CELEX: 62017CC0612
Language: nl
Date: 2019-02-28
Title: Conclusie van advocaat-generaal G. Hogan van 28 februari 2019.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   G. HOGAN
   van 28 februari 2019 (
         1
      )
   
      Gevoegde zaken C‑612/17 en C‑613/17
   
   Federazione Italiana Golf (FIG)
   tegen
   Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT),
   Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑612/17)
   en
   Federazione Italiana Sport Equestri (FISE)
   tegen
   Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) (C‑613/17)
   
      [verzoek van de Corte dei Conti (rekenkamer, Italië) om een prejudiciële beslissing]
   
   „Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) nr. 549/2013 – Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie – Instelling zonder winstoogmerk (izw) – Aanmerking van een izw als behorende tot de overheid of als instelling zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens (izw t.b.v. huishoudens) – Zeggenschap door de overheid – Toepasselijke criteria voor de vaststelling of de overheid zeggenschap heeft over een izw”
   
      I. Inleiding
   
   
            1.
         
         
            Zoals de recente economische geschiedenis van de lidstaten van de Unie onmiddellijk duidelijk maakt, zijn voor het moderne financiële systeem weinig zaken belangrijker dan de opstelling van betrouwbare, gestandaardiseerde nationale rekeningen. De Europese wetgever heeft dit erkend, de laatste keer door de vaststelling van verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie, die het Europees rekeningenstelsel 2010 regelt (hierna: „ESR-verordening”) (
                  2
               ). Overweging 3 van de ESR-verordening luidt dienovereenkomstig dat nationale rekeningen „[t]erwille van de vergelijkbaarheid moeten [...] worden opgesteld op basis van dezelfde, niet voor verschillende uitleg vatbare beginselen”. Alleen al het feit dat deze verordening bijna 730 bladzijden tekst beslaat, duidt op het belang van de kwestie en op de complexiteit van de boekhoudkundige taken die daarbij komen kijken.
         
      
            2.
         
         
            Een van die complexe kwesties is thans aan de orde in deze prejudiciële verwijzing van de Corte dei Conti (rekenkamer, Italië). De fundamentele vraag die wordt voorgelegd, is in wezen de volgende: moeten de Federazione Italiana Golf (Italiaanse golffederatie; hierna: „FIG”) en de Federazione Italiana Sport Equestri (Italiaanse ruitersportfederatie; hierna: „FISE”) door de Istituto Nazionale di Statistica (nationaal instituut voor de statistiek; hierna: „ISTAT”) als behorende tot de sector overheid (
                  3
               ) (S.13) (
                  4
               ) worden behandeld, op welke sector de geconsolideerde winst-en-verliesrekening van de Italiaanse Staat betrekking heeft, dan wel als instelling zonder winstoogmerk (hierna ook: „izw”) ten behoeve van huishoudens (
                  5
               ) (hierna ook: „izw t.b.v. huishoudens”) (S.15) (
                  6
               ). Een izw t.b.v. huishoudens is een institutionele eenheid of sector die niet-marktproducent is en die niet onder zeggenschap van de overheid staat. (
                  7
               ) Niet-markt-izw’s die onder zeggenschap van de overheid staan, worden in de sector overheid ingedeeld. (
                  8
               )
         
      
            3.
         
         
            Vervolgens rijst de vraag welke uitlegging moet worden gegeven aan de verschillende in de ESR-verordening opgenomen criteria met betrekking tot hoe izw’s, zoals de FIG en de FISE, in dit verband moeten worden behandeld. Aangezien het blijkbaar de eerste keer is dat het Hof wordt verzocht richtsnoeren betreffende de uitlegging van deze belangrijke verordening aan te reiken, zijn deze twee prejudiciële verwijzingen dan ook van belang.
         
      
            4.
         
         
            Voordat de achtergrond van de feiten wordt onderzocht, moet echter eerst worden gekeken naar de relevante bepalingen van de ESR-verordening.
         
      
      II. Toepasselijke bepalingen – Unierecht
   
   
            5.
         
         
            Zoals ik reeds heb opgemerkt, wordt middels de ESR-verordening het Europees rekeningenstelsel 2010 vastgesteld. (
                  9
               ) De ESR-verordening bevat twee bijlagen. (
                  10
               ) Bijlage A voorziet in methoden betreffende de gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en registratieregels die moeten worden gebruikt voor de opstelling van nationale rekeningen. Bijlage B voorziet in een programma waarin wordt vastgesteld volgens welke voorwaarden, zoals binnen welke termijnen, de lidstaten hun nationale rekeningen bij de Commissie (Eurostat) moeten indienen.
         
      
            6.
         
         
            Punt 1.34 van bijlage A bij de ESR-verordening bepaalt dat „[s]ectorrekeningen worden gecreëerd door eenheden in sectoren onder te brengen, zodat transacties en saldi van de rekeningen naar sector kunnen worden gepresenteerd. Door de presentatie naar sector worden veel belangrijke meetwaarden voor economisch en begrotingsbeleid aangereikt. De belangrijkste sectoren zijn huishoudens, overheid, vennootschappen (financiële instellingen en niet-financiële vennootschappen), instellingen zonder winstoogmerk (izw’s) ten behoeve van huishoudens, en het buitenland[ (
                  11
               )]. Het onderscheid tussen markt- en niet-marktactiviteiten is van groot belang. Een entiteit in handen van de overheid die een marktgerichte vennootschap blijkt te zijn, wordt in de sector vennootschappen ingedeeld, buiten de sector overheid. Op die manier maken de tekorten en schulden van de vennootschap geen deel uit van het tekort en de schuld van de overheid.”
         
      
            7.
         
         
            Punt 1.35 van bijlage A bij de ESR-verordening luidt:
            „De publieke sector bestaat uit alle in de economie ingezeten institutionele eenheden waarover de overheid zeggenschap heeft. De particuliere sector bestaat uit de overige ingezeten eenheden.”
         
      
            8.
         
         
            In punt 1.36 van bijlage A bij de ESR-verordening staat dat „[z]eggenschap wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van een institutionele eenheid te bepalen”.
         
      
            9.
         
         
            Volgens punt 1.37 van bijlage A bij de ESR-verordening wordt „[h]et onderscheid tussen markt en niet-markt en bijgevolg, voor entiteiten van de publieke sector, de indeling ervan in de sector overheid of in de sector vennootschappen, [...] bepaald door de volgende regel:
            Een activiteit wordt als marktactiviteit beschouwd wanneer de desbetreffende goederen en diensten onder de volgende voorwaarden worden verhandeld:
            
                     1)
                  
                  
                     verkopers streven naar winstmaximalisatie op lange termijn en verkopen daartoe vrijwillig op de markt goederen en diensten aan wie bereid is de gevraagde prijs te betalen;
                  
               
                     2)
                  
                  
                     kopers streven, rekening houdend met hun schaarse middelen, naar nutsmaximalisatie door zich bij hun aankopen te laten leiden door de vraag welke producten tegen de aangeboden prijs het best aan hun behoeften voldoen;
                  
               
                     3)
                  
                  
                     van een effectieve markt is sprake wanneer verkopers en kopers toegang tot en informatie over de markt hebben. Er kan ook dan sprake zijn van een effectieve markt wanneer niet volledig aan deze voorwaarden wordt voldaan.”
                  
               
      
            10.
         
         
            Punt 4.125 van bijlage A bij de ESR-verordening betreffende inkomensoverdrachten aan izw’s t.b.v. huishoudens bepaalt dat „inkomensoverdrachten aan izw’s t.b.v. huishoudens (D.751) [...] alle vrijwillige bijdragen (met uitzondering van legaten), lidmaatschapsgelden en financiële steun die deze instellingen ontvangen van huishoudens [...] [omvatten]”. Volgens punt 4.126, onder a), van bijlage A bij de ESR-verordening omvatten inkomensoverdrachten aan izw’s t.b.v. huishoudens periodieke bijdragen van huishoudens aan sportverenigingen die behoren tot de sector izw’s t.b.v. huishoudens.
         
      
            11.
         
         
            Hoofdstuk 20 van de ESR-verordening heeft als opschrift „Overheidsrekeningen”. In punt 20.01 van de ESR-verordening wordt verklaard dat overheidsactiviteiten anders worden behandeld dan de rest van de economie omdat „de bevoegdheden, motivatie en functies van de overheid verschillen van die van de andere sectoren. Punt 20.01 van bijlage A bij de ESR-verordening bepaalt voorts dat de manier waarop in hoofdstuk 20 overheidsrekeningen worden weergegeven „een integraal beeld van de economische activiteiten van de overheid [beoogt] te geven: inkomsten, uitgaven, tekort/overschot, financiering, overige economische stromen en balans”.
         
      
            12.
         
         
            In punt 20.04 van bijlage A bij de ESR-verordening worden de moeilijkheden onderkend die zich voordoen bij de classificatie en metingen voor de sector overheid. De voornaamste bepalingen van de ESR-verordening met betrekking tot de onderhavige prejudiciële verwijzingen zijn evenwel terug te vinden in de punten 20.13 tot en met 20.16 van bijlage A.
         
      
            13.
         
         
            Punt 20.13 van bijlage A bij de ESR-verordening luidt als volgt:
            „Instellingen zonder winstoogmerk (izw’s) die geen marktproducent zijn en onder zeggenschap van een overheidsinstelling staan, worden tot de sector overheid gerekend.”
         
      
            14.
         
         
            Punt 20.14 van bijlage A bij de ESR-verordening bepaalt het volgende:
            „Overheden kunnen ervoor kiezen onderdelen van hun beleid niet door overheidsinstanties maar door izw’s te laten uitvoeren, omdat izw’s worden gezien als objectiever en minder onderhevig aan politieke druk. Zo zijn onderzoek en ontwikkeling en het vaststellen en handhaven van normen op terreinen als volksgezondheid, veiligheid, milieu en onderwijs activiteiten waarbij izw’s wellicht effectiever zijn dan overheidsinstanties.”
         
      
            15.
         
         
            In punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening is evenwel de belangrijkste bepaling wat deze prejudiciële verwijzingen betreft, opgenomen. De desbetreffende bepaling luidt als volgt:
            „Zeggenschap over een izw wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die izw vast te stellen. Algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, zijn niet relevant bij de bepaling of een eenheid onder zeggenschap van de overheid staat. Of de overheid zeggenschap over een izw heeft, wordt bepaald aan de hand van de volgende vijf indicatoren:
            
                     a)
                  
                  
                     de benoeming van functionarissen;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     andere bepalingen in het bevoegdheid verlenende instrument, zoals de verplichtingen in het statuut van de izw;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     contractuele overeenkomsten;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     de mate van financiering;
                  
               
                     e)
                  
                  
                     de mate van blootstelling aan risico’s.
                  
               Een enkele indicator kan voldoende zijn om zeggenschap vast te stellen. Indien een izw die hoofdzakelijk door de overheid wordt gefinancierd, echter in staat blijft haar beleid of programma tot op aanzienlijke hoogte zelf te bepalen terwijl aan de criteria van de andere indicatoren wordt voldaan, wordt zij niet als onder zeggenschap van de overheid beschouwd. In de meeste gevallen wijst een combinatie van indicatoren op zeggenschap door de overheid. Een besluit op basis van deze indicatoren houdt een beoordeling in.” (
                  12
               )
         
      
            16.
         
         
            Punt 20.16 van bijlage A bij de ESR-verordening bepaalt vervolgens dat „[o]f een izw wel of geen marktactiviteiten verricht, [...] op dezelfde wijze [wordt] bepaald als voor andere overheidsinstellingen”.
         
      
      III. Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
   
   
            17.
         
         
            Alvorens de door de Corte dei Conti aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen nader te bekijken, dienen eerst enkele bijzonderheden met betrekking tot de manier waarop sport in Italië wordt georganiseerd, te worden geschetst. Zoals de verwijzende rechter heeft geconstateerd, is de organisatie van sporten in Italië gebaseerd op het Comitato Olimpico Nazionale Italiano (nationaal olympisch comité van Italië; hierna: „CONI”). Het CONI is een publiekrechtelijke instelling met eigen rechtspersoonlijkheid naar Italiaans recht waarbij de verschillende nationale sportfederaties zijn aangesloten. Deze laatste entiteiten zijn allemaal instellingen zonder winstoogmerk met eigen rechtspersoonlijkheid. (
                  13
               )
         
      
            18.
         
         
            Hoewel het CONI een publiekrechtelijke instelling is, vormt het niettemin voornamelijk een confederatie van nationale sportfederaties en sportassociaties. Zijn voornaamste taak is om zich als autoriteit bezig te houden met de tuchtrechtelijke, regelgevende en beheersaspecten van sportactiviteiten in Italië. Het beginsel van autonomie van sport vormt een wezenlijk onderdeel van de statuten van het CONI (hierna: „CONI-statuten”) (
                  14
               ), zodat aan nationale sportfederaties technische, organisatorische en beheerstechnische autonomie wordt toegekend, onder algemeen toezicht van het CONI. Het CONI is niettemin bevoegd tot vaststelling van de grondbeginselen voor de erkenning van sportfederaties, van criteria en procedures voor zijn controles op de sportfederaties en van het besluit om in geval van ernstige en buitengewone inbreuken op de sportregelgeving federaties onder toezicht te plaatsen. (
                  15
               ) De CONI-statuten voorzien ook in de bevoegdheid om de statuten en de jaarrekeningen van de federaties goed te keuren.
         
      
            19.
         
         
            Vertegenwoordigers van de sportfederaties, zoals de FIG en de FISE, hebben zitting in de Consiglio nazionale (nationale raad) en de Giunta nazionale (nationaal bestuur) van het CONI. De federaties nemen derhalve deel aan de organisatie en de activiteiten van het CONI, doordat zij deel uitmaken van de centrale organen met de belangrijkste bevoegdheden en bijdragen aan de besluitvorming van het CONI.
         
      
            20.
         
         
            De FIG en de FISE zijn nationale sportfederaties in Italië. Zoals hiervoor in punt 17 is aangegeven, vormen zij privaatrechtelijke verenigingen zonder winstoogmerk met eigen rechtspersoonlijkheid. Volgens de verwijzende rechter hebben sportfederaties een uniforme, homogene aard als privaatrechtelijke instellingen die worden geregeld door boek I van het burgerlijk wetboek, met als gevolg dat handelingen van sportfederaties in de regel door het algemene recht worden beheerst (tenzij bijzonder sportrecht van toepassing is). (
                  16
               )
         
      
            21.
         
         
            Volgens de statuten van de FIG en de FISE worden hun beheersactiviteiten uitsluitend uitgeoefend door de organen van deze federaties. De centrale beheersorganen van deze federaties zijn hun Assemblea nazionale (nationale vergadering), voorzitter, Consiglio federale (federale raad) en algemeen secretariaat. De algemene beleidsbepalende bevoegdheden komen toe aan de Assemblea nazionale, die bestaat uit vertegenwoordigers uit de basiscategorieën en die samen met de leden van de Consiglio federale ook de belangrijkste functionarissen van de federatie kiest. De bestuursbevoegdheden komen in beide gevallen toe aan de voorzitter, die door de Assemblea nazionale wordt gekozen. De Consiglio federale is bevoegd om te controleren of het technisch-sportieve programma correct is uitgevoerd, om de sportresultaten te beoordelen en om toezicht te houden op het federale beheer. Er kan worden opgemerkt dat het CONI evenwel bevoegd is om twee leden van het accountantscollege te benoemen, terwijl de voorzitter eveneens door de Assemblea nazionale wordt gekozen.
         
      
            22.
         
         
            De FIG en de FISE zijn over het algemeen bevoegd om de leden van de clubs in te schrijven. De financiële middelen van de FIG en de FISE bestaan naast de bijdragen van het CONI uit eigen bronnen, waaronder contributie van clubs en verenigingen, inschrijfgeld en lidmaatschapsgelden, sponsorovereenkomsten, inkomsten uit sportevenementen en het beheer van goederen en diensten. Volgens de statuten is het „grondbeginsel” met name dat de FIG een privaatrechtelijke vereniging zonder winstoogmerk is. (
                  17
               ) Het is evenwel belangrijk te weten dat de bijdragen van het CONI aan de FIG en de FISE aanzienlijk zijn, namelijk 30 % van de inkomsten van de FIG in 2013, 27 % in 2014 en 30 % in 2015. Ook de bijdragen van het CONI aan de FISE bedragen ongeveer 30 % van de inkomsten van die sportfederatie.
         
      
            23.
         
         
            De in de prejudiciële verwijzingen aangevoerde kwesties zijn de volgende: de Italiaanse wetgever (
                  18
               ) heeft overeenkomstig de vereisten van artikel 121 VWEU het ISTAT (nationaal bureau voor de statistiek van Italië) de bevoegdheid verleend om elk jaar de geconsolideerde winst-en-verliesrekening van overheden op te stellen. Die procedure houdt onder meer in dat de institutionele eenheden van de Italiaanse Staat die deel uitmaken van de sector overheid volgens de criteria van de ESR-verordening dienen te worden vastgesteld.
         
      
            24.
         
         
            Bij het in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (publicatieblad van de Italiaanse Republiek) op 30 september 2016 bekendgemaakte besluit heeft het ISTAT de FIG en de FISE op de ISTAT-lijst 2016 ingeschreven. Het ISTAT was van oordeel dat de FIG en de FISE op grond van de in punt 20.29 van bijlage A bij deze verordening voorziene markt-/niet-markttoets institutionele niet-markteenheden overeenkomstig de ESR-verordening zijn. Voor de vaststelling of deze eenheden als izw’s t.b.v. huishoudens of als behorende tot de sector overheid dienen te worden aangemerkt, is het ISTAT nagegaan of de FIG en de FISE onder zeggenschap van de overheid staan.
         
      
            25.
         
         
            Het ISTAT is tot de slotsom gekomen dat beide federaties onder zeggenschap van de overheid staan. Hoewel de federaties over een zekere mate van beslissingsautonomie beschikken, was het ISTAT van oordeel dat er wat de FIG en de FISE betreft, gezien de aanzienlijke invloed van het CONI op hun beheer, geen sprake was van „volledige zelfbeschikking”.
         
      
            26.
         
         
            De FIG en de FISE ontkennen dat zij aan deze criteria voldoen. Dienovereenkomstig zijn zij respectievelijk op 29 november 2016 en 7 december 2016 de aan de orde zijnde procedure gestart, waarin zij de nietigverklaring vorderen van de door het ISTAT op grond van artikel 1, lid 3, van wet nr. 196 van 31 december 2009 vastgestelde lijst van overheden die in de geconsolideerde winst-en-verliesrekening zijn opgenomen (hierna: „ISTAT-lijst”), voor zover zij in deze lijst zijn opgenomen onder de „producenten van diensten op het gebied van zorg, recreatie en cultuur”. Er kan worden opgemerkt dat de FIG voordien een soortgelijke procedure was gestart met betrekking tot haar opneming in de ISTAT-lijst 2014 en de ISTAT-lijst 2015. Haar beroep met betrekking tot de ISTAT-lijst 2014 werd door de Corte dei Conti verworpen op 11 februari 2015, terwijl het beroep met betrekking tot de ISTAT-lijst 2015 door de Verenigde kamers van de Corte dei Conti werd toegewezen bij vonnis van 9 maart 2017.
         
      
            27.
         
         
            Wat de aan de orde zijnde procedure betreft, heeft de Corte dei Conti bij beslissingen van 13 september 2017 beslist dit Hof krachtens artikel 267 VWEU de volgende drie prejudiciële vragen voor te leggen:
            
                     „1)
                  
                  
                     Moet het begrip ,algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen’ als bedoeld in punt 20.15 van [bijlage A bij de ESR-verordening] ruim worden opgevat opdat ook beleidsbepalende bevoegdheden van sportieve aard (‚soft law’) en wettelijk vastgelegde erkenningsbevoegdheden voor de verkrijging van rechtspersoonlijkheid en om werkzaam te kunnen zijn in de sportsector daarbij moeten worden inbegrepen, welke beide bevoegdheden in het algemeen betrekking hebben op alle nationale sportfederaties in Italië?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Moet de algemene indicator van zeggenschap als bedoeld in punt 20.15 van [bijlage A bij de ESR-verordening] (‚de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van een [instelling zonder winstoogmerk] te bepalen’) in materiële zin worden opgevat als het vermogen om de beheersactiviteiten van een instelling zonder winstoogmerk te sturen, binden en beïnvloeden, of kan zij in atechnische zin worden geacht ook bevoegdheden van extern toezicht te omvatten die verschillen van de onder a), b), c), d) en e) van punt 20.15 [van bijlage A bij de ESR-verordening] gedefinieerde specifieke indicatoren van zeggenschap (zoals de bevoegdheid om de jaarrekening goed te keuren, accountants te benoemen, de statuten en bepaalde soorten reglementen goed te keuren, het sportbeleid te bepalen of sportprestaties te erkennen)?
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Kan op grond van de punten 20.15, 4.125 en 4.126 van [bijlage A bij de ESR-verordening], in samenhang gelezen, bij de beoordeling of er sprake is van zeggenschap van een overheid, rekening worden gehouden met lidmaatschapsgelden, door te specificeren of een hoog bedrag aan lidmaatschapsgelden, samen met de overige eigen inkomsten, in het licht van de specifieke omstandigheden van de concrete situatie, kan wijzen op een aanzienlijke mate van zelfbeschikking van de instelling zonder winstoogmerk?”
                  
               
      
      IV. Procedure bij het Hof
   
   
            28.
         
         
            Bij beslissing van de president van het Hof van 17 november 2017 zijn de zaken C‑612/17 en C‑613/17 gevoegd.
         
      
            29.
         
         
            Het verzoek van de verwijzende rechter om de zaken C‑612/17 en C‑613/17 krachtens artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgens een versnelde procedure te behandelen, is op 14 december 2017 bij beschikking van de president van het Hof afgewezen.
         
      
            30.
         
         
            Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de FIG, de FISE, de Italiaanse Republiek en de Commissie. De FIG, de Italiaanse Republiek en de Commissie hebben ter terechtzitting bij het Hof van 6 februari 2019 pleidooi gehouden.
         
      
      V. Analyse
   
   
      
         A.
       
         Opmerkingen vooraf
      
   
   
            31.
         
         
            Voor de vaststelling of sportfederaties als de FIG en de FISE als onder zeggenschap van de overheid staande izw’s dan wel als izw’s t.b.v. huishoudens kunnen worden ingedeeld en dus buiten de sector overheid vallen, is een beoordeling in twee fasen vereist. In een eerste fase dient te worden onderzocht of de izw al dan niet marktproducent is. Slechts wanneer de desbetreffende izw deze toets niet doorstaat (te weten de verkoop van goederen en diensten dekt minder dan 50 % van de kosten) en wordt geacht niet-marktproducent te zijn (
                  19
               ), dient er te worden overgegaan tot de volgende fase, namelijk het onderzoek van de vraag of een publiekrechtelijke instelling zeggenschap heeft over de desbetreffende izw.
         
      
            32.
         
         
            De verwijzende rechter heeft in zijn verwijzingsbeslissingen duidelijk aangegeven dat de FIG en de FISE niet-marktproducenten zijn. Deze feitelijke vaststelling wordt voor dit Hof niet ter discussie gesteld. (
                  20
               ) Het cruciale punt waar het in de aan het Hof voorgelegde vragen om gaat, is dan ook of een overheidsinstelling overeenkomstig de voorschriften van de ESR-verordening zeggenschap heeft over sportfederaties zoals de FIG en de FISE, zodat zij ten behoeve van de nationale rekeningen tot de publieke sector behoren en bij de overheid (S. 13) moeten worden ingedeeld.
         
      
            33.
         
         
            Men kan zich ongetwijfeld een situatie voorstellen waarin een bepaalde sportfederatie voor haar inkomsten bijna uitsluitend afhankelijk is van staatsfinanciering en waarin haar functionarissen daadwerkelijk door een nationale regering werden benoemd. Naar alle waarschijnlijkheid zal een dergelijke federatie voor een hele resem publiekrechtelijke doeleinden – niet in het minst voor de door de ESR-verordening beoogde statistische doeleinden – worden beschouwd als een federatie die onder zeggenschap van de overheid staat juist omdat haar algemene beleid in wezen ofwel onder zeggenschap staat van ofwel minstens sterk wordt beïnvloed door de desbetreffende overheidsinstantie, ook al staat tevens vast dat de beslissingen van de betrokken sportfederatie waar het gaat om de beoordeling van louter sportieve zaken autonoom en daadwerkelijk onafhankelijk worden genomen.
         
      
            34.
         
         
            Wat is in het licht van de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening genoemde criteria dan het standpunt met betrekking tot de FIG en de FISE? Dit is in essentie wat er uiteindelijk in elk van de drie vragen van de verwijzende rechter aan de orde is. Alvorens deze vragen te bekijken, loont het evenwel de moeite om bij voorbaat op te merken dat de bewoordingen van punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening geen ruimte laten voor andere mogelijkheden. In deze bepaling staat duidelijk: „wordt bepaald aan de hand van de volgende vijf indicatoren” (
                  21
               ). Daaruit volgt dat, waar het gaat om izw’s zoals de FIG en de FISE, uitsluitend aan die opgesomde criteria kan worden getoetst om te bepalen of er sprake is van zeggenschap en of een izw die een niet-marktproducent is, als behorende tot de overheid dan wel als izw t.b.v. huishoudens moet worden aangemerkt.
         
      
            35.
         
         
            Dit is van belang aangezien elders in de ESR-verordening, met name in de punten 20.309 (
                  22
               ) en 20.310 van bijlage A bij die verordening, om vast te stellen of bepaalde andere instellingen als publiekrechtelijke instellingen moeten worden behandeld een ietwat verschillende – en in sommige gevallen in elk geval ruimere – omschrijving van zeggenschap wordt gehanteerd. (
                  23
               ) In tegenstelling tot hetgeen de Commissie in haar opmerkingen en ter terechtzitting heeft aangedragen, kunnen dergelijke andere – weliswaar analoge – bepalingen van de ESR-verordening mijns inziens niet worden „ingevoerd” in de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen omschrijving van zeggenschap. De in die bepaling opgenomen omschrijving geldt als een lex specialis, die niet kan worden uitgebreid onder verwijzing naar andere algemene bepalingen zoals de punten 20.309 en 20.310 van bijlage A bij de ESR-verordening, ook niet indien die bepalingen eveneens betrekking hebben op zeggenschap of zelfs, zoals in de punten 20.309 en 20.310 het geval is, op zeggenschap in de publieke sector.
         
      
            36.
         
         
            Naar mijn mening hebben de punten 20.309 en 20.310 van bijlage A bij de ESR-verordening niet tot doel vast te stellen of een niet-markt-izw bij de overheid moet worden ingedeeld dan wel als izw t.b.v. huishoudens moet worden aangemerkt (
                  24
               ), maar beogen zij veeleer vast te stellen of vennootschappen (die marktproducenten zijn en waartoe mogelijkerwijs izw’s behoren) (
                  25
               ) in de sector overheid of in de particuliere sector moeten worden ingedeeld. (
                  26
               )
         
      
            37.
         
         
            Met dit in het achterhoofd bekijk ik nu de specifieke vragen die de verwijzende rechter heeft voorgelegd.
         
      
      
         B.
       
         Eerste vraag: juiste uitlegging van de uitdrukking „algemene door de overheid vastgestelde regels”
      
   
   
            38.
         
         
            Zoals ik reeds heb opgemerkt, bepalen de eerste twee zinnen van punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening het volgende:
            „Zeggenschap over een izw wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die izw vast te stellen. Algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, zijn niet relevant bij de bepaling of een eenheid onder zeggenschap van de overheid staat.”
         
      
            39.
         
         
            De verwijzende rechter heeft twijfels over wat er hier onder de uitdrukking „algemene regels” moet worden verstaan. Hij is van oordeel dat deze uitdrukking ruim dient te worden opgevat en dat zij, wanneer het sportinstellingen betreft, zowel naar richtsnoeren („soft law”) van het Internationaal Olympisch Comité of van het CONI kan verwijzen als naar algemene bepalingen uit het Italiaanse recht die betrekking hebben op de erkenning van dergelijke instellingen als sportinstellingen. Volgens de verwijzende rechter dienen dergelijke sportinstellingen eerst door het CONI te worden erkend alvorens de normale erkenningsprocedure te volgen. (
                  27
               )
         
      
            40.
         
         
            De Commissie erkent weliswaar dat de bevoegdheid van het CONI om algemene regels met betrekking tot gemeenschappelijke normen voor sportactiviteiten vast te stellen, in beginsel onder de termen „algemene door de overheid vastgestelde regels” valt, maar is van oordeel dat de bevoegdheid van het CONI om sportfederaties te erkennen wellicht tot gevolg heeft dat er wat die federatie betreft sprake is van een feitelijk monopolie op de desbetreffende sport, aangezien slechts één enkele federatie voor die sport een erkenning kan krijgen. De Commissie meent dan ook dat een dergelijke bevoegdheid niet onder de term „algemene door de overheid vastgestelde regels” valt.
         
      
            41.
         
         
            De Commissie is ook van mening dat het CONI middels zijn bevoegdheid tot erkenning van sportfederaties het algemene beleid van die federaties kan bepalen overeenkomstig de in punt 20.309, onder h), van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen indicator van zeggenschap, waarin wordt verwezen naar „zeggenschap door buitensporige regelgeving”. „[A]ls regelgeving zo strikt is dat deze feitelijk het algemene beleid van de onderneming dicteert”, is dat volgens die bepaling „een vorm van zeggenschap”. „In sommige gevallen kan er sprake zijn van een vergaande regelgevende betrokkenheid door de overheid, met name bij monopolies en geprivatiseerde nutsbedrijven wanneer er een aspect van openbaredienstverlening is. Die betrokkenheid kan belangrijke gebieden betreffen, zoals de prijsstelling, zonder dat de entiteit de zeggenschap over het algemene beleid uit handen geeft.” De Commissie meent dat de in punt 20.309, onder h), van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen indicator van zeggenschap samenhangt met de indicatoren die in punt 20.15, onder b), en punt 2.39, onder b), van bijlage A bij de ESR-verordening zijn opgenomen.
         
      
            42.
         
         
            Mij lijkt het vanzelfsprekend dat de term „algemene regels” als bedoeld in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening niet slechts in abstracte zin kan worden uitgelegd: dit begrip krijgt zijn betekenis veeleer binnen de algemene wetgevende context. Het feit dat het woord „regels” door de woorden „door de overheid vastgestelde” wordt voorafgegaan, is zeker van belang omdat op die manier ervan kan worden uitgegaan dat de betrokken regels enige officiële steun genieten of een zekere formele status hebben. Hieruit vloeit dan ook voort dat de verwijzing naar „algemene regels” in deze context voornamelijk betrekking heeft op regels die in een wetgevingshandeling van de Italiaanse Staat zijn opgenomen of anderszins in wet‑ en regelgeving opgenomen uitvoeringsbepalingen of beginselen vormen.
         
      
            43.
         
         
            Onder voorbehoud van uiteindelijke toetsing door de verwijzende rechter, lijkt de in de Italiaanse wetgeving neergelegde erkenningsregeling voor sportinstellingen precies het soort algemene regels te vormen dat in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening wordt bedoeld. Zoals de verwijzende rechter zelf verduidelijkt, zijn de regels met betrekking tot zaken zoals de erkenning van sportinstellingen, de bescherming van de integriteit van sportinstellingen en de competities die zij organiseren, en de bescherming van de gezondheid en het welzijn van atleten uitdrukkelijk in de wet opgenomen en gelden zij zonder onderscheid en in het algemeen voor alle sportinstellingen doordat daarvoor gemeenschappelijke normen zijn vastgelegd. Zoals de Commissie in haar opmerkingen heeft aangegeven, wordt met deze regels evenmin beoogd om door zeggenschap of anderszins het algemene beleid of programma te bepalen (
                  28
               ) dat sportinstellingen zoals de FIG of de FISE mogelijkerwijs willen volgen. Het gaat er echter om dat dergelijke „algemene regels” die over het algemeen voor alle sportinstellingen gelden en in geen enkel materieel opzicht zeggenschap over het beleid of programma van de betrokken sportinstelling beogen, voor de vaststelling of de betrokken instelling onder zeggenschap van een overheidsinstelling staat, waar het gaat om de toepassing van de ESR-verordening (
                  29
               ) niet ter zake doen. (
                  30
               )
         
      
            44.
         
         
            Het voorgaande houdt in dat het voor de vaststelling of de overheid overeenkomstig punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening de vereiste mate van zeggenschap heeft, er niet toe doet dat de FIG en de FISE – zoals andere Italiaanse sportinstellingen – op grond van de bepalingen van Italiaans recht bij het CONI een erkenningsaanvraag moesten indienen. Indien de FIG en de FISE voor de toepassing van die bepaling van de ESR-verordening toch moeten worden geacht onder zeggenschap van de overheid te staan, zal het dus om een andere reden zijn.
         
      
            45.
         
         
            Ik ben derhalve van mening dat de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen uitdrukking „algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen” onder meer verwijst naar regels die zaken zoals de erkenning van sportinstellingen, de bescherming van de integriteit van sportinstellingen en de competities die zij organiseren, en de bescherming van de gezondheid en het welzijn van atleten betreffen en die uitdrukkelijk bij wet zijn voorgeschreven en zonder onderscheid en in het algemeen voor alle sportinstellingen gelden doordat er daarvoor gemeenschappelijke normen zijn vastgelegd. De bevoegdheid om dergelijke regels vast te stellen is niet relevant om te bepalen of een sportinstelling die een izw en een niet-marktproducent is, onder zeggenschap van de overheid staat als bedoeld in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening.
         
      
      
         C.
       
         Tweede vraag: juiste uitlegging van het begrip „zeggenschap” en van de uitdrukking „bevoegdheid om het algemene beleid of programma van een institutionele eenheid vast te stellen”
      
   
   
            46.
         
         
            Met zijn tweede vraag vestigt de verwijzende rechter de aandacht op het feit dat het begrip „zeggenschap” als bedoeld in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening voor tweeërlei uitleg vatbaar is. Volgens een eerste opvatting verwijst „zeggenschap” naar de bevoegdheid van de overheid of een overheidsinstantie om het algemene beleid of programma van de betrokken instelling vast te stellen door het bestuur van de institutionele eenheid te leiden of op beslissende wijze te beïnvloeden. De andere door de verwijzende rechter gesuggereerde opvatting van „zeggenschap” verwijst naar wat hij omschrijft als formeel zeggenschap via het algemeen en extern toezicht op sportinstellingen dat door de regeling van de Italiaanse wetgever in het algemeen en door het CONI in het bijzonder wordt beoogd.
         
      
            47.
         
         
            Zoals de verwijzende rechter erkent, verwijst het litigieuze begrip „zeggenschap” naar de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van de betrokken instelling vast te stellen door het bestuur van die instelling te leiden of op beslissende wijze te beïnvloeden. Dat volgt duidelijk uit de formulering en de context van punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening omdat, zoals zo dadelijk zal blijken, alle vijf daarin opgesomde specifieke indicatoren van zeggenschap (
                  31
               ) betrekking hebben op het begrip „zeggenschap” in de materiële betekenis van het woord. Het is misschien passend in dit verband te benadrukken dat de verwijzing naar het „op een beslissende wijze sturen of beïnvloeden van het beheer van de institutionele eenheid”geen afzonderlijke toets vormt, maar slechts bedoeld is om de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen zeggenschapstoets, namelijk „de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van de izw vast te stellen”, te verduidelijken en te illustreren. Uit deze bewoordingen blijkt duidelijk dat de in die bepaling opgenomen zeggenschapstoets niet op het dagelijkse bestuur van de izw, maar wel op het definiëren en sturen van haar algemene strategie ziet.
         
      
            48.
         
         
            Zoals ik reeds in het antwoord op de eerste vraag heb opgemerkt, staat het voorts op basis van de formulering van de ESR-verordening ook vast dat het externe toezicht dat voortvloeit uit de in het Italiaanse recht opgenomen algemeen toepasbare regels, niet relevant is (
                  32
               ) om te bepalen of er sprake is van zeggenschap in de zin van punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening. Aangezien punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening een lex specialis betreft, kunnen bovendien alleen de vijf in punt 20.15, onder a), b), c), d) en e), van bijlage A bij de ESR-verordening genoemde specifieke indicatoren van zeggenschap in aanmerking worden genomen voor de vaststelling of de overheid zeggenschap heeft over izw’s – zoals de FIG en de FISE – die geen marktproducenten zijn, en bijgevolg of de overheid hun algemene beleid of programma kan vaststellen.
         
      
            49.
         
         
            De Commissie voert aan dat Italiaanse sportfederaties een publieke functie vervullen doordat zij bepaalde taken verrichten, zoals het selecteren van atleten die aan nationale en internationale competities zoals de Olympische Spelen deelnemen, en doordat zij geschillen op sportgebied beslechten, en dus als overheidsinstellingen als bedoeld in punt 20.06 van bijlage A bij de ESR-verordening moeten worden aangemerkt. Mijns inziens zijn deze taken in wezen niet publiek van aard en moet hoe dan ook opnieuw worden benadrukt dat de toets waar het om gaat, uitsluitend de toets is die in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening is opgenomen. De enige mogelijke conclusie is dan ook dat het argument van de Commissie dat op punt 20.06 van die bijlage is gebaseerd, in dit verband niet relevant is.
         
      
            50.
         
         
            Het CONI heeft krachtens zijn statuten inderdaad een aantal bevoegdheden met betrekking tot sportinstellingen als de FIG en de FISE. Zo dient zijn nationaal congres volgens die statuten het geraamde en het eindsaldo van die sportinstellingen goed te keuren (
                  33
               ) en de accountants die het CONI vertegenwoordigen, te benoemen (
                  34
               ). In tegenstelling tot wat de Commissie aanvoert, kunnen deze bevoegdheden mijns inziens evenwel niet met de eigenlijke benoeming door het CONI van functionarissen bij de FIG of de FISE worden gelijkgesteld. (
                  35
               ) Wat de materiële bevoegdheden betreft, wordt de bevoegdheid tot goedkeuring van de rekeningen en tot benoeming van accountants van de betrokken sportinstellingen (
                  36
               ) normaliter niet aangemerkt als bevoegdheid om op het algemene beleid van de instellingen toezicht te houden of om dat beleid anderszins materieel te beïnvloeden. De situatie kan uiteraard anders zijn wanneer deze bevoegdheden ruimer zijn en bijvoorbeeld de bevoegdheid tot goedkeuring of eventueel blokkering van specifieke uitgaven van de FIG of de FISE omvatten. Hoewel dat uiteindelijk door de verwijzende rechter moet worden nagegaan, lijkt uit de verwijzingsbeslissingen impliciet voort te vloeien dat die rechter van oordeel is dat bij de bevoegdheden van het CONI om de rekeningen van sportfederaties goed te keuren en accountants te benoemen er slechts sprake is van een standaardcontrolebevoegdheid. (
                  37
               ) Aldus bekeken zijn deze controlebevoegdheden op zichzelf niet aan te merken als indicator van zeggenschap als bedoeld in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening. (
                  38
               ) Ik wens in deze context op te merken, eveneens onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter, dat hoewel de jaarrekeningen van de nationale sportfederaties door het CONI moeten worden goedgekeurd, zij als het oordeel van die instelling negatief is, uiteindelijk door de Assemblea nazionale van de sportfederatie moeten worden goedgekeurd. (
                  39
               ) Zoals zowel de FIG als de gemachtigde van de Italiaanse Republiek ter terechtzitting heeft aangevoerd, onderstreept dat in elk geval het louter toezichthoudende karakter van deze externe controle.
         
      
            51.
         
         
            De Commissie verwijst ook naar de aan de nationale commissie van het CONI toegekende bevoegdheid tot goedkeuring van de statuten en van bepaalde reglementen of richtsnoeren van sportinstellingen (
                  40
               ) en meent dat er sprake is van indicatoren van zeggenschap als bedoeld in punt 20.309, onder i), en punt 20.15, onder b), van bijlage A bij de ESR-verordening. Afgezien van het feit dat de enige relevante indicatoren de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen indicatoren zijn, vallen de betrokken bevoegdheden onder de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen uitdrukking „algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen”. Deze bevoegdheden zijn dan ook niet relevant om te bepalen of de overheid voor de toepassing van punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening zeggenschap heeft over een sportinstelling die een izw en niet-marktproducent is. (
                  41
               )
         
      
            52.
         
         
            De Commissie is eveneens van oordeel dat de bevoegdheid van het CONI om federaties onder toezicht te plaatsen in geval van ernstige onregelmatigheden bij hun beheer en ernstige schendingen van het sportrecht, wanneer is aangetoond dat hun bestuursorganen niet kunnen functioneren of in gevallen waarin een goede organisatie en juist verloop van nationale sportcompetities niet kunnen worden gegarandeerd (
                  42
               ), alsook de bevoegdheid om de erkenning als sportfederatie in te trekken ingeval niet langer aan de erkenningscriteria is voldaan (
                  43
               ), voor de toepassing van punt 20.15, onder b), van bijlage A bij de ESR-verordening in aanmerking moeten worden genomen.
         
      
            53.
         
         
            Ook dat standpunt deel ik evenwel niet. Dergelijke bevoegdheden die slechts eenmalig worden uitgeoefend wanneer een sportfederatie de belangrijkste voorschriften en verplichtingen die haar ter fine van een correcte werking worden opgelegd niet in acht neemt, zijn mijns inziens gerelateerd aan of vormen een uitvloeisel van de bevoegdheid van het CONI om een dergelijke federatie te erkennen (
                  44
               ) en zijn dan ook niet relevant voor de toepassing van punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening. Dergelijke bevoegdheden houden niet in dat het CONI bevoegd is om het algemene beleid of programma van de betrokken sportfederatie vast te stellen.
         
      
            54.
         
         
            De bewoordingen „zeggenschap over een izw wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die izw vast te stellen” in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening moeten mijns inziens dan ook aldus worden uitgelegd dat zij zien op het vermogen om het bestuur van een izw te leiden of op beslissende wijze te beïnvloeden, en niet op bevoegdheden van extern toezicht in de vorm van algemene regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen. Slechts de vijf in punt 20.15, onder a), b), c), d) en e), genoemde specifieke indicatoren van zeggenschap kunnen worden gehanteerd om te bepalen of een instelling de bevoegdheid heeft om het algemene beleid of programma van de izw vast te stellen.
         
      
      
         D.
       
         Derde vraag: juiste uitlegging van de begrippen „mate van financiering” en „primaire financieringsbronnen” en het belang van „lidmaatschapsgelden” bij de vaststelling of een instelling zonder winstoogmerk zelfbeschikking heeft
      
   
   
            55.
         
         
            De verwijzende rechter erkent dat uit de bewijsstukken niet de vereiste mate van zeggenschap blijkt wat de in punt 20.15, onder a), b), c) en e), van bijlage A bij de ESR-verordening genoemde specifieke indicatoren van zeggenschap betreft, namelijk de benoeming van functionarissen, de verplichtingen in het statuut van de FIG en de FISE, contractuele overeenkomsten of de mate van blootstelling aan risico’s. De door de verwijzende rechter aan de orde gestelde kwestie betreft daarentegen de uitlegging van punt 20.15, onder d), van bijlage A bij de ESR-verordening, namelijk de mate van financiering en de vraag of er rekening kan worden gehouden met de inkomsten die de FIG en de FISE ontvangen uit de eigen lidmaatschapsgelden, om te bepalen of er daadwerkelijk sprake is van zeggenschap van de overheid. In wezen bestaat deze vraag uit twee onderdelen, namelijk het begrip „mate van financiering” en het belang van lidmaatschapsgelden. Ik stel voor om deze aspecten afzonderlijk te onderzoeken en de lidmaatschapsgelden als eerste te behandelen.
         
      
      1. Status van lidmaatschapsgelden
   
   
            56.
         
         
            Zoals in punt 22 van deze conclusie is opgemerkt, halen de FIG en de FISE het grootste deel van hun inkomsten uit lidmaatschapsgelden, alsook uit andere inkomsten uit nationale en internationale competities, reclame en sponsorovereenkomsten. Volgens de verwijzende rechter duidt een hoog bedrag aan lidmaatschapsgelden erop dat de FIG en de FISE financieel en beheersmatig voldoende autonoom zijn, zodat ondanks de belangrijke financiële bijdrage van het CONI niet kan worden gesteld dat zij onder zeggenschap van die overheidsinstelling staan. (
                  45
               )
         
      
            57.
         
         
            De verwijzende rechter heeft in zijn verwijzingsbeslissingen aangegeven dat wegens de monopoliepositie die de FIG en de FISE met betrekking tot de Italiaanse golf- en ruitersport bekleden, de lidmaatschapsgelden volgens het ISTAT en het openbaar ministerie evenwel van publiekrechtelijke en parafiscale aard zijn. Beide instanties voeren aan dat dergelijke gelden ter beoordeling van de mate van financiële autonomie die deze federaties in werkelijkheid genieten, derhalve niet als relevant kunnen worden beschouwd.
         
      
            58.
         
         
            Volgens de verwijzende rechter dient het argument dat dergelijke inkomsten uit lidmaatschapsgelden in feite neerkomen op inkomsten uit publieke middelen, te worden afgewezen. Mijns inziens is deze benadering helemaal juist. Het klopt, zoals de Commissie in haar bij dit Hof ingediende schriftelijke opmerkingen aangeeft, dat enkel degenen die bij de FIG en de FISE zijn ingeschreven, de sport kunnen beoefenen die hun belangstelling geniet (
                  46
               ), waardoor deze instellingen wat de organisatie van de Italiaanse golf- en ruitersport betreft, kunnen worden geacht een monopoliepositie te bekleden. Dat neemt evenwel niet weg dat de golf- en ruitersport vrijwillig worden beoefend (
                  47
               ) en dat de betrokken lidmaatschapsgelden betalingen zijn die vrijwillig zijn verkregen van huishoudens. (
                  48
               )
         
      
            59.
         
         
            Zo is de betaling van lidmaatschapsgeld aan de FIG niet dwingender van aard dan bijvoorbeeld de betaling door een golfspeler van toegangsgeld (of „greenfee”) om op een bepaald golfterrein te kunnen spelen. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, zijn sportfederaties naar Italiaans recht verenigingen zonder winstoogmerk waarop de voorschriften van boek I van het Italiaanse burgerlijk wetboek van toepassing zijn. Lidmaatschap vormt dan ook een vrijwillige handeling waarbij het betrokken lid de verplichting op zich neemt om een aantal interne voorschriften na te leven en het lidmaatschapsgeld te betalen. Deze betaling kan in wezen worden beschouwd als het gevolg van het feit dat het betrokken lid vrijwillig een contractuele verplichting is aangegaan. Middels die betaling kan het lid deel uitmaken van de betrokken sportvereniging en met de betaling van dat geld draagt het lid bij aan de financiering van de instelling, zodat die instelling haar doelstellingen kan nastreven.
         
      
            60.
         
         
            De betaling van lidmaatschapsgelden aan sportinstellingen als de FIG en de FISE vormt dus een zuiver particuliere, vrijwillige contractuele betaling die het betrokken lid als tegenprestatie voor de door deze instellingen geleverde diensten verricht. Hieruit volgt dan ook dat, anders dan het ISTAT en het openbaar ministerie voor de verwijzende rechter en de Commissie voor het Hof hebben aangevoerd, dergelijke lidmaatschapsgelden realistisch gezien niet van dien aard zijn dat zij als publiekrechtelijke, parafiscale heffingen kunnen worden aangemerkt. Kenmerkend voor parafiscale heffingen is immers dat de betaling ervan niet onder verwijzing naar een contractuele regeling, maar wel op basis van publiekrecht wordt opgelegd en verplicht wordt geïnd. In sommige gevallen kan de niet-betaling van de heffing aanleiding geven tot administratieve of zelfs strafrechtelijke sancties. Parafiscale heffingen vormen voorts geen tegenprestatie voor het daadwerkelijke gebruik of de effectieve kosten van de door de betrokken instelling geleverde diensten. (
                  49
               )
         
      
            61.
         
         
            Bovendien wijst niets erop (
                  50
               ) dat de FIG of de FISE, ingeval de gelden niet worden betaald, gerechtigd zou zijn om deze op een andere wijze in te vorderen dan via de gebruikelijke privaatrechtelijke weg.
         
      
            62.
         
         
            Inkomsten van sportinstellingen uit lidmaatschapsgelden, waarbij er sprake is van zuiver particuliere, vrijwillige contractuele betalingen die leden als tegenprestatie voor de door deze instellingen geleverde diensten verrichten, mogen voor de beoordeling van de mate van financiering door de overheid als bedoeld in punt 20.15, onder d), van bijlage A bij de ESR-verordening, mijns inziens dan ook niet in aanmerking worden genomen. Het relatieve gewicht dat de lidmaatschapsgelden en andere „particuliere” inkomsten hebben in vergelijking met de financiering door de overheid, is dus een duidelijke indicator dat een izw niet onder zeggenschap van de overheid staat en derhalve als izw t.b.v. huishoudens moet worden aangemerkt.
         
      
      2. Jaarbijdragen van het CONI
   
   
            63.
         
         
            Dan blijft nog de kwestie over van de jaarbijdragen van het CONI – een overheidsinstelling – die, zoals ik heb opgemerkt, ongeveer 30 % van de inkomsten van de FIG en de FISE bedragen. Deze bijdrage is inderdaad aanzienlijk en ik sluit niet uit dat in een bepaalde context en in sommige omstandigheden een bijdrage van deze omvang een indicator van zeggenschap zou kunnen zijn. Nomaliter volstaat een dergelijke terugkerende bijdrage op zichzelf evenwel niet om zeggenschap aan te tonen.
         
      
            64.
         
         
            Dat zou echter anders kunnen zijn wanneer wordt bewezen dat de betrokken sportinstelling haar beheer en de organisatie van haar beleid en programma heeft afgestemd op de wensen van de publiekrechtelijke instelling die deze bijdrage betaalt, omdat zij de facto financieel afhankelijk is van die publiekrechtelijke instelling. Zelfs in dat geval zou voor het bewijs van zeggenschap evenwel moeten worden aangetoond dat een dergelijke financiële afhankelijkheid daadwerkelijk heeft geleid tot een situatie waarin de overheidsinstelling die de bijdrage betaalt een beslissende invloed op de belangrijkste beheers- en organisatorische beslissingen heeft uitgeoefend.
         
      
            65.
         
         
            Hierbij moet in herinnering worden gebracht dat in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening uitdrukkelijk wordt erkend dat indien een bepaalde izw die „hoofdzakelijk door de overheid wordt gefinancierd, [...] in staat blijft haar beleid of programma tot op aanzienlijke hoogte zelf te bepalen” die izw „niet als onder zeggenschap van de overheid [wordt] beschouwd”. Dat wordt aan de hand van de vier andere in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen indicatoren van zeggenschap getoetst. (
                  51
               ) In de onderhavige zaken worden de FIG en de FISE „niet hoofdzakelijk” door een overheidsinstelling (
                  52
               ) gefinancierd en, indien dat toch zo zou zijn geweest, zou voor het bewijs dat een overheidsinstelling zeggenschap over hen heeft nog steeds moeten worden aangetoond dat zij niet langer in staat zijn hun algemene beleid of programma vast te stellen. (
                  53
               )
         
      
            66.
         
         
            Uit de verwijzingsbeslissingen van de verwijzende rechter lijkt impliciet te kunnen worden afgeleid dat daarvan geen sprake is in deze zaken. Er is geen bewijs geleverd waaruit blijkt de FIG of de FISE niet in staat zou zijn gebleven om via haar leden haar eigen programma en beleid vast te stellen, maar dit dient uiteindelijk door de verwijzende rechter te worden beoordeeld.
         
      
            67.
         
         
            Het is hoe dan ook aan de verwijzende rechter om te bepalen of de FIG en de FISE, gelet op de omvang van de jaarbijdrage van het CONI, de facto afhankelijk zijn van die publiekrechtelijke instelling. Ook indien de verwijzende rechter uiteindelijk zou oordelen dat er sprake is van financiële afhankelijkheid, moet niettemin ook worden aangetoond dat de FIG en de FISE – met name vanwege die de facto financiële afhankelijkheid van het CONI – hun algemeen beleid of programma daadwerkelijk hebben afgestemd op de wensen van die publiekrechtelijke instelling, alvorens op goede gronden tot het oordeel te kunnen komen dat er sprake is van zeggenschap door een overheidsinstelling. Bij gebreke van bewijs dat het CONI het bestuur van de FIG of de FISE leidt of op beslissende wijze beïnvloedt, dient het antwoord dan ook te luiden dat in deze specifieke omstandigheden niet is aangetoond dat de FIG en de FISE onder zeggenschap van een overheidsinstelling in de zin van punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening staan.
         
      
      VI. Conclusie
   
   
            68.
         
         
            Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de door de Corte dei Conti voorgelegde vragen te beantwoorden als volgt:
            „De uitdrukking ‚algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen’ die is opgenomen in punt 20.15 van bijlage A bij verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie, waarin het Europees rekeningenstelsel 2010 wordt geregeld (ESR-verordening), verwijst onder meer naar regels die zaken zoals de erkenning van sportinstellingen, de bescherming van de integriteit van sportinstellingen en de competities die zij organiseren, en de bescherming van de gezondheid en het welzijn van atleten betreffen en die uitdrukkelijk bij wet zijn voorgeschreven en zonder onderscheid en in het algemeen voor alle sportinstellingen gelden doordat er daarvoor gemeenschappelijke normen zijn vastgelegd. De bevoegdheid om dergelijke regels vast te stellen is niet relevant om te bepalen of een sportinstelling die een instelling zonder winstoogmerk (izw) en een niet-marktproducent is, onder zeggenschap van de overheid staat als bedoeld in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening.
            De bewoordingen ‚zeggenschap over een izw wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die izw vast te stellen’ in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening moeten aldus worden uitgelegd dat zij zien op het vermogen om het bestuur van een izw te leiden of op beslissende wijze te beïnvloeden, en niet op bevoegdheden van extern toezicht in de vorm van algemene regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen. Slechts de vijf in punt 20.15, onder a), b), c), d) en e), genoemde specifieke indicatoren van zeggenschap kunnen worden gehanteerd om te bepalen of een instelling de bevoegdheid heeft om het algemene beleid of programma van de izw vast te stellen.
            Inkomsten van sportinstellingen uit lidmaatschapsgelden, waarbij er sprake is van zuiver particuliere, vrijwillige contractuele betalingen die leden als tegenprestatie voor de door deze instellingen geleverde diensten verrichten, mogen voor de beoordeling van de mate van financiering door de overheid als bedoeld in punt 20.15, onder d), van bijlage A bij de ESR-verordening, niet in aanmerking worden genomen. Het relatieve gewicht dat de lidmaatschapsgelden en andere ‚particuliere’ inkomsten hebben in vergelijking met de financiering door de overheid, is dus een duidelijke indicator dat een izw niet onder zeggenschap van de overheid staat en derhalve als izw ten behoeve van huishoudens moet worden aangemerkt. Bovendien wordt in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening uitdrukkelijk aangegeven dat indien een bepaalde izw die ‚hoofdzakelijk door de overheid wordt gefinancierd, [...] in staat blijft haar beleid of programma tot op aanzienlijke hoogte zelf te bepalen’ die izw ‚niet als onder zeggenschap van de overheid [wordt] beschouwd’.”
         
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Engels.
   (
         2
      )	PB 2013, L 174, blz. 1. Zie artikel 1, lid 1, van de ESR-verordening. De rechtsgrondslag van de ESR-verordening is artikel 338, lid 1, VWEU, dat bepaalt dat „[o]nverminderd artikel 5 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank [...] het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen [aannemen] voor de opstelling van statistieken wanneer zulks voor de vervulling van de taken van de Unie nodig is”. Volgens punt 1.01 van bijlage A bij de ESR-verordening is het Europees rekeningenstelsel „een internationaal compatibel boekhoudkundig raamwerk voor een systematische en uitvoerige beschrijving van een totale economie (een regio, land of groep landen), de elementen waaruit deze economie is opgebouwd en haar betrekkingen met andere totale economieën”.
   (
         3
      )	Zie punt 1.57, onder c), van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         4
      )	Zie tabel 2.1 van bijlage A bij de ESR-verordening met als opschrift „Sectoren en subsectoren”.
   (
         5
      )	Zie punt 1.57, onder e), en punt 2.129 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         6
      )	Zie tabel 2.1 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         7
      )	Zie punt 2.129 van bijlage A bij de ESR-verordening, waarin wordt verwezen naar het feit dat het om een „particuliere niet-marktproducent” gaat.
   (
         8
      )	Zie punt 2.130 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         9
      )	Zie artikel 1, lid 1, van de ESR-verordening.
   (
         10
      )	Zie artikel 1, lid 2, van de ESR-verordening.
   (
         11
      )	Deze institutionele eenheden en sectoren sluiten elkaar uit. Zie eveneens punt 1.57 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         12
      )	Zie eveneens punt 2.39 van bijlage A bij de ESR-verordening, dat van toepassing is op izw’s met eigen rechtspersoonlijkheid.
   (
         13
      )	Codice civile (Italiaans burgerlijk wetboek), boek I, zoals gewijzigd door het decreto legislativo (wetgevend besluit) nr. 242 van 23 juli 1999 (hierna: „besluit 242/1999”).
   (
         14
      )	Artikel 4 van de CONI-statuten.
   (
         15
      )	Artikel 6, lid 4, van de CONI-statuten en artikel 5 van besluit nr. 242/1999.
   (
         16
      )	De federaties kunnen ook specifiek door de wet toegekende publiekrechtelijke functies vervullen, waarop binnen de grenzen van artikel 1, lid 1, onder b), van wet nr. 241/1990 publiekrecht van toepassing is.
   (
         17
      )	Zie artikel 4 van de statuten van de FIG en artikel 1 van de statuten van de FISE.
   (
         18
      )	Wet nr. 196 van 31 december 2009.
   (
         19
      )	Daarbij is het belangrijk om op te merken dat izw’s die onder zeggenschap van een publiekrechtelijke instelling staande marktproducenten zijn, als overheidsondernemingen worden ingedeeld. Zie punt 20.307 van bijlage A bij de ESR-verordening. Een particuliere izw die marktproducent is, wordt ingedeeld in de sector niet-financiële vennootschappen of de sector financiële instellingen. Zie punt 3.31 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         20
      )	Volgens de verwijzende rechter zijn de inkomsten uit de verkoop van de diensten van de FIG en de FISE namelijk zeer laag, te weten minder dan 10 % van hun output. De FIG en de FISE kunnen dan ook niet als marktinstellingen worden beschouwd en zijn dus duidelijk niet-markt-izw’s als bedoeld in de punten 20.29 en 20.30 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         21
      )	Geen van de vijf in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen specifieke indicatoren van zeggenschap krijgt een bepaald gewicht toegewezen of is prioritair. Deze bepaling luidt immers dat „[e]en enkele indicator [...] voldoende [kan] zijn om zeggenschap vast te stellen”.
   (
         22
      )	In haar opmerkingen verwijst de Commissie veelvuldig naar deze bepaling en is zij van oordeel dat deze bepaling ter vaststelling van zeggenschap over izw’s van belang is. Volgens haar zijn de voorschriften in punt 20.309 van bijlage A bij de ESR-verordening meer gedetailleerd dan deze in punt 20.15.
   (
         23
      )	Zie eveneens punten 1.36, 2.32, 2.35‑2.39 en 20.18 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         24
      )	Dat is de doelstelling van de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen lex specialis. Zie eveneens in die zin de handleiding van Eurostat betreffende overheidstekort en overheidsschuld, Uitvoering van ESR 2010, 2016 uitgave beschikbaar op https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16‑001-EN-N.pdf/5cfae6dd-29d8‑4487‑80ac-37f76cd1f012. Op bladzijde 15, punt 11, van deze handleiding staat dat „het begrip ‚zeggenschap van de overheid’ in nationale rekeningen [...] hetzelfde [is] voor financiële instellingen en voor niet-financiële vennootschappen en [...] in de volgende punten [wordt] uitgewerkt. Zeggenschap over instellingen zonder winstoogmerk en onderwijsinstellingen wordt hierna afzonderlijk behandeld” (cursivering van mij).
   (
         25
      )	Overeenkomstig punt 20.307 van bijlage A bij de ESR-verordening worden niet-markteenheden als overheid en markteenheden als overheidsonderneming aangemerkt.
   (
         26
      )	Uit het in punt 20.303 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen diagram blijkt duidelijk dat de in de punten 20.303‑20.319 van bijlage A bij de ESR-verordening neergelegde voorschriften betreffende de sector overheid geen voorschriften bevatten aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of een bepaalde entiteit een izw t.b.v. huishoudens is.
   (
         27
      )	Artikel 15 van besluit nr. 242/1999.
   (
         28
      )	Zie met name punt 1.36 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         29
      )	Zie punt 20.13 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         30
      )	Hoewel de verwijzing van de Commissie naar de in punt 20.309, onder h), van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen „zeggenschap door buitensporige regelgeving” mijns inziens niet relevant is aangezien de in punt 20.15 van die bijlage opgenomen lex specialis van toepassing is, blijkt eveneens uit de formulering van voornoemde bepaling dat dit criterium in de context van sportfederaties niet kan worden toegepast, aangezien het verwijst naar „monopolies en geprivatiseerde nutsbedrijven wanneer er een aspect van openbaredienstverlening is”.
   (
         31
      )	Het betreft een gesloten categorie.
   (
         32
      )	Op zichzelf of in combinatie met andere criteria.
   (
         33
      )	Artikelen 7, lid 5, onder g2), en artikel 21, lid 5, van de CONI-statuten.
   (
         34
      )	Artikel 7, lid 5, onder h12), van de CONI-statuten.
   (
         35
      )	De bevoegdheid functionarissen te benoemen is een van de vijf indicatoren van zeggenschap die uitdrukkelijk zijn opgenomen in punt 20.15, onder a), van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         36
      )	Het betreft een bevoegdheid die mogelijk onder de bewoordingen van punt 20.15, onder b), van bijlage A bij de ESR-verordening valt.
   (
         37
      )	De FIG en de gemachtigde van de Italiaanse Republiek hebben ter terechtzitting aangegeven dat een dergelijk extern toezicht door het CONI tot doel heeft te verzekeren dat de aan sportfederaties toegekende publiekrechtelijke middelen niet worden besteed aan andere doeleinden dan die waarvoor zij naar behoren zijn goedgekeurd, en dat het niet de bedoeling is om het algemene beleid en programma van de sportinstelling vast te stellen.
   (
         38
      )	De Commissie merkt eveneens op dat het CONI over een ruime zeggenschapsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de bij de federaties aangesloten sportverenigingen, die een belangrijk onderdeel van de activiteiten van deze federaties vormen. Volgens de Commissie bepalen de CONI-statuten dat de Consiglio nazionale van het CONI ter verzekering van een vlot verloop van de sportkampioenschappen de criteria vastlegt die de federaties dienen te hanteren om te controleren of de aangesloten sportverenigingen financieel gezond zijn. De federaties voeren die controles uit krachtens door het CONI gedelegeerde bevoegdheden, waarbij het CONI in de plaats van de federaties kan treden wanneer wordt vastgesteld dat de door de federaties uitgevoerde controles ontoereikend zijn. De aan de federaties gedelegeerde toezichtsbevoegdheid jegens de aangesloten verenigingen vormt volgens de Commissie een bevestiging van het feit dat het CONI een beslissende invloed op het algemene beleid van de federaties uitoefent en derhalve zeggenschap over hen heeft. Ik deel die mening evenwel niet. Ik zie niet hoe het feit dat het CONI aan sportfederaties bepaalde bevoegdheden van extern – met name financieel – toezicht op bij hen aangesloten verenigingen heeft gedelegeerd, tot gevolg heeft dat het CONI zonder meer en zonder ander bewijs bevoegd is om het algemene beleid en programma van de betrokken sportfederaties vast te stellen.
   (
         39
      )	Zie artikel 15, lid 3, van besluit nr. 242/1999 en bijvoorbeeld artikel 30, lid 3, onder d), van de statuten van de FIG.
   (
         40
      )	Zie artikel 7, lid 5, eerste alinea, van de CONI-statuten.
   (
         41
      )	De Commissie merkt voorts op dat het CONI over de bevoegdheid beschikt om de fundamentele beginselen vast te stellen die volgens de statuten van de federaties gelden, zoals het beginsel van scheiding van bevoegdheden tussen de voornaamste organen van de federaties (de Assemblea, de Consiglio federale, de federale president en het accountantscollege), het beginsel van interne democratie, waarop de stemrechten van aangesloten clubs en verenigingen en van atleten binnen de federatie zijn gebaseerd, het beginsel van verkiesbaarheid voor federale functies, dat geldt met betrekking tot de verkiezing, de ambtstermijn en de verlenging van de ambtstermijn van de verkozen vertegenwoordigers, alsmede met betrekking tot de onverenigbaarheden tussen bepaalde functies, en het beginsel van atletenvertegenwoordiging in nationale bestuursorganen. Volgens de Commissie kan het CONI als publiekrechtelijke instelling met deze bevoegdheid de interne structuur van de federaties beïnvloeden, en wijst dat er derhalve op dat het CONI het algemene beleid van de federaties kan vaststellen dan wel dat er sprake is van een vorm van zeggenschap van de overheid. Ik ben het daarmee niet eens. Dergelijke bevoegdheden vallen mijns inziens wederom onder de in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen uitdrukking „algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen”.
   (
         42
      )	Artikel 6, lid 4, onder fl), en artikel 7, lid 5, onder f), van de CONI-statuten.
   (
         43
      )	Artikel 21, lid 5, van de CONI-statuten.
   (
         44
      )	Het gaat dus om in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen „algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen”.
   (
         45
      )	In herinnering moet worden gebracht dat een izw, zelfs indien zij voornamelijk door de overheid wordt gefinancierd, overeenkomstig punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening toch in staat kan zijn in belangrijke mate haar beleid of programma vast te stellen. In dat geval zou dus geen sprake zijn van zeggenschap van de overheid.
   (
         46
      )	Althans voor zover het gaat om atleten die aan competities deelnemen.
   (
         47
      )	Dit geldt zowel voor amateurs als voor professionele sporters.
   (
         48
      )	Zie punten 4.125 en 4.126 van bijlage A bij de ESR-verordening.
   (
         49
      )	Zie in die zin arrest van 12 september 2013, IVD (C‑526/11, EU:C:2013:543, punt 24).
   (
         50
      )	Onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter.
   (
         51
      )	Ik ben ook van mening dat een izw, zelfs wanneer zij niet hoofdzakelijk (of helemaal niet) door overheden wordt gefinancierd, toch onder zeggenschap van een overheidsinstelling kan staan wanneer na afweging van de vijf in punt 20.15 van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen indicatoren van zeggenschap wordt aangetoond dat die overheidsinstelling het algemene beleid of programma van de izw kan vaststellen.
   (
         52
      )	Te weten het CONI.
   (
         53
      )	In dit verband lijkt aannemelijk dat de FIG en de FISE volgens de in punt 20.15, onder d), van bijlage A bij de ESR-verordening opgenomen indicator uiteindelijk onder zeggenschap van hun leden staan. Dit staat evenwel ter beoordeling van de nationale rechter.