CELEX: 52010SC0595
Language: pl
Date: 2010-05-12 00:00:00
Title: Recommendation for a Council opinion on the updated stability programme of Cyprus, 2009-2013

PL

PL        PL
 ---pagebreak---                     KOMISJA EUROPEJSKA

                                                     Bruksela, dnia 12.5.2010
                                                     SEK(2010) 595 wersja ostateczna

                                                     .

                                         Zalecenie

                                      OPINIA RADY

     w sprawie zaktualizowanego programu stabilności na lata 2009-2013 przedstawionego
                                       przez Cypr

PL                                                                                       PL
 ---pagebreak---                                              UZASADNIENIE

     1.      INFORMACJE OGÓLNE

     Pakt na rzecz stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów
     państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego
     wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Przeprowadzona w 2005 r. reforma
     paktu potwierdziła jego przydatność w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a
     jednocześnie miała na celu wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz
     ochronę stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej. W szczególności
     zwiększono elastyczność w zakresie stosowania przepisów dotyczących procedury
     nadmiernego deficytu, zwłaszcza w odniesieniu do definicji „nadzwyczajnych okoliczności”
     oraz do wyznaczania terminów skorygowania nadmiernego deficytu.

     Stanowiące część Paktu na rzecz stabilności i wzrostu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97
     w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
     gospodarczych1 stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji
     programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje. Państwa
     członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę, przedstawiają (zaktualizowane) programy
     stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy
     konwergencji.

     Zgodnie z tym rozporządzeniem Rada w dniu 4 marca 2008 r. wydała opinię w sprawie
     pierwszego programu stabilności Cypru, na podstawie zalecenia Komisji i po konsultacji z
     Komitetem Ekonomiczno-Finansowym. Rozporządzenie przewiduje, że zaktualizowane
     programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wspomniany
     Komitet oraz mogą zostać zbadane przez Radę, zgodnie z przedstawioną powyżej procedurą.

     2.      PODSTAWY OCENY ZAKTUALIZOWANEGO PROGRAMU

     Komisja zbadała przedstawioną w dniu 1 kwietnia 2010 r. najnowszą, zaktualizowaną wersję
     programu stabilności Cypru i przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie
     przedmiotowego programu.

     W celu określenia kontekstu, w którym dokonywana jest ocena strategii budżetowej
     przedstawionej w zaktualizowanej wersji programu stabilności, poniżej przedstawiono
     podsumowanie:
     (1)    komunikatu Komisji z dnia 26 listopada 2008 r. („Europejski plan naprawy
            gospodarczej”);

     (2)    konkluzji w sprawie tzw. „strategii wyjścia”, przyjętych przez Radę do Spraw
            Gospodarczych i Finansowych w dniu 20 października 2009 r.;

     (3)    najnowszej oceny sytuacji kraju w odniesieniu do części prewencyjnej Paktu na rzecz
            stabilności i wzrostu (podsumowanie opinii Rady dotyczącej poprzedniej aktualizacji
            programu stabilności).

     1
            Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne pod adresem:
            http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_en.htm.

PL                                                     2                                                        PL
 ---pagebreak---      2.1.    Komunikat Komisji z dnia 26 listopada 2008 r. („Europejski plan naprawy
             gospodarczej”)

     Wobec bezprecedensowej skali światowego kryzysu, który w latach 2008-2009 przetoczył się
     przez rynki finansowe i gospodarkę światową, Komisja Europejska wystąpiła z „Europejskim
     planem naprawy gospodarczej”2. W planie tym zaproponowano skoordynowaną,
     antycykliczną, makroekonomiczną reakcję na kryzys w formie ambitnego zestawu działań
     wspierających gospodarkę, w tym: (i) natychmiastowy impuls budżetowy w wysokości 200
     mld EUR (1,5 % unijnego PKB), obejmujący dodatkowe środki z budżetów państw
     członkowskich w wysokości 170 mld EUR (około 1,2 % unijnego PKB) oraz środki unijne
     przeznaczone na wsparcie natychmiastowych działań w wysokości rzędu 30 mld EUR (około
     0,3 % unijnego PKB) oraz (ii) szereg wspólnych działań priorytetowych opartych na strategii
     lizbońskiej i służących przystosowaniu gospodarek państw członkowskich do
     długoterminowych wyzwań, przy kontynuowaniu wdrażania reform strukturalnych mających
     na celu wzmocnienie potencjału wzrostu gospodarczego. W planie wezwano ponadto, aby
     bodziec fiskalny był zróżnicowany w poszczególnych państwach członkowskich w zależności
     od ich sytuacji pod względem stabilności finansów publicznych i konkurencyjności. W
     szczególności w przypadku państw członkowskich pozostających poza strefą euro, które mają
     do czynienia ze znacznymi zaburzeniami równowagi zewnętrznej i wewnętrznej, polityka
     budżetowa powinna zasadniczo skoncentrować się na jej przywróceniu. Plan został
     zatwierdzony przez Radę Europejską w dniu 11 grudnia 2008 r.

     2.2.    Konkluzje w sprawie tzw. „strategii wyjścia”, przyjęte przez Radę do Spraw
             Gospodarczych i Finansowych w dniu 20 października 2009 r.

     Wobec pojawienia się pierwszych sygnałów ożywienia gospodarczego, w szczególności
     zatrzymania gwałtownego spadku aktywności gospodarczej, stabilizowania się rynków
     finansowych i zwiększenia zaufania, w przyjętych w dniu 20 października 2009 r.
     konkluzjach Rada stwierdziła, że choć w związku z niepewnością ożywienia gospodarczego
     nie należy jeszcze wycofywać wsparcia, jakiego rządy udzieliły gospodarce i sektorowi
     finansowemu, to niezbędne jest przygotowanie skoordynowanej strategii zaprzestania
     realizacji szeroko zakrojonych polityk stymulacyjnych. Strategia taka powinna w równym
     stopniu uwzględniać potrzeby w zakresie stabilizacji i równowagi, a także uwzględniać
     powiązania między różnymi instrumentami politycznymi i wyniki dyskusji prowadzonych na
     poziomie globalnym. Odpowiednio wczesne przygotowanie i ogłoszenie takiej strategii
     przyczyniłoby się do zwiększenia zaufania do polityk średnioterminowych i odpowiadałoby
     oczekiwaniom. Wycofaniu budżetowych środków stymulacyjnych przewidzianych w
     Europejskim planie naprawy gospodarczej musi towarzyszyć zdecydowana konsolidacja
     budżetowa, tak by zatrzymać, a w dłuższym okresie odwrócić tendencje wzrostu zadłużenia i
     przywrócić dobry stan finansów publicznych. Zwiększenie wydajności i skuteczności
     finansów publicznych oraz nasilenie reformy strukturalnej są pożądane nawet w krótkim
     okresie i będą sprzyjać wzrostowi produktu potencjalnego i redukcji zadłużenia. Rada
     uzgodniła następujące zasady dotyczące budżetowej strategii wyjścia: (i) strategia ta powinna
     być wdrażana we wszystkich krajach w sposób skoordynowany w ramach spójnej realizacji
     paktu stabilności i wzrostu; (ii) należy w odpowiednim czasie wycofać budżetowe środki
     stymulacyjne, uwzględniając szczególną sytuację poszczególnych krajów; (iii) tempo
     konsolidacji budżetowej powinno być ambitne i w większości państw członkowskich będzie
     musiało istotnie przekroczyć wartość odniesienia wynoszącą 0,5 % PKB rocznie w

     2
            Komunikat Komisji do Rady Europejskiej z dnia 26 listopada 2008 r.

PL                                                      3                                            PL
 ---pagebreak---      kategoriach strukturalnych; oraz (iv) wiarygodność strategii należy wzmocnić środkami
     podnoszącymi jakość finansów publicznych oraz działaniami prowadzonymi w ramach
     ambitnej reformy strukturalnej mającej na celu zwiększenie zatrudnienia i wzrostu
     potencjalnego.

PL                                            4                                              PL
 ---pagebreak---      2.3.    Ocena zawarta w opinii Rady dotyczącej poprzedniej aktualizacji
     W swojej opinii z dnia 3 kwietnia 2009 r. Rada następująco podsumowała swoją ocenę
     poprzedniej aktualizacji programu stabilności, obejmującej lata 2008-2012: Rada uznała, że
     „z powodu przyjęcia w 2009 r. znacznych budżetowych środków stymulacyjnych zgodnie z
     europejskim planem naprawy gospodarczej kurs polityki budżetowej w roku 2009 będzie miał
     charakter ekspansywny. W kolejnych latach przewiduje się dalsze pogarszanie się salda
     budżetowego. Zakładane rozluźnienie polityki budżetowej nie wydaje się uzasadnione w
     świetle stosunkowo korzystnych perspektyw gospodarczych oraz istnienia znacznych
     zaburzeń równowagi zewnętrznej. Co więcej, w kontekście gwałtownego pogorszenia sytuacji
     gospodarczej na świecie realizacja strategii budżetowej może napotkać przeszkody, przy
     czym założenia dotyczące wzrostu zawarte w scenariuszu makroekonomicznym, na którym
     opiera się program, są optymistyczne. W świetle znacznych zaburzeń równowagi
     zewnętrznej, za główne priorytety należy uznać utrzymanie ostrożnej polityki i wzmocnienie
     stabilności finansów publicznych. Z tego względu kontrola wydatków bieżących oraz
     unikanie procykliczności stanowią główne wyzwania dla polityki budżetowej Cypru. Ponadto
     poprawa jakości finansów publicznych ma istotne znaczenie również w celu wsparcia
     płynnego dostosowania gospodarki w kontekście występujących zaburzeń równowagi”. W
     świetle powyższej oceny Rada wezwała Cypr do: „(i) realizacji polityki budżetowej w 2009 r.
     zgodnie z europejskim planem naprawy gospodarczej i w ramach paktu stabilności i wzrostu,
     unikając dalszego pogorszenia stanu finansów publicznych w 2009 r. w stosunku do celu
     budżetowego; (ii) odwrócenia przewidywanego zwiększenia deficytu budżetowego w roku
     2010 i w latach kolejnych, przez ograniczanie wzrostu wydatków w celu zapewnienia
     stabilnej sytuacji budżetowej w perspektywie średnioterminowej; (iii) wzmocnienia
     długoterminowej stabilności finansów publicznych przez przeprowadzenie reform systemu
     emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej, wobec przewidywanego wpływu starzenia się
     społeczeństwa na wzrost wydatków publicznych”.

PL                                               5                                                 PL
 ---pagebreak---                                                       Zalecenie

                                                  OPINIA RADY

         w sprawie zaktualizowanego programu stabilności na lata 2009-2013 przedstawionego
                                           przez Cypr

     RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

     uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

     uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie
     wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
     gospodarczych3, w szczególności jego art. 5 ust. 3,

     uwzględniając zalecenie Komisji,

     po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

     PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

     (1)       W dniu [DD miesiąc 2010 r.] Rada zbadała zaktualizowany program stabilności
               Cypru na lata 2009-2013.

     (2)       W roku 2009 odnotowano spadek aktywności gospodarczej o 1,7 %. Ujemna stopa
               wzrostu wystąpiła na Cyprze po raz pierwszy od trzydziestu pięciu lat. Poważny
               wpływ na wzrost miał słaby popyt krajowy i niekorzystne warunki zewnętrzne. W
               szczególności wysokie zadłużenie gospodarstw domowych oraz zaostrzone warunki
               udzielania kredytów, pogarszające się perspektywy na rynku pracy oraz wzrost
               niepewności przyczyniły się do spadku spożycia prywatnego. Równocześnie
               odnotowano silną korektę inwestycji przy spadku popytu zagranicznego na
               nieruchomości, niskim wykorzystaniu mocy produkcyjnych i restrukturyzacji
               bilansów przedsiębiorstw. Spożycie publiczne stanowiło jedyny element popytu
               wspierający aktywność gospodarczą, częściowo dzięki pakietowi środków
               stymulacyjnych o wartości odpowiadającej 1½ % PKB, wdrożonemu zgodnie z
               Europejskim planem naprawy gospodarczej. Oprócz tych działań dyskrecjonalnych
               spadek aktywności gospodarczej, słabnąca hossa na rynku nieruchomości i innych
               aktywów oraz struktura wzrostu w mniejszym stopniu oparta na wpływach z
               podatków spowodowały znaczną presję na finanse publiczne. W rezultacie sytuacja
               finansów publicznych z nadwyżki wynoszącej 0,9 % PKB w roku 2008 zmieniła się
               w deficyt wynoszący 6,1 % PKB. Kryzys uwidocznił również rosnącą nierównowagę
               zewnętrzną, co odzwierciedla nie tylko niewielkie oszczędności netto w sektorze
               prywatnym, ale także pogorszenie sytuacji budżetowej netto sektora instytucji

     3
              Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na następującej
              stronie internetowej:
              http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_en.htm.

PL                                                        6                                                          PL
 ---pagebreak---             rządowych i samorządowych oraz spadek konkurencyjności. Oczekuje się, że słaby
            popyt krajowy i powolne ożywienie zewnętrzne zaciążą na perspektywach
            ożywienia. Przewiduje się, że w 2010 r. PKB dalej zmaleje, choć w mniejszym
            stopniu, a w 2011 r. nieznacznie przyspieszy. W perspektywie średnioterminowej
            wyzwaniem dla Cypru jest zatem pobudzenie wzrostu w sytuacji niestabilnego
            ożywienia gospodarczego na świecie, a także przeciwdziałanie istniejącym
            zaburzeniom równowagi makroekonomicznej przez kontynuowanie ostrożnej
            polityki budżetowej. W perspektywie długoterminowej kraj stoi wobec konieczności
            wzmocnienia stabilności finansów publicznych w obliczu starzenia się
            społeczeństwa.

     (3)    Choć spadek realnego PKB, jaki odnotowano w warunkach obecnego kryzysu, ma w
            znacznej mierze charakter cykliczny, poziom produktu potencjalnego również uległ
            jego negatywnemu wpływowi. Kryzys może ponadto wpłynąć na wzrost potencjalny
            w średniej perspektywie, za sprawą zmniejszenia inwestycji, ograniczeń w dostępie
            do kredytu i wzrostu bezrobocia strukturalnego. Skutki kryzysu gospodarczego
            nałożą się ponadto na negatywny wpływ starzenia się społeczeństwa na produkt
            potencjalny i stabilność finansów publicznych. W tej sytuacji istotne będzie
            przyspieszenie tempa reform strukturalnych celem wsparcia wzrostu potencjalnego.
            Duże znaczenie dla Cypru ma w szczególności podjęcie reform w obszarze rynku
            pracy, zwłaszcza w celu zwiększenia możliwości uczenia się przez całe życie, w
            szczególności w odniesieniu do starszych pracowników o niskich kwalifikacjach i
            osób bezrobotnych, oraz w celu zapewnienia terminowego i skutecznego wdrożenia
            zaplanowanych reform kształcenia technicznego i zawodowego. Ponadto konieczne
            jest lepsze dostosowanie wzrostu płac do wydajności, wzrostu zatrudnienia i
            konkurencyjności.

     (4)    Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że wzrost
            realnego PKB zwiększy się z -1,7 % w roku 2009 do 0,5 % w roku 2010, a następnie
            przyspieszy do średnio 2,6 % w pozostałych latach okresu objętego programem. Z
            dostępnych obecnie informacji4 wynika, że scenariusz ten oparty jest na
            optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu przez cały okres objęty
            programem. W szczególności oczekuje się korzystnej tendencji rozwoju spożycia
            prywatnego w wyniku dość optymistycznego wzrostu zatrudnienia i płac. W
            programie przewiduje się, że realny wzrost inwestycji w budownictwie pozostanie
            ujemny w perspektywie krótkoterminowej, a następnie ożywi się w drugiej połowie
            okresu objętego programem. Wskaźniki o charakterze długoterminowym wskazują
            jednak na bardziej zdecydowaną ścieżkę korekty w sektorze budownictwa w
            perspektywie średnioterminowej niż przewidziano w programie. Ponadto pomimo
            poprawy perspektyw gospodarczych niepewność ożywienia u najważniejszych
            partnerów handlowych Cypru oznacza poważne zagrożenia dla realizacji scenariusza
            makroekonomicznego zawartego w programie. W wyniku spadku aktywności
            gospodarczej w 2009 r. nastąpiła znaczna, choć częściowa, korekta deficytu bilansu
            płatniczego, który utrzymuje się jednak na wysokim poziomie wynoszącym 8,5 %
            PKB, a w programie przewiduje się, że do 2013 r. dalej gwałtownie wzrośnie do 12,9
            % PKB, ponieważ przewiduje się wzrost importu. W perspektywie
            średnioterminowej na wzrost gospodarczy wpływ może mieć nierównowaga

     4
           Ocena uwzględnia w szczególności prognozę służb Komisji z wiosny 2010 r., a także inne informacje,
           które uzyskano od tego czasu.

PL                                                     7                                                        PL
 ---pagebreak---            zewnętrzna. Konieczne będzie sfinansowanie wysokich ujemnych oszczędności
           sektora publicznego przez dług zagraniczny lub oszczędności krajowego sektora
           prywatnego. Dostosowanie zaburzonej równowagi bilansu obrotów bieżących
           wymagałoby zatem wyższych kosztów finansowania dłużnego lub większych
           oszczędności w sektorze prywatnym. Druga z tych możliwości oznaczałaby mniejszy
           wzrost produktu ze względu na mniejsze spożycie prywatne lub inwestycje (efekt
           wypierania). Przedstawione w programie prognozy dotyczące inflacji wydają się
           realistyczne.

     (5)   Zgodnie z programem deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych
           znacznie się pogorszył w 2009 r., z nadwyżki na poziomie 0,9 % PKB w 2008 r. do
           deficytu na poziomie 6,1 % PKB, co odzwierciedla w dużej mierze wpływ kryzysu
           na stan finansów publicznych, ale wynika również z zastosowania środków
           stymulacyjnych o wartości odpowiadającej 1½ % PKB, które rząd przyjął zgodnie z
           Europejskim planem naprawy gospodarczej. Zgodnie z programem planuje się, że
           kurs polityki budżetowej będzie restrykcyjny, co ma na celu dokonanie korekty
           nadmiernego deficytu do 2013 r. przy zakładanym scenariuszu dotyczącym wzrostu.

     (6)   Zgodnie z aktualizacją programu celem budżetowym na rok 2010 r. jest deficyt
           wynoszący 6 % PKB. W ustawie budżetowej na 2010 r. (uchwalonej przez parlament
           w dniu 24 grudnia 2009 r.) docelowy deficyt ustalono na poziomie 4,5 % PKB na
           podstawie szacowanego deficytu w 2009 r. na poziomie około 3 % PKB. Biorąc pod
           uwagę, że ostatecznie deficyt w 2009 r. wyniósł 6 % PKB, z ustawy budżetowej
           wynikałby nawet wyższy deficyt. Program zawiera jednak środki mające na celu
           zatrzymanie dalszego pogarszania się sytuacji budżetowej i ustabilizowanie deficytu
           na tych samych poziomach co w roku 2009. W aktualizacji programu w 2010 r.
           przewiduje się wzrost wskaźnika dochodów do PKB o około 1¼ punktu
           procentowego w porównaniu do wyników za rok 2009. Oczekuje się wzrostu
           wydatków publicznych o 1¼ punktu procentowego PKB. Planuje się dalszy wzrost
           wydatków pierwotnych spowodowany głównie dalszym wzrostem transferów
           socjalnych, dotacji i wynagrodzeń w sektorze publicznym. Zgodnie z aktualizacją
           programu przewiduje się utrzymanie tendencji spadkowej płatności z tytułu odsetek,
           które zmniejszą się o ¼ punktu procentowego PKB pomimo rosnącego zadłużenia.
           Planuje się, że inwestycje publiczne pozostaną na poziomie z 2009 roku.
           Podsumowując, wynikający z programu kurs polityki budżetowej, mierzony saldem
           strukturalnym (tj. saldem w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po
           skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe), zaostrzy się w 2010 r. o około
           ½ % PKB.

     (7)   Głównym celem zawartej w programie średniookresowej strategii budżetowej jest
           obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu
           poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB do roku 2013. W programie
           przewiduje się, że nominalny deficyt budżetowy obniży się w 2011 r. do poziomu
           4,5 % PKB (z 6,1 % w roku poprzednim) i do poziomu 3,4 % w 2012 r., a następnie
           osiągnie ostatecznie poziom 2,5 % w 2013 r. Oczekuje się, że saldo pierwotne będzie
           kształtowało się podobnie i wychodząc z deficytu na poziomie 3,7 % PKB w 2010 r.,
           osiągnie równowagę budżetową do końca okresu objętego programem. Przewiduje
           się, że saldo strukturalne obliczane zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką będzie
           się nadal poprawiać po 2010 r. i osiągnie poziom około 3½ % PKB w 2011 r., nieco
           poniżej 3 % w 2012 r. i 2¼ % w 2013 r. Roczny wysiłek fiskalny może wynieść
           średnio 3/4 % PKB rocznie w latach 2010-2013. Korekta wydaje się skupiać na

PL                                             8                                                 PL
 ---pagebreak---            początku okresu objętego programem, chociaż środki podjęte w 2010 r. przyniosą
           pełne skutki dopiero w 2011 r. Ponadto środki podjęte w kontekście Europejskiego
           planu naprawy gospodarczej zostaną stopniowo wycofane do końca 2010 r. Planuje
           się osiągnięcie konsolidacji budżetowej przede wszystkim po stronie dochodów,
           które mają wzrosnąć o 2,6 punktu procentowego PKB w latach 2010-2013, podczas
           gdy ograniczenie wydatków przyniesie dodatkowy punkt procentowy PKB. Środki
           wspierające dochody obejmują walkę z uchylaniem się od opodatkowania, amnestię
           w zakresie zagospodarowania przestrzennego, harmonizację minimalnej akcyzy na
           produkty naftowe oraz zastosowanie obniżonej stawki VAT na środki spożywcze i
           produkty farmaceutyczne, a także dochody z tytułu dywidend z jednostek częściowo
           rządowych. Jeśli chodzi o działania po stronie wydatków, znaczna część korekty
           przewidzianej w programie wynika z kontroli wydatków operacyjnych i ograniczenia
           transferów bieżących. W programie wymieniono ukierunkowanie transferów
           socjalnych oraz ograniczenie zakresu i tempa wzrostu wynagrodzeń w sektorze
           publicznym jako kategorie wydatków, które ma objąć konsolidacja, kiedy osiągnięty
           zostanie konsensus między partnerami społecznymi. W aktualizacji programu
           potwierdzono zobowiązanie do realizacji średniookresowego celu budżetowego dla
           kraju, którym jest zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych (tj. w ujęciu
           uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i
           tymczasowe). Cel ten jest wystarczająco zgodny z celami paktu. Salda strukturalne
           odpowiadające określonym w programie docelowym wartościom deficytu wskazują,
           że średniookresowy cel budżetowy nie zostanie osiągnięty w okresie objętym
           programem.

     (8)   Wyniki budżetowe mogą okazać się gorsze niż zakładano w programie. W
           szczególności wydaje się, że scenariusz makroekonomiczny przewidywany w
           aktualizacji programu oparty jest na optymistycznych założeniach dotyczących
           wzrostu przez cały okres objęty programem. Po stronie dochodów zagrożenia dla
           finansów publicznych w latach 2010-2011 są większe niż w latach poprzednich i
           wiążą się z ewentualnym wyraźniejszym osłabieniem koniunktury oraz zmianą
           struktury wzrostu, tak aby w mniejszym stopniu opierał się na składnikach
           związanych z wpływami z podatków. W świetle oczekiwanego umiarkowanego
           ożywienia gospodarczego i presji na pobudzenie popytu krajowego przez
           zwiększenie wydatków publicznych ryzyko przekroczenia pułapu wydatków jest
           znaczące. Zagrożenia te związane są głównie z praktyką polegającą na
           przedstawianiu budżetów dodatkowych zwiększających wydatki w trakcie roku, co
           doprowadziło do wzrostu wydatków bieżących powyżej zamierzonych przesunięć
           środków. Ponadto transfery socjalne mogą okazać się wyższe niż przewidywano w
           świetle wyników budżetowych z ostatnich lat i braku funkcjonującego mechanizmu
           ich ukierunkowywania oraz w związku z dość optymistycznymi prognozami
           dotyczącymi wzrostu zatrudnienia (a tym samym bezrobocia).

     (9)   Szacuje się, że w 2009 r. dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych
           w relacji do PKB wyniósł 56,2 % PKB, wzrastając z 48,4 % w poprzednim roku. Do
           wzrostu wskaźnika zadłużenia, oprócz wzrostu deficytu i spadku tempa wzrostu
           PKB, przyczyniła się wartość rezydualna zmiany długu odpowiadająca 1 punktowi
           procentowemu PKB. Wartość ta odzwierciedla nagromadzenie aktywów publicznych
           wynikające z nadmiernego finansowania na koniec 2009 r. mającego na celu
           wypełnienie zobowiązań powstałych na początku stycznia 2010 r. Prognozuje się, że
           wskaźnik zadłużenia będzie rósł w całym okresie objętym programem głównie w
           wyniku stałego, ale malejącego, deficytu pierwotnego. Wskaźnik zadłużenia

PL                                             9                                                 PL
 ---pagebreak---              przekroczy wartość referencyjną wynoszącą 60 % PKB w 2010 r. i przewiduje się, że
             pozostanie powyżej tej wartości referencyjnej przez cały okres objęty programem.
             Przewiduje się wzrost wskaźnika zadłużenia do około 63 % PKB w latach 2011 i
             2012, a następnie jego nieznaczny jego spadek. Biorąc pod uwagę zagrożenia dla
             realizacji scenariusza makroekonomicznego i celów budżetowych, wskaźnik
             zadłużenia może się kształtować mniej korzystnie niż przewidziano w programie.

     (10)    Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet jest znacznie powyżej
             średniej UE, co wynika głównie ze stosunkowo dużego wzrostu wydatków na
             emerytury w relacji do PKB w nadchodzących dekadach, częściowo z uwagi na fakt,
             że system emerytalny nie jest jeszcze w pełni operacyjny. W programie omówiono
             reformę systemu emerytalnego wprowadzoną w kwietniu 2009 r., która, zgodnie z
             przewidywaniami, ma nieznacznie ograniczyć wzrost wydatków na emerytury i w
             większym stopniu zwiększyć stawki składek na ubezpieczenie społeczne. Reforma
             poprawiłaby długoterminową równowagę systemu emerytalnego i zmniejszyła
             zagrożenia dla stabilności, chociaż bez wpływu na ocenę ogólną. Szacowana w
             programie sytuacja budżetowa w 2009 r. potęguje budżetowy wpływ starzenia się
             społeczeństwa na zachwianie stabilności finansów publicznych w perspektywie
             długoterminowej. Do zmniejszenia zagrożeń dla stabilności, które w sprawozdaniu
             Komisji z 2009 r. na temat długoterminowej stabilności finansów publicznych5
             oceniono jako wysokie, przyczyniłyby się poprawa salda pierwotnego w
             perspektywie średnioterminowej oraz wdrożenie dalszych środków mających na celu
             ograniczenie znacznego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się
             społeczeństwa, w szczególności wydatków na emerytury i opiekę zdrowotną. Ze
             średniookresowych prognoz dotyczących długu, w których zakłada się jedynie
             stopniowy powrót tempa wzrostu PKB do poziomów przewidywanych przed
             kryzysem i przywrócenie obciążeń podatkowych do przedkryzysowego poziomu
             oraz przewiduje się wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa,
             wynika, że przewidziana w programie strategia budżetowa – jeśli traktować ją
             dosłownie i bez dalszej zmiany polityki – byłaby prawie wystarczająca, aby
             ustabilizować relację długu do PKB w terminie do roku 2020.

     (11)    W ostatnich latach Cypr z nadwyżką realizował swoje cele budżetowe, jakkolwiek
             miało to miejsce w kontekście wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego i struktury
             wzrostu opartej na wpływach z podatków. W ostatnich latach funkcjonowanie ram
             budżetowych uległo poprawie dzięki przyjęciu Księgowego Systemu Zarządzania
             Finansami (FIMAS), stopniowemu przyjmowaniu trzyletnich średniookresowych
             ram budżetowych (MTBF) oraz budżetowania zadaniowego (PPB). Praktyka
             przyjmowania budżetów dodatkowych w trakcie roku doprowadziła jednak do
             wzrostu wydatków bieżących powyżej zamierzonych przesunięć środków. Zgodnie z
             programem oczekuje się, że pełne wdrożenie nowych ram budżetowych spowoduje
             zaprzestanie tej praktyki i doprowadzi do skuteczniejszej i wydajniejszej procedury
             budżetowej, co przyczyni się do ograniczenia wydatków. Jednocześnie nowa

     5
            W konkluzjach Rady z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie stabilności finansów publicznych „Rada
            apeluje do państw członkowskich o to, by w przygotowywanych programach stabilności i konwergencji
            skupiły swoją uwagę na strategiach ukierunkowanych na stabilność” oraz „wzywa Komisję, by wraz z
            Komitetem Polityki Gospodarczej i Komitetem Ekonomiczno-Finansowym kontynuowała
            opracowywanie metod służących ocenie długoterminowej stabilności finansów publicznych, tak aby
            były one gotowe na czas przed przygotowaniem kolejnego sprawozdania na temat stabilności”, które
            jest przewidziane na rok 2012.

PL                                                    10                                                        PL
 ---pagebreak---             procedura budżetowa stworzyłaby solidne podstawy do przesuwania wydatków na
            działania pobudzające wzrost gospodarczy zgodnie z priorytetami określonymi w
            krajowym programie reform. Nowe ramy są jednak nadal na wczesnym etapie
            procesu wdrażania, którego zakończenie przewiduje się na rok 2012. Ich wpływ
            będzie zatem widoczny jedynie w perspektywie średnioterminowej. Terminowe
            wdrożenie nowych ram będzie miało zasadnicze znaczenie dla udanej i trwałej
            konsolidacji finansów publicznych.

     (12)   Jeśli chodzi o jakość finansów publicznych, w programie potwierdzono jej znaczenie
            jako środka wspierającego wzrost potencjalny i zapewniającego długoterminową
            stabilność finansów publicznych. W programie odnotowano w szczególności wpływ
            pełnego wdrożenia średniookresowych ram budżetowych i budżetowania
            zadaniowego na lepszą alokację zasobów na najważniejsze obszary zwiększające
            wzrost wraz z kontrolą nieproduktywnych wydatków. Po stronie wydatków program
            zawiera przegląd niedawnych projektów mających na celu poprawę infrastruktury
            poprzez partnerstwa publiczno-prywatne (PPP) oraz środków służących poprawie
            kształcenia przez powszechniejsze wykorzystanie komputerów w kształceniu
            podstawowym i średnim oraz ulepszenia w instytucjach badawczych i akademickich.
            W aktualizacji przedstawiono również podział funduszy przeznaczonych na
            restrukturyzację szpitali państwowych w niezależne jednostki oraz przyjęcie
            krajowego programu ochrony zdrowia w celu poprawy wydajności przez
            uregulowanie konkurencji i ograniczenie kosztów. Wydaje się, że jest to istotny
            środek kontroli przewidywanego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się
            społeczeństwa. Po stronie dochodów w programie podkreślono pozytywny wpływ
            wprowadzenia średniookresowych ram budżetowych na poprawę dokładności i
            wrażliwości prognoz dotyczących dochodów w perspektywie średnioterminowej.
            Władze zauważają, że w związku z niestabilną elastycznością podatkową w ostatnich
            latach wynikającą z hossy na rynku nieruchomości i innych aktywów, prognozy
            dochodów były dostosowane w celu uwzględnienia wpływu cen nieruchomości i
            innych aktywów oraz struktury wzrostu PKB. W programie odnotowano również
            stałe monitorowanie systemu ulg podatkowych przez władze w celu zapewnienia
            opłacalności pracy przy jednoczesnym zapewnieniu wsparcia dla grup w trudnej
            sytuacji.

     (13)   Podsumowując, przy uwzględnieniu zagrożeń dla realizacji wymienionych wyżej
            celów budżetowych strategia utrzymania wspierającej polityki budżetowej również
            w 2010 r. może zostać uznana za zgodną z Europejskim planem naprawy
            gospodarczej. Przewiduje się jednak, że w wyniku niekorzystnych skutków kryzysu
            gospodarczego deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzyma się na
            poziomie 6 % PKB w 2010 r., a następnie będzie się stopniowo zmniejszał do
            poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 %. Mimo że w strategii
            przedstawionej w programie przewiduje się średni roczny wysiłek fiskalny na
            poziomie ¾ punktu procentowego PKB w latach 2010-2013, wynik może być gorszy
            niż przewidziano w programie. Biorąc pod uwagę te zagrożenia, wysiłek fiskalny
            może okazać się niewystarczający do zaplanowanego obniżenia deficytu poniżej
            wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB do roku 2013. Ponadto wydaje się, że
            struktura przewidzianej w programie strategii konsolidacyjnej jest w znacznym
            stopniu oparta na działaniach zwiększających dochody przy minimalnym
            ograniczaniu wydatków. W istocie w programie przewiduje się, że w 2013 r.
            wskaźnik wydatków do PKB ustabilizuje się na poziomie powyżej wyniku z 2009 r.
            Działania, które mogłyby odwrócić tę sytuację, są nadal przedmiotem rozmów z

PL                                             11                                                PL
 ---pagebreak---              partnerami społecznymi, a zatem są obciążone ryzykiem związanym z warunkami i
             terminami ich realizacji. W rezultacie zmiany wskaźnika zadłużenia, który
             począwszy od 2010 r. ma przekraczać 60 % PKB, mogą również kształtować się
             mniej korzystnie niż przewidziano w programie.

     (14)    Co do wymagań odnośnie do danych określonych w kodeksie postępowania
             dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie przedstawiono
             wszystkie dane obowiązkowe i opcjonalne.
     Podsumowując, stan finansów publicznych Cypru pogorszył się znacznie w wyniku
     pogorszenia koniunktury gospodarczej i ekspansywnego kursu polityki budżetowej w wyniku
     przyjęcia znacznych środków stymulacyjnych zgodnie z Europejskim planem naprawy
     gospodarczej. W rezultacie w 2009 r. równowaga budżetowa zmieniła się w deficyt na
     poziomie 6,1 % PKB z nadwyżki wynoszącej 0,9 % PKB w 2008 r. W programie określono
     ścieżkę konsolidacji począwszy od 2010 r., której celem jest obniżenie deficytu sektora
     instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej wartości referencyjnej
     wynoszącej 3 % PKB do roku 2013 r. Osiągnięcie korekty przewiduje się jednak głównie po
     stronie dochodów budżetowych przy jednoczesnym utrzymaniu wskaźnika wydatków do
     PKB na bezprecedensowo wysokim poziomie. Ponadto w kontekście niestabilnego ożywienia
     gospodarczego na świecie realizacja strategii budżetowej może napotkać przeszkody, przy
     czym założenia dotyczące wzrostu zawarte w scenariuszu makroekonomicznym, na którym
     opiera się program, są optymistyczne. W świetle znacznej nierównowagi wewnętrznej i
     zewnętrznej za priorytet należy uznać kontynuowanie ostrożnej polityki i poprawę stabilności
     finansów publicznych. Z tego względu kontrola wydatków bieżących poprzez wdrożenie
     skutecznych wieloletnich ram budżetowych stanowiłaby istotny instrument wspierania
     realizacji planów konsolidacyjnych i celów budżetowych. Ponadto poprawa jakości finansów
     publicznych ma istotne znaczenie również w celu wsparcia płynnego dostosowania
     gospodarki w kontekście występujących zaburzeń równowagi, w szczególności przez
     zwiększenie potencjalnego PKB, poprawę konkurencyjności oraz dalsze zmniejszanie
     nierównowagi zewnętrznej.
     W świetle powyższej oceny wzywa się Cypr do:

     (i)     ograniczenia deficytu w 2010 r. do maksymalnego poziomu 6 % PKB, w razie
             potrzeby przez wzmocnienie działań na rzecz konsolidacji, w szczególności w
             przypadku, w którym rozwój sytuacji makroekonomicznej okazałby się mniej
             korzystny niż przewidziano w scenariuszu zawartym w programie, oraz podjęcia w
             odpowiednim czasie działań w celu określenia strategii konsolidacyjnej w większym
             stopniu opartej na działaniach po stronie wydatków; wykorzystywania wszelkich
             możliwości wykraczających poza zapowiedziany wysiłek fiskalny w celu
             przyspieszenia konsolidacji budżetowej i redukcji wskaźnika zadłużenia brutto do
             poziomu poniżej wartości referencyjnej;

     (ii)    wdrożenia zgodnie z planem skutecznych wieloletnich ram budżetowych w celu
             zapewnienia stosowania się do celów budżetowych oraz stanowczego ograniczenia
             wydatków w perspektywie średnioterminowej;

     (iii)   poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych przez wdrożenie reform
             w celu kontrolowania wydatków na emerytury i opiekę zdrowotną, tak aby
             ograniczyć przewidywany wzrost wydatków związanych ze starzeniem się
             społeczeństwa.

PL                                               12                                                 PL
 ---pagebreak---                  Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych
                                                             2008       2009      2010       2011       2012      2013
                                         PS kwiecień
                                                              3,6       -1,7       0,5        1,5        3,0       3,2
              Realny PKB                     2010
             (zmiana w %)               KOM maj 2010          3,6       -1,7       -0,4       1,3        nd.       nd.
                                         PS luty 2009         3,8        2,1        2,4       3,0        3,2       nd.
                                         PS kwiecień
                                                              4,4        0,2       2,7        2,0        2,0       2,0
             Inflacja HICP                   2010
                  (%)                   KOM maj 2010          4,4        0,2       2,7        2,5        nd.       nd.
                                         PS luty 2009         4,4        2,0       2,5        2,5        2,5       nd.
                                         PS kwiecień
                                                              2,9       -1,3       -2,4      -2,5       -1,6       -0,5
          Luka produktowa1                   2010
        (% potencjalnego PKB)           KOM maj 2010          3,4       -0,7       -2,1      -1,6        nd.       nd.
                                         PS luty 2009         0,8       -0,1       -0,6      -0,5       -0,2       nd.
                                         PS kwiecień
       Wierzytelności/zadłużenie                             -17,7      -8,5      -11,5      -12,2     -12,6      -12,9
                                             2010
       netto wobec reszty świata
                                        KOM maj 2010         -17,6       -8,2      -6,8       -6,7      nd.        nd.
               (% PKB)
                                         PS luty 2009        -12,4      -12,1     -11,5      -10,9     -10,2       nd.
                                         PS kwiecień
       Dochody sektora instytucji                            43,5       40,3       41,6      42,8       43,6       44,2
                                             2010
      rządowych i samorządowych
                                        KOM maj 2010         43,5       40,3       41,2      41,3       nd.        nd.
              (% PKB)
                                         PS luty 2009        45,3       43,8       44,0      44,4       44,8       nd.
                                         PS kwiecień
       Wydatki sektora instytucji                            42,6       46,4       47,6      47,2       47,0       46,7
                                             2010
      rządowych i samorządowych
                                        KOM maj 2010         42,6       46,4       48,3      49,0       nd.        nd.
              (% PKB)
                                         PS luty 2009        44,3       44,6       45,5      46,3       47,1       nd.
                                         PS kwiecień
         Saldo sektora instytucji                             0,9       -6,1       -6,0      -4,5       -3,4       -2,5
                                             2010
      rządowych i samorządowych
                                        KOM maj 2010          0,9       -6,1       -7,1      -7,7        nd.       nd.
                (% PKB)
                                         PS luty 2009         1,0       -0,8       -1,4      -1,9       -2,2       nd.
                                         PS kwiecień
                                                              3,7       -3,6       -3,7      -2,1       -1,0       0,1
            Saldo pierwotne                  2010
               (% PKB)                  KOM maj 2010          3,7       -3,6       -4,4      -4,8        nd.       nd.
                                         PS luty 2009         3,9        1,5        0,8       0,2       -0,2       nd.
           Saldo w ujęciu                PS kwiecień
                                                              -0,2      -5,6       -5,1      -3,5       -2,8       -2,3
       uwzględniającym zmiany                2010
             cykliczne1                 KOM maj 2010          -0,4      -5,8       -6,3      -7,1        nd.       nd.
              (% PKB)                    PS luty 2009          0,7      -0,8       -1,2      -1,7       -2,1       nd.
                                         PS kwiecień
                                                              -0,2      -5,6       -5,2      -3,6       -2,9       -2,3
           Saldo strukturalne3               2010
               (% PKB)                  KOM maj 2010          -0,4      -5,8       -6,3      -7,1        nd.       nd.
                                         PS luty 2009          0,7      -0,8       -1,2      -1,7       -2,1       nd.
                                         PS kwiecień
     Dług brutto sektora instytucji                          48,4       56,2       61,0      63,2       63,1       62,3
                                             2010
     rządowych i samorządowych
                                        KOM maj 2010         48,4       56,2       62,3      67,6        nd.       nd.
               (% PKB)
                                         PS luty 2009        49,3       46,8       45,4      44,2       44,2       nd.
       Uwagi:
       1
         Podane w programach wartości luki produktowej oraz salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne zostały
     przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programach.
       2
         W oparciu o szacowany wzrost potencjalny w wysokości – odpowiednio – 2,0 %, 2,8 %, 2,8 %, 2,8 % i 2,8 % w latach
     2009-2013.
       3
         Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe. Zgodnie z
     najnowszym programem działania jednorazowe i tymczasowe wynoszą 0,1 % w latach 2010, 2011 i 2012 (wszystkie te
     działania przyczyniają się do zmniejszenia deficytu). W prognozie służb Komisji z wiosny 2010 r. nie przewiduje się
     żadnych działań jednorazowych i tymczasowych.
       Źródło:
       program stabilności (PS); prognozy służb Komisji z wiosny 2010 r. (KOM); obliczenia służb Komisji.

PL                                                           13                                                             PL
 ---pagebreak--- PL   14   PL