CELEX: 61996CJ0242
Language: pt
Date: 1998-10-01
Title: Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 1 de Outubro de 1998. # República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias. # FEOGA - Apuramento das contas - Exercícios 1992 e 1993 - Carne de bovino. # Processo C-242/96.

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61996J0242

Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 1 de Outubro de 1998.  -  República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias.  -  FEOGA - Apuramento das contas - Exercícios 1992 e 1993 - Carne de bovino.  -  Processo C-242/96.  

Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-05863

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

1 Agricultura - Organização comum de mercado - Carne de bovino - Mecanismos de intervenção - Aquisição através de concurso - Relações entre os proponentes - Artigo 9._ do Regulamento n._ 859/89 - Interpretação - Princípio da independência das propostas - Alcance(Regulamentos da Comissão n._ 859/89, artigos 9._, 12._, n._ 2, e 15._, e n._ 2456/93, artigo 11._) 2 Agricultura - FEOGA - Apuramento das contas - Recusa em imputar despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária - Contestação pelo Estado-Membro em causa - Ónus da prova - Repartição entre a Comissão e o Estado-Membro 3 Agricultura - FEOGA - Apuramento das contas - Recusa em imputar despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária - Avaliação do impacto financeiro - Contestação pelo Estado-Membro em causa - Ónus da prova 4 Agricultura - Política Agrícola Comum - Financiamento pelo FEOGA - Regime de compensação das despesas de armazenagem para o açúcar - Obrigação que incumbe aos Estados-Membros de organizar um sistema eficaz de controlos administrativos e de controlos no local - Controlos não fiáveis - Recusa em imputar despesas ao FEOGA (Tratado CE, artigo 5._; Regulamento n._ 729/70 do Conselho, artigo 8._, n._ 1; Regulamento n._ 1998/78 da Comissão, artigo 19._) 5 Agricultura - Organização comum de mercado - Açúcar - Compensação das despesas de armazenagem - Cotização aplicada aos fabricantes - Princípio da neutralidade financeira - Alcance (Regulamento n._ 1358/77 do Conselho, artigo 6._, n._ 2) 6 Agricultura - Política Agrícola Comum - Financiamento pelo FEOGA - Princípios - Conformidade das despesas com as regras comunitárias - Ónus da prova - Repartição entre a Comissão e o Estado-Membro em causa (Regulamento n._ 729/70 do Conselho, artigos 2._ e 3._)  

Sumário

1 No quadro das medidas de intervenção no sector da carne de bovino, especialmente do sistema de aquisição através de concurso, o artigo 9._ do Regulamento n._ 859/89 prevê, no seu n._ 1, que o proponente deve comprometer-se a respeitar o conjunto das normas aplicáveis e, no n._ 2, que os interessados apenas podem apresentar uma proposta por categoria e por concurso. Uma vez que o imperativo de segurança jurídica implica que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe, a redacção desta última disposição não pode servir de suporte para a interpretação segundo a qual, em razão do diferente significado das palavras «interessados» e «proponentes», estes últimos, quando fazem parte do mesmo grupo, apenas podem apresentar uma proposta por concurso. Tal interpretação redundaria em aplicar retroactivamente o artigo 11._ do Regulamento n._ 2456/93, que introduz na regulamentação comunitária disposições sobre as relações entre os proponentes.Assim sendo, embora o princípio da independência das propostas, exigência essencial para a regularidade e a eficácia de qualquer processo de concurso, que decorre tanto dos artigos 9._, n._ 6 (confidencialidade das propostas), 12._, n._ 2 (proibição de ceder os direitos e obrigações decorrentes do concurso), 9._, n._ 4, alínea c) (constituição da garantia pelo próprio proponente) e 15._ (obrigação para o proponente de receber pessoalmente o pagamento) do Regulamento n._ 859/89, não se oponha a que várias sociedades do mesmo grupo participem simultaneamente num concurso, opõe-se, em contrapartida, a que essas sociedades se concertem sobre os termos e as condições das propostas que apresentam, sob pena de falsear o desenvolvimento do processo. 2 Em matéria de financiamento da Política Agrícola Comum pelo FEOGA, compete à Comissão, quando tenciona recusar a imputação de uma despesa declarada por um Estado-Membro, provar a existência de uma violação das regras da organização comum de mercados agrícolas. Por conseguinte, a Comissão está obrigada a justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos instituídos pelo Estado-Membro em causa. Este último, por seu turno, não pode pôr em causa as constatações da Comissão através de simples alegações não baseadas em elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se não conseguir demonstrar que são inexactas, as afirmações da Comissão constituem elementos susceptíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à criação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo. 3 Quando, no quadro da sua missão de apurar as contas do FEOGA, e perante uma medida nacional incompatível com o direito comunitário que provocou um aumento das despesas do Fundo, a Comissão, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas em questão, procurou demonstrar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos baseados numa apreciação da situação que se teria verificado no mercado em questão se não tivesse existido a infracção, o ónus de provar que estes cálculos não são exactos incumbe ao Estado-Membro. 4 Resulta do artigo 8._, n._ 1, do Regulamento n._ 729/70, relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum, e do artigo 19._ do Regulamento n._ 1998/78, que estabelece as regras de aplicação do sistema de compensação dos custos de armazenagem no sector do açúcar, considerados à luz da obrigação de colaboração leal com a Comissão, instituída pelo artigo 5._ do Tratado, no que se refere mais concretamente à utilização correcta dos recursos comunitários, que os Estados-Membros têm a obrigação geral de organizar um conjunto de controlos administrativos e de fiscalizações no local que lhes permitam certificar-se da conformidade das operações financeiras com a legislação comunitária. Desde que a Comissão demonstre que, num Estado-Membro, essa organização de conjunto não existe ou se a que foi criada deixa subsistir dúvidas quanto à observância das condições estabelecidas para beneficiar do reembolso das despesas em questão, a Comissão tem motivos para não reconhecer certas despesas efectuadas pelo Estado-Membro em causa. 5 Resulta do artigo 6._, n._ 2, do Regulamento n._ 1358/77 que o sistema de compensação das despesas de armazenagem no sector do açúcar assente no princípio da neutralidade financeira, no sentido de que as cotizações recebidas devem equivaler aos reembolsos efectuados. No entanto, este equilíbrio deve ser alcançado à escala comunitária, e não ao nível do Estado-Membro ou da empresa em causa. 6 Os artigos 2._ e 3._ do Regulamento n._ 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente aqueles que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum de mercado. Consequentemente, embora seja da competência da Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar.  

Partes

No processo C-242/96,República Italiana, representada pelo professor U. Leanza, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por M. Fiorilli, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Itália, 5, rue Marie-Adélaïde, recorrente, contra Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. de March, consultor jurídico, e P. Ziotti, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg, recorrida, que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 96/311/CE da Comissão, de 10 de Abril de 1996, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993 (JO L 117, p. 19), O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção), composto por: C. Gulmann, presidente de secção, M. Wathelet (relator), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet e L. Sevón, juízes, advogado-geral: S. Alber, secretário: L. Hewlett, administradora, visto o relatório para audiência, ouvidas as alegações das partes na audiência de 4 de Fevereiro de 1998, ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 24 de Março de 1998, profere o presente Acórdão  

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 11 de Julho de 1996, a República Italiana pediu, em aplicação do artigo 173._, primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação parcial da Decisão 96/311/CE da Comissão, de 10 de Abril de 1996, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1992, assim como a certas despesas do exercício de 1993 (JO L 117, p. 19, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que diz respeito à recorrente.2 O recurso tem como objectivo a anulação desta decisão na medida em que a Comissão declarou não imputáveis ao FEOGA as seguintes importâncias: - 7 104 000 000 LIT a título das despesas de armazenagem pública por procedimento irregular de adjudicação de carne de bovino; - 54 927 174 194 LIT a título das despesas de armazenagem pública de carne de bovino por insuficiência dos controlos e compra de mercadorias inelegíveis; - 34 175 522 595 LIT a título do prémio aos ovinos por inadequação da gestão e dos controlos; - 10 082 336 246 LIT a título de despesas de armazenagem pública de cereais por deficiências do sistema e insuficiência dos controlos; - 2 169 762 753 LIT a título de retirada irregular de terras para cereais na Sicília; - 391 281 020 LIT a título do reembolso das despesas de armazenagem pública de açúcar por falta de controlo. Quanto à correcção a título do procedimento irregular de adjudicação 3 As regras fundamentais da organização comum de mercado no sector da carne de bovino constam do Regulamento (CEE) n._ 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157). O artigo 6._ deste regulamento autoriza a Comissão a tomar medidas destinadas a manter os preços nos mercados da Comunidade. O Regulamento n._ 805/68 foi, designadamente, alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 571/89 do Conselho, de 2 de Março de 1989 (JO L 61, p. 43, a seguir «Regulamento n._ 805/68»), que é a versão aplicável ao período em causa no presente processo (exercício de 1992). 4 Até 1989, existia um sistema de aquisição automática à intervenção quando os preços desciam abaixo de certos limites, com a consequência de que quantidades muito importantes eram compradas pelos organismos de intervenção a preços superiores aos preços do mercado. 5 A fim de pôr cobro a esta anomalia, procedeu-se a uma reforma em 1989. Embora mantendo a aquisição automática em caso de baixa muito importante dos preços, foi instituído um sistema de aquisições através de concurso, a fim de que as quantidades compradas e os preços pagos não excedessem o necessário a um apoio razoável do mercado. 6 Assim, por força do artigo 6._, n._ 2, do Regulamento n._ 805/68, o Conselho fixa o preço de intervenção uma vez por ano. Quando os preços do mercado na Comunidade são inferiores a certas percentagens do preço de intervenção, os organismos de intervenção de um ou de vários Estados-Membros podem, nas condições fixadas no artigo 6._, comprar certas categorias, qualidades ou grupos de qualidades de carne de bovino originária da Comunidade. 7 As compras efectuam-se através de concursos abertos. Não podem, por força do artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 805/68, ultrapassar uma quantidade de 220 000 toneladas por ano para toda a Comunidade. 8 Todavia, nos termos do artigo 6._, n._ 5, do referido regulamento, em caso de baixa muito importante dos preços, é aplicado um procedimento nos termos do qual são aceites todas as propostas iguais ou inferiores a 80% do preço de intervenção, não sendo as quantidades assim compradas imputadas na quantidade máxima prevista no artigo 6._, n._ 1 (procedimento dito da «rede de segurança»). 9 Nos termos do disposto no artigo 6._, n._ 6, do Regulamento n._ 805/68, os concursos devem assegurar a igualdade de acesso de todos os interessados e são abertos com base num caderno de encargos. 10 Resulta do artigo 6._, n._ 7, do Regulamento n._ 805/68 que as modalidades de aplicação do sistema de intervenção são adoptadas pela Comissão, que decide igualmente da abertura e da suspensão dos concursos após ouvir um comité de gestão. Durante o período em causa no presente processo, as referidas modalidades eram definidas pelo Regulamento (CEE) n._ 859/89 da Comissão, de 29 de Março de 1989, relativo às regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 91, p. 5). 11 Resulta do artigo 7._ do Regulamento n._ 859/89 que a decisão de proceder a compras por concurso é publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias no sábado ou na terça-feira anteriores à data do termo do primeiro prazo de apresentação das propostas. Segundo o artigo 8._ do referido regulamento, durante o período em que estiver aberto o concurso, o prazo para a apresentação das propostas termina em cada segunda e quarta quarta-feira do mês, às 12 horas (hora de Bruxelas). 12 Nos termos do artigo 9._ do Regulamento n._ 859/89, disposição que está no centro do litígio: «1. O proponente só pode participar no concurso se se comprometer por escrito a respeitar o conjunto das normas relativas às aquisições em causa. 2. Os interessados participarão no concurso junto do organismo de intervenção dos Estados-Membros em que o mesmo está aberto, quer por apresentação da proposta escrita, contra recibo, quer por qualquer meio de comunicação escrito contra recibo, aceite pelo organismo de intervenção, podendo apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso. 3. A proposta indicará: a) O nome e o endereço do proponente; b) A quantidade proposta de produtos da ou das categorias referidas no anúncio de concurso, expressa em toneladas; c) O preço proposto por 100 kg de produtos de qualidade R 3... d) O ou os centros de intervenção em que o proponente pretende entregar o produto. ...» 13 Nos termos do artigo 9._, n._ 4, alínea c), do mesmo regulamento, o proponente deve provar que constituiu a garantia de concurso antes do termo do prazo para a apresentação das propostas e, em conformidade com o artigo 9._, n.os 5 e 6, a proposta não pode ser revogada após o termo do prazo para apresentação das propostas e deve ser assegurada a confidencialidade das propostas. 14 Resulta do artigo 7._ do Regulamento n._ 859/89 que, no momento da abertura do concurso, pode ser fixado um preço mínimo, abaixo do qual as propostas não podem ser aceites, e do artigo 8._ que os organismos de intervenção transmitem as propostas à Comissão o mais tardar 24 horas após o termo do prazo para apresentação das propostas. 15 O artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 859/89 prevê que, tendo em conta as propostas recebidas para cada concurso e após ouvir o comité de gestão, a Comissão fixa um preço máximo de aquisição; se circunstâncias especiais o exigirem, pode ser fixado um preço diferente por Estado-Membro ou regiões de um Estado-Membro em função dos preços médios de mercado verificados. Segundo o n._ 2 desta disposição, pode igualmente ser decidido não dar seguimento ao concurso e, nos termos do n._ 3, se o total das quantidades propostas a um preço igual ou inferior ao preço máximo ultrapassar as quantidades que podem ser adquiridas, as quantidades adjudicadas podem ser reduzidas pela aplicação de um coeficiente de redução. 16 O artigo 12._ do Regulamento n._ 859/89 prevê que a proposta será recusada se o preço proposto for superior ao preço máximo e o artigo 10._, n._ 2, que a garantia é integralmente restituída se a proposta não for aceite. 17 Resulta do artigo 13._ do Regulamento n._ 859/89 que, em caso de aceitação da proposta, a garantia é integralmente restituída se a quantidade entregue representar, pelo menos, 95% da quantidade proposta. Se a quantidade entregue estiver compreendida entre 85% e 95% da quantidade proposta, a garantia fica perdida a favor dos organismos de intervenção na proporção da quantidade em falta, salvo caso de força maior. Em todos os outros casos fica adquirida na totalidade aos organismos de intervenção, sem prejuízo de força maior. 18 A exigência de uma garantia foi instituída a fim de pôr termo à prática das propostas sobreavaliadas. 19 Por outro lado, nos termos do artigo 12._, n._ 2, do Regulamento n._ 859/89, os direitos e obrigações decorrentes do concurso não são transmissíveis. Além disso, o organismo de intervenção deve, segundo o artigo 15._, pagar ao adjudicatário o preço indicado na sua proposta. 20 Posteriormente aos factos do presente processo, o Regulamento n._ 859/89 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CEE) n._ 2456/93 da Comissão, de 1 de Setembro de 1993, relativo às normas de execução do Regulamento n._ 805/68 no que respeita às medidas gerais e especiais de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 225, p. 4). O artigo 9._ do Regulamento n._ 859/89 deu lugar a uma disposição pormenorizada relativa às pessoas que podem apresentar uma proposta, o artigo 11._, nos termos do qual: «1. Só podem apresentar propostas: a) Os estabelecimentos de abate do sector da carne de bovino aprovados em conformidade com a Directiva 64/433/CEE e que não beneficiem de uma derrogação nos termos do artigo 2._ da Directiva 91/498/CEE do Conselho, independentemente do seu estatuto jurídico, bem como b) Os negociantes de bovinos ou de carnes que nesses estabelecimentos mandem proceder ao abate por conta própria e estejam inscritos num registo público sob um número distinto. 2. Os interessados participarão no concurso junto do organismo de intervenção dos Estados-Membros em que o mesmo está aberto, quer por apresentação da proposta escrita contra recibo, quer por qualquer meio de comunicação escrito contra recibo aceite pelo organismo de intervenção. As propostas serão apresentadas separadamente de acordo com o tipo de concurso. 3. Cada interessado pode apresentar apenas uma proposta por categoria e concurso. Cada Estado-Membro assegurar-se-á de que os interessados são independentes em termos de direcção, pessoal e funcionamento. Sempre que existam indícios sérios de que tal não é o caso ou de que uma proposta não corresponde à realidade económica, a admissibilidade da mesma fica subordinada à apresentação pelo proponente de provas adequadas do respeito do disposto no segundo parágrafo. Se for estabelecido que um interessado apresentou mais do que um pedido, nenhum dos pedidos será admissível. 4. ...» 21 Finalmente, o artigo 8._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), impõe aos Estados-Membros a obrigação de se certificarem da regularidade e da realidade das operações financiadas pelo FEOGA, de evitarem e de procederem judicialmente relativamente às irregularidades e de recuperarem as importâncias perdidas em consequência das irregularidades ou negligências. O artigo 8._, n._ 2, do mesmo regulamento dispõe que as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros não são suportadas pela Comunidade. 22 Em razão de um concurso de diversas circunstâncias [doença das vacas loucas (ESB), reunificação alemã, guerra do Golfo, evolução das relações com a Europa de Leste, etc.], o mercado comunitário da carne de bovino conheceu entre 1990 e 1992 uma crise sem precedentes que, a partir do exercício de 1991, conduziu a um aumento constante das despesas orçamentais da Comunidade. As compras à intervenção de carne de bovino da Comunidade passaram assim de 540 000 toneladas em 1987 para 1 030 000 toneladas em 1991, ou seja, um aumento de 90,7% no espaço de quatro anos. 23 Segundo a Comissão, certas empresas apresentaram então várias propostas no âmbito do mesmo concurso. No seu relatório de síntese relativo ao exercício de 1992, escrevia: «Itália O FEOGA deparou com um procedimento de adjudicação que não observara em nenhum outro Estado-Membro. Em Itália, os operadores comerciais do mercado da carne de bovino estão reunidos em três associações (consorzio), através das quais são apresentadas as propostas de venda para intervenção, isto é, a associação recebe as propostas dos membros e apresenta-as todas ao AIMA, o organismo pagador. Ao serem criticadas pelo FEOGA sobre este ponto, as autoridades italianas responderam que uma associação pode mesmo apresentar, em seu nome próprio, uma proposta global justaposta em nome dos seus membros que não apresentaram propostas individuais. Tais práticas são contrárias ao n._ 6 do artigo 9._ do Regulamento n._ 859/89, que exige que os Estados-Membros garantam a confidencialidade das propostas, e negam as vantagens esperadas de um concurso genuíno dado que reúnem claramente os interesses dos supostos concorrentes. O FEOGA pôde também determinar, em várias instâncias, ligações entre proponentes, isso mediante comparação das informações normais (exemplo: nomes, endereços, contas bancárias, assinaturas, etc.). Assim, são propostas correcções financeiras a uma taxa forfetária de 2% aplicável à despesa declarada em relação a 1992.» 24 Segundo a Comissão, estas práticas eram expressamente proibidas pela regulamentação comunitária aplicável na matéria e totalmente incompatíveis com a finalidade do regime de intervenção. No seu relatório de síntese, considerou, além disso, existir uma violação dos artigos 9._, n._ 2 (apresentação de uma única proposta por proponente por concurso), 12._, n._ 2 (proibição de ceder os direitos e obrigações decorrentes do concurso), 9._, n._ 4, alínea c) (constituição da garantia pelo próprio proponente) e 15._, n._ 1 (pagamento ao adjudicatário), do Regulamento n._ 859/89. 25 A Comissão considerava que os proponentes tinham adoptado estas práticas a fim de vender a maior quantidade possível de carne à intervenção a preços o mais elevados possível, reduzindo simultaneamente, de forma sensível, os riscos de perderem as garantias de concurso. Segundo a Comissão, em caso de entrega de uma quantidade inferior à quantidade a entregar, a divisão de uma proposta em várias ofertas permitia, com efeito, cumprir pelo menos uma parte das propostas e, por conseguinte, recuperar as garantias correspondentes. 26 A Comissão faz uma distinção entre o termo «proponente» utilizado no artigo 9._, n._ 1, do Regulamento n._ 859/89 e o conceito de «interessados» constante do n._ 2. Enquanto o proponente é simplesmente o licitante, o termo «interessados» cobre uma realidade mais ampla. Segundo a Comissão, a proibição constante do artigo 9._, n._ 2, do referido regulamento de os proponentes apresentarem mais de uma proposta por concurso e por categoria ficaria privada de efeito útil se fosse possível ao mesmo interessado fazer várias propostas através de proponentes de jure distintos mas de facto relacionados. 27 As autoridades italianas replicaram que o Regulamento n._ 859/89 não as autorizava a intervir, uma vez que as propostas tinham sido apresentadas por entidades dotadas de personalidades jurídicas distintas. 28 Segundo o Governo italiano, a prática segundo a qual qualquer entidade com personalidade jurídica podia concorrer durante o período em causa era lícita. Com efeito, em 1991 e 1992 nenhuma disposição autorizava as autoridades nacionais a recusar as propostas apresentadas por entidades jurídicas distintas com o fundamento de não serem independentes de outro proponente. 29 Importa começar por recordar o imperativo de segurança jurídica que implica que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe (v., neste sentido, acórdão de 15 de Dezembro de 1987, Dinamarca/Comissão, 348/85, Colect., p. 5225, n._ 19). A Comissão não pode assim optar, no momento do apuramento das contas do FEOGA, por uma interpretação que, afastando-se do sentido habitual das palavras empregues, não se impunha (v., neste sentido, acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão, 349/85, Colect., p. 169, n.os 15 e 16). 30 A este propósito, o artigo 9._, n._ 2, última frase, do Regulamento n._ 859/89 limita-se a prever que os interessados não podem apresentar mais do que uma proposta por categoria e por concurso. Assim, a redacção desta disposição não pode servir de suporte para a interpretação proposta pela Comissão, segundo a qual, em razão do diferente significado das palavras «interessados» e «proponentes», estes últimos, quando fazem parte do mesmo grupo, apenas podem apresentar uma proposta por concurso. 31 Só depois da entrada em vigor do Regulamento n._ 2456/93 é que a regulamentação comunitária passou a conter disposições sobre as relações entre os proponentes. Adoptar a interpretação do artigo 9._, n._ 2, do Regulamento n._ 859/89 proposta pela Comissão redundaria em aplicar retroactivamente o artigo 11._ do Regulamento n._ 2456/93. 32 O fundamento apresentado pelo Governo italiano não é, no entanto, susceptível de provocar a anulação da decisão impugnada, uma vez que esta está suficientemente fundamentada por outros elementos de facto e de direito. 33 Efectivamente, o relatório de síntese do FEOGA relativo ao exercício de 1992 assinalou, por um lado, que os operadores italianos estavam reunidos em três associações que coligem as propostas de venda à intervenção e as apresentam à autoridade adjudicante e, por outro, que essas associações tinham a possibilidade de apresentar uma proposta global em nome dos seus membros que não tivessem apresentado propostas individuais. O FEOGA considerou, com razão, que tais práticas violavam o artigo 9._, n._ 6, do Regulamento n._ 859/89, nos termos do qual deve ser assegurada a confidencialidade das propostas. 34 Por outro lado, o FEOGA não teve unicamente em conta a violação do artigo 9._, n._ 6, do Regulamento n._ 859/89. Invocou igualmente a proibição de cessão dos direitos e obrigações decorrentes do concurso (artigo 12._, n._ 2), a obrigação imposta a todos os proponentes de prestarem uma garantia [artigo 9._, n._ 4, alínea c)] e de receber pessoalmente o pagamento (artigo 15._). 35 Através destas acusações, o FEOGA imputava aos proponentes italianos a violação do princípio da independência das propostas, exigência essencial para a regularidade e a eficácia de qualquer processo de concurso. Embora este princípio não se oponha a que várias sociedades do mesmo grupo participem simultaneamente num concurso, opõe-se, em contrapartida, a que essas sociedades se concertem sobre os termos e as condições das propostas que apresentam, sob pena de falsear o desenvolvimento do processo. 36 Tendo em conta as considerações que precedem, há que indeferir este fundamento. Quanto à correcção a título da armazenagem pública de carne de bovino 37 Como se indicou anteriormente, o Regulamento n._ 805/68 definiu, no artigo 6._, as regras de base que regulam o regime de intervenção, sendo as modalidades de aplicação desse regime fixadas, na época dos factos em causa neste processo, pelo Regulamento n._ 859/89. As carnes de bovino que podiam beneficiar deste regime em Itália eram as carnes da categoria definida no artigo 3._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1208/81 do Conselho, de 28 de Abril de 1981, que estabelece a grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos (JO L 123, p. 3; EE 03 F21 p. 191), ou seja, as carnes provenientes de machos jovens não castrados com menos de dois anos. 38 O artigo 4._, n.os 2 e 3, do Regulamento n._ 859/89 determina as condições em que as carnes podiam ser compradas à intervenção. Mais concretamente, as condições aplicáveis à presente situação têm que ver com a origem comunitária do produto, com o respeito pela regulamentação sanitária, a sua apresentação em conformidade com o Anexo III do regulamento, a classificação segundo a grelha comunitária prevista no Regulamento n._ 1208/81 e a marcação. 39 Esta mesma disposição dispõe que o desrespeito de uma única destas exigências de apresentação ou uma classificação não conforme à grelha comunitária provoca a recusa da tomada a cargo do produto. 40 O artigo 6._, n._ 4, do Regulamento n._ 859/89 dispõe que as carnes com osso são embaladas em polietileno ou polipropileno próprio para a embalagem de produtos alimentares e em invólucros de algodão (stockinettes) ou de um material sintético, suficientemente resistentes, de modo a que as carnes sejam cobertas na sua totalidade pelas referidas embalagens. 41 O artigo 22._ do Regulamento n._ 859/89 prevê que as peças sem osso serão embaladas em caixas de cartão com um peso líquido máximo de 30 quilogramas e o artigo 24._ que as operações de desossagem, limpeza e embalagem devem estar concluídas nos oito dias úteis seguintes ao abate, podendo, no entanto, os Estados-Membros fixar prazos mais curtos. 42 O artigo 20._ do referido regulamento obriga os organismos de intervenção a assegurar o controlo de todas as operações de desossagem, quer prevendo um controlo físico permanente ou uma inspecção inopinada da operação pelo menos uma vez por dia e um exame por amostragem das embalagens de peças antes e após congelação. 43 Finalmente, importa ter em consideração o relatório Belle da Comissão que fixa as linhas orientadoras a seguir quando devem ser aplicadas correcções financeiras em relação a um Estado-Membro. A par de três técnicas de cálculo principais, o relatório Belle prevê, para os casos difíceis, três categorias de correcções fixas: «A. 2% da despesa - quando a deficiência se limitar a partes do sistema de controlo de menor importância, ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi menor. B. 5% da despesa - quando a deficiência estiver ligada a elementos importantes do sistema de controlo ou à realização de controlos que desempenham um papel importante na garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi significativo. C. 10% da despesa - quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou à realização de controlos essenciais para a garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA.» 44 As linhas orientadoras do referido relatório prevêem ainda que, quando existem dúvidas sobre a correcção a aplicar, há que ter em conta os seguintes pontos como factores atenuantes: «- as autoridades nacionais tomaram medidas efectivas para remediarem as deficiências logo que estas foram detectadas? - as deficiências decorreram de dificuldades de interpretação dos textos comunitários?» 45 Resulta do relatório de síntese relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», a título do exercício de 1992 e de certas despesas a título do exercício de 1993, que o inquérito efectuado em 1990 e 1991 sobre a armazenagem pública de carne de bovino em Itália detectou a existência de graves anomalias na organização. Assim, resulta do referido relatório que a Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (agência do Estado para as intervenções no mercado agrícola, a seguir «AIMA») delegou praticamente o controlo num organismo profissional, a Associazione italiana allentori (associação italiana dos criadores, a seguir «AIA») sem se certificar da execução correcta do mandato conferido. Os serviços da Comissão detectaram igualmente que a responsabilidade das operações de desossagem tinha sido totalmente delegada nos centros de intervenção, sem nenhum controlo. 46 Estas deficiências foram confirmadas por numerosas anomalias detectadas ao longo das inspecções e por ocasião da saída de certas carnes no quadro das operações de auxílio alimentar a favor da Bulgária e das vendas à antiga União Soviética e ao Brasil: raspagem das marcas de controlo sanitário nos quartos examinados - o que deixava supor que as mercadorias eram de origem extracomunitária -, compra de mercadorias não elegíveis em razão da respectiva categoria, classe de conformação ou estado de engorda, numerosas reclassificações de mercadorias com falsificação da classificação de origem, aceitação de mercadorias não conformes, congelação insuficiente, embalagem deficiente, etc. 47 Nestas condições, e tendo em conta a impossibilidade de determinar com precisão o montante do prejuízo sofrido pelo FEOGA, a Comissão decidiu aplicar uma correcção financeira forfetária de 10% das despesas financiadas pelo FEOGA a título dos exercícios 1990 e 1991. 48 A República Italiana contesta as acusações e considera que a correcção aplicada é excessiva. Quanto à existência dos factos imputados 49 O Governo italiano sublinha, em primeiro lugar, que a fiscalização das operações de compra é assegurada pelo pessoal assalariado dos centros provinciais competentes da AIA e dos classificadores autorizados pelo Comitato bovini (comité «bovinos») do Ministério da Agricultura e das Florestas, colaboradores directos da AIA. Além disso, tanto uns como outros são obrigados a observar regulamentos precisos e são directamente responsáveis perante a AIA e o Comitato bovini. 50 Quanto ao controlo das operações de desossagem, o Governo italiano esclarece que ele é efectuado, nos termos da lei, pelas autoridades sanitárias competentes, por intermédio dos veterinários oficias das Unità Sanitarie Locali (unidades sanitárias locais), que são obrigados a verificar, em especial, a documentação sanitária de acompanhamento da carne, as marcas de controlo sanitário, a proveniência, a categoria e os carimbos de compra pela AIMA. 51 O Governo italiano contesta formalmente que a AIA tenha delegado a responsabilidade da armazenagem e da desossagem em operadores privados chamados «centros de intervenção». De facto, as relações jurídicas que existem entre a AIA e as firmas que gerem os entrepostos frigoríficos e as instalações de desossagem são de natureza contratual. Além disso, é a própria AIA que tem a plena disponibilidade das referidas instalações, uma vez que estas estão inscritas no registo dos armazenistas da AIMA como instalações da AIA. 52 No que respeita às anomalias detectadas pelos serviços da Comissão no decurso das visitas efectuadas a diversos centros de intervenção, o Governo italiano sustenta que a generalização feita no relatório de síntese é inaceitável, uma vez que se trata na realidade, em sua opinião, de casos isolados sem incidência sobre o orçamento comunitário. Considera, além disso, que a amostra analisada em 1990 e 1991 pelos serviços da Comissão não é representativa do produto armazenado na intervenção, uma vez que apenas incidiu sobre 0,15% dos quartos em armazenagem. 53 Mostra-se surpreendido com as constatações dos serviços do FEOGA (presença de hematomas, inexistência de carimbo sanitário de proveniência, presença de vitelos, conformação não elegível, falsificação da classificação de origem (...) dado que as autoridades italianas nunca detectaram irregularidades semelhantes. No que respeita à insuficiência do desmancho dos quartos e à presença de manchas, acrescenta que nunca houve protestos dos adquirentes. 54 O Governo italiano objecta igualmente que as constatações feitas pelos serviços da Comissão e as apreciações que fizeram se apoiam, em parte, em parâmetros puramente subjectivos (presença de gordura na bacia, desbarbamento insuficiente da goteira jugular, desenvolvimento das massas musculares, estado de engorda.... Observa que as autoridades nacionais não tinham detectado as irregularidades denunciadas ou, pelo menos, não nas proporções indicadas pela Comissão. 55 No que respeita às deficiências em matéria de embalagem, o Governo italiano indica que o artigo 6._, n._ 4, do Regulamento n._ 859/89 não descreve as características das stockinettes. De qualquer forma, uma stockinette demasiado ligeira, ou mesmo a inexistência de stockinette, teria efeitos negativos para a AIMA, a AIA e as instalações convencionadas, na medida em que agravaria a diminuição de peso dos quartos em cerca de 0,5%. Uma vez que a penalização prevista pelo FEOGA para uma diminuição de peso superior ao limite de tolerância se elevaria a bem mais do dobro do custo do quilograma de stockinette, a necessidade de minimizar o preço de compra desta seria largamente compensada pela de poder dispor de material suficientemente resistente. 56 Seguidamente, referindo-se às irregularidades detectadas por ocasião da saída das mercadorias destinadas a ser exportadas para a Bulgária, a antiga União Soviética e o Brasil, o Governo italiano sustenta que as vendas em questão jamais foram contestadas formalmente pelos destinatários da ajuda nem pelos compradores. 57 Finalmente, o Governo italiano queixa-se do atraso (mais de dois anos) com que o FEOGA notificou as irregularidades detectadas no decurso do inquérito. 58 Como o Tribunal já salientou, só são financiadas pelo FEOGA as intervenções empreendidas segundo as regras comunitárias, no âmbito da organização comum de mercados agrícolas (v. acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, C-48/91, Colect., p. I-5611, n._ 14). A este propósito, cabe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum de mercados agrícolas (v. acórdãos de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão, 347/85, Colect., p. 1749, n._ 16; de 19 de Fevereiro de 1991, Itália/Comissão, C-281/89, Colect., p. I-347, n._ 19; de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão, C-55/91, Colect., p. I-4813, n._ 13, e de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido, n._ 18). Por conseguinte, a Comissão está obrigada a justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos instituídos pelo Estado-Membro em causa (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect., p. I-2321, n._ 23). 59 O Estado-Membro em causa, por seu turno, não pode pôr em causa as constatações da Comissão através de simples alegações não baseadas em elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se não conseguir demonstrar que são inexactas, as constatações da Comissão constituem elementos susceptíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à criação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (v., neste sentido, acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, já referido, n._ 28). 60 A este propósito, importa salientar, em primeiro lugar, que a Comissão esclareceu ter controlado todos os centros de intervenção em 1990 e ter inspeccionado 15 dos 35 centros em 1991, sem que isso tenha sido contestado pelo Governo italiano. Segundo declara, a Comissão detectou as mesmas omissões em todos os centros. 61 Em segundo lugar, as autoridades italianas não forneceram indicações sobre as eventuais instruções dadas pela AIMA a fim de garantir que as operações de intervenção sejam plenamente conformes com a regulamentação comunitária. Também não esclareceram se se efectuavam inspecções no local a fim de verificar os métodos aplicados pela AIA na execução e na gestão das operações de intervenção nem, em caso afirmativo, o seu número, frequência e os critérios com base nos quais essas inspecções eram efectuadas. Nada disseram quanto às medidas adoptadas para verificar a boa conservação do produto. Finalmente, não forneceram nenhuma indicação sobre os resultados desses controlos. 62 Dado que o Governo italiano se limita, relativamente a numerosas acusações, a afirmar que foram efectuados controlos, ou até atendendo a que não contesta certas acusações (designadamente a relativa à aposição de carimbos falsos) ou se baseia na inexistência de queixas, há que indeferir o primeiro fundamento. Quanto à violação das linhas orientadoras do relatório Belle 63 No seu segundo fundamento, o Governo italiano defende que, se a Comissão tivesse utilizado correctamente o seu poder de apreciação, teria aplicado uma redução de apenas 5%. 64 Por um lado, os controlos efectuados pela Comissão não são representativos. Por outro lado, a República Italiana introduziu melhoramentos no sistema, os quais, aliás, foram reconhecidos no relatório de síntese. Ora, as linhas orientadoras prevêem que, quando o Estado-Membro introduz melhoramentos no sistema assim que é conhecida a existência de deficiências, há que os ter em conta para efeitos da correcção a efectuar. 65 Importa recordar, em primeiro lugar, que, quando a Comissão, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, procurou demonstrar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos baseados numa apreciação da situação que se teria verificado no mercado em questão se não tivesse existido a infracção, o ónus de provar que estes cálculos não são exactos incumbe ao Estado-Membro (acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n._ 15). 66 A este propósito, importa sublinhar que o importante não é o número dos controlos por amostragem efectuados pela Comissão, mas a frequência e a eficácia dos controlos de que a República Italiana assume a responsabilidade. Dado que as omissões, de resto numerosas, afectam a globalidade do sistema - a AIMA não conseguiu demonstrar que controla a execução das atribuições que confiou à AIA -, uma redução de 10% afigura-se justificada em aplicação das linhas orientadores do relatório Belle. 67 Quanto aos melhoramentos invocados por este Estado, apenas foram introduzidos em 1993, de modo que não podem ser tomados em consideração para efeitos do apuramento das contas do exercício de 1992. 68 Tendo em conta as considerações que precedem, há que indeferir o segundo fundamento. Quanto às correcções a título do prémio aos ovinos 69 O artigo 5._ do Regulamento (CEE) n._ 3013/89 do Conselho, de 25 de Setembro de 1989, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (JO L 289, p. 1), prevê a concessão de um prémio aos produtores de carne de ovino e de caprino na medida necessária para compensar a perda de rendimento dos produtores durante uma campanha de comercialização. 70 O relatório de síntese analisa em pormenor as omissões detectadas pelos serviços do FEOGA no decurso das inspecções efectuadas para verificar os pedidos de prémios relativos ao exercício de 1992, nos procedimentos de controlo instituídos pelas autoridades italianas a fim de assegurar a aplicação correcta deste regime. Em especial, os serviços do FEOGA chamaram a atenção para a insuficiência do controlo dos processos de pedido, a falta de fiabilidade de certos processos de inspecção e a inexistência de controlos cruzados dos dados contidos nos pedidos com as averiguações feitas no decurso das inspecções no local. 71 Estas inspecções foram feitas na sequência dos inquéritos conduzidos a partir de 1988 em Itália e que, em exercícios anteriores, deram lugar a correcções financeiras importantes das despesas postas a cargo do orçamento comunitário (até 30% das despesas nacionais para o exercício financeiro de 1991). 72 As omissões detectadas nos procedimentos administrativos e de controlo tiveram como consequência, incluindo no exercício de 1992, o pagamento de prémios em numerosos casos nos quais os pedidos dos produtores deveriam ter sido indeferidos na totalidade ou em parte. 73 Por estas razões, a Comissão decidiu aplicar, no apuramento das contas, uma correcção financeira à taxa forfetária de 10% da despesa nacional para a campanha de comercialização 1992. 74 O Governo italiano contesta as acusações do FEOGA. Com efeito, chamadas de atenção análogas foram já feitas por ocasião de controlos anteriores da Comissão, o que levou as autoridades italianas a fazer prova de maior severidade a partir de 1992 e a proceder a uma alteração radical da globalidade do sistema em 1993. Segundo este governo, estas iniciativas deveriam ter incitado a Comissão a propor uma correcção forfetária à taxa mínima de 2% em vez da taxa máxima de 10%. 75 Importa começar por recordar que, quando a Comissão, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, procurou demonstrar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos baseados numa apreciação da situação que se teria verificado no mercado em questão se não tivesse existido a infracção, o ónus de provar que estes cálculos não são exactos incumbe ao Estado-Membro (acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n._ 15). 76 No que respeita à severidade acrescida de que as autoridades nacionais terão feito prova a partir de 1992, deve assinalar-se que, como indicou com razão o advogado-geral no n._ 119 das suas conclusões, tais melhoramentos só devem ser tomados em consideração em caso de dúvida sobre as três correcções forfetárias a aplicar. Ora, no presente caso não existia essa incerteza. Em razão da gravidade e da dimensão das irregularidades detectadas, bem como do elevado grau de ineficácia dos controlos, o FEOGA continuava, em qualquer hipótese, exposto a um risco financeiro sério. 77 As reformas a que se refere o Governo italiano só foram postas em prática a partir de 1993, de modo que não podem ser tomadas em consideração no quadro do apuramento das contas do exercício de 1992. 78 Assim, dado que a correcção de 10% aplicada pela Comissão não se afigura injustificada, há que indeferir este fundamento. Quanto à correcção a título da armazenagem pública de cereais 79 O Regulamento (CEE) n._ 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13) fixa as regras de base do regime de intervenção. 80 Os procedimentos e as condições de tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção constavam do Regulamento (CEE) n._ 1569/77 da Comissão, de 11 de Julho de 1977 (JO L 174, p. 15; EE 03 F12 p. 134). Este regulamento foi revogado pelo Regulamento (CEE) n._ 689/92 da Comissão, de 19 de Março de 1992 (JO L 74, p. 18), que entrou em vigor em 1 de Julho de 1992. 81 Resulta do relatório de síntese que os serviços do FEOGA procederam a uma verificação contabilística dos sistemas de armazenagem pública de cereais em Itália no quadro do apuramento das contas a título do exercício 1991, completada por um inquérito sobre as existências de intervenção em 1993. Esta verificação revelou graves deficiências no sistema de gestão e de controlo instituído para esse efeito pelas autoridades nacionais, imputáveis essencialmente ao facto de todas as operações de compra e de armazenagem dos cereais serem confiadas a empresas privadas, os «organismos de armazenagem», vinculados por contrato à AIMA; ora, o organismo de intervenção não exerce nenhum controlo sobre a respectiva actividade nem sobre o respeito das cláusulas contratuais. As inspecções permitiram igualmente detectar insuficiências a nível do controlo das existências, cujas condições de conservação se revelaram muitas vezes precárias, o que tinha como resultado imputar ao FEOGA despesas de armazenagem inúteis. O relatório de síntese sublinha, finalmente, a quase total falta de colaboração entre a AIMA e as outras autoridades nacionais competentes. 82 Nestas condições, a Comissão procedeu a uma correcção financeira de 10% das despesas declaradas como encargos técnicos e custos financeiros e de 5% das despesas declaradas como encargos diversos, correspondente ao montante de 10 082 336 246 LIT. 83 O Governo italiano recorda que, pelo facto de não dispor de estruturas próprias para armazenar produtos entregues, o Ente per gli interventi nel mercato agricolo (organismo de intervenção italiano, a seguir «EIMA») recorreu a operadores externos para a realização das operações de intervenção com os quais celebrou um contrato específico fixando as condições de cumprimento da prestação de armazenagem. 84 Para este efeito, o registo dos armazenistas comporta o nome, para cada sector comercial, dos operadores reconhecidos aptos, após verificação da respectiva capacidade técnica, financeira e administrativa, a executar as tarefas e as missões previstas pela regulamentação comunitária por conta do organismo de intervenção. 85 O Governo italiano reconhece que as empresas nem sempre preencheram correctamente as tarefas que lhes eram confiadas, a ponto mesmo de, «em certos casos, terem sido detectadas graves irregularidades de gestão, que conduziram o EIMA a alterar a regulamentação do contrato de armazenagem». Apesar disto, tendo em conta a nova regulamentação em matéria de aplicação das medidas de intervenção adoptadas no mês de Junho de 1994, este governo considera excessiva a aplicação de uma correcção financeira às taxas de 10% e de 5%. Alega que, em casos análogos anteriores, a Comissão sempre aplicou percentagens de redução claramente inferiores. 86 Por considerações análogas às expostas nos n.os 75 a 77, a correcção não se afigura injustificada. 87 Assim, há que indeferir este fundamento. Quanto à correcção relativa à retirada das terras aráveis 88 O regime de ajudas destinado a encorajar a retirada das terras aráveis («set-aside») foi instituído pelo artigo 1._-A do Regulamento (CEE) n._ 797/85 do Conselho, de 12 de Março de 1985, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 93, p. 1; EE 03 F34 p. 66), disposição introduzida pelo Regulamento (CEE) n._ 1094/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988 (JO L 106, p. 28). Nos termos desta disposição, podem beneficiar deste regime todas as terras aráveis, sem distinção das culturas, desde que tenham sido efectivamente cultivadas durante um período de referência a determinar. Esta medida consiste, assim, em retirar de cultura as superfícies agrícolas até então utilizadas como terras aráveis. 89 As modalidades de aplicação deste regime constam do Regulamento (CEE) n._ 1272/88 da Comissão, de 29 de Abril de 1988 (JO L 121, p. 36). O artigo 2._, n._ 1, deste regulamento esclarece, em concreto, que se deve entender por terras aráveis as terras enumeradas no Anexo I D do Regulamento (CEE) n._ 571/88 do Conselho, de 29 de Fevereiro de 1988, relativo à organização de uma série de inquéritos comunitários sobre a estrutura das explorações agrícolas para o período de 1988 a 1997 (JO L 56, p. 1), com exclusão, nomeadamente, das terras destinadas a ser colocadas em pousio (letra D, ponto 21, do anexo). Além disso, nos termos do artigo 3._ do Regulamento n._ 1272/88, o período de referência durante o qual as terras aráveis estiveram efectivamente cultivadas - fora do qual as terras não podem beneficiar das ajudas destinadas a encorajar a retirada das terras aráveis - deve corresponder, pelo menos, a uma campanha agrícola compreendida entre 1 de Julho de 1985 e 30 de Junho de 1988. Para Itália, esta campanha era a campanha 1987/1988. 90 As regras instituídas pelo Regulamento n._ 797/85 foram substituídas pelas do Regulamento (CEE) n._ 2328/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 218, p. 1), o qual, tendo em conta as numerosas alterações introduzidas no Regulamento n._ 797/85, procedeu à sua codificação. 91 Resulta do relatório de síntese que os controlos efectuados pelos serviços do FEOGA mostraram que, na Sicília, numerosas terras retiradas da produção em aplicação do regime de retirada plurianual se enquadravam, de facto, no âmbito do pousio tradicional. O inquérito demonstrou, além disso, que as autoridades italianas não tinham verificado a elegibilidade das terras sob este aspecto. Consequentemente, o objectivo do regime, isto é, a redução da produção, só em parte foi realizado. 92 Tendo em conta as deficiências do sistema de controlo instituído pelas autoridades italianas, a Comissão procedeu, em relação ao exercício de 1992, a uma correcção financeira de 5% - em vez dos 10% que tinha proposto - das despesas declaradas para a Sicília, região em que a irregularidade tinha sido detectada. A correcção prevista foi reduzida a fim de ter em conta as observações do órgão de conciliação consultado no âmbito da Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícolas (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45). Estas observações eram relativas, em especial, à severidade dos controlos a que eram submetidas as outras modalidades de aplicação do regime. 93 A República Italiana contesta a legalidade da correcção financeira. Afirma que a técnica do pousio tradicional foi substituída, a partir da campanha de referência, pela técnica do «pousio coberto». Esta técnica, ligada a culturas outonais/primaveris mondadas, de colheita precoce, como as leguminosas de forragem, a fava, o grão-de-bico e a batata, consiste em manter uma cobertura vegetal durante períodos limitados e em efectuar seguidamente os trabalhos normais de preparação das terras enterrando a vegetação produzida (enterramento ligado ao pousio). 94 Importa sublinhar, em primeiro lugar, que a República Italiana não contesta ter-se abstido de verificar se as terras pretensamente retiradas tinham de facto sido cultivadas anteriormente ou, pelo menos, se tinham sido cultivadas no quadro do pousio modificado. 95 Além disso, não forneceu elementos de prova susceptíveis de comprovar a tese da substituição da prática do pousio tradicional pela do «pousio coberto». 96 Pelo contrário, os dados recolhidos no quadro da rede de informação contabilística agrícola criada à escala comunitária [Regulamento n._ 79/65/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1965, que cria uma rede de informação contabilística agrícola sobre os rendimentos e a economia das explorações agrícolas na Comunidade Económica Europeia (JO 1965, 109, p. 1859; EE 03 F1 p. 147)] mostram que esta prática era corrente em 1986 e 1987. Além disso, resulta de uma carta do FEOGA de 2 de Agosto de 1994 que, por ocasião das visitas efectuadas às explorações, os agricultores directamente abrangidos contradisseram, pelo menos no que respeita à Sicília, as declarações das autoridades italianas segundo as quais a técnica do pousio tradicional já não seria uma prática agrícola corrente. 97 Assim, há que indeferir o fundamento do Governo italiano. Quanto à correcção no que respeita ao reembolso das despesas de armazenagem de açúcar 98 A organização comum de mercados no sector do açúcar consta do Regulamento (CEE) n._ 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981 (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80). O artigo 8._ deste regulamento prevê um regime de compensação das despesas de armazenagem para determinados tipos de açúcar produzidos a partir de beterrabas ou de cana de origem comunitária. Estas despesas são reembolsadas aos detentores do produto com base numa taxa forfetária única para o conjunto da Comunidade; o regime é financiado pelas contribuições pagas pelos produtores de açúcar sobre as quantidades produzidas por cada um deles, cuja taxa é igualmente única para o conjunto da Comunidade. 99 As modalidades de aplicação constam do Regulamento (CEE) n._ 1358/77 do Conselho, de 20 de Junho de 1977, que estabelece as regras gerais de compensação dos preços de armazenagem no sector do açúcar e revoga o Regulamento (CEE) n._ 750/68 (JO L 156, p. 4; EE 03 F12 p. 209). O artigo 2._ deste regulamento determina os beneficiários do reembolso e o artigo 3._ prevê que o reembolso é concedido pelo Estado-Membro em cujo território se encontra o açúcar armazenado: trata-se dos fabricantes que beneficiam de uma quota de base, dos refinadores, dos organismos de intervenção, e igualmente dos trituradores, dos aglomeradores, dos cristalizadores e dos comerciantes especializados e aprovados. O reembolso é-lhes concedido na condição de serem proprietários dos açúcares ou dos xaropes que são objecto de armazenagem. Além disso, uma vez que o reembolso não pode ser concedido sem possibilidade de controlo, o artigo 3._ impõe a autorização prévia dos estabelecimentos pelo Estado em cujo território se encontram. 100 Os artigos 4._ e 5._ do Regulamento n._ 1358/77 fixam as modalidades de cálculo e de fixação do reembolso: em especial, o cálculo deve ser efectuado com base nos registos mensais das quantidades armazenadas, determinadas fazendo a média aritmética das quantidades que se encontram em armazém no início e no fim do mês em questão; o montante do reembolso é em seguida fixado tendo em consideração os custos de financiamento, os custos de seguro e os custos de armazenagem específicos. 101 Em aplicação do princípio da neutralidade financeira subjacente ao sistema (v. o terceiro considerando do Regulamento n._ 1358/77), o artigo 6._, n._ 1, deste regulamento dispõe que a quotização a cobrar a cada fabricante de açúcar para as quantidades produzidas deve ser fixada de modo a que, para uma campanha quer açucareira, a soma previsível das quotizações seja igual à soma previsível dos reembolsos. O artigo 6._, n._ 2, prevê que, sempre que, para uma campanha açucareira, a soma das quotizações cobradas não seja igual à soma dos reembolsos efectuados, a diferença transita para uma campanha açucareira posterior. Finalmente, o artigo 6._, n._ 3, precisa as modalidades de cálculo do montante da quotização: a soma dos reembolsos previsíveis para a campanha açucareira em questão é aumentada ou, conforme o caso, diminuída dos reportes referidos no n._ 2 do artigo 6._ O resultado é dividido pela quantidade previsível do açúcar escoado durante esta campanha açucareira e produzido no âmbito das quotas máximas. 102 Por força destes princípios, o Regulamento (CEE) n._ 1998/78 da Comissão, de 18 de Agosto de 1978, que estabelece as regras de aplicação do sistema de compensação dos custos de armazenagem no sector do açúcar (JO L 231, p. 5; EE 03 F14 p. 261), fixou novas regras de aplicação. 103 Este último regulamento sujeitou o reembolso a certas condições, relacionadas, em especial, com a «participação significativa na armazenagem» (segundo considerando). Em razão da complexidade do mecanismo, foi igualmente necessário prever as medidas e procedimentos de controlo indispensáveis ao seu bom funcionamento, em especial a limitação da aprovação dos estabelecimentos em função das possibilidades de controlo e de contabilidade, em razão da diversidade das origens dos açúcares que podem ser armazenados pelo mesmo interessado (artigos 14._ e 14._-B) ou ainda o facto de certos operadores (aromatização, coloração ou mistura) terem como consequência excluir o produto do benefício do reembolso (artigo 9._). 104 Importa igualmente recordar que o artigo 12._ do referido regulamento precisa que a cotização é devida pelos fabricantes no momento do escoamento do produto. Em conformidade com o artigo 12._, segundo parágrafo, alíneas a) a f), são consideradas «escoamento» a saída do açúcar da fábrica ou do armazém aprovado do fabricante, a transferência dos direitos de propriedade sobre o açúcar sem a sua saída do armazém aprovado do fabricante, bem como diversas transformações do açúcar e a sua desnaturação. 105 Finalmente, o artigo 19._ obriga os Estados-Membros a tomarem todas as medidas necessárias para a aplicação do referido regulamento, devendo determinar, em especial, todos os procedimentos de controlo que se mostrem necessários. 106 As missões de controlo efectuadas pelos serviços do FEOGA em 1994 a fim de verificar os sistemas aplicados em Itália no quadro das medidas de reembolso das despesas de armazenagem do açúcar, nomeadamente as inspecções no local, permitiram determinar que, até 31 de Dezembro de 1992, os organismos competentes para o território (especialmente as comunas) não tinham procedido a nenhum controlo junto dos comerciantes especializados e outros estabelecimentos independentes aprovados. Os serviços do FEOGA verificaram, além disso, que a AIMA tão-pouco tinha efectuado controlos junto desses beneficiários. 107 Tendo em conta o risco importante para o orçamento comunitário, a Comissão aplicou uma correcção financeira de 10% sobre os pagamentos efectuados a favor destas categorias profissionais relativamente à campanha 1991/1992, o que correspondeu à importância de 391 281 020 LIT. 108 O Governo italiano sustenta, em primeiro lugar, que os períodos a que se referem as correcções financeiras da Comissão, isto é, o exercício financeiro 1992, mas também o exercício 1993, que não entra no quadro da decisão impugnada, são fases de transição particulares. Efectivamente, a partir do mês de Março de 1991, a AIMA passou a assegurar todas as actividades de gestão do sistema, que até então incumbiam à Cassa Conguaglio Zucchero, e, a partir de 1 de Janeiro de 1993, após a supressão do imposto sobre o fabrico, a actividade de controlo que era assegurada pelos Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF). 109 Dito isto, o Governo italiano sublinha que, para os comerciantes especializados, foi posto em prática um sistema de controlo de natureza administrativa. Embora não seja aplicado no local, deveria ser considerado um sistema particularmente intenso e adequado à quantificação das existências de açúcar. 110 Seguidamente, argumentando com o funcionamento global da organização comum de mercado no sector do açúcar, o Governo italiano contesta a afirmação segundo a qual, em Itália, o sector do açúcar é um sector de «alto risco». Invoca, por um lado, os limites impostos aos operadores do sector pelas quotas de produção e, por outro, o nexo que existe entre os montantes das cotizações pagas pelos fabricantes de açúcar e os reembolsos efectuados a título das despesas de armazenagem. 111 Defende que este nexo teria como consequência que o reconhecimento da regularidade da contabilidade das cotizações implicaria automaticamente que os reembolsos foram igualmente contabilizados e pagos de forma correcta. Pôr em causa a contabilidade relativa às despesas de armazenagem está assim em contradição, segundo o Governo italiano, com o reconhecimento da contabilidade relativa às cotizações. A contabilidade relativa aos comerciantes especializados é igualmente afectada por esta ligação íntima entre a produção, o escoamento e a armazenagem. 112 O Governo italiano sustenta, finalmente, que, na medida em que a legislação comunitária não precisa a frequência nem a metodologia dos controlos, seria difícil, a menos que se provasse a existência de um prejuízo económico, pronunciar-se sobre a ineficácia dos controlos postos em prática. 113 Observe-se, em primeiro lugar, que, ao não efectuar controlos no local junto dos comerciantes especializados durante o período analisado pela Comissão, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da regulamentação comunitária. 114 A este propósito, não se pode objectar que essa obrigação não resulta expressamente da referida regulamentação. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, resulta do artigo 8._, n._ 1, do Regulamento n._ 729/70 que os Estados-Membros têm a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo particulares (v. acórdãos de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, já referido, n.os 16 e 17, e de 2 de Junho de 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Colect., p. I-2283, n.os 16 a 18). 115 Esta exigência é, de resto, recordada pelo artigo 19._ do Regulamento n._ 1998/78. 116 Estas disposições devem ser consideradas à luz da obrigação de colaboração leal com a Comissão, instituída pelo artigo 5._ do Tratado, no que se refere mais concretamente à utilização correcta dos recursos comunitários, que obriga os Estados-Membros a organizar um conjunto de controlos administrativos e de fiscalizações no local que lhes permitam certificar-se da conformidade das operações financeiras com a legislação comunitária. Se, consequentemente, como no presente caso, essa organização de conjunto não existe ou se a que foi criada deixa subsistir dúvidas quanto à observância das condições estabelecidas para beneficiar do reembolso das despesas em questão, a Comissão tem motivos para não reconhecer certas despesas efectuadas pelo Estado-Membro em causa (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, já referido, n.os 16 a 21). 117 O argumento que o Governo italiano baseia do nexo existente entre os montantes das cotizações pagas pelos fabricantes de açúcar e os reembolsos efectuados a título das despesas de armazenagem deve igualmente ser rejeitado. 118 Embora o sistema de compensação assente efectivamente no princípio da neutralidade financeira, no sentido de que as cotizações recebidas devem equivaler aos reembolsos efectuados, como resulta do artigo 6._, n._ 2, do Regulamento n._ 1358/77 e da jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver acórdão de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Recueil, p. 2039, n._ 26), este equilíbrio deve ser alcançado à escala comunitária, e não ao nível do Estado-Membro ou da empresa em causa, como o advogado-geral sublinhou nos n.os 138 e 140 das suas conclusões. 119 Os operadores que pagam as cotizações não são, aliás, necessariamente os mesmos que beneficiam do reembolso. Assim, entre estes últimos, encontram-se os comerciantes especializados, que não estão sujeitos ao pagamento de uma cotização. De resto, mesmo para os fabricantes, os dois montantes fixados, respectivamente, em função da quota de produção que lhes é atribuída e da duração da armazenagem, não coincidem automaticamente. 120 É por esta razão que os Estados-Membros devem pôr em prática procedimentos de controlo apropriados para verificar a realidade das despesas de armazenagem que dão direito ao reembolso. A inexistência de tais procedimentos, ou as suas lacunas, poderiam, com efeito, permitir a certos operadores obter o reembolso de despesas fictícias, o que, evidentemente, teria como consequência provocar distorções de concorrência, especialmente em detrimento dos operadores dos outros Estados-Membros em que o sistema de controlo está em conformidade com as exigências da regulamentação comunitária. 121 Quanto à objecção do Governo italiano segundo a qual a existência de um prejuízo para o direito comunitário não ficou demonstrada, há que concluir que ignora as regras em matéria de repartição do ónus da prova. 122 Segundo jurisprudência assente, os artigos 2._ e 3._ do Regulamento n._ 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente aqueles que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum de mercado (acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, 11/76, Recueil, p. 245, n._ 8; Alemanha/Comissão, 18/76, Recueil, p. 343, n._ 7, e de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, já referido, n._ 14). 123 Embora seja da competência da Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar (v., neste sentido, acórdão de 12 de Julho de 1984, Luxemburgo/Comissão, 49/83, Recueil, p. 2931, n._ 30). 124 De resto, como resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão, em lugar de procurar demonstrar o impacto financeiro dos incumprimentos das autoridades italianas de controlo, poderia ter rejeitado a totalidade das despesas relacionadas com as infracções (v. acórdão Reino Unido/Comissão, já referido, n._ 13). 125 Assim, a correcção aplicada pela Comissão não se afigura injustificada. 126 Nestas condições, tendo em conta todas as considerações que precedem, há que negar provimento ao recurso da República Italiana.  

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas127 Por força do disposto no primeiro período do n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.  

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção) decide: 128 É negado provimento ao recurso. 129 A República Italiana é condenada nas despesas.