CELEX: 62005CC0127
Language: pt
Date: 2007-01-18
Title: Conclusões do advogado-geral Mengozzi apresentadas em 18 de Janeiro de 2007. # Comissão das Comunidades Europeias contra Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte. # Incumprimento de Estado - Política social - Protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores - Directiva 89/391/CEE - Artigo 5.º, n.º 1 - Obrigação de a entidade patronal garantir a segurança e a saúde dos trabalhadores em todos os aspectos relacionados com o trabalho - Responsabilidade da entidade patronal. # Processo C-127/05.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
      PAOLO MENGOZZI
      apresentadas em 18 de Janeiro de 2007 1(1)
      
      Processo C‑127/05
      Comissão das Comunidades Europeias
      contra
      Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte
      «Directiva 89/391/CEE – Segurança e saúde dos trabalhadores – Obrigações da entidade patronal em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores em todos os aspectos relacionados com o
         trabalho – Responsabilidade da entidade patronal»
      I –    Introdução
      1.     Na presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao limitar na medida
         do razoavelmente praticável a obrigação da entidade patronal de assegurar a segurança e saúde dos trabalhadores em todos os
         aspectos relacionados com o trabalho, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe
         incumbem por força do artigo 5.°, n.os 1 e 4, da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover
         a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (2).
      
      II – Quadro jurídico
      A –    Directiva 89/391
      2.     Adoptada nos termos do artigo 118.°‑A do Tratado CE (os artigos 117.° a 120.° do Tratado CE foram substituídos pelos artigos
         136.° CE a 143.° CE) do Terceiro Programa de Acção Comunitária em matéria de saúde e segurança no trabalho, de 23 de Outubro
         de 1987 (3), a Directiva 89/391, também chamada «directiva‑quadro», estabelece uma regulamentação de carácter geral em matéria de prevenção
         dos riscos profissionais e de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, designadamente o quadro de harmonização
         técnica das normas de segurança na Comunidade (a seguir «directiva‑quadro»). O alcance geral da directiva‑quadro deduz‑se
         não só do artigo 1.°, n.° 2, que define o objecto, mas também do artigo 16.°, o qual, depois de prever no n.° 1, que o Conselho
         adoptará, sob proposta da Comissão, fundada no artigo 118.°‑A do Tratado CE, directivas especiais (chamadas «directivas subsequentes» (4)), especifica, no n.° 3, que «o disposto na presente directiva aplica‑se plenamente à globalidade dos domínios abrangidos
         pelas directivas especiais, sem prejuízo das disposições mais restritivas e/ou específicas [nelas incluídas]».
      
      3.     Dito isto, há que recordar, em primeiro lugar, a letra do artigo 118.°‑A do Tratado CE e, depois, as disposições da directiva‑quadro
         em destaque no âmbito da presente acção, bem como, em linhas gerais, o enquadramento da mesma.
      
      4.     Introduzido no Tratado CE pelo artigo 21.° do Acto Único Europeu, o artigo 118.°‑A conferiu, no âmbito da política social
         da Comunidade, relevo específico e autónomo à matéria da segurança no trabalho. Constituiu a base jurídica para a adopção,
         nesta matéria, das directivas chamadas de «segunda geração», já não fundadas, como as anteriores, nos artigos 100.° ou 100.°‑A
         do Tratado CE, os quais se prestavam dificilmente a uma regulamentação extensiva do sector em razão do vínculo teleológico
         – constituído pela necessária natureza instrumental relativamente à instauração e funcionamento do mercado comum – que impunham
         aos actos adoptados que os tinham por fundamento (5).
      
      5.     Nos termos do artigo 118.°‑A, n.° 1, do Tratado CE, «[o]s Estados‑Membros empenham‑se em promover a melhoria, nomeadamente,
         das condições de trabalho para protegerem a segurança e a saúde dos trabalhadores e estabelecem como objectivo a harmonização,
         no progresso, das condições existentes nesse domínio». Para contribuir para a realização deste objectivo, o n.° 2 do mesmo
         artigo dispõe que o Conselho, deliberando de acordo com o procedimento indicado no artigo, «adopta por meio de directiva as
         prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e regulamentações técnicas existentes em cada
         Estado‑Membro». Finalmente, o n.° 3 especifica que «[a]s disposições adoptadas nos termos do presente artigo não obstam à
         manutenção e ao estabelecimento, por cada Estado‑Membro, de medidas de protecção reforçada das condições de trabalho compatíveis
         com o presente Tratado».
      
      6.     A directiva‑quadro subdivide‑se em quatro secções. A secção I, intitulada «Disposições gerais», é composta por quatro artigos.
         Os artigos 1.° e 2.° delimitam, respectivamente, o objecto e o âmbito de aplicação da directiva, enquanto o artigo 3.° estabelece
         as noções de trabalhador, entidade patronal, representante dos trabalhadores e prevenção. Em particular, o artigo 3.°, alínea
         b), define «entidade patronal» como «qualquer pessoa singular ou colectiva que seja titular da relação de trabalho com o trabalhador
         e responsável pela empresa e/ou pelo estabelecimento». O artigo 4.°, n.° 1, estabelece que «os Estados‑Membros adoptarão as
         disposições necessárias para garantir que as entidades patronais, os trabalhadores e os representantes dos trabalhadores sejam
         submetidos às disposições jurídicas necessárias à aplicação da presente directiva».
      
      7.     A secção II da directiva‑quadro, intitulada «Obrigações das entidades patronais» é composta por oito artigos. O artigo 5.°,
         com o título «Disposição geral», enuncia, no n.° 1, a obrigação da entidade patronal em matéria de segurança, nos seguintes
         termos: 
      
      «A entidade patronal é obrigada a assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores em todos os aspectos relacionados com
         o trabalho.»
      
      8.     Os n.os 2 e 3 do mesmo artigo 5.° dispõem:
      
      «2. Se, ao abrigo do n.° 3 do artigo 7.°, a entidade patronal recorrer a entidades (pessoas ou serviços) exteriores à empresa
         e/ou ao estabelecimento, isso não a isenta da sua responsabilidade neste domínio. 
      
      3. As obrigações dos trabalhadores no domínio da segurança social e da saúde no local de trabalho não afectam o princípio
         da responsabilidade da entidade patronal».
      
      9.     Finalmente, o artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, dispõe que a directiva «não obsta à faculdade de os Estados‑Membros preverem
         a exclusão ou a diminuição da responsabilidade das entidades patronais relativamente a factos devidos a circunstâncias que
         lhes são estranhas, anormais e imprevisíveis ou a acontecimentos excepcionais, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas,
         apesar de todas as diligências empreendidas nesse sentido». O segundo parágrafo especifica que «[o]s Estados‑Membros não são
         obrigados a exercer a faculdade referida no parágrafo anterior». 
      
      10.   O conteúdo da obrigação de segurança que recai sobre a entidade patronal é especificado nos artigos 6.° a 12.° da directiva‑quadro.
      11.   Para efeitos da apreciação da presente acção, é particularmente relevante o disposto no artigo 6.°, intitulado «Obrigações
         gerais das entidades patronais», que dispõe o seguinte:
      
      «1. No âmbito das suas responsabilidades, a entidade patronal tomará as medidas necessárias à defesa da segurança e da saúde
         dos trabalhadores, incluindo as actividades de prevenção dos riscos profissionais, de informação e de formação, bem como à
         criação de um sistema organizado e de meios necessários. 
      
      A entidade patronal deve zelar pela adaptação destas medidas, a fim de atender a alterações das circunstâncias e tentar melhorar
         as situações existentes. 
      
      2. A entidade patronal aplicará as medidas previstas no primeiro parágrafo do número anterior com base nos seguintes princípios
         gerais de prevenção: 
      
      a)      Evitar os riscos;
      b)      Avaliar os riscos que não possam ser evitados;
      c)      Combater os riscos na origem;
      d)      Adaptar o trabalho ao homem, especialmente no que se refere à concepção dos postos de trabalho, bem como à escolha dos equipamentos
         de trabalho e dos métodos de trabalho e de produção, tendo em vista, nomeadamente, atenuar o trabalho monótono e o trabalho
         cadenciado e reduzir os efeitos destes sobre a saúde;
      
      e)      Ter em conta o estádio de evolução da técnica; 
      f)      Substituir o que é perigoso pelo que é isento de perigo ou menos perigoso; 
      g)      Planificar a prevenção com um sistema coerente que integre a técnica, a organização do trabalho, as condições de trabalho,
         as relações sociais e a influência dos factores ambientais no trabalho; 
      
      h)      Dar prioridade às medidas de protecção colectiva em relação às medidas de protecção individual; 
      i)      Dar instruções adequadas aos trabalhadores.
      3. Sem prejuízo das restantes disposições da presente directiva, a entidade patronal deve, de acordo com a natureza das actividades
         da empresa e/ou do estabelecimento: 
      
      a)      Avaliar os riscos para a segurança e a saúde dos trabalhadores, inclusivamente na escolha dos equipamentos de trabalho e das
         substâncias ou preparados químicos e na concepção dos locais de trabalho. 
      
      Na sequência desta avaliação, e na medida do necessário, as actividades de prevenção e os métodos de trabalho e de produção
         postos em prática pela entidade patronal devem:
      
      –       assegurar um nível mais eficaz de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, 
      –       ser integrados no conjunto das actividades da empresa e/ou do estabelecimento e a todos os níveis da hierarquia; 
      b)      Sempre que confiar tarefas a um trabalhador, tomar em consideração as suas capacidades em matéria de segurança e de saúde;
         
      
      c)      Proceder de forma a que a planificação e a introdução de novas tecnologias sejam objecto de consulta aos trabalhadores e/ou
         aos seus representantes, no que diz respeito às consequências sobre a segurança e a saúde dos trabalhadores, em matéria de
         escolha dos equipamentos, de organização das condições de trabalho e de impacte dos factores ambientais no trabalho;
      
      d)      Tomar as medidas adequadas para que só os trabalhadores que tenham recebido uma instrução adequada possam ter acesso às zonas
         de risco grave e específico. 
      
      4. Sem prejuízo das restantes disposições da presente directiva, quando estiverem presentes no mesmo local de trabalho trabalhadores
         de várias empresas, as entidades patronais devem cooperar na aplicação das disposições relativas à segurança, à higiene e
         à saúde e, tendo em conta a natureza das actividades, coordená‑las no sentido da protecção e da prevenção dos riscos profissionais,
         informar‑se reciprocamente desses riscos e comunicá‑los aos trabalhadores e/ou aos seus representantes. 
      
      5. As medidas relativas à segurança, à higiene e à saúde no local de trabalho não devem em caso algum implicar encargos financeiros
         para os trabalhadores».
      
      12.   Os artigos 7.° e seguintes da directiva‑quadro impõem à entidade patronal obrigações mais específicas, como a organização
         dos serviços de protecção e de prevenção (artigo 7.°), a adopção de medidas adequadas em matéria de primeiros socorros, luta
         contra incêndios, evacuação dos trabalhadores e perigo grave e imediato (artigo 8.°), o estabelecimento de uma avaliação dos
         riscos para a segurança e saúde no trabalho e a determinação das medidas de protecção a tomar, incluindo o material de protecção
         a utilizar (artigo 9.°), bem como as obrigações em matéria de informação, de consulta e participação, e de formação dos trabalhadores
         (respectivamente, artigos 10.°, 11.° e 12.°).
      
      13.   A secção III da directiva‑quadro é composta por um único artigo, que define as obrigações dos trabalhadores na gestão da segurança
         (artigo 13.°).
      
      14.   Finalmente, a secção IV consagra «Disposições diversas», entre as quais o já referido artigo 16.° (6). Nos termos do artigo 18.°, n.° 1, «[o]s Estados‑Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas
         necessárias para darem cumprimento à presente directiva, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 1992».
      
      B –    Regulamentação nacional
      15.   O Reino Unido foi o primeiro país industrializado a adoptar uma regulamentação em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores.
         O primeiro Factory Act, destinado a regulamentar o trabalho de menores, remonta a 1802, e foi seguido por numerosas intervenções
         legislativas na matéria, numa primeira fase limitadas a categorias específicas de trabalhadores e a determinados sectores
         económicos e depois alargadas ao conjunto das actividades industriais com o Factory and Workshop Act de 1878.
      
      16.   Com o objectivo de atribuir carácter uniforme à produção legislativa em matéria de acidentes, caracterizada pela fragmentação
         e por uma abordagem legislativa impregnada de pragmatismo, foi constituída, em 1970, uma Comissão presidida por Lord Robens,
         que, em 1972, apresentou um relatório contendo diversas recomendações, na base do qual foi adoptado o Health and Safety at
         Work Act de 1974 (a seguir «HSW Act»).
      
      17.   Este último constitui a pedra angular de todo o sistema britânico da segurança no trabalho. Trata‑se, substancialmente, de
         uma lei‑quadro, várias vezes modificada ao longo dos anos, que define as prescrições mínimas aplicáveis à generalidade dos
         trabalhadores, independentemente do sector de actividade. Com base no HSW Act, foram adoptados diversos actos de natureza
         regulamentar com a função integradora do regime que ele consagra.
      
      18.   Cabe neste particular sublinhar que a transposição da Directiva 89/391 deu origem, em direito britânico, a intervenções normativas
         limitadas, quer porque o sistema existente foi considerado, nas suas grandes linhas, conforme com o disposto nesta última,
         quer em razão da vontade política expressa pelo Governo conservador da época de limitar ao mínimo o impacto da directiva –
         e, mais genericamente, das intervenções comunitárias em matéria de política social – sobre o ordenamento interno.
      
      19.   No que respeita às disposições através das quais se procedeu à adequação da legislação do Reino Unido ao artigo 5.°, n.° 1,
         da directiva‑quadro, o Governo demandado refere‑se à section 2 do HSW Act, intitulada «General duties of employers to their
         employees», cujo n.° 1 dispõe:
      
      «It shall be the duty of every employer to ensure, so far as is reasonably practicable, the health, safety and welfare at
         work of all his employees». 
      
      20.   A section 2(2) elenca, de modo não exaustivo, algumas obrigações específicas que incumbem à entidade patronal por força da
         obrigação de segurança enunciada em termos gerais na section 2(1). Refere:
      
      «Without prejudice to the generality of an employer’s duty under the preceding subsection, the matters to which that duty
         extends include in particular:
      
      a)      the provision and maintenance of plant and systems of work that are, so far as is reasonably practicable, safe and without
         risks to health;
      
      b)      arrangements for ensuring, so far as is reasonably practicable, safety and absence of risk to health in connection with the
         use, handling, storage and transport of articles and substances;
      
      c)      the provision of such information, instruction, training and supervision as is necessary to ensure, so far as is reasonably
         practicable, the health and safety at work of his employees;
      
      d)      so far as is reasonably practicable as regards any place of work under the employer’s control, the maintenance of it in a
         condition that is safe and without risks to health and the provision and maintenance of means of access to and egress from
         it that are safe and without such risks;
      
      e)      the provision and maintenance of a working environment for his employees that is, so far as is reasonably practicable, safe,
         without risks to health, and adequate as regards facilities and arrangements for their welfare at work.»
      
      21.   As violações das obrigações impostas às entidades patronais pela section 2 do HSW Act são criminalmente punidas nos termos
         das section 33(1), alínea a), e section 47(1), alínea a), do mesmo diploma.
      
      22.   Em caso de acidentes de trabalho ou de doenças profissionais, as vítimas são indemnizadas com base no disposto no Industrial
         Injury Scheme, financiado pelos impostos gerais e, consequentemente, de base não contributiva.
      
      23.   Além disso, ainda que, por força da section 47(1), do HSW Act, a violação das obrigações impostas pela section 2 do mesmo
         não dê lugar a responsabilidade civil da entidade patronal, esta responsabilidade está prevista em diversas disposições das
         Management of Health and Safety at Work Regulations de 1999, que transpuseram algumas disposições da directiva‑quadro e as
         directivas subsequentes (7).
      
      24.   Finalmente, a obrigação da entidade patronal de ressarcir os danos causados pela violação do dever de prudência relativamente
         aos trabalhadores constitui um princípio da common law.
      
      25.   A partir de 1972, por força do Employer’s Liability (compulsory insurance) Act de 1969, a maioria das entidades patronais
         tem que dispor de um seguro obrigatório de responsabilidade civil que cubra os danos decorrentes de acidentes de trabalho
         ou de doenças profissionais.
      
      26.   Na Irlanda do Norte, vigora um sistema semelhante ao descrito (8).
      
      III – Procedimento pré‑contencioso
      27.   Em 29 de Setembro de 1997, a Comissão enviou ao Reino Unido uma notificação para cumprir na qual formulava um certo número
         de acusações relativas à transposição para o direito britânico da directiva‑quadro. Entre estas, figurava a errada transposição
         do artigo 5.°, designadamente no que respeita à inclusão, na pertinente legislação interna, da cláusula «so far as is reasonably
         practicable» (na medida do razoavelmente praticável, a seguir «cláusula SFAIRP»), que, segundo a Comissão, limitava, em sentido
         contrário ao n.° 1 do referido artigo, o âmbito da obrigação imposta por aquele à entidade patronal.
      
      28.   Relativamente a essa acusação, o Reino Unido respondeu, em 30 de Dezembro de 1997 e em 23 de Outubro de 2001, à notificação
         para cumprir, remetendo diversas decisões de órgãos jurisdicionais nacionais, que segundo o referido Estado‑Membro, demonstravam
         a conformidade da cláusula em apreço com o artigo 5.° da directiva‑quadro.
      
      29.   Não convencida pelos argumentos invocados pelo Reino Unido, a Comissão elaborou um parecer fundamentado, enviado ao referido
         Estado‑Membro em 25 de Julho de 2003, acusando‑o, no que respeita à presente acção, da violação do artigo 5.° da directiva‑quadro
         com os fundamentos já aduzidos na notificação para cumprir. A Comissão concedeu ao Reino Unido o prazo de dois meses para
         se conformar com o parecer fundamentado. A pedido do Reino Unido, o referido prazo foi alargado para quatro meses.
      
      30.   O Reino Unido respondeu ao parecer fundamentado por carta de 24 de Novembro de 2003, contestando a alegada violação do artigo
         5.° da directiva‑quadro.
      
      IV – Pedidos das partes
      31.   Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Março de 2005, a Comissão, nos termos do artigo
         226.° CE, intentou a presente acção.
      
      32.   A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      –       declarar que, ao limitar na medida do razoavelmente praticável o dever da entidade patronal de assegurar a segurança e saúde
         dos trabalhadores em todos os aspectos relacionados com o trabalho, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem
         por força do artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva‑quadro;
      
      –       condenar o Reino Unido nas despesas.
      33.   O Reino Unido conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      –       negar provimento à acção;
      –       condenar a Comissão nas despesas.
      V –    Análise
      A –    Argumentos das partes
      34.   Segundo a Comissão, o artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro, que estabelece o princípio fundamental segundo o qual a entidade
         patronal é obrigada a assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores em todos os aspectos relacionados com o trabalho,
         constitui o fundamento do sistema de protecção previsto pela referida directiva. Com base na leitura que a Comissão faz desta
         disposição, a entidade patronal é responsável por qualquer acontecimento prejudicial para a saúde e segurança dos trabalhadores
         que ocorra na sua empresa, com a única possível excepção dos casos expressamente previstos pelo artigo 5.°, n.° 4, da directiva‑quadro.
         Esta última disposição, enquanto excepção ao princípio geral da responsabilidade da entidade patronal, deverá ser interpretada
         restritivamente.
      
      35.   A Comissão alega que a interpretação do artigo 5.° da directiva‑quadro que propõe encontra apoio nos trabalhos preparatórios
         deste texto dos quais se deduz a vontade clara do legislador comunitário de sujeitar a entidade patronal a um regime de responsabilidade
         objectiva, a qual poderá ser excluída ou limitada apenas caso ocorram as circunstâncias excepcionais previstas no n.° 4 do
         mesmo artigo. Esta interpretação foi posteriormente confirmada pelo facto de as primeiras directivas em matéria de segurança
         e saúde dos trabalhadores, anteriores à introdução do artigo 118.°‑A no Tratado CE, abrangerem a cláusula SFAIRP na definição
         das obrigações impostas à entidade patronal, ao passo que as directivas de «nova geração», entre as quais a directiva‑quadro,
         adoptadas nos termos do referido artigo, abandonaram definitivamente esta cláusula.
      
      36.   Embora concordando com o Reino Unido quanto a considerar que o artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro não exige que a entidade
         patronal garanta um ambiente de trabalho absolutamente seguro, a Comissão sublinha que a sua abordagem se distingue da deste
         Estado‑Membro quanto às consequências da verificação da impossibilidade de obter tal resultado. Segundo a Comissão, a definição,
         em termos absolutos, da obrigação de segurança da entidade patronal implica que, no caso de falharem as medidas de prevenção,
         a mesma continue a ser objectivamente responsável pelas consequências daí decorrentes para a saúde do trabalhador.
      
      37.   A Comissão considera que a argumentação invocada a título subordinado pelo Reino Unido, segundo a qual a cláusula SFAIRP é
         compatível com o disposto pela conjugação dos n.os 1 e 4 do artigo 5.° da directiva‑quadro, não pode ser acolhida.
      
      38.   A este propósito, a Comissão sublinha que o artigo 5.°, n.° 4, contrariamente ao que resulta dos argumentos do Reino Unido,
         não estabelece uma derrogação ao princípio da responsabilidade da entidade patronal baseada em critérios de razoabilidade,
         limitando‑se a prever os casos em que esta pode, a título excepcional, ser isenta da responsabilidade, situações essas que
         podem facilmente ser abrangidas pelo caso de força maior.
      
      39.   Ora, da jurisprudência dos tribunais britânicos resulta que a ponderação de interesses a que os órgãos jurisdicionais devem
         proceder na aplicação da cláusula SFAIRP deve ter lugar em todos os casos em que é referenciada a responsabilidade da entidade
         patronal, mesmo quando os acontecimentos prejudiciais para a saúde dos trabalhadores são causados por factos inteiramente
         previsíveis. Dado que não existe qualquer definição da cláusula controvertida que limite a aplicação apenas aos casos em que
         os danos para a saúde dos trabalhadores são causados por circunstâncias imprevisíveis ou por acontecimentos excepcionais,
         nem jurisprudência da qual resulte que a referida cláusula possa ser invocada pela entidade patronal como meio de defesa apenas
         face a tais circunstâncias ou acontecimentos, a Comissão considera que a sua aplicação no ordenamento britânico não permite
         obter o resultado imposto pela conjugação dos n.os 1 e 4 do artigo 5.° da directiva‑quadro.
      
      40.   A Comissão sublinha também que a avaliação que deve ser feita com base na cláusula SFAIRP implica a tomada em consideração
         dos custos financeiros das medidas de prevenção, o que contradiz manifestamente o disposto no décimo terceiro «considerando»
         da directiva‑quadro, nos termos do qual «a melhoria da segurança, higiene e saúde dos trabalhadores no trabalho constitui
         um objectivo que não pode subordinar‑se a considerações de ordem puramente económica».
      
      41.   Segundo o Reino Unido, o artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro, se, por um lado, identifica a entidade patronal como sujeito
         a quem incumbe, a título principal, a obrigação de assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores no local de trabalho
         e, conjugado com os artigos 6.° a 12.° da mesma directiva e em conformidade com o princípio geral de proporcionalidade, define
         o âmbito da referida obrigação, por outro, nada refere sobre a natureza da responsabilidade da entidade patronal em caso de
         inobservância da mesma obrigação. Esta questão recairia sobre os Estados‑Membros por força do dever de adoptar as medidas
         necessárias para garantir a aplicação e a eficácia do direito comunitário, de que o artigo 4.° da directiva‑quadro constitui
         significativa expressão.
      
      42.   Sobre o âmbito da obrigação imposta à entidade patronal pelo artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro, o Reino Unido entende
         que a referida obrigação, ainda que expressa em termos absolutos, não impõe à entidade patronal uma obrigação de resultado,
         que consiste em garantir um ambiente de trabalho isento de quaisquer riscos.
      
      43.   Segundo o referido Estado‑Membro, esta interpretação é coerente tanto com as disposições da directiva‑quadro que visam concretizar
         a obrigação enunciada no referido artigo, designadamente com o artigo 6.°, n.° 2, que impõe à entidade patronal a obrigação
         de «evitar ou limitar os riscos» e de «substituir o que é perigoso pelo que não o é ou que é menos perigoso» (9), como com diversas disposições das «directivas subsequentes» que, especificando as medidas de prevenção a adoptar em sectores
         de produção específicos, se referem a considerações de «praticabilidade» ou «adequação» destas medidas. Esta interpretação
         é também conforme com o princípio geral de proporcionalidade e com o artigo 118.°‑A do Tratado CE, que constitui a base jurídica
         da directiva‑quadro, nos termos do qual as directivas adoptadas com fundamento nele visam introduzir unicamente «prescrições
         mínimas progressivamente aplicáveis».
      
      44.   Quanto à responsabilidade da entidade patronal, o Reino Unido observa que nada na directiva‑quadro nem, designadamente, no
         seu artigo 5.°, n.° 1, sugere que a entidade patronal deve ficar sujeita a um regime de responsabilidade objectiva. Em primeiro
         lugar, o referido artigo prevê unicamente a obrigação de assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores e não também a
         obrigação de compensar os danos resultantes de acidentes de trabalho. Em segundo lugar, a directiva‑quadro deixa aos Estados‑Membros
         a liberdade de decidirem que forma de responsabilidade, civil ou penal, devem impor à entidade patronal. Em terceiro lugar,
         é deixada também aos Estados‑Membros a questão de saber quem – a entidade patronal a título individual, a categoria das entidades
         patronais no seu conjunto ou a colectividade – deve suportar os custos decorrentes dos acidentes de trabalho.
      
      45.   No que respeita à adaptação do ordenamento jurídico britânico à directiva‑quadro e às acusações formuladas pela Comissão,
         o Reino Unido alega, em primeiro lugar, que o referido ordenamento se caracteriza pela opção do legislador de punir criminalmente
         a inobservância das disposições de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores e, portanto, também da obrigação geral
         de segurança imposta pela section 2(1) do HSW Act.
      
      46.   Segundo o referido Estado‑Membro, esta opção garante um sistema mais eficiente, dado que a eficácia dissuasora de uma sanção
         penal é maior do que a que resulta do risco de incorrer em responsabilidade civil por danos, risco que as entidades patronais
         podem cobrir através de seguro. Além disso, o recurso a um regime de sanções penais concilia‑se melhor com um sistema de protecção
         assente na prevenção, como é o britânico. A eficácia do sistema britânico é, aliás, demonstrada pelas estatísticas, das quais
         decorre que o Reino Unido é, há muito tempo, um dos Estados‑Membros com menor número de acidentes de trabalho.
      
      47.   O Reino Unido sublinha que a section 2 do HSW Act estabelece uma responsabilidade penal «automática», a que a entidade patronal
         pode subtrair‑se unicamente demonstrando ter feito tudo o que era razoavelmente possível para evitar a ocorrência de riscos
         para a segurança e saúde dos trabalhadores. A entidade patronal só inverte o ónus da prova que sobre si recai se não demonstrar
         que existe uma manifesta desproporção («gross disproportion») entre o risco para a segurança e saúde dos trabalhadores e o
         sacrifício em termos de custos, tempo ou dificuldade («sacrifice, whether in money, time or trouble») que a adopção das medidas
         necessárias para evitar a ocorrência do mesmo risco comportava e que este era insignificante relativamente ao referido sacrifício.
         O Reino Unido especifica que o teste efectuado na aplicação da cláusula SFAIRP implica uma avaliação puramente objectiva,
         da qual ficam excluídas quaisquer considerações relativas à capacidade financeira da entidade patronal.
      
      48.   Além disso, o Estado‑Membro demandado afirma que a opção de transpor o artigo 5.°, n.° 1, através do estabelecimento de obrigações
         cuja inexecução é criminalmente punida não implica que, em caso de acidentes de trabalho, as vítimas não possam ser ressarcidas.
      
      49.   Em direito britânico, este ressarcimento está previsto através de um regime de previdência social.
      50.   O Reino Unido alega ainda que a entidade patronal é responsável pelos danos resultantes da violação do dever de diligência
         relativamente aos trabalhadores previsto na common law. Por força deste dever, a entidade patronal tem a obrigação de assegurar um ambiente de trabalho salubre e seguro, de prever
         os riscos para a segurança e a saúde dos trabalhadores e de adoptar as medidas de prevenção adequadas.
      
      51.   Com base nos argumentos apresentados, o Estado‑Membro demandado considera que transpôs correctamente o artigo 5.°, n.° 1,
         da directiva‑quadro.
      
      52.   A título subordinado, o Reino Unido alega que a cláusula SFAIRP, como é aplicada pelos órgãos jurisdicionais britânicos, tem
         um âmbito de aplicação coincidente com o do artigo 5.°, n.° 4, da directiva‑quadro.
      
      B –    Apreciação
      1.      Observações preliminares
      53.   Embora possa parecer difícil ou artificioso separar a averiguação sobre o conteúdo e sobre o âmbito das obrigações que incumbem
         às entidades patronais por força da legislação em matéria de segurança no trabalho da relativa às formas de responsabilidade
         administrativa, civil ou penal, decorrentes da inobservância da mesma legislação, parece‑me, no entanto, possível distinguir
         dois níveis diferentes de potencial operacionalidade da cláusula SFAIRP, cuja compatibilidade com o artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva‑quadro é contestada pela Comissão no âmbito da presente acção.
      
      54.   A referida cláusula é adequada para operar, em primeiro lugar, como limite da obrigação geral de segurança que incumbe à entidade
         patronal por força do artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro. Neste sentido pode intervir para determinar o âmbito e limites
         da actividade de prevenção.
      
      55.   Em segundo lugar, a cláusula controvertida é também adequada para operar indirectamente como limite à possibilidade de imputar
         responsabilidade à entidade patronal em resultado da inobservância da referida obrigação.
      
      56.   A questão da compatibilidade da cláusula em apreço com o disposto na directiva‑quadro coloca‑se, no plano lógico, por referência
         aos dois âmbitos de actuação acima descritos.
      
      57.   Cabe, pois, a título preliminar, procurar os aspectos de ilegalidade da referida cláusula que a Comissão pretende suscitar
         na presente acção.
      
      58.   Da leitura das alegações escritas apresentadas pela Comissão resultam, de modo suficientemente claro, os contornos da tese
         que sustenta. Segundo a demandante, o artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro, além de definir em termos absolutos a obrigação
         da entidade patronal de assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores em todos os aspectos relacionados com o trabalho,
         como corolário de tal obrigação prevê a responsabilidade da entidade patronal por qualquer acontecimento lesivo da saúde dos
         trabalhadores ocorrido na sua empresa. Da conjugação dos n.os 1 e 4 do artigo 5.° da directiva‑quadro, a Comissão deduz a natureza da referida responsabilidade, qualificando‑a como objectiva.
         Segundo a dita instituição, a entidade patronal é responsável pelas consequências de qualquer acontecimento lesivo da saúde
         dos trabalhadores que se verifique na sua empresa, independentemente das medidas preventivas que tenha concretamente adoptado
         ou podido adoptar, à excepção dos casos expressamente previstos no n.° 4 do artigo 5.° da directiva‑quadro. Dado que resulta
         do disposto no HSW Act, designadamente na section 2(1) em conjugação com as sections 33 e 47, que a entidade patronal não
         é responsável pelos riscos que ocorram ou pelas consequências dos acontecimentos que se verifiquem na sua empresa caso possa
         demonstrar que adoptou todas as medidas razoavelmente praticáveis para efeitos de assegurar a segurança e a saúde dos seus
         trabalhadores, a Comissão entende que a regulamentação do Reino Unido não é conforme com o disposto no artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva‑quadro.
      
      59.   Apesar dos termos em que são formulados os pedidos, deduz‑se claramente do conteúdo das alegações apresentadas pela Comissão
         e de todo o debate durante a fase escrita e na audiência que a referida instituição não contesta a legalidade da cláusula
         controvertida quanto à sua capacidade para incidir sobre a obrigação patronal de segurança, na sua totalidade mas quanto à
         questão diferente, da sua idoneidade para actuar como limite da responsabilidade da entidade patronal pelos factos lesivos
         da saúde dos trabalhadores que ocorrem na sua empresa.
      
      60.   Claramente os dois tipos de possível ilegalidade são indissociáveis se considerarmos que o artigo 5.°, n.° 4, da directiva‑quadro,
         lido isoladamente ou conjunto com o n.° 1, define o âmbito da responsabilidade da entidade patronal decorrente da inobservância
         da obrigação de segurança, enquanto permanecem separados se considerarmos que a referida disposição visou fixar os contornos
         de uma maior responsabilidade da entidade patronal.
      
      61.   Cumpre pois apreciar se, como sugere o Reino Unido, há coincidência entre o âmbito da obrigação patronal de segurança e o
         alargamento da responsabilidade da entidade patronal decorrente das pertinentes disposições da directiva‑quadro, ou se, como
         alega a Comissão, a referida responsabilidade abrange as consequências de qualquer acontecimento prejudicial para a saúde
         dos trabalhadores – com a única excepção dos casos previstos no n.° 4 do artigo 5.° –, independentemente da possibilidade
         de imputar o acontecimento e consequências referidos a uma qualquer negligência da entidade patronal na adopção das medidas
         preventivas.
      
      2.      Quanto à interpretação do artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva‑quadro
      
      62.   A Comissão e o Reino Unido partem de duas interpretações distintas do artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro. A tese da Comissão
         baseia‑se numa leitura da referida disposição em termos principalmente de responsabilidade da entidade patronal pelos danos
         causados à saúde dos trabalhadores, enquanto o Reino Unido parte de uma interpretação da mesma disposição essencialmente em
         termos de obrigações que incumbem à entidade patronal na adopção das necessárias medidas preventivas.
      
      63.   A tese interpretativa sustentada pelo Reino Unido baseia‑se numa análise literal do artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro.
         A Comissão, por sua vez, parte substancialmente de uma interpretação sistemática da disposição em apreço, evidenciando, em
         particular, as interligações entre os enunciados dos n.os 1 e 4 do artigo 5.°
      
      64.   Não há dúvida de que, numa primeira fase de interpretação do artigo 5.°, n.° 1, assente no elemento literal, não é possível
         atribuir a esta disposição outra função além da de identificar um sujeito e atribuir‑lhe uma obrigação, cujo objecto consiste
         em garantir a protecção efectiva de um bem jurídico também determinado.
      
      65.   Nesta perspectiva, a referida disposição expressa uma norma que assume tradicionalmente o papel de princípio fundamental da
         legislação em matéria de protecção da segurança no trabalho: a identificação da entidade patronal na sua dupla veste de titular
         da relação jurídica de trabalho e de organizador dos factores de produção [v. artigo 3.°, alínea b), da directiva‑quadro],
         como principal devedor da obrigação de segurança.
      
      66.   Todavia, se de uma interpretação baseada apenas na letra da disposição em apreço se passar a considerar esta no contexto em
         que se insere, é difícil não interpretar o artigo 5.°, n.° 1, como visando não só estabelecer a obrigação geral de segurança
         da entidade patronal mas também traçar os limites do regime de responsabilidade mínima a que esta fica sujeita no âmbito da
         obrigação de segurança, se se verificarem acontecimentos prejudiciais à saúde dos trabalhadores.
      
      67.   Determinante neste sentido não é tanto o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 5.° quanto o enunciado do n.° 4, primeiro travessão, do mesmo artigo.
      
      68.   Com efeito, na medida em que remete expressamente para o conceito de responsabilidade, o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 5.° pode ser interpretado como destinado a especificar a natureza e âmbito da obrigação enunciada no n.° 1,
         impondo a sua não transferência para sujeitos diversos da entidade patronal, sobre as quais, por delegação desta (artigo 5.°,
         n.° 2), ou por expressa previsão legislativa (artigo 5.°, n.° 3), recaem ónus específicos em matéria de organização das actividades
         de protecção e prevenção ou, em termos mais gerais, de protecção da segurança e da saúde durante o trabalho. Aliás, estas
         disposições limitam‑se a evocar a responsabilidade (ou melhor, as obrigações) da entidade patronal reportando‑se unicamente
         à actividade de prevenção de acontecimentos susceptíveis de afectar o bem juridicamente protegido.
      
      69.   Pelo contrário, o artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, refere‑se expressamente ao regime de responsabilidade da entidade
         patronal pelas consequências de acontecimentos prejudiciais para a saúde dos trabalhadores. 
      
      70.   Interpretando a contrario o disposto no artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, da directiva‑quadro, afirma‑se necessariamente o princípio segundo o
         qual os Estados‑Membros não têm legitimidade para excluir ou limitar a responsabilidade da entidade patronal por danos decorrentes
         de factos ou acontecimentos não incluídos nos casos descritos na referida disposição.
      
      71.   Do artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, da directiva parece efectivamente decorrer a vontade do legislador de propor as
         bases de um modelo comum de imputabilidade do dano para a saúde dos trabalhadores, modelo que, à primeira vista, parece prescindir
         do critério da culpa e aproximar‑se mais do de uma responsabilidade expressa em termos objectivos.
      
      72.   Cabe, todavia, verificar com maior profundidade a correcção desta interpretação, vigorosamente defendida pela Comissão.
      73.   A este propósito, considero, a título preliminar, oportuno especificar que uma leitura do disposto na directiva‑quadro no
         sentido de uma responsabilidade objectiva da entidade patronal como componente do regime comunitário de protecção da segurança
         e da saúde dos trabalhadores pode justificar‑se, em minha opinião, unicamente com base numa interpretação nesse sentido do
         artigo 5.°, n.° 4.
      
      74.   Ao invés, a tese da Comissão segundo a qual essa interpretação é possível já ao abrigo do artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro
         não me parece de subscrever.
      
      75.   Com efeito, como já referi, esta última disposição limita‑se a impor a obrigação de garantia que incumbe à entidade patronal,
         entendida principalmente como obrigação preventiva, nada referindo sobre a responsabilidade do sujeito sobre quem impende
         a obrigação caso se verifique um acontecimento lesivo do bem protegido através da previsão da referida obrigação.
      
      76.   É certamente verdade que esta disposição contém, implicitamente, também uma norma relativa à responsabilidade, dado que a
         imposição de uma obrigação sem a estipulação de uma qualquer forma de responsabilidade no caso de inobservância desta reduziria
         inevitavelmente as disposições que impõem a referida obrigação a meras declarações programáticas, quando, pelo contrário,
         a natureza prescritiva das obrigações previstas pela directiva‑quadro decorre claramente do artigo 4.°, n.° 1, o qual impõe
         aos Estados‑Membros que adoptem «as disposições necessárias para garantir que as entidades patronais […] sejam submetidos
         às disposições jurídicas necessárias à aplicação da presente directiva».
      
      77.   Todavia, contrariamente ao que alega a Comissão, parece‑me difícil, mesmo prescindindo do elemento literal desta disposição
         e interpretando‑a à luz do contexto em que se insere, poder afirmar que o artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro, ao impor
         expressamente uma obrigação jurídica a um sujeito, tenha também pretendido, implicitamente, imputar ao mesmo sujeito uma responsabilidade
         mais ampla do que a referente ao eventual incumprimento da referida obrigação. Noutros termos, não considero que, do mero
         enunciado da disposição em causa se possa deduzir a sujeição da entidade patronal a uma obrigação, de natureza essencialmente
         preventiva e, simultaneamente, a um regime de responsabilidade objectiva – e, portanto, independente da imputabilidade ao
         sujeito obrigado de qualquer culpa ou negligência na adopção das medidas de prevenção – pelos actos lesivos do bem jurídico
         que se visa proteger através da imposição da referida obrigação.
      
      78.   Resta, pois, verificar se a tese da Comissão, segundo a qual as disposições da directiva‑quadro obrigam os Estados‑Membros
         a submeter a entidade patronal a um regime de responsabilidade objectiva em caso de acontecimentos prejudiciais para a saúde
         dos trabalhadores, pode basear‑se apenas no artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, da referida directiva.
      
      79.   Segundo esta disposição, a directiva‑quadro «não obsta à faculdade de os Estados‑Membros preverem a exclusão ou a diminuição
         da responsabilidade das entidades patronais relativamente a factos devidos» a determinadas circunstâncias ou acontecimentos.
      
      80.   Em meu entender, diversos elementos, abordados tanto numa interpretação textual como histórica da disposição em apreço, militam
         contra uma interpretação da mesma no sentido sugerido pela Comissão.
      
      81.   Em primeiro lugar, a formulação da disposição parece‑me dificilmente conciliável com o significado e a função que se deve
         atribuir ao enunciado da mesma a pretender interpretá‑la no sentido defendido pela instituição demandante.
      
      82.   Nessa perspectiva, a expressão «[a] presente directiva não obsta à faculdade de os Estados‑Membros» em razão do significado
         restrito da expressão «não obsta», parece destinada a clarificar o âmbito das disposições da directiva – e, correlativamente,
         da margem de manobra dos Estados‑Membros na transposição das mesmas para o direito interno – mais do que fundar, com base
         numa interpretação a contrario da disposição em apreço, a obrigação destes últimos, nem expressa nem tacitamente contemplada noutras disposições da mesma
         directiva, de prever, nos respectivos ordenamentos jurídicos, um regime de responsabilidade objectiva da entidade patronal.
      
      83.   Em segundo lugar, a possibilidade de interpretar o disposto no artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, na acepção prevista
         pela Comissão deixa margem para dúvidas também quanto à técnica jurídica a que o legislador comunitário recorreu.
      
      84.   Efectivamente, parece pouco plausível que a opção pelo princípio da responsabilidade objectiva da entidade patronal no âmbito
         do sistema comunitário de protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores, bem como a harmonização dos regimes nacionais
         de responsabilidade daí resultante, devam ser deduzidas a contrario de uma disposição que se limita, expressamente, a indicar a faculdade que os Estados‑Membros têm de limitar ou excluir a
         responsabilidade da entidade patronal em casos específicos. Esta actuação do legislador comunitário mostra‑se ainda menos
         plausível se se considerar que alguns Estados‑Membros, como, por exemplo, o Reino Unido, estão pouco familiarizados com formas
         de responsabilidade sem culpa.
      
      85.   Em terceiro lugar, o âmbito do artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, da directiva‑quadro é substancialmente redimensionado
         por argumentos interpretativos baseados na génese da referida disposição.
      
      86.   A este propósito, resulta dos autos que o artigo 5.°, n.° 4, foi inserido no texto da directiva‑quadro para responder aos
         pedidos das delegações britânica e irlandesa durante o debate efectuado no Conselho sobre o projecto da directiva‑quadro.
      
      87.   Em particular, resulta da documentação apresentada pelo Reino Unido, relativa às reuniões de 21 e 22 de Junho de 1998 do grupo
         de trabalho sobre questões sociais, que, nessa ocasião, as delegações britânica e irlandesa suscitaram a questão dos problemas
         que a transposição da directiva criaria nos respectivos países caso as disposições desta, quanto às obrigações a cargo das
         entidades patronais, mantivessem a formulação rígida proposta pela Comissão.
      
      88.   Substancialmente, os referidos Estados‑Membros alegavam que, no sector da segurança e saúde dos trabalhadores, os órgãos jurisdicionais
         britânicos e irlandeses, contrariamente aos órgãos jurisdicionais dos sistemas de civil law, não têm qualquer margem de flexibilidade na interpretação do direito escrito. Consequentemente, a formulação em termos absolutos
         de grande parte das obrigações que recaem sobre a entidade patronal acolhida no projecto de directiva tinha endurecido indevidamente
         a aplicação nos países de common law das disposições da directiva‑quadro. Propunham pois a introdução nas disposições pertinentes do projecto de directiva de
         uma cláusula de flexibilidade do tipo SFAIRP, que já figurava nas chamadas directivas de «primeira geração».
      
      89.   Entre as soluções possíveis consideradas para responder às exigências expressas pelas delegações britânica e irlandesa (10) foi decidido optar pela introdução de uma cláusula geral que assumiu a forma do artigo 5.°, n.° 4.
      
      90.   Na acção, a Comissão recorda que, numa declaração conjunta do Conselho e da Comissão, inscrita na acta da reunião do Conselho,
         de 12 de Junho de 1989, se especificava que o artigo 5.°, n.° 4, da directiva‑quadro prosseguia o objectivo de «contribuir
         para a resolução dos problemas jurídicos dos países de direito anglo‑saxónico» e que isso não legitimava, em sede de transposição
         da directiva para os ordenamentos jurídicos nacionais, «derrogações ao nível comunitário de protecção da segurança e da saúde
         dos trabalhadores».
      
      91.   O artigo 5.°, n.° 4, foi, pois, inserido na directiva‑quadro em resultado do debate no Conselho sobre o modo de resolução
         dos problemas que a formulação em termos absolutos da obrigação patronal de segurança colocou nos sistemas de common law, tendo em conta a obrigação de interpretar textualmente o direito escrito que, nestes ordenamentos, incumbe aos órgãos jurisdicionais.
      
      92.   Daí resulta que, mesmo à luz de argumentos deduzidos do iter legislativo da directiva‑quadro, é difícil atribuir ao disposto no artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, o significado pretendido
         pela Comissão.
      
      93.   Finalmente, observe‑se, a título incidental, que a tese da instituição demandante parece também encontrar limites na base
         jurídica da directiva‑quadro, não sendo efectivamente evidente se, ao abrigo do artigo 118.°‑A do Tratado CE – o qual se limita
         a prever a adopção, mediante directiva, de «prescrições mínimas progressivamente aplicáveis» –, o legislador comunitário está
         autorizado a proceder a uma harmonização dos regimes de responsabilidade em vigor nos Estados‑Membros.
      
      94.   O conjunto dos elementos considerados nos n.os 80 a 92 supra, se, por um lado, conduz à rejeição da tese interpretativa sustentada pela Comissão, por outro, permite que se adiante e
         sustente uma interpretação distinta do artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, da directiva‑quadro.
      
      95.   A génese da disposição em apreço permite, em particular, compreender de que modo esta disposição se insere no contexto do
         artigo 5.° e as interligações que tem, designadamente, com o n.° 1 do mesmo artigo.
      
      96.   Em minha opinião, deduz‑se do que precede sobre o iter legislativo da directiva‑quadro que o artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, foi inserido no corpo da directiva com o objectivo
         de clarificar o âmbito da obrigação patronal de segurança consagrada no artigo 5.°, n.° 1 (11), e, consequentemente, a extensão da responsabilidade decorrente da sua eventual inobservância. Esta clarificação ocorre designadamente através da identificação e definição explícita dos casos em que um determinado acontecimento, lesivo da saúde dos trabalhadores, e as suas consequências
         não estão relacionadas com a violação da obrigação de segurança e, consequentemente, não são imputáveis à entidade patronal
         a título de culpa.
      
      97.   Neste sentido, o artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, constitui uma espécie de cláusula interpretativa do artigo 5.°, n.° 1.
      98.   Embora partindo da exigência de interpretar a disposição em análise em coerência com a função que lhe foi atribuída pelo legislador
         comunitário, como resulta dos trabalhos preparatórios da directiva‑quadro, a interpretação apresentada é confirmada por elementos
         baseados na letra da referida disposição, já indicados no n.° 82 supra.
      
      99.   Nesta fase, é necessário indagar se esta tese também é confirmada pela interpretação sistemática do artigo 5.°, n.° 1.
      100. Já referi que esta disposição estabelece a obrigação que incumbe à entidade patronal de garantir a segurança e a saúde dos
         trabalhadores. Cumpre agora definir em concreto o conteúdo e o âmbito da referida obrigação, formulada, como se viu, em termos
         absolutos.
      
      101. A este propósito, concordo com as partes que esta definição deve ser procurada à luz da directiva‑quadro tomada no seu conjunto
         e, designadamente, do seu artigo 6.°, que define as obrigações gerais da entidade patronal, ainda que se afigure possível
         tirar algumas indicações nesse sentido da redacção do artigo 5.°, n.° 1.
      
      102. Em primeiro lugar, parece‑me claro que esta disposição impõe ao sujeito obrigado um comportamento positivo, que consiste na
         adopção de medidas com o objectivo de protecção do bem jurídico normativamente identificado de segurança e saúde dos trabalhadores.
      
      103. Em segundo lugar, dado que a obrigação em apreço consiste em «assegurar» a protecção do referido bem, tais medidas devem ser
         adequadas e suficientes para alcançar esse objectivo. Noutros termos, dada a formulação do artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro,
         a obrigação imposta nessa disposição à entidade patronal implica, em minha opinião, a adopção de qualquer medida necessária
         para assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores em todos os aspectos relacionados com o trabalho.
      
      104. Esta conclusão é, aliás, confirmada pelo artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva‑quadro, nos termos da qual «[n]o
         âmbito das suas responsabilidades, a entidade patronal tomará as medidas necessárias à defesa da segurança e da saúde dos
         trabalhadores […]».
      
      105. Em terceiro lugar, o objectivo de protecção prosseguido pelo artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro exige que se interprete
         a obrigação que impende sobre a entidade patronal de modo essencialmente preventivo. Esta obrigação consubstancia‑se, pois,
         por um lado, em prever e avaliar os riscos para a segurança e saúde dos trabalhadores criados pela actividade empresarial
         e, por outro, em determinar e estabelecer as necessárias medidas preventivas.
      
      106. O artigo 9.°, n.° 1, da directiva‑quadro explicita o conteúdo das obrigações preventivas que recaem sobre a entidade patronal
         na acepção que acabo de especificar. Nos termos desta disposição, a entidade patronal deve « dispor de uma avaliação dos riscos
         para a segurança e a saúde no trabalho, incluindo os respeitantes aos grupos de trabalhadores sujeitos a riscos especiais»
         [artigo 9.°, n.° 1, alínea a)] e «[d]eterminar as medidas de protecção a tomar e, se necessário, o material de protecção a
         utilizar» [artigo 9.°, n.° 1, alínea b)]. 
      
      107. Do mesmo modo, ao elencar os princípios gerais de prevenção através dos quais é concretizada a obrigação patronal de segurança,
         o artigo 6.°, n.° 2, da directiva‑quadro dispõe que as medidas preventivas aplicadas pela entidade patronal devem visar «evitar
         os riscos» [alínea a)], «avaliar os riscos que não possam ser evitados» [alínea b)], «combater os riscos na origem» [alínea
         c)] e «planificar a prevenção […]» [alínea g)].
      
      108. Em quarto lugar, dado que o progresso técnico e a evolução dos sistemas de produção podem conduzir tanto à criação de novos
         riscos para a segurança e saúde dos trabalhadores como à diversificação e aperfeiçoamento das medidas de protecção, a obrigação
         patronal de segurança deve ser interpretada em sentido dinâmico e implica uma constante adaptação às circunstâncias susceptíveis
         de incidir sobre a quantidade e natureza dos riscos a que são submetidos os trabalhadores bem como sobre a eficácia das medidas
         necessárias para evitar ou limitar tais riscos.
      
      109. Nesse sentido, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva‑quadro especifica que, na aplicação das medidas de prevenção, a entidade
         patronal deve «ter em conta o estádio de evolução da técnica» [alínea e)].
      
      110. Finalmente, resulta dos critérios gerais de prevenção enunciados no artigo 6.°, n.° 2, alínea b), – que, como vimos, impõe
         à entidade patronal que avalie «os riscos que não possam ser evitados» – e alínea f) da directiva‑quadro – ao abrigo do qual
         a entidade patronal deve «substituir o que é perigoso pelo que é isento de perigo ou menos perigoso» – que a obrigação geral
         de segurança prevista no artigo 5.°, n.° 1, não impõe à entidade patronal o estabelecimento de um ambiente de trabalho isento
         de todos os riscos.
      
      111. Os elementos de análise apresentados nos n.os 102 a 110 supra permitem concluir que, por força da obrigação de segurança prevista no artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro, a entidade
         patronal tem a obrigação de prevenir ou limitar, na medida do possível e tendo em conta o grau de evolução da técnica, todos
         os riscos para a segurança e saúde dos trabalhadores concretamente previsíveis.
      
      112. Traduzido em termos de responsabilidade, o que precede implica que sejam imputáveis à entidade patronal tanto a ocorrência
         de riscos previsíveis e evitáveis para a segurança dos trabalhadores como as consequências de acontecimentos que constituam
         a concretização de tais riscos, uma vez que em ambos os casos se trata do resultado de uma violação da obrigação geral de
         segurança definida supra.
      
      113. Inversamente, não será imputável, a esse título, à entidade patronal nem a ocorrência de riscos imprevisíveis e/ou inevitáveis
         nem as consequências de acontecimentos que constituem a materialização de tais riscos.
      
      114. Ora, as hipóteses de não imputabilidade descritas abrangem a casuística prevista no artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo,
         da directiva‑quadro, enquanto as hipóteses de imputabilidade descritas no n.° 112 correspondem aos casos relativamente aos
         quais a mesma disposição, interpretada a contrario, excluiria a faculdade dos Estados‑Membros de preverem a exclusão ou a limitação da responsabilidade da entidade patronal.
      
      115. A tese avançada no n.° 96 supra é, pois, confirmada pela interpretação sistemática do artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro.
      
      116. Resulta do conjunto das considerações precedentes que o artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, da directiva‑quadro deve ser
         interpretado no sentido de que define o âmbito da responsabilidade da entidade patronal decorrente da inobservância da obrigação
         geral de segurança prevista no n.° 1 do mesmo artigo. 
      
      117. Contrariamente ao alegado pela Comissão, a referida disposição não permite, pois, interpretada isolada ou conjuntamente com
         o artigo 5.°, n.° 1, afirmar que a directiva‑quadro pretendeu instituir a responsabilidade objectiva da entidade patronal.
      
      118. Na medida em que está definida em termos particularmente amplos, a responsabilidade da entidade patronal resultante do artigo
         5.°, n.os 1 e 4 da referida directiva é, em contrapartida, uma responsabilidade pela culpa, na sequência da inobservância da obrigação de segurança que incumbe à entidade patronal.
      
      119. Esta conclusão não é refutada pela redacção do artigo 5.°, n.° 4, primeiro parágrafo, em termos de mera faculdade dos Estados‑Membros
         de excluírem ou limitarem a responsabilidade da entidade patronal nos casos previstos por essa disposição. A opção do legislador
         comunitário a favor de semelhante redacção é explicada pela vontade de deixar aos Estados‑Membros a liberdade de sujeitarem
         a entidade patronal a uma responsabilidade mais ampla do que a que decorre do artigo 5.°, n.os 1 e 4, primeiro parágrafo, da directiva‑quadro, isto é, a uma responsabilidade que abranja qualquer acontecimento lesivo
         da saúde dos trabalhadores, mesmo quando não seja imputável à entidade patronal qualquer negligência na execução das medidas
         de prevenção. Em minha opinião, deve ser entendida neste sentido a ulterior especificação feita pelo artigo 5.°, n.° 4, segundo
         parágrafo, segundo o qual «[o]s Estados‑Membros não são obrigados a exercer a faculdade referida no parágrafo anterior». 
      
      120. Com base nas minhas conclusões sobre a interpretação do artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva‑quadro, passo a examinar o fundamento da argumentação aduzida pela Comissão na presente acção.
      
      3.      Quanto à alegada violação do artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva‑quadro por parte do Reino Unido
      
      121. À luz do que precede, considero que os argumentos da Comissão assentam numa interpretação errónea da directiva‑quadro.
      122. Embora, em minha opinião, tal verificação seja, em si mesma, suficiente para considerar que o pedido improcede, parece‑me
         oportuno efectuar ainda algumas reflexões caso o Tribunal de Justiça, embora compartilhando da interpretação das referidas
         disposições por mim sugerida, entenda necessário prosseguir a análise do processo e aprecie, à luz desta interpretação, a
         manutenção do incumprimento imputado ao Reino Unido.
      
      123. Na contestação, o Estado‑Membro demandado observou diversas vezes que é criminalmente punido o incumprimento das obrigações
         que a section 2 do HSW Act impõe à entidade patronal. Segundo o referido Estado‑Membro, a opção do legislador britânico no
         sentido de uma responsabilidade penal pela violação das obrigações de prevenção que incumbem à entidade patronal assegurar
         um sistema de protecção mais eficiente e é perfeitamente compatível com o disposto na directiva‑quadro, a qual não impõe aos
         Estados‑Membros a previsão de uma específica forma de responsabilidade para sancionar tais incumprimentos. O Reino Unido alega,
         no entanto, que a interpretação do artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva proposta pela Comissão, a ser declarada pelo Tribunal de Justiça, imporia ao legislador britânico o abandono
         desta opção, não sendo configurável uma responsabilidade penal objectiva.
      
      124. A este respeito, considero necessário precisar que a directiva‑quadro, além de não impor aos Estados‑Membros a adopção de
         uma específica forma de responsabilidade, como é justamente evidenciado pelo Reino Unido, também não pressupõe uma identidade de extensão das diversas formas de responsabilidade, civil, penal ou outra, contempladas apenas pelo ordenamento jurídico nacional.
      
      125. Noutros termos, se, por força da directiva‑quadro, os Estados‑Membros são obrigados a estabelecer um regime de responsabilidade
         da entidade patronal conforme com o modelo que decorre do disposto na directiva, estes são livres tanto de escolher a forma
         da referida responsabilidade como de prever ulteriores formas de responsabilidade eventualmente menos amplas do que a estabelecida pelas referidas disposições. Assim, em minha
         opinião, não seria censurável que um Estado‑Membro decidisse prever uma responsabilidade civil da entidade patronal no caso
         de inobservância da obrigação geral de segurança como anteriormente interpretada e, simultaneamente, uma forma de responsabilidade
         penal limitada, por exemplo, à violação das normas mais específicas da legislação relativa aos acidentes de trabalho.
      
      126. Daí resulta que a cláusula controvertida no presente processo não seria censurável se se devesse concluir que a mesma estabelece
         uma responsabilidade da entidade patronal menos ampla do que a que se deve considerar imposta pela directiva‑quadro, mas que
         esta circunscreve unicamente a referida responsabilidade no âmbito penal, e que o ordenamento jurídico britânico prevê uma
         forma de responsabilidade civil da entidade patronal cuja extensão, pelo contrário, corresponde plenamente ao regime de responsabilidade
         previsto pela directiva‑quadro.
      
      127. Ora, embora seja verdade que, no sistema britânico, a responsabilidade civil da entidade patronal é abrangida unicamente pela
         violação de obrigações pontuais que lhe são impostas por disposições legislativas específicas e não pela inobservância da
         obrigação geral de segurança enunciada na section 2(1) do HSW Act (12), decorre, no entanto, dos autos que existe na common law uma forma de responsabilidade civil da entidade patronal por inobservância do dever de diligência relativamente aos seus
         trabalhadores.
      
      128. Em coerência com o pressuposto em que a Comissão se baseou quanto à natureza objectiva da responsabilidade da entidade patronal
         estabelecida pela directiva‑quadro, a referida forma de responsabilidade não foi tida em conta no âmbito do pedido.
      
      129. Caso o Tribunal de Justiça, embora compartilhando da interpretação do artigo 5.°, n.os 1 e 4, da referida directiva a que cheguei na presente análise, não considere suficiente, para julgar improcedente o pedido
         a mera verificação do erro da interpretação de que, ao invés, parte a Comissão e, portanto, considere dever prosseguir a apreciação
         do pedido, a correcta apreciação da posição do Reino Unido não pode, em minha opinião, deixar de considerar que a responsabilidade
         civil que é imputada à entidade patronal na common law é, pelo menos tão vasta como a que decorre das disposições da directiva‑quadro. Em caso afirmativo, com efeito, o incumprimento
         alegado pela Comissão não subsistiria.
      
      130. Com efeito, segundo a jurisprudência, a transposição de uma directiva para o direito interno não exige necessariamente uma
         repetição formal e textual do seu conteúdo numa disposição legal expressa e específica, e pode encontrar execução num contexto
         jurídico geral, desde que este assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso (13).
      
      131. Deve ainda recordar‑se que, no âmbito de uma acção nos termos do artigo 226.° CE, cabe à Comissão provar a existência do alegado
         incumprimento e trazer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento,
         sem que se possa basear em presunções (14).
      
      132. Pelos fundamentos expostos, considero que, caso o Tribunal de Justiça, embora compartilhando da interpretação do artigo 5.°,
         n.os 1 e 4, da directiva‑quadro por mim sugerida não considere, no entanto, bastante para julgar improcedente o pedido a verificação
         do carácter erróneo da interpretação de que parte a Comissão, improcederá a acção por se fundar numa análise insuficiente
         do sistema jurídico britânico para efeitos da avaliação da conformidade com o disposto na directiva‑quadro.
      
      133. As conclusões a que cheguei assentam no pressuposto, apresentado nos n.os 57 a 59 supra, de que a acção visa contestar a legalidade da cláusula SFAIRP unicamente na perspectiva da sua idoneidade para circunscrever
         o âmbito da responsabilidade da entidade patronal pelas consequências resultantes de acontecimentos lesivos da saúde dos trabalhadores contrariamente
         ao disposto no artigo 5.°, n.os 1 e 4, da directiva‑quadro.
      
      134. É, pois, a título inteiramente subordinado, e apenas para o caso de o Tribunal de Justiça interpretar o pedido no sentido
         de sustentar a ilegalidade da referida cláusula também porquanto susceptível de limitar o âmbito da obrigação patronal de segurança enunciada no artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro, que examinarei em seguida, brevemente, o fundamento
         de tal acusação.
      
      135. As reflexões feitas nos n.os 102 a 110 supra permitiram traçar os contornos da obrigação geral de segurança que resulta do artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro e das
         disposições desta que contribuem para a concretização da referida obrigação.
      
      136. No n.° 111 supra, afirmei que, por força da obrigação de segurança prevista no artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro a entidade patronal
         tem a obrigação de prevenir ou limitar, na medida do possível e tendo em conta o grau de evolução da técnica, todos os riscos
         para a segurança e saúde dos trabalhadores concretamente previsíveis.
      
      137. Isto implica, em particular, que a objectiva possibilidade técnica de eliminar ou reduzir um risco para a segurança e saúde
         dos trabalhadores constitui o parâmetro para avaliar em concreto a conformidade da conduta patronal com as prescrições decorrentes
         da directiva‑quadro.
      
      138. Ora, a referência na section 2(1) do HSW Act à noção de «razoavelmente praticável», na medida em que introduz um parâmetro
         de avaliação da adequação da actividade preventiva menos rigoroso do que a mera possibilidade técnica é, em minha opinião,
         incompatível com o alcance que se deve atribuir à obrigação geral de segurança prevista no artigo 5.°, n.° 1, da directiva‑quadro.
      
      139. O critério que os órgãos jurisdicionais britânicos têm o dever de considerar na apreciação da conformidade da conduta da entidade
         patronal com a section 2(1) do HSW Act, implica um juízo que ultrapassa a constatação da possibilidade de prevenir a ocorrência
         de um risco ou de limitar a sua importância com base nas possibilidades oferecidas pela técnica e permite (rectius impõe), também para riscos concretamente elimináveis, proceder a uma ponderação entre os custos, não só em termos económicos,
         das medidas de prevenção, por um lado, e da gravidade e extensão dos danos que podem decorrer para a saúde dos trabalhadores,
         por outro.
      
      140. Ora, tal análise custos‑benefícios – mesmo admitindo que, como sublinha o Reino Unido, dificilmente conduza, na prática, a
         um resultado favorável à entidade patronal – não me parece admissível dado o sistema comunitário de protecção da segurança
         e da saúde dos trabalhadores, que parece atribuir primazia à protecção da pessoa do trabalhador relativamente à da iniciativa
         económica (15).
      
      141. Daí resulta que, caso o Tribunal de Justiça interprete as acusações formuladas pela Comissão na acepção referida no n.° 134
         supra, a acção deve, em meu entender, proceder.
      
      VI – Quanto às despesas
      142. Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas
         se a parte vencedora o tiver requerido.
      
      143. Dado que proponho ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente a acção e que o Reino Unido pediu a condenação da demandante
         nas despesas do processo, a Comissão deve ser condenada nas despesas.
      
      VII – Conclusões
      144. Tendo em conta as razões aduzidas, proponho que o Tribunal de Justiça decida:
      –       a acção é julgada improcedente;
      –       a Comissão é condenada nas despesas.
      1 –	Língua original: italiano.
      
      2 –	JO L 183, p. 1.
      
      3 –	JO 1988, C 28, p. 3.
      
      4 –	Até hoje foram adoptadas dezanove directivas específicas ao abrigo do artigo 16.°, n.° 1, da directiva‑quadro.
      
      5 –	Sobre a escolha da base jurídica adequada à regulamentação de aspectos específicos do sector em apreço, v. acórdão de 12
         de Novembro de 1996, Reino Unido/Conselho (C‑84/94, Colect., p. I‑5755).
      
      6 –	V. n.° 2, supra.
      
      7 –	Resulta dos autos que os obstáculos ao reconhecimento da responsabilidade civil das entidades patronais por violação de
         obrigações específicas decorrentes das disposições em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores foram definitivamente
         afastados, na sequência de intervenções da Comissão, com uma modificação das Management of Health and Safety at Work Regulations,
         entrada em vigor a 23 de Outubro de 2003. 
      
      8 –	Disposições correspondentes à section 2(1 e 2) do HSW Act constam da section 4(1 e 2) do Health and Safety at Work (Northern
         Ireland) Act de 1978.
      
      9 –	O sublinhado é meu.
      
      10 –	Tais soluções consistiam numa declaração conjunta do Conselho e da Comissão, na previsão de uma cláusula geral no texto
         da directiva ou na inserção de uma cláusula especial nas várias disposições da mesma, enquanto a possibilidade de adoptar
         uma formulação diferenciada das pertinentes disposições da directiva‑quadro nas diferentes versões linguísticas, solução adoptada
         em algumas convenções da Organização Internacional do Trabalho, foi afastada desde o início.
      
      11 –	Neste sentido parece aliás tê‑la interpretado também a Comissão no momento da sua inserção no texto da directiva. Numa
         declaração escrita na acta da reunião do Conselho, de 12 de Junho de 1989, referida no n.° 25 da acção, a Comissão observou
         que «a referência [que figura no artigo 5.°, n.° 4, da directiva‑quadro] aos acontecimentos excepcionais, cujas consequências
         não poderiam ter sido evitadas, apesar das diligências empreendidas, não pode, em caso algum, ser interpretada no sentido
         de que a entidade patronal é livre de avaliar se as medidas devem ser aplicadas, tendo em conta o tempo, as dificuldades e
         as despesas que comportam».
      
      12 –	Pela qual, como vimos, a responsabilidade civil é expressamente excluída pela section 47(1) do HSW Act.
      
      13 –	V., em particular, acórdãos de 7 de Janeiro de 2004, Comissão/Espanha (C‑58/02, Colect., p. I‑621, n.° 26), e de 20 de
         Outubro de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑6/04, Colect., p. I‑9017, n.° 21).
      
      14 –	V. acórdão de 12 de Maio de 2005, Comissão/Bélgica (C‑287/03, Colect., p. I‑3761, n.° 27 e jurisprudência aí referida).
      
      15 –	Vários elementos neste sentido resultam da directiva‑quadro. Veja‑se, em especial, além do décimo terceiro considerando
         alegado pela Comissão, o critério enunciado no artigo 6.°, n.° 2, alínea a), que exige «adaptar o trabalho ao homem».