CELEX: 62019CC0705
Language: de
Date: 2020-12-03 00:00:00
Title: Schlussanträge des Generalanwalts M. Campos Sánchez-Bordona vom 3. Dezember 2020.

Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 3. Dezember 2020(1)

Rechtssache C‑705/19

Axpo Trading AG

gegen

Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE

(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Warenverkehr – Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen – Stromeinfuhren aus der Schweiz – Nationale Bestimmung über die Verpflichtung zum Erwerb von grünen Zertifikaten – Abgabe zollgleicher Wirkung – Diskriminierende inländische Abgabe – Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen – Staatliche Beihilfen – Übertragung staatlicher Mittel – Selektivität der Beihilfe – Vertrag zwischen der Europäischen Union und der Schweiz“

1.        Die Richtlinie 2009/28/EG(2), die am 1. Juli 2021 durch die Richtlinie (EU) 2018/2001(3) ersetzt wird, hat der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen einen spürbaren Impuls gegeben. Einer der Mechanismen bzw. „Förderregelungen“, die sie vorsieht, um einen Anreiz für die Erzeugung dieser Art von Energie zu schaffen, ist der der grünen Zertifikate(4).

2.        Als die Kommission 2005 die Mechanismen zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen (im Folgenden: EE‑Strom) prüfte, fasste sie die neben anderen Mitgliedstaaten in Italien angewandte Regelung über grüne Zertifikate folgendermaßen zusammen: „Bei der mit grünen Zertifikaten arbeitenden Regelung … wird EE‑Strom zu den üblichen Strommarktpreisen verkauft. Um die Mehrkosten der regenerativen Erzeugung von Elektrizität zu finanzieren und sicherzustellen, dass die gewünschte Menge an EE‑Strom produziert wird, werden alle Verbraucher (bzw. in einigen Ländern Erzeuger) verpflichtet, von den EE‑Strom-Erzeugern eine bestimmte Menge grüner Zertifikate entsprechend einem festgelegten Prozentsatz (Quote) ihres Gesamtstromverbrauchs bzw. ihrer Gesamtstromerzeugung zu erwerben.“(5)

3.        Der Gerichtshof hat sich bereits zu grünen Zertifikaten geäußert, insbesondere unter dem Aspekt des freien Warenverkehrs(6). Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ermöglicht es ihm, seine Rechtsprechung zu vertiefen, wenn er sich mit der Vereinbarkeit der italienischen rechtlichen Regelung über grüne Zertifikate mit dem Unionsrecht befasst.
I.      Rechtlicher Rahmen

A.      Unionsrecht

1.      Freihandelsabkommen EWG–Schweiz(7)

4.        Art. 2 bestimmt:
„Dieses Abkommen gilt für Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft und der Schweiz,
i)      die unter die Kapitel 25 bis 97 des Harmonisierten Systems zur Bezeichnung und Kodierung der Waren fallen, mit Ausnahme der in Anhang I aufgeführten Waren;
ii)      die im Anhang II genannt werden;
iii)      die im Protokoll Nr. 2 genannt werden, unter Berücksichtigung der dort getroffenen Sonderregelungen.“

5.        Art. 6 Abs. 1 lautet:
„Im Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz werden keine neuen Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle eingeführt.“

6.        Art. 13 Abs. 1 sieht vor:
„Im Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz werden keine neuen mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung eingeführt.“
2.      Richtlinie 2009/28

7.        In den Erwägungsgründen 15, 25, 52 und 56 heißt es:
„(15)      Die Ausgangslage, das Potenzial im Bereich der erneuerbaren Energie und der Energiemix sind in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich. Das Gemeinschaftsziel von 20 % muss daher in Einzelziele für die einzelnen Mitgliedstaaten übersetzt werden, und dies unter gebührender Berücksichtigung einer fairen und angemessenen Aufteilung, die den unterschiedlichen Ausgangslagen und Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, einschließlich des bestehenden Anteils von Energie aus erneuerbaren Quellen und des Energiemix, Rechnung trägt. …
…
(25)      Die Mitgliedstaaten haben unterschiedliche Potenziale im Bereich der erneuerbaren Energie und wenden auf nationaler Ebene unterschiedliche Regelungen zur Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen an. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten wendet Förderregelungen an, bei denen Vorteile ausschließlich für in ihrem Hoheitsgebiet erzeugte Energie aus erneuerbaren Quellen gewährt werden. Damit nationale Förderregelungen ungestört funktionieren können, müssen die Mitgliedstaaten deren Wirkung und Kosten entsprechend ihrem jeweiligen Potenzial kontrollieren können. Ein wichtiger Faktor bei der Verwirklichung des Ziels dieser Richtlinie besteht darin, das ungestörte Funktionieren der nationalen Förderregelungen, wie nach der Richtlinie 2001/77/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt (ABl. 2001, L 283, S. 33)], zu gewährleisten, damit das Vertrauen der Investoren erhalten bleibt und die Mitgliedstaaten wirksame nationale Maßnahmen im Hinblick auf die Erfüllung der Ziele konzipieren können. Diese Richtlinie zielt darauf ab, die grenzüberschreitende Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen zu erleichtern, ohne die nationalen Förderregelungen zu beeinträchtigen. Sie führt wahlweise Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten ein, in deren Rahmen die Mitgliedstaaten vereinbaren können, in welchem Maße ein Mitgliedstaat die Energieerzeugung in einem anderen Mitgliedstaat fördert und in welchem Umfang die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen auf die nationalen Gesamtziele des einen oder des anderen Mitgliedstaats angerechnet wird. Um die Wirksamkeit der beiden Maßnahmen zur Zielerfüllung, also der nationalen Förderregelungen und der Mechanismen der Zusammenarbeit, zu gewährleisten, ist es unbedingt notwendig, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, darüber zu entscheiden, ob und in welchem Umfang ihre nationalen Förderregelungen für in anderen Mitgliedstaaten erzeugte Energie aus erneuerbaren Quellen gelten, und sich durch die Anwendung der in der vorliegenden Richtlinie vorgesehenen Mechanismen der Zusammenarbeit darüber zu einigen.
…
(52)      Herkunftsnachweise, die für die Zwecke dieser Richtlinie ausgestellt werden, dienen ausschließlich dazu, einem Endkunden gegenüber nachzuweisen, dass ein bestimmter Anteil oder eine bestimmte Menge an Energie aus erneuerbaren Quellen erzeugt wurde. Ein Herkunftsnachweis kann, unabhängig von der Energie, auf die er sich bezieht, von einem Inhaber auf einen anderen übertragen werden. Um sicherzustellen, dass eine aus erneuerbaren Energiequellen erzeugte Elektrizitätseinheit einem Verbraucher gegenüber nur einmal ausgewiesen werden kann, sollte jedoch eine Doppelzählung und doppelte Ausweisung von Herkunftsnachweisen vermieden werden. Energie aus erneuerbaren Quellen, deren begleitender Herkunftsnachweis vom Produzenten separat verkauft wurde, sollte gegenüber dem Endkunden nicht als aus erneuerbaren Quellen erzeugte Energie ausgewiesen oder verkauft werden. Es ist wichtig, dass zwischen grünen Zertifikaten, die für Fördersysteme genutzt werden, und Herkunftsnachweisen unterschieden wird.
…
(56)      Herkunftsnachweise begründen nicht an sich ein Recht auf Inanspruchnahme nationaler Förderregelungen.“

8.        Laut ihrem Art. 1 werden mit der Richtlinie 2009/28 ein gemeinsamer Rahmen für die Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen vorgeschrieben und u. a. verbindliche nationale Ziele für den Gesamtanteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch und für den Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen im Verkehrssektor festgelegt.

9.        Art. 3 Abs. 1 und 2 bezieht sich auf das nationale Gesamtziel für den Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen und die Maßnahmen zur Gewährleistung dieses Anteils.

10.      Art. 3 Abs. 3 lautet:
„Zur Erfüllung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Ziele können die Mitgliedstaaten unter anderem folgende Maßnahmen anwenden:
a)      Förderregelungen;
b)      Maßnahmen zur Kooperation zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten und mit Drittländern im Hinblick auf die Erfüllung ihrer nationalen Gesamtziele gemäß den Artikeln 5 bis 11.
Unbeschadet der Artikel 87 und 88 des Vertrags haben die Mitgliedstaaten das Recht, gemäß den Artikeln 5 bis 11 dieser Richtlinie zu entscheiden, in welchem Umfang sie die in einem anderen Mitgliedstaat erzeugte Energie aus erneuerbaren Quellen fördern wollen.“

11.      Art. 7 Abs. 1 lautet:
„Zwei oder mehr Mitgliedstaaten können bei allen Arten von gemeinsamen Projekten zur Erzeugung von Elektrizität, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Quellen zusammenarbeiten. Die Zusammenarbeit kann private Betreiber einschließen.“

12.      Art. 9 Abs. 1 bestimmt:
„Ein oder mehrere Mitgliedstaaten können mit einem oder mehreren Drittländern bei allen Arten gemeinsamer Projekte zur Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energiequellen zusammenarbeiten. Die Zusammenarbeit kann private Betreiber einschließen.“

13.      Art. 15 sieht vor:
„(1)      Zum Zweck des Nachweises gegenüber den Endkunden darüber, welchen Anteil Energie aus erneuerbaren Quellen im Energiemix eines Energieversorgers ausmacht oder in welcher Menge sie darin enthalten ist, der gemäß Artikel 3 Absatz 6 der Richtlinie 2003/54/EG zu erbringen ist, stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Herkunft von aus erneuerbaren Energiequellen erzeugter Elektrizität als solche im Sinne dieser Richtlinie gemäß objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien garantiert werden kann.
(2)      Zu diesem Zweck sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass auf Anfrage eines Produzenten von Elektrizität aus erneuerbaren Energiequellen ein Herkunftsnachweis ausgestellt wird. …
Der Herkunftsnachweis ist für die Einhaltung des Artikels 3 durch die Mitgliedstaaten nicht zu verwenden. …
…
(9)      Die Mitgliedstaaten erkennen die von anderen Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie ausgestellten Herkunftsnachweise ausschließlich als Nachweis der in Absatz 1 und Absatz 6 Buchstaben a bis f genannten Angaben an. Ein Mitgliedstaat kann die Anerkennung eines Herkunftsnachweises nur dann verweigern, wenn er begründete Zweifel an dessen Richtigkeit, Zuverlässigkeit oder Wahrhaftigkeit hat. Der Mitgliedstaat teilt der Kommission eine solche Verweigerung und deren Begründung mit.
…“
B.      Italienisches Recht

1.      Vor 2011 geltende Vorschriften

14.      In den folgenden Randnummern des Urteils Green Network wird die Regelung für grüne Zertifikate, die vor der 2011 erfolgten Änderung galt, dargestellt:
„12      Art. 11 Abs. 1 des Decreto legislativo Nr. 79 zur Umsetzung der Richtlinie 96/92/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (ABl. 1997, L 27, S. 20)  (im Folgenden: Decreto Legislativo Nr. 79/1999)] verpflichtet die Betreiber, die Strom erzeugt oder eingeführt haben, im Folgejahr in das inländische Netz eine Quote an Strom aus erneuerbaren Energiequellen (im Folgenden: Grünstrom) einzuspeisen, der in Anlagen erzeugt wurde, die nach dem Inkrafttreten dieses Decreto Legislativo in Betrieb genommen wurden oder ihre Erzeugung erhöht haben. Nach Art. 11 Abs. 3 des Decreto Legislativo Nr. 79/1999 kann diese Verpflichtung auch dadurch erfüllt werden, dass die betreffende Quote ganz oder teilweise bei anderen Erzeugern erworben wird, sofern es sich bei dem in das inländische Netz eingespeisten Strom um Grünstrom handelt, oder dass beim inländischen Netzbetreiber, der seit 1. November 2005 den Namen Gestore dei Servizi Energetici – GSE SpA (im Folgenden: GSE) führt, grüne Zertifikate gekauft werden. Die betreffenden Erzeuger oder Einführer müssen somit entweder Bescheinigungen darüber vorlegen, dass der erzeugte oder eingeführte Strom aus erneuerbaren Energiequellen stammt, oder grüne Zertifikate kaufen.
13      Art. 4 Abs. 6 des Decreto ministeriale mit Richtlinien zur Durchführung der Vorschriften über Strom aus erneuerbaren Quellen gemäß Art. 11 Abs. 1, 2 und 3 des Decreto legislativo Nr. 79 vom 16. März 1999 (… im Folgenden: Decreto ministeriale vom 11. November 1999) bestimmt:
‚Die in Art. 11 Abs. 1 und 2 des Decreto legislativo [Nr. 79/1999] vorgesehene Verpflichtung kann dadurch erfüllt werden, dass in vollem Umfang oder teilweise Strom eingeführt wird, der in Anlagen erzeugt wurde, die nach dem 1. April 1999 in Betrieb genommen wurden und Strom aus erneuerbaren Quellen erzeugen, sofern sich diese Anlagen in Ländern befinden, die vergleichbare Instrumente zur Förderung erneuerbarer Quellen und als Anreiz für deren Nutzung verwenden, die auf Marktmechanismen beruhen, die diese Möglichkeit auch in Italien gelegenen Anlagen einräumen. In diesem Fall reicht der Verpflichtete den Antrag im Sinne von Abs. 3 zusammen mit dem Vertrag über den Erwerb der in der betreffenden Anlage erzeugten Energie und einer gültigen Berechtigung zur Einspeisung in das inländische Stromsystem ein. Alle Angaben müssen von der gemäß Art. 20 Abs. 3 der Richtlinie [96/92] benannten Behörde in dem Land, in dem die Anlage liegt, bescheinigt werden. Bei Ländern, die nicht zur Europäischen Union gehören, setzt die Annahme des Antrags voraus, dass eine Vereinbarung zwischen dem Betreiber des inländischen Netzes und einer entsprechenden örtlichen Stelle geschlossen wurde, in der die Modalitäten der erforderlichen Nachprüfungen festgelegt sind.‘
14      Nach Art. 20 Abs. 3 des Decreto legislativo Nr. 387 zur Umsetzung der Richtlinie [2001/77] zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt (… im Folgenden: Decreto legislativo Nr. 387/2003) können die Betreiber, die Strom aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union einführen, bei GSE eine Befreiung von der Verpflichtung zum Erwerb grüner Zertifikate nach Art. 11 des Decreto legislativo Nr. 79/1999 für den Anteil an importiertem Grünstrom beantragen, sofern sie GSE eine beglaubigte Abschrift des gemäß Art. 5 der Richtlinie 2001/77 ausgestellten Herkunftsnachweises vorlegen. Bei Einfuhr von Strom, der in einem Drittstaat erzeugt wurde, ist diese Befreiung nach Art. 20 Abs. 3 des Decreto legislativo Nr. 387/2003 davon abhängig, dass zwischen der Italienischen Republik und dem betreffenden Drittstaat ein Abkommen geschlossen wurde, das vorsieht, dass der eingeführte Strom aus erneuerbaren Energiequellen nach den gleichen Modalitäten wie den in Art. 5 der Richtlinie 2001/77 vorgesehenen als solcher garantiert wird.
15      Ein solches Abkommen wurde am 6. März 2007 zwischen den zuständigen italienischen Ministerien und dem Schweizer Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation geschlossen. Es sieht die gegenseitige Anerkennung der Herkunftsnachweise für Strom vor, der ab dem Jahr 2006 eingeführt wurde, dem Jahr, in dem die Schweizerische Eidgenossenschaft eine den Bestimmungen der Richtlinie 2001/77 entsprechende Regelung erlassen hat.
16      Nach Art. 4 des Decreto legislativo Nr. 387/2003 ist GSE damit betraut, die Erfüllung der in Art. 11 des Decreto legislativo Nr. 79/1999 vorgesehenen Verpflichtung zu überprüfen und Fälle der Nichterfüllung der AEEG [Autorità per l’energia elettrica e il gas (Strom- und Gasbehörde, Italien)] zu melden, die dann für die Verhängung der Sanktionen zuständig ist, die nach dem Gesetz Nr. 481 mit Vorschriften über den Wettbewerb und die Regulierung im Bereich der Gemeinwohldienstleistungen und zur Errichtung der Regulierungsbehörden für Gemeinwohldienstleistungen … vorgesehen sind.“
2.      Decreto legislativo Nr. 28/2011(8)

15.      Gemäß Art. 25 Abs. 2 „gilt die Pflicht gemäß Art. 11 Abs. 1 und 2 des Decreto Legislativo [Nr. 79/1999] für eingeführten Strom ab dem 1. Januar 2012 nur dann nicht, wenn dieser zur Erreichung der in Art. 3 vorgegebenen nationalen Ziele beiträgt“.

16.      Durch Art. 25 Abs. 11 Buchst. a wurde zum 1. Januar 2012 Art. 20 Abs. 3 des Decreto legislativo Nr. 387/2003 aufgehoben. Von da an konnten Betreiber, die Strom aus anderen Mitgliedstaaten der Union einführten, bei GSE keine Befreiung von der Verpflichtung zum Erwerb grüner Zertifikate mehr beantragen.
II.    Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

17.      Die Axpo Trading AG (im Folgenden: Axpo)(9) ist eine Schweizer Gesellschaft, die im Stromsektor tätig ist. Sie führt in der Schweiz (und in geringerem Umfang in Frankreich) aus erneuerbaren Quellen und fossilen Brennstoffen erzeugte Energie nach Italien ein.

18.      GSE erließ am 8. April 2014 und am 10. Juli 2016 zwei Bescheide, mit denen sie feststellte, dass Axpo in den Jahren 2012 und 2014 Strom aus erneuerbaren Energien eingeführt habe, ohne die entsprechenden grünen Zertifikate erworben zu haben, und damit gegen das Decreto legislativo Nr. 79/1999 in seiner durch das Decreto legislativo Nr. 28/2011 geänderten Fassung verstoßen habe, und ihr deshalb aufgab, die grünen Zertifikate binnen 30 Tagen zu erwerben.

19.      Axpo focht die Bescheide von GSE vor dem Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Verwaltungsgericht der Region Latium, Italien) an.

20.      Dieses Gericht wies die Klage mit Urteil vom 18. September 2017 insbesondere unter Hinweis auf das Urteil Ålands Vindkraft ab, da die italienische Regelung weder eine Abgabe mit gleicher Wirkung noch eine staatliche Beihilfe sei, keinen selektiven Charakter habe und den Wettbewerb nicht verfälsche und mit der Richtlinie 2009/28 vereinbar sei.

21.      Neben der Klage reichte Axpo am 29. Oktober 2014 eine Beschwerde bei der Generaldirektion Wettbewerb (DG COMP) der Kommission ein.

22.      Mit Schreiben vom 21. Dezember 2017 nahm die DG COMP zur Kenntnis, dass Axpo das erstinstanzliche Urteil angefochten und das Berufungsgericht um Vorlage einer Frage zur Vorabentscheidung ersucht hatte. Sie bestätigte auch, dass ihr die italienische Regelung über grüne Zertifikate nicht mitgeteilt worden sei und erläuterte die Überlegungen, die sie ihren früheren Entscheidungen bei der Prüfung grüner Zertifikate anderer Mitgliedstaaten zugrunde gelegt hatte(10).

23.      Am 2. Februar 2015 reichte Axpo eine weitere Beschwerde bei der Generaldirektion Steuern und Zollunion (DG TAXUD) der Kommission ein, die ihr antwortete, dass sie die Möglichkeit prüfen werde, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Italienische Republik einzuleiten.

24.      Axpo hat das Urteil vom 18. September 2017 beim  Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) angefochten und beantragt, die streitige italienische Regelung nicht anzuwenden. Zur Begründung ihres Antrags bringt sie im Wesentlichen vor, die Verpflichtung zum Kauf der grünen Zertifikate für die Einfuhr von EE‑Strom verstoße gegen die Bestimmungen des AEUV über staatliche Beihilfen, die Zollunion, den freien Warenverkehr und die Gleichbehandlung sowie das Abkommen EWG–Schweiz.

25.      Die Kommission hat sich an dem Verfahren vor dem Consiglio di Stato (Staatsrat) beteiligt und geltend gemacht, dass der Gerichtshof im Urteil Ålands Vindkraft nur über die Unvereinbarkeit der schwedischen Regelung mit dem Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen entschieden habe. Außerdem könne das nationale Gericht zwar das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe verneinen, nicht aber, wenn es das Vorliegen bejahe, die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Unionsrecht beurteilen, da dafür ausschließlich die Kommission zuständig sei.

26.      In seinem Vorlagebeschluss führt der Consiglio di Stato (Staatsrat) aus, die italienische Regelung entspreche den Vorschriften des AEUV, der Richtlinie 2009/28 und dem Abkommen EWG–Schweiz. Insbesondere ist er der Ansicht, dass die nationale Regelung über grüne Zertifikate
–      den Vorschriften des AEUV über staatliche Beihilfen entspreche, da keinerlei öffentliche Mittel eingesetzt worden seien. Selbst wenn es sich aber um öffentliche Mittel handeln sollte, sei die Regelung mit der Richtlinie 2009/28, die die staatlichen Maßnahmen zur Förderung der Erzeugung grüner Energie fördere, und dem Umweltschutz vereinbar. Die Maßnahme könne jedenfalls nicht als selektiv eingestuft werden, da der in der Richtlinie 2009/28 geregelte Mechanismus bereits für sich selektiv sei, denn er bevorzuge die Erzeuger von EE‑Strom im jeweiligen Mitgliedstaat;
–      angesichts des Ziels der Richtlinie 2009/28 weder eine Abgabe zollgleicher Wirkung noch eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sei;
–      mit den Art. 18 und 110 AEUV vereinbar sei, da alle Stromversorger, die EE‑Strom in das italienische Netz einspeisten, gleichbehandelt würden.

27.      Ungeachtet dessen hat es der Consiglio di Stato (Staatsrat) für erforderlich gehalten, dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Stehen
–      Art. 18 AEUV, soweit danach im Anwendungsbereich der Verträge jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist,
–      die Art. 28 und 30 AEUV sowie Art. 6 des Freihandelsabkommens EWG–Schweiz, soweit danach die Beseitigung der Einfuhrzölle und Maßnahmen mit gleicher Wirkung vorgesehen ist,
–      Art. 110 AEUV, soweit danach höhere Einfuhrabgaben, als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben, verboten sind,
–      Art. 34 AEUV sowie Art. 13 des Freihandelsabkommens EWG–Schweiz, soweit danach der Erlass von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen verboten ist,
–      die Art. 107 und 108 AEUV, soweit es danach untersagt ist, eine der Kommission nicht mitgeteilte und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfemaßnahme durchzuführen,
–      die Richtlinie 2009/28, soweit danach der innergemeinschaftliche Handel mit Grünstrom auch dadurch gefördert werden soll, dass der Ausbau der Erzeugungskapazitäten der einzelnen Mitgliedstaaten gefördert wird,
einem nationalen Gesetz wie dem oben beschriebenen entgegen, das den Importeuren von Grünstrom eine finanzielle Belastung auferlegt, die für die inländischen Produzenten desselben Erzeugnisses nicht gilt?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof

28.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 23. September 2019 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.

29.      Axpo, GSE, Fallimento Esperia (im Folgenden: Esperia)(11), die italienische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme von GSE sind sie alle zur mündlichen Verhandlung am 23. September 2020 erschienen.
IV.    Würdigung

30.      Zunächst werde ich die italienische Regelung über grüne Zertifikate zusammenfassend darstellen, um sodann ihre Vereinbarkeit mit der Richtlinie 2009/28 zu prüfen. Anschließend werde ich auf die Probleme eingehen, die diese Regelung in Bezug auf das Primärrecht der Union und das Abkommen EWG–Schweiz hervorruft.
A.      Italienische Regelung über grüne Zertifikate

31.      Durch das Decreto legislativo Nr. 79/1999 führte Italien das System der grünen Zertifikate ein. Wie ich bereits ausgeführt habe(12), wollte Italien damit einen Anreiz für die Entwicklung von EE‑Strom schaffen, indem es seinen Erzeugern Zertifikate (die grünen Zertifikate) zuteilte, die sie auf dem Markt handeln und an Erzeuger von Strom aus nicht erneuerbaren Quellen verkaufen konnten(13).

32.      Die grünen Zertifikate wurden allen Erzeugern von EE‑Strom, die sie bei GSE beantragten, im Verhältnis zu dem von ihnen erzeugten Strom und nach entsprechendem Nachweis unentgeltlich zugeteilt(14).

33.      Mit dem Verkauf der ihnen zugeteilten grünen Zertifikate waren die Erzeuger von EE‑Strom in der Lage, „die Mehrkosten der regenerativen Erzeugung von Elektrizität zu finanzieren und sicherzustellen, dass die gewünschte Menge an EE‑Strom produziert wird“(15).

34.      Zur Erfüllung seiner Ziele verpflichteten das Decreto legislativo Nr. 79/1999 und seine Durchführungsvorschriften alle Erzeuger oder Einführer von Strom, entweder einen Prozentsatz von EE‑Strom (den sie direkt herstellen oder bei einem italienischen Erzeuger erwerben konnten) in das nationale Netz einzuspeisen oder Zertifikate zu kaufen.

35.      Die Erzeuger und Einführer von Strom in Italien mussten somit eine Bescheinigung darüber vorlegen, dass a) ein Teil ihres (erzeugten oder eingeführten) Stroms aus erneuerbaren Energiequellen stammte oder b) sie grüne Zertifikate gekauft hatten.

36.      Entschied sich ein Erzeuger oder Einführer von konventionellem Strom, seinen Anteil an EE‑Strom durch den Kauf von grünen Zertifikaten zu erreichen, war er verpflichtet, bei GSE eine jährliche Erklärung über den erzeugten Strom und die Anzahl der seiner Quote entsprechenden grünen Zertifikate einzureichen.

37.      Nach der Überprüfung annullierte GSE die grünen Zertifikate, die ihr dieser Erzeuger oder Einführer vorgelegt hatte(16). Wurde die Quote des Erzeugers bzw. Einführers nicht erreicht, musste er die Differenz ausgleichen, indem er die übrigen grünen Zertifikate erwarb und sie GSE übersandte(17).

38.      Eine Befreiung von diesen Verpflichtungen bestand aber, wenn nachgewiesen wurde, dass der in Italien eingeführte Strom aus erneuerbaren Quellen stammte. Art. 20 Abs. 3 des Decreto legislativo Nr. 387/2003 sah insoweit vor:
–      Betreiber, die EE‑Strom aus anderen Mitgliedstaaten der Union einführten, konnten bei GSE eine Befreiung von der Verpflichtung zum Erwerb grüner Zertifikate für den Anteil an importiertem Strom beantragen, sofern sie eine Abschrift des Herkunftsnachweises vorlegten.
–      Die Einfuhr von EE‑Strom, der in einem Drittstaat erzeugt wurde, hing jedoch vom Abschluss eines Abkommens zwischen Italien und dem betreffenden Drittstaat ab, nach dem der eingeführte Strom aus erneuerbaren Energiequellen stammt und als solcher garantiert wird.

39.      Dem Urteil Green Network(18) lässt sich entnehmen, dass am 6. März 2007 ein solches Abkommen zwischen Italien und der Schweiz geschlossen wurde. Es sah die gegenseitige Anerkennung der Herkunftsnachweise für Strom vor, der ab dem Jahr 2006 eingeführt wurde, dem Jahr, in dem die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Regelung erließ, die den Bestimmungen der Richtlinie 2001/77, die später durch die Richtlinie 2009/28 ersetzt wurde, entsprach.

40.      Im Urteil Green Network hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten solche Abkommen nicht abschließen konnten, da ihr Abschluss in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fiel. Er war außerdem der Ansicht, dass das Unionsrecht mit der italienischen Regelung, die Befreiungen von der Verpflichtung zum Kauf grüner Zertifikate für aus Drittstaaten eingeführtem Strom vorsah, nicht vereinbar war(19).

41.      Durch das Decreto legislativo Nr. 28/2011 wurde die Regelung zur Förderung von EE‑Strom im Decreto legislativo Nr. 79/1999 geändert und eine Entscheidung für eine stufenweise Abkehr von den grünen Zertifikaten und ihre Ersetzung durch eine andere Förderregelung getroffen. Zudem fiel, wie ich bereits ausgeführt habe, mit Wirkung vom 1. Januar 2012 die Möglichkeit weg, Einführer von EE‑Strom vom Kauf italienischer grüner Zertifikate freizustellen(20).

42.      Es ist genau die Gesetzesänderung von 2011, die zu dem Rechtsstreit, der dem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt, geführt hat.
B.      Vereinbarkeit der italienischen Regelung mit der Richtlinie 2009/28

43.      Axpo macht geltend, dass diese Regelung gegen die Richtlinie 2009/28 verstoße, da sie Einfuhren von EE‑Strom benachteilige, indem sie die Einführer dazu verpflichte, die inländische Erzeugung zu fördern, während die Richtlinie Maßnahmen der Zusammenarbeit vorsehe.

44.      Das vorlegende Gericht, GSE, Italien und die Kommission vertreten hingegen die Ansicht, dass die Regelung der Richtlinie 2009/28 entspreche.

45.      Ich halte es für zweckmäßig, zunächst die Rn. 26 bis 29 des Urteils Elecdey Carcelen u. a.(21) wiederzugeben, in denen der Gerichtshof zur Richtlinie 2009/28 ausgeführt hat:
„26      … [D]er Gegenstand der Richtlinie 2009/28, wie aus Art. 1 hervorgeht, … besteht [darin], einen gemeinsamen Rahmen für die Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen vorzuschreiben, indem in ihr u. a. verbindliche nationale Ziele für den Gesamtanteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch festgelegt werden.
27      So haben die Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 sicherzustellen, dass ihr Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch im Jahr 2020 mindestens dem in Anhang I Teil A der Richtlinie 2009/28 festgelegten nationalen Gesamtziel entspricht, das mit dem Ziel in Einklang stehen muss, bis 2020 einen Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen von mindestens 20 % zu erreichen.
28      Ferner haben sie nach Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2009/28 Maßnahmen zu treffen, um effektiv zu gewährleisten, dass ihr Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen den im ‚indikativen Zielpfad‘ in Anhang I Teil B der Richtlinie angegebenen Anteil erreicht oder übersteigt.
29      Zur Erfüllung dieser Ziele können die Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28 ‚Förderregelungen‘ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. k der Richtlinie anwenden und somit u. a. Investitionsbeihilfen, Steuerbefreiungen oder ‑erleichterungen und Steuererstattungen gewähren sowie zur Nutzung erneuerbarer Energiequellen verpflichten.“

46.      Das italienische System der grünen Zertifikate ist mithin eine Förderregelung, die sich in natürlicher Weise in die Richtlinie 2009/28 einfügt. Sie entspricht überdies derjenigen, die Gegenstand des Urteils Ålands Vindkraft war, in dem ausdrücklich festgestellt wurde, dass „sich die Bestimmungen von Art. 2 Abs. 2 Buchst. k und l der Richtlinie 2009/28 ebenfalls speziell auf nationale Förderregelungen [beziehen], die ‚grüne Zertifikate‘ verwenden“(22).

47.      Im Urteil Ålands Vindkraft wurde die schwedische Förderregelung bestätigt, die Energieversorger und bestimmte Verbraucher verpflichtete, grüne Zertifikate zu verwenden, „um ihrer Pflicht nachzukommen, ihre Versorgung bzw. ihren Verbrauch zu einem bestimmten Anteil durch grünen Strom zu decken“(23).

48.      Die Richtlinie 2009/28 schafft keinen unionsweiten einheitlichen Rahmen für die nationalen Förderregelungen für EE‑Strom, sondern räumt den Mitgliedstaaten ein weites Ermessen bei ihrer Regelung ein.

49.      Der Gerichtshof hat hervorgehoben, dass, „[w]ie sich bereits dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28, insbesondere dem Wort ‚können‘, entnehmen lässt, … die Mitgliedstaaten keineswegs verpflichtet [sind], im Hinblick auf die Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen Förderregelungen zu erlassen oder gar, wenn sie sich für den Erlass solcher Regelungen entscheiden, diese als Steuerbefreiungen oder ‑erleichterungen auszugestalten“(24).

50.      Die Mitgliedstaaten sind lediglich verpflichtet, „die sich aus Art. 3 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Anhang I der Richtlinie 2009/28 ergebenden verbindlichen nationalen Gesamtziele zu erfüllen“(25). Nach Angaben der Kommission hat die Italienische Republik ihr nationales Gesamtziel für die Nutzung von grüner Energie  im Jahr 2020 erreicht.

51.      Der Wertungsspielraum, den die Richtlinie 2009/28 den Mitgliedstaaten bei der Strukturierung ihrer Förderregelungen für EE‑Strom einräumt, erlaubt eine rein nationale Ausgestaltung dieser Regelungen, die der ebenfalls nationalen Erzeugung von EE‑Strom unter Ausschluss von EE‑Strom aus anderen Mitgliedstaaten oder Drittstaaten zugutekommt(26).

52.      Der Gerichtshof brachte dies klar zum Ausdruck: „[D]er Unionsgesetzgeber [hatte] nicht die Absicht …, den Mitgliedstaaten, die sich für eine Förderregelung unter Verwendung grüner Zertifikate entschieden haben, vorzuschreiben, die Förderung nach dieser Regelung auf grünen Strom zu erstrecken, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats erzeugt worden ist.“(27)

53.      Demnach dürfen die Mitgliedstaaten entscheiden, ob ihre nationalen Förderregelungen auf in anderen Mitgliedstaaten (und erst recht in Drittstaaten) erzeugten EE‑Strom anwendbar sind. Entscheiden sie sich für diese Möglichkeit, können sie auch festlegen, in welchem Umfang sie dies tun.

54.      Die Richtlinie 2009/28 enthält zwar andere Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten als die nach dieser Richtlinie ausgestellten Herkunftsnachweise (die für sich allein nicht das Recht begründen, nationale Fördermaßnahmen in Anspruch zu nehmen)(28). Diese Maßnahmen sind jedoch fakultativ und nicht obligatorisch, so dass die Mitgliedstaaten ihre Förderregelungen ohne Weiteres auf EE‑Strom beschränken können, der innerhalb ihrer Grenzen erzeugt wurde.

55.      Soweit die italienische Regelung seit 2012 vorsieht, ausschließlich Anreize für die Erzeugung von in Italien erzeugtem EE‑Strom zu schaffen, steht ihr die Richtlinie 2009/28 nicht entgegen.
C.      Italienische Regelung über grüne Zertifikate und Bestimmungen des AEUV über die Zollunion und den freien Warenverkehr

56.      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs „ist eine nationale Maßnahme in einem Bereich, der auf Unionsebene vollständig harmonisiert wurde, anhand der Bestimmungen dieser Harmonisierungsmaßnahme und nicht anhand des Primärrechts zu beurteilen“(29).

57.      Durch die Richtlinie 2009/28 wurden die Förderregelungen für Energie aus erneuerbaren Quellen nicht abschließend harmonisiert. Im Urteil Ålands Vindkraft(30) werden die Argumente für den nicht abschließenden Charakter der Harmonisierung durch die Richtlinie 2009/28 dargelegt, deren Wiedergabe ich an dieser Stelle nicht für erforderlich halte.

58.      Ausgehend von dieser Prämisse muss die Vereinbarkeit der nationalen Förderregelungen mit dem Unionsrecht im Hinblick auf die Richtlinie 2009/28 und das Primärrecht geprüft werden.

59.      Das vorlegende Gericht fragt konkret nach der Vereinbarkeit der italienischen Regelung über grüne Zertifikate mit dem Verbot von Abgaben zollgleicher Wirkung (Art. 30 AEUV), von diskriminierenden inländischen Abgaben (Art. 110 AEUV) und von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen (Art. 34 AEUV).

60.      Es ist nicht erforderlich, die italienische Regelung anhand von Art. 18 AEUV zu prüfen, da dieser nur Anwendung findet, wenn der Grundsatz der Nichtdiskriminierung nicht in spezielleren Vorschriften zum Ausdruck kommt(31). Dies ist im Bereich des freien Warenverkehrs (unter den Stromeinfuhren fallen) der Fall, denn in den Art. 30, 34 und 110 AEUV wird der Grundsatz der Nichtdiskriminierung, der in Art. 18 AEUV allgemein niedergelegt ist, spezifisch ausgestaltet.

61.      Da das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen gegenüber den übrigen Verboten, die der AEUV im Bereich des freien Warenverkehrs vorsieht, Auffangcharakter hat(32), muss zunächst die Vereinbarkeit der italienischen Regelung mit dem Verbot von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle und dem Verbot diskriminierender inländischer Abgaben geprüft werden.
1.      Verbot von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle (Art. 28 und 30 AEUV)

62.      Ein Zoll ist eine indirekte Abgabe, die auf die Einfuhr von Waren aus Drittstaaten (ausnahmsweise die Ausfuhr) nach Maßgabe der im Gemeinsamen Zolltarif der Union festgelegten Zollsätze erhoben wird.

63.      Die Regelung über grüne Zertifikate hat, soweit sie die Einfuhr von EE‑Strom nach Italien betrifft, aufgrund ihrer Merkmale nicht die Natur eines Zolls (und betrifft überdies nicht nur Einfuhren aus Drittstaaten, sondern auch aus anderen Mitgliedstaaten).

64.      Axpo vertritt jedoch die Ansicht, dass diese Regelung als Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll eingestuft werden kann. Dies macht eine eingehendere Prüfung erforderlich.

65.      Zwar enthält das Primärrecht keine Definition dieser Art von Abgaben, diese wurde aber vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung entwickelt: „[J]ede noch so geringe einseitig auferlegte finanzielle Belastung von Waren aufgrund ihres Grenzübertritts [stellt] unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung eine Abgabe zollgleicher Wirkung dar, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist“(33). Das ist selbst dann so, wenn sie nicht zugunsten des Staates erhoben wird, keine diskriminierende oder protektionistische Wirkung hat und die belastete Ware nicht mit inländischen Erzeugnissen in Wettbewerb steht(34).

66.      Das Verbot von Abgaben zollgleicher Wirkung ist absolut, und das Primärrecht sieht keine Einschränkungen vor. Dennoch hat der Gerichtshof drei Einschränkungen für dieses Verbot aufgestellt, das nicht gilt für
–      finanzielle Belastungen, die unter bestimmten Voraussetzungen aufgrund von Kontrollen erhoben werden, mit denen sichergestellt werden soll, dass unionsrechtliche Verpflichtungen erfüllt sind(35);
–      finanzielle Belastungen, die eine der Höhe nach angemessene Gegenleistung für eine dem zu ihrer Entrichtung verpflichteten Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich erbrachte Dienstleistung darstellen(36);
–      Steuerregelungen, durch die de facto ausschließlich Einfuhren besteuert werden(37).

67.      Angesichts der Rechtsprechung des Gerichtshofs bin ich der Ansicht, dass auch die italienische Regelung über grüne Zertifikate, die auf die Einführer von EE‑Strom angewandt wird, keine Abgabe zollgleicher Wirkung ist.

68.      Ich räume ein, dass die Verpflichtung zum Kauf von italienischen grünen Zertifikaten für die Betreiber, die Strom nach Italien einführen, Folgen mit sich bringt, die denen einer einseitig vom italienischen Staat auferlegten finanziellen Belastung ähnlich sind. Ich glaube jedoch nicht, dass sich diese Verpflichtung mit derjenigen gleichstellen lässt, die sich aus einer steuerlichen oder steuerähnlichen Abgabe ergibt, was aber eine zwingende Voraussetzung dafür ist, dass eine finanzielle Belastung unter das Verbot der Art. 28 und 30 AEUV fällt.

69.      Außerdem knüpft die Verpflichtung zum Erwerb grüner Zertifikate nicht an das Übertreten der italienischen Grenze an: Sie wird nicht als Reaktion auf die Einfuhr von Strom auferlegt, sondern zum Schutz des nationalen Systems zur Förderung von EE‑Strom.

70.      Nach diesem System wurde beginnend mit dem Jahr 2012 die Befreiung, die es den Einführern ermöglichte, den grünen Ursprung ihres Stroms im Herkunftsstaat nachzuweisen, abgeschafft. Dadurch wurden sie, wie bereits ausgeführt, dazu gezwungen, italienische grüne Zertifikate zu erwerben, was bedeutet, dass der italienische Staat nur Anreize für die Erzeugung von inländischem EE‑Strom bot und eingeführten EE‑Strom nicht weiter begünstigte.

71.      Durch diese Änderung der gesetzlichen Regelung seiner nationalen Förderregelung für erneuerbare Energien hat der italienische Staat in Wirklichkeit keine Abgabe eingeführt, die an den Tatbestand der Einfuhr (also den Grenzübertritt) anknüpft, sondern eine Änderung seiner innerstaatlichen Regelung vorgenommen, zu der er nach der Richtlinie 2009/28 berechtigt war(38).

72.      Folglich stellt eine derartige nationale Regelung keine Abgabe zollgleicher Wirkung dar(39).
2.      Verbot diskriminierender inländischer Abgaben

73.      Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „fallen finanzielle Belastungen, wenn sie zu einem allgemeinen inländischen Abgabensystem gehören, das Erzeugnisgruppen systematisch nach objektiven Kriterien unabhängig vom Ursprung oder der Bestimmung der Erzeugnisse erfasst, unter Art. 110 AEUV, der diskriminierende inländische Abgaben verbietet“(40).

74.      Wie ich bereits dargelegt habe, ist die Verpflichtung zum Erwerb italienischer grüner Zertifikate nicht steuerlicher oder steuerähnlicher Natur und fällt daher nicht unter das Verbot des Art. 110 AEUV.

75.      Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass eine solche Maßnahme keine Abgabe darstellt, sie also keine Belastung steuerlicher Natur mit sich bringt. Dem steht nicht entgegen, dass sie (wie so viele andere ähnliche Verpflichtungen) durch das innerstaatliche Recht eingeführt wurde.
3.      Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen (Art. 34 AEUV)

76.      Art. 34 AEUV, „der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten verbietet, [ist] auf alle nationalen Maßnahmen anwendbar, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern“(41).

77.      Die Verpflichtung zum Ankauf grüner Zertifikate, die Italien für Einfuhren von EE‑Strom bis 2016 vorsah, ist eine Maßnahme mit gleicher Wirkung, die unter das Verbot des Art. 34 AEUV fällt.

78.      Es handelt sich um eine Maßnahme, die nur auf Einfuhren von EE‑Strom anwendbar ist, nicht aber auf die inländische Erzeugung derselben Ware. Den inländischen Erzeugern von EE‑Strom werden die grünen Zertifikate kostenlos zugeteilt, während die Einführer desselben Stroms sie entsprechend dem Strom, den sie nach Italien einführen, zwingend erwerben müssen (indem sie sie bei den nationalen Erzeugern oder auf der von der Gesellschaft GME betriebenen Digitalplattform kaufen).

79.      Diese Situation, die die Einfuhren erschwert, begann am 1. Januar 2012 aufgrund des Decreto legislativo Nr. 28/2011 und bestand, wie bereits ausgeführt, bis 2016 fort(42). In diesem Zeitraum mussten die Einführer von EE‑Strom, den sie in das italienische Netz einspeisen wollten, auch dann italienische grüne Zertifikate erwerben, wenn sie den Herkunftsnachweis erbrachten.

80.      Der Gerichtshof hat entschieden, dass die schwedische Regelung über grüne Zertifikate, die der italienischen ähnelte, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen war(43). Er hat sich auch zu ihrer  Rechtfertigung in Anbetracht des mit ihr verfolgten Ziels(44) geäußert, und zwar aus den Gründen, die er in Rn. 82 des Urteils Ålands Vindkraft zusammenfasst: „[D]as … Ziel, die Nutzung erneuerbarer Energiequellen für die Stromerzeugung zu fördern, [ist] grundsätzlich geeignet …, etwaige Behinderungen des freien Warenverkehrs zu rechtfertigen“.

81.      In demselben Umfang ist die italienische Regelung über grüne Zertifikate zum Schutz identischer Ziele geeignet, da sie ebenfalls die Erzeugung von EE‑Strom fördert(45).

82.      Der unmittelbare Zusammenhang zwischen den grünen Zertifikaten und der Erzeugung von EE‑Strom wird u. a. in Art. 11 Abs. 3 des Decreto legislativo Nr. 79/1999 erkennbar, der vorsieht, dass die grünen Zertifikate nach Maßgabe des aus erneuerbaren Quellen erzeugten Stroms zugeteilt werden(46).

83.      Außerdem bildet der rein nationale Charakter der italienischen Förderregelung für die Erzeugung von EE‑Strom kein Hindernis dafür, dass dieser Mechanismus zur Wahrung der allgemeinen Interessen des Umweltschutzes und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen beiträgt.

84.      Zu ihrer Verhältnismäßigkeit  hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die schwedische Regelung über grüne Zertifikate „insbesondere darauf abzielt, dass die mit der Erzeugung von grünem Strom verbundenen Mehrkosten unmittelbar vom Markt, d. h. von den der Quotenpflicht unterliegenden Stromversorgern und ‑nutzern und letztlich von den Verbrauchern, getragen werden. … Ein Mitgliedstaat, der eine solche Wahl trifft, überschreitet nicht den Wertungsspielraum, der ihm bei der Verfolgung des legitimen Ziels, die Erzeugung grünen Stroms zu steigern, verbleibt“(47).

85.      Sodann erinnerte der Gerichtshof aber daran, dass  „das ungestörte Funktionieren einer solchen Regelung im Wesentlichen das Bestehen von Marktmechanismen voraussetzt, die es den Wirtschaftsteilnehmern, die der Quotenpflicht unterliegen und die noch nicht über die zur Erfüllung dieser Verpflichtung erforderlichen Zertifikate verfügen, ermöglichen, sich auf wirksame Weise und unter fairen Bedingungen Zertifikate zu beschaffen. … Daher müssen Mechanismen eingerichtet werden, die die Schaffung eines echten Zertifikatemarkts sicherstellen, auf dem Angebot und Nachfrage wirkungsvoll aufeinandertreffen und ein Gleichgewicht anstreben können, so dass es den betroffenen Versorgern und Nutzern tatsächlich ermöglicht wird, sich unter fairen Bedingungen Zertifikate zu beschaffen“(48).

86.      Dieselben Kriterien und Voraussetzungen liegen bei den italienischen grünen Zertifikaten vor:
–      Auf der einen Seite wurde diese Regelung mit demselben Ziel eingeführt wie der schwedische Mechanismus, der Gegenstand des Urteils Ålands Vindkraft war.
–      Auf der anderen Seite können die Betreiber, die Strom nach Italien einführen, ihrer Verpflichtung nachkommen, indem sie die grünen Zertifikate direkt bei den in diesem Land niedergelassenen Erzeugern oder auf dem Zertifikatemarkt (der von der Gesellschaft GME betriebenen Digitalplattform) erwerben.

87.      Zusammenfassend ist die italienische Regelung über grüne Zertifikate, auch wenn sie als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen eingestuft werden kann, durch die allgemeinen Interessen des Umweltschutzes und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen gerechtfertigt.
D.      Italienische Regelung über grüne Zertifikate und die Art. 107 und 108 AEUV

88.      Axpo und Esperia machen geltend, dass den italienischen Erzeugern von EE‑Strom durch die italienische Regelung staatliche Beihilfen gewährt würden. Da die Regelung der Kommission nicht mitgeteilt worden sei, liege ein Verstoß gegen Art. 108 AEUV vor.

89.      GSE und die italienische Regierung sind hingegen der Auffassung, dass durch diese Regelung keine staatlichen Beihilfen gewährt würden. Weder würden staatliche Mittel übertragen, noch sei die Regelung selektiv.

90.      Die Kommission führt aus, dass „der bloße Umstand, dass den Wirtschaftsteilnehmern, die Strom einführen, die Verpflichtung zum Ankauf der grünen Zertifikate auferlegt wird, für sich allein keine aus staatlichen Mitteln finanzierte Beihilfe darstellen dürfte, da die Wirtschaftsteilnehmer die grünen Zertifikate mit eigenen finanziellen Mitteln erwerben müssen“. In Anbetracht der Natur und der Aufgaben  von GSE bei der Verwaltung des Systems der grünen Zertifikate müsse geklärt werden, welchen Grad an Intervention und Kontrolle der Staat bei diesem System ausübe.  Allerdings dürften auf der Grundlage der vorgelegten Beweismittel „im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine Verwendung staatlicher Mittel nicht vorliegen“(49).

91.      Sie fügt hinzu, dass „eine Prüfung des Systems der grünen Zertifikate insgesamt im Hinblick auf den beim vorlegenden Gericht anhängenden Rechtsstreit nicht entscheidungserheblich erscheint“(50), da der Vorlagebeschluss keine hinreichenden Angaben enthalte, anhand deren sich abschließend feststellen ließe, ob es sich um eine staatliche Beihilfe handele.

92.      Folgte man der Auffassung der Kommission, müsste aufgrund fehlender Beurteilungselemente im Vorlagebeschluss der Teil des Beschlusses, der die Einstufung der italienischen Regelung über grüne Zertifikate insgesamt als staatliche Beihilfe betrifft, für unzulässig erklärt werden(51).

93.      Ich glaube jedoch, dass der Gerichtshof in Anbetracht der zusätzlichen Angaben, die die Parteien – mangels weitreichenderer Angaben im Vorlagebeschluss – in ihren schriftlichen und mündlichen Ausführungen vor ihm zu diesem Punkt gemacht haben, in der Lage ist, dem Consiglio di Stato (Staatsrat) eine sachdienliche Antwort zu geben.

94.      Diese Antwort setzt in jedem Fall voraus, dass das vorlegende Gericht die Merkmale der Regelung über grüne Zertifikate, auf die ich sogleich Bezug nehme, prüft.
1.      Allgemeiner Ansatz

95.      Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

96.      Es müssen also vier Voraussetzungen erfüllt sein, damit eine Beihilfe als unvereinbar eingestuft werden kann: a) Es muss sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln, b) diese Maßnahme muss geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, c) dem Begünstigten muss durch sie ein Vorteil gewährt werden, und d) sie muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen(52).

97.      Es ist unstreitig, dass die streitige Regelung die zweite (mögliche Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten) und die vierte Voraussetzung (Verfälschung oder drohende Verfälschung des Wettbewerbs) erfüllt. Umstritten sind hingegen die beiden anderen Voraussetzungen, und es muss daher festgestellt werden, ob diese Regelung den begünstigten Unternehmen einen selektiven Vorteil verschafft, und vor allem, ob diese Maßnahme dem Staat zuzurechnen ist und die Inanspruchnahme staatlicher Mittel voraussetzt.
2.      Staatliche Maßnahme und Übertragung staatlicher Mittel

98.      Damit eine selektive Vergünstigung als „Beihilfe“ im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden kann, muss sie nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum einen unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden und zum anderen dem Staat zuzurechnen sein(53). Es handelt sich um zwei kumulative Voraussetzungen(54), die bei der Beurteilung einer Maßnahme anhand dieser Vorschrift aber in der Regel gemeinsam geprüft werden.

99.      Axpo argumentiert, dass die italienische Regelung wegen der Unentgeltlichkeit der den italienischen Erzeugern von EE‑Strom zugeteilten grünen Zertifikate, des Rückkaufs der überschüssigen grünen Zertifikate durch GSE und der staatlichen Kontrolle über die Einnahmen der Gesellschaft GME mit einer Übertragung staatlicher Mittel verbunden sei.

100. Die italienischen Erzeuger erhielten unentgeltlich grüne Zertifikate im Verhältnis zur Menge des von ihnen erzeugten EE‑Stroms, die sie an die italienischen Erzeuger von konventionellem Strom und die Einführer von Strom jeder Art verkaufen könnten. Außerdem gewährleiste GSE das Bestehen eines Marktes für grüne Zertifikate, da sie eine größere Anzahl auf den Markt bringe, wenn die Nachfrage hoch sei, und grüne Zertifikate vom Markt nehme, wenn die Nachfrage zu niedrig sei.

101. Die italienische Regierung, GSE und das vorlegende Gericht sind hingegen der Auffassung, dass die grünen Zertifikate keinen Einsatz öffentlicher Mittel bewirkten. Der Ankauf der grünen Zertifikate werde von den Unternehmen finanziert, die zu ihrem Erwerb verpflichtet seien, und der Rückkauf überschüssiger grüner Zertifikate durch GSE werde durch den Endverbraucher finanziert, ohne dass der Staat Kontrolle über diese Mittel hätte.

102. Die Kommission nimmt nur zur Verpflichtung zum Erwerb der grünen Zertifikate Stellung, die sie nicht für eine aus staatlichen Mitteln finanzierte Beihilfe hält(55).
a)      Zurechnung der Maßnahme an den Staat

103. Um feststellen zu können, ob eine Maßnahme dem Staat zuzurechnen ist, ist zu prüfen, ob die öffentlichen Stellen an ihrem Erlass beteiligt waren.

104. Dies ist offensichtlich der Fall, wenn die selektiven Vorteile zugunsten einer Unternehmenskategorie durch Gesetz eingeführt wurden(56). Bei der italienischen Regelung über grüne Zertifikate, die in vom italienischen Staat erlassenen Vorschriften besteht, von denen einige Gesetzesrang haben, ist dies gegeben.

105. GSE wendet gegen eine Zurechnung an den italienischen Staat jedoch ein, dass die von ihr ausgeübte Kontrolle nicht sämtliche Kriterien erfasse, die in der rechtlichen Regelung über grüne Zertifikate enthalten seien. Insbesondere würden die grünen Zertifikate von GSE, einer Gesellschaft privaten Rechts, zurückgekauft.

106. Die Intervention des Staates oder durch staatliche Mittel umfasst sowohl Beihilfen, die unmittelbar vom Staat gewährt werden, als auch solche, die durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder damit beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt werden(57). Unionsrechtlich kann es nicht zulässig sein, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen allein dadurch umgangen werden, dass unabhängige Einrichtungen geschaffen werden, denen die Verteilung der Beihilfen übertragen wird(58).

107. Die Eigenschaft von GSE als privatrechtliche Gesellschaft hindert nicht daran, die Schaffung und die rechtliche Regelung über grüne Zertifikate, der diese Gesellschaft zwingend unterliegt, dem Staat zuzurechnen.

108. Tatsächlich wird GSE durch das italienische Gesetz und seine Durchführungsbestimmungen beauftragt, die grünen Zertifikate den italienischen Erzeugern von EE‑Strom zuzuteilen, die Überschüsse im Verhältnis zur Nachfrage vom Markt zu nehmen und einen Referenzpreis für das Angebot an grünen Zertifikaten festzulegen. Es ist nicht ersichtlich, dass GSE über die Autonomie verfügen würde, die Wahrnehmung dieser Aufgaben einzustellen.

109. Zudem steht GSE, obwohl sie die Form einer Gesellschaft des Privatrechts hat, vollständig unter der Kontrolle der italienischen Regierung und nimmt im Energiesektor öffentliche Aufgaben wahr.

110. Folglich ist die streitige Maßnahme dem italienischen Staat zuzurechnen.
b)      Übertragung staatlicher Mittel

111. Den Stand der Rechtsprechung zur Einstufung einiger Systeme zur Förderung von EE‑Strom als staatliche Beihilfe habe ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Georgsmarienhütte u. a.(59) dargestellt, die ich an dieser Stelle wieder  in Erinnerung rufen möchte(60).

112. Neben der Zurechnung an den Staat muss die Maßnahme eine Übertragung staatlicher Mittel auf die begünstigten Unternehmen mit sich bringen.

113. Der Gerichtshof hat den Begriff „staatliche Mittel“ weit ausgelegt. Dieser umfasst nicht nur Mittel des öffentlichen Sektors im engen Sinne, sondern unter gewissen Umständen auch Mittel bestimmter privater Einrichtungen.

114. Die durch den Erlass nationaler Rechtsvorschriften oder Maßnahmen verursachte indirekte Verringerung der Einnahmen des Staates stellt keine Übertragung staatlicher Mittel dar, wenn ihnen diese Folge immanent ist(61).

115. Die größten Schwierigkeiten bei der Beurteilung, ob eine Übertragung staatlicher Mittel vorliegt oder nicht, stellen sich, wenn die Staaten Maßnahmen treffen, um in das Wirtschaftsleben einzugreifen, in deren Folge bestimmte Unternehmen einen selektiven Vorteil erhalten können. Konkret ist die Grauzone in Fällen staatlicher Intervention angesiedelt, die über den Erlass einer einfachen allgemeinen sektoriellen Regelung hinausgeht, aber nicht in einer unmittelbaren Übertragung staatlicher Mittel zum Ausdruck kommt. Im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es um einen dieser Fälle, für dessen Lösung zuvor auf die hierzu ergangene umfassende (und nicht immer geradlinige) Rechtsprechung des Gerichtshofs eingegangen werden muss.

116. Eine staatliche Maßnahme, die bestimmte Unternehmen oder Erzeugnisse begünstigt, verliert die Eigenschaft eines unentgeltlichen Vorteils nicht dadurch, dass sie ganz oder teilweise durch Beiträge finanziert wird, die von Staats wegen von den betreffenden Unternehmen erhoben werden(62).

117. Tatsächlich erfasst Art. 107 Abs. 1 AEUV sämtliche Geldmittel, die die öffentlichen Stellen tatsächlich zur Unterstützung der Unternehmen verwenden können, ohne dass es darauf ankommt, dass diese Mittel dauerhaft zum Vermögen des Staates gehören. Auch wenn die entsprechenden Beträge nicht auf Dauer dem Staat gehören, genügt der Umstand, dass sie ständig unter staatlicher Kontrolle und somit den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen, damit sie als „staatliche Mittel“ qualifiziert werden können(63).

118. Zum Stromsektor führte der Gerichtshof im Urteil vom 19. Dezember 2013, Vent De Colère!  u. a., aus, dass „Fonds, die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats durch Zwangsbeiträge gespeist und gemäß diesen Rechtsvorschriften verwaltet und verteilt werden, als staatliche Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1  AEUV betrachtet werden [können], selbst wenn ihre Verwaltung nichtstaatlichen Organen anvertraut ist“(64).

119. Aus dieser Rechtsprechung folgt, dass für die Feststellung, ob die streitigen Mittel im Sinne von Art. 107 AEUV staatlich sind, der Umfang der Intervention und der Kontrolle, die die Behörden über sie ausüben, entscheidend ist.

120. Eine fehlende Kontrolle durch die Behörden erklärt, dass der Gerichtshof beispielsweise die Fälle nicht als Beihilfen qualifiziert, in denen die Mittel der Mitglieder eines Berufsverbands verwendet werden, um in ihrem Interesse einen spezifischen Zweck zu finanzieren, den eine private Organisation festlegt und der rein kommerziellen Zielen dient, im Hinblick auf die der Staat lediglich als Vehikel agiert, um den von den Handelsverbänden eingeführten Beiträgen zwingenden Charakter zu verleihen. Beispiele für solche Fälle bieten die Rechtssachen Pearle(65) und Doux Élevages und Coopérative agricole UKL-ARREE(66).

121. Die fehlende staatliche Kontrolle über die Übertragung von Mitteln erklärt auch, dass der Gerichtshof Regelungen, die ohne einen zusätzlichen staatlichen Eingriff zu einer finanziellen Umschichtung von einem privaten Unternehmen auf ein anderes führen, nicht als Beihilfen ansieht. Grundsätzlich handelt es sich nicht um eine Übertragung staatlicher Mittel, wenn das Geld ohne Umweg über eine vom Staat benannte öffentliche oder private Einrichtung, die mit der Durchführung der Übertragung betraut ist, unmittelbar von einem privaten Unternehmen auf ein anderes privates Unternehmen übergeht(67).

122. Ebenso wenig liegt eine Übertragung staatlicher Mittel vor, wenn mehrheitlich private Unternehmen nicht vom Staat mit der Verwaltung staatlicher Mittel beauftragt werden, sondern nur zur Abnahme unter Einsatz ihrer eigenen finanziellen Mittel verpflichtet werden(68). Dieser Sachverhalt liegt dem Urteil PreussenElektra zugrunde, nach dem die von einem Staat privaten Versorgungsunternehmen auferlegte Verpflichtung zur Abnahme von Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu festgelegten Mindestpreisen nicht zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel auf die Unternehmen, die diesen Strom erzeugen, führt, und der Umstand, dass die geringeren Einnahmen der Unternehmen, die dieser Verpflichtung unterliegen, wahrscheinlich die Steuereinnahmen verringern, daran nichts ändert, denn diese Folge ist der Regelung immanent(69). In jenem Fall waren die betroffenen Unternehmen (also die privaten Elektrizitätsversorgungsunternehmen) verpflichtet, aus eigenen Mitteln eine spezifische Art von Strom abzunehmen, waren aber nicht vom Staat mit der Verwaltung einer Beihilferegelung beauftragt worden.

123. Im polnischen Mechanismus, nach dem die Lieferanten einen Anteil aus Kraft-Wärme-Kopplung stammenden Stroms verkaufen mussten, der 15 % ihrer jährlichen Stromverkäufe an Endverbraucher entsprach, hat der Gerichtshof auch keine staatliche Kontrolle (und damit Übertragung staatlicher Mittel) festgestellt(70).

124. Eine staatliche Kontrolle und eine Übertragung staatlicher Mittel sind wiederum zu bejahen, wenn die von den Einzelnen gezahlten Beträge über eine öffentliche oder private Einrichtung laufen, die errichtet wurde, um sie an die Begünstigten weiterzuleiten. Dies war der Fall in der Rechtssache Essent Netwerk Noord, in dem einer privaten Einrichtung durch Gesetz der Auftrag erteilt wurde, im Namen des Staates einen Aufschlag (Tarifaufschlag) auf den Strompreis zu erheben mit der Verpflichtung, sie an die Begünstigten weiterzuleiten, ohne dass sie berechtigt war, die Beträge für andere als die gesetzlich vorgesehenen Zwecke zu verwenden. Der Gesamtbetrag dieses Aufschlags (den der Gerichtshof als Steuer einstufte) stand unter öffentlicher Kontrolle, was genügte, um ihn als staatliche Mittel einordnen zu können(71).

125. Auch in der Rechtssache Vent de Colère!  u. a., in der es um einen Mechanismus ging, dessen Finanzierung von den Endverbrauchern getragen wurde und mit dem die Mehrkosten vollständig ausgeglichen wurden, die Unternehmen durch eine Abnahmepflicht für Strom aus Windkraftanlagen (zu einem Preis über dem Marktpreis) entstanden, hat der Gerichtshof eine staatliche Kontrolle bejaht. Es handelte sich um eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel, auch wenn dieser Mechanismus zum Teil auf einer unmittelbaren Übertragung von Mitteln unter privaten Einrichtungen basierte(72).

126. Auf derselben Linie liegt der Beschluss des Gerichtshofs in der Rechtssache Elcogás, in dem streitig war, ob „Zuschüsse, die einem privaten Stromerzeugungsunternehmen gewährt [und] von der Gesamtheit der Endverbraucher von Strom im Inland getragen werden, als staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen anzusehen sind“(73).

127. Der Gerichtshof entschied, dass der Mechanismus zum Ausgleich der Mehrkosten, der diesem Unternehmen zugutekam (und über den Stromendtarif finanziert wurde, der bei der Gesamtheit der spanischen Verbraucher und Nutzer der Übertragungs- und Verteilernetze erhoben wurde), als staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV anzusehen ist. Es hatte „insoweit keine Auswirkungen, dass die für den Ausgleich der Mehrkosten bestimmten Beträge nicht aus einem spezifischen Stromtarifzuschlag stammen und der in Rede stehende Finanzierungsmechanismus nach nationalem Recht nicht im engen Sinn zur Kategorie der Steuer, Abgabe oder steuerähnlichen Abgabe gehört“(74).

128. Unter den Entscheidungen des Gerichtshofs zu den Systemen zur Förderung von EE‑Strom, die er nach Verlesung der Schlussanträge in der Rechtssache Georgsmarienhütte u. a. erlassen hat, sind die Urteile vom 28. März 2019, Deutschland/Kommission(75), und vom 15. Mai 2019, Achema u. a.(76), hervorzuheben, in denen der Schwerpunkt insbesondere auf die staatliche Kontrolle der Mittel, die den Elektrizitätsunternehmen zugutekommen, gelegt wird.

129. Im ersten Urteil hat der Gerichtshof das Urteil des Gerichts vom 10. Mai 2016, Deutschland/Kommission(77), aufgehoben und den durch dieses Urteil bestätigten Beschluss der Kommission zur deutschen Förderregelung für EE‑Strom für nichtig erklärt(78).

130. Der Gerichtshof war zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission „nicht nachgewiesen hat, dass die im EEG (Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien)  2012 vorgesehenen Vorteile, nämlich die mit der EEG-Umlage finanzierte Regelung zur Förderung der Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien und aus Grubengas und die Besondere Ausgleichsregelung zur Verringerung der EEG-Umlage für energieintensive Unternehmen, den Einsatz staatlicher Mittel beinhalteten und daher staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellten“(79).

131. Dabei berücksichtigte er vor allem folgende Argumente:
–      „… [D]er Umstand, dass die Gelder aus der EEG-Umlage nach den Bestimmungen des EEG 2012 allein zur Finanzierung der Förder- und Ausgleichsregelung verwendet werden, [bedeutet] nicht, dass der Staat im Sinne der … angeführten Rechtsprechung darüber verfügen kann. Dieser gesetzliche Grundsatz der ausschließlichen Verwendung der Gelder aus der EEG-Umlage spricht mangels gegenteiliger Gesichtspunkte vielmehr dafür, dass der Staat eben nicht über diese Gelder verfügen konnte, d. h. keine andere als die im EEG 2012 vorgesehene Verwendung beschließen konnte.“
–      Die ÜNB (Übertragungsnetzbetreiber von Hoch- und Höchstspannungsnetzen), die mit der Verwaltung des Systems zur Förderung der Erzeugung von EEG-Strom (Strom aus erneuerbaren Energien und aus Grubengas) betraut sind, standen nicht ständig unter staatlicher Kontrolle, noch standen sie überhaupt unter staatlicher Kontrolle. Die ÜNB durften die Gelder aus der EEG-Umlage zu keinen anderen als den vom Gesetzgeber bestimmten Zwecken verwenden, sie waren verpflichtet, diese Gelder auf einem Sonderkonto zu verwalten und die Einhaltung dieser Pflicht wurde von den staatlichen Stellen gemäß § 61 EEG 2012 überwacht, und die staatlichen Stellen übten auf mehreren Stufen eine strenge Kontrolle über das Handeln der ÜNB aus, wobei sie insbesondere die Vermarktung des EEG-Stroms entsprechend § 37 EEG 2012 überwachten.
–      Der Gerichtshof war aber der Ansicht, dass „[d]ie somit zugrunde gelegten Gesichtspunkte … in der Tat den Schluss [zulassen], dass die öffentlichen Stellen den ordnungsgemäßen Vollzug des EEG 2012 kontrollieren, doch lassen sie nicht den Schluss zu, dass die mit der EEG-Umlage erwirtschafteten Gelder selbst unter staatlicher Kontrolle stehen“(80).

132. Der Gerichtshof hat im Urteil Achema u. a. seine bisherige Rechtsprechung bestätigt und ausgeführt, dass „eine Maßnahme, die insbesondere eine Pflicht zur Abnahme von Energie betrifft, unter den Begriff ‚Beihilfe‘ fallen kann, obgleich bei ihr keine staatlichen Mittel übertragen werden“, und dass, „[a]uch wenn die der betreffenden Beihilfemaßnahme entsprechenden Beträge nicht auf Dauer dem Staat gehören, … der Umstand [genügt], dass sie ständig unter staatlicher Kontrolle und somit den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen, um sie als ‚staatliche Mittel‘ zu qualifizieren“(81).

133. In diesem Urteil hat der Gerichtshof bekräftigt, dass insoweit entscheidend ist, dass die Organe, die von der öffentlichen Hand getrennt sind, „vom Staat mit der Verwaltung staatlicher Mittel beauftragt und nicht bloß zur Abnahme unter Einsatz ihrer eigenen finanziellen Mittel verpflichtet sind“(82).

134. Unter Anwendung dieser Rechtsprechung auf den vorliegenden Rechtsstreit werde ich zunächst die Regeln für den Ankauf der grünen Zertifikate anhand der Stellung der Begünstigten und der zu ihrem Erwerb Verpflichteten und sodann den Umfang der Kontrolle von GSE über den Mechanismus der grünen Zertifikate prüfen.
1)      Verpflichtung zum Ankauf grüner Zertifikate

135. Die Begünstigten (die italienischen Erzeuger von EE‑Strom) erhalten keine Gelder vom Staat, sondern von den Einführern – oder anderen nationalen Erzeugern – von Strom in Italien, die die den Erstgenannten zugeteilten grünen Zertifikate erwerben müssen.

136. Selbst wenn eine Übertragung von Mitteln von einem Privaten auf einen anderen in Erfüllung einer gesetzlichen Vorschrift erfolgt, haben die übertragenen Gelder (in diesem Fall der in einem Kaufvertrag zwischen privaten Wirtschaftsteilnehmern vereinbarte Preis) grundsätzlich keinen staatlichen Charakter. Die privaten Rechtssubjekten auferlegte Verpflichtung zum Ankauf unter Verwendung eigener finanzieller Mittel fällt regelmäßig nicht unter Art. 107 Abs. 1 AEUV.

137. Dies ist im Wesentlichen der Standpunkt, der im Urteil PreussenElektra, im Urteil Uteca(83) und unlängst im Urteil vom 28. März 2019, Deutschland/Kommission(84), eingenommen wurde.

138. Was die zum Ankauf der grünen Zertifikate Verpflichteten (also die andere Partei des Kaufvertrags) betrifft, betone ich erneut, dass die Erwerber diese Zertifikate aus eigenen Mitteln bezahlen.

139. Kann man davon ausgehen, dass der Staat auf öffentliche Einnahmen verzichtet(85), wenn er die grünen Zertifikate den in Italien niedergelassenen Erzeugern von EE‑Strom unentgeltlich überlässt?

140. Für eine Bejahung dieser Frage wurde das Urteil vom 8. September 2011, Kommission/Niederlande, angeführt, da die unentgeltliche Überlassung bestimmter Emissionsrechte als Indiz für den staatlichen Charakter der entsprechenden Mittel aufgefasst wurde(86). Nach diesem Urteil änderte die Kommission, die die Mittel für grüne Zertifikate bis dahin nicht als staatliche Mittel betrachtet hatte, ihren Standpunkt(87).

141. Diese Extrapolation ist meines Erachtens jedoch nicht möglich. Es liegt in der Natur der grünen Zertifikate, dass sie den Erzeugern von EE‑Strom unentgeltlich zugeteilt werden, damit diese sie auf dem Markt verkaufen und von den Einnahmen aus dem Verkauf profitieren können. Fiele die Unentgeltlichkeit weg und müssten die Erzeuger von EE‑Strom (direkt an GSE oder im Rahmen einer Versteigerung) Geld ausgeben, um an die grünen Zertifikate zu kommen, ginge der eigentliche Sinn dieses Anreizes verloren.

142. Die grünen Zertifikate entstehen als Modus zur Finanzierung der zusätzlichen Kosten, die den Erzeugern von EE‑Strom bei seiner Erzeugung entstehen. Diese Finanzierung würde wegfallen (und die grünen Zertifikate wären nutzlos), wenn der Erzeuger von EE‑Strom, der sie erhält, dafür bezahlen müsste. Wäre dies der Fall, kämen zu den zusätzlichen Kosten die Aufwendungen für die grünen Zertifikate hinzu, so dass der Mechanismus zur Förderung der Erzeugung von EE‑Strom ungeeignet wäre. Es sind gerade die (jedenfalls damals) gegenüber konventionellem Strom erhöhten Erzeugerkosten(88), die die unentgeltliche Gewährung des Anreizes rechtfertigten(89).

143. Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass „eine nationale Förderregelung, die … grüne Zertifikate verwendet, insbesondere darauf abzielt, dass die mit der Erzeugung von grünem Strom verbundenen Mehrkosten unmittelbar vom Markt, d. h. von den … Stromversorgern und ‑nutzern und letztlich von den Verbrauchern, getragen werden“(90).

144. An diesen Ausführungen wird meines Erachtens deutlich, dass der Markt und nicht die staatlichen Behörden die mit der Erzeugung von EE‑Strom verbundenen Mehrkosten trägt, die sich in den grünen Zertifikaten widerspiegeln, bei denen es sich um handelbare Papiere handelt, deren Wert durch das Vorhandensein von gesetzlich verpflichteten Käufern gewährleistet ist.

145. Dementsprechend wird der Haushalt des italienischen Staates durch die unentgeltliche Vergabe der grünen Zertifikate nicht belastet, die, wie ich erneut betonen möchte, für sich genommen nicht mit einer Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist(91).

146. Diese Auffassung vertritt auch der Consiglio di Stato (Staatsrat), der ausführt, dass „im vorliegenden Fall keine staatlichen Mittel zum Einsatz gelangen, da es zu keiner unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung von  öffentlichen Mitteln  auf in Italien tätige Erzeuger grüner Energie kommt“(92).

147. Dem staatlichen Haushalt entgehen durch die unentgeltliche Zuteilung der grünen Zertifikate, die, wie bereits ausgeführt, der Natur dieses Anreizes entspricht, mithin keine Einnahmen.

148. Auch wenn man aus Gründen der Dialektik davon ausginge, dass diese unentgeltliche Zuteilung für den italienischen Staat einen indirekten Verlust bedeutet, würde es sich deshalb nicht zwingend um eine staatliche Beihilfe handeln: Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die durch den Erlass nationaler Rechtsvorschriften oder Maßnahmen verursachte indirekte Verringerung der Einnahmen des Staates keine Übertragung staatlicher Mittel darstellt, wenn ihnen diese Folge immanent ist(93).
2)      Staatliche Kontrolle über die für den Rückkauf der grünen Zertifikate bestimmten Mittel

149. Nachdem der Rechtsstreit, der dem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt, auf die Axpo in ihrer Eigenschaft als Einführerin von EE‑Strom in Italien obliegende Verpflichtung zum Ankauf der grünen Zertifikate eingegrenzt ist, reichen die bisherigen Ausführungen zum Nichtvorhandensein staatlicher Mittel  aus, um dem vorlegenden Gericht eine Antwort zu geben, und die Kommission schlägt dies in ihren schriftlichen Erklärungen vor.

150. Möglicherweise ist diese Sichtweise aber nicht erschöpfend, denn dabei wird darauf verzichtet, die Kontrolle des italienischen Staates über andere Aspekte der Regelung über grüne Zertifikate und deren Umsetzung zu untersuchen. Konkret könnte der Staat seine Kontrolle über die finanziellen Mittel ausüben, die neben den privaten  Transfers zwischen Erzeugern von EE‑Strom und nationalen Einführern und Erzeugern von konventionellem Strom für die grünen Zertifikate eingesetzt werden.

151. Wie bereits festgestellt, hat der italienische Gesetzgeber einen Mechanismus zur Aufrechterhaltung des Marktwerts der grünen Zertifikate eingerichtet. Diese  können zwar Gegenstand direkter Transaktionen zwischen Erzeugern von EE‑Strom und nationalen Einführern und Erzeugern von konventionellem Strom sein, durch die italienische Regelung wurde jedoch auch eine Digitalplattform für den Austausch dieser Zertifikate eingeführt, die von der Gesellschaft GME, einer Tochtergesellschaft von GSE, betrieben wurde.

152. Weder im Vorlagebeschluss noch in der mündlichen Verhandlung wurde nachgewiesen, dass GME ihre Mittel in einer Weise einsetzt, die mit der Übertragung staatlicher Mittel an die nationalen Erzeuger von EE‑Strom verbunden ist. Grundsätzlich scheint GME sich darauf zu beschränken, die Plattform zu betreiben und zwischen Käufern und Verkäufern von grünen Zertifikaten zu vermitteln. Es ist aber Sache des vorlegenden Gerichts, dies zu überprüfen.

153. Stattdessen könnte ein anderer  Aspekt der italienischen Regelung über grüne Zertifikate zu einer Mobilisierung öffentlicher Mittel (zugunsten der Erzeuger von EE‑Strom) führen, nämlich die Marktintervention von GSE zum Rückkauf der überschüssigen Zertifikate mit dem Ziel, den Preis der Zertifikate aufrechtzuerhalten.

154. Die Mittel, über die GSE für den Rückkauf der überschüssigen grünen Zertifikate verfügt, stammen aus den Einnahmen aus Tarifbestandteil A3, der bei den italienischen Verbrauchern über die Stromrechnung erhoben wird. Die Höhe des A3 wird von der Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (Regulierungsbehörde für Strom, Netze und Umwelt) festgelegt(94).

155. Der Tarifbestandteil A3 gehört zu den sogenannten allgemeinen Kosten des Stromsystems(95), die in Art. 9 Abs. 3 des Decreto legge Nr. 83/2012 festgelegt wurden. Die Einrichtungen, die die Dienste des Stromnetzes nutzen, sind gesetzlich verpflichtet, diese Beträge an die Ausgleichskasse für den Stromsektor abzuführen(96) und sie auf die Endverbraucher abzuwälzen (bei denen sie, wie gesagt, über die Stromrechnung erhoben werden).

156. Die Beträge, die zur Deckung der allgemeinen Kosten des Stromsystems erhoben werden, werden nach Maßgabe der von den staatlichen Behörden festgelegten Umlagekriterien zur Finanzierung von im Allgemeininteresse liegenden Zielen verwendet. Eines dieser Ziele ist die Förderung der erneuerbaren Energiequellen und der Energieeffizienz, auf die der Tarifbestandteil A3 abstellt(97).

157. Die zur Deckung der allgemeinen Kosten des Stromsystems zu zahlenden Beträge fließen nicht in den nationalen Haushalt ein, sondern werden auf die Verwaltungskonten einer wirtschaftlich tätigen öffentlichen Einrichtung (der Ausgleichskasse für den Stromsektor) eingezahlt, die sie bestimmten Kategorien von Betreibern für bestimmte Verwendungen zuweist. Eine Ausnahme von dieser Regel ist der Tarifbestandteil A3, von dem 98 % auf die Konten von GSE eingezahlt werden(98).

158. Der Tarifbestandteil A3 stellt mithin eine durch die italienischen Vorschriften auferlegte finanzielle Belastung zur Finanzierung des im Allgemeininteresse liegenden Ziels der Förderung der Erzeugung von EE‑Strom dar. Zu den Maßnahmen, die diese Vorschriften zur Erreichung dieses Ziels enthalten, gehört der Rückkauf von grünen Zertifikaten durch GSE.

159. Die Einnahmen aus dem Tarifbestandteil A3 könnten, auch wenn sie nicht in den staatlichen Haushalt einfließen, als staatliche Mittel angesehen werden, die mittelbar von den italienischen Behörden kontrolliert werden, weil GSE als Gesellschaft, deren Kapital zu 100 % vom italienischen Ministerium für Wirtschaft und Finanzen gehalten wird, von diesem und vom Ministerium für wirtschaftliche Entwicklung die Vorgaben erhält, die sie einhalten muss(99).

160. Zusammenfassend könnten die Mittel aus dem Bestandteil A3, die GSE für den Rückkauf von grünen Zertifikaten verwendet, als staatliche Mittel angesehen werden, da sie a) aus einer in den italienischen Vorschriften geregelten finanziellen Belastung stammen, b) von den Stromendverbrauchern gezahlt werden und c) von einer öffentlichen Gesellschaft (GSE) verwaltet werden, die unter der Leitung des italienischen Staates operiert und sie den italienischen Erzeugern von EE‑Strom zuweist, indem sie grüne Zertifikate auf der von GME betriebenen Handelsplattform zurückkauft, wenn ihr Preis sinkt(100).

161. Der Tarifbestandteil A3 würde also Einnahmen erzeugen, die als staatliche Mittel eingestuft werden können und indirekt über den Rückkauf von grünen Zertifikaten durch GSE, einer Einrichtung in Gesellschaftsform, die dem Staat gehört, den italienischen Erzeugern von EE‑Strom zugeleitet werden(101). Demnach würde es sich um eine Übertragung von Mitteln handeln, die eine staatliche Beihilfe darstellt(102).

162. In jedem Fall muss das vorlegende Gericht, das über sämtliche relevanten Angaben verfügt, a) die Intervention von GSE beim Rückkauf der grünen Zertifikate aus den Einnahmen aus der Tarifkomponente A3 prüfen, b) feststellen, ob durch diese Intervention staatliche Mittel auf die italienischen Erzeuger von EE‑Strom übertragen werden, und c) prüfen, welcher Grad an staatlicher Kontrolle über die Mittel, die GSE für den Rückkauf der grünen Zertifikate verwendet, in der Praxis besteht.
3.      Selektivität des Vorteils

163. Die in Italien niedergelassenen Erzeuger von EE‑Strom erlangen durch den Erhalt der grünen Zertifikate einen  Vorteil im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV, denn die Zertifikate werden ihnen unentgeltlich zugeteilt und sie können sie anschließend direkt oder auf der von GME betriebenen Digitalplattform zu einem Preis verkaufen, den GSE auf einem angemessenen Niveau hält(103).

164. Dieser Vorteil wird nur den nationalen Erzeugern von EE‑Strom gewährt, die gegenüber Stromeinführern (von EE‑Strom oder konventionellem Strom) und nationalen Erzeugern von konventionellem Strom begünstigt werden. Auf den ersten Blick handelt es sich also um einen selektiven Vorteil(104).

165. Der Gerichtshof hat entschieden, dass bei der Beurteilung der Voraussetzung der Selektivität eines Vorteils zu klären ist, ob die nationale Maßnahme im Rahmen einer konkreten rechtlichen Regelung geeignet ist, „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ gegenüber anderen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden und somit eine unterschiedliche Behandlung erfahren, die im Wesentlichen als diskriminierend eingestuft werden kann(105).

166. Liegt eine Beihilferegelung und nicht eine Einzelbeihilfe vor, ist zu prüfen, ob diese nationale Regelung, obwohl sie einen allgemeinen Vorteil vorsieht, diesen allein bestimmten Unternehmen oder Branchen verschafft(106).

167. Nach der Methode, die die Rechtsprechung in diesem Bereich üblicherweise anwendet, erfolgt die Prüfung der Selektivität einer Maßnahme normalerweise in drei Schritten: a) Identifizierung der einschlägigen rechtlichen Regelung, b) Vergleich der tatsächlichen und rechtlichen Situation der von der Maßnahme begünstigten Wirtschaftsteilnehmer und c) mögliche Rechtfertigung der begünstigenden Behandlung durch die Natur oder den allgemeinen Aufbau der einschlägigen Regelung(107).

168. Zur Identifizierung der einschlägigen rechtlichen Regelung legten die Parteien in der mündlichen Verhandlung völlig unterschiedliche Standpunkte dar: Einige verstanden darunter die allgemeine Regelung über die Stromerzeugung in Italien, andere die Regelung über die Erzeugung von EE‑Strom.

169. Meines Erachtens ist die einschlägige rechtliche Regelung in dieser Rechtssache genau eine der Regelungen, die durch die Richtlinie 2009/28 eingeführt wurden. Ich stimme mit dem Consiglio di Stato (Staatsrat) überein, wenn er ausführt, dass diese Regelung „per se erklärtermaßen und gewollt selektiv ist, da damit die Erzeugung grüner Energie … im jeweiligen Mitgliedstaat privilegiert werden soll“(108).

170. Ich teile daher die Einschätzung des vorlegenden Gerichts, dass eine nationale Förderregelung für EE‑Strom wie die grünen Zertifikate (die die Richtlinie 2009/28 vorsieht und gewährleisten will) keine Abweichung von der  einschlägigen Regelung  darstellt, sondern Bestandteil dieser Regelung ist(109).

171. Geht man hingegen davon aus, dass die einschlägige rechtliche Regelung diejenige ist, die in Italien den Strommarkt allgemein regelt (von der der Mechanismus der grünen Zertifikate eine Ausnahme bilden würde), müsste zur Klärung der Wirkungen dieser Förderregelung ermittelt werden, ob die Situationen, in denen sich die jeweiligen Wirtschaftsteilnehmer befinden, vergleichbar sind(110).

172. Mit den grünen Zertifikaten will der italienische Staat die Erzeugung von EE‑Strom fördern, und die Einzigartigkeit dieser Art von Strom hat zur Folge, dass die Situation der Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Quellen in Italien als solche nicht mit der von Erzeugern von Strom aus fossilen oder konventionellen Quellen gleichgestellt werden kann. Die ungleichen Kosten, die sie aufwenden müssen, stehen einer Einstufung ihrer jeweiligen Situation als vergleichbar entgegen.

173. Allerdings wäre, um dieses Ziel zu erreichen, der Ort, an dem der EE‑Strom erzeugt wird, grundsätzlich unerheblich, denn entscheidend ist allein, wie ich erneut hervorheben möchte, dass er aus erneuerbaren Quellen erzeugt wird. Aus dieser Perspektive wäre die Situation der italienischen Erzeuger von EE‑Strom und der Einführer von EE‑Strom aus anderen Mitgliedstaaten oder Drittländern ähnlich. Letztere würden mithin gegenüber Ersteren diskriminiert, und der Vorteil der in Italien niedergelassenen Erzeuger von EE‑Strom wäre dann selektiv.

174. Insoweit darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass es die Richtlinie 2009/28 in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Ålands Vindkraft spezifisch gestattet, die Regelungen zur Förderung von EE‑Strom auf nationaler Grundlage auszugestalten.

175. Damit diese Unterstützung wirksam werden kann, darf der Preis für den Verkauf der grünen Zertifikate nicht überdimensioniert sein,  darf also den Betrag, der den Mehrkosten entspricht, die diese Modalität der Stromerzeugung für die Erzeuger von EE‑Strom mit sich bringt, nicht überschreiten. Wird der Preis für die grünen Zertifikate über diese Kosten hinaus künstlich erhöht, ließe sich die Selektivität der Maßnahme (neben dem Fehlen einer objektiven Rechtfertigung) nicht bestreiten.

176. Ich glaube, dass die Natur oder der allgemeine Aufbau der Regelung über grüne Zertifikate(111) die Maßnahme gerade im Hinblick auf ihre Rechtfertigung hinreichend stützt. Wenn das Fördersystem durch die Richtlinie 2009/28 gedeckt ist, dann zum Schutz der Umwelt, der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen. Solange also die Vorgaben dieser Richtlinie beachtet werden, kann man die Beihilfe als mit Art. 107 Abs. 3 AEUV vereinbar betrachten.

177. Die Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt obliegt allerdings nicht den nationalen Gerichten, sondern der Kommission, einzelfallbezogen, nach Mitteilung durch den entsprechenden Mitgliedstaat(112) und nach Maßgabe der Leitlinien, die sie sich selbst gegeben hat(113).
E.      Abkommen EWG–Schweiz

178. Das Abkommen EWG–Schweiz ist auf Stromeinfuhren zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der Union grundsätzlich anwendbar(114). Axpo meint, die Verpflichtung zum Kauf italienischer grüner Zertifikate bei der Einfuhr von EE‑Strom aus der Schweiz nach Italien verstoße gegen die Art. 6 und 13 des Abkommens.

179. Um sich auf diese Bestimmungen berufen zu können, müsste Axpo zunächst einmal nachweisen, dass der Strom, den sie aus der Schweiz nach Italien einführt, aus erneuerbaren Quellen erzeugt wurde. Hierfür müssten die Union und die Schweiz einen Mechanismus vereinbart haben, der diese Herkunft garantiert und bescheinigt.

180. Wie die Kommission mitteilt und in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde, haben die Union und die Schweiz kein Abkommen zur Harmonisierung der Herkunftsnachweise für EE‑Strom entsprechend  Art. 15 der Richtlinie 2009/28 geschlossen. Die insoweit aufgenommenen bilateralen Verhandlungen waren unterbrochen worden.

181. Italien und die Schweiz haben zwar am 6. März 2007 ein Abkommen geschlossen, das die gegenseitige Anerkennung von Herkunftsnachweisen für seit 2006 eingeführten Strom vorsah(115). Dieses bilaterale Abkommen gilt aber, wie bereits ausgeführt, nicht für die gegenseitige Anerkennung von Herkunftsnachweisen für EE‑Strom(116).

182. Selbst wenn Axpo nachweisen könnte, dass der Strom, den sie aus der Schweiz importiert, aus erneuerbaren Energien stammt, bin ich der Auffassung, dass die Art. 6 und 13 des Abkommens EWG–Schweiz(117) dem italienischen, den Einführern vorgegebenen System für den Ankauf von grünen Zertifikaten nicht entgegenstehen.

183. Zu Art. 6 Abs. 1 (der wie  die Art. 28 und 30 AEUV Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle im Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz verbietet) habe ich bereits ausgeführt(118), dass die in Rede stehende Verpflichtung keinen steuerlichen oder steuerähnlichen Charakter hat und daher nicht als Abgabe mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle eingestuft werden kann.

184. Was Art. 13 Abs. 1 betrifft (der mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung im Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz verbietet), so ist dieses Verbot mit dem Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen des Art. 34 AEUV vergleichbar. Ich habe auch dargelegt(119), dass der italienische Mechanismus der grünen Zertifikate, auch wenn er eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen darstellt, durch den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen gerechtfertigt ist und daher nicht gegen das Verbot des Art. 34 AEUV verstößt. Diese Überlegung ist auf das Verbot nach Art. 13 des Abkommens EWG–Schweiz übertragbar.
V.      Ergebnis

185. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) wie folgt zu antworten:
1.      Die Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG steht einer Regelung nicht entgegen, mit der ein Mitgliedstaat beschließt, die Einführer von in anderen Mitgliedstaaten oder Drittländern erzeugtem Strom aus erneuerbaren Quellen nicht von der Verpflichtung zu befreien, grüne Zertifikate zu erwerben, die ausschließlich an die nationale Erzeugung dieser Art von Strom geknüpft sind.
2.      Eine Regelung zur Förderung durch grüne Zertifikate wie die im vorliegenden Verfahren streitige ist weder ein Einfuhrzoll oder eine Abgabe gleicher Wirkung, die gegen die Art. 28 und 30 AEUV verstößt, noch eine mit Art. 110 AEUV unvereinbare diskriminierende inländische Abgabe. Diese Regelung stellt jedoch eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen dar, der grundsätzlich das Verbot des Art. 34 AEUV entgegensteht, die aber durch den zwingenden Grund des Umweltschutzes und den im Allgemeininteresse liegenden Grund des Schutzes des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen im Sinne von Art. 36 AEUV gerechtfertigt ist.
3.      Die durch die Regelung des italienischen Staates den Einführern von Strom auferlegte Verpflichtung zum Kauf grüner Zertifikate sowie die unentgeltliche Zuteilung dieser Zertifikate an die nationalen Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Quellen stellen keine Übertragung von staatlichen Mitteln im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV dar. Allerdings könnte die der staatlichen Gesellschaft Gestore dei  Servizi Energetici (Energiedienstleistungsbetreiber) obliegende Verpflichtung zum Rückkauf überschüssiger grüner Zertifikate, der aus dem Tarifbestandteil A3 finanziert wird, eine Übertragung staatlicher Mittel darstellen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist. Diese Übertragung kann nicht als mit Art. 107 Abs. 1 AEUV unvereinbare staatliche Beihilfe eingestuft werden, da sie den italienischen Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Quellen keinen selektiven Vorteil verschafft.
4.      Die den Einführern von Strom aus erneuerbaren Quellen aus einem Drittland wie der Schweiz durch eine innerstaatliche Vorschrift auferlegte Verpflichtung zum Erwerb inländischer grüner Zertifikate verstößt nicht gegen Art. 6 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 des Abkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft aus dem Jahr 1972.

1       Originalsprache: Spanisch.

2       Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG (ABl. 2009, L 140, S. 16).

3       Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl. 2018, L 328, S. 82). Sie fasst die Richtlinie 2009/28 neu und sieht ihre Aufhebung zum 1. Juli 2021 vor. Sie ist hier daher in zeitlicher Hinsicht nicht anwendbar.

4       Andere Förderregelungen können in Prämien auf den Tarif, Ausschreibungsverfahren oder steuerlichen Anreizen bestehen.

5       KOM(2005) 627 endg., Mitteilung der Kommission vom 7. Dezember 2005  Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen.

6       Insbesondere in den Urteilen vom 1. Juli 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, im Folgenden: Urteil Ålands Vindkraft), vom 11. September 2014, Essent Belgium (C‑204/12 bis C‑208/12, EU:C:2014:2192), und vom 26. November 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, im Folgenden: Urteil Green Network).

7       Abkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft (ABl. 1972, L 300, S. 188, im Folgenden: Abkommen EWG–Schweiz), geändert durch den Beschluss Nr. 1/2000 des Gemischten Ausschusses EG–Schweiz vom 25. Oktober 2000 zur Änderung des Abkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft im Anschluss an die Einführung des Harmonisierten Systems zur Bezeichnung und Kodierung der Waren (ABl. 2001, L 51, S. 1).

8       Decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (Gesetzesvertretendes Dekret vom 3. März 2011, Nr. 28 – Umsetzung der Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, im Folgenden: Decreto legislativo Nr. 28/2011).

9       Die Axpo Trading AG nennt sich seit September 2008 Axpo Solutions AG.

10       Die Kommission führte als Beispiel die Entscheidungen in den Fällen SA.37177 (Rumänien), SA.37345 (Polen) und SA.45867 (Belgien) an und wies sodann darauf hin, dass „die fraglichen Mitgliedstaaten in diesen Fällen den Erzeugern von [EE‑Strom] kostenlos grüne Zertifikate zugeteilt und gleichzeitig einen Markt für den Handel mit solchen Zertifikaten eingerichtet hatten. Durch den Verkauf der Zertifikate konnten die Erzeuger von [EE‑Strom] die entsprechenden Gewinne erzielen. In diesen Fällen stellte der Staat den Erzeugern von [EE‑Strom] immaterielle Vermögenswerte zur Verfügung, die er selbst hätte verkaufen oder versteigern können. Dadurch verzichtete der Staat auf staatliche Mittel“. Außerdem habe sich die Kommission in diesen Entscheidungen auf das Urteil des Gerichtshofs vom 8. September 2011, Kommission/Niederlande (C‑279/08 P, EU:C:2011:511), gestützt.

11       Esperia trat dem Rechtsstreit als Streithelferin zur Unterstützung von Axpo bei, da sie selbst an einem ähnlichen Rechtsstreit beteiligt ist, den das vorlegende Gericht bis zur Entscheidung des Gerichtshofs im vorliegenden Fall ausgesetzt hat.

12       Siehe Nr. 2 der vorliegenden Schlussanträge.

13       Die grünen Zertifikate konnten auf einer Austauschplattform gehandelt werden, die von einer von GSE gegründeten Gesellschaft mit der Bezeichnung Gestore dei Mercati Energetici SpA (im Folgenden: GME) betrieben wurde. GSE war zum Rückkauf der auf der Austauschplattform angebotenen grünen Zertifikate berechtigt. Seit 2008 konnte sie überschüssige und von den Erzeugern konventionellen Stroms nicht nachgefragte grüne Zertifikate zurücknehmen und den Rücknahmepreis festlegen.

14       Auf Fragen des Gerichtshofs erklärte Axpo, dass die Unentgeltlichkeit bei der Zuteilung der grünen Zertifikate auf dem Erlass des Ministeriums für wirtschaftliche Entwicklung vom 18. Dezember 2008 beruhe, dessen Art. 11 vorsehe, dass GSE auf Antrag des Erzeugers die grünen Zertifikate ohne Gegenleistung ausstelle, sobald ihr der Antragsteller seine Erzeugung von EE‑Strom mitgeteilt habe. Sie habe als Betreiberin einer Windkraftanlage in Italien unentgeltlich grüne Zertifikate erhalten.

15       Mitteilung der Kommission, zitiert in Nr. 2 der vorliegenden Schlussanträge, S. 5.

16       Art. 13 des Ministerialerlasses vom 18. Dezember 2008.

17       Andernfalls teilte GSE dies der zuständigen Behörde zur Verhängung der entsprechenden Sanktionen mit.

18       Urteil Green Network, Rn. 15.

19       Urteil Green Network, Nr. 1 des Tenors: Das Unionsrecht steht „einer nationalen Vorschrift wie der im Ausgangsverfahren streitigen [entgegen], die wegen der Einspeisung von aus einem Drittstaat eingeführtem Strom in den inländischen Verbrauchsmarkt eine Befreiung von der Verpflichtung zum Erwerb grüner Zertifikate unter der Voraussetzung vorsieht, dass zuvor zwischen dem Mitgliedstaat und dem Drittstaat ein Abkommen geschlossen wurde, wonach der auf diese Weise eingeführte Strom nach identischen Modalitäten wie denen des Art. 5 der Richtlinie 2001/77 als aus erneuerbaren Energien erzeugter Strom garantiert wird“.

20       Art. 25 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 28/2011 sah jedoch weiterhin die Möglichkeit vor, ab dem 1. Januar 2011 eingeführten Strom von dieser Verpflichtung „nur dann …, wenn dieser zur Erreichung der in Art. 3 vorgegebenen nationalen Ziele beiträgt“, zu befreien. Axpo meint, diese Möglichkeit sei de facto ausgeschlossen gewesen, denn Art. 35 Abs. 1 Buchst. a dieses Decreto legislativo habe für den Abschluss von Vereinbarungen zwischen Staaten über die Übertragung von EE‑Strom auf das Jahr 2016 verwiesen (schriftliche Erklärungen von Axpo, Nr. 7).

21       Urteil vom 20. September 2017 (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 und C‑221/16, im Folgenden: Urteil Elecdey Carcelen u. a., EU:C:2017:705).

22       Urteil Ålands Vindkraft, Rn. 41 und 42.

23       Ebd., Rn. 46. Nach der italienischen Regelung bezieht sich die Verpflichtung auf die Erzeuger und die Einführer.

24       Urteil Elecdey Carcelen u. a., Rn. 31.

25       Ebd., Rn. 32. Im selben Sinne zur Richtlinie 2001/77 Urteile vom 26. September 2013, IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598, Rn. 80), und Green Network, Rn. 54.

26       Urteil Ålands Vindkraft, Rn. 49: „[Z]u den Bedenken, die das vorlegende Gericht in Bezug darauf hat, dass nach der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Förderregelung bei der Zuteilung von Stromzertifikaten nur im Inland erzeugter grüner Strom berücksichtigt wird, [ist] festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass der Richtlinie 2009/28 die Möglichkeit einer solchen territorialen Beschränkung unberührt gelassen hat.“

27       Ebd., Rn. 53. In dem Urteil wird auch der 25. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/28 zitiert, in dem festgestellt wird, dass die Mehrheit der Mitgliedstaaten Förderregelungen anwendet, die ausschließlich die Erzeugung von grünem Strom in ihrem Hoheitsgebiet begünstigen: „Damit nationale Förderregelungen ungestört funktionieren können, müssen die Mitgliedstaaten deren Wirkung und Kosten entsprechend ihrem jeweiligen Potenzial kontrollieren können“ (Rn. 99).

28       Im Rahmen dieser Mechanismen der Zusammenarbeit können die Mitgliedstaaten vereinbaren, in welchem Maße ein Mitgliedstaat die Energieerzeugung in einem anderen Mitgliedstaat fördert und in welchem Umfang die Erzeugung von [grüner] Energie auf die nationalen Gesamtziele des einen oder des anderen Mitgliedstaats angerechnet wird.

29       Urteile Ålands Vindkraft, Rn. 57, und vom 14. Dezember 2004, Radlberger Getränkegesellschaft und S. Spitz (C‑309/02, EU:C:2004:799, Rn. 53).

30       Urteil Ålands Vindkraft, Rn. 59 bis 62.

31       „Art. 18 AEUV, in dem der allgemeine Grundsatz des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verankert ist, [soll] eigenständig nur bei unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen zur Anwendung kommen, für die der AEU-Vertrag keine besonderen Diskriminierungsverbote vorsieht“ (Urteile vom 18. Juli 2017, Erzberger, C‑566/15, EU:C:2017:562, Rn. 25, und vom 10. Oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, Rn. 19).
      „Das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ist namentlich im Bereich des freien Warenverkehrs in Art. 34 AEUV in Verbindung mit Art. 36 AEUV … umgesetzt worden“ (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Juni 2017, Medisanus,  C‑296/15, EU:C:2017:431‚ Rn. 65, und vom 18. Juni 2019, Österreich/Deutschland,  C‑591/17, EU:C:2019:504, Rn. 40).

32       Urteil vom 18. Januar 2007, Brzeziński (C‑313/05, EU:C:2007:33, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).

33       Urteile vom 6. Dezember 2018, FENS (C‑305/17, EU:C:2018:986, Rn. 29), und vom 14. Juni 2018, Lubrizol France (C‑39/17, EU:C:2018:438, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung).

34       Urteile vom 14. September 1995, Simitzi (C‑485/93 und C‑486/93, EU:C:1995:281, Rn. 14 bis 16), vom 9. November 1983, Kommission/Dänemark (158/82, EU:C:1983:317, Rn. 18), und vom 1. Juli 1969, Kommission/Italien (24/68, EU:C:1969:29, Rn. 7 und 9).

35       Urteil vom 6. Dezember 2018, FENS (C‑305/17, EU:C:2018:986, Rn. 31).

36       Urteil vom 14. Juni 2018, Lubrizol France (C‑39/17, EU:C:2018:438, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).

37       Ebd., Rn. 46. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Abgabe, die auf inländische und eingeführte Erzeugnisse nach denselben Kriterien erhoben wird, dennoch nach dem AEUV verboten sein, wenn mit dem Aufkommen aus dieser Belastung Tätigkeiten gefördert werden sollen, die speziell den belasteten inländischen Erzeugnissen zugutekommen. Gleichen die Vorteile, die diesen Erzeugnissen zugutekommen, die Abgabe, mit der sie belastet sind, vollständig aus, treten deren Wirkungen nur gegenüber den eingeführten Erzeugnissen ein, und die Belastung stellt eine Abgabe mit gleicher Wirkung dar.

38       Ich weise erneut darauf hin, dass diese Richtlinie es den Mitgliedstaaten erlaubt, festzulegen, ob und in welchem Umfang ihre nationalen Förderregelungen auf außerhalb ihrer Grenzen erzeugten EE‑Strom angewandt werden.

39       Da sie nicht unter den Begriff der Abgabe zollgleicher Wirkung fällt, erübrigt sich die Frage, ob die Verpflichtung zum Kauf italienischer grüner Zertifikate durch Stromeinführer unter eine der Einschränkungen dieses Verbots fällt.

40       Urteil vom 6. Dezember 2018, FENS (C‑305/17, EU:C:2018:986, Rn. 29).

41       Urteile Ålands Vindkraft, Rn. 66, und vom 4. Oktober 2018, L.E.G.O. (C‑242/17, EU:C:2018:804, Rn. 58).

42       Im Jahr 2016 wurden die grünen Zertifikate durch eine Förderregelung ersetzt, die auf Tarifprämien beruhte, da Italien die Ziele der Nutzung erneuerbarer Energien nach der Richtlinie 2009/28 erreicht hatte.

43       Urteile Ålands Vindkraft, Rn. 75, und vom 11. September 2014, Essent Belgium (C‑204/12 bis C‑208/12, EU:C:2014:2192, Rn. 88).

44       Urteil Ålands Vindkraft, Rn. 76 bis 82.

45       Aus den Abschnitten 9.2 und 9.3 des Vorlagebeschlusses ergibt sich, dass mit der italienischen Regelung „der Zweck verfolgt wird, das durch das europäische Recht … vorgegebene nationale Ziel zu erreichen, indem Anreize für die Erzeugung von grüner Energie im Inland geschaffen werden, deren Lasten entweder von den Verbrauchern (die die wirtschaftliche Belastung durch die Befugnis von GSE zum Kauf möglicherweise nicht verkaufter Zertifikate tragen) oder den Wirtschaftsteilnehmern, die gleich nach welcher Modalität nicht in Italien erzeugten Strom aus erneuerbaren Quellen in das nationale Netz einspeisen, getragen werden“.

46       In diesem Sinne Urteil Ålands Vindkraft, Rn. 95 und 96. In letzterer Randnummer heißt es, dass die „grüne“ Herkunft des Stroms nur im Stadium seiner Erzeugung bestimmt werden kann: „[Es ist] schwierig, die genaue Herkunft grünen Stroms zu bestimmen, sobald er in das Übertragungs- oder Verteilernetz eingespeist wurde, so dass seine systematische Separation als grüner Strom im Stadium des Verbrauchs kaum durchführbar erscheint.“

47       Ebd., Rn. 109 und 110.

48       Ebd., Rn. 113 und 114.

49       Schriftliche Erklärungen der Kommission, Nr. 36.

50       Ebd., Nr. 37. Hervorhebung nur hier.

51       Im kürzlich ergangenen Urteil vom 17. September 2020, Burgo Group (C‑92/19, EU:C:2020:733, Rn. 41 bis 44), hat der Gerichtshof zwei Fragen eines anderen Vorabentscheidungsersuchens des Consiglio di Stato (Staatsrat) für unzulässig erklärt, weil er nicht die erforderlichen Angaben gemacht hatte, um feststellen zu können, „ob Art. 107 AEUV … einer nationalen Regelung [entgegensteht], wonach Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, bei denen es sich nicht um hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen im Sinne dieser Richtlinie [2004/8] handelt, auch nach dem 31. Dezember 2010 weiterhin eine Regelung zur Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung zugutekommen kann, nach der sie u. a. von der Pflicht zum Erwerb grüner Zertifikate befreit sind“.

52       Urteile vom 19. Dezember 2013, Association Vent De Colère u. a. (C‑262/12, EU:C:2013:851, Rn. 15), vom 16. April 2015, Trapeza Eurobank Ergasias (C‑690/13, EU:C:2015:235, Rn. 17), vom 21. Dezember 2016, Kommission/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, Rn. 40), vom 27. Juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, Rn. 38), vom 13. September 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, Rn. 17), und vom 29. Juli 2019, Azienda Napoletana Mobilità (C‑659/17, EU:C:2019:633, Rn. 20).

53       Urteil vom 13. September 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, Rn. 20).

54       Urteil vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission (C‑482/99, EU:C:2002:294, Rn. 24).

55       Siehe Nr. 90 der vorliegenden Schlussanträge.

56       Urteil vom 28. März 2019, Deutschland/Kommission (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, Rn. 49).

57       Urteile vom 22. März 1977, Steinike & Weinlig (78/76, EU:C:1977:52, Rn. 21), vom 13. März 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, im Folgenden: Urteil PreussenElektra, Rn. 58), und vom 13. September 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, Rn. 23).

58       Urteil vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission (C‑482/99, EU:C:2002:294, Rn. 23).

59       Schlussanträge vom 27. Februar 2018, Georgsmarienhütte u. a. (C‑135/16, EU:C:2018:120, Nrn. 104 bis 121).

60       In den folgenden Nrn. 112 bis 127 werden die entsprechenden Absätze jener Schlussanträge wiedergegeben.

61       Urteil PreussenElektra, Rn. 62.

62       Urteil vom 22. März 1977, Steinike & Weinlig (78/76, EU:C:1977:52, Rn. 22).

63       Urteile vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission (C‑482/99, EU:C:2002:294, Rn. 37), vom 17. Juli 2008, Essent Netwerk Noord u. a. (C‑206/06, EU:C:2008:413, Rn. 70), vom 19. Dezember 2013, Association Vent De Colère! u. a. (C‑262/12, EU:C:2013:851, Rn. 21), und vom 13. September 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, Rn. 25).

64       C‑262/12, EU:C:2013:85, Rn. 25, und vom 2. Juli 1974, Italien/Kommission (173/73, EU:C:1974:71, Rn. 35).

65       Urteil vom 15. Juli 2004 (C‑345/02, EU:C:2004:448, Rn. 41). In dieser Rechtssache, die die Finanzierung einer Werbekampagne zugunsten von Optikern betraf, wurden die Mittel zur Finanzierung der Kampagne durch einen Berufsverband des öffentlichen Rechts bei privaten Unternehmen erhoben. Der Gerichtshof verneinte, dass es sich um „staatliche Mittel“ gehandelt habe, da der Verband „zu keinem Zeitpunkt [über die Abgaben] frei verfügen konnte“, die „für die Finanzierung dieser Kampagne [zweckgebunden]“ waren.

66       Urteil vom 30. Mai 2013 (C‑677/11, EU:C:2013:348, Rn. 36). In dieser Rechtssache, in der es um einen Erlass ging, mit dem eine innerhalb eines Berufsverbands (Landwirtschaftsbranche der Erzeugung und Aufzucht von Puten) geschlossene Vereinbarung über die Einführung eines Beitrags zur Finanzierung von dieser Organisation beschlossener gemeinsamer Tätigkeiten für allgemeinverbindlich erklärt wurde, wurde das Vorliegen staatlicher Mittel verneint. Die öffentliche Hand konnte auf die aus diesen Beiträgen stammenden Mittel nicht tatsächlich zur Unterstützung von bestimmten Unternehmen zurückgreifen. Die Branchenorganisation entschied über die Verwendung dieser Mittel, die von ihr selbst bestimmten Zielen gewidmet waren. Diese Mittel standen nicht ständig unter staatlicher Kontrolle und zur Verfügung der staatlichen Behörden.

67       Urteil vom 24. Januar 1978, Van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10, Rn. 25 und 26).

68       Urteile vom 17. Juli 2008, Essent Netwerk Noord u. a. (C‑206/06, EU:C:2008:413, Rn. 74), vom 19. Dezember 2013, Vent De Colère u. a. (C‑262/12, EU:C:2013:851, Rn. 35), und vom 13. September 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, Rn. 26).

69       Urteil PreussenElektra, Rn. 59 bis 62. Vgl. auch Urteil vom 5. März 2009, UTECA (C‑222/07, EU:C:2009:124, Rn. 43 bis 47), über Zwangsbeiträge, die bei Fernsehveranstaltern für die Filmherstellung erhoben werden und keine Übertragung staatlicher Mittel mit sich bringen.

70       Urteil vom 13. September 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, Rn. 27 bis 30). Die zuständige polnische Behörde genehmigte die Höchstpreise für den Verkauf von Strom an die Endverbraucher, so dass die sich aus dieser Abnahmepflicht ergebende finanzielle Belastung von den Unternehmen nicht systematisch auf die Endverbraucher abgewälzt werden konnte. Deshalb erwarben die Stromlieferanten Strom aus Kraft-Wärme-Kopplung unter bestimmten Umständen zu einem höheren Preis, als er beim Verkauf an den Endverbraucher angesetzt wurde, was für sie zu Mehrkosten führte. Da diese Mehrkosten nicht vollständig auf den Endverbraucher abgewälzt werden konnten, für ihre Finanzierung keine verbindliche vom Mitgliedstaat auferlegte Abgabe erhoben wurde und es auch keinen Mechanismus für ihren vollständigen Ausgleich gab, ging der Gerichtshof davon aus, dass die Versorgungsunternehmen vom Staat nicht mit der Verwaltung staatlicher Mittel beauftragt waren, sondern eine ihnen obliegende Abnahmepflicht unter Einsatz ihrer eigenen Mittel finanzierten.

71       Urteil vom 17. Juli 2008, Essent Netwerk Noord u. a. (C‑206/06, EU:C:2008:413, Rn. 69 bis 75).

72       Urteil vom 19. Dezember 2013, Association Vent de Colère! u. a. (C‑262/12, EU:C:2013:851, Rn. 25 und 26).

73       Beschluss vom 22. Oktober 2014 (C‑275/13, nicht veröffentlicht, EU:C:2014:2314, Rn. 20).

74       Ebd., Rn. 30 und 31.

75       Rechtssache C‑405/16 P, EU:C:2019:268.

76       Rechtssache C‑706/17, EU:C:2019/407.

77       Rechtssache T‑47/15, EU:T:2016:281.

78       Beschluss (EU) 2015/1585 der Kommission vom 25. November 2014 über die Beihilferegelung SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) [Deutschlands zur Förderung erneuerbaren Stroms und stromintensiver Unternehmen].

79       Urteil vom 28. März 2019, Deutschland/Kommission (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, Rn. 90).

80       Ebd., Rn. 76 bis 80.

81       Urteil vom 15. Mai 2019, Achema u. a. (C‑706/17, EU:C:2019/407, Rn. 52 bis 54).

82       Ebd., Rn. 55 (Hervorhebung nur hier). Im Urteil Achema u. a. wurde festgestellt, dass im Rahmen der litauischen Regelung über die Erhebung von Mitteln zur Finanzierung eines Verfahrens für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im Elektrizitätssektor staatliche Mittel übertragen wurden.

83       Urteil vom 5. März 2009 (C‑222/07, EU:C:2009:124). In dieser Rechtssache waren öffentliche und private Fernsehveranstalter nach der spanischen Regelung verpflichtet, einen Teil ihrer Betriebseinnahmen (durch Vorfinanzierung von Spiel- und Fernsehfilmen) für die Filmindustrie dieses Mitgliedstaats zu verwenden. Der Gerichtshof hat im Rahmen der Prüfung der Frage, ob es um staatliche Mittel ging, ausgeführt, dass „[d]er Vorteil, der mit einer Maßnahme eines Mitgliedstaats … der Filmindustrie dieses Mitgliedstaats gewährt wird, … kein Vorteil [ist], der unmittelbar vom Staat oder über eine von ihm benannte oder errichtete öffentliche oder private Einrichtung gewährt wird“ (Rn. 44).

84       Rechtssache C‑405/16 P, EU:C:2019:268. Nach Rn. 75 zeigen „die ihr zugrunde gelegten Gesichtspunkte zwar …, dass die mit dem EEG 2012 umgesetzte Förderung des EEG-Stroms eine gesetzliche Grundlage hat und daher die mit dem EEG 2012 geschaffenen Mechanismen sicherlich unter staatlichem Einfluss stehen, doch sind diese Gesichtspunkte keine ausreichende Grundlage für die Schlussfolgerung, dass der Staat deshalb die Verfügungsgewalt über die von den ÜNB verwalteten Gelder hatte“.

85       Aus dieser Perspektive würde der italienische Staat auf Einnahmen verzichten, die er hätte erzielen können, wenn er die grünen Zertifikate versteigert oder kostenpflichtig zugeteilt hätte.

86       Rechtssache C‑279/08 P, EU:C:2011:551. In Rn. 107 heißt es: „[D]er Mitgliedstaat [hat], indem er diesen Emissionsrechten den Charakter handelbarer immaterieller Vermögensgegenstände verleiht und sie den betreffenden Unternehmen unentgeltlich zur Verfügung stellt, statt sie zu verkaufen oder zu versteigern, tatsächlich auf öffentliche Einnahmen verzichtet“.

87       Siehe Nr. 10 der vorliegenden Schlussanträge. In ihren schriftlichen Erklärungen (Nr. 40 der italienischen Fassung) erinnert GSE daran, dass die Kommission im Rahmen der Prüfung der belgischen Regelung über grüne Zertifikate in ihrem Beschluss vom 25. Juli 2001 (staatliche Beihilfe Nr. 550/2000, SG [2001] D/290545) ausgeführt hatte: „L’État procure gratuitement les certificats verts … aux producteurs d’électricité verte. Ceux-ci doivent prouver qu’ils ont produit une certaine quantité d’électricité verte, en échange de quoi ils reçoivent une quantité correspondante de certificats verts. Ils peuvent vendre ces certificats aux distributeurs sur le (futur) marché des certificats verts. L’État leur offre donc des biens incorporels. On ne peut cependant considérer qu’il accepte un manque à gagner en procurant les certificats verts gratuitement … En conséquence, la fourniture de certificats verts par l’État aux producteurs ne met pas en jeu des ressources d’État“ (Hervorhebung nur hier).

88       Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen aus dem Jahr 2008 (ABl. 2008, C 82, S. 1): „Staatliche Beihilfen können dann gerechtfertigt sein, wenn die Kosten für die Energieerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern höher sind als die Kosten für die Energieerzeugung mittels weniger umweltfreundlicher Energieträger …“.

89       Urteil Ålands Vindkraft, Rn. 103.

90       Ebd., Rn. 109.

91       Die italienische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass Italien nicht auf öffentliche Mittel verzichtet habe, da es solche Mittel in Wirklichkeit nie gegeben habe. Durch das grüne Zertifikat werde die Menge EE‑Strom bescheinigt, die ein italienischer Erzeuger erzeugt habe, und es sei logisch, dass die Einnahmen aus diesem grünen Zertifikat dem Erzeuger selbst zugutekämen.

92       Vorlagebeschluss, Nr. 8.

93       Urteil PreussenElektra, Rn. 62.

94       Axpo beruft sich insoweit auf den Tätigkeitsbericht von GSE für 2016, nach dem „GSE gemeinsam mit der CSEA (Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali [Kasse für Elektrizität- und Umweltdienstleistungen]) die wirtschaftlichen Anforderungen des Bestandteils A3 auf jährlicher Grundlage bewertet. Anhand dieser Anforderungen legt die AEEGSI (umgewandelt in die ARERA) die Einnahmen fest, die erforderlich sind, um das Konto für neue Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren und vergleichbaren Energiequellen zu speisen, und trägt zur quartalsweisen Anpassung der Werte des Tarifbestandteils A3 bei, den die Verbraucher über ihre Stromrechnung zahlen“.

95       Für eine ausführlichere Darstellung der allgemeinen Kosten des italienischen Stromsystems verweise ich auf das Urteil vom 18. Januar 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, Rn. 31 bis 35), und auf meine Schlussanträge in dieser Rechtssache (C‑189/15, EU:C:2016:287).

96       Cassa per i Servizi Elettrici e Ambientali, bis 2015 Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico.

97       Andere davon gedeckte Ziele des Allgemeininteresses waren die nukleare Sicherheit und die territorialen Ausgleichszahlungen, die besonderen Tarifregelungen für die nationale Eisenbahngesellschaft, die Ausgleichszahlungen für kleine Unternehmen des Stromsektors, die Unterstützung für Forschung im Bereich des Stromsektors sowie die Deckung des „Strombonus“ und der Vergünstigungen für energieintensive Betriebe.

98       Für eine ausführliche Darstellung dieses Systems vgl. den Beschluss der Kommission von 25. März 2017, SA.38635 (2014/NN) – Italy – Reductions of the renewable and cogeneration surcharge for electro-intensive users in Italy, Nrn. 6 bis 13.

99       Zu diesem Schluss gelangte die Kommission in ihrem Beschluss vom 25. März 2017, SA.38635 (2014/NN) – Italy – Reductions of the renewable and cogeneration surcharge for electro-intensive users in Italy, Rn. 91.

100       Axpo hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass in der Praxis GSE die Mehrzahl der grünen Zertifikate auf der von GME betriebenen digitalen Austauschplattform erwerbe.

101       Bei einem anderen Fördermechanismus, der zeitlich nach den grünen Zertifikaten liegt, war die Kommission der Ansicht, dass eine ähnliche Intervention von GSE mit einer Übertragung staatlicher Mittel verbunden sei (Beschluss vom 14. Juni 2019, SA.53347 [2019/N] – Italy – Support to electricity from renewable sources 2019-2021).

102       Urteil vom 19. Dezember 2013, Association Vent De Colère! u. a. (C‑262/12, EU:C:2013:851, Rn. 25), Beschluss vom 22. Oktober 2014, Elcogás (C‑275/13, nicht veröffentlicht, EU:C:2014:2314, Rn. 30), und Urteil vom 15. Mai 2019, Achema u. a. (C‑706/17, EU:C:2019/407, Rn. 68).

103       Mitteilung der Kommission – Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020 (ABl. 2014, C 200, S. 1). In diesen Leitlinien wird ausgeführt, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … erneuerbare Energien mit Hilfe von Marktinstrumenten wie Umweltzertifikaten fördern [können]. Auf diese Weise [in diesem Rahmen kann von Stromerzeugern beispielsweise verlangt werden, dass ein bestimmter Teil ihres Stroms aus erneuerbaren Energiequellen stammen muss] werden alle Erzeuger dieser Energien indirekt durch eine garantierte Nachfrage zu einem Preis, der über dem Marktpreis für konventionell erzeugte Energie liegt, unterstützt. Der Preis für Umweltzertifikate wird nicht im Voraus festgesetzt, sondern bestimmt sich nach Angebot und Nachfrage auf dem Markt“ (Rn. 135). Hervorhebung nur hier.

104       In den letzten Jahren nahmen die Streitigkeiten über die Selektivität staatlicher Beihilfen (insbesondere solcher, die über steuerrechtliche Bestimmungen gewährt wurden) zu und wurden gelegentlich so komplex, dass die Wirtschaftsteilnehmer und die Rechtsanwender nicht mehr von vornherein sicher wussten, woran sie sich zu halten hatten.

105       Urteile vom 4. Juni 2015, Kommission/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, Rn. 59), vom 21. Dezember 2016, Kommission/World Duty Free Group u. a. (C‑20/15 P und C‑21/15 P, EU:C:2016:981, Rn. 54), und vom 15. Mai 2019, Achema u. a. (C‑706/17, EU:C:2019:407, Rn. 84).

106       Urteile vom 30. Juni 2016, Belgien/Kommission (C‑270/15 P, EU:C:2016:489, Rn. 49 und 50), vom 21. Dezember 2016, Kommission/World Duty Free Group u. a. (C‑20/15 P und C‑21/15 P, EU:C:2016:981, Rn. 55), und vom 4. Juni 2015, Kommission/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, Rn. 60).

107       Die generalisierte Anwendung dieser Methode ist nicht frei von Kritik, die ihre mangelnde Eignung zur Einstufung bestimmter Förderregelungen rügt.

108       Vorlagebeschluss, Abschnitt 8.8.

109       Vorlagebeschluss, Abschnitt 8.6: „Da die nationalen Beihilferegelungen für die Erzeugung von grünem Strom … definitionsgemäß eine Sonderbehandlung zugunsten der Erzeuger von grünem Strom … im rechtstechnischen Sinn vorsehen, könnte man den Schluss ziehen, dass … sie weit davon entfernt sind, eine Abweichung von der ‚einschlägigen rechtlichen Regelung‘ einzuführen, … und als solche potenziell staatliche Beihilfen zu regeln, sondern stattdessen die konkrete Umsetzung zulassen, fördern und gestatten“.

110       Art. 107 Abs. 1 AEUV unterscheidet nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen und somit unabhängig von den verwendeten Techniken (Urteile vom 21. Dezember 2016, Kommission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, Rn. 48, und vom 15. November 2011, Kommission und Spanien/Government of Gibraltar und Vereinigtes Königreich, C‑106/09 P und C‑107/09 P, EU:C:2011:732, Rn. 87).

111       Urteile vom 9. Oktober 2014, Ministerio de Defensa und Navantia (C‑522/13, EU:C:2014:2262, Rn. 42 und 43), vom 18. Juli 2013, P (C‑6/12, EU:C:2013:525, Rn. 19), vom 8. September 2011, Kommission/Niederlande (C‑279/08 P, EU:C:2011:551, Rn. 62), und vom 8. September 2011, Paint Graphos u. a. (C‑78/08 bis C‑80/08, EU:C:2011:550, Rn. 49 ff.).

112       Die Italienische Republik hat der Kommission andere Beihilferegelungen mitgeteilt: vgl. u. a. die in den Fn. 98, 99 und 101 der vorliegenden Schlussanträge angeführten sowie den Beschluss der Kommission vom 28. April 2016, SA.43756, Support to electricity for renewable sources in Italy (ABl. 2016, C 258, S. 16).

113       Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen für 2008 (ABl. 2008, C 82, S. 1) und Mitteilung der Kommission – Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020 (ABl. 2014, C 200, S. 1).

114       Art. 2 des Abkommens bestimmt: „Dieses Abkommen gilt für Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft und der Schweiz: … die unter die Kapitel 25–97 des Harmonisierten Systems zur Bezeichnung und Kodierung der Waren fallen, mit Ausnahme der in Anhang I aufgeführten Waren“: Strom fällt unter Kapitel 27 des Harmonisierten Systems (Code 2716).

115       Nrn. 39 und 40 der vorliegenden Schlussanträge unter Bezugnahme auf das Urteil Green Network. In der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung ausgeführt, es hätte ein völkerrechtlicher Konflikt ausgelöst werden können, da die Anwendung des bilateralen Abkommens nach dem Erlass des Decreto legislativo Nr. 28 von 2011 unmöglich geworden sei. Zwischen dem 1. Januar 2012 und dem 26. November 2014, dem Tag, an dem das Urteil Green Network ergangen sei, habe es die gegenseitige Anerkennung der Herkunftsnachweise nach diesem bilateralen Abkommen den Einführern von schweizerischem EE‑Strom nach Italien nicht ermöglicht, der Verpflichtung zum Kauf der italienischen Zertifikate auszuweichen.

116       Die Green-Network-Rechtsprechung kann auf die Richtlinie 2009/28 angewandt werden, da sie in Bezug auf die Richtlinie 2001/77, der Vorgängerin der Richtlinie 2009/28, entwickelt wurde, deren Inhalt in dieser Hinsicht ähnlich ist.

117       Obwohl das vorlegende Gericht die Frage nicht stellt und sie voraussetzt, glaube ich, dass die Art. 6 und 13 des Abkommens unmittelbare Wirkung haben und sich die Betroffenen vor den nationalen Gerichten unmittelbar auf sie berufen können. Es handelt sich um Vorschriften, die klare, genaue und unbedingte Verbote enthalten, und die Vorschriften des Abkommens können wegen ihrer Charakteristika gemäß den Urteilen vom 26. Oktober 1982, Kupferberg (C‑104/81, EU:C:1982:362, Rn. 22 und 23), und vom 16. Juli 2015, ClientEarth/Kommission (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung), unmittelbar geltend gemacht werden.

118       Nr. 68 der vorliegenden Schlussanträge.

119       Nrn. 76 bis 87 der vorliegenden Schlussanträge.