CELEX: 52014PC0563
Language: sv
Date: 2014-09-11
Title: Förslag till RÅDETS BESLUT om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera 2014 års protokoll till Internationella arbetsorganisationens konvention om tvångsarbete från 1930, vad gäller frågor som rör socialpolitiken

|
			
		
		
		52014PC0563
		
			Förslag till RÅDETS BESLUT om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera 2014 års protokoll till Internationella arbetsorganisationens konvention om tvångsarbete från 1930, vad gäller frågor som rör socialpolitiken /* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	MOTIVERING
1.           BAKGRUND TILL FÖRSLAGET
Detta förslag till rådets beslut kommer att
göra det möjligt för medlemsstaterna att ratificera protokollet till
Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention om tvångsarbete från
1930, nedan kallat protokollet.
Konventionen om tvångsarbete från 1930 (nr
29), nedan kallad konventionen, är en av ILO:s åtta grundläggande
konventioner som tillsammans utgör de grundläggande internationella
arbetsnormerna, och den betraktas som ett instrument för främjande av mänskliga
rättigheter. När konventionen antogs 1930 uppmanade Internationella
arbetskonferensen (nedan kallad konferensen) medlemsländerna att snarast
möjligt avskaffa tvångsarbete och att göra handlingen straffbar. Trots att det
gått nästan 80 år sedan dess och trots att konventionen ratificerats i nästan
alla länder i världen, så förekommer tvångsarbete fortfarande, om än i andra
former än de som gav upphov till sådan oro i början av 1900-talet. ILO
uppskattar att det i dag finns mer än 20,9 miljoner människor världen över som
är offer för tvångsarbete.
Syftet med protokollet som antogs vid
konferensens 103:e möte är att åtgärda brister i genomförandet och på ett
effektivare sätt förebygga människohandel för arbetskraftsexploatering samt
skydda och kompensera offer för tvångsarbete.
Europeiska unionen (EU) har åtagit sig att
främja mänskliga rättigheter och anständiga arbetsvillkor och att utrota
människohandel, både internt och i sina yttre förbindelser. Av särskild
betydelse inom ramen för protokollet är också EU:s åtagande att främja skydd av
barnets rättigheter och jämställdhet mellan kvinnor och män, eftersom kvinnor
kan vara särskilt utsatta för vissa former av tvångsarbete. Rättigheter i
arbetslivet är en av hörnstenarna i anständigt arbete. Genom att ratificera
ILO:s konventioner och tillhörande protokoll skickar EU:s medlemsstater en
viktig signal om samstämmighet inom EU:s politik när det gäller att främja
grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet och förbättra
arbetsvillkoren i hela världen.
Som en del av EU:s strategi för att utrota
människohandel[1]
uppmanade kommissionen medlemsstaterna att också ratificera alla relevanta
internationella instrument, avtal och rättsliga skyldigheter. Detta bidrar till
att motverka människohandel på ett mer effektivt, samordnat och enhetligt sätt.
Stärkta rättigheter för brottsoffer i EU har också varit en strategisk
prioritering för kommissionen under de senaste åren. Det horisontella
direktivet om brottsoffers rättigheter ser till att brottsoffer omfattas av
gemensamma miniminormer för rättigheter under polisutredningar och rättsliga
förfaranden. Protokollet bör ses som en del av detta arbete.
Det är därför nödvändigt att alla rättsliga
hinder på EU-nivå för medlemsstaternas ratificering av protokollet avlägsnas på
EU-nivå. Protokollets sakinnehåll ger inte upphov till några problem i
förhållande till EU:s befintliga regelverk.
Protokollets bestämmelser stärker den
internationella rättsliga ramen genom att införa skyldigheter att förhindra
tvångsarbete och att ge offren skydd och tillgång till rättsmedel, såsom
kompensation.
Genom artiklarna 1 och 6 i protokollet åläggs
ILO-medlemsstaterna att utarbeta en nationell strategi och handlingsplan för
att effektivt och kontinuerligt bekämpa tvångsarbete och att vidta åtgärder för
att tillämpa protokollets bestämmelser, i samråd med arbetsgivar- och
arbetstagarorganisationer.
I artikel 2 i protokollet anges de
åtgärder som ILO-medlemsstaterna måste vidta för att förhindra tvångsarbete,
nämligen följande:
·              
Att utbilda och informera människor, framför allt
de som är särskilt utsatta, och arbetsgivare.
·              
Att se till att efterlevanden av den lagstiftning
som är relevant för förebyggande av tvångsarbete samt lagstiftningens hela
omfattning tillämpas för alla arbetstagare och alla sektorer av ekonomin och
att yrkesinspektionsorganen stärks.
·              
Att skydda människor, särskilt migrerande
arbetstagare, från potentiellt oegentliga och bedrägliga rekryterings- och
förmedlingsmetoder.
·              
Att stödja tillbörlig aktsamhet från både den
offentliga och den privata sektorns sida.
·              
Att ta itu med de bakomliggande orsaker som kan öka
riskerna för tvångsarbete.
När det gäller offer för tvångsarbete
föreskrivs i artikel 3 att effektiva åtgärder måste vidtas för att
identifiera dessa offer och ge dem skydd, möjlighet till återhämtning och
rehabilitering samt andra former av hjälp och stöd. Artikel 4 ålägger
ILO-medlemsstaterna att se till att alla brottsoffer har tillgång till
rättsmedel såsom kompensation, och att behöriga myndigheter har rätt att inte väcka
åtal mot brottsoffer för brottsliga handlingar som dessa har tvingats att begå.
I artikel 5 föreskrivs internationellt
samarbete för att förebygga och eliminera tvångsarbete och genom artikel 7
stryks övergångsbestämmelserna från konventionen.
Protokollet avser områden av EU:s lagstiftning
som redan är föremål för en högre grad av reglering.
I bestämmelserna om att förhindra tvångsarbete
behandlar protokollet frågor som omfattas av EU:s socialpolitik som är ett
område där EU-lagstiftningen fastställer minimiregler om arbetsförhållanden[2].
När det gäller bestämmelserna om skydd av
brottsoffer och tillgång till rättsmedel, behandlar protokollet frågor som rör
straffrättsligt samarbete, där EU-lagstiftningen fastställer miniminormer för
bekämpande av människohandel och för brottsoffers rättigheter[3].
Delar av protokollet har även beröringspunkter
med fri rörlighet för arbetstagare[4]
och med bestämmelserna om asyl och invandring[5].
Dessutom har protokollet beröringspunkter med
bestämmelserna inom ramen för den gemensamma handelspolitiken, EU:s
internationella avtal, instrument för utvecklingssamarbete och handelspolitiska
åtgärder där det hänvisas till grundläggande arbetsnormer samt ratificeringen
och det faktiska genomförande av ILO:s grundläggande konventioner i
tredjeländer och i EU.
2.           RESULTAT AV SAMRÅD MED
BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNINGAR
Ej tillämpligt.
3.           FÖRSLAGETS RÄTTSLIGA
ASPEKTER
Protokollet är ett bindande internationellt
avtal som kräver ratificering och är kopplat till konventionen. Det innebär
rättsliga skyldigheter för stater som ratificerar det och kan endast
ratificeras av de stater som har ratificerat konventionen.
Inom ILO används ett protokoll för att delvis
ändra eller göra tillägg till en konvention, och protokollet gör det möjligt
att anpassa den till förändrade villkor och att göra den mer relevant.
Artikel 19.4 i ILO:s stadgar om antagande och ratificering av konventioner
gäller även för ett protokoll.
I enlighet med Europeiska unionens domstols
(EU-domstolen)[6]
rättspraxis och mer specifikt vid ingående och ratificering av en
ILO-konvention[7],
kan medlemsstaterna inte bestämma sig för att ratificera protokollet utanför
EU:s gemensamma institutioner, eftersom delar av protokollet faller inom
områden som omfattas av EU:s behörighet.
EU kan dock inte i egenskap av union
ratificera ILO:s protokoll, eftersom endast stater kan vara parter i ett sådant
protokoll enligt ILO:s regler.
Eftersom de frågor som behandlas i detta
protokoll delvis faller inom EU:s behörighetsområden och delvis inom
medlemsstaternas, måste EU:s institutioner och medlemsstaterna vidta nödvändiga
åtgärder för att samarbeta om ratificeringen av protokollet och i genomförandet
av de åtaganden som följer av protokollet[8].
Under det senaste årtiondet har rådet redan
bemyndigat medlemsstaterna att ratificera fem ILO-konventioner i EU:s intresse,
vilka alla till viss del omfattades av EU:s behörighet[9].
Regleringen befinner sig nu i ett långt
framskridet skede vad gäller de olika aspekter av bekämpande av människohandel,
skydd för brottsoffer och arbetsmarknadspolitik som omfattas av protokollet,
och har nått ett stadium där medlemsstaterna inte längre kan agera
självständigt i förhållande till externa parter i detta avseende[10]. Artiklarna 82.2
och 153 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) utgör
den huvudsakliga rättsliga grunden för EU:s lagstiftning, vilken är mer
detaljerad än de allmänna principerna i protokollet.
Det inte finns någon motsättning mellan
bestämmelserna i protokollet och minimikraven på dessa områden som anges i EU:s
regelverk.
I protokollet fastställs miniminormer, i
enlighet med artikel 19.8 i ILO:s stadgar. EU:s regelverk följer samma
strategi. Detta innebär att EU-lagstiftningen kan vara strängare än ILO:s
normer eller omvänt[11].
Förslaget till rådets beslut kommer därför att
bemyndiga medlemsstaterna att i EU:s intresse ratificera de delar av
protokollet som faller inom EU:s behörighetsområden, och rekommendera dem att
göra ansträngningar för att göra detta före utgången av 2016.
De föreslagna rådsbesluten grundar sig på å
ena sidan artikel 218.6 i EUF-fördraget, jämförd med artikel 82.2 i
EUF-fördraget, som utgör den huvudsakliga rättsliga grunden för EU:s
lagstiftning om straffrättsligt samarbete, som är relevant för bekämpning av människohandel,
och på området för brottsoffrens rättigheter, och å andra sidan artikel 153.2
andra stycket i EUF-fördraget, jämförd med artikel 218.6 i EUF-fördraget, som
utgör den huvudsakliga rättsliga grunden för att skydda och förbättra
arbetsvillkoren, som är relevant för att förhindra tvångsarbete.
Protokollet har flera mål som är oskiljbart
förbundna med varandra, utan att något är sekundärt och indirekt i förhållande
till ett annat. Protokollet syfte är i första hand att uppnå anständiga
arbetsvillkor å ena sidan och att skydda offer för tvångsarbete eller
obligatoriskt arbete och straffa förövarna, å andra sidan. Det måste därför
grundas både på artikel 82.2 i EUF-fördraget och artikel 153.1 a och b.
Ett och samma beslut kan inte antas på två rättsliga grunder om de förfaranden
som föreskrivs i de båda grunderna inte överensstämmer med varandra[12]. Det förhåller sig så
i detta fall eftersom frågor som rör straffrättsligt samarbete inte är bindande
för Danmark, vilket leder till olika rösträtt i rådet. Följaktligen krävs två
separata rådsbeslut. 
När det gäller målet att skydda offer för
tvångsarbete eller obligatoriskt arbete och straffa förövarna, utgör artikel
82.2 i EUF-fördraget den enda rättsliga grund som det förevarande förslaget kan
grunda sig på. Protokollet berör även rätten till uppehållstillstånd för offer
för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete i den mån detta krävs för att göra
det möjligt för dessa offer att få tillgång till lämpliga och effektiva
rättsmedel (se särskilt artikel 4 i protokollet). Detta syfte som hänför
sig till artikel 79 i EUF-fördraget är emellertid av underordnad betydelse
medan målen om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av
offer, som har samband med artikel 82.2 i EUF-fördraget[13], kan identifieras som
den huvudsakliga avsikten och beståndsdelen.
Kommissionen erinrar i detta sammanhang om att
den, den 14 april 2014, i enlighet med artikel 218.2 och 218.4 i EUF-fördraget
för rådet har lagt fram en rekommendation till rådets beslut om bemyndigande att
inleda förhandlingar och om förhandlingsdirektiv vid Internationella
arbetskonferensens 103:e möte vad gäller ett protokoll som tillägg till
Internationella arbetsorganisationens konvention nr 29 om tvångsarbete från
1930 (COM(2014)238, 14.4.2014). Kommissionen erinrar vidare om att denna
rekommendation har diskuterats i rådsarbetsgruppsmöten den 5 maj, den 14 maj
och den 16 maj 2014 och att det, trots flera försök att nå en godtagbar
lösning, vid mötet i Coreper den 23 maj 2014 fattades beslut om att inte gå
vidare med ärendet, och följaktligen att inte lämna utkastet till beslut till
rådet för antagande. Till följd av detta gjorde kommissionen nedanstående
uttalande, som togs upp i Corepers protokoll:
Kommissionen erinrar om skyldigheten till
lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen under alla
omständigheter. Det faktum att ett beslut saknas
kommer att leda till en situation som inte är förenlig med fördragen eftersom
medlemsstaterna inte juridiskt sett är fria att göra rättsliga åtaganden i
frågor som omfattas av unionens behörighet i internationella förhandlingar
utanför den ram som utgörs av unionens beslut. Kommissionen kommer att bedöma
vilka åtgärder som bör vidtas i detta avseende. Kommissionen erinrar om behovet
att respektera unionens befogenheter, för att undvika all eventuell
oförenlighet mellan unionens regelverk och de ILO-instrument som ska förhandlas
fram, och att medlemsstaterna agerar i EU:s intresse inom ILO. 
Kommissionen noterar vidare att
medlemsstaterna, trots att utkastet till beslut inte har antagits, har gått
vidare till förhandling och antagande inom ILO av 2014 års protokoll till
konventionen om tvångsarbete. Mot bakgrund av betydelsen av 2014 års protokoll
till konventionen om tvångsarbete föreslår kommissionen härmed, på grundval av
artikel 218.6 i EUF-fördraget, att medlemsstaterna, som agerar gemensamt i
unionens intresse, bemyndigas att ratificera protokollet. Kommissionen betonar
samtidigt att detta förslag inte på något sätt kan betraktas som kommissionens
godkännande av lagligheten i det förfarande som har lett till antagandet av det
nämnda protokollet inom ILO.
2014/0259 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om bemyndigande för medlemsstaterna att i
Europeiska unionens intresse ratificera 2014 års protokoll till Internationella
arbetsorganisationens konvention om tvångsarbete från 1930, vad gäller frågor
som rör socialpolitiken
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT
DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt, särskilt artikel 153.1 a och b, jämförd med
artikel 218.6 a v,
med beaktande av Europeiska kommissionens
förslag,
med beaktande av Europaparlamentets
godkännande[14],
och 
av följande skäl:
(1)       Europeiska unionen främjar
ratificeringen av internationella arbetskonventioner som Internationella
arbetsorganisationen klassificerat som aktuella, som anses bidra till
Europeiska unionens insatser för att stödja mänskliga rättigheter och
anständigt arbete för alla och för att utrota människohandel både inom och
utanför Europeiska unionen, i vilka skyddet av grundläggande principer och
rättigheter i arbetet är en central aspekt.
(2)       Delar av bestämmelserna i
2014 års protokoll till Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention
om tvångsarbete från 1930, nedan kallat protokollet, omfattas av
unionens behörighet i enlighet med artikel 153.1 a och b i
EUF-fördraget. Vissa bestämmelser i protokollet omfattas redan av EU:s
regelverk på området socialpolitik[15].
(3)       Följaktligen kan
medlemsstaterna inte åta sig förpliktelser avseende dessa delar utanför
Europeiska unionens gemensamma institutioner[16].
(4)       Artikel 19.4 i ILO:s
stadgar om antagande och ratificering av konventioner gäller även för ett
protokoll som är ett bindande internationellt avtal som måste ratificeras och
är kopplat till en konvention. 
(5)       Europeiska unionen kan inte
ratificera protokollet eftersom endast stater kan vara parter i det.
(6)       Medlemsstaterna, som agerar
gemensamt och i Europeiska unionens intresse, måste därför bemyndigas att
ratificera protokollet vad avser de delar som faller inom unionens behörighet i
enlighet med artikel 153.1 a och b i EUF-fördraget.
(7)       De bestämmelser i utkastet
till protokoll som inte rör socialpolitiken kommer att vara föremål för ett
beslut som antas parallellt med detta beslut.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. 
Artikel 1
Medlemsstaterna bemyndigas härmed att, för de
delar som faller inom den behörighet som tilldelas Europeiska unionen genom
artikel 153.1 a och b i EUF-fördraget, ratificera 2014 års protokoll till
Internationella arbetsorganisationens konvention om tvångsarbete från 1930.
Artikel 2
Medlemsstaterna bör vidta alla nödvändiga
åtgärder för att deponera sina instrument för ratificering av protokollet hos
Internationella arbetsbyråns generaldirektör så snart som möjligt, helst senast
den 31 december 2016. 
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till medlemsstaterna.
Utfärdat i Bryssel den
                                                                       På
rådets vägnar
                                                                       Ordförande
[1]               EU:s strategi för utrotande av människohandel 2012–2016,
COM(2012) 286, 19.6.2012.
[2]               Här ingår direktiv 91/533/EEG om arbetsgivares
skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på
anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (skriftligt meddelande),
direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag, samt
direktiven om hälsa och säkerhet i arbetet, inbegripet ramdirektiv 89/391/EEG,
direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning, direktiv 94/33/EEG om skydd av
minderåriga i arbetslivet och direktiv 92/85/EEG som rör skydd vid moderskap.
[3]               Direktiv 2011/36/EU (bekämpande av människohandel).
Direktiv 2012/29/EU (brottsoffers rättigheter).
[4]               Artikel 45 i EUF-fördraget och förordning 492/2011
om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen.
[5]               Direktiv 2004/81/EG (uppehållstillstånd för offer) och
direktiv 2009/52/EG (sanktioner mot arbetsgivare). Direktiv 2008/115/EG
(återvändande), direktiv 2011/98/EU (kombinerat tillstånd) och direktiv
2014/36/EU (säsongsanställning) berörs också av vissa bestämmelser i
protokollet och tillhörande rekommendation.
[6]               EU-domstolens dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, AETR,
REG 1971, s. 263.  Se även artikel 3.2 i EUF-fördraget, där dessa principer
kodifieras.
[7]               EU-domstolens yttrande 2/91 av den 19 mars 1993 avseende
konvention nr 170, REG 1993, s. I-1061.
[8]               EU-domstolens yttrande 2/91 (ibid), punkterna 36, 37 och
38.
[9]               Rådets beslut av den 15 april 2005 om bemyndigande för
medlemsstaterna att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera
Internationella arbetsorganisationens konvention nr 185 om identitetshandlingar
för sjömän (EUT L 136, 30.5.2005).             
Rådets beslutav den 7 juni 2007 om bemyndigande för medlemsstaterna att i
Europeiska gemenskapens intresse ratificera Internationella
arbetsorganisationens konvention från 2006 om arbete till sjöss (EUT L 161,
22.6.2007, s. 2007).      
Rådets beslut av den 7 juni 2010 om bemyndigande för medlemsstaterna att i
Europeiska unionens intresse ratificera ILO:s konvention om arbete i
fiskenäringen från 2007 (konvention nr 188) (EUT L 145, 11.6.2010).        
Rådets beslut av den 28 januari 2014 om bemyndigande för medlemsstaterna att i
Europeiska unionens intresse ratificera Internationella arbetsorganisationens
konvention från 1990 om säkerhet vid användning av kemiska produkter i
arbetslivet (konvention nr 170) (2014/52/EU). 
Rådets beslut av den 28 januari 2014 om bemyndigande för medlemsstaterna att i
Europeiska unionens intresse ratificera Internationella arbetsorganisationens
konvention från 2011 om anständiga arbetsvillkor för hushållsarbetare
(konvention nr 189) (2014/51/EU).
[10]             EU-domstolens yttrande 2/91, punkterna 25 och 26.
[11]             EU-domstolens yttrande 2/91, punkt 18.
[12]             Senast i EU-domstolens dom av den 11 juni 2014 i mål
C-377/12, punkt 34.
[13]             Se i synnerhet Europaparlamentets och rådets direktiv
2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers
rättigheter och för stöd till och skydd av dem, som grundas på artikel 82.2 i
EUF-fördraget, och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5
april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av
dess offer, som grundas på artiklarna 82.2 och 83.1 i EUF-fördraget. Artiklarna
1.1, 1.2, 1.3, 2 a, 2 c, 3, 4.1 och 4.2 i protokollet har direkt
betydelse för frågor som omfattas av dessa direktiv.
[14]             EUT C […], […], s. […].
[15]             I synnerhet artiklarna 1.1, 2 a och 2 d i
protokollet rör frågor som regleras av direktiv 91/533/EEG om arbetsgivares
skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på
anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (skriftligt meddelande),
direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag, samt
direktiven om hälsa och säkerhet i arbetet, inbegripet ramdirektiv 89/391/EEG,
direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning, direktiv 94/33/EEG om skydd av
minderåriga i arbetslivet och direktiv 92/85/EEG som rör skydd vid moderskap.
[16]             EG-domstolen, mål 22/70, kommissionen mot rådet (AETR),
REG 1971, 263, punkt 22, yttrande 2/91 (”ILO”), REG 1993-I, 1061, punkt 26 och
mål C-45/07, kommissionen mot Grekland, REG 2009, s. I-701, punkt 31.