CELEX: 62010CC0053
Language: et
Date: 2011-04-14 00:00:00
Title: Kohtujuristi ettepanek - Sharpston - 14. aprill 2011. # Land Hessen versus Franz Mücksch OHG. # Eelotsusetaotlus: Bundesverwaltungsgericht - Saksamaa. # Keskkond - Direktiiv 96/82/EÜ - Ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamine - Vältimine - Vajalikud kaugused üldkasutatavate alade ja käitiste vahel, kus leidub suures koguses ohtlikke aineid. # Kohtuasi C-53/10.

KOHTUJURISTI ETTEPANEK
      ELEANOR SHARPSTON
      esitatud 14. aprillil 2011(1)
      
      Kohtuasi C‑53/10
      Land Hessen
      versus
      Franz Mücksch OHG
      (eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa))
      Keskkond – Ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamine – Vajalik kaugus ohtlike ainetega käitiste ning üldkasutatavate hoonete ja alade vahel
      1.        Olukorras, kus on välja antud esialgne projekteerimisluba aianduskeskuse jaoks, mis on kavas avada maatükil, kus varem asus
         metalli ringlussevõtu käitis ja mis asub alal, kus juba on jae- ja hulgimüügipunktid, töökojad ja üks hotell, kuid mille läheduses
         on käitis, kus on ohtlikud ained ja mis seetõttu on hõlmatud II Seveso direktiiviga,(2) palub Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa föderaalne halduskohus) juhiseid planeerimisasutustele kehtestatud kohustuste kohta.
      
      2.        Esitatud küsimused puudutavad kohustust tagada selliste põhimõtete väljatöötamine ja rakendamine, millega võetakse pikemas
         perspektiivis arvesse vajadust säilitada endast ohtu kujutavate käitiste ning üldkasutatavate hoonete ja alade vahel vajalik
         kaugus.
      
      3.        Kas see kohustus kehtib ainult maakorralduse tasandil(3) – s.o seoses põhimõtetega, mis puudutavad maakorraldust suurtel piiritletud aladel – või ka planeerimisalaste üksikotsuste
         tegemisel? Ja kui üldsus pääseb praegu aladele, mis jäävad teatava käitise ümber määratud „ohuvööndi” piiresse, kas siis muudatused
         selle vööndi kasutamises peavad olema suunatud pikaajalisele eesmärgile, mis on vajaliku kauguse säilitamine, või on lubatav
         lihtsalt tagada, et uus kasutamisviis on kooskõlas olemasoleva olukorraga?
      
      4.        Need küsimused tekivad kontekstis, kus ühelt poolt ei ole kõnealuse ala kohta tegelikult üldse koostatud planeeringut ja teiselt
         poolt nõuavad siseriiklikud õigusnormid projekteerimisloa andmist, kui leitakse, et arendus vastab teatavatele konkreetsetele
         nõuetele. Käesolevas kohtuasjas ei eeldaks arendus olemasolevale käitisele rangemaid õnnetuste ennetamise nõudeid.
      
       II Seveso direktiiv
      5.        Direktiivi artikli 1 kohaselt on selle direktiivi „eesmärk […] vältida ohtlike ainetega seotud suurõnnetusi ja piirata nende
         mõju inimestele ja keskkonnale, et järjepidevalt ja tulemuslikult tagada kaitstuse kõrge tase kogu ühenduses”. Enamik direktiivi
         sätteid puudutab selle tagamist, et nende käitiste käitajad, kus teatavate ohtlike ainete kogused ületavad teatavaid piire,
         võtaksid tarvitusele õnnetuste ärahoidmiseks vajalikud ettevaatusabinõud, ja et oleksid olemas ohuolukordade lahendamise plaanid
         juhuks, kui õnnetusi peaks siiski toimuma. Lisaks on eesmärk see, et asjaomased käitised paigutataks viisil, mis piirab sellise
         õnnetuse tagajärgi.
      
      6.        Selles suhtes on direktiivi põhjenduses 4 märgitud, et „pidades silmas Bhopalis ja Méxicos toimunud õnnetusi, mille puhul
         oli selgelt näha oht, mis tekib, kui ohtlikud rajatised ja elamud asuvad üksteise lähedal, kutsus nõukogu 16. oktoobri 1989. aasta
         resolutsioonis komisjoni üles lisama direktiivi 82/501/EMÜ[(4)] sätted maakasutuse plaanimise kontrolli kohta, kui antakse luba paigaldada uusi seadmeid ja kui olemasolevate rajatiste ümber
         toimub linnaehitus”. 
      
      7.        Direktiivi põhjenduse 22 kohaselt tuleb „selleks, et paremini kaitsta elamurajoone, ühiskondliku kasutamise seisukohast olulisi
         alasid ja looduse poolest erilist huvi pakkuvaid või eriti tundlikke alasid, […] liikmesriikides kohaldada maakasutuse ja/või
         muid asjakohaseid põhimõtteid, et pikemas perspektiivis võetaks arvesse vajadust säilitada selliste alade ja sellist ohtu
         kujutavate käitiste vahel sobiv vahemaa ning et olemasolevate käitiste puhul võetaks arvesse täiendavaid tehnilisi meetmeid,
         et oht inimestele ei suureneks”.
      
      8.        Artikli 12 pealkiri on „Maakorralduse plaanimine”. Selle artikli lõikes 1 on sätestatud: 
      
      „Liikmesriigid tagavad, et maakorralduse põhimõtetes ja/või muudes asjakohastes põhimõtetes võetakse arvesse eesmärki vältida
         suurõnnetusi ja piirata selliste õnnetuste tagajärgi. Nimetatud eesmärkide poole püüdlemiseks kontrollitakse:
      
      a)      uute käitiste asukohti,
      b)      muudatusi artikliga 10 hõlmatud käitistes,[(5)]
      
      c)      muudatusi, mis puudutavad ühendusteid, üldsusele avatud kohti ja elamurajoone olemasolevate käitiste läheduses, kui nende
         asukoht või areng on sellised, et võivad suurendada suurõnnetuste riski või raskendada nende tagajärgi.
      
      Liikmesriigid tagavad, et maakasutuse ja/või muude asjakohaste põhimõtete ja nende põhimõtete rakendamise menetluste puhul
         võetakse arvesse vajadust säilitada pikemas perspektiivis käesoleva direktiiviga hõlmatud käitiste ning elamurajoonide, ehitiste
         ja üldkasutatavate alade, võimaluse korral peamiste transpordiliinide, puhkealade ja looduse poolest eriti tundlike või huvipakkuvate
         alade vahel vajalik kaugus ja olemasolevate käitiste puhul vajadust täiendavate tehniliste meetmete järele vastavalt artiklile 5,[(6)] et inimestega seotud ohud ei suureneks.”(7)
      
       Asjakohased Saksamaa õigusnormid
      9.        Saksamaa ehitusseadustiku(8) § 1 lõige 3 nõuab, et omavalitsused koostaksid detailplaneeringud niipea ja niivõrd, kui see on linnaehituseks vajalik. Paragrahvi 1
         lõikes 7 on nõutud, et detailplaneeringute koostamisel tuleb õiglaselt kaaluda kõiki eri avalikke ja erahuve.
      
      10.      Ehitusseadustiku § 34 pealkiri on „Projektide lubatavus kompaktse hoonestusega aladel”; selle lõikes 1 on sätestatud:
      
      „Kompaktse hoonestusega alal on projekt lubatav ainult juhul, kui see sobitub ehitusliku kasutuse liigi ja ulatuse, ehitusviisi
         ja pealeehitatava kinnistu pindala poolest lähiümbruse eripäraga ning tagatud on kohaliku avaliku infrastruktuuri kasutamise
         võimalus. Täidetud peavad olema tervisesõbralike elu- ja töötingimuste nõuded; piirkonna üldilmet ei tohi muuta.”
      
      11.      Pooled on ühel meelel selles, et kui ala suhtes ei ole koostatud detailplaneeringut, ei ole planeerimisasutustel kaalutlusõigust
         keelduda esialgse projekteerimisloa andmisest, kui projekt vastab ehitusseadustiku § 34 nõuetele; planeerimisasutustel ei
         ole kohustust ega ka luba selles osas avalikke ja erahuve edasi kaaluda, mis oleks kohustuslik juhul, kui koostatakse detailplaneeringut.
      
      12.      Piirkondlikult oluliste projektide ja meetmete suhtes nõuab saaste vältimise seaduse(9) § 50 teatavaks otstarbeks määratud maa tsoneerimist, et võimalikult suures ulatuses hoida ära kahjulikku keskkonnamõju ja
         mõju, mida põhjustavad tööstusaladel suurõnnetused II Seveso direktiivi artikli 3 lõike 5 tähenduses,(10) aladele, mida kasutatakse üksnes või valdavalt elamupiirkondadena, ning muudele kaitset vajavatele aladele, eelkõige avalikult
         kasutatavatele aladele, olulistele liiklusmarsruutidele, puhkealadele, eriti väärtuslikele või tundlikele kaitsealadele, ning
         üldkasutatavatele hoonetele.
      
      13.      Lõpuks nõuab saaste vältimise seaduse 12. rakendusmääruse(11) § 3, et ohtlike käitiste käitajad võtaksid eelkõige tarvitusele ettevaatusabinõud, mida on vaja suurõnnetuste ärahoidmiseks
         ja suurõnnetuste mõjude minimeerimiseks.
      
       Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
      14.      Darmstadti linn andis Franz Mücksch OHG‑le (edaspidi „Mücksch”) esialgse projekteerimisloa(12) selleks, et rajada linna loodeosas asuvas tööstuspiirkonnas Mückschi omandis olevale maatükile, kus varem asus metalli ringlussevõtu
         käitis, aianduskeskus, mille müügiala suurus on 9368 m². Ümbritseval alal on jae- ja hulgimüügipunktid, töökojad ja hotell.
         Kinnisasja piiravad põhjaosas raudteed, millest edasi asuvad Merck KG aA‑le (edaspidi „Merck”) kuuluvad tööstusrajatised,
         mis kuuluvad II Seveso direktiivi ja saaste vältimise seaduse 12. rakendusmääruse kohaldamisalasse.(13) Nagu selgub, ei ole selle ala suhtes koostatud detailplaneeringut,(14) samuti ei ole see projekt saaste vältimise seaduse § 50 tähenduses „piirkondlikult oluline”.
      
      15.      Merck on esitanud esialgse projekteerimisloa peale kaebuse, mille suhtes Land Hessen (omavalitsus, mille territooriumil Darmstadt
         asub) peab tegema otsuse. Mücksch palub jätta see kaebus rahuldamata.
      
      16.      Menetluse käigus koostati föderaalse keskkonnaministeeriumi juhiste põhjal mõjuaruanne, milles on näidatud turvaala, arvestades
         kindlakstehtud võimalikke ohtusid, mis Mercki rajatistest tulenevad. Mückschi kinnisasi jääb täielikult selle turvaala piiresse.
      
      17.      Esimeses astmes kohustati Land Hessenit Mercki kaebus rahuldamata jätma. Mercki ja Land Hesseni apellatsioonkaebused jäeti
         rahuldamata ning nimetatud pooled on esitanud kassatsioonkaebuse eelotsust taotlevale kohtule. Nende väitel ei tõlgendanud
         apellatsioonikohus siseriiklikke õigusnorme kooskõlas II Seveso direktiiviga, mille artikli 12 lõige 1 välistab nende väitel
         Mückschi projektile loa andmise.
      
      18.      Bundesverwaltungsgericht märgib, et kui lähtuda ainult siseriiklikest õigusnormidest, on aianduskeskuse rajamine lubatud ning
         kaebused tuleb rahuldamata jätta. Nimetatud keskus on ehitusseadustiku § 34 lõike 1 tähenduses oma ümbruskonnaga „kooskõlas”
         ning naaberkinnisasju, sealhulgas Mercki oma, on nõuetekohaselt arvestatud; kui aianduskeskus rajatakse, ei muutu Mercki suhtes
         kehtivad suurõnnetuste ärahoidmise eeskirjadest tulenevad nõuded. Peale selle vastab kõnealune projekt tervisesõbralike elu-
         ja töötingimuste nõuetele. Samuti ei ole põhjust keelduda loa andmisest saaste vältimise seaduse alusel. Seega peab planeerimisasutuse
         otsus, milles ei saa nendel asjaoludel kasutada kaalutlusõigust, olema lubav. 
      
      19.      Eelotsust taotlev kohus ei ole aga kindel, kas II Seveso direktiivi artikli 12 lõige 1 nõuab, et maakasutuse mis tahes muudatus
         direktiiviga hõlmatud käitise naabruses järgiks „vajaliku kauguse” nõuet. Kui see nii on, tuleks siseriiklikke õigusnorme
         tõlgendada ja kohaldada sellele nõudele vastavalt. Ses suhtes tekib küsimus, kas artikli 12 lõige 1 puudutab üksnes maakasutuse
         planeerimise põhimõtete tasandit või ka planeerimisalaste nõuete konkreetset kohaldamist üksikjuhtudele. Viimati nimetatud
         juhul on oluline teada, kas mitmeotstarbelise maakasutuse korral, nagu käesoleval juhul, keelab direktiiv sellise maakasutusmuudatuse,
         mille puhul ei järgita kohustuslikku pikaajalist eesmärki säilitada vajalik kaugus, või kas siseriiklikes õigusnormides, mis
         nõuavad selliseks kasutusviisi muudatuseks loa andmist, on seda eesmärki piisavalt arvestatud.
      
      20.      Sellepärast on Bundesverwaltungsgericht esitanud Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
      
      „1.      Kas [II Seveso direktiivi] artikli 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada selliselt, et selles sätestatud liikmesriikide kohustused,
         eriti kohustus tagada, et maakasutuse põhimõtete ja nende põhimõtete rakendamise menetluse puhul võetakse arvesse vajadust
         säilitada pikemas perspektiivis käesoleva direktiiviga hõlmatud käitiste ning üldkasutatavate hoonete vahel vajalik kaugus,
         on suunatud planeerimisasutustele, mis otsustavad maakasutuse üle, kaaludes puudutatud avalikke ja erahuvisid, või on need
         kohustused suunatud ka planeerimisasutustele, mis peavad langetama kaalutlusõigust kasutamata otsuse projekti lubamise kohta
         juba kompaktselt hoonestatud alal?
      
      2.      Kui II Seveso direktiivi artikli 12 lõige 1 on suunatud ka planeerimisasutustele, mis peavad langetama kaalutlusõigust kasutamata
         otsuse projekti lubamise kohta juba kompaktselt hoonestatud alal:
      
      kas nimetatud kohustused hõlmavad ka keeldu anda luba üldkasutatava hoone rajamiseks, mille puhul ei säilitata – üldise planeerimise
         suhtes kehtivate põhimõtetega nõutud – asjakohast kaugust olemasolevast käitisest, kui selle käitise lähedal juba asub mitu
         samalaadset üldkasutatavat hoonet, kui käitaja ei pea – uue projekti tulemusel – arvestama lisanõuetega, mis puudutavad õnnetuste
         tagajärgede piiramist, ja kui tervisesõbralike elu- ja töötingimuste nõuded on täidetud?
      
      3.      Kui vastus sellele küsimusele on eitav:
      kas õigusnorm, mille kohaselt tuleb üldkasutatava hoone rajamiseks eelmises küsimuses nimetatud tingimustel kindlasti luba
         anda, võtab piisavalt arvesse vajaliku kauguse säilitamise nõuet?”
      
      21.      Kirjalikke märkusi on Euroopa Kohtule esitanud Mücksch, Merck, Saksamaa valitsus ja Euroopa Komisjon, kes kõik olid esindatud
         ka kohtuistungil, mis peeti 27. jaanuaril 2011.
      
       Hinnang
      22.      Nagu olen märkinud, tõstatab eelotsusetaotlus kaks põhiküsimust. Esiteks, kas direktiivi artikli 12 lõikega 1 on kehtestatud
         kohustusi üksnes maakasutuse planeerimise tasandil või ka üksikotsuste tasandil seoses teatavatele projektidele loa andmise
         või andmata jätmisega (esimene küsimus)? Teiseks, mil määral võib nende kohustustega vastuolus olla loa andmine, eriti kaalutlusõigust
         kasutamata loa andmine projektile, mis ei vähenda – vaid tegelikult isegi suurendab – üldsuse liikmete kohalolekut ohtliku
         käitise läheduses, ehkki lähedal asuvad kinnisasjad on igal juhul üldkasutatavad ning kõnealune projekt ei eelda täiendavaid
         ohutusabinõusid (teine ja kolmas küsimus)? Käsitlen neid küsimusi järjekorras.
      
       Tasand, millel kõnealused kohustused kehtivad
      23.      II Seveso direktiivi artikli 12 lõige 1 nõuab, et liikmesriigid muu hulgas „taga[ksi]d, et maakorralduse põhimõtetes ja/või
         muudes asjakohastes põhimõtetes võetakse arvesse eesmärki vältida suurõnnetusi ja piirata selliste õnnetuste tagajärgi” ning
         et „maakasutuse ja/või muude asjakohaste põhimõtete ja nende põhimõtete rakendamise menetluste puhul” võetakse arvesse vajadust
         pikemas perspektiivis säilitada direktiiviga hõlmatud käitiste ning üldkasutatavate hoonete ja alade vahel vajalik kaugus.
      
      24.      Juba sellest sõnastusest on selge, et kõnealused kohustused ei hõlma mitte üksnes maakasutuse põhimõtteid, vaid ka „muid asjakohaseid
         põhimõtteid”. Ei ole teist võimalust kui see, et niisugused põhimõtted hõlmavad ka neid, millega reguleeritakse projekteerimise
         üksiklubade andmist või andmata jätmist, mis on maakorralduses äärmiselt olulised. Samuti on selge, et „nende põhimõtete rakendamise
         menetlustes” tuleb võtta arvesse vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus. Jällegi ei ole teist võimalust kui
         see, et niisuguste menetluste hulka kuuluvad need, mis viivad projekteerimisloa andmise või andmata jätmiseni konkreetsetel
         juhtudel, mis par excellence kujutavad endast planeerimispõhimõtete rakendamist.
      
      25.      Arvestades sedavõrd selge tähendusega sõnastust, oleks tõepoolest vaja väga mõjuvat põhjust järeldamaks, et direktiivi artikli 12
         lõige 1 ei puuduta planeerimisalaseid üksikotsuseid sama palju kui üldisi maakorralduspõhimõtteid.
      
      26.      Mücksch püüab tuletada sellist põhjust direktiivis, direktiivi ettevalmistavates materjalides ja komisjoni suunistes sisalduvatest
         korduvatest viidetest maakorralduse „põhimõtetele” ja „plaanimisele”(15) ning kõnealuse eesmärgi selgelt pikaajalisest laadist. Saksamaa valitsus esitab samalaadseid argumente, ehkki ta möönab,
         et artikli 12 lõige 1 võib piirata planeerimisalaseid üksikotsuseid juhtudel, kui konkreetse ala suhtes ei ole kehtestatud
         üldisi maakorralduse põhimõtteid ega detailplaneeringut.
      
      27.      Need argumendid ei ole alusetud, kuid ma ei usu, et nad võiksid viia järeldusele, et artikli 12 lõige 1 ei kehtesta kohustusi
         ka planeerimisalaste üksikotsuste tasandil, olenemata sellest, kas üldine planeering on koostatud või mitte.
      
      28.      Tõepoolest on selge, et direktiivis on silmas peetud – lausa nõutud – süsteemi, kus artikli 12 lõike 1 eesmärke püütakse saavutada
         ennekõike maakasutuse planeerimise kaudu (põhimõtete tasandil). Nende eesmärkide rahuldavaks saavutamiseks on vaja järjepidevat
         ja kooskõlastatud käsitlusviisi ning ennekõike üksikotsuseid puudutavat nõuet ei oleks lihtne sellise käsitlusviisiga sobitada.
         Teisest küljest aga, kui järjepidev ja kooskõlastatud käsitlusviis on paika seatud, võib eeldada, et planeerimisalased üksikotsused
         tehakse selle kohaselt ning kõnealused eesmärgid saavutatakse ka tegelikkuses, mitte ainult paberil.
      
      29.      Siiski ei ole raske kujutleda asjaolusid, mille puhul see stsenaarium paika ei pea. Põhikohtuasjas käsitletava juhtumi puhul
         ei ole kõnealuse ala suhtes tegelikult koostatud detailplaneeringut. Teistel juhtudel võib detailplaneering olla küll koostatud,
         kuid see võib osutuda niisuguseks, milles ei ole piisavalt arvestatud vajadust säilitada vajalikke kaugusi. Või – olenevalt
         siseriiklikest õigusnormidest – ei pruugi detailplaneering kehtestada kohustuslikke piiranguid ametiasutustele, kes vastutavad
         projekteerimislubade üksiktaotlustele vastamise eest.
      
      30.      Ometi on direktiivi artikli 12 lõike 1 teises lõigus liikmesriikidelt selgelt nõutud eriti selle tagamist, et nende asjakohaste
         põhimõtete rakendamiste menetlustes võetakse arvesse vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus. See saab tähendada ainult kohustust tagada siseriiklikus
         süsteemis – olenemata selle üksikasjadest – see, et nimetatud vajadust võetakse arvesse direktiiviga hõlmatud käitise naabruse
         osas esitatud iga projekteerimistaotluse rahuldamiseni või rahuldamata jätmiseni viiva menetluse teatavas – hiljemalt viimases
         – etapis. Kui see nii ei oleks, tekiks oht, et direktiiv jääb selles suhtes tegeliku mõjuta.
      
      31.      Peaksin siiski selgitama, et see järeldus ei kahanda kuidagi esmast nõuet tagada, et vajadust säilitada vajalik kaugus võetakse
         asjakohaselt arvesse üldisemal tasandil, nimelt maakasutuse planeerimisel.(16)
      
       Vastava kohustuse ulatus
      32.      Minu analüüsist seoses esimese küsimusega tuleneb, et Mückschi projekteerimistaotluse läbivaatamise eest vastutavad ametiasutused
         peavad selle taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsustamisel „võ[tma] arvesse vajadust säilitada pikemas perspektiivis
         […] vajalik kaugus” Mercki rajatiste ja Mückschi kavandatava aianduskeskuse vahel.
      
      33.      Ent enne, kui eelotsust taotlev kohus saab teha kaebuse osas otsuse, on tal vaja täpsemalt teada, mis selle kohustusega kaasneb.
         Esitades ja selgitades teist ja kolmandat küsimust, on ta osutanud mitmele tegurile, mis võivad olla selles suhtes asjakohased:
         1) asjaolule, et ala suhtes ei ole koostatud detailplaneeringut, mistõttu planeerimisasutuse volitused piirduvad ehitusseadustikule
         vastavuse kontrollimisega; 2) asjaolule, et aianduskeskuse projekt vastab ehitusseadustikule ning sellepärast tuleb sellele
         siseriiklike õigusnormide kohaselt luba anda; 3) asjaolule, et hoolimata sellest, kas see projekt viiakse täide või mitte,
         on teised lähedal asuvad hooned ja alad praegu ja edaspidi üldkasutatavad; 4) asjaolule, et kui kõnealune projekt ellu viiakse,
         on selle tulemuseks üldsuse suurem, mitte väiksem kohalolek; ning 5) asjaolule, et kui projekt ellu viiakse, ei kehtestata
         Merckile suuremaid ohutusnõudeid kui siis, kui projekti ellu ei viida.
      
      34.      Nendest teguritest on 1 ja 2 olulised küsimuses, kas siseriiklik menetlusnormide raamistik, mis nõuab sellistel asjaoludel
         nagu käesolevas kohtuasjas lubavat otsust, vastab direktiivi nõuetele. Tegurid 3, 4 ja 5 aga puudutavad direktiivi materiaalõiguslikke,
         mitte menetlusnõudeid; küsimus on selles, kas need võivad üksikult või koostoimes nõuda sellistel asjaoludel nagu käesolevas
         kohtuasjas lubavat või keelavat otsust. 
      
      35.      Enne nende kahe tegurite kogumi käsitlemist on minu arvates abi sellest, kui uurida lähemalt vaidlusaluse sätte sõnastust.
      
       Direktiivi artikli 12 lõike 1 sõnastus
      36.      Enne praeguse II Seveso direktiivi asendamise ettepanekut korraldatud mõjuhindamise lõpparuandes(17) on märgitud, et direktiiv „sisaldab maakasutuse planeerimise nõudeid seoses uute käitistega ning ebamääraselt sõnastatud
         nõuet „võ[tta] arvesse vajadust säilitada pikemas perspektiivis […] vajalik kaugus”, mis võib hõlmata olemasolevaid käitisi”.
         Ettepanekule lisatud komisjoni töödokumendis(18) on märgitud, et „praegu ei ole lahendatud küsimust seoses olemasolevate käitistega, mis juba asuvad elamupiirkondade ja muude
         üldkasutatavate alade vahetus naabruses; selle küsimuse on mõned liikmesriigid lahendanud siseriiklikul tasandil”.
      
      37.      Ehkki kõnealuse nõude kirjeldamine väljendiga „ebamääraselt sõnastatud” võib olla õigustatud, ei saa ma nõustuda sellega,
         et see nõue jätab kahtlusi selles osas, kas see kehtib olemasolevate käitiste suhtes. Selles on selgelt viidatud „käesoleva
         direktiiviga hõlmatud käitistele” ning on selge, et direktiiv hõlmab olemasolevaid käitisi. Ka käesolevas menetluses ei ole
         väljendatud muid seisukohti. 
      
      38.      Siiski on teatav tõlgendamine vajalik.
      
      39.      Esiteks jääb mõistele „vajalik kaugus” küllaltki ulatuslik tõlgendusruum. See on nii loomulik kui ka möödapääsmatu, sest mis
         tahes käitist ümbritseval „ohuvööndil” ei saa olla täpseid, absoluutseid ja objektiivseid piire ning sellised piirid on igal
         juhul varieeruvad olenevalt muu hulgas ohust enesest ja kehtestatud ohutusabinõudest. Sellepärast on alati, kui kauguse säilitamise
         vajadust arvesse võetakse, tarvis hinnata vajalikku kaugust. Olenevalt asjaoludest võib sellise hinnangu anda abstraktselt,
         lähtudes asjakohastel teguritel põhinevatest standardiseeritud kriteeriumidest, või korrakaupa konkreetse projekteerimisloa
         tasandil, kui seda on vaja. Sellest võib tuleneda meelevaldne, absoluutne piir (näiteks käitisest teatavas kauguses paikneva
         maa või rajatiste üldkasutatavuse keeld) või paindlikum lähenemisviis, mis põhineb konkreetsetel asjaoludel (näiteks geograafilised
         tegurid, valdav tuule suund või üldkasutatavuse sagedus ja intensiivsus). Kumbki lähenemisviis ei ole ilmselt direktiiviga
         välistatud. 
      
      40.      Järgmiseks ei ole ka mõiste „pikemas perspektiivis” ise mitte ainult määramata piiridega; see võib viidata ka määratlemata
         tähtajale tulevikus või vajadusele säilitada vajalik kaugus sisuliselt alaliseks. Komisjon on oma märkustes rõhutanud viimati
         nimetatud tõlgendust, pakkudes välja, et liikmesriigid peavad säilitama olemasolevad asjakohased kaugused nii nüüd kui ka
         tulevikus. Mulle näib, et need kaks tõlgendust on suuresti kokkulangevad ning direktiivi sõnastus võib toetada mõlemat. Seega,
         kui vajalikest kaugustest on juba kinni peetud, on vaja need säilitada ka (pikema aja jooksul) tulevikus; kui neist aga ei
         ole kinni peetud, on vaja need seada pikemas perspektiivis eesmärgiks. Kummalgi juhul ei ole paraku näidatud kindlaid ajalisi
         piire. 
      
      41.      Lõpuks tuleb märkida, et artikli 12 lõikes 1 kasutatud sõna „vajadus” säilitada vajalik kaugus ei kujuta endast liikmesriikidele
         või nende ametiasutustele kehtestatud kohustust ega nõuet. Liikmesriigid on kohustatud tagama, et seda vajadust „võetakse
         arvesse” nende põhimõtetes ja rakendusmenetlustes. Teisisõnu tuleb kõnealune vajadus olemasoleval kujul kanda mõttelisse bilanssi;
         asjakohaste põhimõtete väljatöötamisel või rakendamisel tuleb seda vajadust kaaluda, arvestades teisi olulisi vajadusi ja
         huve. Seesugusest menetlusest ei tulene automaatseid, seadusega ette määratud otsuseid, milleni jõutakse mingi valemi lihtsa
         kohaldamise teel.
      
       Direktiivi menetlusnõuded
      42.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtus menetletav olukord on sisuliselt järgmine. Saksamaa õiguses on ette nähtud, et kui teatava
         ala suhtes ei ole detailplaneeringut, peab selle ala suhtes esitatud projekteerimistaotlustele vastamise eest vastutav ametiasutus
         kontrollima iga taotluse vastavust ehitusseadustikule ja teatavatele muudele õigusnormidele. Tal ei ole kaalutlusõigust, et
         arvestada teisi tegureid – näiteks vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus –, kuid eelnimetatud vastavuse
         olemasolu korral peab ta taotluse (vähemalt esialgse projekteerimisloa etapis) rahuldama. Kuna põhikohtuasjas menetletava
         juhtumi puhul on selline vastavus tuvastatud, on esialgne luba paratamatult antud.
      
      43.      Minu analüüsi kohaselt ei ole selline olukord kooskõlas direktiivi artikli 12 lõikega 1. Nimetatud sättes on ette nähtud,
         et üldjuhul koostatakse detailplaneeringud. Kui sellised planeeringud koostatakse, tuleb nendes arvesse võtta vajadust säilitada
         vajalik kaugus. Kui neid planeeringuid ei koostata, tuleb arvestada seda vajadust – ja teisi ehitusseadustikuga või muude
         kohaldatavate õigusnormidega kehtestatud nõudeid – menetluses, mis viib konkreetse projekteerimisloa andmise või andmata jätmiseni.
         Seda ei ole põhikohtuasjas toimunud.
      
      44.      Seetõttu näib mulle, et Bundesverwaltungsgericht peab, nagu ta ka ise märgib, tõlgendama ja kohaldama siseriiklikke õigusnorme
         direktiivile vastavalt. Igal juhul ei tundu automaatne loa andmine olevat direktiiviga kooskõlas.
      
      45.      See ei saa siiski tähendada, et projekteerimisloa andmisest tuleb keelduda. Keeldumine, milles ei ole arvestatud vajadust
         säilitada vajalik kaugus, ei saa olla õiguspärasem kui nendel asjaoludel antud luba. Sellepärast peab pädev asutus uue otsuse
         tegemisel, arvestades kõnealust vajadust, otsustama, milline kaal tuleb omistada eelotsusetaotluses viidatud kolmele muule
         tegurile, nimelt teiste hoonete ja üldkasutatavate alade olemasolule, Mercki käitise lähedusse sattuvate inimeste arvu kasvule
         ning sellele, et ka Mückschi projektile loa andmise korral puudub igasugune vajadus nõuda Merckilt rangemaid ohutusabinõusid.
      
       Direktiivi materiaalõiguslikud nõuded
      46.      Põhikohtuasjas menetletava juhtumi puhul on mõjuaruandes määratletud Mercki käitise ümber vöönd, mille piirid on eeldatavasti
         mõeldud märkima „vajalikku kaugust” direktiivi tähenduses.(19) See vöönd hõlmab mitmeotstarbelist maad ning mitmeid üldkasutatavaid hooneid ja alasid.(20) Seega ei ole direktiiviga silmas peetud vajalikku kaugust praegu ilmselt säilitatud. Ent kui olemasolevate hoonete ega alade
         kohta ei tule teha mingit otsust, ei ole ka eesmärgipärane võtta arvesse sellise kauguse pikemas perspektiivis säilitamise
         vajadust (kui ei kasutata sundvõõrandamist või kohustuslikku lammutamist, mida direktiiviga ei ole ette nähtud). 
      
      47.      Teisest küljest tuleb seda vajadust arvesse võtta, kui hinnatakse Mückschi projekti, mis hõlmab sellel alal paikneva maatüki
         kasutusotstarbe muutmist. Võib eeldada, et maatüki praegune kasutamine vanametalli ringlussevõtu käitise tarvis tähendab selle
         käitise töötajate korrapärast kohalolekut, aga ka vanametalli kohale toovate või ringlussevõetavaid tooteid koguvate isikute
         vähem korrapärast sealviibimist. Tundub tõenäoline, et aianduskeskus tähendaks üldsuse liikmete kui (potentsiaalsete) klientide
         ulatuslikumat kohalviibimist ning et töötajate arv või kauba transpordi määr ei vähene. Rohkemate inimeste kohalolek Mercki
         käitist ümbritsevas „ohuvööndis” ei mõjuta küll kuidagi õnnetuse toimumise ohtu, kuid võib muuta sellise õnnetuse tagajärjed
         rängemaks, kui see peaks toimuma. Siiski ollakse ühisel arvamusel, et Mercki praegused ohutusabinõud on piisavad ka siis,
         kui üldsuse liikmete kohalolek selles vööndis Mückschi projekti edenemise korral ennustatud määral suureneb. See võib viidata
         sellele, et üldsuse liikmete kohaloleku suurenemine on kõnealuse tööstusala kui terviku kontekstis marginaalne (mäletatavasti
         on sellel alal juba jae- ja hulgimüügipunktid, töökojad ja hotell), või sellele, et tarvitusele võetud ohutusabinõud kujutavad
         endast rohkemat kui nõutavat miinimumi.
      
      48.      Kõik need tegurid näivad mulle olulised seoses planeerimisasutuse ülesandega kaaluda vajadust pikemas perspektiivis säilitada
         vajalik kaugus. Siiski ei tundu ükski nendest teguritest selle kaalumise tulemuse osas määrav.
      
      49.      See, et projekt ei muuda kõnealuse vööndi üldist laadi mitmeotstarbelise alana, mis möödapääsmatult jääb veel mõneks ajaks
         mitmeotstarbeliseks, ja see, et Merck ei pea projekti teostamise korral võtma tarvitusele rangemaid ohutusabinõusid, tunduvad
         näitavat, et kõnealune projekt on vähemalt kooskõlas status quo’ga. Teisest küljest ei tundu see, et võimaliku õnnetusjuhtumi tagajärjed võivad olla rängemad, olevat nii ilmselgelt kooskõlas
         pikaajalise eesmärgiga säilitada vajalik kaugus; üldjuhul tunduvad eelistatavamad sellised projektid, mis hoopis vähendavad
         tagajärgede ränkust.
      
      50.      Siiski ei leia ma direktiivi artikli 12 lõikest 1 nõuet, et automaatselt tuleb jätta andmata luba projektile, mille tagajärjel
         suureneb üldsuse liikmete kohalolek „ohuvööndis” ümber käitise, kus hoitakse ohtlikke aineid. Tõepoolest ei pruugi selline
         suurenemine olla igal juhul kahjulik pikaajalisele eesmärgile: näiteks üldsuse liikmete kohaloleku suurenemine ühes vööndi
         osas koostoimes selle vähenemisega mingis teises osas või kõikide eluhoonete järkjärgulise kaotamisega sellest vööndist(21) võiks võimaldada tõhusamate ennetus- ja evakueerimismeetmete rakendamist, aidates seega kaasa direktiivi üldiste eesmärkide
         saavutamisele. Peale selle tuleb meeles pidada, et ka siis, kui „vajadus[e] säilitada pikemas perspektiivis […] vajalik kaugus”
         parameetrid on kindlaks määratud, on see vajadus ise kõigest üks – ehkki väga oluline – tegur, mida tuleb otsuse tegemisel
         arvesse võtta. Kui direktiiv hõlmaks sedalaadi absoluutset keeldu, oleks raske näha, kuidas võiks sageli oluline olla teine
         samas lõigus osutatud vajadus – nimelt „olemasolevate käitiste puhul vajadus […] täiendavate tehniliste meetmete järele vastavalt
         artiklile 5, et inimestega seotud ohud ei suureneks”.
      
      51.      Lõpuks tuleks meenutada, et II Seveso direktiiviga on loodud teatav tasakaal endast ohtu kujutavate käitiste käitajate vastutuse
         ning nende käitiste ja olemasolevate ohtude järelevalve eest vastutavate siseriiklike ametiasutuste vastutuse vahel (mis hõlmab
         ka planeerijate vastutust selle eest, et võetakse arvesse vajadust pikemas perspektiivis säilitada vajalik kaugus). Mulle
         näib, et lähenemisviis, mida käesolevas menetluses toetab Merck ja mis eeldaks põhilise kaalu andmist endast ohtu kujutavate
         käitiste käitajate huvidele, tähendaks selle tasakaalu liigset kallutamist käitajate kasuks.
      
      52.      Sellest lähtudes järeldan, et tegureid, millele siseriiklik kohus viitab teise ja kolmanda küsimuse kontekstis, tuleb Mückschi
         projekteerimistaotluse hindamisel küll arvesse võtta, kuid need ei saa olla iseenesest otsustavad selle hindamise tulemuse
         osas, vaid neid tuleb otsusele jõudmisel kaaluda üksteise suhtes ja samuti kõikide muude oluliste kaalutluste suhtes.
      
       Ettepanek
      53.      Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti esitatud küsimustele
         järgmiselt:
      
      Nõukogu 9. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/82/EÜ ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta artikli 12
         lõiget 1 on kohane tõlgendada nii, et:
      
      1)      vajadust pikemas perspektiivis säilitada ohtlike ainetega käitiste ning üldkasutatavate hoonete ja alade vahel vajalik kaugus
         tuleb arvesse võtta mitte ainult planeeringute otsustamisel põhimõtete tasandil, vaid ka igas menetluses, mis hõlmab konkreetsete
         projektide hindamist ja otsuse tegemist selle kohta, kas anda projekteerimisluba või mitte;
      
      2)      kui taotletakse projekteerimisluba konkreetsele projektile alal, mille suhtes ei ole kehtestatud maakorralduskava ega detailplaneeringut,
         peab selle taotluse suhtes otsustuspädev ametiasutus tagama nimetatud vajaduse arvessevõtmise;
      
      3)      seejuures peab asjaomane ametiasutus arvesse võtma selliseid tegureid nagu üldkasutatavate hoonete ja alade olemasolu kõnealuse
         käitise läheduses; asjaolu, et projekti tagajärjel suureneb üldsuse liikmete kohalolek sellel alal; ja asjaolu, et projektiga
         ei kaasne rangemate nõuete kehtestamist asjaomase käitise suhtes; niisugused üksikud tegurid ei ole siiski iseenesest määravad
         projekteerimistaotluse lahendi suhtes.
      
      1 –	Algkeel: inglise.
      
      2 –	Nõukogu 9. detsembri 1996. aasta direktiiv 96/82/EÜ ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta (EÜT 1997,
         L 10, lk 13; ELT eriväljaanne 05/02, lk 410; edaspidi „II Seveso direktiiv” või „direktiiv”). See üldkasutatav nimetus tuleneb
         Itaalias Seveso linnas 1976. aastal juhtunud õnnetusest, mis seisnes tööstuslike dioksiinide paiskamises keskkonda ja millest
         ajendatult kehtestati enne nimetatud direktiivi kehtinud nõukogu 24. juuni 1982. aasta direktiiv 82/501/EMÜ teatava tööstustegevuse
         tekitatava suurõnnetuse ohu kohta (EÜT 1982, L 230, lk 1; edaspidi „I Seveso direktiiv”). Direktiivi on korduvalt muudetud
         (vt eriti käesoleva ettepaneku 7. joonealune märkus). Komisjon esitas 21. detsembril 2010 nõukogule ettepaneku selle direktiivi
         asendamiseks (Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta,
         KOM(2010) 781 (lõplik)).
      
      3 –	Seoses aruteluga selle kohta, mida tähendab „maakorraldus” ja eri liikmesriikides kasutatavad erinevad terminid, vt Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the II Seveso Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC, European Commission Joint Research Centre, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Hazard Assessment Unit,
         september 2006.
      
      4 –	I Seveso direktiiv (vt käesoleva ettepaneku 2. joonealune märkus).
      
      5 –      Artikli 10 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et kui käitises tehakse muudatusi, vaatab käitaja läbi oma põhimõtted suurõnnetuste
         ennetamiseks, juhtimissüsteemid ja ‑protseduurid ja ohutusaruanded ning teeb neis vajaduse korral muudatusi.
      
      6 –      Artikli 5 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et 1) käitaja on kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed vältimaks suurõnnetusi
         ja piiramaks nende mõju inimestele ja keskkonnale, ning 2) tõendama, et kõik need meetmed on võetud.
      
      7 –      Teine lõik, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2003. aasta direktiiviga 2003/105/EÜ (ELT 2003, L 345, lk 97;
         ELT eriväljaanne 05/04, lk 398). See näib olevat mitte niivõrd sisuline muudatus, vaid „täpsustus”, nagu on viidatud muutmisdirektiivi
         põhjenduses 14; eelnenud redaktsioonist puudusid nende alade loetelust, mille suhtes tuleb säilitada vajalik kaugus, „[üldkasutatavad]
         ehitised”, „võimaluse korral peamised transpordiliinid” ja „puhkealad”.
      
      8 –	Baugesetzbuch (BauGB), 2004.
      
      9 –	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche
         Vorgänge (edaspidi „Bundes-Immissionsschutzgesetz” või „BImSchG”), 2002.
      
      10 –	Direktiivi artikli 3 lõike 5 kohaselt on „suurõnnetus” „suur heide, tulekahi või plahvatus, mis tekib käesoleva direktiivi
         reguleerimisalasse kuuluva käitise töö kontrollimatu arengu käigus ja mis põhjustab inimeste tervisele ja/või keskkonnale
         viivitamatut või hiljem ilmnevat tõsist ohtu käitise sees või väljaspool seda ja mis on seotud ühe või mitme ohtliku ainega”.
      
      11 –	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (edaspidi „12. BlmSchV”), 2005.
      
      12 –	Saksa keeles Bauvorbescheid; Saksamaa valitsus selgitab oma märkustes, et see on teatavat laadi siduv eelotsus, mis sageli puudutab üksnes vastavust
         planeerimisalastele õigusaktidele. Sellega antakse teataval määral õiguskindlus, kuid see ei kujuta endast luba ehitustööde
         alustamiseks.
      
      13 –	Kohtuistungil märgiti, et kõnealusel alal hoitakse olulistes kogustes mürgist gaasi kloori ja kasutatakse seda eeskätt
         vedelkristallide tootmiseks.
      
      14 –	Saksamaa valitsus osutab oma märkustes, et juhtumid, mil sellise planeeringu koostamise nõudest tuleneb rakendatav kohustus
         seda teha, on haruldased.
      
      15 –	Vt eespool 3. joonealune märkus.
      
      16 –	Kohtuasjas C‑36/10: komisjon vs. Belgia, milles otsus võeti vastu 30. septembril 2010. aastal (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata), väitis komisjon
         – ilma nimetatud liikmesriigi vastuväideteta –, et II Seveso direktiivi artikli 12 lõike 1 teise lõigu ülevõtmine nõudega,
         et vajadust säilitada vajalik kaugus tuleb arvesse võtta ainult planeerimisalaste taotluste lahendamise etapis, ei ole piisav.
      
      17 –	Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive, Euroopa Komisjon, keskkonna peadirektoraat,
         september 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), lk 94. Direktiiviettepanekule
         on viidatud eespool 2. joonealuses märkuses.
      
      18 –	SEK(2010) 1590 (lõplik), punkt 2.5, lk 13.
      
      19 –	Vt eespool punkt 16. Nagu olen märkinud, ei saa vajaliku kauguse tähendus olla ette kindlaks määratud, vaid see peab jätma
         seda määravale asutusele ja vajaduse korral seda määrangut kontrollivale kohtule teatava hindamisruumi.
      
      20 –	Kõik pooled on nõus, et Mercki käitis asus algul linnast kaugemal ning teatavad linna osad on valgunud selle suunas – mis
         meenutas Saksamaa esindajale, nagu ta kohtuistungil märkis, Birnam Woodi tulekut Dunsinane’i (Macbeth, 5. vaatus).
      
      21 –	Sellega seoses tuleb meeles pidada, et eluaset kasutatakse sageli ööpäev läbi ja seitse päeva nädalas, tööstus- või kaubanduspindadel
         aga viibitakse piiratumatel kellaaegadel.