CELEX: 62011CC0394
Language: da
Date: 2012-09-20
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 20. september 2012. # Valeri Hariev Belov mod CHEZ Elektro Balgaria AD m.fl.. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Komisia za zashtita ot diskriminatsia - Bulgarien. # Præjudiciel forelæggelse - artikel 267 TEUF - begrebet »national ret« - Domstolen ikke kompetent. # Sag C-394/11.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 20. september 2012 (
            1
         )
      
         Sag C-394/11
      
      
         Valeri Hariev Belov
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Komisia za zashtita ot diskriminatsia, Bulgarien)
      
      »Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse — »ret i en af medlemsstaterne« som omhandlet i artikel 267 TEUF — direktiv 2000/43/EF — princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse — indirekte forskelsbehandling — bydele, hvor flertallet af indbyggerne tilhører befolkningsgruppen romaer — anbringelse af elmålere i en for forbrugere utilgængelig højde — begrundelse — bekæmpelse af svig og misbrug — direktiv 2006/32/EF og 2009/72/EF — den enkelte forbrugers mulighed for at aflæse sit individuelle elforbrug«
      
         I – Indledning
      
      
               1.
            
            
               Er der tale om forskelsbehandling, hvis elmålere i bydele, hvor indbyggerne i overvejende grad er fra en bestemt etnisk gruppe, anbringes betydeligt højere end andre steder? Dette er i det væsentlige det spørgsmål, som Domstolen skal behandle i den foreliggende sag efter anmodning fra den bulgarske kommission til beskyttelse mod forskelsbehandling (herefter »KZD«) (
                     2
                  ). Det giver Domstolen mulighed for at præcisere sin retspraksis vedrørende de såkaldte »direktiver om ikke-forskelsbehandling« – i den foreliggende sag vedrørende direktiv 2000/43/EF (
                     3
                  )  (
                     4
                  ) – og den skal i den forbindelse for første gang behandle problematikken med hensyn til indirekte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse samt mulighederne for at begrunde en sådan forskelsbehandling. Som indledende spørgsmål skal Domstolen desuden afklare, om KZD i det hele taget har kompetence til at forelægge den præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF.
            
         
               2.
            
            
               Tvisten har sin baggrund i den praksis, der gælder i to bydele i den bulgarske by Montana, hvorefter elmålere anbringes på elmaster i 7 m’s højde, mens elmålerne andre steder er anbragt i en højde af op til 1,70 m, der er tilgængelig for forbrugerne. I de pågældende bydele bor hovedsageligt personer, der tilhører befolkningsgruppen romaer (
                     5
                  ), således at der opstår det spørgsmål, om den beskrevne fremgangsmåde udgør forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse.
            
         
               3.
            
            
               I betragtning af, at den eventuelle forskelsbehandling vedrører romaer, er den foreliggende sag særligt følsom. Romaernes situation som Europas største mindretalsgruppe har de senere år fået stadig større offentlig opmærksomhed. Mange af de anslåede 10-12 mio. romaer i Europa er udsat for fordomme, intolerance, forskelsbehandling og social udstødelse i deres hverdag. De er ofte marginaliserede og lever under meget ringe sociale og økonomiske vilkår (
                     6
                  ). Den sociale og økonomiske integration af romaerne er derfor et af Den Europæiske Unions og også Republikken Bulgariens erklærede mål (
                     7
                  ). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen) har ligeledes allerede flere gange beskæftiget sig med tilfælde af forskelsbehandling af romaer (
                     8
                  ).
            
         
         II – Retsforskrifter
      
      A – EU-ret
      
      
               4.
            
            
               Den EU-retlige ramme for denne sag udgøres af direktiv 2000/43/EF. Endvidere henvises til direktiv 2006/32/EF (
                     9
                  ) og direktiv 2009/72/EF (
                     10
                  ), der indeholder regler om henholdsvis det indre marked for elektricitet og energieffektivitet i slutanvendelserne.
            
         1. Direktiv 2000/43 om ikke-forskelsbehandling
      
               5.
            
            
               Artikel 2 i direktiv 2000/43 indeholder bl.a. denne definition:
               »1.   I dette direktiv betyder princippet om ligebehandling, at ingen må udsættes for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse.
               2.   I henhold til stk. 1
               
                        a)
                     
                     
                        foreligger der direkte forskelsbehandling, når en person på grund af race eller etnisk oprindelse behandles ringere end en anden bliver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        foreligger der indirekte forskelsbehandling, hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt i forhold til andre personer, medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige.
                     
                  […]«
            
         
               6.
            
            
               Anvendelsesområdet for direktiv 2000/43 er fastsat på følgende måde i dettes artikel 3:
               »1.   Inden for de beføjelser, traktaten tillægger Fællesskabet, finder dette direktiv, for så vidt angår både den offentlige og den private sektor, herunder offentlige organer, anvendelse på alle personer for så vidt angår:
               […]
               
                        h)
                     
                     
                        adgang til og levering af varer og tjenesteydelser, herunder bolig.
                     
                  […]«
            
         
               7.
            
            
               I artikel 7, stk. 1, i direktiv 2000/43, der indeholder bestemmelser vedrørende klageadgang, bestemmes følgende:
               »Medlemsstaterne sikrer, at enhver, der mener sig krænket, fordi princippet om ligebehandling tilsidesættes i forhold til den pågældende, kan indgive klage til retslige og/eller administrative instanser, herunder hvor de finder det hensigtsmæssigt til forligsinstanser, med henblik på håndhævelse af forpligtelserne i henhold til dette direktiv, selv efter at det forhold, hvori forskelsbehandlingen angiveligt har fundet sted, er ophørt.«
            
         
               8.
            
            
               I artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 er fastsat følgende vedrørende bevisbyrde:
               »Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med deres nationale retsorden alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at det, når en person, der mener sig krænket, fordi princippet om ligebehandling tilsidesættes i forhold til den pågældende, for en domstol eller en anden kompetent myndighed fremfører faktiske omstændigheder, som giver anledning til at formode, at der er udøvet direkte eller indirekte forskelsbehandling, påhviler den indklagede at bevise, at princippet om ligebehandling ikke er blevet tilsidesat.«
            
         
               9.
            
            
               Endelig henvises til artikel 13 i direktiv 2000/43, der vedrører uafhængige organer for fremme af ligebehandling:
               »1.   Medlemsstaterne udpeger et eller flere organer for fremme af ligebehandling af alle uden forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse. Sådanne organer kan være en del af institutioner, der har til opgave på nationalt plan at forsvare menneskerettighederne eller beskytte enkeltpersoners rettigheder.
               2.   Medlemsstaterne sikrer, at disse organer også har kompetence til at
               
                        —
                     
                     
                        bistå ofre for forskelsbehandling med at få behandlet deres klager over forskelsbehandling under hensyntagen til ofrenes, foreningernes, organisationernes og andre juridiske personers rettigheder, jf. artikel 7, stk. 2
                     
                  
                        —
                     
                     
                        indlede uafhængige undersøgelser af forskelsbehandling
                     
                  
                        —
                     
                     
                        offentliggøre rapporter og fremsætte henstillinger om spørgsmål vedrørende forskelsbehandling.«
                     
                  
         2. Direktivet om det indre marked for elektricitet og direktivet om energieffektivitet i slutanvendelserne
      
               10.
            
            
               Direktiv 2006/32 har til formål at fremme en energieffektivisering i slutanvendelserne i medlemsstaterne ved hjælp af forskellige foranstaltninger, bl.a. energieffektiviseringsforanstaltninger over for slutbrugerne. I 29. betragtning hertil findes bl.a. følgende formulering:
               »For at slutbrugerne skal kunne træffe mere velfunderede beslutninger med hensyn til deres individuelle energiforbrug, bør de have en rimelig mængde information herom tillige med andre relevante oplysninger […] Forbrugerne bør desuden aktivt tilskyndes til med jævne mellemrum at kontrollere deres egne måleraflæsninger.«
            
         
               11.
            
            
               Desuden hedder det i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2006/32:
               »Medlemsstaterne sørger for, at slutkunder i forbindelse med forbrug af elektricitet, naturgas, fjernvarme og/eller fjernkøling samt varmt brugsvand, så vidt det er teknisk muligt, økonomisk fornuftigt og står i et rimeligt forhold til den potentielle energibesparelse, udstyres med individuelle målere til en konkurrencedygtig pris, som nøjagtigt afspejler slutkundens faktiske energiforbrug og angiver det faktiske forbrugstidspunkt.
               […]«
            
         
               12.
            
            
               Direktiv 2009/72/EF indeholder fælles regler for produktion, transmission, distribution og forsyning af elektricitet og fastlægger regler for, hvorledes elektricitetssektoren skal organiseres og fungere (
                     11
                  ). I henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 7, træffer medlemsstaterne »passende foranstaltninger til at beskytte de endelige kunder«, som med hensyn til i det mindste privatkunder omfatter de tiltag, der omhandles i bilag I.
            
         
               13.
            
            
               I henhold til bilag I, punkt 1, i direktiv 2009/72, der har overskriften »Foranstaltninger vedrørende forbrugerbeskyttelse«, »skal de foranstaltninger, der henvises til i [direktivets] artikel 3, sikre, at kunder:
               […]
               
                        h)
                     
                     
                        har adgang til deres forbrugsdata […] [og]
                     
                  
                        i)
                     
                     
                        informeres fyldestgørende om det faktiske elektricitetsforbrug og prisen for det tilstrækkelig hyppigt til, at de kan regulere deres eget elektricitetsforbrug. […] Der tages passende hensyn til omkostningseffektiviteten ved sådanne foranstaltninger. Der må ikke pålægges forbrugeren ekstra udgifter for denne ydelse
                     
                  […]«
            
         B – Bulgarsk ret
      
      
               14.
            
            
               Til gennemførelse af en række direktiver og andre retsakter fra Den Europæiske Union, herunder direktiv 2000/43, vedtoges i Bulgarien lov om beskyttelse mod forskelsbehandling (ZZD) (
                     12
                  ), som foruden bestemmelser om forbuddet mod forskelsbehandling også indeholder bestemmelser om kommissionen til beskyttelse mod forskelsbehandling (KZD). I anmodningen om præjudiciel afgørelse henvises endvidere til mange andre nationale forskrifter, såsom energiloven, bekendtgørelse om elproducenters og elforbrugeres tilslutning til eltransport- og fordelingsnettet samt de almindelige salgsbetingelser, der anvendes af elforsynings- og distributionsselskaberne.
            
         
         III – De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen
      
      
               15.
            
            
               Hovedsagen udspringer af en klage indgivet af Valeri Hariev Belov til KZD. Valeri Hariev Belov bor i den bulgarske by Montana, nærmere bestemt i det ene af to kvarterer i denne by, der ifølge oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen er kendt som »romakvarterer« på grund af, at indbyggerne i overvejende grad er romaer.
            
         
               16.
            
            
               Forsyningen med el i Montana varetages af ChEZ Elektro Balgaria AD (CEB) og distributionen af ChEZ Raspredelenie Balgaria AD (CRB) under tilsyn af den statslige tilsynskommission for energi og vand (
                     13
                  ) (DKEVR). I hele Montana findes elmålere, der er CRB’s ejendom.
            
         
               17.
            
            
               I 1998 og 1999 blev elmålerne i de to romakvarterer i Montana, »Ogosta« og »Kosharnik«, såvel som i andre byer i landet anbragt på elmaster i 7 m’s højde. Uden for disse kommuner er målerne anbragt i en højde af op til 1,70 m, oftest inde i forbrugernes boliger eller på bygningers facader eller på indhegninger.
            
         
               18.
            
            
               For også at gøre det muligt for forbrugerne i det mindste at foretage en indirekte visuel kontrol i forbindelse med de elmålere, der er anbragt i 7 m’s højde, har CRB i sine almindelige forretningsbetingelser forpligtet sig til på en forbrugers skriftlige anmodning inden tre dage at stille et specialkøretøj med løfteplatform, ved hjælp af hvilket CRB’s medarbejdere kan aflæse elmålerne, gratis til rådighed. Dette tilbud er imidlertid ikke hidtil blevet udnyttet af nogen forbruger. Alternativt kan forbrugeren få installeret en kontrolelmåler i sin bolig mod gebyr. Forbrugerne i disse bydele har ingen anden mulighed for visuel kontrol.
            
         
               19.
            
            
               Under klagesagen for KZD har Valeri Hariev Belov gjort gældende, at anbringelsen af elmålerne i 7 m’s højde udgør forskelsbehandling af ham på grund af hans etniske oprindelse. Samtidig har han påberåbt sig, at alle etniske romaer i de pågældende bydele er udsat for forskelsbehandling på grund af deres etniske tilhørsforhold.
            
         
               20.
            
            
               Valeri Hariev Belovs klage er rettet mod CEB. CRB, de to virksomheders respektive legale repræsentanter og direktioner samt DKEVR er af KZD blevet inddraget i hovedsagen.
            
         
         IV – De præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
      
      
               21.
            
            
               I forbindelse med hovedsagen har KZD forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Er det tilfælde, der skal undersøges i nærværende sag, omfattet af [direktiv 2000/43/EF] [konkret artikel 3, stk. 1, litra h)]?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Hvad skal der forstås ved »behandles ringere« i artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43 og ved »stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt« i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43:
                        
                                 2.1)
                              
                              
                                 Er det for at kunne kvalificere en ringere behandling som direkte forskelsbehandling ubetinget nødvendigt, at behandlingen er ringere, og at den direkte eller indirekte krænker rettigheder eller interesser, der udtrykkeligt er hjemlet ved lov, eller må der herved forstås enhver form for adfærd (relation) i ordets videste forstand, som i forhold til den adfærd, der udvises i en lignende situation, er mindre gunstig?
                              
                           
                                 2.2)
                              
                              
                                 Er det for at kunne kvalificere en behandling, der sætter andre i en særligt ugunstig situation, som indirekte forskelsbehandling, også nødvendigt, at adfærden direkte eller indirekte krænker rettigheder eller interesser, der er udtrykkeligt hjemlet ved lov, eller skal der herved forstås enhver form for adfærd, der i videste forstand hensætter andre i en ringe/ufordelagtig situation?
                              
                           
                  
                        3)
                     
                     
                        Afhængig af besvarelsen af andet spørgsmål: Såfremt det for at kunne kvalificere en behandling som direkte eller indirekte forskelsbehandling som forudsat i artikel 2, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2000/43 er nødvendigt, at den ringere behandling eller hensættelse i en særligt ugunstig situation direkte eller indirekte krænker lovhjemlede rettigheder eller interesser,
                        
                                 3.1)
                              
                              
                                 giver artikel 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, direktiv 2006/32/EF (29. betragtning, artikel 1 og artikel 13, stk. 1), direktiv 2000/54/EF (artikel 3, stk. 5) og direktiv 2009/72/EF (artikel 3, stk. 7) slutforbrugeren af elektricitet en ret til eller interesse i regelmæssigt at kunne kontrollere elmålerens stand, som kan gøres gældende ved de nationale retter i et søgsmål som det foreliggende i hovedsagen
                              
                           og
                        
                                 3.2)
                              
                              
                                 er det foreneligt med disse bestemmelser, at et distributionsselskab i henhold til nationale retsforskrifter og/eller en efter forvaltningspraksis meddelt tilladelse fra den statslige reguleringsmyndighed anbringer elmålerne på vanskeligt tilgængelige eller utilgængelige steder, hvilket gør det umuligt for forbrugeren personligt og regelmæssigt at kontrollere og følge elmålerens stand?
                              
                           
                  
                        4)
                     
                     
                        Afhængig af besvarelsen af andet spørgsmål: Såfremt det for kvalifikationen af en behandling som direkte eller indirekte forskelsbehandling ikke er ubetinget nødvendigt, at en behandling direkte eller indirekte krænker en lovhjemlet ret eller interesse,
                        
                                 4.1)
                              
                              
                                 er sådanne nationale retsforskrifter eller nationale retsafgørelser, som omhandles i hovedsagen, tilladte i henhold til artikel 2, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2000/43, såfremt de kræver, at den ringere behandling og hensættelse i en ugunstigere situation kun kan kvalificeres som forskelsbehandling, såfremt lovhjemlede rettigheder og interesser herved krænkes
                              
                           
                                 4.2)
                              
                              
                                 hvis de ikke er tilladt, er den nationale ret da forpligtet til ikke at anvende dem og i stedet gøre brug af direktivets begrebsbestemmelser?
                              
                           
                  
                        5)
                     
                     
                        Hvorledes skal artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 fortolkes,
                        
                                 5.1)
                              
                              
                                 således, at det kræves, at den krænkede beviser faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det entydigt, ubestrideligt og sikkert kan sluttes eller konkluderes, at der foreligger en direkte eller indirekte forskelsbehandling, eller er det tilstrækkeligt, at de faktiske omstændigheder kun skaber en antagelse af/formodning herfor?
                              
                           
                                 5.2)
                              
                              
                                 Medfører den omstændighed, at
                                 
                                          a)
                                       
                                       
                                          det kun er i de to bydele, der betegnes som romakvarterer, at elmålerne er anbragt på gaden på elmasterne i en højde, hvor de ikke er tilgængelige for forbrugeren, og denne ikke kan kontrollere deres stand visuelt, bortset fra bekendte undtagelser inden for disse to bydeles grænser, og
                                       
                                    
                                          b)
                                       
                                       
                                          elmålerne i alle øvrige bydele er anbragt i en anden højde, der er tilgængelig for visuel kontrol (indtil 1,70 m), oftest inden i forbrugerens bolig eller på bygningens facade eller indhegning,
                                          at bevisbyrden flyttes over på sagsøgte?
                                       
                                    
                           
                                 5.3)
                              
                              
                                 Udelukker den omstændighed, at
                                 
                                          a)
                                       
                                       
                                          der i de i de to bydele, der betegnes som romakvarterer, ikke kun bor romaer, men også personer af anden etnisk oprindelse og/eller
                                       
                                    
                                          b)
                                       
                                       
                                          hvilken andel af befolkningen i de to bydele, der tilsvarende faktisk selv betegner sig som romaer, og/eller
                                       
                                    
                                          c)
                                       
                                       
                                          begrundelsen for, at distributionsselskabet i disse to bydele har anbragt elmålerne i denne højde på 7 m, må betegnes som almindelig kendt,
                                       
                                    
                           at bevisbyrden flyttes over på sagsøgte?
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        Afhængig af besvarelsen af spørgsmål 5:
                        
                                 6.1)
                              
                              
                                 Såfremt artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 skal fortolkes således, at der må kræves en antagelse af/formodning for en forskelsbehandling, og såfremt de førnævnte omstændigheder fører til, at bevisbyrden flyttes over på sagsøgte, hvilken form for forskelsbehandling lader disse omstændigheder formode (direkte, indirekte og/eller chikane)?
                              
                           
                                 6.2)
                              
                              
                                 Tillader direktiv 2000/43, at en direkte forskelsbehandling og/eller chikane begrundes med, at der herved forfølges et lovbestemt mål med nødvendige og egnede midler?
                              
                           
                                 6.3)
                              
                              
                                 Henset til de af distributionsselskabet anførte lovbestemte mål, som det forfølger, er den foranstaltning, som er anvendt i de to bydele, begrundet i en situation, hvor
                                 
                                          а)
                                       
                                       
                                          foranstaltningen anvendes på grund af ubetalte regninger, der har hobet sig op i de to bydele, hyppige krænkelser fra forbrugerens side, som hindrer eller udgør en fare for de elektriske anlægs vedvarende og ufarlige funktion
                                          og
                                          foranstaltningen anvendes kollektivt uafhængigt af, om den konkrete forbruger har betalt sine regninger for distribution og levering af el, og uafhængigt af, om det er godtgjort, at den konkrete forbruger har foretaget en eller anden krænkelse (manipulation af elmålerens tællere, ulovlig tilslutning og/eller ulovlig tapning og/eller forbrug af el uden måling eller betaling eller et hvilket som helst andet indgreb i nettet, som hindrer eller udgør en fare for de elektriske anlægs vedvarende og ufarlige funktion)
                                       
                                    
                                          b)
                                       
                                       
                                          der for tilsvarende krænkelser er fastsat såvel civilretlige som forvaltningsretlige og strafferetlige ansvarsregler i retsforskrifter og i de almindelige betingelser i distributionsaftalen
                                       
                                    
                                          c)
                                       
                                       
                                          betingelsen i artikel 27, stk. 2, i de almindelige betingelser til distributionsaftalen – hvorefter distributionsselskabet på forbrugerens udtrykkelige skriftlige anmodning garanterer denne en visuel kontrol af tællerne på elmåleren – reelt ikke sætter forbrugeren i stand til personligt og regelmæssigt at kontrollere sin målers stand
                                       
                                    
                                          d)
                                       
                                       
                                          det er muligt på forbrugerens udtrykkelige og skriftlige anmodning at installere en kontrolelmåler i forbrugerens bolig, for hvilken der skal erlægges et gebyr
                                       
                                    
                                          e)
                                       
                                       
                                          foranstaltningen er et karakteristisk og synligt kendetegn for forbrugerens uhæderlighed i den ene eller anden form, som opstilles på grundlag af årsager, som distributionsselskabet anfører er almindeligt kendte
                                       
                                    
                                          f)
                                       
                                       
                                          der findes andre tekniske metoder og midler til beskyttelse mod manipulation af elmåleren
                                       
                                    
                                          g)
                                       
                                       
                                          distributionsselskabets advokat anfører, at en lignende foranstaltning i et romakvarter i en anden by reelt ikke har kunnet forhindre manipulation af elmålerne
                                       
                                    
                                          h)
                                       
                                       
                                          det ikke antages, at en transformatorstation, der er opstillet i disse bydele, skal sikres ved lignende foranstaltninger som elmålerne?«
                                       
                                    
                           
                  
         
               22.
            
            
               CEB og CRB (
                     14
                  ), den bulgarske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige og mundtlige indlæg under sagen for Domstolen. Valeri Hariev Belov var repræsenteret under retsmødet ved Domstolen den 11. juli 2012.
            
         
         V – Retlig vurdering
      
      A – Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse
      
      
               23.
            
            
               Nogle procesdeltagere har rejst tvivl om formaliteten med hensyn til den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Disse procesdeltagere har hovedsageligt gjort gældende, at KZD efter deres opfattelse ikke er en ret. De har desuden anført, at nogle af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, er hypotetiske.
            
         1. KAD’s ret til at forelægge spørgsmål
      
               24.
            
            
               I betragtning af de mange uafhængige myndigheder, der er oprettet i medlemsstaterne i de seneste år – ikke mindst ved gennemførelsen af EU-retlige krav – er det ikke overraskende, at Domstolen gang på gang stilles over for det spørgsmål, om sådanne organer kan anmode om en præjudiciel afgørelse (
                     15
                  ).
            
         
               25.
            
            
               Til afgørelse af, om en uafhængig myndighed som KZD har ret til at forelægge spørgsmål for Domstolen, skal det undersøges, om dette organ kan betragtes som en »ret i en af medlemsstaterne« som omhandlet i artikel 267 TEUF. Mens Europa-Kommissionen og den bulgarske regering besvarer dette spørgsmål bekræftende, indtager CEB og CRB det modsatte synspunkt.
            
         
               26.
            
            
               Bedømmelsen af retten til at forelægge spørgsmål for Domstolen er ifølge Domstolens faste praksis et rent EU-retligt spørgsmål. Om det forelæggende organ er en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, bestemmes af en række forhold, såsom om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (
                     16
                  ). Desuden kan nationale organer kun forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag (
                     17
                  ). Det skal derfor nedenfor undersøges på grundlag af de konkrete bestemmelser vedrørende proceduren og KZD’s struktur, om disse kriterier er opfyldt.
            
         
               27.
            
            
               Det skal i denne forbindelse understreges, at spørgsmålet, om KZD er en ret, ikke uden videre kan besvares bekræftende med henvisning til dens EU-retlige funktion som et organ for fremme af ligebehandling og sikring af klageadgang for ofre for forskelsbehandling (artikel 7 og 13 i direktiv 2000/43). Den klageadgang, der kræves i direktiv 2000/43, vedrører nemlig »retslige og/eller administrative instanser« (artikel 7, stk. 1, i direktiv 2000/43) og opnås således ikke nødvendigvis kun for retsinstanser. Det er derfor nødvendigt at undersøge i detaljer, om KZD opfylder de krav, som EU-retten stiller til retterne i medlemsstaterne i henhold til artikel 267 TEUF.
            
         
               28.
            
            
               Spørgsmålene, om KZD er oprettet ved lov, har permanent karakter og træffer afgørelse på grundlag af retsregler (
                     18
                  ), giver ikke anledning til problemer. Kriteriet om anvendelse af en kontradiktorisk sagsbehandling opfyldes også i forbindelse med KZD (
                     19
                  ). Derimod er KZD’s uafhængighed, den obligatoriske karakter af dens kompetence samt den judicielle karakter af dens afgørelser stærkt omtvistet i den foreliggende sag.
            
         a) Uafhængighed
      
               29.
            
            
               Begrebet domstolenes uafhængighed omfatter ifølge fast retspraksis to aspekter: et eksternt og et internt aspekt.
            
         
               30.
            
            
               Det eksterne aspekt af uafhængigheden forudsætter, at det organ, som skal træffe afgørelse, er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dets medlemmers uafhængige bedømmelse af tvister, de får forelagt, i fare (
                     20
                  ). I den foreliggende sag er der ikke tvivl om den eksterne uafhængighed af medlemmerne af KZD’s besluttende organ. Reglerne om dommernes uafhængighed i den bulgarske civile retsplejelov finder tilsvarende anvendelse på dem (
                     21
                  ). De har dermed garantier, der er sammenlignelige med dem, der gælder for dommere ved de almindelige bulgarske domstole.
            
         
               31.
            
            
               Hvad angår det interne aspekt af uafhængigheden hænger det sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand (
                     22
                  ).
            
         
               32.
            
            
               CEB og CRB er af den opfattelse, at KZD ikke er objektivt upartisk (
                     23
                  ). De begrunder dette med KZD’s opbygning, navnlig med forbindelsen mellem det besluttende organ inden for KZD og det administrative apparat, der er underordnet dette, samt de funktioner, der varetages af KZD.
            
         
               33.
            
            
               Disse indvendinger er imidlertid ikke særligt overbevisende.
            
         
               34.
            
            
               I funktionel henseende er der nemlig en klar adskillelse mellem KZD’s besluttende organ og det administrative organ, der er underordnet dette organ. Dette administrative organ kan ganske vist også udarbejde juridiske responsa for kommissionsmedlemmerne vedrørende spørgsmål om forskelsbehandling. Det fremgår imidlertid ikke af de oplysninger, der er forelagt Domstolen, at det administrative organ selv deltager i kommissionsmedlemmernes beslutningstagning (
                     24
                  ). Retshjælp til formodede ofre for forskelsbehandling, som hører blandt KZD’s funktioner som organ (
                     25
                  ), ydes kun af det administrative organ, men ikke af kommissionsmedlemmerne selv. Derudover anførte den bulgarske regering under retsmødet, at ofre for forskelsbehandling kun kan få rådgivning og støtte uden for rammerne af verserende sager. Hverken kommissionsmedlemmerne eller det administrative organ står derfor på en af parternes side i forbindelse med en verserende sag. Kommissionsmedlemmerne træffer derimod objektivt og uafhængigt afgørelse om tilsidesættelser af ZZD (
                     26
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Den blotte omstændighed, at KZD blev oprettet som et organ til gennemførelse af princippet om ligebehandling (
                     27
                  ), medfører ikke, at det automatisk står på ofrenes side og derfor er partisk. KZD skal ganske vist sikre, at lovbestemmelserne i ZZD overholdes. Ligesom en ret opfylder den imidlertid denne funktion som et objektivt og uafhængigt statsligt organ, der i en klagesag ikke kun skal fastslå, om der foreligger, men også, om der eventuelt ikke foreligger forskelsbehandling.
            
         
               36.
            
            
               Det følger af det ovenstående, at KZD er tilstrækkelig uafhængig til at blive betragtet som en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF.
            
         b) Judiciel funktion
      
               37.
            
            
               CEB og CRB har endvidere gjort gældende, at KZD ikke udøver en judiciel funktion. KZD er ikke et dømmende organ, men derimod en administrativ myndighed. Dette følger af de funktioner, der er overdraget til den, samt af den omstændighed, at KZD optræder som part i en senere sag til prøvelse af sine egne afgørelser (
                     28
                  ), at den ex officio kan træffe foranstaltninger mod forskelsbehandling (
                     29
                  ), at den kan ophæve sine egne afgørelser med parternes godkendelse, og at procedurerne ved civile domstole har forrang for procedurerne ved KZD (
                     30
                  ).
            
         
               38.
            
            
               I den forbindelse skal det for det første bemærkes, at den omstændighed, at KZD varetager visse administrative funktioner, ikke på forhånd udelukker, at den er en ret. Domstolen har nemlig allerede flere gange fastslået, at afgørelsen af, om et organ har ret til at forelægge spørgsmål for Domstolen, træffes på grundlag af såvel strukturelle som funktionelle kriterier. På dette grundlag kan ét og samme organ dels kvalificeres som ret, dels som administrativ myndighed, alt efter om det i det konkrete tilfælde udøver judicielle funktioner eller varetager funktioner af administrativ karakter (
                     31
                  ). Det er derfor nødvendigt at undersøge den særlige karakter af de funktioner, KZD udøver i den specielle lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den har forelagt spørgsmål for Domstolen (
                     32
                  ).
            
         
               39.
            
            
               I den foreliggende sag har KZD’s uafhængige besluttende organ rettet henvendelse til Domstolen i forbindelse med en klagesag. I denne sag undersøges det upartisk efter anmodning fra et formodet offer for forskelsbehandling, om de omtvistede foranstaltninger er forenelige med ZZD. Denne funktion kan derfor kvalificeres som en judiciel funktion. De administrative funktioner, som i andre situationer varetages af det administrative organ, der er underordnet kommissionsmedlemmerne, såsom rådgivning af ofre eller repræsentation af KZD i den overordnede instans, er uden betydning for vurderingen af, om en klagesag som den foreliggende har judiciel karakter.
            
         
               40.
            
            
               For det andet spiller det ingen rolle, at KZD’s besluttende organ teoretisk også kan indlede en sag ex officio (
                     33
                  ). I den foreliggende sag har KZD nemlig under alle omstændigheder ikke truffet foranstaltninger på eget initiativ, men på grundlag af en klage fra et formodet offer for forskelsbehandling. For vurderingen af, om det forelæggende organ har ret til at forelægge spørgsmål for Domstolen, er det uden betydning, om det ved udøvelsen af andre funktioner end dem, der lå til grund for forelæggelsen, må kvalificeres som en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF (
                     34
                  ).
            
         
               41.
            
            
               For det tredje er den omstændighed, at KZD kan inddrage andre parter i klagesagen for kommissionsmedlemmerne, heller ikke til hinder for, at den er en ret. Der er i den forbindelse snarere tale om en fremgangsmåde, der også er helt almindelig i sager ved klassiske forvaltningsdomstole (
                     35
                  ).
            
         
               42.
            
            
               For det fjerde er bestemmelserne vedrørende forholdet mellem proceduren ved KZD og proceduren ved de bulgarske civile domstole heller ikke til hinder for, at KZD er en ret. I modsætning til CEB og CRB mener jeg, at disse bestemmelser, der var genstand for en indgående drøftelse under retsmødet for Domstolen, snarere taler for end imod, at KZD har ret til at forelægge spørgsmål for Domstolen.
            
         
               43.
            
            
               KZD må ganske vist ikke træffe afgørelse om en klage, hvis den samme sag allerede er indbragt for en bulgarsk civil domstol (
                     36
                  ). Heri kommer imidlertid kun det generelle processuelle princip om litispendens til udtryk, hvorefter en sag må afvises, hvis en sag, der har samme genstand, allerede verserer et andet sted (
                     37
                  ). Den omstændighed, at en sådan bestemmelse også finder anvendelse på KZD, taler for, at den er en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF. Hvis en sag som hovedsagen ikke var af judiciel karakter, ville det nemlig på forhånd ikke være nødvendigt at indføre en bestemmelse om manglende kompetence på grund af, at en sag verserer for de civile domstole – i så fald kunne der under ingen omstændigheder opstå et problem med litispendens.
            
         
               44.
            
            
               Det fremgår ikke – i hvert fald ikke af de oplysninger, der er forelagt for Domstolen – at KZD også ville miste sin kompetence som følge af en civil retssag, der anlægges senere, dvs. at litispendens for KZD kunne være »mindre værd« end litispendens for de civile domstole. CEB og CRB har ganske vist fremført argumenter i denne retning, men deres argumentation på dette punkt var imidlertid fortsat meget vag, selv efter at de under retsmødet var blevet anmodet om en præcisering; bl.a. kunne CEB og CRB ikke nævne en konkret relevant bestemmelse til støtte for deres opfattelse. I mangel af holdepunkter for det modsatte må det derfor antages, at reglen om litispendens altid finder anvendelse på samme måde, uanset om en sag i et konkret tilfælde først blev indgivet til en bulgarsk civil domstol eller til KZD. Dette taler for, at KZD er en ret.
            
         
               45.
            
            
               Endelig er den omstændighed, at KZD kan ophæve eller ændre sine egne afgørelser med parternes godkendelse (
                     38
                  ), heller ikke til hinder for, at den er en ret. Administrative myndigheder kan som regel ophæve deres afgørelser uden parternes godkendelse; ifølge samstemmende oplysninger fra parterne i sagen gælder dette også i bulgarsk ret. Retsafgørelser kan derimod normalt ophæves ved en appel, indtil de har fået retskraft, men derefter kun rent undtagelsesvis ved genoptagelse af sagen. Den omstændighed, at det tilsyneladende er muligt at ændre KZD’s afgørelser lettere, kan ganske vist ses som udtryk for, at KZD’s besluttende organ har en slags »hybrid status« mellem en klassisk administrativ myndighed og en klassisk domstol. Det afgørende er imidlertid, at en ændring af de afgørelser, som KZD træffer i forbindelse med en klagesag, kun er mulig med begge parters godkendelse. Dermed kan denne ændringsmulighed i sidste instans ses som udtryk for et dispositionsprincip i forbindelse med retssagsbehandling, som skal fortolkes bredt (
                     39
                  ).
            
         c) Karakter af obligatorisk retsinstans
      
               46.
            
            
               CEB og CRB har endvidere gjort gældende, at der i forbindelse med klagesagen for KZD ikke er tale om en obligatorisk retsinstans. De begrunder dette med ZZD’s artikel 71, som giver den berørte person mulighed for i tilfælde af forskelsbehandling også at henvende sig til en civil domstol. Da henvendelsen til KZD dermed ikke er det eneste mulige retsmiddel, hvorved der kan rejses indsigelse mod forskelsbehandling, er kriteriet om obligatorisk retsinstans ikke opfyldt.
            
         
               47.
            
            
               I Dorsch Consult-dommen skulle Domstolen bl.a. behandle begrebet obligatorisk retsinstans. Den sondrede deri mellem »obligatorisk« i form af det eneste mulige retsmiddel og »obligatorisk« i form af en bindende, forpligtende afgørelse (
                     40
                  ). Domstolen behøvede i den pågældende sag ikke at tage klart stilling til, om der skulle gives fortrinsret til det ene eller det andet af disse fortolkningsalternativer, da retspraksis fra det på daværende tidspunkt berørte organ var »obligatorisk« i begge henseender. Den foreliggende sag giver derfor Domstolen mulighed for yderligere at præcisere sin praksis på dette punkt.
            
         
               48.
            
            
               Som Europa-Kommissionen anførte i Dorsch Consult-sagen (
                     41
                  ) og under retsmødet i forbindelse med den foreliggende sag, hælder jeg også til, at der ved »obligatorisk« kun skal forstås den bindende karakter af det forelæggende organs afgørelser. Hvis man nemlig blot ved forekomsten af alternative retsmidler afviste, at der er tale om en obligatorisk retsinstans, kunne strengt taget selv en klassisk civil domstol i en sag som den foreliggende ikke anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse, da der også findes et alternativt retsmiddel til dens procedure, nemlig klagesagen for KZD (
                     42
                  ). Dette ville have den paradoksale konsekvens, at ingen af de bulgarske organer, der har beføjelse til at behandle sager i henhold til ZZD, ville have beføjelse til at forelægge Domstolen spørgsmål vedrørende fortolkningen af direktiv 2000/43.
            
         
               49.
            
            
               Den eneste omstændighed, som rimeligvis kan være afgørende, er derfor, om parterne obligatorisk skal overholde en afgørelse, som KZD har truffet under klagesagen. Det er tilfældet i denne sag. Som den bulgarske regering anfører, og som det i øvrigt også fremgår af ZZD’s artikel 69 og 82, får KZD’s afgørelser retskraft, de er bindende for parterne, og der kan pålægges bøder ved tilsidesættelse af dem.
            
         
               50.
            
            
               Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at KZD i den konkrete sag bør anses for en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF.
            
         2. De præjudicielle spørgsmåls angiveligt hypotetiske karakter
      
               51.
            
            
               CEB og CRB har endelig gjort gældende, at det andet og sjette præjudicielle spørgsmål er af hypotetisk karakter, for så vidt som de vedrører direkte forskelsbehandling eller chikane. Da der i den foreliggende sag højst er tale om indirekte forskelsbehandling, kan de præjudicielle spørgsmål kun antages til realitetsbehandling med hensyn til denne form for forskelsbehandling.
            
         
               52.
            
            
               Det er korrekt, at den omhandlede foranstaltning ikke samtidig kan indebære direkte og indirekte forskelsbehandling. KZD skal som forelæggende ret på grundlag af omstændighederne i det konkrete tilfælde og under inddragelse af alle faktiske omstændigheder afgøre, hvilken form for forskelsbehandling der er tale om. KZD anmoder imidlertid netop om en fortolkning af hver form for forskelsbehandling for at kunne afgøre, hvilken der er tale om i den foreliggende sag. Hvis anmodningen om præjudiciel afgørelse kun kunne antages til realitetsbehandling med hensyn til en enkelt form for forskelsbehandling, ville Domstolen for det første foregribe KZD’s bedømmelse af de faktiske omstændigheder og for det andet muligvis give KZD et uanvendeligt svar.
            
         
               53.
            
            
               For så vidt som enkelte spørgsmål eller dele af disse spørgsmål i forbindelse med den retlige vurdering faktisk skulle vise sig at være hypotetiske eller overflødige, vil de ikke blive behandlet i mit forslag til besvarelse.
            
         3. Foreløbig konklusion
      
               54.
            
            
               Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan derfor antages til realitetsbehandling i det hele.
            
         B – Indholdsmæssig vurdering af de præjudicielle spørgsmål
      
      
               55.
            
            
               Med sine yderst detaljerede spørgsmål ønsker KZD oplyst, hvilken rækkevidde princippet om ligebehandling har med hensyn til personers etniske oprindelse, og hvilke krav der i denne forbindelse skal stilles til beviset for forskelsbehandling. Visse af de delspørgsmål, som KZD har stillet, bør sammenfattes ved besvarelsen af denne anmodning om præjudiciel afgørelse.
            
         1. Anvendelsesområdet for direktiv 2000/43 (første præjudicielle spørgsmål)
      
               56.
            
            
               Med det første spørgsmål ønsker KZD oplyst, om omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende er omfattet af direktiv 2000/43. Konkret søger KZD en fortolkning af direktivets artikel 3, stk. 1, litra h), der vedrører adgang til og levering af varer og tjenesteydelser, der er tilgængelige for offentligheden. Det er omtvistet mellem parterne, om dette foruden elforsyning som sådan også omfatter tilrådighedsstillelse af elmålere.
            
         
               57.
            
            
               Den bulgarske regering, CEB og CRB mener, at direktivets anvendelsesområde bør fortolkes restriktivt. Unionen har ingen kompetence med hensyn til bestemmelser vedrørende elmålere. Efter deres opfattelse er kun gennemførelsen af et indre marked for elektricitet og forbedringen af dette markeds funktion omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. Tilrådighedsstillelse af elmålere er imidlertid ikke en foranstaltning, der er nødvendig i denne henseende, således at den foreliggende sag ikke er omfattet af direktivet, henset til begrænsningen i artikel 3, stk. 1, første punktum, i direktiv 2000/43 til omstændigheder »[i]nden for de beføjelser, traktaten tillægger [Unionen]«. Desuden er gratis elmålere ikke en tjenesteydelse som omhandlet i direktivet, da der ikke betales vederlag herfor. Adgangen til elmålere kan endvidere ifølge CEB og CRB ikke ligestilles med forsyningen med el. Artikel 3, stk. 1, litra h), i direktiv 2000/43 omfatter kun selve elforsyningen, men derimod ikke tilrådighedsstillelsen af elmålere.
            
         
               58.
            
            
               Ovenstående argument er fejlagtigt.
            
         
               59.
            
            
               Det er ubestridt, at elforsyning som sådan som tjenesteydelse i henhold til artikel 3, stk. 1, litra h), i direktiv 2000/43 hører blandt de områder, hvor forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse er forbudt. Det er ligeledes ubestridt, at CRB har stillet elmålere til rådighed for sine forbrugere, og at elmålerne dermed faktisk er en del af de generelle betingelser, hvorpå forbrugerne modtager el i den foreliggende sag.
            
         
               60.
            
            
               Det er imidlertid netop disse generelle betingelser, der udgør tjenesteydelsen »elforsyning« i det konkrete tilfælde. Dens enkelte dele kan ikke betragtes isoleret fra hinanden. Det kan ikke på overbevisende måde gøres gældende, at kun elforsyningen i sig selv skal stilles til rådighed uden forskelsbehandling, og at alt, hvad der går derudover, navnlig den nærmere udformning af betingelserne for elforsyningen, ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde.
            
         
               61.
            
            
               Lad os forestille os, at en offentlig transportvirksomhed i sine busser foreskrev forskellige siddepladser alt efter passagerernes køn, hudfarve eller etnisk oprindelse. Selv om alle passagerer blev befordret og dermed uden tvivl kunne udnytte transporttjenesten som sådan, er det dog klart, at de konkrete betingelser, hvorpå de befordres, ikke er de samme.
            
         
               62.
            
            
               Det er netop målet med direktiv 2000/43 at sikre den bedst mulige beskyttelse mod forskelsbehandling og i den forbindelse opnå et så højt beskyttelsesniveau som muligt (
                     43
                  ). Den effektive virkning af forbuddet mod forskelsbehandling ville blive bragt i fare, hvis de beskyttede områder blev reduceret til deres kerne. Hvis de områder, der er anført i direktivets artikel 3, blev fortolket indskrænkende, ville dette reducere beskyttelsen mod forskelsbehandling til et absolut minimum, hvilket ville være uforeneligt med direktivets ovennævnte mål.
            
         
               63.
            
            
               Endelig er direktiv 2000/43 en særlig konkretisering af det generelle princip om ligebehandling, der er en af EU-rettens almindelige grundsætninger, og som nyder grundlæggende beskyttelse i henhold til artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Dets anvendelsesområde må også af denne grund ikke fortolkes indskrænkende (
                     44
                  ).
            
         
               64.
            
            
               Derfor er i en sag som den foreliggende ikke kun selve elforsyningen omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2000/43, men også de betingelser, hvorpå denne elforsyning sker, herunder tilrådighedsstillelsen af elmålere (
                     45
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Heroverfor kan ikke indvendes, at elmålerne anvendes gratis af forbrugerne, mens direktivet kun vedrører tjenesteydelser mod betaling. Under alle omstændigheder sker elforsyningen som tjenesteydelsesaftalens hovedgenstand nemlig mod betaling, og det må antages, at omkostningerne i forbindelse med elmålerne er indeholdt i elprisen og på denne måde i hvert fald indirekte overvæltes på forbrugerne. Som allerede anført ovenfor kan elforsyningen og tilrådighedsstillelsen af en elmåler ikke adskilles. Navnlig ville en elmåler være meningsløs uden en tilsvarende elforsyning. Elmåleren er derfor ikke en selvstændig tjenesteydelse, men derimod en del af den samlede tjenesteydelse »elforsyning«.
            
         
               66.
            
            
               Hvad endelig angår Unionens beføjelser, hvortil der indledningsvis henvises i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2000/43, er det tilstrækkeligt at anføre, at EU-lovgiver har beføjelse til at regulere det indre marked for elektricitet (
                     46
                  ). EU-lovgiver har i øvrigt allerede udøvet denne beføjelse flere gange – uden at dette er afgørende – og har ikke mindst fastsat bestemmelser om tilvejebringelse af information til slutbrugere om deres elforbrug og i den forbindelse også udtrykkeligt nævnt elmålere (
                     47
                  ).
            
         
               67.
            
            
               Alt i alt foreslår jeg derfor Domstolen, at det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at faktiske omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2000/43.
            
         2. Intet krav om krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser (andet til fjerde præjudicielle spørgsmål)
      
               68.
            
            
               Med det andet og fjerde præjudicielle spørgsmål ønsker KZD oplyst, om der kun foreligger forskelsbehandling som omhandlet i direktiv 2000/43, hvis lovhjemlede rettigheder eller interesser krænkes, eller om der også kan antages at foreligge forskelsbehandling uafhængigt heraf. Hvis dette direktiv ikke forudsætter en krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser, opstår spørgsmålet, om en national bestemmelse, der indeholder et sådant krav, er forenelig med direktivet.
            
         
               69.
            
            
               Baggrunden for disse spørgsmål er, at der i henhold til definitionen i bulgarsk ret, nærmere bestemt i henhold til § 1, nr. 7), i tillægsbestemmelserne til ZZD (
                     48
                  ), kun foreligger en »ringere behandling«, når lovhjemlede rettigheder eller interesser krænkes direkte eller indirekte. CEB har påberåbt sig denne bestemmelse og gjort gældende, at forbrugere ikke har ret til at få installeret en gratis elmåler. Da der ikke foreligger en krænkelse af en rettighed, kan der derfor heller ikke antages at foreligge forskelsbehandling.
            
         
               70.
            
            
               Forudsætningerne for, at der foreligger forskelsbehandling, er fastsat i artikel 2, stk. 2, i direktiv 2000/43. I henhold til litra a) foreligger der direkte forskelsbehandling, »når en person på grund af race eller etnisk oprindelse behandles ringere end en anden bliver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation.« Den tilgrundliggende ulige behandling er således knyttet direkte til race eller etnisk oprindelse. Der foreligger derimod indirekte forskelsbehandling i henhold til litra b), »hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt i forhold til andre personer«.
            
         
               71.
            
            
               I henhold til ordlyden af direktiv 2000/43 forudsætter ingen af de to former for forskelsbehandling krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser. Det er derimod alene afgørende, at der foreligger en ringere behandling eller en ugunstig behandling, uanset i hvilken henseende denne ringere behandling eller ugunstige behandling sker, om rettigheder eller interesser krænkes i den forbindelse, og i bekræftende fald hvilke. Hertil kommer, at forskelsbehandling ifølge Domstolens praksis ikke engang forudsætter et konkret offer for forskelsbehandling (
                     49
                  ).
            
         
               72.
            
            
               For at der kan antages at foreligge forskelsbehandling, er det således tilstrækkeligt, at en person eller persongruppe er blevet behandlet mindre gunstigt end en anden person eller persongruppe bliver, er blevet eller ville blive behandlet. En opstilling af yderligere forudsætninger, der ikke er fastsat i direktiv 2000/43, er ikke forenelig med det af EU-lovgiver tilstræbte høje beskyttelsesniveau.
            
         
               73.
            
            
               I øvrigt må det antages, at hvis direktiv 2000/43 forudsatte en krænkelse af en rettighed, havde det udtrykkeligt fastsat dette, som det f.eks. er sket med hensyn til klageadgang i direktivets artikel 7, stk. 1. Modsat kan det sluttes, at der ikke kræves en eller anden form for krænkelse af rettigheder eller interesser, for at der foreligger forskelsbehandling.
            
         
               74.
            
            
               Da direktiv 2000/43 således ikke kræver en krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser, er det ikke afgørende, om forbrugere har krav på eller ret til at få adgang til gratis elmålere – uanset om dette følger af national ret eller EU-ret.
            
         
               75.
            
            
               På denne baggrund opstår imidlertid spørgsmålet, om nationale bestemmelser, der gør en sådan krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser til en forudsætning for, at der kan antages at foreligge forskelsbehandling, er i overensstemmelse med EU-retten.
            
         
               76.
            
            
               Dette spørgsmål skal besvares benægtende. Direktiv 2000/43 har nemlig til formål at fastsætte mindstekrav for anvendelsen af princippet om ligebehandling og forebyggelse af forskelsbehandling. Det giver ganske vist udtrykkeligt medlemsstaterne mulighed for at vedtage eller opretholde bestemmelser, som er gunstigere for de berørte personer end de EU-retlige bestemmelser (
                     50
                  ). Nationale bestemmelser, der er mindre gunstige for de berørte personer, og som derfor er mindre vidtgående end de EU-retlige mindstekrav, er imidlertid uforenelige med direktivet. Netop dette ville imidlertid være resultatet af kravet om en krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser som yderligere national betingelse for, at der kan antages at foreligge forskelsbehandling.
            
         
               77.
            
            
               Med hensyn til sidste del af det fjerde præjudicielle spørgsmål, hvormed KZD ønsker oplyst, hvordan den nationale ret skal forholde sig i tilfælde af, at de bulgarske bestemmelser er uforenelige med direktiv 2000/43, er det tilstrækkeligt at henvise til Domstolens faste praksis: Så vidt muligt skal de nationale bestemmelser i hovedsagen fortolkes og anvendes i overensstemmelse med direktivet. De nationale retter skal derfor i videst muligt omfang fortolke de nationale retsforskrifter i lyset af direktivets ordlyd og formål, for at det med direktivet tilsigtede resultat opnås (
                     51
                  ). De skal gøre alt, hvad der henhører under deres kompetence – idet de tager den nationale ret i dens helhed i betragtning og anvender fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret – for at sikre den fulde virkning af direktivet og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med direktivet (
                     52
                  ).
            
         
               78.
            
            
               På grundlag af de oplysninger, der er forelagt Domstolen, er der intet, der tyder på, at det i hovedsagen ikke er muligt at fortolke og anvende de relevante bestemmelser i bulgarsk ret, nemlig bestemmelserne i ZZD, i overensstemmelse med direktiv 2000/43.
            
         
               79.
            
            
               Såfremt KZD alligevel skulle nå til den konklusion, at det ikke er muligt at fortolke og anvende bulgarsk ret i overensstemmelse med direktivet, skal følgende tages i betragtning: Valeri Hariev Belov kan ganske vist ikke umiddelbart udlede rettigheder af direktiv 2000/43 over for virksomhederne CEB og CRB. Et direktiv kan nemlig ikke i sig selv skabe forpligtelser for private, og en direktivbestemmelse kan derfor ikke som sådan påberåbes over for sådanne personer (
                     53
                  ).
            
         
               80.
            
            
               Forbuddet mod forskelsbehandling på grund af race og etnisk oprindelse er imidlertid et generelt princip i EU-retten, som er primærretligt forankret i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, og som blot konkretiseres i direktiv 2000/43 (
                     54
                  ) – ligesom f.eks. forbuddet mod forskelsbehandling på grund af alder eller seksuel orientering i direktiv 2000/78 (
                     55
                  ) og i modsætning til f.eks. retten til årlig betalt ferie (
                     56
                  ).
            
         
               81.
            
            
               I retsforhold som det foreliggende mellem forbrugere og leverandører af tjenesteydelser af almen interesse er princippet om ligebehandling af særlig betydning. I lighed med et arbejdsforhold er sådanne retsforhold nemlig kendetegnet ved en strukturel uligevægt mellem parterne.
            
         
               82.
            
            
               I det mindste i en sådan situation synes det berettiget, at nationale bestemmelser, der er i strid med det grundlæggende forbud mod forskelsbehandling, heller ikke anvendes mellem privatpersoner. Dette er så meget desto mere tilfældet, som den grundlæggende rettighed i en sag som den foreliggende ikke direkte er rettet til privatpersoner, men den grundlæggende rettighed kun anvendes som kriterium ved prøvelsen af lovligheden af den nationale lovgivning.
            
         
               83.
            
            
               Sammenfattende kan det derfor konstateres, at antagelsen af, at der foreligger direkte eller indirekte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i direktiv 2000/43, ikke forudsætter krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser. Enhver form for adfærd, der indebærer, at en person behandles ringere end en anden på grund af race eller etnisk oprindelse, eller hvorved personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse kan stilles særlig ufordelagtigt, er derimod tilstrækkelig. Nationale bestemmelser, hvorefter der kun kan antages at foreligge forskelsbehandling, hvis lovhjemlede rettigheder eller interesser krænkes, er uforenelige med direktiv 2000/43. Den nationale retsinstans skal i den henseende fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten og, såfremt dette ikke er muligt, undlade at anvende de nationale bestemmelser, der er i strid med det grundlæggende forbud mod forskelsbehandling.
            
         
               84.
            
            
               På denne baggrund er det ufornødent at foretage en realitetsprøvelse af det tredje præjudicielle spørgsmål.
            
         3. Krav med hensyn til bevis og den eventuelle begrundelse for forskelsbehandling (det femte og sjette præjudicielle spørgsmål)
      
               85.
            
            
               Det femte og sjette præjudicielle spørgsmål vedrører for det første den i artikel 8 i direktiv 2000/43 fastsatte bevisbyrde for, at der foreligger forskelsbehandling. For det andet ønsker KZD i det væsentlige oplyst, om der i forbindelse med den beskrevne anbringelse af elmålere i de to romakvarterer under de konkrete omstændigheder i hovedsagen er tale om forskelsbehandling som omhandlet i direktivet, og i givet fald hvilken form for forskelsbehandling, og om en eventuel forskelsbehandling er begrundet.
            
         a) Omvendt bevisbyrde (artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43)
      
               86.
            
            
               Artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 bestemmer, »at det, når en person, der mener sig krænket, fordi princippet om ligebehandling tilsidesættes i forhold til den pågældende, [...] fremfører faktiske omstændigheder, som giver anledning til at formode, at der er udøvet direkte eller indirekte forskelsbehandling, påhviler den indklagede at bevise, at princippet om ligebehandling ikke er blevet tilsidesat«.
            
         
               87.
            
            
               I denne forbindelse ønsker KZD oplyst, om de fremførte faktiske omstændigheder skal muliggøre den »konklusion«, at der har foreligget forskelsbehandling, eller om den blotte formodning for forskelsbehandling er tilstrækkelig. Ifølge KZD er der forskelle mellem de forskellige sprogversioner af direktiv 2000/43. Den bulgarske version kræver, at der fremføres faktiske omstændigheder, »på grundlag af hvilke det kan konkluderes«, at der har foreligget forskelsbehandling, mens den tyske og engelske sprogversion kun kræver »antagelse af« eller »formodning for« forskelsbehandling. En »konklusion« om, at der har foreligget forskelsbehandling, kan imidlertid kun drages, når der foreligger en – i forhold til »antagelse« eller »formodning« – højere grad af sikkerhed. I national praksis er den tilsvarende bestemmelse i ZZD hidtil blevet anvendt som beviskriterium på en sådan måde, at der kræves en særlig høj grad af sikkerhed. Der kræves en grad af sikkerhed, som går videre end blot formodning eller tvivl, og som ligger meget tæt på et fuldstændigt bevis for forskelsbehandling. KZD ønsker derfor nærmere bestemt oplyst, med hvilken grad af præcision det skal godtgøres af klageren, at der foreligger forskelsbehandling.
            
         
               88.
            
            
               De sprogversioner af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 (
                     57
                  ), som jeg har sammenlignet, kræver alle kun en »formodning« for forskelsbehandling (
                     58
                  ) og ikke en sikker »konklusion« om en sådan. Også 21. betragtning til direktivet bestemmer, at den omvendte bevisbyrde allerede indtræder, når »der umiddelbart synes at foreligge en sag om forskelsbehandling« (
                     59
                  ). Desuden har Europa-Kommissionen i sit indlæg anført, at der heller ikke af den bulgarske version af direktiv 2000/43 fremgår et ufravigeligt krav om en højere grad af sikkerhed, da denne sprogversion også kun kræver faktiske omstændigheder, »på grundlag af hvilke det kan konkluderes«, at der har foreligget forskelsbehandling.
            
         
               89.
            
            
               Dette svarer også til retsstillingen i tilfælde af forskelsbehandling på grund af køn. Med hensyn til artikel 4, stk. 1, i direktiv 97/80/EF (
                     60
                  ), hvis ordlyd er næsten identisk (
                     61
                  ) med artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 – såvel som med artikel 10, stk. 1, i direktiv 2000/78 – har Domstolen fastslået, at der altid indtræder omvendt bevisbyrde, når der påvises en tilsyneladende forskelsbehandling (
                     62
                  ).
            
         
               90.
            
            
               Denne retspraksis kan uden problemer overføres til den bestemmelse, der er af interesse i den foreliggende sag (
                     63
                  ). Enhver anden, mere restriktiv fortolkning af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 ville bringe dens effektive virkning i fare og medføre, at bestemmelsen om omvendt bevisbyrde i praksis ville miste sin betydning. Uden en sådan omvendt bevisbyrde ville imidlertid de almindelige bevisbyrderegler finde anvendelse, således at en person, der mener at have været offer for forskelsbehandling, skal fremføre og bevise alle nødvendige faktiske omstændigheder, der støtter vedkommendes påstand og gør det muligt at fastslå forskelsbehandling med tilstrækkelig sikkerhed.
            
         
               91.
            
            
               Det var imidlertid netop for at undgå sådanne vanskeligheder og forbedre situationen for det potentielle offer for forskelsbehandling, at den omvendte bevisbyrde blev indført. Den har derfor til formål at styrke positionen for det formodede offer for forskelsbehandling. En national praksis som den, der er beskrevet af KZD, ville stå i diametral modsætning til dette formål, da kravet om at fremføre og bevise faktiske omstændigheder, som gør det muligt med sikkerhed at konkludere, at der foreligger forskelsbehandling, i sidste instans er i overensstemmelse med den normale fordeling af bevisbyrden. Artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 ville i så fald ikke medføre nogen form for forbedring af den processuelle situation for formodede ofre for forskelsbehandling.
            
         
               92.
            
            
               Den forståelse af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43, som jeg har lagt til grund, udgør heller ikke en tilsidesættelse af princippet om en retfærdig rettergang til skade for CEB og CRB. Lovgiver har derimod med bestemmelsen om omvendt bevisbyrde i alle direktiver om ikke-forskelsbehandling valgt en løsning, der fører til en rimelig balance mellem de interesser, som ofret for forskelsbehandling har, og den processuelle modparts interesser (
                     64
                  ). Navnlig bliver bevisbyrden for det formodede offer for forskelsbehandling ikke fuldstændig fjernet gennem denne bestemmelse, men kun ændret.
            
         
               93.
            
            
               Den omvendte bevisbyrde kan i den foreliggende sag ganske vist medføre, at CEB og CRB i hovedsagen er nødt til at fremføre argumenter som begrundelse for en kommerciel afgørelse, der muligvis er truffet for lang tid siden, og hvorefter elmålerne i romakvartererne skal anbringes på en anden måde end normalt i Bulgarien. En sådan bevisbyrde er ikke desto mindre hensigtsmæssig, fordi de relevante oplysninger hidrører fra netop disse virksomheders eller deres forgængeres sfære og ansvarsområde. I øvrigt betegnede distributionsselskabet i hovedsagen begrundelsen for den særlige form for anbringelse af elmålerne i de to berørte bydele som »almindelig kendt« (
                     65
                  ), således at det ikke burde være vanskeligt for selskabet at fremføre argumenter som begrundelse for disse foranstaltninger.
            
         
               94.
            
            
               Alt i alt er det derfor tilstrækkeligt for at anvende en omvendt bevisbyrde i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43, at en person, der mener sig krænket, fordi princippet om ligebehandling tilsidesættes, fremfører faktiske omstændigheder, der gør det muligt at påvise en tilsyneladende forskelsbehandling.
            
         b) Forskelsbehandlingens karakter (artikel 2, stk. 2, i direktiv 2000/43)
      
               95.
            
            
               Hvorvidt omstændigheder som dem, der er beskrevet i anden del af det femte præjudicielle spørgsmål, gør det muligt at påvise en sådan tilsyneladende forskelsbehandling, skal KZD selv vurdere, da det alene tilkommer KZD at fastlægge og vurdere de faktiske omstændigheder og anvende lovgivningen på det konkrete tilfælde (
                     66
                  ). Domstolen kan imidlertid give KZD alle formålstjenlige oplysninger, som kan være KDZ til nytte ved afgørelsen af tvisten i hovedsagen (
                     67
                  ). I betragtning af den tvivl, som KZD har tilkendegivet i denne henseende i forelæggelsesafgørelsen, og i betragtning af den af KZD beskrevne restriktive praksis fra den øverste bulgarske forvaltningsdomstol i lignende tilfælde, skal Domstolen ikke undlade at give sådanne oplysninger, og følgende betragtninger fortjener særlig opmærksomhed i denne forbindelse.
            
         
               96.
            
            
               I de to bydele i Montana, der betegnes som romakvarterer, er elmålerne – bortset fra enkelte undtagelser – anbragt på elmaster i en ikke tilgængelig højde på 7 m, mens elmålerne andre steder derimod er anbragt i en højde, der er tilgængelig for visuel kontrol.
            
         
               97.
            
            
               Hverken forelæggelsesafgørelsen eller parternes indlæg indeholder konkrete holdepunkter, som tyder på, at denne særlige form for anbringelse af elmålere i de to romakvarterer blev valgt på grund af den etniske oprindelse af indbyggerne i disse bydele eller er knyttet til en omstændighed, der er uadskilleligt forbundet med deres etniske oprindelse. Så vidt det fremgår, berører denne foranstaltning derimod forbrugerne i bydelene alene på grund af deres egenskab af indbyggere. Der er derfor efter de her foreliggende oplysninger intet, der tyder på, at der foreligger direkte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse [artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43].
            
         
               98.
            
            
               I mangel af konkrete holdepunkter kan praksis med at anbringe elmålere i en højde af 7 m endvidere ikke betragtes som en optræden »i relation til den etniske oprindelse« af indbyggerne i de to romakvarterer og have til formål eller til følge at krænke deres værdighed og skabe uværdige boligomgivelser for dem. Derfor kan der på grundlag af de foreliggende oplysninger ikke antages at foreligge »chikane« som omhandlet i artikel 2, stk. 3, i direktiv 2000/43.
            
         
               99.
            
            
               Det er imidlertid klart, at de to berørte bydele i overvejende grad bebos af personer, der tilhører befolkningsgruppen romaer (
                     68
                  ). Dermed kan praksis med at anbringe elmålere i en højde af 7 m principielt særligt påvirke personer fra denne etniske gruppe og stille dem særlig ufordelagtigt, da det i praksis gøres umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for dem at foretage en visuel kontrol af de relevante elmålere. Under disse omstændigheder må det antages, at der i en sag som den foreliggende foreligger en tilsyneladende indirekte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse [artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43].
            
         c) Begrundelse [artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43]
      
               100.
            
            
               I modsætning til direkte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, som i mangel af en bestemmelse herom i direktiv 2000/43 principielt ikke kan begrundes (
                     69
                  ), bestemmer artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 med hensyn til indirekte forskelsbehandling, at den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er tilladt, når den er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde dette mål er hensigtsmæssige og nødvendige, dvs. i sidste instans forholdsmæssige (
                     70
                  ). Denne formulering er i overensstemmelse med de i EU-retten almindeligt anerkendte krav til berettigelse af en indirekte ulige behandling.
            
         i) Legitimt mål
      
               101.
            
            
               Det fremgår af både forelæggelsesafgørelsen og CEB’s og CRB’s skriftlige og mundtlige indlæg, at foranstaltningen i form af anbringelse af elmålere i en højde af 7 m blev truffet på grund af mange ubetalte elregninger og som reaktion på flere ulovlige indgreb i elforsyningsinfrastrukturen samt manipulation og ulovlig tapning af el i de berørte bydele. Foranstaltningen har til formål fremover at forhindre svig og misbrug og bidrage til at sikre kvaliteten af en økonomisk bæredygtig elforsyning i alle forbrugeres interesse.
            
         
               102.
            
            
               Forhindring og bekæmpelse af svig og misbrug samt sikring af sikkerheden og kvaliteten i forbindelse med energiforsyningen i medlemsstaterne er legitime mål, der er anerkendt i EU-retten (
                     71
                  ).
            
         ii) Forholdsmæssighedsvurdering
      
               103.
            
            
               Det står imidlertid tilbage at undersøge, om det med henblik på at nå disse mål var forholdsmæssigt at anbringe elmålerne i en højde af 7 m i de to berørte bydele. Dette ville i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 forudsætte, at den pågældende foranstaltning er »hensigtsmæssig og nødvendig« for at nå de tilsigtede legitime mål.
            
         
               104.
            
            
               Den omstændighed, at CEB og CRB har gjort gældende, at begrundelsen for den omtvistede foranstaltning er »almindelig kendt« (
                     72
                  ), fritager ikke disse to virksomheder for at påvise, at princippet om ligebehandling ikke er tilsidesat (artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43). Graden af kendskab til bevæggrundene for en bestemt fremgangsmåde fra virksomheders side siger ikke noget om deres berettigelse, navnlig ikke om deres forholdsmæssighed.
            
         – Foranstaltningens »hensigtsmæssighed« (egnethed)
      
               105.
            
            
               En foranstaltning er »hensigtsmæssig« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43, såfremt den er egnet til at nå det tilstræbte legitime mål (
                     73
                  ), hvilket i den foreliggende sag betyder, at foranstaltningen faktisk kan forhindre svig og misbrug og bidrage til at sikre elforsyningens kvalitet.
            
         
               106.
            
            
               Manipulation og uberettiget tapning af el vanskeliggøres uden tvivl, hvis elmålere og -fordelerbokse anbringes i en højde af 7 m, som normalt ikke er tilgængelig for forbrugere. Desuden har forhindringen af personers ulovlige indgreb i elnettet en positiv virkning for elforbrugerne i almindelighed, da man derved forhindrer skader på infrastrukturen og undgår en generel forhøjelse af elpriserne, der eventuelt kunne frygtes, til kompensation af sådanne skader.
            
         
               107.
            
            
               I anmodningen om præjudiciel afgørelse antydes det imidlertid, at ulovlige indgreb i elforsyningen i et romakvarter i en anden bulgarsk by reelt ikke har kunnet forhindres trods anvendelse af lignende foranstaltninger som dem, der er omtvistet i denne sag (
                     74
                  ). I denne henseende har CEB og CRB imidlertid anført i deres indlæg for Domstolen, at de trufne foranstaltninger under alle omstændigheder har minimeret de ulovlige indgreb, og de vurderer derfor samlet set disse foranstaltninger som vellykkede.
            
         
               108.
            
            
               I den henseende skal det bemærkes, at en foranstaltnings egnethed altid skal vurderes på grundlag af det mål, som tilsigtes med den. Hvis målet med en foranstaltning, som i den foreliggende sag, er at reagere på mange tilfælde af ulovlige indgreb i elforsyningen i et bestemt område, vil denne foranstaltnings egnethed næppe kunne gøres betinget af, at der fremover overhovedet ikke vil være tilfælde af svig og misbrug og overhovedet ingen forringelse af elforsyningens kvalitet. En sådan foranstaltning skal derimod allerede betragtes som egnet til at nå de legitime mål, hvis den bidrager til en mærkbar reduktion af antallet af ulovlige indgreb i elforsyningen. KZD vil skulle undersøge, om dette er tilfældet i den foreliggende sag.
            
         – Nødvendighed
      
               109.
            
            
               Hvis det antages, at den omtvistede foranstaltning er egnet til at forhindre svig og misbrug samt sikre elforsyningens kvalitet, opstår desuden spørgsmålet, om den også er nødvendig for at opnå dette formål. En foranstaltning er nødvendig, når det tilstræbte legitime mål ikke kunne være blevet nået ved hjælp af et middel, der er lige så egnet, men mindre indgribende. Det skal således undersøges, om der ikke fandtes mindre indgribende midler til at forhindre manipulation af elmålere og ulovlig tapning af el i de pågældende bydele.
            
         
               110.
            
            
               For det første nævner KZD i denne forbindelse muligheden for at anbringe elmålere i normal højde og sikre dem mod ulovlige indgreb ved hjælp af særlige tekniske anordninger (
                     75
                  ).
            
         
               111.
            
            
               En sådan fremgangsmåde ville uden tvivl være en mindre indgribende foranstaltning over for elforbrugerne i de berørte bydele. Navnlig ville det på denne måde være sikret, at alle forbrugere i de pågældende bydele fortsat kunne foretage en regelmæssig visuel kontrol af deres elmålere, som det også synes at være normalt andre steder i Bulgarien.
            
         
               112.
            
            
               Det bemærkes imidlertid, at sikringen af elmålere ved hjælp af særlige tekniske anordninger efter al sandsynlighed ville være forbundet med betydelige meromkostninger for de berørte virksomheder, som eventuelt ville skulle overføres til alle elforbrugere. Dette har ikke mindst CEB og CRB gjort opmærksom på flere gange under proceduren for Domstolen. Med forbehold af en nærmere undersøgelse af denne problematik fra KZD’s side synes sikringen af elmålerne blot ved hjælp af særlige tekniske anordninger ikke at være et lige så egnet middel til at nå de tilstræbte legitime mål. Den kan derfor ikke fremføres som argument imod nødvendigheden af den omhandlede foranstaltning, der anvendes på nuværende tidspunkt – dvs. anbringelse af elmålere i 7 m’s højde.
            
         
               113.
            
            
               For det andet har KZD anført, at CEB og CRB har mulighed for efterfølgende at forfølge eventuelle skader på eller misbrug af elmålere og infrastruktur. I denne henseende vil de kunne indbringe sagen for de civile domstole såvel som anklagemyndigheden.
            
         
               114.
            
            
               I den forbindelse har CEB og CRB med rette bemærket, at en efterfølgende forfølgning af de personer, der forårsager forstyrrelserne, ofte er forbundet med betydelig usikkerhed og store omkostninger, hvilket dels skyldes bevisvanskeligheder, dels det tidstab, der kan forventes, samt at de ansvarlige myndigheder og procedurerne er ineffektive. Endvidere har CEB og CRB gjort opmærksom på de farer for personers liv og legeme, der er forbundet med manipulationen af elmålere, og som heller ikke kan afværges effektivt gennem en efterfølgende indgriben. Med forbehold af en nærmere undersøgelse af denne problematik fra KZD’s side kan det derfor ikke uden videre antages, at en efterfølgende anvendelse af civil- og strafferetlige foranstaltninger ville være et lige så egnet middel til at nå de legitime mål, der tilsigtes i den foreliggende sag (
                     76
                  ).
            
         
               115.
            
            
               For det tredje kunne det overvejes kun at anbringe de elmålere højere, hvor der faktisk har fundet manipulation sted. En sådan fremgangsmåde ville imidlertid være forbundet med lignende usikkerhed som indledning af en civil sag eller en straffesag i tilfælde af ulovlige indgreb i elforsyningen. Med forbehold af en nærmere undersøgelse fra KZD’s side kan denne mulighed dermed heller ikke betragtes som et lige så egnet middel til at virkeliggøre de tilstræbte legitime mål.
            
         
               116.
            
            
               I den nuværende situation synes det derfor i det mindste tvivlsomt, om CEB og CRB på en økonomisk forsvarlig måde kunne anvende andre lige så egnede midler, der ville have en mindre negativ indvirkning på befolkningen i de berørte bydele.
            
         – Ikke et for vidtgående indgreb over for indbyggerne i de berørte bydele
      
               117.
            
            
               Såfremt de trufne foranstaltninger viser sig at være egnede og nødvendige til at nå de tilstræbte legitime mål, står det tilbage at undersøge, om de ikke fører til et for vidtgående indgreb over for indbyggerne i de berørte bydele (
                     77
                  ). Det følger nemlig af proportionalitetsprincippet, at foranstaltninger, der krænker en EU-retligt sikret rettighed – her forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse – ikke må medføre byrder for den enkelte, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (
                     78
                  ). Sagt på en anden måde skal det legitime formål, der forfølges, i videst muligt omfang tilgodese de krav, der følger af ligebehandlingsprincippet, og der skal findes en rimelig balance mellem de foreliggende hensyn (
                     79
                  ).
            
         
               118.
            
            
               Indledningsvis skal det bemærkes i denne forbindelse, at anbringelsen af elmålere i 7 m’s højde er en forholdsvis drastisk foranstaltning, som berører alle indbyggere i begge de omhandlede bydele generelt (»kollektivt« (
                     80
                  )), også selv om de ikke har gjort sig skyldige i ulovlige indgreb i elforsyningen og heller ikke har hobet ubetalte regninger op. Der kan derfor opstå det indtryk, at alle eller i hvert fald mange af indbyggerne i de berørte bydele er involveret i svig, manipulation eller andre uregelmæssigheder i forbindelse med deres elforsyning, hvilket i sidste instans kan medføre en stigmatisering af befolkningen i disse områder (
                     81
                  ).
            
         
               119.
            
            
               Derudover – og uanset en eventuel stigmatisering af lokalbefolkningen – skal det bemærkes, at EU-lovgiver i direktiv 2006/32 og 2009/72 udtrykkeligt understreger forbrugernes interesse i regelmæssigt at blive informeret om deres individuelle elforbrug. Navnlig bør forbrugerne aktivt tilskyndes til med jævne mellemrum at kontrollere deres egne måleraflæsninger (
                     82
                  ). Det er i strid med dette EU-retlige mål, hvis husholdninger ganske vist udstyres med elmålere, men disse anbringes i en højde på 7 m, hvor de ikke er tilgængelige for visuel kontrol.
            
         
               120.
            
            
               CEB og CRB tilbyder ganske vist forbrugere i de berørte områder på individuel anmodning en visuel kontrol ved hjælp af en løfteplatform, der stilles gratis til rådighed. Det synes imidlertid mere end tvivlsomt, om man med denne forholdsvis omfattende og omstændelige procedure kan nå det nævnte EU-retlige mål om at tilskynde forbrugerne til med jævne mellemrum (
                     83
                  ) at kontrollere deres egne måleraflæsninger (
                     84
                  ). Anvendelsen af et specialkøretøj med løfteplatform, som der skal anmodes specifikt om inden hver anvendelse, vil realistisk set næppe være mulig mere end en eller to gange pr. år.
            
         
               121.
            
            
               KZD vil imidlertid skulle undersøge, om CEB’s og CRB’s tilbud om efter ønske at stille en kontrolelmåler, for hvilken der skal betales et gebyr, til rådighed for forbrugerne i deres husholdninger (
                     85
                  ) kan udgøre en passende kompensation for den manglende tilgængelighed af deres normale elmålere, der er anbragt i 7 m’s højde. I den forbindelse skal det navnlig bemærkes, at den omstændighed, at der skal betales et gebyr for en kontrolelmåler, kunne afskrække mange forbrugere fra at installere en sådan.
            
         
               122.
            
            
               EU-retten foreskriver ganske vist ikke, at medlemsstaterne skal stille en gratis elmåler til rådighed for hver forbruger (jf. navnlig artikel 13, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2006/32). Netop i et forsyningsområde, hvor der tidligere ofte er konstateret svig og manipulation i forbindelse med elforsyningen, har forbrugerne imidlertid en særlig interesse i regelmæssigt at kunne kontrollere og følge deres individuelle elforbrug.
            
         
               123.
            
            
               I sidste instans påhviler det KZD under hensyntagen til alle faktiske omstændigheder i den foreliggende sag omhyggeligt at vurdere, om der på den ene side er risiko for stigmatisering af en etnisk gruppe i de to berørte bydele, og om der på den anden side tages passende hensyn til de berørte elforbrugeres interesser.
            
         iii) Foreløbig konklusion
      
               124.
            
            
               Sammenfattende kan en foranstaltning som den, der er omtvistet i den foreliggende sag, være begrundet, hvis den har til formål at forhindre svig og misbrug samt bidrage til at sikre elforsyningens kvalitet i alle forbrugeres interesse under forudsætning af, at
               
                        —
                     
                     
                        ingen andre, lige så egnede foranstaltninger, der i mindre grad ville være til ulempe for befolkningen i de berørte bydele, kan træffes til at virkeliggøre disse mål på en økonomisk forsvarlig måde, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        den trufne foranstaltning ikke fører til et for vidtgående indgreb over for indbyggerne i de berørte bydele, idet der skal tages behørigt hensyn til risikoen for stigmatisering af en etnisk gruppe såvel som forbrugernes interesse i at følge deres individuelle elforbrug gennem en regelmæssig visuel kontrol af deres elmålere.
                     
                  
         
         VI – Forslag til afgørelse
      
      
               125.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Komisia za zashtita ot diskriminatsia (KZD) forelagte spørgsmål som følger:
               
                        »1)
                     
                     
                        Faktiske omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2000/43/EF.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Antagelsen af, at der foreligger direkte eller indirekte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i direktiv 2000/43, forudsætter ikke krænkelse af lovhjemlede rettigheder eller interesser. Enhver form for adfærd, der indebærer, at en person behandles ringere end en anden på grund af race eller etnisk oprindelse, eller hvorved personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse kan stilles særlig ufordelagtigt, er derimod tilstrækkelig.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Nationale bestemmelser, hvorefter der kun kan antages at foreligge forskelsbehandling, hvis lovhjemlede rettigheder eller interesser krænkes, er uforenelige med direktiv 2000/43. Den nationale retsinstans skal i den henseende fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten og, såfremt dette ikke er muligt, undlade at anvende de nationale bestemmelser, der er i strid med det grundlæggende forbud mod forskelsbehandling.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        For at anvende omvendt bevisbyrde i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 er det tilstrækkeligt, at en person, der mener sig krænket, fordi princippet om ligebehandling tilsidesættes, fremfører faktiske omstændigheder, der gør det muligt at påvise en tilsyneladende forskelsbehandling.
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Hvis forbrugere normalt har gratis elmålere til rådighed, som er anbragt i eller på bygninger på en sådan måde, at de er tilgængelige for visuel kontrol, mens sådanne elmålere i områder, hvor der hovedsageligt bor personer, der tilhører befolkningsgruppen romaer, er anbragt på elmaster i en ikke tilgængelig højde på 7 m, foreligger der en tilsyneladende indirekte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), sammenholdt med artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43.
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        En sådan foranstaltning kan være begrundet, hvis den har til formål at forhindre svig og misbrug samt bidrage til at sikre elforsyningens kvalitet i alle forbrugeres interesse under forudsætning af, at
                        
                                 —
                              
                              
                                 ingen andre lige så egnede foranstaltninger, der i mindre grad ville være til ulempe for befolkningen i de berørte bydele, kan træffes til at virkeliggøre disse mål på en økonomisk forsvarlig måde, og
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 den trufne foranstaltning ikke fører til et for vidtgående indgreb over for indbyggerne i de berørte bydele, idet der skal tages behørigt hensyn til risikoen for stigmatisering af en etnisk gruppe såvel som forbrugernes interesse i at følge deres individuelle elforbrug gennem en regelmæssig visuel kontrol af deres elmålere.«
                              
                           
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: tysk.
      (
            2
         ) – Komisia za zashtita ot diskriminatsi.
      (
            3
         ) – Rådets direktiv 2000/43/EF af 29.6.2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse (EFT L 180, s. 22).
      (
            4
         ) – Direktiverne om ikke-forskelsbehandling omfatter desuden Rådets direktiv 2000/78/EF af 27.11.2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (EFT L 303, s. 16), Rådets direktiv 2004/113/EF af 13.12.2004 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med adgang til og levering af varer og tjenesteydelser (EUT L 373, s. 37) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/54/EF af 5.7.2006 om gennemførelse af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv (EUT L 204, s. 23).
      (
            5
         ) – Betegnelsen »roma« anvendes ofte som en fællesbetegnelse, der omfatter befolkningsgrupper, som har mere eller mindre samme kulturelle træk (f.eks. roma, sinti, sigøjner, rejsende, kalé, »gens du voyage«), uanset om de er fastboende eller ej; jf. i den henseende navnlig Europa-Kommissionens meddelelse af 5.4.2011, »En EU-ramme for de nationale strategier for romaernes integration frem til 2020« (KOM(2011) 173 endelig) og Europa-Kommissionens meddelelse af 21.5.2012, »Første trin i gennemførelsen af EU-rammen for de nationale strategier for romaernes integration« (KOM(2012) 226 endelig), fodnote 1 i begge meddelelser.
      (
            6
         ) – Jf. meddelelse fra Kommissionen af 5.4.2011, nævnt ovenfor i fodnote 5, s. 2.
      (
            7
         ) – Jf. i denne henseende endnu en gang meddelelserne fra Europa-Kommissionen af 5.4.2011 og af 21.5.2012, nævnt ovenfor i fodnote 5, samt Bulgariens foranstaltninger, der er nævnt i anmodningen om præjudiciel afgørelse, såsom rammeprogrammet til integration af romaerne i det bulgarske samfund, det nationale program til forbedring af romaernes levevilkår i Bulgarien og den nationale handlingsplan inden for rammerne af initiativet »årtiet for romaernes integration 2005-2015«.
      (
            8
         ) – Jf. f.eks. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom (Store Afdeling), af 13.11.2007, D. H. m.fl. mod Den Tjekkiske Republik, sag nr. 57325/00, Reports of Judgments and Decisions 2007-IV, og af 16.3.2010, Oršuš m.fl. mod Kroatien, sag nr. 15766/03, endnu ikke trykt i Reports of Judgments and Decisions.
      (
            9
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.4.2006 om energieffektivitet i slutanvendelserne og om energitjenester samt om ophævelse af Rådets direktiv 93/76/EØF (EUT L 114, s. 64).
      (
            10
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (EUT L 211, s. 55).
      (
            11
         ) – Direktiv, der skulle gennemføres senest den 3.3.2011, ophævede og erstattede Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26.6.2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (EUT L 176, s. 37). Derfor henviser jeg nedenfor kun til bestemmelserne i direktiv 2009/72/EF og ikke til de af KZD anførte bestemmelser i direktiv 2003/54/EF.
      (
            12
         ) – Zakon za zashtita ot diskriminatstia.
      (
            13
         ) – Darzhavna Komisia po energiyno i vodno regulirane.
      (
            14
         ) – CEB og CRB var repræsenteret i fællesskab ved Domstolen og har afgivet fælles skriftlige og mundtlige indlæg.
      (
            15
         ) – Jf. blandt mange andre dom af 6.7.2000, sag C-407/98, Abrahamsson og Anderson, Sml. I, s. 5539, af 31.5.2005, sag C-53/03, Syfait m.fl., Sml. I, s. 4609, præmis 29, af 18.10.2007, sag C-195/06, Österreichischer Rundfunk, Sml. I, s. 8817, og af 22.12.2010, sag C-517/09, RTL Belgium, Sml. I, s. 14093, samt senest generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse af 7.6.2012 i sag C-136/11, Westbahn Management, punkt 26-30.
      (
            16
         ) – Jf. bl.a. dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Göbbels, Sml. s. 584, af 17.9.1997, sag C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961, præmis 23, af 21.3.2000, forenede sager C-110/98 - 147/98, Gabalfrisa m.fl., Sml. I, s. 1577, præmis 33, Syfait-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 29, Österreichischer Rundfunk-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 19, RTL Belgium-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 36, og dom af 14.6.2011, sag C-196/09, Miles m.fl., Sml. I, s. 5105, præmis 37.
      (
            17
         ) – Jf. bl.a. dom af 19.10.1995, sag C-111/94, Job Centre, Sml. I, s. 3361, præmis 9, af 30.11.2000, sag C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Sml. I, s. 10497, præmis 25, Syfait-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 29, dom af 30.6.2005, sag C-165/03, Längst, Sml. I, s. 5637, præmis 25, og af 27.4.2006, sag C-96/04, Standesamt Stadt Niebüll, Sml. I, s. 3561, præmis 13 og 14, samt kendelse af 18.6.1980, sag 138/80, Borker. Sml. s. 1975, præmis 4, af 5.3.1986, sag 318/85, Greis Unterweger, Sml. s. 955, præmis 4, af 26.11.1999, sag C-192/98, ANAS, Sml. I, s. 8583, præmis 21, og af 24.3.2011, sag C-344/09, Bengtsson, Sml. I, s. 1999, præmis 18 og 19.
      (
            18
         ) – Jf. vedrørende lovgrundlaget ZZD’s artikel 40, stk. 1, samt artikel 2 og 3 i ZZD’s overgangsbestemmelser og afsluttende bestemmelser, vedrørende den permanente karakter ZZD’s artikel 48 og artikel 5 i KZD’s forretningsorden samt vedrørende spørgsmålet om afgørelser på grundlag af retsregler ZZD’s artikel 47, nr. 1), 2) og 3).
      (
            19
         ) – Under alle omstændigheder er kravet om en kontradiktorisk sagsbehandling ifølge Domstolens praksis ikke et absolut kriterium; jf. dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries, Sml. I, s. 1783, præmis 12, Dorsch Consult-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 16, præmis 31, og dommen i sagen Standesamt Stadt Niebüll, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 13.
      (
            20
         ) – Dom af 19.9.2006, sag C-506/04, Wilson, Sml. I, s. 8613, præmis 50 og 51, og RTL Belgium-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 39, samt kendelse af 14.5.2008, sag C-109/07, Pilato, Sml. I, s. 3503, præmis 23; i samme retning Abrahamsson og Anderson-dommen, nævnt ovcnfor i fodnote 15, præmis 34.
      (
            21
         ) – Jf. ZZD’s artikel 61, stk. 3, der henviser til artikel 22-24 i den bulgarske civile retsplejelov.
      (
            22
         ) – Wilson-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 52, og RTL Belgium-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 40; i samme retning Abrahamsson og Anderson-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 34-37, og Pilato-kendelsen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 24.
      (
            23
         ) – Med hensyn til sondringen mellem objektiv og subjektiv upartiskhed, jf. dom af 19.2.2009, sag C-308/07 P, Koldo Gorostiaga Atxalandabaso mod Europa-Parlamentet, Sml. I, s. 1059, præmis 46.
      (
            24
         ) – I modsætning til de omstændigheder, der gjorde sig gældende i Syfait-sagen og RTL Belgium-sagen (begge nævnt ovenfor i fodnote 15), er der i forbindelse med KZD netop ingen »funktionel forbindelse« mellem det besluttende organ på den ene side og det underordnede administrative organ på den anden side. KZD’s kommissionsmedlemmer træffer nemlig ikke, i modsætning til i Syfait-sagen og RTL Belgium-sagen, afgørelse på forslag af det administrative organ, der er underordnet dem, men uafhængigt af dette.
      (
            25
         ) – Jf. ZZD’s artikel 47, nr. 9).
      (
            26
         ) – Jf. ZZD’s artikel 40, stk. 1, samt KZD’s vedtægter og forretningsorden.
      (
            27
         ) – Jf. artikel 7 og 13 i direktiv 2000/43.
      (
            28
         ) – Jf. artikel 153, stk. 1, i den bulgarske lov om forvaltningsretspleje.
      (
            29
         ) – Jf. ZZD’s artikel 50, nr. 2).
      (
            30
         ) – Det fremgår af ZZD’s artikel 52, stk. 2, at KZD ikke indleder en sag, hvis den fastslår, at der allerede er anlagt søgsmål ved en domstol i samme sag.
      (
            31
         ) – Kendelser af 26.11.1999, Anas, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 22, og sag C-440/98, Rai, Sml. I, s. 8597, præmis 13, vedrørende den italienske revisionsret (Corte dei Conti). Retsstillingen er stort set den samme med hensyn til f.eks. de tyske Amtsgerichte, jf. dels Längst-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 17, dels dommen i sagen Standesamt Stadt Niebüll, nævnt ovenfor i fodnote 17, samt kendelse af 12.1.2010, sag C-497/08, Amiraike Berlin, Sml. I, s. 101.
      (
            32
         ) – Anas-kendelsen, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 23.
      (
            33
         ) – Jf. ZZD’s artikel 50, nr. 2); ifølge Europa-Kommissionens indlæg under retsmødet udspringer kun 1% af sagerne ved KZD af en undersøgelse ex officio.
      (
            34
         ) – Jf. Anas-kendelsen, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 23.
      (
            35
         ) – Jf. i den henseende f.eks. § 65 i den tyske lov om forvaltningsretspleje.
      (
            36
         ) – Jf. ZZD’s artikel 52, stk. 2.
      (
            37
         ) – Jf. fra Domstolens praksis dom af 22.9.1988, forenede sager 358/85 og 51/86, Frankrig mod Parlamentet, Sml. s. 4821, præmis 12, af 24.11.2005, forenede sager C-138/03, C-324/03 og C-431/03, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 10043, præmis 64, og af 9.7.2011, forenede sager C-465/09 P – C-470/09 P, Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen, præmis 58.
      (
            38
         ) – Jf. ZZD’s artikel 62, stk. 2.
      (
            39
         ) – Dispositionsmaksimen, hvorefter det tilkommer parterne at indlede, afslutte og udforme en procedure, gælder i mange nationale (civile) processuelle ordninger og gør det f.eks. muligt for parterne at afslutte en tvist – uden at der afsiges dom – ved forlig. Muligheden for, at parterne i fællesskab afstår fra en dom, også efter at den er blevet afsagt, beror i sidste instans på samme overvejelse.
      (
            40
         ) – Dommen nævnt ovenfor i fodnote 16, præmis 28 og 29.
      (
            41
         ) – Dommen nævnt ovenfor i fodnote 16, præmis 27.
      (
            42
         ) – CEB og CRB henviser i deres skriftlige indlæg til en afgørelse fra Varhoven administrativen sad af 27.10.2010, hvori det understreges, at de to alternativer er ligeværdige. I modsætning til KZD kan en civil domstol imidlertid tilkende erstatning.
      (
            43
         ) – Jf. 28. betragtning til direktiv 2000/43; i henhold hertil er direktivets mål »[…] at sikre et fælles højt beskyttelsesniveau mod forskelsbehandling i alle medlemsstaterne […]«.
      (
            44
         ) – I denne retning dom af 12.5.2011, sag C-391/09, Runevič-Vardyn og Wardyn, Sml. I, s. 3787, præmis 43.
      (
            45
         ) – Jf. også CEB’s almindelige forretningsbetingelser, som i artikel 3, stk. 2, bestemmer, at elforsyningen sker under overholdelse af bl.a. princippet om ligebehandling, og i artikel 10, nr. 1), fastsætter, at elforsyningen sker til hver forbruger i det omfattede område, på samme vilkår og uden forskelsbehandling. I CRB’s almindelige forretningsbetingelser er der ligeledes i artikel 3 en bestemmelse vedrørende elforsyningen, som skal ske »under overholdelse af princippet om lighed«.
      (
            46
         ) – Artikel 53, stk. 2, TEUF, artikel 62 TEUF og 114 TEUF (tidligere artikel 47, stk. 2, EF, artikel 55 EF og 95 EF).
      (
            47
         ) – Artikel 3, stk. 7, sammenholdt med bilag I, punkt 1, litra h) og i), i direktiv 2009/72 samt artikel 13, stk. 1, første afsnit, og 29. betragtning, sidste punktum, til direktiv 2006/32.
      (
            48
         ) – Dopalnitelni razporedbi.
      (
            49
         ) – Dom af 10.7.2008, sag C-54/07, Feryn, Sml. I, s. 5187, præmis 25.
      (
            50
         ) – Jf. artikel 6, stk. 1, samt 25. betragtning til direktiv 2000/43.
      (
            51
         ) – Fast retspraksis; jf. blandt mange andre dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, præmis 8, af 5.10.2004, forenede sager C-397/01 - C-403/01, Pfeiffer m.fl., Sml. I, s. 8835, præmis 113, af 15.4.2008, sag C-268/06, Impact, Sml. I, s. 2483, præmis 98, af 19.1.2010, sag C-555/07, Kücükdeveci, Sml. I, s. 365, præmis 48, og af 24.1.2012, sag C-282/10, Dominguez, præmis 24.
      (
            52
         ) – Jf. i den henseende dommen i sagen Pfeiffer m.fl., præmis 115-119, Impact-dommen, præmis 101, og Dominguez-dommen, præmis 27, der alle er nævnt ovenfor i fodnote 51; i samme retning allerede dom af 10.4.1984, sag 14/83, von Colson og Kamann, Sml. s. 1891, præmis 28: »under fuld udnyttelse af det skøn, den råder over i henhold til national ret«.
      (
            53
         ) – Dom af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, præmis 20. Jf. desuden Pfeiffer-dommen, præmis 108, Kücükdeveci-dommen, præmis 46, og Dominguez-dommen, præmis 37, der alle er nævnt ovenfor i fodnote 51.
      (
            54
         ) – I denne retning dommen i sagen Runevič-Vardyn og Wardyn, nævnt ovenfor i fodnote 44, præmis 43.
      (
            55
         ) – Retspraksis vedrørende direktiv 2000/78 kan således uden videre overføres til direktiv 2000/43; jf. dom af 22.11.2005, sag C-144/04, Mangold, Sml. I, s. 9981, præmis 74 og 75, Kücükdeveci-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 51, præmis 51 og 53, og dom af 10.5.2011, sag C-147/08, Römer, Sml. I, s. 3591, navnlig præmis 59.
      (
            56
         ) – I Dominguez-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 51, der vedrørte årlig betalt ferie, drejede det sig ikke om et udtryk for det almindelige princip om ligebehandling som omhandlet i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, men derimod om en rettighed, der er fastsat i artikel 31, stk. 2, under overskriften »Solidaritet« i chartret om grundlæggende rettigheder.
      (
            57
         ) – Jf. i den henseende den tyske (»Tatsachen glaubhaft machen, die […] vermuten lassen«), græske (»προσάγει [...] πραγματικά περιστατικά, από τα οποία τεκμαίρεται«), engelske (»establish […] facts from which it may be presumed«), spanske (»alegue […] hechos que permitan presumir«), franske (»établit […] des faits qui permettent de présumer«), italienske (»espongono […] fatti dai quali si può presumere«), nederlandske (»feiten aanvoeren die […] kunnen doen vermoeden«), polske (»przedstawia [...] fakty, z których można domniemywać«), portugisiske (»apresentar […] elementos de facto constitutivos da presunção«) og svenske sprogversion (»lägger fram fakta som ger anledning att anta«) af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43.
      (
            58
         ) – I samme retning Feryn-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 49, præmis 30.
      (
            59
         ) – I samme retning er mange andre sprogversioner af 21. betragtning til direktiv 2000/43 affattet: »a prima facie case of discrimination« (engelsk), »Όταν πιθανολογείται διακριτική μεταχείριση« (græsk), »una presunta discriminacion« (spansk), »une présomption de discrimination« (fransk), »una presunzione di discriminazione« (italiensk), »domniemani[e] dyskryminacji« (polsk) »presumível discriminação« (portugisisk) og »ett prima facie-fall av diskriminering« (svensk).
      (
            60
         ) – Rådets direktiv af 15.12.1997 om bevisbyrden i forbindelse med forskelsbehandling på grundlag af køn (EFT 1998 L 14, s. 6).
      (
            61
         ) – Dom af 19.4.2012, sag C-415/10, Meister, præmis 35; jf. også generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse af 12.3.2008 i Feryn-sagen, nævnt i fodnote 49, punkt 22.
      (
            62
         ) – Dom af 10.3.2005, sag C-196/02, Nikoloudi, Sml. I, s. 1789, præmis 74, sammenholdt med præmis 68; i samme retning dom af 21.7.2011, sag C-104/10, Kelly, Sml. I, s. 6813, præmis 30. I samme retning allerede tidligere – vedrørende retsstillingen inden direktiv 97/80 – dom af 30.3.2000, sag C-236/98, JämO, Sml. I, s. 2189, præmis 53: »[...] i en situation med tilsyneladende forskelsbehandling […]«.
      (
            63
         ) – I denne retning Meister-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 61, præmis 34-40.
      (
            64
         ) – I denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse af 12.1.2012 i Meister-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 61, punkt 22.
      (
            65
         ) – Jf. præjudicielt spørgsmål 5.3, litra c).
      (
            66
         ) – Jf. 15. betragtning til direktiv 2000/43: »Det er de nationale juridiske eller andre kompetente organer, der skal vurdere de faktiske forhold, på grundlag af hvilke det kan udledes, at der har været direkte eller indirekte forskelsbehandling, i overensstemmelse med bestemmelserne i national ret eller praksis.« Dette er i overensstemmelse med fast retspraksis vedrørende præjudicielle anmodninger, jf. blandt mange andre dom af 1.7.2008, sag C-49/07, MOTOE, Sml. I, s. 4863, præmis 30, og af 8.9.2010, sag C-409/06, Winner Wetten, Sml. I, s. 8015, præmis 49, samt Kelly-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 62, præmis 31.
      (
            67
         ) – Fast retspraksis; jf. Feryn-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 49, præmis 19, og MOTOE-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 66, præmis 30, endvidere dom af 2.12.2009, sag C-358/08, Aventis Pasteur, Sml. I, s. 11305, præmis 50, og af 6.9.2011, sag C-163/10, Patriciello, Sml. I, s. 7565, præmis 21.
      (
            68
         ) – I betragtning af denne situation er det i den foreliggende sag ufornødent at komme nærmere ind på de omstændigheder, der er nævnt i spørgsmål 5.3, litra a) og b).
      (
            69
         ) – En forskellig behandling af personer på grund af race eller etnisk oprindelse er kun mulig, for så vidt som disse personer ikke befinder sig i en tilsvarende situation [jf. artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43].
      (
            70
         ) – Jf. i den henseende – med hensyn til berettigelsen af forskelsbehandling på grund af alder som omhandlet i direktiv 2000/78 – mit forslag til afgørelse af 6.5.2010 i sag C-499/08, Andersen, Sml. I, s. 9343, punkt 46 og 47.
      (
            71
         ) – Med hensyn til nationale myndigheders bekæmpelse af svig og misbrug jf. dom af 21.2.2006, sag C-255/02, Halifax m.fl., Sml. I, s. 1609, præmis 68 og 69, af 12.9.2006, sag C-196/04, Cadbury Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas, Sml. I, s. 7995, præmis 35, og af 5.7.2007, sag C-321/05, Kofoed, Sml. I, s. 5795, præmis 38; med hensyn til sikring af sikkerheden og kvaliteten i forbindelse med energiforsyningen i medlemsstaterne, jf. dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil, Sml. s. 2727, præmis 34 og 35, af 4.6.2002, sag C-503/99, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4809, navnlig præmis 55, og af 11.11.2010, sag C-543/08, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 11241, præmis 84.
      (
            72
         ) – Jf. spørgsmål 5.3, litra c).
      (
            73
         ) – Jf. i den henseende – med hensyn til berettigelsen af forskelsbehandling på grund af alder som omhandlet i direktiv 2000/78 – mit forslag til afgørelse i Andersen-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 70, punkt 53. Sidste del af artikel 6, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2000/78 er identisk med ordlyden af artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43, og mine bemærkninger i Andersen-sagen kan derfor overføres til den foreliggende sag.
      (
            74
         ) – Jf. i den henseende spørgsmål 6.3, litra g).
      (
            75
         ) – Jf. i den henseende spørgsmål 6.3, litra f).
      (
            76
         ) – I samme retning dom af 10.2.2009, sag C-110/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 519, præmis 67, af 16.12.2010, sag C-137/09, Josemans, Sml. I, s. 13019, præmis 82, og af 24.3.2011, sag C-400/08, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1915, præmis 124, hvor det i forskellig sammenhæng understreges, at de kompetente nationale myndigheder ikke kan afskæres fra muligheden for at træffe foranstaltninger, som let kan forvaltes og håndhæves.
      (
            77
         ) – I samme retning – med hensyn til direktiv 2000/78 – dom af 12.10.2010, sag C-499/08, Andersen, Sml. I, s. 9343, præmis 41-48, navnlig præmis 47, samt mit forslag til afgørelse i den pågældende sag, nævnt ovenfor i fodnote 70, punkt 67.
      (
            78
         ) – Dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder, Sml. s. 2237, præmis 21, af 10.3.2005, forenede sager C-96/03 og C-97/03, Tempelmann og van Schaijk, Sml. I, s. 1895, præmis 47, og af 9.3.2010, forenede sager C-379/08 og C-380/08, ERG m.fl., Sml. I, s. 2007, præmis 86.
      (
            79
         ) – Jf. i den henseende mit forslag til afgørelse i Andersen-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 70, punkt 68.
      (
            80
         ) – Jf. spørgsmål 6.3, litra a).
      (
            81
         ) – KZD giver udtryk for samme opfattelse i spørgsmål 6.4, litra e).
      (
            82
         ) – 29. betragtning til direktiv 2006/32, sidste punktum.
      (
            83
         ) – Artikel 3, stk. 7, sammenholdt med bilag I, punkt 1, litra i), i direktiv 2009/72 samt 29. betragtning til direktiv 2006/32, sidste punktum.
      (
            84
         ) – Denne tvivl kommer også til udtryk i KZD’s spørgsmål 6.3, litra c).
      (
            85
         ) – Spørgsmål 6.3, litra d).