CELEX: 62002CJ0233
Language: de
Date: 2004-03-23 00:00:00
Title: Urteil des Gerichtshofes (Plenum) vom 23. März 2004. # Französische Republik gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. # Mit den Vereinigten Staaten von Amerika vereinbarte Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz - Fehlende Bindungswirkung. # Rechtssache C-233/02.

Rechtssache C-233/02Französische RepublikgegenKommission der Europäischen Gemeinschaften
            «Mit den Vereinigten Staaten von Amerika vereinbarte Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz
                –  Fehlende Bindungswirkung»
            
            
               
                  Schlussanträge des Generalanwalts S. Alber vom 25. September 2003
                     
               
               
            
                   
               
               
            
               
                  Urteil des Gerichtshofes (Plenum) vom 23. März 2004
                     
               
               
            
                   
               
               
            
            Leitsätze des Urteils
         
         
                  1.
                  Handlungen der Organe  –  Mit den Vereinigten Staaten von Amerika vereinbarte Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz
                      –  Für die Billigung eines solchen Aktes zuständiges Organ  –  Berücksichtigung der Zuständigkeitsverteilung und des institutionellen Gleichgewichts, die der Vertrag auf dem Gebiet der
                     gemeinsamen Handelspolitik festgelegt hat  –  Fehlende Bindungswirkung der Leitlinien  –  Unerheblich
                  (Artikel 133 EG und 300 EG)
         
                  2.
                  Völkerrechtliche Verträge  –  Feststellung der Verbindlichkeit  –  Entscheidendes Merkmal  –  Wille der Parteien  –  Mit den Vereinigten Staaten von Amerika vereinbarte Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz
                      –  Fehlende Bindungswirkung  –  Beeinträchtigung der Ausübung des Rechts zur gesetzgeberischen Initiative durch die Kommission  –  Ausschluss
                  (Artikel  300 EG)
         
         
          
         1.
         Der Umstand, dass einem Akt wie den mit den Vereinigten Staaten von Amerika vereinbarten Leitlinien für eine Zusammenarbeit
            in Regelungsfragen und zur Transparenz die bindende Wirkung fehlt, reicht nicht aus, der Kommission die Zuständigkeit zu seiner
            Billigung zu verleihen. Da es sich im vorliegenden Fall um einen Akt handelt, mit dem die Gefahr von Spannungen verringert
            werden soll, die mit dem Vorhandensein technischer Hemmnisse für den Warenhandel verknüpft sind, müssen nämlich für die Festlegung
            der Bedingungen, unter denen die Billigung eines solchen Aktes erfolgen kann, die Zuständigkeitsverteilung und das institutionelle
            Gleichgewicht, die durch den Vertrag auf dem Gebiet der gemeinsamen Handelspolitik festgelegt worden sind, angemessen berücksichtigt
            werden.
         
         
               (Randnr. 40)
         
         
          
         2.
         Für die Feststellung, ob ein Akt wie die mit den Vereinigten Staaten von Amerika vereinbarten Leitlinien für eine Zusammenarbeit
            in Regelungsfragen und zur Transparenz bindend ist, stellt grundsätzlich der Wille der Parteien das entscheidende Kriterium
            dar. Im vorliegenden Fall kommt dieser Wille im Wortlaut der Leitlinien klar zum Ausdruck, da nämlich in Ziffer 7 der Leitlinien
            klargestellt wird, dass mit diesem Schriftstück die Leitlinien festgelegt werden sollen, die die Regelungsbehörden der Bundesregierung
            der Vereinigten Staaten und der Dienststellen der Kommission „auf freiwilliger Basis anwenden wollen“. Aus dieser Klarstellung
            geht hervor, dass die Parteien bei der Vereinbarung dieser Leitlinien nicht die Absicht hatten, sie rechtlich bindende Verpflichtungen
            einzugehen. Folglich stellen diese Leitlinien kein bindendes Abkommen dar und sind somit von Artikel 300 EG nicht erfasst.
         
         
         Da ihnen die bindende Wirkung fehlt, konnten diese Leitlinien keine Verpflichtungen der Kommission bei der Wahrnehmung ihrer
            Aufgabe der gesetzgeberischen Initiative im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens der Gemeinschaft begründen. Auch der Umstand
            allein, dass ein Akt wie die Leitlinien den Weg zu Möglichkeiten eröffnet, vorherige Konsultationen einzuleiten und Informationen
            einzuholen, die vor der Vorlage geeigneter Vorschläge als erforderlich erachtet werden, kann keine Beeinträchtigung der Ausübung
            des Initiativrechts durch die Kommission bewirken.
         
         
               (Randnrn.42-43, 45, 50-51)
      

      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
            
            URTEIL DES GERICHTSHOFES (Plenum )23. März 2004(1)
         
         
            
         
               „Mit den Vereinigten Staaten von Amerika vereinbarte Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz
                   –  Fehlende Bindungswirkung“
               
               
             In der Rechtssache C-233/02 
            
            
            Französische Republik, vertreten durch R. Abraham, G. de Bergues und P. Boussaroque als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
            
            
            Klägerin, 
            
            gegen
            Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch P. J. Kuijper und A. van Solinge als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
            
            Beklagte,  Beklagte, unterstützt durchVereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch J. Collins als Bevollmächtigten im Beistand von M. Hoskins, Barrister, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
            
             wegen Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission, mit der diese mit den Vereinigten Staaten von Amerika ein Abkommen
            über Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz geschlossen hat,
             erlässt
            
            DER GERICHTSHOF (Plenum ),
            
             unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans (Berichterstatter), C. Gulmann
            und J. N. Cunha Rodrigues, der Richter A. La Pergola, J.-P. Puissochet und R. Schintgen, der Richterinnen F. Macken und N. Colneric
            sowie des Richters S. von Bahr, 
            
             Generalanwalt: S. Alber,Kanzler: R. Grass,
            
            
            
            
            nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 25. September 2003,
         folgendes
         
         
         Urteil
         1
            
          Mit Klageschrift, die am 21. Juni 2002 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Französische Republik gemäß
         Artikel 230 EG die Nichtigerklärung der Entscheidung beantragt, mit der die Kommission der Europäischen Gemeinschaften mit
         den Vereinigten Staaten von Amerika ein Abkommen über „Leitlinien für die Zusammenarbeit in Regelungsfragen und die Transparenz“
         (im Folgenden: angefochtene Entscheidung bzw. Leitlinien) geschlossen hat. 
         
         
            
               Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt
            EG-Vertrag
         
         2
            
          Teil III Titel IX „Gemeinsame Handelspolitik“ des EG-Vertrags enthält Artikel 133, der in den Absätzen 1 bis 4 bestimmt: 
         „(1) Die gemeinsame Handelspolitik wird nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet; dies gilt insbesondere für die Änderung
         von Zollsätzen, den Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen, die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen, die Ausfuhrpolitik
         und die handelspolitischen Schutzmaßnahmen, zum Beispiel im Fall von Dumping und Subventionen. 
         (2) Die Kommission unterbreitet dem Rat Vorschläge für die Durchführung der gemeinsamen Handelspolitik. 
         (3) Sind mit einem oder mehreren Staaten oder internationalen Organisationen Abkommen auszuhandeln, so legt die Kommission
         dem Rat Empfehlungen vor; dieser ermächtigt die Kommission zur Einleitung der erforderlichen Verhandlungen. 
          Die Kommission führt diese Verhandlungen im Benehmen mit einem zu ihrer Unterstützung vom Rat bestellten besonderen Ausschuss
         nach Maßgabe der Richtlinien, die ihr der Rat erteilen kann. 
          Die einschlägigen Bestimmungen des Artikels 300 finden Anwendung. 
         (4) Bei der Ausübung der ihm in diesem Artikel übertragenen Befugnisse beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit.“ 
         
         
         
         3
            
          Artikel 300 Absätze 1 bis 3 EG lautet: 
         „(1) Soweit dieser Vertrag den Abschluss von Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Staaten oder internationalen
         Organisationen vorsieht, legt die Kommission dem Rat Empfehlungen vor; dieser ermächtigt die Kommission zur Einleitung der
         erforderlichen Verhandlungen. Die Kommission führt diese Verhandlungen im Benehmen mit den zu ihrer Unterstützung vom Rat
         bestellten besonderen Ausschüssen nach Maßgabe der Richtlinie, die ihr der Rat erteilen kann. 
          Bei der Ausübung der ihm in diesem Absatz übertragenen Zuständigkeiten beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit, außer
         in den Fällen des Absatzes 2 Unterabsatz 1, in denen er einstimmig beschließt. 
         (2) Vorbehaltlich der Zuständigkeiten, welche die Kommission auf diesem Gebiet besitzt, werden die Unterzeichnung, mit der
         ein Beschluss über die vorläufige Anwendung vor dem Inkrafttreten einhergehen kann, sowie der Abschluss der Abkommen vom Rat
         mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission beschlossen. Der Rat beschließt einstimmig, wenn das Abkommen einen
         Bereich betrifft, in dem für die Annahme interner Vorschriften Einstimmigkeit vorgesehen ist, sowie im Fall der in Artikel
         310 genannten Abkommen.
         …
         (3) Mit Ausnahme der Abkommen im Sinne des Artikels 133 Absatz 3 schließt der Rat die Abkommen nach Anhörung des Europäischen
         Parlaments, und zwar auch in den Fällen, in denen das Abkommen einen Bereich betrifft, bei dem für die Annahme interner Vorschriften
         das Verfahren des Artikels 251 oder des Artikels 252 anzuwenden ist. …“
         
         Die Erklärung über die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten
               von Amerika
         
         4
            
          Auf dem Londoner Gipfel am 18. Mai 1998 verabschiedeten die Europäische Union und die Vereinigten Staaten von Amerika (im
         Folgenden: die Partner) eine Erklärung über die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft.
         
         
         
         5
            
          Nach Ziffer 10 dieser Erklärung wollen die Partner ihre Bemühungen auf die Beseitigung der Hemmnisse konzentrieren, die erhebliche
         Auswirkungen auf den transatlantischen Handel und die transatlantischen Investitionen haben, insbesondere der Hindernisse
         in Form von Vorschriften, die den Zugang zu den Märkten für Waren oder Dienstleistungen begrenzen. 
         
         
         
         6
            
          In Ziffer 17 dieser Erklärung bekunden die Partner ihre Absicht, 
         
         
         
          
         –
            so bald wie möglich eine Übersicht über die Bereiche für ein gemeinsames Vorgehen sowohl bilateraler als auch multilateraler
               Art zu erstellen, einschließlich eines Zeitplans für die Erzielung konkreter Ergebnisse; 
            
         
         
         
         
          
         –
            alle erforderlichen Schritte zu unternehmen, die die rasche Umsetzung dieses Plans erlauben, einschließlich der erforderlichen
               Ermächtigung zur Einleitung von Verhandlungen. 
            
         
         
         
         
         
         7
            
          In einer Fußnote zu der Erklärung heißt es, dass dieser kein Verhandlungsmandat der Europäischen Union zu entnehmen sei.
         
         Der Aktionsplan für die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft
         
         8
            
          Die Partner nahmen den Aktionsplan für die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft an, dem der Rat der Europäischen Union
         am 9. November 1998 zustimmte (im Folgenden: Aktionsplan). In diesem Rahmen ermächtigte der Rat die Kommission, Verhandlungen
         über den Abschluss bilateraler Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika, insbesondere auf dem Gebiet der technischen
         Handelshemmnisse, einzuleiten (Pressemitteilung Nr. 12560/98 des Rates vom 9. November 1998). 
         
         
         
         9
            
          Der dritte, dem bilateralen Vorgehen gewidmete Teil des Aktionsplans enthält eine Ziffer 3.1, in der technische Hemmnisse
         im Handel mit Waren behandelt werden. In Ziffer 3.1.1 „Zusammenarbeit in Regelungsfragen“ dieses Plans ist vorgesehen, dass
         die Partner verschiedene Maßnahmen treffen, darunter insbesondere 
         
         
         
          
         –
            die Ermittlung und Anwendung von gemeinsam aufgestellten allgemeinen Grundsätzen/Leitlinien für eine wirksame Zusammenarbeit
               in Regelungsfragen; 
            
         
         
         
         
          
         –
            die gemeinsame Untersuchung von im gegenseitigen Einvernehmen geregelten Aspekten, insbesondere des Zugangs zu den Regelungsverfahren
               der anderen Seite im Hinblick auf Transparenz und Beteiligung der Öffentlichkeit – einschließlich der Möglichkeit einer echten
               Mitwirkung aller interessierten Parteien an diesen Verfahren und einer gebührenden Berücksichtigung ihrer Standpunkte; 
            
         
         
         
         
          
         –
            auf der Grundlage dieser Prüfung die Suche nach Mitteln und Wegen, wie der Zugang zu den Regelungsverfahren der anderen Seite
               verbessert werden kann, sowie die Entwicklung gemeinsam aufgestellter allgemeiner Grundsätze/Leitlinien in Bezug auf diese
               Verfahren unter Wahrung der Unabhängigkeit der jeweiligen Regelungsbehörden. 
            
         
         
         
         Die Leitlinien Die Verhandlung über die Leitlinien 
         
         
         10
            
          Im Juli 1999 begannen zwischen den zuständigen Dienststellen der Kommission und ihren Ressortkollegen der Dienststellen des
         amerikanischen Handelsbeauftragten und des Handelsministeriums Gespräche über die Leitlinien. 
         
         
         
         11
            
          Während der gesamten Gespräche betonten die Dienststellen der Kommission, dass die Leitlinien keine völkerrechtlichen Ansprüche
         oder Verpflichtungen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika schaffen werden. 
         
         
         
         12
            
          Im Februar 2002 wurden die Leitlinien durch eine Erklärung zwischen den Verhandlungsführern der Dienststellen der Kommission
         und ihren amerikanischen Ressortkollegen beschlossen. Das Schriftstück wurde nicht unterschrieben. 
         
         
         
         13
            
          Dieser Text wurde der Kommission übermittelt, die ihn in ihrer Sitzung vom 9. April 2002 zur Kenntnis nahm. Er wurde nicht
         im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. 
         
          Die Mitteilung der Dienststellen der Kommission vom 9. April 2002 über die Leitlinien 
         
         
         14
            
          Am 9. April 2002 richteten die Dienststellen der Kommission an den gemäß Artikel 133 Absatz 3 EG eingerichteten Ausschuss
         eine Mitteilung, der als Anlage der Text der Leitlinien in der endgültigen Fassung vom 13. Februar 2002 beigefügt war. 
         
         
         
         15
            
          In dieser Mitteilung führen die Dienststellen der Kommission insbesondere aus: 
         „Der im Rahmen der Transatlantischen Wirtschaftspartnerschaft (TWP) beschlossene Aktionsplan umfasst eine bilaterale Verpflichtung,
         mit den amerikanischen Stellen Leitlinien für die Zusammenarbeit in Regelungsfragen und die Transparenz auszuarbeiten. Seit
         Ende 1999 haben wir über die Leitlinien verhandelt. In der Vergangenheit haben wir Sie mehrfach – zuletzt im Januar 2001 –
         über die Fortschritte bei diesen Verhandlungen informiert. Heute freue ich mich, Ihnen mitteilen zu können, dass wir auf Expertenebene
         mit dem Handelsbeauftragten der Vereinigten Staaten Übereinstimmung über den beigefügten Text erzielt haben.“ 
         
         
         
         16
            
          Im Text dieser Mitteilung wurde ferner hervorgehoben, dass die Richtlinien – wie aus ihnen selbst hervorgeht – von den Partnern
         auf freiwilliger Basis, im Einklang mit den von der jeweiligen Seite angewandten Regeln und der verfolgten Politik anzuwenden
         seien und dass diese Leitlinien kein völkerrechtliches Abkommen darstellten, sondern vielmehr ein Ergebnis, zu dem die zuständigen
         Dienststellen beider Partner gelangt seien und das dem nächsten Gipfel Europäische Union – Vereinigte Staaten von Amerika
         vorzulegen sei. 
         
          Wortlaut der Leitlinien
         
         
         17
            
          Die Leitlinien umfassen sechs Abschnitte: Einleitung (I), Ziele (II), Anwendungsbereich (III), Maßnahmen im Bereich der Zusammenarbeit
         in Regelungsfragen (IV), Maßnahmen im Bereich der Transparenz (V) und verfahrensrechtliche Aspekte der Leitlinien (VI). 
         
         
         
         18
            
          In Abschnitt I der Leitlinien wird auf den Kontext verwiesen, in dem diese Leitlinien angenommen worden sind, insbesondere
         die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft und den Aktionsplan.
         
         
         
         19
            
          Als Ziele dieser Leitlinien werden in deren Abschnitt II die Verbesserung der Zusammenarbeit der Regelungsbehörden der Partner
         und die Erhöhung der Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung von Regelungen genannt, um so die wirtschaftlichen
         Spannungen zwischen den Partnern zu verringern und zu lösen und den Warenhandel zu erleichtern. Daher verfolge die Zusammenarbeit
         insbesondere den Zweck, die Vorbereitung und Ausarbeitung von Regelungsvorschlägen zu verbessern, die Qualität und das Niveau
         der Regelungen zu erhöhen, die Divergenzen zwischen den Regelungen durch einen systematischeren Dialog zwischen den Regelungsbehörden
         zu vermindern oder sogar zu beseitigen (Ziffer 4 Buchstabe a der Leitlinien) und durch den Informationsaustausch eine bessere
         Vorhersehbarkeit bei der Ausarbeitung von Regelungen sicherzustellen (Ziffer 4 Buchstabe b). In Bezug auf die Transparenz
         sind die Ziele zunächst, die Beteiligung der Öffentlichkeit am Regelungsprozess zu fördern, indem ihr Zugang zu den vorbereitenden
         Dokumenten, Analysen und maßgebenden Daten gewährt und allen interessierten innerstaatlichen und ausländischen Parteien die
         Möglichkeit eingeräumt wird, rechtzeitig Stellungnahmen zu den Regelungsvorhaben abzugeben (Ziffer 4 Buchstabe d), sodann,
         Erläuterungen und Informationen zu den verschiedenen Erwägungen, die zum Erlass von Regelungen geführt haben, an die Öffentlichkeit
         weiterzugeben (Ziffer 4 Buchstabe f) und schließlich, das Verständnis in der Öffentlichkeit für die Ziele und Wirkungen der
         Regelungsvorhaben zu verbessern sowie die Akzeptanz der erlassenen Regelungen in der Öffentlichkeit zu erhöhen (Ziffer 4 Buchstabe g).
         
         
         
         20
            
          Nach Abschnitt III der Leitlinien deckt deren Anwendungsbereich die Ausarbeitung der technischen Bestimmungen, die im Übereinkommen
         der Welthandelsorganisation über technische Handelshemmnisse genannt sind. Weiter wird ausgeführt, dass es sich bei der in
         diesem Dokument genannten Regelungstätigkeit um die der Vorbereitung technischer Bestimmungen handele, die als Gesetzesentwürfe
         vorgelegt werden sollten. In Ziffer 7 der Leitlinien heißt es, dass die in diesem Dokument genannten Regelungsbehörden die
         amerikanische Bundesregierung auf der einen und die Dienststellen der Kommission auf der anderen Seite seien und dass diese
         Stellen beabsichtigten, diese Leitlinien „weitestmöglich auf freiwilliger Basis anzuwenden“. 
         
         
         
         21
            
          Zu den Maßnahmen in Bezug auf die Zusammenarbeit in Regelungsfragen gehören nach Abschnitt IV Ziffern 10 und 12 Bestimmungen
         über den Austausch von Informationen und gegenseitige Konsultationen, insbesondere über geplante oder solche Regelungen, an
         denen gearbeitet werde. Die Leitlinien enthalten in Ziffer 11 Bestimmungen zur Erhebung und Analyse von Daten betreffend Probleme,
         die eine Regelungstätigkeit rechtfertigen könnten, sowie zur Festlegung von Prioritäten bei deren Behandlung, in Ziffer 13
         Bestimmungen über die Koordination für Regelungszwecke einschlägiger Forschungs- und Entwicklungsprogramme, in Ziffer 14 Bestimmungen
         über den Vergleich und die Angleichung von Regelungsmethoden und -ansätzen, in Ziffer 15 Bestimmungen über die Prüfung der
         Möglichkeiten, die unnützen Unterschiede zwischen den technischen Vorschriften zu verringern, sei es durch die Suche nach
         miteinander in Einklang gebrachten oder gegebenenfalls durch die gegenseitige Anerkennung vereinbarten Lösungen, und in Ziffer
         16 Bestimmungen über die Prüfung der Durchführung der Regelungen. 
         
         
         
         22
            
          Zu den Maßnahmen im Bereich der Transparenz sieht Abschnitt V der Leitlinien detaillierte Modalitäten betreffend die Unterrichtung
         und vorherige Anhörung der Öffentlichkeit durch die zuständigen Stellen während des Verfahrens der Vorbereitung und der Ausarbeitung
         technischer Vorschriften vor. Dazu heißt es u. a., dass die Regelungsbehörden Informationen über die laufenden und künftigen
         Regelungsvorhaben zur Verfügung zu stellen, die Öffentlichkeit anzuhören und ihr die Möglichkeit einzuräumen hätten, zu den
         Regelungsvorhaben rechtzeitig Stellung zu nehmen, ihr insoweit alle einschlägigen Informationen und Erläuterungen zu geben,
         ihre Anmerkungen in Betracht zu ziehen und darüber Auskunft zu erteilen, wie diese Anmerkungen behandelt worden seien.
         
         
         
         23
            
          Abschnitt VI der Leitlinien, der Verfahrensfragen gewidmet ist, sieht schließlich Modalitäten, vor, denen bei der Durchführung
         und Weiterentwicklung der Leitlinien zu folgen ist. In Ziffer 18 der Leitlinien heißt es, dass diese Anwendung sowie die bei
         festgelegten Regelungsvorhaben erzielten Fortschritte von der im Rahmen der Transatlantischen Wirtschaftspartnerschaft eingerichteten
         Arbeitsgruppe zu den technischen Handelshemmnissen ständig überwacht würden. Nach Ziffer 19 dieser Leitlinien werden beide
         Seiten gemeinsam darauf hinarbeiten, um die Bereiche der Zusammenarbeit, in denen Fortschritte erzielt werden könnten, sowie
         neue Bereiche der Zusammenarbeit zwischen den Regelungsbehörden festzulegen. Gemäß Ziffer 20 der Leitlinien werden beide Seite
         ihre Bemühungen fortsetzen, die Mittel zu finden, um die Transparenz in den jeweiligen Regelungsverfahren zu erhöhen, werden
         Wege prüfen, den Zugang interessierter Parteien an ihrem Regelungsverfahren zu verbessern, und werden diese interessierten
         Parteien weiter anhören. Nach Ziffer 21 dieser Leitlinien werden die mit der Überwachung der Übereinstimmung betrauten Organe
         und die, deren Aufgabe die Entwicklung von Standards ist, ermuntert, die Leitlinien in Bezug auf die Transparenz bei der Auslegung
         technischer Vorschriften zu befolgen. In Ziffer 22 der Leitlinien heißt es, dass sich beide Seiten bemühen werden, im Hinblick
         auf die erstmalige Anwendung dieser Leitlinien spezielle Regelungsvorhaben festzulegen. 
         
         Zulässigkeit der Klage
         
         24
            
          Die Kommission erhebt zwei Einreden der Unzulässigkeit. Zum einen habe sie weder als Organ noch als Kollegium jemals ihre
         Zustimmung dazu zum Ausdruck gebracht, durch die Leitlinien, die im Übrigen nur eine auf der Ebene der Dienststellen geschlossene
         Verwaltungsvereinbarung darstellten, gebunden zu sein. Daher liege keine Handlung der Kommission vor, die Gegenstand einer
         Anfechtungsklage sein könnte. 
         
         
         
         25
            
          Zum anderen seien diese Leitlinien, selbst wenn sie die Kommission binden sollten, deshalb keine anfechtbare Handlung, weil
         sie nicht als Handlung qualifiziert werden könnten, der Rechtswirkungen innewohnten oder die solche entfaltete. 
         
         
         
         26
            
          Unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen braucht nicht über die von der Kommission erhobenen Einreden der Unzulässigkeit
         entschieden zu werden, da die Klage der Französischen Republik jedenfalls als unbegründet abzuweisen ist.
         
         Begründetheit
         
         27
            
          Die französische Regierung stützt ihre Klage auf zwei Gründe, und zwar erstens fehlende Zuständigkeit der Kommission zur Vornahme
         der angefochtenen Handlung und zweitens Verletzung des der Kommission durch den EG-Vertrag verliehenen Monopols zur Gesetzesinitiative.
         
         
         Erster Klagegrund  Vorbringen der Beteiligten 
         
         
         28
            
          Mit ihrem ersten Klagegrund trägt die französische Regierung vor, der Kommission habe die Zuständigkeit zur Vornahme der angefochtenen
         Handlung gefehlt, da es sich bei den Leitlinien um ein völkerrechtliches Abkommen mit Bindungswirkung handele, dessen Abschluss,
         wie sich aus der durch Artikel 300 EG vorgenommenen Zuständigkeitsverteilung ergebe, in die Zuständigkeit des Rates falle
         (Urteil vom 9. August 1994 in der Rechtssache C-327/91, Frankreich/Kommission, Slg. 1994, I-3641). 
         
         
         
         29
            
          Trotz gewisser vorsichtiger Formulierungen in den Leitlinien seien diese umfassend und umsetzbar und ließen mit großer Genauigkeit
         die angestrebten Ziele, den Handlungsrahmen und die Maßnahmen erkennen, die im Hinblick auf die festgelegten Ziele ergriffen
         werden sollten. Folglich stellten sie ein Rechtsinstrument dar, das hinreichend ausgearbeitet sei, um eine von Völkerrechtssubjekten
         eingegangene Verpflichtung zu vermitteln, und das diese bindenden Charakter habe. Der Gerichtshof habe hierzu nämlich entschieden,
         dass einem Abkommen ein solcher Charakter zukomme, wenn es eine „Norm“, also eine Verhaltensvorschrift, enthalte, die für
         eine bestimmte Materie gelte, in genauen Formulierungen festgelegt sei und die Beteiligten binde (Gutachten 1/75 vom 11. November
         1975, Slg. 1975, 1355, 1360). 
         
         
         
         30
            
          Unter den Kriterien dafür, ob etwas als völkerrechtliches Abkommen zu qualifizieren sei, seien die auf den Inhalt des Abkommens
         bezogenen Erwägungen vorrangig, so dass es für eine solche Qualifizierung beispielsweise nicht darauf ankommen könne, dass
         die Kommission ihre Partner beständig darauf hingewiesen habe, dass die Leitlinien kein solches völkerrechtliches Abkommen
         darstellten, oder darauf, dass die Partner ihrerseits der Überzeugung seien, dass dem so sei. 
         
         
         
         31
            
          Nach Ansicht der französischen Regierung enthalten die Leitlinien somit zumindest eine Verpflichtung der Partner zur Zusammenarbeit,
         was u. a. dadurch bescheinigt werde, dass nach Ziffer 18 dieser Leitlinien deren Anwendung sowie die bei bestimmten Regelungsvorhaben
         erzielten Fortschritte durch eine gemeinsame Arbeitsgruppe fortlaufend überwacht würden, oder auch dadurch, dass die Parteien
         in Ziffer 22 dieser Leitlinien erklärten, dass sie sich bemühen würden, im Hinblick auf die erstmalige Anwendung der Leitlinien
         spezielle Regelungsvorhaben festzulegen. 
         
         
         
         32
            
          Die Kommission vertritt demgegenüber die Ansicht, bei den Leitlinien handele es sich nicht um ein rechtlich bindendes Abkommen,
         was durch die Untersuchung des Willens der Parteien bestätigt werde, der im Völkerrecht das allein entscheidende Kriterium
         für die Feststellung des Vorliegens einer möglichen derartigen Bindungswirkung sei. 
         
         
         
         33
            
          Im vorliegenden Fall sei der Wille, sich rechtlich nicht zu binden, zunächst dem Wortlaut der Leitlinien zu entnehmen. Ausschlaggebend
         dafür sei der Umstand, dass es in Ziffer 7 der Leitlinien heiße, dass diese auf freiwilliger Basis angewandt würden, und der
         Umstand, dass die Verhaltensweisen, die die Parteien somit frei wählen wollten, unter Verwendung der englischen Begriffe „should“
         und „will“ und nicht durch „shall“ beschrieben würden. 
         
         
         
         34
            
          Dieser Wille ergebe sich ferner aus bestimmten Anhaltspunkten im Zusammenhang mit dem Aufbau der Leitlinien, wie z. B. dem
         Fehlen von Schlussbestimmungen in Bezug auf die Unterzeichnung, das Inkrafttreten, Änderungsmöglichkeiten, die Auflösung und
         die Beilegung von Streitigkeiten. 
         
         
         
         35
            
          Dieser Wille ergebe sich schließlich aus der Prüfung des Kontexts, in dem die Leitlinien vereinbart worden seien, wobei die
         Kommission hierzu vorträgt, dass weder die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft noch deren Aktionsplan einen Rahmen bildeten,
         der die Billigung von Verträgen oder anderen rechtlich bindenden Übereinkünften erlaube, und dass auch die Geschichte der
         Gespräche belege, dass die beiden Seiten in keiner Weise die Absicht gehabt hätten, „Rechte und Verpflichtungen“ zu schaffen.
         So seien die Leitlinien u. a. nie dem Kongress der Vereinigten Staaten notifiziert worden, was bei einem bindenden völkerrechtlichen
         Abkommen jedoch erforderlich sei. 
         
         
         
         36
            
          Nach Ansicht der Kommission geht im Übrigen aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervor, dass ihr nur die Zuständigkeit
         zum Abschluss bindender völkerrechtlicher Abkommen abgesprochen werde (Urteil Frankreich/Kommission). 
         
         
         
         37
            
          Die Kommission leitet daraus ab, dass sie in vollem Umfang für die Einigung mit den amerikanischen Stellen über die Leitlinien
         zuständig gewesen sei, da es sich bei diesen Leitlinien um eine einfache Vereinbarung über die praktische Zusammenarbeit ohne
         rechtlich bindende Wirkung handele. 
         
          Würdigung durch den Gerichtshof 
         
         
         38
            
          Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die französische Regierung mit ihrem ersten Klagegrund nur geltend macht, dass die Leitlinien
         gemäß Artikel 300 EG vom Rat und nicht von der Kommission  hätten vereinbart werden müssen, da sie ein bindendes Abkommen
         darstellten. 
         
         
         
         39
            
          Die französische Regierung hat dagegen nicht vorgetragen, dass ein Akt mit den Merkmalen der Leitlinien, selbst wenn ihm die
         bindende Wirkung fehlt, in die alleinige Zuständigkeit des Rates fallen müsse. Für den Gerichtshof besteht daher kein Anlass,
         den Gegenstand der Klage, mit der er befasst ist, zu erweitern. 
         
         
         
         40
            
          Jedoch kann das vorliegende Urteil nicht so ausgelegt werden, als folge es dem Vorbringen der Kommission, wonach der Umstand,
         dass einem Akt wie den Leitlinien die bindende Wirkung fehle, ausreiche, diesem Organ die Zuständigkeit zu seiner Billigung
         zu verleihen. Da es sich im vorliegenden Fall um einen Akt handelt, mit dem die Gefahr von Spannungen verringert werden soll,
         die mit dem Vorhandensein technischer Hemmnisse für den Warenhandel verknüpft sind, müssen nämlich für die Festlegung der
         Bedingungen, unter denen die Billigung eines solchen Aktes erfolgen kann, die Zuständigkeitsverteilung und das institutionelle
         Gleichgewicht, die durch den Vertrag auf dem Gebiet der gemeinsamen Handelspolitik festgelegt worden sind, angemessen berücksichtigt
         werden.
         
         
         
         41
            
          In diesem Zusammenhang ist im Übrigen u. a. festzustellen, dass der Rat sowohl die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft
         als auch den Aktionsplan gebilligt hat und dass aus der Mitteilung vom 9. April 2002, die die Kommission an den gemäß Artikel
         133 Absatz 3 EG eingerichteten Ausschuss gerichtet hat, hervorgeht, dass dieser Ausschuss von den Dienststellen der Kommission
         regelmäßig über den Fortgang der Verhandlungen betreffend die Ausarbeitung der Leitlinien auf dem Laufenden gehalten wurde.
         
         
         
         
         42
            
          Vorbehaltlich der vorstehenden Ausführungen ist festzustellen, dass – wie die Kommission zu Recht vorgetragen hat –  für die
         Feststellung, ob die Leitlinien bindend sind, grundsätzlich der Wille der Parteien das entscheidende Kriterium darstellt.
         
         
         
         
         43
            
          Im vorliegenden Fall kommt – wie der Generalanwalt in den Nummern 56 und 57 seiner Schlussanträge ausgeführt hat – dieser
         Wille im Wortlaut der Leitlinien klar zum Ausdruck, da nämlich in Ziffer 7 der Leitlinien klargestellt wird, dass mit diesem
         Schriftstück die Leitlinien festgelegt werden sollen, die die Regelungsbehörden der Bundesregierung der Vereinigten Staaten
         und der Dienststellen der Kommission „auf freiwilliger Basis anwenden wollen“. Ohne dass geprüft zu werden braucht, welche
         genaue Bedeutung der Verwendung der Begriffe „should“ oder „will“, nicht aber „shall“ in einem von der Gemeinschaft abgeschlossenen
         völkerrechtlichen Abkommen gegebenenfalls zukommt, genügt unter diesen Umständen die Feststellung, dass aus der vorerwähnten
         Klarstellung hervorgeht, dass die Parteien bei der Vereinbarung der Leitlinien nicht die Absicht hatten, sie rechtlich bindende
         Verpflichtungen einzugehen.
         
         
         
         44
            
          Wie die Kommission – von der französischen Regierung insoweit unwidersprochen – betont hat, bestätigt der Verhandlungsverlauf
         ferner, dass die Parteien ihren Willen, keine bindenden Verpflichtungen einzugehen, zuvor während der Phase der Verhandlungen
         über die Leitlinien mehrfach ausdrücklich geäußert haben.
         
         
         
         45
            
          Folglich stellen die Leitlinien kein bindendes Abkommen dar und sind somit von Artikel 300 EG nicht erfasst.
         
         
         
         46
            
          Nach alledem ist der erste Klagegrund unbegründet.
         
         Zum zweiten Klagegrund
         
         47
            
          Mit ihrem zweiten Klagegrund trägt die französische Regierung vor, die Leitlinien verstießen dadurch gegen den EG-Vertrag,
         dass sie die freie Ausübung des ausschließlichen Vorschlagsrechts beeinträchtigten, über das die Kommission im Rahmen des
         Gesetzgebungsverfahrens der Gemeinschaft verfüge, und so dieses Gesetzgebungsverfahren als Ganzes berührten.
         
         
         
         48
            
          Zum einen müssten die Leitlinien von der Kommission in der Phase des Gesetzgebungsverfahrens, für die sie verantwortlich sei,
         berücksichtigt werden und zögen daher einen Rahmen für die ihr übertragene Aufgabe, Vorschläge vorzulegen. 
         
         
         
         49
            
          Zum anderen habe diese Einengung des Vorschlagsrechts der Kommission Folgen für das gesamte Gesetzgebungsverfahren der Gemeinschaft,
         da die Art der von der Kommission vorgelegten Vorschläge den Spielraum für den Rat festlege, der sich nur einstimmig über
         diese Vorschläge hinwegsetzen könne. 
         
         
         
         50
            
          Hierzu ist erstens daran zu erinnern, dass im Rahmen der Prüfung des ersten Klagegrundes festgestellt worden ist, dass den
         Leitlinien die bindende Wirkung fehlt. Daraus folgt u. a., dass die Leitlinien entgegen dem Vorbringen der französischen Regierung
         keine Verpflichtungen der Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe der gesetzgeberischen Initiative begründen konnten.
         
         
         
         51
            
          Zweitens umfasst, wie die Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs zu Recht vorgetragen haben, die Befugnis
         zur gesetzgeberischen Initiative Möglichkeiten, vorherige Konsultationen einzuleiten und Informationen einzuholen, die vor
         der Vorlage geeigneter Vorschläge als erforderlich erachtet werden. Daher lässt sich insbesondere nicht sagen, dass der Umstand
         allein, dass ein Akt wie die Leitlinien den Weg zu solchen Möglichkeiten eröffnet, eine Beeinträchtigung der Ausübung des
         Initiativrechts durch die Kommission bewirkte.
         
         
         
         52
            
          Demnach ist der zweite Klagegrund unbegründet.
         
         
         
         53
            
          Da die Klage somit in Bezug auf keinen der Klagegründe begründet ist, ist sie abzuweisen. 
         
         
         Kosten
         54
            
          Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da
         die Kommission die Verurteilung der Französischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind
         ihr die Kosten aufzuerlegen. 
         
         
         Aus diesen Gründen 
         
         
         
            
            DER GERICHTSHOF (Plenum)
         
         
          für Recht erkannt und entschieden:
         1.       Die Klage wird abgewiesen.
            2.       Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
            
                  Skouris
               
               
                  Jann
               
               
                  Timmermans
               
            
                  Gulmann
               
               
                  Cunha Rodrigues 
               
               
                  La Pergola 
               
            
                  Puissochet 
               
               
                  Schintgen 
               
               
                  Macken
               
            
                  Colneric 
               
               
                  
               
               
                  von Bahr
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
            
            
            
            
            
            
            
         
         
          Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 23. März 2004.
         
         
         
         
                  Der Kanzler
               
               
                  Der Präsident
               
            
         
         
         
                  R. Grass
               
               
                  V. Skouris
               
            
      
      
          1 –
            
            Verfahrenssprache: Französisch.