CELEX: 61994CJ0050
Language: da
Date: 1996-07-04
Title: Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 4. juli 1996. # Den Hellenske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Afslutning af EUGFL-regnskaber - Regnskabsåret 1990. # Sag C-50/94.

Avis juridique important

|

61994J0050

Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 4. juli 1996.  -  Den Hellenske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.  -  Afslutning af EUGFL-regnskaber - Regnskabsåret 1990.  -  Sag C-50/94.  

Samling af Afgørelser 1996 side I-03331

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

++++1. Landbrug ° faelles landbrugspolitik ° EUGFL-finansiering ° beslutning om afslutning af regnskaber ° frist ° tilsidesaettelse ° virkning for Kommissionens forpligtelse til at afslaa finansiering af udgifter afholdt uden hjemmel i Faellesskabets regler ° ingen  (Raadets forordning nr. 729/70, art. 5, stk. 2)  2. Institutionernes retsakter ° begrundelse ° forpligtelse ° raekkevidde ° beslutning om afslutning af regnskaber over de udgifter, der finansieres af EUGFL  (EOEF-traktaten, art. 190)  3. Landbrug ° EUGFL ° afslutning af regnskaber ° afslag paa finansiering af udgifter, der er en foelge af en retsstridig anvendelse af Faellesskabets regler ° den beroerte medlemsstats indsigelser ° bevisbyrde  4. Landbrug ° EUGFL ° afslag paa finansiering af udgifter, der er en foelge af retsstridig anvendelse af Faellesskabets regler ° indfoerelse af en regel om differentiering paa grundlag af den risiko for EUGFL, der foelger af forskellige grader af svigtende kontrol fra de nationale myndigheders side ° den beroerte medlemsstats indsigelser ° bevisbyrde  5. Institutionernes retsakter ° beslutninger ° faellesskabsbeslutning ° gennemfoerelse i en medlemsstat absolut umulig ° Kommissionens og medlemsstatens pligt til at samarbejde for at naa til en loesning, hvorved traktaten overholdes  (EF-traktaten, art. 5)  

Sammendrag

1. Kommissionens pligt til at afslaa at lade EUGFL finansiere udgifter, som den kontrol, Kommissionen er i stand til at gennemfoere, viser ikke er blevet afholdt efter Faellesskabets regler, falder ikke bort, blot fordi afslutningen af regnskaberne for de udgifter, der finansieres af EUGFL, sker efter udloebet af fristen i artikel 5 i forordning nr. 729/70. Denne frist kan nemlig kun ° da der ikke er knyttet sanktioner til manglende overholdelse af den ° kun anses som en ordensforskrift, medmindre en medlemsstats interesser kraenkes herved.  2. Det er ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for en beslutning om afslutning af regnskaber over de udgifter, der er finansieret af EUGFL, der afviser at lade EUGFL afholde en del af de anmeldte udgifter, naar den beroerte regering selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter.  3. Naar Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets regler, maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for finansieringen over EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslaaet finansieringen af.  4. Hvis Kommissionen som et led i loesningen af sin opgave med afslutningen af regnskaberne i stedet for at afslaa finansiering af samtlige de udgifter, der er afholdt uden gennemfoerelse af den i Faellesskabets regler foreskrevne kontrol, udfolder bestraebelser paa at opstille regler, hvorved der kan opnaas en differentiering paa grundlag af den risikograd, som forskellige grader af utilstraekkelig kontrol repraesenterer for EUGFL, skal medlemsstaten godtgoere, at de kriterier, som Kommissionen i den forbindelse benytter, er vilkaarlige og urimelige.  5. Selv om det anerkendes, at en medlemsstat kan paaberaabe sig, at det er absolut umuligt at gennemfoere en faellesskabsbeslutning korrekt, skal den paagaeldende medlemsstat under alle omstaendigheder forelaegge den kompetente faellesskabsinstitution de problemer, som en rettidig gennemfoerelse giver anledning til, til overvejelse. I saa fald skal institutionen og medlemsstaten i henhold til den regel, der paalaegger medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner en gensidig pligt til loyalt samarbejde, jf. navnlig traktatens artikel 5, samarbejde efter bedste evne med henblik paa at overvinde vanskelighederne, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes.  

Parter

I sag C-50/94,  Den Hellenske Republik ved assisterende juridiske konsulenter Vassileios Kontolaimos og Ioannis Chalkias, Statens Advokatkontor, og fuldmaegtige Christina Sitara og Vassileia Pelekou, ligeledes Statens Advokatkontor, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Graeske Ambassade, 117, Val Sainte-Croix,  sagsoeger,  mod  Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Xenophon Yataganas, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,  sagsoegt,  angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, (EFT L 301, s. 13), for saa vidt angaar de dele heraf, der vedroerer Den Hellenske Republik,  har  DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)  sammensat af afdelingsformanden, C.N. Kakouris, og dommerne G. Hirsch (refererende dommer) og P.J.G. Kapteyn,  generaladvokat: N. Fennelly,  justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,  paa grundlag af retsmoederapporten,  efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 18. januar 1996,  og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 14. marts 1996,  afsagt foelgende  Dom  

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 7. februar 1994 har Den Hellenske Republik i medfoer af EF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 301, s. 13), for saa vidt angaar de dele heraf, der vedroerer sagsoegeren.  2 Annullationspaastanden gaelder denne beslutning i det omfang, Kommissionen deri har bestemt, at foelgende beloeb ikke skal finansieres af EUGFL:  ° 866 305 307 DR vedroerende eksportrestitutioner for foderstoffer  ° 981 233 150 DR vedroerende en tiendedel af stoetten til olivenolieproduktionen  ° 4 491 969 372 DR vedroerende eksportrestitutioner og praemier for tobak for en maengde paa 9 786 652 kg, svarende til et beloeb paa 3 632 654 033 DR, og eksportrestitutioner og praemier for tobak svarende til et beloeb paa 859 315 339 DR, for hvilket beloeb der er taget et negativt forbehold for regnskabsaaret 1990.  3 Den graeske regering har i retsmoedet frafaldet sin paastand for saa vidt angaar beloebet paa 4 491 969 372 DR vedroerende eksportrestitutioner og praemier for tobak.  Udgifterne til eksportrestitutioner for foderstoffer  4 Kommissionen har givet et resumé af grundene til de finansielle berigtigelser, der er blevet paalagt, i en sammenfattende rapport af 10. juni 1993, hvoraf det fremgaar, at Kommissionen paa grundlag af et kontrolbesoeg i 1992 var naaet til det resultat, at Centralkontoret for Forvaltningen af Hjemmemarkedet (herefter "KYDEP") indtil den 16. november 1990 for saa vidt angaar fastsaettelsen af koebs- og salgspriserne havde interveneret paa foderstofmarkedet, og at det ved disse interventioner fremkomne tab med tillaeg af renter til Graekenlands Landbrugsbank, var blevet anmeldt til staten. Under kontrolbesoeget kom det navnlig frem, at KYDEP fortsat solgte korn (majs, byg) til foderstofproducenterne til priser, der laa under indkoebsprisen. Da de underskud, der var blevet anmeldt over for staten efter interventionerne paa foderstofmarkedet, var langt hoejere end de beloeb, der var blevet anmeldt til EUGFL for eksportrestitutioner, gennemfoerte Kommissionen en finansiel berigtigelse paa 866 305 307 DR, dvs. samtlige anmeldte beloeb for eksportrestitutioner for foderstoffer i regnskabsaaret 1990.  5 Den graeske regering har i foerste raekke gjort gaeldende, at Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen ikke retmaessigt kan laegge oplysninger til grund, der foerst, som det er tilfaeldet i den foreliggende sag, er blevet den bekendt efter udloebet af den frist, der er angivet i artikel 5, stk. 2, litra b), i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), efter hvilken bestemmelse Kommissionen afslutter regnskaberne for det paagaeldende regnskabsaar inden udloebet af det foelgende aar. Den anfaegtede regnskabsafslutning vedroerer imidlertid 1990 og naermere betegnet tidsrummet 16. oktober 1989 ° 15. oktober 1990, og Kommissionen har derfor med urette lagt vaegt paa oplysninger, den fik under kontrolbesoeget i 1992, og som tilhoerer tiden efter den 31. december 1991.  6 Det foelger af Domstolens praksis (dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 19), at saa laenge regnskaber ikke er behoerigt afsluttet, har Kommissionen i henhold til artikel 2 i forordning nr. 729/70 pligt til at afvise at lade EUGFL finansiere udgifter til restitutioner, der ikke er blevet udbetalt i overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler. Denne forpligtelse falder ikke bort, blot fordi afslutningen af regnskaberne sker efter udloebet af fristen i forordningens artikel 5. Da der ikke er knyttet sanktioner til den manglende overholdelse af fristen, kan denne ° naar henses til karakteren af beslutningen om afslutningen af regnskaber, hvis vaesentligste formaal er at sikre, at de af de nationale myndigheder afholdte udgifter er blevet udbetalt i overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler ° kun anses som en ordensforskrift, medmindre en medlemsstats interesser herved kraenkes.  7 Heraf foelger, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde med foeje kunne laegge resultaterne fra det i 1992 gennemfoerte kontrolbesoeg til grund. Den graeske regerings argumentation paa dette punkt kan herefter ikke laegges til grund.  8 Den graeske regering har dernaest gjort gaeldende, at Kommissionen ikke tilstraekkeligt har begrundet sin beslutning om ikke at anerkende samtlige eksportudgifter. Den har saaledes anfoert, at Kommissionen skulle have godtgjort, ikke blot at der var en sammenhaeng mellem KYDEP' s politik og eksporten af foderstoffer, men ogsaa hvilket prisniveau for foderstoffer og hvilket niveau for de tilsvarende udgifter der ville have vaeret tale om, saafremt en saadan sammenhaeng ikke havde bestaaet.  9 I denne forbindelse bemaerkes foerst, at efter Domstolens praksis (saaledes bl.a. i dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 60) er det ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for afgoerelser om afslutning af regnskaber, naar den beroerte regering selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter.  10 Det er i det foreliggende tilfaelde ubestridt, at den graeske regering selv medvirkede direkte ved udformningen af den anfaegtede beslutning, og saaledes var bekendt med grunden til, at Kommissionen mente at burde undlade at lade EUGFL finansiere det omtvistede udgiftsbeloeb. For paa den ene side bygger det resultat, Kommissionen naaede til, paa oplysninger, der kom frem under det kontrolbesoeg, der fandt sted i Graekenland fra den 1.-4. juni 1992, og paa den anden side har Kommissionen droeftet de forhold, der blev konstateret, med de graeske myndigheder, eftersom disse, som det fremgaar af den sammenfattende rapport, da de ikke kunne acceptere de foreslaaede berigtigelser, anmodede om et positivt forbehold, hvilket blev afslaaet.  11 Det bemaerkes dernaest, at efter Domstolens praksis (den ovenfor naevnte dom, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 14) maa en medlemsstat, naar Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for finansieringen over EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslaaet at afholde.  12 I den foreliggende sag fremgaar det af oplysningerne i den sammenfattende rapport, at det var KYDEP, der som et led i driften af dets monopol, der medfoerte fuldstaendig daekning over statens budget af de afholdte udgifter, herunder tab ved salg, stod for foderstoftransaktionerne. Ifoelge Kommissionen udgoer salg til priser under kostprisen ulovlig statsstoette, der, naar de paagaeldende varer eksporteres, kommer oven i faellesskabsrestitutionen. Under normale forhold ville disse nedsaettelser af kostprisen paa foderstoffer vaere ensbetydende med, at denne vare ikke paa grund af de hoeje priser kunne eksporteres uden den nationale stoette.  13 Kommissionen har til stoette for sine synspunkter navnlig henvist til en skrivelse fra det graeske Landbrugsministerium til KYDEP, der som foelge af den ophoerte med at intervenere paa markedet fra den 16. november 1990. Den graeske regering har foer retsmoedet efter anmodning fra Domstolen fremlagt denne skrivelse i kopi. I denne fortrolige skrivelse af 9. november 1990 underrettede ministeriet KYDEP om, at Graekenlands Nationalbank delvis havde annulleret to af kontorets afgoerelser, nemlig afgoerelserne af 26. juli og 27. august 1990. Den graeske regering har efter anmodning fra Domstolen efter retsmoedet fremlagt kopier af disse dokumenter, som er affattet af Kommissionen for Priser og Indkomster.  14 Ovennaevnte afgoerelse af 27. august 1990, hvori der henvises til flere tidligere afgoerelser vedroerende samme spoergsmaal fra 1983, 1988 og 1990, specificerer de priser, hvortil der gennem KYDEP blev leveret foderkorn til kvaegopdraettere i Graekenland og til virksomheder inden for industri og haandvaerk, der fremstiller foderblandinger, og hvis produktion udelukkende skal gaa til forbruget paa hjemmemarkedet. Hvad angaar foderstoffer til eksport faar KYDEP ved afgoerelsen tilladelse til at stille foderkorn til raadighed for de industrier, der producerer foderblandinger til en pris, der svarer til kostprisen (dvs. prisen med tillaeg af samtlige omkostninger ° administrations-, transportomkostninger osv.), saaledes at der ikke herved bliver tale om udgifter overhovedet for statskassen.  15 Af dette dokument fremgaar det, at KYDEP i hele den i sagen omhandlede periode intervenerede paa hjemmemarkedet for foderstoffer ved kunstigt at nedsaette priserne. Det kan ikke udelukkes, at denne aktivitet havde foelger for foderstofeksporten. For som anfoert af generaladvokaten i punkt 25 i forslaget til afgoerelse, kunne producenterne af foderstoffer takket vaere stoetten for saa vidt angaar deres salg paa hjemmemarkedet fortsaette deres virksomhed, mens andre producenter fra Faellesskabet uden denne stoette ville have haft en fordel i konkurrencen i forhold til dem, saaledes at opretholdelsen af deres eksportevne og deres adgang til at faa udbetalt eksportrestitutioner kunne komme til at afhaenge af denne stoette paa det nationale marked.  16 Da det saaledes var fastslaaet, at der var en sammenhaeng mellem KYDEP' s politik, som gik ud paa at saelge korn til priser under kostprisen og denne politiks virkninger for eksportrestitutionsordningen, tilkom det den graeske regering at gendrive Kommissionens synspunkt om, at de underskud, der var anmeldt til staten som foelge af interventionerne paa markedet for foderstoffer, var langt hoejere end de beloeb, der var anmeldt til EUGFL som eksportrestitutioner. Det har den graeske regering ikke kunnet, og Kommissionen har derfor retmaessigt kunnet afslaa at betale det samlede beloeb for anmeldte udgifter til eksportrestitutioner for foderstoffer.  17 Den graeske regering har for det tredje gjort gaeldende, at der ikke i det omtvistede tidsrum var nogen forbindelse mellem staten og KYDEP. De forbindelser, der er blevet beskrevet i Domstolens tidligere praksis, eksisterede ikke i denne periode. Ifoelge regeringen kontrollerede KYDEP afgjort sine transaktioner uden nogen form for deltagelse eller tilskyndelse fra den graeske regerings side, og hverken Den Hellenske Republik eller Graekenlands Landbrugsbank daekkede KYDEP' s underskud.  18 Den graeske regering har i den forbindelse fremhaevet, at Efeteio i Athen ved afgoerelse af 31. maj 1993 har sat KYDEP under saerlig likvidation. Denne instans havde, saafremt KYDEP virkelig besad fordringer paa staten, kunnet benytte to procedurer for at komme uden om en hurtig oploesning af institutionen, nemlig enten fremsaette paakrav over for staten, saaledes at denne betalte, hvad den skylder KYDEP, eller anlaegge erstatningssag mod staten. Tredjemands fordringer paa staten foraeldes ifoelge de gaeldende graeske bestemmelser paa fem aar fra stiftelsesdatoen. Derfor skulle for eventuelle fordringer paa staten, der var stiftet den 1. januar 1988, erstatningssagen have vaeret anlagt senest i 1992, men det blev den ikke. Der har altsaa ikke vaeret tale om nogen deltagelse fra statens side efter udgangen af 1987.  19 Det fremgaar af praemis 12-16 i naervaerende dom, at det er ubestridt, at de graeske myndigheder i den omtvistede periode kontrollerede KYDEP' s transaktioner paa det nationale marked for foderstoffer, og at disse interventioner havde virkninger for eksportrestitutionsordningen. Og selv om KYDEP blev taget under likvidation i 1993 efter begaering fra Graekenlands Landbrugsbank, var aktiverne langt fra tilstraekkelige til at daekke tabene, saaledes at eftergivelsen af gaelden til en bank, der tilhoerte staten, i sidste ende betoed, at det var staten, der afholdt omkostningerne til KYDEP' s interventioner paa markedet.  20 Anbringendet vedroerende udgifterne til eksportrestitutioner for foderstoffer skal derfor forkastes.  Udgifterne vedroerende stoette til olivenolieproduktionen  21 I den sammenfattende rapport omtales for saa vidt angaar kapitlet "stoette til olivenolieproduktionen" en utilstraekkelig kontrol med udgifterne. Ved en revision i forbindelse med regnskabsafslutningen viste der sig at vaere tale om alvorlige lakuner i organiseringen af kontrollen med stoetten. Det fastlaas i rapporten navnlig, at der ikke eksisterer nogen fortegnelse over olivendyrkningsarealer, skoent det i Raadets forordning (EOEF) nr. 154/75 af 21. januar 1975 om oprettelse af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer i de olivenolieproducerende medlemsstater (EFT L 19, s. 1), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3453/80 af 22. december 1980 (EFT L 360, s. 15), var bestemt, at denne fortegnelse skulle foreligge senest den 31. oktober 1988. Der var desuden tale om betydelige forsinkelser med udarbejdelsen af edb-registre, som skulle have vaeret afsluttet inden den 31. oktober 1990 (artikel 11, stk. 2, foerste punktum, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3061/84 af 31.10.1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende ordningen for stoette til olivenolieproduktion (EFT L 288, s. 52) som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 98/89 af 17.1.1989 (EFT L 14, s. 14)). Under kontrollen viste det sig, at oplysningerne vedroerende store produktionsomraader for olivenolie stadig ikke var registerfoert.  22 Rapporten naevner desuden, at navnlig betalingsorganismen Didagep ikke anvender oplysningerne i registret til kontrol, foer den udbetaler stoetten. Kontrolkontoret for olivenolie har kun gennemfoert 499 kontrolforretninger lokalt paa hele det graeske omraade for produktionsaaret 1989/90, dvs. i absolut utilstraekkeligt omfang, skoent reglerne for dette hoestaar bestemte, at der skulle gennemfoeres kontrol for 5% af stoetteansoegningernes vedkommende. Den foreliggende situation i Den Hellenske Republik opfylder saaledes, i betragtning af at der hverken findes en arealfortegnelse eller et edb-register, ikke de garantier, EUGFL stiller krav om. Ved afregningen er der derfor god grund til at tilbageholde et fast beloeb paa 10% af den stoette, der er udbetalt for produktionsaaret 1989/90.  23 Den graeske regering har i foerste raekke gjort gaeldende, at med anvendelsen af faste satser for udgiftsbeloeb, der ikke anerkendes, foreligger der en sanktion, som faellesskabsreglerne intet indeholder om, og som er udtryk for, at Kommissionen har overskredet graenserne for sit skoen.  24 Kommissionen har anfoert, at den i overensstemmelse med Domstolens faste praksis kan afvise at betale samtlige stoettebeloeb, naar det konstateres, at der ikke eksisterer kontrolordninger. Alligevel har den i det foreliggende tilfaelde kun taget hensyn til 10% af de anmeldte beloeb, idet den har benyttet tjenestegrenenes faellesudvalgs kriterier, som Kommissionen har godkendt, og som er blevet tilstillet samtlige medlemsstater i EUGFL' s forvaltningskomité, hvor de er blevet velvilligt modtaget. Ifoelge Kommissionen udgoer disse kriterier et grundlag for en faelles aftale, saaledes at forstaa, at der, saafremt det viser sig umuligt noejagtigt at fastslaa berigtigelsernes beloeb, vaelges en mellemloesning, der gaar ud paa at fastholde et fast beloeb, hvorved paa én gang faellesskabsretten overholdes, Faellesskabets ressourcer anvendes bedst muligt, og medlemsstaternes forstaaelige oenske om at undgaa alt for store og uforholdsmaessige berigtigelser tilgodeses.  25 Efter kriterierne bliver der tale om nedsaettelser med et fast beloeb af godtgoerelserne i tre trin, nemlig med henholdsvis 2%, 5% og 10%, hvorved der henses til den risikograd, som forskellige grader af utilstraekkelig kontrol repraesenterer for EUGFL. En berigtigelse med en fast andel paa 10% af udgiften kan gennemfoeres, saafremt utilstraekkeligheden vedroerer samtlige bestanddele eller de afgoerende bestanddele i kontrolordningen eller gennemfoerelsen af vaesentlige kontrolforanstaltninger med henblik paa at sikre udgifternes forskriftsmaessighed, saaledes at man rimeligvis har kunnet konkludere, at der bestod en hoej risiko for tab over en bred front for EUGFL.  26 Det bemaerkes foerst, at det i Domstolens praksis (i den ovenfor naevnte dom, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 13) er fastslaaet, at saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne paa en af budgetposterne i EUGFL' s regnskaber, har Kommissionen intet andet valg end at afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter.  27 Det skal dernaest bemaerkes, at saafremt Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for finansiering over EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslaaet at afholde (jf. naevnte dom, praemis 14). Af denne doms praemis 15 fremgaar, at dette ogsaa gaelder, naar Kommissionen ikke afslaar at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsoeger at beregne den oekonomiske virkning af overtraedelsen ved at bedoemme markedssituationen, som den ville have vaeret, saafremt medlemsstaten ikke havde handlet retsstridigt. I saa fald maa bevisbyrden for, at beregningen er forkert, paahvile den medlemsstat, der kraever Kommissionens afslag paa stoette annulleret.  28 Men hvis Kommissionen som et led i loesningen af sin opgave med afslutning af regnskaberne i stedet for at afslaa finansiering af samtlige udgifter udfolder bestraebelser paa at opstille regler, hvorved der kan opnaas en differentiering paa grundlag af den risikograd, som forskellige grader af utilstraekkelig kontrol repraesenterer for EUGFL, skal medlemsstaten godtgoere, at de kriterier, som Kommissionen i den forbindelse benytter, er vilkaarlige og urimelige. Den graeske regering har ikke foert et bevis som naevnt, og dens argumentation paa dette punkt skal derfor forkastes.  29 Den graeske regering har dernaest afvist paa nogen maade at vaere ansvarlig for den forsinkelse, der har kunnet konstateres baade med oprettelsen af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og udarbejdelsen af et edb-register. Den forsinkelse, der har kunnet konstateres, skulle angiveligt bero paa objektive grunde.  30 Hvad fortegnelsen over olivendyrkningsarealet angaar har den navnlig henvist til, at den den 28. december 1988 havde tilstillet Kommissionen et proeveprogram for oprettelsen af en saadan fortegnelse. Den 21. juni 1991 foreslog Kommissionen landbrugsministeren, at man afproevede forskellige praktiske loesninger, foer man gennemfoerte hovedprogrammet. Da de graeske myndigheder med det samme direkte underrettede Kommissionen om det problem, som forelaa, fordi det var objektivt umuligt hurtigt at ivaerksaette og anvende arealfortegnelsen, og da Den Hellenske Republiks organer samarbejdede snaevert med Kommissionens tjenestegrene for allerede fra 1988 at faa loest dette problem, er det urimeligt af Kommissionen nu at goere Den Hellenske Republik ansvarlig og afslaa at anerkende de udgifter, der er afholdt som stoette til olivenolieproduktionen.  31 Hvad edb-registret angaar har den graeske regering anfoert, at forsinkelsen med opbygningen heraf udelukkende vedroerer det specielle indeks. 89% af oplysningerne om produktionen i aarene 1985/86-1988/89 er blevet edb-registreret. Edb-registreringen af producenternes ansoegninger for tidsrummet 1989/90 er gennemfoert for 47%' s vedkommende. Ogsaa her beror forsinkelsen paa, at der har foreligget objektiv umulighed.  32 Kommissionen har ikke bestridt, at der fandt en brevveksling sted i aarene 1991 og 1992 mellem Den Hellenske Republiks og Faellesskabets forvaltningsgrene vedroerende vanskelighederne med oprettelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealerne, og at den selv forpligtede sig til at stoette de praktiske og andre foranstaltninger i forbindelse hermed. Den fremhaever, at den har opfyldt og fortsat vil opfylde sine forpligtelser i saa henseende, men at det oenskede resultat ikke blev naaet, hvilket i al fald beviser, at den nationale forvaltning ikke med stoerre punktlighed soergede for at indfoere et hjaelpemiddel, der var absolut noedvendigt for effektivt at kontrollere sektoren. Der fremkom i realiteten ikke i 1990 nogen realistisk plan for udformningen af en fortegnelse over olivendyrkningsarealet.  33 Kommissionen har endvidere anfoert, at edb-registret, som er det middel, hvormed der saedvanligvis foeres kontrol i olivenoliesektoren, ikke i flere aar er blevet ajourfoert.  34 Artikel 14, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2261/84 om almindelige regler for stoette til olivenolieproduktion og til producentorganisationer (EFT L 208, s. 3) indeholder foelgende bestemmelse:  "Hver producentmedlemsstat anvender en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, for hvilket der ydes stoette, er stoetteberettiget."  35 I forbindelse med de forskellige former for kontrol anvender medlemsstaten bl.a. de permanente edb-registre med oplysninger om olivenolieproduktionen (artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 2261/84). Disse registre skal indeholde alle de relevante oplysninger for at fremme kontrollen og opnaa en hurtig efterforskning af uregelmaessigheder (samme forordnings artikel 16, stk. 2).  36 I artikel 11, stk. 2, foerste punktum, i forordning nr. 3061/84, som aendret ved forordning nr. 98/89, er det bestemt, at ivaerksaettelsen af samtlige elementer i forbindelse med edb-registre skal vaere afsluttet inden den 31. oktober 1990. Medlemsstaterne anvender desuden oplysningerne til kontrollen, efterhaanden som de saerlige registre oprettes (artikel 11, stk. 2, andet punktum).  37 Endvidere skal efter samme forordnings artikel 11, stk. 1, andet punktum, medlemsstaterne indfoere de basisoplysninger, der findes i fortegnelsen over olivendyrkningsarealet, i edb-registret, saa snart oplysningerne foreligger. Denne fortegnelse, der skal indeholde oplysninger om produktionsapparatet og tjene til at forbedre anvendelsen af stoetteordningen, skulle have vaeret endeligt udarbejdet i Den Hellenske Republik den 31. oktober 1988 (artikel 1 i forordning nr. 154/75, som aendret ved forordning nr. 3453/80).  38 Den graeske regering har ikke bestridt, at der er opstaaet stor forsinkelse saavel med udformningen af dyrkningsarealfortegnelsen som med gennemfoerelsen af arbejdet med at etablere edb-registret.  39 For saa vidt angaar den graeske regerings anbringende om, at det har vaeret objektivt umuligt at overholde de fastsatte frister, bemaerkes det, at Domstolen i sin praksis rigtigt nok har anerkendt, at en medlemsstat kan paaberaabe sig, at det er absolut umuligt at gennemfoere en faellesskabsbeslutning korrekt (dom af 2.2.1988, sag 213/85, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 281, praemis 22), men at den paagaeldende medlemsstat under alle omstaendigheder skal forelaegge den kompetente faellesskabsinstitution de problemer, som en rettidig gennemfoerelse giver anledning til, til overvejelse. I saa fald skal Kommissionen og medlemsstaten i henhold til den regel, der paalaegger medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner en gensidig pligt til loyalt samarbejde, jf. navnlig traktatens artikel 5, samarbejde efter bedste evne med henblik paa at overvinde vanskelighederne, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes (jf. bl.a. dom af 4.4.1995, sag C-348/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 673, praemis 17).  40 Hvad olivendyrkningsarealfortegnelsen angaar forelagde den graeske regering foerst ved skrivelse af 28. december 1988, altsaa efter udloebet af den i forordning nr. 3453/80 angivne frist, Kommissionen et forsoegsprogram vedroerende fortegnelsens indfoerelse. Den graeske regerings repraesentant har i retsmoedet bekraeftet, at vanskelighederne med udformningen af denne fortegnelse foerst blev meddelt Kommissionen, efter at den fastsatte frist var udloebet. Den omstaendighed, at Kommissionen efter dette tidspunkt har bistaaet den graeske regering i dens bestraebelser paa at opfylde sine forpligtelser, kan paa baggrund heraf ikke udgoere et bevis for, at det var absolut umuligt at indfoere fortegnelsen paa den fastsatte dato, idet den graeske regering ikke har fremfoert argumenter, der vedroerer tiden foer den 31. oktober 1988.  41 Hvad edb-registret angaar, fremgaar det af rapporten for gennemfoert kontrol i tiden 4.-8. november 1991 i Kontoret for Kontrol med Olivenolie, at oplysninger vedroerende store produktionsomraader ikke forekom i dette register. I rapporten anfoeres det, at der ikke har kunnet gives grunde for forsinkelsen med indfoerelsen af dette register.  42 Den graeske regering har paa baggrund heraf ikke godtgjort, at forsinkelsen med udformningen af olivendyrkningsarealfortegnelsen og indfoerelsen af edb-registret skyldtes absolut umulighed.  43 Den graeske regering har for det tredje anfoert, at de lokale landbrugsdirektorater, naar der opstod vanskeligheder med indsamling af oplysninger, kontrollerede oplysningerne endnu en gang. Der har stort set ikke vaeret problemer som foelge af utilstraekkelig kontrol for dem, hvis oplysninger endnu ikke var indfoert i registret.  44 Den graeske regering har i denne forbindelse fremhaevet, at det alt for lave antal kontrolbesoeg, som Kontoret for Kontrol med Olivenolie har gennemfoert lokalt, nemlig 499 i det heromhandlede regnskabsaar, udlignes af de 1 534 kontroloperationer, som er gennemfoert af de lokalt kompetente landbrugsdirektorater. Da der i det paagaeldende regnskabsaar faas en kontrolprocent paa 4,89, er kravet om 4% ifoelge forordning nr. 98/89 altsaa absolut opfyldt.  45 Kommissionen har bemaerket, at EUGFL i det foreliggende tilfaelde har begrundet berigtigelsen af beloebet paa 981 233 150 DR ikke blot med, at dyrkningsarealfortegnelsen ikke findes, selv om den er et saerligt vaerdifuldt instrument for kontrollen inden for olivenoliesektoren, men ogsaa med en meget mangelfuld ivaerksaettelse af de kontrolforanstaltninger, der kraeves gennemfoert, navnlig paa grundlag af edb-registrene.  46 Den har desuden anfoert, at efter rapporten for gennemfoert kontrol i tiden 4.-8. november 1991 gennemfoerte Kontoret for Kontrol med Olivenolie i 1990 ca. 500 operationer i stedet for de 2 000, der fra begyndelsen var fastsat som et minimum. Kommissionen er paa grundlag af denne rapport naaet til det resultat, at det kompetente organ Didagep' s udbetaling af stoette paa grundlag af de ansoegninger fra producenterne, der fremsendes gennem Eleourgiki, der er en sammenslutning af 76 producentorganisationer, og som ikke er vedlagt nogen form for kontrolleret dokumentation eller bekraeftelse af oplysningernes rigtighed, tilsyneladende er en ganske kurant praksis.  47 Foerst bemaerkes det, at de kontrolforanstaltninger, der skal ivaerksaettes i henhold til forordning nr. 2261/84 afhaenger af, om producenten er tilsluttet en producentorganisation eller -forening.  48 For saa vidt angaar sammenslutninger af producenter skal de anerkendte producentorganisationer indgive dyrkningserklaeringer for samtlige medlemmer og foretage kontrol paa stedet af de oplysninger, der er indeholdt i 5% af disse erklaeringer (artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2261/84, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 3061/84). Efter artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 2261/84 skal producentmedlemsstaterne kontrollere de enkelte producentorganisationers og -foreningers virksomhed og navnlig de kontrolforanstaltninger, som disse har gennemfoert.  49 For olivendyrkere, som ikke er medlemmer af en producentorganisation, skal den paagaeldende medlemsstat for at kontrollere, om dyrkningserklaeringerne er noejagtige, og om de hoestede oliven er bestemt til olieproduktion, samt om muligt hvorvidt de faktisk er forarbejdet til olie, gennemfoere stikproevekontrol (jf. artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 2261/84). Denne form for kontrol skal omfatte 1% af olivendyrkerne i de omraader, hvor basisoplysningerne i fortegnelsen over olivendyrkningsarealet forefindes, og 4% i de oevrige omraader (artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3061/84, som aendret ved forordning nr. 98/89).  50 Vedroerende kontrollen hos de sammensluttede producenter foelger det for det foerste af Kommissionens rapport fra besoeget den 4.-8. november 1991, at producentorganisationerne kun har gennemfoert kontrol alene med dokumentationen for 5% af stoetteansoegningernes vedkommende paa grundlag af tidligere registrerede oplysninger, og ikke har foretaget kontrol paa stedet i overensstemmelse med kravet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2261/84. Dernaest er den graeske regering og Kommissionen enige om, at Kontoret for Kontrol med Olivenolie, hvis opgave det er at kontrollere producentorganisationerne, jf. artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 2261/84, selv kun har gennemfoert kontrol i 499 tilfaelde og ikke som kraevet i 2 000 tilfaelde.  51 Den omstaendighed, at Landbrugsministeriets direktorater i amterne har gennemfoert kontrol paa stedet i 1 534 tilfaelde kan ikke raade bod paa disse lakuner, idet de paagaeldende myndigheder kun staar for kontrollen med producenter, der ikke tilhoerer organisationer eller foreninger.  52 Den graeske regering har saaledes ikke godtgjort, at Kommissionens anbringender om kontrolforanstaltningernes utilstraekkelighed er forkerte.  53 Hvad angaar den graeske regerings argumenter om, at Kontoret for Kontrol med Olivenolie mere maa karakteriseres som et faellesskabsorgan end som et nationalt organ, og at kontorets eventuelt mangelfulde arbejde ikke kan tilregnes Den Hellenske Republik bemaerkes det, at naevnte kontor ifoelge oplysningerne i kontrolrapporten henhoerer under det graeske Landbrugsministerium, og at dets personale er offentligt ansatte. Den graeske regerings argument paa dette punkt kan derfor ikke laegges til grund.  54 Anbringendet vedroerende udgifterne til stoette til olivenolieproduktionen skal derfor ogsaa forkastes.  55 Af det anfoerte foelger, at sagsoegte i det hele skal frifindes.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger  56 I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den part, der taber sagen, at betale sagens omkostninger. Den Hellenske Republik har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser  udtaler og bestemmer  DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)  1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.  2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.