CELEX: 62012CC0137
Language: da
Date: 2013-06-27
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 27. juni 2013. # Europa-Kommissionen mod Rådet for Den Europæiske Union. # Annullationssøgsmål - Rådets afgørelse 2011/853/EU - den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester - direktiv 98/84/EF - hjemmel - artikel 207 TEUF - fælles handelspolitik - artikel 114 TEUF - det indre marked. # Sag C-137/12.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 27. juni 2013 (
            1
         )
      
         Sag C-137/12
      
      
         Europa-Kommissionen
      
      
         mod
      
      
         Rådet for Den Europæiske Union
      
      »Annullationssøgsmål — Rådets afgørelse 2011/853/EU — den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester — valg af rette hjemmel — fælles handelspolitik (artikel 207, stk. 4, TEUF) — det indre marked (artikel 114 TEUF) — Unionens eksterne enekompetence (artikel 2, stk. 1, TEUF samt artikel 3, stk. 1 og 2, TEUF)«
      
         I – Indledning
      
      
               1.
            
            
               Spørgsmålet om, hvilken rækkevidde EU-institutionernes beføjelser har på området for Unionens optræden udadtil, er ikke kun af stor praktisk betydning, men har også forfatningsretlig karakter (
                     2
                  ). Det er derfor ikke overraskende, at denne problematik ofte giver anledning til tvister.
            
         
               2.
            
            
               I den foreliggende sag skal Domstolen tage stilling til, om Den Europæiske Union skal indgå en international aftale med henblik på beskyttelse af leverandører af visse audiovisuelle tjenesteydelser og visse informationssamfundstjenester inden for rammerne af sin fælles handelspolitik eller som en del af sine politikker vedrørende det indre marked. Der skal i denne forbindelse foretages en korrekt afgrænsning af anvendelsesområderne for artikel 207 TEUF og 114 TEUF. Desuden skal det afgøres, om der i forbindelse med »Unionens kompetence til at indgå denne aftale var tale om en enekompetence som omhandlet i artikel 2, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 3 TEUF, dvs. om Unionen således måtte indgå aftalen alene eller kun side om side med sine medlemsstater som en blandet aftale.
            
         
               3.
            
            
               Disse spørgsmål rejser sig med hensyn til den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester (
                     3
                  ) (herefter også »konventionen«), som skal bidrage til at beskytte audiovisuelle tjenesteydelser og informationssamfundstjenester, der leveres mod vederlag, og som er baseret på adgangsstyring (f.eks. krypterede tv-udsendelser i forbindelse med betalings-tv), mod ulovlig adgang.
            
         
               4.
            
            
               Rådet gav bemyndigelse til »undertegnelse af denne konvention ved afgørelse 2011/853/EU (
                     4
                  ) (herefter også »den anfægtede afgørelse«). Mens Kommissionen er af den opfattelse, at konventionen skulle indgås af Unionen på grundlag af artikel 207 TEUF og på grundlag af Unionens enekompetence, baserede Rådet sig på artikel 114 TEUF (
                     5
                  ) og antog, at der måtte være tale om en blandet aftale mellem Unionen og dens medlemsstater (
                     6
                  ).
            
         
               5.
            
            
               Hvilken af disse opfattelser der må foretrækkes, afhænger ikke mindst af, om og i hvilket omfang den omtvistede konvention harmonerer med direktiv 98/84/EF (
                     7
                  ) (herefter også »direktivet«), som indeholder de EU-interne bestemmelser om den retlige beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester.
            
         
               6.
            
            
               Domstolens dom i denne sag vil være retningsgivende for afgrænsningen af Unionens og dens medlemsstaters eksterne kompetence efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Derudover kunne den yde et vigtigt bidrag til videreudviklingen af »AETR-doktrinen« (
                     8
                  ) inden for rammerne af den nuværende artikel 3, stk. 2, TEUF og artikel 216, stk. 1, TEUF.
            
         
         II – Retsforskrifter
      
      
               7.
            
            
               I EUF-traktatens første del (»Principperne«), afsnit I (Unionens kompetencekategorier og -områder), findes artikel 3 TEUF, som bl.a. har følgende ordlyd:
               »1.   Unionen har enekompetence på følgende områder:
               […]
               
                        e)
                     
                     
                        den fælles handelspolitik.
                     
                  2.   Unionen har ligeledes enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen har hjemmel i en lovgivningsmæssig EU-retsakt, eller når den er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan, eller for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.«
            
         
               8.
            
            
               EUF-traktatens tredje del (»Unionens interne politikker og foranstaltninger«), afsnit I (»Det indre marked«), indeholder som indledende bestemmelse artikel 26 TEUF, hvis stk. 1 har følgende ordlyd:
               »Unionen vedtager foranstaltninger med henblik på oprettelse af det indre marked eller sikring af dets funktion i henhold til de relevante bestemmelser i traktaterne.«
            
         
               9.
            
            
               EUF-traktatens tredje del indeholder i afsnit VII, kapitel 3, med overskriften »Tilnærmelse af lovgivningerne« ligeledes artikel 114 TEUF (tidligere EF-traktatens artikel 100 A), hvis stk. 1 er affattet på følgende måde:
               »Medmindre andet er bestemt i traktaterne, finder følgende bestemmelser anvendelse med henblik på virkeliggørelsen af de i artikel 26 fastsatte mål. Europa-Parlamentet og Rådet, der træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vedtager de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion.«
            
         
               10.
            
            
               Endelig skal der henvises til artikel 216, stk. 1, TEUF, som befinder sig i EUF-traktatens femte del (»Unionens optræden udadtil«), afsnit V (»Internationale aftaler«), og har følgende indhold:
               »Unionen kan indgå en aftale med et eller flere tredjelande eller en eller flere internationale organisationer, når der i traktaterne er fastsat bestemmelser herom, eller når indgåelsen af en aftale enten er nødvendig for i forbindelse med Unionens politikker at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne, eller er foreskrevet i en juridisk bindende EU-retsakt eller kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.«
            
         
         III – Baggrunden for tvisten
      
      
               11.
            
            
               De »adgangsstyrede tjenester«, hvis beskyttelse den foreliggende sag vedrører, er i det væsentlige tv-udsendelser, radioudsendelser og informationssamfundstjenester, hvortil der ikke er fri adgang, eller som ikke kan modtages frit. Til at beskytte disse tjenesteydelser mod ulovlig adgang anvendes tekniske foranstaltninger og anordninger, som muliggør en »adgangsstyring«, f.eks. ved at kryptere udsendelser og stille decodere eller passwords, som der skal betales for, til rådighed for at kunne modtage dem.
            
         
               12.
            
            
               Den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester er en international aftale, der blev forhandlet for mere end ti år siden i Europarådets regi med deltagelse af det daværende Europæiske Fællesskab.
            
         
               13.
            
            
               Konventionen blev endelig vedtaget af Europarådets ministerkomité den 6. oktober 2000. Der blev åbnet for undertegnelse den 24. januar 2001, og konventionen trådte i kraft den 1. juli 2003.
            
         
               14.
            
            
               På nuværende tidspunkt er fem medlemsstater i Den Europæiske Union kontraherende parter i konventionen: Republikken Bulgarien, Den Franske Republik, Republikken Cypern, Kongeriget Nederlandene og Rumænien. Kroatien, der bliver medlem af Unionen om få dage – den 1. juli 2013 – har ligeledes allerede ratificeret konventionen. Storhertugdømmet Luxemburg har ganske vist undertegnet konventionen, men endnu ikke ratificeret den.
            
         
               15.
            
            
               I 2008 gav Kommissionen udtryk for den opfattelse, at Det Europæiske Fællesskabs ratifikation af konventionen var ønskelig, da det »kunne tilskynde til en øget international indsats på området« med deltagelse af Europarådets medlemslande; ifølge Kommissionen rummede konventionen »et stort potentiale for en international udvidelse af beskyttelsen af adgangsstyrede tjenester til stater uden for EU« (
                     9
                  ).
            
         
               16.
            
            
               Den 15. december 2010 foreslog Kommissionen Rådet dels at undertegne (
                     10
                  ), dels at indgå (
                     11
                  ) konventionen, idet begge forslag baseredes på artikel 207, stk. 4, TEUF.
            
         
               17.
            
            
               Derpå vedtog Rådet den 29. november 2011 den nu anfægtede afgørelse 2011/853 om undertegnelse på Unionens vegne af konventionen. I modsætning til Kommissionens forslag baserede Rådet imidlertid ikke denne afgørelse på artikel 207, stk. 4, TEUF, men derimod på artikel 114 TEUF. Til forskel fra Kommissionen var Rådet desuden af den opfattelse, at konventionen burde undertegnes af både Unionen og dens medlemsstater (
                     12
                  ) og dermed havde karakter af en blandet aftale.
            
         
               18.
            
            
               Kommissionen fastholdt sit standpunkt om, at Unionen i henhold til artikel 3 TEUF har enekompetence til at indgå konventionen, og at artikel 207 TEUF er rette hjemmel. Den gav udtryk for sin retsopfattelse i denne henseende i en erklæring til Rådets mødeprotokol og forbeholdt sig ret til at gøre brug af retsmidler af enhver art (
                     13
                  ).
            
         
         IV – Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen
      
      
               19.
            
            
               Ved processkrift af 12. marts 2012, indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. marts 2012, anlagde Kommissionen det foreliggende annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF.
            
         
               20.
            
            
               Ved kendelse afsagt den 6. august 2012 af Domstolens præsident fik Europa-Parlamentet tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionen, og Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland fik tilladelse til at intervenere til støtte for Rådet.
            
         
               21.
            
            
               Kommissionen har – støttet af Parlamentet – nedlagt følgende påstande:
               
                        —
                     
                     
                        Rådets afgørelse 2011/853/EU af 29. november 2011 annulleres.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Rådet for Den Europæiske Union tilpligtes at betale sagens omkostninger.
                     
                  
         
               22.
            
            
               Rådet har – ligeledes støttet af sine intervenienter – nedlagt følgende påstande:
               
                        —
                     
                     
                        Frifindelse.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger (
                              14
                           ).
                     
                  
         
               23.
            
            
               I den af Kommissionen anlagte sag blev der forhandlet skriftligt for Domstolen, og den 30. april 2013 blev der forhandlet mundtligt (
                     15
                  ).
            
         
         V – De relevante bestemmelser i direktiv 98/84 og konventionen
      
      
               24.
            
            
               For forståelsen af den foreliggende sag er følgende bestemmelser i direktiv 98/84 og konventionen af betydning.
            
         A – Bestemmelser i direktiv 98/84
      
      
               25.
            
            
               Artikel 1 i direktiv 98/84, der har overskriften »Anvendelsesområde«, definerer formålet med dette direktiv som værende »at tilnærme medlemsstaternes lovgivning vedrørende foranstaltninger mod ulovlige anordninger, der giver uautoriseret adgang til beskyttede tjenester«.
            
         
               26.
            
            
               Artikel 2 i direktiv 98/84 indeholder mange definitioner. I direktivet »forstås ved:
               
                        a)
                     
                     
                        »beskyttet tjeneste« følgende tjenester, når de ydes mod vederlag og på basis af adgangsstyring:
                        
                                 —
                              
                              
                                 tv-spredning som defineret under tv-radiospredning i artikel 1, litra a), i direktiv 89/552/EØF
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 radiospredning, dvs. trådbåren eller trådløs udsendelse, herunder via satellit, af radioprogrammer, der er beregnet til at blive modtaget af offentligheden
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 informationssamfundets tjenester, jf. artikel 1, nr. 2), i Rådets og Europa-Parlamentets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester […]
                              
                           
                  eller adgangsstyring af ovennævnte tjenester, der betragtes som en selvstændig adgangsstyrende tjeneste
               
                        b)
                     
                     
                        »adgangsstyring« en teknisk foranstaltning og/eller et teknisk arrangement, hvorved adgangen til den beskyttede tjeneste i forståelig form er betinget af en forudgående individuel tilladelse
                     
                  […]
               
                        e)
                     
                     
                        »ulovlig anordning« et udstyr eller program, der er udformet eller tilpasset med henblik på at muliggøre adgang til en beskyttet tjeneste i forståelig form uden tjenesteudbyderens tilladelse
                     
                  […]«
            
         
               27.
            
            
               I artikel 4 i direktiv 98/84 (»Ulovlige handlinger«) fastsættes følgende:
               »Medlemsstaterne forbyder på deres område følgende handlinger:
               
                        a)
                     
                     
                        fremstilling, import, distribution, salg, udlejning eller besiddelse af ulovlige anordninger i kommercielt øjemed
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        installation, vedligeholdelse eller udskiftning af ulovlige anordninger i kommercielt øjemed
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        brugen af kommerciel kommunikation med henblik på at fremme udbredelsen af ulovlige anordninger.«
                     
                  
         
               28.
            
            
               I artikel 5 i direktiv 98/84, der har overskriften »Sanktioner og retsmidler«, bestemmes endelig følgende:
               »1.   Sanktioner skal være effektive, afskrækkende og stå i et rimeligt forhold til den ulovlige handlings potentielle virkning.
               2.   Medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at udbydere af beskyttede tjenester, hvis interesser berøres af en ulovlig handling som defineret i artikel 4 og udøvet på deres område, har adgang til passende retsmidler, herunder kan anlægge erstatningssag og opnå nedlæggelse af påbud eller forbud, eller anvendelse af andre foreløbige retsmidler og i givet fald anmode om, at ulovlige anordninger tages ud af erhvervsmæssig omsætning.«
            
         B – Den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester
      
      
               29.
            
            
               I konventionens artikel 1, der hører blandt de »Almindelige bestemmelser« i afsnit I, og som har overskriften »Formål«, er anført følgende:
               »Denne konvention vedrører informationssamfundstjenester og tv- og radiotjenester, der leveres mod vederlag, og som er baseret på eller består af adgangsstyring. Formålet med denne konvention er at gøre en række handlinger, der muliggør uautoriseret adgang til beskyttede tjenester, ulovlige på parternes territorium og at sikre indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger på dette område.«
            
         
               30.
            
            
               Som en del af afsnit II, »Ulovlige handlinger«, indeholder konventionen i artikel 4 en række definitioner af »ulovlige handlinger«, som i det væsentlige svarer til definitionerne i artikel 4 i direktiv 98/84.
            
         
               31.
            
            
               Endvidere indeholder afsnit III i konventionen, der har overskriften »Sanktioner og retsmidler«, følgende bestemmelser:
               »Artikel 5
               Sanktioner over for ulovlige handlinger
               Parterne vedtager bestemmelser med henblik på at kunne straffe de i artikel 4 nævnte ulovlige handlinger med strafferetlige, administrative eller andre sanktioner. Disse sanktioner skal være effektive, afskrækkende og stå i et rimeligt forhold til den ulovlige handlings potentielle virkning.
               Artikel 6
               Konfiskation
               Parterne vedtager passende bestemmelser, som er nødvendige for at muliggøre beslaglæggelse og konfiskation af ulovlige anordninger eller materiale, der anvendes til salgsfremme, markedsføring eller reklame i forbindelse med en lovovertrædelse, samt konfiskation af ethvert overskud og enhver økonomisk gevinst hidrørende fra den ulovlige handling.
               Artikel 7
               Civilretlige procedurer
               Parterne vedtager de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at leverandører af beskyttede tjenester, hvis interesser påvirkes af en ulovlig handling som nævnt i artikel 4, har adgang til passende retsmidler, herunder muligheden for at anlægge erstatningssøgsmål og opnå, at der bliver pålagt et påbud eller træffes andre forebyggende foranstaltninger, samt i givet fald for at anmode om, at de ulovlige anordninger fjernes fra det kommercielle kredsløb.«
            
         
               32.
            
            
               I afsnit IV i konventionen, der har overskriften »Anvendelse og ændringer«, findes følgende artikel 8 om »Internationalt samarbejde«:
               »Parterne forpligter sig til at yde hinanden gensidig bistand i forbindelse med anvendelsen af denne konvention. Parterne giver i overensstemmelse med de relevante internationale instrumenter om internationalt strafferetligt eller administrativt samarbejde og i overensstemmelse med deres nationale retsregler hinanden de videst mulige samarbejdsrammer i forbindelse med undersøgelser og retlige procedurer vedrørende strafferetlige eller administrative overtrædelser, der fastsættes i denne konvention.«
            
         
               33.
            
            
               Endelig skal der henvises til konventionens artikel 11, stk. 4, der ligeledes er omfattet af afsnit IV, »Anvendelse og ændringer«, og bestemmer følgende vedrørende »Forbindelser til andre konventioner og aftaler«:
               »De parter, der er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab, anvender de gældende fællesskabsbestemmelser i deres indbyrdes forhold, og de anvender således kun bestemmelserne i denne konvention, når der ikke findes nogen relevant fællesskabsbestemmelse om det pågældende aspekt.«
            
         
         VI – Retlig vurdering
      
      
               34.
            
            
               Kommissionen anser den anfægtede afgørelse for ulovlig i to henseender. For det første er den af den opfattelse, at Rådet har baseret denne afgørelse på et forkert retsgrundlag (første anbringende, jf. i denne henseende afsnit A umiddelbart nedenfor). For det andet har den anført, at Unionen har enekompetence til at indgå konventionen, uanset hvilket af de to omhandlede retsgrundlag der er det korrekte (andet anbringende, jf. i den henseende afsnit B nedenfor). Den har givet udtryk for den formodning, at Rådet med sin fremgangsmåde kunstigt har ønsket at tilvejebringe en blandet aftale for på den måde at gøre det muligt for medlemsstaterne at optræde side om side med Unionen på internationalt plan.
            
         A – Valg af rette hjemmel for den anfægtede afgørelse (første anbringende)
      
      
               35.
            
            
               Med det første anbringende er det gjort gældende, at Rådet begik en retlig fejl ved valget af hjemmel for den anfægtede afgørelse. Efter Kommissionens og Parlamentets opfattelse følger Den Europæiske Unions kompetence til at undertegne konventionen af artikel 207 TEUF og ikke af artikel 114 TEUF, som Rådet og de medlemsstater, der er interveneret til støtte for Rådet, har gjort gældende.
            
         
               36.
            
            
               Sagen vedrører alene valget af det materielle retsgrundlag for Unionens undertegnelse af konventionen. Der er derimod enighed blandt parterne i sagen om, at artikel 218, stk. 5, TEUF finder anvendelse i processuel henseende, som det også klart kommer til udtryk i den anfægtede afgørelse (
                     16
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Ifølge fast retspraksis skal valget af hjemmel for en EU-retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (
                     17
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Den anfægtede afgørelse har i det væsentlige to formål: For det første skal de bestemmelser, der gælder i det europæiske indre marked vedrørende den retlige beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester, som fastsat i direktiv 98/84, udvides ud over Unionens grænser (
                     18
                  ). For det andet skal de kontraherende parter i konventionen inden for rammerne af deres respektive sanktioner og retsmidler i forbindelse med ulovlige handlinger også fastsætte beslaglæggelse og konfiskation af visse goder (konventionens artikel 6) (
                     19
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Det er ubestridt, at bl.a. konventionens parters lovgivninger skal harmoniseres med henblik på at nå disse mål (konventionens artikel 1). Det er imidlertid omtvistet mellem parterne i sagen, om der i den forbindelse – set fra Unionens synspunkt – først og fremmest er tale om en harmonisering, der vedrører det europæiske indre markeds oprettelse og funktion, og som derfor kan baseres på artikel 114 TEUF (jf. i denne henseende afsnit 1 umiddelbart nedenfor), eller om en harmonisering, der i det væsentlige vedrører Unionens handelsforbindelser med tredjelande og derfor skulle iværksættes på grundlag af artikel 207 TEUF (jf. i den henseende afsnit 2 nedenfor).
            
         1. Den omstændighed, at artikel 114 TEUF ikke udgør et korrekt materielt retsgrundlag
      
               40.
            
            
               Indledningsvis skal det undersøges, om konventionens undertegnelse kan have hjemmel i artikel 114 TEUF som en foranstaltning med henblik på oprettelse af det indre marked, som Rådet har antaget i den anfægtede afgørelse.
            
         – Ingen streng lighed mellem interne og eksterne kompetencer
      
               41.
            
            
               Hertil skal indledningsvis bemærkes, at artikel 114 TEUF ikke alene kan være den korrekte kompetenceregel for konventionens undertegnelse, fordi Unionen allerede internt har vedtaget et direktiv med denne hjemmel – nemlig direktiv 98/84. I modsætning til hvad Polen synes at mene, er det nemlig på ingen måde absolut nødvendigt, at indgåelsen af en international aftale skal baseres på nøjagtigt det samme materielle retsgrundlag som vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt, der indeholder EU-interne bestemmelser vedrørende i det væsentlige samme genstand. En så streng lighed mellem retsgrundlagene for indsatsen indadtil og udadtil har ikke støtte i traktaterne.
            
         
               42.
            
            
               I traktaternes opbygning sondres der derimod mellem Unionens interne og eksterne kompetencer. Siden Lissabontraktatens ikrafttræden er Unionens eksterne kompetence blevet klarere defineret og systematiseret i traktaterne, hvilket bl.a. fremgår af de nye bestemmelser i artikel 216, stk. 1, TEUF og artikel 3, stk. 2, TEUF.
            
         – Artikel 114 TEUF udgør ingen hjemmel for indsatsen udadtil
      
               43.
            
            
               Der kan navnlig rejses grundlæggende tvivl om, hvorvidt artikel 114 TEUF egner sig som hjemmel for Unionens indgåelse af en international aftale. Ordlyden af artikel 114, stk. 1, TEUF er ganske vist formuleret bredt og giver i andet punktum helt generelt mulighed for, at der vedtages »foranstaltninger«, som teoretisk også kunne omfatte indgåelsen af internationale aftaler. En sådan fortolkning ville imidlertid ikke være i overensstemmelse med formålet med artikel 114 TEUF: Formålet med bestemmelsen er at virkeliggøre målene i artikel 26 TEUF, dvs. den er møntet på oprettelsen af det indre marked og sikringen af dets funktion. Den skal muliggøre Parlamentets og Rådets deltagelse inden for Unionen (
                     20
                  ). Dette bekræftes, hvis man retter blikket mod den systematiske placering af artikel 114 TEUF: Bestemmelsen befinder sig i EUF-traktatens tredje del, der vedrører »Unionens interne politikker og foranstaltninger«, hvorimod »Unionens optræden udadtil« er omfattet af særlige bestemmelser i EUF-traktatens femte del.
            
         
               44.
            
            
               Unionen kan ganske vist også i forbindelse med sine interne politikker punktvis have en ekstern kompetence, f.eks. når dette er nødvendigt for at gennemføre et af de i traktaterne fastsatte mål, i denne forbindelse f.eks. med henblik på oprettelse af det indre marked og sikring af dets funktion som omhandlet i artikel 26, stk. 1, TEUF. En sådan ekstern kompetence fremgår imidlertid ikke af artikel 114 TEUF, som Rådet og de intervenienter, der har interveneret til støtte for Rådet, synes at mene, men derimod af artikel 216, stk. 1, TEUF, som siden Lissabontraktatens ikrafttræden har kodificeret den tidligere retspraksis (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Det er i denne forbindelse ubestridt, at Rådet under alle omstændigheder har begået en retlig fejl, for så vidt som det har anvendt artikel 114 TEUF som materielt retsgrundlag for konventionens undertegnelse i stedet for – i det mindste som supplement – at basere sig på artikel 216, stk. 1, TEUF.
            
         
               46.
            
            
               Isoleret betragtet kunne denne retlige fejl imidlertid anses for en rent formel fejl, der som sådan ikke ville begrunde en annullation af den anfægtede afgørelse (
                     22
                  ). Det skal derfor undersøges, om konventionens undertegnelse indholdsmæssigt kan betragtes som en foranstaltning med henblik på oprettelse af det indre marked som omhandlet i artikel 114, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 26, stk. 1, TEUF, som Rådet og de medlemsstater, der støtter det, har påstået.
            
         – Formålet med konventionen er ikke en intern, men derimod en ekstern harmonisering
      
               47.
            
            
               Ved en umiddelbar betragtning kunne der i realiteten opstå det indtryk, at formålet med konventionen er at tilnærme lovgivningerne i det indre marked inden for Unionen. I henhold til konventionens artikel 1 er formålet med den nemlig bl.a. »at sikre indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger […]«. Konventionen synes således at vedrøre foranstaltninger, som meget ofte også træffes inden for Unionen med henblik på oprettelse af det indre marked og sikring af dets funktion.
            
         
               48.
            
            
               Ved en nærmere betragtning indgår Unionen imidlertid ikke primært konventionen, fordi den ønsker at oprette eller styrke sit eget indre marked inden for den retlige beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester, men fordi den ønsker at udvide de bestemmelser fra dette område, der allerede gælder inden for Unionen, ud over det indre markeds grænser til at omfatte tredjelande, hvor den retlige beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester til dels stadig er mangelfuld (
                     23
                  ). Konventionens undertegnelse skal udtrykkeligt »bidrage til at udvide anvendelsen af bestemmelser, der svarer til bestemmelserne i direktiv 98/84/EF, ud over Unionens grænser og vil etablere et regelsæt for adgangsstyrede tjenester, der er fælles for hele det europæiske kontinent« (
                     24
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Dermed er det centrale ikke så meget tilvejebringelsen af ensartede bestemmelser på det europæiske indre marked, men mere bestræbelsen på at »eksportere« den gældende ret inden for Unionen til tredjelande. Med andre ord udgør konventionens undertegnelse ikke en foranstaltning med henblik på »intern harmonisering« inden for Unionen, men snarere et bidrag til en »ekstern harmonisering« i forholdet til tredjelande.
            
         – Frakoblingsklausulen i konventionens artikel 11, stk. 4
      
               50.
            
            
               Dette indtryk styrkes, når man betragter frakoblingsklausulen i konventionens artikel 11, stk. 4. Ifølge denne klausul anvender de parter, der er medlemmer af Den Europæiske Union, i deres indbyrdes forhold ikke konventionen, men derimod »fællesskabsbestemmelser«.
            
         
               51.
            
            
               I modsætning til Rådets opfattelse kan en sådan frakoblingsklausul absolut være af betydning ved vurderingen af kompetencen til at indgå en international konvention (
                     25
                  ).
            
         
               52.
            
            
               I den foreliggende sag medfører frakoblingsklausulen i konventionens artikel 11, stk. 4, at de allerfleste bestemmelser i konventionen ikke vil finde anvendelse inden for Unionen, da der allerede findes »fællesskabsbestemmelser« i henhold til direktiv 98/84, som indholdsmæssigt svarer til konventionens bestemmelser (
                     26
                  ). Dette har ikke mindst Frankrig erkendt.
            
         
               53.
            
            
               Under disse omstændigheder kan Unionens indgåelse af konventionen ikke i første række betragtes som en foranstaltning til indbyrdes tilnærmelse af dens medlemsstaters lovgivninger inden for rammerne af det europæiske indre marked.
            
         
               54.
            
            
               Konventionens artikel 11, stk. 4, foreskriver ganske vist, at medlemsstaterne i Den Europæiske Union kun anvender bestemmelserne i konventionen i deres indbyrdes forhold, når der ikke findes »nogen relevant fællesskabsbestemmelse« om det pågældende aspekt. Sidstnævnte gælder imidlertid, som Rådet har erkendt, kun i forbindelse med »konfiskation« som omhandlet i konventionens artikel 6 (dvs. beslaglæggelse og konfiskation af visse goder), endvidere i forbindelse med internationalt samarbejde i henhold til konventionens artikel 8, for så vidt som det vedrører konfiskation som omhandlet i artikel 6. Kun vedrørende disse aspekter indeholder direktiv 98/84 nemlig ingen specifik bestemmelse.
            
         
               55.
            
            
               For så vidt som det derfor drejer sig om konfiskation og samarbejde mellem medlemsstaterne i denne forbindelse, vil Unionens indgåelse af konventionen uden tvivl også have visse indvirkninger på det europæiske indre marked og supplere eller i hvert fald præcisere de »fællesskabsbestemmelser«, der allerede gælder dér i henhold til direktiv 98/84.
            
         
               56.
            
            
               Det vil imidlertid næppe kunne påstås, at konfiskation og det internationale samarbejde i denne forbindelse er konventionens hovedgenstand. Den omstændighed, at konventionen indeholder de yderligere bestemmelser i artikel 6 og 8, kan derfor ikke ændre Unionens undertegnelse heraf til en foranstaltning med henblik på oprettelse af det indre marked, der skal have hjemmel i artikel 114 TEUF, sammenholdt med artikel 216, stk. 1, TEUF. Valget af retsgrundlag for en EU-retsakt skal nemlig rette sig efter, hvor hovedvægten af dens normative indhold ligger (
                     27
                  ). Denne hovedvægt ligger i denne forbindelse, som allerede nævnt (
                     28
                  ), ikke i oprettelsen af det europæiske indre marked eller sikringen af dets funktion.
            
         – Konventionens påståede indvirkninger på det indre marked
      
               57.
            
            
               Uafhængigt af konventionens artikel 6 og 8 er det ganske vist absolut muligt, at den med konventionen forbundne tilvejebringelse af ensartede bestemmelser om adgangsstyrede tjenester, som er gældende for hele det europæiske kontinent, i sidste instans også kan indvirke positivt på leveringen af sådanne tjenester inden for Unionen, dvs. på det europæiske indre marked. Hvis ulovlige handlinger med hensyn til adgangsstyrede tjenester nemlig undgås overalt i Europa, kan de retlige og økonomiske rammebetingelser for leveringen af sådanne tjenester også forbedres inden for Unionen.
            
         
               58.
            
            
               Disse generelle positive indvirkninger af konventionen på det indre marked er imidlertid kun indirekte. Der er blot tale om refleksvirkninger af konventionen. Sådanne indvirkninger er ikke tilstrækkelige til at anse Unionens undertegnelse af konventionen for en foranstaltning med henblik på oprettelse af det indre marked eller sikring af dets funktion som omhandlet i artikel 114 TEUF (sammenholdt med artikel 216, stk. 1, TEUF). Sådanne foranstaltninger skal nemlig reelt have til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion (
                     29
                  ) og kunne have en direkte indvirkning på det indre markeds funktion (
                     30
                  ). Det er ikke tilfældet i denne sag.
            
         – Den påståede skabelse af ensartede retlige rammebetingelser (»level playing field«)
      
               59.
            
            
               Rådets argument om, at konventionen vedrører oprettelsen af det indre marked, fordi den ved at mindske forskellene mellem de nationale retsordener bidrager til at skabe ensartede retlige rammebetingelser (»level playing field«), skal ligeledes forkastes.
            
         
               60.
            
            
               I henhold til artikel 114 TEUF kan der ganske vist træffes harmoniseringsforanstaltninger med henblik på at mindske retlige forskelle mellem medlemsstaterne, hvis disse forskelle kan gribe ind i de grundlæggende friheder og således have en direkte indvirkning på det indre markeds funktion (
                     31
                  ). Formålet skal imidlertid altid være at mindske retlige forskelle mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union, men derimod ikke at mindske retlige forskelle mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union og tredjelande. I den foreliggende sag er formålet med konventionen imidlertid som allerede nævnt ikke i første række en intern harmonisering, men derimod primært en ekstern harmonisering (
                     32
                  ).
            
         – Foreløbig konklusion
      
               61.
            
            
               Sammenfattende er det centrale i forbindelse med Unionens undertegnelse af konventionen således ikke det europæiske indre markeds oprettelse og funktion. Rådet har derfor med artikel 114 ikke valgt et korrekt retsgrundlag for den anfægtede afgørelse.
            
         2. Spørgsmålet, om artikel 207 TEUF kan anvendes som materielt retsgrundlag
      
               62.
            
            
               Da det på baggrund af det ovenstående (
                     33
                  ) er fastslået, at artikel 114 TEUF ikke udgjorde rette hjemmel for den anfægtede afgørelse, skal det for det andet undersøges, om denne afgørelse kan have hjemmel i artikel 207 TEUF som en del af den fælles handelspolitik, som Kommissionen og Parlamentet har anført.
            
         
               63.
            
            
               Det præciseres i artikel 207, stk. 1, TEUF, at den fælles handelspolitik ikke er begrænset til handelen med varer, men bl.a. også omfatter handelen med tjenesteydelser. Artikel 207, stk. 4, TEUF bemyndiger Rådet til at indgå handelspolitiske aftaler, som ikke mindst også kan vedrøre handelen med audiovisuelle tjenesteydelser.
            
         – Artikel 207 TEUF udelukker ikke generelt harmoniseringsforanstaltninger
      
               64.
            
            
               Mod anvendelsen af artikel 207 TEUF har Rådet og de intervenienter, der er indtrådt til støtte for Rådet, i første række anført, at konventionens genstand og formål ikke er at regulere Unionens handelsforbindelser med tredjelande, men derimod – som det fremgår af konventionens artikel 1 – kun at harmonisere de nationale lovgivninger på området for adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester.
            
         
               65.
            
            
               Denne indvending er ikke overbevisende.
            
         
               66.
            
            
               Foranstaltninger til harmonisering af nationale lovgivninger er på ingen måde udelukket i forbindelse med den fælles handelspolitik. Artikel 207, stk. 6, TEUF er ganske vist i forbindelse med den fælles handelspolitik til hinder for en harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, »i det omfang traktaterne udelukker en sådan harmonisering«. Modsat følger imidlertid heraf, at udøvelsen af Unionens beføjelser på området for den fælles handelspolitik i alle andre tilfælde absolut kan føre til en harmonisering af lovgivninger. Dette måtte Rådet også erkende under proceduren for Domstolen.
            
         
               67.
            
            
               Navnlig kan artikel 207 TEUF anvendes som retsgrundlag for foranstaltninger, der ikke inden for Unionen fører til en harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger (intern harmonisering), men som i denne forbindelse i forholdet udadtil bidrager til en tilnærmelse af de bestemmelser, der gælder i Unionen og i tredjelande (ekstern harmonisering). En lang række moderne handelsaftaler vedrører netop en sådan harmonisering: I henhold til disse aftaler skal der indføres ensartede retlige standarder – i givet fald i form af minimumsstandarder – for visse produkter, aktiviteter eller sektorer for på denne måde at lette den grænseoverskridende handel (
                     34
                  ).
            
         – Ensartede rammebetingelser letter handelen med tjenesteydelser
      
               68.
            
            
               Rådet og de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Rådet, har dog bestridt, at den ved konventionens artikel 1 tilstræbte harmonisering af de nationale lovgivninger har handelspolitisk karakter som omhandlet i artikel 207 TEUF.
            
         
               69.
            
            
               I realiteten henhører en retsakt ifølge fast retspraksis kun under anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik i henhold til artikel 207 TEUF, hvis den særskilt vedrører den internationale samhandel med varer eller tjenesteydelser ved, »at den hovedsageligt har til formål at fremme, lette eller regulere samhandelen og har direkte og umiddelbare virkninger for handelen eller samhandelen med de pågældende produkter« (
                     35
                  ).
            
         
               70.
            
            
               Rådet og de intervenienter, der har interveneret til støtte for Rådet, har ret i, at konventionen kun et eneste sted, nemlig i dens artikel 4, litra b), indeholder en bestemmelse, der udtrykkeligt henviser til handelen, idet der fastsættes et forbud mod import af ulovlige anordninger i kommercielt øjemed.
            
         
               71.
            
            
               I modsætning til hvad Rådet og de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Rådet, mener, betyder dette imidlertid ikke, at konventionen i øvrigt ikke berører samhandelen mellem Unionen og tredjelande. Som Kommissionen nemlig med rette har anført, har konventionen som helhed til formål at lette leveringen af tjenesteydelser inden for adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester, også og netop i forholdet mellem Unionen og tredjelande.
            
         
               72.
            
            
               Konventionen udgør en del af en fælles politik for alle dens kontraherende parter for at beskytte adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester (
                     36
                  ). Med konventionen skal som allerede nævnt de standarder for den retlige beskyttelse af de omhandlede tjenesteydelser, der allerede er gældende inden for Unionen, udvides til tredjelande, således at der kan etableres et regelsæt for adgangsstyrede tjenester, der er fælles for hele det europæiske kontinent (
                     37
                  ).
            
         
               73.
            
            
               På denne måde skabes der i hele Europa – både inden for og uden for det europæiske indre marked – mere ensartede retlige rammebetingelser (»level playing field«) for leveringen af de omhandlede tjenesteydelser.
            
         
               74.
            
            
               Derved bliver det for det første lettere for virksomheder med hjemsted i Den Europæiske Union at levere deres tjenesteydelser inden for adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester uden for det europæiske indre marked – i andre af Europarådets medlemsstater. For det andet bliver det vanskeligere for virksomheder og personer med hjemsted i Europarådets medlemsstater uden for Den Europæiske Union gennem ulovlig adgang at forstyrre eller gøre leveringen af sådanne tjenesteydelser mindre attraktiv. Hvis ulovlige handlinger bekæmpes på hele det europæiske kontinent efter ensartede retlige standarder, bliver det for ophavsmændene til sådanne handlinger vanskeligere end hidtil at finde »ly« i Europa, som hidtil syntes at have eksisteret i nogle af Europarådets medlemsstater uden for Den Europæiske Union (
                     38
                  ).
            
         
               75.
            
            
               Konventionen gør det derfor ikke kun lettere for virksomheder, der er hjemmehørende i det europæiske indre marked, lovligt at levere tjenesteydelser i tredjelande, men medfører også, at den ulovlige praksis, der er rettet mod disse tjenesteydelser (såkaldt »piratvirksomhed«), og som har udgangspunkt i tredjelande, kan bekæmpes mere effektivt end hidtil.
            
         
               76.
            
            
               På denne måde afvikles i Unionens forhold til tredjelande handelshindringer, som skyldes forskellene i parternes nationale retsordener. At det i den forbindelse drejer sig om handelshindringer, der ikke har noget at gøre med leveringen af de pågældende tjenesteydelser som sådan, men derimod hænger sammen med den (hidtil utilstrækkelige) retlige beskyttelse af disse tjenesteydelser i nogle tredjelande, taler – i modsætning til Sveriges opfattelse – ikke imod anvendelsen af artikel 207 TEUF. Handelshindringer, som skyldes en manglende retlig beskyttelse af varer eller tjenesteydelser i tredjelande, falder nemlig også ind under anvendelsesområdet for en moderne handelspolitik og kan derfor være omfattet af foranstaltninger i henhold til artikel 207 TEUF (
                     39
                  ).
            
         
               77.
            
            
               I modsætning til hvad Rådet og de intervenienter, der har interveneret til støtte for Rådet, mener, er en forbedring af den retlige beskyttelse af de omhandlede tjenesteydelser på ingen måde kun sekundær eller indirekte for den internationale handel. Tværtimod er så ensartede og pålidelige retlige rammebetingelser som muligt i dag på mange områder af afgørende betydning for udenrigshandelen, navnlig når der er tale om komplekse eller kostbare varer eller tjenesteydelser, hvis produktion eller afsætning i vidt omfang er forbundet med intellektuelle ejendomsrettigheder eller intellektuelle ydelser.
            
         
               78.
            
            
               Dette er netop tilfældet i forbindelse med de her omhandlede audiovisuelle tjenesteydelser og informationssamfundstjenester. Som det nemlig udtrykkeligt anerkendes i præamblen til konventionen, truer den ulovlige adgang det økonomiske grundlag for de virksomheder, der leverer radio- og tv-tjenester og informationssamfundstjenester, hvilket endog kan påvirke mangfoldigheden af programmer og tjenester, der tilbydes offentligheden (
                     40
                  ).
            
         
               79.
            
            
               På denne baggrund kan det ikke nægtes, at den eksport, der som følge af konventionen har fundet sted til europæiske tredjelande, af retlige standarder, der er gældende inden for det europæiske indre marked, fra Unionens synspunkt udgør en ægte handelspolitisk foranstaltning.
            
         – Artikel 207 TEUF kan også finde anvendelse, hvis det retlige samarbejde i civil- eller straffesager skulle være berørt perifert
      
               80.
            
            
               Rådet og nogle af de intervenienter, der har interveneret til støtte for Rådet – navnlig Sverige og Polen – har anført, at bestemmelserne i konventionens artikel 6 og 8 om konfiskation og det internationale samarbejde i denne forbindelse tematisk ikke henhører under den fælles handelspolitik, men derimod det retlige samarbejde og dermed området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og konventionens undertegnelse kan derfor ikke støttes på artikel 207 TEUF.
            
         
               81.
            
            
               Denne indvending er ikke overbevisende.
            
         
               82.
            
            
               Isoleret betragtet kan konfiskation og det internationale samarbejde i denne forbindelse ganske vist henregnes til politikområdet for retligt samarbejde i civil- eller straffesager. Konfiskation og det internationale samarbejde i denne forbindelse er imidlertid som allerede nævnt (
                     41
                  ) ikke konventionens hovedgenstand. Da konventionens hovedvægt ligger på det handelspolitiske område, skal undertegnelsen af konventionen som helhed udelukkende have hjemmel i artikel 207 TEUF (
                     42
                  ). Der kan ikke på gyldig vis anvendes andre retsgrundlag, såsom artikel 83, stk. 2, TEUF.
            
         
               83.
            
            
               Denne konstatering rejses der heller ikke tvivl om i protokol nr. 21 (
                     43
                  ) og nr. 22 (
                     44
                  ) til EU-traktaten og til EUF-traktaten. Disse to protokoller indeholder bestemmelser om Det Forenede Kongeriges, Irlands og Danmarks stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som indrømmer disse tre medlemsstater visse særlige rettigheder.
            
         
               84.
            
            
               Det materielle anvendelsesområde for disse særbestemmelser er udtrykkeligt begrænset til området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Som undtagelsesbestemmelser skal de desuden fortolkes snævert. Indholdet af og formålet med protokol nr. 21 og nr. 22 er ikke at overlade det til Det Forenede Kongeriges, Irlands og Danmarks frie skøn, om de på andre delområder af EU-retten, især inden for rammerne af den fælles handelspolitik (eller også det indre marked), vil deltage i de foranstaltninger, som EU-institutionerne beslutter, og være bundet af dem (
                     45
                  ).
            
         
               85.
            
            
               Protokol nr. 21 og nr. 22 kan ikke medføre, at almindeligt anerkendte regler vedrørende valg af rette hjemmel for en EU-retsakt fraviges. Blandt disse regler, som i sidste instans er baseret på opbygningen af traktaterne som helhed, hører navnlig, at valget af retsgrundlag for en EU-retsakt skal rette sig efter, hvor hovedvægten af dens normative indhold ligger, selv hvis den derudover perifert også kan indeholde bestemmelser, der kan berøre området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (
                     46
                  ).
            
         
               86.
            
            
               De særlige procedureregler, der er fastsat i protokol nr. 21 og nr. 22 (
                     47
                  ), kan heller ikke overføres til andre delområder af EU-retten end området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det er nemlig ikke procedurerne, der er afgørende for valget af retsgrundlaget for en retsakt, men retsgrundlaget, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af retsakten (
                     48
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Det Forenede Kongerige, Irland og Danmark kan derfor med hensyn til en retsakt, der hovedsageligt henhører under den fælles handelspolitik, ikke påberåbe sig deres særlige rettigheder i henhold til protokol nr. 21 og nr. 22, og Rådet skal ved vedtagelsen af en sådan retsakt ikke tage hensyn til disse særlige rettigheder, heller ikke med hensyn til enkelte aspekter eller bestanddele af denne retsakt.
            
         3. Foreløbig konklusion
      
               88.
            
            
               Sammenfattende er derfor ikke artikel 114 TEUF, men derimod artikel 207 TEUF rette hjemmel for den anfægtede afgørelse. Unionens undertegnelse af konventionen som helhed kan derfor støttes på artikel 207 TEUF. Det første af Kommissionens anbringender skal derfor tages til følge.
            
         B – Unionens enekompetence til at indgå konventionen (andet anbringende)
      
      
               89.
            
            
               Med det andet anbringende har Kommissionen anfægtet Rådets retsopfattelse, hvorefter konventionen bør undertegnes af både Unionen og dens medlemsstater (
                     49
                  ), dvs. som en blandet aftale. Med en sådan fremgangsmåde tilsidesættes efter Kommissionens og Parlamentets opfattelse Unionens enekompetence til at indgå konventionen. Rådet og de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Rådet, har indtaget det modsatte synspunkt.
            
         1. Indledende spørgsmål: Er det andet anbringende uden betydning (»inopérant«)?
      
               90.
            
            
               Under den mundtlige forhandling ved Domstolen har Rådet gjort gældende, at Kommissionens andet anbringende er uden betydning (fransk: »inopérant«). Efter Rådets opfattelse regulerer den anfægtede afgørelse alene Unionens undertegnelse af konventionen og indeholder ingen bindende bestemmelse vedrørende spørgsmålet, om foruden Unionen også medlemsstaterne skal eller må være kontraherende parter i konventionen. Heraf har Rådet konkluderet, at Kommissionens andet anbringende, selv hvis det skulle være begrundet, ikke kunne indebære en annullation af den anfægtede afgørelse.
            
         
               91.
            
            
               Denne indsigelse er ubegrundet.
            
         
               92.
            
            
               Konklusionen i den anfægtede afgørelse er ganske vist i denne forbindelse i realiteten begrænset til på Unionens vegne at give bemyndigelse til konventionens undertegnelse (jf. afgørelsens artikel 1). En sådan bemyndigelse har imidlertid en helt anden retlig og praktisk rækkevidde, alt efter om konventionen udelukkende skal undertegnes af Unionen eller som en blandet aftale af både Unionen og dens medlemsstater.
            
         
               93.
            
            
               I den foreliggende sag har Rådet i den anfægtede afgørelses præambel klart givet udtryk for sin retsopfattelse, at konventionens artikel 6 og dele af konventionens artikel 8 ikke er omfattet af Unionens eksterne kompetence, og at konventionen derfor skal indgås som en blandet aftale (
                     50
                  ). Dette betyder, at den EU-interne bemyndigelse til konventionens undertegnelse, som Rådet har givet i den anfægtede afgørelses artikel 1, ikke omfatter konventionens artikel 6 og 8, således at konventionen foruden på Unionens vegne også skal undertegnes af alle dens medlemsstater (
                     51
                  ).
            
         
               94.
            
            
               Med det andet anbringende rejses således i det væsentlige det spørgsmål, om den anfægtede afgørelse er ulovlig, fordi Rådet deri har givet en bemyndigelse, som ikke er tilstrækkeligt vidtrækkende. Der er i den forbindelse tale om et retsspørgsmål, som kan undersøges af Domstolen i forbindelse med et annullationssøgsmål. Fremgår det, at konventionen henhører under Unionens enekompetence, skal den anfægtede afgørelse annulleres, fordi Rådet har givet en bemyndigelse, hvis omfang og rækkevidde ligger under det, der var retligt påkrævet.
            
         2. Indholdsmæssig vurdering af det andet anbringende
      
               95.
            
            
               Det andet anbringende kan tages til følge, hvis Unionen har enekompetence til at indgå konventionen.
            
         
               96.
            
            
               En sådan enekompetence kan for det første fremgå af artikel 3, stk. 1, litra e), TEUF [jf. i denne henseende afsnit a) umiddelbart nedenfor] og for det andet af artikel 3, stk. 2, TEUF [jf. i denne henseende afsnit b) nedenfor]. Er der tale om en enekompetence, kan der ikke foreligge en sideordnet kompetence for medlemsstaterne (
                     52
                  ). Af Unionens enekompetence følger derimod et generelt forbud mod medlemsstaternes deltagelse (artikel 2, stk. 1, andet sætningsled, TEUF). Medlemsstaternes eventuelle frivillige deltagelse side om side med Unionen som kontraherende parter i en international aftale er dermed også udelukket (
                     53
                  ). På internationalt plan kan medlemsstaters optræden i eget navn ved siden af Unionen nemlig påvirke forhandlingsresultatet og rejser desuden tvivl om Unionens eksterne enekompetence til at indgå aftalen.
            
         a) Enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 1, litra e), TEUF
      
               97.
            
            
               Som vist ovenfor (
                     54
                  ) skal konventionen som helhed støttes på artikel 207 TEUF og henhører således under anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik. Unionen har dermed en ekstern enekompetence til at indgå konventionen [artikel 3, stk. 1, litra e), TEUF)].
            
         
               98.
            
            
               Allerede af den grund bør Kommissionens andet anbringende tages til følge.
            
         b) Subsidiært: Enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF
      
               99.
            
            
               Såfremt Domstolen, i modsætning til hvad jeg har foreslået, ikke skulle henføre konventionen til den fælles handelspolitik (artikel 207 TEUF), men derimod anse den for en harmoniseringsforanstaltning med henblik på oprettelse af det europæiske indre marked (artikel 114 TEUF), skal det subsidiært undersøges, om Unionen alligevel ikke har en enekompetence til at indgå denne konvention. Kommissionen og Parlamentet har anført, at en sådan enekompetence fremgår af artikel 3, stk. 2, TEUF, hvorimod Rådet og de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Rådet, på det kraftigste har bestridt, at betingelserne for anvendelsen af den pågældende bestemmelse er opfyldt.
            
         i) Indledende bemærkning
      
               100.
            
            
               Af relevans i denne forbindelse er alene den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF, hvorefter Unionen har enekompetence til at indgå en international aftale, »for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«. Formuleringen »kan« i artikel 3, stk. 2, TEUF understreger, at der ikke nødvendigvis skal være tale om en faktisk berøring eller ændring af rækkevidden af fælles regler, derimod er det tilstrækkeligt, at en international aftale kan udløse sådanne virkninger, dvs. at aftalen skal være forbundet med en konkret risiko for en sådan berøring eller ændring af rækkevidden af fælles regler.
            
         
               101.
            
            
               I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, at risikoen for, at fælles regler berøres, ikke er udelukket alene af den grund, at bestemmelserne i en international aftale og de bestemmelser, der eksisterer inden for Unionen – som her (
                     55
                  ) – indholdsmæssigt i vid udstrækning er identiske (
                     56
                  ). Selv i forbindelse med en indholdsmæssig overensstemmelse bliver EU-lovgivers handlefrihed nemlig reduceret, så snart der indgås internationale forpligtelser over for tredjelande. Dette ændres i øvrigt heller ikke af en frakoblingsklausul som klausulen i konventionens artikel 11, stk. 4, derimod kan en sådan klausul endog betragtes som et indicium for en risiko for, at fælles regler berøres (
                     57
                  ).
            
         
               102.
            
            
               Rådet har derfor også erkendt i den foreliggende sag, at der er risiko for, at fælles regler berøres som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF – og at Unionen derfor også har enekompetence – i alle de tilfælde, hvor konventionen og direktiv 98/84 i det væsentlige er identiske. Dette er frem for alt tilfældet med hensyn til definitionerne af, hvad der forstås ved »beskyttet tjeneste«, »adgangsstyring«, »adgangsstyringsanordning« og »ulovlig anordning« (
                     58
                  ). Det samme gælder for fastsættelsen af handlinger, der skal være forbudt som »ulovlige handlinger« (
                     59
                  ).
            
         
               103.
            
            
               Det er imidlertid meget omtvistet mellem parterne i sagen, om Unionen også har en sådan enekompetence til at indgå aftaler som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF med hensyn til konfiskationen i henhold til konventionens artikel 6 samt desuden med hensyn til det internationale samarbejde i henhold til konventionens artikel 8, for så vidt som dette vedrører konfiskation som omhandlet i artikel 6. Efter Rådets opfattelse gør specielt disse to punkter det også nødvendigt at betragte konventionen som en blandet aftale (
                     60
                  ).
            
         
               104.
            
            
               I denne forbindelse skal det for det første undersøges, om konventionens artikel 6 og 8 udgør en konkret risiko for, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/84 berøres [jf. i denne henseende afsnit ii) umiddelbart nedenfor], og for det andet, om konventionen som helhed vedrører et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser [jf. i denne henseende afsnit iii) nedenfor].
            
         ii) Ingen risiko for, at direktivets artikel 5, stk. 1, berøres som følge af konventionens artikel 6 og 8
      
               105.
            
            
               Kommissionen og Parlamentet er af den opfattelse, at den konfiskation, der er omhandlet i konventionens artikel 6, allerede er reguleret som sanktioner i artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/84. I forbindelse med denne del af konventionen har Unionen derfor også enekompetence som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF.
            
         
               106.
            
            
               Dette argument er uden grundlag.
            
         
               107.
            
            
               Som Rådet og de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Rådet, på overbevisende måde har godtgjort, indeholder artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/84 kun en meget generel og rudimentær forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte sanktioner, som skal »være effektive, afskrækkende og stå i et rimeligt forhold til den ulovlige handlings potentielle virkning«. Medlemsstaterne har i denne forbindelse et vidt skøn til at fastsætte relevante egnede sanktioner i deres nationale retsordener. Dette kan omfatte beslaglæggelse og konfiskation af goder (
                     61
                  ), der er imidlertid ingen pligt hertil i henhold til direktivet (
                     62
                  ).
            
         
               108.
            
            
               Endelig træffer medlemsstaterne kun i fællesskab en foranstaltning med henblik på at opfylde den pligt, som påhviler dem i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/84 til at fastsætte effektive, afskrækkende og forholdsmæssige sanktioner, når de – alene eller med deltagelse af tredjelande – indgår en international aftale, som obligatorisk foreskriver konfiskation, således som det er tilfældet i konventionens artikel 6. Medlemsstaterne udøver så blot det skøn, som de har på EU-rettens nuværende udviklingstrin, og bidrager desuden til at opfylde målene i direktiv 98/84.
            
         
               109.
            
            
               På denne baggrund fremgår det ikke, hvorvidt konventionens artikel 6 og artikel 8 konkret skulle kunne berøre sanktionsbestemmelsen i artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/84 eller ændre dens rækkevidde.
            
         iii) Et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser
      
               110.
            
            
               Selv hvis konventionens artikel 6 og 8 som sådan imidlertid ikke er forbundet med en risiko for, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/84 berøres, kan konventionen som helhed alligevel henhøre under Unionens enekompetence. Unionen skal nemlig ifølge fast retspraksis (
                     63
                  ) altid antages at have enekompetence til at indgå aftaler, når det vedrører et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser.
            
         – Relevans af den hidtidige retspraksis i forbindelse med artikel 3, stk. 2, TEUF
      
               111.
            
            
               Rådet og nogle de intervenienter, der har interveneret til støtte for Rådet, har ganske vist generelt anført, at denne retspraksis ikke længere er relevant efter Lissabontraktatens ikrafttræden, fordi Unionens enekompetence i forbindelse med indsatsen udadtil er blevet affattet snævrere med artikel 3, stk. 2, TEUF. Denne indvending må imidlertid forkastes. Der er intet, der tyder på, at Lissabontraktatens ophavsmænd ønskede at foretage en sådan begrænsning. Også under den mundtlige forhandling ved Domstolen undlod Rådet på mit spørgsmål at fremkomme med konkrete beviser for sit argument – f.eks. fra Det Europæiske Konvents forarbejder til traktaten om en forfatning for Europa eller fra forarbejderne til Lissabontraktaten.
            
         
               112.
            
            
               Efter min opfattelse er den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF en kodificering af Domstolens hidtidige retspraksis vedrørende Unionens enekompetence til at indgå aftaler inden for rammerne af »AETR-doktrinen« (
                     64
                  ). Dette erkendte Frankrig også udtrykkeligt under den mundtlige forhandling ved Domstolen.
            
         
               113.
            
            
               Derfor bør fortolkning og anvendelse af den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF tage udgangspunkt i den hidtidige retspraksis. For at Unionen kan antages at have enekompetence til at indgå en international aftale som omhandlet i den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF, er det derfor også fortsat tilstrækkeligt, at det vedrører et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser.
            
         – Protokol nr. 25 er ikke til hinder for at anvende den hidtidige retspraksis
      
               114.
            
            
               Der kan ikke udledes andet af denne protokol nr. 25 til EU-traktaten og til EUF-traktaten (
                     65
                  ), hvorefter Unionens udøvelse af delt kompetence kun omfatter »de elementer, der indgår i den pågældende EU-retsakt, og [...] derfor ikke [omfatter] hele området«.
            
         
               115.
            
            
               Det fremgår nemlig af ordlyden af protokol nr. 25, at den alene vedrører udøvelsen af Unionens delte kompetence som omhandlet i artikel 2, stk. 2, TEUF, men ikke rækkevidden af dens enekompetence som omhandlet i artikel 2, stk. 1, TEUF. Der er navnlig intet, der tyder på, at Lissabontraktatens ophavsmænd med denne protokol direkte eller indirekte ønskede at begrænse specielt rækkevidden af Unionens enekompetence til at indgå aftaler i henhold til den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF. Imod en sådan begrænsning taler ikke mindst, at protokol nr. 25 mangler enhver henvisning til artikel 3, stk. 2, TEUF.
            
         
               116.
            
            
               Det skal ligeledes fremhæves, at en enekompetence i henhold til den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF ikke i første række afhænger af, om der blot foreligger fælles regler på et bestemt område eller ej, men er betinget af risikoen for, at disse fælles regler berøres, eller deres rækkevidde ændres. En sådan risiko kan allerede opstå, når en international aftale indeholder bestemmelser, der indholdsmæssigt ligger tæt op ad fællesskabsbestemmelser, hvorved det pågældende område allerede i vid udstrækning er bestemt af EU-retten. Sådanne fællesskabsbestemmelser kan nemlig selv berøres negativt af en international aftale, hvis fællesskabsbestemmelserne og den internationale aftale ikke regulerer præcist de samme »elementer« (som omhandlet i protokol nr. 25).
            
         
               117.
            
            
               På denne baggrund har det i retspraksis udviklede kriterium om det område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser, heller ikke efter Lissabontraktatens ikrafttræden mistet noget af sin betydning for konstateringen af Unionens enekompetence til at indgå aftaler i henhold til den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF.
            
         – Spørgsmålet, om der foreligger et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser
      
               118.
            
            
               Det står tilbage at undersøge, om der konkret i den foreliggende sag i forbindelse med det område, som aftalen omfatter, er tale om et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser. I den forbindelse skal analysen baseres ikke blot på rækkevidden af de pågældende regler, men også på deres karakter og indhold. Endvidere skal der tages hensyn til ikke blot EU-rettens nuværende udviklingstrin på det pågældende område, men også perspektiverne for dens udvikling, når disse kan forudses på det tidspunkt, hvor analysen foretages (
                     66
                  ).
            
         
               119.
            
            
               Det område, som aftalen omfatter, er den retlige beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester.
            
         
               120.
            
            
               Dette område har EU-lovgiver allerede i vid udstrækning harmoniseret inden for Unionen med vedtagelsen af direktiv 98/84. I denne forbindelse blev der på ingen måde kun vedtaget minimumsstandarder, derimod var mange aspekter af det pågældende område genstand for en fuldstændig harmonisering. Der blev navnlig indført ensartede definitioner i hele EU (direktivets artikel 2), og det blev reguleret ensartet i hele EU, hvilke handlinger der bør være forbudt inden for det indre marked (direktivets artikel 4). Der findes også – uden tvivl meget generelle – fællesskabsbestemmelser om sanktioner og retsmidler (direktivets artikel 5).
            
         
               121.
            
            
               Den omstændighed, at EU-lovgiver i artikel 5, stk. 1, i direktiv 98/84 har givet medlemsstaterne et vidt skøn ved valget af sanktioner, taler ikke imod den antagelse, at den retlige beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester som helhed betragtet allerede i vid udstrækning er bestemt af EU-retten.
            
         
               122.
            
            
               I lyset heraf er betingelserne i den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF, som de er præciseret i retspraksis (
                     67
                  ), derfor opfyldt.
            
         
               123.
            
            
               Unionen har følgelig enekompetence til at indgå konventionen i henhold til den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF, fordi konventionen vedrører et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser. Også af denne grund kan Kommissionens andet anbringende tages til følge.
            
         C – Sammenfatning
      
      
               124.
            
            
               Kommissionens to anbringender skal derfor tages til følge, og de begrunder hver især i sig selv, at den anfægtede afgørelse annulleres (artikel 263, stk. 1 og 2, TEUF, sammenholdt med artikel 264, stk. 1, TEUF).
            
         D – Opretholdelse af den anfægtede afgørelses virkninger
      
      
               125.
            
            
               Såfremt Domstolen annullerer den anfægtede afgørelse, bør den i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF opretholde dens virkninger, indtil en ny afgørelse er vedtaget med rette hjemmel. På denne måde undgås på internationalt plan enhver tvivl om mandatet for de repræsentanter, der på Unionens vegne er bemyndiget til at undertegne konventionen, retsvirkningerne af en undertegnelse, der eventuelt allerede er foretaget, kan ikke anfægtes, og der opstår ingen forsinkelser i ratificeringsproceduren.
            
         
               126.
            
            
               Derudover påhviler det medlemsstaterne på grundlag af deres forpligtelse til loyalt samarbejde med Unionen (artikel 4, stk. 3, TEU) at afholde sig fra enhver foranstaltning, der kunne berøre Unionens enekompetence (
                     68
                  ). Dette indebærer, at de medlemsstater, der endnu ikke har undertegnet konventionen, også fortsat undlader at gøre dette, og at de, der allerede har undertegnet den, afholder sig fra at ratificere den.
            
         
         VII – Sagens omkostninger
      
      
               127.
            
            
               I henhold til artikel 138, stk. 1, i procesreglementet af 25. september 2012 pålægges den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da det efter den af mig foreslåede løsning er Rådet, der har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt påstand herom, bør det pålægges Rådet at betale sagsomkostningerne. Særskilt bærer imidlertid Frankrig, Nederlandene, Polen, Sverige, Det Forenede Kongerige og Europa-Parlamentet i henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, som intervenienter deres egne omkostninger.
            
         
         VIII – Forslag til afgørelse
      
      
               128.
            
            
               På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
               
                        »1)
                     
                     
                        Rådets afgørelse 2011/853/EU af 29. november 2011 annulleres.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Virkningerne af den annullerede afgørelse opretholdes, indtil en ny afgørelse er vedtaget med rette hjemmel.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: tysk.
      (
            2
         ) – Jf. Domstolens udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, præmis 5, og udtalelse 1/08 af 30.11.2009, Sml. I, s. 11129, præmis 110, samt dom af 1.10.2009, sag C-370/07, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8917, præmis 47.
      (
            3
         ) – EUT 2011 L 336, s. 2 (offentliggjort af Europarådet i ETS nr. 178).
      (
            4
         ) – Rådets afgørelse 2011/853/EU af 29.11.2011 om undertegnelse på Unionens vegne af den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester (EUT L 336, s. 1).
      (
            5
         ) – Parterne er enige om, at artikel 218, stk. 5, TEUF også skulle anvendes som processuelt retsgrundlag som i den anfægtede afgørelse.
      (
            6
         ) – Sjette betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            7
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 20.11.1998 om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester (EFT L 320, s. 54).
      (
            8
         ) – AETR-doktrinen går tilbage til dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen«, Sml. 1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263, præmis 15-19; et sammendrag af nyere dato findes f.eks. i Domstolens udtalelse 1/03 af 7.2.2006, Sml. I, s. 1145, præmis 114-133.
      (
            9
         ) – Beretning fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget – Anden beretning om gennemførelsen af direktiv 98/84/EF, KOM(2008) 593 endelig, forelagt den 30.9.2008 (jf. afsnit 4.2.4 deri).
      (
            10
         ) – Forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester, KOM(2010) 753 endelig.
      (
            11
         ) – Forslag til Rådets afgørelse om indgåelse af den europæiske konvention om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester, KOM(2010) 755 endelig.
      (
            12
         ) – Sjette betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            13
         ) – Mødeprotokol fra 3128. møde i Rådet for Den Europæiske Union i Bruxelles den 28. og 29.11.2011 (punkt 11 på dagsordenen med bilag).
      (
            14
         ) – Polen og Sverige har ikke nedlagt påstand om sagens omkostninger.
      (
            15
         ) – Nederlandene og Polen deltog ikke i den mundtlige forhandling.
      (
            16
         ) – Jf. den første henvisning i præamblen til den anfægtede afgørelse.
      (
            17
         ) – Dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2867, præmis 10, af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, præmis 182, og af 19.7.2012, sag C-130/10, Parlamentet mod Rådet, præmis 42.
      (
            18
         ) – Femte betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            19
         ) – Jf. i denne henseende også sjette betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            20
         ) – I samme retning med hensyn til artikel 48 TEUF mit forslag til afgørelse af 21.3.2013 i sag C-431/11, Det Forenede Kongerige mod Rådet, navnlig punkt 47 og 48.
      (
            21
         ) – Jf. navnlig Domstolens udtalelse 1/76 af 26.4.1977, Sml. s. 741, navnlig præmis 3-7, udtalelse 1/94 af 15.11.1994, Sml. I, s. 5267, præmis 85, 88 og 89, dom af 5.11.2002, sag C-467/98, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 9519, præmis 57, og udtalelse 1/03, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 115.
      (
            22
         ) – Dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 5545, præmis 18-21, af 9.9.2004, forenede sager C-184/02 og C-223/02, Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet, Sml.-I, s. 7789, præmis 42-44, og af 14.12.2004, sag C-210/03, Swedish Match, Sml. I, s. 11893, præmis 44; jf. desuden mit forslag til afgørelse af 26.5.2005 i sag C-94/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. 2006 I, s. 1, punkt 53, og i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet, punkt 79-81.
      (
            23
         ) – Forklarende rapport om konventionen (tilgængelig på fransk og engelsk på internetstedet for Europarådets traktatkontor, http://www.conventions.coe.int, i rubrikken SEV nr. 178), punkt 9-11.
      (
            24
         ) – Femte betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            25
         ) – Domstolens udtalelse 1/03, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 130; i samme retning dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 101.
      (
            26
         ) – Vedrørende overensstemmelsen mellem konventionens bestemmelser og direktivets bestemmelser jf. tredje og femte betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            27
         ) – Hvis en gennemgang af en foranstaltning viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller af disse led kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære formål eller led, jf. dom af 6.11.2008, sag C-155/07, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 8103, præmis 35, og dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 43; i samme retning allerede dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939, præmis 19 og 21.
      (
            28
         ) – Jf. punkt 49 i dette forslag til afgørelse.
      (
            29
         ) – Dom af 8.6.2010, sag C-58/08, Vodafone m.fl., Sml. I, s. 4999, præmis 32; i samme retning allerede dom af 10.12.2002, sag C-491/01, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, Sml. I, s. 11453, præmis 60, og af 2.5.2006, sag C-217/04, Det Forenede Kongerige mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 3771, præmis 42.
      (
            30
         ) – Dommen i sagen Vodafone m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 29, præmis 32 in fine; jf. desuden dom af 12.7.2005, forenede sager C-154/04 og C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl., Sml. I, s. 6451, præmis 28, og af 12.12.2006, sag C-380/03, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 11573, præmis 37.
      (
            31
         ) – Jf. i denne henseende endnu engang den ovenfor i fodnote 30 nævnte retspraksis.
      (
            32
         ) – Jf. punkt 49 i dette forslag til afgørelse.
      (
            33
         ) – Jf. punkt 40-61 i dette forslag til afgørelse.
      (
            34
         ) – Således forholder det sig f.eks. i forbindelse med den aftale om handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder (»TRIPS-aftalen«, EFT 1994 L 336, s. 214), der er indgået inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen (WTO), jf. navnlig del II i den pågældende konvention.
      (
            35
         ) – Dom af 12.12.2002, sag C-281/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 12049, præmis 40 in fine og 41 in fine, af 12.5.2005, sag C-347/03, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia og ERSA, Sml. I, s. 3785, præmis 75, og af 8.9.2009, sag C-411/06, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 7585, præmis 71.
      (
            36
         ) – Syvende betragtning til konventionen.
      (
            37
         ) – Femte betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            38
         ) – Som Kommissionen har fremhævet i punkt 9 i sine to forslag til Rådets afgørelse (anført i fodnote 10 og 11 ovenfor), kan mange europæiske stater, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union, fungere som ly for udviklingen og spredningen af piratanordninger til adgangsstyrede tjenester, når retssystemet i disse lande ikke indeholder sanktionsmidler mod denne særlige form for piratvirksomhed.
      (
            39
         ) – Jf. i denne henseende endnu engang TRIPS-aftalen, navnlig del II.
      (
            40
         ) – Sjette betragtning til konventionen; jf. desuden punkt 2 og 3 i den forklarende rapport om konventionen.
      (
            41
         ) – Jf. punkt 56 i dette forslag til afgørelse.
      (
            42
         ) – Jf. i denne henseende den ovenfor i fodnote 27 nævnte retspraksis.
      (
            43
         ) – Protokol om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
      (
            44
         ) – Protokol om Danmarks stilling.
      (
            45
         ) – Jf. mit forslag til afgørelse i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 22, punkt 73 og 74.
      (
            46
         ) – Jf. i denne henseende den ovenfor i fodnote 27 nævnte retspraksis.
      (
            47
         ) – I protokol nr. 21 er der tale om nødvendigheden af en udtrykkelig tilvalgsløsning for Det Forenede Kongerige og Irland, i protokol nr. 22 om nødvendigheden af en erklæring fra Danmark om at ville gennemføre en EU-foranstaltning i national ret.
      (
            48
         ) – Dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 80.
      (
            49
         ) – Sjette betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            50
         ) – Sjette betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            51
         ) – Alligevel kan det fremgå på grundlag af folkeretten, at Unionen og dens medlemsstater er bundet af konventionen som helhed, dvs. også af de af dens dele, der ikke henhører under deres respektive EU-interne kompetencer.
      (
            52
         ) – Domstolens udtalelse 1/75 af 11.11.1975, Sml. s. 1355, 1363 f., og udtalelse 2/91 af 19.3.1993, Sml. I, s. 1061, præmis 8.
      (
            53
         ) – Jf. i denne henseende også mit forslag til afgørelse af 26.3.2009 i sag C-13/07, Kommissionen mod Rådet (»Vietnam«), EU:C:2010:327, punkt 53.
      (
            54
         ) – Jf. mine bemærkninger vedrørende det første anbringende i punkt 35-88 i dette forslag til afgørelse.
      (
            55
         ) – I den anfægtede afgørelses præambel har Rådet fremhævet, at konventionens og direktivets bestemmelser er »næsten identisk[e]« (tredje betragtning) eller i hvert fald »svarer til« hinanden (femte betragtning).
      (
            56
         ) – Domstolens udtalelse 2/91, nævnt ovenfor i fodnote 52, præmis 26, og dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 82.
      (
            57
         ) – Domstolens udtalelse 1/03, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 130.
      (
            58
         ) – Jf. på den ene side direktivets artikel 2 og på den anden side konventionens artikel 2.
      (
            59
         ) – Jf. på den ene side direktivets artikel 4 og på den anden side konventionens artikel 4.
      (
            60
         ) – I denne retning sjette betragtning til den anfægtede afgørelse.
      (
            61
         ) – Dom af 24.11.1992, sag C-286/90, Poulsen og Diva Navigation, Sml. I, s. 6019, præmis 31; i samme retning dom af 27.2.1997, sag C-177/95, Ebony Maritime og Loten Navigation, Sml. I, s. 1111, præmis 32 og 33.
      (
            62
         ) – Jf. også 23. betragtning til direktiv 98/84, hvor beslaglæggelse af ulovlige anordninger endog omfattes af kategorien »andre sanktioner«, som direktivet ikke »berører«.
      (
            63
         ) – Domstolens udtalelse 2/91, nævnt ovenfor i fodnote 52, præmis 25 og 26, dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 81 og 82, og udtalelse 1/03, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 126.
      (
            64
         ) – Jf. i denne henseende den ovenfor i fodnote 8 nævnte retspraksis.
      (
            65
         ) – Protokol om delt kompetence.
      (
            66
         ) – Domstolens udtalelse 1/03, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 126.
      (
            67
         ) – Jf. i denne henseende henvisningerne i fodnote 63 ovenfor.
      (
            68
         ) – I denne retning dom af 2.6.2005, sag C-266/03, Kommissionen mod Luxemburg, Sml. I, s. 4805, præmis 57-67, endvidere præmis 41-43, og af 14.7.2005, sag C-433/03, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6985, præmis 60-73, endvidere præmis 43-45.