CELEX: 62002CC0233
Language: da
Date: 2003-09-25
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 25. september 2003. # Den Franske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Retningslinjer med hensyn til forskriftssamarbejde og gennemsigtighed indgået med Amerikas Forenede Stater - ingen bindende karakter. # Sag C-233/02.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      SIEGBERT ALBER
      fremsat den 25. september 2003 (1)
      
      Sag C-233/02
      Den Franske Republik
      mod
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
      »Annullationssøgsmål – anfægtelig retsakt – aftale indgået af Kommissionen om retningslinjer med hensyn til forskriftssamarbejde og gennemsigtighed – kompetence – Kommissionens initiativret«I –    Indledning
      1.        Inden for rammerne af det transatlantiske økonomiske partnerskab har Kommissionens tjenestegrene indgået en aftale med deres
         amerikanske partnere om retningslinjer (»guidelines«) med hensyn til forskriftssamarbejde og gennemsigtighed. Den Franske
         Republik har anlagt sag med påstand om annullation af denne aftale, som Den Franske Republik anser for at være bindende i
         henhold til international ret. Ifølge Den Franske Republik er det i henhold til artikel 300 EF kun Rådet, der har beføjelse
         til at indgå sådanne aftaler. Desuden bliver Kommissionens initiativret begrænset på grund af aftalens bindende karakter.
         Kommissionen er derimod af den opfattelse, at aftalen kun er en forberedende foranstaltning. Eftersom der ikke foreligger
         nogen bindende retsakt i artikel 230 EF’s forstand, bør sagen ifølge Kommissionen afvises.
      
      II – Retsforskrifter
      A –    Det transatlantiske økonomiske partnerskab
      2.        På deres topmøde i maj 1998 vedtog Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater en erklæring om transatlantisk økonomisk
         samarbejde (Transatlantic Economic Partnership, herefter »TEP«). I punkt 10 i erklæringen bekræfter parterne, at de vil koncentrere
         deres indsats om fjernelse af de hindringer, der i væsentlig grad begrænser den transatlantiske handel og de transatlantiske
         investeringer. Det drejer sig i den forbindelse navnlig om ophævelse af regler, der begrænser mulighederne for adgang til
         markeder for varer og tjenesteydelser.
      
      3.        I erklæringens punkt 17 udtrykker parterne deres hensigt om
      –        snarest muligt at udarbejde en plan over de områder, hvor der skal træffes såvel bilaterale som multilaterale foranstaltninger,
         herunder også en tidsplan med henblik på at opnå konkrete resultater
      
      –        at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at muliggøre en hurtig gennemførelse af denne plan, herunder de
         bemyndigelser, der er nødvendige for at indlede forhandlinger.
      
      4.        Andet led er forsynet med en fodnote, af hvilken det fremgår, at dette afsnit ikke udgør et mandat til at forhandle for Den
         Europæiske Union (2).
      
      B –    Handlingsplanen for det transatlantiske økonomiske partnerskab
      5.        Den 9. november 1998 godkendte Rådet en handlingsplan, som Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater havde udarbejdet
         med henblik på TEP (3). Punkt 3.1 i handlingsplanen, der henviser til punkt 9 til 14 i TEP-erklæringen, omhandler »tekniske hindringer for handel
         med varer«. Punkt 3.1.1, der har overskriften »Forskriftssamarbejde«, bestemmer, at der skal fastlægges og implementeres i
         fællesskab definerede generelle principper/retningslinjer for et effektivt forskriftssamarbejde. Endvidere fastsættes der
         bestemmelser om »fælles undersøgelse af indbyrdes aftalte spørgsmål, navnlig adgang til hinandens forskriftprocedurer med
         hensyn til gennemsigtighed og offentlighedens deltagelse, herunder muligheden for alle interesserede parter for at have en
         meningsfuld indflydelse på disse procedurer og opnå et rimeligt hensyn til deres synspunkter.« Desuden opstiller handlingsplanen
         bestemmelser om »identifikation på grundlag af denne undersøgelse af midler til at forbedre adgangen til hinandens forskriftprocedurer,
         udvikling af i fællesskab aftalte generelle principper/retningslinjer for sådanne procedurer og implementering af disse under
         bevarelse af parternes forskriftmyndigheders uafhængighed.«
      
      C –    Retningslinjer for forskriftssamarbejde og gennemsigtighed
      6.        I juli 1999 indledtes der forhandlinger mellem Kommissionens tjenestegrene og den amerikanske regering om principper/retningslinjer.
         Under forhandlingerne gjorde Kommissionens repræsentanter opmærksom på, at principperne/retningslinjerne ikke kunne skabe
         folkeretlige rettigheder eller forpligtelser mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater, og på, at principperne/retningslinjerne
         var fuldstændig forenelige med begge parters gældende retsforskrifter. I februar 2002 afsluttedes forhandlingerne om »Guidelines
         on Regulatory Cooperation and Transparency« (herefter »retningslinjer«). Selve dokumentet blev ikke undertegnet, men der blev
         derimod opnået enighed ved erklæringer fremsat af de respektive administrative instanser, der havde fået til opgave at forhandle.
      
      7.        Kommissionen tog retningslinjerne til efterretning på sit møde den 9. april 2002. Kommissærerne Liikanen og Lamy bekendtgjorde
         aftalen om retningslinjerne over for pressen den 12. april 2002 (4).
      
      8.        Samme dag udarbejdede Kommissionens tjenestegrene et notat til det rådsudvalg, der i medfør af artikel 133, stk. 3, andet
         afsnit, EF ligeledes er kompetent i forbindelse med forhandlinger på den fælles handelspolitiks område, og fremsendte samtidig
         hermed retningslinjerne i ordlyden af 13. februar 2002 til Rådet. I notatet gjorde Kommissionen opmærksom på, at den handlingsplan,
         der var blevet udarbejdet inden for rammerne af TEP, blandt andet bestemte, at der skulle udarbejdes retningslinjer for forskriftssamarbejde
         og gennemsigtighed. Ifølge Kommissionen var der blevet forhandlet om retningslinjerne siden ultimo 1999, og Rådet var tidligere
         ved flere lejligheder blevet informeret herom, senest i januar 2001. Kommissionen understregede udtrykkeligt, at de udarbejdede
         retningslinjer skulle anvendes på frivillig basis og ikke udgjorde en folkeretlig aftale, men snarere var et resultat, som
         de kompetente tjenestegrene for hver af parterne var nået frem til.
      
      9.        Retningslinjerne omfatter seks afsnit: Indledning (I), Formål (II), Anvendelsesområde (III), Operative elementer vedrørende
         forskriftssamarbejdet (IV), Operative elementer vedrørende gennemsigtighed (V) og Retningslinjernes proceduremæssige aspekter
         (VI).
      
      10.      I indledningen angives den sammenhæng, som retningslinjerne blev udarbejdet i, navnlig TEP-erklæringen af 1998 og handlingsplanen.
         Ifølge retningslinjernes afsnit II har disse til formål at forbedre samarbejdet mellem parternes kompetente lovgivende myndigheder
         og at fremme gennemsigtigheden over for offentligheden (punkt 4). Samarbejdet har navnlig til formål at forbedre planlægningen
         og udarbejdelsen af forslag til retsforskrifter, at forbedre de tekniske retsforskrifters kvalitet og niveau og at mindske
         forskelle mellem parternes retsforskrifter gennem en styrket dialog mellem de lovgivende myndigheder [litra a)]. Endvidere
         skal forudsigeligheden i udviklingen og udarbejdelsen af retsforskrifterne forbedres gennem udveksling af oplysninger om formålet
         med retsforskrifterne, om de instrumenter, der anvendes i forbindelse med lovgivningen, og om de opstillede tidsplaner [litra
         b)]. Endvidere skal parternes myndigheder have mulighed for at støtte hinanden med væsentlige bidrag i forbindelse med udarbejdelsen
         af retsforskrifter, og der skal gives mulighed for, at der også kan tages hensyn til disse bidrag i forbindelse med planlægningen
         af retsforskrifter [litra c)]. Ydermere skal offentlighedens deltagelse i lovgivningsprocessen øges ved at give den aktindsigt
         i lovforarbejder, analyser og relevante oplysninger [litra d)], ved at give den forklaringer og nødvendige tekniske oplysninger
         [litra f)] og ved at forbedre dens forståelse af formålene med og virkningerne af lovgivningen [litra g)]. Under ét er formålet
         med foranstaltningerne at lette samhandelen (punkt 4, sidste punktum).
      
      11.      I afsnit III beskrives retningslinjernes anvendelsesområde. Det anføres udtrykkeligt i begyndelsen af afsnittet, at retningslinjerne
         anvendes på frivillig basis (punkt 7). Retningslinjernes saglige anvendelsesområde vedrører udarbejdelsen af sådanne tekniske
         retsforskrifter om varer, der er omfattet af Verdenshandelsorganisationens aftale om tekniske handelshindringer (herefter
         »TBT-aftalen«) (5), som er del af WTO-overenskomsten (punkt 8). Retningslinjerne vedrører både udarbejdelsen af nye og ændring af allerede eksisterende
         bestemmelser (punkt 9).
      
      12.      Retningslinjernes afsnit IV om operative elementer vedrørende forskriftssamarbejdet indeholder bestemmelser om udveksling
         af oplysninger og gensidig høring. Informationsudvekslingen vedrører i givet fald også informationer, der ikke er offentliggjort
         (punkt 10). Endvidere er det hensigten, at der i fællesskab skal indsamles og analyseres data samt at nå til enighed om metoder
         til analyse af sådanne fakta og årsagsfaktorer, der ville kunne berettige lovindgreb. Der skal også udveksles oplysninger
         vedrørende de lovgivningsmæssige prioriteringer (punkt 11). Endelig er der fastsat bestemmelser om overvågning af fremtidige
         forslag til lovgivning (punkt 12).
      
      13.      Retningslinjernes afsnit V fastsætter detaljerede bestemmelser vedrørende underretning af offentligheden om planlagt lovgivning
         allerede i den fase, hvor den planlagte lovgivning forberedes og udarbejdes. De kompetente instanser skal navnlig give oplysninger
         om løbende og fremtidige lovforslag, give offentligheden mulighed for rettidigt at tage stilling hertil, inddrage offentlighedens
         bemærkninger i deres overvejelser og endelig oplyse offentligheden om, hvorledes der i givet fald er blevet taget hensyn til
         dens bemærkninger (punkt 17).
      
      14.      Retningslinjernes proceduremæssige aspekter (afsnit VI) vedrører overvågning, kontrol med gennemførelsen samt udvikling af
         retningslinjerne.
      
      15.       De foranstaltninger i afsnit IV og V, som skal træffes med henblik på samarbejde mellem myndighederne og med henblik på at
         informere offentligheden, er karakteriseret ved brug af det engelske verbum »should«; i retningslinjernes proceduremæssige
         aspekter i afsnit VI er det engelske verbum »will« brugt.
      
      III – Parternes indlæg og påstande
      16.      Den Franske Republik anser aftalen om retningslinjerne for at være en juridisk bindende folkeretlig aftale. Til støtte for
         sit synspunkt har Den Franske Republik henvist til dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen (6) og gør gældende, at den akt, ved hvilken Kommissionens eksperter har indgået en aftale med deres amerikanske forhandlingspartnere,
         er anfægtelig.
      
      17.      Den akt, i medfør af hvilken Kommissionens forhandlere på arbejdsgruppeniveau over for deres amerikanske forhandlingspartnere
         havde erklæret, at de gav den forhandlede tekst deres samtykke, udtrykker ifølge Den Franske Republik en vilje til at forpligte
         sig over for Amerikas Forenede Stater. Henset til det af forhandlingspartnerne i enighed fastlagte niveau, som forhandlingerne
         blev ført på, var Kommissionen alene forpligtet til at give sit samtykke til kende på arbejdsgruppeniveau.
      
      18.      For så vidt angår sagens realitet har Den Franske Republik fremsat to ulovlighedsindsigelser: Kommissionens manglende kompetence
         til at indgå aftalen og tilsidesættelsen af Kommissionens eneret til lovgivningsinitiativ.
      
      19.      Ifølge den franske regering udgør retningslinjerne en bindende folkeretlig aftale. Imidlertid giver EF-traktaten, navnlig
         dennes artikel 300, ikke Kommissionen kompetence til at indgå bindende folkeretlige aftaler, men forbeholder Rådet denne beføjelse.
         I sin udtalelse 1/75 har Domstolen ifølge den franske regering fastslået, at det hverken er form eller betegnelse, der væsentligt
         er afgørende for, om der foreligger en bindende folkeretlig aftale. Begrebet aftale omfatter snarere enhver af et internationalt
         retssubjekt indgået bindende forpligtelse uanset dennes form. Dette er tilfældet med en aftale, der indeholder en »regel«,
         dvs. en adfærdsnorm angående et bestemt sagsforhold, der er udtrykt i et præcist ordvalg, og som er bindende for deltagerne
         (7).
      
      20.      Ifølge den franske regering lever retningslinjerne op til disse krav. De er ganske vist ikke struktureret som en række af
         på hinanden følgende artikler, og de indeholder heller ingen bestemmelser om deres ikrafttrædelse. Disse formelle aspekter
         er imidlertid ikke afgørende. Der skal snarere henses til, at retningslinjernes bestemmelser er kendetegnet ved at være systematisk
         strukturerede, og til, at de konkret omhandlede spørgsmål er behandlet med tilstrækkelig præcision.
      
      21.      Trods de forsigtige formuleringer, der er valgt i retningslinjerne, er den franske regering af den opfattelse, at aftalen
         efter sit indhold er bindende. Således defineres de mål, der forfølges med aftalen, meget præcist, ligeså aftalens anvendelsesområde
         og de konkrete foranstaltninger, der skal træffes i forbindelse med samarbejdet mellem myndighederne og også over for offentligheden.
      
      22.      Heller ikke det forhold, at formålet med retningslinjerne ikke er at ændre gældende fællesskabsret, taler ifølge den franske
         regering imod deres bindende karakter. Aftalen indeholder i det mindste en forpligtelse til at samarbejde med de amerikanske
         myndigheder.
      
      23.      De i afsnit VI omhandlede proceduremæssige aspekter, navnlig den i punkt 18 aftalte løbende overvågningsproces, støtter ifølge
         den franske regering klart den opfattelse, at aftalen er bindende. Retningslinjerne forpligter de kontraherende parter til
         at nå et bestemt resultat. I den forbindelse er parterne underkastet et ad hoc-kontroludvalgs tilsyn. Dermed sikrer de kontraherende
         parter, at retningslinjerne fører til konkrete resultater, og at de ikke blot forbliver virkningsløse.
      
      24.      Den franske regering anser det for uvæsentligt, at der i retningslinjerne ikke er fastsat bestemmelser om en tvistbilæggelsesmekanisme.
         Lige så lidt kræver retningslinjernes bindende karakter, at der er fastsat bestemmelser om ansvaret for gennemførelsen. Disse
         følger allerede af almindeligt anerkendte retsgrundsætninger i international ret.
      
      25.      Heller ikke de forhold, at Kommissionen aldrig havde fået et forhandlingsmandat, at Kommissionen til stadighed over for forhandlingspartnerne
         havde insisteret på, at aftalen ikke var bindende, og endelig at man heller ikke fra amerikansk side anså retningslinjerne
         for at være bindende, anser den franske regering for udslaggivende. Det afgørende er alene aftalens indhold. Retningslinjerne
         er efter deres indhold bindende. I øvrigt indeholder de proceduremæssige bestemmelser i afsnit VI ikke det ellers brugte engelske
         verbum »should«, men verbet »will«. Dette sikrer virkeliggørelsen af de heri fastsatte foranstaltninger. For så vidt er overvågningsmekanismen
         ikke af rent frivillig karakter.
      
      26.      Kommissionens beslutning om at godkende retningslinjerne er ifølge den franske regering ugyldig på grund af Kommissionens
         manglende kompetence hertil. I dommen Frankrig mod Kommissionen (8) har Domstolen henvist til fordelingen af beføjelserne i artikel 300 EF. Principielt er det Rådet, der har kompetence til
         at indgå folkeretlige aftaler. Den til fordel for Kommissionen fastsatte undtagelse herfra kan alene opstå som følge af Rådets
         udtrykkeligt givne bemyndigelser, men ikke ved fortolkning af interne kompetenceregler. I øvrigt har Kommissionen ifølge Den
         Franske Republik ingen som helst interne beføjelser på det område, som retningslinjerne omfatter.
      
      27.      Indgåelsen af retningslinjerne udgør ifølge den franske regering en tilsidesættelse af fællesskabsretten, for så vidt som
         retningslinjerne på grund af Kommissionens forpligtelser i henhold til disse begrænser dens eneret til at tage lovgivningsinitiativer.
         Det er Kommissionen, der alene er kompetent til at afgøre, hvilke lovforslag den forelægger, og med hvilket indhold. Dette
         gælder navnlig for det område om tekniske retsforskrifter, der er omfattet af retningslinjerne, og som indvirker på handelen
         med varer og tjenesteydelser.
      
      28.      Imidlertid åbner retningslinjerne ifølge den franske regering som en mulighed op for, at der kan øves indflydelse på Kommissionens
         forslag, og de begrænser Kommissionens frihed. For eksempel er Kommissionen forpligtet til at iagttage visse procedurebestemmelser
         i forbindelse med koordineringen med de amerikanske myndigheder. Endvidere er den forpligtet til at tage hensyn til bemærkninger
         fremsat af de amerikanske instanser.
      
      29.      Denne begrænsning af Kommissionens ret til at stille forslag påvirker ifølge den franske regering hele den efterfølgende lovgivningsprocedure.
         Kommissionsforslagets indhold fastlægger rammerne for efterfølgende beslutninger ved Fællesskabets lovgivningsinstanser. Desuden
         kan Rådet kun ved enstemmighed tilsidesætte Kommissionens forslag.
      
      30.      Den franske regering har nedlagt følgende påstande:
      –        Den beslutning, i medfør af hvilken Kommissionen har indgået en aftale om retningslinjer med hensyn til forskriftssamarbejde
         og gennemsigtighed med Amerikas Forenede Stater, annulleres.
      
      –        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      31.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
      –        Frifindelse.
      –        Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      32.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at sagen afvises. Retningslinjerne udgør ingen folkeretlig aftale. De afføder ingen retsvirkninger,
         hvorfor der ikke foreligger nogen anfægtelig retsakt i henhold til artikel 230 EF.
      
      33.      Kommissionen har bestridt, at Kommissionen som kollegium nogensinde har givet samtykke til aftalen. Det drejer sig alene om
         en aftale indgået på forvaltningsniveau mellem administrative instanser. For så vidt foreligger der ingen anfægtelig retsakt
         udstedt af Kommissionen som institution.
      
      34.      For det tilfælde, at Domstolen alligevel skulle finde, at Kommissionen som institution er bundet af retningslinjerne, må sagen
         ifølge Kommissionen afvises, eftersom aftalen ikke afføder retsvirkninger.
      
      35.      Kommissionen er af den opfattelse, at den uden at overskride sin kompetence godt kan indgå en aftale om principper eller retningslinjer
         med de amerikanske myndigheder. Det er ganske vist kun i de i traktaten udtrykkeligt nævnte tilfælde, at Kommissionen kan
         indgå folkeretlige aftaler, der afføder retsvirkninger eller skaber forpligtelser. Dette udelukker imidlertid ikke modsætningsvis,
         at Kommissionen med myndigheder fra tredjelande godt kan lave praktiske samarbejdsaftaler, der ikke skaber forpligtelser i
         henhold til international ret. Kommissionen har beføjelse til at indgå uformelle administrative aftaler med Amerikas Forenede
         Staters kompetente administrative myndigheder. Kommissionen mener, at muligheden for at gennemføre alle de høringer, den måtte
         finde nødvendige, før den forelægger Parlamentet og Rådet et forslag til retsakt, er omfattet af dens initiativret.
      
      36.      Ifølge Kommissionen må de kontraherende parters hensigt tillægges den allerstørste betydning i forbindelse med indgåelsen
         af folkeretlige aftaler. Allerede den sammenhæng, retningslinjerne er blevet udarbejdet i, er karakteriseret ved rent politiske
         aftaler uden nogen som helst bindende karakter. Hverken TEP eller handlingsplanen er bindende.
      
      37.      Ikke blot sammenhængen, men også aktørernes rang, den valgte procedure til indgåelse af aftalen samt dennes ordvalg støtter,
         ifølge Kommissionen, den opfattelse, at retningslinjerne ikke er bindende. De er hverken formelt vedtaget eller undertegnet
         af nogen af parterne. Begge parter har til stadighed understreget, at det ikke drejer sig om at skabe bindende bestemmelser.
         Kommissionen har navnlig henvist til brugen af de engelske ord »should« (»kan/bør«) og »will« (»vil«) i stedet for »shall«
         (»skal«). Ordvalget er typisk for ikke-bindende folkeretlige instrumenter. Intetsteds i teksten er der tale om »kontraherende
         parter« (»parties«), men der tales altid kun om »parter« (»sides«). Den Europæiske Union og Amerikas Forende Stater nævnes
         heller ikke som kontraherende parter.
      
      38.      Også retningslinjernes struktur støtter ifølge Kommissionen den opfattelse, at disse ikke er bindende. Således indeholder
         de ingen afsluttende bestemmelser om deres ikrafttrædelse og ingen bestemmelser om bilæggelse af tvister. Der er alene fastsat
         bestemmelser om en overvågningsmekanisme. Ingen af disse bestemmelser er egnet til at begrunde et folkeretligt ansvar for
         nogen af parterne.
      
      39.      I modsætning til den franske regering er Kommissionen af den opfattelse, at de påpegede formelle aspekter ikke kan ses isoleret
         fra retningslinjernes indhold. Snarere må der foretages en samlet vurdering af aftalen, og i den forbindelse er den valgte
         form af afgørende betydning. Formen udtrykker de kontraherende parters hensigt om at skabe et ikke-bindende instrument.
      
      40.      Det Forenede Kongerige, der har fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionen, har begrænset sine
         bemærkninger til sagens realitetsaspekter. Ved fortolkningen af en folkeretlig aftale skal der ifølge Det Forenede Kongerige
         henses til de samlede omstændigheder, under hvilke denne er bragt i stand. Kun på denne måde kan et dokuments retlige betydning
         afklares.
      
      41.      Den overvågning og opfølgning, der er fastsat i retningslinjernes punkt 18 og 22, er ifølge Det Forenede Kongerige rene hensigtserklæringer.
         Deres tilsidesættelse kan på ingen måde medføre et folkeretligt ansvar for nogen af parterne.
      
      42.      Ifølge Det Forenede Kongerige begrænser aftalen heller ikke Kommissionens initiativret. Den frivillige høring af de amerikanske
         myndigheder er ifølge den britiske regering stadig omfattet af Kommissionens initiativret, og Kommissionen kan benytte sig
         af alle mulige informationskilder under forberedelsen af retsakter. Netop fordi Amerikas Forenede Stater kan rejse indsigelse
         mod de fællesskabsretlige bestemmelser inden for rammerne af WTO, er det ganske særlig vigtigt før fastsættelse af bestemmelser
         at gøre sig disses mulige hindrende virkninger for samhandelen klart.
      
      IV –  Stillingtagen
      A –    Formaliteten
      43.      Kommissionen er af den opfattelse, at søgsmålet bør afvises. For det første findes der ifølge Kommissionen ingen beslutning,
         i medfør af hvilken Kommissionen som institution har vedtaget retningslinjerne, og for det andet afføder retningslinjerne
         ingen retsvirkninger, hvorfor der ikke foreligger nogen anfægtelig retsakt i henhold til artikel 230 EF.
      
      44.      I henhold til artikel 230, stk. 1, EF prøver Domstolen lovligheden af retsakter vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i
         fællesskab, af Rådet, af Kommissionen eller af ECB, bortset fra henstillinger og udtalelser, samt de af Europa-Parlamentets
         retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand. Den sag, som Den Franske Republik har anlagt, kan antages til realitetsbehandling,
         hvis aftalen om retningslinjer med den amerikanske regering er en retsakt i denne bestemmelses forstand.
      
      45.      Det bemærkes, at begrebet retsakt i henhold til artikel 230, stk. 1, EF omfatter alle foranstaltninger, som er bestemt til
         at afføde retsvirkninger, uanset deres karakter eller form (9). Dette følger af undtagelsen for henstillinger og udtalelser, der i henhold til artikel 249, stk. 5, EF ikke er bindende.
         I henhold til Domstolens faste praksis kan kun sådanne retsakter og beslutninger, der indeholder foranstaltninger med retligt
         bindende virkninger, anfægtes (10).
      
      46.      Som følge af Kommissionens indsigelser er der herefter to spørgsmål, der skal undersøges: I første omgang skal det efterprøves,
         om der overhovedet foreligger en retsakt udstedt af Kommissionen. Først derefter opstår spørgsmålet om, hvorvidt denne retsakt
         afføder retsvirkninger, for først i dette tilfælde kan den anfægtes.
      
      47.      Kommissionen mener, at den i mangel af en beslutning i Kommissionens kollegium ikke som institution er bundet af aftalen.
         Herom skal det fastslås, at kollegiet tog aftalen til efterretning på sit møde den 9. april 2002. Allerede dette kunne understøtte
         den opfattelse, at Kommissionen har godkendt aftalen, og at dette har indebåret en beslutning i Kommissionens kollegium. Havde
         Kommissionens kollegium været imod aftalen, måtte det som følge af denne oplysning have grebet ind.
      
      48.      Imidlertid skete der det stik modsatte. Ifølge Kommissionens egen fremstilling informerede de to på den fælles handelspolitiks
         område kompetente kommissærer, Liikanen og Lamy, den 12. april 2002 endda pressen om, at der var indgået en aftale. Dette
         er udtryk for Kommissionens samtykke i dens tjenestegrenes handlinger.
      
      49.      Ydermere fremgår det af mødeprotokollen for mødet i Kommissionen den 9. april 2002, at der blev truffet beslutning om at vedtage
         retningslinjerne sammen med Amerikas Forenede Stater i forbindelse med det næste topmøde mellem Den Europæiske Union og Amerikas
         Forenede Stater den 2. maj 2002, samt at der blev truffet beslutning om de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger, der
         skulle fastsættes, og som var blevet beskrevet af kommissær Liikanen i et notat (11). Disse omstændigheder støtter i modsætning til Kommissionens fremstilling den antagelse, at Kommissionens kollegium endda
         udtrykkeligt vedtog retningslinjerne.
      
      50.      Men selv hvis det forsøgsvis antages, at kollegiet ikke skulle have godkendt retningslinjerne, forekommer Kommissionens indsigelse
         at være uden betydning, for så vidt som den vedrører et rent internt problem i Kommissionen. Hvem der på vegne af Kommissionen
         har handleevne, og hvem der ikke har, afgøres i henhold til forretningsordenen og i henhold til andre bestemmelser i Kommissionen
         vedrørende fordelingen af beføjelserne. Ud fra det formål, der er udtrykt i artikel 46 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969
         om folkeretten (herefter »Wienerkonventionen af 1969«) (12) og i artikel 7, stk. 3, litra b), i Wienerkonventionen af 21. marts 1986 om folkeretten mellem stater og internationale organisationer
         eller mellem internationale organisationer indbyrdes (herefter »Wienerkonventionen af 1986«) (13) må det antages, at en eventuelt manglende repræsentationsfuldmagt på det interne plan er uden betydning, for så vidt de repræsenterende
         personer ikke helt åbenbart mangler kompetence, og dette også er kendeligt for de amerikanske forhandlingspartnere. I det
         foreliggende tilfælde kan der næppe være tale om en åbenbart manglende kompetence, eftersom de kompetente tjenestegrene i
         Kommissionen har forhandlet i årevis med de amerikanske myndigheder. Følgelig er Kommissionen som institution blevet bundet
         af dens repræsentanters handlinger. For så vidt foreligger der en handling foretaget af Kommissionen.
      
      51.      Følgelig skal det herefter efterprøves, om Kommissionens handling i form af indgåelse af en aftale om retningslinjer afføder
         retsvirkninger. Kommissionen bestrider dette under henvisning til retningslinjernes ikke-bindende karakter.
      
      52.      Som der allerede er redegjort for, er kun sådanne retsakter og beslutninger, der indeholder foranstaltninger med retligt bindende
         virkninger, omfattet af artikel 230, stk. 1, EF. Foranstaltninger, der kun har virkninger inden for administrationen, kan
         f.eks. ikke underkastes domstolsprøvelse. De skaber ikke rettigheder eller forpligtelser for tredjemænd og er altså ikke retsakter,
         som i denne egenskab kan anfægtes ved et annullationssøgsmål (14). Lige så lidt er det i henhold til retspraksis muligt at anfægte handlinger, der er udtryk for en simpel frivillig samordning
         med henblik på senere beslutninger ved institutionerne (15).
      
      53.      I første omgang må Kommissionens indsigelse, hvorefter retningslinjernes ikke-bindende karakter allerede følger af den omstændighed,
         at de ikke er undertegnet af parterne, forkastes. I henhold til Wienerkonventionen af 1969 og Wienerkonventionen af 1986 kan
         traktater ikke blot indgås ved undertegnelse eller ratifikation. Accept eller godkendelse er tilstrækkeligt, hvilket navnlig
         fremgår af artikel 11 ff. i Wienerkonventionen af 1969 (16) og af artikel 11 ff. i Wienerkonventionen af 1986 (17). Viljen til at være bundet af en aftale kan udtrykkes på en hvilken som helst måde. Skriftformen er ingenlunde den eneste
         mulighed.
      
      54.      Følgelig skal aftalens indhold undersøges. Herom skal det modsat Kommissionens opfattelse i første omgang fastslås, at den
         omstændighed, at retningslinjerne ikke fastsætter sanktioner eller ansvar i tilfælde af, at de tilsidesættes, og den omstændighed,
         at de ikke fastsætter nogen tvistbilæggelsesmekanisme, ikke udelukker, at de kan betragtes som et forpligtende dokument, eftersom
         det med hensyn til disse omstændigheder ikke drejer sig om elementer, der er påkrævet for, at en aftale kan have bindende
         virkning. Det forhold, at der mangler en udtrykkelig bestemmelse om sanktioner, forekommer at være uden større betydning,
         eftersom der for folkeretlige traktater gælder grundsætningen pacta sunt servanda(18). I øvrigt finder den internationale rets almindeligt anerkendte grundsætninger om internationale retssubjekters ansvar i
         mangel af udtrykkeligt fastsatte bestemmelser herom i retningslinjerne anvendelse, for så vidt der er tale om en bindende
         folkeretlig aftale.
      
      55.      Retningslinjerne fastsætter forholdsregler, som dels de amerikanske forbundsmyndigheders, dels Kommissionens lovgivningsinstanser
         (»regulators«) har til hensigt at anvende på frivillig basis i videst muligt omfang (punkt 7 i retningslinjerne). Det drejer
         sig i den forbindelse om gensidig information og høring af myndighederne samt om at oplyse offentligheden (punkt 4 i retningslinjerne)
         i forbindelse med forberedelse og udarbejdelse af retsforskrifter, der kan være årsag til tekniske handelshindringer i henhold
         til TBT-aftalen (punkt 8 i retningslinjerne). Herved skal begrænsninger af samhandelen i videst muligt omfang undgås og samhandelen
         under ét lettes (punkt 4, sidste punktum, i retningslinjerne).
      
      56.      Forpligtelser, der vedrører funktioner og procedurer, er principielt egnede til at være genstand for en folkeretlig aftale
         (19). I det nævnte punkt 7 i retningslinjerne påpeges det udtrykkeligt, at de kompetente instanser anvender retningslinjerne på
         frivillig basis (»intend to apply on a voluntary basis«). Retningslinjernes ikke-bindende karakter understreges ydermere ved
         brugen af ordet »should«, der skal oversættes med »bør«. Det er inden for folkeretten almindelig praksis, at bindende forpligtelser
         i reglen er karakteriseret ved brug af ordet »shall« (»skal«), hvorimod verberne »should« og »may« (»bør/kan«) kun bruges
         i forbindelse med indgåelse af ikke-bindende forpligtelser. Den pligt til gensidigt at oplyse hinanden og offentligheden,
         der er fastsat i retningslinjerne, er karakteriseret ved brug af ordet »should« (jf. navnlig punkt 5 og 10-17). Dette støtter
         ligeledes den opfattelse, at retningslinjerne ikke er bindende.
      
      57.      Kun de proceduremæssige aspekter, som der er fastsat bestemmelser om i retningslinjernes afsnit VI, er karakteriseret ved
         brug af ordet »vil« (»will«). Ordet »will« er mindre almindeligt i traktatretlig sammenhæng. Følgelig er det vanskeligt at
         tillægge det et entydigt indhold. Men selv hvis man ville følge den franske regerings opfattelse og betragte brugen af verbet
         »vil« som udtryk for en højere grad af forpligtelse, måtte man dog alligevel hense til den udtrykkelige konstatering i retningslinjernes
         punkt 7, hvorefter anvendelsen af retningslinjerne sker på frivillig basis. Dette generelle udsagn bør der ikke ses bort fra
         ved fortolkningen af ordet »will«. Der kan følgelig ikke af den sproglige formulering af retningslinjernes proceduremæssige
         aspekter udledes noget til støtte for retningslinjernes bindende karakter.
      
      58.      Det formål, der forfølges med retningslinjerne, støtter ligeledes den opfattelse, at aftalen ikke er bindende. Det er f.eks.
         et formål at give myndighederne lejlighed (»opportunity«) til at støtte den anden »part« med væsentlige bidrag/kommentarer
         og få mulighed for at opnå et rimeligt hensyn til disse bidrag (»possibility to obtain reasonable consideration«) [retningslinjernes
         punkt 4, litra c)]. »Lejlighed« til at fremsætte bemærkninger og »mulighed« for at opnå et hensyn til disse er formuleringer,
         der ikke udløser en ret til virkningsfuldt at fremsætte eventuelle indsigelser. Følgelig støtter også denne omstændighed den
         opfattelse, at retningslinjernes karakter ikke er bindende.
      
      59.      Foruden aftalens ordlyd og formål må der også henses til den sammenhæng, i hvilken der er blevet truffet aftale om retningslinjerne.
         Som det fremgår af retningslinjernes indledning, er de blevet udarbejdet inden for rammerne af det transatlantiske økonomiske
         partnerskab, som blev skabt på topmødet i London i maj 1998. Dette partnerskab hviler ikke på en bindende folkeretlig aftale,
         men udgør en politisk aftale inden for rammerne af New Transatlantic Agenda, som blev indgået allerede i 1955. Dette udelukker
         ganske vist ikke, at parterne indgår en bindende aftale inden for rammerne af TEP. Sammenhængen er imidlertid et indicium
         for, at det drejer sig om en politisk dialog, der generelt vedrører forbedringen af samarbejdet på det handelspolitiske område.
         Denne omstændighed tilsiger også at betragte retningslinjerne som en politisk aftale og ikke som et retligt bindende dokument.
      
      60.      Denne opfattelse støttes også af udtalelsen i den allerede ovenfor nævnte protokol fra mødet i Kommissionen den 9. april 2002.
         Heri tilkendegav Kommissionen sin hensigt om at godkende retningslinjerne ved politiske erklæringer fremsat i forbindelse
         med det næste topmøde mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater (20).
      
      61.      Retningslinjernes ordlyd og formål samt den sammenhæng, de indgår i, tilsiger at betragte dem som en foranstaltning, der svarende
         til den mellem Rådet og Kommissionen aftalte adfærdskodeks for aktindsigt i dokumenter er udtryk for en simpel frivillig samordning
         med henblik på senere beslutninger ved den amerikanske forbundsregerings og Kommissionens kompetente instanser i forbindelse
         med udarbejdelsen af lovforslag. Når dommen i sagen Nederlandene mod Rådet (21) lægges til grund, må retningslinjerne efter denne undersøgelse følgelig betragtes som en ikke-bindende retsakt.
      
      62.      Denne fortolkning af retningslinjerne svarer også til Kommissionens opgaver. I henhold til artikel 211, tredje led, EF skal
         Kommissionen medvirke ved tilblivelsen af Rådets og Europa-Parlamentets retsakter. Dette sker først og fremmest ved fremsættelse
         af forslag til forordninger, direktiver og beslutninger. I forbindelse med udarbejdelsen af disse forslag skal Kommissionen
         rådføre sig med de forskellige interessegrupper, der kan være berørt af en påtænkt bestemmelse, og så udtømmende som muligt
         informere sig om den faktuelle sammenhæng, som en foreslået bestemmelse indgår i. Det ses ikke, hvorfor Kommissionen i forbindelse
         med denne indsamling af materiale ikke også skulle kunne høre tredjelandes regeringer. En sådan udveksling af oplysninger
         og erfaringer er navnlig formålstjenlig på det handelspolitiske område med henblik på at undgå handelskonflikter, der i givet
         fald kan føre til tvistbilæggelsesprocedurer inden for rammerne af WTO. Når Kommissionen indgår aftaler med dette formål og
         med henblik på at lægge høringerne i visse faste rammer, benytter den sig af sin initiativret, snarere end at den begrænser
         denne. Der fastsættes midler og fremgangsmåder, der sætter Kommissionen i stand til at benytte sig af sin initiativret på
         en hensigtsmæssig måde.
      
      63.      Når Kommissionen indgår sådanne aftaler, der fastsætter rammer for den gensidige høringsprocedure, kan der eventuelt opstå
         proceduremæssige forpligtelser, i den forstand at f.eks. de amerikanske regeringsinstanser skal informeres om Kommissionens
         lovforslag. Dette indebærer imidlertid ikke nogen materiel forpligtelse for de myndigheder og instanser, der hører hinanden.
         Selv hvis den amerikanske regering i forbindelse med den sammen med Kommissionen gennemførte høringsprocedure skulle fremsætte
         væsentlige indsigelser f.eks. mod et forslag til forordning, ville dette på ingen måde være til hinder for, at Kommissionen
         alligevel forelægger forslaget for Parlamentet og Rådet. Retningslinjerne indeholder intetsteds en forpligtelse, der går ud
         over en gennemgang af de fremsatte indsigelser, og den kan ikke udstrækkes til at tage hensyn til den anden parts bemærkninger,
         i den forstand at de kompetente organer ikke kan se bort fra eller afvise fremsatte indsigelser. Også denne omstændighed støtter
         opfattelsen af retningslinjerne som værende et dokument, der begrænset til at vedrøre proceduremæssige aspekter fastsætter
         bestemmelser for samarbejdet mellem to administrative instanser, og som et dokument, der ikke skaber materielle forpligtelser.
      
      64.      Det synes derimod ikke at være hensigtsmæssigt i forbindelse med de foreliggende retningslinjer at hense til begrebet administrativ
         aftale. Således kunne man godt tolke Kommissionens indlæg, når den fremhæver, at aftalen er indgået mellem administrative
         instanser inden for rammerne af Kommissionens beføjelser og navnlig under hensyntagen til dens initiativret. Herom bemærkes,
         at kategorien administrativ aftale ikke er nævnt i traktaten (22). Følgelig er det overordentlig tvivlsomt, om Kommissionen i andre tilfælde end dem, der som f.eks. i artikel 302 EF udtrykkelig
         er nævnt i traktaten, overhovedet har beføjelser til at indgå sådanne aftaler.
      
      65.      I sit forslag til afgørelse i sagen Frankrig mod Kommissionen, der vedrørte aftalen mellem Kommissionen og Amerikas Forenede
         Stater om anvendelse af deres konkurrenceretlige bestemmelser, undersøgte generaladvokat Tesauro spørgsmålet om, hvorvidt
         Kommissionen kan indgå administrative aftaler. Han fastslog, at administrative aftaler er et begreb, der er udviklet i praksis
         (23). Han forkastede Kommissionens argument, hvorefter artikel 300 EF (tidligere EF-traktatens artikel 228) generelt skulle give
         Kommissionen beføjelse til at indgå administrative aftaler (24). Kommissionens kompetence kan heller ikke have hjemmel i Kommissionens fremgangsmåde med faktisk at indgå aftaler med tredjelande,
         eftersom institutionernes blotte praksis i henhold til fast retspraksis ved Domstolen ikke kan skabe præcedens for en binding
         af Fællesskabet med hensyn til korrekt valg af lovhjemmel (25).
      
      66.      Men selv hvis man forsøgsvis antager, at den udøvende magt principielt også har beføjelse til at indgå såkaldte »administrative«
         aftaler, opstår yderligere det spørgsmål, om Kommissionen skal opfattes som »udøvende magt« i nævnte forstand. For så vidt
         angår indgåelsen af folkeretlige traktater er denne funktion ved den udøvende magt i henhold til artikel 300, stk. 2, EF tillagt
         Rådet og ikke Kommissionen. Denne traktatskabte institutionelle ligevægt, som også omfatter henholdsvis høring af og samstemmende
         udtalelse fra Europa-Parlamentet, ville blive mærkbart forrykket, hvis man generelt ligestillede Kommissionen og medlemsstaternes
         regeringer, der har beføjelse til at indgå administrative aftaler (26).
      
      67.      Endelig ville det også i forbindelse med en administrativ aftale skulle afklares, om denne afføder retsvirkninger. For kun
         i dette tilfælde ville den være en anfægtelig retsakt. Som der er redegjort for ovenfor, er retningslinjerne imidlertid hverken
         efter deres indhold, deres formål eller under hensyn til den sammenhæng, i hvilken de er blevet udarbejdet, bindende. Som
         følge heraf må der tages udgangspunkt i, at retningslinjerne ikke fastsætter bindende bestemmelser og derfor ikke afføder
         retsvirkninger. Da der således ikke foreligger en anfægtelig retsakt, må sagen afvises.
      
      B –    Realiteten
      68.      Subsidiært, og kun for det tilfælde at Domstolen ikke skulle tiltræde denne opfattelse, skal der i det følgende kort gås ind
         på de to realitetsanbringender, som Den Franske Republik har gjort gældende: for det første Kommissionens manglende kompetence
         til at indgå retningslinjerne og for det andet den begrænsning af Kommissionens eneret til lovgivningsinitiativ, der følger
         af indgåelsen af retningslinjerne.
      
      1.      Kommissionens kompetence til at indgå retningslinjerne
      69.      Den franske regering har gjort gældende, at Kommissionen principielt ikke er kompetent til at indgå internationale aftaler.
         Artikel 300 EF forbeholder ifølge den franske regering Rådet denne beføjelse.
      
      70.      Denne opfattelse må principielt tiltrædes. Som der allerede er redegjort for, er artikel 300 EF udtryk for den institutionelle
         ligevægt mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Kommissionens rolle i denne forbindelse er principielt begrænset til at
         indlede de nødvendige forhandlinger, jf. artikel 300, stk. 1, EF. Fællesskabets aftaler indgås af Rådet, efter at Parlamentet
         har medvirket på den i hvert enkelt tilfælde foreskrevne måde.
      
      71.      Kun undtagelsesvis er der indrømmet Kommissionen en ret til at indgå aftaler. Dette er tilfældet, i det omfang Rådet har givet
         særlig bemyndigelse hertil, jf. artikel 300, stk. 4, EF, eller hvor der i øvrigt er hjemmel dertil i traktaten, jf. f.eks.
         artikel 302 EF. Af hensyn til kravet om opretholdelse af den institutionelle ligevægt kan det ikke antages, at der herudover
         er givet Kommissionen nogen generel ret til at indgå aftaler.
      
      72.      Idet redegørelsen ovenfor lægges til grund, må det synspunkt, hvorefter Kommissionen kan indgå administrative aftaler med
         andre regeringer, forkastes.
      
      73.      Antages det, at retningslinjerne afføder retsvirkninger, ville de som følge heraf skulle godkendes og indgås af Rådet. Kommissionen
         ville i dette tilfælde ikke have haft kompetence, og følgelig ville den fællesskabsretsakt, i medfør af hvilken Kommissionen
         godkendte retningslinjerne, skulle annulleres.
      
      2.      Begrænsning af Kommissionens initiativret
      74.      Den franske regering finder, at indgåelsen af retningslinjerne derudover begrænser Kommissionens initiativret. Som der allerede
         er redegjort for i forbindelse med vurderingen af sagens formalitet, skal Kommissionen imidlertid, når den benytter sig af
         sin initiativret, så udtømmende som muligt vurdere den faktuelle sammenhæng, som et lovforslag indgår i. Kommissionen skal
         høre alle interesserede parter med henblik på at vurdere nødvendigheden af en retsforskrift og med henblik på at undersøge
         dennes mulige virkninger, før den forelægger Parlamentet og Rådet et lovforslag. Det ses ikke, hvorfor en høring af tredjelandes
         regeringer skulle være undtaget herfra, så meget mindre som de tekniske retsforskrifter, der i henhold til retningslinjerne
         er genstand for høringsproceduren med de amerikanske myndigheder, af Amerikas Forenede Stater kan underkastes en prøvelse
         med hensyn til deres forenelighed med TBT-aftalen inden for rammerne af WTO. Høringsproceduren med de amerikanske myndigheder
         kan følgelig betragtes som en foranstaltning ikke blot til undgåelse af handelskonflikter, men også til undgåelse af retlige
         konflikter inden for rammerne af WTO. For så vidt kan der ligefrem siges at være tale om en forpligtelse til at drøfte de
         virkninger, som en planlagt retsforskrift måtte afføde, med de amerikanske handelspartnere, før den fremlægges som lovforslag
         for Fællesskabets lovgivningsinstanser. Følgelig kan der ikke konstateres nogen tilsidesættelse af Kommissionens initiativret.
      
      V –    Sagens omkostninger
      75.      I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, første afsnit, pålægges den tabende part at betale sagens omkostninger,
         hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Franske Republik har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den
         Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, bør den pålægges at betale sagens omkostninger.
      
      VI – Forslag til afgørelse
      76.      Herefter foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
      »1)      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
      2)      Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.«
      1 –	Originalsprog: tysk.
      
      2  –	»Nothing in this text constitutes an EU negotiating mandate.«
      
      3  –	Rådets pressemeddelelse nr. 12560/98. Handlingsplanens tekst er vedlagt pressemeddelelsen som bilag IV.
      
      4  –	Jf. den af Kommissionen som bilag 2 fremlagte pressemeddelelse IP/02/555 af 12.4.2002.
      
      5  –	Bilag 1 A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (herefter »WTO«), EFT 1994 L 336, s. 86, herefter
         »WTO-overenskomsten«.
      
      6  –	Dom af 9.8.1994, sag C-327/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3641.
      
      7  –	Jf. udtalelse 1/75 af 11.11.1975, Sml. s. 1355, på s. 1360.
      
      8  –	Nævnt i fodnote 6.
      
      9  –	Dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet (»AETR-dommen«), Rec. s. 263, org.ref.: Sml. 1971, s. 41, præmis 38/42,
         dom af 9.10.1990, sag 366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, præmis 8, dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen
         (nævnt i fodnote 6, præmis 14), og dom af 30.4.1996, sag C-58/94, Nederlandene mod Rådet, Sml. I, s. 2169, præmis 24.
      
      10  –	Kendelse af 17.10.1984 i sag 135/84, F.B. mod Kommissionen, Sml. s. 3577, præmis 6, og af 13.6.1991 i sag C-50/90, Sunzest
         mod Kommissionen, Sml. I, s. 2917, præmis 12.
      
      11  –	Jf. protokollen af 17. april 2002 for mødet den 9.4.2002 [PV(2002) 1562 final], der findes på internetadressen www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/meeting/archives_en.htm.
         Her står der på engelsk: »The Commission took note of the agreement reached at technical level between the Community and the
         United States on guidelines for regulatory cooperation and transparency (SEC(2002) 386/2), which would be ratified by means
         of political declarations by both parties at the next EU/US summit on 2 May. It took note of the conditions for implementation
         of these guidelines as set out in the note distributed by Mr LIIKANEN (SEC(2002) 386).« Den franske ordlyd er: »La Commission
         prend acte de l’accord intervenu, au niveau technique, entre la Communauté et les Etats-Unis sur des lignes directrices sur
         la coopération et la transparence en matière de régulation (SEC(2002) 386/2) qui seront entérinées, par la voie de déclarations
         politiques des deux parties, lors du prochain sommet UE/Etats-Unis le 2 mai 2002. Elle prend note des conditions de mise en
         œuvre de ces lignes directrices telles que reprises dans la note diffusée par M. LIIKANEN (SEC(2002) 386).«
      
      12  –	Artikel 46 i Wienerkonventionen af 1969 lyder:
      
      	»1. Den omstændighed, at en stats samtykke til at være bundet af en traktat er fremsat under overtrædelse af en bestemmelse
         i dens interne retssystem vedrørende kompetence til at indgå traktater, kan ikke af staten påberåbes som grund til at gøre
         samtykket ugyldigt, medmindre denne overtrædelse var åbenbar og vedrørte en regel i dens interne retssystem af grundlæggende
         betydning.
      
      	2. En overtrædelse er åbenbar, hvis den ville være objektivt kendelig for enhver stat, som optræder i sagen i overensstemmelse
         med normal praksis og i god tro.«
      
      13  –	Artikel 7, stk. 3, i Wienerkonventionen af 1986 lyder:
      
      	»En person betragtes som repræsenterende en international organisation med henblik på at vedtage eller bekræfte en traktattekst
         eller tilkendegive organisationens samtykke til at være bundet af en traktat, såfremt:
      
      	a) denne person fremlægger behørig fuldmagt, eller
      	b) det fremgår af omstændighederne, at det var de pågældende staters eller internationale organisationers hensigt at betragte
         den pågældende person som repræsenterende organisationen i disse øjemed i overensstemmelse med organisationens regler uden
         fremlæggelse af fuldmagt.«
      
      14  –	Dommen i sag 366/88, Frankrig mod Kommissionen (nævnt i fodnote 9), præmis 9 vedrørende tjenesteinstrukser.
      
      15  –	Dommen i sagen Nederlandene mod Rådet (nævnt i fodnote 9, præmis 25-27) vedrørende adfærdskodeks (93/730/EF) for aktindsigt
         i Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 340, s. 41.
      
      16  –	Artikel 11 i Wienerkonventionen af 1969 lyder: »En stats samtykke til at være bundet af en traktat kan udtrykkes ved undertegnelse,
         udveksling af instrumenter, der udgør en traktat, ratifikation, accept, godkendelse eller tiltrædelse eller på en hvilken
         som helst anden aftalt måde.«
      
      17  –	Artikel 11, stk. 2, i Wienerkonventionen af 1986 lyder: »En international organisations samtykke til at være bundet af
         en traktat kan udtrykkes ved undertegnelse, udveksling af instrumenter, der udgør en traktat, formel bekræftelse, accept,
         godkendelse eller tiltrædelse eller på en hvilken som helst anden aftalt måde.«
      
      18  –	Jf. vedrørende dette punkt forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro af 16.12.1993 i sag C-327/91, Frankrig mod
         Kommissionen, Sml. 1994 I, s. 3641 og s. 3643, punkt 21.
      
      19  –	Jf. forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro (nævnt i fodnote 18), punkt 20.
      
      20  –	Jf. den i fodnote 11 nævnte passage i protokollen.
      
      21  –	Nævnt i fodnote 9 og 15.
      
      22  –	Der skal her kun supplerende og til sammenligning henvises til artikel 59, stk. 2, i den tyske Grundgesetz (grundlov),
         der udtrykkeligt nævner begrebet administrativ aftale.
      
      23  –	Forslag til afgørelse i sagen Frankrig mod Kommissionen (nævnt i fodnote 18), punkt 22.
      
      24  –	Forslag til afgørelse i sagen Frankrig mod Kommissionen (nævnt i fodnote 18), punkt 25-27.
      
      25  –	Forslag til afgørelse i sagen Frankrig mod Kommissionen (nævnt i fodnote 18), punkt 28 og 29. Jf. også fremstillingen
         i dommen i denne sag (nævnt i fodnote 6), præmis 36.
      
      26  –	Jf. i denne retning også forslag til afgørelse i sagen Frankrig mod Kommissionen (nævnt i fodnote 18), punkt 33 og 34.
         Dommen i denne sag (nævnt i fodnote 6) lægger også udtrykkeligt, jf. præmis 28, vægt på, at ligevægten mellem Fællesskabets
         institutioner sikres.