CELEX: 32017D0122
Language: fi
Date: 2017-01-23 00:00:00
Title: Komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2017/122, annettu 23 päivänä tammikuuta 2017, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan sovellettavuudesta Suomessa turvetuotantoon liittyvistä toimista tehtyihin hankintasopimuksiin (tiedoksiannettu numerolla C(2017) 237) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti. )

25.1.2017   
            
            
               FI
            
            
               Euroopan unionin virallinen lehti
            
            
               L 19/33
            
         KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOPÄÄTÖS (EU) 2017/122,
   annettu 23 päivänä tammikuuta 2017,
   Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan sovellettavuudesta Suomessa turvetuotantoon liittyvistä toimista tehtyihin hankintasopimuksiin
   
      
         (tiedoksiannettu numerolla C(2017) 237)
      
   
   (Ainoastaan suomen- ja ruotsinkieliset tekstit ovat todistusvoimaisia)
   (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
   EUROOPAN KOMISSIO, joka
   ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
   ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 5 kohdan,
   ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26 päivänä helmikuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU (2) ja erityisesti sen 35 artiklan 3 kohdan,
   ottaa huomioon Vapo Oy:n esittämän pyynnön,
   on kuullut julkisia hankintoja käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
   sekä katsoo seuraavaa:
   1.   TOSISEIKAT
   
   1.1   Pyyntö
   
   
               (1)
            
            
               Komissio vastaanotti 2 päivänä helmikuuta 2016 Vapo Oy:ltä, jäljempänä ’Vapo’ tai ’pyynnön esittäjä’, direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan mukaisen pyynnön, jäljempänä ’pyyntö’.
            
         
               (2)
            
            
               Vapo on julkinen yritys, jonka osakkeista 50,1 prosenttia omistaa Suomen valtio ja 49,9 prosenttia kunnallisten energiayhtiöiden ja sähköosuuskuntien omistama Suomen Energiavarat Oy.
            
         
               (3)
            
            
               Pyyntö koskee turvetuotantoon liittyviä toimia Suomessa.
            
         
               (4)
            
            
               Pyynnön liitteenä oli 2 päivänä marraskuuta 2015 päivätty Suomen kilpailu- ja kuluttajaviraston, jäljempänä ’KKV’, lausunto. Komissio katsoo, ettei kyseistä asiakirjaa voida pitää direktiivin 2014/25/EU 35 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna yksityiskohtaisena ja perusteltuna lausuntona, koska siinä pelkästään mainitaan edellytysten täyttyminen esittämättä mitään todisteita lausunnon tueksi (3).
            
         
               (5)
            
            
               Komissio pyysi pyynnön esittäjältä lisätietoja sähköpostitse 10 päivänä maaliskuuta 2016, 2 päivänä kesäkuuta 2016, 6 päivänä heinäkuuta 2016, 8 päivänä heinäkuuta 2016 ja 23 päivänä syyskuuta 2016. Pyynnön esittäjä vastasi tietopyyntöihin sähköpostitse 6 päivänä huhtikuuta 2016, 16 päivänä kesäkuuta 2016, 26 päivänä elokuuta 2016 ja 30 päivänä syyskuuta 2016.
            
         
               (6)
            
            
               Samaan aikaan komissio pyysi Suomen viranomaisilta lisätietoja 7 päivänä kesäkuuta 2016. Suomen viranomaiset toimittivat vastauksen sähköpostitse 26 päivänä syyskuuta 2016. Vastauksessa esitetyt päätelmät perustuvat Suomen KKV:n tekemään tutkimukseen, jossa käsiteltiin 24:ää Vapon asiakasta ja kahdeksaa kilpailijaa, sekä turvetuottajien liitolta saatuihin tietoihin. Vastaajille esitettiin kysymyksiä polttoaineiden käytöstä, mahdollisuudesta vaihtaa polttoaineita, polttoaineen hinnan hypoteettisen muutoksen vaikutuksista, taloudellisesti kannattavista kuljetusmatkoista, polttoainehinnoista, markkinoille pääsyn esteistä, turvesoiden hankintamenettelystä sekä turve- ja puupolttoainemarkkinoiden kehityksestä muutaman seuraavan vuoden aikana.
            
         1.2   Turvetuotanto Suomessa
   
   
               (7)
            
            
               Turve on runsaasti orgaanista ainetta sisältävää maa-ainesta. Sitä esiintyy kosteilla alueilla, ja se koostuu osittain hajonneesta kasviaineksesta. Turvetta jyrsitään ja kuivatetaan käytettäväksi polttoaineena. Suomessa turvetta käytetään pääasiassa sähköntuotantoon ja kaukolämmitykseen. Vuonna 2014 turpeen osuus oli yhteensä 4 prosenttia tuotantoon käytetystä koko polttoainevalikoimasta Suomessa. (4)
               
            
         
               (8)
            
            
               Suomen turvesoiden kokonaispinta-ala on 9 miljoonaa hehtaaria, joista 1,2 miljoonaa hehtaaria soveltuu turvetuotantoon. (5) Tosiasiassa turvetuotantoon soveltuvasta pinta-alasta tuotantoon käytetään kuitenkin vain alle 10:tä prosenttia. (6) Aktiivisen tuotannon sijainti määräytyy kilpailutilanteen mukaan ottaen huomioon, että turpeen taloudellisesti kannattava kuljetusmatka on suhteellisen lyhyt eli vain 150 kilometriä. (7)
               
            
         
               (9)
            
            
               Suomessa on metsäalueita noin 23 miljoonaa hehtaaria, ja se on tärkeä metsätaloustuotteiden toimittaja maailmanmarkkinoilla. (8)
               
            
         
               (10)
            
            
               Turve- ja puupolttoaineita käytetään polttoaineina noin 400 sähkö- ja lämpövoimalaitoksessa eri puolilla Suomea.
            
         
               (11)
            
            
               Vapo on ainut turvetuottaja, joka toimii koko maan alueella. Suomessa on myös lukuisia alueellisia tuottajia ja noin 300 paikallista tuottajaa, ja joillakin suuremmilla voimalaitoksilla on omia turvetuotantoalueitaan.
            
         
               (12)
            
            
               Puupolttoaineita toimittaa viisi kansallista tuottajaa, 79 metsänhoitoyhdistystä ja satoja paikallisia tuottajia. (9)
               
            
         2.   OIKEUDELLINEN KEHYS
   
   
               (13)
            
            
               Direktiiviä 2014/25/EU sovelletaan maantieteellisten alueiden hyödyntämiseen hiilen ja muiden kiinteiden polttoaineiden talteen ottamiseen liittyvien toimintojen harjoittamiseksi tehtäviin hankintasopimuksiin, ellei kyseisiä toimintoja ole vapautettu direktiivin soveltamisesta sen 34 artiklan nojalla.
            
         
               (14)
            
            
               Direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnan suorittamiseksi, jos toimintaan siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu.
            
         
               (15)
            
            
               Sitä, onko jokin toiminta suoraan kilpailun kohteena, arvioidaan puolueettomin perustein ottaen huomioon asianomaisen alan erityispiirteet. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne unionin lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseiset säädökset luetellaan direktiivin 2014/25/EU liitteessä III. Liitteessä ei kuitenkaan luetella hiilen ja muiden kiinteiden polttoaineiden talteenoton osalta lainsäädäntöä, joka liittyisi alan vapauttamiseen. Sen vuoksi ei voida olettaa, että kyseisille markkinoille on vapaa pääsy, vaan se on osoitettava tosiasiallisesti ja oikeudellisesti.
            
         
               (16)
            
            
               Tämä päätös ei vaikuta kilpailusääntöjen soveltamiseen eikä muihin unionin lainsäädännön aloihin. Erityisesti vaatimukset ja menetelmät, joilla arvioidaan, onko toiminta direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan mukaisesti suoraan kilpailun kohteena, eivät ole välttämättä samat, joita käytetään tehtäessä perussopimuksen 101 tai 102 artiklan tai neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (10) mukainen arviointi. Myös tuomioistuin päätyi tähän samaan kantaan hiljattaisessa tuomiossaan (11).
            
         3.   ARVIOINTI
   
   3.1   Vapaa pääsy markkinoille
   
   
               (17)
            
            
               Koska ei voida olettaa, että kyseisille markkinoille on vapaa pääsy, se on osoitettava tosiasiallisesti ja oikeudellisesti.
            
         
               (18)
            
            
               Pyynnön esittäjä väittää, ettei turvemarkkinoille pääsyä ole rajoitettu lainsäädännössä. Turvetuotantoon tarvitaan ympäristölupa, mutta sen ei voida katsoa rajoittavan markkinoille pääsyä. Turvetuotantoon ei myöskään liity mitään erityis- tai yksinoikeuksia.
            
         
               (19)
            
            
               Suomessa turvetuotantoon myönnettäviä lupia koskevien säännösten tarkastelu osoittaa, että lupia myönnetään nykyisin syrjimättömällä tavalla. Turvetuotannon aloittamiseksi tarvitaan ympäristölupa. Vaikka tämäntyyppisen luvan hankkimismenettely saattaa olla hyvin pitkä (1–4 vuotta), luvan myöntämismenettely ja -perusteet ovat samat kaikille markkinoiden toimijoille, eikä siten voida katsoa, että lupa rajoittaisi markkinoille pääsyä julkisten hankintojen näkökulmasta. Tätä päätöstä sovellettaessa voidaan katsoa, että turvetuotantolupa on mahdollista hankkia oikeudelliselta kannalta vapaasti.
            
         
               (20)
            
            
               Merkittävä osa turvetuotantoon soveltuvista turvesoista ei ole vielä käytössä. (12) Pyynnön esittäjä väittää myös, että turvetuottajien määrä on kasvanut viime vuosina, (13) mikä tukisi väitettä siitä, että markkinoille pääsy on tosiasiallisesti vapaata.
            
         
               (21)
            
            
               Suomen viranomaiset vahvistivat, että tätä toimintaa voi alkaa harjoittaa vapaasti. (14)
               
            
         
               (22)
            
            
               Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen voidaan direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa vahvistettujen edellytysten arvioimiseksi ja sanotun rajoittamatta kilpailulainsäädännön tai unionin lainsäädännön minkään muun alan säännösten soveltamista katsoa, että markkinoille pääsy on tosiasiallisesti ja oikeudellisesti vapaata maantieteellisten alueiden hyödyntämiseksi turpeen talteen ottamista varten.
            
         3.2   Toimintaan suoraan kohdistuva kilpailu
   
   
               (23)
            
            
               Toimintaan suoraan kohdistuvaa kilpailua olisi arvioitava useiden tekijöiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden osalta olisi yhtenä perusteena otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tarkastelluilla markkinoilla. Kyseisten markkinoiden luonteen takia voidaan ottaa huomioon myös muita perusteita.
            
         
               (24)
            
            
               Edellä esitetty määritelmä ei myöskään rajoita millään tavoin perussopimuksen 101 ja/tai 102 artiklan ja asetuksen (EY) N:o 139/2004 mukaisten, sulautumien valvontaa koskevien sääntöjen soveltamista eikä kaikkien sellaisten sovellettavien asetusten ja komission ilmoitusten ja suuntaviivojen noudattamista, jotka koskevat unionin kilpailusääntöjen täytäntöönpanoa, markkinoiden määrittelyä ja markkinaosuuksien laskemista koskevat asiaankuuluvat säännökset mukaan luettuina.
            
         
               (25)
            
            
               Tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko pyynnön kohteena oleviin palveluihin kilpailua julkisissa hankinnoissa (sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa tarkoitetulla tavalla ole rajoitettu) siinä määrin, että voidaan varmistaa, että hankinnat asianomaisten toimintojen harjoittamiseksi toteutetaan – myös ilman direktiivissä 2014/25/EU säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä – avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, joilla ostajat voivat löytää kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun.
            
         
               (26)
            
            
               Vapo on ainut Suomen turvemarkkinoilla toimiva hankintayksikkö ja siten ainut yksikkö, johon sovelletaan unionin julkisia hankintoja koskevia sääntöjä. Tässä yhteydessä on tärkeä muistaa, että yritykset, joihin ei sovelleta julkisia hankintoja koskevia sääntöjä niiden toimiessa kyseisillä markkinoilla, voivat aiheuttaa pyynnön esittäjälle kilpailupainetta.
            
         3.2.1   Merkitykselliset tuotemarkkinat
   
   
               (27)
            
            
               Pyyntö koskee turpeen tuotantoa ja tukkukauppaa. Tuottajat ottavat talteen ja käsittelevät turvetta sekä myyvät sitä suoraan eri laitoksille ilman välittäjiä. Turvetuotannon markkinoiden kilpailua tarkasteltaessa on otettava huomioon talteen otetun turpeen tuotannon ja ensimyynnin/tukkumyynnin väliset yhteydet. Turpeen tuotantoa ja tukkumyyntiä on tämän päätöksen soveltamiseksi käsiteltävä yhdessä samoilla tuotemarkkinoilla EU:n muun lainsäädännön soveltamista rajoittamatta.
            
         
               (28)
            
            
               Pyynnön esittäjä väittää, että turve kuuluu samoille merkityksellisille markkinoille kuin ainakin puupolttoaineet (mm. metsähakkeet ja metsäteollisuuden sivutuotteet). Vapo toimii sekä turve- että puumarkkinoilla, mutta se myy lähinnä turvetta.
            
         
               (29)
            
            
               Suomen KKV:n aikaisemman käytännön (15) mukaan turpeen ja puun katsottiin kuuluvan erillisille tuotemarkkinoille, mutta määritelmä jätettiin avoimeksi. Turpeen ja puun markkinoiden määritelmä eriytettiin seuraavien seikkojen perusteella: korkeat investointikustannukset, joita aiheutuu teknologian vaihtamisesta, turpeen ja puun erilaiset tekniset ominaisuudet, pula puun tarjonnasta, puupolttoaineiden erityisen markkinahinnan puuttuminen ja pitkän aikavälin sopimukset. Komissio arvioi markkinoiden nykytilannetta edellä esitettyjen seikkojen asiaankuuluvuuden perusteella.
            
         
      Teknologiset muutokset
   
   
               (30)
            
            
               Pyynnön esittäjä väittää, että Suomen KKV:n aikaisempien päätösten ajankohtaan verrattuna yksi merkittävimmistä muutoksista oli laitosten polttoteknologian muutos, jonka seurauksena puupolttoaineiden kulutus oli kasvanut ja turpeen kulutus vähentynyt. Pyynnön esittäjä toteaa erityisesti, että nykyään käytännössä kaikissa Suomen lämpövoimalaitoksissa on mahdollista polttaa turvetta ja puuta. Tämän seurauksena puupolttoaineiden kulutus on kasvanut viimeksi kuluneiden 15 vuoden aikana. (16)
               
            
         
               (31)
            
            
               Suomen KKV vahvisti, että muutaman viime vuoden aikana puu on aiheuttanut turpeelle kasvavaa kilpailupainetta (17). Suomen KKV totesi, että energiantuottajat investoivat monipolttoainelaitoksiin, joissa voidaan käyttää turvetta, puuta ja jopa hiiltä, voidakseen toimia mahdollisimman joustavasti suhteessa erilaisiin markkinaolosuhteisiin sekä ympäristö- ja veropolitiikkoihin.
            
         
               (32)
            
            
               Suomen kaikki 20 suurinta turpeen käyttäjää (18) käyttävät tällä hetkellä turvepolttoaineen rinnalla puuta ja myös hiiltä (rannikolla sijaitsevissa laitoksissa). (19)
               
            
         
               (33)
            
            
               Turvetta ja puuta käyttävistä 400 sähkö- ja lämpövoimalaitoksesta vain alle 20 pientä lämpövoimalaitosta käyttää ainoastaan turvetta. (20) Näiden laitosten kulutus on kuitenkin vähäistä. (21)
               
            
         
      Turpeen ja puun tekniset ominaisuudet
   
   
               (34)
            
            
               Komissio toteaa teknisistä eroista, että teknisesti tehokas palaminen on nykyisin mahdollista lisäämällä kemikaaleja puun kanssa.
            
         
               (35)
            
            
               On huomattava, että pelkän puun käyttö lisää kattilan korroosiota ja että korroosion estämiseksi palamisprosessissa lisätään yleensä pieni määrä turvetta (joka on luonnostaan rikkipitoista), hiiltä tai kemikaaleja, kuten rikkiä tai kalkkia. Tarvittavan polttoturpeen optimaalinen prosenttiosuus vaihtelee laitoksessa käytetystä teknologiasta ja suunnitelluista päästöistä riippuen huomattavasti 0 ja 60 prosentin välillä. (22)
               
            
         
               (36)
            
            
               Komissio tiedusteli (23) pyynnön esittäjältä turve- ja puutoimitusten yhdistelmässä vuoden aikana esiintyvien kausittaisten vaihtelujen osalta erityisesti sitä, joutuvatko asiakkaat tosiasiallisesti käyttämään joko ainoastaan turvetta tai ainoastaan puuta. Pyynnön esittäjä kertoi, (24) että turpeen kulutus on suurinta tammikuusta maaliskuuhun, kun taas kesällä sen kulutus on vähäistä, koska polttoainetta ei tarvita lämmitykseen. Pyynnön esittäjä käytti esimerkkinä tilannetta vuonna 2015, jolloin lämpötilat olivat hyvin alhaiset (25) ja kaukolämpölaitokset käyttivät puun sijasta enemmän turvetta ja öljyä. Korvatut määrät olivat kuitenkin kokonaiskulutuksessa hyvin marginaalisia.
            
         
      Puupolttoaineen saatavuus
   
   
               (37)
            
            
               Puupulan osalta pyynnön esittäjä väittää, että tilanne on nykyään täysin erilainen kuin KKV:n aikaisempien päätösten ajankohtana, sillä toimijat ovat investoineet metsänkorjuulaitteisiin, ja tämän seurauksena puun markkinaosuus on kasvanut huomattavasti. (26)
               
            
         
               (38)
            
            
               Pyynnön (27) mukaan turpeen vaihtoehtona käytettävien polttoaineiden saatavuus on hyvä. Pohjois- ja Itä-Suomessa puupolttoaineita on helposti saatavilla, kun taas etelä- ja länsiosissa kotimaisten puupolttoaineiden saatavuus voi rajoittaa puuhakkeen käytön kasvua tulevaisuudessa. (28) Vaihtoehtoisina polttoaineina käytetään hiiltä (rannikkoalueilla), Venäjältä tuotua puuta sekä kaasua (alueilla, joilla kaasuputket sijaitsevat). Vaikka puun kysyntä saattaa ylittää tarjonnan, tilanne on vain väliaikainen. (29)
               
            
         
               (39)
            
            
               Suomen KKV:n mukaan ”nykyisin sekä metsähakkeen että metsäteollisuuden sivutuotteiden markkinat ovat kehittyneet kaupallisempaan suuntaan ja ne ovat vahvistaneet asemiaan turpeeseen verrattuna”. (30)
               
            
         
               (40)
            
            
               Julkisesti saatavilla olevien tietojen (31) mukaan sähköntuotannossa käytettyjä energialähteitä koskevat aikajanat osoittavat, että puupolttoaineen kulutus on kasvanut tasaisesti ja turpeen kulutus on laskenut, erityisesti vuodesta 2010 alkaen.
            
         
      Polttoaineiden hinnan muodostus
   
   
               (41)
            
            
               Suomi saa toimintatukiohjelmista (32) tukea metsähakevoimaloille, ja tuen tarkoituksena on lisätä uusiutuvan energian tuotantoa kannustamalla siirtymistä turpeen käytöstä biomassan käyttöön.
            
         
               (42)
            
            
               Suomelle asetettu uusiutuvista energialähteistä saatavaa energiaa koskeva Eurooppa 2020 -tavoite on 38 prosenttia. Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta kasvoi Suomessa vuoden 2005 28,5 prosentista 36,8 prosenttiin vuonna 2013. (33)
               
            
         
               (43)
            
            
               Pyynnön esittäjä vahvistaa, (34) että kaikki sen tärkeimmät asiakkaat ovat oikeutettuja edellä mainittuun tukeen.
            
         
               (44)
            
            
               Hallituksen säätämä tukimäärän muutos (35) tuli voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2016. Tämän säädöksen mukaan metsähakkeesta tuotetulle sähkölle tarkoitetun tuen enimmäismäärä nostettiin 15,90 eurosta / MWh 18 euroon / MWh.
            
         
               (45)
            
            
               Energiaveroa peritään Suomessa sähköstä, hiilestä, luonnonkaasusta, polttoturpeesta, mäntyöljystä ja nestemäisistä polttoaineista. Uusimman lainsäädännön (36) mukaan polttoturpeesta perittävä vero on laskenut 1,90 euroon / MWh 3,40 eurosta / MWh. Tämä uusi vero tuli myös voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2016.
            
         
               (46)
            
            
               Energia-alalla peritään hiilidioksidipäästöveroa turpeen ja muiden fossiilisten polttoaineiden käytöstä muttei puun käytöstä. KKV:n aikaisemman päätöksen (37) ajankohtana päästövero ei ollut voimassa. Tämän veron käyttöönoton seurauksena tehtiin suuria investointeja uusiin monipolttoainelaitoksiin ja vanhojen voimaloiden muuntamiseen, jotta niissä voidaan käyttää sekä puuta että muita fossiilisia polttoaineita.
            
         
               (47)
            
            
               Pyynnön esittäjä väittää, (38) että kun otetaan huomioon kaikki turpeesta perittävät verot ja puulle myönnettävä tuki, turvepolttoaineesta kuluttajalle aiheutuvien kustannusten (turvevero ja hiilidioksidipäästöoikeuksien kustannukset mukaan luettuina) ja puupolttoaineen kustannusten vertailussa käy ilmi, että puupolttoaineista ja turvepolttoaineesta kuluttajalle aiheutuvat kustannukset ovat vastaavanlaisia, mutta puu on silti turvetta edullisempaa.
            
         
               (48)
            
            
               Suomen viranomaiset vahvistivat, (39) että Vapon asiakkaiden ja kilpailijoiden keskuudessa tehdyssä tutkimuksessa monet vastaajat totesivat turpeesta ja puusta aiheutuvan käytännössä tällä hetkellä kuluttajille yhtä suuret lopulliset kustannukset tuen, veron ja voimassa olevien päästöoikeuksien suuruuden vuoksi.
            
         
      Pitkäaikaiset sopimukset
   
   
               (49)
            
            
               KKV:n aikaisempien päätösten ajankohtana turpeesta oli pulaa eikä puupolttoaine ollut vaihtoehto siinä määrin kuin nykyään. Riittävien toimitusten turvaamiseksi asiakkaat halusivat tehdä pitkäaikaisia sopimuksia.
            
         
               (50)
            
            
               Tällä hetkellä Vapon toiminta perustuu asiakkaiden kanssa tehtäviin puitesopimuksiin. Puitesopimukset ovat yleensä voimassa yli vuoden, mutta toimitushinnat ja -määrät sovitaan vuosittain tai lyhyemmäksi ajaksi kerrallaan markkinatilanteesta riippuen. Vapolla ei ole yksinoikeudellisia jakelusopimuksia, ja kaikki sen asiakkaat voivat hankkia turvetta muilta tuottajilta. Siten asiakkaat eivät puitesopimuksista huolimatta sitoudu pitkäaikaisesti tekemään hankintoja Vapolta.
            
         
               (51)
            
            
               Kun otetaan asianmukaisesti huomioon turve- ja puumarkkinoiden tämänhetkinen tilanne, joka on kuvattu johdanto-osan 27–50 kappaleessa, samoin kuin nykyinen puuta koskeva valtiontukiohjelma, näyttää siltä, että muun muassa puupolttoaine aiheuttaa merkittävää kilpailupainetta turvepolttoaineelle.
            
         
               (52)
            
            
               Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen komissio katsoo direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa vahvistettujen edellytysten arvioimiseksi ja sanotun rajoittamatta kilpailulainsäädännön tai unionin lainsäädännön minkään muun alan säännösten soveltamista, että turvepolttoaine ja puupolttoaine (metsähakkeet ja metsäteollisuuden sivutuotteet) kilpailevat tällä hetkellä keskenään.
            
         3.2.2   Merkitykselliset maantieteelliset markkinat
   
   
               (53)
            
            
               Pyynnön esittäjän mukaan merkitykselliset markkinat kattavat Suomen valtion alueen. Pyynnön esittäjä, samoin kuin muita turpeen- ja puuntuottajia, toimii Suomessa.
            
         
               (54)
            
            
               KKV:n aikaisemmassa päätöksessä (40) todettiin, että turpeen maantieteelliset markkinat olivat laajuudeltaan kansalliset. Suomen viranomaiset esittivät saman päätelmän 26 päivänä syyskuuta 2016 päivätyssä kirjeessään (41).
            
         
               (55)
            
            
               Turvepolttoainetta tuotetaan yleensä mahdollisimman lähellä asiakkaan sijaintipaikkaa. Tavallisesti yhden asiakkaan toimitukset ovat peräisin kymmeniltä eri turvesuoalueilta. (42) Pyynnön esittäjä arvioi, että taloudellisesti kannattava kuljetusmatka on turvepolttoaineelle noin 150 kilometriä, puuhakkeelle 50 kilometriä ja puun sivutuotteille 150 kilometriä.
            
         
               (56)
            
            
               KKV:n vuonna 2016 tekemässä markkinatutkimuksessa taloudellisesti kannattavan kuljetusmatkan arvioitiin olevan turpeelle 160 kilometriä, puuhakkeelle 110 kilometriä ja puun sivutuotteille 155 kilometriä. (43)
               
            
         
               (57)
            
            
               Pyynnön esittäjä väittää, että turvetta tai puupolttoainetta käyttävän voimalan taloudellisesti kannattavalla toimitusalueella on useita turvesoita tai puuntuotantoalueita ja turve- ja puualan toimijat myyvät vastaavasti polttoainetuotteitaan eri voimaloihin. KKV käytti aikaisemmassa päätöksessään (44) samoja perusteluja määritellessään maantieteelliset markkinat kansallisiksi.
            
         
               (58)
            
            
               Komissio toteaa, että Suomessa kaikki 20 suurinta turpeen käyttäjää käyttävät turvepolttoainetta puun ja hiilen lisäksi, ja jokaisella niistä on useampia turpeen- ja puuntoimittajia sekä suuri määrä mahdollisia toimittajia taloudellisesti kannattavalla kuljetussäteellä.
            
         
               (59)
            
            
               Suomen KKV:n mukaan (45) maantieteellisten markkinoiden tilanne ei ilmeisesti ole muuttunut vuonna 2001 tehdyn KKV:n aikaisemman päätöksen tilanteeseen verrattuna, ja siten maantieteellisten markkinoiden voidaan katsoa olevan laajuudeltaan kansalliset.
            
         
               (60)
            
            
               Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen komission ei direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa vahvistettujen edellytysten arvioimiseksi ja sanotun rajoittamatta kilpailulainsäädännön tai unionin lainsäädännön minkään muun alan säännösten soveltamista ole tarpeen tehdä päätelmiä maantieteellisten markkinoiden tarkasta laajuudesta, koska kilpailutilanteen arviointitulos olisi sama missä tahansa tilanteessa.
            
         3.2.3   Kilpailuvaikutusten arviointi
   
   
               (61)
            
            
               Kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus katsotaan turpeen ja puun markkinoiden osalta yhdeksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista. Tämä on komission aikaisempien päätösten mukaista. (46)
               
            
         
               (62)
            
            
               Kolmen suurimman tuottajan markkinaosuus oli myynnin arvon perusteella […] (47) prosenttia vuonna 2012, […] prosenttia vuonna 2013 ja […] prosenttia vuonna 2014. (48) Vapo Oy on näillä markkinoilla suurin markkinatoimija, mutta sen markkinaosuudet ovat viime vuosina pienentyneet ([…] vuonna 2012, […] vuonna 2013 ja […] vuonna 2014).
            
         
               (63)
            
            
               Kaikkien 20 suurimman kuluttajan tasolla tehty kilpailutilanteen analyysi osoittaa, että Vapon markkinaosuudet ovat […]–[…] (49) kahta poikkeusta lukuun ottamatta, (50) kun Vapon osuus kaikista kyseisille 20 suurimmalle asiakkaalle tehdyistä toimituksista taas on yhteensä […]. (51)
               
            
         
               (64)
            
            
               Se, että Vapon markkinaosuus suurimpien asiakkaiden toimituksista on kansallisella tasolla laskettua kokonaismarkkinaosuutta suurempi, saattaa viitata siihen, että Vapo ei ehkä pysty hyödyntämään markkina-asemaansa suhteessa pieniin asiakkaisiin.
            
         
               (65)
            
            
               Jopa hypoteettisessa vaihtoehtoisessa skenaariossa, jossa Suomi jaetaan neljään toimitusalueeseen (pohjoinen, itäinen, läntinen ja eteläinen), arvioinnin tulokset pysyvät suunnilleen samoina eli Vapon markkinaosuudet (52) ovat […]–[…]. (53)
               
            
         
               (66)
            
            
               Kuten johdanto-osan 50 kappaleessa selitetään, pyynnön esittäjä myy turvetta ja puuta asiakkaidensa kanssa tekemien puitesopimusten pohjalta. Toimitettavat määrät ja hinnat sovitaan vuosittain tai lyhyemmäksi ajaksi kerrallaan. Suomen 20 suurinta turpeen käyttäjää (54) sijaitsevat eri puolilla maata, ja ne kaikki käyttävät turvetta puun ja toisinaan myös hiilen lisäksi. Kaikilla voimaloilla on useampi kuin yksi turpeen ja puun toimittaja, eikä pyynnön esittäjällä ole yksinoikeudellisia sopimuksia.
            
         
               (67)
            
            
               Polttoaineen vaihtamista tarkasteltaessa voidaan havaita, että voimaloiden teknologiset muutokset, turpeeseen sovellettavat verot ja puulle myönnettävät tuet vähentävät turpeen kulutusta. Pyynnön esittäjä menetti useita turvetta käyttäneitä asiakkaitaan, kun nämä vaihtoivat toisten toimittajien toimittamiin polttoaineisiin, ja joidenkin muiden pyynnön esittäjän asiakkaiden turpeen kysyntä on pienentynyt.
            
         
               (68)
            
            
               Turpeen markkinoille on viime vuosina saapunut monia uusia tulokkaita; (55) niiden määrää kuitenkin rajoittaa turpeen kysynnän väheneminen.
            
         
               (69)
            
            
               Suomen hallitus edistää puupolttoaineen käyttöä energian tuotannossa. Polttoturpeen verotusta alennettiin, mutta samaan aikaan puupolttoaineen tukea nostettiin, mikä osoittaa hallituksen pyrkivän säilyttämään kotimaisen polttoturpeen ja puupolttoaineen keskinäisen kilpailun. Puu on jo eniten käytetty energialähde. Sen käyttö on lisääntynyt vuodesta 2000 lähtien, kun taas turpeen vastaava osuus on pienentynyt.
            
         
               (70)
            
            
               Kuten johdanto-osan 41–48 kappaleessa selitetään, asiakkaalle aiheutuvat lopulliset kustannukset, joissa otetaan huomioon polttoainevero, päästöoikeudet (turve) ja tuet (puu), ovat vertailukelpoisia, ja keskimäärin puu on turvetta edullisempaa.
            
         
               (71)
            
            
               Komissio panee merkille, että turpeeseen tällä hetkellä kohdistuva kilpailupaine johtuu pääasiassa voimassa olevasta sääntelykehyksestä (turpeen polttoainevero, hiilidioksidipäästövero ja puuhakkeelle annettava tuki) ja että tämäntyyppisen politiikan muutokset saattavat vaikuttaa turpeen ja puun väliseen markkinadynamiikkaan, niiden valmiuksiin kilpailla keskenään ja Vapoon kohdistuvaan yleiseen kilpailupaineeseen.
            
         4.   PÄÄTELMÄT
   
   
               (72)
            
            
               Turpeen tuotannon ja tukkumyynnin tilannetta voidaan siten kuvata lyhyesti seuraavalla tavalla: kolmen suurimman kilpailijan yhteen laskettu markkinaosuus on pieni, ja asiakkaat voivat vaihtaa turpeesta puuhun tai muihin polttoaineisiin.
            
         
               (73)
            
            
               Johdanto-osan 23–71 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi katsottava, että ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon ja josta säädetään direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa, täyttyy turpeen tuotannon ja tukkumyynnin osalta Suomessa.
            
         
               (74)
            
            
               Lisäksi, koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan ehdon voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2014/25/EU ei pitäisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa turpeen tuotanto ja tukkumyynti Suomessa, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi kyseisellä maantieteellisellä alueella.
            
         
               (75)
            
            
               Tämä päätös perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen helmikuusta 2016 lokakuuhun 2016, sellaisena kuin se käy ilmi pyynnön esittäjän ja Suomen viranomaisten esittämistä tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan soveltamisen edellytykset enää täyty.
            
         
               (76)
            
            
               Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon mukaiset,
            
         ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
   1 artikla
   Direktiiviä 2014/25/EU ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa turpeen tuotanto ja tukkumyynti Suomessa.
   2 artikla
   Tämä päätös on osoitettu Suomen tasavallalle.
   
      Tehty Brysselissä 23 päivänä tammikuuta 2017.
      
         
            Komission puolesta
         
         Elżbieta BIEŃKOWSKA
         
            Komission jäsen
         
      
   
   
      (1)  EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1.
   
      (2)  EUVL L 94, 28.3.2014, s. 243.
   
      (3)  Lausunnon mukaan KKV ”ei näe erityisiä perusteita vastustaa poikkeuksen myöntämistä julkisia hankintoja koskevista säännöistä”. KKV:n lausunto ei kuitenkaan tue tätä päätelmää. Erityisesti lausunnossa ei millään lailla viitata ensimmäiseen poikkeusta koskevaan edellytykseen eli vapaaseen pääsyyn markkinoille, eikä siinä esitetä päätelmää merkityksellisten tuotemarkkinoiden tai maantieteellisten markkinoiden nykyisestä tarkasta määritelmästä.
   
      (4)  Vuoden 2016 kansallinen raportti energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolle ja Euroopan komissiolle, s. 35.
   
      (5)  Pyynnön esittäjän kirje, 26. elokuuta 2016, s. 6.
   
      (6)  Pyynnön esittäjän kirje, 26. elokuuta 2016, s. 6 ja 7.
   
      (7)  Pyyntö, kohta 3.2, s. 12.
   
      (8)  ”Forest Finland in brief” http://www.metla.fi/metinfo/tilasto/julkaisut/muut/Forest-Finland_2013.pdf
   
      (9)  Pyyntö, kohta 5.1, s. 13.
   
      (10)  Neuvoston asetus (EY) N:o 139/2004, annettu 20 päivänä tammikuuta 2004, yrityskeskittymien valvonnasta (EY:n sulautuma-asetus) (EUVL L 24, 29.1.2004, s. 1).
   
      (11)  Asia T-463/14, Österreichische Post AG v. komissio, ECLI:EU:T:2016:243, 28 kohta.
   
      (12)  Ks. alaviite 6.
   
      (13)  Pyynnön esittäjän kirje, 16.6.2016, s. 3, viimeinen kappale, ja s. 4, kolme ensimmäistä kappaletta.
   
      (14)  Suomen viranomaisten kirje, 26.9.2016, s. 3.
   
      (15)  Päätös N:o 267/61/94, 5. syyskuuta 2000, päätös N:o 21/81/2000, 8. maaliskuuta 2001, s. 5, 7, 8.
   
      (16)  Pyynnön esittäjän toimittamat tiedot, 22.1.2016, s. 2, kappale 2, pyynnön esittäjän kirje, 16.6.2016, s. 5, toiseksi viimeinen ja viimeinen kappale.
   
      (17)  Suomen viranomaisten kirje, 26.9.2016, s. 2.
   
      (18)  Niiden osuus oli 56 prosenttia turpeen kokonaiskulutuksesta vuonna 2014.
   
      (19)  Pyyntö, kohta 3.1, s. 9.
   
      (20)  Pyynnön esittäjän kirje, 6. huhtikuuta 2016, s. 14.
   
      (21)  Alle prosentti turpeen kokonaiskulutuksesta.
   
      (22)  Suomen viranomaisten kirje, 26.9.2016, s. 2. Pyynnön lähettäjän kirje, 30.9.2016, s. 2.
   
      (23)  Komission kirje, 2. kesäkuuta 2016, s. 3.
   
      (24)  Pyynnön esittäjän kirje, 16. kesäkuuta 2016, s. 10.
   
      (25)  Alle 20 pakkasasteen lämpötila kolmen viikon ajan.
   
      (26)  Pyynnön esittäjän kirje, 16. kesäkuuta 2016, s. 1.
   
      (27)  Pyyntö, kohta 3.2, s. 13.
   
      (28)  Pyynnön esittäjän kirje, 16. kesäkuuta 2016, s. 7.
   
      (29)  Ks. alaviite 28.
   
      (30)  Suomen viranomaisten kirje, 26.9.2016, s. 2.
   
      (31)  Suomen tilastokeskus http://pxweb2.stat.fi/sahkoiset_julkaisut/energia2015/html/engl0002.htm
   
      (32)  Valtiontuki SA.42218 2015/N – FI – Toimintatuki metsähakevoimaloille; C(2016) 976; Valtiontuki SA.31204 2011/N – FI – Toimintatuki puupolttoainetta käyttäville pienille sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksille ja metsähakevoimaloille; C(2011) 1950; (EUVL C 153, 24.5.2011, s. 2).
   
      (33)  http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:4f8722ce-1347-11e5-8817-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_2&format=PDF
   
      (34)  Pyynnön esittäjän kirje, 26. elokuuta 2016, s. 5.
   
      (35)  Hallituksen asetus uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantotuesta.
   
      (36)  Laki sähköä ja tiettyjä polttoaineita koskevasta valmisteverosta annetun lain lisäyksen muuttamisesta (1724/2015).
   
      (37)  KKV:n päätös N:o 021/81/00, 8. maaliskuuta 2001.
   
      (38)  Pyynnön esittäjän kirje, 16. kesäkuuta 2016, s. 13.
   
      (39)  Suomen viranomaisten kirje, 26. syyskuuta 2016, s. 2.
   
      (40)  Päätös N:o 021/81/2000, 8. maaliskuuta 2001, s. 9.
   
      (41)  Suomen viranomaisten kirje, 26. syyskuuta 2016, s. 3.
   
      (42)  Pyynnön esittäjän kirje, 16. kesäkuuta 2016, s. 12.
   
      (43)  Ks. alaviite 41.
   
      (44)  Ks. alaviite 40.
   
      (45)  Suomen viranomaisten kirje, 26.9.2016, s. 3, ja KKV:n lausunto, 2.11.2011, s. 3.
   
      (46)  Komission täytäntöönpanopäätös 2011/306/EU, annettu 20 päivänä toukokuuta 2011, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättämisestä bitumipitoisen kivihiilen louhintaan Tšekissä (EUVL L 137, 25.5.2011, s. 55).
   
      (47)  […] Luottamuksellinen tieto.
   
      (48)  Pyyntö, s. 15 ja 17.
   
      (49)  Pyynnön esittäjän kirje, 16. kesäkuuta 2016, s. 6.
   
      (50)  Nämä kaksi poikkeusta eivät ole ongelmallisia, sillä toisessa tapauksessa voimala sijaitsee samassa paikassa kuin muut sellaiset voimalat, joissa Vapon markkinaosuudet ovat pieniä, ja toisessa tapauksessa kyseessä on yksi pienimmistä voimaloista.
   
      (51)  Vuoden 2014 tietoihin perustuvat markkinaosuudet.
   
      (52)  Vuoden 2013 tietoihin perustuvat markkinaosuudet.
   
      (53)  Pyynnön esittäjän kirje, 6. huhtikuuta 2016, s. 13.
   
      (54)  Turvetta hankkivien 20 suurimman asiakkaan osuus on 56 prosenttia turpeen kokonaiskulutuksesta.
   
      (55)  Pyynnön esittäjän kirje, 16. kesäkuuta 2016, s. 3.