CELEX: 62020CC0116
Language: pl
Date: 2021-09-02
Title: Opinia rzecznika generalnego A. Rantosa przedstawiona w dniu 2 września 2021 r.#SC Avio Lucos SRL przeciwko Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj i Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Timişoara.#Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Systemy wsparcia bezpośredniego – Wspólne zasady – System jednolitej płatności obszarowej – Rozporządzenie (WE) nr 73/2009 – Artykuł 2 lit. c) – Pojęcie „działalności rolniczej” – Artykuł 35 – Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 – Uregulowanie krajowe wymagające przedłożenia tytułu prawnego wykazującego prawo użytkowania działki rolnej oddanej w posiadanie rolnikowi w ramach umowy użytkowania i uzależniające ważność takiej umowy od posiadania przez przyszłego użytkownika statusu hodowcy lub właściciela zwierząt – Użytkownik użytków zielonych, który zawarł umowę o współpracy z hodowcami zwierząt – Powaga rzeczy osądzonej.#Sprawa C-116/20.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
   ATHANASIOSA RANTOSA
   przedstawiona w dniu 2 września 2021 r. (
         1
      )
   
      Sprawa C‑116/20
   
   SC Avio Lucos SRL
   przeciwko
   Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,
   Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central
   
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Timişoara (sąd apelacyjny w Timişoarze, Rumunia)]
   
   Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna (WPR) – Systemy wsparcia bezpośredniego – Wspólne zasady – System jednolitej płatności obszarowej – Rozporządzenie (WE) nr 73/2009 – Artykuł 2 lit. c) – Pojęcie „działalności rolniczej” – Artykuł 35 – Działka oddana w posiadanie rolnikowi – Przepis krajowy nakładający obowiązek wykazania tytułu prawnego, z którego wynika prawo do użytkowania tej działki – Powaga rzeczy osądzonej
   
      I. Wprowadzenie
   
   
            1.
         
         
            Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy zasadniczo wykładni niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (
                  2
               ) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, oraz rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 (
                  3
               ), które ustanawia pewne szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 73/2009.
         
      
            2.
         
         
            Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy SC Avio Lucos SRL (zwaną dalej „Avio Lucos”) a Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (agencją ds. płatności i interwencji w rolnictwie – ośrodek w okręgu Dolj, Rumunia, zwaną dalej „APIA Dolj”) oraz Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (agencją ds. płatności i interwencji w rolnictwie, Rumunia, zwaną dalej „APIA”), którego przedmiotem jest między innymi decyzja w sprawie odzyskania kwoty jednolitej płatności obszarowej przyznanej pierwotnie Avio Lucos za rok gospodarczy 2014.
         
      
            3.
         
         
            O ile Trybunał miał już wielokrotnie sposobność interpretowania rozporządzenia nr 73/2009, o tyle niniejsza sprawa dotyczy nowych zagadnień związanych z wykładnią przepisów prawa Unii odnoszących się do środków wsparcia bezpośredniego w ramach WPR. Ściślej rzecz ujmując, sprawa ta, której rozpatrywanie zostało skoordynowane ze sprawą C‑176/20 (
                  4
               ), wymaga zasadniczo, aby Trybunał wyjaśnił, w jakim zakresie prawo Unii, a w szczególności rozporządzenia nr 73/2009 i 1122/2009, sprzeciwia się przepisowi krajowemu, przyjętemu w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej (
                  5
               ), który ustanawia jako przesłankę kwalifikowalności do płatności obowiązek wykazania istnienia prawa do użytkowania lub korzystania z danych obszarów, przy czym uznaje się, że prawo takie, jeśli chodzi o oddanie do użytkowania niektórych gruntów publicznych, przysługuje wyłącznie właścicielom lub hodowcom zwierząt. W tym kontekście sąd odsyłający chciałby również uzyskać wyjaśnienia odnośnie do pojęcia „działalności rolniczej” w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 oraz zasady powagi rzeczy osądzonej.
         
      
      II. Ramy prawne
   
   
      
         A.
       
         Prawo Unii
      
   
   
            4.
         
         
            Motywy 4, 7, 23 i 25 rozporządzenia nr 73/2009 miały następujące brzmienie:
            
                     „(4)
                  
                  
                     Ponadto by uniknąć porzucania gruntów rolnych i zapewnić utrzymanie gruntów zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, rozporządzenie (WE) nr 1782/2003[ (
                           6
                        )] ustanowiło wspólnotowe ramy prawne, na mocy których państwa członkowskie przyjmują normy uwzględniające szczególny charakter odnośnych obszarów, w tym warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Te ramy prawne należy zachować. […]
                  
               […]
            
                     (7)
                  
                  
                     W rozporządzeniu [nr 1782/2003] uznano pozytywny wpływ trwałych użytków zielonych na środowisko. Należy zachować środki przewidziane w tym rozporządzeniu, zmierzające do zachęcenia do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne.
                  
               […]
            
                     (23)
                  
                  
                     Doświadczenie w stosowaniu systemu płatności jednolitej pokazuje, że w wielu przypadkach wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji zostało przyznane beneficjentom, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był lub był tylko w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej. Aby uniknąć przydzielania wsparcia dochodów z rolnictwa tego typu beneficjentom oraz aby zapewnić, że wsparcie wspólnotowe jest całkowicie wykorzystywane w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, państwa członkowskie powinny mieć prawo w takich przypadkach do nieprzydzielania płatności bezpośrednich takim osobom fizycznym i prawnym na mocy niniejszego rozporządzenia.
                  
               […]
            
                     (25)
                  
                  
                     Systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia”.
                  
               
      
            5.
         
         
            Artykuł 2 rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowany „Definicje” stanowił:
            „Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje:
            
                     a)
                  
                  
                     »rolnik« oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     »gospodarstwo« oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     »działalność rolnicza« oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6;
                  
               […]
            
                     h)
                  
                  
                     »powierzchnia użytków rolnych« oznacza każdą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe”.
                  
               
      
            6.
         
         
            Artykuł 6 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił:
            „Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach.
            […]”
         
      
            7.
         
         
            Artykuł 19 ust. 1 tego rozporządzenia miał następujące brzmienie:
            „Każdego roku rolnicy składają wnioski o płatności bezpośrednie, wskazując stosownie do sytuacji:
            
                     a)
                  
                  
                     wszystkie działki rolne leżące na terenie danego gospodarstwa […];
                  
               
                     b)
                  
                  
                     uprawnienia do płatności deklarowanych do aktywowania;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub przez dane państwo członkowskie”.
                  
               
      
            8.
         
         
            Artykuł 28 tego rozporządzenia, zatytułowany „Minimalne wymogi dotyczące otrzymywania płatności bezpośrednich”, w ust. 2 stanowił:
            „Od 2010 roku państwa członkowskie mogą ustanowić odpowiednie obiektywne i niedyskryminujące kryteria, aby zapewnić, że płatności bezpośrednie nie będą przyznawane osobom fizycznym ani prawnym:
            
                     a)
                  
                  
                     których działalność rolnicza stanowi tylko nieznaczącą część ogółu ich działalności gospodarczej; lub
                  
               
                     b)
                  
                  
                     których główna działalność gospodarcza lub przedmiot działalności nie polegają na prowadzeniu działalności rolniczej”.
                  
               
      
            9.
         
         
            Artykuł 34 rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowany „Aktywowanie uprawnień do płatności na kwalifikujący się hektar”, stanowił:
            „1.   Wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej jest przyznawane rolnikom w momencie aktywowania uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar. Aktywowane uprawnienia do płatności dają prawo do płatności kwot w nich określonych.
            2.   Do celów niniejszego tytułu »kwalifikujący się hektar« oznacza:
            
                     a)
                  
                  
                     każdą powierzchnię użytków rolnych gospodarstwa oraz wszelkie obszary obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji […], wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub, jeżeli obszary są wykorzystywane także do prowadzenia działalności pozarolniczej, głównie wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej; oraz
                  
               […]
            Z wyjątkiem przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych, hektary spełniają warunki kwalifikowalności na przestrzeni całego roku kalendarzowego”.
         
      
            10.
         
         
            Artykuł 35 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zgłoszenie kwalifikujących się hektarów”, w ust. 1 stanowił:
            „Rolnik zgłasza działki, które odpowiadają kwalifikującym się hektarom powiązanym z każdym uprawnieniem do płatności. Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych działki te pozostają w posiadaniu rolnika w dniu określonym przez państwo członkowskie, który nie przypada później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany wniosku o pomoc”.
         
      
            11.
         
         
            Artykuł 124 tego rozporządzenia, zatytułowany „Powierzchnia objęta systemem jednolitej płatności obszarowej”, stanowił:
            „1.   […]
            Do celów niniejszego tytułu „wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych” oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych.
            W przypadku Bułgarii i Rumunii powierzchnia użytków rolnych objęta systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które utrzymane są w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy wykorzystywana jest do produkcji, w stosownych przypadkach dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez Bułgarię lub Rumunię po zatwierdzeniu przez Komisję.
            2.   […]
            Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki, o których mowa w pierwszym akapicie, znajdują się w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwa członkowskie, nie później niż w dniu ustalonym w tym państwie członkowskim w celu zmiany wniosku o pomoc.
            Minimalny rozmiar przypadającego na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się, dla którego można ubiegać się o płatności, wynosi 0,3 ha. Którekolwiek z nowych państw członkowskich może jednak, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, ustalić minimalny rozmiar na poziomie wyższym, nieprzekraczającym 1 ha.
            3.   Nie ma obowiązku prowadzenia produkcji ani angażowania czynników produkcji. […]
            4.   Wszelkie grunty, z tytułu których pobierane są płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 6.
            […]”
         
      
      
         B.
       
         Prawo rumuńskie
      
   
   
      1. Ustawa o hodowli zwierząt nr 72/2002
   
   
            12.
         
         
            Artykuł 4 legea zootehniei nr 72/2002 (ustawy o hodowli zwierząt nr 72/2002) (
                  7
               ) z dnia 16 stycznia 2002 r. stanowi:
            „W rozumieniu niniejszej ustawy hodowcą zwierząt jest osoba fizyczna lub prawna wpisana do rejestru rolników, która posiada jako właściciel zwierzęta gatunków wymienionych w art. 2”.
         
      
            13.
         
         
            Artykuł 5 ust. 1 tej ustawy przewiduje:
            „Przedmiotem działalności hodowców, bez względu na ich status prawny, jest hodowla i użytkowanie zwierząt w celu pozyskiwania produktów, w tym produktów pochodzenia zwierzęcego”.
         
      
      2. OUG nr 125/2006
   
   
            14.
         
         
            Artykuł 6 ust. 1 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (nadzwyczajnego rozporządzenia rządu nr 125/2006 w sprawie zatwierdzania systemów płatności bezpośrednich i uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich przyznawanych w rolnictwie od 2007 r. oraz w sprawie zmiany art. 2 ustawy nr 36/1991 o przedsiębiorstwach rolnych i innych formach zrzeszania się w rolnictwie) (
                  8
               ) z dnia 21 grudnia 2006 r. w brzmieniu znajdującym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
            „Beneficjentami płatności bezpośrednich w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej mogą być osoby fizyczne lub osoby prawne, które wykorzystują grunty rolne objęte wnioskiem o płatność jako właściciele, wynajmujący, użytkownicy, wspólnicy zarządzający towarzystw udziałowych, najemcy lub osoby o zbliżonym statusie”.
         
      
            15.
         
         
            Artykuł 7 ust. 1 OUG nr 125/2006 stanowi:
            „Aby korzystać z płatności w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej, wnioskodawcy muszą być zarejestrowani w ewidencji gospodarstw rolnych, zarządzanej przez par Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (agencję ds. płatności i interwencji w rolnictwie, Rumunia), terminowo składać wnioski o płatności i spełniać następujące warunki ogólne:
            
                     a)
                  
                  
                     wykorzystywać grunty rolne o powierzchni co najmniej 1 hektara, przy czym działki rolne powinny mieć powierzchnię co najmniej 0,3 hektara […]
                  
               […]
            
                     c)
                  
                  
                     przedstawić, w formularzu wniosku o jednolitą płatność obszarową i w załączonych do niego dokumentach, pod rygorem odpowiedzialności karnej, rzeczywiste, pełne i w pełni wiarygodne dane, w tym zestawienie powierzchni;
                  
               […]
            
                     f)
                  
                  
                     przedstawić dokumenty potwierdzające prawo do użytkowania gruntu, którego dotyczy wniosek;
                  
               
                     g)
                  
                  
                     dostarczyć w przewidzianych terminach wszelkich informacji, o jakie zwróci się [APIA];
                  
               […]”
         
      
      3. RMA nr 246/2008
   
   
            16.
         
         
            Artykuł 5 ust. 1 Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi nr 246/2008 w sprawie ustanowienia zasad wprowadzenia w życie, szczegółowych warunków i kryteriów kwalifikowalności odnoszących się do krajowych systemów dodatkowych płatności bezpośrednich w sektorze produkcji roślinnej, do celów przyznania wsparcia dotyczącego programów rolnośrodowiskowych i obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania) (
                  9
               ) z dnia 23 kwietnia 2008 r. w brzmieniu znajdującym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym stanowił:
            „Dokumentami, które stanowią dowód zgodnego z prawem użytkowania gminnych trwałych użytków zielonych zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. f) [OUG nr 125/2006], zmienionego i uzupełnionego ustawą nr 139/2007 z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami, są akty zaświadczające o prawie własności, umowy użytkowania lub najmu zawarte między radami gmin a hodowcami zwierząt, określające grunty będące przedmiotem użytkowania, oraz zaświadczenie wydane przez urząd gminy zgodnie z danymi znajdującymi się w rejestrze rolników. Umowy, których przedmiotem jest użytkowanie gminnych użytków zielonych, zawarte przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, pozostają w mocy do daty wygaśnięcia prawa”.
         
      
      4. Strategia dotycząca organizacji działań w zakresie poprawy stanu i wykorzystania użytków zielonych
   
   
            17.
         
         
            Rozdział VI pkt 1 strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (strategii dotyczącej organizacji działań w zakresie poprawy stanu i wykorzystania użytków zielonych w skali kraju, w perspektywie długo i średnioterminowej), przyjętej w drodze rozporządzenia ministra rolnictwa, wyżywienia i leśnictwa oraz ministra administracji publicznej nr 226/235/2003 (
                  10
               ), zmienionej i uzupełnionej przez Ordinul ministrului agriculturii pădurilor si dezvoltării rurale nr. 541/2009 (rozporządzenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi nr 541/2009) (
                  11
               ), z dnia 25 sierpnia 2009 r., ma następujące brzmienie:
            „Obowiązki użytkowników gruntów stanowiących użytki zielone
            
                     a)
                  
                  
                     Aby użytkować grunty stanowiące użytki zielone w zarządzie rad gminy, miast lub rad miejskich:
                     
                              –
                           
                           
                              zarejestrowane stowarzyszenia hodowców zwierząt, hodowcy zwierząt (osoby fizyczne i prawne) składają wniosek do rady gminy, […]
                           
                        
               
                     b)
                  
                  
                     Użytkownicy gruntów stanowiących użytki zielone, którzy zawierają umowy użytkowania, spełniają co najmniej następujące warunki:
                     
                              –
                           
                           
                              są wpisani do krajowej ewidencji gospodarstw rolnych;
                           
                        
                              –
                           
                           
                              gwarantują obłożenie wynoszące co najmniej 0,3 DJP [dużej jednostki przeliczeniowej]/ha w odniesieniu do gruntu, którego dotyczy wniosek;
                           
                        
                              –
                           
                           
                              przedstawią harmonogram prowadzenia wypasu zgodny z przepisami rozdziału IV pkt 8, dotyczący okresu ponownego przejęcia użytkowania gruntu, którego dotyczy wniosek.
                              […]”.
                           
                        
               
      
      5. Kodeks postępowania cywilnego
   
   
            18.
         
         
            Artykuł 430 Cod procedură civilă (kodeksu postępowania cywilnego), przyjętego w drodze ustawy nr 134/2010 (
                  12
               ), stanowi:
            „(1)   Wyrok, który rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo rozstrzyga zarzut procesowy lub inną kwestię incydentalną, ma od chwili jego wydania powagę rzeczy osądzonej, jeśli chodzi o rozstrzygnięte zagadnienie.
            (2)   Powaga rzeczy osądzonej dotyczy sentencji oraz uzasadnienia, na którym jest ona oparta, w tym motywów, które były podstawą rozstrzygnięcia spornego zagadnienia.
            (3)   Wyrok, którym zostały orzeczone środki tymczasowe, nie ma powagi rzeczy osądzonej, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie istoty sprawy.
            (4)   Jeżeli od wyroku przysługuje apelacja lub inny środek zaskarżenia, powaga rzeczy osądzonej ma charakter tymczasowy.
            (5)   Wyrok, od którego wniesiono odwołanie celem uchylenia lub skargę rewizyjną zachowuje powagę rzeczy osądzonej do czasu wydania w jego miejsce innego wyroku”.
         
      
            19.
         
         
            Artykuł 431 tego kodeksu stanowi:
            „(1)   Nikt nie może być ponownie pozywany na podstawie tych samych zarzutów w sprawie mającej ten sam przedmiot.
            (2)   Strony mogą powoływać się w innym sporze na wcześniejszy wyrok mający powagę rzeczy osądzonej, jeżeli zachodzi związek z rozstrzygnięciem tego sporu”.
         
      
      6. OUG nr 34/2013
   
   
            20.
         
         
            Artykuł 2 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (nadzwyczajnego rozporządzenia rządu nr 34/2013 dotyczącego zarządzania i korzystania z trwałych użytków zielonych oraz zmiany i uzupełnienia ustawy o własności gruntów nr 18/1991) (
                  13
               ), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
            „Do celów niniejszego nadzwyczajnego rozporządzenia:
            […]
            
                     b)
                  
                  
                     pastwiska i łąki – oznaczają grunty rolne wpisane do aktów własności w tej kategorii użytkowej, przeznaczone do produkcji paszy, trawy i innych roślin zielnych dla zwierząt, na których zbiór odbywa się przez koszenie lub które są wykorzystywane do wypasu zwierząt;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     duża jednostka przeliczeniowa (DJP) – oznacza standardową jednostkę przeliczeniową określoną na podstawie zapotrzebowania żywieniowego każdego gatunku zwierząt umożliwiającą dokonywanie przeliczeń między różnymi kategoriami zwierząt;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     użytkownik pastwisk i łąk – oznacza hodowcę zwierząt, będącego osobą fizyczną lub prawną wpisaną do krajowej ewidencji gospodarstw rolnych, która prowadzi szczególną działalność rolniczą w kategorii użytkowania pastwisk i łąk, zgodnie z klasyfikacją statystyczną działalności gospodarczej w Unii Europejskiej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, i która zgodnie z przepisami ma prawo użytkowania gruntów rolnych oraz wykorzystuje użytki zielone poprzez faktyczne wypasanie własnych zwierząt lub poprzez koszenie co najmniej raz w roku;
                  
               
                     e)
                  
                  
                     Krajowa ewidencja gospodarstw rolnych (RNE) – zbiór danych w formie elektronicznej zawierający informacje identyfikujące każde gospodarstwo rolne w Rumunii […];
                  
               
                     f)
                  
                  
                     posiadacz łąk – oznacza osobę, której przysługuje prawo własności, inne prawa rzeczowe na tych łąkach albo która ma na podstawie prawa cywilnego status posiadacza łąk lub prekarzysty;
                  
               […]”
         
      
      III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
   
   
            21.
         
         
            Avio Lucos jest spółką prawa rumuńskiego, której głównym przedmiotem działalności jest „działanie na rzecz wsparcia upraw roślinnych”.
         
      
            22.
         
         
            W 2014 r. Avio Lucos złożyła do APIA Dolj między innymi wniosek o jednolitą płatność obszarową za 2014 r. w odniesieniu do powierzchni 341,70 ha użytków zielonych.
         
      
            23.
         
         
            W celu wykazania prawa do użytkowania tych gruntów spółka ta przedłożyła szereg dokumentów, wśród których znajdowała się umowa użytkowania zawarta w dniu 28 stycznia 2013 r. z Consiliul local Podari (radą gminy Podari, Rumunia), dotycząca użytków zielonych położonych w tej gminie (
                  14
               ) (zwana dalej „umową użytkowania”). Zgodnie z tą umową Avio Lucos miała prawo do bezpośredniego korzystania na własne ryzyko z mienia oddanego do użytkowania poprzez wypasanie zwierząt. Spółka ta była również obowiązana zapewnić wykorzystanie oddanych do użytkowania gruntów do wypasu zwierząt, uiszczać opłatę (
                  15
               ) oraz nie miała prawa oddania ich w dzierżawę lub w dalsze użytkowanie.
         
      
            24.
         
         
            Następnie, w dniu 30 stycznia 2013 r. Avio Lucos zawarła umowę o współpracy z czterema osobami fizycznymi (zwanymi dalej „osobami fizycznymi”), będącymi właścicielami zwierząt, na podstawie której faktyczne korzystanie z gminnych użytków zielonych oddanych tej spółce do użytkowania miało odbywać się poprzez oddanie do dyspozycji przez te osoby fizyczne zwierząt (krów, owiec, kóz itd.), w liczbie posiadanej i zadeklarowanej w umowie, w celu ich stałego wypasu na wspomnianych gruntach (
                  16
               ).
         
      
            25.
         
         
            Po złożeniu tego wniosku o jednolitą płatność obszarową APIA Dolj w dniu 23 października 2014 r. wydała decyzję o płatności zaliczkowej w ramach systemu pomocy obszarowej za rok gospodarczy 2014 na rzecz Avio Lucos, a w dniu 9 grudnia 2014 r. decyzję o przyznaniu takiej płatności na łączną kwotę 529340,24 lei rumuńskich (RON) (około 108000 EUR).
         
      
            26.
         
         
            Następnie APIA Dolj stwierdziła jednak między innymi, że w dacie zawarcia umowy użytkowania Avio Lucos nie była uprawniona do wzięcia w użytkowanie gruntów stanowiących użytki zielone będących własnością publiczną lub prywatną gminy, ponieważ – wbrew mającym zastosowanie przepisom krajowym – nie była hodowcą ani właścicielem zwierząt.
         
      
            27.
         
         
            Mając na względzie to ustalenie, APIA Dolj, po pierwsze, wydała decyzję o nałożeniu na Avio Lucos wieloletnich kar w łącznej kwocie 555729,59 RON (około 113000 EUR). Decyzja ta była przedmiotem szeregu administracyjnych i sądowych środków zaskarżenia wniesionych przez Avio Lucos, z których wszystkie zostały oddalone (
                  17
               ). Po drugie, APIA Dolj nałożyła na Avio Lucos obowiązek zapłaty należności budżetowej w łącznej kwocie 529340,24 RON (około 108000 EUR), stanowiącej równowartość kwoty, która została już wypłacona tej spółce.
         
      
            28.
         
         
            Avio Lucos zaskarżyła tę ostatnią decyzję do Tribunalul Dolj (sądu okręgowego w Dolj, Rumunia), który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. oddalił jej skargę. Spółka wniosła apelację od tego wyroku, która została uwzględniona przez Curtea de Apel Craiova (sąd apelacyjny w Krajowej, Rumunia), który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Tribunalul Dolj (sąd okręgowy w Dolj), uzasadniając to tym, że ów wyrok nie zawierał analizy argumentów obronnych przedstawionych przez Avio Lucos dotyczących naruszenia prawa Unii.
         
      
            29.
         
         
            Sprawa została ponownie wpisana do repertorium Tribunalul Dolj (sądu okręgowego w Dolj), który wyrokiem z dnia 25 lutego 2018 r. oddalił skargę Avio Lucos na tej podstawie, że spółka ta nie była „rolnikiem” w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, ponieważ dowiodła ona jedynie, iż objęła w użytkowanie grunty, w odniesieniu do których złożyła wniosek o jednolitą płatność obszarową, natomiast nie prowadziła działalności rolniczej, a mianowicie hodowli zwierząt.
         
      
            30.
         
         
            Avio Lucos wniosła apelację od tego wyroku do Curtea de Apel Timişoara (sądu apelacyjnego w Timişoarze, Rumunia), tj. do sądu odsyłającego. Avio Lucos podniosła między innymi, że Tribunalul Dolj (sąd okręgowy w Dolj) badał kryteria kwalifikowalności nie w świetle prawa Unii, lecz wyłącznie w świetle pojęć z zakresu prawa krajowego, które nie mają odpowiedników w prawie Unii. Z kolei APIA Dolj i APIA podniosły między innymi zarzut powagi rzeczy osądzonej ze względu na istnienie dwóch prawomocnych wyroków Curtea de Apel Craiova (sądu apelacyjnego w Krajowej) oddalających skargi Avio Lucos od decyzji nakładającej wieloletnie kary.
         
      
            31.
         
         
            Sąd odsyłający powziął wątpliwości co do tego, czy prawo Unii sprzeciwia się przepisowi krajowemu, który ustanawia jako warunek uzyskania wsparcia finansowego w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej, po pierwsze, obowiązek wykazania prawa do użytkowania lub korzystania z użytków rolnych, lub, po drugie, wykazania statusu hodowcy lub właściciela zwierząt po to, by uzyskać prawo użytkowania gruntu stanowiącego użytki zielone. Ponadto, zdaniem tego sądu, powstaje pytanie dotyczące ustalenia, czy działalność rzeczywiście prowadzona przez Avio Lucos jest objęta zakresem art. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wreszcie sąd ten, wskazując na istnienie dwóch prawomocnych orzeczeń sądowych stwierdzających brak kwalifikowalności wniosków o płatność w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej za rok 2014 ze względu na naruszenie prawa krajowego, jeśli chodzi o wymóg odnoszący się do zgodności z prawem uprawnienia do korzystania z gruntów lub ich użytkowania, zastanawia się, czy prawo Unii sprzeciwia się stosowaniu zasady powagi rzeczy osądzonej, która uniemożliwia przeprowadzenie analizy zgodności tego wymogu krajowego z prawem Unii mającym zastosowanie w odniesieniu do roku 2014 w ramach nowego sporu, w którym rozpatrywana jest zgodność z prawem aktu nakazującego zwrot kwot nienależnie wypłaconych wnioskodawcy.
         
      
            32.
         
         
            W tych okolicznościach Curtea de Apel Timişoara (sąd apelacyjny w Timisoarze) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
            
                     „1)
                  
                  
                     Czy prawo [Unii] mające zastosowanie do wsparcia finansowego za rok gospodarczy 2014 – w szczególności rozporządzenie nr 73/2009 i rozporządzenie nr 1122/2009 – sprzeciwia się ustanowieniu w prawie krajowym obowiązku przedstawienia dowodu prawa użytkowania gruntu w celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach systemów pomocy obszarowej?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     W wypadku gdy wspomniane wyżej prawo [Unii] nie sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, o którym mowa w pytaniu pierwszym: czy prawo [Unii] (w tym zasada proporcjonalności) sprzeciwia się – w konkretnym przypadku, w którym prawo do korzystania z użytków rolnych zostało wykazane przez beneficjenta poprzez przedstawienie umowy oddania użytków zielonych w użytkowanie (na mocy której wnioskodawca nabył prawo do korzystania z użytków zielonych na własne ryzyko i na swój użytek w zamian za uiszczenie opłaty) – przepisom krajowym, które do ważnego zawarcia takiej umowy użytkowania wymagają, aby przyszły użytkownik był wyłącznie hodowcą lub właścicielem zwierząt?
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Czy działalność beneficjenta systemu pomocy obszarowej, który po zawarciu umowy oddania użytków zielonych w użytkowanie w celu uzyskania prawa do korzystania z tego obszaru i uzyskania uprawnień do pomocy w roku gospodarczym 2014 zawiera w następnej kolejności umowę o współpracy z hodowcami, na podstawie której zezwala on na nieodpłatne wykorzystywanie do wypasu zwierząt gruntów oddanych mu w użytkowanie, przy czym beneficjent ów zachowuje prawo do użytkowania gruntów, lecz zobowiązuje się do nieutrudniania wypasu i do utrzymania użytków zielonych w dobrej kulturze rolnej, jest objęta definicją działalności rolniczej zawartą w art. 2 rozporządzenia [nr 73/2009]?
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Czy prawo [Unii] sprzeciwia się wykładni przepisów krajowych, takich jak art. 431 ust. 2 [kodeksu postępowania cywilnego] – dotyczący powagi rzeczy osądzonej prawomocnego orzeczenia sądowego, którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku o płatność ze względu na naruszenie prawa krajowego dotyczącego wymogu zgodności z prawem uprawnienia do korzystania z /użytkowania gruntów, w odniesieniu do których wystąpiono z wnioskiem o objęcie systemem pomocy obszarowej w roku gospodarczym 2014 (w ramach sporu, w którym złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zastosowaniu kar wieloletnich) – która to wykładnia uniemożliwia analizę zgodności rzeczonego wymogu krajowego z prawem [Unii] mającym zastosowanie do roku gospodarczego 2014 w nowym sporze, w którym rozpatrywana jest zgodność z prawem aktu nakazującego zwrot kwot nienależnie wypłaconych wnioskodawcy w odniesieniu do tego samego roku gospodarczego 2014, opartego na tych samych okolicznościach faktycznych i tych samych przepisach krajowych, które były przedmiotem analizy wcześniejszego prawomocnego orzeczenia sądowego?”
                  
               
      
            33.
         
         
            Uwagi na piśmie zostały złożone przez Avio Lucos, APIA, rząd rumuński, rządy niemiecki i francuski (wyłącznie do pytania pierwszego), rząd włoski (wyłącznie do dwóch pierwszych pytań), a także przez Komisję Europejską.
         
      
            34.
         
         
            Trybunał, zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu, postanowił wydać orzeczenie bez przeprowadzania rozprawy. W ramach środka organizacji postępowania z dnia 24 lutego 2021 r. Trybunał zadał Avio Lucos i APIA pytania, na które strony te miały udzielić odpowiedzi na piśmie. Uwagi na piśmie dotyczące kwestii będących przedmiotem tych środków organizacji postępowania zostały przedstawione przez te strony w wyznaczonym terminie.
         
      
      IV. Analiza
   
   
      
         A.
       
         W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
      
   
   
            35.
         
         
            Rząd rumuński podnosi w pierwszej kolejności, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest istotny dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, a zatem jest niedopuszczalny, ze względu na okoliczność, że sąd odsyłający dysponuje informacjami, które umożliwiają mu rozstrzygnięcie tego sporu. Poza tym sąd ten nie wskazał w swoim wniosku innych możliwych interpretacji art. 431 ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego, które uzasadniają jego wątpliwości co do stosowania tego przepisu. Wreszcie, sąd ten nie wyjaśnia, dlaczego miałby oceniać zasadność zarzutu powagi rzeczy osądzonej po uzyskaniu odpowiedzi Trybunału na trzy pierwsze pytania prejudycjalne, podczas gdy pytania te stałyby się bezprzedmiotowe, gdyby art. 431 ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego miał zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym.
         
      
            36.
         
         
            Uważam, że należy oddalić te argumenty. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. Wynika z tego, że pytania zadane przez sądy krajowe korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy, a odmowa wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w przedmiocie tych pytań jest możliwa tylko wtedy, gdy wykładnia, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na rzeczone pytania (
                  18
               ).
         
      
            37.
         
         
            Jest oczywiste, że taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wykładnia przepisów prawa Unii, a w szczególności przepisów rozporządzenia nr 73/2009, o którą zwrócił się sąd odsyłający, ma bezpośredni związek ze sporem w postępowaniu głównym, a problem, jaki powstał w tym sporze, nie jest hipotetyczny, lecz rzeczywisty, przy czym Trybunał dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego i prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi.
         
      
            38.
         
         
            W tych okolicznościach uważam, że zadane pytania prejudycjalne są dopuszczalne.
         
      
      
         B.
       
         W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
      
   
   
            39.
         
         
            Poprzez pierwsze pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii mające zastosowanie do wsparcia finansowego dotyczącego roku gospodarczego 2014, w szczególności rozporządzenie nr 73/2009 i rozporządzenie nr 1122/2009, sprzeciwia się ustanowieniu w prawie krajowym obowiązku przedstawienia dowodu prawa użytkowania gruntów stanowiących użytki rolne w celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej.
         
      
            40.
         
         
            Na wstępie pragnę podkreślić, że mimo iż sąd odsyłający odnosi się w treści pierwszego pytania prejudycjalnego do rozporządzenia nr 1122/2009 (
                  19
               ), w uzasadnieniu postanowienia odsyłającego nie ma mowy o tym rozporządzeniu. W każdym razie rozporządzenie to jawi się jako nieistotne do celów udzielenia odpowiedzi na to pytanie, ponieważ zasady kwalifikowalności do wsparcia finansowego związanego z systemami jednolitej płatności obszarowej nie są objęte jego przedmiotowym zakresem stosowania (
                  20
               ). W związku z tym pierwsze pytanie prejudycjalne będzie analizowane wyłącznie w świetle rozporządzenia nr 73/2009, które ratione temporis ma zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, a które zostało następnie uchylone przez rozporządzenie nr 1307/2013.
         
      
            41.
         
         
            Należy w tym względzie przede wszystkim stwierdzić, że rozporządzenie nr 73/2009 nie zawiera odniesienia do pojęcia „prawa do użytkowania”, jakie jest stosowane w prawie rumuńskim (
                  21
               ). Zgodnie z art. 34 ust. 1 tego rozporządzenia wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej jest bowiem przyznawane rolnikom na podstawie corocznego zgłoszenia, w momencie aktywowania uprawnienia do płatności (
                  22
               ) na kwalifikujący się hektar w państwie członkowskim, w którym zostało przyznane uprawnienie do płatności. Aby skorzystać z tego wsparcia, rolnik powinien zgodnie z art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia zgłosić działki, które odpowiadają kwalifikującym się hektarom powiązanym z każdym uprawnieniem do płatności. Działki te, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, winny pozostawać „w posiadaniu rolnika w dniu określonym przez państwo członkowskie” (
                  23
               ).
         
      
            42.
         
         
            Następnie, art. 124 rozporządzenia nr 73/2009, który znajduje się w tytule V odnoszącym się do „wdrażania płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich”, w ust. 2 akapit pierwszy stanowi, że „[d]o celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1”, czyli, jeśli chodzi o Rumunię, „część wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które utrzymane są w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy wykorzystywana jest do produkcji, w stosownych przypadkach dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez […] Rumunię po zatwierdzeniu przez Komisję”.
         
      
            43.
         
         
            Wreszcie, zgodnie z art. 19 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 rolnik powinien dysponować dokumentami uznanymi za niezbędne przez państwo członkowskie, mogącymi uzasadniać wniosek o płatność.
         
      
            44.
         
         
            Wynika z tego, że rozporządzenie nr 73/2009 nie uściśla, w jakiej formie dany użytek rolny ma pozostawać „w posiadaniu” rolnika w rozumieniu art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia, i a fortiori czy wyrażenie „w posiadaniu” wymaga „prawa do użytkowania”. Wobec braku takiego uściślenia, aby dokonać wykładni tego przepisu, należy wziąć pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst oraz cele uregulowania, którego stanowi on część (
                  24
               ).
         
      
            45.
         
         
            W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o brzmienie art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, pragnę zauważyć, że okoliczność, iż dany grunt rolny znajduje się „w posiadaniu” rolnika oznacza zasadniczo, że rolnik może użytkować go na swoje potrzeby, do celów prowadzenia na nim działalności rolniczej albo, innymi słowy, że powierzchnia użytków rolnych pozostaje przynajmniej de facto w posiadaniu tego rolnika.
         
      
            46.
         
         
            W drugiej kolejności, jeśli chodzi o kontekst, w jaki wpisuje się art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, w pkt 41 niniejszej opinii przypomniałem, że wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej jest przyznawane w momencie aktywowania uprawnienia do płatności na „kwalifikujący się hektar”. Zgodnie z art. 34 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia, pojęcie to oznacza każdą „powierzchnię użytków rolnych gospodarstwa […] wykorzystywan[ą] do prowadzenia działalności rolniczej”.
         
      
            47.
         
         
            Same te pojęcia zostały zdefiniowane we wspomnianym rozporządzeniu. I tak, art. 2 lit. b), c) i h) tego rozporządzenia definiuje pojęcie „gospodarstwa” jako „wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego” (
                  25
               ); pojęcie „działalności rolniczej” jako „produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych […] lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska […]”, a pojęcie „powierzchni użytków rolnych” jako „każdą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe” (
                  26
               ).
         
      
            48.
         
         
            W tym względzie, z wymogu wskazanego w art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009, odnoszącego się do „gospodarstwa” jako jednostki produkcyjnej, która powinna być „zarządzana” przez rolnika, nie wynika, aby rolnik miał posiadać nieograniczone uprawnienie do dysponowania danym gruntem. Trybunał miał już sposobność wyjaśnić, że pojęcie „zarządzania” nie wiąże się z istnieniem po stronie rolnika nieograniczonego uprawnienia do dysponowania danym gruntem w ramach jego wykorzystywania do celów rolniczych. Natomiast rolnik musi dysponować w odniesieniu do danego gruntu wystarczającą samodzielnością przy prowadzeniu działalności rolniczej, co powinien ocenić sąd krajowy, mając na uwadze wszystkie okoliczności danej sprawy. I tak, rolnik powinien być w stanie wykonywać pewne uprawnienia decyzyjne w ramach użytkowania gruntu, o którym mowa (
                  27
               ).
         
      
            49.
         
         
            Wykładnia ta stanowi rozwinięcie orzecznictwa Trybunału odnoszącego się do pojęcia „gruntów rolnych gospodarstwa”, o którym mowa w art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 (
                  28
               ), zastąpionego przez rozporządzenie 73/2009, w ramach którego Trybunał orzekał zasadniczo, że nie jest wymagane, aby rolnik posiadał grunty na podstawie umowy dzierżawy lub równoważnej transakcji (
                  29
               ). Podobnie Trybunał uznał również, między innymi w wyroku Pontini i in. (
                  30
               ), w odniesieniu do art. 12 rozporządzenia nr 1254/1999 (
                  31
               ), że przepis ten nie uzależnia kwalifikowalności wniosku o przyznanie pomocy od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych, których dotyczy ten wniosek. Przeciwnie, to rzeczywiste użytkowanie obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych stanowi jedną z przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy (
                  32
               ). Mimo że pojęcie „gospodarstwa”, znajdujące się w art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009 zostało zdefiniowane przy pomocy nieco odmiennych sformułowań, jest ono co do istoty identyczne.
         
      
            50.
         
         
            W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o cele rozpatrywanego uregulowania, po pierwsze, art. 39 TFUE w ust. 1 lit. b) stanowi, że celem WPR jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. W tym kontekście, w myśl motywów 23 i 25 rozporządzenia nr 73/2009, rozporządzenie to ma na celu uniknięcie przyznawania wsparcia beneficjentom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był lub był tylko w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej. W związku z powyższym, mając na uwadze te cele, wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej przewidziane w tym rozporządzeniu ma na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia rolnikom, którzy rzeczywiście prowadzą działalność rolniczą, co wymaga, aby faktycznie mieli w posiadaniu użytki rolne.
         
      
            51.
         
         
            W związku z tym, aby ustalić, czy dana powierzchnia użytków rolnych pozostaje „w posiadaniu’ rolnika w rozumieniu art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, z brzmienia, kontekstu i celów tego uregulowania wynika, że to właśnie rzeczywisty i faktyczny charakter użytkowania powierzchni użytków rolnych oraz możliwość wykonywania pewnych uprawnień decyzyjnych w ramach ich użytkowania warunkują kwalifikowalność do przyznania wsparcia w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej (
                  33
               ). Jednakże przepisy Unii nie uzależniają wprost kwalifikowalności wniosku o takie wsparcie od obowiązku udowodnienia czy wykazania użytkowania powierzchni użytków rolnych, której dotyczy wniosek, oraz nie precyzują, w jaki sposób państwa członkowskie mogą weryfikować, czy rolnik posiada użytki rolne, które zgłosił jako należące do jego gospodarstwa.
         
      
            52.
         
         
            W świetle tych rozważań należy ustalić, czy prawo Unii sprzeciwia się ustanowieniu przez państwa członkowskie w przepisach krajowych obowiązku przedstawienia ważnego tytułu prawnego na dowód prawa użytkowania powierzchni użytków rolnych w celu zakwalifikowania się do korzystania z systemu jednolitej płatności obszarowej.
         
      
            53.
         
         
            Trybunał miał już w tym względzie sposobność ustalenia zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim, jeśli chodzi o kontrolę spełniania przesłanek udzielenia wsparcia w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (zwanego dalej „ZSZiK”). I tak w wyroku Pontini i in. (
                  34
               ) Trybunał przypomniał, że zadaniem państw członkowskich jest ustanawianie środków odpowiednich dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ZSZiK i że są one między innymi zobowiązane do przyjęcia środków koniecznych w celu zapewnienia, by transakcje finansowane przez Unię w ogólności, a w szczególności przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) były rzeczywiście przeprowadzane i wykonywane prawidłowo, oraz w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom i ich zwalczania. Poza tym państwa członkowskie korzystają z zakresu uznania przy wdrażaniu systemów wsparcia, które uznają za konieczne dla skutecznego zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom oraz ich karania.
         
      
            54.
         
         
            W tym kontekście, zdaniem Trybunału, państwom członkowskim przysługuje zakres uznania co do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy, dotyczących powierzchni uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy. W ramach tego uznania państwa członkowskie mogą szczegółowo określić w przepisach krajowych dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się w szczególności do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich terytorium w odniesieniu do korzystania i użytkowania gruntów oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego użytkowania (
                  35
               ).
         
      
            55.
         
         
            Trybunał dodał jednak, iż ten zakres uznania podlega pewnym ograniczeniom. Przede wszystkim, korzystając z zakresu uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów Unii dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (
                  36
               ). Zasada ta wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji (
                  37
               ). Przykładowo, Trybunał orzekł, że państwa członkowskie nie mogą wymagać bardzo szczegółowych dowodów takich jak umowa dzierżawy lub innego typu umowa oddania do używania, oraz że zgodnie z zasadą swobody umów dowody mogą obejmować nieodpłatne udostępnienie działek (
                  38
               ).
         
      
            56.
         
         
            W niniejszym przypadku należy zatem zweryfikować, czy środki wdrożone na podstawie rumuńskich przepisów są odpowiednie dla osiągnięcia któregokolwiek z celów, jakim służy WPR, i czy nałożony obowiązek nie wykracza poza to, co jest ściśle niezbędne do jego osiągnięcia.
         
      
            57.
         
         
            W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o przydatność do realizacji celów, jakim służy WPR, opisanych w pkt 50 niniejszej opinii, pragnę zauważyć, że rząd rumuński podkreślił, iż krajowe uregulowanie ma na celu ułatwienie bezpośredniego dostępu do wspomnianych użytków zielonych (będących własnością jednostek samorządu terytorialnego) jak największej liczbie właścicieli lub posiadaczy zwierząt, a nie osobom, które prowadzą działalność rolniczą za pośrednictwem osób trzecich, oraz zapewnienie aktywnym zawodowo rolnikom odpowiedniego poziomu życia. Ustanowienie obowiązku wykazania „prawa do użytkowania” powierzchni użytków rolnych może bowiem istotnie dać pewien stopień pewności, że cele WPR będą rzeczywiście realizowane. Przykładowo, przedstawienie tytułu prawnego może umożliwić uniknięcie sytuacji, w której osoby wnioskujące o wsparcie wykorzystywałyby w nieuczciwy sposób grunty należące do osób trzecich w celu obejścia unijnych przepisów, jak to miało miejsce w sprawie, w której zapadł wyrok Pontini i in. Innymi słowy, taki przepis pozwala chronić legalnych właścicieli użytków rolnych objętych zgłoszeniem przed nieuczciwym pozbawieniem ewentualnych korzyści finansowych wynikających z WPR, a jednocześnie chronić finanse Unii przed wnioskami o wsparcie składanymi w sposób noszący znamiona oszustwa, bez wiedzy legalnych właścicieli, w celu nienależnego otrzymania tych korzyści przez wnioskodawcę, który (sam) nie jest właścicielem tych gruntów lub uprawnionym do ich użytkowania. Poza tym wymóg dotyczący formalnego tytułu prawnego nie jest specyfiką prawa rumuńskiego. Przykładowo, jak podkreślił w uwagach na piśmie rząd włoski, przepisy włoskie wymagają, aby rolnicy wnioskujący o wsparcie przedstawili w celu wykazania prawa własności gruntów dowód posiadania odpowiedniego formalnego tytułu do korzystania z nich, co stanowi okoliczność podlegającą dodatkowej kontroli (
                  39
               ).
         
      
            58.
         
         
            W tym sensie uważam, że obowiązek posiadania dowodu zgodnego z prawem użytkowania stanowi odpowiedni środek do osiągnięcia wskazanych wyżej celów, ponieważ obowiązek taki pozwala połączyć zapobieganie oszustwom i ochronę interesów finansowych administracji krajowej, z jednej strony, z ochroną uzasadnionych oczekiwań wnioskodawców co do ich dostępu do systemu wsparcia, z drugiej strony.
         
      
            59.
         
         
            Po drugie, jeśli chodzi o proporcjonalny charakter rumuńskich przepisów, należy stwierdzić, że obowiązek udowodnienia „prawa do użytkowania” powierzchni użytków rolnych na potrzeby kwalifikowalności do korzystania z systemu jednolitej płatności obszarowej nie zawsze jest zgodny z celami WPR. Przykładowo w sytuacji, gdy użytki rolne są wykorzystywane przez rolników, którzy uzyskują z nich zbiory i mogą w związku z tym wykazać zgodne z prawem i rzeczywiste użytkowanie tych gruntów innymi środkami niż przedstawienie takiego tytułu, dowód na okoliczność, że dany użytek znajduje się „w posiadaniu rolnika” w rozumieniu art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, nie może opierać się wyłącznie na formalnym tytule prawnym dotyczącym tego użytku. Tytuł taki nie zawsze jest bowiem odpowiedni do celów wykazania rzeczywistego i faktycznego korzystania z użytków rolnych.
         
      
            60.
         
         
            Przykładowo, z jednej strony, dana osoba może dysponować tytułem własności gruntu, nie wykorzystując tego gruntu do działalności rolniczej, a z drugiej strony, rolnicy mogą prowadzić faktycznie działalność rolniczą na działkach gruntu, nie dysponując przy tym formalnym tytułem prawnym do tego celu. W tym ostatnim przypadku bezwzględny wymóg dysponowania tytułem prawnym prowadziłby do wyłączenia w ich przypadku możliwości korzystania z jednolitej płatności obszarowej, co byłoby sprzeczne z celem rozpatrywanego uregulowania (
                  40
               ). W tych okolicznościach wymóg, aby wszyscy wnioskodawcy wykazali prawo użytkowania powierzchni użytków rolnych, które zgłaszają, aby uzyskać wsparcie, nie wydaje mi się zgodny z zasadą proporcjonalności.
         
      
            61.
         
         
            Wreszcie, po trzecie, jak zauważył zasadniczo rzecznik generalny J. Mazak (
                  41
               ), kwestia ważności umów zawieranych przez rolników stanowi kwestię prawa cywilnego, która jest różnie oceniana w państwach członkowskich, tak że istnieje ryzyko stosowania niejednolitej wykładni przepisów regulujących kwalifikowalność do wsparcia w poszczególnych państwach członkowskich, jeżeli byłyby one upoważnione do uzależnienia jednolitych płatności obszarowych od względów związanych z prawem umów.
         
      
            62.
         
         
            Z przedstawionych wyżej powodów uważam, że wykazanie prawa użytkowania danej powierzchni użytków rolnych przy pomocy formalnego tytułu prawnego należy uznać raczej za jedną spośród wielu wskazówek pozwalających upewnić się, że osoba wnioskująca o jednolitą płatność obszarową rzeczywiście i w sposób stały wykorzystuje zgłaszanie użytki rolne, a nie za przesłankę kwalifikowalności do systemu wsparcia, czy nawet za jedyny środek dowodowy do celów wykazania ich rzeczywistego wykorzystywania do prowadzenia działalności rolniczej.
         
      
            63.
         
         
            Mając na względzie powyższe, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pierwsze pytanie prejudycjalne w ten sposób, że rozporządzenie nr 73/2009 nie sprzeciwia się ustanowieniu w prawie krajowym obowiązku przedstawienia dowodu prawa użytkowania gruntów stanowiących użytki rolne w celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej, pod warunkiem uwzględnienia celów przepisów Unii i przestrzegania ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności.
         
      
      
         C.
       
         W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
      
   
   
            64.
         
         
            Poprzez swoje drugie pytanie, zadane na wypadek udzielenia przeczącej odpowiedzi na pytanie pierwsze, sąd odsyłający chciałby zasadniczo ustalić, czy w przypadku gdy prawo użytkowania gruntów rolnych zostało wykazane poprzez przedstawienie umowy oddania w użytkowanie gruntów stanowiących użytki zielone, prawo Unii sprzeciwia się przewidzianej w przepisach krajowych przesłance, zgodnie z którą do ważnego zawarcia takiej umowy przyszły użytkownik powinien być wyłącznie hodowcą lub właścicielem zwierząt.
         
      
            65.
         
         
            Należy stwierdzić, że konkretnym skutkiem takiej przesłanki jest wyłączenie ze wsparcia finansowego w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej co najmniej tych użytkowników gruntów stanowiących użytki zielone, którzy nie są właścicielami lub hodowcami zwierząt. Innymi słowy, sąd odsyłający stara się ustalić, czy prawo Unii sprzeciwia się ograniczeniu dostępu do użytkowania gruntów stanowiących użytki zielone wyłącznie do takich użytkowników, którzy są hodowcami lub właścicielami zwierząt (
                  42
               ).
         
      
            66.
         
         
            Zgodnie z analizą przedstawioną w pkt 54 niniejszej opinii, wobec braku wyraźnego uregulowania w rozporządzeniu nr 73/2009, państwa członkowskie dysponują zakresem uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy, dotyczących powierzchni uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy i w zgłoszeniu. Należy zatem ustalić, czy przesłanka dotycząca posiadania statusu „hodowcy lub właściciela zwierząt” wymagana do celów przedstawienia ważnego tytułu prawnego, z którego wynika prawo użytkowania powierzchni będącej przedmiotem wniosku, uwzględnia cele przepisów Unii i ogólne zasady prawa Unii, a w szczególności zasadę proporcjonalności.
         
      
            67.
         
         
            Jeśli chodzi o cel rozpatrywanego uregulowania krajowego, pragnę zauważyć, po pierwsze, że rząd rumuński przedstawia zagadnienie na tle specyficznej sytuacji rolnictwa w Rumunii, która mierzy się ze zjawiskami takimi jak porzucanie gruntów, starzenie się populacji rolników, niewielka liczba młodych rolników i znaczna liczba małych gospodarstw, wśród których duży odsetek stanowią gospodarstwa niskotowarowe. Decyzję tego państwa dotyczącą uzależnienia zawarcia umów użytkowania gruntów stanowiących użytki zielone od posiadania statusu właściciela lub hodowcy zwierząt należy zatem rozpatrywać w świetle tej specyfiki, która wymaga, aby w wypasie nie uczestniczyły zwierzęta należące do osób trzecich, niebędących beneficjentami systemu jednolitej płatności obszarowej. Bardziej konkretnym celem tego uregulowania jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której użytkownik powierzchni wskazanych we wniosku o płatność jednolitą, będący beneficjentem tego wsparcia, byłby zwykłym „salonowym rolnikiem” („couch farmer”), które to pojęcie jest stosowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, aby opisać sytuację, w której działalność rolnicza nie jest rzeczywiście prowadzona przez osobę wnioskującą o wsparcie, lecz przez osobę, która fizycznie prowadzi wypas na użytkach rolnych zgłoszonych we wniosku. W takich przypadkach osoba wnioskująca o wsparcie korzystałaby z niego jako zwykły rentier, nie prowadząc subwencjonowanej działalności (
                  43
               ).
         
      
            68.
         
         
            Uwzględniając powyższe rozważania, a w szczególności cechy charakterystyczne rolnictwa w Rumunii, wydaje mi się, że przesłanka dotycząca posiadania statusu „hodowcy lub właściciela zwierząt” jest uzasadniona w świetle prawa Unii. Poza tym, nawet jeżeli rumuński rząd nie powołuje tego przepisu jako podstawy prawnej, pragnę przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 „[p]aństwa członkowskie mogą ustanowić odpowiednie obiektywne i niedyskryminujące kryteria, aby zapewnić, że płatności bezpośrednie nie będą przyznawane osobom fizycznym ani prawnym: a) których działalność rolnicza stanowi tylko nieznaczącą część ogółu ich działalności gospodarczej; lub b) których główna działalność gospodarcza lub przedmiot działalności nie polegają na prowadzeniu działalności rolniczej”. Zasada ta mogłaby więc wpisywać się w kontekst tych „minimalnych wymogów dotyczących otrzymywania płatności bezpośrednich”.
         
      
            69.
         
         
            Jeśli chodzi o proporcjonalność rozpatrywanej przesłanki, o ile, co jasne, wykładnia i stosowanie prawa krajowego należy do sądu krajowego, o tyle byłbym skłonny uznać, że rozpatrywane uregulowanie wydaje się szczególnie surowe przez to, że zdaje się wykluczać de iure możliwość wypasu zwierząt należących do osób trzecich, nawet gdy osoby będące posiadaczami użytków zielonych i wnioskujące o wsparcie, zajmują się nimi bezpośrednio. W konsekwencji, o ile przepisy niektórych państw członkowskich istotnie zakazują prowadzenia wypasu przez osoby trzecie (czyli oddawania gruntu do użytkowania osobie X, która jest beneficjentem wsparcia, podczas gdy wypas jest prowadzony co do zasady przez osoby trzecie) (
                  44
               ), o tyle specyfiką uregulowań rumuńskich jest to, że jak się wydaje, zakazują one wypasu zwierząt należących do osób trzecich (czyli nawet w przypadku, gdy osoba wnioskująca o wsparcie jest posiadaczem użytków rolnych i rzeczywiście wypasa na nich zwierzęta, które nie są jego własnością). Taki wniosek jest w mojej ocenie sprzeczny z wyznaczonym przez rumuński rząd celem, jakim jest ułatwienie bezpośredniego dostępu jak największej liczbie właścicieli lub posiadaczy zwierząt do tych użytków zielonych, między innymi, aby zapewnić utrzymanie gruntów zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej, a w szczególności uniknąć porzucania gruntów rolnych (zob. pkt 67 i 74 niniejszej opinii). Ta kwestia zostanie szerzej omówiona w ramach analizy trzeciego pytania prejudycjalnego (zob. pkt 77–79 niniejszej opinii).
         
      
            70.
         
         
            Mając na względzie powyższe proponuję, aby Trybunał odpowiedział na drugie pytanie prejudycjalne w ten sposób, że rozporządzenia nr 73/2009 i 1122/2009 nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, który uzależnia ważność umowy użytkowania zawartej w celu korzystania z gruntów zgłoszonych we wniosku o jednolitą płatność obszarową od spełnienia przesłanki wymagającej, aby przyszły użytkownik był hodowcą lub właścicielem zwierząt, pod warunkiem uwzględnienia celów przepisów Unii i przestrzegania ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności. Jednakże prawo Unii sprzeciwia się temu, aby taka przesłanka stanowiła jedyną przesłankę kwalifikowalności do jednolitej płatności obszarowej.
         
      
      
         D.
       
         W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
      
   
   
            71.
         
         
            Poprzez pytanie trzecie, mające ścisły związek z pytaniami pierwszym i drugim, sąd odsyłający chciałby ustalić, czy działalność przedsiębiorstwa, które zawarło umowę użytkowania gruntów stanowiących użytki zielone w celu uzyskania prawa do korzystania z tych gruntów i uzyskania uprawnień do jednolitej płatności obszarowej, a następnie zawiera umowę o współpracy z hodowcami zwierząt, jest objęta pojęciem „działalności rolniczej” w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009.
         
      
            72.
         
         
            Pragnę przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 działalność rolnicza jest definiowana jako „produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6”. Jak wynika z tej definicji, pojęcie „działalności rolniczej” w rozumieniu tego przepisu może obejmować dwie kategorie działalności.
         
      
            73.
         
         
            Pierwszą kategorią działalności jest „produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich”. Wydaje mi się oczywiste, że w niniejszym przypadku działalność Avio Lucos nie należy do tej kategorii. Z art. 8 umowy o współpracy wynika bowiem, że to osoby fizyczne były zawsze posiadaczami i hodowcami zwierząt w ramach prowadzenia wypasu, a nie Avio Lucos.
         
      
            74.
         
         
            Druga kategoria działalności obejmuje „utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6” rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że „wymogi minimalne” są „określ[ane], na poziomie krajowym lub regionalnym” przez państwa członkowskie, które uwzględniają „szczególne cechy odnośnych obszarów” (
                  45
               ). Ten rodzaj działalności rolniczej ma na celu uniknięcie porzucania gruntów rolnych i zapewnienie ich utrzymania zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (
                  46
               ) oraz zachęcenie do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, tak by zapobiec ich masowemu przekształcaniu w grunty orne (
                  47
               ).
         
      
            75.
         
         
            Działalność prowadzona przez Avio Lucos wydaje się odpowiadać tej drugiej kategorii działalności objętej zakresem pojęcia „działalności rolniczej”. Jak bowiem wynika z postanowienia odsyłającego, Avio Lucos zobowiązuje się na podstawie art. 7 umowy o współpracy do corocznego przeprowadzania na własny koszt działań związanych z porządkowaniem użytków zielonych, usuwaniem chwastów, a także usuwaniem nadmiaru wody na gruncie oraz do zapewnienia optymalnych warunków rekultywacji użytków zielonych.
         
      
            76.
         
         
            Poza tym, jak się wydaje, umowa o współpracy nie wymaga od wnioskodawcy, aby dysponował własnymi zwierzętami na potrzeby zapewnienia utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (
                  48
               ). W tym względzie, mimo że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, iż to państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III do tego rozporządzenia, uwzględniając „szczególne cechy odnośnych obszarów”, to przepis ten zawiera zastrzeżenie, że państwa członkowskie nie mogą określić wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach.
         
      
            77.
         
         
            Jeśli chodzi o tę kwestię, jak wskazuje Komisja, zgodnie ze zgłoszeniem Rumunii odnoszącym się do wprowadzenia w życie wymogów minimalnych dotyczących utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (dla wniosków dotyczących roku gospodarczego 2014) na rolników nałożone zostały następujące obowiązki w celu wprowadzenia w życie normy dotyczącej minimalnej obsady zwierząt lub odpowiednich systemów: „koszenie trawy co najmniej raz w roku lub zapewnienie minimalnego wypasu (co najmniej 0,3 zwierzęcia na hektar), w celu utrzymania gruntów (trwałych użytków zielonych) w dobrym stanie”.
         
      
            78.
         
         
            Obowiązek dotyczący własności lub posiadania zwierząt wypasanych na gruntach rolnych nie stanowi w tym kontekście minimalnego wymogu. Jeżeli bowiem, tak jak w niniejszym przypadku, utrzymanie użytków zielonych odbywa się poprzez wypas, a nie poprzez koszenie, rolnik ma obowiązek zapewnienia wypasu, lecz nie ma obowiązku zapewnienia go wyłącznie z wykorzystaniem własnych zwierząt. Zważywszy, że w niniejszym przypadku strony postępowania głównego są zgodne co do tego, iż na gruntach, których dotyczy sprawa, prowadzony był wypas zwierząt oraz że nie jest kwestionowane, iż wnioskodawca zapewnił warunki odnowienia użytków zielonych, okazuje się, że Avio Lucos rzeczywiście prowadziła działalność rolniczą niezbędną do utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie ze zgłoszeniem Rumunii.
         
      
            79.
         
         
            Taka wykładnia językowa wydaje mi się również zgodna z celami wskazanymi w rozporządzeniu nr 73/2009, które wynikają między innymi z jego motywów 4 i 7, polegającymi na utrzymaniu gruntów zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w związku z uznaniem pozytywnego wpływu trwałych użytków zielonych na środowisko. Taki cel stanowi odzwierciedlenie celu WPR wskazanego w art. 39 ust. 1 lit. a) TFUE, którym jest między innymi zwiększenie wydajności rolnictwa przez racjonalny rozwój produkcji rolnej. Uściśliwszy powyższe, nie można zapominać, że WPR ma na celu również i przede wszystkim, jak przypomniałem w pkt 50–57 niniejszej opinii, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, przy czym te dwa cele jawią się jako komplementarne.
         
      
            80.
         
         
            Mając na względzie powyższe proponuję, aby Trybunał odpowiedział na trzecie pytanie prejudycjalne, że art. 2 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, iż zakres pojęcia „działalności rolniczej” w rozumieniu tego artykułu obejmuje działalność beneficjenta systemu jednolitej płatności obszarowej, który po zawarciu umowy użytkowania gruntów stanowiących użytki zielone w celu uzyskania prawa do korzystania z tych gruntów i uzyskania uprawnień do pomocy w roku gospodarczym 2014 zawiera następnie umowę o współpracy z hodowcami, na podstawie której zezwala on na nieodpłatne wykorzystywanie do wypasu zwierząt gruntów oddanych mu w użytkowanie, przy czym beneficjent ów zachowuje prawo do użytkowania gruntów, lecz zobowiązuje się do nieutrudniania wypasu i do prowadzenia prac w zakresie utrzymania użytków zielonych, takich jak porządkowanie, usuwanie chwastów i nadmiaru wody na gruncie, w celu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, z uwzględnieniem szczególnego charakteru odnośnych obszarów.
         
      
      
         E.
       
         W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego
      
   
   
            81.
         
         
            W czwartym pytaniu sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo nad zgodnością z prawem Unii przepisu krajowego odnoszącego się do powagi rzeczy osądzonej prawomocnego orzeczenia sądowego, którym sąd ten stwierdził (w ramach sporu dotyczącego zgodności z prawem nałożenia kar wieloletnich), że wniosek o jednolitą płatność obszarową jest niedopuszczalny z powodu niespełnienia przewidzianego w prawie krajowym wymogu wykazania prawa do użytkowania gruntu, który to przepis uniemożliwia temu sądowi zbadanie zgodności tych wymogów krajowych z prawem Unii w ramach nowego sporu dotyczącego zgodności z prawem aktu nakazującego zwrot kwot nienależnie wypłaconych wnioskodawcy, opartego na tych samych okolicznościach faktycznych i tych samych przepisach krajowych, które były analizowane we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu sądowym dotyczącym zgodności z prawem nałożenia kar wieloletnich.
         
      
            82.
         
         
            Na wstępie należy przypomnieć znaczenie, jakie zasada powagi rzeczy osądzonej ma zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych. Dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest bowiem, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne (
                  49
               ).
         
      
            83.
         
         
            Prawo Unii nie zobowiązuje zatem sądu krajowego do zaprzestania stosowania krajowych przepisów proceduralnych nadających prawomocność danemu orzeczeniu, nawet jeśli umożliwiłoby to usunięcie naruszenia prawa Unii, które wynika z tego orzeczenia (
                  50
               ).
         
      
            84.
         
         
            Z braku uregulowań Unii w tym zakresie tryb wykonania zasady powagi rzeczy osądzonej należy do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich na mocy zasady ich autonomii proceduralnej. Tryb ten nie może być mniej korzystny od trybu dotyczącego podobnych sytuacji w prawie krajowym (zasada równoważności) ani czynić wykonywania uprawnień przyznanych przez prawo Unii nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym (zasada skuteczności) (
                  51
               ).
         
      
            85.
         
         
            Trybunał orzekł już w tym względzie, że każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowe przepisy proceduralne czynią niemożliwym lub zbyt utrudnionym stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej cech szczególnych i jej przebiegu przed różnymi sądami krajowymi. W tej perspektywie należy uwzględnić w razie potrzeby zasady znajdujące się u podstaw krajowego systemu prawnego, takie jak zapewnienie prawa do obrony, zasada pewności prawa i prawidłowego przebiegu postępowania (
                  52
               ).
         
      
            86.
         
         
            Należy przypomnieć ponadto, że na sądach krajowych spoczywa obowiązek dokonania wykładni przepisów prawa krajowego w miarę możliwości w taki sposób, by ich stosowanie przyczyniało się do realizacji prawa Unii (
                  53
               ). Należy wyjaśnić, że wymóg dokonywania wykładni zgodnej z prawem Unii obejmuje obowiązek zmiany, w razie potrzeby, przez sądy krajowe, w tym orzekające w ostatniej instancji, utrwalonego orzecznictwa, jeżeli opiera się ono na wykładni prawa krajowego niezgodnej z prawem Unii. Sąd krajowy nie może zatem skutecznie stwierdzić, że nie można dokonać wykładni przepisu prawa krajowego zgodnie z prawem Unii jedynie ze względu na to, iż przepis ten był interpretowany w sposób niezgodny z prawem Unii lub był w taki sposób stosowany przez właściwe organy krajowe (
                  54
               ).
         
      
            87.
         
         
            W niniejszym przypadku powstaje pytanie, czy zgodna z zasadą skuteczności wynikającą z prawa Unii jest wykładnia zasady powagi rzeczy osądzonej, na którą powołuje się sąd odsyłający, zgodnie z którą w świetle art. 431 ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego powaga rzeczy osądzonej dotyczy również sytuacji, w których w związku z wniesieniem nowej skargi sąd ma za zadanie potwierdzić albo w całości lub w części podważyć stosunek prawny, który został uznany za zgodny albo niezgodny z prawem we wcześniejszym wyroku.
         
      
            88.
         
         
            Pytanie to jest wynikiem okoliczności, że decyzja w sprawie nałożenia kar wieloletnich na Avio Lucos była z analogicznych powodów jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie zaskarżona na drodze administracyjnej, a następnie na drodze sądowej, przy czym wszystkie te środki zaskarżenia zostały oddalone (
                  55
               ). Ściślej rzecz ujmując, z postanowienia odsyłającego wynika, że spór w postępowaniu głównym dotyczy stosunku prawnego, który pod względem przedmiotowym jest tożsamy ze stosunkiem prawnym, w odniesieniu do którego zapadły prawomocne orzeczenia sądowe (a mianowicie umowy użytkowania uznanej za nieważną ze względu na brak statusu posiadacza zwierząt w ramach tego samego wniosku o jednolitą płatność obszarową za rok gospodarczy 2014). W każdym wypadku zadaniem sądu odsyłającego jest zweryfikowanie, czy zgodnie z prawem wewnętrznym powaga rzeczy osądzonej, z jakiej korzystają te wyroki, obejmuje niniejszą sprawę lub jej elementy i w razie potrzeby zbadanie przewidzianych w tym prawie skutków.
         
      
            89.
         
         
            W tym względzie należy jednakże zauważyć, że skoro przedmiot wcześniejszego orzeczenia i przedmiot niniejszej sprawy różnią się tym, iż sprawy te odnoszą się do różnych decyzji administracyjnych, nawet jeśli dotyczą identycznych kwestii faktycznych i prawnych, sąd odsyłający mógłby dokonać wykładni art. 431 ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego uwzględniając okoliczność, że powaga rzeczy osądzonej, jeżeli jest oparta na bardzo szerokich kryteriach, może sprawić, że wykonywanie uprawnień przyznanych przez prawo Unii stanie się nadmiernie utrudnione lub praktycznie niemożliwe.
         
      
            90.
         
         
            Należy zatem konkretnie ustalić, czy wspominana wyżej wykładania art. 431 ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego może być uzasadniona w świetle ochrony zasady pewności prawa, biorąc pod uwagę skutki, jakie z tego wynikają dla stosowania prawa Unii.
         
      
            91.
         
         
            Jeśli chodzi o tę kwestię, stwierdzam, że tak szerokie stosowanie art. 431 ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego, w sytuacji gdy przedmiot rozpatrywanych orzeczeń jest różny, nie tylko udaremniałoby możliwość kwestionowania orzeczenia sądowego korzystającego z powagi rzeczy osądzonej, jeżeli orzeczenie to naruszałoby prawo Unii, lecz również uniemożliwiałoby kwestionowanie decyzji w sprawie odzyskania kwot pomocy, która również mogłaby być obarczona tym samym naruszeniem prawa Unii. Co jeszcze istotniejsze, powaga rzeczy osądzonej mogłaby potencjalnie odnosić się do każdej innej decyzji administracyjnej dotyczącej wnioskodawcy o pomoc niebędącego posiadaczem zwierząt do celów prowadzenia działalności rolniczej.
         
      
            92.
         
         
            W związku z powyższym takie zastosowanie zasady powagi rzeczy osądzonej skutkowałoby tym, że w sytuacji, gdyby prawomocne orzeczenie sądowe było oparte na wykładni zasad, która byłaby sprzeczna z prawem Unii, przykładowo czyniących z „posiadania” zwierząt bezwzględne kryterium kwalifikowalności do rozpatrywanego wsparcia, błędne stosowanie tych zasad byłoby powielane w każdym przypadku wyłączenia użytkownika z tego systemu na tej samej podstawie, bez możliwości skorygowania tej błędnej wykładni.
         
      
            93.
         
         
            Mając na względzie powyższe proponuję, aby Trybunał odpowiedział na czwarte pytanie prejudycjalne, że prawo Unii należy interpretować w ten sposób, iż nie wymaga ono, aby sąd krajowy odstępował od stosowania krajowych przepisów proceduralnych nadających danemu orzeczeniu powagę rzeczy osądzonej, nawet jeśli umożliwiłoby to usunięcie naruszenia prawa Unii. Jednocześnie sposób stosowania zasady powagi rzeczy osądzonej nie powinien być uregulowany tak, aby czynić wykonywanie uprawnień przyznanych przez prawo Unii nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym.
         
      
      V. Wnioski
   
   
            94.
         
         
            Mając na względzie powyższe proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone przez Curtea de Apel Timişoara (sąd apelacyjny w Timişoarze, Rumunia):
            
                     1)
                  
                  
                     Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 nie sprzeciwia się ustanowieniu w prawie krajowym obowiązku przedstawienia dowodu prawa użytkowania gruntów stanowiących użytki rolne w celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej, pod warunkiem uwzględnienia celów przepisów Unii i przestrzegania ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Rozporządzenie nr 73/2009 nie sprzeciwia się przepisowi krajowemu, który uzależnia ważność umowy użytkowania zawartej w celu korzystania z gruntów zgłoszonych we wniosku o jednolitą płatność obszarową od spełnienia przesłanki wymagającej, aby przyszły użytkownik był hodowcą lub właścicielem zwierząt, pod warunkiem uwzględnienia celów przepisów Unii i przestrzegania ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności. Jednakże prawo Unii sprzeciwia się temu, aby taka przesłanka stanowiła jedyną przesłankę kwalifikowalności do jednolitej płatności obszarowej.
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Artykuł 2 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, iż zakres pojęcia „działalności rolniczej” w rozumieniu tego artykułu obejmuje działalność beneficjenta systemu jednolitej płatności obszarowej, który po zawarciu umowy użytkowania gruntów stanowiących użytki zielone w celu uzyskania prawa do korzystania z tych gruntów i uzyskania uprawnień do pomocy w roku gospodarczym 2014 zawiera następnie umowę o współpracy z hodowcami, na podstawie której zezwala on na nieodpłatne wykorzystywanie do wypasu zwierząt gruntów oddanych mu w użytkowanie, przy czym beneficjent ów zachowuje prawo do użytkowania gruntów, lecz zobowiązuje się do nieutrudniania wypasu i do prowadzenia prac w zakresie utrzymania użytków zielonych, takich jak porządkowanie, usuwanie chwastów i nadmiaru wody na gruncie, w celu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, z uwzględnieniem szczególnego charakteru odnośnych obszarów.
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, iż nie wymaga ono, aby sąd krajowy odstępował od stosowania krajowych przepisów proceduralnych nadających danemu orzeczeniu powagę rzeczy osądzonej, nawet jeśli umożliwiłoby to usunięcie naruszenia prawa Unii. Jednocześnie sposób stosowania zasady powagi rzeczy osądzonej nie powinien być uregulowany tak, aby czynić wykonywanie uprawnień przyznanych przez prawo Unii nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym.
                  
               
      (
         1
      )	Język oryginału: francuski.
   (
         2
      )	Rozporządzenie Rady z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, s. 16; sprostowanie Dz.U. 2010, L 43, s. 7).
   (
         3
      )	Rozporządzenie Komisji z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia [nr 73/2009] odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. 2009, L 316, s. 65; sprostowania Dz.U. 2010, L 226, s. 50, Dz.U. 2013, L 246, s. 3).
   (
         4
      )	O ile sprawa C‑176/20 dotyczy roku gospodarczego 2015, gdyż pytania sądu odsyłającego dotyczą głównie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach [WPR] oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 16), o tyle niniejsza sprawa dotyczy roku gospodarczego 2014, w odniesieniu do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr 73/2009, zastąpionego przez rozporządzenie nr 1307/2013.
   (
         5
      )	System jednolitej płatności obszarowej jest uproszczonym i przejściowym systemem wsparcia dochodów stanowiącym element WPR, przeznaczonym dla rolników z nowych państw członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r.
   (
         6
      )	Rozporządzenie Rady z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach [WPR] i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 40, s. 269).
   (
         7
      )	Monitorul Oficial al României, część I, nr 235 z dnia 2 kwietnia 2014 r.
   (
         8
      )	Monitorul Oficial al României, część I, nr 1043 z dnia 21 grudnia 2006 r., zwanego dalej „OUG nr 125/2006”.
   (
         9
      )	Monitorul Oficial al României, część I, nr 332 z dnia 23 kwietnia 2008 r., zwanego dalej „RMA nr 246/2008”.
   (
         10
      )	Monitorul Oficial al României, część I, nr 423 z dnia 17 czerwca 2003 r.
   (
         11
      )	Monitorul Oficial al României, część I, nr 640 z dnia 29 września 2009 r.
   (
         12
      )	Monitorul Oficial al României, część I, nr 545 z dnia 3 sierpnia 2012 r.
   (
         13
      )	Monitorul Oficial al României, nr 267 z dnia 13 maja 2013 r., zwanego dalej „OUG nr 34/2013”.
   (
         14
      )	Przedmiotem tej umowy było początkowo użytkowanie gruntów stanowiących użytki zielone o powierzchni 341,70 ha, która następnie, na skutek zmiany umowy w dniu 25 czerwca 2015 r., została ograniczona do 170,36 ha. Chodzi o umowę użytkowania będącą również przedmiotem sprawy C‑176/20.
   (
         15
      )	Avio Lucos twierdzi, że opłata została ustalona w prawie tej samej wysokości co wartość subwencji oraz że została ona faktycznie zapłacona organowi lokalnemu.
   (
         16
      )	Zgodnie z tą umową Avio Lucos zobowiązała się, po pierwsze, do udostępnienia tym osobom gminnych użytków zielonych na potrzeby wolnego, trwałego i bezwarunkowego wypasu, przy czym dostęp do użytków zielonych nie był „uzależniony od jakiejkolwiek płatności lub innego świadczenia wzajemnego”, a po drugie, do „przeprowadzania corocznie, na własny koszt, działań związanych z porządkowaniem użytków zielonych, usuwaniem trujących chwastów, a także usuwaniem nadmiaru wody na gruncie, tak by zapewnić optymalne warunki rekultywacji użytków zielonych”. Z kolei osoby fizyczne zobowiązały się do efektywnego udostępnienia Avio Lucos posiadanych zwierząt do celów stałego i ciągłego wypasu na gminnych użytkach zielonych. Wreszcie, w umowie tej uściślono, że oddanie zwierząt do dyspozycji Avio Lucos nie jest uzależnione od przeniesienia prawa własności tych zwierząt na Avio Lucos, a osoby fizyczne pozostają w świetle prawa właścicielami zwierząt.
   (
         17
      )	Zobacz przypis 55 do niniejszej opinii.
   (
         18
      )	Wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, pkt 55, 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         19
      )	Artykuł 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 jest wskazany w postanowieniu odsyłającym jako podstawa prawna nałożenia na Avio Lucos wieloletnich kar, natomiast art. 80 ust. 1 tego rozporządzenia dotyczący odzyskiwania nienależnych płatności, jest wskazany wyłącznie jako element stanu prawnego.
   (
         20
      )	Zobacz art. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.
   (
         21
      )	Artykuł 34 ust. 5 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi wprawdzie, że „[j]eśli obszar jest we wspólnym użyciu, właściwe organy przyznają go poszczególnym rolnikom proporcjonalnie do jego użytkowania lub prawa do jego użytkowania” (wyróżnienie moje). Przepis ten nie jest jednakże istotny dla sporu w postępowaniu głównym.
   (
         22
      )	Uprawnienia do płatności są przyznawane zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003.
   (
         23
      )	Wyróżnienie moje.
   (
         24
      )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 58).
   (
         25
      )	Wyróżnienie moje.
   (
         26
      )	Zobacz podobnie art. 124 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009.
   (
         27
      )	Zobacz wyroki z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 61–63), i z dnia 2 lipca 2015 r., Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, pkt 61, 62).
   (
         28
      )	Artykuł 44 rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowany „Wykorzystanie uprawnień do płatności”, w ust. 2 stanowi, że „»[k]walifikujący się hektar« oznacza grunty rolne gospodarstwa, z wyjątkiem powierzchni lasów oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych”.
   (
         29
      )	Wyrok z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 54).
   (
         30
      )	Wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, zwany dalej „wyrokiem Pontini”).
   (
         31
      )	Artykuł 3 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny (Dz.U. 1999, L 160, s. 21 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 339) stanowił, że „gospodarstwo” oznacza „wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez producenta i znajdujące się na terytorium jednego państwa członkowskiego”. Artykuł 12 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia stanowił, że „[d]o celów obliczania liczebności stada w gospodarstwie należy uwzględnić: […] b) obszar przeznaczony na pasze [pod uprawę roślin paszowych] dla zwierząt, rozumiany jako ta część gospodarstwa, która jest przeznaczona przez cały rok kalendarzowy na hodowlę bydła, owiec i/lub kóz. […]”.
   (
         32
      )	Zobacz w tym względzie wyroki z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 62, 70), a także z dnia 2 lipca 2015 r., Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         33
      )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 69, 70).
   (
         34
      )	Wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 75, 76).
   (
         35
      )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 82).
   (
         36
      )	Wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 83, 86).
   (
         37
      )	Wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in. (C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 86, 87).
   (
         38
      )	Wyrok z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 54, 55).
   (
         39
      )	Poza celami WPR przytoczonymi w pkt 51 niniejszej opinii rząd włoski wskazuje, że obowiązek wykazania tytułu prawnego do korzystania z gruntów, których dotyczy wniosek o wsparcie, stanowi również instrument ochrony krajowej administracji podatkowej, która ponosi odpowiedzialność finansową w przypadku nierozpoznania wydatków uznanych za niezgodne z prawem.
   (
         40
      )	Na przykład rząd francuski wyjaśnia w uwagach na piśmie, że we Francji użytkowanie gruntów rolnych opiera się jeszcze w znacznej mierze na ustnych uzgodnieniach, a nie na sformalizowanym tytule prawnym. Wymaganie, aby rolnicy, którzy faktycznie użytkują działki, nie dysponując w tym celu tytułem takim jak umowa dzierżawy lub akt własności, byli w stanie wykazać swoje prawo użytkowania tych działek, prowadziłoby do wyłączenia w ich przypadku możliwości korzystania z jednolitej płatności obszarowej.
   (
         41
      )	Opinia rzecznika generalnego J. Mazáka w sprawie Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:265, pkt 52).
   (
         42
      )	Z przedłożonych Trybunałowi akt nie wynika jednoznacznie, że owa przesłanka dotycząca posiadania statusu „hodowcy lub właściciela zwierząt” znajduje zastosowanie również w stosunku do wnioskodawców, którzy sami są właścicielami użytków zielonych. Zobacz w tym względzie art. 2 lit. d) OUG nr 34/2013, przytoczony w pkt 20 niniejszej opinii.
   (
         43
      )	Jak wskazał rząd rumuński, Trybunał Obrachunkowy, w następstwie audytu prowadzonego w dniach od 13 do 23 września 2011 r. stwierdził, że „większa część płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej […] przypada niewielkiej liczbie bardzo dużych gospodarstw, podczas gdy duża liczba mniejszych gospodarstw otrzymuje wsparcie w niewielkich kwotach”. Trybunał Obrachunkowy wskazał w stosunku do okresu odniesienia, że „wniosek o płatność jednolitą nie podlega jakiejkolwiek szczególnej kontroli administracyjnej pozwalającej zweryfikować, czy wnioskodawca istotnie jest rolnikiem, innymi słowy, czy jest to osoba, która ponosi ryzyko gospodarcze związane z działalnością rolniczą prowadzoną na obszarze zgłoszonym w celu przyznania wsparcia”. Z ustaleń tych wynika, że znaczenie płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej w Rumunii spadło, ponieważ płatności zamiast podlegać rozdysponowaniu wśród społeczności, przynosiły korzyść właścicielom wielkich użytków rolnych, którzy uzyskiwali w ten sposób znaczące zyski, nawet jeżeli nie prowadzili działalności rolniczej we własnym imieniu. Zdaniem APIA i rządu rumuńskiego, tak było w tym przypadku, ponieważ Avio Lucos zobowiązywała się do udostępnienia hodowcom zwierząt gruntu, podczas gdy rzeczywiste korzystanie z gruntu poprzez prowadzenie stałego wypasu miało być zapewnione przez partnerów, osoby fizyczne będące właścicielami zwierząt. Podobnie, z punktu widzenia ryzyka związanego z prowadzeniem działalności, które uzasadniałoby również przyznanie możliwości korzystania z systemu/środka pomocy/wsparcia obszarowego, w tym przypadku wyłącznie osoby fizyczne ponosiły wszelkie ryzyko związane z hodowlą zwierząt.
   (
         44
      )	Rząd włoski wskazuje w swoich uwagach na piśmie, że tak jest w przypadku Włoch.
   (
         45
      )	Rząd rumuński zwraca w tym względzie uwagę, że jeśli chodzi o drugą sytuację, rumuński ustawodawca wprowadził normę fakultatywną dotyczącą „obsady zwierząt lub odpowiednich systemów”, do czego upoważnia i co wyraźnie przewiduje załącznik III do rozporządzenia nr 73/2009.
   (
         46
      )	Zobacz motyw 4 rozporządzenia nr 73/2009.
   (
         47
      )	Zobacz motyw 7 rozporządzenia nr 73/2009.
   (
         48
      )	Rząd rumuński wskazał w tym względzie w uwagach na piśmie, że ustawodawca rumuński zdecydował się uzależnić możliwość zawierania umów użytkowania odnoszących się do obszarów użytków zielonych będących własnością publiczną jednostek samorządu terytorialnego od posiadania przez użytkowników statusu właściciela lub posiadacza zwierząt. Zagadnienie to jest przedmiotem pierwszego pytania prejudycjalnego w sprawie C‑176/20.
   (
         49
      )	Zobacz wyroki z dnia 3 września 2009 r., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, pkt 22); z dnia 26 stycznia 2017 r., Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, pkt 46) i z dnia 17 października 2018 r., Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         50
      )	Zobacz wyroki z dnia 3 września 2009 r., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, pkt 23) i z dnia 26 stycznia 2017 r., Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         51
      )	Zobacz wyrok z dnia 3 września 2009 r., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         52
      )	Zobacz wyrok z dnia 3 września 2009 r., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         53
      )	Wyrok z dnia 11 listopada 2015 r., Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, pkt 31).
   (
         54
      )	Zobacz wyrok z dnia 4 marca 2020 r., Telecom Italia (C‑34/19, EU:C:2020:148, pkt 61).
   (
         55
      )	Od tej decyzji (2815472/28.12.2015) zostało wniesione odwołanie oddalone przez organ administracji decyzją, która na mocy wyroku Tribunalul Dolj (sądu okręgowego w Dolj) z dnia 12 maja 2017 r. została uznana za nieważną ze względu na brak uzasadnienia. W wyniku apelacji wniesionej przez APIA, Curtea de Apel Craiova (sąd apelacyjny w Krajowej) w dniu 11 października 2017 r. uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Tribunalul Dolj (sąd okręgowy w Dolj). Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sąd ten oddalił skargę. Avio Lucos wniosła apelację od tego wyroku, która w dniu 29 października 2018 r. została odrzucona jako niedopuszczalna, przy czym sąd ten uznał również za niedopuszczalny wniosek o przedłożenie pytań Trybunałowi. Avio Lucos wniosła skargę rewizyjną od tego wyroku, która w dniu 14 lutego 2019 r. również została uznana za niedopuszczalną.