CELEX: 32021D2182
Language: sv
Date: 2020-03-06 00:00:00
Title: Kommissionens beslut (EU) 2021/2182 av den 6 mars 2020 SA.41727 (2016/C) (f.d. 2016/NN) (f.d. 2015/CP) om åtgärderna till förmån för Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF) [delgivet med nr C(2020) 1254] (Endast den portugisiska texten är giltig) (Text av betydelse för EES)

10.12.2021   
               
               
                  SV
               
               
                  Europeiska unionens officiella tidning
               
               
                  L 444/1
               
            
         KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2021/2182
         av den 6 mars 2020
         SA.41727 (2016/C) (f.d. 2016/NN) (f.d. 2015/CP) om åtgärderna till förmån för Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF)
         
            
               [delgivet med nr C(2020) 1254]
            
         
         (Endast den portugisiska texten är giltig)
         (Text av betydelse för EES)
         EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
         med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
         med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
         efter att i enlighet med nämnda artikel/artiklar (1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
         av följande skäl:
         1.   FÖRFARANDE
         
         
                     (1)
                  
                  
                     Den 27 april 2015 ingav Bombardier Transportation Portugal SA (nedan kallad Bombardier eller klaganden) ett klagomål om statligt stöd mot Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF), och påstod att EMEF hade gynnats av olagligt statligt stöd genom dess moderbolag CP – Comboios de Portugal, E.P.E (CP), den statligt ägda persontrafikoperatören.
                  
               
                     (2)
                  
                  
                     Klagomålet översändes till de portugisiska myndigheterna för synpunkter tillsammans med en begäran om upplysningar den 3 juni 2015. Portugal svarade den 17 juli 2015 och den 24 juli 2015.
                  
               
                     (3)
                  
                  
                     Ett möte med de portugisiska myndigheterna ägde rum den 9 juni 2015.
                  
               
                     (4)
                  
                  
                     Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från de portugisiska myndigheterna genom en skrivelse av den 29 oktober 2015, vilken besvarades av de portugisiska myndigheterna den 21 december 2015.
                  
               
                     (5)
                  
                  
                     Genom en skrivelse av den 2 juni 2016 underrättade kommissionen Portugal om att den beslutat att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) med avseende på de påstådda statliga stödåtgärderna (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet).
                  
               
                     (6)
                  
                  
                     Kommissionens beslut att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet.
                  
               
                     (7)
                  
                  
                     Efter en förlängning av tidsfristen lämnade de portugisiska myndigheterna sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet den 3 augusti 2016.
                  
               
                     (8)
                  
                  
                     Klaganden lämnade sina synpunkter den 5 september 2016. Inga andra synpunkter ingavs av tredje parter.
                  
               
                     (9)
                  
                  
                     Den 2 december 2016 vidarebefordrade kommissionen den klagandes synpunkter till Portugal, som gavs tillfälle att bemöta dem, tillsammans med en begäran om ytterligare upplysningar.
                  
               
                     (10)
                  
                  
                     Portugals kommentarer på klagandens synpunkter och svaret på begäran om upplysningar mottogs genom en skrivelse av den 27 januari 2017.
                  
               
                     (11)
                  
                  
                     Ett tekniskt möte med de portugisiska myndigheterna ägde rum den 2 februari 2017, under vilket de portugisiska myndigheterna lämnade ytterligare klargöranden.
                  
               
                     (12)
                  
                  
                     Portugal lämnade kompletterande upplysningar den 10 mars 2017.
                  
               
                     (13)
                  
                  
                     Kommissionen skickade ytterligare en begäran om upplysningar till Portugal den 30 mars 2017.
                  
               
                     (14)
                  
                  
                     Portugals svar på begäran om upplysningar mottogs den 1 juni 2017.
                  
               
                     (15)
                  
                  
                     Efter kommissionens begäran om upplysningar den 13 september 2017 svarade Portugal den 29 september 2017.
                  
               2.   DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA
         
         2.1   Bakgrundsinformation om undersökningen och om åtgärderna
         
         2.1.1   Den påstådda stödmottagaren
         
         
                     (16)
                  
                  
                     EMEF är ett portugisiskt företag som är specialiserat på reparation och underhåll av rullande järnvägsmateriel, som framför allt erbjuder omfattande underhåll, uppgradering och renovering av rullande järnvägsmateriel och tillhörande utrustning samt konstruktion, tillverkning och uppgradering av godsvagnar.
                  
               
                     (17)
                  
                  
                     EMEF ägs till 100 % av CP, den portugisiska persontrafiksoperatören, som helt och hållet ägs av portugisiska staten.
                  
               
                     (18)
                  
                  
                     EMEF grundades 1993 genom avknoppning från moderbolaget CP, även om företaget tycks ha varit verksamt som en av CP:s interna avdelningar fram till åtminstone 2004 (3).
                  
               
                     (19)
                  
                  
                     Före avknoppningen utfördes CP:s underhållsarbete internt och CP anlitade inte externa tjänsteleverantörer. Efter avknoppningen fortsatte EMEF att vara den enda leverantör av underhållstjänsterna. Under 2017 kom fortfarande 80 % av EMEF:s intäkter (4) från tjänster som tillhandahållits CP, dess moderbolag, trots att de hade minskat den senaste tiden (5).
                  
               
                     (20)
                  
                  
                     De bevis som Portugal lämnat visar att både CP och EMEF, vid sidan av dess förhållande som moder-/dotterbolag, var närstående till varandra: utan EMEF skulle CP inte ha kunnat fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla persontrafik, och när åtgärderna beviljades var EMEF:s enda större kunder CP och dess dåvarande dotterbolag CP Carga.
                  
               
                     (21)
                  
                  
                     Övriga kunder till EMEF var Bombardier/Prometro, EMEF/Siemens ACE och Renfe.
                  
               
                     (22)
                  
                  
                     EMEF är den enda leverantören av underhållstjänster för järnväg i Portugal som inte är vertikalt integrerad med tillverkning och konkurrerar med vertikalt integrerade multinationella konkurrenter som Bombardier, Siemens, Alstom och Comsa, som i många fall tenderar att begränsa sitt underhåll till det rullande materiel som de tillverkar.
                  
               2.1.2   Klagomålet
         
         
                     (23)
                  
                  
                     Klaganden hävdade att EMEF sedan 2003 vid ett flertal tillfällen har fått ekonomiskt stöd från CP i form av ytterligare inbetalt kapital, kontantbetalningar för att täcka förluster, lån och statliga garantier för banklån.
                  
               
                     (24)
                  
                  
                     Klaganden uppgav också att det är möjligt att CP har beviljat statligt stöd till EMEF genom att köpa tjänster från EMEF över marknadspriset.
                  
               2.1.3   Preskriptionstid
         
         
                     (25)
                  
                  
                     Enligt artikel 17 i rådets förordning (EU) 2015/1589 (6) är kommissionens befogenheter att återkräva stöd föremål för en preskriptionstid på tio år och varje åtgärd som kommissionen vidtar med avseende på det olagliga stödet ska avbryta preskriptionstiden. Kommissionen vidarebefordrade klagomålet till Portugal den 3 juni 2015. Den formella undersökningen och detta beslut omfattar därför endast de åtgärder som beviljades efter den 3 juni 2005.
                  
               2.2   Åtgärder som omfattas av undersökningen
         
         
                     (26)
                  
                  
                     Det formella undersökningsförfarandet omfattade tre åtgärder, inklusive tillhörande delåtgärder (nedan kallade åtgärderna): ”Åtgärd 1 – kapitaltillskott till EMEF” på totalt 47,6 miljoner euro (nedan kallad åtgärd 1), ”åtgärd 2 – lån till EMEF” på totalt 19,5 miljoner euro (nedan kallad åtgärd 2) och ”åtgärd 3 – finansiella garantier som beviljats EMEF” på totalt 23 miljoner euro (nedan kallad åtgärd 3).
                  
               
                     (27)
                  
                  
                     När det gäller ”åtgärd 4 – inköp av reparations- och underhållstjänster från EMEF över marknadspriser” (nedan kallad åtgärd 4) konstaterade kommissionen att denna var förenlig med marknadsmässiga villkor i beslutet om att inleda förfarandet. På grundval av den bevisning som Portugal lämnat ansåg kommissionen i sitt beslut att inleda förfarandet närmare bestämt att de inköpspriser som CP betalat till EMEF var förenliga med marknadsmässiga villkor eller lägre än marknadspriset och att EMEF därför inte beviljades någon fördel. Kommissionen drog därför slutsatsen att EMEF inte beviljats något statligt stöd när det gäller CP:s inköp av reparations- och underhållstjänster från EMEF.
                  
               2.2.1   Åtgärd 1: Kapitaltillskott till EMEF
         
         
                     (28)
                  
                  
                     CP sköt till kapital till EMEF på totalt 47,6 miljoner euro, bestående av
                     
                                 •
                              
                              
                                 5,2 miljoner euro i extra kapital mellan den 23 maj 2007 och den 12 januari 2012,
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 42,4 miljoner euro i omvandlingar av lån till eget kapital mellan den 31 december 2006 och den 29 juni 2012 enligt följande:
                                 
                                             •
                                          
                                          
                                             28,6 miljoner euro, som omvandlades till eget kapital den 31 december 2006, bestående av följande lån:
                                             
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         3,6 miljoner euro som beviljades i april 2004.
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         5,3 miljoner euro som beviljades i december 2004.
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1,2 miljoner euro som beviljades i mars 2005.
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1 miljon euro som beviljades i augusti 2005.
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         0,3 miljoner euro som beviljades i november 2005.
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         3 miljoner euro som beviljades i september 2006.
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         14,2 miljoner euro som beviljades i oktober 2006.
                                                      
                                                   
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             3,5 miljoner euro som omvandlades till eget kapital den 20 augusti 2009, bestående av två lån på 2,5 miljoner euro respektive 1 miljon euro, som båda beviljades i maj 2007.
                                          
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             7,8 miljoner euro som beviljades i juli 2009 och som omvandlades till eget kapital den 20 augusti 2009.
                                          
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             2,5 miljoner euro som beviljades i december 2010 och omvandlades till eget kapital den 29 juni 2012.
                                          
                                       
                           
               2.2.2   Åtgärd 2: Lån som beviljats EMEF
         
         
                     (29)
                  
                  
                     CP beviljade lån till EMEF på totalt 19,5 miljoner euro, bestående av
                     
                                 •
                              
                              
                                 6 miljoner euro som beviljades i november 2008 med en ränta på Euribor 1 månad + 1,5 % (lånet betalades tillbaka i april 2009),
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5 miljoner euro som beviljades i maj 2010 med en ränta på Euribor 6 månader + 2,5 %,
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5,5 miljoner euro som beviljades i mars 2012 med en ränta på Euribor 3 månader + 7,5 %, och
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 3 miljoner euro som beviljades i januari 2014 med en ränta på Euribor 3 månader + 7 %.
                              
                           
               2.2.3   Åtgärd 3: Finansiella garantier som beviljats EMEF
         
         
                     (30)
                  
                  
                     CP beviljade finansiella garantier till EMEF på totalt 23 miljoner euro, bestående av
                     
                                 •
                              
                              
                                 en garanti på 10 miljoner euro som beviljades i maj 2006 genom ett lån på Euribor 6 månader + 0,625 % (låneavtal av den 23 maj 2006),
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 en garanti på 6 miljoner euro som beviljades i mars 2009 genom ett lån på Euribor 6 månader + 2,5 %,
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 en garanti på 7 miljoner euro som beviljades i mars 2009 genom ett lån på Euribor 6 månader + 2,5 %.
                              
                           
               3.   SKÄL TILL ATT INLEDA FÖRFARANDET
         
         
                     (31)
                  
                  
                     I sitt beslut att inleda förfarandet började kommissionen undersöka om statligt stöd hade beviljats till förmån för EMEF genom åtgärd 1, åtgärd 2 och åtgärd 3.
                  
               
                     (32)
                  
                  
                     Före beslutet att inleda förfarandet tog Portugal inte alls upp frågan om huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten och kommissionen ansåg därför preliminärt att åtgärderna kunde tillskrivas staten.
                  
               
                     (33)
                  
                  
                     Före beslutet att inleda förfarandet hävdade Portugal att det ekonomiska stödet från CP i form av åtgärd 1, åtgärd 2 och åtgärd 3 beviljades på marknadsmässiga villkor och därför inte utgjorde statligt stöd.
                  
               
                     (34)
                  
                  
                     Vad gäller åtgärd 1 lämnade Portugal inte in all nödvändig information för att styrka sitt påstående om att CP agerade som en marknadsekonomisk aktör i fråga om kapitaltillskotten.
                  
               
                     (35)
                  
                  
                     Vad gäller åtgärd 2 lämnade Portugal inte tillräcklig bevisning för att styrka att lånen beviljades på marknadsmässiga villkor.
                  
               
                     (36)
                  
                  
                     Vad gäller åtgärd 3 lämnade Portugal inte tillräcklig bevisning för att styrka att de finansiella garantierna beviljades på marknadsmässiga villkor.
                  
               
                     (37)
                  
                  
                     Därför drog kommissionen preliminärt slutsatsen att åtgärd 1, åtgärd 2 och åtgärd 3 endast kunde anses vara förenliga som undersättnings- och/eller omstruktureringsstöd i den mening som avses i 2004 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering. Portugal hade dock inte lagt fram några bevis som visade att de nödvändiga kraven uppfylldes för att kunna slå fast att det rörde sig om omstruktureringsstöd till EMEF. Därmed tvivlade kommissionen på huruvida åtgärd 1, åtgärd 2 och åtgärd 3 var förenliga med den inre marknaden.
                  
               4.   SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
         
         
                     (38)
                  
                  
                     I sin skrivelse av den 5 september 2016 hävdade klaganden att Portugals påstående om att åtgärderna var förenliga med principen om en marknadsekonomisk aktör måste tillbakavisas av det faktum att EMEF aldrig har betalat någon utdelning till CP.
                  
               
                     (39)
                  
                  
                     Klaganden hävdade också i sin skrivelse att Bombardierkoncernen inte längre hade några intäkter i Portugal på grund av den konkurrensnackdel som det offentliga stödet till EMEF hade medfört. Som en följd av detta har Bombardier tvingats stänga ner sin verksamhet i Portugal och säga upp anställda; personalstyrkan hade därmed minskat från 75 anställda 2015 till endast 5 anställda 2016 (begränsat till en representationsroll).
                  
               5.   KOMMENTARER FRÅN DE PORTUGISISKA MYNDIGHETERNA
         
         5.1   Portugals ståndpunkt om huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten
         
         
                     (40)
                  
                  
                     Efter beslutet att inleda förfarande framhärdade Portugal att åtgärderna inte kunde tillskrivas staten. Portugals ståndpunkt kan sammanfattas på följande sätt:
                  
               5.1.1   CP:s rättsliga status
         
         
                     (41)
                  
                  
                     Portugal medgav att CP är ett offentligt företag som till 100 % ägs direkt av staten och att det omfattas av den rättsliga ramen för ”statligt ägda företag” inom den ”statliga företagssektorn”.
                  
               
                     (42)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna menade (7) att det inom den ”statliga offentliga sektorn” finns tre kategorier av enheter eller delsektorer som i huvudsak kännetecknas av hur pass införlivade de är i staten och deras varierande grad av självständighet gentemot regeringen.
                  
               
                     (43)
                  
                  
                     Den ”statliga företagssektorn” består av offentliga företag och anknutna företag. Dessa offentliga företag omfattar kommersiella företag där staten eller ett annat offentligt företag utövar kontroll i egenskap av aktieägare.
                  
               
                     (44)
                  
                  
                     Utöver den ”statliga företagssektorn” finns det två andra kategorier av statligt ägda enheter i Portugal som baseras på hur pass införlivade de är i staten och deras varierande grad av självständighet gentemot regeringen: i) Den ”direkta statliga offentlig delsektorn”, som består av organ som är införlivade i staten och som står under den portugisiska regeringens kontroll, och ii) den ”indirekta statliga offentliga delsektorn” (som framför allt består av ”offentliga institut”), som visserligen inte ingår i staten, men indirekt eftersträvar statliga mål och omfattas av regeringens tillsynsbefogenheter.
                  
               
                     (45)
                  
                  
                     Portugal hävdade att den portugisiska förvaltningsrätten föreskriver tre olika sätt som regeringen kan utöva sin administrativa kontroll över den offentliga sektorn på: ”förvaltningsbefogenheten”, ”tillsynsbefogenheten” och ”övervakningsbefogenheten”. Förvaltningsbefogenheten är den mest omfattande, övervakningsbefogenheten, som är tillämplig på CP, är den minst omfattande, och tillsynsbefogenheten ligger mellan dessa två.
                  
               
                     (46)
                  
                  
                     ”Förvaltningsbefogenheten” (som inbegriper befogenhet att ge order och instruktioner) är tillämplig på enheter som är en del av statens centrala förvaltning och som hierarkiskt sett är underställda regeringen. ”Tillsynsbefogenheten” (vägledningsbefogenheten, som inbegriper befogenheten att utfärda direktiv och rekommendationer) utövas över enheter som ingår i den så kallade indirekta förvaltningen, såsom offentliga institut. ”Övervakningsbefogenheten” (som omfattar administrativa övervakningsuppgifter) utövas med avseende på enheter som ingår i den så kallade autonoma offentliga sektorn, som omfattar den ”statliga företagssektorn”.
                  
               
                     (47)
                  
                  
                     När det gäller den statliga företagssektorn hävdade Portugal att statens övervakningsbefogenhet definieras i lagstiftningen och att denna i huvudsak innebär att man utfärdar riktlinjer för förvaltningen, ansvarar för finansiell kontroll (som utövas av revisionsrätten och av finansinspektionen) och fastställer företagens rapporteringsskyldigheter när det gäller vissa styrkande handlingar. Utöver dessa befogenheter som föreskrivs i lagstiftningen utövar staten de vanliga rättigheter som har koppling till dess roll som aktieägare i de berörda företagen utifrån dess rösträttsandel och i enlighet med relevant handelsrätt. Enligt artikel 25 i lagdekret 133/2013 av den 3 oktober 2013 (8) (nedan kallat DL 133/2013) är offentliga företag självständiga i sina förbindelser med staten och oberoende i genomförandet av deras företagsstrategi.
                  
               5.1.2   Portugals synpunkter på den formella statliga kontrollen över CP och EMEF
         
         
                     (48)
                  
                  
                     EMEF ägs till 100 % av CP och staten utövar därför enligt Portugal endast indirekt kontroll över EMEF. Det finns inga rättsliga bestämmelser om statlig övervakning av dotterbolag till statligt ägda företag om EMEF. De rättsliga bestämmelserna gäller endast moderbolaget, CP.
                  
               
                     (49)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna uppgav att CP är ett offentligrättsligt företag som bedriver och sköter sin verksamhet oberoende av staten, särskilt när det gäller förhållandet till företag som CP har ägarintresse i, såsom EMEF.
                  
               
                     (50)
                  
                  
                     Portugal uppgav att CP enligt artikel 1.1 i CP:s bolagsordning (9) är ett offentligt företag som självständigt sköter sin förvaltning, sina finanser och sina tillgångar, med rättsliga kapacitet att uppfylla alla rättigheter och skyldigheter som är nödvändiga eller lämpliga för att uppnå företagets mål (10). Även om CP ingår i sektorn för statligt ägda företag styrs det därför specifikt av privaträtten (civil-, skatte-, handels- och bolagsrätt).
                  
               
                     (51)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheternas utövande av ekonomisk och finansiell övervakning över CP under den period då åtgärderna beviljades bygger på bestämmelserna i lagdekret nr 558/99 av den 17 december 1999 (11) (nedan kallat lagdekret 558/99), som var i kraft fram till december 2013, och lagdekret 133/2013. Således reglerade DL 558/99 förbindelserna inom den statliga företagssektorn under större delen av den period då åtgärderna 1, 2 och 3 beviljades.
                  
               
                     (52)
                  
                  
                     I artikel 22 i CP:s bolagsordning beskrivs den kontroll som de portugisiska myndigheterna kan utöva över CP.
                  
               
                     (53)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna uppgav att den ram för den ekonomiska och finansiella övervakningen som fastställs i artikel 22 i CP:s bolagsordning har sin direkta grund i den rättsliga ram som fastställs i artikel 29 i DL 558/99.
                  
               
                     (54)
                  
                  
                     I artikel 22 i bolagsordningen anges följande:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 Den ekonomiska och finansiella övervakningen av CP E.P.E (12) utövas av ministrarna med ansvar för finansiella frågor och transport, utan att det påverkar den relevanta övervakningsbefogenheten.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 Övervakningen omfattar särskilt följande:
                                 
                                             a)
                                          
                                          
                                             Godkännande av verksamhetsplaner och investeringsplaner, budgetar och räkenskaper samt kapitalinvesteringar, subventioner och kompensationsbetalningar som inte regleras i avtal i enlighet med artikel 9.2 c.
                                          
                                       
                                             b)
                                          
                                          
                                             Godkännande av den pris- eller tariffpolicy som företaget fastställer, som begränsas till persontrafik, i enlighet med särskild lagstiftning.
                                          
                                       
                           
                                 3)
                              
                              
                                 CP EPE är rent allmänt föremål för den ekonomiska kontroll som utövas av finansinspektionen, som har som syfte att kontrollera att företagets förvaltning är laglig, ekonomisk, effektiv och ändamålsenlig.
                              
                           
               
                     (55)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna betonade också att de övervaknings-/rapporteringskrav som gäller för CP gäller för alla offentligägda företag (så kallade E.P.E) i Portugal. CP skickar årsrapporterna till regeringen (närmare bestämt till de ansvariga ministerierna). Dessa rapporter godkänns dock inte formellt, eller på något annat sätt, av regeringen/de ansvariga ministerierna.
                  
               5.1.3   Portugals synpunkter på den faktiska statliga kontrollen över CP
         
         
                     (56)
                  
                  
                     Portugal förklarade att enligt artikel 22 i CP:s bolagsordning omfattar de portugisiska myndigheternas övervakning formellt godkännandet av CP:s investeringsplaner. Den senaste gången som CP bad om ett sådant godkännande för en investering i EMEF var 2001, dvs. före den period som granskas, då CP inte heller fick något svar (13). Efter detta har CP inte begärt något godkännande. Därför fattades besluten om åtgärderna 1, 2 och 3 av CP:s styrelse, på EMEF:s begäran om att ingripa, utan regeringens godkännande.
                  
               
                     (57)
                  
                  
                     När det gäller regeringens faktiska övervakning av CP uppgav de portugisiska myndigheterna att den övervakningsbefogenhet som staten faktiskt utövade gentemot CP under den period då åtgärderna beviljades var extremt urvattnad. Den bestod huvudsakligen av följande:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 En beskrivning av de strategiska riktlinjerna för sektorn för järnvägstransport. Dessa riktlinjer bestod av allmänna riktlinjer för den offentliga politiken (t.ex. om tillgänglighet och mobilitet) för samordning inom sektorn (infrastruktur och transport), samt samordning med EU-politiken.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 En granskning av de årliga verksamhetsplanerna och budgeten. De årliga verksamhetsplanerna och budgeten utarbetades av CP i enlighet med de riktlinjer som styrelsen fastställt. De översändes därefter för kännedom till finansministeriet, som inte utfärdade någon formell ståndpunkt eller något godkännande av dessa under den period då åtgärderna 1, 2 och 3 beviljades. Först från och med 2016 godkände finansministeriet CP:s årliga verksamhetsplaner och budget, alltså efter det att den senaste åtgärd som är föremål för undersökningen beviljades (januari 2014).
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 Mottagande av rapporter och räkenskaper. Fram till december 2013 var CP endast skyldigt att översända dokument för kännedom och inget godkännande behövdes.
                              
                           
               5.1.4   Utnämningen av CP:s ledning
         
         
                     (58)
                  
                  
                     Portugal hävdade att CP:s styrelse under den period då åtgärderna beviljades utsågs genom ett administrativt beslut (”resolução”) som fattades av det portugisiska ministerrådet.
                  
               
                     (59)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna noterade att ledamöterna i CP:s styrelse, när de utför sina uppgifter som ledamöter i CP:s styrelse, är föremål för rättsliga krav och hinder enligt stadgan för offentliga förvaltningsorgan. Stadgan, som infördes 1976 och har ändrats genom två efterföljande rättsakter, reglerar utnämningen av och utförandet av arbetsuppgifter för utsedda förvaltare vid offentliga företag (nedan kallade offentliga förvaltare). Under undersökningsperioden var CP:s ledning föremål för två olika stadgar för offentliga förvaltningsorgan: 1982 års stadga för offentliga förvaltningsorgan, godkänd genom lagdekret 464/82 av den 9 december (14), och 2007 års stadga för offentliga förvaltningsorgan, godkänd genom lagdekret 71/2007, av den 27 mars (15). I båda dessa stadgar (16) föreskrivs att de offentliga förvaltarna ska meddela alla eventuella intressekonflikter, utföra sitt arbete helt oberoende och självständigt och uteslutande i företagets intresse, vilket innebär att de måste beakta företagets ekonomiska effektivitet och sträva efter att uppfylla företagets mål. Det krävs också (17) att de offentliga förvaltarna arbetar heltid för det offentliga företaget, såvida inte ekonomiministern och finansministern ger dem ett annat uppdrag, vilket inte var fallet för CP:s förvaltare. Detta förhindrar bland annat att offentliga förvaltare har andra ledningsfunktioner inom den offentliga förvaltningen eller vid oberoende regeringsorgan.
                  
               
                     (60)
                  
                  
                     Portugal hävdade att de arbetande ledamöterna i CP:s styrelse är verksamma på exklusiv grund, dvs. att de inte får inneha politiska eller statliga tjänster eller någon ställning vid ett privat eller offentligt företag medan de arbetar som ledamöter i CP:s styrelse, för att garantera deras oberoende och fokus i största möjliga utsträckning. Under den tid som de sitter i CP:s styrelse får de endast i) inneha en tjänst som styrelseledamot i ett dotterbolag, till exempel som direktör för EMEF (utan ersättning), ii) inneha en tjänst vid en enhet där de enligt lag ska inneha en obligatorisk tjänst (”funções em regim de inerência”), t.ex. i en rådgivande nämnd/tillsynsnämnd, eller iii) undervisa inom offentlig högre utbildning, hålla konferenser, föreläsningar eller skriva akademisk litteratur.
                  
               
                     (61)
                  
                  
                     Därför omfattas var och en av CP:s styrelseledamöter som skulle kunna ha haft en politisk, statlig och/eller kommunal tjänst innan de utnämndes till CP:s styrelse av en strikt skyldighet att avgå från en sådan tjänst innan de tillträder CP:s styrelse; om inte kan straffpåföljder, civilrättsligt ansvar och/eller ekonomiskt vite utdömas.
                  
               
                     (62)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna förklarade att de kriterier som användes för att välja ut ledamöterna till CP:s styrelse inbegrep omfattande sakkunskap om transportsektorn och/eller ledningserfarenhet, en relevant akademisk bakgrund och avsaknad av privata intressen.
                  
               
                     (63)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna översände information till kommissionen om sakkunskapen hos CP:s nuvarande och tidigare styrelseledamöter, inklusive styrelseledamöternas meritförteckningar. Portugal överlämnade också flera protokoll från CP:s styrelsemöten.
                  
               
                     (64)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna betonade att även om CP:s styrelseledamöter utses av regeringen påverkar detta inte CP:s självständighet eftersom de utsedda personerna varken är tidigare tjänstemän eller politiker.
                  
               5.1.5   Huruvida staten uppmanades att godkänna åtgärderna
         
         
                     (65)
                  
                  
                     Portugal hävdade att CP enligt artiklarna 2.4 och 26.1 i CP:s bolagsordning hade rätt att inrätta dotterbolag och hade ansvar för att ta ut avgifter för tillhandahållandet av persontrafik och utföra betalningar för att uppfylla sitt mål.
                  
               
                     (66)
                  
                  
                     I artikel 2.4 i CP:s bolagsordning anges följande: ”Vid fullgörandet av det mål som anges i föregående punkt kan [eftersom CP:s huvudsakliga mål är att tillhandahålla persontrafik på det nationella järnvägsnätet] CP E.P.E
                     
                                 a)
                              
                              
                                 inrätta bolag eller förvärva andelar i enlighet med lagstiftningen,
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 upprätta avtal som anses nödvändiga eller lämpliga med andra företag eller enheter för att på ett bättre sätt tillgodose allmänhetens behov och de servicekrav som faller under dess ansvar, […]
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 vidta alla åtgärder som anses nödvändiga eller lämpliga för att uppnå dess mål.”
                              
                           
               
                     (67)
                  
                  
                     I artikel 26.1 i CP:s bolagsordning anges följande: ”CP E.P.E har ett exklusivt ansvar att uppbära intäkter från sin verksamhet som föreskrivs i enlighet med denna bolagsordning och i lagstiftningen, samt att utföra alla utgifter som krävs för att uppnå dess mål.”
                  
               
                     (68)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna betonade att den portugisiska regeringen varken direkt eller indirekt har ingripit i förvaltningen av EMEF, inte ens genom dess ställning som ensam aktieägare i CP.
                  
               
                     (69)
                  
                  
                     Portugal hävdade att CP:s beslut att investera i EMEF, på EMEF:s initiativ, fattades av CP:s styrelse och formellt godkändes vid EMEF:s årliga bolagsstämma (i dess egenskap av ensam aktieägare), och inte genom statliga åtgärder. Aktieägarens roll i EMEF sköts av CP och inte av de portugisiska myndigheterna, och CP har samma befogenheter som alla andra privata kontrollerande aktieägare enligt bolagsrätten.
                  
               
                     (70)
                  
                  
                     På samma sätt inbegriper CP:s beslut om dess dotterbolag inget direkt eller indirekt statligt ingripande: De fattas av CP:s styrelse utan att regeringen ingriper direkt eller indirekt, som inte lägger sig i CP:s ledningsbeslut.
                  
               
                     (71)
                  
                  
                     Det finns inga särskilda krav på att CP ska rapportera till Portugals regering när det gäller EMEF och de åtgärder som vidtas med avseende på EMEF. De portugisiska myndigheterna noterade att de särskilda investeringar som CP gjorde i EMEF inte ingick i de årliga verksamhetsplanerna eller budgeten. Fram till 2011 är hänvisningarna till EMEF i dessa dokument indirekta och gjordes i förhållande till kostnaderna för underhållet av rullande materiel.
                  
               
                     (72)
                  
                  
                     Portugal uppgav att CP:s beslut att investera i EMEF inte meddelades till, beslutades av eller godkändes av den portugisiska regeringen. Besluten om att investera i EMEF fattades av CP inom ramen för företagets självständighet och oberoende i fråga om dess företagsledning, särskilt när det gäller förhållandet till dess dotterbolag. Dessa beslut fattades av CP i linje med företagets självförsörjning och genom självfinansiering.
                  
               5.1.6   Finansinspektionens roll
         
         
                     (73)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna hävdade att den finansiella kontroll som finansinspektionen utövade över CP inte omfattade besluten om de åtgärder som CP vidtagit med avseende på EMEF. Finansinspektionen tar varje år emot CP:s årsredovisning (dvs. rapporter och årsbokslut för varje år) så att den kan avge ett yttrande och sedan översända dessa dokument för granskning till ministrarna med ansvar för finansiella frågor och transport. Dessa dokument innehåller ingen information om CP:s tankar om att investera i EMEF.
                  
               5.1.7   Finansieringen av CP vid den tidpunkt då åtgärderna beviljades
         
         
                     (74)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna informerade också kommissionen om att staten under den period då åtgärderna beviljades inte utförde några kapitaltillskott eller beviljade några direkta lån till CP.
                  
               
                     (75)
                  
                  
                     Det förklarades också att de finansiella medel som investerades i EMEF under den period då åtgärderna beviljades i huvudsak kom från lån som CP erhållit från portugisiska affärsbanker.
                  
               5.1.8   EMEF:s beslutsfattande organ
         
         
                     (76)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna beskrev strukturen för EMEF:s beslutsfattande organ, som består av bolagsstämman och styrelsen. Mellan 2005 och 2010 hade EMEF också en verkställande kommitté som uteslutande bestod av personer som inte tillhörde CP:s ledning.
                  
               
                     (77)
                  
                  
                     Bolagsstämman består av EMEF:s aktieägare, dvs. CP. Från och med mars 2013 består styrelsen av två ledamöter, som väljs ut bland de fem (18) ledamöterna i CP:s styrelse. Ledamöterna i styrelsen väljs vid EMEF:s bolagsstämma. För perioden före 2013 bestod EMEF:s styrelse av tre till fem ledamöter, som inte nödvändigtvis var representanter för företagets enda aktieägare, CP.
                  
               
                     (78)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna betonade att till skillnad från CP:s styrelseledamöter (som utses av regeringen) väljs ledamöterna i EMEF:s styrelse vid EMEF:s bolagsstämma och utses inte av staten.
                  
               5.2   Portugals ståndpunkt om åtgärdernas förenlighet med principen om marknadsekonomiska aktörer
         
         
                     (79)
                  
                  
                     Efter beslutet om att inleda förfarandet översände Portugal två rapporter om tillbörlig aktsamhet från SaeR – Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco (19) (SaeR) (20), mötesprotokoll och tre studier som utförts av Deloitte & Associates SROC, SA, som innehöll en separat bedömning av åtgärderna 1, 2 och 3.
                  
               
                     (80)
                  
                  
                     Portugal hävdade att CP:s kapitalökningar utfördes och att dess beslut fattades på samma sätt som en marknadsekonomisk aktör skulle ha gjort. Portugal hävdade att CP fattade alla sina beslut om EMEF på grundval av en strategisk och djupgående förhandsanalys av EMEF:s verksamhet i syfte att stödja EMEF, med beaktande av dess marknadsbehov och framtidsutsikter för att uppnå lönsamhet.
                  
               
                     (81)
                  
                  
                     Portugal betonade att följande särskilda omständigheter bör beaktas vid bedömningen av huruvida CP agerade som en marknadsekonomisk aktör:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 EMEF bedrev verksamhet inom en förlustbringande sektor som kännetecknades av en gryende nationell marknad för järnvägsrenovering, med begränsade möjligheter, och var under lång tid extremt beroende av den statliga kunden.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 Det har inte funnits några konkurrerande operatörer med installerad kapacitet och alternativt kunnande som kan jämföras med EMEF:s.
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 CP:s tvingande behov av att underhålla sin flotta för att uppfylla sin skyldighet att tillhandahålla persontrafik.
                              
                           
                                 4)
                              
                              
                                 EMEF var inte ett nybildat företag utan ärvde en olämplig personal- och kostnadsstruktur som delvis äventyrade dess prestanda och omedelbara hållbarhet.
                              
                           
                                 5)
                              
                              
                                 Majoriteten av EMEF:s arbete utfördes till förmån för CP.
                              
                           
                                 6)
                              
                              
                                 EMEF:s förhållande till CP, som var tvunget att uppfylla sina trafikskyldigheter, hade en betydande inverkan på EMEF:s underhålls- och reparationstjänster, främst fram till 2006, eftersom det var svårt och tidskrävande för EMEF att uppnå det önskade oberoendet vad gällde fastställande av priser, definition av dess verksamhet och åtnjutande av organisatorisk frihet.
                              
                           
               5.3   Portugals ståndpunkt när det gäller klassificeringen av EMEF som ett företag i svårigheter
         
         
                     (82)
                  
                  
                     Portugal hävdade att om kommissionen ville analysera åtgärderna med avseende på 2004 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering skulle man behöva bedöma om EMEF skulle ha kapacitet – med hänsyn tagen till dess egna medel och de som CP skulle vara villigt att tillhandahålla – att bära de förluster som företaget led och återställa lönsamheten i sin affärsmodell utan ett ingripande från regeringens sida i form av statligt stöd.
                  
               6.   BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
         
         6.1   Inledning
         
         
                     (83)
                  
                  
                     Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. De kriterier som fastställs i artikel 107.1 i EUF-fördraget är kumulativa. En åtgärd utgör alltså statligt stöd endast om vart och ett av följande villkor är uppfyllda:
                     
                                 —
                              
                              
                                 Åtgärden beviljas av staten eller genom statliga medel.
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 Åtgärden ger ett företag en fördel.
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 Fördelen är selektiv.
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 Åtgärden snedvrider eller riskerar att snedvrida konkurrensen och kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
                              
                           
               
                     (84)
                  
                  
                     Det första villkor som ska beaktas är om CP:s ekonomiska stöd till EMEF beviljades av staten eller genom statliga medel. Enligt domstolens rättspraxis i målet Stardust Marine (21) är detta kriterium uppfyllt om det å ena sidan rör sig om statliga medel och om beviljandet av dem å andra sidan kan tillskrivas staten, det vill säga Portugal.
                  
               6.2   Stöd som beviljas genom statliga medel
         
         
                     (85)
                  
                  
                     Statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget är en medlemsstats och dess myndigheters medel samt statliga företags medel, i den mån myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva kontroll över dessa företag.
                  
               
                     (86)
                  
                  
                     Domstolen har påpekat följande: ”så snart medel från offentliga företag står under statlig kontroll och därmed står till statens förfogande, så omfattas dessa medel av begreppet statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF” (22).
                  
               
                     (87)
                  
                  
                     CP ägs till 100 % av staten. Kommissionen drar därför slutsatsen att CP:s ekonomiska stöd till EMEF innebar att statliga medel användes, även om CP under den period då åtgärderna beviljades finansierade sig själv genom krediter på den kommersiella marknaden och inte genom direkta bidrag från staten.
                  
               6.3   Huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten
         
         
                     (88)
                  
                  
                     När det gäller frågan om huruvida åtgärden kan tillskrivas staten konstaterade domstolen i målet Stardust Marine att ”[ä]ven om staten kan kontrollera ett offentligägt företag och utöva ett dominerande inflytande över dess transaktioner skall det nämligen inte automatiskt antas att denna kontroll faktiskt utövas i ett konkret fall. Ett offentligägt företag kan handla mer eller mindre självständigt beroende på i vilken utsträckning staten medger detta. […] Endast det faktum att ett offentligägt företag kontrolleras av staten är under sådana omständigheter inte tillräckligt för att anse att de åtgärder som företaget vidtagit, till exempel sådana stödåtgärder som här är aktuella, skall tillskrivas staten. Det är vidare nödvändigt att undersöka om de offentliga myndigheterna skall anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i dessa åtgärder” (23).
                  
               
                     (89)
                  
                  
                     Av domstolens rättspraxis framgår därför att kriteriet om statens ansvar måste granskas av kommissionen från fall till fall. Ansvaret kan inte uteslutande härledas från övergripande faktorer som kopplar det offentliga företaget till staten.
                  
               
                     (90)
                  
                  
                     Domstolen uppgav att ”det kan härledas ur omständigheterna i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits att en stödåtgärd som vidtagits av ett offentligägt företag kan tillskrivas staten” (24). I sin rättspraxis hänvisade domstolen till indikatorer, såsom det faktum att det offentliga företag som beviljade stödet inte kunde fatta detta beslut utan att ta hänsyn till de offentliga myndigheternas krav, det faktum att företaget var knutet till staten inte bara av övergripande faktorer, utan även att det måste beakta direktiv som utfärdats av en interministeriell kommitté, företagets införlivande i den offentliga förvaltningen, vilken verksamhet företaget bedriver och om denna utövas på marknaden under normala konkurrensvillkor i förhållande till privata företag, frågan om företagets rättsliga status (dvs. om det är offentligrättslig eller omfattas av den allmänna bolagsrätten), hur mycket övervakning myndigheterna utövar över företagets förvaltning eller andra indikatorer som i det enskilda fallet pekar mot att de offentliga myndigheterna är delaktiga eller att det är osannolikt att de inte är delaktiga i en åtgärd, och att åtgärdens omfattning, dess innehåll och villkoren för dess genomförande också ska beaktas (25).
                  
               
                     (91)
                  
                  
                     I beslutet att inleda förfarandet (skäl 29) drog kommissionen preliminärt slutsatsen att de åtgärder som CP vidtagit kunde tillskrivas staten eftersom Portugal inte hade hävdat att CP:s finansiering av EMEF inte kunde tillskrivas staten.
                  
               
                     (92)
                  
                  
                     På grundval av Portugals inlagor och ytterligare klargöranden efter beslutet att inleda förfarandet undersökte kommissionen omständigheterna kring beviljandet av åtgärderna och de olika indikatorerna för de portugisiska myndigheternas eventuella delaktighet i besluten om beviljande.
                  
               
                     (93)
                  
                  
                     Kommissionen kommer därför att bedöma om de portugisiska myndigheternas delaktighet i beslutet om att bevilja åtgärderna i fråga baserades på en uppsättning indikatorer som, i sin helhet, visar att staten faktiskt utövat inflytande eller kontroll.
                  
               6.3.1   CP:s rättsliga status
         
         
                     (94)
                  
                  
                     Även om CP till 100 % ägs direkt av staten och därför är ett offentligt företag som omfattas av ordningen för ”statligt ägda företag” i Portugal, styrs det av privaträtten enligt artiklarna 3 och 7 i lagdekret 558/99 och, från och med december 2013, av lagdekret 133/2013. CP åtnjuter en hög grad av självständighet i sin verksamhet.
                  
               
                     (95)
                  
                  
                     När det gäller graden av självständighet från regeringen är CP ett företag som regeringen har en ”övervakningsbefogenhet” för, vilket innebär att CP fritt och oberoende kan sköta sin verksamhet utan de portugisiska myndigheternas direkta eller indirekta inblandning.
                  
               
                     (96)
                  
                  
                     De portugisiska myndigheterna klargjorde att även om tillsynsbefogenheten enligt portugisisk förvaltningsrätt består i att definiera och vägleda en enhets uppförande utgör övervakningsbefogenheten endast en befogenhet att kontrollera att en viss enhets funktion följer reglerna eller är adekvat.
                  
               
                     (97)
                  
                  
                     CP, som beviljat åtgärderna, tillhör den grupp av företag som är minst införlivade i den offentliga sektorn, har därför den högsta graden av självständighet och är föremål för den lägsta grad av kontroll som regeringen utövar, eftersom endast övervakningsbefogenheten gäller för CP.
                  
               
                     (98)
                  
                  
                     Kommissionen noterar att enbart det faktum att CP står under statlig kontroll, vilket påpekas i skäl 88, inte räcker för att dra slutsatsen att åtgärderna kan tillskrivas staten.
                  
               6.3.2   Bedömning av övervakningen
         
         
                     (99)
                  
                  
                     Enligt CP:s bolagsordning, som överensstämmer med bestämmelserna i lagdekret 558/99 och 133/2013, utövas den ekonomiska och finansiella övervakningen av CP av finansministeriet och transportministeriet. Denna övervakning inbegriper följande:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 Godkännande av verksamhetsplaner och investeringsplaner, budgetar och räkenskaper samt kapitalinvesteringar, dotterbolag och kompensationsbetalningar.
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 Godkännande av de tariffer företaget fastställer för persontrafiken.
                              
                           
               
                     (100)
                  
                  
                     Enligt de uppgifter som lämnats av de portugisiska myndigheterna var den kontroll som staten faktiskt utövade över CP begränsad under den period då de granskade åtgärderna beviljades (2006–2014) (26). Den bestod i huvudsak av en beskrivning av de strategiska riktlinjerna för sektorn för järnvägstransport och mottagande av de årliga verksamhetsplanerna och budgetarna. Först från och med 2016 godkände det berörda ministeriet CP:s årliga verksamhetsplaner och budgetar (27). Såsom beskrivs i skäl 56 uppgav Portugal att den senaste gång som CP begärde godkännande för investeringar i EMEF var 2001, dvs. före undersökningsperioden i detta fall, och att företaget då inte ens fick något svar från de portugisiska myndigheterna.
                  
               
                     (101)
                  
                  
                     Styrningen av CP omfattar också ett tillsynsorgan. Under perioden 2006–2013 var tillsynsorganet Comissão de Fiscalização, där ingen ledamot var verksam inom den offentliga förvaltningen, utom ordföranden mellan 2005 och 2007, som tjänstgjorde som extern konsult vid revisionsrätten. I november 2013 ersattes Comissão de Fiscalização av Conselho Fiscal, med fyra ledamöter som utsågs av finans- och ekonomiministerierna och som samtidigt tjänstgjorde inom den offentliga förvaltningen (finansinspektionen och generaldirektoratet för ekonomiska och finansiella frågor). På grundval av de uppgifter som lämnats av Portugal agerade dessa organ på ett liknande sätt som ett revisionsorgan vid ett privat företag och ingrep därför inte och kunde inte ingripa i den beslutsprocess som ledde till att åtgärderna i fråga antogs, eftersom de var tvungna att vara oberoende.
                  
               
                     (102)
                  
                  
                     Portugal hävdade att de investeringar som CP planerade och rapporterade till de relevanta ministerierna inte innehöll några specifika hänvisningar till åtgärderna. CP bad inte heller om tillstånd eller något beslut i frågan. Detta tyder på att de portugisiska myndigheterna inte kände till de specifika åtgärder som CP beviljade EMEF.
                  
               
                     (103)
                  
                  
                     Enligt Portugal följdes de årsredovisningar och rapporter som skickades till finansinspektionen och till generaldirektoratet för ekonomiska och finansiella frågor i praktiken aldrig av något godkännande fram till december 2013, när lagdekret 133/2013 trädde i kraft. Sedan december 2013 måste rapporterna och räkenskaperna godkännas enligt lagdekret 133/2013. Som Portugal påpekat innehöll dessa årsredovisningar dock ingen information om CP:s investering i EMEF.
                  
               
                     (104)
                  
                  
                     Kommissionen konstaterar att den enda delåtgärd som beviljades efter december 2013 är det lån på 3 miljoner euro som CP beviljade EMEF i januari 2014. På grundval av de uppgifter som Portugal lämnat godkändes inte heller denna delåtgärd, som ingår i åtgärd 2, av staten, eftersom endast en månad hade förflutit sedan de nya bestämmelserna i lagdekret 133/2013 trädde i kraft. Kommissionen anser att detta är rimligt. Inte heller efter ikraftträdandet av lagdekret 133/2013 gjorde informationen i de årsredovisningar och rapporter som skickades till finansinspektionen det möjligt att extrapolera beloppen för lånen och de finansiella garantier som beviljats EMEF, inte ens efter det att lånen omvandlades till eget kapital.
                  
               
                     (105)
                  
                  
                     På grundval av ovanstående anser kommissionen att den övervakningsram som gällde under undersökningsperioden och den konkreta tillämpningen av denna inte hindrade CP från att utöva sina förvaltningsfunktioner helt självständigt, och att den inte begränsade företagets oberoende. De ansvariga ministrarnas deltagande i styrningen av CP var i praktiken betydligt mindre omfattande än vad som föreskrevs i den tillämpliga lagstiftningen och i CP:s bolagsordning. Statens begränsade roll i det aktuella fallet, med särskild hänvisning till de åtgärder som omfattas av undersökningen, var inte sådan att staten kunde betraktas som delaktig i antagandet av en specifik åtgärd.
                  
               6.3.3   Ingen myndighet var inblandad i beviljandet av åtgärderna
         
         
                     (106)
                  
                  
                     Portugal uppgav att CP:s beslut att investera i EMEF inte meddelades till, beslutades av eller godkändes av den portugisiska regeringen. Besluten om åtgärderna fattades av CP inom ramen för dess självständighet och oberoende.
                  
               
                     (107)
                  
                  
                     Enligt artiklarna 2.4 och 26.1 i CP:s bolagsordning enligt beskrivningen i punkt 65 hade CP rätt att bilda ett dotterbolag och besluta hur de resurser som krävdes för att uppnå dess mål, dvs. att tillhandahålla persontrafik i Portugal, skulle fördelas.
                  
               
                     (108)
                  
                  
                     Baserat på de uppgifter som mottagits inkluderades inte de investeringsåtgärder som vidtagits till förmån för EMEF i de årliga verksamhetsplanerna och budgeten. Fram till 2011 hänvisade man till EMEF i dessa dokument i samband med underhållskostnaderna för rullande materiel som CP betalade till EMEF, eftersom underhållet tillhandahölls av EMEF, och ingen information om de finansieringsåtgärder som tillhandahållits till förmån för EMEF nämndes. Efter 2011 nämnde CP i årsrapporterna att åtgärder krävdes för att ”minska förlusterna för CP:s anknutna företag” och nämnde utsikterna för att EMEF skulle bli ett konkurrenskraftigt företag.
                  
               
                     (109)
                  
                  
                     Enligt protokollet från CP:s styrelsemöten som lämnats av Portugal föregicks de beslut som fattades under CP:s styrelsemöten av information, förfrågningar och PM som utarbetats och överlämnats av EMEF. Något möjligt statligt ingripande togs inte upp. Kommissionen anser därför att det var EMEF som tog initiativet till de granskade åtgärderna.
                  
               
                     (110)
                  
                  
                     Denna ståndpunkt stöds också av det faktum att EMEF:s ekonomiska storlek är relativt begränsad jämfört med CP-koncernen: EMEF:s omsättning (55 miljoner euro 2014) och totala tillgångar (45 miljoner euro 2014) var mycket begränsade jämfört med CP-koncernens (320 miljoner euro i omsättning och 975 miljoner euro i totala tillgångar för den konsoliderade CP-koncernen 2014) (28).
                  
               
                     (111)
                  
                  
                     CP:s investeringsbeslut fattades av CP:s styrelse.
                  
               
                     (112)
                  
                  
                     På grundval av de uppgifter som lämnats av de portugisiska myndigheterna drar kommissionen därför slutsatsen att åtgärderna mot bakgrund av de specifika och särskilda omständigheterna i det aktuella fallet inte beslutades eller godkändes av de portugisiska myndigheterna, och att det inte finns något som tyder på att regeringen eller någon annan myndighet på något sätt medverkade i CP:s beslut att bevilja EMEF åtgärderna.
                  
               6.3.4   Utnämningen av CP:s styrelseledamöter och EMEF:s styrelse
         
         
                     (113)
                  
                  
                     Under den period då åtgärderna beviljades utsågs CP:s styrelse genom det portugisiska ministerrådets administrativa beslut (”resolução”), i enlighet med CP:s bolagsordning.
                  
               
                     (114)
                  
                  
                     På grundval av de uppgifter som lämnats i skälen 61–67 var styrelseledamöterna, trots att de utsågs av staten, chefer som inte tilläts ha flera olika förvaltningsroller under sin tjänstgöringsperiod. Detta innebär att regeringsledamöter eller annan myndighetspersonal inte kan sitta i CP:s styrelse samtidigt som de har offentliga uppdrag, och inte heller i EMEF:s styrelse.
                  
               
                     (115)
                  
                  
                     Sedan 2011 har utnämningen av offentliga förvaltare, såsom CP:s chefer, och andra högre tjänstemän i Portugal krävt ett icke-bindande godkännande av deras meritförteckningar som ges av ett oberoende utvärderingsorgan, nämligen kommittén för rekrytering och urval till offentliga förvaltningar.
                  
               
                     (116)
                  
                  
                     Portugal har lämnat in en förteckning över CP:s samtliga styrelseledamöter och deras meritförteckningar för den period som undersökningen gäller. Kommissionen konstaterar att enligt dessa meritförteckningar hade endast två styrelseledamöter betydande tidigare erfarenhet inom den portugisiska centrala förvaltningen (antingen på politisk nivå eller som högre tjänstemän vid ministerier). Kommissionen anser därför att majoriteten av styrelseledamöterna inte utsågs på grundval av politiska eller administrativa meriter med anknytning till de ledamöter som har tidigare erfarenhet av den portugisiska offentliga förvaltningen.
                  
               
                     (117)
                  
                  
                     EMEF:s styrelseledamöter väljs vid EMEF:s bolagsstämma och anförtros företagets förvaltningsbefogenheter.
                  
               
                     (118)
                  
                  
                     På grundval av de uppgifter som lämnats framgår det att varken regeringsledamöter eller delegater från någon myndighet utsågs till CP:s eller EMEF:s beslutsfattande organ. Valet och utnämningen av CP:s styrelse påverkade inte CP:s förmåga att utöva sin finansiella och operativa självständighet. Eftersom det inte finns några belägg för särskilda kopplingar mellan CP och myndigheterna drar kommissionen därför slutsatsen att det inte finns några tecken på att myndigheterna har deltagit i antagandet av de granskade åtgärderna.
                  
               6.3.5   Bakgrunden till antagandet av åtgärderna
         
         
                     (119)
                  
                  
                     CP förlitade sig på sitt dotterbolag EMEF för att kunna fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla persontrafik, i ett sammanhang där EMEF:s i stort sett enda kunder var CP, dess moderbolag och dess (dåvarande) dotterbolag CP Carga (29). Det faktum att CP kunde betala ersättningar till EMEF under marknadspriserna för de tjänster som tillhandhölls, såsom beskrivs i skäl 27, är ett annat skäl till att CP hade ett intresse av att säkerställa EMEF:s överlevnad. CP:s beslut att bevilja EMEF åtgärderna hade sin grund i rationell affärsverksamhet. Som redan nämnts ovan vidtogs denna åtgärd av CP, utan att staten var inblandad.
                  
               
            Slutsats om huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten
         
         
                     (120)
                  
                  
                     Med hänsyn tagen till omständigheterna och sammanhanget i det aktuella fallet anser kommissionen, på grundval av de direkta och indirekta indikatorer som granskats som helhet, att det inte finns några belägg för att de portugisiska myndigheterna specifikt har deltagit i beviljandet av åtgärderna. Staten låg inte bakom, godkände inte och informerades inte om de särskilda åtgärderna och deras detaljer. Den bevisning som lämnats visar att statens övervakning över CP:s verksamhet var inriktad på att se till att CP uppfyllde sin skyldighet att tillhandahålla persontrafik och fullgjorde sina rapporteringsskyldigheter, och att den inte omfattade de åtgärder som CP beviljade EMEF. Eftersom det saknas tillräckliga indikatorer för statens faktiska inflytande eller kontroll drar kommissionen därför slutsatsen att åtgärderna inte kan tillskrivas portugisiska staten.
                  
               7.   SLUTSATS
         
         
                     (121)
                  
                  
                     Kommissionen konstaterar att portugisiska staten inte kan tillskrivas åtgärderna. Eftersom kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget för att avgöra om en åtgärd utgör stöd är kumulativa behöver kommissionen inte bedöma om de andra villkoren är uppfyllda.
                  
               
                     (122)
                  
                  
                     Kommissionen slår därför fast att åtgärderna inte utgör statligt stöd.
                  
               HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
         
            Artikel 1
            Åtgärd 1 (kapitaltillskott till EMEF), åtgärd 2 (lån till EMEF) och åtgärd 3 (finansiella garantier som beviljats EMEF) utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
         
         
            Artikel 2
            Detta beslut riktar sig till Republiken Portugal.
         
         
            Utfärdat i Bryssel den 6 mars 2020.
            
               
                  På kommissionens vägnar
               
               Margrethe VESTAGER
               
                  Ledamot av kommissionen
               
            
         
         
            (1)  EUT C 284, 5.8.2016, s. 36.
         
            (2)  Se fotnot 1.
         
            (3)  Detta framgår av den studie om EMEF:s verksamhet som utarbetades 2004, Plan of economic and financial facilitation of EMEF, av SaeR – Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco, ett externt konsultföretag.
         
            (4)  2016 uppgick EMEF:s intäkter till 63 miljoner euro.
         
            (5)  EMEF tillhandahåller inte längre tjänster till CP Carga, numera MEDLOG, CP:s dotterbolag för godstrafik på järnväg, som privatiserades 2015.
         
            (6)  Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 24.9.2015, s. 9).
         
            (7)  Sidorna 5–16 i inlagan av den 1 juni 2017.
         
            (8)  Decreto-Lei n.°133/2013 av den 3 oktober (Diário da República, 1.a série, n.°191, 3 oktober 2013).
         
            (9)  Decreto-Lei n.°137-A/2009 av den 12 juni (Diário da República, 1.a série, n.°112, 12 juni 2009).
         
            (10)  CP:s mål är att tillhandahålla persontrafik på det nationella järnvägsnätet.
         
            (11)  Decreto-Lei n.°558/99 av den 17 december (Diário da República, n.°292/1999, Série I-A, 17 december 1999).
         
            (12)  E.P.E står för ”entidade pública empresarial”, alltså offentligägt företag.
         
            (13)  Sida 8 i inlagan av den 27 januari 2017.
         
            (14)  Decreto-Lei n.°464/82 av den 27 mars (Diário da República, n.°283/1982, Série I, 9 december 1982).
         
            (15)  Decreto-Lei n.°71/2007 av den 27 mars (Diário da República, n.°61/2007, Série I, 27 mars 2007).
         
            (16)  Artiklarna 8 och 9 i lagdekret 464/82 och artiklarna 10, 12, 20 och 22 i lagdekret 71/2007.
         
            (17)  Artikel 10 i lagdekret 464/82 och artikel 20 i lagdekret 71/2007.
         
            (18)  Fram till februari 2013 bestod CP:s styrelse av fem ledamöter, och från februari 2013 av fyra ledamöter.
         
            (19)  SaeR – Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco, är ett portugisiskt konsultföretag som gav EMEF och CP råd om omstruktureringen av EMEF.
         
            (20)  Rapport om tillbörlig aktsamhet av den 25 juni 2004 och EMEF:s/SaeR:s plan för treårsperioden 2006–2008, från december 2005, inklusive en översyn från augusti 2006.
         
            (21)  Domen i målet av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294.
         
            (22)  Mål C-656/15 P, kommissionen/TV2 Danmark, punkt 47.
         
            (23)  Mål C-482/99, punkt 52.
         
            (24)  Mål C-482/99, punkt 55.
         
            (25)  Mål C-482/99, punkterna 55 och 56. Se även mål T-305/13, SACE/kommissionen, punkt 46, och mål C-472/15 P, SACE/kommissionen, punkt 36.
         
            (26)  Se skälen 28–30 i detta beslut.
         
            (27)  Som anges i skäl 29 i detta beslut beviljades den sista åtgärd som granskas i januari 2014.
         
            (28)  Källa: Orbis/Bureau van Dijk.
         
            (29)  Se fotnot 5.