CELEX: 62003CC0136
Language: sl
Date: 2004-10-21
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca - Poiares Maduro - 21. oktobra 2004. # Georg Dörr proti Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten in Ibrahim Ünal proti Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg. # Predlog za sprejetje predhodne odločbe: Verwaltungsgerichtshof - Avstrija. # Zadeva C-136/03.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
      M. POIARESA MADURA,
      predstavljeni 21. oktobra 2004(1)
      
      Zadeva C-136/03
      1. Georg Dörr, 2. Ibrahim Ünal
      proti
      1. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, 2. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg
      (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija))
      „Prosto gibanje oseb – Javni red – Razlaga členov 8 in 9 Direktive 64/221/EGS – ‚Pridružitveni sporazum EGS‑Turčija‘ – Prosto gibanje delavcev – Razlaga členov 6(1) in 14(1) Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta“1.        Ta zadeva obravnava dve vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija). S prvim vprašanjem
         želi predložitveno sodišče izvedeti, ali člena 8 in 9 Direktive 64/221/EGS(2) nasprotujeta sistemu, ki predvideva pritožbe le na pravno veljavnost in ne zadrži izvršitve odločb o izgonu državljanov Skupnosti,
         kadar ni ustanovljen noben pristojni organ v skladu s členom 9(1) navedene direktive. Z drugim vprašanjem sprašuje, ali se
         lahko postopkovna jamstva, ki jih določa Direktiva, prenesejo na turške državljane v skladu s Sklepom št. 1/80 z dne 19. septembra
         1980 o razvoju pridružitve(3), ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo(4).
      
      I –    Pravni okvir
      A –    Zakonodaja Skupnosti
      1.      Direktiva 64/221
      2.        V skladu s členom 1 se ta direktiva uporablja za državljane države članice, ki prebivajo v drugi državi članici Skupnosti
         ali tja potujejo, da bi opravljali dejavnost kot zaposlena oziroma samozaposlena oseba ali kot uporabnik storitev. V skladu
         s svojim členom 2 se nanaša na določbe v zvezi z izdajo ali s podaljšanjem dovoljenja za prebivanje ali z izgonom z ozemlja,
         ki jih sprejmejo države članice zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.
      
      3.        V skladu z njenim členom 8 „[s]o zadevni osebi na voljo enaka pravna sredstva v zvezi z odločitvijo o vstopu ali o zavrnitvi
         izdaje oziroma podaljšanja dovoljenja za prebivanje ali z ukazom izgona z ozemlja, kot so na voljo državljanom prizadete države
         v zvezi z dejanji uprave“.
      
      4.        Njen člen 9 določa:
      
      „1.      Če pri sodišču ni predvidena pravica do pritožbe ali če je pritožba mogoča le na pravno veljavnost odločbe, ali če pritožba
         ne zadrži izvršitve odločbe, upravni organ, razen v nujnih primerih, ne sme sprejeti odločbe, s katero se zavrne podaljšanje
         dovoljenja za prebivanje ali s katero se ukaže izgon imetnika dovoljenja za prebivanje z ozemlja države, dokler ne da mnenja
         pristojni organ države gostiteljice, pred katerim ima prizadeta oseba pravico do obrambe in pomoči ali do pravnega zastopanja,
         kot je predvideno v domači zakonodaji.
      
      Ta organ ne sme biti isti kot organ, ki je pooblaščen za sprejem odločbe o zavrnitvi podaljšanja dovoljenja za prebivanje
         ali odločbe, s katero se ukaže izgon.
      
      2.      Odločba o zavrnitvi izdaje prvega dovoljenja za prebivanje ali odločba, ki ukazuje izgon prizadete osebe pred izdajo dovoljenja,
         se na zahtevo osebe naslovi v preučitev organu, katerega mnenje se predhodno zahteva po določbah odstavka 1. Prizadete osebe
         imajo pravico do osebne obrambe, razen če je to v nasprotju z interesi nacionalne varnosti.“
      
      2.      Sporazum o pridružitvi EGS‑Turčija
      5.        Cilj Sporazuma o pridružitvi je v skladu z njegovim členom 2(1) spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in
         gospodarskih odnosov med pogodbenicama, vključno na področju zaposlovanja, zlasti s postopno vzpostavitvijo prostega gibanja
         delavcev (člen 12), da se s tem pospeši izboljšanje življenjskih pogojev turškega naroda in kasneje omogoči pristop Republike
         Turčije k Skupnosti (četrta uvodna izjava preambule in člen 28).
      
      6.        Členi 6, 7 in 14 Sklepa št. 1/80 so navedeni v poglavju II, z naslovom „Socialne določbe“, v oddelku 1, z naslovom „Vprašanja
         o zaposlitvi in prostem gibanju delavcev“, tega sklepa.
      
      7.        Člen 6(1) se tako glasi:
      
      „Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prost dostop do zaposlitve članov njegove družine, ima turški delavec, ki
         je zakonito zaposlen v eni državi članici:
      
      –        po enem letu, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje pri istem delodajalcu,
         če ima prosto delovno mesto;
      
      –        po preteku treh let, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen in ob pogoju, da imajo delavci iz držav članic Skupnosti
         pri tem prednost, pravico, da sprejme ponujeno delovno mesto v enakovrstnem poklicu in pod običajnimi pogoji pri delodajalcu,
         ki ga sam izbere, in ki se registrira pri službah, pristojnih za zaposlovanje v tej državi članici;
      
      –        po preteku štirih let, odkar je zakonito zaposlen, v tej državi članici pridobi pravico do prostega dostopa do zaposlitve
         po svoji izbiri.“ 
      
      8.        Člen 7 tega istega sklepa obravnava prosti dostop do zaposlitve članov družine turških delavcev. 
      
      9.        V skladu s členom 14(1) navedenega sklepa „[se] določbe tega dela uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim
         redom, javno varnostjo in javnim zdravjem“.
      
      B –    Nacionalna zakonodaja
      10.      Člen 10(2)(3) Fremdengesetz (zvezni zakon o vstopu, bivanju in registraciji tujcev, v nadaljevanju: Fremdengesetz) v različici,
         ki je veljala ob dejanskem stanju iz postopka o glavni stvari, določa, da je treba zavrniti izdajo dovoljenja za prebivanje,
         če bi lahko bivanje tujca ogrozilo javni mir, red in varnost.
      
      11.      V skladu s členom 34(1)(2) Fremdengesetz se lahko tujci, ki prebivajo na zveznem ozemlju na podlagi dovoljenja za prebivanje
         ali tam prebivajo med postopkom za izdajo novega dovoljenja za prebivanje, izženejo, kadar razlog za zavrnitev nasprotuje
         izdaji novega dovoljenja za prebivanje.
      
      12.      Člen 36(1)(1) in (2) Fremdengesetz določa, da se lahko tujcu izreče prepoved bivanja, če lahko na podlagi nekaterih dejstev
         domnevamo, da njegovo bivanje ogroža javno varnost ali red oziroma nasprotuje drugim javnim interesom, navedenim v členu 8(2)
         Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Na podlagi odstavka 2(1) istega člena lahko dejstvo
         v smislu odstavka 1 pomeni okoliščino, kadar nacionalno sodišče pravnomočno obsodi tujca na brezpogojni odvzem prostosti za
         obdobje, daljše od treh mesecev, delni pogojni odvzem prostosti, pogojni odvzem prostosti za obdobje, daljše od šestih mesecev,
         ali kadar je bil tujec več kot enkrat obsojen za kazniva dejanja, ki temeljijo na istem kaznivem vedenju.
      
      13.      Člen 48(1) Fremdengesetz določa, da je lahko prepoved prebivanja, izrečena proti državljanu Evropskega gospodarskega prostora
         ali državljanu privilegirane tretje države, sprejemljiva samo, kadar vedenje zadevne osebe ogroža javni red ali varnost. Odstavek
         3 tega istega člena določa, da je treba navedenim osebam, na katere se nanaša odločba o izgonu ali prepoved prebivanja, dodeliti
         enomesečni odlog izvrševanja odločbe, razen če interesi javnega reda ali nacionalne varnosti zahtevajo takojšnjo odstranitev
         zadevne osebe.
      
      14.      Na podlagi člena 88(1) Fremdengesetz sprejemajo odločitve o prepovedi bivanja območni upravni organi (Bezirksverwaltungsbehörde),
         razen če ni določeno drugače.
      
      15.      Na te odločitve se je mogoče pritožiti. Avstrijski sistem pritožb je organiziran na naslednji način. Prvič, pritožba se vloži
         pri Sicherheitsdirektionen. Na podlagi členov 78a in 78b Bundesverfassungsgesetz (zvezni ustavni zakon, v nadaljevanju: B-VG)
         so Sicherheitsdirektionen upravni organi, zavezani z navodili ministra za notranje zadeve. Na čelu teh organov je Sicherheitsdirektor,
         ki ga to ministrstvo imenuje v soglasju z deželnim glavarjem (Landeshauptmann).
      
      16.      V tej zvezi člen 66 Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (kodeks upravnega postopka) določa:
      
      „1.      Organ, na katerega se predloži pritožba, mora nižji organ zadolžiti, da dopolni preiskovalni postopek, ali pa to stori sam.
         
      
      2.      Kadar so dejstva v tem primeru za organ, ki mu je bila predložena pritožba, toliko pomanjkljiva, da se zdi izvedba ali ponovitev
         obravnave neizogibna, lahko organ, ki mu je bila pritožba predložena, razveljavi izpodbijano odločbo in zadevo vrne nižjemu
         organu, da jo ponovno preuči in izreče novo odločbo.
      
      3.      Vendar pa lahko organ, ki mu je bila predložena pritožba, sam izvede obravnavo in neposredno preide na preiskavo zadeve, če
         se s tem prihranijo čas in stroški. 
      
      4.      Poleg primera iz odstavka 2 lahko organ, ki mu je bila predložena pritožba, vedno sam odloča o zadevi, če pritožbe ni treba
         zavrniti, ker ne bi bila sprejemljiva ali bi bila prepozna. Ta organ lahko s svojo razsodbo in obrazložitvijo nadomesti razsodbe
         nižjega organa in posledično spremeni izpodbijano odločbo v katerem koli smislu.“ 
      
      17.      Drugič, pritožba se lahko predloži dvema sodiščema, upravnemu sodišču Verwaltungsgerichtshof in ustavnemu sodišču Verfassungsgerichtshof.
         
      
      18.      V zvezi s Verwaltungsgerichtshof člen 130(1) zakona B-VG določa, da poznamo pritožbe, naravnane proti nezakonitosti odločb
         upravnih organov, vključno z neodvisnimi upravnimi senati. Na podlagi odstavka 2 tega člena ne gre za nezakonitost, kadar
         zakonodajalec ne določi nobene zavezujoče določbe v zvezi z ravnanjem upravnih organov, kadar organom prepusti, da sami določijo
         to ravnanje, in kadar ti uporabijo to pravico. 
      
      19.      V zvezi s tem člen 30 Verwaltungsgerichtshofgesetz (zakon o upravnem sodišču) določa: 
      
      „1.      Pritožbe po zakonu […] nimajo odložilnega učinka. 
      2.      Vendar mora sodišče Verwaltungsgerichtshof na zahtevo pritožnika priznati odložilni učinek, če temu ne nasprotuje noben nujni
         javni interes in kadar bi po preučitvi vseh zadevnih interesov izvajanje ali uveljavljanje pravice, dodeljene z odločbo, s
         strani tretje osebe pritožniku povzročilo nesorazmerno škodo. […]
      
      3.      Odločbe, sprejete na podlagi odstavka 2, je treba vročiti vsem stranem. Pri priznanju odložilnega učinka mora organ začasno
         prekiniti izvajanje izpodbijanega upravnega akta in sprejeti potrebne ukrepe v ta namen; oseba, v korist katere je izpodbijana
         odločba, pa ne sme uveljavljati svoje pravice.“
      
      20.      Člen 41(1) Verwaltungsgerichtshofgesetz določa, da mora Verwaltungsgerichtshof izpodbijano odločbo preučiti na podlagi dejstev,
         ki jih je upošteval toženi organ.
      
      21.      Člen 42(1) Verwaltungsgerichtshofgesetz določa, da mora Verwaltungsgerichtshof v vsakem sporu izdati odločbo. Ta odločba mora
         načeloma ali zavrniti pritožbo zaradi neutemeljenosti ali razveljaviti izpodbijano odločbo.
      
      22.      Glede Verfassungsgerichtshof člen 144 zakona B-VG navaja, da to sodišče odloča le o skladnosti odločb glede na pravico, ki
         jo zagotavlja ustava.
      
      23.      Na podlagi člena 87(1) Verfassungsgerichtshofgesetz (zakon o upravnem sodišču) mora Verfassungsgerichtshof ugotoviti, ali
         so bile pravice, ki jih zagotavlja ustava, kršene oziroma ali so bile pravice pritožnika kršene zaradi uporabe nezakonitega
         predpisa, neustavnega zakona ali nezakonite pogodbe, in po potrebi razveljaviti izpodbijani upravni akt. 
      
      24.      V zvezi s tem člen 85 Verfassungsgerichtshofgesetz (zakon o upravnem sodišču) določa:
      
      „1.      Pritožba nima odložilnega učinka.
      2.      Verwaltungsgerichtshof mora na zahtevo pritožnika priznati odložilni učinek, če temu ne nasprotuje noben nujni javni interes
         in kadar bi po preučitvi vseh zadevnih interesov izvajanje ali uveljavljanje pravice, dodeljene z odločbo, s strani tretje
         osebe pritožniku povzročilo nesorazmerno škodo. Kadar se pogoji, ki veljajo za odločbo o odložilnem učinku pritožbe, bistveno
         spremenijo, je treba ponovno odločati na zahtevo pritožnika, organa (člen 83(1)) ali katere koli druge stranke. 
      
      3.      Odločbe, sprejete na podlagi odstavka 2, je treba vročiti pritožniku, organu (člen 83(1)) in katerim koli drugim strankam.
         Če se odložilni učinek prizna, mora organ začasno prekiniti izvajanje izpodbijanega upravnega akta in sprejeti potrebne ukrepe
         v ta namen; oseba, v katere korist je izpodbijana odločba, pa ne sme uveljavljati svoje pravice.
      
      4.      Če Verfassungsgerichtshof ni zasedalo, je treba odločitve v smislu odstavka 2 sprejeti na zahtevo svetovalca predsednika Verfassungsgerichtshof.“
      II – Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
      25.      Georg Dörr je poročeni nemški državljan. Od leta 1992 živi v Avstriji, od leta 1995 skupaj s svojo družino, in tam opravlja
         poklicno dejavnost. Obsojen je bil na 18 mesecev zapora, od tega 12 mesecev pogojno, med drugim zaradi hujše oblike goljufije.
         
      
      26.      Z odločbo z dne 1. oktobra 1998 okrožnega sodišča Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt je bila G. Dörru izrečena desetletna prepoved
         prebivanja na podlagi člena 48(1) in (3) ter člena 36(1)(1) Fremdengesetz.
      
      27.      Potem ko je bila njegova pritožba pri Sicherheitsdirektion za zvezno deželo Koroško zavrnjena z odločbo z dne 4. decembra
         1998 na podlagi člena 66(4) Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, je G. Dörr zadevo predložil Verwaltungsgerichtshof. 
      
      28.      Ibrahim Ünal je turški državljan. Že več let zakonito prebiva v Avstriji in je tam zaposlen. Iz spisa izhaja, da je bil dvakrat
         obsojen zaradi pretepa in enkrat z denarno kaznijo zaradi kršitve Führerscheingesetz (zakon o vozniškem dovoljenju).
      
      29.      Z odločbo z dne 23. marca 2001 je okrožni upravni organ Bezirkshauptmannschaft Dornbirn odredil izgon I. Ünala na podlagi
         določb člena 34(1)(2) v povezavi s členom 10(2)(3) Fremdengesetz.
      
      30.      Potem ko je bila njegova pritožba pri Sicherheitsdirektion za zvezno deželo Koroško zavrnjena z odločbo z dne 3. oktobra 2001
         na podlagi člena 66(4) Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, je I. Ünal zadevo predložil Verwaltungsgerichtshof.
      
      31.      Verwaltungsgerichtshof je združilo oba postopka zaradi skupnega posvetovanja in odločitve. Ker se je to sodišče spraševalo,
         ali je sodni nadzor, ki ga predvideva avstrijski pravni red, skladen z zahtevami iz Direktive 64/221 in ali te zahteve veljajo
         za turške delavce, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
      
      „1.      Ali je treba člena 8 in 9 Direktive Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo
         gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javno politiko, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva (v nadaljevanju:
         Direktiva), razlagati v tem smislu, da upravni organi – neodvisno od obstoja notranjega postopka za pritožbo na upravo – ne
         morejo sprejeti odločbe o izgonu z ozemlja, ne da bi pridobili mnenje pristojnega organa (ki ni predviden v avstrijskem pravnem
         redu), v skladu s členom 9(1) Direktive, razen v izjemnih primerih, kadar se lahko preproste pritožbe zoper njihovo odločitev
         predložijo sodiščem javnega prava samo z naslednjimi omejitvami: te pritožbe nimajo odložilnega učinka, sodišča ne morejo
         odločati o primernosti sprejetih ukrepov in lahko le razveljavijo izpodbijano odločbo; poleg tega je eno od sodišč (Verwaltungsgerichtshof)
         glede dejanskega stanja omejeno na preučitev presoje dejstev (Schlüssigkeitsprüfung), drugo sodišče (Verfassungsgerichtshof)
         pa je med drugim omejeno na preučitev kršitve pravic, ki jih zagotavlja ustava?
      
      2.       Ali se postopkovna jamstva iz člena 8 in 9 Direktive, navedena v točki 1, uporabljajo za turške državljane, katerih pravni
         položaj je določen v členih 6 ali 7 Sklepa št. 1/80?“ 
      
      32.      Pisna stališča so predložili G. Dörr in I. Ünal, avstrijska in nemška vlada ter Komisija. Vse strani, razen nemške vlade,
         so bile prisotne na obravnavi, ki je potekala 8. septembra 2004.
      
      III – Stališča, predložena Sodišču
      33.      V zvezi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje pritožnika o glavni stvari trdita, da Direktiva 64/221 nasprotuje avstrijskemu
         sistemu. Ukrepi o prepovedi prebivanja se lahko izvedejo šele po pridobitvi mnenja neodvisnega policijskega urada za tujce.
         Ta organ mora biti izrecno imenovan z zakonom, vsaki zadevni osebi pa mora biti zajamčena pravica, da zadevo predloži temu
         organu. 
      
      34.      Komisija meni enako. Pritožbe, vložene proti odločbi o prepovedi prebivanja, se nanašajo samo na pravno veljavnost odločb
         in nimajo avtomatično odložilnega učinka. V teh okoliščinah bi neobstoj pristojnega organa v smislu člena 9 Direktive 64/221
         povzročil, da avstrijski sistem ne bi bil skladen z Direktivo.
      
      35.      Nemška in avstrijska vlada pa na drugi strani menita, da je avstrijski sistem skladen z Direktivo 64/221. Po mnenju avstrijske
         vlade predvideni pravni nadzor ni omejen na pravno veljavnost odločbe o izgonu, ampak vključuje preučitev napak pri presoji,
         ki postavljajo pod vprašaj veljavnost odločbe. V tem okviru je podoben sistemu, ki ga je sprejela sodna praksa Skupnosti,
         ki se včasih omejuje na nadzor očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil.(5) Poleg tega bi bilo treba upoštevati dejstvo, da se lahko dodeli odložilni učinek. Nemška vlada poleg tega vztraja pri dejstvu,
         da Verwaltungsgerichtshof nadzira tudi utemeljenost presoje dokazov, na katerih temelji odločba o izgonu in ki so jih predložili
         organi. To v določenem obsegu pomeni nadzor dejanskega stanja.
      
      36.      V zvezi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje se G. Dörr sklicuje na sodno prakso, v skladu s katero bi bilo treba načela,
         sprejeta v okviru člena 39 ES(6), v čim večjem obsegu prenesti na turške državljane, ki imajo pravico, ki jo priznava Sklep št. 1/80. Minimalno pravno varstvo,
         ki je posledica postopkovnih jamstev iz Direktive 64/221, bi bilo treba prenesti na okvir Sklepa št. 1/80.
      
      37.      Komisija trdi, da noben element ne nasprotuje, da se utemeljitev Sodišča, ki jo je to razvilo v točkah od 56 do 64 sodbe v
         zadevi Nazli(7) glede potrebe po uskladitvi pravnega položaja turških državljanov, ki zakonito prebivajo v državi članici, s pravnim položajem
         državljanov držav članic Skupnosti, ne bi razširila na postopkovno varstvo, dodeljeno z Direktivo 64/221. Če se postopkovna
         jamstva iz členov 8 in 9 Direktive 64/221 ne bi uporabljala za turške državljane, bi države članice imele vso svobodo, da
         bi onemogočile uveljavljanje pravic, ki jih ti državljani uveljavljajo na podlagi Sklepa št. 1/80.
      
      38.      Avstrijska vlada meni, da zadevne določbe Direktive 64/221 pojasnjujejo člen 39 ES, vendar jih ni mogoče neposredno razbrati
         iz te določbe. Da bi navedene določbe veljale za turške državljane, bi bil potreben dodatni pravni akt, ki ga Pridružitveni
         svet ni sprejel.
      
      39.      Nemška vlada ocenjuje, da sekundarne zakonodaje Skupnosti ni mogoče prenesti na turške državljane, ker ni izrecnih določb.
         Glede na to, da določb členov 8 in 9 Direktive 64/221 ne smemo obravnavati, kot da veljajo samo za prosto gibanje delavcev,
         ni v nobenem primeru ugotovljeno, da bi se morale po analogiji uporabljati tudi za turške državljane. Ta vlada priznava, da
         je sodno varstvo pred upravnimi odločbami splošno načelo zakonodaje Skupnosti. Vendar pa jamstva iz členov 8 in 9 Direktive
         64/221 nimajo enakega obsega kot načelo sodnega varstva, ki ga zagotavlja primarna zakonodaja.
      
      40.      Ti vladi trdita, da utemeljitev, ki jo je Sodišče razvilo v zgoraj navedeni sodbi v zadevi Nazli, ne nasprotuje razlagi, ki
         jo zagovarjata sami, saj se zadevna sodba nanaša predvsem na razlago pojma javnega reda, navedenega v členu 14(1) Sklepa št. 1/80,
         in ne na postopkovne vidike, obravnavane v Direktivi 64/221.
      
      IV – Presoja
      A –    Prvo vprašanje za predhodno odločanje
      41.      Zdi se mi, da se lahko odgovor na to vprašanje z lahkoto razbere iz sodne prakse. Sodišče je v točki 6 izreka sodbe z dne
         29. aprila 2004 v zadevi Orfanopoulos in Oliveri(8), ki je bila izrečena po odstopu te zadeve Sodišču, navedlo, da „[č]len 9(1) Direktive 64/221 ne nasprotuje določbi države
         članice, ki ne predvideva niti ugovornega postopka niti pritožbe, ki bi prav tako zajemala preučitev primernosti, zoper odločbo
         o izgonu državljana druge države članice, ki jo je sprejel upravni organ, ker ni bil ustanovljen noben neodvisni organ te
         uprave“. 
      
      42.      Ta razlaga je utemeljena v naslednjih odstavkih: „[C]ilj določb člena 9(1) Direktive 64/221 je zagotoviti minimalno postopkovno
         jamstvo osebam, na katere se nanaša odločba o izgonu z ozemlja. Ta člen, ki se uporablja v treh primerih, in sicer kadar ni
         možnosti za pritožbo na sodišče ali kadar se te pritožbe nanašajo samo na pravno veljavnost odločbe oziroma kadar nimajo odložilnega
         učinka, predvideva posredovanje drugega pristojnega organa, kot je tisti, ki je usposobljen za sprejetje odločbe. Razen v
         nujnih primerih upravni organ ne sme sprejeti svoje odločbe, dokler ne da mnenja drug pristojni organ. Zadevna oseba mora
         imeti pred tem organom pravico do obrambe in pomoči ali do pravnega zastopanja, kot je predvideno v domači zakonodaji“ (točka
         105).(9) Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora posredovanje pristojnega organa „omogočati, da se pridobi obsežna preučitev
         vseh dejstev in okoliščin, vključno s primernostjo predvidenega ukrepa, preden se dokončno sprejme odločba […] Sodišče je
         prav tako navedlo, da razen v izjemnih primerih upravni organ svoje odločbe ne sme sprejeti, dokler ne da mnenja pristojni
         organ“ (točka 106).(10)
      
      43.      Sodišče to postopkovno jamstvo zagotavlja zaradi potrebe, da „se osebam, na katere se nanaša odločba o izgonu z ozemlja, zajamči
         obsežna preučitev primernosti predvidenega ukrepa“ in da „[se izpolnijo] zahteve dovolj učinkovitega varstva“ (točka 110)(11). Ker se zdi, da se pritožbe, vložene zoper odločbo o izgonu, nanašajo samo na pravno veljavnost te odločbe, Sodišče poudarja,
         da je treba „preveriti, ali je izpolnjen pogoj posredovanja drugega pristojnega organa, kot je organ, usposobljen za sprejetje
         odločbe, in po potrebi, ali tako posredovanje izpolnjuje pogoje, naštete v točki 106 te zadeve“, ki je navedena zgoraj (točka
         113). Na drugi strani Sodišče opozarja, da Direktiva 64/221 „državam članicam daje manevrski prostor glede imenovanja pristojnega
         organa. Kot tak organ se lahko obravnava vsak javni organ, ki ni odvisen od upravnega organa in je pooblaščen za sprejetje
         enega od ukrepov, predvidenih z navedeno direktivo, ter je organiziran tako, da ima zadevna oseba pred njim pravico pravnega
         zastopanja in obrambe“ (točka 114).(12)
      
      44.      Za uporabo teh meril v tej zadevi je pristojno samo predložitveno sodišče. Vendar pa lahko Sodišče predloži vsa dejstva o
         razlagi, ki so koristna za to uporabo, kot zlasti izhajajo iz predložitvenega sklepa. V tem primeru iz njega namreč izhaja,
         da v avstrijskem pravnem redu za pritožbe na sodišče, sprožene zoper odločbo o izgonu, veljata dve glavni omejitvi. Na eni
         strani pritožbe, sprožene pred Verwaltungsgerichtshof in Verfassungsgerichtshof, nimajo avtomatično odložilnega učinka. Na
         drugi strani ti sodišči ne smeta preučiti primernosti zadevnih ukrepov. 
      
      45.      Nobenega dvoma ni, da so te omejitve glede sodnega varstva v nasprotju z zakonodajo Skupnosti, razen če niso nadomeščene s
         predhodnim posredovanjem neodvisnega organa, katerega značilnosti so opredeljene v sodni praksi, navedeni zgoraj v točki 43.
         Čeprav je bilo ugotovljeno, da se lahko začasen odlog izvajanja odločbe o izgonu vedno dobi pri avstrijskih sodiščih, kot
         to trdi avstrijska vlada, se mi zdi neobstoj določbe o avtomatičnem začasnem odlogu v veljavnih besedilih v nasprotju z zahtevami
         Direktive zaradi očitnih razlogov pravne varnosti. V vsakem primeru je edino dejstvo to, da zadevne pritožbe sodniku ne omogočajo
         izvedbe zadostnega nadzora nad primernostjo, da bi lahko podelil pravico do minimalnega postopkovnega jamstva iz člena 9 Direktive
         64/221.
      
      46.      Pod nadzorom nad primernostjo razumem poglobljeni nadzor položaja zadevne osebe in možnost, da odloči o najboljši mogoči rešitvi
         v tej zvezi, ob upoštevanju konkretnih okoliščin. Ta pojasnitev popolnoma izniči utemeljitev, v skladu s katero bi lahko avstrijska
         sodišča izvajala nadzor nad zlorabo pooblastil in napakami pri presoji. Ta možnost namreč ostaja zunaj okvira zahtev, ki jih
         nalaga Direktiva 64/221, kot jih je razložilo Sodišče, v skladu s katerimi bi moralo biti pri pritožbi na sodišče mogoče pridobiti
         obsežen nadzor nad dejanskim stanjem in primernostjo predvidenega ukrepa.(13)
      
      47.      Prav tako menim, da sodna praksa o obstoju omejenega sodnega nadzora v zakonodaji Skupnosti, ki jo je omenila avstrijska vlada(14), v danem primeru ni ustrezna. Podobna sodna praksa se je namreč razvila v posebnem okviru področij uporabe zakonodaje Skupnosti,
         ki vključujejo zapletene gospodarske ali tehnične ocene.(15) Ni jih mogoče prenesti zunaj okvira področij, v katerih je bila razvita. 
      
      48.      V zvezi s tem avstrijska vlada svoje trditve utemeljuje zlasti na zgoraj navedeni sodbi Upjohn. Sodišče je v tej sodbi priznalo,
         da „kadar se organ Skupnosti pozove, naj v okviru svojih nalog izvede zapletene ocene, ima zaradi tega veliko diskrecijsko
         pravico, katere izvajanje je podvrženo omejenemu sodnemu nadzoru, ki ne pomeni, da sodni organ Skupnosti s svojo oceno dejstev
         nadomesti oceno navedenega organa. Tako se sodni organ Skupnosti v podobnem primeru omeji na preučitev resničnosti dejstev
         in na pravno opredelitev, ki jo ta organ iz tega izlušči, ter zlasti na to, ali ukrep tega organa ne vsebuje očitne napake
         ali zlorabe pooblastil oziroma ali ta organ ni očitno prekoračil meja svoje diskrecijske pravice“ (točka 34). V teh okoliščinah
         Sodišče v točki 35 te sodbe izjavi, da „zakonodaja Skupnosti ne zahteva, naj države članice vzpostavijo postopek sodnega nadzora
         nad nacionalnimi odločbami o odvzemu [dovoljenj za trženje], sprejetimi na podlagi Direktive 65/65, in pri izvajanju zapletenih
         ocen, ki zajemajo širši nadzor, kot je nadzor, ki ga Sodišče izvaja v podobnih primerih“.
      
      49.      Tako se zdi jasno, da je ta omejeni sodni nadzor utemeljen iz praktičnih razlogov zaradi gospodarske ali tehnične zapletenosti
         opravljenih ocen na določenih področjih. Podoben nadzor se lahko prenese samo na nacionalne primere, ki so podobni tistim,
         ki jih urejajo ta področja zakonodaje Skupnosti. Vendar pa gre v zadevnem primeru za policijske ukrepe, ki imajo neposreden
         in pomemben vpliv na osebno svobodo. Noben razlog praktične narave ne bi mogel utemeljiti omejenega nadzora nad takimi odločbami,
         nasprotno, zdi se, da je posebej nujno, da se na tem področju izvede poglobljen sodni nadzor.
      
      50.      Na tej stopnji se lahko vprašamo o združljivosti minimalne zaščite, predvidene z Direktivo, s temeljno pravico do učinkovitega
         sodnega varstva. Zdi se mi namreč, da obstoj neodvisnega organa, ki ima pooblastilo za dajanje predhodnega mnenja o odločbi
         o izgonu, ne more nadomestiti ali ublažiti neobstoja popolnega in temeljitega sodnega nadzora, ki bi v vsakem primeru moral
         biti zagotovljen. Spomnimo se, da je generalni pravobranilec Ruiz-Jarabo Colomer v sklepnih predlogih v zadevi Shingara in
         Radiom(16) presodil, da minimalno jamstvo, ki izhaja iz Direktive, ni v skladu s pravico državljanov do sodnega varstva, ki jo je Sodišče
         določilo kot splošno načelo zakonodaje Skupnosti. Čeprav Sodišče še ni imelo priložnosti, da bi se opredelilo o tej točki,
         menim, da bi bilo treba slediti utemeljitvi, ki je bila razvita v teh sklepnih predlogih.
      
      51.      Vendar pa tem okviru preučitev takega vprašanja ni nujna. Zadostuje namreč ugotovitev, da veljavna nacionalna zakonodaja ne
         izpolnjuje pogojev iz Direktive 64/221. Zato menim, da člena 8 in 9 Direktive 64/221 nasprotujeta temu, da bi upravni organi
         v okviru sistema sodnih pravnih sredstev, kot je opisan v predložitvenem sklepu, sprejeli odločbo o izgonu z ozemlja, ne da
         bi pridobili mnenje pristojnega organa v skladu s členom 9(1) Direktive.
      
      B –    Drugo vprašanje za predhodno odločanje
      52.      Postavlja se vprašanje, ali se minimalna postopkovna jamstva, določena v Direktivi 64/221, lahko prenesejo v okvir Sklepa
         št. 1/80 in ali je to treba storiti.
      
      53.      Treba je poudariti, da se v skladu s členom 12 Sporazuma o pridružitvi „[p]ogodbenici dogovorita upoštevati člena 48, 49 [ki
         sta po spremembi postala člena 39 ES in 40 ES] in člen 50 [ki je postal člen 41 ES] Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti, da bi
         postopoma medsebojno vzpostavili prosto gibanje delojemalcev“ (ki so postali členi 39 ES, 40 ES in 41 ES). Dodatni protokol,
         podpisan 23. novembra 1970, ki je priložen k Sporazumu o pridružitvi in je bil sklenjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z
         dne 19. decembra 1972(17), v svojem členu 36 določa rok za postopno vzpostavitev prostega pretoka delavcev med državami članicami Skupnosti in Turčijo
         ter določa, da „[bo] Pridružitveni svet določil potrebna podrobna pravila v ta namen“.
      
      54.      Na podlagi teh določb je Pridružitveni svet, ustanovljen z navedenim sporazumom, da bi zagotavljal uporabo in postopni razvoj
         pridružitve, sprejel Sklep št. 1/80, katerega cilj je v skladu z njegovo tretjo uvodno izjavo na socialnem področju izboljšati
         ureditev v korist delavcev in njihovih družinskih članov. Določbe poglavja II, oddelek I, Sklepa št. 1/80 so tako dodatna
         stopnja k uresničitvi prostega gibanja delavcev na podlagi členov 39 ES, 40 ES in 41 ES.(18)
      
      55.      V tem okviru je ustaljena sodna praksa iz besedila navedenega člena 12 Sporazuma o pridružitvi in člena 36 Dodatnega protokola
         ter cilja Sklepa št. 1/80 izluščila, da je treba načela, ki so dovoljena v okviru členov 39 ES, 40 ES in 41 ES, v čim večjem
         obsegu prenesti na turške državljane, ki uživajo pravice, priznane v Sklepu št. 1/80.(19) Sodišče je iz sodbe v zadevi Nazli razbralo, da „se je treba v zvezi z določitvijo daljnosežnosti izjeme javnega reda iz
         člena 14(1) Sklepa št. 1/80 sklicevati na razlago, ki je bila isti izjemi dodeljena na področju prostega pretoka delavcev,
         državljanov držav članic Skupnosti. Takšna razlaga je toliko bolj upravičena, saj je navedena določba napisana skoraj z enakimi
         izrazi, kot so tisti v členu 48(3) Pogodbe“.(20)
      
      56.      Vladi intervenientki sta predložili dva ugovora proti razširitvi te sodne prakse na določbe Direktive 64/221. 
      
      57.      S prvim predlagata, naj se ta sodna praksa nanaša samo na primarno zakonodajo in naj ne bi veljala za sekundarno zakonodajo
         o prostem pretoku delavcev. Zato bi bilo treba zavrniti prenos posebnih določb Direktive 64/221. Ta ugovor ni utemeljen. Najprej
         je treba poudariti, da Sporazum o pridružitvi ne navaja samo člena 39 ES. V členu 12 navaja tudi člen 40 ES, ki je pravna
         podlaga za sprejetje „potrebnih ukrepov za vzpostavitev prostega gibanja delavcev, kot je opredeljeno v členu 39“. Direktiva
         64/221 ne temelji samo na členu 56(2) Pogodbe ES (ki je po spremembi postal člen 46(2) ES), ampak tudi na Uredbi št. 15 o
         prvih ukrepih za vzpostavitev prostega gibanja delavcev v Skupnosti(21), ki je bila sprejeta na podlagi členov 48 in 49 Pogodbe ES (ki sta postala člena 39 ES in 40 ES). Tako obstaja očitna povezava
         med okvirom pridružitve in ukrepi Skupnosti, sprejetimi na področju prostega gibanja delavcev.
      
      58.      Poleg tega je Sodišče že imelo priložnost prenesti ukrepe sekundarne zakonodaje na turške delavce v okviru uporabe Sklepa
         št. 1/80. Tako je Sodišče v sodbi z dne 8. maja 2003 v zadevi Wählergruppe Gemeinsam(22) izhajalo iz določb Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti(23), da bi razložilo Sklep št. 1/80, saj „[je] cilj navedene uredbe […] samo razložiti zahteve tega člena 48“. Podobno je generalni
         pravobranilec Léger Sodišču v zadevi Cetinkaya predlagal, naj se razlaga člena 3 Direktive 64/221 prenese na okvir člena 14
         Sklepa št. 1/80.(24) Namen določb Direktive 64/221 je namreč zlasti natančno določiti podrobna pravila za uporabo izjeme o javnem redu, navedene
         v členu 39(3) ES, in s podobnimi besedami v členu 14 Sklepa št. 1/80. Iz tega izhaja, da se je treba pri razlagi Sklepa št.
         1/80 zgledovati tudi po določbah sekundarne zakonodaje, ki navajajo ali pojasnjujejo pravila Pogodbe v zvezi z delavci, in
         zlasti določbah Direktive 64/221.
      
      59.      Drugi ugovor izvira iz dejstva, da so zadevne določbe v tem primeru postopkovne narave. Te določbe naj ne bi bile sestavni
         del ureditve prostega gibanja, ki bi se lahko prenesla na turške delavce, ki uživajo pravice, priznane v Sklepu št. 1/80.
         Po mojem mnenju tudi ta ugovor ni utemeljen. Spomnimo se, da člen 6 Sklepa št. 1/80, ki se mu je priznal neposredni učinek,
         ustvarja posamezno pravico na področju zaposlovanja in vzporedno pravico do prebivanja.(25) Če želimo, da se ta posamezna pravica udejani, mora biti mogoče, da se lahko uveljavlja pred pristojnim organom, ki jo zaščiti.
         Postopkovnih jamstev iz člena 9 Direktive 64/221 ne smemo obravnavati kot samo tehničnih pravil, ki niso povezana z materialnimi
         pravicami, dodeljenimi posameznikom. Nasprotno, zagotavljajo zaščito in varstvo teh pravic. Gre torej za temeljna jamstva,
         ki so bistvena za zagotavljanje resničnosti teh pravic in načela prostega pretoka delavcev. V tem smislu niso ločljiva od
         tega načela in teh pravic. Ker so bile materialne pravice, dodeljene državljanom držav članic, razširjene na turške državljane
         na podlagi Sklepa št. 1/80, je treba priznati tudi njihovo postopkovno varstvo za uveljavljanje teh pravic, podeljeno z zakonodajo
         Skupnosti. Nič torej ne upravičuje, da bi se vzpostavila neodvisna in nižja raven varovanja pravic, priznanih v Sklepu št.
         1/80.
      
      60.      V teh okoliščinah je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako, da se postopkovna jamstva iz členov
         8 in 9 Direktive 64/221 uporabljajo za turške državljane, katerih pravni položaj je opredeljen v členih 6 ali 7 Sklepa št.
         1/80.
      
      V –    Predlog
      61.      Ob upoštevanju zgoraj navedenega predlagam, naj Sodišče na vprašanja, ki so mu bila postavljena v tej zadevi, odgovori tako:
      
      1.      Člena 8 in 9 Direktive Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje
         tujih državljanov, utemeljenih z javno politiko, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva, je treba razlagati tako, kot da
         nasprotujeta temu, da bi upravni organi države članice sprejeli odločbo o izgonu z ozemlja, ne da bi pridobili mnenje pristojnega
         organa, v skladu s členom 9(1) Direktive, kadar se lahko proti njihovi odločbi vložijo samo preproste pritožbe z naslednjimi
         omejitvami: te pritožbe nimajo odložilnega učinka, sodišča ne morejo odločati o primernosti sprejetih ukrepov in lahko samo
         razveljavijo izpodbijano odločbo.
      
      2.      Postopkovna jamstva iz členov 8 in 9 Direktive 64/221 se uporabljajo za turške državljane, katerih pravni položaj je opredeljen
         v členih 6 ali 7 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve.
      
      1 –	Jezik izvirnika: portugalščina.
      
      2 –	Direktiva Sveta 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov,
         utemeljenih z javno politiko, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva (UL L 56, str. 850).
      
      3 –	Sklep št. 1/80, ki je začel veljati 1. julija 1980, se lahko najde v Sporazumu o pridružitvi in protokolih EGS‑Turčija ter drugih osnovnih besedilih, Urad za uradne publikacije Evropskih skupnosti, Bruselj, 1992.
      
      4 –	Sporazum, podpisan v Ankari 12. septembra 1963 med Republiko Turčijo ter državami članicami EGS in Skupnosti, je bil sklenjen,
         odobren in potrjen v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL L 217, str. 3685, v nadaljevanju:
         Sporazum o pridružitvi).
      
      5 –	Ta vlada se sklicuje na sodbe z dne 15. junija 1993 v zadevi Matra proti Komisiji (C‑225/91, Recueil, str. I‑3203, točki
         24 in 25); z dne 5. maja 1998 v zadevi National Farmers’ Union in drugi (C‑157/96, Recueil, str. I‑2211, točka 39) ter z dne
         21. januarja 1999 v zadevi Upjohn (C‑120/97, Recueil, str. I-223, točka 34).
      
      6 –	Zlasti navaja sodbo z dne 23. januarja 1997 v zadevi Tetik (C‑171/95, Recueil, str. I‑329, točka 20).
      
      7 –	Sodba z dne 10. februarja 2000 (C‑340/97, Recueil, str. I‑957).
      
      8 –	C‑482/01 in C‑493/01, Recueil, str. I‑5257.
      
      9 –	Sodišče se sklicuje na sodbi z dne 18. oktobra 1990 v zadevi Dzodzi (C‑297/88 in C‑197/89, Recueil, str. I‑3763, točka
         62) in z dne 9. novembra 2000 v zadevi Yiadom (C‑357/98, Recueil, str. I‑9265, točke od 29 do 31).
      
      10 –	Sodišče se sklicuje na sodbe z dne 5. marca 1980 v zadevi Pecastaing (98/79, Recueil, str. 691, točka 17); z dne 22. maja
         1980 v zadevi Santillo (131/79, Recueil, str. 1585, točka 12) ter z dne 18. maja 1982 v zadevi Adoui in Cornuaille (115/81
         in 116/81, Recueil, str. 1665, točka 15) ter na zgoraj navedeno sodbo Dzodzi, točka 62.
      
      11 –	Sodišče se sklicuje na sodbi z dne 15. maja 1986 v zadevi Johnston (222/84, Recueil, str. 1651, točka 17) ter z dne 15.
         oktobra 1987 v zadevi Heylens in drugi (222/86, Recueil, str. 4097, točki 14 in 15).
      
      12 –	Tako kot izhaja iz točke 19 v opombi 10 navedene sodbe Santillo.
      
      13 –	V opombi 8 navedena sodba Orfanopoulos in Oliveri, točki 110 in 113.
      
      14 –	Glej povzetek njegovih sklepnih predlogov v točki 35 teh sklepnih predlogov.
      
      15 –	Ta področij je več. Med področji, na katerih se je ta sodna praksa prvotno razvila, je treba navesti področje pravil o
         konkurenci in področje skupne kmetijske politike. Na splošno glej Molinier, J., „Le contrôle juridictionnel et ses limites:
         à propos du pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires“, v Rideau, J., (dir.), De la Communauté de droit à l’Union de droit. Continuités et avatars européens, LGDJ, Pariz, 2000.
      
      16 –	Sklepni predlogi z dne 26. novembra 1996 v zadevi Shingara in Radiom (sodba z dne 17. junija 1997, C‑65/95 in C‑111/95,
         Recueil, str. I‑3343).
      
      17 –	UL L 293, str. 1.
      
      18 –	Glej sodbo z dne 6. junija 1995 v zadevi Bozkurt (C-434/93, Recueil, str. I-1475, točki 14 in 19), zgoraj v opombi 6 navedeno
         sodbo Tetik, točka 20, in sodbo z dne 19. novembra 1998 v zadevi Akman (C-210/97, Recueil, str. I-7519, točka 20).
      
      19 –	V tem smislu glej zgoraj v opombi 18 navedeno sodbo Bozkurt, točke 14, 19 in 20, v opombi 6 navedeno sodbo Tetik, točki
         20 in 28, ter sodbi z dne 30. septembra 1997 v zadevi Günaydin (C‑36/96, Recueil, str. I-5143, točka 21) in v zadevi Ertanir
         (C-98/96, Recueil, str. I-5179, točka 21) ter tudi sodbo z dne 26. novembra 1998 v zadevi Birden (C‑1/97, Recueil, str. I‑7747,
         točka 23).
      
      20 –	V opombi 7 navedena sodba, točka 56.
      
      21 –	UL 1961, št. 57, str. 1073.
      
      22 –	C‑171/01, Recueil, str. I‑4301.
      
      23 –	UL L 257, str. 2.
      
      24 –	Točka 63 sklepnih predlogov z dne 10. junija 2004 (C‑467/02, ZOdl., str. I‑10895).
      
      25 –	Glej sodbi z dne 20. septembra 1990 v zadevi Sevince (C-192/89, Recueil, str. I-3461, točki 29 in 31) in z dne 16. decembra
         1992 v zadevi Kus (C-237/91, Recueil, str. I-6781, točka 33) ter zgoraj v opombi 6 navedeno sodbo Tetik, točke 26, 30 in 31.