CELEX: 62013CC0689(01)
Language: it
Date: 2015-10-15
Title: Conclusioni dell’avvocato generale M. Wathelet, presentate il 15 ottobre 2015.

CONCLUSIONI COMPLEMENTARI DELL’AVVOCATO GENERALE
MELCHIOR WATHELET
presentate il 15 ottobre 2015 (1)

Causa C‑689/13

Puligienica Facility Esco SpA (PFE)

contro

Airgest SpA

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Italia)]
«Riapertura della fase orale – Articolo 267 TFUE – Nozione di “organo giurisdizionale” – Approccio organico – Approccio funzionale»
I –    Introduzione

1.        Le presenti conclusioni sono le seconde presentate nell’ambito della causa PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, da un lato, sull’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (2), come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007 (3), e, dall’altro, sull’interpretazione dell’articolo 267 TFUE, nonché dei principi del primato del diritto dell’Unione e di interpretazione conforme.

2.        Con decisione del 20 gennaio 2015, la Corte aveva deciso di rimettere la causa alla Quinta Sezione. L’11 marzo 2015 ha avuto luogo un’udienza, nella quale la Puligienica Facility Esco SpA (PFE), la Gestione Servizi Ambientali Srl, il governo italiano, nonché la Commissione europea hanno potuto presentare le loro osservazioni. Il 23 aprile 2015 ho presentato le mie prime conclusioni in tale causa (4). Tuttavia, il 10 giugno 2015, tale sezione, nell’ambito della sua deliberazione, ha deciso, in applicazione dell’articolo 60, paragrafo 3, del regolamento di procedura della Corte, di rinviare la causa dinanzi alla Corte, che l’ha riattribuita alla Grande Sezione.

3.        Con la sua ordinanza PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521), la Corte ha pertanto ordinato la riapertura della fase orale del procedimento e ha invitato gli interessati di cui all’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea a prendere posizione sulla seguente questione: «se la nozione di “organo giurisdizionale”, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e l’obbligo di applicare il diritto dell’Unione quale interpretato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea riguardino, sotto un profilo funzionale, la sezione di un organo giurisdizionale di uno Stato membro investita di una controversia oppure, sotto un profilo organico, unicamente detto organo giurisdizionale considerato nel suo complesso, al quale appartiene organicamente detta sezione».

4.        Nelle presenti conclusioni, mi concentrerò pertanto unicamente su tale questione, e mi limiterò a richiamare gli elementi utili al suo esame. Rilevo, infine, che solo i governi italiano, olandese e polacco, nonché la Commissione, hanno risposto alla questione posta dalla Corte a seguito della riapertura della fase orale del procedimento. All’udienza del 15 settembre 2015, solo il governo italiano e la Commissione hanno voluto presentare osservazioni orali.
II – Contesto normativo

5.        Il decreto legislativo del 2 luglio 2010, n. 104 (supplemento ordinario alla GURI del 7 luglio 2010, n. 156), ha istituito il codice del processo amministrativo.

6.        Ai sensi dell’articolo 99, comma 3, di tale codice, «[s]e la sezione cui è assegnato il ricorso ritiene di non condividere un principio di diritto enunciato dall’adunanza plenaria, rimette a quest’ultima, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso».

7.        L’articolo 99, comma 4, di detto codice precisa che «[l]’adunanza plenaria decide l’intera controversia, salvo che ritenga di enunciare il principio di diritto e di restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente».
III – Analisi

A –    Richiamo dell’interpretazione proposta nelle mie prime conclusioni

8.        In via preliminare, osservo che il governo italiano, nonché gli altri due governi che hanno risposto alla questione posta dalla Corte, sostengono l’interpretazione funzionale della nozione di «organo giurisdizionale».

9.        È parimenti la posizione che, implicitamente ma in maniera certa, avevo sostenuto nelle mie prime conclusioni. Al termine dell’analisi della seconda questione pregiudiziale posta dal giudice del rinvio, ho concluso che «l’articolo 267 TFUE ost[a] ad una disposizione come l’articolo 99, comma 3, del codice del processo amministrativo, interpretato nel senso che impone alla sezione di un organo giurisdizionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale, qualora essa non condivida un principio di diritto enunciato dall’adunanza plenaria di questo stesso organo giurisdizionale, di rinviare a quest’ultimo la decisione oggetto del ricorso, senza avere la possibilità di sottoporre in via preliminare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia» (5).

10.      Pur se non avevo espressamente richiamato l’idea della concezione «funzionale» di un organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, essa è cionondimeno conforme alla soluzione suggerita. Essa è, inoltre, quella che mantengo nelle presenti conclusioni complementari.

B –    Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana e l’incidenza dell’articolo 99, comma 3, del codice del processo amministrativo sulla natura definitiva delle sue decisioni

11.      Composto di due sezioni che costituiscono sezioni staccate del Consiglio di Stato (6), la natura giurisdizionale del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, non mi sembra possa essere messa in dubbio. Infatti, secondo l’articolo 6, comma 1, del codice del processo amministrativo, «[il] Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa».

12.      Il governo italiano ha confermato, all’udienza del 15 settembre 2015, che, da un lato, le decisioni rese dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana non erano impugnabili e che, dall’altro, la disapplicazione dell’articolo 99, comma 3, del codice del processo amministrativo non era neanch’essa impugnabile né sanzionabile (7).

13.      Come ho già segnalato nelle mie prime conclusioni, la stessa Corte suprema di cassazione ha ritenuto, nella sentenza n. 2403, pronunciata a sezioni unite il 4 febbraio 2014, che, «nel plesso della giurisdizione amministrativa italiana, spettasse al Consiglio di Stato, alle sue sezioni e all’adunanza plenaria, senza distinzioni, statuire quale giudice di ultima istanza ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, TFUE» (8).

14.      La possibilità, per tale organo giurisdizionale, di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale, non sarebbe peraltro un fatto inedito, in quanto la Corte ha già risposto a numerose domande di pronuncia pregiudiziale che le erano state rivolte dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (9).

15.      Accogliere un approccio organico di tale organo giurisdizionale implicherebbe pertanto che un organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, possa perdere tale qualità a causa di una modalità propria dell’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro.

C –    L’incidenza della declinatoria di competenza della sezione di un organo giurisdizionale a favore dello stesso organo giurisdizionale in diversa composizione

16.      Risulta da una giurisprudenza ormai costante della Corte che l’articolo 267 TFUE osta alla normativa di uno Stato membro che instaura un procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale delle leggi nazionali, se il carattere prioritario di siffatto procedimento abbia l’effetto di impedire alla giurisdizione nazionale di esercitare la sua facoltà o di adempiere il suo obbligo di sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte, tanto prima della trasmissione di una questione di legittimità costituzionale all’organo giurisdizionale nazionale incaricato di esercitare il controllo di costituzionalità delle leggi, quanto, eventualmente, dopo la decisione di siffatto organo giurisdizionale su tale questione (10). Risulta da tale giurisprudenza che il giudice investito della controversia deve essere sempre in grado, in un determinato momento, di interpellare la Corte in via pregiudiziale.

17.      Nella causa oggetto di esame, l’articolo 99, comma 3, del codice del processo amministrativo non impone il rinvio ad un altro organo giurisdizionale, bensì allo stesso organo giurisdizionale in diversa composizione. L’elemento essenziale risiede tuttavia, a mio avviso, non in tale differenza, bensì nel fatto che, se il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (o qualsiasi altra sezione del Consiglio di Stato) decide, sulla base dell’articolo 99, comma 3, del codice del processo amministrativo, di rimettere la causa all’adunanza plenaria, esso stesso non è più, in linea di principio, investito della controversia, e non potrà più, di conseguenza, interpellare la Corte in via pregiudiziale, né contestualmente né successivamente (11).

18.      Tuttavia, nulla, nell’articolo 99, comma 3, del codice del processo amministrativo sembra impedire ad una sezione del Consiglio di Stato di avvalersi, prima di declinare la propria competenza, dell’articolo 267 TFUE (12). Non è senza dubbio inutile precisare che si tratta parimenti dell’interpretazione suggerita dal governo italiano.

19.      In tale ipotesi, spetta a tale sezione trarre le conseguenze dalla sentenza che verrà resa dalla Corte oppure rinviare la controversia, se del caso, solo allora, all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Incomberebbe poi a quest’ultima definire la causa in conformità alla sentenza della Corte o interpellarla nuovamente.

20.      Una siffatta interpretazione presenta inoltre il vantaggio di ridurre il rischio di una disapplicazione o di un’applicazione erronea del diritto dell’Unione.

21.      Concluderò tali affermazioni relative alla declinatoria di competenza con una riflessione conseguente alla sentenza Syfait e a. (C‑53/03, EU:C:2005:333). Nelle mie prime conclusioni, avevo suggerito un parallelo con la soluzione accolta nella sentenza Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) (13). Mi sembra parimenti possibile trarre un insegnamento a contrario dalla sentenza Syfait e a. (C‑53/03, EU:C:2005:333).

22.      In tale causa, la Corte aveva declinato la propria competenza segnatamente a causa del fatto che un’autorità garante della concorrenza poteva essere privata della propria competenza dalla Commissione, in forza dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (14). Orbene, a differenza di una modalità di organizzazione giudiziaria come quella oggetto del procedimento principale, nel settore della concorrenza, l’istanza che pone la questione pregiudiziale non è padrona né dell’avocazione stessa né del momento in cui il fascicolo potrebbe essere avocato. Per contro, nella specie, è la sezione del Consiglio di Stato che decide, dopo aver interpellato la Corte in via pregiudiziale, se rinviare il fascicolo all’adunanza plenaria. In tal modo, essa conserva la sua qualità di organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE fino alla propria decisione di declinare la competenza.

23.      In conclusione, mi sembra che un organo giurisdizionale debba essere inteso in conformità ad un approccio funzionale, e che esso non possa pertanto perdere tale «qualità» nonostante la possibilità di una declinatoria di competenza a favore del medesimo organo giurisdizionale in diversa composizione, successivamente alla sentenza della Corte.

D –    Riflessioni ad abundantiam

24.      Ad abundantiam, ritengo che, da un lato, l’obiettivo di cooperazione inerente all’articolo 267 TFUE e, dall’altro, una difficoltà pratica in sede di applicazione dell’approccio organico, dovrebbero parimenti condurre la Corte a respingere tale concezione dell’organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
1.      Il principio di cooperazione fra la Corte e gli organi giurisdizionali degli Stati membri 

25.      Anzitutto, un approccio organico della nozione di «organo giurisdizionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE mi sembra in contrasto con il fatto che l’articolo 267 TFUE istituisce, secondo una costante giurisprudenza, «una procedura di cooperazione diretta tra la Corte e i giudici degli Stati membri» (15). Tale idea di cooperazione è corroborata dal principio omonimo. Infatti, come rilevato in maniera pertinente dall’avvocato generale Cruz Villalón, il principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE si applica anche ai giudici, «compresi i due giudici coinvolti in questo importante procedimento» (16). Concordo pertanto, in una certa misura, con l’argomento della Commissione secondo il quale, in forza del principio di leale cooperazione, ogni disposizione relativa all’organizzazione e alla procedura giurisdizionale deve essere interpretata non solo in maniera conforme all’articolo 267 TFUE, ma anche in modo da favorire l’accesso al meccanismo di rinvio pregiudiziale da esso definito (17).

26.      Di conseguenza, qualora un giudice di ultima istanza – quale è, con riferimento al diritto nazionale italiano, il giudice del rinvio (18) – esprima dubbi sull’interpretazione del diritto dell’Unione e la sua applicazione da parte di un altro organo giurisdizionale di ultimo grado del proprio ordinamento giuridico, ovvero da parte della propria adunanza plenaria, mi sembra che spetti alla Corte fornirgli una risposta.

27.      Come ho già sostenuto nelle mie prime conclusioni, negare alla sezione di un organo giurisdizionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso di diritto interno la possibilità di interpellare la Corte per la sola ragione che l’adunanza plenaria di tale giurisdizione sarebbe tenuta a farlo, mi sembra contrario alla giurisprudenza costante della Corte, che ha sempre riconosciuto «ai giudici nazionali la più ampia facoltà di adire la Corte qualora essi ritengano che una causa dinanzi ad essi pendente faccia sorgere questioni che richiedono un’interpretazione o un esame della validità delle disposizioni del diritto dell’Unione essenziali ai fini della soluzione della lite di cui sono investiti» (19).

28.      Condivido a tal riguardo la posizione del governo polacco, secondo la quale ogni lacuna in tale sistema di cooperazione fra gli organi giurisdizionali nazionali e la Corte sarebbe idonea a mettere in discussione l’efficacia stessa delle disposizioni del Trattato e del diritto derivato in relazione al quale il giudice nazionale nutri dei dubbi (20).

29.      Infatti, una concezione organica della nozione di «organo giurisdizionale» aumenterebbe il rischio che nello Stato membro di cui trattasi si consolidi una giurisprudenza contraria al diritto dell’Unione. Nel caso in cui la «sezione» di un organo giurisdizionale di ultimo grado non decidesse di rinviare la causa all’adunanza plenaria e pronunciasse una decisione contraria al diritto dell’Unione, nessuna composizione dell’organo giudicante sarebbe in grado di riformarla. Orbene, come ho rammentato nelle mie prime conclusioni, la ragione per cui i giudici nazionali avverso le cui decisioni non sia esperibile ricorso giurisdizionale di diritto interno sono tenuti ad adire in via pregiudiziale la Corte quando si trovano di fronte ad una questione relativa all’interpretazione del diritto dell’Unione, risiede nella necessità di «evitare che in uno Stato membro si consolidi una giurisprudenza nazionale in contrasto con le norme [del diritto dell’Unione]» (21).
2.      Una difficoltà pratica di applicazione della concezione organica

30.      Inoltre, accogliere una concezione organica della nozione di «organo giurisdizionale» in sede di applicazione dell’articolo 267 TFUE sarebbe, a mio avviso, difficilmente praticabile dalla Corte.

31.      Infatti, come ho rammentato in precedenza, la Corte ha già risposto a più riprese a questioni pregiudiziali poste dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (22).

32.      Inoltre, si evince dalla risposta del governo italiano alla questione posta dalla Corte a seguito della riapertura della fase orale del procedimento che il codice di procedura civile italiano contiene una norma analoga all’articolo 99 del codice del processo amministrativo per la Corte suprema di cassazione. Infatti, ai sensi dell’articolo 273, comma 3, del codice di procedura civile, «se la sezione semplice [della Corte suprema di cassazione] ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle sezioni unite, rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso». Orbene, la Corte ha già risposto a numerosi rinvii pregiudiziali esperiti da tale organo giurisdizionale.

33.      Se la Corte dovesse accogliere un approccio organico della nozione di «organo giurisdizionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE, ciò implicherebbe che tutti gli organi giurisdizionali di uno Stato membro nel quale vige una norma processuale analoga a quella instaurata dal codice del processo amministrativo o dal codice di procedura civile italiani potrebbero interpellare la Corte solo a condizione di non mettere in discussione un principio di diritto enunciato dall’adunanza plenaria di detto organo giurisdizionale.

34.      Una siffatta definizione dell’organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE sarebbe impraticabile, in quanto renderebbe difficoltosa la verifica, da parte della Corte, della propria competenza. Infatti, quest’ultima potrebbe essere verificata solo in presenza di informazioni esaustive da parte del giudice del rinvio in ordine al suo diritto processuale. Orbene, non tutte le modalità procedurali nazionali vengono necessariamente portate a conoscenza della Corte in occasione di un rinvio pregiudiziale. Inoltre, l’incompetenza della Corte dipenderebbe dall’applicazione effettiva delle norme processuali controverse nel caso concreto all’origine della domanda di pronuncia pregiudiziale. Infatti, per riprendere l’ipotesi del codice del processo amministrativo italiano, una sezione del Consiglio di Stato non interpella necessariamente la Corte in via pregiudiziale in quanto ritiene che un principio di diritto enunciato dall’adunanza plenaria sia contrario al diritto dell’Unione. Orbene, la Corte sarebbe incompetente solo in un’ipotesi del genere.

35.      Una concezione del genere sarebbe inoltre contraria all’approccio costante della Corte, che considera l’organo giurisdizionale una sola ed unica entità, a prescindere dalla sua organizzazione interna. Una prova di siffatta percezione «globale» degli organi giurisdizionali può essere ravvisata nel modo in cui la Corte identifica gli organi giurisdizionali nazionali nelle sue sentenze. Essi vengono infatti designati esclusivamente con la loro denominazione «generale», senza riferimenti alla loro composizione (sezione, plenaria, ecc.).
IV – Conclusione

36.      Alla luce delle considerazioni che precedono, nonché dell’analisi effettuata ai paragrafi da 63 a 89 delle mie prime conclusioni, presentate in questa causa il 23 aprile 2015, ritengo che la nozione di «organo giurisdizionale», ai sensi dell’articolo 267 TFUE, debba essere interpretata sulla scorta di un approccio funzionale. Tale articolo si riferisce, di conseguenza, al giudice o alla sezione di un organo giurisdizionale di uno Stato membro investito della controversia.

1 –      Lingua originale: il francese.

2 –      GU L 395, pag. 33.

3 –	GU L 335, pag. 31.

4 –	C‑689/13, EU:C:2015:263.

5 –      Paragrafo 91 delle mie prime conclusioni.

6 –      In conformità all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo del 24 dicembre 2003, n. 373, intitolato «Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato» (supplemento ordinario alla GURI del 14 gennaio 2004, n. 10).

7 –      Il governo italiano aveva già menzionato tale assenza di sanzioni nelle sue osservazioni scritte. V. paragrafo 76 e giurisprudenza del Consiglio di Stato citata nelle mie prime conclusioni.

8 –      Secondo la citazione ripresa dal governo italiano al punto 9 della sua risposta alla questione posta dalla Corte a seguito della riapertura della fase orale del procedimento (il corsivo è mio).

9 –      V. sentenza Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171); ordinanza Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96), nonché la sentenza Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Osservo che le ultime due domande di pronuncia pregiudiziale sono state presentate dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo.

10 –      Sentenza Melki e Abdeli (C‑188/10 e C‑189/10, EU:C:2010:363, punto 57 e dispositivo). V., parimenti, sentenza A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, punto 46 e dispositivo).

11 –      Ai sensi dell’articolo 99, comma 4, del codice del processo amministrativo, qualora sia adita l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, essa «decide l’intera controversia, salvo che ritenga di enunciare il principio di diritto e di restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente».

12 –      Inoltre, in conformità alla conclusione alla quale ero pervenuto nelle mie prime conclusioni, una diversa interpretazione, che imporrebbe «alla sezione di un organo giurisdizionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale, qualora essa non condivida un principio di diritto enunciato dall’adunanza plenaria di questo stesso organo giurisdizionale, di rinviare a quest’ultimo la decisione oggetto del ricorso, senza avere la possibilità di sottoporre in via preliminare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia [sarebbe dunque incompatibile con l’articolo 267 TFUE]» (v. paragrafo 91 delle mie prime conclusioni). Il corsivo è mio.

13 –      V. paragrafi da 85 a 89 delle mie prime conclusioni.

14 –      GU L 1, pag. 1.

15 –      Sentenza Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 15 e la giurisprudenza ivi citata). Il corsivo è mio.

16 –      Conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:7, paragrafo 64).

17 –      Punto 12 della risposta della Commissione alla questione posta dalla Corte a seguito della riapertura della fase orale del procedimento.

18 –      V. paragrafi 66 e da 69 a 76 delle mie prime conclusioni, nonché paragrafi da 11 a 13 delle presenti conclusioni.

19 –      Sentenza Križan e a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punto 64 e la giurisprudenza ivi citata). Il corsivo è mio. V. paragrafo 64 delle mie prime conclusioni.

20 –      V. punto 5 della risposta del governo polacco alla questione posta dalla Corte a seguito della riapertura della fase orale del procedimento.

21 –      Sentenza Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, punto 14 e la giurisprudenza ivi citata).

22 –      V. giurisprudenza citata alla nota a piè di pagina 9.