CELEX: 62013CP0002
Language: ro
Date: 2014-06-13 00:00:00
Title: Luarea de poziţie a avocatului general Kokott prezentate la data de13 iunie 2014. # Aviz emis în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE - Proiect de acord internațional - Aderarea Uniunii Europene la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale - Compatibilitatea proiectului menționat cu Tratatele UE și FUE. # Avize 2/13.

Repertoriul jurisprudenței

                                                      LUAREA DE POZIȚIE AVOCATULUI GENERAL
                                                                  JULIANE KOKOTT
                                                              prezentată la 13 iunie 2014 1

                                                                                Procedura de aviz 2/13

                                                                 inițiată la cererea Comisiei Europene

      „Încheierea de acorduri internaționale de către Uniune — Aderarea Uniunii la Convenția europeană
                  pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO) —
     Conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii — Menținerea competențelor
       Uniunii și a atribuțiilor instituțiilor sale — Participarea Uniunii la organismele create prin acordul
              internațional — Recunoașterea jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului —
               Protecție jurisdicțională efectivă în cadrul politicii externe și de securitate comună”

                                                                                                 Cuprins

     I–        Introducere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   4

     II – Derularea anterioară a procesului de aderare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                       4

     III – Cererea de aviz formulată de Comisie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                5

     IV – Cadrul juridic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .         5

     V – Admisibilitatea cererii de aviz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       7

     VI – Apreciere pe fond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              8

                  Observație preliminară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               8

                  A – Menținerea competențelor Uniunii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                   10

                             1. Lipsa unei reduceri a competențelor Uniunii ca urmare a aderării . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                           11

                             2. Lipsa unei extinderi a competențelor Uniunii ca urmare a aderării . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                            12

                             3. Lipsa necesității unor noi competențe ale Uniunii ca urmare a aderării . . . . . . . . . . . . . . .                                                               14

                                   a) Procedura implicării prealabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          14

     1 — Limba originală: germana.

RO
               ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                  1
 ---pagebreak---                     LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                               AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

                 b) Obligația de a executa hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului . . . . . . . .                                                                  16

                 c) Protecția jurisdicțională în domeniul PESC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                    17

            4. Concluzie intermediară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 22

    B – Menținerea atribuțiilor instituțiilor Uniunii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                               22

            1. Competențele Curții de Justiție a Uniunii Europene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                           22

                 a) Monopolul de jurisdicție al instanțelor Uniunii (articolul 344 TFUE) . . . . . . . . . . . . .                                                            22

                 b) Competențele instanțelor Uniunii privind interpretarea dreptului Uniunii și
                    controlul legalității actelor juridice ale Uniunii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                    25

                 c) Efectele Protocolului adițional nr. 16 la CEDO asupra competențelor Curții de
                    Justiție a Uniunii Europene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                     28

                 d) Concluzie intermediară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  29

            2. Atribuțiile celorlalte instituții ale Uniunii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          29

                 a) Generalități . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .      29

                 b) Sistemul instituțional al Uniunii de aplicare a unor sancțiuni pentru încălcări ale
                    dreptului concurenței . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 30

                        i)      Rolul instituțional al Comisiei în calitate de autoritate de concurență . . . . . . . .                                                       30

                        ii)     Principiul non bis in idem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  31

                        iii) Principiul duratei rezonabile a procedurii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                 31

                        iv) Concluzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .       32

    C – Conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii . . . . . . . . . . . . . . . .                                                          32

            1. Recunoașterea jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                      33

                 a) Considerații generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               33

                 b) Dispozițiile speciale ale proiectului de acord care au ca obiectiv asigurarea
                    autonomiei ordinii juridice a Uniunii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                             34

                        i)      Cu privire la stabilirea responsabilităților în raportul dintre Uniune și statele
                                sale membre [articolul 3 alineatul (7) din proiectul de acord] . . . . . . . . . . . . . . . .                                                35

                        ii)     Cu privire la aprecierea problemei dacă este necesară o implicare prealabilă a
                                Curții de Justiție a Uniunii Europene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           36

                        iii) Cu privire la discrepanța dintre întinderea competențelor Curții Europene a
                             Drepturilor Omului și cele ale Curții de Justiție a Uniunii Europene în cadrul
                             PESC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   37

                 c) Concluzie intermediară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  39

            2. Principiile efectului direct și supremației dreptului Uniunii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                            39

2                                                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                  LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                            AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

                        3. Mecanismele de stabilire a adevăratului pârât în procedurile desfășurate în fața Curții
                           Europene a Drepturilor Omului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                            41

                              a) Garantarea unei supravegheri eficace în cadrul sistemului de control al CEDO . . . .                                                                       42

                              b) Garantarea unei apărări eficiente a dreptului Uniunii în fața Curții Europene a
                                 Drepturilor Omului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 44

                                      i)      Lipsa unor informații suficiente cu privire la procedurile pendinte la Curtea
                                              Europeană a Drepturilor Omului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          44

                                      ii)     Atribuția Curții Europene a Drepturilor Omului de a efectua un control de
                                              plauzibilitate în ceea ce privește cererile de autorizare a participării în calitate
                                              de copârât . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    45

                              c) Concluzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .        46

                        4. Concluzie intermediară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   47

              D – Dispozițiile necesare privind participarea Uniunii la autoritățile de control ale CEDO . . . . .                                                                          47

                        1. Participarea Uniunii la Curtea Europeană a Drepturilor Omului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                        47

                        2. Participarea Uniunii la Comitetul Miniștrilor al Consiliului Europei . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                         48

                        3. Concluzie intermediară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   49

              E–        Luarea în considerare a situației speciale a statelor membre față de Curtea Europeană a
                        Drepturilor Omului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            49

                        1. Situația specială a statelor membre în ceea ce privește protocoalele adiționale la CEDO                                                                          49

                        2. Situația specială a statelor membre în ceea ce privește articolul 15 din CEDO . . . . . . . . .                                                                  50

                        3. Situația specială a statelor membre în ceea ce privește rezervele de drept internațional
                           formulate cu privire la CEDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         51

                              a) Principiul răspunderii solidare a pârâtului și a copârâtului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               51

                              b) CEDO ca parte integrantă a dreptului Uniunii ce beneficiază de supremația
                                 acestuia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     52

                        4. Situația specială a statelor membre în cadrul mecanismului copârâtului . . . . . . . . . . . . . . .                                                             53

                        5. Concluzie intermediară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   54

              Observație finală . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     54

VII – Concluzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   54

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                          3
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

I – Introducere

1. Aderarea planificată a Uniunii Europene la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului
și a libertăților fundamentale 2 (denumită în continuare „CEDO”) ar trebui să conducă la o eficacitate și
la o omogenitate sporite în ceea ce privește respectarea drepturilor fundamentale în Europa. Dar, mai
presus de toate, prin această aderare, însăși Uniunea se va supune unui control extern, cerut de mult
timp din numeroase părți, în ceea ce privește respectarea standardelor elementare în materia
drepturilor fundamentale. Procedând astfel, Uniunea ar aplica în sfârșit în privința sa aceleași norme
precum cele a căror recunoaștere o solicită în mod repetat și din partea statelor sale membre actuale și
viitoare.

2. Aderarea planificată la CEDO reprezintă un proiect de o importanță primordială nu numai datorită
semnalului politic enorm transmis, ci și datorită dimensiunii sale constituționale. Timp de zeci de ani,
acest proiect a constituit mereu o preocupare pentru instituțiile europene, iar Curtea de Justiție a
Uniunii Europene este sesizată deja pentru a doua oară cu întrebări referitoare la aspecte juridice ale
proiectului menționat 3.

3. Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, articolul 6 alineatul (2) TUE 4 prevede că
Uniunea dispune nu numai de competența de a adera la CEDO, ci și că statele sale membre i-au
impus obligația de a păși pe acest drum. Obiectivul aderării la CEDO a dobândit de atunci rang
constituțional în dreptul Uniunii.

4. Totuși, după cum se întâmplă adesea, „diavolul se ascunde în detalii”. În ce condiții poate Uniunea
să adere la CEDO și cum se poate garanta faptul că o astfel de aderare nu aduce atingere
particularităților dreptului Uniunii, competențelor Uniunii și atribuțiilor instituțiilor sale? Acestea sunt
în esență chestiunile de drept pe care trebuie să le examineze Curtea de Justiție a Uniunii Europene în
prezenta procedură de aviz inițiată la cererea Comisiei Europene. Prin urmare, Curtea va trebui să
analizeze în detaliu „clauzele scrise cu litere mici” ale aderării planificate pentru a examina
compatibilitatea acesteia cu tratatele fondatoare ale Uniunii. Temeiul acestei examinări îl constituie
„proiectul revizuit de acord de aderare”, astfel cum a fost prezentat de negociatori în luna iunie 2013, la
Strasbourg, Comitetului director pentru drepturile omului, în calitate de organism competent al
Consiliului Europei.

II – Derularea anterioară a procesului de aderare

5. La recomandarea Comisiei din 17 martie 2010, Consiliul Uniunii Europene a adoptat la 4 iunie 2010
decizia de autorizare a deschiderii negocierilor cu privire la aderarea Uniunii la CEDO, a desemnat
Comisia în calitate de negociatoare și i-a prezentat liniile directoare pentru negocieri.

6. Negocierile de aderare au avut loc în cadrul instituțional al Consiliului Europei, mai exact în două
grupuri de lucru succesive, care fuseseră mandatate de Comitetul Miniștrilor al Consiliului Europei.
La negocieri au participat, alături de Comisie, și alte state interesate membre ale Consiliului Europei,
dintre care unele fac parte din Uniune, iar altele nu.

2 — Semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.
3 — Atunci când a examinat pentru prima dată această chestiune, Curtea a constatat, după cum se știe, la 28 martie 1996, că Comunitatea
    Europeană de la momentul respectiv nu dispunea de competența de a adera la CEDO (Avizul 2/94, EU:C:1996:140, punctul 36
    și dispozitivul).
4 — Această dispoziție se întemeiază pe exemplul oferit de articolul I-9 alineatul (2) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa,
    care a constituit un eșec (semnat la Roma la 29 octombrie 2004, JO 2004, C 310, p. 1).

4                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

7. În luna iunie 2013 a fost prezentat Comitetului director pentru drepturile omului al Consiliului
Europei raportul final referitor la negocieri 5, la care au fost anexate, pe lângă proiectul revizuit de
acord de aderare 6, și alte proiecte de acte, și anume un proiect de declarație a Uniunii Europene care
urmează să fie făcută la momentul semnării acordului de aderare, un proiect de reguli ce urmează a fi
adăugate la Regulamentul Comitetului Miniștrilor, un proiect de memorandum de acord între Uniunea
Europeană și partea contractantă X, precum și proiectul de raport explicativ la acordul de aderare 7.
Negociatorii au convenit că aceste texte constituie un pachet global și că toate prezintă aceeași
importanță pentru aderarea Uniunii la CEDO 8.

III – Cererea de aviz formulată de Comisie

8. Având în vedere dimensiunea constituțională a aderării planificate a Uniunii la CEDO și în scopul
garantării securității juridice, prin cererea din 4 iulie 2013, Comisia a solicitat Curții de Justiție a
Uniunii Europene, în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE, emiterea unui aviz cu privire la
următoarea întrebare:

„Este compatibil cu tratatele proiectul de acord privind aderarea Uniunii Europene la Convenția pentru
apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale?”

9. La cererea de aviz formulată de Comisie sunt anexate, pe lângă proiectul de acord de aderare, și
toate celelalte proiecte de acte enumerate la punctul 7 de mai sus. Din păcate, aceste texte sunt însă
disponibile numai în limbile franceză și engleză.

10. În fața Curții de Justiție a Uniunii Europene au fost prezentate observații scrise cu privire la cererea
de aviz formulată de Comisie, iar ședința s-a desfășurat la 5 și la 6 mai 2014. Alături de Comisie, în
calitate de solicitantă, la faza scrisă a procedurii au participat Consiliul Uniunii Europene și
Parlamentul European, precum și Bulgaria, Republica Cehă, Danemarca, Germania, Estonia, Irlanda,
Grecia, Spania, Franța, Cipru, Letonia, Lituania, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Polonia, Portugalia,
România, Slovacia, Finlanda, Suedia și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord. Cu excepția
Bulgariei și a Poloniei, aceste părți din procedură au prezentat și observații orale, iar în cadrul ședinței
au fost reprezentate în plus Belgia și Italia.

IV – Cadrul juridic

11. Cadrul juridic pentru aderarea Uniunii la CEDO rezultă din articolul 6 TUE, din Protocolul nr. 8 la
TUE și la TFUE (denumit în continuare „Protocolul nr. 8”) 9, precum și dintr-o declarație referitoare la
articolul 6 alineatul (2) TUE 10 (Declarația nr. 2).

12. Articolul 6 TUE prevede următoarele:

„(1) Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie
2007, la Strasbourg, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor.

5 — Raport final către Comitetul director pentru drepturile omului (Rapport final au CDDH), doc. nr. 47 + 1(2013)008 rev2, prezentat la
    Strasbourg la 10 iunie 2013; denumit în continuare „raportul final”.
6 — Denumit în continuare „proiectul de acord”.
7 — Denumit în continuare „raportul explicativ”.
8 — Punctul 9 din raportul final.
9 — Protocolul (nr. 8) cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană referitor la aderarea Uniunii la Convenția
    europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
10 — Declarația nr. 2 anexată la Actul final al Conferinței interguvernamentale care a adoptat Tratatul de la Lisabona, semnat la 13 decembrie
     2007.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           5
 ---pagebreak---                   LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                             AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

Dispozițiile cuprinse în Cartă nu extind în niciun fel competențele Uniunii astfel cum sunt definite în
tratate.

Drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Cartă se interpretează în conformitate cu dispozițiile
generale din titlul VII al Cartei privind interpretarea și punerea sa în aplicare și cu luarea în
considerare în mod corespunzător a explicațiilor menționate în Cartă, care prevăd izvoarele acestor
dispoziții.

(2) Uniunea aderă la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților
fundamentale. Competențele Uniunii, astfel cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această
aderare.

(3) Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenția europeană pentru apărarea
drepturilor omului și a libertăților fundamentale și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale
comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii.”

13. Protocolul nr. 8 are următorul cuprins:

„Articolul 1

Acordul privind aderarea Uniunii la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a
libertăților fundamentale (denumită în continuare «Convenția europeană»), prevăzută la articolul 6
alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, trebuie să reflecte necesitatea de a conserva
caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii, în special în ceea ce privește:

(a)   modalitățile speciale ale participării eventuale a Uniunii la autoritățile de control ale Convenției
      europene;

(b)   mecanismele necesare pentru a garanta că acțiunile formulate de statele nemembre și acțiunile
      individuale sunt îndreptate în mod corect împotriva statelor membre și/sau, după caz, împotriva
      Uniunii.

Articolul 2

Acordul menționat la articolul 1 trebuie să garanteze că aderarea Uniunii nu aduce atingere nici
competențelor Uniunii, nici atribuțiilor instituțiilor acesteia. Acesta trebuie să garanteze că niciuna
dintre dispozițiile sale nu aduce atingere situației speciale a statelor membre în ceea ce privește
Convenția europeană și, în special, protocoalele acesteia, măsurile adoptate de statele membre prin
derogare de la Convenția europeană, în conformitate cu articolul 15 din convenție, precum și
rezervele cu privire la Convenția europeană formulate de statele membre, în conformitate cu
articolul 57 din convenție.

Articolul 3

Nicio dispoziție a acordului menționat la articolul 1 nu trebuie să aducă atingere articolului 344 din
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.”

6                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

14. În Declarația nr. 2, Conferința interguvernamentală care a adoptat Tratatul de la Lisabona a
precizat în plus următoarele:

„Conferința convine că aderarea Uniunii la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și
a libertăților fundamentale trebuie realizată în conformitate cu proceduri care să permită menținerea
aspectelor specifice ordinii juridice a Uniunii. În acest context, Conferința constată existența unui
dialog constant între Curtea de Justiție a Uniunii Europene și Curtea Europeană a Drepturilor
Omului, dialog care va putea fi consolidat cu ocazia aderării Uniunii la convenția menționată
anterior.”

15. Cu titlu suplimentar, trebuie să se facă referire la articolul 52 alineatul (3) din Carta drepturilor
fundamentale:

„În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin
Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și
întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu
împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.”

V – Admisibilitatea cererii de aviz

16. Unele dintre părțile din procedură au exprimat îndoieli punctuale cu privire la admisibilitatea
cererii de aviz. Critica acestora se referă la observațiile Comisiei privind măsurile interne de punere în
aplicare la nivelul Uniunii care sunt preconizate în vederea aderării la CEDO. În timp ce unele dintre
părțile din procedură critică formularea în general de către Comisie a unor observații cu privire la acest
subiect, alte părți consideră că aceste observații nu sunt suficient de detaliate.

17. Potrivit articolului 218 alineatul (11) TFUE, Parlamentul, Consiliul, Comisia sau un stat membru
poate obține avizul Curții de Justiție a Uniunii Europene cu privire la compatibilitatea unor acorduri
internaționale preconizate (și anume acorduri încheiate în temeiul dreptului internațional) cu
dispozițiile tratatelor. Obiectivul procedurii de aviz este să prevină complicațiile care ar rezulta din
contestarea în justiție la un moment ulterior a compatibilității cu dreptul primar al Uniunii a unor
acorduri internaționale care angajează Uniunea 11.

18. Potrivit articolului 218 alineatul (11) TFUE, o procedură de aviz este admisibilă dacă are ca obiect
un „acord preconizat”, ceea ce presupune faptul că Curtea de Justiție a Uniunii Europene dispune de
elemente suficiente privind conținutul acestui acord 12.

19. În prezenta procedură, Comisia a prezentat Curții de Justiție a Uniunii Europene textul complet al
proiectului de acord și documentele anexate la acesta. Din ansamblul documentelor din dosar rezultă
în mod clar și neechivoc condițiile în care ar trebui să aibă loc aderarea Uniunii la CEDO, în special
în ce condiții intenționează Uniunea să se supună mecanismelor de control jurisdicțional prevăzute de
CEDO 13. Aceste elemente sunt suficiente pentru aprecierea compatibilității cu tratatele a aderării
planificate la CEDO.

11 — Avizul 2/94 (EU:C:1996:140, punctul 3), Avizul 1/08 (EU:C:2009:739, punctul 107) și Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 47).
12 — Avizul 2/94 (EU:C:1996:140, punctele 20-22) și Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 49).
13 — A se vedea în acest sens și Avizul 2/94 (EU:C:1996:140, punctul 20).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                 7
 ---pagebreak---                        LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                  AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

20. Faptul că, în prezenta procedură, Comisia nu a prezentat Curții de Justiție a Uniunii Europene
proiecte de măsuri interne de punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordului de aderare preconizat
nu se opune admisibilității cererii de aviz formulate de Comisie, întrucât procedura de aviz are ca
obiect doar acordul de aderare preconizat ca atare, iar nu măsurile interne de punere în aplicare la
nivelul Uniunii care ar putea fi necesare. Pentru înțelegerea conținutului și a întinderii proiectului de
acord și a documentelor anexate la acesta nu sunt necesare elemente privind măsurile interne
preconizate de punere în aplicare la nivelul Uniunii.

21. Nici împrejurarea că părțile din procedură nu au ajuns încă la un acord nici cu privire la forma
juridică pe care ar trebui să o aibă măsurile interne de punere în aplicare, nici cu privire la conținutul
acestora nu împiedică Curtea de Justiție a Uniunii Europene să examineze compatibilitatea proiectului
de acord cu tratatele. Astfel, dacă anterior Curtea deja nu a solicitat ca instituțiile în cauză să fi ajuns la
un acord definitiv în ceea ce privește conținutul concret al acordului internațional preconizat 14, aceasta
nu poate a fortiori să subordoneze admisibilitatea cererii de aviz în prezenta procedură condiției ca
instituțiile în cauză să ajungă la un acord cu privire la structura precisă a unor eventuale măsuri
interne de punere în aplicare la nivelul Uniunii.

22. În cazul în care se ține seama de principiul echilibrului instituțional, care impune ca fiecare
instituție să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții 15 [a se vedea și
articolul 13 alineatul (2) TUE], în prezenta procedură de aviz, Curții de Justiție a Uniunii Europene
nici nu îi poate reveni sarcina de a furniza instituțiilor competente, în stadiul actual, indicații
cuprinzătoare și detaliate cu privire la conținutul măsurilor interne de punere în aplicare la nivelul
Uniunii a acordului de aderare preconizat.

23. Dacă, la examinarea pe fond a proiectului de acord, s-ar dovedi că, în vederea intrării sale în
vigoare, este absolut necesară adoptarea anumitor măsuri interne de punere în aplicare la nivelul
Uniunii, în răspunsul său la cererea de aviz formulată de Comisie, Curtea de Justiție a Uniunii
Europene poate constata această necesitate drept condiție pentru compatibilitatea proiectului de acord
preconizat cu tratatele.

24. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, cererea de aviz formulată de Comisie este
admisibilă, fără a fi necesar să se țină seama de eventualele opinii divergente ale părților din procedură
cu privire la conținutul concret al măsurilor interne de punere în aplicare la nivelul Uniunii care ar
urma să fie adoptate în viitor.

VI – Apreciere pe fond

Observație preliminară

25. Odată cu aderarea planificată a Uniunii la CEDO se creează situația specială, chiar unică, în care o
organizație internațională, supranațională – Uniunea Europeană – se supune controlului unei alte
organizații internaționale – Consiliul Europei – în ceea ce privește respectarea standardelor
elementare în materia drepturilor fundamentale. Aceasta are drept consecință faptul că, pe viitor, în
domeniile reglementate de dreptul Uniunii, vor fi chemate să supravegheze respectarea drepturilor
fundamentale nu numai instanțele naționale și ale Uniunii, ci și Curtea Europeană a Drepturilor
Omului.

14 — Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 55).
15 — Hotărârile Parlamentul/Consiliul (C-70/88, EU:C:1990:217, punctul 22) și Parlamentul/Consiliul (C-133/06, EU:C:2008:257, punctul 57),
     precum și Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 55).

8                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

26. Pentru a pregăti aderarea Uniunii la CEDO într-un mod conform dreptului primar al Uniunii în
vigoare, delegațiile invitate să participe la negocieri au inclus o serie de reglementări în proiectul de
acord. Contrar supozițiilor emise uneori, nu este vorba despre a conferi Uniunii un tratament
preferențial în raport cu alte părți contractante la CEDO, ci despre a ține seama, prin reglementările
preconizate, de situația specifică a Uniunii și a statelor sale membre. Nu în ultimul rând, această
situație se caracterizează prin faptul că, în cazul chestiunilor care țin de Uniunea Europeană, există
adesea o interacțiune complexă de acte și de competențe ale Uniunii și ale statelor sale membre, cu
precădere acestea din urmă fiind în general implicate în procesul de punere în aplicare a dreptului
Uniunii.

27. Este evident că, pentru a asigura protecția drepturilor fundamentale prin adoptarea de măsuri
adecvate, trebuie să se țină seama de această situație specială și complexă. Trebuie evidențiate în
special trei noutăți prevăzute în proiectul de acord, care se referă la stabilirea răspunderii Uniunii, la
mecanismul copârâtului și la procedura implicării prealabile a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

28. În ceea ce privește mai întâi răspunderea Uniunii pentru eventuale încălcări ale CEDO, la
articolul 1 alineatul (3) prima teză din proiectul de acord se prevede în mod expres că, prin aderarea
sa la CEDO, Uniunii îi revin numai obligații în ceea ce privește actele, măsurile sau omisiunile
instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor sale, precum și în ceea ce privește persoanele care
acționează în numele acestora. La articolul 1 alineatul (3) a doua teză din proiectul de acord se
adaugă că nicio dispoziție a CEDO sau a protocoalelor adiționale la aceasta nu impune Uniunii
obligația de a îndeplini un act sau de a adopta o măsură în privința cărora Uniunea nu ar fi
competentă în temeiul dreptului Uniunii. În sfârșit, la articolul 1 alineatul (4) prima teză din proiectul
de acord se precizează că actele, măsurile sau omisiunile instituțiilor unui stat membru sau ale
persoanelor care acționează în numele lor sunt imputate acestui stat, chiar și în cazul în care acestea
intervin cu ocazia punerii în aplicare a dreptului Uniunii – inclusiv deciziile adoptate în temeiul
Tratatului UE și al Tratatului FUE. Totuși, potrivit articolului 1 alineatul (4) a doua teză din proiectul
de acord, în astfel de cazuri, Uniunea poate răspunde în solidar, în calitate de copârâtă, împreună cu
statul membru sau cu statele membre în cauză pentru eventuale încălcări ale CEDO.

29. Noul mecanism al copârâtului, prevăzut la articolul 3 din proiectul de acord – mecanism desemnat
uneori și ca mecanismul „pârâtului adițional” –, permite, în anumite cazuri, ca atât Uniunea, cât și unul
sau mai multe dintre statele sale membre să poată fi pârâți în solidar și, prin urmare, părți cu drepturi
egale într-o procedură desfășurată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului, chiar și în cazul în
care acțiunea formulată de reclamant a fost îndreptată numai împotriva Uniunii sau numai împotriva
unuia sau a mai multe state membre ale acesteia. Potrivit articolului 1 alineatul (4) a doua teză din
proiectul de acord, acest mecanism este aplicabil în special în situațiile în care actele, măsurile sau
omisiunile instituțiilor unui stat membru intervin cu ocazia punerii în aplicare a dreptului Uniunii.

30. Strâns legată de mecanismul copârâtului este procedura implicării prealabile, prevăzută la
articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord. Această procedură, descrisă uneori și ca „procedura
controlului intern prealabil”, ar trebui să permită Curții de Justiție a Uniunii Europene, într-un litigiu
care a luat naștere în fața instanțelor naționale și care nu a făcut niciodată obiectul unei proceduri de
trimitere preliminară în temeiul articolului 267 TFUE 16, să statueze asupra compatibilității dreptului
Uniunii cu CEDO înainte de pronunțarea unei decizii în cauza respectivă de către Curtea Europeană a
Drepturilor Omului.

16 — În anumite cazuri, această situație se poate datora unei încălcări a obligației de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu titlu
     preliminar care revine instanțelor de ultim grad de jurisdicție în sensul articolului 267 al treilea paragraf TFUE, însă se poate întemeia și pe
     una dintre cele trei excepții de la obligația de sesizare a Curții cu titlu preliminar pe care Curtea le-a recunoscut în jurisprudența „CILFIT”
     (a se vedea în esență Hotărârea Cilfit și alții, 283/81, EU:C:1982:335).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                9
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

31. Problema dacă aceste noutăți și celelalte prevăzute de proiectul de acord sunt de natură să asigure
o aderare a Uniunii la CEDO compatibilă cu tratatele trebuie examinată în prezenta procedură de aviz.
În acest scop, este necesară o analiză progresivă, urmând structura cererii de aviz formulate de
Comisie, a diferitor cerințe juridice impuse proiectului de acord de dreptul primar al Uniunii. În
această privință, atât normele privind răspunderea Uniunii, cât și mecanismul copârâtului și procedura
implicării prealabile trebuie analizate în contextele cele mai diverse. Trebuie examinate în special:

— problema dacă sunt menținute competențele Uniunii (secțiunea A) 17;

— problema dacă nu se aduce atingere atribuțiilor instituțiilor Uniunii (secțiunea B) 18;

— problema dacă sunt conservate caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii
  (secțiunea C) 19;

— problema dacă au fost adoptate măsurile necesare pentru participarea Uniunii la autoritățile de
  control ale CEDO (secțiunea D) 20 și

— problema dacă situația specială a statelor membre în raport cu CEDO a fost luată în considerare în
  mod corespunzător (secțiunea E) 21.

32. În această privință, o atenție deosebită trebuie acordată de asemenea problemei dacă recunoașterea
jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului este compatibilă cu autonomia dreptului Uniunii 22,
precum și problemei dacă controlul jurisdicțional al activității Uniunii în cadrul politicii sale externe și
de securitate comună (PESC) este conform cu cerințele în materie de protecție jurisdicțională efectivă
în sensul articolelor 6 și 13 din CEDO 23.

A – Menținerea competențelor Uniunii

33. Potrivit articolului 6 alineatul (2) a doua teză TUE, competențele Uniunii, astfel cum sunt definite
în tratate, nu pot fi modificate de aderarea Uniunii la CEDO.

34. În această dispoziție își găsește expresia o preocupare fundamentală a statelor membre, care
constituie laitmotivul Tratatului de la Lisabona: extinderea protecției drepturilor fundamentale la nivel
european – fie prin intermediul Cartei drepturilor fundamentale, fie prin aderarea la CEDO – nu ar
trebui să conducă la denaturări ale sistemului de competențe, echilibrat în mod delicat, pe care se
întemeiază Uniunea Europeană și care caracterizează raportul acesteia cu statele membre 24.

35. În sfârșit, prin articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE ar trebui să se asigure că prin aderarea
Uniunii la CEDO nu se ajunge la o eludare a procedurilor de revizuire a tratatelor (articolul 48 TUE)
și astfel la o atingere adusă „cartei constituționale” a Uniunii 25.

17 — Punctele 33-104 din prezenta luare de poziție.
18 — Punctele 105-156 din prezenta luare de poziție.
19 — Punctele 157-236 din prezenta luare de poziție.
20 — Punctele 237-248 din prezenta luare de poziție.
21 — Punctele 249-279 din prezenta luare de poziție.
22 — A se vedea în acest sens punctele 162-196, precum și, în special cu privire la PESC, punctele 185-194 din prezenta luare de poziție.
23 — A se vedea în acest sens punctele 82-103 din prezenta luare de poziție.
24 — A se vedea în acest sens articolul 6 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și articolul 51 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale, în
     care se preia conținutul articolului I-9 alineatul (2) a doua teză și al articolului II-111 alineatul (2) din Tratatul de instituire a unei
     Constituții pentru Europa.
25 — A se vedea în același sens Avizul 2/94 (EU:C:1996:140, punctul 35, ultima teză).

10                                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

36. Necesitatea ratificării de către toate statele membre ale Uniunii a acordului de aderare preconizat
[a se vedea articolul 218 alineatul (8) al doilea paragraf ultima teză TFUE] nu semnifică în niciun caz
că dispozițiile acordului ar putea deroga de la dreptul primar al Uniunii. Dimpotrivă, Uniunea poate
încheia un acord internațional precum acordul de aderare preconizat numai în cazul și în măsura în
care acesta este conform cu tratatele. În caz contrar, înainte de încheierea acordului internațional, este
necesară o modificare expresă a tratatelor la nivelul Uniunii 26. Instituțiile Uniunii nu pot în niciun caz
să încalce tacit dreptul primar al Uniunii („treaty override”) 27, chiar dacă statele membre i-ar da
Uniunii o mână de ajutor în acest sens în cadrul negocierilor și al ratificării acordului internațional.

37. În acest context, în prezenta procedură de aviz trebuie examinat aspectul dacă acordul de aderare
preconizat implică o reducere a competențelor Uniunii (a se vedea în acest sens secțiunea 1 de mai jos)
sau o extindere a competențelor Uniunii (a se vedea în acest sens secțiunea 2 de mai jos), cu încălcarea
Tratatului UE sau a Tratatului FUE; în plus, trebuie abordată problema dacă obligațiile pe care și le-ar
asuma Uniunea prin încheierea acordului de aderare ar putea impune necesitatea de a conferi Uniunii
noi competențe (a se vedea în acest sens secțiunea 3 de mai jos).

1. Lipsa unei reduceri a competențelor Uniunii ca urmare a aderării

38. Mai întâi, potrivit articolului 6 alineatul (2) a doua teză TUE, trebuie să se asigure că aderarea
Uniunii la CEDO nu reduce competențele acesteia. Acest lucru este subliniat și la articolul 2 prima
teză din Protocolul nr. 8, potrivit căruia acordul de aderare trebuie să garanteze că aderarea Uniunii la
CEDO „nu aduce atingere” competențelor Uniunii.

39. Nici din proiectul de acord și nici din documentele anexate la acesta care au fost prezentate Curții
de Justiție a Uniunii Europene în cadrul prezentei proceduri de aviz nu rezultă vreun indiciu care ar
putea arăta că prin aderarea Uniunii la CEDO s-ar reduce competențele acesteia. Nici din observațiile
formulate de părțile din procedură nu au putut fi deduse indicii în acest sens.

40. Este neîndoielnic faptul că obligațiile de drept internațional care leagă Uniunea de CEDO vor
impune în privința Uniunii restricții în legătură cu exercitarea competențelor existente ale acesteia.
Astfel, în calitate de acord internațional încheiat de Uniune, CEDO va produce efecte obligatorii
pentru instituțiile Uniunii odată cu finalizarea procesului de aderare [articolul 216 alineatul (2) TFUE].

41. Asemenea restricții privind exercitarea competențelor sunt însă inerente naturii înseși a fiecărei
reglementări care consacră drepturi fundamentale, întrucât funcția intrinsecă a drepturilor
fundamentale este de a impune limite în privința acțiunii instituțiilor, atât naționale, cât și
internaționale, în scopul protejării justițiabililor. Obligația prevăzută la articolul 6 alineatul (2) prima
teză TUE de a adera la CEDO ar fi lipsită de conținut în cazul în care Uniunea nu ar putea să accepte
restricțiile care rezultă din CEDO în legătură cu exercitarea competențelor sale.

42. În orice caz, Uniunea aplică deja, și anume înainte de aderarea sa oficială, criteriile care rezultă din
CEDO referitoare la protecția drepturilor fundamentale, astfel încât, din punctul de vedere strict al
conținutului, restricțiile pe care aderarea la CEDO le-ar putea impune în viitor instituțiilor Uniunii în
ceea ce privește exercitarea competențelor lor sunt deja de mult timp în vigoare [a se vedea în special
articolul 6 alineatul (3) TUE și articolul 52 alineatul (3) prima teză din Carta drepturilor
fundamentale] 28.

26 — Nu în ultimul rând, acest principiu își găsește expresia la articolul 218 alineatul (11) a doua teză TFUE.
27 — A se vedea în acest sens și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C-402/05 P și C-415/05 P,
     EU:C:2008:461, punctul 285), potrivit căreia obligațiile impuse printr-un acord internațional nu pot avea ca efect să aducă atingere
     principiilor constituționale ale tratatelor.
28 — Deja de mult timp, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în jurisprudența sa în același sens: a se vedea, printre multe altele,
     Hotărârile Hauer (44/79, EU:C:1979:290, punctele 15 și 17), Johnston (222/84, EU:C:1986:206, punctul 18) și Kadi și Al Barakaat
     International Foundation/Consiliul și Comisia (C-402/05 P și C-415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 283).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                            11
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

43. În concluzie, nu trebuie deci să existe temeri că aderarea planificată a Uniunii la CEDO va conduce
la o reducere a competențelor acesteia în sensul articolului 6 alineatul (2) a doua teză TUE și al
articolului 2 prima teză din Protocolul nr. 8.

2. Lipsa unei extinderi a competențelor Uniunii ca urmare a aderării

44. Trebuie examinată în continuare problema dacă aderarea planificată la CEDO poate conduce ca
atare la o extindere, sub o formă sau alta, a competențelor existente ale Uniunii. Acest lucru ar fi de
asemenea interzis în temeiul articolului 6 alineatul (2) a doua teză TUE.

45. În definitiv, interdicția privind extinderea competențelor Uniunii, astfel cum este prevăzută la
articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE, are ca obiectiv asigurarea respectării principiului atribuirii.
După cum se știe, acest principiu prevede că Uniunea acționează numai în limitele competențelor care
i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste
tratate [articolul 5 alineatul (1) prima teză și alineatul (2) prima teză TUE], și că orice competență
care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre [articolul 4 alineatul (1) TUE și
articolul 5 alineatul (2) a doua teză TUE].

46. În primul său aviz referitor la aderarea la CEDO, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat
deja că nicio dispoziție a Tratatului CE în vigoare la data respectivă nu conferea în general instituțiilor
Uniunii competența de a adopta norme în materia drepturilor fundamentale sau de a încheia acorduri
internaționale în acest domeniu 29. Nici modificările ulterioare suferite de dreptul primar al Uniunii
până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona nu au schimbat cu nimic această situație.
Uniunea nu dispune încă de o competență generală în materia drepturilor fundamentale și a
drepturilor omului. În consecință, Uniunea nici nu poate dobândi o astfel de competență prin
aderarea la CEDO 30.

47. Așadar, orice eventuale temeri privind aspectul că aderarea planificată la CEDO ar putea conduce
la o asemenea extindere a competențelor Uniunii sunt nefondate. Numeroase formulări din proiectul
de acord și din documentele anexate la acesta arată că, dimpotrivă, autorii acestor texte au urmărit
eliminarea de la bun început a acestor rezerve.

48. În special, atât articolul 1 alineatul (3) a doua teză, cât și articolul 1 alineatul (4) din proiectul de
acord garantează faptul că, în cazul aderării Uniunii la CEDO, delimitarea dintre competențele și
responsabilitățile Uniunii și cele ale statelor sale membre rămâne astfel cum a fost stabilită în dreptul
primar al Uniunii.

49. Pe de o parte, la articolul 1 alineatul (3) a doua teză din proiectul de acord se subliniază că nicio
dispoziție a CEDO sau a protocoalelor adiționale la aceasta nu impune Uniunii obligația de a îndeplini
un act sau de a adopta o măsură în privința cărora aceasta nu ar fi competentă în temeiul dreptului
Uniunii. Prin această dispoziție se asigură faptul că, în urma aderării sale la CEDO, Uniunea nu este
obligată să întreprindă nicio acțiune care nu ar ține de competențele ce îi revin în temeiul dreptului
Uniunii.

50. Pe de altă parte, din articolul 1 alineatul (4) din proiectul de acord reiese că Uniunii nu i se pot
imputa acte, măsuri sau omisiuni ale statelor sale membre, chiar dacă acestea intervin atunci când
statele membre pun în aplicare dreptul Uniunii.

29 — Avizul 2/94 (EU:C:1996:140, punctul 27).
30 — Punctul 2 din Rezoluția Parlamentului European din 19 mai 2010 referitoare la aspectele instituționale ale aderării Uniunii Europene la
     Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, doc. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI), denumită
     în continuare „Rezoluția Parlamentului din 2010”.

12                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                        LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                  AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

51. Se pune uneori problema dacă participarea Uniunii la autoritățile de control ale CEDO, prevăzută
de proiectul de acord, ar putea conduce la o extindere a competențelor Uniunii. Or, această situație nu
apare. Participarea Uniunii la autoritățile de control ale CEDO nu are drept consecință faptul că
Uniunea ar trebui să acționeze în vreun mod în afara competențelor care îi sunt conferite în Tratatul
UE și în Tratatul FUE. Dimpotrivă, dreptul Uniunii prevede chiar în mod expres participarea Uniunii
la organele de la Strasbourg – fie că este vorba despre participarea la adoptarea anumitor decizii ale
Adunării Parlamentare, fie despre numirea candidaților pentru postul de judecător la Curtea
Europeană a Drepturilor Omului [a se vedea în acest sens articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8].

52. În ceea ce privește în special supravegherea de către Comitetul Miniștrilor a executării hotărârilor
definitive ale Curții Europene a Drepturilor Omului (articolul 46 paragrafele 2-5 din CEDO) și
realizarea soluționării pe cale amiabilă (articolul 39 paragraful 4 din CEDO), participarea Uniunii la
activitatea acestui comitet nu poate fi limitată exclusiv la cazurile care o privesc pe ea însăși sau pe
statele sale membre atunci când acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Dimpotrivă, scopul unui
control extern, astfel cum este instituit prin CEDO, este în mod precis ca fiecare parte contractantă la
CEDO să asigure supravegherea cazurilor care intră în domeniul de responsabilitate al uneia sau mai
multor alte părți contractante. O participare deplină a Uniunii în cadrul acestui sistem de
supraveghere reciprocă corespunde spiritului controlului extern pe care se întemeiază CEDO și ține,
prin urmare, în mod direct de misiunea Uniunii de a adera la CEDO prevăzută la articolul 6
alineatul (2) prima teză TUE.

53. În sfârșit, trebuie arătat că acordul de aderare preconizat nu anticipează nici răspunsul la problema
dacă și în ce împrejurări Uniunea are competența de a adera la alte acorduri internaționale referitoare
la protecția drepturilor fundamentale și drepturile omului, inclusiv la protocoalele existente sau viitoare
la CEDO. Astfel, din punctul de vedere al Consiliului Europei, prin modificarea planificată a articolului
59 paragraful 2 din CEDO 31, proiectul de acord oferă Uniunii – în dreptul internațional – doar
posibilitatea de a adera la alte protocoale adiționale la CEDO în afara primului și a celui de al șaselea
protocol, la care Uniunea ar trebui deja să adere. Pentru realizarea unei asemenea aderări sunt
necesare însă instrumente de aderare separate 32, în privința ratificării cărora se aplică, încă o dată, la
nivelul intern al Uniunii procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (8) al doilea paragraf a doua teză
TFUE.

54. În mod cert, s-ar putea pune problema dacă, în conformitate cu așa-numita „doctrină AETR” 33,
Uniunea va dobândi o competență exclusivă pentru a încheia alte acorduri internaționale în domeniul
drepturilor fundamentale și al drepturilor omului odată cu aderarea la CEDO. În orice caz, prin
aderare, CEDO va deveni parte integrantă a ordinii juridice a Uniunii 34. Așadar, teoretic, ar fi posibil
să se argumenteze că, în temeiul aderării sale la CEDO, Uniunea dobândește o nouă competență
externă exclusivă în conformitate cu ultima posibilitate prevăzută la articolul 216 alineatul (1) TFUE
coroborat cu articolul 3 alineatul (2) TFUE – o competență externă care îi permite Uniunii să încheie
acorduri internaționale viitoare doar în măsura în care astfel de acorduri ar putea aduce atingere
dispozițiilor CEDO ca parte a „normelor comune” în vigoare în cadrul Uniunii sau ar putea modifica
domeniul de aplicare al acestora. Cu toate acestea, în opinia noastră, în calitate de lex specialis,
articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE, potrivit căruia competențele Uniunii – și anume
competențele Uniunii existente înainte de aderare – astfel cum sunt definite în tratate nu sunt
modificate de aderarea la CEDO, împiedică producerea unui astfel de efect „AETR”.

31 — A se vedea în acest sens articolul 1 alineatul (2) primul paragraf din proiectul de acord.
32 — A se vedea și punctul 17 din raportul explicativ.
33 — Doctrina AETR se bazează pe Hotărârea Comisia/Consiliul (22/70, EU:C:1971:32, punctele 15-19); un rezumat mai recent figurează de
     exemplu în Avizul 1/03 (EU:C:2006:81, punctele 114-133).
34 — Hotărârile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punctul 5), IATA și ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, punctul 36) și Air Transport Association
     of America și alții (C-366/10, EU:C:2011:864, punctul 73).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     13
 ---pagebreak---                   LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                             AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

55. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, se poate concluziona că aderarea
planificată la CEDO nu ar conduce în niciun fel la vreo extindere a competențelor Uniunii.

3. Lipsa necesității unor noi competențe ale Uniunii ca urmare a aderării

56. În sfârșit, trebuie clarificat aspectul dacă aderarea la CEDO impune ca statele membre să transfere
Uniunii competențe suplimentare.

57. Este cert că, în stadiul actual, la această întrebare nu se poate oferi, o dată pentru totdeauna, un
răspuns definitiv și obligatoriu. Astfel, nu se poate exclude ca, în viitor, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului să interpreteze o dispoziție a CEDO într-un mod care ar putea impune o
modificare a dreptului primar al Uniunii.

58. Un astfel de scenariu este însă puțin probabil întrucât, pe de o parte, Uniunea urmează deja criterii
privind protecția drepturilor fundamentale care rezultă din CEDO [a se vedea în special articolul 6
alineatul (3) TUE și articolul 52 alineatul (3) prima teză din Carta drepturilor fundamentale] și, pe de
altă parte, la articolul 1 alineatul (3) a doua teză din proiectul de acord se precizează că CEDO nu
impune Uniunii obligații pentru a căror îndeplinire dreptul Uniunii nu îi conferă competențele
necesare.

59. Cu toate acestea, în prezenta procedură de aviz, Curții de Justiție a Uniunii Europene îi revine
sarcina de a asigura că, prin aderarea planificată la CEDO, Uniunea nu își asumă în deplină cunoștință
de cauză obligații de drept internațional pe care, din cauza structurii sale instituționale existente, este
deja evident că nu este în măsură să le îndeplinească.

60. În acest context, trei aspecte ale aderării planificate a Uniunii la CEDO merită o analiză mai
aprofundată: în primul rând, procedura implicării prealabile [a se vedea secțiunea a) de mai jos], în al
doilea rând, obligația de a executa hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului în care se constată
o încălcare a CEDO [a se vedea secțiunea b) de mai jos] și în al treilea rând, problema protecției
jurisdicționale în domeniul PESC [a se vedea secțiunea c) de mai jos].

a) Procedura implicării prealabile

61. Procedura implicării prealabile este prevăzută la articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord.
Potrivit acestui articol, în anumite condiții, într-o cauză pendinte în fața sa, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului oferă Curții de Justiție a Uniunii Europene posibilitatea de a se pronunța în
prealabil cu privire la compatibilitatea unei dispoziții a dreptului Uniunii cu CEDO.

62. Pe planul intern al Uniunii, rezultă că Uniunea trebuie să dispună de competențele necesare pentru
a iniția o astfel de procedură a implicării prealabile. Uniunea ar fi împiedicată să încheie acordul de
aderare în cazul în care s-ar constata că la nivel intern nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a
iniția o procedură a implicării prealabile.

63. În cadrul dezbaterii publice referitoare la aderarea Uniunii la CEDO au existat într-adevăr opinii
izolate în care s-au exprimat îndoieli cu privire la posibilitatea punerii în aplicare a procedurii
implicării prealabile fără a modifica mai întâi tratatele fondatoare ale Uniunii Europene. În prezenta
procedură de aviz, în special Polonia a exprimat opinia potrivit căreia instituirea, în situația actuală, a
unei proceduri a implicării prealabile nu este compatibilă cu tratatele.

14                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

64. Este adevărat că procedura implicării prealabile nu face parte din procedurile judiciare prevăzute în
mod expres de Tratatul UE și de Tratatul FUE a căror punere în aplicare este încredințată Curții de
Justiție a Uniunii Europene în calitate de instituție a Uniunii [articolul 19 alineatul (1) prima teză
TUE]. Per se, această împrejurare nu permite să se concluzioneze însă că, în stadiul actual, dreptul
primar s-ar opune instituirii unei proceduri a implicării prealabile.

65. Astfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut că un acord internațional încheiat cu
state terțe îi poate atribui noi competențe jurisdicționale cu condiția ca această atribuire să nu îi
afecteze rolul așa cum este conceput în Tratatele UE și FUE 35.

66. În ceea ce privește implicarea prealabilă prevăzută la articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord,
există deja îndoieli privind aspectul dacă aceasta constituie în fapt o nouă competență a Curții de
Justiție a Uniunii Europene. Astfel, se poate foarte bine concepe că implicarea prealabilă a Curții de
Justiție a Uniunii Europene în cadrul unei proceduri pendinte la Curtea Europeană a Drepturilor
Omului este doar o nouă modalitate de exercitare a competențelor jurisdicționale conferite deja
instanței Uniunii în temeiul articolului 19 alineatul (1) a doua teză TUE și al articolului 19
alineatul (3) TUE.

67. Chiar dacă am considera că prin procedura implicării prealabile se creează o nouă competență a
Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta nu constituie, în orice caz, o nouă competență care ar
denatura esența misiunii acesteia astfel cum este prevăzută în tratate. Dimpotrivă, procedura
implicării prealabile îi permite să își îndeplinească misiunea cu care este învestită dintotdeauna și
menține, în plus, monopolul existent privind controlul legalității actelor instituțiilor, organelor,
oficiilor sau agențiilor Uniunii – cel puțin în domeniul politicilor comunitarizate 36.

68. Misiunea Curții de Justiție a Uniunii Europene constă, în esență, în a asigura respectarea dreptului
în interpretarea și aplicarea tratatelor [articolul 19 alineatul (1) a doua teză TUE]. În acest scop, îi
revine în special sarcina de a interpreta dreptul Uniunii [articolul 267 primul paragraf literele (a) și (b)
TFUE], precum și de a controla legalitatea actelor instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii
[articolul 263 primul paragraf TFUE și articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE].

69. Aceeași funcție – interpretarea dreptului Uniunii și controlul legalității actelor instituțiilor,
organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii – a fost concepută în esență în sarcina Curții de Justiție a
Uniunii Europene și în cadrul procedurii implicării prealabile în sensul articolului 3 alineatul (6) din
proiectul de acord.

70. Este cu siguranță posibil ca acest cadru procedural în care Curtea de Justiție a Uniunii Europene își
va îndeplini funcția în cazul implicării prealabile să fie diferit de cel al acțiunii în anulare sau de cel al
procedurii trimiterii preliminare (articolele 263 TFUE și 267 TFUE). Pot exista diferențe în special în
ceea ce privește calitatea de a exercita acțiunea, desfășurarea procedurii, eventualele termene care
trebuie respectate și efectele deciziei acesteia.

71. Per se, asemenea diferențe nu sunt de natură să modifice nici esența competențelor Curții de
Justiție a Uniunii Europene, nici a competențelor celorlalte instituții ale Uniunii care participă
eventual la procedura implicării prealabile; această esență nu ar fi în niciun caz afectată într-o măsură
care ar justifica declararea proiectului de acord ca fiind incompatibil cu tratatele 37.

35 — Avizul 1/92 (EU:C:1992:189, punctul 32) și Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 75).
36 — A se vedea în același sens Avizul 1/00 (EU:C:2002:231, punctul 24).
37 — A se vedea în acest sens Avizul 1/00 (EU:C:2002:231, punctul 14 coroborat cu punctele 18 și 23).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                        15
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

72. Dimpotrivă, astfel cum a subliniat însăși Curtea de Justiție a Uniunii Europene, procedura
implicării prealabile face parte din condițiile indispensabile ale unei aderări a Uniunii la CEDO 38.
Instituirea unei asemenea proceduri are ca scop conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și
ale dreptului Uniunii, precum și a atribuțiilor Curții de Justiție a Uniunii Europene (articolul 1 și
articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8) 39.

73. O astfel de procedură constituie, așadar, un element necesar al măsurilor care se impun ca urmare
a aderării, iar articolul 6 alineatul (2) prima teză TUE și Protocolul nr. 8 nu doar abilitează, ci obligă
chiar Uniunea să pună în aplicare măsurile respective. În plus, articolul 1 litera (a) din Protocolul
nr. 8 prevede în mod expres instituirea unor asemenea „modalități speciale ale participării eventuale a
Uniunii la autoritățile de control” ale CEDO.

74. Stabilirea structurii concrete a procedurii implicării prealabile la nivelul intern al Uniunii va
impune completarea Statutului Curții de Justiție a Uniunii Europene, completare care nu implică însă
„o modificare de ordin constituțional” și care poate fi realizată, prin urmare, în conformitate cu
procedura legislativă ordinară (articolul 281 al doilea paragraf TFUE), fără a fi necesară inițierea unei
proceduri oficiale de revizuire a tratatelor (articolul 48 TUE) 40.

75. În schimb, o simplă includere a normelor de procedură relevante în decizia Consiliului de
autorizare a acordului de aderare preconizat nu ar fi, în opinia noastră,, suficientă întrucât s-ar eluda
astfel procedura legislativă ordinară prevăzută la articolul 281 al doilea paragraf TFUE și, în plus,
normele de procedură care urmează să fie adoptate nu ar produce același efect și nu ar avea același
rang precum dispozițiile statutului.

76. Numai după ce dispozițiile necesare – în special cele referitoare la calitatea de a exercita acțiunea,
la desfășurarea procedurii și la efectele deciziei Curții de Justiție a Uniunii Europene – vor fi fost
inserate în statutul acesteia, procedura implicării prealabile va fi pe deplin funcțională și va putea fi
inclusă, în conformitate cu articolul 19 alineatul (3) litera (c) TUE coroborat cu articolul 281 primul
paragraf TFUE și cu articolul 51 TUE, în „celelalte cazuri prevăzute în tratate” în privința cărora
Curtea de Justiție a Uniunii Europene este chemată să se pronunțe.

b) Obligația de a executa hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului

77. Nici obligația, consacrată la articolul 46 paragraful 1 din CEDO, de a executa hotărârile Curții
Europene a Drepturilor Omului în care se constată o încălcare a CEDO de către instituțiile, organele,
oficiile sau agențiile Uniunii nu impune un transfer al unor noi competențe către Uniune.

78. Astfel de hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului au un caracter declarativ, iar CEDO
nu impune în mod concret părților sale contractante modul în care trebuie să execute hotărârile care
le sunt adresate, ci le lasă o anumită marjă în acest scop 41.

38 — Document de reflecție al Curții de Justiție a Uniunii Europene privind anumite aspecte ale aderării Uniunii Europene la Convenția
     europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prezentat la 5 mai 2010, disponibil pe site-ul internet al Curții
     de Justiție a Uniunii Europene la adresa http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (accesată ultima dată la 12 mai 2014), în special punctele
     9, 11 și 12; a se vedea în același sens Comunicarea comună a președinților Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a
     Uniunii Europene, în urma întâlnirii dintre cele două instanțe în luna ianuarie 2011, publicată la 24 ianuarie 2011, disponibilă pe site-ul
     internet al Curții de Justiție a Uniunii Europene la adresa http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (accesată ultima dată la 12 mai 2014),
     în special punctul 2 ultimul paragraf.
39 — A se vedea în acest sens punctele 121-135 și punctele 180-184 din prezenta luare de poziție.
40 — Noile dispoziții ale Statutului Curții ar trebui să fie completate, după caz, cu norme detaliate suplimentare în Regulamentul de procedură al
     Curții.
41 — A se vedea în acest sens și punctul 11 din Declarația părților contractante la CEDO, adoptată la Brighton în luna aprilie 2012, cu ocazia
     Conferinței la nivel înalt privind viitorul Curții Europene a Drepturilor Omului („Declarația de la Brighton”), disponibilă în limbile franceză
     și engleză pe site-ul internet al Consiliului Europei la adresa http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/ (accesată ultima dată la
     14 mai 2014).

16                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                     AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

79. Pe planul intern al Uniunii, o încălcare a CEDO constatată de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului va trebui să fie remediată în general printr-o anulare sau printr-o modificare a actului juridic
în litigiu adoptat de o instituție a Uniunii. Este neîndoielnic că Uniunea dispune de competențele
necesare pentru adoptarea unui astfel de actus contrarius; este vorba despre aceleași competențe
precum cele care au constituit temeiul pentru adoptarea actului juridic respectiv. La acestea se adaugă
competența instanțelor Uniunii de a declara acte juridice ale Uniunii ca nule sau nevalide în condițiile
prevăzute în tratate (articolele 263 TFUE și 267 TFUE).

80. În plus, este posibil ca o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului să impună mai întâi
adoptarea unui act juridic al Uniunii sau să constituie temeiul pentru acordarea de despăgubiri.
Instituțiile Uniunii vor putea să își îndeplinească fără probleme și o astfel de obligație în cadrul
competențelor care le sunt conferite în tratate, cu atât mai mult cu cât articolul 1 alineatul (3) a doua
teză din proiectul de acord prevede în mod clar că CEDO nu impune Uniunii nicio obligație care nu ar
ține de competențele ce îi revin în temeiul tratatelor.

81. În măsura în care o încălcare a CEDO constatată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi
rezultatul unei hotărâri definitive pronunțate de o instanță a Uniunii, ar putea fi necesară, în anumite
cazuri, redeschiderea procedurii judiciare în cauză. Completarea necesară în acest scop a articolului 44
din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene 42 poate fi realizată în conformitate cu articolul 281 al
doilea paragraf TFUE, fără să existe temeri cu privire la o denaturare a misiunilor instanțelor Uniunii.
În această privință sunt valabile mutatis mutandis considerațiile prezentate mai sus referitoare la
procedura implicării prealabile 43.

c) Protecția jurisdicțională în domeniul PESC

82. Mult mai controversată decât cele două aspecte abordate anterior este problema dacă competențele
actuale ale Uniunii – mai exact competențele Curții de Justiție a Uniunii Europene în calitate de
instituție a Uniunii [articolul 19 alineatul (1) prima teză TUE] – sunt suficiente pentru a garanta, în
cadrul politicii externe și de securitate comună, un nivel de protecție jurisdicțională conform
cerințelor prevăzute la articolele 6 și 13 din CEDO 44.

83. Astfel, pe de o parte, aderarea la CEDO va avea, fără îndoială, drept consecință faptul că Uniunea
trebuie să respecte garanțiile care rezultă din CEDO pentru drepturile fundamentale – și, prin urmare,
principiul protecției jurisdicționale efective prevăzut la articolele 6 și 13 din CEDO – în toate
domeniile sale de activitate, inclusiv în domeniul PESC 45. Uniunea nu s-ar putea sustrage de la aceste
obligații nici chiar prin formularea unei rezerve în temeiul dreptului internațional la momentul
semnării proiectului de acord sau al depunerii instrumentului său de ratificare, întrucât, potrivit
articolului 57 paragraful 1 a doua teză din CEDO, „rezervele cu caracter general” nu sunt autorizate 46
și, în plus, articolul 11 din proiectul de acord nu permite formularea niciunei rezerve cu privire la
acordul de aderare.

42 — A se vedea în acest sens Recomandarea nr. R (2000) 2 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei din 19 ianuarie 2000 adresată statelor
     membre referitoare la reexaminarea sau la redeschiderea anumitor cauze la nivel național ca urmare a hotărârilor pronunțate de Curtea
     Europeană a Drepturilor Omului. Drept model ar putea servi, de exemplu, motivele de revizuire prevăzute de dreptul german la
     articolul 580 punctul 8 din Codul de procedură civilă și la articolul 359 punctul 6 din Codul de procedură penală.
43 — A se vedea punctele 64-74 din prezenta luare de poziție.
44 — În ceea ce privește problema conexă dacă particularitățile PESC se opun unei recunoașteri a jurisdicției Curții Europene a Drepturilor
     Omului de către Uniune, a se vedea punctele 185-195 din prezenta luare de poziție.
45 — Potrivit punctului 23 din raportul explicativ, răspunderea Uniunii se menține indiferent de contextul în care intervin actele, măsurile sau
     omisiunile instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii și include în mod expres chestiunile referitoare la PESC; a se vedea în plus
     articolul 3 alineatul (2) din proiectul de acord, care include în domeniul de răspundere al Uniunii și deciziile sale adoptate în temeiul
     Tratatului UE.
46 — Instanța de la Strasbourg verifică într-un mod foarte detaliat, în fiecare caz în parte, dacă rezerva formulată de o parte contractantă este
     admisibilă și în special dacă aceasta este formulată într-un mod suficient de clar; a se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului,
     Hotărârea Grande Stevens și alții împotriva Italiei din 4 martie 2014 (cererile nr. 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 și 18698/10,
     punctele 204-211).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                17
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

84. Pe de altă parte, pe planul intern al Uniunii se aplică principiul potrivit căruia Curtea de Justiție a
Uniunii Europene nu este competentă nici în ceea ce privește dispozițiile dreptului primar privind
PESC, nici în ceea ce privește actele juridice adoptate în temeiul acestora [articolul 24 alineatul (1) al
doilea paragraf a șasea teză TUE și articolul 275 primul paragraf TFUE]. Doar în mod cu totul
excepțional există în domeniul PESC, conform articolului 275 al doilea paragraf TFUE, o competență
a instanțelor Uniunii; aceasta include, pe de o parte, controlul respectării așa-numitei clauze a
intangibilității (articolul 40 TUE) și, pe de altă parte, acțiunile în anulare formulate de particulari
(articolul 263 al patrulea paragraf TFUE) împotriva unor măsuri restrictive adoptate de Consiliu în
cadrul PESC.

85. Ținând seama de limitarea competențelor jurisdicționale menționate ale instanțelor Uniunii,
protecția jurisdicțională garantată de ordinea juridică a Uniunii în domeniul PESC poate fi considerată
o protecție jurisdicțională efectivă în sensul articolelor 6 și 13 din CEDO? Sau, astfel cum se prevede în
proiectul de acord, prin aderarea la CEDO, Uniunea și-ar asuma, în ceea ce privește protecția
jurisdicțională în domeniul PESC, obligații de drept internațional pentru a căror îndeplinire instituțiile
sale – și anume Curtea de Justiție a Uniunii Europene – nu dispun de competențele necesare? În cazul
în care Curtea de Justiție a Uniunii Europene ar urma să constate că a doua ipoteză este valabilă,
aceasta ar împiedica nu numai aderarea Uniunii la CEDO, ci ar scoate deopotrivă la lumină, pe planul
intern al Uniunii, o lacună în sistemul protecției jurisdicționale, aspect care ar fi deosebit de
problematic și în prezent – nu în ultimul rând, în lumina obligației de omogenitate prevăzute la
articolul 52 alineatul (3) prima teză din Carta drepturilor fundamentale.

86. Comisia 47 propune eliminarea eventualelor îndoieli privind efectivitatea protecției jurisdicționale a
particularilor în domeniul PESC printr-o interpretare deosebit de largă a celei de a doua posibilități
prevăzute la articolul 275 al doilea paragraf TFUE. Comisia ar dori ca dispoziția respectivă să fie
interpretată în sensul că Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este doar competentă să se
pronunțe în ceea ce privește acțiunile în anulare formulate de particulari împotriva unor măsuri
restrictive, ci că aceasta poate, în plus, să soluționeze deopotrivă acțiuni în despăgubire și să răspundă
la cererile de decizie preliminară formulate de instanțele naționale în domeniul PESC. Mai mult,
Comisia susține că posibilitățile de protecție jurisdicțională oferite particularilor în domeniul PESC
trebuie aplicate astfel încât să includă nu numai actele în sensul articolului 263 primul paragraf TFUE
care produc efecte juridice obligatorii, ci și simple acte materiale, și anume acte lipsite de efecte
juridice.

87. În ședință, Comisia a adăugat că controlul respectării dispozițiilor articolului 40 TUE, prevăzut în
cadrul primei posibilități oferite de articolul 275 al doilea paragraf TFUE, permite instanțelor Uniunii
să asigure o protecție jurisdicțională adecvată în domeniul PESC.

88. La fel ca numeroase alte părți din procedură 48, avem îndoieli serioase privind aspectul dacă
interpretarea dată de Comisie celor două posibilități prevăzute la articolul 275 al doilea paragraf TFUE
constituie o modalitate juridică viabilă pentru a garanta oricărui particular o protecție jurisdicțională
efectivă în domeniul PESC în sensul articolelor 6 și 13 din CEDO.

89. Pe de o parte, prin interpretarea sa, Comisia nu ține seama de raportul dintre regulă și excepție
care se află la baza articolului 275 TFUE; aceasta transformă în contrariul său principiul
necompetenței instanțelor Uniunii în domeniul PESC, astfel cum este consacrat la articolul 24
alineatul (1) al doilea paragraf a șasea teză TUE și la articolul 275 primul paragraf TFUE. Pe de altă
parte, prezumând competența Curții de Justiție a Uniunii Europene în privința procedurilor de
trimitere preliminară și a acțiunilor în despăgubire în domeniul PESC, Comisia încalcă modul clar de
redactare a celei de a doua posibilități prevăzute la articolul 275 al doilea paragraf TFUE, unde se face

47 — Un număr redus de state membre care au participat la procedura de aviz s-au exprimat în mod similar.
48 — Opinii deosebit de tranșante împotriva poziției susținute de Comisie au exprimat, atât în observațiile scrise, cât și în observațiile orale
     formulate, Franța, Regatul Unit și Consiliul.

18                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                     AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

referire doar la o competență a Curții de Justiție a Uniunii Europene în ceea ce privește acțiunile în
anulare formulate de particulari în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE împotriva unor
măsuri restrictive, iar nu în ceea ce privește acțiuni având un obiect diferit sau acțiuni de altă natură
și, cu siguranță, nu în ceea ce privește cererile de decizie preliminară formulate de instanțele naționale
în sensul articolului 267 TFUE.

90. Luarea în considerare a genezei articolului 275 TFUE confirmă faptul că opinia Comisiei nu poate
fi împărtășită 49. Inițial, această dispoziție trebuia să figureze ca articolul III-376 în Tratatul de instituire
a unei Constituții pentru Europa. Formularea acesteia își are în esență originea în lucrările Convenției
Europene, care își găsesc, la rândul lor, expresia în articolul III-282 din Proiectul de tratat de instituire
a unei Constituții pentru Europa 50. După cum arată lucrările pregătitoare ale Convenției Europene, o
structurare mai amplă a competențelor instanțelor Uniunii în domeniul PESC a făcut obiectul unor
dezbateri aprofundate la momentul respectiv, dar s-a dovedit că nu s-a putut ajunge la un consens cu
privire la propunerile făcute în acest sens 51. În sfârșit, Convenția, precum și cele două conferințe
interguvernamentale privind Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa și Tratatul de la
Lisabona – care au urmat acesteia – au respectat modelul unei structurări a PESC în mare măsură
interguvernamentală, în cadrul căreia instanțelor Uniunii trebuiau să li se confere doar competențe
strict definite.

91. Mai mult, interpretarea articolului 275 TFUE astfel cum o preconizează Comisia ar fi echivalentă
cu o extindere a competențelor Uniunii care nu este compatibilă cu articolul 6 alineatul (1) al doilea
paragraf TUE și cu articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE sau, mai exact, cu o extindere a
competențelor jurisdicționale ale Curții de Justiție în calitate de instituție a Uniunii Europene 52.

92. Nici din jurisprudența invocată de Comisie, „Les Verts”, „Kadi”, „Gestoras Pro Amnistía” și „Segi” 53,
nu se poate deduce niciun element care ar putea să susțină opinia exprimată de această instituție.
Astfel, în cauzele menționate, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a subliniat că Uniunea este o
comunitate de drept – în formularea actuală: o uniune de drept. Bazându-se pe această constatare
fundamentală, Curtea a amintit că nici statele sale membre, nici instituțiile Uniunii nu pot să se
sustragă controlului care vizează conformitatea actelor adoptate de acestea cu tratatele în calitate de
cartă constituțională a Uniunii 54. Însă Curtea nu a dedus în niciun caz din această constatare
fundamentală că ar trebui recunoscute, quasi praeter legem, noi căi de atac sau tipuri de proceduri în
fața instanțelor Uniunii care nu sunt prevăzute de dreptul primar.

49 — În ceea ce privește în general posibilitatea de a ține seama de geneza dispozițiilor tratatelor la interpretarea lor, a se vedea Hotărârile Pringle
     (C-370/12, EU:C:2012:756, punctul 135), Comisia/Parlamentul și Consiliul (C-427/12, EU:C:2014:170, punctul 36) și Inuit Tapiriit Kanatami
     și alții/Parlamentul și Consiliul (C-583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 50, 59 și 70), precum și Concluziile noastre prezentate în ultima
     dintre aceste cauze (EU:C:2013:21, punctul 32).
50 — Adoptat de Convenția Europeană la 13 iunie 2003 și la 10 iulie 2003 și transmis președintelui Consiliului European, la Roma, la 18 iulie
     2003.
51 — Secretariatul Convenției Europene, Raport complementar privind problema controlului jurisdicțional al politicii externe și de securitate
     comună (Documentul CONV 689/1/03 din 16 aprilie 2003, punctul 5 și punctul 7 litera (c)], precum și Raportul Prezidiului Convenției
     privind articolele referitoare la Curtea de Justiție și la Tribunal (Documentul CONV 734/03 din 2 mai 2003; a se vedea în special
     observațiile referitoare la proiectul de articol 240a).
52 — A se vedea în acest sens Hotărârea Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul (C-583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 97), precum
     și Concluziile noastre prezentate în cauza respectivă (EU:C:2013:21, punctele 112 și 113).
53 — Hotărârile Les Verts/Parlamentul (294/83, E:C:1986:166), Gestoras Pro Amnistía și alții/Consiliul (C-354/04 P, EU:C:2007:115), Segi și
     alții/Consiliul (C-355/04 P, EU:C:2007:116) și Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C-402/05 P și C-415/05 P,
     EU:C:2008:461).
54 — Hotărârile Les Verts/Parlamentul (294/83, EU:C:1986:166, punctul 23), Gestoras Pro Amnistía și alții/Consiliul (C-354/04 P, EU:C:2007:115,
     punctul 51) și Segi și alții/Consiliul (C-355/04 P, EU:C:2007:116, punctul 51); a se vedea în același sens Hotărârile Kadi și Al Barakaat
     International Foundation/Consiliul și Comisia (C-402/05 P și C-415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 281), E și F (C-550/09, EU:C:2010:382,
     punctul 44), Polonia/Comisia (C-336/09 P, EU:C:2012:386, punctul 36) și Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul
     (C-583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 91).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                 19
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

93. Este adevărat că, în hotărârile citate, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în
favoarea unei interpretări a dreptului primar care permite garantarea optimă a eficacității practice a
tipurilor de procedură prevăzute în mod expres în tratate. Astfel, de exemplu în Hotărârea „Les
Verts”, Curtea a recunoscut că acțiunea în anulare prevăzută la articolul 173 din Tratatul CEE putea fi
îndreptată și împotriva actelor Parlamentului menite să producă efecte juridice față de terți 55. În mod
similar, în Hotărârile „Gestoras Pro Amnistía” și „Segi”, Curtea a interpretat domeniul de aplicare al
procedurii trimiterii preliminare prevăzute la articolul 35 alineatul (1) UE 56 pentru cel de al „treilea
pilon” din acel moment în sensul că procedura respectivă se poate aplica în privința tuturor măsurilor
adoptate de Consiliu menite să producă efecte juridice față de terți.

94. Mai utilă pentru problema care trebuie abordată în prezenta procedură ni se pare împrejurarea că,
în Hotărârile „Gestoras Pro Amnistía” și „Segi”, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a refuzat în mod
expres să recunoască, în cadrul celui de al „treilea pilon” de la momentul respectiv, tipuri de acțiuni
care nu erau prevăzute în mod explicit în Tratatul UE în versiunea Tratatului de la Amsterdam. În
contextul respectiv, Curtea a negat în special caracterul admisibil al acțiunilor în despăgubire 57.
Această jurisprudență poate fi transpusă în mod automat și în privința problemei care ne interesează
în prezenta procedură, și anume protecția jurisdicțională în cadrul fostului „al doilea pilon”, adică în
domeniul PESC, în care competențele instanțelor Uniunii sunt în mod tradițional și mai restrânse 58.

95. În acest context, interpretarea articolului 275 TFUE relevată de Comisie nu poate fi convingătoare.
Făcând abstracție totală de lipsa de relevanță a argumentelor invocate de Comisie, interpretarea
deosebit de largă a competențelor instanțelor Uniunii propusă de aceasta nu este de altfel necesară
pentru a garanta particularilor o protecție jurisdicțională efectivă în domeniul PESC. Astfel,
constatarea – în totalitate corectă – potrivit căreia nici statele sale membre, nici instituțiile Uniunii nu
pot să se sustragă controlului care vizează conformitatea actelor adoptate de acestea cu tratatele în
calitate de cartă constituțională a Uniunii nu trebuie să conducă în mod obligatoriu, în toate cazurile,
la recunoașterea competenței instanțelor Uniunii.

96. Așa cum prevede în special articolul 19 alineatul (1) TUE, sistemul de protecție jurisdicțională
instituit prin tratate se întemeiază pe doi piloni, dintre care unul se bazează pe instanțele Uniunii, iar
celălalt pe instanțele naționale 59. Așadar, în cazul în care nu există – astfel cum se întâmplă în general
în domeniul PESC – nicio posibilitate de a formula o acțiune directă în fața instanțelor Uniunii,
instanțele naționale sunt și rămân competente. În sfârșit, acest lucru rezultă din principiul atribuirii,
potrivit căruia orice competență care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre
[articolul 4 alineatul (1) TUE coroborat cu articolul 5 alineatul (1) prima teză TUE și cu articolul 5
alineatul (2) TUE] 60.

97. În plus, potrivit articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, statele membre sunt obligate în
mod expres să prevadă căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în
domeniul PESC – unul dintre domeniile reglementate de dreptul Uniunii 61.

55 — Hotărârea Les Verts/Parlamentul (294/83, EU:C:1986:166, punctul 25).
56 — Tratatul privind Uniunea Europeană în versiunea Tratatului de la Amsterdam.
57 — Hotărârile Gestoras Pro Amnistía și alții/Consiliul (C-354/04 P, EU:C:2007:115, punctele 46-48) și Segi și alții/Consiliul (C-355/04 P,
     EU:C:2007:116, punctele 46-48).
58 — A se vedea în același sens – chiar dacă acestea privesc situația juridică anterioară intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona – Hotărârile
     Gestoras Pro Amnistía și alții/Consiliul (C-354/04 P, EU:C:2007:115, punctul 50) și Segi și alții/Consiliul (C-355/04 P, EU:C:2007:116,
     punctul 50).
59 — Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 66) și Hotărârea Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul (C-583/11 P, EU:C:2013:625,
     punctul 90).
60 — A se vedea în acest sens – chiar dacă acestea privesc încă situația juridică anterioară intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona – și
     Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Gestoras Pro Amnistía și alții/Consiliul (C-354/04 P și C-355/04 P,
     EU:C:2006:667, în special punctele 99 și 104).
61 — A se vedea în același sens Hotărârile Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul (C-50/00 P, EU:C:2002:462, punctul 41), Gestoras Pro
     Amnistía și alții/Consiliul (C-354/04 P, EU:C:2007:115, punctul 56), Segi și alții/Consiliul (C-355/04 P, EU:C:2007:116, punctul 56) și Inuit
     Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul (C-583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 100 și 101).

20                                                                                                                        ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

98. Numeroase aspecte ale PESC impun o punere în aplicare de către autoritățile statelor membre
[articolul 26 alineatul (3) TUE, articolul 42 alineatul (3) TUE și articolul 44 alineatul (1) TUE]. Într-o
astfel de situație, calea de a se adresa instanțelor naționale este în orice caz trasată pentru particular
atunci când acesta dorește să supună controlului jurisdicțional actele, măsurile sau omisiunile care țin
de domeniul PESC și care îl afectează în orice mod 62.

99. Cu toate acestea, chiar și în cazul în care PESC este pusă în aplicare de propriile instituții, organe,
oficii și agenții ale Uniunii într-un mod care îl privește direct și individual pe particular, acestuia din
urmă nu îi este obstrucționat accesul la instanțele naționale, cu excepția cazului în care, în mod
excepțional, el se poate adresa direct instanțelor Uniunii în conformitate cu a doua posibilitate
prevăzută la articolul 275 al doilea paragraf TFUE. Astfel, potrivit articolului 274 TFUE, calitatea
Uniunii de parte nu înlătură competența instanțelor naționale cu privire la litigiile respective, cu
excepția cazurilor în care, prin tratate, competența este atribuită Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Având în vedere norma prevăzută la articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf a șasea teză TUE și la
articolul 275 primul paragraf TFUE, aceasta ar putea constitui regula în cadrul PESC.

100. În cazul în care instanțele naționale sunt sesizate cu asemenea litigii în cadrul PESC, ele sunt
obligate să aplice dreptul Uniunii. În această privință, instanțele vor trebui să examineze, după caz,
compatibilitatea actelor instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii intervenite în cadrul PESC
cu dreptul Uniunii de rang superior și vor trebui să nu le aplice în litigiul concret – dacă se constată
existența unei incompatibilități 63. Astfel, după cum am menționat deja 64, spre deosebire de domeniul
politicilor comunitarizate, conform articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf a șasea teză TUE și
articolului 275 primul paragraf TFUE, tratatele nu prevăd în mod specific nicio competență a Curții
de Justiție a Uniunii Europene în materia trimiterilor preliminare în domeniul PESC. Prin urmare, în
cadrul PESC, Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu poate să invoce monopolul care îi este de altfel
recunoscut privind controlul legalității activității instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.
În consecință, în opinia noastră, jurisprudența sa constantă care își are originea în Hotărârea
Foto-Frost 65 nu poate fi transpusă în privința PESC. Spre deosebire de domeniile dreptului Uniunii
care sunt structurate în mod supranațional, în cadrul PESC nu există niciun principiu general potrivit
căruia legalitatea actelor instituțiilor Uniunii ar putea fi controlată numai de instanțele Uniunii.

101. Desigur, este profund regretabil din punctul de vedere al politicii de integrare faptul că, în ceea ce
privește chestiunile care țin de PESC, Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu are nicio competență în
materia trimiterilor preliminare și nu dispune de un monopol pentru a se pronunța asupra validității
actelor juridice ale instituțiilor în sensul Hotărârii Foto-Frost, deoarece în acest mod nu se poate
asigura o interpretare și o aplicare uniforme ale dreptului Uniunii în domeniul PESC. Aceasta este
însă consecința logică a faptului că autorii tratatului au decis să structureze și în continuare PESC, în
esență, la nivel interguvernamental și să limiteze elementul supranațional, inerent oricărei competențe
a Curții de Justiție a Uniunii Europene, la cazuri excepționale strict delimitate care sunt enumerate
exhaustiv la articolul 275 al doilea paragraf TFUE.

102. Protecția jurisdicțională efectivă a particularilor, astfel cum este impusă de articolele 6 și 13 din
CEDO, poate fi asigurată și în lipsa unei competențe a Curții de Justiție a Uniunii Europene în
materia trimiterilor preliminare sau a unui monopol al acesteia de a se pronunța asupra validității
actelor instituțiilor.

62 — În consecință, articolul 1 alineatul (4) prima teză din proiectul de acord prevede de asemenea că actele, măsurile și omisiunile instituțiilor
     naționale efectuate cu ocazia punerii în aplicare a dreptului Uniunii sunt imputabile statelor membre.
63 — A se vedea în acest sens – deși într-un context oarecum diferit – Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Gestoras Pro
     Amnistía și alții/Consiliul (C-354/04 P și C-355/04 P, EU:C:2006:667, punctele 121-132).
64 — A se vedea punctele 88-95 din prezenta luare de poziție.
65 — Hotărârea Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, punctele 15-20).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                             21
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

103. În concluzie, trebuie să se rețină că, în ceea ce privește PESC, aderarea planificată a Uniunii la
CEDO poate fi realizată fără a fi necesară instituirea unor competențe noi pentru Curtea de Justiție a
Uniunii Europene, întrucât, în chestiunile care țin de PESC, protecția jurisdicțională efectivă a
particularilor este garantată în parte de instanțele Uniunii (articolul 275 al doilea paragraf TFUE) și în
parte de instanțele naționale [articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și articolul 274 TFUE].

4. Concluzie intermediară

104. Prin urmare, din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că nu trebuie să existe temeri că
proiectul de acord ar putea modifica competențele Uniunii stabilite în tratate. În plus, punerea în
aplicare la nivelul intern al Uniunii a acordului de aderare preconizat nu va necesita transferul unor
noi competențe către Uniune.

B – Menținerea atribuțiilor instituțiilor Uniunii

105. Din articolul 2 prima teză și din articolul 3 din Protocolul nr. 8 rezultă totodată că aderarea la
CEDO nu trebuie să aducă atingere atribuțiilor instituțiilor Uniunii. Această cerință impune în primul
rând examinarea atribuțiilor Curții de Justiție a Uniunii Europene [articolul 19 alineatul (1) prima teză
TUE] (a se vedea în acest sens secțiunea 1 de mai jos). Din motive de exhaustivitate, vom aborda
ulterior în mod succint atribuțiile celorlalte instituții ale Uniunii (a se vedea secțiunea 2 de mai jos),
examinare în cadrul căreia se impune acordarea unei atenții speciale sistemului de sancțiuni financiare
prevăzut de dreptul Uniunii în domeniul dreptului concurenței [a se vedea secțiunea 2 litera (b) de mai
jos].

1. Competențele Curții de Justiție a Uniunii Europene

106. Rolul Curții de Justiție a Uniunii Europene, căreia îi revine sarcina de a asigura respectarea
dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor [articolul 19 alineatul (1) TUE], prezintă o importanță
fundamentală pentru ordinea juridică instituită prin tratate 66. În ceea ce privește aderarea preconizată
a Uniunii la CEDO, merită să fie examinate în special două aspecte: pe de o parte, monopolul de
jurisdicție al instanțelor Uniunii [a se vedea în acest sens secțiunea a) de mai jos] și, pe de altă parte,
competențele acestora în ceea ce privește interpretarea dreptului Uniunii și controlul legalității actelor
juridice ale Uniunii [a se vedea în acest sens secțiunea b) de mai jos]. În plus, este necesară examinarea
succintă a Protocolului adițional nr. 16 la CEDO [a se vedea secțiunea c) de mai jos].

a) Monopolul de jurisdicție al instanțelor Uniunii (articolul 344 TFUE)

107. La articolul 344 TFUE, statele membre ale Uniunii s-au angajat „să nu supună un diferend cu
privire la interpretarea sau aplicarea tratatelor unui alt mod de soluționare decât cele prevăzute de
acestea”. Potrivit unei jurisprudențe constante, prin această dispoziție se exprimă faptul că Curtea de
Justiție a Uniunii Europene dispune de o competență exclusivă pentru a soluționa toate litigiile
survenite între statele membre în măsura în care acestea privesc dreptul Uniunii 67 (a se vedea în acest
sens articolul 259 TFUE). Aceeași concluzie trebuie să se aplice a fortiori și în ceea ce privește litigiile
dintre Uniune și unul sau mai multe dintre statele sale membre (a se vedea în special articolul 258

66 — A se vedea în acest sens Avizul 1/91 (EU:C:1991:490, punctul 46) și Hotărârea Comisia/Irlanda (C-459/03, EU:C:2006:345, punctul 169), în
     care Curtea s-a referit, în ceea ce privește rolul său, la „fundamentele Comunității”, respectiv la o „trăsătură fundamentală a sistemului
     judiciar al Comunității”; a se vedea în mod similar Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C-402/05 P
     și C-415/05 P, EU:C:2008:461, punctele 285 și 304).
67 — Avizul 1/91 (EU:C:1991:490, punctul 46) și Hotărârea Comisia/Irlanda (C-459/03, EU:C:2006:345, punctele 123 și 169).

22                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

TFUE, articolul 263 al doilea paragraf TFUE, articolul 265 primul paragraf TFUE și articolul 268
TFUE). Cu alte cuvinte, în vederea soluționării litigiilor privind dreptul Uniunii, statele membre au
conferit instanțelor Uniunii un monopol de jurisdicție care își găsește consacrarea în dreptul primar la
articolul 344 TFUE.

108. Pentru a proteja această funcție fundamentală a instituțiilor Uniunii, articolul 3 din Protocolul
nr. 8 prevede că nicio dispoziție a acordului de aderare preconizat nu trebuie să aducă atingere
articolului 344 TFUE.

109. În acest context, pare să merite o atenție specială procedura instituită în cauzele interstatale
prevăzută la articolul 33 din CEDO 68, potrivit căruia orice parte contractantă poate sesiza Curtea
Europeană a Drepturilor Omului asupra oricărei pretinse încălcări a prevederilor CEDO și ale
protocoalelor sale adiționale de către o altă parte contractantă 69. Această din urmă dispoziție trebuie
interpretată în coroborare cu articolul 55 din CEDO, potrivit căruia părțile contractante convin în
esență să nu supună diferendele apărute din interpretarea sau aplicarea CEDO unui alt mod de
soluționare decât cele prevăzute în însăși CEDO.

110. Există în mod evident un conflict între obligația statelor membre rezultată din articolul 344 TFUE
de a sesiza în mod exclusiv Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu privire la litigiile referitoare la
dreptul Uniunii și obligația prevăzută la articolul 55 din CEDO de a supune Curții Europene a
Drepturilor Omului soluționarea litigiilor referitoare la CEDO prin recurgerea la procedura prevăzută
pentru cauzele interstatale. Astfel, după cum am menționat deja, prin aderarea Uniunii, CEDO va
deveni parte integrantă a ordinii juridice a Uniunii 70 [a se vedea și articolul 216 alineatul (2) TFUE].
Contrar opiniei surprinzătoare exprimate de Comisie, este, așadar, foarte posibil ca, după această
aderare, să ia naștere în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii litigii între statele membre ale
Uniunii sau între state membre și Uniune cu privire la interpretarea sau la aplicarea CEDO.

111. În cazul în care, în vederea soluționării unui asemenea litigiu, în fața Curții Europene a
Drepturilor Omului ar trebui inițiată, în temeiul articolului 33 din CEDO, procedura prevăzută pentru
cauzele interstatale, aceasta ar constitui o încălcare a competenței exclusive a Curții de Justiție a
Uniunii Europene și, prin urmare, a articolului 344 TFUE.

112. În cursul negocierilor privind aderarea planificată a Uniunii la CEDO, această problemă a fost
identificată în mod clar. Pentru rezolvarea sa, în proiectul de acord a fost inserat articolul 5, potrivit
căruia procedurile în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene „nu reprezintă moduri de soluționare a
litigiilor în sensul articolului 55 din CEDO”. În raportul explicativ, această dispoziție a proiectului de
acord este clarificată în sensul că „articolul 55 din CEDO nu interzice aplicarea normei prevăzute la
articolul 344 TFUE” 71.

113. Prin urmare, în interpretarea pe care i-o dă raportul explicativ, articolul 5 din proiectul de acord
soluționează conflictul care ar putea exista între articolul 55 din CEDO și articolul 344 TFUE în sensul
că Uniunea și statele sale membre pot sesiza în continuare instanțele Uniunii cu eventuale litigii între
ele referitoare la interpretarea și la aplicarea CEDO și că acestea nu sunt obligate să inițieze în fața
Curții Europene a Drepturilor Omului, în temeiul articolului 33 din CEDO, procedura prevăzută
pentru cauzele interstatale.

68 — Articolul 4 alineatul (2) din proiectul de acord prevede că, după aderarea Uniunii la CEDO, această procedură va fi redenumită „Cauzele
     între părțile contractante”. Din motive de simplificare, vom reține totuși în continuare noțiunea „cauze interstatale”.
69 — În practică, astfel de proceduri se întâlnesc rar.
70 — Hotărârile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punctul 5), IATA și ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, punctul 36) și Air Transport Association
     of America și alții (C-366/10, EU:C:2011:864, punctul 73).
71 — Punctul 74 ultima teză din raportul explicativ.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      23
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

114. Cu toate acestea, nici în proiectul de acord, nici în documentele anexate la acesta nu se exclude în
mod efectiv posibilitatea statelor membre ale Uniunii de a soluționa totuși un litigiu de drept al
Uniunii existent între ele referitor la interpretarea și la aplicarea CEDO prin inițierea în fața Curții
Europene a Drepturilor Omului a procedurii prevăzute pentru cauzele interstatale, în pofida faptului
că, în temeiul dreptului internațional, în conformitate cu articolul 55 din CEDO coroborat cu
articolul 5 din proiectul de acord, statele membre nu ar fi obligate să procedeze astfel.

115. În cazul în care s-ar urmări să se asigure că, în litigiile de dreptul Uniunii referitoare la CEDO,
statele membre ale Uniunii nu săvârșesc în nicio împrejurare o astfel de încălcare a competenței
exclusive a Curții de Justiție a Uniunii Europene, acordul de aderare preconizat ar trebui să conțină –
urmând exemplul articolului 282 din Convenția Națiunilor Unite asupra dreptului mării 72 – o normă
care să depășească domeniul de aplicare al articolului 5 din proiectul de acord, prin care nu numai că
nu s-ar aduce atingere articolului 344 TFUE, ci i s-ar acorda prioritate față de articolul 33 din CEDO.
În acest caz, împotriva oricărei proceduri referitoare la o cauză interstatală care ar fi totuși inițiată, s-ar
putea invoca în fața Curții Europene a Drepturilor Omului o excepție de inadmisibilitate. Mai mult,
înainte de a soluționa o cauză interstatală pendinte în fața sa având ca părți state membre ale Uniunii,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar trebui să fie obligată – cel puțin în cazurile în care există
îndoieli – să ofere Curții de Justiție a Uniunii Europene, prin intermediul procedurii implicării
prealabile, ocazia de a-și exprima poziția cu privire la problema dacă obiectul procedurii constituie sau
nu constituie un diferend în sensul articolului 344 TFUE.

116. Ni se pare însă că o asemenea normă, atât de extinsă, care, în plus, nu corespunde niciunei
practici uzuale în acordurile internaționale, nu este absolut necesară pentru a asigura efectul util al
articolului 344 TFUE și pentru a menține astfel monopolul de jurisdicție al Curții de Justiție a Uniunii
Europene.

117. Mai mult: dacă, în speță, scopul ar fi stabilirea unei reglementări exprese privind inadmisibilitatea
acțiunilor interstatale în fața Curții Europene a Drepturilor Omului și privind supremația articolului
344 TFUE drept condiție pentru compatibilitatea acordului de aderare preconizat cu dreptul primar al
Uniunii, aceasta ar însemna implicit că numeroase acorduri internaționale încheiate de Uniune în
trecut sunt afectate de un viciu întrucât nu prevăd o astfel de clauză.

118. În opinia noastră, posibilitatea de a iniția împotriva statelor membre care își deferă litigiile de
dreptul Uniunii altor instanțe internaționale decât Curtea de Justiție a Uniunii Europene o procedură
de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (articolele 258 TFUE-260 TFUE) 73, procedură în cadrul
căreia se pot adopta și măsuri provizorii, dacă este necesar (articolul 279 TFUE) 74, este suficientă
pentru a asigura efectul util al articolului 344 TFUE.

119. În concluzie, considerăm, așadar, că proiectul de acord nu pune nicio problemă din punct de
vedere juridic în ceea ce privește articolul 344 TFUE coroborat cu articolul 3 din Protocolul nr. 8.

120. În cazul în care Curtea de Justiție a Uniunii Europene ar considera totuși că este necesară o mai
bună garantare a efectului util al articolului 344 TFUE decât cea care există în prezent în proiectul de
acord, ar putea să condiționeze compatibilitatea cu tratatele a aderării planificate a Uniunii la CEDO de
o declarație a Uniunii și a statelor sale membre care ar urma să fie făcută la momentul aderării Uniunii.
În această declarație, Uniunea și statele membre ar trebui să își manifeste, în raport cu celelalte părți

72 — Semnată la 10 decembrie 1982, la Montego Bay (JO 1998, L 179, p. 1).
73 — Așa s-a întâmplat în cauza Comisia/Irlanda (C-459/03, EU:C:2006:345).
74 — Curtea de Justiție a Uniunii Europene ar putea, prin intermediul măsurilor provizorii, să oblige statul membru în cauză să declare în cursul
     procedurii desfășurate în fața Curții Europene a Drepturilor Omului că nu intenționează să continue procedura într-o cauză interstatală
     inițiată în fața sa [articolul 37 litera (a) din CEDO]. În cazul în care Curtea de Justiție a Uniunii Europene ar respinge ulterior acțiunea în
     constatarea neîndeplinirii obligațiilor ca nefondată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar putea dispune reînscrierea pe rol a unei
     cereri formulate într-o cauză interstatală [articolul 37 alineatul (2) din CEDO].

24                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

contractante la CEDO, într-un mod obligatoriu în temeiul dreptului internațional, intenția de a nu
sesiza Curtea Europeană a Drepturilor Omului în temeiul articolului 33 din CEDO cu acțiuni
îndreptate unele împotriva altora în legătură cu eventuale încălcări ale CEDO în măsura în care
obiectul litigiului privește domeniul de aplicare al dreptului Uniunii 75.

b) Competențele instanțelor Uniunii privind interpretarea dreptului Uniunii și controlul legalității
actelor juridice ale Uniunii

121. Făcând abstracție de monopolul de jurisdicție examinat mai sus care le este conferit în temeiul
articolului 344 TFUE, instanțelor Uniunii le revine, în sistemul judiciar al Uniunii Europene, misiunea
de a interpreta în ultimă instanță și în mod obligatoriu dreptul Uniunii, precum și monopolul 76 de
control al legalității actelor instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii 77.

122. În principiu, această situație va rămâne neschimbată și după aderarea planificată a Uniunii la
CEDO. Astfel, hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului în care se constată o încălcare a
CEDO au o natură pur declarativă și lasă de fiecare dată părții contractante vizate o anumită marjă în
privința executării lor (articolul 46 paragraful 1 din CEDO) 78. În plus, în hotărârile sale, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului nu se pronunță cu privire la interpretarea obligatorie sau la
validitatea normelor juridice ale părților contractante în cauză 79. Dimpotrivă, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului se limitează la interpretarea CEDO și la constatarea unor eventuale încălcări ale
drepturilor fundamentale consacrate în convenție.

123. Cu toate acestea, în hotărârile sale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu poate evita
examinarea dreptului intern al părților contractante în cauză, în măsura în care aceasta este necesară
pentru a-și exprima poziția cu privire la critica întemeiată pe o încălcare a drepturilor fundamentale
garantate de CEDO. Curtea Europeană a Drepturilor Omului trebuie să își întemeieze în mod
obligatoriu hotărârile pe o anumită interpretare a conținutului și a domeniului de aplicare al normelor
de drept intern. Doar procedând astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate, de exemplu, să
examineze în mod rezonabil dacă căile de atac prevăzute în ordinea juridică internă îndeplinesc
cerințele dreptului la un „remediu efectiv” (articolul 13 din CEDO) și dacă ingerințele în anumite
drepturi fundamentale prevăzute de CEDO sunt „prevăzute de lege” în ordinea juridică internă
(articolul 5 paragraful 1, articolul 8 paragraful 2, articolul 9 paragraful 2, articolul 10 paragraful 2 și
articolul 11 paragraful 2 din CEDO) 80. Astfel, atât dreptul Uniunii, cât și jurisprudența Curții de
Justiție a Uniunii Europene în acest sens au fost deja supuse examinării în decizii pronunțate de
Curtea Europeană a Drepturilor Omului 81.

75 — A se vedea în acest sens punctul 8 din Rezoluția Parlamentului din 2010 (citată la nota de subsol 30).
76 — În ceea ce privește acest monopol a se vedea Avizul 1/00 (EU:C:2002:231, punctul 24) și Hotărârea Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452,
     punctele 15-20).
77 — Situația este diferită numai în ceea ce privește PESC [a se vedea în acest sens articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf a șasea teză TUE și
     articolul 275 TFUE, precum și observațiile noastre formulate la punctele 85-101 din prezenta luare de poziție].
78 — A se vedea punctul 78 din prezenta luare de poziție.
79 — Raportul explicativ, punctul 62 ultima teză; a se vedea în plus Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Kruslin împotriva Franței
     din 24 aprilie 1990 (cererea nr. 11801/85, seria A, nr. 176-A, § 29), și Decizia W împotriva Țărilor de Jos din 20 ianuarie 2009 (cererea
     nr. 20689/08).
80 — A se vedea de exemplu Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Smirnov împotriva Rusiei din 7 iunie 2007 (cererea nr. 71362/01,
     Recueil des arrêts et décisions, 2007-VII, punctul 45), precum și Hotărârile din 15 februarie 2011 Harju împotriva Finlandei (cererea
     nr. 56716/09, punctele 40 și 44) și Heino împotriva Finlandei (cererea nr. 56720/09, punctul 45).
81 — A se vedea de exemplu Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Cantoni împotriva Franței din 15 noiembrie 1996 (cererea
     nr. 17862/91, Recueil des arrêts et décisions, 1996-V), Hotărârea Matthews împotriva Regatului Unit din 18 februarie 1999 (cererea
     nr. 24833/94, Recueil des arrêts et décisions, 1999-I), Hotărârea Bosphorus împotriva Irlandei din 30 iunie 2005 (cererea nr. 45036/98,
     Recueil des arrêts et décisions, 2005-VI) și Hotărârea M.S.S. împotriva Belgiei și a Greciei din 21 ianuarie 2011 (cererea nr. 30696/09, Recueil
     des arrêts et décisions, 2011), precum și Decizia Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij și alții împotriva
     Țărilor de Jos din 20 ianuarie 2009 (cererea nr. 13645/05).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                               25
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

124. Pentru a asigura, în ocazii similare, menținerea competențelor instanțelor Uniunii și respectarea în
același timp a principiului subsidiarității în cadrul sistemului de control al CEDO, articolul 3
alineatul (6) din proiectul de acord prevede procedura implicării prealabile. Potrivit acestui articol,
într-o procedură pendinte la Curtea Europeană a Drepturilor Omului în care Uniunea este copârâtă,
Curții de Justiție a Uniunii Europene trebuie să i se acorde timpul necesar pentru a examina
compatibilitatea unei dispoziții a dreptului Uniunii cu CEDO, în măsura în care nu a efectuat încă o
astfel de examinare.

125. După cum a constatat însăși Curtea de Justiție a Uniunii Europene în documentul său de
reflecție 82, o asemenea procedură a implicării prealabile este, în principiu, de natură să garanteze
competențele instanțelor Uniunii în perspectiva aderării Uniunii la CEDO și este totodată necesară în
acest scop.

126. Cu toate acestea, rămâne de examinat aspectul dacă condițiile implicării prealabile, astfel cum
sunt prevăzute la articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord, nu au ajuns să fie prea restrictive,
existând astfel riscul de a aduce atingere competențelor instanțelor Uniunii. Aceste condiții sunt în
număr de trei:

— domeniul de aplicare al procedurii implicării prealabile este în mod indisociabil legat de statutul
  copârâtului, astfel încât o implicare prealabilă a Curții de Justiție a Uniunii Europene este de la
  bun început posibilă numai în cazul în care Uniunea este copârâtă în fața Curții Europene a
  Drepturilor Omului;

— procedura implicării prealabile este prevăzută numai în cazul în care Curtea de Justiție a Uniunii
  Europene nu a efectuat încă o examinare a compatibilității dispoziției de dreptul Uniunii în
  discuție cu CEDO;

— obiectul procedurii prealabile îl constituie compatibilitatea dreptului Uniunii cu drepturile
  fundamentale prevăzute de CEDO a căror încălcare este invocată în procedura desfășurată în fața
  Curții Europene a Drepturilor Omului.

127. În ceea ce privește, în primul rând, corelarea domeniului de aplicare al procedurii implicării
prealabile cu calitatea Uniunii de copârâtă, ni se pare că aceasta este adecvată pentru a asigura
menținerea competențelor instanțelor Uniunii. Este adevărat că din această corelare rezultă, per a
contrario, că implicarea prealabilă a Curții de Justiție a Uniunii Europene nu este posibilă atunci când
o acțiune formulată la Curtea Europeană a Drepturilor Omului este îndreptată împotriva Uniunii înseși
în calitate de pârâtă sau atunci când Uniunea nu este parte la procedura desfășurată în fața Curții
Europene a Drepturilor Omului – nici în calitate de pârâtă, nici în calitate de copârâtă. În niciunul
dintre aceste din urmă două cazuri, imposibilitatea implicării prealabile nu generează însă riscul de a
se aduce atingere competențelor instanțelor Uniunii.

128. Astfel, în cazul în care Uniunea însăși este pârâtă, prin cerința epuizării tuturor căilor de atac
interne (articolul 35 paragraful 1 din CEDO) se garantează deja faptul că litigiul nu va putea ajunge la
Curtea Europeană a Drepturilor Omului înainte ca instanțele Uniunii să fi avut ocazia de a se
pronunța, în cadrul exercitării competențelor lor, cu privire la interpretarea și la legalitatea dispoziției
din dreptul Uniunii în discuție. În schimb, în cazul în care Uniunea nu este nici pârâtă, nici
copârâtă – și, prin urmare, nici parte la procedura desfășurată în fața Curții Europene a Drepturilor
Omului –, nu trebuie să existe în niciun caz temeri privind o eventuală atingere adusă competențelor
instanțelor Uniunii întrucât hotărârea pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar urma să o
pronunțe nu este obligatorie pentru Uniune, chiar dacă aceasta ar conține observații privind dreptul
Uniunii (a se vedea articolul 46 paragraful 1 din CEDO).

82 — Citat la punctul 38 de mai sus.

26                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                     AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

129. În al doilea rând, un risc la fel de redus privind o eventuală atingere adusă competențelor
instanțelor Uniunii există și în cazul limitării implicării prealabile la cazurile în care aceste instanțe nu
s-au pronunțat încă asupra compatibilității dispoziției de dreptul Uniunii în discuție cu CEDO. Astfel,
dacă instanțele Uniunii și-au exprimat deja poziția, într-o decizie definitivă, cu privire la chestiunea de
drept concretă care va face ulterior obiectul unei acțiuni formulate la Curtea Europeană a Drepturilor
Omului, aceste instanțe și-au exercitat deja competența 83. În cazul unui asemenea acte éclairé, nici
chiar din partea instanțelor de ultim grad de jurisdicție din statele membre ale Uniunii nu se așteaptă
ca acestea să sesizeze Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Aceeași concluzie trebuie să fie valabilă în
ceea ce privește raportul dintre Curtea Europeană a Drepturilor Omului și instanțele Uniunii.

130. În al treilea rând, ridică în schimb probleme limitarea obiectului implicării prealabile la chestiunile
legate de compatibilitatea (în franceză: compatibilité, în engleză: compatibility, în germană:
Vereinbarkeit), prevăzută la articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord, a dreptului Uniunii cu
drepturile fundamentale garantate de CEDO a căror încălcare este invocată în procedura desfășurată
în fața Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel, după cum am menționat deja mai sus 84,
competențele instanțelor Uniunii nu se limitează în niciun caz la examinarea legalității dispozițiilor
dreptului Uniunii, ci se extinde într-un mod esențial și la interpretarea lor. Această competență de
interpretare a instanțelor Uniunii prezintă o importanță deosebită tocmai în contextul în care se ridică
probleme legate de drepturile fundamentale, întrucât, în majoritatea cazurilor, prin interpretare se
poate deja asigura faptul că dispoziția de dreptul Uniunii în discuție nu intră în conflict cu drepturile
fundamentale 85. Această concluzie este valabilă atât în ceea ce privește dispozițiile de drept primar, cât
și cele de drept derivat.

131. Contrar opiniei care pare a fi susținută de Comisie 86, dacă s-ar limita obiectul implicării prealabile
la simple chestiuni legate de legalitate sau de validitate, aceasta ar constitui o încălcare gravă a
competențelor instanțelor Uniunii, ca și când Curtea de Justiție a Uniunii Europene ar dispune doar
de posibilitatea de a alege între alb și negru.

132. Din fericire, referirea la „examinarea compatibilității” care figurează la articolul 3 alineatul (6) din
proiectul de acord este suficient de largă în sine pentru a include și probleme de interpretare a
dreptului Uniunii și pentru a permite o implicare prealabilă a Curții de Justiție a Uniunii Europene în
vederea garantării unei interpretări a dispozițiilor dreptului Uniunii în conformitate cu CEDO.

133. Cu toate acestea, așa cum rezultă din raportul explicativ, „examinarea compatibilității” în sensul
articolului 3 alineatul (6) din proiectul de acord se referă, în cazul dreptului derivat al Uniunii, doar la
aspectul că Curtea de Justiție a Uniunii Europene statuează cu privire la „validitatea” dispozițiilor care
figurează în actele juridice ale instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii 87.

134. Având în vedere această asimilare, care figurează în raportul explicativ, între chestiunea
„validității” dreptului derivat și chestiunea „compatibilității”, există îndoieli considerabile privind
aspectul dacă domeniul de aplicare material al implicării prealabile, astfel cum este definit la
articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord, este într-adevăr suficient pentru a asigura menținerea
competențelor instanțelor Uniunii. Este adevărat că unele părți din procedură au încercat să

83 — În ceea ce privește problema de a stabili cui îi revine competența de a aprecia aspectul dacă instanțele Uniunii au examinat deja chestiunea
     compatibilității dispoziției de drept al Uniunii în litigiu cu CEDO, a se vedea punctele 180-184 din prezenta luare de poziție.
84 — Punctul 121 din prezenta luare de poziție.
85 — A se vedea în acest sens, printre multe altele, Hotărârile Orkem/Comisia (374/87, EU:C:1989:387, în special punctele 28 și 32-35), Ordre des
     barreaux francophones et germanophone și alții (C-305/05, EU:C:2007:383, în special punctul 28) și Promusicae (C-275/06, EU:C:2008:54, în
     special punctul 68); a se vedea în sens similar și Hotărârea NS (C-411/10 și C-493/10, EU:C:2011:865, în special punctele 99, 100 și 106).
86 — În ședința desfășurată în fața Curții, Comisia a insistat că este întru totul suficientă limitarea domeniului de aplicare al implicării prealabile
     în ceea ce privește actele juridice de drept derivat al Uniunii la chestiuni legate de validitate.
87 — Raportul explicativ, punctul 66.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                27
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

subestimeze importanța raportului explicativ pentru interpretarea articolului 3 alineatul (6) din
proiectul de acord. Această opinie nu poate fi însă convingătoare, întrucât raportul explicativ face
parte integrantă din pachetul global de instrumente negociat în vederea aderării Uniunii la CEDO și
întrucât, potrivit voinței autorilor lor, acestuia îi revine aceeași importanță ca acordului însuși 88.

135. Îndoielile menționate privind domeniul de aplicare al procedurii implicării prealabile pot fi
eliminate în final numai printr-o clarificare în sensul că examinarea compatibilității dreptului Uniunii
cu CEDO, examinare a cărei ocazie trebuie oferită Curții de Justiție a Uniunii Europene prin
intermediul implicării prealabile prevăzute la articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord, include
probleme de interpretare nu numai în cazul dreptului primar, ci și în cazul dreptului derivat. Ni se
pare că o asemenea clarificare este necesară pentru a garanta securitatea juridică. De aceea, în opinia
noastră, proiectul de acord ar trebui declarat compatibil cu tratatele doar cu condiția furnizării unei
astfel de clarificări.

c) Efectele Protocolului adițional nr. 16 la CEDO asupra competențelor Curții de Justiție a Uniunii
Europene

136. În sfârșit, trebuie examinat în mod succint Protocolul adițional nr. 16 la CEDO. Eventualele efecte
ale acestuia asupra competențelor Curții de Justiție a Uniunii Europene au fost dezbătute succint cu
părțile din procedură în cursul fazei orale a prezentei proceduri de aviz, ca răspuns la întrebările
adresate de membrii Curții de Justiție a Uniunii Europene.

137. Acest Protocol adițional nr. 16, care, până în prezent 89, a fost semnat numai de șapte state
membre ale Uniunii și care nu a fost încă ratificat de niciunul dintre ele, prevede instituirea unei
„proceduri de trimitere preliminară” facultative în cadrul sistemului CEDO, prin intermediul căreia
anumite instanțe supreme ale părților contractante la CEDO ar putea să solicite Curții Europene a
Drepturilor Omului emiterea unui aviz neobligatoriu referitor la interpretarea CEDO.

138. Trebuie constatat mai întâi că Protocolul adițional nr. 16 nu face ca atare obiectul prezentei
proceduri de aviz, întrucât nu face parte din textele juridice la care Uniunea urmează să adere în
conformitate cu proiectul de aderare.

139. Nu se poate exclude însă faptul că Protocolul adițional nr. 16 ar putea aduce atingere în mod
indirect rolului Curții de Justiție a Uniunii Europene, chiar dacă acesta nu este ratificat de Uniunea
însăși și numai unele dintre statele membre ale Uniunii aderă la acesta. După cum am menționat deja,
CEDO va deveni ca atare, prin aderarea Uniunii la aceasta, parte integrantă din ordinea juridică a
Uniunii, astfel încât Curtea de Justiție a Uniunii Europene va fi competentă pentru a o interpreta prin
intermediul procedurii trimiterii preliminare (articolul 267 TFUE) 90. Rolul Curții de Justiție a Uniunii
Europene în interpretarea CEDO pe planul intern al Uniunii ar putea fi însă pus în pericol prin faptul
că instanțele supreme ale statelor membre care vor fi ratificat Protocolul adițional nr. 16 la CEDO ar
putea fi tentate, în aplicarea dispozițiilor acestuia, să adreseze întrebările referitoare la interpretarea
CEDO mai degrabă Curții Europene a Drepturilor Omului decât Curții de Justiție a Uniunii Europene.

140. În definitiv, acest fenomen nu este totuși o consecință a aderării Uniunii la CEDO. Chiar și în
lipsa aderării planificate a Uniunii, instanțele statelor membre care vor fi ratificat Protocolul adițional
nr. 16 pot sesiza Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu chestiuni legate de interpretarea CEDO
referitoare la drepturile fundamentale în loc să adreseze Curții de Justiție a Uniunii Europene
întrebări – identice din punct de vedere material – privind interpretarea Cartei drepturilor
fundamentale.

88 — Punctul 9 din raportul final.
89 — Situația la 6 mai 2014.
90 — Hotărârile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punctul 6) și Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, punctul 39).

28                                                                                                          ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

141. Pentru a soluționa această problemă, este suficient să se facă trimitere la articolul 267 al treilea
paragraf TFUE, care prevede obligația instanțelor de ultim grad de jurisdicție din statele membre de a
sesiza cu titlu preliminar Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Articolul 267 al treilea paragraf TFUE
are prioritate față de dreptul național și, prin urmare, și față de un eventual acord internațional ratificat
de anumite state membre ale Uniunii, precum Protocolul adițional nr. 16 la CEDO. Rezultă de aici că –
în măsura în care trebuie să soluționeze un litigiu care intră în domeniul de aplicare al dreptului
Uniunii – instanțele de ultim grad de jurisdicție ale statelor membre trebuie să adreseze întrebările
privind drepturile fundamentale în mod prioritar Curții de Justiție a Uniunii Europene și trebuie să
respecte cu prioritate hotărârile acesteia.

d) Concluzie intermediară

142. În concluzie, trebuie reținut că proiectul de acord nu aduce atingere competențelor Curții de
Justiție a Uniunii Europene într-un mod care ar fi incompatibil cu articolul 2 prima teză din Protocolul
nr. 8, cu condiția clarificării domeniului de aplicare al procedurii implicării prealabile în sensul indicat
la punctul 135.

2. Atribuțiile celorlalte instituții ale Uniunii

143. În ceea ce privește atribuțiile celorlalte instituții ale Uniunii, în special cele ale Parlamentului, ale
Consiliului European, ale Consiliului și ale Comisiei, nu este evident în ce măsură acestea ar putea fi
afectate prin aderarea Uniunii la CEDO. În cursul procedurii de aviz desfășurate în fața Curții de
Justiție a Uniunii Europene nu a fost furnizat niciun element care să indice o eventuală atingere adusă
acestor atribuții.

a) Generalități

144. Cu titlu general, trebuie arătat că, în urma aderării Uniunii la CEDO, toate instituțiile Uniunii vor
avea obligația să respecte drepturile omului și libertățile fundamentale consacrate de CEDO atunci
când își exercită atribuțiile lor respective. După cum am menționat anterior 91, aceasta este o
consecință necesară și prevăzută a aderării la CEDO, care nu trebuie interpretată în mod eronat ca o
atingere adusă acestor atribuții în sensul articolului 2 prima teză din Protocolul nr. 8.

145. În măsura în care instituțiile Uniunii care au participat la procedura de aviz și statele membre vor
face schimb de opinii cu privire la aspectul cine trebuie să stabilească în viitor poziția pe care o va
exprima Uniunea în cadrul organismelor CEDO sau ale Consiliului Europei, precum și cine va
reprezenta Uniunea, acestea sunt chestiuni care vor trebui soluționate la momentul configurării
concrete a măsurilor ce trebuie adoptate la nivelul intern al Uniunii în vederea punerii în aplicare a
acordului de aderare preconizat. Astfel, o posibilă atingere adusă atribuțiilor uneia sau alteia dintre
instituții care s-ar produce în acest context nu va rezulta din însuși proiectul de acord, ci în mod
exclusiv din măsurile de punere în aplicare. În consecință, aprecierea chestiunilor de drept aferente va
trebui realizată în cadrul procedurilor judiciare viitoare 92 și nu poate fi inclusă – fie doar ca măsură de
precauție – în obiectul prezentei proceduri de aviz, în care aceste chestiuni ar avea un caracter pur
ipotetic.

91 — A se vedea punctele 40-42 din prezenta luare de poziție.
92 — A se vedea, cu titlu exemplificativ, cauza pendinte C-73/13, Consiliul/Comisia, în care se ridică – chiar dacă nu în cadrul CEDO – astfel de
     chestiuni de drept.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           29
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

b) Sistemul instituțional al Uniunii de aplicare a unor sancțiuni pentru încălcări ale dreptului
concurenței

146. În ședința desfășurată în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a dezbătut în mod succint
împreună cu părțile din procedură problema dacă aderarea planificată a Uniunii la CEDO va impune
o modificare a competențelor existente ale instituțiilor Uniunii sau alte ajustări sistemice în domeniul
dreptului concurenței al Uniunii – mai exact în cazul aplicării de sancțiuni financiare pentru încălcări
ale articolelor 101 TFUE și 102 TFUE. În această privință, a fost abordat, în primul rând, rolul
instituțional al Comisiei Europene în calitate de autoritate de concurență, în al doilea rând, principiul
non bis in idem și, în al treilea rând, principiul duratei rezonabile a procedurii.

i) Rolul instituțional al Comisiei în calitate de autoritate de concurență

147. Atunci când articolele 101 TFUE și 102 TFUE sunt aplicate la nivelul Uniunii, Comisia acționează
ca autoritate de concurență și dispune de competența de a aplica întreprinderilor sau asocierilor de
întreprinderi sancțiuni financiare destul de severe (amenzi și penalități cu titlu cominatoriu) fără a fi
necesară intervenția prealabilă a unei instanțe [a se vedea articolul 103 alineatul (2) litera (a) TFUE,
articolul 105 TFUE, precum și articolele 23 și 24 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 93]. Acest rol
instituțional al Comisiei 94 prezintă, în sistemul tratatelor fondatoare, o importanță deosebită, care este
strâns legată de misiunea fundamentală de a garanta funcționarea pieței interne europene.

148. Există opinii izolate care susțin că un asemenea sistem, care se întemeiază pe aplicarea de
sancțiuni administrative de către o autoritate, ar ridica probleme din perspectiva garantării dreptului
la un proces echitabil în temeiul articolului 6 din CEDO.

149. În stadiul actual al jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, astfel de rezerve sunt
însă nefondate întrucât, așa cum a clarificat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, sancțiunile
administrative, inclusiv cele aplicate în domeniul dreptului concurenței, intră într-adevăr în domeniul
de aplicare al garanțiilor procedurale în materia dreptului penal prevăzute de articolul 6 paragraful 1
din CEDO. Aceste garanții nu fac însă parte din „nucleul dur” al dreptului penal – și s-ar putea spune
că sunt doar cvasipenale 95 –, ceea ce are drept consecință faptul că garanțiile de drept penal prevăzute
la articolul 6 din CEDO nu trebuie să se aplice în mod necesar cu toată rigoarea 96.

150. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut recent în mod expres că amenzile pentru
sancționarea încălcărilor interdicției privind înțelegerile pot fi aplicate de către o autoritate în măsura
în care întreprinderea în cauză poate sesiza un organ judiciar învestit cu competență de fond (în
franceză: „pleine juridiction”, în engleză: „full jurisdiction”, în germană: „vollumfängliche

93 — Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la
     articolele 81 și 82 din tratat (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediție specială, 08/vol. 4, p. 269).
94 — Din motive de exhaustivitate, trebuie subliniat că Comisia nu dispune de o competență exclusivă în ceea ce privește punerea în aplicare a
     articolelor 101 TFUE și 102 TFUE. În măsura în care se prevede însă o punere în aplicare la nivel național, numeroase state membre au
     înființat de asemenea autorități de concurență a căror misiune și atribuții sunt similare celor ale Comisiei.
95 — A se vedea în acest sens Concluziile noastre prezentate în cauzele ETI și alții (C-280/06, EU:C:2007:404, punctul 71), Toshiba Corporation și
     alții (C-17/10, EU:C:2011:552, punctul 48) și Schenker și alții (C-681/11, EU:C:2013:126, punctul 40). În jurisprudența sa constantă,
     instanțele Uniunii aplică principii de drept penal în dreptul european al concurenței (a se vedea, în ceea ce privește prezumția de
     nevinovăție, Hotărârea Hüls/Comisia, C-199/92 P, EU:C:1999:358, punctele 149 și 150, și, în ceea ce privește interdicția dublei sancționări –
     principiul „non bis in idem” –, Hotărârea Toshiba Corporation și alții, C-17/10, EU:C:2012:72, punctul 94).
96 — Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Jussila împotriva Finlandei din 23 noiembrie 2006 (cererea nr. 73053/01, Recueil des
     arrêts et décisions, 2006-XIV, punctul 43); a se vedea în același sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Menarini
     Diagnostics împotriva Italiei din 27 septembrie 2011 (cererea nr. 43509/08, punctul 62); a se vedea și Curtea AELS, Hotărârea din 18 aprilie
     2012, Posten Norge/Autoritatea de Supraveghere AELS (E-15/10, EFTA Court Reports 2012, p. 246, punctele 87 și 88), precum și Hotărârea
     Curții de Justiție a Uniunii Europene Schindler Holding și alții/Comisia (C-501/11 P, EU:C:2013:522, punctele 33-35).

30                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

Prüfungsbefugnis”) cu privire la o decizie prin care i s-a aplicat o amendă pentru încălcarea normelor
privind înțelegerile. Această condiție este îndeplinită în sistemul de protecție jurisdicțională al Uniunii
Europene, astfel cum rezultă atât din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene 97, cât și din
jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului 98.

151. În consecință, aderarea planificată a Uniunii la CEDO nu impune, din perspectiva articolului 6 din
CEDO, nicio modificare instituțională în sistemul aplicării de sancțiuni financiare în domeniul
dreptului concurenței.

ii) Principiul non bis in idem

152. Aderarea planificată a Uniunii la CEDO nu impune necesitatea vreunei modificări a sistemului de
punere în aplicare a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE, prevăzut de dreptul Uniunii, nici din
perspectiva interdicției dublei sancționări (non bis in idem) stabilite la articolul 4 paragraful 1 din
Protocolul adițional nr. 7 la CEDO. Astfel, proiectul de acord nu acoperă deloc acest protocol
adițional. Așadar, prin aderarea la CEDO, Uniunea nu își asumă obligații de drept internațional
referitoare la principiul non bis in idem. Prin urmare, în vederea aderării la CEDO planificate în
prezent, nu este necesară adoptarea de măsuri în materia principiului non bis in idem, chiar dacă –
contrar opiniei noastre 99 – s-ar porni de la premisa că, la momentul actual, modul de concepere a
acestui principiu al dreptului în legislația Uniunii în materia concurenței nu corespunde (încă) în
totalitate celui pe care s-a întemeiat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauzele penale.

iii) Principiul duratei rezonabile a procedurii

153. În sfârșit, în ceea ce privește principiul duratei rezonabile a procedurii, care poate fi dedus de
asemenea din articolul 6 din CEDO, validitatea acestuia în dreptul Uniunii este în general recunoscută
[a se vedea articolul 41 alineatul (1) și articolul 47 al doilea paragraf din Carta drepturilor
fundamentale], iar Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost deja deseori chemată – în special în
cauze în materia concurenței – să examineze respectarea acestuia.

154. Simpla împrejurare că, în mai multe cazuri individuale, a trebuit să se constate o încălcare a
acestui principiu de către Comisie în calitate de autoritate de concurență 100 sau de către Tribunal ca
instanță de control judiciar de prim grad de jurisdicție 101 nu permite, per se, să se concluzioneze că, în
vederea aderării planificate la CEDO, ar trebui să aibă loc modificări instituționale în cadrul Uniunii.

155. Dimpotrivă, ni se pare că este decisiv ca instituțiile Uniunii să adopte toate dispozițiile necesare
pentru a preveni eventuale încălcări ale principiului duratei rezonabile a procedurii, iar în cazul
încălcării acestuia, să prevadă sancțiuni eficiente. Nu observăm niciun indiciu concret din care să
rezulte lipsa unor asemenea dispoziții 102.

97 — Hotărârile Otis și alții (C-199/11, EU:C:2012:684, în special punctul 63), Chalkor/Comisia (C-386/10 P, EU:C:2011:815, în special punctul 67)
     și Schindler Holding și alții/Comisia (C-501/11 P, EU:C:2013:522, în special punctele 33-38), precum și, în plus, Concluziile noastre
     prezentate în ultima dintre aceste cauze (EU:C:2013:248, punctele 27-30).
98 — Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Menarini Diagnostics împotriva Italiei (citată la nota de subsol 96, punctele 57-67),
     referitoare la un sistem național de punere în aplicare a dreptului în materie de înțelegeri care este foarte similar cu cel aplicabil la nivelul
     Uniunii.
99 — Concluziile prezentate în cauza Toshiba Corporation și alții (C-17/10, EU:C:2011:552, punctele 111-124).
100 — Hotărârile Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisia (C-105/04 P, EU:C:2006:592,
      punctele 35-62) și Technische Unie/Comisia (C-113/04 P, EU:C:2006:593, punctele 40-72); a se vedea de asemenea Concluziile noastre
      prezentate în cauza Solvay/Comisia (C-109/10 P, EU:C:2011:256, punctele 305-310) și în cauza Solvay/Comisia (C-110/10 P,
      EU:C:2011:257, punctele 146-151).
101 — Hotărârile Baustahlgewebe/Comisia (C-185/95 P, EU:C:1998:608, punctele 26-47), Der Grüne Punkt – Duales System Germania/Comisia
      (C-385/07 P, EU:C:2009:456, punctele 183-188), Gascogne Sack Germania/Comisia (C-40/12 P, EU:C:2013:768, punctele 97-102) și
      FLSmidth/Comisia (C-238/12 P, EU:C:2014:284, punctele 118-123).
102 — A se vedea în acest sens în special Hotărârile Gascogne Sack Deutschland/Comisia (C-40/12 P, EU:C:2013:768, punctele 89-96) și
      FLSmidth/Comisia (C-238/12 P, EU:C:2014:284, punctele 116 și 117), pronunțate recent.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                               31
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

iv) Concluzie

156. Prin urmare, concluzionăm, precum Comisia și Consiliul, că aderarea Uniunii la CEDO poate fi
realizată fără a fi necesară modificarea atribuțiilor existente ale instituțiilor Uniunii sau alte ajustări
sistemice în domeniul dreptului concurenței.

C – Conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii

157. În plus, potrivit articolului 1 din Protocolul nr. 8, acordul de aderare trebuie să reflecte necesitatea
„de a conserva caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii”. Cerința fundamentală
privind „menținerea aspectelor specifice ordinii juridice a Uniunii” își găsește de asemenea expresia în
prima teză din Declarația nr. 2.

158. Caracteristicile sau aspectele specifice menționate în Protocolul nr. 8 și în Declarația nr. 2 se
referă în special la două aspecte: pe de o parte, aderarea Uniunii la CEDO nu poate aduce atingere
autonomiei ordinii juridice a Uniunii. Pe de altă parte, această aderare trebuie realizată cu respectarea
particularităților Uniunii ca sistem pe mai multe niveluri.

159. În ceea ce privește autonomia ordinii juridice a Uniunii, trebuie arătat că prin tratatele fondatoare
ale Uniunii Europene s-a instituit o nouă ordine juridică sui generis – cu alte cuvinte, o ordine juridică
autonomă. Protecția acesteia constituie, de peste 50 de ani, una dintre pietrele de temelie ale
jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene 103 și a dobândit între timp recunoaștere
universală. Autonomia menționată nu este caracteristică doar pentru raportul dintre dreptul Uniunii și
dreptul statelor membre, ci trebuie respectată și în raportul dintre țările terțe și organizațiile
internaționale: atunci când Uniunea încheie un acord internațional, trebuie să se asigure că prin acest
acord nu se aduce atingere autonomiei ordinii juridice a Uniunii 104.

160. În ceea ce privește particularitățile Uniunii ca sistem pe mai multe niveluri, reținem în contextul
care ne interesează aici în special faptul că, în cadrul Uniunii, competențele și responsabilitățile sunt
repartizate între instituțiile naționale și cele ale Uniunii în conformitate cu numeroase dispoziții
prevăzute de dreptul primar și de dreptul derivat.

161. În continuare vom examina aspectul dacă proiectul de acord respectă aceste caracteristici
specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii. Conform articolului 1 din Protocolul nr. 8, va trebui să
se țină seama în această privință în special de următoarele trei aspecte:

— recunoașterea de către Uniune a jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului (secțiunea 1) 105;

— principiile efectului direct și supremației dreptului Uniunii (secțiunea 2) 106 și

— mecanismele de stabilire a adevăratului pârât în procedurile desfășurate în fața Curții Europene a
  Drepturilor Omului (secțiunea 3) 107.

103 — A se vedea în esență Hotărârile van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1), Costa (6/64, EU:C:1964:66) și Internationale Handelsgesellschaft
      (11/70, EU:C:1970:114, punctul 3), precum și, mai recent, Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 65).
104 — Avizul 1/91 (EU:C:1991:490, punctul 30), Avizul 1/92 (EU:C:1992:189, punctul 18), Avizul 1/00 (EU:C:2002:231, punctul 11) și Avizul 1/09
      (EU:C:2011:123, punctul 67).
105 — Punctele 162-196 din prezenta luare de poziție.
106 — Punctele 197-207 din prezenta luare de poziție.
107 — Punctele 208-235 din prezenta luare de poziție.

32                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

1. Recunoașterea jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului

162. În primul rând, în ceea ce privește caracteristicile specifice al Uniunii și ale dreptului Uniunii
(articolul 1 din Protocolul nr. 8), trebuie să se analizeze dacă acestora li se poate aduce atingere prin
recunoașterea preconizată a jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului de către Uniune. În mod
surprinzător, în cererea de aviz formulată, Comisia nu a menționat deloc această problemă, care
prezintă o importanță fundamentală pentru aprecierea juridică a proiectului de acord. Cu toate
acestea, problema în cauză a fost dezbătută în mod detaliat împreună cu părțile din procedură în
ședința desfășurată în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene.

a) Considerații generale

163. Nicăieri în proiectul de acord nu se precizează în mod expres că Uniunea va fi supusă jurisdicției
Curții Europene a Drepturilor Omului. Cu toate acestea, proiectul în cauză implică în mod necesar
faptul că, la fel ca toate celelalte părți contractante la CEDO, Uniunea recunoaște, prin aderarea sa la
CEDO, jurisdicția Curții Europene a Drepturilor Omului 108.

164. La fel ca numeroase părți din procedură, adăugăm că acest element de control jurisdicțional
extern al respectării standardelor elementare în materia drepturilor fundamentale va aduce principala
schimbare în raport cu situația juridică actuală și este considerat, în general, ca fiind veritabila valoare
adăugată a aderării planificate a Uniunii la CEDO 109. În această privință, recunoașterea jurisdicției
Curții Europene a Drepturilor Omului de către Uniune nu ar trebui considerată ca un simplu gest de
subordonare 110, ci ca o șansă de a intensifica dialogul privind chestiuni legate de drepturile
fundamentale care există deja între cele două jurisdicții autentic europene, Curtea de Justiție a Uniunii
Europene și Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a se vedea în acest sens și a doua teză din
Declarația nr. 2). În mod ideal, această cooperare va conduce la o consolidare a protecției drepturilor
fundamentale în Europa și va contribui astfel în egală măsură la realizarea valorilor fundamentale pe
care se întemeiază Uniunea (articolul 2 TUE).

165. După cum se precizează la articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8, prin referirea expresă la
„modalitățile speciale ale participării eventuale a Uniunii la autoritățile de control” ale CEDO, autorii
Tratatului de la Lisabona pornesc deopotrivă de la premisa recunoașterii jurisdicției Curții Europene a
Drepturilor Omului de către Uniune în măsura în care acordul de aderare conține dispoziții care să
asigure conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii.

166. În același sens, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat deja că nu este în principiu
incompatibil cu dreptul Uniunii faptul că prin încheierea unui acord internațional Uniunea se supune
deciziilor unei instanțe internaționale care este competentă să interpreteze și să pună în aplicare
dispozițiile acestui acord 111.

167. Având în vedere convergența largă care există deja între deciziile Curții Europene a Drepturilor
Omului și cele ale instanțelor Uniunii referitoare la chestiuni legate de drepturile fundamentale,
recunoașterea formală a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului ca urmare a aderării
Uniunii la CEDO nu ar trebui să conducă, în marea majoritate a cazurilor, la probleme practice. Este

108 — A se vedea și punctul 26 din raportul explicativ, în care se subliniază că deciziile pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în
      vederea soluționării cererilor individuale, precum și cele pronunțate în cauze interstatale în care Uniunea este parte sunt obligatorii pentru
      instituțiile Uniunii, inclusiv pentru Curtea de Justiție a Uniunii Europene.
109 — A se vedea punctul 1 din prezenta luare de poziție.
110 — A se vedea în acest sens și Rezoluția Parlamentului din 2010 (punctul 1 ultima liniuță), în care se menționează că raportul dintre cele două
      jurisdicții europene nu este unul ierarhic, ci de specializare.
111 — Avizul 1/91 (EU:C:1991:490, punctele 40 și 70) și Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 74).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                              33
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

necesar să se sublinieze însă că aderarea la CEDO trebuie să implice în mod necesar disponibilitatea
Uniunii de a recunoaște și acele decizii ale Curții Europene a Drepturilor Omului din care rezultă o
incompatibilitate a dreptului aplicabil al Uniunii cu CEDO sau în care se constată că Uniunea a
încălcat CEDO într-un caz individual 112.

168. În cursul fazei orale a prezentei proceduri de aviz s-a dezbătut în detaliu problema dacă Curtea de
Justiție a Uniunii Europene ar trebui să își rezerve dreptul de a refuza recunoașterea hotărârilor Curții
Europene a Drepturilor Omului în măsura în care acestea intră în conflict cu identitatea constituțională
a Uniunii – un fel de ordre public în dreptul Uniunii – sau dacă judecătorii de la Strasbourg și-au
depășit în mod vădit competențele și, prin urmare, hotărârile au fost pronunțate ultra vires.

169. În opinia noastră, în stadiul actual, nu există niciun motiv pentru ca Curtea de Justiție a Uniunii
Europene să pronunțe o asemenea rezervă jurisdicțională motivată de rațiuni de drept constituțional.

170. Desigur, din jurisprudența unor curți constituționale ale statelor membre ale Uniunii se pot
deduce astfel de rezerve privind raportul dintre dreptul Uniunii și dreptul național 113. Ni se pare însă
că există motive puțin convingătoare pentru a aplica același mod de abordare în privința raportului
dintre dreptul Uniunii și CEDO, precum și în privința relațiilor dintre Curtea de Justiție a Uniunii
Europene și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, indiferent dacă se consideră că rezervele
menționate sunt sau nu sunt legitime. Astfel, prin CEDO nu se creează nicio ordine juridică
supranațională comparabilă cu dreptul Uniunii care ar putea avea, în sine, prioritate față de ordinile
juridice interne ale părților contractante și ar putea produce efecte directe în cadrul acestora. În plus,
atunci când execută hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului, părțile contractante la CEDO
dispun în mod obișnuit de o marjă mult mai largă decât cea de care dispun, în general, statele
membre ale Uniunii în privința jurisprudenței instanțelor Uniunii.

171. Totuși, dacă în viitor ar surveni cazul puțin probabil în care ar exista îndoieli privind
compatibilitatea unei hotărâri a Curții Europene a Drepturilor Omului cu principiile fundamentale ale
ordinii juridice a Uniunii sau cu caracteristicile structurale ale arhitecturii instituționale a Uniunii,
revine nu numai Curții de Justiție a Uniunii Europene, ci și instituțiilor politice și statelor membre ale
Uniunii sarcina de a căuta soluții adecvate 114. În această privință, gama de soluții aflate la dispoziție s-ar
întinde de la modificarea dreptului Uniunii – inclusiv a dreptului primar al Uniunii – până la
renunțarea Uniunii la calitatea de membră a sistemului de la Strasbourg (articolul 58 din CEDO) 115.

b) Dispozițiile speciale ale proiectului de acord care au ca obiectiv asigurarea autonomiei ordinii
juridice a Uniunii

172. În mod specific, potrivit jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene, pentru a se menține
autonomia ordinii juridice a Uniunii, în acordul internațional trebuie să se prevadă că nu se aduce
atingere competențelor Uniunii și ale instituțiilor sale și că instanța internațională nu realizează o
interpretare a dreptului Uniunii care să fie obligatorie pentru Uniune și pentru instituțiile acesteia 116.

112 — A se vedea în acest sens și punctele 3 și 26 din Declarația de la Brighton.
113 — Cele mai cunoscute rezerve formulate în această privință sunt cele ale Curții Constituționale Federale germane, care pot fi descrise cu
      noțiunile „control ultra vires” și „control de identitate” (a se vedea în acest sens Bundesverfassungsgericht, hotărârea BVerfGE 89, 155,
      referitoare la Tratatul de la Maastricht și hotărârea BVerfGE 123, 267, referitoare la Tratatul de la Lisabona), precum și teoria
      „controlimiti” dezvoltată de Curtea Constituțională italiană (a se vedea în esență în acest sens Corte costituzionale, hotărârea nr. 170 din
      8 iunie 1984, Granital).
114 — Astfel cum a arătat Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia
      (C-402/05 P și C-415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 285), obligațiile impuse printr-un acord internațional nu pot avea ca efect să aducă
      atingere principiilor constituționale ale tratatelor.
115 — Și Comisia a evocat posibilitatea renunțării, în cursul ședinței desfășurate în fața Curții.
116 — Avizul 1/00 (EU:C:2002:231, punctele 11-13); a se vedea și Avizul 1/91 (EU:C:1991:490, punctele 41-46 și 61-65) și Avizul 1/92
      (EU:C:1992:189, punctele 32 și 41).

34                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

173. Am abordat deja primul dintre aceste aspecte, și anume menținerea competențelor Uniunii și ale
instituțiilor sale, în cadrul observațiilor formulate mai sus referitoare la articolul 6 alineatul (2) a doua
teză TUE, precum și la articolul 2 prima teză din Protocolul nr. 8 117. În schimb, trebuie examinată în
continuare, în ceea ce privește al doilea aspect menționat, problema dacă proiectul de acord
garantează faptul că Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu va realiza, nici direct și nici indirect,
o interpretare a dreptului Uniunii care să fie obligatorie pentru Uniune și pentru instituțiile sale.

174. În principiu, prin dispozițiile privind imputabilitatea actelor, măsurilor și omisiunilor [articolul 1
alineatul (3) prima teză și articolul 1 alineatul (4) prima teză din proiectul de acord], precum și prin
mecanismul copârâtului și prin procedura implicării prealabile (articolul 3 din proiectul de acord), în
acordul de aderare sunt adoptate măsuri care sunt de natură să garanteze că Curtea Europeană a
Drepturilor Omului nu va realiza o interpretare a dreptului Uniunii care să fie obligatorie pentru
instituțiile Uniunii sau, deopotrivă, pentru statele sale membre. Problema dacă aceste măsuri sunt
suficiente pentru a garanta o protecție efectivă a autonomiei dreptului Uniunii depinde însă de
aprecierea structurii lor concrete. În această privință, ni se pare că proiectul de acord ridică trei
probleme, pe care le vom aborda în continuare.

i) Cu privire la stabilirea responsabilităților în raportul dintre Uniune și statele sale membre [articolul 3
alineatul (7) din proiectul de acord]

175. Prima problemă care se pune în legătură cu autonomia dreptului Uniunii se referă la stabilirea
responsabilităților în raportul dintre Uniune și statele sale membre în cazul în care acestea sunt părți
coparticipante la o procedură desfășurată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului în calitate de
pârâtă/pârâte sau copârâtă/copârâte, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului constată în hotărârea
pronunțată o încălcare a CEDO.

176. Este adevărat că articolul 3 alineatul (7) prima teză din proiectul de acord prevede, ca regulă, că
pârâtul și copârâtul răspund în solidar pentru o încălcare a CEDO constatată de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului. Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu are obligația de a stabili,
invocând dreptul Uniunii, cine trebuie să răspundă pentru încălcarea CEDO în conformitate cu
articolul 46 paragraful 1 din CEDO: Uniunea sau statul său membru ori statele sale membre. În marea
majoritate a cazurilor, această normă ar putea avea drept consecință faptul că Curtea Europeană a
Drepturilor Omului nu trebuie să dea o interpretare obligatorie a competențelor și a
responsabilităților Uniunii și a statelor sale membre existente în temeiul dreptului Uniunii 118.

177. Cu toate acestea, articolul 3 alineatul (7) a doua teză din proiectul de acord conferă Curții
Europene a Drepturilor Omului și posibilitatea de a decide că fie pârâtul, fie copârâtul trebuie să
răspundă individual pentru încălcarea constatată a CEDO. Pentru a statua astfel, este necesară o
delimitare exactă a competențelor și a responsabilităților pârâtului și ale copârâtului, ceea ce
presupune că Curtea Europeană a Drepturilor Omului își exprimă cel puțin în mod indirect poziția cu
privire la dispozițiile dreptului Uniunii.

117 — A se vedea punctele 33-104 și 105-156 din prezenta luare de poziție.
118 — A se vedea în acest sens și punctul 62 din raportul explicativ.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                       35
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

178. Este cert că proiectul de acord limitează posibilitatea prevăzută la articolul 3 alineatul (7) a doua
teză, și anume de a deroga de la principiul răspunderii solidare, la acele cazuri în care pârâtul și
copârâtul au prezentat argumente adecvate în fața Curții Europene a Drepturilor Omului. Chiar dacă
formularea clauzei respective nu este lipsită de ambiguități 119, ea ar putea fi înțeleasă în sensul că
Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate deroga de la principiul răspunderii solidare a pârâtului
și a copârâtului pentru încălcări ale CEDO numai în conformitate cu argumentele concordante
prezentate de aceștia.

179. Legătura stabilită la articolul 3 alineatul (7) a doua teză din proiectul de acord cu argumentele
prezentate de pârât și de copârât nu schimbă totuși cu nimic faptul că, atunci când aplică această
clauză într-un mod imperativ în privința instituțiilor și a statelor membre ale Uniunii, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului își exprimă poziția cu privire la fiecare dintre competențele și
responsabilitățile acestora așa cum rezultă acestea din dreptul Uniunii. Curtea Europeană a
Drepturilor Omului nu este însă chemată să statueze în acest mod, chiar dacă instituțiile sau statele
membre ale Uniunii ar urma să își dea acordul în acest sens prin luări de poziție concordante. Astfel,
din principiul autonomiei dreptului Uniunii rezultă că numai Curtea de Justiție a Uniunii Europene
poate fi competentă să furnizeze o interpretare obligatorie a dispozițiilor dreptului Uniunii. Prin
urmare, articolul 3 alineatul (7) a doua teză din proiectul de acord intră în conflict cu principiul
autonomiei dreptului Uniunii.

ii) Cu privire la aprecierea problemei dacă este necesară o implicare prealabilă a Curții de Justiție a
Uniunii Europene

180. A doua problemă care se ridică în legătură cu autonomia dreptului Uniunii se referă la aprecierea
necesității de a iniția într-un caz concret o procedură a implicării prealabile a Curții de Justiție a
Uniunii Europene.

181. Potrivit articolului 3 alineatul (6) din proiectul de acord, Curții de Justiție a Uniunii Europene
trebuie să i se acorde, prin intermediul procedurii implicării prealabile, timpul necesar pentru a
examina compatibilitatea unei dispoziții a dreptului Uniunii cu CEDO, în măsura în care nu a efectuat
încă o astfel de examinare. Pentru acest motiv, aspectul dacă Curtea s-a pronunțat deja asupra
compatibilității unei dispoziții a dreptului Uniunii cu CEDO prezintă, într-un caz concret, o
importanță decisivă pentru inițierea procedurii implicării prealabile.

182. Este cert că în numeroase cazuri răspunsul la această întrebare nu va ridica probleme deosebite,
întrucât din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene se poate deduce fără probleme dacă
și-a exprimat deja poziția cu privire la compatibilitatea unei dispoziții a dreptului Uniunii cu CEDO.
Este posibil însă să existe cazuri limită în care, în pofida examinării anterioare de către Curtea de
Justiție a Uniunii Europene a dispoziției respective a dreptului Uniunii, este în continuare neclar dacă
ea s-a exprimat deja în mod suficient cu privire la compatibilitatea acestei dispoziții cu dreptul
fundamental prevăzut de CEDO a cărui încălcare este invocată acum în fața Curții Europene a
Drepturilor Omului 120, precum și dacă a examinat această compatibilitate într-un mod cu totul
general cu privire la aceleași aspecte juridice precum cele care prezintă relevanță în prezent în fața
Curții Europene a Drepturilor Omului 121.

119 — Raportul explicativ nu conține precizări care să fie de natură să înlăture aceste ambiguități. În special punctul 62 din acesta se referă de
      asemenea, în mod exclusiv, la argumentele prezentate de pârât și de copârât/copârâți.
120 — Este posibil ca Curtea de Justiție a Uniunii Europene să fi examinat deja compatibilitatea unui act juridic al Uniunii cu un drept
      fundamental prevăzut de CEDO (de exemplu cu articolul 8 din CEDO), însă nu și compatibilitatea acestuia cu un alt drept fundamental
      (de exemplu articolul 6 paragraful 1 din CEDO), a cărui pretinsă încălcare face obiectul unei cauze pendinte în fața Curții Europene a
      Drepturilor Omului.
121 — De exemplu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a examinat deja de două ori, din perspective total diferite, validitatea Directivei privind
      „păstrarea datelor”, și anume prima dată numai în privința temeiului său juridic și abia a doua oară în privința anumitor drepturi
      fundamentale (a se vedea, pe de o parte, Hotărârea Irlanda/Parlamentul și Consiliul, C-301/06, EU:C:2009:68, precum și, pe de altă parte,
      Hotărârea Digital Rights Ireland și Seitlinger și alții, C-293/12 și C-594/12, EU:C:2014:238).

36                                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

183. Ar fi incompatibil cu autonomia dreptului Uniunii faptul de a conferi în mod exclusiv Curții
Europene a Drepturilor Omului sarcina de a decide și în asemenea cazuri limită dacă este necesară
inițierea unei proceduri a implicării prealabile a Curții de Justiție a Uniunii Europene. Astfel, în
definitiv, Curtea de Justiție a Uniunii Europene este singura care poate furniza indicații fiabile privind
aspectul dacă s-a pronunțat deja asupra chestiunii de drept concrete cu care este sesizată Curtea
Europeană a Drepturilor Omului referitoare la compatibilitatea unei anumite dispoziții a dreptului
Uniunii cu unul sau cu mai multe drepturi fundamentale prevăzute de CEDO.

184. Pentru a respecta principiul autonomiei ordinii juridice a Uniunii și pentru a menține
competențele jurisdicționale ale Curții de Justiție a Uniunii Europene, trebuie, așadar, să se asigure
faptul că, în cazul în care există îndoieli, Curtea Europeană a Drepturilor Omului inițiază întotdeauna
procedura implicării prealabile în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului se poate sustrage de la obligația de a iniția procedura
implicării prealabile a Curții de Justiție a Uniunii Europene numai atunci când este evident că
instanțele Uniunii au abordat deja chestiunea de drept concretă care a fost ridicată în cauza pendinte
în fața Curții Europene a Drepturilor Omului 122. În opinia noastră, o clarificare în acest sens, care să
producă efecte obligatorii din punctul de vedere al dreptului internațional, este indispensabilă pentru a
se garanta că mecanismul implicării prealabile nu aduce atingere autonomiei ordinii juridice a Uniunii.

iii) Cu privire la discrepanța dintre întinderea competențelor Curții Europene a Drepturilor Omului și
cele ale Curții de Justiție a Uniunii Europene în cadrul PESC

185. A treia problemă care se poate pune în legătură cu autonomia dreptului Uniunii se referă la
protecția drepturilor fundamentale și la controlul jurisdicțional al actelor juridice ale Uniunii adoptate
în cadrul PESC 123.

186. În cadrul PESC există, fără îndoială, o anumită discrepanță între competențele Curții de Justiție a
Uniunii Europene [articolul 19 alineatul (1) prima teză TUE] și cele ale Curții Europene a Drepturilor
Omului. Nu în ultimul rând, aceasta a fost recunoscută de Consiliu în cursul fazei orale a prezentei
proceduri de aviz.

187. Astfel, după aderarea Uniunii la CEDO, Curții Europene a Drepturilor Omului îi va reveni
misiunea de a examina cereri formulate de persoane și de state în toate domeniile materiale ale
dreptului Uniunii, deci și în domeniul PESC, precum și de a constata eventuale încălcări ale CEDO
pentru care Uniunea poate să răspundă în calitate de pârâtă în temeiul articolului 1 alineatul (3)
prima teză din proiectul de acord sau în calitate de copârâtă în temeiul articolului 1 alineatul (4) a
doua teză din acest proiect 124.

188. În schimb, după cum am menționat deja, instanțele Uniunii dispun doar de competențe limitate
în domeniul PESC [articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf a șasea teză TUE coroborat cu
articolul 275 TFUE] și instanțelor din statele membre ale Uniunii le revine în esență sarcina de a
asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniul PESC [articolul 19 alineatul (1) al doilea
paragraf TUE coroborat cu articolul 274 TFUE]. Este evident că și procedura implicării prealabile
[articolul 3 alineatul (6) din proiectul de acord] poate fi pusă în aplicare numai în măsura în care, în
temeiul tratatelor fondatoare, Curtea de Justiție a Uniunii Europene este efectiv competentă să

122 — În final, problemele ridicate în acest context sunt comparabile cu cele care se ridică în legătură cu problema scutirii instanțelor naționale
      de ultim grad de jurisdicție de obligația de a sesiza cu titlu preliminar Curtea de Justiție a Uniunii Europene în conformitate cu
      articolul 267 al treilea paragraf TFUE (a se vedea în esență Hotărârea Cilfit și alții, 283/81, EU:C:1982:335) și există indicii care sugerează
      că ele ar putea fi soluționate în mod similar.
123 — În ceea ce privește problema conexă privind aspectul dacă particularitățile PESC permit garantarea unei protecții jurisdicționale efective în
      acest domeniu politic, a se vedea punctele 82-103 din prezenta luare de poziție.
124 — A se vedea în acest sens și punctul 83 din prezenta luare de poziție.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                              37
 ---pagebreak---                        LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                  AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

interpreteze dreptul Uniunii în domeniul PESC și să controleze legalitatea activității instituțiilor
Uniunii; în caz contrar, s-ar ajunge la o extindere a competențelor sale care este incompatibilă cu
articolul 4 alineatul (1) TUE, cu articolul 5 alineatul (1) prima teză TUE și cu articolul 5 alineatul (2)
TUE, precum și cu articolul 6 alineatul (2) a doua teză TUE.

189. În acest context, Uniunea poate recunoaște jurisdicția Curții Europene a Drepturilor Omului?
Este compatibil cu autonomia dreptului Uniunii faptul că Curtea Europeană a Drepturilor Omului
poate controla compatibilitatea cu CEDO a actelor, măsurilor sau omisiunilor instituțiilor Uniunii în
cadrul PESC, în timp ce instanțele Uniunii – făcând abstracție de excepțiile prevăzute la articolul 275
al doilea paragraf TFUE – nu dispun, la rândul lor, de competența de a efectua un asemenea control?
Este acceptabil faptul că, în ceea ce privește PESC, Uniunea răspunde în temeiul dreptului internațional
pentru eventuale încălcări ale CEDO în calitate de pârâtă sau de copârâtă, fără să dispună în aceleași
timp pe plan intern de instanțe proprii – supranaționale – care să aibă competența de a sancționa
astfel de încălcări și de a contribui la punerea în aplicare a CEDO?

190. Aceste întrebări sunt absolut inedite întrucât, din câte se poate constata, problema autonomiei
dreptului Uniunii în cazul încheierii unor acorduri internaționale s-a ridicat până în prezent numai în
cazurile în care existau temeri privind existența unor conflicte de competență între instanțele Uniunii
și o instanță internațională, iar nu într-o situație în care competențele instanțelor Uniunii sunt mai
reduse decât cele ale unei instanțe internaționale.

191. În opinia noastră, principiul autonomiei dreptului Uniunii nu împiedică Uniunea să recunoască
jurisdicția unei instanțe internaționale ale cărei competențe într-un numit domeniu – în speță în
domeniul politicii externe și de securitate comună – sunt mai extinse decât cele ale Curții de Justiție a
Uniunii Europene în calitate de instituție a Uniunii.

192. În mod cert, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul autonomiei dreptului Uniunii
impune ca, atunci când încheie acorduri internaționale, Uniunea să se asigure că nu se aduce atingere
competențelor Uniunii și ale instituțiilor sale și ca o instanță internațională să nu realizeze o
interpretare a dreptului Uniunii care să fie obligatorie pentru Uniune și pentru instituțiile acesteia 125. În
definitiv, în acest mod ar trebui să se evite însă doar apariția unor posibile conflicte între jurisprudența
instanțelor Uniunii, pe de o parte, și jurisprudența instanței internaționale, pe de altă parte, și ar trebui
să se mențină structura supranațională sui generis a Uniunii 126.

193. În schimb, se exclude de la bun început apariția unor conflicte jurisprudențiale, precum și riscul
pentru structura supranațională a Uniunii în măsura în care autorii tratatelor fondatoare ale Uniunii
Europene au renunțat în mod conștient, într-un domeniu determinat – cum este în speță domeniul
PESC –, la o structură supranațională, precum și la interpretarea uniformă și autonomă a dreptului
Uniunii efectuată de o instituție a Uniunii cu competență jurisdicțională. Lipsa unor dispoziții
suficiente în cadrul Uniunii care ar putea să protejeze, per se, autonomia dreptului Uniunii poate fi cu
greu invocată ca argument împotriva recunoașterii jurisdicției unui organ cu competență jurisdicțională
al unei organizații internaționale. Pe de altă parte, într-o asemenea situație, recunoașterea unei
jurisdicții internaționale nu diminuează efectivitatea protecției jurisdicționale a particularilor, ci o
consolidează.

194. În ceea ce privește aderarea planificată a Uniunii la CEDO, toate considerațiile care precedă sunt
cu atât mai valabile cu cât, la articolul 6 alineatul (2) TUE, autorii Tratatului de la Lisabona au conferit
în mod conștient instituțiilor Uniunii competența și misiunea de a realiza acest proiect, fără să fi
înzestrat mai întâi PESC cu o structură supranațională și, în special, cu o competență jurisdicțională

125 — A se vedea punctul 172 din prezenta luare de poziție.
126 — A se vedea în special, în ceea ce privește crearea Spațiului Economic European, Avizul 1/91 (EU:C:1991:490, punctele 34 și 35, 41-46,
      precum și 61-65) și Avizul 1/92 (EU:C:1992:189, punctele 32 și 41).

38                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

extinsă a instanțelor Uniunii. După toate aparențele, nici chiar autorii Tratatului de la Lisabona nu au
identificat, așadar, nicio discrepanță între puterea jurisdicțională extrem de limitată a instanțelor
Uniunii în domeniul PESC, pe de o parte, și recunoașterea jurisdicției Curții Europene a Drepturilor
Omului ca urmare a aderării Uniunii la CEDO, pe de altă parte.

195. După cum am menționat deja, nimic din toate acestea nu constituie un obstacol în calea unei
aplicări efective a CEDO și nici în calea unei protecții jurisdicționale efective a particularilor în
domeniul PESC. În acest sens, autorii Tratatului de la Lisabona s-au întemeiat pe instanțele naționale
în calitate de al doilea pilon al sistemului de protecție jurisdicțională al Uniunii Europene. Acestor
instanțe naționale le revine sarcina de a sancționa eventuale încălcări ale CEDO intervenite în legătură
cu domeniul PESC și de a contribui la punerea în aplicare a CEDO [articolul 19 alineatul (1) al doilea
paragraf TUE coroborat cu articolul 274 TFUE], cu excepția cazului în care, în mod excepțional,
instanțele Uniunii sunt competente în temeiul articolului 275 al doilea paragraf TFUE 127.

c) Concluzie intermediară

196. Nu este incompatibil cu tratatele faptul că, prin aderarea sa la CEDO, Uniunea recunoaște
jurisdicția Curții Europene a Drepturilor Omului, cu condiția prevederii în proiectul de acord a
clarificărilor necesare în ceea ce privește aprecierea necesității unei implicări prealabile a Curții de
Justiție a Uniunii Europene [articolul 3 alineatul (6) din proiect], precum și în ceea ce privește
stabilirea responsabilităților pârâtului și ale copârâtului [articolul 3 alineatul (7) din proiect]. În plus,
împrejurarea că, în domeniul PESC, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar putea fi sesizată cu
întrebări care nu țin de competența instanțelor Uniunii nu afectează compatibilitatea proiectului de
acord cu tratatele.

2. Principiile efectului direct și supremației dreptului Uniunii

197. Caracteristicile esențiale care definesc ordinea juridică a Uniunii ca fiind o ordine juridică nouă și
autonomă includ de asemenea supremația acesteia în raport cu dreptul statelor membre și efectul
direct al unei întregi serii de dispoziții ale dreptului Uniunii 128. De aceea, în cadrul articolului 1 din
Protocolul nr. 8, trebuie examinat în al doilea rând aspectul dacă aderarea planificată a Uniunii la
CEDO este de natură să aducă atingere efectului util și supremației dreptului Uniunii.

198. În ceea ce privește mai întâi efectul direct al dreptului Uniunii, aderarea acesteia la CEDO nu ar
trebui să ridice probleme deosebite. Odată cu intrarea în vigoare a acordului de aderare preconizat,
CEDO va deveni parte integrantă a ordinii juridice a Uniunii 129. În această calitate, CEDO va
contribui, în general, la efectul direct al dreptului Uniunii. Astfel, dispozițiile CEDO în care sunt
consacrate drepturi fundamentale clasice sau care prevăd norme procedurale referitoare la acțiunile
individuale formulate la Curtea Europeană a Drepturilor Omului sunt, din punctul de vedere al
conținutului, necondiționate și suficient de precise, astfel încât să permită cetățenilor Uniunii și, după
caz, întreprinderilor invocarea lor.

199. În situații reglementate de dreptul Uniunii, Curtea Europeană a Drepturilor Omului va beneficia
de asemenea, ca urmare a aderării Uniunii, de supremația dreptului Uniunii față de dreptul național
al statelor membre. Această concluzie rezultă din articolul 216 alineatul (2) TFUE, potrivit căruia
toate acordurile internaționale încheiate de Uniune sunt obligatorii pentru statele membre 130.

127 — A se vedea punctele 96-103 din prezenta luare de poziție.
128 — Avizul 1/91 (EU:C:1991:490, punctul 21) și Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 65).
129 — Hotărârile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punctul 5), IATA și ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, punctul 36) și Air Transport
      Association of America și alții (C-366/10, EU:C:2011:864, punctul 73).
130 — În ceea ce privește luarea în considerare, care ar putea fi necesară în acest context, a situației speciale a statelor membre în raport cu
      CEDO, a se vedea punctele 249-277 din prezenta luare de poziție.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          39
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

200. Mai dificilă este însă stabilirea rangului care va reveni în viitor CEDO în ierarhia normelor din
cadrul ordinii juridice a Uniunii.

201. Pe de o parte, în calitate de acord internațional încheiat de Uniune, CEDO ocupă într-adevăr un
rang între dreptul primar și restul dreptului derivat: așadar, CEDO va avea prioritate față de restul
dreptului derivat, întrucât este obligatorie pentru instituțiile Uniunii [articolul 216 alineatul (2) TFUE].
În același timp, CEDO va fi subordonată însă dreptului primar, deoarece acordul de aderare preconizat
a fost negociat de Comisie și a fost autorizat de Consiliu, astfel încât, în calitate de act al instituțiilor
Uniunii, este supus controlului legalității efectuat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene [a se vedea
articolul 263 primul paragraf TFUE, articolul 267 primul paragraf TFUE, precum și deja, anterior,
articolul 218 alineatul (11) TFUE]. Nici împrejurarea că acest acord de aderare trebuie să fie aprobat
de către statele membre în conformitate cu normele lor constituționale [articolul 218 alineatul (8) al
doilea paragraf ultima teză TFUE] nu schimbă cu nimic această situație.

202. Pe de altă parte, importanța deosebită pe care o prezintă CEDO pentru ordinea juridică a Uniunii
nu ar fi recunoscută în cazul în care din „rangul intermediar” ocupat de acest acord internațional
preconizat, între dreptul primar și dreptul derivat al Uniunii, s-ar concluziona că tratatele fondatoare
ar putea să beneficieze de acum înainte în mod nelimitat de o „supremație” față de CEDO.

203. Astfel, trebuie avut în vedere că obligația de a respecta criteriile care rezultă din CEDO referitoare
la protecția drepturilor fundamentale are un rang constituțional în Uniune. Pe de o parte, ea rezultă
din articolul 6 alineatul (3) TUE, potrivit căruia drepturile fundamentale garantate prin CEDO
constituie principii generale ale dreptului Uniunii. Pe de altă parte, în privința interpretării și aplicării
Cartei drepturilor fundamentale, care are, la rândul său, rang de drept primar obligatoriu [articolul 6
alineatul (1) primul paragraf a doua teză TUE], se aplică principiul potrivit căruia, având în vedere
cerința omogenității prevăzută la articolul 52 alineatul (3) prima teză din cartă, CEDO trebuie
considerată ca fiind standardul minim de protecție a drepturilor fundamentale la nivelul Uniunii.

204. Rezultă din ceea ce precedă că un eventual conflict între un drept fundamental garantat de CEDO
și o dispoziție de drept primar al Uniunii nu poate fi soluționat printr-o simplă trimitere la rangul
inferior din punct de vedere formal al CEDO în raport cu tratatele fondatoare ale Uniunii 131.
Dimpotrivă, din articolul 6 alineatul (3) TUE și din articolul 52 alineatul (3) prima teză din Carta
drepturilor fundamentale rezultă că la interpretarea și la aplicarea dreptului primar al Uniunii trebuie
să se țină seama de drepturile fundamentale garantate de CEDO și că trebuie să se încerce mereu
atingerea unui echilibru conciliator între aceste drepturi fundamentale și dispozițiile în cauză ale
dreptului primar.

205. Aderarea planificată a Uniunii la CEDO nu va aduce nicio schimbare fundamentală în ceea ce
privește această obligație de a se ajunge la un echilibru conciliator, care rezultă deja din articolul 6
alineatul (3) TUE și din articolul 52 alineatul (3) prima teză din Carta drepturilor fundamentale.

206. Este posibil ca echilibrul dintre cerințele privind protecția drepturilor fundamentale, pe de o parte,
și imperativele de interes general sau, în egală măsură, interesele economice, pe de altă parte, să nu fie
definit întotdeauna de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în exact același mod precum cel utilizat
până în prezent în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene 132. În această privință,
obligativitatea iminentă a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului pentru instituțiile

131 — A se vedea în acest sens și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C-402/05 P și C-415/05 P,
      EU:C:2008:461, punctul 285 și 304), în care Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că printre principiile constituționale ale Uniunii
      figurează principiul potrivit căruia toate actele Uniunii trebuie să respecte drepturile fundamentale, iar protecția drepturilor fundamentale
      face parte din fundamentele Uniunii.
132 — A se vedea, cu titlu ilustrativ în ceea ce privește această problemă, printre altele, Hotărârile Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333),
      Omega (C-36/02, EU:C:2004:614), International Transport Workers’ Federation și Finnish Seamen’s Union (cunoscută sub numele
      „Viking”, C-438/05, EU:C:2007:772), Laval un Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809), Dynamic Medien (C-244/06, EU:C:2008:85) și Digital
      Rights Ireland (C-293/12 și C-594/12, EU:C:2014:238).

40                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

Uniunii ca urmare a aderării Uniunii la CEDO poate conduce într-adevăr la o oarecare deplasare a
centrului de greutate, de exemplu în raportul dintre drepturile fundamentale și libertățile
fundamentale ale pieței interne europene. Această posibilă evoluție ar fi însă o consecință inevitabilă a
aderării Uniunii la CEDO și a recunoașterii jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului, astfel
cum au fost prezumate de autorii Tratatului de la Lisabona la articolul 6 alineatul (2) prima teză TUE
și la articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8 133.

207. În concluzie, aderarea Uniunii la CEDO, astfel cum este prevăzută în proiectul de acord, nu pune,
așadar, în pericol nici efectul direct al dreptului Uniunii, nici supremația acestuia.

3. Mecanismele de stabilire a adevăratului pârât în procedurile desfășurate în fața Curții Europene a
Drepturilor Omului

208. În al treilea rând, trebuie examinate în sfârșit cerințele prevăzute la articolul 1 litera (b) din
Protocolul nr. 8. Potrivit acestei dispoziții, caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii
trebuie conservate „în ceea ce privește mecanismele necesare pentru a garanta că acțiunile formulate
de statele nemembre și acțiunile individuale sunt îndreptate în mod corect împotriva statelor membre
și/sau, după caz, împotriva Uniunii”.

209. Contrar a ceea ce ar putea sugera o examinare superficială în special a versiunii în limba germană
a articolului 1 litera (b) din Protocolul nr. 8, este vorba în acest context mai puțin despre comunicarea
acțiunilor în sens propriu, cât mai degrabă despre stabilirea în mod corect a pârâtului responsabil.
După cum rezultă în mod clar din examinarea altor versiuni lingvistice ale dispoziției, inclusiv
versiunile în limbile franceză și engleză 134, este vorba despre garantarea faptului că acțiunile formulate
la Curtea Europeană a Drepturilor Omului sunt îndreptate, în funcție de situație, în mod corect
împotriva statelor membre și/sau împotriva Uniunii, și anume, în termeni simplificați, a faptului că
acestea sunt îndreptate împotriva adevăratului pârât sau adevăraților pârâți.

210. Contextul în care se înscrie această cerință enunțată la articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8
este împrejurarea că în cazul chestiunilor legate de Uniunea Europeană există adesea o interacțiune
complexă de acte și de competențe ale Uniunii și ale statelor sale membre, cu precădere acestea din
urmă fiind în general implicate în procesul de punere în aplicare a dreptului Uniunii. Rezultă, așadar,
pentru sistemul CEDO o situație mixtă neobișnuită, în care dispozițiile sunt adoptate de una sau de
mai multe părți contractante la CEDO (dreptul primar al Uniunii de către statele membre ale acesteia,
iar dreptul derivat al Uniunii de către instituțiile sale), dispoziții care sunt puse în aplicare de către una
sau de către mai multe alte părți contractante la CEDO (uneori de către Uniunea însăși, dar cel mai
adesea de către autoritățile naționale) 135. Această situație poate crea dificultăți atunci când se stabilește
adevăratul pârât în procedurile desfășurate în fața Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la
dreptul Uniunii.

211. Cerința de a prevedea „mecanismele necesare” pentru alegerea adevăratului pârât, care, în temeiul
articolului 1 litera (b) din Protocolul nr. 8, constituie o condiție pentru aderarea Uniunii la CEDO,
trebuie analizată în acest context. Ea se întemeiază pe două obiective: pe de o parte, astfel de măsuri
garantează o supraveghere eficace de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în procedurile
referitoare la cereri individuale (articolul 34 din CEDO), în cazul în care dreptul Uniunii s-ar aplica
particularilor într-un mod pretins contrar CEDO; de asemenea, celelalte părți contractante la CEDO

133 — În ceea ce privește recunoașterea jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului, a se vedea de asemenea în special punctele 163-171 din
      prezenta luare de poziție.
134 — În limba franceză: „pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement
      contre […]”,în limba engleză: „to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to […]”
      (sublinierile noastre).
135 — Raportul explicativ, punctul 38.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           41
 ---pagebreak---                           LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                     AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

pot să își îndeplinească sarcinile de control într-un mod mai eficient prin intermediul acțiunilor
interstatale (articolul 33 din CEDO) 136. Pe de altă parte, se asigură faptul că Uniunea și statele sale
membre pot să apere în mod efectiv dreptul Uniunii împotriva unor eventuale critici formulate în
sensul că acesta nu este conform cu CEDO.

212. La realizarea acestor două obiective contribuie normele conținute de proiectul de acord
referitoare la imputabilitatea actelor, măsurilor sau omisiunilor Uniunii și ale statelor sale membre [a
se vedea articolul 1 alineatul (3) prima teză și articolul 1 alineatul (4) prima teză din acest proiect],
acestea fiind completate de mecanismul copârâtului (a se vedea articolul 3 din proiect).

a) Garantarea unei supravegheri eficace în cadrul sistemului de control al CEDO

213. În ceea ce privește primul dintre cele două obiective urmărite de articolul 1 litera (b) din
Protocolul nr. 8 – și anume garantarea unei supravegheri eficace în cadrul sistemului de control al
CEDO –, normele privind imputabilitatea care figurează în proiectul de acord garantează că nu pot
exista îndoieli cu privire la pârâtul împotriva căruia particularii sau părțile contractante la CEDO
trebuie să își îndrepte acțiunile prin intermediul cărora ei invocă o încălcare a CEDO prin intermediul
dreptului Uniunii sau ca urmare a aplicării acestuia.

214. Potrivit normelor menționate privind imputabilitatea, Uniunea răspunde numai pentru acte,
măsuri sau omisiuni ale instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor sale, inclusiv ale persoanelor
care acționează în numele acestora [articolul 1 alineatul (3) prima teză din proiectul de acord], în
timp ce actele, măsurile sau omisiunile autorităților naționale sunt imputabile în mod exclusiv statelor
membre, chiar și în cazul în care acestea intervin cu ocazia punerii în aplicare a dreptului Uniunii
[articolul 1 alineatul (4) prima teză din proiectul de acord].

215. Mecanismul copârâtului asigură totodată o executare efectivă a hotărârilor Curții Europene a
Drepturilor Omului în care se constată o încălcare a CEDO rezultată din dreptul Uniunii sau săvârșită
cu ocazia punerii sale în aplicare (articolul 46 paragraful 1 din CEDO).

— Conform articolului 3 alineatul (2) din proiectul de acord, se are în vedere ca Uniunea să își asume
  rolul de copârâtă în cazul în care prin încălcarea CEDO săvârșită de autoritățile naționale, invocată
  de reclamant, acesta pune în discuție în final compatibilitatea dreptului Uniunii cu CEDO 137, în
  special atunci când pretinsa încălcare a CEDO săvârșită de autoritățile naționale ar fi putut fi
  evitată doar prin încălcarea unei obligații care decurge din dreptul Uniunii.

— În schimb, potrivit articolului 3 alineatul (3) din proiectul de acord, rolul de copârât este prevăzut
  pentru statele membre ale Uniunii în cazul în care printr-o încălcare a CEDO săvârșită de
  instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii și invocată de reclamant, acesta pune în discuție
  în definitiv compatibilitatea Tratatului UE, a Tratatului FUE sau a altor dispoziții ale dreptului
  primar 138, în special atunci când pretinsa încălcare a CEDO ar fi putut fi evitată doar prin
  încălcarea unei obligații care decurge din dreptul primar al Uniunii.

136 — A se vedea și punctul 39 din raportul explicativ, în care este vorba despre evitarea oricărei lacune în sistemul CEDO referitoare la
      participare, la răspundere și la opozabilitate (în limba franceză: „éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la participation,
      à la responsabilité et à l’opposabilité”).
137 — A se vedea în acest sens, cu titlu de exemplu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Bosphorus împotriva Irlandei din
      30 iunie 2005 (cererea nr. 45036/98, Recueil des arrêts et décisions, 2005-VI), și Decizia Cooperatieve Producentenorganisatie van de
      Nederlandse Kokkelvisserij și alții împotriva Țărilor de Jos din 20 ianuarie 2009 (cererea nr. 13645/05).
138 — Și această chestiune a mai fost ridicată în trecut; a se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Matthews împotriva
      Regatului Unit din 18 februarie 1999 (cererea nr. 24833/94, Recueil des arrêts et décisions, 1999-I).

42                                                                                                                         ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

216. În termeni simplificați, pârâtul este, așadar, de fiecare dată cel căruia i se impută actul, măsura sau
omisiunea incriminată, în timp ce rolul de copârât îi revine celui care are puterea de a genera, dacă este
cazul, o modificare a dispozițiilor dreptului Uniunii care au legătură cu acest act, cu această măsură sau
cu această omisiune 139: în cazul dreptului derivat al Uniunii este vorba despre Uniunea însăși, iar în
cazul dreptului primar, despre statele membre ale Uniunii.

217. Desigur, s-ar putea ridica probleme ca urmare a faptului că, potrivit proiectului de acord, niciuna
dintre părțile contractante la CEDO nu este obligată să își asume rolul de copârât într-o procedură
pendinte în fața Curții Europene a Drepturilor Omului 140. Așadar, teoretic, este posibil ca o parte
contractantă la CEDO – fie Uniunea, fie un stat membru al Uniunii – să se abțină de la a formula din
proprie inițiativă o cerere de autorizare a participării în calitate de copârât sau să refuze invitația
adresată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului de a accepta să participe în litigiu în calitate de
copârât, deși sunt îndeplinite condițiile în acest sens prevăzute la articolul 3 alineatul (2) sau la
articolul 3 alineatul (3) din proiectul de acord. Într-un asemenea caz există riscul ca o hotărâre a
Curții Europene a Drepturilor Omului în care se constată o încălcare a CEDO care rezultă din dreptul
Uniunii să nu poată fi executată în mod fiabil întrucât hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului
nu este opozabilă entității căreia îi revine, după caz, sarcina de a modifica dreptul Uniunii, din cauză că
aceasta nu a participat la procedură în calitate de copârâtă.

218. La o privire superficială, cel mai bun mod de a soluționa această problemă este de a impune
obligativitatea participării în calitate de copârât la o procedură desfășurată în fața Curții Europene a
Drepturilor Omului, atât pentru Uniune, cât și pentru statele sale membre, ori de câte ori sunt
îndeplinite condițiile materiale în acest sens prevăzute la articolul 3 alineatul (2) sau la articolul 3
alineatul (3) din proiectul de acord. O astfel de automatizare a mecanismului copârâtului – de
exemplu prin invitația de a participa în procedură adresată de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului – ar putea intra însă în conflict cu autonomia ordinii juridice a Uniunii 141 întrucât în acest
caz autoritățile din cadrul Uniunii (fie de la nivelul Uniunii, fie de la nivelul statelor membre) nu ar
mai putea să decidă, în mod independent și în ultimă instanță, dacă problema privește dreptul Uniunii
și dacă este necesară apărarea acestuia în fața Curții Europene a Drepturilor Omului.

219. Negociatorii au ținut seama de aceste interese contrare prevăzând că Uniunea urmează să depună
o declarație unilaterală cu ocazia semnării proiectului de acord 142. În declarația preconizată, Uniunea se
angajează, printre altele, să asigure faptul că va solicita Curții Europene a Drepturilor Omului să o
autorizeze să intervină în calitate de copârâtă într-o procedură desfășurată în fața Curții Europene a
Drepturilor Omului sau că va accepta invitația adresată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului de
a participa în cauză în calitate de copârâtă în cazul în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la
articolul 3 alineatul (2) din proiectul de acord. Astfel se garantează, pe de o parte, autonomia
dreptului Uniunii și se asigură, pe de altă parte, faptul că toate eventualele hotărâri ale Curții
Europene a Drepturilor Omului pentru a căror executare ar fi necesară adoptarea unor acte de către
instituții, organe, oficii sau agenții ale Uniunii vor fi obligatorii pentru aceasta în calitate de copârâtă.

220. Este adevărat că proiectul de acord și documentele anexate la acesta nu prevăd nicio declarație
comparabilă a statelor membre ale Uniunii prin care ele s-ar angaja să participe în calitate de copârâte
în cazul în care, la un moment dat, compatibilitatea dreptului primar al Uniunii cu CEDO ar fi pusă în
discuție în fața Curții Europene a Drepturilor Omului. Cu toate acestea, din punctul de vedere al
dreptului Uniunii, o astfel de obligație a statelor membre nu este imperativ necesară, întrucât, în
temeiul obligației de cooperare loială prevăzute de dreptul Uniunii [articolul 4 alineatul (3) TUE], ele
sunt deja obligate să participe în calitate de copârâte la toate procedurile desfășurate în fața Curții

139 — A se vedea în acest sens și punctul 56 ultima teză din raportul explicativ.
140 — Raportul explicativ, punctul 53.
141 — În ceea ce privește principiul autonomiei, a se vedea în general punctul 159 din prezenta luare de poziție.
142 — Anexa II la raportul final.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                 43
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

Europene a Drepturilor Omului în privința cărora sunt îndeplinite condițiile stabilite la articolul 3
alineatul (3) din proiectul de acord. Această concluzie este valabilă a fortiori în cazul în care o
instituție a Uniunii invită statele membre să solicite Curții Europene a Drepturilor Omului să le
admită participarea în calitate de copârâte.

b) Garantarea unei apărări eficiente a dreptului Uniunii în fața Curții Europene a Drepturilor Omului

221. În ceea ce privește al doilea dintre cele două obiective urmărite de articolul 1 litera (b) din
Protocolul nr. 8 – și anume garantarea unei apărări eficiente a dreptului Uniunii în fața Curții
Europene a Drepturilor Omului –, realizarea acestuia impune ca Uniunea și statele sale membre să fie
efectiv în măsură să participe la o procedură în fața Curții Europene a Drepturilor Omului atunci când
consideră că este necesar.

i) Lipsa unor informații suficiente cu privire la procedurile pendinte la Curtea Europeană a Drepturilor
Omului

222. În primul rând, o apărare eficientă a dreptului Uniunii presupune ca Uniunea să fie informată în
mod fidel cu privire la toate procedurile pendinte în fața Curții Europene a Drepturilor Omului
îndreptate împotriva unuia sau a mai multe state membre ale acesteia, în care Uniunea ar putea
participa în calitate de copârâtă în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din proiectul de acord. În
mod similar, statelor membre ale Uniunii trebuie să li se aducă la cunoștință toate procedurile
pendinte în fața Curții Europene a Drepturilor Omului îndreptate împotriva Uniunii, în care acestea
ar putea participa în calitate de copârâte în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din proiectul de
acord.

223. Potrivit raportului explicativ privind proiectul de acord, se pare că negociatorii au pornit de la
premisa că sistemul existent de publicare a tuturor cauzelor aflate pe rolul Curții Europene a
Drepturilor Omului și care sunt notificate pârâtului vizat ar putea asigura difuzarea informațiilor
necesare 143.

224. Trebuie subliniat în acest sens că în prezent – contrar argumentelor invocate de Comisie în
ședință – la Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu se realizează o publicare sistematică a tuturor
cauzelor pendinte, nici măcar a celor care au fost deja notificate pârâtului vizat. În special, spre
deosebire de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, care dispune de Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu dispune de o publicație oficială și periodică în
care să fie enumerate astfel de cauze, precizându-se obiectul litigiului. Spre deosebire de site-ul
internet al Curții de Justiție a Uniunii Europene, nici motorul de căutare al Curții Europene a
Drepturilor Omului („HUDOC”), care este accesibil în mod liber pe internet, nu conține nicio
compilație sistematică a tuturor cauzelor pendinte și notificate. În plus, din câte se poate constata, nu
se prevede că Curtea Europeană a Drepturilor Omului va comunica Uniunii în mod automat toate
cererile introductive pe care le-a notificat unuia sau mai multor dintre statele sale membre și, invers,
nu se preconizează comunicarea în mod sistematic către statele membre ale Uniunii a tuturor
cererilor introductive care sunt notificate Uniunii.

225. În aceste condiții, nu se poate considera în prezent că sistemul de notificare și de publicare a
cauzelor pendinte practicat în cadrul Curții Europene a Drepturilor Omului ar fi apt să informeze în
mod fiabil potențialii copârâți cu privire la existența tuturor procedurilor în care aceștia ar putea fi
determinați să depună o cerere de autorizare a participării în calitate de copârât în temeiul articolului 3
alineatul (5) prima teză din proiectul de acord.

143 — Raportul explicativ, punctul 52 ultima teză.

44                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

226. Unele dintre părțile din procedură consideră că, în temeiul obligației de cooperare loială prevăzute
de dreptul Uniunii [articolul 4 alineatul (3) TUE], statele membre și instituțiile Uniunii sunt obligate să
se informeze reciproc cu privire la toate cererile introductive care le sunt notificate de Curtea
Europeană a Drepturilor Omului, obligație care ar trebui să fie concretizată în viitor, după caz, în
măsurile de punere în aplicare a acordului de aderare care urmează să fie adoptate la nivelul intern al
Uniunii.

227. Nu împărtășim acest punct de vedere. Posibilitatea potențialilor copârâți de a-și invoca drepturile
procedurale în fața Curții Europene a Drepturilor Omului nu poate fi supusă condiției ca aceștia să afle
indirect – de la alte părți din procedură – despre existența unei proceduri în care se pune în discuție
dreptul Uniunii. Pentru a garanta pe deplin efectul util al posibilităților de participare oferite Uniunii
și ale statelor sale membre în temeiul articolului 3 alineatele (2), (3) și (5) din proiectul de acord și
pentru a le permite acestora să apere în cele mai bune condiții posibile dreptul Uniunii în fața Curții
Europene a Drepturilor Omului, însăși Curtea Europeană a Drepturilor Omului trebuie să aibă ca
misiune să informeze în mod automat Uniunea cu privire la toate cererile introductive pe care le-a
notificat unuia sau mai multor dintre statele sale membre și, invers, să informeze în mod sistematic
toate statele membre ale Uniunii cu privire la toate cererile introductive care sunt notificate Uniunii.
În era comunicațiilor electronice și a gestionării computerizate a dosarelor, această obligație nu poate
fi considerată o sarcină administrativă excesivă care ar fi impusă Curții Europene a Drepturilor
Omului. Prin comparație, Curtea de Justiție a Uniunii Europene furnizează ea însăși informațiile care
prezintă importanță în practică tuturor celor care, dacă este cazul, ar putea avea dreptul de a participa
la procedură 144 și nu încredințează nicidecum această sarcină reclamantului sau pârâtului dintr-o
procedură pendinte în fața sa.

228. Lipsa unei informări sistematice a Uniunii și a statelor sale membre cu privire la cererile
introductive notificate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pârâtului principal respectiv nu este
compensată de posibilitatea oferită Curții Europene a Drepturilor Omului în temeiul articolului 3
alineatul (5) prima teză din proiectul de acord de a adresa unei părți, în procedurile adecvate, o
invitație de a participa în calitate de copârâtă. Astfel, potrivit acestei dispoziții, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului nu este obligată să adreseze în mod sistematic astfel de invitații, ci deține o marjă
de apreciere pentru a alege cauzele în care consideră că acest lucru este necesar.

ii) Atribuția Curții Europene a Drepturilor Omului de a efectua un control de plauzibilitate în ceea ce
privește cererile de autorizare a participării în calitate de copârât

229. O apărare eficientă a dreptului Uniunii implică totodată posibilitatea acordată Uniunii de a
participa la toate procedurile desfășurate în fața Curții Europene a Drepturilor Omului în care, în
opinia sa, se pune în discuție problema compatibilității dreptului Uniunii cu CEDO. De asemenea,
statelor membre ale Uniunii trebuie să li se ofere posibilitatea de a participa la toate procedurile
desfășurate în fața Curții Europene a Drepturilor Omului în care, în opinia lor, se pune problema
compatibilității dreptul Uniunii cu CEDO.

230. Din articolul 3 alineatul (5) a treia teză din proiectul de acord rezultă însă că ar trebui să îi revină
Curții Europene a Drepturilor Omului atribuția de a supune unui control de plauzibilitate din punctul
de vedere al conținutului cererile formulate de Uniune și de statele sale membre privind autorizarea de
a participa în calitate de copârât. Așadar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului va dispune de o
marjă de apreciere în ceea ce privește autorizarea unei participări a copârâților. Este adevărat că unele
dintre părțile din procedură au încercat să minimalizeze importanța acestei marje de apreciere. Cu

144 — Tocmai în acest scop, pe site-ul internet al Curții de Justiție a Uniunii Europene, precum și în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene se
      publică deja într-un stadiu incipient al procedurii o comunicare referitoare la orice litigiu pendinte în fața instanțelor Uniunii.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        45
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

toate acestea, părțile din procedură au fost în general departe de a fi ajuns la un consens cu privire la
întinderea pe care ar trebui să o aibă această marjă de apreciere 145. Acest lucru relevă faptul că, din
cauza controlului de plauzibilitate prevăzut, există incertitudini majore cu privire la posibilitățile de
participare a potențialilor copârâți.

231. Considerăm că acest control de plauzibilitate este de natură să compromită realizarea obiectivului
pe care se întemeiază articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8, și anume apărarea eficientă a dreptului
Uniunii în fața Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel, chiar dacă este de așteptat ca Curtea
Europeană a Drepturilor Omului să admită în general cererile de autorizare a participării în calitate de
copârât, nu este însă exclusă posibilitatea ca, în anumite cazuri, aceasta să aprecieze că motivele
invocate în susținerea unei asemenea cereri nu sunt plauzibile. Într-o asemenea situație, Uniunea sau
statele sale membre ar fi excluse de la participarea la o procedură desfășurată în fața Curții Europene
a Drepturilor Omului, în pofida faptului că ar considera necesară apărarea dreptului Uniunii în cursul
procedurii respective.

232. De altfel, o împrejurare de această natură nu ar fi compatibilă nici cu autonomia ordinii juridice a
Uniunii. Această autonomie implică posibilitatea ca Uniunea sau statele sale membre să decidă, în mod
independent și fără niciun drept de participare al unor entități din afara sistemului Uniunii, dacă într-o
cauză este pus în discuție dreptul Uniunii și dacă, prin urmare, rezultă că este necesară participarea la
procedură în calitate de copârât.

233. Această lacună evidentă în configurarea mecanismului copârâtului așa cum este prevăzut în
proiectul de acord nu poate fi compensată prin faptul că, în temeiul articolului 36 paragraful 2 din
CEDO, părțile contractante la CEDO au posibilitatea de a participa în calitate de „terți” la procedurile
pendinte în fața Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel, potrivit acestei din urmă dispoziții, nici
o asemenea autorizare a terților nu este automată, ci rămâne la aprecierea Curții Europene a
Drepturilor Omului („poate”).

234. În acest context, poate prezenta interes realizarea unei comparații cu normele de procedură
aplicabile în cadrul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Aceste norme conferă instituțiilor Uniunii
care participă la procedura legislativă, precum și statelor membre dreptul de a participa la toate
procedurile pendinte, cu totul independent de dovedirea vreunui interes legitim și fără ca acest drept
să fie limitat de o putere de apreciere de orice natură sau de orice fel de control de plauzibilitate din
partea Curții de Justiție a Uniunii Europene 146. Normele menționate reflectă răspunderea specială pe
care instituțiile Uniunii și statele membre menționate și-o asumă în privința ordinii juridice a Uniunii.

c) Concluzie

235. Mecanismul preconizat al copârâtului, astfel cum este prevăzut la articolul 3 din proiectul de
acord, poate fi considerat compatibil cu articolul 1 litera (b) din Protocolul nr. 8 numai în cazul în
care se garantează că potențialii copârâți sunt informați în mod sistematic și fără excepție cu privire la
existența tuturor procedurilor în care ar putea fi motivați să formuleze o cerere de autorizare a
participării în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) prima teză din proiectul de acord, precum și că
eventualele cereri de autorizare nu sunt supuse unei examinări a plauzibilității efectuate de Curtea
Europeană a Drepturilor Omului în temeiul articolului 3 alineatul (5) a treia teză din proiectul
respectiv.

145 — În timp ce unele dintre părțile din procedură au considerat că, în temeiul articolului 3 alineatul (5) a treia teză din proiectul de acord,
      Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate să se asigure doar că o cerere este însoțită efectiv de motive, alte părți din procedură au
      considerat că aceasta ar putea, în plus, să examineze pe fond aspectul dacă motivele invocate sunt întemeiate prima facie.
146 — În ceea ce privește participarea la procedura trimiterii preliminare, a se vedea articolul 23 din Statutul Curții; în ceea ce privește
      participarea la procedura acțiunii directe și la procedura de recurs, a se vedea articolul 40 primul paragraf din Statutul Curții și
      articolul 131 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții.

46                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

4. Concluzie intermediară

236. În concluzie, trebuie constatat că proiectul de acord poate fi considerat compatibil cu
caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii numai în cazul în care proiectul este
modificat potrivit modului descris la punctele 179, 184 și 235 de mai sus.

D – Dispozițiile necesare privind participarea Uniunii la autoritățile de control ale CEDO

237. Articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 8 impune și cerința ca acordul de aderare preconizat să
reflecte necesitatea de a conserva caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii „în ceea
ce privește modalitățile speciale ale participării eventuale a Uniunii la autoritățile de control” ale
CEDO.

238. Prin aderarea planificată a Uniunii la CEDO, Uniunea va participa la ambele autorități de control
ale convenției: la Curtea Europeană a Drepturilor Omului în calitate de organ de control jurisdicțional
și la Comitetul Miniștrilor al Consiliului Europei în calitate de organ de control politic.

1. Participarea Uniunii la Curtea Europeană a Drepturilor Omului

239. Mai întâi, în ceea ce privește participarea Uniunii la Curtea Europeană a Drepturilor Omului,
mecanismul preconizat al copârâtului, precum și procedura implicării prealabile avută în vedere,
ambele prevăzute la articolul 3 din proiectul de acord, constituie modalități speciale în sensul
articolului 1 litera (a) din Protocolul nr. 8. După cum am menționat deja mai sus, aceste modalități
sunt în principiu de natură să conserve caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii în
perspectiva aderării la CEDO. Sunt necesare doar unele modificări, completări și clarificări punctuale în
ceea ce privește modul de funcționare a acestor mecanisme 147.

240. Este de la sine înțeles faptul că Uniunea va avea de asemenea dreptul de a participa la alegerea
judecătorilor Curții Europene a Drepturilor Omului prin intermediul unei delegații a Parlamentului
European în cadrul Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (articolul 6 din proiectul de acord și
articolul 22 din CEDO). În mod identic, Uniunea va avea dreptul să propună propriii candidați pentru
funcția de judecător la Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Nu este necesară adoptarea în această
privință a unor măsuri speciale în vederea conservării caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale
dreptului Uniunii. Dimpotrivă, din perspectiva articolului 1 litera (a) din Protocolul nr. 8, este suficient
ca, așa cum se prevede în proiectul de acord, Uniunea să participe, în calitate de parte contractantă la
CEDO cu drepturi egale, la alegerea judecătorilor Curții Europene a Drepturilor Omului și ca, în
calitate de membru al Curții Europene a Drepturilor Omului cu drepturi egale, judecătorul desemnat
la propunerea Uniunii să ia parte la activitatea jurisdicțională a Curții Europene a Drepturilor
Omului 148.

147 — A se vedea în acest sens în special punctele 135, 179, 184 și 235 din prezenta luare de poziție.
148 — Punctul 77 din raportul explicativ.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                      47
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

2. Participarea Uniunii la Comitetul Miniștrilor al Consiliului Europei

241. În continuare, în ceea ce privește participarea Uniunii la lucrările Comitetului Miniștrilor al
Consiliului Europei, articolul 7 din proiectul de acord coroborat cu „regula nr. 18” preconizată 149
conține o serie de norme speciale referitoare la cerințele legate de majoritatea necesară în vederea
adoptării deciziilor acestui comitet atunci când acesta își îndeplinește misiunea de supraveghere a
executării hotărârilor definitive ale Curții Europene a Drepturilor Omului (articolul 46 paragrafele 2-5
din CEDO) și a executării clauzelor de soluționare pe cale amiabilă (articolul 39 paragraful 4 din
CEDO) în cauzele în care Uniunea este parte.

242. În special, potrivit alineatului (2) al regulii nr. 18, un sfert din voturile reprezentanților care au
dreptul să participe la ședințele Comitetului Miniștrilor este suficient pentru adoptarea deciziilor
definitive ale acestui comitet prin care se urmărește sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului.
O astfel de „hiperminoritate” în Comitetul Miniștrilor permite, așadar, inițierea în fața Curții
Europene a Drepturilor Omului a unor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și a unor
proceduri de interpretare a hotărârilor.

243. Aceste norme speciale au fost adoptate ca urmare a faptului că, în temeiul obligației lor de
cooperare loială care rezultă din dreptul Uniunii [articolul 4 alineatul (3) TUE], Uniunea și statele sale
membre care fac parte din Comitetul Miniștrilor votează în comun în cazul eventualelor încălcări ale
CEDO care au legătură cu dreptul Uniunii 150. Pentru a permite totuși un control extern eficient al
actelor, măsurilor și omisiunilor Uniunii și ale statelor sale membre efectuat de Comitetul Miniștrilor,
regulile de vot au trebuit să fie adaptate astfel încât Uniunea să nu poată bloca în mod individual, în
favoarea sa, adoptarea unei decizii 151.

244. Este cert că efectul normelor speciale menționate este de a conferi statelor membre ale Consiliului
Europei care nu sunt state membre ale Uniunii o pondere considerabilă în cadrul lucrărilor
Comitetului Miniștrilor atunci când este vorba despre supravegherea respectării de către Uniune a
obligațiilor care rezultă din CEDO. Aceste norme speciale pot determina ca Uniunea și statele sale
membre – deși în realitate ar fi, din punct de vedere strict numeric, în majoritate – să fie „puse în
minoritate” în cadrul votului privind supravegherea hotărârilor și a soluționărilor pe cale amiabilă la
care Uniunea este parte. Întrucât Comitetul Miniștrilor este un organ politic, nu poate fi exclus nici
ca, în cazul unui dezacord, statele contractante care nu sunt membre ale Uniunii să voteze fără a ține
seama în mod necesar de particularitățile Uniunii și ale dreptului Uniunii.

245. Este de natura unui sistem de garantare colectivă însoțit de un control extern eficient 152 ca statele
membre ale Consiliului Europei care nu sunt membre ale Uniunii să poată determina adoptarea unor
astfel de decizii împotriva voinței Uniunii și a statelor sale membre în cazul în care consideră că
Uniunea nu și-a îndeplinit obligațiile care rezultă dintr-o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor
Omului sau dintr-o clauză de soluționare pe cale amiabilă încheiată de aceasta. În lipsa normelor
speciale avute în vedere, Uniunea și statele sale membre ar avea un drept de veto în Comitetul
Miniștrilor în cauzele proprii, ceea ce ar conduce în final la consecințe absurde pentru sistemul
controlului extern.

149 — Această nouă normă de procedură, intitulată „Hotărâri și soluționări pe cale amiabilă în cauzele în care Uniunea Europeană este parte”, ar
      trebui să fie adăugată la „Regulile Comitetului de Miniștri privind supravegherea executării hotărârilor și executarea clauzelor de
      soluționare pe cale amiabilă” (a se vedea anexa III la raportul final).
150 — Punctul 82 din raportul explicativ.
151 — Punctele 84-92 din raportul explicativ.
152 — Importanța unui control eficient și echitabil efectuat de Comitetul de Miniștri este evidențiată și la punctul 27 din Declarația de la
      Brighton.

48                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

246. Riscul unei afectări a particularităților Uniunii și ale dreptului Uniunii pare să fie însă redus,
întrucât Comitetul Miniștrilor nu decide el însuși în mod definitiv cu privire la problema dacă
Uniunea a executat în mod corespunzător o hotărâre îndreptată împotriva sa ori o clauză de
soluționare pe cale amiabilă încheiată de ea. Dimpotrivă, o eventuală decizie motivată politic adoptată
în Comitetul Miniștrilor are drept singură consecință sesizarea (din nou) a Curții Europene a
Drepturilor Omului cu o cerere de control judiciar al cauzei.

247. În concluzie, regulile privind lucrările Comitetului Miniștrilor sunt, așadar, de natură să mențină
particularitățile Uniunii referitoare la participarea sa la autoritățile CEDO. Acestea nu ridică îndoieli
privind compatibilitatea lor cu tratatele.

3. Concluzie intermediară

248. Având în vedere toate considerațiile care precedă (și sub rezerva observațiilor noastre formulate la
punctele 135, 179, 184 și 235, precum și a celor pe care le vom formula la punctul 265 din prezenta
luare de poziție), nu există, așadar, elemente care să indice că normele privind participarea Uniunii la
autoritățile de control ale CEDO cuprinse în proiectul de acord nu ar respecta caracteristicile specifice
ale Uniunii și ale dreptului Uniunii sau că ar putea fi incompatibile în alt mod cu tratatele.

E – Luarea în considerare a situației speciale a statelor membre față de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului

249. În sfârșit, potrivit articolului 2 a doua teză din Protocolul nr. 8, trebuie să se garanteze că
proiectul de aderare preconizat nu aduce atingere „situației speciale a statelor membre” ale Uniunii în
ceea ce privește CEDO, și anume în special sub trei aspecte:

— în primul rând, în ceea ce privește protocoalele adiționale la CEDO (a se vedea în acest sens
  secțiunea 1 de mai jos);

— în al doilea rând, în ceea ce privește eventuale măsuri de urgență care sunt adoptate de statele
  membre ale Uniunii în temeiul articolului 15 din CEDO (a se vedea în acest sens secțiunea 2 de
  mai jos), precum și

— în al treilea rând, în ceea ce privește eventuale rezerve care au fost formulate de statele membre ale
  Uniunii în conformitate cu articolul 57 din CEDO (a se vedea în acest sens secțiunea 3 de mai jos).

250. Pe lângă aceste trei aspecte, va trebui examinat în mod succint riscul pe care aderarea Uniunii la
CEDO l-ar putea reprezenta pentru situația specială a statelor membre în cadrul CEDO în legătură cu
mecanismul copârâtului (a se vedea în acest sens secțiunea 4 de mai jos).

1. Situația specială a statelor membre în ceea ce privește protocoalele adiționale la CEDO

251. Mai întâi, referitor la situația specială a statelor membre ale Uniunii în ceea ce privește
protocoalele adiționale la CEDO, trebuie amintit că nu toate statele membre au ratificat în mod
necesar toate aceste texte juridice 153. În consecință, articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8
urmărește garantarea faptului că aderarea Uniunii la CEDO nu va conduce în mod indirect la o
obligativitate pentru statele membre a protocoalelor adiționale la CEDO la care ele însele nu sunt
(încă) părți contractante.

153 — Protocoalele adiționale nr. 4, 7, 12 și 13 la CEDO nu au fost încă ratificate de toate statele membre ale Uniunii.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                        49
 ---pagebreak---                        LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                  AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

252. Or, acordul de aderare preconizat va conduce, în orice caz, doar la aderarea Uniunii la Protocolul
adițional nr. 1 și la Protocolul adițional nr. 6 la CEDO. Toate statele membre sunt deja părți la aceste
două protocoale. În această privință, nu există, așadar, nicio „situație specială a statelor membre” căreia
i s-ar putea aduce atingere prin aderarea preconizată a Uniunii la CEDO.

253. În cadrul prezentei proceduri de aviz nu este necesar să se clarifice dacă o eventuală aderare
ulterioară a Uniunii la alte protocoale adiționale la CEDO la care nu sunt parte toate statele membre
ale Uniunii ar fi compatibilă cu dispozițiile de drept primar prevăzute la articolul 2 a doua teză din
Protocolul nr. 8, întrucât la momentul actual este vorba despre o întrebare pur ipotetică ce nu face
obiectul procesului de aderare în curs. Independent de acest aspect, având în vedere cerința specială
privind ratificarea enunțată la articolul 218 alineatul (8) al doilea paragraf ultima teză TFUE, revine
înseși statelor membre sarcina de a ține seama, în cazul oricărei aderări viitoare a Uniunii la un
protocol adițional la CEDO, de coerența dintre obligațiile de drept internațional pe care și le-ar asuma
Uniunea la momentul respectiv și propriile lor obligații.

254. Din motive de exhaustivitate, trebuie amintit că, din punct de vedere material, dreptul Uniunii se
inspiră deja de mult timp din protocoalele adiționale la CEDO, chiar dacă nu toate statele membre ale
Uniunii sunt parte la acestea. Pe de o parte, aceste protocoale adiționale sunt luate în considerare în
cadrul Cartei drepturilor fundamentale 154 și, pe de altă parte, ele pot avea un rol atunci când este
vorba despre stabilirea conținutului principiilor generale ale dreptului Uniunii 155 [a se vedea și
articolul 6 alineatul (3) TUE]. Nu este exclus ca asemenea referiri pur materiale făcute de dreptul
Uniunii și de instanțele Uniunii la protocoalele adiționale la CEDO să poată afecta situația statelor
membre – de exemplu în ceea ce privește obligațiile care le revin în cazul în care acestea pun în
aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale. În
această privință este vorba însă despre un fenomen care se produce deja în stadiul actual al dreptului
Uniunii, iar nu despre un anumit efect al aderării planificate a Uniunii la CEDO.

255. Prin urmare, aderarea planificată a Uniunii la CEDO nu determină în general nicio modificare a
situației statelor membre în ceea ce privește protocoalele adiționale la CEDO, modificare pe care
articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 urmărește să o împiedice.

2. Situația specială a statelor membre în ceea ce privește articolul 15 din CEDO

256. În ceea ce privește în continuare clauza de urgență menționată la articolul 15 din CEDO, aceasta
permite părților contractante la CEDO să adopte, în anumite limite, „măsuri” care derogă de la
obligațiile prevăzute de CEDO, „în caz de război sau de alt pericol public ce amenință viața națiunii”.

257. Aderarea Uniunii la CEDO nu va schimba cu nimic această posibilitate de a adopta măsuri de
urgență. Nicio dispoziție a proiectului de acord nu limitează posibilitatea oferită statelor membre de a
face uz de articolul 15 din CEDO. Nici împrejurarea că, prin aderarea Uniunii la CEDO, aceasta va fi
parte integrantă a ordinii juridice a Uniunii și că, în conformitate cu articolul 216 alineatul (2) TFUE,
ea va beneficia de supremația dreptului Uniunii față de dreptul național 156 nu afectează punerea în
aplicare a măsurilor de urgență de către statele membre. Astfel, în mod identic față de celelalte
dispoziții ale CEDO, și articolul 15 din CEDO va fi încorporat în dreptul Uniunii. De altfel, dreptul
Uniunii conține, la rândul său, la articolul 347 TFUE, o clauză de urgență comparabilă cu cea care
figurează la articolul 15 din CEDO și care permite în esență statelor membre să adopte măsuri
similare celor care sunt autorizate în temeiul CEDO.

154 — A se vedea în special explicațiile referitoare la articolele 19, 50 și 52 din Carta drepturilor fundamentale (JO 2007, C 303, p. 17).
155 — A se vedea de exemplu – în ceea ce privește principiul general de drept non bis in idem – Hotărârile Limburgse Vinyl Maatschappij și
      alții/Comisia (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P-C-252/99 P și C-254/99 P, EU:C:2002:582, punctul 59) și
      Showa Denko/Comisia (C-289/04 P, EU:C:2006:431, punctul 50).
156 — A se vedea punctul 198 din prezenta luare de poziție.

50                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                             AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

258. Nu există, așadar, niciun motiv care să susțină temerea că aderarea planificată a Uniunii la CEDO
ar putea aduce atingere în vreun fel situației speciale a statelor membre în ceea ce privește articolul 15
din CEDO.

3. Situația specială a statelor membre în ceea ce privește rezervele de drept internațional formulate cu
privire la CEDO

259. În continuare, trebuie să se analizeze dacă proiectul de acord poate aduce atingere situației
speciale a statelor membre, în măsura în care acestea au formulat, în temeiul dreptului internațional și
în conformitate cu articolul 57 din CEDO, rezerve cu privire la una sau alta dintre dispozițiile
convenției. Această problemă poate fi abordată sub două aspecte distincte: pe de o parte, din
perspectiva principiului răspunderii solidare a pârâtului și a copârâtului, astfel cum se prevede în
proiectul de acord [a se vedea în acest sens secțiunea a) de mai jos], și, pe de altă parte, din
perspectiva supremației dreptului Uniunii față de dreptul național de care va beneficia CEDO odată cu
aderarea Uniunii [a se vedea în acest sens secțiunea b)].

a) Principiul răspunderii solidare a pârâtului și a copârâtului

260. Unul dintre obiectivele normei prevăzute la articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 este
împiedicarea faptului ca, în urma aderării Uniunii la CEDO, un stat membru al Uniunii să poată fi
condamnat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pentru încălcarea unei dispoziții a CEDO, deși
acest stat membru formulase el însuși, în calitate de parte contractantă la CEDO, o rezervă de drept
internațional tocmai cu privire la dispoziția respectivă.

261. Spre deosebire de ceea ce pare să susțină Comisia, riscul unei asemenea condamnări de către
Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu este nicidecum înlăturat de normele prevăzute la
articolul 1 alineatele (3) și (4) din proiectul de acord.

262. Este adevărat că la articolul 1 alineatul (3) din proiectul de acord se precizează că, prin aderarea la
CEDO, Uniunea își asumă obligații care rezultă din convenție numai în ceea ce privește actele, măsurile
și omisiunile instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor sale, precum și în ceea ce privește
persoanele care acționează în numele acestora. În plus, din articolul 1 alineatul (4) din proiectul de
acord rezultă că actele, măsurile și omisiunile autorităților naționale pot fi imputate doar statelor
membre ale Uniunii, chiar și în cazul în care aceste acte, măsuri sau omisiuni intervin cu ocazia
punerii în aplicare a dreptului Uniunii.

263. Cu toate acestea, elementele centrale ale proiectului de acord includ mecanismul copârâtului,
menționat deja de mai multe ori, și – în mod corelativ – norma privind răspunderea solidară a
Uniunii și a unuia sau a mai multe state membre pentru eventuale încălcări ale CEDO săvârșite cu
ocazia punerii în aplicare a dreptului Uniunii [articolul 3 alineatul (7) din proiectul de acord].

264. Având în vedere această normă, se poate ajunge la situații în care unul sau mai multe state
membre care intervin în calitate de copârât [a se vedea articolul 3 alineatul (3) din proiectul de acord]
sunt declarate răspunzătoare în solidar cu Uniunea într-o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor
Omului pentru încălcarea unui drept fundamental garantat de CEDO, deși înseși statele membre vizate
formulaseră, în calitate de părți contractante la CEDO, o rezervă de drept internațional cu privire la
dispoziția respectivă a CEDO. În acest caz, aderarea Uniunii la CEDO și norma privind răspunderea
solidară aferentă acesteia ar putea avea, așadar, drept consecință o extindere a răspunderii statelor
membre în cauză dincolo de obligațiile care le revin în temeiul dreptului internațional pe care și le-au
asumat în calitate de părți contractante la CEDO.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                      51
 ---pagebreak---                          LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                    AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

265. O astfel de configurare a proiectului de acord contravine în mod flagrant articolului 2 a doua teză
din Protocolul nr. 8, potrivit căruia prin aderarea Uniunii la CEDO nu se poate aduce atingere situației
speciale a statelor membre în ceea ce privește CEDO. În aceste condiții, Uniunea poate încheia acordul
de aderare preconizat doar dacă în acesta se precizează în mod corespunzător că principiul răspunderii
solidare a pârâtului și a copârâtului nu aduce atingere unor eventuale rezerve formulate de părțile
contractante în sensul articolului 57 din CEDO.

b) CEDO ca parte integrantă a dreptului Uniunii ce beneficiază de supremația acestuia

266. În plus, este cert că, prin comparație cu situația juridică actuală, aderarea Uniunii la CEDO va
determina și la nivelul intern al Uniunii un angajament mai ferm al statelor membre față de CEDO.
Astfel, după cum am menționat deja în mai multe rânduri, prin aderarea Uniunii la CEDO, această
convenție va deveni parte integrantă a ordinii juridice a Uniunii și va beneficia, în conformitate cu
articolul 216 alineatul (2) TFUE, de supremația dreptului Uniunii față de dreptul național 157.

267. În majoritatea cazurilor, această situație nu ar trebui să aibă asemenea consecințe practice,
întrucât, independent de aderarea Uniunii la CEDO, dreptul Uniunii garantează la rândul său
[articolul 6 alineatul (2) TUE] numeroase drepturi fundamentale care oferă – fie în cadrul Cartei
drepturilor fundamentale [articolul 6 alineatul (1) TUE], fie sub forma unor principii generale de drept
[articolul 6 alineatul (3) TUE] – un nivel de protecție cel puțin echivalent sau chiar mai ridicat decât
cel conferit de CEDO. Toate statele membre sunt în orice caz obligate, fără restricții, să respecte
aceste drepturi fundamentale în cazul în care pun în aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51
alineatul (1) din cartă, indiferent dacă au formulat sau nu au formulat, în calitate de părți contractante
la CEDO, rezerve de drept internațional cu privire la dispoziții comparabile ale CEDO sau ale
protocoalelor adiționale la aceasta.

268. Cu toate acestea, dacă ar surveni situația puțin probabilă în care un anumit drept fundamental
este recunoscut numai în CEDO și nu poate fi dedus deopotrivă din Carta drepturilor fundamentale
sau din principiile generale ale dreptului Uniunii, obligația statelor membre de a respecta acest drept
fundamental – în cazul în care aplică dreptul Uniunii – ar rezulta din articolul 216 alineatul (2)
TFUE. Prin urmare, într-un astfel de caz, un stat membru ar putea să fie obligat în viitor, în temeiul
dreptului Uniunii, să aplice o dispoziție a CEDO în privința căreia formulase eventual o rezervă în
calitate de parte contractantă la CEDO.

269. Aceste eventuale efecte ale articolului 216 alineatul (2) TFUE asupra poziției juridice a statelor
membre constituie însă o problemă care privește strict dreptul Uniunii și care nu poate face obiectul
acordului de aderare preconizat, ea trebuind soluționată în mod exclusiv la nivelul intern al Uniunii în
cadrul autonomiei dreptului Uniunii 158. În scopul prezentei proceduri de aviz este suficient să se
constate că articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 nu impune în niciun caz inserarea în proiectul
de acord a unei norme în acest sens referitoare la raporturile juridice interne dintre Uniune și statele
sale membre. Dimpotrivă, o astfel de normă care ar figura în proiectul de acord ar intra în mod
obligatoriu în conflict cu autonomia dreptului Uniunii.

157 — A se vedea punctul 198 din prezenta luare de poziție.
158 — A exprima o poziție detaliată cu privire la problema respectivă ar depăși cadrul prezentei proceduri de aviz. În acest context, se poate
      preciza doar că este posibil, dar nicidecum obligatoriu, ca la interpretarea și la aplicarea articolului 216 alineatul (2) TFUE să se țină seama
      la nivelul intern al Uniunii de teoria juridică exprimată la articolul 2 a doua teză din Protocolul nr. 8 și, dacă este necesar, să se limiteze
      astfel angajamentul statelor membre față de CEDO, care a fost ratificată de Uniune fără formularea unor rezerve.

52                                                                                                                        ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                        LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                  AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

4. Situația specială a statelor membre în cadrul mecanismului copârâtului

270. Trebuie arătat în ultimul rând că enumerarea, care figurează la articolul 2 a doua teză din
Protocolul nr. 8, a aspectelor sub care trebuie menținută situația specială a statelor membre în ceea ce
privește CEDO nu are un caracter exhaustiv (a se vedea formularea „în special”). Este posibil, așadar, ca
aderarea Uniunii la CEDO să ridice și alte chestiuni de drept care nu sunt menționate în mod expres și
care pot conduce la o atingere adusă situației speciale a statelor membre.

271. În acest context, este indicat să abordăm din nou în mod succint mecanismul copârâtului
prevăzut la articolul 3 din proiectul de acord.

272. După cum am menționat deja, proiectul de acord nu prevede că Uniunea sau statele sale membre
participă în mod automat în calitate de copârât la procedurile desfășurate în fața Curții Europene a
Drepturilor Omului 159. În cazul – foarte improbabil – în care Uniunea nu ar interveni în calitate de
copârâtă într-o procedură îndreptată împotriva unuia sau a mai multe dintre statele sale membre, în
pofida îndeplinirii condițiilor în acest sens prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din proiectul de acord,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu poate obliga Uniunea să participe la procedura respectivă.
Dimpotrivă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar trebui să se limiteze la a imputa răspunderea
pentru o eventuală încălcare a CEDO numai statului membru sau statelor membre care au calitatea
de pârât (articolul 46 paragraful 1 din CEDO), chiar dacă această încălcare a fost săvârșită cu ocazia
punerii în aplicare a dreptului Uniunii.

273. Acest risc rezidual ca statele membre să fie obligate, după caz, să răspundă în mod exclusiv
pentru încălcări ale CEDO care își au originea în dreptul Uniunii conduce la o atingere adusă situației
statelor membre în ceea ce privește CEDO în sensul articolului 2 a doua teză din Protocolul nr. 8? În
opinia noastră, răspunsul la această întrebare este negativ.

274. Pe de o parte, acest risc de condamnare există deja pentru statele membre, chiar și în lipsa unei
aderări a Uniunii la CEDO. Astfel, este recunoscut faptul că nici în prezent statele membre ale
Uniunii nu se pot sustrage de la responsabilitățile lor asumate în temeiul dreptului internațional care
le revin în cadrul CEDO prin transferul unor drepturi suverane către Uniune. În consecință, este
posibilă chiar și în prezent sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului cu acțiuni îndreptate
împotriva statelor membre ale Uniunii prin care se urmărește condamnarea acestor state membre ca
fiind răspunzătoare pentru pretinse încălcări ale CEDO care ar rezulta din transferul unor drepturi
suverane către Uniune. Curtea Europeană a Drepturilor Omului examinează, la rândul său, astfel de
plângeri, dar aplică în continuare, până în prezent, un criteriu de apreciere limitat, astfel cum își
găsește expresia în jurisprudența Bosphorus 160. Chiar dacă, după aderarea Uniunii la CEDO, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului ar utiliza un criteriu de apreciere mai strict decât cel aplicat în
jurisprudența Bosphorus, acest lucru nu ar aduce nicio schimbare fundamentală în ceea ce privește
obligația pe care statele membre au avut-o dintotdeauna, și anume de a respecta CEDO și de a nu se
sustrage de la această obligație prin transferul unor drepturi suverane către organizații internaționale.

275. Pe de altă parte, declarația unilaterală pe care Uniunea intenționează să o facă și al cărei text a
fost prezentat Curții de Justiție a Uniunii Europene ca parte componentă a documentelor anexate la
proiectul de acord oferă, ținând seama în același timp de autonomia dreptului Uniunii, o garanție
adecvată privind faptul că Uniunea nu își „abandonează” statele membre în fața Curții Europene a
Drepturilor Omului atunci când sunt îndeplinite condițiile privind participarea sa în calitate de
copârâtă prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din proiectul de acord.

159 — A se vedea punctele 217-219 din prezenta luare de poziție.
160 — Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Bosphorus împotriva Irlandei din 30 iunie 2005 (cererea nr. 45036/98, Recueil des
      arrêts et décisions, 2005-VI).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  53
 ---pagebreak---                         LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                                   AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

276. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că împrejurarea că Uniunea nu este chemată în
mod automat să intervină în calitate de copârâtă în toate procedurile referitoare la dreptul Uniunii care
sunt îndreptate împotriva statelor sale membre, ci că aceasta poate să decidă în mod autonom cu
privire la participarea sa la procedura desfășurată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului nu
conduce la nicio modificare esențială a situației statelor membre în ceea ce privește CEDO. A fortiori,
nu poate fi vorba despre o deteriorare a situației lor comparativ cu situația existentă anterior aderării
Uniunii la CEDO.

5. Concluzie intermediară

277. În concluzie, nu există, așadar, motive care să susțină temerea că proiectul de acord ar putea
conduce la o atingere adusă situației speciale a statelor membre în ceea ce privește CEDO în sensul
articolului 2 a doua teză din Protocolul nr. 8, cu condiția clarificării aspectului menționat la
punctul 265 de mai sus.

Observație finală

278. Examinarea proiectului de acord în lumina criteriilor juridice care figurează la articolul 6
alineatul (2) TUE și în Protocolul nr. 8, precum și în lumina Declarației nr. 2 nu a furnizat niciun
element care să pună în mod fundamental în discuție compatibilitatea aderării planificate a Uniunii cu
tratatele. Proiectul de acord necesită doar câteva modificări sau completări relativ minore care pot fi
făcute fără eforturi majore.

279. În acest context, considerăm că nu este oportună declararea proiectului de acord, în forma de
redactare actuală, ca fiind incompatibil cu tratatele. Dimpotrivă, întemeindu-se pe Al doilea aviz
privind Spațiul Economic European 161, Curtea de Justiție a Uniunii Europene ar trebui să declare că
proiectul de acord este compatibil cu tratatele cu condiția efectuării modificărilor, a completărilor și a
clarificărilor pe care le-am menționat.

VII – Concluzie

280. În lumina considerațiilor precedente, propunem Curții să formuleze avizul după cum urmează:

Proiectul de acord revizuit privind aderarea Uniunii Europene la Convenția pentru apărarea drepturilor
omului și a libertăților fundamentale, prezentat la 10 iunie 2013 la Strasbourg, este compatibil cu
tratatele cu condiția garantării într-un mod imperativ în temeiul dreptului internațional că:

— pentru a-și putea prezenta eventualele cereri de participare în procedură în calitate de copârât în
  conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din proiectul de acord, Uniunea și statele sale membre
  sunt informate în mod sistematic și fără excepție cu privire la toate cauzele pendinte în fața Curții
  Europene a Drepturilor Omului, în măsura în care și de îndată ce cauzele respective au fost
  notificate pârâtului vizat;

— cererile de autorizare a participării în calitate de copârât formulate de Uniune și de statele sale
  membre în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din proiectul de acord nu sunt supuse niciunei
  forme de examinare a plauzibilității efectuată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului;

161 — Avizul 1/92 (EU:C:1992:189, punctul 1 din dispozitiv).

54                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   LUAREA DE POZIȚIE A AVOCATULUI GENERAL KOKOTT – PROCEDURA DE AVIZ 2/13
                             AVIZ ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 218 ALINEATUL (11) TFUE

— implicarea prealabilă a Curții de Justiție a Uniunii Europene în temeiul articolului 3 alineatul (6) din
  proiectul de acord se extinde la toate chestiunile de drept referitoare la interpretarea în
  conformitate cu CEDO a dreptului primar și a dreptului derivat al Uniunii;

— Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate renunța la inițierea unei proceduri a implicării
  prealabile în temeiul articolului 3 alineatul (6) din proiectul de acord numai în cazul în care este
  evident că Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat deja cu privire la chestiunea de
  drept concretă care face obiectul cauzei pendinte în fața Curții Europene a Drepturilor Omului;

— principiul răspunderii solidare a pârâtului și a copârâtului prevăzut la articolul 3 alineatul (7) din
  proiectul de acord nu aduce atingere unor eventuale rezerve formulate de părțile contractante în
  sensul articolului 57 din CEDO și

— în rest, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu poate deroga în nicio împrejurare de la
  principiul, prevăzut la articolul 3 alineatul (7) din proiectul de acord, al răspunderii solidare a
  pârâtului și a copârâtului pentru încălcări ale CEDO pe care le constată.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                    55