CELEX: 62010CC0483
Language: el
Date: 2012-09-06 00:00:00
Title: Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jääskinen της 6ης Σεπτεμβρίου 2012. # Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας. # Παράβαση κράτους μέλους - Ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων - Οδηγία 2001/14/ΕΚ - Κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής - Χρεώσεις - Τέλη - Διαχειριστική ανεξαρτησία. # Υπόθεση C-483/10.

ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
      NIILO JÄÄSKINEN
      της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 (
            1
         )
      
         Υπόθεση C-483/10
      
      
         Ευρωπαϊκή Επιτροπή
      
      
         κατά
      
      
         Βασιλείου της Ισπανίας
      
      «Προσφυγή λόγω παράβασης — Οδηγία 2001/14/ΕΚ — Κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής — Χρεώσεις για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής — Άρθρο 4, παράγραφος 1 — Καθορισμός των τελών — Ρόλος του διαχειριστή της υποδομής — Διαχειριστική ανεξαρτησία — Άρθρο 11 — Καθιέρωση συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων — Άρθρο 13, παράγραφος 2 — Δικαίωμα χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας της υποδομής — Άρθρο 14, παράγραφος 1 — Πλαίσιο κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής — Δίκαιη και χωρίς διακρίσεις κατανομή»
      
         I – Εισαγωγή
      
      
               1.
            
            
               Με την υπό κρίση προσφυγή λόγω παράβασης κράτους μέλους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 4, παράγραφος 1, 11, 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14/ΕΚ (
                     2
                  ), όπως τροποποιήθηκε για τελευταία φορά με την οδηγία 2007/58/ΕΚ (
                     3
                  ) (στο εξής: οδηγία 2001/14). Το Βασίλειο της Ισπανίας ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή της Επιτροπής.
            
         
               2.
            
            
               Η παρούσα υπόθεση εντάσσεται σε μια σειρά προσφυγών λόγω παράβασης κράτους μέλους (
                     4
                  ), τις οποίες άσκησε η Επιτροπή το 2010 και το 2011 σχετικά με την εκ μέρους των κρατών μελών εφαρμογή της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ (
                     5
                  ), όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2001/12/ΕΚ (
                     6
                  ) (στο εξής: οδηγία 91/440), και της οδηγίας 2001/14, ιδίως όσον αφορά την πρόσβαση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων στην υποδομή, δηλαδή στο σιδηροδρομικό δίκτυο. Με τις προσφυγές αυτές καλείται για πρώτη φορά το Δικαστήριο να λάβει θέση επί της ελευθέρωσης των σιδηροδρομικών μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και συγκεκριμένα να ερμηνεύσει αυτό που κατά σύμβαση αποκαλείται «πρώτη δέσμη μέτρων για τους σιδηροδρόμους».
            
         
         II – Το νομικό πλαίσιο
      
      Α – Το δίκαιο της Ένωσης
      
      
               3.
            
            
               Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2001/14 έχει ως εξής:
               «1.   Τα κράτη μέλη καθιερώνουν πλαίσιο χρέωσης σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία που αναφέρεται στο άρθρο 4 της οδηγίας [91/440].
               Υπό την επιφύλαξη του εν λόγω όρου περί διαχειριστικής ανεξαρτησίας, τα κράτη μέλη καθορίζουν επίσης συγκεκριμένους κανόνες χρέωσης ή αναθέτουν την αρμοδιότητα αυτή στον διαχειριστή υποδομής. Ο καθορισμός του τέλους για τη χρήση υποδομής και η είσπραξη αυτού του τέλους διενεργούνται από τον διαχειριστή υποδομής.
               2.   Όταν ο διαχειριστής υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, τότε το έργο το οποίο περιγράφεται στο παρόν κεφάλαιο, πλην της είσπραξης των τελών, εκτελείται από φορέα χρέωσης που είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση.»
            
         
               4.
            
            
               Το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 έχει ως εξής:
               «Τα συστήματα χρέωσης υποδομής ενθαρρύνουν, μέσω συστήματος [βελτίωσης των] επιδόσεων, τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή υποδομής να [μειώνουν στο ελάχιστο τα προβλήματα λειτουργίας] και [να] βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου. [Το σύστημα] αυτό μπορεί να προβλέπει κυρώσεις για πράξεις που διαταράσσουν τη λειτουργία του δικτύου, αποζημίωση των επιχειρήσεων που πλήττονται από τη διαταραχή και πριμοδότηση για ανταμοιβή της επίδοσης που είναι καλύτερη από την προγραμματισμένη.»
            
         
               5.
            
            
               Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής:
               «Το δικαίωμα χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας υποδομής με τη μορφή σιδηροδρομικής διαδρομής μπορεί να παρέχεται σε αιτούντες για μέγιστη διάρκεια μιας περιόδου πίνακα δρομολογίων.
               Ένας διαχειριστής υποδομής και ένας αιτών μπορούν να συνάπτουν συμφωνία-πλαίσιο, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 17, για τη χρήση χωρητικότητας στη σχετική σιδηροδρομική υποδομή, για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από τη μία περίοδο πίνακα δρομολογίων.»
            
         
               6.
            
            
               Το άρθρο 14, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
               «Τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώνουν πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής, σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία, όπως ορίζεται στο άρθρο 4 της οδηγίας [91/440]. Πρέπει να ορίζονται οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας. Ο διαχειριστής της υποδομής εκτελεί τις διαδικασίες κατανομής χωρητικότητας. Ειδικότερα, ο διαχειριστής υποδομής εξασφαλίζει ότι η χωρητικότητα υποδομής κατανέμεται σε δίκαιη και χωρίς διακρίσεις βάση και σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.»
            
         
               7.
            
            
               Το άρθρο 30 της ίδιας αυτής οδηγίας έχει ως εξής:
               «1.   […] τα κράτη μέλη ορίζουν ρυθμιστικό φορέα. Ο φορέας αυτός, ο οποίος μπορεί να είναι το υπουργείο που είναι αρμόδιο για θέματα μεταφορών ή οποιοσδήποτε άλλος φορέας, είναι ανεξάρτητος στην οργάνωση, τις αποφάσεις χρηματοδότησης, τη νομική μορφή και τη λήψη αποφάσεων από οποιονδήποτε διαχειριστή υποδομής, φορέα χρέωσης, φορέα κατανομής ή αιτούντα. […]
               […]
               3.   Ο ρυθμιστικός φορέας εξασφαλίζει ότι τα τέλη που επιβάλλονται από τον διαχειριστή υποδομής συμφωνούν με το κεφάλαιο ΙΙ και δεν εισάγουν διακρίσεις. […]»
            
         Β – Το ισπανικό δίκαιο
      
      
               8.
            
            
               Ο νόμος 39/2003 για τον σιδηροδρομικό τομέα (
                     7
                  ) (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario), της 17ης Νοεμβρίου 2003 (στο εξής: LSF), απαριθμεί στο άρθρο 21 τις αρμοδιότητες και τα καθήκοντα του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής, μεταξύ των οποίων καταλέγεται η είσπραξη των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής.
            
         
               9.
            
            
               Δυνάμει του άρθρου 73, παράγραφος 5, του LSF, επιτρέπεται να λαμβάνονται υπόψη, ενόψει του καθορισμού του ύψους των σιδηροδρομικών τελών και της αποτελεσματικής εκμετάλλευσης του σιδηροδρομικού δικτύου που εξυπηρετεί το κοινό συμφέρον, λόγοι σχετικοί με τη συμφόρηση της υποδομής, με την ανάπτυξη νέων υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς, καθώς και με την ανάγκη παροχής κινήτρων για τη χρησιμοποίηση γραμμών που υποχρησιμοποιούνται, ενώ πρέπει οπωσδήποτε να διασφαλίζεται ο βέλτιστος δυνατός ανταγωνισμός μεταξύ των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων.
            
         
               10.
            
            
               Ο ίδιος αυτός νόμος προβλέπει στο άρθρο 77, παράγραφος 1, ότι το ύψος των τελών για τη χρήση των σιδηροδρομικών γραμμών που ανήκουν στο σιδηροδρομικό δίκτυο που εξυπηρετεί το κοινό συμφέρον και των τελών εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών σταθμών και των άλλων σιδηροδρομικών εγκαταστάσεων καθορίζεται με υπουργική απόφαση.
            
         
               11.
            
            
               Το άρθρο 81 του LSF προβλέπει συγκεκριμένα ότι ο καθορισμός ή η μεταβολή του ύψους των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Υπουργού Δημοσίων Έργων και Μεταφορών.
            
         
               12.
            
            
               Τα άρθρα 88 και 89 του LSF χαρακτηρίζουν ως διοικητικές παραβάσεις που επισύρουν την επιβολή κύρωσης ορισμένες μορφές συμπεριφοράς που «έχουν σχέση με τη διατάραξη της λειτουργίας του δικτύου».
            
         
               13.
            
            
               Με το βασιλικό διάταγμα 2395/2004, της 30ής Δεκεμβρίου 2004, εγκρίθηκε το καταστατικό της δημόσιας επιχείρησης που διαχειρίζεται τη σιδηροδρομική υποδομή (Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias) (
                     8
                  ). Το άρθρο 1 του καταστατικού αυτού προβλέπει ότι ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, στο εξής: ADIF) είναι δημόσιος οργανισμός που ανήκει στην κατηγορία των δημόσιων επιχειρήσεων. Ο ADIF υπάγεται στο Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών, το οποίο καταρτίζει τις κατευθυντήριες γραμμές για τη στρατηγική του ADIF και αξιολογεί και ελέγχει τη δραστηριότητά του.
            
         
               14.
            
            
               Στο άρθρο 3 του καταστατικού του ADIF απαριθμούνται οι αρμοδιότητες και τα καθήκοντα του φορέα αυτού, μεταξύ των οποίων καταλέγεται η είσπραξη των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής.
            
         
               15.
            
            
               Από τα άρθρα 14, 15 και 23 του εν λόγω καταστατικού προκύπτει ότι τα όργανα διοίκησης του ADIF είναι το διοικητικό συμβούλιο και ο πρόεδρος, ο οποίος είναι επίσης πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου. Το ίδιο αυτό άρθρο 15 προβλέπει ότι τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου διορίζονται και ανακαλούνται ελεύθερα από τον Υπουργό Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, του ίδιου αυτού καταστατικού, ο πρόεδρος του ADIF διορίζεται από την κυβέρνηση, κατόπιν πρότασης του εν λόγω υπουργού.
            
         
               16.
            
            
               Με το βασιλικό διάταγμα 2396/2004, της 30ής Δεκεμβρίου 2004, εγκρίθηκε το καταστατικό της δημόσιας επιχείρησης RENFE-Operadora (Real decreto por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE Operadora) (
                     9
                  ). Το άρθρο 1 του καταστατικού αυτού προβλέπει ότι η RENFE-Operadora είναι, όπως και ο ADIF, δημόσιος οργανισμός που ανήκει στην κατηγορία των δημόσιων επιχειρήσεων και εποπτεύεται από το Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών, το οποίο καταρτίζει τις κατευθυντήριες γραμμές για τη στρατηγική της και αξιολογεί και ελέγχει τη δραστηριότητά της.
            
         
               17.
            
            
               Δυνάμει των άρθρων 7 και 8 του καταστατικού της RENFE-Operadora, τα όργανα διοίκησης της επιχείρησης αυτής είναι το διοικητικό συμβούλιο και ο πρόεδρος, ο οποίος είναι επίσης πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του ίδιου αυτού καταστατικού προβλέπει ότι τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου διορίζονται και ανακαλούνται ελεύθερα από τον Υπουργό Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Ο πρόεδρος διορίζεται από την κυβέρνηση, κατόπιν πρότασης του εν λόγω υπουργού, σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 1, του ίδιου αυτού καταστατικού.
            
         
               18.
            
            
               Η απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης FOM/898/2005 καθορίζει το ύψος των σιδηροδρομικών τελών που προβλέπονται στα άρθρα 74 και 75 του νόμου 39/2003 (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantίas de las cánones ferroviarios establecidos en los artίculos 74 y 75 de la Ley 39/2003) (
                     10
                  ), της 8ης Απριλίου 2005.
            
         
               19.
            
            
               Η απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης FOM/897/2005, για τη δήλωση σχετικά με το δίκτυο και με τη διαδικασία κατανομής της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria) (
                     11
                  ) (στο εξής: απόφαση FOM/897/2005), προβλέπει στο άρθρο 11 τα εξής:
               «[Ο ADIF], λαμβάνοντας υπόψη τις υποβαλλόμενες αιτήσεις, κατανέμει τη χωρητικότητα της υποδομής ως εξής:
               
                        a)
                     
                     
                        […]
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        αν για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχουν υποβληθεί περισσότερες από μία αιτήσεις ή αν το δίκτυο χαρακτηριστεί κορεσμένο, για την κατανομή της χωρητικότητας θα λαμβάνονται υπόψη οι ακόλουθες προτεραιότητες, οι οποίες αναφέρονται κατά φθίνουσα σειρά:
                     
                  1.   οι προτεραιότητες που έχουν ενδεχομένως καθοριστεί από το Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών για τους διαφόρους τύπους υπηρεσιών σε κάθε γραμμή, ενώ θα λαμβάνονται υπόψη ιδιαίτερα οι υπηρεσίες εμπορευματικών μεταφορών,
               […]
               4.   η παραχώρηση και ουσιαστική χρησιμοποίηση από τον αιτούντα τυχόν ωραρίων του πίνακα δρομολογίων πριν από τους χρονοδιαδρόμους που ζητεί να του παραχωρηθούν.
               […]»
            
         
         III – Η διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
      
      
               20.
            
            
               Στις 15 Ιουνίου 2007 η Επιτροπή απέστειλε στις ισπανικές αρχές ερωτηματολόγιο σχετικά με την εφαρμογή των οδηγιών 91/440, 95/18/ΕΚ (
                     12
                  ) και 2001/14.
            
         
               21.
            
            
               Κατόπιν αλληλογραφίας με τις ισπανικές αρχές, η Επιτροπή απέστειλε στο Βασίλειο της Ισπανίας στις 27 Ιουνίου 2008 έγγραφο όχλησης, με το οποίο εξέφραζε τις αμφιβολίες της σχετικά με το συμβατό με τις οδηγίες 91/440 και 2001/14 ορισμένων ισπανικών ρυθμίσεων στον τομέα των σιδηροδρόμων.
            
         
               22.
            
            
               Με έγγραφο της 16ης Οκτωβρίου 2008, το Βασίλειο της Ισπανίας απάντησε στο έγγραφο όχλησης. Με έγγραφα δε της 5ης Φεβρουαρίου και της 13ης Ιουλίου 2009, διαβίβασε στην Επιτροπή ορισμένα συμπληρωματικά στοιχεία.
            
         
               23.
            
            
               Στη συνέχεια η Επιτροπή, με έγγραφο της 9ης Οκτωβρίου 2009, απηύθυνε στο Βασίλειο της Ισπανίας αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία εξέθετε ότι οι επίμαχες ρυθμίσεις δεν ήσαν σύμφωνες με τις οδηγίες 91/440 και 2001/14 και στην οποία το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε με έγγραφο της 16ης Δεκεμβρίου 2009.
            
         
               24.
            
            
               Η Επιτροπή, επειδή δεν έκρινε ικανοποιητική την απάντηση αυτή, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 6 Οκτωβρίου 2010.
            
         
               25.
            
            
               Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 16ης Φεβρουαρίου 2011, επιτράπηκε στην Τσεχική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ του Βασιλείου της Ισπανίας. Με διάταξη της 8ης Σεπτεμβρίου 2011, επιτράπηκε στη Γαλλική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ του Βασιλείου της Ισπανίας.
            
         
               26.
            
            
               Η Επιτροπή, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 26 Μαρτίου 2012, δήλωσε ότι, κατόπιν της θέσπισης από το Βασίλειο της Ισπανίας του νόμου 2/2011, σχετικά με την αειφόρο ανάπτυξη (Ley 2/2011 de Economía Sostenible) (
                     13
                  ), της 4ης Μαρτίου 2011, παραιτούνταν από την τρίτη και την τέταρτη αιτίαση της προσφυγής της, οι οποίες αφορούσαν την παράβαση του άρθρου 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 και του άρθρου 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 αντίστοιχα (
                     14
                  ).
            
         
               27.
            
            
               Η Επιτροπή, η Ισπανική Κυβέρνηση και η Γαλλική Κυβέρνηση παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η οποία διεξήχθη στις 23 Μαΐου 2012.
            
         
         IV – Νομική εκτίμηση της προσφυγής
      
      Α – Η πρώτη αιτίαση: παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14
      
      1. Επιχειρήματα των διαδίκων
      
               28.
            
            
               Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ισπανική νομοθεσία δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, διότι το ύψος των τελών καθορίζεται πλήρως με υπουργική απόφαση, οπότε το μόνο καθήκον που ανατίθεται στον ADIF είναι η είσπραξη των τελών. Ο ADIF δηλαδή απλώς υπολογίζει το ύψος του τέλους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, εφαρμόζοντας ένα μαθηματικό τύπο τον οποίο έχουν καθορίσει εκ των προτέρων και με κάθε λεπτομέρεια οι εθνικές αρχές. Επομένως, ο φορέας αυτός δεν έχει καμία διακριτική ευχέρεια για να αυξομειώνει το ύψος του τέλους στις συγκεκριμένες περιπτώσεις.
            
         
               29.
            
            
               Κατά την Επιτροπή, η ισπανική ρύθμιση δεν είναι σύμφωνη ούτε με την απαίτηση τήρησης της διαχειριστικής ανεξαρτησίας του διαχειριστή της υποδομής, αφού αναθέτει τον καθορισμό του ύψους των τελών μόνο στις εθνικές αρχές και έτσι στερεί από τον εν λόγω διαχειριστή ένα ουσιώδες διαχειριστικό μέσο.
            
         
               30.
            
            
               Το γεγονός ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ότι στους διαχειριστές υποδομής παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου των τελών προϋποθέτει κατ’ ανάγκη ότι το ύψος των τελών καθορίζεται από τον διαχειριστή της υποδομής και όχι από τα κράτη μέλη.
            
         
               31.
            
            
               Ο έλεγχος των τελών που καθορίζονται από τον διαχειριστή της υποδομής, τον οποίο προβλέπει το άρθρο 30, παράγραφος 3, της ίδιας αυτής οδηγίας, δεν θα είχε νόημα, κατά την Επιτροπή, αν το ύψος των τελών καθοριζόταν πλήρως από τις αρχές των κρατών μελών.
            
         
               32.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι στα τέλη έχει προσδοθεί ο χαρακτήρας φορολογικής επιβάρυνσης. Κατά την εθνική νομοθεσία, πρόκειται επομένως για φόρους των οποίων η γενεσιουργός αιτία συνίσταται στη χρησιμοποίηση από ιδιώτες της σιδηροδρομικής υποδομής, η οποία αποτελεί μέρος του δημόσιου τομέα. Κατά συνέπεια, τα βασικά στοιχεία των τελών αυτών πρέπει να ρυθμίζονται με νόμο και το συγκεκριμένο ύψος των τελών πρέπει να καθορίζεται με κανονιστική διοικητική πράξη, δηλαδή με πράξη τυπικής ισχύος τουλάχιστον υπουργικής απόφασης.
            
         
               33.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι ο ADIF, ο διαχειριστής της υποδομής εντός της ισπανικής επικράτειας, είναι δημόσια επιχείρηση που υπόκειται υποχρεωτικά, κατά την εθνική νομοθεσία, στην εποπτεία ορισμένου υπουργού και δεν έχει συνεπώς την εξουσία να θεσπίζει νομικές διατάξεις, αφού την αρμοδιότητα αυτή έχει ο υπουργός που εποπτεύει την εν λόγω επιχείρηση. Το άρθρο 76 του LSF αναθέτει στον ADIF τη διαχείριση των τελών αυτών, πράγμα που περιλαμβάνει ορισμένα καθήκοντα ελέγχου, εκκαθάρισης και καθορισμού του τέλους που οφείλεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, καθώς και την είσπραξη του τέλους. Ο ADIF μπορεί επιπλέον να προτείνει στον Υπουργό Δημοσίων Έργων και Μεταφορών την επιβολή και άλλου είδους τελών κατά την αναβάθμιση μιας σιδηροδρομικής γραμμής ή ενός σιδηροδρομικού σταθμού.
            
         
               34.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν συμφωνεί με την ερμηνεία που δίδει η Επιτροπή στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 και υποστηρίζει ότι η λέξη «καθορισμός» που χρησιμοποιείται στη διάταξη αυτή δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη τον καθορισμό του ύψους των τελών. Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι η διάταξη αυτή προβλέπει ότι ο καθορισμός του τέλους διενεργείται από τον διαχειριστή της υποδομής σημαίνει ότι η εν λόγω διάταξη αναφέρεται μόνο στον καθορισμό του συγκεκριμένου τέλους που οφείλεται για τη χρήση της υποδομής σε κάθε ειδική περίπτωση.
            
         
               35.
            
            
               Δεδομένου ότι το εν λόγω άρθρο 4 κάνει λόγο τόσο για τον καθορισμό όσο και για την είσπραξη των τελών, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ αφενός του καθορισμού των τελών γενικά, που περιλαμβάνει την οριστική κατάρτιση του πλαισίου και του συστήματος χρέωσης των τελών αυτών και τον καθορισμό των συστημάτων χρέωσης για την υποδομή, για τα οποία αρμόδιος είναι ο Υπουργός Δημοσίων Έργων και Μεταφορών, και αφετέρου του καθορισμού του συγκεκριμένου τέλους σε κάθε ειδική περίπτωση, για τον οποίο αρμόδιος είναι ο ADIF.
            
         
               36.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση, βασιζόμενη στη διάκριση αυτή, εκτιμά ότι η ερμηνεία που προτείνει για το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 είναι σύμφωνη με τις άλλες διατάξεις της ίδιας οδηγίας.
            
         
               37.
            
            
               Συγκεκριμένα, από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 προκύπτει σαφώς, κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, ότι η μείωση των τελών πρόσβασης στο σιδηροδρομικό δίκτυο εμπίπτει στην αρμοδιότητα του κράτους και όχι του διαχειριστή της υποδομής.
            
         
               38.
            
            
               Η διάταξη του άρθρου 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, κατά την οποία οι διαχειριστές της υποδομής μπορούν να εισάγουν καθεστώτα εκπτώσεων, περιλαμβάνεται ρητά στο άρθρο 73, παράγραφος 5, του LSF. Το γεγονός ότι η διατύπωση της διάταξης αυτής είναι γενική δεν σημαίνει ότι δεν μπορούν να προβλέπονται εκπτώσεις.
            
         
               39.
            
            
               Η μνεία των τελών που επιβάλλονται από τον διαχειριστή, η οποία περιέχεται στο άρθρο 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, παραπέμπει στα τέλη που επιβάλλει ο διαχειριστής σε συγκεκριμένο χρονικό σημείο και σε συγκεκριμένη περίπτωση. Η χρήση της λέξης «επιβάλλονται» δεν μπορεί να δηλώνει τον γενικό καθορισμό των τελών και του ύψους τους, για τον οποίο αρμόδιος είναι ο Υπουργός Δημοσίων Έργων και Μεταφορών.
            
         
               40.
            
            
               Τέλος, η Τσεχική Δημοκρατία τονίζει ότι, κατά την κατάρτιση του πλαισίου χρέωσης, τα κράτη μέλη οφείλουν, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4 της οδηγίας 91/440, να σέβονται «την ανεξαρτησία των μεταφορικών επιχειρήσεων» και όχι του υπεύθυνου για τη σιδηροδρομική υποδομή. Το συμπέρασμά της είναι ότι η παρέμβαση του ενδιαφερόμενου κράτους, που συνίσταται στον καθορισμό των ειδικών χρεώσεων, αποτελεί επιτρεπόμενο μέσο από την άποψη του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            
         2. Εξέταση της πρώτης αιτίασης
      
               41.
            
            
               Στο πλαίσιο της αιτίασης αυτής, η Επιτροπή υποστηρίζει κατ’ ουσία ότι η ισπανική νομοθεσία δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, διότι ο καθορισμός του ύψους των τελών διενεργείται με την έκδοση απόφασης του Υπουργού Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Το αποτέλεσμα είναι ότι στον διαχειριστή της υποδομής ανατίθεται μόνο η είσπραξη των τελών. Για τον λόγο αυτό, η εθνική νομοθεσία δεν είναι συμβατή, κατά την Επιτροπή, με την απαίτηση σεβασμού της διαχειριστικής ανεξαρτησίας του διαχειριστή.
            
         
               42.
            
            
               Επιβάλλεται ευθύς εξαρχής η παρατήρηση ότι η πρώτη αιτίαση θέτει το ίδιο πρόβλημα που τίθεται με τη δεύτερη αιτίαση που προβάλλει η Επιτροπή στην υπόθεση C-473/10, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, η οποία αφορά την ανεξαρτησία ως προς τη χρέωση, αλλά από αντίθετη οπτική γωνία. Στην εν λόγω υπόθεση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας η αιτίαση αυτή αφορά ειδικότερα την ερμηνεία των όρων «χρέωση» και «είσπραξη», με δεδομένο ότι τα καθήκοντα αυτά δεν εμπίπτουν στα «βασικά καθήκοντα», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, τα οποία πρέπει οπωσδήποτε να ασκούνται από διαχειριστή της υποδομής που να είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση (
                     15
                  ). Θα ήθελα να προσθέσω ότι το τελευταίο αυτό ζήτημα τίθεται επίσης, με κάπως διαφορετικό τρόπο, στην υπόθεση C-545/10, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας.
            
         
               43.
            
            
               Θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταρτίσουν ένα πλαίσιο χρέωσης. Συναφώς μπορούν επίσης να καθορίζουν συγκεκριμένους κανόνες χρέωσης, σεβόμενα παράλληλα την ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής. Ο διαχειριστής αυτός έχει την υποχρέωση να καθορίζει το τέλος χρήσης της υποδομής. Επιπλέον, ο εν λόγω διαχειριστής πρέπει να είναι υπεύθυνος και για την είσπραξη του τέλους αυτού. Η τελευταία αυτή υποχρέωση δεν αποτελεί συνεπώς βασικό καθήκον, το οποίο άρα μπορεί να ανατεθεί σε μη ανεξάρτητες επιχειρήσεις ή σε οποιονδήποτε άλλο φορέα. Θα ήθελα να προσθέσω ότι τα άρθρα 4, παράγραφοι 4 και 5, 8, παράγραφος 1, και 11 της οδηγίας αυτής χρησιμοποιούν τον όρο «σύστημα χρέωσης».
            
         
               44.
            
            
               Το κύριο επιχείρημα που προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση για να αντικρούσει την αιτίαση αυτή στηρίζεται στην ερμηνεία της φράσης «καθορισμός του τέλους», η οποία περιέχεται στο εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14. Κατά την κυβέρνηση αυτή, με τη φράση αυτή νοείται μόνο ο καθορισμός του συγκεκριμένου τέλους που οφείλεται για τη χρησιμοποίηση της υποδομής σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση.
            
         
               45.
            
            
               Το επιχείρημα αυτό δεν ευσταθεί. Η οδηγία 2001/14 κάνει διάκριση μεταξύ αφενός του πλαισίου χρέωσης και αφετέρου του καθορισμού του τέλους. Με δεδομένη τη διάκριση αυτή, πρέπει, όπως προτείνει η Επιτροπή, να δοθεί στον όρο «καθορισμός» ευρύτερη έννοια από ό,τι στον όρο «εκκαθάριση», η οποία αποτελεί απλώς ένα στάδιο της διαδικασίας χρέωσης και πρέπει να θεωρηθεί ότι καλύπτεται από τον όρο «είσπραξη». Η ορθότητα της ερμηνείας αυτής επιβεβαιώνεται από την ανάλυση του νομοθετικού πλαισίου της επίμαχης διάταξης και από τους σκοπούς της επίμαχης οδηγίας.
            
         
               46.
            
            
               Στο σημείο αυτό θα ήταν χρήσιμο να αναφερθεί παράλληλα η επιχειρηματολογία της Ουγγρικής Κυβέρνησης στην υπόθεση C-473/10, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της διαμόρφωσης των τελών, του καθορισμού τους στην πράξη και της είσπραξής τους. Η διαμόρφωση των τελών αντιστοιχεί στην κατάρτιση των διαφόρων κανόνων χρέωσης από το κράτος μέλος ή τον διαχειριστή της υποδομής. Ο καθορισμός τους στην πράξη αφορά τον καθορισμό των διαφόρων συγκεκριμένων τελών που οφείλει να καταβάλει μια δεδομένη σιδηροδρομική επιχείρηση σε μια συγκεκριμένη κατάσταση λόγω των υπηρεσιών που ζήτησε να της παρασχεθούν. Η είσπραξη συνίσταται στη συγκεκριμένη πράξη καταβολής του τέλους και οι τρόποι καταβολής έχουν καθοριστεί εκ των προτέρων από τον διαχειριστή της υποδομής.
            
         
               47.
            
            
               Στην προκείμενη υπόθεση η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο της Ισπανίας ότι το ύψος των τελών καθορίζεται πλήρως με υπουργική απόφαση, οπότε στον ADIF ανατίθεται μόνο η είσπραξη των τελών.
            
         
               48.
            
            
               Δεν αμφισβητείται βέβαια ότι το άρθρο 8, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 91/440 προβλέπει ότι, αφού συμβουλευθούν τον ενδιαφερόμενο διαχειριστή, «τα κράτη μέλη ορίζουν τις λεπτομέρειες καθορισμού αυτού του τέλους». Στο σημείο αυτό, η έκτη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω οδηγίας είναι προφανώς ακόμη σαφέστερη. Κατά την αιτιολογική σκέψη αυτή, «καθώς δεν υπάρχουν κοινοί κανόνες σχετικά με την κατανομή του κόστους υποδομής, τα κράτη μέλη οφείλουν, αφού συμβουλευτούν τον διαχειριστή της υποδομής, να ορίζουν τους κανόνες που διέπουν τις πληρωμές τελών από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και από τις ενώσεις των επιχειρήσεων αυτών για τη χρησιμοποίηση της σιδηροδρομικής υποδομής».
            
         
               49.
            
            
               Εντούτοις, από τη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2001/14 προκύπτει ότι τα συστήματα χρέωσης και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να ενθαρρύνουν τους διαχειριστές σιδηροδρομικής υποδομής να βελτιστοποιούν τη χρήση της υποδομής τους εντός του πλαισίου που θέτουν τα κράτη μέλη. Δεν πιστεύω ότι υπάρχει η δυνατότητα τέτοιας βελτιστοποίησης μέσω του συστήματος χρέωσης, εκτός αν στο πλαίσιο του συστήματος αυτού ο διαχειριστής της υποδομής έχει ορισμένη ευχέρεια και ο ρόλος του δεν περιορίζεται απλώς στον υπολογισμό των τελών. Τα ίδια ακριβώς ισχύουν και για τις αρμοδιότητες του διαχειριστή της υποδομής που απαριθμούνται στα άρθρα 8, παράγραφος 2, και 9 της οδηγίας 2001/14, όσον αφορά την αύξηση ή τη μείωση των τελών.
            
         
               50.
            
            
               Συγκεκριμένα, η οδηγία 2001/14 οριοθετεί έναν τομέα χρέωσης για τον οποίο αποκλειστικά αρμόδιος είναι ο διαχειριστής της υποδομής. Σε σχέση με το κράτος, το ανώτατο όριο του τομέα αυτού προκύπτει από την απαίτηση ύπαρξης ορισμένης διακριτικής ευχέρειας ως προς τη χρέωση, ώστε η χρέωση αυτή να μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μέσο διαχείρισης. Για την επίτευξη του σκοπού της ανεξάρτητης διαχείρισης, το κράτος μπορεί να καθορίζει μόνο το κανονιστικό και το δημοσιονομικό πλαίσιο. Σε σχέση με τους μη ανεξάρτητους επιχειρηματίες, το κατώτατο όριο του τομέα αυτού –κάτω από το οποίο υπάρχει μόνο η «είσπραξη»– αντιστοιχεί στη διάκριση μεταξύ αφενός του υπολογισμού απλώς του τέλους βάσει των αντικειμενικών στοιχείων και κριτηρίων και αφετέρου των αποφάσεων που προϋποθέτουν επιλογές και εκτιμήσεις σχετικά με τους παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη για τους υπολογισμούς αυτούς. Η τελευταία αυτή διάκριση είναι κρίσιμη για να εκτιμηθεί αν είναι αναγκαίο να υπάρχει ανεξάρτητος φορέας χρέωσης, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, σε περίπτωση που ο διαχειριστής της υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων.
            
         
               51.
            
            
               Υπέρ της παραπάνω ερμηνείας συνηγορούν άλλωστε η όλη οικονομία της οδηγίας 2001/14 και η θέση που καταλαμβάνει η επίμαχη διάταξη εντός του συστήματος που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία. Θα πρέπει να υπενθυμίσω συναφώς ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, στους διαχειριστές της υποδομής παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου τελών πρόσβασης. Από το άρθρο 9, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας προκύπτει ότι ο διαχειριστής μπορεί να παρέχει εκπτώσεις επί των τελών που εισπράττει από μια σιδηροδρομική επιχείρηση. Τέλος, το άρθρο 30, παράγραφοι 2 και 3, της εν λόγω οδηγίας αποδεικνύει ότι τα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας που πρέπει να έχει ο διαχειριστής της υποδομής αφορούν κυρίως τα κριτήρια που περιέχει η δήλωση δικτύου, τη διαδικασία κατανομής και το αποτέλεσμά της, το καθεστώς χρέωσης και το επίπεδο ή τη διάρθρωση των τελών χρήσης της υποδομής.
            
         
               52.
            
            
               Στην προκείμενη υπόθεση, ως ρυθμιστικός φορέας στην Ισπανία ενεργεί το Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Εντούτοις, το εν λόγω υπουργείο έχει διττό ρόλο στο πλαίσιο της λειτουργίας του συστήματος χρέωσης, αφού καθορίζει επίσης τα τέλη. Μολονότι βέβαια το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 επιτρέπει να ορίζεται ως ρυθμιστικός φορέας το αρμόδιο υπουργείο, η ίδια αυτή διάταξη απαιτεί, ως αντιστάθμισμα, να είναι ο φορέας αυτός ανεξάρτητος. Το ισπανικό υπουργείο, για να επιτελεί το έργο του ως ρυθμιστικός φορέας και να διασφαλίζει ιδίως τη νομιμότητα των τελών που καθορίζει ο ADIF, δεν μπορεί παράλληλα να καθορίζει τα εν λόγω τέλη, όπως συμβαίνει επί του παρόντος στην Ισπανία (
                     16
                  ).
            
         
               53.
            
            
               Κατά συνέπεια, μολονότι το κράτος μέλος μπορεί να καθορίζει τα στοιχεία και τα κριτήρια βάσει των οποίων πρέπει να καθορίζεται το ύψος των τελών, εναπόκειται στον διαχειριστή της υποδομής να καθορίζει, τηρώντας το νομοθετικό και το δημοσιονομικό πλαίσιο που χαράσσει το κράτος, τα τέλη στις συγκεκριμένες περιπτώσεις, αλλά ο καθορισμός αυτός δεν πρέπει να περιορίζεται απλώς στον καθορισμό του τέλους βάσει μαθηματικού τύπου που έχει προκαθοριστεί πλήρως από το κράτος, όπως συμβαίνει στην Ισπανία. Συναφώς ο ADIF δεν έχει καμία διακριτική ευχέρεια προκειμένου να καθορίζει το ύψος του τέλους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, πράγμα που είναι αντίθετο προς το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            
         
               54.
            
            
               Τέλος, θα ήθελα να επισημάνω ότι, κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης τους για να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση υποχρεώσεων και προθεσμιών προβλεπόμενων από οδηγία (
                     17
                  ). Από τη νομολογία συνάγεται επίσης ότι το ίδιο ισχύει ακόμη και όταν οι επίμαχες διατάξεις του εσωτερικού δικαίου είναι συνταγματικής τυπικής ισχύος (
                     18
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Κατά συνέπεια, οι διατάξεις για τον καθορισμό των τελών και για τη νομική φύση του ADIF ως δημόσιας επιχείρησης, τις οποίες επικαλείται η Ισπανική Κυβέρνηση, δεν ασκούν καμία επιρροή στην ανάλυση της παράβασης κράτους μέλους που αποτελεί το αντικείμενο της υπό κρίση υπόθεσης.
            
         
               56.
            
            
               Το συμπέρασμά μου είναι συνεπώς ότι η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
            
         Β – Η δεύτερη αιτίαση: παράβαση του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14
      
      1. Επιχειρήματα των διαδίκων
      
               57.
            
            
               Η Επιτροπή επικρίνει την ισπανική νομοθεσία για το ότι δεν περιλαμβάνει κανένα μέτρο εφαρμογής του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14. Συγκεκριμένα, το άρθρο 11 της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 καθορίζει κριτήρια για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής και δεν εντάσσεται στο «σύστημα χρέωσης», πράγμα αντίθετο προς τις απαιτήσεις του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14.
            
         
               58.
            
            
               Ομοίως, τα άρθρα 88 και 89 του LSF, τα οποία χαρακτηρίζουν ορισμένες παραβάσεις της νομοθεσίας για τους σιδηροδρόμους ως «σοβαρές» ή «πολύ σοβαρές», δεν είναι ενταγμένα στο «σύστημα χρέωσης». Τα πρόστιμα που επιβάλλονται για τις παραβάσεις αυτές είναι διοικητικής φύσης κυρώσεις. Οι διατάξεις αυτές επιτρέπουν την επιβολή κυρώσεων στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, αλλ’ όχι στον ADIF.
            
         
               59.
            
            
               Η Επιτροπή προσθέτει ότι το άρθρο 73, παράγραφος 5, του LSF δεν αρκεί καθαυτό για την εφαρμογή του συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων, το οποίο αποτελεί το αντικείμενο του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14, αφού απλώς προβλέπει τη δυνατότητα καθιέρωσης ενός τέτοιου συστήματος. Η καθιέρωση τέτοιου συστήματος όμως δεν αποτελεί προνομία, της οποίας η άσκηση να επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, αλλά υποχρέωση επιβαλλόμενη από την οδηγία 2001/14.
            
         
               60.
            
            
               Η Επιτροπή τονίζει τέλος ότι ο ADIF εμφανίζει την καθιέρωση του συστήματος κινήτρων ως απλή δυνατότητα και όχι ως υποχρέωση επιβαλλόμενη από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14.
            
         
               61.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση αντικρούει τον ισχυρισμό ότι στην εθνική νομοθεσία δεν απαντούν διατάξεις για τη μεταφορά του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14 στην ισπανική έννομη τάξη.
            
         
               62.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, πρώτον, ότι το άρθρο 73, παράγραφος 5, του LSF προβλέπει τη δυνατότητα να λαμβάνονται υπόψη, κατά τον καθορισμό του ύψους των σιδηροδρομικών τελών, λόγοι σχετικοί με τον βαθμό συμφόρησης της υποδομής, με την ανάπτυξη νέων υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς, καθώς και με την ανάγκη παροχής κινήτρων για τη χρησιμοποίηση γραμμών που υποχρησιμοποιούνται, ενώ πρέπει οπωσδήποτε να διασφαλίζεται ο βέλτιστος δυνατός ανταγωνισμός μεταξύ των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων.
            
         
               63.
            
            
               Δεύτερον, τα άρθρα 88 και 89 του LSF χαρακτηρίζουν ως διοικητικές παραβάσεις που επισύρουν την επιβολή προστίμου ορισμένες μορφές συμπεριφοράς που έχουν σχέση με τη διατάραξη της λειτουργίας του δικτύου.
            
         
               64.
            
            
               Τρίτον, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι ο ADIF επιχειρεί να δημιουργήσει κύκλο πιστών πελατών από σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που να τηρούν τους κανόνες κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής, με σκοπό κυρίως τον περιορισμό στο ελάχιστο των προβλημάτων που εμφανίζονται στο δίκτυο.
            
         
               65.
            
            
               Τέλος, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι κάθε σιδηροδρομική επιχείρηση που ζητεί και λαμβάνει ένα χρονοδιάδρομο οφείλει να καταβάλει ένα τέλος κράτησης κατά το χρονικό σημείο της χορήγησής του, πριν από την πραγματική χρήση του χρονοδιαδρόμου. Η καταβολή του τέλους αυτού σημαίνει την ανάληψη από τη σιδηροδρομική επιχείρηση της δέσμευσης ότι θα χρησιμοποιεί το δίκτυο που αφορούσε η αίτησή της, ειδάλλως θα χάσει την προκαταβολή της.
            
         
               66.
            
            
               Η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14 έχει την έννοια ότι θέτει ορισμένο στόχο και επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να χρησιμοποιήσουν τα μέσα επίτευξης του στόχου αυτού. Κατά την κυβέρνηση αυτή, τα κράτη μέλη παραμένουν συνεπώς ελεύθερα να επιλέξουν τα μέσα που θα χρησιμοποιήσουν προς τούτο. Όπως και η Ισπανική Κυβέρνηση, η Γαλλική Κυβέρνηση είναι της γνώμης ότι τα μέσα αυτά, για να είναι σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14, δεν είναι απαραίτητο να εντάσσονται στο πλαίσιο ενός ανεξάρτητου συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων.
            
         2. Εξέταση της δεύτερης αιτίασης
      
               67.
            
            
               Θα ήθελα να τονίσω ευθύς εξαρχής ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, τα συστήματα χρέωσης της υποδομής πρέπει να αποτελούν κίνητρο για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή της υποδομής ώστε να ελαχιστοποιούν τα προβλήματα και να βελτιώνουν τις επιδόσεις του σιδηροδρομικού δικτύου, μέσω της καθιέρωσης ενός «συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων».
            
         
               68.
            
            
               Από τον φάκελο της υπόθεσης που έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο προκύπτει ότι η εφαρμοστέα ισπανική νομοθεσία προβλέπει μέτρα για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής ή κυρώσεις για τις παραβάσεις της ρύθμισης που διέπει τους σιδηροδρόμους.
            
         
               69.
            
            
               Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι τα μέτρα και οι κυρώσεις που αναφέρει η Ισπανική Κυβέρνηση δεν αποτελούν ενιαίο σύστημα, κατά την έννοια του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14. Τα εν λόγω μέτρα και οι εν λόγω κυρώσεις, που δεν αποτελούν εξάλλου μέρος του συστήματος χρέωσης και επιτρέπουν την επιβολή κυρώσεων στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις μόνο και όχι στον διαχειριστή της υποδομής, δεν συναποτελούν ένα ενιαίο σύνολο που να εμφανίζει συνοχή και διαφάνεια, οπότε δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως «σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων» που να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας 2001/14. Αντίθετα, πρόκειται για μέτρα και κυρώσεις που λαμβάνονται ή επιβάλλονται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και είναι ανεξάρτητα τα μεν από τα δε.
            
         
               70.
            
            
               Με άλλα λόγια, τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να θεσπίσουν ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που να αποτελεί μέρος των συστημάτων χρέωσης της υποδομής σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14. Όσον αφορά δε τα μέτρα παροχής κινήτρων, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να επιλέγουν τα κατάλληλα μέτρα, αλλά πρέπει να τηρούν τις απαιτήσεις της εν λόγω οδηγίας, και ιδίως του άρθρου 11, το οποίο απαιτεί τη θέσπιση ενός συστήματος για τη βελτίωση των επιδόσεων, αλλά παρέχει διακριτική ευχέρεια σχετικά με τα συγκεκριμένα μέτρα που πρέπει να περιλαμβάνει το σύστημα αυτό.
            
         
               71.
            
            
               Επιπλέον, από τον φάκελο της υπόθεσης που έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο προκύπτει ότι ο ADIF παρουσιάζει την καθιέρωση του συστήματος κινήτρων την οποία προβλέπει το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14 ως απλή δυνατότητα και όχι ως υποχρέωση των ισπανικών αρχών. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι η απλή αναφορά της δυνατότητας θέσπισης ενός τέτοιου συστήματος δεν αρκεί για τη διασφάλιση της τήρησης του άρθρου 11 της εν λόγω οδηγίας, το περιεχόμενο του οποίου άλλωστε δεν επιβεβαιώνει από καμία άποψη την ορθότητα της ερμηνείας που προτείνει για τη διάταξη αυτή η Ισπανική Κυβέρνηση.
            
         
               72.
            
            
               Το συμπέρασμά μου είναι συνεπώς ότι η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
            
         Γ – Η πέμπτη αιτίαση: παράβαση των άρθρων 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14
      
      1. Επιχειρήματα των διαδίκων
      
               73.
            
            
               Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η πρώτη προτεραιότητα που προβλέπει σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 1, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 αντιβαίνει στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, καθόσον παρέχει στον αρμόδιο υπουργό υπερβολικά ευρεία διακριτική ευχέρεια, ενώ το εν λόγω άρθρο 14 προβλέπει ότι πρέπει να ορίζονται οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας.
            
         
               74.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η πρώτη προτεραιότητα κατανομής αντιβαίνει στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, αυτό το κριτήριο κατανομής παρέχει τη δυνατότητα να δίδεται προτεραιότητα, εφόσον συντρέχουν ειδικές ή εξαιρετικές περιστάσεις, σε άλλου είδους υπηρεσίες και όχι στις υπηρεσίες εμπορευματικών μεταφορών, ώστε να αποφεύγεται το ενδεχόμενο κορεσμού του σιδηροδρομικού δικτύου.
            
         
               75.
            
            
               Η ίδια αυτή κυβέρνηση διευκρινίζει ότι από τότε που άρχισε να ισχύει η υπουργική απόφαση FOM/897/2005 ο Υπουργός Δημοσίων Έργων και Μεταφορών δεν έχει κάνει ποτέ χρήση της δυνατότητας αυτής, πράγμα που αποδεικνύει ότι δεν έχει επ’ αυτού καμία διακριτική εξουσία.
            
         
               76.
            
            
               Όσον αφορά την πρώτη προτεραιότητα κατανομής, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η ερμηνεία που προτείνει η Ισπανική Κυβέρνηση δεν βρίσκει έρεισμα στο κείμενο του άρθρου 11, στοιχείο b, σημείο 1, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005. Κατά την Επιτροπή, η εν λόγω διάταξη δεν αναφέρει πουθενά τη συνδρομή εξαιρετικών ή ειδικών περιστάσεων, για την οποία κάνει λόγο η Ισπανική Κυβέρνηση. Η Επιτροπή προσθέτει ότι η ύπαρξη και μόνο της πρώτης προτεραιότητας συνιστά αιτία νομικής αβεβαιότητας για τις επιχειρήσεις, οπότε η πρακτική που ισχυρίζεται η Ισπανική Κυβέρνηση ότι εφαρμόζουν οι ισπανικές αρχές, δηλαδή η πρακτική της αποχής από τον καθορισμό πρόσθετων προτεραιοτήτων, εκτός από την περίπτωση συνδρομής εξαιρετικών περιστάσεων, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αρκεί για την εφαρμογή του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            
         
               77.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση τονίζει συναφώς ότι το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 δεν αναφέρει ρητά την περίπτωση κατά την οποία επιβάλλεται, λόγω συνδρομής εξαιρετικών περιστάσεων, η μεταβολή των προκαθορισμένων προτεραιοτήτων, χωρίς όμως να απαγορεύει στον αρμόδιο φορέα να λαμβάνει υπόψη την περίπτωση αυτή. Κατά συνέπεια, η ερμηνεία του εν λόγω άρθρου 14 την οποία προτείνει η Ισπανική Κυβέρνηση δεν μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη προς την οδηγία 2001/14.
            
         
               78.
            
            
               Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι η τέταρτη προτεραιότητα κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής την οποία προβλέπει το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 αντιβαίνει στα άρθρα 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            
         
               79.
            
            
               Πρώτον, η Επιτροπή θεωρεί ότι η τέταρτη αυτή προτεραιότητα κατανομής αντιβαίνει στο άρθρο 13, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας για τον λόγο ότι μπορεί να έχει στην πράξη ως αποτέλεσμα να παρέχεται σε σιδηροδρομική επιχείρηση το δικαίωμα χρήσης χρονοδιαδρόμου επ’ αόριστο, πράγμα που θα ήταν αντίθετο προς την πρακτική αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης που επιβάλλεται με το εν λόγω άρθρο 13 και κατά την οποία το δικαίωμα χρήσης συγκεκριμένου χρονοδιαδρόμου δεν μπορεί να παρέχεται σε αιτούντες για διάρκεια μεγαλύτερη της διάρκειας μιας περιόδου του πίνακα δρομολογίων.
            
         
               80.
            
            
               Δεύτερον, η Επιτροπή εκτιμά ότι η τέταρτη προτεραιότητα κατανομής δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 για τον λόγο ότι θα μπορούσε αφενός να εμποδίζει στην πράξη τους νεοεισερχόμενους στην αγορά επιχειρηματίες (που είναι συνήθως επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών) να έχουν πρόσβαση σε ελκυστικότερους χρονοδιαδρόμους και αφετέρου να διατηρεί τα πλεονεκτήματα των συνήθων χρηστών (που είναι συνήθως ισπανικές επιχειρήσεις), πράγμα που συνιστά δυσμενή διάκριση.
            
         
               81.
            
            
               Σχετικά με την τέταρτη προτεραιότητα κατανομής, η Επιτροπή τονίζει ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2001/14 προβλέπει ρητά τη δυνατότητα των διαχειριστών της υποδομής να επιβάλλουν τέλη κράτησης, με σκοπό την όσο το δυνατόν αποδοτικότερη εκμετάλλευση του σιδηροδρομικού συστήματος. Η Επιτροπή δεν έχει μεν αντιρρήσεις για το ότι λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ των διαφόρων κριτηρίων κατανομής, η κατά το παρελθόν χρήση της υποδομής από τις επιχειρήσεις, φρονεί όμως ότι, για να μην ευνοείται ο συνήθης χρήστης ενός χρονοδιαδρόμου κατά τρόπο δυσμενή για τους νεοεισερχόμενους επιχειρηματίες, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνο η κατά το παρελθόν χρήση του χρονοδιαδρόμου τον οποίο αφορά κάθε διαδικασία κατανομής, αλλά και η κατά το παρελθόν χρήση παρόμοιων χρονοδιαδρόμων από άλλους επιχειρηματίες.
            
         
               82.
            
            
               Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι το άρθρο 22 της οδηγίας 2001/14 δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση κορεσμού της υποδομής, ενώ το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 έχει εφαρμογή όχι μόνο στην περίπτωση αυτή, αλλά και στη γενικότερη περίπτωση στην οποία για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχουν υποβληθεί περισσότερες από μία αιτήσεις. Εν πάση περιπτώσει, καμία από τις διατάξεις του εν λόγω άρθρου 22 δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν κριτήρια όπως το κριτήριο κατά του οποίου βάλλει η υπό εξέταση αιτίαση.
            
         
               83.
            
            
               Η προβλεπόμενη στο άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δυνατότητα σύναψης συμφωνιών-πλαισίων, την οποία επικαλείται η Ισπανική Κυβέρνηση, συνιστά, κατά την Επιτροπή, εξαίρεση από τον γενικό κανόνα και η άσκηση της δυνατότητας αυτής υπόκειται στις προϋποθέσεις του άρθρου 17 της οδηγίας 2001/14.
            
         
               84.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η τέταρτη προτεραιότητα κατανομής αντιβαίνει στα άρθρα 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            
         
               85.
            
            
               Η κυβέρνηση αυτή υποστηρίζει συγκεκριμένα ότι το κριτήριο που προβλέπεται στο άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφαση FOM/897/2005 αποτελεί ένα απλώς από τα κριτήρια που εφαρμόζονται για την κατανομή της χωρητικότητας, όταν η χωρητικότητα δεν επαρκεί ή έχουν υποβληθεί για τον ίδιο χρονοδιάδρομο περισσότερες από μία αιτήσεις. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, το κριτήριο αυτό συνεπάγεται μια λογική και δίκαιη διάκριση στις περιπτώσεις στις οποίες είναι εύλογο να λαμβάνεται υπόψη η κατά το παρελθόν πραγματική χρήση της χωρητικότητας από τους επιχειρηματίες, προκειμένου να βελτιστοποιηθεί η εκμετάλλευση του σιδηροδρομικού δικτύου.
            
         
               86.
            
            
               Συναφώς η Ισπανική Κυβέρνηση παραπέμπει στο άρθρο 22, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14, κατά το οποίο, σε περίπτωση κορεσμένης χωρητικότητας της υποδομής, τα κριτήρια προτεραιότητας λαμβάνουν υπόψη την κοινωνική σημασία μιας υπηρεσίας σε σχέση με οποιαδήποτε άλλη υπηρεσία, η οποία επομένως πρέπει να αποκλείεται.
            
         
               87.
            
            
               Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, το άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δεν επιβάλλει καμία απόλυτη απαγόρευση χορήγησης σε μια επιχείρηση ενός χρονοδιαδρόμου επ’ αόριστο. Η ορθότητα της ερμηνείας αυτής επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η εν λόγω διάταξη προβλέπει τη δυνατότητα σύναψης συμφωνιών-πλαισίων για τη χρήση της χωρητικότητας στη σχετική σιδηροδρομική υποδομή για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων.
            
         
               88.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση εκτιμά επίσης ότι, αν κατά την εξέταση της κατά το παρελθόν χρήσης λαμβάνονταν υπόψη παρόμοιοι χρονοδιάδρομοι, αυτό θα ήταν ένα πρόσθετο στοιχείο νομικής αβεβαιότητας, αφού δεν δίδεται κανείς ορισμός στην ομοιότητα αυτή.
            
         
               89.
            
            
               Η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει, τέλος, ότι το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφαση FOM/897/2005 έχει γενική εφαρμογή στις περιπτώσεις στις οποίες για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχουν υποβληθεί περισσότερες από μία αιτήσεις είναι κάπως υπερβολικό, αφού η υποβολή πολλών αιτήσεων για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχει ως αποτέλεσμα τον κορεσμό του.
            
         2. Εξέταση της πέμπτης αιτίασης
      
               90.
            
            
               Όσον αφορά καταρχάς την πρώτη προτεραιότητα κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής, την οποία προβλέπει το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 1, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005, επισημαίνεται ότι το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 ορίζει ρητά ότι τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίζουν τους εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας και μπορούν επίσης να καθιερώνουν ορισμένο πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής, σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία που προβλέπεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 91/440.
            
         
               91.
            
            
               Η οδηγία 2001/14 απαιτεί βέβαια, όπως προκύπτει από τη δέκατη όγδοη και την εικοστή αιτιολογική σκέψη της, να διαθέτει ο διαχειριστής της υποδομής κάποιο βαθμό ευελιξίας ως προς την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής. Αντίθετα, από το γράμμα της εν λόγω οδηγίας δεν συνάγεται ότι οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας μπορούν να ενέχουν στοιχεία διακριτικής ευχέρειας βασιζόμενα σε πολιτικής φύσης εκτιμήσεις ενόψει της κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής. Συγκεκριμένα, την αρμοδιότητα παροχής προτεραιότητας σε ορισμένες υπηρεσίες έχει ο διαχειριστής της υποδομής, ο οποίος πρέπει να την ασκεί υπό τις αυστηρές προϋποθέσεις του άρθρου 22, το οποίο αφορά τον κορεσμό της υποδομής, και του άρθρου 24, το οποίο αφορά την εξειδικευμένη υποδομή, της οδηγίας 2001/14.
            
         
               92.
            
            
               Στην περίπτωση του Βασιλείου της Ισπανίας, θεωρώ ότι η διακριτική εξουσία που έχει ο υπουργός όχι μόνο όταν συντρέχουν εξαιρετικές περιστάσεις, αλλά και γενικότερα, αντιβαίνει κατά μείζονα λόγο στην οδηγία 2001/14, αφού πρόκειται για το υπουργείο που ενεργεί ως ρυθμιστικός φορέας κατά την έννοια του άρθρου 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14.
            
         
               93.
            
            
               Όσον αφορά την τέταρτη προτεραιότητα κατανομής, την οποία προβλέπει το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005, επισημαίνεται ότι, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2001/14, η μέγιστη διάρκεια χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας υποδομής με τη μορφή σιδηροδρομικής διαδρομής ισούται με μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων. Κατά το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου αυτής, μια σιδηροδρομική επιχείρηση μπορεί, βάσει συμφωνίας-πλαισίου και σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 17 της οδηγίας 2001/14, να χρησιμοποιεί τη χωρητικότητα της υποδομής για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων.
            
         
               94.
            
            
               Η οικεία ισπανική νομοθεσία, δηλαδή το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005, δεν θέτει την προϋπόθεση ότι, για να λαμβάνεται υπόψη η παραχώρηση και ουσιαστική χρησιμοποίηση από τον αιτούντα τυχόν ωραρίων του πίνακα δρομολογίων πριν από τους χρονοδιαδρόμους που ζητεί να του παραχωρηθούν, πρέπει να υπάρχει συμφωνία-πλαίσιο, όπως απαιτεί η οδηγία 2001/14. Για τον λόγο αυτό, η επίμαχη ισπανική ρύθμιση δεν καλύπτεται από την εξαίρεση την οποία προβλέπει το άρθρο 13, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2001/14, το οποίο επιτρέπει τη χορήγηση δικαιωμάτων χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας υποδομής με τη μορφή σιδηροδρομικής διαδρομής για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων.
            
         
               95.
            
            
               Όσον αφορά το ζήτημα αν η τέταρτη προτεραιότητα δημιουργεί διακρίσεις, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, θα ήθελα να παρατηρήσω ότι η ίδια η Ισπανική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η προτεραιότητα αυτή συνεπάγεται διάκριση μεταξύ των συνήθων χρηστών και των νεοεισερχόμενων στην αγορά. Κατά την άποψή μου, η διάκριση αυτή αντιβαίνει προδήλως στον βασικό σκοπό της νομοθεσίας της Ένωσης για τους σιδηροδρόμους, δηλαδή στη διασφάλιση πρόσβασης στην υποδομή χωρίς δημιουργία διακρίσεων. Με τον σκοπό αυτό επιδιώκεται το άνοιγμα των σιδηροδρομικών υπηρεσιών που παρέχουν οι κατεστημένοι φορείς στον ανταγωνισμό των νεοεισερχόμενων στην αγορά επιχειρηματιών.
            
         
               96.
            
            
               Η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει τον σκοπό διασφάλισης της κατά το δυνατόν αποδοτικότερης εκμετάλλευσης του σιδηροδρομικού δικτύου ως δικαιολογητικό λόγο για το ότι το κριτήριο της πραγματικής χρήσης του δικτύου, το οποίο χρησιμοποιείται ως κριτήριο για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής, δημιουργεί διακρίσεις. Ο δικαιολογητικός αυτός λόγος δεν μπορεί να γίνει δεκτός. Η ευνοϊκή μεταχείριση του κατεστημένου φορέα δεν οδηγεί αυτόματα σε αποδοτική εκμετάλλευση του δικτύου.
            
         
               97.
            
            
               Θα ήθελα να προσθέσω ότι η οδηγία 2001/14 περιέχει ειδικές διατάξεις για την παροχή κινήτρων για την αποδοτική χρήση της χωρητικότητας της υποδομής. Αυτός ο σκοπός παροχής κινήτρων ενυπάρχει, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 12, το οποίο αφορά τα τέλη κράτησης χωρητικότητας, στο άρθρο 23, παράγραφος 2, το οποίο αφορά τη δέσμευση χωρητικότητας ενόψει της ταχείας ικανοποίησης των προβλέψιμων ad hoc αιτήσεων χωρητικότητας, και το άρθρο 27, το οποίο αφορά τη χρησιμοποίηση των χρονοδιαδρόμων. Η επίδειξη εύνοιας όμως προς τον κατεστημένο φορέα δεν καταλέγεται μεταξύ των μέτρων που αποτελούν, κατά την εν λόγω οδηγία, κίνητρα για αποδοτική εκμετάλλευση του δικτύου. Κατά συνέπεια, το κριτήριο αυτό δεν είναι συμβατό με τις απαιτήσεις της οδηγίας 2001/14, και ιδίως με το άρθρο 13, παράγραφος 2.
            
         
               98.
            
            
               Το συμπέρασμά μου είναι συνεπώς ότι η πέμπτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
            
         
         V – Επί των δικαστικών εξόδων
      
      
               99.
            
            
               Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
            
         
               100.
            
            
               Δεδομένου ότι η Επιτροπή έχει ζητήσει να καταδικαστεί το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα, το αίτημα αυτό θα πρέπει να γίνει δεκτό, εάν το Δικαστήριο δεχθεί, όπως προτείνω, την προσφυγή λόγω παράβασης του εν λόγω κράτους μέλους στο σύνολό της.
            
         
               101.
            
            
               Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Γαλλική Δημοκρατία και η Τσεχική Δημοκρατία, οι οποίες ζήτησαν να τους επιτραπεί να παρέμβουν στην παρούσα διαφορά, θα φέρουν τα έξοδά τους.
            
         
         VI – Πρόταση
      
      
               102.
            
            
               Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση με το ακόλουθο διατακτικό:
               
                        «1.
                     
                     
                        Το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφαλείας, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, όσον αφορά
                        
                                 —
                              
                              
                                 το άρθρο 4, παράγραφος 1, καθόσον το κράτος μέλος αυτό προβλέπει ότι τα τέλη για τη χρήση της υποδομής καθορίζονται με υπουργική απόφαση,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 το άρθρο 11, καθόσον το κράτος μέλος αυτό δεν έχει θεσπίσει τα μέτρα που είναι αναγκαία για την καθιέρωση συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 το άρθρο 13, παράγραφος 2, καθόσον το κράτος μέλος αυτό παρέχει στον αρμόδιο υπουργό υπερβολικά ευρεία διακριτική ευχέρεια για τη θέσπιση των εκάστοτε κανόνων κατανομής χωρητικότητας, και
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 το άρθρο 14, παράγραφος 1, καθόσον το κράτος μέλος αυτό προβλέπει ότι για την κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής λαμβάνεται υπόψη η παραχώρηση και ουσιαστική χρησιμοποίηση από τον αιτούντα τυχόν προηγούμενων ωραρίων του πίνακα δρομολογίων.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Η Γαλλική Δημοκρατία και η Τσεχική Δημοκρατία φέρουν τα έξοδά τους.»
                     
                  
         (
            1
         )	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
      (
            2
         )	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφαλείας (EE L 75, σ. 29). Ο τίτλος της οδηγίας 2001/14 τροποποιήθηκε με το άρθρο 30 της οδηγίας 2004/49/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για την ασφάλεια των κοινοτικών σιδηροδρόμων (ΕΕ L 164, σ. 44). Η οδηγία αυτή επιγράφεται πλέον ως εξής: «Οδηγία 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής».
      (
            3
         )	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007 (ΕΕ L 315, σ. 44).
      (
            4
         )	Πρόκειται για τις εκκρεμείς ενώπιον του Δικαστηρίου υποθέσεις: C-473/10, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας· C-512/10, Επιτροπή κατά Πολωνίας· C-528/10, Επιτροπή κατά Ελλάδας· C-545/10, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας· C-555/10, Επιτροπή κατά Αυστρίας· C-556/10, Επιτροπή κατά Γερμανίας· C-557/10, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας· C-625/10, Επιτροπή κατά Γαλλίας· C-627/10, Επιτροπή κατά Σλοβενίας· C-369/11, Επιτροπή κατά Ιταλίας, και C-412/11, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου.
      (
            5
         )	Οδηγία του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου 1991, για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων (ΕΕ L 237, σ. 25).
      (
            6
         )	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001 (ΕΕ L 75, σ. 1).
      (
            7
         )	BOE αριθ. 276, της 18ης Νοεμβρίου 2003.
      (
            8
         )	BOE αριθ. 315, της 31ης Δεκεμβρίου 2004.
      (
            9
         )	BOE αριθ. 315, της 31ης Δεκεμβρίου 2004.
      (
            10
         )	BOE αριθ. 85, της 9ης Απριλίου 2005.
      (
            11
         )	BOE αριθ. 85, της 9ης Απριλίου 2005.
      (
            12
         )	Οδηγία του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1995, σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις (ΕΕ L 143, σ. 70).
      (
            13
         )	ΒΟΕ αριθ. 55, της 5ης Μαρτίου 2011.
      (
            14
         )	Κατόπιν της μερικής παραίτησης της Επιτροπής, οι παρατηρήσεις της Τσεχικής Δημοκρατίας σχετικά με το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 και με το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 έχουν καταστεί εν μέρει άνευ αντικειμένου.
      (
            15
         )	Συναφώς πρέπει να διευκρινιστεί ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας βασικά καθήκοντα πρέπει να ανατίθενται σε φορείς που δεν παρέχουν οι ίδιοι καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών, ώστε να διασφαλίζεται δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην υποδομή.
      (
            16
         )	Θα πρέπει να προστεθεί ότι ο φορέας που έχει συσταθεί στην Ισπανία τελεί υπό τον πλήρη έλεγχο του κράτους. Ο ADIF και ο κατεστημένος φορέας, η RENFE, είναι δημόσιες επιχειρήσεις που τελούν υπό την εποπτεία του Υπουργού Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Ο ρυθμιστικός φορέας είναι ενταγμένος στο υπουργείο αυτό και οι αποφάσεις του υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του υπουργού.
      (
            17
         )	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 2010, C-295/09, Επιτροπή κατά Ισπανίας (σκέψη 10 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
      (
            18
         )	Απόφαση της 6ης Μαΐου 1980, 102/79, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙ, σ. 99, σκέψη 15). Βλ. την πρόσφατη απόφαση της 1ης Απριλίου 2008, C-212/06, Gouvernement de la Communauté française και gouvernement wallon (Συλλογή 2008, σ. I-1683, σκέψη 58 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
    ---documentbreak--- 
      
         
            
               Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
               
            
            Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
            I – Εισαγωγή 
            1. Με την υπό κρίση προσφυγή λόγω παράβασης κράτους μέλους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 4, παράγραφος 1, 11, 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14/ΕΚ (2), όπως τροποποιήθηκε για τελευταία φορά με την οδηγία 2007/58/ΕΚ (3) (στο εξής: οδηγία 2001/14). Το Βασίλειο της Ισπανίας ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή της Επιτροπής.
            2. Η παρούσα υπόθεση εντάσσεται σε μια σειρά προσφυγών λόγω παράβασης κράτους μέλους (4), τις οποίες άσκησε η Επιτροπή το 2010 και το 2011 σχετικά με την εκ μέρους των κρατών μελών εφαρμογή της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ (5), όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2001/12/ΕΚ (6) (στο εξής: οδηγία 91/440), και της οδηγίας 2001/14, ιδίως όσον αφορά την πρόσβαση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων στην υποδομή, δηλαδή στο σιδηροδρομικό δίκτυο. Με τις προσφυγές αυτές καλείται για πρώτη φορά το Δικαστήριο να λάβει θέση επί της ελευθέρωσης των σιδηροδρομικών μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και συγκεκριμένα να ερμηνεύσει αυτό που κατά σύμβαση αποκαλείται «πρώτη δέσμη μέτρων για τους σιδηροδρόμους».
            II – Το νομικό πλαίσιο 
             Α – Το δίκαιο της Ένωσης 
            3. Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2001/14 έχει ως εξής: 
            «1. Τα κράτη μέλη καθιερώνουν πλαίσιο χρέωσης σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία που αναφέρεται στο άρθρο 4 της οδηγίας [91/440].
            Υπό την επιφύλαξη του εν λόγω όρου περί διαχειριστικής ανεξαρτησίας, τα κράτη μέλη καθορίζουν επίσης συγκεκριμένους κανόνες χρέωσης ή αναθέτουν την αρμοδιότητα αυτή στον διαχειριστή υποδομής. Ο καθορισμός του τέλους για τη χρήση υποδομής και η είσπραξη αυτού του τέλους διενεργούνται από τον διαχειριστή υποδομής.
            2. Όταν ο διαχειριστής υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, τότε το έργο το οποίο περιγράφεται στο παρόν κεφάλαιο, πλην της είσπραξης των τελών, εκτελείται από φορέα χρέωσης που είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση.»
            4. Το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 έχει ως εξής:
            «Τα συστήματα χρέωσης υποδομής ενθαρρύνουν, μέσω συστήματος [βελτίωσης των] επιδόσεων, τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή υποδομής να [μειώνουν στο ελάχιστο τα προβλήματα λειτουργίας] και [να] βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου. [Το σύστημα] αυτό μπορεί να προβλέπει κυρώσεις για πράξεις που διαταράσσουν τη λειτουργία του δικτύου, αποζημίωση των επιχειρήσεων που πλήττονται από τη διαταραχή και πριμοδότηση για ανταμοιβή της επίδοσης που είναι καλύτερη από την προγραμματισμένη.»
            5. Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής: 
            «Το δικαίωμα χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας υποδομής με τη μορφή σιδηροδρομικής διαδρομής μπορεί να παρέχεται σε αιτούντες για μέγιστη διάρκεια μιας περιόδου πίνακα δρομολογίων.
            Ένας διαχειριστής υποδομής και ένας αιτών μπορούν να συνάπτουν συμφωνία-πλαίσιο, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 17, για τη χρήση χωρητικότητας στη σχετική σιδηροδρομική υποδομή, για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από τη μία περίοδο πίνακα δρομολογίων.»
            6. Το άρθρο 14, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
            «Τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώνουν πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής, σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία, όπως ορίζεται στο άρθρο 4 της οδηγίας [91/440]. Πρέπει να ορίζονται οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας. Ο διαχειριστής της υποδομής εκτελεί τις διαδικασίες κατανομής χωρητικότητας. Ειδικότερα, ο διαχειριστής υποδομής εξασφαλίζει ότι η χωρητικότητα υποδομής κατανέμεται σε δίκαιη και χωρίς διακρίσεις βάση και σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.»
            7. Το άρθρο 30 της ίδιας αυτής οδηγίας έχει ως εξής: 
            «1. […] τα κράτη μέλη ορίζουν ρυθμιστικό φορέα. Ο φορέας αυτός, ο οποίος μπορεί να είναι το υπουργείο που είναι αρμόδιο για θέματα μεταφορών ή οποιοσδήποτε άλλος φορέας, είναι ανεξάρτητος στην οργάνωση, τις αποφάσεις χρηματοδότησης, τη νομική μορφή και τη λήψη αποφάσεων από οποιονδήποτε διαχειριστή υποδομής, φορέα χρέωσης, φορέα κατανομής ή αιτούντα. […]
            […]
            3. Ο ρυθμιστικός φορέας εξασφαλίζει ότι τα τέλη που επιβάλλονται από τον διαχειριστή υποδομής συμφωνούν με το κεφάλαιο ΙΙ και δεν εισάγουν διακρίσεις. […]»
             Β – Το ισπανικό δίκαιο 
            8. Ο νόμος 39/2003 για τον σιδηροδρομικό τομέα (7) (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario), της 17ης Νοεμβρίου 2003 (στο εξής: LSF), απαριθμεί στο άρθρο 21 τις αρμοδιότητες και τα καθήκοντα του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής, μεταξύ των οποίων καταλέγεται η είσπραξη των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής. 
            9. Δυνάμει του άρθρου 73, παράγραφος 5, του LSF, επιτρέπεται να λαμβάνονται υπόψη, ενόψει του καθορισμού του ύψους των σιδηροδρομικών τελών και της αποτελεσματικής εκμετάλλευσης του σιδηροδρομικού δικτύου που εξυπηρετεί το κοινό συμφέρον, λόγοι σχετικοί με τη συμφόρηση της υποδομής, με την ανάπτυξη νέων υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς, καθώς και με την ανάγκη παροχής κινήτρων για τη χρησιμοποίηση γραμμών που υποχρησιμοποιούνται, ενώ πρέπει οπωσδήποτε να διασφαλίζεται ο βέλτιστος δυνατός ανταγωνισμός μεταξύ των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων.
            10. Ο ίδιος αυτός νόμος προβλέπει στο άρθρο 77, παράγραφος 1, ότι το ύψος των τελών για τη χρήση των σιδηροδρομικών γραμμών που ανήκουν στο σιδηροδρομικό δίκτυο που εξυπηρετεί το κοινό συμφέρον και των τελών εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών σταθμών και των άλλων σιδηροδρομικών εγκαταστάσεων καθορίζεται με υπουργική απόφαση.
            11. Το άρθρο 81 του LSF προβλέπει συγκεκριμένα ότι ο καθορισμός ή η μεταβολή του ύψους των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Υπουργού Δημοσίων Έργων και Μεταφορών.
            12. Τα άρθρα 88 και 89 του LSF χαρακτηρίζουν ως διοικητικές παραβάσεις που επισύρουν την επιβολή κύρωσης ορισμένες μορφές συμπεριφοράς που «έχουν σχέση με τη διατάραξη της λειτουργίας του δικτύου».
            13. Με το βασιλικό διάταγμα 2395/2004, της 30ής Δεκεμβρίου 2004, εγκρίθηκε το καταστατικό της δημόσιας επιχείρησης που διαχειρίζεται τη σιδηροδρομική υποδομή (Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias) (8) . Το άρθρο 1 του καταστατικού αυτού προβλέπει ότι ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, στο εξής: ADIF) είναι δημόσιος οργανισμός που ανήκει στην κατηγορία των δημόσιων επιχειρήσεων. Ο ADIF υπάγεται στο Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών, το οποίο καταρτίζει τις κατευθυντήριες γραμμές για τη στρατηγική του ADIF και αξιολογεί και ελέγχει τη δραστηριότητά του. 
            14. Στο άρθρο 3 του καταστατικού του ADIF απαριθμούνται οι αρμοδιότητες και τα καθήκοντα του φορέα αυτού, μεταξύ των οποίων καταλέγεται η είσπραξη των τελών χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής.
            15. Από τα άρθρα 14, 15 και 23 του εν λόγω καταστατικού προκύπτει ότι τα όργανα διοίκησης του ADIF είναι το διοικητικό συμβούλιο και ο πρόεδρος, ο οποίος είναι επίσης πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου. Το ίδιο αυτό άρθρο 15 προβλέπει ότι τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου διορίζονται και ανακαλούνται ελεύθερα από τον Υπουργό Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, του ίδιου αυτού καταστατικού, ο πρόεδρος του ADIF διορίζεται από την κυβέρνηση, κατόπιν πρότασης του εν λόγω υπουργού.
            16. Με το βασιλικό διάταγμα 2396/2004, της 30ής Δεκεμβρίου 2004, εγκρίθηκε το καταστατικό της δημόσιας επιχείρησης RENFE-Operadora (Real decreto por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE Operadora) (9) . Το άρθρο 1 του καταστατικού αυτού προβλέπει ότι η RENFE-Operadora είναι, όπως και ο ADIF, δημόσιος οργανισμός που αν ήκει στην κατηγορία των δημόσιων επιχειρήσεων και εποπτεύεται από το Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών, το οποίο καταρτίζει τις κατευθυντήριες γραμμές για τη στρατηγική της και αξιολογεί και ελέγχει τη δραστηριότητά της.
            17. Δυνάμει των άρθρων 7 και 8 του καταστατικού της RENFE-Operadora, τα όργανα διοίκησης της επιχείρησης αυτής είναι το διοικητικό συμβούλιο και ο πρόεδρος, ο οποίος είναι επίσης πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του ίδιου αυτού καταστατικού προβλέπει ότι τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου διορίζονται και ανακαλούνται ελεύθερα από τον Υπουργό Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Ο πρόεδρος διορίζεται από την κυβέρνηση, κατόπιν πρότασης του εν λόγω υπουργού, σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 1, του ίδιου αυτού καταστατικού.
            18. Η απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης FOM/898/2005 καθορίζει το ύψος των σιδηροδρομικών τελών που προβλέπονται στα άρθρα 74 και 75 του νόμου 39/2003 (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantίas de las cánones ferroviarios establecidos en los artίculos 74 y 75 de la Ley 39/2003) (10), της 8ης Απριλίου 2005.
            19. Η απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης FOM/897/2005, για τη δήλωση σχετικά με το δίκτυο και με τη διαδικασία κατανομής της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria) (11) (στο εξής: απόφαση FOM/897/2005), προβλέπει στο άρθρο 11 τα εξής:
            «[Ο ADIF], λαμβάνοντας υπόψη τις υποβαλλόμενες αιτήσεις, κατανέμει τη χωρητικότητα της υποδομής ως εξής:
            a) […]
            b) αν για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχουν υποβληθεί περισσότερες από μία αιτήσεις ή αν το δίκτυο χαρακτηριστεί κορεσμένο, για την κατανομή της χωρητικότητας θα λαμβάνονται υπόψη οι ακόλουθες προτεραιότητες, οι οποίες αναφέρονται κατά φθίνουσα σειρά:
            1. οι προτεραιότητες που έχουν ενδεχομένως καθοριστεί από το Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών για τους διαφόρους τύπους υπηρεσιών σε κάθε γραμμή, ενώ θα λαμβάνονται υπόψη ιδιαίτερα οι υπηρεσίες εμπορευματικών μεταφορών,
            […]
            4. η παραχώρηση και ουσιαστική χρησιμοποίηση από τον αιτούντα τυχόν ωραρίων του πίνακα δρομολογίων πριν από τους χρονοδιαδρόμους που ζητεί να του παραχωρηθούν.
            […]»
            III – Η διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου 
            20. Στις 15 Ιουνίου 2007 η Επιτροπή απέστειλε στις ισπανικές αρχές ερωτηματολόγιο σχετικά με την εφαρμογή των οδηγιών 91/440, 95/18/ΕΚ (12) και 2001/14. 
            21. Κατόπιν αλληλογραφίας με τις ισπανικές αρχές, η Επιτροπή απέστειλε στο Βασίλειο της Ισπανίας στις 27 Ιουνίου 2008 έγγραφο όχλησης, με το οποίο εξέφραζε τις αμφιβολίες της σχετικά με το συμβατό με τις οδηγίες 91/440 και 2001/14 ορισμένων ισπανικών ρυθμίσεων στον τομέα των σιδηροδρόμων.
            22. Με έγγραφο της 16ης Οκτωβρίου 2008, το Βασίλειο της Ισπανίας απάντησε στο έγγραφο όχλησης. Με έγγραφα δε της 5ης Φεβρουαρίου και της 13ης Ιουλίου 2009, διαβίβασε στην Επιτροπή ορισμένα συμπληρωματικά στοιχεία.
            23. Στη συνέχεια η Επιτροπή, με έγγραφο της 9ης Οκτωβρίου 2009, απηύθυνε στο Βασίλειο της Ισπανίας αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία εξέθετε ότι οι επίμαχες ρυθμίσεις δεν ήσαν σύμφωνες με τις οδηγίες 91/440 και 2001/14 και στην οποία το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε με έγγραφο της 16ης Δεκεμβρίου 2009.
            24. Η Επιτροπή, επειδή δεν έκρινε ικανοποιητική την απάντηση αυτή, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 6 Οκτωβρίου 2010.
            25. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 16ης Φεβρουαρίου 2011, επιτράπηκε στην Τσεχική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ του Βασιλείου της Ισπανίας. Με διάταξη της 8ης Σεπτεμβρίου 2011, επιτράπηκε στη Γαλλική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ του Βασιλείου της Ισπανίας.
            26. Η Επιτροπή, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 26 Μαρτίου 2012, δήλωσε ότι, κατόπιν της θέσπισης από το Βασίλειο της Ισπανίας του νόμου 2/2011, σχετικά με την αειφόρο ανάπτυξη (Ley 2/2011 de Economía Sostenible) (13), της 4ης Μαρτίου 2011, παραιτούνταν από την τρίτη και την τέταρτη αιτίαση της προσφυγής της, οι οποίες αφορούσαν την παράβαση του άρθρου 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 και του άρθρου 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 αντίστοιχα (14) .
            27. Η Επιτροπή, η Ισπανική Κυβέρνηση και η Γαλλική Κυβέρνηση παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η οποία διεξήχθη στις 23 Μαΐου 2012.
            IV – Νομική εκτίμηση της προσφυγής 
             Α – Η πρώτη αιτίαση: παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 
            1. Επιχειρήματα των διαδίκων
            28. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ισπανική νομοθεσία δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, διότι το ύψος των τελών καθορίζεται πλήρως με υπουργική απόφαση, οπότε το μόνο καθήκον που ανατίθεται στον ADIF είναι η είσπραξη των τελών. Ο ADIF δηλαδή απλώς υπολογίζει το ύψος του τέλους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, εφαρμόζοντας ένα μαθηματικό τύπο τον οποίο έχουν καθορίσει εκ των προτέρων και με κάθε λεπτομέρεια οι εθνικές αρχές. Επομένως, ο φορέας αυτός δεν έχει καμία διακριτική ευχέρεια για να αυξομειώνει το ύψος του τέλους στις συγκεκριμένες περιπτώσεις. 
            29. Κατά την Επιτροπή, η ισπανική ρύθμιση δεν είναι σύμφωνη ούτε με την απαίτηση τήρησης της διαχειριστικής ανεξαρτησίας του διαχειριστή της υποδομής, αφού αναθέτει τον καθορισμό του ύψους των τελών μόνο στις εθνικές αρχές και έτσι στερεί από τον εν λόγω διαχειριστή ένα ουσιώδες διαχειριστικό μέσο. 
            30. Το γεγονός ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ότι στους διαχειριστές υποδομής παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου των τελών προϋποθέτει κατ’ ανάγκη ότι το ύψος των τελών καθορίζεται από τον διαχειριστή της υποδομής και όχι από τα κράτη μέλη. 
            31. Ο έλεγχος των τελών που καθορίζονται από τον διαχειριστή της υποδομής, τον οποίο προβλέπει το άρθρο 30, παράγραφος 3, της ίδιας αυτής οδηγίας, δεν θα είχε νόημα, κατά την Επιτροπή, αν το ύψος των τελών καθοριζόταν πλήρως από τις αρχές των κρατών μελών.
            32. Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι στα τέλη έχει προσδοθεί ο χαρακτήρας φορολογικής επιβάρυνσης. Κατά την εθνική νομοθεσία, πρόκειται επομένως για φόρους των οποίων η γενεσιουργός αιτία συνίσταται στη χρησιμοποίηση από ιδιώτες της σιδηροδρομικής υποδομής, η οποία αποτελεί μέρος του δημόσιου τομέα. Κατά συνέπεια, τα βασικά στοιχεία των τελών αυτών πρέπει να ρυθμίζονται με νόμο και το συγκεκριμένο ύψος των τελών πρέπει να καθορίζεται με κανονιστική διοικητική πράξη, δηλαδή με πράξη τυπικής ισχύος τουλάχιστον υπουργικής απόφασης. 
            33. Η Ισπανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι ο ADIF, ο διαχειριστής της υποδομής εντός της ισπανικής επικράτειας, είναι δημόσια επιχείρηση που υπόκειται υποχρεωτικά, κατά την εθνική νομοθεσία, στην εποπτεία ορισμένου υπουργού και δεν έχει συνεπώς την εξουσία να θεσπίζει νομικές διατάξεις, αφού την αρμοδιότητα αυτή έχει ο υπουργός που εποπτεύει την εν λόγω επιχείρηση. Το άρθρο 76 του LSF αναθέτει στον ADIF τη διαχείριση των τελών αυτών, πράγμα που περιλαμβάνει ορισμένα καθήκοντα ελέγχου, εκκαθάρισης και καθορισμού του τέλους που οφείλεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, καθώς και την είσπραξη του τέλους. Ο ADIF μπορεί επιπλέον να προτείνει στον Υπουργό Δημοσίων Έργων και Μεταφορών την επιβολή και άλλου είδους τελών κατά την αναβάθμιση μιας σιδηροδρομικής γραμμής ή ενός σιδηροδρομικού σταθμού.
            34. Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν συμφωνεί με την ερμηνεία που δίδει η Επιτροπή στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 και υποστηρίζει ότι η λέξη «καθορισμός» που χρησιμοποιείται στη διάταξη αυτή δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη τον καθορισμό του ύψους των τελών. Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι η διάταξη αυτή προβλέπει ότι ο καθορισμός του τέλους διενεργείται από τον διαχειριστή της υποδομής σημαίνει ότι η εν λόγω διάταξη αναφέρεται μόνο στον καθορισμό του συγκεκριμένου τέλους που οφείλεται για τη χρήση της υποδομής σε κάθε ειδική περίπτωση.
            35. Δεδομένου ότι το εν λόγω άρθρο 4 κάνει λόγο τόσο για τον καθορισμό όσο και για την είσπραξη των τελών, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ αφενός του καθορισμού των τελών γενικά, που περιλαμβάνει την οριστική κατάρτιση του πλαισίου και του συστήματος χρέωσης των τελών αυτών και τον καθορισμό των συστημάτων χρέωσης για την υποδομή, για τα οποία αρμόδιος είναι ο Υπουργός Δημοσίων Έργων και Μεταφορών, και αφετέρου του καθορισμού του συγκεκριμένου τέλους σε κάθε ειδική περίπτωση, για τον οποίο αρμόδιος είναι ο ADIF.
            36. Η Ισπανική Κυβέρνηση, βασιζόμενη στη διάκριση αυτή, εκτιμά ότι η ερμηνεία που προτείνει για το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 είναι σύμφωνη με τις άλλες διατάξεις της ίδιας οδηγίας.
            37. Συγκεκριμένα, από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 προκύπτει σαφώς, κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, ότι η μείωση των τελών πρόσβασης στο σιδηροδρομικό δίκτυο εμπίπτει στην αρμοδιότητα του κράτους και όχι του διαχειριστή της υποδομής.
            38. Η διάταξη του άρθρου 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, κατά την οποία οι διαχειριστές της υποδομής μπορούν να εισάγουν καθεστώτα εκπτώσεων, περιλαμβάνεται ρητά στο άρθρο 73, παράγραφος 5, του LSF. Το γεγονός ότι η διατύπωση της διάταξης αυτής είναι γενική δεν σημαίνει ότι δεν μπορούν να προβλέπονται εκπτώσεις.
            39. Η μνεία των τελών που επιβάλλονται από τον διαχειριστή, η οποία περιέχεται στο άρθρο 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, παραπέμπει στα τέλη που επιβάλλει ο διαχειριστής σε συγκεκριμένο χρονικό σημείο και σε συγκεκριμένη περίπτωση. Η χρήση της λέξης «επιβάλλονται» δεν μπορεί να δηλώνει τον γενικό καθορισμό των τελών και του ύψους τους, για τον οποίο αρμόδιος είναι ο Υπουργός Δημοσίων Έργων και Μεταφορών.
            40. Τέλος, η Τσεχική Δημοκρατία τονίζει ότι, κατά την κατάρτιση του πλαισίου χρέωσης, τα κράτη μέλη οφείλουν, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4 της οδηγίας 91/440, να σέβονται «την ανεξαρτησία των μεταφορικών επιχειρήσεων» και όχι του υπεύθυνου για τη σιδηροδρομική υποδομή. Το συμπέρασμά της είναι ότι η παρέμβαση του ενδιαφερόμενου κράτους, που συνίσταται στον καθορισμό των ειδικών χρεώσεων, αποτελεί επιτρεπόμενο μέσο από την άποψη του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            2. Εξέταση της πρώτης αιτίασης
            41. Στο πλαίσιο της αιτίασης αυτής, η Επιτροπή υποστηρίζει κατ’ ουσία ότι η ισπανική νομοθεσία δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, διότι ο καθορισμός του ύψους των τελών διενεργείται με την έκδοση απόφασης του Υπουργού Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Το αποτέλεσμα είναι ότι στον διαχειριστή της υποδομής ανατίθεται μόνο η είσπραξη των τελών. Για τον λόγο αυτό, η εθνική νομοθεσία δεν είναι συμβατή, κατά την Επιτροπή, με την απαίτηση σεβασμού της διαχειριστικής ανεξαρτησίας του διαχειριστή.
            42. Επιβάλλεται ευθύς εξαρχής η παρατήρηση ότι η πρώτη αιτίαση θέτει το ίδιο πρόβλημα που τίθεται με τη δεύτερη αιτίαση που προβάλλει η Επιτροπή στην υπόθεση C-473/10, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, η οποία αφορά την ανεξαρτησία ως προς τη χρέωση, αλλά από αντίθετη οπτική γωνία. Στην εν λόγω υπόθεση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας η αιτίαση αυτή αφορά ειδικότερα την ερμηνεία των όρων «χρέωση» και «είσπραξη», με δεδομένο ότι τα καθήκοντα αυτά δεν εμπίπτουν στα «βασικά καθήκοντα», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, τα οποία πρέπει οπωσδήποτε να ασκούνται από διαχειριστή της υποδομής που να είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση (15) . Θα ήθελα να προσθέσω ότι το τελευταίο αυτό ζήτημα τίθεται επίσης, με κάπως διαφορετικό τρόπο, στην υπόθεση C-545/10, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας.
            43. Θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταρτίσουν ένα πλαίσιο χρέωσης. Συναφώς μπορούν επίσης να καθορίζουν συγκεκριμένους κανόνες χρέωσης, σεβόμενα παράλληλα την ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής. Ο διαχειριστής αυτός έχει την υποχρέωση να καθορίζει το τέλος χρήσης της υποδομής. Επιπλέον, ο εν λόγω διαχειριστής πρέπει να είναι υπεύθυνος και για την είσπραξη του τέλους αυτού. Η τελευταία αυτή υποχρέωση δεν αποτελεί συνεπώς βασικό καθήκον, το οποίο άρα μπορεί να ανατεθεί σε μη ανεξάρτητες επιχειρήσεις ή σε οποιονδήποτε άλλο φορέα. Θα ήθελα να προσθέσω ότι τα άρθρα 4, παράγραφοι 4 και 5, 8, παράγραφος 1, και 11 της οδηγίας αυτής χρησιμοποιούν τον όρο «σύστημα χρέωσης». 
            44. Το κύριο επιχείρημα που προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση για να αντικρούσει την αιτίαση αυτή στηρίζεται στην ερμηνεία της φράσης «καθορισμός του τέλους», η οποία περιέχεται στο εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14. Κατά την κυβέρνηση αυτή, με τη φράση αυτή νοείται μόνο ο καθορισμός του συγκεκριμένου τέλους που οφείλεται για τη χρησιμοποίηση της υποδομής σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. 
            45. Το επιχείρημα αυτό δεν ευσταθεί. Η οδηγία 2001/14 κάνει διάκριση μεταξύ αφενός του πλαισίου χρέωσης και αφετέρου του καθορισμού του τέλους. Με δεδομένη τη διάκριση αυτή, πρέπει, όπως προτείνει η Επιτροπή, να δοθεί στον όρο «καθορισμός» ευρύτερη έννοια από ό,τι στον όρο «εκκαθάριση», η οποία αποτελεί απλώς ένα στάδιο της διαδικασίας χρέωσης και πρέπει να θεωρηθεί ότι καλύπτεται από τον όρο «είσπραξη». Η ορθότητα της ερμηνείας αυτής επιβεβαιώνεται από την ανάλυση του νομοθετικού πλαισίου της επίμαχης διάταξης και από τους σκοπούς της επίμαχης οδηγίας. 
            46. Στο σημείο αυτό θα ήταν χρήσιμο να αναφερθεί παράλληλα η επιχειρηματολογία της Ουγγρικής Κυβέρνησης στην υπόθεση C-473/10, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της διαμόρφωσης των τελών, του καθορισμού τους στην πράξη και της είσπραξής τους. Η διαμόρφωση των τελών αντιστοιχεί στην κατάρτιση των διαφόρων κανόνων χρέωσης από το κράτος μέλος ή τον διαχειριστή της υποδομής. Ο καθορισμός τους στην πράξη αφορά τον καθορισμό των διαφόρων συγκεκριμένων τελών που οφείλει να καταβάλει μια δεδομένη σιδηροδρομική επιχείρηση σε μια συγκεκριμένη κατάσταση λόγω των υπηρεσιών που ζήτησε να της παρασχεθούν. Η είσπραξη συνίσταται στη συγκεκριμένη πράξη καταβολής του τέλους και οι τρόποι καταβολής έχουν καθοριστεί εκ των προτέρων από τον διαχειριστή της υποδομής. 
            47. Στην προκείμενη υπόθεση η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο της Ισπανίας ότι το ύψος των τελών καθορίζεται πλήρως με υπουργική απόφαση, οπότε στον ADIF ανατίθεται μόνο η είσπραξη των τελών. 
            48. Δεν αμφισβητείται βέβαια ότι το άρθρο 8, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 91/440 προβλέπει ότι, αφού συμβουλευθούν τον ενδιαφερόμενο διαχειριστή, «τα κράτη μέλη ορίζουν τις λεπτομέρειες καθορισμού αυτού του τέλους». Στο σημείο αυτό, η έκτη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω οδηγίας είναι προφανώς ακόμη σαφέστερη. Κατά την αιτιολογική σκέψη αυτή, «καθώς δεν υπάρχουν κοινοί κανόνες σχετικά με την κατανομή του κόστους υποδομής, τα κράτη μέλη οφείλουν, αφού συμβουλευτούν τον διαχειριστή της υποδομής, να ορίζουν τους κανόνες που διέπουν τις πληρωμές τελών από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και από τις ενώσεις των επιχειρήσεων αυτών για τη χρησιμοποίηση της σιδηροδρομικής υποδομής».
            49. Εντούτοις, από τη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2001/14 προκύπτει ότι τα συστήματα χρέωσης και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να ενθαρρύνουν τους διαχειριστές σιδηροδρομικής υποδομής να βελτιστοποιούν τη χρήση της υποδομής τους εντός του πλαισίου που θέτουν τα κράτη μέλη. Δεν πιστεύω ότι υπάρχει η δυνατότητα τέτοιας βελτιστοποίησης μέσω του συστήματος χρέωσης, εκτός αν στο πλαίσιο του συστήματος αυτού ο διαχειριστής της υποδομής έχει ορισμένη ευχέρεια και ο ρόλος του δεν περιορίζεται απλώς στον υπολογισμό των τελών. Τα ίδια ακριβώς ισχύουν και για τις αρμοδιότητες του διαχειριστή της υποδομής που απαριθμούνται στα άρθρα 8, παράγραφος 2, και 9 της οδηγίας 2001/14, όσον αφορά την αύξηση ή τη μείωση των τελών. 
            50. Συγκεκριμένα, η οδηγία 2001/14 οριοθετεί έναν τομέα χρέωσης για τον οποίο αποκλειστικά αρμόδιος είναι ο διαχειριστής της υποδομής. Σε σχέση με το κράτος, το ανώτατο όριο του τομέα αυτού προκύπτει από την απαίτηση ύπαρξης ορισμένης διακριτικής ευχέρειας ως προς τη χρέωση, ώστε η χρέωση αυτή να μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μέσο διαχείρισης. Για την επίτευξη του σκοπού της ανεξάρτητης διαχείρισης, το κράτος μπορεί να καθορίζει μόνο το κανονιστικό και το δημοσιονομικό πλαίσιο. Σε σχέση με τους μη ανεξάρτητους επιχειρηματίες, το κατώτατο όριο του τομέα αυτού –κάτω από το οποίο υπάρχει μόνο η «είσπραξη»– αντιστοιχεί στη διάκριση μεταξύ αφενός του υπολογισμού απλώς του τέλους βάσει των αντικειμενικών στοιχείων και κριτηρίων και αφετέρου των αποφάσεων που προϋποθέτουν επιλογές και εκτιμήσεις σχετικά με τους παράγοντες που λαμβάνονται υπόψη για τους υπολογισμούς αυτούς. Η τελευταία αυτή διάκριση είναι κρίσιμη για να εκτιμηθεί αν είναι αναγκαίο να υπάρχει ανεξάρτητος φορέας χρέωσης, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, σε περίπτωση που ο διαχειριστής της υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων. 
            51. Υπέρ της παραπάνω ερμηνείας συνηγορούν άλλωστε η όλη οικονομία της οδηγίας 2001/14 και η θέση που καταλαμβάνει η επίμαχη διάταξη εντός του συστήματος που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία. Θα πρέπει να υπενθυμίσω συναφώς ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, στους διαχειριστές της υποδομής παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου τελών πρόσβασης. Από το άρθρο 9, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας προκύπτει ότι ο διαχειριστής μπορεί να παρέχει εκπτώσεις επί των τελών που εισπράττει από μια σιδηροδρομική επιχείρηση. Τέλος, το άρθρο 30, παράγραφοι 2 και 3, της εν λόγω οδηγίας αποδεικνύει ότι τα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας που πρέπει να έχει ο διαχειριστής της υποδομής αφορούν κυρίως τα κριτήρια που περιέχει η δήλωση δικτύου, τη διαδικασία κατανομής και το αποτέλεσμά της, το καθεστώς χρέωσης και το επίπεδο ή τη διάρθρωση των τελών χρήσης της υποδομής. 
            52. Στην προκείμενη υπόθεση, ως ρυθμιστικός φορέας στην Ισπανία ενεργεί το Υπουργείο Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Εντούτοις, το εν λόγω υπουργείο έχει διττό ρόλο στο πλαίσιο της λειτουργίας του συστήματος χρέωσης, αφού καθορίζει επίσης τα τέλη. Μολονότι βέβαια το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 επιτρέπει να ορίζεται ως ρυθμιστικός φορέας το αρμόδιο υπουργείο, η ίδια αυτή διάταξη απαιτεί, ως αντιστάθμισμα, να είναι ο φορέας αυτός ανεξάρτητος. Το ισπανικό υπουργείο, για να επιτελεί το έργο του ως ρυθμιστικός φορέας και να διασφαλίζει ιδίως τη νομιμότητα των τελών που καθορίζει ο ADIF, δεν μπορεί παράλληλα να καθορίζει τα εν λόγω τέλη, όπως συμβαίνει επί του παρόντος στην Ισπανία (16) .
            53. Κατά συνέπεια, μολονότι το κράτος μέλος μπορεί να καθορίζει τα στοιχεία και τα κριτήρια βάσει των οποίων πρέπει να καθορίζεται το ύψος των τελών, εναπόκειται στον διαχειριστή της υποδομής να καθορίζει, τηρώντας το νομοθετικό και το δημοσιονομικό πλαίσιο που χαράσσει το κράτος, τα τέλη στις συγκεκριμένες περιπτώσεις, αλλά ο καθορισμός αυτός δεν πρέπει να περιορίζεται απλώς στον καθορισμό του τέλους βάσει μαθηματικού τύπου που έχει προκαθοριστεί πλήρως από το κράτος, όπως συμβαίνει στην Ισπανία. Συναφώς ο ADIF δεν έχει καμία διακριτική ευχέρεια προκειμένου να καθορίζει το ύψος του τέλους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, πράγμα που είναι αντίθετο προς το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14. 
            54. Τέλος, θα ήθελα να επισημάνω ότι, κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης τους για να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση υποχρεώσεων και προθεσμιών προβλεπόμενων από οδηγία (17) . Από τη νομολογία συνάγεται επίσης ότι το ίδιο ισχύει ακόμη και όταν οι επίμαχες διατάξεις του εσωτερικού δικαίου είναι συνταγματικής τυπικής ισχύος (18) . 
            55. Κατά συνέπεια, οι διατάξεις για τον καθορισμό των τελών και για τη νομική φύση του ADIF ως δημόσιας επιχείρησης, τις οποίες επικαλείται η Ισπανική Κυβέρνηση, δεν ασκούν καμία επιρροή στην ανάλυση της παράβασης κράτους μέλους που αποτελεί το αντικείμενο της υπό κρίση υπόθεσης.
            56. Το συμπέρασμά μου είναι συνεπώς ότι η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
             Β – Η δεύτερη αιτίαση: παράβαση του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14 
            1. Επιχειρήματα των διαδίκων
            57. Η Επιτροπή επικρίνει την ισπανική νομοθεσία για το ότι δεν περιλαμβάνει κανένα μέτρο εφαρμογής του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14. Συγκεκριμένα, το άρθρο 11 της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 καθορίζει κριτήρια για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής και δεν εντάσσεται στο «σύστημα χρέωσης», πράγμα αντίθετο προς τις απαιτήσεις του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14. 
            58. Ομοίως, τα άρθρα 88 και 89 του LSF, τα οποία χαρακτηρίζουν ορισμένες παραβάσεις της νομοθεσίας για τους σιδηροδρόμους ως «σοβαρές» ή «πολύ σοβαρές», δεν είναι ενταγμένα στο «σύστημα χρέωσης». Τα πρόστιμα που επιβάλλονται για τις παραβάσεις αυτές είναι διοικητικής φύσης κυρώσεις. Οι διατάξεις αυτές επιτρέπουν την επιβολή κυρώσεων στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, αλλ’ όχι στον ADIF.
            59. Η Επιτροπή προσθέτει ότι το άρθρο 73, παράγραφος 5, του LSF δεν αρκεί καθαυτό για την εφαρμογή του συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων, το οποίο αποτελεί το αντικείμενο του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14, αφού απλώς προβλέπει τη δυνατότητα καθιέρωσης ενός τέτοιου συστήματος. Η καθιέρωση τέτοιου συστήματος όμως δεν αποτελεί προνομία, της οποίας η άσκηση να επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, αλλά υποχρέωση επιβαλλόμενη από την οδηγία 2001/14.
            60. Η Επιτροπή τονίζει τέλος ότι ο ADIF εμφανίζει την καθιέρωση του συστήματος κινήτρων ως απλή δυνατότητα και όχι ως υποχρέωση επιβαλλόμενη από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14.
            61. Η Ισπανική Κυβέρνηση αντικρούει τον ισχυρισμό ότι στην εθνική νομοθεσία δεν απαντούν διατάξεις για τη μεταφορά του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14 στην ισπανική έννομη τάξη.
            62. Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, πρώτον, ότι το άρθρο 73, παράγραφος 5, του LSF προβλέπει τη δυνατότητα να λαμβάνονται υπόψη, κατά τον καθορισμό του ύψους των σιδηροδρομικών τελών, λόγοι σχετικοί με τον βαθμό συμφόρησης της υποδομής, με την ανάπτυξη νέων υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς, καθώς και με την ανάγκη παροχής κινήτρων για τη χρησιμοποίηση γραμμών που υποχρησιμοποιούνται, ενώ πρέπει οπωσδήποτε να διασφαλίζεται ο βέλτιστος δυνατός ανταγωνισμός μεταξύ των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων.
            63. Δεύτερον, τα άρθρα 88 και 89 του LSF χαρακτηρίζουν ως διοικητικές παραβάσεις που επισύρουν την επιβολή προστίμου ορισμένες μορφές συμπεριφοράς που έχουν σχέση με τη διατάραξη της λειτουργίας του δικτύου.
            64. Τρίτον, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι ο ADIF επιχειρεί να δημιουργήσει κύκλο πιστών πελατών από σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που να τηρούν τους κανόνες κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής, με σκοπό κυρίως τον περιορισμό στο ελάχιστο των προβλημάτων που εμφανίζονται στο δίκτυο. 
            65. Τέλος, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι κάθε σιδηροδρομική επιχείρηση που ζητεί και λαμβάνει ένα χρονοδιάδρομο οφείλει να καταβάλει ένα τέλος κράτησης κατά το χρονικό σημείο της χορήγησής του, πριν από την πραγματική χρήση του χρονοδιαδρόμου. Η καταβολή του τέλους αυτού σημαίνει την ανάληψη από τη σιδηροδρομική επιχείρηση της δέσμευσης ότι θα χρησιμοποιεί το δίκτυο που αφορούσε η αίτησή της, ειδάλλως θα χάσει την προκαταβολή της.
            66. Η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14 έχει την έννοια ότι θέτει ορισμένο στόχο και επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να χρησιμοποιήσουν τα μέσα επίτευξης του στόχου αυτού. Κατά την κυβέρνηση αυτή, τα κράτη μέλη παραμένουν συνεπώς ελεύθερα να επιλέξουν τα μέσα που θα χρησιμοποιήσουν προς τούτο. Όπως και η Ισπανική Κυβέρνηση, η Γαλλική Κυβέρνηση είναι της γνώμης ότι τα μέσα αυτά, για να είναι σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14, δεν είναι απαραίτητο να εντάσσονται στο πλαίσιο ενός ανεξάρτητου συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων.
            2. Εξέταση της δεύτερης αιτίασης
            67. Θα ήθελα να τονίσω ευθύς εξαρχής ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, τα συστήματα χρέωσης της υποδομής πρέπει να αποτελούν κίνητρο για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή της υποδομής ώστε να ελαχιστοποιούν τα προβλήματα και να βελτιώνουν τις επιδόσεις του σιδηροδρομικού δικτύου, μέσω της καθιέρωσης ενός «συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων».
            68. Από τον φάκελο της υπόθεσης που έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο προκύπτει ότι η εφαρμοστέα ισπανική νομοθεσία προβλέπει μέτρα για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής ή κυρώσεις για τις παραβάσεις της ρύθμισης που διέπει τους σιδηροδρόμους. 
            69. Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι τα μέτρα και οι κυρώσεις που αναφέρει η Ισπανική Κυβέρνηση δεν αποτελούν ενιαίο σύστημα, κατά την έννοια του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14. Τα εν λόγω μέτρα και οι εν λόγω κυρώσεις, που δεν αποτελούν εξάλλου μέρος του συστήματος χρέωσης και επιτρέπουν την επιβολή κυρώσεων στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις μόνο και όχι στον διαχειριστή της υποδομής, δεν συναποτελούν ένα ενιαίο σύνολο που να εμφανίζει συνοχή και διαφάνεια, οπότε δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως «σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων» που να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας 2001/14. Αντίθετα, πρόκειται για μέτρα και κυρώσεις που λαμβάνονται ή επιβάλλονται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και είναι ανεξάρτητα τα μεν από τα δε.
            70. Με άλλα λόγια, τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να θεσπίσουν ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που να αποτελεί μέρος των συστημάτων χρέωσης της υποδομής σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14. Όσον αφορά δε τα μέτρα παροχής κινήτρων, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να επιλέγουν τα κατάλληλα μέτρα, αλλά πρέπει να τηρούν τις απαιτήσεις της εν λόγω οδηγίας, και ιδίως του άρθρου 11, το οποίο απαιτεί τη θέσπιση ενός συστήματος για τη βελτίωση των επιδόσεων, αλλά παρέχει διακριτική ευχέρεια σχετικά με τα συγκεκριμένα μέτρα που πρέπει να περιλαμβάνει το σύστημα αυτό. 
            71. Επιπλέον, από τον φάκελο της υπόθεσης που έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο προκύπτει ότι ο ADIF παρουσιάζει την καθιέρωση του συστήματος κινήτρων την οποία προβλέπει το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14 ως απλή δυνατότητα και όχι ως υποχρέωση των ισπανικών αρχών. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι η απλή αναφορά της δυνατότητας θέσπισης ενός τέτοιου συστήματος δεν αρκεί για τη διασφάλιση της τήρησης του άρθρου 11 της εν λόγω οδηγίας, το περιεχόμενο του οποίου άλλωστε δεν επιβεβαιώνει από καμία άποψη την ορθότητα της ερμηνείας που προτείνει για τη διάταξη αυτή η Ισπανική Κυβέρνηση. 
            72. Το συμπέρασμά μου είναι συνεπώς ότι η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
             Γ – Η πέμπτη αιτίαση: παράβαση των άρθρων 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 
            1. Επιχειρήματα των διαδίκων
            73. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η πρώτη προτεραιότητα που προβλέπει σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 1, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 αντιβαίνει στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, καθόσον παρέχει στον αρμόδιο υπουργό υπερβολικά ευρεία διακριτική ευχέρεια, ενώ το εν λόγω άρθρο 14 προβλέπει ότι πρέπει να ορίζονται οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας.
            74. Η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η πρώτη προτεραιότητα κατανομής αντιβαίνει στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, αυτό το κριτήριο κατανομής παρέχει τη δυνατότητα να δίδεται προτεραιότητα, εφόσον συντρέχουν ειδικές ή εξαιρετικές περιστάσεις, σε άλλου είδους υπηρεσίες και όχι στις υπηρεσίες εμπορευματικών μεταφορών, ώστε να αποφεύγεται το ενδεχόμενο κορεσμού του σιδηροδρομικού δικτύου. 
            75. Η ίδια αυτή κυβέρνηση διευκρινίζει ότι από τότε που άρχισε να ισχύει η υπουργική απόφαση FOM/897/2005 ο Υπουργός Δημοσίων Έργων και Μεταφορών δεν έχει κάνει ποτέ χρήση της δυνατότητας αυτής, πράγμα που αποδεικνύει ότι δεν έχει επ’ αυτού καμία διακριτική εξουσία. 
            76. Όσον αφορά την πρώτη προτεραιότητα κατανομής, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η ερμηνεία που προτείνει η Ισπανική Κυβέρνηση δεν βρίσκει έρεισμα στο κείμενο του άρθρου 11, στοιχείο b, σημείο 1, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005. Κατά την Επιτροπή, η εν λόγω διάταξη δεν αναφέρει πουθενά τη συνδρομή εξαιρετικών ή ειδικών περιστάσεων, για την οποία κάνει λόγο η Ισπανική Κυβέρνηση. Η Επιτροπή προσθέτει ότι η ύπαρξη και μόνο της πρώτης προτεραιότητας συνιστά αιτία νομικής αβεβαιότητας για τις επιχειρήσεις, οπότε η πρακτική που ισχυρίζεται η Ισπανική Κυβέρνηση ότι εφαρμόζουν οι ισπανικές αρχές, δηλαδή η πρακτική της αποχής από τον καθορισμό πρόσθετων προτεραιοτήτων, εκτός από την περίπτωση συνδρομής εξαιρετικών περιστάσεων, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αρκεί για την εφαρμογή του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            77. Η Ισπανική Κυβέρνηση τονίζει συναφώς ότι το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 δεν αναφέρει ρητά την περίπτωση κατά την οποία επιβάλλεται, λόγω συνδρομής εξαιρετικών περιστάσεων, η μεταβολή των προκαθορισμένων προτεραιοτήτων, χωρίς όμως να απαγορεύει στον αρμόδιο φορέα να λαμβάνει υπόψη την περίπτωση αυτή. Κατά συνέπεια, η ερμηνεία του εν λόγω άρθρου 14 την οποία προτείνει η Ισπανική Κυβέρνηση δεν μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη προς την οδηγία 2001/14.
            78. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι η τέταρτη προτεραιότητα κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής την οποία προβλέπει το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 αντιβαίνει στα άρθρα 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            79. Πρώτον, η Επιτροπή θεωρεί ότι η τέταρτη αυτή προτεραιότητα κατανομής αντιβαίνει στο άρθρο 13, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας για τον λόγο ότι μπορεί να έχει στην πράξη ως αποτέλεσμα να παρέχεται σε σιδηροδρομική επιχείρηση το δικαίωμα χρήσης χρονοδιαδρόμου επ’ αόριστο, πράγμα που θα ήταν αντίθετο προς την πρακτική αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης που επιβάλλεται με το εν λόγω άρθρο 13 και κατά την οποία το δικαίωμα χρήσης συγκεκριμένου χρονοδιαδρόμου δεν μπορεί να παρέχεται σε αιτούντες για διάρκεια μεγαλύτερη της διάρκειας μιας περιόδου του πίνακα δρομολογίων. 
            80. Δεύτερον, η Επιτροπή εκτιμά ότι η τέταρτη προτεραιότητα κατανομής δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 για τον λόγο ότι θα μπορούσε αφενός να εμποδίζει στην πράξη τους νεοεισερχόμενους στην αγορά επιχειρηματίες (που είναι συνήθως επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών) να έχουν πρόσβαση σε ελκυστικότερους χρονοδιαδρόμους και αφετέρου να διατηρεί τα πλεονεκτήματα των συνήθων χρηστών (που είναι συνήθως ισπανικές επιχειρήσεις), πράγμα που συνιστά δυσμενή διάκριση. 
            81. Σχετικά με την τέταρτη προτεραιότητα κατανομής, η Επιτροπή τονίζει ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2001/14 προβλέπει ρητά τη δυνατότητα των διαχειριστών της υποδομής να επιβάλλουν τέλη κράτησης, με σκοπό την όσο το δυνατόν αποδοτικότερη εκμετάλλευση του σιδηροδρομικού συστήματος. Η Επιτροπή δεν έχει μεν αντιρρήσεις για το ότι λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ των διαφόρων κριτηρίων κατανομής, η κατά το παρελθόν χρήση της υποδομής από τις επιχειρήσεις, φρονεί όμως ότι, για να μην ευνοείται ο συνήθης χρήστης ενός χρονοδιαδρόμου κατά τρόπο δυσμενή για τους νεοεισερχόμενους επιχειρηματίες, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνο η κατά το παρελθόν χρήση του χρονοδιαδρόμου τον οποίο αφορά κάθε διαδικασία κατανομής, αλλά και η κατά το παρελθόν χρήση παρόμοιων χρονοδιαδρόμων από άλλους επιχειρηματίες. 
            82. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι το άρθρο 22 της οδηγίας 2001/14 δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση κορεσμού της υποδομής, ενώ το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005 έχει εφαρμογή όχι μόνο στην περίπτωση αυτή, αλλά και στη γενικότερη περίπτωση στην οποία για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχουν υποβληθεί περισσότερες από μία αιτήσεις. Εν πάση περιπτώσει, καμία από τις διατάξεις του εν λόγω άρθρου 22 δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν κριτήρια όπως το κριτήριο κατά του οποίου βάλλει η υπό εξέταση αιτίαση.
            83. Η προβλεπόμενη στο άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δυνατότητα σύναψης συμφωνιών-πλαισίων, την οποία επικαλείται η Ισπανική Κυβέρνηση, συνιστά, κατά την Επιτροπή, εξαίρεση από τον γενικό κανόνα και η άσκηση της δυνατότητας αυτής υπόκειται στις προϋποθέσεις του άρθρου 17 της οδηγίας 2001/14. 
            84. Η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η τέταρτη προτεραιότητα κατανομής αντιβαίνει στα άρθρα 13, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
            85. Η κυβέρνηση αυτή υποστηρίζει συγκεκριμένα ότι το κριτήριο που προβλέπεται στο άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφαση FOM/897/2005 αποτελεί ένα απλώς από τα κριτήρια που εφαρμόζονται για την κατανομή της χωρητικότητας, όταν η χωρητικότητα δεν επαρκεί ή έχουν υποβληθεί για τον ίδιο χρονοδιάδρομο περισσότερες από μία αιτήσεις. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, το κριτήριο αυτό συνεπάγεται μια λογική και δίκαιη διάκριση στις περιπτώσεις στις οποίες είναι εύλογο να λαμβάνεται υπόψη η κατά το παρελθόν πραγματική χρήση της χωρητικότητας από τους επιχειρηματίες, προκειμένου να βελτιστοποιηθεί η εκμετάλλευση του σιδηροδρομικού δικτύου.
            86. Συναφώς η Ισπανική Κυβέρνηση παραπέμπει στο άρθρο 22, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14, κατά το οποίο, σε περίπτωση κορεσμένης χωρητικότητας της υποδομής, τα κριτήρια προτεραιότητας λαμβάνουν υπόψη την κοινωνική σημασία μιας υπηρεσίας σε σχέση με οποιαδήποτε άλλη υπηρεσία, η οποία επομένως πρέπει να αποκλείεται.
            87. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, το άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δεν επιβάλλει καμία απόλυτη απαγόρευση χορήγησης σε μια επιχείρηση ενός χρονοδιαδρόμου επ’ αόριστο. Η ορθότητα της ερμηνείας αυτής επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η εν λόγω διάταξη προβλέπει τη δυνατότητα σύναψης συμφωνιών-πλαισίων για τη χρήση της χωρητικότητας στη σχετική σιδηροδρομική υποδομή για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων.
            88. Η Ισπανική Κυβέρνηση εκτιμά επίσης ότι, αν κατά την εξέταση της κατά το παρελθόν χρήσης λαμβάνονταν υπόψη παρόμοιοι χρονοδιάδρομοι, αυτό θα ήταν ένα πρόσθετο στοιχείο νομικής αβεβαιότητας, αφού δεν δίδεται κανείς ορισμός στην ομοιότητα αυτή.
            89. Η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει, τέλος, ότι το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφαση FOM/897/2005 έχει γενική εφαρμογή στις περιπτώσεις στις οποίες για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχουν υποβληθεί περισσότερες από μία αιτήσεις είναι κάπως υπερβολικό, αφού η υποβολή πολλών αιτήσεων για τον ίδιο χρονοδιάδρομο έχει ως αποτέλεσμα τον κορεσμό του.
            2. Εξέταση της πέμπτης αιτίασης
            90. Όσον αφορά καταρχάς την πρώτη προτεραιότητα κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής, την οποία προβλέπει το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 1, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005, επισημαίνεται ότι το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 ορίζει ρητά ότι τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίζουν τους εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας και μπορούν επίσης να καθιερώνουν ορισμένο πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής, σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία που προβλέπεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 91/440.
            91. Η οδηγία 2001/14 απαιτεί βέβαια, όπως προκύπτει από τη δέκατη όγδοη και την εικοστή αιτιολογική σκέψη της, να διαθέτει ο διαχειριστής της υποδομής κάποιο βαθμό ευελιξίας ως προς την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής. Αντίθετα, από το γράμμα της εν λόγω οδηγίας δεν συνάγεται ότι οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας μπορούν να ενέχουν στοιχεία διακριτικής ευχέρειας βασιζόμενα σε πολιτικής φύσης εκτιμήσεις ενόψει της κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής. Συγκεκριμένα, την αρμοδιότητα παροχής προτεραιότητας σε ορισμένες υπηρεσίες έχει ο διαχειριστής της υποδομής, ο οποίος πρέπει να την ασκεί υπό τις αυστηρές προϋποθέσεις του άρθρου 22, το οποίο αφορά τον κορεσμό της υποδομής, και του άρθρου 24, το οποίο αφορά την εξειδικευμένη υποδομή, της οδηγίας 2001/14. 
            92. Στην περίπτωση του Βασιλείου της Ισπανίας, θεωρώ ότι η διακριτική εξουσία που έχει ο υπουργός όχι μόνο όταν συντρέχουν εξαιρετικές περιστάσεις, αλλά και γενικότερα, αντιβαίνει κατά μείζονα λόγο στην οδηγία 2001/14, αφού πρόκειται για το υπουργείο που ενεργεί ως ρυθμιστικός φορέας κατά την έννοια του άρθρου 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14. 
            93. Όσον αφορά την τέταρτη προτεραιότητα κατανομής, την οποία προβλέπει το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005, επισημαίνεται ότι, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2001/14, η μέγιστη διάρκεια χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας υποδομής με τη μορφή σιδηροδρομικής διαδρομής ισούται με μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων. Κατά το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου αυτής, μια σιδηροδρομική επιχείρηση μπορεί, βάσει συμφωνίας-πλαισίου και σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 17 της οδηγίας 2001/14, να χρησιμοποιεί τη χωρητικότητα της υποδομής για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων.
            94. Η οικεία ισπανική νομοθεσία, δηλαδή το άρθρο 11, στοιχείο b, σημείο 4, της υπουργικής απόφασης FOM/897/2005, δεν θέτει την προϋπόθεση ότι, για να λαμβάνεται υπόψη η παραχώρηση και ουσιαστική χρησιμοποίηση από τον αιτούντα τυχόν ωραρίων του πίνακα δρομολογίων πριν από τους χρονοδιαδρόμους που ζητεί να του παραχωρηθούν, πρέπει να υπάρχει συμφωνία-πλαίσιο, όπως απαιτεί η οδηγία 2001/14. Για τον λόγο αυτό, η επίμαχη ισπανική ρύθμιση δεν καλύπτεται από την εξαίρεση την οποία προβλέπει το άρθρο 13, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2001/14, το οποίο επιτρέπει τη χορήγηση δικαιωμάτων χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας υποδομής με τη μορφή σιδηροδρομικής διαδρομής για χρονική περίοδο μεγαλύτερη από μία μόνο περίοδο του πίνακα δρομολογίων.
            95. Όσον αφορά το ζήτημα αν η τέταρτη προτεραιότητα δημιουργεί διακρίσεις, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, θα ήθελα να παρατηρήσω ότι η ίδια η Ισπανική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η προτεραιότητα αυτή συνεπάγεται διάκριση με ταξύ των συνήθων χρηστών και των νεοεισερχόμενων στην αγορά. Κατά την άποψή μου, η διάκριση αυτή αντιβαίνει προδήλως στον βασικό σκοπό της νομοθεσίας της Ένωσης για τους σιδηροδρόμους, δηλαδή στη διασφάλιση πρόσβασης στην υποδομή χωρίς δημιουργία διακρίσεων. Με τον σκοπό αυτό επιδιώκεται το άνοιγμα των σιδηροδρομικών υπηρεσιών που παρέχουν οι κατεστημένοι φορείς στον ανταγωνισμό των νεοεισερχόμενων στην αγορά επιχειρηματιών. 
            96. Η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει τον σκοπό διασφάλισης της κατά το δυνατόν αποδοτικότερης εκμετάλλευσης του σιδηροδρομικού δικτύου ως δικαιολογητικό λόγο για το ότι το κριτήριο της πραγματικής χρήσης του δικτύου, το οποίο χρησιμοποιείται ως κριτήριο για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής, δημιουργεί διακρίσεις. Ο δικαιολογητικός αυτός λόγος δεν μπορεί να γίνει δεκτός. Η ευνοϊκή μεταχείριση του κατεστημένου φορέα δεν οδηγεί αυτόματα σε αποδοτική εκμετάλλευση του δικτύου. 
            97. Θα ήθελα να προσθέσω ότι η οδηγία 2001/14 περιέχει ειδικές διατάξεις για την παροχή κινήτρων για την αποδοτική χρήση της χωρητικότητας της υποδομής. Αυτός ο σκοπός παροχής κινήτρων ενυπάρχει, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 12, το οποίο αφορά τα τέλη κράτησης χωρητικότητας, στο άρθρο 23, παράγραφος 2, το οποίο αφορά τη δέσμευση χωρητικότητας ενόψει της ταχείας ικανοποίησης των προβλέψιμων ad hoc αιτήσεων χωρητικότητας, και το άρθρο 27, το οποίο αφορά τη χρησιμοποίηση των χρονοδιαδρόμων. Η επίδειξη εύνοιας όμως προς τον κατεστημένο φορέα δεν καταλέγεται μεταξύ των μέτρων που αποτελούν, κατά την εν λόγω οδηγία, κίνητρα για αποδοτική εκμετάλλευση του δικτύου. Κατά συνέπεια, το κριτήριο αυτό δεν είναι συμβατό με τις απαιτήσεις της οδηγίας 2001/14, και ιδίως με το άρθρο 13, παράγραφος 2. 
            98. Το συμπέρασμά μου είναι συνεπώς ότι η πέμπτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
            V – Επί των δικαστικών εξόδων 
            99. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
            100. Δεδομένου ότι η Επιτροπή έχει ζητήσει να καταδικαστεί το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα, το αίτημα αυτό θα πρέπει να γίνει δεκτό, εάν το Δικαστήριο δεχθεί, όπως προτείνω, την προσφυγή λόγω παράβασης του εν λόγω κράτους μέλους στο σύνολό της.
            101. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Γαλλική Δημοκρατία και η Τσεχική Δημοκρατία, οι οποίες ζήτησαν να τους επιτραπεί να παρέμβουν στην παρούσα διαφορά, θα φέρουν τα έξοδά τους.
            VI – Πρόταση 
            102. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση με το ακόλουθο διατακτικό:
            «1. Το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφαλείας, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, όσον αφορά
            – το άρθρο 4, παράγραφος 1, καθόσον το κράτος μέλος αυτό προβλέπει ότι τα τέλη για τη χρήση της υποδομής καθορίζονται με υπουργική απόφαση,
            – το άρθρο 11, καθόσον το κράτος μέλος αυτό δεν έχει θεσπίσει τα μέτρα που είναι αναγκαία για την καθιέρωση συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων,
            – το άρθρο 13, παράγραφος 2, καθόσον το κράτος μέλος αυτό παρέχει στον αρμόδιο υπουργό υπερβολικά ευρεία διακριτική ευχέρεια για τη θέσπιση των εκάστοτε κανόνων κατανομής χωρητικότητας, και 
            – το άρθρο 14, παράγραφος 1, καθόσον το κράτος μέλος αυτό προβλέπει ότι για την κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής λαμβάνεται υπόψη η παραχώρηση και ουσιαστική χρησιμοποίηση από τον αιτούντα τυχόν προηγούμενων ωραρίων του πίνακα δρομολογίων.
            2. Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
            3. Η Γαλλική Δημοκρατία και η Τσεχική Δημοκρατία φέρουν τα έξοδά τους.»
            (1) . 
            (2)  – Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφαλείας (EE L 75, σ.  29). Ο τίτλος της οδηγίας 2001/14 τροποποιήθηκε με το άρθρο 30 της οδηγίας 2004/49/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για την ασφάλεια των κοινοτικών σιδηροδρόμων (ΕΕ L 164, σ. 44). Η οδηγία αυτή επιγράφεται πλέον ως εξής: «Οδηγία 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής».
            (3)  – Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης  Οκτωβρίου 2007 (ΕΕ L 315, σ. 44).
            (4)  –	Πρόκειται για τις εκκρεμείς ενώπιον του Δικαστηρίου υποθέσεις: C-473/10, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας· C-512/10, Επιτροπή κατά Πολωνίας· C-528/10, Επιτροπή κατά Ελλάδας· C-545/10, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας· C-555/10, Επιτροπή κατά Αυστρίας· C-556/10, Επιτροπή κατά Γερμανίας· C-557/10, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας· C-625/10, Επιτροπή κατά Γαλλίας· C-627/10, Επιτροπή κατά Σλοβενίας· C-369/11, Επιτροπή κατά Ιταλίας, και C-412/11, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου.
            (5)  – Οδηγία του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου 1991, για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων (ΕΕ L 237, σ. 25).
            (6)  – Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001 (ΕΕ L 75, σ. 1).
            (7)  – BOE  αριθ. 276, της 18ης Νοεμβρίου 2003.
            (8)  –	BOE  αριθ. 315, της 31ης Δεκεμβρίου 2004.
            (9)  –	BOE  αριθ. 315, της 31ης Δεκεμβρίου 2004.
            (10)  –	BOE  αριθ. 85, της 9ης Απριλίου 2005.
            (11)  –	BOE  αριθ. 85, της 9ης Απριλίου 2005.
            (12)  – Οδηγία του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1995, σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις (ΕΕ L  143, σ.  70).
            (13)  – ΒΟΕ  αριθ. 55, της 5ης Μαρτίου 2011.
            (14)  –	Κατόπιν της μερικής παραίτησης της Επιτροπής, οι παρατηρήσεις της Τσεχικής Δημοκρατίας σχετικά με το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 και με το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 έχουν καταστεί εν μέρει άνευ αντικειμένου.
            (15)  –	Συναφώς πρέπει να διευκρινιστεί ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας βασικά καθήκοντα πρέπει να ανατίθενται σε φορείς που δεν παρέχουν οι ίδιοι καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών, ώστε να διασφαλίζεται δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην υποδομή.
            (16)  –	Θα πρέπει να προστεθεί ότι ο φορέας που έχει συσταθεί στην Ισπανία τελεί υπό τον πλήρη έλεγχο του κράτους. Ο ADIF και ο κατεστημένος φορέας, η RENFE, είναι δημόσιες επιχειρήσεις που τελούν υπό την εποπτεία του Υπουργού Δημοσίων Έργων και Μεταφορών. Ο ρυθμιστικός φορέας είναι ενταγμένος στο υπουργείο αυτό και οι αποφάσεις του υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του υπουργού.
            (17)  – Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 2010, C-295/09, Επιτροπή κατά Ισπανίας (σκέψη 10 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
            (18)  – Απόφαση της 6ης Μαΐου 1980, 102/79, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙ, σ. 99, σκέψη 15). Βλ. την πρόσφατη απόφαση της 1ης Απριλίου 2008, C-212/06, Gouvernement de la Communauté française και gouvernement wallon (Συλλογή 2008, σ. I-1683, σκέψη 58 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).