CELEX: 62007CC0335
Language: pl
Date: 2009-03-26
Title: Opinia rzecznika generalnego Kokott przedstawione w dniu 26 marca 2009 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Finlandii. # Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego - Środowisko naturalne -Dyrektywa 91/271/CEE- Oczyszczanie ścieków komunalnych - Brak wprowadzenia wymogu bardziej rygorystycznego oczyszczania z azotu we wszystkich oczyszczalniach ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000. # Sprawa C-335/07.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      JULIANE KOKOTT
      przedstawiona w dniu 26 marca 2009 r.1(1)
      
      Sprawa C‑335/07
      Komisja Wspólnot Europejskich
      przeciwko
      Republice Finlandii
      wspieranej przez
      Królestwo Szwecji
      i
      Sprawa C‑438/07
      Komisja Wspólnot Europejskich
      przeciwko
      Królestwu Szwecji
      wspieranemu przez Republikę Finlandii
      Zanieczyszczenia środowiska – Dyrektywa 91/271/EWG– Oczyszczanie ścieków komunalnych – Bardziej rygorystyczne oczyszczanie – Usuwanie azotuI –    Wprowadzenie
      1.        Morze Bałtyckie jest otoczone niemal w całości przez państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej. Jego stan pokazuje zatem
         szczególnie wyraźnie, czy europejskie prawo ochrony środowiska może zapobiegać niszczeniu środowiska morskiego i usuwać szkody.
         
      
      2.        Niniejsze postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państw członkowskich dotyczą szczególnie istotnego problemu
         Morza Bałtyckiego, mianowicie eutrofizacji czyli nadmiaru substancji odżywczych. Woda Morza Bałtyckiego zawiera zbyt wiele
         azotu i fosforu, ponieważ te substancje odżywcze wprowadzane są w nadmiarze do Morza Bałtyckiego z otaczających je lądów.
         Prowadzi to w szczególności do nadmiernego wzrostu roślin wodnych. Kiedy rośliny te się rozkładają, pozbawiają wodę tlenu.
         Ponadto mogą występować w zwiększonej ilości cyjanobakterie (sinice), które wytwarzają substancje trujące.
      
      3.        W niniejszym przypadku chodzi o azot odprowadzany do Morza Bałtyckiego ze ściekami komunalnymi. Ich oczyszczanie regulowane
         jest dyrektywą Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych(2), zmienioną dyrektywą Komisji 98/15/WE z dnia 27 lutego 1998 r.(3) (zwaną dalej „dyrektywą ściekową”).
      
      4.        W oparciu o tę dyrektywę Komisja żąda od Finlandii i Szwecji, aby wszystkie ich oczyszczalnie od określonej wielkości zmniejszyły
         zawartość azotu w oczyszczonych ściekach.
      
      5.        Wspomniane państwa członkowskie odpierają Komisji zasadniczo, że ze względu na warunki panujące na danych obszarach Morza
         Bałtyckiego, szczególnie w Zatoce Botnickiej, dla zapobieżenia eutrofizacji nie wszędzie konieczna jest redukcja azotu.
      
      II – Ramy prawne
      A –    Dyrektywa ściekowa
      6.        Dyrektywa ściekowa obowiązuje Szwecję i Finlandię bez ograniczeń od akcesji w dniu 1 stycznia 1995 r.
      
      7.        Podstawą właściwych uregulowań jest art. 5 ust. 1–3 i 5 dyrektywy ściekowej dotyczący wyznaczenia obszarów wrażliwych i związanego
         z tym oczyszczania ścieków:
      
      „1.      Do celów ust. 2 państwa członkowskie do dnia 31 grudnia 1993 r. określają obszary wrażliwe zgodnie z kryteriami ustanowionymi
         w załączniku.
      
      2.      Państwa członkowskie zapewniają, że ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów
         wrażliwych, poddawane są bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r.,
         w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM (równoważnej liczbie mieszkańców(4)) wynoszącej ponad 10 000.
      
      3.      Odprowadzenia z oczyszczalni ścieków komunalnych określone w ust. 2 spełniają odpowiednie wymagania załącznika I [część] B.
         Wymagania te mogą być zmienione zgodnie z procedurą określoną w art. 18.
      
      4.      [...]
      5.      Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych położonych w odpowiednich zlewniach obszarów wrażliwych, które przyczyniają się
         do zanieczyszczenia tych obszarów, podlegają przepisom ust. 2‑4. 
      
               […]”.
      8.        Jeżeli chodzi o bardziej rygorystyczne oczyszczanie w rozumieniu art. 5 ust. 2, pkt 3 załącznika I część B stanowi:
      
      „3.      Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych do obszarów wrażliwych, które podlegają eutrofizacji zgodnie z załącznikiem II część A
         lit. a), spełniają dodatkowe wymagania podane w tabeli 2 niniejszego załącznika”.
      
      9.        Tabela 2 określa limity fosforu i azotu w odprowadzonych ściekach. Jej nagłówek ma brzmienie następujące:
      
      „Wymogi dotyczące odprowadzania nieczystości z komunalnych oczyszczalni ścieków do obszarów wrażliwych podlegających eutrofizacji,
         wymienionych w załączniku II [część] A lit. a). Można stosować jeden lub oba wskaźniki w zależności od warunków miejscowych.
         Stosuje się wielkości stężeń lub stopień redukcji wyrażony w procentach”.
      
      10.      Redukcja azotu zgodnie z drugim wierszem tej tabeli ma doprowadzić albo do osiągnięcia limitu 15 mg/l dla aglomeracji o równoważnej
         liczbie mieszkańców od 10 000 do 100 000 lub 10 mg/l dla większych aglomeracji, albo do minimalnego stopnia redukcji zawartości
         azotu o 70% do 80%. 
      
      11.      Część A lit. a) załącznika II określa kryteria wyznaczania obszarów wrażliwych:
      
      „A. Obszary wrażliwe
      Zbiornik wodny musi zostać określony jako obszar wrażliwy, jeśli należy do jednej z poniższych grup: 
      a)      naturalne jeziora słodkowodne i inne zbiorniki wód słodkich, estuaria i wody przybrzeżne, co do których stwierdzono, że są
         eutroficzne, lub które mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości, jeśli nie zostaną podjęte działania ochronne. 
      
      Przy ustalaniu substancji odżywczych, których zawartość ma być ograniczona przez bardziej rygorystyczne oczyszczanie, można
         brać pod uwagę następujące elementy: 
      
      i)      jeziora i strumienie wpadające do jezior, zbiorników wodnych lub zamkniętych zatok, co do których stwierdzono, że wykazują
         niewielki stopień wymiany wód i może mieć miejsce akumulacja. Na takich obszarach należy wprowadzić usuwanie fosforu, chyba
         że można wykazać, że usunięcie fosforu nie będzie wywierać wpływu na poziom eutrofizacji. W przypadkach gdy dokonuje się zrzutów
         z dużych aglomeracji, można również rozważać usuwanie azotu;
      
      ii)      estuaria, zatoki i inne wody przybrzeżne, co do których stwierdzono, że mają niewielki stopień wymiany wód lub odbierają duże
         ilości substancji odżywczych. Zrzuty ścieków z małych aglomeracji mają zazwyczaj mniejsze znaczenie na takich obszarach, ale
         należy wprowadzić usuwanie fosforu lub azotu dla dużych aglomeracji, chyba że można wykazać, że usuwanie tych substancji nie
         będzie miało wpływu na poziom eutrofizacji;”
      
      12.      Artykuł 2 pkt 11‑13 definiuje pojęcia eutrofizacji, estuarium i wód przybrzeżnych w sposób następujący:
      
      „11.      »eutrofizacja« oznacza wzbogacenie wody składnikami odżywczymi, szczególnie związkami azotu lub fosforu, powodującymi przyspieszony
         wzrost glonów i wyższych form życia roślinnego, co jest przyczyną niepożądanych zakłóceń równowagi wśród organizmów żyjących
         w wodzie oraz jakości danych wód”.
      
      12.      »estuarium« oznacza strefę przejściową między wodami słodkimi i przybrzeżnymi u ujścia rzeki. Do celów niniejszej dyrektywy
         jako części programu [jej] wykonania zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 i 2 państwa członkowskie ustanawiają zewnętrzne granice
         (morskie) estuariów.
      
      13.      »wody przybrzeżne« oznaczają wody sięgające poza linię niskiego stanu wody lub morską granicę estuarium”.
      B –    Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego
      13.      Obok kilku państw członkowskich i Federacji Rosyjskiej Wspólnota jest stroną Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru
         Morza Bałtyckiego (zwanej dalej „konwencją Morza bałtyckiego”)(5).
      
      14.      Artykuł 3 tej konwencji określa kilka podstawowych zasad i zobowiązań, w szczególności powszechne zobowiązanie do ochrony
         i odnowy Morza Bałtyckiego oraz specjalną definicję zasady zapobiegania:
      
      „1.      Umawiające się strony podejmą indywidualnie lub wspólnie wszelkie właściwe ustawodawcze, administracyjne i inne odpowiednie
         środki zapobiegające i eliminujące zanieczyszczenia w celu popierania odnowy ekologicznej obszaru Morza Bałtyckiego i zachowania
         jego równowagi ekologicznej.
      
      2.      Umawiające się Strony zastosują zasadę zapobiegania, tzn. podejmą środki zaradcze, kiedy zaistnieją podstawy do przypuszczenia,
         że substancje lub energia wprowadzone, bezpośrednio lub pośrednio, do środowiska morskiego mogą stworzyć zagrożenie dla zdrowia
         ludzkiego, szkodzić żywym zasobom i morskim ekosystemom, niszczyć jego walory lub przeszkadzać dozwolonemu wykorzystaniu morza
         nawet wtedy, gdy brak jest jednoznacznego dowodu, że istnieje związek przyczynowy między tym wprowadzaniem a jego domniemanymi
         skutkami.
      
               […]”.
      15.      Jeżeli chodzi o wymogi dotyczące oczyszczalni ścieków, istotny jest w szczególności ustanowiony w art. 6 ust. 1 obowiązek
         zapobiegania i eliminowania zanieczyszczenia ze źródeł lądowych:
      
      „1. Umawiające się strony zobowiązują się zapobiegać i eliminować zanieczyszczenia obszaru Morza Bałtyckiego ze źródeł lądowych
         stosując, między innymi, najlepszą praktykę ekologiczną dla wszystkich źródeł i najlepszą dostępną technologię dla źródeł
         punktowych. Bez uszczerbku dla swej suwerenności każda umawiająca się strona podejmie w tym celu odpowiednie środki na obszarze
         zlewni Morza Bałtyckiego”.
      
      16.      Artykuł 19 i nast. dotyczą Komisji Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku mającej siedzibę w Helsinkach (zwanej dalej „Komisją
         Helsińską”). W komisji tej reprezentowane są wszystkie państwa będące stronami konwencji. W zakresie, w jakim właściwa jest
         Wspólnota, Komisja reprezentuje państwa członkowskie.
      
      III – Okoliczności faktyczne, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania stron
      17.      W Finlandii i Szwecji aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000 muszą poddawać swoje ścieki bardziej rygorystycznemu
         oczyszczaniu w rozumieniu art. 5 ust. 2 dyrektywy ściekowej, gdyż oba te państwa członkowskie całość swoich wód określiły
         zgodnie z art. 5 ust. 1 jako obszary wrażliwe.
      
      18.      Komisja uważa, że bardziej rygorystyczne oczyszczanie ma redukować m.in. zawartość azotu w ściekach. Ponieważ nie jest tak
         we wszystkich odpowiednich aglomeracjach tych państw członkowskich, wszczęła ona postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom
         państwa członkowskiego będące przedmiotem niniejszej sprawy i po wezwaniach do przedstawienia uwag z dnia 1 lipca 2002 r.
         (Finlandia) oraz z dnia 23 października 2002 r. (Szwecja) skierowała do obu państw członkowskich w dniu 1 kwietnia 2004 r.
         uzasadnioną opinię.
      
      19.      Ponieważ oba państwa członkowskie nie dostosowały się do uzasadnionej opinii, Komisja wniosła w dniu 16 lipca 2007 r. skargę
         przeciwko Finlandii (sprawa C‑335/07) i w dniu 18 września 2007 r. skargę przeciwko Szwecji (sprawa C‑438/07).
      
      20.      Komisja wnosi w sprawie C‑335/07 o:
      
      –      stwierdzenie, że nie wprowadzając wymogu bardziej rygorystycznego oczyszczania wszystkich ścieków z aglomeracji o równoważnej
         liczbie mieszkańców powyżej 10 000, Republika Finlandii uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 5 ust. 2, 3 i 5 dyrektywy
         Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych;
      
      –      obciążenie Republiki Finlandii kosztami postępowania.
      21.      Republika Finlandii wnosi o:
      
      –      oddalenie skargi Komisji jako bezzasadnej,
      –      obciążenie Komisji kosztami postępowania.
      22.      Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2008 r. prezes Trybunału dopuścił Królestwo Szwecji jako interwenienta po stronie Finlandii.
      
      23.      W sprawie C‑438/07 Komisja wnosi o:
      
      –      stwierdzenie, że nie zapewniając najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., że wszystkie ścieki z komunalnych oczyszczalni ścieków
         w aglomeracjach o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000, które odprowadzane są bezpośrednio do obszarów wrażliwych
         lub ich zlewni, spełniają obowiązujące wymogi określone w załączniku I do dyrektywy Rady 91/271/EWG, Królestwo Szwecji uchybiło
         swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 5 ust. 2, 3 i 5 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania
         ścieków komunalnych zmienionej dyrektywą Komisji 98/15/WE z dnia 27 lutego 1998 r.;
      
      –      obciążenie Królestwa Szwecji kosztami postępowania.
      24.      Królestwo Szwecji przyznaje, że w 34 oczyszczalniach ścieków azot powinien być usuwany. W pozostałym zakresie wnosi o:
      
      –      oddalenie skargi.
      25.      Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r. prezes Trybunału dopuścił Republikę Finlandii jako interwenienta po stronie Szwecji.
      
      26.      We wspólnej rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. wzięły udział oba państwa członkowskie i Komisja.
      
      27.      Oba postępowania rozpatrzę we wspólnej opinii, ponieważ zasadniczo podnoszą one te same kwestie.
      
      IV – Ocena prawna
      A –    W przedmiocie żądań Komisji
      28.      Komisja zarzuca Finlandii i Szwecji, że nie poddają one bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu wszystkich ścieków aglomeracji
         o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000. Strony prowadzą spór jednak jedynie o to, czy oczyszczanie to wymaga również
         we wszystkich przypadkach redukcji azotu.
      
      29.      Komisja wyraźnie żąda, aby wszystkie ścieki, których to dotyczy, były poddawane redukcji azotu. Nie zarzuca ona natomiast braku usuwania azotu w konkretnych oczyszczalniach
         ścieków. Postępowania opierają się raczej na względach ogólnych: określone obszary Morza Bałtyckiego są wrażliwe na zrzuty
         ścieków zawierających azot, a zarówno Szwecja, jak i Finlandia odprowadzają bezpośrednio lub pośrednio wszystkie ścieki do
         tych obszarów.
      
      30.      W zakresie, w jakim Komisja odnosi się w obu replikach do poszczególnych oczyszczalni ścieków, robi to jedynie dla zilustrowania
         ogólnej sytuacji. Argumentacja ogranicza się zasadniczo do powtórzenia jej ogólnych argumentów. Aby objąć zarzutami poszczególne
         oczyszczalnie lub grupy oczyszczalni, Komisja musiałaby sformułować je w odpowiednio konkretny sposób.
      
      31.      Gdyby natomiast rozpatrywać te argumenty jako kwestionowanie poszczególnych oczyszczalni, Komisja – jak słusznie podnosi Finlandia
         – zmieniłaby poza tym przedmiot postępowania w porównaniu do postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jak również samej
         skargi, gdyż o poszczególnych oczyszczalniach aż do repliki nie było mowy. To byłoby niedopuszczalne.
      
      32.      Z tego powodu skargę należy oddalić, jeżeli choćby w niektórych z wspomnianych oczyszczalni każdego z tych państw członkowskich
         to oczyszczanie nie było konieczne.
      
      33.      Dla rozstrzygnięcia skargi nie jest więc istotne, że Szwecja przyznaje w sposób wyraźny(6), a Finlandia co najmniej dorozumiany(7), że w niektórych oczyszczalniach ścieków należy podjąć dalsze działania w celu eliminacji azotu. W odniesieniu do wielu oczyszczalni
         ścieków państwa te kwestionują bowiem taką konieczność.
      
      B –    W przedmiocie obowiązku redukcji azotu
      34.      Punktem wyjścia oceny prawnej skargi jest art. 5 ust. 2 dyrektywy ściekowej. Zgodnie z nim właściwe władze zobowiązane są
         do przyjęcia środków niezbędnych do tego, aby ścieki komunalne z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000
         były poddawane najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r. przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych bardziej rygorystycznemu
         oczyszczaniu niż opisane w art. 4 tej dyrektywy.
      
      35.      Wyznaczanie obszarów wrażliwych zgodnie z częścią A załącznika II może opierać się na różnych podstawach, mianowicie eutrofizacji
         [lit. a)], pozyskiwaniu wody pitnej [lit. b)] oraz wymogach innych dyrektyw [lit. c)]. Dlatego mogą występować obszary wrażliwe,
         dla których odprowadzanie azotu lub fosforu nie ma praktycznego znaczenia. Oba państwa członkowskie jednak bezspornie wyznaczyły
         wszystkie swoje wody jako wrażliwe pod względem eutrofizacji.
      
      36.      Jakim regułom podlega bardziej rygorystyczne oczyszczanie ścieków odprowadzanych do takich obszarów wrażliwych, wynika z łańcucha
         odesłań: art. 5 ust. 3 dyrektywy ściekowej odsyła do części B załącznika I. Punkt 3 tej części odsyła natomiast do wymogów
         zawartych w tabeli 2 tego załącznika. Poza tym Trybunał stwierdził już, że wymogi te obowiązują z zastrzeżeniem części A lit. a)
         akapit drugi załącznika II do tej dyrektywy(8).
      
      37.      Tabela 2 załącznika I zawiera określone wymogi redukcji fosforu i azotu w ściekach. Zgodnie z nagłówkiem do tej tabeli od
         warunków miejscowych zależy jednakże, czy redukcja dotyczy azotu czy fosforu lub też obu substancji odżywczych. Ponadto część A
         lit. a) akapit drugi załącznika II przewiduje, że należy podjąć decyzję, które substancje odżywcze mają być zredukowane.
      
      38.      Wynika z tego, że redukcja azotu nie jest konieczna, lecz że istnieje pewna swoboda w sposobie przeprowadzenia bardziej rygorystycznego
         oczyszczania(9). To, czy trzeba zmniejszyć zawartość azotu czy fosforu, należy w zasadzie określić na podstawie, na której obszar został
         wyznaczony jako wrażliwy. Zgodnie z częścią A lit. a) załącznika II wrażliwe są zbiorniki wodne, które już są eutroficzne
         lub które mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości, jeśli nie zostaną podjęte działania ochronne.
      
      39.      Strony są odpowiednio do tego zgodne, że co do zasady należy zmniejszyć zawartość azotu, jeżeli odprowadzanie azotu prowadzi
         do eutrofizacji lub jeżeli zmniejszenie odprowadzania jest działaniem, które może zapobiec eutrofizacji w przyszłości.
      
      C –    W przedmiocie ciężaru dowodu
      40.      Nie ma jednak zgodności co do tego, czy na Komisji spoczywa ciężar dowodu, że redukcja azotu jest konieczna, czy też przeciwnie,
         państwa członkowskie muszą wykazać, że nie jest ona konieczna.
      
      41.      Oba zlecone przez Komisję raporty na temat wdrażania dyrektywy ściekowej w Finlandii(10) i Szwecji(11) zakładają wyraźnie, że dane państwo członkowskie musi wykazać, iż rezygnacja z redukcji azotu nie ma wpływu na eutrofizację
         danych zbiorników wodnych. O ile istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieszkodliwości tej rezygnacji, powinno się prowadzić
         odpowiednie oczyszczanie. Odpowiednio do tego Komisja wielokrotnie podnosi, że dane państwo członkowskie nie wyjaśniło określonych
         kwestii(12).
      
      1.      Ogólne zasady ciężaru dowodu w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
      42.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ciężar
         dowodu zaistnienia zarzucanego uchybienia spoczywa jednakże na Komisji. To właśnie ona, nie mogąc opierać się na jakimkolwiek
         domniemaniu, powinna przedstawić Trybunałowi niezbędne dowody umożliwiające mu weryfikację, czy wystąpiło takie uchybienie(13).
      
      43.      Tym samym zasadniczo Komisja zobowiązana jest wykazać, że konieczna jest redukcja azotu w ściekach, aby zapobiec eutrofizacji.
         Ten obowiązek ułatwia jednak zobowiązanie państw członkowskich do lojalnej współpracy i zasada ostrożności.
      
      44.      Przede wszystkim państwa członkowskie są na mocy art. 10 WE zobowiązane do wspierania Komisji w jej zadaniu czuwania nad stosowaniem
         prawa wspólnotowego(14). W pierwszej kolejności władze krajowe powinny w duchu lojalnej współpracy poczynić niezbędne ustalenia na miejscu(15). Jeżeli Komisja dostarczy wystarczającą liczbę dowodów wskazujących na pewne zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego
         okoliczności, na nim spoczywa ciężar podważenia co do zasady i w szczegółach przedstawionych w ten sposób danych i wynikających
         z nich wniosków(16).
      
      45.      Niniejszy przypadek ilustruje tę współpracę, gdyż podstawy naukowe postępowania w sposób oczywisty opierają się na badaniach
         prowadzonych z inicjatywy pozwanych państw członkowskich, które wykorzystują one we własnej polityce ochrony środowiska(17).
      
      46.      Następnie stosując zasadę ostrożności dla wykazania znaczących skutków dla środowiska wystarczające jest, aby w świetle dostępnych
         danych naukowych i technicznych skutki te były wystarczająco prawdopodobne(18). Taka wykładnia zasady ostrożności odpowiada art. 3 ust. 2 konwencji Morza Bałtyckiego, zgodnie z którym nie ma wymogu jednoznacznego
         dowodu, że istnieje związek przyczynowy między odprowadzaniem ścieków a jego domniemanymi szkodliwymi skutkami. Państwa członkowskie
         mogą jednak obalić odpowiednie argumenty Komisji własnymi dowodami naukowymi(19).
      
      2.      W przedmiocie odwrócenia ciężaru dowodu w ramach stosowania dyrektywy ściekowej
      47.      Komisja podkreśla jednakże w szczególności w przypadku dotyczącym Finlandii, że część A lit. a) akapit drugi ppkt i) oraz
         ii) załącznika II do dyrektywy ściekowej przewiduje szczególne przepisy dla dwóch specyficznych przypadków szczególnej wrażliwości.
         Dotyczą one również ciężaru dowodu.
      
      48.      Przypadek pierwszy, określony w ppkt i), dotyczy zbiorników wodnych śródlądowych, mianowicie jezior i dopływów jezior, zbiorników
         retencyjnych lub zamkniętych zatok wykazujących niewielki stopień wymiany, przez co może mieć miejsce akumulacja. Na tych
         obszarach należy w każdym razie usuwać fosfor, chyba że można wykazać, iż nie będzie to wywierać wpływu na poziom eutrofizacji.
         W przypadkach zrzutów z dużych aglomeracji można również rozważać usuwanie azotu.
      
      49.      W odniesieniu do fosforu ustanowione zostaje tym samym obalalne domniemanie, że jego usuwanie jest konieczne, o ile nie wykaże
         się przeciwieństwa. Jak zaznacza Finlandia, brzmienie tego przepisu podkreśla w odniesieniu do spornej tutaj redukcji azotu
         jednak tylko, że nie zawsze jest ona konieczna. W tym zakresie obowiązują nadal ogólne zasady ciężaru dowodu.
      
      50.      Natomiast ppkt ii) przewiduje, że w przypadku dużych aglomeracji należy usuwać fosfor lub azot, chyba że można wykazać, iż
         nie będzie to miało wpływu na poziom eutrofizacji. Dotyczy to zrzutów do estuariów, zatok i innych wód przybrzeżnych mających
         niewielki stopień wymiany wód lub odbierających duże ilości substancji odżywczych. Ta regulacja powoduje odwrócenie ciężaru
         dowodu w odniesieniu do usuwania azotu.
      
      51.      Aby doprowadzić do odwrócenia ciężaru dowodu, Komisja musi wykazać, że ścieki, po pierwsze, pochodzą z dużych aglomeracji,
         a po drugie, odprowadzane są do estuariów, zatok i innych wód przybrzeżnych mających niewielki stopień wymiany wód lub odbierających
         duże ilości substancji odżywczych.
      
      52.      Komisja podnosi, że wody przybrzeżne Szwecji i Finlandii ze względu na nieregularną linię wybrzeża i wiele wysp charakteryzują
         się niewielkim stopniem wymiany wód. Jej zdaniem odprowadzane są również duże ilości substancji odżywczych.
      
      53.      Stwierdzenie to może być słuszne w odniesieniu do wielu obszarów wód przybrzeżnych. Komisja powinna była jednakże wykazać,
         że wszystkie ścieki odprowadzane są bezpośrednio lub pośrednio do tego rodzaju wód. Dla dowodu tego nie wystarcza wskazać na ogólne cechy
         wybrzeża. Jak podkreśla Szwecja, nie można przyjąć automatycznie, że wszystkie wody przybrzeżne charakteryzują się jedynie
         niewielkim stopniem wymiany wód. Jest wysoce prawdopodobne, że co najmniej niektóre ścieki odprowadzane są do wód przybrzeżnych
         charakteryzujących się wysokim stopniem wymiany wód, wobec czego stężenie azotu jest rozcieńczane w wystarczający sposób na
         pełnym morzu.
      
      54.      Ponieważ argument dotyczący ogólnych cech wód przybrzeżnych nie jest precyzowany w odniesieniu do konkretnych obszarów, nie
         jest on odpowiedni dla odwrócenia ciężaru dowodu, jeżeli chodzi o niektóre zrzuty.
      
      55.      Następnie, zdaniem Komisji, północna część Zatoki Botnickiej – Botnik Północny – jako kraniec odgałęzienia Morza Bałtyckiego
         charakteryzującego się niewielkim stopniem wymiany wód z Morzem Północnym i Atlantykiem stanowi zatokę w rozumieniu części A
         lit. a) akapit drugi ppkt ii) załącznika II do dyrektywy ściekowej.
      
      56.      Szwecja odpiera, że tak daleko idące zastosowanie pojęcia zatoki jest niezgodne ze znaczeniem tego słowa. Zdaniem Finlandii,
         Botnik Północny, podobnie jak południowa część Zatoki Botnickiej – Botnik Południowy – i Bałtyk Środkowy, stanowi większy
         akwen morski, który jako taki posiada zatoki, estuaria i wody przybrzeżne.
      
      57.      Faktycznie trudno jest postrzegać Botnik Północny mający około 300 km długości i szerokości miejscami dochodzącej do 200 km
         jako zatokę. Wprawdzie pojęcie zatoki wydaje mi się wystarczająco szerokie, by objąć również tak duże zbiorniki wodne, niemniej
         jest to raczej krańcowe zastosowanie tego słowa.
      
      58.      Ważniejszy jest związek systemowy. Zasada ogólna jest taka, że od uwarunkowań lokalnych zależy, jakie substancje odżywcze
         muszą być usuwane w ramach bardziej rygorystycznego oczyszczania. Część A lit. a) akapit drugi ppkt ii) załącznika II do dyrektywy
         ściekowej wymienia jedynie szczególne warunki lokalne, które w drodze wyjątku pozwalają na przyjęcie obalanego domniemania,
         że usuwanie fosforu lub azotu jest konieczne. Z uregulowaniem wyjątków dla miejsc posiadających określone cechy nie byłoby
         zgodne ogólne objęcie dużych zbiorników wodnych, które mogą posiadać dużą ilość obszarów o całkowicie różniących się warunkach
         lokalnych.
      
      59.      Poza tym wątpliwe jest, czy pojęcie dużej aglomeracji w części A lit. a) akapit drugi lit. ii) załącznika II do dyrektywy
         ściekowej obejmuje wszystkie aglomeracje, których dotyczy spór. Ponieważ chodzi o wszystkie aglomeracje o równoważnej liczbie
         mieszkańców powyżej 10 000, należałoby wszystkie te aglomeracje uznać za duże, aby w odniesieniu do wszystkich ich zrzutów
         domniemywać konieczność usuwania azotu. Przeciwko takiemu założeniu – podniesionemu przez Komisję dopiero w odpowiedzi udzielonej
         na pytanie zadane na rozprawie – przemawia też wyjątkowy charakter tego domniemania. Ponadto dyrektywa ściekowa nie wskazuje,
         aby wartość 10 000 równoważnej liczby mieszkańców co do zasady oznaczała próg dla dużych aglomeracji. W dyrektywie wymienione
         są natomiast w odniesieniu do innych wymogów jeszcze wyższe wartości progowe, przykładowo równoważne liczby mieszkańców wynoszące
         15 000(20), 100 000(21) lub 150 000(22).
      
      60.      Tym samym w niniejszych postępowaniach Komisja nie może powoływać się na odwrócenie ciężaru dowodu, o którym mowa w części A
         lit. a) akapit drugi ppkt ii) załącznika II do dyrektywy ściekowej.
      
      D –    W przedmiocie dowodu konieczności redukcji azotu
      61.      Komisja zobowiązana jest zatem wykazać, że odprowadzanie azotu z każdej szwedzkiej względnie fińskiej aglomeracji powyżej
         10 000 mieszkańców przyczynia się do eutrofizacji danego obszaru wrażliwego, lub że zmniejszenie zrzutów azotu jest środkiem,
         który może zapobiec eutrofizacji danego obszaru w przyszłości.
      
      62.      Szwecja i Finlandia wyznaczyły wprawdzie całości swoich wód jako obszary wrażliwe, niemniej w niniejszym postępowaniu chodzi
         wyłącznie o oddziaływanie na obszary morskie. Wszystkie oczyszczalnie obu państw członkowskich odprowadzają ścieki albo bezpośrednio,
         albo pośrednio do tych obszarów.
      
      63.      Strony są zgodne co do tego, że wody wybrzeża szwedzkiego pomiędzy granicą norweską a miastem Norrtälje są wrażliwe na odprowadzanie
         azotu. Odnosi się to również do wód południowego wybrzeża Finlandii. Obszary morskie, których to dotyczy, to Kattegat i Morze
         Bełtów między Szwecją a Danią, Bałtyk Środkowy i Zatoka Fińska pomiędzy Finlandią i Estonią. Bezpośrednie zrzuty do tych obszarów
         bezspornie muszą więc być poddawane redukcji azotu.
      
      64.      Sporne jest natomiast, czy redukcja azotu konieczna jest również w odniesieniu do wszystkich zrzutów do Zatoki Botnickiej
         (patrz niżej część 1). Zatokę Botnicką stanowi obszar morski pomiędzy Finlandią a Szwecją. Składa się on z części północnej
         – Botnika Północnego, i części południowej – Botnika Południowego.
      
      65.      Ponadto strony nie zgadzają się co do tego, czy redukcja azotu jest konieczna w odniesieniu do wszystkich zrzutów do wód śródlądowych,
         które jedynie pośrednio odprowadzane są do morza (patrz niżej część 2).
      
      66.      W końcu Szwecja i Finlandia powołują się na to, że zmniejszenie zrzutów azotu może mieć szkodliwe skutki dla środowiska, gdyż
         sprzyjałoby nadmiernemu rozwojowi cyjanobakterii (sinic) (patrz niżej część 3).
      
      1.      W przedmiocie bezpośrednich zrzutów do Zatoki Botnickiej
      67.      Podstawowe znaczenie dla wyniku niniejszych postępowań mają zrzuty do północnej części Zatoki Botnickiej – Botnika Północnego.
         Strony są zgodne co do tego, że odprowadzanie azotu do tych wód nie powoduje eutrofizacji. Stąd, ze względu na cechy Botnika
         Północnego, zgodnie z dyrektywą ściekową, redukcja azotu nie jest konieczna.
      
      68.      Gdyby wszystkie zrzuty azotu do tego obszaru na nim też pozostały, byłoby już jasne, że Komisja nie mogła wykazać, że wszystkie wystarczająco duże aglomeracje Szwecji i Finlandii muszą zredukować zawartość azotu w swoich ściekach. Mianowicie tereny
         będące zlewnią Botnika Północnego są wprawdzie słabo zaludnione, niemniej w obu państwach członkowskich są odpowiednie aglomeracje,
         które odprowadzają ścieki pośrednio lub bezpośrednio do Botnika Północnego. Wymienić należy przykładowo szwedzkie miasto Luleå
         i fińskie Oulu, z których oba posiadają równoważną liczbę mieszkańców znacznie przekraczającą 10 000.
      
      69.      Komisja podnosi jednak, że znaczna część zrzutów azotu do Botnika Północnego dociera później do Botnika Południowego i Bałtyku
         Środkowego. Zanim będzie można zbadać, czy Komisja udowodniła to twierdzenie faktyczne, należy sprawdzić, czy transfer substancji
         odżywczych pomiędzy obszarami morskimi ma w ogóle znaczenie dla zastosowania dyrektywy ściekowej i ewentualnie, ile azotu
         musiałoby się przedostawać dalej, żeby powstało zobowiązanie do redukcji azotu.
      
      W przedmiocie prawnego znaczenia transferu azotu pomiędzy różnymi obszarami morskimi
      70.      W odniesieniu do argumentacji Komisji Szwecja podnosi najpierw na płaszczyźnie prawnej, że dyrektywa ściekowa nie przewiduje
         uwzględnienia transferu między obszarami morskimi. Szwecja opiera się na treści art. 5 ust. 5 dyrektywy ściekowej. Zgodnie
         z nim bardziej rygorystyczne oczyszczanie ścieków z oczyszczalni komunalnych wymagane jest w odpowiednich zlewniach obszarów wrażliwych, które przyczyniają się do zanieczyszczenia tych obszarów. 
      
      71.      Zatoka Botnicka, zdaniem rządu szwedzkiego, nie jest częścią zlewni innych obszarów morskich. Analogicznie do definicji dorzecza
         w art. 2 pkt 13 dyrektywy 2000/60/WE ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej(23) (zwanej dalej „ramową dyrektywą wodną”) rząd ten rozumie pod tym pojęciem obszar lądu, z którego wszystkie spływy powierzchniowe
         odprowadzane są przez system strumieni, rzek i ewentualnie jezior do morza poprzez pojedyncze ujście cieku, estuarium lub
         deltę. Definicja ta odpowiada utrwalonej praktyce hydrologicznej. Obszary morskie nie są natomiast częścią zlewni.
      
      72.      Niemniej Trybunał orzekł już, że zrzut w rozumieniu art. 5 ust. 2 dyrektywy ściekowej ma miejsce niezależnie od tego, czy
         ścieki wpływają do obszaru wrażliwego bezpośrednio czy pośrednio(24). Odpowiada to wysokiemu poziomowi ochrony w polityce w dziedzinie środowiska naturalnego zgodnie z art. 174 ust. 2 WE(25).
      
      73.      Przypadki te dotyczyły z jednej strony zrzutów do rzek, które transportowały substancje odżywcze do obszarów wrażliwych(26), a z drugiej strony przesiąkania, przy którym substancje odżywcze dostawały się do wrażliwego obszaru morskiego poprzez wody
         gruntowe(27). Nie ma jednak powodu, by uprzywilejowywać zrzuty azotu, które docierają do obszaru wrażliwego nie poprzez wody śródlądowe
         lub gruntowe, lecz poprzez obszary morskie.
      
      74.      W konsekwencji pojęcie zlewni w art. 5 ust. 5 dyrektywy ściekowej ma głównie funkcję ilustracyjną. Nie może ono być postrzegane
         jako ograniczenie obowiązków oczyszczania. Ramowa dyrektywa wodna przyznaje natomiast temu pojęciu szerszą rolę, która wymaga
         innej wykładni.
      
      75.      Tym samym należy stwierdzić, że zrzut ścieków zawierających azot do obszaru wrażliwego na azot może występować, kiedy wprowadzony
         azot dociera do tego obszaru poprzez inny obszar morski.
      
      W przedmiocie niezbędnej ilości transferowanej
      76.      Niniejsze przypadki wskazują jednak, że możliwość bezpośredniego zrzutu wymaga wyjaśnienia, jaka część odprowadzonego azotu
         musi dotrzeć do obszarów wrażliwych, by uzasadniać obowiązek redukcji azotu.
      
      77.      Dlatego Komisja stara się wykazać, że znaczące ilości azotu transferowane są między różnymi częściami Zatoki Botnickiej i stamtąd
         do Bałtyku Środkowego. Ten transfer globalny nie jest jednak rozstrzygający. Ważniejsze jest raczej, czy odprowadzanie ścieków
         do Botnika Północnego zwiększa zanieczyszczenie azotem w obszarach wrażliwych(28). Eutrofizacja, zgodnie z dyrektywą ściekową, charakteryzuje się bowiem związkiem przyczynowym pomiędzy zrzutem a pogorszeniem
         jakości wody(29).
      
      78.      Szwecja podnosi w tym względzie, powołując się na obliczenia modelowe, że zrzuty azotu poprzez ścieki komunalne mają bardzo
         niewielki udział w transferze azotu pomiędzy Botnikiem Północnym, Botnikiem Południowym i Bałtykiem Środkowym(30). Finlandia przedkłada obliczenia, które prowadzą do nieco wyższych wartości, niemniej ciągle jeszcze pozostają poniżej jednego
         procenta rocznego wpływu azotu do Morza Bałtyckiego.
      
      79.      Obliczenia te nie przemawiają jednak bezwzględnie przeciwko obowiązkowi bardziej rygorystycznego oczyszczania ścieków. Każdy
         zrzut przy wystarczającym rozcieńczeniu traci znaczenie. Efekty rozcieńczenia można wykluczyć jedynie przy bardzo bliskiej
         odległości od źródła zrzutu. Gdyby uwzględnić jedynie udział jednego źródła zanieczyszczeń w zanieczyszczeniach ogółem, na
         podstawie zanieczyszczenia dużych obszarów praktycznie nie można by wyprowadzić obowiązku oczyszczania dla poszczególnych
         źródeł zanieczyszczeń. W ten sposób przypuszczalnie zrzuty Sztokholmu lub Gdańska nie miałyby znaczenia dla eutrofizacji Bałtyku
         Środkowego, gdyż nawet te zrzuty, każdy z osobna, stanowią jedynie bardzo niewielką część ogółu zanieczyszczeń. Dyrektywa
         ściekowa wymaga jednak od wszystkich aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000 bardziej rygorystycznego
         oczyszczania, jeżeli dokonują zrzutów do obszarów wrażliwych – niezależnie od tego, czy zrzut tej aglomeracji ma duży czy
         mały udział w danym zanieczyszczeniu.
      
      80.      Również niezbędny związek przyczynowy pomiędzy zrzutem ścieków komunalnych zawierających azot a pogorszeniem jakości wody
         nie stoi temu na przeszkodzie(31). Wprawdzie Trybunał podkreślił, że ścieki komunalne muszą przyczyniać się w znaczący sposób do eutrofizacji wód wrażliwych,
         by wymagało to wyznaczenia obszaru wrażliwego na podstawie dyrektywy ściekowej(32). Dotyczy to jednak całkowitego zanieczyszczenia wód wrażliwych przez ścieki komunalne, a nie znaczenia poszczególnych zrzutów
         lub określonych grup zrzutów. Jeżeli poszczególne zrzuty mają jedynie niewielki udział w zanieczyszczeniach ogółem, nie wyklucza
         to, że zrzuty tego rodzaju ogółem mają istotne znaczenie dla eutrofizacji wód wrażliwych. W niniejszym przypadku jest bezsporne,
         że Bałtyk Środkowy jest wrażliwy na zrzuty ścieków komunalnych zawierających azot.
      
      81.      Niemniej nie każde zwiększenie zanieczyszczenia azotem obszaru wrażliwego, które wynika ze zrzutów bezpośrednich, może powodować
         od razu powstanie obowiązku usuwania azotu. Byłoby to niewspółmierne, gdyż przypuszczalnie każdy zrzut azotu do jakiegokolwiek
         zbiornika wodnego zwiększa zanieczyszczenie azotem obszaru wrażliwego co najmniej w dawkach homeopatycznych. 
      
      82.      Dyrektywa ściekowa zawiera już kryterium, które można uwzględnić przy ocenie istotnego znaczenia pośrednich zrzutów azotu.
         Tabela 2 załącznika I nie wymaga bowiem w ramach bardziej rygorystycznego oczyszczania całkowitego oczyszczenia, lecz – w przypadku
         azotu – redukcji o co najmniej 70% do 80%. Oznacza to, że oczyszczalnia ścieków może zasadniczo odprowadzać bezpośrednio do
         obszaru wrażliwego 30% zanieczyszczeń azotem zawartych w ściekach. Zrzuty pośrednie nie mogą podlegać bardziej rygorystycznym
         wymogom.
      
      83.      Pośrednie zrzuty do wód wrażliwych należy więc traktować w taki sposób, jakby wody niewrażliwe, przez które zrzuty są transportowane,
         stanowiły etap oczyszczania ścieków. Jeżeli wody przechodnie w sposób niezawodny zatrzymują wystarczająco dużą część odprowadzonego
         azotu, wtedy nie ma wymogu bardziej rygorystycznego oczyszczania w oczyszczalni ścieków.
      
      84.      Szwecja stosuje wyraźnie ten argument do zrzutów do niewrażliwych wód śródlądowych. Jeżeli na drodze do wrażliwych wód przybrzeżnych
         zostanie zatrzymana wystarczająca ilość azotu, oczyszczalnie ścieków rezygnują z bardziej rygorystycznego oczyszczania.
      
      85.      Komisja stoi wprawdzie na stanowisku, że dyrektywa ściekowa nie zezwala na uwzględnianie naturalnej redukcji zawartości azotu
         podczas transferu do wód wrażliwych. Stanowisko to nie znajduje jednak uzasadnienia w dyrektywie. Ze względu na tę redukcję
         azot pozostaje bowiem w wodach, które nie są wrażliwe na tę substancję. Redukcja azotu jest zgodnie z art. 5 ust. 2 konieczna
         tylko wtedy, gdy występuje odpowiednia wrażliwość.
      
      86.      Komisja słusznie jednak zaznacza, że ilość azotu transportowana drogą naturalną nie jest stała, lecz może podlegać wahaniom.
         Należy natomiast założyć, że techniczna redukcja azotu pozwala stosunkowo niezawodnie zapewnić określone wartości oczyszczania.
         To wyższe ryzyko wahań należy uwzględnić w ramach badań, ile azotu dociera do obszaru wrażliwego. Jak podnosi Szwecja w związku
         z odprowadzaniem do wód śródlądowych w tym względzie należy pomyśleć o starannym zbadaniu transportu azotu oraz o odpowiednich
         marginesach bezpieczeństwa. Możliwość wahań nie może natomiast uzasadniać poddawania zrzutów pośrednich wyraźnie surowszym
         wymogom niż zrzuty bezpośrednie.
      
      87.      Bezpośredni zrzut azotu do obszarów wrażliwych na azot powoduje zatem powstanie obowiązku redukcji azotu tylko wtedy, gdy
         do obszarów wrażliwych dociera więcej niż 30% azotu zawartego w ściekach.
      
      Zastosowanie w odniesieniu do zrzutów do Zatoki Botnickiej
      88.      Komisja podnosi, że 62% zrzutów azotu do Botnika Północnego jest transportowanych do Botnika Południowego. Ta, kwestionowana
         przez Szwecję, wielkość świadczy o tym, że transportowana jest również odpowiednia część zrzutów azotu ze ścieków komunalnych.
         Gdyby Botnik Południowy był w całości wrażliwy na azot, transfer taki wystarczałby dla powstania obowiązku redukcji azotu
         w odniesieniu do zrzutów do Botnika Północnego.
      
      89.      Zgodnie z przedłożonymi przez Komisję raportami na temat wdrażania dyrektywy ściekowej w Finlandii i Szwecji, zakłada się
         jednak, że na obszarach otwartych Botnika Południowego nie występuje problem eutrofizacji. Inaczej wygląda to w wodach przybrzeżnych
         o niskim poziomie wymiany wód i wysokim zanieczyszczeniu substancjami odżywczymi. Przyjmuje się również, że dopływ substancji
         odżywczych z Bałtyku Środkowego i Zatoki Fińskiej prowadzi do częstszego kwitnienia sinic przy wybrzeżu fińskim(33).
      
      90.      Nawet jeżeli zgodnie z tym określone wody przybrzeżne Botnika Południowego są wrażliwe na eutrofizację, tezy te nie uzasadniają
         założenia, że odnosi się to do Botnika Południowego w całości. To że zrzuty azotu do Botnika Północnego oddziałują właśnie
         na wrażliwe obszary Botnika Południowego, nie jest też prawdopodobne. Przede wszystkim chodzi o wody przybrzeżne o niskim
         stopniu wymiany wód. Dopłynie tam niewiele wody z Botnika Północnego. O ile problemy wynikać mogą z dopływu substancji odżywczych,
         chodzi o dopływy z południa, to jest kierunku przeciwnego.
      
      91.      Komisja nie wykazała zatem, że zrzuty azotu do Botnika Północnego w wystarczającym stopniu docierają do obszarów Botnika Południowego.
      
      92.      Komisja zakłada ponadto, że wystarczające ilości azotu odprowadzanego do Botnika Północnego docierają do wrażliwego na wprowadzanie
         azotu Bałtyku Środkowego. Nie przedkłada ona jednak żadnych informacji na temat, jaka część zrzutów azotu do Botnika Północnego
         dociera do Bałtyku Środkowego.
      
      93.      Zgodnie z przedłożonymi przez nią raportami około 11% azotu wprowadzonego do całej Zatoki Botnickiej transferowane jest do
         Bałtyku Środkowego(34). Ta wielkość transferu jest wyraźnie niższa niż transfer między Botnikiem Północnym a Botnikiem Południowym. Odpowiada ona
         stwierdzeniu, że Botnik Południowy jest skutecznym pochłaniaczem azotu(35).
      
      94.      Rząd szwedzki przedkłada wyniki obliczenia modelowego, które prowadzą do jeszcze niższej wielkości transferu. Zgodnie z nim
         redukcja azotu w ściekach odprowadzonych do Zatoki Botnickiej o ogółem 817 ton zmniejsza transfer azotu do Bałtyku Środkowego
         jedynie o 56 ton. Innymi słowy, tylko około 7% zredukowanego azotu dociera do wrażliwego na azot Bałtyku Środkowego. Odpowiednio
         do tego należy zakładać, że wielkość transferu zanieczyszczeń nie jest znacznie wyższa.
      
      95.      Nie trzeba w tym miejscu ustalać, które z obliczeń jest właściwe. Oba przemawiają w każdym razie zasadniczo przeciw temu,
         by więcej niż 30% zrzutów do Botnika Północnego docierało do Bałtyku Środkowego. W tym kontekście nie uwzględniłam jeszcze,
         że zgodnie z niekwestionowanym w tym zakresie argumentem Szwecji i Finlandii 30% azotu usuwane jest już w ramach oczyszczania
         ścieków zgodnie z art. 4 dyrektywy ściekowej, które musi być prowadzone niezależnie od wrażliwości obszarów zrzutów.
      
      96.      Rząd fiński przedstawia wprawdzie liczby, które pozwalają na wniosek o znacznie wyższej wielkości transferu(36). Na rozprawie wyjaśnił jednak, w odpowiedzi na zadane pytanie, że nie kwestionuje liczb Komisji i że przedstawił jedynie
         liczby brutto, które nie prezentują transferu w całości. W szczególności nie jest uwzględnione, ile azotu zatrzymywane jest
         podczas transportu. Dlatego również te liczby nie zmuszają do przyjęcia wielkości transferu przekraczającej 30%, której dowód
         zresztą spoczywał na Komisji.
      
      97.      Komisja nie wykazała więc, że zrzuty do Botnika Północnego ścieków komunalnych zawierających azot docierają w wystarczającym
         stopniu do obszarów wrażliwych Bałtyku Środkowego. Dlatego też nie wszystkie aglomeracje szwedzkie i fińskie o równoważnej
         liczbie mieszkańców powyżej 10 000 muszą poddawać ścieki temu oczyszczaniu i już z tego powodu należy oddalić obie skargi.
         Zrzuty do Botnika Południowego nie mają tym samym znaczenia.
      
      98.      Wniosek taki potwierdza plan działania dla Morza Bałtyckiego Komisji Helsińskiej. Ten plan opracowany przy udziale Komisji
         wymaga wprawdzie zmniejszenia zrzutów azotu do Bałtyku Środkowego, Zatoki Fińskiej, do obszaru morskiego między Danią a Szwecją
         („Danish Straits”, Morze Bełtów) oraz do Kattegatu, niemniej zrzuty azotu do Botnika Północnego i Botnika Południowego nie muszą być zmniejszane(37).
      
      99.      W dalszej części rozpatrzę jednak dodatkowo również sporne kwestie zrzutów do wód śródlądowych i możliwego nadmiernego rozwoju
         cyjanobakterii (sinic).
      
      2.      W przedmiocie zrzutów do wód śródlądowych
      100. Komisja uważa, że zarówno Finlandia, jak i Szwecja powinny poddawać dodatkowej redukcji azotu wszystkie ścieki odprowadzane
         do wód śródlądowych. 
      
      101. Jeżeli chodzi o zrzuty do wód śródlądowych, które docierają bezpośrednio do obszarów wrażliwych na azot, musi obowiązywać
         to samo, co dotyczy transportu azotu pomiędzy obszarami morskimi: jeżeli do obszaru wrażliwego dociera więcej niż 30% azotu
         zawartego w ściekach, azot musi być redukowany.
      
      102. Wody śródlądowe uchodzą ostatecznie do wód przybrzeżnych. Transportują przy tym do morza azot odprowadzony ze ściekami komunalnymi.
         Są to, moim zdaniem, zasadniczo wystarczające przesłanki dla przyjęcia, że przy zrzucie do wód śródlądowych wystarczająco
         dużo azotu dociera do obszarów wrażliwych Morza Bałtyckiego, w szczególności Bałtyku Środkowego.
      
      103. Finlandia i Szwecja podnoszą jednak – co nie jest kwestionowane – że już przy zwykłym oczyszczaniu ścieków odprowadzanych
         jest jedynie jeszcze 70% zawartego w nich pierwotnie azotu. Ponadto Finlandia i Szwecja twierdzą, że zrzuty azotu do wód śródlądowych
         często redukowane są w sposób naturalny, zanim dotrą do morza. W szczególności azot podlega sedymentacji w jeziorach. Według
         informacji przedstawionych przez Finlandię w drodze do morza w jeziorach fińskich redukowane jest między 19% a 80% azotu.
      
      104. Komisja w obu postępowaniach sprzeciwia się uogólnianiu wielkości redukcji na poziomie krajowym. Nie jest to jednak najistotniejszy
         punkt tej argumentacji. Oba państwa członkowskie wykazują natomiast, że w ramach weryfikacji poszczególnych oczyszczalni śródlądowych organy zatwierdzające mogły jak najbardziej dojść do wniosku, że redukcja azotu nie jest konieczna.
      
      105. Komisja nie obala zresztą argumentacji obu państw członkowskich, że w ramach tych indywidualnych weryfikacji w żadnym wypadku
         nie stosowano jedynie ogólnych założeń dotyczących zatrzymywania azotu, lecz że uwzględniano konkretną sytuację na miejscu
         i redukcję azotu w danych wodach. W szczególności nie kwestionuje ona decyzji w sprawie poszczególnych oczyszczalni, jak również
         zastosowanych w danych przypadkach metod obliczania naturalnej redukcji azotu.
      
      106. Następnie Komisja uważa, że dyrektywa ściekowa nie zezwala na uwzględnianie naturalnej redukcji azotu. Nie widać jednak podstawy
         prawnej dla ogólnej zasady o takiej treści. Prawdą jest natomiast, że eutrofizacja zgodnie z jej definicją w art. 2 pkt 11
         zakłada w szczególności zakłócenie naturalnej równowagi(38). Dopóki zrzuty ścieków zawierających azot nie zakłócają tej równowagi lub zakłócenia tego nie należy oczekiwać w rozumieniu
         części A lit. a) załącznika II, bardziej rygorystyczne oczyszczanie nie jest konieczne.
      
      107. Komisja zaznacza jednak słusznie, że w ramach indywidualnej weryfikacji poszczególnych oczyszczalni należy uwzględnić sezonowe
         wahania naturalnej redukcji azotu. Utrzymanie limitu musi być zagwarantowane w tak samo ciągły sposób jak przy technicznej
         redukcji azotu w oczyszczalni. Można to jednak zbadać wyłącznie w odniesieniu do poszczególnych oczyszczalni, czego Komisja
         w niniejszym przypadku nie uczyniła.
      
      108. Tym samym Komisja nie wykazała, że wszystkie oczyszczalnie ścieków aglomeracji fińskich o równoważnej liczbie mieszkańców
         powyżej 10 000, które dokonują zrzutów do wód śródlądowych, muszą dodatkowo redukować azot.
      
      3.      W przedmiocie cyjanobakterii
      109. Uzupełniająco chciałabym jeszcze krótko rozpatrzyć argument obrony Szwecji i Finlandii, który nie jest już istotny w niniejszym
         przypadku. Oba państwa członkowskie powołują się na ryzyko nadmiernego rozwoju cyjanobakterii (kwitnienie sinic).
      
      110. Jeżeli zarówno azot, jak i fosfor są dostępne w wystarczającej ilości, wyraźnie rozwijają się przede wszystkim glony roślinne,
         które uzależnione są od tych dwóch substancji odżywczych. Jeżeli jednak występuje nadwyżka fosforu, może to wspierać rozwój
         cyjanobakterii, gdyż nie muszą one czerpać potrzebnego azotu z wody, lecz mogą korzystać również z azotu z powietrza. Nadmiar
         cyjanobakterii jest niepożądany przede wszystkim z trzech powodów:
      
      –        tworzą śluzowatą masę na powierzchni wody,
      –        wytwarzają substancje trujące i
      –        związany azot z powietrza zwiększa zanieczyszczenie wód azotem.
      111. Oba państwa członkowskie uważają, że odprowadzanie ścieków komunalnych zawierających azot do wód z nadwyżką fosforu może przyczyniać
         się do zapobiegania nadmiernemu rozwojowi cyjanobakterii. Dlatego ryzyko to przy nadwyżce fosforu uzasadnia rezygnację z dodatkowej
         redukcji azotu.
      
      112. W tym kontekście należy przypomnieć, że redukcja azotu musi być prowadzona tylko wtedy, kiedy jest konieczna. Jednym z aspektów
         tej konieczności są z pewnością również szkody, które wywołuje redukcja azotu. Trybunał uznał to już, wskazując, że w ramach
         bardziej rygorystycznego oczyszczania można odpowiednio uwzględnić zapotrzebowanie na substancje odżywcze komercyjnych hodowli
         małży w wodach wrażliwych(39). Stwierdzenia tego nie należałoby wprawdzie rozumieć tak, iż można tolerować eutrofizację, aby zadowolić interesy komercyjne.
         Niemniej w każdym razie przy określeniu rodzaju bardziej rygorystycznego oczyszczania można rozważyć jego wady i zalety.
      
      113. Stąd ewentualnie można zrezygnować z redukcji azotu, aby zapobiec ryzyku nadmiernego wzrostu cyjanobakterii. Niemniej ciężar
         dowodu tego ryzyka, jego rozmiarów i skuteczności rezygnacji z redukcji azotu spoczywa na państwie członkowskim, które się
         na nie powołuje. W dyrektywie ściekowej przyjęte jest bowiem założenie, że normalnie azot należy redukować, jeżeli przyczynia
         się on do ryzyka eutrofizacji.
      
      114. Niemniej w niniejszym przypadku nie ma potrzeby rozstrzygania, czy oba państwa członkowskie przeprowadziły taki dowód(40).
      
      V –    W przedmiocie kosztów
      115. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Komisja
         przegrała wprawdzie obie sprawy, ale Szwecja nie złożyła żadnego wniosku w przedmiocie kosztów. Stąd Komisja zostaje obciążona
         kosztami postępowania w sprawie C‑335/07, a w sprawie C‑438/05 strony pokrywają własne koszty.
      
      116. Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sporu w charakterze interwenientów, pokrywają
         własne koszty.
      
      VI – Wnioski
      117. Proponuję zatem Trybunałowi orzec w sposób następujący:
      
      118. W sprawie C-335/07:
      
      1.      Skarga zostaje oddalona.
      2.      Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania z wyjątkiem kosztów poniesionych przez Królestwo Szwecji.
      119. W sprawie C-438/07:
      
      1.      Skarga zostaje oddalona.
      2.      Komisja Wspólnot Europejskich, Królestwo Szwecji i Republika Finlandii pokrywają własne koszty.
      1 –	Język oryginału: niemiecki.
      
      2 –	Dz.U. L 135, s. 40.
      
      3 –	Dz.U. L 67, s. 29.
      
      4 –      Uzupełnienie autorki.
      
      5 –	Dz.U. 1994 L 73, s. 20, przyjęta decyzją Rady z dnia 21 lutego 1994 r. w sprawie zawarcia, w imieniu Wspólnoty, Konwencji
         o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego (Konwencji z Helsinek, zmienionej w 1992 r.), Dz.U. L 73, s. 19.
      
      6 –	Oczyszczanie to zgodnie z informacjami Szwecji należy jeszcze wprowadzić lub poprawić w 34 oczyszczalniach.
      
      7 –	Zgodnie z informacjami Finlandii w odniesieniu do 16 oczyszczalni wprowadzono wymóg odpowiedniego oczyszczania, ale nie
         zostało ono jeszcze rozpoczęte.
      
      8 –	Wyrok z dnia 23 września 2004 r. w sprawie C‑280/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑8573, pkt 104 i 105.
      
      9 –	Tak również ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 102.
      
      10 –	Searle i in. (WRc), Evaluation of Finlands’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment, maj
         2004 r., załącznik 5 do skargi w sprawie C‑335/07, s. 31.
      
      11 –	Hamil i in. (WRc), Evaluation of Sweden’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment, wrzesień
         2003 r., załącznik 2 do repliki w sprawie C‑438/07, s. 32.
      
      12 –	Punkty 4, 36, 37 i 46 skargi oraz pkt 5 i 7 repliki w sprawie C‑335/07; pkt 30 skargi oraz 40 i 41 repliki w sprawie C‑438/07.
      
      13 –	Zobacz przykładowo wyroki: z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie 96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. 1791, pkt 6; z dnia
         26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑3331, pkt 41; z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie
         C‑150/07 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑7*, pkt 65.
      
      14 –	Wyżej wymieniony w przypisie 13 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 42.
      
      15 –	Wyżej wymieniony w przypisie 13 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 45.
      
      16 –	Wyżej wymieniony w przypisie 13 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 44.
      
      17 –	Również ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji wyraźnie opiera się na badaniach jednostek francuskich.
      
      18 –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 34.
      
      19 –	Zobacz wyrok z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie C‑235/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, s. I‑5415, pkt 26 i 27.
      
      20 –	Artykuł 3 ust. 1, art. 4 ust. 1.
      
      21 –	Tabela 2 wiersz 2 załącznika I.
      
      22 –	Artykuł 6 ust. 1, art. 8 ust. 5.
      
      23 –	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. (Dz.U. L 327, s. 1).
      
      24 –	Wyroki: z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie C‑396/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑3949, pkt 29 i nast., z dnia
         24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑119/02 Komisja przeciwko Grecji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 39 i nast.; z dnia 30 listopada
         2006 r. w sprawie C‑293/05 Komisja przeciwko Włochom, niepublikowany w Zbiorze, streszczenie opublikowane w Zbiorze 2006 r.,
         s. I‑122*, pkt 30 i nast.; zob. również opinię rzecznika generalnego Ch. Stix‑Hackl z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie C‑416/02
         Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. 2005, s. I‑7487, pkt 133 i 134.
      
      25 –	Zobacz ww. w przypisie 24 wyroki w sprawach C‑396/00 Komisja przeciwko Włochom, pkt 31; Komisja przeciwko Grecji, pkt 41;
         C‑293/05 Komisja przeciwko Włochom, pkt 32.
      
      26 –	Zobacz ww. w przypisie 24 wyroki w sprawach Komisja przeciwko Włochom.
      
      27 –	Wyżej wymieniony w przypisie 24 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 37.
      
      28 –	Zobacz ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 77.
      
      29 –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 19, 40.
      
      30 –	19 ton rocznie pomiędzy Botnikiem Północnym a Botnikiem Południowym i 56 ton rocznie pomiędzy Botnikiem Południowym a Bałtykiem
         Środkowym.
      
      31 –	Zobacz w tym względzie ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 19.
      
      32 –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 25, zob. również pkt 40, 52, 67, 77, 87.
      
      33 –	Hamil i in. (cytowany w przypisie 11), s. 18 oraz Searle i in. (cytowany w przypisie 10), s. 17 i 18.
      
      34 –	Hamil i in. (cytowany w przypisie 11), s. 25 oraz Searle i in. (cytowany w przypisie 10), s. 24.
      
      35 –	Hamil i in. (cytowany w przypisie 11), s. 25 oraz Searle i in. (cytowany w przypisie 10), s. 24.
      
      36 –	Zobacz załącznik 1 do repliki.
      
      37 –	HELCOM Baltic Sea Action Plan, http://www.helcom.fi/BSAP/ActionPlan/en_GB/ActionPlan/, s. 8.
      
      38 –	Zobacz ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 20 i nast.
      
      39 –	Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 102.
      
      40 –	Wątpliwości budzi cytowany przez Szwecję artykuł autorstwa Vahtera i in., Internal Ecosystem Feedbacks Enhance Nitrogen-fixing
         Cyanobacteria Blooms and Complicate Management in the Baltic Sea, Ambio tom 36, nr 2–3, s. 186 i nast., http://ambio.allenpress.com/archive/0044-7447/36/2/pdf/i0044-7447-36-2-186.pdf., zgodnie
         z którym należy usuwać zarówno azot, jak i fosfor.