CELEX: 61989CJ0209
Language: pt
Date: 1991-03-21
Title: Acórdão do Tribunal de 21 de Março de 1991. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Italiana. # Livre circulação de mercadorias - Encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro - Serviços prestados simultaneamente a várias empresas - Pagamento de uma renumeração não proporcional ao custo de serviço. # Processo C-209/89.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo C-209/89 (
            *1
         )
      I — Enquadramento legal e tramitação da fase pré-contenciosa do processo
      
               1.
            
            
               Na República Italiana, os despachos ministeriais de 29 de Julho de 1971 (GURI n.° 193, de 31.7.1971), e de 30 de Janeiro de 1979 (GURI n.° 35, de 5.2.1979) estabelecem as modalidades de aplicação das taxas horárias devidas pelos serviços prestados pela administração aduaneira, a pedido dos operadores económicos, fora do horário normal de trabalho ou fora das instalações das alfândegas.
            
         
               2.
            
            
               Nos termos do n.° 6 da tabela anexa ao despacho ministerial de 29 de Julho de 1971, já referido,
               «quando diversos serviços sejam prestados simultaneamente a várias empresas, o pessoal tem direito a uma remuneração global, proporcional à natureza e à duração do serviço prestado a que corresponda remuneração mais elevada, tendo cada uma das empresas a obrigação de pagar individualmente as taxas devidas pelos serviços que solicitou, independentemente das taxas pagas pelas restantes».
            
         
               3.
            
            
               Em conformidade com o artigo 9.° do despacho ministerial de 30 de Janeiro de 1979, já referido, entende-se por «empresa» a pessoa singular ou colectiva cujo nome figura na declaração aduaneira.
               Esse artigo precisa, contudo, que, quando o serviço extraordinário solicitado por um operador diga respeito ao envio conjunto de diversos volumes de mercadorias para destinatários ou com expedidores diferentes, considera-se esse serviço prestado apenas a uma empresa.
            
         
               4.
            
            
               A Comissão considerou resultar das disposições nacionais já referidas que, excepto no caso de envio conjunto de mercadorias, a administração aduaneira italiana cobra, por serviços prestados simultaneamente a várias empresas, uma remuneração total que excede o custo do serviço prestado tantas vezes quantas as empresas em causa. No entender da Comissão, o ónus pecuniário assim imposto aos operadores económicos pelas autoridades italianas constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, proibido nas trocas comerciais entre os Estados-membros pelos artigos 9.° e seguintes do Tratado CEE, na medida em que o encargo em questão, cobrado independentemente do tempo realmente dispendido para efectuar as operações aduaneiras de cada empresa, não constitui a remuneração de um serviço efectivamente prestado pela administração ao importador ou ao exportador, em montante proporcional ao referido serviço.
               Por conseguinte, por carta de 29 de Janeiro de 1988, em conformidade com o artigo 169.° do Tratado CEE, a Comissão notificou o Governo da República Italiana para, no prazo de um mês, apresentar as suas observações quanto ao incumprimento reprovado.
            
         
               5.
            
            
               Por telex de 29 de Março de 1988, o Governo da República Italiana solicitou a realização de uma reunião entre os serviços da Comissão e as autoridades italianas para examinar um projecto de despacho ministerial destinado a adoptar uma nova regulamentação, relativa, nomeadamente, à matéria objecto da notificação da Comissão.
            
         
               6.
            
            
               A Comissão entendeu, no entanto, que o projecto de despacho ministerial examinado durante essa reunião, que teve lugar em Roma a 17 de Junho de 1988, não era susceptível de pôr termo à violação imputada à República Italiana, por as suas disposições se limitarem a reduzir a amplitude da desproporção verificada sem, contudo, a suprimirem.
            
         
               7.
            
            
               Desse modo, em 23 de Novembro de 1988, ao abrigo do artigo 169.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a Comissão formulou o parecer fundamentado segundo o qual, ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento de formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.° e seguintes do Tratado CEE.
               Nos termos do artigo 169.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, a Comissão convidou a República Italiana a adoptar, no prazo de trinta dias, as medidas necessárias para dar cumprimento a esse parecer.
            
         
               8.
            
            
               O parecer fundamentado não teve resposta.
            
         II — Fase escrita do processo e pedidos das partes
      
               1.
            
            
               Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Julho de 1989, a Comissão propôs, nos termos do artigo 169.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, uma acção por incumprimento pela República Italiana das obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.° e seguintes, em especial dos artigos 12.°, 13.° e 16.° do Tratado CEE.
            
         
               2.
            
            
               Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. A Comissão e o Governo da República Italiana foram convidados a responder por escrito a algumas questões; essa solicitação foi satisfeita nos prazos fixados.
            
         
               3.
            
            
               A Comissão, autora, concluiu pedindo que o Tribunal se digne:
               
                        —
                     
                     
                        declarar que, ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, o Governo da República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.° e seguintes (em especial 12.°, 13.° e 16.°) do Tratado CEE;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar o Governo da República Italiana nas despesas.
                     
                  
         
               4.
            
            
               O Governo da República Italiana, demandado, concluiu pedindo que o Tribunal se digne:
               
                        —
                     
                     
                        julgar a acção improcedente e, por conseguinte, negar-lhe provimento.
                     
                  
         III — Fundamentos e argumentos das partes
      
               1.
            
            
               
                        a)
                     
                     
                        A Comissão recorda em primeiro lugar que os artigos 9.° e seguintes do Tratado CEE, em especial os artigos 12.°, 13.° e 16.°, proíbem aos Estados-membros impor encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros. A Comissão acrescenta que, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis, 46/76, Recueil, p. 5; acórdão de 31 de Maio de 1979, Denkavit, 132/78, Recueil, p. 1923; acórdão de 17 de Maio de 1983, Comissão/Bélgica, 132/82, Recueil, p. 1649), os Estados-membros apenas estão autorizados a cobrar, pelos serviços efectivamente prestados aquando da passagem de uma fronteira no âmbito do comércio intracomunitário, um montante equivalente ao custo do serviço prestado.
                        Em seguida, a Comissão alega que, no presente caso, a administração aduaneira italiana cobra taxas não calculadas em função do tempo efectivamente despendido pelo pessoal para proceder ao controlo das mercadorias de cada empresa e que, além disso, exige tantos pagamentos quantas as empresas, independentemente do tempo realmente consagrado pelo pessoal à prestação do serviço e sem ter em conta a remuneração deste último. A Comissão deduz daqui que as disposições italianas em litígio instituem um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro proibido pelo direito comunitário.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Na réplica, a Comissão refuta os argumentos avançados pelo Governo da República Italiana em sua defesa.
                        Quanto aos dados fornecidos pelo Governo da República Italiana relativos, por um lado, às taxas a cargo dos operadores económicos pelas intervenções dos funcionários das alfândegas e/ou dos agentes da Guardia di finanza e, por outro, aos custos suportados pelo Estado italiano para prestar o serviço aduaneiro pedido, a Comissão confirma a exactidão dos valores avançados pelo réu quanto às despesas aduaneiras suportadas pelos operadores, observando, porém, que não dispõe de elementos que permitam confirmar ou infirmar os dados apresentados quanto aos custos suportados pelo Estado italiano, embora a observação do Governo da República Italiana segundo a qual a retribuição dos agentes da Guardia di finanza é equivalente à dos funcionarios civis, pareça ser contrariada pelos valores indicados na contestação, dos quais resulta que as tarifas em caso de intervenção de agentes da Guardia di finanza são inferiores às devidas pela intervenção de funcionários das alfândegas. A Comissão observa que, em qualquer caso, se deve salientar que, embora, na contestação do Governo da República Italiana, sejam indicadas com precisão as tarifas horárias a cargo dos operadores económicos, de forma alguma se explica qual o custo médio suportado pelo Estado italiano por cada hora de trabalho suplementar prestado pelos funcionários civis ou pelos agentes da Guardia di finanza.
                        Em resposta ao argumento do Governo demandado, segundo o qual as receitas anuais globais das taxas a cargo dos operadores são inferiores às despesas totais que representam os emolumentos devidos aos funcionários das alfândegas e aos agentes da Guardia di finanza, necessárias para garantir o serviço das alfândegas, a Comissão recorda que essa afirmação não passa de mera alegação, na medida em que a República Italiana não forneceu valores ou outros elementos úteis que provem a exactidão da sua tese. A Comissão acrescenta que, mesmo supondo que o argumento em questão é exacto, não tem qualquer pertinência para o presente processo, que diz apenas respeito à questão de saber se as taxas a cargo dos operadores económicos são ou não proporcionais aos custos dos serviços prestados. A este respeito, devem comparar-se não as despesas totais efectuadas para pagar ao pessoal das alfândegas com as receitas totais provenientes das taxas a cargo dos operadores, mas sim as taxas exigidas no caso em litígio com o custo dos serviços prestados neste caso específico.
                        A Comissão salienta ainda que o Governo da República Italiana não contesta que as taxas a cargo dos operadores económicos excedem o custo dos serviços prestados pela administração aduaneira, antes tenta justificar essa desproporção por exigências de organização e por razões técnicas.
                        A esse respeito, a Comissão observa, por um lado, que nenhuma norma fixa prazos mínimos ou máximos para a realização das operações aduaneiras e, por outro, que, para a liquidação das taxas, o n.° 8 do despacho ministerial de 29 de Julho de 1971, já referido, não toma em consideração, no cálculo das horas, as fracções até quinze minutos e contabiliza como uma hora qualquer fracção superior a quinze minutos. Segundo a Comissão, daqui decorre que, na hipótese de operações aduaneiras consecutivamente realizadas durante o mesmo período de uma hora, é possível, na prática, efectuar apenas três operações de vinte minutos cada uma e cobrar as taxas correspondentes a três empresas diferentes, ao passo que, como no presente caso, se as operações forem efectuadas simultaneamente, os serviços prestados ao mesmo tempo a várias empresas, com a correspondente cobrança das taxas, são sensivelmente mais numerosos, podendo atingir mesmo doze operações de cinco minutos cada.
                        Aliás, a Comissão contesta, por contrária à realidade dos factos, a afirmação do Governo da República Italiana de que, regra geral, apenas é cobrada uma taxa quando se efectuam várias operações durante o mesmo período de uma hora.
                        Por fim, a Comissão qualifica de absolutamente falsa a tese do Governo demandado segundo a qual as operações aduaneiras objecto da presente acção tem importância económica mínima por apenas dizerem respeito a pequenas quantidades, constituídas por volumes simultaneamente apresentados ou à espera de carregamento. Com efeito, as operações aduaneiras em causa dizem respeito a operações efectuadas durante o mesmo período em estâncias aduaneiras situadas, na maior parte das vezes, na proximidade de zonas industriais de grandes cidades. Ora, em casos deste género, é razoável e econômico encarregar o mesmo funcionário ou grupo de funcionários das alfândegas ou agentes da Guardia di finanza da realização dos controlos aduaneiros relativos às diferentes operações.
                        A Comissão acrescenta que o artigo 2.° do projecto de despacho ministerial, destinado a instituir uma nova regulamentação em matéria de taxas por serviços prestados pelo pessoal aduaneiro fora do horário normal e/ou fora das instalações das alfândegas, prevê uma redução de 30 % das tarifas para as mercadorias declaradas às alfândegas fora das suas instalações, nos mesmos momento e local; essa redução aplica-se a qualquer declaração que acompanhe a primeira. Ora, se, conforme afirma o réu, o problema fosse mínimo, não seria certamente necessário tomá-lo em conta num projecto relativo à futura regulamentação italiana em matéria aduaneira.
                        Aliás, mesmo supondo exacta a tese italiana segundo a qual se trata de operações de reduzida dimensão, mantém-se a violação do Tratado, uma vez que a jurisprudência considera a existência do incumprimento independentemente da amplitude das operações reprovadas.
                     
                  
         
               2.
            
            
               
                        a)
                     
                     
                        O Governo da República Italiana afirma em primeiro lugar que, com exclusão das hipóteses marginais de trabalho nocturno e de intervenções dos oficiais ou oficiais subalternos da Guardia di finanza, os operadores económicos devem pagar por hora de serviço, por intervenções efectuadas a seu pedido fora do horario normal,
                        
                                 —
                              
                              
                                 quando o serviço é efectuado por funcionários das alfândegas, 5200 LIT pelas operações nas instalações das alfândegas elO 200 LIT no caso de deslocação dos agentes às empresas,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 quando o serviço é efectuado pela Guardia di finanza, 2400 LIT pelas operações nas instalações das alfândegas e 4600 LIT em caso de deslocação dos agentes às empresas.
                              
                           0 Governo demandado refere em seguida que, quanto aos custos suportados pelo Estado para prestar o serviço pedido, os funcionarios das alfândegas recebem, por cada hora suplementar, um subsídio ilíquido médio de 15000 LIT, ao qual acresce, para as estâncias aduaneiras situadas em localidades isoladas, ou seja, todas as alfândegas nas fronteiras e nos aeroportos, bem como numerosos postos em zonas industriais e periféricas, ajudas de custo no montante de 1600 LIT por hora de serviço, bem como, em todo o caso, subsídios em função das condições específicas ligadas ao carácter penoso ou à responsabilidade do trabalho, tais como os subsídios de risco, abono para falhas ou subsídios de atendimento; além disso, em caso de trabalho prestado fora das alfândegas, acresce o pagamento das despesas de alimentação na ordem das 30000 LIT por refeição, quando o serviço for prestado durante um determinado número de horas. O Governo demandado salienta ainda que a retribuição dos membros da Guardia di finanza equivale à dos funcionarios civis, pelo que, tendo em conta o diminuto montante das taxas devidas pelos operadores económicos, a relação custos/receitas é ainda mais desfavorável para a administração.
                        O Governo da República Italiana deduz da comparação desses dados que o Estado italiano obtém receitas anuais globais inferiores à totalidade das despesas que suporta para garantir o serviço das alfândegas e que, desse modo, é infundada a acusação da Comissão.
                        Com efeito, a Comissão limitou o seu exame a uma situação absolutamente específica, isolando-a do contexto geral do regime de tarifas aplicado pela administração fiscal italiana. Ora, esse regime é concebido com base em critérios que excluem não só uma finalidade alheia à mera remuneração dos serviços prestados como também a obtenção de receitas superiores às despesas efectivamente efectuadas pela administração.
                        Aliás, a situação específica objecto da acção tem uma justificação objectiva, por um lado, nas exigências ligadas à organização do serviço, e, por outro, nas considerações técnicas relativas ao funcionamento do sistema de cobrança das despesas a cargo dos operadores económicos.
                        Quanto ao primeiro ponto, o Governo da República Italiana sustenta que as tarifas aplicadas aos operadores são determinadas com base em unidades horárias indivisíveis, pelo facto de, em Itália, os agentes das alfândegas serem pagos, à semelhança de todos os funcionários públicos, numa base horária não fraccionável, sendo os períodos inferiores a uma hora remunerados com base no mínimo de uma unidade horária.
                        Quanto ao segundo aspecto, o Governo demandado salienta que, quando se realizam várias operações durante o mesmo período de uma hora, normalmente apenas é cobrada uma única taxa. Com efeito, a quase totalidade das operações realizadas fora do horário normal ou das instalações das alfândegas relativamente a lotes de mercadorias de vários proprietários incide sobre mercadorias apresentadas simultaneamente pelo facto de viajarem sob um regime de contrato único de transporte (expedição designada por «grupagem»). Neste caso, a legislação italiana considera o transportador que agrupa as mercadorias como uma única empresa, sendo a taxa cobrada apenas uma vez, em conformidade com o artigo 9.° do despacho ministerial de 30 de Janeiro de 1979, já referido.
                        Restam, pois, os casos contestados pela Comissão que apenas têm por objecto operações pontuais de algumas empresas, relativas a vários pequenos lotes agrupados, apresentados simultaneamente ou à espera de carregamento, em relação aos quais não é possível invocar razões de urgência que justifiquem a intervenção da alfândega fora do horário normal de trabalho ou das suas instalações. Nessas situações marginais, tanto do ponto de vista económico como do prático, é impossível fraccionar a taxa horária em quantias tão irrisórias que não justificam o tempo despendido para o cálculo e para o processo de pagamento e cobrança, sendo as quantias cobradas absorvidas pelos custos administrativos ligados ao pagamento da taxa. A outra solução, que consiste em exigir de um único operador a taxa horária mínima, também é impraticável.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Na tréplica, o Governo da República Italiana salienta também a existência de uma contradição manifesta entre duas afirmações da réplica da Comissão, segundo as quais, por um lado, a contestação inclui uma descrição dos dados relativos ao custo que a administração fiscal deve suportar para prestar o serviço solicitado, enquanto, por outro, não é indicado de forma alguma o custo suportado pelo Estado italiano por cada hora de trabalho extraordinário prestado pelos funcionários civis ou pelos agentes da Guardia di finanza. Com efeito, é evidente que, para determinar o custo do serviço prestado ao operador, se devem ter em conta as despesas da administração com os seus agentes para poder colocar o trabalho destes à disposição do público fora das horas de serviço.
                        No que diz respeito à proporcionalidade entre a taxa exigida pelo serviço prestado e o seu custo, esse caracter depende necessariamente da comparação da taxa devida pelo operador com a retribuição paga pelo Estado aos funcionários ou agentes das alfândegas. Ora, no caso habitual das prestações realizadas nas alfândegas, dos valores que figuram na contestação resulta que o requerente deve pagar 5200 LIT se a duração da operação for igual ou inferior a uma hora, enquanto a despesa que se lhe refere, suportada pelo Estado, se eleva, em média, a 15000 LIT. Nessas condições, por qualquer prestação que exija um trabalho inferior a uma hora, o operador beneficiário do serviço paga uma taxa igual ao custo de utilização de um agente durante, aproximadamente, vinte minutos de trabalho.
                        O Governo da República Italiana reconhece que pode suceder que uma prestação considerada isoladamente exija um tempo inferior a vinte minutos. Nesse caso, e de qualquer modo apenas se a prestação necessitar do trabalho de um único agente das alfândegas, pode efectivamente suceder que o operador tenha que pagar uma quantia superior à que teoricamente se obteria pelo fraccionamento em minutos da taxa correspondente a uma hora de trabalho extraordinário. No entanto, no entender do Governo demandado, mesmo em situações deste género, não é afectada a proporcionalidade entre a taxa devida e o custo de serviço, uma vez que aquela pressupõe a existência de uma relação razoável entre o preço e o custo do serviço, e não uma adequação matemática precisa entre os dois elementos. A esse respeito, devem ter-se em conta algumas exigências inerentes à determinação e à aplicação de uma tarifa que, por definição, deve ser estabelecida com base em valores médios, dentro de um intervalo de variação razoavelmente delimitado. Ora, o Governo da República Italiana entende que, ao adop-tar-se como critério de determinação da tarifa o tempo necessário para a execução do serviço, é razoável fixar uma taxa mínima para todas as prestações inferiores a uma hora, em especial se essa taxa for, como no presente caso, proporcional a custos que se reportam a uma duração inferior a meia hora.
                     
                  
         IV — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal
      
               1.
            
            
               
                        a)
                     
                     
                        Convidada a indicar, mediante exemplos concretos, qual a quantia que cada empresa deve pagar nos termos da regulamentação italiana contestada, a Comissão respondeu que, em conformidade com a tarifa que resulta da tabela anexa ao despacho ministerial de 29 de Julho de 1971, conforme revista pelo artigo 6.° da Lei italiana n.° 302, de 13 de Julho de 1984, no caso de um serviço prestado simultaneamente a cinco empresas com a duração de dez minutos por empresa, cada empresa em causa deve pagar
                        
                                 —
                              
                              
                                 quando o serviço é efectuado por um funcionário das alfândegas, quantia de 5200 LIT pelas operações fora do horário normal de trabalho e de 10200 LIT pelas operações fora das instalações das alfândegas;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 quando o serviço é efectuado pela Guardia di finanza, quantia de 2400 LIT pelas operações fora do horário normal de trabalho e de 4600 LIT pelas operações fora das instalações das alfândegas.
                              
                           As mesmas quantias são devidas por cada empresa no caso de um serviço prestado simultaneamente a duas empresas, com a duração de vinte e cinco minutos por empresa.
                        A Comissão acrescentou que, no caso de um serviço prestado simultaneamente a várias empresas, este não é um serviço prestado sucessivamente a cada empresa, mas sim a todas as empresas em causa ao mesmo tempo. Nessas condições, cada empresa deve pagar uma taxa relativa à duração total do serviço. Deste modo, nos dois exemplos já referidos, cada empresa deve pagar a taxa correspondente a uma hora, em conformidade com o n.° 8 da tabela anexa ao despacho ministerial de 29 de Julho de 1971, segundo a qual as fracções de tempo superiores a quinze minutos são calculadas como uma hora.
                        Por fim, a Comissão esclareceu que, na prática, não existem serviços prestados com duração inferior a quinze minutos que não impliquem o pagamento de uma taxa de uma hora, atendendo a que a regra segundo a qual as fracções de hora inferiores a quinze minutos não são tomadas em conta para o cálculo da taxa devida, apenas se aplicam aos casos dos serviços com duração superior a uma hora.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        A Comissão respondeu afirmativamente à questão de saber se tinha instaurado o presente processo após uma queixa apresentada por um operador económico.
                        No que diz respeito às circunstâncias de facto que estão na base dessa queixa, a Comissão esclareceu que as sociedades queixosas alegaram que
                        «a estância aduaneira de Turim apresentou pedidos posteriores para obter o pagamento dos alegados serviços prestados fora do horário normal de trabalho e das instalações das alfândegas, com base na interpretação do n.° 6, segunda parte, da tabela anexa ao despacho ministerial de 29 de Julho de 1971, que aumenta a taxa cobrada aquando das formalidades aduaneiras no caso de expedições agrupadas. Essas taxas não são calculadas em função da duração efectiva do controlo das mercadorias de cada empresa; cada uma destas é obrigada a pagar taxas por serviços relativos às suas mercadorias, como se estes tivessem sido prestados no seu único interesse. Cada hora ou fracção de hora do serviço é objecto de tantos pedidos de pagamento quantas as empresas, independentemente da duração efectiva do serviço prestado e das contrapartidas pagas ao pessoal».
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Convidada a esclarecer, tendo em conta a tese do Governo da República Italiana segundo a qual a noção de «custo do serviço prestado» se refere à totalidade das despesas suportadas pelo Estado para garantir o serviço extraordinário em questão, o que é que essa noção de «custo de serviço prestado» abrange exactamente e a indicar qual a pràtica observada a esse respeito nos Estados-membros, a Comissão afirmou que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver, em último lugar, o acórdão de 2 de Maio de 1990, Bakker, C-l 11/89, Colect., p. I-1735), a qualificação de encargo de efeito equivalente só é de excluir se o montante das taxas devidas por um serviço efectivamente prestado não ultrapassar o custo real das operações concretas pelas quais a taxa é cobrada. Desse modo, deve existir uma relação directa entre o custo dos serviços extraordinários prestados pela administração das alfândegas e as taxas a cargo dos operadores. Essa relação directa existe se as taxas forem calculadas em função da duração do serviço prestado, do número de pessoas afectas ao trabalho em questão, das despesas de transporte (nos casos de operações efectuadas fora das instalações das alfândegas), das despesas gerais de funcionamento dos serviços aduaneiros (aquecimento, iluminação, limpeza, subsídios especiais pagos aos funcionários das alfândegas), das despesas administrativas suplementares ocasionadas pela ausência, durante o horário normal de trabalho, de pessoas em serviço fora das instalações das alfândegas e de outros factores análogos.
                        No entender da Comissão, essa jurisprudência não exclui a avaliação prévia dos custos segundo uma tabela horária que varie consoante se trate de tarifas diurnas ou nocturnas, de dias úteis ou de feriados, e que preveja eventualmente a aplicação de uma tarifa mínima por serviços prestados. Além disso, para determinar a tarifa horária dos serviços prestados aos operadores fora do horário normal de trabalho, a República Italiana pode reportar-se validamente à compensação paga aos funcionários das estâncias aduaneiras e aos agentes da Guardia di finanza pelas prestações efectuadas fora dos horários normais no interesse exclusivo da administração.
                        No que diz respeito à prática seguida pelos Estados-membros na matéria, a Comissão referiu ter enviado um telex a todos os Estados-membros convidando-os a comunicar à Comissão, com a maior brevidade possível, os critérios segundo os quais são calculadas as taxas por serviços prestados simultaneamente a várias empresas pelas estâncias aduaneiras. Em 28 de Setembro de 1990, seis Estados-membros tinham respondido a esse telex.
                        Na Bélgica, as autorizações para prestações aduaneiras específicas são atribuídas individualmente, devendo cada beneficiário dessas prestações pagar integralmente a retribuição pelas^-prestações pedidas. Desse modo, a taxa cobrada pelas alfândegas é independente dos montantes pagos por outros beneficiários por prestações efectuadas no mesmo local. As retribuições devem ser individualizadas por razões práticas, nomeadamente para evitar dificuldades de ordem contabilística. Além disso, qualquer fracção de uma hora de prestação específica é contabilizada como uma hora completa, dando a execução de várias prestações específicas a favor de diferentes beneficiários durante a mesma hora lugar ao pagamento integral da retribuição por parte de cada beneficiário. Por fim, a tarifa da retribuição é, em média, de 250 ou 350 BFR por hora e por agente, consoante o grau deste último, sendo bastante modesta em relação ao custo real da remuneração dos agentes das alfândegas.
                        O Luxemburgo aplica, no que diz respeito à retribuição das prestações aduaneiras específicas, as mesmas disposições da Bélgica. As tarifas de 250 e de 350 LFR não incluem a totalidade das despesas a cargo do Estado para efectuar as prestações específicas, tendo sido antecipadamente fixadas. Em casos muito raros, pode suceder que as taxas sejam cobradas simultaneamente a vários beneficiários.
                        A regulamentação em vigor em Espanha prevê a possibilidade de as alfândegas autorizarem o cumprimento de formalidades aduaneiras fora do horário normal, estando as despesas a cargo dos beneficiários. Nos termos dessa regulamentação, as taxas devidas pelos beneficiários das prestações específicas devem ser fixadas num nível que permita cobrir o custo dos serviços prestados. Contudo, esses princípios ainda não foram colocados em prática e, actualmente, não existem nem tarifas relativas às prestações desse tipo nem definição do método de cálculo do custo do serviço.
                        Segundo a legislação francesa, o Estado tem o direito de pedir o reembolso integral das despesas realizadas com os serviços que presta. Contudo, as despesas de funcionamento da administração, fora do horário normal de abertura dos serviços ou fora dos locais normais de prestação de trabalho, não dão origem, actualmente, a qualquer cobrança. Em contrapartida, a regulamentação prevê, a título de remuneração pelo serviço prestado, o pagamento pelos beneficiários de uma taxa que reverte na totalidade para os agentes que participam nas operações em causa. Essa compensação eleva-se a 31 FF de segunda-feira a sábado entre as 6 e as 21 horas, a 40,25 FF aos domingos e dias feriados entre as 6 e as 21 horas, e a 49,45 FF todos os dias entre as 21 e as 6 horas.
                        Na Irlanda, as taxas a cargo dos beneficiários pelas prestações aduaneiras específicas têm por finalidade cobrir o custo oficial da participação dos funcionários das alfândegas nas operações e, desse modo, baseiam-se no custo da remuneração paga a esses funcionários. Quanto às operações efectuadas nos portos e aeroportos, as taxas são calculadas com base no valor horário médio da remuneração por trabalho especial paga aos funcionários que participam nessas operações, consoante o seu grau e o tempo efectivamente necessário para a operação. A tarifa é actualmente de 11,5 IRL por hora e por funcionario. Em contrapartida, nas estancias aduaneiras das fronteiras terrestres, é aplicada uma taxa antecipadamente fixada de 5 IRL por carregamento, tendo em conta o facto de se presumir que o cumprimento das formalidades aduaneiras relativas a uma expedição de mercadorias necessita, em média, de aproximadamente meia hora.
                        A regulamentação dinamarquesa em matéria de retribuição das prestações aduaneiras específicas tem por finalidade permitir aos operadores exercer o seu comércio independentemente da hora do dia, poupando, todavia, ao erário público os custos acrescidos que a administração teria que suportar se o cumprimento das formalidades aduaneiras fora do horário normal de abertura dos serviços se tornasse um hábito. Por conseguinte, as prestações específicas apenas são autorizadas para as seguintes operações:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 processamento de declarações sumárias e de declarações aduaneiras aquando da chegada de mercadorias, sendo cobrada por cada expedição, respectivamente, 60 ou 86 DKR;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 exportações de mercadorias por camião ou navio, sendo paga uma taxa de 60 DKR por cada camião ou navio;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 exportações de mercadorias por via aérea, pagando cada exportador uma taxa de 60 DKR;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 transporte de viajantes por navio ou avião, sendo cobrada uma taxa de 86 DKR por cada navio ou avião.
                              
                           Os montantes das taxas foram fixados com base no cálculo do tempo necessário para o cumprimento das diversas formalidades aduaneiras e foram ajustados segundo a tabela salarial.
                     
                  
         
               2.
            
            
               Tendo em consideração o facto de, na réplica, a Comissão ter afirmado que, para a liquidação das taxas devidas pelos operadores, a regulamentação italiana toma em consideração, no cálculo das horas, as fracções até quinze minutos, o Governo da República Italiana foi convidado a esclarecer se, na hipótese de os serviços serem prestados simultaneamente a diversas empresas e de cada serviço, isoladamente considerado, apenas durar cinco ou dez minutos, cada operador deve, não obstante, pagar a taxa horária ou se, pelo contrário, não é devida qualquer taxa.
               O Governo da República Italiana respondeu que, quando ultrapassem uma hora completa, as fracções de hora inferiores a quinze minutos não são tomadas em conta para determinar a taxa a pagar pelo requerente pela operação aduaneira. Em contrapartida, quando a operação requer menos de uma hora, o operador deve pagar a taxa correspondente a uma hora completa, com base no princípio segundo o qual a medida horária da taxa não pode ser fraccionada.
               Além disso, o Governo da República Italiana recordou que a taxa horária a cargo do requerente da operação aduaneira é claramente inferior ao custo efectivo de cada hora de trabalho do pessoal das alfândegas: com efeito, essa taxa horária corresponde ao custo de aproximadamente vinte minutos do seu trabalho. Desse modo, atendendo a que mesmo uma operação aduaneira com duração inferior a quinze minutos implica custos que o Estado tem direito a recuperar e que a elaboração de uma tabela razoável não permite calcular a taxa por minutos, o sistema em vigor em Itália garante uma correspondência razoável entre o custo do serviço e a taxa cobrada.
            
         F. A. Schockweiler
      Juiz-relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: italiano.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
      21 de Março de 1991 (
            *1
         )
      No processo C-209/89,
      
         Comissão das Comunidades Europeias, representada por Sergio Fabro, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
      demandante,
      contra
      
         República Italiana, representada pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
      demandada,
      que tem por objecto obter a declaração de que, ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.° e seguintes do Tratado CEE, em especial dos artigos 12.°, 13° e 16.° desse Tratado,
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
      composto por O. Due, presidente, G. F. Mancini, G. C. Rodríguez Iglesias e M. Diez de Velasco, presidentes de secção, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schpçkweiler e P. J. G. Kapteyn, juízes,
      advogado-geral: M. Darmon
      secretário: D. Louterman, administradora principal
      visto o relatório para audiência,
      ouvidas as alegações das partes na audiência de 7 de Novembro de 1990,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 9 de Janeiro de 1991,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Julho de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° Tratado CEE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado.
            
         
               2
            
            
               
                  Os despachos ministeriais italianos de 29 de Julho de 1971 (GURI n.° 193, de 31.7.1971) e de 30 de Janeiro de 1979 (GURI n.° 35, de 5.2.1979) definem o regime de taxas devidas pelas empresas no caso de as formalidades aduaneiras serem efectuadas fora das alfândegas ou fora do horário normal de trabalho. Esta regulamentação prevê que, quando sejam prestados serviços simultaneamente a várias empresas, «o pessoal tem direito a uma remuneração global proporcional à natureza e à duração do serviço prestado a que corresponda remuneração mais elevada, tendo cada uma das empresas a obrigação de pagar individualmente as taxas devidas pelos serviços que solicitou, independentemente das taxas pagas pelas restantes». O despacho de 30 de Janeiro de 1979, já referido, precisa, contudo, que, quando o serviço solicitado diga respeito a um envio conjunto de mercadorias pertencentes a vários proprietários, se considera ser o serviço prestado apenas a uma empresa. Finalmente, é pacífico que, para a liquidação das taxas devidas pelas empresas, a República Italiana contabiliza todas as fracções de hora de serviço como uma hora completa.
            
         
               3
            
            
               Segundo a Comissão, resulta da regulamentação em litígio que, na hipótese de serviços prestados simultaneamente a várias empresas e com excepção do caso das mercadorias que viajam em regime de grupagem, a República Italiana exige o pagamento de uma remuneração não proporcional ao custo dos serviços prestados, na medida em que cobra tantas taxas quantas as empresas em causa e que a remuneração não é calculada em função do tempo efectivamente consagrado pelo pessoal às formalidades aduaneiras. Entendendo que o ónus pecuniário assim imposto aos operadores económicos constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, proibido pelos artigos 9.° e seguintes do Tratado, a Comissão accionou contra a República Italiana o mecanismo do artigo 169.° do Tratado.
            
         
               4
            
            
               Para mais ampla exposição dos factos e da tramitação do processo, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         
               5
            
            
               O Governo Italiano contesta a análise da Comissão alegando, em primeiro lugar, que as receitas anuais globais cobradas por serviços prestados aos operadores económicos fora das condições normais de trabalho dos agentes das alfândegas não bastam para cobrir as despesas que tem que efectuar para os executar. Salienta, em seguida, que as retribuições dos agentes das alfândegas são, à semelhança de todos os funcionários em Itália, determinadas numa base horária não fraccionável e que pelo fraccionamento da taxa devida proporcionalmente ao tempo consagrado a uma operação efectuada a favor de várias empresas se obtêm quantias irrisórias, absorvidas, em última análise, pelos custos administrativos desse cálculo. Além disso, é impraticável a solução que consiste em cobrar a taxa a uma única empresa. Por fim, afirma que o montante da taxa horária exigida pela administração aduaneira representa, aproximadamente, a terça parte do custo de uma hora de trabalho extraordinário, pelo que a taxa paga pelos operadores equivale, na realidade, a uma taxa previamente fixada de vinte minutos de trabalho. Tendo em conta a duração média das operações aduaneiras, este método de cálculo respeita o princípio da proporcionalidade.
            
         
               6
            
            
               A título preliminar, o Tribunal verifica que o incumprimento imputado ao Governo italiano tem efectivamente consequências práticas negligenciáveis, facto que a propria Comissão não contestou na audiencia. No entanto, segundo jurisprudencia constante do Tribunal de Justiça (ver os acordaos de 21 de Junho de 1988, Comissão/Irlanda, n.° 9, 415/85, Colect., p. 3097, e Comissão/Reino Unido, n.° 9, 416/85, Colect., p. 3127), a acção por incumprimento tem carácter objectivo, sendo a sua oportunidade de apresentação ao Tribunal apreciada apenas pela Comissão. Desse modo, o Tribunal deve examinar se o incumprimento imputado existe ou não.
            
         
               7
            
            
               Para apreciar o fundamento da acção proposta pela Comissão, deve recordar-se, em primeiro lugar, conforme o Tribunal de Justiça declarou em diversas ocasiões (ver, por exemplo, o acórdão de 14 de Março de 1990, Comissão/Itália, C-137/89, Colect., p. I-847), que a justificação da proibição dos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros reside no entrave que os encargos pecuniários, ainda que mínimos, aplicados em razão da passagem de fronteiras, constituem para a circulação de mercadorias, na medida em que aumentam artificialmente o preço das mercadorias importadas ou exportadas em relação às mercadorias nacionais. Desse modo qualquer encargo pecuniário, unilateralmente imposto, independentemente da sua designação ou técnica, que incida sobre as mercadorias pelo facto de terem atravessado a fronteira, constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro na acepção dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado.
            
         
               8
            
            
               No presente caso, é pacífico que o ónus previsto na legislação italiana incide sobre as mercadorias por atravessarem a fronteira e que acresce às despesas de transporte, aumentando o preço das mercadorias transportadas.
            
         
               9
            
            
               Contudo, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esse ónus escapa à qualificação de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro se consistir na remuneração de um serviço efectivamente prestado ao operador económico, em montante proporcional ao referido serviço (ver, por exemplo, o acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis, 46/76, Recueil, p. 5; acórdão de 31 de Maio de 1979, Denkavit, 132/78, Recueil, p. 1923; acórdão de 17 de Maio de 1983, Comissão/Bélgica, 132/82, Recueil, p. 1649).
            
         
               10
            
            
               A este respeito, o Tribunal já reconheceu a compatibilidade com as regras do Tratado dos encargos impostos em razão do cumprimento das formalidades aduaneiras, na condição de o seu montante não ultrapassar o custo real das operações pelas quais são cobradas (acórdão de 12 de Julho de 1977, Comissão/Países Baixos, n.° 16, 89/76, Recueil, p. 1355). No acórdão de 2 de Maio de 1990, Bakker, n.° 12 (C-111/89, Colect., p. I-1735), o Tribunal afirmou que essa condição apenas é preenchida quando haja um nexo directo entre o montante da taxa e o custo do controlo directo pela qual é cobrada. O Tribunal acrescentou (acórdão de 2 de Maio de 1990, Bakker, já referido, n.° 13) que esse nexo existe quando o montante da taxa é calculado em função da duração do controlo, do número de pessoas que o realizam, das despesas com materiais, das despesas gerais ou, eventualmente, de outros factores do mesmo tipo.
            
         
               11
            
            
               Além disso, no acórdão de 2 de Maio de 1990, Bakker, já referido, n.° 13, o Tribunal salientou que as precisões que efectuou a propósito dos factores susceptíveis de serem considerados para cálculo do montante da taxa não excluem um cálculo dos custos com o controlo em quantia previamente fixada através, por exemplo, de uma tarifa horária fixa.
            
         
               12
            
            
               No que diz respeito à regulamentação italiana em litígio, deve observar-se antes de mais que, por um lado, é pacífico que, no presente caso, um serviço é prestado às empresas e que, por outro, tendo em conta a jurisprudência acima mencionada, não pode ser posto em causa o princípio do cálculo prévio da tarifa.
            
         
               13
            
            
               Contudo, no que respeita ao modo de cálculo da tarifa adoptado pela administração italiana, deve declarar-se que a regulamentação em causa, a qual, na hipótese de serviços prestados simultaneamente a vários operadores, exige individualmente de cada empresa a totalidade da taxa previamente fixada correspondente a uma hora de serviço, ainda que a operação de controlo dure claramente muito menos tempo, é susceptível de, em determinadas circunstâncias, exceder o custo real da operação em causa, tal como a noção foi definida na jurisprudência acima mencionada. Com efeito, o modo de cálculo em vigor em Itália pode, por exemplo, levar a exigir a cinco operadores económicos o pagamento de cinco taxas de uma hora por um serviço com uma duração total de trinta minutos.
            
         
               14
            
            
               Resulta assim dos valores avançados pelo próprio Governo demandado a propósito da tarifa horária e do custo do controlo que, em alguns casos, a remuneração total exigida às empresas em causa pode exceder, por vezes de modo considerável, o montante das despesas que, segundo o Governo italiano, o erário público suporta com o serviço prestado.
            
         
               15
            
            
               Com efeito, mesmo supondo que seja exacta a afirmação do Governo italiano segundo a qual a taxa horária cobrada apenas representa, em média, uma terça parte do custo do serviço prestado, o montante das taxas devidas pelos operadores excede, conforme o advogado-geral observou no n.° 14 das suas conclusões, o custo do controlo sempre que o serviço seja prestado simultaneamente a mais de três empresas.
            
         
               16
            
            
               Nessas condições, deve declarar-se que a regulamentação italiana em litígio leva, em alguns casos, a impor o pagamento de uma remuneração não proporcional em relação ao serviço prestado aos operadores, na medida em que implica a cobrança de tantas taxas quantas as empresas em causa e, que, desse modo, a taxa por estas devida excede o custo real das operações de controlo.
            
         
               17
            
            
               No que diz respeito ao argumento do Governo italiano, segundo o qual, por um lado, é impraticável fraccionar a taxa devida proporcionalmente ao tempo consagrado a uma operação efectuada a favor de várias empresas e, por outro, é impossível cobrar essa taxa a uma única empresa, basta recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um Estado-membro não pode invocar dificuldades de ordem prática para justificar o incumprimento das obrigações que resultam do direito comunitário.
            
         
               18
            
            
               O Governo italiano alega ainda em sua defesa que, em todo o caso, as operações em litígio têm importância marginal. Com efeito, trata-se de casos pontuais relativamente a vários pequenos lotes agrupados, apresentados simultaneamente ou à espera de carregamento, em relação aos quais não é de forma alguma possível invocar motivos de urgência, que levem a pedir a intervenção da alfândega fora do horário normal de trabalho ou das suas instalações.
            
         
               19
            
            
               Esse argumento não pode ser acolhido. Com efeito, ainda que as operações objecto da presente acção tenham importância reduzida, deve observar-se, conforme a Comissão afirmou correctamente, que o incumprimento das obrigações que incumbem aos Estados-membros por força do Tratado existe independentemente da frequência e da amplitude das situações reprovadas.
            
         
               20
            
            
               Resulta das considerações precedentes dever declarar-se que, ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado.
            
         Quanto às despesas
      
               21
            
            
               Por força do disposto no n.° 2 do artigo 169.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
               decide :
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado CEE.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        A República Italiana é condenada nas despesas.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Mancini
                     Rodríguez Iglesias
                     Diez de Velasco
                     Slynn
                     Kakouris
                     Joliét
                     Schockweiler
                     Kapteyn
                     Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 21 de Março de 1991.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: italiano.