CELEX: 62003CC0117
Language: pt
Date: 2004-07-08
Title: Conclusões da advogada-geral Kokott apresentadas em 8 de Julho de 2004. # Società Italiana Dragaggi SpA e outros contra Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia. # Pedido de decisão prejudicial: Consiglio di Stato - Itália. # Directiva 92/43/CEE - Preservação dos habitats naturais - Fauna e flora selvagens - Lista nacional dos sítios susceptíveis de serem identificados como sítios de importância comunitária - Medidas de conservação. # Processo C-117/03.

CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERALJULIANE KOKOTTapresentadas em 8 de Julho de 2004(1)
         Processo C-117/03Società Italiana Dragaggi SpA e o. contra Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia e o. (pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato)
            «Directiva 92/43/CEE  –  Preservação dos habitats naturais  –  Fauna e flora selvagens  –  Sítios de importância comunitária propostos»
            
      
         
      I –  Introdução 
      
        1.        Neste processo, é pedido ao Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre a aplicabilidade do artigo 6.° da Directiva 92/43/CEE
      do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens 
         			(2)
         		 (a seguir «directiva habitats»). As autoridades italianas anularam um processo de adjudicação de um contrato de empreitada
      de obras públicas, referente à execução de trabalhos de dragagem num porto, com o fundamento de que o local do aterro destinado
      a recolher o respectivo material escavado se situava num sítio que a Itália tinha proposto à Comissão como zona de conservação,
      de acordo com a directiva habitats. A controvérsia centra‑se na questão de saber se as autoridades italianas podiam neste
      âmbito invocar as normas de conservação previstas no artigo 6.° da directiva habitats, apesar do procedimento de identificação
      do sítio, previsto na directiva, ainda não estar concluído.
      
      
      II –  Enquadramento jurídico 
      
       A –  A legislação comunitária 
      
        2.        A directiva habitats entrou em vigor, nos termos do artigo 191.°, n.° 2, do Tratado CEE, em 10 de Junho de 1992 
         			(3)
         		, data em que foi notificada aos Estados‑Membros. O artigo 3.°, n.° 1, da directiva habitats prevê que seja criada uma rede
      ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada «Natura 2000». A rede Natura 2000 é formada, por
      um lado, por zonas especiais de preservação nos termos da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa
      à conservação das aves selvagens 
         			(4)
         		 (a seguir «directiva aves»), e, por outro lado, por sítios de importância comunitária, identificados através das medidas
      previstas no artigo 4.° e no anexo III da directiva habitats.
      
      
        3.        Os sítios de importância comunitária abrigam determinados tipos de habitats naturais e espécies, que são enumerados nos anexos
      I e II da directiva habitats. Uma parte destes tipos de habitats e de espécies é considerada prioritária, pois é à Comunidade
      que é atribuída responsabilidade especial pela sua conservação, dada a dimensão da área de distribuição natural desses habitats
      localizada no território europeu da Comunidade.
      
      
        4.        De acordo com o procedimento previsto no artigo 4.° da directiva habitats, os Estados‑Membros devem primeiro propor à Comissão,
      no prazo de três anos – ou seja, até 10 de Maio de 1995 – com base nos critérios científicos estabelecidos no anexo III (fase
      1), todos os sítios que, devido à existência de tipos de habitats naturais e espécies dos anexos I e II, sejam de considerar
      parte integrante da rede Natura 2000. A Comissão deve, a seguir, elaborar, no novo prazo de três anos – ou seja, até 10 de
      Maio de 1998 – com base nestas propostas e de acordo com os critérios constantes do anexo III (fase 2), uma lista comunitária
      de sítios de importância comunitária, a ser incluídos na rede Natura 2000.
      
      
        5.        Os excertos relevantes do artigo 4.° da directiva habitats estabelecem o seguinte: 
      «1. Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado‑Membro
      proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu
      território) que tais sítios alojam. […]
       A lista será enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da directiva, ao mesmo tempo que as informações relativas
      a cada sítio. [...]
       2. Com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2) e no âmbito de cada uma das cinco regiões biogeográficas a que
      se refere a alínea c), subalínea iii), do artigo 1.° e do conjunto do território a que se refere o n.° 1 do artigo 2.°, a
      Comissão elaborará, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projecto de lista
      dos sítios de importância comunitária do qual constarão os que integrem um ou mais tipos de habitats naturais prioritários
      ou uma ou mais espécies prioritárias.
       Os Estados‑Membros cujos sítios que integrem tipos de habitats naturais e espécies prioritários representem mais de 5% do
      território nacional podem, mediante acordo da Comissão, solicitar que os critérios referidos no anexo III (fase 2) sejam aplicados
      com mais flexibilidade na selecção do conjunto dos sítios de importância comunitária existentes no seu território.
       A lista dos sítios seleccionados como de importância comunitária, que indique os que integram um ou mais tipos de habitats
      naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere
      o artigo 21.°
       3. A lista referida no número anterior será elaborada num prazo máximo de seis anos a contar da notificação da presente directiva.
       4. […]
       5. Logo que um sítio seja inscrito na lista prevista no terceiro parágrafo do n.° 2 ficará sujeito ao disposto nos n. os  2, 3 e 4 do artigo 6.°»
      
      
        6.        Para avaliação da importância comunitária dos locais incluídos nas listas nacionais, o anexo III (fase 2) estabelece que:
      «1.        Todos os locais identificados pelos Estados‑Membros na fase I que abriguem tipos de habitat natural e/ou espécies prioritários
      serão considerados locais de importância comunitária.
       2.        A avaliação da importância comunitária dos outros locais incluídos nas listas dos Estados‑Membros, ou seja, da sua contribuição
      para a manutenção ou para o restabelecimento, num estado de conservação favorável, de um habitat natural constante do anexo
      I ou de uma espécie incluída no anexo II, e/ou para a coerência da rede Natura 2000, terá em conta os seguintes critérios:
      
      a)
         O valor relativo do local a nível nacional;
      
      
      b)
         A localização geográfica do local relativamente às vias migratórias de espécies do anexo II, bem como à sua eventual pertença
            a um ecossistema coerente situado de ambos os lados de uma ou várias fronteiras internas da Comunidade;
         
      
      
      c)
         A superfície total do local; 
      
      
      d)
         O número de tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies do anexo II presentes no local;
      
      
      e)
         O valor ecológico global do local para a região ou regiões biogeográfica(s) considerada(s) e/ou para o conjunto do território
            referido no artigo 2.°, tanto pelo aspecto característico ou único dos elementos que o compõem como pela sua combinação.»
         
      
      
      
        7.        As disposições do artigo 6.°, n. os  2 a 4, para que remete o artigo 4.°, n.° 5, da directiva habitats, estabelecem o regime de conservação a aplicar aos sítios
      de importância comunitária. Nos termos do artigo 6.°, n.° 2, os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para evitar,
      nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats das espécies, bem como a perturbação
      das espécies, para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo
      atendendo aos objectivos da directiva. Os n. os  3 e 4 regulam a autorização de planos e projectos. Quando estes sejam susceptíveis de afectar um sítio de importância comunitária
      de forma significativa, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos
      de conservação do mesmo. Se tal avaliação tiver levado a conclusões negativas, a autorização só é possível cumprindo os requisitos
      do n.° 4. Nos termos desta disposição, um plano ou projecto pode ser realizado por outras razões imperativas de reconhecido
      interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, se não existirem soluções alternativas e o Estado‑Membro
      tomar todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000.
      
      
       B –  A legislação nacional 
      
        8.        A Itália transpôs a directiva habitats através do Decreto presidencial n.° 357, de 8 de Setembro de 1997. Segundo as indicações
      do tribunal nacional, a legislação interna de transposição é no essencial uma transposição fiel da directiva 
         			(5)
         		, feita de modo quase literal, com a única particularidade de o procedimento de avaliação das incidências sobre o sítio se
      limitar, por força do artigo 5.° do Decreto presidencial n.° 357, aos projectos sujeitos a avaliação do impacto ambiental
      estatal ou regional quando os limiares de extensão que delimitam a aplicação da avaliação do impacto ambiental forem ultrapassados.
      O artigo 3.°, n.° 2, do Decreto presidencial n.° 357 faz depender a aplicação do regime de conservação da elaboração das listas
      dos sítios pela Comissão Europeia.
      
      
        9.        Com o Decreto presidencial n.° 120, de 12 de Março de 2003, já depois de se terem produzido os factos que levaram ao litígio
      no processo principal, a Itália introduziu a categoria de sítios de importância comunitária propostos. Os planos e os projectos
      que digam respeito a este sítio devem necessariamente ser submetidos a uma avaliação das incidências.
      
      
      III –  Matéria de facto 
      
        10.      A Itália propôs à Comissão a classificação do sítio «Foce del Timavo» (foz do Timavo) como sítio de importância comunitária.
      Este sítio abriga, entre outros, habitats prioritários referidos no anexo I da directiva habitats. No entanto, a Comissão
      ainda não tomou a decisão de inscrever ou não este sítio na lista dos sítios de importância comunitária, nos termos do artigo
      4.°, n.° 2, da directiva habitats. Na verdade, até agora, a Comissão ainda só aprovou as listas relativas às regiões biogeográficas
      alpina 
         			(6)
         		 e macaronésica 
         			(7)
         		. O sítio em causa encontra‑se na região biogeográfica continental.
      
      
        11.      As empresas recorrentes no processo principal (a seguir «Dragaggi») participaram, enquanto grupo de trabalho, num concurso
      público referente à execução de trabalhos de dragagem no porto de Monfalcone. A empreitada foi‑lhes adjudicada. Estava previsto
      depositar os sedimentos escavados num aterro localizado no sítio «Foce del Timavo».
      
      
        12.      O Ministério do Ambiente italiano não autorizou, porém, a adjudicação. Posteriormente, anulou o concurso com o fundamento
      de que o aterro em causa deveria ser qualificado como sítio de importância comunitária. O depósito do material escavado deveria,
      assim, ser submetido a uma avaliação das incidências nos termos do Decreto presidencial n.° 357. É de excluir que o projecto
      em causa neste procedimento pudesse ser autorizado.
      
      
        13.      A Dragaggi considera ilegal a anulação do concurso, com o fundamento de que o regime de conservação previsto para sítios de
      importância comunitária só é aplicável depois de a Comissão ter inscrito o sítio em causa na lista dos sítios de importância
      comunitária.
      
      
        14.      O Consiglio di Stato colocou, por isso, ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
      «O artigo 4.°, n.° 5, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, deve ser interpretado no sentido de que as
      medidas previstas no artigo 6.°, especialmente a prevista no artigo 6.°, n.° 3, da mesma directiva, são obrigatórias para
      os Estados‑Membros só depois da aprovação definitiva, em sede comunitária, da lista dos sítios nos termos do artigo 21.°,
      ou, pelo contrário, deve ser interpretado no sentido de que, independentemente da determinação do momento a partir do qual
      devem ser aplicadas as medidas de conservação, é necessário fazer uma distinção entre inscrições declarativas e constitutivas
      (incluindo‑se entre as primeiras as relativas aos sítios prioritários), e de que, com o objectivo de salvaguardar o efeito
      útil da directiva destinada à conservação dos habitats, só no caso de identificação por um Estado‑Membro de um sítio de importância
      comunitária com tipos de habitats naturais ou espécies prioritárias se deve considerar que existe a obrigação de sujeitar
      a avaliação os planos e projectos com incidências significativas sobre o sítio, mesmo antes da elaboração pela Comissão do
      projecto de lista dos sítios ou da adopção definitiva da referida lista nos termos do artigo 21.° da directiva e, em substância,
      a partir da apresentação da lista nacional?»
      
      
      IV –  Apreciação jurídica 
      
        15.      A questão do Consiglio di Stato centra‑se em saber se e, em caso afirmativo, em que condições os Estados‑Membros devem preservar
      potenciais sítios de importância comunitária, de acordo com a directiva habitats, antes da Comissão ter aprovado a lista dos
      sítios de importância comunitária. Apesar do artigo 4.°, n.° 5, da directiva habitats só exigir a tomada das medidas de conservação
      previstas no artigo 6.°, n. os  2 a 4, depois de a Comissão ter inscrito um sítio na lista de sítios de importância comunitária, a região de Friuli‑Venezia
      Giulia defende a interpretação de que os Estados‑Membros devem submeter os sítios propostos que contenham elementos prioritários,
      já antes da aprovação pela Comissão, a estas medidas de conservação. O Governo sueco alarga a aplicação deste regime a todos
      os sítios propostos. A Comissão vai ainda mais além, ao querer aplicar as medidas de conservação a todos os sítios que, em
      função das suas qualidades, deviam ser inscritos na lista comunitária.
      
      
        16.      Pelo contrário, a Dragaggi, invocando a letra do artigo 4.°, n.° 5, exclui a existência de deveres de conservação resultantes
      da directiva habitats enquanto a Comissão ainda não tiver inscrito um sítio na lista comunitária. O Governo francês segue
      a interpretação da Dragaggi quanto à aplicação do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats a sítios que ainda não tenham sido inscritos na lista comunitária. No entanto, o Governo francês
      considera que os Estados‑Membros devem impedir a efectivação de deteriorações dos sítios, de forma a não pôr seriamente em
      risco os objectivos da directiva.
      
      
       A –  Quanto à aplicabilidade directa do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats 
      
        17.      A Itália estaria obrigada a conservar a zona «Foce del Timavo» se as disposições do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats tivessem aplicabilidade directa relativamente a sítios de importância comunitária antes da sua
      inscrição na lista comunitária. As disposições das directivas não transpostas ou não totalmente transpostas tornam‑se, em
      princípio, directamente aplicáveis quando e na medida em que o conteúdo das obrigações nelas contidas seja incondicional e
      suficientemente preciso 
         			(8)
         		.
      
      
        18.      A aplicação do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats aos sítios de importância comunitária está no entanto dependente, nos termos do artigo 4.°, n.° 5
      – como sublinham a Dragaggi e o Governo francês –, de a Comissão ter inscrito o sítio em causa na lista comunitária. Esta
      condição é contrária à aplicabilidade directa do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats. A aplicabilidade directa destas disposições anteciparia de modo inadmissível a decisão da Comissão.
      Como expõe a Dragaggi, em princípio, apenas a Comissão pode, de acordo com o artigo 4.°, n.° 2, conjugado com o anexo III
      (fase 2) da directiva habitats, avaliar definitivamente se um sítio deve ser inscrito na lista comunitária, pois só a Comissão
      tem uma perspectiva do conjunto do território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado CE é aplicável 
         			(9)
         		. A Comissão deve, com efeito, submeter as propostas dos Estados‑Membros a uma avaliação científica complexa de determinado
      sítio, comparativamente a outros sítios, quando fixa a lista comunitária. No que respeita aos sítios que não abrigam tipos
      de habitats naturais ou espécies prioritários, o mesmo resulta dos critérios estabelecidos no anexo III (fase 2), n.° 2.
      
      
        19.     É certo que os sítios propostos que contenham elementos prioritários são automaticamente considerados sítios de importância
      comunitária, de acordo com o anexo III (fase 2), n.° 1, da directiva habitats. Este automatismo deixa, porém, de ser garantido
      caso se verifiquem os pressupostos do artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva habitats. Nos termos deste artigo,
      os Estados‑Membros cujos sítios que integrem tipos de habitats naturais e espécies prioritários representem mais de 5% do
      território nacional podem, mediante acordo da Comissão, solicitar que os critérios referidos no anexo III (fase 2) sejam aplicados
      com mais flexibilidade na selecção do conjunto dos sítios de importância comunitária existentes no seu território. É razoável
      alargar o âmbito desta flexibilidade a todos os sítios que contenham elementos prioritários, uma vez que os critérios que
      presidem à escolha permitem uma margem suficiente de apreciação.
      
      
        20.      Neste contexto, o argumento da Comissão segundo o qual a lista comunitária ainda não foi adoptada na sua totalidade apenas
      pelo facto de os Estados‑Membros não terem transmitido propostas suficientes não é a favor de uma aplicação do artigo 6.°,
      n. os  2 a 4, da directiva habitats, mas sim contra. De facto, em caso de dúvida, só se pode avaliar se se verificam os pressupostos
      de uma aplicação mais flexível quando tenham sido apresentadas todas as propostas do Estado‑Membro em causa.
      
      
        21.      Do mesmo modo, não é adequada a aplicação analógica a este caso da jurisprudência relativa às zonas de conservação de aves
      não identificadas, proposta pela Região de Friuli‑Venezia Giulia, pelo Governo sueco e pela Comissão. Em relação a estas zonas,
      o Tribunal de Justiça afirmou que as zonas que não tenham sido declaradas zonas especiais de conservação, mesmo que o devessem
      necessariamente ter sido, devem ser protegidas de acordo com o artigo 4.°, n.° 4, da directiva aves 
         			(10)
         		. A Dragaggi e o Governo francês contrapõem que as zonas de conservação especial de aves selvagens são identificadas unicamente
      pelos Estados‑Membros, enquanto os sítios de importância comunitária são propostos pelos Estados‑Membros, mas seleccionados
      pela Comissão.
      
      
        22.      A aplicabilidade directa do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats está, portanto, neste caso excluída.
      
      
       B –  Quanto à proibição provisória de deterioração 
      
        23.      Do mesmo modo, as omissões dos Estados‑Membros e da Comissão na transposição não devem levar a que os objectivos de conservação
      pretendidos pela directiva acabem por ser frustrados. Se considerarmos ainda o princípio fundamental do  venire contra factum proprium  e o princípio da cooperação leal, obtemos, no mínimo, uma proibição provisória de deterioração.
      
      
       1. Quanto aos fundamentos da proibição provisória de deterioração
      
        24.      Como o Governo sueco e a Região Friuli‑Venezia Giulia sublinham, seria contraditório se os Estados‑Membros, por um lado, propusessem
      os sítios para a rede Natura 2000 e, por outro lado, danificassem as características destes sítios que os pré‑destinam a ser
      incluídos na rede 
         			(11)
         		. Tal atitude seria incompatível com a proibição de  venire contra factum proprium .
      
      
        25.      A proibição de  venire contra factum proprium  ganha especial importância no procedimento de fixação da lista comunitária, visto que a danificação ou a deterioração dos
      sítios propostos iria também pôr em causa o procedimento de decisão estabelecido e, consequentemente, lesar o princípio da
      cooperação leal. A Comissão apenas pode seleccionar de forma esclarecida os melhores sítios desde que as listas transmitidas
      pelos Estados‑Membros reproduzam com exactidão o estado desses sítios. Em contrapartida, se alguns dos sítios fossem entretanto
      danificados ou sofressem qualquer outra deterioração, os fundamentos de decisão da Comissão seriam falseados. Na prática,
      o problema é ainda mais delicado, visto que os Estados‑Membros só propuseram os sítios com grande atraso 
         			(12)
         		 e tais propostas, na opinião da Comissão, não correspondem ainda hoje aos requisitos da directiva 
         			(13)
         		. Por isso, a Comissão submeteu as propostas a uma avaliação provisória, em conjunto com os Estados‑Membros 
         			(14)
         		, a fim de indicar possíveis lacunas. Os resultados desta avaliação provisória foram também eles postos em causa, devido a
      uma deterioração dos sítios propostos já apresentados.
      
      
        26.      Para além disso, o dever de conservação resulta também da proibição de frustrar os objectivos do Tratado. De acordo com o
      artigo 10.°, n.° 2, CE, no qual se baseiam também a Região Friuli‑Venezia Giulia, o Governo sueco e a Comissão, os Estados‑Membros
      abster‑se‑ão de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado. O conceito de
      objectivos do Tratado abrange os objectivos do direito derivado e, em particular, das directivas. Como a Comissão e o Governo
      francês observam, o Tribunal de Justiça considerou, com efeito, com base no artigo 10.°, n.° 2, CE, conjugado com o artigo
      249.°, n.° 3, CE, que os Estados‑Membros, durante o prazo fixado numa directiva para a sua transposição para o direito nacional,
      devem abster‑se de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa directiva 
         			(15)
         		.
      
      
        27.      A directiva habitats estabelece como objectivo a criação de uma rede que inclua os sítios de importância comunitária reconhecidos
      pela Comissão. Para isso, a Comissão deve basear‑se numa lista abrangente de sítios, aos quais é atribuída, a nível nacional,
      importância ecológica significativa, tendo em vista a preservação dos habitats naturais e da fauna bem como da flora selvagens
      na acepção da directiva 
         			(16)
         		. Seria de recear, na ausência de um dever de conservação, que, até ao momento de fixação das listas comunitárias, se produzissem
      factos consumados e se perdessem de forma irrecuperável partes insubstituíveis do património natural europeu. Desse modo,
      seriam simultânea e seriamente postos em causa o objectivo da directiva habitats e, como invocado pela Região Friuli‑Venezia
      Giulia, pelo Governo sueco e pela Comissão, o seu efeito prático.
      
      
        28.      Assim, a proibição de frustrar os objectivos do Tratado opõe‑se também à danificação ou deterioração de sítios propostos,
      na medida em que, desse modo, seria posta em causa a posterior realização da rede Natura 2000. Tal aconteceria caso os sítios
      afectados deixassem de poder ser incluídos na rede Natura 2000 ou o seu contributo para a rede fosse diminuído. No caso em
      apreço, pode‑se questionar se a proibição de frustrar os objectivos do Tratado – diferentemente dos outros fundamentos para
      um dever de conservação acima expostos – exige também a conservação de regiões não propostas que, pelas suas características,
      devessem manifestamente ser incluídas na rede Natura 2000. A Itália propôs, como é sabido, o sítio «Foce del Timavo», objecto
      do presente litígio, como sítio de importância comunitária.
      
      
        29.      Consequentemente, seria incompatível com a directiva habitats, com a proibição de  venire contra factum proprium , conjugado com o princípio da cooperação leal entre os Estados‑Membros e a Comissão – especialmente no que respeita a um
      procedimento de decisão regular – bem como com a proibição de frustrar os objectivos do Tratado, a possibilidade de os Estados‑Membros
      danificarem ou deteriorarem de alguma forma os sítios propostos à Comissão antes da decisão desta.
      
      
       2. Quanto ao alcance da proibição provisória de deterioração
      
        30.      O alcance temporal da proibição provisória de deterioração dirigida aos Estados‑Membros não pode, depois de ter sido apresentada
      uma proposta, ser ilimitado, visto que deve apenas abranger o período que vai até a adopção da lista comunitária. Deve deduzir‑se
      do calendário fixado pelo artigo 4.°, n. os  1 e 3, da directiva habitats que a Comissão, depois das propostas apresentadas pelos Estados‑Membros, dispõe de três anos
      para decidir da composição da lista comunitária. Este prazo só deve começar a correr depois de os Estados‑Membros terem cumprido
      integralmente o seu dever de apresentação de proposta, de acordo com o artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats, visto que
      apenas nesta base a Comissão poderá decidir de forma esclarecida quais os sítios a incluir na lista comunitária. Os Estados‑Membros
      cumprem o seu dever no momento em que transmitem à Comissão uma lista abrangente dos sítios aos quais é atribuída, a nível
      nacional, importância ecológica significativa, tendo em vista o objectivo da preservação dos habitats naturais e da fauna
      bem como da flora selvagens nos termos da directiva 
         			(17)
         		.
      
      
        31.      O alcance material do dever de conservação resulta do objectivo da directiva – a preservação da rede Natura 2000, ponderada
      com outros interesses 
         			(18)
         		. Para alcançar este objectivo, o conteúdo das regras materiais do regime de conservação deve, desde logo, produzir efeitos.
      Assim, os Estados‑Membros são obrigados a evitar deteriorações e perturbações significativas, de acordo com o artigo 6.°,
      n.° 2, da directiva habitats. Para além disso, só podem autorizar os projectos susceptíveis de danificar o sítio em causa
      agindo em conformidade com os critérios do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats, ou seja, com base em razões imperativas
      de reconhecido interesse público e na falta de soluções alternativas 
         			(19)
         		. Se forem tomadas as medidas eventualmente necessárias para assegurar a coerência da rede Natura 2000, a base de avaliação
      da Comissão acaba também por se manter inalterada. Por fim, deverá exigir‑se que os deveres de informação fixados na directiva
      habitats sejam cumpridos, a fim de que a Comissão seja informada sobre alterações à sua base de avaliação. Pelo contrário,
      não parece necessário transmitir a execução das restantes normas procedimentais do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats 
         			(20)
         		.
      
      
        32.      No caso em apreço, há que concluir que o sítio «Foce del Timavo» proposto pela Itália deve ser protegido de deteriorações
      se ainda não tiver decorrido o prazo de três anos a contar da transmissão à Comissão de propostas italianas em número suficiente 
         			(21)
         		. Porém, não resulta necessariamente desta proibição de deterioração que a realização da empreitada sujeita a concurso seja
      incompatível com este dever de conservação. Nesta medida, o órgão jurisdicional nacional deve analisar as objecções da Dragaggi
      de que a delimitação do sítio «Foce del Timavo» não é exequível, no que diz respeito aos aterros artificiais, e de que na
      área desses aterros não se encontram tipos de habitats naturais nem espécies prioritários que possam ser lesados. Neste contexto,
      há que referir porém que há também de evitar a danificação de espécies e de tipos de habitats não prioritários, incluindo
      as espécies características deste tipo de habitats 
         			(22)
         		.
      
      
       3. Conclusão provisória
      
        33.      Verifica‑se, em resumo, que os Estados‑Membros estão obrigados, por força da directiva habitats, conjugada com o princípio
      da lealdade comunitária, a evitar deteriorações dos sítios por eles propostos, até ao decurso de três anos após a transmissão
      de uma lista abrangente dos sítios aos quais é atribuída a nível nacional importância ecológica significativa, tendo em vista
      a preservação dos habitats naturais e da fauna bem como da flora selvagens na acepção da directiva.
      
      
       C –  Quanto à eficácia perante terceiros 
      
        34.      De acordo com as considerações acima expostas, as autoridades italianas devem proteger provisoriamente o sítio «Foce del Timavo»
      de deteriorações. É controversa a questão de saber se tal obrigação pode ser oposta a particulares, no caso em apreço, à Dragaggi.
      
      
        35.      Segundo jurisprudência constante, uma directiva não pode, por si só, criar obrigações para os particulares e não pode, portanto,
      ser invocada, enquanto tal, contra os particulares 
         			(23)
         		. Esta jurisprudência diz respeito, por um lado, à aplicação de directivas no âmbito das relações civis entre particulares 
         			(24)
         		 e, por outro, aos deveres dos particulares para com o Estado, especialmente no âmbito do direito penal 
         			(25)
         		. Além disso, pode‑se retirar do acórdão Busseni 
         			(26)
         		, que incidiu sobre a categoria de um crédito da Comunidade na tabela de uma falência, que as directivas que tenham aplicabilidade
      directa não podem pôr em causa posições juridicamente protegidas pelo direito comunitário. Estes princípios devem igualmente
      ser aplicados à proibição de deterioração desenvolvida aqui em articulação com uma disposição condicional de uma directiva.
      
      
        36.      No caso em apreço, só uma posição juridicamente protegida pelo direito comunitário em ver adjudicada a empreitada controversa,
      posição pertencente à Dragaggi, poderia opor‑se à aplicação da proibição de deterioração. No que toca à adjudicação, existem
      indícios de que as autoridades italianas podiam cumprir os seus deveres de protecção através da anulação do processo de adjudicação.
      As disposições comunitárias relativas a adjudicação de obras públicas, cuja aplicabilidade não pode ser aqui analisada por
      falta de elementos, não obrigam a entidade adjudicante pública a concluir um processo de adjudicação 
         			(27)
         		. O direito comunitário nem sequer prevê que a interrupção de um processo de adjudicação deva estar sujeita à existência de
      circunstâncias graves ou excepcionais 
         			(28)
         		.
      
      
        37.      Caso a Dragaggi já tenha alcançado uma posição juridicamente protegida pelo direito comunitário, cabe às autoridades italianas
      pelo menos a obrigação de esgotar todas as outras possibilidades que possam impedir o dano. É concebível a possibilidade de
      exercer eventuais direitos de resolução do contrato ou de procurar uma solução de acordo, por exemplo, com o objectivo de
      evitar que sejam causados danos com a execução da empreitada.
      
       
      V –  Conclusão 
      
        38.      Proponho, assim, que seja dada a seguinte resposta à questão prejudicial:
      «Os Estados‑Membros estão obrigados, por força da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação
      dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, conjugada com o princípio da lealdade comunitária, a evitar deteriorações
      dos sítios por eles propostos, até ao decurso de três anos após a transmissão de uma lista abrangente dos sítios aos quais
      é atribuída, a nível nacional, importância ecológica significativa, tendo em vista a preservação dos habitats naturais e da
      fauna bem como da flora selvagens na acepção da directiva.»
      
      
       1 –
         
         Língua original: alemão.
      
      2 –
         
         JO L 206, p. 7.
            
         
      
      3 –
         
         Data segundo o CELEX – surpreendentemente, o Tribunal de Justiça, nos acórdãos de 26 de Junho de 1997, Comissão/Grécia (C‑329/96,
            Colect., p. I‑3749, n.° 2), e de 11 de Dezembro de 1997, Comissão/Alemanha (C‑83/97, Colect., p. I‑7191, n.° 2), partiu do
            princípio de que a notificação ocorreu em 5 de Junho de 1992.
            
         
      
      4 –
         
         JO L 103, p. 1.
            
         
      
      5 –
         
         V., no entanto, acórdão de 20 de Março de 2003, Comissão/Itália (C‑143/02, Colect., p. I‑2877), relativo à transposição incorrecta
            dos artigos 5.°, 6.° e 7.° da directiva habitats.
            
         
      
      6 –
         
         Decisão 2004/69/CE da Comissão, de 22 de Dezembro de 2003, que adopta, em aplicação da Directiva 92/43/CEE do Conselho, a
            lista dos sítios de importância comunitária para a região biogeográfica alpina (JO 2004, L 14, p. 21).
            
         
      
      7 –
         
         Decisão 2002/11/CE da Comissão, de 28 de Dezembro de 2001, que adopta a lista dos sítios de importância comunitária para a
            região biogeográfica macaronésica, em aplicação da Directiva 92/43/CEE do Conselho (JO 2002, L 5, p. 16).
            
         
      
      8 –
         
         V., entre outros, acórdão de 11 de Julho de 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, Colect., p. I‑6325, n.° 25, e a jurisprudência
            nele citada).
            
         
      
      9 –
         
         Acórdãos de 7 de Novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, Colect., p. I‑9235, n.° 23), e de 11 de Setembro de
            2001, Comissão/Irlanda (C‑67/99, Colect., p. I‑5757, n.° 35), Comissão/Alemanha (C‑71/99, Colect., p. I‑5811, n.° 28), e Comissão/França
            (C‑220/99, Colect., p. I‑5831, n.° 32).
            
         
      
      10 –
         
         Acórdãos de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha [Santoña] (C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 22), e de 7 de Dezembro de
            2000, Comissão/França [Basses Corbières] (C‑374/98, Colect., p. I‑10799, n.° 49).
            
         
      
      11 –
         
         V., neste sentido também, acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha [Leybucht] (C‑57/89, Colect., p. I‑883, n.° 20).
            
         
      
      12 –
         
         Neste sentido apontam os acórdãos já referidos na nota 9 nos processos por incumprimento de Estado contra a Irlanda, a Alemanha
            e a França.
            
         
      
      13 –
         
         Segundo o Barómetro Natura da Comissão, para a situação a 12 de Maio de 2004, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm
            (visitado em 4 de Julho de 2004), apenas os Países Baixos apresentaram uma lista de propostas descrita como «largely complete/largement
            complète», enquanto o resultado para os restantes Estados‑Membros, incluindo a Itália, se apresentava como «substantial but
            still incomplete/substantielle mais encore incomplète».
            
         
      
      14 –
         
         V., para a região biogeográfica continental, European Commission Directorate‑General‑Environment and European Environmental
            Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within
            pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 de Dezembro de 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf
            (visitado em 4 de Julho de 2004).
            
         
      
      15 –
         
         Acórdãos de 18 de Dezembro de 1997, Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, Colect., p. I‑7411, n.° 45), de 8 de Maio de 2003,
            ATRAL (C‑14/02, Colect., p. I‑4431, n.° 58), e de 5 de Fevereiro de 2004, Rieser Internationale Transporte (C‑157/02, ainda
            não publicado na Colectânea, n.° 66).
            
         
      
      16 –
         
         V. acórdãos First Corporate Shipping, n.° 22, Comissão/Irlanda, n.° 34, Comissão/Alemanha, n.° 27, e Comissão/França, n.° 31,
            já referidos na nota 9.
            
         
      
      17 –
         
         V. as indicações na nota 16.
            
         
      
      18 –
         
         V. acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (C‑44/95, Colect., p. I‑3805, n. os  37 e segs.).
            
         
      
      19 –
         
         V., no que toca ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, as minhas conclusões de 30 de Janeiro de 2004 no processo C‑127/02,
            Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (C‑127/02, ainda não publicado na Colectânea, n. os  116 e segs.).
            
         
      
      20 –
         
         Considerações de ordem prática militam a favor da aplicação à totalidade dos sítios propostos do regime de conservação de
            sítios de importância comunitária. Alguns Estados‑Membros – entre os quais a Itália – até já adoptaram as disposições correspondentes.
            
         
      
      21 –
         
         Segundo o Barómetro Natura, referido na nota 13, a Comissão considera que as propostas da Itália são substanciais mas ainda
            incompletas.
            
         
      
      22 –
         
         V. artigo 1.°, alínea e), da directiva habitats.
            
         
      
      23 –
         
         Acórdãos de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n.° 48), de 11 de Junho de 1987, Pretore di Salò/X
            (14/86, Colect., p. 2545, n.° 19), e de 14 de Julho de 1994, Faccini Dori (C‑91/92, Colect., p. I‑3325, n. os  20 e segs.).
            
         
      
      24 –
         
         Acórdãos Faccini Dori e Marshall, já referidos na nota 23.
            
         
      
      25 –
         
         Acórdãos de 8 de Outubro de 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Colect., p. 3969, n. os  6 e segs.), e Pretore di Salò/X, já referido na nota 23.
            
         
      
      26 –
         
         Acórdão de 22 de Fevereiro de 1990 (C‑221/88, Colect., p. I‑495, n. os  23 e segs.).
            
         
      
      27 –
         
         Acórdão de 18 de Junho de 2002, HI (C‑92/00, Colect., p. I‑5553, n.° 41).
            
         
      
      28 –
         
         Acórdão de 16 de Setembro de 1999, Fracasso e Leitschutz (C‑27/98, Colect., p. I‑5697, n.° 23).