CELEX: 52014PC0020
Language: da
Date: 2014-01-22
Title: Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS AFGØRELSE om oprettelse og virkemåde af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF

|
			
		
		
		52014PC0020
		
			Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS AFGØRELSE om oprettelse og virkemåde af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF /* COM/2014/020 final - 2014/0011 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	BEGRUNDELSE
1.           Indledning
Ved starten af den tredje handelsperiode
(2013-2020) var EU's emissionshandelssystem (EU ETS) karakteriseret ved en
stor uligevægt mellem udbud af og efterspørgsel efter kvoter, hvilket har ført
til et overskud på omkring 2 milliarder kvoter, som frem til 2020
forventes at stige til mere end 2,6 milliarder kvoter. Uligevægten
skyldes hovedsageligt et misforhold mellem auktionsudbuddet af emissionskvoter,
som fastsættes meget stramt, og efterspørgslen efter dem, som er fleksibel og
påvirkes af konjunkturudsving, priserne på fossile brændstoffer og andre
faktorer. En svag efterspørgsel går normalt hånd i hånd
med et faldende udbud. Dette er dog ikke tilfældet for auktionsudbuddet på EU's
kulstofmarked under den nuværende ordning.
EU ETS blev oprettet for at opfylde EU's
reduktionsmål for emissioner på en harmoniseret og omkostningseffektiv måde.
Selv om loftet sikrer, at miljømålet nås, betyder det
store overskud, at der i mindre grad tilskyndes til
lavemissionsinvesteringsbeslutninger, hvilket har en negativ indvirkning på
ordningens omkostningseffektivitet. Når de økonomiske aktører træffer
investeringsbeslutninger på baggrund af et overudbud af kvoter på markedet og
det deraf følgende prissignal, vil de samlede omkostninger i forbindelse med
klimaændringerne uvægerligt stige på mellemlang og lang sigt. Gøres der ikke
noget ved problemet, vil denne uligevægt have alvorlige konsekvenser for EU
ETS' evne til at opfylde ETS-målene på en omkostningseffektiv måde i fremtidige
faser, hvor opfyldelsen af de nationale emissionsmål vil være betydeligt mere
krævende end i dag.[1]
Det forventes, at reduktionsmålet for
drivhusgasser for 2030, der blev vedtaget som del af den klima- og
energipolitiske ramme, vil føre til, at der fra indledningen af fase 4 i 2021
vil blive anvendt en mere ambitiøs lineær reduktionsfaktor. Det vil med tiden
gradvist kunne rette op på uligevægten på markedet. Ifølge konsekvensanalysen,
der ledsager rammen for 2030, er en mere ambitiøs lineær reduktionsfaktor dog
ikke tilstrækkelig til at afhjælpe de negative virkninger af den store
uligevægt på markedet. Den vil ligeledes gøre EU ETS mere sårbart over for
fremtidige uforudsete og pludselige efterspørgselschok.
Derfor bør der afviges fra bestemmelserne i
direktivet og oprettes en markedsstabilitetsreserve.
2.           Baggrund for forslaget
For at afbøde virkningerne af overskuddet på
kort sigt blev det besluttet at "udskyde" auktioneringen af
900 millioner kvoter i de første par år af fase 3. I den forbindelse
bekræftede Kommissionen atter sit tilsagn om at forelægge mulige tiltag med
henblik på at vedtage yderligere hensigtsmæssige strukturelle foranstaltninger
for at gøre ETS mere virkningsfuldt i fase 3.[2]
Hvis vi skal sikre en omkostningseffektiv
overgang til en lavemissionsøkonomi, er der i betragtning af overskuddets
strukturelle og langvarige karakter behov for yderligere tiltag til at gøre EU
ETS mere virkningsfuldt. I rapporten om situationen på det europæiske
kulstofmarked i 2012 (rapporten om CO2-markedet)[3]
fra november 2012 opstillede Kommissionen en ikkeudtømmende liste med seks
mulige strukturelle reformer af EU ETS. Drøftelserne i forbindelse med den
offentlige høring, der efterfulgte rapporten, frembragte en yderligere
mulighed, nemlig oprettelsen af en markedsstabilitetsreserve, der kan gøre
auktionsudbuddet af emissionskvoter mere fleksibelt og øge modstandsdygtigheden
over for eventuelle chok. 
Nærværende forslag ledsages af en
konsekvensanalyse og et resumé. Konsekvensanalysen har vist, at oprettelsen af
en markedsstabilitetsreserve kunne være med til at rette op på den nuværende
uligevægt, og at den også vil øge ETS' modstandsdygtighed over for eventuelle
fremtidige større begivenheder, der i væsentlig grad kan forstyrre balancen
mellem udbud og efterspørgsel. For så vidt angår udformningen, har analysen
vist, at hvis markedsstabilitetsreserven er proportional med det samlede antal
kvoter i omløb, vil det have den fordel, at det kan tage højde for ændringer i
efterspørgslen, der ikke kun skyldes makroøkonomiske ændringer, men også andre
faktorer, f.eks. komplementære politikker, samt ændringer på udbudssiden,
f.eks. tilstrømningen af internationale kreditter.
3.           Juridiske aspekter af
forslaget 
Af hensyn til forudsigeligheden er
markedsstabilitetsreserven udformet som en objektiv og regelbaseret mekanisme,
hvorved auktionsmængden tilpasses "automatisk" i henhold til forud
fastlagte betingelser, der finder anvendelse fra og med fase 4 af EU ETS, som
indledes i 2021. Skønt konsekvensanalysen har vist, at kvotemarkedet ville
blive styrket og mere virkningsfuldt, hvis der blev oprettet en
markedsstabilitetsreserve allerede i fase 3, forventes udskydelsen af auktioner
at medføre en midlertidig aflastning i de kommende år.  Det foreslås derfor, at
der oprettes en markedsstabilitetsreserve ved indledningen af fase 4, så
markedsdeltagerne kan nå at tilpasse sig indførelsen af reserven og har
tilstrækkelig retssikkerhed i fase 3 af EU ETS.
Den foreslåede markedsstabilitetsreserve
fungerer således, at den udløser en tilpasning af auktionsmængderne i de
tilfælde, hvor det samlede antal kvoter i omsætning falder uden for en bestemt
forud fastsat margin:
(a)                   
Der overføres kvoter til reserven ved at trække dem
fra fremtidige auktionsmængder for at mindske den ustabilitet på markedet, der kommer
af et stort midlertidigt overskud i EU ETS, hvis det samlede overskud er større
end 833 millioner kvoter.
(b)                   
Der frigives kvoter fra reserven, som tilføjes de
fremtidige auktionsmængder for at mindske den ustabilitet på markedet, der
kommer af et stort midlertidigt underskud i EU ETS, forudsat at det samlede
overskud er mindre end 400 millioner kvoter.
Således overføres der kvoter til eller
frigives der kvoter fra markedsstabilitetsreserven afhængigt af den samlede
mængde kvoter i omsætning. Denne indikator er et direkte mål for den faktiske
uligevægt mellem udbud og efterspørgsel og foretrækkes således frem for mere
indirekte og usikre indikatorer for andre betydelige drivkræfter på markedet,
f.eks. BNP, brændstofpriser, vejr og nedbør mm. De øvre og nedre grænser er
fastsat efter høring af de berørte parter og afspejler en margin, som
erfaringerne har vist, er passende for et velfungerende marked.
Af hensyn til forudsigeligheden og for at
sikre mere gradvise ændringer af markedsstabilitetsreserven vil der under de
rette betingelser blive frigivet en forud fastsat mængde på
100 millioner kvoter om året fra reserven. Denne mængde svarer til
ca. 5 % af de aktuelle årlige emissioner i EU ETS, som på baggrund af
tidligere erfaringer burde være tilstrækkelig til at håndtere selv meget
pludselige og kraftige stigninger i efterspørgslen. 
Oprettelsen af en markedsstabilitetsreserve er
en potentiel betydelig ændring af EU ETS' udformning og virkemåde. De første
erfaringer med anvendelsen af de nye bestemmelser kan blive afgørende og give
mulighed for forbedringer af udformningen af bestemmelserne vedrørende
reserven. Samtidig er forudsigelighed og stabilitet afgørende for et
velfungerende kvotemarked. For at ramme den rigtige balance indeholder
forslaget bestemmelser om, at der senest i 2026 skal foretages en evaluering
med særligt fokus på bestemte parametre for reserven.
Forslaget indeholder også bestemmelser, der
skal sørge for et mere smidigt auktionsudbud i årene omkring overgangen mellem
handelsperioder i de tilfælde, hvor standardbestemmelserne ellers ville kunne
medføre kraftige udsving. Dette vil ikke påvirke kvotemængden i treårsperioden,
idet der er tale om en simpel udligning af de årlige mængder, der vil afhjælpe
potentielle midlertidige virkninger for udbuddet i forbindelse med overgangen,
som kan skyldes bestemmelserne i direktiv 2003/87/EF og Kommissionens
forordning (EU) nr. 1031/2010 vedrørende udgangen af perioden, for så vidt
angår f.eks. overskydende kvoter i reserverne for nytilkomne ved udgangen af en
periode, eller kvoter, der ikke er tildelt som følge af virksomhedslukninger
eller undtagelsen i forbindelse med moderniseringen af elsektoren. Hvis den
mængde kvoter, der skal auktioneres i det sidste år af en handelsperiode,
overstiger den gennemsnitlige mængde, der skal auktioneres i de to følgende år,
med mere end 30 %, fordeles forskellen ligeligt på de tre år. Denne
bestemmelse tager udgangspunkt i de erfaringer, der er gjort i forbindelse med
overgangen fra fase 2 til fase 3 af EU ETS, og den sigter mod at undgå en
gentagelse af de negative virkninger ved overgangen.
Forslaget bygger på det samme retsgrundlag som
direktiv 2003/87/EF. I betragtning af retsgrundlaget og
dets tidshorisont virkning fremsættes det som del af rammen for klima- og energipolitikken
frem til 2030.
EU's ret til at handle på området kommer af,
at ETS fungerer som et fælles og fuldt harmoniseret EU-system. Det er i
overensstemmelse med nærheds- og proportionalitetsprincippet, jf. artikel 5 i
traktaten om Den Europæiske Union.
2014/0011 (COD)
Forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS AFGØRELSE
om oprettelse og virkemåde af en
markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med
kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF 
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN
EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 192, stk. 1,
under henvisning til forslag fra
Europa-Kommissionen,
efter fremsendelse af udkast til
lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter,
under henvisning til udtalelse fra Det
Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg[4],

under henvisning til udtalelse fra
Regionsudvalget[5],

efter den almindelige lovgivningsprocedure og
ud fra følgende betragtninger:
(1)       I henhold til artikel 10,
stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF[6] forelægges der en årlig rapport for Europa-Parlamentet og Rådet om
kvotemarkedets funktion. 
(2)       I Kommissionens rapport til
Europa-Parlamentet og Rådet om situationen på det europæiske kulstofmarked i
2012[7] blev det konstateret,
at der er behov for strukturelle foranstaltninger for at håndtere uligevægten
mellem udbud og efterspørgsel. Ifølge konsekvensanalysen i forbindelse med
rammen for klima- og energipolitikken frem til 2030[8] forventes denne
uligevægt at fortsætte, og der vil ikke blive rettet op på den ved at tilpasse
det lineære forløb til et mere stringent mål inden for rammen. En ændring af
den lineære faktor vil kun gradvist ændre loftet. Overskuddet vil derfor også
kun falde gradvist, således at markedet vil skulle fortsætte med at operere med
et overskud på mere end 2 milliarder kvoter eller derover i mere end
ti år. For at løse dette problem og gøre den europæiske emissionshandelsordning
mere modstandsdygtig over for ubalancer bør der
oprettes en markedsstabilitetsreserve. For at
sikre retlig sikkerhed for udbuddet af kvoter i fase 3 og give
markedsdeltagerne tid til at tilpasse sig den nye udformning, bør
markedsstabilitetsreserven oprettes fra og med indledningen af fase 4 i 2021.
For så vidt muligt at sikre forudsigeligheden bør der indføres klare regler for
overførsel af kvoter til og frigivelse af kvoter fra reserven. Fra og med 2021,
og forudsat at betingelserne er opfyldt, bør der overføres kvoter svarende til
12 % af mængden af kvoter i omsætning i år x-2 til reserven. En
tilsvarende mængde kvoter bør frigives fra reserven, når den samlede
mængde kvoter i omsætning er under 400 millioner kvoter.  
(3)       Oprettelsen
af markedsstabilitetsreserven betyder desuden, at der bør indføres nogle
konsekvensændringer i direktiv 2003/87/EF for at sikre et pålideligt og
velfungerende emissionshandelssystem. Navnlig kan anvendelsen af direktiv
2003/87/EF medføre, at der i slutningen af hver handelsperiode auktioneres
store mængder af kvoter, hvilket kan underminere markedets stabilitet. For at
undgå en uligevægtig markedssituation, hvor kvoteudbuddet
i slutningen af en handelsperiode og begyndelsen af den næste kan virke
forstyrrende for et velfungerende marked, bør der gives mulighed for at
auktionere en del af en eventuel overskydende kvotemængde i slutningen af en
handelsperiode i de to første år af den efterfølgende periode.  
(4)       Kommissionen bør evaluere,
hvordan markedsstabilitetsreserven fungerer på grundlag af erfaringerne med
dens anvendelse. I forbindelse med denne evaluering af
markedsstabilitetsreserven bør det navnlig undersøges, om reglerne for
overførsel af kvoter til reserven er hensigtsmæssige
for at nå det ønskede mål om at afhjælpe den strukturelle uligevægt
mellem udbud og efterspørgsel.
(5)       Artikel 10 og artikel 13,
stk. 2, i direktiv 2003/87/EF bør derfor ændres i overensstemmelse hermed —
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Markedsstabilitetsreserve
1.           Der oprettes en markedsstabilitetsreserve,
som træder i kraft den 1. januar 2021.
2.           Hvert år offentliggør
Kommissionen senest den 15. maj den samlede mængde kvoter i omsætning i det
foregående år. Den samlede kvotemængde i omsætning i
år x, er lig med den akkumulerede mængde kvoter, der er udstedt i perioden siden den 1. januar 2008, inklusive den
mængde, der er udstedt i henhold til artikel
13, stk. 2, i direktiv 2003/87/EF i samme
periode, og tilladelser til at anvende internationale kreditter for
anlæg henhørende under EU's emissionshandelsordning
for så vidt angår emissioner frem til den 31. december i år x, minus den
akkumulerede mængde verificerede emissioner i tons fra anlæg henhørende under
EU's emissionshandelsordning mellem den 1. januar 2008 og den 31. december i år
x, eventuelt annullerede kvoter i overensstemmelse med artikel 12, stk. 4, i
direktiv 2003/87/EF og mængden af kvoter i reserven. Der tages ikke hensyn til emissioner i den treårsperiode,
der begyndte i 2005 og sluttede i 2007, eller til de kvoter, der er udstedt for
disse emissioner. Kommissionen offentliggør første gang den samlede
mængde kvoter senest den 15. maj 2017.
3.           Fra
og med 2021 tilføres reserven hvert år en mængde kvoter svarende til
12 % af den samlede mængde kvoter bragt i omsætning i år x-2, som offentliggjort
i maj i år x-1, medmindre kvotemængden, der vil skulle overføres til reserven,
er under 100 millioner.
4.           Hvis den samlede kvotemængde
bragt i omsætning et givet år er under 400 millioner, frigives der
100 millioner kvoter fra reserven. Hvis der er mindre end
100 millioner kvoter i reserven, frigives alle kvoterne i reserven i
henhold til dette stykke.
5.           Hvis stk. 4 ikke finder
anvendelse i et givet år, og der træffes foranstaltninger i henhold til
direktivets artikel 29a, frigives der 100 millioner kvoter fra reserven.
Hvis der er mindre end 100 millioner kvoter i reserven, frigives alle
kvoterne i reserven i henhold til dette stykke. 
6.           Hvis der træffes
foranstaltninger i henhold til stk. 3 eller stk. 5 skal auktionskalenderen tage
højde for de kvoter, der enten overføres til eller frigives fra reserven.
Artikel 2
Ændringer af direktiv
2003/87/EF
I direktiv 2003/87/EF foretages følgende
ændringer:
1.           Artikel 10, stk. 1, affattes
således:
2.           "1. Fra 2021 og derefter
auktionerer medlemsstaterne alle kvoter, som ikke tildeles gratis i
overensstemmelse med artikel 10a og 10c, og som ikke overføres til
markedsstabilitetsreserven oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse
[OPEU please insert number of this Decision when known](*)."
3.           I artikel 10 indsættes
følgende stykke:
"1a. Hvis den
kvotemængde, som medlemsstaterne auktionerer det sidste år af hver periode, som
omhandlet i artikel 13, stk. 1, overstiger den forventede auktionsmængde for de
første to år af den efterfølgende periode inden anvendelse af artikel 1, stk.
3, i afgørelse [OPEU please insert number of this Decision when known]
med mere end 30 %, trækkes to tredjedele af forskellen mellem mængderne
fra auktionsmængden i det sidste år af perioden og lægges i lige store rater
til medlemsstaternes auktionsmængder i de første to år af den efterfølgende
periode."
4.           I artikel 13, stk. 2, andet
afsnit, indsættes følgende punktum:
"På tilsvarende vis skal kvoter i markedsstabilitetsreserven oprettet ved afgørelse [OPEU
please insert number of this Decision when known], som ikke længere er gyldige, erstattes af kvoter,
som er gyldige for den igangværende periode."
Artikel 3
Evaluering
Kommissionen
udarbejder senest den 31. december 2026 en evaluering af
markedsstabilitetsreserven med udgangspunkt i en analyse af det europæiske
kvotemarkeds virkemåde og forelægger om nødvendigt Europa-Parlamentet og Rådet
et ændringsforslag. Ved evalueringen skal der især fokuseres på den procentdel,
der anvendes til at fastsætte den mængde kvoter, der overføres til reserven i
henhold til artikel 1, stk. 3, samt den numeriske værdi for loftet over den samlede kvotemængde, der er bragt i omsætning, jf. artikel 1, stk. 4.
Artikel 4
Overgangsbestemmelse
Artikel 10, stk. 1, i direktiv 2003/87/EF som
ændret ved direktiv 2009/29/EF finder fortsat anvendelse frem til den 31.
december 2020.
Artikel 5
Ikrafttræden
Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen
efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
Udfærdiget i Bruxelles, den […].
På Europa-Parlamentets vegne                     På
Rådets vegne
Formand                                                        Formand
[1]               COM(2012) 652 final.
[2]               COM(2012) 416 final.
[3]               COM(2012) 652 final.
[4]               EUT C ... af ..., s.
[5]               EUT C ... af ..., s.
[6]               Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13.
oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i
Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT L 275 af
25.10.2003, s. 32).
[7]               COM(2012) 652 final.
[8]               Indsæt henvisning.