CELEX: 62020CC0353
Language: it
Date: 2022-01-13
Title: Conclusioni dell’avvocato generale A. Rantos, presentate il 13 gennaio 2022.###

Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 13  gennaio 2022 (1)

Causa C‑353/20

Skeyes

contro

Ryanair DAC, già Ryanair Ltd

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunale delle imprese dell’Hainaut, divisione di Charleroi, Belgio)]
«Rinvio pregiudiziale – Trasporti aerei – Regolamento (CE) n. 550/2004 – Fornitura di servizi di navigazione aerea – Fornitori di servizi – Esercizio di prerogative dei pubblici poteri – Violazione dell’obbligo di fornitura di detti servizi – Ostacolo alla libera prestazione dei servizi e alla libertà di impresa dell’utente – Tutela giurisdizionale effettiva»

I.      Introduzione

1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale è stata presentata nel quadro di una controversia che oppone la Skeyes, il fornitore esclusivo del servizio di controllo del traffico aereo civile in Belgio, alla compagnia aerea Ryanair con riferimento a un’ingiunzione emessa dal tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunale delle imprese dell’Hainaut, divisione di Charleroi, Belgio) nei confronti della Skeyes con cui è stata ordinata la riapertura dello spazio aereo belga a seguito di un’azione collettiva del personale di quest’ultima.

2.        Il giudice del rinvio chiede alla Corte, in particolare, di pronunciarsi sull’interpretazione dell’articolo 8 del regolamento (CE) n. 550/2004 sulla fornitura di servizi di navigazione aerea nel cielo unico europeo (2). Esso desidera sapere se detto regolamento miri a sottrarre al controllo giurisdizionale le asserite violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi da parte del fornitore di cui trattasi e se il suddetto regolamento escluda, oltre all’applicazione delle regole in materia di concorrenza, l’applicazione di altre norme del diritto dell’Unione, segnatamente quelle che vietano gli ostacoli alla libertà d’impresa e di prestazione di servizi.

3.        La presente causa fornirà alla Corte l’occasione di interpretare, per la prima volta, il regolamento n. 550/2004, il quale si inserisce nel contesto delle disposizioni del regolamento (CE) n. 549/2004 che stabilisce i principi generali per l’istituzione del cielo unico europeo  (3). Tuttavia, l’interesse di questa causa va oltre lo stretto ambito del regolamento n. 550/2004, sollevando questioni attinenti sia all’applicabilità dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), sia alla possibilità di invocare le libertà economiche, vale a dire la libertà d’impresa e la libera prestazione di servizi, nei confronti di un fornitore esclusivo in materia di traffico aereo civile che gode di prerogative dei pubblici poteri.
II.    Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione

1.      Regolamento n. 549/2004

4.        I considerando 1, 3, 7 e 10 del regolamento n. 549/2004 sono formulati come segue:
«(1)      L’attuazione della politica comune dei trasporti richiede un sistema di trasporto aereo efficace, che consenta l’esercizio in condizioni di sicurezza e regolarità dei servizi di trasporto aereo, agevolando così la libera circolazione delle merci, delle persone e dei servizi.
(...)
(3)      Il corretto funzionamento del sistema di trasporto aereo richiede un elevato e uniforme livello di sicurezza nei servizi di navigazione aerea che consenta un uso ottimale dello spazio aereo europeo nonché un elevato ed uniforme livello di sicurezza del trasporto aereo, ferma restando la funzione di interesse generale dei servizi di navigazione aerea, tra cui gli obblighi di servizio pubblico. Il sistema di trasporto aereo dovrebbe quindi essere realizzato ai livelli più elevati di responsabilità e competenza.
(...)
(7)      Lo spazio aereo costituisce una risorsa limitata, il cui uso ottimale ed efficiente sarà possibile soltanto se le esigenze di tutti gli utenti saranno prese in considerazione e, ove del caso, rappresentate in tutto il processo di sviluppo, di decisione e di attuazione del cielo unico europeo, come pure nel comitato per il cielo unico.
(...)
(10)      I servizi di navigazione aerea, in particolare i servizi di traffico aereo che sono paragonabili ad una autorità pubblica, richiedono una separazione funzionale o strutturale e sono organizzati secondo forme giuridiche molto diverse a seconda degli Stati membri».

5.        L’articolo 1 di detto regolamento, recante il titolo «Obiettivo e ambito d’applicazione», prevede, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«L’iniziativa “cielo unico europeo” si prefigge l’obiettivo di rafforzare l’attuale livello di sicurezza e l’efficienza globale del traffico aereo generale in Europa, di ottimizzare una capacità adeguata alle esigenze di tutti gli utenti dello spazio aereo e di minimizzare i ritardi. (...)».

6.        L’articolo 2 del regolamento di cui trattasi, rubricato «Definizioni», così dispone:
«Ai fini del presente regolamento e delle misure di cui all’articolo 3, s’intendono per:
(…)
4)      “servizi di navigazione aerea”: i servizi di traffico aereo, i servizi di comunicazione, navigazione e sorveglianza, i servizi meteorologici per la navigazione aerea e i servizi di informazione aeronautica;
5)      “fornitori di servizi di navigazione aerea”: qualsiasi soggetto, pubblico o privato, che fornisce servizi di navigazione per il traffico aereo generale;
(...)
8)      “utenti dello spazio aereo”: l’insieme degli aeromobili che operano quale traffico aereo generale;
(...)».
2.      Regolamento n. 550/2004

7.        I considerando da 3 a 6, 8, 10 e 13 del regolamento n. 550/2004 sono formulati come segue:
«(3)      Il [regolamento n. 549/2004] stabilisce i principi generali per l’istituzione del cielo unico europeo.
(4)      Per istituire il cielo unico europeo, si dovrebbero adottare misure volte a garantire la fornitura sicura ed efficiente di servizi di navigazione aerea compatibili con l’organizzazione e l’uso dello spazio aereo ai sensi del regolamento (CE) n. 551/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2004, relativo all’organizzazione e all’uso dello spazio aereo nel cielo unico europeo (“regolamento sullo spazio aereo”)  [(4)]. L’istituzione di un’organizzazione armonizzata della fornitura di tali servizi è importante per soddisfare in modo adeguato la domanda degli utenti dello spazio aereo e per gestire in modo sicuro ed efficiente il traffico aereo.
(5)      La fornitura di servizi di traffico aereo, quale prevista dal presente regolamento, si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri che non presentano carattere economico che giustifichi l’applicazione delle norme sulla concorrenza previste dal trattato.
(6)      Gli Stati membri sono responsabili del controllo della prestazione sicura ed efficiente di servizi di navigazione aerea e dell’osservanza delle norme comuni stabilite a livello comunitario da parte dei fornitori di servizi di navigazione aerea.
(…)
(8)      Il buon funzionamento del sistema di trasporto aereo presuppone inoltre norme uniformi e di sicurezza elevata per i fornitori di servizi di navigazione aerea.
(...)
(10)      Pur garantendo la continuità della fornitura di servizi, dovrebbe essere istituito un sistema comune di certificazione dei fornitori di servizi di navigazione aerea come mezzo per definire i diritti e gli obblighi dei fornitori di tali servizi e per controllare in modo regolare il rispetto di tali requisiti.
(…)
(13)      La fornitura di servizi di comunicazione, navigazione e sorveglianza, nonché di servizi di informazione aeronautica, dovrebbe essere organizzata secondo condizioni di mercato, tenendo conto delle speciali caratteristiche di tali servizi e mantenendo un livello elevato di sicurezza».

8.        L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 550/2004 così dispone:
«Le autorità nazionali di vigilanza di cui all’articolo 4 del [regolamento n. 549/2004] provvedono ad un’adeguata vigilanza dell’applicazione del presente regolamento, con particolare riguardo all’efficienza e alla sicurezza delle operazioni dei fornitori di servizi di navigazione aerea che forniscono servizi relativi allo spazio aereo di responsabilità dello Stato membro che ha designato o ha istituito l’autorità in questione».

9.        Ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 550/2004, dal titolo «Requisiti comuni»:
«Secondo la procedura di cui all’articolo 5, paragrafo 3, del [regolamento n. 549/2004] sono stabiliti requisiti comuni per la fornitura di servizi di navigazione aerea. I requisiti comuni riguardano i seguenti aspetti:
–        competenza e idoneità tecnica ed operativa,
–        sistemi e procedure di gestione della sicurezza e della qualità,
–        sistemi di segnalazione,
–        qualità dei servizi,
–        solidità finanziaria,
–        responsabilità e copertura assicurativa,
–        assetto proprietario e organizzazione, compresa la prevenzione di conflitti di interessi,
–        risorse umane, compresi piani di assunzione adeguati,
–        sicurezza».

10.      L’articolo 7, paragrafo 7, del regolamento n. 550/2004 così dispone:
«Le autorità nazionali di vigilanza controllano il rispetto dei requisiti comuni e delle condizioni collegate ai certificati. Informazioni dettagliate su tali controlli sono contenute nelle relazioni annuali che gli Stati membri presentano a norma dell’articolo 12, paragrafo 1, del [regolamento n. 549/2004]. Allorché un’autorità nazionale di vigilanza ritiene che il titolare di un certificato non soddisfi più siffatti requisiti o condizioni, essa adotta le misure del caso garantendo nel contempo la continuità dei servizi. Dette misure possono includere la revoca del certificato».

11.      L’articolo 8 del regolamento n. 550/2004, dal titolo «Designazione di fornitori di servizi di traffico aereo», prevede quanto segue:
«1.      Gli Stati membri garantiscono la fornitura di servizi di traffico aereo in regime di esclusiva all’interno di specifici blocchi di spazio aereo per lo spazio aereo posto sotto la loro responsabilità. A tal fine gli Stati membri designano un fornitore di servizi di traffico aereo titolare di un certificato valido nella Comunità.
2.      Gli Stati membri definiscono i diritti e gli obblighi dei fornitori di servizi designati. Gli obblighi possono comportare condizioni per la comunicazione tempestiva di informazioni rilevanti utili per identificare tutti i movimenti di aeromobili nello spazio aereo di loro responsabilità.
3.      Gli Stati membri hanno potere discrezionale per la scelta di un fornitore di servizi a condizione che quest’ultimo soddisfi i requisiti e le condizioni di cui agli articoli 6 e 7.
(...)».
3.      Regolamento (CE) n. 1008/2008

12.      L’articolo 2, punto 14, del regolamento (CE) n. 1008/2008 (5) così dispone:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
(...)
14)      “diritto di traffico”, il diritto di prestare un servizio aereo tra due aeroporti comunitari».

13.      L’articolo 3 del regolamento di cui trattasi, recante il titolo «Licenza d’esercizio», prevede, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«Le imprese stabilite nella Comunità non sono ammesse ad effettuare a titolo oneroso trasporti aerei di passeggeri, posta e/o merci, a meno che non abbiano ottenuto la licenza d’esercizio appropriata.
Un’impresa che soddisfa le prescrizioni del presente capo ha il diritto al rilascio della licenza d’esercizio».

14.      L’articolo 15, paragrafo 1, di detto regolamento così dispone:
«I vettori aerei comunitari hanno la facoltà di prestare servizi aerei intracomunitari».

15.      Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del medesimo regolamento:
«L’esercizio dei diritti di traffico è soggetto alle norme operative pubblicate vigenti a livello comunitario, nazionale, regionale o locale in materia di sicurezza (safety e security), tutela dell’ambiente e assegnazione delle bande orarie».
B.      Diritto belga

16.      L’articolo 1, paragrafi 1 e 4, della loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques (legge del 21  marzo 1991 recante riforma di talune imprese pubbliche), come modificato dalla legge del 16  dicembre 2015 (in prosieguo: la «legge sulle imprese pubbliche»), prevede quanto segue:
«1.      Ogni ente di interesse pubblico che deve godere di autonomia gestionale in un determinato settore industriale o commerciale può, previo adeguamento per legge del suo statuto alle disposizioni del presente titolo, ottenere tale autonomia stipulando un contratto di gestione con lo Stato alle condizioni di cui alla presente legge.
(...)
4.      Gli enti classificati come imprese pubbliche autonome sono:
(...)
4° Skeyes».

17.      L’articolo 170 della legge sulle imprese pubbliche così dispone:
«Skeyes ha per oggetto sociale:
1°      garantire la sicurezza della navigazione aerea nello spazio aereo di cui lo Stato belga è responsabile in forza della Convenzione internazionale relativa all’aviazione civile del 7  dicembre 1944  [(6)], in particolare del suo allegato 2, approvato con la legge del 30  aprile 1947, o in forza di ogni altro accordo internazionale;
2°      garantire nell’aeroporto di Bruxelles‑National il controllo degli spostamenti degli aeromobili in fase di avvicinamento, di atterraggio e di decollo, sulle piste e sulle corsie di circolazione, e la guida degli aeromobili sulle aree di traffico, nonché continuare a garantire la sicurezza del traffico aereo degli aeroporti e degli aerodromi pubblici regionali come da accordo di cooperazione concluso con le regioni il 30  novembre 1989;
3°      fornire ai servizi di polizia e di vigilanza aeronautica e aeroportuale informazioni concernenti gli aeromobili, i loro piloti, i loro spostamenti e i rispettivi effetti osservabili;
4°      fornire informazioni meteorologiche per la navigazione aerea, oltre a servizi di telecomunicazione o altri servizi connessi alle attività di cui al punto 1 o 2».

18.      Ai sensi dell’articolo 171 della legge sulle imprese pubbliche:
«Le attività di cui all’articolo 170, punti da 1° a 3°, costituiscono funzioni di servizio pubblico».
III. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte

19.      L’impresa pubblica autonoma belga Skeyes è stata designata dal Regno del Belgio quale fornitore esclusivo dei servizi di traffico aereo civile belga, in conformità all’articolo 8 del regolamento n. 550/2004. Quale controllore dello spazio aereo belga, il suo compito consiste nella fornitura di servizi di navigazione aerea all’interno di detto spazio.

20.      Tale impresa ha vissuto in passato episodi di tensione sociale. In particolare, a seguito di azioni collettive di un certo numero di controllori del traffico aereo, la Skeyes ha dovuto, in più occasioni, nel periodo compreso tra il mese di febbraio e il mese di maggio 2019, chiudere lo spazio aereo belga per insufficienza di personale disponibile. In tale contesto, la Skeyes ha adottato misure dette di «zero rate», che comportano che nessun aereo possa decollare, atterrare o transitare all’interno di detto spazio.

21.      A seguito di una chiusura dello spazio aereo belga disposta il 16  maggio 2019 a causa dell’assenza di molti controllori del traffico aereo dai loro posti, la compagnia aerea Ryanair, che opera in Belgio dagli aeroporti di Charleroi (Belgio) e Bruxelles (Belgio), depositava un ricorso di massima urgenza dinanzi al tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunale delle imprese dell’Hainaut, divisione di Charleroi, Belgio), il giudice del rinvio, affinché venisse ingiunto alla Skeyes di garantire un normale svolgimento del traffico aereo.

22.      Con ordinanza di pari data, il giudice del rinvio accoglieva la domanda della Ryanair prevedendo a carico della Skeyes una sanzione di EUR 250 000 per ogni ora di chiusura dello spazio aereo. Gli effetti di detta ordinanza venivano limitati al periodo dal 16 al 24  maggio 2019. Posto che la Ryanair riceveva la suddetta ordinanza il 16  maggio 2019, alle ore 15:38, orario questo in cui il traffico aereo era stato riaperto, e che sino al 24  maggio 2019 non si sono verificate nuove interruzioni, la stessa ordinanza cessava di produrre detti effetti giuridici senza che fossero applicate sanzioni.

23.      La Skeyes presentava avverso detta ordinanza un’opposizione di terzo dinanzi al giudice del rinvio, eccependo l’incompetenza di quest’ultimo a pronunciarsi sul ricorso della Ryanair. A questo proposito, la Skeyes affermava, in via principale, che detto giudice non era competente a pronunciarsi sulla domanda concernente la sua funzione di controllore dello spazio aereo belga. La Ryanair non vanterebbe, infatti, alcun diritto soggettivo che le consenta di proporre una siffatta domanda, posto che la regolamentazione dello spazio aereo belga rientrerebbe nel solo potere della Skeyes. In subordine, quest’ultima sostiene di essere sottratta, in quanto società di diritto pubblico, alla competenza del giudice del rinvio che è un tribunale delle imprese.

24.      Secondo quanto indicato nella decisione di rinvio, il diritto belga prevede che le decisioni amministrative non ricadano, in linea di principio, nella giurisdizione dei giudici ordinari. Esse rientrano nella giurisdizione del Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio), che si pronuncia sui ricorsi di annullamento per violazione dei requisiti di forma, sia sostanziali che prescritti a pena di nullità, o per eccesso o sviamento di potere, proposti avverso atti unilaterali delle autorità amministrative. Tuttavia, il potere giudiziario sarebbe competente a prevenire o riparare ogni violazione colposa di un diritto soggettivo commessa da un’autorità amministrativa nell’esercizio del suo potere discrezionale. L’esistenza di un potere discrezionale in capo a una siffatta autorità non escluderebbe quindi la competenza dei giudici ordinari, a condizione che l’azione tenda al ripristino di diritti soggettivi.

25.      Nutrendo dubbi in merito agli eventuali limiti al potere discrezionale riconosciuto ai fornitori di servizi di traffico aereo dal regolamento n. 550/2004, il tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Tribunale delle imprese dell’Hainaut, divisione di Charleroi) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se il regolamento n. 550/2004 e, in particolare, il suo articolo 8, debba essere interpretato nel senso che consenta agli Stati membri di esentare dal sindacato giurisdizionale dei giudici dello Stato membro interessato le presunte violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi da parte del prestatore di servizi di traffico aereo, o se le disposizioni [di detto regolamento] debbano essere interpretate nel senso che obblighino gli Stati membri a prevedere rimedi giurisdizionali efficaci contro tali presunte violazioni, tenuto conto della natura dei servizi da fornire.
2)      Se il regolamento n. 550/2004, nella parte in cui precisa che: “[l]a fornitura di servizi di traffico aereo, quale prevista dal presente regolamento, si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri che non presentano carattere economico che giustifichi l’applicazione delle norme sulla concorrenza previste dal trattato”, debba essere interpretato nel senso di escludere non solo le regole di concorrenza in senso stretto, ma anche tutte le altre regole applicabili alle imprese pubbliche operanti in un mercato di beni e servizi aventi effetti indiretti sulla concorrenza, come quelle che vietano gli ostacoli alla libertà d’impresa e di prestazione di servizi».

26.      Hanno presentato osservazioni scritte la Skeyes, la Ryanair, i governi belga, spagnolo e polacco e la Commissione europea. Fatta eccezione per il governo spagnolo, le suddette parti sono state altresì sentite nel corso dell’udienza tenutasi il 20  ottobre 2021.
IV.    Analisi

A.      Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

27.      Il governo belga eccepisce, in via principale, l’irricevibilità delle due questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte dal giudice del rinvio. Per quanto attiene alla prima questione pregiudiziale, detto governo afferma, in primo luogo, che il giudice a quo si limita a riportare la posizione della Skeyes e non individua le disposizioni nazionali pertinenti. In secondo luogo, la prima questione pregiudiziale sarebbe irricevibile anche in ragione del fatto che il suddetto giudice non indicherebbe in che modo la risposta alla questione di cui trattasi gli consentirebbe di definire la controversia ad esso sottoposta. Per quanto attiene alla seconda questione, il governo belga afferma, da una parte, che essa è redatta in termini troppo generali, che non consentono di formulare osservazioni scritte, e, dall’altra, che detta questione non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte.

28.      Ritengo che detti argomenti debbano essere respinti. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, spetta soltanto al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolarità del caso di specie, tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza quanto la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Ne consegue che le questioni sollevate dai giudici nazionali sono assistite da una presunzione di rilevanza e che il rifiuto della Corte di statuire su tali questioni è possibile soltanto qualora risulti che l’interpretazione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente a dette questioni (7).

29.      Orbene, è evidente che così non è nel caso di specie, dato che l’interpretazione richiesta dal giudice del rinvio della normativa dell’Unione e, segnatamente delle disposizioni del regolamento n. 550/2004, è direttamente collegata all’oggetto della controversia principale, che la problematica sollevata da detta controversia non è ipotetica,  bensì reale, e che la Corte dispone degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in maniera utile alle questioni sollevate.

30.      Date le circostanze, ritengo che le questioni pregiudiziali sollevate siano ricevibili.
B.      Sulla prima questione pregiudiziale

31.      Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio si chiede sostanzialmente se il regolamento n. 550/2004 e, in particolare, il suo articolo 8 debba essere interpretato nel senso che un vettore aereo può presentare, dinanzi ai giudici nazionali, un ricorso avverso il fornitore di servizi di navigazione aerea (8) allo scopo di assoggettare a sindacato giurisdizionale presunte violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi gravante a carico di quest’ultimo.

32.      Osservo anzitutto che il regolamento n. 550/2004 si inserisce nel contesto delle disposizioni del regolamento n. 549/2004 che stabilisce i principi generali per l’istituzione del cielo unico europeo (9). L’analisi che segue non può quindi, a mio avviso, limitarsi unicamente al regolamento n. 550/2004; è necessario, invece, tener altresì conto sia del regolamento n. 549/2004, sia del regolamento n. 1008/2008, che reca norme comuni per la prestazione di servizi aerei nell’Unione europea.

33.      Al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, occorre, anzitutto, esaminare se i regolamenti succitati conferiscano diritti ai vettori aerei – una questione sulla quale le parti hanno espresso posizioni divergenti – (1) e affrontare poi la questione se l’eventuale esistenza di tali diritti conferisca ai vettori aerei la possibilità di presentare un ricorso avverso una decisione di chiudere lo spazio aereo, come quella adottata dalla Skeyes (2).
1.      Diritti dei vettori aerei e obblighi gravanti sui fornitori di servizi di navigazione aerea nel quadro del cielo unico europeo

34.      Occorre ricordare che i vettori aerei che effettuano trasporti sul territorio dell’Unione operano sulla base di licenze rilasciate dagli Stati membri in forza del regolamento n. 1008/2008.

35.      In particolare, l’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, di detto regolamento prevede che un’impresa che soddisfa le prescrizioni del capo II del regolamento di cui trattasi ha diritto al rilascio della licenza d’esercizio, la quale rappresenta una condizione preliminare per l’esercizio di un’attività nel settore del trasporto aereo.

36.      L’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 1008/2008 sancisce la libertà di prestazione di servizi di trasporto aereo, riconoscendo a un vettore aereo – titolare di una valida licenza – la facoltà di effettuare trasporti aerei intracomunitari.

37.      Ne consegue che il diritto riconosciuto a un operatore che soddisfa le condizioni enunciate dal regolamento n. 1008/2008 ai fini dell’ottenimento di una licenza e il diritto di svolgere le attività coperte da detta licenza una volta ottenuta, costituiscono diritti garantiti dal diritto dell’Unione.

38.      Osservo inoltre che, indipendentemente dai diritti conferiti dal diritto derivato dell’Unione, i vettori aerei beneficiano dei diritti e delle libertà riconosciuti dal diritto primario dell’Unione, segnatamente della libertà d’impresa e della libera prestazione dei servizi in forza dell’articolo 16 della Carta e dell’articolo 56 TFUE.

39.      I fornitori di servizi di navigazione aerea, dal canto loro, sono designati dagli Stati membri in conformità del diritto dell’Unione. Così, le competenze ad essi attribuite e da essi esercitate nella loro qualità di titolari di prerogative dei pubblici poteri derivano dalle disposizioni adottate da uno Stato membro ai fini dell’attuazione dell’articolo 8 del regolamento n. 550/2004.

40.      Pertanto, i fornitori di servizi di navigazione aerea sono tenuti a soddisfare determinati obblighi nel quadro dei compiti loro affidati, tra cui quello di garantire la continuità dei servizi di controllo del traffico aereo. A tal riguardo, occorre ricordare che la continuità dei servizi di controllo del traffico aereo rientra tra gli obiettivi del diritto dell’Unione in forza dell’articolo 1 del regolamento n. 550/2004 in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafo 7, dello stesso regolamento  (10).

41.      Più precisamente, tra gli obiettivi principali del «cielo unico europeo» figura quello della fornitura sicura ed efficiente di servizi di navigazione aerea al fine di rispondere in maniera adeguata «alle esigenze di tutti gli utenti dello spazio aereo» (11). Osservo, a questo proposito, che l’articolo 2, punto 8, del regolamento n. 549/2004 identifica gli «utenti dello spazio aereo» come «l’insieme degli aeromobili che operano quale traffico aereo generale».

42.      Occorre quindi osservare che la possibilità per un vettore aereo di esercitare i diritti e le libertà riconosciutigli in forza del diritto primario e del diritto derivato dell’Unione è subordinata al soddisfacimento da parte dei fornitori di servizi di navigazione aerea dei compiti loro incombenti, tra i quali figura, al primo posto, la continuità della fornitura dei servizi di navigazione aerea.

43.      Tuttavia, nel caso di specie, l’obiettivo della continuità dei servizi di controllo del traffico aereo è strettamente legato a quello della sicurezza aerea. Così, benché i vettori aerei dispongano di concreti diritti, questi ultimi sono soggetti alle regole del diritto dell’Unione in materia di sicurezza. Tale considerazione trova peraltro conferma nelle disposizioni del regolamento n. 1008/2008, nella misura in cui la libertà di prestazione di servizi di trasporto aereo in seno all’Unione, sancita all’articolo 15 di detto regolamento, è subordinata all’articolo 19, paragrafo 1, del medesimo regolamento, ai sensi del quale l’esercizio di detta libertà è soggetto alle norme operative vigenti a livello di Unione in materia di sicurezza. L’obiettivo della sicurezza aerea è altresì al centro dei regolamenti n. 549/2004 (12) e n. 550/2004 (13).

44.      Ne consegue che l’obbligo di fornitura dei servizi di navigazione aerea da parte dei fornitori incaricati di svolgere tale compito non è assoluto e incondizionato, ma che le attività di un fornitore designato possono essere sospese, e ciò unicamente per ragioni oggettive, tra le quali rientra, in primo luogo, la sicurezza aerea. In un tal caso, ove detto fornitore sia costretto, ad esempio, ad applicare una misura «zero rate» e a chiudere effettivamente lo spazio aereo ai vettori aerei, si potrebbe ritenere che non gli sia più possibile svolgere le attività oggetto della sua licenza 

45.      Occorre, tuttavia, sottolineare che la nozione di «sicurezza aerea» può essere concettualmente definita solo facendo riferimento a elementi oggettivi, vale a dire ad avvenimenti che sfuggono al controllo del fornitore di cui trattasi (come, ad esempio, condizioni meteorologiche sfavorevoli, un’eruzione vulcanica, un atto di terrorismo o una guerra), o che sono collegati alla realizzazione dell’obiettivo stesso della sicurezza aerea (ad esempio, l’adeguamento dei sistemi di controllo del traffico aereo o la costruzione di nuove torri di controllo o di altri dispositivi che consentono di rafforzare la sicurezza aerea). Ne consegue che, in linea di principio, la sicurezza aerea non può essere invocata da un fornitore di servizi di navigazione aerea per l’adozione di una misura «zero rate» quando la chiusura dello spazio aereo è stata imposta da ragioni «interne» – quali, ad esempio, ragioni organizzative che hanno comportato una carenza di controllori del traffico aereo – imputabili esclusivamente a detto fornitore. In ogni caso, come illustrato al paragrafo 77 delle presenti conclusioni, la decisione di un fornitore di servizi di navigazione aerea di procedere alla chiusura dello spazio aereo deve poter essere sottoposta al sindacato giurisdizionale anche laddove questi invochi ragioni connesse alla sicurezza aerea.
2.      Diritto dei vettori aerei a un ricorso effettivo nei confronti dei fornitori di servizi di navigazione aerea

46.      Per quanto concerne la prima parte della prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio si chiede sostanzialmente se l’articolo 8 del regolamento n. 550/2004 debba essere interpretato nel senso che consente agli Stati membri di sottrarre al controllo giurisdizionale le asserite violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi di navigazione aerea da parte dei fornitori designati.

47.      Ricordo che, come emerge dal suo titolo, l’articolo di cui trattasi verte sulla designazione dei fornitori di servizi di traffico aereo da parte degli Stati membri, precisando, al suo paragrafo 2, che sono questi ultimi a definire i diritti e gli obblighi dei fornitori di servizi designati. Ricordo altresì che il suddetto articolo costituisce il fondamento giuridico della designazione, da parte del Regno del Belgio, della Skeyes quale fornitore esclusivo di servizi di traffico aereo civile in detto paese.

48.      A tal riguardo, occorre precisare che la questione a noi sottoposta dal giudice del rinvio non riguarda né la valutazione della designazione della Skeyes quale fornitore di servizi di navigazione aerea in quanto tale, né il controllo da parte del Regno del Belgio delle modalità con cui la Skeyes adempie il proprio compito. La prima questione pregiudiziale verte, infatti, unicamente, sulla possibilità di sottrarre al controllo giurisdizionale le asserite violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi di navigazione da parte del fornitore di servizi di navigazione aerea.

49.      Orbene, l’articolo 8 del regolamento n. 550/2004 non contiene alcuna disposizione che imponga o autorizzi gli Stati membri a sottrarre al controllo dei giudici nazionali le controversie che contrappongono un fornitore di servizi di navigazione aerea agli utenti dello spazio aereo. Infatti, detto articolo non è collegato al controllo che i giudici nazionali degli Stati membri esercitano sui fornitori di servizi di navigazione aerea e non conferisce quindi a questi ultimi alcuna «immunità giurisdizionale».

50.      Alla luce di quanto precede, ritengo quindi che l’articolo 8 del regolamento n. 550/2004 debba essere interpretato nel senso che non autorizza gli Stati membri a sottrarre al controllo dei giudici nazionali le asserite violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi da parte del fornitore di servizi di navigazione aerea. Osservo altresì che, quale eccezione al principio del controllo giurisdizionale, un’«immunità giurisdizionale» potrebbe essere invocata unicamente se espressamente prevista, condizione questa non soddisfatta nel caso di specie.

51.      Per quanto concerne la seconda parte della prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio desidera sapere, in termini più generali, se il regolamento n. 550/2004 debba essere interpretato nel senso che i vettori aerei devono disporre di un diritto di ricorso al fine di contestare le presunte violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi di navigazione aerea incombente al fornitore designato.

52.      A tale riguardo, la Ryanair e i governi spagnolo e polacco affermano che occorre rispondere a detta questione in senso affermativo. Per contro, la resistente, il governo belga e la Commissione sono del parere apposto.

53.      Secondo la Ryanair, benché il regolamento n. 550/2004 non contenga alcuna disposizione in merito al controllo da parte dei giudici degli Stati membri sui fornitori di servizi di navigazione aerea, tale silenzio non potrebbe essere interpretato nel senso che riconosce un’immunità giurisdizionale a detti fornitori, che restano soggetti ai requisiti del diritto dell’Unione. Infatti, in applicazione dell’articolo 19 TUE e dell’articolo 47 della Carta, nonché della pertinente giurisprudenza della Corte sul principio di tutela giurisdizionale effettiva (14), nel caso di specie competerebbe al Regno del Belgio prevedere la possibilità per i vettori aerei di proporre un ricorso giurisdizionale contro detti fornitori in caso di violazione dei loro obblighi, alla luce del diritto dell’Unione.

54.      Il governo polacco sostiene che l’articolo 8 del regolamento n. 550/2004, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, deve essere interpretato nel senso che garantisce ai vettori aerei un diritto di ricorso effettivo al fine di ottenere la cessazione delle perturbazioni causate dal prestatore di servizi di navigazione aerea, se dovute a ragioni a lui imputabili in via esclusiva.

55.      Dal canto suo, il governo spagnolo ritiene che, se le presunte violazioni di un fornitore di servizi di navigazione aerea nel quadro della funzione che esso esercita fossero sottratte al controllo giurisdizionale, la restrizione al diritto riconosciuto a un utente dello spazio aereo, come la Ryanair, di esercitare le sue attività nel quadro della libera prestazione dei servizi, derivante da una decisione amministrativa lesiva dei suoi interessi, si risolverebbe in una violazione del suo diritto a un ricorso effettivo.

56.      Per contro, la Commissione reputa, in primo luogo, che nessuna disposizione del regolamento n. 550/2004 conferisca ai vettori aerei diritti esercitabili direttamente nei confronti dei fornitori di servizi di navigazione aerea. La mancanza di disposizioni in tal senso sarebbe giustificata alla luce dell’obiettivo primario della sicurezza aerea, perseguito da detto regolamento, il quale sarebbe incompatibile con un eventuale sindacato giurisdizionale delle decisioni adottate da detti fornitori. Essa afferma, in secondo luogo, che, in caso di eventuali violazioni nell’esercizio delle loro funzioni da parte dei fornitori designati, spetta alle autorità competenti dello Stato membro interessato che vigilano sull’esercizio di tali funzioni da parte dei suddetti fornitori adottare le misure necessarie per porre rimedio alle mancanze di cui trattasi.

57.      Pur condividendo l’analisi della Commissione, la Skeyes e il governo belga affermano che gli utenti dello spazio aereo potrebbero avvalersi del diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, ai sensi dell’articolo 47 della Carta, unicamente in caso di violazione di un diritto o di una libertà garantita dal diritto dell’Unione. Orbene, a loro avviso, i regolamenti n. 549/2004 e n. 550/2004 non conferiscono alcun diritto soggettivo alla Ryanair. Più precisamente, detti regolamenti non prevedrebbero né un obbligo di fornitura di servizi a carico dei fornitori di servizi di navigazione aerea, né un diritto a una fornitura di servizi a favore degli utenti dello spazio aereo.

58.      A questo proposito, la Skeyes e il governo belga ritengono che il carattere discrezionale di detto potere inciderebbe sulla tipologia di misure che un tribunale potrebbe dover adottare nei confronti del fornitore dei servizi di navigazione aerea, in forza del principio della separazione dei poteri. Secondo queste due parti, tale principio potrebbe ostare a che il giudice nazionale adotti,  al posto di detto fornitore, misure rientranti nel potere discrezionale di quest’ultimo (15). La Skeyes e il governo belga ritengono inoltre che, benché il diritto dell’Unione non accordi diritti alla Ryanair nel caso di specie, la normativa belga prevederebbe in pratica vari strumenti che consentono di garantire il controllo giurisdizionale degli atti della Skeyes (16).

59.      A mio avviso, il regolamento n. 550/2004 deve essere interpretato nel senso che i vettori aerei devono disporre di un diritto di ricorso avverso una decisione, come quella adottata dalla Skeyes, al fine di contestare le presunte violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi di navigazione aerea incombente a tale fornitore.

60.      Occorre infatti ricordare, in primo luogo, che l’articolo 47 della Carta sancisce, al suo primo comma, che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo nel rispetto delle condizioni previste in detto articolo. A questo diritto corrisponde l’obbligo imposto agli Stati membri, sancito all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma,  TUE, di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.

61.      Sempre in base a una giurisprudenza costante, il principio di tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale di diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4  novembre 1950 (17). È compito dei giudici nazionali, secondo il principio di leale cooperazione enunciato dall’articolo  4, paragrafo 3,  TUE, garantire la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto dell’Unione (18).

62.      Quanto ai mezzi giurisdizionali che gli Stati membri sono tenuti a prevedere, nonostante il Trattato  FUE abbia istituito un certo numero di azioni dirette che possono essere eventualmente esperite dalle persone fisiche e dalle persone giuridiche dinanzi al giudice dell’Unione, né il Trattato  FUE, né l’articolo 19 TUE hanno inteso creare mezzi d’impugnazione esperibili dinanzi ai giudici nazionali, onde salvaguardare il diritto dell’Unione, diversi da quelli già contemplati dal diritto nazionale (19).

63.      In mancanza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta quindi all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione (20). La situazione sarebbe diversa solo se risultasse dall’economia dell’ordinamento giuridico nazionale in questione che non esiste alcun rimedio giurisdizionale che permetta, anche in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione o, ancora, se l’unico modo per poter adire un giudice da parte di un singolo fosse quello di commettere violazioni del diritto (21).

64.      A tale riguardo, le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (22).

65.      Per quanto attiene, più nello specifico, alla questione dei provvedimenti provvisori, occorre ricordare che, in conformità a una giurisprudenza costante, il giudice nazionale investito di una controversia disciplinata dal diritto dell’Unione dev’essere in grado di concedere provvedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della successiva pronuncia giurisdizionale sull’esistenza dei diritti invocati in forza del diritto dell’Unione (23).

66.      Occorre anzitutto precisare che, contrariamente alla causa che ha dato luogo alla sentenza Unibet (24), invocata segnatamente dalla Ryanair nelle sue osservazioni scritte, la questione che si pone nell’ambito della presente causa non è quella della «creazione» di un nuovo mezzo di ricorso (autonomo) non contemplato dal diritto interno, ma piuttosto quella se la Ryanair possa introdurre un ricorso di massima urgenza sulla base di un mezzo di ricorso preesistente nel diritto nazionale.

67.      Infatti, come ho già osservato al paragrafo 24 delle presenti conclusioni, il procedimento principale si inserisce nel contesto particolare della ripartizione delle competenze tra i giudici amministrativi e civili belgi con riferimento alle azioni avviate dai singoli nei confronti delle autorità amministrative o delle imprese pubbliche cui lo Stato belga ha conferito prerogative dei poteri pubblici quando sono coinvolti «diritti soggettivi» dei singoli in questione.

68.      A tale riguardo, si deve precisare che, in base a quanto emerge dalla decisione di rinvio, benché la Ryanair abbia avuto la possibilità di proporre un ricorso dinanzi ai giudici nazionali, è tuttavia messa in discussione sia la natura di detto ricorso (vale a dire, se esso sia circoscritto unicamente a un ricorso per responsabilità extracontrattuale dinanzi a un giudice amministrativo o se comprenda anche un’azione in estrema urgenza), sia la competenza del giudice del rinvio a pronunciarsi sul ricorso alla luce dell’incertezza quanto alla legittimazione della Ryanair a proporre tale ricorso.

69.      Orbene, come ho osservato al paragrafo 63 delle presenti conclusioni, in forza di una giurisprudenza costante, compete all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti a pronunciarsi sui ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto dell’Unione e definire le relative modalità procedurali. La ripartizione tra le autorità giurisdizionali belghe della competenza a pronunciarsi su una siffatta domanda non è quindi una questione rientrante nel diritto dell’Unione. Infatti, se, in forza del diritto belga e delle norme procedurali applicabili, un’altra autorità giurisdizionale avesse potuto essere competente a pronunciarsi sulla domanda della Skeyes in maniera efficace – vale a dire sulla base di un ricorso d’urgenza – spetta  all’ordinamento giuridico interno stabilirlo (25).

70.      Osservo, in secondo luogo, che l’argomentazione dedotta dalla Skeyes e dal governo belga si fonda sulla premessa secondo cui ammettere che possa essere esercitato un mezzo di ricorso come quello azionato nel procedimento principale equivarrebbe a riconoscere che il potere giudiziario possa sostituirsi all’amministrazione esercitando esso stesso il potere discrezionale di cui trattasi.

71.      A mio avviso, detto argomento non può essere accolto.

72.      Infatti, nel caso di specie, non si tratterebbe per il potere giudiziario di rimettere in discussione il potere discrezionale riconosciuto ai fornitori di servizi di navigazione aerea né di sostituirsi all’amministrazione esercitando esso stesso il potere discrezionale in questione, bensì per il giudice nazionale di «controllare» una decisione (ben specifica) adottata dall’amministrazione che rischierebbe di ledere i vettori aerei e i loro utenti. Ritengo quindi, come illustrato di seguito, che il giudice nazionale debba poter compiere questo tipo di valutazione, pena privare i vettori aerei, come la Ryanair, di un ricorso giurisdizionale effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta.

73.      Inoltre, come sottolineato ai paragrafi 39 e 40 delle presenti conclusioni, reputo che i regolamenti nn. 550/2004 e 549/2004 mirino proprio a rispondere alle esigenze degli utenti dello spazio aereo. Le pretese violazioni commesse da un fornitore di servizi di navigazione aerea nel quadro del compito ad esso affidato non possono pertanto essere sottratte al sindacato giurisdizionale, pena compromettere l’oggetto stesso di detti regolamenti.

74.      In terzo luogo, per quanto attiene all’argomento legato alla sicurezza sollevato dalla Commissione, occorre ricordare che l’obbligo di fornitura di servizi di navigazione aerea non è assoluto, cosicché le attività di un fornitore designato possono essere sospese per ragioni obiettive, tra cui rientra, in primo luogo, la sicurezza (26). Tuttavia, come sottolinea correttamente il governo polacco, ciò non può tradursi nell’esclusione sistematica di ogni possibilità per i vettori aerei di chiedere il sindacato giurisdizionale sulle decisioni di detto fornitore a prescindere dalle circostanze.

75.      Inoltre, consentire a un fornitore di servizi di navigazione aerea di limitare a sua discrezione il traffico aereo invocando motivi di sicurezza senza che questi ultimi possano essere sottoposti a sindacato giurisdizionale sarebbe, per definizione, contrario agli obiettivi del cielo unico europeo e limiterebbe i diritti e le libertà fondamentali, sia dei vettori aerei che dei cittadini dell’Unione. Ritengo pertanto che l’obiettivo della sicurezza aerea, malgrado la sua importanza essenziale nel quadro del funzionamento del cielo unico europeo, non costituisca un concetto a sé stante, ma debba essere interpretato alla luce non solo degli altri obiettivi fondamentali di questo ultimo, ma anche, in termini più generali, alla luce delle altre libertà fondamentali (come la libera prestazione dei servizi, la libera circolazione delle merci e la libera circolazione delle persone nell’ambito dell’area Schengen). Quale sarebbe, infatti, la portata del cielo unico europeo se ciascuno Stato membro potesse procedere alla chiusura del suo spazio aereo a propria discrezione?

76.      Non vedo, inoltre, come il fatto di riconoscere l’esistenza di un sindacato giurisdizionale – anche sotto forma di azione in estrema urgenza – rischi di ledere o addirittura di compromettere la sicurezza aerea. A tal riguardo, ritengo che la questione se un fornitore di servizi di navigazione aerea possa far valere giustificazioni connesse alla sicurezza aerea per procedere alla chiusura dello spazio aereo non sia una questione legata alla competenza di un’autorità giudiziaria o alla ricevibilità di un’azione giurisdizionale. Si tratta piuttosto di una questione di merito che deve essere sottoposta a sindacato giurisdizionale al fine di poter verificare i motivi di sicurezza invocati da detto fornitore e di determinare, in tal modo, se la chiusura dello spazio aereo sia giustificata.

77.      Un’interpretazione siffatta appare ancor più giustificata nel caso in esame, alla luce del fatto che dalla motivazione della domanda di pronuncia pregiudiziale emerge chiaramente che la misura «zero rate» è stata applicata in ragione della carenza di controllori del traffico aereo. Nella specie, l’applicazione di detta misura di sicurezza è stata imposta da ragioni organizzative imputabili esclusivamente alla Skeyes e non a seguito di avvenimenti esterni la cui causa può essere indipendente dall’attività (o dall’inattività) di detto fornitore, come, ad esempio, condizioni meteorologiche avverse, un’eruzione vulcanica o un atto di terrorismo (27). Ritengo quindi che, benché una discontinuità dei servizi di navigazione aerea possa essere accettata quando deriva da uno sciopero avente carattere di forza maggiore, la stessa conclusione non si impone quando dette azioni collettive non rappresentano eventi isolati, ma sembrano ripetersi nel periodo interessato senza che il fornitore in questione sia costretto ad adottare le misure necessarie per assicurare la continuità dei servizi di navigazione aerea. In ogni caso, la valutazione finale di tutte queste ipotesi deve essere rimessa al giudice nazionale.

78.      Pertanto, accogliere la posizione della Commissione equivarrebbe a rendere il fornitore di servizi di navigazione aerea completamente immune alla maggior parte delle azioni giudiziarie, anche nei casi in cui – indipendentemente dai fatti della presente causa – detto fornitore invochi in maniera ingiustificata (o addirittura abusiva) ragioni di sicurezza al fine di non adempiere il suo obbligo di fornire servizi di navigazione aerea.

79.      Alla luce di quanto precede, ritengo che il fatto che un fornitore possa decidere di chiudere il suo spazio aereo in maniera discrezionale invocando ragioni di sicurezza, senza che tale decisione sia soggetta a un sindacato giurisdizionale, rischierebbe di compromettere i diritti e le libertà riconosciuti dal diritto dell’Unione ai vettori aerei e ai loro utenti. Inoltre, il fatto che una siffatta decisione amministrativa sia adottata nell’esercizio di un potere discrezionale non dovrebbe, in linea di principio, ostare all’assoggettamento di tale decisione al sindacato giurisdizionale.

80.      In quarto e ultimo luogo, ritengo che non possa essere accolta la soluzione proposta dalla Commissione, secondo cui, in caso di eventuali violazioni da parte dei fornitori designati nell’esercizio delle loro funzioni, solo l’autorità nazionale di vigilanza dei fornitori di servizi di navigazione aerea sarebbe competente a intervenire.

81.      Osservo, anzitutto, che il controllo cui si riferisce la Commissione ha carattere amministrativo e non giurisdizionale. Orbene, l’esistenza di un meccanismo di controllo amministrativo delle attività di un fornitore di servizi di navigazione aerea non può sostituirsi al controllo giurisdizionale o privare un vettore aereo di un ricorso giurisdizionale effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta. 

82.      Infatti, diversamente dal controllo giurisdizionale che consente a un singolo di sottoporre a un giudice la violazione di uno dei suoi diritti, la ragion d’essere e l’obiettivo principale di detto controllo amministrativo non è la protezione dei diritti individuali degli utenti dello spazio aereo; esso ha invece un carattere più ampio, che è quello di assicurare che i fornitori di servizi di navigazione aerea adempiano i compiti loro conferiti dagli Stati membri. Così, a norma dell’articolo 7, paragrafo 7, del regolamento n. 550/2004, il compito delle autorità nazionali di vigilanza è di controllare – a pena di revoca del certificato rilasciato a detti fornitori – «il rispetto dei requisiti comuni e delle condizioni collegate ai certificati» di detti fornitori. Orbene, i «requisiti comuni» per la fornitura dei servizi di navigazione, definiti nell’articolo 6 del regolamento n. 550/2004, concernono principalmente gli aspetti tecnici, organizzativi e operativi inerenti al ruolo ricoperto dai fornitori di detti servizi e non sembrano essere direttamente collegati ai diritti dei vettori aerei (28). Ritengo quindi che, per sua natura, obiettivo e risultato a cui conduce, un siffatto controllo non possa essere equiparato a un controllo giurisdizionale, né qualificato come tale.

83.      Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che il regolamento n. 550/2004 e, segnatamente, il suo articolo 8, deve essere interpretato nel senso che non autorizza a sottrarre al controllo  degli organi giurisdizionali dello Stato membro interessato le asserite violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi da parte del prestatore di servizi di navigazione aerea. L’articolo 47 della Carta impone, invece, che i vettori aerei abbiano accesso a un ricorso giurisdizionale effettivo che consenta loro di ottenere la cessazione delle violazioni da parte del fornitore designato, a norma dell’articolo 8 del regolamento n. 550/2004, del suo obbligo di fornire servizi di navigazione aerea.
C.      Sulla seconda questione pregiudiziale

84.      Con la sua seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi sull’interpretazione del considerando 5 del regolamento n. 550/2004. Posto che, ai sensi di detto considerando, le norme sulla concorrenza non si applicano alla fornitura di servizi di navigazione aerea, detto giudice desidera sapere se il considerando di cui trattasi comporti anche l’inapplicabilità di tutte le altre regole aventi effetti indiretti sulla concorrenza, come quelle che vietano gli ostacoli alla libertà d’impresa e di prestazione di servizi.

85.      Come emerge dalla decisione di rinvio, tale questione mira a stabilire se un vettore aereo, come la Ryanair, possa avvalersi dell’articolo 16 della Carta o dell’articolo 56 TFUE contro le decisioni adottate dalla Skeyes nell’esercizio del suo potere discrezionale.

86.      Osservo anzitutto che, nelle loro osservazioni scritte, la maggioranza delle parti concorda sul fatto che occorre rispondere alla seconda questione pregiudiziale in senso negativo, posizione che condivido per le ragioni di seguito illustrate.

87.      In primo luogo, ritengo che una risposta negativa alla seconda questione pregiudiziale possa essere tratta direttamente dalla formulazione stessa del considerando 5 del regolamento n. 550/2004, che si riferisce unicamente alle norme sulla concorrenza previste dal Trattato  FUE senza menzionare ulteriori disposizioni, come quelle che vietano gli ostacoli alla libertà d’impresa e di prestazione di servizi.

88.      Inoltre, da nessuna delle disposizioni del regolamento n. 550/2004 si evince che il suo considerando 5 abbia una portata più estesa e debba essere interpretato nel senso che osta all’applicazione di ulteriori norme del Trattato  FUE ai fornitori di servizi di navigazione aerea. Nessuna disposizione di detto regolamento consente quindi di affermare espressamente che, nel quadro della loro attività, i fornitori di servizi di navigazione aerea, designati ai sensi di disposizioni di detto stesso regolamento e investiti di prerogative dei poteri pubblici, sono esclusi dall’osservanza dell’articolo 16 della Carta e dell’articolo 56 TFUE.

89.      In secondo luogo, occorre sottolineare che, anche per quanto concerne l’inapplicabilità delle disposizioni del diritto della concorrenza citata nel considerando 5 del regolamento n. 550/2004, essa non è assoluta, ma trova la sua giustificazione nella particolarità della fornitura di servizi di navigazione aerea i quali sono forniti in esclusiva da un fornitore designato in maniera discrezionale dagli Stati membri.

90.      A tal riguardo, il considerando 5 del regolamento n. 550/2004 si limita a riprendere la giurisprudenza della Corte tratta dalla sentenza SAT Fluggesellschaft (29), secondo cui la deroga all’applicazione delle norme sulla concorrenza sarebbe giustificata dalla mancanza di natura economica dei servizi di traffico aereo, a causa della loro equiparazione a una pubblica autorità.

91.      Occorre tuttavia precisare che l’inapplicabilità delle disposizioni del diritto della concorrenza è circoscritta unicamente all’esercizio dei  pubblici poteri e non copre tutti i servizi affidati ai fornitori. Non è quindi escluso che, mentre determinati servizi di un fornitore di servizi aerei beneficiano dell’inapplicabilità di dette regole, altri servizi erogati da tale medesimo fornitore siano, quanto a loro, assoggettati alle suddette regole, segnatamente quando le attività da esso erogate siano separabili da quelle esercitate in veste di autorità pubblica e possano costituire attività economiche (30). 

92.      In terzo luogo, occorre ricordare che i fornitori di servizi di navigazione aerea, come la Skeyes, sono chiamati ad assicurare la gestione e il corretto funzionamento del traffico aereo nello spazio aereo di cui sono responsabili. Orbene, non vi è alcun dubbio che tale compito sia intrinsecamente legato all’utilizzo dello spazio aereo di cui trattasi da parte degli utenti e al diritto di questi ultimi di fornire i propri servizi nel cielo unico europeo, nel quadro della libertà d’impresa e della libera prestazione dei servizi (31). Ne consegue che un siffatto approccio, oltre a non essere in alcun modo giustificato dall’interpretazione letterale e sistematica del regolamento n. 550/2004, sarebbe in contrasto non solo con le libertà di circolazione, ma anche con gli obiettivi stessi dei regolamenti n. 549/2004 e n. 550/2004, concernenti la necessità di rispondere ai bisogni e alle richieste degli utenti dello spazio aereo (32).

93.      Osservo, infine, che, benché il preambolo di un atto dell’Unione sia idoneo a precisare il contenuto delle disposizioni dell’atto stesso e costituisca un importante elemento di interpretazione idoneo a chiarire la volontà dell’autore di tale atto giuridico (33), ciò non toglie che, come ho già osservato ai paragrafi 87 e 88 delle presenti conclusioni, il regolamento n. 550/2004 non contiene alcuna disposizione idonea a giustificare l’esclusione di cui alla seconda questione.

94.      Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che il regolamento n. 550/2004 non esclude l’applicazione, nei confronti dei fornitori designati per la fornitura di servizi di navigazione aerea, delle regole applicabili alle imprese pubbliche operanti in un mercato di beni e servizi, come quelle che vietano gli ostacoli alla libertà d’impresa e di prestazione di servizi.
V.      Conclusione

95.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dal tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (tribunale delle imprese dell’Hainaut, divisione di Charleroi, Belgio):
1)      Il regolamento (CE) n. 550/2004, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10  marzo 2004, sulla fornitura di servizi di navigazione aerea nel cielo unico europeo, e in particolare il suo articolo 8, deve essere interpretato nel senso che non autorizza a sottrarre al controllo degli organi giurisdizionali dello Stato membro interessato le asserite violazioni dell’obbligo di fornitura di servizi da parte del prestatore di servizi di navigazione aerea. L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea impone, invece, che i vettori aerei abbiano accesso a un ricorso giurisdizionale effettivo che consenta loro di ottenere la cessazione delle violazioni, da parte del fornitore designato a norma dell’articolo 8 di detto regolamento, del suo obbligo di fornire servizi di navigazione aerea.
2)      Il regolamento n. 550/2004 non esclude l’applicazione, nei confronti dei fornitori designati per la fornitura di servizi di navigazione aerea, delle regole applicabili alle imprese pubbliche operanti in un mercato di beni e servizi, come quelle che vietano gli ostacoli alla libertà d’impresa e di prestazione di servizi.

1      Lingua originale: il francese.

2      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10  marzo 2004 (GU 2004, L 96, pag. 10).

3      Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 10  marzo 2004 (GU 2004, L 96, pag. 1).

4      GU 2004, L 96, pag. 20.

5      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24  settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità (GU 2008, L 293, pag. 3).

6      Recueil des traités des Nations unies, vol. 15, pag. 295.

7      Sentenza del 19  dicembre 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punti 55 e 56 e la giurisprudenza citata).

8      Nelle presenti conclusioni le espressioni «traffico aereo» e «navigazione aerea» sono utilizzate in maniera intercambiabile.

9      V. considerando 3 e 4 del regolamento n. 550/2004.

10      V. altresì considerando 10 del regolamento n. 550/2004.

11      V. articolo 1 e considerando 7 del regolamento n. 549/2004 nonché considerando 4 e 6 del regolamento n. 550/2004.

12      V. articolo 1, paragrafo 1, e considerando 3 del regolamento n. 549/2004.

13      V. articolo 6 e considerando 8 e 13 del regolamento n. 550/2004.

14      La Ryanair si riferisce ai punti da 37 a 39 della sentenza del 13  marzo 2017, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

15      V. paragrafi 23 e 24 delle presenti conclusioni.

16      In tal senso, le norme di diritto comune in materia di responsabilità extracontrattuale o le modalità usuali di esercizio del sindacato giurisdizionale sugli atti di una persona giuridica di diritto pubblico da parte dei giudici amministrativi sarebbero idonee a consentire un controllo effettivo degli atti di un’autorità amministrativa quale la Skeyes.

17      V. sentenza del 13  marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 37 e giurisprudenza citata).

18      V. sentenza del 13  marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 38 e giurisprudenza citata).

19      V. sentenza del 13  marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 40 e giurisprudenza citata).

20      V. sentenza del 13  marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 42 e giurisprudenza citata).

21      V. sentenza del 13  marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 41 e giurisprudenza citata).

22      V. sentenza del 13  marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 43 e giurisprudenza citata).

23      V. sentenza del 13  marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 67 e giurisprudenza citata).

24      Sentenza del 13  marzo 2007 (C‑432/05, EU:C:2007:163).

25      Desidero precisare che, se il criterio dirimente per stabilire la competenza del giudice del rinvio si limita a quello dell’esistenza di diritti soggettivi, l’analisi illustrata ai paragrafi da 34 a 45 delle presenti conclusioni indica che i vettori aerei, come la Ryanair, dovrebbero essere considerati, in linea di principio, come titolari di tali «diritti soggettivi».

26      V. paragrafi 43 e 44 delle presenti conclusioni.

27      V. paragrafo 45 delle presenti conclusioni.

28      A titolo esemplificativo, i «requisiti comuni» comprendono i seguenti aspetti: la competenza e idoneità tecnica e operativa dei fornitori, la loro organizzazione, la loro solidità finanziaria e i loro sistemi di segnalazione.

29      Sentenza del 19  gennaio 1994 (C‑364/92, EU:C:1994:7).

30      V. considerando 13 del regolamento n. 550/2004.

31      V. paragrafi da 34 a 41 delle presenti conclusioni.

32      V. paragrafi 41 e 42 delle presenti conclusioni.

33      V. sentenza del 19  dicembre 2019, Puppinck e  a./Commissione (C‑418/18  P, EU:C:2019:1113, punto 75).