CELEX: 62017CC0635
Language: nl
Date: 2018-11-29
Title: Conclusie van advocaat-generaal N. Wahl van 29 november 2018.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. WAHL
van 29 november 2018 (1)

Zaak C‑635/17

E.

tegen

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

[verzoek van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Recht op gezinshereniging – Richtlijn 2003/86/EG – Gezinshereniging voor personen die internationale bescherming genieten – Artikel 11, lid 2 – Bewijslast en vereist bewijsniveau voor het aantonen van de gezinsband – Ontbreken van officiële bewijsstukken – Nationale procedureregel die afwijzing van het verzoek om gezinshereniging mogelijk maakt wanneer de gezinshereniger geen plausibele verklaring voor het ontbreken van die stukken geeft – Toelaatbaarheid”

I.      Inleiding

1.        Mag een nationale autoriteit een verzoek om gezinshereniging van een persoon die internationale bescherming geniet, afwijzen wanneer deze geen plausibele verklaring geeft voor het feit dat hij geen documenten betreffende de burgerlijke staat kan overleggen waaruit het bestaan van een gezinsband blijkt?

2.        Dit is in essentie het voorwerp van de prejudiciële vraag die de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, aan het Hof stelt in het kader van een procedure tot gezinshereniging met betrekking tot een minderjarige van Eritrese nationaliteit wiens verwantschap niet door de gezinsherenigster(2) kan worden bewezen door middel van de vereiste documenten betreffende de burgerlijke staat.

3.        De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid om zich uit te spreken over de specifieke bepalingen betreffende de uitoefening van het recht op gezinshereniging van personen die internationale bescherming genieten, en met name over de bewijslast en het vereiste bewijsniveau voor het aantonen van het bestaan van de gezinsband als voorzien in artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86.

4.        Het Hof zal met name moeten vaststellen wat de omvang is van de samenwerkingsverplichting die op de gezinshereniger en de bevoegde nationale autoriteit rust om deze band aan te tonen. Het zal in het bijzonder een evenwichtige beoordeling van alle betrokken belangen moeten verrichten, rekening houdend met enerzijds de specifieke moeilijkheden waarmee personen die internationale bescherming genieten, als gevolg van hun status en situatie, bij het opstellen van officiële documenten door hun land van herkomst of het verzamelen ervan in dat land kunnen worden geconfronteerd, en anderzijds de risico’s die verband houden met een instrumentalisering van de gezinsherenigingsprocedure om de binnenkomst of het verblijf van een onderdaan van een derde land in een lidstaat op ongerechtvaardigde wijze te legaliseren.
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

5.        In richtlijn 2003/86 zijn de voorwaarden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven.

6.        De overwegingen 2 en 8 van deze richtlijn luiden als volgt:
„(2)      Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het [Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 te Rome is ondertekend], en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(8)      De situatie van vluchtelingen vraagt bijzondere aandacht vanwege de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een gezinsleven te leiden. Om die reden moeten er voor hen gunstiger voorwaarden worden geschapen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.”

7.        In hoofdstuk III van die richtlijn, betreffende de indiening en behandeling van verzoeken om gezinshereniging, bepaalt artikel 5, leden 2 en 5:
„2.      Het verzoek gaat vergezeld van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 4 en 6 en, indien van toepassing, de artikelen 7 en 8, alsook van gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden.
Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten desgewenst gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht.
[...]
5.      Bij de behandeling van het verzoek zorgen de lidstaten ervoor dat terdege rekening wordt gehouden met de belangen van minderjarige kinderen.”

8.        In hoofdstuk V van richtlijn 2003/86, betreffende de gezinshereniging van vluchtelingen, luidt artikel 10, lid 2:
„De lidstaten kunnen gezinshereniging van niet in artikel 4 genoemde gezinsleden toestaan indien dezen ten laste komen van de vluchteling.”

9.        Artikel 11 van die richtlijn, waarvan hier uitlegging wordt gevraagd, bepaalt:
„1.      Onverminderd het bepaalde in lid 2 van dit artikel is artikel 5 van toepassing op de indiening en behandeling van het verzoek.
2.      Wanneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, nemen de lidstaten ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking, die overeenkomstig het nationale recht worden beoordeeld. Een beslissing tot afwijzing van het verzoek mag niet louter gebaseerd zijn op het ontbreken van bewijsstukken.”

10.      In hoofdstuk VII van genoemde richtlijn, betreffende sancties en beroepsmogelijkheden, luidt artikel 17 als volgt:
„In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin, houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.”
B.      Nederlands recht

11.      Richtlijn 2003/86 is in Nederlands recht omgezet bij de Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet(3) van 23 november 2000.

12.      Volgens artikel 29, lid 2, van deze wet heeft een minderjarige recht op gezinshereniging met een ouder die internationale bescherming geniet indien het verzoek om gezinshereniging is ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van deze bescherming. Deze bepaling is van toepassing wanneer de betrokken minderjarige een pleegkind is met wie de gezinshereniger een feitelijke gezinsband heeft.

13.      De praktijkvoorschriften voor het bewijs van de gezinsband zijn uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire 2000 en in Werkinstructie 2014/9 van de Immigratie‑ en Naturalisatiedienst(4).

14.      Volgens deze wettelijke regeling moet de gezinshereniger bewijzen dat de persoon met wie om hereniging wordt verzocht, vóór zijn aankomst in Nederland daadwerkelijk tot zijn gezin behoorde en dat die gezinsband niet is verbroken. Daartoe moet hij door middel van officiële documenten (paspoort, identiteitskaart, verklaring van nationaliteit, bewijs van militaire dienst enzovoort) de identiteit van die persoon aantonen en bewijzen dat er sprake is van een reële en feitelijke gezinsband met laatstgenoemde (bijvoorbeeld door middel van een huwelijksakte, een geboortebewijs, een trouwboekje, een overlijdensakte enzovoort) en dat er een biologische afstammingsband met het kind bestaat of dat het een adoptiekind of pleegkind betreft.(5) De gezinshereniger wordt bij de indiening van zijn verzoek ook gevraagd om overlegging van andere documenten waaruit het bestaan van die gezinsband blijkt.

15.      Wanneer de gezinshereniger om gezinshereniging met een pleegkind verzoekt, wordt bij de beoordeling van de feitelijkheid van die band onder meer rekening gehouden met de redenen waarom het pleegkind in het gezin is opgenomen. Wanneer de gezinshereniger geen officiële documenten kan overleggen, verlangt de nationale wetgever van hem dat hij met plausibele verklaringen aantoont dat het ontbreken van die documenten niet aan hem is toe te rekenen.(6)

16.      Indien de bevoegde nationale autoriteit, rekening houdend met de verklaringen van de gezinshereniger, erkent dat deze niet kan beschikken over documenten waaruit de feitelijkheid van de gezinsband blijkt, beoordeelt zij aan de hand van andere door hem overgelegde bewijselementen, zoals foto’s, diploma’s, vaccinatieboekjes of verklaringen van een religieuze autoriteit, of er nader onderzoek nodig is, bijvoorbeeld in de vorm van interviews met identificerende vragen of DNA-tests die in consulaire vertegenwoordigingen van Nederland worden afgenomen.

17.      Als daarentegen de bevoegde nationale autoriteit van mening is dat de gezinshereniger geen plausibele verklaring heeft gegeven voor het feit dat hij niet beschikt over officiële documenten waaruit het bestaan van een gezinsband blijkt en bovendien het overige door hem aangeleverde bewijs onvoldoende acht, is zij niet verplicht om dat nadere onderzoek te verrichten en kan zij het verzoek om gezinshereniging bijgevolg afwijzen.
III. Feiten, hoofdgeding, en prejudiciële vragen

18.      Gezinsherenigster heeft de Eritrese nationaliteit en woont met haar dochter in Nederland. Op 11 maart 2015 hebben de Nederlandse autoriteiten haar de subsidiairebeschermingsstatus verleend en, op grond daarvan, een verblijfsvergunning.
A.      Behandeling van het verzoek om gezinshereniging door de Staatssecretaris

19.      Op 16 april 2015 heeft gezinsherenigster ten behoeve van verzoeker, een minderjarige met de Eritrese nationaliteit die op 1 juli 2003 in Eritrea is geboren, een verzoek om gezinshereniging ingediend.(7) Zij betoogt dat deze minderjarige de zoon van haar oudere zus is en dat hij, na het overlijden van zijn ouders toen hij 5 jaar oud was, onder haar gezag is geplaatst. Gezinsherenigster zou in 2013, met haar dochter en dit kind, vanuit Eritrea naar Soedan zijn gevlucht. Toen zij naar Nederland vluchtte, heeft zij hem echter wegens geldgebrek in Soedan moeten achterlaten. De minderjarige, thans 15 jaar oud, is bij een kennis in Soedan geplaatst.

20.      In casu staat vast dat gezinsherenigster geen officiële bewijsstukken heeft overgelegd waaruit de identiteit van de betrokken minderjarige, het overlijden van diens ouders en de voogdij die zij over hem uitoefent, kan blijken. Uit het deskundigenonderzoek van de verklaring die het Eritrees Bevrijdingsfront voor dit doel had opgesteld, is gebleken dat dit document door een onbevoegde autoriteit is afgegeven.  Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering gepreciseerd dat het een vals document betrof.

21.      Eveneens staat vast dat de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie(8) gedurende de gehele procedure heeft aangegeven waarom de gezinsband niet bewezen was, en gezinsherenigster daarom heeft gevraagd om gedetailleerd en uitvoerig te verklaren waarom zij niet in het bezit van de vereiste officiële documenten was.

22.      De Staatssecretaris stelde dat er geen plausibele verklaring bestond voor het ontbreken van bewijsstukken waaruit de identiteit van de minderjarige blijkt, aangezien Eritrea, volgens het informatierapport over de situatie in Eritrea van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO)(9), identiteitskaarten, school‑ of studentenpassen, en bewonerspassen uitgeeft. In antwoord op de argumenten van gezinsherenigster in dit verband heeft de Staatssecretaris het ontbreken van die stukken niet meer aan haar tegengeworpen.

23.      Hij heeft gezinsherenigster niettemin een reeks aanvullende vragen gesteld teneinde vast te stellen wat de redenen voor en de aard van haar band met de betrokken minderjarige waren, waarop deze heeft geantwoord via een organisatie die haar belangen behartigt.

24.      De Staatssecretaris heeft daarentegen zijn standpunt gehandhaafd dat er geen plausibele verklaring bestond voor het ontbreken van officiële stukken waaruit het overlijden van de biologische ouders van de betrokken minderjarige en de door gezinsherenigster over die minderjarige uitgeoefende voogdij blijkt. Volgens hem blijkt uit het informatierapport van het EASO ook dat Eritrea overlijdensaktes en voogdijaktes uitgeeft. Hij heeft het daarom, overeenkomstig de toepasselijke nationale wetgeving, niet nodig geacht om nader onderzoek te verrichten, zoals een interview met identificerende vragen, en heeft het verzoek om gezinshereniging bij beslissing van 12 mei 2016 afgewezen. Bij beslissing van 27 oktober 2016 heeft hij voorts het door gezinsherenigster tegen de beslissing van 12 mei 2016 ingediende bezwaar ongegrond verklaard.

25.      Gezinsherenigster heeft bijgevolg bij de verwijzende rechter beroep ingesteld.
B.      Beroep bij de verwijzende rechter

26.      De Staatsecretaris betoogt voor de verwijzende rechter dat de gevolgde procedure in overeenstemming is met artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86, met name gelet op de bewoordingen die de Uniewetgever in het eerste deel van de eerste zin van die bepaling gebruikt. Volgens hem impliceert de uitdrukking „[w]anneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt”, dat de gezinshereniger een plausibele verklaring voor het ontbreken van die stukken moet geven. De Staatssecretaris heeft daarom aangegeven dat „[i]ndien er officiële bewijsstukken kunnen worden verlangd en de vluchteling deze niet heeft en daar geen plausibele verklaring voor geeft, [de bevoegde nationale autoriteit] geen andere bewijsmiddelen in aanmerking [hoeft] te nemen of een interview met identificerende vragen [hoeft] te houden”.

27.      Volgens verzoeker is deze procedure daarentegen niet in overeenstemming met artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86. Om te beginnen, en in het bijzonder gelet op de tweede volzin van deze bepaling, mag een lidstaat een verzoek om gezinshereniging niet afwijzen louter omdat de gezinshereniger geen officiële bewijsstukken heeft overgelegd waaruit de gezinsband blijkt. In een dergelijk geval dient de lidstaat immers rekening te houden met andere bewijsmiddelen voor het bestaan van die band, hetgeen impliceert dat hij een interview met identificerende vragen moet houden. Voorts betwist verzoeker de uitlegging van de Staatssecretaris dat het gebruik van het woord „kan” impliceert dat de gezinshereniger een plausibele verklaring moet geven voor het feit dat hij niet over die bewijsstukken beschikt, heeft beschikt of heeft kunnen beschikken. Tot slot beklemtoont verzoeker dat, indien het Hof voor die uitlegging kiest, de verklaring die is gegeven voor het ontbreken van de overlijdensaktes van de biologische ouders van de betrokken minderjarige in casu plausibel is.

28.      De verwijzende rechter heeft twijfels over de uitlegging van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 en met name de eerste zinsnede ervan „[w]anneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt”. Hij merkt dienaangaande op dat de Uniewetgever niet uitdrukkelijk in een geloofwaardigheidstest heeft voorzien en evenmin in een beoordelingsmarge voor de lidstaten. Hij vraagt zich niettemin af of het woord „kan” inhoudt dat de vluchteling een plausibele verklaring moet geven voor het feit dat hij geen officiële bewijsstukken heeft overgelegd waaruit die band blijkt en daar nog altijd niet over kan beschikken. De verwijzende rechter verwijst op dit punt naar de beginselen die van toepassing zijn op de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, volgens welke in het kader van die behandeling rekening kan worden gehouden met het feit dat de verzoeker een oprechte inspanning heeft geleverd om zijn verzoek te staven en een bevredigende verklaring heeft gegeven voor het ontbreken van bewijs voor het bestaan van een risico op vervolging of ernstige schade in zijn land van herkomst.
C.      Prejudiciële vragen

29.      Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Is het Hof, gelet op artikel 3, lid 2, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86 en het arrest Nolan (ECLI:EU:C:2012:638), bevoegd prejudiciële vragen van de Nederlandse rechter te beantwoorden over de uitleg van bepalingen van deze richtlijn in een geding betreffende het verblijfsrecht van een gezinslid van een subsidiair beschermde, indien deze richtlijn in het Nederlandse recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze van toepassing is verklaard op subsidiair beschermden?
2)      Moet artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de afwijzing van een verzoek om gezinshereniging van een vluchteling louter vanwege het feit dat hij bij zijn verzoek geen officiële bewijsstukken overlegt waaruit de gezinsband blijkt,
of
moet artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus worden uitgelegd dat het alleen dan in de weg staat aan de afwijzing van een verzoek om gezinshereniging van een vluchteling louter vanwege het ontbreken van officiële bewijsstukken waaruit de gezinsband blijkt, indien hij een plausibele verklaring heeft gegeven voor het feit dat hij deze bewijsstukken niet heeft overgelegd en voor zijn stelling dat hij deze bewijsstukken niet alsnog kan overleggen?”

30.      Schriftelijke en mondelinge opmerkingen zijn ingediend door verzoeker, samen met gezinsherenigster, alsmede door de Nederlandse regering en de Europese Commissie.

31.      Benadrukt moet evenwel worden dat het Hof zich, sinds de indiening van dit verzoek om een prejudiciële beslissing, in het arrest van 7 november 2018, K en B (C‑380/17, EU:C:2018:877), heeft uitgesproken over een vraag die identiek is aan de eerste vraag en zich bevoegd heeft verklaard.
IV.    Analyse

32.      Alvorens over te gaan tot het onderzoek van de tweede vraag die de verwijzende rechter aan het Hof stelt, moet worden gepreciseerd dat de Nederlandse regering het oneens is met de bewoordingen ervan.

33.      De Nederlandse regering betoogt in haar opmerkingen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing op een onjuiste premisse berust. Zij is met name van mening dat de formulering ervan niet overeenkomt met de realiteit van de in het hoofdgeding gevolgde procedure. De Staatssecretaris heeft, anders dan in de prejudiciële vraag is vermeld, het verzoek van gezinsherenigster niet louter afgewezen omdat zij geen officiële documenten had overgelegd en evenmin een plausibele verklaring voor het ontbreken ervan had gegeven. Tijdens de aan die afwijzing voorafgaande onderzoeksprocedure heeft de Staatssecretaris immers verschillende onderzoeksmaatregelen genomen, waarbij hij rekening heeft gehouden met andere bewijselementen, zoals de verklaring van het Eritrees Bevrijdingsfront, en gezinsherenigster aanvullende vragen heeft gesteld teneinde de redenen voor en de aard van haar band met de betrokken minderjarige vast te stellen.

34.      Gezinsherenigster verwijt de Staatssecretaris in feite, zowel voor de verwijzende rechter als voor het Hof, dat hij haar verzoek om gezinshereniging op grond van de toepasselijke nationale wettelijke regeling heeft afgewezen, zonder eerst gevolg te geven aan haar verzoek om een interview met identificerende vragen te houden. Het betreft hier een nader onderzoek als bedoeld in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/86.

35.      Tegen deze achtergrond denk ik dat de tweede vraag van de verwijzende rechter aan het Hof in essentie beoogt vast te stellen of een bevoegde nationale autoriteit, in het kader van de behandeling van een verzoek om gezinshereniging dat is ingediend door een persoon die internationale bescherming geniet zonder officiële bewijsstukken waaruit de gezinsband blijkt, dat verzoek in de zin van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 kan afwijzen zonder nader onderzoek te verrichten, wanneer die persoon geen plausibele verklaring geeft voor het feit dat hij die stukken niet kan overleggen.
A.      Inleidende opmerkingen

36.      Alvorens over te gaan tot de uitlegging van genoemd artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86, wil ik enkele inleidende opmerkingen maken over de specifieke moeilijkheden van de onderhavige zaak.

37.      De Uniewetgever geeft in het kader van richtlijn 2003/86 namelijk geen definitie van het begrip „gezin”.

38.      Blijkens overweging 9 en artikel 4, lid 1, van deze richtlijn hebben de leden van het kerngezin steeds recht op gezinshereniging, en vallen daaronder de echtgenoot en de minderjarige kinderen, met inbegrip van kinderen die zijn geadopteerd overeenkomstig een beslissing van de bevoegde autoriteit in de betrokken lidstaat dan wel overeenkomstig een beslissing die van rechtswege uitvoerbaar is uit hoofde van internationale verplichtingen.(10)

39.      Wat in het bijzonder de gezinshereniging betreft van personen die internationale bescherming genieten, volgt uit artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 dat de lidstaten de gezinshereniging van „niet in artikel 4 genoemde gezinsleden [kunnen] toestaan indien dezen ten laste komen van de vluchteling”. In deze context staat de Nederlandse wettelijke regeling de gezinshereniging van pleegkinderen met wie de gezinshereniger een feitelijke gezinsband onderhoudt, toe.

40.      Aangezien het bestaan van een gezin noodzakelijkerwijs het bestaan van een gezinsband – een bijzondere rechtsband – omvat, impliceert het recht op gezinshereniging dat het bestaan van die gezinsband, en in het geval van een pleegkind de feitelijkheid van die band, wordt aangetoond. Die band wordt in beginsel vastgesteld op basis van officiële documenten die door de bevoegde autoriteiten van het land van herkomst zijn opgesteld.

41.      Op dit punt werpt het hoofdgeding moeilijkheden op, aangezien gezinsherenigster geen enkel officieel document overlegt waaruit het bestaan en de feitelijkheid van die gezinsband met de betrokken minderjarige kan blijken, terwijl dit voor de toepassing van richtlijn 2003/86 vereist is. De „voogdij” die zij over dit kind zegt uit te oefenen, lijkt in werkelijkheid meer op een gewone en vrijwillige belofte om het onderhoud, de opvoeding en de bescherming van een kind dat lid van de familie in ruimere zin is, op zich te nemen. In dergelijke situaties en om het belang van dit kind zo goed mogelijk te dienen, is het nodig zich ervan te vergewissen dat zijn biologische ouders daadwerkelijk zijn overleden en dat het een feitelijke gezinsband met gezinsherenigster onderhoudt, teneinde te voorkomen dat het wordt blootgesteld aan een risico van misbruik of uitbuiting.

42.      De naar voren gebrachte bijzonderheden van deze zaak vereisen thans een onderzoek van de regels en beginselen die op het bewijs van de gezinsband in de zin van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 van toepassing zijn.
B.      Regels en beginselen die op het bewijs van de gezinsband in de zin van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 van toepassing zijn

43.      In het kader van de door richtlijn 2003/86 geregelde gezinsherenigingsprocedure onderscheidt de Uniewetgever twee soorten regelingen voor het bewijs van de gezinsband.

44.      De eerste is een algemene regeling voor onderdanen van derde landen, waarvan de materiële voorwaarden zijn vermeld in artikel 5, lid 2, van die richtlijn.

45.      Deze bepaling verlangt van de gezinshereniger dat hij zijn verzoek vergezeld doet gaan van bewijsstukken waaruit de gezinsband blijkt. De bevoegde nationale instantie kan deze stukken evenwel ontoereikend achten om het bestaan van deze band te bewijzen en daarom besluiten gesprekken met de gezinshereniger en diens gezinsleden te houden en ander onderzoek te verrichten dat nodig wordt geacht.(11) De Uniewetgever beoogt hiermee, in de lijn van het bepaalde in artikel 16 van richtlijn 2003/86(12), frauduleuze of ongerechtvaardigde verzoeken om gezinshereniging tegen te gaan, bijvoorbeeld op basis van schijnhuwelijken of frauduleuze of fictieve erkenningen van vaderschap, door naast de overlegging van officiële stukken nader onderzoek te verrichten waarmee kan worden aangetoond of de gezinsband reëel en feitelijk is of niet.

46.      De tweede is een bijzondere regeling voor personen die internationale bescherming genieten, waarvan de materiële voorwaarden zijn neergelegd in artikel 11 van richtlijn 2003/86.

47.      Deze regeling moet het mogelijk maken om de doeltreffendheid van het recht op een normaal gezinsleven te verzekeren door het bijeenbrengen van gezinsleden die, door omstandigheden in hun land van herkomst, voor vervolging en ernstige schade zijn gevlucht en bij een gedwongen verplaatsing of vlucht van elkaar zijn gescheiden.

48.      Gelet op de specifieke moeilijkheden waaraan laatstgenoemden bij het overleggen van officiële documenten of het verzamelen ervan in hun land van herkomst het hoofd moeten bieden, voorziet deze regeling, overeenkomstig overweging 8 van richtlijn 2003/86 en in de lijn van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, in voorwaarden voor het aantonen van de gezinsband die voor de uitoefening van dit recht noodzakelijkerwijs „gunstiger” moeten zijn.(13)

49.      Wanneer een persoon die internationale bescherming geniet een verzoek tot gezinshereniging indient, zijn derhalve de algemene bepalingen van artikel 5 van richtlijn 2003/86 van toepassing, onverminderd de specifieke bepalingen van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn.

50.      Laatstgenoemd artikel voorziet in speciale regels „[w]anneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt”.

51.      In de eerste plaats blijkt uit artikel 11, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2003/86 dat de lidstaten „andere bewijsmiddelen” voor het bestaan van die gezinsband in aanmerking moeten nemen.(14) Deze moeten overeenkomstig het nationale recht worden beoordeeld.(15) De beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken, mag evenwel niet worden gebruikt op een wijze die afbreuk kan doen aan het doel van richtlijn 2003/86, namelijk aanpassing van de bewijsregeling aan de specifieke moeilijkheden waarmee personen die internationale bescherming genieten, kunnen worden geconfronteerd. Deze bewijsmiddelen moeten dus realistisch zijn en aangepast aan de individuele situatie waarin de betrokken personen zich bevinden.(16)

52.      In de tweede plaats blijkt uitdrukkelijk uit de bewoordingen van artikel 11, lid 2, tweede volzin, van deze richtlijn dat „[e]en beslissing tot afwijzing van het verzoek [...] niet louter gebaseerd [mag] zijn op het ontbreken van bewijsstukken”. Mijns inziens lijdt het geen twijfel dat de Uniewetgever hier naar officiële bewijsstukken verwijst. Deze bepaling past binnen de logica van het vorige punt van deze conclusie door duidelijk en onvoorwaardelijk te verbieden dat het ontbreken van documenten waaruit het bestaan van de gezinsband blijkt, op zich een grond tot afwijzing van het verzoek om gezinshereniging is. Deze bepaling ligt ook in de lijn van de aanbevelingen van de Raad van Europa(17) en van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR)(18).

53.      Thans rijst in de onderhavige zaak de vraag of een lidstaat, in het kader van een verzoek om gezinshereniging dat door geen enkel officieel bewijsstuk waaruit het bestaan van de gezinsband blijkt, wordt gestaafd, het beroep op nader onderzoek als bedoeld in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/86 afhankelijk kan stellen van de voorwaarde dat de gezinshereniger een plausibele verklaring geeft voor het feit dat hij die documenten niet kan overleggen.
C.      Verplichting voor de gezinshereniger om een plausibele verklaring te geven voor het ontbreken van officiële documenten waaruit de gezinsband blijkt

54.      Het Hof heeft geoordeeld dat er voor gezinsleden geen subjectief recht bestaat om tot het grondgebied van de lidstaten te worden toegelaten en dat de lidstaten, op grond van richtlijn 2003/86, bij de behandeling van verzoeken om gezinshereniging over een zekere speelruimte beschikken en voorwaarden aan de uitoefening van dit recht kunnen stellen.(19)

55.      Het Hof heeft echter ook geoordeeld dat deze mogelijkheid strikt moet worden uitgelegd, aangezien toestemming voor gezinshereniging de regel blijft, en door de lidstaten niet aldus mag worden gebruikt dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van richtlijn 2003/86.(20)

56.      In casu blijkt het vereiste dat door de aan de orde zijnde wettelijke regeling wordt gesteld weliswaar niet uitdrukkelijk uit de bewoordingen van richtlijn 2003/86, maar dat vereiste past perfect binnen het kader van de samenwerking die met het oog op de behandeling van een verzoek om gezinshereniging dat zonder officiële bewijsstukken is ingediend,  tot stand moet komen tussen de gezinshereniger en de bevoegde nationale autoriteit, en het maakt het mogelijk om de doelstellingen van die richtlijn te verwezenlijken zonder evenwel voorbij te gaan aan de bijzondere regeling voor personen die internationale bescherming genieten, indien er met inachtneming van de procedurevoorschriften van die richtlijn uitvoering aan wordt gegeven.
1.      De aan de orde zijnde verplichting valt onder de samenwerkingsverplichting die op de gezinshereniger rust in het kader van de behandeling van een verzoek om gezinshereniging dat zonder officiële bewijsstukken is ingediend 

57.      Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 5, lid 2, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86, rust de bewijslast in de allereerste plaats op de verzoeker. Hij is immers degene die het initiatief tot de procedure neemt teneinde voor een recht in aanmerking te komen, en hij is ook de enige die over officiële bewijsstukken beschikt om zijn verklaringen te staven en het bestaan vast te stellen van de gezinsband waarop hij zich beroept, waarvan de uitkomst van zijn verzoek tenslotte afhangt.

58.      De Uniewetgever legt ook aan de lidstaten een samenwerkingsverplichting op. Uit die bepalingen volgt dus dat de lidstaat, indien de persoon die internationale bescherming geniet geen officiële documenten kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, overeenkomstig artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 andere bewijsmiddelen voor het bestaan van die gezinsband in aanmerking moet nemen en bovendien, op grond van artikel 5, lid 2, van deze richtlijn, nader onderzoek kan verrichten, zoals gesprekken met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek dat hij nodig acht.

59.      In het kader van deze samenwerking en voor het goede verloop ervan kan de bevoegde nationale autoriteit mijns inziens aan de gezinshereniger vragen om te verklaren waarom hij geen enkel document betreffende de burgerlijke staat kan overleggen waaruit het bestaan van de gezinsband blijkt en, naar mijn mening, een bijzonder belang toekennen aan de geloofwaardigheid van deze verklaring.

60.      De bewijsregeling van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 heeft immers weliswaar tot doel om voor personen die internationale bescherming genieten de bewijsregeling voor het aantonen van de gezinsband te versoepelen, maar moet ook verplichtingen voor deze personen bevatten om, overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van deze richtlijn, te voorkomen dat de gezinsherenigingsprocedure op frauduleuze of ongerechtvaardigde wijze wordt gebruikt om de regels betreffende de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen in een lidstaat te omzeilen, dan wel op kwaadwillende wijze, door kinderen bloot te stellen aan risico’s van misbruik, uitbuiting of mensenhandel.(21)

61.      Wanneer bijgevolg een persoon die internationale bescherming geniet, besluit om een procedure tot gezinshereniging in te leiden ondanks het ontbreken van officiële documenten waaruit het bestaan van de gezinsband blijkt, impliceert de op hem rustende bewijslast dat hij ten behoeve van de behandeling van zijn verzoek uitlegt waarom hij deze documenten niet kan overleggen.

62.      Van de bevoegde nationale autoriteit kan immers niet worden verlangd dat zij voor de behandeling van dit verzoek nader onderzoek verricht, terwijl de gezinshereniger geen enkel document betreffende de burgerlijke staat heeft overgelegd waaruit het bestaan van een gezinsband blijkt en, ondanks de stappen die de autoriteit heeft ondernomen en de middelen die zij hem ter beschikking heeft gesteld, geen toereikende verklaring heeft gegeven.

63.      Derhalve hoeft de gezinshereniger weliswaar de feitelijkheid van de gezinsband niet door officiële documenten aan te tonen, maar hij moet niettemin een inspanning leveren om voldoende gedetailleerd en uitvoerig te verklaren waarom hij niet over deze documenten kan beschikken. Dit moet hem in staat stellen om aan te tonen dat zijn verzoek ondanks het ontbreken van deze documenten gerechtvaardigd blijft en dat het onderzoek ervan de medewerking van de bevoegde nationale autoriteit vergt teneinde alle elementen waaruit het bestaan van die banden blijkt, te kunnen verzamelen.(22)

64.      De bevoegde nationale autoriteit zal dus aan de hand van de verklaringen van de gezinshereniger en, in voorkomend geval, van andere overgelegde bewijselementen een onderscheid kunnen maken tussen de situatie waarin zij dit verzoek van meet af aan als kennelijk ongegrond, frauduleus of ongerechtvaardigd moet afwijzen, en die waarin de gezinshereniger door nader onderzoek moet worden bijgestaan omdat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat hij echt niet over officiële documenten kan beschikken.

65.      Het is duidelijk dat de eisen die aan de verklaringen van de gezinshereniger worden gesteld, evenredig moeten zijn, teneinde hem geen last op te leggen die zwaarder weegt dan nodig is om zijn onvermogen aan te tonen.

66.      Het niveau van deze vereisten moet bijgevolg afhangen van de aard en het niveau van de moeilijkheden waarmee de gezinshereniger bij de overlegging van officiële documenten concreet wordt geconfronteerd. Derhalve kan de bevoegde nationale autoriteit weliswaar een gedetailleerde en uitvoerige verklaring eisen wanneer vaststaat dat de gezinshereniger afgifte van die documenten kan verkrijgen, maar moet zij mijns inziens het niveau van haar eisen verlagen wanneer is gebleken dat de verkrijging van die documenten onmogelijk is wegens, bijvoorbeeld, het ontbreken of ernstig tekortschieten van de burgerlijke stand in het land van herkomst van de gezinshereniger.

67.      Thans moet worden opgemerkt dat een verplichting als door de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling is opgelegd, een verplichting in het kader van de behandeling van een verzoek om internationale bescherming is.
2.      De aan de orde zijnde verplichting valt onder de verplichtingen die in het kader van de behandeling van een verzoek om internationale bescherming op de verzoeker rusten

68.      Het is juist dat de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming een ander doel heeft dan die voor een verzoek om gezinshereniging. De eerste strekt tot verlening van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus aan een persoon die is blootgesteld aan daden van vervolging of aan een risico op ernstige schade in het land van herkomst. De tweede strekt tot hereniging van de gezinsleden van de persoon die internationale bescherming geniet, die tijdens een gedwongen verplaatsing of vlucht van elkaar verwijderd zijn geraakt.

69.      Deze procedures vertonen echter gemeenschappelijke kenmerken die verband houden met de identiteit van de verzoeker en de uitzonderlijke situatie waarin deze zich bevindt, hetgeen ongetwijfeld verklaart waarom het Europees Hof voor de Rechten van de Mens voor het vaststellen van de bewijslast en het vereiste bewijsniveau voor het aantonen van de gezinsband (verzoek om gezinshereniging) verwijst naar zijn rechtspraak inzake het bewijs voor een vervolgingsrisico in geval van terugkeer naar het land van herkomst (verzoek om internationale bescherming).(23)

70.      Derhalve berust de samenwerking die tussen de verzoeker en de bevoegde nationale autoriteit tot stand moet komen in beide procedures op hetzelfde postulaat, te weten dat de verzoeker om internationale bescherming of de persoon die deze bescherming geniet, gelet op het feit dat hij zijn land van herkomst heeft moeten ontvluchten, niet kan beschikken over officiële documenten waaruit met name zijn identiteit, zijn nationaliteit of het bestaan van familiebanden blijkt.

71.      In het kader van een verzoek om internationale bescherming heeft het Hof echter geoordeeld dat de verzoeker overeenkomstig artikel 13, lid 1, van richtlijn 2013/32/EU(24) de verplichting heeft om met de nationale bevoegde autoriteit samen te werken, met name om zijn identiteit en nationaliteit vast te stellen, alsmede de redenen die zijn verzoek rechtvaardigen, hetgeen volgens het Hof inhoudt dat hij, voor zover mogelijk, de gevraagde bewijzen verstrekt en, in voorkomend geval, de gevraagde toelichtingen en inlichtingen verschaft.(25) Het betreft elementen die essentieel en noodzakelijk zijn voor de behandeling van het verzoek.

72.      Deze verplichting is in lijn met die van artikel 4, lid 5, van richtlijn 2011/95/EU(26), die betrekking heeft op de beoordeling van feiten en omstandigheden die de bevoegde nationale autoriteit voor de behandeling van een dergelijk verzoek moet verrichten. Dit artikel bepaalt namelijk dat wanneer bewijsmateriaal voor een aantal verklaringen van de verzoeker ontbreekt, verzoeker geloofwaardig wordt geacht en hem het voordeel van de twijfel wordt gegund wanneer hij onder meer een oprechte inspanning heeft geleverd om zijn verzoek te staven, hij alle relevante elementen heeft overgelegd en een „bevredigende” verklaring heeft gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen(27), en zijn verklaringen samenhangend en aannemelijk zijn bevonden en niet in strijd zijn met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek.

73.      Gelet op het voorgaande ben ik bijgevolg van mening dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus kan worden uitgelegd dat een bevoegde nationale autoriteit van een gezinshereniger een plausibele verklaring mag eisen, wanneer laatstgenoemde er niet in slaagt om officiële bewijsstukken over te leggen waaruit het bestaan van de gezinsband blijkt.

74.      De beoordelingsbevoegdheid waarover die autoriteit voor dit doel beschikt, moet evenwel worden afgebakend.
D.      Verplichtingen die in het kader van de beoordeling van de plausibiliteit van de verklaringen van de gezinshereniger op de bevoegde nationale autoriteit rusten

75.      De nationale autoriteit is bij uitsluiting bevoegd om, onder toezicht van de nationale rechter, de verklaringen van de gezinshereniger te beoordelen. Hij moet deze verplichting evenwel uitvoeren met inachtneming van de procedurele vereisten van richtlijn 2003/86 en met name van artikel 17 ervan.

76.      Derhalve moet de gezinshereniger weliswaar een plausibele verklaring geven voor het feit dat hij het bestaan van een gezinsband niet met officiële documenten kan aantonen, maar moet de bevoegde nationale autoriteit op haar beurt de verklaring van de gezinshereniger op adequate wijze onderzoeken.

77.      De nationale autoriteit moet met name, en overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 2003/86(28), een individuele beoordeling verrichten die niet alleen rekening moet houden met de relevante algemene en specifieke informatie over de situatie in het land van herkomst van de gezinshereniger, maar ook met zijn persoonlijkheid, zijn concrete situatie en de specifieke problemen waarmee hij wordt geconfronteerd.(29)

78.      Door deze methode kan een beoordeling die ondanks de feitelijke gegevens waarop deze moet berusten subjectief blijft, worden afgebakend.

79.      Enerzijds dienen de verklaringen betreffende het onvermogen van de gezinshereniger om een officieel document over te leggen waaruit de gezinsband blijkt, objectief te worden beoordeeld in het licht van zowel algemene als specifieke informatie over de situatie in zijn land van herkomst. Het moet relevante, objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en bijgewerkte informatie betreffen die kan zijn opgenomen in verslagen van nationale en internationale overheden, in het bijzonder organen van de Raad van Europa of organen die tot het systeem van de Verenigde Naties behoren, maar ook internationale rechterlijke beslissingen zoals arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.(30) In de context van een verzoek om gezinshereniging dat niet vergezeld gaat van officiële documenten waaruit het bestaan van de gezinsband blijkt, moet die informatie, waartoe de nationale autoriteiten ten volle toegang hebben, het mogelijk maken te beoordelen hoe de diensten van de burgerlijke stand van het land van herkomst functioneren en in het bijzonder welke tekortkomingen zij in bepaalde plaatsen van dat land of voor bepaalde groepen personen eventueel hebben.

80.      Dit is de methode waarvoor de Uniewetgever in het kader van de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming heeft gekozen.

81.      De lidstaat moet derhalve, overeenkomstig artikel 4, lid 3, onder a), van richtlijn 2011/95, het verzoek individueel beoordelen, rekening houdend met alle relevante feiten in verband met het land van herkomst, met inbegrip van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van dat land en de wijze waarop deze worden toegepast. Voorts moet, op grond van artikel 4, lid 5, onder c), van richtlijn 2011/95, de aannemelijkheid en de coherentie van de verklaringen van de verzoeker worden beoordeeld in het licht van de beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek.(31)

82.      Om de bevoegde nationale autoriteiten in staat te stellen om te allen tijde aan die vereisten te voldoen en om te komen tot een harmonisatie van de onderzoeksprocedures voor verzoeken om internationale bescherming in de lidstaten, heeft het EASO de taak gekregen om informatierapporten op te stellen die per thema een beoordeling bevatten van de situatie in het land of de regio van herkomst van de persoon die om internationale bescherming verzoekt. Voor het opstellen van deze rapporten worden „ter zake doende, betrouwbare, nauwkeurige en recente gegevens” over het land van herkomst verzameld, met gebruikmaking van alle dienstige informatiebronnen afkomstig van gouvernementele, niet-gouvernementele en internationale organisaties.(32)

83.      In de onderhavige zaak heeft de Staatssecretaris voor zijn beoordeling verwezen naar de paragraaf „officiële documenten betreffende de burgerlijke staat” van het informatierapport van het EASO over Eritrea.(33)

84.      Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen dat deze studie een toereikende informatiebron voor deze beoordeling kan zijn en met name betrouwbare en nauwkeurige gegevens kan verschaffen over het functioneren van de burgerlijke stand in plattelandsgebieden en/of in de plaats van herkomst van gezinsherenigster, de afgifte van overlijdens‑ en voogdijaktes en de mate waarin zij concreet en overeenkomstig de toepasselijke nationale wetgeving aktes betreffende de burgerlijke staat kan opvragen bij haar land van herkomst of de diplomatieke vertegenwoordigingen ervan.

85.      Anderzijds moeten de verklaringen betreffende het onvermogen van de gezinshereniger om een officieel document over te leggen waaruit de gezinsband blijkt overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 2003/86 en de rechtspraak van het Hof worden beoordeeld in het licht van zijn individuele situatie en persoonlijke omstandigheden. Het informatierapport van het EASO vervangt immers niet een individueel onderzoek van het verzoek, dat het mogelijk maakt om zich rekenschap te geven van de mogelijkheden waarover de gezinshereniger beschikt.

86.      De leeftijd en met name de minderjarigheid van de gezinshereniger, zijn geslacht, zijn onderwijsniveau, zijn afkomst en sociale status, maar ook de gronden die het verlenen van internationale bescherming hebben gerechtvaardigd en de traumatische ervaringen die hij heeft meegemaakt, kunnen derhalve factoren zijn aan de hand waarvan de redenen waarom hij niet over officiële documenten beschikt en het niveau van de problemen waarmee hij mogelijkerwijze wordt geconfronteerd, kunnen worden beoordeeld.

87.      Gelet op een en ander kom ik tot de slotsom dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86 niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, indien de bevoegde nationale autoriteit de verklaringen van de gezinshereniger op adequate wijze onderzoekt, rekening houdend met niet alleen de relevante algemene en specifieke informatie over de situatie in het land van herkomst van de gezinshereniger, maar ook met de specifieke situatie waarin deze zich bevindt.
V.      Conclusie

88.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de tweede prejudiciële vraag van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, te beantwoorden als volgt:
„Artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan een persoon die internationale bescherming geniet, met het oog op de beoordeling van zijn verzoek om gezinshereniging een plausibele verklaring moet geven voor het feit dat hij geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit het bestaan van een gezinsband blijkt, mits de bevoegde nationale instantie deze verklaring niet alleen beoordeelt in het licht van de relevante algemene en specifieke informatie over de situatie in het land van herkomst van deze persoon, maar ook in het licht van de specifieke situatie waarin hij zich bevindt.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Artikel 2, onder c), van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12) definieert „gezinshereniger” als „een onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden”.

3      Stb. 2000, 495.

4      Deze is vervangen door Werkinstructie 2016/17.

5      De Vreemdelingencirculaire 2000 preciseert in punt C2/4 dat de betrokken minderjarige ook een pleegkind kan zijn met wie de gezinshereniger een feitelijke gezinsband heeft.

6      Zie dienaangaande de brochure van de Immigratie‑ en Naturalisatiedienst „De gezinsherenigingsprocedure voor houders van een asielvergunning”, te raadplegen op https://ind.nl/Documents/GHA_Nederlands.pdf (blz. 5, deel 1, stap 3).

7      De in deze conclusie uiteengezette feiten houden tevens rekening met informatie die is opgenomen in het Nederlandse dossier waarover het Hof beschikt.

8      Hierna: „Staatssecretaris”.

9      Country of Origin Information Report, Eritrea, Country Focus, mei 2015, te raadplegen op: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/Eritrea-Report-Final.pdf, dat uitdrukkelijk door de Staatssecretaris wordt genoemd in de brieven aan gezinsherenigster die als bijlage bij de bij het Hof ingediende opmerkingen zijn gevoegd. Zie voor de oprichting van het EASO verordening (EU) nr. 439/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 tot oprichting van een Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (PB 2010, L 132, blz. 11).

10      Volgens overweging 10 en artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/86 kunnen de lidstaten gezinshereniging mogelijk maken voor bloedverwanten in de eerste graad in opgaande lijn, meerderjarige niet-gehuwde kinderen, ongehuwde levenspartners of geregistreerde partners alsmede, in het geval van een polygaam huwelijk en onder bepaalde voorwaarden, de minderjarige kinderen van een andere echtgenoot of van de gezinshereniger.

11      Uit de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging [COM(2014) 210 final; hierna: „richtsnoeren”] blijkt dat de bewijsstukken waarvan elk verzoek vergezeld gaat en de „noodzakelijkheid” van gesprekken en andere vormen van onderzoek per geval moeten worden beoordeeld in het kader van een individuele behandeling van het verzoek (punt 3.2, blz. 10).

12      Volgens artikel 16, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn kunnen de lidstaten een verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen wanneer de gezinshereniger geen werkelijk huwelijks‑ of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden of wanneer wordt vastgesteld dat de gezinshereniger of de partner met wie de gezinshereniger niet gehuwd is, met iemand anders gehuwd is dan wel een duurzame relatie onderhoudt. Volgens lid 2 van deze bepaling kunnen zij dit verzoek ook afwijzen als is vastgesteld dat er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt, of dat het huwelijk, het partnerschap of de adoptie uitsluitend tot stand is gebracht om voor de betrokken persoon toegang tot of verblijf in een lidstaat te verkrijgen.

13      Zie in dit verband het Groenboek van de Commissie inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen van derde landen die in de Europese Unie verblijven (richtlijn 2003/86) [COM(2011) 735 definitief], met name punt 4.2, „Overige asielgerelateerde vraagstukken” (blz. 7), en richtsnoeren, met name punt 6.1.2 (blz. 23 en 24). Zie in die zin ook EHRM, 10 juli 2014, Mugenzi tegen Frankrijk (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 54).

14      Deze verplichting past ook in de lijn van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, zie EHRM, 10 juli 2014, Tanda-Muzinga tegen Frankrijk (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 79).

15      Zie in die zin arrest van 12 april 2018, A en S (C‑550/16, EU:C:2018:248, punten 42 en 45).

16      Volgens artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/86 kunnen de lidstaten gesprekken met de gezinshereniger en diens gezinsleden houden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht. In punt 6.1.2 van haar richtsnoeren beklemtoont de Commissie dat „andere bewijsmiddelen” voor het aantonen van familiebanden kunnen bestaan in schriftelijke of mondelinge verklaringen van de indieners, gesprekken met de gezinsleden of onderzoek naar de situatie in het buitenland. De verklaringen kunnen worden gestaafd door bewijsmateriaal zoals audiovisueel materiaal, fysieke bewijsstukken zoals diploma’s, of afschriften van banktransacties. De Commissie benadrukt dat er, indien er gerede twijfels bestaan nadat andere soorten bewijs zijn onderzocht of er duidelijke aanwijzingen zijn dat er sprake is van fraude, als laatste middel DNA-tests kunnen worden gebruikt, aangezien deze tests geen verre verwantschap of afhankelijkheidsrelatie kunnen aantonen, met name in het geval van adoptie (blz. 23).

17      Zie in dit verband aanbeveling nr. R(99)23 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa aan de lidstaten van 15 september 1999 inzake de gezinshereniging voor vluchtelingen en andere personen die internationale bescherming behoeven.

18      Zie in dit verband conclusie nr. 24 van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris, vastgesteld tijdens zijn 32e zitting, te raadplegen op: http://www.unhcr.org/publications/legal/41b041534/compilation-conclusions-adopted-executive-committee-international-protection.html (blz. 43).

19      Zie in die zin arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad (C‑540/03, EU:C:2006:429, punt 59), en 6 december 2012, O e.a. (C‑356/11 en C‑357/11, EU:C:2012:776, punt 79).

20      Zie in die zin arrest van 6 december 2012, O e.a. (C‑356/11 en C‑357/11, EU:C:2012:776, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21      De Commissie heeft in haar richtsnoeren overigens gepreciseerd dat het, in het belang van de samenleving en van bonafide indieners, van cruciaal belang is dat de lidstaten krachtig optreden tegen misbruik en fraude met betrekking tot de rechten die door richtlijn 2003/86 worden verleend (zie met name punt 7.3, „Misbruik en fraude”, blz. 27).

22      Het Hof heeft overigens geoordeeld dat een lidstaat mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot bepaalde soorten documenten heeft dan de verzoeker (zie in dit verband arrest van 22 november 2012, M., C‑277/11, EU:C:2012:744, punt 66).

23      Zie in dit verband EHRM, 10 juli 2014, Tanda-Muzinga tegen Frankrijk (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, § 69).

24      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).

25      Zie arrest van 14 september 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punt 38).

26      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

27      Zie arrest van 25 januari 2018, F. (C‑473/16, EU:C:2018:36, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28      Zie in dit verband punten 6.1.2 en 7.4. van de richtsnoeren van de Commissie.

29      Zie in dit verband arrest van 4 maart 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117), waarin het Hof heeft geoordeeld dat artikel 17 van richtlijn 2003/86  in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteit een verzoek om gezinshereniging kan afwijzen zonder de situatie van de verzoeker individueel te beoordelen. In dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat een nationale wettelijke regeling waarin een minimuminkomen was bepaald waaronder geen gezinshereniging werd toegestaan, in strijd is met die richtlijn, aangezien het verzoek om gezinshereniging zou worden afgewezen zonder „enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager” (punt 48).

30      Ik verwijs hier, naar analogie, naar de door het Hof in het arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru, (C‑404/15 en C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198), ontwikkelde criteria betreffende de informatie waarop de nationale autoriteiten zich moeten baseren om de realiteit van tekortkomingen van het gevangeniswezen in een lidstaat te beoordelen. Deze criteria lijken mij a fortiori van toepassing op de beoordeling van het functioneren van de diensten van de burgerlijke stand van een lidstaat.

31      In de bewoordingen van artikel 4, lid 5, onder c), van richtlijn 2011/95: „[w]anneer lidstaten het beginsel toepassen volgens welk het de taak van de verzoeker is zijn verzoek om internationale bescherming te staven, wordt de verzoeker ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van de verklaringen van de verzoeker geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer [...] de verklaringen van de verzoeker [...] samenhangend en aannemelijk bevonden [zijn] en [...] niet in strijd [zijn] met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek” (cursivering van mij).

32      Zie artikel 4, onder a) en b), van verordening nr. 439/2010.

33      Zie de verwijzing naar dit rapport in voetnoot 9 supra.