CELEX: 52011SC0824
Language: pl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Zalecenie dotyczące ZALECENIA RADY w sprawie krajowego programu reform Polski z 2011 r.oraz zawierającego opinię Radyna temat zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011-2014 przedstawionego przez Polskę

|
			
		
		
		52011SC0824
		
			Zalecenie dotyczące ZALECENIA RADY w sprawie krajowego programu reform Polski z 2011 r.oraz zawierającego opinię Radyna temat zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011-2014 przedstawionego przez Polskę /* SEC/2011/0824 końcowy */
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie dotyczące
ZALECENIA RADY
w sprawie krajowego programu reform Polski z
2011 r.
oraz zawierającego opinię Rady
na temat zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011-2014
przedstawionego przez Polskę 
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1],
w szczególności jego art. 9 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem
Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)              
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia
nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego,
zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji
polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na
najważniejszych obszarach wymagających podjęcia
działań służących pobudzeniu europejskiego
potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2)              
W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła
zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw
członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010
r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia
państw członkowskich[3], które razem
stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa
członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych
wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)              
Dnia 12 stycznia 2011 r. Komisja przyjęła
pierwszą roczną analizę wzrostu gospodarczego,
rozpoczynając w ten sposób nowy cykl zarządzania gospodarczego w UE i
pierwszy europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante
koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”. 
(4)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące konsolidacji budżetowej i
reform strukturalnych (zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 15 lutego i 7 marca 2011
r. i w związku z przedstawioną przez Komisję roczną
analizą wzrostu gospodarczego). Podkreśliła
ona również priorytetowe znaczenie przywrócenia dobrej sytuacji
budżetowej i stabilności finansów publicznych, zmniejszenia
bezrobocia w drodze reform rynku pracy oraz podjęcia nowych
działań służących zwiększeniu tempa wzrostu. Rada
zwróciła się do państw członkowskich, aby
przekształciły te priorytety w konkretne środki, które
zostaną włączone do ich programów stabilności lub programów
konwergencji oraz do ich krajowych programów reform.
(5)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska wezwała
także państwa członkowskie uczestniczące w pakcie euro
plus, by przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego paktu
odpowiednio wcześnie, tak by mogły zostać włączone do
ich programów stabilności lub konwergencji oraz krajowych programów
reform.
(6)              
Dnia 27 kwietnia 2011 r. Polska przedstawiła
dokument „Program konwergencji. Aktualizacja 2011”
dotyczący lat 2011–2014, a w dniu 29 kwietnia 2011 r. krajowy program
reform z 2011 r. W celu uwzględnienia powiązania między tymi
oboma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(7)              
Światowy kryzys finansowy spowodował
zwolnienie tempa aktywności gospodarczej w Polsce: wskaźnik
wzrostu realnego PKB spadł do 1,7 % w 2009 r., ale nie
sięgnął poziomu oznaczającego recesję. Tempo wzrostu
realnego PKB ponownie przyspieszyło w 2010 r. do 3,8 %, ponieważ
silny popyt zewnętrzny napędzał produkcję i
doprowadził do wzrostu stanu zapasów, podczas gdy stabilny rynek pracy
wspierał konsumpcję prywatną. Stopa bezrobocia wzrosła do 9,6
% w 2010 r., w porównaniu z 7,1 % w 2008 r., pomimo wzrostu zatrudnienia. Kryzys
odbił się bardzo niekorzystnie na sytuacji finansów publicznych.
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych
zwiększył się z poziomu 3,7 % PKB w 2008 r. do 7,3 % w 2009 r. W
2010 r., pomimo wprowadzenia niewielkiego pakietu konsolidacyjnego oraz w
sytuacji silnego wzrostu gospodarczego, deficyt osiągnął poziom 7,9
% PKB. Relacja długu do PKB wzrosła z 50,9 % w 2009 r. do 55,1 % w 2010
r., nadal poniżej przewidzianego w traktacie progu wynoszącego 60 %
oraz konstytucyjnej reguły długu.
(8)              
Na podstawie oceny zaktualizowanego programu konwergencji
na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że
scenariusz makroekonomiczny stanowiący podstawę prognoz
budżetowych jest wiarygodny, z wyjątkiem roku 2012, dla którego to
okresu opiera się on na nieco zbyt optymistycznych założeniach
dotyczących wzrostu gospodarczego. W ramach programu
planuje się sprowadzenie deficytu poniżej wartości referencyjnej
wynoszącej 3 % PKB do 2012 r., czyli w terminie określonym przez
Radę. Średni roczny wysiłek fiskalny w latach 2010–2012 jest
zasadniczo zgodny z zaleceniem Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu z
dnia 6 lipca 2009 r., tj. 1,25 % PKB. Osiągnięcie
średniookresowego celu budżetowego (MTO) nie jest przewidywane w
okresie trwania programu. Modyfikacja reformy systemu emerytalnego, w wyniku
której zakłada się zmniejszenie deficytu strukturalnego o 0,7 % w
roku 2011 i o kolejne 0,5% PKB w 2012 r., nie poprawia wyjściowej sytuacji
budżetowej, ponieważ zwiększa ona w takim samym stopniu
zobowiązania długoterminowe. Wystąpienie zagrożeń dla
osiągnięcia celów budżetowych jest prawdopodobne. W
szczególności: dochody z podatków bezpośrednich mogą okazać
się niższe niż prognozowano ze względu na optymistyczne
założenia dotyczące elastyczności w odniesieniu do bazy
podatkowej; zawarte w programie przewidywania dotyczące składek na
ubezpieczenie społeczne opierają się na optymistycznych
scenariuszach wzrostu zatrudnienia i płac; a potencjalne opóźnienia w
realizacji środków zmniejszających deficyt, jak również ich
ewentualne zmiany, w tym opóźnienia i zmiany pozostające poza
bezpośrednią kontrolą rządu, mogą spowodować
przekroczenia w wykonaniu budżetu.
(9)              
Rząd Polski zobowiązał się do
sprowadzenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do
poziomu poniżej 3 % PKB do 2012 r., zgodnie z zaleceniem Rady, i do
zapewnienia stabilności finansów publicznych w perspektywie
długoterminowej. W tym celu rząd Polski
rozpoczął w 2011 r. realizację planu znacznej konsolidacji
finansów publicznych za pomocą środków dotyczących zarówno
przychodów, jak i wydatków, w tym istotnych cięć publicznych wydatków
inwestycyjnych. Projekt budżet na 2012 r. został przyjęty przez
rząd w dniu 5 maja 2011 r. Ma on przyczynić się do dalszego
znaczącego ograniczenia deficytu. Może jednak nadal zachodzić
konieczność wdrożenia dodatkowych środków w
uzupełnieniu tych przedstawionych w projekcie budżetu na 2012 r., aby
dotrzymać terminu korekty nadmiernego deficytu przypadającego na 2012
r. Dalsze cięcia publicznych wydatków inwestycyjnych wiązałyby
się jednak z groźbą ograniczonej zdolności do
współfinansowania projektów inwestycyjnych finansowanych przez UE.
(10)          
W przeciągu ostatnich lat Polska
wzmocniła swoje ramy budżetowe. Jeśli
jednak chodzi o zapewnienie stabilności finansów publicznych w
perspektywie średnio i długookresowej, nie wydaje się, aby
istniejące reguły budżetowe oraz procedury programowania
średniookresowego zapewniały w odpowiednim stopniu
przejrzystość procedury budżetowej, bodźce do koordynacji
pomiędzy różnymi szczeblami administracji i elastyczność
umożliwiającą reagowanie na wstrząsy makroekonomiczne i
zaburzenia równowagi makroekonomicznej. Reguły budżetowe powinny
ponadto opierać się na dostatecznie szerokich agregatach
budżetowych oraz powinny być w pełni zgodne z europejskim
systemem rachunków narodowych i regionalnych (ESA95). Z punktu widzenia obecnie
prowadzonej polityki, związane ze starzeniem się
społeczeństwa zagrożenia dla długoterminowej
stabilności finansów publicznych mogą zostać określone jako
średnie.
(11)          
Chociaż rząd zniósł
wcześniejsze emerytury w przypadku większości dotychczasowych
beneficjentów, to jednak nadal obowiązują specjalne porozumienia
dotyczące wcześniejszego przechodzenia na emeryturę
służb mundurowych i górników, a ustawowy wiek emerytalny dla kobiet
jest niższy niż dla mężczyzn. Rzeczywisty
wiek przejścia na emeryturę jest w związku z tym nadal niski. Ponadto korzystający z wysokich dotacji
publicznych fundusz ubezpieczenia społecznego rolników (KRUS) przyczynia
się do braku motywacji rolników do zmiany sektora, co spowalnia restrukturyzację
gospodarczą i ogranicza wzrost produktywności. 
(12)          
System kształcenia i szkoleń nie jest w
pełni dostosowany do potrzeb rynku pracy. Pomimo
znacznego wzrostu liczby osób z wyższym wykształceniem, szanse
zatrudnienia są ograniczone ze względu na niedopasowanie ich
umiejętności do potrzeb związanych z miejscami pracy oferowanymi
na rynku. System szkolnictwa wyższego nie jest odpowiednio powiązany
z otoczeniem biznesowym i rynkiem pracy. Udział osób dorosłych
(szczególnie pracowników w starszym wieku i o niskich kwalifikacjach) w
programach kształcenia i szkoleń zawodowych pozostaje na bardzo
niskim poziomie. 
(13)          
Publiczne nakłady na
działalność badawczą i rozwojową są w Polsce
niskie i nie kompensują ich w dostateczny sposób nakłady sektora
prywatnego, których poziom jest jednym z najniższych w UE. Ponadto nakłady te maleją w ostatnich latach, ponieważ
sektor prywatny nie posiada dostatecznej motywacji do inwestowania. W
perspektywie średnio– i długoterminowej stanie się to
najprawdopodobniej główną przeszkodą dla wzrostu gospodarczego. Działalność
badawcza i rozwojowa nie jest zintegrowana, ponieważ uniwersytety,
instytuty badawcze i przemysł są ze sobą słabo
połączone.
(14)          
Niski udział kobiet w rynku pracy wynika
częściowo z niedostatecznej dostępności placówek opieki nad
dziećmi i osobami pozostającymi na utrzymaniu. Polska
plasuje się znacznie poniżej średniej UE, jeżeli chodzi o
liczbę dzieci poniżej trzech lat, dla których udostępniane
są formalnie funkcjonujące placówki opieki. Odsetek starszych dzieci
korzystających z tego systemu opieki, chociaż wzrósł na
przestrzeni ostatnich kilku lat, jest równie niski. W wielu przypadkach
młodzi rodzice mogą podjąć zatrudnienie tylko wówczas, gdy
opieką nad dziećmi zajmuje się ich rodzina. Ponadto
niewystarczająca dostępność usług opiekuńczych
zmniejsza możliwości uczestnictwa w rynku pracy przede wszystkim
starszych kobiet, które rezygnują z pracy lub przechodzą na
wcześniejsze emerytury, aby zajmować się wnukami lub innymi
osobami pozostającymi na utrzymaniu.
(15)          
Słabo rozwinięta infrastruktura sieciowa
stanowi przeszkodę dla przedsiębiorczości i inwestycji
zagranicznych, a słaby rozwój infrastruktury transportowej potęguje
regionalne dysproporcje. Infrastruktura energetyczna
szybko starzeje się i osiągnęła granice mocy produkcyjnej. Infrastruktura
ta potrzebuje ponadto znacznych dostosowań, aby sprostać wymogom
związanym z polityką w zakresie łagodzenia zmian klimatu. Mimo
że polski system kolei jest trzeci pod względem wielkości w
Europie, nie jest w stanie wspierać odpowiednio rozwoju
działalności gospodarczej ze względu na przestarzały
charakter infrastruktury i taboru.
(16)          
Jakość otoczenia biznesu i
wydajność administracji publicznej w Polsce jest niska. W zestawieniu z innymi krajami Polska boryka się ze szczególnymi
problemami dotyczącymi windykacji podatków, rozpoczynania i zamykania
działalności gospodarczej, egzekwowania umów i rejestrowania praw
własności. Przeszkodą dla przedsiębiorstw jest
przewlekłość procedur dotyczących wydawania licencji i
pozwoleń. W odniesieniu do procedur prawnych dotyczących np.
egzekwowania umów i uzyskania pozwolenia na budowę, liczba wymaganych
procedur jest stosunkowo duża, a cały proces trwa zbyt długo. 
(17)          
Polska podjęła szereg
zobowiązań w ramach paktu euro plus[4]. W odniesieniu do budżetu Polska zobowiązuje się do
przestrzegania obecnej reguły dotyczącej zadłużenia i
„doraźnej” reguły wydatkowej, do wprowadzenia nowych przepisów
ograniczających wskaźniki deficytu samorządów lokalnych oraz
wprowadzenia stale obowiązującej reguły wydatkowej. Aby
zwiększyć stabilność finansową, planowane środki
mają na celu skuteczniejszą regulację sektora bankowego i nadzór
nad nim. Środki dotyczące zatrudnienia koncentrują się na
udziale w rynku pracy kobiet, a także starszych pracowników, oraz na
reformach mających na celu wzmocnienie powiązań między
środowiskiem biznesu a systemem kształcenia. Środki
dotyczące konkurencyjności kładą nacisk na obszary
kształcenia i nauki, na rozwój infrastruktur transportowej i szerokopasmowej
oraz działania mające przyczynić się do poprawy otoczenia
biznesowego. Zobowiązania te dotyczą czterech obszarów paktu i w
dużej mierze odzwierciedlają program przedstawiony w programie
konwergencji oraz w krajowym programie reform. Kilka ważnych wyzwań
politycznych nie zostało podjętych (np. niski współczynnik
aktywności zawodowej starszych pracowników) lub zostały jedynie
poruszone (np. lepsza administracyjna obsługa przedsiębiorstw). Zobowiązania
podjęte w ramach paktu euro plus zostały ocenione i uwzględnione
w zaleceniach.
(18)          
Komisja dokonała oceny programu konwergencji i
krajowego programu reform, w tym zobowiązań podjętych w ramach
paktu euro plus[5]. Komisja
wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego
charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej w
Polsce, ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE,
ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego
zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na
poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Komisja jest zdania,
że programy określają ambitny plan konsolidacji finansów
publicznych i zachęca rząd do kontynuowania jego realizacji oraz do
podejmowania dodatkowych środków, jeżeli jest to niezbędne, w
celu zmniejszenia deficytu sektora instytucji rządowych i
samorządowych do poziomu poniżej 3 % PKB do 2012 r. Wykorzystując
osiągnięcia ostatniej dekady, należy podjąć kroki w
celu dalszego zwiększania zatrudnienia, głównie poprzez
wdrażanie reform systemu emerytalnego i kształcenia oraz poprzez
poprawę usług opieki nad dziećmi i osobami pozostającymi na
utrzymaniu. Ponadto należy dalej zwiększać
konkurencyjność pozacenową poprzez ulepszenie ram
działalności badawczo-rozwojowej i poprawę otoczenia biznesu
oraz poprzez wspieranie inwestycji infrastrukturalnych. 
(19)          
W świetle powyższej oceny, a także
biorąc pod uwagę zalecenie Rady z dnia 7 lipca 2009 r. na podstawie
art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada zbadała
aktualizację programu konwergencji Polski i jej opinia[6]
znajduje odzwierciedlenie w szczególności w pkt 1) i 2) poniższego
zalecenia, Uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011
r., Rada zbadała krajowy program reform przedłożony przez
Polskę,
NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie
następujących działań w latach 2011-2012: 
(1)                   
Wdrożenie środków zapowiedzianych w
projekcie budżetu na 2012 r. i włączenie dodatkowych
środków o trwałym charakterze mających na celu ograniczenie
deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu
poniżej 3 % PKB w roku 2012. Maksymalne ograniczenie
w przyszłości cięć w wydatkach pobudzających wzrost
gospodarczy, w szczególności stanowiących współfinansowanie
projektów realizowanych z udziałem funduszy UE, zapewniając jednocześnie
odpowiedni postęp w realizacji średniookresowego celu
budżetowego.
(2)                   
Uchwalenie przepisów w celu wprowadzenia stale
obowiązującej reguły wydatkowej do 2013 r. Reguła ta
powinna opierać się na dostatecznie szerokich agregatach
budżetowych oraz powinna być w pełni zgodna z europejskim
systemem rachunków. Ponadto podjęcie kroków w celu wzmocnienia mechanizmów
koordynacji pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji w ramach
średniookresowych i rocznych procedur budżetowych.
(3)                   
Podwyższenie zgodnie z planami ustawowego
wieku emerytalnego dla służb mundurowych, kontynuowanie
działań mających na celu podwyższenie rzeczywistego wieku
przejścia na emeryturę i połączenie ze średnim dalszym
trwaniem życia. Ustanowienie harmonogramu zmian
przepisów dotyczących składek na rolniczy fundusz ubezpieczenia
społecznego (KRUS), aby lepiej odzwierciedlały indywidualne dochody.
(4)                   
Wprowadzenie proponowanej strategii uczenia
się przez całe życie, a także rozszerzenie programów
praktyk zawodowych i specjalnych programów kształcenia i szkolenia
zawodowego dla pracowników w starszym wieku i o niskich kwalifikacjach. Wzmocnienie powiązań pomiędzy środowiskiem
naukowym i przemysłem poprzez wdrażanie programu „Budujemy na wiedzy”; wdrożenie reformy szkolnictwa wyższego
(program „Partnerstwo dla wiedzy”), tak aby lepiej dostosować ofertę
edukacyjną do potrzeb rynku pracy.
(5)                   
Zwiększenie udziału kobiet w rynku pracy
poprzez podjęcie działań w celu zapewnienia stabilnego
finansowania placówek opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym oraz w celu
zwiększenia wskaźnika przyjmowania do tych placówek dzieci
poniżej 3 lat.
(6)                   
Podjęcie środków służących
zreformowaniu zachęt dla inwestycji w moce wytwórcze w sektorze energii,
mających na celu wspieranie niskoemisyjnych technologii, a także
środków służących dalszemu rozwojowi transgranicznych międzysystemowych
połączeń elektroenergetycznych sieci przesyłowych; opracowanie wieloletniego
planu inwestycji w infrastrukturę kolejową i wdrożenie
centralnego planu dotyczącego transportu kolejowego.
(7)                   
Ustanowienie harmonogramu w celu uproszczenia
procedur prawnych związanych z egzekwowaniem umów; dokonanie
przeglądu przepisów dotyczących budownictwa i zagospodarowania
przestrzennego, w celu uproszczenia procedur odwoławczych i przyspieszenia
procedur administracyjnych.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. C […] z […], s. […].
[3]               Utrzymane w mocy na 2011 r. decyzją Rady
2011/308/UE z dnia 19 maja 2011 r.
[4]               Więcej informacji na temat zobowiązań
podjętych w ramach paktu euro plus można znaleźć w
dokumencie SEC(2011) 729.
[5]               SEC(2011) 729.
[6]               Przewidziana w art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady
(WE) nr 1466/97.