CELEX: 62014TO0721
Language: pt
Date: 2015-10-27 00:00:00
Title: Despacho do Tribunal geral (Segunda Secção) de 27 de outubro de 2015.#Reino da Bélgica contra Comissão Europeia.#Recurso de anulação — Serviços de jogo em linha — Proteção dos consumidores e dos utilizadores e prevenção do acesso dos menores a esses jogos — Recomendação da Comissão — Ato insuscetível de recurso — Inadmissibilidade.#Processo T-721/14.

Partes
               Fundamentação jurídica do acórdão
               Parte decisória
               
            
            Partes
            No processo T‑721/14,
            Reino da Bélgica, representado por L. Van den Broeck e M. Jacobs, na qualidade de agentes, assistidos por P. Vlaemminck e B. Van Vooren, advogados,
            recorrente,
            contra
            Comissão Europeia,  representada por H. Tserepa‑Lacombe e F. Wilman, na qualidade de agentes,
            recorrida,
            que tem por objeto um pedido de anulação da Recomendação 2014/478/UE da Comissão, de 14 de julho de 2014, sobre princípios com vista à proteção dos consumidores e dos utilizadores de serviços de jogo em linha e à prevenção do acesso dos menores aos jogos de azar em linha (JO L 214, p. 38),
            O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
            composto por: M. E. Martins Ribeiro (relator), presidente, S. Gervasoni e L. Madise, juízes,
            secretário: E. Coulon,
            profere o presente
            Despacho 
            
            Fundamentação jurídica do acórdão
            Antecedentes do litígio 
            1. Em 14 de julho de 2014, a Comissão Europeia adotou a Recomendação 2014/478/UE sobre princípios com vista à proteção dos consumidores e dos utilizadores de serviços de jogo em linha e à prevenção do acesso dos menores aos jogos de azar em linha (JO L 214, p. 38, a seguir «recomendação controvertida»).
            2. Após ter exposto sucintamente, nos considerandos 1 a 7 da recomendação controvertida, os elementos do respetivo contexto, que resultam, nomeadamente, por um lado, de uma consulta pública realizada em 2011, da comunicação da Comissão de 23 de outubro de 2012, intitulada «Para um enquadramento europeu completo do jogo em linha» e da resolução do Parlamento Europeu, de 10 de setembro de 2013, sobre o jogo em linha no mercado interno e, por outro, da jurisprudência segundo a qual, na ausência de uma harmonização a nível da União, os Estados‑Membros são, em princípio, livres de estabelecer os objetivos da sua política em matéria de jogos de azar e de definir o nível de proteção pretendido para proteger a saúde dos consumidores, considerando que o Tribunal de Justiça emitiu, todavia, orientações gerais sobre a interpretação das liberdades fundamentais do mercado interno no domínio do jogo e estabeleceu regras de base para as comunicações comerciais relativas a tais serviços, a Comissão enunciou o seguinte nos considerandos 8, 9, 14 e 15 da referida recomendação:
            «(8) As regras e políticas que os Estados‑Membros introduziram com vista à prossecução de objetivos de interesse público variam consideravelmente. Uma ação a nível da União incentiva os Estados‑Membros a assegurar um nível de proteção elevado em toda a União, tendo em particular consideração os riscos relacionados com o jogo, nomeadamente de desenvolvimento de uma perturbação associada ao jogo ou de outras consequências negativas, de cariz social e pessoal.
            (9) O objetivo da presente recomendação consiste em proteger a saúde dos consumidores e jogadores e, por conseguinte, também minimizar os eventuais prejuízos económicos suscetíveis de resultar do jogo compulsivo ou excessivo. Assim, recomendam‑se certos princípios com vista a um elevado nível de proteção dos consumidores, jogadores e menores, relativamente aos serviços de jogo em linha. Ao elaborar a presente recomendação, a Comissão inspirou‑se nas boas práticas seguidas nos Estados‑Membros.
            […]
            (14) Os operadores de serviços de jogo em linha estabelecidos na União detêm com cada vez maior frequência licenças múltiplas em diversos Estados‑Membros que optaram por sistemas de licenciamento para a regulamentação do jogo. Poderiam beneficiar de uma abordagem mais comum. Além disso, a multiplicação dos requisitos de conformidade pode criar uma duplicação desnecessária de infraestruturas e custos, resultando em encargos administrativos desnecessários para as entidades reguladoras.
            (15) Convém convidar os Estados‑Membros a apresentar regras que forneçam aos consumidores informações sobre o jogo em linha. Essas regras devem prevenir a ocorrência de perturbações associadas ao jogo e evitar que os menores tenham acesso ao jogo, desencorajando os consumidores de aproveitar propostas que não estejam autorizadas e, por conseguinte, sejam potencialmente nocivas.»
            3. A recomendação controvertida compreende 54 números, constando de 12 pontos.
            4. No ponto I, sob a epígrafe «Objetivo», os n. os  1 e 2 da recomendação têm a seguinte redação:
            «1. Recomenda‑se aos Estados‑Membros que assegurem um elevado nível de proteção para os consumidores, jogadores e menores, através da adoção de princípios aplicáveis aos serviços de jogo em linha e com vista a comunicações comerciais responsáveis relativamente a esses serviços, por motivos de preservação da saúde e também para minimizar os eventuais danos económicos suscetíveis de resultar de uma prática de jogo excessiva ou compulsiva. 
            2. A presente recomendação não interfere com o direito dos Estados‑Membros de regulamentarem os serviços de jogo.»
            5. Os pontos III a X da recomendação controvertida dizem respeito, respetivamente, aos «requisitos de informação», aos «menores», ao «registo e [às] contas dos jogadores», à «atividade do jogador e [ao] apoio», ao «período de pausa e [à] autoexclusão», à «comunicação comercial», ao «patrocínio» e à «educação e [à] sensibilização».
            6. No n.° 51 da recomendação controvertida, que figura no ponto XI, sob a epígrafe «Supervisão», refere‑se que: «[o]s Estados‑Membros são convidados a designar autoridades reguladoras do setor do jogo, ao aplicar os princípios estabelecidos na presente recomendação, para assegurar e controlar de forma independente o cumprimento efetivo das medidas nacionais adotadas em consonância com os princípios estabelecidos na presente recomendação».
            7. Por último, no ponto XII, sob a epígrafe «Comunicação de informações», os n. os  52 a 54 têm a seguinte redação:
            «52. Os Estados‑Membros são convidados a notificar à Comissão todas as medidas que adotarem em conformidade com a presente recomendação, até 19 de janeiro de 2016, a fim de permitir à Comissão avaliar a sua implementação.
            53. Os Estados‑Membros são convidados a recolher dados anuais fiáveis para fins estatísticos sobre:
            a) As medidas de proteção aplicáveis, nomeadamente o número de contas de jogador (abertas e fechadas), o número de jogadores autoexcluídos, o número de pessoas que sofrem de uma perturbação associada ao jogo e o número de queixas apresentadas pelos jogadores;
            b) Comunicação comercial, por categoria e por tipo de infrações aos princípios;
            Os Estados‑Membros são convidados a comunicar estas informações à Comissão, pela primeira vez até 19 de julho de 2016.
            54. A Comissão deverá avaliar a implementação da recomendação até 19 de janeiro de 2017.»
            Tramitação do processo e pedidos das partes 
            8. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de outubro de 2014, o Reino da Bélgica interpôs o presente recurso.
            9. Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de dezembro de 2014, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991. O Reino da Bélgica apresentou as suas observações sobre essa exceção em 20 de fevereiro de 2015.
            10. Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 12 e 16 de janeiro de 2015, o República Helénica e a República Portuguesa pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Reino da Bélgica.
            11. O Reino da Bélgica conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
            – julgar o recurso admissível ou, subsidiariamente, reservar a apreciação da questão prévia de inadmissibilidade para a decisão sobre o mérito da causa e fixar um prazo para apresentação de conclusões na fase subsequente do processo ou, a título ainda mais subsidiário, só decidir sobre a admissibilidade depois de ouvir as partes principais e os intervenientes;
            – dar provimento ao recurso e anular a recomendação controvertida;
            – condenar a Comissão nas despesas.
            12. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
            – julgar o recurso inadmissível;
            – condenar o Reino da Bélgica nas despesas.
            Questão de direito 
            13. Nos termos do artigo 130.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se o demandado o pedir, o Tribunal pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade sem dar início à discussão do mérito da causa. No caso em apreço, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos autos e decide pronunciar‑se pondo termo à instância.
            14. A Comissão suscita a inadmissibilidade do presente recurso, alegando que a recomendação controvertida não constitui um ato suscetível de recurso nos termos do artigo 263.° TFUE. Em substância, considera que a recomendação controvertida é, quer formal quer materialmente, uma «verdadeira» recomendação na aceção do artigo 288.° TFUE, a qual não vincula nem impõe nenhuma obrigação imperativa. Comprovam‑no a apresentação formal desta recomendação baseada no artigo 292.° TFUE, a sua formulação em termos não imperativos e condicionais, bem como o seu considerando 5 e o seu n.° 2. A Comissão acrescenta que nenhum dos argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica na petição é suscetível de invalidar esta qualificação da recomendação controvertida como ato insuscetível de recurso.
            15. O Reino da Bélgica contrapõe que o presente recurso é admissível. Em substância, com base nomeadamente nos acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, denominado «AETR» (22/70, Colet., EU:C:1971:32), e de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi (C‑322/88, Colet., EU:C:1989:646), e no princípio da proteção jurisdicional efetiva, o Reino da Bélgica observa que a recomendação controvertida é suscetível de fiscalização jurisdicional. Em primeiro lugar, alega que esta recomendação produz «efeitos jurídicos negativos», dado que, como resulta do primeiro, terceiro e quarto fundamentos alegados na petição, viola princípios fundamentais do direito da União, concretamente, o princípio da competência de atribuição e o dever de cooperação leal entre instituições da União e entre estas e os Estados‑Membros. Em segundo lugar, o Reino da Bélgica observa que, no âmbito do segundo e quinto fundamentos de recurso invocados, a recomendação controvertida resulta da intenção de harmonizar a aplicação das disposições dos artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE no domínio do jogo e constitui, na realidade, uma diretiva dissimulada, o que cabe ao Tribunal Geral fiscalizar. Neste contexto, o Reino da Bélgica acrescenta que a recomendação controvertida produz efeitos jurídicos indiretos, uma vez que, por um lado, os Estados‑Membros estão vinculados, devido ao seu dever de cooperação leal, por uma obrigação de meios de a respeitar e que, por outro, os órgãos jurisdicionais nacionais deverão ter esta recomendação em consideração.
            16. Resulta de jurisprudência constante que são considerados atos recorríveis na aceção do artigo 263.° TFUE todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos obrigatórios (acórdãos AETR, n.° 15, supra , EU:C:1971:32, n.° 42; de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, Colet., EU:C:2011:656, n.° 36; e de 13 de fevereiro de 2014, Hungria/Comissão, C‑31/13 P, Colet., EU:C:2014:70, n.° 54).
            17. Em contrapartida, estão excluídos da fiscalização jurisdicional prevista no artigo 263.° TFUE os atos que não produzam efeitos jurídicos obrigatórios, como sejam os atos preparatórios, os atos confirmativos e os atos de pura execução, as meras recomendações e pareceres, bem como, em princípio, as instruções internas [v., neste sentido, acórdão de 12 de setembro de 2006, Reynolds Tobacco e o./Comissão, C‑131/03 P, Colet., EU:C:2006:541, n.° 55 e jurisprudência aí referida, e despacho de 14 de maio de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Comissão, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, n.° 52].
            18. À luz da jurisprudência, a aptidão de um ato para produzir efeitos jurídicos e, portanto, para ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE implica examinar o seu conteúdo e o contexto em que se inscreve (v., neste sentido, acórdãos de 20 de março de 1997, França/Comissão, C‑57/95, Colet., EU:C:1997:164, n.° 18, e de 1 de dezembro de 2005, Itália/Comissão, C‑301/03, Colet., EU:C:2005:727, n. os  21 a 23), a sua substância (v. acórdão de 22 de junho de 2000, Países Baixos/Comissão, C‑147/96, Colet., EU:C:2000:335, n.° 27 e jurisprudência aí referida; v. igualmente, neste sentido, acórdãos de 9 de outubro de 1990, França/Comissão, C‑366/88, Colet., EU:C:1990:348, n.° 23; de 13 de novembro de 1991, França/Comissão, C‑303/90, Colet., EU:C:1991:424, n. os  18 a 24; e de 16 de junho de 1993, França/Comissão, C‑325/91, Colet., EU:C:1993:245, n. os  20 a 23), e a intenção do seu autor (v., neste sentido, acórdãos de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C‑362/08 P, Colet., EU:C:2010:40, n.° 52, e de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, Colet., EU:C:2008:422, n.° 42).
            19. No caso em apreço, o ato recorrido é uma recomendação, que foi adotada pela Comissão ao abrigo do artigo 292.° TFUE e que foi integralmente publicada na série L do Jornal Oficial da União Europeia . Como decorre, em especial, dos respetivos considerandos 2, 9 e 15, ao combinar aspetos relativos, por um lado, à proteção dos consumidores, incluindo dos menores, no domínio dos serviços de jogo em linha e, por outro, às comunicações comerciais responsáveis por tais serviços, a recomendação controvertida tem por objetivo proteger a saúde dos consumidores e dos jogadores e minimizar, tanto quanto possível, os eventuais prejuízos económicos suscetíveis de resultar do jogo compulsivo ou excessivo. De acordo com a sua redação, esta recomendação salienta certos princípios com vista a um elevado nível de proteção dos consumidores, jogadores e menores, relativamente aos serviços de jogo em linha e convida os Estados‑Membros a apresentarem regras que forneçam aos consumidores informações sobre o jogo em linha.
            20. A este respeito, há que salientar, antes de mais, que é certo que resulta do artigo 288.°, quinto parágrafo, TFUE, que as recomendações não são vinculativas. No entanto, segundo jurisprudência constante, a escolha da forma não pode mudar a natureza do ato, pelo que convém questionar se o conteúdo do ato corresponde exatamente à forma que lhe foi atribuída (v. acórdão Grimaldi, n.° 15, supra , EU:C:1989:646, n.° 14 e jurisprudência aí referida). Por conseguinte, tendo em conta igualmente a jurisprudência acima referida nos n. os  16 a 18, há que observar que o simples facto de a recomendação controvertida ser formalmente designada de recomendação e de ter sido adotada ao abrigo do artigo 292.° TFUE não é suscetível de excluir automaticamente a sua qualificação como ato recorrível.
            2 1. Em primeiro lugar, importa observar que a recomendação controvertida está redigida, no essencial, em termos não imperativos.
            22. Com efeito, por um lado, quer os considerandos quer os números da recomendação controvertida estão maioritariamente redigidos no condicional, como o ilustra nomeadamente a utilização dos termos «devrait/devraient» (em dinamarquês «bør», em alemão «sollte/sollten», em estónio «peaks/peaksid», em espanhol «debería/deberían», em italiano «dovrebbe/dovrebbero», em neerlandês «zou moeten/zouden moeten», em polaco «powinien/powinno/powinny», em sueco «bör» e em inglês «should»).
            23. Por outro lado, nos n. os  1, 18, 20, 37, 47, 49 e 51 a 53 da recomendação controvertida, devem ser salientadas as expressões «il est recommandé aux États membres de» (em dinamarquês, «Medlemsstaterne anbefales», em estónio «Liikmesriikidel soovitatakse», em italiano «si raccomanda agli Stati membri», em polaco «zaleca się», em português «recomenda‑se aos Estados‑Membros», em sueco «Medlemsstaterna rekommenderas», em inglês «Member States are recommended to»), «les États membres sont encouragés à» (em italiano «gli Stati membri sono incoraggiati», em polaco «zachęca się», em português «os Estados‑Membros são incentivados/encorajados», em inglês «Member States are encouraged to») ou ainda «les États membres sont invités à» (em dinamarquês, «Medlemsstaterne opfordres», em estónio «Liikmesriike kutsutakse üles», em italiano «gli Stati membri sono invitati», em português «os Estados‑Membros são convidados», em sueco «Medlemsstaterna uppmanas», em inglês «Member States are invited to»).
            24. Tais formulações constituem uma indicação clara de que o conteúdo da recomendação controvertida não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios (v., neste sentido, acórdão Itália/Comissão, n.° 18, supra , EU:C:2005:727, n. os  21 e 22).
            25. No entanto, importa observar que, na versão portuguesa da recomendação controvertida, figuram os termos «deve» (doit), «devem» (doivent), «deverá» (devra) e «deverão» (devront).
            26. Por outro lado, os n. os  1, 20, 37, 49, 51 a 53 da recomendação controvertida estão, pelo menos parcialmente, redigidos em termos mais imperativos noutras versões linguísticas, em especial, nas versões alemã, espanhola e neerlandesa. Com efeito, embora alguns destes pontos enunciem simples recomendações como o comprova a utilização da expressão «den Mitgliedstaaten wird empfohlen» (recomenda‑se aos Estados‑Membros) que figura no n.° 1 da referida recomendação na versão alemã, as expressões «se recomienda/anima/invita a los Estados miembros» (recomenda‑se aos Estados‑Membros, os Estados‑Membros são encorajados/incentivados) que figura nos n. os  1, 18, 20, 37, 47 e 51 a 53 desta recomendação na versão espanhola e as expressões «de lidstaten wordt aanbevolen» (recomenda‑se aos Estados‑Membros) e «de lidstaten worden aangemoedigd» (os Estados‑Membros são encorajados) que figuram nos n. os  1, 18, 20, 37, 47 e 49 da mesma recomendação na versão neerlandesa, outros números contêm verbos de conotação mais imperativa. É o caso dos verbos «anhalten» (incentivar) e «auffordern» (convidar ou ordenar) que constam dos n. os  20, 37, 47, 49 e 51 a 53 da recomendação em questão na versão alemã, do verbo «instar» (exortar com insistência ou pedir) que figura no n.° 49 da recomendação em causa na versão espanhola e do verbo «verzoeken» (convidar), que figura nos n. os  51 a 53 da recomendação em questão na versão neerlandesa, cuja conotação é mais imperativa do que a do verbo «uitnodigen» que constitui a tradução habitual do verbo francês «inviter».
            27. No entanto, importa observar que estas divergências têm um alcance diminuto, uma vez que além de a maioria das versões linguísticas mencionadas supra  estarem redigidas em termos não vinculativos, as versões linguísticas acima referidas no n.° 26, estão, salvo algumas exceções, igualmente redigidas em termos essencialmente não vinculativos.
            28. Em todo o caso, importa recordar que é jurisprudência constante que, para assegurar uma interpretação e uma aplicação uniformes de um mesmo texto cuja versão numa língua da União diverge das estabelecidas nas outras línguas, a disposição em causa deve ser interpretada em função do contexto e da finalidade da regulamentação a que pertence (v. acórdão de 26 de abril de 2012, DR e TV2 Danmark, C‑510/10, Colet., EU:C:2012:244, n.° 45 e jurisprudência aí referida).
            29. Em segundo lugar, há que salientar, portanto, que decorre igualmente do conteúdo da recomendação controvertida que este ato de modo algum se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos e que a Comissão não teve qualquer a intenção de lhe conferir tais efeitos.
            30. A este respeito, convém observar, antes de mais, que resulta dos considerandos 9 e 15 da recomendação controvertida que esta tem por objetivo recomendar princípios com vista a garantir um elevado nível de proteção dos consumidores, jogadores e menores, relativamente aos serviços de jogo em linha. Do mesmo modo, decorre de forma inequívoca do n.° 1 desta recomendação que se recomenda aos Estados‑Membros que adotem princípios destinados, em substância, a alcançar esse objetivo.
            31. Em seguida, há que salientar que, no n.° 2 da recomendação controvertida, se esclarece expressamente que esta não interfere com o direito de os Estados‑Membros regulamentarem os serviços de jogo, o que leva a concluir que a Comissão de modo nenhum pretendia substituir‑se a estes últimos na regulamentação desses serviços, através da adoção de regras vinculativas. No mesmo sentido, importa observar, por outro lado, que nos considerandos 5 e 6 da recomendação controvertida, a Comissão recordou a jurisprudência de que na ausência de uma harmonização a nível da União, os Estados‑Membros são, em princípio, livres de estabelecer os objetivos da sua política em matéria de jogos de azar e de definir o nível de proteção pretendido para a saúde dos consumidores, tendo, contudo, presente que o Tribunal de Justiça emitiu orientações gerais sobre a interpretação das liberdades fundamentais do mercado interno no domínio do jogo e estabeleceu as regras de base para as comunicações comerciais relativas a tais serviços.
            32. Por último, importa acrescentar que a recomendação controvertida não contém nenhuma indicação explícita de que os Estados‑Membros tenham que adotar e aplicar os princípios que esta enuncia.
            33. A este respeito, importa observar que é verdade que os n. os  51 a 53 da recomendação controvertida fazem referência à aplicação pelos Estados‑Membros de princípios estabelecidos nesta recomendação. Com efeito, por um lado, o n.° 51 da referida recomendação refere‑se à designação das autoridades reguladoras do setor do jogo competentes para assegurar controlar a aplicação a aplicação efetiva das medidas nacionais adotadas em consonância com os referidos princípios. Por outro lado, os n. os  52 e 53 desta mesma recomendação preveem a notificação à Comissão de todas as medidas adotadas em conformidade com esta recomendação, a fim de lhe permitir avaliar a sua implementação, bem como a recolha de determinados dados e a respetiva comunicação à Comissão.
            34. Contudo, além do facto de os n. os  51 a 53 da recomendação controvertida não enunciarem a obrigação a cargo dos Estados‑Membros de aplicar efetivamente os princípios enunciados neste ato, importa ainda recordar, como já acima se salientou no n.° 31, que a Comissão, no n.° 2 da referida recomendação, esclareceu expressamente que esta não interfere com o poder regulamentar dos Estados‑Membros na matéria. Ora, dos n. os  51 a 53 desta recomendação, lidos em conjugação com o este último número, apenas decorre um convite aos Estados‑Membros para adotarem normas de proteção dos consumidores no setor dos jogos em linha, com exclusão de qualquer obrigação de darem cumprimento aos princípios enunciados por este ato.
            35. Além disso, no que respeita à notificação das medidas adotadas em conformidade com a recomendação controvertida e à comunicação de determinados dados à Comissão, há que considerar que, não obstante a formulação dos n. os  52 e 53 da referida recomendação em termos vinculativos verificada em determinadas versões linguísticas (v n.° 26, supra ), esta não institui nenhuma obrigação nesse sentido. Essa interpretação impõe‑se, com efeito, não apenas face a uma comparação com as outras versões linguísticas da recomendação controvertida, mas também face à intenção da Comissão, tal como refletida neste ato, como resulta, em especial, dos n. os  30 e 31, supra .
            36. Em terceiro lugar, importa acrescentar que a análise da redação e do conteúdo da recomendação controvertida e da intenção prosseguida pela Comissão é confirmada pela análise do contexto no qual esta se inscreve, conforme descrito pelas partes. Assim, resulta dos articulados que a referida recomendação dá seguimento a discussões conduzidas, nomeadamente, no Conselho da União Europeia, no Parlamento Europeu e na Comissão. Em especial, por um lado, no âmbito da exceção de inadmissibilidade que apresentou, a Comissão cita, sem impugnação pelo Reino da Bélgica, um excerto da sua comunicação de 23 de outubro de 2012, segundo o qual «[no] geral, não parece oportuno nesta fase propor uma legislação da [União] específica para este setor» do jogo em linha. Por outro lado, uma conclusão análoga foi retirada na avaliação de impacto que acompanhou a recomendação controvertida (a seguir «avaliação de impacto»), referida neste sentido tanto pelo Reino da Bélgica na petição como pela Comissão na exceção de inadmissibilidade que apresentou.
            37. Por conseguinte, tendo em conta a redação, o conteúdo e o contexto da recomendação controvertida, há que concluir que esta não produz nem se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios, pelo que não pode ser qualificada de ato recorrível a aceção do artigo 263.° TFUE.
            38. A este respeito, importa ainda acrescentar que a mera publicação da recomendação controvertida na série L do Jornal Oficial e não na respetiva série C, não é suscetível de invalidar a conclusão de que a referida recomendação não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
            39. Por um lado, o Tribunal de Justiça já julgou inadmissível um pedido de anulação de um ato publicado na série L do Jornal Oficial, pelo facto de esse ato não se destinar a produzir efeitos jurídicos (v, neste sentido, acórdão de 30 de abril de 1996, Países Baixos/Conselho, C‑58/94, Colet., EU:C:1996:171, n.° 27), daqui se concluindo que a mera circunstância de um ato ser publicado na série L do Jornal Oficial não é suscetível de caracterizar efeitos jurídicos obrigatórios que tornem esse ato recorrível.
            40. Por outro lado, a consideração enunciada no n.° 38, supra , impõe‑se igualmente à luz de jurisprudência constante, segundo a qual a forma que reveste um ato ou uma decisão é, em princípio, irrelevante para a admissibilidade de um recurso de anulação. De acordo com esta jurisprudência é, portanto, em princípio, irrelevante para a qualificação do ato em causa que o mesmo preencha ou não determinados requisitos de forma, a saber, se está devidamente designado pelo seu autor ou se menciona as disposições que constituem a sua base legal ou se não foi notificado, em violação das normas aplicáveis, visto que tal vício não é suscetível de alterar a substância do referido ato (v., neste sentido, acórdão de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, Colet., EU:C:2010:701, n.° 47 e jurisprudência aí referida). Daqui resulta que a mera publicação de um ato na série C ou na série L do Jornal Oficial, conforme o caso, é irrelevante no que respeita à questão de saber se o ato em causa é suscetível de produzir efeitos jurídicos obrigatórios (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 15 de dezembro de 2005, Infront WM/Comissão, T‑33/01, Colet., EU:T:2005:461, n.° 110).
            41. A conclusão alcançada no n.° 37, supra, também não é posta em causa pelos argumentos do Reino da Bélgica.
            42. Em primeiro lugar, o Reino da Bélgica baseia‑se nos efeitos jurídicos suscetíveis de decorrer de uma recomendação, na medida em que o julgador nacional deve, à luz da jurisprudência, tê‑la em conta ao decidir os litígios sobre que é chamado a pronunciar‑se e na medida em que as autoridades nacionais são obrigadas a respeitá‑la devido ao dever de cooperação leal imposto aos Estados‑Membros. Segundo o Reino da Bélgica, a ausência formal de caráter vinculativo da recomendação controvertida seria desprovida de relevância, atendendo às consequências jurídicas significativas que esta recomendação produziria para efeitos interpretativos, por requalificação ou através do dever de cooperação leal.
            43. A este respeito, há que salientar que é certo que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, mesmo que as recomendações não se destinem a produzir efeitos vinculativos nem estejam em condições de criar direitos que os particulares possam invocar perante um tribunal nacional, não estão, no entanto, desprovidas de todo e qualquer efeito jurídico. Com efeito, os juízes nacionais são obrigados a ter em consideração as recomendações para a resolução dos litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando elas esclarecem a interpretação de disposições nacionais cujo objetivo seja garantir a aplicação dessas recomendações ou completar disposições da União com caráter vinculativo (acórdãos Grimaldi, n.° 15, supra , EU:C:1989:646, n. os  7, 16 e 18; de 11 de setembro de 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Colet., EU:C:2003:451, n.° 41; e de 18 de março de 2010, Alassini e o., C‑317/08 a C‑320/08, Colet., EU:C:2010:146, n.° 40).
            44. No entanto, a consideração dos efeitos jurídicos descritos na jurisprudência acima referida no n.° 43, com o propósito de apreciar o caráter recorrível de uma recomendação, conduziria à conclusão de que qualquer recomendação constituiria um ato recorrível.
            45. Ora, tal conclusão colidiria, por um lado, com as disposições do artigo 263.° TFUE, conforme interpretado pela jurisprudência referida nos n. os  16 e 17, supra , nos termos do qual as simples recomendações, que não produzem efeitos jurídicos obrigatórios, não podem ser objeto de recurso de anulação. Por outro lado, essa conclusão violaria igualmente a jurisprudência segundo a qual, para determinar se um ato produz efeitos jurídicos obrigatórios, deve atender‑se à sua substância (acórdão Países Baixos/Comissão, n.° 18, supra , EU:C:2000:335, n.° 27).
            46. Daqui resulta que dos meros efeitos jurídicos descritos pela jurisprudência referida no n.° 43, supra, não se pode concluir que uma recomendação, como a recomendação controvertida, produz efeitos jurídicos obrigatórios e constitui, por isso, um ato recorrível na aceção da jurisprudência acima recordada nos n. os  16 a 18.
            47. Por estas mesmas razões, a consideração, pelo juiz da União, das recomendações para efeitos interpretativos também não pode, contrariamente às alegações do Reino da Bélgica, ser suscetível de justificar a alegação de que as recomendações, como a recomendação controvertida, produzem efeitos jurídicos obrigatórios.
            48. Além disso, há que considerar que o mesmo se aplica aos efeitos jurídicos que, segundo o Reino da Bélgica, decorrem da obrigação de meios, admitindo‑a demonstrada, de respeitar os princípios enunciados na recomendação controvertida, que se impõe aos Estados‑Membros nos termos do seu dever de cooperação leal.
            49. Em segundo lugar, o Reino da Bélgica alega, em substância, que a recomendação controvertida deve poder ser objeto de fiscalização limitada à luz dos princípios fundamentais do direito da União, já que a falta dessa fiscalização seria contrária ao princípio da proteção jurisdicional efetiva. Ora, a recomendação controvertida produziria «efeitos jurídicos negativos» ao violar o princípio da atribuição de competências, o equilíbrio institucional e o dever de cooperação leal entre instituições e entre estas e os Estados‑Membros, conforme decorre do primeiro, terceiro e quarto fundamentos alegados na petição. Neste contexto, o Reino da Bélgica acrescenta que, segundo a jurisprudência, mesmo os atos desprovidos de efeitos jurídicos vinculativos adotados em violação do dever de cooperação leal são suscetíveis de fiscalização jurisdicional.
            50. Em primeiro lugar, há que salientar que, a ser aceite, esta argumentação do Reino da Bélgica levaria a extrair do caráter recorrível do ato a sua eventual ilegalidade.
            51. Ora, resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça que a gravidade de um alegado incumprimento da instituição em causa ou a importância da violação dos direitos fundamentais daí resultante quanto ao respeito dos direitos fundamentais não permitem afastar a aplicação da exceção de ordem pública prevista no Tratado. Assim, uma alegada violação do equilíbrio institucional não permite afastar as condições de admissibilidade do recurso de anulação previstas no Tratado (acórdão de 15 de janeiro de 2003, Philip Morris International/Comissão, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, Colet., EU:T:2003:6, n.° 87; v., igualmente, por analogia, despacho de 10 de maio de 2011, FNAB e o./Conselho, C‑345/00 P, Colet., EU:C:2001:270, n. os  39 a 42).
            52. Em consequência, mesmo admitindo que a recomendação controvertida padece de uma violação do princípio da atribuição de competências ou do dever de cooperação leal, essa circunstância não é suscetível de afastar o pressuposto de admissibilidade relacionado com a existência de um ato recorrível.
            53. Em segundo lugar, também não procede o argumento do Reino da Bélgica de que resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça, em especial, dos acórdãos de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, Colet., EU:C:2009:81), e de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, Colet., EU:C:2010:203), que os atos desprovidos de caráter juridicamente vinculativo adotados em violação do dever de cooperação leal são suscetíveis de fiscalização jurisdicional.
            54. A este respeito, por um lado, mesmo admitindo, como o Reino da Bélgica alega, que o Tribunal de Justiça tivesse fiscalizado, nos acórdãos acima mencionados no n.° 53, comportamentos desprovidos de efeitos jurídicos vinculativos à luz do dever de cooperação leal que incumbe aos Estados‑Membros, há que observar, contudo, que esses acórdãos foram proferidos no âmbito de ações por incumprimento interpostas ao abrigo do artigo 226.° CE, ou seja, no âmbito de um meio processual que tem por objetivo obter a declaração e a cessação do comportamento de um Estado‑Membro que viola o direito da União (acórdão de 7 de fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Colet., EU:C:1979:29, n.° 27) e que assenta na verificação objetiva do incumprimento por um Estado‑Membro das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um ato de direito derivado (v. acórdãos de 14 de novembro de 2002, Comissão/Reino Unido, C‑140/00, Colet., EU:C:2002:653, n.° 34 e jurisprudência aí referida, e de 4 de março de 2010, Comissão/Itália, C‑297/08, Colet., EU:C:2010:115, n.° 81 e jurisprudência aí referida), e não no âmbito de um recurso de anulação na aceção do artigo 263.° TFUE.
            55. Ora, visto esses dois meios processuais terem objetivos diferentes e responderem a requisitos de admissibilidade específicos diferentes, não é pelo simples facto, alegado pelo Reino da Bélgica, de o Tribunal de Justiça poder examinar, no âmbito de uma ação por incumprimento, um ato ou comportamento desprovido de efeitos jurídicos obrigatórios que o mesmo deve acontecer num recurso de anulação.
            56. Pelo contrário, no contexto de um recurso de anulação instituído pelo 263.° TFUE, a argumentação do Reino da Bélgica de que um ato não vinculativo pode ser fiscalizado à luz do dever de cooperação leal, colide com a jurisprudência recordada nos n. os  16, 17 e 51, supra .
            57. Por outro lado, na medida em que o Reino da Bélgica alega que o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão Comissão/Suécia, n.° 53, supra (EU:C:2010:203), um incumprimento devido ao facto de o Reino da Suécia não ter tido em conta uma posição acordada no âmbito de um grupo de trabalho do Conselho desprovida de efeitos jurídicos vinculativos, basta observar que desse acórdão não decorre, em absoluto, que, no contexto de um recurso de anulação interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, possa ser examinada a legalidade de um ato desprovido de qualquer efeito jurídico vinculativo. Com efeito, mesmo sem ser necessário tomar posição sobre a possibilidade de o julgador declarar, no âmbito de um recurso de anulação, uma violação do dever de cooperação leal pelo facto de não se tomar em consideração um ato desprovido de efeitos jurídicos vinculativos, não se pode deixar de salientar que o presente processo suscita a questão diferente de saber se a recomendação controvertida produz efeitos jurídicos obrigatórios.
            58. Em terceiro lugar, no que diz respeito à referência ao princípio da proteção jurisdicional efetiva que exigiria uma interpretação não restritiva do requisito relativo aos efeitos jurídicos vinculativos, há que salientar que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, embora o Tratado estabeleça, nos artigos 263.° TFUE e 277.° TFUE, por um lado, e no artigo 267.° TFUE, por outro, um sistema completo de meios e formas processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos das instituições, confiando‑a ao juiz da União [acórdãos de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, Colet., EU:C:1986:166, n.° 23; Reynolds Tobacco e o./Comissão, n.° 17, supra , EU:C:2006:541, n.° 80; e despacho Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Comissão, n.° 17, supra , EU:C:2012:292, n.° 53], não deixa de ser verdade que, ainda que o pressuposto relativo aos efeitos jurídicos obrigatórios deva ser interpretado à luz do princípio da proteção jurisdicional efetiva, essa interpretação não pode levar a afastar esse pressuposto sem exceder as competências atribuídas pelo Tratado aos órgãos jurisdicionais da União [v., neste sentido, acórdão Reynolds Tobacco e o./Comissão, n.° 17, supra , EU:C:2006:541, n.° 81, e despacho Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Comissão, n.° 17, supra , EU:C:2012:292, n.° 54].
            59. Ora, a ser acolhida, a argumentação do Reino da Bélgica teria precisamente como efeito afastar o pressuposto relativo aos efeitos jurídicos obrigatórios. 
            60. Em terceiro lugar, o Reino da Bélgica invoca, no segundo e quinto fundamentos alegados na petição, que a recomendação controvertida constitui, na realidade, um instrumento com efeito harmonizador e uma diretiva dissimulada. Em especial, no âmbito do segundo fundamento, baseando‑se, nomeadamente, nos acórdãos Grimaldi, n.° 51, supra (EU:C:1989:646), e de 24 de janeiro de 2013, Stanleybet e o. (C‑186/11 e C‑209/11, Colet., EU:C:2013:33), nos considerandos 8 e 14 e no n.° 52 da recomendação controvertida, assim como em passagens da avaliação de impacto, alega que a referida recomendação constitui um instrumento de harmonização e de liberalização do mercado do jogo em linha, contrário à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à aplicação do artigo 56.° TFUE neste setor e adotado sem qualquer competência da Comissão para esse efeito. No âmbito do quinto fundamento, o Reino da Bélgica alega, em substância, que esta recomendação constitui, na realidade, um instrumento legislativo. Este refere‑se, por um lado, à intenção subjacente à mesma recomendação, conforme decorre do seu conteúdo pormenorizado e da avaliação de impacto. Por outro lado, o Reino da Bélgica observa que, através do sistema de controlo de dados instituído nos n. os  52 a 54 da recomendação controvertida, a Comissão procede, na realidade, a uma harmonização e pretende orientar a política como faria uma diretiva na aceção do artigo 288.° TFUE.
            61. A este respeito, em primeiro lugar, na medida em que através dos seus argumentos, apresentados no âmbito do segundo fundamento, relativos ao facto de a recomendação controvertida proceder a uma harmonização e a uma liberalização ilegais do mercado no setor do jogo em linha, o Reino da Bélgica pretende tirar partido da jurisprudência segundo a qual para determinar se um ato é recorrível, o juiz verifica se esse ato visa produzir efeitos jurídicos novos relativamente aos que envolve a aplicação dos princípios fundamentais do Tratado, examinando o seu conteúdo (v., neste sentido, acórdãos França/Comissão, n.° 18, supra , EU:C:1991:424, n.° 10; França/Comissão, n.° 18, supra , EU:C:1997:164, n.° 9; e de 20 de maio de 2010, Alemanha/Comissão, T‑258/06, Colet., EU:T:2010:214, n.° 27) e apreciando se esse ato se limita a explicitar os referidos princípios ou se estabelece obrigações específicas ou novas relativamente a estes (v., neste sentido, acórdãos França/Comissão, n.° 18, supra , EU:C:1993:245, n.° 14; França/Comissão, n.° 18, supra , EU:C:1997:164, n.° 13; e Alemanha/Comissão, suprarreferido, EU:T:2010:214, n.° 28), há que recordar que a recomendação controvertida se encontra, no essencial, redigida em termos não vinculativos e não se destina, de acordo com a sua redação, o seu conteúdo e o seu contexto, a produzir efeitos jurídicos vinculativos. Em contrapartida, nos processos que deram origem aos acórdãos França/Comissão, n.° 18, supra  (EU:C:1991:424), França/Comissão, n.° 18, supra  (EU:C:1993:245), França/Comissão, n.° 18, supra  (EU:C:1997:164), e Alemanha/Comissão, suprarreferido (EU:T:2010:214), os atos em causa ou, pelo menos, as passagens contestadas e examinadas pelo juiz estavam redigidas em termos imperativos e enunciavam obrigações a cargo dos Estados‑Membros.
            62. Nestas condições, não é necessário, no caso em apreço, confrontar o teor das considerações e princípios que figuram na recomendação controvertida com as disposições do Tratado, conforme interpretadas pela jurisprudência, com vista a verificar se a referida recomendação enuncia princípios diferentes dos que resultam do Tratado e da jurisprudência. Com efeito, mesmo admitindo ser esse o caso, não deixa de ser verdade que, à luz da redação, do conteúdo e do contexto desta recomendação, os princípios nela contidos não se destinam a produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
            63. Em todo o caso, há que observar, por acréscimo, que os argumentos do Reino da Bélgica relativos ao facto de a recomendação controvertida conduzir a uma harmonização e a uma liberalização ilegais do mercado no setor do jogo em linha resultam de uma leitura manifestamente errada da referida recomendação.
            64. Assim, por um lado, é de forma errada que o Reino da Bélgica deduz dos considerandos 8 e 14 da recomendação controvertida que esta tem por objetivo harmonizar e liberalizar o mercado do jogo em linha. É certo que a Comissão ali menciona o facto de as regras e políticas que os Estados‑Membros introduziram variarem consideravelmente, de a ação a nível da União os incentivar a assegurar um nível de proteção elevado nos seus territórios e de uma abordagem mais harmonizada poder ser benéfica para os operadores de serviços de jogo em linha estabelecidos na União que detêm com cada vez maior frequência licenças múltiplas em diversos Estados‑Membros. No entanto, não deixa de ser verdade que, no seu n.° 2, a referida recomendação afirma expressamente o poder regulamentar dos Estados‑Membros neste domínio. Além disso, esta recomendação não enuncia nenhuma regra nem nenhum princípio tendente a harmonizar e liberalizar este mercado. Com efeito, nenhum dos números da recomendação em questão tem esse objetivo. Por outro lado, qualquer que seja o conteúdo dos referidos considerandos, enquanto fundamentos em que assenta a recomendação em causa, os mesmos não são suscetíveis de produzir efeitos jurídicos (v., neste sentido e por analogia, despacho de 12 de dezembro de 2007, Vodafone España e Vodafone Group/Comissão, T‑109/06, Colet., EU:T:2007:384, n.° 147 e jurisprudência aí referida).
            65. Por outro lado, o argumento de que no n.° 52 da recomendação controvertida, «[a]o ‘convidar’ […] os Estados‑Membros a adotar medidas de transposição da [referida recomendação], a Comissão visa […] manifestamente impor a sua interpretação dos artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE», resulta de uma leitura errada do referido número. Com efeito, este não tem por objeto uma obrigação de transpor os princípios decorrentes desta recomendação, mas um convite aos Estados‑Membros para notificarem à Comissão todas as medidas que adotem em conformidade com a mesma recomendação. Ora, conforme resulta do n.° 34, supra , de um convite desses não decorre uma obrigação de dar cumprimento à referida recomendação.
            66. Em seguida, na medida em que o Reino da Bélgica se refere a passagens da avaliação de impacto, importa recordar que, segundo a jurisprudência, para determinar se um ato produz efeitos jurídicos obrigatórios, há que atender à sua essência (acórdão Países Baixos/Comissão, n.° 18, supra , EU:C:2000:335, n.° 27), considerando‑se que os efeitos jurídicos obrigatórios de um ato devem ser apreciados em função de critérios objetivos, como o seu conteúdo, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da sua adoção, bem como os poderes da instituição autora (v. acórdão Hungria/Comissão, n.° 16, supra , EU:C:2014:70, n.° 55 e jurisprudência aí referida; v. igualmente n.° 18, supra ). Ora, à luz desta jurisprudência, considerou‑se, no n.° 37, supra , que a recomendação controvertida não se destinava a produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
            67. Em todo o caso, importa ainda observar que, além de as passagens da avaliação de impacto referidas no n.° 51 da petição se limitarem a salientar os encargos administrativos que, devido à coexistência de regulamentações nacionais, recaem sobre os operadores de jogo em linha, sem contudo propor uma harmonização neste domínio, resulta igualmente desta análise, conforme referida por ambas as partes, que se considerou inexequível uma iniciativa legislativa (v. n.° 36, supra ).
            68. Por último, nestas condições, é igualmente de forma errada que o Reino da Bélgica deduz de uma leitura conjugada da jurisprudência referida no n.° 43, supra , do acórdão Stanleybet e o., n.° 60, supra  (EU:C:2013:33), bem como dos considerandos 8 e 14 e do n.° 52 da recomendação controvertida, que esta tem efeito de harmonização. É certo que resulta do acórdão Stanleybet e o., n.° 60, supra  (EU:C:2013:33, n.° 24 e jurisprudência aí referida), que o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que a regulamentação dos jogos de fortuna ou azar é um dos domínios em que há divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural entre os Estados‑Membros e que na falta de harmonização à escala da União na matéria, compete a cada Estado‑Membro apreciar, nesses domínios, segundo a sua própria escala de valores, o que é exigido para assegurar a proteção dos interesses em questão. No entanto, tendo em conta as conclusões alcançadas nos n. os  46 e 65, supra, e o facto de a recomendação controvertida não conter nenhuma harmonização dos serviços no setor do jogo em linha, há que salientar que, contrariamente ao que o Reino da Bélgica alega, a adoção desta recomendação não é suscetível de restringir a possibilidade de cada Estado‑Membro apreciar, segundo a sua própria escala de valores, as exigências da proteção dos referidos interesses.
            69. Tanto assim é que, como foi salientado nos n. os  31, 34 e 64, supra , a recomendação controvertida não interfere, em conformidade com o seu n.° 2, com o poder regulamentar dos Estados‑Membros nesta matéria.
            70. Em segundo lugar, na medida em que o Reino da Bélgica alega que a Comissão deu início a procedimentos de declaração de incumprimento em relação a sete Estados‑Membros, com vista a obrigá‑los a alinharem‑se com a recomendação controvertida, há que constatar, por um lado, que não resulta de nenhum dos elementos dos autos que os referidos procedimentos tenham efetivamente por objeto o respeito desta recomendação, o que a Comissão contesta, aliás, na sua exceção de inadmissibilidade. Por outro lado e em todo o caso, não se pode deixar de salientar que a referida recomendação foi adotada em 14 de julho de 2014, ou seja, posteriormente à data de abertura desses procedimentos, mais concretamente em 20 de novembro de 2013, conforme referiu o Reino da Bélgica.
            71. Em terceiro lugar, quanto aos argumentos alegados no âmbito do quinto fundamento relativos ao facto de a recomendação controvertida constituir um instrumento legislativo e, na medida em que estes argumentos devem ser entendidos no sentido de que o Reino da Bélgica pretende tirar partido da jurisprudência acima referida no n.° 61, importa remeter, antes de mais, para as considerações expostas nos n. os  61 e 62, supra .
            72. Em seguida, importa salientar que o facto, aduzido pelo Reino da Bélgica, de os princípios enunciados na recomendação controvertida serem muito pormenorizados não tem repercussão na conclusão de que esse ato não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios. Com efeito, essa conclusão não se impõe pelo nível de pormenor dos princípios que este ato enuncia, mas sim pela imperatividade dos mesmos. Ora, já foi aqui salientado que esta não se verifica no caso em apreço.
            73. Além disso, no que diz respeito ao argumento relativo aos n. os  52 a 54 da recomendação controvertida, que comprovam, em substância, segundo o Reino da Bélgica, que esta constitui uma diretiva dissimulada, há que salientar que resulta destes números que a Comissão convida os Estados‑Membros a apresentarem determinados dados a fim de lhe permitir avaliar a implementação da referida recomendação. Ora, como já foi salientado nos n. os  33 e 34, supra , o simples facto de a Comissão convidar os Estados‑Membros a notificarem‑lhe as medidas adotadas em conformidade com os princípios decorrentes desta recomendação e a prestarem‑lhe dados quanto à aplicação dos princípios enunciados na mesma recomendação não é suscetível de tornar esta aplicação obrigatória para os Estados‑Membros.
            74. Por último, na medida em que, neste contexto, o Reino da Bélgica se refere a passagens da avaliação de impacto e de dois projetos de recomendação apresentados pela Comissão previamente à adoção da recomendação controvertida, há que remeter para as considerações expostas no n.° 66, supra. 
            75. A este respeito, importa acrescentar que, em todo o caso, há, por um lado, que rejeitar os argumentos relativos à avaliação de impacto tendo por referência as considerações expostas no n.° 67, supra , sem que haja sequer necessidade de examinar o conteúdo das passagens da referida avaliação.
            76. Por outro lado, nos seus articulados, o Reino da Bélgica refere considerandos dos dois projetos de recomendação, segundo os quais as regulamentações dos Estados‑Membros sobre a proteção dos consumidores, jogadores e menores relativamente aos serviços de jogo em linha estão fragmentadas e que o objetivo da recomendação poderia ser mais bem alcançado por uma ação ao nível da União, que a Comissão pretendia propor um conjunto de princípios comuns com vista a assegurar a informação dos consumidores a respeito do jogo em linha e que importava adotar medidas apropriadas e eficazes, a fim de controlar e assegurar o respeito pelos princípios decorrentes dos projetos de recomendação.
            77. Ora, mesmo admitindo que se devem ter em conta esses considerandos dos projetos de recomendação, para determinar a intenção prosseguida pela Comissão com a adoção da recomendação controvertida, há que salientar que o mero anúncio de uma intenção de propor princípios comuns devido ao facto de uma ação a nível da União ser mais apropriada não é manifestamente suscetível de comprovar que a referida recomendação se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios. Além disso, o facto de a recomendação controvertida não conter, ao contrário dos projetos de recomendação, nenhuma indicação de que importa assegurar o respeito pelos princípios que enuncia, tende fundamentalmente a comprovar a ausência de qualquer intenção da Comissão de lhe conferir efeitos jurídicos obrigatórios.
            78. À luz do exposto, há que concluir que nenhum dos argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica é suscetível de invalidar a conclusão alcançada no n.° 37, supra .
            79. Por outro lado, convém acrescentar que, contrariamente aos argumentos do Reino da Bélgica, não há que remeter a apreciação da exceção de inadmissibilidade para o momento da apreciação do mérito.
            80. Por um lado, contrariamente ao que alega o Reino da Bélgica, o simples facto de a Comissão, na exposição do quadro jurídico da exceção de inadmissibilidade, responder quanto ao mérito do primeiro fundamento invocado por este Estado‑Membro não é suscetível de justificar que se reserve a decisão da questão prévia para final. Com efeito, dos n. os  51 e 52, supra, resulta que, mesmo admitindo que o primeiro fundamento, bem como, de resto, o terceiro e quarto fundamentos fossem procedentes, isso não seria suscetível de afastar o pressuposto de admissibilidade relativo à existência de um ato recorrível.
            81. Por outro lado, na medida em que o Reino da Bélgica continua a reputar necessário examinar quanto ao mérito o segundo e quinto fundamentos, importa recordar, antes de mais, como decorre dos n. os  61 e 62, supra , que as circunstâncias do presente processo se distinguem das dos processos que conduziram aos acórdãos referidos no n.° 61, supra , nos quais a admissibilidade foi examinada na fase da apreciação do mérito.
            82. De seguida, há que salientar que a conclusão alcançada no n.° 37, supra , de que a recomendação controvertida é desprovida de efeitos jurídicos obrigatórios se baseia no exame da sua redação, do seu conteúdo, do seu contexto e na intenção do seu autor, o qual integra a apreciação da admissibilidade do presente recurso.
            83. Por último, há que salientar que embora seja verdade que, nos n. os  60 a 77 do presente despacho, o Tribunal Geral procedeu ao exame de alguns argumentos invocados pelo Reino da Bélgica no âmbito do seu segundo e quinto fundamentos, nos termos dos quais este Estado‑Membro alega que a recomendação controvertida constitui um instrumento legislativo de harmonização, não deixa, no entanto, de ser verdade que esses argumentos foram, em substância, afastados com fundamento no facto de resultar claramente da redação, do conteúdo e do contexto do ato que este não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios, conforme decorre, em especial, dos n. os  61, 62, 66, 71, 73 e 74, supra , e que estes só foram apreciados quanto ao mérito por acréscimo.
            84. Em todo o caso, foi salientado que esses argumentos procedem, em parte, de uma leitura errónea da recomendação controvertida e que são manifestamente infundados. Ora, nestas condições, seria contrário às exigências de uma boa administração da justiça e de economia processual remeter a apreciação da exceção de inadmissibilidade para o momento da apreciação do mérito.
            85. Em face destas considerações, a exceção de inadmissibilidade merece acolhimento e o recurso deve ser julgado inadmissível.
            86. Nestas condições, não há que decidir sobre os pedidos de intervenção em apoio dos pedidos do Reino da Bélgica apresentados pela República Helénica e pela República Portuguesa (v., neste sentido, despachos de 5 de julho de 2001, Conseil national des professions de l’automobile e o./Comissão, C‑341/00 P, Colet., EU:C:2001:387, n. os  36 e 37, e de 7 de janeiro de 2015, Freitas/Parlamento e Conselho, T‑185/14, EU:T:2015:14, n.° 52).
            Quanto às despesas 
            87. Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino da Bélgica sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão, com exceção das despesas referentes aos pedidos de intervenção.
            88. Por outro lado, em aplicação do artigo 144.°, n.° 10, do Regulamento de Processo, o Reino da Bélgica, a República Helénica, a República Portuguesa e a Comissão suportarão as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
            
            Parte decisória
            Pelos fundamentos expostos,
            O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
            decide:
            1) O recurso é julgado inadmissível. 
            2) Não há que conhecer dos pedidos de intervenção apresentados pela República Helénica e pela República Portuguesa. 
            3) O Reino da Bélgica suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia. 
            4) O Reino da Bélgica, a República Helénica, a República Po rtuguesa e a Comissão suportarão as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção. 
            Feito no Luxemburgo, em 27 de outubro de 2015.
         
      
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         DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
      27 de outubro de 2015 (
            *1
         )
      «Recurso de anulação — Serviços de jogo em linha — Proteção dos consumidores e dos utilizadores e prevenção do acesso dos menores a esses jogos — Recomendação da Comissão — Ato insuscetível de recurso — Inadmissibilidade»
      No processo T‑721/14,
      
         Reino da Bélgica, representado por L. Van den Broeck e M. Jacobs, na qualidade de agentes, assistidos por P. Vlaemminck e B. Van Vooren, advogados,
      recorrente,
      contra
      
         Comissão Europeia, representada por H. Tserepa‑Lacombe e F. Wilman, na qualidade de agentes,
      recorrida,
      que tem por objeto um pedido de anulação da Recomendação 2014/478/UE da Comissão, de 14 de julho de 2014, sobre princípios com vista à proteção dos consumidores e dos utilizadores de serviços de jogo em linha e à prevenção do acesso dos menores aos jogos de azar em linha (JO L 214, p. 38),
      O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
      composto por: M. E. Martins Ribeiro (relator), presidente, S. Gervasoni e L. Madise, juízes,
      secretário: E. Coulon,
      profere o presente
      
         Despacho
      
      
         Antecedentes do litígio
      
      
               1
            
            
               Em 14 de julho de 2014, a Comissão Europeia adotou a Recomendação 2014/478/UE sobre princípios com vista à proteção dos consumidores e dos utilizadores de serviços de jogo em linha e à prevenção do acesso dos menores aos jogos de azar em linha (JO L 214, p. 38, a seguir «recomendação controvertida»).
            
         
               2
            
            
               Após ter exposto sucintamente, nos considerandos 1 a 7 da recomendação controvertida, os elementos do respetivo contexto, que resultam, nomeadamente, por um lado, de uma consulta pública realizada em 2011, da comunicação da Comissão de 23 de outubro de 2012, intitulada «Para um enquadramento europeu completo do jogo em linha» e da resolução do Parlamento Europeu, de 10 de setembro de 2013, sobre o jogo em linha no mercado interno e, por outro, da jurisprudência segundo a qual, na ausência de uma harmonização a nível da União, os Estados‑Membros são, em princípio, livres de estabelecer os objetivos da sua política em matéria de jogos de azar e de definir o nível de proteção pretendido para proteger a saúde dos consumidores, considerando que o Tribunal de Justiça emitiu, todavia, orientações gerais sobre a interpretação das liberdades fundamentais do mercado interno no domínio do jogo e estabeleceu regras de base para as comunicações comerciais relativas a tais serviços, a Comissão enunciou o seguinte nos considerandos 8, 9, 14 e 15 da referida recomendação:
               
                        «(8)
                     
                     
                        As regras e políticas que os Estados‑Membros introduziram com vista à prossecução de objetivos de interesse público variam consideravelmente. Uma ação a nível da União incentiva os Estados‑Membros a assegurar um nível de proteção elevado em toda a União, tendo em particular consideração os riscos relacionados com o jogo, nomeadamente de desenvolvimento de uma perturbação associada ao jogo ou de outras consequências negativas, de cariz social e pessoal.
                     
                  
                        (9)
                     
                     
                        O objetivo da presente recomendação consiste em proteger a saúde dos consumidores e jogadores e, por conseguinte, também minimizar os eventuais prejuízos económicos suscetíveis de resultar do jogo compulsivo ou excessivo. Assim, recomendam‑se certos princípios com vista a um elevado nível de proteção dos consumidores, jogadores e menores, relativamente aos serviços de jogo em linha. Ao elaborar a presente recomendação, a Comissão inspirou‑se nas boas práticas seguidas nos Estados‑Membros.
                     
                  […]
               
                        (14)
                     
                     
                        Os operadores de serviços de jogo em linha estabelecidos na União detêm com cada vez maior frequência licenças múltiplas em diversos Estados‑Membros que optaram por sistemas de licenciamento para a regulamentação do jogo. Poderiam beneficiar de uma abordagem mais comum. Além disso, a multiplicação dos requisitos de conformidade pode criar uma duplicação desnecessária de infraestruturas e custos, resultando em encargos administrativos desnecessários para as entidades reguladoras.
                     
                  
                        (15)
                     
                     
                        Convém convidar os Estados‑Membros a apresentar regras que forneçam aos consumidores informações sobre o jogo em linha. Essas regras devem prevenir a ocorrência de perturbações associadas ao jogo e evitar que os menores tenham acesso ao jogo, desencorajando os consumidores de aproveitar propostas que não estejam autorizadas e, por conseguinte, sejam potencialmente nocivas.»
                     
                  
         
               3
            
            
               A recomendação controvertida compreende 54 números, constando de 12 pontos.
            
         
               4
            
            
               No ponto I, sob a epígrafe «Objetivo», os n.os 1 e 2 da recomendação têm a seguinte redação:
               
                        «1.
                     
                     
                        Recomenda‑se aos Estados‑Membros que assegurem um elevado nível de proteção para os consumidores, jogadores e menores, através da adoção de princípios aplicáveis aos serviços de jogo em linha e com vista a comunicações comerciais responsáveis relativamente a esses serviços, por motivos de preservação da saúde e também para minimizar os eventuais danos económicos suscetíveis de resultar de uma prática de jogo excessiva ou compulsiva.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        A presente recomendação não interfere com o direito dos Estados‑Membros de regulamentarem os serviços de jogo.»
                     
                  
         
               5
            
            
               Os pontos III a X da recomendação controvertida dizem respeito, respetivamente, aos «requisitos de informação», aos «menores», ao «registo e [às] contas dos jogadores», à «atividade do jogador e [ao] apoio», ao «período de pausa e [à] autoexclusão», à «comunicação comercial», ao «patrocínio» e à «educação e [à] sensibilização».
            
         
               6
            
            
               No n.o 51 da recomendação controvertida, que figura no ponto XI, sob a epígrafe «Supervisão», refere‑se que: «[o]s Estados‑Membros são convidados a designar autoridades reguladoras do setor do jogo, ao aplicar os princípios estabelecidos na presente recomendação, para assegurar e controlar de forma independente o cumprimento efetivo das medidas nacionais adotadas em consonância com os princípios estabelecidos na presente recomendação».
            
         
               7
            
            
               Por último, no ponto XII, sob a epígrafe «Comunicação de informações», os n.os 52 a 54 têm a seguinte redação:
               
                        «52.
                     
                     
                        Os Estados‑Membros são convidados a notificar à Comissão todas as medidas que adotarem em conformidade com a presente recomendação, até 19 de janeiro de 2016, a fim de permitir à Comissão avaliar a sua implementação.
                     
                  
                        53.
                     
                     
                        Os Estados‑Membros são convidados a recolher dados anuais fiáveis para fins estatísticos sobre:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 As medidas de proteção aplicáveis, nomeadamente o número de contas de jogador (abertas e fechadas), o número de jogadores autoexcluídos, o número de pessoas que sofrem de uma perturbação associada ao jogo e o número de queixas apresentadas pelos jogadores;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 Comunicação comercial, por categoria e por tipo de infrações aos princípios;
                              
                           Os Estados‑Membros são convidados a comunicar estas informações à Comissão, pela primeira vez até 19 de julho de 2016.
                     
                  
                        54.
                     
                     
                        A Comissão deverá avaliar a implementação da recomendação até 19 de janeiro de 2017.»
                     
                  
         
         Tramitação do processo e pedidos das partes
      
      
               8
            
            
               Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de outubro de 2014, o Reino da Bélgica interpôs o presente recurso.
            
         
               9
            
            
               Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de dezembro de 2014, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991. O Reino da Bélgica apresentou as suas observações sobre essa exceção em 20 de fevereiro de 2015.
            
         
               10
            
            
               Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 12 e 16 de janeiro de 2015, o República Helénica e a República Portuguesa pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Reino da Bélgica.
            
         
               11
            
            
               O Reino da Bélgica conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
               
                        —
                     
                     
                        julgar o recurso admissível ou, subsidiariamente, reservar a apreciação da questão prévia de inadmissibilidade para a decisão sobre o mérito da causa e fixar um prazo para apresentação de conclusões na fase subsequente do processo ou, a título ainda mais subsidiário, só decidir sobre a admissibilidade depois de ouvir as partes principais e os intervenientes;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        dar provimento ao recurso e anular a recomendação controvertida;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar a Comissão nas despesas.
                     
                  
         
               12
            
            
               A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
               
                        —
                     
                     
                        julgar o recurso inadmissível;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar o Reino da Bélgica nas despesas.
                     
                  
         
         Questão de direito
      
      
               13
            
            
               Nos termos do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se o demandado o pedir, o Tribunal pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade sem dar início à discussão do mérito da causa. No caso em apreço, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos autos e decide pronunciar‑se pondo termo à instância.
            
         
               14
            
            
               A Comissão suscita a inadmissibilidade do presente recurso, alegando que a recomendação controvertida não constitui um ato suscetível de recurso nos termos do artigo 263.o TFUE. Em substância, considera que a recomendação controvertida é, quer formal quer materialmente, uma «verdadeira» recomendação na aceção do artigo 288.o TFUE, a qual não vincula nem impõe nenhuma obrigação imperativa. Comprovam‑no a apresentação formal desta recomendação baseada no artigo 292.o TFUE, a sua formulação em termos não imperativos e condicionais, bem como o seu considerando 5 e o seu n.o 2. A Comissão acrescenta que nenhum dos argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica na petição é suscetível de invalidar esta qualificação da recomendação controvertida como ato insuscetível de recurso.
            
         
               15
            
            
               O Reino da Bélgica contrapõe que o presente recurso é admissível. Em substância, com base nomeadamente nos acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, denominado «AETR» (22/70, Colet., EU:C:1971:32), e de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi (C‑322/88, Colet., EU:C:1989:646), e no princípio da proteção jurisdicional efetiva, o Reino da Bélgica observa que a recomendação controvertida é suscetível de fiscalização jurisdicional. Em primeiro lugar, alega que esta recomendação produz «efeitos jurídicos negativos», dado que, como resulta do primeiro, terceiro e quarto fundamentos alegados na petição, viola princípios fundamentais do direito da União, concretamente, o princípio da competência de atribuição e o dever de cooperação leal entre instituições da União e entre estas e os Estados‑Membros. Em segundo lugar, o Reino da Bélgica observa que, no âmbito do segundo e quinto fundamentos de recurso invocados, a recomendação controvertida resulta da intenção de harmonizar a aplicação das disposições dos artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE no domínio do jogo e constitui, na realidade, uma diretiva dissimulada, o que cabe ao Tribunal Geral fiscalizar. Neste contexto, o Reino da Bélgica acrescenta que a recomendação controvertida produz efeitos jurídicos indiretos, uma vez que, por um lado, os Estados‑Membros estão vinculados, devido ao seu dever de cooperação leal, por uma obrigação de meios de a respeitar e que, por outro, os órgãos jurisdicionais nacionais deverão ter esta recomendação em consideração.
            
         
               16
            
            
               Resulta de jurisprudência constante que são considerados atos recorríveis na aceção do artigo 263.o TFUE todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos obrigatórios (acórdãos AETR, n.o 15, supra, EU:C:1971:32, n.o 42; de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, Colet., EU:C:2011:656, n.o 36; e de 13 de fevereiro de 2014, Hungria/Comissão, C‑31/13 P, Colet., EU:C:2014:70, n.o 54).
            
         
               17
            
            
               Em contrapartida, estão excluídos da fiscalização jurisdicional prevista no artigo 263.o TFUE os atos que não produzam efeitos jurídicos obrigatórios, como sejam os atos preparatórios, os atos confirmativos e os atos de pura execução, as meras recomendações e pareceres, bem como, em princípio, as instruções internas [v., neste sentido, acórdão de 12 de setembro de 2006, Reynolds Tobacco e o./Comissão, C‑131/03 P, Colet., EU:C:2006:541, n.o 55 e jurisprudência aí referida, e despacho de 14 de maio de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Comissão, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, n.o 52].
            
         
               18
            
            
               À luz da jurisprudência, a aptidão de um ato para produzir efeitos jurídicos e, portanto, para ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE implica examinar o seu conteúdo e o contexto em que se inscreve (v., neste sentido, acórdãos de 20 de março de 1997, França/Comissão, C‑57/95, Colet., EU:C:1997:164, n.o 18, e de 1 de dezembro de 2005, Itália/Comissão, C‑301/03, Colet., EU:C:2005:727, n.os 21 a 23), a sua substância (v. acórdão de 22 de junho de 2000, Países Baixos/Comissão, C‑147/96, Colet., EU:C:2000:335, n.o 27 e jurisprudência aí referida; v. igualmente, neste sentido, acórdãos de 9 de outubro de 1990, França/Comissão, C‑366/88, Colet., EU:C:1990:348, n.o 23; de 13 de novembro de 1991, França/Comissão, C‑303/90, Colet., EU:C:1991:424, n.os 18 a 24; e de 16 de junho de 1993, França/Comissão, C‑325/91, Colet., EU:C:1993:245, n.os 20 a 23), e a intenção do seu autor (v., neste sentido, acórdãos de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C‑362/08 P, Colet., EU:C:2010:40, n.o 52, e de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C‑521/06 P, Colet., EU:C:2008:422, n.o 42).
            
         
               19
            
            
               No caso em apreço, o ato recorrido é uma recomendação, que foi adotada pela Comissão ao abrigo do artigo 292.o TFUE e que foi integralmente publicada na série L do Jornal Oficial da União Europeia. Como decorre, em especial, dos respetivos considerandos 2, 9 e 15, ao combinar aspetos relativos, por um lado, à proteção dos consumidores, incluindo dos menores, no domínio dos serviços de jogo em linha e, por outro, às comunicações comerciais responsáveis por tais serviços, a recomendação controvertida tem por objetivo proteger a saúde dos consumidores e dos jogadores e minimizar, tanto quanto possível, os eventuais prejuízos económicos suscetíveis de resultar do jogo compulsivo ou excessivo. De acordo com a sua redação, esta recomendação salienta certos princípios com vista a um elevado nível de proteção dos consumidores, jogadores e menores, relativamente aos serviços de jogo em linha e convida os Estados‑Membros a apresentarem regras que forneçam aos consumidores informações sobre o jogo em linha.
            
         
               20
            
            
               A este respeito, há que salientar, antes de mais, que é certo que resulta do artigo 288.o, quinto parágrafo, TFUE, que as recomendações não são vinculativas. No entanto, segundo jurisprudência constante, a escolha da forma não pode mudar a natureza do ato, pelo que convém questionar se o conteúdo do ato corresponde exatamente à forma que lhe foi atribuída (v. acórdão Grimaldi, n.o 15, supra, EU:C:1989:646, n.o 14 e jurisprudência aí referida). Por conseguinte, tendo em conta igualmente a jurisprudência acima referida nos n.os 16 a 18, há que observar que o simples facto de a recomendação controvertida ser formalmente designada de recomendação e de ter sido adotada ao abrigo do artigo 292.o TFUE não é suscetível de excluir automaticamente a sua qualificação como ato recorrível.
            
         
               21
            
            
               Em primeiro lugar, importa observar que a recomendação controvertida está redigida, no essencial, em termos não imperativos.
            
         
               22
            
            
               Com efeito, por um lado, quer os considerandos quer os números da recomendação controvertida estão maioritariamente redigidos no condicional, como o ilustra nomeadamente a utilização dos termos «devrait/devraient» (em dinamarquês «bør», em alemão «sollte/sollten», em estónio «peaks/peaksid», em espanhol «debería/deberían», em italiano «dovrebbe/dovrebbero», em neerlandês «zou moeten/zouden moeten», em polaco «powinien/powinno/powinny», em sueco «bör» e em inglês «should»).
            
         
               23
            
            
               Por outro lado, nos n.os 1, 18, 20, 37, 47, 49 e 51 a 53 da recomendação controvertida, devem ser salientadas as expressões «il est recommandé aux États membres de» (em dinamarquês, «Medlemsstaterne anbefales», em estónio «Liikmesriikidel soovitatakse», em italiano «si raccomanda agli Stati membri», em polaco «zaleca się», em português «recomenda‑se aos Estados‑Membros», em sueco «Medlemsstaterna rekommenderas», em inglês «Member States are recommended to»), «les États membres sont encouragés à» (em italiano «gli Stati membri sono incoraggiati», em polaco «zachęca się», em português «os Estados‑Membros são incentivados/encorajados», em inglês «Member States are encouraged to») ou ainda «les États membres sont invités à» (em dinamarquês, «Medlemsstaterne opfordres», em estónio «Liikmesriike kutsutakse üles», em italiano «gli Stati membri sono invitati», em português «os Estados‑Membros são convidados», em sueco «Medlemsstaterna uppmanas», em inglês «Member States are invited to»).
            
         
               24
            
            
               Tais formulações constituem uma indicação clara de que o conteúdo da recomendação controvertida não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios (v., neste sentido, acórdão Itália/Comissão, n.o 18, supra, EU:C:2005:727, n.os 21 e 22).
            
         
               25
            
            
               No entanto, importa observar que, na versão portuguesa da recomendação controvertida, figuram os termos «deve» (doit), «devem» (doivent), «deverá» (devra) e «deverão» (devront).
            
         
               26
            
            
               Por outro lado, os n.os 1, 20, 37, 49, 51 a 53 da recomendação controvertida estão, pelo menos parcialmente, redigidos em termos mais imperativos noutras versões linguísticas, em especial, nas versões alemã, espanhola e neerlandesa. Com efeito, embora alguns destes pontos enunciem simples recomendações como o comprova a utilização da expressão «den Mitgliedstaaten wird empfohlen» (recomenda‑se aos Estados‑Membros) que figura no n.o 1 da referida recomendação na versão alemã, as expressões «se recomienda/anima/invita a los Estados miembros» (recomenda‑se aos Estados‑Membros, os Estados‑Membros são encorajados/incentivados) que figura nos n.os 1, 18, 20, 37, 47 e 51 a 53 desta recomendação na versão espanhola e as expressões «de lidstaten wordt aanbevolen» (recomenda‑se aos Estados‑Membros) e «de lidstaten worden aangemoedigd» (os Estados‑Membros são encorajados) que figuram nos n.os 1, 18, 20, 37, 47 e 49 da mesma recomendação na versão neerlandesa, outros números contêm verbos de conotação mais imperativa. É o caso dos verbos «anhalten» (incentivar) e «auffordern» (convidar ou ordenar) que constam dos n.os 20, 37, 47, 49 e 51 a 53 da recomendação em questão na versão alemã, do verbo «instar» (exortar com insistência ou pedir) que figura no n.o 49 da recomendação em causa na versão espanhola e do verbo «verzoeken» (convidar), que figura nos n.os 51 a 53 da recomendação em questão na versão neerlandesa, cuja conotação é mais imperativa do que a do verbo «uitnodigen» que constitui a tradução habitual do verbo francês «inviter».
            
         
               27
            
            
               No entanto, importa observar que estas divergências têm um alcance diminuto, uma vez que além de a maioria das versões linguísticas mencionadas supra estarem redigidas em termos não vinculativos, as versões linguísticas acima referidas no n.o 26, estão, salvo algumas exceções, igualmente redigidas em termos essencialmente não vinculativos.
            
         
               28
            
            
               Em todo o caso, importa recordar que é jurisprudência constante que, para assegurar uma interpretação e uma aplicação uniformes de um mesmo texto cuja versão numa língua da União diverge das estabelecidas nas outras línguas, a disposição em causa deve ser interpretada em função do contexto e da finalidade da regulamentação a que pertence (v. acórdão de 26 de abril de 2012, DR e TV2 Danmark, C‑510/10, Colet., EU:C:2012:244, n.o 45 e jurisprudência aí referida).
            
         
               29
            
            
               Em segundo lugar, há que salientar, portanto, que decorre igualmente do conteúdo da recomendação controvertida que este ato de modo algum se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos e que a Comissão não teve qualquer a intenção de lhe conferir tais efeitos.
            
         
               30
            
            
               A este respeito, convém observar, antes de mais, que resulta dos considerandos 9 e 15 da recomendação controvertida que esta tem por objetivo recomendar princípios com vista a garantir um elevado nível de proteção dos consumidores, jogadores e menores, relativamente aos serviços de jogo em linha. Do mesmo modo, decorre de forma inequívoca do n.o 1 desta recomendação que se recomenda aos Estados‑Membros que adotem princípios destinados, em substância, a alcançar esse objetivo.
            
         
               31
            
            
               Em seguida, há que salientar que, no n.o 2 da recomendação controvertida, se esclarece expressamente que esta não interfere com o direito de os Estados‑Membros regulamentarem os serviços de jogo, o que leva a concluir que a Comissão de modo nenhum pretendia substituir‑se a estes últimos na regulamentação desses serviços, através da adoção de regras vinculativas. No mesmo sentido, importa observar, por outro lado, que nos considerandos 5 e 6 da recomendação controvertida, a Comissão recordou a jurisprudência de que na ausência de uma harmonização a nível da União, os Estados‑Membros são, em princípio, livres de estabelecer os objetivos da sua política em matéria de jogos de azar e de definir o nível de proteção pretendido para a saúde dos consumidores, tendo, contudo, presente que o Tribunal de Justiça emitiu orientações gerais sobre a interpretação das liberdades fundamentais do mercado interno no domínio do jogo e estabeleceu as regras de base para as comunicações comerciais relativas a tais serviços.
            
         
               32
            
            
               Por último, importa acrescentar que a recomendação controvertida não contém nenhuma indicação explícita de que os Estados‑Membros tenham que adotar e aplicar os princípios que esta enuncia.
            
         
               33
            
            
               A este respeito, importa observar que é verdade que os n.os 51 a 53 da recomendação controvertida fazem referência à aplicação pelos Estados‑Membros de princípios estabelecidos nesta recomendação. Com efeito, por um lado, o n.o 51 da referida recomendação refere‑se à designação das autoridades reguladoras do setor do jogo competentes para assegurar controlar a aplicação a aplicação efetiva das medidas nacionais adotadas em consonância com os referidos princípios. Por outro lado, os n.os 52 e 53 desta mesma recomendação preveem a notificação à Comissão de todas as medidas adotadas em conformidade com esta recomendação, a fim de lhe permitir avaliar a sua implementação, bem como a recolha de determinados dados e a respetiva comunicação à Comissão.
            
         
               34
            
            
               Contudo, além do facto de os n.os 51 a 53 da recomendação controvertida não enunciarem a obrigação a cargo dos Estados‑Membros de aplicar efetivamente os princípios enunciados neste ato, importa ainda recordar, como já acima se salientou no n.o 31, que a Comissão, no n.o 2 da referida recomendação, esclareceu expressamente que esta não interfere com o poder regulamentar dos Estados‑Membros na matéria. Ora, dos n.os 51 a 53 desta recomendação, lidos em conjugação com o este último número, apenas decorre um convite aos Estados‑Membros para adotarem normas de proteção dos consumidores no setor dos jogos em linha, com exclusão de qualquer obrigação de darem cumprimento aos princípios enunciados por este ato.
            
         
               35
            
            
               Além disso, no que respeita à notificação das medidas adotadas em conformidade com a recomendação controvertida e à comunicação de determinados dados à Comissão, há que considerar que, não obstante a formulação dos n.os 52 e 53 da referida recomendação em termos vinculativos verificada em determinadas versões linguísticas (v n.o 26, supra), esta não institui nenhuma obrigação nesse sentido. Essa interpretação impõe‑se, com efeito, não apenas face a uma comparação com as outras versões linguísticas da recomendação controvertida, mas também face à intenção da Comissão, tal como refletida neste ato, como resulta, em especial, dos n.os 30 e 31, supra.
            
         
               36
            
            
               Em terceiro lugar, importa acrescentar que a análise da redação e do conteúdo da recomendação controvertida e da intenção prosseguida pela Comissão é confirmada pela análise do contexto no qual esta se inscreve, conforme descrito pelas partes. Assim, resulta dos articulados que a referida recomendação dá seguimento a discussões conduzidas, nomeadamente, no Conselho da União Europeia, no Parlamento Europeu e na Comissão. Em especial, por um lado, no âmbito da exceção de inadmissibilidade que apresentou, a Comissão cita, sem impugnação pelo Reino da Bélgica, um excerto da sua comunicação de 23 de outubro de 2012, segundo o qual «[no] geral, não parece oportuno nesta fase propor uma legislação da [União] específica para este setor» do jogo em linha. Por outro lado, uma conclusão análoga foi retirada na avaliação de impacto que acompanhou a recomendação controvertida (a seguir «avaliação de impacto»), referida neste sentido tanto pelo Reino da Bélgica na petição como pela Comissão na exceção de inadmissibilidade que apresentou.
            
         
               37
            
            
               Por conseguinte, tendo em conta a redação, o conteúdo e o contexto da recomendação controvertida, há que concluir que esta não produz nem se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios, pelo que não pode ser qualificada de ato recorrível a aceção do artigo 263.o TFUE.
            
         
               38
            
            
               A este respeito, importa ainda acrescentar que a mera publicação da recomendação controvertida na série L do Jornal Oficial e não na respetiva série C, não é suscetível de invalidar a conclusão de que a referida recomendação não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
            
         
               39
            
            
               Por um lado, o Tribunal de Justiça já julgou inadmissível um pedido de anulação de um ato publicado na série L do Jornal Oficial, pelo facto de esse ato não se destinar a produzir efeitos jurídicos (v, neste sentido, acórdão de 30 de abril de 1996, Países Baixos/Conselho, C‑58/94, Colet., EU:C:1996:171, n.o 27), daqui se concluindo que a mera circunstância de um ato ser publicado na série L do Jornal Oficial não é suscetível de caracterizar efeitos jurídicos obrigatórios que tornem esse ato recorrível.
            
         
               40
            
            
               Por outro lado, a consideração enunciada no n.o 38, supra, impõe‑se igualmente à luz de jurisprudência constante, segundo a qual a forma que reveste um ato ou uma decisão é, em princípio, irrelevante para a admissibilidade de um recurso de anulação. De acordo com esta jurisprudência é, portanto, em princípio, irrelevante para a qualificação do ato em causa que o mesmo preencha ou não determinados requisitos de forma, a saber, se está devidamente designado pelo seu autor ou se menciona as disposições que constituem a sua base legal ou se não foi notificado, em violação das normas aplicáveis, visto que tal vício não é suscetível de alterar a substância do referido ato (v., neste sentido, acórdão de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, Colet., EU:C:2010:701, n.o 47 e jurisprudência aí referida). Daqui resulta que a mera publicação de um ato na série C ou na série L do Jornal Oficial, conforme o caso, é irrelevante no que respeita à questão de saber se o ato em causa é suscetível de produzir efeitos jurídicos obrigatórios (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 15 de dezembro de 2005, Infront WM/Comissão, T‑33/01, Colet., EU:T:2005:461, n.o 110).
            
         
               41
            
            
               A conclusão alcançada no n.o 37, supra, também não é posta em causa pelos argumentos do Reino da Bélgica.
            
         
               42
            
            
               Em primeiro lugar, o Reino da Bélgica baseia‑se nos efeitos jurídicos suscetíveis de decorrer de uma recomendação, na medida em que o julgador nacional deve, à luz da jurisprudência, tê‑la em conta ao decidir os litígios sobre que é chamado a pronunciar‑se e na medida em que as autoridades nacionais são obrigadas a respeitá‑la devido ao dever de cooperação leal imposto aos Estados‑Membros. Segundo o Reino da Bélgica, a ausência formal de caráter vinculativo da recomendação controvertida seria desprovida de relevância, atendendo às consequências jurídicas significativas que esta recomendação produziria para efeitos interpretativos, por requalificação ou através do dever de cooperação leal.
            
         
               43
            
            
               A este respeito, há que salientar que é certo que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, mesmo que as recomendações não se destinem a produzir efeitos vinculativos nem estejam em condições de criar direitos que os particulares possam invocar perante um tribunal nacional, não estão, no entanto, desprovidas de todo e qualquer efeito jurídico. Com efeito, os juízes nacionais são obrigados a ter em consideração as recomendações para a resolução dos litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando elas esclarecem a interpretação de disposições nacionais cujo objetivo seja garantir a aplicação dessas recomendações ou completar disposições da União com caráter vinculativo (acórdãos Grimaldi, n.o 15, supra, EU:C:1989:646, n.os 7, 16 e 18; de 11 de setembro de 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Colet., EU:C:2003:451, n.o 41; e de 18 de março de 2010, Alassini e o., C‑317/08 a C‑320/08, Colet., EU:C:2010:146, n.o 40).
            
         
               44
            
            
               No entanto, a consideração dos efeitos jurídicos descritos na jurisprudência acima referida no n.o 43, com o propósito de apreciar o caráter recorrível de uma recomendação, conduziria à conclusão de que qualquer recomendação constituiria um ato recorrível.
            
         
               45
            
            
               Ora, tal conclusão colidiria, por um lado, com as disposições do artigo 263.o TFUE, conforme interpretado pela jurisprudência referida nos n.os 16 e 17, supra, nos termos do qual as simples recomendações, que não produzem efeitos jurídicos obrigatórios, não podem ser objeto de recurso de anulação. Por outro lado, essa conclusão violaria igualmente a jurisprudência segundo a qual, para determinar se um ato produz efeitos jurídicos obrigatórios, deve atender‑se à sua substância (acórdão Países Baixos/Comissão, n.o 18, supra, EU:C:2000:335, n.o 27).
            
         
               46
            
            
               Daqui resulta que dos meros efeitos jurídicos descritos pela jurisprudência referida no n.o 43, supra, não se pode concluir que uma recomendação, como a recomendação controvertida, produz efeitos jurídicos obrigatórios e constitui, por isso, um ato recorrível na aceção da jurisprudência acima recordada nos n.os 16 a 18.
            
         
               47
            
            
               Por estas mesmas razões, a consideração, pelo juiz da União, das recomendações para efeitos interpretativos também não pode, contrariamente às alegações do Reino da Bélgica, ser suscetível de justificar a alegação de que as recomendações, como a recomendação controvertida, produzem efeitos jurídicos obrigatórios.
            
         
               48
            
            
               Além disso, há que considerar que o mesmo se aplica aos efeitos jurídicos que, segundo o Reino da Bélgica, decorrem da obrigação de meios, admitindo‑a demonstrada, de respeitar os princípios enunciados na recomendação controvertida, que se impõe aos Estados‑Membros nos termos do seu dever de cooperação leal.
            
         
               49
            
            
               Em segundo lugar, o Reino da Bélgica alega, em substância, que a recomendação controvertida deve poder ser objeto de fiscalização limitada à luz dos princípios fundamentais do direito da União, já que a falta dessa fiscalização seria contrária ao princípio da proteção jurisdicional efetiva. Ora, a recomendação controvertida produziria «efeitos jurídicos negativos» ao violar o princípio da atribuição de competências, o equilíbrio institucional e o dever de cooperação leal entre instituições e entre estas e os Estados‑Membros, conforme decorre do primeiro, terceiro e quarto fundamentos alegados na petição. Neste contexto, o Reino da Bélgica acrescenta que, segundo a jurisprudência, mesmo os atos desprovidos de efeitos jurídicos vinculativos adotados em violação do dever de cooperação leal são suscetíveis de fiscalização jurisdicional.
            
         
               50
            
            
               Em primeiro lugar, há que salientar que, a ser aceite, esta argumentação do Reino da Bélgica levaria a extrair do caráter recorrível do ato a sua eventual ilegalidade.
            
         
               51
            
            
               Ora, resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça que a gravidade de um alegado incumprimento da instituição em causa ou a importância da violação dos direitos fundamentais daí resultante quanto ao respeito dos direitos fundamentais não permitem afastar a aplicação da exceção de ordem pública prevista no Tratado. Assim, uma alegada violação do equilíbrio institucional não permite afastar as condições de admissibilidade do recurso de anulação previstas no Tratado (acórdão de 15 de janeiro de 2003, Philip Morris International/Comissão, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, Colet., EU:T:2003:6, n.o 87; v., igualmente, por analogia, despacho de 10 de maio de 2011, FNAB e o./Conselho, C‑345/00 P, Colet., EU:C:2001:270, n.os 39 a 42).
            
         
               52
            
            
               Em consequência, mesmo admitindo que a recomendação controvertida padece de uma violação do princípio da atribuição de competências ou do dever de cooperação leal, essa circunstância não é suscetível de afastar o pressuposto de admissibilidade relacionado com a existência de um ato recorrível.
            
         
               53
            
            
               Em segundo lugar, também não procede o argumento do Reino da Bélgica de que resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça, em especial, dos acórdãos de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, Colet., EU:C:2009:81), e de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, Colet., EU:C:2010:203), que os atos desprovidos de caráter juridicamente vinculativo adotados em violação do dever de cooperação leal são suscetíveis de fiscalização jurisdicional.
            
         
               54
            
            
               A este respeito, por um lado, mesmo admitindo, como o Reino da Bélgica alega, que o Tribunal de Justiça tivesse fiscalizado, nos acórdãos acima mencionados no n.o 53, comportamentos desprovidos de efeitos jurídicos vinculativos à luz do dever de cooperação leal que incumbe aos Estados‑Membros, há que observar, contudo, que esses acórdãos foram proferidos no âmbito de ações por incumprimento interpostas ao abrigo do artigo 226.o CE, ou seja, no âmbito de um meio processual que tem por objetivo obter a declaração e a cessação do comportamento de um Estado‑Membro que viola o direito da União (acórdão de 7 de fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Colet., EU:C:1979:29, n.o 27) e que assenta na verificação objetiva do incumprimento por um Estado‑Membro das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um ato de direito derivado (v. acórdãos de 14 de novembro de 2002, Comissão/Reino Unido, C‑140/00, Colet., EU:C:2002:653, n.o 34 e jurisprudência aí referida, e de 4 de março de 2010, Comissão/Itália, C‑297/08, Colet., EU:C:2010:115, n.o 81 e jurisprudência aí referida), e não no âmbito de um recurso de anulação na aceção do artigo 263.o TFUE.
            
         
               55
            
            
               Ora, visto esses dois meios processuais terem objetivos diferentes e responderem a requisitos de admissibilidade específicos diferentes, não é pelo simples facto, alegado pelo Reino da Bélgica, de o Tribunal de Justiça poder examinar, no âmbito de uma ação por incumprimento, um ato ou comportamento desprovido de efeitos jurídicos obrigatórios que o mesmo deve acontecer num recurso de anulação.
            
         
               56
            
            
               Pelo contrário, no contexto de um recurso de anulação instituído pelo 263.° TFUE, a argumentação do Reino da Bélgica de que um ato não vinculativo pode ser fiscalizado à luz do dever de cooperação leal, colide com a jurisprudência recordada nos n.os 16, 17 e 51, supra.
            
         
               57
            
            
               Por outro lado, na medida em que o Reino da Bélgica alega que o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão Comissão/Suécia, n.o 53, supra (EU:C:2010:203), um incumprimento devido ao facto de o Reino da Suécia não ter tido em conta uma posição acordada no âmbito de um grupo de trabalho do Conselho desprovida de efeitos jurídicos vinculativos, basta observar que desse acórdão não decorre, em absoluto, que, no contexto de um recurso de anulação interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, possa ser examinada a legalidade de um ato desprovido de qualquer efeito jurídico vinculativo. Com efeito, mesmo sem ser necessário tomar posição sobre a possibilidade de o julgador declarar, no âmbito de um recurso de anulação, uma violação do dever de cooperação leal pelo facto de não se tomar em consideração um ato desprovido de efeitos jurídicos vinculativos, não se pode deixar de salientar que o presente processo suscita a questão diferente de saber se a recomendação controvertida produz efeitos jurídicos obrigatórios.
            
         
               58
            
            
               Em terceiro lugar, no que diz respeito à referência ao princípio da proteção jurisdicional efetiva que exigiria uma interpretação não restritiva do requisito relativo aos efeitos jurídicos vinculativos, há que salientar que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, embora o Tratado estabeleça, nos artigos 263.° TFUE e 277.° TFUE, por um lado, e no artigo 267.o TFUE, por outro, um sistema completo de meios e formas processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos das instituições, confiando‑a ao juiz da União [acórdãos de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, Colet., EU:C:1986:166, n.o 23; Reynolds Tobacco e o./Comissão, n.o 17, supra, EU:C:2006:541, n.o 80; e despacho Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Comissão, n.o 17, supra, EU:C:2012:292, n.o 53], não deixa de ser verdade que, ainda que o pressuposto relativo aos efeitos jurídicos obrigatórios deva ser interpretado à luz do princípio da proteção jurisdicional efetiva, essa interpretação não pode levar a afastar esse pressuposto sem exceder as competências atribuídas pelo Tratado aos órgãos jurisdicionais da União [v., neste sentido, acórdão Reynolds Tobacco e o./Comissão, n.o 17, supra, EU:C:2006:541, n.o 81, e despacho Sepracor Pharmaceuticals (Irlanda)/Comissão, n.o 17, supra, EU:C:2012:292, n.o 54].
            
         
               59
            
            
               Ora, a ser acolhida, a argumentação do Reino da Bélgica teria precisamente como efeito afastar o pressuposto relativo aos efeitos jurídicos obrigatórios.
            
         
               60
            
            
               Em terceiro lugar, o Reino da Bélgica invoca, no segundo e quinto fundamentos alegados na petição, que a recomendação controvertida constitui, na realidade, um instrumento com efeito harmonizador e uma diretiva dissimulada. Em especial, no âmbito do segundo fundamento, baseando‑se, nomeadamente, nos acórdãos Grimaldi, n.o 51, supra (EU:C:1989:646), e de 24 de janeiro de 2013, Stanleybet e o. (C‑186/11 e C‑209/11, Colet., EU:C:2013:33), nos considerandos 8 e 14 e no n.o 52 da recomendação controvertida, assim como em passagens da avaliação de impacto, alega que a referida recomendação constitui um instrumento de harmonização e de liberalização do mercado do jogo em linha, contrário à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à aplicação do artigo 56.o TFUE neste setor e adotado sem qualquer competência da Comissão para esse efeito. No âmbito do quinto fundamento, o Reino da Bélgica alega, em substância, que esta recomendação constitui, na realidade, um instrumento legislativo. Este refere‑se, por um lado, à intenção subjacente à mesma recomendação, conforme decorre do seu conteúdo pormenorizado e da avaliação de impacto. Por outro lado, o Reino da Bélgica observa que, através do sistema de controlo de dados instituído nos n.os 52 a 54 da recomendação controvertida, a Comissão procede, na realidade, a uma harmonização e pretende orientar a política como faria uma diretiva na aceção do artigo 288.o TFUE.
            
         
               61
            
            
               A este respeito, em primeiro lugar, na medida em que através dos seus argumentos, apresentados no âmbito do segundo fundamento, relativos ao facto de a recomendação controvertida proceder a uma harmonização e a uma liberalização ilegais do mercado no setor do jogo em linha, o Reino da Bélgica pretende tirar partido da jurisprudência segundo a qual para determinar se um ato é recorrível, o juiz verifica se esse ato visa produzir efeitos jurídicos novos relativamente aos que envolve a aplicação dos princípios fundamentais do Tratado, examinando o seu conteúdo (v., neste sentido, acórdãos França/Comissão, n.o 18, supra, EU:C:1991:424, n.o 10; França/Comissão, n.o 18, supra, EU:C:1997:164, n.o 9; e de 20 de maio de 2010, Alemanha/Comissão, T‑258/06, Colet., EU:T:2010:214, n.o 27) e apreciando se esse ato se limita a explicitar os referidos princípios ou se estabelece obrigações específicas ou novas relativamente a estes (v., neste sentido, acórdãos França/Comissão, n.o 18, supra, EU:C:1993:245, n.o 14; França/Comissão, n.o 18, supra, EU:C:1997:164, n.o 13; e Alemanha/Comissão, suprarreferido, EU:T:2010:214, n.o 28), há que recordar que a recomendação controvertida se encontra, no essencial, redigida em termos não vinculativos e não se destina, de acordo com a sua redação, o seu conteúdo e o seu contexto, a produzir efeitos jurídicos vinculativos. Em contrapartida, nos processos que deram origem aos acórdãos França/Comissão, n.o 18, supra (EU:C:1991:424), França/Comissão, n.o 18, supra (EU:C:1993:245), França/Comissão, n.o 18, supra (EU:C:1997:164), e Alemanha/Comissão, suprarreferido (EU:T:2010:214), os atos em causa ou, pelo menos, as passagens contestadas e examinadas pelo juiz estavam redigidas em termos imperativos e enunciavam obrigações a cargo dos Estados‑Membros.
            
         
               62
            
            
               Nestas condições, não é necessário, no caso em apreço, confrontar o teor das considerações e princípios que figuram na recomendação controvertida com as disposições do Tratado, conforme interpretadas pela jurisprudência, com vista a verificar se a referida recomendação enuncia princípios diferentes dos que resultam do Tratado e da jurisprudência. Com efeito, mesmo admitindo ser esse o caso, não deixa de ser verdade que, à luz da redação, do conteúdo e do contexto desta recomendação, os princípios nela contidos não se destinam a produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
            
         
               63
            
            
               Em todo o caso, há que observar, por acréscimo, que os argumentos do Reino da Bélgica relativos ao facto de a recomendação controvertida conduzir a uma harmonização e a uma liberalização ilegais do mercado no setor do jogo em linha resultam de uma leitura manifestamente errada da referida recomendação.
            
         
               64
            
            
               Assim, por um lado, é de forma errada que o Reino da Bélgica deduz dos considerandos 8 e 14 da recomendação controvertida que esta tem por objetivo harmonizar e liberalizar o mercado do jogo em linha. É certo que a Comissão ali menciona o facto de as regras e políticas que os Estados‑Membros introduziram variarem consideravelmente, de a ação a nível da União os incentivar a assegurar um nível de proteção elevado nos seus territórios e de uma abordagem mais harmonizada poder ser benéfica para os operadores de serviços de jogo em linha estabelecidos na União que detêm com cada vez maior frequência licenças múltiplas em diversos Estados‑Membros. No entanto, não deixa de ser verdade que, no seu n.o 2, a referida recomendação afirma expressamente o poder regulamentar dos Estados‑Membros neste domínio. Além disso, esta recomendação não enuncia nenhuma regra nem nenhum princípio tendente a harmonizar e liberalizar este mercado. Com efeito, nenhum dos números da recomendação em questão tem esse objetivo. Por outro lado, qualquer que seja o conteúdo dos referidos considerandos, enquanto fundamentos em que assenta a recomendação em causa, os mesmos não são suscetíveis de produzir efeitos jurídicos (v., neste sentido e por analogia, despacho de 12 de dezembro de 2007, Vodafone España e Vodafone Group/Comissão, T‑109/06, Colet., EU:T:2007:384, n.o 147 e jurisprudência aí referida).
            
         
               65
            
            
               Por outro lado, o argumento de que no n.o 52 da recomendação controvertida, «[a]o ‘convidar’ […] os Estados‑Membros a adotar medidas de transposição da [referida recomendação], a Comissão visa […] manifestamente impor a sua interpretação dos artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE», resulta de uma leitura errada do referido número. Com efeito, este não tem por objeto uma obrigação de transpor os princípios decorrentes desta recomendação, mas um convite aos Estados‑Membros para notificarem à Comissão todas as medidas que adotem em conformidade com a mesma recomendação. Ora, conforme resulta do n.o 34, supra, de um convite desses não decorre uma obrigação de dar cumprimento à referida recomendação.
            
         
               66
            
            
               Em seguida, na medida em que o Reino da Bélgica se refere a passagens da avaliação de impacto, importa recordar que, segundo a jurisprudência, para determinar se um ato produz efeitos jurídicos obrigatórios, há que atender à sua essência (acórdão Países Baixos/Comissão, n.o 18, supra, EU:C:2000:335, n.o 27), considerando‑se que os efeitos jurídicos obrigatórios de um ato devem ser apreciados em função de critérios objetivos, como o seu conteúdo, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da sua adoção, bem como os poderes da instituição autora (v. acórdão Hungria/Comissão, n.o 16, supra, EU:C:2014:70, n.o 55 e jurisprudência aí referida; v. igualmente n.o 18, supra). Ora, à luz desta jurisprudência, considerou‑se, no n.o 37, supra, que a recomendação controvertida não se destinava a produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
            
         
               67
            
            
               Em todo o caso, importa ainda observar que, além de as passagens da avaliação de impacto referidas no n.o 51 da petição se limitarem a salientar os encargos administrativos que, devido à coexistência de regulamentações nacionais, recaem sobre os operadores de jogo em linha, sem contudo propor uma harmonização neste domínio, resulta igualmente desta análise, conforme referida por ambas as partes, que se considerou inexequível uma iniciativa legislativa (v. n.o 36, supra).
            
         
               68
            
            
               Por último, nestas condições, é igualmente de forma errada que o Reino da Bélgica deduz de uma leitura conjugada da jurisprudência referida no n.o 43, supra, do acórdão Stanleybet e o., n.o 60, supra (EU:C:2013:33), bem como dos considerandos 8 e 14 e do n.o 52 da recomendação controvertida, que esta tem efeito de harmonização. É certo que resulta do acórdão Stanleybet e o., n.o 60, supra (EU:C:2013:33, n.o 24 e jurisprudência aí referida), que o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que a regulamentação dos jogos de fortuna ou azar é um dos domínios em que há divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural entre os Estados‑Membros e que na falta de harmonização à escala da União na matéria, compete a cada Estado‑Membro apreciar, nesses domínios, segundo a sua própria escala de valores, o que é exigido para assegurar a proteção dos interesses em questão. No entanto, tendo em conta as conclusões alcançadas nos n.os 46 e 65, supra, e o facto de a recomendação controvertida não conter nenhuma harmonização dos serviços no setor do jogo em linha, há que salientar que, contrariamente ao que o Reino da Bélgica alega, a adoção desta recomendação não é suscetível de restringir a possibilidade de cada Estado‑Membro apreciar, segundo a sua própria escala de valores, as exigências da proteção dos referidos interesses.
            
         
               69
            
            
               Tanto assim é que, como foi salientado nos n.os 31, 34 e 64, supra, a recomendação controvertida não interfere, em conformidade com o seu n.o 2, com o poder regulamentar dos Estados‑Membros nesta matéria.
            
         
               70
            
            
               Em segundo lugar, na medida em que o Reino da Bélgica alega que a Comissão deu início a procedimentos de declaração de incumprimento em relação a sete Estados‑Membros, com vista a obrigá‑los a alinharem‑se com a recomendação controvertida, há que constatar, por um lado, que não resulta de nenhum dos elementos dos autos que os referidos procedimentos tenham efetivamente por objeto o respeito desta recomendação, o que a Comissão contesta, aliás, na sua exceção de inadmissibilidade. Por outro lado e em todo o caso, não se pode deixar de salientar que a referida recomendação foi adotada em 14 de julho de 2014, ou seja, posteriormente à data de abertura desses procedimentos, mais concretamente em 20 de novembro de 2013, conforme referiu o Reino da Bélgica.
            
         
               71
            
            
               Em terceiro lugar, quanto aos argumentos alegados no âmbito do quinto fundamento relativos ao facto de a recomendação controvertida constituir um instrumento legislativo e, na medida em que estes argumentos devem ser entendidos no sentido de que o Reino da Bélgica pretende tirar partido da jurisprudência acima referida no n.o 61, importa remeter, antes de mais, para as considerações expostas nos n.os 61 e 62, supra.
            
         
               72
            
            
               Em seguida, importa salientar que o facto, aduzido pelo Reino da Bélgica, de os princípios enunciados na recomendação controvertida serem muito pormenorizados não tem repercussão na conclusão de que esse ato não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios. Com efeito, essa conclusão não se impõe pelo nível de pormenor dos princípios que este ato enuncia, mas sim pela imperatividade dos mesmos. Ora, já foi aqui salientado que esta não se verifica no caso em apreço.
            
         
               73
            
            
               Além disso, no que diz respeito ao argumento relativo aos n.os 52 a 54 da recomendação controvertida, que comprovam, em substância, segundo o Reino da Bélgica, que esta constitui uma diretiva dissimulada, há que salientar que resulta destes números que a Comissão convida os Estados‑Membros a apresentarem determinados dados a fim de lhe permitir avaliar a implementação da referida recomendação. Ora, como já foi salientado nos n.os 33 e 34, supra, o simples facto de a Comissão convidar os Estados‑Membros a notificarem‑lhe as medidas adotadas em conformidade com os princípios decorrentes desta recomendação e a prestarem‑lhe dados quanto à aplicação dos princípios enunciados na mesma recomendação não é suscetível de tornar esta aplicação obrigatória para os Estados‑Membros.
            
         
               74
            
            
               Por último, na medida em que, neste contexto, o Reino da Bélgica se refere a passagens da avaliação de impacto e de dois projetos de recomendação apresentados pela Comissão previamente à adoção da recomendação controvertida, há que remeter para as considerações expostas no n.o 66, supra.
            
         
               75
            
            
               A este respeito, importa acrescentar que, em todo o caso, há, por um lado, que rejeitar os argumentos relativos à avaliação de impacto tendo por referência as considerações expostas no n.o 67, supra, sem que haja sequer necessidade de examinar o conteúdo das passagens da referida avaliação.
            
         
               76
            
            
               Por outro lado, nos seus articulados, o Reino da Bélgica refere considerandos dos dois projetos de recomendação, segundo os quais as regulamentações dos Estados‑Membros sobre a proteção dos consumidores, jogadores e menores relativamente aos serviços de jogo em linha estão fragmentadas e que o objetivo da recomendação poderia ser mais bem alcançado por uma ação ao nível da União, que a Comissão pretendia propor um conjunto de princípios comuns com vista a assegurar a informação dos consumidores a respeito do jogo em linha e que importava adotar medidas apropriadas e eficazes, a fim de controlar e assegurar o respeito pelos princípios decorrentes dos projetos de recomendação.
            
         
               77
            
            
               Ora, mesmo admitindo que se devem ter em conta esses considerandos dos projetos de recomendação, para determinar a intenção prosseguida pela Comissão com a adoção da recomendação controvertida, há que salientar que o mero anúncio de uma intenção de propor princípios comuns devido ao facto de uma ação a nível da União ser mais apropriada não é manifestamente suscetível de comprovar que a referida recomendação se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios. Além disso, o facto de a recomendação controvertida não conter, ao contrário dos projetos de recomendação, nenhuma indicação de que importa assegurar o respeito pelos princípios que enuncia, tende fundamentalmente a comprovar a ausência de qualquer intenção da Comissão de lhe conferir efeitos jurídicos obrigatórios.
            
         
               78
            
            
               À luz do exposto, há que concluir que nenhum dos argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica é suscetível de invalidar a conclusão alcançada no n.o 37, supra.
            
         
               79
            
            
               Por outro lado, convém acrescentar que, contrariamente aos argumentos do Reino da Bélgica, não há que remeter a apreciação da exceção de inadmissibilidade para o momento da apreciação do mérito.
            
         
               80
            
            
               Por um lado, contrariamente ao que alega o Reino da Bélgica, o simples facto de a Comissão, na exposição do quadro jurídico da exceção de inadmissibilidade, responder quanto ao mérito do primeiro fundamento invocado por este Estado‑Membro não é suscetível de justificar que se reserve a decisão da questão prévia para final. Com efeito, dos n.os 51 e 52, supra, resulta que, mesmo admitindo que o primeiro fundamento, bem como, de resto, o terceiro e quarto fundamentos fossem procedentes, isso não seria suscetível de afastar o pressuposto de admissibilidade relativo à existência de um ato recorrível.
            
         
               81
            
            
               Por outro lado, na medida em que o Reino da Bélgica continua a reputar necessário examinar quanto ao mérito o segundo e quinto fundamentos, importa recordar, antes de mais, como decorre dos n.os 61 e 62, supra, que as circunstâncias do presente processo se distinguem das dos processos que conduziram aos acórdãos referidos no n.o 61, supra, nos quais a admissibilidade foi examinada na fase da apreciação do mérito.
            
         
               82
            
            
               De seguida, há que salientar que a conclusão alcançada no n.o 37, supra, de que a recomendação controvertida é desprovida de efeitos jurídicos obrigatórios se baseia no exame da sua redação, do seu conteúdo, do seu contexto e na intenção do seu autor, o qual integra a apreciação da admissibilidade do presente recurso.
            
         
               83
            
            
               Por último, há que salientar que embora seja verdade que, nos n.os 60 a 77 do presente despacho, o Tribunal Geral procedeu ao exame de alguns argumentos invocados pelo Reino da Bélgica no âmbito do seu segundo e quinto fundamentos, nos termos dos quais este Estado‑Membro alega que a recomendação controvertida constitui um instrumento legislativo de harmonização, não deixa, no entanto, de ser verdade que esses argumentos foram, em substância, afastados com fundamento no facto de resultar claramente da redação, do conteúdo e do contexto do ato que este não se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios, conforme decorre, em especial, dos n.os 61, 62, 66, 71, 73 e 74, supra, e que estes só foram apreciados quanto ao mérito por acréscimo.
            
         
               84
            
            
               Em todo o caso, foi salientado que esses argumentos procedem, em parte, de uma leitura errónea da recomendação controvertida e que são manifestamente infundados. Ora, nestas condições, seria contrário às exigências de uma boa administração da justiça e de economia processual remeter a apreciação da exceção de inadmissibilidade para o momento da apreciação do mérito.
            
         
               85
            
            
               Em face destas considerações, a exceção de inadmissibilidade merece acolhimento e o recurso deve ser julgado inadmissível.
            
         
               86
            
            
               Nestas condições, não há que decidir sobre os pedidos de intervenção em apoio dos pedidos do Reino da Bélgica apresentados pela República Helénica e pela República Portuguesa (v., neste sentido, despachos de 5 de julho de 2001, Conseil national des professions de l’automobile e o./Comissão, C‑341/00 P, Colet., EU:C:2001:387, n.os 36 e 37, e de 7 de janeiro de 2015, Freitas/Parlamento e Conselho, T‑185/14, EU:T:2015:14, n.o 52).
            
         
         Quanto às despesas
      
      
               87
            
            
               Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino da Bélgica sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão, com exceção das despesas referentes aos pedidos de intervenção.
            
         
               88
            
            
               Por outro lado, em aplicação do artigo 144.o, n.o 10, do Regulamento de Processo, o Reino da Bélgica, a República Helénica, a República Portuguesa e a Comissão suportarão as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
               decide:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           O recurso é julgado inadmissível.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Não há que conhecer dos pedidos de intervenção apresentados pela República Helénica e pela República Portuguesa.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           O Reino da Bélgica suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           O Reino da Bélgica, a República Helénica, a República Portuguesa e a Comissão suportarão as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
                        
                     
                  
          
               
                  Feito no Luxemburgo, em 27 de outubro de 2015.
               
             
               
                  
                     O secretário
                     E. Coulon
                     O presidente
                     M. E. Martins Ribeiro
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: neerlandês.