, der er aktive på det samme marked (
                     26
                  ). Den omstændighed, at en erhvervsdrivende tildeles en enerettighed, indebærer således ikke nødvendigvis, at denne erhvervsdrivende har ansvaret for at udføre en opgave i forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. For det andet medfører den nye ordning for mobil betaling, at engrosmarkedet monopoliseres, dvs. markedet for de tjenesteydelser, der leveres til andre videreforhandlere, der udbyder mobile betalingstjenester på grundlag af kontrakter indgået med leverandører af parkeringstjenester eller andre offentlige tjenester, hvilket udgør en fordel for en enhed, der er kontrolleret af staten, og samtidig giver denne enhed mulighed for at sælge mobile parkeringstjenester enten direkte til slutbrugerne eller gennem videreforhandlere mod betaling af et gebyr som fastsat i regeringsdekret nr. 356/2012.
            
         
               75.
            
            
               Denne tvivl bekræftes af den omstændighed, at den mobile betalingstjeneste, således som Ungarn har bekræftet, tidligere blev udbudt på grundlag af markedskræfterne.
            
         
               76.
            
            
               Det bemærkes imidlertid, at statens indgriben for så vidt angår tjenesteydelser af almen økonomisk interesse normalt er begrundet i markedssvigt, og at en tjenesteydelse derfor kun kan kvalificeres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, såfremt aktiviteten udbydes eller kan udbydes på tilfredsstillende vis af virksomheder, der udfører deres aktiviteter på normale markedsvilkår.
            
         
               77.
            
            
               Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at der ikke forelå markedssvigt i den sammenhæng, hvori den mobile betalingstjeneste blev foreslået. Ungarn er imidlertid af den opfattelse, at markedet ikke fungerede tilfredsstillende, og at den nationale ordning for mobil betaling havde til formål at indføre en ordning, der dækkede hele det nationale område, og som sikrede den rette funktion af en ensartet og interoperabel ordning.
            
         
               78.
            
            
               Kommissionen har heroverfor anført, at det tidligere marked fungerede tilfredsstillende, idet den samtidig har medgivet, at det frembød nogle utilstrækkeligheder som følge af, at der ikke fandtes en ensartet og standardiseret platform, og at der ikke forelå interoperabilitet.
            
         
               79.
            
            
               I denne forbindelse er det min opfattelse, at det for at godtgøre, at der foreligger et reelt behov for en offentlig tjeneste, og at det er nødvendigt at anvende offentlige tjenesteforpligtelser, under disse omstændigheder ikke er tilstrækkeligt, at medlemsstaten påberåber sig, at markedet ikke fungerer tilfredsstillende, idet den skal godtgøre, at der ikke er et tilfredsstillende udbud af denne tjenesteydelse på markedet.
            
         
               80.
            
            
               Uden at det er nødvendigt at afgøre, om de aktører, der tidligere var aktive på markedet, og navnlig den tidligere førende virksomhed EME, som følge af disse aktørers egne forretningsmæssige interesser har eller ikke har udbudt de omhandlede tjenesteydelser på det samme betingelser som de betingelser, Ungarn har stillet, er det imidlertid min opfattelse, at denne medlemsstat ikke har godtgjort, at denne tjenesteydelse ikke blev udbudt på tilfredsstillende vis på markedet.
            
         
               81.
            
            
               For det første er det min opfattelse, således som Kommissionen har bemærket, at det ikke er udelukket, at udviklingen af konkurrencen mellem platformene i lighed med udviklingen på andre markeder fører til fremkomsten af ensartede og standardiserede tjenesteydelser. For det andet finder jeg, at de ungarske myndigheder ved at foretage et lovindgreb eller ved at vedtage administrative bestemmelser desuden havde kunnet tilskynde til standardisering og interoperabilitet og samtidig bevare konkurrencestrukturen på markedet og dermed uden at tildele enerettigheder til en erhvervsdrivende, der er kontrolleret af staten. Selv om jeg medgiver, at tildeling af enerettigheder til Nemzeti Mobilfizetési har gjort det muligt at sikre interoperabilitet og standardisering på markedet, idet hver udbyder af mobile betalingstjenester tidligere anvendte sin egen ordning, der ikke var forbundet med andre ordninger, er det derfor min opfattelse, at Ungarn havde kunnet opnå det samme resultat ved bl.a. at fremme konkurrenternes adgang til disse udbyderes ordninger.
            
         
               82.
            
            
               På baggrund af samtlige disse betragtninger foreslår jeg Domstolen at fastslå, at de omhandlede tjenesteydelser ikke udgør tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
            
         
         2. Om klagepunktet om tilsidesættelse af tjenesteydelsesdirektivets artikel 15 og 16
      
      
               83.
            
            
               For at kunne tage stilling til de klagepunkter, som Kommissionen principalt har fremsat, skal det indledningsvis undersøges, om den nationale ordning for mobil betaling udgør et »krav« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i dette direktivs artikel 15, stk. 2, litra d), og artikel 16, stk. 1.
            
         
               84.
            
            
               Det erindres, at lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012 har skabt et nationalt monopol for mobile betalingstjenester, idet Nemzeti Mobilfizetési har eneret til at markedsføre mobile betalingstjenester.
            
         
               85.
            
            
               Det følger efter min opfattelse heraf, at den nationale ordning for mobil betaling udgør et »krav« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, litra d), for så vidt som de enerettigheder, der er tildelt Nemzeti Mobilfizetési, indebærer, at adgangen til den pågældende servicevirksomhed er forbeholdt bestemte tjenesteydere.
            
         
               86.
            
            
               Den nationale ordning for mobil betaling udgør endvidere et krav i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i dette direktivs artikel 16, stk. 1, idet enerettighederne og anvendelsen af den nationale ordning for mobil betaling, som har karakter af et statsligt monopol, nødvendigvis påvirker adgangen til engrosmarkedet for mobile betalinger og leveringen af grænseoverskridende tjenesteydelser.
            
         
               87.
            
            
               Sådanne krav er imidlertid ikke nødvendigvis i strid med tjenesteydelsesdirektivets artikel 15 og 16.
            
         
               88.
            
            
               Hvad angår dette direktivs artikel 15, stk. 2, litra d), og artikel 15, stk. 3, fremgår det af disse bestemmelser, at når de nationale retsforskrifter forbeholder bestemt tjenesteydere adgangen til at udøve den pågældende servicevirksomhed på grund af denne virksomheds særlige karakter, skal denne restriktion være ikke-diskriminerende, nødvendig og forholdsmæssig. Det skal derfor undersøges, om den ungarske lovgivning er begrundet i tvingende almene hensyn, der er egnede til at sikre opfyldelsen af det mål af almen interesse, som forfølges dermed, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
            
         
               89.
            
            
               Hvad angår det nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, forbyder den endvidere medlemsstaterne at gøre adgangen til eller udøvelsen af en servicevirksomhed på deres område betinget af diskriminerende krav, der ikke er nødvendige, dvs. som ikke er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sundhed eller beskyttelsen af miljøet, og som ikke er forholdsmæssige.
            
         
               90.
            
            
               Som begrundelse for de krav, der er indført ved lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012, har Ungarn henvist til forbrugerbeskyttelsen, retfærdige handelstransaktioner, bekæmpelse af bedrageri og sort økonomi.
            
         
               91.
            
            
               Selv om disse hensyn kan anses for tvingende almene hensyn i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i tjenesteydelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, må det imidlertid konstateres, at disse hensyn ikke er nævnt blandt de hensyn, der er opregnet i dette direktivs artikel 16, stk. 1.
            
         
               92.
            
            
               Jeg er i denne forbindelse, således som jeg allerede har anført (
                     27
                  ), af den opfattelse, at der med tjenesteydelsesdirektivets artikel 16 om den frie udveksling af tjenesteydelser er foretaget en udtømmende harmonisering af de tjenesteydelser, der er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde. Det følger heraf, at undersøgelsen af, om den ungarske lovgivning er forenelig med tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, skal foretages i henhold til dette direktiv og ikke i henhold til den primære ret, og at det ikke er muligt at henvise til hensyn, der ikke fremgår af dette direktivs artikel 16, såsom visse tvingende almene hensyn, der er fastlagt i retspraksis.
            
         
               93.
            
            
               I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ikke nødvendigt at fastslå, om Ungarn kan påberåbe sig hensyn, der ikke er nævnt blandt de hensyn, der er henvist til i tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1.
            
         
               94.
            
            
               Det er nemlig efter min opfattelse tilstrækkeligt at konstatere, at de omhandlede krav, selv i lyset af de nævnte mål, under alle omstændigheder ikke opfylder det krav om proportionalitet, der er nævnt i dette direktivs artikel 15, stk. 3, og artikel 16, stk. 1, litra c).
            
         
               95.
            
            
               Foranstaltninger, der griber mindre ind i og er mindre restriktive for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser end dem, der følger af de nævnte krav, ville således gøre det muligt under forudsætning af, at de er i overensstemmelse med EU-retten, at nå de af Ungarn påberåbte mål.
            
         
               96.
            
            
               Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, og navnlig af Ungarns skriftlige indlæg, at Ungarn under den administrative procedure over for Kommissionen oplyste, at selv om denne medlemsstat var af den opfattelse, at den måde, hvorpå den nationale ordning for mobil betaling fungerede, hverken var i strid med tjenesteydelsesdirektivet eller EUF-traktaten, var den indstillet på at ændre ordningen med henblik på at indføre en koncessionsordning. Det er klart, at en sådan koncessionsordning med henblik på at anvende den platform, der anvendes til den nationale ordning for mobil betaling, ville gøre det muligt at sikre, at denne ordning fungerede korrekt og samtidig sikre konkurrencen, og dermed påvirke den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden i mindre omfang. Jeg er derfor af den opfattelse, at der fandtes andre mindre indgribende foranstaltninger, der ville have gjort det muligt at nå det samme resultat, og at de krav, der er indført ved den ungarske lovgivning, går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de af denne medlemsstat påberåbte mål.
            
         
               97.
            
            
               Det følger heraf, at det efter min opfattelse skal fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 15 og 16 ved at indføre og opretholde en national ordning for mobil betaling, der er reguleret ved lov nr. CC af 2011 og regeringsdekret nr. 356/2012, idet denne medlemsstat har skabt et monopol ved at tildele Nemzeti Mobilfizetési enerettigheder, som hindrer adgangen til engrosmarkedet for mobil betaling.
            
         
               98.
            
            
               Da jeg foreslår at tage de klagepunkter, som Kommissionen har fremsat principalt, og som vedrører tilsidesættelse af tjenesteydelsesdirektivets artikel 15 og 16, til følge, er det efter min opfattelse ikke fornødent at undersøge de klagepunkter, der vedrører tilsidesættelse af artikel 49 TEUF og 56 TEUF, som denne institution har fremsat subsidiært.
            
         
         V. Sagsomkostninger
      
      
               99.
            
            
               I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne medlemsstat har tabt sagen, pålægges det denne at betale sagsomkostningerne.
            
         
         VI. Forslag til afgørelse
      
      
               100.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen af træffe følgende afgørelse:
               
                        »1)
                     
                     
                        Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 15, stk. 2, litra d), og artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked, idet denne medlemsstat har indført og opretholdt den nationale ordning for mobil betaling, der er reguleret ved a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (lov nr. CC af 2011 om en national ordning for mobil betaling) og 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (regeringsdekret nr. 356/2012 om gennemførelse af lov nr. CC af 2011) af 13. december 2012.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Ungarn betaler sagsomkostningerne.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – Magyar Közlöny 2011/164, herefter »lov nr. CC af 2011«.
      (
            3
         ) – Herefter »regeringsdekret nr. 356/2012«.
      (
            4
         ) – EUT 2006, L 376, s. 36, herefter »tjenesteydelsesdirektivet«.
      (
            5
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 7.9.2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (EUT 2005, L 255, s. 22).
      (
            6
         ) – Sag EU Pilot nr. 4372/12/MARK.
      (
            7
         ) – KOM(2011) 941 endelig.
      (
            8
         ) – EUT 2012, C 8, s. 4.
      (
            9
         ) – EUT 2016, C 202, s. 307.
      (
            10
         ) – EUT 2012, C 8, s. 15.
      (
            11
         ) – Jf. dom af 23.12.2015, Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:843, præmis 43).
      (
            12
         ) – Jeg bemærker i denne forbindelse, at såvel Kommissionen som Ungarn på dette punkt har henvist til retspraksis vedrørende statsstøtte og til Kommissionens meddelelser inden for dette område.
      (
            13
         ) – De kriterier, som Domstolen anvendte bl.a. i præmis 41 og 42 i dom af 23.12.2015, Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:843), er klassiske og indgår i den tidligere strømning i retspraksis vedrørende statsstøtte.
      (
            14
         ) – Jf. dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen (T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 166-169).
      (
            15
         ) – Jf. dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen (T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 172), og generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:472, punkt 61).
      (
            16
         ) – Jf. dom af 23.12.2015, Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:843, præmis 41 og 42).
      (
            17
         ) – Jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:472, punkt 62).
      (
            18
         ) – Jf. dom af 10.12.1991, Merci convenzionali porto di Genova (C-179/90, EU:C:1991:464, præmis 27), og af 18.6.1998, Corsica Ferries France (C-266/96, EU:C:1998:306, præmis 45).
      (
            19
         ) – Meddelelse fra Kommissionen, som nævnt i punkt 30 i dette forslag til afgørelse (punkt 48). Jf. ligeledes meddelelse fra Kommissionen med overskriften »EU-retningslinjer for statsstøttereglernes anvendelse i forbindelse med hurtig etablering af bredbåndsnet« (EUT 2013, C 25, s. 1), punkt 19.
      (
            20
         ) – Dom af 8.11.1983, IAZ International Belgium m.fl. mod Kommissionen (96/82 – 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 og 110/82, EU:C:1983:310).
      (
            21
         ) – Dom af 23.10.1997, Kommissionen mod Frankrig (C-159/94, EU:C:1997:501).
      (
            22
         ) – Dom af 27.4.1994, Almelo (C-393/92, EU:C:1994:171).
      (
            23
         ) – Dom af 25.10.2001, Ambulanz Glöckner (C-475/99, EU:C:2001:577).
      (
            24
         ) – Dom af 19.5.1993, Corbeau (C-320/91, EU:C:1993:198).
      (
            25
         ) – Dom af 11.4.1989, Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebüro (66/86, EU:C:1989:140).
      (
            26
         ) – Jf. dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen (T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 179).
      (
            27
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Ungarn (C-179/14, EU:C:2015:619, punkt 69-74).