CELEX: 62020CC0475
Language: es
Date: 2022-04-07 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. A. Rantos, presentadas el 7 de abril de 2022.###

Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 7 de abril de 2022 (1)

Asuntos acumulados C‑475/20 a C‑482/20

Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidente del Consiglio dei Ministri,

IGT Lottery SpA, anteriormente Lottomatica Holding Srl,

con intervención de:

Lottomatica Videolot Rete Spa,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI

y

Cirsa Italia SpA (C‑476/20)

Gamenet SpA (C‑478/20)

NTS Network SpA (C‑479/20)

Sisal Entertainment SpA (C‑480/20)

Snaitech SpA., anteriormente Snai SpA (C‑482/20)

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

con intervención de:

Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20 a C‑480/20 y C‑482/20),

Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 y C‑479/20),

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI (C‑476/20, C‑478/20 y C‑479/20),

Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),

NAZ S. r. l.  unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 y C‑482/20),

Giog S.r.l.  (C‑482/20),

Codere Network SpA (C‑482/20),

y

Codere Network SpA (C‑477/20)

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

con intervención de:

Hbg Connex SpA,

Nbg Srl,

Seven Beers,

Nologames Srl,

Marchionni Games Sas,

Elettrogiochi di Marchionni Sauro,

Mm Games Chioggia Srl,

Replay Srl,

Trevigiochi New Srl,

Luxor di Dong Feng,

Mm Games Srl,

Mm Games Mestre Srl,

Bellagio Srl,

Trilioner Srl,

Dubai Srl,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI

y

Snaitech SpA, anteriormente Cogetech SpA (C‑481/20)

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Se. Ma. di Francesco Senese,

con intervención de:

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Libertad de establecimiento — Artículo 49 TFUE — Libre prestación de servicios — Artículo 56 TFUE — Restricciones — Juegos de azar — Concesiones para la actividad de recogida de apuestas — Normativa nacional que reduce las compensaciones adeudadas a los concesionarios — Principio de confianza legítima»

I.      Introducción

1.        Las presentes peticiones de decisión prejudicial han sido planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) en el contexto de litigios entre sociedades que gestionan juegos de azar mediante máquinas tragaperras en Italia (en lo sucesivo, «concesionarios») y la Agenzia delle dogane e dei monopoli (Agencia de Aduanas y Monopolios, Italia), relativos a una normativa nacional que reduce en una sola vez los recursos estatales puestos a disposición de estos concesionarios.

2.        Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si la normativa nacional controvertida en el asunto principal constituye una restricción, por un lado, de la libertad de establecimiento (artículo 49 TFUE) o de la libre prestación de servicios (artículo 56 TFUE) y, por otro, del principio de confianza legítima. En caso de respuesta afirmativa, este órgano jurisdiccional pregunta si tal restricción está justificada por razones imperiosas de interés general y es proporcionada a los objetivos perseguidos.
II.    Marco jurídico: Derecho italiano

3.        El artículo 14 de la Ley n.º 23, de 11 de marzo de 2014, (2) dispone:
«1.      Se habilita al Gobierno para llevar a cabo, mediante los decretos legislativos contemplados en el artículo 1, la reordenación de las disposiciones en vigor en materia de juego en un código de disposiciones relativas al juego, sin perjuicio del modelo organizativo basado en el régimen de concesión y autorización, en la medida en que sea indispensable para la protección de la confianza legítima, del orden y de la seguridad públicos, para la conciliación de los intereses de la Hacienda Pública, los intereses locales y los intereses generales en materia de salud pública, para la prevención del blanqueo de los ingresos procedentes de actividades delictivas y para garantizar el pago regular de los gravámenes sobre el juego.
2.      La reordenación prevista en el apartado 1 se realizará en observancia de los principios y directrices siguientes:
[…]
g)      revisión de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y a los demás operadores según el criterio de progresividad vinculado al volumen de recogida de apuestas;
[…]»

4.        El artículo 1, apartado 649, de la Ley n.º 190, de 23 de diciembre de 2014, (3) dispone:
«Con el fin de participar en el objetivo de saneamiento de las finanzas públicas y a la espera de una profunda reordenación de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y otros operadores del sector en el marco de la red de recogida de apuestas por cuenta del Estado, con arreglo al artículo 14, apartado 2, letra g), de la [Ley de Delegación], los recursos estatales puestos a disposición, en concepto de comisión, de los concesionarios y de las entidades que, en función de sus competencias respectivas, se dediquen a la gestión de juegos de azar y a la recogida de apuestas mediante las máquinas contempladas en el artículo 110, apartado 6, del Texto Único del Real Decreto n.º 773, de 18 de junio de 1931, se reducirán en un importe de 500 millones de euros al año, a partir de 2015. Por consiguiente, a partir del 1 de enero de 2015:
a)      el importe total de las apuestas recogidas mediante las máquinas citadas, una vez deducidos los premios pagados, se abonará a los concesionarios por los operadores del sector. Los concesionarios comunicarán a la Agencia de Aduanas y Monopolios el nombre de los operadores del sector que no efectúen dicho pago, con el fin, en particular, de interponer una eventual denuncia ante la autoridad judicial competente;
b)      los concesionarios, en el ejercicio de las funciones públicas que se les hayan atribuido, además de cuanto se abona al Estado normalmente en concepto de impuestos y otros gravámenes adeudados en virtud de la normativa en vigor y sobre la base de los contratos de concesión, también deberán pagar anualmente un importe de 500 millones de euros, entre los meses de abril y octubre de cada año, cada uno de ellos en un porcentaje proporcional al número de máquinas que tenga asignadas a 31 de diciembre de 2014. El número de máquinas contempladas en el artículo 110, apartado 6, letras a) y b), del Texto Único del Real Decreto n.º 773, de 18 de junio de 1931, asignado a cada concesionario, así como las modalidades de pago, se fijarán mediante decisión del Director de la Agencia de Aduanas y Monopolios, que se adoptará no más tarde del 15 de enero de 2015, una vez examinados los datos. Se procederá mediante análoga decisión a la modificación del número de máquinas establecido de conformidad con cuanto precede, a partir de 2016;
c)      en el ejercicio de las funciones públicas que se les hayan atribuido, los concesionarios repartirán entre los demás operadores del sector el importe restante disponible para sus remuneraciones y comisiones, renegociando los contratos correspondientes y abonando las remuneraciones y comisiones exclusivamente en relación con la celebración de los contratos renegociados.»

5.        El artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015 fue desarrollado mediante el Decreto n.º 388 de 15 de enero de 2015. (4)

6.        El artículo 1, apartado 920, de la Ley n.º 208, de 28 de diciembre de 2015, (5) derogó esta disposición, mientras que el artículo 1, apartado 921, de dicha Ley estableció que tal disposición: «se interpretará en el sentido de que la reducción anual de los recursos estatales puestos a disposición, en concepto de comisión, de los concesionarios y de las entidades que, en función de sus competencias respectivas, se dediquen a la gestión de juegos de azar y a la recogida de apuestas mediante las máquinas contempladas en el artículo 110, apartado 6, del Texto Único del Real Decreto n.º 773, de 18 de junio de 1931, se aplicará a cada uno de los operadores del sector en función de su participación en el reparto de la comisión, sobre la base de los correspondientes contratos, teniendo en cuenta su duración en 2015.»
III. Litigios principales, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

7.        Mediante contratos de concesión celebrados durante 2013, a raíz de una licitación publicada en 2011, se encargó a los concesionarios la gestión de las máquinas en cuestión en el asunto principal. (6) Esta licitación fijaba, en particular, los criterios de determinación de la comisión de estos concesionarios.

8.        En virtud del artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015, que preveía la reducción de los recursos estatales puestos a disposición de los concesionarios en un importe de 500 millones de euros al año en función del número de máquinas asignadas (en lo sucesivo, «gravamen controvertido»), la Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Administración Autónoma de Monopolios del Estado, Italia), mediante el Decreto n.º 388 de 15 de enero de 2015, procedió, respecto a 2015, a la estimación del número de máquinas asignadas a cada uno de los concesionarios y a la liquidación de los consiguientes importes adeudados. A continuación, el artículo 1, apartados 920 y 921, de la Ley de Estabilidad de 2016 limitó el gravamen controvertido únicamente a 2015 y repartió dicho gravamen entre todos los operadores del sector y no solamente entre los concesionarios.

9.        Los concesionarios interpusieron recursos ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lazio, Italia) contra el gravamen controvertido, por considerar que reduce de forma considerable su margen de beneficio y es ilegal, debido a que las disposiciones que ejecuta son contrarias al Derecho de la Unión o a las normas constitucionales italianas.

10.      Dado que el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lazio) desestimó este recurso mediante sentencia de 1 de agosto de 2019, (7) los concesionarios interpusieron un recurso de casación ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), el cual decidió, en cada uno de los litigios principales, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes, que están redactadas en términos idénticos en todos los asuntos:
«1)      ¿Es compatible con el ejercicio de la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 49 TFUE y con el ejercicio de la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 56 TFUE la introducción de una normativa como la contenida en el artículo 1, apartado 649, de la Ley [de Estabilidad de 2015], que establece la reducción de remuneraciones y comisiones únicamente respecto a una categoría limitada y específica de operadores, a saber, los operadores del sector del juego que gestionan máquinas recreativas, y no respecto a todos los operadores de este sector?
2)      ¿Es compatible con el principio de Derecho de la Unión de protección de la confianza legítima la introducción de una normativa como la antes citada, contenida en el artículo 1, apartado 649, de la Ley [de Estabilidad de 2015], que por razones exclusivamente económicas ha reducido la comisión estipulada en un contrato de concesión celebrado entre una sociedad y una administración del Estado italiano durante el período de vigencia de aquel?»

11.      El Tribunal de Justicia acordó, por razón de su conexión, la acumulación de los citados asuntos a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia, y formular al órgano jurisdiccional remitente una pregunta dirigida a aclarar si dichos asuntos versan sobre una situación puramente interna no comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.

12.      Han presentado observaciones escritas los concesionarios, el Gobierno italiano y la Comisión Europea. Estas partes también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 27 de enero de 2022.
IV.    Análisis

A.      Sobre la competencia del Tribunal de Justicia

13.      Antes de abordar el examen de las cuestiones prejudiciales en cuanto al fondo, me parece útil disipar toda duda respecto a la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales.

14.      En efecto, si bien todos los concesionarios son sociedades italianas y los elementos de los presentes asuntos parecen circunscribirse a primera vista al interior de un único Estado miembro, a saber, Italia, basta con hacer constar que algunas de estas sociedades están controladas por sociedades de otros Estados miembros (8) y que, como ha subrayado la Comisión en sus observaciones escritas y en la vista, las discriminaciones «inversas» están prohibidas en el Derecho italiano. (9)

15.      Considero, pues, que el Tribunal de Justicia es competente para responder a las cuestiones prejudiciales.
B.      Sobre la primera cuestión prejudicial

16.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si los artículos 49 TFUE y 56 TFUE se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en los asuntos principales, que reduce en 500 millones de euros, para 2015, la remuneración de una única categoría de operadores del sector de los juegos de azar, a saber, los operadores de máquinas tragaperras (concesionarios y minoristas).

17.      Por un lado, dicho órgano jurisdiccional considera que la normativa nacional controvertida en el asunto principal ha impuesto un gravamen económico con efecto retroactivo a los concesionarios, lo cual entraña una restricción de las libertades garantizadas en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, y, por otro, duda de que esta restricción esté justificada por razones imperiosas de interés general, en la medida en que parece estar inspirada exclusivamente por razones vinculadas al saneamiento de las finanzas públicas.

18.      En los puntos que siguen, examinaré si la normativa nacional controvertida en el asunto principal constituye una restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios garantizadas en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE (sección 1) y, en caso de respuesta afirmativa, precisaré los requisitos para que tal restricción pueda estar justificada por razones imperiosas de interés general (sección 2), desde el punto de vista de la existencia de tal justificación [sección 2, letra a)] y de la proporcionalidad de la normativa nacional controvertida en el asunto principal a los objetivos perseguidos [sección 2, letra b)], antes de dar una respuesta a la primera cuestión prejudicial (sección 3).
1.      Sobre la existencia de una restricción de las libertades garantizadas por los artículos  49 TFUE y  56 TFUE

19.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, deben considerarse restricciones a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios (10) todas las medidas que prohíban, obstaculicen o resten interés al ejercicio de las libertades garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE. (11)

20.      En el presente asunto, como señala la Comisión, es evidente, a mi juicio, que la reducción de los recursos estatales puestos a disposición de los concesionarios tras la adjudicación de las concesiones puede afectar a la rentabilidad de las inversiones realizadas por estos concesionarios y restar interés al ejercicio de la actividad de juegos de azar por estos. (12)

21.      Por otro lado, no me parece que esta constatación sea puesta realmente en entredicho por ninguna de las partes de los asuntos principales. (13) El Gobierno italiano, en particular, ha alegado a este respecto que el gravamen controvertido tuvo un impacto escasísimo en los concesionarios, lo cual, en cualquier caso, no impide que este gravamen constituya una restricción de dichas libertades fundamentales. (14)

22.      En mi opinión, pues, la normativa nacional controvertida en los asuntos principales puede constituir una restricción de las libertades garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.
2.      Sobre la existencia de justificaciones de la restricción

23.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en los que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de una armonización en la materia a nivel de la Unión, los Estados miembros gozan de una amplia facultad de apreciación por lo que respecta a la elección del nivel de protección de los consumidores y del orden social que consideren más adecuado. Por tanto, los Estados miembros pueden determinar libremente los objetivos de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, para definir con precisión el grado de protección perseguido. Ahora bien, las restricciones que impongan los Estados miembros deben cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación, en particular, con su justificación por razones imperiosas de interés general y con su proporcionalidad.(15)

24.      Por ello, con el fin de examinar si la normativa nacional controvertida en los asuntos principales puede estar justificada, habrá de determinarse, por un lado, si dicha normativa, habida cuenta de sus objetivos, persigue razones imperiosas de interés general y, por otro, si las disposiciones pertinentes son conformes al principio de proporcionalidad.
a)      Sobre la existencia de razones imperiosas de interés general

25.      En lo tocante a los objetivos perseguidos por la normativa nacional controvertida en los asuntos principales, ha de señalarse que el artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015 introdujo el gravamen controvertido, por un lado, «con el fin de participar en el objetivo de saneamiento de las finanzas públicas» y, por otro, «a la espera de una profunda reordenación de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y otros operadores del sector en el marco de la red de recogida de apuestas por cuenta del Estado, con arreglo a la [Ley de Delegación]».

26.      En cuanto atañe, por un lado, al objetivo de saneamiento de las finanzas públicas, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el mero objetivo de maximizar los ingresos del Tesoro Público no puede permitir una restricción de la libre prestación de servicios. (16) Por tanto, el mero objetivo declarado del gravamen controvertido, a saber, el saneamiento de las finanzas públicas, no constituye una justificación válida para la restricción que entraña la normativa nacional controvertida en los asuntos principales.

27.      No obstante, el Tribunal de Justicia también ha declarado que la circunstancia de que una restricción de las actividades de juegos de azar beneficie accesoriamente al presupuesto del Estado miembro interesado no impide que esa restricción se pueda justificar si persigue efectivamente, ante todo, objetivos relacionados con razones imperiosas de interés general, lo que corresponde verificar al tribunal nacional. (17)

28.      A este respecto, el Gobierno italiano ha alegado, en sus observaciones escritas y en la vista, que, más allá del tenor de las disposiciones pertinentes, estas se insertan en un contexto más amplio de reequilibrio del sector de los juegos de azar. En este contexto, afirma que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales también persigue el objetivo de reducir la rentabilidad de la actividad de los juegos de azar con el fin de luchar contra la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población de los efectos vinculados a los juegos de azar, en particular del riesgo de adicción al juego.

29.      Pues bien, tales objetivos, en la medida en que sean pertinentes en los presentes asuntos, me parece prima facie que pueden constituir razones imperiosas de interés general idóneas para justificar una restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios.

30.      Dicho esto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente, el cual, en su petición de decisión prejudicial, no ha señalado la existencia de tales objetivos, identificar qué objetivos persigue efectivamente la normativa controvertida en los litigios principales (18) y, más concretamente, comprobar si esta normativa también persigue, además del objetivo declarado de saneamiento de las finanzas públicas, los objetivos de impedir la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego.

31.      En cuanto atañe, por otro lado, a la reordenación de las remuneraciones y comisiones contemplada en el artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015, ha de señalarse que el artículo 14 de la Ley de Delegación preveía efectivamente que se habilitaba al Gobierno para llevar a cabo la reordenación de las disposiciones en vigor en materia de juego, incluida la revisión de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y a los demás operadores del sector de juegos de azar «según el criterio de progresividad vinculado al volumen de recogida de apuestas».

32.      No obstante, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, no me parece que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales haya perseguido tal reordenación general. En efecto, como se desprende del tenor del artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015, esta normativa se adopta a la espera de esta reordenación  y con el fin de sanear las finanzas públicas (y no de reordenar las remuneraciones y comisiones). (19) Además, el gravamen controvertido se ha determinado no en función del criterio de progresividad vinculado al volumen de recogida de apuestas previsto en la Ley de Delegación, sino conforme a un nivel fijo y repartido entre los concesionarios (20) sobre la base del número de máquinas gestionadas, con independencia de la rentabilidad de estas. (21)
b)      Sobre la proporcionalidad de la restricción de los objetivos perseguidos

33.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las restricciones impuestas por los Estados miembros deben ser adecuadas para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. Además, debe recordarse en este contexto que una normativa nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática. (22)

34.      Según una igualmente reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde al Estado miembro que invoca un objetivo apto para legitimar el obstáculo a la libre prestación de servicios proporcionar al tribunal que ha de pronunciarse sobre esta cuestión todos los datos que le permitan comprobar que dicha medida cumple realmente las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad. (23)

35.      En el caso de autos, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, sobre la base de los elementos proporcionados por el Estado miembro de que se trata, si la normativa nacional controvertida en los asuntos principales, al reducir la rentabilidad de la actividad de los juegos de azar, es necesaria para alcanzar, de forma coherente y sistemática, los objetivos adicionales invocados por el Gobierno italiano, a saber, impedir la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego, (24) y no va más allá de lo necesario para alcanzar estos objetivos.

36.      A tal fin, dicho órgano jurisdiccional deberá realizar una apreciación global de las circunstancias que han rodeado la adopción y aplicación de la normativa nacional controvertida en los asuntos principales. Entre estas circunstancias, a mi juicio, no ha de pasarse por alto que, aun teniendo un carácter temporal y parcial, que solo afecta a un subsector particular, aunque muy lucrativo, del sector más amplio de los juegos de azar, (25) esta normativa, lejos de constituir una medida aislada, se inserta en el marco más amplio definido por la Ley de Estabilidad de 2015 y se refiere a la adopción de varias medidas, incluidas medidas de saneamiento económico, en los ámbitos más diversos.
3.      Respuesta a la primera cuestión prejudicial

37.      A la vista de todo cuanto precede, propongo responder a la primera cuestión prejudicial que una normativa nacional que reduce en una sola vez los recursos estatales puestos a disposición de los concesionarios de juegos de azar mediante máquinas tragaperras constituye una restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios, garantizadas, respectivamente, por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, en la medida en que puede restar interés al ejercicio de la actividad de juegos de azar mediante máquinas tragaperras.

38.      No obstante, tal restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, siempre que el órgano jurisdiccional nacional concluya, tras una apreciación global de las circunstancias que hayan rodeado la adopción y aplicación de la citada normativa, que esta persigue efectivamente, de forma coherente y sistemática, objetivos de interés general, tales como impedir la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego, siendo así que la mera circunstancia de que una restricción de las actividades de juegos de azar tenga por objetivo sanear las finanzas públicas no impide considerar que esta restricción persiga efectivamente, antes de nada, tales objetivos y que lo haga de forma coherente y sistemática.
C.      Sobre la segunda cuestión prejudicial

39.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el principio de protección de la confianza legítima se opone a una normativa nacional, como la controvertida en los asuntos principales, que, por razones exclusivamente económicas, reduce la comisión estipulada en un contrato de concesión entre una sociedad y la Administración del Estado miembro de que se trata durante la vigencia de dicho contrato.

40.      Este órgano jurisdiccional duda de que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales sea compatible con dicho principio, puesto que incide en las relaciones de concesión ya en curso y resulta imprevisible para un empresario prudente y diligente. (26)

41.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de seguridad jurídica, cuyo corolario es el de protección de la confianza legítima, exige en particular que las normas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas. No obstante, un operador económico no puede confiar en una ausencia total de modificaciones legales, sino que tan solo puede impugnar las formas de aplicación de tales modificaciones. (27)

42.      Según jurisprudencia igualmente reiterada del Tribunal de Justicia, la posibilidad de invocar el principio de protección de la confianza legítima está abierta a todo operador económico al que una autoridad nacional haya infundido esperanzas fundadas. No obstante, cuando un operador económico prudente y diligente pueda prever la adopción de una medida que pueda afectar a sus intereses, no podrá invocar tal principio si se adopta esa medida. Además, los operadores económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades nacionales. (28)

43.      Incumbe únicamente al órgano jurisdiccional remitente examinar si una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales es conforme con el principio de protección de la confianza legítima, siendo así que el Tribunal de Justicia, cuando se pronuncia con carácter prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, solo es competente para proporcionar a dicho órgano jurisdiccional todos los elementos interpretativos relativos al Derecho de la Unión que le permitan apreciar esta conformidad. El órgano jurisdiccional remitente puede tener en cuenta para ello todos los factores pertinentes que se deduzcan, en especial, de los términos, de la finalidad o del sistema de las normativas consideradas. (29)

44.      A este respecto, ha de observarse, antes de nada, que, como ya se ha recordado en el punto 23 de las presentes conclusiones, los Estados miembros disfrutan de un amplio margen de apreciación en lo tocante a su política en materia de juegos de azar. Por lo demás, el sector de los juegos de azar ha sido objeto de intervenciones constantes y variadas del legislador italiano durante los últimos años. (30)

45.      A continuación, si bien la licitación de 2011 preveía normas específicas para la fijación de la comisión adeudada a los concesionarios a los que se adjudicaron las concesiones durante 2013, ha de señalarse que, como alega el Gobierno italiano, la relación contractual entre operadores económicos y administraciones públicas vinculadas al régimen de concesiones se caracteriza por un «carácter dinámico», que permite intervenciones estatales justificadas por objetivos de interés público, máxime cuando, sin perjuicio de su verificación por el órgano jurisdiccional remitente, la normativa nacional de que se trata en los asuntos principales persiga efectivamente los objetivos de luchar contra la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego, de conformidad con cuanto se expone en los puntos 30 a 32 de las presentes conclusiones.

46.      Por último, como alega el Gobierno italiano, la Ley de Delegación, adoptada en 2014, preveía la revisión de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y otros operadores. (31)

47.      Por tanto, el gravamen controvertido impuesto a los concesionarios constituía, ciertamente, una modificación a muy corto plazo de las condiciones previstas en los contratos de concesión. (32) Sin embargo, me parece que la naturaleza evolutiva y de hecho incierta de la legislación en materia de juegos de azar, así como el carácter temporal de este gravamen y, sin perjuicio de su verificación por el órgano jurisdiccional remitente, su incidencia limitada en la rentabilidad de las inversiones realizadas por los concesionarios, hacen que la intervención legislativa en cuestión diste mucho de ser excepcional o imprevisible hasta el punto de crear una confianza legítima de los concesionarios en que se mantendrán inalteradas las condiciones previstas en sus contratos. (33)

48.      En conclusión, considero que corresponde al órgano jurisdiccional remitente, teniendo en cuenta el conjunto de elementos que preceden y cualquier otra circunstancia pertinente de los litigios de que conoce, examinar si los concesionarios, en cuanto operadores prudentes y diligentes, disponían de elementos suficientes que les permitieran contar con que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales sufriría una modificación tal como el gravamen controvertido.

49.      En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia responder a la segunda cuestión prejudicial que el principio de protección de la confianza legítima no se opone, en principio, a una normativa nacional que reduce, durante un año determinado y en importes limitados, la comisión estipulada en un contrato de concesión de juegos de azar mediante máquinas tragaperras. No obstante, incumbe al órgano jurisdiccional remitente examinar, en el marco de una apreciación concreta del conjunto de las circunstancias pertinentes, si dicho principio se ha respetado en los asuntos principales.
V.      Conclusión

50.      A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) del modo siguiente:
«1)      Una normativa nacional que reduce en una sola vez los recursos estatales puestos a disposición de los concesionarios de juegos de azar mediante máquinas tragaperras constituye una restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios, garantizadas, respectivamente, por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, en la medida en que puede restar interés al ejercicio de la actividad de juegos de azar mediante máquinas tragaperras.
No obstante, tal restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, siempre que el órgano jurisdiccional nacional concluya, tras una apreciación global de las circunstancias que hayan rodeado la adopción y aplicación de la citada normativa, que esta persigue efectivamente, de forma coherente y sistemática, objetivos de interés general, tales como impedir la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego, siendo así que la mera circunstancia de que una restricción de las actividades de juegos de azar tenga el objetivo de sanear las finanzas públicas no impide considerar que esta restricción persiga efectivamente, antes de nada, tales objetivos y que lo haga de forma coherente y sistemática.
2)      El principio de protección de la confianza legítima no se opone, en principio, a una normativa nacional que reduce, durante un año determinado y en importes limitados, la comisión estipulada en un contrato de concesión de juegos de azar mediante máquinas tragaperras. No obstante, incumbe al órgano jurisdiccional remitente examinar, en el marco de una apreciación concreta del conjunto de circunstancias pertinentes, si dicho principio se ha respetado en los asuntos principales.»

1      Lengua original: francés.

2      Legge n. 23 «Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita» (Ley n.º 23 por la que se delega en el Gobierno la adopción de medidas para un sistema fiscal más equitativo, transparente y orientado al crecimiento), de 11 de marzo de 2014 (GURI n.º 59, de 12 de marzo de 2014; en lo sucesivo, «Ley de Delegación»).

3      Legge n. 190 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)» [Ley n.º 190 por la que se establecen disposiciones para la elaboración del presupuesto anual y plurianual del Estado (Ley de Estabilidad de 2015), de 23 de diciembre de 2014] (Suplemento ordinario de la GURI n.º 300, de 29 de diciembre de 2014) (en lo sucesivo, «Ley de Estabilidad de 2015»).

4      Decreto direttoriale n. 388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (Decreto n.º 388 de la Administración Autónoma de Monopolios del Estado), de 15 de enero de 2015 (prot. n.º 4076 RU).

5      Legge n. 208 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)» [Ley n.º 208 por la que se establecen disposiciones para la elaboración del presupuesto anual y plurianual del Estado (Ley de Estabilidad de 2016)] (Suplemento ordinario de la GURI n.º 302, de 30 de diciembre de 2015) (en lo sucesivo, «Ley de Estabilidad de 2016»).

6      Se trata, más concretamente, de las máquinas denominadas «amusement with prize (AWP)» y «video lottery terminal (VLT)».

7      En este procedimiento, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lazio) planteó una cuestión de constitucionalidad relativa al artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015 a la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia), la cual, a raíz de la entrada en vigor de la Ley de Estabilidad de 2016, que derogó esta disposición, le devolvió el asunto para que examinase de nuevo la pertinencia de la cuestión. A continuación, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lazio) desestimó el recurso al considerar, en esencia, que la entrada en vigor del artículo 1, apartados 920 y 921, de la Ley de Estabilidad de 2016 había eliminado todo posible vicio de ilegalidad de las disposiciones pertinentes.

8      Por otro lado, otra sociedad concesionaria sobre la que recaía el gravamen, a saber, Global Starnet Ltd, que es una sociedad extranjera, ha interpuesto, contra el Decreto n.º 388 de 15 de enero de 2015, un recurso que ha dado lugar a una ulterior petición de decisión prejudicial (asunto C‑463/21), cuyo examen se ha suspendido a la espera de la resolución que se adopte en los presentes asuntos acumulados.

9      A este respecto, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia se ha declarado reiteradamente competente para pronunciarse sobre peticiones de decisión prejudicial relativas a disposiciones del Derecho de la Unión en situaciones en las que los hechos del litigio principal no están directamente comprendidos en el ámbito de aplicación de ese Derecho, pero en las que tales disposiciones del Derecho de la Unión han sido declaradas aplicables por el Derecho nacional mediante una remisión a su contenido (véase la sentencia de 21 de noviembre de 2019, Deutsche Post y otros, C‑203/18 y C‑374/18, EU:C:2019:999, apartado 36 y jurisprudencia citada). Por otro lado, en los presentes asuntos, ninguna de las partes del litigio pone realmente en cuestión la competencia del Tribunal de Justicia ni la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales.

10      Ha de recordarse, por lo demás, que los juegos de azar son servicios que pueden prestarse tanto a través de un establecimiento permanente como en el marco de una prestación de servicios y que, en los presentes asuntos, no es necesario establecer una distinción entre la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.

11      Véase la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartado 35 y jurisprudencia citada.

12      Véanse, por analogía, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartado 36, y las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442), punto 38.

13      Ha de observarse que el debate entre las partes se centró sobre todo en las cuestiones relativas a la existencia de justificaciones basadas en razones imperiosas de interés general y en el carácter proporcionado de la normativa nacional controvertida en los asuntos principales a la vista de los objetivos perseguidos.

14      En efecto, según reiterada jurisprudencia, el concepto de «restricción» de las libertades fundamentales no está sujeto a una regla de minimis (véase en particular, en este sentido, la sentencia de 3 de diciembre de 2014, De Clercq y otros, C‑315/13, EU:C:2014:2408), apartado 61 y jurisprudencia citada.

15      Véase la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartados 39 y 40 y jurisprudencia citada.

16      Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 60 y jurisprudencia citada.

17      Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 61 y jurisprudencia citada.

18      Véase la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartado 43 y jurisprudencia citada.

19      Por lo demás, esta normativa solo incide en una parte del sector de los juegos de azar, a saber, la relativa a las máquinas tragaperras.

20      El gravamen controvertido se repartía, a continuación, entre todos los operadores del sector en virtud del artículo 1, apartados 920 y 921, de la Ley de Estabilidad de 2016.

21      Por otro lado, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, de los elementos obrantes en autos no se desprende que dicha reordenación se haya llevado a cabo posteriormente.

22      Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 64 y jurisprudencia citada.

23      Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 65 y jurisprudencia citada.

24      Siempre que persiga efectivamente tales objetivos, lo cual corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente (véanse los puntos 28 a 30 de las presentes conclusiones).

25      En efecto, esta normativa solo estuvo en vigor solo durante un año (2015) y afecta únicamente a los juegos de azar por medio de la explotación de máquinas tragaperras.

26      Por otro lado, según dicho órgano jurisdiccional, el carácter excepcional de esta medida no pone en entredicho la necesidad de responder a la cuestión prejudicial, pues el alcance de esta es considerable y el legislador nacional podría adoptar una nueva medida idéntica.

27      Véase la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), apartados 46 y 47. Más concretamente, el principio de seguridad jurídica no exige que no se produzcan modificaciones legales, sino que más bien requiere que el legislador nacional tome en consideración las situaciones específicas de los operadores económicos y prevea, en su caso, adaptaciones a la aplicación de las nuevas normas jurídicas (véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 79 y jurisprudencia citada).

28      Véase la sentencia de 15 de abril de 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) y otros (C‑798/18 y C‑799/18, EU:C:2021:280), apartado 42 y jurisprudencia citada.

29      Véase, en particular, la sentencia de 15 de abril de 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) y otros (C‑798/18 y C‑799/18, EU:C:2021:280), apartado 43 y jurisprudencia citada.

30      Estas numerosas intervenciones del legislador italiano han sido regularmente objeto de remisiones prejudiciales por los órganos jurisdiccionales italianos (véanse, en particular, las sentencias de 21 de octubre de 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514; de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros, C‑243/01, EU:C:2003:597; de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros, C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, EU:C:2007:133; de 16 de febrero de 2012, Costa y Cifone, C‑72/10 y C‑77/10, EU:C:2012:80; de 28 de enero de 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60; de 20 de diciembre 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985; de 19 de diciembre de 2018, Stanley International Betting y Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, y de 2 de septiembre de 2021, Sisal y otros, C‑721/19 y C‑722/19, EU:C:2021:672).

31      Si bien esta Ley preveía, según el criterio de progresividad vinculado al volumen de recogida de apuestas, la revisión de las remuneraciones y comisiones en cuestión adeudadas a los concesionarios y, como se ha señalado en los puntos 28 y 29 de las presentes conclusiones y sin perjuicio de su verificación por el órgano jurisdiccional remitente, la normativa nacional controvertida en los asuntos principales no se inserta en el marco de tal revisión global, no es menos cierto que el legislador italiano había manifestado su propósito de intervenir de nuevo en el sector en cuestión.

32      A este respecto, debe recordarse que, en principio, un operador económico que haya realizado inversiones costosas para adaptarse al régimen anteriormente establecido por el legislador puede verse considerablemente afectado en sus intereses por una supresión anticipada de ese régimen, tanto más cuando esta se realiza de un modo súbito e imprevisible, sin ofrecerle el tiempo necesario para adaptarse a la nueva situación legal (véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 87 y jurisprudencia citada).

33      Estas circunstancias, a mi juicio, también reducen la necesidad de un «período de adaptación», en el sentido de la jurisprudencia citada en la nota 32 de las presentes conclusiones.