CELEX: 62020CC0620
Language: it
Date: 2022-03-03
Title: Conclusioni dell’avvocato generale M. Campos Sánchez-Bordona, presentate il 3 marzo 2022.###

Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M.  CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 3 marzo 2022 (1)

Causa C‑620/20 P

International Management Group (IMG)

contro

Commissione europea

«Impugnazione -Regolamento finanziario - Tutela degli interessi finanziari dell’Unione - Cooperazione allo sviluppo - Esecuzione del bilancio in gestione indiretta da parte di un’organizzazione internazionale - Decisione di non affidare l’esecuzione del bilancio a un’entità a causa di dubbi sul suo status - Annullamento - Risarcimento - Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli- Principio di buona amministrazione - Esecuzione di una sentenza di annullamento»

1.        I regolamenti finanziari consentono di avvalersi del meccanismo di gestione indiretta per attuare fondi del bilancio dell’Unione. La Commissione ha operato in tal modo, nel 2013, affidando la gestione di taluni fondi di cooperazione allo sviluppo all’entità International Management Group (in prosieguo: l’«IMG»), il cui status di organizzazione internazionale è attualmente oggetto di discussione.

2.        Nel 2014 la Commissione ha congelato i rapporti con l’IMG stanti i dubbi sul suo status giuridico e, nel 2015, le ha comunicato che non avrebbe concluso con essa nuovi accordi di delega in gestione indiretta.

3.        L’IMG ha impugnato le suddette decisioni della Commissione dinanzi al Tribunale, il quale ha respinto le sue domande (2). Tuttavia, in sede di impugnazione dinanzi alla Corte, quest’ultima ha accolto l’impugnazione dell’IMG, ha annullato le decisioni della Commissione e ha rinviato la causa al Tribunale affinché statuisse sulla domanda di risarcimento presentata da tale entità (3). 

4.        Rinviata la causa al Tribunale, quest’ultimo ha infine respinto la domanda di risarcimento (4). L’IMG impugna tale sentenza del Tribunale.
I.      Contesto normativo

5.        Senza che occorra riprodurle, rinvio alle regole finanziarie applicabili alla gestione indiretta del bilancio dell’Unione, esposte nella sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P.

6.        In tale sentenza si richiamano le disposizioni applicabili del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (5) (in particolare, gli articoli 53 e 53 quinquies); del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 (6) (in particolare, l’articolo 43); del regolamento n. 966/2012 (7) (in particolare, gli articoli 58, paragrafo 1, e da 84 a 86); e del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 (8) (in particolare, l’articolo 43).
II.    Fatti

7.        I fatti sono illustrati in dettaglio nella sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P e nella sentenza impugnata, alle quali rinvio.

8.        Trascrivo, della prima sentenza, i seguenti fatti (9):
«—      [s]econdo i suoi statuti, che figurano nel fascicolo trasmesso alla Corte, l’IMG è stata istituita il 25 novembre 1994 come organizzazione internazionale denominata “International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina” con sede in Belgrado (Serbia), con l’obiettivo di consentire agli Stati partecipanti alla ricostruzione della Bosnia‑Erzegovina di disporre di un’entità dedicata a tale fine. Da allora, l’IMG ha progressivamente ampliato il suo campo di attività, ed ha successivamente concluso, il 13 giugno 2012, un accordo sulla sede con il Regno del Belgio.
—      Il 7 novembre 2013, la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione C(2013)7682 final relativa al programma di azione annuale 2013 a favore del Myanmar/Birmania con finanziamento a carico del bilancio generale dell’Unione europea (in prosieguo: la “decisione iniziale”), sulla base dell’articolo 84 del regolamento n. 966/2012.
—      L’articolo 1 di tale decisione dichiara l’approvazione del programma di azione annuale per il 2013 a favore del Myanmar/Birmania, quale precisato agli allegati 1 e 2 della stessa. 
—      L’articolo 3 di detta decisione prevede che i compiti di esecuzione del bilancio in gestione congiunta possono essere affidati alle entità di cui agli allegati 1 e 2 della medesima, previa conclusione di un accordo di delega. 
—      L’allegato 2 della medesima decisione descrive la seconda azione che costituisce il programma di azione annuale per il 2013 a favore del Myanmar/Birmania. Le sezioni 5 e 8 dell’allegato in parola precisano, in sostanza, che tale azione consiste in un programma di sviluppo commerciale i cui costi, stimati in EUR 10 milioni, saranno finanziati dall’Unione europea e la cui attuazione sarà garantita mediante gestione congiunta con l’IMG. Il punto 8.3.1 di detto allegato presenta l’IMG come un’organizzazione internazionale già stabilita in Myanmar/Birmania e coinvolta nell’attuazione di progetti finanziati dall’Unione in tale Stato.
—      Il 17 febbraio 2014 l’OLAF ha informato la Commissione di aver avviato un’indagine sulla natura dell’IMG. 
—      Il 24 febbraio 2014 il Segretario generale della Commissione ha trasmesso tale informazione al direttore generale della cooperazione internazionale e dello sviluppo di detta istituzione, attirando la sua attenzione sulla possibilità di adottare misure cautelari sulla base dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 883/2013. 
—      Il 26 febbraio 2014, tale direttore generale ha adottato misure cautelari sulla base di detta disposizione, giustificandole con il fatto che l’analisi iniziale dell’OLAF aveva fatto emergere dubbi sulla natura dell’IMG (in prosieguo: le “misure cautelari del 26 febbraio 2014”). Tali misure cautelari consistevano, in sostanza, nel vietare temporaneamente, da un lato, la conclusione di qualsiasi nuovo accordo di delega con l’IMG nell’ambito della gestione indiretta del bilancio dell’Unione sulla base del regolamento n. 966/2012 e, dall’altro, l’estensione di tutti gli accordi di delega già conclusi con l’IMG nell’ambito della gestione congiunta del bilancio dell’Unione sulla base del regolamento n. 1605/2002.
—      Il 25 aprile 2014 lo stesso direttore generale ha inviato una lettera all’IMG (in prosieguo: la “lettera del 25 aprile 2014”), in cui ha informato quest’ultima di tre nuovi elementi nel fascicolo della Commissione relativi, in primo luogo, al fatto che cinque Stati membri dell’Unione che l’IMG ha presentato come suoi membri non si consideravano tali, in secondo luogo al fatto che il Segretario generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) aveva dichiarato che l’IMG non era un’agenzia specializzata dell’ONU e, in terzo luogo, al fatto che esistevano dubbi sui poteri delle persone che avevano rappresentato alcuni Stati presenti al momento della firma dell’atto costitutivo dell’IMG. Il direttore generale della cooperazione internazionale e dello sviluppo della Commissione ha inoltre dichiarato che, in considerazione dei dubbi che tali elementi hanno suscitato sulla natura dell’IMG, aveva incaricato i propri servizi di sospendere temporaneamente, rispetto a quest’ultima, il ricorso alle procedure che consentono l’esecuzione di compiti di bilancio da parte di organizzazioni internazionali.
—      Il 15 dicembre 2014 la Commissione ha ricevuto la relazione redatta dall’OLAF al termine della sua indagine (in prosieguo: la “relazione dell’OLAF”), accompagnata da una serie di raccomandazioni. In tale relazione l’OLAF ha accertato, in sostanza, che l’IMG non costituiva un’organizzazione internazionale ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, e ha raccomandato alla Commissione di imporre sanzioni all’IMG, nonché di procedere al recupero degli importi che le erano stati versati in tale qualità.
—      Il giorno successivo, la Commissione ha adottato la decisione del 16 dicembre 2014, basandosi sull’articolo 84 del regolamento n. 966/2012. Ai sensi dell’articolo 1 di tale decisione, l’allegato 2 della decisione iniziale viene sostituito da un nuovo allegato, le cui sezioni 1 e 4.3 prevedono, in sostanza, che l’attuazione del programma di sviluppo commerciale previsto da tale decisione iniziale sarà assicurata in gestione indiretta non più dall’IMG, ma dalla Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (in prosieguo: la “GIZ”).
—      Il 16 gennaio 2015 il servizio giuridico della Commissione ha emesso una nota dal titolo “Analisi giuridica della [relazione dell’OLAF] nell’indagine (...] relativa all’[IMG]” (in prosieguo: il “parere del servizio giuridico”).
—      L’8 maggio 2015 la Commissione ha inviato all’IMG una lettera per informarla del seguito che intendeva dare alla relazione dell’OLAF, nella quale l’ha informata del fatto che, pur astenendosi dal dare seguito alla maggior parte delle raccomandazioni dell’OLAF, essa aveva deciso, tra l’altro, che fino a quando non vi fosse stata la certezza assoluta della natura di organizzazione internazionale dell’IMG, i suoi servizi non avrebbero più concluso con quest’ultima nuovi accordi di delega secondo il regime della gestione indiretta con un’organizzazione internazionale, previsto dal regolamento n. 966/2012. Tale parte della lettera in parola costituisce la decisione dell’8 maggio 2015, menzionata al punto 1 della presente sentenza».
III. Sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P 

9.        L’IMG ha presentato due ricorsi dinanzi al Tribunale avverso le decisioni della Commissione del 16 dicembre 2014 (ricorso T‑29/15) e dell’8 maggio 2015 (ricorso T‑381/15). Essa ha chiesto in entrambi i ricorsi l’annullamento di tali decisioni e, nel secondo ricorso, il risarcimento dei danni cagionati.

10.      Il 2 febbraio 2017 il Tribunale ha emesso due sentenze respingendo, rispettivamente, i ricorsi T‑29/15 e T‑381/15.

11.      L’IMG ha proposto due impugnazioni avverso le suddette sentenze. La Corte, pronunciandosi su di esse nella sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, ha accolto il secondo motivo di entrambe le impugnazioni e ha annullato le sentenze di primo grado.

12.      La Corte ha ritenuto che il Tribunale avesse commesso un errore di diritto «laddove ha giustificato l’adozione delle decisioni controverse [della Commissione] con i dubbi che essa nutriva circa la natura di “organizzazione internazionale” dell’IMG ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012» (10).

13.      Secondo la Corte, gli elementi dedotti dal Tribunale per ritenere giustificati i dubbi della Commissione non erano idonei a dare loro un fondamento giuridico. (11)

14.      La Corte ha ritenuto che dall’accoglimento dei rispettivi secondi motivi di impugnazione si dovessero trarre le seguenti conseguenze:
—      l’errore di diritto commesso dal Tribunale comportava l’annullamento integrale delle sentenze T‑29/15 e T‑381/15;
—      lo stato degli atti consentiva di statuire su entrambe le cause nella parte in cui l’IMG ha chiesto l’annullamento delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015;  
—      dette due decisioni erano viziate dal medesimo errore di diritto delle sentenze T‑29/15 e T‑381/15, pertanto anch’esse dovevano essere annullate integralmente;  
—      lo stato degli atti della domanda di risarcimento dei danni causati all’IMG dalla decisione dell’8 maggio 2015 non consentiva invece di  statuire sulla stessa e, quindi, tale domanda doveva essere rinviata al Tribunale.

15.      L’IMG ha chiesto alla Corte di interpretare i punti da 1 a 3 del dispositivo della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P. Essa ha sostenuto, a tale riguardo, che la Commissione non poteva nutrire dubbi quanto alla sua natura di organizzazione internazionale ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012.

16.      La Corte ha respinto la domanda di interpretazione avanzata dall’IMG (12), precisando, in particolare, di essersi limitata a dichiarare che i dubbi espressi dalla Commissione erano errati, sulla base di alcuni elementi di diritto relativi allo status di organizzazione internazionale dell’IMG. Non aveva invece affatto deciso se, sulla base di un’analisi non viziata da errore di diritto e con tutti gli elementi adeguati, dovesse ritenersi che l’IMG godesse, o no, di tale status (13).
IV.    Sentenza impugnata

17.      A seguito della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P della Corte, il Tribunale, ricevute le osservazioni delle parti, ha pronunciato la sentenza impugnata, con la quale ha respinto la domanda dell’IMG volta a ottenere il risarcimento dei danni asseritamente causati dalla decisione dell’8 maggio 2015.

18.      Nella sentenza impugnata, il Tribunale: 
—      ha ritenuto che la domanda fosse irricevibile in quanto diretta a ottenere il risarcimento di taluni danni aggiuntivi rispetto a quelli che erano indicati nell’atto introduttivo del ricorso o la cui natura era stata modificata. Specificamente, ha dichiarato irricevibili le domande dell’IMG volte a ottenere il risarcimento in natura di alcuni danni materiali e morali che sosteneva di aver subito a causa della decisione dell’8 maggio 2015;
—      ha ritenuto ricevibile la domanda nella parte in cui riguardava un danno materiale quantificato in EUR 3 milioni, da un lato, e, dall’altro, un danno non patrimoniale fissato in un euro simbolico;
—      ha sostenuto che la decisione dell’8 maggio 2015, pur essendo viziata da un illecito per i motivi esposti nella sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, non aveva violato alcuna «norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli». Per suddetto motivo ha ritenuto infondato l’argomento dell’IMG, secondo cui le disposizioni dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012 dovevano essere interpretate alla luce degli insegnamenti di diritto internazionale pubblico che si riferiscono alla nozione di «organizzazione internazionale», nel senso che conferiscono alle entità alle quali la Commissione abbia riconosciuto siffatto status un «diritto acquisito» ad essere trattate come tali;  
—      ha rilevato che, anche ammettendo che il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale a una determinata entità possa essere definitivo ai sensi del diritto internazionale pubblico, il principio di sana gestione finanziaria sancito negli articoli 310 TFUE e 317 TFUE obbliga la Commissione ad adottare tutte le misure necessarie per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, in particolare quando affida l’esecuzione di attività di bilancio a organizzazioni internazionali;  
—      ha aggiunto che dalla sentenza della Corte C‑183/17 P e C‑184/17 P (punti da 88 a 90) risulta che, anche laddove a una determinata entità sia stato riconosciuto lo status di organizzazione internazionale, ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, tale status può essere successivamente rimesso in discussione dalla Commissione, qualora ne sussistano i presupposti.
—      ha respinto, ritenendolo infondato, l’argomento dell’IMG secondo cui si dovrebbe ritenere che l’illiceità della decisione dell’8 maggio 2015, dichiarata dalla Corte, fosse paragonabile a una violazione del principio di buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta e, più precisamente, dell’obbligo di esaminare con cura e imparzialità il suo status di organizzazione internazionale alla luce dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, tenendo conto di tutti gli elementi di diritto e di fatto rilevanti (14);
—      infine, ha affermato che la violazione dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012 invocata dall’IMG non appariva, in ogni caso, «sufficientemente qualificata» ai sensi della giurisprudenza, giacché l’IMG non aveva dimostrato che la Commissione non avesse margine di discrezionalità per applicarli.

19.      In conclusione, il Tribunale ha escluso che sussistesse una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, sicché la domanda di risarcimento dell’IMG doveva essere integralmente respinta.
V.      Altre attività processuali che incidono potenzialmente sulla controversia

20.      Contestualmente al procedimento dinanzi al Tribunale nella causa T‑381/15 RENV, è intercorsa una corrispondenza tra la Commissione e l’IMG sull’esecuzione della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P. Sulla base di tale corrispondenza ne deriva una diversa interpretazione delle relative basi giuridiche:
—      la Commissione ritiene che le decisioni del 14 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 siano state annullate in ragione di un loro difetto di motivazione;
—      l’IMG, invece, ritiene che dall’annullamento derivasse l’obbligo per la Commissione di riconoscerle lo status di organizzazione internazionale ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012.

21.      Nell’ambito della menzionata corrispondenza, il 18 luglio 2019 la Commissione ha inviato all’IMG una lettera nella quale indicava che, con la sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, la Corte non era giunta alla conclusione che l’IMG fosse un’organizzazione internazionale. L’esecuzione di tale sentenza non richiedeva quindi «il riconoscimento automatico dell’IMG come organizzazione internazionale, ma piuttosto il riesame del suo status giuridico alla luce delle informazioni disponibili e delle regole finanziarie applicabili» (15). 

22.      L’IMG ha impugnato tale lettera dinanzi al Tribunale (T‑645/19) chiedendone, da un lato, l’annullamento e, dall’altro, il risarcimento del danno da essa cagionato.

23.      Con ordinanza del 9 settembre 2020 (16) il Tribunale ha respinto il ricorso T‑645/19. Avverso tale ordinanza l’IMG ha proposto l’impugnazione C‑619/20 P.

24.      Infine, l’IMG ha presentato dinanzi al Tribunale un nuovo ricorso per responsabilità extracontrattuale nei confronti della Commissione (causa T‑752/20, IMG/Commissione, tuttora pendente), con cui chiede il risarcimento del danno materiale e immateriale asseritamente subito a seguito del comportamento della Commissione e dell’OLAF nell’ambito dell’indagine di cui è stata oggetto.
VI.    Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte nell’impugnazione C‑620/20 P

25.      L’IMG chiede che la Corte voglia:
—      annullare la sentenza del Tribunale del 9 settembre 2020, causa T‑381/15/RENV;
—      accogliere  le conclusioni formulate in primo grado dalla ricorrente, come riformulate e, di conseguenza:
–        condannare la convenuta al risarcimento del danno materiale e non patrimoniale come illustrato  nelle sue osservazioni successive al rinvio della causa T‑381/15 RENV;
–        condannare la convenuta alla totalità delle spese.

26.      La Commissione chiede alla Corte di respingere l’impugnazione e di condannare l’IMG alle relative spese.

27.      La Corte ha deciso di riunire le impugnazioni C‑619/20 P e C‑620/20 P ai fini della sentenza. 

28.      Come indicato dalla Corte, le presenti conclusioni riguarderanno esclusivamente la causa C‑620/20 P.
VII. Analisi dell’impugnazione C‑620/20 P

A.      In via preliminare: il motivo di impugnazione addotto dalla Commissione

29.      Con lettera del 16 giugno 2021 la Commissione ha informato la cancelleria della Corte di un elemento da essa qualificato come «fatto nuovo rilevante», ovverosia la comunicazione all’IMG, dell’8 giugno 2021, sull’accertamento (con esito negativo) del suo status di organizzazione internazionale, effettuata per dare esecuzione alla sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P alla luce dei regolamenti finanziari del 2002, del 2012 e del 2018. 

30.      Sulla base di tale valutazione, che si applicherebbe retroattivamente dal 2014, l’IMG non può realizzare  l’esecuzione di finanziamenti dell’Unione in gestione indiretta mediante un’organizzazione internazionale. 

31.      La Commissione ritiene che tale circostanza possa privare di oggetto le impugnazioni C‑619/20 P e C‑620/20 P; pertanto, la invoca come motivo (nuovo) di impugnazione, ai sensi dell’articolo 127 del regolamento di procedura della Corte. 

32.      L’IMG si è opposta a tale domanda della Commissione e ha inoltre proposto, dinanzi al Tribunale, ricorso di annullamento avverso la decisione della Commissione contenuta nella lettera dell’8 luglio 2021 (17).

33.      Con tale motivo nuovo, la Commissione chiede che la Corte dichiari in questa sede se l’IMG abbia o meno la qualità di organizzazione internazionale e statuisca che l’oggetto dell’impugnazione è venuto meno. 

34.      La domanda della Commissione è irricevibile nell’ambito della presente impugnazione, giacché:
—      in primo luogo, la legittimità della decisione della Commissione dell’8 luglio 2021 è oggetto di esame dinanzi al Tribunale nella causa T‑509/21, ancora pendente;
—      in secondo luogo, la presente impugnazione verte unicamente sulle conseguenze dell’illiceità valutata nella sentenza C‑183/17 P e C‑84/17 P. In fase di decisione, occorre stabilire se detta illiceità abbia generato la responsabilità dell’Unione. Tale questione non perde la propria ragion d’essere né l’IMG perde il proprio interesse a perseguire un’azione risarcitoria con riferimento a una situazione passata, semplicemente perché la Commissione ha deciso, nel 2021, che l’IMG non è un’organizzazione internazionale ai sensi dei regolamenti finanziari dell’Unione;
—      in terzo luogo, l’oggetto dell’impugnazione non può variare rispetto a quello della sentenza impugnata (18). 
B.      Primo motivo di impugnazione: violazione della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P

1.      Argomenti delle parti

35.      L’IMG sostiene che, nella sentenza impugnata, il Tribunale non si è conformato alla pronuncia della Corte di cui alla sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P. 

36.      A suo avviso, il Tribunale, anziché ritenere pacifica l’illiceità della decisione dell’8 maggio 2015, ammette che la Commissione possa rimettere in discussione lo status di organizzazione internazionale dell’IMG, malgrado la sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P avesse dichiarato infondati i dubbi della Commissione sulla sua natura. 

37.      La Commissione si oppone agli argomenti dell’IMG e chiede che tale motivo di impugnazione sia respinto.
2.      Valutazione

38.      L’articolo 61, secondo comma, dello Statuto della Corte, prevede che, «in caso di rinvio, il Tribunale è vincolato dalla decisione emessa dalla Corte sui punti di diritto». 

39.      A mio avviso, il Tribunale non viola suddetta disposizione né ignora i termini della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P nel momento in cui nega il risarcimento richiesto dall’IMG avendo dichiarato che dalla sentenza in parola non deriva l’obbligo di considerare tale entità come un’organizzazione internazionale autorizzata, ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, affinché le siano affidati compiti di esecuzione del bilancio e possa ricevere i fondi corrispondenti nell’ambito della gestione indiretta. 

40.      In particolare, rispetto a quanto fatto valere dall’IMG, dalla sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P non si evince che, la Commissione, una volta che abbia riconosciuto a un’entità lo status di organizzazione internazionale, non possa più rimetterlo in discussione.

41.      Al contrario, dalla sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P e dalla successiva ordinanza C‑183/17 P-INT si deduce che il riconoscimento da parte della Commissione dello status di organizzazione internazionale, ai fini dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, non era definitivo e poteva, stanti determinati presupposti, essere riesaminato. 

42.      L’ordinanza C‑183/17 P INT è particolarmente significativa a tale riguardo. Come già evidenziato, nella summenzionata ordinanza la Corte circoscrive la portata della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P  dichiarando che non si anticipava la risposta se, dopo un’analisi svolta alla luce di tutti gli elementi rilevanti, l’IMG possedesse, o meno, lo status di organizzazione internazionale. Siffatta  riposta spettava al Tribunale. 

43.      Pertanto, l’annullamento della sentenza del Tribunale e della decisione della Commissione da parte della Corte non comportava, come correttamente dedotto nella sentenza impugnata, che i regolamenti finanziari attribuissero alla ricorrente un diritto a continuare a essere riconosciuta come organizzazione internazionale e, quindi, a concludere con la Commissione accordi di delega in gestione indiretta. 

44.      Si potrebbe anzi aggiungere che, laddove emergano dubbi sullo status di un’organizzazione internazionale come l’IMG, la Commissione ha l’obbligo di riesaminare tale status, prima di affidare a quest’ultima la gestione indiretta di fondi provenienti dal bilancio dell’Unione.

45.      Il primo motivo di impugnazione deve pertanto essere respinto in quanto infondato.
C.      Secondo motivo di impugnazione: violazione della nozione di organizzazione internazionale prevista dai regolamenti finanziari

1.      Argomenti delle parti 

46.      L’IMG contesta alla sentenza impugnata di: a) aver travisato la nozione di organizzazione internazionale prevista dai regolamenti finanziari; b) violare il riconoscimento internazionale e la gerarchia delle norme; e c) non essersi conformata all’interpretazione dei regolamenti finanziari dell’Unione fornita dalla sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P.

47.      L’IMG ritiene che il Tribunale abbia confuso la qualificazione dell’entità come organizzazione internazionale con la sua capacità di garantire la gestione finanziaria dell’Unione. La Commissione deve garantire la sana gestione finanziaria dei fondi provenienti dal bilancio dell’Unione, ma non può negare l’esistenza stessa di un’organizzazione internazionale, ossia la sua opponibilità ai sensi del diritto internazionale. 

48.      La Commissione contesta l’argomento dell’IMG e chiede che il motivo venga respinto in quanto inoperante o manifestamente infondato.
2.      Valutazione

49.      In forza del punto quattro del dispositivo della sentenza C‑183/17 e C‑184/17 P, dopo il rinvio della causa, il Tribunale doveva statuire «sulla domanda di risarcimento [dell’IMG] relativa ai danni che sarebbero stati cagionati a tale entità dalla decisione della Commissione [contenuta nella sua lettera dell’8 maggio 2015]».

50.      Il Tribunale, per decidere su tale domanda, non doveva pronunciarsi sullo status dell’IMG come organizzazione internazionale alla luce delle norme di diritto internazionale pubblico che vincolano l’Unione. Era sufficiente, come ha fatto ai punti da 78 a 80 della sentenza impugnata, porre in rilievo che la nozione di organizzazione internazionale che figura nei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012 fosse la stessa impiegata nel diritto internazionale, sebbene in detti regolamenti sia utilizzata per fini inerenti all’esecuzione del bilancio dell’Unione.

51.      Il Tribunale ha statuito (19), a mio avviso correttamente, che la Commissione, nell’esaminare se la ricorrente fosse un’organizzazione internazionale ai fini della conclusione di accordi di delega in gestione indiretta, «deve non solo tener conto dei principi di diritto internazionale relativi alle organizzazioni internazionali, ma anche adottare tutte le misure necessarie per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, conformemente al principio di [sana gestione finanziaria] sopra menzionato» (20). 

52.      In tale causa, quindi, la natura di organizzazione internazionale dell’IMG ai sensi del diritto internazionale non è un elemento rilevante per determinare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Siffatta responsabilità potrebbe sorgere solo qualora l’illiceità della decisione della Commissione (dell’8 maggio 2015) annullata dalla Corte sia ritenuta una violazione sufficientemente qualificata di una norma dell’Unione che conferisce diritti ai singoli.

53.      Le norme di diritto internazionale invocate dall’IMG, anche laddove facciano parte del diritto dell’Unione, non conferiscono a un’organizzazione internazionale il diritto a che il suo status, una volta riconosciuto dall’Unione, non possa essere riesaminato (21). Il riesame da parte della Commissione, in presenza di prove sufficienti, è coerente con la finalità di garantire una sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione.

54.      Inoltre, un’organizzazione internazionale non può pretendere che la sua partecipazione alla gestione indiretta dei fondi del bilancio dell’Unione per un periodo di tempo le garantisca il diritto di continuare a farlo in futuro. 

55.      Ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, che le consente di scegliere, tra le organizzazioni internazionali, quella più adeguata a effettuare una gestione indiretta dei fondi del proprio bilancio, conformemente ai requisiti del principio di una sana gestione finanziaria.

56.      Gli altri argomenti dell’IMG sul riconoscimento delle organizzazioni internazionali sono inoperanti giacché muovono dalla premessa errata che, nella sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, la Corte abbia attribuito tale qualità all’IMG.

57.      Ad ogni modo, dopo che la Commissione ha adottato la nuova decisione dell’8 luglio 2021 (22), avverso la quale l’IMG ha proposto il ricorso di annullamento T‑509/21, nell’ambito di tale procedimento dinanzi al Tribunale si dovrà stabilire se l’entità in parola possa essere qualificata, o meno, come organizzazione internazionale, ai fini della gestione indiretta di fondi provenienti dal bilancio dell’Unione. La Corte, logicamente, non può anticipare la sentenza che verrà pronunciata dal Tribunale a seguito del  summenzionato ricorso.

58.      Il secondo motivo di impugnazione dev’essere pertanto respinto in quanto infondato, da un lato, e inoperante, dall’altro.
D.      Terzo motivo di impugnazione: violazione del principio di buona amministrazione

1.      Argomenti delle parti

59.      L’IMG sostiene che il Tribunale ha erroneamente ritenuto (punti da 90 a 93 della sentenza impugnata) che non sussiste una violazione del principio di buona amministrazione che faccia sorgere la responsabilità extracontrattuale della Commissione.

60.      L’IMG ritiene che l’infondatezza dei dubbi sul suo status, che ha condotto la Corte ad annullare la decisione della Commissione dell’8 maggio 2015, implichi che quest’ultima istituzione abbia commesso un illecito e violato il principio di buona amministrazione (articolo 41 della Carta), per non avere adempiuto all’obbligo di trattare la sua situazione con cura e imparzialità.

61.      La Commissione respinge tale argomento dell’IMG e suggerisce che il motivo sia respinto.
2.      Valutazione

62.      Il terzo motivo di impugnazione muove da una premessa inadeguata che ne ostacola l’ulteriore sviluppo: deduce, ancora una volta, dalla sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P che la Commissione debba riconoscere automaticamente e irrevocabilmente la sua qualità di organizzazione internazionale, ai fini della gestione indiretta dei fondi del bilancio dell’Unione.

63.      L’IMG equipara l’illiceità commessa dalla Commissione nella sua decisione dell’8 maggio 2015 alla violazione del principio di buona amministrazione, sostenendo che tale violazione genera, di per sé, la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

64.      Come evidenzierò in dettaglio nell’esame del quarto motivo di impugnazione (al quale si sovrappone quello ora esaminato), una semplice violazione del principio di buona amministrazione non è sufficiente a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Per verificarsi, quest’ultima deve avere origine da una violazione sufficientemente qualificata.

65.      L’IMG, in tale motivo, non espone argomenti che dimostrino la sussistenza di una violazione sufficientemente qualificata. In particolare, essa non indica in che modo gli errori di diritto e di valutazione che hanno indotto la Corte ad annullare la decisione della Commissione dell’8 maggio 2015 costituiscano una violazione del principio di buona amministrazione (in particolare con riferimento all’obbligo di agire in modo imparziale)  sufficientemente qualificata.

66.      Occorre, di conseguenza, respingere il terzo motivo di impugnazione in quanto infondato.
E.      Quarto motivo di impugnazione: errata interpretazione della nozione di violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.

1.      Argomenti delle parti

67.      L’IMG ritiene che il Tribunale, ai punti da 87 a 98 della sentenza impugnata, abbia erroneamente applicato il requisito della violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, come requisito per dichiarare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

68.      A suo avviso, le organizzazioni internazionali alle quali la Commissione riconosce la possibilità di una gestione indiretta dei fondi dell’Unione godono del diritto, ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, che il proprio status non sia successivamente riesaminato dalla Commissione.

69.      L’IMG ritiene inoltre che la Commissione non avesse alcun margine di discrezionalità e che la semplice violazione del diritto a che il proprio status non sia contestato comporti una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.

70.      Inoltre, essa fa valere che il Tribunale ha commesso un errore ai punti da 90 a 92 della sentenza impugnata dal momento che non ha riconosciuto che la Commissione ha violato il principio di buona amministrazione. Tale violazione si è verificata giacché la Commissione non ha agito con l’imparzialità che suddetto principio richiede, il che comporta una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.

71.      La Commissione contesta gli argomenti dell’IMG e chiede che tale motivo sia respinto adducendone la parziale irricevibilità, per mancanza di chiarezza riguardo all’asserita violazione del principio di buona amministrazione. 
2.      Valutazione

72.      La Corte ritiene che la sussistenza della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340 TFUE, secondo comma, richieda la compresenza dei seguenti presupposti (23):
—      l’illiceità del comportamento contestato all’istituzione dell’Unione, che deve consistere in una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti a persone fisiche o giuridiche; 
—      l’effettività del danno; e
—       la sussistenza di un nesso casuale fra il comportamento dell’istituzione e il danno lamentato.

73.      Qualora uno di tali presupposti non sia soddisfatto, il ricorso deve essere respinto nella sua interezza senza che sia necessario esaminare gli altri (24).

74.      La Corte afferma che «(…) solo una violazione sufficientemente qualificata, e non una qualsiasi violazione, di una norma del diritto dell’Unione che tutela i soggetti dell’ordinamento è idonea a far sorgere una responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Peraltro, qualora un’istituzione o un organo dell’Unione sia dotato di un potere discrezionale, solo una violazione manifesta e grave, da parte dell’istituzione o dell’organo interessati, dei limiti imposti a tale potere è tale da costituire una siffatta violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione» (25).

75.      Sussiste quindi una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti a persone fisiche o giuridiche quando la violazione sia tale da poter attribuire all’istituzione una violazione manifesta e grave dei limiti imposti al suo potere discrezionale.

76.      Gli elementi da prendere in considerazione al riguardo sono, in particolare, la complessità delle situazioni, il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, nonché l’ampiezza del potere discrezionale che tale norma riserva all’istituzione dell’Unione (26).

77.      Quando un’istituzione dell’Unione dispone di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di detto diritto, tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione (27).

78.      Tuttavia, non esiste un automatismo tra l’assenza del potere discrezionale dell’istituzione e la sussistenza di una violazione sufficientemente qualificata. Una violazione può considerarsi provata solo se si tratta di un’irregolarità che, in circostanze analoghe, un’amministrazione normalmente prudente e diligente non avrebbe commesso (28).

79.      Alla luce di tali criteri vanno esaminati gli argomenti dell’IMG in tale motivo di impugnazione, con cui essa denuncia una duplice violazione asseritamente commessa dalla Commissione: da un lato, dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012 e, dall’altro, del principio (o del diritto) di buona amministrazione.
a)      Violazione dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012

80.      A mio avviso, il Tribunale afferma correttamente che «(…) le disposizioni dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012 relative alla gestione indiretta che si riferiscono alle organizzazioni internazionali non sono norme giuridiche preordinate a conferire ad entità alle quali la Commissione abbia riconosciuto lo status di organizzazione internazionale il diritto di non vedere rimesso in discussione tale status (…)» (29).

81.      I regolamenti finanziari del 2002 e del 2012, invero:
—      conferiscono alla Commissione il potere di affidare a entità terze (nel caso di specie, a organizzazioni internazionali) la gestione indiretta di fondi del bilancio dell’Unione. I regolamenti in parola non conferiscono a tali entità il diritto di essere selezionate ai fini della gestione indiretta, né garantiscono la continuità delle loro funzioni di gestione indiretta del bilancio dell’Unione, oltre lo specifico atto di assegnazione dell’incarico;  
—      concedono alla Commissione un ampio potere discrezionale per decidere, nell’interesse generale dell’Unione, con quale organizzazione internazionale intende effettuare la gestione indiretta dei fondi dell’Unione, una volta che il suddetto status sia stato dimostrato (30);
—      autorizzano la Commissione a riconsiderare, motivatamente, lo status di organizzazione internazionale di tali entità o a riconsiderare l’opportunità di continuare ad affidare loro la gestione indiretta dei fondi dell’Unione (31).

82.      Ebbene, muovendo da tali premesse, questa parte del quarto motivo di impugnazione non potrà essere accolta, per due ragioni:
—      in primo luogo, come ho appena fatto notare, i regolamenti finanziari non conferiscono all’IMG il diritto di continuare a essere riconosciuta come organizzazione internazionale e, quindi, di concludere con la Commissione nuovi accordi di delega in gestione indiretta;
—      in secondo luogo, se si ammettesse (quod non) che i regolamenti in parola attribuiscono tale diritto alle suddette organizzazioni internazionali, l’errore commesso dalla Commissione nella propria decisione dell’8 maggio 2015 non oltrepasserebbe in modo  manifesto e grave i limiti imposti al suo potere discrezionale. 

83.      Ricordo che, nella decisione dell’8 maggio 2015, la Commissione ha informato l’IMG che, fino a quando fosse assolutamente certa la sua natura di organizzazione internazionale, i suoi servizi non avrebbero più concluso con quest’ultima nuovi accordi di delega secondo il regime della gestione indiretta con un’organizzazione internazionale.

84.      Come correttamente rilevato dalla Corte nella sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P tale decisione, relativamente ai dubbi, non conteneva un’analisi che la giustificasse adeguatamente. La sua nullità derivava dall’insufficienza degli elementi di prova forniti dalla Commissione al fine di giustificarla.

85.      Orbene, tale vizio, derivante da un errato giudizio della Commissione, non poteva essere rilevato immediatamente, ma solo dopo un dibattito giuridico in contradditorio, con elementi ragionevoli favorevoli e contrari (32). Non si può quindi affermare che la Commissione abbia oltrepassato in modo  manifesto i limiti imposti al suo potere discrezionale.
b)      Violazione del principio di buona amministrazione

86.      Il diritto (principio) ad una buona amministrazione è sancito dall’articolo 41, comma 1, della Carta, secondo il quale «[o]gni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione» (33).

87.      Tale diritto rinvia a un principio generale dell’ordinamento giuridico dell’Unione (34). Come indicano le Spiegazioni relative alla Carta (35), «l’articolo 41 è basato sull’esistenza dell’Unione in quanto comunità di diritto, le cui caratteristiche sono state sviluppate dalla giurisprudenza che ha consacrato segnatamente la buona amministrazione come principio generale di diritto». 

88.      L’obbligo di diligenza, insito nel principio di buona amministrazione, si applica in maniera generale all’azione della Commissione e implica che essa debba agire con cura e prudenza. Come affermato dalla Corte, «[é] (…) possibile che in capo all’amministrazione comunitaria sorga una responsabilità extracontrattuale per comportamento illecito laddove essa non abbia agito con tutta la diligenza richiesta, cagionando, in tal modo, un danno» (36). 

89.      Per la Corte, «quando una parte deduce in giudizio un manifesto errore di valutazione commesso dalla competente istituzione, il giudice dell’Unione europea deve valutare se tale istituzione abbia esaminato, in modo accurato e imparziale, tutti gli elementi rilevanti della fattispecie sui quali si fondano le conclusioni che ne vengono tratte (…). Questo obbligo di diligenza è infatti inerente al principio di buona amministrazione e si applica in modo generale all’azione dell’amministrazione dell’Unione» (37).

90.      Nella sentenza impugnata il Tribunale è stato eccessivamente conciso nel respingere gli argomenti dell’IMG sull’applicazione di tale principio nei seguenti termini:
—      «nel presente procedimento successivo all’annullamento e al rinvio, la ricorrente ha invocato il principio di buona amministrazione a sostegno dell’argomento secondo cui la Commissione non poteva rimettere in discussione lo status di organizzazione internazionale che essa le aveva riconosciuto in passato. In udienza, in risposta ad un quesito del Tribunale, la ricorrente ha sostenuto che, in forza di detto principio, la Commissione doveva esaminare la sua situazione con cura e imparzialità, alla luce di tutte le informazioni utili» (punto 90).
—      «[L]a Commissione è tenuta ad assicurarsi dello status di organizzazione internazionale dell’entità con cui conclude un accordo di delega in gestione indiretta, anche laddove essa abbia già concluso un accordo della stessa natura con tale entità, dato che il riconoscimento di tale status non può essere considerato come definitivamente acquisito (…). In forza del principio di buona amministrazione e del principio di sana gestione finanziaria (…), non si può censurare la Commissione per il fatto di non concludere nuovi accordi di delega in gestione indiretta con un’entità, quando lo status di organizzazione internazionale di quest’ultima può essere rimesso in discussione a seguito di elementi in tal senso portati a conoscenza di tale istituzione» (punto 91).
—      «Peraltro, la ricorrente non indica sotto quale profilo l’errore di diritto e il manifesto errore di valutazione che hanno indotto la Corte ad annullare la decisione controversa costituirebbero una violazione del principio di buona amministrazione, in particolare per quanto riguarda l’obbligo per la Commissione di agire con imparzialità, che risponderebbe ai requisiti previsti dalla giurisprudenza ricordata al punto 89 [della sentenza impugnata] e che sarebbe quindi idoneo a far sorgere la responsabilità dell’Unione» (punto 92).

91.      L’IMG contesta al Tribunale di non aver rispettato il diritto a una buona amministrazione consistente nel diritto specifico a che la Commissione trattasse la sua situazione con diligenza, cura e imparzialità. Ne rappresenterebbe una prova l’annullamento delle sue decisioni nella sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P.

92.      La Commissione respinge tale censura, adducendo che, affinché sorga la responsabilità extracontrattuale, non è sufficiente un comportamento illecito: occorre altresì provare che l’istituzione ha tenuto un comportamento poco diligente o imparziale, circostanza che, a suo avviso, l’IMG non dimostra.

93.      Alla luce della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, la circostanza per cui la Commissione ha commesso un’illiceità nella decisione dell’8 maggio 2015 non può più essere oggetto di discussione.

94.      Una siffatta decisione illecita  non costituisce, tuttavia, un’automatica violazione del principio di buona amministrazione (per quanto riguarda il diritto degli amministrati a che le questioni che li riguardano siano trattate diligentemente dalle istituzioni dell’Unione) idonea a determinare la responsabilità patrimoniale dell’Unione.

95.      È vero che la decisione dell’8 maggio 2015 commette un errore di valutazione con riferimento agli elementi di prova su cui si fonda. La Commissione la adotta, nell’esercizio del suo potere discrezionale, sulla base di alcuni, ma non di  tutti gli elementi che, a posteriori e dopo il contraddittorio in sede di ricorso giurisdizionale, si sarebbero rivelati necessari per confermare o negare lo status di organizzazione internazionale dell’IMG.

96.      Non ritengo che ciò costituisca una violazione sufficientemente qualificata del principio di buona amministrazione.

97.      La violazione dell’obbligo di diligenza non può essere determinata senza prendere in considerazione il settore, le condizioni e il contesto in cui tale obbligo grava sull’istituzione dell’Unione interessata (38).

98.      La Commissione ha agito al fine di tutelare la buona gestione del bilancio dell’Unione, compito distintivo di un’amministrazione diligente nella cura dei fondi pubblici. Sebbene, ribadisco, i dubbi riguardo al fatto che l’IMG sia un’organizzazione internazionale (e, quindi, riguardo alla sua capacità di realizzare la gestione indiretta dei fondi dell’Unione) non fossero all’epoca sufficientemente fondati, non si può negare che sussistesse incertezza al riguardo.

99.      È vero che la Commissione ha peccato di mancanza di zelo nel raccogliere, nel 2015, tutte le informazioni sull’effettiva natura dell’IMG e che, pertanto, ha deciso sulla base di prove insufficienti, come evidenziato dalla Corte. Può esserle contestato di non aver intrapreso, poi, un’indagine più approfondita, come quella che l’ha condotta ad adottare la nuova decisione dell’8 giugno 2021, per affermare che l’IMG non è un’organizzazione internazionale.

100. La Commissione non avrebbe dovuto attendere l’8 giugno 2021 per chiarire, definitivamente, se l’IMG fosse o meno un’organizzazione internazionale. È cionondimeno vero che la Commissione ha chiesto informazioni all’IMG e che quest’ultima non ha fornito le informazioni richieste; la Commissione ha quindi dovuto rivolgersi agli Stati asseritamente membri di tale entità per sapere essi ne facessero effettivamente parte. Sarebbe stata auspicabile una maggiore diligenza amministrativa, tuttavia non ritengo che il suo comportamento costituisca una violazione sufficientemente qualificata del dovere di diligenza della Commissione connesso al diritto a una buona amministrazione, idonea a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione (39).

101. In un regime di responsabilità extracontrattuale delle istituzioni dell’Unione meno rigoroso di quello derivante dalla giurisprudenza della Corte, il mero annullamento di una decisione potrebbe eventualmente comportare l’obbligo di risarcire il danno cagionato.

102. Ciò non accade se tale responsabilità extracontrattuale non è causata da una violazione qualsiasi bensì da una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica dell’Unione che tutela i singoli. Inoltre, «qualora un’istituzione o un organo dell’Unione sia dotato di un potere discrezionale, solo una violazione manifesta e grave, da parte dell’istituzione o dell’organo interessati, dei limiti imposti a tale potere è tale da costituire una siffatta violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione» (40), circostanza che, come già osservato, non si è verificata nella presente fattispecie.

103. Ritengo pertanto che la Commissione, pur avendo adottato la decisione dell’8 maggio 2015 in assenza degli elementi di prova necessari, non abbia commesso una violazione sufficientemente qualificata consistente nell’inosservanza del proprio dovere di diligenza. Il suo errore, seppur indiscutibile, non può essere considerato come inescusabile (41), né erano irragionevoli (42) le sue conclusioni, alle quali si sarebbe potuto eccepire, tuttavia, la mancanza di sufficienti elementi di prova a sostegno delle stesse. 

104. In definitiva, il quarto motivo di impugnazione deve essere respinto perché infondato.
F.      Quinto, sesto e settimo motivo di impugnazione: violazioni connesse al danno subito dall’IMG

1.      Argomenti delle parti

105. Con il quinto motivo di impugnazione, l’IMG fa valere che, quanto alle domande di cui al punto 40, trattini dal primo al terzo, della sentenza impugnata, il Tribunale ha violato il principio del risarcimento in natura, ha violato l’obbligo di motivazione, ha violato i requisiti di ricevibilità, e ha violato gli articoli 76, lettera e), e 84, paragrafo 1, del proprio regolamento di procedura.

106. Con il sesto motivo di impugnazione, l’IMG sostiene che, quanto alle domande di cui al punto 40, quarto trattino, della sentenza impugnata, il Tribunale ha violato l’obbligo di motivazione e ha violato gli articoli 76, lettera e), e 84, paragrafo 1, del proprio regolamento di procedura.

107. Con il settimo motivo di impugnazione, l’IMG fa valere che, quanto al danno non patrimoniale, il Tribunale ha violato il principio del risarcimento in natura, ha violato l’obbligo di motivazione e ha violato gli articoli 76, lettera e), e 84, paragrafo 1 del proprio regolamento di procedura, oltre a violare la competenza del giudice estesa al merito.

108. La Commissione si oppone a questi tre motivi e chiede che siano respinti.
2.      Valutazione

109. A mio avviso, se la Corte respinge i precedenti motivi, deve respingere questi tre motivi di impugnazione in quanto inoperanti.

110. Secondo una giurisprudenza costante «la sussistenza della responsabilità extracontrattuale dell’Unione (…) richiede la compresenza (…) [del]l’illiceità del comportamento contestato all’istituzione dell’Unione, l’effettività del danno e la sussistenza di un nesso causale fra il comportamento dell’istituzione e il danno lamentato (…). Qualora uno di tali presupposti non sia soddisfatto, il ricorso deve essere respinto nella sua interezza senza che sia necessario esaminare gli altri presupposti della responsabilità extracontrattuale (…)». (43)

111. Finora ho cercato di chiarire che non sussiste una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti all’IMG. Dal momento che non è stato soddisfatto il primo dei presupposti essenziali per far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, non è necessario pronunciarsi sulla sussistenza e sulla quantificazione del danno.

112. Suggerisco pertanto che il quinto, il sesto e il settimo motivo di impugnazione siano respinti in quanto inoperanti.
VIII. Sulle spese 

113. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, che si applica al procedimento di impugnazione secondo quanto disposto dall’articolo 184, paragrafo 2, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è fatta domanda.

114. Poiché la Commissione ha chiesto che l’IMG fosse condannata alle spese e che le sue conclusioni fossero respinte, quest’ultima va condannata alle spese.
IX.    Conclusione

115. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di:
1)      dichiarare irricevibile il motivo nuovo di impugnazione presentato dalla Commissione;
2)      respingere il primo, il terzo e il quarto motivo di impugnazione in quanto infondati;
3)      respingere il secondo motivo di impugnazione, in parte in quanto infondato e in parte in quanto inoperante; 
4)      respingere il quinto, il sesto e il settimo motivo di impugnazione in quanto inoperanti;
5)      condannare l’International Management Group a sopportare le proprie spese nonché quelle della Commissione europea, salvo quelle relative al motivo nuovo di impugnazione presentato da tale istituzione.

1      Lingua originale: lo spagnolo.

2      Sentenza del Tribunale del 2 febbraio 2017, IMG/Commissione (T‑381/15, non pubblicata, EU:T:2017:57).

3      Sentenza della Corte del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78; in prosieguo: la «sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P»).

4      Sentenza del Tribunale del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑381/15 RENV, non pubblicata, EU:T:2020:406). In prosieguo: la «sentenza impugnata».

5      Regolamento del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 1995/2006 del Consiglio, del 13 dicembre 2006 (GU 2006, L 390, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento finanziario 2002»).

6      Regolamento della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità di esecuzione del regolamento n. 1605/2002 (GU 2002, L 357, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 478/2007 della Commissione, del 23 aprile 2007 (GU 2007, L 111, pag. 13).

7      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento n. 1605/2002 (GU 2012, L 298, pag. 1). Tale regolamento è stato abrogato, a sua volta, dal regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316 /2013, (UE) n. 223/2014 e (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1). 

8      Regolamento delegato della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento n. 966/2012 (GU 2012, L 362, pag. 1).

9      Sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, punti da 16 a 28.

10      Sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, punto 97.

11      Ibidem, punti da 94 a 96. In tali punti si precisa quanto segue:
-      riguardo al dubbio «se diversi Stati presentati dall’IMG come suoi membri lo fossero effettivamente, dalle constatazioni del Tribunale risulta che i dubbi della Commissione al riguardo concernevano soltanto “alcuni” membri dell’IMG e, più precisamente, cinque di essi su un totale di sedici. Ebbene, tali dubbi, anche a volerli supporre fondati, non hanno come conseguenza, in diritto internazionale, di privare l’entità di cui tali Stati membri non sarebbero – o non sarebbero più – membri della qualità di “organizzazione internazionale”, a maggior ragione quando, come nel caso di specie, gli Stati interessati costituiscono una parte ampiamente minoritaria dell’entità in questione».
-      Riguardo ai dubbi «relativi ai poteri delle persone che hanno rappresentato taluni Stati al momento della firma dell’atto costitutivo dell’IMG, occorre parimenti rilevare che [tale secondo elemento] potrebbe eventualmente mettere in dubbio la validità dell’atto di firma, in particolare da parte di tali Stati, dell’atto costitutivo dell’IMG, ma non la validità dell’istituzione stessa di quest’ultima, in quanto le eventuali irregolarità di rappresentanza menzionate riguardavano soltanto un numero limitato di Stati partecipanti».
-      Riguardo al «terzo elemento, secondo il quale il Segretario generale dell’ONU avrebbe indicato all’OLAF che l’IMG non era un’agenzia specializzata dell’ONU, è sufficiente rilevare che esso era privo di qualsiasi rilevanza giuridica. Infatti, (…) i regolamenti finanziari del 2002 e del 2012 non impongono in alcun modo che una determinata entità, per poter essere qualificata come “organizzazione internazionale”, sia un’agenzia dell’ONU. Inoltre, nel caso di specie, era pacifico che l’IMG non avesse mai sostenuto di essere una siffatta agenzia, ma ha rivendicato la qualità di “organizzazione internazionale del settore pubblico istituita mediante un accordo intergovernativo” (…)».

12      Ordinanza del 9 giugno 2020, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507; in prosieguo: l’«ordinanza C‑183/17 P INT»).

13      Ibidem, punto 23.

14      Per giungere a tale conclusione, il Tribunale si è basato su tre considerazioni. In primo luogo, secondo una giurisprudenza costante, suddetto principio «non attribuisce, di per sé, diritti ai singoli, salvo quando costituisce espressione di diritti specifici». Inoltre, dalle valutazioni giuridiche precedentemente effettuate da tale organo giurisdizionale risulta che la Commissione può mettere in discussione lo status di organizzazione internazionale dell’IMG, ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012. L’IMG, infine, non ha dimostrato come l’illiceità che ha condotto la Corte ad annullare la decisione dell’8 maggio 2015 costituisca una violazione del principio di buona amministrazione e, più specificamente, del dovere di diligenza della Commissione.

15      La Commissione ha nuovamente chiesto all’IMG di fornire i documenti indicati nella sua lettera del 6 maggio 2019 precisando che, in caso contrario, si sarebbe rivolta direttamente agli Stati che secondo l’IMG erano suoi membri.

16      Ordinanza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑645/19, non pubblicata, EU:T:2020:388).

17      Causa T‑509/21.

18      Nel punto 39 della sentenza impugnata, si precisa, con riferimento all’oggetto della controversia successivo all’annullamento e al rinvio, che «[i]n udienza, in risposta ad un quesito del Tribunale, le parti hanno confermato che l’oggetto della presente controversia sarebbe limitato al risarcimento del danno derivante dalla decisione della Commissione contenuta nella lettera dell’8 maggio 2015, annullata dalla Corte, di non concludere con la ricorrente nuovi accordi di delega in gestione indiretta “fino a quando non vi sia la certezza assoluta del [suo status] di organizzazione internazionale” (…)». Il corsivo è mio.

19      Punto 80 della sentenza impugnata.

20      Su tale principio, si vedano le sentenze del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), punti da 100 a 102; e del 28 febbraio 2019, Alfamicro/Commissione (C‑14/18 P, EU:C:2019:159), punti da 65 a 67. 

21      La Commissione afferma che il riesame sia una prassi amministrativa frequente (che viene effettuata, soprattutto, in caso di modifica legislativa dei regolamenti finanziari, come nel caso del regolamento delegato 2015/2462) e che non abbia generato contenzioso, salvo nel caso dell’IMG.

22      Paragrafi 29 e 30 delle presenti conclusioni

23      Sentenze del 28 ottobre 2021, Vialto Consulting/Commissione (C‑650/19 P, EU:C:2021:879), punto 138; del 5 febbraio 2021, Dalli/Commissione (C‑615/19 P, EU:C:2021:133), punto 41; e del 5 settembre 2019, Unione europea/Guardian Europe e Guardian Europe/Unione europea (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672), punto 147; del 13 dicembre 2018, Unione europea/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:1014), punto 117; e del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione (C‑352/98 P, EU:C:2000:361), punto 42.

24      Sentenza del 5 febbraio 2021, Dalli/Commissione (C‑615/19 P, EU:C:2021:133), punto 42; e del 5 settembre 2019, Unione europea/Guardian Europe e Guardian Europe/Unione europea (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672), punto 148.

25      Sentenza del 4 aprile 2017, Mediatore/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256), punto 37.

26      Sentenza del 30 maggio 2017, Safa Nicu Sepahan/Consiglio (C‑45/15 P, EU:C:2017:402), punto 30.

27      Sentenze del 28 ottobre 2021, Vialto Consulting/Commissione (C‑650/19 P, EU:C:2021:879), punto 142; del 20 gennaio 2021, Commissione/Printeos (C‑301/19 P, EU:C:2021:39), punto 103; e del 10 dicembre 2002, Commissione/Camar e Tico (C‑312/00 P, EU: C:2002:736), punto 54.

28      Sentenze del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694), punto 43; del 23 marzo 2004, Mediatore/Lamberts (C‑234/02 P, EU: C:2004:174), punto 49; e del 4 aprile 2017, Mediatore/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256), punto 31.

29      Punto 88 della sentenza impugnata.

30      Sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, punto 89: «(…) quando la Commissione intende adottare una decisione che affida compiti di esecuzione del bilancio ad una determinata entità, essa ha il dovere di assicurarsi che quest’ultima possieda la qualità di organizzazione internazionale».

31      Ibidem, punto 90: «(…) quando, a seguito dell’adozione di una decisione che affida compiti di esecuzione del bilancio ad una determinata entità in qualità di organizzazione internazionale, la Commissione adotta decisioni come quelle di cui trattasi sulla base di elementi a suo parere idonei a rimettere in discussione tale qualità, dette decisioni devono essere motivate sia in diritto che in fatto». 

32      Tale affermazione, a mio avviso, è corroborata dal fatto che, nelle conclusioni presentate nelle cause C‑183/17 P e C‑184/17 P (EU:C:2018:782), l’avvocato generale Saugmandsgaard Øe ha ritenuto che «il Tribunale non abbia utilizzato erroneamente il proprio potere di controllo giurisdizionale quando ha concluso che, tenuto conto degli elementi di prova contenuti nel fascicolo, era legittima e legale la decisione della Commissione di non affidare più compiti di esecuzione del bilancio dell’Unione all’IMG, in un certo senso a titolo precauzionale, finché la questione della natura giuridica di tale ent[ità] non fosse stata chiarita» (paragrafo 64). 

33      La Corte ritiene che le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione siano tenuti a rispettare i diritti fondamentali garantiti dal diritto dell’Unione, tra i quali figura il diritto a una buona amministrazione, sancito dall’articolo 41 della Carta [sentenze del 21 ottobre 2021, Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863), punti 51 e 52; e del 27 marzo 2019, August Wolff e Remedia/Commissione (C‑680/16 P, EU:C:2019:257), punto 24 e giurisprudenza ivi citata].

34      Sentenze dell’8 maggio 2014, N. (C‑604/12, UE:C:2014:302), punto 49; e del 19 giugno 2014, Commune de Millau e SEMEA/Commissione (C‑531/12 P, EU:C:2014:2008), punto 97.

35      GU  2007, C 303, pag. 17.

36      Sentenza del 16 dicembre 2008, Masdar(UK)/Commissione (C‑47/07, EU:C:2008:726, punto 91).

37      Sentenza del 22 novembre 2017, Commissione/Bilbaína de Alquitranes e altri (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), punto 35.

38      Sentenze del 4 aprile 2017, Mediatore/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256), punto 40; e del 30 gennaio 1992, Finsider e altri/Commissione (C‑363/88 e C‑364/88, EU:C:1992:44) punto 24.

39      Inoltre, in circostanze simili, qualsiasi altra amministrazione che avesse dubbi sulla natura giuridica di un’organizzazione da associare alla gestione indiretta di fondi pubblici avrebbe potuto commettere una siffatta irregolarità.

40      Sentenza del 4 aprile 2017, Mediatore/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256), punto 37.

41      Sentenze del 30 gennaio 1992, Finsider e altri/Commissione (C‑363/88 e C‑364/88, EU:C:1992:44) punto 22; e del 4 luglio 2000, Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357), punti 42 e 43. 

42      Sentenza del 22 ottobre 1991, Nölle (C‑16/90, EU:C:1991:402), punto 13.

43      Sentenza del 5 febbraio 2021, Dalli/Commissione (C‑615/19  P, EU:C:2021:133), punt[i 41 e] 42; e del 5 settembre 2019, Unione europea/Guardian Europe e Guardian Europe/Unione europea (C‑447/17  P e C‑479/17  P, EU:C:2019:672), punt[i 147 e] 148.