CELEX: 62017CC0556
Language: pl
Date: 2019-04-30
Title: Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2019 r.#Alekszij Torubarov przeciwko Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.#Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka w dziedzinie azylu i ochrony uzupełniającej – Wspólne procedury udzielania ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 46 ust. 3 – Pełne rozpatrzenie ex nunc – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do skutecznego środka prawnego – Zakres uprawnień sądu pierwszej instancji – Brak uprawnień o charakterze reformatoryjnym – Odmowa podporządkowania się orzeczeniu sądu przez właściwy organ administracyjny lub właściwy organ quasi-sądowy.#Sprawa C-556/17.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2019 r.(1)

Sprawa C‑556/17

Alekszij Torubarov

przeciwko

Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Węgry)]
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Kontrola sądowa decyzji administracyjnych w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Prawo do skutecznego środka zaskarżenia – Właściwość sądu krajowego ograniczona do kompetencji kasatoryjnej

I.      Wprowadzenie

1.        Tenis stołowy (znany też pod nazwą handlową „ping-pong”) to popularny sport, który narodził się w Anglii na przełomie XIX i XX wieku. „Celem [gry] jest uderzenie piłeczki tak, aby przeleciała nad siatką i odbiła się od stołu na połowie przeciwnika w sposób uniemożliwiający mu jej dosięgnięcie i prawidłowe odebranie”. W Encyklopedii Britannica ta podstawowa definicja jest okraszona pewną historyczną ciekawostką. Otóż „pierwsze mistrzostwa świata w tenisie stołowym odbyły się w 1926 r. w Londynie i od tego czasu aż do 1939 r. prym w tej dyscyplinie wiedli gracze z Europy Środkowej: w grze podwójnej mężczyzn po najwyższe laury reprezentanci Węgier sięgali bowiem aż dziewięć razy, zaś zawodnicy z Czechosłowacji – dwa razy”(2).

2.        Niestety istnieje także inna odmiana tej gry, która jest bez wątpienia mniej przyjemna. W czeskim żargonie prawniczym, choć prawdopodobnie nie tylko w nim, termin „sądowy ping-pong” lub „proceduralny ping-pong” oznacza niepożądaną sytuację, w której dana sprawa jest wielokrotnie przerzucana między różnymi sądami w ramach struktury wymiaru sprawiedliwości lub, w kontekście postępowania sądowo-administracyjnego, między sądami a organami administracyjnymi.

3.        Niniejsza sprawa oraz wynikające z niej problemy pozwalają zaryzykować tezę, że w Europie Środkowej ta gra, niestety właśnie w owej drugiej, sądowej odmianie, wciąż cieszy się sporą popularnością, zamiast pozostawać domeną książek historycznych i encyklopedii.

4.        W 2015 r. prawodawca węgierski przekształcił przysługującą dotąd sądom – w ramach procedury kontroli decyzji administracyjnych w sprawach azylowych – kompetencję do bezpośredniej zmiany decyzji w kompetencję jedynie do stwierdzenia jej nieważności i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W związku z tym sądy krajowe nie mogą zastępować takich decyzji w razie uznania ich za niezgodne z prawem. Mogą one wyłącznie stwierdzić nieważność decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny w celu wydania nowej decyzji.

5.        W 2013 r. A. Torubarov (zwany dalej „skarżącym”) wystąpił o udzielenie ochrony międzynarodowej na Węgrzech. Jego wniosek został dwukrotnie oddalony przez organ administracyjny. Sąd odsyłający stwierdził (z różnych przyczyn) nieważność obu tych decyzji o oddaleniu wniosku. Następnie organ administracyjny oddalił ów wniosek po raz trzeci, najwyraźniej ignorując polecenia sformułowane przez sąd odsyłający w drugim wyroku stwierdzającym nieważność drugiej decyzji administracyjnej.

6.        Sąd odsyłający obecnie rozpatruje tę sprawę po raz trzeci. Stanąwszy w obliczu sytuacji, w której organ administracyjny nie zamierza się zastosować do orzeczenia sądowego, sąd ten pragnie ustalić, czy może wywieść kompetencję do zmiany przedmiotowej decyzji administracyjnej z prawa Unii, a konkretnie z dyrektywy 2013/32/UE w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (zwanej dalej „dyrektywą 2013/32”)(3) w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

7.        Tak, sąd może postąpić w ten sposób.
II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

8.        Artykuł 46 ust. 1 lit. a) i art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 mają następujące brzmienie:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:
a)      decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji:
(i)      o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;
[…]
3.      Aby spełnić wymogi w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE(4), co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji”.

9.        Artykuł 52 dyrektywy 2013/32 zawiera następujące przepisy przejściowe:
„Państwa członkowskie stosują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, o których mowa w art. 51 ust. 1, do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych po dniu 20 lipca 2015 r. lub wcześniej oraz do procedur cofnięcia ochrony międzynarodowej wszczętych po dniu [20 lipca 2015 r.] lub wcześniej. Wnioski złożone przed dniem 20 lipca 2015 r. oraz procedury cofnięcia statusu uchodźcy wszczęte przed tą datą regulowane są przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi, przyjętymi zgodnie z dyrektywą 2005/85/WE(5).
[…]”.

10.      „Przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, o których mowa w art. 51 ust. 1” dyrektywy 2013/32 obejmują środki związane z wykonaniem art. 46 tejże dyrektywy.
B.      Prawo węgierskie

11.      Paragraf 46 ust. 1 lit. a) 2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról (ustawy LXXX z 2007 r. o prawie azylu, zwanej dalej „ustawą o azylu”) stanowi, co następuje:
„W ramach procedur azylowych prowadzonych przed organem właściwym w sprawach uchodźców:
a)      nie przewiduje się odwołania i nie dopuszcza składania wniosków o wznowienie postępowania”.

12.      Paragraf 68 ust. 5 i 6 ustawy o azylu stanowi, co następuje:
„5.      Sąd nie może zmienić decyzji wydanej przez organ właściwy w sprawach uchodźców. Sąd stwierdza nieważność każdej decyzji administracyjnej, którą uznaje za niezgodną z prawem – z wyjątkiem przypadku naruszenia przepisu proceduralnego, które nie ma wpływu na istotę sprawy – i w razie potrzeby poleca organowi właściwemu w sprawach azylu wznowienie postępowania.
6.      Orzeczenie sądu kończące postępowanie jest ostateczne i nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia”.

13.      Paragraf 339 ust. 1  1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (ustawy III z 1952 r. o kodeksie postępowania cywilnego, zwanej dalej „KPC”) stanowi, co następuje:
„O ile odpowiednie przepisy nie stanowią inaczej, sąd stwierdza nieważność każdej decyzji administracyjnej, którą uznaje za niezgodną z prawem – z wyjątkiem przypadku naruszenia przepisu proceduralnego, które nie ma wpływu na istotę sprawy – i w razie potrzeby poleca organowi administracyjnemu przeprowadzenie nowego postępowania”.

14.      Paragraf 109 ust. 4  2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (ustawy CXL z 2004 r. ustanawiającej przepisy ogólne dotyczące postępowania administracyjnego i czynności administracyjnych, zwanej dalej „ustawą o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych”) ma następujące brzmienie:
„Organ jest związany sentencją i uzasadnieniem orzeczenia wydanego przez sąd właściwy w sprawach działań organów administracyjnych i postępuje zgodnie z nimi w nowym postępowaniu oraz przy przyjmowaniu decyzji”.

15.      Paragraf 121 ust. 1 lit. f) ustawy o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych stanowi, co następuje:
„W toku postępowania uregulowanego w niniejszym rozdziale nieważność decyzji stwierdza się wówczas, gdy:
[…]
f)      treść decyzji jest sprzeczna z treścią § 109 ust. 3 i 4”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

16.      Skarżący jest rosyjskim przedsiębiorcą. Był on członkiem rosyjskiej partii opozycyjnej „Słuszna Sprawa”. Ponadto działał w organizacji społeczeństwa obywatelskiego „Russian Business Association”, która pomaga przedsiębiorcom w Rosji.

17.      Począwszy od 2008 r. przeciwko skarżącemu wszczęto w Rosji kilka postępowań karnych. Skarżący udał się do Austrii, a następnie do Republiki Czeskiej, przez którą został w dniu 2 maja 2013 r. wydany Rosji na podstawie międzynarodowego nakazu aresztowania. Po powrocie do Rosji przeciwko skarżącemu wniesiono oskarżenie, lecz pozostawiono go na wolności.

18.      W dniu 9 grudnia 2013 r. skarżący przekroczył granicę węgierską. Tego samego dnia został zatrzymany przez węgierską straż graniczną i złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

19.      Decyzją z dnia 15 sierpnia 2014 r. węgierski organ właściwy w sprawach azylu, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (urząd ds. imigracji i uchodźców, zwany dalej „stroną przeciwną”), oddalił wniosek skarżącego (pierwsza decyzja administracyjna). Zdaniem strony przeciwnej ani z wyjaśnień udzielonych przez skarżącego, ani z informacji o kraju pochodzenia nie wynikało, że skarżącemu rzeczywiście groziło ryzyko prześladowań lub doznania poważnej krzywdy.

20.      Skarżący zaskarżył pierwszą decyzję administracyjną do sądu odsyłającego, który, wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., stwierdził nieważność decyzji strony przeciwnej i nakazał jej przeprowadzenie nowego postępowania (pierwsze orzeczenie sądu). Tenże sąd stwierdził, że pierwsza decyzja administracyjna była wewnętrznie sprzeczna, że strona przeciwna nie zbadała znacznej części okoliczności faktycznych oraz że ustalone okoliczności faktyczne zostały przez nią ocenione w sposób losowy. Sąd polecił stronie przeciwnej uzupełnienie informacji o kraju pochodzenia i przeprowadzenie wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i dowodów w nowym postępowaniu.

21.      Drugą decyzją, wydaną w dniu 22 czerwca 2016 r., strona przeciwna ponownie oddaliła wniosek skarżącego (druga decyzja administracyjna). Stwierdziła, że nawet jeżeli skarżącemu postawiono w Rosji zarzuty karne z powodów politycznych, to w tym państwie zagwarantowane będzie mu prawo do rzetelnego procesu sądowego przed niezawisłym sądem. Strona przeciwna powołała się także na stanowisko Alkotmányvédelmi Hivatal (urzędu ochrony konstytucji, Węgry). Strona przeciwna wskazała, że pozostawanie skarżącego na Węgrzech narusza interesy bezpieczeństwa narodowego, ponieważ istnieją powody do przyjęcia, iż w jego przypadku zachodzi podstawa wykluczenia, o której mowa w art. 1 część F lit. c) Konwencji genewskiej z 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców(6).

22.      Skarżący zaskarżył drugą decyzję administracyjną do sądu odsyłającego. Drugim wyrokiem z dnia 25 lutego 2017 r. sąd odsyłający stwierdził nieważność owej decyzji (drugie orzeczenie sądu). Sąd uznał, że decyzja strony przeciwnej była niezgodna z prawem z dwóch przyczyn: po pierwsze, z powodu oczywiście niespójnej oceny informacji o kraju pochodzenia oraz, po drugie, z powodu uwzględnienia stanowiska węgierskiego urzędu ochrony konstytucji, które zawiera dane poufne.

23.      Co się tyczy pierwszej kwestii, sąd odsyłający wskazał, że uzasadnione obawy skarżącego przed prześladowaniem z powodów politycznych zostały poparte dowodami. Co się tyczy drugiej kwestii, sąd odsyłający stwierdził, że ocena stanowiska skarżącego była oczywiście niespójna, ponieważ z owego stanowiska nie wynikało w sposób jasny, iż skarżący może być zaangażowany w działalność tajnych służb zagranicznych, która mogłaby naruszać niepodległość lub interesy polityczne, gospodarcze, obronne lub inne interesy Węgier, a ponadto ponieważ nie sposób twierdzić, że zachodzi podstawa wykluczenia ustanowiona w art. 1 część F lit. c) Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r.

24.      W związku z tym sąd odsyłający polecił stronie przeciwnej przeprowadzenie nowego postępowania. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że co do zasady skarżącemu przysługuje status uchodźcy.

25.      Decyzją z dnia 15 maja 2017 r. strona przeciwna oddaliła wniosek skarżącego (trzecia decyzja administracyjna). Strona przeciwna nie powoływała się już na stanowisko, o którym mowa powyżej. Podkreśliła jednak, że nie udowodniono, iż obawa skarżącego przed prześladowaniem z powodów politycznych jest uzasadniona.

26.      W skardze wniesionej na trzecią decyzję administracyjną skarżący wnosi o to, aby sąd odsyłający zmienił ową decyzję i nadał mu status uchodźcy lub co najmniej udzielił mu ochrony uzupełniającej albo aby orzekł, że ma zastosowanie zasada non-refoulement. Subsydiarnie skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności trzeciej decyzji administracyjnej. W związku z tym ostatnim żądaniem skarżący utrzymuje, że zgodnie z drugim orzeczeniem sądu powinien był mu zostać nadany status uchodźcy, chyba że zachodziłaby w stosunku do niego podstawa wykluczenia. Jego zdaniem trzecia decyzja administracyjna jest nieważna z powodu niezastosowania się do uprzedniego wyroku sądu.

27.      Strona przeciwna podtrzymuje stanowisko zajęte w trzeciej decyzji administracyjnej.

28.      Sąd odsyłający zauważa, że strona przeciwna nie zastosowała się do drugiego orzeczenia sądu, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zgodnie z § 109 ust. 3 i 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych. Sąd ten wskazuje również, że zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi nie przysługuje mu kompetencja do zmiany decyzji administracyjnej i bezpośredniego udzielenia skarżącemu ochrony międzynarodowej. Nie może on także zmusić organu właściwego w sprawach azylu do zastosowania się do uprzedniego wyroku na przykład w drodze ukarania go za niepodjęcie takich działań. Tenże sąd może jedynie stwierdzić nieważność nieważnej decyzji administracyjnej i polecić organowi właściwemu w sprawach azylu przeprowadzenie nowego postępowania i wydanie nowej decyzji. Może to jednak prowadzić do kontynuowania postępowania bez końca i do braku pewności prawa po stronie osoby ubiegającej się o azyl.

29.      W tych okolicznościach Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy w Peczu, Węgry) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 46 ust. 3 [dyrektywy 2013/32] w związku z art. 47 [karty] należy interpretować w ten sposób, że sądy węgierskie są uprawnione do zmiany decyzji administracyjnych organu właściwego w sprawach azylu odmawiających udzielenia ochrony międzynarodowej, jak również do przyznania takiej ochrony?”.

30.      Skarżący, rządy słowacki i węgierski oraz Komisja przedstawili uwagi na piśmie. Skarżący, rząd węgierski i Komisja przedstawili uwagi ustne na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r.
IV.    Ocena

31.      Struktura niniejszej opinii jest następująca. Na początku zaprezentuję dwie uwagi wstępne dotyczące zastosowania ratione temporis dyrektywy 2013/32 do niniejszej sprawy, a także terminologię przyjętą w niniejszej opinii (część A). Następnie przedstawię wymogi wynikające z obowiązku zapewnienia skutecznego środka zaskarżenia przed sądem, który zawarto zarówno w art. 46 ust. 3 dyrektywy, jak i w art. 47 karty oraz w sposób ogólny w prawie Unii (część B). W dalszej kolejności dokonam oceny funkcjonowania węgierskiego systemu kontroli sądowej decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej w świetle tychże wymogów (część C). Po tym, jak niechybnie dojdę do wniosku, że taki system kontroli sądowej nie zapewnia w szczególności skutecznej ochrony sądowej, przedstawię propozycję rozwiązania, jakie można zastosować w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym (część D).
A.      Uwagi wstępne

1.      Stosowanie ratione temporis

32.      Skarżący złożył wniosek przed dniem 20 lipca 2015 r. Co do zasady to właśnie w świetle tej daty ustala się, zgodnie z art. 52 dyrektywy 2013/32, czy zastosowanie mają przyjęte na jej podstawie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne. Ten sam przepis stanowi jednak, że dyrektywa może mieć również zastosowanie (w zakresie istotnym dla niniejszego postępowania) do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przed dniem 20 lipca 2015 r.

33.      Na wniosek Trybunału sąd odsyłający potwierdził, że na Węgrzech dyrektywa 2013/32 ma również zastosowanie do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przed dniem 20 lipca 2015 r. W świetle prawa krajowego właściwym zdarzeniem na potrzeby ustalenia, czy dyrektywa 2013/32 ma zastosowanie, zdaje się być dzień wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu.

34.      W niniejszym przypadku odpowiednia (trzecia) decyzja administracyjna została wydana w dniu 15 maja 2017 r. W związku z tym wychodzę z założenia, że dyrektywa 2013/32 ma zastosowanie ratione temporis w sprawie w postępowaniu głównym.
2.      Terminologia

35.      W niniejszej opinii posługuję się terminami „zmiana” i „kasacja” na określenie dwóch trybów kontroli decyzji organów administracyjnych. Tym, co odróżnia je od siebie, jest przysługująca sądom krajowym kompetencja do zastępowania decyzji administracyjnych własnymi rozstrzygnięciami co do istoty (lub brak takiej kompetencji).

36.      Przez zmianę (decyzji administracyjnej przez sąd) rozumiem działanie polegające na uchyleniu części lub całości (sentencji) decyzji organu administracyjnego i zastąpieniu jej bezpośrednio orzeczeniem sądu. W związku z tym jeśli sąd dokonujący kontroli decyzji uważa, że jest władny rozstrzygnąć co do istoty sprawy, to dokonuje (częściowego) rozstrzygnięcia merytorycznego samodzielnie, bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny. Orzeczenie sądu zastępuje wówczas decyzję administracyjną w odpowiedniej części lub w całości.

37.      Z kolei przez kasację (decyzji administracyjnej przez sąd) rozumiem taką strukturę instytucjonalną, w ramach której sąd krajowy nie może bezpośrednio zastąpić żadnej części decyzji administracyjnej własnym rozstrzygnięciem. Może on jedynie stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej (w całości lub w części) i przekazać sprawę do ponownej oceny przez organ administracyjny.
B.      Skuteczna ochrona sądowa

38.      W wydanym niedawno wyroku Alheto(7) Trybunał miał okazję wyjaśnić pewne aspekty związane z ustanowionym w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 wymogiem zapewnienia skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w związku z art. 47 karty (sekcja 1). W kontekście niniejszej sprawy znaczenie mają jednak również bardziej ogólne uwarunkowania konstytucyjne i dotyczące praw podstawowych (sekcja 2).
1.      Wyrok Alheto

39.      Artykuł 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 „uściśla zakres prawa do skutecznego środka zaskarżenia, które […] powinno przysługiwać osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową wobec decyzji w sprawie ich wniosków”. W przepisie tym w sposób jednoznaczny przewidziano wymóg „pełne[go] rozpatrzeni[a] [przez sąd] ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzeni[a] potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej”(8). W innym wyroku Trybunał uznał ponadto, iż „[w]ynika stąd, że cechy środka zaskarżenia przewidzianego w art. 46 dyrektywy 2013/32 należy określić zgodnie z art. 47 karty, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej”(9).

40.      Przypominam, że art. 47 akapit pierwszy karty(10) zasadniczo odpowiada art. 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”), zaś art. 47 akapit drugi  [karty] odpowiada art. 6 ust. 1 EKPC(11). Ponadto zgodnie z „klauzulą pomostową” zawartą w art. 52 ust. 3 karty znaczenie i zakres tychże postanowień karty są takie same jak (lub szersze niż) znaczenie i zakres przywołanych powyżej postanowień EKPC.

41.      W wyroku Alheto zwrócono uwagę na trzy zasadnicze kwestie.

42.      Po pierwsze, jak w owym wyroku wskazał Trybunał w odpowiedzi na szóste pytanie prejudycjalne, art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty nie ustanawia ex ante żadnego wymogu co do konkretnego modelu kontroli sądowej wprowadzanego przez państwo członkowskie w wykonaniu tego przepisu. Trybunał zauważył, że art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 odnosi się do „»rozpatrzeni[a]« skargi, a zatem nie dotyczy następstw ewentualnego uchylenia decyzji będącej jej przedmiotem”(12). Wynika z tego, że w braku jakichkolwiek środków harmonizacji państwa członkowskie mogą swobodnie wprowadzić system kontroli oparty na modelu przewidującym albo zmianę decyzji, albo jej kasację.

43.      Po drugie, to stwierdzenie zostało jednak obwarowane pewnymi istotnymi warunkami. Trybunał dodał bowiem również, że „z jej [dyrektywy 2013/32] celu, polegającego na zapewnieniu, że wnioski […] będą rozstrzygane w najkrótszym możliwym terminie, z obowiązku zapewnienia skuteczności (effet utile) jej art. 46 ust. 3, a także z wynikającej z art. 47 karty konieczności zapewnienia skuteczności środka prawnego wynika, że każde państwo członkowskie związane tą dyrektywą powinno zorganizować swoje prawo krajowe w taki sposób, by w następstwie uchylenia pierwotnej decyzji i w wypadku przekazania akt organowi quasi-sądowemu lub administracyjnemu, o którym mowa w art. 2 lit. f) tej dyrektywy, nowa decyzja została wydana w krótkim terminie i była zgodna z oceną zawartą w wyroku uchylającym”(13).

44.      W związku z tym z odpowiedzi udzielonej przez Trybunał wynika, co następuje: choć art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku transpozycji tego przepisu w taki sposób, aby sądom krajowym przyznana została kompetencja do samodzielnego rozstrzygania co do istoty w przedmiocie złożonego wniosku, to jednak dla utrzymania jakiegokolwiek praktycznego skutku owego przepisu konieczne jest, aby sądowi przysługiwała kompetencja do wydawania wiążących poleceń, do których organ administracyjny musi się zastosować i które musi wykonać(14).

45.      Po trzecie, ów wymóg należy interpretować w świetle odpowiedzi udzielonej przez Trybunał na trzecie pytanie prejudycjalne przedstawione w tej samej sprawie, w ramach której wyjaśniono, czym jest pełne rozpatrzenie ex nunc, o którym mowa w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32(15). W tym względzie Trybunał stwierdził, że wyrażenie „ex nunc” odnosi się do obowiązku sądu polegającego na „przeprowadzeniu oceny uwzględniającej […] nowe okoliczności, które ujawniły się po wydaniu decyzji będącej przedmiotem skargi”(16).

46.      Z zastosowania przymiotnika „pełne” jasno wynika, że rolą sądu jest nie tylko zweryfikowanie „obowiązujących przepisów prawa”, ale także „ustalenie i ocen[a] faktów”(17). Co się tyczy tej drugiej kwestii, pełne rozpatrzenie oznacza, że sąd ma obowiązek oceny „zarówno okoliczności, które organ rozstrzygający powinien był lub miał możliwość uwzględnić, jak i t[ych], które wystąpiły po wydaniu decyzji [będącej przedmiotem kontroli]”(18).

47.      Tak więc podsumowując, po pierwsze, dyrektywa 2013/32 nie narzuca żadnego konkretnego sposobu wykonania zawartego w niej art. 46 ust. 3. Wybór należy w tym względzie do państw członkowskich, przy czym dokonują go one w świetle swojej tradycji oraz praktyki sądowej i administracyjnej. Mogą one postanowić, że decyzje będą zmieniane, mogą wybrać system kasacji, a nawet, co oczywiste, wprowadzić różne rozwiązania hybrydowe łączące oba te modele. Po drugie, najważniejsze jest, aby wybrany model kontroli zapewniał pełną kontrolę, w ramach której dokonywana jest zarówno ocena kwestii prawnych, jak i okoliczności faktycznych. Po trzecie, w przypadku gdy państwa członkowskie decydują się na system kasacji, muszą zagwarantować, że organ administracyjny, przy podejmowaniu nowej decyzji po wydaniu wyroku stwierdzającego nieważność poprzedniej decyzji, w szybkim czasie zastosuje się do rozstrzygnięcia zapadłego wskutek przeprowadzonej w takiej formie kontroli.
2.      Szerszy kontekst (konstytucyjny)

48.      Wyjaśnienia przedstawione przez Trybunał w wyroku w sprawie Alheto stanowią – na gruncie szczególnej dziedziny ochrony międzynarodowej – wyraz bardziej ogólnych zasad odnoszących się do wymogu zapewnienia skutecznego środka prawnego przed sądem, który jest obecnie zawarty w art. 47 karty i do którego odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(19).

49.      Skuteczna kontrola sądowa stanowi fundament państwa prawnego, na której to wartości – jak wielokrotnie przypominał Trybunał począwszy od wyroku w sprawie Les Verts – opiera się Unia Europejska(20). Państwo prawne stanowi jedną z wyrażonych w art. 2 TUE wartości leżących u podstaw Unii, która pozostaje „wspólna państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości”(21).

50.      Podstawowym i niepodlegającym dyskusji zadaniem sądu (krajowego) jest zapewnianie przestrzegania prawa i ochrony praw jednostek. Zadanie to jest wykonywane między innymi w drodze kontroli sądowej administracji publicznej. Oczywiście jest nie tylko możliwe, ale też pożądane, aby owa ochrona była udzielana już na szczeblu administracji publicznej. Jednak taka możliwość z pewnością nie stoi w sprzeczności ani z przysługującym jednostkom prawem dostępu do sądowej kontroli działań administracji publicznej, ani z rolą pełnioną przez sądy administracyjne(22).

51.      Rolę tę należy uszanować również wówczas, gdy w grę wchodzi stosowanie prawa Unii na szczeblu krajowym. Gdy sądy krajowe występują w charakterze sądów Unii działających w zakresie zastosowania prawa Unii(23), realizują one oczywiście ten sam zasadniczy obowiązek zapewnienia przestrzegania prawa oraz ochrony na szczeblu krajowym uprawnień, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii. Rola spełniana przez władzę sądowniczą jest, w ramach konstytucyjnego podziału kompetencji w każdym państwie członkowskim, kluczowa dla zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii(24).

52.      Mając na uwadze podział kompetencji w ramach Unii, tego rodzaju deklaracje należy z pewnością ograniczyć do sytuacji, w których państwa członkowskie stosują prawo Unii (w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty) lub działają „w dziedzinach objętych prawem Unii” (o czym jest mowa w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE).

53.      Jest to oczywiście prawda, natomiast uważam, że w tym względzie warto dokonać rozróżnienia między, z jednej strony, zagadnieniami dotyczącymi konkretnych środków prawnych lub kwestii proceduralnych (w przypadku których powoływane argumenty i podejmowane rozważania odnoszą się do pojedynczych aspektów funkcjonowania lub struktury wymiaru sprawiedliwości) oraz, z drugiej strony, zagadnieniami horyzontalnymi lub przekrojowymi (przenikającymi wszystkie aspekty sprawowania na szczeblu krajowym wymiaru sprawiedliwości). O ile więc w ramach dyskusji nad zagadnieniami pierwszego rodzaju, na przykład w toku ewentualnej analizy dokładnego kształtu i zakresu środków zaskarżenia przysługujących w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej, o których mowa w art. 46 dyrektywy 2013/32, należy ustalić, że dany przypadek bezsprzecznie wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, to wszelkie takie dywagacje mają ograniczone znaczenie w przypadku zagadnień drugiego rodzaju, gdy środki podejmowane na szczeblu krajowym z samej definicji w sposób strukturalny wpływają na sprawowanie funkcji sądowniczej w ujęciu całościowym, i to niezależnie od tego, czy dana sprawa będzie rozstrzygana w świetle prawa Unii, czy też nie.

54.      W związku z tym całkowicie rozumiem, dlaczego w wyroku w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses Trybunał nie koncentrował się zbytnio na precyzyjnym oddzieleniu od siebie zakresów art. 19 ust. 1 TUE i art. 51 ust. 1 karty(25). Moim zdaniem powód, dla którego prawo Unii w wyraźny sposób wkracza w kwestie przekrojowych, strukturalnych zmian dotyczących sprawowania na szczeblu krajowym wymiaru sprawiedliwości, jest inny: każda taka zmiana z samej definicji bez wyjątku wpływa bowiem na wszystkie funkcje wykonywane przez sądy krajowe. W związku z tym, jeżeli w sytuacji obniżania wysokości przysługującego sędziom krajowym wynagrodzenia(26), zmuszania ich do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę(27), czy też – czysto hipotetycznie – wszczynania wobec nich w sposób niezgodny z prawem postępowań dyscyplinarnych, wywierania na nich nacisku przez nominowanych z klucza politycznego prezesów sądów lub przez inne bezprawnie obsadzone krajowe organy sądownicze lub podejmowania jakichkolwiek innych działań wpływających w sposób przekrojowy na warunki ich pracy i realizowanie powierzonej im funkcji, ktokolwiek sugeruje, że takie zabiegi rzutują jedynie na wykonywanie przez sędziów zadań sędziów „krajowych”, podczas gdy przy wykonywaniu zadań „sędziów Unii” pozostają oni całkowicie niezależni, to tego rodzaju argument trudno w ogóle traktować poważnie.

55.      W związku z tym wszelkie takie środki o charakterze przekrojowym i horyzontalnym, które z samej definicji wpływają w sposób całościowy na funkcjonowanie krajowych wymiarów sprawiedliwości, są objęte zakresem prawa Unii. Moim zdaniem uznanie ich za takowe jest w dużej mierze niezależne nawet od tego, czy dane zagadnienie proceduralne, które stało się zarzewiem sporu, należy – w tradycyjnym ujęciu – do właściwości prawa Unii. W tym kontekście drobiazgowe rozważania w przedmiocie dokładnego zakresu stosowania art. 51 ust. 1 karty zestawionego z zakresem stosowania art. 19 ust. 1 TUE przypominają nieco dysputy dotyczące najlepszego koloru ogrzewacza na czajnik oraz zastawy stołowej połączone z ożywioną wymianą zdań na temat tego, czy wybrany odcień na pewno pasuje do koloru zawieszonych w jadalni zasłon, w toku których nikt nie zwraca jednak uwagi na to, że dach domu przecieka, drzwi i okna wypadają z zawiasów, a ściany zaczynają pękać. Niezależnie jednak od tego, czy kwestia wyboru koloru owego ogrzewacza zostanie ostatecznie uznana – w świetle jakiegokolwiek przepisu prawa Unii – za objętą zakresem stosowania prawa Unii, czy też nie, fakt, że dom zalewają strugi deszczu, a ściany po prostu się sypią, będzie zawsze miał fundamentalne znaczenie podczas każdej dyskusji o stanie konstrukcji wymiaru sprawiedliwości.

56.      Wreszcie warto przypomnieć, że wszystkie te instytucjonalne i konstytucyjne gwarancje nie stanowią celu samego w sobie. Nie zostały one także wprowadzone z myślą o zapewnieniu korzyści sędziom. Są one natomiast środkiem służącym osiągnięciu innego celu, mianowicie zagwarantowaniu na szczeblu krajowym skutecznej ochrony sądowej uprawnień przysługujących jednostkom na podstawie prawa Unii, co ponownie wiąże się w sposób nierozerwalny z istnieniem państwa prawa(28).

57.      Na styku tych zasad konstytucyjnych powstaje kwestia wykonywania orzeczeń sądowych, które stanowi niezbędny element nie tylko skutecznego i prawidłowego funkcjonowania systemu ochrony sądowej, ale też prawa do skutecznego środka prawnego na podstawie art. 47 ust. 1 karty. Potencjalne ignorowanie rozstrzygnięcia wydanego w toku kontroli sądowej może stwarzać problemy dwojakiej natury. Nie wykluczają się one wzajemnie. Pozwalają natomiast po prostu spojrzeć na to samo zagadnienie z różnych perspektyw.

58.      Po pierwsze takie działanie budzi systemowe i strukturalne wątpliwości co do przestrzegania zasady państwa prawa. Sposób faktycznego wykonywania kontroli sądowej w danej dziedzinie regulują wprawdzie przepisy szczególne (w niniejszej sprawie prawo Unii przewiduje na przykład wymóg pełnego rozpatrzenia ex nunc(29)), jednak po zajęciu przez sąd stanowiska w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie, owo orzeczenie musi być respektowane i wykonane przez wszystkich jego adresatów, w tym oczywiście przez administrację publiczną. Jeżeli jednak organ administracji publicznej nie stosuje się do orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, zaś takie działanie nie stanowi pojedynczego przypadku, to tego rodzaju praktyka zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu każdego społeczeństwa opartego na zasadzie państwa prawa oraz rozdziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.

59.      Po drugie, z perspektywy danej strony postępowania oraz ochrony jej praw podstawowych, respektowanie przez organy administracyjne orzeczeń sądowych stanowi ważny element prawa dostępu do sądu afirmowanego w art. 47 akapit pierwszy karty. Prawa tego nie można zredukować do etapu „wejściowego”, który kończy się wydaniem orzeczenia przez sąd, tj. jedynie do możliwości „pójścia do sądu”, wszczęcia postępowania i powoływania argumentów na poparcie swoich twierdzeń. Obejmuje ono bowiem oczywiście również pewne wymogi odnoszące się do etapu „wyjściowego” całego przedsięwzięcia, tj. do wykonania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.

60.      Dokonując wykładni art. 6 ust. 1 EKPC, Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”) stwierdził, że „»prawo do sądu«, którego jednym z aspektów jest dostęp do sądu, czyli prawo do wszczynania postępowań sądowych w sprawach cywilnych […] byłoby iluzoryczne, gdyby wewnętrzny porządek prawny Umawiającej się Strony pozwalał na to, aby prawomocne i kończące postępowanie w sprawie orzeczenie sądowe pozostawało bezskuteczne na szkodę jednej ze stron”(30). ETPC wskazał następnie, że „trudno sobie wyobrazić, iż art. [6 ust. 1 EKPC] miałby opisywać szczegółowo gwarancje proceduralne przyznane stronom […] nie chroniąc jednocześnie wykonania orzeczeń sądowych; taka wykładnia art. [6 ust. 1 EKPC], zgodnie z którą ów przepis dotyczy wyłącznie dostępu do sądu i prowadzenia postępowania, najpewniej skutkowałaby występowaniem sytuacji sprzecznych z zasadą państwa prawa, której Umawiające się Strony zgodziły się przestrzegać, kiedy dokonywały ratyfikacji Konwencji”.

61.      ETPC doszedł więc do wniosku, że „wykonanie wyroku sądu stanowi integralną część procesu sądowego w rozumieniu art. 6”(31). Ponadto „owa zasada ma szczególne znaczenie w ramach sporu administracyjnego, którego rozstrzygnięcie przesądza o przysługujących stronie prawach obywatelskich”. Ważne jest, że „od osoby, która po zakończeniu postępowania sądowego uzyskała orzeczenie przeciwko państwu, nie należy wymagać, aby wszczynała odrębne postępowanie egzekucyjne”(32).

62.      To właśnie w tym ogólnym kontekście należy dokonać analizy pytania przedstawionego przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie.
C.      Czy w niniejszej sprawie zapewniono skuteczną ochronę sądową?

63.      Ocena dokonana przez Trybunał w wyroku Alheto miała charakter ogólny i prospektywny. Przedstawione pytanie dotyczyło tego, czy art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 zawiera wymóg wykonania tego przepisu w określony sposób. Odpowiedź na to pytanie, jak już wskazano powyżej, w pkt 39–47 niniejszej opinii, była negatywna. Dokonanie wyboru w tym względzie należy do państw członkowskich, które muszą jednak zapewnić, że ustanowione procedury spełniają pewne minimalne wymogi w zakresie skutecznego funkcjonowania.

64.      Z kolei niniejsza sprawa nie ma charakteru ogólnego i jest ze swej natury retrospektywna. Zasadniczo punktem wyjścia są w jej przypadku wnioski sformułowane w wyroku Alheto. W niniejszej sprawie państwo członkowskie dokonało już wyboru struktury i sposobu organizacji proceduralnej modelu wprowadzonego na szczeblu krajowym. W swoim pytaniu sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy ów określony model procedury krajowej, funkcjonujący w praktyce w sposób, który uwidocznił się w sprawie w postępowaniu głównym, jest zgodny z wymogami omówionymi w poprzedniej części niniejszej opinii.

65.      W ujęciu tradycyjnym przy ocenianiu dokonywanych przez państwa członkowskie wyborów proceduralnych lub instytucjonalnych tego rodzaju stosuje się siatkę analityczną dotyczącą zastosowania podwójnego wymogu równoważności i skuteczności, który – w razie braku harmonizacji na szczeblu Unii – wyznacza granice domyślnej zasady krajowej autonomii (proceduralnej).

66.      Przyznaję wprawdzie, że w niniejszej sprawie clou problemu stanowi (nie)skuteczność krajowego systemu kontroli sądowej analizowana w świetle wymogu skuteczności i art. 47 akapit pierwszy  karty (sekcja 2), jednak uważam, że mimo to bardziej pożyteczne będzie omówienie w pierwszej kolejności wymogu równoważności (sekcja 1). Wynika to między innymi z faktu, że – ze względu na pozostawiony państwom członkowskim w wyroku Alheto zakres uznania co do konkretnego sposobu ukształtowania procedur krajowych zgodnie z art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 – rozważania dotyczące równoważności zostały w istocie (ponownie) umieszczone w kontekście, który w innych okolicznościach byłby związany wyłącznie z kwestią skuteczności przepisu harmonizującego przewidzianego w prawie Unii.
1.      Równoważność

67.      Wymóg równoważności zakazuje zasadniczo państwu członkowskiemu ustanawiania zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających zapewnić ochronę uprawnień, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, mniej korzystnych niż w przypadku podobnych środków prawnych o charakterze wewnętrznym(33).

68.      Aby możliwe było dokonanie oceny spełnienia tego wymogu, trzeba dokładnie ustalić, jaka zasada ma zostać przeanalizowana i z jakimi innymi zasadami należy ją porównać.

69.      Co się tyczy pierwszej z tych kwestii, z postanowienia odsyłającego i z dyskusji przeprowadzonej na rozprawie wynika, że krajowe przepisy regulujące zakres kontroli sądowej w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej podlegały ewolucji oraz że w tym względzie można wyróżnić trzy odrębne okresy.

70.      Po pierwsze, w okresie przed dniem 15 września 2015 r. kontrola sądowa decyzji administracyjnych co do zasady była realizowana w oparciu o model kasacyjny, natomiast kompetencja do zmiany decyzji była przewidziana jako wyjątek od tejże zasady(34). Kompetencja do zmiany decyzji została przyznana sądom administracyjnym w określonych sprawach, wśród których można wymienić: sprawy z zakresu statusu osobowego (np. dotyczące przysposobienia lub wpisów danych osobowych w księgach stanu cywilnego); sprawy wymagające wydania rozstrzygnięcia w szybkim czasie (np. dotyczące prawa rodziców do opieki nad dzieckiem lub umieszczenia małoletniego w odpowiednim zakładzie opiekuńczym dla dzieci); określone sprawy z zakresu stosunków majątkowych (dotyczące świadczeń rodzinnych i świadczeń z zabezpieczenia społecznego, rejestracji praw do nieruchomości i okoliczności faktycznych dotyczących nieruchomości, podatków, zobowiązań celnych i innych zobowiązań płatniczych, przenoszenia własności i sposobu wykorzystania nieruchomości mieszkalnych), jak również sprawy o szczególnym znaczeniu historycznym (dotyczące złożenia materiałów w archiwach głównych, weryfikacji czasu zesłania, czasu pozbawienia wolności wskutek tymczasowego aresztowania ze względu na ochronę porządku publicznego lub czasu pobytu w obozach pracy w Związku Radzieckim). Sprawy dotyczące ochrony międzynarodowej (azylu) również zostały ujęte w wykazie wyjątków w § 339 ust. 2 lit. j) KPC. Kompetencja sądów do zmiany decyzji została uznana w § 68 ust. 5 ustawy o azylu(35). W związku z tym przed dniem 15 września 2015 r. sądy krajowe dysponowały kompetencją do zmiany decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej.

71.      Po drugie, w okresie od dnia 15 września 2015 r. do dnia 1 stycznia 2018 r. w postępowaniach sądowo-administracyjnych domyślnie stosowano nadal ten sam model kasacyjny(36), natomiast uchylono § 339 ust. 2 lit. j) KPC, który zawierał wyjątek dotyczący spraw azylowych(37). Sprawy azylowe usunięto więc z wykazu wyjątków, w związku z czym objęto je zakresem stosowania domyślnego modelu kasacyjnego. Paragraf 68 ust. 5 ustawy o azylu został zmieniony i miał następujące brzmienie: „Sąd nie może zmienić decyzji wydanej przez organ właściwy w sprawach uchodźców. Sąd stwierdza nieważność każdej decyzji administracyjnej, którą uznaje za niezgodną z prawem […] i w razie potrzeby poleca właściwemu organowi przeprowadzenie nowego postępowania”.

72.      W postanowieniu odsyłającym wyjaśniono, że prawodawca uzasadnił wprowadzenie tej zmiany względami jednolitości orzecznictwa. Niemniej jednak te przedstawione przez prawodawcę argumenty odnosiły się wyłącznie do pierwotnego wniosku. Początkowo dotyczył on jedynie kontroli sądowej wniosków składanych w „strefach tranzytowych”. Z kolei wydaje się, że nie przedstawiono żadnych argumentów w przedmiocie będącej następstwem tejże zmiany szerzej zakrojonej reformy systemu kontroli sądowej wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (niezależnie od miejsca ich złożenia).

73.      Po trzecie, począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana ogólnego i domyślnego modelu kontroli sądowej decyzji administracyjnych, bowiem przysługującą sądom kompetencję kasacyjną przekształcono w kompetencję do zmiany decyzji i wprowadzono nowy przepis, który stanowi, że „[s]ąd zmienia akt administracyjny, jeżeli zezwala na to charakter sprawy, jeżeli okoliczności faktyczne zostały odpowiednio wyjaśnione i jeżeli z dostępnych informacji wynika, że można wydać ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie sporu”(38). Sprawy dotyczące ochrony międzynarodowej nadal pozostają jednak nieobjęte zakresem stosowania tego nowego przepisu, ponieważ brzmienie § 68 ust. 5 ustawy o azylu zasadniczo nie uległo zmianie(39). W związku z tym począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r., zgodnie z ogólną i domyślną zasadą, [sądom] przysługuje kompetencja do zmiany decyzji, przy czym sprawy dotyczące ochrony międzynarodowej stanowią jeden z wyjątków [od tejże zasady], w związku z czym w ramach [kontroli] decyzji zapadłych w takich sprawach sądom przysługuje kompetencja kasatoryjna.

74.      Wydaje się, że dla sprawy w postępowaniu głównym istotne znaczenie ma drugi z zaprezentowanych powyżej okresów, w którym sprawy dotyczące ochrony międzynarodowej nie były ujęte w wykazie wyjątków, w związku z czym były one objęte zakresem stosowania domyślnego modelu kasacyjnego. Tak więc to właśnie obowiązujący wówczas system powinien być przedmiotem niniejszej oceny.

75.      Z kolei jeśli chodzi o element, który ma stanowić punkt odniesienia przy analizie odpowiedniego (drugiego) systemu, należy zauważyć, że zharmonizowane przepisy zawarte w dyrektywie 2013/32 zdają się nie mieć „wewnętrznego” (krajowego) odpowiednika, co oznacza, że nie istnieje dla nich punkt odniesienia. Rzeczywiście rozpatrywana procedura dotyczy zharmonizowanej dziedziny prawa, w przypadku której brak jest bezpośredniego punktu odniesienia na szczeblu krajowym. W tych okolicznościach „podobnych środków prawnych o charakterze wewnętrznym”, których „przedmiot, podstawę oraz istotne elementy”(40) należy porównywać z rozpatrywaną procedurą, trzeba poszukiwać na wyższym poziomie abstrakcji, dążąc jednocześnie do znalezienia najbardziej zbliżonej analogii do odpowiedniego środka lub zasady prawa Unii w krajowym porządku prawnym(41). Taka najbardziej zbliżona analogia nie może jednak się znajdować na poziomie abstrakcji obejmującym cały system prawa, ponieważ uniemożliwi to dokonanie porównania.

76.      Choć w ostatecznym rozrachunku tej oceny dokona sąd krajowy w oparciu o swoją wiedzę na temat szczegółowych krajowych przepisów proceduralnych, pragnę zauważyć, że w drugim z wymienionych powyżej okresów (od dnia 15 września 2015 r. do dnia 1 stycznia 2018 r.) sprawy z zakresu statusu osobowego, a także sprawy, które ze względu na swój charakter co do zasady wymagają dość szybkiego rozstrzygnięcia (dotyczące przysposobienia, prawa rodziców do opieki nad dzieckiem lub umieszczenia małoletniego w zakładzie opiekuńczym dla dzieci)(42), nie były – w przeciwieństwie do spraw dotyczących ochrony międzynarodowej – objęte zakresem stosowania domyślnego modelu kasacyjnego.

77.      Te dziedziny prawa, podobnie zresztą jak decyzje o udzieleniu ochrony międzynarodowej, dotykają istotnych aspektów statusu osobowego jednostki, w przypadku których szybkie uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie podniesionych żądań wydaje się mieć zasadnicze znaczenie. Z zastrzeżeniem ustalenia przez sąd odsyłający, czy twierdzenie o istnieniu takiej porównywalności może zostać podtrzymane w świetle przedmiotu, podstawy i istotnych elementów środków zaskarżenia w tychże sprawach(43), trudno jest wskazać powody i argumenty przemawiające za wprowadzeniem takiego systemowego odstępstwa w odniesieniu do spraw dotyczących ochrony międzynarodowej.

78.      Pragnę wyraźnie zaakcentować jedną kwestię: powyższa analiza nie dostarcza żadnych argumentów przemawiających za niezmiennością. Okoliczność, że do pewnego momentu obowiązywała pewna struktura proceduralna z pewnością nie oznacza, że owa struktura proceduralna nie może zostać zmieniona w przyszłości. Istotne jest jednak ustalenie, skąd nagle zrodziła się potrzeba wprowadzenia takiej zmiany, skoro podobnej potrzeby najwyraźniej nie odczuwano w odniesieniu do innych podobnych dziedzin [prawa], które pozostały objęte zakresem regulacji tych samych przepisów.

79.      To właśnie w tym względzie argumenty przedstawione przez rząd węgierski nie są przekonujące. Aby uzasadnić potrzebę odebrania sądom w 2015 r. kompetencji do zmiany decyzji i zastąpienia jej kompetencją jedynie do stwierdzania nieważności i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, rząd ten powołuje dwa argumenty: po pierwsze wskazuje, że dziedzina ochrony międzynarodowej jest szczególnie złożoną i trudną dziedziną wymagającą szczególnej wiedzy, którą dysponuje jedynie wyspecjalizowany organ administracyjny, a po drugie podnosi, iż istniała konieczność ujednolicenia rozstrzygnięć w tym zakresie.

80.      Po pierwsze, choć oczywiście nie zaprzeczam, że sprawy azylowe stanowią delikatną materię, to jednak dziwi mnie argument, iż ta dziedzina prawa – w przeciwieństwie do innych spraw wymienionych w § 339 ust. 2 KPC(44), takich jak sprawy związane ze statusem osobowym lub wymagające wydania rozstrzygnięcia w szybkim czasie – jest tak niewspółmiernie bardziej złożona, że wymaga tego rodzaju wyodrębnienia.

81.      Po drugie, rząd węgierski uzasadnia potrzebę przyznania w tym zakresie sądom jedynie kompetencji do stwierdzania nieważności decyzji koniecznością ujednolicenia rozstrzygnięć. Według tego rządu owa potrzeba wynika z faktu, że od orzeczenia sądu nie można już wnieść środka zaskarżenia.

82.      Jest to moim zdaniem dziwny argument: to tak jakby bowiem zarzucać koniowi, że nie jest w stanie pociągnąć wozu, który ustawiono nie za nim, lecz przed nim. Jeżeli celem ma być ujednolicenie orzecznictwa sądowego w danej dziedzinie, to naturalnym sposobem jego zapewnienia jest ustanowienie sądu wyższej instancji, któremu powierzone zostanie właśnie takie zadanie. Nie dostrzegam, w jaki sposób cel polegający na zapewnieniu jednolitości można osiągnąć poprzez pozbawienie sądów kompetencji do zmiany decyzji i jednoczesne pozostawienie organom administracyjnym kompetencji do rozstrzygania co do istoty w przedmiocie wniosków o udzielenie azylu. Gdy kompetencje do przeprowadzania kontroli, nawet o charakterze kasacyjnym, przyznawane są różnym sądom lub chociażby różnym sędziom, to z definicji zawsze istnieje „niebezpieczeństwo”, że zapadłe rozstrzygnięcia będą się różnić od siebie w zależności od sądu. Dobrze pokazuje to, jaka jest pełna logiczna konsekwencja przyjęcia tego argumentu, który równie dobrze można by powoływać na uzasadnienie tezy, że w celu ujednolicenia decyzji wydawanych przez konkretny organ administracyjny w ogóle rezygnuje się z przeprowadzania w odniesieniu do nich kontroli sądowej.

83.      Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, uważam, że trudno jest obronić argumenty przedstawione przez rząd węgierski na poparcie tezy, że ze względu na wyjątkowy charakter ochrony międzynarodowej dziedzinę tę należało wyodrębnić i objąć regulacją szczególną.

84.      Trudności te uwidaczniają się szczególnie wówczas, gdyby posiłkowo pod uwagę wziąć okres po reformie z dnia 1 stycznia 2018 r., wskutek której domyślny (tj. obejmujący kontrolę sądową decyzji administracyjnych we wszystkich sprawach) model kontroli sądowej przeszedł ewolucję od modelu kasacyjnego do modelu reformatoryjnego, przy czym sprawy azylowe nie zostały objęte zakresem obowiązywania tego nowego domyślnego modelu. Wprawdzie ten okres nie ma bezpośredniego znaczenia dla dokonywanej w tym miejscu oceny równoważności, jednak należy zauważyć, że kompetencja do zmiany decyzji została wprowadzona jako zasada ogólna w odniesieniu do szeregu dziedzin, które zdają się być nieporównywalnie bardziej złożone niż sprawy dotyczące ochrony międzynarodowej (którym tym samym oczywiście niczego nie ujmuję).

85.      W związku z tym, biorąc pod uwagę zmiany wprowadzone w systemie kontroli sądowej na przestrzeni trzech omówionych powyżej okresów, muszę przyznać, że umyka mi, dlaczego zagadnienia dotyczące ochrony międzynarodowej są tak wyjątkowe pod względem strukturalnym i jakoby nie dają się pogodzić z modelem reformatoryjnym. Nie wykluczam oczywiście, że istnieją powody przemawiające za takim odmiennym traktowaniem. Fakt jednak pozostaje faktem, że o ile rzeczywiście tak jest, to rząd węgierski nie przedstawił ich w toku niniejszego postępowania.
2.      Skuteczność

86.      Zgodnie z wymogiem skuteczności zasady proceduralne dotyczące środków zaskarżenia mających zapewnić ochronę uprawnień, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z porządku prawnego Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione(45). Ponadto kwestia tego, „czy przepis krajowego prawa procesowego powoduje, iż stosowanie prawa Unii staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, musi uwzględniać miejsce tego przepisu w całym postępowaniu, tryb tego postępowania i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi. Z tego punktu widzenia należy w szczególności wziąć pod uwagę, w stosownym przypadku, ochronę prawa do obrony, zasadę pewności prawa oraz prawidłowy przebieg postępowania”(46).

87.      Jak zostało to opisane powyżej, w pkt 39–47 niniejszej opinii, w wyroku w sprawie Alheto Trybunał wskazał już, czym jest skuteczny środek zaskarżenia w szczególnym kontekście art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 akapit pierwszy karty.

88.      O ile kryterium oceny jest stosunkowo jasne, to na samym początku należy usunąć wątpliwości innego rodzaju. Orzekając w trybie prejudycjalnym, Trybunał jest uprawniony do dokonywania wykładni prawa Unii. Przy dokonywaniu takiej wykładni może on, w ramach oceny skuteczności lub równoważności, formułować wskazówki dotyczące zgodności w aspekcie ogólnym, normatywnym: stwierdza on bowiem, że przepisy krajowe zorganizowane lub stosowane w określony sposób są albo nie są zgodne z wymogami wynikającymi z prawa Unii. W związku z tym uwaga jest skupiona na konflikcie normatywnym, przy założeniu, że organy lub władze krajowe w istocie „grają zgodnie z zasadami”, a także na obowiązywaniu przepisu w ujęciu ogólnym, a nie na jego potencjalnym błędnym zastosowaniu w konkretnej sprawie.

89.      Ten tradycyjny obraz w pewnym stopniu ulega rozmyciu wówczas, gdy obie warstwy zaczynają się przenikać: co bowiem jeśli, w konkretnej sprawie, „prawo w działaniu” odbiega od „prawa w książkach”?

90.      Potencjalne rozdzielenie obu poziomów analizy znajduje także odzwierciedlenie w odmiennych perspektywach, które zaprezentowano powyżej, w pkt 58 i 59 niniejszej opinii: z jednej strony bowiem analiza strukturalna określonego modelu lub sposobu jego stosowania w praktyce może unaocznić niedociągnięcia o charakterze strukturalnym, z drugiej zaś analiza konkretnej sprawy może doprowadzić, w danej sprawie, do naruszenia praw podstawowych jednostki, które jednak nie stanowi problemu strukturalnego. Drugą z tych sytuacji można zignorować jako jednorazowy defekt (poza tym prawidłowo działającego systemu).

91.      Chciałbym jasno wskazać, że moim zdaniem niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia analizy pierwszego rodzaju. Można utrzymywać, że dotyczy ona jedynie błędnego zastosowania prawa w konkretnym przypadku pojedynczego wnioskodawcy oraz że nie wskazuje ona na istnienie uchybień strukturalnych w szerszym ujęciu.

92.      Taki argument jest jednak nie do obrony.

93.      Po pierwsze, jak już wskazano w pkt 67– 85 powyżej, przy omawianiu wymogu równoważności, niniejsza sprawa w sposób wyraźny dotyczy rodzaju czy też modelu kontroli sądowej, którego cechy zostały określone przez prawodawcę. Siłą rzeczy ograniczają one swobodę działania sądu w konkretnej sprawie, takiej jak sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania.

94.      Po drugie, rząd węgierski utrzymuje, że efekt w postaci funkcjonowania systemu w taki sposób, który uwidocznił się w niniejszej sprawie, jest właśnie tym efektem, który zamierzał osiągnąć prawodawca, na co w szczególności wskazują wyjaśnienia tego rządu dotyczące wykładni § 109 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych. W istocie rząd węgierski zaprezentował dość osobliwą wizję roli i funkcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do kontroli decyzji administracyjnych przeprowadzanej w oparciu o ten przepis. Stwierdził on w tym względzie, że sąd administracyjny może jedynie wydać polecenia w przedmiocie tego, jakie okoliczności faktyczne należy zbadać i jakie nowe dowody należy zgromadzić, a także dokonać abstrakcyjnej wykładni przepisów i wskazać istotne elementy, które organ administracyjny ma wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast związać organu administracyjnego dokonaną przez siebie oceną w konkretnej sprawie i nie może rozstrzygnąć jej w zastępstwie organu właściwego w sprawach azylu, który jest do tego uprawniony na mocy dyrektywy 2013/32.

95.      W związku z tym niniejszą sprawę należy postrzegać nie jako odosobniony przypadek, lecz raczej jako jednostkowy przejaw ukształtowanej w sposób świadomy szerszej struktury instytucjonalnej. W tym względzie można rzeczywiście, przy założeniu, że cechy modelu kontroli sądowej, który Węgry zdecydowały się wprowadzić w wykonaniu art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32, są takie jak wynika to z okoliczności niniejszej sprawy oraz z wyjaśnień przedstawionych przez rząd węgierski, dokonać oceny kwestii skuteczności tego modelu w ujęciu strukturalnym.

96.      Oceniany na tym poziomie model kontroli sądowej w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej, w ramach którego sądom przysługuje jedynie kompetencja kasatoryjna, podczas gdy wydawane przez nie w orzeczeniach o stwierdzeniu nieważności polecenia są w istocie ignorowane przez organy administracyjne, w sposób oczywisty nie spełnia wymogów skutecznej kontroli sądowej, które ustanowiono w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 ust. 1 karty.

97.      Na wstępie chciałbym podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż organ właściwy w sprawie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w pierwszej instancji(47) (tj. na szczeblu administracyjnym) odgrywa szczególnie istotną rolę w ramach systemu ochrony azylowej ustanowionego dyrektywą 2013/32(48).

98.      Mimo to z takiego potwierdzenia kluczowej roli odgrywanej przez organy administracyjne nie wynika w żaden sposób, że następcza kontrola sądowa musi być częściowa lub ograniczona. W szczególności pragnę zatrzymać się na zaprezentowanej przez rząd węgierski wizji zakresu kontroli sądowej, o której wspomniałem już powyżej. Przywołany wcześniej § 109 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych stanowi, że „[o]rgan jest związany sentencją i uzasadnieniem orzeczenia wydanego przez sąd właściwy w sprawach działań organów administracyjnych i postępuje zgodnie z nimi w nowym postępowaniu oraz przy przyjmowaniu decyzji”(49).

99.      Na pierwszy rzut oka ów przepis wykazuje pewne podobieństwo do szeregu innych przepisów regulujących systemy kasacyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Dość specyficzna jest natomiast dokonywana przez rząd węgierski (uderzająco wąska) wykładnia tego przepisu.

100. Oczywiście prawdą jest, że to do prawodawcy krajowego i sądów krajowych należy sformułowanie oraz wykładnia § 109 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych.

101. Jeżeli jednak ten sam przepis stanowi narzędzie egzekwowania praw, które jednostka wywodzi z prawa Unii, tak jak ma to miejsce w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej objętych zakresem prawa Unii, to dokonana przez rząd węgierski wykładnia tego przepisu jest w sposób oczywisty niedopuszczalna. Trybunał wskazał już, że wymogi przewidziane w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 i zinterpretowane w wyroku w sprawie Alheto obejmują wymóg pełnego rozpatrzenia ex nunc zarówno kwestii prawnych, jak i okoliczności faktycznych, przy czym organ administracyjny ma w szybkim czasie podporządkować się wiążącym skutkom, jakie wywołuje wobec niego rozstrzygnięcie wydane wskutek takiego rozpatrzenia(50).

102. Oznacza to, że sąd krajowy dokonujący kontroli takiej decyzji jest uprawniony do wydawania wiążących poleceń dotyczących zarówno kwestii prawnych, jak i oceny okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, które to polecenia ściśle wiążą organ administracyjny i do których to poleceń musi się on zastosować. Ta wizja kontroli sądowej jest więc całkowicie odmienna: sąd ma bowiem kontrolować działania administracji publicznej, a nie działać jak pokorny „amicus administratoris”, który przekazuje sugestie co do możliwej wykładni przepisów lub co do okoliczności faktycznych, które organ administracyjny być może mógłby uwzględnić przy wydawaniu kolejnej decyzji.

103. Z drugiej strony prawdą jest również i to, że owe wiążące skutki, jakie wobec organu administracyjnego wywołuje orzeczenie sądu, odnoszą się jedynie do sprawy, której dotyczy to orzeczenie. Innymi słowy, w następstwie wydania przez sąd orzeczenia w przedmiocie określonych zagadnień przestrzeń okoliczności faktycznych i kwestii prawnych, w ramach której może się poruszać organ administracyjny, ulega zawężeniu. To samo zagadnienie nie może zostać poddane ponownej ocenie w zakresie, w jakim sąd skutecznie „zamknął” pewną przestrzeń kwestii prawnych, wyłączając w ostatecznym rozstrzygnięciu możliwość prowadzenia w jej ramach dalszych rozważań. W przeciwnym razie sens i cel kontroli sądowej byłyby całkowicie wypaczone, a postępowania sądowo-administracyjne przekształciłby się w istocie w niekończącą się grę w proceduralnego ping-ponga.

104. Z kolei organ administracyjny może przeprowadzić własną ocenę w ramach przestrzeni kwestii prawnych, którą sąd pozostawił „otwartą”, przy czym w szczególnej dziedzinie ochrony międzynarodowej, w której ocena jest dokonywana ex nunc, ma on także obowiązek uwzględnienia wszelkich nowych okoliczności faktycznych, o ile powstały one w okresie pomiędzy wydaniem przez sąd orzeczenia o stwierdzeniu nieważności a przyjęciem nowej decyzji administracyjnej.

105. W każdym razie organ administracyjny musi jednak poruszać się w ramach tej przestrzeni, która pozostaje otwarta na mocy uprzedniego orzeczenia sądu, i dokonać oceny ex nunc w dobrej wierze; o ile bowiem musi on w sposób ciągły oceniać okoliczności faktyczne, o tyle wykonywanie przez niego tego obowiązku nie może polegać na tym, że będzie się on opierać na elementach z formalnego punktu widzenia nowych, które jednak w żaden sposób nie wpływają na ocenę okoliczności faktycznych, w celu obejścia granic uprzedniej oceny dokonanej przez sąd, która siłą rzeczy pozostaje związana z wcześniejszą decyzją administracyjną uwzględniającą pewne konkretne elementy stanu faktycznego.

106. Pragnę dodać, że moim zdaniem taki sam wniosek wypływa również z wymogów określonych w art. 47 akapit pierwszy karty(51), z którą musi być zgodna wykładnia art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 oraz sposób wykonania tego przepisu przez państwa członkowskie(52).

107. W tym kontekście należy zaznaczyć, że art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 byłby pozbawiony wszelkiej skuteczności, gdyby organ administracyjny mógł na nowo podejmować kwestie, które zostały uprzednio rozstrzygnięte przez sąd w wyroku kończącym postępowanie w sprawie(53). Taka sytuacja z pewnością naruszałaby zasadę pewności prawa, którą należy uważać za element prawa do skutecznego środka prawnego i „jeden z fundamentalnych aspektów państwa prawa”(54). Rzeczywiście, jak przypomniał ETPC, zasada pewności prawa wymaga, aby „po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przez sądy ich orzeczenia nie były już kwestionowane”(55). Ponadto, jak już w zarysie omówiono powyżej(56), niedochowanie wymogu zapewnienia skutecznego środka prawnego przed sądem narusza samą wartość państwa prawa w Unii Europejskiej.

108. Jeśli chodzi o sprawę rozpatrywaną w postępowaniu głównym, wydaje się – w świetle okoliczności przedstawionych w postanowieniu odsyłającym – że, stwierdzając nieważność drugiej decyzji administracyjnej, sąd odsyłający całkowicie pozbawił organ administracyjny pola manewru decyzyjnego. I tak o ile w pierwszym wyroku stwierdzającym nieważność sąd odsyłający polecił organowi zbadanie określonych dowodów, to w drugim wyroku stwierdzającym nieważność orzekł on, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej ma zostać uwzględniony, ponieważ ustalone zostało, że występował element uzasadnionej obawy. Organ administracyjny nie mógł zatem ponownie badać tego ustalenia.

109. Ponadto można dodać, że ignorując ocenę sądu krajowego, która została zawarta w uzasadnieniu drugiego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności, organ administracyjny wydłużył czas trwania całego postępowania (które obecnie toczy się już od pięciu lat). W ten sposób utrudnił on osiągnięcie celu polegającego na szybkim rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który ma być uwzględniany przy jego ocenie zarówno na etapie administracyjnym, jak i sądowym(57).

110. W świetle powyższych rozważań mój wstępny wniosek jest taki, że model kontroli sądowej w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej, w ramach którego sądom przysługuje jedynie kompetencja kasatoryjna, zaś wydawane przez nie w orzeczeniach o stwierdzeniu nieważności polecenia są w istocie ignorowane przez organy administracyjne ponownie rozpatrujące tę samą sprawę, który to model uwidocznił się w sprawie w postępowaniu głównym, nie spełnia wymogów skutecznej kontroli sądowej, które ustanowiono w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 akapit pierwszy karty.
D.      Rozwiązanie

111. Zaprezentowany powyżej wstępny wniosek skłania do rozważenia dwóch dodatkowych kwestii, do których odniósł się także sąd odsyłający: po pierwsze należy wskazać, jakie rozwiązanie trzeba zastosować w okolicznościach niniejszej sprawy, a po drugie ustalić, kiedy dokładnie trzeba je zastosować.
1.      Jakie rozwiązanie?

112. Kwestia ta była przedmiotem dyskusji na rozprawie. Trybunał zapytał rząd węgierski o przewidziane w prawie węgierskim narzędzia i środki, które mogłyby zapewnić skuteczne wykonanie orzeczenia sądu względem organu administracyjnego. Z udzielonej odpowiedzi zdaje się wynikać, co jednak musi zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, że takie środki nie istnieją.

113. O ile chodzi o istotę sprawy, wydaje się, że w toku postępowania sąd krajowy nie może zmusić organu administracyjnego do podjęcia żadnych konkretnych działań. Nawet jeżeli hipotetycznie można by sugerować nałożenie grzywien lub wydanie nakazów sądowych, to środki te – pomijając już kwestię ich skuteczności – zdają się w ogóle nie być dostępne.

114. Wraz z wydaniem przez sąd merytorycznego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie zamykana jest zarówno sama sprawa, jak i dotyczące jej postępowanie sądowe. W związku z tym logicznie niemożliwe jest, aby sąd rozpoczął wówczas procedurę egzekwowania własnego orzeczenia wobec organu administracyjnego, skoro nie występuje w ogóle stan zawisłości sporu. Wykonanie orzeczenia sądu powinno bowiem nastąpić z mocy samego prawa, mianowicie z mocy § 109 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych, o ile wykładnia tego przepisu i realia krajowe rzeczywiście skłaniałyby do przyjęcia takiego wniosku.

115. W związku z tym wydaje się, że w prawie krajowym nie przewidziano żadnej realnej alternatywy dla instytucji dobrowolnego zastosowania się do orzeczenia sądowego, z której sądy mogłyby skorzystać w celu zobowiązania organu administracyjnego do zastosowania się do wydanego przez nie orzeczenia. W związku z tym rodzi się pytanie, jak zwraca na to uwagę sąd odsyłający, czy prawo Unii przewiduje w takiej sytuacji jakiekolwiek rozwiązanie, z którego mógłby skorzystać sąd krajowy.

116. Moim zdaniem tak. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że „na mocy zasady pierwszeństwa prawa Unii, która jest istotną cechą porządku prawnego Unii […], okoliczność powoływania się przez państwo członkowskie na przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, nie może mieć wpływu na skuteczność prawa Unii na terytorium tego państwa”(58). Zasada pierwszeństwa (i skutku bezpośredniego(59)) zobowiązuje w związku z tym sąd do odmowy zastosowania każdego przepisu krajowego, który prowadzi do ukształtowania systemu kontroli sądowej w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej w sposób niezgodny z art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 i z art. 47 akapit pierwszy karty, oraz uniemożliwia sądowi krajowemu osiągnięcie celu przyświecającego tymże przepisom(60).

117. Rozumiem, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości dokonania zgodnej z prawem Unii wykładni prawa krajowego. W związku z tym, w świetle prawa Unii, w niniejszej sprawie jedynym możliwym rozwiązaniem jest odmowa zastosowania niezgodnego przepisu(61). Od razu nasuwa się jednak pytanie, jak w kontekście niniejszej sprawy miałaby wyglądać odmowa zastosowania takiego przepisu.

118. Odpowiedź zależy od tego, jakie przepisy proceduralne będą miały ostatecznie zastosowanie do sprawy w postępowaniu głównym w chwili, w której sąd odsyłający będzie ponownie orzekał w jej przedmiocie.

119. Jeżeli zastosowanie będą miały przepisy proceduralne obowiązujące od dnia 1 stycznia 2018 r., zastosowanie zasady pierwszeństwa prawa Unii doprowadzi do wyeliminowania wyjątku, w drodze którego sądom administracyjnym odebrano kompetencję do zmiany decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej. Rozumiem, że ów wyjątek przewidziano w § 68 ust. 5 ustawy o azylu. W ramach toczącego się na szczeblu krajowym postępowania w sprawie będzie można wówczas skorzystać z ogólnej kompetencji do zmiany decyzji administracyjnych, która jest obecnie wykonywana na podstawie § 90 ust. 1 KPA.

120. Jeżeli zastosowanie będą miały uregulowania proceduralne obowiązujące w okresie od dnia 15 września 2015 r. do dnia 1 stycznia 2018 r., kompetencja do zmiany decyzji administracyjnych w rozpatrywanej sprawie będzie mogła zostać wykonana w drodze odmowy zastosowania przepisu, na podstawie którego z wykazu zawartego w § 339 ust. 2 KPC w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 września 2015 r. usunięto literę j) i który zmienił także § 68 ust. 5 ustawy o azylu. W związku z tym de facto zastosowanie będzie miał ten zbiór przepisów proceduralnych, który obowiązywał w odniesieniu do spraw dotyczących ochrony międzynarodowej przed dniem 15 września 2015 r.

121. Podsumowując, wspólnym mianownikiem jest to, że zaproponowane rozwiązanie w istocie polega na wyeliminowaniu normy wyłączającej obowiązywanie modelu przewidującego możliwość zmiany decyzji w toku kontroli sądowej w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej. W obu przypadkach po wyeliminowaniu takiej normy sądy krajowe nie będą musiały podejmować żadnych czynności innych niż te, które podejmowały już w przeszłości, a których w rzeczywistości nie mogą co do zasady podejmować obecnie.
2.      Kiedy można zastosować to rozwiązanie?

122. Ostatnie zagadnienie dotyczy chwili, z którą zasada pierwszeństwa prawa Unii wywołuje wskazany powyżej efekt eliminacyjny. Mając na uwadze rozpatrywane łącznie wymogi szybkiego przeprowadzenia kontroli i zapewnienia, że organ administracyjny zastosuje się do uprzedniego orzeczenia sądowego, które to wymogi ustanowiono w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 akapit pierwszy karty, wyżej wymieniona kompetencja jest przyznawana sądowi krajowemu z chwilą wystąpienia sytuacji, w której (i) jednoznaczna ocena zawarta w orzeczeniu sądu stwierdzającym nieważność decyzji administracyjnej zostaje zignorowana przez organ administracyjny, (ii) jeżeli brak jest jakichkolwiek nowych elementów, które taki organ administracyjny powinien był w sposób uzasadniony i zgodny z prawem wziąć pod uwagę, co sprawia, że przyznana wnioskodawcy ochrona prawna zostaje pozbawiona wszelkiej skuteczności.

123. Mówiąc prościej, rozstrzygające są w tym względzie nie aspekty ilościowe, lecz jakościowe. W kontekście rozważań dotyczących zawężania organowi administracyjnemu przestrzeni decyzyjnej w następstwie dokonanej uprzednio przez sąd oceny, które to rozważania zaprezentowano powyżej, w pkt 103–105 niniejszej opinii, z punktu widzenia prawa Unii sąd krajowy nabywa kompetencję do zmiany decyzji w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej z chwilą, w której jego orzeczenie zostaje po raz pierwszy zignorowane. Nie ma przy tym znaczenia, czy taka sytuacja ma miejsce w toku kontroli sądowej przeprowadzanej po raz siódmy, trzeci czy też nawet po raz drugi.

124. W związku z tym mój drugi wstępny wniosek jest taki, że w celu zapewnienia przestrzegania art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 akapit pierwszy karty sąd krajowy, orzekając w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, ma obowiązek odmówić zastosowania przepisu krajowego, na podstawie którego przysługująca mu kompetencja zostaje ograniczona jedynie do stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. Obowiązek ten powstaje wówczas, gdy jednoznaczna ocena zawarta w orzeczeniu sądu stwierdzającym nieważność uprzedniej decyzji administracyjnej zostaje zignorowana przez organ administracyjny rozpatrujący od nowa tę samą sprawę, jeżeli brak jest jakiejkolwiek nowych elementów, które taki organ administracyjny powinien był w sposób uzasadniony i zgodnie z prawem wziąć pod uwagę, co sprawia, że przyznana wnioskodawcy na mocy tychże przepisów ochrona prawna zostaje pozbawiona wszelkiej skuteczności.

125. Tytułem uwagi końcowej, należy zauważyć, że ogólne rozważania na temat kluczowej roli, jaką skuteczna kontrola sądowa odgrywa przy zachowywaniu zasady państwa prawa w obrębie każdego systemu prawnego, odnoszą się do wykonywania na szczeblu krajowym przepisów należących do każdej dziedziny prawa Unii. Dotyczy to zwłaszcza zakresu i skali wiążących skutków orzeczeń sądowych oraz spoczywającego na organach publicznych obowiązku ich wykonywania w całości i w dobrej wierze. To powiedziawszy, należy także podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy są konkretne wymogi w zakresie szybkości i jakości kontroli sądowej, które ustanowiono w szczegółowym akcie prawa wtórnego, a dokładnie w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 regulującej dość szczególną dziedzinę prawa.
V.      Wnioski

126. W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytania przedstawione przez Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy w Peczu, Węgry) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
–        Artykuł 46 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej  w związku z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że model kontroli sądowej w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej, w ramach którego sądom przysługuje jedynie kompetencja kasatoryjna, zaś wydawane przez nie w orzeczeniach o stwierdzeniu nieważności polecenia są w istocie ignorowane przez organy administracyjne ponownie rozpatrujące tę samą sprawę, który to model uwidocznił się w sprawie w postępowaniu głównym, nie spełnia wymogów skutecznej kontroli sądowej, które ustanowiono w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 akapit pierwszy karty.
–        Sąd krajowy, orzekając w okolicznościach takich jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, musi odmówić zastosowania przepisu krajowego, na podstawie którego przysługująca mu kompetencja zostaje ograniczona jedynie do stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. Obowiązek ten powstaje wówczas, gdy jednoznaczna ocena zawarta w orzeczeniu sądu stwierdzającym nieważność uprzedniej decyzji administracyjnej zostaje zignorowana przez organ administracyjny rozpatrujący od nowa tę samą sprawę, jeżeli brak jest jakiejkolwiek nowych elementów, które taki organ administracyjny powinien był w sposób uzasadniony i zgodnie z prawem wziąć pod uwagę, co sprawia, że przyznana wnioskodawcy na mocy tychże przepisów ochrona prawna zostaje pozbawiona wszelkiej skuteczności.

1      Język oryginału: angielski.

2      Hasło Table tennis [Tenis stołowy], w: Encyclopædia Britannica, Britannica Academic, 21 sierpnia 2018 r., https://academic.eb.com/levels/collegiate/article/table-tennis/70842 (data ostatniego dostępu: 15 stycznia 2019 r.).

3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.  (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).

4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).

5      Dyrektywa Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. 2005, L 326, s. 13).

6      Konwencja dotycząca statusu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 137, nr 2545 (1954)], uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r.

7      Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584.

8      Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 105, 106.

9      Wyrok z dnia 18 października 2018 r., E.G., C‑662/17, EU:C:2018:847, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.

10      Artykuł 47 akapit pierwszy karty ma następujące brzmienie: „Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule”.

11      Jednocześnie z wyjaśnień dotyczących karty jasno wynika, że ochrona zapewniana na podstawie art. 47 akapit pierwszy karty jest bardziej rozległa niż ochrona udzielana na podstawie art. 13 EKPC, ponieważ gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem. Ponadto, inaczej niż ma to miejsce w przypadku art. 6 ust. 1 EKPC, przewidziane w art. 47 akapit drugi karty prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy nie jest ograniczone do spraw odnoszących się do praw i obowiązków o charakterze cywilnym oraz zasadności każdego oskarżenia w sprawie karnej. Zobacz wyjaśnienia dotyczące Karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 17).

12      Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 145.

13      Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 148.

14      Zobacz w tym względzie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:327, pkt 71.

15      Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 102–118. 

16      Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 111. W tym samym kontekście, a konkretnie w kwestii konieczności przeprowadzenia rozprawy przez sąd dokonujący kontroli, zob. wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, pkt 42–48.

17      Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:327, pkt 68. 

18      Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 113.

19      Wyroki: z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo. 

20      Wyroki: z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, pkt 23; z dnia 25 lipca 2002 r., Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, pkt 38, 39. Zobacz niedawny wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo.

21      Wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 30. Zobacz także wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo.

22      Jak już zasugerowałem w innych opiniach, w ostatecznym rozrachunku to sąd (krajowy) ma kompetencję do zapewnienia przestrzegania prawa i to na nim spoczywa odpowiedzialność w tym zakresie. W związku z tym okoliczność, że organom administracyjnym pozostawiono na szczeblu krajowym zakres uznania przy podejmowaniu decyzji dotyczących określonych kwestii, nie może stać na przeszkodzie w wypełnianiu przez sądy ich zasadniczej roli, jaką jest ochrona praw jednostek; zob. moje opinie: w sprawie Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:387, pkt 127–129; w sprawie Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:494, pkt 112.

23      Wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105.

24      Zobacz w szczególności postanowienie z dnia 17 grudnia 2018 r., Komisja/Polska, C‑619/18 R, EU:C:2018:1021, pkt 41, 42 oraz 65–67 i przytoczone tam orzecznictwo; wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 42 i nast.; z dnia 6 marca 2018 r., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, pkt 35–37; z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 60 i nast..

25      Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 29.

26      Tak jak w sprawie, która zakończyła się wydaniem wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117.

27      Tego przypadku dotyczyła sprawa, w której wydano postanowienie z dnia 17 grudnia 2018 r., Komisja/Polska, C‑619/18 R, EU:C:2018:1021.

28      Wyroki: z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 36.

29      Mowa jest o nim w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32.

30      Wyrok ETPC z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie Hornsby przeciwko Grecji (CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, § 40), w którym ETPC orzekł, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1, ponieważ organ wykonawczy nie wykonał orzeczenia sądu. Słuszność tych rozważań była od tego czasu wielokrotnie potwierdzana. Zobacz na przykład wyrok ETPC z dnia 7 maja 2002 r. w sprawie Burdov przeciwko Rosji (CE:ECHR:2002:0507JUD005949800, §§ 34–37); wyrok ETPC z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie Jasiūnienė przeciwko Litwie (CE:ECHR:2003:0306JUD004151098, § 27–31); wyrok ETPC z dnia 7 kwietnia 2005 r.  w sprawie Užkurėlienė przeciwko Litwie (CE:ECHR:2005:0407JUD006298800, § 36), w którym stwierdzono jednak, że zarzucane opóźnienia w wykonaniu orzeczenia sądowego nie stanowiły naruszenia art. 6 EKPC; wyrok ETPC z dnia 7 lipca 2005 r.  w sprawie Malinovskiy przeciwko Rosji (CE:ECHR:2005:0707JUD004130202, §§ 34–39); wyrok ETPC z dnia 31 października 2006 r.  w sprawie Jeličić przeciwko Bośni i Hercegowinie (CE:ECHR:2006:1031JUD004118302, §§ 38–45); wyrok ETPC z dnia 15 października 2009 r.  w sprawie Yuriy Nikolayevich Ivanov przeciwko Ukrainie (CE:ECHR:2009:1015JUD004045004, § 51–57); wyrok ETPC z dnia 19 czerwca 2012 r.  w sprawie Murtić i Ćerimović przeciwko Bośni i Hercegowinie (CE:ECHR:2012:0619JUD000649509, §§ 27–30).

31      Wyrok ETPC z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie Hornsby przeciwko Grecji (CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, § 40).

32      Wyrok ETPC z dnia 11 stycznia 2018 r.  w sprawie Sharxhi i in. przeciwko Albanii (CE:ECHR:2018:0111JUD001061316, § 92–93), w którym powołano wyrok ETPC z dnia 12 lipca 2005 r.  w sprawie Okyay i in. przeciwko Turcji (CE:ECHR:2005:0712JUD003622097, § 72) i wyrok ETPC z dnia 15 stycznia 2009 r.  w sprawie Burdov przeciwko Rosji (nr 2) (CE:ECHR:2009:0115JUD003350904, § 68).

33      Zobacz na przykład niedawne wyroki: z dnia 24 października 2018 r., XC i in., C‑234/17, EU:C:2018:853, pkt 25; z dnia 7 listopada 2018 r., K i B, C‑380/17, EU:C:2018:877, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo. 

34      Zobacz § 339 ust. 1 KPC w brzmieniu wówczas obowiązującym. Zobacz § 339 ust. 2 KPC, który zawiera (niewyczerpujący) wykaz tych wyjątków.

35      „Sąd może zmienić decyzję organu właściwego w sprawach uchodźców. Orzeczenie sądu jest prawomocne”.

36      Zobacz § 109 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym i czynnościach administracyjnych, a także § 339 ust. 1 KPC. Te same przepisy obowiązywały również przed dniem 1 września 2015 r.

37      Zobacz egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (ustawa CXL z 2015 r. w sprawie zmiany niektórych ustaw w zakresie zarządzania masową imigracją).

38      Paragraf 90 ust. 1 közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (ustawy I z 2017 r. o nowym kodeksie postępowania administracyjnego, zwanej dalej „KPA”) zastąpił, z dniem 1 stycznia 2018 r., dotychczas obowiązujący KPC w zakresie dotyczącym postępowań sądowo-administracyjnych. 

39      Paragraf 68 ust. 5 ustawy o azylu stanowi, co następuje: „Decyzja wydana przez organ właściwy w sprawach uchodźców nie może zostać zmieniona przez sąd”.

40      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 27 czerwca 2013 r., Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 lutego 2015 r., Baczó i Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także wyrok z dnia 16 maja 2000 r., Preston i in., C‑78/98, EU:C:2000:247, pkt 57.

41      Zobacz w tym względzie moja opinia w sprawie Scialdone, C‑574/15, EU:C:2017:553, pkt 100–103. 

42      Zobacz powyżej, pkt 70, 71.

43      Wyrok z dnia 24 października 2018 r., XC i in., C‑234/17, EU:C:2018:853, pkt 27.

44      Zobacz pkt 70 powyżej.

45      Zobacz niedawny wyrok z dnia 24 października 2018 r., XC i in., C‑234/17, EU:C:2018:853, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo. 

46      Zobacz niedawny wyrok z dnia 24 października 2018 r., XC i in., C‑234/17, EU:C:2018:853, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także wyroki: z dnia 14 grudnia 1995 r., Peterbroeck, C‑312/93, EU:C:1995:437, pkt 14; z dnia 14 grudnia 1995 r., van Schijndel i van Veen, C‑430/93 i C‑431/93, EU:C:1995:441, pkt 19.

47      Używając terminologii dyrektywy 2013/32, „organ rozstrzygający”, który zdefiniowano w art. 2 lit. f) tejże dyrektywy, to „każdy organ quasi-sądowy lub administracyjny w państwie członkowskim odpowiedzialny za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i właściwy do podejmowania decyzji w takich sprawach w pierwszej instancji”. 

48      Trybunał w istocie stwierdził, że „rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez organ administracyjny lub quasi-sądowy, dysponujące szczególnymi środkami i personelem wyspecjalizowanym w tej dziedzinie, jest zasadniczym etapem wspólnych procedur wprowadzonych […] dyrektywą [2013/32]”. Zobacz wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 116; z dnia 4 października 2018 r., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, pkt 96.

49      Wyróżnienie własne.

50      Powyżej, pkt 41–47. 

51      Co się tyczy związku między zasadą skuteczności jako jednym z dwóch wymogów w zakresie autonomii proceduralnej państw członkowskich oraz prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego przed sądem zgodnie z art. 47 karty, zob. moja opinia w sprawie Banger, C‑89/17, EU:C:2018:225, pkt 99 i nast.

52      Wyrok z dnia 18 października 2018 r., E.G.,  C‑662/17, EU:C:2018:847, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.

53      Zobacz analogicznie także wyroki ETPC: z dnia 2 listopada 2004 r.  w sprawie Tregubenko przeciwko Ukrainie (CE:ECHR:2004:1102JUD006133300, §§ 34–38); z dnia 6 października 2011 r.  w sprawie Agrokompleks przeciwko Ukrainie (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, §§ 150, 151).

54      Wyrok ETPC z dnia 6 października 2011 r.  w sprawie Agrokompleks przeciwko Ukrainie (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, § 144 i przytoczone tam orzecznictwo).

55      Wyrok ETPC z dnia 6 października 2011 r.  w sprawie Agrokompleks przeciwko Ukrainie (CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, § 144 i przytoczone tam orzecznictwo).

56      Zobacz pkt 48–62 powyżej.

57      Jeśli chodzi o etap przedsądowy, zob. art. 31 ust. 2 i motyw 18 dyrektywy 2013/32. Co się tyczy spoczywającego na sądach obowiązku zapewnienia „że wnioski będą rozstrzygane w najkrótszym możliwym terminie”, zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 148.

58      Zobacz wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo. 

59      Nie wchodząc w (dość akademickie) rozważania na temat tego, czy odmowa zastosowania niezgodnych przepisów prawa krajowego w sprawie takiej jak niniejsza wynika wyłącznie z zasady pierwszeństwa prawa Unii, czy też z zasady pierwszeństwa i skutku bezpośredniego, stwierdzam, że w tym względzie wystarczy zauważyć, iż Trybunał uznał już – w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, pkt 78 – że art. 47 akapit pierwszy karty wywołuje skutek bezpośredni. 

60      Zobacz analogicznie także wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 62–64.

61      O ile oczywiście przynajmniej w teorii można również rozważać naprawienie szkody wyrządzonej ewentualnym naruszeniem prawa Unii, którego dopuściło się państwo członkowskie, to raczej jasne jest, że w sytuacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej takie rozwiązanie byłoby iluzoryczne i nieskuteczne.