CELEX: 62016CC0224
Language: pt
Date: 2017-07-05
Title: Conclusões do advogado-geral M. Bobek apresentadas em 5 de julho de 2017.#Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (Aebtri) contra Nachalnik na Mitnitsa Burgas.#Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Varhoven administrativen sad.#Reenvio prejudicial — União aduaneira — Trânsito externo — Transporte rodoviário de mercadorias ao abrigo de uma caderneta TIR — Artigo 267.o TFUE — Competência do Tribunal de Justiça para interpretar os artigos 8.o e 11.o da Convenção TIR — Não apuramento da operação TIR — Responsabilidade da associação garante — Artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR — Obrigação de, na medida do possível, intimar a ou as pessoas diretamente responsáveis a efetuar o pagamento antes de apresentar a reclamação à associação garante — Notas explicativas anexas à Convenção TIR — Regulamento (CEE) n.o 2454/93 — Artigo 457.o, n.o 2 — Código Aduaneiro Comunitário — Artigos 203.o e 213.o — Pessoas que adquiriram ou detiveram a mercadoria tendo ou devendo ter razoavelmente conhecimento de que esta tinha sido subtraída à fiscalização aduaneira.#Processo C-224/16.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
      MICHAL BOBEK
      apresentadas em 5 de julho de 2017 (
            1
         )
      
         Processo C‑224/16
      
      
         Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (AEBTRI)
      
      
         contra
      
      
         Nachalnik na Mitnitsa Burgas
      
      
         [pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária)]
      
      «Pedido de decisão prejudicial — União Aduaneira — Trânsito externo — Convenção TIR — Transporte efetuado ao abrigo de cadernetas TIR — Operação TIR não apurada — Responsabilidade da associação garante — Responsabilidade solidária — Dever da autoridade competente de, na medida do possível, intimar a pessoa diretamente responsável a pagar, antes de reclamar o pagamento à associação garante — Artigos 203.° e 213.° do Código Aduaneiro Comunitário — Determinação dos devedores da dívida aduaneira — Pessoas que tenham adquirido ou detido mercadorias e que tinham ou deviam razoavelmente ter tido conhecimento de que as mesmas foram subtraídas à fiscalização aduaneira»
      
         I. Introdução
      
               1.
            
            
               Foi apresentada uma caderneta TIR a uma estância aduaneira de entrada na fronteira entre a Turquia e a Bulgária, por uma empresa turca que importa mercadorias para a Roménia. Embora, aparentemente, as mercadorias propriamente ditas tenham sido recebidas na Roménia, a operação TIR não foi devidamente apurada na estância aduaneira de destino na Roménia. Esse facto deu origem a uma dívida aduaneira. As autoridades búlgaras, que pretendiam cobrar as quantias exigíveis, começaram por reclamar o pagamento ao titular da caderneta TIR. Não tiveram êxito. Procuram agora obter o pagamento junto da associação garante ao abrigo do regime TIR.
            
         
               2.
            
            
               A associação garante impugnou a decisão de cobrança das autoridades búlgaras. Neste contexto, o Varhoven Administrativen Sad (Supremo Tribunal Administrativo da Bulgária) procura determinar se as autoridades nacionais competentes cumpriram a obrigação, estabelecida pela Convenção TIR (
                     2
                  ), de intimar primeiro as pessoas diretamente responsáveis por essas quantias a efetuar o pagamento, antes de o reclamar à associação garante. Em particular, o órgão jurisdicional de reenvio pretende identificar as medidas necessárias para obter o pagamento e de que forma podem ser determinadas as pessoas diretamente responsáveis pela dívida aduaneira.
            
         
               3.
            
            
               Para além destas duas questões concretas, o presente processo suscita outras mais gerais relativas à interação entre as regras da Convenção TIR e as disposições do Código Aduaneiro Comunitário (a seguir «código aduaneiro») (
                     3
                  ) e a natureza da responsabilidade da associação garante ao abrigo da Convenção TIR.
            
         
         II. Quadro jurídico
      
         
            1.
          Convenção TIR
      
               4.
            
            
               O artigo 1.o, alínea o) da Convenção TIR refere que se entende por «titular» de uma caderneta TIR «a pessoa a quem é emitida uma caderneta TIR, em conformidade com as disposições pertinentes da Convenção, e em nome da qual foi efetuada uma declaração aduaneira sob a forma de uma caderneta TIR indicando a vontade de sujeitar as mercadorias ao regime TIR na estância aduaneira de partida. O titular é responsável pela apresentação do veículo rodoviário, do conjunto de veículos ou do contentor, com a carga e a caderneta TIR respetivas, à estância de aduaneira de partida, à estância aduaneira de passagem e à estância aduaneira de destino, encontrando‑se as disposições pertinentes da Convenção devidamente respeitadas».
            
         
               5.
            
            
               Nos termos do artigo 1.o, alínea q) da Convenção TIR, entende‑se por «associação garante»«uma associação aprovada pelas autoridades aduaneiras de uma Parte Contratante para servir de fiadora das pessoas que utilizam o regime TIR».
            
         
               6.
            
            
               O artigo 8.o da Convenção TIR tem a seguinte redação:
               «1.   A associação garante comprometer‑se‑á a pagar os direitos e imposições de importação ou de exportação devidos, acrescidos, se for caso disso, de juros de mora que deveriam ter sido pagos por virtude das leis e dos regulamentos aduaneiros do país em que tiver sido constatada uma irregularidade relativamente a uma operação TIR. A referida associação será responsabilizada, conjunta e solidariamente, com os devedores das quantias acima mencionadas, pelo pagamento dessas quantias.
               2.   Quando as leis e regulamentos de uma Parte Contratante não prevejam o pagamento dos direitos e imposições de importação ou de exportação nos casos referidos no n.o 1, a associação garante comprometer‑se‑á a pagar, nas mesmas condições, uma soma igual ao montante dos direitos e imposições de importação ou de exportação, acrescidos, se for disso, de juros de mora.
               […]
               7.   Quando as quantias referidas nos n.os 1 e 2 do presente artigo se tornarem exigíveis, as autoridades competentes devem, na medida do possível, intimar a ou as pessoas diretamente responsáveis por essas quantias a efetuar o pagamento antes de apresentarem a reclamação à associação garante.»
            
         
               7.
            
            
               O artigo 11.o da Convenção TIR prevê que:
               «1.   Em caso de não apuramento de uma operação TIR, as autoridades competentes não terão o direito de exigir da associação garante o pagamento das quantias referidas nos n.os 1 e 2 do artigo 8.o se, no prazo de um ano a contar da data em que aceitarem a caderneta TIR, não tiverem avisado, por escrito, a associação do não apuramento. Esta disposição aplicar‑se‑á também quando o certificado de apuramento tiver sido obtido abusiva ou fraudulentamente, mas, neste caso, o prazo será de dois anos.
               2.   O pedido de pagamento das quantias referidas nos n.os 1 e 2 do artigo 8.o será dirigido à associação garante nunca antes de três meses, contados a partir da data em que essa associação tiver sido avisada do não apuramento da operação TIR ou da obtenção do certificado de apuramento abusiva ou fraudulentamente, e nunca depois de dois anos a contar da mesma data. Todavia, relativamente aos casos que forem apresentados em juízo no prazo de dois anos atrás indicado, o pedido de pagamento será feito no prazo de um ano, a contar da data em que a decisão judiciária se tornou executória.
               3.   Para pagar as importâncias exigidas, a associação garante disporá de um prazo de três meses, a contar da data em que lhe foi feito o pedido de pagamento. A associação obterá o reembolso das quantias pagas se, nos dois anos seguintes à data do pedido de pagamento, for apresentada às autoridades aduaneiras prova suficiente de que não foi cometida nenhuma irregularidade relativamente à operação de transporte em causa.»
            
         
         
            2.
          Código aduaneiro
      
               8.
            
            
               Nos termos do artigo 203.o do código aduaneiro:
               «1.   É facto constitutivo da dívida aduaneira na importação:
               
                        —
                     
                     
                        a subtração à fiscalização aduaneira de uma mercadoria sujeita a direitos de importação.
                     
                  2.   A dívida aduaneira considera‑se constituída no momento em que a mercadoria é subtraída à fiscalização aduaneira.
               3.   Os devedores são:
               
                        —
                     
                     
                        a pessoa que subtraiu a mercadoria à fiscalização aduaneira,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        as pessoas que tenham participado nessa subtração, tendo conhecimento ou devendo ter razoavelmente conhecimento de que se tratava de subtrair a mercadoria à fiscalização aduaneira,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        as que tenham adquirido ou detido a mercadoria em causa, tendo ou devendo ter razoavelmente conhecimento, no momento em que adquiriram ou receberam a mercadoria, de que se tratava de uma mercadoria subtraída à fiscalização aduaneira,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        bem como, se for caso disso, a pessoa responsável pelo cumprimento das obrigações decorrentes da permanência em depósito temporário da mercadoria ou da utilização do regime aduaneiro a que a mercadoria esteja submetida.»
                     
                  
         
               9.
            
            
               O artigo 213.o do código aduaneiro estabelece que «[q]uando existirem vários devedores para uma mesma dívida aduaneira, estes ficam obrigados ao pagamento dessa dívida a título solidário».
            
         
         
            3.
          Regulamento de aplicação
      
               10.
            
            
               O Regulamento (CEE) n.o 2454/93 (
                     4
                  ) da Comissão fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento do código aduaneiro. Contém as normas específicas relativas ao «Regime TIR» na parte II, título II, capítulo 9, secção 2 (artigos 454.° a 457.°B). (
                     5
                  )
            
         
               11.
            
            
               Nos termos do artigo 455.o do regulamento de aplicação:
               «1.   As autoridades aduaneiras do Estado‑Membro de destino ou de saída devolverão sem demora a parte do talão n.o 2 pertinente às autoridades aduaneiras do Estado‑Membro de partida ou de entrada no prazo máximo de um mês a contar da data do termo da operação TIR.
               2.   Em caso de não devolução da parte do talão n.o 2 pertinente da caderneta TIR às autoridades aduaneiras do Estado‑Membro de partida ou de entrada findo o prazo de dois meses a contar da data de admissão da caderneta TIR, as referidas autoridades informarão do facto: a associação garante em causa, sem prejuízo da notificação a endereçar nos termos do n.o 1 do artigo 11.o da Convenção TIR.
               Informarão também o titular da caderneta TIR, solicitando tanto ao titular como à associação garante em causa que apresentem prova do termo da operação TIR.
               […]»
            
         
               12.
            
            
               O artigo 455.o‑A do regulamento de aplicação estipula que:
               «1.   Sempre que, findo o prazo de quatro meses a contar da data de admissão da caderneta TIR, as autoridades aduaneiras do Estado‑Membro de partida ou de entrada não dispuserem da prova do termo da operação TIR, darão imediatamente início a um processo de averiguações, a fim de reunir as informações necessárias ao apuramento da operação TIR ou, na sua falta, a fim de determinar os termos de constituição da dívida aduaneira, identificar o devedor e determinar as autoridades aduaneiras competentes para proceder à liquidação.
               Se, entretanto, as autoridades aduaneiras suspeitarem ou forem informadas de que a operação TIR não chegou ao seu termo, darão imediatamente início ao processo de averiguações.
               […]
               5.   Sempre que o processo de averiguações permitir estabelecer que a operação TIR terminou corretamente, as autoridades aduaneiras do Estado‑Membro de partida ou de entrada informarão do facto sem demora a associação garante em causa e o titular da caderneta TIR, bem como, se for o caso, as autoridades aduaneiras que tenham dado início ao processo de cobrança nos termos dos artigos 217.° a 232.° do Código.»
            
         
               13.
            
            
               O artigo 457.o do regulamento de aplicação estipula que:
               «1.   Para efeitos do n.o 4, do artigo 8.o da Convenção TIR, sempre que a operação TIR se realizar no território aduaneiro da Comunidade, qualquer associação garante estabelecida na Comunidade pode tornar‑se responsável pelo pagamento do montante da dívida aduaneira garantida relativa às mercadorias objeto da operação até ao limite de 60000 euros por caderneta TIR ou de um montante equivalente expresso em moeda nacional.
               2.   A associação garante, estabelecida no Estado‑Membro competente para a cobrança em conformidade com o artigo 215.o do Código, é responsável pelo pagamento do montante garantido da dívida aduaneira.
               3.   As notificações de não apuramento de uma operação TIR, devidamente efetuadas pelas autoridades aduaneiras de um Estado‑Membro competente para a cobrança nos termos do terceiro travessão, do n.o 1, do artigo 215.o do Código, à associação garante por elas aprovada, produzem efeitos em relação à associação garante aprovada pelas autoridades aduaneiras de outro Estado‑Membro competentes nos termos do primeiro ou segundo travessões, do n.o1, do referido artigo, sempre que estas últimas procedam posteriormente à cobrança.»
            
         
         III. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
      
               14.
            
            
               Em 11 de novembro de 2008, foi apresentada na estância aduaneira de entrada, «Kapitan Andreevo», na fronteira entre a Turquia e a Bulgária, uma caderneta TIR. A empresa Sargut OOD, uma empresa com sede na República da Turquia, era a titular da caderneta TIR. Foi referido que o destino final das mercadorias em causa era a Roménia.
            
         
               15.
            
            
               As autoridades búlgaras não receberam a parte correspondente do talão n.o 2 da caderneta TIR dentro do prazo estipulado. Assim, enviaram um pedido às autoridades aduaneiras da Roménia para que informassem sobre o apuramento da operação TIR. As autoridades romenas responderam que as mercadorias transportadas ao abrigo da caderneta TIR não lhes tinham sido apresentadas. O talão n.o 2 da caderneta TIR que posteriormente foi produzido como prova pela associação garante não havia sido apresentado à estância aduaneira de destino na Roménia. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, esse talão parece incorreto ou falsificado.
            
         
               16.
            
            
               Em 10 de setembro de 2009, o diretor da estância aduaneira «Kapitan Andreevo» proferiu uma decisão contra a Sargut OOD, fixando os montantes da dívida aduaneira e do IVA, acrescidos de juros legais. Essa decisão foi comunicada à Sargut OOD na qualidade de titular da caderneta TIR, bem como à associação garante, a Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (Associação das empresas búlgaras para o transporte rodoviário internacional, a seguir «AEBTRI»). A Sargut OOD impugnou essa decisão, que, no entanto, acabou por ser confirmada pelo Varhoven administrativen Sad (Supremo Tribunal Administrativo) no seu acórdão de 2 de novembro de 2010.
            
         
               17.
            
            
               Em 22 de novembro de 2010, a AEBTRI foi notificada do não apuramento da operação TIR e foi‑lhe apresentado um pedido de pagamento da dívida. A AEBTRI não liquidou a dívida no prazo estipulado no artigo 11.o, n.o 3, da Convenção TIR.
            
         
               18.
            
            
               Em 7 de junho de 2011, o diretor dos serviços aduaneiros de Svilengrad apresentou à Direção Regional competente da Agência Nacional dos Impostos um pedido de que fosse dado início a um processo de execução contra a Sargut ODD, para cobrança das importâncias devidas segundo a decisão de 10 setembrode 2009. No entanto, as autoridades competentes informaram posteriormente os serviços aduaneiros de Svilengrad que os montantes relativos às dívidas não poderiam ser cobrados.
            
         
               19.
            
            
               Em 5 de setembro de 2012, o diretor dos serviços aduaneiros Svilengrad adotou uma decisão de cobrança dos direitos aduaneiros e do IVA por pagar, acrescidos de juros legais («a decisão de cobrança»). O destinatário desta decisão foi a AEBTRI, enquanto associação garante. A decisão de cobrança referia que tinha sido feito todo o possível para cobrar a dívida à Sargut OOD, titular da caderneta TIR.
            
         
               20.
            
            
               No processo que levou à adoção da decisão de cobrança, foram apresentadas as seguintes provas: uma guia de remessa internacional indicando que a Irem Corporation SRL Romania era a destinatária das mercadorias transportadas; documentos referentes à remessa internacional, com a assinatura e carimbo do destinatário; confirmação da receção da mercadoria, assinada e carimbada pela Irem Corporation SRL, e uma carta da transportadora (Sargut OOD) enviada à estância aduaneira de Svilengrad, em que se afirmava que o transporte com caderneta TIR fora concluído na Roménia e que «a estância aduaneira na Roménia carimbou a caderneta devido à descarga da mercadoria».
            
         
               21.
            
            
               De acordo com o despacho de reenvio, pode concluir‑se, a partir dos referidos documentos, que a mercadoria foi recebida pela Irem Corporation SRL. No entanto, não existem provas de que essas mercadorias foram declaradas na estância aduaneira de destino.
            
         
               22.
            
            
               A AEBTRI impugnou a decisão de cobrança no Haskovski Administrativen sad (Tribunal Administrativo de Círculo de Haskovo). Essa ação foi julgada improcedente. A AEBTRI interpôs recurso no Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo), o órgão jurisdicional de reenvio.
            
         
               23.
            
            
               Tendo em conta o que precede, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
               
                        «1)
                     
                     
                        [Para evitar decisões judiciais contraditórias,] [d]eve o Tribunal de Justiça ser considerado competente para interpretar — de forma vinculativa para os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros — a [Convenção TIR], [quanto ao] domínio regulado pelos artigos 8.° e 11.° desta Convenção, para apreciar se existe uma responsabilidade da associação […] garante, também regulada pelo artigo 457.o, n.o 2, do [regulamento de aplicação]?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        A interpretação do artigo 457.o, n.o 2, do [regulamento de aplicação], em conjugação com o artigo 8.o, n.o 7 (atual artigo 11.o, n.o 2) da Convenção TIR e com as suas notas explicativas, permite concluir que, num caso como o presente, as autoridades aduaneiras têm de reclamar, quando forem exigíveis as quantias referidas no artigo 8.o, n.os 1 e 2 [da Convenção TIR], na medida do possível, o seu pagamento ao titular da caderneta TIR[, que é diretamente devedor dessas quantias […], antes de as reclamarem à associação […] garante[…]?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        [Quando] o destinatário […] adquiriu ou detém uma mercadoria [que] se sabe que foi transportada com caderneta TIR[,] mas [não se prova] que [a mesma foi] apresentada [e declarada] à estância aduaneira de destino […], [deve considerar‑se,] apenas com base nestas circunstâncias[, que esse destinatário] é a pessoa que dev[i]a saber que se tratava de uma mercadoria subtraída à fiscalização aduaneira, e [que é] devedo[r] solidári[o] na aceção do artigo 203.o, n.o 3, terceiro travessão, em conjugação com o artigo 213.o do [código aduaneiro comunitário]?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Em caso de resposta afirmativa à terceira questão: a inatividade da Administração Aduaneira em exigir [a este destinatário] o pagamento da dívida aduaneira […] obsta [a que se constitua a] responsabilidade da associação […] garante[…] segundo o artigo 1.o, n.o 16, da [Convenção TIR] — também regulada no artigo 457.o, n.o 2, do regulamento de aplicação referente ao código aduaneiro?»
                     
                  
         
               24.
            
            
               O Governo búlgaro, o diretor dos serviços aduaneiros de Burgas (que sucedeu nos direitos do Serviço Aduaneiro de Svilengrad), a AEBTRI e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Todos eles, com exceção da AEBTRI, participaram na audiência realizada em 26 de abril de 2017.
            
         
         IV. Análise
      
               25.
            
            
               As presentes conclusões estão estruturadas da seguinte forma: depois de abordar brevemente a primeira questão, que diz respeito à competência do Tribunal de Justiça para interpretar a Convenção TIR (A), passarei à segunda questão, que se prende com o tipo de medidas a tomar pelas autoridades nacionais a fim de cumprir os requisitos estabelecidos no artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR (B). Em seguida, examinarei em conjunto as questões 3 e 4, que dizem respeito à possibilidade e às consequências de se considerar o destinatário das mercadorias uma das pessoas diretamente responsáveis, na aceção do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR (C)
            
         
         A. Primeira questão: competência do Tribunal de Justiça
      
               26.
            
            
               Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o Tribunal de Justiça é competente para interpretar a Convenção TIR.
            
         
               27.
            
            
               A Comissão, o Governo búlgaro e o diretor dos serviços aduaneiros de Burgas alegaram que a resposta a esta questão deveria ser afirmativa. Concordo.
            
         
               28.
            
            
               A Convenção TIR foi aprovada em nome da Comunidade Económica Europeia pelo Regulamento (CEE) n.o 2112/78 do Conselho, de 25 de julho de 1978, e entrou em vigor em 20 de junho de 1983 (
                     6
                  ). Passou assim a fazer parte integrante da ordem jurídica da União. O Tribunal de Justiça tem competência para se pronunciar, a título prejudicial, sobre a interpretação de uma convenção internacional que faz parte da ordem jurídica da UE (
                     7
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Além disso, cabe recordar que esta não é, de facto, a primeira vez que o Tribunal de Justiça é convidado a interpretar as disposições da Convenção TIR (
                     8
                  ).
            
         
         B. Segunda questão: o dever de, na medida do possível, intimar a ou as pessoas diretamente responsáveis a efetuar o pagamento
      
         
            1.
          Observações preliminares
      
               30.
            
            
               Antes de entrar na questão propriamente dita, existem quatro pontos preliminares que merecem destaque nesta fase.
            
         
               31.
            
            
               Em primeiro lugar, as presentes conclusões não explicam em profundidade, de forma alguma, o funcionamento da Convenção TIR. Não só por razões de concisão, mas também porque essa tarefa já foi eloquentemente levada a cabo pelo advogado‑geral P. Léger nas suas conclusões no processo BGL, para as quais, consequentemente, remeto para esse efeito (
                     9
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Em segundo lugar, recorde‑se que os direitos e obrigações das associações garantes são regidos pela Convenção TIR, pela legislação aduaneira da UE e pelos acordos correspondentes celebrados por essas associações e autoridades nacionais (
                     10
                  ). Estes últimos acordos estão sujeitos ao direito nacional (
                     11
                  ). As presentes conclusões dizem respeito exclusivamente à Convenção TIR e à legislação aduaneira da UE. Por conseguinte, de modo algum se opõem ou afetam os direitos e obrigações das associações garantes que emanam desses acordos.
            
         
               33.
            
            
               Em terceiro lugar, a um nível geral comum a todas as questões remanescentes colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, impõe‑se ter presente que deve estabelecer‑se uma distinção entre os direitos e obrigações decorrentes da Convenção TIR e os decorrentes do direito da UE. A Convenção TIR constitui um instrumento de direito internacional ao qual a UE aderiu. Consequentemente, a UE adotou as suas próprias regras para implementar a Convenção TIR na sua ordem jurídica. Naturalmente que essas regras da UE serão relevantes para as autoridades nacionais quando aplicarem a Convenção TIR. Contudo, essas regras não são determinantes para a interpretação da própria Convenção TIR. Por outras palavras: as normas da UE adotadas para aplicar a Convenção TIR devem ser interpretadas à luz dessa Convenção. Isto não significa seguramente, e não deve significar, que a Convenção TIR deve ser interpretada à luz do direito derivado da UE.
            
         
               34.
            
            
               Em quarto lugar, a segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio diz respeito principalmente ao tipo de medidas que as autoridades nacionais competentes devem tomar para cumprir a obrigação, prevista no artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR, de, «na medida do possível», intimar a ou as pessoas diretamente responsáveis a efetuar o pagamento antes de apresentarem a reclamação à associação garante. É verdade que, subjacente a essa questão, coloca‑se também, em certa medida, a questão de determinar qual o círculo de pessoas que podem ser consideradas «diretamente responsáveis». No entanto, a questão de saber se se pode considerar que o destinatário da mercadoria está entre as pessoas «diretamente responsáveis», nos termos do artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR, é especificamente o objeto das questões 3 e 4. Assim sendo, considero apropriado examinar essa questão, ou seja, determinar «a ou as pessoas diretamente responsáveis», na resposta conjunta a estas questões.
            
         
         
            2.
          Avaliação da segunda questão
      
               35.
            
            
               Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio inquiriu o Tribunal de Justiça quanto à interpretação do artigo 457.o, n.o 2, do regulamento de aplicação, em conjugação com o artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR. Pretende saber se, numa situação como a do caso em apreço, as autoridades aduaneiras intimaram, «na medida do possível», as pessoas diretamente responsáveis a efetuar o pagamento. Este órgão jurisdicional deseja assim verificar, no essencial, se os requisitos estabelecidos no artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR foram cumpridos. De acordo com esta disposição, «as autoridades competentes devem, na medida do possível, intimar a ou as pessoas diretamente responsáveis por essas quantias a efetuar o pagamento antes de apresentarem a reclamação à associação garante» (
                     12
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Nem o código aduaneiro nem o regulamento de aplicação contêm regras específicas sobre a aplicação do requisito do artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR. As medidas concretas a adotar para exigir à ou às pessoas diretamente responsáveis o pagamento antes de a reclamação à associação garante ser apresentada não estão previstas. A norma da UE relativa às obrigações das associações garante no regime de trânsito TIR é o artigo 457.o do regulamento de aplicação. Esta disposição limita‑se a estabelecer, no seu n.o 1, que, quando uma operação TIR é realizada no território aduaneiro da UE, qualquer associação garante nele estabelecida pode tornar‑se responsável pelo montante garantido da dívida aduaneira relativa às mercadorias em causa até ao limite estabelecido.
            
         
               37.
            
            
               Por conseguinte, a questão limita‑se a saber se o artigo 8.o, n.o 7, da própria Convenção TIR exige que as autoridades competentes emitam (apenas) uma notificação de pagamento à pessoa ou pessoas diretamente responsáveis, ou se também exige (todas as outras) medidas possíveis de execução a tomar contra essas pessoas antes de reclamar o pagamento junto da associação garante.
            
         
               38.
            
            
               As opiniões das partes diferem a este respeito. A AEBTRI alega que é necessário que tenham sido esgotado todas as medidas possíveis de cobrança às pessoas diretamente responsáveis, antes de se recorrer à associação garante. O Governo búlgaro e o diretor da estância aduaneira de Burgas alegaram que, no caso em apreço, as autoridades competentes fizeram todo o possível para obter o pagamento por parte do titular da caderneta TIR. A Comissão confirmou na audiência que, na sua opinião, as medidas de execução contra a(s) pessoa(s) que são diretamente responsáveis não são exigidas pelo artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR.
            
         
               39.
            
            
               Concordo com a opinião expressa pela Comissão, o Governo búlgaro e os serviços aduaneiros de Burgas. No meu entender, uma interpretação literal, contextual e teleológica do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR leva à conclusão de que as autoridades competentes são simplesmente obrigadas a exigir o pagamento (notificar e reclamar). Não são obrigadas a ter esgotado todas as possibilidades de cobrança através de medidas de execução, a fim de poder reclamar o pagamento à associação garante.
            
         
               40.
            
            
               No que diz respeito ao texto desta disposição, o artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR apenas estabelece o dever de intimar a ou as pessoas diretamente responsáveis a efetuar o pagamento (
                     13
                  ).
            
         
               41.
            
            
               As notas explicativas adotadas para a interpretação da Convenção TIR preveem orientações mais explícitas a este respeito (
                     14
                  ). A nota explicativa do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR refere‑se especificamente a «medidas a tomar pelas autoridades competentes para exigir o pagamento à ou às pessoas diretamente devedoras devem incluir, pelo menos, uma notificação do não apuramento de uma operação TIR e/ou a transmissão da reclamação de pagamento da caderneta TIR.» (
                     15
                  )
            
         
               42.
            
            
               Assim, a nota explicativa refere‑se apenas à notificação do não apuramento da operação e à reclamação de pagamento como medidas destinadas a exigir o pagamento. Deixa claro que não é necessário adotar medidas de cobrança coerciva para permitir às autoridades competentes reclamar o pagamento à associação garante, nos termos do artigo 8.o, n.os 1 e 7, da Convenção TIR.
            
         
               43.
            
            
               Por conseguinte, da letra do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR, corroborada pela nota explicativa desse artigo, resulta claramente que dele não se pode inferir a exigência de esgotar os processos de execução. Se o pagamento não for realizado dentro do prazo estabelecido no pedido de pagamento, a condição de «exigir o pagamento» está, em minha opinião, cumprida.
            
         
               44.
            
            
               Esta interpretação é igualmente corroborada por argumentos sistemáticos. Em primeiro lugar, há que salientar que o artigo 8.o, n.o 1, da Convenção TIR define a natureza da responsabilidade das associações garante como conjunta
                  e solidária. Esse tipo de responsabilidade geralmente significa que (
                     16
                  ) o credor tem a faculdade de exigir o pagamento da dívida a um ou a vários devedores, à sua escolha (
                     17
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Visto por este prisma, o requisito estabelecido no artigo 8.o, n.o 7, constitui uma obrigação que é uma condição prévia para a ativação dessa responsabilidade, imposta pela Convenção TIR. As autoridades devem envidar esforços para exigir o pagamento, em primeiro lugar, às pessoas diretamente responsáveis. No entanto, uma vez cumprida essa exigência processual de notificação e exigido o pagamento às pessoas diretamente responsáveis, nos termos do artigo 8.o, n.o 7, há lugar à responsabilidade solidária da associação garante e as autoridades nacionais podem exigir‑lhe o pagamento.
            
         
               46.
            
            
               Em segundo lugar, o requisito previsto no artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR também deve ser lido em conjugação com as limitações temporais estabelecidas no artigo 11.o dessa Convenção. Especificamente, de acordo com o artigo 11.o, n.o 2 da Convenção TIR, o pedido de pagamento será dirigido à associação garante nunca antes de três meses, contados a partir da data em que essa associação tiver sido avisada do não apuramento, e nunca depois de dois anos a contar da mesma data (
                     18
                  ). É difícil de imaginar como poderiam as autoridades competentes manter‑se dentro desses prazos e, antes disso, adotar todas as possíveis medidas de execução contra o(s) devedor(es) direto(s).
            
         
               47.
            
            
               Por último, há que ter presente que o objetivo da Convenção TIR é facilitar os transportes internacionais de mercadorias. Prevê que as mercadorias transportadas ao abrigo do regime TIR não serão sujeitas ao pagamento ou ao depósito dos direitos e imposições de importação ou de exportação nas estâncias aduaneiras de passagem (artigo 4.o). Esta facilitação é possível pelo facto de as operações de trânsito serem cobertas por uma das associações nacionais garantes, que estão ligadas numa cadeia de garantia administrada pela União Internacional dos Transportes Rodoviários, apoiada por companhias de seguros internacionais (
                     19
                  ). Por outras palavras, existe um equilíbrio: os Estados‑Membros individuais de passagem já não realizam controlos independentes ou impõem direitos. Em contrapartida, as associações garante assumem a responsabilidade por conta dos titulares da caderneta TIR que não residem no Estado que exige o pagamento e aos quais nem sempre será possível cobrar a dívida.
            
         
               48.
            
            
               Esse principal objetivo (e esse equilíbrio) da Convenção TIR seria posto em risco se se entendesse a «intima[cão] a efetuar o pagamento», nos termos do artigo 8.o, n.o7 da Convenção TIR, como a obrigação de tomar todas as medidas de execução contra todos os devedores que um Estado‑Membro tivesse, em todo o caso, o direito de demandar em juízo. Uma pergunta claramente contundente poderia então ser feita: se assim fosse, por que razão ter uma Convenção TIR?
            
         
               49.
            
            
               No caso em apreço, e sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional nacional, não foi contestado o cumprimento, por parte das autoridades competentes, dos prazos previstos no artigo 11.o, n.os 1 e 2, da Convenção TIR. A notificação do não apuramento da operação TIR foi feita à Sargut OOD e também à AEBTRI. O pagamento foi exigido à Sargut OOD por via de uma decisão de cobrança que, após impugnação judicial, se tornou executória. Para além de tudo isso, foram instaurados processos de execução contra a Sargut OOD. Na sequência da falta de êxito desses processos, o pagamento foi exigido à AEBTRI.
            
         
               50.
            
            
               Nessas circunstâncias, concordo com as observações da Comissão, do diretor dos serviços aduaneiros de Burgas e do Governo búlgaro, a saber, que, no caso em apreço, as autoridades búlgaras cumpriram diligentemente o requisito previsto no artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR.
            
         
               51.
            
            
               Do meu ponto de vista, foram até além do estritamente necessário nos termos do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR: como resulta do argumento apresentada nesta secção, a instauração de processos de execução contra um titular da caderneta TIR antes de exigir o pagamento à associação garante não constitui um requisito da Convenção TIR. Trata‑se de uma possibilidade que fica ao critério das autoridades do Estado‑Membro, tendo em conta a situação factual do caso específico. Pode, em alguns casos, justificar‑se plenamente; noutros, poderá ser totalmente redundante. Tudo depende de existir, ou não, bens que possam ser apreendidos em possíveis processos de execução.
            
         
               52.
            
            
               Proponho, por conseguinte, que a resposta à segunda questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio seja a seguinte: o artigo 457.o, n.o 2 do regulamento de aplicação, em conjugação com o artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR, deve ser interpretado no sentido de que as autoridades aduaneiras competentes podem reclamar o pagamento à associação garante sempre que, em circunstâncias como as do presente caso, tenham exigido o pagamento, mediante intimação para pagamento, ao titular da caderneta TIR, enquanto pessoa diretamente responsável.
            
         
         C. Terceira e quarta questões: o destinatário como pessoa diretamente responsável
      
               53.
            
            
               Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber qual a posição do destinatário das mercadorias, caso tenha adquirido ou detido uma mercadoria que se sabe que foi transportada com caderneta TIR, quando não se prova que essa mercadoria foi apresentada e declarada à estância aduaneira de destino. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se se pode considerar, apenas por estas circunstâncias, que esse destinatário é uma pessoa que devia saber que essa mercadoria foi subtraída à fiscalização aduaneira e que a mesma é solidariamente responsável, na aceção do artigo 203.o, n.o 3, terceiro travessão, em conjugação com o artigo 213.o do código aduaneiro.
            
         
               54.
            
            
               Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o facto de a Administração Aduaneira não ter exigido o pagamento ao destinatário obsta à responsabilidade, prevista no artigo 457.o, n.o 2, do regulamento de aplicação, da associação garante nos termos do artigo 1.o, alínea q), da Convenção TIR.
            
         
               55.
            
            
               Na minha opinião, essas questões devem ser respondidas em conjunto. Ambas se referem à possibilidade de considerar o destinatário da mercadoria uma «pessoa diretamente responsável» nos termos do artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR.
            
         
               56.
            
            
               Apresentarei uma resposta conjunta nesta parte das presentes conclusões em três etapas. Em primeiro lugar, descreverei a relação entre os artigos 8.°, n.o 1, e 8.°, n.o 7, da Convenção TIR (1). Em segundo lugar, analisarei a questão de saber se, nos termos do artigo 203.o do código aduaneiro, um destinatário de mercadorias pode ser considerado um dos devedores no âmbito do regime TIR para efeitos de determinação da ou das pessoas diretamente responsáveis a que se refere o artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR (2). Em terceiro lugar, examinarei os efeitos que o regime de responsabilidade solidária estabelecido no artigo 213.o do código aduaneiro tem na condição prevista no artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR (3)
            
         
         
            1.
          Artigo 8.o, n.os 1 e 7 da Convenção TIR
      
               57.
            
            
               O artigo 8.o, n.o 1 da Convenção TIR estabelece o principal quadro de referência para as obrigações das associações garante: são solidariamente responsáveis, com os devedores, pelo pagamento dos direitos de importação ou de exportação devidos e de quaisquer juros de mora.
            
         
               58.
            
            
               Como já foi mencionado (
                     20
                  ), a responsabilidade solidária significa que cada devedor é responsável pelo montante total da dívida. O credor é livre, em princípio, de exigir o pagamento da dívida a um ou a vários devedores à sua escolha.
            
         
               59.
            
            
               O artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR é uma disposição que de alguma forma limita essa escolha, mas sem alterar a natureza dessa responsabilidade. Esta disposição estabelece uma condição no quadro específico da Convenção TIR, para que as autoridades competentes do Estado Parte interessado possam desencadear a responsabilidade da associação garante: é necessário, primeiro, intimar a ou as pessoas diretamente responsáveis a efetuar o pagamento.
            
         
               60.
            
            
               Quem são «a ou as pessoas diretamente responsáveis», nos termos do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR?
            
         
               61.
            
            
               O Governo búlgaro e o diretor dos serviços aduaneiros de Burgas alegaram que, nos termos da Convenção TIR, nenhuma outra pessoa que não o titular da caderneta TIR pode ser considerada «diretamente responsável». Especificamente, argumentam que a Convenção TIR não refere quaisquer obrigações em relação ao destinatário da mercadoria.
            
         
               62.
            
            
               Não concordo.
            
         
               63.
            
            
               Por um lado, é verdade que o artigo 8.o, n.o 7 é omisso quanto à determinação da ou das pessoas diretamente responsáveis. A orientação interpretativa da nota explicativa do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR não clarifica em nada esta questão. De facto, a nota explicativa apenas menciona expressamente o titular da caderneta TIR como o destinatário das medidas mínimas que podem ser tomadas.
            
         
               64.
            
            
               Porém, a meu ver, tal não pode ser entendido como significando a exclusão de outros potenciais devedores. A menção expressa do titular da caderneta TIR também pode ser entendida como indicando simplesmente que, prima facie, na maioria dos casos o devedor principal será o titular da caderneta TIR. Com efeito, nos termos do artigo 1.o, alínea o), da Convenção TIR, o titular da caderneta TIR é definido como a pessoa «responsável pela apresentação do veículo rodoviário, do conjunto de veículos ou do contentor, com a carga e a caderneta TIR respetivas, à estância de aduaneira de partida, à estância aduaneira de passagem e à estância aduaneira de destino, encontrando‑se as disposições pertinentes da Convenção devidamente respeitadas». Assim, o titular da caderneta TIR é responsável pela apresentação das mercadorias na alfândega após o trânsito pela estância aduaneira de destino.
            
         
               65.
            
            
               Por outro lado, o que talvez seja mais importante do que a menção expressa do titular da caderneta TIR é o facto de o artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR referir claramente «a ou as pessoas diretamente responsáveis». O uso do plural no texto e também na nota explicativa indica claramente que pode haver mais do que uma pessoa que seja diretamente responsável. Os autores previram, claramente, a possibilidade de haver mais devedores do que simplesmente o titular da caderneta TIR.
            
         
               66.
            
            
               Por conseguinte, pode concluir‑se que o artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR deixa em aberto a questão de saber quem é ou quem são exatamente a pessoa ou pessoas diretamente responsáveis. Por conseguinte, estas devem ser determinadas de acordo com as normas internas das partes contratantes.
            
         
         
            2.
          A determinação dos devedores nos termos do artigo 203.o do código aduaneiro
      
               67.
            
            
               No quadro jurídico da UE, a determinação das pessoas devedoras da dívida aduaneira está prevista de forma exaustiva no código aduaneiro (
                     21
                  ). O artigo 203.o do código aduaneiro define os casos de uma dívida aduaneira que resulta da importação em que se verifica a subtração à fiscalização aduaneira de uma mercadoria sujeita a direitos de importação (
                     22
                  ). O artigo 203.o, n.o 3 do código aduaneiro enumera os devedores de uma dívida aduaneira na importação de forma mais lata (
                     23
                  ). A par da referência à pessoa que subtraiu a mercadoria à fiscalização aduaneira, essa disposição também se refere às pessoas que tenham adquirido ou detido a mercadoria em causa como «devedores».
            
         
               68.
            
            
               Quanto aos que adquiriram a mercadoria em questão, nomeadamente os destinatários da mercadoria, a classificação dessas pessoas como devedores depende, no entanto, do cumprimento de uma condição subjetiva: a de «te[rem] ou deve[rem] ter razoavelmente conhecimento, no momento em que adquiriram ou receberam a mercadoria, de que se tratava de uma mercadoria subtraída à fiscalização aduaneira». Por conseguinte, o artigo 203.o, n.o 3 do código aduaneiro estabelece uma distinção: a pessoa que subtraiu a mercadoria à fiscalização aduaneira é incondicionalmente responsável pela dívida, mas a pessoa que adquiriu a mercadoria em questão torna‑se devedora apenas se cumprir a condição subjetiva acima mencionada (
                     24
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Na sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio refere a situação em que um destinatário adquiriu ou detém uma mercadoria, sabendo que foi transportada com caderneta TIR, mas que não se provou que tenha sido apresentada e declarada à estância aduaneira de destino.
            
         
               70.
            
            
               Na minha opinião, esta situação poderá cumprir a condição subjetiva prevista no artigo 203.o, n.o 3, terceiro travessão do código aduaneiro, se se provar que o destinatário tinha conhecimento ou, nas circunstâncias específicas do caso, devia ter conhecimento de que a mercadoria em causa havia sido subtraída à fiscalização aduaneira. Apurar esses elementos continua a ser da competência do órgão jurisdicional nacional, uma vez que diz respeito a elementos de ordem factual (
                     25
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Haverá que lembrar, a este respeito, que o Tribunal de Justiça declarou que a frase «devendo ter razoavelmente conhecimento» (no artigo 202.o, n.o 3, do código aduaneiro) «se refere ao comportamento de um operador avisado e diligente» (
                     26
                  ). Compete, por conseguinte, ao órgão jurisdicional nacional, ao realizar uma apreciação global das circunstâncias do caso, incluindo das informações disponíveis ao operador, verificar se o destinatário deveria ter tido conhecimento das obrigações aduaneiras e se, nesse caso, efetuou todas as diligências que razoavelmente lhe podiam ser exigidas para se assegurar de que as mercadorias em questão não foram subtraídas à fiscalização aduaneira (
                     27
                  ).
            
         
               72.
            
            
               Nas circunstâncias do caso em apreço, que dizem respeito à subtração de mercadorias à fiscalização aduaneira, um destinatário pode ser considerado devedor se a condição subjetiva acima mencionada for cumprida. Esta conclusão também é válida para efeitos do regime TIR. De facto, as disposições gerais relativas a uma dívida aduaneira são aplicáveis aos regimes de trânsito (
                     28
                  ).
            
         
               73.
            
            
               Em resumo, o destinatário da mercadoria que cumpra a condição subjetiva do artigo 203.o, n.o 3, do código aduaneiro pode ser considerado uma das pessoas diretamente responsáveis, nos termos do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR. No entanto, na minha opinião, a questão relevante no presente caso é diferente, ou seja, prende‑se com a questão de saber se não intimar a pagar um destinatário que vem a ser considerado um devedor nos termos do código aduaneiro impede que se reclame o pagamento à associação garante. Abordo agora essa questão.
            
         
         
            3.
          Quanto os efeitos da responsabilidade solidária (artigo 213.o do código aduaneiro)
      
               74.
            
            
               Quais são as implicações dos artigos 203.° e 213.° do código aduaneiro quando se trata de verificar se o requisito do artigo 8.o n.o 7 da Convenção TIR foi cumprido?
            
         
               75.
            
            
               De acordo com o artigo 213.o do código aduaneiro, quando existirem vários devedores para uma mesma dívida aduaneira, estes ficam obrigados ao pagamento dessa dívida a título solidário.
            
         
               76.
            
            
               A Comissão sustenta que, para desencadear a responsabilidade da associação garante, nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Convenção TIR, o requisito processual de notificação e transmissão do pedido nos termos do artigo 8.o, n.o 7, da referida convenção à pessoa ou às pessoas diretamente responsáveis pode incluir a transmissão às pessoas responsáveis nos termos do artigo 203.o do código aduaneiro. A Comissão conclui que, neste caso, as autoridades búlgaras não eram obrigadas a exigir primeiro o pagamento ao destinatário, porque não tinham prova ou confirmação, das autoridades romenas, do estatuto do destinatário de devedor da dívida aduaneira. No entanto, se esse documento já estivesse disponível às autoridades aduaneiras búlgaras quando determinaram a existência da dívida aduaneira em 2009, isso significaria que essas autoridades tinham o dever de verificar se era possível obter o pagamento da dívida por parte do destinatário.
            
         
               77.
            
            
               A interpretação proposta pela Comissão significaria efetivamente que, para cumprir o requisito previsto no artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR, as autoridades nacionais deveriam obrigatoriamente reclamar o pagamento a cada um dos devedores nos termos do artigo 203.o do código aduaneiro, antes de poderem dirigir‑se à associação garante.
            
         
               78.
            
            
               Sem questionar o facto de os artigos 203.° e 213.° do código aduaneiro serem aplicáveis ao abrigo da legislação da UE para determinar «a pessoa ou as pessoas diretamente responsáveis», não concordo com a interpretação que a Comissão faz do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR.
            
         
               79.
            
            
               Primeiro, e acima de tudo, essa interpretação equivale à inserção de requisitos adicionais que não resultam da redação da Convenção TIR. Tem o efeito de inserir o artigo 203.o, n.o 3 do código aduaneiro no artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR. Cria uma lista de devedores, a todos os quais as autoridades competentes teriam obrigatoriamente de se dirigir antes de poderem recorrer à associação garante.
            
         
               80.
            
            
               Em segundo lugar, e em termos mais fundamentais, tal interpretação alteraria completamente a natureza da responsabilidade das associações garante, estabelecida no artigo 8.o, n.o 1 da Convenção TIR. A interpretação proposta pela Comissão transformaria a responsabilidade solidária da associação garante numa espécie de responsabilidade condicional e subsidiária que só poderia ser desencadeada se, e somente se, as autoridades nacionais exigissem o pagamento a todos os potenciais devedores nos termos do artigo 203.o, n.o 3. Também ignoraria o facto de a regra da responsabilidade solidária implicar que as associações possam propor uma ação de regresso contra os outros devedores.
            
         
               81.
            
            
               Em terceiro lugar, essa interpretação seria seguramente contrária ao propósito da Convenção TIR, que visa facilitar o transporte internacional de mercadorias com base numa solução de compromisso: os Estados Partes concordam em não exigir o pagamento ou o depósito dos direitos de importação ou de exportação nas estâncias aduaneiras de passagem, com base num sistema de garantia através de associações garante. A interpretação propugnada pela Comissão limitaria consideravelmente a eficácia do sistema de garantia estabelecido pela Convenção TIR (
                     29
                  ).
            
         
               82.
            
            
               Por último, à luz da própria legislação da UE, esta interpretação também é contrária aos objetivos da definição ampla de «devedor» nos termos do artigo 203.o, n.o 3 do código aduaneiro e do sistema de responsabilidade solidária estabelecido no artigo 213.o desse Código. O objetivo do artigo 213.o do código aduaneiro é precisamente alcançar a efetiva cobrança da dívida aduaneira. Constitui «um instrumento jurídico suplementar posto à disposição das autoridades nacionais, a fim de reforçar a eficácia da sua ação em matéria de cobrança da dívida aduaneira» (
                     30
                  ).
            
         
               83.
            
            
               No entanto, na interpretação proposta pela Comissão, o facto de o artigo 203.o, n.o 3 do código aduaneiro prever um amplo leque de potenciais devedores funcionaria efetivamente em detrimento das possibilidades de as autoridades nacionais desencadearem a responsabilidade da associação garante. No entanto, como lembrou, e bem, o diretor dos Serviços Aduaneiros de Burgas, as autoridades nacionais são obrigadas a tomar todas as medidas necessárias para proteger os recursos da União (
                     31
                  ).
            
         
               84.
            
            
               Assim, para cumprir o requisito do artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR, como condição para desencadear a responsabilidade solidária das associações nos termos do artigo 8.o, n.o 1 da referida Convenção, as autoridades nacionais são obrigadas a exigir o pagamento à pessoa ou pessoas diretamente responsáveis. Contudo, a associação garante continua a ser responsabilizada solidariamente com os devedores desse pagamento, por força do artigo 8.o, n.o 1, da Convenção TIR. Essas pessoas são, elas próprias também, em virtude do artigo 213.o do código aduaneiro, responsáveis solidariamente entre si.
            
         
               85.
            
            
               Logicamente, agrupar dois conjuntos de responsabilidade solidária significa que haverá, em última análise, um conjunto de responsabilidade solidária sujeito aos requisitos do artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR. Do ponto de vista prático, este agrupamento significa, então, que, de acordo com a legislação da UE, as autoridades nacionais podem optar por exigir o pagamento a quaisquer pessoas que possam ser identificadas como devedoras (diretamente responsáveis) nos termos da disposição específica do código aduaneiro. O exercício dessa opção basear‑se‑á nas circunstâncias de um caso efetivo, na natureza das partes e também no tipo de infração ou irregularidade.
            
         
               86.
            
            
               No caso em apreço, mesmo que os destinatários no ponto de destino fossem conhecidos, as autoridades búlgaras cumpriram a obrigação prevista no artigo 8.o, n.o 7, de exigir o pagamento à Sargut OOD, que é a titular da caderneta TIR. As autoridades búlgaras competentes não eram seguramente obrigadas a exigir o pagamento a todos os possíveis devedores que fossem responsáveis a título solidário, nos termos do artigo 213.o do código aduaneiro, antes de poderem reclamar o pagamento à associação garante. Decorre da natureza do mecanismo da responsabilidade solidária que essas autoridades têm a faculdade, mas não a obrigação, de desencadear a responsabilidade dos vários potenciais devedores (
                     32
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Por conseguinte, proponho que a resposta à terceira e quarta questões seja a seguinte:
               
                        —
                     
                     
                        O artigo 457.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2454/93, em conjugação com o artigo 8.o, n.os1 e 7 da Convenção TIR, deve ser interpretado no sentido de que, antes de exigir à associação garante que efetue o pagamento, as autoridades competentes não são obrigadas a exigir o pagamento a todas as pessoas responsáveis a título solidário nos termos do artigo 213.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o código aduaneiro comunitário, tal como determinado pelo disposto nesse Código.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Pode‑se considerar que um destinatário que adquiriu ou detém uma mercadoria, que se sabe que foi transportada com caderneta TIR, mas não se provou que foi apresentada e declarada à estância aduaneira de destino, é um «devedor», na aceção do artigo 203.o, n.o 3 do código aduaneiro, se tivesse conhecimento ou devesse ter tido conhecimento de que se tratava de uma mercadoria subtraída à fiscalização aduaneira, o que compete ao órgão jurisdicional nacional verificar. Contudo, a inércia da Administração Aduaneira em exigir o pagamento da dívida aduaneira deste destinatário não obsta à responsabilidade da associação responsável (garante), se as autoridades competentes tiverem optado por exigir o pagamento a outra pessoa diretamente responsável nos termos do artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR.
                     
                  
         
         V. Conclusão
      
               88.
            
            
               À luz de todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões prejudiciais submetidas pelo Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária):
               
                        —
                     
                     
                        O Tribunal de Justiça é competente para interpretar a Convenção Aduaneira relativa ao Transporte Internacional de Mercadorias efetuado a coberto das Cadernetas TIR (Convenção TIR), de 14 de novembro de 1975.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        O artigo 457.o, n.o 2 do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho que estabelece o código aduaneiro comunitário, com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1791/2006 do Conselho, de 20 de novembro de 2006, em conjugação com o artigo 8.o, n.o 7 da Convenção TIR, deve ser interpretado no sentido de que as autoridades aduaneiras competentes podem reclamar o pagamento à associação garante quando, em circunstâncias como as do presente caso, tenham exigido o pagamento, mediante intimação para pagamento, ao titular da caderneta TIR, enquanto pessoa diretamente responsável.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        O artigo 457.o, n.o 2 do Regulamento (CEE) n.o 2454/93, em conjugação com o artigo 8.o, n.os 1 e 7 da Convenção TIR, deve ser interpretado no sentido de que, antes de exigir o pagamento à associação garante, as autoridades competentes não são obrigadas a exigir o pagamento a todas as pessoas que sejam responsáveis a título solidário nos termos do artigo 213.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o código aduaneiro comunitário, tal como determinado pelo disposto nesse Código.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Pode‑se considerar que um destinatário que adquiriu ou detém uma mercadoria, que se sabe que foi transportada com caderneta TIR, mas não se provou que foi apresentada e declarada à estância aduaneira de destino, é um «devedor», na aceção do artigo 203.o, n.o 3 do Regulamento n.o 2913/92, se tivesse conhecimento ou devesse ter tido conhecimento de que se tratava de uma mercadoria subtraída à fiscalização aduaneira, o que compete ao órgão jurisdicional nacional verificar. Contudo, a inércia da Administração Aduaneira em exigir o pagamento da dívida aduaneira a este destinatário não obsta à responsabilidade da associação garante no caso de as autoridades competentes tiverem optado por exigir o pagamento a outra pessoa diretamente responsável nos termos do artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR.
                     
                  
         (
            1
         )	Língua original: inglês.
      (
            2
         )	Convenção Aduaneira relativa ao Transporte Internacional de Mercadorias efetuado a coberto das Cadernetas TIR (Convenção TIR), de 14 de novembro de 1975 (UNTS, vol. 1079, p. 89, vol. 1142, p. 413), aprovada em nome da Comunidade Económica Europeia pelo Regulamento (CEE) n.o 2112/78 do Conselho, de 25 de julho de 1978 (JO 1978, L 252, p. 1; EE F2 05 p. 46), que entrou em vigor em 20 de junho de 1983. Republicação pela Decisão 2009/477/CE do Conselho, de 28 de maio de 2009 (JO 2009, L 165, p. 1).
      (
            3
         )	Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o código aduaneiro comunitário (JO 1992, L 302, p. 1), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1791/2006 do Conselho, de 20 de novembro de 2006 (JO 2006, L 363, p. 1).
      (
            4
         )	Regulamento (CEE) n.o 2454/93 de 2 de julho de 1993 que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO 1993, L 253, p. 1), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 214/2007 de 28 de fevereiro de 2007 (JO 2007, L 62, p. 6) (a seguir «regulamento de aplicação»).
      (
            5
         )	No seu despacho de reenvio, o órgão jurisdicional nacional invocou o artigo 455.o‑A do regulamento de aplicação, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1192/2008 da Comissão, de 17 de novembro de 2008 (JO 2008, L 329, p. 1). No entanto, como a Comissão observou, corretamente, na audiência, de acordo com o artigo 3.o do referido Regulamento, a nova versão do artigo 455.o só é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2009 e a do artigo 455.o‑A a partir de 1 de julho de 2009. Face aos factos do presente processo e aos prazos estabelecidos nessas disposições, as versões aplicáveis dos artigos 455.° e 455.°‑A correspondem às contidas no Regulamento n.o 2454/93, com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 214/2007, citado na nota 4 das presentes conclusões.
      (
            6
         )	JO 1978, L 252, p. 1; EE F2 05 p. 46. A Decisão 2009/477 do Conselho especificou que a base jurídica para a adesão da União Europeia a esta Convenção Internacional era o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o artigo 133.o, em conjugação com o seu artigo 300.o, n.o 3, primeiro período (atuais artigos 207.° e 218.° TFUE).
      (
            7
         )	V., por exemplo, acórdão de 4 de maio de 2010, TNT Express Nederland (C‑533/08, EU:C:2010:243, n.o 60 e jurisprudência referida).
      (
            8
         )	V., por exemplo, os acórdãos de 23 de setembro de 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490); de 14 de maio de 2009, Internationaal Verhuis‑ en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, EU:C:2009:308); e de 22 de dezembro de 2010, ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820).
      (
            9
         )	V. conclusões no processo BGL (C‑78/01, EU:C:2003:14, n.os 3 a 14).
      (
            10
         )	V., nesse sentido, acórdãos de 23 de setembro de 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490, n.o 45); de 5 de outubro de 2006, Comissão/Alemanha (C‑105/02, EU:C:2006:637, n.o 78); e de 5 de outubro de 2006, Comissão/Bélgica (C‑377/03, EU:C:2006:638, n.o 84).
      (
            11
         )	Ibidem.
      
      (
            12
         )	A partir de 13 de setembro de 2012, o artigo 8.o, n.o 7, da Convenção TIR foi revogado. Contudo, a sua substituição sob a forma do novo artigo 11.o, n.o 2, tem quase a mesma redação: «Quando as quantias referidas no artigo 8.o, n.os 1 e 2, se tornarem exigíveis, as autoridades competentes devem, tanto quanto possível, exigir à pessoa ou às pessoas devedoras o pagamento dessas quantias antes de apresentarem a reclamação à associação garante.» (Alteração à Convenção Aduaneira relativa ao Transporte Internacional de Mercadorias a coberto das Cadernetas TIR (Convenção TIR, 1975) ‑ De acordo com a notificação depositária das Nações Unidas (C.N.326.2011.TREATIES — 2), as seguintes alterações à Convenção TIR entraram em vigor em 13 de setembro de 2012 em relação a todas as Partes Contratantes, JO 2012, L 244, p. 1)
      (
            13
         )	Em francês, uma outra língua da Convenção TIR, a referida disposição tem a seguinte redação: «les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante».
      (
            14
         )	O artigo 43.o da Convenção TIR refere que as notas explicativas dão a interpretação de certas disposições da Convenção e descrevem também práticas recomendadas. O artigo 51.o prevê ainda que os anexos da Convenção (incluindo o Anexo 6, que contém as notas explicativas) fazem dela parte integrante.
      (
            15
         )	Como mencionado supra, na nota 12, o artigo 8.o, n.o 7 foi substituído pelo novo artigo 11.o, n.o 2. A nota explicativa do artigo 11.o, n.o 2, da Convenção TIR diz o seguinte: «Os esforços envidados pelas autoridades competentes para exigir o pagamento à pessoa ou às pessoas devedoras devem contemplar, pelo menos, o envio da reclamação de pagamento ao titular da caderneta TIR, para o endereço indicado nessa caderneta, ou à pessoa ou às pessoas devedoras, se diferirem do titular, determinadas em conformidade com a legislação nacional. O pedido de pagamento enviado ao titular da caderneta TIR pode ser conjugado com a notificação referida na alínea a) do n.o 1 do presente artigo».
      (
            16
         )	Essa regra é denominada de «solidária» em algumas jurisdições. V. European Group on Tort Law, Principles of European Tort Law, cujo artigo 9:102 prevê que «quando as pessoas estão sujeitas a responsabilidade solidária, a vítima pode reclamar uma indemnização total a uma ou mais delas, desde que não possa reclamar mais do que o montante total do dano que sofreu. Uma definição semelhante é encontrada em von Bar, C., e o., Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law Draft Common Frame of Reference (DCFR), III.—4:102: Obrigações solidárias, partilhadas e conjuntas, «(1) Uma obrigação é solidária quando cada devedor é obrigado a cumprir a obrigação na íntegra e o credor pode exigir o pagamento da dívida a um ou mais devedores, até que o montante total tenha sido recebido».
      (
            17
         )	V., nesse sentido, o acórdão de 18 de maio de 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, n.o 85).
      (
            18
         )	Ou, para litígios que passem a ser objeto de processos judiciais, no prazo de um ano a contar da data em que a decisão judiciária se tornou executória. Ver, nesse sentido, acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/Países Baixos (C‑312/04, EU:C:2006:643, n.o 51).
      (
            19
         )	V. Manual TIR UNECE, Décima Edição Revista, ECE/TRANS/TI R/6/REV.10, Nova Iorque e Genebra, 2013, pp. 9 e 27 e segs.
      (
            20
         )	V., supra, n.o 44 e nota 16 e 17.
      (
            21
         )	V., por exemplo, acórdão de 17 de novembro de 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, n.o 12 e jurisprudência referida).
      (
            22
         )	Sobre o conceito de «Subtração à fiscalização aduaneira» v., por exemplo, acórdão de 12 de junho de 2014, SEK Zollagentur (C‑75/13, EU:C:2014:1759, n.o 28 e jurisprudência referida).
      (
            23
         )	V., por analogia, acórdãos de 23 de setembro de 2004, Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, n.o s25 e 31), e de 25 de janeiro de 2017, Ultra‑Brag (C‑679/15, EU:C:2017:40, n.o 25).
      (
            24
         )	V., nesse sentido, acórdão de 1 de fevereiro de 2001, D. Wandel (C‑66/99, EU:C:2001:69, n.o 49), ou também, por analogia, acórdão de 23 de setembro de 2004, Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, n.os 27 e seg.).
      (
            25
         )	V. nesse sentido, acórdão de 17 de novembro de 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, n.o 21 e jurisprudência referida).
      (
            26
         )	Acórdão de 17 de novembro de 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, n.o 22).
      (
            27
         )	V., nesse sentido, acórdão de 17 de novembro de 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, n.os 23 a 25).
      (
            28
         )	V. por exemplo, no tocante ao Regime de trânsito comunitário, acórdão de 18 de maio de 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, n.o 91). No tocante ao regime TIR ver, por exemplo, acórdãos de 29 de abril de 2010, Dansk Transport og Logistik (C‑230/08, EU:C:2010:231, n.os 103 a 107), e de 22 de dezembro de 2010, ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820, n.os 25 e 26).
      (
            29
         )	V. também, supra, n.os 47 e 48 das presentes conclusões.
      (
            30
         )	V. acórdãos de 17 de fevereiro de 2011, Berel e o. (C‑78/10, EU:C:2011:93, n.o 48), e de 18 de maio de 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, n.o 88).
      (
            31
         )	V., em geral, no tocante às obrigações nos termos do regime TIR, acórdãos de 5 de outubro de 2006, Comissão/Alemanha (C‑105/02, EU:C:2006:637); de 5 de outubro de 2006, Comissão/Bélgica (C‑377/03, EU:C:2006:638); e de 19 de março de 2009, Comissão/Itália (C‑275/07, EU:C:2009:169).
      (
            32
         )	V., nesse sentido, o acórdão de 18 de maio de 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, n.o 89).