CELEX: 62016CC0494
Language: es
Date: 2017-10-26 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. M. Szpunar, presentadas el 26 de octubre de 2017.#Giuseppa Santoro contra Comune di Valderice y Presidenza del Consiglio dei Ministri.#Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale civile di Trapani.#Procedimiento prejudicial — Política social — Trabajo de duración determinada — Contratos celebrados con un empleador público — Medidas destinadas a sancionar el recurso abusivo a contratos de trabajo de duración determinada — Principios de equivalencia y de efectividad.#Asunto C-494/16.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. MACIEJ SZPUNAR
      presentadas el 26 de octubre de 2017 (
            1
         )
      
         Asunto C‑494/16
      
      Giuseppa Santoro
      contra
      Comune di Valderice,
      Presidenza del Consiglio dei Ministri
      
         [Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale civile di Trapani (Tribunal Civil de Trapani, Italia)]
      
      «Procedimiento prejudicial — Política social — Trabajo de duración determinada — Contratos celebrados con un empleador del sector público — Medidas sancionadoras de la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada — Principios de equivalencia y efectividad»
      
         I. Introducción
      
      
               1.
            
            
               La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999 relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, y del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP, de 18 de marzo de 1999, sobre el trabajo de duración determinada (en lo sucesivo, «Acuerdo Marco»), que figura en el anexo de la referida Directiva. (
                     2
                  ) Forma parte de una serie de peticiones de decisión prejudicial planteadas por los órganos jurisdiccionales italianos acerca de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la prohibición de transformar los contratos de duración determinada en un solo contrato por tiempo indefinido en el sector público en el caso de que un empleador haya hecho un uso abusivo del primer tipo de contratos. (
                     3
                  )
            
         
               2.
            
            
               Sin embargo, a diferencia de las peticiones anteriores, en el caso de autos el órgano jurisdiccional remitente se pregunta qué medidas deben adoptarse para sancionar la utilización abusiva de contratos de duración determinada, lo que permitirá al Tribunal de Justicia enriquecer su jurisprudencia relativa a la Directiva 1999/70 y al Acuerdo Marco.
            
         
         II. Marco jurídico
      
      
         A. Derecho de la Unión
      
      
               3.
            
            
               A tenor del artículo 1 de la Directiva 1999/70, esta tiene por objeto «aplicar el Acuerdo [Marco] celebrado [...] entre las organizaciones interprofesionales de carácter general (UNICE, CEEP y CES)».
            
         
               4.
            
            
               El artículo 2, párrafo primero, de dicha Directiva establece:
               «Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva [y deberán adoptar] todas las disposiciones necesarias para poder garantizar en todo momento los resultados fijados por la presente Directiva [...]».
            
         
               5.
            
            
               La cláusula 5 del Acuerdo Marco, titulada «Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva», tiene el siguiente tenor:
               
                        «1.
                     
                     
                        A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 se considerarán “sucesivos”;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 se considerarán celebrados por tiempo indefinido.»
                              
                           
                  
         
         B. Derecho italiano
      
      
               6.
            
            
               La Directiva 1999/70 fue transpuesta al Derecho italiano mediante el Decreto Legislativo n. 368 — Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (Decreto Legislativo n.o 368 sobre la aplicación de la Directiva 1999/70), de 6 de septiembre de 2001 (GURI n.o 235, de 9 de octubre de 2001, p. 4). El artículo 5, apartado 2, de dicho Decreto Legislativo, en su versión vigente en el momento de los hechos del litigio principal, establece:
               «Si la relación laboral se prolonga más de treinta días en el caso de los contratos de duración inferior a seis meses, y una vez transcurrido el periodo máximo establecido en el apartado 4 bis, o más de cincuenta días en los demás supuestos, el contrato se considerará de duración indefinida a partir del vencimiento de dichos términos.»
            
         
               7.
            
            
               Con arreglo al artículo 5, apartado 4 bis, de este mismo Decreto Legislativo:
               «Sin perjuicio de lo dispuesto acerca de la sucesión de los contratos en los apartados anteriores, cuando como consecuencia de la sucesión de contratos de duración determinada para desempeñar tareas equivalentes la relación laboral entre el mismo empleador y el mismo trabajador haya superado en total los treinta y seis meses, incluidas las prórrogas y las renovaciones y con independencia de los períodos de interrupción que se produzcan entre un contrato y otro, la relación laboral se considerará de carácter indefinido, con arreglo a lo previsto en el apartado 2 [...]».
            
         
               8.
            
            
               En virtud del artículo 36 del Decreto Legislativo n. 165 — Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Decreto Legislativo n.o 165, por el que se establecen normas generales relativas a la organización del trabajo en las Administraciones Públicas), de 30 de marzo de 2001 (suplemento ordinario de la GURI n.o 106, de 9 de mayo de 2001):
               «1.   Para cubrir las necesidades ordinarias del servicio, las Administraciones Públicas contratarán a su personal exclusivamente mediante contratos de trabajo por tiempo indefinido [...].
               2.   Por exigencias de índole temporal y extraordinaria, las Administraciones Públicas podrán contratar personal conforme a las modalidades contractuales flexibles previstas en el Código Civil y la legislación relativa a las relaciones laborales en la empresa, a cuyos efectos deberán respetar las disposiciones vigentes en materia de selección de personal.
               [...]
               5.   En cualquier caso, la infracción por parte de las Administraciones Públicas de las disposiciones imperativas sobre contratación o empleo de trabajadores no dará lugar a la constitución de relaciones laborales por tiempo indefinido con dichas Administraciones, sin perjuicio de la responsabilidad en que estas pudieran incurrir y de las sanciones que les fueran aplicables. El trabajador afectado tendrá derecho al resarcimiento del perjuicio sufrido como consecuencia de la infracción de las normas imperativas aplicables a la relación laboral [...]».
            
         
               9.
            
            
               El artículo 32, apartado 5, de la legge n. 183 — Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (Ley n.o 183 relativa a las delegaciones al Gobierno en materia de actividades penosas, reorganización de organismos, licencias, excedencias y permisos, medidas de protección social, servicios de empleo, medidas de fomento del empleo, formación, empleo de las mujeres y medidas contra el empleo sumergido y disposiciones en materia de empleo en el sector público y de conflictos laborales), de 4 de noviembre de 2010 (suplemento ordinario de la GURI n.o 262, de 9 de noviembre de 2010), dispone:
               «En los casos de conversión del contrato de duración determinada, el juez condenará al empresario a abonar al trabajador una indemnización global de entre 2,5 y 12 mensualidades de la última retribución global, comprensiva de los complementos fijos, según los criterios indicados en el artículo 8 de la Ley n.o 604 de 15 de julio de 1966».
            
         
         III. Antecedentes de hecho del litigio
      
      
               10.
            
            
               Entre 1996 y 2002, la Sra. Giuseppa Santoro ejerció una actividad profesional como trabajadora de los servicios sociales del Comune di Valderice (Ayuntamiento de Valderice, Italia). Posteriormente trabajó en este mismo Ayuntamiento en virtud de un contrato de colaboración coordinada y continua hasta finales del año 2010. El 4 de octubre de 2010, celebró con ese Ayuntamiento un contrato de trabajo a tiempo parcial, cuya finalización se fijó para el 31 de diciembre de 2012. Dicho contrato, que fue prorrogado en tres ocasiones, expiró el 31 de diciembre de 2016 y, por consiguiente, tuvo una duración total de más de cinco años.
            
         
               11.
            
            
               La Sra. Santoro consideró que los sucesivos contratos de trabajo de duración determinada eran ilegales, por lo que interpuso una demanda ante el órgano jurisdiccional remitente mediante la cual solicitó concretamente, con carácter principal, la conversión de dichos contratos en un contrato de trabajo por tiempo indefinido a partir del fin del trigésimo sexto mes y, con carácter subsidiario, la indemnización por los daños sufridos.
            
         
               12.
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente señala a este respecto que, según el artículo 36, apartado 5, del Decreto Legislativo n.o 165, la infracción por la Administración Pública de la prohibición de celebrar sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, no puede entrañar la transformación de tales contratos en un contrato por tiempo indefinido. Por lo tanto, la Sra. Santoro, en calidad de trabajadora del sector público, únicamente puede exigir la reparación del perjuicio sufrido, que, en virtud del artículo 32, apartado 5, de la Ley n.o 183, se limita al pago de una indemnización global de entre 2,5 y 12 mensualidades de la última retribución global, comprensiva de los complementos fijos, mientras que los trabajadores del sector privado tienen derecho a dicha indemnización y a la transformación de sus contratos de duración determinada en contratos por tiempo indefinido.
            
         
               13.
            
            
               Sin embargo, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación, Italia), en su composición de salas reunidas, determinó, mediante la sentencia n.o 5072/2016, de 15 de marzo de 2016, que en caso de utilización abusiva de contratos de duración determinada por una Administración Pública, ilegal en virtud de la prohibición establecida en el artículo 36, apartado 1, del Decreto Legislativo n.o 165, el trabajador perjudicado tiene derecho, además de a la indemnización global anteriormente mencionada, a una indemnización por el perjuicio sufrido como consecuencia de la «pérdida de oportunidades», a cuyos efectos deberá acreditar que ha perdido oportunidades de empleo estable.
            
         
               14.
            
            
               Dicha sentencia fue dictada en un procedimiento en el que el órgano jurisdiccional de primera instancia solicitó al Tribunal de Justicia que dilucidara si es compatible con el Derecho de la Unión el hecho de excluir del sector público la posibilidad de transformar sucesivos contratos de duración determinada en un solo contrato de trabajo por tiempo indefinido. En la sentencia Marrosu y Sardino, (
                     4
                  ) el Tribunal de Justicia respondió que tal exclusión no es incompatible con las cláusulas del Acuerdo Marco que figura como anexo de la Directiva 1999/70, siempre que el ordenamiento jurídico interno prevea la aplicación en el sector público de «otra medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada».
            
         
               15.
            
            
               Como consecuencia de dicha sentencia, el órgano jurisdiccional de primera instancia concedió a los trabajadores perjudicados no sólo una indemnización equivalente, como mínimo, a cinco mensualidades, sino también una «indemnización compensatoria de la reincorporación» equivalente a quince mensualidades de la última retribución global, comprensiva de los complementos fijos. Ratificada por el tribunal de apelación, esta medida fue considerada «inapropiada» por la Corte Suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) en la sentencia n.o 5072/2016.
            
         
         IV. Procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
      
      
               16.
            
            
               En estas circunstancias, el Tribunale civile di Trapani (Tribunal Civil de Trapani, Italia), decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
               
                        «1)
                     
                     
                        ¿Es una medida efectiva y equivalente, en el sentido de las sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de septiembre de 2006, Marrosu y Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), y de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401), la concesión al empleado público víctima de una sucesión abusiva de contratos de trabajo de duración determinada de una indemnización de entre 2,5 y 12 mensualidades de la última retribución (artículo 32, apartado 5, de la Ley n.o 183/2010), junto con la posibilidad de obtener una reparación íntegra del perjuicio sufrido únicamente si acredita que ha perdido otras oportunidades laborales o que si se hubiera convocado un proceso de selección regular lo habría superado?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        ¿Debe interpretarse el principio de equivalencia invocado por el Tribunal de Justicia en las sentencias citadas, entre otras, en el sentido de que si un Estado miembro decide no aplicar al sector público la conversión de la relación laboral (reconocida en el sector privado), no obstante, está obligado a garantizar al trabajador un efecto similar, en su caso, mediante el resarcimiento del perjuicio sufrido, que tenga necesariamente por objeto el valor del puesto de trabajo por tiempo indefinido?».
                     
                  
         
               17.
            
            
               Han presentado observaciones escritas la Sra. Santoro, el Ayuntamiento de Valderice, el Gobierno italiano y la Comisión Europea, que también comparecieron en la vista oral celebrada el 13 de julio de 2017.
            
         
         V. Análisis
      
      
         A. Sobre la admisibilidad
      
      
               18.
            
            
               El Gobierno italiano sostiene en sus observaciones escritas que el marco fáctico no ha sido expuesto de manera adecuada por el órgano jurisdiccional remitente, lo que supone la inadmisibilidad de las cuestiones planteadas. Según este Gobierno, en la petición de decisión prejudicial no se indica ni el sector público de actividad en el cual trabajó la demandante en el litigio principal bajo diversas modalidades contractuales, ni las funciones que le fueron asignadas, siendo dichos factores esenciales para dilucidar si las prórrogas controvertidas de los contratos de trabajo de que se trata estaban justificadas por una «razón objetiva» en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco.
            
         
               19.
            
            
               Me pregunto si el Gobierno italiano se limita a expresar sus dudas sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales o si formula una objeción formal a este respecto. No obstante dicha ambigüedad, no cabe acoger las alegaciones del Gobierno italiano.
            
         
               20.
            
            
               En primer lugar, procede recordar que la resolución de remisión constituye el fundamento del procedimiento ante el Tribunal de Justicia y, por tanto, es indispensable que el juez nacional defina en dicha resolución particularmente el contexto fáctico y el régimen normativo del litigio principal. (
                     5
                  )
            
         
               21.
            
            
               Por otro lado, no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de una remisión prejudicial, pronunciarse sobre la interpretación de las disposiciones nacionales ni apreciar si es correcta la interpretación que el órgano jurisdiccional remitente hace de estas. En efecto, incumbe al Tribunal de Justicia, en el marco del reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales de la Unión y nacionales, tener en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que se insertan las cuestiones prejudiciales, tal como lo define la resolución de remisión. (
                     6
                  )
            
         
               22.
            
            
               A este respecto, debo señalar que el órgano jurisdiccional remitente ha indicado que la Sra. Santoro estuvo sujeta a una relación de subordinación en virtud de un contrato de duración determinada durante un plazo superior al límite de 36 meses establecido en la Directiva 1999/70. Además, el propio órgano jurisdiccional remitente señala que las cuestiones prejudiciales no versan sobre la apreciación de la legalidad o ilegalidad de los contratos de trabajo prorrogados por las Administraciones Públicas más allá de los límites autorizados, sino únicamente acerca de la determinación concreta de una medida «disuasoria» que ha de aplicarse en caso de reiteración abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada en el sector público.
            
         
               23.
            
            
               Así pues, parece que la postura del órgano jurisdiccional remitente es inequívoca acerca de la constatación de la utilización abusiva de contratos de duración determinada por parte del Ayuntamiento de Valderice y por este motivo su petición de decisión prejudicial únicamente se refiere a las medidas sancionadoras de tal utilización abusiva.
            
         
               24.
            
            
               Por consiguiente, considero que los elementos fácticos facilitados por el órgano jurisdiccional remitente permiten al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales y opino que cabe considerar admisibles las cuestiones planteadas.
            
         
         B. Sobre el fondo
      
      
         
            1.
          
            Observaciones preliminares
         
      
      
               25.
            
            
               De la cláusula 1 del Acuerdo Marco se desprende que este tiene por objeto establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada. En virtud de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, los Estados miembros están obligados, en el ejercicio de su misión, a adoptar medidas para prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos de duración determinada.
            
         
               26.
            
            
               No obstante, cuando aun así se produzca tal utilización abusiva, deben poder aplicarse medidas que permitan sancionar tales abusos. Una medida de este tipo, relativa a la transformación en un solo contrato por tiempo indefinido, figura expresamente en la cláusula 5, apartado 2, letra b), del Acuerdo Marco.
            
         
               27.
            
            
               Por lo tanto, una normativa nacional adoptada con el fin de garantizar los resultados fijados por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco puede abarcar dos tipos de medidas: medidas de prevención de abusos, establecidas en la cláusula 5, punto 1, del Acuerdo Marco, y medidas sancionadoras de los abusos, establecidas en particular en la cláusula 5, punto 2, letra b), del Acuerdo Marco. (
                     7
                  )
            
         
               28.
            
            
               Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, el Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que, en principio, no se opone a una normativa nacional que, en caso de abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada por un empleador del sector público, excluye la transformación de estos en contratos o relaciones laborales por tiempo indefinido, según se establece en la cláusula 5, apartado 2, del Acuerdo Marco, siendo así que tal transformación está regulada para los contratos y relaciones laborales celebrados con un empresario del sector privado, cuando dicha normativa contiene otra medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, el uso abusivo por un empleador del sector público de sucesivos contratos de duración determinada. (
                     8
                  )
            
         
         
            2.
          
            Sobre las cuestiones prejudiciales
         
      
      
         
            a)
          
            Sobre la equivalencia de las medidas sancionadoras
         
      
      
         1) Objeto de las cuestiones prejudiciales en lo que se refiere al principio de equivalencia, posiciones de las partes y observaciones preliminares
      
      
               29.
            
            
               Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea averiguar si las medidas indemnizatorias, establecidas por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) en su sentencia n.o 5072/2016, constituyen medidas equivalentes y efectivas. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente alude a los términos de las sentencias Marrosu y Sardino (
                     9
                  ) y Mascolo y otros (
                     10
                  ) y asimila esas dos exigencias a los principios de equivalencia y efectividad. En su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente vuelve a invocar el principio de equivalencia e insta al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre el alcance de la indemnización en concepto de pérdida de oportunidades, concedida al empleado público en el caso de que, contrariamente a la solución prevista para el sector privado, el Estado miembro decida no aplicar la conversión de su relación laboral. En consecuencia, desde el punto de vista del principio de equivalencia, estimo que cabe analizar estas dos cuestiones de manera conjunta.
            
         
               30.
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente estima que en el caso de autos es preciso apreciar el respeto del principio de equivalencia en relación con la situación de los empleados del sector privado. Partiendo de esta premisa, el órgano jurisdiccional remitente cuestiona la posición de la Corte suprema di casazzione (Tribunal Supremo de Casación), que consideró que la indemnización por la pérdida de oportunidades debe corresponder al resarcimiento del perjuicio efectivamente sufrido, aplicable en el ordenamiento jurídico nacional en materia civil. El órgano jurisdiccional remitente indica asimismo que el resarcimiento no podrá tener otro objeto que el valor del puesto de trabajo por tiempo indefinido.
            
         
               31.
            
            
               La Comisión Europea cuestiona dicha premisa del órgano jurisdiccional remitente. Opina que la compatibilidad de las medidas mencionadas en la petición de decisión prejudicial con el principio de equivalencia debe ser analizada a la luz de lo previsto en el Derecho nacional para situaciones similares referentes a la misma categoría de empleados de la Administración Pública.
            
         
               32.
            
            
               Para empezar, procede recordar que el principio de equivalencia se basa en la idea según la cual las personas que invocan los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión no deben quedar en situación de desventaja respecto a aquellas que invocan derechos de carácter puramente interno. Pues bien, las medidas adoptadas por el legislador nacional en el marco del ejercicio de las obligaciones derivadas de la Directiva 1999/70 con el fin de sancionar la utilización abusiva de contratos de duración determinada por los empresarios del sector privado se adoptan en aplicación del Derecho de la Unión, aun cuando el ordenamiento jurídico nacional prevea otras medidas aplicables al sector público. Por consiguiente, no cabe establecer una comparación entre las modalidades de estos dos tipos de medidas en relación con el principio de equivalencia, por cuanto que dichas medidas versan exclusivamente sobre el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.
            
         
               33.
            
            
               Habida cuenta de las consideraciones precedentes, en lo que respecta al principio de equivalencia, si el Estado miembro únicamente prevé en el sector público medidas indemnizatorias como medidas de sanción en el sentido de la cláusula 5, apartado 2, del Acuerdo Marco y excluye la conversión de la relación laboral, que está reconocida en el sector privado, no es posible comparar ambas situaciones para determinar si se respeta dicho principio, puesto que en ambos casos se trata del ejercicio de derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.
            
         
         2) Principio general de igualdad de trato y no discriminación
      
      
               34.
            
            
               Con carácter subsidiario, cabe preguntarse si las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la equivalencia de las medidas previstas en el sector público y el sector privado no se basan, en esencia, en el principio general de igualdad de trato y no discriminación, que exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones distintas no sean tratadas de manera idéntica, salvo que esta diferencia de trato esté justificada objetivamente.
            
         
               35.
            
            
               A este respecto, debo señalar, tal como hace la Comisión, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la cláusula 5 del Acuerdo Marco no se opone, en principio, a que la apreciación de la existencia de utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada corra suertes diferentes en función del sector o categoría en que esté incluido el personal afectado, siempre que el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trate cuente con otra medida efectiva para sancionar los abusos en dicho sector o categoría de personal. (
                     11
                  )
            
         
               36.
            
            
               De ello se deduce que, en el marco de la Directiva 1999/70, las medidas de las que disponen los trabajadores pertenecientes a categorías distintas pueden ser diferentes y en tal contexto no se plantea la cuestión de la igualdad en el sentido amplio del término, al menos directamente. Es la efectividad de las medidas sancionadoras la que garantiza que dichos trabajadores no sean tratados de forma contraria al Derecho de la Unión.
            
         
         3) Búsqueda de situaciones similares en el ordenamiento jurídico interno
      
      
               37.
            
            
               No obstante las puntualizaciones anteriores, considero útil proseguir el análisis acerca del principio de equivalencia, ya que, a mi parecer, la búsqueda de situaciones comparables adecuadas es la que, sobre todo, puede suscitar dudas al órgano jurisdiccional remitente con respecto a dicho principio.
            
         
               38.
            
            
               Según reiterada jurisprudencia, para identificar las situaciones comparables adecuadas, corresponde al órgano jurisdiccional nacional, que es el único que conoce directamente la regulación procesal de los recursos en el ámbito del Derecho laboral, examinar tanto el objeto como la causa y los elementos esenciales de los recursos de carácter interno supuestamente semejantes. (
                     12
                  ) Pues bien, a efectos de la apreciación que este deberá efectuar, el Tribunal de Justicia puede aportarle determinados elementos relativos a la interpretación del Derecho de la Unión.
            
         
               39.
            
            
               En este sentido, en la sentencia Transportes Urbanos y Servicios Generales, (
                     13
                  ) el Tribunal de Justicia ya declaró que una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado basada en la infracción de la Constitución nacional y una reclamación de responsabilidad del Estado basada en una infracción del Derecho de la Unión pueden considerarse similares. Más concretamente, el Tribunal de Justicia consideró que la indemnización del daño sufrido por la persona lesionada por un acto o una omisión del Estado constituye el objeto común de las reclamaciones en cuestión, (
                     14
                  ) mientras que el requisito de haber agotado previamente las vías de recurso constituía su elemento esencial. (
                     15
                  ) Además, según el Abogado General Poiares Maduro, las reclamaciones en cuestión compartían la misma causa, a saber, la ilicitud del comportamiento lesivo. (
                     16
                  )
            
         
               40.
            
            
               Por otro lado, en la sentencia Pontin, (
                     17
                  ) dejando en manos del órgano jurisdiccional nacional realizar las comprobaciones definitivas, el Tribunal de Justicia, en su misión de facilitar elementos relativos a la interpretación del Derecho de la Unión, establece una comparación de la regulación procesal correspondiente a la acción de nulidad y readmisión de una empleada embarazada que fue despedida durante su embarazo, basada en el Derecho de la Unión, con la regulación procesal correspondiente, por un lado, a la acción de indemnización que puede ser ejercitada por cualquier otro trabajador despedido y, por otro lado, a la acción de nulidad y readmisión de un trabajador despedido en razón del matrimonio. En esta misma línea, en la sentencia Bulicke, (
                     18
                  ) el Tribunal de Justicia abordó la comparación entre una disposición relativa al plazo de caducidad de las acciones de indemnización por los daños causados por la infracción de la prohibición de discriminación por motivos de edad y las disposiciones relativas al plazo de caducidad de las demandas de protección frente al despido y la invalidez de un contrato de duración determinada.
            
         
               41.
            
            
               Es cierto que los elementos interpretativos facilitados en estas dos sentencias son menos unívocos que los que figuran en la sentencia Transportes Urbanos y Servicios Generales, (
                     19
                  ) sobre todo teniendo en cuenta que no tienen carácter exhaustivo, por cuanto que no corresponde al Tribunal de Justicia ocupar el lugar del juez nacional y comprobar si se respeta el principio de equivalencia. Considero que la similitud invocada entre las acciones a que se refieren las sentencias Pontin (
                     20
                  ) y Bulicke (
                     21
                  ) no se basa en la identidad de objeto de ambos procedimientos en sentido estricto. En efecto, mientras que mediante unas acciones se reclamaba la indemnización de los daños sufridos, otras tenían por objeto la readmisión de una trabajadora. Sin embargo, estas dos sentencias confirman que, a efectos del principio de equivalencia, para considerar que existe similitud entre recursos, basta con que exista similitud de objeto, de causa y de elementos esenciales.
            
         
               42.
            
            
               La Comisión ha sostenido en este sentido en sus observaciones escritas que a los efectos del principio de equivalencia, el objeto de las medidas de indemnización previstas en Derecho italiano es la reparación de los daños ocasionados por un comportamiento abusivo del empleador público. Pues bien, a mi parecer, la búsqueda de situaciones similares no debe limitarse a las situaciones relativas a la misma categoría de trabajadores de la administración pública.
            
         
               43.
            
            
               Es cierto que en la sentencia Edis (
                     22
                  ) el Tribunal de Justicia basó sus puntualizaciones relativas al respeto del principio de equivalencia por la normativa nacional en el plazo de prescripción aplicable a las acciones de devolución de tributos o exacciones basadas en el Derecho de la Unión, haciendo referencia, no a los procedimientos más favorables relativos a las acciones de repetición de lo indebido entre particulares, también mencionados por el órgano jurisdiccional remitente, sino a los procedimientos aplicables a la impugnación de los tributos y otras exacciones. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no fundamentó su posición en la idea de que dichos procedimientos más favorables no respondían al criterio de similitud en el sentido del principio de equivalencia. Al contrario, el Tribunal de Justicia justificó su decisión en que dicho principio no puede interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro a extender su régimen de repetición interno más favorable a todas las acciones basadas en los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión. (
                     23
                  )
            
         
               44.
            
            
               Por lo tanto, en el caso del principio de equivalencia, la similitud buscada no se basa en la identidad de las partes que tienen derecho a recurrir a las medidas en cuestión, sino en la comparabilidad de su objeto, su causa y sus elementos esenciales. Procede comprobar a la luz de estas consideraciones si la carga de la prueba para obtener la indemnización por pérdida de oportunidades, la cuantía de dicha indemnización y la cuantía de la indemnización global constituyen procedimientos menos favorables que los aplicables a situaciones similares de naturaleza interna, de forma que no quepa considerarlos conformes al Derecho de la Unión. (
                     24
                  )
            
         
               45.
            
            
               De conformidad con la sentencia Palmisani, (
                     25
                  ) en el supuesto de que el órgano jurisdiccional remitente no pueda efectuar ninguna otra comparación pertinente entre los requisitos de la reclamación controvertida y los requisitos relativos a reclamaciones similares de naturaleza interna, procede llegar a la conclusión, sin perjuicio de las comprobaciones relativas al respeto del principio de efectividad, de que el Derecho de la Unión no se opone a la normativa nacional en cuestión. Considero que el Tribunal de Justicia ha confirmado este planteamiento, cuando menos de manera indirecta, en la sentencia Impact (
                     26
                  ) relativa a la Directiva 1999/70 y al Acuerdo Marco. (
                     27
                  ) En dicho asunto, el órgano jurisdiccional remitente planteó cuestiones relativas a los principios de equivalencia y de efectividad. La Abogado General Kokott, al igual que el órgano jurisdiccional remitente, abordó la problemática en cuestión a la luz de estos dos principios (
                     28
                  ) y consideró que en el caso de autos no habían sido respetados por la normativa nacional. (
                     29
                  ) Sin embargo, el Tribunal de Justicia únicamente mencionó en su sentencia la vulneración del principio de efectividad. (
                     30
                  )
            
         
               46.
            
            
               A la luz de las consideraciones anteriores, y dejando en manos del órgano jurisdiccional remitente la tarea de efectuar las comprobaciones finales, opino que nada indica en los elementos facilitados en la resolución de remisión que el principio de equivalencia no ha sido respetado, en particular, porque dicho órgano jurisdiccional no ha precisado las situaciones del Derecho interno —salvo la de los trabajadores del sector privado— que pueden considerarse comparables. Cabe señalar a este respecto que, según las explicaciones formuladas por el Gobierno italiano en la vista oral, la indemnización por la pérdida de oportunidades, que está sujeta a las mismas exigencias en materia de prueba, se encuentra generalmente admitida en el ordenamiento jurídico nacional. Además, el órgano jurisdiccional remitente indica que la indemnización por el perjuicio efectivo es asimismo aplicable en el ordenamiento jurídico nacional en materia civil. La Comisión alega en sus observaciones escritas que una indemnización cuyos límites máximos han sido previamente fijados en la normativa italiana parece encontrarse contemplada en Derecho interno también para los casos en que se acredita que no se cumplen los requisitos correspondientes a un despido por causa justa o motivo justificado. Sin embargo, en tales casos, las cuantías mínimas y máximas de la indemnización aumentan en función de la antigüedad, factor que el órgano jurisdiccional remitente debe tener en cuenta al realizar sus comprobaciones relativas al respeto del principio de equivalencia, por cuanto que dicho órgano considera que se trata de un recurso similar al controvertido en el litigio principal.
            
         
         
            b)
          
            Sobre la efectividad de las medidas sancionadoras
         
      
      
         1) Objeto de la primera cuestión prejudicial a la luz del efecto útil de la Directiva 1999/70 y del principio de efectividad
      
      
               47.
            
            
               Como se ha señalado en el punto 29 de las presentes conclusiones, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta también, haciendo referencia a los términos de las sentencias Marrosu y Sardino (
                     31
                  ) y Mascolo y otros, (
                     32
                  ) si las medidas indemnizatorias establecidas por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) en su sentencia n.o 5072/2016 respetan el principio de efectividad.
            
         
               48.
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente considera que, en contradicción con el principio de efectividad, la posibilidad de acreditar la pérdida de una oportunidad de obtener un mejor puesto de trabajo es meramente teórica, de manera que la indemnización global de entre 2,5 y 12 mensualidades de la retribución constituye el único instrumento de protección para el trabajador que ha sido víctima de una utilización abusiva de contratos de duración determinada. Sin embargo, según este mismo órgano jurisdiccional, tal indemnización global no puede ser considerada como una medida disuasoria efectiva.
            
         
               49.
            
            
               La Comisión alega en sus observaciones escritas que las medidas de indemnización controvertidas pueden ser compatibles con el principio de efectividad siempre que la indemnización no sea meramente simbólica, sino que constituya un resarcimiento adecuado e integral de los daños sufridos.
            
         
               50.
            
            
               Conviene observar que al aludir al concepto de «medida equivalente y efectiva» en el sentido de las sentencias Marrosu y Sardino (
                     33
                  ) y Mascolo y otros, (
                     34
                  ) el órgano jurisdiccional remitente parece referirse, respectivamente, a sus apartados 53 y 79, en los cuales el Tribunal de Justicia estableció que «cuando se ha producido un uso abusivo de sucesivos contratos laborales de duración determinada, es indispensable poder aplicar alguna medida que presente garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y borrar las consecuencias de la violación del Derecho comunitario». (
                     35
                  )
            
         
               51.
            
            
               Esta fórmula, utilizada sistemáticamente por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia sobre el Acuerdo Marco, es una síntesis de dos premisas. Así, por una parte, el Tribunal de Justicia siempre señala que, en el marco de la Directiva 1999/70, corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas sancionadoras que no sólo deben ser proporcionadas, sino también lo bastante efectivas y disuasorias como para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco. Por otro lado, el Tribunal de Justicia indica que, a falta de normativa de la Unión en la materia, las modalidades de aplicación de tales normas deben ser determinadas por el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros en virtud del principio de autonomía de procedimiento de estos y, por consiguiente, deben respetar los principios de equivalencia y de efectividad. (
                     36
                  )
            
         
               52.
            
            
               Cabe sostener que el Tribunal de Justicia utiliza el concepto de «efectividad» en dos contextos distintos, relativos, por un lado, a la efectividad del Derecho de la Unión en el sentido amplio del término (efecto útil) y, por otro lado, al principio de efectividad que debe regir la aplicación de los límites fijados por el Derecho de la Unión a la autonomía procesal de los Estados miembros. Parece que es sobre todo la efectividad del Derecho de la Unión (efecto útil) la que obliga a los Estados miembros a adoptar medidas lo bastante efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco, mientras que el principio de efectividad se limita a garantizar que las modalidades de aplicación de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de estos derechos.
            
         
               53.
            
            
               Este enfoque se hace eco de lo dispuesto en la sentencia Angelidaki y otros (
                     37
                  ) y en los autos Vassilakis y otros (
                     38
                  ) y Koukou, (
                     39
                  ) en los que el Tribunal de Justicia indicó que los Estados miembros deben adoptar, por una parte, todas las disposiciones necesarias para poder garantizar en todo momento los resultados fijados por la Directiva 1999/70 y, por otra, prever que las modalidades de aplicación de las normas adoptadas para la aplicación del Acuerdo Marco garanticen el derecho a la tutela judicial efectiva, atendiendo particularmente al principio de efectividad. (
                     40
                  )
            
         
               54.
            
            
               A la luz de las consideraciones anteriores, cabe analizar las preocupaciones que expresa el órgano jurisdiccional remitente en cuanto a la efectividad de las medidas establecidas por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) en el sentido de que desea saber, por una parte, si la prueba que se ha de aportar para la obtención de una indemnización por pérdida de oportunidades es compatible con el principio de efectividad y, por otra, si el efecto útil de la Directiva 1999/70 y del Acuerdo Marco no se opone al alcance de las medidas de indemnización de que se trata.
            
         
         2) ¿Priva de efectividad a una medida sancionadora la carga de la prueba de la pérdida de oportunidades?
      
      
               55.
            
            
               Según el órgano jurisdiccional remitente, en lo que se refiere a la reparación del perjuicio sufrido por la pérdida de oportunidades, esta es puramente teórica, dado que para el trabajador es jurídicamente imposible acreditar, aun con ayuda de presunciones, tal como exige la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) en su sentencia n.o 5072/2016, que si la Administración Pública hubiera convocado un proceso de selección, lo habría superado, o bien que perdió otras oportunidades de empleo a causa de los sucesivos contratos laborales de duración determinada. El órgano jurisdiccional remitente indica que, contrariamente a lo que se desprende de la sentencia n.o 5072/2016, las presunciones no proporcionan ninguna ayuda efectiva al trabajador perjudicado y que, además, la Administración Pública no convocó en ningún momento ningún proceso de selección.
            
         
               56.
            
            
               En lo que respecta a la obligación de acreditar la pérdida de oportunidades de empleo y el lucro cesante correspondiente, el Tribunal de Justicia, dejando en manos del juez nacional la tarea de realizar las comprobaciones finales a este respecto, indicó en el auto Papalia (
                     41
                  ) que no cabe excluir que dicha exigencia puede hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio por dicho trabajador de los derechos que le son conferidos por el Derecho de la Unión.
            
         
               57.
            
            
               Lo mismo sucede en el procedimiento principal, de manera que corresponde asimismo al órgano jurisdiccional nacional realizar las comprobaciones al respecto.
            
         
         3) ¿Priva de efectividad a una medida sancionadora la cuantía de la indemnización por pérdida de oportunidades?
      
      
               58.
            
            
               En lo que atañe a la cuantía de la indemnización por pérdida de oportunidades, el órgano jurisdiccional remitente estima que la adopción de medidas sancionadoras efectivas no puede limitarse a la reparación del perjuicio efectivo, de conformidad con lo que establece el Derecho nacional en materia civil, sino que debe reflejar el valor del puesto de trabajo por tiempo indefinido.
            
         
               59.
            
            
               Según reiterada jurisprudencia, si un Estado miembro elige sancionar una violación del Derecho de la Unión mediante la concesión de una indemnización, esta debe ser eficaz y tener un efecto disuasorio adecuado en el sentido de que debe permitir compensar adecuada e íntegramente los perjuicios sufridos. (
                     42
                  ) Sin embargo, dichos requisitos no implican la concesión a la persona perjudicada por la violación del Derecho de la Unión de una indemnización en concepto de daños punitivos, que va más allá de la reparación íntegra de los perjuicios efectivamente sufridos y es una medida sancionadora. (
                     43
                  )
            
         
               60.
            
            
               De lo anterior se desprende que la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco no exigen que la indemnización por la pérdida de oportunidades supere el importe equivalente a los daños efectivamente sufridos por el trabajador que es víctima de la utilización abusiva de contratos de duración determinada.
            
         
         4) ¿Constituye la cuantía de la indemnización global una medida sancionadora suficientemente efectiva y disuasoria?
      
      
               61.
            
            
               En lo que respecta a la indemnización global de entre 2,5 y 12 mensualidades de la última retribución, prevista en el artículo 32, apartado 5, de la Ley n.o 183, según las constataciones del órgano jurisdiccional remitente, en caso de conversión del contrato de duración determinada en el sector privado, dicha indemnización únicamente es sustitutiva de los ingresos que habría percibido el trabajador «en tanto» sus pretensiones fueran estimadas. Sin embargo, en lo que concierne al sector público, a pesar de su naturaleza meramente accesoria, la indemnización global pasa a ser en la práctica la única medida sancionadora de los abusos, por lo que no cabe considerarla como una medida disuasoria efectiva.
            
         
               62.
            
            
               Cuando se produce una utilización abusiva de contratos de duración determinada, es posible que en realidad la violación haya tenido un carácter repetitivo y sistemático a lo largo de varios años. (
                     44
                  ) Su transformación en un solo contrato por tiempo indefinido permitiría sancionar dicho abuso y borrar sus consecuencias de manera duradera, independientemente del momento en que se produjo. Pues bien, en el caso de autos se excluye dicha posibilidad y las medidas de indemnización previstas en Derecho italiano parecen aplicarse indistintamente al conjunto de los abusos, en todo caso dentro de los límites previstos en el artículo 32, apartado 5, de la Ley n.o 183.
            
         
               63.
            
            
               Sin embargo, según la sentencia Asociația Accept, (
                     45
                  ) la gravedad de las sanciones en lo que respecta a la igualdad de trato en materia de empleo y ocupación deberá adecuarse a la gravedad de las infracciones que castigan, garantizando, en particular, un efecto realmente disuasorio, respetando el principio general de proporcionalidad. Considero que el alcance de dichas precisiones rebasa el marco de la problemática de la discriminación de los trabajadores, de modo que estas son aplicables en el contexto de la Directiva 1999/70. Por un lado, tal como se acaba de recordar en el punto 52 de las presentes conclusiones, los mismos criterios de proporcionalidad y de disuasión establecidos en la sentencia Asociația Accept (
                     46
                  ) tienen una resonancia general en la jurisprudencia relativa al Acuerdo Marco y su cláusula 5, apartado 2. Por otro lado, teniendo en cuenta la relación entre la proporcionalidad de las sanciones y su efecto disuasorio en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia hizo referencia especialmente a la jurisprudencia en materia de despidos colectivos, lo cual sugiere que fuera del marco de las directivas sobre discriminación son aplicables las mismas soluciones mutatis mutandis.
            
         
               64.
            
            
               Es cierto que a tenor del artículo 32, apartado 5, de la Ley n.o 183, la cuantía definitiva de la indemnización global, de entre 2,5 y 12 mensualidades de la retribución, es fijada por el juez nacional teniendo en consideración los criterios establecidos en el ordenamiento jurídico italiano, lo cual permite que se tengan en cuenta las circunstancias que concurren en cada caso para la determinación de la cuantía de la indemnización. A este respecto, la Comisión ha indicado que dichos criterios se refieren también al «comportamiento» del empresario —lo cual no permite respaldar la tesis según la cual la indemnización global no ha sido establecida como una medida sancionadora— y, por tanto, que pueden permitir que se tenga en cuenta la duración del abuso.
            
         
               65.
            
            
               Sin embargo, cuando el abuso alcanza una cota determinada, la sanción toca techo. Por consiguiente, por un lado, las violaciones anteriores no son sancionadas de manera proporcionada cuando se trata de un abuso manifiesto. Por otro lado, esta estandarización de las sanciones, en lugar de permitir evitar la reincidencia puede favorecerla, por el hecho de que exista un tope universal que no se puede rebasar, independientemente del carácter recurrente de los abusos. Considero, al igual que la Comisión, que la desproporción entre el alcance potencial del abuso que puede haber tenido consecuencias a lo largo de varios años y la indemnización global, de un máximo de doce mensualidades de la retribución, puede debilitar el efecto disuasorio de las medidas sancionadoras.
            
         
               66.
            
            
               Así pues, para evitar los abusos persistentes, cabría adaptar los límites de la indemnización global teniendo en consideración la antigüedad de los contratos de duración determinada celebrados en violación de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, respetando el principio general de proporcionalidad.
            
         
         5) Efecto de sinergia de las medidas sancionadoras
      
      
               67.
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente ha observado que la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), en su sentencia n.o 5072/2016, consideró adecuadas para cumplir los requisitos establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no sólo las medidas de indemnización, sino también las medidas concernientes a la responsabilidad del directivo al que cabe atribuir la utilización ilegal de un contrato de duración determinada. En este contexto, me pregunto si tales medidas sancionadoras pueden subsanar las deficiencias de la indemnización global que se derivan del hecho de que dicha indemnización no constituye una medida suficientemente disuasoria que permita sancionar las violaciones anteriores y evitar la reincidencia.
            
         
               68.
            
            
               Del marco normativo nacional presentado por el Gobierno italiano se desprende que el legislador nacional adoptó como mínimo tres medidas dirigidas a las personas responsables de la utilización abusiva de contratos de duración determinada. Curiosamente, el órgano jurisdiccional remitente no ha tomado en consideración dichas disposiciones en su petición de decisión prejudicial. Pues bien, considero que el requisito de que las medidas sancionadoras sean suficientemente efectivas y disuasorias no debe aplicarse a cada medida adoptada individualmente, sino al conjunto de medidas sancionadoras.
            
         
               69.
            
            
               Me parece que tal solución se inscribe en la lógica del Acuerdo Marco. En efecto, de la redacción de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco se desprende que los Estados miembros, con el fin de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, están obligados a adoptar «una o varias de las [...] medidas» previstas en dicha cláusula. A este respecto, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación incluso más amplio, puesto que tienen la opción de recurrir a una o varias de las medidas enunciadas en el artículo 5, apartado 1, del Acuerdo Marco, o incluso a medidas legales existentes equivalentes. (
                     47
                  ) Considero que lo mismo cabe decir con respecto a las medidas sancionadoras contempladas en la cláusula 5, apartado 2, del Acuerdo Marco, por cuanto que los Estados miembros también tienen la libertad de elegir las medidas sancionadoras y de entrada no se excluye ningún tipo de sanción. (
                     48
                  )
            
         
               70.
            
            
               Además, cabe extraer aclaraciones útiles a este respecto de la jurisprudencia sobre la Directiva 76/207/CE, (
                     49
                  ) relativa a la igualdad de trato entre trabajadores del sexo masculino y del sexo femenino. Dicha Directiva, al igual que la Directiva 1999/70, no impone de forma específica las medidas sancionadoras aplicables en caso de violación de los derechos conferidos por ella. Sin embargo, cuando el Estado miembro ha elegido sancionar dicha violación mediante la concesión de un derecho a indemnización, tal y como ha observado ya el Tribunal de Justicia, las disposiciones que garantizan una indemnización pecuniaria adecuada pueden ser «reforzadas» mediante un sistema de multas. (
                     50
                  )
            
         
               71.
            
            
               De lo anterior se deduce que, gracias a su efecto combinado, varias medidas pueden sancionar debidamente violaciones del Derecho de la Unión. Por consiguiente, la apreciación del efecto disuasorio de tales medidas sancionadoras debe efectuarse teniendo en consideración no sólo las medidas establecidas en beneficio de los trabajadores que han sido víctimas de la utilización abusiva de contratos de duración determinada, sino también el conjunto de las medidas disponibles.
            
         
               72.
            
            
               Sin embargo, procede observar que al menos una de las medidas previstas en la legislación nacional descrita por el Gobierno italiano está supeditada a que la utilización abusiva de contratos de duración determinada sea imputable a dolo o culpa grave. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si, en la práctica, tal condición no permite a los responsables evitar sistemáticamente las sanciones, lo cual privaría a las medidas de que se trata tanto de eficacia como de efecto disuasorio. Lo mismo cabe decir sobre las exenciones de responsabilidad aplicables por las autoridades en relación con las consecuencias de la comisión de los abusos para los directivos.
            
         
               73.
            
            
               Por otro lado, la multiplicidad de medidas sancionadoras no puede dar lugar a la pérdida de eficacia de una de las medidas de que se trata, haciéndola incompatible con el Derecho de la Unión. Los Estados miembros están obligados a garantizar el resultado impuesto por el Derecho de la Unión. En cualquier caso, deben estar garantizados el principio de efectividad y —si se halla una comparación adecuada en Derecho interno— el principio de equivalencia. La facultad de apreciación conferida a los Estados miembros también debe ejercerse respetando el Derecho de la Unión y los principios generales de dicho ordenamiento jurídico, (
                     51
                  ) en particular el principio de tutela judicial efectiva cuando lo que se cuestiona es el derecho de recurso. De lo anterior se desprende que, a pesar de la multiplicidad de medidas sancionadoras, cuando el Estado miembro ha introducido medidas de indemnización, en ningún caso cabe considerar una sanción simbólica como constitutiva de una aplicación correcta y eficaz del Acuerdo Marco, por cuanto que una compensación insignificante no puede constituir una medida de indemnización adecuada. Por estos mismos motivos, aunque el legislador nacional pueda introducir la indemnización global, esta no puede reemplazar íntegramente a la indemnización completa por los daños sufridos. (
                     52
                  )
            
         
               74.
            
            
               Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco, así como su efecto útil, no se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que, en caso de utilización abusiva por un empleador público de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, excluye la conversión de la relación laboral como medida sancionadora en el sector público, aun cuando esté reconocida en el sector privado, y prevé como contrapartida:
               
                        –
                     
                     
                        una indemnización global de entre 2,5 y 12 mensualidades de la última retribución concedida al empleado público víctima de una sucesión abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, siempre que dicha indemnización constituya una medida suficientemente disuasoria, aspecto que se puede garantizar sustancialmente mediante la determinación de sus límites, que se ampliarán en función del tiempo durante el cual se haya hecho un uso abusivo de contratos de duración determinada, o mediante el efecto combinado de cualquier otra medida sancionadora prevista en el ordenamiento jurídico nacional;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        la posibilidad para el trabajador de obtener la reparación del perjuicio efectivamente sufrido, siempre que el derecho a dicha reparación esté supeditado a la obligación de dicho trabajador de acreditar que ha perdido oportunidades de empleo estable o bien que si la Administración hubiera convocado un proceso de selección regular lo habría superado.
                     
                  Sin perjuicio de las precisiones anteriores, ninguno de los elementos facilitados en la resolución de remisión sugiere que en el caso de autos los principios de efectividad y de equivalencia no hayan sido respetados por la normativa nacional. No obstante, corresponde al juez nacional efectuar las comprobaciones finales a este respecto.
            
         
         Conclusión
      
      
               75.
            
            
               A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale civile di Trapani (Tribunal Civil de Trapani, Italia):
               «La Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada que figura en el anexo de dicha Directiva, así como su efecto útil, no se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que, en caso de utilización abusiva por un empleador público de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, excluye la conversión de la relación laboral como medida sancionadora en el sector público, aun cuando esté reconocida en el sector privado, y prevé como contrapartida:
               
                        –
                     
                     
                        una indemnización global de entre 2,5 y 12 mensualidades de la última retribución concedida al empleado público víctima de una sucesión abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, siempre que dicha indemnización constituya una medida suficientemente disuasoria, aspecto que se puede garantizar sustancialmente mediante la determinación de sus límites, que se ampliarán en función del tiempo durante el cual se haya hecho un uso abusivo de contratos de duración determinada, o mediante el efecto combinado de cualquier otra medida sancionadora prevista en el ordenamiento jurídico nacional;
                     
                  la posibilidad para el trabajador de obtener la reparación del perjuicio efectivamente sufrido, siempre que el derecho a dicha reparación esté supeditado a la obligación de dicho trabajador de acreditar que ha perdido oportunidades de empleo estable o bien que si la Administración hubiera convocado un proceso de selección regular lo habría superado.
               Sin perjuicio de las precisiones anteriores, ninguno de los elementos facilitados en la resolución de remisión sugiere que en el caso de autos los principios de efectividad y de equivalencia no hayan sido respetados por la normativa nacional. No obstante, corresponde al juez nacional efectuar las comprobaciones finales a este respecto.»
            
         (
            1
         )	Lengua original: francés.
      (
            2
         )	DO 1999, L 175, p. 43.
      (
            3
         )	Véanse las sentencias de 7 de septiembre de 2006, Marrosu y Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), y Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518); de 3 de julio de 2014, Fiamingo y otros (C‑362/13, C‑363/13 y C‑407/13, EU:C:2014:2044), apartados 62 a 64, y de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401). Véase asimismo el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de marzo de 2010, Affatato (C‑3/10, no publicado, EU:C:2010:144).
      (
            4
         )	Sentencia de 7 de septiembre de 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517), apartado 49.
      (
            5
         )	Auto de 3 de julio de 2014, Talasca (C‑19/14, EU:C:2014:2049), apartados 20 y 21.
      (
            6
         )	Sentencia de 23 de abril de 2009, Angelidaki y otros (C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250), apartado 48.
      (
            7
         )	Véanse, en este sentido, las conclusiones que yo mismo presenté el 17 de julio de 2014 en los asuntos acumulados Mascolo y otros (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2103), punto 61, y las conclusiones presentadas por el Abogado General Poiares Maduro en el asunto Marrosu y Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569), punto 29.
      (
            8
         )	Sentencia de 7 de septiembre de 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518), apartado 42.
      (
            9
         )	Sentencia de 7 de septiembre de 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
      (
            10
         )	Sentencia de 26 de noviembre de 2014 (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401).
      (
            11
         )	Sentencia de 14 de septiembre de 2016, Martínez Andrés y Castrejana López (C‑184/15 y C‑197/15, EU:C:2016:680), apartados 40, 41 y 48.
      (
            12
         )	Véanse las sentencias de 1 de diciembre de 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577), apartados 41 y 43, y de 16 de mayo de 2000, Preston y otros (C‑78/98, EU:C:2000:247), apartados 55 y 56.
      (
            13
         )	Sentencia de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39).
      (
            14
         )	Sentencia de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39), apartado 36.
      (
            15
         )	Sentencia de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39), apartado 37.
      (
            16
         )	Conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437), punto 30.
      (
            17
         )	Sentencia de 29 de octubre de 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666), apartados 55 y 59.
      (
            18
         )	Sentencia de 8 de julio de 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418), apartados 31 y 34.
      (
            19
         )	Sentencia de 26 de enero de 2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
      (
            20
         )	Sentencia de 29 de octubre de 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666).
      (
            21
         )	Sentencia de 8 de julio de 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418).
      (
            22
         )	Sentencia de 15 de septiembre de 1998 (C‑231/96, EU:C:1998:401).
      (
            23
         )	Sentencia de 15 de septiembre de 1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401), apartados 36 y 37.
      (
            24
         )	Véase, en este sentido, en lo que se refiere a las indemnizaciones de carácter disuasorio o punitivo, la sentencia de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros (C‑295/04 a C‑298/04, EU:C:2006:461), apartado 99, y, en lo que respecta a los límites máximos de las indemnizaciones globales, la sentencia de 22 de abril de 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208), apartados 29 a 31.
      (
            25
         )	Sentencia de 10 de julio de 1997 (C‑261/95, EU:C:1997:351), apartado 39.
      (
            26
         )	Véase la sentencia de 15 de abril de 2008 (C‑268/06, EU:C:2008:223).
      (
            27
         )	Véase, en este sentido, Póltorak, N., European Union Rights in National Courts, Wolters Kluwer, Varsovia, 2015, p. 74.
      (
            28
         )	Véanse las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2), puntos 54 a 79.
      (
            29
         )	Véanse las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2), punto 80.
      (
            30
         )	Véase la sentencia de 15 de abril de 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223), apartados 45 a 55.
      (
            31
         )	Sentencia de 7 de septiembre de 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
      (
            32
         )	Sentencia de 26 de noviembre de 2014 (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401).
      (
            33
         )	Sentencia de 7 de septiembre de 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517), apartado 53.
      (
            34
         )	Sentencia de 26 de noviembre de 2014 (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401), apartado 79.
      (
            35
         )	El subrayado es mío.
      (
            36
         )	Véanse las sentencias de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros (C‑212/04, EU:C:2006:443), apartados 94, 95 y 102; de 7 de septiembre de 2006, Marrosu y Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), apartados 51 a 53; de 7 de septiembre de 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518), apartados 36 a 38; de 23 de abril de 2009, Angelidaki y otros, C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250), apartados 158 a 160; de 3 de julio de 2014, Fiamingo y otros (C‑362/13, C‑363/13 y C‑407/13, EU:C:2014:2044), apartados 62 a 64, y de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401), apartados 77 a 79. Véanse asimismo los autos de 12 de junio de 2008, Vassilakis y otros (C‑364/07, no publicado, EU:C:2008:346), apartados 125 a 127; de 24 de abril de 2009, Koukou (C‑519/08, no publicado, EU:C:2009:269), apartados 64 a 66; de 16 de marzo de 2010, Affatato (C‑3/10, no publicado, EU:C:2010:144), apartados 45 a 47, y de 12 de diciembre de 2013, Papalia (C‑50/13, no publicado, EU:C:2013:873), apartados 20 a 22.
      (
            37
         )	Sentencia de 23 de abril de 2009 (C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250), apartado 176.
      (
            38
         )	Auto de 12 de junio de 2008 (C‑364/07, no publicado, EU:C:2008:346), apartado 149.
      (
            39
         )	Auto de 24 de abril de 2009 (C‑519/08, no publicado, EU:C:2009:269), apartado 101.
      (
            40
         )	Véanse los autos de 12 de junio de 2008, Vassilakis y otros (C‑364/07, no publicado, EU:C:2008:346), apartado 149, y de 24 de abril de 2009, Koukou (C‑519/08, no publicado, EU:C:2009:269, apartado 101.
      (
            41
         )	Véase el auto de 12 de diciembre de 2013 (C‑50/13, no publicado, EU:C:2013:873), apartado 32.
      (
            42
         )	Véanse las sentencias de 10 de abril de 1984, von Colson y Kamann (14/83, EU:C:1984:153), apartado 28; de 2 de agosto de 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335), apartado 26, y de 17 de diciembre de 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831), apartado 33.
      (
            43
         )	Véase, en este sentido, en lo que se refiere a la discriminación por razón de sexo, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831), apartado 34.
      (
            44
         )	De la petición de decisión prejudicial se desprende que la Sra. Santoro fue contratada por el Ayuntamiento de Valderice durante más de cinco años en virtud de contratos de duración determinada y, si se toman en consideración también los demás contratos celebrados con la misma entidad previamente y de manera ininterrumpida, durante no menos de veinte años, esto es, desde 1996. Asimismo, del marco fáctico incontestado del auto de 12 de diciembre de 2013, Papalia (C‑50/13, no publicado, EU:C:2013:873), apartados 8 y 9, se desprende que el Sr. Papalia había trabajado de manera ininterrumpida para un ayuntamiento en el marco de sucesivos contratos laborales de duración determinada a lo largo de casi treinta años, entre 1983 y 2012.
      (
            45
         )	Sentencia de 25 de abril de 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275), apartado 63 y la jurisprudencia citada.
      (
            46
         )	Sentencia de 25 de abril de 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275).
      (
            47
         )	Sentencia de 26 de febrero de 2015, Comisión/Luxemburgo (C‑238/14, EU:C:2015:128), apartado 38.
      (
            48
         )	Véanse las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en los asuntos acumulados Angelidaki y otros (C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2008:686), punto 91.
      (
            49
         )	Directiva del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo (DO 1976, L 39, p. 40; EE 05/02, p. 70).
      (
            50
         )	Véanse las sentencias de 10 de abril de 1984, von Colson y Kamann (14/83, EU:C:1984:153), apartado 18, y de 10 de abril de 1984, Harz (79/83, EU:C:1984:155), apartado 18.
      (
            51
         )	Véase, en este sentido, en relación con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco, la sentencia de 10 de marzo de 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129), apartado 37.
      (
            52
         )	Véase, a propósito de la articulación entre medidas de indemnización de carácter global y medidas basadas en el principio de reparación íntegra del daño, la sentencia de 22 de abril de 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208), apartados 32 a 37.