CELEX: 62011CC0241
Language: cs
Date: 2013-03-21
Title: Stanovisko generálního advokáta - Jääskinen - 21 března 2013. # Evropská komise proti České republice. # Nesplnění povinnosti státem - Směrnice 2003/41/ES - Činnosti institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohled nad nimi - Neúplné provedení ve stanovené lhůtě - Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti - Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku - Článek 260 odst. 2 SFEU - Peněžité sankce - Paušální částka. # Věc C-241/11.

Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            I – Úvod 
            1. Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Česká republika tím, že nepřijala opatření ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze dne 14. ledna 2010, Komise v. Česká republika(2), který se týká neúplného provedení směrnice 2003/41/ES o institucích zaměstnaneckého penzijního pojištění(3), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU. Komise kromě toho požaduje, aby Soudní dvůr uložil České republice zaplacení paušální částky ve výši 3 364 395,20 eur. 
            2. Soudní dvůr tak stojí před významným úkolem, běžným jak ve vnitrostátních právních řádech, tak v unijním právu, zejména v oblasti hospodářské soutěže, který spočívá ve vyměření sankce.
            3. Zvláštnost projednávané věci spočívá v tom, že protiprávní jednání konstatované v rozsudku Soudního dvora na základě článku 258 SFEU, a sice výše uvedeném rozsudku Komise v. Česká republika, mělo vzhledem k neexistenci institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění (dále jen „IZPP“) usazených na území daného státu velmi malý praktický dopad v českém právním řádu.
            4. V této souvislosti připomínám, že Komise zveřejnila v oblasti peněžitých sankcí ve smyslu článku 260 SFEU řadu sdělení(4), která mají sjednotit praxi ukládání uvedených sankcí a zároveň přispět k rovnému zacházení s členskými státy. Soudní dvůr však není návrhy formulovanými Komisí v uvedených sděleních vázán(5) . 
            5. Z uvedených sdělení mimo jiné vyplývá, že podle názoru Komise je jakékoliv porušení unijního práva, a zejména nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, závažné. Takový přístup je podle mě poněkud rétorický, jelikož patrně vylučuje jakýkoliv přezkum přiměřenosti sankce a jakoukoli její individualizaci, bez ohledu na zásady obvykle uznávané v oblasti represe.
            6. Je pravda, že na rozdíl od vnitrostátních právních řádů, které často klasifikují protiprávní jednání podle ukládaných sankcí, unijní právo takové rozlišování nezná. Nicméně prvkem společným vnitrostátním právům i unijnímu právu je zohlednění stupně protiprávnosti, chápané jako překročení normy uskutečněné s určitou mírou úmyslu či nedbalosti(6) . 
            7. V systému upraveném článkem 260 SFEU za účelem ukládání paušální částky umožňuje určit povahu protiprávního jednání především jeho závažnost.
            8. Soudní dvůr tedy může za účelem zajištění přiměřenosti mezi spáchaným protiprávním jednáním a zamýšlenou sankcí činit mezi porušeními unijního práva rozdíl a rozlišovat lehká, střední a závažná nesplnění povinnosti. Nadto vzhledem k tomu, že protiprávnost nezávisí pouze na vnějším jednání jednajícího a následcích činu, ale souvisí i s okolnostmi vlastními osobě jednajícího, zejména s jeho záměry, musí vyměření paušální částky rovněž zohledňovat na jedné straně polehčující okolnosti, jako je loajální spolupráce, a na druhé straně přitěžující okolnosti, jako je opakované protiprávní jednání ze strany dotyčného členského státu. 
            9. Konečně, zvážení všech těchto prvků spadá do výkonu soudního přezkumu v plné jurisdikci, k němuž je Soudní dvůr v rámci ukládání peněžitých sankcí stanovených v článku 260 SFEU oprávněn. 
            II – K relevantní unijní právní úpravě 
            10. Se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byl postup před zahájením soudního řízení, který se podle článku 260 SFEU použije v případě nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, zkrácen zrušením požadavku odůvodněného stanoviska Komise. Jak vyplývá ze znění uvedeného článku, Komise musí před předložením věci Soudnímu dvoru zaslat dotyčnému členskému státu pouze výzvu dopisem. 
            11. Směrnice 2003/41, jejíž neúplné provedení znamenalo nesplnění povinnosti České republiky, stanoví pravidla činností IZPP a dohledu nad nimi. IZPP jsou instituce, jejichž účelem je poskytování důchodových dávek v souvislosti s profesní činností na základě individuální nebo kolektivní dohody nebo smlouvy mezi zaměstnavateli a jejich zaměstnanci nebo organizacemi zastupujícími zaměstnance. Cílem směrnice 2003/41 v tomto ohledu je vytvořit vnitřní trh s poskytováním zaměstnaneckého penzijního pojištění v celoevropském měřítku. Avšak podle zásady subsidiarity zůstává členským státům plná odpovědnost za organizaci jejich důchodových systémů a rozdělení úloh mezi tři „pilíře“ důchodového systému, takže v rámci druhého pilíře jim konkrétně přísluší vymezit úlohu a funkce jednotlivých druhů IZPP.
            12. Za účelem dosažení stanovených cílů ukládá směrnice 2003/41 členským státům různé povinnosti ve vztahu k IZPP usazeným na jejich území, zejména zákonné oddělení přispívajících podniků od IZPP (článek 8), dodržování podmínek pro provoz (článek 9), jejich kontrolu (článek 13) a vytvoření technických rezerv (články 15 až 18). Kromě toho čl. 20 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že členské státy musí dovolit podnikům usazeným na jejich územích využívat služeb IZPP povolených v jiných členských státech a IZPP povoleným na svých územích musí dovolit poskytovat služby podnikům usazeným na územích jiných členských států. Odstavce 2 až 4 tohoto článku v tomto ohledu upřesňují pravidla kontroly přeshraniční činnosti IZPP. 
            13. Podle čl. 22 odst. 1 směrnice 2003/41 měly členské státy přijmout předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 23. září 2005.
            III – Rozsudek C-343/08, Komise v. Česká republika 
            14. Ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Česká republika Soudní dvůr rozhodl, že Česká republika tím, že ve stanovené lhůtě nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s články 8, 9, 13, články 15 až 18 a čl. 20 odst. 2 až 4 směrnice 2003/41, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 22 odst. 1 této směrnice. 
            15. V odpověď na argumentaci České republiky, že neexistence IZPP v tomto členském státě odůvodňuje neprovedení ustanovení směrnice 2003/41, Soudní dvůr v bodech 37 až 52 rozsudku připomněl, že podle judikatury a při neexistenci zeměpisného důvodu, který by učinil provedení dotčených ustanovení zcela bezpředmětným, je důležité, aby v případě, že se Česká republika rozhodne doplnit svůj vnitrostátní důchodový systém systémem zaměstnaneckého penzijního pojištění spadajícím do druhého pilíře, všechny subjekty práva v tomto členském státě, stejně jako ostatní subjekty práva v Evropské unii, znaly svá práva a povinnosti.
            16. V bodech 53 až 62 rozsudku měl Soudní dvůr naproti tomu za to, že provedení dotčených ustanovení nijak nenutí Českou republiku změnit její vnitrostátní důchodový systém. Konkrétně, směrnici 2003/41 nelze podle Soudního dvora vykládat tak, že členskému státu, který z důvodu neexistence druhého pilíře zakazuje vznik IZPP na svém území, ukládá tento zákaz odstranit.
            IV – Postup před zahájením soudního řízení, žaloba k Soudnímu dvoru ve věci C-241/11 a vývoj v průběhu tohoto řízení 
            17. Dopisem ze dne 19. února 2010 vyzvala Komise Českou republiku, aby jí sdělila opatření a přesný harmonogram, které česká vláda zamýšlí přijmout za účelem splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Tento členský stát v odpovědi uvedl, že nezbytná opatření budou přijata nejpozději v červnu 2012. Dopisem ze dne 17. června 2010 ministr financí České republiky Komisi sdělil, že rozhodnutí o způsobu provedení směrnice 2003/41 bude přijato vládou, která vzejde z parlamentních voleb konaných ve dnech 28. a 29. května 2010. Následně dopisem ze dne 1. října 2010 oznámil, že pracovní dokument týkající se provedení uvedené směrnice bude v brzké době předložen vládě. 
            18. Dopisem ze dne 29. října 2010 zaslala Komise České republice výzvu k předložení jejího vyjádření ve lhůtě dvou měsíců od doručení uvedeného dopisu. Na žádost České republiky Komise souhlasila s prodloužením této lhůty do 28. ledna 2011. 
            19. V odpověď na uvedenou výzvu Česká republika uvedla, že připravuje návrh zákona, který bude předložen vládě v prvním čtvrtletí roku 2011 a parlamentu v dubnu 2011, takže nabude účinnosti ve třetím čtvrtletí.
            20. Dne 19. května 2011 Komise podala projednávanou žalobu, v níž navrhuje, aby Soudní dvůr:
            – určil, že tento členský stát nepřijal opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika, jakož i
            – uložil uvedenému státu penále ve výši 22 364,16 eur za každý den prodlení s přijetím opatření, která vyplývají z uvedeného rozsudku, a to ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci do dne přijetí uvedených opatření, a 
            – uložil mu rovněž paušální částku ve výši 5 644,80 eur za každý den prodlení s přijetím těchto opatření, a to ode dne vyhlášení dotčeného rozsudku do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, nebo do dne přijetí uvedených opatření.
            21. Dne 2. září 2011 informovala Česká republika Komisi o tom, že dne 31. srpna 2011 byl vyhlášen a nabyl účinnosti zákon č. 260/2011(7) (dále jen „zákon č. 260/11“), který podle tohoto členského státu zajišťuje úplné splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Poté, co Komise posoudila obsah zákona č. 260/11, dospěla ve své replice k závěru, že Česká republika uvedla své právní předpisy do souladu s uvedeným rozsudkem. Komise proto upustila od svého návrhu na uložení penále. Trvá nicméně na svém návrhu na zaplacení paušální částky. 
            V – K žalobě a argumentaci účastnic řízení 
            A – K existenci nesplnění povinnosti 
            22. Úvodem je třeba podotknout, že od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle článku 260 SFEU datum uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem vydané na základě odst. 2 druhého pododstavce tohoto článku(8) . 
            23. I když Česká republika nezpochybňuje realitu vytýkaného nesplnění povinnosti, ale pouze závažnost protiprávního jednání, jak vyplývá z výkladu Komise, nic to nemění na tom, že v okamžiku uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem Komise, která byla prodloužena, Česká republika nepřijala veškerá opatření nezbytná k úplnému splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Je tedy třeba shledat, že Česká republika porušila svou povinnost vyplývající z čl. 260 odst. 1 SFEU. 
            B – K návrhu na uložení paušální částky 
            24. Vzhledem k tomu, že opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika byla přijata v průběhu tohoto řízení, návrh na uložení zaplacení penále se podle judikatury stal bezpředmětným(9) . 
            25. Komise naproti tomu trvá na svém návrhu na uložení zaplacení paušální částky vypočtené v souladu s výše uvedeným sdělením Komise z roku 2005. Z uvedeného sdělení vyplývá, že paušální částka odpovídá výsledku vynásobení denní částky počtem dnů trvání protiprávního jednání. Denní částka je výsledkem vynásobení základní paušální sazby(10) koeficientem závažnosti protiprávního jednání (na stupnici od 1 do 20) a faktorem „n“, který odráží hrubý domácí produkt členského státu a počet hlasů, které má tento stát v Radě Evropské unie. 
            26. Komise zdůrazňuje povinnost každého členského státu provést směrnici 2003/41 v plném rozsahu, i když v projednávaném případě nemělo neprovedení z důvodu neexistence druhého pilíře v českém důchodovém systému v praxi žádný konkrétní dopad. Připomíná, že záměrem unijního zákonodárce při přijetí směrnice 2003/41 bylo, aby všechny členské státy definovaly podmínky nezbytné pro činnost IZPP na svých příslušných územích. Kromě toho dotčené normy směrnice 2003/41 i obsah výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika byly podle Komise formulovány jasně a neponechávají žádný prostor k pochybnostem ohledně jejich provedení.
            27. Co se týče podrobností výpočtu paušální částky, Komise navrhuje použít koeficient závažnosti 8, jelikož normy směrnice 2003/41 jsou podle jejího názoru zásadní pro poskytování přeshraničních služeb ze strany IZPP a bez jejich úplného provedení do vnitrostátního právního řádu nejsou vytvořeny podmínky pro fungování vnitřního trhu s poskytováním zaměstnaneckého penzijního pojištění. Komise zdůrazňuje, že neprovedení představuje porušení zásady právní jistoty, jehož závažnost se zvyšuje v případě ustanovení týkajících se obezřetnostních pravidel a pravidel dohledu, která mají zajistit budoucím důchodcům vysokou úroveň bezpečnosti. 
            28. Komise dále v odpověď na argument České republiky vycházející z částečného provedení směrnice 2003/41 ve stanovené lhůtě uvádí, že tato okolnost na situaci nic nemění. Částečné provedení se totiž týkalo pouze IZPP poskytujících přeshraniční služby v České republice. Nebylo tudíž možné z něj vyvodit podmínky fungování IZPP podléhajících dohledu českých orgánů ani to, jaká obezřetnostní pravidla se na tyto instituce vztahují. 
            29. Česká republika zpochybňuje především závažnost přetrvávání nesplnění povinnosti konstatovaného ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Česká republika, která je podle ní velmi malá, nebo dokonce žádná. Uvedený členský stát má za to, že by mu nemělo být uloženo zaplacení paušální částky nebo že by její výše měla být s ohledem na zvláštnosti projednávané věci výrazně snížena. 
            30. Česká republika poukazuje nejprve na to, že posouzení závažnosti nesplnění povinnosti provedené Komisí je založeno na nesprávném základním předpokladu, jelikož Komise směšuje tuto otázku s otázkou porušení unijního práva. Dále Česká republika připomíná, že při posouzení stupně závažnosti protiprávního jednání je třeba zohlednit dopady nesplnění povinnosti na soukromé a veřejné zájmy, jakož i naléhavost, s níž je třeba dotyčný členský stát přimět k tomu, aby dostál svým povinnostem, význam právního pravidla, jehož porušení bylo konstatováno, a přístup dotyčného členského státu.
            VI – Obecné posouzení 
            A – K povaze paušální částky 
            31. Z judikatury, zejména navazující na rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie(11), vyplývá, že obě peněžité sankce stanovené v čl. 260 odst. 2 SFEU neplní stejnou funkci. Zatímco se uložení penále jeví jako vhodné k přimění členského státu k tomu, aby co nejrychleji ustal ve vytýkaném protiprávním jednání, uložení zaplacení paušální částky spočívá spíše v posouzení dopadů nesplnění povinnosti dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy(12) . 
            32. Paušální částka tedy představuje sankci v úzkém slova smyslu. Na rozdíl od penále, které má povahu v zásadě donucovací, úlohou paušální částky je potrestat předchozí nečinnost dotyčného členského státu. 
            33. Soudní dvůr tedy při vymezení paušální částky zdůraznil její odrazující charakter a funkci prevence protiprávního jednání v budoucnu(13) . Podle názoru Komise může hrozba jejího uložení členský stát zejména přimět k tomu, aby vyhověl původnímu rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, co nejdříve, a zvláště před druhým předložením věci Soudnímu dvoru(14) .
            34. Navíc trestní povaha paušální částky znamená, že tato částka má retributivní funkci, která odpovídá zásadě, že jakékoliv protiprávní jednání musí být potrestáno přiměřenou sankcí, aby byla obnovena vláda práva. 
            35. Vzhledem k tomu, že protiprávní jednání je aktem vzdoru proti zavedenému právnímu řádu, sankce představuje spravedlivou odpověď na toto jednání. Spravedlivost odpovědi nicméně podle mne vyžaduje, aby uložená paušální částka byla co možná nejnižší v případě nesplnění povinnosti, jejichž závažnost se jeví být obzvláště malá. 
            36. Z judikatury v tomto ohledu vyplývá, že Soudnímu dvoru při výkonu jeho posuzovací pravomoci přísluší, aby výši paušální částky stanovil takovým způsobem, aby byla přizpůsobena okolnostem a přiměřená zjištěnému nesplnění povinnosti, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu(15) . Uložení paušální částky musí v každém jednotlivém případě záviset na všech relevantních skutečnostech souvisejících jak s charakteristikami zjištěného nesplnění povinnosti, tak s přístupem dotyčného členského státu(16) . 
            37. Odrazující povaha paušální částky byla posílena zejména výše uvedeným rozsudkem ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie, v němž Soudní dvůr rozhodl uložit zaplacení paušální částky i přes úplné splnění povinností vyplývajících z původního rozsudku před ukončením řízení zahájeného na základě článku 260 SFEU (bývalý článek 228 ES). Soudní dvůr tedy potvrdil svou posuzovací pravomoc ohledně nezbytnosti uložit paušální částku s ohledem na okolnosti konkrétního případu, přičemž zdůraznil, že se nejedná o automatickou sankci.
            B – K úloze sdělení Komise o provádění článku 260 SFEU 
            38. Je nesporné, že pokyny, které jsou obsaženy ve výše uvedených sděleních Komise, k provádění článku 260 SFEU přispívají k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně úkonů tohoto orgánu(17) .
            39. Na rozdíl od vnitrostátních právních řádů, kde stanovení pravidel nebo praxe týkajících se vyměření sankcí přísluší nejčastěji zákonodárci, státnímu zastupitelství nebo případně odvolacím soudům či nejvyšším soudům, v oblasti použití článku 260 SFEU vzala úkol zveřejnit tento referenční nástroj na sebe Komise.
            40. Domnívám se, stejně jako generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer, že i když se nejedná o normativní předpisy v pravém slova smyslu, orgán, který je autorem těchto sdělení, je jimi vázán, přinejmenším v tom smyslu, že se od nich může odchýlit pouze s odpovídajícím odůvodněním, jinak by byla porušena zásada rovného zacházení(18) . 
            41. Podotýkám nadto, že v jiných oblastech unijního práva, a zejména v právu hospodářské soutěže, se Komise přijetím takových pravidel chování a zveřejněním oznámení, že je napříště použije na případy jimi dotčené, omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci(19) . Komise je tudíž vázána sděleními, jež vydá, pokud se neodchylují od norem Smlouvy(20) . 
            42. Je třeba zdůraznit, že sdělení Komise o provádění článku 260 SFEU jsou pro Soudní dvůr nástrojem nezbytným k tomu, aby mohl uplatňovat spravedlivou a koherentní praxi, která přispívá k předvídatelnosti výkonu spravedlnosti. Sdělení totiž přispívají k vytvoření metodického a rigorózního přístupu v oblasti ukládání peněžitých sankcí ze strany Soudního dvora. Úlohou návrhů Komise je hlavně umožnit Soudnímu dvoru zvolit kategorii sankcí, která odpovídá povaze vytýkaného protiprávního jednání. Představují tedy pro Soudní dvůr orientační výchozí bod pro celkové posouzení vytýkaného nesplnění povinnosti a tvoří mechanismus zajišťující, aby vyměření sankce nebylo svévolné nebo subjektivní, třebaže nikdy nedosáhne matematické objektivity. 
            43. Připomínám však, že se Soudní dvůr může opírat o výše uvedená sdělení pouze jako o analytický rámec a metodologické vodítko. Při výkonu své diskreční pravomoci tudíž Soudní dvůr není zejména povinen uvádět podrobnosti výpočtu paušální částky, kterou dotyčnému členskému státu ukládá.
            VII – K metodologii ukládání paušální částky 
            A – Uplatňování kritéria závažnosti v praxi Komise 
            44. Podle svého sdělení z roku 2005(21) Komise pro účely výpočtu výše paušální částky vychází ze tří kritérií, a to závažnosti protiprávního jednání, doby trvání protiprávního jednání a platební schopnosti členského státu. Zásadní obtíž při uplatňování uvedených kritérií tkví podle mého názoru v nebezpečí překrývání se – zejména – kritérií závažnosti a doby trvání. Trvání protiprávního jednání v čase totiž vedle toho, že představuje objektivní parametr, může důvodně přispět ke zvýšení závažnosti vytýkaného nesplnění povinnosti. 
            45. V tomto ohledu, třebaže uznávám velkou různorodost vytýkaných nesplnění povinnosti, musím nicméně poznamenat, že se použití koeficientu závažnosti ze strany Komise za účelem uplatnění peněžitých sankcí vyznačuje jistým nedostatkem soudržnosti(22) . 
            46. Zarážející je totiž zjištění, že v případě penále Komise v jedné z dosud nejkomplexnějších věcí týkajících se uplatnění peněžitých sankcí na situaci všeobecného a strukturálního nesplnění povinnosti navrhla koeficient závažnosti 10. Naproti tomu v pozdější věci týkající se nesplnění povinnosti výlučně legislativního charakteru byl koeficient stanoven na 11(23) . Nadto v jediné věci, v níž kvůli nedostatku důkazů nemohlo být nesplnění povinnosti určeno, Komise navrhla koeficient závažnosti 14(24) . Konečně, Komise dokonce v jedné věci týkající se neprovedení směrnice navrhla pouze koeficient 1(25) . 
            47. Co se týče konkrétně návrhů na uložení paušální částky ve věcech týkajících se neprovedení směrnic, Komise navrhla koeficienty 11(26) a 12(27) . Naproti tomu ve věcech týkajících se nenavrácení státních podpor, které se vyznačují vysokým stupněm komplexnosti, se navrhovaný koeficient pohyboval mezi 5(28), 8(29) a 12(30) . 
            48. Pro srovnání a připomenutí podotýkám, že v projednávaném případě Komise posoudila závažnost nesplnění povinnosti tak, že odůvodňuje uplatnění koeficientu 8 na stupnici do 20. 
            B – Analýza závažnosti protiprávního jednání pro účely uložení paušální částky 
            49. Nejprve připomínám, že na rozdíl od deklaratorního rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU, který odráží objektivní stav unijního práva(31), rozsudek vydaný na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, kterým se ukládají peněžité sankce, má v sobě subjektivní prvek, jelikož zahrnuje posouzení zavinění členského státu. Tento druhý rozsudek má nadto konstitutivní účinek, rozhodne-li se Soudní dvůr uvedené sankce uložit. 
            50. Podle mého názoru zahrnuje posouzení závažnosti protiprávního jednání spočívajícího v nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora na jedné straně aspekty subjektivní povahy, které se týkají zejména zavinění členského státu, a na straně druhé určení závažnosti, které je založeno na objektivních skutečnostech týkajících se rozsahu protiprávního jednání a jeho následků. 
            1. K subjektivní dimenzi závažnosti protiprávního jednání 
            51. Ze subjektivního hlediska vyvstává při vyměření paušální částky otázka, zda členský stát jednal po vyhlášení prvního rozsudku o nesplnění povinnosti v dobré víře. Tato situace se posuzuje z hlediska opatření přijatých uvedeným členským státem ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU. 
            52. V tomto ohledu mezi relevantní analytické parametry patří posouzení řádné péče a loajální spolupráce členského státu. Soudní dvůr tak může určit, zda dané nesplnění povinností je důsledkem úmyslného nebo pouze nedbalostního jednání, a případně stupeň uvedené nedbalosti. Podle mého názoru je zásadní, aby loajálnímu členskému státu nebylo uloženo zaplacení paušální částky rovnocenné paušální částce uložené členskému státu, který neprokázal sebemenší dobrou vůli. 
            53. Co se týče konkrétně přístupu České republiky v projednávané věci, ze spisu vyplývá, že uvedený členský stát splnil v plném rozsahu povinnosti vyplývající z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika tím, že 19 měsíců po vyhlášení uvedeného rozsudku, tedy šest měsíců po podání projednávané žaloby k Soudnímu dvoru, přijal právní předpisy provádějící směrnici 2003/41. 
            54. Česká republika odůvodň uje své prodlení vnitrostátní situací, a sice změnou vlády po parlamentních volbách, debatou o reformě vnitrostátního systému sociálního zabezpečení, jakož i hospodářskou nestabilitou související se světovou finanční krizí. 
            55. Je pravda, že podle ustálené judikatury se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, zvyklostí nebo okolností vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva(32) . 
            56. Nicméně s ohledem na zásadu impossibilium nulla obligatio est Soudní dvůr může při svém posouzení závažnosti nesplnění povinnosti pro účely případného uložení peněžitých sankcí zohlednit skutečné obtíže, které může mít členský stát při plnění povinností vyplývajících z rozsudku na základě článku 258 SFEU(33) . Na rozdíl od řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU totiž nelze v rámci řízení podle článku 260 SFEU použít přístup založený na objektivní odpovědnosti. 
            57. Česká republika ve svých písemnostech zdůrazňuje, že proces plnění povinností vyplývajících z rozsudku zahájila v měsíci následujícím po vyhlášení rozsudku a že mimoto plnila povinnost loajální spolupráce s Komisí, neboť vždy zevrubně odpověděla na její žádosti. Česká republika kromě toho poukazuje na to, že směrnice 2003/41 byla již provedena částečně ve stanovené lhůtě, a tedy před vyhlášením prvního rozsudku Soudního dvora(34) . Úplné provedení bylo nadto završeno v průběhu tohoto řízení. 
            58. V tomto ohledu je podle mě zjevné, že Česká republika skutečně prokázala loajální spolupráci s útvary Komise v rámci vzájemné korespondence. 
            59. Podle mého názoru je nadto nesporné, že částečné nebo plné provedení v průběhu řízení před Soudním dvorem na základě článku 260 SFEU je skutečností hovořící ve prospěch dotyčného členského státu. Soudní dvůr de facto  zohledňuje tento aspekt při svém posouzení závažnosti nesplnění povinnosti, aniž to osvobozuje členský stát od povinnosti nést důsledky jeho nesplnění povinnosti ve formě zaplacení paušální částky(35) . 
            60. Přesto shledávám v přístupu České republiky přitěžující faktor vyplývající z jisté nedbalosti, jakož i z nekonzistence vnitrostátních postupů, což způsobilo bezdůvodné prodlení s plněním povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora. Ode dne vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika byl totiž rozsah legislativních prací, které měly být provedeny za účelem splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku, jasně definován. Intenzita úsilí nutného k tomuto účelu se přitom nezdá být přehnaná, a to ani v politickém kontextu parlamentních voleb. 
            61. Závěrem mám za to, že vzhledem k takovémuto přístupu, který byl silně poznamenán nedbalostí, se Soudní dvůr nemůže vyhnout tomu, aby České republice uložil zaplacení paušální částky. 
            2. K objektivní dimenzi závažnosti protiprávního jednání 
            62. Objektivní stránka parametru závažnosti byla v judikatuře Soudního dvora definována hlavně ve vztahu k povaze protiprávního jednání. Mezi faktory v tomto ohledu relevantní patří doba trvání nesplnění povinnosti od rozsudku, jímž bylo toto nesplnění určeno, jakož i dotčené veřejné a soukromé zájmy(36) . Kromě toho je pozoruhodné, že Soudní dvůr často výši paušální částky oproti částce navrhované Komisí sníží(37) . 
            63. Třebaže připouštím, že parametry doby trvání a závažnosti se překrývají, chtěl bych tuto analýzu zaměřit na objektivní prvek závažnosti tvrzeného nesplnění povinnosti a následně se věnovat problematice běhu času. 
            64. K dopadu dotčeného neprovedení na veřejné a soukromé zájmy je třeba připomenout, že cílem směrnice 2003/41 je zavést vnitřní trh s poskytováním zaměstnaneckého penzijního pojištění, v rámci něhož musí mít IZPP možnost volně poskytovat své služby a disponovat svobodou investování(38) . 
            65. Rád bych předeslal, že nesplnění povinnosti vytýkané v projednávané věci České republice Komisí je podle mého názoru méně závažné, než jak plyne z výkladu Komise. Mám totiž za to, že je třeba zohlednit polehčující okolnosti ve prospěch České republiky. 
            66. Zaprvé vzhledem k tomu, že podle rozsudku Soudního dvora směrnice 2003/41 uvedenému členskému státu neukládá ani vytvoření druhého pilíře, ani zrušení zákazu vzniku IZPP na jeho území, skutečný dopad neprovedení předmětných ustanovení není téměř žádný Vzhledem k tomu, že hlavním cílem provedení je informovat subjekty, jichž se případně činnost IZPP týká, nelze totiž neexistenci uvedeného provedení do českého právního řádu, v němž druhý pilíř vnitrostátního důchodového systému chybí, považovat za obzvláště závažnou. Dopad vytýkaného protiprávního jednání na veřejné a soukromé zájmy je tudíž velmi omezený.
            67. Zadruhé s ohledem na zvláštní situaci panující v České republice mohl velmi široký výklad směrnice 2003/41, který hájila Komise v rámci první žaloby pro nesplnění povinnosti, skutečně vyvolávat zmatek(39) . I kdyby tedy Česká republika prokázala obzvláštní pečlivost, nebyla by každopádně během celé doby trvání prvního řízení o nesplnění povinnosti schopna přijmout účinná opatření za účelem ukončení vytýkaného nesplnění povinnosti. 
            68. Třebaže by vnitrostátní opatření, která měla být přijata, postrádala konkrétní uplatnění, trvala by tato situace pouze do zavedení druhého pilíře vnitrostátním zákonodárcem do vnitrostátního důchodového systému. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že v takovém případě mohl zákonodárce změnit takto stanovený právní rámec v rámci mezí vyplývajících ze směrnice 2003/41.
            C – Analýza doby trvání protiprávního jednání pro účely uložení paušální částky 
            69. Toto řízení upozorňuje na dva aspekty týkající se zohlednění běhu času. Zaprvé vyžaduje posouzení doby, která byla nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Zadruhé se týká rychlosti, s níž Komise zahájila řízení podle článku 260 SFEU. 
            70. Pokud jde nejprve o první aspekt, je podle mého názoru zjevné, že kritérium doby trvání protiprávního jednání v kontextu splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora je prvek, který je plně pod kontrolou dotyčného členského státu. Tento stát se může rozhodnout buď zahájit plnění povinností v okamžiku, který považuje za vhodný, nebo – v případě, že přetrvávají pochybnosti o rozsahu jeho povinností – požádat o výklad vydaného rozsudku na základě článku 258 SFEU v souladu s článkem 43 statutu Soudního dvora Evropské unie ve spojení s článkem 158 jednacího řádu Soudního dvora(40) . 
            71. Z tohoto důvodu doba trvání přispívá ke zvýšení objektivní závažnosti nesplnění povinnosti spočívajícího v nevyhovění rozsudku Soudního dvora, a může tedy být použita jako orientační prvek analytického rámce vyměření sankce, a sice v projednávaném případě paušální částky. 
            72. Česká republika ve svých písemnostech uvádí, že k odstranění nesplnění povinnosti konstatovaného Soudním dvorem v jeho rozsudku přistoupila bezodkladně. Navíc vzhledem k tomu, že jediným cílem provedení bylo informovat dostatečným způsobem subjekty práva potenciálně dotčené v případě eventuálního zavedení druhého pilíře na území České republiky, relativizuje tento členský stát naléhavost přijetí opatření vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika.
            73. Komise opětovně zdůrazňuje, že rozsudku o nesplnění povinnosti musí být vyhověno v co možná nejkratší lhůtě. V projednávaném případě byl však zákon č. 260/11 přijat až 19 měsíců po vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Nadto ode dne vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika do dne uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem, zaslané v rámci řízení podle článku 260 SFEU, uplynulo dvanáct měsíců. Konečně, od data stanoveného v čl. 22 odst. 1 směrnice 2003/41 k jejímu provedení do dne uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem uplynulo pět let a čtyři měsíce.
            74. V tomto ohledu připomínám, že parametr objektivní odpovědnosti členského státu, na kterém je založena žaloba podle článku 258 SFEU, nelze použít v rámci řízení o uložení peněžitých sankcí podle článku 260 SFEU. 
            75. Judikatura vyžaduje, aby plnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné lhůtě(41), což znamená, že členský stát musí zahájit kroky ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku co možná nejrychleji po jeho vyhlášení. Nicméně není pochyb o tom, že v závislosti na vnitrostátních politických a administrativních zvláštnostech, jakož i na stupni komplexnosti zjištěného nesplnění povinnosti dojde k úplnému splnění povinností vyplývajících z rozsudku až později. Stanovení paušální částky tedy musí takovéto okolnosti zohledňovat. 
            76. Kromě toho prostý fakt zahájení plnění povinností vyplývajících z rozsudku samozřejmě nezaručuje účinné a úplné splnění povinností, jestliže na tom nemá členský stát žádný bezprostřední zájem. Není totiž vyloučeno, že členský stát přijme přechodné opatření a oznámí jej Komisi s cílem pozdržet její analýzu stavu plnění povinností, aniž zamýšlí splnit povinnosti vyplývající z rozsudku Soudního dvora v plném rozsahu(42) . Určení paušální částky musí zahrnovat i prvky, které mohou členské státy od takovýchto zdržovacích taktik odradit. 
            77. Vzhledem k explicitnímu charakteru vytýkaného nesplnění povinnosti nelze v projednávané věci podle mého názoru přetrvávání neplnění povinnosti po dobu 19 měsíců od vyhlášení výše uvedeného rozsudku ze dne 14. ledna 2010, Komise v. Česká republika, odůvodnit. 
            78. Pokud jde o druhý aspekt, a to rychlost, se kterou by Komise měla zahájit řízení podle článku 260 SFEU, ze spisu vyplývá, že Komise zaslala první žádost o informace týkající se stavu plnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika měsíc po vyhlášení uvedeného rozsudku a výzvu dopisem o devět měsíců později. Doba mezi datem rozsudku a uplynutím lhůty stanovené ve výzvě dopisem dosahuje téměř jednoho roku. 
            79. V tomto ohledu stojí za povšimnutí, že s výjimkou velmi komplexních nesplnění povinnosti se praxe Komise vyznačuje postupným zkracováním lhůty, kterou poskytuje členskému státu ode dne vyhlášení prvního rozsudku o nesplnění povinnosti do uplynutí lhůty stanovené dříve v odůvodněném stanovisku a nyní ve výzvě dopisem. V prvních věcech předložených na základě bývalého článku 228 ES tato lhůta činila dva a půl roku(43), čtyři a půl roku(44), a dokonce devět let(45) . V novějších věcech se lhůta pohybovala od jednoho roku do dvou let(46) . 
            80. Poskytnutí příliš velkorysé lhůty ze strany Komise se přitom může odrazit na výpočtu paušální částky. Trvání postupu před zahájením soudního řízení i řízení před Soudním dvorem totiž přispívá ke zvýšení paušální částky, zejména v případě, kdy povinnosti vyplývající z prvního rozsudku nebyly splněny v plném rozsahu ke dni vyhlášení druhého rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU(47) . 
            81. I když připouštím, že Komise zaslala první dopis relativně předčasně, domnívám se tedy, že lhůta uvedená ve výzvě dopisem, podle níž měla Česká republika na splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora jeden rok, není s ohledem na rozsah legislativních změn nezbytných k ukončení vytýkaného nesplnění povinnosti nepřiměřená. Tato lhůta mimoto zapadá do výše popsané praxe Komise. 
            82. Podpůrně podotýkám, že Komise patrně ve svém vyjádření uvádí, že Soudní dvůr by měl pro účely uložení sankce na základě článku 260 SFEU zohlednit i dobu trvání protiprávního jednání od uplynutí lhůty k provedení směrnice 2003/41. Takovýto přístup je však nesprávný. Každopádně, takový výpočet je od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nezbytný v případě žalob podaných na základě čl. 260 odst. 3 SFEU týkajících se nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření v rámci první žaloby pro nesplnění povinnosti(48) .
            83. Konečně, mám za to, že změna zavedená v článku 260 SFEU Lisabonskou smlouvou, spočívající ve zrušení fáze odůvodněného stanoviska s cílem zkrátit postup před zahájením soudního řízení, hovoří pro větší přísnost, pokud jde o lhůtu ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze strany členského státu. 
            VIII – K výši paušální částky, která má být u ložena v projednávané věci 
            84. Komise ve svém návrhu požaduje, aby Soudní dvůr uložil České republice paušální částku 3 364 395,20 eur. Tato částka je výsledkem vynásobení denní částky 5 644,80 eur počtem dní trvání protiprávního jednání, což je 594 dní od vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika, tj. 14. ledna 2010, až do dne přijetí ustanovení představujících provedení směrnice 2003/41, tj. 31. srpna 2011. Denní částka navrhovaná Komisí je výsledkem vynásobení jednotné základní sazby 210 eur koeficientem závažnosti 8 a faktorem „n“ pro Českou republiku, který je 3,36(49) . 
            85. Než přistoupím k orientačnímu výpočtu výše paušální částky, rád bych připomněl, že v odpověď na obavy členských států se Soudní dvůr vyslovil ve prospěch zohlednění platební schopnosti členského státu, jak se jeví s ohledem na nejnovější hospodářské údaje předložené k posouzení Soudnímu dvoru(50) . Soudní dvůr tedy zohledňuje nedávný vývoj inflace a hrubého domácího produktu v dotyčném členském státě, a to ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem(51) .
            86. Z časového hlediska takováto aktualizace hospodářských údajů, přičemž referenčním bodem je okamžik posouzení skutkového stavu věci Soudním dvorem, představuje výraz výše uvedených zásad, podle nichž stanovení paušální částky musí být přizpůsobeno okolnostem a přiměřené zjištěnému nesplnění povinností, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu(52) . 
            87. V projednávané věci je vzhledem k tomu, že účastnice řízení relevantní hospodářské údaje neaktualizovaly, třeba odkázat na poslední sdělení Komise o aktualizaci údajů pro výpočet peněžitých sankcí z roku 2012(53) . Vyplývá z něj zejména, že se minimální paušální částka pro Českou republiku zvýšila a činí nyní 1 768 000 eur. Základní paušální sazba pro paušální částku je i nadále 210 eur, avšak zvláštní faktor „n“ pro Českou republiku byl stanoven na 3,34. 
            88. Co se týče konečně výpočtu částky, která má být stanovena v projednávané věci, předně navrhuji Soudnímu dvoru, aby vycházel z nižšího koeficientu závažnosti, než je koeficient 8 navrhovaný Komisí. 
            89. V projednávané věci je podle mého názoru vzhledem k nedbalému přístupu českých orgánů na jedné straně a skutečnosti, že nevyhovění rozsudku konstatujícímu nesplnění povinnosti nemělo téměř žádný praktický účinek, na straně druhé vhodnější koeficient 1 až 2. 
            90. V tomto ohledu podotýkám, že koeficient závažnosti 1 již Komise jednou navrhla, třebaže v rámci návrhu na uložení penále. Soudní dvůr tomuto návrhu, který podle něj odpovídajícím způsobem odrážel stupeň závažnosti protiprávního jednání přetrvávajícího ke dni, k němuž Soudní dvůr posuzoval skutkový stav, vyhověl a dotyčnému členskému státu nakonec penále uložil(54) . 
            91. Na základě použití výše uvedených aktualizovaných údajů a koeficientu závažnosti 1 tak výše denní částky činí 701,40 eur, což je součin 210 eur a faktoru „n“ ve výši 3,34. Vynásobeno počtem dnů protiprávního jednání 594, paušální částka, která má být uložena, činí 416 631,60 eur. Naproti tomu při uplatnění koeficientu závažnosti 2 činí výše denní částky 1 402,80 eur, vynásobeno počtem dní protiprávního jednání, tudíž paušální částka činí 833 263,20 eur. 
            92. Kdyby však Soudní dvůr zvolil takto nízké koeficienty, narazil by na problém spočívající v tom, že takto navržená paušální částka je nižší než minimální částka 1 768 000 eur, vypočtená Komisí pro Českou republiku ve sdělení z roku 2005, jak bylo aktualizováno výše uvedeným nedávným sdělením z roku 2012. 
            93. Podle Komise totiž v případě, kdy je částka vypočtená na základě denní sazby nižší než minimální paušální částka, má být v zásadě uložena tato posledně uvedená částka. Tento pevný minimální základ podle názoru Komise odráží zásadu, že každý případ přetrvávajícího neplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora ze strany členského státu představuje sám o sobě porušení zásady legality ve společenství práva, které vyžaduje skutečnou sankci. Taková pevná minimální částka mimoto zabraňuje navrhování čistě symbolických částek, které by zcela postrádaly odrazující charakter a mohly by autoritu rozsudků Soudního dvora spíš podrýt než podpořit(55) . 
            94. V tomto ohledu podotýkám, že návrh minimální paušální částky vypracovaný Komisí vede k tomu, že ve většině případů, s výjimkou případů velmi dlouho trvajícího protiprávního jednání, je vyloučeno uplatnění nejnižších koeficientů. Nadto striktní princip minimální paušální částky podle mého názoru rovněž jde nad rámec toho, co je nezbytné k zabránění ukládání čistě symbolických částek, s vědomím toho, že z rozpočtového hlediska nepředvídaná ztráta částky, kterou lze považovat za „bezvýznamnou“, má pro členské státy jistý odrazující účinek. 
            95. Jak jsem již připomněl, vzhledem k tomu, že sdělení Komise představuje pro Soudní dvůr pouze referenční analytický rámec, Soudní dvůr může založit své spravedlivé posouzení v celkovém kontextu vytýkaného protiprávního jednání na metodologickém přístupu, v rámci něhož uplatní kritéria uvedená ve sdělení Komise. 
            96. Ve světle všech okolností tohoto řízení a za účelem zajištění odrazující a punitivní funkce paušální částky tedy navrhuji, aby Soudní dvůr uložil České republice zaplacení paušální částky ve výši 1 milionu eur. 
            IX – Závěry 
            97. S ohledem na veškeré předchozí úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr: 
            – určil, že Česká republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku ze dne 14. ledna 2010, Komise v. Česká republika (C-343/08), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 260 SFEU; 
            – uložil České republice zaplatit Evropské komisi na účet „Vlastní zdroje Evropské unie“ paušální částku 1 milion eur a
            – uložil České republice náhradu nákladů řízení. 
            (1) . 
            (2)  – C-343/08, Sb. rozh. s. I-275. 
            (3)  – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 3. června 2003 o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi (Úř. věst. L 235, s. 10; Zvl. vyd. 05/04, s. 350). 
            (4)  – Viz zejména sdělení o provádění článku 171 Smlouvy (Úř. věst. 1996, C 242, s. 6); metoda výpočtu penále podle článku 171 Smlouvy o ES (Úř. věst. 1997, C 63, s. 2); sdělení SEC(2005) 1658 ze dne 12. prosince 2005, nadepsané „Provádění článku 228 ES“ (Úř. věst. 2007, C 126, s. 12), aktualizované sdělením SEC(2010) 923 ze dne 20. července 2010, nadepsaným „Provádění článku 260 Smlouvy o fungování Evropské unie. Aktualizace údajů pro výpočet paušálních částek a penále, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti“.
            (5)  – Rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko (C-387/97, Recueil, s. I-5047, body 86 a 89). 
            (6)  – K trestnímu právu viz Darbellay, J., Théorie générale de l’illicéité , s. 124.
            (7)  – Sbírka zákonů, částka 92 ze dne 31. srpna 2011. 
            (8)  – Viz rozsudky ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (C-610/10, bod 67); ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-279/11, bod 19), a Komise v. Irsko (C-374/11, bod 19).
            (9)  – Viz rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (C-121/07, Sb. rozh. s. I-9159, body 26 až 28). 
            (10)  – Viz sdělení Komise C(2012) 6106 final, nadepsané „Aktualizace údajů pro výpočet paušálních částek a penále, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti“, které stanoví uvedenou standardní paušální sazbu na 210 eur. 
            (11)  – C-304/02, Sb. rozh. s. I-6263. 
            (12)  – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (bod 81).
            (13)  – Rozsudky ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko (C-369/07, Sb. rozh. s. I-5703, bod 145); ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko, uvedený výše (bod 142), a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11), uvedený výše (bod 48). 
            (14)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (bod 33). 
            (15)  – Výše uvedené rozsudky ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko (bod 146), a ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (bod 143). 
            (16)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (bod 141). 
            (17)  – Viz rozsudky ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (C-70/06, Sb. rozh. s. I-1, bod 34); ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko, uvedený výše (bod 112), a ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko, uvedený výše (bod 116). 
            (18)  – Body 12 a 100 jeho stanoviska ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko. 
            (19)  – Rozsudek ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P až C-208/02 P a C-213/02 P, Sb. rozh. s. I-5425, body 211 až 213). 
            (20)  – Vedle řady jiných viz rozsudek ze dne 2. prosince 2010, Holland Malt v. Komise (C-464/09 P, Sb. rozh. s. I-12443, bod 47).
            (21)  – Výše uvedené sdělení SEC(2005) 1658.
            (22)  – K analýze uplatňování koeficientu závažnosti viz zejména Kilbey, I., „The interpretation of Article 260 TFEU (ex 228 EC)“, European Law Revie,  2010, sv. 35, č. 3, s. 370. K analýze s ohledem zejména na význam pravidel unijního práva viz van Rijn, T., „Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres“, Cahier de droit européen , 2008, č. 1 a 2, s. 105 a násl. 
            (23)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko.
            (24)  – Rozsudek ze dne 18. července 2006, Komise v. Itálie (C-119/04, Sb. rozh. s. I-6885).
            (25)  – Rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie (C-177/04, Sb. rozh. s. I-2461).
            (26)  – Rozsudek ze dne 4. června 2009, Komise v. Řecko (C-109/08, Sb. rozh. s. I-4657).
            (27)  – Rozsudek ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko (C-407/09, Sb. rozh. s. I-2467). 
            (28)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko.
            (29)  – Rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Komise v. Itálie (C-496/09, Sb. rozh. s. I-11483).
            (30)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko. 
            (31)  – Viz rozsudek ze dne 10. května 2012, Komise v. Estonsko (C-39/10, bod 63). 
            (32)  – Mezi řadou jiných viz nedávno výše uvedený rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, bod 39). Viz rovněž výše uvedený rozsudek ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko. 
            (33)  – V tomto ohledu viz výše uvedený rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, bod 40). 
            (34)  – Česká republika zdůrazňuje, že směrnice 2003/41 byla částečně provedena již před tím, než Komise zahájila řízení podle článku 260 SFEU, a sice část týkající se možnosti IZPP poskytovat služby na vnitrostátním území formou přeshraničních plnění.
            (35)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (body 60 a 84). Pro příklady zohlednění úsilí vyvinutého vnitrostátními orgány viz výše uvedené rozsudky ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko (bod 36), a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, body 40 a 41). 
            (36)  – Výše uvedené rozsudky ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (bod 64 a citovaná judikatura), a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, bod 51).
            (37)  – Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie, tak Soudní dvůr s ohledem na přijetí opatření k zajištění bezodkladného splnění povinností vyplývajících z rozsudku a na dodržení zásady loajální spolupráce snížil částku z přibližně 43 milionů na 10 milionů eur. Ve věci Komise v. Řecko (rozsudek ze dne 4. června 2009, C-568/07, Sb. rozh. s. I-4505) Soudní dvůr snížil paušální částku z 5 milionů na 1 milion eur, protože neplnění povinnosti bylo částečně ukončeno ještě před samotným vyhlášením prvního rozsudku o nesplnění povinnosti. Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko, Soudní dvůr uložil členskému státu zaplacení paušální částky 2 miliony eur místo navrhované částky 15 milionů eur. Stejně tak ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko, byla paušální částka o třetinu snížena a činila nakonec 3 miliony eur. Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Komise v. Itálie, Soudní dvůr uložil členskému státu zaplacení paušální částky ve výši nikoliv 68 milionů eur, jak požadovala Komise, nýbrž 30 milionů eur. Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko, Soudní dvůr konstatoval, že splnění povinností vyplývajících z rozsudku nevyžadovalo žádné velké úsilí, a stanovil výši paušální částky na 20 milionů eur místo 50 milionů eur požadovaných Komisí. 
            (38)  – Výše uvedený rozsudek Komise v. Česká republika (body 43 a 44). Viz rovněž prezentace uvedené směrnice v bodech 11 až 13 tohoto stanoviska. 
            (39)  – Podle České republiky Komise vyvolala nejistotu tvrzením, že směrnice 2003/41 ukládá České republice povinnost zrušení zákazu vzniku IZPP na jejím území. Teprve ve stadiu vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika Soudní dvůr toto tvrzení odmítl a rozptýlil veškeré pochybnosti o rozsahu působnosti uvedené směrnice.
            (40)  – Připomínám však, že Soudní dvůr již rozhodl, že otázka, jaká opatření zahrnuje vyhovění rozsudku o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, se liší od předmětu takového rozsudku, takže taková otázka nemůže být předmětem žádosti o výklad. V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (C-503/04, Sb. rozh. s. I-6153, bod 15), jakož i bod 43 stanoviska generálního advokáta Geelhoeda ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie. 
            (41)  – Rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko (C-278/01, Recueil, s. I-14141, bod 27). 
            (42)  – Viz výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko. 
            (43)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko. 
            (44)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko. 
            (45)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie. 
            (46)  – Ve věci C-119/04 byla lhůta dva roky; ve věci C-177/04 jeden a půl roku; ve věci C-503/04 rok a dva měsíce; ve věci C-70/06 rok a jedenáct měsíců; ve věci C-121/07 rok a osm měsíců; ve věcech C-369/07 a C-457/07 rok a dva měsíce; ovšem pouze devět měsíců ve věci C-109/08. Konečně, ve věci C-496/09 činila lhůta čtyři roky.
            (47)  – Je třeba zohlednit čas, který uplyne ode dne vyhlášení prvního rozsudku o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU do dne, kdy povinnosti vyplývající z uvedeného rozsudku byly v plném rozsahu splněny, nebo, v případě nesplnění, do dne vyhlášení rozsudku podle článku 260 SFEU. 
            (48)  – Viz sdělení Komise SEC(2010) 1371, „Provádění čl. 260 odst. 3 SFEU“. 
            (49)  – Podle sdělení SEC(2010) 923, kterým se mění sdělení SEC(2005) 1658.
            (50)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-279/11, body 78 a 79). Soudní dvůr v tomto bodě nenásledoval Komisi, podle níž bylo třeba použít faktor „n“, jak byl vypočten při podání žaloby podle článku 260 SFEU k Soudnímu dvoru. 
            (51)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (bod 131).
            (52)  – Výše uvedený rozsudek ze dne 4. června 2009, Komise v. Řecko (C-568/07, bod 47 a citovaná judikatura). 
            (53)  – Viz výše uvedené sdělení COM(2012) 6106 final.
            (54)  – Viz věc, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie. Soudní dvůr uložil penále ve výši 31 650 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k zajištění úplného splnění povinností vyplývajících z prvního rozsudku, a to ode dne vyhlášení rozsudku podle bývalého článku 228 ES až do úplného vyhovění prvnímu rozsudku o nesplnění povinnosti. 
            (55)  – Viz výše uvedené sdělení SEC(2005) 1658. 
         
      
    ---documentbreak--- 
      
         STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
      NIILA JÄÄSKINENA
      přednesené dne 21. března 2013 (
            1
         )
      
         Věc C-241/11
      
      
         Evropská komise
      
      
         proti
      
      
         České republice
      
      „Nesplnění povinnosti státem — Neprovedení směrnice 2003/41/ES — Činnosti institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohled nad nimi — Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora ve věci C-343/08 — Článek 260 SFEU — Paušální částka — Lhůta k vyhovění rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti“
      
         I – Úvod
      
      
               1.
            
            
               Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Česká republika tím, že nepřijala opatření ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze dne 14. ledna 2010, Komise v. Česká republika (
                     2
                  ), který se týká neúplného provedení směrnice 2003/41/ES o institucích zaměstnaneckého penzijního pojištění (
                     3
                  ), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU. Komise kromě toho požaduje, aby Soudní dvůr uložil České republice zaplacení paušální částky ve výši 3364395,20 eur.
            
         
               2.
            
            
               Soudní dvůr tak stojí před významným úkolem, běžným jak ve vnitrostátních právních řádech, tak v unijním právu, zejména v oblasti hospodářské soutěže, který spočívá ve vyměření sankce.
            
         
               3.
            
            
               Zvláštnost projednávané věci spočívá v tom, že protiprávní jednání konstatované v rozsudku Soudního dvora na základě článku 258 SFEU, a sice výše uvedeném rozsudku Komise v. Česká republika, mělo vzhledem k neexistenci institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění (dále jen „IZPP“) usazených na území daného státu velmi malý praktický dopad v českém právním řádu.
            
         
               4.
            
            
               V této souvislosti připomínám, že Komise zveřejnila v oblasti peněžitých sankcí ve smyslu článku 260 SFEU řadu sdělení (
                     4
                  ), která mají sjednotit praxi ukládání uvedených sankcí a zároveň přispět k rovnému zacházení s členskými státy. Soudní dvůr však není návrhy formulovanými Komisí v uvedených sděleních vázán (
                     5
                  ).
            
         
               5.
            
            
               Z uvedených sdělení mimo jiné vyplývá, že podle názoru Komise je jakékoliv porušení unijního práva, a zejména nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, závažné. Takový přístup je podle mě poněkud rétorický, jelikož patrně vylučuje jakýkoliv přezkum přiměřenosti sankce a jakoukoli její individualizaci, bez ohledu na zásady obvykle uznávané v oblasti represe.
            
         
               6.
            
            
               Je pravda, že na rozdíl od vnitrostátních právních řádů, které často klasifikují protiprávní jednání podle ukládaných sankcí, unijní právo takové rozlišování nezná. Nicméně prvkem společným vnitrostátním právům i unijnímu právu je zohlednění stupně protiprávnosti, chápané jako překročení normy uskutečněné s určitou mírou úmyslu či nedbalosti (
                     6
                  ).
            
         
               7.
            
            
               V systému upraveném článkem 260 SFEU za účelem ukládání paušální částky umožňuje určit povahu protiprávního jednání především jeho závažnost.
            
         
               8.
            
            
               Soudní dvůr tedy může za účelem zajištění přiměřenosti mezi spáchaným protiprávním jednáním a zamýšlenou sankcí činit mezi porušeními unijního práva rozdíl a rozlišovat lehká, střední a závažná nesplnění povinnosti. Nadto vzhledem k tomu, že protiprávnost nezávisí pouze na vnějším jednání jednajícího a následcích činu, ale souvisí i s okolnostmi vlastními osobě jednajícího, zejména s jeho záměry, musí vyměření paušální částky rovněž zohledňovat na jedné straně polehčující okolnosti, jako je loajální spolupráce, a na druhé straně přitěžující okolnosti, jako je opakované protiprávní jednání ze strany dotyčného členského státu.
            
         
               9.
            
            
               Konečně, zvážení všech těchto prvků spadá do výkonu soudního přezkumu v plné jurisdikci, k němuž je Soudní dvůr v rámci ukládání peněžitých sankcí stanovených v článku 260 SFEU oprávněn.
            
         
         II – K relevantní unijní právní úpravě
      
      
               10.
            
            
               Se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byl postup před zahájením soudního řízení, který se podle článku 260 SFEU použije v případě nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, zkrácen zrušením požadavku odůvodněného stanoviska Komise. Jak vyplývá ze znění uvedeného článku, Komise musí před předložením věci Soudnímu dvoru zaslat dotyčnému členskému státu pouze výzvu dopisem.
            
         
               11.
            
            
               Směrnice 2003/41, jejíž neúplné provedení znamenalo nesplnění povinnosti České republiky, stanoví pravidla činností IZPP a dohledu nad nimi. IZPP jsou instituce, jejichž účelem je poskytování důchodových dávek v souvislosti s profesní činností na základě individuální nebo kolektivní dohody nebo smlouvy mezi zaměstnavateli a jejich zaměstnanci nebo organizacemi zastupujícími zaměstnance. Cílem směrnice 2003/41 v tomto ohledu je vytvořit vnitřní trh s poskytováním zaměstnaneckého penzijního pojištění v celoevropském měřítku. Avšak podle zásady subsidiarity zůstává členským státům plná odpovědnost za organizaci jejich důchodových systémů a rozdělení úloh mezi tři „pilíře“ důchodového systému, takže v rámci druhého pilíře jim konkrétně přísluší vymezit úlohu a funkce jednotlivých druhů IZPP.
            
         
               12.
            
            
               Za účelem dosažení stanovených cílů ukládá směrnice 2003/41 členským státům různé povinnosti ve vztahu k IZPP usazeným na jejich území, zejména zákonné oddělení přispívajících podniků od IZPP (článek 8), dodržování podmínek pro provoz (článek 9), jejich kontrolu (článek 13) a vytvoření technických rezerv (články 15 až 18). Kromě toho čl. 20 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že členské státy musí dovolit podnikům usazeným na jejich územích využívat služeb IZPP povolených v jiných členských státech a IZPP povoleným na svých územích musí dovolit poskytovat služby podnikům usazeným na územích jiných členských států. Odstavce 2 až 4 tohoto článku v tomto ohledu upřesňují pravidla kontroly přeshraniční činnosti IZPP.
            
         
               13.
            
            
               Podle čl. 22 odst. 1 směrnice 2003/41 měly členské státy přijmout předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 23. září 2005.
            
         
         III – Rozsudek C-343/08, Komise v. Česká republika
      
      
               14.
            
            
               Ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Česká republika Soudní dvůr rozhodl, že Česká republika tím, že ve stanovené lhůtě nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s články 8, 9, 13, články 15 až 18 a čl. 20 odst. 2 až 4 směrnice 2003/41, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 22 odst. 1 této směrnice.
            
         
               15.
            
            
               V odpověď na argumentaci České republiky, že neexistence IZPP v tomto členském státě odůvodňuje neprovedení ustanovení směrnice 2003/41, Soudní dvůr v bodech 37 až 52 rozsudku připomněl, že podle judikatury a při neexistenci zeměpisného důvodu, který by učinil provedení dotčených ustanovení zcela bezpředmětným, je důležité, aby v případě, že se Česká republika rozhodne doplnit svůj vnitrostátní důchodový systém systémem zaměstnaneckého penzijního pojištění spadajícím do druhého pilíře, všechny subjekty práva v tomto členském státě, stejně jako ostatní subjekty práva v Evropské unii, znaly svá práva a povinnosti.
            
         
               16.
            
            
               V bodech 53 až 62 rozsudku měl Soudní dvůr naproti tomu za to, že provedení dotčených ustanovení nijak nenutí Českou republiku změnit její vnitrostátní důchodový systém. Konkrétně, směrnici 2003/41 nelze podle Soudního dvora vykládat tak, že členskému státu, který z důvodu neexistence druhého pilíře zakazuje vznik IZPP na svém území, ukládá tento zákaz odstranit.
            
         
         IV – Postup před zahájením soudního řízení, žaloba k Soudnímu dvoru ve věci C-241/11 a vývoj v průběhu tohoto řízení
      
      
               17.
            
            
               Dopisem ze dne 19. února 2010 vyzvala Komise Českou republiku, aby jí sdělila opatření a přesný harmonogram, které česká vláda zamýšlí přijmout za účelem splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Tento členský stát v odpovědi uvedl, že nezbytná opatření budou přijata nejpozději v červnu 2012. Dopisem ze dne 17. června 2010 ministr financí České republiky Komisi sdělil, že rozhodnutí o způsobu provedení směrnice 2003/41 bude přijato vládou, která vzejde z parlamentních voleb konaných ve dnech 28. a 29. května 2010. Následně dopisem ze dne 1. října 2010 oznámil, že pracovní dokument týkající se provedení uvedené směrnice bude v brzké době předložen vládě.
            
         
               18.
            
            
               Dopisem ze dne 29. října 2010 zaslala Komise České republice výzvu k předložení jejího vyjádření ve lhůtě dvou měsíců od doručení uvedeného dopisu. Na žádost České republiky Komise souhlasila s prodloužením této lhůty do 28. ledna 2011.
            
         
               19.
            
            
               V odpověď na uvedenou výzvu Česká republika uvedla, že připravuje návrh zákona, který bude předložen vládě v prvním čtvrtletí roku 2011 a parlamentu v dubnu 2011, takže nabude účinnosti ve třetím čtvrtletí.
            
         
               20.
            
            
               Dne 19. května 2011 Komise podala projednávanou žalobu, v níž navrhuje, aby Soudní dvůr:
               
                        —
                     
                     
                        určil, že tento členský stát nepřijal opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika, jakož i
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uložil uvedenému státu penále ve výši 22364,16 eur za každý den prodlení s přijetím opatření, která vyplývají z uvedeného rozsudku, a to ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci do dne přijetí uvedených opatření, a
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uložil mu rovněž paušální částku ve výši 5644,80 eur za každý den prodlení s přijetím těchto opatření, a to ode dne vyhlášení dotčeného rozsudku do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, nebo do dne přijetí uvedených opatření.
                     
                  
         
               21.
            
            
               Dne 2. září 2011 informovala Česká republika Komisi o tom, že dne 31. srpna 2011 byl vyhlášen a nabyl účinnosti zákon č. 260/2011 (
                     7
                  ) (dále jen „zákon č. 260/11“), který podle tohoto členského státu zajišťuje úplné splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Poté, co Komise posoudila obsah zákona č. 260/11, dospěla ve své replice k závěru, že Česká republika uvedla své právní předpisy do souladu s uvedeným rozsudkem. Komise proto upustila od svého návrhu na uložení penále. Trvá nicméně na svém návrhu na zaplacení paušální částky.
            
         
         V – K žalobě a argumentaci účastnic řízení
      
      A – K existenci nesplnění povinnosti
      
      
               22.
            
            
               Úvodem je třeba podotknout, že od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle článku 260 SFEU datum uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem vydané na základě odst. 2 druhého pododstavce tohoto článku (
                     8
                  ).
            
         
               23.
            
            
               I když Česká republika nezpochybňuje realitu vytýkaného nesplnění povinnosti, ale pouze závažnost protiprávního jednání, jak vyplývá z výkladu Komise, nic to nemění na tom, že v okamžiku uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem Komise, která byla prodloužena, Česká republika nepřijala veškerá opatření nezbytná k úplnému splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Je tedy třeba shledat, že Česká republika porušila svou povinnost vyplývající z čl. 260 odst. 1 SFEU.
            
         B – K návrhu na uložení paušální částky
      
      
               24.
            
            
               Vzhledem k tomu, že opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika byla přijata v průběhu tohoto řízení, návrh na uložení zaplacení penále se podle judikatury stal bezpředmětným (
                     9
                  ).
            
         
               25.
            
            
               Komise naproti tomu trvá na svém návrhu na uložení zaplacení paušální částky vypočtené v souladu s výše uvedeným sdělením Komise z roku 2005. Z uvedeného sdělení vyplývá, že paušální částka odpovídá výsledku vynásobení denní částky počtem dnů trvání protiprávního jednání. Denní částka je výsledkem vynásobení základní paušální sazby (
                     10
                  ) koeficientem závažnosti protiprávního jednání (na stupnici od 1 do 20) a faktorem „n“, který odráží hrubý domácí produkt členského státu a počet hlasů, které má tento stát v Radě Evropské unie.
            
         
               26.
            
            
               Komise zdůrazňuje povinnost každého členského státu provést směrnici 2003/41 v plném rozsahu, i když v projednávaném případě nemělo neprovedení z důvodu neexistence druhého pilíře v českém důchodovém systému v praxi žádný konkrétní dopad. Připomíná, že záměrem unijního zákonodárce při přijetí směrnice 2003/41 bylo, aby všechny členské státy definovaly podmínky nezbytné pro činnost IZPP na svých příslušných územích. Kromě toho dotčené normy směrnice 2003/41 i obsah výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika byly podle Komise formulovány jasně a neponechávají žádný prostor k pochybnostem ohledně jejich provedení.
            
         
               27.
            
            
               Co se týče podrobností výpočtu paušální částky, Komise navrhuje použít koeficient závažnosti 8, jelikož normy směrnice 2003/41 jsou podle jejího názoru zásadní pro poskytování přeshraničních služeb ze strany IZPP a bez jejich úplného provedení do vnitrostátního právního řádu nejsou vytvořeny podmínky pro fungování vnitřního trhu s poskytováním zaměstnaneckého penzijního pojištění. Komise zdůrazňuje, že neprovedení představuje porušení zásady právní jistoty, jehož závažnost se zvyšuje v případě ustanovení týkajících se obezřetnostních pravidel a pravidel dohledu, která mají zajistit budoucím důchodcům vysokou úroveň bezpečnosti.
            
         
               28.
            
            
               Komise dále v odpověď na argument České republiky vycházející z částečného provedení směrnice 2003/41 ve stanovené lhůtě uvádí, že tato okolnost na situaci nic nemění. Částečné provedení se totiž týkalo pouze IZPP poskytujících přeshraniční služby v České republice. Nebylo tudíž možné z něj vyvodit podmínky fungování IZPP podléhajících dohledu českých orgánů ani to, jaká obezřetnostní pravidla se na tyto instituce vztahují.
            
         
               29.
            
            
               Česká republika zpochybňuje především závažnost přetrvávání nesplnění povinnosti konstatovaného ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Česká republika, která je podle ní velmi malá, nebo dokonce žádná. Uvedený členský stát má za to, že by mu nemělo být uloženo zaplacení paušální částky nebo že by její výše měla být s ohledem na zvláštnosti projednávané věci výrazně snížena.
            
         
               30.
            
            
               Česká republika poukazuje nejprve na to, že posouzení závažnosti nesplnění povinnosti provedené Komisí je založeno na nesprávném základním předpokladu, jelikož Komise směšuje tuto otázku s otázkou porušení unijního práva. Dále Česká republika připomíná, že při posouzení stupně závažnosti protiprávního jednání je třeba zohlednit dopady nesplnění povinnosti na soukromé a veřejné zájmy, jakož i naléhavost, s níž je třeba dotyčný členský stát přimět k tomu, aby dostál svým povinnostem, význam právního pravidla, jehož porušení bylo konstatováno, a přístup dotyčného členského státu.
            
         
         VI – Obecné posouzení
      
      A – K povaze paušální částky
      
      
               31.
            
            
               Z judikatury, zejména navazující na rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (
                     11
                  ), vyplývá, že obě peněžité sankce stanovené v čl. 260 odst. 2 SFEU neplní stejnou funkci. Zatímco se uložení penále jeví jako vhodné k přimění členského státu k tomu, aby co nejrychleji ustal ve vytýkaném protiprávním jednání, uložení zaplacení paušální částky spočívá spíše v posouzení dopadů nesplnění povinnosti dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy (
                     12
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Paušální částka tedy představuje sankci v úzkém slova smyslu. Na rozdíl od penále, které má povahu v zásadě donucovací, úlohou paušální částky je potrestat předchozí nečinnost dotyčného členského státu.
            
         
               33.
            
            
               Soudní dvůr tedy při vymezení paušální částky zdůraznil její odrazující charakter a funkci prevence protiprávního jednání v budoucnu (
                     13
                  ). Podle názoru Komise může hrozba jejího uložení členský stát zejména přimět k tomu, aby vyhověl původnímu rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, co nejdříve, a zvláště před druhým předložením věci Soudnímu dvoru (
                     14
                  ).
            
         
               34.
            
            
               Navíc trestní povaha paušální částky znamená, že tato částka má retributivní funkci, která odpovídá zásadě, že jakékoliv protiprávní jednání musí být potrestáno přiměřenou sankcí, aby byla obnovena vláda práva.
            
         
               35.
            
            
               Vzhledem k tomu, že protiprávní jednání je aktem vzdoru proti zavedenému právnímu řádu, sankce představuje spravedlivou odpověď na toto jednání. Spravedlivost odpovědi nicméně podle mne vyžaduje, aby uložená paušální částka byla co možná nejnižší v případě nesplnění povinnosti, jejichž závažnost se jeví být obzvláště malá.
            
         
               36.
            
            
               Z judikatury v tomto ohledu vyplývá, že Soudnímu dvoru při výkonu jeho posuzovací pravomoci přísluší, aby výši paušální částky stanovil takovým způsobem, aby byla přizpůsobena okolnostem a přiměřená zjištěnému nesplnění povinnosti, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu (
                     15
                  ). Uložení paušální částky musí v každém jednotlivém případě záviset na všech relevantních skutečnostech souvisejících jak s charakteristikami zjištěného nesplnění povinnosti, tak s přístupem dotyčného členského státu (
                     16
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Odrazující povaha paušální částky byla posílena zejména výše uvedeným rozsudkem ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie, v němž Soudní dvůr rozhodl uložit zaplacení paušální částky i přes úplné splnění povinností vyplývajících z původního rozsudku před ukončením řízení zahájeného na základě článku 260 SFEU (bývalý článek 228 ES). Soudní dvůr tedy potvrdil svou posuzovací pravomoc ohledně nezbytnosti uložit paušální částku s ohledem na okolnosti konkrétního případu, přičemž zdůraznil, že se nejedná o automatickou sankci.
            
         B – K úloze sdělení Komise o provádění článku 260 SFEU
      
      
               38.
            
            
               Je nesporné, že pokyny, které jsou obsaženy ve výše uvedených sděleních Komise, k provádění článku 260 SFEU přispívají k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně úkonů tohoto orgánu (
                     17
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Na rozdíl od vnitrostátních právních řádů, kde stanovení pravidel nebo praxe týkajících se vyměření sankcí přísluší nejčastěji zákonodárci, státnímu zastupitelství nebo případně odvolacím soudům či nejvyšším soudům, v oblasti použití článku 260 SFEU vzala úkol zveřejnit tento referenční nástroj na sebe Komise.
            
         
               40.
            
            
               Domnívám se, stejně jako generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer, že i když se nejedná o normativní předpisy v pravém slova smyslu, orgán, který je autorem těchto sdělení, je jimi vázán, přinejmenším v tom smyslu, že se od nich může odchýlit pouze s odpovídajícím odůvodněním, jinak by byla porušena zásada rovného zacházení (
                     18
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Podotýkám nadto, že v jiných oblastech unijního práva, a zejména v právu hospodářské soutěže, se Komise přijetím takových pravidel chování a zveřejněním oznámení, že je napříště použije na případy jimi dotčené, omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci (
                     19
                  ). Komise je tudíž vázána sděleními, jež vydá, pokud se neodchylují od norem Smlouvy (
                     20
                  ).
            
         
               42.
            
            
               Je třeba zdůraznit, že sdělení Komise o provádění článku 260 SFEU jsou pro Soudní dvůr nástrojem nezbytným k tomu, aby mohl uplatňovat spravedlivou a koherentní praxi, která přispívá k předvídatelnosti výkonu spravedlnosti. Sdělení totiž přispívají k vytvoření metodického a rigorózního přístupu v oblasti ukládání peněžitých sankcí ze strany Soudního dvora. Úlohou návrhů Komise je hlavně umožnit Soudnímu dvoru zvolit kategorii sankcí, která odpovídá povaze vytýkaného protiprávního jednání. Představují tedy pro Soudní dvůr orientační výchozí bod pro celkové posouzení vytýkaného nesplnění povinnosti a tvoří mechanismus zajišťující, aby vyměření sankce nebylo svévolné nebo subjektivní, třebaže nikdy nedosáhne matematické objektivity.
            
         
               43.
            
            
               Připomínám však, že se Soudní dvůr může opírat o výše uvedená sdělení pouze jako o analytický rámec a metodologické vodítko. Při výkonu své diskreční pravomoci tudíž Soudní dvůr není zejména povinen uvádět podrobnosti výpočtu paušální částky, kterou dotyčnému členskému státu ukládá.
            
         
         VII – K metodologii ukládání paušální částky
      
      A – Uplatňování kritéria závažnosti v praxi Komise
      
      
               44.
            
            
               Podle svého sdělení z roku 2005 (
                     21
                  ) Komise pro účely výpočtu výše paušální částky vychází ze tří kritérií, a to závažnosti protiprávního jednání, doby trvání protiprávního jednání a platební schopnosti členského státu. Zásadní obtíž při uplatňování uvedených kritérií tkví podle mého názoru v nebezpečí překrývání se – zejména – kritérií závažnosti a doby trvání. Trvání protiprávního jednání v čase totiž vedle toho, že představuje objektivní parametr, může důvodně přispět ke zvýšení závažnosti vytýkaného nesplnění povinnosti.
            
         
               45.
            
            
               V tomto ohledu, třebaže uznávám velkou různorodost vytýkaných nesplnění povinnosti, musím nicméně poznamenat, že se použití koeficientu závažnosti ze strany Komise za účelem uplatnění peněžitých sankcí vyznačuje jistým nedostatkem soudržnosti (
                     22
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Zarážející je totiž zjištění, že v případě penále Komise v jedné z dosud nejkomplexnějších věcí týkajících se uplatnění peněžitých sankcí na situaci všeobecného a strukturálního nesplnění povinnosti navrhla koeficient závažnosti 10. Naproti tomu v pozdější věci týkající se nesplnění povinnosti výlučně legislativního charakteru byl koeficient stanoven na 11 (
                     23
                  ). Nadto v jediné věci, v níž kvůli nedostatku důkazů nemohlo být nesplnění povinnosti určeno, Komise navrhla koeficient závažnosti 14 (
                     24
                  ). Konečně, Komise dokonce v jedné věci týkající se neprovedení směrnice navrhla pouze koeficient 1 (
                     25
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Co se týče konkrétně návrhů na uložení paušální částky ve věcech týkajících se neprovedení směrnic, Komise navrhla koeficienty 11 (
                     26
                  ) a 12 (
                     27
                  ). Naproti tomu ve věcech týkajících se nenavrácení státních podpor, které se vyznačují vysokým stupněm komplexnosti, se navrhovaný koeficient pohyboval mezi 5 (
                     28
                  ), 8 (
                     29
                  ) a 12 (
                     30
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Pro srovnání a připomenutí podotýkám, že v projednávaném případě Komise posoudila závažnost nesplnění povinnosti tak, že odůvodňuje uplatnění koeficientu 8 na stupnici do 20.
            
         B – Analýza závažnosti protiprávního jednání pro účely uložení paušální částky
      
      
               49.
            
            
               Nejprve připomínám, že na rozdíl od deklaratorního rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU, který odráží objektivní stav unijního práva (
                     31
                  ), rozsudek vydaný na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, kterým se ukládají peněžité sankce, má v sobě subjektivní prvek, jelikož zahrnuje posouzení zavinění členského státu. Tento druhý rozsudek má nadto konstitutivní účinek, rozhodne-li se Soudní dvůr uvedené sankce uložit.
            
         
               50.
            
            
               Podle mého názoru zahrnuje posouzení závažnosti protiprávního jednání spočívajícího v nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora na jedné straně aspekty subjektivní povahy, které se týkají zejména zavinění členského státu, a na straně druhé určení závažnosti, které je založeno na objektivních skutečnostech týkajících se rozsahu protiprávního jednání a jeho následků.
            
         1. K subjektivní dimenzi závažnosti protiprávního jednání
      
               51.
            
            
               Ze subjektivního hlediska vyvstává při vyměření paušální částky otázka, zda členský stát jednal po vyhlášení prvního rozsudku o nesplnění povinnosti v dobré víře. Tato situace se posuzuje z hlediska opatření přijatých uvedeným členským státem ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU.
            
         
               52.
            
            
               V tomto ohledu mezi relevantní analytické parametry patří posouzení řádné péče a loajální spolupráce členského státu. Soudní dvůr tak může určit, zda dané nesplnění povinností je důsledkem úmyslného nebo pouze nedbalostního jednání, a případně stupeň uvedené nedbalosti. Podle mého názoru je zásadní, aby loajálnímu členskému státu nebylo uloženo zaplacení paušální částky rovnocenné paušální částce uložené členskému státu, který neprokázal sebemenší dobrou vůli.
            
         
               53.
            
            
               Co se týče konkrétně přístupu České republiky v projednávané věci, ze spisu vyplývá, že uvedený členský stát splnil v plném rozsahu povinnosti vyplývající z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika tím, že 19 měsíců po vyhlášení uvedeného rozsudku, tedy šest měsíců po podání projednávané žaloby k Soudnímu dvoru, přijal právní předpisy provádějící směrnici 2003/41.
            
         
               54.
            
            
               Česká republika odůvodňuje své prodlení vnitrostátní situací, a sice změnou vlády po parlamentních volbách, debatou o reformě vnitrostátního systému sociálního zabezpečení, jakož i hospodářskou nestabilitou související se světovou finanční krizí.
            
         
               55.
            
            
               Je pravda, že podle ustálené judikatury se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, zvyklostí nebo okolností vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva (
                     32
                  ).
            
         
               56.
            
            
               Nicméně s ohledem na zásadu impossibilium nulla obligatio est Soudní dvůr může při svém posouzení závažnosti nesplnění povinnosti pro účely případného uložení peněžitých sankcí zohlednit skutečné obtíže, které může mít členský stát při plnění povinností vyplývajících z rozsudku na základě článku 258 SFEU (
                     33
                  ). Na rozdíl od řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU totiž nelze v rámci řízení podle článku 260 SFEU použít přístup založený na objektivní odpovědnosti.
            
         
               57.
            
            
               Česká republika ve svých písemnostech zdůrazňuje, že proces plnění povinností vyplývajících z rozsudku zahájila v měsíci následujícím po vyhlášení rozsudku a že mimoto plnila povinnost loajální spolupráce s Komisí, neboť vždy zevrubně odpověděla na její žádosti. Česká republika kromě toho poukazuje na to, že směrnice 2003/41 byla již provedena částečně ve stanovené lhůtě, a tedy před vyhlášením prvního rozsudku Soudního dvora (
                     34
                  ). Úplné provedení bylo nadto završeno v průběhu tohoto řízení.
            
         
               58.
            
            
               V tomto ohledu je podle mě zjevné, že Česká republika skutečně prokázala loajální spolupráci s útvary Komise v rámci vzájemné korespondence.
            
         
               59.
            
            
               Podle mého názoru je nadto nesporné, že částečné nebo plné provedení v průběhu řízení před Soudním dvorem na základě článku 260 SFEU je skutečností hovořící ve prospěch dotyčného členského státu. Soudní dvůr de facto zohledňuje tento aspekt při svém posouzení závažnosti nesplnění povinnosti, aniž to osvobozuje členský stát od povinnosti nést důsledky jeho nesplnění povinnosti ve formě zaplacení paušální částky (
                     35
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Přesto shledávám v přístupu České republiky přitěžující faktor vyplývající z jisté nedbalosti, jakož i z nekonzistence vnitrostátních postupů, což způsobilo bezdůvodné prodlení s plněním povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora. Ode dne vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika byl totiž rozsah legislativních prací, které měly být provedeny za účelem splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku, jasně definován. Intenzita úsilí nutného k tomuto účelu se přitom nezdá být přehnaná, a to ani v politickém kontextu parlamentních voleb.
            
         
               61.
            
            
               Závěrem mám za to, že vzhledem k takovémuto přístupu, který byl silně poznamenán nedbalostí, se Soudní dvůr nemůže vyhnout tomu, aby České republice uložil zaplacení paušální částky.
            
         2. K objektivní dimenzi závažnosti protiprávního jednání
      
               62.
            
            
               Objektivní stránka parametru závažnosti byla v judikatuře Soudního dvora definována hlavně ve vztahu k povaze protiprávního jednání. Mezi faktory v tomto ohledu relevantní patří doba trvání nesplnění povinnosti od rozsudku, jímž bylo toto nesplnění určeno, jakož i dotčené veřejné a soukromé zájmy (
                     36
                  ). Kromě toho je pozoruhodné, že Soudní dvůr často výši paušální částky oproti částce navrhované Komisí sníží (
                     37
                  ).
            
         
               63.
            
            
               Třebaže připouštím, že parametry doby trvání a závažnosti se překrývají, chtěl bych tuto analýzu zaměřit na objektivní prvek závažnosti tvrzeného nesplnění povinnosti a následně se věnovat problematice běhu času.
            
         
               64.
            
            
               K dopadu dotčeného neprovedení na veřejné a soukromé zájmy je třeba připomenout, že cílem směrnice 2003/41 je zavést vnitřní trh s poskytováním zaměstnaneckého penzijního pojištění, v rámci něhož musí mít IZPP možnost volně poskytovat své služby a disponovat svobodou investování (
                     38
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Rád bych předeslal, že nesplnění povinnosti vytýkané v projednávané věci České republice Komisí je podle mého názoru méně závažné, než jak plyne z výkladu Komise. Mám totiž za to, že je třeba zohlednit polehčující okolnosti ve prospěch České republiky.
            
         
               66.
            
            
               Zaprvé vzhledem k tomu, že podle rozsudku Soudního dvora směrnice 2003/41 uvedenému členskému státu neukládá ani vytvoření druhého pilíře, ani zrušení zákazu vzniku IZPP na jeho území, skutečný dopad neprovedení předmětných ustanovení není téměř žádný Vzhledem k tomu, že hlavním cílem provedení je informovat subjekty, jichž se případně činnost IZPP týká, nelze totiž neexistenci uvedeného provedení do českého právního řádu, v němž druhý pilíř vnitrostátního důchodového systému chybí, považovat za obzvláště závažnou. Dopad vytýkaného protiprávního jednání na veřejné a soukromé zájmy je tudíž velmi omezený.
            
         
               67.
            
            
               Zadruhé s ohledem na zvláštní situaci panující v České republice mohl velmi široký výklad směrnice 2003/41, který hájila Komise v rámci první žaloby pro nesplnění povinnosti, skutečně vyvolávat zmatek (
                     39
                  ). I kdyby tedy Česká republika prokázala obzvláštní pečlivost, nebyla by každopádně během celé doby trvání prvního řízení o nesplnění povinnosti schopna přijmout účinná opatření za účelem ukončení vytýkaného nesplnění povinnosti.
            
         
               68.
            
            
               Třebaže by vnitrostátní opatření, která měla být přijata, postrádala konkrétní uplatnění, trvala by tato situace pouze do zavedení druhého pilíře vnitrostátním zákonodárcem do vnitrostátního důchodového systému. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že v takovém případě mohl zákonodárce změnit takto stanovený právní rámec v rámci mezí vyplývajících ze směrnice 2003/41.
            
         C – Analýza doby trvání protiprávního jednání pro účely uložení paušální částky
      
      
               69.
            
            
               Toto řízení upozorňuje na dva aspekty týkající se zohlednění běhu času. Zaprvé vyžaduje posouzení doby, která byla nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Zadruhé se týká rychlosti, s níž Komise zahájila řízení podle článku 260 SFEU.
            
         
               70.
            
            
               Pokud jde nejprve o první aspekt, je podle mého názoru zjevné, že kritérium doby trvání protiprávního jednání v kontextu splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora je prvek, který je plně pod kontrolou dotyčného členského státu. Tento stát se může rozhodnout buď zahájit plnění povinností v okamžiku, který považuje za vhodný, nebo – v případě, že přetrvávají pochybnosti o rozsahu jeho povinností – požádat o výklad vydaného rozsudku na základě článku 258 SFEU v souladu s článkem 43 statutu Soudního dvora Evropské unie ve spojení s článkem 158 jednacího řádu Soudního dvora (
                     40
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Z tohoto důvodu doba trvání přispívá ke zvýšení objektivní závažnosti nesplnění povinnosti spočívajícího v nevyhovění rozsudku Soudního dvora, a může tedy být použita jako orientační prvek analytického rámce vyměření sankce, a sice v projednávaném případě paušální částky.
            
         
               72.
            
            
               Česká republika ve svých písemnostech uvádí, že k odstranění nesplnění povinnosti konstatovaného Soudním dvorem v jeho rozsudku přistoupila bezodkladně. Navíc vzhledem k tomu, že jediným cílem provedení bylo informovat dostatečným způsobem subjekty práva potenciálně dotčené v případě eventuálního zavedení druhého pilíře na území České republiky, relativizuje tento členský stát naléhavost přijetí opatření vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika.
            
         
               73.
            
            
               Komise opětovně zdůrazňuje, že rozsudku o nesplnění povinnosti musí být vyhověno v co možná nejkratší lhůtě. V projednávaném případě byl však zákon č. 260/11 přijat až 19 měsíců po vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika. Nadto ode dne vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika do dne uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem, zaslané v rámci řízení podle článku 260 SFEU, uplynulo dvanáct měsíců. Konečně, od data stanoveného v čl. 22 odst. 1 směrnice 2003/41 k jejímu provedení do dne uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem uplynulo pět let a čtyři měsíce.
            
         
               74.
            
            
               V tomto ohledu připomínám, že parametr objektivní odpovědnosti členského státu, na kterém je založena žaloba podle článku 258 SFEU, nelze použít v rámci řízení o uložení peněžitých sankcí podle článku 260 SFEU.
            
         
               75.
            
            
               Judikatura vyžaduje, aby plnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné lhůtě (
                     41
                  ), což znamená, že členský stát musí zahájit kroky ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku co možná nejrychleji po jeho vyhlášení. Nicméně není pochyb o tom, že v závislosti na vnitrostátních politických a administrativních zvláštnostech, jakož i na stupni komplexnosti zjištěného nesplnění povinnosti dojde k úplnému splnění povinností vyplývajících z rozsudku až později. Stanovení paušální částky tedy musí takovéto okolnosti zohledňovat.
            
         
               76.
            
            
               Kromě toho prostý fakt zahájení plnění povinností vyplývajících z rozsudku samozřejmě nezaručuje účinné a úplné splnění povinností, jestliže na tom nemá členský stát žádný bezprostřední zájem. Není totiž vyloučeno, že členský stát přijme přechodné opatření a oznámí jej Komisi s cílem pozdržet její analýzu stavu plnění povinností, aniž zamýšlí splnit povinnosti vyplývající z rozsudku Soudního dvora v plném rozsahu (
                     42
                  ). Určení paušální částky musí zahrnovat i prvky, které mohou členské státy od takovýchto zdržovacích taktik odradit.
            
         
               77.
            
            
               Vzhledem k explicitnímu charakteru vytýkaného nesplnění povinnosti nelze v projednávané věci podle mého názoru přetrvávání neplnění povinnosti po dobu 19 měsíců od vyhlášení výše uvedeného rozsudku ze dne 14. ledna 2010, Komise v. Česká republika, odůvodnit.
            
         
               78.
            
            
               Pokud jde o druhý aspekt, a to rychlost, se kterou by Komise měla zahájit řízení podle článku 260 SFEU, ze spisu vyplývá, že Komise zaslala první žádost o informace týkající se stavu plnění povinností vyplývajících z výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika měsíc po vyhlášení uvedeného rozsudku a výzvu dopisem o devět měsíců později. Doba mezi datem rozsudku a uplynutím lhůty stanovené ve výzvě dopisem dosahuje téměř jednoho roku.
            
         
               79.
            
            
               V tomto ohledu stojí za povšimnutí, že s výjimkou velmi komplexních nesplnění povinnosti se praxe Komise vyznačuje postupným zkracováním lhůty, kterou poskytuje členskému státu ode dne vyhlášení prvního rozsudku o nesplnění povinnosti do uplynutí lhůty stanovené dříve v odůvodněném stanovisku a nyní ve výzvě dopisem. V prvních věcech předložených na základě bývalého článku 228 ES tato lhůta činila dva a půl roku (
                     43
                  ), čtyři a půl roku (
                     44
                  ), a dokonce devět let (
                     45
                  ). V novějších věcech se lhůta pohybovala od jednoho roku do dvou let (
                     46
                  ).
            
         
               80.
            
            
               Poskytnutí příliš velkorysé lhůty ze strany Komise se přitom může odrazit na výpočtu paušální částky. Trvání postupu před zahájením soudního řízení i řízení před Soudním dvorem totiž přispívá ke zvýšení paušální částky, zejména v případě, kdy povinnosti vyplývající z prvního rozsudku nebyly splněny v plném rozsahu ke dni vyhlášení druhého rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU (
                     47
                  ).
            
         
               81.
            
            
               I když připouštím, že Komise zaslala první dopis relativně předčasně, domnívám se tedy, že lhůta uvedená ve výzvě dopisem, podle níž měla Česká republika na splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora jeden rok, není s ohledem na rozsah legislativních změn nezbytných k ukončení vytýkaného nesplnění povinnosti nepřiměřená. Tato lhůta mimoto zapadá do výše popsané praxe Komise.
            
         
               82.
            
            
               Podpůrně podotýkám, že Komise patrně ve svém vyjádření uvádí, že Soudní dvůr by měl pro účely uložení sankce na základě článku 260 SFEU zohlednit i dobu trvání protiprávního jednání od uplynutí lhůty k provedení směrnice 2003/41. Takovýto přístup je však nesprávný. Každopádně, takový výpočet je od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nezbytný v případě žalob podaných na základě čl. 260 odst. 3 SFEU týkajících se nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření v rámci první žaloby pro nesplnění povinnosti (
                     48
                  ).
            
         
               83.
            
            
               Konečně, mám za to, že změna zavedená v článku 260 SFEU Lisabonskou smlouvou, spočívající ve zrušení fáze odůvodněného stanoviska s cílem zkrátit postup před zahájením soudního řízení, hovoří pro větší přísnost, pokud jde o lhůtu ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze strany členského státu.
            
         
         VIII – K výši paušální částky, která má být uložena v projednávané věci
      
      
               84.
            
            
               Komise ve svém návrhu požaduje, aby Soudní dvůr uložil České republice paušální částku 3364395,20 eur. Tato částka je výsledkem vynásobení denní částky 5644,80 eur počtem dní trvání protiprávního jednání, což je 594 dní od vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika, tj. 14. ledna 2010, až do dne přijetí ustanovení představujících provedení směrnice 2003/41, tj. 31. srpna 2011. Denní částka navrhovaná Komisí je výsledkem vynásobení jednotné základní sazby 210 eur koeficientem závažnosti 8 a faktorem „n“ pro Českou republiku, který je 3,36 (
                     49
                  ).
            
         
               85.
            
            
               Než přistoupím k orientačnímu výpočtu výše paušální částky, rád bych připomněl, že v odpověď na obavy členských států se Soudní dvůr vyslovil ve prospěch zohlednění platební schopnosti členského státu, jak se jeví s ohledem na nejnovější hospodářské údaje předložené k posouzení Soudnímu dvoru (
                     50
                  ). Soudní dvůr tedy zohledňuje nedávný vývoj inflace a hrubého domácího produktu v dotyčném členském státě, a to ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem (
                     51
                  ).
            
         
               86.
            
            
               Z časového hlediska takováto aktualizace hospodářských údajů, přičemž referenčním bodem je okamžik posouzení skutkového stavu věci Soudním dvorem, představuje výraz výše uvedených zásad, podle nichž stanovení paušální částky musí být přizpůsobeno okolnostem a přiměřené zjištěnému nesplnění povinností, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu (
                     52
                  ).
            
         
               87.
            
            
               V projednávané věci je vzhledem k tomu, že účastnice řízení relevantní hospodářské údaje neaktualizovaly, třeba odkázat na poslední sdělení Komise o aktualizaci údajů pro výpočet peněžitých sankcí z roku 2012 (
                     53
                  ). Vyplývá z něj zejména, že se minimální paušální částka pro Českou republiku zvýšila a činí nyní 1768000 eur. Základní paušální sazba pro paušální částku je i nadále 210 eur, avšak zvláštní faktor „n“ pro Českou republiku byl stanoven na 3,34.
            
         
               88.
            
            
               Co se týče konečně výpočtu částky, která má být stanovena v projednávané věci, předně navrhuji Soudnímu dvoru, aby vycházel z nižšího koeficientu závažnosti, než je koeficient 8 navrhovaný Komisí.
            
         
               89.
            
            
               V projednávané věci je podle mého názoru vzhledem k nedbalému přístupu českých orgánů na jedné straně a skutečnosti, že nevyhovění rozsudku konstatujícímu nesplnění povinnosti nemělo téměř žádný praktický účinek, na straně druhé vhodnější koeficient 1 až 2.
            
         
               90.
            
            
               V tomto ohledu podotýkám, že koeficient závažnosti 1 již Komise jednou navrhla, třebaže v rámci návrhu na uložení penále. Soudní dvůr tomuto návrhu, který podle něj odpovídajícím způsobem odrážel stupeň závažnosti protiprávního jednání přetrvávajícího ke dni, k němuž Soudní dvůr posuzoval skutkový stav, vyhověl a dotyčnému členskému státu nakonec penále uložil (
                     54
                  ).
            
         
               91.
            
            
               Na základě použití výše uvedených aktualizovaných údajů a koeficientu závažnosti 1 tak výše denní částky činí 701,40 eur, což je součin 210 eur a faktoru „n“ ve výši 3,34. Vynásobeno počtem dnů protiprávního jednání 594, paušální částka, která má být uložena, činí 416631,60 eur. Naproti tomu při uplatnění koeficientu závažnosti 2 činí výše denní částky 1402,80 eur, vynásobeno počtem dní protiprávního jednání, tudíž paušální částka činí 833263,20 eur.
            
         
               92.
            
            
               Kdyby však Soudní dvůr zvolil takto nízké koeficienty, narazil by na problém spočívající v tom, že takto navržená paušální částka je nižší než minimální částka 1768000 eur, vypočtená Komisí pro Českou republiku ve sdělení z roku 2005, jak bylo aktualizováno výše uvedeným nedávným sdělením z roku 2012.
            
         
               93.
            
            
               Podle Komise totiž v případě, kdy je částka vypočtená na základě denní sazby nižší než minimální paušální částka, má být v zásadě uložena tato posledně uvedená částka. Tento pevný minimální základ podle názoru Komise odráží zásadu, že každý případ přetrvávajícího neplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora ze strany členského státu představuje sám o sobě porušení zásady legality ve společenství práva, které vyžaduje skutečnou sankci. Taková pevná minimální částka mimoto zabraňuje navrhování čistě symbolických částek, které by zcela postrádaly odrazující charakter a mohly by autoritu rozsudků Soudního dvora spíš podrýt než podpořit (
                     55
                  ).
            
         
               94.
            
            
               V tomto ohledu podotýkám, že návrh minimální paušální částky vypracovaný Komisí vede k tomu, že ve většině případů, s výjimkou případů velmi dlouho trvajícího protiprávního jednání, je vyloučeno uplatnění nejnižších koeficientů. Nadto striktní princip minimální paušální částky podle mého názoru rovněž jde nad rámec toho, co je nezbytné k zabránění ukládání čistě symbolických částek, s vědomím toho, že z rozpočtového hlediska nepředvídaná ztráta částky, kterou lze považovat za „bezvýznamnou“, má pro členské státy jistý odrazující účinek.
            
         
               95.
            
            
               Jak jsem již připomněl, vzhledem k tomu, že sdělení Komise představuje pro Soudní dvůr pouze referenční analytický rámec, Soudní dvůr může založit své spravedlivé posouzení v celkovém kontextu vytýkaného protiprávního jednání na metodologickém přístupu, v rámci něhož uplatní kritéria uvedená ve sdělení Komise.
            
         
               96.
            
            
               Ve světle všech okolností tohoto řízení a za účelem zajištění odrazující a punitivní funkce paušální částky tedy navrhuji, aby Soudní dvůr uložil České republice zaplacení paušální částky ve výši 1 milionu eur.
            
         
         IX – Závěry
      
      
               97.
            
            
               S ohledem na veškeré předchozí úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
               
                        —
                     
                     
                        určil, že Česká republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku ze dne 14. ledna 2010, Komise v. Česká republika (C-343/08), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 260 SFEU;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uložil České republice zaplatit Evropské komisi na účet „Vlastní zdroje Evropské unie“ paušální částku 1 milion eur a
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uložil České republice náhradu nákladů řízení.
                     
                  
         (
            1
         ) – Původní jazyk: francouzština.
      (
            2
         ) – C-343/08, Sb. rozh. s. I-275.
      (
            3
         ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 3. června 2003 o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi (Úř. věst. L 235, s. 10; Zvl. vyd. 05/04, s. 350).
      (
            4
         ) – Viz zejména sdělení o provádění článku 171 Smlouvy (Úř. věst. 1996, C 242, s. 6); metoda výpočtu penále podle článku 171 Smlouvy o ES (Úř. věst. 1997, C 63, s. 2); sdělení SEC(2005) 1658 ze dne 12. prosince 2005, nadepsané „Provádění článku 228 ES“ (Úř. věst. 2007, C 126, s. 12), aktualizované sdělením SEC(2010) 923 ze dne 20. července 2010, nadepsaným „Provádění článku 260 Smlouvy o fungování Evropské unie. Aktualizace údajů pro výpočet paušálních částek a penále, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti“.
      (
            5
         ) – Rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko (C-387/97, Recueil, s. I-5047, body 86 a 89).
      (
            6
         ) – K trestnímu právu viz Darbellay, J., Théorie générale de l’illicéité, s. 124.
      (
            7
         ) – Sbírka zákonů, částka 92 ze dne 31. srpna 2011.
      (
            8
         ) – Viz rozsudky ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (C-610/10, bod 67); ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-279/11, bod 19), a Komise v. Irsko (C-374/11, bod 19).
      (
            9
         ) – Viz rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (C-121/07, Sb. rozh. s. I-9159, body 26 až 28).
      (
            10
         ) – Viz sdělení Komise C(2012) 6106 final, nadepsané „Aktualizace údajů pro výpočet paušálních částek a penále, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti“, které stanoví uvedenou standardní paušální sazbu na 210 eur.
      (
            11
         ) – C-304/02, Sb. rozh. s. I-6263.
      (
            12
         ) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (bod 81).
      (
            13
         ) – Rozsudky ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko (C-369/07, Sb. rozh. s. I-5703, bod 145); ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko, uvedený výše (bod 142), a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11), uvedený výše (bod 48).
      (
            14
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (bod 33).
      (
            15
         ) – Výše uvedené rozsudky ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko (bod 146), a ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (bod 143).
      (
            16
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (bod 141).
      (
            17
         ) – Viz rozsudky ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (C-70/06, Sb. rozh. s. I-1, bod 34); ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko, uvedený výše (bod 112), a ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko, uvedený výše (bod 116).
      (
            18
         ) – Body 12 a 100 jeho stanoviska ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko.
      (
            19
         ) – Rozsudek ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P až C-208/02 P a C-213/02 P, Sb. rozh. s. I-5425, body 211 až 213).
      (
            20
         ) – Vedle řady jiných viz rozsudek ze dne 2. prosince 2010, Holland Malt v. Komise (C-464/09 P, Sb. rozh. s. I-12443, bod 47).
      (
            21
         ) – Výše uvedené sdělení SEC(2005) 1658.
      (
            22
         ) – K analýze uplatňování koeficientu závažnosti viz zejména Kilbey, I., „The interpretation of Article 260 TFEU (ex 228 EC)“, European Law Revie, 2010, sv. 35, č. 3, s. 370. K analýze s ohledem zejména na význam pravidel unijního práva viz van Rijn, T., „Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres“, Cahier de droit européen, 2008, č. 1 a 2, s. 105 a násl.
      (
            23
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko.
      (
            24
         ) – Rozsudek ze dne 18. července 2006, Komise v. Itálie (C-119/04, Sb. rozh. s. I-6885).
      (
            25
         ) – Rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie (C-177/04, Sb. rozh. s. I-2461).
      (
            26
         ) – Rozsudek ze dne 4. června 2009, Komise v. Řecko (C-109/08, Sb. rozh. s. I-4657).
      (
            27
         ) – Rozsudek ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko (C-407/09, Sb. rozh. s. I-2467).
      (
            28
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko.
      (
            29
         ) – Rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Komise v. Itálie (C-496/09, Sb. rozh. s. I-11483).
      (
            30
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko.
      (
            31
         ) – Viz rozsudek ze dne 10. května 2012, Komise v. Estonsko (C-39/10, bod 63).
      (
            32
         ) – Mezi řadou jiných viz nedávno výše uvedený rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, bod 39). Viz rovněž výše uvedený rozsudek ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko.
      (
            33
         ) – V tomto ohledu viz výše uvedený rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, bod 40).
      (
            34
         ) – Česká republika zdůrazňuje, že směrnice 2003/41 byla částečně provedena již před tím, než Komise zahájila řízení podle článku 260 SFEU, a sice část týkající se možnosti IZPP poskytovat služby na vnitrostátním území formou přeshraničních plnění.
      (
            35
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (body 60 a 84). Pro příklady zohlednění úsilí vyvinutého vnitrostátními orgány viz výše uvedené rozsudky ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko (bod 36), a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, body 40 a 41).
      (
            36
         ) – Výše uvedené rozsudky ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie (bod 64 a citovaná judikatura), a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-374/11, bod 51).
      (
            37
         ) – Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie, tak Soudní dvůr s ohledem na přijetí opatření k zajištění bezodkladného splnění povinností vyplývajících z rozsudku a na dodržení zásady loajální spolupráce snížil částku z přibližně 43 milionů na 10 milionů eur. Ve věci Komise v. Řecko (rozsudek ze dne 4. června 2009, C-568/07, Sb. rozh. s. I-4505) Soudní dvůr snížil paušální částku z 5 milionů na 1 milion eur, protože neplnění povinnosti bylo částečně ukončeno ještě před samotným vyhlášením prvního rozsudku o nesplnění povinnosti. Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 7. července 2009, Komise v. Řecko, Soudní dvůr uložil členskému státu zaplacení paušální částky 2 miliony eur místo navrhované částky 15 milionů eur. Stejně tak ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko, byla paušální částka o třetinu snížena a činila nakonec 3 miliony eur. Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Komise v. Itálie, Soudní dvůr uložil členskému státu zaplacení paušální částky ve výši nikoliv 68 milionů eur, jak požadovala Komise, nýbrž 30 milionů eur. Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko, Soudní dvůr konstatoval, že splnění povinností vyplývajících z rozsudku nevyžadovalo žádné velké úsilí, a stanovil výši paušální částky na 20 milionů eur místo 50 milionů eur požadovaných Komisí.
      (
            38
         ) – Výše uvedený rozsudek Komise v. Česká republika (body 43 a 44). Viz rovněž prezentace uvedené směrnice v bodech 11 až 13 tohoto stanoviska.
      (
            39
         ) – Podle České republiky Komise vyvolala nejistotu tvrzením, že směrnice 2003/41 ukládá České republice povinnost zrušení zákazu vzniku IZPP na jejím území. Teprve ve stadiu vyhlášení výše uvedeného rozsudku Komise v. Česká republika Soudní dvůr toto tvrzení odmítl a rozptýlil veškeré pochybnosti o rozsahu působnosti uvedené směrnice.
      (
            40
         ) – Připomínám však, že Soudní dvůr již rozhodl, že otázka, jaká opatření zahrnuje vyhovění rozsudku o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, se liší od předmětu takového rozsudku, takže taková otázka nemůže být předmětem žádosti o výklad. V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (C-503/04, Sb. rozh. s. I-6153, bod 15), jakož i bod 43 stanoviska generálního advokáta Geelhoeda ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie.
      (
            41
         ) – Rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko (C-278/01, Recueil, s. I-14141, bod 27).
      (
            42
         ) – Viz výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko.
      (
            43
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko.
      (
            44
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko.
      (
            45
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie.
      (
            46
         ) – Ve věci C-119/04 byla lhůta dva roky; ve věci C-177/04 jeden a půl roku; ve věci C-503/04 rok a dva měsíce; ve věci C-70/06 rok a jedenáct měsíců; ve věci C-121/07 rok a osm měsíců; ve věcech C-369/07 a C-457/07 rok a dva měsíce; ovšem pouze devět měsíců ve věci C-109/08. Konečně, ve věci C-496/09 činila lhůta čtyři roky.
      (
            47
         ) – Je třeba zohlednit čas, který uplyne ode dne vyhlášení prvního rozsudku o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU do dne, kdy povinnosti vyplývající z uvedeného rozsudku byly v plném rozsahu splněny, nebo, v případě nesplnění, do dne vyhlášení rozsudku podle článku 260 SFEU.
      (
            48
         ) – Viz sdělení Komise SEC(2010) 1371, „Provádění čl. 260 odst. 3 SFEU“.
      (
            49
         ) – Podle sdělení SEC(2010) 923, kterým se mění sdělení SEC(2005) 1658.
      (
            50
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C-279/11, body 78 a 79). Soudní dvůr v tomto bodě nenásledoval Komisi, podle níž bylo třeba použít faktor „n“, jak byl vypočten při podání žaloby podle článku 260 SFEU k Soudnímu dvoru.
      (
            51
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (bod 131).
      (
            52
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 4. června 2009, Komise v. Řecko (C-568/07, bod 47 a citovaná judikatura).
      (
            53
         ) – Viz výše uvedené sdělení COM(2012) 6106 final.
      (
            54
         ) – Viz věc, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie. Soudní dvůr uložil penále ve výši 31650 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k zajištění úplného splnění povinností vyplývajících z prvního rozsudku, a to ode dne vyhlášení rozsudku podle bývalého článku 228 ES až do úplného vyhovění prvnímu rozsudku o nesplnění povinnosti.
      (
            55
         ) – Viz výše uvedené sdělení SEC(2005) 1658.