CELEX: 61993CC0358
Language: es
Date: 1994-11-17 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 17 de noviembre de 1994. # Procesos penales contra Aldo Bordessa y otros. # Peticiones de decisión prejudicial: Audiencia Nacional - España. # Directiva 88/361/CEE - Autorización nacional para la transferencia de billetes de banco. # Asuntos acumulados C-358/93 y C-416/93.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. GIUSEPPE TESAURO
      presentadas el 17 de noviembre de 1994 (
            *1
         )
      
               1. 
            
            
               Mediante dos peticiones de decisión prejudicial de idéntico contenido, planteadas en el marco de otros tantos procesos penales pendientes ante el órgano jurisdiccional, el Juzgado Central de lo Penal de la Audiencia Nacional del Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la interpretación de algunas normas comunitarias en materia de libre circulación de mercancías, servicios y capitales, con el fin de apreciar la compatibilidad de una norma nacional en materia de exportación de billetes de banco.
               La norma contenida en el apartado 1 del artículo 4 del Real Decreto 1816/1991, (
                     1
                  ) que regula las transacciones económicas con el exterior, exige, con ocasión de la exportación de billetes de banco por valores superiores a determinados importes, una declaración o una autorización administrativa previa. El órgano jurisdiccional nacional alberga ciertas dudas acerca de la compatibilidad de tales obligaciones con los artículos 30 y 59 del Tratado y con los artículos 1 y 4 de la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (en lo sucesivo, «Directiva»). (
                     2
                  )
            
         Hechos
      
               2.
            
            
               Los hechos que originaron el asunto C-358/93 pueden resumirse de la siguiente forma.
               El 10 de noviembre de 1992, el inculpado, Sr. Bordessa, se presentó en el puesto fronterizo de carretera de Gerona, en un vehículo, en dirección a Francia. Tras el acostumbrado «nada que declarar», los funcionarios de la Aduana española practicaron, no obstante, una inspección del vehículo y descubrieron en él, escondidos de diversas formas, billetes de banco por un valor total de casi 50.000.000 de pesetas. De posteriores investigaciones efectuadas in situ resultó que el Sr. Bordessa exportaba el dinero por cuenta ajena y mediante recompensa. No se averiguó nada más respecto al destino del dinero.
               Al no existir la correspondiente autorización administrativa exigida por la normativa española para la exportación de billetes de banco por importe superior a 5.000.000 de pesetas, los funcionarios de la Aduana procedieron a la inmediata incautación del dinero y a la consiguiente detención del Sr. Bordessa.
            
         
               3.
            
            
               Los hechos que originaron el asunto C-416/93 son similares.
               El día 19 de noviembre de 1992, el matrimonio Mari Mellado y Barbero Maestre pasó por el puesto fronterizo de Gerona, en un vehículo, en dirección a Francia, sin efectuar declaración alguna en el momento de pasar la frontera. Al día siguiente fue detenido por agentes de policía para un control en territorio francés. Los agentes encontraron, durante una inspección del vehículo, billetes de banco por un valor total de 38.000.000 de pesetas. Al igual que en el caso del Sr. Bordessa, no se averiguó el destino del dinero, que era propiedad del matrimonio y había sido retirado por este último en una agencia bancaria española.
            
         El contexto normativo nacional y comunitario
      
               4.
            
            
               La normativa española aplicable al caso de autos consiste, como se ha dicho, en el Real Decreto 1816/1991, de 20 de diciembre, sobre Transacciones Económicas con el Exterior.
               En particular, el apartado 1 del artículo 4 de este Real Decreto establece, en su versión original, (
                     3
                  ) que «la exportación de moneda metálica, billetes de banco y cheques bancaríos al portador, estén cifrados en pesetas o en moneda extranjera, así como de oro amonedado o en barras, estará sujeta a previa declaración cuando su importe sea superior a 1.000.000 de pesetas por persona y viaje, y a previa autorización administrativa cuando su importe sea superior a 5.000.000 de pesetas por persona y viaje».
            
         
               5.
            
            
               En cuanto al contexto normativo comunitario, basta recordar aquí el tenor literal de los artículos 1 y 4 de la Directiva:
               «Artículo 1
               1.   Los Estados miembros suprimirán las restricciones a los movimientos de capitales que tienen lugar entre las personas residentes en los Estados miembros, sin perjuicio de las disposiciones que se indican más adelante. Para facilitar la aplicación de la presente Directiva, los movimientos de capitales se clasificarán con arreglo a la nomenclatura que se establece en el Anexo I.
               [...]
                Artículo 4
               Las disposiciones de la presente Directiva no prejuzgarán el derecho de los Estados miembros a adoptar las medidas indispensables para impedir las infracciones a sus leyes y reglamentos, en particular, en materia fiscal o de control prudencial de las entidades financieras, y establecer procedimientos de declaración de los movimientos de capitales que tengan como objeto la información administrativa o estadística.
               La aplicación de estas medidas y procedimientos no podrá tener por efecto la obstaculización de los movimientos de capitales efectuados de conformidad con lo dispuesto en el Derecho comunitario.»
               Los Estados miembros estaban obligados a adaptar el Derecho interno a la Directiva antes del 1 de julio de 1990 (apartado 1 del artículo 6). No obstante, España disfrutó de una prórroga del plazo en relación con algunos movimientos de capitales. En particular, con arreglo a las disposiciones del apartado 2 del artículo 6 en relación con las del Anexo IV a la Directiva, fue precisamente autorizada a aplazar hasta el 31 de diciembre de 1992 la liberalizáción de la importación y la exportación material de, entre otros, los medios de pago de que se trata en el presente asunto.
               El Tratado de Maastricht reformulo toda la materia de los movimientos de capitales y de los pagos, sustituyendo, por lo que afecta al caso de autos, los artículos 67 a 73 del Tratado CEE por los artículos 73 B a 73 G. Sin embargo, estos últimos no introducen grandes novedades respecto a las disposiciones que ya contenía la Directiva, incluso reproducen los aspectos esenciales de ésta, reafirmando, en particular, el alcance general de la prohibición de restricciones a la libre circulación de capitales.
            
         
               6.
            
            
               Como se ha señalado anteriormente, el órgano jurisdiccional a quo pregunta si las obligaciones impuestas por el artículo 4 del Real Decreto 1816/1991 deben considerarse compatibles con los artículos 30 y 59 del Tratado (cuestiones primera y segunda) y/o con los artículos 1 y 4 de la Directiva 88/361 (tercera cuestión), en qué medida y con qué consecuencias. A continuación, mediante la cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional pregunta si los artículos 1 y 4 de la Directiva tienen efecto directo.
            
         Las cuestiones primera y segunda
      
               7.
            
            
               A efectos de la respuesta que debe darse respecto a la compatibilidad de la norma nacional de que se trata con las normas comunitarias sobre la circulación de las mercancías y los servicios, considero suficientes unas breves observaciones. Teniendo en cuenta los elementos comunes que presentan ambas cuestiones, también me parece oportuno tratarlas conjuntamente.
               A este respecto, recuerdo, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ha tenido ya la oportunidad de indicar que del sistema general del Tratado (en la versión anterior a la entrada en vigor del Tratado de Maastricht) y de la comparación entre los artículos 67 y 106 se deduce que la transferencia de billetes de banco no puede definirse como un movimiento de capitales «cuando la transferencia en cuestión corresponde a una obligación de pago derivada de una transacción en el campo de los intercambios de mercancías o de servicios». (
                     4
                  )
               Esto significa, con toda claridad, que las posibles medidas restrictivas de los movimientos de capitales deben considerarse obstáculos a la libre circulación de mercancías y, respectivamente, a la libre prestación de servicios, únicamente en los casos en que vayan dirigidas a la adquisición de mercancías o al pago de servicios.
               Por el contrario, tal como se deduce de las resoluciones de remisión, en el presente asunto las partes están de acuerdo en que se trata de transferencias no relacionadas con intercambio alguno de mercancías o de servicios. En consecuencia, el caso de autos debe examinarse exclusivamente con referencia a las normas sobre la libre circulación de capitales contenidas en el Tratado, así como en los actos oportunos de Derecho derivado, sin que deban tenerse en consideración los artículos 30 y 59.
            
         
               8.
            
            
               Debe resolverse aún una última duda sobre la posibilidad de calificar al propio dinero como mercancía, lo que implicaría la necesidad de analizar en relación con el artículo 30 las posibles restricciones a la circulación de los billetes de banco. A este respecto, basta recordar que el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este punto, declarando que, teniendo en cuenta su carácter peculiar, los medios de pago de curso legal no deben considerarse mercancías y, por consiguiente, no están sometidos, en cuanto tales, al régimen de los artículos 30 a 36 del Tratado. (
                     5
                  )
            
         Sobre la tercera cuestión
      
               9.
            
            
               Llego al problema central del asunto, planteado por la tercera cuestión prejudicial.
               Con carácter preliminar, observo que los hechos que dieron origen a los procesos de que se trata se remontan a una fecha anterior al 31 de diciembre de 1992, y, por lo tanto, anterior a la fecha (prorrogada) fijada como plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva en España. Por lo tanto, podría parecer superfluo facilitar al órgano jurisdiccional nacional la interpretación de normas que, en relación con el Estado de que se trata, podían no ser aplicadas en el momento en que sucedieron los hechos imputados.
            
         
               10.
            
            
               No obstante, teniendo en cuenta la referencia que, en las resoluciones de remisión, hace el órgano jurisdiccional nacional al principio de eficacia retroactiva de la Ley penal posterior más favorable al inculpado, procede examinar las disposiciones de la Directiva.
               Sin embargo, debe señalarse, a este respecto, que la normativa comunitaria más reciente en la materia, que entró en vigor con posterioridad a las remisiones prejudiciales, está compuesta, por lo que se refiere a los aspectos de que se trata en el caso de autos, por los artículos 73 B y 73 D, en la versión introducida por el Tratado de Maastricht. En consecuencia, para el caso de que dichos artículos establecieran un régimen distinto del de la Directiva, considero necesario que se proporcione su interpretación al órgano jurisdiccional nacional. Por consiguiente, en lo que a partir de ahora expongo tendré en cuenta esta situación.
               En cualquier caso, queda claro que, posteriormente, las consecuencias de la interpretación del Derecho comunitario en relación con el caso de autos, sobre todo por lo que respecta a la despenalización posterior del delito que se imputa al inculpado, deberán ser analizadas de todos modos por el órgano jurisdiccional nacional, también a la luz de los principios generales de su ordenamiento jurídico.
            
         
               11.
            
            
               Teniendo en cuenta lo anterior, comienzo recordando que, al establecer los términos de la liberalizáción de la circulación de capitales, que no se realizó automáticamente al final del período transitorio, y al completar el proceso iniciado con las dos primeras Directivas del Consejo en la materia, (
                     6
                  ) la Directiva de que se trata impuso a los Estados miembros una obligación general de suprimir toda restricción a los movimientos de capitales efectuados entre residentes dentro del mercado único (artículo 1).
               Por otra parte, la Directiva reconoció el derecho de los Estados miembros a adoptar (o mantener) las medidas consideradas necesarias para garantizar el cumplimiento de las leyes y de los reglamentos nacionales (primera parte del párrafo primero del artículo 4) y les autorizó expresamente a imponer, en su caso, obligaciones de declaración de los movimientos de capitales «que tengan como objeto la información administrativa o estadística» (segunda parte del párrafo primero del artículo 4). Por último, la misma Directiva precisa que, sin embargo, la aplicación de las citadas medidas o procedimientos no podrá obstaculizar los movimientos de capitales efectuados de conformidad con el Derecho comunitario (párrafo segundo del artículo 4).
            
         
               12.
            
            
               Como puede verse, el principio de libertad de los movimientos de capitales debe ir acompañado por una facultad de control de los Estados miembros, destinada a perseguir determinados objetivos: la vigilancia en materia fiscal, la vigilancia cautelar de las instituciones financieras, la información administrativa o estadística, así como, en general, el cumplimiento de las leyes y de los reglamentos nacionales.
               Además de haber sido expresamente afirmada ya en la Primera Directiva del Consejo en la materia, (
                     7
                  ) la admisibilidad de medidas nacionales de control de las transferencias de capitales se ha visto repetidamente confirmada por la interpretación que el Tribunal de Justicia ha hecho de ella. (
                     8
                  ) Es cierto que el Tribunal de Justicia se pronunció en un contexto jurídico anterior a la adopción de la Directiva de que se trata en el presente asunto y, por lo tanto, actualmente superado. No obstante, una interpretación distinta del artículo 4 de la Directiva sería, en mi opinión, incompatible con el sistema en su conjunto, y además sin motivo, teniendo en cuenta además la formulación totalmente similar de la disposición correspondiente de la anterior Directiva.
               Por otra parte, sería extraño que, a diferencia de las otras tres libertades garantizadas por el Tratado, la libre circulación de capitales quedara totalmente exenta de controles, hasta el punto de privar a los Estados miembros del derecho a adoptar medidas dirigidas a la consecución de objetivos que la propia Directiva considera dignos de tutela, cuando sean proporcionados a la finalidad perseguida.
            
         
               13.
            
            
               A continuación, a través de la referencia general al cumplimiento de las leyes y reglamentos, se ha querido, en realidad, incluir entre los objetivos que pueden perseguirse legítimamente aquel que en otros sectores, y de forma general, se asocia —aun con formulaciones diversas— a las exigencias de protección del orden público. Una vez más, sería extraño que el régimen de la libre circulación de capitales no estuviera en armonía con el del mercado común en su conjunto.
               A este respecto, debe recordarse, por otra parte, que el Tribunal de Justicia ha declarado la conformidad a Derecho de restricciones a los movimientos de capitales que resulten indirectamente de restricciones relativas a otras libertades fundamentales, (
                     9
                  ) siempre que, posteriormente, se confirme el hecho de que, en la medida en que los movimientos de capitales pueden sufrir limitaciones debido a las restricciones (ajustadas a Derecho) inherentes a la libertad a la que se refieren, con mayor razón deben poder sufrir restricciones, cuando éstas estén justificadas por motivos de orden público.
            
         
               14.
            
            
               A continuación, por lo que respecta a los artículos 73 B y 73 D del Tratado, en su versión modificada en Maastricht, debe señalarse que su tenor literal es casi idéntico al del artículo 1 y al del párrafo primero del artículo 4 de la Directiva, a excepción del hecho de que la letra b) del apartado 1 del artículo 73 D incluye de forma expresa, entre las medidas que los Estados miembros tienen derecho a adoptar, aquellas que están «justificadas por razones de orden público o de seguridad pública».
               No obstante, esta circunstancia no desvirtúa el planteamiento del problema, sino al contrario. Lejos de introducir una nueva excepción al principio de la libre circulación de capitales, el artículo 73 D no hace más que confirmar la interpretación del régimen anterior, que podía deducirse ya de la Directiva, en particular del párrafo primero de su artículo 4. Por consiguiente, en estas circunstancias, parece superfluo suponer una aplicación de las disposiciones oportunas del Tratado de Maastricht al caso de autos.
            
         
               15.
            
            
               Teniendo en cuenta todo lo anterior, la apreciación de la compatibilidad con el artículo 4 de la Directiva de una obligación de declaración o de autorización de la exportación de billetes de banco debe efectuarse, por lo tanto, utilizando el criterio de proporcionalidad, muy conocido en temas de obstáculos a los intercambios en general. En consecuencia, será necesario, de acuerdo con los principios de una jurisprudencia actualmente consolidada, (
                     10
                  ) determinar si las medidas establecidas por la normativa controvertida son efectivamente necesarias para alcanzar los objetivos perseguidos, o si dichos objetivos pueden alcanzarse de manera igualmente eficaz con disposiciones menos restrictivas de los intercambios intracomunitários.
            
         
               16.
            
            
               Así, la declaración se adecúa sin duda al criterio de proporcionalidad. En efecto, además de estar expresamente prevista en el artículo 4 de la Directiva, antes citado, una declaración administrativa como la que exige la normativa española para las exportaciones de capitales que alcanzan un importe superior a 1.000.000 de pesetas responde perfectamente a la finalidad de control perseguida por dicho artículo: efectivamente, aun siendo obligatoria y previa, esta declaración no implica la suspensión de la operación a la que se refiere, que puede efectuarse independientemente de la aprobación por parte de la autoridad nacional competente. No obstante, esta última siempre podrá, en caso necesario, realizar las investigaciones oportunas, cuando existan sospechas sobre el origen o el destino de los capitales o de incumplimiento de cualquier otra Ley (penal, fiscal o de otra naturaleza) que se considere aplicable.
            
         
               17.
            
            
               Por el contrario, suscita grandes dudas la admisibilidad de la obligación de solicitar a la autoridad competente una autorización previa, con objeto de exportar cantidades superiores a 5.000.000 de pesetas.
               En primer lugar, el párrafo primero del artículo 4, que permite expresamente, como se ha visto, que se exija la declaración, no menciona, por el contrario, el supuesto de autorización. Y esta última constituye, sin duda, un plus respecto a la declaración, dado que sus efectos sobre los intercambios son, ciertamente, más restrictivos. En efecto, la autorización suspende las exportaciones de divisas y las supedita cada vez a la aprobación de la Administración, que debe pedirse mediante una solicitud ad hoc. Ello no sólo constituye un obstáculo, sino que, en definitiva, va en contra de la propia idea de la libertad de los movimientos de capitales.
            
         
               18.
            
            
               Ya en la sentencia Luisi y Carbone, al pronunciarse sobre los límites establecidos por el Derecho comunitario a la facultad expresamente reconocida a los Estados miembros de imponer controles sobre la naturaleza y la autenticidad de movimientos liberalizados de capitales, el Tribunal de Justicia afirmó que dichos controles sólo podían considerarse lícitos cuando se efectuaran de forma tal que no sometieran la transferencia a la «discrecionalidad de la Administración». (
                     11
                  )
               Por otra parte, en este sentido, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado también en varias ocasiones respecto a otras libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, afirmando, en particular, que «[el Estado miembro] no podrá adoptar medidas administrativas o judiciales que restrinjan el pleno ejercicio de los derechos atribuidos por el Derecho comunitario a los nacionales de los otros Estados miembros». (
                     12
                  ) Por consiguiente, los posibles controles sólo serán legítimos en la medida en que no constituyan una condición para el ejercicio de derechos reconocidos por normas comunitarias: (
                     13
                  ) exactamente igual que establece textualmente el último párrafo del artículo 4 de la Directiva.
            
         
               19.
            
            
               También en materia de libre circulación de mercancías el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas ocasiones sobre la obligación de autorización (asimismo inmediata y automática). En cualquier caso, se considera que no puede admitirse dicha obligación, en particular porque «un sistema que exija la obtención de autorizaciones administrativas implica necesariamente el ejercicio de cierta facultad discrecional y es fuente de inseguridad jurídica para los agentes económicos». El Tribunal de Justicia añadió además que la finalidad perseguida podía alcanzarse perfectamente limitándose «a recoger las informaciones [...] útiles, por ejemplo, mediante declaraciones firmadas por los importadores y acompañadas, en su caso, por los certificados adecuados». (
                     14
                  )
               Procede repetir que esto significa que, en principio, una medida de control no puede producir el efecto de excluir o, en cualquier caso, suspender el ejercicio de una libertad fundamental garantizada por el Derecho comunitario, supeditándolo a la aprobación de la Administración (no importa si más o menos discrecional).
            
         
               20.
            
            
               Por consiguiente, las razones aducidas por el Gobierno español para alegar la licitud de la obligación de autorización deben examinarse también a la luz de dicha jurisprudencia.
               En efecto, el Gobierno español afirma que una obligación de autorización queda justificada, en los casos de transferencia de grandes sumas de dinero líquido, por razones relacionadas con la lucha contra delitos frecuentemente relacionados con ella, como el blanqueo del dinero, el narcotráfico, el fraude fiscal y el terrorismo, es decir, por lo tanto, por motivos de orden público. Además, el propio Gobierno considera que dicha medida es proporcionada, en la medida en que es necesaria para alcanzar el objetivo perseguido, teniendo en cuenta el alcance general y la importancia de este último.
            
         
               21.
            
            
               Considero que los objetivos mencionados por el Gobierno español también pueden alcanzarse, con la misma eficacia, mediante la imposición de una simple obligación de declaración. En mi opinión, la doble exigencia de identificar a los sujetos que transfieren grandes cantidades de dinero fuera de las fronteras (de impedir, por lo tanto, que tales operaciones se realicen de forma anónima) y de facilitar, en su caso, investigaciones adicionales para comprobar la existencia de posibles conexiones de la operación de que se trate con determinados delitos, queda en realidad plenamente satisfecha a través de la declaración. Además, ello se realizaría seguramente dentro de un pleno cumplimiento de las obligaciones impuestas a los Estados por el Derecho comunitario en la materia.
            
         
               22.
            
            
               En consecuencia, no puede suscribirse, en mi opinión, la afirmación del Gobierno español según la cual una simple obligación de declaración constituiría una protección concretamente ineficaz, en la medida en que, siendo precisamente los potenciales delincuentes los principales destinatarios de dicha obligación, es de esperar que no la cumplan. Aun cuando quisiera aceptarse, por hipótesis, la premisa, no veo por qué razón los mismos sujetos deberían inclinarse en mayor medida a cumplir la obligación de presentar una solicitud de autorización antes que la obligación de cumplimentar una declaración, y más teniendo en cuenta que la primera implicaría automáticamente investigaciones previas a las que dichos sujetos deberían, razonablemente, ser aún más reacios a someterse.
            
         
               23.
            
            
               Tampoco considero relevante, a este respecto, la circunstancia de que el ordenamiento español castigue el incumplimiento de la obligación de declaración con una simple sanción administrativa, mientras que el incumplimiento de la obligación de autorización, que constituye un supuesto de delito, se castiga con una sanción penal. En efecto, el objetivo que fija el artículo 4 de la Directiva, es decir, la posibilidad de que la Administración conozca la «existencia» de la operación de que se trate (y profundice en caso de que haya sospechas), sigue estando suficientemente garantizado mediante una simple declaración, sin que la solicitud de autorización tenga valor añadido alguno. Por otra parte, el efecto disuasorio de la sanción penal podría perfectamente vincularse con el incumplimiento de la obligación de declaración, posibilidad cuyo carácter irrealizable no se ha probado.
            
         
               24.
            
            
               Por último, procede recordar que la Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales (en lo sucesivo, «Directiva antiblanqueo»), (
                     15
                  ) que se refiere exclusivamente a las transacciones que se efectúan con la ayuda de intermediarios financieros y que, por consiguiente, no es aplicable al presente asunto, persigue finalidades análogas a las que acaban de examinarse: evitar infracciones a las Leyes de los Estados miembros, sin por ello impedir o, en cualquier caso, obstaculizar las operaciones lícitas. Al contrario, es evidente que el presupuesto de la Directiva antiblanqueo es la completa libertad de transferencia de capitales. Ahora bien, la Directiva de que se trata se limita a imponer a las entidades de crédito o financieras que efectúen operaciones superiores a determinados importes una adecuada identificación de sus clientes. A continuación, se autoriza (o incluso se exige) la posible suspensión de la transferencia de capitales sólo en la medida en que las entidades de que se trata sepan o sospechen que se trata de operaciones de blanqueo.
            
         
               25.
            
            
               En definitiva, una de dos: o la transferencia de dinero es lícita y no presenta vínculos con delitos de cualquier naturaleza o es el medio para la realización o el fruto de un delito conexo; en ambos casos, la autoridad administrativa podrá proceder a la investigación dirigida a determinar la existencia de posibles delitos, con el solo requisito de ser previa y debidamente informada sobre las modalidades y los términos de la transferencia, así como sobre los datos generales de quien la realiza. A tal efecto, una declaración parece más que suficiente y entra perfectamente dentro de la ratio de la Directiva, sin que sea necesario imponer la suspensión de la operación mediante el trámite de la solicitud de autorización y la aprobación discrecional de la Administración.
            
         
               26.
            
            
               Tampoco se puede invocar el hecho de que las transferencias de capital se autorizan sin limitación alguna cuando se efectúan a través de una institución bancaria. En primer lugar, es bien sabido que en tal caso la transferencia está sujeta a las cargas de la comisión bancaria, de forma que puede hacerse más gravosa e, incluso, frustrarse la operación. En segundo lugar, es decisivo el hecho de que la Directiva no distinga entre las transferencias de medios de pago según las modalidades seguidas para realizarlas. Como se ha destacado en varias ocasiones, el principio de la liberalizáción está consagrado en términos generales. Ello quiere decir que todos los supuestos de restricciones deben estar previstos de forma expresa. En el sistema jurídico comunitario, ha pasado ya el tiempo en el que todo lo que no estaba expresamente permitido estaba prohibido. Hoy rige el principio exactamente contrario.
               En definitiva, considero que un sistema de autorización obligatoria aplicado de forma general a la transferencia de billetes de banco constituye una restricción a la libre circulación de capitales que no puede admitirse. Dicha restricción no es indispensable para alcanzar los objetivos protegidos por la Directiva, que pueden perseguirse también con disposiciones, igualmente eficaces, que obstaculizan en menor medida el movimiento de capitales dentro del mercado común.
            
         La eficacia directa
      
               27.
            
            
               La última duda que se plantea al órgano jurisdiccional a quo se presenta como consecuencia de la cuestión que acaba de examinarse y se refiere a la eficacia directa de las disposiciones anteriormente analizadas.
               Como se sabe, las disposiciones de una Directiva tienen eficacia directa y, por consiguiente, pueden ser invocadas por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales cuando sean, desde el punto de vista sustancial, lo suficientemente precisas e incondicionales. (
                     16
                  ) A continuación, el presupuesto es que el Derecho interno no haya sido adaptado (o no lo haya sido correctamente) a la Directiva dentro del plazo señalado.
               Ahora bien, es evidente que la obligación impuesta por el artículo 1 de la Directiva a los Estados miembros de suprimir las restricciones a los movimientos de capitales efectuados entre residentes, dentro de los plazos señalados para hacerlo, es clara, precisa y no está supeditada a ninguna actuación posterior por parte de los propios Estados miembros. El carácter incondicional del artículo 1 tampoco queda afectado por las disposiciones del artículo 4, dado que este último no permite a los Estados miembros limitar ad nutum el alcance del principio enunciado en términos generales por el artículo 1. En realidad, el artículo 4 establece los supuestos, específicos y delimitados, en los que los Estados miembros pueden adoptar las medidas previstas, medidas que, en cualquier caso, no pueden impedir u obstaculizar de manera injustificada los movimientos de capitales conformes al Derecho comunitario.
               Por lo tanto, las disposiciones que se están examinando reúnen los requisitos exigidos para poder ser invocadas por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales; es decir, están provistas de efecto directo.
            
         
               28.
            
            
               Con todo, la conclusión que acaba de exponerse se alinea perfectamente con la jurisprudencia Casati y constituye incluso la evolución de la misma. (
                     17
                  ) En efecto, es cierto que en dicha sentencia el Tribunal de Justicia negó la eficacia directa del artículo 67 del Tratado CEE y recordó que, a diferencia de las otras tres libertades fundamentales, no podía considerarse que la libre circulación de capitales entrara en aplicación automáticamente, ni siquiera al final del período transitorio. No obstante, también es cierto que en la misma sentencia el Tribunal de Justicia reconoció que la liberalizáción ya realizada a través de las dos primeras Directivas del Consejo para la aplicación del artículo 67 del Tratado, en relación con algunos movimientos de capitales, debía considerarse «incondicional». (
                     18
                  )
               Esto confirma, en caso de que fuera necesario, que las disposiciones de la Directiva que se está analizando, que completó la aplicación del artículo 67 del Tratado, liberalizando los movimientos que habían quedado fuera del ámbito de aplicación de las citadas Directivas de principios de los años sesenta, están provistas de la misma eficacia directa que las disposiciones de estas últimas.
               En definitiva, a partir de la fecha de vencimiento de los plazos señalados para la adaptación del Derecho interno a la Directiva (fecha, repito, prorrogada en relación con algunos Estados, entre ellos la propia España), los artículos 1 y 4 de dicha Directiva pueden ser invocados por los interesados para oponerse a la aplicación de cualquier disposición de Derecho interno contraria a dichos artículos.
            
         
               29.
            
            
               En consecuencia, a la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Juzgado Central:
               
                        «1)
                     
                     
                        Los artículos 30 y 59 del Tratado no se aplican a movimientos de capitales que no tengan relación con intercambios de mercancías o servicios.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Los artículos 1 y 4 de la Directiva 88/361/CEE deben interpretarse en el sentido de que no impiden la aplicación de una normativa de un Estado miembro que supedita a la cumplimentación de una declaración administrativa previa la exportación de billetes de banco, pero se oponen a la aplicación de una normativa nacional que la supedita, en cada caso, a una autorización administrativa previa.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Los artículos 1 y 4 de la Directiva 88/361/CEE deben interpretarse en el sentido de que las disposiciones que contienen son lo suficientemente precisas e incondicionales como para ser invocadas por el particular ante los órganos jurisdiccionales nacionales frente a la Administración, para invocar la inaplicabilidad de una Ley nacional contraria a dichas disposiciones.»
                     
                  
         (
            *1
         )	Lengua original: italiano.
      (
            1
         )	En su versión modificada por el Real Decreto 42/1993.
      (
            2
         )	DO L 178, p. 5. La Directiva se refiere a la aplicación del artículo 67 antes de las modificaciones introducidas en la materia por el Tratado de Maastricht.
      (
            3
         )	El tenor literal del artículo 4 fue modificado mediante Real Decreto 42/1993, de 15 de enero. No obstante, la modificación supone, al menos en la parte que afecta al caso de autos, una simple precisión de la norma, y, en cualquier caso, las modificaciones introducidas no suponen, como ha admitido expresamente el órgano jurisdiccional remitente, innovación alguna por lo que respecta al caso de autos.
      (
            4
         )	Sentencia de 31 de enero de 1984, Luisi y Carbone (asuntos acumulados 286/82 y 26/83, Rec. p. 377), apartados 21 y 22.
      (
            5
         )	Sentencia de 23 de noviembre de 1978, Regina/Thompson y otros (7/78, Rec. p. 2247), apartado 25. Pero véase ya en dicho aspecto la sentencia de 10 de diciembre de 1968, Comisión/Italia (7/68, Rec. p. 617).
      (
            6
         )	Directiva del Consejo de 11 de mayo de 1960, Primera Directiva para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO 1960, 43, p. 921; EE 10/01, p. 6), y Directiva del Consejo de 18 de diciembre de 1962, Segunda Directiva por la que se completa y modifica la Primera Directiva para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO 1963, 9, p. 62; EE 10/01, p. 18).
      (
            7
         )	En efecto, la Directiva del Consejo de 11 de mayo de 1960, antes mencionada, establecía en el apartado 1 del artículo 5: «Las disposiciones de la presente Directiva no limitarán el derecho de los Estados miembros a revisar la naturaleza y la realidad de las transacciones o transferencias [...]»
      (
            8
         )	Véase la sentencia Luisi y Carbone, antes citada, apartado 31, así como la sentencia de 24 de junio de 1986, Brugnoni y Ruffinengo (157/85, Rec. p. 2013), apartado 23.
      (
            9
         )	Sentencia de 28 de enero de 1992, Bachmann (C-204/90, Rec. p. I-249), apartado 34.
      (
            10
         )	Véanse, entre otras, la sentencia de 20 de mayo de 1976, De Peijper (104/75, Rec. p. 613), apartados 16 a 18, y la reciente sentencia de 16 de diciembre de 1992, B & Q (C-169/91, Rec. p. I-6635), apartado 15.
      (
            11
         )	Sentencia Luisi y Carbone, antes citada, apartado 34.
      (
            12
         )	Sentencia de 14 de julio de 1977, Sagulo y otros (8/77, Rec. p. 1495), apartado 5. En el mismo sentido, véanse las sentencias de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania (205/84, Rec. p. 3755), apartado 54, y de 30 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos (C-68/89, Rec. p. I-2637), apartados 11 a 13.
      (
            13
         )	Véase, en este sentido, la sentencia de 27 de abril de 1989, Comisión/Bélgica (321/87, Rec. p. 997), apartado 15.
      (
            14
         )	Sentencia de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido (124/81, Rec. p. 203), apartado 18.
      (
            15
         )	DO L 166, p. 77.
      (
            16
         )	Véanse, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 1982, Becker (8/81, Rec. p. 53), y de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357).
      (
            17
         )	Sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595).
      (
            18
         )	Sentencia Casati, antes citada, apartado 11.