CELEX: 62019CO0835
Language: hr
Date: 2020-11-26 00:00:00
Title: Rješenje Suda (deveto vijeće) od 26. studenoga 2020.#Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA protiv Presidenza del Consiglio dei Ministri i dr.#Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 99. Poslovnika Suda – Dodjela ugovorâ o koncesiji – Direktiva 2014/23/EU – Članak 2. stavak 1. prvi podstavak – Članak 30. – Sloboda javnih naručitelja da definiraju i organiziraju postupak koji vodi do izbora koncesionara – Nacionalni propis koji zabranjuje financiranje projekata za ugovore o koncesiji autoceste.#Predmet C-835/19.

RJEŠENJE SUDA (deveto vijeće)
   26. studenoga 2020. (
         *1
      )
   „Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 99. Poslovnika Suda – Dodjela ugovorâ o koncesiji – Direktiva 2014/23/EU – Članak 2. stavak 1. prvi podstavak – Članak 30. – Sloboda javnih naručitelja da definiraju i organiziraju postupak koji vodi do izbora koncesionara – Nacionalni propis koji zabranjuje financiranje projekata za ugovore o koncesiji autoceste”
   U predmetu C‑835/19,
   povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 13. lipnja 2019., koju je Sud zaprimio 18. studenoga 2019., u postupku
   
      Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA
   
   protiv
   
      Presidenza del Consiglio dei Ministri,
   
   
      Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
   
   
      Ministero dell’Economia e delle Finanze,
   
   
      Autorità di regolazione dei trasporti,
   
   uz sudjelovanje:
   
      Autorità di bacino del Po,
   
   
      Regione Piemonte,
   
   SUD (deveto vijeće),
   u sastavu: D. Šváby (izvjestitelj), u svojstvu predsjednika vijeća, S. Rodin i K. Jürimäe, suci,
   nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
   tajnik: A. Calot Escobar,
   odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči obrazloženim rješenjem, u skladu s člankom 99. Poslovnika Suda,
   donosi sljedeće
   
      Rješenje
   
   
            1
         
         
            Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 30. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.) u vezi s uvodnom izjavom 68. te direktive.
         
      
            2
         
         
            Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – Ativa SpA (u daljnjem tekstu: Ativa), s jedne strane, i Presidenze del Consiglio dei Ministri (Predsjedništvo Vijeća ministara, Italija), Ministera delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministarstvo infrastrukture i prometa, Italija) (u daljnjem tekstu: MIT), Ministera dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) te Autorità di regolazione dei trasporti (Nadležno tijelo za regulaciju prometa, Italija), s druge strane, u vezi s odbijanjem MIT‑a dvaju prijedloga za financiranje projekata koje je predložilo društvo Ativa.
         
      
      Pravni okvir
   
   
      
         Pravo Unije
      
   
   
            3
         
         
            Uvodne izjave 5., 8. i 68. Direktive 2014/23 glase:
            
                     „5.
                  
                  
                     Ova Direktiva priznaje i potvrđuje pravo država članica i javnih vlasti na odlučivanje o administrativnim sredstvima koja smatraju najprikladnijima za izvođenje radova i pružanje usluga. Ova Direktiva posebno ne bi trebala ni na koji način utjecati na slobodu država članica i javnih vlasti da obavljaju radove ili pružaju usluge građanima izravno ili da ih povjere vanjskim ugovarateljima, odnosno trećim stranama. Države članice ili javne vlasti trebale bi i dalje slobodno definirati i utvrditi obilježja usluga koje će se pružati, uključujući sve uvjete vezane uz kvalitetu ili cijenu usluga, u skladu s pravom Unije, kako bi se postigli njihovi ciljevi javnog poretka.
                  
               […]
            
                     8.
                  
                  
                     Za koncesije čija je vrijednost jednaka ili veća od određene vrijednosti, prikladno je osigurati minimalnu razinu koordinacije nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora na temelju načela [UFEU‑a] kako bi se zajamčilo otvaranje koncesija za natječaje i odgovarajuća pravna sigurnost. Ove koordinirajuće odredbe trebale bi se ograničiti na ono što je nužno za postizanje prethodno spomenutih ciljeva i osigurati određeni stupanj fleksibilnosti. Državama članicama trebalo bi omogućiti da dovrše i još bolje oblikuju ove odredbe ako smatraju da je to prikladno, posebice kako bi se bolje osigurala usklađenost s gore utvrđenim načelima.
                  
               […]
            
                     68.
                  
                  
                     Koncesije su obično dugoročni, složeni aranžmani u kojima koncesionar preuzima odgovornosti i rizike koje su tradicionalno imali javni naručitelji i naručitelji i koji su bili u njihovom djelokrugu. Iz tog razloga, podložno sukladnosti s ovom Direktivom i s načelima transparentnosti i jednakog postupanja, javnim naručiteljima i naručiteljima trebala bi se omogućiti znatna fleksibilnost za određivanje i organizaciju postupka koji vodi do izbora koncesionara. Međutim, kako bi se osiguralo jednako postupanje i transparentnost kroz cjelokupni postupak dodjele, potrebno je predvidjeti osnovna jamstva koja se odnose na postupak dodjele, uključujući informacije o prirodi i području primjene koncesije, ograničenju broja natjecatelja, distribuciji informacija natjecateljima i ponuditeljima te dostupnost odgovarajućih podataka. Također je potrebno osigurati da se ne odstupa od početnih uvjeta u obavijesti o koncesiji kako bi se spriječilo nepošteno postupanje prema bilo kojem potencijalnom natjecatelju.”
                  
               
      
            4
         
         
            Članak 1. te direktive, naslovljen „Predmet i područje primjene”, u stavku 1. određuje:
            „Ovom se Direktivom utvrđuju pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji i naručitelji putem koncesije, čija procijenjena vrijednost nije manja od praga navedenog u članku 8.”
         
      
            5
         
         
            Članak 2. te direktive, naslovljen „Načelo slobodnog upravljanja javnih vlasti”, u stavku 1. određuje:
            „Ova Direktiva podržava načelo slobodnog upravljanja nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti u skladu s nacionalnim pravom i pravom Unije. Te su vlasti slobodne odlučiti kako najbolje upravljati izvršenjem radova ili pružanjem usluga, posebno kako bi osigurale visok stupanj kvalitete, sigurnosti i cjenovne pristupačnosti, jednako postupanje te promicanje univerzalnog pristupa i korisničkih prava u javnim službama.
            […]”
         
      
            6
         
         
            U skladu s člankom 3. navedene direktive, naslovljenim „Načelo jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti”:
            „1.   Javni naručitelji i naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
            Koncept postupka dodjele koncesije, uključujući procjenu vrijednosti, nije osmišljen s namjerom da ga se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se određenim gospodarskim subjektima ili određenim radovima, robi ili uslugama nepravedno daje prednost ili da ih se stavlja u nepovoljan položaj.
            2.   Javni naručitelji i naručitelji za cilj imaju osiguravanje transparentnosti postupka dodjele i izvršavanja ugovora, pridržavajući se pritom članka 28.”
         
      
            7
         
         
            Članak 8. Direktive 2014/23, naslovljen „Prag i metode izračunavanja procijenjene vrijednosti koncesija”, u stavku 1. predviđa:
            „Ova se Direktiva primjenjuje na koncesije čija je vrijednost jednaka ili veća od 5186000 [eura].”
         
      
            8
         
         
            Glava II. Direktive 2014/23, u kojoj se navode opća načela i postupovna jamstva koja se odnose na dodjelu koncesija, sastoji se od članaka 30. do 41.
         
      
            9
         
         
            Članak 30. te direktive, naslovljen „Opća načela”, u stavcima 1. i 2. određuje:
            „1.   Javni naručitelj ili naručitelj imaju slobodu u organiziranju postupka koji prethodi izboru koncesionara, podložno sukladnosti s ovom Direktivom.
            2.   Oblik postupka dodjele koncesije mora poštivati načela utvrđena u članku 3. Posebno tijekom postupka dodjele koncesije, javni naručitelj ili naručitelj ne smije davati informacije na diskriminirajući način kojim bi se moglo pogodovati pojedinim natjecateljima ili ponuditeljima u odnosu na druge.”
         
      
            10
         
         
            Članak 37. navedene direktive, naslovljen „Postupovna jamstva”, u stavku 6. određuje:
            „Javni naručitelj ili naručitelj može s natjecateljima i ponuditeljima voditi pregovore. Predmet koncesije, kriteriji dodjele i minimalni zahtjevi ne smiju se mijenjati za vrijeme trajanja pregovora.”
         
      
      
         Talijansko pravo
      
   
   
      Zakon br. 11 od 28. siječnja 2016.
   
   
            11
         
         
            Članak 1. stavak 1. točka (lll) leggea n. 11 – Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Zakon br. 11 kojim se Vladi delegira prenošenje direktiva 2014/23/EU, 2014/24/EU i 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji, o javnoj nabavi i nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i izmjeni sustava u području javne nabave radova, pružanja usluga i robe) od 28. siječnja 2016. (GURI br. 23 od 29. siječnja 2016.) nalagao je zakonodavcu kojemu su delegirane ovlasti da uspostavi pravila koja uređuju „pokretanje postupaka nadmetanja za dodjelu novih koncesija za autoceste najkasnije dvadeset i četiri mjeseca prije isteka postojećih koncesija uz revidiranje sustava koncesija za autoceste, posebno što se tiče uvođenja zabrane klauzula i odredaba o produženju, u skladu s novim općim sustavom ugovora o koncesiji”.
         
      
            12
         
         
            Na temelju članka 1. stavka 1. točke (mmm) tog zakona, zakonodavac kojemu su delegirane ovlasti trebao je predvidjeti „poseban prijelazni sustav za dodjelu koncesija za autoceste koje su na dan stupanja na snagu uredbe kojom se prenose direktive istekle ili su blizu isteka, kako bi se osiguralo da se u najvećoj mjeri poštuje načelo nadmetanja kao i, u pogledu koncesija za koje javni naručitelj ili naručitelj nad koncesionarom izvršava kontrolu sličnu onoj koju izvršava nad pružanjem vlastitih usluga, načela koja proizlaze iz članka 17. Direktive [2014/23]”.
         
      
      Novi Zakonik o javnoj nabavi
   
   
            13
         
         
            Iz članka 180. decreta legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Zakonodavna uredba br. 50 o Zakoniku o javnoj nabavi) od 18. travnja 2016. (GURI br. 91 od 19. travnja 2016., u daljnjem tekstu: novi Zakonik o javnoj nabavi) proizlazi da ugovori o javno‑privatnom partnerstvu podrazumijevaju, među ostalim, financiranje projekata.
         
      
            14
         
         
            U skladu s člankom 183. tog zakonika, naslovljenim „Financiranje projekata”:
            „1.   Za provedbu javnih ili komunalnih radova, uključujući radove koji se odnose na strukture za plovila za rekreaciju, obuhvaćene instrumentima planiranja koje je javni naručitelj službeno donio na temelju propisa na snazi, uključujući lučke planove, koji se u cijelosti ili djelomično mogu financirati privatnim kapitalom, naručitelji koji su upravna tijela mogu, umjesto dodjele ugovora putem koncesije na temelju dijela III., dodijeliti koncesiju u postupku javne nabave na temelju projekta izvedivosti objavljujući poziv na nadmetanje za podnošenje ponuda koji predviđa korištenje u cijelosti ili djelomično sredstava podnositelja ponuda. U svakom slučaju, što se tiče infrastrukture koja se odnosi na radove na putnim trasama, potrebno je da odgovarajuće ponude budu obuhvaćene instrumentima planiranja koje donosi Ministarstvo infrastrukture i prometa.
            2.   Poziv na nadmetanje objavljuje se u skladu s pravilima predviđenima u članku 72. ili članku 36. stavku 9., ovisno o iznosu radova, pri čemu se poziv na nadmetanje temelji na projektu izvedivosti koji je pripremio naručitelj koji je upravno tijelo. Projekt izvedivosti na temelju poziva na nadmetanje sastavlja osoblje naručitelja koji je upravno tijelo koje ispunjava subjektivne zahtjeve potrebne za pripremu navedenog projekta ovisne o različitim zanimanjima koja su dio multidisciplinarnog pristupa svojstvenog projektu izvedivosti. U slučaju nedostatka dovoljno kvalificiranog osoblja, naručitelji koji su upravna tijela mogu sastavljanje projekta izvedivosti povjeriti trećim osobama, odabranima u skladu s postupcima predviđenima ovim zakonikom. Troškovi povezani s povjeravanjem aktivnosti trećim osobama mogu biti uključeni u gospodarski okvir radova.
            […]
            15.   Gospodarski subjekti mogu naručiteljima koji su upravna tijela podnijeti prijedloge u vezi s koncesijskim javnim ili komunalnim radovima, uključujući radove koji se odnose na strukture za plovila za rekreaciju, koji nisu obuhvaćeni instrumentima planiranja koje donosi naručitelj na temelju propisa koji su na snazi. Prijedlog sadržava projekt izvedivosti, nacrt sporazuma, ekonomski i financijski plan koji je potvrdio jedan od subjekata iz prve rečenice stavka 9. kao i pojedinosti značajki usluge i upravljanja. U slučaju struktura namijenjenih plovilima za rekreaciju, projekt izvedivosti mora sadržavati kvalitativne i funkcionalne značajke radova kao i okvir uvjeta koje treba zadovoljiti i posebnih usluga koje treba pružiti, studiju koja uključuje opis projekta i podatke potrebne za utvrđivanje i ocjenu glavnih učinaka koje projekt može imati na okoliš te biti dopunjen u skladu s posebnim zahtjevima Ministarstva infrastrukture i prometa koji su doneseni na temelju njegovih vlastitih uredbi. Ekonomski i financijski plan uključuje iznos troškova nastalih pri pripremi prijedloga, uključujući prava intelektualnog vlasništva nad djelima na temelju članka 2578. Građanskog zakonika. U slučaju poziva na nadmetanje, uz prijedlog se prilažu izjave pod prisegom koje se odnose na poštovanje uvjeta iz stavka 17., jamstvo iz članka 93. i obveza izdavanja jamstva u iznosu navedenom u trećoj rečenici stavka 9. Naručitelj koji je upravno tijelo ocjenjuje izvedivost prijedloga u prekluzivnom roku od tri mjeseca. U tu svrhu, naručitelj koji je upravno tijelo može pozvati podnositelja prijedloga da izmijeni projekt izvedivosti na način potreban za njegovo odobrenje. Ako podnositelj prijedloga ne uključi tražene izmjene, prijedlog se ne može ocijeniti pozitivno. Nacrt eventualno izmijenjenog projekta izvedivosti obuhvaća se instrumentom planiranja koji naručitelj koji je upravno tijelo donosi na temelju propisa koji su na snazi i odobrava se u skladu s pravilima primjenjivima na odobravanje projekata; podnositelj prijedloga dužan je uključiti dodatne eventualno zatražene izmjene u fazi odobrenja projekta, u suprotnom se smatra da projekt nije odobren. Odobreni projekt izvedivosti služi kao temelj poziva na nadmetanje, na koji se poziva podnositelja prijedloga. U pozivu na nadmetanje naručitelj koji je upravno tijelo može od natjecatelja, uključujući podnositelja prijedloga, zatražiti da predstave varijante projekta. U pozivu na nadmetanje navodi se da predlagatelj može iskoristiti svoje pravo prvenstva. Natjecatelji, uključujući predlagatelja, moraju ispunjavati uvjete navedene u stavku 8. i podnijeti ponudu koja sadržava nacrt sporazuma, ekonomski i financijski plan koji je potvrdio jedan od subjekata iz prve rečenice stavka 9. kao i pojedinosti značajki usluge i upravljanja te sve varijante projekta izvedivosti; primjenjuju se stavci 4., 5., 6., 7. i 13. Ako predlagatelj nije uspješni ponuditelj, on se može u roku od petnaest dana od obavijesti o dodjeli koristiti svojim pravom prvenstva i biti imenovan uspješnim ponuditeljem ako izjavi da se obvezuje poštovati ugovorne obveze pod istim uvjetima koje je predložio uspješni ponuditelj. Ako predlagatelj nije uspješni ponuditelj i ne iskoristi svoje pravo prvenstva, ima pravo na naknadu od uspješnog ponuditelja iznosa troškova nastalih radi pripreme prijedloga u granicama navedenima u stavku 9. Ako predlagatelj iskoristi svoje pravo prvenstva, prvotni uspješni ponuditelj ima pravo da mu predlagatelj plati iznos troškova koji su nastali za pripremu ponude u granicama navedenima u stavku 9.
            16.   Prijedlozi iz prve rečenice stavka 15. mogu se, umjesto na koncesiju, odnositi na sve ugovore o javno‑privatnom partnerstvu.
            […]”
         
      
            15
         
         
            Članak 216. novog Zakonika o javnoj nabavi u stavcima 1. i 23. predviđa:
            „1.   U skladu s odredbama ovog članka ili drugim odredbama ovog Zakonika, on se primjenjuje na postupke i ugovore za koje su pozivi kojima se pokreće postupak odabira ugovaratelja objavljeni nakon njegova stupanja na snagu, a u slučaju ugovora bez objave poziva, na postupke i ugovore za koje na dan stupanja na snagu ovog zakonika pozivi na dostavu ponuda još nisu poslani.
            […]
            23.   Preliminarni projekti koji se odnose na realizaciju javnih ili komunalnih radova koji se odnose na prijedloge koncesija sastavljene na temelju članka 153. ili članka 175. [decreta legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/EZ (Zakonodavna uredba br. 163 o Zakoniku o javnoj nabavi radova, usluga i robe uz prijenos Direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006. (GURI br. 100 od 2. svibnja 2006.)] koji su već proglašeni projektima od javnog interesa ali na dan stupanja na snagu ovog zakonika još nisu potvrđeni, predmet su ocjene ekonomske i financijske izvedivosti te ih potvrđuje upravno tijelo u skladu s pravilima ovog zakonika. Neodobravanje dovodi do obustave otvorenih postupaka i eventualnih predlagatelja, koji imaju pravo na naknadu troškova koji su nastali i utvrđeni za predstavljanje projekta na kojem se temelji poziv na nadmetanje, ako su ti troškovi bili obvezni za provedbu studije o utjecaju na okoliš i urbanističkoj lokaciji.”
         
      
      Uredba o ispravku
   
   
            16
         
         
            Decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Zakonodavna uredba br. 56 o dodatnim odredbama i odredbama o ispravku Zakonodavne uredbe od 18. travnja 2016., br. 50) od 19. travnja 2017. (GURI br. 103 od 5. svibnja 2017., u daljnjem tekstu: Uredba o ispravku) uveo je, među ostalim, u članak 178. novog Zakonika o javnoj nabavi stavak 8.a, koji glasi kako slijedi:
            „Uprava ne može dodijeliti koncesije za autoceste koje su istekle ili istječu primjenom postupka predviđenog u članku 183.”
         
      
      Glavni postupak i prethodno pitanje
   
   
            17
         
         
            Društvo Ativa, koncesionar za upravljanje autocestama, na području Pijemonta (Italija) upravljalo je dionicom autoceste A5 od otprilike 220 kilometara, na temelju više koncesija, od kojih je posljednja istekla 2016.
         
      
            18
         
         
            Dana 25. rujna 2015. društvo Ativa, u skladu s člankom 153. stavkom 19. decreta legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Zakonodavna uredba br. 163 o Zakoniku o javnoj nabavi radova, usluga i robe uz prijenos direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006. (GURI br. 100 od 2. svibnja 2006., u daljnjem tekstu: stari Zakonik o javnoj nabavi), podnijelo je MIT‑u prijedlog za financiranje projekata za koncesiju upravljanja autocestom A5, raskrižjem autocesta A4/A5 i perifernom mrežom autocesta Torina (Italija) kao i izvršavanja radova zaštite hidrauličkog čvora Ivrea (Italija), smanjenja sistemskog rizika i usklađivanja infrastrukture sa standardima (u daljnjem tekstu: prvi prijedlog).
         
      
            19
         
         
            Odlukom od 29. srpnja 2016. (u daljnjem tekstu: prva odluka o odbijanju) MIT je odbio taj prijedlog, osobito ističući, s jedne strane, da postupak financiranja projekata nije primjenjiv na koncesiju za upravljanje autocestom i, s druge strane, da navedeni prijedlog nije u skladu ni s odredbama starog Zakonika o javnoj nabavi ni s člankom 178. i člankom 183. stavkom 15. novog Zakonika o javnoj nabavi.
         
      
            20
         
         
            Društvo Ativa podnijelo je Tribunaleu amministrativo regionale per il Piemonte (Regionalni upravni sud Pijemonta, Italija) tužbu radi, s jedne strane, poništenja prve odluke o odbijanju i, s druge strane, nalaganja MIT‑u da se izjasni o javnom interesu ili o izvedivosti prvog prijedloga.
         
      
            21
         
         
            U prilog toj tužbi društvo Ativa tvrdilo je da MIT nije poštovao rok od tri mjeseca koji je člankom 153. stavkom 19. starog Zakonika o javnoj nabavi određen naručiteljima koji su upravna tijela za ocjenu podnesenih prijedloga. Stoga je njegov prvi prijedlog, koji je bio podnesen u rujnu 2015., trebao, s jedne strane, biti ocijenjen prije kraja 2015. godine, a ne, kao što je to bio slučaj, u lipnju 2016. te se, s druge strane, trebao temeljiti na odredbama starog Zakonika o javnoj nabavi, a ne onima novog Zakonika o javnoj nabavi.
         
      
            22
         
         
            Dana 20. rujna 2016. društvo Ativa podnijelo je MIT‑u drugi prijedlog za financiranje projekata spomenutih u točki 18. ovog rješenja, koji se ovaj put temeljio na članku 183. stavku 15. novog Zakonika o javnoj nabavi. Odlukom od 22. svibnja 2017. i zbog razloga usporedivih s onima na kojima se temeljila prva odluka o odbijanju, MIT je odbio drugi prijedlog (u daljnjem tekstu: druga odluka o odbijanju). MIT se osobito oslonio na članak 178. stavak 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi, uveden Uredbom o ispravku koja je stupila na snagu 20. svibnja 2017. Prema toj odredbi, upravna tijela ne mogu dodijeliti koncesije za autoceste koje su istekle ili istječu primjenom postupka financiranja projekata.
         
      
            23
         
         
            Društvo Ativa Tribunaleu amministrativo regionale per il Piemonte (Regionalni upravni sud Pijemonta) podnijelo je tužbu za, među ostalim, poništenje druge odluke o odbijanju.
         
      
            24
         
         
            Presudama od 31. kolovoza 2018. taj sud odbio je tužbe društva Ativa.
         
      
            25
         
         
            U svojoj prvoj presudi navedeni je sud smatrao da činjenica da je MIT povrijedio rok od tri mjeseca predviđen člankom 153. stavkom 19. starog Zakonika o javnoj nabavi ne može sama po sebi dovesti do nezakonitosti prve odluke o odbijanju. Osim toga, odbio je tužbeni razlog koji se temeljio na povredi te odredbe jer je njome bilo predviđeno da se prijedlog za financiranje projekata mora sastojati od preliminarnog projekta na temelju kojeg će se izvršiti odabir koncesionara. Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionalni upravni sud Pijemonta) stoga je zaključio da je nedopušten prijedlog koji, poput onoga društva Ativa, sadržava konačan prijedlog, s obzirom na to da se takav projekt zahtijeva tek u kasnijoj fazi postupka.
         
      
            26
         
         
            Taj je sud također smatrao da nije relevantan argument prema kojem MIT svoju odluku nije mogao temeljiti na članku 183. novog Zakonika o javnoj nabavi. Naime, ta je odredba, iako je donesena nakon podnošenja prvog prijedloga, bila na snazi u trenutku donošenja prve odluke o odbijanju.
         
      
            27
         
         
            Svojom drugom presudom navedeni je sud odbio tužbu protiv druge odluke o odbijanju zbog razloga sličnih onima navedenima u točkama 25. i 26. ovog rješenja. Osim toga, prema mišljenju istog suda, drugi prijedlog nije bio u skladu s člankom 183. stavkom 15. novog Zakonika o javnoj nabavi.
         
      
            28
         
         
            Društvo Ativa podnijelo je žalbu protiv tih dviju presuda Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija). Istaknulo je da je članak 178. stavak 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi, kojim se upravnim tijelima zabranjuje dodjela koncesija za autoceste koje su istekle ili istječu primjenom postupka predviđenog u članku 183. tog zakonika, uveden nakon što je ono podnijelo dva prijedloga o kojima je riječ u glavnom postupku, tako da bi ta dva prijedloga trebale uređivati odredbe starog Zakonika o javnoj nabavi. Osim toga, budući da se MIT uopće nije pozvao na odredbe Uredbe o ispravku, društvo Ativa nije bilo u mogućnosti istaknuti razloge zbog kojih se novouspostavljena pravila ne primjenjuju na glavni postupak, čime je povrijeđeno njegovo pravo na sudjelovanje u postupku.
         
      
            29
         
         
            Nasuprot tomu, MIT smatra da je članak 178. stavak 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi primjenjiv ratione temporis u glavnom postupku, s obzirom na to da se ta odredba odnosi na koncesije koje su „istekle ili istječu”. Primjena te odredbe, uostalom, pridonosi većem otvaranju tržišnom natjecanju i izbjegavanju jačanja položaja bivših upravitelja koji su nositelji koncesija koje istječu i koje su dodijeljene bez natječaja. Osim toga, iz načela tempus regit actum proizlazi da je, uz uvjet primjene prijelaznih pravila, svaka faza ili akt postupka obuhvaćen sustavom predviđenim nacionalnim odredbama koje su bile na snazi na dan kada se ta faza odvijala ili na dan donošenja akta kojim se zaključuje pojedina faza postupka koje je on dio. U ovom slučaju glavni postupak odnosi se na pripremnu fazu postupka javne nabave do koje je došlo nakon stupanja na snagu novog Zakonika o javnoj nabavi.
         
      
            30
         
         
            Osim toga, tijekom preliminarne faze nije riječ o odabiru najbolje ponude na temelju unaprijed određenih tehničkih i gospodarskih kriterija, nego o prethodnoj ocjeni izvedivosti prijedloga projekta i odobravanja projekta koji će služiti kao temelj postupka javne nabave. Podnositelj prijedloga ne kvalificira se kao „predlagatelj” te se poziva podnijeti ponudu samo u slučaju odobrenja projekta i pokretanja postupka javne nabave.
         
      
            31
         
         
            Nakon što je projekt odobren, do dodjele koncesije dolazi tek na kraju postupka nadmetanja, na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude. Ta je faza neovisna o prethodnoj fazi i treba se odvijati u skladu s pravilima o tržišnom natjecanju, uz iznimku prava prvenstva priznatog predlagatelju člankom 183. stavkom 15. novog Zakonika o javnoj nabavi.
         
      
            32
         
         
            Consiglio di Stato (Državno vijeće), poput MIT‑a, smatra da opće načelo zakonitosti zahtijeva da uprava poštuje zakon koji je bio na snazi u trenutku u kojem je ona izrazila želju za organizacijom postupka koji vodi do izbora koncesionara. Stoga, ako prijedlog o koncesiji podnesen na temelju odredbi starog zakona u trenutku stupanja na snagu novog zakona još nije odobren, uprava mora, uz uvjet primjene prijelaznih pravila predviđenih zakonodavstvom koje je stupilo na snagu tijekom postupka, odobriti taj projekt i organizirati postupak javne nabave oslanjajući se samo na novi sustav.
         
      
            33
         
         
            Međutim, u području koncesija za autoceste, Uredbom o ispravku u članak 178. novog Zakonika o javnoj nabavi dodan je stavak 8.a, kojim se zabranjuje dodjeljivanje koncesija za autoceste koje su istekle ili istječu primjenom postupka financiranja projekata predviđenog člankom 183. tog zakonika.
         
      
            34
         
         
            U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev smatra, kao prvo, da je druga odluka o odbijanju zakonita. Naime, članak 178. stavak 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi stupio je na snagu tijekom prethodne faze postupka te se stoga primjenjuje na odluku kojom je postupak konačno završen odbijanjem prijedloga dosadašnjeg koncesionara.
         
      
            35
         
         
            Kao drugo, budući da je prva odluka o odbijanju donesena prije stupanja na snagu Uredbe o ispravku, zabrana primjene financiranja projekata za koncesiju autoceste nije primjenjiva. Međutim, s obzirom na to da se MIT nije mogao osloniti na članak 178. stavak 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi kako bi odbio prvi prijedlog, povreda te odredbe je bespredmetna. Naime, navedenoj odredbi također se protivi činjenica da plan naručitelja koji je upravno tijelo sadržava projekte privatnih subjekata koji su već bili predmet povoljne ocjene izvedivosti, tako da društvo Ativa nema pravni interes za poništenje prve odluke o odbijanju.
         
      
            36
         
         
            Consiglio di Stato (Državno vijeće) ipak smatra potrebnim ispitati tužbeni razlog koji je istaknulo društvo Ativa koji se temelji na tome da se, time što se upravnim tijelima davateljima koncesije jednostavno zabranjuje primjena financiranja projekata za dodjelu koncesije, člankom 178. stavkom 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi krši načelo „slobode postupka”, na temelju kojeg upravno tijelo koje dodjeljuje koncesije raspolaže širokom slobodom u definiranju i organiziranju postupka koji dovodi do izbora koncesionara i čije se poštovanje nalaže nacionalnom zakonodavcu na temelju uvodne izjave 68. kao i članka 30. i članka 37. stavka 6. Direktive 2014/23.
         
      
            37
         
         
            U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
            „Protivi li se pravu [Unije] te, točnije, načelima utvrđenima Direktivom [2014/23], konkretno slobodi izbora postupaka dodjele koncesija u skladu s načelima transparentnosti i [jednakog] postupanja, slobodi iz uvodne izjave 68. i članka 30. [te direktive], nacionalna odredba članka 178. stavka 8.a [novog Zakonika o javnoj nabavi] kojom se upravnim tijelima bezuvjetno zabranjuje dodjeljivanje koncesija za autoceste koje su istekle ili koje istječu primjenom postupaka predviđenih u članku 183. [istog zakonika] koji uređuje financiranje projekta?”
         
      
      O prethodnom pitanju
   
   
            38
         
         
            Na temelju članka 99. Poslovnika Suda, kada se odgovor na pitanje postavljeno u prethodnom postupku može jasno izvesti iz sudske prakse ili kada odgovor ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji, Sud može u svakom trenutku, na prijedlog suca izvjestitelja i nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odlučiti obrazloženim rješenjem.
         
      
            39
         
         
            U ovom predmetu valja primijeniti tu odredbu.
         
      
            40
         
         
            Uvodno valja istaknuti da se ovim zahtjevom za prethodnu odluku ne želi saznati je li postupak financiranja projekata koji uređuje članak 183. novog Zakonika o javnoj nabavi u skladu s Direktivom 2014/23, nego utvrditi može li država članica svojim javnim naručiteljima nametnuti obvezu korištenja koncesije za upravljanje autocestama i istodobno im zabraniti da se odluče za postupak financiranja projekata.
         
      
            41
         
         
            Svojim pitanjem Consiglio di Stato (Državno vijeće) u biti pita treba li članak 2. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2014/23, u vezi s njezinim člankom 30. i uvodnim izjavama 5. i 68., tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba koja javnim naručiteljima zabranjuje dodjeljivanje koncesija za autoceste koje su istekle ili istječu primjenom postupka financiranja projekata predviđenim člankom 183. novog Zakonika o javnoj nabavi.
         
      
            42
         
         
            S obzirom na tekst Direktive 2014/23 i nedavnu sudsku praksu Suda u području javne nabave, na to pitanje treba odgovoriti niječno.
         
      
            43
         
         
            Kao prvo, kao što to proizlazi iz članka 1. Direktive 2014/23, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 8., njezin je jedini cilj utvrditi pravila koja se primjenjuju na postupke sklapanja ugovora o koncesiji javnih naručitelja i naručitelja kada procijenjena vrijednost tih ugovora nije niža od pragova iz članka 8. navedene direktive.
         
      
            44
         
         
            Direktiva 2014/23 stoga se primjenjuje samo u slučaju kada je javni naručitelj ili naručitelj pokrenuo postupak dodjele koncesije.
         
      
            45
         
         
            Kao drugo, članak 2. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2014/23 podržava načelo slobodnog upravljanja nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti u skladu s nacionalnim pravom i pravom Unije. Tako su te „vlasti” u svojem svojstvu tijela s normativnim ovlastima, a ne kao javni naručitelji ili naručitelji, slobodne odlučiti kako najbolje upravljati izvršenjem radova ili pružanjem usluga, osobito kako bi osigurale visok stupanj kvalitete, sigurnosti i cjenovne pristupačnosti, jednako postupanje te promicanje univerzalnog pristupa i korisničkih prava u javnim službama.
         
      
            46
         
         
            Kao treće, iz članka 2. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2014/23, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 5., proizlazi da navedena tijela mogu odlučiti izvršavati svoje zadaće od javnog interesa koristeći se vlastitim sredstvima, u suradnji s drugim tijelima ili prenošenjem tih zadaća gospodarskim subjektima.
         
      
            47
         
         
            Stoga se čini da Direktiva 2014/23 ne može državama članicama uskratiti slobodu da daju prednost jednom načinu upravljanja na štetu drugih. Naime, ta sloboda podrazumijeva izbor koji se provodi u fazi koja prethodi fazi dodjele ugovora o javnoj nabavi i koji stoga ne može biti obuhvaćen područjem primjene te direktive (vidjeti po analogiji presudu od 3. listopada 2019., Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, t. 44. kao i rješenja od 6. veljače 2020., Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, t. 41. i od 6. veljače 2020., Rieco, C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, t. 33.).
         
      
            48
         
         
            Kao četvrto, to se tumačenje ne može dovesti u pitanje tvrdnjom iz članka 30. stavka 1. navedene direktive kao i iz njezine uvodne izjave 68., prema kojoj javni naručitelj ili naručitelj može slobodno organizirati postupak koji vodi do izbora koncesionara, podložno sukladnosti s tom istom direktivom.
         
      
            49
         
         
            Naime, u slučaju da su nacionalna, regionalna ili lokalna tijela namjeravala dati prednost posebnom načinu upravljanja, javni naručitelji i naručitelji imaju samo uvjetnu slobodu koja se stoga može primijeniti samo u okviru političkih odluka koje su prethodno izvršila navedena tijela.
         
      
            50
         
         
            Kao peto, sloboda kojom raspolažu nacionalna, regionalna ili lokalna tijela, u skladu s člankom 2. stavkom 1. prvim podstavkom Direktive 2014/23, u pogledu izbora načina upravljanja koji smatraju najprikladnijim za izvođenje radova ili pružanje usluga, ne može, međutim, biti neograničena. Naprotiv, ona se mora izvršavati u skladu s temeljnim načelima predviđenima UFEU‑om, pogotovo s načelom slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, kao i s načelima koja iz toga proizlaze, poput načela jednakog postupanja, nediskriminacije, uzajamnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti (vidjeti po analogiji presudu od 3. listopada 2019., Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, t. 48. i navedenu sudsku praksu kao i rješenja od 6. veljače 2020., Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, t. 45. i od 6. veljače 2020., Rieco, C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, t. 37.).
         
      
            51
         
         
            Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da se u glavnom postupku uvjeri da zabrana za javnog naručitelja i naručitelja da primijene postupak financiranja projekata, kako je navedena u članku 178. stavku 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi, nije prekoračila granice navedene u prethodnoj točki ovog rješenja, čini se da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje kao i iz pisanih očitovanja koja su Sudu podnijele talijanska vlada i Europska komisija proizlazi da je cilj te odredbe bio osigurati što je veće moguće tržišno natjecanje među koncesionarima autocesta. Budući da je sektor koncesija za autoceste za tržišno natjecanje otvoren tek nedavno, talijanski je zakonodavac odabrao sustav javnog nadmetanja, zabranivši alternativu koja se sastoji od dodjele tih koncesija putem financiranjem projekata. Time se člankom 178. stavkom 8.a novog Zakonika o javnoj nabavi namjeravalo izbjeći priznavanje bilo kakve, makar i de facto, prednosti dosadašnjim koncesionarima.
         
      
            52
         
         
            S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2014/23, u vezi s njezinim člankom 30. i uvodnim izjavama 5. i 68., treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalna odredba kojom se javnim naručiteljima zabranjuje dodjeljivanje koncesija za autoceste koje su istekle ili istječu primjenom postupka financiranja projekata predviđenim člankom 183. novog Zakonika o javnoj nabavi.
         
      
      Troškovi
   
   
            53
         
         
            Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
         
       
         
            Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:
         
       
            
               
                  Članak 2. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji, u vezi s njezinim člankom 30. i uvodnim izjavama 5. i 68., treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalna odredba kojom se javnim naručiteljima zabranjuje dodjeljivanje koncesija za autoceste koje su istekle ili istječu primjenom postupka financiranja projekata predviđenim člankom 183. decreta legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Zakonodavna uredba br. 50 o Zakoniku o javnoj nabavi) od 18. travnja 2016.
               
            
          
            
               
                  Potpisi
               
            
         (
         *1
      )	Jezik postupka: talijanski