CELEX: 62018CJ0752
Language: hr
Date: 2019-12-19
Title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 19. prosinca 2019.#Deutsche Umwelthilfe eV protiv Freistaat Bayern.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bayerischer Verwaltungsgerichtshof.#Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Članak 6., članak 47. prvi stavak i članak 52. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2008/50/EZ – Onečišćenje zraka – Kvaliteta zraka – Plan za kvalitetu zraka – Granične vrijednosti za dušikov dioksid – Obveza donošenja primjerenih mjera kako bi se osiguralo razdoblje minimalnog prekoračenja – Obveza nacionalnih sudova da poduzmu sve potrebne mjere – Odbijanje regionalne vlade da postupi u skladu sa sudskim nalogom – Mogućnost izricanja supletorne kazne zatvora visokim političkim predstavnicima ili visokim dužnosnicima predmetne regije – Djelotvorna sudska zaštita – Pravo na osobnu slobodu – Pravna osnova – Proporcionalnost.#Predmet C-752/18.

PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
   19. prosinca 2019. (
         *1
      )
   „Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Članak 6., članak 47. prvi stavak i članak 52. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2008/50/EZ – Onečišćenje zraka – Kvaliteta zraka – Plan za kvalitetu zraka – Granične vrijednosti za dušikov dioksid – Obveza donošenja primjerenih mjera kako bi se osiguralo razdoblje minimalnog prekoračenja – Obveza nacionalnih sudova da poduzmu sve potrebne mjere – Odbijanje regionalne vlade da postupi u skladu sa sudskim nalogom – Mogućnost izricanja supletorne kazne zatvora visokim političkim predstavnicima ili visokim dužnosnicima predmetne regije – Djelotvorna sudska zaštita – Pravo na osobnu slobodu – Pravna osnova – Proporcionalnost”
   U predmetu C‑752/18,
   povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud Bavarske, Njemačka), odlukom od 9. studenoga 2018., koju je Sud zaprimio 3. prosinca 2018., u postupku
   
      Deutsche Umwelthilfe eV
   
   protiv
   
      Freistaat Bayern,
   
   SUD (veliko vijeće),
   u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, R. Silva de Lapuerta, potpredsjednica, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, M. Safjan (izvjestitelj), S. Rodin, L. S. Rossi, I. Jarukaitis, predsjednici vijeća, E. Juhász, D. Šváby, C. Vajda, F. Biltgen, K. Jürimäe i A. Kumin, suci,
   nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
   tajnik: D. Dittert, načelnik odjela,
   uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 3. rujna 2019.,
   uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
   
            –
         
         
            za Deutsche Umwelthilfe eV, R. Klinger, Rechtsanwalt,
         
      
            –
         
         
            za Freistaat Bayern, J. Vogel, W. Brechmann i P. Frei, u svojstvu agenata,
         
      
            –
         
         
            za njemačku vladu, S. Eisenberg, u svojstvu agenta,
         
      
            –
         
         
            za Europsku komisiju, F. Erlbacher, G. Gattinara i E. Manhaeve, u svojstvu agenata,
         
      saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. studenoga 2019.,
   donosi sljedeću
   
      Presudu
   
   
            1
         
         
            Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 9. stavka 4. prve rečenice Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisane u Aarhusu 25. lipnja 1998. i odobrene u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10., u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija), članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. UEU‑a, članka 197. stavka 1. UFEU‑a kao i članka 47. prvog stavka Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
         
      
            2
         
         
            Zahtjev je upućen u okviru spora između Deutsche Umwelthilfe eV, nevladine udruge za zaštitu okoliša i Freistaat Bayern (savezna zemlja Bavarska, Njemačka) o izvršenju sudskog naloga za donošenje zabrana prometovanja u svrhu poštovanja obveza koje proizlaze iz Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.).
         
      
      Pravni okvir
   
   
      
         Međunarodno pravo
      
   
   
            3
         
         
            Članak 9. Arhuške konvencije, naslovljen „Pristup pravosuđu”, određuje:
            „[…]
            2.   U okviru svojeg domaćeg zakonodavstva, svaka je stranka dužna osigurati da pripadnici zainteresirane javnosti
            
                     (a)
                  
                  
                     koji imaju dovoljan interes ili, kao druga mogućnost,
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     koji dokažu povredu prava, tamo gdje to upravnopostupovno pravo stranke zahtijeva kao preduvjet, imaju pristup postupku ocjene pred sudom i/ili nekim drugim zakonski utemeljenim neovisnim i nepristranim tijelom, kako bi osporili materijalnu i proceduralnu zakonitost neke odluke, čina ili propusta u ovisnosti od odredbi iz članka 6. i, tamo gdje je to predviđeno domaćim zakonodavstvom i bez utjecaja na stavak 3. ovoga članka, drugih odgovarajućih odredbi ove Konvencije.
                  
               Ono što predstavlja dovoljan interes i povredu prava bit će utvrđeno u skladu sa zahtjevima domaćeg zakonodavstva i dosljedno cilju osiguranja zainteresiranoj javnosti širokog pristupa pravosuđu u okvirima ove Konvencije. U tu će se svrhu interes svake nevladine udruge koja ispunjava uvjete navedene u članku 2. stavku 5. smatrati dovoljnim u smislu gornjeg podstavka (a). Također će se smatrati kako takve udruge imaju prava koja se mogu povrijediti u smislu gornjeg podstavka (b).
            […]
            3.   Osim i bez obzira na postupke ocjene navedene u stavcima 1. i 2. ovoga članka, svaka je stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.
            4.   Pored stavka 1. i bez utjecaja na njega, postupci navedeni u stavcima 1., 2. i 3. ovoga članka imaju osigurati odgovarajuće i djelotvorne pravne lijekove, uključujući sudsku zabranu gdje je to prikladno, trebaju biti pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje. Odluke prema ovom članku treba donijeti ili zabilježiti u pisanom obliku. Odluke sudova, a gdje god je to moguće, drugih tijela, moraju biti dostupne javnosti.
            […]”
         
      
      
         Pravo Unije
      
   
   
            4
         
         
            U skladu s uvodnom izjavom 2. Direktive 2008/50:
            „Kako bi se zaštitilo ljudsko zdravlje i okoliš u cjelini, posebno je važno boriti se protiv emisija onečišćujućih tvari na njihovom izvoru, te identificirati i primijeniti najučinkovitije mjere smanjenja emisije na lokalnoj i nacionalnoj razini, te na razini Zajednice. Stoga bi trebalo izbjegavati, spriječiti ili smanjiti emisije štetnih onečišćujućih tvari u zraku, te postaviti odgovarajuće ciljeve za kvalitetu zraka, vodeći računa o relevantnim normama, smjernicama i programima Svjetske zdravstvene organizacije.”
         
      
            5
         
         
            Članak 4. te direktive propisuje:
            „Države članice uspostavljaju zone i aglomeracije na čitavom svojem državnom području. Procjena i upravljanje kvalitetom zraka provode se u svim zonama i aglomeracijama.”
         
      
            6
         
         
            Članak 13. navedene direktive, naslovljen „Granične vrijednosti i pragovi upozorenja za zaštitu zdravlja ljudi”, u svojem stavku 1. navodi:
            „Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.
            Što se tiče dušikova dioksida i benzena, granične vrijednosti navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti nakon tamo navedenih datuma.
            Usklađenost s tim zahtjevima ocjenjuje se u skladu s Prilogom III.
            […]”
         
      
            7
         
         
            Članak 23. stavak 1. te direktive glasi:
            „Ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.
            U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u planovima za kvalitetu zraka utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Planovi za kvalitetu zraka mogu dodatno obuhvatiti i posebne mjere koje imaju za cilj zaštitu osjetljivih skupina stanovništva, uključujući i djecu.
            Ti planovi za kvalitetu zraka sadrže minimalno informacije iz odjeljka A Priloga XV., a mogu uključivati i mjere sukladno članku 24. Ti se planovi Komisiji dostavljaju bez odgode, a najkasnije dvije godine nakon kraja godine u kojoj je zabilježeno prvo prekoračenje.
            […]”
         
      
            8
         
         
            Prilog XI. Direktivi 2008/50 naslovljen je „Granične vrijednosti za zaštitu zdravlja ljudi”. Njegov odjeljak B utvrđuje granične vrijednosti za onečišćujuću tvar na temelju njezine koncentracije u zraku mjerene u različitim vremenskim razdobljima. Kad je riječ o dušikovu dioksidu, taj prilog propisuje:
            
                        Vrijeme usrednjavanja
                     
                     
                        Granična vrijednost
                     
                     
                        Granica tolerancije
                     
                     
                        Datum do kojeg treba postići graničnu vrijednost
                     
                  
                        Jedan sat
                     
                     
                        200 μg/m3, ne smije se prekoračiti više od 18 puta u kalendarskoj godini
                     
                     
                        do 1. siječnja 2010. […] 0 %
                     
                     
                        1. siječnja 2010.
                     
                  
                        Kalendarska godina
                     
                     
                        40 μg/m3
                        
                     
                     
                        do 1. siječnja 2010. […] 0 %
                     
                     
                        1. siječnja 2010.
                     
                  
      
      
         Njemačko pravo
      
   
   
            9
         
         
            Članak 104. stavak 1. prva rečenica Grundgesetza (Temeljni zakon) određuje:
            „Sloboda osobe može se ograničiti samo na temelju službenog zakona i u oblicima koji su njime propisani.”
         
      
            10
         
         
            Članak 167. stavak 1. prva rečenica Verwaltungsgerichtsordnunga (Zakon o upravnim sporovima, u daljnjem tekstu: VwGO) predviđa:
            „Osim ako nije drukčije propisano ovim zakonom, izvršenje se mutatis mutandis uređuje osmom knjigom Zivilprozessordnunga [Zakonik o građanskom postupku].”
         
      
            11
         
         
            Prema objašnjenjima koja je dao sud koji je uputio zahtjev, članak 172. VwGO‑a čini takvu posebnu odredbu koja, u skladu s uvodnim tekstom članka 167. stavka 1. prve rečenice VwGO‑a, načelno isključuje primjenu odredbi u području izvršenja iz osme knjige Zivilprozessordnunga (Zakonik o građanskom postupku, u daljnjem tekstu: ZPO). On glasi:
            „Ako u slučajevima iz članka 113. stavka 1. druge rečenice, članka 113. stavka 5. i članka 123. uprava ne postupi u skladu s nalogom koji joj je dan u presudi ili rješenju kojim se određuju privremene mjere, prvostupanjski sud može joj, na zahtjev, zaprijetiti izricanjem novčane kazne u iznosu do 10000 eura u nedostatku izvršenja u roku koji odredi, u slučaju neizvršenja u određenom roku odrediti iznos te novčane kazne i provesti izvršenje po službenoj dužnosti. Na temelju istog naloga može se u nekoliko navrata izreći novčana kazna, odrediti njezin iznos te je se može izvršiti.”
         
      
            12
         
         
            Članak 888. stavci 1. i 2. ZPO‑a glase kako slijedi:
            „1.   Ako određenu radnju ne može izvršiti treća osoba i ako ta radnja ovisi isključivo o volji dužnika, tada prvostupanjski sud, na osnovi zahtjeva, dužnika treba obvezati na izvršenje te radnje izricanjem novčane kazne – a u slučaju da tu kaznu nije moguće naplatiti, supletorne kazne zatvora – ili izricanjem supletorne kazne zatvora. Iznos svake novčane kazne ne smije premašiti 25000 eura. Odredbe odjeljka 2. koje se odnose na supletornu kaznu zatvora primjenjuju se mutatis mutandis.
            2.   Prisilna sredstva nalažu se bez prethodnog upozorenja.”
         
      
            13
         
         
            Članak 890. stavci 1. i 2. ZPO‑a predviđaju:
            „1.   Ako dužnik postupi protivno svojoj obvezi nečinjenja ili trpljenja radnje, prvostupanjski sud će ga na zahtjev vjerovnika osuditi za svaku povredu izricanjem novčane kazne – a u slučaju da tu kaznu nije moguće naplatiti, supletorne kazne zatvora – ili izricanjem supletorne kazne zatvora do šest mjeseci. Iznos svake novčane kazne ne smije premašiti 250000 eura, a ukupno trajanje supletorne kazne zatvora dvije godine.
            2.   Izricanju kazne treba prethoditi upozorenje koje prvostupanjski sud donosi na zahtjev, ako ono već nije sadržano u presudi kojom se izriče obveza.”
         
      
      Glavni postupak i prethodno pitanje
   
   
            14
         
         
            Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je granična vrijednost određena odredbama članka 13. stavka 1. drugog podstavka i Priloga XI. odjeljka B Direktive 2008/50 za dušikov dioksid (NO2) – odnosno 40 μg/m3 u prosjeku u kalendarskoj godini – prekoračena na brojnim mjestima, ponekad u znatnoj mjeri, na nekoliko kilometara ceste u gradu Münchenu (Njemačka).
         
      
            15
         
         
            Na temelju tužbe koju je podnio Deutsche Umwelthilfe, Verwaltungsgericht München (Upravni sud u Münchenu, Njemačka) presudom od 9. listopada 2012. naložio je saveznoj zemlji Bavarskoj da izmijeni akcijski plan za kvalitetu zraka koji se primjenjuje na grad München – a koji čini „plan za kvalitetu zraka” u smislu članka 23. Direktive 2008/50 – kako bi sadržavao mjere koje su potrebne da bi se granična vrijednost određena za dušikov dioksid u tom gradu poštovala u najbržem mogućem roku. Ta je presuda postala pravomoćna.
         
      
            16
         
         
            Rješenjem od 21. lipnja 2016. Verwaltungsgericht München (Upravni sud u Münchenu, Njemačka) zaprijetio je saveznoj zemlji Bavarskoj izricanjem novčane kazne u iznosu od 10000 eura u slučaju neizvršenja navedenog naloga u roku od jedne godine počevši od dostave tog rješenja. U okviru žalbenog postupka protiv tog rješenja Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud Bavarske, Njemačka) rješenjem od 27. veljače 2017. zaprijetio je saveznoj zemlji Bavarskoj novčanim kaznama u iznosu od 2000 do 4000 eura ako potonja ne poduzme mjere koje su potrebne za poštovanje graničnih vrijednosti određenih Direktivom 2008/50, uključujući propisivanje zabrana prometovanja određenim dizelskim motornim vozilima u različitim urbanim zonama. To je rješenje također postalo pravomoćno.
         
      
            17
         
         
            Budući da savezna zemlja Bavarska nije u potpunosti poštovala obveze koje za nju proizlaze iz rješenja od 27. veljače 2017., Verwaltungsgericht München (Upravni sud u Münchenu), na zahtjev Deutsche Umwelthilfea, rješenjem od 26. listopada 2017. naložio je saveznoj zemlji Bavarskoj plaćanje novčane kazne u iznosu od 4000 eura. Savezna zemlja Bavarska nije podnijela žalbu protiv tog rješenja te je podmirila iznos novčane kazne.
         
      
            18
         
         
            Nakon toga, savezna zemlja Bavarska i dalje nije postupila u skladu sa svim nalozima koji su joj bili izrečeni rješenjem od 27. veljače 2017. Naprotiv, predstavnici savezne zemlje Bavarske, među kojima i premijer te savezne zemlje, javno su iznijeli svoju namjeru da ne poštuju prethodno navedene obveze koje se odnose na propisivanje zabrane prometovanja.
         
      
            19
         
         
            Rješenjima od 28. siječnja 2018. Verwaltungsgericht München (Upravni sud u Münchenu), na zahtjev Deutsche Umwelthilfea, odredio je Bavarskoj novčanu kaznu u iznosu od 4000 eura zbog neizvršavanja jedne točke izreke rješenja od 27. veljače 2017. i zaprijetio toj saveznoj zemlji da će joj izreći dodatnu novčanu kaznu u istovjetnom iznosu ako u novom roku ne postupi u skladu s drugom točkom izreke tog rješenja. Nasuprot tomu, taj je sud među ostalim odbio zahtjev za izricanje supletorne kazne zatvora ministru okoliša i zaštite potrošača savezne zemlje Bavarske ili, ako to nije moguće, premijeru te savezne zemlje. Savezna zemlja Bavarska podnijela je žalbu protiv tih rješenja 28. siječnja 2018. Bayerischer Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud Bavarske), koji je tu žalbu odbio rješenjem od 14. kolovoza 2018.
         
      
            20
         
         
            Međutim, pred potonjim sudom i dalje se vodi postupak povodom žalbe koju je Deutsche Umwelthilfe podnio protiv rješenja od 28. siječnja 2018., kojim je odbijen njegov zahtjev za izricanje supletorne kazne zatvora. Prema stajalištu suda koji je uputio zahtjev, ne treba očekivati da će savezna zemlja Bavarska postupiti u skladu s rješenjem od 27. veljače 2017. donošenjem predmetnih zabrana prometovanja.
         
      
            21
         
         
            Kada izvršna vlast tako jasno očituje svoju odlučnost da neće postupiti u skladu s određenim sudskim odlukama, valja smatrati da izricanje i određivanje novih novčanih kazni, u višem iznosu, neće promijeniti to ponašanje. Naime, plaćanje novčane kazne ne dovodi ni do kakvog imovinskog gubitka za saveznu zemlju Bavarsku. Naprotiv, naplata te novčane kazne provodi se tako da se određena stavka u državnom proračunu predmetne savezne zemlje optereti iznosom koji je odredio sud te da se zatim isti iznos knjiži kao prihod te savezne zemlje.
         
      
            22
         
         
            Iako bi se poštovanje obveza i sudskih odluka o kojima je riječ načelno moglo osigurati izricanjem supletorne kazne zatvora određenim članovima vlade Gornje Bavarske (Njemačka), ministru okoliša i zaštite potrošača savezne zemlje Bavarske ili premijeru te savezne zemlje, sud koji je uputio zahtjev smatra da u ovom slučaju ta mjera predviđena ZPO‑om nije primjenjiva zbog ustavnog prava.
         
      
            23
         
         
            Naime, dok se člankom 167. stavkom 1. prvom rečenicom VwGO‑a omogućuje primjena – osim ako nije drukčije propisano tim zakonom – mjera predviđenih u osmoj knjizi ZPO‑a, među kojima je i supletorna kazna zatvora, članak 172. VwGO‑a čini takvu posebnu odredbu kojom se isključuje primjena mjera izvršenja iz osme knjige ZPO‑a.
         
      
            24
         
         
            Doduše, Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud, Njemačka) već je presudio da upravni sudovi načelno imaju obvezu prema potrebi smatrati da nisu vezani ograničenjima iz članka 172. VwGO‑a.
         
      
            25
         
         
            Međutim, prema stajalištu suda koji je uputio zahtjev, kad bi se supletorna kazna zatvora izrekla nositeljima javne vlasti na temelju članka 888. ZPO‑a, to bi bilo protivno zahtjevu koji je Bundesverfassungsgericht (Savezni ustavni sud) naveo u svojem rješenju od 13. listopada 1970., u skladu s kojim namjera zakonodavca prilikom donošenja odredbe koja služi kao pravna osnova za lišavanje slobode mora obuhvaćati cilj u svrhu čijeg se ostvarenja ta odredba primjenjuje. Međutim, u skladu s mišljenjem suda koji je uputio zahtjev, s obzirom na nastanak članka 888. ZPO‑a, tako postavljen zahtjev nije ispunjen kad je riječ o nositeljima javne vlasti.
         
      
            26
         
         
            Taj sud se ipak pita zahtijeva li se pravom Unije drukčija ocjena pravne situacije o kojoj je riječ u glavnom postupku.
         
      
            27
         
         
            Naime, ako je pravom Unije propisano izricanje supletorne kazne zatvora u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, njemački sudovi nisu ovlašteni voditi računa o prepreci iz prethodno navedene ustavnosudske prakse.
         
      
            28
         
         
            U tim je okolnostima Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud Bavarske) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
            „Treba li
            
                     –
                  
                  
                     obvezu iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka UEU‑a, u skladu s kojom države članice moraju poduzeti sve opće ili posebne mjere kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili akata institucija Unije,
                  
               
                     –
                  
                  
                     načelo učinkovite provedbe prava Unije od strane država članica koje se, među ostalim, predviđa člankom 197. stavkom 1. UFEU‑a,
                  
               
                     –
                  
                  
                     pravo na djelotvoran pravni lijek koje je zajamčeno člankom 47. [prvim stavkom] [Povelje];
                  
               
                     –
                  
                  
                     obvezu država ugovornica da osiguraju djelotvorne pravne lijekove u pitanjima okoliša, koja proizlazi iz članka 9. stavka 4. prve rečenice [Arhuške konvencije], i
                  
               
                     –
                  
                  
                     obvezu država članica utvrđenu člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a da osiguraju djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije,
                  
               tumačiti na način da njemački sud ima pravo, i po potrebi čak dužnost, odrediti supletornu kaznu zatvora nositeljima javne vlasti njemačke savezne zemlje, kako bi na taj način osigurao da savezna zemlja ispuni svoju obvezu ažuriranja plana za kvalitetu zraka u smislu članka 23. Direktive [2008/50] davanjem određenog minimalnog sadržaja tom planu, ako je ta savezna zemlja pravomoćno osuđena na provedbu tog ažuriranja i ako
            
                     –
                  
                  
                     nekoliko prijetnji izricanjem novčanih kazni i određivanja novčanih kazni saveznoj zemlji nisu imali učinka,
                  
               
                     –
                  
                  
                     prijetnje izricanjem novčanih kazni i njihovo određivanje nemaju nikakvog značajnog učinka prisile, čak i pod pretpostavkom da utvrđeni iznosi budu viši od prijašnjih jer podmirenje novčanih kazni ne dovodi ni do kakvog imovinskog gubitka za pravomoćno osuđenu saveznu zemlju, nego je u tom pogledu samo riječ o prijenosu iznosa te novčane kazne iz jednog mjesta knjiženja u državnom proračunu na drugo mjesto knjiženja,
                  
               
                     –
                  
                  
                     je pravomoćno osuđena savezna zemlja pred sudovima i u javnosti, među ostalim, preko nositelja najviše političke dužnosti pred parlamentom, utvrdila da neće postupiti u skladu s nalozima koji se odnose na akcijski plan za kvalitetu zraka koje su izdali sudovi,
                  
               
                     –
                  
                  
                     se nacionalnim pravom načelno predviđa mjera supletorne kazne zatvora u svrhu izvršenja sudskih odluka, ali se primjeni relevantne odredbe na situaciju poput one o kojoj je riječ u predmetnom slučaju protivi sudska praksa nacionalnog ustavnog suda, te se
                  
               
                     –
                  
                  
                     nacionalnim pravom u situaciji poput one o kojoj je riječ u predmetnom slučaju ne stavljaju na raspolaganje prisilna sredstva koja su učinkovitija od prijetnji novčanim kaznama i njihova određivanja, ali i manje invazivna od supletorne kazne zatvora, te je primjena takvih prisilnih sredstava usto isključena materijalnim razlozima?”
                  
               
      
      O prethodnom pitanju
   
   
            29
         
         
            Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li pravo Unije, osobito članak 47. prvi stavak Povelje, tumačiti na način da u okolnostima koje obilježava uporno odbijanje nacionalnog tijela da postupi u skladu sa sudskom odlukom kojom mu se nalaže izvršenje jasne, precizne i bezuvjetne obveze koja proizlazi iz navedenog prava – osobito iz Direktive 2008/50 – navedeni članak ovlašćuje ili čak obvezuje nadležni nacionalni sud da izrekne supletornu kaznu zatvora nositeljima javne vlasti.
         
      
            30
         
         
            U skladu sa stajalištem suda koji je uputio zahtjev, to se pitanje postavlja u kontekstu sudske prakse Suda u skladu s kojom, kada država članica nije poštovala zahtjeve iz članka 13. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50, pri čemu nije zatražila odgodu roka pod uvjetima predviđenima člankom 22. te direktive, na nadležnom nacionalnom sudu pred kojim je eventualno pokrenut postupak jest da prema nacionalnom tijelu poduzme sve potrebne mjere, poput izdavanja naloga, kako bi to tijelo donijelo plan koji zahtijeva navedena direktiva pod uvjetima koje ona predviđa (presuda od 19. studenoga 2014., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, t. 58.).
         
      
            31
         
         
            U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev na temelju te sudske prakse već je izdao nalog saveznoj zemlji Bavarskoj da odredi zabranu prometovanja određenim dizelskim motornim vozilima u različitim urbanim zonama u gradu Münchenu kako bi se u najkraćem mogućem roku poštovala granična vrijednost utvrđena u Prilogu XI. odjeljku B Direktive 2008/50 za dušikov dioksid.
         
      
            32
         
         
            Zbog odbijanja Bavarske da postupi u skladu s navedenim nalogom koji je postao pravomoćan, glavni predmet posebno se odnosi na zahtjev udruge Deutsche Umwelthilfe za prisilno izvršenje tog naloga izricanjem supletorne kazne zatvora ministru okoliša i zaštite potrošača savezne zemlje Bavarske ili, ako to nije moguće, premijeru te savezne zemlje.
         
      
            33
         
         
            U tom pogledu valjda utvrditi da su, kao prvo, u nedostatku usklađenosti nacionalnih mehanizama ovrhe, načini njezine provedbe obuhvaćeni unutarnjim pravnim poretkom država članica na temelju načela njihove procesne autonomije. Međutim, ti načini provedbe moraju odgovarati dvostrukom uvjetu: da ne budu nepovoljniji od onih koji uređuju slične situacije podvrgnute nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije (načelo djelotvornosti) (presuda od 26. lipnja 2019., Kuhar, C‑407/18, EU:C:2019:537, t. 46. i navedena sudska praksa).
         
      
            34
         
         
            Kao drugo, valja podsjetiti da su države članice prilikom provođenja prava Unije obvezne osigurati poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. prvog stavka Povelje (presuda od 29. srpnja 2019., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 69.) koje potvrđuje načelo djelotvorne sudske zaštite. Kad je riječ o tužbi koja se odnosi na poštovanje prava okoliša, osobito onoj koja se podnosi na inicijativu udruga za zaštitu okoliša poput one u glavnom postupku, to pravo na djelotvoran pravni lijek također je zaštićeno člankom 9. stavkom 4. Arhuške konvencije.
         
      
            35
         
         
            Međutim, u skladu sa sudskom praksom Suda, nacionalno zakonodavstvo koje dovodi do situacije u kojoj je presuda suda neprovediva zbog toga što taj sud ne raspolaže nikakvim sredstvom kojim bi osigurao njezino poštovanje povređuje bitan sadržaj prava na djelotvoran pravni lijek, propisan člankom 47. Povelje (vidjeti, u tom smislu, presudu od 29. srpnja 2019., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 72.).
         
      
            36
         
         
            Naime, navedeno bi pravo bilo iluzorno ako bi pravni poredak države članice dopuštao da pravomoćna i obvezujuća sudska odluka ostane neprovediva na štetu jedne od stranaka (presude od 30. lipnja 2016., Toma i Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, t. 43. i navedena sudska praksa, kao i od 29. srpnja 2019., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, t. 57.).
         
      
            37
         
         
            Konkretnije, iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava u pogledu članka 6. stavka 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koja je potpisana u Rimu 4. studenoga 1950., i s obzirom na koju treba tumačiti članak 47. Povelje (presuda od 30. lipnja 2016., Toma i Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, t. 41. kao i navedena sudska praksa), proizlazi da činjenica da tijela javne vlasti ne postupaju u skladu s pravomoćnom i izvršnom sudskom odlukom lišava tu odredbu svakog korisnog učinka (vidjeti, u tom smislu, ESLJP, 19. ožujka 1997., Hornsby protiv Grčke, CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, t. 41. i 45.).
         
      
            38
         
         
            Pravo na djelotvoran pravni lijek to je važnije što bi u području obuhvaćenom Direktivom 2008/50 nepoduzimanje mjera koje su njome propisane ugrozilo zdravlje ljudi (vidjeti, po analogiji, presudu od 25. srpnja 2008., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, t. 38.).
         
      
            39
         
         
            Osim toga, na nacionalnom sudu je da, kako bi osigurao djelotvornu sudsku zaštitu u područjima koja obuhvaća pravo Unije u području okoliša, svoje nacionalno pravo tumači na način koji je u najvećoj mogućoj mjeri u skladu s ciljevima članka 9. stavaka 3. i 4. Arhuške konvencije i ciljem djelotvorne sudske zaštite prava povjerenih pravom Unije (vidjeti, u tom smislu, presudu od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, t. 50. i 51.).
         
      
            40
         
         
            U tu svrhu na navedenom sudu je da, uzimajući u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primjenjujući načine tumačenja koje ono priznaje, provjeri može li to pravo protumačiti na način koji će mu omogućiti da primijeni učinkovite mjere prisile, kao što su to, među ostalim, novčane kazne u višem iznosu koje se ponavljaju u kratkom razmaku i čije plaćanje naposljetku neće biti u korist proračuna iz kojeg se taj iznos izdvaja, kako bi se osiguralo da tijela javne vlasti izvrše presudu koja je postala pravomoćna.
         
      
            41
         
         
            Imajući to u vidu, sud koji je uputio zahtjev u ovom slučaju smatra da ne može osigurati poštovanje načela djelotvornosti prava Unije i prava na djelotvoran pravni lijek, osim u slučaju da ga pravo Unije ovlašćuje ili čak obvezuje da otkloni razloge ustavnog poretka koji ga prema njegovu mišljenju sprečavaju u izricanju supletorne kazne zatvora nositeljima javne vlasti.
         
      
            42
         
         
            U tom pogledu valja podsjetiti da, ako nacionalni propis nije moguće tumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, nacionalni sud pred kojim se u okviru njegovih nadležnosti vodi postupak dužan je, kao tijelo države članice, izuzeti iz primjene svaku nacionalnu odredbu koja je protivna odredbi prava Unije a koja ima izravan učinak u sporu u kojemu on odlučuje (presude od 9. ožujka 1978., Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49, t. 21. i od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 58. i 61.).
         
      
            43
         
         
            Međutim, ta se sudska praksa Suda ne može razumjeti na način da načelo djelotvornosti prava Unije i poštovanje prava na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčeno člankom 47. prvim stavkom Povelje obvezuju nacionalni sud da ne primijeni odredbu nacionalnog prava ili jedini način njezina tumačenja za koji smatra da je u skladu s nacionalnim ustavom ako bi time povrijedio neko drugo temeljno pravo zajamčeno pravom Unije.
         
      
            44
         
         
            Naime, kao što to proizlazi iz članka 52. stavka 1. Povelje, pravo na djelotvornu sudsku zaštitu nije apsolutno i može sadržavati ograničenja osobito radi zaštite prava i sloboda drugih osoba. Međutim, prisilna mjera kao što je to supletorna kazna zatvora ograničava pravo na slobodu zajamčeno člankom 6. Povelje.
         
      
            45
         
         
            Kako bi se odgovorilo na prethodno pitanje, valja stoga, kao treće, provesti odvagivanje temeljnih prava o kojima je riječ s obzirom na zahtjeve predviđene člankom 52. stavkom 1. prvom rečenicom Povelje.
         
      
            46
         
         
            Kad je riječ o zahtjevima koje mora ispunjavati pravna osnova za ograničenje prava na slobodu, Sud je, s obzirom na presudu ESLJP‑a od 21. listopada 2013., Del Río Prada protiv Španjolske (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), već naveo da zakon koji sudu dopušta da određenoj osobi uskrati slobodu – kako bi ispunio zahtjeve iz članka 52. stavka 1. Povelje – mora biti dovoljno pristupačan, precizan i predvidljiv u pogledu svoje primjene kako bi se izbjegla opasnost od arbitrarnosti (presuda od 15. ožujka 2017., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, t. 38. i 40.).
         
      
            47
         
         
            Valja navesti da ti uvjeti vrijede za svaki oblik lišavanja slobode, uključujući ako ono proizlazi iz potrebe da se osigura izvršenje osuđujuće sudske odluke, i to neovisno o mogućnosti dotične osobe da izbjegne lišavanje slobode izvršavanjem naloga iz te iste ili ranije odluke.
         
      
            48
         
         
            Iako iz rasprava koje su se vodile pred Sudom proizlazi da postoje sumnje o tome jesu li ispunjeni uvjeti za izricanje supletorne kazne zatvora predviđene njemačkim pravom nositeljima javne vlasti, samo je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni jesu li relevantne nacionalne odredbe, s obzirom na svoj tekst i svoju bit, dovoljno dostupne, precizne i predvidljive u pogledu svoje primjene i da time omogućuju da se izbjegne svaka opasnost od arbitrarnosti.
         
      
            49
         
         
            Ako to nije tako, nacionalni sud ne može izreći supletornu kaznu zatvora samo na osnovi načela djelotvornosti i prava na djelotvornu sudsku zaštitu. Naime, svako ograničenje prava na slobodu mora biti predviđeno zakonom koji ispunjava zahtjeve iz točke 46. ove presude.
         
      
            50
         
         
            Što se tiče zahtjeva koji proizlaze iz načela proporcionalnosti, valja podsjetiti da, ako je riječ o nekoliko temeljnih prava, ocjenu poštovanja načela proporcionalnosti treba provesti u skladu s nužnim usklađenjem zahtjeva za zaštitu različitih prava i pravedne ravnoteže među njima (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
         
      
            51
         
         
            Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 86. svojeg mišljenja, valja smatrati da se izricanje supletorne kazne zatvora, zato što dovodi do lišavanja slobode, može izreći samo ako ne postoji nijedna druga manje ograničavajuća mjera kojom se može ostvariti zadani cilj. Prema tome, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri može li se nacionalno pravo kojim se uređuje izvršenje protumačiti na način koji je u skladu s pravom na djelotvornu sudsku zaštitu u smislu da taj sud ovlašćuje na donošenje mjera koje manje zadiru u pravo na slobodu, kao što su to one navedene u točki 40. ove presude.
         
      
            52
         
         
            Samo ako bi sud koji je uputio zahtjev zaključio da u kontekstu odvagivanja interesa iz točke 45. ove presude ograničenje prava na slobodu do kojeg dovodi izricanje supletorne kazne zatvora poštuje uvjete propisane u tom pogledu člankom 52. stavkom 1. Povelje, pravo Unije ne samo da ovlašćuje nego i zahtijeva izricanje takve mjere.
         
      
            53
         
         
            Još valja naglasiti da prethodno iznesene tvrdnje ne utječu, među ostalim, na mogućnost da Sud u okviru tužbe zbog povrede obveze utvrdi povredu Direktive 2008/50, poput one za koju sud koji je uputio zahtjev smatra da je uzrok pokretanja glavnog postupka.
         
      
            54
         
         
            Osim toga, valja podsjetiti da se potpunu učinkovitost prava Unije i djelotvornu zaštita prava koja iz njega proizlaze za pojedince po potrebi može osigurati načelom odgovornosti države za štetu koja je pojedincima uzrokovana povredama prava Unije koje joj se mogu pripisati s obzirom na to da je to načelo inherentno sustavu ugovora na kojima se temelji Unija (vidjeti, u tom smislu, presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i FactortameC‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 20., 39. i 52., i od 28. srpnja 2016., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, t. 18. i navedenu sudsku praksu).
         
      
            55
         
         
            Navedeno načelo vrijedi za svaki slučaj u kojemu je država članica povrijedila pravo Unije, neovisno o tome koje je tijelo javne vlasti počinilo tu povredu (presuda od 28. srpnja 2016., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, t. 19. i navedena sudska praksa).
         
      
            56
         
         
            S obzirom na prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da pravo Unije, osobito članak 47. prvi stavak Povelje, treba tumačiti na način da je, u okolnostima koje obilježava uporno odbijanje nacionalnog tijela da postupi u skladu sa sudskom odlukom kojom mu se nalaže izvršenje jasne, precizne i bezuvjetne obveze koja proizlazi iz navedenog prava, osobito iz Direktive 2008/50, na nadležnom nacionalnom sudu da izrekne supletornu kaznu zatvora nositeljima javne vlasti ako u odredbama nacionalnog prava postoji pravna osnova za donošenje takve kazne koja je dovoljno dostupna, precizna i predvidljiva u pogledu svoje primjene i pod uvjetom da ograničenje prava na slobodu zajamčenog člankom 6. Povelje do kojeg dovodi takvo izricanje poštuje druge uvjete koji su u tom pogledu navedeni u članku 52. stavku 1. Povelje. Nasuprot tomu, ako takva pravna osnova ne postoji u nacionalnom pravu, pravo Unije ne ovlašćuje taj sud na donošenje takve mjere.
         
      
      Troškovi
   
   
            57
         
         
            Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
         
       
         
            Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
         
       
            
               
                  Pravo Unije, osobito članak 47. prvi stavak Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da je, u okolnostima koje obilježava uporno odbijanje nacionalnog tijela da postupi u skladu sa sudskom odlukom kojom mu se nalaže izvršenje jasne, precizne i bezuvjetne obveze koja proizlazi iz navedenog prava, osobito iz Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu, na nadležnom nacionalnom sudu da izrekne supletornu kaznu zatvora nositeljima javne vlasti ako u odredbama nacionalnog prava postoji pravna osnova za donošenje takve kazne koja je dovoljno dostupna, precizna i predvidljiva u pogledu svoje primjene i pod uvjetom da ograničenje prava na slobodu zajamčenog člankom 6. Povelje o temeljnim pravima do kojeg dovodi takvo izricanje poštuje druge uvjete koji su u tom pogledu navedeni u njezinu članku 52. stavku 1. Nasuprot tomu, ako takva pravna osnova ne postoji u nacionalnom pravu, pravo Unije ne ovlašćuje taj sud na donošenje takve mjere.
               
            
          
            
               
                  Potpisi
               
            
         (
         *1
      )	Jezik postupka: njemački