CELEX: 62007CC0335
Language: nl
Date: 2009-03-26
Title: Conclusie van advocaat-generaal Kokott van 26 maart 2009. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Republiek Finland. # Niet-nakoming - Milieu - Richtlijn 91/271/EEG - Behandeling van stedelijk afvalwater - Verzuim om verdergaande behandeling van stikstof te eisen in alle zuiveringsinstallaties voor stedelijk afvalwater van agglomeraties met inwonerequivalent van meer dan 10 000. # Zaak C-335/07.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      J. KOKOTT
      van 26 maart 2009 (1)
      
      Zaak C‑335/07
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Republiek Finland
      ondersteund door
      Koninkrijk Zweden
      en
      Zaak C‑438/07
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Koninkrijk Zweden
      ondersteund door
      Republiek Finland
      „Verontreiniging en hinder – Richtlijn 91/271/EEG – Behandeling van stedelijk afvalwater – Ingrijpender zuivering – Verwijdering van stikstof”I –    Inleiding
      1.        De Oostzee is praktisch volledig door lidstaten van de Europese Gemeenschap omgeven. Aan de toestand ervan is derhalve zeer
         duidelijk te zien of het Europese milieurecht de vernietiging van het mariene milieu kan voorkomen en schade kan herstellen.
      
      2.        De onderhavige niet-nakomingsprocedures hebben betrekking op een zeer ernstig probleem van de Oostzee, namelijk eutrofiëring,
         dat wil zeggen een teveel aan voedingsstoffen. Het water van de Oostzee bevat te veel stikstof en fosfor, doordat deze nutriënten
         in excessieve hoeveelheden uit het omringende land in de Oostzee worden geloosd. Dit leidt met name tot een buitensporige
         groei van waterplanten. Wanneer deze planten afsterven, onttrekken zij zuurstof aan het water. Daarnaast kan een versnelde
         ontwikkeling optreden van cyanobacteriën (blauwalgen), die giftige stoffen produceren.
      
      3.        In casu gaat het om stikstof, die met huishoudelijk afvalwater in de Oostzee wordt geloosd. De zuivering daarvan wordt geregeld
         bij richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater(2), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/15/EG van de Commissie van 27 februari 1998(3) (hierna: „afvalwaterrichtlijn”).
      
      4.        Op basis van deze richtlijn verlangt de Commissie van Finland en Zweden, dat zij ervoor zorgen dat al hun zuiveringsinstallaties
         vanaf een bepaalde grootte het stikstofgehalte in het gezuiverde afvalwater verminderen.
      
      5.        De betrokken lidstaten werpen de Commissie in wezen tegen dat, gelet op de omstandigheden in de betrokken gebieden van de
         Oostzee, in het bijzonder in de Botnische Golf, een vermindering van stikstof niet overal noodzakelijk is om eutrofiëring
         te voorkomen.
      
      II – Rechtskader
      A –    Afvalwaterrichtlijn
      6.        Voor Zweden en Finland geldt de afvalwaterrichtlijn onverkort sinds de toetreding op 1 januari 1995.
      
      7.        Uitgangspunt van de relevante bepalingen is artikel 5, leden 1, 2, 3 en 5, van de afvalwaterrichtlijn inzake de aanwijzing
         van kwetsbare gebieden en de daarbij te verrichten zuivering van afvalwater:
      
      „1.      De lidstaten wijzen voor de toepassing van lid 2 volgens de in bijlage II genoemde criteria uiterlijk op 31 december 1993
         kwetsbare gebieden aan.
      
      2.      De lidstaten zorgen ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing in kwetsbare gebieden uiterlijk
         op 31 december 1998 voor alle lozingen van agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. [inwonerequivalenten(4)] aan een behandeling wordt onderworpen die verder gaat dan de in artikel 4 bedoelde behandeling.
      
      3.      Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties als bedoeld in lid 2 dienen te voldoen aan de toepasselijke eisen van
         bijlage I.B. Deze eisen kunnen volgens de procedure van artikel 18 worden gewijzigd.
      
      4.      [...]
      5.      Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties die in de relevante afwateringsgebieden van kwetsbare gebieden gelegen
         zijn en een bijdrage leveren tot de verontreiniging van die gebieden zijn onderworpen aan de bepalingen van de leden 2, 3
         en 4.
      
      6.      [...]”
      8.        Met betrekking tot de ingrijpender behandeling in de zin van artikel 5, lid 2, bepaalt bijlage I.B, punt 3:
      
      „3.      Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in kwetsbare gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring als vermeld
         in bijlage II.A, sub a, moeten bovendien voldoen aan de eisen van tabel 2.”
      
      9.        Tabel 2 bevat grenswaarden voor fosfor en stikstof in het te lozen afvalwater. Het opschrift luidt als volgt:
      
      „Eisen voor lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in kwetsbare gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring
         [...]. Afhankelijk van de lokale situatie kan worden gekozen voor toepassing van één of beide parameters. De concentratie
         of het verminderingspercentage moet worden toegepast.”
      
      10.      Met de stikstofreductie moet volgens de tweede regel van deze tabel ofwel een grenswaarde van 15 mg/l voor agglomeraties tussen
         10 000 en 100 000 inwonerequivalenten respectievelijk 10 mg/l voor grotere agglomeraties worden bereikt, ofwel een minimale
         vermindering van de stikstoflast met 70 % tot 80 %.
      
      11.      Bijlage II.A, sub a, legt selectiecriteria voor kwetsbare gebieden vast:
      
      „A. Kwetsbare gebieden
      Een watermassa wordt als kwetsbaar gebied aangewezen indien zij onder een van de volgende groepen valt:
      a)      natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria en kustwateren die eutroof zijn of in de nabije toekomst eutroof
         kunnen worden indien geen beschermende maatregelen worden genomen.
      
      De volgende elementen kunnen in aanmerking worden genomen wanneer wordt bepaald welke nutriënten door verdere behandeling
         moeten worden verminderd:
      
      i)      meren en in meren/reservoirs/gesloten baaien uitmondende rivieren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld,
         waardoor accumulatie kan optreden. In deze gebieden moet ook de fosfor uit het afvalwater worden verwijderd, tenzij kan worden
         aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau. Waar lozingen van grote agglomeraties
         plaatsvinden, kan ook de verwijdering van stikstof worden overwogen;
      
      ii)      estuaria, baaien en andere kustwateren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld of die grote hoeveelheden nutriënten
         ontvangen. Lozingen van kleine agglomeraties zijn in deze gebieden meestal van minder belang, maar voor grote agglomeraties
         moeten ook fosfor en/of stikstof worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft
         op het eutrofiëringsniveau.”
      
      12.      Artikel 2, punten 11 tot en met 13, definieert de begrippen eutrofiëring, estuaria en kustwateren als volgt:
      
      „11.      eutrofiëring: een verrijking van het water door nutriënten, vooral stikstof- en/of fosforverbindingen, die leidt tot een versnelde
         groei van algen en hogere plantaardige levensvormen met als gevolg een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende
         in het water aanwezige organismen en een verslechtering van de waterkwaliteit;
      
      12.      estuarium: het overgangsgebied aan de monding van een rivier tussen zoet water en kustwateren. Voor de toepassing van deze
         richtlijn bepalen de lidstaten in het kader van het uitvoeringsprogramma overeenkomstig artikel 17, leden 1 en 2, de buitengrenzen
         (zeewaarts) van de estuaria;
      
      13.      kustwateren: de wateren buiten de laagwaterlijn of de grens van het estuarium aan de zeezijde.”
      B –    Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied
      13.      Naast enkele lidstaten en de Russische Federatie is de Gemeenschap verdragsluitende partij bij het Verdrag ter bescherming
         van het mariene milieu in het Oostzeegebied (hierna: „Oostzeeverdrag”).(5)
      
      14.      Artikel 3 van het verdrag bevat een aantal beginselen en plichten, met name een algemene verplichting tot bescherming en herstel
         van de Oostzee en een speciale definitie van het voorzorgsbeginsel:
      
      „1.      De verdragsluitende partijen nemen, afzonderlijk of gezamenlijk, alle passende wettelijke, bestuurlijke of andere relevante
         maatregelen om verontreiniging te voorkomen of uit te bannen ten einde het ecologisch herstel van het Oostzeegebied en het
         behoud van het ecologisch evenwicht ervan te bevorderen.
      
      2.      De verdragsluitende partijen passen het voorzorgsbeginsel toe, dat wil zeggen het nemen van preventieve maatregelen ingeval
         er redenen zijn aan te nemen dat stoffen of energie die rechtstreeks of niet-rechtstreeks in het mariene milieu worden ingebracht,
         gevaar kunnen veroorzaken voor de gezondheid van de mens, levende fauna en flora of mariene ecosystemen schaden, de recreatieve
         waarde van een gebied verminderen of ander rechtmatig gebruik van de zee belemmeren, zelfs indien er geen eenduidig bewijs
         is voor een oorzakelijk verband tussen ingebrachte stoffen en hun veronderstelde effecten.
      
      3.      [...]”
      15.      Voor de eisen aan zuiveringsinstallaties is met name de in artikel 6, lid 1, neergelegde plicht tot het voorkomen en uitbannen
         van verontreiniging door bronnen op het land van belang:
      
      „1.      De verdragsluitende partijen verbinden zich ertoe verontreiniging van het Oostzeegebied door bronnen op het land te voorkomen
         en uit te bannen door, onder meer, de beste milieupraktijk voor alle bronnen en de beste beschikbare technologie voor puntbronnen
         toe te passen. De relevante maatregelen ter zake worden door alle aan de Oostzee grenzende verdragsluitende partijen genomen
         zonder dat afbreuk wordt gedaan aan hun soevereiniteit.
      
      2.      [...]”
      16.      De artikelen 19 en volgende bevatten bepalingen over de in Helsinki gevestigde Commissie ter bescherming van het mariene milieu
         van het Oostzeegebied (hierna: „Helsinki-commissie”). In die commissie zijn alle verdragsluitende staten vertegenwoordigd.
         Voor zover de Gemeenschap bevoegd is, vertegenwoordigt de Commissie de lidstaten.
      
      III – Feiten, precontentieuze procedure en conclusies van partijen
      17.      In Finland en Zweden moeten agglomeraties met meer dan 10 000 inwonerequivalenten hun afvalwater aan een ingrijpender zuivering
         in de zin van artikel 5, lid 2, van de afvalwaterrichtlijn onderwerpen, omdat deze twee lidstaten hun wateren in totaliteit
         als kwetsbaar in de zin van artikel 5, lid 1, hebben aangewezen.
      
      18.      De Commissie is van mening dat die ingrijpender zuivering onder meer het stikstofgehalte van het afvalwater moet verminderen.
         Omdat dit niet in alle betrokken agglomeraties van deze lidstaten het geval is, heeft zij de onderhavige niet-nakomingsprocedures
         ingeleid en, na verzoeken tot het indienen van opmerkingen (aanmaningsbrieven) van 1 juli 2002 (Finland) respectievelijk 23 oktober
         2002 (Zweden), op 1 april 2004 aan elk van beide lidstaten een met redenen omkleed advies gezonden.
      
      19.      Aangezien de twee lidstaten geen gevolg gaven aan dit met redenen omklede advies, heeft de Commissie op 16 juli 2007 beroep
         ingesteld tegen Finland (zaak C‑335/07) en op 18 september 2007 tegen Zweden (zaak C‑438/07).
      
      20.      De Commissie concludeert in zaak C‑335/07 dat het het Hof behage:
      
      –      vast te stellen dat de Republiek Finland, door niet te verzekeren dat het afvalwater uit opvangsystemen van agglomeraties
         met meer dan 10 000 inwonerequivalenten een ingrijpender zuivering ondergaat, de krachtens artikel 5, leden 2, 3 en 5, van
         richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, op haar rustende verplichtingen
         niet is nagekomen;
      
      –      de Republiek Finland in de kosten te verwijzen.
      21.      De Republiek Finland concludeert dat het het Hof behage:
      
      –      het beroep van de Commissie ongegrond te verklaren;
      –      de Commissie in de kosten te verwijzen.
      22.      Bij beschikking van 7 augustus 2008 heeft de president van het Hof het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning
         van de conclusies van Finland.
      
      23.      In zaak C‑438/07 concludeert de Commissie dat het het Hof behage:
      
      –      vast te stellen dat verweerder de krachtens artikel 5, leden 2, 3 en 5, van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991
         inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/15/EG van de Commissie van 27 februari 1998,
         op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Hij heeft nagelaten om uiterlijk op 31 december 1998 te verzekeren dat al
         het afvalwater uit stedelijke zuiveringsinstallaties van agglomeraties met meer dan 10 000 inwonerequivalenten dat rechtstreeks
         wordt geloosd in kwetsbare gebieden of in de afwateringsgebieden daarvan, voldoet aan de geldende eisen in bijlage I bij richtlijn
         91/271/EEG van de Raad;
      
      –      het Koninkrijk Zweden in de kosten te verwijzen.
      24.      Het Koninkrijk Zweden erkent dat in 34 zuiveringsinstallaties stikstof moet worden verwijderd. Voor het overige concludeert
         het tot verwerping van het beroep.
      
      25.      Bij beschikking van 28 januari 2008 heeft de president van het Hof de Republiek Finland toegelaten tot interventie ter ondersteuning
         van de conclusies van Zweden.
      
      26.      Op 19 februari 2009 heeft een gezamenlijke terechtzitting plaatsgevonden, waaraan de twee lidstaten en de Commissie hebben
         deelgenomen.
      
      27.      Ik zal deze twee zaken in één conclusie onderzoeken, omdat zij in wezen dezelfde vragen opwerpen.
      
      IV – Juridische beoordeling
      A –    Vordering van de Commissie
      28.      De Commissie verwijt Finland en Zweden dat zij niet al het afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwonerequivalenten
         aan een ingrijpender zuivering onderwerpen. Partijen zijn het evenwel enkel oneens over het feit of die zuivering ook steeds
         een stikstofreductie vereist.
      
      29.      De Commissie vordert uitdrukkelijk dat al het betrokken afvalwater een stikstofreductie moet ondergaan. Zij heeft echter geen kritiek op het feit dat in bepaalde zuiveringsinstallaties
         geen stikstof wordt verwijderd. Het gaat in deze zaken meer om algemene overwegingen: bepaalde gebieden van de Oostzee zijn
         kwetsbaar voor de lozing van stikstofhoudend afvalwater, en Zweden en Finland lozen al het afvalwater rechtstreeks of indirect
         in die gebieden.
      
      30.      Wanneer de Commissie in repliek naar afzonderlijke zuiveringsinstallaties verwijst, gebeurt dat enkel ter illustratie van
         de algehele situatie. Het betoog blijft in wezen beperkt tot een herhaling van haar algemene argumenten. Om afzonderlijke
         zuiveringsinstallaties of bepaalde groepen installaties te kunnen laken, had de Commissie haar kritiek uitdrukkelijk daarop
         moeten afstemmen.
      
      31.      Indien dit betoog echter als kritiek op afzonderlijke installaties was bedoeld, had de Commissie – zoals Finland terecht stelt
         – bovendien het onderwerp van geschil moeten veranderen ten opzichte van de precontentieuze procedure en het verzoekschrift,
         aangezien afzonderlijke installaties tot aan de repliek juist niet in het geding waren. Dit zou tot niet-ontvankelijkheid
         leiden.
      
      32.      Het beroep dient derhalve te worden verworpen wanneer de zuivering ook maar in enkele betrokken zuiveringsinstallaties van
         elk van beide lidstaten niet noodzakelijk is.
      
      33.      Mitsdien is het voor de uitkomst van het beroep niet van belang dat Zweden uitdrukkelijk(6) en Finland in elk geval stilzwijgend(7) erkennen dat in een aantal zuiveringsinstallaties nog meer inspanningen voor de verwijdering van stikstof zouden moeten worden
         geleverd. Voor veel zuiveringsinstallaties betwisten deze lidstaten namelijk die noodzaak.
      
      B –    Verplichting tot vermindering van stikstof
      34.      Uitgangspunt van de juridische beoordeling van het beroep is artikel 5, lid 2, van de afvalwaterrichtlijn. Op grond daarvan
         moeten de bevoegde instanties de nodige maatregelen nemen om stedelijk afvalwater dat terechtkomt in opvangsystemen van agglomeraties
         met meer dan 10 000 inwonerequivalenten vóór lozing in kwetsbare gebieden uiterlijk op 31 december 1998 te onderwerpen aan
         een behandeling die verder gaat dan de in artikel 4 van de richtlijn bedoelde behandeling.
      
      35.      De aanwijzing van kwetsbare gebieden kan volgens bijlage II.A. op verschillende gronden worden gebaseerd, namelijk eutrofiëring
         (sub a), winning van drinkwater (sub b) en eisen van andere richtlijnen (sub c). Daardoor kunnen er kwetsbare gebieden zijn
         waarvoor de lozing van stikstof en/of fosfor zonder praktische betekenis is. Evenwel staat vast dat de twee lidstaten al hun
         wateren kwetsbaar hebben verklaard uit het oogpunt van eutrofiëring.
      
      36.      Aan welke regels de ingrijpender behandeling van lozingen in die kwetsbare gebieden onderworpen is, blijkt uit een verwijzingsketen:
         artikel 5, lid 3, van de afvalwaterrichtlijn verwijst naar bijlage I.B. Punt 3 van dat onderdeel verwijst weer naar de bepalingen
         in tabel 2 van die bijlage. Het Hof heeft bovendien reeds vastgesteld dat deze voorschriften gelden onder voorbehoud van de
         bepalingen van bijlage II.A, sub a, tweede alinea, bij de richtlijn.(8)
      
      37.      Tabel 2 van bijlage I bevat bepaalde voorschriften ter vermindering van fosfor en stikstof in het afvalwater. Volgens het
         opschrift van deze tabel hangt het evenwel van de lokale situatie af of men stikstof of fosfor dan wel beide nutriënten vermindert.
         Daarnaast dient volgens bijlage II.A, sub a, tweede alinea, te worden bepaald welke nutriënten moeten worden verminderd.
      
      38.      Daaruit volgt dat de vermindering van stikstof niet dwingend is, maar dat sprake is van een zekere flexibiliteit bij de opzet
         van de ingrijpender zuivering.(9) Of stikstof dan wel fosfor moet worden verminderd, is in beginsel af te leiden uit de grond voor de kwetsbaarheid van het
         gebied. Kwetsbaar zijn volgens bijlage II.A, sub a, watermassa’s die eutroof zijn of in de nabije toekomst eutroof kunnen
         worden indien geen beschermende maatregelen worden genomen.
      
      39.      Partijen zijn het er derhalve over eens dat stikstof in beginsel moet worden verminderd wanneer de lozing ervan bijdraagt
         tot eutrofiëring of wanneer de vermindering van de lozing een maatregel is waarmee een toekomstige eutrofiëring kan worden
         voorkomen.
      
      C –    Bewijslast
      40.      Er bestaat echter geen overeenstemming over het feit of de Commissie moet bewijzen dat de stikstofreductie noodzakelijk is,
         dan wel of – omgekeerd – de betrokken lidstaten moeten bewijzen dat zij niet noodzakelijk is.
      
      41.      De twee in opdracht van de Commissie vervaardigde rapporten over de omzetting van de afvalwaterrichtlijn in Finland(10) en Zweden(11) gaan uitdrukkelijk uit van de veronderstelling dat de betrokken lidstaat moet bewijzen dat het afzien van stikstofreductie
         geen gevolgen heeft voor de eutrofiëring van de betrokken wateren. Zolang er redelijke twijfel bestaat over de vraag of daardoor
         schade uitblijft, dient de vereiste zuivering plaats te vinden. Bijgevolg voert de Commissie meermalen aan dat de betrokken
         lidstaat bepaalde punten niet heeft aangetoond.(12)
      
      1.      Algemene beginselen van de bewijslast in niet-nakomingsprocedures
      42.      Volgens vaste rechtspraak staat het in een niet-nakomingsprocedure evenwel aan de Commissie de gestelde niet-nakoming aan
         te tonen. Zij moet het Hof de informatie verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is
         van deze niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.(13)
      
      43.      Derhalve moet de Commissie in beginsel bewijzen dat de vermindering van stikstof in het afvalwater nodig is om eutrofiëring
         te voorkomen. Deze bewijslast wordt evenwel verlicht door de verplichting van de lidstaten tot loyale samenwerking en het
         voorzorgsbeginsel.
      
      44.      Om te beginnen zijn de lidstaten krachtens artikel 10 EG verplicht de Commissie te ondersteunen bij het toezien op de toepassing
         van het gemeenschapsrecht.(14) Primair is het de taak van de nationale autoriteiten het nodige onderzoek ter plaatse uit te voeren in een geest van loyale
         samenwerking.(15) Wanneer de Commissie voldoende bewijs van bepaalde feiten op het grondgebied van de verwerende lidstaat heeft aangevoerd,
         moet laatstgenoemde de aldus overgelegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd bestrijden.(16)
      
      45.      De onderhavige zaak illustreert deze samenwerking, daar de wetenschappelijke grondslagen van de procedure duidelijk gebaseerd
         zijn op onderzoeken die de twee verwerende lidstaten zelf bevorderen en voor hun eigen milieubeleid gebruiken.(17)
      
      46.      Verder volstaat het voor het bewijs van relevante milieueffecten met toepassing van het voorzorgsbeginsel, dat het effect
         bij de stand van de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens voldoende waarschijnlijk is.(18) Deze uitlegging van het voorzorgsbeginsel strookt met artikel 3, lid 2, van het Oostzeeverdrag, op grond waarvan geen eenduidig
         bewijs is vereist voor een oorzakelijk verband tussen ingebrachte stoffen en veronderstelde schadelijke effecten. De lidstaten
         kunnen de desbetreffende argumentatie van de Commissie evenwel met eigen wetenschappelijke bewijzen weerleggen.(19)
      
      2.      Omkering van de bewijslast bij de toepassing van de afvalwaterrichtlijn
      47.      De Commissie onderstreept echter met name in het geval van Finland dat bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub i en ii, van
         de afvalwaterrichtlijn voor twee specifieke bijzonder kwetsbare gevallen in speciale regels voorziet. Die zijn ook van invloed
         op de bewijslast.
      
      48.      Het eerste geval (sub i) betreft watermassa’s in het binnenland, namelijk meren en in meren/reservoirs/gesloten baaien uitmondende
         rivieren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld, waardoor accumulatie kan optreden. In deze gebieden moet
         ook de fosfor uit het afvalwater worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft
         op het eutrofiëringsniveau. Waar lozingen van grote agglomeraties plaatsvinden, kan ook de verwijdering van stikstof worden
         overwogen.
      
      49.      Voor fosfor geldt dus het weerlegbare vermoeden dat de verwijdering ervan nodig is zolang niet het tegendeel wordt bewezen.
         Zoals Finland beklemtoont, onderstreept de tekst van deze bepaling voor de in casu omstreden stikstofreductie echter enkel
         dat zij niet altijd nodig is. In zoverre blijven de algemene regels over de bewijslast van toepassing.
      
      50.      Daarentegen wordt sub ii bepaald dat voor grote agglomeraties ook fosfor en/of stikstof moeten worden verwijderd, tenzij kan
         worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau. Dit geldt voor de lozing in estuaria,
         baaien en andere kustwateren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld of die grote hoeveelheden nutriënten ontvangen.
         Deze regeling bewerkstelligt een omkering van de bewijslast wat de noodzaak van de verwijdering van stikstof betreft.
      
      51.      Om deze omkering van de bewijslast te doen plaatsvinden, moet de Commissie bewijzen dat het afvalwater ten eerste afkomstig
         is van grote agglomeraties en ten tweede wordt geloosd in estuaria, baaien of andere kustwateren waarin een geringe wateruitwisseling
         wordt vastgesteld of die grote hoeveelheden nutriënten ontvangen.
      
      52.      De Commissie voert aan dat de kustwateren van Zweden en Finland als gevolg van de onregelmatige vorm van de kusten en de vele
         eilanden gekenmerkt worden door een geringe wateruitwisseling. Ook worden grote hoeveelheden nutriënten geloosd.
      
      53.      Dit gaat waarschijnlijk op voor een groot deel van de kustwateren. De Commissie had echter moeten bewijzen dat al het afvalwater rechtstreeks of indirect in dergelijke wateren wordt geloosd. Verwijzing naar algemene kenmerken van het kustlandschap
         is daarvoor niet voldoende. Zoals Zweden onderstreept, kan niet zonder meer worden aangenomen dat in alle kustwateren slechts
         een geringe wateruitwisseling plaatsvindt. Hoogstwaarschijnlijk wordt in elk geval heel wat afvalwater geloosd in kustwateren
         met een sterke wateruitwisseling, zodat de stikstoflast op volle zee voldoende wordt verdund.
      
      54.      Omdat het betoog met betrekking tot de algemene kenmerken van de kustwateren niet wordt gepreciseerd voor bepaalde gebieden,
         is het ook niet geschikt om de bewijslast voor bepaalde lozingen om te keren.
      
      55.      Verder is volgens de Commissie in elk geval het noordelijke deel van de Botnische Golf, de Botnische Baai, als einde van een
         zijarm van de Oostzee met een geringe wateruitwisseling met de Noordzee en de Atlantische Oceaan, een baai in de zin van bijlage II.A,
         sub a, tweede alinea, sub ii, van de afvalwaterrichtlijn.
      
      56.      Zweden brengt hiertegen in dat een zo ruime toepassing van het begrip baai onverenigbaar is met de betekenis van het woord.
         Volgens Finland is de Botnische Baai, net als het zuidelijke deel van de Botnische Golf, de Botnische Zee en de centrale Oostzee
         een tamelijk groot zeegebied, dat baaien, estuaria en kustwateren omvat.
      
      57.      Het ligt inderdaad niet voor de hand om de Botnische Baai, met een lengte van circa 300 km en deels een breedte tot 200 km,
         als een baai te beschouwen. Mijns inziens is het begrip baai weliswaar voldoende ruim om ook dergelijke grote watergebieden
         te omvatten, maar is het op het randje van de betekenis van het woord om het daarvoor te gebruiken.
      
      58.      Belangrijker is de systematische samenhang. De algemene regel is, dat het van de plaatselijke situatie afhangt welke nutriënten
         bij de ingrijpender zuivering moeten worden verwijderd. Bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub ii, van de afvalwaterrichtlijn
         preciseert slechts bijzondere lokale omstandigheden die bij wijze van uitzondering een weerlegbaar vermoeden toestaan dat
         het noodzakelijk is fosfor en/of stikstof te verwijderen. Het zou met deze regeling van uitzonderingen voor locaties met bepaalde
         kenmerken onverenigbaar zijn als daartoe in zijn algemeenheid grote waterlichamen behoren, waarin veel gebieden met totaal
         verschillende lokale omstandigheden kunnen voorkomen.
      
      59.      Voorts is het twijfelachtig of het begrip grote agglomeraties in bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub ii, van de afvalwaterrichtlijn
         alle in geding zijnde agglomeraties omvat. Aangezien het om alle agglomeraties met meer dan 10 000 inwonerequivalenten gaat,
         zouden al die agglomeraties als groot moeten worden beschouwd om voor al hun lozingen de noodzaak van de verwijdering van
         stikstof te vermoeden. Ook tegen een dergelijke – door de Commissie pas ter terechtzitting desgevraagd aangevoerde – veronderstelling
         pleit het uitzonderingskarakter van dit vermoeden. Bovendien is uit de afvalwaterrichtlijn niet af te leiden dat de waarde
         van 10 000 inwonerequivalenten in beginsel de drempel voor grote agglomeraties aangeeft. De richtlijn kent voor andere eisen
         juist hogere drempelwaarden, bijvoorbeeld 15 000(20), 100 000(21) of 150 000(22) inwonerequivalenten.
      
      60.      De Commissie kan zich in casu dus niet baseren op de omkering van de bewijslast van bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub ii,
         van de afvalwaterrichtlijn.
      
      D –    Bewijs van de noodzaak van stikstofreductie
      61.      De Commissie moet derhalve bewijzen dat de lozing van stikstof van elke Zweedse respectievelijk Finse agglomeratie met meer
         dan 10 000 inwoners bijdraagt tot eutrofiëring van een kwetsbaar gebied of dat de vermindering van de lozing van stikstof
         een maatregel is die de toekomstige eutrofiëring van een dergelijk gebied kan voorkomen.
      
      62.      Zweden en Finland hebben hun wateren in totaliteit weliswaar als kwetsbare gebieden aangewezen, maar in casu gaat het enkel
         om de gevolgen voor mariene gebieden. Alle zuiveringsinstallaties van de twee lidstaten wateren rechtstreeks of indirect uit
         in die gebieden.
      
      63.      Partijen zijn het erover eens dat de wateren voor de Zweedse kust tussen de Noorse grens en de stad Norrtälje kwetsbaar zijn
         voor de lozing van stikstof. Dat geldt ook voor de wateren voor de Finse zuidkust. De betrokken mariene gebieden zijn het
         Kattegat en de Belten tussen Zweden en Denemarken, de centrale Oostzee, en de Finse Golf tussen Finland en Estland. Rechtstreekse
         lozingen in deze gebieden moeten derhalve onomstreden een stikstofreductie ondergaan.
      
      64.      Daarentegen is het omstreden of stikstofreductie ook nodig is voor alle rechtstreekse lozingen in de Botnische Golf (daaromtrent
         hierna onder punt 1). De Botnische Golf is het mariene gebied tussen Finland en Zweden. Hij bestaat uit een noordelijk deel,
         de Botnische Baai, en een zuidelijk deel, de Botnische Zee.
      
      65.      Daarnaast twisten partijen erover of stikstofreductie noodzakelijk is voor alle lozingen in binnenwateren die slechts indirect
         naar zee worden afgevoerd (daaromtrent hierna onder punt 2).
      
      66.      Ten slotte beroepen Zweden en Finland zich erop dat een vermindering van de lozing van stikstof schadelijke milieueffecten
         kan hebben, doordat de excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën (blauwalgen) wordt bevorderd (daaromtrent hierna onder punt 3).
      
      1.      Rechtstreekse lozingen in de Botnische Golf
      67.      Van cruciaal belang voor de uitkomst van de onderhavige zaken zijn de lozingen in het noordelijke deel van de Botnische Golf,
         de Botnische Baai. Partijen zijn het erover eens dat de lozing van stikstof in dat watergebied geen eutrofiëring meebrengt.
         Derhalve is, wegens de kenmerken van de Botnische Baai, volgens de afvalwaterrichtlijn geen stikstofreductie nodig.
      
      68.      Wanneer al de in dat gebied geloosde stikstof daar ook zou blijven, zou reeds duidelijk zijn dat de Commissie niet zou kunnen
         bewijzen dat alle voldoende grote agglomeraties van Zweden en Finland het stikstofgehalte van hun afvalwater moeten verminderen. Want de regio’s
         die uitwateren in de Botnische Baai zijn weliswaar dun bevolkt, maar in de twee betrokken lidstaten bestaan dergelijke agglomeraties
         die afvalwater rechtstreeks of indirect in de Botnische Baai lozen. Hiertoe behoren bijvoorbeeld de Zweedse stad Luleå en
         de Finse stad Oulu, met allebei duidelijk meer dan 10 000 inwonerequivalenten.
      
      69.      De Commissie stelt evenwel dat een groot deel van de stikstoflozingen in de Botnische Baai nadien de Botnische Zee en de centrale
         Oostzee bereikt. Voordat kan worden onderzocht of de Commissie deze feiten heeft bewezen, moet worden nagegaan of de overdracht
         van nutriënten tussen mariene gebieden eigenlijk wel van belang is voor de toepassing van de afvalwaterrichtlijn, en eventueel
         hoeveel stikstof moet worden getransporteerd om de verplichting tot stikstofreductie te doen ontstaan.
      
      Juridisch belang van het stikstoftransport tussen verschillende mariene gebieden
      70.      Zweden brengt om te beginnen op juridisch vlak tegen het betoog van de Commissie in, dat de afvalwaterrichtlijn niet voorziet
         in de inaanmerkingneming van transport tussen mariene gebieden. Zweden baseert zich op de tekst van artikel 5, lid 5, van
         de afvalwaterrichtlijn. Op grond daarvan is ingrijpender behandeling geboden in geval van lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties
         die in de relevante afwateringsgebieden van kwetsbare gebieden zijn gelegen en een bijdrage leveren tot de verontreiniging van die gebieden.
      
      71.      De Botnische Golf is volgens de Zweedse regering geen onderdeel van het stroomgebied van andere mariene gebieden. Naar analogie
         van de definitie van stroomgebied in artikel 2, punt 13, van richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire
         maatregelen betreffende het waterbeleid(23) (hierna: „kaderrichtlijn water”), verstaat zij daaronder een gebied vanwaar al het over het oppervlak lopende water via een
         reeks stromen, rivieren en eventueel meren door één riviermond, estuarium of delta in zee stroomt. Deze definitie strookt
         met de vaste hydrologische praktijk. Mariene gebieden zijn echter geen onderdeel van een stroomgebied.
      
      72.      Het Hof heeft evenwel reeds geoordeeld dat van een lozing in de zin van artikel 5, lid 2, van de afvalwaterrichtlijn sprake
         is onafhankelijk van het feit of het afvalwater rechtstreeks dan wel indirect wordt afgevoerd naar een kwetsbaar gebied.(24) Dit beantwoordt aan de doelstelling van het hoge niveau van bescherming van het communautaire milieubeleid op grond van artikel 174,
         lid 2, EG.(25)
      
      73.      Het ging bij die zaken enerzijds om lozingen in rivieren, die de nutriënten naar kwetsbare gebieden transporteerden(26), en anderzijds om een insijpeling, waarbij de nutriënten via het grondwater in het kwetsbare mariene gebied terechtkwamen.(27) Ik zie evenwel geen reden om stikstoflozingen te bevoordelen die niet via binnenwateren of het grondwater, maar via mariene
         gebieden in een kwetsbaar water terechtkomen.
      
      74.      Het begrip afwateringsgebied in artikel 5, lid 5, van de afvalwaterrichtlijn heeft derhalve primair een illustratieve functie.
         Het kan niet als afbakening van zuiveringsplichten worden beschouwd. De kaderrichtlijn water kent aan dit begrip echter een
         veel ingrijpender rol toe, die een andere uitlegging vereist.
      
      75.      Derhalve moet worden geconcludeerd dat sprake kan zijn van een lozing van stikstofhoudend afvalwater in een voor stikstof
         kwetsbaar gebied, wanneer geloosd stikstof dit gebied via een ander marien gebied bereikt.
      
      De noodzakelijke hoeveelheid van de overdracht
      76.      De onderhavige zaken tonen evenwel aan dat de mogelijkheid van indirecte lozing opheldering vereist over de vraag, welk gedeelte
         van de stikstoflozing kwetsbare gebieden moet bereiken om de verplichting tot stikstofreductie te rechtvaardigen.
      
      77.      De Commissie tracht aan te tonen dat aanzienlijke hoeveelheden stikstof van het ene deel van de Botnische Golf naar het andere
         worden getransporteerd en van daaruit naar de centrale Oostzee. Dit globale transport is echter niet beslissend. Van belang
         is wel of de lozing van afvalwater in de Botnische Baai tot verhoging van de stikstoflast in kwetsbare gebieden leidt.(28) Want eutrofiëring in de zin van de afvalwaterrichtlijn wordt gekenmerkt door een causale keten tussen de lozing en de verslechtering
         van de waterkwaliteit.(29)
      
      78.      Zweden voert in dit verband met een beroep op mathematische modellen aan dat stikstoflozingen door stedelijk afvalwater slechts
         een zeer klein percentage uitmaken van het stikstoftransport tussen de Botnische Baai, de Botnische Zee en de centrale Oostzee.(30) Finland legt berekeningen over die tot iets hogere waarden leiden, maar nog altijd beneden één procent van de jaarlijkse
         stikstoflozing in de Oostzee blijven.
      
      79.      Deze berekeningen pleiten evenwel niet dwingend tegen een verplichting tot ingrijpender zuivering van het afvalwater. Elke
         lozing wordt bij voldoende verdunning irrelevant. Verdunningseffecten zijn enkel vlak bij de bron van de lozing uit te sluiten.
         Wanneer men slechts de bijdrage van een verontreinigingsbron aan de totale verontreiniging in aanmerking zou nemen, zou men
         uit de verontreiniging van grote gebieden nauwelijks zuiveringsplichten voor afzonderlijke bronnen kunnen afleiden. Zo zijn
         de lozingen van Stockholm of Gdansk vermoedelijk irrelevant voor de eutrofiëring van de centrale Oostzee, omdat zelfs die
         lozingen op zich slechts een zeer klein deel van de totale last uitmaken. De afvalwaterrichtlijn vereist voor alle agglomeraties
         met meer dan 10 000 inwonerequivalenten echter een ingrijpender zuivering van afvalwater bij lozing in kwetsbare gebieden
         – los van de vraag of de lozing van die agglomeraties een grote of kleine bijdrage levert aan de betrokken verontreinigingslast.
      
      80.      Daaraan staat ook niet het noodzakelijke causaal verband tussen de lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater en de verslechtering
         van de waterkwaliteit(31) in de weg. Het Hof heeft weliswaar onderstreept dat voor de aanwijzing op grond van de afvalwaterrichtlijn het stedelijk
         afvalwater in aanzienlijke mate moet bijdragen aan de eutrofiëring van kwetsbare wateren.(32) Dit betreft echter de totale belasting van het kwetsbare water door stedelijk afvalwater, niet het belang van afzonderlijke
         lozingen of bepaalde categorieën lozingen. Wanneer afzonderlijke lozingen slechts een geringe bijdrage leveren aan de totale
         last, sluit dit niet uit dat dit soort lozingen in totaliteit van groot belang zijn voor de eutrofiëring van de kwetsbare
         wateren. In casu staat vast dat de centrale Oostzee kwetsbaar is voor lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater.
      
      81.      Niet elke verhoging van de stikstoflast van een kwetsbaar gebied die het gevolg is van indirecte lozingen, kan evenwel de
         verplichting tot verwijdering van stikstof scheppen. Dit zou niet passend zijn, daar vermoedelijk elke stikstoflozing in een
         watermassa de stikstofbelasting van een kwetsbaar gebied ten minste met homeopathische doses verhoogt.
      
      82.      De afvalwaterrichtlijn bevat reeds een criterium dat men voor de beoordeling van de relevantie van indirecte stikstoflozingen
         in aanmerking kan nemen. Bijlage I, tabel 2, vereist in het kader van de ingrijpender zuivering namelijk geen volledige zuivering,
         maar – in het geval van stikstof – een vermindering van ten minste 70 % tot 80 %. Dat betekent dat een zuiveringsinstallatie
         in beginsel 30 % van de stikstoflast in het afvalwater rechtstreeks in een kwetsbaar gebied mag lozen. Voor indirecte lozingen
         kunnen geen strengere eisen worden gesteld.
      
      83.      Indirecte lozingen in kwetsbare wateren moeten derhalve worden behandeld alsof de niet-kwetsbare wateren, waardoorheen de
         lozingen afvloeien, onderdeel zijn van de behandeling van afvalwater. Wanneer tijdens het afvloeien sprake is van betrouwbare
         retentie van een voldoende groot deel van de geloosde stikstof, is ingrijpender zuivering in de zuiveringsinstallatie niet
         nodig.
      
      84.      Voor lozingen in niet-kwetsbare binnenwateren gaat Zweden duidelijk van deze gedachte uit. Wanneer er op weg naar de kwetsbare
         kustwateren voldoende stikstofretentie is, zien de zuiveringsinstallaties af van ingrijpender zuivering.
      
      85.      De Commissie is weliswaar van mening dat de afvalwaterrichtlijn de inaanmerkingneming van de natuurlijke reductie van het
         stikstofgehalte tijdens het transport naar kwetsbare wateren niet toestaat. Hiervoor bestaat echter geen steun in de richtlijn.
         Als gevolg van die reductie blijft de stikstof namelijk achter in water dat niet kwetsbaar is voor die substantie. De stikstofreductie
         op grond van artikel 5, lid 2, is echter alleen nodig wanneer die kwetsbaarheid wel bestaat.
      
      86.      De Commissie onderstreept evenwel terecht dat de via natuurlijke weg getransporteerde hoeveelheid stikstof niet constant is,
         maar onderhevig kan zijn aan fluctuaties. Daarentegen moet worden aangenomen dat een technische stikstofreductie bepaalde
         zuiveringswaarden op tamelijk betrouwbare wijze kan waarborgen. Met dit hogere risico van fluctuaties moet rekening worden
         gehouden bij het onderzoek van de vraag hoeveel stikstof het kwetsbare gebied bereikt. Zoals Zweden met betrekking tot de
         lozing in binnenwateren stelt, kan in dit verband aan een zorgvuldig onderzoek van het stikstoftransport en aan adequate veiligheidsmarges
         worden gedacht. De mogelijkheid van fluctuaties kan echter niet rechtvaardigen dat indirecte lozingen aan duidelijk strengere
         eisen worden onderworpen dan rechtstreekse lozingen.
      
      87.      Derhalve doet een indirecte lozing van stikstof in voor stikstof kwetsbare gebieden de verplichting tot stikstofreductie pas
         ontstaan wanneer meer dan 30 % van de stikstof die zich in het afvalwater bevindt de kwetsbare gebieden bereikt.
      
      Toepassing op lozingen in de Botnische Golf
      88.      De Commissie voert aan dat 62 % van de lozingen van stikstof in de Botnische Baai wordt afgevoerd naar de Botnische Zee. Deze
         – door Zweden betwiste – hoeveelheid pleit ervoor dat een overeenkomstig percentage van de stikstoflozingen door stedelijk
         afvalwater eveneens wordt afgevoerd. Indien de Botnische Zee in totaliteit kwetsbaar zou zijn voor stikstof, zou een dergelijk
         transport voldoende zijn om de verplichting tot stikstofreductie voor lozingen in de Botnische Baai te doen ontstaan.
      
      89.      Volgens de door de Commissie overgelegde rapporten over de omzetting van de afvalwaterrichtlijn in Finland en Zweden, gaat
         men er echter van uit dat in de open gebieden van de Botnische Zee geen eutrofiëringsprobleem bestaat. Anders is het gesteld
         in de kustwateren met een geringe wateruitwisseling en een hoge nutriëntenbelasting. Ook wordt aangenomen dat de toevoer van
         nutriënten vanuit de centrale Oostzee en de Finse Golf tot meer algenbloei leidt.(33)
      
      90.      Zelfs wanneer volgens dat betoog bepaalde kustwateren van de Botnische Zee kwetsbaar zijn voor de lozing van stikstof, kan
         op basis daarvan niet worden aangenomen dat dit voor de Botnische Zee in haar geheel geldt. Dat stikstoflozingen in de Botnische
         Baai juist de kwetsbare gebieden van de Botnische Zee beïnvloeden, is ook onwaarschijnlijk. In de eerste plaats gaat het om
         kustwateren met een geringe wateruitwisseling. Vanuit de Botnische Baai zal weinig water daarheen stromen. Voor zover problemen
         het gevolg zijn van de toevoer van nutriënten, gaat het om toevoer uit het zuiden, dus uit de tegenovergestelde richting.
      
      91.      De Commissie heeft dan ook niet aangetoond dat stikstoflozingen in de Botnische Baai in toereikende mate kwetsbare gebieden
         van de Botnische Zee bereiken.
      
      92.      Verder gaat de Commissie ervan uit dat voldoende hoeveelheden van de in de Botnische Baai geloosde stikstof de kwetsbare centrale
         Oostzee bereiken. Zij geeft echter niet aan welk aandeel van de stikstoflozingen in de Botnische Baai de centrale Oostzee
         bereikt.
      
      93.      Volgens de door haar overgelegde rapporten wordt ongeveer 11 % van de lozingen in de gehele Botnische Golf afgevoerd naar
         de centrale Oostzee.(34) Dit transportpercentage is duidelijk geringer dan het transport van de Botnische Baai naar de Botnische Zee. Het strookt
         met de vaststelling dat de Botnische Zee een doeltreffend stikstofreservoir is.(35)
      
      94.      De Zweedse regering beroept zich op de resultaten van een mathematisch model, die tot een nog kleiner transportpercentage
         leiden. Op basis daarvan vermindert een stikstofreductie in afvalwaterlozingen in de Botnische Golf met in totaal 817 ton
         het transport van stikstof naar de centrale Oostzee slechts met 56 ton. Met andere woorden: slechts circa 7 % van de stikstofreductie
         bereikt de voor stikstof kwetsbare centrale Oostzee. Derhalve mag ervan worden uitgegaan dat het percentage van het transport
         van lozingen niet aanzienlijk hoger is.
      
      95.      Hier kan in het midden blijven welke berekening juist is. Beide lijken er in elk geval tegen te pleiten dat meer dan 30 %
         van de lozingen in de Botnische Baai de centrale Oostzee bereiken. In dit verband heb ik nog geen rekening gehouden met het
         feit dat volgens het op dit punt niet betwiste betoog van Zweden en Finland reeds 30 % van de stikstof wordt verwijderd door
         de afvalwaterzuivering op grond van artikel 4, die moet worden verricht ongeacht de kwetsbaarheid van de gebieden waarin wordt
         geloosd.
      
      96.      De Finse regering verstrekt weliswaar cijfers waaruit een zeer veel hogere transportquote kan worden afgeleid.(36) Ter terechtzitting heeft zij echter desgevraagd verduidelijkt dat zij de cijfers van de Commissie niet in twijfel trekt en
         slechts brutocijfers heeft verstrekt, die geen volledig beeld van het transport geven. Met name is geen rekening gehouden
         met de hoeveelheid stikstof die bij het transport wordt vastgehouden. Derhalve dwingen ook deze cijfers niet ertoe, uit te
         gaan van een transportquote van meer dan 30 %, hetgeen de Commissie overigens had moeten bewijzen.
      
      97.      De Commissie heeft dus niet aangetoond dat de lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater in de Botnische Baai, in voldoende
         mate kwetsbare gebieden van de centrale Oostzee bereikt. Derhalve hoeven niet alle Zweedse en Finse agglomeraties met meer
         dan 10 000 inwonerequivalenten hun afvalwater aan de ingrijpender zuivering te onderwerpen en moeten de twee beroepen alleen
         al hierom worden verworpen. De lozingen in de Botnische Zee zijn dus niet beslissend.
      
      98.      Deze conclusie wordt bevestigd door het actieplan voor de Oostzee van de Helsinki-commissie. Dit met medewerking van de Gemeenschap
         opgestelde plan vereist weliswaar een vermindering van de stikstoflozingen in de centrale Oostzee, in de Finse Golf, in het
         mariene gebied tussen Denemarken en Zweden („Danish Straits”, de Belten) en in het Kattegat, maar de stikstoflozingen in de Botnische Baai en de Botnische Zee hoeven niet te worden verminderd.(37)
      
      99.      Volledigheidshalve zal ik hieronder evenwel ingaan op de eveneens omstreden kwesties van de lozing in binnenwateren en de
         mogelijk excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën (blauwalgen).
      
      2.      De lozingen in binnenwateren
      100. De Commissie is van mening dat Finland en Zweden al het afvalwater dat in binnenwateren wordt geloosd aan een ingrijpender
         stikstofreductie moeten onderwerpen.
      
      101. Voor de lozing in binnenwateren die indirect in voor stikstof kwetsbare gebieden terechtkomen, moet hetzelfde gelden als voor
         stikstoftransporten tussen mariene gebieden: wanneer meer dan 30 % van de stikstof die zich in het afvalwater bevindt het
         kwetsbare gebied bereikt, moet de stikstof worden verminderd.
      
      102. Binnenwateren wateren uiteindelijk uit in kustwateren. Zij transporteren daarbij de met het stedelijke afvalwater geloosde
         stikstof naar de zee. Mijns inziens zijn dit in beginsel voldoende aanwijzingen voor de veronderstelling dat bij de lozing
         in binnenwateren genoeg stikstof de kwetsbare gebieden van de Oostzee bereikt, met name de centrale Oostzee.
      
      103. Finland en Zweden voeren evenwel onweersproken aan dat reeds bij de primaire afvalwaterzuivering nog maar 70 % van de oorspronkelijk
         in het afvalwater aanwezige stikstof wordt geloosd. Voorts stellen Finland en Zweden dat lozingen van stikstof in binnenwateren
         vaak op natuurlijke wijze worden verminderd voordat zij de zee bereiken. Met name in meren bezinkt stikstof. Volgens Finland
         wordt in de Finse meren tussen de 19 % en 80 % van de stikstof op weg naar de zee verminderd.
      
      104. De Commissie keert zich in beide zaken tegen een veralgemening van de reductiequota op nationaal vlak. Daar gaat het echter
         niet om in de uiteenzetting van de twee lidstaten. Zij illustreren juist dat de vergunning verlenende autoriteiten bij de
         controle van afzonderlijke zuiveringsinstallaties in het binnenland, absoluut tot de conclusie konden komen dat een vermindering van stikstof niet nodig
         was.
      
      105. Het betoog van de twee lidstaten dat bij deze concrete inspecties geenszins slechts algemene uitgangspunten over stikstofretentie
         zijn gehanteerd, maar dat de concrete situatie ter plaatse en de stikstofreductie in de betrokken wateren in aanmerking zijn
         genomen, weerlegt de Commissie overigens niet. Zij keert zich met name niet tegen de besluiten over afzonderlijke zuiveringsinstallaties
         en de toegepaste methoden voor de berekening van de natuurlijke stikstofreductie.
      
      106. Voorts is de Commissie van mening dat de afvalwaterrichtlijn de inaanmerkingneming van de natuurlijke afbraak van stikstof
         niet toestaat. Voor een algemene regel met deze strekking bestaat evenwel geen rechtsgrondslag. Juist is daarentegen dat eutrofiëring
         volgens de definitie ervan in artikel 2, punt 11, met name een verstoring van het natuurlijke evenwicht veronderstelt.(38) Zolang de lozing van stikstofhoudend afvalwater dit evenwicht niet verstoort of in de toekomst kan verstoren in de zin van
         bijlage II.A, sub a, is ook een ingrijpender behandeling niet noodzakelijk.
      
      107. De Commissie onderstreept echter terecht dat bij het onderzoek van elke afzonderlijke zuiveringsinstallatie rekening moet
         worden gehouden met de seizoenschommelingen in de natuurlijke stikstofreductie. De naleving van de drempelwaarde moet even
         constant worden gewaarborgd als bij een technische stikstofreductie in een zuiveringsinstallatie. Dit kan evenwel slechts
         bij afzonderlijke installaties worden onderzocht, hetgeen de Commissie in casu niet heeft gedaan.
      
      108. Derhalve heeft de Commissie niet aangetoond dat alle zuiveringsinstallaties van Finse en Zweedse agglomeraties met meer dan
         10 000 inwonerequivalenten die lozen in binnenwateren, een ingrijpender stikstofreductie moeten verrichten.
      
      3.      De cyanobacteriën
      109. Volledigheidshalve ga ik nog kort in op een verweer van Zweden en Finland dat in casu niet meer van belang is. De twee lidstaten
         beroepen zich op het risico van een excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën (blauwalgenbloei).
      
      110. Wanneer er zowel voldoende stikstof als fosfor voorhanden is, ontwikkelen zich blijkbaar bovenal algen, die op beide nutriënten
         zijn aangewezen. Wanneer evenwel sprake is van een overmaat aan fosfor, kan dat de ontwikkeling van cyanobacteriën bevorderen,
         aangezien die de benodigde stikstof niet uit het water hoeven te halen, maar ook de stikstof uit de lucht kunnen gebruiken.
         Een overmaat aan cyanobacteriën is met name om drie redenen ongewenst:
      
      –        zij vormen een drijflaag aan het wateroppervlak;
      –        zij produceren giftige stoffen; en
      –        de gebonden stikstof uit de lucht verhoogt de stikstoflast van het water.
      111. De twee lidstaten zijn van mening dat de lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater in water met een overmaat aan fosfor
         kan bijdragen tot preventie van de excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën. Bij een overmaat aan fosfor rechtvaardigt dit
         risico derhalve dat geen ingrijpender stikstofreductie plaatsvindt.
      
      112. In dit verband breng ik in herinnering dat stikstof pas hoeft te worden verminderd wanneer dat noodzakelijk is. Een aspect
         van die noodzaak is stellig ook schade die door de stikstofreductie wordt veroorzaakt. Dat heeft het Hof reeds erkend toen
         het erop wees dat in het kader van een strengere zuivering voldoende rekening mag worden gehouden met de behoefte aan nutriënten
         van de commerciële mosselcultuur in een kwetsbare watermassa.(39) Deze uitlating moet waarschijnlijk niet in die zin worden opgevat dat eutrofiëring kan worden aanvaard om commerciële belangen
         te dienen. Maar in elk geval kunnen bij de beslissing over de opzet van de strengere zuivering voor‑ en nadelen worden afgewogen.
      
      113. Derhalve kan mogelijk worden afgezien van stikstofreductie, om het risico van de excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën
         in te perken. De bewijslast betreffende dit risico, de omvang ervan en de doeltreffendheid van het afzien van stikstofreductie
         draagt evenwel de lidstaat die zich daarop beroept. De afvalwaterrichtlijn gaat er namelijk van uit dat stikstof normaal gesproken
         moet worden verminderd wanneer het bijdraagt tot het risico van eutrofiëring.
      
      114. Of de twee lidstaten dit bewijs hebben geleverd(40), hoeft in casu evenwel niet te worden uitgemaakt.
      
      V –    Kosten
      115. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
         indien dat is gevorderd. Weliswaar is de Commissie in de twee beroepen in het ongelijk gesteld, maar Zweden heeft geen vordering
         ten aanzien van de proceskosten ingediend. Derhalve draagt de Commissie de proceskosten in zaak C‑335/07 en dragen de partijen
         hun eigen kosten in zaak C‑438/05.
      
      116. Volgens artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen,
         hun eigen kosten.
      
      VI – Conclusie
      117. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt.
      
      118. In zaak C‑335/07:
      
      1.      Het beroep wordt verworpen.
      2.      De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten, met uitzondering van de kosten van het Koninkrijk
         Zweden.
      
      119. In zaak C‑438/07:
      
      1.      Het beroep wordt verworpen.
      2.      De Commissie van de Europese Gemeenschappen, het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland dragen hun eigen kosten.
      1 –	Oorspronkelijke taal: Duits.
      
      2 –	PB L 135, blz. 40.
      
      3 –	PB L 67, blz. 29.
      
      4 –      Aanvulling van de auteur.
      
      5 –	PB 1994, L 73, blz. 20, vastgesteld bij besluit van de Raad van 21 februari 1994 inzake de sluiting, namens de Gemeenschap,
         van het Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied (Verdrag van Helsinki als herzien in 1992), PB
         L 73, blz. 19.
      
      6 –	Deze zuivering moet volgens Zweden nog in 34 installaties worden opgezet of verbeterd.
      
      7 –	Volgens Finland is voor 16 installaties een dergelijke zuivering voorgeschreven, maar nog niet opgezet.
      
      8 –	Arrest van 23 september 2004, Commissie/Frankrijk (C‑280/02, Jurispr. blz. I‑8573, punten 104 en 105.).
      
      9 –	Evenzo arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 102).
      
      10 –	Searle, B., en Hamil, K. (WRc), „Evaluation of Finland’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment”,
         mei 2004, bijlage 5 bij het verzoekschrift in zaak C‑335/07, blz. 31.
      
      11 –	Hamil, K., e.a. (WRc), „Evaluation of Sweden’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment”,
         september 2003, bijlage 2 bij de repliek in zaak C‑438/07, blz. 32.
      
      12 –	Punten 4, 36, 37 en 46 van het verzoekschrift en punten 5 en 7 van de repliek in zaak C‑335/07; punt 30 van het verzoekschrift
         en punten 40 en 41 van de repliek in zaak C‑438/07.
      
      13 –	Zie bijvoorbeeld arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6); 26 april 2005, Commissie/Ierland
         (C‑494/01, Jurispr. blz. I‑3331, punt 41), en 22 januari 2009, Commissie/Portugal (C‑150/07, Jurispr. blz. I‑00000, punt 65).
      
      14 –	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 13, punt 42).
      
      15 –	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 13, punt 45).
      
      16 –	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 13, punt 44).
      
      17 –	Ook het arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8) berust duidelijk verregaand op onderzoeken van Franse instanties.
      
      18 –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 34).
      
      19 –	Zie arrest van 28 juni 2007, Commissie/Spanje (C‑235/04, Jurispr. blz. I‑5415, punten 26 en 27).
      
      20 –	Artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1.
      
      21 –	Bijlage I, tabel 2, tweede regel.
      
      22 –	Artikel 6, lid 1, en artikel 8, lid 5.
      
      23 –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 (PB L 327, blz. 1).
      
      24 –	Arresten van 25 april 2002, Commissie/Italië (C‑396/00, Jurispr. blz. I‑3949, punten 29 e.v.); 24 juni 2004, Commissie/Griekenland
         (C‑119/02, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 39 e.v.), en 30 november 2006, Commissie/Italië (C‑293/05, niet
         gepubliceerd in de Jurisprudentie, summiere publicatie in Jurispr. blz. I‑122*, punten 30 e.v.); zie ook de conclusie van
         advocaat-generaal Stix-Hackl van 12 mei 2005, in zaak Commissie/Spanje (C‑416/02, Jurispr. blz. I‑7487, punten 133 en 134).
      
      25 –	Zie de in voetnoot 24 aangehaalde arresten Commissie/Italië (C‑396/00, punt 31), Commissie/Griekenland (punt 41), en Commissie/Italië
         (C‑293/05, punt 32).
      
      26 –	Zie het in voetnoot 24 aangehaalde arrest Commissie/Italië.
      
      27 –	Arrest Commissie/Griekenland (aangehaald in voetnoot 24, punt 37).
      
      28 –	Zie arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 77).
      
      29 –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punten 19 en 40).
      
      30 –	19 ton per jaar tussen de Botnische Baai en de Botnische Zee, en 56 ton per jaar tussen de Botnische Zee en de centrale
         Oostzee.
      
      31 –	Zie dienaangaande arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 19).
      
      32 –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 25; zie ook punten 40, 52, 67, 77 en 87).
      
      33 –	Hamil, K., e.a. (aangehaald in voetnoot 11, blz. 18) en Searle, B., en Hamil, K., (aangehaald in voetnoot 10, blz. 17).
      
      34 –	Hamil, K., e.a. (aangehaald in voetnoot 11, blz. 25) en Searle, B., en Hamil, K. (aangehaald in voetnoot 10, blz. 24).
      
      35 –	Hamil, K., e.a. (aangehaald in voetnoot 11, blz. 25) en Searle, B., en Hamil, K. (aangehaald in voetnoot 10, blz. 24).
      
      36 –	Zie bijlage 1 bij de dupliek.
      
      37 –	HELCOM Baltic Sea Action Plan, http://www.helcom.fi/BSAP/ActionPlan/en_GB/ActionPlan/, blz. 8.
      
      38 –	Zie arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punten 20 e.v.).
      
      39 –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 102).
      
      40 –	Twijfels daaraan doet het door Zweden genoemde artikel van Vahtera, e.a. rijzen: „Internal Ecosystem Feedbacks Enhance
         Nitrogen-fixing Cyanobacteria Blooms and Complicate Management in the Baltic Sea”, Ambio, vol. 36, nr. 2-3, blz. 186 e.v., http://ambio.allenpress.com/archive/0044-7447/36/2/pdf/i0044-7447-36-2-186.pdf., op grond
         waarvan zowel stikstof als fosfor zou moeten worden verwijderd.