CELEX: 62001CC0145
Language: es
Date: 2003-04-10 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 10 de abril de 2003. # Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. # Recurso por incumplimiento - Inexistencia de requerimiento regular - Inadmisibilidad del recurso. # Asunto C-145/01.

Aviso jurídico importante

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62001C0145

Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 10 de abril de 2003.  -  Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana.  -  Recurso por incumplimiento - Inexistencia de requerimiento regular - Inadmisibilidad del recurso.  -  Asunto C-145/01.  

Recopilación de Jurisprudencia 2003 página I-05581

Conclusiones del abogado general

1 Mediante el presente recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas pretende que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 77/187/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad. (1) 2 La Comisión reprocha a las autoridades italianas el no haber aplicado la Directiva 77/187 a las transmisiones de empresas que tienen lugar en el marco de determinados procedimientos administrativos o judiciales, a saber, los procedimientos de declaración del estado de crisis patrimonial, de administración extraordinaria y de convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes. I. Marco jurídico A. El Derecho comunitario 3 Tal y como indica su considerando segundo, la Directiva 77/187 tiene como finalidad «proteger a los trabajadores en caso de cambio de empresario, en particular para garantizar el mantenimiento de sus derechos». 4 En virtud de su artículo 1, apartado 1, se aplica a [las transmisiones] de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad a otro empresario, como consecuencia de una cesión contractual o de una fusión. 5 A tenor del artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 77/187, los derechos y obligaciones que resulten para el cedente de un contrato de trabajo o de una relación laboral existente en la fecha [de la transmisión] serán transferidos al cesionario como consecuencia de tal traspaso. 6 Conforme a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva, [la transmisión] de una empresa, de un centro de actividad o de una parte de centro de actividad, no constituye en sí [misma] un motivo de despido para el cedente o para el cesionario. Esta disposición no impedirá los despidos que puedan producirse por razones económicas, técnicas o de organización, que impliquen cambios en el plano del empleo. 7 El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 77/187 dispone, además, que si el contrato de trabajo o la relación laboral se rescinde como consecuencia de que [la transmisión] ocasiona una modificación substancial de las condiciones de trabajo en perjuicio del trabajador, la rescisión del contrato de trabajo o de la relación laboral se considerará imputable al empresario. 8 Durante el procedimiento administrativo previo, la Directiva 77/187 fue sustituida por la Directiva 98/50/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998. (2) 9 En efecto, el Consejo consideró necesario que se permitiese a los Estados miembros favorecer la supervivencia de las empresas insolventes y en situación de crisis. (3) Por ello, introdujo algunas excepciones al régimen previsto en los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187 insertando un artículo 4 bis, cuyo tenor es el siguiente: «1. Salvo en los casos en que los Estados miembros dispongan otra cosa, los artículos 3 y 4 no serán aplicables a [las transmisiones] de empresas, centros de actividad, o partes de empresas o centros de actividad, cuando el cedente sea objeto de un procedimiento de quiebra o de un procedimiento de insolvencia análogo abierto con vistas a la liquidación de los bienes del cedente y éstos estén bajo la supervisión de una autoridad pública competente [...] 2. En el supuesto de que los artículos 3 y 4 se apliquen a [una transmisión] durante un procedimiento de insolvencia abierto respecto de un cedente (independientemente de que dicho procedimiento se haya abierto para liquidar los activos del cedente) y a condición de que dicho procedimiento esté bajo la supervisión de una autoridad pública competente (que puede ser un interventor de empresas determinado por la normativa nacional), un Estado miembro podrá disponer que: a) no obstante lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3, no se transfieran al cesionario las obligaciones del cedente derivadas de los contratos o de las relaciones laborales que puedan existir antes de la fecha [de la transmisión] o antes de la apertura del procedimiento de insolvencia, siempre y cuando dicho procedimiento dé lugar, en virtud de la legislación de ese Estado miembro, a una protección como mínimo equivalente a la que se establece para las situaciones cubiertas por la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario [(DO L 283, p. 23), Directiva modificada por la Directiva 87/164/CEE del Consejo, de 2 de marzo de 1987 (DO L 66, p. 11)]  y/o que: b) el cesionario, el cedente, o la persona o personas que ejerzan las funciones del cedente, por un lado, y los representantes de los trabajadores, por otro lado, puedan pactar, en la medida en que la normativa o la práctica en vigor lo permitan, cambios en las condiciones contractuales de empleo de los trabajadores con la finalidad de mantener las oportunidades de empleo al garantizar la supervivencia de la empresa o del centro de actividad o de la parte de la empresa o del centro de actividad. 3. Un Estado miembro podrá aplicar la letra b) del apartado 2 a [las transmisiones] cuando el cesionario se encuentre en una situación de crisis económica grave, según la defina el Derecho nacional vigente en el momento de la adopción de la presente Directiva, siempre que la situación sea declarada por una autoridad pública competente y esté abierta a supervisión judicial, siempre que dicha disposición ya existiese en su ordenamiento jurídico el 17 de julio de 1998 [...]» 10 La Directiva 98/50 entró en vigor el 17 de julio de 1998. (4) El plazo establecido para que los Estados miembros adaptasen su Derecho interno a dicha Directiva venció el 17 de julio de 2001. (5) B. El Derecho nacional 11 Las disposiciones de la Directiva 77/187 fueron aplicadas en el Derecho italiano mediante el artículo 2.112 del Código Civil. Éste, en su versión aplicable al presente litigio preveía que, en caso de transmisión de una empresa, las relaciones laborales proseguían con el nuevo propietario y que se mantenían los derechos que dichas relaciones generaban para los trabajadores. Asimismo, preveía que el cedente y el cesionario respondían solidariamente de la totalidad de las obligaciones existentes frente al trabajador en el momento de la transmisión. 12 El legislador italiano, sin embargo, introdujo una excepción a la aplicación de este principio en relación con la transmisión que se produjeran en el marco de determinados procedimientos administrativos o judiciales. 13 Así, el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1990, por la que se establecen las disposiciones de ejecución de las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a las Comunidades Europeas (Ley comunitaria de 1990), (6) prevé: «Cuando la transmisión se refiera a empresas o unidades de producción respecto de las cuales el CIPI haya declarado la situación de crisis, de conformidad con el artículo 2, apartado 5, letra c), de la Ley nº 675, de 12 de agosto de 1977, (7) o a empresas que bien hayan sido declaradas en quiebra, bien hayan sido objeto de un convenio con sus acreedores aprobado judicialmente consistente en la cesión de bienes, de un procesamiento de liquidación forzosa administrativa o de un procedimiento de administración extraordinaria, y cuando la prosecución de la actividad no haya sido prevista o dicha actividad haya sido interrumpida y la consulta contemplada en los párrafos anteriores haya dado lugar a un acuerdo que establezca el mantenimiento, aunque sea parcial, del empleo, la relación laboral de los trabajadores que continúen con el adquirente no se regirá por el artículo 2112 del Código Civil, a menos que el acuerdo establezca condiciones más favorables. Dicho acuerdo podrá establecer, además, que la transferencia no afecte al personal excedentario y que este último permanezca, en todo o en parte, al servicio del cedente. Los trabajadores que no sean contratados por el adquirente, el cesionario o el nuevo empresario tendrán prioridad para optar a los contratos de trabajo que éstos celebren durante el período de un año contado desde la transmisión o durante un período más largo fijado por convenio colectivo. El artículo 2.112 del Código Civil no se aplicará a estos trabajadores que sean contratados por el adquirente, el cesionario o el nuevo empresario con posterioridad al traspaso de la empresa.» II. El procedimiento administrativo previo 14 La Comisión consideró que las excepciones establecidas por el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90 eran parcialmente incompatibles con la Directiva 77/187. 15 Estimó, en efecto, que las autoridades italianas no podían excluir la aplicación de las garantías previstas en el artículo 2.112 del Código Civil italiano cuando la transmisión de la empresa se produjera en el marco de un procedimiento de declaración del estado crisis patrimonial, de administración extraordinaria o de convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes. 16 Como consecuencia de ello, el 16 de julio de 1997, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CE (actualmente, artículo 226 CE) y requerir a las autoridades italianas para que presentaran sus observaciones. En su escrito de requerimiento, la Comisión exponía que el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90 no permitía asegurar la correcta aplicación de los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187 debido a que excluía las garantías previstas en el artículo 2.112 del Código Civil italiano en los procedimientos anteriormente mencionados. 17 Al no considerar satisfactoria la respuesta dada por las autoridades italianas a dicho escrito de requerimiento, el 4 de agosto de 1999 la Comisión emitió un dictamen motivado. 18 En su dictamen, la Comisión empezó recordando que el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90 ignoraba la Directiva 77/187. Seguidamente, «precis[ó] [...] que la nueva Directiva 98/50/CE, [adoptada con posterioridad al escrito de requerimiento] no ha supuesto un acercamiento tal de la legislación italiana que la haga plenamente conforme con el Derecho comunitario [...]». (8) La Comisión estimó, en efecto, que el artículo 4 bis, aunque concediese una cierta flexibilidad en caso de transmisión de empresas en dificultades, no abarcaba los supuestos contemplados en el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90. (9) 19 El Gobierno italiano respondió al dictamen motivado el 15 de octubre de 1999. 20 Al no considerar dicha respuesta convincente, la Comisión interpuso el presente recurso el 23 de marzo de 2001. En él solicita al Tribunal de Justicia que: «Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones derivadas de la Directiva 77/187/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad, y en particular de sus artículos 3 y 4, al mantener en vigor las disposiciones del artículo 47, apartados 5 y 6 de la Ley nº 428 de 29 de diciembre de 1990, en la medida en que tales disposiciones: a) permiten que no se aplique la transferencia automática de todos los contratos o relaciones laborales del cedente al cesionario en aquellas empresas que hayan sido objeto de un convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes y, en las empresas sujetas al procedimiento de administración extraordinaria, cuando tales empresas continúen su actividad después de la transmisión; b) en el supuesto de las empresas declaradas en situación de crisis económica, no prevén la transferencia del personal y de las deudas derivadas de un contrato o de una relación laboral del cedente al cesionario.» 21 La República Italiana, por su parte, solicita al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del recurso o, cuando menos, que lo desestime por carecer de fundamento. III. Sobre la admisibilidad del recurso A. Argumentos de las partes 22 Con carácter principal, el Gobierno italiano alega que el recurso es inadmisible. 23 Recuerda que la Directiva 98/50 fue adoptada el 29 de junio de 1998, después del envío del escrito de requerimiento, pero antes de la notificación del dictamen motivado. Así pues, en su escrito de requerimiento, la Comisión únicamente examinó, según el Gobierno italiano, la compatibilidad de la Ley nº 428/90 con las disposiciones de la Directiva 77/187. En cambio, en el dictamen motivado y en el escrito de interposición del recurso, la Comisión amplió dicho análisis a la Directiva 98/50. 24 El Gobierno italiano considera que, de esta manera, la Comisión amplió el objeto del litigio, tal como había quedado delimitado en el escrito de requerimiento. Según él, esta ampliación resultaría aún más inadmisible si se tiene en cuenta que las modificaciones introducidas por la Directiva 98/50 son modificaciones sustanciales y que, cuando la Comisión emitió su dictamen motivado e interpuso el recurso, el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 98/50 aún no había vencido. 25 La Comisión reconoce que, a diferencia del escrito de requerimiento, el dictamen motivado y el recurso sí hacen referencia a la Directiva 98/50. No obstante, subraya que no pretendía modificar el objeto del litigio, sino reforzar su postura demostrando que el incumplimiento no había desaparecido con la entrada en vigor de la Directiva 98/50. La Comisión pone además de relieve que el enunciado de las imputaciones del escrito de requerimiento, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso tienen idéntico objeto: el incumplimiento de los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187 (y únicamente de ésta). B. Apreciación 26 En virtud del artículo 226 CE, la Comisión sólo puede interponer un recurso de incumplimiento ante el Tribunal de Justicia después de haber requerido al Estado miembro afectado para que presente sus observaciones. 27 Según reiterada jurisprudencia, el escrito de requerimiento tiene como finalidad delimitar el objeto de la controversia e indicar al Estado miembro afectado los elementos necesarios para preparar su defensa. (10) El Tribunal de Justicia considera que la posibilidad de que el Estado afectado presente sus observaciones constituye una garantía esencial y que su observancia es una forma sustancial de la conformidad a Derecho del procedimiento que comprueba un incumplimiento de un Estado miembro. (11) 28 De lo anterior se desprende que el dictamen motivado y el recurso deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento. (12) En otros términos, el objeto del litigio no puede modificarse en el dictamen motivado (13)ni en el escrito de interposición del recurso. (14) 29 En el presente caso, opino que la Comisión no ha modificado el objeto del litigio durante el procedimiento administrativo previo. 30 Es cierto, como subraya el Gobierno italiano, que los motivos del dictamen motivado y del recurso difieren sensiblemente de los contenidos en el escrito de requerimiento. Como hemos visto, (15) el escrito de requerimiento se limitaba a señalar que la Ley nº 428/90 no garantizaba la correcta aplicación de los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187. En cambio, en el dictamen motivado y en el recurso, la Comisión no sólo recordó estos extremos, (16) sino que también precisó que «la nueva Directiva 98/50/CE» no había permitido que la legislación italiana fuera compatible con el Derecho comunitario. (17) La Comisión procedió a comparar el régimen instaurado por la Ley nº 428/90 y el previsto por el artículo 4 bis de la Directiva 98/50 para llegar a la conclusión de que la «legislación italiana va mucho más allá de lo que permite la Directiva [98/50]». (18) 31 Esta forma de proceder puede efectivamente parecer discutible en la medida en que la Comisión no tomó la precaución de precisar que la referencia a la Directiva 98/50 no modificaba el objeto del litigio. 32 No obstante, contra la opinión del Gobierno italiano, entiendo que estos elementos no son suficientes para declarar la inadmisibilidad del presente recurso. 33 Por una parte, es importante subrayar que, en cuanto al fondo, las imputaciones formuladas por la Comisión han seguido siendo las mismas a lo largo de todo el procedimiento. 34 En efecto, en el enunciado de las imputaciones del escrito de requerimiento, (19) la Comisión reprochaba a la República Italiana el haber ignorado los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187 debido a que el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90 no aplicaba las garantías previstas en el artículo 2112 del Código Civil italiano a las transmisiones de empresas que tenían lugar en el marco de los procedimientos de declaración del estado de crisis patrimonial, de administración extraordinaria y de convenio con los acreedores aprobado judicialmente consistente en la cesión de bienes. 35 Ahora bien, en la parte dispositiva del dictamen motivado (20) y en las pretensiones del recurso, (21) la Comisión mantuvo una imputación estrictamente idéntica. Declaró -o solicitó al Tribunal de Justicia que declarase- que «la República Italiana ha incumplido las obligaciones derivadas de la Directiva 77/187/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad, y, en particular, de los artículos 3 y 4 de esta última, al mantener en vigor lo dispuesto en el artículo 47, apartados 5 y 6 de la Ley nº 428 de 29 de diciembre de 1990, en la medida en que tales disposiciones [...] permiten que no se aplique la transferencia automática de todos los contratos o relaciones laborales [...] en aquellas empresas que hayan sido objeto de un convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes y, en las empresas sujetas al procedimiento de administración extraordinaria [...] [y] en el supuesto de las empresas declaradas en situación de "crisis económica", no prevén la transferencia [...] de las deudas derivadas de un contrato de trabajo o de una relación laboral [...]». 36 De ello se desprende que, en contra de lo que afirma el Gobierno italiano, la Comisión no amplió ni modificó el objeto del litigio tal como había quedado delimitado en el escrito de requerimiento. Pese a la referencia que hace en el dictamen motivado y en el recurso a la Directiva 98/50, la Comisión nunca declaró ni solicitó que se declarase que la República Italiana había incumplido las obligaciones derivadas de dicha Directiva. Tampoco extendió sus imputaciones a las transmisiones de empresas que se producen el marco de otros procedimientos nacionales distintos de los de declaración de crisis patrimonial, administración extraordinaria y convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes. 37 Por lo tanto, la Comisión basó su dictamen motivado y su recurso en imputaciones idénticas a las formuladas en su escrito de requerimiento. 38 Por otra parte, opino que la controvertida referencia a la Directiva 98/50 no ha tenido una incidencia decisiva sobre los derechos de defensa del Gobierno italiano. 39 Es cierto que, en su contestación al dictamen motivado, (22) el Gobierno italiano rechazó las imputaciones de la Comisión basándose únicamente en las disposiciones de la Directiva 98/50. Alegó, en particular, que las excepciones previstas en el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90 estaban parcialmente contempladas en el artículo 4 bis de la Directiva 98/50. 40 Sin embargo, esta circunstancia no significa que las autoridades italianas hayan sido inducidas a error por la referencia controvertida. En efecto, cabe destacar que en su respuesta al escrito de requerimiento (23) el Gobierno italiano ya había planteado una defensa similar. Éste puso de relieve que en abril de 1997 la Comisión había presentado una propuesta de Directiva que modificaba la Directiva 77/187 con el fin de permitir una mayor flexibilidad en relación con los traspasos de empresas que se produjeran en el marco de procedimientos colectivos. De tal forma, el Gobierno italiano afirmó que el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90 era conforme con las disposiciones de la propuesta mencionada. 41 De lo cual se desprende que el Gobierno italiano decidió, por motivos particulares, basar su defensa exclusivamente en la supuesta conformidad de la Ley nº 428/90 con disposiciones comunitarias posteriores a la Directiva 77/187. Así pues, aunque tuviera la posibilidad de hacerlo, el Gobierno italiano decidió no rebatir las imputaciones de la Comisión a la luz de la Directiva 77/187. 42 Por consiguiente, opino que la referencia a la Directiva 98/50 no privó a la República Italiana de la posibilidad de hacer valer sus argumentos durante el procedimiento administrativo previo. 43 Propongo, pues, al Tribunal de Justicia que declare la admisibilidad del recurso (24) y, consecuentemente, que valore la existencia del incumplimiento a la luz de la Directiva 77/187. IV. Sobre el fondo 44 En cuanto al fondo, la Comisión reprocha a la República Italiana el que excluyera, mediante el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428/90, la aplicación de las disposiciones de la Directiva 77/187 a las transmisiones de empresas que se producen en el marco de los procedimientos de declaración del estado de crisis patrimonial, de administración extraordinaria y de convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes. 45 En su escrito de réplica, (25) la Comisión desistió sin embargo de su primera imputación, relativa a los traspasos de empresas que tienen lugar en el marco del procedimiento de administración extraordinaria del Derecho italiano. 46 Así pues, examinaré sucesivamente las otras dos imputaciones de la Comisión. A título preliminar, procede recordar los principios sentados por la jurisprudencia en lo que se refiere al ámbito de aplicación de la Directiva 77/187. A. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia 47 Como es sabido, a tenor de su artículo 1, apartado 1, la Directiva 77/187 se aplica a las transmisiones de empresas que son consecuencia de una cesión contractual o de una fusión. 48 El Tribunal ha tenido ocasión de precisar el concepto de «cesión contractual», concretamente en relación con transmisiones de empresas efectuadas en el marco de procedimientos administrativos o judiciales. 49 Así, en la sentencia de 7 de febrero de 1985, Abels, (26) el Tribunal declaró que la Directiva 77/187 no se aplica a las transmisiones de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad efectuadas en el marco de un procedimiento de quiebra que esté destinado, bajo control de la autoridad judicial competente, a liquidar los bienes del cedente. 50 En cambio, de esta misma sentencia se extrae que la Directiva 77/187 sí es aplicable a un procedimiento de «surséance van betaling» (suspensión de pagos), aun cuando presente características comunes con el procedimiento de quiebra. (27) El Tribunal decidió, en efecto, que las razones que avalaban la inaplicabilidad de la Directiva 77/187 a los procedimientos de quiebra no eran válidas cuando el procedimiento en cuestión llevaba consigo un control judicial de alcance más limitado que en caso de quiebra y cuando tenía como objetivo, en primer lugar, salvaguardar la masa y, en su caso, continuar la actividad de la empresa por medio de una suspensión colectiva de pagos. 51 Asimismo, en la sentencia de 25 de julio de 1991, D'Urso y otros, (28) el Tribunal de Justicia consideró que la Directiva 77/187 no era aplicable a las transmisiones de empresas efectuadas en el contexto de un procedimiento concursal, como el previsto en la legislación italiana sobre liquidación forzosa administrativa, cuyos efectos pueden asimilarse a los de la quiebra. En cambio, decidió que la Directiva 77/187 sí era aplicable cuando, en el marco de la legislación italiana sobre la administración extraordinaria de grandes empresas en crisis, la autoridad competente hubiera autorizado la continuación de la actividad de la empresa, y mientras esta última decisión permaneciese en vigor. En semejante hipótesis, el objetivo del procedimiento de administración extraordinaria es, en primer lugar, proporcionar a la empresa un equilibrio que haga posible garantizar su actividad en el futuro. El objetivo económico y social así perseguido no puede explicar ni justificar que, cuando la empresa de que se trate sea objeto de una transmisión total o parcial, sus trabajadores se vean privados de los derechos que les reconoce la Directiva 77/187. (29) 52 Además, en la sentencia de 7 de diciembre de 1995, Spano y otros, (30) el Tribunal de Justicia decidió que la Directiva 77/187 es aplicable a la transmisión de una empresa cuya situación de crisis haya sido reconocida de conformidad con la Ley italiana nº 675/77. Observó que el acto por el que se declara que una empresa está en situación de crisis está destinado a permitir la recuperación de la situación económica y financiera de la empresa, pero sobre todo al mantenimiento del empleo, que el procedimiento en cuestión tiende a favorecer el mantenimiento de la actividad con vistas a su reanudación posterior y que, contrariamente a los procedimientos concursales el procedimiento de declaración de crisis no implica ningún control judicial ni ninguna medida de administración del patrimonio de la empresa y no contempla ninguna suspensión de pagos. (31) 53 Se desprende de esta jurisprudencia que para apreciar si la transmisión de una empresa que es objeto de un procedimiento administrativo o judicial está comprendida dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 77/187, el criterio determinante que debe tenerse en cuenta es el del objetivo que persiga el procedimiento de que se trate. (32) No obstante, en las sentencias Dethier Équipement (33) y Europièces, (34) el Tribunal de Justicia decidió que si el criterio relativo al objetivo perseguido por el procedimiento no resulta concluyente, procede examinar las características de dicho procedimiento, como la existencia y el alcance del control judicial. 54 Así pues, a la luz de estos principios, examinaré las dos imputaciones formuladas por la Comisión contra la República Italiana. B. Sobre las empresas declaradas en situación de crisis patrimonial (primera imputación) 55 Mediante su primera imputación, la Comisión reprocha a las autoridades italianas no haber aplicado la Directiva 77/187 a las transmisiones de empresas que se producen en el marco del procedimiento de declaración de crisis patrimonial previsto por la Ley nº 675/77. 56 Esta primera imputación debe ser estimada. 57 En efecto, como hemos visto, (35) en la sentencia Spano y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia resolvió expresamente que la Directiva 77/187 debía aplicarse a la transmisión de una empresa cuya situación de crisis hubiera sido declarada por el CIPI con arreglo al artículo 2, apartado 5, de la Ley nº 675/77. 58 Ahora bien, en el presente asunto, la República Italiana no ha aportado ningún elemento que permita concluir que se atuvo a lo dispuesto en la sentencia Spano y otros, antes citada. En sus escritos de contestación (36) y de dúplica, (37) se limitó a afirmar que el procedimiento italiano de declaración de una «situación de crisis patrimonial» era conforme con la excepción establecida en el artículo 4 bis de la Directiva 98/50. En cambio, no demostró, ni tan siquiera afirmó, que antes de la introducción de dicha excepción, se aplicaran las garantías previstas en la Directiva 77/187 a la transmisión de una empresa declarada en estado de crisis. 59 En la medida en que el incumplimiento ha de ser apreciado únicamente a la luz de la Directiva 77/187, la primera imputación formulada por la Comisión debe ser estimada. C. Sobre el procedimiento de convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes (segunda imputación) 60 Mediante su segunda imputación, la Comisión reprocha a las autoridades italianas no haber aplicado la Directiva 77/187 a las transmisiones de empresas que tienen lugar en el marco de un procedimiento de convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes. 61 Las partes que intervienen en el litigio han facilitado muy poca información al Tribunal de Justicia en relación con el contenido de dicho procedimiento. 62 Se desprende de las actuaciones que en el Derecho italiano, el convenio con los acreedores se encuentra regulado por los artículos 160 a 186 del Real Decreto nº 267, de 16 de marzo de 1942, por el que se regulan la quiebra, el convenio con los acreedores, la administración controlada y la liquidación forzosa administrativa. (38) 63 Parece que el desarrollo de dicho procedimiento es el que se expone a continuación. 64 El empresario que se encuentra en situación de insolvencia, empieza presentando una solicitud ante el Tribunal competente para proponer un convenio a sus acreedores. Si la solicitud se admite a trámite, el Tribunal designa a un comisario judicial encargado de elaborar un informe sobre las causas de las dificultades por las que atraviesa el deudor, sobre las propuestas de convenio y sobre las garantías ofrecidas a los acreedores. Además, la propuesta de convenio se somete a los acreedores para su aprobación. Si los acreedores aprueban la propuesta, el Tribunal puede, sin perjuicio de proceder a determinadas comprobaciones, homologar el convenio, que desde ese momento adquiere fuerza obligatoria para todas las partes (a saber, el deudor y los acreedores). A continuación se ejecuta el convenio bajo la supervisión del comisario judicial y con arreglo a los criterios establecidos en la resolución que lo homologa. 65 Dicho esto, el objetivo del convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes no se deduce claramente de la legislación nacional. 66 Algunas disposiciones del Decreto nº 267/42 permiten pensar que el procedimiento controvertido tiene como finalidad la liquidación de los bienes del deudor con vistas a reembolsar colectivamente a los acreedores. 67 Así por ejemplo, el artículo 160, párrafo segundo, número 2, del Decreto nº 267/42 establece que para que se admita la solicitud de sustanciación del procedimiento, el empresario debe «ofrec[er] a los acreedores en pago de sus deudas la cesión de todos los bienes existentes en su patrimonio a la fecha de la propuesta de convenio, [...] siempre que la valoración de dichos bienes permita razonablemente afirmar que los acreedores podrán ser desinteresados al menos [a razón del 40 % de los créditos no privilegiados]». Asimismo, el artículo 182 del Decreto nº 276/42 dispone que, en la resolución por la que se homologa el convenio, el Tribunal deberá designar uno o varios liquidadores así como un comité de tres o cinco acreedores para asistir a la liquidación y determinar los criterios para llevarla a cabo. 68 En cambio, otras disposiciones del Decreto nº 267/42 hacen pensar que el procedimiento nacional tiene como principal objetivo evitar la quiebra del deudor y que está por tanto encaminado a asegurar la continuación de la actividad de la empresa. 69 Por ejemplo, el artículo 160 del Decreto nº 267/42 prevé que el empresario puede proponer un convenio con los acreedores «mientras no se haya declarado la quiebra». Los artículos 162, 163, 179 y 181 de dicho Decreto precisan que si el empresario no reúne los requisitos exigidos para que se admita su solicitud de incoación del procedimiento, si no deposita las cantidades necesarias para la ejecución del convenio, si los acreedores no aprueban la propuesta o si no se cumplen los requisitos para la aprobación judicial del convenio, el Tribunal declarará de oficio la quiebra del deudor. Por último, según el artículo 181 del Decreto nº 267/42, el Tribunal, antes de aprobar el convenio, deberá apreciar «la conveniencia [de éste] desde el punto de vista económico para los acreedores, habida cuenta del activo patrimonial existente y de la eficacia de la empresa», así como «si el deudor, considerando las causas que originaron sus dificultades y considerando su comportamiento, merece que se apruebe el convenio». 70 Teniendo en cuenta estos elementos, opino que resulta difícil identificar con precisión el objetivo perseguido por el convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes. 71 Además, las partes intervinientes en el procedimiento han formulado alegaciones opuestas sobre este punto. 72 La Comisión sostiene que el principal objetivo del procedimiento de que se trata consiste en permitir «la reanudación de los negocios y la continuación de la actividad mercantil o industrial». (39) Según ella, tanto la doctrina italiana como la Corte Suprema di Cassazione (Italia) (40) subrayan esta finalidad. Así pues, aunque el artículo 182 del Decreto nº 267/42 hable de la «cesión de bienes», habría que entender que el término «cesión» significa la «conservación» de los bienes del deudor y no su liquidación. (41) Por el contrario, el Gobierno italiano afirma que el convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes persigue fundamentalmente la liquidación de los bienes del deudor con la finalidad de reembolsar colectivamente a los acreedores. Subraya además que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema di Cassazione, el procedimiento controvertido lleva consigo la pérdida definitiva de los derechos del deudor sobre la totalidad de los bienes objeto del mismo. (42) 73 De ello se desprende que el criterio relativo al objetivo buscado por el procedimiento no permite, en el caso de autos, determinar si la Directiva 77/187 debe aplicarse a las transmisiones de empresas que tienen lugar en el marco de un convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes. 74 Por lo tanto, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (43) procede proseguir este análisis examinando las características del procedimiento controvertido. 75 En la sentencia Dethier Équipement, antes citada, la cuestión que se planteaba ante el Tribunal de Justicia era la de si la Directiva 77/187 se aplicaba al procedimiento belga de liquidación judicial. Al comprobar que el análisis de los objetivos perseguidos por el procedimiento no resultaba concluyente, el Tribunal de Justicia examinó las características de dicho procedimiento en los siguientes términos: (44) «[...] de la resolución de remisión resulta que, en el caso de la liquidación, el liquidador, aunque sea nombrado por el juez, es un órgano de la sociedad que efectúa la venta del activo bajo la tutela de la junta general, que no existe un procedimiento especial de determinación del pasivo bajo el control del Tribunal y que un acreedor puede, en principio, ejecutar su crédito contra la sociedad y obtener que se condene a ésta. En cambio, en el caso de la quiebra, el síndico, en la medida en que representa a los acreedores, es un tercero con respecto a la sociedad y efectúa la realización del activo bajo la vigilancia del juez, el pasivo de la sociedad se determina según un procedimiento especial y los actos individuales de ejecución están prohibidos. Resulta, por tanto, que la situación de una empresa en liquidación judicial presenta diferencias considerables con respecto a la de una empresa en quiebra y que las razones que indujeron al Tribunal de Justicia a estimar que la Directiva no se aplica en este último supuesto pueden no existir en el caso de una empresa en liquidación judicial.» 76 Así pues, el Tribunal utilizó tres criterios para llegar a la conclusión de que la situación de una empresa en liquidación judicial presentaba diferencias con respecto a la de una empresa en quiebra. Tales criterios son la pertenencia del liquidador a la sociedad, la inexistencia de un procedimiento especial para la determinación del pasivo y la posibilidad de proceder a la ejecución individual de los créditos contra la sociedad. 77 Ahora bien, opino que estos requisitos no se cumplen en el caso de autos. 78 Por lo que se refiere al primer criterio, es cierto que el Decreto nº 267/42 no indica si el liquidador, nombrado por el Tribunal en el momento de la aprobación del convenio, puede ser un órgano de la sociedad o debe ser un tercero con respecto a ésta. Como hemos visto, esta disposición simplemente impone al Tribunal designar «uno o varios liquidadores» sin especificar su condición. En cambio, es seguro que el comisario judicial, encargado principalmente de supervisar la ejecución del convenio, no puede pertenecer a la sociedad que es objeto del procedimiento. En efecto, el artículo 165 del Decreto nº 267/42 establece expresamente que «el comisario judicial es, en lo relativo al ejercicio de sus funciones, un funcionario público». 79 En cuanto al segundo criterio, el Decreto nº 267/42 contiene un procedimiento especial de determinación del pasivo bajo el control del Tribunal competente. Este texto prevé, en efecto, que: - en su solicitud de convenio, el deudor debe presentar una relación detallada y estimativa de los activos, así como la lista de los acreedores; (45) - la resolución por la que se declara el inicio del procedimiento de convenio con los acreedores debe ser objeto de una publicidad adecuada; (46) - después de iniciarse el procedimiento de convenio, el comisario judicial debe proceder a la verificación de la lista de acreedores (47) y convocar a éstos; (48) - el comisario judicial elabora el inventario del patrimonio del deudor, pudiendo el juez nombrar a petición suya un comisario-tasador que le auxiliará en la tasación de bienes; (49) - en la junta de acreedores, que se celebra bajo la presidencia del juez, el deudor y los acreedores examinan la certeza de los créditos incluidos en el concurso, (50) y - el Tribunal sólo puede aprobar el convenio si, conforme al artículo 160, párrafo segundo, número 2, del Decreto nº 267/42, los bienes ofrecidos por el deudor son suficientes para reembolsar a los acreedores a razón del 40 % como mínimo de los créditos ordinarios. (51) 80 Por lo tanto, el Decreto nº 267/42 prevé un procedimiento especial para la determinación del pasivo de la empresa bajo control de una autoridad judicial. 81 Por último, en relación con el tercer criterio, hay que señalar que la legislación italiana prohíbe formalmente el ejercicio de acciones individuales de ejecución de los créditos durante la sustanciación del procedimiento de convenio con los acreedores. El artículo 168 del Decreto nº 267/42 establece, en efecto, que «desde la fecha de la presentación de la solicitud y hasta que la resolución por la que se aprueba el convenio sea firme, los acreedores [...] no podrán, so pena de nulidad, entablar o proseguir acciones ejecutivas contra el patrimonio del deudor». 82 De estos distintos elementos se deduce que el procedimiento italiano de convenio con los acreedores aprobado judicialmente para la cesión de bienes presenta características que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se parecen más a las de la quiebra. En base a lo obrante en autos, me inclino a pensar que la Directiva 77/187 no es aplicable a las transmisiones de empresas que se efectúan en el marco de este procedimiento. 83 Dado que la Comisión no ha aportado ningún otro elemento, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la segunda imputación. V. Sobre las costas 84 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. El artículo 69, apartado 2, prevé también que si son varias las partes que pierden el proceso, el Tribunal decidirá sobre el reparto de las costas. Por otro lado, el artículo 69, apartado 5, establece que la parte que desista será condenada en costas, a menos que la actitud de la otra parte justifique la condena de esta última. 85 En el caso de autos, he podido comprobar que la Comisión desistió de su primera imputación, pero que dicho desistimiento se debió a las observaciones de la República Italiana presentadas con posterioridad a la interposición del recurso. Por otra parte, se ha puesto de manifiesto que la segunda imputación de la Comisión está fundada, mientras que la tercera imputación debe ser desestimada. Por último, cada una de las partes ha solicitado la condena en costas de la otra. 86 En tales circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia que condene a la República Italiana a soportar dos terceras partes de las costas. VI. Conclusión 87 A la vista de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente: «1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 77/187/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad, en la medida en que el artículo 47, apartados 5 y 6, de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1990, por la que se establecen las disposiciones de ejecución de las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a las Comunidades Europeas (Ley comunitaria de 1990), excluye la aplicación de dicha Directiva cuando la transmisión se refiere a una empresa, un centro de actividad, o una parte de un centro de actividad cuya "situación de crisis patrimonial" haya sido declarada por el Comitato di ministri per il coordinamento della politica industriale con arreglo al artículo 2, apartado 5, de la Ley nº 675, de 12 de agosto de 1977, de medidas para la coordinación de la política industrial, la reestructuración, la reconversión y el desarrollo del sector. 2) Se desestima el recurso en todo lo demás. 3) La República Italiana soportará dos terceras partes de las costas». (1) - DO L 61, p. 26 ; EE 05/02, p. 122. (2) - DO L 201, p. 88. (3) - Considerandos séptimo y octavo de la Directiva 98/50. (4) - Artículo 3 de la Directiva 98/50. (5) - Ibidem, artículo 2, apartado 1. (6) - GURI nº 10, de 12 de enero de 1991, p. 5 (en lo sucesivo, «Ley nº 428/90»). (7) - Ley de medidas para la coordinación de la política industrial, la reestructuración, la reconversión y el desarrollo del sector (GURI nº 243, de 7 de septiembre de 1977; en lo sucesivo, «Ley nº 675/77») (8) - Véase el recurso. (9) - Véase el dictamen motivado (punto 6). (10) - Véanse las sentencias de 15 de diciembre de 1982, Comisión/Dinamarca (211/81, Rec. p. 4547), apartado 8; de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (274/83, Rec. p. 1077), apartado 19; de 15 de noviembre de 1988, Comisión/Grecia (229/87, Rec. p. 6347), apartado 12; de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia (C-289/94, Rec. p. I-4405), apartado 15, y de 16 de septiembre de 1997, Comisión/Italia (C-279/94, Rec. p. I-4743), apartado 14. (11) - Véase, en particular, la sentencia de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido (124/81, Rec. p. 203), apartado 6. (12) - Véase, en particular, la sentencia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania (C-191/95, Rec. p. I-5449), apartado 55. (13) - Véanse, en particular, las sentencias de 11 de julio de 1984, Comisión/Italia (51/83, Rec. p. 2793), apartado 6, y de 17 de mayo de 2001, Comisión/Italia (C-159/99, Rec. p. I-4007), apartado 54. (14) - Véase la sentencia de 9 de diciembre de 1981, Comisión/Italia (193/80, Rec. p. 3019), apartado 12, así como las sentencias antes citadas de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido, apartado 6, y de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania, apartado 55. (15) - Véase el punto 16 de las presentes conclusiones. (16) - Véanse el dictamen motivado (puntos 1 a 4) y el recurso (puntos 10 a 16). (17) - Véanse el dictamen motivado (punto 5) y el recurso (punto 17). (18) - Véanse el dictamen motivado (puntos 6 a 7) y el recurso (puntos 18 a 21). (19) - Véase el anexo I del recurso (párrafos noveno y duodécimo). (20) - Véase el anexo III del recurso. (21) - Véase el punto 20 de las presentes conclusiones. (22) - Véase el anexo 4 del recurso. (23) - Véase el anexo 2 del recurso. (24) - Con carácter subsidiario, cabe añadir que aun suponiendo que en el caso de autos la Comisión hubiera modificado el objeto del litigio, la tesis de la República Italiana no puede aceptarse tal cual. En efecto, se desprende de la jurisprudencia que cuando la Comisión formula nuevas imputaciones en el dictamen motivado o en el recurso, el Tribunal de Justicia declara la inadmisibilidad de éste únicamente en lo relativo a las nuevas imputaciones. En cambio, el Tribunal de Justicia considera que el recurso es admisible en cuanto se refiere a las imputaciones formuladas inicialmente en el escrito de requerimiento [véanse, en particular, las sentencias antes citadas de 9 de diciembre de 1981, Comisión/Italia, apartados 12 y 13; de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido, apartado 7; de 11 de julio de 1984, Comisión/Italia, apartado 8, y de 17 de mayo de 2001, Comisión/Italia, apartados 52 a 55, así como la sentencia de 16 de diciembre de 1992, Comisión/Grecia (C-210/91, Rec. p. I-6735), apartados 10 a 12.] De lo cual se deduce que, aun cuando se considerara que la Comisión modificó el objeto del litigio, el recurso sería admisible en la medida en que pretendiese que se declarara un incumplimiento de los artículos 3 y 4 de la Directiva 77/187. (25) - Punto 12. (26) - 135/83, Rec. p. 469, apartado 23. Véanse, asimismo, las sentencias de la misma fecha FNV (179/83, Rec. p. 511) y Botzen y otros (186/83, Rec. p. 519), apartados 8 y 9. (27) - Sentencia Abels, antes citada, apartados 28 y 29. (28) - C-362/89, Rec. p. I-4105, apartados 28, 31 y 34. (29) - Ibidem, apartados 29 y 32 a 34. (30) - C-472/93, Rec. p. I-4321. (31) - Ibidem, apartados 26, 28 y 29. (32) - Sentencias, antes citadas, D'Urso y otros, apartado 26, y Spano y otros, apartado 24. (33) - Sentencia de 12 de marzo de 1998 (C-319/94, Rec. p. I-1061), apartados 25 y 28. (34) - Sentencia de 12 de noviembre de 1998 (C-399/96, Rec. p. I-6965), apartados 28 y 30. (35) - Véase el punto 52 de las presentes conclusiones. (36) - Punto 18. (37) - Punto 7. (38) - GURI nº 81, de 6 de abril de 1942 (en lo sucesivo, «Decreto nº 276/42»). (39) - Véase el escrito de replica (punto 8). (40) - La Comisión cita la sentencia de la Corte Suprema di Cassazione nº 9663, de 10 de septiembre de 1999, Peluso/Gramignazzi. (41) - Véase el escrito de réplica (puntos 8 a 11). (42) - El Gobierno italiano se refiere a la sentencia de la Corte Suprema di Cassazione nº 226, de 12 de septiembre de 1999 (véase el escrito de contestación, puntos 13 y 14). (43) - Citada en el punto 53 de las presentes conclusiones. (44) - Apartados 29 y 30. (45) - Artículo 161, párrafo tercero. (46) - Artículo 166, párrafo primero. (47) - Artículo 171, párrafo primero. (48) - Artículo 171, párrafo segundo. (49) - Artículo 172. (50) - Artículos 174 y 175. (51) - Artículo 181, párrafo primero, número 3.