CELEX: 62019CC0303
Language: da
Date: 2020-06-11 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat E. Tanchev fremsat den 11. juni 2020.#Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) mod VR.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte suprema di cassazione.#Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/109/EF – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – artikel 11 – ret til ligebehandling – social sikring – national lovgivning, der med hensyn til fastsættelsen af retten til en familieydelse udelukker de familiemedlemmer til en fastboende udlænding, der ikke opholder sig på denne medlemsstats område.#Sag C-303/19.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
   E. TANCHEV
   fremsat den 11. juni 2020 (
         1
      )
   
      Sag C-303/19
   
   Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
   mod
   VR
   
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien))
   
   »Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/109/EF – tredjelandsstatsborgeres rettigheder som fastboende udlænding – artikel 11 – ret til ligebehandling med hensyn til social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand – undtagelse – national lovgivning, som udelukker hensyntagen til tredjelandsstatsborgeres familiemedlemmer, der ikke opholder sig i medlemsstaten ved beregning af ret til en familieydelse«
   
      I. Indledning
   
   
            1.
         
         
            Med sin anmodning om præjudiciel afgørelse har Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) anmodet Domstolen om at fortolke artikel 11, stk. 1, litra d), i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (
                  2
               ).
         
      
            2.
         
         
            I henhold til artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 har fastboende tredjelandsstatsborgere samme rettigheder som værtsmedlemsstatens statsborgere med hensyn til social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning. Tvisten i hovedsagen drejer sig om, hvorvidt denne artikel er til hinder for en national lovgivning, der til forskel fra de bestemmelser, der er fastsat for værtsmedlemsstatens statsborgere, udelukker tredjelandsstatsborgeres familiemedlemmer, der ikke opholder sig på denne stats område, med henblik på beregning af retten til en familieydelse. Domstolen anmodes ligeledes om at tage stilling til, om de undtagelser fra ligebehandling, som medlemsstaterne kan fastsætte i henhold til artikel 11, stk. 2 og 4, i direktiv 2003/109, kan finde anvendelse under omstændighederne i den foreliggende sag.
         
      
            3.
         
         
            Den foreliggende sag giver således Domstolen lejlighed til at udvikle sin praksis vedrørende fastboende udlændinges ret til ligebehandling i henhold til artikel 11 i direktiv 2003/109 i lyset af dom af 24. april 2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233).
         
      
            4.
         
         
            Den foreliggende sag er forelagt Domstolen parallelt med en anden sag, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (familieydelser til indehavere af kombinerede tilladelser) (sag C-302/19), i hvilken mit forslag til afgørelse fremsættes i dag. I denne sag har den forelæggende ret rejst et lignende spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat (
                  3
               ), nemlig om den undtagelse, der gælder for tredjelandsstatsborgere, hvis familiemedlemmer ikke opholder sig i værtsmedlemsstaten, er i overensstemmelse med retten til ligebehandling, der tildeles indehavere af kombinerede tilladelser i henhold til dette direktiv.
         
      
            5.
         
         
            Disse to sager rejser grundlæggende nye spørgsmål om anvendelsen af ligebehandling af tredjelandsstatsborgere i henhold til EU-retten og samspillet mellem direktiv 2003/109 og 2011/98 i denne henseende. Ligheden mellem de spørgsmål, der er rejst i disse to sager, gør det således muligt for mig på visse punkter at henvise til de argumenter, som jeg har fremført i mit forslag til afgørelse i den parallelle sag for at undgå gentagelser.
         
      
      II. Retsforskrifter
   
   
      
         A.
       
         EU-retten
      
   
   
            6.
         
         
            Artikel 2 i direktiv 2003/109, med overskriften »Definitioner«, bestemmer:
            »I dette direktiv forstås ved: […].
            
                     e)
                  
                  
                     »familiemedlemmer« tredjelandsstatsborgere, som opholder sig i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring [ (
                           4
                        )] […].«
                  
               
      
            7.
         
         
            Artikel 11 i direktiv 2003/109 med overskriften »Ligebehandling« har følgende ordlyd:
            »1.   En fastboende udlænding har samme rettigheder som medlemsstatens statsborgere med hensyn til følgende: […]
            
                     d)
                  
                  
                     social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning […]
                  
               2.   For så vidt angår stk. 1, litra b), d), e), f) og g), kan den pågældende medlemsstat begrænse ligebehandling til de tilfælde, hvor det registrerede eller sædvanlige opholdssted for den fastboende udlænding eller de familiemedlemmer, som vedkommende ansøger om ydelser til, ligger inden for den pågældende medlemsstats område.
            […].
            4.   Medlemsstaterne kan begrænse ligebehandling med hensyn til social bistand og social beskyttelse til centrale ydelser.«
         
      
      
         B.
       
         Italiensk ret
      
   
   
            8.
         
         
            Ved artikel 2 i decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (lovdekret nr. 69 af 13.3.1988 om fastsættelse af bestemmelser om social sikring, forbedring af forvaltningen af havnevæsenet og andre hasteforanstaltninger), som med ændringer blev ophøjet til lov nr. 153 af 13. maj 1988 (herefter »lov nr. 153/1988«) (GURI nr. 143 af 20.6.1988), blev assegno per il nucleo familiare (herefter »familietilskud«) indført. Denne artikel er affattet således:
            »1.   For arbejdstagere, pensionsmodtagere, modtagere af sociale sikringsydelser med tilknytning til en lønnet beskæftigelse […] erstattes familietillæg, supplerende familietillæg og alle andre familieydelser […], såfremt betingelserne i denne artikels bestemmelser er opfyldt, af et familietilskud.
            2.   Tilskuddet ydes i henhold til forskellige satser på baggrund af antallet af medlemmer af husstanden og husstandsindkomsten efter den tabel, der er vedhæftet nærværende dekret. Indkomstgrænserne i denne tabel justeres opad […] for husstande, der tæller medlemmer, der på grund af sygdom eller fysisk eller psykisk svækkelse helt eller delvist er ude af stand til at bestride et almindeligt arbejde, eller såfremt der er tale om mindreårige, der generelt har vanskeligt ved at udføre opgaver, der er normale for deres alderstrin. Disse indtægtsgrænser justeres opad […], såfremt de i stk. 1 beskrevne personer er enke eller enkemand, skilt, separeret eller ugift. Med virkning fra den 1. juli 1994 gælder, at når den i stk. 6 beskrevne husstand omfatter to børn eller flere, forøges tilskuddets månedlige beløb […] for hvert barn, bortset fra det første.
            […].
            6.   Husstanden består af ægtefællerne, med undtagelse af ægtefæller, der er faktisk og retligt separeret, og børn og dermed ligestillede personer […], der er under 18 år eller uden aldersbegrænsning, når disse på grund af handicap eller fysisk eller psykisk svækkelse er ude af stand til at bestride et almindeligt arbejde. […].
            6a.   Den i stk. 6 omhandlede husstand omfatter ikke ægtefæller og børn og dermed ligestillede personer, der er udenlandske statsborgere, som ikke opholder sig i Italien, med undtagelse af tilfælde, hvor den stat, hvori udlændingen er statsborger, har indført en gensidig ordning i forhold til italienske statsborgere, eller der er blevet indgået en international konvention på området for familietilskud. Arbejds- og socialministeren fastslår efter høring af udenrigsministeren, hvilke stater der er omfattet af gensidighedsprincippet. […].«
         
      
            9.
         
         
            Direktiv 2003/109 blev gennemført i national ret ved Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (lovdekret nr. 3 af 8.1.2007 om gennemførelse af direktiv 2003/109/EF) (GURI nr. 24 af 30.1.2007). Dette dekret indarbejder bestemmelserne i dette direktiv i Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concerenti la disciplina dell’imigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lovdekret nr. 286 af 25.7.1998, konsoliderede bestemmelser vedrørende indvandring og betingelser, som udlændinge skal opfylde, herefter »lovdekret nr. 286/1998«) (almindeligt tillæg til GURI nr. 191 af 18.8.1998).
         
      
            10.
         
         
            Artikel 9, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998 har følgende ordlyd:
            »En udlænding, som i mindst fem år har haft en gyldig opholdstilladelse, og som godtgør at råde over en indtægt, som ikke er lavere end den årlige socialydelse, og – i tilfælde af, at der indgives en ansøgning vedrørende familiemedlemmer – en tilstrækkelig indtægt […] og en passende bolig, der opfylder minimumskravene i de relevante bestemmelser i national ret, kan ansøge Questore [politichefen] om udstedelse af [EU]-opholdstilladelse som fastboende udlænding til sig selv og sine familiemedlemmer.«
         
      
            11.
         
         
            Artikel 9, stk. 12, i lovdekret nr. 286/1998 er affattet således:
            »Ud over bestemmelserne om udlændinge, som lovligt opholder sig i Italien på statens område, kan indehaveren af en E[U]-opholdstilladelse som fastboende udlænding: […]
            
                     c)
                  
                  
                     oppebære sociale bistandsydelser, sociale sikringsydelser, ydelser vedrørende dækning på sundheds-, uddannelses-, og socialområdet, ydelser vedrørende adgang til goder og tjenesteydelser, som er tilgængelige for offentligheden, herunder adgang til proceduren for adgang til boliger, der forvaltes af det offentlige, medmindre andet er bestemt, og forudsat, at det godtgøres, at udlændingen reelt opholder sig på nationalt område […].«
                  
               
      
      III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og det præjudicielle spørgsmål
   
   
            12.
         
         
            Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at VR er en tredjelandsstatsborger, der har beskæftigelse i Italien. Han har opholdstilladelse som fastboende udlænding i henhold til lovdekret nr. 286/1998 om gennemførelse af direktiv 2003/109. I perioden fra september 2011 til april 2014 forlod VR’s hustru og fem børn Italien og vendte tilbage til oprindelsestredjelandet (Pakistan).
         
      
            13.
         
         
            I denne periode afslog Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (den nationale sociale sikringsstyrelse i Italien, herefter »INPS«) at udbetale familietilskuddet til VR med den begrundelse, at familiemedlemmer, der ikke opholder sig i Italien, i henhold til artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988, er udelukket fra beregningen af tilskuddet for så vidt angår tredjelandsstatsborgere.
         
      
            14.
         
         
            VR anlagde sag mod INPS og sin arbejdsgiver ved Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (domstol i arbejdsretlige sager, Brescia, Italien) med påstand om, at INPS’ afslag på at udbetale familietilskuddet til ham var diskriminerende. Denne ret gav VR medhold, idet den fastslog, at artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 var i strid med artikel 11 i direktiv 2003/109, for så vidt som denne lovgivning behandler fastboende udlændinge mindre gunstigt end værtsmedlemsstatens statsborgere.
         
      
            15.
         
         
            INPS iværksatte appel af denne afgørelse ved Corte d’appello di Brescia (appeldomstolen i Brescia, Italien). Denne ret stadfæstede den pågældende afgørelse.
         
      
            16.
         
         
            INPS har iværksat kassationsanke til prøvelse af dommen i appelsagen.
         
      
            17.
         
         
            Den forelæggende ret har anført, at familietilskuddet er et finansielt supplement, som navnlig er tilgængeligt for alle, der arbejder i Italien, for så vidt som de tilhører en husstand, hvis indkomst ikke overstiger en vis grænse. Tilskuddets størrelse beregnes på grundlag af antallet af familiemedlemmer i husstanden, antallet af børn og husstandsindkomsten. For arbejdstagere udbetales godtgørelsen af arbejdsgiveren sammen med den udbetalte løn på grundlag af en procentdel af arbejdstagerens bruttoløn og INPS foretager derefter en sidste regulering mellem de beløb, der er betalt af arbejdsgiveren, og de sociale bidrag, som INPS skal betale. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at dette tilskud er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, uanset dens praksis, der definerer karakteren af familietilskuddet som knyttet til social sikring, og centrale ydelser, der tildeles social bistand.
         
      
            18.
         
         
            Den forelæggende ret har bl.a. bemærket, at medlemmerne af husstanden er af afgørende betydning med hensyn til tilskudsordningen og anses i det væsentlige for modtagere af tilskuddet. Den forelæggende ret er derfor i tvivl om, hvorvidt artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 er til hinder for nationale bestemmelser som artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988, hvorefter familiemedlemmer til tredjelandsstatsborgere, og ikke familiemedlemmer til italienske statsborgere, udelukkes fra husstanden, når de ikke opholder sig i Italien, og der ikke er betingelser for gensidighed i forhold til deres hjemland, henset til den omstændighed, at det i fjerde betragtning til og artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109 anføres, at direktivets formål er integration af tredjelandsstatsborgere, der er fastboende i medlemsstaterne, og familiemedlemmer defineres som »tredjelandsstatsborgere, som opholder sig i den pågældende medlemsstat«.
         
      
            19.
         
         
            På denne baggrund har Corte suprema di Cassazione (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
            »Skal artikel 11, stk. 1, litra d), i Rådets direktiv 2003/109 af 25. november 2003 samt princippet om ligebehandling af fastboende udlændinge og nationale statsborgere fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken – og i modsætning til, hvad der gælder for medlemsstatens egne statsborgere – der ved fastlæggelsen af medlemmerne af husstanden i forbindelse med beregningen af familietilskuddet sker udelukkelse af familiemedlemmer til en fastboende arbejdstager, som er tredjelandsstatsborger, når disse personer har bopæl i oprindelsestredjelandet?«
         
      
            20.
         
         
            INPS, VR, den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Disse parter deltog ligeledes i retsmødet, der blev afholdt den 27. februar 2020.
         
      
      IV. Sammenfatning af procesdeltagernes indlæg
   
   
            21.
         
         
            INPS har gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål skal besvares benægtende. INPS har anført, at det i forhold til tredjelande er vanskeligt at kontrollere, om der i udlandet udbetales andre familieydelser til de samme familiemedlemmer, samt kontrollere ændringer i familiesituationen, som kan påvirke retten til familietilskuddet. Ifølge INPS’ opfattelse er den i artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 fastsatte udelukkelse af familiemedlemmer, der ikke opholder sig i Italien – hvor denne kun finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, hvis land ikke har indgået en international aftale om familieydelser med Italien eller ikke giver italienske statsborgere en gensidig behandling, og som ikke finder anvendelse på italienske statsborgere eller unionsborgere – således forholdsmæssig og rimelig, eftersom den har til formål at undgå, at denne ydelse afviger fra sin funktion, som er effektiv støtte til husholdningen. Denne lovgivning sondrer ligeledes mellem objektivt forskellige situationer, idet en statsborger i en medlemsstat har en permanent og oprindelig tilknytning til denne stat, mens en tredjelandsstatsborger har en erhvervet og generelt midlertidig tilknytning til nævnte medlemsstat.
         
      
            22.
         
         
            INPS er af den opfattelse, at artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 er i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, litra d), og stk. 2, sammenholdt med artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109. Ifølge INPS er det ikke tilstrækkeligt, at den fastboende udlænding opholder sig i Italien, eftersom familiemedlemmerne, da de er modtagere af familietilskuddet, skal opholde sig på det nationale område. Som INPS har fremhævet i retsmødet, er familiemedlemmer, der ikke opholder sig i værtsmedlemsstaten, ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, eftersom de er udelukket fra definitionen af familiemedlemmer i direktivets artikel 2, litra e), og det er i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, muligt at begrænse ydelserne til familiemedlemmer, der opholder sig i værtsmedlemsstaten.
         
      
            23.
         
         
            INPS har gjort gældende, at foreneligheden af artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 med artikel 11 i direktiv 2003/109 ikke påvirkes af, at familietilskuddet har en social bistandsfunktion. Efter INPS’ opfattelse kan dette tilskud ikke kvalificeres som en central ydelse som omhandlet i det pågældende direktivs artikel 11, stk. 4, sammenholdt med 13. betragtning til direktivet, eftersom tilskuddet finansieres af bidrag fra arbejdsgivere og arbejdstagere og ikke har til hensigt at afhjælpe situationer, hvor der er behov for bistand, hvilket afhjælpes af centrale ydelser (
                  5
               ). INPS har også anført, at artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 ikke er en undtagelse fra ligebehandling, eftersom den ikke rejser tvivl om retten til tilskuddet, men kun beløbet, og er forenelig med formålet med direktiv 2003/109 om at fremme integrationen af tredjelandsstatsborgere i medlemsstaterne.
         
      
            24.
         
         
            VR har anført, at artikel 11, stk. 1, litra d), og stk. 2, i direktiv 2003/109 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede. Ifølge VR er personer, der arbejder i Italien, og som er omfattet af løn- og bidragsordningen i henhold til italiensk ret, i henhold til artikel 2 i lov nr. 153/1988 for så vidt angår familietilskuddet udsat for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet: I modsætning til italienske arbejdstagere kan arbejdstagere fra et tredjeland ikke inkludere familiemedlemmer, der opholder sig i udlandet, i deres husstand med henblik på retten til dette tilskud og beregningen af dets størrelse. Da Italien for sine statsborgere tager familiemedlemmer, der opholder sig i udlandet, i betragtning, skal det samme gælde for tredjelandsstatsborgere i henhold til artikel 11 i direktiv 2003/109. En anden løsning ville være i strid med de mål om lighed og social samhørighed, der er anført i fjerde betragtning til dette direktiv.
         
      
            25.
         
         
            VR er af den opfattelse, at definitionen af familiemedlemmer i artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109 ikke er relevant i den foreliggende sag og ikke kan tjene til at fortolke direktivets artikel 11, stk. 2, da dette ville fratage denne artikel sit indhold. VR har under henvisning til Domstolens praksis (
                  6
               ) gjort gældende, at en bestemmelse som artikel 9, stk. 12, i lovdekret nr. 286/1998, der opretholder bestemmelser i generelle vendinger (»medmindre andet er bestemt«), der var gældende før direktiv 2003/109, ikke kan kvalificeres som en undtagelse i henhold til dette direktivs artikel 11, stk. 2, eftersom det ikke udtrykkeligt er anført, hvilke bestemmelser undtagelsen gælder. Som VR har fremhævet i retsmødet, finder artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 ikke anvendelse på familietilskuddet, eftersom retten til dette tilskud ikke er specifikt for det familiemedlem, med hensyn til hvem der kan ansøges om ydelser i denne bestemmelses forstand. VR har tilføjet, at kontrollen med tilskuddene i forhold til familiemedlemmer, der opholder sig i udlandet, er adskilt fra ligebehandlingen og ændrer sig under alle omstændigheder ikke, uanset om situationen vedrører italienske statsborgeres eller tredjelandsstatsborgeres familiemedlemmer, der ikke opholder sig i Italien.
         
      
            26.
         
         
            Den italienske regering har gjort gældende, at artikel 11, stk. 1, litra d), sammenholdt med artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 og ligebehandlingsprincippet, ikke er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede. Den er af den opfattelse, at familietilskuddet i lyset af Martinez Silva-dommen (
                  7
               ) henhører under kategorien social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand som omhandlet i artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109. Den har gjort gældende, at der på grundlag af definitionen af familiemedlemmer i artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109 kun skal tages hensyn til familiemedlemmer til en fastboende udlænding for at have ret til sociale sikringsydelser, hvis de bor sammen med den pågældende i værtsmedlemsstaten. Den har anført, at udelukkelsen af familiemedlemmer, der ikke opholder sig i Italien, i artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 er begrundet med henblik på at forhindre misbrug, såsom forumshopping, på området for social sikring. Den nævnte lovgivning er ligeledes forholdsmæssig, eftersom den påvirker størrelsen af og ikke retten til tilskuddet og er i overensstemmelse med det formål om integration af fastboende udlændinge i medlemsstaterne, der forfølges med direktiv 2003/109, som udtrykt i fjerde betragtning til dette direktiv.
         
      
            27.
         
         
            Som den italienske regering fremhævede i retsmødet, finder artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 ikke anvendelse på familietilskuddet, eftersom dette tilkommer en fastboende udlænding, der har ret hertil, til forskel fra de ydelser, der tilkommer familiemedlemmer gennem deres tilknytning til den fastboende udlænding, såsom handicap- eller barselsydelser. Det er således uden betydning, om Italien klart har givet udtryk for sin hensigt om at påberåbe sig undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109. Efter den italienske regerings opfattelse er Kamberaj-dommen (
                  8
               ) desuden ikke relevant i den foreliggende sag, eftersom Domstolen fastslog, at der udtrykkeligt skal gives udtryk for en hensigt om at påberåbe sig undtagelsen i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109, hvorimod der ikke er behov for en sådan tilkendegivelse af hensigt i henhold til dette direktivs artikel 11, stk. 2. Det giver heller ikke mening at tale om en undtagelse i forhold til artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988, eftersom denne lovgivning eksisterede 15 år før vedtagelsen af direktiv 2003/109, således at Italien ikke var forpligtet til at fremsætte en udtrykkelig tilkendegivelse af hensigt, og medlemsstaten ikke havde indført nogen undtagelse i lovdekret nr. 286/1998 til gennemførelse af dette direktiv.
         
      
            28.
         
         
            Kommissionen har foreslået, at det præjudicielle spørgsmål besvares således, at da der ikke foreligger en klar tilkendegivelse af medlemsstatens hensigt om at påberåbe sig undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109, skal direktivets artikel 11, stk. 1, litra d), fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede. Den har gjort gældende, at Italien på grundlag af Domstolens praksis (
                  9
               ) ikke klart har givet udtryk for sin hensigt om at påberåbe sig undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109. Den har henvist til, at artikel 9, stk. 12, i lovdekret nr. 286/1998 ikke nævner opholdsstedet for familiemedlemmer til fastboende udlændinge, og at udtrykket »medmindre andet er bestemt« i denne bestemmelse ikke kan anses for en udtrykkelig tilkendegivelse af en hensigt om at påberåbe sig undtagelsen.
         
      
            29.
         
         
            Kommissionen fremhævede i retsmødet den betydning, der tillægges en medlemsstats udtrykkelige tilkendegivelse af dens hensigt om at påberåbe sig undtagelsen, navnlig på grund af gennemsigtigheden i forhold til de retssubjekter, som er omfattet af en sådan undtagelse, og udøvelsen af dens rolle som traktaternes vogter. Efter Kommissionens opfattelse tjener artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109 desuden kun til at definere, hvad der skal forstås ved familiemedlemmer til en fastboende udlænding, når dette udtryk anvendes i bestemmelserne i dette direktiv, uden at familiemedlemmer, der ikke bor sammen med den fastboende udlænding i værtsmedlemsstaten, udelukkes fra anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 11, idet undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 ellers ville være overflødig.
         
      
      V. Bedømmelse
   
   
            30.
         
         
            Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet om ligebehandling af fastboende udlændinge som fastsat i artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 for så vidt angår social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning, skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988, der udelukker familiemedlemmer til en fastboende tredjelandsstatsborger, men ikke familiemedlemmer til en statsborger i værtsmedlemsstaten, når de pågældende familiemedlemmer ikke opholder sig i denne medlemsstat, med henblik på at fastlægge den pågældende tredjelandsstatsborgers ret til en familieydelse.
         
      
            31.
         
         
            Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, udspringer det spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag, af den omstændighed, således som det fremgår af punkt 8 i dette forslag til afgørelse, at i henhold til artikel 2 i lov nr. 153/1988 består den husstand, der ligger til grund for beregningen af familietilskuddet, af alle personer, der har en særlig familiemæssig tilknytning til en arbejdstager i Italien, uanset om disse familiemedlemmer opholder sig i Italien eller andetsteds i verden. For personer, der arbejder i Italien, og som er tredjelandsstatsborgere, består husstanden imidlertid i henhold til denne lovs artikel 2, stk. 6a, kun af familiemedlemmer, der opholder sig i Italien, og ikke af familiemedlemmer, der opholder sig i udlandet (medmindre der sker gensidig behandling eller eksisterer en særlig aftale) (
                  10
               ).
         
      
            32.
         
         
            Jeg bemærker, at Domstolen endnu ikke har behandlet det spørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag. Med henblik på at besvare dette spørgsmål kræves der først nogle indledende bemærkninger om direktiv 2003/109 og den EU-retlige forskrifter på migrationsområdet samt Kamberaj-dommen af 24. april 2012 (
                  11
               ) (under A). Jeg vil dernæst komme ind på fortolkningen af artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 (under B). Endelig vil jeg behandle den eventuelle anvendelse af undtagelserne fra ligebehandling i artikel 11, stk. 2 og 4, i direktiv 2003/109 (under C).
         
      
            33.
         
         
            På grundlag af denne bedømmelse er jeg nået til den konklusion, at artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
         
      
      
         A.
       
         Indledende bemærkninger
      
   
   
      1. Direktiv 2003/109 og de EU-retlige forskrifter på migrationsområdet
   
   
            34.
         
         
            Det bør bemærkes, at direktiv 2003/109 er en central retsakt blandt de EU-retlige forskrifter på migrationsområdet, som indgår i EU’s fælles immigrationspolitik inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (
                  12
               ). De EU-retlige forskrifter på migrationsområdet omfatter en række direktiver, som generelt regulerer betingelserne for indrejse og ophold for kategorier af tredjelandsstatsborgere og deres rettigheder efter indrejsetilladelse i medlemsstaterne (
                  13
               ). Bestemmelser om ligebehandling er et vigtigt element i disse direktiver og fremmer et af hovedformålene med EU’s immigrationspolitik, nemlig at sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i medlemsstaterne (
                  14
               ).
         
      
            35.
         
         
            I denne sammenhæng fastlægger direktiv 2003/109 betingelserne for meddelelse og inddragelse af status som fastboende udlænding og de dertil knyttede rettigheder samt betingelserne for ophold i andre medlemsstater for tredjelandsstatsborgere med denne status (
                  15
               ). Faktisk indføres der med dette direktiv for tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt i Unionen i mindst fem år, en særlig retsstilling, som udelukkende beror på EU-retten, nemlig en status som fastboende udlænding (
                  16
               ), hvilket udgør den højeste status en tredjelandsstatsborger kan opnå inden statsborgerskab i værtsmedlemsstaten (
                  17
               ).
         
      
            36.
         
         
            Som Domstolen har anerkendt, er hovedformålet med direktiv 2003/109, således som det fremgår af fjerde, sjette og tolvte betragtning til direktivet, integrationen af tredjelandsstatsborgere, der er fastboende i medlemsstaterne (
                  18
               ). Tilsvarende, som det fremgår af anden betragtning til direktiv 2003/109, har dette ved at tildele de nævnte tredjelandsstatsborgere status som fastboende udlænding til formål at tilnærme tredjelandsstatsborgeres retsstilling til medlemsstaternes statsborgernes retsstilling (
                  19
               ). Med dette formål for øje indfører direktiv 2003/109 ligebehandling mellem de nævnte tredjelandsstatsborgere og medlemsstaternes statsborgere på en lang række økonomiske og sociale områder (
                  20
               ).
         
      
            37.
         
         
            Med henblik herpå bestemmer artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/109, at fastboende udlændinge har ret til ligebehandling med værtsmedlemsstatens statsborgere på bestemte områder, herunder social sikring og ydelser vedrørende social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning, som anført i litra d), med forbehold af de undtagelser, som medlemsstaterne kan fastsætte i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, 3 og 4. Dette betyder i det væsentlige, at medlemsstaterne i henhold til artikel 11 i direktiv 2003/109 skal sikre, at fastboende tredjelandsstatsborgere i princippet ligestilles med værtsmedlemsstatens statsborgere, der befinder sig i en sammenlignelig situation, for så vidt angår tildeling af sådanne ydelser.
         
      
      2. Kamberaj-dommen af 24. april 2012
   
   
            38.
         
         
            Det bør endvidere fremhæves, at Kamberaj-dommen af 24. april 2012 (
                  21
               ) er relevant i den foreliggende sag, selv om Domstolen behandlede andre spørgsmål i denne dom. Den blev støttet på en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af en italiensk ret og gav for første gang Domstolen lejlighed til at fortolke artikel 11 i direktiv 2003/109.
         
      
            39.
         
         
            I den pågældende dom (
                  22
               ) fastslog Domstolen, at artikel 11, stk. 1, litra d), er til hinder for en national lovgivning, der med hensyn til boligstøtte foreskriver en behandling af tredjelandsstatsborgere, som har opnået status som fastboende, der er forskellig fra den, som er forbeholdt værtsmedlemsstatens statsborgere, forudsat at en sådan støtte er omfattet af denne bestemmelse, og at undtagelsen i artikel 11, stk. 4, ikke finder anvendelse. Navnlig fastslog Domstolen, at medlemsstaterne til trods for henvisningen til national ret i artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 ikke kan skade dette direktivs effektive virkning og skal tage hensyn til dets integrationsformål samt Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og navnlig dets artikel 34 med hensyn til social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand, når de afgør, hvilke foranstaltninger der er underlagt ligebehandling i henhold til denne bestemmelse (
                  23
               ).
         
      
            40.
         
         
            Domstolen har desuden fastslået, at eftersom retten til ligebehandling af fastboende udlændinge i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/109 er hovedreglen, skal undtagelsen i dette direktivs artikel 11, stk. 4, vedrørende social bistand og centralydelser, der tildeles som social bistand, fortolkes strengt og kun anvendes, hvis medlemsstaterne klart har givet udtryk for, at de agter at påberåbe sig den (
                  24
               ). I denne henseende har Domstolen fremhævet, at artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109 ikke giver mulighed for at fravige ligebehandling for så vidt angår sociale sikringsydelser som defineret i den nationale lovgivning. Domstolen præciserede ligeledes, at begrebet centrale ydelser som omhandlet i denne bestemmelse omhandler sociale sikringsydelser eller social beskyttelse ydet af de offentlige myndigheder, som sætter den enkelte i stand til at opfylde sine grundlæggende behov, og hvis den pågældende ydelse opfylder formålet i chartrets artikel 34, kan den ikke efter EU-retten anses for ikke at være en del af de centrale ydelser (
                  25
               ).
         
      
            41.
         
         
            Det følger således af Kamberaj-dommen, at i en situation, hvor en national lovgivning medfører en forskellig behandling af fastboende tredjelandsstatsborgere og værtsmedlemsstatens statsborgere for så vidt angår tildeling af ydelser, der henhører under anvendelsesområdet for artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, og hvor der ikke kan anvendes undtagelser, skal den ret til ligebehandling, som tilkommer disse tredjelandsstatsborgere i medfør af denne bestemmelse, overholdes. Denne dom underbygger således synspunktet om, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er i strid med artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109. Jeg vil senere vende tilbage til denne dom i min bedømmelse (jf. punkt 45, 64, 67 og 68 i dette forslag til afgørelse).
         
      
      
         B.
       
         Fortolkning af artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109
      
   
   
      1. Generelle betragtninger
   
   
            42.
         
         
            Indledningsvis bemærkes det, at som jeg har anført i punkt 39 og 40 i mit forslag til afgørelse i sag C-302/19 for så vidt angår direktiv 2011/98, harmoniserer direktiv 2003/109 ikke medlemsstaternes lovgivning på områderne for social sikring og for centrale ydelser, der tildeles som social bistand, og det tilkommer i princippet hver enkelt medlemsstat at fastsætte betingelserne for bl.a. retten til ydelser på disse områder.
         
      
            43.
         
         
            Det følger heraf, at direktiv 2003/109 hverken er til hinder for, at en medlemsstat f.eks. udelukker arbejdstagere, hvis familiemedlemmer opholder sig i et tredjeland, fra tildeling af familieydelser, eller udelukker disse familiemedlemmer fra beregningsgrundlaget for sådanne ydelsers størrelse. Direktivets artikel 11, stk. 1, litra d), pålægger imidlertid medlemsstaterne at sikre, at fastboende tredjelandsstatsborgere behandles på samme måde som værtsmedlemsstatens statsborgere for så vidt angår social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning. For så vidt som værtsmedlemsstatens (i det foreliggende tilfælde Italien) lovgivning tildeler sine statsborgere en familieydelse, uanset hvor deres familiemedlemmer opholder sig, skal den samme behandling således i princippet forbeholdes tredjelandsstatsborgere, der er fastboende udlændinge, og som befinder sig i en sammenlignelig situation i henhold til denne bestemmelse. Det forekommer mig derfor, at udelukkelsen af familiemedlemmer til sådanne tredjelandsstatsborgere, der ikke opholder sig i Italien, i medfør af den omhandlede nationale lovgivning af følgende grunde ikke er i overensstemmelse med denne bestemmelse.
         
      
            44.
         
         
            For det første er det ubestridt, at en fastboende udlænding som VR er omfattet af det personlige anvendelsesområde for artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 og derfor berettiget til ligebehandling i henhold til denne bestemmelse. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, er VR en tredjelandsstatsborger, der er beskæftiget i Italien og har en tilladelse til længerevarende ophold i henhold til den italienske lovgivning, der gennemfører direktiv 2003/109.
         
      
            45.
         
         
            For det andet er der, som den forelæggende ret har angivet, næppe tvivl om, at familietilskuddet er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109, der omhandler social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning. Ifølge INPS’ og den italienske regerings indlæg henhører dette tilskud under social sikring og ikke under social bistand eller social beskyttelse i denne bestemmelses forstand. På grundlag af Kamberaj-dommen (
                  26
               ) tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve dette. Jeg bemærker imidlertid, således som det er præciseret i punkt 42 i mit forslag til afgørelse i sag C-302/19, at dette tilskud er omfattet af begrebet social sikringsydelse, dvs. en af de familieydelser, der er omhandlet i artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (
                  27
               ) i forbindelse med artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98.
         
      
            46.
         
         
            For det tredje er det ubestrideligt, at fastboende tredjelandsstatsborgere i henhold til den omhandlede nationale lovgivning behandles mindre gunstigt end værtsmedlemsstatens statsborgere for så vidt angår retten til familietilskud, hvilket er forbudt i henhold til artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109. Det fremgår, at artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 indfører en ordning for tredjelandsstatsborgere (medmindre der sker gensidig behandling eller eksisterer en særlig aftale), som er forskellig fra den almindelige ordning, der finder anvendelse på italienske statsborgere med ret til tilskuddet, uafhængigt af familiemedlemmernes opholdssted. I henhold til denne lovgivning kan tredjelandsstatsborgere, til forskel fra italienske statsborgere, nemlig ikke lade familiemedlemmer, der ikke opholder sig i Italien, indgå i husstandens sammensætning med henblik på beregning af det pågældende tilskud. Dette indebærer, at tredjelandsstatsborgeren kan oppebære et lavere tilskud, eller tilskuddet fjernes helt, afhængig af, hvor mange familiemedlemmer der opholder sig i Italien, i forhold til det tilskud, der tildeles værtsmedlemsstatens statsborgere, hvis familiemedlemmer tages i betragtning, selv om de ikke opholder sig i Italien.
         
      
            47.
         
         
            I modsætning til, hvad INPS og den italienske regering har gjort gældende, og som VR har anført, skal en sådan national lovgivning derfor anses for at berøre en tredjelandsstatsborgers ret til familietilskuddet og ikke blot tilskuddets størrelse, eftersom denne lovgivning indebærer, at nævnte statsborgere effektivt fratages deres ret til dette tilskud for de relevante perioder, hvor alle deres familiemedlemmer ikke opholder sig i Italien, således som det fremgår af omstændighederne i den foreliggende sag.
         
      
            48.
         
         
            Det skal tilføjes, at for så vidt som INPS har bestridt, at der foreligger forskelsbehandling, med den begrundelse, at situationen for fastboende tredjelandsstatsborgere og værtsmedlemsstatens statsborgere er forskellig på grund af deres respektive tilknytning til denne stat, kan et sådant argument ikke tiltrædes, eftersom EU-lovgiver i henhold til artikel 11 i direktiv 2003/109 har anerkendt retten til ligebehandling for sådanne tredjelandsstatsborgere. Det samme gør sig gældende for INPS’ og den italienske regerings argumenter vedrørende vanskelighederne ved at kontrollere tilskuddene for at forhindre misbrug på området for social sikring og for at bevare familietilskuddets funktion, eftersom disse forhold, som anført af VR, kan være de samme i forhold til familiemedlemmer til italienske statsborgere, der opholder sig i udlandet, og idet direktiv 2003/109 foreskriver ligebehandling.
         
      
            49.
         
         
            Det følger heraf, at der på grundlag af ovenstående betragtninger er kraftige indicier for, at det forelagte spørgsmål bør besvares bekræftende (for så vidt som undtagelserne i artikel 11, stk. 2 og 4, i direktiv 2003/109 ikke finder anvendelse, således som det drøftes i punkt 63-68 i dette forslag til afgørelse). Henset til visse forhold, som den forelæggende ret har bemærket, og visse af de argumenter, som INPS og den italienske regering har fremført, rejser den foreliggende sag imidlertid komplekse spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 i forhold til den nationale lovgivning under disse omstændigheder. De komplekse forhold i den foreliggende sag følger navnlig af arten af den omhandlede ydelse og af den omstændighed, at visse bestemmelser i direktiv 2003/109 kan fortolkes således, at tredjelandsstatsborgeres familiemedlemmer, der opholder sig uden for værtsmedlemsstaten, udelukkes fra dette direktivs anvendelsesområde.
         
      
      2. Yderligere betragtninger med hensyn til situationen i hovedsagen
   
   
            50.
         
         
            Jeg skal indledningsvis bemærke, at jeg er enig med VR og Kommissionen i, at bestemmelserne i artikel 11 i direktiv 2003/109 om ligebehandling finder anvendelse på en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
         
      
            51.
         
         
            For det første er jeg ikke overbevist af INPS’ argumenter om, at det med henblik på direktiv 2003/109 ikke er tilstrækkeligt, at den fastboende udlænding opholder sig i værtsmedlemsstaten, eftersom familiemedlemmerne er modtagere af familietilskuddet, så de skal opholde sig i denne medlemsstat.
         
      
            52.
         
         
            I lighed med det synspunkt, som jeg har fremført i punkt 50 og 51 i mit forslag til afgørelse i sag C-302/19, bør det bemærkes, således som den forelæggende ret, INPS, VR og den italienske regering har anført, at familietilskuddet er tilgængeligt for alle personer, der arbejder i Italien, for så vidt som de tilhører en husstand, hvis indkomst ikke overstiger en vis grænse. Desuden udbetales tilskuddet af arbejdsgiveren og finansieres inden for rammerne af en bidragsordning. Det må derfor fastslås, at retten til dette tilskud er knyttet til situationen for en fastboende tredjelandsarbejdstager, som er omfattet af artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109.
         
      
            53.
         
         
            Jeg medgiver, således som den forelæggende ret, INPS og den italienske regering har anført, at familiemedlemmer til en fastboende udlænding er modtagere af familietilskuddet. Generelt sigter en familieydelse netop mod at tilgodese familien (
                  28
               ). Det fremgår imidlertid af de oplysninger, som Domstolen råder over, at mens familiemedlemmerne er en nødvendig forudsætning for dette tilskud og har gavn heraf, er retten til dette tilskud i princippet en ret, der indrømmes den fastboende tredjelandsarbejdstager og ikke dennes familiemedlemmer. En sådan arbejdstager har som følge heraf ret til ligebehandling for så vidt angår de betingelser, der pålægges værtsmedlemsstatens statsborgere for ret til dette tilskud i henhold til artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109.
         
      
            54.
         
         
            For det andet forekommer det mig, at definitionen af familiemedlemmer i artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109 ikke udelukker familiemedlemmer, der ikke bor sammen med den fastboende udlænding i værtsmedlemsstaten, fra anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 11. Som det fremgår af punkt 6 i dette forslag til afgørelse, definerer denne bestemmelse familiemedlemmer med henblik på dette direktiv som »tredjelandsstatsborgere, som opholder sig i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med [direktiv 2003/86] om ret til familiesammenføring«. Definitionen af familiemedlemmer i henhold til artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109 anvendes på en bestemt måde i dette direktiv og vedrører hovedsagelig ophold i den anden medlemsstat på grundlag af dette direktivs artikel 16 (
                  29
               ), hvilket fremgår af 20. betragtning dertil (
                  30
               ). Som Kommissionen har angivet, defineres det ganske vist i artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109, hvad der forstås ved familiemedlemmer, når dette udtryk optræder i direktivets bestemmelser, men der er intet, der tyder på, at det begrænser retten til ligebehandling for fastboende udlændinge i henhold til dette direktivs artikel 11 under den foreliggende sags omstændigheder.
         
      
            55.
         
         
            Denne tilgang er navnlig i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109, hvorefter en medlemsstat kan begrænse ligebehandlingen, især med hensyn til social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand, til de tilfælde, hvor det registrerede eller sædvanlige opholdssted for familiemedlemmer, til hvem der ansøges om ydelser, ligger inden for den pågældende medlemsstats område. Det er efter min opfattelse ulogisk, at artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 fastsætter en sådan undtagelse, hvis de familiemedlemmer, der ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område, på ingen måde er familiemedlemmer som omhandlet i direktivets artikel 2, litra e).
         
      
            56.
         
         
            Denne tilgang er ligeledes i overensstemmelse med tilblivelseshistorien for direktiv 2003/109. Det fremgår navnlig af visse institutionelle dokumenter, at definitionen af familiemedlemmer i dette direktiv oprindelig var knyttet til bestemte personer med ophold i værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med det, der senere blev til direktiv 2003/86 om familiesammenføring (
                  31
               ). Denne definition blev i sidste ende forkortet til det, der fremgår af artikel 2, litra e), i direktiv 2003/109 (
                  32
               ). Der er imidlertid ingen indikation i disse dokumenter af, at hensigten med den pågældende definition var at påvirke retten til ligebehandling for fastboende udlændinge i henhold til dette direktiv. Selv om tildeling af ydelser til personer i udlandet blev drøftet under beslutningsprocessen (
                  33
               ), og der blev fremsat forslag om fravigelse af ligebehandling, når en medlemsstat indrømmer rettigheder til sine statsborgere, der opholder sig uden for dens område (
                  34
               ), indeholder det vedtagne direktiv 2003/109 ingen sådanne bestemmelser.
         
      
            57.
         
         
            Henset til den sammenhæng, som direktiv 2003/109 indgår i, bør det i øvrigt fremhæves, at den definition af familiemedlemmer, der findes i andre direktiver blandt de EU-retlige forskrifter på migrationsområdet, ikke omfatter nogen specifik henvisning til deres ophold i den pågældende medlemsstat, og at der er tale om tredjelandsstatsborgere som defineret (
                  35
               ) eller omhandlet (
                  36
               ) i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/86, der opregner personer, som medlemsstaterne skal give tilladelse til familiesammenføring, herunder tredjelandsstatsborgerens ægtefælle og mindreårige børn.
         
      
            58.
         
         
            Endelig finder jeg ikke INPS’ og den italienske regerings argumentation om, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er i overensstemmelse med det formål om integrationen af fastboende tredjelandsstatsborgere i medlemsstaterne, som forfølges med direktiv 2003/109, overbevisende. Som anført i punkt 36 i dette forslag til afgørelse, har Domstolen lagt vægt på, at formålet om integration i direktiv 2003/109 gennemføres ved at sikre ligebehandling af fastboende tredjelandsstatsborgere i overensstemmelse med dette direktivs artikel 11. Under de omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag, hvor en sådan tredjelandsstatsborger befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med situationen for en statsborger i værtsmedlemsstaten, er det efter min opfattelse fuldt ud i overensstemmelse med de integrations- og ligebehandlingsformål, der forfølges med direktiv 2003/109, at denne statsborger har ret til ligebehandling for så vidt angår retten til familietilskud i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, litra d).
         
      
      
         C.
       
         Eventuel anvendelse af artikel 11, stk. 2 og 4, i direktiv 2003/109
      
   
   
            59.
         
         
            Det skal påpeges, således som jeg har anført i punkt 7 i dette forslag til afgørelse, at artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 bestemmer, at på visse områder, der er omhandlet i direktivets artikel 11, stk. 1, herunder social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning som nævnt i litra d), kan en medlemsstat »begrænse ligebehandling til de tilfælde, hvor det registrerede eller sædvanlige opholdssted for den fastboende udlænding eller de familiemedlemmer, som vedkommende ansøger om ydelser til, ligger inden for den pågældende medlemsstats område«.
         
      
            60.
         
         
            I den henseende bør det bemærkes, at artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 fastsætter en horisontal undtagelse på tværs af flere områder, som ikke findes i andre direktiver blandt de EU-retlige forskrifter på om migrationsområdet (
                  37
               ). Som det fremgår af retslitteraturen, er hensigten med denne bestemmelse at forebygge eksport af ydelser inden for områder, som er omfattet af artikel 11 i direktiv 2003/109, herunder familieydelser, for fastboende udlændinge og familiemedlemmer, der opholder sig i udlandet (
                  38
               ). Med henblik på anvendelsen af artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 henledes opmærksomheden på to hovedaspekter i den foreliggende sags omstændigheder.
         
      
            61.
         
         
            For det første bør det nævnes, at det, henset til ordlyden af artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109, ikke er klart, om denne bestemmelse omhandler familieydelser, såsom familietilskuddet, der udbetales til arbejdstageren til gavn for hele familien, eller om den kun omfatter de ydelser, der kræves som følge af en særlig omstændighed vedrørende et eller flere familiemedlemmer, således som VR og den italienske regering har gjort gældende. Tilblivelseshistorien for direktiv 2003/109 synes heller ikke at give mange oplysninger i denne henseende (
                  39
               ).
         
      
            62.
         
         
            Jeg er tilbøjelig til at være af den opfattelse, at undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 gælder sociale tilskud, der tilgodeser den fastboende udlænding, såvel som tilskud, der tilgodeser dennes familiemedlemmer. Det skyldes især, at der i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 henvises til »stk. 1, litra […] d)« uden forbehold, hvilket betyder, at såfremt et tilskud er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 11, stk. 1, litra d), bør det også være omfattet af anvendelsesområdet for dets artikel 11, stk. 2. I denne forbindelse må det fastslås, at denne undtagelse vedrører en familieydelse såsom familietilskuddet.
         
      
            63.
         
         
            For det andet skal det undersøges, om Italien har ret til at begrænse ligebehandlingen som omhandlet i artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 ved at anvende undtagelsen i dette direktivs artikel 11, stk. 2.
         
      
            64.
         
         
            Det bør fremhæves, at det i modsætning til, hvad den italienske regering har anført, klart synes at fremgå af Domstolens praksis, at en medlemsstat kun kan gøre undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 gældende, hvis den klart har givet udtryk for, at den agtede at påberåbe sig denne undtagelse. Som det blev bemærket i punkt 39 og 40 i dette forslag til afgørelse, behandlede Kamberaj-dommen (
                  40
               ) undtagelsen i henhold til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109, som var omtvistet i den pågældende sag, men der er intet, der tyder på, at Domstolens konstateringer i denne henseende var begrænset til denne bestemmelse og ikke kan anvendes på artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109, navnlig i betragtning af, at den også udgør en undtagelse fra den generelle regel om ligebehandling i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/109. Som det er anført i punkt 37 i mit forslag til afgørelse i sag C-302/19, har Domstolen lagt sine konstateringer i Kamberaj-dommen til grund for i Martinez Silva-dommen (
                  41
               ) at fastslå, at medlemsstaterne i lighed med direktiv 2003/109 kan gøre de undtagelser fra ligebehandling gældende, der er omhandlet i direktiv 2011/98, forudsat at de klart har givet udtryk for, at de agtede at påberåbe sig disse undtagelser.
         
      
            65.
         
         
            I den foreliggende sag fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at Italien, således som den italienske regering har bekræftet i retsmødet (jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse), ikke har givet udtryk for sin hensigt om at påberåbe sig undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109. Bestemmelserne vedrørende familietilskuddet i artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988, som blev vedtaget adskillige år før gennemførelsen af direktiv 2003/109 i national ret ved lovdekret nr. 286/1998, kan således ikke anses for at indføre begrænsninger af ligebehandling, som medlemsstaterne kan indføre i henhold til dette direktivs artikel 11, stk. 2.
         
      
            66.
         
         
            Som jeg har anført i punkt 11 i dette forslag til afgørelse, begrænser artikel 9, stk. 12, i lovdekret nr. 286/1998 sig desuden til at gøre adgangen til social bistand og sociale sikringsydelser til fastboende udlændinge betinget af, at den pågældende faktisk har opholder sig på det nationale område, »medmindre andet er bestemt«. Denne bestemmelse nævner ikke opholdsstedet for familiemedlemmerne til den fastboende udlænding, og udtrykket »medmindre andet er bestemt« kan efter min opfattelse ikke anses for et klart udtryk for en medlemsstats hensigt om at påberåbe sig undtagelsen, eftersom denne ordlyd ikke præciserer, hvilke bestemmelser undtagelsen gælder. Under disse omstændigheder bør det fastslås, at Italien under de foreliggende omstændigheder ikke kan påberåbe sig artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109.
         
      
            67.
         
         
            Der kan efter min opfattelse drages tilsvarende konklusioner for så vidt angår den eventuelle anvendelse af undtagelsen i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109 i den foreliggende sag. Det bemærkes navnlig, således som Domstolen har fastslået i Kamberaj-dommen (
                  42
               ) (jf. punkt 40 i dette forslag til afgørelse), at undtagelsen giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse ligebehandlingen med hensyn til social bistand til centrale ydelser, som er ydelser, der tildeles af offentlige myndigheder og gør det muligt for personer at opfylde deres basale behov. Denne undtagelse finder imidlertid ikke anvendelse på sociale sikringsydelser som defineret i den nationale lovgivning.
         
      
            68.
         
         
            Det følger derfor af Kamberaj-dommen, at for så vidt som den forelæggende ret anser familietilskuddet for en ydelse vedrørende social bistand og ikke for en del af de centrale ydelser som omhandlet i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109, er direktivets artikel 11, stk. 1, litra d), stadig til hinder for den omhandlede nationale lovgivning, eftersom det fremgår af de oplysninger, som Domstolen råder over, at Italien ikke har givet udtryk for sin hensigt om at påberåbe sig denne undtagelse (jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse).
         
      
            69.
         
         
            På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der udelukker familiemedlemmer til fastboende tredjelandsstatsborgere, men ikke familiemedlemmer til værtsmedlemsstatens statsborgere, når de ikke opholder sig på denne medlemsstats område, med henblik på at fastlægge retten til en familieydelse, ikke er i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109.
         
      
      VI. Forslag til afgørelse
   
   
            70.
         
         
            Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare det af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) forelagte spørgsmål således:
            »Artikel 11, stk. 1, litra d), i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en fastboende tredjelandsarbejdstagers familiemedlemmer, til forskel fra de bestemmelser, der er fastsat for medlemsstatens statsborgere, udelukkes ved bestemmelse af medlemmerne af husstanden med henblik på beregningen af familietilskuddet, når disse familiemedlemmer ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område.«
         
      (
         1
      ) – Originalsprog: engelsk.
   (
         2
      ) – EUT 2004, L 16, s. 44.
   (
         3
      ) – EUT 2011, L 343, s. 1.
   (
         4
      ) – EUT 2003, L 251, s. 12.
   (
         5
      ) – I denne forbindelse har INPS henvist til dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233).
   (
         6
      ) – I denne forbindelse har VR henvist til dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233), og af 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485).
   (
         7
      ) – Dom af 21.6.2017 (C-449/16, EU:C:2017:485).
   (
         8
      ) – Dom af 24.4.2012 (C-571/10, EU:C:2012:233).
   (
         9
      ) – I denne forbindelse har Kommissionen henvist til dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233), og af 21.6.2017, Martinez Silva (C-449/16, EU:C:2017:485).
   (
         10
      ) – Det bemærkes, således som VR har anført, at selv om den forelæggende ret i sit præjudicielle spørgsmål nævner oprindelsestredjelandet, fremgår det af den omhandlede nationale lovgivning, at det præjudicielle spørgsmål også opstår, hvis familiemedlemmerne opholder sig i andre lande uden for Italien.
   (
         11
      ) – C-571/10, EU:C:2012:233.
   (
         12
      ) – Jf. kapitel 2 i afsnit V i EUF-traktaten, navnlig artikel 79 TEUF.
   (
         13
      ) – For et overblik henvises f.eks. til Kommissionens arbejdsdokument, Fitness Check on EU Legislation on legal migration, SWD(2019) 1055 final, 29.3.2019. Som angivet deri omfatter de EU-retlige forskrifter på migrationsområdet følgende direktiver: 1) direktiv 2003/86 om ret til familiesammenføring, 2) direktiv 2003/109 om fastboende udlændinge, 3) Rådets direktiv 2009/50/EF af 25.5.2009 om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse (EUT 2009, L 155, s. 17), 4) direktiv 2011/98 om kombinerede tilladelser, 5) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/36/EU af 26.2.2014 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på arbejde som sæsonarbejdere (EUT 2014, L 94, s. 375), 6) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/66/EU af 15.5.2014 om indrejse- og opholdsbetingelser for virksomhedsinterne udstationerede tredjelandsstatsborgere (EUT 2014, L 157, s. 1) og 7) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/801 af 11.5.2016 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter, og au pair-ansættelse (omarbejdning) (EUT 2016, L 132, s. 21), som ophævede og erstattede Rådets direktiv 2004/114/EF af 13.12.2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste (EUT 2004, L 375, s. 12), og Rådets direktiv 2005/71/EF af 12.10.2005 om en særlig indrejseprocedure for tredjelandsstatsborgere med henblik på videnskabelig forskning (EUT 2005, L 289, s. 15).
   (
         14
      ) – Jf. artikel 79, stk. 1, TEUF; jf. ligeledes artikel 67, stk. 2, TEUF.
   (
         15
      ) – Jf. navnlig artikel 1 i og 24. betragtning til direktiv 2003/109, jf. ligeledes beretning fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af direktiv 2003/109, COM(2019) 161 final, 29.3.2019. For en detaljeret gennemgang jf. eksempelvis D. Thym, »Long Term Residents Directive 2003/109/EC«, i K. Hailbronner og D. Thym (red.), EU Immigration and Asylum Law – A Commentary, 2. udgave, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, s. 427-519.
   (
         16
      ) – Jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse P og S (C-579/13, EU:C:2015:39, punkt 29).
   (
         17
      ) – Jf. i denne retning D. Thym, nævnt i fodnote 15 i dette forslag til afgørelse, s. 437 og 438.
   (
         18
      ) – Jf. eksempelvis dom af 4.6.2015, P og S (C-579/13, EU:C:2015:369, præmis 46), og af 3.10.2019, X (Fastboende udlænding – faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter) (C-302/18, EU:C:2019:830, præmis 29).
   (
         19
      ) – Jf. eksempelvis dom af 15.5.2019, Çoban (C-677/17, EU:C:2019:408, præmis 58), og af 3.10.2019, X (Fastboende udlænding – faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter) (C-302/18, EU:C:2019:830, præmis 29).
   (
         20
      ) – Jf. eksempelvis dom af 14.3.2019, Y.Z. m.fl. (Svig med familiesammenføring) (C-557/17, EU:C:2019:203, præmis 63).
   (
         21
      ) – C-571/10, EU:C:2012:233.
   (
         22
      ) – Jf. dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 93).
   (
         23
      ) – Jf. dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 78-81).
   (
         24
      ) – Jf. dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 86 og 87).
   (
         25
      ) – Jf. dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233, navnlig præmis 83, 91 og 92). Domstolen anførte, at det tilkommer den nationale ret at foretage de nødvendige konstateringer under hensyntagen til formålet med den pågældende støtte, dens størrelse, betingelserne for tildeling og denne støttes placering i det nationale system med social bistand.
   (
         26
      ) – Jf. dom af 24.4.2012 (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 78-81).
   (
         27
      ) – EUT 2004, L 166, s. 1.
   (
         28
      ) – Jf. i denne henseende G. Strban, »Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?« (2016) 23 Maastricht Journal of European and Comparative
      Law 775, 782 og 783.
   (
         29
      ) – Jf. i denne retning dom af 17.7.2014, Tahir (C-469/13, EU:C:2014:2094, præmis 36). Jf. ligeledes D. Thym, nævnt ovenfor i fodnote 15 i dette forslag til afgørelse, s. 439.
   (
         30
      ) – Jf. endvidere i denne henseende direktiv 2003/109, artikel 17, stk. 1, artikel 18, stk. 1, og artikel 22, stk. 1, 2 og 5. Ud over direktivets artikel 11, stk. 2, er familiemedlemmer nævnt i artikel 5, stk. 1, om betingelserne for at opnå status som fastboende udlænding og i artikel 12, stk. 3, om beskyttelse mod udvisning.
   (
         31
      ) – Jf. eksempelvis dokument 10312/01, 12.7.2001, s. 7 (hvor familiemedlemmer defineres som »ansøgerens ægtefælle eller ugifte partner og mindreårige børn samt slægtninge i opstigende linje og myndige børn, over for hvem vedkommende har forsørgerpligt, såfremt de pågældende personer har fået indrejsetilladelse i den pågældende medlemsstat og opholder sig der i overensstemmelse med Rådet direktiv …/…/EF om ret til familiesammenføring«).
   (
         32
      ) – Jf. dokument 9754/03, 26.5.2003, s. 3.
   (
         33
      ) – Jf. dokument 13420/01, 18.12.2001, s. 12, fodnote 2 (der henviser til Kommissionens svar på et spørgsmål fra en medlemsstat om anvendelse af ligebehandling vedrørende uddannelsesstøtte til studier uden for EU).
   (
         34
      ) – Jf. dokument 13700/02, 9.12.2002, s. 16, fodnote 1 (der henviser til et forslag fra Rådets formandskab vedrørende artikel 11, stk. 3, om ligebehandling: »Hvis en medlemsstat giver nogen af de i stk. 1 og 2 nævnte rettigheder til sine egne statsborgere, mens de er bosat uden for dens område, er denne medlemsstat ikke forpligtet til at give disse rettigheder til tredjelandsstatsborgere, som har opnået status som fastboende udlænding i en anden medlemsstat og har fået udstedt en opholdstilladelse i henhold til bestemmelserne i kapitel III, hvis disse personer er bosat uden for dens område«).
   (
         35
      ) – Jf. direktiv 2009/50, artikel 2, litra f), direktiv 2016/801, artikel 3, stk. 24.
   (
         36
      ) – Jf. direktiv 2014/66, artikel 3, litra h).
   (
         37
      ) – Tilsvarende bestemmelser i andre direktiver blandt de EU-retlige forskrifter på migrationsområdet vedrører uddannelse og erhvervsuddannelse [jf. direktiv 2009/50, artikel 14, stk. 2, litra b)] og skattefordele [jf. direktiv 2011/98, artikel 12, stk. 2, litra c), direktiv 2014/36, artikel 23, stk. 2, nr. iii), og direktiv 2016/801, artikel 22, stk. 2, litra c)].
   (
         38
      ) – Jf. eksempelvis S. Peers, »Implementing equality? The Directive on Long Term Resident Third Country Nationals« (2004) 29 European Law Review 437, 452; D. Thym, nævnt i fodnote 15 i dette forslag til afgørelse, s. 480 og 486.
   (
         39
      ) – Jf. i denne retning L. Halleskov, »The Long-Term Residents Directive: A Fulfilment of the Tampere Objective of Near-Equality?« (2005) 7 European Journal of Migration and Law 181, 193.
   (
         40
      ) – Jf. dom af 24.4.2012 (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 86 og 87).
   (
         41
      ) – Jf. dom af 21.6.2017 (C-449/16, EU:C:2017:485, præmis 29), som analogt henviser til dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 86 og 87).
   (
         42
      ) – Jf. dom af 24.4.2012 (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 83).