CELEX: 62008CC0346
Language: bg
Date: 2009-12-10
Title: Заключение на генералния адвокат Kokott представено на10 декември 2009 г. # Европейска комисия срещу Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия. # Неизпълнение на задължения от държава членка - Директива 2001/80/ЕО - Замърсяване и увреждане - Горивни инсталации - Ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха - Неприлагане на посочената директива за електроцентрала в Lynemouth (Обединено кралство). # Дело C-346/08.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г‑ЖА J. KOKOTT
      представено на 10 декември 2009 година(1)
      
      Дело C‑346/08
      Европейска комисия
      срещу
      Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия
      „Директива 2001/80/ЕО — Замърсяване на околната среда — Горивни инсталации — Ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха — Използване на електричество при производство на алуминий“I –    Въведение
      1.        Комисията и Обединеното кралство спорят за това дали електроцентрала, която работи на въглища и произвежда електричество за
         производство на алуминий, трябва да спазва пределно допустимите стойности от Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент
         и на Съвета от 23 октомври 2001 година за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи
         горивни инсталации(2). В случая става въпрос за емисиите на серен двуокис, азотни оксиди и прах.
      
      2.        В частност трябва да се изясни дали електричеството е горивен продукт, тъй като Директивата не се прилага спрямо големи горивни
         инсталации, които използват пряко горивни продукти в производствените си технологии.
      
      II – Правна уредба
      3.        Съгласно член 1 Директива 2001/80 се прилага спрямо горивни инсталации, чиято номинална топлинна мощност е равна или превишава
         50 MW, независимо от използвания вид гориво (твърдо, течно или газообразно).
      
      4.        Съгласно член 2, точка 7, първа алинея горивна инсталация означава всяко техническо съоръжение, в което се окисляват горивни
         продукти, с цел да се използва така получената топлина.
      
      5.        Относно приложното поле на Директивата член 2, точка 7, от втора до четвърта алинея гласи:
      
      „Настоящата директива се прилага само по отношение на горивни инсталации, предназначени за производството на енергия, с изключение
         на онези, които използват пряко горивния продукт в производствените си технологии. В частност, настоящата директива не се
         прилага по отношение на следните горивни инсталации:
      
      а)      инсталациите, в които горивните продукти се използват за пряко затопляне, за сушене или за обработка на предмети или материали,
         като например отоплителните пещи или пещите за термична обработка;
      
      б)      инсталациите за доизгаряне — т.е. всяко техническо съоръжение, което има за цел очистването на отпадните газове от горене
         и което не се използва като самостоятелна горивна инсталация;
      
      в)      съоръженията за регенериране на каталитични крекинг-катализатори;
      г)      съоръженията за конверсия на сероводород в сяра;
      д)      реакторите, използвани в химическата индустрия;
      е)      коксовите пещи;
      ж)      кауперите на доменните пещи;
      з)      всяко техническо съоръжение, използвано за придвижване на превозно средство, кораб или летателен апарат;
      и)      газовите турбини, използвани на офшорните платформи;
      й)      газовите турбини, за които е било издадено разрешение преди 27 ноември 2002 г. или които, по становището на компетентния орган,
         са предмет на надлежно подадена молба за разрешение преди 27 ноември 2002 г., при условие че инсталацията ще бъде пусната
         в експлоатация не по-късно от 27 ноември 2003 г., без да се засяга член 7, параграф 1 и приложение VIII, точки А и Б.
      
      Инсталациите, задвижвани от дизелови, бензинови или газови двигатели, не са обект на разпоредбите на настоящата директива.“
      III – Факти, производство и искания
      6.        Производител на алуминий експлоатира от дълго време въглищна електроцентрала в Lynemouth на източното крайбрежие на Англия.
         Производството на електричество се използва почти изцяло за производство на алуминий чрез електролиза на разтвор на диалуминиев
         триоксид (т.нар. Hall-Héroult-процес) в съседната централа. Само около 9 % от производството на електричество се пренасят
         в електрическата мрежа. 
      
      7.        Не по-късно от началото на 2006 г. Обединеното кралство спира да прилага Директива 2001/80 спрямо тази електроцентрала. Според
         Комисията обаче за последната се прилагат изискванията на Директивата. На 29 юни 2007 г. тя уведомява за това Обединеното
         кралство с покана за становище („официално уведомително писмо“). В своя отговор от 31 август 2007 г. Обединеното кралство
         поддържа позицията си. Поради това на 23 октомври 2007 г. Комисията издава мотивирано становище. В него тя определя последен
         срок от два месеца за отговор на възраженията ѝ.
      
      8.        В отговора от 21 декември 2007 г. Обединеното кралство продължава да поддържа позицията си, поради което на 25 юли 2008 г.
         Комисията предявява този иск. Тя моли Съда:
      
      –        да установи, че като отказва да приложи Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година
         за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации спрямо електроцентралата
         Lynemouth, Обединеното кралство не е изпълнило задълженията си по тази директива,
      
      –        да осъди Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия да заплати съдебните разноски.
      9.        Обединеното кралство моли Съда, 
      
      –        да отхвърли иска и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
      IV – Преценка
      10.      Електроцентралата Lynemouth трябва да спазва пределно допустимите стойности за съществуващи инсталации, ако попада в приложното
         поле на Директивата. Става въпрос за горивна инсталация с номинална топлинна мощност над 50 MW по смисъла на член 1 и член 2,
         точка 7, първа алинея от Директива 2001/80.
      
      11.      Съгласно член 2, точка 7, втора алинея от Директива 2001/80 обаче прилагането на същата изисква освен това електрическата
         централа да бъде горивна инсталация, предназначена за производство на енергия, която обаче не използва пряко горивни продукти
         в производствените си технологии. Действително електроцентралата служи за производство на енергия, но спорът между страните
         е дали горивните продукти на електроцентралата се използват пряко при производството на алуминий.
      
       A –     Относно понятието за горивен продукт
      12.      Понятието за горивен продукт (Verbrennungsprodukt, produit de combustion, product of combustion) може да бъде тълкувано по
         различен начин. При чисто материално разглеждане такива биха били отпадните газове, пепелта и други остатъци. Нормално е обаче
         получаващата се от горенето топлина също да се разглежда като горивен продукт. Всъщност съгласно член 2, точка 7, първа алинея
         от Директива 2001/80 една горивна инсталация се характеризира именно с това, че в нея се окисляват горивни продукти с цел
         да се използва така получената топлина.
      
      13.      Единственият продукт на електроцентралата, който се използва в завода за алуминий, е електрическата енергия. При електролизата
         на разтвор на диалуминиев триоксид тя се провежда през разтопените соли, за да преобразува в алуминий съдържащия се в този
         разтвор диалуминиев триоксид. Това използване е пряко. Следователно трябва да се установи дали при електричеството, произведено
         в електроцентралата, става въпрос за горивен продукт.
      
      14.      Електрическата енергия не е физически продукт нито на горенето, нито на топлината. Тя се получава, като отделената при горенето
         топлина произвежда пара за задвижване на генератор. Именно този генератор произвежда електричеството. Следователно, за да
         обхване и електричеството, понятието за горивен продукт трябва да се тълкува толкова широко, че да включи и продукти, които
         са свързани с горенето само непряко. Това обаче не може да съответства на обикновената езикова употреба.
      
       Б –     Относно характера на изключение на член 2, точка 7, втора алинея от Директива 2001/80
      15.      Довод срещу широко тълкуване на понятието за горивен продукт е и фактът, че то определя обхвата на изключението от едно общо
         правило. Изключенията следва да се тълкуват тясно(3), за да не бъдат лишавани от съдържание общите правила. Квалификацията като изключение следва от анализа, изложен по-долу.
      
      16.      Член 2, точка 7, първа алинея от Директива 2001/80 определя горивната инсталация като техническо съоръжение, в което се окисляват
         горивни продукти, с цел да се използва така получената топлина. За такива инсталации трябва да се прилагат определените пределно
         допустими стойности, ако инсталациите надхвърлят прага, предвиден в член 1, т.е. 50 мегавата номинална топлинна мощност и
         съгласно член 2, точка 7, втора алинея служат за производство на енергия.
      
      17.      Това общо правило конкретизира целите на Директивата, а именно: намаляване на емисиите от азотни и серни оксиди (съображения
         2—6), както и от прах (съображение 10), от големите горивни инсталации. Това съответства на заложената в член 2 и член 174
         ЕО (понастоящем след изменението член 3, параграф 3 ДЕС и член 191 ДФЕС, вж. също и преамбюла на ДЕС) обща цел на европейската
         политика в областта на екологията да подпомага защитата и подобряването на качеството на околната среда. Колкото повече инсталации
         са длъжни да съблюдават пределно допустимите стойности, толкова повече се улеснява постигането на тези цели.
      
      18.      Противно на становището на Обединеното кралство, останалите разпоредби на член 2, точка 7 уточняват не понятието за горивна
         инсталация, а ограниченията. Тези разпоредби изключват инсталации, макар също да става въпрос за горивни инсталации. Това
         е упоменато изрично в текста на член 2, точка 7, втора алинея от Директива 2001/80, тъй като според тази разпоредба Директивата
         се прилага спрямо инсталации за производство на енергия, с изключение на тези, които използват пряко горивни продукти в производствените
         си технологии.
      
       В –     Относно целите на изключенията
      19.      Също така не могат да се отграничат цели на разпоредбата, които биха изисквали понятието за горивен продукт да се тълкува
         широко, противно на общата езикова употреба, както предлага Обединеното кралство.
      
      20.      Изключението за прякото използване на горивни продукти в производствените технологии препраща към първоначалната редакция
         на член 2, точка 7 в Директива 88/609/ЕИО(4), заменена с Директива 2001/80. В първоначалната редакция Съветът, без да посочва други причини, е допълнил предложението
         на Комисията(5) с подобно изключение, както и с изключения за определени видове инсталации, посочени понастоящем в букви a)—ж). Директива
         2001/80 също не посочва цели на изключенията, които биха могли да помогнат при тълкуването.
      
      21.      Според Комисията изключенията се основават на замърсяване на отпадните горивни газове със замърсители в резултат от прякото
         използване на горивни продукти в производствените технологии. Комисията изхожда от това, че при пряко използване тези отпадни
         газове влизат в контакт с други материали и следователно се замърсяват повече отколкото при изолирани процеси на горене. Пределно
         допустимите стойности от Директива 2001/80 обаче били насочени към изолирани процеси на горене.
      
      22.      Това разсъждение би изключило електричеството, тъй като неговото използване за производството на продукти не оказва каквото
         и да било влияние върху емисиите на електроцентралата. Електричеството би могло да постъпва и в националната електрическа
         мрежа, без да възникват други емисии.
      
      23.      Теорията на Комисията обаче предполага, че горивни продукти са само отпадните газове. От друга страна, тя е неефективна, ако
         произведената топлина е също горивен продукт и се използва пряко, без отпадните газове да се замърсяват с други вещества.
         Топлината обаче и според Комисията е горивен продукт. Следователно становището на Комисията е противоречиво.
      
      24.      Според Обединеното кралство изключенията са следствие от баланса между разходите, породени от прилагането на пределно допустимите
         стойности, и тяхната полза за околната среда. Това схващане може да се приложи спрямо видовете инсталации, изрично посочени
         в член 2, точка 7, букви а)—й) от Директива 2001/80. Всъщност за отделните видове инсталации е възможно да бъдат преценени
         разходите и ползата на определени пределно допустими стойности.
      
      25.      Абстрактно формулираното в член 2, точка 7, второ изречение от Директива 2001/80 изключение обаче не може да се основава на
         баланс между разходите и ползите. Не е възможно да се предвиди кои разходи, съответно ползи, са свързани с прилагането на
         пределно допустимите стойности спрямо инсталации, които не служат за производство на енергия или не използват пряко горивни
         продукти в производствените си технологии.
      
      26.      Все пак би могло да се допусне, че член 2, точка 7, втора алинея от Директива 2001/80 има за цел да привилегирова производствените
         технологии, които са зависими от използването на големи горивни инсталации. Продуктите на такива технологии могат да бъдат
         ощетени в международната конкуренция поради допълнителните разходи, които са следствие от по-строгите пределно допустими стойности.
      
      27.      Това становище по принцип е валидно по отношение на тази комбинация от електроцентрала и завод за алуминий. Обединеното кралство
         изтъква, че по-нататъшното производство на алуминий би било застрашено, ако Директивата се прилага за тази електроцентрала.
      
      28.      Всъщност член 2, точка 7, втора алинея от Директива 2001/80 посочва ясно, че изключение може да бъде допуснато само при особено
         тясна връзка между производствената технология и процеса на горене: необходимо е прякото използване на горивните продукти в производствения процес. 
      
      29.      Връзката е най-силна, ако се вземе предвид използването само на преките горивни продукти, т.е. топлината и реактивните продукти
         на горенето. Ако обаче кръгът на използваемите продукти се разшири до непреките горивни продукти, като например електричеството,
         то връзката между производствените технологии и горенето отслабва.
      
      30.      Довод срещу такова отслабване на връзката е обстоятелството, че електричеството се пренася на големи разстояния и поради това
         може да идва от различни източници. То може да бъде произведено, без да се използва голяма горивна инсталация, например чрез
         водна или ядрена енергия. Пряко използваната топлина трябва обаче да бъде произведена наблизо и поради това може по принцип
         да произхожда само от определени, съществуващи на регионално равнище източници. Такива са по правило големите горивни инсталации.
      
      31.      Във връзка с това Комисията основателно изтъква, че на производството на алуминий в Lynemouth ще се даде необосновано предимство
         във вътрешноевропейската конкуренция, ако въглищната електроцентрала не трябва да спазва Директива 2001/80. Европейските конкуренти
         се снабдяват с електричество именно от общата мрежа и следователно понасят разходите от спазването на пределно допустимите
         стойности при производството на енергия.
      
      32.      Налице е допълнително необосновано предимство за електроцентралата спрямо други производители на електричество, тъй като около
         9 % от продукцията постъпва в общата мрежа.
      
      33.      Следователно не трябва да се допуска разширяване на изключението по член 2, точка 7, втора алинея от Директива 2001/80 спрямо
         въглищната електроцентрала, чието производство на електричество по същество е предназначено за съседния завод за алуминий.
      
       Г –     Относно структурата на изключенията
      34.      Противно на становището на Обединеното кралство, изключението за кауперите на доменните пещи (Cowper), предвидено в член 2,
         точка 7, втора алинея, второ изречение, буква ж) от Директива 2001/80, също не води до друго тълкуване на посочената втора
         алинея.
      
      35.      Обединеното кралство счита изключенията за специфични видове инсталации по член 2, точка 7, втора алинея, второ изречение
         от Директива 2001/80 за случаи на прилагане на абстрактната разпоредба на първо изречение. Съгласно посоченото второ изречение
         Директивата не се прилага в частност за изброените в букви а)—й) видове инсталации. В настоящата редакция обаче изразът „в частност“ не може да се възприема като
         препратка към първо изречение, тъй като видовете инсталации, посочени в букви з)—й), не разкриват императивна връзка с производствените
         технологии, предвидени изрично в първо изречение.
      
      36.      Следователно Обединеното кралство се позовава на първоначалната редакция на член 2, точка 7 в Директива 88/609/ЕИО. Този довод
         е неприемлив дори само защото в случая става въпрос за разпоредбите на Директива 2001/80. Той обаче не е убедителен дори ако
         се разглежда само предходното законодателство.
      
      37.      Наред с абстрактното изключение член 2, точка 7 от Директива 88/609/ЕИО понастоящем съдържа само днешните букви а)—ж), които
         разкриват връзка с производствените технологии. Според Обединеното кралство последният вид инсталация, изрично упоменат тогава —
         кауперите на доменните пещи (Cowper), предвидени понастоящем в буква ж) — сочи, че понятието за горивен продукт трябва да
         се разбира в широк смисъл и включва и непреки горивни продукти като електричеството.
      
      38.      Кауперите на доменните пещи пренасят във въздуха топлината от процеса на горене, който след това се вкарва в доменна пещ,
         за да подпомогне производството на желязо. Топлината се отнема от нагорещените отпадни газове от горене и се пренася във въздуха
         чрез тухли, които се използват като акумулатори за топлина.
      
      39.      Противно на твърдението на Обединеното кралство, това изключение не променя понятието за горивен продукт. Това изключение
         се отнася до използването на пряк горивен продукт, а именно топлина(6).
      
      40.      Вярно е обаче, че кауперите на доменните пещи не са приложение на абстрактното изключение по член 2, точка 7, втора алинея,
         първо изречение от Директива 2001/80. Горивният продукт топлина не се използва пряко, а индиректно след пренасяне на отпадните
         газове в два други носителя, тухли и въздух. Следователно изключението за кауперите на доменните пещи е косвено доказателство
         за това, че специфичните изключения по член 2, точка 7 още в редакцията на Директива 88/609 не са били конкретизация на абстрактното
         изключение, а се основават на баланс между разходите и ползите от определени форми на прилагане на Директивата(7). Другите изключения, добавени от Директива 2001/80, които вече явно не могат да бъдат обхванати от първо изречение, потвърждават
         този подход.
      
      41.      Понастоящем обсъжданото предложение на Комисията за директива на Европейския парламент и Съвета относно емисиите от индустрията
         (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването)(8), което се стреми да интегрира различните директиви, сред които Директива 2001/80, продължава да следва този път. За разлика
         от специфичните изключения по член 2, точка 7, втора алинея, второ изречение, букви а)—й) от Директива 2001/80, абстрактното
         изключение в първо изречение изглежда вече тук липсва(9). Вместо това Съветът предлага други изключения(10). Специфично изключение за инсталации като електроцентралата Lynemouth обаче не е предвидено.
      
       Д –     Заключение
      42.      Следователно в заключение трябва да се приеме, че използването на електричество за производство на алуминий не е пряко използване
         на горивни продукти в производствена технология. С оглед на това за електроцентралата Lynemouth трябва да се приложат пределно
         допустимите стойности от Директива 2001/80 и искът следва да бъде уважен.
      
      V –    По съдебните разноски
      43.      Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако
         е направено такова искане.
      
      VI – Заключение
      44.      Ето защо предлагам на Съда да постанови следното решение:
      
      „1)      Като отказва да приложи Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година за ограничаване
         на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации спрямо електроцентралата Lynemouth,
         Обединеното кралство не е изпълнило задълженията си по тази директива.
      
      2)      Осъжда Обединеното кралство да заплати съдебните разноски.“
      1 –	Език на оригиналния текст: немски.
      
      2 –	ОВ L 309, стр. 1, изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година за адаптиране на Директиви 73/239/ЕИО,
         74/557/ЕИО и 2002/83/ЕО в областта на околната среда по повод присъединяването на България и Румъния (ОВ L 363, стр. 368,
         Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 147). 
      
      3 –	Вж. Решение от 29 април 2004 г. по дело Kapper (C‑476/01, Recueil, стр. I‑5205, точка 72), Решение от 8 юни 2006 г. по
         дело WWF Italia и др. (C‑60/05, Recueil, стр. I‑5083, точка 34), Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Испания (C‑36/05,
         Recueil, стр. I‑10313, точка 31), Решение от 14 юни 2007 г. по дело Комисия/Финландия (C‑342/05, Сборник, стр. I‑4713, точка 25),
         Решение от 1 април 2008 г. по дело Парламент/Комисия (C‑14/06 и C‑295/06, Сборник, стр. I‑1649, точка 71), както и Решение
         от 12 ноември 2009 г. по дело TeliaSonera Finland (C‑192/08, все още непубликувано в Сборника, точка 40).
      
      4 –	Директива 88/609/ЕИО на Съвета от 24 ноември 1988 година за ограничаване на емисиите на някои вредни вещества във въздуха,
         изпускани от големи горивни инсталации (ОВ L 336, стр. 1).
      
      5 –	Предложение на Съвета за директива относно ограничаването на емисиите на някои вредни вещества във въздуха, изпускани от
         големи горивни инсталации (ОВ C 49, 1984 г., стр. 1). Последващите изменения на Комисията са публикувани в Официален вестник на Европейските общности от 1985 г. (C 76, стр. 6).
      
      6 –	Вж. точка 12 от настоящото заключение.
      
      7 –	Балансът за кауперите на доменните пещи може да се основава на това, че те изгарят периодично възпламеняващ пещен газ,
         който се образува в доменните пещи, и така спестяват енергия. Този газ вече е замърсен, така че въпреки очистване чрез използване
         на най-добрата налична техника не могат да се достигнат пределно допустимите стойности за използване на газообразни горива.
         Така например за азотните оксиди (NOX) съгласно приложение VI към Директива 2001/80 са предвидени от 200 до 300 mg/Nm3; при използване обаче на най-добрата налична техника възникват до 350 mg/Nm3. („Best Available Techniques Reference Document on the Production of Iron and Steel“, (декември 2001,р.vii,212, http://eippcb.jrc.es/reference/_download.cfm?twg=isp&file=isp_bref_1201.pdf);
         Комисията е изработила този документ съвместно с експерти на държавите членки въз основа на Директива 96/61/ЕО на Съвета от
         24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 257, стр  26, Специално издание на
         български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183), кодифицирана с Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета
         от 15 януари 2008 година (ОВ L 24, стр. 8)
      
      8 –	COM (2007) 844 окончателен.
      
      9 –	Вж. член 3, точка 19 и член 31, параграф 2 от предложението на Комисията, както и член 28 от Общата позиция на Съвета,
         документ на Съвета 11962/09 от 16 ноември 2009 г.
      
      10 –	Вж. проекта на мотивите на Общата позиция, документ на Съвета 11962/09 ADD 1 от 16 ноември 2009 г., стр. 8.