CELEX: 62015CC0559
Language: bg
Date: 2016-11-09 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат Y. Bot, представено на 9 ноември 2016 г.#Onix Asigurări SA срещу Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato.#Преюдициално запитване — Директива 73/239/ЕИО — Директива 92/49/ЕИО — Принцип на едно разрешително — Принцип за надзор от държавата членка по произход — Член 40, параграф 6 — Понятие за нередности — Репутация на акционерите — Забрана, наложена на застрахователно дружество, установено в държава членка, за сключване на нови договори на територията на друга държава членка.#Дело C-559/15.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Y. BOT
представено на 9 ноември 2016 година(1)

Дело C‑559/15

Onix Asigurări SA

срещу

Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)

(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„Преюдициално запитване — Сближаване на законодателствата — Пряко застраховане, различно от животозастраховането — Директива 92/49/ЕИО — Член 40, параграф 6 — Обхват на правомощията на приемащата държава членка — Мярка за забрана за сключване на нови договори на нейна територия, приета срещу получило разрешително застрахователно предприятие, чийто ръководител и основен акционер е осъден с наказателна присъда“
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 40, парагра
ф 6 от Директива 92/49/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239/EИО и 88/357/EИО (Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане)

1.        (2).

2.        Запитването е отправено в рамките на спор между Onix Asigurări SA(3), застрахователно дружество съгласно румънското право със седалище в Румъния, и Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni(4), италиански орган за надзор върху застрахователния сектор, по повод на решението на този орган да забрани на Onix да сключва нови застрахователни договори на територията на Италия.

3.        Настоящото дело поставя въпроса за съществуването и обхвата на правомощията на държавата членка на свободно предоставяне на услуги, когато установи, че основният ръководител и акционер на получило разрешително застрахователно предприятие, което е съсредоточило дейността си главно на нейна територия, е неин гражданин, който вследствие на наказателна присъда е лишен от правото на достъп до застрахователна дейност в тази държава. При тези обстоятелства допускат ли принципите за единно разрешително и за надзор държавата по произход възможността приемащата държава членка да забрани продължаването на дейността на това предприятие на нейна територия, за да защити интересите на застрахованите лица и на бенефициерите по застрахователните договори?

4.        Въпреки че този въпрос е свързан с едно винаги деликатно упражнение, каквото е претеглянето на конкуриращи се принципи и интереси, убеден съм, че правото на Съюза трябва да носи в себе си абсолютното изискване принципът за надзор от страна на държавата по произход да не може да служи за основание или по-скоро за алиби на стратегии за заобикаляне на правни норми — стратегии, които могат да навредят сериозно на общия интерес.

5.        В настоящото заключение ще застъпя тезата, че член 8, параграф 1 и член 13, параграф 1 от Директива 73/239(5) трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат надзорният орган на приемащата държава членка да предприеме спрямо застрахователно предприятие, което осъществява дейност на нейна територия по силата на свободното предоставяне на услуги, мерки — като забраната за сключване на нови договори — които се основават единствено на неизпълнение на условията за получаване на разрешително, като това за репутацията на акционерите.

6.        Ще изтъкна обаче, че тези разпоредби допускат — при обстоятелства, като тези по главното производство, при които застрахователното предприятие, което е получило разрешително от държавата членка по произход, от една страна, има за основен акционер физическо лице, на което е забранен достъпът до застрахователния пазар на приемащата държава членка по-специално поради това че е било осъдено с наказателна присъда за опит за измама, и от друга страна, е съсредоточило дейността си главно на територията на тази държава членка — надзорните органи на посочената държава членка да приемат, на основание член 40, параграф 6 от Директива 92/49 и поради неотложността, произтичаща от бездействието на надзорните органи на държавата членка по произход, напразно приканени с официално уведомително писмо да отнемат разрешителното, мерки, които ограничават свободата на предоставяне услуги на съответното предприятие на нейна територия, като забраната за сключване на нови договори, за да се предотврати опасността от заобикаляне, чрез подставено юридическо лице, на забраната за достъп до пазара и съпътстващата я опасност от повторно допускане на нередностите, за които е бил наказан основният акционер.
I –  Правна уредба

 А – Правото на Съюза

1.     Директива 73/239

7.        Член 6 от Директива 73/239, изменена с Директива 92/49, гласи:
„Започването на пряка застрахователна дейност подлежи на предварително официално разрешително.
Такова разрешително трябва да се иска от компетентните органи на държавата членка по произход от:
a)      всяко предприятие, което установява [седалището си] на територията на тази държава;
б)      всяко предприятие, което, след като е получило разрешителното, посочено в първа алинея, разширява дейността си върху целия клас или върху други класове“.

8.        Съгласно член 8, параграф 1, буква д) и параграф 3 от тази директива:
„1.      Държавата членка по произход изисква от всяко застрахователно предприятие, което иска разрешително, да:
[…]
д)      бъде ефективно управлявано от лица с добра репутация с подходяща професионална квалификация или опит;
[…]
3.      Нито една разпоредба в настоящата директива не възпрепятства държавите членки да поддържат действащите или да въвеждат законовите, подзаконови или административни разпоредби, изискващи одобрение на учредителния договор и устава и съобщаване на всякакви други документи, необходими за нормалното упражняване на контрол.
Въпреки това, държавите членки не приемат разпоредби, изискващи предварително одобрение или системно съобщаване на общите и специални условия на полицата, ставките на премии и формите и други печатни документи, които едно предприятие възнамерява да използва в сделките си с титулярите на застрахователни полици.
Държавите членки не могат да запазват или въвеждат предварително уведомление или одобрение на предложено увеличение на ставките на премиите, освен като част от общите системи за контрол на цените.
[…]“.

9.        Член 13, параграфи 1 и 2 от същата директива предвижда:
„1.      Финансовият надзор на застрахователно предприятие, включително на дейността, която то извършва или посредством клонове, или по силата на свободното предоставяне на услуги, е отговорност единствено на държавата членка по произход.
2.      Финансовият надзор включва проверка, по отношение на цялостната дейност на застрахователното предприятие, на състоянието му на платежоспособност, на формирането на техническите резерви и на активите, които ги покриват съгласно установените правила или следваните практики в държавата членка по произход в съответствие с разпоредби, приети на равнище на Общността.
[…]“.

10.      Член 22, параграф 1 от тази директива, изменен, гласи:
„1.      Разрешително, издадено на застрахователно предприятие от компетентния орган на неговата държава членка по произход, може да бъде отнето от този орган, ако предприятието:
[…]
б)      престане да отговаря на условията за допускане;
[…]
г)      сериозно наруши изпълнението на задълженията си по разпоредбите, приложими спрямо него.
[…]“.
2.     Директива 92/49

11.      Съображения 5—7 и 9 от Директива 92/49 гласят:
„(5)      като има предвид, че приетият подход се свежда до осъществяване на основната хармонизация, която е необходима и достатъчна за постигане на взаимно признаване на разрешителните и системите за разумен контрол, което позволява предоставянето на едно разрешително, валидно за цялата Общност и прилагане на принципа за надзор от страна на държавата членка по произход;
(6)      като има предвид, че в резултат на това, започването и упражняването на застрахователна дейност подлежат на издаване на едно официално разрешително от компетентните органи на държавата членка, в която се намира главното управление на застрахователното предприятие; като има предвид, че такова разрешително дава възможност на едно предприятие да извършва дейност навсякъде в Общността, съгласно правото на установяване или на свободното предоставяне на услуги; като има предвид, че държавата членка на клона или на предоставянето на услуги не може повече да изисква от застрахователно предприятие, което желае да извършва застрахователна дейност там и което вече е получило разрешително в своята държава членка по произход, да иска ново разрешително […];
(7)      като има предвид, че компетентните органи на държавите членки по произход следователно ще носят отговорност за надзора върху финансовото здраве на застрахователното предприятие, включително състоянието му на платежоспособност, формирането на необходимите технически резерви и покриването на тези резерви със съпоставими активи;
[…]
(9)      като има предвид, че компетентните органи на държавата членка трябва да имат на свое разположение такива средства за надзор, каквито са необходими за осигуряването на системно упражняване на дейност от застрахователните предприятия навсякъде в Общността, независимо дали се упражнява съгласно правото на установяване или на свободното предоставяне на услуги; като има предвид по-специално, че те трябва да могат да въвеждат подходящи гаранции или да налагат санкции, предназначени да предотвратят нередности или нарушения на разпоредбите за застрахователен надзор“.

12.      Член 8 от Директива 92/49 предвижда:
„Компетентните органи на държавата членка по произход не разрешават на предприятие започване на застрахователна дейност преди да са информирани за самоличността на акционерите или членовете, преки или непреки, физически или юридически лица, които имат квалифицирано участие в това предприятие и за размерите на тези участия.
Същите органи отказват издаването на разрешително ако, предвид необходимостта да се осигури стабилно и разумно управление на застрахователното предприятие, те не са удовлетворени от квалификацията на акционерите или членовете“.

13.      Член 15, параграф 1 от тази директива, в редакцията му съгласно Директива 2007/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година(6), изисква предварително нотифициране на плановете за придобиване на квалифицирано участие в застрахователно предприятие.

14.      Съгласно член 15б, параграф 1 от посочената директива:
„1.      При оценяване на нотификацията, предвидена в член 15, параграф 1, и на информацията, посочена в член 15а, параграф 2, компетентните органи, с оглед гарантиране на стабилно и разумно управление на застрахователното предприятие, в което се предлага придобиване, и като отчитат възможното въздействие на предложилия приобретател върху застрахователното предприятие, преценяват доколко предложилият приобретател е подходящ, както и финансовата стабилност на предложеното придобиване съгласно всеки един от следните критерии:
a)      репутацията на предложилия приобретател;
б)      репутацията и опитът на всяко лице, което ще ръководи дейността на застрахователното предприятие в резултат на предложеното придобиване;
[…]“.

15.      Член 40, параграфи 3—7 от Директива 92/49 предвижда:
„3.      Ако компетентните органи на държава членка установят, че предприятие с клон или извършващо дейност по силата на свободното предоставяне на услуги на нейна територия не спазва законовите разпоредби, приложими към него в тази държава, те изискват от въпросното предприятие да поправи нередната ситуация.
4.      Ако съответното предприятие не предприеме нужните действия, компетентните органи на засегнатата държава членка съответно уведомяват компетентните органи на държавата членка по произход. Последните органи, при първа възможност, вземат всички подходящи мерки, за да осигурят поправяне на нередната ситуация от страна на въпросното предприятие. Характерът на тези мерки се съобщава на компетентните органи на засегнатата държава членка.
5.      Ако въпреки мерките, взети от държавата членка по произход, или поради факта, че тези мерки се окажат неефективни или не съществуват в тази държава, предприятието продължава да нарушава действащите правни разпоредби в засегнатата държава членка, последната може, след уведомяване на компетентните органи на държавата членка по произход, да вземе подходящи мерки за предотвратяване или наказание на по-нататъшни нарушения, включително, доколкото е абсолютно необходимо, възпрепятстване продължаване на сключването на нови договори от страна на предприятието на нейна територия. Държавите членки осигуряват на тяхна територия възможност да се използват юридическите документи, необходими за такива мерки по отношение на застрахователните предприятия.
6.      Параграфи 3, 4 и 5 не засягат правомощието на засегнатата държава членка да вземе, в извънредни случаи, подходящи мерки за предотвратяване на нередности на нейна територия. Това включва възможността за възпрепятстване на застрахователното предприятие да продължи да сключва нови застрахователни договори на нейна територия.
7.      Параграфи 3, 4 и 5 не засягат правомощията на засегнатата държава членка да наказва нарушения на своя територия.
[…]“.

16.      Считано от 1 януари 2016 г., директиви 73/239 и 92/49 са отменени от Директива 2009/138/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност (Платежоспособност II)(7).
3.     Тълкувателно съобщение на Европейската комисия

17.      На 16 февруари 2000 г. Комисията приема тълкувателно съобщение, озаглавено „Свобода на предоставяне на услуги и общ интерес в застрахователния сектор“(8).

18.      Съгласно точка I.A.5 от съобщението, озаглавена „Надзор от приемащата държава на условията за издаване на единно разрешително“:
„Комисията счита, че разпоредбите на директивите относно застраховането […] не позволяват на приемащата държава членка да упражнява контрол, целящ да провери дали застрахователно предприятие, което възнамерява да извършва дейност на нейна територия по силата на свободното предоставяне на услуги или посредством клон, спазва хармонизираните условия, при които единното разрешително му е издадено от държавата членка по произход. Този контрол всъщност следва да бъде осъществяван единствено от държавата членка по произход. Единното разрешително се издава на отговорност на последната и приемащата държава членка не може да го поставя под въпрос […].
Ако приемащата държава членка има причини да се съмнява в изпълнението на тези условия, тя може да се позове на член 227 от Договора или да прикани Комисията да предяви иск за неизпълнение на задължения на основание член 226 от Договора“.
4.     Насоки за предварителна оценка на придобиванията

19.      Насоките за предварителна оценка на придобиванията и увеличението на участия във финансови институции, изисквани от Директива 2007/44(9), гласят в точки 27 и 28:
„27.      Надзорните органи проявяват особена бдителност във връзка със следните положения, които могат да събудят съмнения относно почтеността на предложилия приобретател:
–        Осъждане за престъпление: надзорните органи разглеждат по-специално:
–        всяко нарушение на законодателството, което урежда, от една страна, банковата, финансовата или застрахователната дейност, и от друга страна, пазарите на ценни книжа, ценните книжа и платежните инструменти — включително законодателството относно прането на пари, манипулирането на пазара, злоупотребата с вътрешна информация и лихварството;
–        всяка непочтена или измамна практика, всяко тежко финансово престъпление, както и всяко друго нарушение на дружественото право или на законодателството относно фалита, несъстоятелността или защитата на потребителите […]
–        Всяко престъпление, което е или е било обект на съдебно производство, също може да бъде взето предвид, доколкото събужда съмнения относно почтеността на предложилия приобретател и следователно може да означава, че не са изпълнени изискванията за почтеност.
28.      Почтеността на предложилия приобретател се оценява не само от гледна точка на съдебните решения и неприключените съдебни производства, но също и от гледна точка на следните положения, които могат да събудят съмнения относно почтеността на предложилия приобретател:
–        неприключени или приключени разследвания и/или принудителни мерки по отношение на предложилия приобретател или административни санкции за неспазване на разпоредбите, уреждащи банковата, финансовата или застрахователната дейност, финансовите услуги, пазара на ценни книжа, ценните книжа или платежните инструменти или всякакво друго законодателство относно финансовите услуги;
–        неприключени или приключени разследвания и/или принудителни мерки, наложени от професионални или регулаторни органи за неспазване на приложимите разпоредби“.

 Б – Италианското право

20.      Член 193 от codice delle assicurazioni private (Кодекса за частното застраховане)(10), в редакцията му към момента на настъпване фактите по главното производство, гласи:
„1.      Застрахователните предприятия със седалище в други държави членки подлежат на пруденциален надзор от страна на органа на държавата членка по произход така също и за осъществената дейност по силата на правото на установяване или свободното предоставяне на услуги на територията на Републиката.
2.      Без да се засяга точка 1, ако [ISVAP](11) установи, че застрахователното предприятие не спазва действащите разпоредби на италианската правна уредба, той го уведомява за това нарушение и му разпорежда да се придържа към действащите правни разпоредби.
3.      Ако предприятието не се придържа към действащите правни разпоредби, [ISVAP] уведомява надзорния орган на държавата членка по произход, като иска да бъдат приети необходимите мерки за преустановяване на установените нередности.
4.      Когато липсват мерки от страна на органа на държавата членка по произход или те се окажат недостатъчни, когато допуснатите нередности могат да засегнат обществени интереси, или в случаи на неотложна необходимост за защита на интересите на застрахованите лица и на другите имащи право на застрахователни престации лица, [ISVAP] може, след като уведоми за това надзорния орган на държавата членка по произход, да предприеме по отношение на застрахователното предприятие необходимите мерки, включително забрана за сключване на нови договори по силата на правото на установяване или свободата на предоставяне на услуги, с предвидените в член 167 последици.
5.      Ако застрахователното предприятие, което е извършило нарушението, упражнява дейността си чрез клон или притежава имущество на територията на Републиката, на клона се налагат приложимите съгласно разпоредбите на италианското право административни санкции или се конфискува наличното на територията на Италия имущество.
6.      Засегнатото предприятие се уведомява за мерките, с които се налагат санкции или се ограничава упражняването на дейност по силата на правото на установяване или на свободата на предоставяне на услуги. Застрахователното предприятие осъществява комуникацията си с [ISVAP] на италиански език“.
II –  Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос

21.      Onix е застрахователно дружество по румънското право със седалище в Букурещ (Румъния), което от 24 октомври 2012 г. осъществява дейност в Италия по силата на свободното предоставяне на услуги, по-специално в областта на застрахователните обезпечения, като издава гаранционни застрахователни полици на публични органи в рамките на тръжни процедури.

22.      Според информацията, предоставена на IVASS от Autoritatea de supraveghere financiara (румънски орган за финансов надзор)(12), за двата месеца от 2012 г., през които Onix е осъществявало дейността си, дружеството е получило премии в размер на 795 363 EUR, от които около 75 % в Италия, а останалата част в Румъния.

23.      След получено искане за информация от IVASS, който на свой ред получава искания за информация от публичните администрации, титуляри на гаранционни застрахователни полици, ASF посочва, че основен акционер на Onix е италианският гражданин Simone Lentini, който контролира, в качеството си на акционер физическо лице, 0,01 % от капитала на Onix, а като едноличен акционер на дружество Egady Company, останалите 99,99 % от капитала. ASF уточнява също, че г‑н Lentini е и председател и изпълнителен директор на Onix.

24.      IVASS счита, че събраната информация показва, че репутацията на г‑н Lentini е проблемна, по-специално поради това че на 29 юли 2013 г. същият е бил осъден от Tribunale di Marsala (съда в Марсала, Италия) по квалифицирания състав на престъплението опит за измама срещу италианската държава.

25.      С писмо от 4 октомври 2013 г. IVASS предоставя на ASF данните и документите, с които разполага, като изисква от ASF да приеме подходящи мерки, за да защити застрахованите лица, и го предупреждава, че ако не предприеме действия, той самият ще вземе всички полезни и необходими мерки за защита на интересите на застрахованите италиански граждани.

26.      С писмо от 8 ноември 2013 г. ASF предлага съдействието си, като уведомява, че е създадена вътрешна работна група, натоварена да прецени какви са мерките, които трябва да бъдат приети, и иска IVASS да му съдейства.

27.      С писмо от 19 ноември 2013 г. IVASS потвърждава готовността си да окаже съдействие, като същевременно подчертава неотложността на въпроса и съобщава, че ако в срок от 30 дни ASF не отнеме разрешителното на Onix, IVASS ще бъде принуден да забрани на дружеството да сключва нови застрахователни договори в Италия.

28.      На 9 декември 2013 г. се провежда среща между двата надзорни органа, по време на която ASF посочва, че не може да отмени издаденото на Onix разрешително, тъй като критериите, предвидени в Насоките от 18 юли 2008 г., не са били транспонирани във вътрешния правов ред.

29.      С решение от 20 декември 2013 г., прието на основание член 40, параграф 6 от Директива 92/49 и член 193, параграф 4 от CAP, IVASS забранява на Onix да сключва нови застрахователни договори на италианска територия.

30.      Onix подава жалба срещу това решение пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия), който с решение от 14 януари 2015 г. я отхвърля, като приема, че липсата на репутация представлява неотложен случай, който оправдава приемането на мерки за защита на интересите на застрахованите лица.

31.      Onix обжалва това решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), като поддържа по-специално, че надзорният орган на приемащата държава членка не разполага с правомощието да забрани на застрахователен оператор, който е получил разрешение от страната по произход, да сключва нови договори на територията на приемащата държава членка, с мотива че не е изпълнено изискването за репутация.

32.      Запитващата юрисдикция възнамерява да отхвърли жалбата, като приеме, че член 40, параграф 6 от Директива 92/49 дава право на надзорните органи на приемащата държава членка да забранят превантивно на застрахователното предприятие, поради предходни наказателни присъди на основния му акционер, да продължи дейността си на нейна територия, за да защитят интересите на застрахованите лица.

33.      Доколкото обаче изпитва съмнения относно това дали подобно разрешение е в съответствие с правото на Съюза, и по-специално с принципа за единно разрешително и за надзор от страна на държавата членка по произход върху изискването за репутация, Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос: „Допускат ли правото [на Съюза], и по-специално член 40, параграф 6 от Директива 92/49, точка 5 от тълкувателното съобщение на Комисията 2000/C/43/03 и […] принцип за надзор от страна на държавата по произход, тълкувателни насоки (като съдържащите се в член 193, алинея 4 от [CAP] и споделяни от настоящата юрисдикция), съгласно които надзорният орган на държава, приемаща застрахователен оператор по силата на свободното предоставяне на услуги, при наличие на неотложност и с цел защита на интересите на застрахованите лица и на лицата, имащи право на застрахователни престации, може да приеме забранителни мерки — и по-конкретно забрана за сключване на нови договори на територията на приемащата държава на основание констатирана при условията на свободна преценка първоначална или настъпила впоследствие липса на субективно изискване, предвидено за издаване на разрешително за упражняване на застрахователна дейност, и по-специално изискването за репутация?“.
III –  Моята преценка

34.      При отговора на поставения от запитващата юрисдикция въпрос следва да се изходи от основното положение, припомнено в писменото становище на Комисията, че Директива 92/49 установява принципите за единно разрешително и за изключителната компетентност на държавата членка, в която се намира седалището на застрахователното предприятие, по отношение на финансовия надзор на това предприятие. Съгласно съображение 1 от тази директива, тя има за цел да се завърши изграждането на вътрешния пазар в сектора на прякото застраховане, различно от животозастраховането, от гледна точка както на правото на установяване, така и на свободното предоставяне на услуги, с цел да се улеснят застрахователните предприятия, чиито седалища са в Европейския съюз, да покриват рискове в Съюза.

35.      Освен това от съображение 5 от Директива 92/49 следва, че за да постигне тези цели, законодателят на Съюза е приел подход, който се свежда до осъществяване на „основната хармонизация, която е необходима и достатъчна за постигане на взаимно признаване на разрешителните и системите за разумен контрол, което позволява предоставянето на едно разрешително, валидно за цялата Общност и прилагане на принципа за надзор от страна на държавата членка по произход“.

36.      Следователно съгласно изменените членове 6 и 13 от Директива 73/239, държавата членка по произход е единствено компетентна да провери дали са изпълнени необходимите за издаване на предварително официално разрешително условия и да осъществи финансовия им надзор. Както е уточнено изрично в член 7, параграф 1 от тази директива, издаването на това разрешително от държавата членка по произход дава достъп до застрахователната дейност в целия Съюз.

37.      Доколкото условията за издаване на разрешително са хармонизирани, свободното предоставяне на услуги не може да се ограничава с въвеждането от другите държави членки на допълнителни условия за упражняването на тяхна територия на застрахователна дейност, по силата на правото на установяване или на свободното предоставяне на услуги. Следва също да се приеме, че свободното предоставяне на услуги не би могло да се осъществи в пълна степен, ако другите държави членки могат да лишат застрахователно дружество, което е получило предварително официално разрешително, от възможността да се ползва от разпоредбите на правото на Съюза, като извършват по различен начин преценката на положението на това дружество с оглед на условията, определени от законодателя на Съюза.

38.      Следователно принципът за единно разрешително несъмнено не допуска преразглеждане от приемащата държава членка на хармонизираните условия, предвидени за издаването на това разрешително, което може да бъде отнето само от държавата членка по произход, ако застрахователното дружество престане да отговаря на тези условия.

39.      Условията за получаване на разрешително са изброени в член 8 от Директива 73/239, който предвижда по-специално, че за да получи разрешително, учреденото предприятие трябва да приеме една от предвидените от тази директива юридически форми(13), да ограничи предмета си до застрахователна дейност и операции, пряко произтичащи от нея, изключвайки всички останали търговски дейности(14), и да представи схема на действията, като посочи по-специално естеството на рисковете, които предприятието предлага да покрие, и уточни премиите и рисковете.

40.      Що се отнася по-специално до настоящото дело, следва да се отбележи, че член 8, параграф 1, буква д) от Директива 73/239 предвижда, че застрахователните дружества трябва да бъдат ефективно управлявани от лица с „добра репутация с подходяща професионална квалификация или опит“, докато членове 8 и 15б от Директива 92/49 предвиждат условия, свързани с „квалификацията“ на акционерите или съдружниците, която да осигури стабилно и разумно управление, като вторият от тези два члена уточнява, че в случай на придобиване от нов приобретател същият трябва да отговаря на критерия за „репутация“.

41.      Следователно тези две директиви обуславят изрично издаването и поддържането на разрешително от изискването за добра репутация на ръководителите и изискването за репутация на акционерите.

42.      Последиците от това са две.

43.      Първо, без да е необходимо да се произнасям относно точния обхват на Насоките от 18 юли 2008 г., следва да отбележа, че приемането на тези императивни насоки очевидно не означава, че преди това тълкуване разпоредбите, установяващи изискванията за репутация, не са били задължителни за държавите членки. Следователно румънските надзорни органи неправилно са счели, че могат да се скрият зад липсата на транспониране на Насоките, за да оправдаят отказа си да отнемат разрешителното на Onix поради съдебното минало на основния му акционер.

44.      Второ, въпреки че сравнително неясните термини „репутация“ и „добра репутация“ оставят, разбира се, известна свобода на преценка на компетентните органи на държавата членка по произход, те все пак не могат да бъдат тълкувани в смисъл, че позволяват на надзорните органи на приемащата държава членка да извършват преценка на тези критерии, която се конкурира с преценката на надзорните органи на държавата членка по произход. Макар да има свобода на преценка, тя принадлежи единствено на държавата членка по произход и от нея не може да се изведе предоставяне на конкурентна компетентност на приемащата държава членка. С други думи липсата на точно очертаване на контурите на „стандартното“ понятие „репутация“ или „добра репутация“ не може да оправдае вмешателството на надзорните органи на приемащата държава членка в компетентността, запазена за държавата членка по произход.

45.      Следователно считам, че изискването за репутация се подчинява на правилото, припомнено от Комисията в тълкувателното ѝ съобщение, според което изпълнението на хармонизираните условия за издаване на разрешително е от компетентността единствено на държавата членка по произход, която е отговорна за издаването на единното разрешително.

46.      Следователно напълно споделям извода, до който стига тази институция, а именно че органът на приемащата държава членка по принцип няма право да противодейства на бездействието на органа на държавата членка по произход, като приеме мярка, основана единствено на неизпълнение на едно от условията за получаване на разрешително от застрахователните дружества.

47.      Следователно предлагам на Съда да прогласи по принцип, че член 8, параграф 1 и член 13, параграф 1 от Директива 73/239 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат надзорният орган на приемащата държава членка да приема спрямо застрахователно предприятие, която осъществява дейност на нейна територия по силата на свободното предоставяне на услуги, мерки — като забраната за сключване на нови договори — основани единствено на неизпълнение на условията за предоставяне на разрешително, като това за репутацията на акционерите.

48.      Оттук, за да се стигне изведнъж до извода, че при обстоятелства като тези по главното производство италианската държава е била лишена, с изключение на иска за неизпълнение за задължения, от всякаква възможност за действие, за да гарантира защитата на застрахованите лица и притежателите на полици, има само една крачка, която според мен не трябва да правим.

49.      Всъщност анализът, според който принципът за единно разрешително и правилото за надзор от държавата членка по произход означават, че приемащата държава членка е лишена от всякаква възможност за действие срещу получило разрешително застрахователно предприятие, което не спазва приложимите на нейната територия правни норми, почива на изкривена представа за Директива 92/49, значими разпоредби от която запазват за органите на приемащата държава членка възможността да се намесят, за да сложат край на установените нередности.

50.      На първо място, член 28 от тази директива предоставя на приемащата държава членка правомощието да възпрепятства сключването на договор, който „противоречи на законовите разпоредби, защитаващи общия интерес“. Следователно общият интерес представлява една първа защитна линия, която позволява да се оправдае мярка, ограничаваща свободата на предоставяне на услуги на получило разрешително предприятие. Така установеното от законодателя на Съюза разрешение е пряко отражение на практиката на Съда, изведена от решение му от 20 февруари 1979 г., Rewe-Zentral(15), наречено „Cassis de Dijon“, в което се приема, че императивни съображения от общ интерес могат да оправдаят ограничения на свободата на придвижване.

51.      На второ място, член 40 от Директива 92/49 предвижда предпазна клауза, която позволява на приемащата държавата членка да вземе мерки, предназначени да гарантират спазването на законовите разпоредби, приложими в тази държава, от предприятията, които имат клон или извършват дейност по силата на свободното предоставяне на услуги на нейна територия.

52.      Този член установява две различни процедури в зависимост от това дали е налице неотложност или не.

53.      Редовната процедура, предвидена в член 40, параграфи 3—5 от Директива 92/49, позволява на приемащата държава членка да предотврати или санкционира извършените на нейна територия нередности от получило разрешително предприятие. Надзорният орган на тази държава членка най-напред трябва да покани съответното предприятие да поправи нередната ситуация, след което, ако предприятието не предприеме нужните действия, да уведоми компетентните органи на държавата членка по произход, за да вземат „при първа възможност всички подходящи мерки, за да осигурят поправяне на нередната ситуация от страна на въпросното предприятие“(16). Само при предположение, че предприятието продължава да нарушава действащите правни разпоредби въпреки взетите мерки или поради факта, че тези мерки се окажат „неефективни“(17) или „не съществуват“(18), самата приемаща държава членка може да вземе „подходящи мерки за предотвратяване или наказание на по-нататъшни нарушения“(19), които включват, „доколкото е абсолютно необходимо“(20), забрана за сключване на нови застрахователни договори.

54.      Извънредната процедура, предвидена в член 40, параграф 6 от Директива 92/49, позволява на засегнатите държави членки да вземат в неотложни случаи подходящи мерки за предотвратяване на нередности на тяхна територия, сред които забраната за сключване на нови застрахователни договори.

55.      В случая е безспорно, че мярката за забрана за сключване на нови договори в Италия е взета на основание член 193 от Кодекса за частното застраховане, който съчетава в една процедура редовната и извънредната процедури. От преюдициалното запитване обаче става ясно също, че тази мярка е оправдана с наличието на неотложна ситуация, която се характеризира с необходимостта да се защитят застрахованите лица. По тази причина запитващата юрисдикция е поставила основния акцент в своя въпрос върху тълкуването на член 40, параграф 6 от Директива 92/49.

56.      Страните, представили становища пред Съда, излагат противоположен прочит на тази разпоредба.

57.      Onix поддържа, че разпоредбата ограничава правомощието за намеса на приемащата държава членка единствено до хипотезата на нарушаване на разпоредбите от общ интерес, попадащи в обхвата на действащата в тази държава членка „оперативна правна уредба“ относно сключването и изпълнението на застрахователни договори, а италианското правителство счита, че това правомощие може да се основе само на обстоятелството, че един от акционерите е престанал да отговаря на изискването за репутация, ако се установи, че общият интерес на застрахованите лица не може да бъде защитен ефективно в държавата членка по произход. Това правителство добавя, що се отнася по-специално до извънредната процедура, предвидена в член 40, параграф 6 от Директива 92/49, че понятието „предотвратяване на нередности“ е много широко и включва всички обстоятелства, от които може да произтече реална опасност за интересите на застрахованите лица или от засягане на редовността и ефикасността на застрахователния пазар като цяло. От своя страна Комисията изтъква, че за да се започне извънредна процедура, органът на приемащата държава членка не трябва да се ограничава до това да докаже, че едно от условията за получаване на разрешително не е или вече не е изпълнено, а да докаже наличието на особена необходимост от намеса, за да се попречи на извършването на нарушения. Тя признава обаче, че този орган трябва да установи дали, при обстоятелства като тези по главното производство, има опасност от извършване на нарушения на националната територия и дали, за да им се попречи, е абсолютно необходимо да се забрани сключването на нови договори, като за тази цел могат да се вземат предвид конкретното положение на лицата, отговарящи за управлението на предприятието, и неизпълнението от тяхна страна на изискването за добра репутация.

58.      Според мен запазването на полезното действие на разпоредбите на правото на Съюза, които уреждат разпределянето на компетентностите между държавата членка по произход и приемащата държава членка, предполага, както основателно изтъква Комисията, органите на приемащата държава членка да не могат да използват предпазна процедура, като се основат единствено на обстоятелството, че застрахователното предприятие, извършващо дейност по силата на правото на установяване или на свободното предоставяне на услуги, не отговаря или е престанало да отговаря на условията за получаване на разрешително. Всъщност да се приеме, че неизпълнението на условието за получаване на разрешително само по себе си е достатъчно, за да се оправдае компетентността на приемащата държава членка, би означавало да се превърне в принцип изключението по член 40 от Директива 92/49 и да се изроди в конкурентна компетентност една допълваща компетентност, която се упражнява само при непредприемане на действия от страна на органите на държавата членка на произхода.

59.      Не мисля обаче, че принципите за единно разрешително и за надзор от държавата членка по произход налагат да се приеме, че надзорните органи на приемащата държава членка могат да действат на основание член 40 от Директива 92/49 само в случай на нередности във връзка с разпоредбите, които остават в обхвата на компетентност на държавите членки.

60.      Всъщност това тълкуване буди редица възражения.

61.      Първо, струва ми се, че то почива на прекалено ограничен прочит на член 40 от Директива 92/49, който, въпреки че предвижда изключение от правилото за надзор от държавата членка по произход, което трябва да се тълкува стриктно, е формулиран общо, без да се прави разлика в зависимост от източника на нередностите, които следва да бъдат предотвратени.

62.      Второ, анализът, според който член 40 от Директива 92/49 изглежда е замислен не само като процесуална разпоредба, а именно и като изключение от принципа за надзор от държавата членка по произход, което предоставя компетентност на приемащата държава членка при определени условия, се подкрепя от подготвителните работи по Директива 92/49. Всъщност съгласно изложението на мотивите на предложението за трета директива на Съвета относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239 и 88/357 [COM(90) 348 окончателен](21), макар установеният, за да се даде възможност за приемане на мерки и санкции срещу застрахователно предприятие, което не спазва приложимите спрямо него правила при осъществяването на дейност по силата на свободното предоставяне на услуги, правен режим да „се основава на принципите на предоставяне на държавата членка по произход на общото правомощие за приемане на мерки и санкции, както и на сътрудничеството между различните засегнати държави членки“(22),, приемащата държава членка „все пак запазва(23) възможността да приеме пряко(24) мерки срещу предприятието, което осъществява дейност на нейна територия, за да предотврати или санкционира извършените от него нередности на нейна територия във връзка с приложимите спрямо него разпоредби“(25). Посочва се, че „[т]ака стои въпросът и когато взетите от държавата членка по произход мерки са неподходящи или недостатъчни“(26). Следователно този предпазен механизъм е предвиден именно като изключение от принципа за „предоставяне на общо правомощие“ на държавата членка по произход и позволява на приемащата държава членка да приеме мерки, за да предотврати или санкционира нередностите на нейна територия. Следователно приносът на този механизъм не е единствено от процесуално естество. Той далеч не се свежда до координирането на дейността на държавите членки по спазване на обхвата на тяхната компетентност, а признава известна компетентност на приемащата държава членка за предотвратяване и санкциониране на нередностите, извършени на нейна територия от предприятие, което осъществява дейността си по силата на свободното предоставяне на услуги.

63.      Впрочем принципът за надзор от държавата по произход няма абсолютен характер и „тъй като не става дума за установен с Договора принцип“(27), законодателят на Съюза може да се отклони от него(28). Освен това този принцип, така както е установен с Директива 92/49, има ограничен обхват, тъй като „обхваща само финансовия надзор на застрахователните предприятия“(29) и „допуска възможността за контрол“(30) от органите на приемащата държава членка.

64.      Трето, струва ми се важно да се подчертае, че от гледна точка на нередностите, в които могат да бъдат упрекнати застрахователните предприятия, няма рязка граница между разпоредбите, които попадат в компетентността на държавата членка по произход, и тези които са от компетентността на приемащата държава членка, тъй като факти, които представляват неизпълнение на задължения по хармонизираните разпоредби, могат да представляват и нередност от гледна точка на нехармонизираното национално законодателство или най-малкото да създадат опасност от допускането на нередност.

65.      В това отношение съществува значима разлика между текста на член 40, параграф 3 и текста на член 40, параграф 6 от Директива 92/49. Докато първата от тези разпоредби обуславя започването на редовната процедура от констатацията, че предприятие, което има клон или извършва дейност по силата на свободното предоставяне на услуги на територията на държава членка, „не спазва законовите разпоредби, приложими към него в тази държава“, втората не съдържа подобно изискване за прилагане на извънредната процедура. Следователно започването на редовната процедура е обусловено от установяването на „нередна ситуация“, изразяваща се в неспазване на правните норми на приемащата държава членка. Следователно тази процедура има за цел да се преустанови и санкционира вече извършена от засегнатото предприятие нередност.

66.      За разлика от това превантивният характер на извънредната процедура, предвидена в член 40, параграф 6 от Директива 92/49, дава възможност за по-гъвкаво прилагане. Тази процедура не е подчинена на същите условия, като редовната процедура, тъй като, за да може да я задейства, приемащата държава членка е достатъчно да докаже необходимостта от „предотвратя[ване на] нередностите“, които биха могли да бъдат извършени на нейна територия. Следователно защитата на застрахованите на национално ниво лица от опасността от допускане на нередности може да оправдае намесата на приемащата държава членка при условие, разбира се, че тази опасност е надлежно установена.

67.      Въз основа на изложените по-горе съображения стигам до извода, че предвидената в Директива 92/49 предпазна клауза не е замислена от законодателя на Съюза единствено като процесуална разпоредба, чиято единствена цел е да организира сътрудничеството между държавата членка по произход и приемащата държава членка във връзка с надзора на застрахователните предприятия, осъществяващи дейност по силата на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, без да се променят правилата на разпределяне на компетентност. Тази клауза, замислена като изключение от принципа за надзор от държавата членка по произход, има също така за цел да се признаят правомощия за намеса на приемащата държавата членка, като същевременно упражняването им се подчини на строги материални и процесуални условия.

68.      В крайна сметка, макар да споделям напълно анализа на Комисията, според който органът на приемащата държава членка по принцип няма право да противодейства на бездействието на органа на държавата членка по произход, като приеме мярка, основана на неизпълнение на едно от условията за получаване на разрешително от застрахователните дружества, все пак считам, че при хипотеза като тази по главното производство член 40, параграф 6 може да послужи за основание на мярка за забрана на сключване на нови договори, стига в действителност тази мярка да не се основава на неизпълнение на едно от двете условия за получаване на разрешително, а на наличието на опасност от допускане на нередности, която застрашава застрахованите лица и бенефициерите на гаранционни застрахователни полици.

69.      Именно такъв обаче е случаят по главното производство, който се отнася до положение, в което съществуват особени обстоятелства, които показват наличието на явна опасност от допускане на нередности, на която се позовават италианските надзорни органи, както и необходимост от вземането на неотложни мерки спрямо Onix, за да се осигури защита на италианския застрахователен пазар.

70.      В това отношение следва да се припомни, че от преюдициалното запитване е видно, че решението да се забрани сключването на нови застрахователни договори в Италия е било взето от IVASS въз основа на следните констатации:
–        Най-напред г‑н Lentini, който контролира капитала на Onix в качеството си на акционер физическо лице и на едноличен акционер на дружество Egady Company, е бил осъден на 29 юли 2013 г. по квалифицирания състав на престъплението опит за измама срещу италианската държава с цел получаване на публични средства.
–        По-нататък, г‑н Lentini е бил единствен управител на дружество G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, което с решение на Banca d’Italia (Италианска централна банка) от 28 август 2007 г. и с решение на министъра на икономиката от 10 юни 2008 г. е било заличено от списъците на финансовите посредници поради нередности в управлението и неспазване на минималните изисквания по отношение на собствения капитал, а по същите причини на г‑н Lentini е била наложена административна санкция в размер на 80 000 EUR.
–        Накрая, дружество Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, по-рано дружество Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, е двукратно обект на възбрана с решение на Agenzia delle Entrate (данъчна администрация) поради предоставени и неизпълнени обезпечения.

71.      Според мен, като се е основал на тази серия от три предишни прояви, IVASS е установил наличието на особено сериозна опасност от ново допускане — чрез Onix в качеството му на подставено юридическо лице — на нередности, за които вече са били наложени санкции на г‑н Lentini лично или на контролирани от него дружества. Самите тези минали нередности обаче пораждат риск Onix да не може да изпълни задълженията си по обезпеченията и в резултат на това да причини значителна вреда, както на предприятия, които са финансирали сключването на застрахователни договори с това дружество, така и на публичните юридически лица, които са бенефициери по тези задължения. Така, предвид конкретните обстоятелства по главното производство, ми се струва, че опасността от допускане на нередности, която оправдава прибягването до процедурата по член 40, параграф 6, е ясно установена независимо от констатацията за неизпълнение на необходимото за получаване на разрешително изискване за репутация.

72.      Освен това считам, че IVASS е подчертал наличието на неотложна ситуация, която произтича от липсата на сътрудничество и неполагането на дължимата грижа от страна на румънските надзорни органи, от обстоятелството, че Onix е съсредоточило дейността си главно на италианска територия, тъй като, макар да е получило разрешително да извършва дейност на тази територия едва на 24 октомври 2012 г., за двата си месеца дейност през 2012 г. дружеството е получило 75 % от застрахователните си премии на италианска територия, и от тревожните искания за предоставяне на информация, отправени от публични администрации, изразяващи притеснение в качеството си бенефициери по издадените от Onix гаранционни застрахователни полици.

73.      При тези обстоятелства напълно споделям становището на председателя на Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО)(31), който, произнасяйки се по основателността на оплакването от 5 февруари 2014 г., подадено от Onix срещу IVASS, решава(32) да не образува разследване, като приема по-специално, че предвиденото в член 40, параграф 6 от Директива 92/49 правомощие на органа на приемащата държава членка да вземе подходящи мерки при наличие на неотложна ситуация може да бъде упражнено, когато притесненията на посочения орган не могат да бъдат разсеяни по друг начин, и по-специално посредством сътрудничеството между надзорните органи.

74.      В заключение, считам, че по настоящото дело са изпълнени условията за прилагане на извънредната процедура, предвидена в член 40, параграф 6 от Директива 92/49 тъй като IVASS не се е ограничил до това да установи неизпълнение от Onix на изискването за репутация, а е доказал наличието на неотложна ситуация, която изисква приемането на мерки за предотвратяване на нередностите.

75.      Струва ми се, че богатата съдебна практика относно санкционирането на злоупотребата с право подкрепя анализа, че намесата на приемащата държава членка е легитимна и оправдана при обстоятелства като тези по главното производство.

76.      Оправдаването на легитимността на някои ограничения на свободното предоставяне на услуги, като се изтъква злоупотребата с право, е често срещано в практиката на Съда след решението от 3 декември 1974 г., van Binsbergen(33). В това решение Съдът постановява, че „не може да се отрече правото на държава членка да приема разпоредби, предназначени да попречат на възможността свободата [на предоставяне на услуги] да бъде използвана от доставчик на услуги, чиято дейност е съсредоточена изцяло или предимно на територията на тази държава, с цел заобикаляне на професионалните правила, които биха били приложими спрямо него, ако бе установен на територията на тази държава […]“(34).

77.      Впоследствие Съдът е постановил, че „всяка държава членка има правото да предприема мерки, с които да попречи на опитите на някои свои граждани, като се възползват от предоставените от Договора възможности, да заобикалят прилагането на тяхното национално право“(35), и че „е недопустимо правните субекти да се позовават на [правото на Съюза] с цел злоупотреба или измама“(36). Той е приел, че при такива обстоятелства националните юрисдикции могат, като се основат на обективни доказателства, да вземат предвид поведение на съответните лица с цел злоупотреба или измама, за да им откажат при необходимост ползването от разпоредбите на правото на Съюза, на които се позовават, при условие че при преценката на подобно поведение те вземат предвид и целите, които се преследват с въпросните разпоредби(37).

78.      Въпреки че тази съдебна практика не разрешава на държава членка да изключи по принцип възможността някои услуги да могат да бъдат предоставяни от установени в други държави членки оператори, тъй като това би означавало да се премахне свободата на предоставяне на услуги(38), тя все пак ѝ позволява да приема „във всеки отделен случай“(39) специфични забранителни мерки.

79.      Съдът изисква квалифицирането на дадено положение като злоупотреба с право да почива на обективни доказателства. Сред доказателствата, които обикновено се вземат предвид, е и критерият за насоката на дейността, като ситуация, при която тази дейност е изцяло или предимно насочена към територията на приемащата държава членка, попада в обхвата на правото на установяване, а не на правото на свободно предоставяне на услуги.

80.      Обстоятелствата в делото по главното производство обаче показват наличието на обективни доказателства за заобикаляне на италианското право. Всъщност безспорно е, че след като е получило разрешително да извършва дейност по силата на свободното предоставяне на услуги, Onix е насочило 75 % от дейността си към територията на Италия, въпреки че е било ръководено и контролирано от лице, на което е бил забранен достъпът до италианския застрахователен пазар(40). От тези доказателства е видно, че г‑н Lentini се е установил в Румъния, за да продължи да извършва на италианска територия, чрез подставено юридическо лице, същата дейност като тази, която му е била забранена.

81.      Докато квалификацията като злоупотреба с право обикновено се възприема в хипотези, при които оператор установява бизнеса си в държава членка с благоприятна правна уредба, за да избегне по-строгата правна уредба на друга държава членка, в главното производство е налице хипотеза на по-очевидна и тежка измама, при която лице се стреми да избегне забрана за упражняване на дейност, като използва свободата на предоставяне на услуги.

82.      Макар да споделям красноречиво изложената от Комисията по време на съдебното заседание идея, че рисковете от заобикаляне не трябва да водят до „изхвърляне на бебето с водата от ваната“, като се откажем от принципа за надзор от държавата членка по произход, убеден съм, за да продължа метафората, и в това, че „бебето не трябва да се къпе в мръсната вода“. Да се приеме, че принципите за единно разрешително и за надзор от държавата членка по произход могат да плават в мътната, дори възсолената, вода на заобикалянето на закона, означава да не ги запазим, а да допринесем за тяхната загуба.

83.      Според мен в настоящото дело се поставя под въпрос надеждността на правния ред на Съюза. Отказът да се санкционират действия, свързани със заобикаляне на закона, изразяващи се в използване на свободата на предоставяне на услуги като средство за заобикаляне на решение за забрана на достъп до национален пазар, обосновано по-специално от наличието на предходни присъди, означава да се даде силен аргумент на всички тези, които изпитват дълбоки колебания по отношение на принципа за държавата по произход, който обаче представлява крайъгълния камък на вътрешния пазар. Този принцип заслужава нещо повече от догматичен подход, който, украсявайки го с опасен абсолютизъм, го втвърдява до крайна степен, като така го прави уязвим и го превръща в заплаха за цялата постройка.

84.      В крайна сметка, да се приеме, че желаната от законодателя на Съюза предпазната клауза може да функционира при обстоятелствата като тези по главното производство, означава ни повече, ни по-малко „да се осъзнае този благотворен гъвкав механизъм, този обществен натиск, извън който правото би станало противно, тъй като би могло да служи безучастно за установяване както на справедливост, така и на несправедливост, в зависимост от скрупулите и апетитите на всеки“(41). А да се откаже свободата на предоставяне на услуги да бъде подчинена на апетита на измамниците, които се стремят да избегнат забрана за упражняване на дейност в държава членка, като намерят убежище в друга държава членка, не означава да се поставят под въпрос достиженията на вътрешния пазар.

85.      Това са причините, поради които предлагам на Съда да отговори, че член 8, параграф 1 и член 13, параграф 1 от Директива 73/239 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат надзорният орган на приемащата държава членка да предприеме спрямо застрахователно предприятие, което осъществява дейност на нейна територия по силата на свободното предоставяне на услуги, мерки — като забраната за сключване на нови договори — които се основават единствено на неизпълнение на условията за получаване на разрешително, като това за репутацията на акционерите.

86.      Тези разпоредби обаче допускат — при обстоятелства като тези по главното производство, при които застрахователното предприятие, което е получило разрешително от държавата членка по произход, от една страна, има за основен акционер физическо лице, на което е забранен достъпът до застрахователния пазар на приемащата държава членка по-специално поради това че е било осъдено с наказателна присъда за опит за измама, и от друга страна, е съсредоточило дейността си главно на територията на тази държава членка — надзорните органи на посочената държава членка да приемат на основание член 40, параграф 6 от Директива 92/49 и поради неотложността, произтичаща от бездействието на надзорните органи на държавата членка по произход, напразно приканени с официално уведомително писмо да отнемат разрешителното, мерки, които ограничават свободата на предоставяне услуги на съответното предприятие на нейна територия, като забраната за сключване на нови договори, за да се предотврати опасността от заобикаляне, чрез подставено юридическо лице, на забраната за достъп до пазара и съпътстващата я опасност от повторно допускане на нередностите, за които е бил наказан основният акционер.

87.      Макар запитващата юрисдикция да не пита Съда по какви процедурни правила надзорният орган на приемащата държава членка може да приеме мерки на основание член 40, параграф 6 от Директива 92/49, констатацията ѝ, че мярката за забрана за сключване на нови договори е била приета спрямо Onix без предварително изслушване на същото, ме кара да уточня, че според мен правото на изслушване във всяка процедура трябва да се прилага дори когато се прилага предвидената в тази разпоредба извънредна процедура. Всъщност правото на изслушване трябва да се спазва винаги, когато даден административен орган възнамерява да издаде спрямо определено лице акт с неблагоприятни за него последици(42), включително когато приложимото законодателство не предвижда изрично подобно изискване(43).
IV –  Заключение

88.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори по следния начин на поставения от Consigio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициален въпрос:
„Член 8, параграф 1 и член 13, параграф 1 от Първа директива 73/239/ЕИО на Съвета от 24 юли 1973 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа до и упражняването на пряка застрахователна дейност, различна от животозастраховане, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат надзорният орган на приемащата държава членка да предприеме спрямо застрахователно предприятие, което осъществява дейност на нейна територия по силата на свободното предоставяне на услуги, мерки — като забраната за сключване на нови договори — които се основават единствено на неизпълнение на условията за получаване на разрешително, като това за репутацията на акционерите.
Тези разпоредби обаче допускат — при обстоятелства като тези по главното производство, при които застрахователното предприятие, което е получило разрешително от държавата членка по произход, от една страна, има за основен акционер физическо лице, на което е забранен достъпът до застрахователния пазар на приемащата държава членка по-специално поради това че е било осъдено с наказателна присъда за опит за измама, и от друга страна, е съсредоточило дейността си главно на територията на тази държава членка — надзорните органи на посочената държава членка да приемат, на основание член 40, параграф 6 от Директива 92/49/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239/EИО и 88/357/EИО (трета директива за застраховането, различно от животозастраховане), и поради неотложността, произтичаща от бездействието на надзорните органи на държавата членка по произход, напразно приканени с официално уведомително писмо да отнемат разрешителното, мерки, които ограничават свободата на предоставяне услуги на съответното предприятие на нейна територия, като забраната за сключване на нови договори, за да се предотврати опасността от заобикаляне, чрез подставено юридическо лице, на забраната за достъп до пазара и съпътстващата я опасност от повторно допускане на нередностите, за които е бил наказан основният акционер“.

1      Език на оригиналния текст: френски.

2      ОВ L 228, 1992 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 53.

3      Наричано по-нататък „Onix“.

4      IVASS.

5       Първа директива на Съвета от 24 юли 1973 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа до и упражняването на пряка застрахователна дейност, различна от животозастраховане (OВ L 228, 1973 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 14).

6      Директива за изменение на Директива 92/49/ЕИО на Съвета и директиви 2002/83/ЕО, 2004/39/ЕО, 2005/68/ЕО и 2006/48/ЕО по отношение на процедурните правила и критериите за оценяване за предварителната оценка на придобиванията и увеличението на участия във финансовия сектор (ОВ L 247, 2007 г., стр. 1.)

7      ОВ L 335, 2009 г., стр. 1.

8      ОВ C 43, 2000 г., стр. 5.

9      CEBS/2008/214, CEIOPS-3L3‑19/08, CESR/08‑543b. Наричани по-нататък „Насоките от 18 юли 2008 г.“

10      Редовна притурка към GURI № 239 от 13 октомври 2005 г.

11      Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, понастоящем IVASS.

12      Наричан по-нататък „ASF“.

13      Член 8, параграф 1, буква a) от Директива 73/239.

14      Член 8, параграф 1, буква б) от Директива 73/239.

15      120/78, EU:C:1979:42.

16      Член 40, параграф 4 от Директива 92/49.

17      Член 40, параграф 5 от Директива 92/49.

18      Член 40, параграф 5 от Директива 92/49.

19      Член 40, параграф 5 от Директива 92/49.

20      Член 40, параграф 5 от Директива 92/49.

21      ОВ C 244, 1990 г., стр. 28.

22      Член 35, параграф 2, първо изречение от предложението на Комисията.

23      Курсивът е мой.

24       Курсивът е мой.

25      Член 35, параграф 2, второ изречение от предложението на Комисията.

26      Член 35, параграф 2, трето изречение от предложението на Комисията.

27      Решение от 13 май 1997 г., Германия/Парламент и Съвет (C‑233/94, EU:C:1997:231, т. 64).

28      Решение от 13 май 1997 г., Германия/Парламент и Съвет (C‑233/94, EU:C:1997:231, т. 64).

29      Решение от 28 април 2009 г., Комисия/Италия (C‑518/06, EU:C:2009:270, т. 115).

30      Решение от 28 април 2009 г., Комисия/Италия (C‑518/06, EU:C:2009:270, т. 117).

31      Създаден с Регламент (ЕС) № 1094/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/79/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 2010 г., стр. 48), съгласно член 1, параграфи 2 и 3 от Регламента (ЕС) № 1092/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за пруденциалния надзор върху финансовата система на Европейския съюз на макроравнище и за създаване на Европейски съвет за системен риск (ОВ L 331, 2010 г., стр. 1), ЕОЗППО е част от Европейската система за финансов надзор (ЕСФН), чиято цел е да осигури надзора върху финансовата система на Съюза.

32      Решение EIOPA‑14‑267 на председателя на ЕОЗППО относно образуването на разследване по член 17 от Регламент № 1094/2010.

33      33/74, EU:C:1974:131.

34      Решение от 3 декември 1974 г., van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, т. 13).

35      Вж. по-специално решение от 9 март 1999 г., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, т. 24).

36      Вж. по-специално решения от решения от 2 май 1996 г., Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, т. 24), в което Съдът е приел, че един работодател може да представи доказателства, които да евентуално позволят на националната юрисдикция да констатира, че е налице злоупотреба или измама, произтичаща от факта, че макар работникът да се е позовал на нетрудоспособност, установена с помощта на изготвено в чужбина медицинско свидетелство, той не е бил болен в действителност, и от 9 март 1999 г., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, т. 24).

37      Вж. по-специално решения от 2 май 1996 г., Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, т. 25) и от 9 март 1999 г., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, т. 25).

38      Вж. по-специално решение от 10 септември 1996 г., Комисия/Белгия (C‑11/95, EU:C:1996:316, т. 65 и цитирана съдебна практика).

39      Вж. по-специално решения от 9 март 1999 г., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, т. 25) и от 21 юли 2011 г., Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, т. 25).

40      Наличието на такава забрана по отношение на г‑н Lentini вследствие на наложените му санкции е отбелязана изрично в преюдициалното запитване (т. 1.2., буква б).

41      Josserand, L. De l’esprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de l’abus des droits. 2. ed., Dalloz, Paris, 2006.

42      Вж. по-специално решение от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 30 и цитираната съдебна практика).

43      Вж. по-специално решение от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 31 и цитираната съдебна практика).