CELEX: 62018TO0574
Language: es
Date: 2019-01-21 00:00:00
Title: Auto del Presidente del Tribunal General de 21 de enero de 2019 (Extractos).#Agrochem-Maks d.o.o. contra Comisión Europea.#Procedimiento sobre medidas provisionales — Productos fitosanitarios — Sustancia activa oxasulfurón — No renovación de la aprobación a efectos de comercialización — Demanda de suspensión de la ejecución — Inexistencia de urgencia — Ponderación de los intereses.#Asunto T-574/18 R.

AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
      de 21 de enero de 2019 (
            *1
         )
      «Procedimiento sobre medidas provisionales — Productos fitosanitarios — Sustancia activa oxasulfurón — No renovación de la aprobación a efectos de comercialización — Demanda de suspensión de la ejecución — Inexistencia de urgencia — Ponderación de los intereses»
      En el asunto T‑574/18 R,
      
         Agrochem-Maks d.o.o., con domicilio social en Zagreb (Croacia), representada por el Sr. S. Pappas, abogado,
      parte demandante,
      contra
      
         Comisión Europea, representada por los Sres. A. Lewis e I. Naglis y la Sra. G. Koleva, en calidad de agentes,
      parte demandada,
      que tiene por objeto un recurso basado en los artículos 278 TFUE y 279 TFUE por el que se solicita la suspensión de la ejecución del Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1019 de la Comisión, de 18 de julio de 2018, relativo a la no renovación de la aprobación de la sustancia activa oxasulfurón con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios, y por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 540/2011 de la Comisión (DO 2018, L 183, p. 14),
      EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
      dicta el siguiente
      
         Auto (
               1
            )
      
      [omissis]
      
         Fundamentos de Derecho
      
      [omissis]
      
         
            Sobre la urgencia
         
      
      [omissis]
      
         Sobre el carácter grave del perjuicio
      
      
               32
            
            
               En primer lugar, en lo que respecta a la gravedad del perjuicio alegado por el riesgo de impacto negativo en su volumen de negocio y en sus beneficios, así como por el riesgo de disminución de su valor total como empresa, que procede examinar conjuntamente, la demandante considera que, debido al Reglamento impugnado, sufrirá una considerable pérdida de volumen de negocio y de beneficios así como de «valor implícito de empresa». A este respecto, procede por tanto señalar que el perjuicio alegado es de carácter puramente financiero.
            
         
               33
            
            
               Pues bien, en lo que respecta a la gravedad del perjuicio financiero alegado, según reiterada jurisprudencia, la medida provisional solicitada solo estará justificada si se revelara que, en defecto de esa medida, la parte que solicita la medida provisional se hallaría en una situación que podría poner en peligro su existencia antes de que se dictase la resolución que ponga fin al procedimiento principal (véase el auto de 30 de abril de 2010, Xeda International y Pace International/Comisión, T‑71/10 R, no publicado, EU:T:2010:173, apartado 42 y jurisprudencia citada).
            
         
               34
            
            
               A este respecto, conforme a reiterada jurisprudencia, el examen de la gravedad del perjuicio debe realizarse a la vista, en particular, del tamaño y del volumen de negocio de la empresa, así como de las características del grupo al cual pertenece [véase el auto de 15 de noviembre de 2011, Xeda International/Comisión, T‑269/11 R, no publicado, EU:T:2011:665, apartado 20 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, el auto de 15 de abril de 1998, Camar/Comisión y Consejo, C‑43/98 P(R), EU:C:1998:166, apartado 36 y jurisprudencia citada].
            
         
               35
            
            
               Además, procede recordar que, también conforme a reiterada jurisprudencia, se ha declarado que, por una parte, en lo que respecta a una pérdida que represente menos del 10 % del volumen de negocio de las empresas activas en mercados altamente regulados, no parece que las dificultades financieras que estas últimas podrían sufrir puedan poner en peligro su propia existencia [auto de 15 de noviembre de 2011, Xeda International/Comisión, T‑269/11 R, no publicado, EU:T:2011:665, apartado 21; véase también, en este sentido, el auto de 11 de abril de 2001, Comisión/Bruno Farmaceutici y otros, C‑474/00 P(R), EU:C:2001:219, apartado 106] y, por otra parte, en lo relativo a una pérdida que representa casi dos tercios del volumen de negocio de estas empresas, aun admitiendo que las dificultades financieras causadas a estas últimas puedan poner en peligro su propia existencia, se ha destacado no obstante que, en un sector altamente regulado que a menudo requiere inversiones considerables y en el que las autoridades competentes pueden verse obligadas a intervenir rápidamente cuando aparecen riesgos para la salud pública, por razones que las empresas afectadas no siempre pueden prever, corresponde a estas últimas protegerse frente a las consecuencias de dicha intervención mediante una política apropiada, so pena de que sean ellas mismas quienes carguen con los perjuicios derivados de dicha intervención [véase el auto de 16 de junio de 2016, ICA Laboratories y otros/Comisión, C‑170/16 P(R), no publicado, EU:C:2016:462, apartado 29 y jurisprudencia citada].
            
         
               36
            
            
               En el presente asunto, la demandante detalla, para el año 2017, unos ingresos totales por importe de 114751316 euros, de los cuales 15216941,17 euros se obtuvieron de las ventas del producto Laguna, es decir, aproximadamente el 13,26 % de su volumen de negocio total. Además, las ventas de tres productos accesorios al producto Laguna supusieron, en el mismo año, un total de 5079535,60 euros, es decir, alrededor del 4,43 % de su volumen de negocio total. La demandante señala, seguidamente, que la importación en su nombre de esos cuatro productos representa, para Kavran, 15716330,04 euros sobre un volumen de negocio total de 56996563 euros, es decir, aproximadamente el 27,57 % del volumen de negocio total de Kavran. La demandante afirma, por último, que el producto Laguna y sus productos accesorios representan, conjuntamente, más del 50 % de su «valor implícito de empresa» con Kavran.
            
         
               37
            
            
               Con carácter preliminar, es preciso recordar el principio del carácter necesariamente personal del perjuicio alegado en el contexto del examen relativo a la urgencia, como se ha destacado en reiterada jurisprudencia (véase el auto de 4 de diciembre de 2007, Cheminova y otros/Comisión, T‑326/07 R, EU:T:2007:364, apartado 50 y jurisprudencia citada). Para demostrar la gravedad del perjuicio alegado, la demandante no puede, por tanto, en el marco de la presente demanda de medidas provisionales, alegar un perjuicio causado a otras empresas que no son parte en el procedimiento.
            
         
               38
            
            
               A este respecto, debe señalarse que, si bien la demandante señala que los tres productos accesorios se compran generalmente al mismo tiempo que el producto Laguna, no aporta ninguna prueba que demuestre que no pueden utilizarse sin el producto Laguna, asociándolos por ejemplo a otro herbicida. Por ello, no puede tomarse en consideración el volumen de negocio relativo a los tres productos accesorios en el examen de la gravedad del perjuicio.
            
         
               39
            
            
               En todo caso, debe destacarse que, en el auto de 28 de abril de 2009, United Phosphorus/Comisión (T‑95/09 R, no publicado, EU:T:2009:124), apartado 69, se admitió que, al evaluar la gravedad del perjuicio, el juez de medidas provisionales no puede limitarse a recurrir, de forma mecánica y rígida, únicamente a las cifras de volumen de negocio pertinentes, sino que le corresponde tomar también en consideración las circunstancias específicas de cada asunto y relacionarlas, en el momento de la adopción de su resolución, con el perjuicio causado en términos de volumen de negocio.
            
         
               40
            
            
               Si bien es cierto que esta jurisprudencia ha sido alegada principalmente, hasta ahora, para permitir al juez examinar si la gravedad del perjuicio alegado podía acreditarse a pesar del hecho de que el volumen de negocio no superase el umbral indicativo del 10 % mencionado en el apartado 35 anterior, esta prohibición de un análisis mecánico y rígido no puede limitarse sin embargo únicamente a esta lectura, sino que debe entenderse también que obliga al juez a comprobar si, habida cuenta de las circunstancias específicas del asunto, la gravedad no queda acreditada pese a que se supere dicho umbral.
            
         
               41
            
            
               A la vista de estas circunstancias, parece necesario señalar, en primer lugar, que de los documentos obrantes en autos se desprende que la demandante es, de hecho, distribuidor en Croacia del oxasulfurón fabricado por un subcontratista chino conforme a una fórmula suministrada por Syngenta e importado en Croacia por Kavran. Por este hecho, la demandante no ha asumido las cuantiosas inversiones, los gastos generales y los costes fijos que implica el desarrollo de una actividad como productor.
            
         
               42
            
            
               A este respecto, con carácter preliminar procede destacar que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, dicho estatuto de distribuidor no implica, a primera vista, que sea posible sustituir un producto que ha sido prohibido por un producto análogo. En efecto, en este contexto numerosos obstáculos pueden frenar o impedir el desarrollo de nuevas sustancias, más aún en un mercado altamente regulado como el del presente asunto.
            
         
               43
            
            
               Por otra parte, de las observaciones de la demandante, así como de la cuota de mercado marginal que ocupan los herbicidas de preemergencia, se desprende que estos, cuya utilización resulta indicada en climas húmedos, parecen por ello no corresponder al mercado croata y no constituyen, por tal motivo y a priori, una solución de sustitución viable del oxasulfurón.
            
         
               44
            
            
               No obstante, es obligado señalar ante todo que, si bien la demandante afirma que el único otro herbicida de postemergencia presente en el mercado croata es el imazamox, vendido por la empresa competidora BASF, la demandante no aporta ninguna indicación respecto a eventuales productos de postemergencia de sustitución que ya estén presentes en el territorio de la Unión Europea y que podrían ser distribuidos en el mercado croata. Pues bien, con arreglo a los principios recordados en los apartados 26 a 28 anteriores, incumbe a la parte que solicita las medidas provisionales aportar las pruebas que permitan al juez pronunciarse.
            
         
               45
            
            
               Seguidamente, el argumento de la demandante conforme al cual no puede encontrar un herbicida de sustitución para su distribución en el mercado croata dado que los diseñadores y fabricantes de las sustancias activas se encargan generalmente ellos mismos de su distribución no resulta, en este caso, convincente para el juez de medidas provisionales. En efecto, por una parte, la demandante distribuía hasta ahora un producto desarrollado por otra empresa, contradiciendo de este modo su propia afirmación, y, por otra parte, la implantación de la demandante y la red de distribución que ha desarrollado en el mercado croata, unidos a la oportunidad empresarial que representa la desaparición del oxasulfurón, parecen constituir elementos que la demandante podría presentar ante nuevos fabricantes.
            
         
               46
            
            
               En segundo lugar, debe señalarse que la demandante actúa en un mercado altamente regulado. Pues bien, como se ha recordado en el apartado 35 anterior, le correspondía por ello adoptar un comportamiento que tomase en consideración las consecuencias del riesgo creciente de una prohibición de comercialización de su producto, so pena de ser ella quien cargase con los perjuicios derivados de dicha prohibición. Por ello, y contrariamente a lo que alega la demandante, el juez de medidas provisionales está obligado, en el marco de su examen de la gravedad del perjuicio alegado, a tomar en consideración la estrategia comercial que esta adopta.
            
         
               47
            
            
               En el presente asunto, el porcentaje del volumen de negocio que representan las ventas del producto Laguna debe examinarse como el resultado de una política ideada en el contexto de un mercado altamente regulado. No obstante, sin más datos relativos a las eventuales medidas que la demandante ha adoptado para evitar encontrarse en una situación potencialmente de riesgo habida cuenta del carácter del mercado de que se trata, el hecho de que se exceda el umbral indicativo del 10 % no puede, por sí mismo, convencer al juez de medidas provisionales de la gravedad del perjuicio alegado.
            
         
               48
            
            
               En este contexto, es preciso destacar que la demandante no puede ampararse en una supuesta confianza legítima que derivaría del resultado al que llega el Estado miembro ponente. En efecto, como recuerda acertadamente la Comisión, ese informe solo constituye un paso intermedio de un procedimiento de sobra conocido y no condiciona en absoluto el resultado final que será adoptado por la Comisión. Además, como se recoge en reiterada jurisprudencia, el principio de protección de la confianza legítima solo puede alegarse frente a una situación capaz de crearla que haya sido generada por la institución facultada para adoptar la decisión final (véase la sentencia de 30 de enero de 2018, Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej/ECHA, T‑625/16, no publicada, EU:T:2018:44, apartados 75 y 76 y jurisprudencia citada). Por ello, en el marco de un procedimiento de renovación de la aprobación de una sustancia fitosanitaria, como en el presente asunto, no puede generarse ninguna confianza legítima respecto de los resultados del informe provisional aportado por el Estado miembro ponente.
            
         
               49
            
            
               Es obligado señalar por tanto que las circunstancias específicas del presente asunto deben llevar al juez de medidas provisionales a relativizar la importancia del volumen de negocio pertinente y a declarar la inexistencia de gravedad del perjuicio alegado por el riesgo de impacto negativo en su volumen de negocio y en sus beneficios o de disminución de su valor total como empresa.
               [omissis]
            
         
         
            Sobre la ponderación de los intereses
         
      
      [omissis]
      
               85
            
            
               Con carácter preliminar, es preciso destacar que la no renovación del producto controvertido se basa, por una parte, en la existencia de dos aspectos que generan una profunda preocupación y, por otra parte, en la existencia de siete puntos que no han podido ser completados. Ahora bien, pese a que los dos primeros aspectos se refieren a riesgos identificados para las lombrices y para los organismos acuáticos, no puede deducirse que la falta de información, que es propia de vacíos como los que resultan de los siete puntos que no han podido ser completados en el presente asunto, pueda interpretarse en el sentido de que de ella deba inferirse la ausencia de riesgo para la salud pública.
            
         
               86
            
            
               En primer lugar, en lo que respecta al argumento basado en la ausencia de peligro para la salud pública, la demandante destaca que la sustancia controvertida y los productos a base de dicha sustancia han sido comercializados durante más de veinte años y que hasta la fecha no se ha lamentado ningún incidente que afecte a la salud pública a raíz de su comercialización. La demandante afirma, además, que, de lo contrario, la ampliación de la aprobación inicial por un período de seis años, de 2013 a 2019, a la espera del examen de la sustancia, no habría sido concedida por la Comisión.
            
         
               87
            
            
               No obstante, de los datos obrantes en autos se desprende que no pueden excluirse riesgos para la salud pública. A este respecto, procede señalar, ante todo, que, en el presente caso, la demandante no puede basar una alegación convincente en el hecho de que la sustancia haya sido utilizada con total seguridad en la Unión desde hace más de veinte años sin que se haya informado jamás de ningún efecto nocivo para la salud humana. En efecto, en el sector afectado por el presente asunto, los avances científicos no son extraños, con lo que surge la oportunidad de examinar de nuevo las sustancias a la luz de nuevos conocimientos y descubrimientos científicos. Esta es la base de los procedimientos de renovación y la razón de ser de los límites temporales que se aplican a las autorizaciones de comercialización. Por consiguiente, el examen del juez de medidas provisionales a la hora de ponderar los intereses en conflicto debe versar sobre los riesgos que ya han sido identificados (véase, en este sentido, el auto de 22 de junio de 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Comisión, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, apartado 105), por una parte, y que no pueden ser excluidos, por otra parte.
            
         
               88
            
            
               Seguidamente, la postura de la demandante conforme a la cual no existe riesgo para la salud pública se basa principalmente en las alegaciones que plantea para demostrar la existencia de un fumus boni iuris, a saber, que la decisión de adoptar el Reglamento impugnado procede del incumplimiento, por una parte, de la obligación de motivación por parte de la Administración de su conclusión de que los vacíos identificados justificaban la no renovación de la aprobación del oxasulfurón y, por otra parte, de la obligación de motivación de la Administración por lo que respecta a la existencia de un elevado riesgo para los organismos acuáticos y las lombrices.
            
         
               89
            
            
               Pues bien, estos aspectos corresponden al control de la legalidad del procedimiento y, salvo que existan otros elementos —y a excepción del posible reconocimiento de un error manifiesto de apreciación—, no pueden llevar al juez de medidas provisionales a estimar, al llevar a cabo la ponderación de los intereses, que las conclusiones formuladas en dichos documentos deban primar sobre las anteriores apreciaciones, que, en principio, sí son el resultado de un examen minucioso y exhaustivo. En efecto, no le corresponde llevar a cabo una apreciación técnica de los datos científicos que exceda su cometido (véase, en este sentido, el auto de 22 de junio de 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Comisión, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, apartado 108).
            
         
               90
            
            
               Ello es aún más cierto en el presente asunto, en el que el perjuicio alegado no resulta, en lo que se refiere a la salud pública, de datos científicos acumulados, sino precisamente de la falta de tales datos que constituyen los vacíos recogidos en el Reglamento impugnado. Pues bien, como se ha señalado en el apartado 85 anterior, esos vacíos no permiten excluir riesgos para la salud pública, que, tal como han sido recogidos en el Reglamento impugnado, deben por tanto ser tomados en consideración teniendo en cuenta los demás intereses en juego.
            
         
               91
            
            
               A este respecto, la demandante no menciona otro interés distinto del de evitar que se produzca el perjuicio que, en su opinión, le causa el Reglamento impugnado, perjuicio del que ha quedado acreditado además que no presenta un carácter grave ni irreparable. Pues bien, conforme a reiterada jurisprudencia, en principio debe atribuirse incontestablemente un carácter preponderante a las exigencias ligadas a la protección de la salud pública frente a las consideraciones económicas [véanse el auto de 11 de abril de 2001, Comisión/Bruno Farmaceutici y otros, C‑474/00 P(R), EU:C:2001:219, apartado 112 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comisión, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, apartado 99 y jurisprudencia citada].
            
         
               92
            
            
               El perjuicio alegado no basta por ello para inclinar la balanza de los intereses a favor de la demandante, ya que los riesgos para la salud pública identificados en lo que respecta al oxasulfurón deben considerarse acreditados (véase el apartado 87 anterior).
            
         
               93
            
            
               Por último, en todo caso, incluso si la demandante hubiese conseguido demostrar la urgencia vinculada a las características de su perjuicio, habría sido necesario todavía examinarla a la luz del principio planteado por reiterada jurisprudencia conforme al cual la presencia de imperativos de la protección de la salud pública puede justificar restricciones que tengan consecuencias negativas, incluso considerables, para algunos operadores económicos (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2010:300, apartado 90 y jurisprudencia citada). En este contexto, se ha destacado también la importancia de reconocer el principio de cautela, conforme al cual, cuando subsistan dudas sobre la existencia de riesgos para la salud humana o sobre su alcance, las instituciones de la Unión pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestren plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos [véase, en este sentido, el auto de 19 de diciembre de 2013, Comisión/Alemania, C‑426/13 P(R), EU:C:2013:848, apartado 54 y jurisprudencia citada].
            
         
               94
            
            
               Por ello, deben desestimarse las alegaciones planteadas por la demandante respecto a la inocuidad de la sustancia controvertida para demostrar que las consideraciones de salud pública no pueden tener más peso que las relativas a su perjuicio.
               [omissis]
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
               resuelve:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Desestimar la demanda de medidas provisionales.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Reservar la decisión sobre las costas.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Dictado en Luxemburgo, a 21 de enero de 2019.
                     
                        
                           El Secretario
                           E. Coulon
                        
                        
                           El Presidente
                           M. Jaeger
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: inglés.
      (
            1
         )	Solo se reproducen los apartados del presente auto cuya publicación considera útil el Tribunal General.