CELEX: 61996CJ0375
Language: da
Date: 1998-10-29
Title: Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 29. oktober 1998. # Galileo Zaninotto mod Ispettorato Centrale Repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Treviso - Italien. # Landbrug - Fælles markedsordning for landbrugsvarer - Vin - Obligatorisk destillation. # Sag C-375/96.

Avis juridique important

|

61996J0375

Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 29. oktober 1998.  -  Galileo Zaninotto mod Ispettorato Centrale Repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali.  -  Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Treviso - Italien.  -  Landbrug - Fælles markedsordning for landbrugsvarer - Vin - Obligatorisk destillation.  -  Sag C-375/96.  

Samling af Afgørelser 1998 side I-06629

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Landbrug - faelles markedsordning - vin - obligatorisk destillation af bordvin - overfoersel af ikke destillerede maengder i det foregaaende produktionsaar med henblik paa beregningen af den samlede maengde, der skal destilleres i et bestemt produktionsaar - beregningsmetoden for den maengde, der er destilleret i Italien - ulige fordeling af maengden mellem de enkelte produktionsomraader - tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning - foreligger ikke(Raadets forordning nr. 822/87, art. 39; Kommissionens forordning nr. 343/94, art. 1, stk. 3, fjerde led) 2 Landbrug - faelles markedsordning - vin - obligatorisk destillation af bordvin - fordeling af de maengder, der skal destilleres, mellem de enkelte producenter i et omraade - anvendelse af hektarudbyttekriteriet - tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet - foreligger ikke - efterfoelgende betragtninger uden betydning for bedoemmelsen (Raadets forordning nr. 822/87, art. 39, stk. 4; Kommissionens forordning nr. 465/94) 3 Landbrug - faelles markedsordning - vin - obligatorisk destillation af bordvin - fordelingen af den maengde, der skal destilleres, mellem de enkelte produktionsomraader - fastlaeggelse af omraaderne svarende til medlemsstaternes territorier - tilladt (Raadets forordning nr. 822/87, art. 39; Kommissionens forordning nr. 441/88) 4 Praejudicielle spoergsmaal - Domstolens kompetence - graenser - aabenbart irrelevante spoergsmaal - Domstolen ikke kompetent (EF-traktaten, art. 177)  

Sammendrag

1 I forbindelse med reglerne om obligatorisk destillation af bordvin, som indfoert ved artikel 39 i forordning nr. 822/87, og specielt i forbindelse med den obligatoriske destillation for produktionsaaret 1993/94 i henhold til forordning nr. 343/94, har det ikke givet anledning til forskelsbehandling af destillationspligtige vinavlere, at man med henblik paa beregningen af den samlede maengde, der skulle destilleres i Italien i henhold til artikel 1, stk. 3, fjerde led, i den sidstnaevnte forordning, har medregnet maengder, som i strid med retsforskrifterne ikke var blevet destilleret i det foregaaende produktionsaar og saaledes stadig fandtes paa markedet. Inden for rammerne af maalsaetningen om en sanering af vinmarkedet - som Kommissionen har et vidt skoen til gennemfoerelse af - skal alle producenterne i Faellesskabet, uanset i hvilken medlemsstat de er hjemmehoerende, solidarisk og ligeligt baere konsekvenserne af de beslutninger, som faellesskabsinstitutionerne skal traeffe for at imoedegaa risikoen for, at der paa markedet opstaar uligevaegt mellem produktionen og afsaetningsmulighederne. Den Italienske Republik findes i oevrigt ikke at vaere blevet behandlet anderledes en de oevrige medlemsstater i forbindelse med beregningen af den maengde, der skulle destilleres i Italien.Hverken den naevnte overfoersel af ikke destillerede maengder fra ét produktionsaar til et andet eller den ulige fordeling mellem de enkelte produktionsomraader af den maengde, der skulle destilleres, har vaeret i strid med den berettigede forventning hos de italienske vinavlere, som havde opfyldt destillationspligten i produktionsaaret 1992/93, idet de erhvervsdrivende ikke kunne have nogen berettiget forventning om, at de ikke ville blive underkastet indskraenkninger som foelge af eventuelle markedspolitiske eller strukturpolitiske bestemmelser, og idet Faellesskabet ikke selv tidligere havde skabt en situation, som kunne give grundlag for en saadan forventning. 2 I forbindelse med reglerne om obligatorisk destillation af bordvin, som indfoert ved artikel 39 i forordning nr. 822/87, har fordelingen af de maengder, der skulle destilleres, mellem producenterne i et omraade paa grundlag af hektarudbyttet - som foreskrevet i forordningens artikel 39, stk. 4, og som gennemfoert for produktionsaaret 1993/94 ved forordning nr. 465/94 - ikke vaeret i strid med proportionalitetsprincippet. Denne foranstaltning, som tilsigter, at stoersteparten af byrden ved den obligatoriske destillation paalaegges de producenter, der baerer hovedansvaret for overskudsproduktionen paa bordvinsmarkedet, uden at producenter med lavere udbytter dermed stilles ringere, kan saaledes ikke anses for at staa i misforhold til det tilsigtede maal om absorption af overskuddet paa bordvinsmarkedet. Da det paa det tidspunkt, hvor hektarudbyttekriteriet blev indfoert, ikke var aabenbart fejlagtigt at laegge dette kriterium til grund, kan den omstaendighed, at det overvejes at bruge andre kriterier for fremtiden, ikke efterfoelgende medfoere, at det oprindelige kriterium var retsstridigt, da lovligheden af en faellesskabsretsakt ikke kan afhaenge af efterfoelgende betragtninger vedroerende dens effektivitet. 3 I forbindelse med reglerne om obligatorisk destillation af bordvin, som indfoert ved artikel 39 i forordning nr. 822/87, og som naermere gennemfoert ved forordning nr. 441/88, kunne Kommissionen under udoevelsen af sin skoensfrihed fastlaegge produktionsomraaderne i Faellesskabet saaledes, at de svarede til medlemsstaternes territorier, herunder specielt fastlaegge vinavlszone C, saaledes at den svarede til Italiens territorium. Med henblik paa administrative formaal i en sammenslutning af medlemsstater som Det Europaeiske Faellesskab er det saaledes rimeligt at tage udgangspunkt i medlemsstaternes territorier, selv om de geografiske og oekonomiske vilkaar varierer inden for de enkelte nationale territorier, medmindre dette aabenbart er i strid med, hvad de strukturelle forhold i den paagaeldende medlemsstat tilsiger. 4 Domstolen har ikke kompetence til at besvare praejudicielle spoergsmaal, naar spoergsmaalene ikke vedroerer en fortolkning af faellesskabsretten, der fremstaar som objektivt noedvendig for den afgoerelse, som den forelaeggende ret skal traeffe. Dette er tilfaeldet, naar det er aabenbart, at den bestemmelse, hvis gyldighed den praejudicielle forelaeggelse angaar, er uden betydning for afgoerelsen af hovedsagen.  

Parter

I sag C-375/96,angaaende en anmodning, som Pretura circondariale di Treviso, Sezione distaccata di Conegliano (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag, Galileo Zaninotto mod Ispettorato Centrale Repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af artikel 1, stk. 3, fjerde led, i Kommissionens forordning (EF) nr. 343/94 af 15. februar 1994 om ivaerksaettelse af obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 og om undtagelse fra visse bestemmelser om destillationens gennemfoerelse for produktionsaaret 1993/94 (EFT L 44, s. 9), af artikel 1, stk. 1, litra c), og artikel 1, stk. 2 og 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 465/94 af 1. marts 1994 om fastsaettelse for produktionsaaret 1993/94 af, hvor stor en procentdel af produktionen af bordvin der skal leveres til obligatorisk destillation efter artikel 39 i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 for omraaderne 3 og 6 (EFT L 58, s. 2), som aendret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 610/94 af 18. marts 1994 (EFT L 77, s. 12), af artikel 39, stk. 1 og 4, i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den faelles markedsordning for vin (EFT L 84, s. 1), af artikel 4, stk. 2, fjerde led, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 441/88 af 17. februar 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser for obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i forordning nr. 822/87 (EFT L 45, s. 15) og af artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 3151/94 af 21. december 1994 om en senere undtagelsesbestemmelse for produktionsaaret 1993/94 om producenters levering af bordvin til obligatorisk destillation (EFT L 332, s. 32), har DOMSTOLEN (Femte Afdeling) sammensat af formanden for Foerste Afdeling, P. Jann (refererende dommer), som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, L. Sevón og M. Wathelet, generaladvokat: G. Cosmas justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau, efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af: - Galileo Zaninotto ved advokat Ivone Cacciavillani, Venezia, og advokat Antonio Cimino, Padova - den italienske regering ved afdelingschef, professor Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, Danilo Del Gaizo - den spanske regering ved statens advokat Santiago Ortiz Vaamonde, som befuldmaegtiget - Raadet for Den Europaeiske Union ved Jan-Peter Hix og Antonio Tanca, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede - Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Paolo Ziotti, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokat Alberto Dal Ferro, Vicenza, paa grundlag af retsmoederapporten, efter at der i retsmoedet den 26. marts 1998 er afgivet mundtlige indlaeg af Galileo Zaninotto ved advokat Ivone Cacciavillani og advokat Antonio Cimino, af den italienske regering ved Danilo del Gaizo, af den spanske regering ved Santiago Ortiz Vaamonde, af Raadet ved Antonio Tanca og af Kommissionen ved Francesco Ruggeri Laderchi, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, bistaaet af Alberto Dal Ferro, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 28. maj 1998, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 2. november 1996, indgaaet til Domstolen den 26. november 1996, har Pretura circondariale di Treviso, Sezione distaccata di Conegliano, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden af artikel 1, stk. 3, fjerde led, i Kommissionens forordning (EF) nr. 343/94 af 15. februar 1994 om ivaerksaettelse af obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 og om undtagelse fra visse bestemmelser om destillationens gennemfoerelse for produktionsaaret 1993/94 (EFT L 44, s. 9), af artikel 1, stk. 1, litra c), og artikel 1, stk. 2 og 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 465/94 af 1. marts 1994 om fastsaettelse for produktionsaaret 1993/94 af, hvor stor en procentdel af produktionen af bordvin der skal leveres til obligatorisk destillation efter artikel 39 i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 for omraaderne 3 og 6 (EFT L 58, s. 2), som aendret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 610/94 af 18. marts 1994 (EFT L 77, s. 12), af artikel 39, stk. 1 og 4, i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den faelles markedsordning for vin (EFT L 84, s. 1), af artikel 4, stk. 2, fjerde led, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 441/88 af 17. februar 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser for obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i forordning nr. 822/87 (EFT L 45, s. 15) og af artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 3151/94 af 21. december 1994 om en senere undtagelsesbestemmelse for produktionsaaret 1993/94 om producenters levering af bordvin til obligatorisk destillation (EFT L 332, s. 32).2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en retssag mellem en vinavler, Galileo Zaninotto, og Ispettorato Centrale repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali (herefter »ministeriet«) vedroerende en boede, som Galileo Zaninotto i medfoer af national lovgivning er blevet paalagt for at have overtraadt faellesskabsbestemmelserne om obligatorisk destillation af bordvin. Galileo Zaninotto har gjort gaeldende, at faellesskabsbestemmelserne om de italienske producenters forpligtelse til at destillere bestemte maengder bordvin i produktionsaaret 1993/94 er retsstridige. Faellesskabets retsforskrifter 3 Faellesskabets vinproduktion er i medfoer af forordning nr. 822/87, der er udstedt paa grundlag af EOEF-traktatens artikel 42 og 43, omfattet af en faelles markedsordning. Forordning nr. 822/87 er blevet aendret ved bl.a. Raadets forordning (EOEF) nr. 1972/87 af 2. juli 1987 (EFT L 184, s. 26), (EOEF) nr. 1441/88 af 24. maj 1988 (EFT L 132, s. 1), (EOEF) nr. 1236/89 af 3. maj 1989 (EFT L 128, s. 31), (EOEF) nr. 1325/90 af 14. maj 1990 (EFT L 132, s. 19), (EOEF) nr. 1734/91 af 13. juni 1991, (EFT L 163, s. 6), (EOEF) nr. 1756/92 af 30. juni 1992 (EFT L 180, s. 27) og (EOEF) nr. 1566/93 af 14. juni 1993 (EFT L 154, s. 39). 4 I afsnit III i forordning nr. 822/87 fastsaettes en prisordning og forskrifter for intervention og andre markedssanerende foranstaltninger. For at goere det muligt at fremskaffe de statistiske oplysninger, der er noedvendige for at faa kendskab til markedet, er der indfoert regler om hoest- og lageranmeldelser, og det bestemmes, at der skal udarbejdes en aarlig prognose. Med henblik herpaa foreskriver forordningens artikel 31: »1. Inden den 10. december hvert aar udarbejdes en forhaandsopgoerelse til fastlaeggelse af de disponible maengder og vurdering af Faellesskabets behov, herunder den forventede ind- og udfoersel fra og til tredjelande. 2. Forhaandsopgoerelsen skal indeholde oplysninger om Faellesskabets disponible maengder og dets behov med hensyn til vin ... 3. For hvert produktionsaar forelaegger Kommissionen Raadet en endelig opgoerelse over de disponible maengder i Faellesskabet og dettes forbrug i det foregaaende produktionsaar. 4. Gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 83.« 5 Ifoelge artikel 1, stk. 6, i forordning nr. 822/87 begynder produktionsaaret den 1. september hvert aar og slutter den 31. august det foelgende aar. 6 Artikel 82 og 83 i forordning nr. 822/87 bestemmer foelgende om den fremgangsmaade, der henvises til i artikel 31, stk. 4: Artikel 82: »1. Der nedsaettes en forvaltningskomité for vin, i det foelgende benaevnt 'komitéen', som bestaar af repraesentanter for medlemsstaterne, og som har en repraesentant for Kommissionen som formand. 2. I komitéen tildeles der medlemsstaternes stemmer vaegt efter traktatens artikel 148, stk. 2. Formanden deltager ikke i afstemningen.« Artikel 83: »1. Naar der henvises til fremgangsmaaden i denne artikel, indbringer formanden sagen for komitéen, enten paa eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstats repraesentant. 2. Kommissionens repraesentant forelaegger et udkast til de foranstaltninger, der skal traeffes. Komitéen afgiver udtalelse om disse foranstaltninger inden for en frist, som formanden kan fastsaette under hensyn til, hvor meget de foreliggende spoergsmaal haster. Udtalelsen vedtages med et flertal som fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2. 3. Kommissionen vedtager foranstaltninger, der straks finder anvendelse. ...« 7 For at fjerne overskudsproduktion af bordvin, som foerer til alvorlig uligevaegt paa markedet, er der bl.a. truffet beslutning om obligatorisk destillation af bordvin. De naermere regler herom findes i artikel 39 i forordning nr. 822/87, der, som aendret ved forordning nr. 1566/93, har foelgende ordlyd: »1. Naar markedet for bordvin og vin egnet til fremstilling af bordvin i et produktionsaar udviser en alvorlig uligevaegt, besluttes det at foretage obligatorisk destillation af bordvin og vin egnet til fremstilling af bordvin. Den i foerste afsnit naevnte alvorlige uligevaegt paa markedet anses for at foreligge, naar: a) de ved begyndelsen af produktionsaaret konstaterede disponible maengder overstiger det normale forbrug med mere end fire maaneders forbrug, eller b) produktionen overstiger det normale forbrug med over 9%, eller c) det vejede gennemsnit af de repraesentative priser for alle typer bordvin ved begyndelsen af et produktionsaar og i en naermere fastlagt periode ligger under 82% af orienteringsprisen. 2. Kommissionen fastsaetter den maengde, der skal leveres til obligatorisk destillation for at fjerne produktionsoverskuddet og saaledes genoprette en normal markedssituation, navnlig med hensyn til de forventede disponible maengder ved udgangen af produktionsaaret og priserne. 3. Den i overensstemmelse med stk. 2 fastsatte samlede destillationsmaengde fordeles mellem de forskellige produktionsomraader i Faellesskabet, opgjort pr. medlemsstat. Den maengde, der skal destilleres, er for hvert produktionsomraade proportional med forskellen mellem: - dels omraadets produktion i det paagaeldende produktionsaar af bordvin samt af produkter inden bordvinsstadiet, der skal bestemmes naermere - dels en ensartet procentdel af gennemsnittet af omraadets produktion af bordvin samt af produkter inden bordvinsstadiet, der skal bestemmes naermere, i loebet af tre paa hinanden foelgende referenceproduktionsaar. Indtil udgangen af produktionsaaret 1993/94: - er den ensartede procentdel 85 - er de paa hinanden foelgende referenceproduktionsaar 1981/82, 1982/83 og 1983/84. ... 4. Den i henhold til stk. 3 fastsatte maengde, der skal destilleres, fordeles mellem de forskellige producenter af bordvin i hvert produktionsomraade. For de producenter, der har destillationspligt, er destillationsmaengden lig med en procentdel, der skal fastsaettes naermere, af deres produktion af bordvin og af naermere fastsatte produkter inden bordvinsstadiet, som er opfoert paa deres produktionsanmeldelse. Denne procentdel: - fastsaettes efter en tabel med gradvis stigende vaerdier, som udarbejdes paa grundlag af udbyttet pr. ha, og som kan variere fra et omraade til et andet under hensyn til tidligere aars udbytter ... 5. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de maengder bordvin, der er produceret i hvert af de i henhold til stk. 9 afgraensede produktionsomraader, fordelt efter udbytteklasse. Disse oplysninger skal udarbejdes paa grundlag af de produktionsanmeldelser, der er omhandlet i artikel 3. Paa grundlag af disse oplysninger: a) fastsaettes den samlede maengde til destillation i Faellesskabet b) fordeles denne maengde mellem de i stk. 3 naevnte produktionsomraader c) fastsaettes i samarbejde med de beroerte medlemsstater den procentdel, der skal anvendes paa den enkelte producents produktion, for at man kan komme op paa den destillationsmaengde, der er fastsat for hvert omraade. ... 9. Efter fremgangsmaaden i artikel 83 fastsaettes: ... - beslutningen om at foretage den i stk. 1 omhandlede destillation - kriterierne for anvendelse af stk. 2 og den samlede maengde, der skal destilleres, og som er omhandlet i naevnte stykke - kriterierne for afgraensning af produktionsomraader, opgjort pr. medlemsstat, som omhandlet i stk. 3, samt afgraensningen af disse omraader - fastsaettelsen af den ensartede procentvise andel og de paa hinanden foelgende referenceproduktionsaar samt fordelingen af destillationsmaengden mellem omraaderne, opgjort pr. medlemsstat, som omhandlet i stk. 3 - tabellen med gradvis stigende vaerdier samt procentsatserne, som omhandlet i stk. 4 ... 11. Hvis der i loebet af produktionsaarene 1987/88 til 1993/94 opstaar vanskeligheder, som vil kunne bringe gennemfoerelsen eller en afbalanceret anvendelse af den i stk. 1 omhandlede obligatoriske destillation i fare, vedtages efter fremgangsmaaden i artikel 83 de noedvendige foranstaltninger til sikring af, at destillationen rent faktisk gennemfoeres. Disse foranstaltninger: ... b) maa kun omfatte en tilpasning af den i stk. 3, tredje afsnit, foerste led, naevnte procentdel paa 85 i det omfang, hvor forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse af bordvin i et bestemt produktionsaar aendrer sig vaesentligt i forhold til de i stk. 3, tredje afsnit, omhandlede referenceproduktionsaar [forordning nr. 1972/87].« 8 Ved forordning nr. 441/88 fastsatte Kommissionen en raekke gennemfoerelsesbestemmelser for obligatorisk destillation som omhandlet i forordning nr. 822/87. Bl.a. bestemmes foelgende i artikel 4 i forordning nr. 441/88: »1. De i artikel 39, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 822/87 omhandlede produktionsomraader fastlaegges under hensyntagen til dels produktions- og klimaforholdene, og dels de bestaaende forskelle mellem medlemsstaterne paa det administrative og juridiske plan, bl.a. med hensyn til kooperativernes og producentsammenslutningernes interne opbygning. ...« 9 I artikel 4, stk. 2, defineres Faellesskabets produktionsomraader saaledes: omraade 1 svarer til Tyskland, omraade 2 til Luxembourg, omraade 3 til Frankrig, omraade 4 til Italien, omraade 5 til Graekenland og omraade 6 til Spanien. Portugal er senere foejet til listen som omraade 7. 10 Endelig bestemmer artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 441/88 foelgende: »3. Den gennemsnitlige produktion af bordvin og produkter inden bordvinsstadiet i de i stk. 2 omhandlede omraader i de tre produktionsaar 1981/82, 1982/83 og 1983/84 er foelgende: - omraade 1:     1 341 700 hl - omraade 2:          57 300 hl - omraade 3:    40 182 000 hl - omraade 4:    64 163 000 hl - omraade 5:     4 632 000 hl - omraade 6:    27 500 000 hl.« Senere er gennemsnittet for omraade 7, i alt 7 250 000 hl, blevet foejet til. 11 Samme forordnings artikel 5 bestemmer: »1. Paa grundlag af de i artikel 39, stk. 5, foerste afsnit, i forordning (EOEF) nr. 822/87 fastsatte meddelelser fra medlemsstaterne fordeles bordvinsproduktionen i hvert omraade efter udbytteklasser. Disse klasser afgraenses under hensyntagen til den bordvinsmaengde, der skal destilleres i det paagaeldende omraade, samt til den procentdel, som denne maengde udgoer af omraadets bordvinsproduktion. Ovennaevnte klasser fastsaettes paa grundlag af de udbytteklasser, der er omhandlet i forordning (EOEF) nr. 3929/87. 2. Ved igangsaetningen af obligatorisk destillation udarbejdes der for hvert omraade en progressiv skala ud fra de i stk. 1 omhandlede udbytteklasser. Skalaen fastsaettes paa et saadant niveau, at den samlede maengde, der fremkommer ved dens anvendelse paa de maengder, der er anfoert i hver udbytteklasse for et omraade, svarer til den destillationsmaengde, der er fastsat for naevnte omraade, idet der tages hensyn til de forventede fritagelser i henhold til artikel 9.« 12 I samme forordnings artikel 12 fastsaettes de naermere regler for vinavlernes levering af vin til destillation, herunder fristen herfor. Vinen skal saaledes leveres inden udgangen af juli maaned i det loebende produktionsaar. 13 Konsekvenserne af, at fristen ikke overholdes, er omhandlet i artikel 23, hvori det hedder: »Udloebet af de ... fastsatte frister ... indebaerer ingen begraensning af forpligtelsen til at destillere de maengder, som hver producent skal destillere. Efter udloebet af naevnte frister nedsaettes opkoebsprisen for de leverede maengder samt prisen for den alkohol, der er fremstillet heraf, og som leveres til interventionsorganet, med et beloeb svarende til den stoette, der er fastsat for neutral alkohol for den paagaeldende destillation. For de destillater, der ikke leveres til interventionsorganet, udbetales der ingen stoette.« 14 Da Kommissionen for produktionsaaret 1993/94 konstaterede, at det fremgik af prognosen, at markedet for bordvin var praeget af alvorlig uligevaegt, besluttede den at ivaerksaette obligatorisk destillation for denne periode. Denne beslutning blev truffet, og de naermere bestemmelser om gennemfoerelsen af den blev fastsat ved forordning nr. 343/94, hvis artikel 1 bestemmer foelgende: »1. Den i artikel 39, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 822/87 omhandlede destillation ivaerksaettes for produktionsaaret 1993/94. 2. Der skal i alt destilleres 18 200 000 hl bordvin. 3. I de i artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 441/88 omhandlede omraader skal der destilleres foelgende maengder: - omraade 1:     - - omraade 2:     - - omraade 3:     2 550 000 hl - omraade 4:    12 150 000 hl - omraade 5:         500 000 hl - omraade 6:     3 000 000 hl - omraade 7:     - ...« 15 Ved forordning nr. 465/94 paabegyndte Kommissionen fordelingen af den maengde vin, der skulle destilleres i hvert enkelt omraade, paa udbytteklasser. Da Den Italienske Republik ifoelge sjette betragtning til forordningen ikke havde fremsendt oplysninger om produktionen af bordvin og dennes fordeling paa udbytteklasser rettidigt, blev tallene for denne medlemsstat fastsat ved den senere udstedte forordning nr. 610/94. Artikel 1 i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94, har foelgende ordlyd: »1. Efter artikel 5, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 441/88 gaelder der for produktionen fra 1993/94-hoesten foelgende udbytteklasser: ... c) omraade 4: produktion med et udbytte udtrykt i hl/ha paa: - 45 eller derunder:     1 887 143 hl - over 45, men hoejst 70:     8 394 081 hl - over 70, men hoejst 90:    11 843 922 hl - over 90, men hoejst 110:   10 209 474 hl - over 110, men hoejst 125:    4 853 825 hl - over 125, men hoejst 140: 2 002 827 hl - over 140, men hoejst 170:    1 261 827 hl - over 170, men hoejst 200:      195 041 hl - over 200: 238 774 hl. 2. ... Gennemsnitsudbyttet i produktionsomraade 4 er paa 77 hl/ha.« 16 Endelig blev fristen for levering af vin til obligatorisk destillation for produktionsaaret 1993/94 ved artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 3151/94 (som senere berigtiget i EFT 1994 L 341, s. 76) forlaenget med 140 dage ud over den 11. september 1994, dvs. til den 29. januar 1995. Nationale retsforskrifter 17 Ifoelge artikel 4, stk. 11, i det italienske lovdekret af 7. september 1987, som er stadfaestet med aendringer ved lov af 4. november 1987 (herefter »loven«), straffes manglende overholdelse af destillationspligten efter artikel 39 i forordning nr. 822/87 og af Faellesskabets gennemfoerelsesbestemmelser hertil med en administrativt paalagt boede. Hovedsagen 18 Galileo Zaninotto er vinproducent i Treviso-omraadet. Den 15. februar 1996 blev han af ministeriet paalagt en boede for overtraedelse af artikel 39 i forordning nr. 822/87, fordi han ikke havde overholdt sine forpligtelser med hensyn til obligatorisk destillation af bordvin i produktionsaaret 1993/94, idet han havde undladt at levere 379,47 hl vin til obligatorisk destillation. 19 Den 30. april 1996 anlagde Galileo Zaninotto sag ved den forelaeggende ret med paastand om ophaevelse af afgoerelsen. Da retten fandt det tvivlsomt, om en raekke faellesskabsbestemmelser om obligatorisk destillation af bordvin var gyldige, besluttede den at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende syv praejudicielle spoergsmaal: »1) Er artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94 og artikel 1, stk. 1, litra c), artikel 1, stk. 2, andet afsnit, og artikel 1, stk. 3 (samt bilaget for saa vidt angaar den del, der vedroerer omraade 4) i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94 for saa vidt angaar den del, der vedroerer omraade 4, ugyldige paa grund af tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, og paa grund af tilsidesaettelse af artikel 23 i forordning nr. 441/88? 2) Er artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94 og artikel 1, stk. 1, 2 og 3, i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94, ugyldige paa grund af tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning? 3) Er artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94 og artikel 1, stk. 1, 2 og 3 i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94, ugyldige paa grund af tilsidesaettelse af artikel 31 i forordning nr. 822/87 og paa grund af overskridelse af befoejelser, idet en vaesentlig forudsaetning ikke er opfyldt? 4) Er artikel 39, stk. 4, i forordning nr. 822/87 ugyldig paa grund af tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, for saa vidt som der deri traeffes bestemmelse om den maengde, den enkelte destillationspligtige producent skal levere til destillation, idet bestemmelsen er aabenbart uhensigtsmaessig med hensyn til at opfylde formaalet? 5) Er artikel 4, stk. 2, fjerde led, i forordning nr. 441/88 ugyldig? 6) Er artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 3151/94 ugyldig paa grund af tilsidesaettelse af retsforskrifterne, naermere bestemt artikel 39, stk. 1, i forordning nr. 822/87, og fordi en vaesentlig forudsaetning ikke er opfyldt? 7) Er artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 3151/94 ogsaa ugyldig, fordi der i forbindelse med faellesskabsaktionen er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet?« Foerste spoergsmaal 20 Den forelaeggende rets foerste spoergsmaal til Domstolen vedroerer gyldigheden af de bestemmelser, hvorved den samlede maengde bordvin, der skulle destilleres i produktionsaaret 1993/94 i Italien, blev fastsat til 12 150 000 hl. Den forelaeggende ret spoerger indledningsvis, om Den Italienske Republik ikke er blevet udsat for forskelsbehandling i forhold til de oevrige medlemsstater, dernaest, om de paagaeldende bestemmelser ikke er blevet fastsat vilkaarligt, idet de italienske myndigheder ikke havde afgivet noejagtige oplysninger, og, endelig, om det var berettiget, at Kommissionen ved beregningen af den samlede destillationsmaengde medtog vin, som paa grund af lovovertraedelser ikke var blevet destilleret i det foregaaende produktionsaar og derfor stadig befandt sig paa markedet. Den haevdede forskelsbehandling af Den Italienske Republik i forhold til de oevrige medlemsstater 21 Den forelaeggende ret oensker oplyst, om artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94, samt artikel 1, stk. 1, litra c), og artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94, hvori det blev fastsat, hvilken maengde vin der skulle destilleres i Italien, og hvordan denne maengde skulle fordeles inden for Italiens graenser, ikke er i strid med dels princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, dels artikel 23 i forordning nr. 441/88, hvorefter udloebet af de fastsatte frister ikke indebaerer nogen begraensning af pligten til at destillere de maengder, som hver producent skal destillere. 22 Sagsoegeren i hovedsagen og den italienske regering har anfoert, at den maade, hvorpaa den samlede destillationsmaengde for Italien blev fastsat, gav anledning til en diskriminerende fordeling af destillationspligten mellem de beroerte medlemsstater og i betydelig grad var til skade for Italien. Ifoelge forordning nr. 343/94 vedroerte to tredjedele af de 18 200 000 hl vin, der skulle destilleres i Faellesskabet i produktionsaaret 1993/94, Italien, hvis produktion var langt mindre end to tredjedele af den samlede produktion i Faellesskabet. De italienske vinavlere blev med andre ord paalagt at destillere mere vin end vinavlerne i de oevrige medlemsstater, hvis produktionsvilkaar er sammenlignelige med Italiens. Kommissionens beregninger var desuden uigennemskuelige. Da Kommissionen fastsatte de respektive destillationsmaengder, anvendte den tilsyneladende forskellige referenceprocentsatser for de enkelte medlemsstater, hvilket der ikke er hjemmel til i de relevante retsforskrifter. I oevrigt har Kommissionen aldrig oplyst, hvilken referenceprocentsats den benyttede. Selv om den oprindeligt fastsatte procentsats paa 85 ifoelge artikel 39, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 822/87 kan justeres, hvis de i samme artikels stk. 11 omhandlede betingelser er opfyldt, skulle Kommissionen i det mindste redegoere for, hvilke kriterier den lagde til grund, og anvende disse paa en ikke-diskriminerende maade. 23 Sagsoegeren i hovedsagen og den italienske regering har i denne forbindelse henvist til dom af 13. december 1984 (sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209), hvoraf det fremgaar, at de forskellige led i de faelles markedsordninger kun maa differentieres efter regioner og andre produktions- og forbrugsvilkaar paa grundlag af objektive kriterier, som sikrer en forholdsmaessig fordeling af fordele og ulemper mellem de beroerte, uden at der sondres mellem medlemsstaternes territorier. Det maa vaere aabenbart, at Kommissionen har kraenket dette princip. 24 Kommissionen har indledningsvis henvist til, at Faellesskabets produktion af bordvin i produktionsaaret 1993/94 i perioden frem til januar 1994 udviste et betydeligt overskud, og at det derfor var noedvendigt at ivaerksaette obligatorisk destillation for at sikre bordvinenes vaerdi og kvalitet. Den Italienske Republik, hvis produktion var vaesentligt stoerre end alle oevrige omraaders produktion, maatte baere en destillationsbyrde, der stod i forhold til dens samlede produktion. 25 I denne forbindelse har Kommissionen som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen givet naermere oplysninger om sine beregninger. Det fremgaar af Kommissionens svar, at den samlede produktion af bordvin i Faellesskabet ifoelge prognosen for produktionsaaret 1993/94 (offentliggjort i EFT 1994 C 49, s. 12) udgjorde 98 610 000 hl, hvoraf 91 365 000 hl var bestemt til vinfremstilling. Produktionen af bordvin blev efter fradrag af pligtige vinydelser og tab anslaaet til 87 385 000 hl, mens det normale forbrug, som i overensstemmelse med artikel 1 i forordning nr. 441/88 defineres som summen af direkte konsum, industriel forarbejdning og udfoersel, fratrukket indfoersel, kun blev anslaaet til 79 807 000 hl. Heraf foelger, at det samlede overskud i produktionsaaret udgjorde 7 578 000 hl (87 385 000 hl - 79 807 000 hl = 7 578 000 hl). Medregnet lagrene ved produktionsaarets begyndelse paa 46 886 000 hl og lagrene ved dets udgang, som blev anslaaet til 33 253 000 hl, udgjorde overskudsbeholdningerne 13 633 000 hl. Det samlede overskud, der skulle fjernes, svarede saaledes til forskellen mellem de samlede disponible maengder (87 385 000 hl + 46 886 000 hl = 134 271 000 hl) og de samlede behov i produktionsaaret (79 807 000 hl + 33 253 000 hl = 113 060 000 hl), dvs. 21 211 000 hl. 26 Kommissionen har endvidere anfoert, at den oprindelige referenceprocentsats paa 85, som blev fastsat i artikel 39, stk. 3, tredje afsnit, foerste led, i forordning nr. 822/87, skulle justeres for at tage hensyn til udviklingen i forbruget, som var faldet maerkbart i den forloebne periode. En saadan justering er da ogsaa omhandlet i artikel 39, stk. 11, andet afsnit, litra b), i forordning nr. 822/87, som aendret ved forordning nr. 1972/87. Heri aabnes der mulighed for at tilpasse procentsatsen i det omfang, hvor forholdet mellem udbuddet og den normale anvendelse af bordvin i et bestemt produktionsaar aendrer sig vaesentligt i forhold til referenceproduktionsaarene, hvilket ansaas for at vaere tilfaeldet paa det paagaeldende tidspunkt. 27 For produktionsaaret 1993/94 skulle man derfor fastslaa forholdet mellem det normale forbrug paa 79 807 000 hl og den i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 441/88 omhandlede samlede EF-referencemaengde paa 145 069 000 hl (idet der ved beregningen skulle ses bort fra omraade 2, der svarer til Luxembourg, paa grund af den ringe stoerrelse af dette omraades produktion). Dette resulterede i procentsatsen 55,01 (79 807 000 hl multipliceret med 100 og derefter divideret med 145 069 000 hl). 28 Denne procentsats skulle i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 441/88 anvendes ensartet paa hvert enkelt omraades referencemaengde. Paa grundlag af forskellen mellem aarsproduktionen i hvert enkelt omraade og den ajourfoerte referencemaengde gav beregningen af, hvor meget de enkelte omraader bidrog til den samlede forskel, foelgende resultat: Medlemsstat Reference- maengde Reference- maengde, produktionsaaret 1993/94 Produktion 1993  D  F  I GR  E  P 1 342 40 182 64 163 4 632 27 500 7 250 738 22 104 35 296 2 548 15 128 3 988 630 23 500 45 025 3 645 15 490 3 050 - 1 396 9 729 1 097 362 - - 11,09 77,31 8,72 2,88 - I alt 145 069 79 802 91 365 12 584 100,00 29 Forklaringen paa, at Den Italienske Republiks bidrag til forskellen var saa relativt stort i forhold til de oevrige medlemsstaters, var saaledes, at der var et ekstraordinaert stort overskud i Italien. 30 Endelig har Kommissionen med hensyn til fordelingen af destillationspligten oplyst, at den samlede overskudsmaengde paa 21 200 000 hl blev fordelt paa obligatorisk destillation (18 200 000 hl) og frivillig stoettedestillation (3 000 000 hl) som omhandlet i artikel 38 i forordning nr. 822/87. Den Italienske Republik blev derfor paalagt en destillationsforpligtelse paa 14 070 420 hl (77,31% af 18 200 000 hl). Efter droeftelser i den efter reglerne i artikel 82 og 83 i forordning nr. 822/87 nedsatte Forvaltningskomité for Vin blev destillationsmaengden for Italien endog nedsat en smule, nemlig til 12 150 000 hl i stedet for 14 070 420 hl, til gengaeld for en begraenset deltagelse i stoettedestillationen. 31 Det bemaerkes om dette spoergsmaal, at det fremgaar af ovennaevnte beregninger, at Den Italienske Republik ikke blev udsat for forskelsbehandling i forhold til de oevrige medlemsstater. Tvaertimod nedsatte Forvaltningskomitéen for Vin endog destillationsmaengden for Italien (fra 14 070 420 hl til 12 150 000 hl). Det ses derfor ikke, at artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94 paa baggrund af traktatens artikel 40, stk. 3, medfoerte en forskelsbehandling af Den Italienske Republik i forhold til de oevrige medlemsstater. Det er heller ikke godtgjort, at artikel 1, stk. 1, litra c), og artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94, hvorved der blev fastsat andre udbytteklasser pr. ha for det italienske omraade, udgjorde en tilsidesaettelse af den naevnte traktatbestemmelse. 32 Med hensyn til artikel 23 i forordning nr. 441/88, som der ogsaa er forelagt spoergsmaal om en eventuel tilsidesaettelse af, bemaerkes, at udloebet af fristerne for levering af vin til destillation, nemlig den 15. eller den 31. juli hvert aar, efter denne bestemmelse ikke »indebaerer ... [nogen] begraensning af forpligtelsen til at destillere de maengder, som hver producent skal destillere«. 33 Det er ikke naermere oplyst, paa hvilken maade bestemmelserne om fastsaettelsen af den samlede destillationsmaengde for Italien og fordelingen af denne maengde i Italien skulle vaere i strid med artikel 23 i forordning nr. 441/88. Da det ikke ses, at de naevnte bestemmelser er uforenelige med artikel 23 i forordning nr. 441/88, kan argumentet om, at denne artikel blev tilsidesat, ikke tiltraedes. Unoejagtigheden af Den Italienske Republiks oplysninger 34 Sagsoegeren i hovedsagen har anfoert, at den forpligtelse til at destillere den fastsatte maengde vin, som blev paalagt, indebar en forskelsbehandling til skade for de italienske vinavlere, fordi tallet 12 150 000 hl blev beregnet paa grundlag af unoejagtige nationale oplysninger. Ved udgangen af det foregaaende produktionsaar, dvs. produktionsaaret 1992/93, var de faktisk konstaterede beholdninger saaledes 80% stoerre end forventet. Heraf haevdes det at fremgaa, at Kommissionen lagde en aabenbart fejlagtig prognose til grund. 35 Sagsoegeren i hovedsagen har anfoert, at Kommissionen den 15. februar 1994, hvor den udstedte forordning nr. 343/94 om ivaerksaettelse af obligatorisk destillation for produktionsaaret 1993/94, endnu ikke var i besiddelse af de oplysninger om produktionen af bordvin, som Den Italienske Republik skulle afgive. Sagsoegeren har i den forbindelse henvist til, at det fremgaar af sjette betragtning til forordning nr. 465/94, at Italien den 1. marts 1994 endnu ikke havde fremsendt oplysningerne. De var imidlertid af afgoerende betydning for en korrekt fastsaettelse af de samlede destillationsmaengder for Faellesskabet og disses fordeling mellem de forskellige produktionsomraader. 36 Det bemaerkes, at det i tredje betragtning til prognosen for vinproduktionsaaret 1993/94 udtales, at medlemsstaterne har meddelt Kommissionen oplysningerne vedroerende hoest- og beholdningsanmeldelserne for vinsektorens produkter i overensstemmelse med Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3929/87 af 17. december 1987 om hoest-, produktions- og beholdningsanmeldelser i vinsektoren (EFT L 369, s. 59). 37 Ifoelge den naevnte forordnings artikel 8 skal medlemsstaterne inden de i artiklen fastsatte frister meddele Kommissionen en oversigt over producenternes hoest-, produktions- og beholdningsanmeldelser samt de definitive resultater af produktionens fordeling paa de for bordvinsproduktionen fastsatte udbytteklasser i deres omraade. 38 Selv om Den Italienske Republik - som det fremgaar af sjette betragtning til forordning nr. 465/94 - den 1. marts 1994 endnu ikke havde fremsendt oplysningerne om bordvinsproduktionen og dennes fordeling paa udbytteklasser, var Kommissionen paa det tidspunkt, hvor den ivaerksatte den obligatoriske destillation, ikke desto mindre i besiddelse af de oplysninger fra medlemsstaterne, som var noedvendige for at udarbejde prognosen, saaledes ogsaa oplysningerne fra Den Italienske Republik. 39 Som det fremgaar af foerste betragtning til forordning nr. 343/94, var prognosen allerede blevet udarbejdet i hvert fald inden den 15. februar 1994. Paa dette tidspunkt var Kommissionen saaledes i besiddelse ikke alene af medlemsstaternes oplysninger om hoest- og beholdningsanmeldelserne for vinsektorens produkter, men, som det fremgaar af praemis 28 i naervaerende dom, ogsaa af andre oplysninger fra medlemsstaterne om vinproduktionen. 40 Med hensyn til, at de italienske myndigheders oplysninger som haevdet skulle vaere unoejagtige, bemaerkes, at det forhold, at de faktisk konstaterede beholdninger ved udgangen af produktionsaaret 1992/93 var 80% stoerre end forventet, ikke kan vaere relevante for vurderingen af, om prognosen for produktionsaaret 1993/94 var paalidelig. 41 Det er foelgelig ikke godtgjort, at de italienske myndigheders oplysninger var unoejagtige. Selv hvis man antog, at oplysningerne faktisk var unoejagtige, har sagsoegeren i hovedsagen under alle omstaendigheder intet fremfoert, der kan godtgoere, at den haevdede unoejagtighed af de italienske myndigheders oplysninger var til skade, og ikke til fordel, for de italienske producenter. Overfoersel af udestillerede maengder fra ét produktionsaar til et andet 42 Sagsoegeren i hovedsagen har endvidere haevdet, at fastsaettelsen af den samlede destillationsmaengde for Italien ogsaa indebar en forskelsbehandling af de destillationspligtige vinavlere i form af, at de blev paalagt at destillere den maengde vin, som andre producenter i strid med deres forpligtelser havde undladt at destillere i det foregaaende produktionsaar. Den paagaeldende maengde, som stadig befandt sig paa markedet det foelgende aar, blev dermed betragtet som en del af beholdningerne i det foelgende produktionsaar, og medregningen af den foerte til en forkert beregning af destillationsmaengden for dette (den saakaldte »overfoerselseffekt«). Beregningen haevdes derfor at have vaeret ulovlig. 43 Ifoelge sagsoegeren i hovedsagen boer producenter, som har overholdt deres forpligtelser, ikke stilles ringere end producenter, der har overtraadt loven. Den trufne foranstaltning foerte til, at lovlydige producenter maatte koebe vin hos deres kolleger og lade vinen destillere, fordi de allerede havde solgt deres egen produktion. Dermed blev der skabt et destillationsmarked til gavn for organiserede kriminelle. 44 Den spanske regering har anfoert, at det, for at ordningen kan fungere aar efter aar, er noedvendigt at fordele destillationsbyrden og anvende den samme fordelingsmaade paa alle omraader. En vinavler, der, som sagsoegeren i hovedsagen, ikke har opfyldt sin destillationspligt rettidigt, skal ikke kunne undgaa at opfylde den under paaberaabelse af, at der, som i dette tilfaelde, sker en forhoejelse af destillationsmaengden i det foelgende produktionsaar. 45 Ifoelge Kommissionen skal den maengde vin, som i strid med gaeldende regler ikke er blevet destilleret, men solgt, og som derfor stadig befinder sig paa markedet, medtages ved beregningen af beholdningerne af vin paa markedet. Kommissionen henviser i den forbindelse til anden betragtning til forordning nr. 343/94, hvorefter det »under hensyntagen til priserne og det oenskede niveau for disponible maengder ved produktionsaarets slutning er ... noedvendigt at destillere 18 200 000 hl bordvin i Faellesskabet; ved denne maengde, som er fastlagt paa grundlag af forhaandsopgoerelsen, tages der hensyn til en situation, der er praeget af uligevaegt, og som navnlig er kendetegnet ved, at der fra et produktionsaar til det foelgende overfoeres maengder, dvs. maengder, som ligger over det skoen, der tjente som grundlag for de finansielle beregninger for produktionsaaret«. Kommissionen har anfoert, at hvis den vin, som ikke var blevet destilleret i det foregaaende produktionsaar, var forblevet paa markedet i ubestemt tid uden at blive medregnet i det foelgende aars beholdninger, ville det have bragt formaalet med den obligatoriske destillation i fare og vaeret til skade for samtlige producenter, navnlig dem, som havde overholdt deres forpligtelser, og som, fordi andre havde misligholdt deres, kunne have destilleret deres vin forgaeves, fordi markedet ikke var blevet saneret. I betragtning af dette formaal var det berettiget at medregne beholdningerne fra det foregaaende produktionsaar. Det paagaeldende overskud kom ikke kun til at belaste de italienske producenter, men blev i henhold til solidaritetsprincippet fordelt mellem samtlige producenter, hvilket er i overensstemmelse med ikke-diskriminationsprincippet som fortolket af Domstolen. Helt bortset fra, at de producenter, som misligholder deres forpligtelser, vil ifalde haarde sanktioner, er det tvingende noedvendigt at fjerne den ikke destillerede vin for at naa maalet for ordningen. 46 Det bemaerkes, at faellesskabsinstitutionerne i forbindelse med den faelles landbrugspolitik under hensyn til de opgaver, der er overladt dem ved traktaten, har en vidtgaaende skoensfrihed (jf. bl.a. dom af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, praemis 31). Naar Kommissionen handler ud fra maalsaetningen om en sanering af vinmarkedet, har den saaledes i kraft af bemyndigelsesbestemmelsen i artikel 39, stk. 2, i forordning nr. 822/87 et vidt skoen ved fastsaettelsen af destillationsmaengderne. 47 Inden for rammerne af denne maalsaetning skal alle producenterne i Faellesskabet, uanset i hvilken medlemsstat de er hjemmehoerende, solidarisk og ligeligt baere konsekvenserne af de beslutninger, som faellesskabsinstitutionerne skal traeffe inden for deres kompetence, for at imoedegaa risikoen for, at der paa markedet opstaar en uligevaegt mellem produktionen og afsaetningsmulighederne (dommen i sagen Crispoltoni m.fl., praemis 52). 48 Den overfoersel af udestillerede maengder fra ét produktionsaar til et andet, som Kommissionen foretog, findes saaledes ikke at have givet anledning til forskelsbehandling af de destillationspligtige vinavlere. Andet spoergsmaal 49 Med sit andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94 samt artikel 1, stk. 1, litra c), og artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94, ikke er ugyldige paa grund af tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Retten oensker oplyst, om den ulige fordeling af destillationsmaengden, de aabenbare unoejagtigheder i beregningen af denne og overfoerslen af maengder, der ikke blev destilleret i produktionsaaret 1992/93, til beholdningerne i produktionsaaret 1993/94 ikke indebar en tilsidesaettelse af den berettigede forventning hos de italienske vinavlere, som havde opfyldt destillationspligten i produktionsaaret 1992/93, om ikke senere at blive paalagt yderligere byrder, som rent faktisk vedroerte produktionsaaret 1992/93, og som udelukkende blev paalagt dem, fordi andre vinavlere ikke havde opfyldt deres forpligtelser. 50 Efter Domstolens faste praksis kan erhvervsdrivende paa et omraade med en faelles markedsordning, hvis formaal medfoerer en vedvarende tilpasning til aendringer i den oekonomiske situation, ikke have nogen berettiget forventning om, at de ikke ville blive underkastet indskraenkninger, der foelger af eventuelle markedspolitiske eller strukturpolitiske bestemmelser (jf. dom af 15.2.1996, sag C-63/93, Duff m.fl., Sml. I, s. 569, praemis 20). Endvidere kan princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kun paaberaabes over for faellesskabsbestemmelser, saafremt Faellesskabet selv tidligere har skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning (jf. dom af 10.1.1992, sag C-177/90, Kuehn, Sml. I, s. 35, praemis 14). De argumenter, som den forelaeggende ret har fremfoert til stoette for, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skulle vaere tilsidesat, og som sagsoegeren i hovedsagen i oevrigt har tilsluttet sig, kan imidlertid ikke godtgoere, at Faellesskabet har skabt en saadan saerlig situation. Tredje spoergsmaal 51 Med sit tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 1, stk. 3, fjerde led, i forordning nr. 343/94 samt artikel 1, stk. 1, litra c), og artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 465/94, som aendret ved forordning nr. 610/94, ikke er ugyldige, fordi Kommissionen har overskredet sine befoejelser, og paa grund af tilsidesaettelse af artikel 31 i forordning nr. 822/87. 52 Den forelaeggende ret oensker naermere bestemt oplyst, om Kommissionens fastsaettelse af vinmaengden til obligatorisk destillation for Italien ikke var fejlagtig, fordi det for dette omraade var umuligt at foretage en korrekt vurdering af hektarudbyttet, som beregnes ved at dividere den producerede maengde med vindyrkningsarealet, da der ikke fandtes en paalidelig national fortegnelse over vindyrkningsarealerne. Det forholdt sig nemlig saaledes, at Den Italienske Republik - i strid med sin forpligtelse hertil ifoelge retsforskrifterne og uden at overholde de fastsatte frister - ikke havde udarbejdet den noedvendige fortegnelse over vindyrkningsarealerne. Dens oplysninger var derfor fejlagtige, og dette foerte som helhed til en forkert fordeling af destillationsmaengden mellem producenterne, hvilket kunne paafoere vinavlerne alvorlig skade. 53 Sagsoegeren i hovedsagen, som har tilsluttet sig denne fremstilling, har tilfoejet, at Kommission udmaerket var klar over, at de nationale oplysninger var unoejagtige. Da den nationale retsakt, som laa til grund for de af Kommissionen udstedte bestemmelser, var retsstridig, maa disse bestemmelser derfor ogsaa vaere ugyldige. 54 Kommissionen har anfoert, at det er beklageligt, at der uanset forpligtelsen til at oprette en fortegnelse over vindyrkningsarealerne, ikke findes en praktisk anvendelig fortegnelse over disse arealer i Italien, men at en saadan fortegnelse kun har til formaal at lette kontrollen og ikke at tilvejebringe hoest- og lageroplysninger vedroerende en bestemt produktion. Som ogsaa den spanske regering har understreget, er hektarudbyttekriterierne baseret paa oplysninger, som regelmaessigt meddeles Kommissionen af medlemsstaterne paa grundlag af vinavlernes produktionsanmeldelser, men ikke paa stoerrelsen af vindyrkningsarealerne, som vil kunne dokumenteres ved hjaelp af en arealfortegnelse. 55 Det bemaerkes, at det fremgaar af artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 822/87, at der ved fastsaettelsen af destillationsmaengderne for de enkelte medlemsstater ikke tages hensyn til stoerrelsen af de arealer, hvorpaa vinen er dyrket, men udelukkende paa den producerede maengde i den paagaeldende stat, som navnlig fastslaas paa grundlag af hoestanmeldelserne. Heraf foelger, at den manglende fortegnelse over vindyrkningsarealerne ikke har haft nogen indvirkning paa fastsaettelsen af destillationsmaengderne. 56 Selv om oplysningerne i en fortegnelse over vindyrkningsarealerne kan lette fastsaettelsen af hektarudbyttet, der som allerede naevnt beregnes ved at dividere den producerede maengde med vindyrkningsarealet, er der intet grundlag for at antage, at den manglende fortegnelse foerer til en forkert beregning. De oplysninger, som hektarudbyttekriterierne er baseret paa, indsamles af medlemsstaterne hos vinavlerne og fremsendes derpaa til Kommissionen. Paalideligheden af disse oplysninger afhaenger ikke af, om der findes en praktisk anvendelig fortegnelse over vindyrkningsarealerne. Fjerde spoergsmaal 57 Med sit fjerde spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 39, stk. 4, i forordning nr. 822/87, hvorefter destillationsmaengderne skal fordeles mellem producenterne i et omraade i forhold til hektarudbyttet, ikke er ugyldig paa grund af tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet. 58 Sagsoegeren i hovedsagen har anfoert, at det af Raadet fastsatte hektarudbyttekriterium er uhensigtsmaessigt i relation til maalet om en sanering af vinmarkedet, at det er til uforholdsmaessig stor skade for de producenter, som ikke har bidraget til overskuddet, og at det samtidig tilskynder til produktion af vin af daarlig kvalitet. 59 Endvidere har sagsoegeren gjort gaeldende, at hektarudbyttekriteriet, som det eneste kriterium, der anvendes, hverken er egnet til at identificere vin af daarlig kvalitet eller overskudsvin. Vin, hvoraf udbyttet er hoejt, er tvaertimod ofte let at saelge, og der opstaar derfor den absurde situation, at destillationspligtige producenter, som har solgt hele deres produktion, maa koebe yderligere en maengde vin med henblik paa at destillere den. 60 Desuden findes der ifoelge sagsoegeren i hovedsagen et kriterium, som er mindre skadeligt end hektarudbyttekriteriet, men lige saa effektivt, nemlig de faktiske lagre ved produktionsaarets udgang. Stoerrelsen af disse lagre vil vaere en klar indikation for, om der foreligger en overskudsproduktion. Kommissionen har da ogsaa selv erkendt, at dette kriterium er bedre egnet end hektarudbyttekriteriet, idet den har benyttet det i sine forslag til en reform af den faelles markedsordning for vin. 61 Raadet og Kommissionen har, i lighed med den spanske regering, anfoert, at der ikke kan rejses tvivl om gyldigheden af artikel 39, stk. 4, i forordning nr. 822/87. Hvilken interventionsforanstaltning der skal foretraekkes, maa, ligesom hektarudbyttekriteriet, efter deres opfattelse bero paa et politisk valg, som det hoerer under Raadets egen kompetence at traeffe. Faellesskabslovgiver kan ikke noejagtigt forudsige alle en foranstaltnings fremtidige virkninger, naar foranstaltningen traeffes, og viser det sig senere, at visse foranstaltninger er mindre effektive end forudset, foelger det heraf ikke uden videre, at de var ulovlige, da de blev truffet. 62 Raadet og Kommissionen har anfoert, at hektarudbyttekriteriet er hensigtsmaessigt i forhold til maalet om en sanering af vinmarkedet, eftersom hoeje udbytter almindeligvis hoerer sammen med vin af ringere kvalitet, som er vanskeligere at afsaette. Endvidere er det noedvendigt at anvende hektarudbyttet som kriterium, fordi der i betragtning af formaalet ikke findes alternative kriterier. Saaledes forudsaetter et kriterium baseret paa lagrene ved produktionsaarets slutning en kontrol, som er vanskelig at gennemfoere, et kriterium baseret paa en reduktion af vindyrkningsarealernes stoerrelse vil kunne foere til en reduktion af producenternes virksomhed uden at nedbringe de hoeje hektarudbytter, og et kriterium baseret paa vinens pris vil kunne udelukke billige vine fra markedet uden hensyn til segmenteringen af dette. Proportionalitetsprincippet er med andre ord blevet respekteret. 63 Det bemaerkes, at proportionalitetsprincippet, der hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, indebaerer, at faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke maa gaa videre end noedvendigt og passende for gennemfoerelsen af de lovligt tilsigtede formaal med de paagaeldende bestemmelser, hvorved det forudsaettes, at saafremt det er muligt at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa herved ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal (jf. bl.a. dommen i sagen Crispoltoni m.fl., a.st., praemis 41, og dom af 5.5.1998, sag C-157/96, National Farmers' Union, Sml. I, s. 2211, praemis 60). 64 For saa vidt angaar den retslige proevelse af de anfoerte betingelser, bemaerkes, at faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved traktatens artikel 40-43. Heraf foelger, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig (jf. dommen i sagen Crispoltoni m.fl., a.st., praemis 42, og i sagen National Farmers' Union, praemis 61). 65 Som generaladvokaten har paapeget i punkt 128 i sit forslag til afgoerelse, beror den byrdefordeling, der er fastlagt paa grundlag af hektarudbyttet, mellem producenterne i et omraade ikke paa et aabenbart fejlagtigt valg, eftersom den tilsigter, at stoersteparten af byrden ved den obligatoriske destillation paalaegges de producenter, der baerer hovedansvaret for overskudsproduktionen paa bordvinsmarkedet, uden at producenter med lavere udbytter dermed stilles ringere. Den trufne foranstaltning kan saaledes ikke anses for at staa i misforhold til det tilsigtede maal om absorption af overskuddet paa bordvinsmarkedet, saaledes som dette fremgaar af 44. betragtning til forordning nr. 822/87. 66 Med hensyn til det argument, som sagsoegeren i hovedsagen har fremfoert om, at Kommissionen i sine seneste forslag vedroerende den faelles markedsordning for vin har erkendt, at et kriterium, der bygger paa lagrene ved produktionsaarets slutning, er mere hensigtsmaessigt end hektarudbyttekriteriet, bemaerkes, at lovligheden af en faellesskabsretsakt ikke kan afhaenge af efterfoelgende betragtninger vedroerende dens effektivitet (dommen i sagen Crispoltoni m.fl., a.st., praemis 43). Det fremgaar af fast praksis, at naar faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af en ordning skal vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudsiges med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen kun tilsidesaettes, saafremt det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse (jf. dommen i sagen Crispoltoni m.fl., a.st., praemis 43). 67 Da det er godtgjort, at det paa det tidspunkt, hvor hektarudbyttekriteriet blev indfoert, ikke var aabenbart fejlagtigt at laegge dette kriterium til grund, kan den omstaendighed, at det overvejes at bruge andre kriterier for fremtiden, ikke efterfoelgende medfoere, at det oprindelige kriterium var retsstridigt. Femte spoergsmaal 68 Med sit femte spoergsmaal, der vedroerer gyldigheden af artikel 4, stk. 2, fjerde led, i forordning nr. 441/88, oensker den forelaeggende ret oplyst, om Kommissionen med rette har kunnet lade Faellesskabets produktionsomraader falde sammen med medlemsstaternes omraader, herunder navnlig vinavlszone C med Italiens territorium. 69 Sagsoegeren i hovedsagen har anfoert, at Italien er praeget af stor forskelligartethed i saavel geografisk som oenologisk henseende, og at Kommissionen ved ikke at have taget hensyn hertil har overskredet graenserne for sin skoensfrihed. 70 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionens opdeling heller ikke tager hensyn til den forskellige produktionsudvikling i Faellesskabets omraader som foelge af vejrforholdene og virkningerne af strukturpolitikken. Kommissionen burde have afgraenset produktionsomraaderne efter homogenitet og ikke ladet Italien udgoere ét produktionsomraade, hvilket forekommer at vaere irrationelt og uretfaerdigt. 71 Kommissionen og den spanske regering har anfoert, at den eneste fordeling, der, set fra et administrativt synspunkt, goer det muligt for de nationale myndigheder at foretage en indsamling af oplysninger om lagrene og produktionen, der er paalidelig, er en fordeling, hvorefter produktionsomraaderne falder sammen med medlemsstaternes territorier. Det historiske grundlag, hvorefter der traeffes afgoerelse om, hvorvidt der er behov for at ivaerksaette obligatorisk destillation i henhold til artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 822/87, er nemlig referenceproduktionsaarene, der stoettes paa oplysninger indsamlet af medlemsstaterne for deres respektive territorier. Det samme goer sig gaeldende for de oplysninger, der ligger til grund for prognoserne, som ogsaa danner grundlag for afgoerelser om, hvorvidt der skal ivaerksaettes obligatorisk destillation. For saa vidt angaar vejrforholdene og de oenologiske aspekter har Kommissionen i oevrigt henvist til, at de italienske vinavlszoners forskelligartethed under alle omstaendigheder foerer til en naturlig udligning, saaledes at der i sidste instans bliver tale om en afbalanceret fordeling. Den italienske regering har i oevrigt tiltraadt den foretagne afgraensning. 72 Det maa konstateres, at det med henblik paa administrative formaal i en sammenslutning af medlemsstater som Det Europaeiske Faellesskab er rimeligt at tage udgangspunkt i medlemsstaternes territorier. Selv om de geografiske og oekonomiske vilkaar varierer inden for de enkelte nationale territorier, har Kommissionen saaledes under udoevelsen af sin skoensfrihed med rette kunnet betragte de enkelte medlemsstaters samlede territorium som ét omraade, for saa vidt dette ikke aabenbart var i strid med, hvad de strukturelle forhold i den paagaeldende medlemsstat tilsagde (jf. i et sammenligneligt tilfaelde om en medlemsstats beslutning om ved indfoerelsen af en tillaegsafgift paa maelk at betragte hele sit territorium som ét omraade, dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 35). 73 Da Kommissionens beslutning om at definere vinproduktionsomraaderne som sammenfaldende med de vinproducerende medlemsstaters territorier som udgangspunkt har vaeret rimelig og i oevrigt er blevet truffet i enighed med den beroerte medlemsstat, kan kun tungtvejende argumenter, der vedroerer saerlige forhold, give anledning til at drage beslutningen i tvivl. I det foreliggende tilfaelde kan den generelt formulerede og udokumenterede henvisning til de varierende vejrforhold i Italien og strukturpolitikkens virkninger ikke vaere tilstraekkelig til at godtgoere, at der foreligger saadanne forhold. Sjette og syvende spoergsmaal 74 Med sit sjette og syvende spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 3151/94, hvorved fristen for levering af vin til obligatorisk destillation for produktionsaaret 1993/94 - som ifoelge artikel 12 i forordning nr. 441/88 normalt skulle have vaeret afsluttet i juli 1994 - blev forlaenget til den 29. januar 1995, er gyldig. Ifoelge den forelaeggende ret hviler den obligatoriske destillation som en konjunkturforanstaltning paa den forudsaetning, at den vil bidrage til at fjerne uligevaegten i det loebende produktionsaar. Naar destillationen fandt sted paa et senere tidspunkt, var denne forudsaetning ikke opfyldt, og foranstaltningen var derfor retsstridig, idet den blev truffet i strid med saavel artikel 39, stk. 1, i forordning nr. 822/87 som proportionalitetsprincippet. Den var nemlig hverken hensigtsmaessig eller noedvendig i forhold til saneringsformaalet, der vedroerte produktionsaaret 1993/94. 75 Sagsoegeren i hovedsagen har tilfoejet, at da overskuddet i produktionsaaret 1993/94 i praksis var bortskaffet allerede fra august 1994, maatte producenterne anvende vin fra den nye hoest for at opfylde deres forpligtelser. Destillationsforpligtelsen blev dermed en rent formel forpligtelse uden noget reelt og konkret formaal. 76 Kommissionen har anfoert, at besvarelsen af disse spoergsmaal ikke har nogen betydning for sagens afgoerelse, da sagsoegeren i hovedsagen ikke benyttede sig af forlaengelsen af fristen. 77 I denne forbindelse fremgaar det af forelaeggelseskendelsen, at ministeriet paalagde Galileo Zaninotto en boede, fordi han ikke havde destilleret den maengde vin i produktionsaaret 1993/94, som han var forpligtet til. Herved forudsaettes det, at han ikke benyttede sig af muligheden for at destillere vinen paa et senere tidspunkt og dermed undgaa sanktionen. 78 Det er saaledes aabenbart, at det er uden betydning for afgoerelsen af hovedsagen, om den anfaegtede bestemmelse er gyldig. 79 Efter fast praksis boer det under saadanne omstaendigheder antages, at de praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt Domstolen, ikke vedroerer en fortolkning af faellesskabsretten, der fremstaar som objektivt noedvendig for den afgoerelse, som den forelaeggende ret skal traeffe (jf. bl.a. kendelse af 25.5.1998, sag C-361/97, Nour, Sml. I, s. 3101, praemis 15, og den naevnte retspraksis). 80 Domstolen er derfor ikke kompetent til at besvare sjette og syvende spoergsmaal. 81 Foelgelig maa de af Pretura circondariale di Treviso forelagte spoergsmaal besvares med, at gennemgangen af de forelagte spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af de omhandlede bestemmelser.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger82 De udgifter, der er afholdt af den italienske og den spanske regering samt af Raadet og Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserkender DOMSTOLEN (Femte Afdeling) vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Treviso, Sezione distaccata di Conegliano, ved kendelse af 2. november 1996, for ret: Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af - artikel 1, stk. 3, fjerde led, i Kommissionens forordning (EF) nr. 343/94 af 15. februar 1994 om ivaerksaettelse af obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 og om undtagelse fra visse bestemmelser om destillationens gennemfoerelse for produktionsaaret 1993/94 - artikel 1, stk. 1, litra c), og artikel 1, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 465/94 af 1. marts 1994 om fastsaettelse for produktionsaaret 1993/94 af, hvor stor en procentdel af produktionen af bordvin der skal leveres til obligatorisk destillation efter artikel 39 i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 for omraaderne 3 og 6, som aendret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 610/94 af 18. marts 1994 - artikel 39, stk. 1 og 4, i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den faelles markedsordning for vin - og artikel 4, stk. 2, fjerde led, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 441/88 af 17. februar 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser for obligatorisk destillation som omhandlet i artikel 39 i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87.