CELEX: 52012PC0631
Language: it
Date: 2012-10-25
Title: Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore dell’imposta sulle transazioni finanziarie

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		52012PC0631
		
			Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore dell’imposta sulle transazioni finanziarie /* COM/2012/0631 final - 2012/0298 (APP) */
			
				
		
		
			
			   	RELAZIONE
1.           INTRODUZIONE
Il 28 settembre 2011 la Commissione ha
adottato una proposta[1]
di direttiva del Consiglio concernente un sistema comune d’imposta sulle
transazioni finanziarie (ITF) e recante modifica della direttiva 2008/7/CE[2]. 
La base giuridica della proposta di direttiva
del Consiglio è l'articolo 113 del TFUE, in quanto la Commissione ha proposto
disposizioni che riguardano l'armonizzazione della legislazione relativa alla
tassazione delle transazioni finanziarie nella misura necessaria per assicurare
il corretto funzionamento del mercato interno delle transazioni in strumenti
finanziari e per evitare distorsioni della concorrenza. Tale base giuridica
prevede che il Consiglio deliberi all'unanimità in conformità a una procedura
legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo e del
Comitato economico e sociale europeo.
La proposta mira a:
–                        
armonizzare la legislazione concernente
l'imposizione indiretta delle transazioni finanziarie, che è necessaria per
assicurare il corretto funzionamento del mercato interno delle transazioni in
strumenti finanziari e per evitare distorsioni della concorrenza fra strumenti,
operatori e mercati finanziari in tutta l'Unione europea;
–                        
garantire al contempo un contributo giusto e
sostanziale degli enti finanziari alla copertura dei costi della recente crisi
nonché la parità di condizioni con gli altri settori dal punto di vista fiscale[3] e 
–                        
creare i disincentivi opportuni per le transazioni
che non contribuiscono all’efficienza dei mercati finanziari, integrando così
le misure regolamentari al fine di evitare crisi future.
Già prima dell'inizio della crisi economica e
finanziaria alcuni Stati membri applicavano imposte solo su alcune transazioni
finanziarie, mentre altri avevano deciso, o resa nota l'intenzione, di
introdurre imposte di questo tipo, di ampliare il campo di applicazione delle
ITF esistenti e/o di aumentarne le aliquote, in modo da garantire un contributo
giusto e sostanziale degli enti finanziari a copertura dei costi della recente
crisi e da consolidare i bilanci pubblici.
In tale contesto, al fine di assicurare il
funzionamento efficiente del mercato interno (essenzialmente dei servizi
finanziari) è stato necessario adottare misure per evitare distorsioni della
concorrenza transfrontaliere nonché tra prodotti e operatori. Tali effetti
positivi, oltre a considerazioni in materia di neutralità dell'imposta, hanno
reso necessaria un'armonizzazione ad ampio spettro, anche per coprire prodotti
estremamente mobili come i derivati e inoltre operatori e mercati facilmente
delocalizzabili.
Nel 2011 la Commissione ha pertanto presentato
la precitata proposta di direttiva su un sistema comune di ITF. Tale proposta
espone gli elementi essenziali di un sistema comune di ITF nell’UE, con
un'ampia base imponibile, mirante a raggiungere tali obiettivi. La proposta è
stata concepita in modo da ridurre al minimo il rischio di delocalizzazione.
Il Parlamento europeo e il Comitato economico
e sociale europeo hanno emesso parere favorevole, rispettivamente il 23 maggio
2012[4] e il 29 marzo 2012[5]. Anche il Comitato delle
regioni ha espresso parere favorevole il 15 febbraio 2012[6].
La proposta e le relative varianti sono state
discusse in modo approfondito dal Consiglio, riunitosi inizialmente sotto la
presidenza polacca[7]
e successivamente, ad un ritmo accelerato, sotto la presidenza danese, senza
tuttavia ottenere il consenso unanime richiesto a causa delle differenze
fondamentali e insormontabili esistenti tra gli Stati membri.
Nelle riunioni del Consiglio del 22 giugno e
del 10 luglio 2012 è stato appurato che persistevano differenze fondamentali di
opinione con riguardo alla necessità di istituire un sistema comune di ITF a
livello dell'UE e che il principio di un'imposta armonizzata sulle transazioni
finanziarie non avrebbe ottenuto un consenso unanime in sede di Consiglio in un
prossimo futuro.
Dalle considerazioni che precedono consegue
che gli obiettivi di un sistema comune di ITF, quale discusso dal Consiglio
sulla base della proposta iniziale della Commissione, non potranno essere
conseguiti dall'Unione nel suo insieme entro un termine ragionevole.
Vista la situazione, undici Stati membri
(Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria,
Portogallo, Slovenia e Slovacchia) hanno trasmesso alla Commissione, con
lettere pervenute tra il 28 settembre e il 23 ottobre 2012, richieste ufficiali
con cui manifestano l'intenzione di instaurare tra loro una cooperazione
rafforzata per quanto riguarda l’istituzione di un sistema comune di ITF e
chiedono alla Commissione di presentare al Consiglio una proposta al riguardo.
Essi specificano che l'ambito di applicazione e gli obiettivi di tale sistema
si devono fondare sulla proposta della Commissione, presentata nel settembre
2011, relativa a una direttiva del Consiglio concernente un sistema comune
d’imposta sulle transazioni finanziarie. Si è fatto anche riferimento alla
necessità di evitare le possibilità di aggirare l'imposta, le distorsioni della
concorrenza e i trasferimenti ad altre giurisdizioni.
La presente proposta di decisione del
Consiglio, che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore dell'ITF,
rappresenta la risposta della Commissione alle suddette richieste.
2.           BASE GIURIDICA PER LA COOPERAZIONE
RAFFORZATA
La cooperazione rafforzata è disciplinata
dall'articolo 20 del trattato sull'Unione europea (TUE) e dagli articoli da 326
a 334 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
La presente proposta di decisione del
Consiglio, presentata dalla Commissione, che autorizza una cooperazione
rafforzata nel settore dell'ITF, si basa sull'articolo 329, paragrafo 1, del
TFUE.
3.           MISURE PREVISTE AI FINI DELL'ATTUAZIONE
DI UNA COOPERAZIONE RAFFORZATA
La presente proposta di decisione del
Consiglio riguarda l'autorizzazione di una cooperazione rafforzata nel settore
dell'ITF. Una proposta concernente misure specifiche per l'attuazione di tale
cooperazione rafforzata, ossia, se del caso, una proposta di direttiva relativa
a un sistema comune di ITF, sarà presentata in un secondo tempo. Tale proposta
si ispirerà ampiamente, in termini di ambito di applicazione e di obiettivi,
alla proposta originale della Commissione.
4.           VALUTAZIONE DELLE CONDIZIONI GIURIDICHE
PER LA COOPERAZIONE RAFFORZATA
4.1.        Settori previsti dai trattati
L'articolo 329, paragrafo 1, del TFUE
stabilisce che la cooperazione rafforzata può essere instaurata "in uno
dei settori di cui ai trattati". Tale requisito è soddisfatto.
In primo luogo un sistema comune di ITF, quale
previsto nella proposta della Commissione e nelle discussioni svoltesi in sede
di Consiglio, è contemplato dai trattati come un esempio di armonizzazione
della legislazione nel settore delle imposte indirette, ai sensi dell'articolo
113 del TFUE. Secondo tale articolo, il Consiglio può adottare disposizioni
che, come il sistema comune proposto e discusso, siano necessarie per
assicurare il funzionamento del mercato interno ed evitare le distorsioni di
concorrenza.
In secondo luogo, un sistema comune di ITF
come quello in esame è sufficientemente ampio da essere considerato
corrispondente a un "settore" contemplato dai trattati in cui può
essere instaurata una cooperazione rafforzata. Il quadro essenziale armonizzerà
la struttura dell'imposta, fisserà le aliquote minime e ripartirà inoltre i diritti
di imposizione fra gli Stati membri, in particolare al fine di evitare la
doppia imposizione o la doppia non imposizione, armonizzare l'imponibilità e
designare i debitori dell'imposta. Conterrà infine vari elementi intesi ad
assicurare che l'imposta sia effettivamente riscossa in tutti gli Stati membri.
Secondo l'articolo 20, paragrafo 1, del
TUE, una cooperazione rafforzata può essere instaurata soltanto "nel
quadro delle competenze non esclusive dell'Unione". Le competenze
conferite dall'articolo 113 del TFUE riguardano l'instaurazione e il corretto
funzionamento del mercato interno, che costituisce una competenza concorrente,
ossia non esclusiva (articolo 3 e articolo 4, paragrafo 2, del TFUE).
4.2.        Decisione di autorizzazione
in ultima istanza e partecipazione di almeno nove Stati membri
A norma dell'articolo 20, paragrafo 2, del
TUE, la decisione che autorizza una cooperazione rafforzata può essere adottata
dal Consiglio in ultima istanza, qualora esso stabilisca che gli obiettivi
ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine
ragionevole dall'Unione nel suo insieme, e a condizione che vi partecipino
almeno nove Stati membri.
Già nel corso della prima riunione del
Consiglio "Affari economici e finanziari" in cui la questione è stata
esaminata, l'8 novembre 2011, alcuni Stati membri hanno dichiarato di essere
contrari all'introduzione di un sistema comune di imposta sulle transazioni
finanziare a livello dell'Unione europea, se un'imposta analoga non era
introdotta a livello mondiale. In tale fase uno Stato membro ha suggerito di
mettere la proposta ai voti per evitare discussioni future su un'ITF
armonizzata a livello europeo.
Nelle sette riunioni del gruppo di lavoro del
Consiglio "Questioni fiscali – Fiscalità indiretta", svoltesi prima
durante la presidenza polacca e poi durante quella danese, in cui sono state
proposte, esaminate e discusse numerose caratteristiche alternative di un'ITF
basata sulla proposta della Commissione, è stato confermato che un sostegno
unanime a un sistema comune di ITF non avrebbe potuto essere raggiunto a
livello di tutti gli Stati membri, né per il sistema proposto dalla
Commissione, né per eventuali varianti dello stesso.
Alla riunione del Consiglio del 22 giugno 2012
gli Stati membri che avevano già espresso la loro opposizione a un sistema
comune di ITF nelle fasi iniziali hanno confermato la loro posizione. Diversi
altri Stati membri hanno allora manifestato l'intenzione di chiedere
l'autorizzazione a instaurare una cooperazione rafforzata ai sensi
dell'articolo 20 del TUE e dell'articolo 329 del TFUE. Alcuni degli oppositori
a un sistema comune di ITF (di qualsiasi tipo) hanno affermato che non si
sarebbero opposti a una procedura di cooperazione rafforzata in materia se
tutti i necessari requisiti fossero stati soddisfatti.
Considerati i pareri espressi, la presidenza
(danese) ha concluso nella stessa riunione che il sostegno a un'ITF quale
proposta dalla Commissione non era unanime. La presidenza ha inoltre osservato
che un numero significativo di delegazioni era a favore della possibilità di
una cooperazione rafforzata. 
Nella riunione del 28 giugno 2012 il Consiglio
europeo ha dichiarato: "Come rilevato nella sessione del Consiglio del
22 giugno 2012, la proposta relativa a una tassa sulle transazioni finanziarie
non sarà adottata dal Consiglio entro un periodo ragionevole. Vari
Stati membri chiederanno pertanto una cooperazione rafforzata in questo
settore, affinché tale proposta sia adottata entro dicembre 2012."
Alla riunione del Consiglio del 10 luglio 2012
l'allora presidenza cipriota ha fatto riferimento alle discussioni svoltesi
alla riunione del Consiglio del 22 giugno 2012 e alle sopracitate conclusioni
del Consiglio europeo. Ha preso atto della mancanza di sostegno unanime alla
proposta in materia di ITF discussa durante la presidenza danese e ha concluso
che persistono differenze di opinione fondamentali con riguardo alla necessità
di introdurre un sistema comune di ITF a livello dell'UE e che il principio di
un'imposta armonizzata sulle transazioni finanziarie non riceverà consenso
unanime in sede di Consiglio in un prossimo futuro. Ha infine osservato che un
numero significativo di Stati membri è a favore della possibilità di una
cooperazione rafforzata, il che consentirebbe a un numero limitato di essi di
procedere su tale questione, in un primo tempo solo fra di loro.
Dalle considerazioni che precedono consegue
che gli obiettivi di un sistema comune di ITF, quale proposto dalla Commissione
e discusso dal Consiglio, non potranno essere conseguiti dall'Unione nel suo
insieme entro un termine ragionevole. Per poter progredire sulla questione nel
rispetto del trattato l'ultima istanza è rappresentata dall'instaurazione di
una cooperazione rafforzata a norma dell'articolo 20 del TUE e dell'articolo
329 del TFUE.
Considerata la situazione, undici
Stati membri (Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia,
Austria, Portogallo, Slovenia e Slovacchia) hanno trasmesso alla Commissione
richieste ufficiali, manifestando l'intenzione di instaurare tra loro una
cooperazione rafforzata nel settore dell'istituzione di un sistema comune di
ITF e chiedendo alla Commissione di presentare al Consiglio una proposta a tal
fine.
4.3.        Promozione degli obiettivi
dell'Unione, protezione dei suoi interessi e rafforzamento del processo
d'integrazione
L'instaurazione di un mercato interno
rappresenta uno degli obiettivi fondamentali dell'Unione, indicati all'articolo
3, paragrafo 3, del TUE. Questo obiettivo sarebbe promosso da un sistema comune
di ITF in quanto i mercati di capitali sono attualmente caratterizzati da una
forte dimensione internazionale e differenze sensibili dei livelli di
tassazione in questo campo comporterebbero distorsioni significative della
concorrenza e ostacolerebbero l'instaurazione di un vero mercato interno per i
prodotti interessati.
L'armonizzazione della legislazione relativa
alle diverse forme di imposizione indiretta in conformità all'articolo 113 del
TFUE mira ad "assicurare l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno
ed evitare distorsioni di concorrenza".
La coesistenza di diverse forme nazionali di
ITF applicabili attualmente o che potranno essere applicate in un futuro
prossimo in alcuni Stati membri implica una frammentazione del mercato. Tale
frammentazione porta a sua volta a distorsioni della concorrenza dovute
all'arbitraggio fiscale, a deviazioni degli scambi, sia fra prodotti che fra
zone geografiche, a incentivi per gli operatori finalizzati a evitare la
tassazione mediante operazioni di scarso valore economico nonché ai costi
supplementari da essi sopportati a causa delle complessità intrinseche della
situazione. Questa tendenza si può già osservare attualmente e non potrà che
accentuarsi se non sarà adottata alcuna misura di armonizzazione. Tale situazione,
oltre ad avere ripercussioni negative sul gettito fiscale, è contraria
all'obiettivo dell'Unione di un mercato interno che funzioni correttamente.
Si tratta di un elemento particolarmente
importante nel settore finanziario, in cui le basi imponibili sono estremamente
mobili, le scelte dipendono spesso dal livello dei costi di transazione (che
comprendono le tasse) e in cui il rischio di una delocalizzazione dovuta ai
costi è molto elevato.
La proposta originale della Commissione,
basata sull'articolo 113 del TFUE, verteva sulle questioni sopracitate. Per sua
natura, l'obiettivo di instaurare un vero mercato interno e di migliorarne il
funzionamento è pertinente anche nell'ambito della cooperazione rafforzata
richiesta, ossia all'interno di un numero ristretto di Stati membri.
Nella fase iniziale della cooperazione
rafforzata i benefici immediati per il mercato interno sarebbero
necessariamente avvertibili solo nella zona geografica in cui tale cooperazione
è attuata, in quanto non tutti gli Stati membri vi partecipano. Tuttavia,
poiché tale cooperazione deve "essere aperta in qualsiasi momento a tutti
gli Stati membri" (articolo 20, paragrafo 1, secondo comma, seconda frase,
del TUE), il suo ambito di applicazione geografico si estenderà se e quando gli
altri Stati membri vi aderiranno.
Inoltre i vantaggi per il mercato interno, in
termini di riduzione dei costi dovuti alla complessità, si estenderanno anche
agli enti degli Stati membri che non vi partecipano inizialmente. Le loro
transazioni finanziarie coperte dalla cooperazione rafforzata saranno soggette
a un sistema comune unico e non a una pluralità di norme nazionali differenti.
In sintesi, la cooperazione rafforzata
richiesta promuoverà la realizzazione degli obiettivi dell'Unione, proteggerà i
suoi interessi e favorirà il suo processo d'integrazione.
4.4.        Rispetto dei trattati e del
diritto dell'Unione
Ai sensi dell'articolo 326, paragrafo 1, del
TFUE, le cooperazioni rafforzate devono rispettare i trattati e il diritto
dell'Unione. Pertanto, per istituire un sistema comune armonizzato di ITF, la
cooperazione rafforzata deve rispettare il complesso di norme vigenti in questo
settore. 
Attualmente esiste un solo atto giuridico
dell'Unione relativo all'imposizione delle transazioni finanziarie, ossia la
direttiva 2008/7/CE del Consiglio[8].
In particolare all'articolo 5, paragrafo 2, la direttiva esclude qualsiasi
forma di imposta indiretta sull'emissione di alcuni valori mobiliari
(transazioni sul mercato primario di tali valori). D'altra parte, nonostante
tale esclusione, l'articolo 6, paragrafo 1, lettera a), della direttiva offre
agli Stati membri dell'UE la possibilità di tassare i trasferimenti di valori
mobiliari (transazioni sul mercato secondario). Ne consegue che, mentre
un'imposta può essere riscossa sui trasferimenti di valori mobiliari, nessuna
imposta può essere applicata sull'emissione e sull'acquisizione, da parte del
primo detentore, degli strumenti finanziari di cui all'articolo 5, paragrafo 2,
della direttiva 2008/7/CE[9].
Qualsiasi direttiva del Consiglio che attui
una cooperazione rafforzata nel settore dell’ITF dovrà rispettare le
disposizioni della direttiva 2008/7/CE del Consiglio onde evitare potenziali
conflitti tra le due direttive.
4.5.        Salvaguardia del mercato
interno e della coesione economica, sociale e territoriale, assenza di ostacoli
o discriminazioni per gli scambi e assenza di distorsioni della concorrenza
4.5.1.     La cooperazione rafforzata non
può recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica,
sociale e territoriale
L'articolo 326, paragrafo 2, del TFUE dispone
che la cooperazione rafforzata non può recare pregiudizio né al mercato interno
né alla coesione economica, sociale e territoriale.
La cooperazione rafforzata nel presente
contesto rispetterebbe l'obbligo secondo cui tale cooperazione non può recare
pregiudizio al mercato interno. L'armonizzazione dell'ITF nel territorio di un
gruppo di Stati membri (giurisdizione ITF) contribuirebbe a migliorare il
funzionamento del mercato interno, anche se tali vantaggi non si
concretizzerebbero immediatamente e pienamente per tutti i 27 Stati membri[10]. I rischi di frammentazione
del mercato interno e di distorsione della concorrenza saranno in un primo
tempo ridotti e/o evitati nell’ambito della giurisdizione ITF interessata dalla
cooperazione rafforzata. Rispetto a una situazione priva di tale cooperazione,
il funzionamento del mercato interno a livello dei 27 Stati membri sarebbe
migliorato anziché compromesso.
Inoltre, rispetto a uno scenario in cui
coesistano regimi di ITF divergenti e non armonizzati, gli operatori finanziari
anche all’esterno della giurisdizione ITF trarrebbero vantaggio dalla
semplificazione del regime armonizzato applicato da tutti gli Stati membri
partecipanti.
Per motivi analoghi, la cooperazione
rafforzata prevista non inciderebbe negativamente sulla coesione economica,
sociale e territoriale. Non esistono indicazioni del fatto che una cooperazione
rafforzata finalizzata all’adozione di disposizioni armonizzate in materia di
ITF porterebbe a differenze notevoli di sviluppo economico o sociale tra gli
Stati membri partecipanti e quelli non partecipanti. In particolare, tale
cooperazione non avrebbe ripercussioni negative sullo sviluppo economico o
sociale delle regioni economicamente più povere o geograficamente più remote
dell’Unione europea. A tale riguardo si può inoltre osservare che gli Stati
membri che hanno chiesto la cooperazione rafforzata presentano differenze
significative sia in termini di situazione economica che di posizione geografica
all’interno dell’Unione.
4.5.2.     La cooperazione rafforzata non
può costituire un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati
membri, né può provocare distorsioni della concorrenza tra questi ultimi
L'articolo 326, paragrafo 2, del TFUE dispone
inoltre che la cooperazione rafforzata non può costituire un ostacolo né una
discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri, né può provocare
distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.
La Commissione ritiene che tale requisito sia
soddisfatto per i motivi esposti di seguito.
Le modalità di un regime armonizzato di ITF
nell’ambito di una cooperazione rafforzata si applicherebbero in modo uniforme
a tutti gli enti finanziari e a tutte le transazioni interessate in conformità
a criteri oggettivi e, in particolare, ai criteri di collegamento geografico di
cui trattasi.
Inoltre, la mera coesistenza del sistema
giuridico dell’ITF armonizzata, applicabile negli Stati membri partecipanti, da
una parte, e dei sistemi giuridici nazionali degli Stati membri non
partecipanti, dall’altra, non può essere di per sé considerata un ostacolo, una
discriminazione o una distorsione di concorrenza. In assenza di una
cooperazione rafforzata il numero di sistemi giuridici coesistenti sarebbe,
infatti, ancora maggiore. Da questo punto di vista la cooperazione rafforzata
prevista riduce di fatto i rischi di distorsione della concorrenza, soprattutto
quando si tratta di distorsioni dovute alla non imposizione o alla doppia
imposizione.
4.6.        Rispetto dei diritti, delle
competenze e degli obblighi degli Stati membri non partecipanti
Ai sensi dell'articolo 327 del TFUE, le
cooperazioni rafforzate rispettano le competenze, i diritti e gli obblighi
degli Stati membri che non vi partecipano.
La cooperazione rafforzata nell’ambito di un
sistema comune di ITF rispetterebbe anche questo requisito.
Tale sistema, in particolare, non impedirebbe
in alcun modo agli Stati membri non partecipanti di mantenere o di introdurre
un’ITF sulla base di norme nazionali non armonizzate, purché queste rispettino
gli obblighi stabiliti dal diritto dell’Unione che sono applicabili in ogni
caso.
Il sistema comune di ITF attribuirebbe inoltre
i diritti di imposizione agli Stati membri partecipanti solo sulla base di
criteri di collegamento appropriati.
5.           Conclusioni generali
Sulla base di quanto precede la Commissione
conclude che sono soddisfatte tutte le condizioni giuridiche stabilite dai
trattati per una cooperazione rafforzata, purché l’atto che dà esecuzione alla
cooperazione rafforzata richiesta rispetti pienamente la disposizione
pertinente della direttiva 2008/7/CE del Consiglio.
La Commissione ritiene inoltre che sia
appropriato e opportuno autorizzare la cooperazione rafforzata.
La recente crisi economica e finanziaria
mondiale ha avuto un impatto considerevole sulle economie e sulle finanze
pubbliche dell’UE. Il settore finanziario è stato uno dei principali
responsabili della crisi economica, mentre i governi e i cittadini europei ne
hanno sostenuto i costi. Negli ultimi vent’anni il settore finanziario ha
conosciuto un’elevata redditività, che potrebbe in parte derivare dalla rete di
sicurezza (implicita o esplicita) fornita dai governi, associata alla
regolamentazione del settore bancario e all’esenzione dall’IVA.
In tale contesto alcuni Stati membri hanno
cominciato ad applicare nuove forme di tassazione del settore finanziario,
mentre altri disponevano già di regimi fiscali specifici per le transazioni
finanziarie.
La situazione attuale comporta i seguenti
effetti non desiderabili:
- una frammentazione del trattamento fiscale nel
mercato interno dei servizi finanziari, tenendo conto del numero crescente di
misure fiscali nazionali non coordinate che vengono attuate, con le conseguenti
possibilità di distorsione della concorrenza fra strumenti, operatori e mercati
finanziari in tutta l’Unione europea e di doppia imposizione o di doppia non
imposizione;
- gli enti finanziari non offrono un contributo
giusto e sostanziale alla copertura dei costi della recente crisi e la parità
di condizioni con gli altri settori dal punto di vista fiscale non è
assicurata;
- una politica fiscale che non contribuisce né a
disincentivare le transazioni che non migliorano l’efficienza dei mercati
finanziari, né ad integrare le misure regolamentari intese ad evitare crisi
future, ma che potrebbe unicamente trasferire le rendite del settore non
finanziario dell’economia verso gli enti finanziari, determinando così un
eccesso di investimenti in attività che non favoriscono il benessere.
L’attuazione, all’interno di un numero
sufficiente di Stati membri, di un sistema comune di imposta sulle transazioni
finanziarie comporterebbe immediati vantaggi tangibili per i tre punti sopra
esposti con riguardo alle transazioni finanziarie interessate dalla
cooperazione rafforzata. La posizione degli Stati membri partecipanti in
relazione ai suddetti tre punti sarebbe migliorata in termini di rischi di
delocalizzazione, gettito fiscale, efficienza del mercato finanziario ed
eliminazione della doppia imposizione o della non imposizione. La normativa e
la politica degli altri Stati membri in materia non ne risentirebbero, mentre
gli operatori di tali altri Stati membri potrebbero anch’essi beneficiare della
ridotta frammentazione del mercato interno (cfr. sopra). Un regime che si
ispiri alla proposta originale della Commissione permetterebbe di ridurre le
possibilità di aggirare l’imposta, le distorsioni di concorrenza e i
trasferimenti ad altre giurisdizioni.
2012/0298 (APP)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
che autorizza una cooperazione rafforzata nel
settore dell’imposta sulle transazioni finanziarie
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, in particolare l'articolo 329, paragrafo 1,
viste le richieste presentate da Belgio,
Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo,
Slovenia e Slovacchia,
vista la proposta della Commissione europea,
vista l'approvazione del Parlamento europeo[11],
considerando quanto segue:
(1)       In conformità all’articolo 3,
paragrafo 3, del trattato sull’Unione europea (TUE), l’Unione instaura un
mercato interno.
(2)       A norma dell’articolo 113 del
trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il Consiglio adotta le
disposizioni che riguardano l’armonizzazione delle legislazioni relative alle
imposte sulla cifra d’affari, alle imposte di consumo e ad altre imposte
indirette, nella misura in cui detta armonizzazione sia necessaria per
assicurare l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno ed evitare
le distorsioni di concorrenza.
(3)       Nel 2011 la Commissione ha
preso atto che un dibattito era in corso a tutti i livelli su un’imposizione
aggiuntiva nel settore finanziario. Tale dibattito trae origine dalla volontà
di assicurare che il settore finanziario contribuisca in misura giusta e
sostanziale ai costi della crisi e che in futuro sia soggetto a un’imposizione
equa nei confronti degli altri settori, di disincentivare le attività
eccessivamente rischiose degli enti finanziari, di integrare le misure
regolamentari intese a evitare crisi future e di generare entrate supplementari
per i bilanci generali o per finalità politiche specifiche.
(4)       In tale contesto la
Commissione ha adottato una proposta di direttiva del Consiglio concernente un
sistema comune d’imposta sulle transazioni finanziarie (ITF) e recante modifica
della direttiva 2008/7/CE[12].
L’obiettivo principale di tale proposta è assicurare il corretto funzionamento
del mercato interno ed evitare distorsioni della concorrenza.
(5)       Nelle riunione del Consiglio
del 22 giugno 2012 è stato appurato che il sistema comune d’imposta sulle
transazioni finanziarie (ITF) proposto dalla Commissione non beneficiava di un
sostegno unanime. Il 29 giugno 2012 il Consiglio europeo ha concluso che la
direttiva proposta non sarebbe stata adottata dal Consiglio entro un termine
ragionevole. Nella riunione del Consiglio del 10 luglio 2012 si è fatto
riferimento al persistere di differenze di opinione fondamentali con riguardo
alla necessità di istituire un sistema comune di ITF a livello dell'Unione ed è
stato confermato che il principio di un'imposta armonizzata sulle transazioni
finanziarie non riceverà un sostegno unanime in sede di Consiglio in un
prossimo futuro.
(6)       Vista la situazione, undici
Stati membri, ossia Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia,
Austria, Portogallo, Slovenia e Slovacchia, hanno trasmesso alla Commissione,
con lettere pervenute tra il 28 settembre e il 23 ottobre 2012, richieste con
le quali manifestano l'intenzione di instaurare tra loro una cooperazione
rafforzata nel settore dell’ITF. Tali Stati membri hanno chiesto che l’ambito
di applicazione e gli obiettivi della cooperazione rafforzata si fondino sulla
proposta di direttiva presentata dalla Commissione il 28 settembre 2011. Si è
fatto in particolare riferimento alla necessità di evitare le possibilità di
aggirare l'imposta, le distorsioni della concorrenza e i trasferimenti ad altre
giurisdizioni.
(7)       La cooperazione rafforzata
deve fornire il quadro normativo necessario per l’istituzione di un sistema
comune di ITF negli Stati membri partecipanti e assicurare che le
caratteristiche fondamentali dell’imposta siano armonizzate. Nella misura del
possibile è necessario evitare incentivi all’arbitraggio fiscale e distorsioni
fra i diversi mercati finanziari nonché il rischio di doppia imposizione o di
non imposizione e le possibilità di aggirare l’imposta.
(8)       Le condizioni di cui
all'articolo 20 del TUE e agli articoli 326 e 329 del TFUE sono soddisfatte.
(9)       È stato constatato alla
riunione del Consiglio del 29 giugno 2012, e confermato a quella del
10 luglio 2012, che l’obiettivo di adottare un sistema comune d’imposta
sulle transazioni finanziarie non può essere conseguito dall’Unione nel suo
insieme entro un termine ragionevole. È pertanto soddisfatto il requisito di
cui all’articolo 20, paragrafo 2, del TUE, secondo cui una cooperazione
rafforzata può essere adottata solo in ultima istanza.
(10)     L’ambito sostanziale in cui
avrebbe luogo la cooperazione rafforzata, ossia l’istituzione di un sistema
comune di ITF nell’Unione, è un settore contemplato dall’articolo 113 del TFUE
e pertanto dai trattati.
(11)     La cooperazione rafforzata
nell’ambito dell’istituzione di un sistema comune di ITF mira ad assicurare il
corretto funzionamento del mercato interno. Tale cooperazione, nell’ambito
territoriale interessato, evita la coesistenza di regimi nazionali differenti,
e pertanto un’indebita frammentazione del mercato, nonché i problemi che ne
risultano sotto forma di distorsioni della concorrenza, deviazioni degli scambi
tra prodotti, operatori e zone geografiche e incentivi che consentono agli
operatori di aggirare l’imposta mediante operazioni di scarso valore economico.
Tali questioni sono particolarmente rilevanti nel settore interessato, caratterizzato
da basi imponibili estremamente mobili. La cooperazione rafforzata promuove
così la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, ne protegge gli interessi e
ne rafforza il processo di integrazione, a norma dell’articolo 20, paragrafo 1,
del TUE.
(12)     L’istituzione di un sistema
armonizzato comune di ITF non è inclusa nell’elenco dei settori di competenza
esclusiva dell’Unione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del TFUE. Poiché
contribuisce al funzionamento del mercato interno in conformità all’articolo
113 del TFUE, essa rientra nell’ambito delle competenze concorrenti dell’Unione
ai sensi dell’articolo 4 del TFUE e, pertanto, nell’ambito delle competenze non
esclusive dell’Unione.
(13)     Ai sensi dell'articolo 326,
paragrafo 1, del TFUE, le cooperazioni rafforzate devono rispettare i trattati
e il diritto dell'Unione. In conformità all’articolo 326, paragrafo 2, del
TFUE, non possono recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione
economica, sociale e territoriale e non possono costituire un ostacolo né una
discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri, né possono provocare
distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.
(14)     La cooperazione rafforzata nel
settore interessato rispetta le competenze, i diritti e gli obblighi degli
Stati membri che non vi partecipano, in conformità all’articolo 327 del
TFUE. Tale sistema non impedirebbe agli Stati membri non partecipanti di
mantenere o di introdurre un’ITF sulla base di norme nazionali non armonizzate.
Il sistema comune di ITF attribuirebbe diritti di imposizione agli Stati membri
partecipanti solo sulla base di criteri di collegamento appropriati.
(15)     Fatto salvo il rispetto delle
eventuali condizioni di partecipazione stabilite dalla presente decisione, la
cooperazione rafforzata nel settore in questione è aperta in qualsiasi momento
a tutti gli Stati membri che intendano rispettare gli atti già adottati in tale
ambito, conformemente all’articolo 328 del TFUE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE: 
Articolo 1
Il Belgio, la Germania, l'Estonia, la Grecia,
la Spagna, la Francia, l’Italia, l’Austria, il Portogallo, la Slovenia e la
Slovacchia sono autorizzati a instaurare tra loro una cooperazione rafforzata
ai fini dell’istituzione di un sistema comune d’imposta sulle transazioni
finanziarie, applicando le pertinenti disposizioni dei trattati.
Articolo 2
La presente decisione entra in vigore il
giorno dell’adozione.
Fatto a Bruxelles, il
                                                                       Per
il Consiglio
                                                                       Il
presidente
[1]               COM(2011) 594.
[2]               Direttiva 2008/7/CE del Consiglio, del 12 febbraio 2008,
concernente le imposte indirette sulla raccolta di capitali.
[3]               Gli enti finanziari hanno ampiamente beneficiato,
direttamente o indirettamente, delle operazioni di salvataggio e di garanzia
(pre)finanziate dai contribuenti europei nel periodo compreso tra il 2008 e il 2012.
Queste operazioni, insieme all'affievolirsi dell'attività economica causato
dalla diffusa incertezza sulla stabilità del sistema economico e finanziario
globale, hanno causato il deterioramento dei saldi delle finanze pubbliche in
tutta Europa. Inoltre, la maggior parte dei servizi finanziari e assicurativi è
esente da IVA.
[4]               P7_TA(2012)0217.
[5]               ECO/321 – CESE 818/2012 (GU C 181 del 21.6.2012, pag. 55).
[6]               CDR 332/2011 (GU C 113 del 18.4.2012, pag. 7).
[7]               L’ITF era all’ordine del giorno del Consiglio “Affari
economici e finanziari” l’8 novembre 2011 e delle tre riunioni successive di
marzo, giugno e luglio 2012. Da dicembre 2011 a giugno 2012 sette riunioni del
gruppo di lavoro del Consiglio “Questioni fiscali – Fiscalità indiretta” sono
state dedicate a questo argomento.
[8]               Direttiva 2008/7/CE del Consiglio concernente le imposte
indirette sulla raccolta di capitali (GU L 46 del 21.2.2008, pag. 11).
[9]               Cfr. la sentenza della Corte di giustizia del 1° ottobre
2009 nella causa C-569/07, punti 32-35, citazione della causa C-415/02 (GU C 282
del 21.11.2009, pag. 6).
[10]             Cfr. la precedente sezione 4.3.
[11]             GU C [….] del [….], pag. [….].
[12]             COM (2011) 594 definitivo del 28 settembre 2011.