CELEX: 62013CP0002
Language: it
Date: 2014-06-13
Title: Presa di posizione dell'avvocato generale Kokott del 13 giugno 2014. # Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE - Progetto di accordo internazionale - Adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali - Compatibilità di detto progetto con i Trattati UE e FUE. # Parere 2/13.

Raccolta della giurisprudenza
                                    PRESA DI POSIZIONE DELL’AVVOCATO GENERALE
                                                                        JULIANE KOKOTT
                                                               presentata il 13 giugno 2014 1
                                                             Procedimento di parere 2/13
                                     instaurato su domanda della Commissione europea
   «Conclusione di accordi internazionali da parte dell’Unione — Adesione dell’Unione alla Convenzione
            europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) —
   Preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione — Preservazione delle
       competenze dell’Unione e delle attribuzioni delle sue istituzioni — Partecipazione dell’Unione agli
   organi creati dall’accordo internazionale — Riconoscimento della giurisdizione della Corte europea dei
            diritti dell’uomo (Corte EDU) — Tutela giurisdizionale effettiva nella Politica estera e di
                                                                          sicurezza comune»
                                                                                       Indice
    I–    Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  4
    II – Sviluppo del processo di adesione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                      4
    III – Domanda di parere presentata dalla Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                        5
    IV – Contesto giuridico-normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   5
    V – Ricevibilità della domanda di parere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        7
    VI – Valutazione nel merito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             8
          Osservazioni introduttive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             8
            A – La preservazione delle competenze dell’Unione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                            10
                    1. Assenza di riduzione delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione . . . . . . . . . .                                                                     11
                    2. Assenza di ampliamento delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione . . . . . . .                                                                         12
                    3. Non necessarietà del riconoscimento di nuove competenze all’Unione in conseguenza
                          dell’adesione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .      14
   1 — Lingua originale: il tedesco.
IT
          ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                               1
 ---pagebreak---        PRESA DI POSIZIONE DELL’AVVOCATO GENERALE KOKOTT – PROCEDIMENTO DI PARERE 2/13
              PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
          a) La procedura di previo coinvolgimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                14
          b) L’obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte EDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               16
          c) La tutela giurisdizionale nella PESC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           17
      4. Conclusione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           22
  B – La preservazione delle attribuzioni delle istituzioni dell’Unione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                           22
      1. Le attribuzioni della Corte di giustizia dell’Unione europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                             23
          a) Il potere esclusivo di composizione delle controversie spettante ai giudici
              dell’Unione (articolo 344 TFUE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         23
          b) Le attribuzioni dei giudici dell’Unione riguardo all’interpretazione del diritto
              dell’Unione e alla verifica della legittimità degli atti giuridici dell’Unione . . . . . . . . . .                                                      25
          c) Le ripercussioni del Protocollo n. 16 della CEDU sulle attribuzioni della Corte di
              giustizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
          d) Conclusione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               29
      2. Le attribuzioni di altre istituzioni dell’Unione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                               29
          a) Osservazioni generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              29
          b) Il sistema istituzionale dell’Unione di inflizione di sanzioni per violazioni del
              diritto della concorrenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 30
              i) Il ruolo istituzionale della Commissione quale autorità garante della
                   concorrenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .        30
              ii) Il principio ne bis in idem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                     31
              iii) Il principio della durata ragionevole del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                             32
              iv) Valutazione in sintesi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                32
  C – La preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione . . . . . .                                                             32
      1. Il riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                          33
          a) Considerazioni generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  33
          b) Le disposizioni particolari per garantire l’autonomia dell’ordinamento giuridico
              dell’Unione nel Progetto di accordo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           35
              i) Quanto alla determinazione delle responsabilità nei rapporti tra l’Unione e i
                   suoi Stati membri (articolo 3, paragrafo 7, del Progetto di accordo) . . . . . . . . . . .                                                         35
              ii) Quanto alla valutazione della necessità di un previo coinvolgimento della Corte
                   di giustizia dell’Unione europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         36
              iii) Quanto alla diversa portata delle attribuzioni della Corte EDU e di quelle della
                   Corte di giustizia dell’Unione europea nell’ambito della PESC . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                    37
2                                                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
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                       PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
                  c) Conclusione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        39
              2. I principi dell’effetto diretto e del primato del diritto dell’Unione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                       40
              3. I meccanismi per l’individuazione del convenuto giusto nei procedimenti dinanzi alla
                  Corte EDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            41
                  a) Garanzia di un’efficace vigilanza nel sistema di controllo della CEDU . . . . . . . . . . . . .                                                                   42
                  b) Garanzia di un’efficace difesa del diritto dell’Unione dinanzi alla Corte EDU . . . . . .                                                                         44
                       i) La mancanza di sufficienti informazioni sui procedimenti pendenti dinanzi alla
                              Corte EDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              45
                       ii) Il potere della Corte EDU di effettuare un esame di plausibilità in ordine a
                              domande di autorizzazione all’intervento come convenuto aggiunto . . . . . . . . . . .                                                                   46
                  c) Valutazione in sintesi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        47
              4. Conclusione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    47
        D – Le misure necessarie per la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU                                                                                 47
              1. La partecipazione dell’Unione alla Corte EDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                            48
              2. La partecipazione dell’Unione al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa . . . . . . . .                                                                         48
              3. Conclusione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    49
        E–    La presa in considerazione della situazione particolare degli Stati membri in rapporto alla
              CEDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     49
              1. La situazione particolare degli Stati membri in riferimento ai protocolli annessi alla
                  CEDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .       50
              2. La situazione particolare degli Stati membri in riferimento all’articolo 15 della CEDU .                                                                              51
              3. La situazione particolare degli Stati membri rispetto alle riserve di diritto
                  internazionale da essi formulate nei confronti della CEDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                      51
                  a) Il principio della responsabilità congiunta del convenuto e del convenuto aggiunto                                                                                51
                  b) La CEDU quale parte integrante del diritto dell’Unione dotata di primato sulle
                       altre norme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             52
              4. La situazione particolare degli Stati membri nell’ambito del meccanismo del c
onvenuto aggiunto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53                 ..
              5. Conclusione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    54
       Osservazione finale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     54
 VII – Conclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                     3
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
I – Introduzione
1. La prevista adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali 2 (CEDU) mira a conferire una maggiore effettività ed
un’accresciuta omogeneità al rispetto dei diritti fondamentali in Europa. Ma soprattutto, in virtù di
questa adesione, la stessa Unione si sottoporrà ad un controllo esterno da tempo reclamato da più
parti, il che implica il rispetto di standard minimi per i diritti fondamentali. In tal modo l’Unione
rende in definitiva applicabili nei propri confronti le stesse regole delle quali essa continuamente
pretende il riconoscimento da parte dei propri Stati membri attuali e futuri.
2. La prevista adesione alla CEDU costituisce un progetto di eccezionale importanza non soltanto a
motivo del suo enorme valore di segnale politico, ma anche per la sua rilevanza giuridica
costituzionale. Per decenni tale progetto ha tenuto costantemente impegnate le istituzioni europee, ed
anche la Corte di giustizia si trova ad occuparsi già per la seconda volta di aspetti giuridici ad esso
relativi 3.
3. A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’articolo 6, paragrafo 2, TUE 4 attesta che
l’Unione non soltanto ha il potere di aderire alla CEDU, ma si è altresì vista imporre dagli Stati
membri l’obbligo di attivarsi in tal senso. L’obiettivo dell’adesione alla CEDU riveste da allora rango
costituzionale nell’ambito del diritto dell’Unione.
4. Tuttavia, come spesso accade, il diavolo si annida nei dettagli. A quali condizioni l’Unione può
aderire alla CEDU, e come si può garantire che tale adesione non incida sulle particolarità del diritto
dell’Unione, sulle competenze dell’Unione e sulle attribuzioni delle sue istituzioni? Queste sono in
sostanza le questioni giuridiche che la Corte deve affrontare nel presente procedimento di parere su
domanda della Commissione europea. Si tratterà dunque di esaminare con attenzione le «clausole
scritte in piccolo» che accompagnano la prevista adesione, sotto il profilo della loro compatibilità con
i Trattati istitutivi dell’Unione. La base di tale analisi sarà costituita dal «Progetto riveduto di accordo
di adesione», così come presentato nel giugno 2013 a Strasburgo dai negoziatori al Comitato direttivo
per i diritti dell’uomo, in quanto organo competente del Consiglio d’Europa.
II – Sviluppo del processo di adesione
5. Su raccomandazione della Commissione in data 17 marzo 2010, il Consiglio dell’Unione europea ha
conferito, il 4 giugno 2010, un mandato per l’avvio di negoziati relativi all’adesione dell’Unione alla
CEDU, ha designato la Commissione quale negoziatore e le ha impartito delle direttive di negoziato.
6. I negoziati per l’adesione si sono svolti nel quadro istituzionale del Consiglio d’Europa, e più
precisamente in due gruppi di lavoro che si sono succeduti, i quali avevano ricevuto l’incarico dal
Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Ai negoziati hanno partecipato, oltre alla Commissione,
anche Stati membri del Consiglio d’Europa interessati, alcuni dei quali sono membri dell’Unione e altri
no.
2 — Firmata a Roma il 4 novembre 1950.
3 — Quando si è occupata per la prima volta di questo tema, la Corte ha, come è noto, dichiarato, il 28 marzo 1996, che la Comunità europea di
     allora non aveva la competenza ad aderire alla CEDU (parere 2/94, EU:C:1996:140, punto 36 e dispositivo).
4 — Tale norma si ispira all’articolo I-9, paragrafo 2, del mai approvato Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (firmato a Roma il
     29 ottobre 2004, GU 2004, C 310, pag. 1).
4                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
7. Nel giugno 2013 è stata sottoposta al Comitato direttivo per i diritti dell’uomo del Consiglio
d’Europa la relazione finale sui negoziati 5, alla quale sono stati allegati, oltre al Progetto riveduto di
accordo di adesione 6, alcuni altri progetti di atti giuridici, e segnatamente un progetto di dichiarazione
dell’Unione europea da emettere al momento della firma dell’accordo di adesione, un progetto di
regola da aggiungere alle Regole del Comitato dei Ministri, un progetto di memorandum di accordo
tra l’Unione europea e la Parte contraente X, nonché il progetto di relazione illustrativa dell’accordo di
adesione 7. I negoziatori hanno convenuto che tali testi costituiscono un insieme inscindibile e sono
tutti ugualmente necessari per l’adesione dell’Unione alla CEDU 8.
III – Domanda di parere presentata dalla Commissione
8. In considerazione della rilevanza giuridica costituzionale della prevista adesione dell’Unione alla
CEDU, nonché al fine di garantire la certezza del diritto, la Commissione ha chiesto alla Corte, con
atto datato 4 luglio 2013, a norma dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, l’emissione di un parere in
ordine alla seguente questione:
«Se il Progetto di accordo di adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sia compatibile con i Trattati».
9. Alla domanda di parere presentata dalla Commissione sono allegati, oltre al Progetto di accordo,
anche tutti gli altri progetti di atti giuridici indicati sopra al paragrafo 7. Vi è da rammaricarsi però
che tali testi siano disponibili soltanto nelle lingue francese e inglese.
10. In merito alla domanda di parere presentata dalla Commissione, le parti hanno presentato dinanzi
alla Corte le loro osservazioni scritte, e successivamente, in data 5 e 6 maggio 2014, quelle orali. Alla
fase scritta del procedimento hanno preso parte, oltre alla Commissione quale parte richiedente, il
Consiglio dell’Unione europea ed il Parlamento europeo, nonché la Bulgaria, la Repubblica ceca, la
Danimarca, la Germania, l’Estonia, l’Irlanda, la Grecia, la Spagna, la Francia, Cipro, la Lettonia, la
Lituania, l’Ungheria, i Paesi Bassi, l’Austria, la Polonia, il Portogallo, la Romania, la Slovacchia, la
Finlandia, la Svezia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord. Ad eccezione della Bulgaria
e della Polonia, le suddette parti intervenute nel procedimento hanno altresì presentato le loro
osservazioni orali, e all’udienza di trattazione sono inoltre comparsi i rappresentanti del Belgio e
dell’Italia.
IV – Contesto giuridico-normativo
11. Il contesto giuridico-normativo per l’adesione dell’Unione alla CEDU è costituito
dall’articolo 6 TUE, dal Protocollo n. 8 annesso al TUE e al TFUE (in prosieguo: il «Protocollo n. 8») 9,
nonché da una dichiarazione relativa all’articolo 6, paragrafo 2, TUE 10 (in prosieguo: la «Dichiarazione
n. 2»).
5 — Relazione finale al Comitato direttivo per i diritti dell’uomo (Rapport final au CDDH), Doc. n. 47 + 1(2013)008 rev2, presentato a Strasburgo
     il 10 giugno 2013 (in prosieguo: la «relazione finale»).
6 — In prosieguo: il «Progetto di accordo».
7 — In prosieguo: la «relazione illustrativa».
8 — Punto 9 della relazione finale.
9 — Protocollo n. 8, relativo all’articolo 6, paragrafo 2 del Trattato sull’Unione europea, sull’adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la
     salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
10 — Dichiarazione n. 2 allegata all’Atto finale della conferenza intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona firmato il 13 dicembre
       2007.
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12. L’articolo 6 TUE stabilisce quanto segue:
«1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso
valore giuridico dei trattati.
Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei
trattati.
I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del
titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto
le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni.
2. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite nei trattati.
3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno
parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali».
13. Il Protocollo n. 8 è così formulato:
«Articolo 1
L’accordo relativo all’adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali (in appresso denominata “convenzione europea”), previsto
dall’articolo 6, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea, deve garantire che siano preservate le
caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione, in particolare per quanto riguarda:
a)     le modalità specifiche dell’eventuale partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della
       convenzione europea,
b)     i meccanismi necessari per garantire che i procedimenti avviati da Stati non membri e [i ricorsi
       individuali] siano indirizzat[i] correttamente, a seconda dei casi, agli Stati membri e/o all’Unione.
Articolo 2
L’accordo di cui all’articolo 1 deve garantire che l’adesione non incida né sulle competenze dell’Unione
né sulle attribuzioni delle sue istituzioni. Deve inoltre garantire che nessuna disposizione dello stesso
incida sulla situazione particolare degli Stati membri nei confronti della convenzione europea e, in
particolare, riguardo ai suoi protocolli, alle misure prese dagli Stati membri in deroga alla convenzione
europea ai sensi del suo articolo 15 e a riserve formulate dagli Stati membri nei confronti della
convenzione europea ai sensi del suo articolo 57.
Articolo 3
Nessuna disposizione dell’accordo di cui all’articolo 1 deve avere effetti sull’articolo 344 del trattato sul
funzionamento dell’Unione europea».
6                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
14. Nella Dichiarazione n. 2, la conferenza intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona ha
inoltre dichiarato quanto segue:
«La conferenza conviene che l’adesione dell’Unione alla convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali debba realizzarsi con modalità atte a preservare le
specificità dell’ordinamento giuridico dell’Unione. A tale riguardo, la conferenza prende atto
dell’esistenza di un dialogo regolare fra la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte europea
dei diritti dell’uomo; tale dialogo potrà essere rafforzato non appena l’Unione europea avrà aderito a
tale convenzione».
15. A titolo integrativo si richiama qui il testo dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta dei diritti
fondamentali:
«Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea
per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, il significato e la portata degli
stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non preclude
che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa».
V – Ricevibilità della domanda di parere
16. Alcune parti intervenute nel procedimento hanno sollevato precisi dubbi riguardo alla ricevibilità
della domanda di parere. Le loro censure riguardano le considerazioni svolte dalla Commissione in
merito alle misure di applicazione previste a livello interno all’Unione ai fini dell’adesione alla CEDU.
Mentre alcune parti censurano già il fatto che la Commissione formuli considerazioni su tale tematica,
per altre parti tali considerazioni non sono sufficientemente approfondite.
17. Ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, il Parlamento, il Consiglio, la Commissione o uno
Stato membro possono richiedere alla Corte di esprimere un parere circa la compatibilità di un
previsto accordo internazionale con i Trattati. Il procedimento di parere mira a prevenire le
complicazioni che potrebbero derivare da controversie giudiziarie riguardanti la compatibilità con il
diritto primario dell’Unione di accordi internazionali che impegnano quest’ultima 11.
18. Ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, il procedimento di parere deve avere ad oggetto un
«accordo previsto», il che presuppone che la Corte abbia a disposizione elementi sufficienti riguardo al
contenuto di tale accordo 12.
19. Nel presente caso la Commissione ha sottoposto alla Corte l’intero testo del Progetto di accordo e
dei relativi documenti di accompagnamento. Dall’insieme di tali documenti si desume in modo chiaro e
inequivoco a quali condizioni dovrà aver luogo l’adesione dell’Unione alla CEDU, e segnatamente a
quali condizioni l’Unione prevede di sottomettersi ai meccanismi giurisdizionali di controllo della
CEDU 13. Tali elementi sono sufficienti per valutare la compatibilità con i Trattati della prevista
adesione alla CEDU.
20. Alla ricevibilità della domanda di parere proposta dalla Commissione non osta il fatto che
quest’ultima non abbia presentato alla Corte, nel presente procedimento, alcun progetto di misure di
applicazione a livello interno all’Unione relative al previsto accordo di adesione. Infatti, oggetto del
procedimento di parere è soltanto il previsto accordo di adesione in quanto tale, e non invece le
11 — Parere 2/94 (EU:C:1996:140, punto 3), parere 1/08 (EU:C:2009:739, punto 107) e parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 47).
12 — Parere 2/94 (EU:C:1996:140, punti da 20 a 22) e parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 49).
13 — In proposito, v. anche il parere 2/94 (EU:C:1996:140, punto 20).
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misure di applicazione a livello interno all’Unione eventualmente necessarie. Ai fini della comprensione
del contenuto e della portata del Progetto di accordo e dei suoi documenti di accompagnamento, non
sono necessari elementi in merito alle previste misure di applicazione a livello interno all’Unione.
21. Anche la circostanza che tra le parti intervenute nel procedimento non vi sia al momento un
consenso riguardo alla forma giuridica che dovrebbero assumere le misure di applicazione a livello
interno all’Unione e al contenuto da dare alle stesse, non impedisce alla Corte di esaminare la
compatibilità con i Trattati del Progetto di accordo. Infatti, se già in passato la Corte non ha preteso
che le istituzioni interessate avessero concordato in modo definitivo il contenuto concreto del previsto
accordo internazionale 14, a maggior ragione essa non può nel presente caso subordinare la ricevibilità
della domanda di parere al consenso unanime delle istituzioni interessate riguardo allo specifico
contenuto di eventuali misure di applicazione a livello interno all’Unione.
22. Del resto, tenendo conto del principio dell’equilibrio istituzionale, in forza del quale ogni
istituzione esercita le proprie attribuzioni rispettando quelle delle altre istituzioni 15 (v. anche
l’articolo 13, paragrafo 2, TUE), non può essere compito della Corte nel presente procedimento di
parere impartire alle istituzioni competenti, allo stadio attuale, prescrizioni esaustive e dettagliate
concernenti il contenuto delle misure di applicazione a livello interno all’Unione per il previsto
accordo di adesione.
23. Qualora dall’analisi del contenuto del Progetto di accordo dovesse risultare che, ai fini dell’entrata
in vigore di quest’ultimo, è assolutamente necessaria l’adozione di determinate misure di applicazione a
livello interno all’Unione, la Corte può, nella sua risposta alla domanda di parere della Commissione,
dichiarare che l’adozione di dette misure costituisce un presupposto per la compatibilità con i Trattati
del previsto accordo di adesione.
24. Tuttavia, nel complesso, la domanda di parere della Commissione è ricevibile, indipendentemente
da eventuali dissensi tra le parti intervenute nel procedimento circa il contenuto concreto delle misure
di applicazione che restano da adottare a livello interno all’Unione.
VI – Valutazione nel merito
A – Osservazioni introduttive
25. Con la prevista adesione dell’Unione alla CEDU si determina la situazione – particolare, se non
unica – in cui un’organizzazione internazionale e sovranazionale, ossia l’Unione europea, si sottopone
al controllo di un’altra organizzazione internazionale, il Consiglio d’Europa, per quanto riguarda il
rispetto di standard minimi in materia di diritti fondamentali. Ciò ha come conseguenza che d’ora in
avanti, in settori disciplinati dal diritto dell’Unione, verranno chiamati a vigilare sul rispetto dei diritti
fondamentali non soltanto i giudici nazionali e dell’Unione, ma anche la Corte europea dei diritti
dell’uomo (Corte EDU).
26. Al fine di rendere l’adesione dell’Unione alla CEDU conforme al vigente diritto primario
dell’Unione, le delegazioni incaricate dei negoziati hanno inserito nel Progetto di accordo una serie di
norme. Diversamente da quanto talvolta ritenuto, con esse non viene accordato all’Unione un
trattamento preferenziale rispetto ad altre Parti contraenti della CEDU; piuttosto, mediante le norme
14 — Parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 55).
15 — Sentenze Parlamento/Consiglio (C-70/88, EU:C:1990:217, punto 22) e Parlamento/Consiglio (C-133/06, EU:C:2008:257, punto 57), nonché
      parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 55).
8                                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
previste si intende tener conto della specifica situazione dell’Unione e dei suoi Stati membri. Questa è
caratterizzata non da ultimo dal fatto che, negli affari dell’Unione europea, spesso si instaura un
complesso intreccio di atti e di competenze dell’Unione e degli Stati membri; in particolare, gli Stati
membri vengono di norma coinvolti nell’attuazione del diritto dell’Unione.
27. È evidente che occorre tener conto di questa complessa e particolare situazione mediante misure
adeguate, ai fini della tutela dei diritti fondamentali. Vanno in particolare evidenziate tre novità
previste nel Progetto di accordo, riguardanti la determinazione della responsabilità dell’Unione, il
meccanismo del convenuto aggiunto e la procedura di previo coinvolgimento della Corte di giustizia.
28. Per quanto riguarda anzitutto la responsabilità dell’Unione per eventuali violazioni della CEDU,
l’articolo 1, paragrafo 3, prima frase, del Progetto di accordo chiarisce che l’adesione dell’Unione a tale
convenzione impone ad essa obblighi solo per ciò che riguarda atti, misure od omissioni di istituzioni,
organi e organismi dell’Unione stessa e delle persone che agiscono in nome di tali soggetti.
All’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, del Progetto di accordo viene aggiunto che nessuna delle
disposizioni della CEDU o dei suoi protocolli può imporre all’Unione l’obbligo di compiere un atto o
di adottare una misura per i quali essa non sia competente ai sensi del diritto dell’Unione.
All’articolo 1, paragrafo 4, prima frase, del Progetto di accordo si chiarisce infine che gli atti, le misure
o le omissioni degli organi di uno Stato membro o di persone che agiscono in nome di tale Stato
vengono imputati a quest’ultimo, anche quando essi vengano posti in essere nell’ambito dell’attuazione
del diritto dell’Unione, ivi comprese le decisioni adottate sulla base del Trattato UE e del Trattato
TFUE. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, seconda frase, del Progetto di accordo, l’Unione
può in simili casi essere chiamata a rispondere come convenuto aggiunto insieme con lo Stato
membro o gli Stati membri interessati per eventuali violazioni della CEDU.
29. Il nuovo meccanismo del convenuto aggiunto istituito all’articolo 3 del Progetto di accordo –
denominato talvolta anche meccanismo del «secondo convenuto» – consente che, in determinati casi,
tanto l’Unione quanto uno o più Stati membri di quest’ultima assumano congiuntamente la veste di
convenuti e dunque divengano parti processuali con pari diritti nell’ambito di un procedimento
dinanzi alla Corte EDU, anche nel caso in cui il ricorso sia stato presentato dal ricorrente soltanto
contro l’Unione o contro uno o più Stati membri di quest’ultima. Ciò vale segnatamente, ai sensi
dell’articolo 1, paragrafo 4, seconda frase, del Progetto di accordo, nei casi nei quali gli atti, le misure
o le omissioni di organismi di Stati membri vengano posti in essere nell’attuazione del diritto
dell’Unione.
30. Strettamente collegata con il meccanismo del convenuto aggiunto è la procedura di previo
coinvolgimento ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo. Questa procedura, talvolta
descritta anche come «procedura di previo controllo interno», mira a consentire alla Corte di giustizia
di emettere – in una controversia iniziata dinanzi ai giudici nazionali e mai fatta oggetto di un rinvio
pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE 16 – una pronuncia sulla compatibilità con la CEDU di
norme del diritto dell’Unione, prima che la Corte EDU adotti una decisione in merito.
16 — Ciò può in alcuni casi essere dovuto ad una violazione dell’obbligo di rinvio incombente ai giudici di ultima istanza ai sensi dell’articolo 267,
      terzo comma, TFUE, ma può anche derivare da una delle tre eccezioni all’obbligo di rinvio enunciate dalla Corte di giustizia nella
      giurisprudenza «CILFIT» (v. fondamentalmente sentenza Cilfit e a., 283/81, EU:C:1982:335).
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31. La questione se questa ed altre novità previste dal Progetto di accordo siano idonee a garantire
un’adesione dell’Unione alla CEDU compatibile con i Trattati, dovrà essere discussa nel presente
procedimento di parere. Al riguardo pare opportuno, seguendo l’impostazione adottata nella domanda
di parere della Commissione, esaminare passo dopo passo i diversi requisiti giuridici che il diritto
primario dell’Unione fissa per l’accordo di adesione. Tanto la disciplina della responsabilità
dell’Unione, quanto il meccanismo del convenuto aggiunto e la procedura di previo coinvolgimento
diventeranno rilevanti nei più svariati contesti. Qui di seguito occorrerà esaminare in particolare:
— se restino preservate le competenze dell’Unione (parte A) 17;
— se restino impregiudicate le attribuzioni delle istituzioni dell’Unione (parte B) 18;
— se restino preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione (parte C) 19;
— se siano state adottate le necessarie misure per la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo
    della CEDU (parte D) 20, e
— se sia stata tenuta nel debito conto la situazione particolare degli Stati membri in rapporto alla
    CEDU (parte E) 21.
32. Particolare attenzione merita in tale contesto anche la questione se il                                          riconoscimento della
giurisdizione della Corte EDU sia compatibile con l’autonomia del diritto                                            dell’Unione 22 e se il
controllo giurisdizionale sull’attività dell’Unione nell’ambito della sua Politica                                   estera e di sicurezza
comune (PESC) corrisponda ai requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva                                       nel senso di cui agli
articoli 6 e 13 della CEDU 23.
B – La preservazione delle competenze dell’Unione
33. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE, l’adesione dell’Unione alla CEDU non può
modificare le competenze dell’Unione definite nei Trattati.
34. In tale norma trova espressione un interesse fondamentale degli Stati membri, che attraversa come
un filo conduttore il Trattato di Lisbona: il perfezionamento della tutela dei diritti fondamentali a
livello europeo – indipendentemente dal fatto che ciò avvenga mediante la Carta dei diritti
fondamentali oppure tramite l’adesione alla CEDU – non deve determinare alcuna alterazione nel
delicato equilibrio del sistema di competenze sul quale l’Unione europea si fonda e che caratterizza il
suo rapporto con gli Stati membri 24.
35. In ultima analisi, l’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE serve a garantire che l’adesione
dell’Unione alla CEDU non determini un’elusione delle procedure di modifica dei Trattati
(articolo 48 TUE) e dunque una manomissione della «carta costituzionale» dell’Unione 25.
17 —  Paragrafi da 33 a 104 della presente presa di posizione.
18 —  Paragrafi da 105 a 156 della presente presa di posizione.
19 —  Paragrafi da 157 a 236 della presente presa di posizione.
20 —  Paragrafi da 237 a 248 della presente presa di posizione.
21 —  Paragrafi da 249 a 279 della presente presa di posizione.
22 —  In proposito, v. paragrafi da 162 a 196, nonché, con specifico riguardo alla PESC, paragrafi da 185 a 194 della presente presa di posizione.
23 —  In proposito, v. paragrafi da 82 a 103 della presente presa di posizione.
24 —  Al riguardo, v. articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, TUE e articolo 51, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali, nei quali in
      definitiva è stato recepito il contenuto degli articoli I-9, paragrafo 2, seconda frase, e II-111, paragrafo 2, del Trattato che adotta una
      Costituzione per l’Europa.
25 — Nel medesimo senso il parere 2/94 (EU:C:1996:140, punto 35, ultima frase).
10                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
36. La necessità della ratifica del previsto accordo di adesione da parte di tutti gli Stati membri
dell’Unione (v. articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, ultima frase, TFUE) non significa affatto
che le sue disposizioni possano discostarsi dal diritto primario dell’Unione. Al contrario, l’Unione può
concludere un accordo internazionale come il previsto accordo di adesione soltanto se ed in quanto
quest’ultimo sia conforme ai Trattati. Ove così non fosse, si rende necessaria a livello dell’Unione,
prima della conclusione dell’accordo internazionale, un’espressa modifica dei Trattati 26. La violazione
tacita del diritto primario dell’Unione («treaty override») non è in alcun modo consentita alle
istituzioni di quest’ultima 27, neanche nel caso in cui gli Stati membri dovessero offrire un
incoraggiamento in tal senso nell’ambito dei negoziati e della ratifica dell’accordo internazionale.
37. Ciò premesso, nel presente procedimento di parere occorre esaminare se il previsto accordo di
adesione comporti, in violazione del Trattato UE o del Trattato FUE, una riduzione delle competenze
dell’Unione (in proposito, v. infra, sezione 1) oppure un ampliamento di tali competenze (in proposito,
v. infra, sezione 2); occorre inoltre stabilire se gli obblighi che l’Unione si assumerebbe in virtù della
conclusione dell’accordo di adesione potrebbero rendere necessario il riconoscimento a suo favore di
nuove competenze (in proposito, v. infra, sezione 3).
1. Assenza di riduzione delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione
38. In primo luogo occorre garantire, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE, che le
competenze dell’Unione non subiscano una riduzione per effetto della sua adesione alla CEDU. Ciò
viene sottolineato anche all’articolo 2, prima frase, del Protocollo n. 8, ai sensi del quale nell’accordo
di adesione occorre garantire che l’adesione alla CEDU «non incida» sulle competenze dell’Unione.
39. Dal Progetto di accordo e dai documenti di accompagnamento presentati alla Corte nell’ambito del
presente procedimento di parere non è possibile desumere elementi che possano far presagire una
riduzione delle competenze dell’Unione nel contesto della sua adesione alla CEDU. Anche dalle
osservazioni delle parti intervenute nel procedimento non emergevano elementi in tal senso.
40. Indubbiamente, il vincolo giuridico internazionale nei confronti della CEDU imporrà all’Unione
alcune limitazioni nell’esercizio delle sue competenze attuali. Infatti, una volta realizzata l’adesione, la
CEDU produce, in quanto trattato internazionale concluso dall’Unione, effetti vincolanti per le
istituzioni di quest’ultima (articolo 216, paragrafo 2, TFUE).
41. Siffatte limitazioni nell’esercizio delle competenze sono però inerenti alla natura di qualsiasi
normativa nella quale siano sanciti diritti fondamentali. Infatti, la funzione prima dei diritti
fondamentali è di erigere dei limiti all’azione degli organi statali e internazionali a tutela degli
amministrati. Il mandato ad aderire alla CEDU, contenuto all’articolo 6, paragrafo 2, prima frase, TUE,
verrebbe svuotato del suo significato nel caso in cui l’Unione non fosse legittimata ad accettare le
restrizioni all’esercizio delle sue competenze derivanti da detta convenzione.
26 — Tale principio trova riconoscimento, non da ultimo, nell’articolo 218, paragrafo 11, seconda frase, TFUE.
27 — In tal senso anche la sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C-402/05 P e C-415/05 P,
      EU:C:2008:461, punto 285), secondo cui gli obblighi imposti da un accordo internazionale non possono avere l’effetto di compromettere i
      principi costituzionali dei Trattati.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       11
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
42. Comunque, già adesso – ossia prima della sua adesione ufficiale – l’Unione applica i criteri
derivanti dalla CEDU riguardo alla tutela dei diritti fondamentali, cosicché le restrizioni che in futuro
potranno derivare dalla partecipazione alla CEDU per l’esercizio delle competenze delle istituzioni
dell’Unione sono, da un punto di vista puramente sostanziale, in vigore già da tempo (v., in
particolare, articolo 6, paragrafo 3, TUE e articolo 52, paragrafo 3, prima frase, della Carta dei diritti
fondamentali) 28.
43. Pertanto, nel complesso, dalla prevista adesione dell’Unione alla CEDU non deve temersi alcuna
riduzione delle sue competenze ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE e
dell’articolo 2, prima frase, del Protocollo n. 8.
2. Assenza di ampliamento delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione
44. Va altresì discusso se la prevista adesione alla CEDU possa come tale determinare un ampliamento
sotto qualunque forma delle attuali competenze dell’Unione. Anche tale ipotesi ricadrebbe sotto il
divieto di cui all’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE.
45. In ultima analisi, il divieto di un ampliamento delle competenze dell’Unione, quale enunciato
all’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE, è inteso a preservare il principio di attribuzione. Com’è
noto, tale principio stabilisce che l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le
sono state attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti
(articolo 5, paragrafi 1, prima frase, e 2, prima frase, TUE), e che tutte le competenze non attribuite
all’Unione nei Trattati appartengono agli Stati membri (articoli 4, paragrafo 1, TUE e 5, paragrafo 2,
seconda frase, TUE).
46. Già in occasione del suo primo parere in merito all’adesione alla CEDU, la Corte ha statuito che
nessuna disposizione del Trattato CE allora vigente attribuiva alle istituzioni comunitarie, in termini
generali, il potere di dettare norme in materia di diritti dell’uomo o di concludere convenzioni
internazionali in tale settore 29. Neppure le successive modifiche del diritto primario dell’Unione fino al
Trattato di Lisbona hanno mutato tale situazione. L’Unione continua a non disporre di una
competenza generale nel settore dei diritti fondamentali e dei diritti dell’uomo. Conformemente a ciò,
essa non può acquisire tale competenza neppure per effetto della sua adesione alla CEDU 30.
47. Tuttavia, eventuali timori che attraverso la prevista adesione alla CEDU si possa pervenire ad un
siffatto ampliamento di competenze dell’Unione, sono infondati. Infatti, numerosi elementi contenuti
nel Progetto di accordo e nei documenti di accompagnamento a questo allegati suggeriscono che i
redattori di tali testi erano impegnati proprio a fugare in partenza tali perplessità.
48. In particolare, tanto all’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, quanto all’articolo 1, paragrafo 4, del
Progetto di accordo viene garantito che, in caso di adesione dell’Unione alla CEDU, rimarrà immutata
la divisione di competenze e responsabilità tra l’Unione e i suoi Stati membri fissata dal diritto
primario dell’Unione.
28 — Nel medesimo senso si è espressa già in passato la giurisprudenza della Corte di giustizia. V., ex plurimis, sentenze Hauer (44/79,
      EU:C:1979:290, punti 15 e 17), Johnston (222/84, EU:C:1986:206, punto 18) e Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e
      Commissione (C-402/05 P e C-415/05 P, EU:C:2008:461, punto 283).
29 — Parere 2/94 (EU:C:1996:140, punto 27).
30 — Punto 2 della Risoluzione del Parlamento europeo del 19 maggio 2010 sugli aspetti istituzionali dell’adesione dell’Unione europea alla
      Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, doc. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI) (in
      prosieguo: la «risoluzione del Parlamento del 2010»).
12                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
49. Da un lato, l’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, del Progetto di accordo evidenzia che nessuna
disposizione della CEDU o dei suoi protocolli impone all’Unione europea l’obbligo di compiere un
atto o di adottare una misura per i quali essa non sia competente ai sensi del diritto dell’Unione. Tale
norma garantisce che l’Unione non sarà costretta, a motivo della sua partecipazione alla CEDU, ad
intraprendere alcuna azione che essa non sia legittimata a compiere in base al diritto dell’Unione.
50. Dall’altro lato, dall’articolo 1, paragrafo 4, del Progetto di accordo deriva che all’Unione non
possono essere imputati atti, misure od omissioni posti in essere dai suoi Stati membri, e ciò anche
quando questi ultimi stiano attuando il diritto dell’Unione.
51. Talvolta viene sollevata la questione se la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della
CEDU, prevista dal Progetto di accordo, potrebbe determinare un ampliamento delle competenze
dell’Unione stessa. Tale possibilità però non sussiste. La partecipazione dell’Unione agli organi di
controllo della CEDU non porta al risultato che essa in qualche modo debba agire al di fuori delle
competenze conferitele dal Trattato UE e dal Trattato FUE. Al contrario, il suo coinvolgimento negli
organi di Strasburgo – realizzato mediante la partecipazione a determinate deliberazioni
dell’Assemblea parlamentare e del Comitato dei Ministri, oppure attraverso la nomina di candidati alla
carica di giudice presso la Corte EDU – viene addirittura espressamente assunto quale presupposto nel
diritto primario dell’Unione [in proposito, v. articolo 1, lettera a), del Protocollo n. 8].
52. Per quanto riguarda in special modo la vigilanza sull’esecuzione delle sentenze definitive della
Corte EDU (articolo 46, paragrafi da 2 a 5, della CEDU) e delle composizioni amichevoli (articolo 39,
paragrafo 4, della CEDU) da parte del Comitato dei Ministri, la cooperazione dell’Unione in tale
organo non può essere limitata ai soli casi riguardanti l’Unione stessa oppure gli Stati membri di
quest’ultima allorché danno attuazione al diritto dell’Unione. Vero è piuttosto che lo scopo di un
controllo esterno, quale quello istituito dalla CEDU, è proprio quello che ogni Parte contraente di tale
convenzione si occupi della vigilanza sui casi che ricadono nella sfera di responsabilità di una o più
altre Parti contraenti. Una cooperazione esaustiva dell’Unione a tale sistema di sorveglianza reciproca
corrisponde allo spirito del controllo esterno, quale sotteso alla CEDU, e rientra dunque direttamente
nel mandato ad aderire a tale convenzione previsto dall’articolo 6, paragrafo 2, prima frase, TUE.
53. Per concludere, occorre notare che il previsto accordo di adesione non precorre neppure la
questione se e in quali circostanze l’Unione abbia competenza ad aderire ad altri accordi
internazionali intesi alla tutela dei diritti fondamentali e dei diritti dell’uomo, compresi protocolli
attuali o futuri annessi alla CEDU. Infatti, in virtù della prevista modifica dell’articolo 59, paragrafo 2,
della CEDU 31, il Progetto di accordo stabilisce che l’Unione potrà aderire ai protocolli della CEDU
diversi dal Protocollo addizionale e dal Protocollo n. 6 – ai quali invece l’Unione è destinata ad
aderire sin da ora – unicamente dal punto di vista del Consiglio d’Europa, e cioè con gli strumenti del
diritto internazionale. Per realizzare questa adesione saranno però necessari specifici atti di adesione 32,
per la cui ratifica troverà a sua volta applicazione a livello interno all’Unione la procedura prevista
dall’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, seconda frase, TFUE.
54. Senza dubbio ci si potrebbe chiedere se l’Unione non acquisirà, sulla base della cosiddetta «dottrina
AETS» 33, una competenza esclusiva a concludere ulteriori accordi internazionali nel settore dei diritti
fondamentali e dei diritti dell’uomo, una volta che essa avrà aderito alla CEDU. In ogni caso, per
effetto dell’adesione, la CEDU diventerà parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione 34.
Sarebbe dunque possibile in teoria sostenere che l’Unione, in virtù della sua adesione alla CEDU,
31 — Al riguardo, v. articolo 1, paragrafo 2, primo comma, del Progetto di accordo.
32 — V. anche punto 17 della relazione illustrativa.
33 — La dottrina AETS risale alla sentenza Commissione/Consiglio (22/70, EU:C:1971:32, punti da 15 a 19); una sintesi più recente si trova ad
      esempio nel parere 1/03 (EU:C:2006:81, punti da 114 a 133).
34 — Sentenze Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punto 5), IATA ed ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, punto 36) e Air Transport Association of
      America e a. (C-366/10, EU:C:2011:864, punto 73).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       13
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                     PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
acquisirà una nuova competenza esterna esclusiva ai sensi dell’ultima fattispecie contemplata
dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE –
competenza esterna che consentirà solo ad essa la conclusione di futuri accordi internazionali qualora
questi possano incidere sulle norme della CEDU o alterare la portata delle stesse in quanto parte delle
«norme comuni» vigenti sul piano interno all’Unione. A mio parere però, un simile «effetto AETS»
viene precluso dall’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE considerato quale lex specialis, a norma
del quale l’adesione alla CEDU non modifica le competenze dell’Unione definite nei Trattati – ossia le
competenze esistenti prima dell’adesione.
55. Nel complesso, viste tali circostanze, non si può sostenere che la prevista adesione alla CEDU
comporterebbe un qualsivoglia ampliamento delle competenze dell’Unione.
3. Non necessarietà del riconoscimento di nuove competenze all’Unione in conseguenza dell’adesione
56. Occorre da ultimo chiarire se l’adesione alla CEDU imponga il trasferimento all’Unione, da parte
dei suoi Stati membri, di ulteriori competenze.
57. Sicuramente, allo stato attuale, tale quesito non può ricevere una risposta definitiva valida una volta
per tutte. Infatti, non si può escludere che una disposizione della CEDU venga in futuro interpretata
dalla Corte EDU in modo tale per cui possa derivarne la necessità di una modifica del diritto primario
dell’Unione.
58. Invero, tale scenario dovrebbe essere poco probabile, dal momento che, da un lato, l’Unione già
adesso si ispira ai criteri derivanti dalla CEDU in ordine alla tutela dei diritti fondamentali (v., in
particolare, articolo 6, paragrafo 3, TUE e articolo 52, paragrafo 3, prima frase, della Carta dei diritti
fondamentali) e che, dall’altro lato, l’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, del Progetto di accordo
specifica che la CEDU non impone all’Unione alcun obbligo per il cui adempimento essa non sia
competente in forza del diritto dell’Unione.
59. Nondimeno, nel presente procedimento di parere è compito di questa Corte garantire che
l’Unione, attraverso la sua prevista adesione alla CEDU, non si assuma scientemente obblighi giuridici
internazionali che essa già adesso, in virtù della sua attuale struttura istituzionale, chiaramente non è in
grado di adempiere.
60. In tale contesto, tre sono gli aspetti della prevista adesione dell’Unione alla CEDU che meritano
un’analisi più approfondita: in primo luogo, la procedura di previo coinvolgimento [v. infra,
sezione a)]; in secondo luogo, l’obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte EDU che constatano
una violazione della CEDU [v. infra, sezione b)]; in terzo luogo, la problematica della tutela
giurisdizionale nella PESC [v. infra, sezione c)].
a) La procedura di previo coinvolgimento
61. Nell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo è prevista la procedura di previo
coinvolgimento. In base a tale procedura, nell’ambito di un procedimento pendente dinanzi alla Corte
EDU quest’ultima concede alla Corte di giustizia, in presenza di determinati presupposti, la possibilità
di pronunciarsi preventivamente sulla compatibilità di una disposizione del diritto dell’Unione con la
CEDU.
62. A livello interno all’Unione, ciò significa che quest’ultima deve disporre delle competenze
necessarie per dar corso ad una siffatta procedura di previo coinvolgimento. L’Unione sarebbe
impossibilitata a concludere l’accordo di adesione qualora constasse che al suo interno mancano i
presupposti giuridici per instaurare una procedura di previo coinvolgimento.
14                                                                                         ECLI:EU:C:2014:2475
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
63. In effetti, nella discussione pubblica in merito all’adesione dell’Unione alla CEDU è stato
occasionalmente messo in dubbio che la procedura di previo coinvolgimento sia realizzabile senza una
previa modifica dei Trattati istitutivi dell’Unione europea. Nel presente procedimento di parere,
segnatamente la Polonia ha sostenuto la tesi secondo cui, allo stato attuale, la creazione di una
procedura di previo coinvolgimento non sarebbe compatibile con i Trattati.
64. Vero è che la procedura di previo coinvolgimento non rientra tra i procedimenti giurisdizionali
espressamente previsti dal Trattato UE e dal Trattato FUE, la cui attuazione è affidata all’istituzione
Corte di giustizia dell’Unione europea (articolo 19, paragrafo 1, prima frase, TUE). Tale circostanza di
per sé sola non consente però di concludere che il diritto primario, al suo stato attuale, osti
all’introduzione di una procedura di previo coinvolgimento.
65. Infatti, la Corte di giustizia ha riconosciuto che, attraverso un accordo internazionale concluso con
Stati terzi, possono addirittura esserle conferite nuove competenze, a condizione che tale attribuzione
non alteri la funzione propria della Corte, quale concepita nei Trattati UE e FUE 35.
66. Riguardo al previo coinvolgimento previsto dall’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo,
sorge già il dubbio se si tratti davvero di una nuova competenza della Corte di giustizia. Infatti, si può
senz’altro sostenere che il previo coinvolgimento della Corte di giustizia durante un procedimento in
corso dinanzi alla Corte EDU costituisca unicamente una nuova modalità di esercizio delle
competenze giurisdizionali già esistenti del giudice dell’Unione, ai sensi dell’articolo 19, paragrafi 1,
seconda frase, e 3, TUE.
67. Tuttavia, quand’anche si volesse affermare che, mediante la procedura di previo coinvolgimento,
viene creata una nuova competenza in capo a questa Corte, non si tratta comunque di una
competenza che alteri l’essenza della funzione riconosciuta dai Trattati alla Corte. Proprio all’opposto,
la procedura di previo coinvolgimento contribuisce a far sì che la Corte di giustizia possa meglio
adempiere ai compiti da sempre conferitile, e che inoltre permanga il monopolio ad essa spettante –
quantomeno nel settore delle politiche trasferite a livello comunitario – riguardo al controllo della
legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli altri organismi dell’Unione 36.
68. In sostanza, la funzione della Corte di giustizia consiste nell’assicurare il rispetto del diritto
nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati (articolo 19, paragrafo 1, seconda frase, TUE). A tal
fine, è suo compito, in particolare, interpretare il diritto dell’Unione [articolo 267, primo comma,
lettere a) e b), TFUE], nonché verificare la legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli
altri organismi dell’Unione [articoli 263, primo comma, TFUE e 267, primo comma, lettera b), TFUE].
69. La medesima funzione – cioè l’interpretazione del diritto dell’Unione nonché la verifica della
legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione – risulta in sostanza
assegnata alla Corte anche nella procedura di previo coinvolgimento ex articolo 3, paragrafo 6, del
Progetto di accordo.
70. Sicuramente, il quadro procedurale in cui la Corte di giustizia assolverà tale funzione in caso di suo
previo coinvolgimento potrà essere diverso da quello dell’azione di annullamento o della procedura di
rinvio pregiudiziale (articoli 263 TFUE e 267 TFUE). In particolare, potranno esservi differenze sotto il
profilo della legittimazione ad agire, dello svolgimento del procedimento, di eventuali termini da
rispettare e degli effetti della decisione della Corte.
35 — Parere 1/92 (EU:C:1992:189, punto 32) e parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 75).
36 — Nello stesso senso il parere 1/00 (EU:C:2002:231, punto 24).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                     15
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
71. Simili differenze di per sé sole non modificano l’essenza delle competenze della Corte di giustizia
nonché delle altre istituzioni dell’Unione eventualmente coinvolte nella procedura di previo
coinvolgimento; e comunque in nessun caso l’essenza suddetta viene pregiudicata in misura tale da
giustificare una dichiarazione di incompatibilità del Progetto di accordo con i Trattati 37.
72. Piuttosto, come sottolineato dalla stessa Corte di giustizia, una procedura di previo coinvolgimento
costituisce un presupposto imprescindibile per un’adesione dell’Unione alla CEDU 38. L’istituzione di un
procedimento siffatto serve alla preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto
dell’Unione, nonché delle attribuzioni della Corte di giustizia (articoli 1 e 2, prima frase, del Protocollo
n. 8) 39.
73. Pertanto, un siffatto procedimento costituisce una parte indispensabile delle misure necessarie ai
fini di tale adesione, misure che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, prima frase, TUE e del Protocollo
n. 8, l’Unione è non soltanto legittimata, ma anche obbligata ad attuare. Oltre a ciò, all’articolo 1,
lettera a), del Protocollo n. 8 si parte espressamente dal presupposto che verranno stabilite siffatte
«modalità specifiche dell’eventuale partecipazione dell’Unione agli organi di controllo» della CEDU.
74. In merito alla concreta articolazione della procedura di previo coinvolgimento sul piano interno
all’Unione, sarà necessaria un’integrazione dello Statuto della Corte di giustizia, la quale però non avrà
carattere di «modifica costituzionale» e pertanto potrà essere attuata mediante il procedimento
legislativo ordinario (articolo 281, secondo comma, TFUE), senza che si renda necessario un formale
procedimento di modifica dei Trattati (articolo 48 TUE) 40.
75. Per contro, a mio avviso, non sarebbe sufficiente un semplice recepimento delle corrispondenti
norme procedurali nella decisione del Consiglio relativa all’autorizzazione a concludere il previsto
accordo di adesione, in quanto in tal modo verrebbe eluso il procedimento legislativo ordinario
previsto dall’articolo 281, secondo comma, TFUE, e per di più verrebbero attribuiti alle norme
procedurali da adottare un’efficacia ed un rango non identici a quelli delle norme dello Statuto.
76. Soltanto quando nello Statuto della Corte verranno inserite le disposizioni necessarie –
segnatamente quelle relative alla legittimazione ad agire, allo svolgimento del procedimento e agli
effetti della decisione della Corte –, il procedimento di previo coinvolgimento diventerà pienamente
operativo e potrà essere annoverato, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 3, lettera c), TUE, in
combinato disposto con l’articolo 281, primo comma, TFUE e l’articolo 51 TUE, tra i «casi previsti dai
Trattati» su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi.
b) L’obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte EDU
77. Anche l’obbligo, sancito all’articolo 46, paragrafo 1, della CEDU, di eseguire le sentenze della Corte
EDU nelle quali venga constatata una violazione di detta convenzione da parte di istituzioni, organi od
organismi dell’Unione non richiede alcun trasferimento di nuove competenze a quest’ultima.
37 — In tal senso, v. anche il parere 1/00 (EU:C:2002:231, punto 14, letto congiuntamente con i punti 18 e 23).
38 — Documento di riflessione della Corte di giustizia dell’Unione europea su taluni aspetti dell’adesione dell’Unione europea alla Convenzione
      europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, presentato il 5 maggio 2010, consultabile sulla pagina Internet
      della Corte di giustizia dell’Unione europea all’indirizzo http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (visitata da ultimo il 12 maggio 2014),
      segnatamente i punti 9, 11 e 12; nello stesso senso, la Comunicazione comune dei presidenti della Corte europea dei diritti dell’uomo e
      della Corte di giustizia dell’Unione europea, a seguito dell’incontro tra i due organi giurisdizionali nel gennaio 2011, pubblicata il 24 gennaio
      2011, consultabile sulla pagina Internet della Corte di giustizia dell’Unione europea all’indirizzo http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/
      (visitata da ultimo il 12 maggio 2014), segnatamente il punto 2, ultimo capoverso.
39 — In proposito, v. infra, paragrafi da 121 a 135 e da 180 a 184 della presente presa di posizione.
40 — Le nuove norme nello Statuto della Corte dovrebbero eventualmente essere integrate mediante alcune disposizioni di dettaglio
      supplementari nell’ambito del suo regolamento di procedura.
16                                                                                                                          ECLI:EU:C:2014:2475
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                              PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
78. Simili sentenze della Corte EDU hanno natura dichiarativa, e la CEDU non impone alle sue Parti
contraenti un modo preciso in cui esse devono dare esecuzione a sentenze adottate nei loro confronti,
bensì lascia loro a tal fine un certo margine di discrezionalità 41.
79. Sul piano interno all’Unione, una violazione della CEDU accertata dalla Corte EDU dovrà di norma
essere eliminata annullando o modificando l’atto giuridico controverso di un’istituzione dell’Unione.
Indubbiamente l’Unione dispone dei poteri necessari per adottare un siffatto actus contrarius; sono gli
stessi che sono serviti quale fondamento per l’emanazione dell’atto giuridico di cui sopra. A ciò si
aggiunge il potere dei giudici dell’Unione di dichiarare nulli o invalidi gli atti giuridici dell’Unione
medesima in presenza dei presupposti stabiliti dai Trattati (articoli 263 TFUE e 267 TFUE).
80. È possibile inoltre che una sentenza della Corte EDU imponga per la prima volta l’adozione di un
atto giuridico dell’Unione ovvero costituisca il presupposto per il riconoscimento di un risarcimento
danni. Anche tale obbligo potrà essere adempiuto senza problemi dalle istituzioni dell’Unione
nell’ambito dei poteri ad esse conferiti dai Trattati, tanto più che l’articolo 1, paragrafo 3, seconda
frase, del Progetto di accordo chiarisce che la CEDU non impone all’Unione alcun obbligo di
compiere atti per i quali essa non sia competente in forza dei Trattati.
81. Nella misura in cui una violazione della CEDU accertata dalla Corte EDU dovesse derivare da una
decisione definitiva di un giudice dell’Unione, potrebbe in certi casi divenire indispensabile la
riapertura del relativo procedimento giurisdizionale. L’integrazione dell’articolo 44 dello Statuto della
Corte a tal fine necessaria 42 può essere effettuata ai sensi dell’articolo 281, secondo comma, TFUE,
senza che si debba temere uno snaturamento delle funzioni dei giudici dell’Unione. Sul punto vale in
termini corrispondenti quanto detto sopra in merito alla procedura di previo coinvolgimento 43.
c) La tutela giurisdizionale nella PESC
82. Molto più dibattuta dei due aspetti trattati sopra è la questione se le attuali competenze
dell’Unione – o, più precisamente, le competenze dell’istituzione Corte di giustizia dell’Unione europea
(articolo 19, paragrafo 1, prima frase, TUE) – siano sufficienti per garantire nella Politica estera e di
sicurezza comune un livello di tutela giurisdizionale che soddisfi le esigenze risultanti dagli articoli 6
e 13 della CEDU 44.
83. Infatti, da un lato, l’adesione alla CEDU avrà indubbiamente come conseguenza che l’Unione dovrà
rispettare in tutti i suoi settori di attività, compresa la PESC, le garanzie inerenti ai diritti fondamentali
che risultano da detta convenzione, e dunque anche l’obbligo di una tutela giurisdizionale effettiva ai
sensi degli articoli 6 e 13 della CEDU 45. A tali obblighi l’Unione non potrebbe sottrarsi neanche
mediante una riserva di diritto internazionale all’atto della sottoscrizione dell’accordo di adesione
41 — Al riguardo, v. anche il punto 11 della Dichiarazione degli Stati contraenti della CEDU in occasione della loro Alta Conferenza sul futuro
      della Corte europea dei diritti dell’uomo («Dichiarazione di Brighton»), adottata a Brighton nell’aprile 2012, consultabile nelle lingue
      francese e inglese sulla pagina Internet del Consiglio d’Europa all’indirizzo http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/ (visitata da
      ultimo il 14 maggio 2014).
42 — In proposito, v. la raccomandazione n. R (2000) 2 agli Stati contraenti, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il
      19 gennaio 2000, in merito alla revisione o alla riapertura di determinati procedimenti a livello nazionale successivamente a sentenze della
      Corte europea dei diritti dell’uomo. Quale modello potrebbero fungere ad esempio i motivi di revocazione previsti dal diritto tedesco
      all’articolo 580, punto 8, della Zivilprozessordnung [codice di procedura civile] e all’articolo 359, punto 6, della Strafprozessordnung [codice
      di procedura penale].
43 — V. paragrafi da 64 a 74 della presente presa di posizione.
44 — In merito alla problematica affine se le particolarità della PESC ostino ad un riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU da parte
      dell’Unione, v. infra, paragrafi da 185 a 195 della presente presa di posizione.
45 — Ai sensi del punto 23 della relazione illustrativa, la responsabilità dell’Unione sussiste indipendentemente dal contesto nel quale hanno luogo
      gli atti, le misure o le omissioni delle istituzioni, degli organi e degli altri organismi dell’Unione stessa, ed include espressamente le questioni
      relative alla PESC; v., a titolo integrativo, l’articolo 3, paragrafo 2, del Progetto di accordo, il quale include nella responsabilità dell’Unione
      anche le decisioni da essa adottate sulla base del Trattato UE.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                    17
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                              PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
ovvero all’atto del deposito del proprio strumento di ratifica, in quanto, ai sensi dell’articolo 57,
paragrafo 1, seconda frase, della CEDU, le «riserve di carattere generale» sono inammissibili 46 e per
giunta l’articolo 11 del Progetto di accordo non consente di formulare alcuna riserva rispetto
all’accordo di adesione.
84. Dall’altro lato, però, a livello interno all’Unione vige il principio secondo cui la Corte di giustizia
dell’Unione europea non è competente né in ordine alle disposizioni di diritto primario relative alla
PESC, né per gli atti giuridici emanati sulla base di tali disposizioni (articolo 24, paragrafo 1, secondo
comma, sesta frase, TUE e articolo 275, primo comma, TFUE). Soltanto in via assolutamente
eccezionale sussiste nell’ambito della PESC, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, una
competenza dei giudici dell’Unione; essa comprende, da un lato, il controllo del rispetto della
cosiddetta clausola di non incidenza (articolo 40 TUE) e, dall’altro, i ricorsi di annullamento proposti
dai singoli (articolo 263, quarto comma, TFUE) contro misure restrittive adottate dal Consiglio
nell’ambito della PESC.
85. È possibile considerare che la tutela giurisdizionale garantita nell’ambito della PESC
dall’ordinamento giuridico dell’Unione costituisca, alla luce della menzionata limitazione delle
competenze giurisdizionali dei giudici dell’Unione, una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi degli
articoli 6 e 13 della CEDU? Oppure l’Unione, attraverso la sua adesione alla CEDU quale prevista dal
Progetto di accordo, assumerebbe, riguardo alla tutela giurisdizionale nell’ambito della PESC, obblighi
di diritto internazionale per il cui adempimento le sue istituzioni – e segnatamente la Corte di
giustizia dell’Unione europea – difettano dei necessari poteri? Qualora la Corte di giustizia dovesse
constatare la sussistenza di quest’ultima ipotesi, non soltanto l’Unione si vedrebbe preclusa l’adesione
alla CEDU, ma emergerebbe anche a livello interno all’Unione una lacuna nel sistema di tutela
giurisdizionale, che già oggi sarebbe estremamente problematica, non da ultimo in rapporto all’obbligo
di omogeneità enunciato dall’articolo 52, paragrafo 3, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali.
86. La Commissione 47 propone di dissipare eventuali perplessità riguardo all’effettività della tutela
giurisdizionale dei singoli nell’ambito della PESC ricorrendo ad un’interpretazione particolarmente
estesa della seconda fattispecie prevista dall’articolo 275, secondo comma, TFUE. Essa vorrebbe che
tale norma fosse interpretata nel senso che la Corte di giustizia dell’Unione europea non soltanto è
competente per i ricorsi di annullamento proposti dai singoli contro misure restrittive, ma può
pronunciarsi anche sulle azioni di risarcimento e sulle domande di pronuncia pregiudiziale dei giudici
nazionali nel settore della PESC. Inoltre, la Commissione si dichiara favorevole a che le possibilità di
tutela giurisdizionale dei singoli nell’ambito della PESC vengano intese in modo tale da farvi ricadere
non soltanto gli atti contemplati dall’articolo 263, primo comma, TFUE, i quali producono effetti
giuridici vincolanti, ma anche le mere attività materiali, ossia gli atti improduttivi di effetti giuridici.
87. All’udienza, la Commissione ha aggiunto che il controllo del rispetto dell’articolo 40 TUE,
costituente la prima fattispecie contemplata dall’articolo 275, secondo comma, TFUE, consente ai
giudici dell’Unione di fornire un’adeguata tutela giurisdizionale nell’ambito della PESC.
88. Similmente a numerose parti intervenute nel procedimento 48, nutro forti dubbi quanto al fatto che
la lettura della Commissione riguardo alle due fattispecie contemplate dall’articolo 275, secondo
comma, TFUE rappresenti una via giuridicamente percorribile per garantire al singolo nell’ambito
della PESC una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi degli articoli 6 e 13 della CEDU.
46 — I giudici di Strasburgo verificano molto approfonditamente nel singolo caso se una riserva formulata da una Parte contraente sia ammissibile
      e, in particolare, se essa sia formulata in maniera sufficientemente precisa; in proposito, v. Corte EDU, sentenza del 4 marzo 2014, Grande
      Stevens e a./Italia (ricorsi nn. 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 e 18698/10, punti da 204 a 211).
47 — In termini analoghi si è espressa una minoranza di Stati membri intervenuti nel presente procedimento di parere.
48 — Contro le tesi della Commissione si sono espressi in modo particolarmente netto la Francia, il Regno Unito e il Consiglio nelle loro
      osservazioni scritte e orali.
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
89. Da un lato, con la sua interpretazione la Commissione travisa il rapporto regola/eccezione sotteso
all’articolo 275 TFUE; essa rovescia nel suo contrario il principio di incompetenza dei giudici
dell’Unione nell’ambito della PESC, quale enunciato all’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta
frase, TUE e all’articolo 275, primo comma, TFUE. Dall’altro lato, assumendo la competenza della
Corte di giustizia riguardo alle procedure di rinvio pregiudiziale ed ai ricorsi per risarcimento
nell’ambito della PESC, essa disconosce il chiaro tenore letterale della seconda fattispecie enunciata
all’articolo 275, secondo comma, TFUE, dove si parla soltanto di una competenza a conoscere dei
ricorsi di annullamento proposti dai singoli ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE avverso
misure restrittive, ma non di altre materie contenziose o di altri tipi di ricorso, e ancor meno di rinvii
pregiudiziali ad opera dei giudici nazionali ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
90. La non condivisibilità della tesi della Commissione viene confermata se, nella riflessione in corso, si
passa a considerare la genesi storica dell’articolo 275 TFUE 49. Questa norma doveva originariamente
trovare posto quale articolo III-376 nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. La sua
formulazione risale in sostanza ai lavori della Convenzione europea, i quali a loro volta hanno trovato
espressione all’articolo III-282 del progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa 50.
Come dimostrano i lavori preparatori della Convenzione europea, a suo tempo si era senz’altro
discusso in merito ad una più generosa distribuzione delle competenze a favore dei giudici dell’Unione
nell’ambito della PESC, ma le proposte fatte in tal senso si dimostrarono incapaci di raccogliere un
consenso 51. Alla fine la Convenzione e, sulla sua scia, entrambe le conferenze dei governi in merito al
Trattato costituzionale e al Trattato di Lisbona tennero ferma come modello una struttura della PESC
ampiamente intergovernativa, nella quale i giudici dell’Unione dovevano ricevere soltanto competenze
rigorosamente delimitate.
91. Inoltre, un’interpretazione dell’articolo 275 TFUE quale quella prospettata dalla Commissione si
risolverebbe in un ampliamento delle competenze dell’Unione non compatibile con l’articolo 6,
paragrafi 1, secondo comma, e 2, seconda frase, TUE, ossia, più precisamente, in un ampliamento
delle competenze giurisdizionali dell’istituzione dell’Unione Corte di giustizia dell’Unione europea 52.
92. Neppure dalla giurisprudenza «Les Verts», «Kadi», «Gestoras Pro Amnistía» e «Segi» 53 richiamata
dalla Commissione si desumono elementi che potrebbero sostenere la tesi avanzata da quest’ultima.
Vero è che in queste cause la Corte ha sottolineato che l’Unione è una comunità di diritto (in termini
attuali: un’unione di diritto). Prendendo le mosse da questa constatazione fondamentale, la Corte ha
ricordato che né gli Stati membri né le istituzioni dell’Unione sono sottratti alla verifica della
49 — In generale, riguardo alla possibilità di considerare, in sede di interpretazione, la genesi storica di disposizioni dei Trattati, v. sentenze
      Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, punto 135), Commissione/Parlamento e Consiglio (C-427/12, EU:C:2014:170, punto 36) e Inuit Tapiriit
      Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C-583/11 P, EU:C:2013:625, punti 50, 59 e 70), nonché le conclusioni da me presentate in
      quest’ultima causa (EU:C:2013:21, paragrafo 32).
50 — Approvato dalla Convenzione europea il 13 giugno 2003 e il 10 luglio 2003, trasmesso al presidente del Consiglio europeo in Roma il
      18 luglio 2003.
51 — Segretariato della Convenzione europea, relazione integrativa in ordine alla questione del controllo giurisdizionale sulla Politica estera e di
      sicurezza comune (documento CONV 689/1/03 del 16 aprile 2003, punti 5 e 7, lettera c), nonché nota di trasmissione del Praesidium
      riguardante gli articoli sulla Corte di giustizia e sul Tribunale (documento CONV 734/03 del 2 maggio 2003, ivi in particolare le
      considerazioni in merito al previsto articolo 240a).
52 — In proposito, v. la sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C-583/11 P, EU:C:2013:625, punto 97), nonché le
      conclusioni da me presentate in quella causa (EU:C:2013:21, paragrafi 112 e 113).
53 — Sentenze Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166), Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio (C-354/04 P, EU:C:2007:115), Segi
      e a./Consiglio (C-355/04 P, EU:C:2007:116) e Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C-402/05 P
      e C-415/05 P, EU:C:2008:461).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                              19
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
conformità dei loro atti ai Trattati in quanto carta costituzionale dell’Unione 54. Tuttavia, da tale
constatazione fondamentale la Corte non ha assolutamente tratto la conclusione secondo cui
andrebbero riconosciuti per così dire praeter legem nuovi rimedi giuridici o nuovi tipi di
procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione, non previsti dal diritto primario.
93. Effettivamente, nelle sentenze sopra citate la Corte si è pronunciata a favore di un’interpretazione
del diritto primario mediante la quale fosse possibile garantire al meglio l’effetto utile dei
procedimenti espressamente previsti dai Trattati. Ad esempio, nella sentenza «Les Verts», la Corte ha
riconosciuto che l’azione di annullamento ex articolo 173 del Trattato CEE era proponibile anche
contro atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi 55. Similmente,
nelle sentenze «Gestoras Pro Amnistía» e «Segi», la Corte ha interpretato l’ambito di applicazione
della procedura di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, UE 56 relativamente al
«terzo pilastro» di quel tempo nel senso che quel procedimento poteva trovare applicazione a tutte le
misure adottate dal Consiglio che fossero destinate a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.
94. Ai fini della problematica qui in discussione mi sembra però più interessante il fatto che la Corte,
nelle sentenze «Gestoras Pro Amnistía» e «Segi», si sia espressamente rifiutata di riconoscere,
nell’ambito del cosiddetto «terzo pilastro» di allora, tipi di ricorso che non erano esplicitamente
previsti dal Trattato UE nella versione di cui al Trattato di Amsterdam. In particolare, in
quell’occasione essa ha negato l’ammissibilità in quell’ambito di ricorsi per risarcimento danni 57. Tale
conclusione può senz’altro essere trasposta anche alla questione, che qui ci interessa, della tutela
giuridica nell’ambito dell’ex «secondo pilastro», vale a dire della PESC, dove tradizionalmente le
competenze dei giudici dell’Unione sono ancor meno estese 58.
95. Alla luce di tali circostanze, la lettura dell’articolo 275 TFUE proposta dalla Commissione non
convince. Peraltro, anche prescindendo totalmente dalla scarsa pertinenza degli argomenti della
Commissione, l’interpretazione particolarmente estesa da essa proposta riguardo alle competenze dei
giudici dell’Unione non è affatto necessaria per garantire una tutela giurisdizionale effettiva ai singoli
nell’ambito della PESC. Infatti, la constatazione – assolutamente esatta – secondo cui né gli Stati
membri né le istituzioni dell’Unione sfuggono ad una verifica della conformità dei loro atti ai Trattati,
considerati quali carta costituzionale dell’Unione, non deve necessariamente portare ogni volta a
ritenere esistente una competenza dei giudici dell’Unione.
54 — Sentenze Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, punto 23), Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio (C-354/04 P, EU:C:2007:115,
      punto 51) e Segi e a./Consiglio (C-355/04 P, EU:C:2007:116, punto 51); nello stesso senso sentenze Kadi e Al Barakaat International
      Foundation/Consiglio e Commissione (C-402/05 P e C-415/05 P, EU:C:2008:461, punto 281), E e F (C-550/09, EU:C:2010:382, punto 44),
      Polonia/Commissione (C-336/09 P, EU:C:2012:386, punto 36) e Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C-583/11 P,
      EU:C:2013:625, punto 91).
55 — Sentenza Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, punto 25).
56 — Trattato sull’Unione europea nella versione di cui al Trattato di Amsterdam.
57 — Sentenze Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio (C-354/04 P, EU:C:2007:115, punti da 46 a 48) e Segi e a./Consiglio (C-355/04 P,
      EU:C:2007:116, punti da 46 a 48).
58 — Nello stesso senso – seppur ancora in riferimento alla situazione normativa esistente prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona –
      sentenze Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio (C-354/04 P, EU:C:2007:115, punto 50) e Segi e a./Consiglio (C-355/04 P, EU:C:2007:116,
      punto 50).
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
96. Infatti, come evidenziato dall’articolo 19, paragrafo 1, TUE, il sistema di tutela giurisdizionale dei
Trattati si regge su due pilastri, uno dei quali poggia sui giudici dell’Unione e l’altro sui giudici
nazionali 59. Pertanto, nel caso in cui – come di regola nella PESC – non sussista alcuna possibilità di
ricorso diretto dinanzi ai giudici dell’Unione, sono e restano competenti i giudici nazionali. Ciò
discende in definitiva dal principio di attribuzione, in base al quale qualsiasi competenza non
attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri (articolo 4, paragrafo 1, TUE, in
combinato disposto con l’articolo 5, paragrafi 1, prima frase, e 2, TUE) 60.
97. Oltre a ciò, gli Stati membri sono espressamente obbligati, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1,
secondo comma, TUE, a istituire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare nella PESC – un
settore disciplinato dal diritto dell’Unione – una tutela giurisdizionale effettiva 61.
98. Spesso la PESC necessita di attuazione da parte di autorità degli Stati membri (articoli 26,
paragrafo 3, TUE, 42, paragrafo 3, TUE e 44, paragrafo 1, TUE). In tal caso, il singolo si trova
comunque a dover percorrere la strada che porta ai giudici nazionali, qualora egli desideri sottoporre
a controllo giurisdizionale atti, misure od omissioni nell’ambito della PESC che in qualche modo
producono effetti nei suoi confronti 62.
99. Tuttavia, anche nel caso in cui la PESC venga attuata da istituzioni, organi od altri organismi
dell’Unione con modalità che toccano in modo diretto e individuale il singolo, quest’ultimo non si
vede preclusa la strada verso i giudici nazionali qualora egli non possa eccezionalmente ricevere una
tutela giurisdizionale direttamente dinanzi ai giudici dell’Unione ai sensi della seconda fattispecie di cui
all’articolo 275, secondo comma, TFUE. Infatti, ai sensi dell’articolo 274 TFUE, fatte salve le
competenze attribuite dai Trattati alla Corte di giustizia dell’Unione europea, persino le controversie
nelle quali l’Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni
nazionali. In considerazione della disciplina dettata dall’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta
frase, TUE e dall’articolo 275, primo comma, TFUE, ciò potrebbe costituire la regola nell’ambito della
PESC.
100. Qualora i giudici nazionali vengano investiti di siffatte controversie nell’ambito della PESC, essi
sono obbligati ad applicare il diritto dell’Unione. In tale contesto essi sono tenuti eventualmente a
verificare gli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione posti in essere nell’ambito
della PESC sotto il profilo della loro compatibilità con il diritto dell’Unione di rango superiore e a
disapplicarli nel caso concreto ove ne accertino l’incompatibilità 63. Infatti, diversamente da quanto
avviene nell’ambito delle politiche divenute di competenza dell’Unione, i Trattati – come si è già
indicato 64 – non prevedono nel settore della PESC, a norma dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo
comma, sesta frase, TUE e dell’articolo 275, primo comma, TFUE, alcuna competenza della Corte a
pronunciarsi in via pregiudiziale. Di conseguenza, la Corte non può far valere nell’ambito della PESC
il proprio monopolio, altrimenti riconosciutole, relativo al controllo della legittimità delle attività delle
istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione. Conformemente a ciò, la sua costante
59 — Parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 66) e sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C-583/11 P, EU:C:2013:625,
      punto 90).
60 — In tal senso – seppure ancora in riferimento alla situazione normativa esistente prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona – anche
      le conclusioni presentate dall’avvocato generale Mengozzi nelle cause Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio e Segi e a./Consiglio
      (C-354/04 P e C-355/04 P, EU:C:2006:667, in particolare paragrafi 99 e 104).
61 — Nello stesso senso già le sentenze Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio (C-50/00 P, EU:C:2002:462, punto 41), Gestoras Pro Amnistía
      e a./Consiglio (C-354/04 P, EU:C:2007:115, punto 56), Segi e a./Consiglio (C-355/04 P, EU:C:2007:116, punto 56) e Inuit Tapiriit Kanatami
      e a./Parlamento e Consiglio (C-583/11 P, EU:C:2013:625, punti 100 e 101).
62 — Conformemente a ciò, anche l’articolo 1, paragrafo 4, prima frase, del Progetto di accordo prevede l’imputazione agli Stati membri di atti,
      misure e omissioni poste in essere da autorità nazionali nell’esecuzione del diritto dell’Unione.
63 — In tal senso – seppure in un contesto leggermente diverso – anche le conclusioni presentate dall’avvocato generale Mengozzi nelle cause
      Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio e Segi e a./Consiglio (C-354/04 P e C-355/04 P, EU:C:2006:667, paragrafi da 121 a 132).
64 — V. supra, paragrafi da 88 a 95 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                            21
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
giurisprudenza, risalente alla sentenza Foto-Frost 65, non può a mio avviso essere trasposta alla
PESC. Diversamente dai settori del diritto dell’Unione strutturati a livello sovranazionale, nella PESC
non vige un principio generale secondo cui gli atti delle istituzioni dell’Unione possono essere
verificati nella loro legittimità soltanto da giudici dell’Unione stessa.
101. Indubbiamente, la mancanza in capo alla Corte di una competenza a pronunciarsi in via
pregiudiziale e di un potere di disapplicazione esclusivo à la Foto-Frost nelle questioni rientranti nella
PESC è fonte di grande rammarico dal punto di vista dell’integrazione politica, perché in tal modo non
può essere garantita un’interpretazione e un’applicazione unitarie del diritto dell’Unione nell’ambito
della PESC stessa. Tuttavia, ciò è la logica conseguenza della decisione del legislatore dei Trattati di
continuare a strutturare la PESC a livello sostanzialmente intergovernativo e di limitare l’elemento
sovranazionale, inerente a qualsiasi competenza di questa Corte, a casi eccezionali rigorosamente
limitati, elencati in maniera tassativa all’articolo 275, secondo comma, TFUE.
102. Una tutela effettiva per il singolo, quale richiesta dagli articoli 6 e 13 della CEDU, può essere
garantita anche in assenza di una competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale e di un potere di
disapplicazione esclusivo in capo alla Corte.
103. Di conseguenza, occorre in definitiva concludere, in riferimento alla PESC, che la prevista
adesione dell’Unione alla CEDU può essere attuata senza la creazione di nuove competenze in capo
alla Corte di giustizia dell’Unione europea, in quanto nelle questioni attinenti alla PESC viene
garantita al singolo una tutela giurisdizionale effettiva ad opera, in parte, dei giudici dell’Unione
(articolo 275, secondo comma, TFUE) e, in parte, dei giudici nazionali (articolo 19, paragrafo 1,
secondo comma, TUE e articolo 274 TFUE).
4. Conclusione parziale
104. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, non occorre dunque temere che il Progetto di
accordo possa modificare le competenze dell’Unione stabilite nei Trattati. Inoltre, per l’applicazione
del previsto accordo di adesione a livello interno all’Unione non sarà necessario alcun trasferimento di
nuovi poteri a quest’ultima.
C – La preservazione delle attribuzioni delle istituzioni dell’Unione
105. Dagli articoli 2, prima frase, e 3 del Protocollo n. 8 discende inoltre che l’adesione alla CEDU non
deve incidere sulle attribuzioni delle istituzioni dell’Unione. Tale condizione deve essere esaminata
anzitutto in riferimento alle competenze della Corte di giustizia dell’Unione europea (articolo 19,
paragrafo 1, prima frase, TUE) (v. infra, sezione 1). Per completezza, subito dopo prenderò in esame
le attribuzioni delle altre istituzioni dell’Unione (v. infra, sezione 2), tenendo presente che particolare
attenzione merita il sistema previsto dal diritto dell’Unione per l’inflizione di sanzioni pecuniarie nel
settore del diritto della concorrenza [v. infra, sezione 2, lettera b)].
65 — Sentenza Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, punti da 15 a 20).
22                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
1. Le attribuzioni della Corte di giustizia dell’Unione europea
106. Il ruolo della Corte di giustizia dell’Unione europea, cui spetta garantire il rispetto del diritto
nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati (articolo 19, paragrafo 1, TUE), è di fondamentale
importanza per l’ordinamento giuridico da questi istituito 66. Riguardo alla prevista adesione
dell’Unione alla CEDU, due sono in particolare gli aspetti che meritano di essere discussi: da un lato,
il potere esclusivo di composizione delle controversie spettante ai giudici dell’Unione [in proposito, v.
infra, sezione a)] e, dall’altro, le attribuzioni di questi ultimi in riferimento all’interpretazione del
diritto dell’Unione e al controllo della legittimità degli atti giuridici dell’Unione [in proposito, v. infra,
sezione b)]. In aggiunta, occorre esaminare brevemente il Protocollo n. 16 della CEDU [v. infra,
sezione c)].
a) Il potere esclusivo di composizione delle controversie spettante ai giudici dell’Unione
(articolo 344 TFUE)
107. All’articolo 344 TFUE gli Stati membri dell’Unione si sono obbligati «a non sottoporre una
controversia relativa all’interpretazione o all’applicazione dei trattati a un modo di composizione
diverso da quelli previsti da[i] trattat[i] stess[i]». Secondo una consolidata giurisprudenza, in tale
norma viene sancito il fatto che alla Corte di giustizia dell’Unione europea spetta una competenza
esclusiva a decidere su tutte le controversie che insorgano tra gli Stati membri, nella misura in cui
queste riguardino il diritto dell’Unione 67 (in proposito, v. articolo 259 TFUE). Lo stesso deve valere a
maggior ragione anche per le controversie tra l’Unione ed uno o alcuni dei suoi Stati membri (v., in
particolare, articoli 258 TFUE, 263, secondo comma, TFUE, 265, primo comma, TFUE e 268 TFUE).
In altri termini, gli Stati membri hanno conferito ai giudici dell’Unione un potere esclusivo di
composizione delle loro controversie attinenti al diritto dell’Unione, il quale trova riconoscimento a
livello di diritto primario nell’articolo 344 TFUE.
108. Al fine di tutelare tale funzione fondamentale dei giudici dell’Unione, l’articolo 3 del Protocollo
n. 8 prescrive che nessuna delle disposizioni del previsto accordo di adesione deve avere effetti
sull’articolo 344 TFUE.
109. In tale contesto merita un approfondimento, in particolare, la procedura del ricorso interstatale
prevista dall’articolo 33 della CEDU 68, ai sensi della quale ogni Parte contraente può deferire alla
Corte EDU qualunque inosservanza delle disposizioni della CEDU e dei suoi Protocolli che essa
ritenga possa essere imputata a un’altra Parte contraente 69. Quest’ultima disposizione deve essere
valutata in connessione con l’articolo 55 della CEDU, in base al quale le Parti contraenti si obbligano
sostanzialmente a non sottoporre le controversie relative all’interpretazione o all’applicazione della
CEDU a una procedura di risoluzione diversa da quelle previste dalla convenzione stessa.
110. Chiaramente esiste una situazione di tensione tra l’obbligo imposto agli Stati membri
dall’articolo 344 TFUE di sottoporre unicamente alla Corte di giustizia eventuali controversie attinenti
al diritto dell’Unione e l’obbligo, sancito all’articolo 55 della CEDU, di deferire alla Corte EDU
mediante ricorso interstatale le eventuali controversie relative alla convenzione stessa. Infatti, con
l’adesione dell’Unione, la CEDU diviene, come già rilevato, parte integrante dell’ordinamento giuridico
66 — In tal senso il parere 1/91 (EU:C:1991:490, punto 46) e la sentenza Commissione/Irlanda (C-459/03, EU:C:2006:345, punto 169), dove,
      riferendosi al ruolo della Corte di giustizia, si parla di «principi fondamentali della Comunità» e di «tratto fondamentale del sistema
      giurisdizionale comunitario»; in termini simili la sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione
      (C-402/05 P e C-415/05 P, EU:C:2008:461, punti 285 e 304).
67 — Parere 1/91 (EU:C:1991:490, punto 46) e sentenza Commissione/Irlanda (C-459/03, EU:C:2006:345, punti 123 e 169).
68 — L’articolo 4, paragrafo 2, del Progetto di accordo prevede di rinominare tale procedura, dopo l’adesione dell’Unione alla CEDU, come
      «ricorso tra le Parti contraenti». Per ragioni di semplicità continuerò però qui ad usare l’espressione «ricorso interstatale».
69 — Nella prassi simili procedimenti sono rari.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        23
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
dell’Unione 70 (v. anche articolo 216, paragrafo 2, TFUE). Pertanto, contrariamente alla sorprendente
tesi sostenuta dalla Commissione, è assolutamente possibile che dopo la suddetta adesione
insorgeranno, nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, controversie tra gli Stati membri di
quest’ultima ovvero tra gli Stati membri e l’Unione stessa in merito all’interpretazione o
all’applicazione della CEDU.
111. Nel caso in cui, per la composizione di una siffatta controversia, venisse instaurata dinanzi alla
Corte EDU una procedura di ricorso interstatale ai sensi dell’articolo 33 della CEDU, ciò costituirebbe
una violazione della competenza esclusiva della Corte di giustizia, e dunque una violazione
dell’articolo 344 TFUE.
112. In occasione dei negoziati sulla prevista adesione dell’Unione alla CEDU, tale problema è stato
senz’altro considerato. Per risolverlo è stato inserito nel Progetto di accordo l’articolo 5, ai sensi del
quale le procedure dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea «non devono essere intese come
strumenti di composizione delle controversie ai sensi dell’articolo 55 della CEDU». Nella relazione
illustrativa, tale norma del Progetto di accordo viene precisata indicando «che l’articolo 55 della
CEDU non vieta l’applicazione della norma prevista dall’articolo 344 TFUE» 71.
113. Di conseguenza, l’articolo 5 del Progetto di accordo, nell’interpretazione datane dalla relazione
illustrativa, risolve il possibile conflitto tra l’articolo 55 della CEDU e l’articolo 344 TFUE, nel senso
che l’Unione e i suoi Stati membri possono continuare a sottoporre ai giudici dell’Unione eventuali
controversie tra loro insorte in merito all’interpretazione e all’applicazione della CEDU e non sono
obbligati ad instaurare la procedura di ricorso interstatale dinanzi alla Corte EDU conformemente
all’articolo 33 di detta convenzione.
114. Tuttavia, né nel Progetto di accordo né nei suoi documenti di accompagnamento viene
effettivamente escluso che degli Stati membri dell’Unione sottopongano comunque alla Corte EDU
mediante ricorso interstatale una controversia di diritto dell’Unione insorta tra essi in merito
all’interpretazione e all’applicazione della CEDU, sebbene su di essi non gravi un obbligo di diritto
internazionale in tal senso in forza dell’articolo 55 della CEDU letto in combinato disposto con
l’articolo 5 del Progetto di accordo.
115. Se si volesse garantire che in nessun caso nelle controversie in materia di diritto dell’Unione
riferite alla CEDU si arrivi ad una siffatta violazione della competenza esclusiva di questa Corte di
giustizia da parte di Stati membri dell’Unione, il previsto accordo di adesione dovrebbe contenere –
ad esempio sul modello offerto dall’articolo 282 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del
mare 72 – una disciplina che vada oltre l’articolo 5 del Progetto di accordo, mediante la quale
l’articolo 344 TFUE non soltanto rimanga impregiudicato, ma prevalga sull’articolo 33 della CEDU.
Avverso eventuali ricorsi interstatali comunque proposti potrebbe essere sollevata in tal caso dinanzi
alla Corte EDU un’eccezione di irricevibilità. Inoltre, la Corte EDU dovrebbe essere obbligata,
quantomeno nei casi dubbi, prima di una sua decisione su una procedura di ricorso interstatale
pendente dinanzi ad essa tra Stati membri dell’Unione, ad offrire a questa Corte di giustizia, mediante
la procedura di previo coinvolgimento, la possibilità di pronunciarsi in ordine al punto se l’oggetto del
procedimento rappresenti o no una controversia di diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 344 TFUE.
116. Tuttavia, una normativa spinta fino a tal punto, peraltro non corrispondente ad alcuna prassi
consueta negli accordi internazionali, non mi sembra assolutamente necessaria al fine di garantire
l’effetto utile dell’articolo 344 TFUE e di preservare in tal modo il potere esclusivo di composizione
delle controversie spettante a questa Corte di giustizia.
70 — Sentenze Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punto 5), IATA e ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, punto 36) e Air Transport Association of
      America e a. (C-366/10, EU:C:2011:864, punto 73).
71 — Punto 74, ultima frase, della relazione illustrativa.
72 — Firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982 (GU 1998, L 179, pag. 1).
24                                                                                                          ECLI:EU:C:2014:2475
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
117. Non solo. Se si volesse nel presente caso far assurgere un’esplicita disciplina sull’irricevibilità dei
ricorsi interstatali dinanzi alla Corte EDU nonché sul primato dell’articolo 344 TFUE a presupposto
per la compatibilità del previsto accordo di adesione con il diritto primario dell’Unione, ciò
significherebbe implicitamente che numerosi accordi internazionali conclusi in passato dall’Unione
presentano un vizio in quanto non contengono clausole siffatte.
118. A mio parere, per garantire l’effetto utile dell’articolo 344 TFUE è sufficiente che, nei confronti
degli Stati membri che sottopongono le loro controversie attinenti al diritto dell’Unione ad organi
internazionali diversi dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, vi sia la possibilità di instaurare una
procedura per inadempimento (articoli da 258 TFUE a 260 TFUE) 73, nell’ambito della quale possono,
se necessario, essere adottati anche provvedimenti d’urgenza (articolo 279 TFUE) 74.
119. Ritengo dunque in definitiva che il Progetto di accordo non sollevi problemi giuridici dal punto di
vista dell’articolo 344 TFUE letto in combinato disposto con l’articolo 3 del Protocollo n. 8.
120. Qualora nondimeno la Corte di giustizia dovesse considerare necessario garantire l’effetto utile
dell’articolo 344 TFUE in modo più intenso di quanto viene fatto nell’attuale Progetto di accordo, essa
potrebbe subordinare la compatibilità con i Trattati della prevista adesione dell’Unione alla CEDU ad
una dichiarazione dell’Unione e dei suoi Stati membri che dovrebbe essere rilasciata al momento
dell’adesione. In tale dichiarazione l’Unione e gli Stati membri dovrebbero rendere noto alle altre Parti
contraenti della CEDU, in forma giuridicamente vincolante dal punto di vista del diritto internazionale,
la propria intenzione di non instaurare gli uni nei confronti degli altri dinanzi alla Corte EDU
procedure ai sensi dell’articolo 33 della CEDU riguardanti violazioni di tale convenzione, se e in
quanto l’oggetto della controversia concerna l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione 75.
b) Le attribuzioni dei giudici dell’Unione riguardo all’interpretazione del diritto dell’Unione e alla
verifica della legittimità degli atti giuridici dell’Unione
121. A prescindere dal loro potere esclusivo di composizione delle controversie ai sensi
dell’articolo 344 TFUE, di cui si è appena discusso, i giudici dell’Unione hanno, nel sistema
giurisdizionale dell’Unione europea, il compito di interpretare in modo vincolante e definitivo il diritto
dell’Unione, nonché il potere esclusivo 76 di verificare gli atti delle istituzioni, degli organi e degli
organismi dell’Unione sotto il profilo della loro legittimità 77.
122. In linea di principio, tale situazione non cambierà neppure dopo la prevista adesione dell’Unione
alla CEDU. Infatti, le sentenze della Corte EDU che constatano una violazione della CEDU hanno
carattere puramente dichiarativo e lasciano alla Parte contraente interessata un certo margine di
discrezionalità quanto alla loro esecuzione (articolo 46, paragrafo 1, della CEDU) 78. Inoltre, nelle sue
sentenze la Corte EDU non fornisce un’interpretazione vincolante né statuisce sulla validità di norme
giuridiche delle Parti contraenti interessate 79. Essa si limita piuttosto ad interpretare la CEDU e ad
accertare eventuali violazioni dei diritti fondamentali garantiti da tale convenzione.
73 — È quanto avvenuto nella causa Commissione/Irlanda (C-459/03, EU:C:2006:345).
74 — Con provvedimento d’urgenza, questa Corte potrebbe obbligare lo Stato membro interessato a dichiarare nel procedimento dinanzi alla
      Corte EDU che non intende mantenere ulteriormente il ricorso interstatale proposto dinanzi a quest’ultima [articolo 37, lettera a), della
      CEDU]. Se questa Corte dovesse successivamente respingere perché infondato il ricorso per inadempimento, la Corte EDU avrebbe facoltà
      di disporre la reiscrizione del ricorso interstatale nel proprio ruolo (articolo 37, paragrafo 2, CEDU).
75 — In tal senso, v. punto 8 della risoluzione del Parlamento del 2010 (menzionata supra alla nota 30).
76 — Riguardo a questo potere esclusivo, v. parere 1/00 (EU:C:2002:231, punto 24) e sentenza Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, punti da 15 a
      20).
77 — Succede diversamente soltanto in relazione alla PESC (in proposito, v. articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta frase, TUE e
      articolo 275 TFUE, nonché le mie considerazioni di cui sopra ai paragrafi da 85 a 101 della presente presa di posizione).
78 — V. supra, paragrafo 78 della presente presa di posizione.
79 — Relazione illustrativa, punto 62, ultima frase; v. inoltre Corte EDU, sentenza del 24 aprile 1990, Kruslin/Francia (ricorso n. 11801/85, Serie
      A, n. 176-A, § 29), e decisione del 20 gennaio 2009, W/Paesi Bassi (ricorso n. 20689/08).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                             25
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
123. Nondimeno, nelle proprie sentenze la Corte EDU non può fare a meno di esaminare il diritto
interno delle Parti contraenti interessate, quando ciò sia necessario per pronunciarsi su una censura
relativa alla violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla CEDU. Necessariamente, nelle proprie
decisioni la Corte EDU assume a presupposto un determinato intendimento del contenuto e della
portata delle norme giuridiche nazionali. Solo in tal modo essa può ragionevolmente esaminare, ad
esempio, se i rimedi giuridici previsti dall’ordinamento giuridico interno soddisfino le esigenze del
diritto ad un «ricorso effettivo» (articolo 13 della CEDU) e se gli atti incidenti su determinati diritti
fondamentali riconosciuti dalla CEDU siano «previsti dalla legge» nell’ambito dell’ordinamento
giuridico interno (articoli 5, paragrafo 1, 8, paragrafo 2, 9, paragrafo 2, 10, paragrafo 2, e 11,
paragrafo 2, della CEDU) 80. In tal senso, anche il diritto dell’Unione, compresa la giurisprudenza di
questa Corte al riguardo, è già stato in passato oggetto di esame nell’ambito di decisioni della Corte
EDU 81.
124. Per garantire che in tali occasioni le attribuzioni dei giudici dell’Unione rimangano preservate e al
tempo stesso venga rispettato il principio di sussidiarietà nell’ambito del sistema di controllo della
CEDU, l’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo prevede la procedura di previo
coinvolgimento. Secondo tale procedura, nell’ambito di un procedimento pendente dinanzi alla Corte
EDU in cui l’Unione sia convenuto aggiunto, occorre concedere alla Corte di giustizia dell’Unione
europea il tempo necessario per esaminare la compatibilità di una disposizione del diritto dell’Unione
con la CEDU, qualora essa non abbia ancora effettuato tale esame.
125. Come la stessa Corte di giustizia ha constatato nel suo documento di riflessione 82, una siffatta
procedura di previo coinvolgimento è in linea di principio idonea ed anche necessaria per preservare
le competenze dei giudici dell’Unione in vista dell’adesione dell’Unione alla CEDU.
126. Resta però da esaminare se i presupposti per un previo coinvolgimento, quali fissati all’articolo 3,
paragrafo 6, del Progetto di accordo, non siano concepiti in termini eccessivamente restrittivi e se in tal
modo non rischino di essere pregiudicate le competenze dei giudici dell’Unione. Tali presupposti sono
tre:
— l’ambito di applicazione della procedura di previo coinvolgimento è inscindibilmente connesso con
     lo status di convenuto aggiunto, cosicché un previo coinvolgimento della Corte di giustizia risulta
     in partenza ipotizzabile soltanto nel caso in cui l’Unione sia convenuto aggiunto dinanzi alla Corte
     EDU;
— il previo coinvolgimento è previsto soltanto per il caso in cui la Corte di giustizia non abbia ancora
     esaminato la compatibilità con la CEDU della disposizione di diritto dell’Unione che viene in
     questione;
— oggetto del previo coinvolgimento è la compatibilità di tale disposizione del diritto dell’Unione con
     i diritti fondamentali garantiti dalla CEDU dei quali si deduce la violazione nel procedimento
     dinanzi alla Corte EDU.
80 — V., ad esempio, le sentenze della Corte EDU del 7 giugno 2007, Smirnov/Russia (ricorso n. 71362/01, Recueil des arrêts et décisions
       2007-VII, punto 45), nonché del 15 febbraio 2011, Harju/Finlandia (ricorso n. 56716/09, punti 40 e 44) e Heino/Finlandia (ricorso
       n. 56720/09, punto 45).
81 — V., ad esempio, sentenze della Corte EDU del 15 novembre 1996, Cantoni/Francia (ricorso n. 17862/91, Recueil des arrêts et décisions
       1996-V), del 18 febbraio 1999, Matthews/Regno Unito (ricorso n. 24833/94, Recueil des arrêts et décisions 1999-I), del 30 giugno 2005,
       Bosphorus/Irlanda (ricorso n. 45036/98, Recueil des arrêts et décisions 2005-VI), e del 21 gennaio 2011, M.S.S./Belgio e Grecia (ricorso
       n. 30696/09, Recueil des arrêts et décisions 2011), nonché decisione del 20 gennaio 2009, Cooperatieve Producentenorganisatie van de
       Nederlandse Kokkelvisserij e a./Paesi Bassi (ricorso n. 13645/05).
82 — Menzionato supra alla nota 38.
26                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
127. Per quanto riguarda, in primo luogo, l’ancoramento dell’ambito di applicazione del procedimento
di previo coinvolgimento allo status di convenuto aggiunto dell’Unione, esso sembra appropriato per
preservare le competenze dei giudici dell’Unione. Invero, da tale ancoramento deriva, a contrario, che
non è possibile alcun previo coinvolgimento della Corte di giustizia qualora un ricorso dinanzi alla
Corte EDU sia rivolto contro l’Unione stessa in veste di convenuta, ovvero quando l’Unione non sia
assolutamente parte nel procedimento dinanzi alla Corte EDU, né come convenuta, né come
convenuta aggiunta. Tuttavia, in nessuno di questi due casi la mancanza di una possibilità di previo
coinvolgimento comporta un rischio di incidenza sulle competenze dei giudici dell’Unione.
128. Qualora infatti l’Unione stessa sia convenuta, già attraverso il requisito del previo esperimento di
tutti i mezzi di ricorso all’interno dell’Unione (articolo 35, paragrafo 1, della CEDU) si ha la garanzia
che l’oggetto della lite non potrà pervenire dinanzi alla Corte EDU prima che i giudici dell’Unione
abbiano avuto modo, nell’ambito delle loro competenze, di occuparsi dell’interpretazione e della
verifica della legittimità della norma di diritto dell’Unione in discussione. Qualora invece l’Unione non
sia né convenuta né convenuta aggiunta – e dunque non sia parte del procedimento dinanzi alla Corte
EDU –, non deve temersi comunque alcuna incidenza sulle competenze dei giudici dell’Unione, dal
momento che l’emananda sentenza della Corte EDU non è vincolante per l’Unione anche se dovesse
contenere statuizioni in merito al diritto dell’Unione (v. articolo 46, paragrafo 1, della CEDU).
129. In secondo luogo, un rischio di incidenza sulle competenze dei giudici dell’Unione non deriva
neppure dalla limitazione del meccanismo di previo coinvolgimento ai casi nei quali tali giudici non si
siano ancora pronunciati in merito alla compatibilità con la CEDU della disposizione di diritto
dell’Unione che viene in questione. Infatti, qualora i giudici dell’Unione abbiano già statuito una volta
con sentenza definitiva sulla questione giuridica concreta divenuta poi oggetto di lite dinanzi alla Corte
EDU, essi hanno già esercitato la loro competenza 83. In una siffatta fattispecie di acte éclairé, non ci si
attenderebbe neppure dai giudici di ultima istanza degli Stati membri dell’Unione che essi adiscano la
Corte di giustizia. Lo stesso deve valere nei rapporti tra la Corte EDU e i giudici dell’Unione.
130. Problematica è invece, in terzo luogo, la limitazione, ex articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di
accordo, dell’oggetto del meccanismo di previo coinvolgimento alle questioni di compatibilità (in
francese: compatibilité; in inglese: compatibility) del diritto dell’Unione con i diritti fondamentali
garantiti dalla CEDU dei quali si deduce la violazione dinanzi alla Corte EDU. Infatti, come sopra
indicato 84, le attribuzioni dei giudici dell’Unione non si esauriscono affatto nell’esame della legittimità
di disposizioni del diritto dell’Unione, bensì comprendono anche, in via assolutamente essenziale,
l’interpretazione di queste ultime. Proprio in riferimento a questioni attinenti ai diritti fondamentali,
tale competenza interpretativa dei giudici dell’Unione deve vedersi riconosciuta una particolare
importanza, dato che nella maggior parte dei casi già attraverso l’interpretazione è possibile garantire
che la norma di diritto dell’Unione che viene in discussione non entri in conflitto con dei diritti
fondamentali 85. Questo vale per le norme di diritto primario dell’Unione, come pure per quelle di
diritto secondario.
131. Diversamente da ciò che la Commissione sembra ritenere 86, si configurerebbe una notevole
lesione delle attribuzioni dei giudici dell’Unione nel caso in cui si volesse restringere l’oggetto del
meccanismo di previo coinvolgimento alle mere questioni di legittimità o di validità, come se questa
Corte avesse unicamente la possibilità di scegliere tra bianco e nero.
83 — Quanto al punto di chi sia competente a stabilire se i giudici dell’Unione abbiano già esaminato la questione della compatibilità con la
      CEDU della norma di diritto dell’Unione controversa, v. infra, paragrafi da 180 a 184 della presente presa di posizione.
84 — Paragrafo 121 della presente presa di posizione.
85 — In tal senso v., ex plurimis, le sentenze Orkem/Commissione (374/87, EU:C:1989:387, in particolare punti 28 e da 32 a 35), Ordre des
      barreaux francophones et germanophone e a. (C-305/05, EU:C:2007:383, segnatamente punto 28) e Promusicae (C-275/06, EU:C:2008:54, in
      particolare punto 68); in termini simili anche la sentenza NS (C-411/10 e C-493/10, EU:C:2011:865, segnatamente punti 99, 100 e 106).
86 — All’udienza dinanzi alla Corte, la Commissione ha insistito nell’affermare che, relativamente agli atti giuridici di diritto secondario
      dell’Unione, sarebbe assolutamente sufficiente limitare l’ambito di applicazione del meccanismo di previo coinvolgimento alle questioni di
      validità.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          27
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
132. Fortunatamente, il riferimento all’«esame della compatibilità» contenuto all’articolo 3, paragrafo 6,
del Progetto di accordo è di per sé sufficientemente indeterminato per includere anche le questioni di
interpretazione del diritto dell’Unione e per consentire un previo coinvolgimento di questa Corte
finalizzato a garantire un’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione conforme alla
CEDU.
133. Tuttavia, come risulta dalla relazione illustrativa, l’«esame della compatibilità» nel senso di cui
all’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo deve consistere, nel caso in cui si tratti di norme di
diritto secondario dell’Unione, unicamente in una pronuncia di questa Corte sulla «validità» di norme
giuridiche contenute in atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione 87.
134. Vista tale equiparazione operata dalla relazione illustrativa tra le questioni di «validità» del diritto
secondario e le questioni di «compatibilità», sorgono seri dubbi in ordine al punto se l’ambito di
applicazione sostanziale del meccanismo di previo coinvolgimento, quale definito all’articolo 3,
paragrafo 6, del Progetto di accordo, sia veramente sufficiente per preservare le attribuzioni dei giudici
dell’Unione. Invero, alcune parti intervenute nel procedimento hanno tentato di sminuire l’importanza
della relazione illustrativa ai fini dell’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di
accordo. Tale modo di vedere non è però convincente, in quanto detta relazione costituisce parte del
pacchetto complessivo negoziato in vista dell’adesione dell’Unione alla CEDU e ad essa deve essere
attribuita, nelle intenzioni dei suoi redattori, la medesima importanza che spetta allo stesso accordo di
adesione 88.
135. I summenzionati dubbi quanto alla portata della procedura di previo coinvolgimento possono in
definitiva essere sciolti soltanto attraverso un chiarimento da cui risulti che l’esame relativo alla
compatibilità del diritto dell’Unione con la CEDU – esame che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, del
Progetto di accordo, deve essere dato modo a questa Corte di compiere attraverso il meccanismo del
previo coinvolgimento – include le questioni di interpretazione non soltanto per ciò che riguarda il
diritto primario, ma anche il diritto secondario dell’Unione. Un chiarimento siffatto mi sembra
necessario per garantire la certezza del diritto. Pertanto, a mio avviso, la compatibilità del Progetto di
accordo con i Trattati dovrebbe essere riconosciuta soltanto a condizione che venga fornito tale
chiarimento.
c) Le ripercussioni del Protocollo n. 16 della CEDU sulle attribuzioni della Corte di giustizia
136. Da ultimo, occorre soffermarsi brevemente sul Protocollo n. 16 della CEDU. Le sue possibili
ripercussioni sulle attribuzioni di questa Corte sono state sommariamente discusse con le altre parti
intervenute nell’ambito della fase dibattimentale del presente procedimento di parere a seguito di
quesiti proposti dai membri della Corte.
137. Questo Protocollo n. 16, che finora 89 è stato firmato soltanto da sette Stati membri dell’Unione e
non è stato ratificato da alcuno di essi, prevede l’introduzione di una «procedura di rinvio
pregiudiziale» facoltativa nel sistema della CEDU, mediante la quale determinati giudici superiori delle
Parti contraenti della CEDU possono richiedere alla Corte EDU l’emissione di un parere non
vincolante in merito all’interpretazione di tale convenzione.
138. Occorre anzitutto constatare che il Protocollo n. 16 in quanto tale non costituisce l’oggetto del
presente procedimento di parere, in quanto esso non rientra tra i testi normativi cui l’Unione deve
aderire ai sensi del Progetto di accordo.
87 — Relazione illustrativa, punto 66.
88 — Punto 9 della relazione finale.
89 — Alla data del 6 maggio 2014.
28                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
139. Non si può però escludere che il Protocollo n. 16 possa indirettamente incidere sul ruolo di
questa Corte, quand’anche esso non venisse ratificato dall’Unione stessa e ad esso dovessero aderire
soltanto alcuni degli Stati membri dell’Unione. Infatti, come già indicato, con l’adesione dell’Unione
alla CEDU quest’ultima diventerà come tale parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione,
cosicché la Corte di giustizia diventerà competente ad interpretare detta convenzione attraverso il
meccanismo del rinvio pregiudiziale (articolo 267 TFUE) 90. Il suo ruolo nell’interpretazione della
CEDU nell’ambito interno all’Unione potrebbe però essere messo a rischio per il fatto che i giudici
superiori degli Stati membri che abbiano ratificato il Protocollo n. 16 della CEDU potrebbero vedersi
tentati, sulla scorta delle disposizioni di detto protocollo, a sottoporre eventuali questioni di
interpretazione della CEDU alla Corte EDU piuttosto che alla Corte di giustizia.
140. Tuttavia, in definitiva, questo fenomeno non è una conseguenza dell’adesione dell’Unione alla
CEDU. Anche senza la prevista adesione dell’Unione, i giudici di Stati membri che abbiano ratificato il
Protocollo n. 16 possono sottoporre alla Corte EDU questioni attinenti ai diritti fondamentali, ai fini
dell’interpretazione della CEDU, anziché sollevare dinanzi a questa Corte questioni equivalenti nella
sostanza, in vista dell’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali.
141. Per la soluzione di tale problema è sufficiente richiamare l’articolo 267, terzo comma, TFUE, che
impone ai giudici di ultima istanza degli Stati membri l’obbligo di rinvio pregiudiziale a questa Corte.
L’articolo 267, terzo comma, TFUE prevale sul diritto nazionale e dunque anche su un accordo
internazionale eventualmente ratificato da singoli Stati membri dell’Unione, come il Protocollo n. 16
della CEDU. Ne consegue che i giudici di ultima istanza degli Stati membri – laddove chiamati a
decidere su una controversia rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione – devono
sottoporre eventuali questioni attinenti ai diritti fondamentali prioritariamente a questa Corte e
prioritariamente conformarsi alle decisioni di quest’ultima.
d) Conclusione parziale
142. In sintesi, occorre constatare che il Progetto di accordo non incide sulle attribuzioni della Corte di
giustizia dell’Unione europea in una maniera incompatibile con l’articolo 2, prima frase, del Protocollo
n. 8, a condizione che l’ambito di applicazione della procedura di previo coinvolgimento venga chiarito
nel senso indicato supra al paragrafo 135.
2. Le attribuzioni di altre istituzioni dell’Unione
143. Per quanto riguarda le attribuzioni delle altre istituzioni dell’Unione, in particolare quelle del
Parlamento, del Consiglio europeo, del Consiglio e della Commissione, non è chiaro in che misura
l’adesione dell’Unione alla CEDU potrebbe incidere su di esse. Nell’ambito del procedimento di parere
dinanzi alla Corte di giustizia non sono emersi elementi di alcun tipo che suggeriscano una possibile
incidenza su dette attribuzioni.
a) Osservazioni generali
144. In generale occorre osservare che, in conseguenza dell’adesione dell’Unione alla CEDU, tutte le
sue istituzioni dovranno rispettare, nell’esercizio delle loro attribuzioni, i diritti dell’uomo e le libertà
fondamentali garantiti da tale convenzione. Tuttavia, come si è già indicato altrove 91, ciò costituisce
una conseguenza necessaria e voluta dell’adesione alla CEDU, che non può essere falsamente intesa
come aspetto incidente sulle attribuzioni delle istituzioni nel senso di cui all’articolo 2, prima frase, del
Protocollo n. 8.
90 — Sentenze Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punto 6) e Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, punto 39).
91 — V. supra, paragrafi da 40 a 42 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                        29
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
145. Quando le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri intervenuti nel procedimento di parere
discutono su chi dovrà determinare in futuro la posizione dell’Unione negli organi della CEDU o del
Consiglio d’Europa e su chi rappresenterà l’Unione in quella sede, si tratta di problemi che dovranno
essere risolti in sede di elaborazione concreta delle misure da adottarsi all’interno dell’Unione per
l’applicazione del previsto accordo di adesione. Infatti, un’eventuale incidenza sulle attribuzioni di
questa o quella istituzione che dovesse verificarsi in tale contesto deriverà non dall’accordo di adesione
stesso, bensì unicamente da dette misure di applicazione. Pertanto, la valutazione delle questioni
giuridiche a ciò correlate dovrà essere riservata a futuri procedimenti giurisdizionali 92 e non può
essere fatta assurgere – come a titolo precauzionale – ad oggetto del presente procedimento di parere,
nel quale tali questioni avrebbero carattere puramente ipotetico.
b) Il sistema istituzionale dell’Unione di inflizione di sanzioni per violazioni del diritto della
concorrenza
146. All’udienza dinanzi alla Corte, è stata brevemente dibattuta con le parti intervenute la questione
se la prevista adesione dell’Unione alla CEDU renda necessaria una modifica delle attuali competenze
delle istituzioni dell’Unione od altri adeguamenti di sistema nel settore del diritto della concorrenza
dell’Unione, e più precisamente nel quadro dell’inflizione di sanzioni pecuniarie per violazioni degli
articoli 101 TFUE e 102 TFUE. In tale contesto si è parlato, in primo luogo, del ruolo istituzionale
della Commissione europea quale autorità garante della concorrenza, in secondo luogo, del principio
ne bis in idem e, in terzo luogo, del principio della ragionevole durata del procedimento.
i) Il ruolo istituzionale della Commissione quale autorità garante della concorrenza
147. Allorché gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE vengono attuati a livello dell’Unione, la Commissione
svolge funzioni di autorità garante della concorrenza e dispone del potere di infliggere, senza previa
pronuncia di un giudice, sanzioni pecuniarie (ammende e penalità di mora) in misura rilevante nei
confronti di imprese e di associazioni di imprese [v. articoli 103, paragrafo 2, lettera a), TFUE,
105 TFUE, nonché articoli 23 e 24 del regolamento (CE) n. 1/2003 93]. Nel sistema dei Trattati
istitutivi, tale ruolo istituzionale della Commissione 94 deve vedersi riconosciuta una particolare
importanza, la quale è strettamente collegata con la missione fondamentale di garantire il
funzionamento del Mercato interno europeo.
148. Taluni sostengono che un sistema siffatto, basato sull’inflizione di sanzioni amministrative da
parte di un’autorità, è problematico sotto il profilo della garanzia di un equo procedimento penale ai
sensi dell’articolo 6 della CEDU.
92 — V., come esempio, l’ordinanza Consiglio/Commissione (C-73/13, EU:C:2013:299), nella quale si pongono – seppur non nell’ambito della
       CEDU – questioni analoghe.
93 — Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli
       articoli 81 e 82 del Trattato (GU 2003, L 1, pag. 1).
94 — Per completezza, occorre notare che la Commissione non dispone di una competenza esclusiva ad attuare gli articoli 101 TFUE
       e 102 TFUE. Qualora però sia prevista un’attuazione a livello nazionale, numerosi Stati membri hanno parimenti istituito delle autorità
       garanti della concorrenza, i cui compiti e le cui attribuzioni assomigliano a quelli della Commissione.
30                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
149. Tuttavia, allo stato attuale della giurisprudenza della Corte EDU, tali perplessità sono infondate.
Infatti, come chiarito dalla Corte EDU, le sanzioni amministrative, comprese quelle nel settore del
diritto della concorrenza, ricadono nell’ambito di applicazione delle garanzie procedurali previste in
materia penale dall’articolo 6 della CEDU. Nondimeno, dette sanzioni non appartengono al «nocciolo
duro» del diritto penale – si potrebbe anche dire che esse sono unicamente parapenali 95 –, ciò che ha
come conseguenza che le garanzie penalistiche sancite dall’articolo 6 della CEDU non devono
necessariamente trovare applicazione in tutto il loro rigore 96.
150. Di recente, la Corte EDU ha espressamente riconosciuto che un’autorità è legittimata ad infliggere
sanzioni per violazioni del divieto di cartelli, se e in quanto l’impresa interessata possa impugnare la
decisione di inflizione di un’ammenda adottata nei suoi confronti ai sensi della normativa in materia
di concorrenza dinanzi ad un organo giurisdizionale dotato di poteri di piena giurisdizione (in
francese: «pleine juridiction»; in inglese: «full jurisdiction»). Nel sistema di tutela giurisdizionale
dell’Unione europea tale presupposto risulta soddisfatto, come si può desumere tanto dalla
giurisprudenza di questa Corte di giustizia 97 quanto dalla giurisprudenza della Corte EDU 98.
151. Pertanto, la prevista adesione dell’Unione alla CEDU non richiede, con riferimento all’articolo 6
della CEDU stessa, alcuna modifica istituzionale nel sistema di inflizione delle sanzioni pecuniarie nel
settore del diritto della concorrenza.
ii) Il principio ne bis in idem
152. Anche in riferimento al divieto di doppio giudizio penale (ne bis in idem) ai sensi dell’articolo 4,
paragrafo 1, del Protocollo n. 7 della CEDU, nessuna modifica del sistema di diritto dell’Unione di
attuazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE si rende necessaria in conseguenza della prevista
adesione dell’Unione alla CEDU. Infatti, il Progetto di accordo non va proprio a toccare il Protocollo
n. 7 della CEDU. Pertanto l’Unione, in conseguenza della sua adesione alla CEDU, non assumerà
alcun obbligo giuridico internazionale in materia di ne bis in idem. Di conseguenza, con riferimento
all’adesione alla CEDU attualmente prevista, non sarebbe necessario fare alcunché in materia di ne bis
in idem, anche nel caso in cui – contrariamente alla tesi da me esposta 99 – si volesse partire dal
presupposto che attualmente la concezione di tale principio del diritto nell’ambito del diritto europeo
della concorrenza non coincide (ancora) completamente con quella fatta propria dalla Corte EDU in
materia penale.
95 — In proposito, v. le conclusioni da me presentate nelle cause ETI e a. (C-280/06, EU:C:2007:404, paragrafo 71), Toshiba Corporation e a.
       (C-17/10, EU:C:2011:552, paragrafo 48) e Schenker e a. (C-681/11, EU:C:2013:126, paragrafo 40). Per consolidata giurisprudenza, i giudici
       dell’Unione fanno applicazione di principi del diritto penale nell’ambito del diritto europeo della concorrenza (per la presunzione di non
       colpevolezza, v. la sentenza Hüls/Commissione, C-199/92 P, EU:C:1999:358, punti 149 e 150, e, per il divieto di doppio giudizio penale (ne
       bis in idem), la sentenza Toshiba Corporation e a., C-17/10, EU:C:2012:72, punto 94).
96 — V. sentenza della Corte EDU del 23 novembre 2006, Jussila/Finlandia (ricorso n. 73053/01, Recueil des arrêts et décisions 2006-XIV,
       punto 43); nello stesso senso la sentenza della medesima corte del 27 settembre 2011, Menarini Diagnostics/Italia (ricorso n. 43509/08,
       punto 62); vedi anche la sentenza della Corte EFTA del 18 aprile 2012, Posten Norge/EFTA-Autorità di vigilanza (E-15/10, EFTA Court
       Reports 2012, pag. 246, punti 87 e 88), nonché la sentenza della Corte di giustizia Schindler Holding e a./Commissione (C-501/11 P,
       EU:C:2013:522, punti da 33 a 35).
97 — Sentenze Otis e a. (C-199/11, EU:C:2012:684, in particolare punto 63), Chalkor/Commissione (C-386/10 P, EU:C:2011:815, in particolare
       punto 67) e Schindler Holding e a./Commissione (C-501/11 P, EU:C:2013:522, in particolare punti da 33 a 38), nonché, a titolo integrativo,
       le conclusioni da me presentate in quest’ultima causa (EU:C:2013:248, paragrafi da 27 a 30).
98 — Corte EDU, sentenza Menarini Diagnostics/Italia (cit. supra alla nota 96, punti da 57 a 67), in merito ad un sistema nazionale di attuazione
       della normativa sulla concorrenza che assomiglia molto a quello vigente a livello dell’Unione.
99 — Conclusioni presentate nella causa Toshiba Corporation e a. (C-17/10, EU:C:2011:552, paragrafi da 111 a 124).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                            31
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
iii) Il principio della durata ragionevole del procedimento
153. Per quanto riguarda infine il principio della durata ragionevole del procedimento, che può
parimenti essere desunto dall’articolo 6 della CEDU, la sua vigenza nel diritto dell’Unione viene
generalmente riconosciuta (v. articoli 41, paragrafo 1, e 47, secondo comma, della Carta dei diritti
fondamentali), e questa Corte è stata già chiamata numerose volte a verificarne il rispetto,
specialmente in cause in materia di concorrenza.
154. Il semplice fatto che in svariati singoli casi si sia dovuta constatare una violazione di tale principio
ad opera della Commissione quale autorità garante della concorrenza 100 o del Tribunale quale organo
di controllo giurisdizionale di primo grado 101 non consente di per sé solo di concludere che, riguardo
alla prevista adesione alla CEDU, debbano apportarsi modifiche istituzionali nell’ambito dell’Unione.
155. Decisivo mi sembra piuttosto il fatto che nelle istituzioni dell’Unione vengano prese tutte le
misure necessarie per evitare possibili violazioni del principio della durata ragionevole del
procedimento e, in caso di sua violazione, per comminare sanzioni efficaci. Non vedo alcun elemento
concreto che faccia presagire un’assenza di misure in tal senso 102.
iv) Valutazione in sintesi
156. In accordo con la Commissione e con il Consiglio, giungo dunque globalmente alla conclusione
che la prevista adesione dell’Unione alla CEDU può avere corso senza una modifica delle attuali
competenze delle istituzioni dell’Unione e senza adeguamenti sistemici di altra natura nel settore del
diritto della concorrenza.
D – La preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione
157. Oltre a ciò, nell’accordo di adesione si dovrà provvedere affinché, in conformità all’articolo 1 del
Protocollo n. 8, «siano preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione». Il
fondamentale interesse «a preservare le specificità dell’ordinamento giuridico dell’Unione» viene
inoltre esplicitato nella prima frase della Dichiarazione n. 2.
158. Le specificità menzionate nel Protocollo n. 8 e nella Dichiarazione n. 2 corrispondono in
particolare a un duplice ordine di esigenze: da un lato, l’autonomia dell’ordinamento giuridico
dell’Unione non può essere pregiudicata per effetto dell’adesione di quest’ultima alla CEDU; dall’altro
lato, è necessario, nel contesto di tale adesione, tener conto delle peculiarità dell’Unione quale sistema
a più livelli.
159. Riguardo all’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione, occorre notare che i Trattati
istitutivi dell’Unione europea hanno instaurato un ordinamento giuridico di tipo nuovo – in altre
parole: un ordinamento giuridico autonomo. La sua tutela è da più di 50 anni una delle pietre angolari
della giurisprudenza di questa Corte 103 ed è arrivata a godere di un riconoscimento generale. La citata
100 — Sentenze Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissione (C-105/04 P, EU:C:2006:592,
        punti da 35 a 62) e Technische Unie/Commissione (C-113/04 P, EU:C:2006:593, punti da 40 a 72); v. inoltre le conclusioni da me
        presentate nelle cause Solvay/Commissione (C-109/10 P, EU:C:2011:256, paragrafi da 305 a 310) e Solvay/Commissione (C-110/10 P,
        EU:C:2011:257, paragrafi da 146 a 151).
101 — Sentenze Baustahlgewebe/Commissione (C-185/95 P, EU:C:1998:608, punti da 26 a 47), Der Grüne Punkt – Duales System
        Deutschland/Commissione (C-385/07 P, EU:C:2009:456, punti da 183 a 188), Gascogne Sack Deutschland/Commissione (C-40/12 P,
        EU:C:2013:768, punti da 97 a 102) e FLSmidth/Commissione (C-238/12 P, EU:C:2014:284, punti da 118 a 123).
102 — In proposito v. le recenti sentenze Gascogne Sack Deutschland/Commissione (C-40/12 P, EU:C:2013:768, punti da 89 a 96) e
        FLSmidth/Commissione (C-238/12 P, EU:C:2014:284, punti 116 e 117).
103 — V., tra le pronunce fondamentali, le sentenze van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1), Costa (6/64, EU:C:1964:66) e Internationale
        Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, punto 3), nonché, in tempi più recenti, il parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 65).
32                                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
autonomia non è soltanto caratteristica per quanto riguarda il rapporto del diritto dell’Unione con il
diritto degli Stati membri, bensì esige di essere rispettata anche nei rapporti con Stati terzi e con
organizzazioni internazionali: infatti, qualora l’Unione concluda un accordo internazionale, occorre
garantire che ciò non determini un pregiudizio per l’autonomia dell’ordinamento giuridico
dell’Unione 104.
160. Tra le peculiarità dell’Unione quale sistema a più livelli rientra soprattutto, nel contesto che qui
interessa, il fatto che nell’ambito dell’Unione le competenze e le responsabilità sono ripartite tra
organi nazionali e dell’Unione sulla base di numerose disposizioni di diritto primario e secondario.
161. Qui di seguito occorrerà verificare se il Progetto di accordo tenga conto di queste caratteristiche
specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione. Prendendo le mosse dall’articolo 1 del Protocollo n. 8,
occorrerà in tale contesto prendere in considerazione segnatamente i seguenti tre aspetti:
— il riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU da parte dell’Unione (sezione 1) 105;
— i principi dell’effetto diretto e del primato del diritto dell’Unione (sezione 2) 106, nonché
— i meccanismi per l’individuazione del convenuto giusto nei procedimenti dinanzi alla Corte EDU
    (sezione 3) 107.
1. Il riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU
162. In primis occorre esaminare, in riferimento alle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto
dell’Unione (articolo 1 del Protocollo n. 8), se esse possano subire pregiudizio dal previsto
riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU da parte dell’Unione. Sorprendentemente la
Commissione non ha affatto menzionato nella sua domanda di parere tale questione, che è di
fondamentale importanza per la valutazione giuridica del Progetto di accordo. Essa è stata però
esaurientemente dibattuta con le parti del procedimento all’udienza dinanzi alla Corte.
a) Considerazioni generali
163. In nessun punto del Progetto di accordo si afferma espressamente che l’Unione sarà soggetta alla
giurisdizione della Corte EDU. Tuttavia, tale progetto implica necessariamente che l’Unione, attraverso
la sua adesione alla CEDU, riconoscerà la giurisdizione della Corte EDU, al pari di tutte le altre Parti
contraenti di tale convenzione 108.
164. In accordo con numerose parti intervenute nel procedimento aggiungo che questo elemento del
controllo giurisdizionale esterno sul rispetto di standard minimi di diritti fondamentali costituirà la
differenza più importante rispetto all’attuale situazione normativa e viene generalmente considerato
come il vero valore aggiunto della prevista adesione dell’Unione alla CEDU 109. In tale contesto, il
riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU da parte dell’Unione non dovrebbe essere
104 — Parere 1/91 (EU:C:1991:490, punto 30), parere 1/92 (EU:C:1992:189, punto 18), parere 1/00 (EU:C:2002:231, punto 11) e parere 1/09
       (EU:C:2011:123, punto 67).
105 — Paragrafi da 162 a 196 della presente presa di posizione.
106 — Paragrafi da 197 a 207 della presente presa di posizione.
107 — Paragrafi da 208 a 235 della presente presa di posizione.
108 — V. anche il punto 26 della relazione illustrativa, dove viene evidenziato che le decisioni della Corte EDU nei procedimenti a seguito di
       ricorsi individuali e di ricorsi interstatali nei quali sia parte l’Unione saranno vincolanti nei confronti delle istituzioni di quest’ultima,
       compresa la Corte di giustizia.
109 — V. già supra, paragrafo 1 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                               33
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
considerato come una semplice sottomissione 110, bensì come un’opportunità per intensificare il dialogo
nelle questioni relative ai diritti fondamentali già esistente tra la Corte di giustizia e la Corte EDU, ossia
due giurisdizioni genuinamente europee (v. in tal senso anche la seconda frase della Dichiarazione
n. 2). Idealmente, tale collaborazione porterà ad un rafforzamento della tutela dei diritti fondamentali
in Europa e dunque contribuirà anche alla realizzazione dei valori fondamentali sui quali l’Unione si
fonda (articolo 2 TUE).
165. Così come reso manifesto dall’articolo 1, lettera a), del Protocollo n. 8, dove si parla a chiare
lettere di «modalità specifiche dell’eventuale partecipazione dell’Unione agli organi di controllo» della
CEDU, anche i redattori del Trattato di Lisbona partono dal presupposto del riconoscimento della
giurisdizione della Corte EDU da parte dell’Unione, a condizione che nell’accordo di adesione vengano
adottate disposizioni volte a preservare le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione.
166. Nello stesso senso, questa Corte ha già statuito che non è in linea di principio incompatibile con il
diritto dell’Unione il fatto che l’Unione, per effetto della conclusione di un accordo internazionale, si
sottometta alle decisioni di un giudice internazionale incaricato di interpretare e di applicare le
disposizioni di tale accordo 111.
167. In considerazione dell’ampia convergenza già esistente tra le decisioni della Corte EDU e quelle
dei giudici dell’Unione in materia di diritti fondamentali, il formale riconoscimento delle decisioni
della Corte di Strasburgo quale conseguenza dell’adesione dell’Unione alla CEDU non dovrebbe
portare nell’assoluta maggioranza dei casi ad alcun problema pratico. Bisogna però sottolineare che di
pari passo con l’adesione alla CEDU deve necessariamente andare la disponibilità dell’Unione a
riconoscere anche quelle decisioni della Corte EDU dalle quali risulti un’incompatibilità del diritto
dell’Unione vigente con la CEDU o nelle quali si constati che in un caso specifico l’Unione ha violato
tale convenzione 112.
168. Nella fase dibattimentale del presente procedimento di parere è stata ampiamente discussa la
questione se la Corte di giustizia debba riservarsi la facoltà di rifiutare il riconoscimento di
determinate sentenze della Corte EDU, qualora queste entrino in conflitto con l’identità costituzionale
dell’Unione – una sorta di ordre public dell’ordinamento giuridico dell’Unione – oppure qualora siano
fondate su un chiaro travalicamento delle competenze dei giudici di Strasburgo e risultino dunque
emanate ultra vires.
169. A mio giudizio, non sussiste allo stato attuale alcun motivo per cui questa Corte debba formulare
una siffatta riserva giurisdizionale sulla scorta di ragioni di ordine costituzionale.
170. Sicuramente, dalla giurisprudenza di alcuni tribunali costituzionali degli Stati membri dell’Unione
emergono riserve di questo tipo in merito al rapporto tra il diritto dell’Unione e il diritto nazionale 113.
Tuttavia, mi parrebbe poco convincente trasporre il medesimo approccio al rapporto tra il diritto
dell’Unione e la CEDU nonché alle relazioni tra la Corte di giustizia e la Corte EDU,
indipendentemente dal fatto che si ritengano o no legittime in linea di principio le riserve di cui
sopra. Infatti, mediante la CEDU non viene creato alcun ordinamento giuridico sovranazionale
paragonabile a quello dell’Unione, che possa di per sé stesso aspirare a godere di un primato e di un
110 — Al riguardo v. anche la risoluzione del Parlamento del 2010 (punto 1, ultimo trattino), secondo cui la relazione tra le due Corti europee
       non è gerarchica, ma è piuttosto una relazione di specializzazione.
111 — Parere 1/91 (EU:C:1991:490, punti 40 e 70) e parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 74).
112 — In tal senso anche i punti 3 e 26 della Dichiarazione di Brighton.
113 — Le più note dovrebbero essere in tale contesto le riserve formulate dal Bundesverfassungsgericht tedesco, che si possono descrivere con le
       espressioni «controllo ultra vires» e «controllo di identità» (in proposito v. Bundesverfassungsgericht, sentenze BVerfGE 89, 155
       relativamente al Trattato di Maastricht e BVerfG 123, 267 relativamente al Trattato di Lisbona), nonché la teoria dei «controlimiti»
       elaborata dalla Corte costituzionale italiana (tra le pronunce fondamentali al riguardo, v. Corte costituzionale, sentenza n. 170, dell’
       8 giugno 1984, Granital).
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
effetto diretto negli ordinamenti giuridici interni delle Parti contraenti. Inoltre, alle Parti contraenti
della CEDU tipicamente residua, nell’ambito dell’esecuzione delle sentenze della Corte EDU, un
margine di discrezionalità sensibilmente più esteso di quello che spetta di norma agli Stati membri
dell’Unione dinanzi alle decisioni dei giudici dell’Unione.
171. Se però in futuro dovesse comunque verificarsi l’improbabile caso che una sentenza della Corte
EDU sollevi dubbi quanto alla sua compatibilità con principi fondamentali dell’ordinamento giuridico
dell’Unione o con elementi strutturali caratterizzanti l’impalcatura istituzionale dell’Unione, sarà onere
della Corte di giustizia, ma anche degli organi politici e degli Stati membri dell’Unione, ricercare
soluzioni adeguate 114. In questo contesto, la gamma di opzioni disponibili andrà dalla modifica del
diritto dell’Unione – compreso il diritto primario – fino alla denuncia della partecipazione dell’Unione
al sistema di Strasburgo (articolo 58 della CEDU) 115.
b) Le disposizioni particolari per garantire l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione nel
Progetto di accordo
172. Nello specifico, per preservare l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione è necessario,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, garantire nell’ambito dell’accordo internazionale che le
competenze dell’Unione e delle sue istituzioni non vengano pregiudicate e che l’organo giurisdizionale
internazionale non operi alcuna interpretazione del diritto dell’Unione vincolante per l’Unione stessa e
le sue istituzioni 116.
173. Il primo di tali aspetti, ossia la preservazione delle competenze dell’Unione e delle sue istituzioni,
è stato da me già affrontato sopra in relazione all’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE e
all’articolo 2, prima frase, del Protocollo n. 8 117. Resta invece da esaminare, in ordine al secondo
aspetto di cui sopra, se nel Progetto di accordo sia garantito che la Corte EDU non effettuerà, né
direttamente, né indirettamente, un’interpretazione del diritto dell’Unione vincolante per l’Unione
stessa e le sue istituzioni.
174. In linea di massima, nel previsto accordo di adesione, attraverso le norme sull’imputazione di atti,
misure e omissioni (articolo 1, paragrafi 3, prima frase, e 4, prima frase, del Progetto di accordo)
nonché mediante il meccanismo del convenuto aggiunto e la procedura di previo coinvolgimento
(articolo 3 del Progetto di accordo), sono state adottate disposizioni idonee a garantire che la Corte
EDU non effettuerà alcuna interpretazione del diritto dell’Unione vincolante per le istituzioni od
anche per gli Stati membri dell’Unione stessa. Se tali disposizioni siano sufficienti per garantire una
tutela effettiva dell’autonomia del diritto dell’Unione è questione però che dipende da una valutazione
del loro contenuto concreto. In proposito mi sembra che il Progetto di accordo sollevi tre problemi, di
cui mi occupo qui di seguito.
i) Quanto alla determinazione delle responsabilità nei rapporti tra l’Unione e i suoi Stati membri
(articolo 3, paragrafo 7, del Progetto di accordo)
175. Il primo problema che si pone riguardo all’autonomia del diritto dell’Unione riguarda la
determinazione delle responsabilità nei rapporti tra l’Unione e i suoi Stati membri, qualora l’una e gli
altri siano congiuntamente parti di un procedimento dinanzi alla Corte EDU in veste di convenuti e/o
convenuti aggiunti e tale Corte constati nella propria sentenza una violazione della CEDU.
114 — Come indicato dalla Corte nella sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C-402/05 P
       e C-415/05 P, EU:C:2008:461, punto 285), gli obblighi derivanti da un accordo internazionale non possono incidere sui principi
       costituzionali definiti nei Trattati.
115 — Anche la Commissione, all’udienza dinanzi alla Corte, ha evocato la possibilità di una denuncia della partecipazione alla convenzione.
116 — Parere 1/00 (EU:C:2002:231, punti da 11 a 13); v. anche parere 1/91 (EU:C:1991:490, punti da 41 a 46 e da 61 a 65) e parere 1/92
       (EU:C:1992:189, punti 32 e 41).
117 — In proposito, v. supra, paragrafi da 33 a 104 e da 105 a 156 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          35
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
176. Invero, l’articolo 3, paragrafo 7, prima parte, del Progetto di accordo prevede come regola che il
convenuto e il convenuto aggiunto siano congiuntamente responsabili per un’eventuale violazione
della CEDU constatata dalla Corte EDU. In tal modo, quest’ultima viene affrancata dalla necessità di
determinare, alla luce del diritto dell’Unione, chi sia il soggetto tenuto a rispondere ex articolo 46,
paragrafo 1, della CEDU per la violazione di tale convenzione, ossia l’Unione oppure lo Stato membro
o gli Stati membri di quest’ultima. Nell’assoluta maggioranza dei casi tale disciplina dovrebbe portare al
risultato che la Corte EDU non dovrà effettuare alcuna interpretazione vincolante delle competenze e
delle responsabilità dell’Unione e dei suoi Stati membri quali stabilite dal diritto dell’Unione 118.
177. Tuttavia, l’articolo 3, paragrafo 7, seconda parte, del Progetto di accordo lascia alla Corte EDU
anche la possibilità di decidere che per l’accertata violazione della CEDU deve ritenersi responsabile
soltanto il convenuto oppure soltanto il convenuto aggiunto. Una determinazione di questo tipo esige
una precisa delimitazione delle competenze e delle responsabilità del convenuto e del convenuto
aggiunto, il che presuppone che la Corte EDU si pronunci quantomeno indirettamente su norme del
diritto dell’Unione.
178. Bisogna riconoscere che il Progetto di accordo limita la possibilità di discostarsi dal principio della
responsabilità congiunta ex articolo 3, paragrafo 7, seconda parte, ai soli casi nei quali il convenuto e il
convenuto aggiunto abbiano addotto dinanzi alla Corte EDU argomenti in tal senso. Sebbene la
formulazione di questa clausola dia adito a qualche incertezza 119, è possibile che con essa si intendesse
affermare che la Corte EDU può discostarsi dal principio della responsabilità congiunta del convenuto
e del convenuto aggiunto per violazioni della CEDU soltanto in conformità ad argomenti concordanti
presentati da tali soggetti.
179. Tuttavia, il collegamento operato dall’articolo 3, paragrafo 7, seconda parte, del Progetto di
accordo agli argomenti presentati dal convenuto e dal convenuto aggiunto non modifica
minimamente il fatto che la Corte EDU, applicando tale clausola in modo vincolante per le istituzioni
e gli Stati membri dell’Unione, si pronuncia in merito alla delimitazione delle loro rispettive
competenze e responsabilità, quale risultante dal diritto dell’Unione. Tuttavia, non è questa la
vocazione della Corte EDU, neanche quando le istituzioni o gli Stati membri dell’Unione, attraverso
dichiarazioni concordanti, dovessero esprimere il loro accordo in proposito. Infatti, dal principio
dell’autonomia del diritto dell’Unione discende che la competenza ad interpretare in modo vincolante
le disposizioni del diritto dell’Unione può spettare unicamente alla Corte di giustizia dell’Unione
europea. Di conseguenza, l’articolo 3, paragrafo 7, seconda parte, del Progetto di accordo si pone in
conflitto con il principio dell’autonomia del diritto dell’Unione.
ii) Quanto alla valutazione della necessità di un previo coinvolgimento della Corte di giustizia
dell’Unione europea
180. Il secondo problema che si pone riguardo all’autonomia del diritto dell’Unione riguarda la
valutazione della necessità che in un caso concreto venga instaurata una procedura di previo
coinvolgimento di questa Corte.
118 — In tal senso anche il punto 62 della relazione illustrativa.
119 — La relazione illustrativa non contiene indicazioni atte a sgombrare il campo da queste incertezze. In particolare, anche in essa, al punto 62,
       si fa riferimento soltanto agli argomenti addotti dal convenuto e dal convenuto aggiunto (o dai convenuti aggiunti).
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
181. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo, è necessario concedere alla Corte di
giustizia dell’Unione europea, mediante il meccanismo del previo coinvolgimento, il tempo necessario
per esaminare la compatibilità con la CEDU di una disposizione del diritto dell’Unione, qualora essa
non abbia già effettuato tale esame in passato. In tal modo, nel singolo caso di specie assume
rilevanza decisiva ai fini dell’avvio di una procedura di previo coinvolgimento la questione se la Corte
di giustizia si sia già pronunciata sulla compatibilità di una norma del diritto dell’Unione con la
CEDU.
182. Sicuramente, in molti casi l’esame di tale questione non dovrebbe sollevare particolare difficoltà,
dal momento che dalla giurisprudenza di questa Corte emergerà facilmente se essa in passato si sia
già pronunciata sulla compatibilità con la CEDU di una norma del diritto dell’Unione. Potranno però
esserci senz’altro dei casi limite nei quali, pur essendosi in passato la Corte già occupata della norma
di diritto dell’Unione in questione, resterà dubbio se essa si sia già sufficientemente pronunciata sulla
compatibilità di tale norma con il diritto fondamentale garantito dalla CEDU del quale viene ora
dedotta la violazione dinanzi alla Corte EDU 120, e se essa abbia in generale esaminato tale
compatibilità sotto i medesimi profili di diritto che risultano ora rilevanti dinanzi alla Corte EDU 121.
183. Con l’autonomia del diritto dell’Unione sarebbe incompatibile il fatto di lasciare anche in siffatti
casi limite unicamente nelle mani della Corte EDU la decisione sulla necessità di un previo
coinvolgimento della Corte di giustizia. Infatti, in definitiva, soltanto la nostra Corte può dire in
maniera affidabile se essa si sia già occupata in precedenza della questione giuridica concreta
pendente dinanzi alla Corte EDU riguardante la compatibilità di una determinata norma del diritto
dell’Unione con uno o più diritti fondamentali garantiti dalla CEDU.
184. Al fine di rispettare il principio dell’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione e di
preservare le competenze giurisdizionali di questa Corte si deve pertanto garantire che la Corte EDU,
in caso di dubbio, attiverà sempre una procedura di previo coinvolgimento ai sensi dell’articolo 3,
paragrafo 6, del Progetto di accordo. La Corte EDU potrà soprassedere ad un previo coinvolgimento
della Corte di giustizia soltanto quando sia evidente che i giudici dell’Unione si sono già occupati
della questione giuridica concreta che viene sollevata mediante il ricorso ora pendente dinanzi alla
Corte EDU 122. A mio avviso, un chiarimento in tal senso, vincolante dal punto di vista del diritto
internazionale, è indispensabile per garantire che l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione
rimanga inviolata in riferimento al meccanismo del previo coinvolgimento.
iii) Quanto alla diversa portata delle attribuzioni della Corte EDU e di quelle della Corte di giustizia
dell’Unione europea nell’ambito della PESC
185. Il terzo problema che può porsi in ordine all’autonomia del diritto dell’Unione riguarda la tutela
dei diritti fondamentali e il controllo giurisdizionale degli atti giuridici dell’Unione nell’ambito della
PESC 123.
120 — È ipotizzabile che la Corte di giustizia si sia in effetti già pronunciata sulla compatibilità di un atto giuridico dell’Unione con un diritto
      fondamentale garantito dalla CEDU (ad esempio con l’articolo 8 di tale convenzione), ma non in riferimento ad un altro diritto
      fondamentale (ad esempio l’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU), la cui asserita violazione costituisca ora l’oggetto di un ricorso dinanzi alla
      Corte EDU.
121 — Ad esempio, la Corte di giustizia si è occupata due volte, da prospettive completamente diverse, della validità della direttiva «sulla
      conservazione dei dati», e precisamente: la prima volta solo riguardo alla sua base giuridica, e soltanto la seconda volta in riferimento a
      determinati diritti fondamentali (v., rispettivamente, la sentenza Irlanda/Parlamento e Consiglio, C-301/06, EU:C:2009:68, e la sentenza
      Digital Rights Ireland e Seitlinger e a., C-293/12 e C-594/12, EU:C:2014:238).
122 — In definitiva si pongono qui problemi paragonabili a quelli che sorgono riguardo alla questione della liberazione dei giudici nazionali di
      ultima istanza dal loro obbligo di rinvio alla Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, TFUE (v., fondamentale al riguardo,
      sentenza Cilfit e a., 283/81, EU:C:1982:335), e risulta dunque opportuno risolverli in modo simile.
123 — In merito alla problematica affine se le particolarità della PESC rendano possibile garantire in questo settore politico una tutela
      giurisdizionale effettiva, v. supra, paragrafi da 82 a 103 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                               37
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
186. Indubbiamente, nell’ambito della PESC esiste un certo divario tra le competenze della Corte di
giustizia dell’Unione europea (articolo 19, paragrafo 1, prima frase, TUE) e quelle della Corte
EDU. Ciò è stato tra l’altro ammesso dal Consiglio nella fase dibattimentale del presente
procedimento di parere.
187. Dunque, successivamente all’adesione dell’Unione alla CEDU, la Corte di Strasburgo avrà il
compito, in tutti i settori del diritto dell’Unione, compreso quello della PESC, di esaminare i ricorsi
proposti da persone e Stati e di accertare eventuali violazioni della CEDU per le quali l’Unione possa
essere responsabile in veste di convenuta o di convenuta aggiunta ai sensi, rispettivamente,
dell’articolo 1, paragrafo 3, prima frase, o dell’articolo 1, paragrafo 4, seconda frase, del Progetto di
accordo 124.
188. Per contro, come si è già rilevato, i giudici dell’Unione dispongono soltanto di poteri limitati
nell’ambito della PESC (articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta frase, TUE, in combinato
disposto con l’articolo 275 TFUE), e spetta in sostanza ai giudici degli Stati membri dell’Unione
assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nell’ambito di detta politica (articolo 19, paragrafo 1,
secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 274 TFUE). Anche la procedura di previo
coinvolgimento (articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo) può naturalmente trovare
applicazione soltanto nella misura in cui la Corte di giustizia dell’Unione europea sia effettivamente
competente in base ai Trattati istitutivi ad interpretare il diritto dell’Unione nell’ambito della PESC e a
verificare gli atti delle istituzioni dell’Unione sotto il profilo della loro legittimità; in caso contrario, si
determinerebbe un ampliamento delle sue attribuzioni incompatibile con gli articoli 4, paragrafo 1,
TUE, 5, paragrafi 1, prima frase, e 2, TUE e 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE.
189. Date tali premesse, può l’Unione riconoscere la giurisdizione della Corte EDU? È compatibile con
l’autonomia del diritto dell’Unione il fatto che la Corte EDU possa esaminare atti, misure od omissioni
delle istituzioni dell’Unione nell’ambito della PESC sotto il profilo della loro compatibilità con la
CEDU, mentre i giudici dell’Unione – fatte salve le eccezioni disciplinate all’articolo 275, secondo
comma, TFUE – sono privi del potere di svolgere a loro volta un esame siffatto? È accettabile che
l’Unione, con riferimento alla PESC, sia chiamata a rispondere ai sensi del diritto internazionale in
veste di convenuta o di convenuta aggiunta per eventuali violazioni della CEDU, senza disporre al
tempo stesso a livello interno di propri giudici – sovranazionali – dotati del potere di sanzionare
simili violazioni e di partecipare all’attuazione della CEDU?
190. Tali questioni presentano carattere di assoluta novità. Infatti, a quanto consta, la problematica
dell’autonomia del diritto dell’Unione nell’ambito della conclusione di accordi internazionali è stata
sino ad oggi sollevata soltanto in casi nei quali erano da temersi conflitti di competenza tra i giudici
dell’Unione e un organo giurisdizionale internazionale, e mai invece in un caso in cui i poteri dei
giudici dell’Unione fossero inferiori rispetto a quelli dell’organo giurisdizionale internazionale.
191. A mio parere, il principio dell’autonomia del diritto dell’Unione non impedisce a quest’ultima di
riconoscere la giurisdizione di un giudice internazionale le cui competenze in un determinato
settore – nella specie, quello della politica estera e di sicurezza – sopravanzino quelle dell’istituzione
dell’Unione che risponde al nome di Corte di giustizia dell’Unione europea.
124 — In proposito, v. altresì supra, paragrafo 83 della presente presa di posizione.
38                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
192. Invero, per costante giurisprudenza, il principio dell’autonomia del diritto dell’Unione impone di
garantire, nell’ambito della conclusione di accordi internazionali, che le competenze dell’Unione e
delle sue istituzioni rimangano impregiudicate e che un organo giurisdizionale internazionale non
effettui alcuna interpretazione del diritto dell’Unione vincolante per l’Unione stessa e per le sue
istituzioni 125. Tuttavia, in questo modo si mira in definitiva ad evitare soltanto possibili conflitti tra la
giurisprudenza dei giudici dell’Unione, da un lato, e quella dell’organo giurisdizionale internazionale,
dall’altro, e a preservare la particolare struttura sovranazionale dell’Unione 126.
193. Per contro, è escluso in partenza che possano sorgere conflitti di giurisprudenza e rischi per la
struttura sovranazionale dell’Unione là dove i redattori dei Trattati istitutivi dell’Unione europea
abbiano consapevolmente rinunciato in un determinato settore – come quello della PESC, che viene
qui in questione – ad una struttura sovranazionale, nonché all’interpretazione unitaria e autonoma del
diritto dell’Unione da parte di un organo giurisdizionale proprio dell’Unione stessa. La mancanza di
sufficienti disposizioni all’interno dell’Unione, che potrebbero esse sole tutelare l’autonomia del diritto
dell’Unione, ben difficilmente può essere invocata per opporsi al riconoscimento della giurisdizione
dell’organo giurisdizionale di un’organizzazione internazionale. Del resto, in una siffatta situazione,
anche l’effettività della tutela giurisdizionale per i singoli non viene indebolita dal riconoscimento di
una giurisdizione internazionale, bensì rafforzata.
194. In riferimento alla prevista adesione dell’Unione alla CEDU le considerazioni sopra svolte valgono
a maggior ragione per il fatto che i redattori del Trattato di Lisbona, attraverso l’articolo 6, paragrafo 2,
TUE, hanno consapevolmente conferito alle istituzioni dell’Unione il potere e il compito di realizzare
quel progetto, senza prima dotare la PESC di una struttura sovranazionale e, in particolare, di una
competenza giurisdizionale esaustiva in capo ai giudici dell’Unione. Pertanto, a quanto sembra, gli
stessi redattori del Trattato di Lisbona non hanno visto alcun contrasto tra la giurisdizione fortemente
limitata dei giudici dell’Unione nell’ambito della PESC, da un lato, e il riconoscimento della
giurisdizione della Corte EDU all’esito dell’adesione dell’Unione alla CEDU, dall’altro.
195. Come si è detto, tutto ciò non pregiudica l’effettività dell’applicazione della CEDU né l’efficacia
della tutela giurisdizionale per i singoli nel settore della PESC. Al riguardo, i redattori del Trattato di
Lisbona hanno fatto affidamento sui giudici nazionali quale secondo pilastro del sistema di tutela
giurisdizionale dell’Unione europea. Ai giudici nazionali spetta sanzionare eventuali violazioni della
CEDU in connessione con la PESC e partecipare all’applicazione di tale convenzione (articolo 19,
paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 274 TFUE), se e in quanto
non sussista eccezionalmente una competenza dei giudici dell’Unione ai sensi dell’articolo 275, secondo
comma, TFUE 127.
c) Conclusione parziale
196. Non è incompatibile con i Trattati il fatto che l’Unione, in conseguenza della sua adesione alla
CEDU, riconosca la giurisdizione della Corte EDU, a condizione che nel Progetto di accordo vengano
apportati i necessari chiarimenti riguardo alla valutazione della necessità di un previo coinvolgimento
della Corte di giustizia (articolo 3, paragrafo 6, del Progetto), nonché riguardo all’accertamento delle
responsabilità del convenuto e del convenuto aggiunto (articolo 3, paragrafo 7, del Progetto). Inoltre,
il fatto che la Corte EDU possa essere investita, nell’ambito della PESC, di questioni che esulano dalle
competenze dei giudici dell’Unione, non influisce sulla compatibilità del Progetto di accordo con i
Trattati.
125 — V. supra, paragrafo 172 della presente presa di posizione.
126 — Segnatamente, in questi termini, riguardo alla creazione dello Spazio economico europeo, parere 1/91 (EU:C:1991:490, punti 34 e 35, da 41
       a 46, nonché da 61 a 65) e parere 1/92 (EU:C:1992:189, punti 32 e 41).
127 — V. supra, paragrafi da 96 a 103 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         39
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
2. I principi dell’effetto diretto e del primato del diritto dell’Unione
197. Tra le caratteristiche essenziali che contraddistinguono l’ordinamento giuridico dell’Unione quale
ordinamento giuridico nuovo e autonomo rientrano inoltre il primato delle sue norme su quelle degli
Stati membri, nonché l’effetto diretto di numerose delle sue disposizioni 128. Pertanto, in secundis,
occorre esaminare, nell’ambito dell’articolo 1 del Protocollo n. 8, se la prevista adesione dell’Unione
alla CEDU sia idonea a pregiudicare l’effetto diretto e il primato del diritto dell’Unione.
198. Per quanto riguarda anzitutto l’effetto diretto del diritto dell’Unione, l’adesione dell’Unione alla
CEDU non dovrebbe comportare problemi particolari. Con l’entrata in vigore del previsto accordo di
adesione, la CEDU diventerà parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione 129. In virtù di tale
qualità la CEDU si troverà normalmente a beneficiare dell’effetto diretto del diritto dell’Unione. Infatti,
le norme della CEDU in cui vengono sanciti diritti fondamentali classici o vengono dettate disposizioni
procedurali per i ricorsi individuali dinanzi alla Corte EDU sono dal punto di vista del contenuto
incondizionate e sufficientemente precise, sì da poter essere fatte valere dai cittadini dell’Unione e,
eventualmente, dalle imprese.
199. Allo stesso modo – in determinati casi disciplinati dal diritto dell’Unione – la CEDU beneficerà,
per effetto dell’adesione dell’Unione, del primato del diritto dell’Unione rispetto al diritto nazionale
degli Stati membri. Ciò risulta dall’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, a norma del quale tutti gli accordi
internazionali conclusi dall’Unione vincolano gli Stati membri 130.
200. Più difficile è invece valutare il rango che la CEDU acquisirà nell’ambito della gerarchia delle fonti
normative dell’Unione.
201. Infatti, da un lato, la CEDU, in quanto trattato internazionale concluso dall’Unione, si collocherà
in una posizione gerarchica intermedia tra il diritto primario e il restante diritto secondario: dunque, la
CEDU prevarrà sulle altre norme di diritto secondario, in quanto essa vincola le istituzioni dell’Unione
(articolo 216, paragrafo 2, TFUE). Allo stesso tempo però essa sarà sottoordinata al diritto primario, in
quanto il previsto accordo di adesione è stato negoziato dalla Commissione e autorizzato dal Consiglio,
così che esso sottostà, in quanto atto di istituzioni dell’Unione, al controllo di legittimità della Corte di
giustizia (v. articoli 263, primo comma, TFUE, 267, primo comma, TFUE, nonché, già a monte di
questi, 218, paragrafo 11, TFUE). Tale conclusione non può essere modificata neppure dal fatto che
tale accordo di adesione necessita dell’approvazione degli Stati membri in conformità delle loro
rispettive norme costituzionali (articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, ultima frase, TFUE).
202. Dall’altro lato, non si renderebbe giustizia alla particolare importanza della CEDU per
l’ordinamento giuridico dell’Unione se si volesse concludere dal «rango intermedio» di questo previsto
accordo internazionale, a metà strada tra il diritto primario e le altre norme di diritto secondario
dell’Unione, che i Trattati istitutivi d’ora in poi potrebbero pretendere di avere un «primato» illimitato
sulla CEDU.
203. Infatti, occorre considerare che l’obbligo di tener conto dei criteri derivanti dalla CEDU relativi
alla tutela dei diritti fondamentali gode di rango costituzionale nell’ambito dell’Unione. Per un verso,
ciò risulta dall’articolo 6, paragrafo 3, TUE, a norma del quale i diritti fondamentali, quali garantiti
dalla CEDU, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali. Per altro verso,
nell’interpretare ed applicare la Carta dei diritti fondamentali, che a sua volta ha rango di diritto
128 — Parere 1/91 (EU:C:1991:490, punto 21) e parere 1/09 (EU:C:2011:123, punto 65).
129 — Sentenze Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punto 5), IATA e ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, punto 36) e Air Transport Association of
       America e a. (C-366/10, EU:C:2011:864, punto 73).
130 — Per quanto concerne l’eventuale necessità di prendere in considerazione in tale contesto la situazione particolare degli Stati membri in
       riferimento alla CEDU, v. infra, paragrafi da 249 a 277 della presente presa di posizione.
40                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
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                           PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
primario vincolante (articolo 6, paragrafo 1, primo comma, ultima parte, TUE), bisogna tener conto
che la CEDU, sulla scorta del principio di omogeneità di cui all’articolo 52, paragrafo 3, primo
periodo, della Carta, va considerata quale standard minimo per la tutela dei diritti fondamentali a
livello dell’Unione.
204. Date tali premesse, un eventuale conflitto tra un diritto fondamentale sancito dalla CEDU e una
disposizione del diritto primario dell’Unione non può essere risolto mediante un semplice rinvio al
rango formalmente inferiore della CEDU rispetto ai Trattati istitutivi dell’Unione 131. Piuttosto,
dall’articolo 6, paragrafo 3, TUE e dall’articolo 52, paragrafo 3, primo periodo, della Carta dei diritti
fondamentali discende che i diritti fondamentali sanciti dalla CEDU devono essere presi in
considerazione nell’interpretare ed applicare il diritto primario dell’Unione e che occorre sempre
ricercare un attento equilibrio tra tali diritti fondamentali e le pertinenti disposizioni del diritto
primario.
205. A seguito della prevista adesione dell’Unione alla CEDU non si determinerà alcuna modifica
essenziale di tale obbligo di ricerca di un attento equilibrio, il quale già oggi può essere desunto
dall’articolo 6, paragrafo 3, TUE e dall’articolo 52, paragrafo 3, primo periodo, della Carta dei diritti
fondamentali.
206. È possibile che la Corte EDU non definirà l’equilibrio tra le esigenze della tutela dei diritti
fondamentali, da un lato, e determinati interessi generali od anche interessi economici, dall’altro,
sempre in modo assolutamente identico a come è stato fatto sino ad oggi nella giurisprudenza della
Corte di giustizia 132. Entro questi limiti, l’imminente vincolatività della giurisprudenza della Corte
EDU per le istituzioni dell’Unione in conseguenza dell’adesione di quest’ultima alla CEDU potrà
senz’altro determinare un certo spostamento di accento, ad esempio nei rapporti tra i diritti
fondamentali e le libertà fondamentali del Mercato interno europeo. Tuttavia, questo possibile
sviluppo sarebbe una conseguenza inevitabile dell’adesione dell’Unione alla CEDU e del
riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU, così come sono stati presupposti dai redattori del
Trattato di Lisbona all’articolo 6, paragrafo 2, prima frase, TUE e all’articolo 1, lettera a), del Protocollo
n. 8 133.
207. Pertanto, in definitiva, l’adesione dell’Unione alla CEDU, così come prevista nel Progetto di
accordo, non minaccia né l’effetto diretto né il primato del diritto dell’Unione.
3. I meccanismi per l’individuazione del convenuto giusto nei procedimenti dinanzi alla Corte EDU
208. In tertiis, e da ultimo, occorre esaminare le prescrizioni dettate dall’articolo 1, lettera b), del
Protocollo n. 8. Tale norma prescrive che vengano preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione
e del diritto dell’Unione «per quanto riguarda i meccanismi necessari per garantire che i procedimenti
avviati da Stati non membri e [i ricorsi individuali] siano indirizzat[i] correttamente, a seconda dei casi,
agli Stati membri e/o all’Unione».
131 — In tal senso anche la sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C-402/05 P e C-415/05 P,
       EU:C:2008:461, punti 285 e 304), secondo cui rientra tra i principi costituzionali dell’Unione il fatto che tutti gli atti di quest’ultima
       debbono rispettare i diritti dell’uomo e la tutela dei diritti fondamentali fa parte dei fondamenti dell’Unione.
132 — Esempi illustrativi di questa problematica si ritrovano, tra l’altro, nelle sentenze Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333), Omega (C-36/02,
       EU:C:2004:614), International Transport Workers’ Federation und Finnish Seamen’s Union, «Viking» (C-438/05, EU:C:2007:772), Laval un
       Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809), Dynamic Medien (C-244/06, EU:C:2008:85) e Digital Rights Ireland (C-293/12 e C-594/12,
       EU:C:2014:238).
133 — Quanto al riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU, v. anche supra, in particolare i paragrafi da 163 a 171 della presente presa di
       posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                             41
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                              PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
209. Diversamente da quanto potrebbe far pensare ad un primo esame la versione tedesca
dell’articolo 1, lettera b), del Protocollo n. 8, nel presente contesto non viene tanto in questione la
Übermittlung [trasmissione] di ricorsi intesa in senso proprio, quanto piuttosto la corretta
individuazione del convenuto responsabile. Come reso evidente dal confronto con altre versioni
linguistiche della disposizione suddetta – non da ultimo quelle francese e inglese 134 –, occorre
garantire che i ricorsi presentati dinanzi alla Corte EDU siano diretti («indirizzati») in modo corretto,
a seconda della situazione di fatto, contro gli Stati membri e/o contro l’Unione, ossia, detto più
semplicemente, che essi siano diretti contro il convenuto o i convenuti giusti.
210. Il retroscena di tale prescrizione contenuta all’articolo 1, lettera b), del Protocollo n. 8 è costituito
dal fatto che, negli affari dell’Unione europea, spesso si realizza un complesso intreccio di atti e
competenze dell’Unione e degli Stati membri, tenendo presente in particolare che gli Stati membri
sono di norma coinvolti nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, si determina una situazione
composita inusuale per il sistema della CEDU, nella quale si assiste all’emanazione, ad opera di una o
più Parti contraenti della CEDU, di norme (il diritto primario dell’Unione, emanato dagli Stati membri
di quest’ultima, e il diritto secondario dell’Unione, emanato dalle istituzioni della stessa), le quali
vengono attuate da una o più altre Parti contraenti di detta convenzione (talvolta dall’Unione stessa,
spesso però dalle autorità nazionali) 135. Ciò può portare a difficoltà nell’individuazione del convenuto
giusto nei procedimenti dinanzi alla Corte EDU attinenti al diritto dell’Unione.
211. L’obbligo di prevedere i «meccanismi necessari» per la scelta del convenuto giusto, imposto
dall’articolo 1, lettera b), del Protocollo n. 8 quale presupposto per l’adesione dell’Unione alla CEDU,
deve essere letto alla luce delle circostanze di cui sopra. La sua finalità è duplice: da un lato, siffatte
misure garantiscono un’efficace vigilanza da parte della Corte EDU nell’ambito del procedimento su
ricorso individuale (articolo 34 della CEDU), nel caso in cui il diritto dell’Unione dovesse essere
applicato nei confronti dei singoli in un modo asseritamente contrario alla CEDU; del pari, le altre
Parti contraenti della CEDU possono svolgere in maniera più efficace i loro compiti di controllo
mediante la procedura di ricorso interstatale (articolo 33 della CEDU) 136. Dall’altro lato, si garantisce
che il diritto dell’Unione possa per parte sua essere efficacemente difeso dall’Unione stessa e dai suoi
Stati membri dinanzi ad eventuali contestazioni riguardanti la sua asserita non conformità alla CEDU.
212. Alla realizzazione di entrambe le finalità suddette sono intese le norme contenute nel Progetto di
accordo relative all’imputazione di atti, misure od omissioni dell’Unione e dei suoi Stati membri (v.
articolo 1, paragrafo 3, prima frase, e articolo 1, paragrafo 4, prima frase, di tale progetto), in
combinazione con il meccanismo del convenuto aggiunto (v. articolo 3 del progetto).
a) Garanzia di un’efficace vigilanza nel sistema di controllo della CEDU
213. Per quanto riguarda la prima delle due finalità di cui all’articolo 1, lettera b), del Protocollo n. 8 –
ossia la garanzia di un’efficace vigilanza nel sistema di controllo della CEDU –, le regole di imputazione
contenute nel Progetto di accordo assicurano che non possa sorgere alcun dubbio quanto all’identità
del convenuto contro il quale i singoli o le Parti contraenti della CEDU debbono dirigere i loro
ricorsi, mediante i quali essi fanno valere una violazione di tale convenzione derivante dal diritto
dell’Unione o dall’esecuzione di quest’ultimo.
134 — Versione francese: «pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement
       contre (...)»; versione inglese: «to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to
       (...)» (il corsivo è mio).
135 — Relazione illustrativa, punto 38.
136 — V. anche il punto 39 della relazione illustrativa, dove si parla di evitare eventuali lacune nel sistema della CEDU in relazione a
       partecipazione, responsabilità e opponibilità (in francese: «éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la participation, à la
       responsabilité et à l’opposabilité»).
42                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
214. Secondo le citate regole di imputazione, l’Unione è responsabile soltanto per atti, misure od
omissioni posti in essere dalle sue istituzioni, dai suoi organi o dai suoi organismi, comprese le
persone che agiscono in loro nome (articolo 1, paragrafo 3, prima frase, del Progetto di accordo),
mentre gli atti, le misure o le omissioni realizzati da organi nazionali devono essere imputati
unicamente agli Stati membri, e ciò anche quando essi abbiano luogo in sede di esecuzione del diritto
dell’Unione (articolo 1, paragrafo 4, prima frase, del Progetto di accordo).
215. Al tempo stesso, il meccanismo del convenuto aggiunto assicura un’effettiva esecuzione delle
sentenze della Corte EDU nelle quali venga constatata una violazione della CEDU derivante dal diritto
dell’Unione o dall’esecuzione di quest’ultimo (articolo 46, paragrafo 1, della CEDU).
— In base all’articolo 3, paragrafo 2, del Progetto di accordo, l’Unione è destinata ad assumere il ruolo
    di convenuto aggiunto allorché il ricorrente, allegando una violazione della CEDU da parte di
    organi nazionali, contesta in definitiva la compatibilità di norme del diritto dell’Unione con tale
    convenzione 137, in particolare quando l’asserita violazione della CEDU da parte di organi nazionali
    avrebbe potuto essere impedita soltanto disattendendo un obbligo derivante dal diritto dell’Unione.
— Invece, in base all’articolo 3, paragrafo 3, del Progetto di accordo, il ruolo di convenuto aggiunto è
    destinato agli Stati membri dell’Unione allorché il ricorrente, allegando una violazione della CEDU
    da parte di istituzioni, organi od organismi dell’Unione, contesta in definitiva la compatibilità di
    norme del Trattato UE, del Trattato FUE o di altre norme di diritto primario 138, in particolare
    quando l’asserita violazione della CEDU avrebbe potuto essere impedita soltanto disattendendo un
    obbligo derivante dal diritto primario dell’Unione.
216. Dunque, semplificando, assumerà di volta in volta la veste di convenuto il soggetto al quale
devono essere imputati l’atto, la misura o l’omissione censurati, mentre il ruolo di convenuto aggiunto
spetterà al soggetto che ha il potere di apportare eventualmente una modifica delle disposizioni del
diritto dell’Unione connesse all’atto, alla misura o all’omissione di cui sopra 139, e precisamente, nel
caso del diritto secondario dell’Unione, all’Unione stessa, e nel caso del diritto primario dell’Unione,
agli Stati membri di quest’ultima.
217. Problemi potrebbero comunque derivare dal fatto che, in base al Progetto di accordo, nessuna
delle Parti contraenti della CEDU è obbligata ad assumere la veste di convenuto aggiunto in un
procedimento dinanzi alla Corte EDU 140. Pertanto, è in teoria possibile che una Parte contraente della
CEDU – sia essa l’Unione oppure un suo Stato membro – si astenga dal presentare di propria iniziativa
una domanda di autorizzazione a intervenire in giudizio quale convenuto aggiunto ovvero dall’accettare
un invito della Corte EDU all’intervento in causa quale convenuto aggiunto, quand’anche siano
soddisfatti i relativi presupposti stabiliti dall’articolo 3, paragrafo 2 o paragrafo 3, del Progetto di
accordo. In un caso siffatto sussiste il pericolo che una sentenza della Corte EDU, nella quale venga
constatata una violazione della CEDU riconducibile al diritto dell’Unione, non possa essere eseguita
correttamente per il fatto che il soggetto cui spetta eventualmente modificare il diritto dell’Unione
non è vincolato alla sentenza della Corte suddetta per non aver partecipato al procedimento in qualità
di convenuto aggiunto.
137 — Come esempi al riguardo, v. la sentenza della Corte EDU del 30 giugno 2005, Bosphorus/Irlanda (ricorso n. 45036/98, Recueil des arrêts et
       décisions 2005-VI), e la sua decisione del 20 gennaio 2009, Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij
       e a./Paesi Bassi (ricorso n. 13645/05).
138 — Anche questo problema si è già posto in passato; v. la sentenza della Corte EDU del 18 febbraio 1999, Matthews/Regno Unito (ricorso
       n. 24833/94, Recueil des arrêts et décisions 1999-I).
139 — In tal senso anche il punto 56, ultima frase, della relazione illustrativa.
140 — Relazione illustrativa, punto 53.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         43
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
218. In base ad una prima valutazione, questo problema potrebbe essere risolto nel modo migliore
prevedendo che la partecipazione in veste di convenuto aggiunto ad un procedimento dinanzi alla
Corte EDU sia obbligatoria tanto per l’Unione quanto per i suoi Stati membri, una volta che siano
soddisfatti i presupposti sostanziali a tal fine previsti dall’articolo 3, paragrafo 2 o paragrafo 3, del
Progetto di accordo. Una siffatta automatizzazione del meccanismo del convenuto aggiunto – ad
esempio tramite citazione emessa dalla Corte EDU – potrebbe però entrare in conflitto con
l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione 141, in quanto in tal caso non sarebbe più in potere
degli organi interni all’Unione (a livello dell’Unione oppure dei suoi Stati membri) valutare sotto la
propria responsabilità e in modo definitivo se venga in questione il diritto dell’Unione e se sia
necessario difenderlo dinanzi alla Corte EDU.
219. Di tali contrastanti interessi hanno tenuto conto i negoziatori, prevedendo il rilascio di una
dichiarazione unilaterale dell’Unione in occasione della firma dell’accordo di adesione 142. Nella prevista
dichiarazione l’Unione si obbliga tra l’altro a garantire che essa presenterà in un procedimento dinanzi
alla Corte EDU una domanda di autorizzazione a intervenire quale convenuto aggiunto o accetterà un
invito di detta Corte a intervenire in giudizio in tale veste di convenuto aggiunto nel caso in cui siano
soddisfatti i presupposti di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del previsto accordo di adesione. In tal modo,
da un lato, viene preservata l’autonomia del diritto dell’Unione e, dall’altro, viene garantito che
l’Unione sarà vincolata, quale convenuto aggiunto, a tutte le eventuali sentenze della Corte EDU per
l’esecuzione delle quali siano necessari atti di istituzioni, organi o organismi dell’Unione.
220. Vero è che nel Progetto di accordo e nei suoi documenti di accompagnamento non è prevista
alcuna analoga dichiarazione di impegno da parte degli Stati membri dell’Unione nel caso in cui
dovesse venire in questione dinanzi alla Corte EDU la compatibilità con la CEDU di norme del diritto
primario dell’Unione. Tuttavia, dal punto di vista del diritto dell’Unione, l’assunzione di un obbligo
siffatto da parte degli Stati membri non si impone in modo assoluto, in quanto questi ultimi, già in
forza dell’obbligo di leale cooperazione su di essi incombente ai sensi del diritto dell’Unione
(articolo 4, paragrafo 3, TUE), saranno tenuti a intervenire quali convenuti aggiunti in tutti i
procedimenti dinanzi alla Corte EDU per i quali sussistano i presupposti di cui all’articolo 3,
paragrafo 3, del Progetto di accordo. Ciò vale a maggior ragione qualora un’istituzione dell’Unione
solleciti gli Stati membri a richiedere alla Corte EDU l’autorizzazione a intervenire quali convenuti
aggiunti.
b) Garanzia di un’efficace difesa del diritto dell’Unione dinanzi alla Corte EDU
221. Per quanto riguarda il secondo dei due obiettivi di cui all’articolo 1, lettera b), del Protocollo
n. 8 – ossia la garanzia di un’efficace difesa del diritto dell’Unione dinanzi alla Corte EDU –, esso
richiede, per essere realizzato, che l’Unione e i suoi Stati membri vengano posti effettivamente in
condizione di intervenire in un procedimento dinanzi alla Corte EDU nel caso in cui lo reputino
necessario.
141 — Sul principio di autonomia, v. in generale il paragrafo 159 della presente presa di posizione.
142 — Allegato II della relazione finale.
44                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
i) La mancanza di sufficienti informazioni sui procedimenti pendenti dinanzi alla Corte EDU
222. Anzitutto, l’efficace difesa del diritto dell’Unione presuppone che quest’ultima riceva affidabili
informazioni in merito a tutti i procedimenti pendenti dinanzi alla Corte EDU instaurati nei confronti
di uno o alcuni dei suoi Stati membri nei quali sia ipotizzabile una partecipazione dell’Unione stessa
quale convenuto aggiunto ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del Progetto di accordo. Allo stesso
modo, gli Stati membri dell’Unione devono essere messi a conoscenza di tutti i procedimenti a carico
dell’Unione medesima pendenti dinanzi alla Corte EDU, ai quali essi potrebbero prendere parte quali
convenuti aggiunti ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, del Progetto di accordo.
223. A tenore della relazione illustrativa del Progetto di accordo, i negoziatori sembrano partire dal
presupposto che l’attuale sistema di pubblicazione di tutte le cause pendenti dinanzi alla Corte EDU,
che vengono notificate al relativo convenuto, dovrebbe garantire la diffusione delle necessarie
informazioni 143.
224. In proposito occorre osservare che – contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione
all’udienza – attualmente non viene effettuata presso la Corte EDU nessuna pubblicazione sistematica
di tutte le cause pendenti, neppure di quelle già notificate al relativo convenuto. In particolare, la
Corte EDU non dispone di alcuna pubblicazione a carattere ufficiale e diffusa a intervalli regolari –
qual è invece la Gazzetta ufficiale dell’Unione europea per le attività della Corte di giustizia – nella
quale vengano indicate le cause suddette con la menzione del rispettivo oggetto della controversia.
Anche sui motori di ricerca della Corte EDU liberamente accessibili su Internet («HUDOC») non si
trova – diversamente dalla pagina Web di questa Corte – alcuna compilazione sistematica di tutti i
ricorsi pendenti e notificati. Inoltre, a quanto consta, non è previsto che la Corte EDU trasmetta
all’Unione automaticamente tutti i ricorsi che essa notifica ad uno o più Stati membri di quest’ultima,
così come, viceversa, non è previsto che agli Stati membri dell’Unione vengano inviati sistematicamente
tutti i ricorsi notificati all’Unione medesima.
225. Date tali circostanze, non si può allo stato attuale ritenere che il sistema di notifica e di
pubblicazione dei ricorsi pendenti in uso presso la Corte EDU sia idoneo ad informare in modo
affidabile potenziali convenuti aggiunti in merito all’esistenza di tutti i procedimenti nei quali essi
potrebbero essere indotti a presentare una domanda di autorizzazione all’intervento ai sensi
dell’articolo 3, paragrafo 5, prima frase, del Progetto di accordo.
226. Alcune parti intervenute nel presente procedimento sono del parere che gli Stati membri e le
istituzioni dell’Unione siano tenuti, sulla base dell’obbligo di leale cooperazione imposto loro dal
diritto dell’Unione (articolo 4, paragrafo 3, TUE), ad informarsi reciprocamente in merito a tutti i
ricorsi ad essi notificati dalla Corte EDU, tenendo presente che tale obbligo dovrebbe se del caso
essere ulteriormente precisato nell’ambito delle misure destinate ad applicare l’accordo di adesione a
livello interno all’Unione.
227. Non condivido questa tesi. La possibilità di far valere i diritti procedurali dei potenziali convenuti
aggiunti dinanzi alla Corte EDU non può essere subordinata al fatto che essi vengano a conoscenza per
via indiretta – attraverso altre parti del procedimento – dell’esistenza di una procedura di ricorso
avente collegamenti con il diritto dell’Unione. Al fine di garantire pienamente l’effetto utile delle
possibilità di intervento dell’Unione e dei suoi Stati membri ai sensi dell’articolo 3, paragrafi 2, 3 e 5,
del Progetto di accordo e di consentire loro, nelle migliori condizioni possibili, la difesa del diritto
dell’Unione dinanzi alla Corte EDU, deve essere compito di tale Corte informare automaticamente
l’Unione in merito a tutti i ricorsi da essa notificati ad uno o più Stati membri dell’Unione medesima,
così come, all’opposto, la Corte EDU deve informare sistematicamente tutti gli Stati membri
dell’Unione in merito a tutti i ricorsi notificati all’Unione stessa. Nell’epoca delle comunicazioni
143 — Relazione illustrativa, punto 52, ultima frase.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                      45
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
elettroniche e della gestione informatica dei fascicoli, tale obbligo non può essere considerato come un
onere amministrativo eccessivo per la Corte EDU. A titolo di raffronto, anche questa Corte di giustizia
procede essa stessa alle comunicazioni, di grande rilievo pratico, nei confronti di coloro che potrebbero
eventualmente avere un diritto a intervenire nel procedimento 144, senza lasciare tale incombenza
all’iniziativa della parte ricorrente o della parte convenuta in un procedimento dinanzi ad essa
pendente.
228. L’assenza di un’informazione sistematica a beneficio dell’Unione e dei suoi Stati membri in merito
ai ricorsi notificati dalla Corte EDU ai convenuti principali non è compensata dal fatto che tale Corte
può, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, prima frase, del Progetto di accordo, emettere, in
procedimenti dove ciò sia opportuno, un invito a intervenire in giudizio in veste di convenuto
aggiunto. Infatti, secondo la disposizione suddetta, la Corte EDU non è obbligata a formulare
sistematicamente inviti siffatti, bensì conserva un potere discrezionale di scelta dei procedimenti
riguardo ai quali l’invito a intervenire in giudizio debba da parte sua ritenersi necessario.
ii) Il potere della Corte EDU di effettuare un esame di plausibilità in ordine a domande di
autorizzazione all’intervento come convenuto aggiunto
229. Oltre a quanto sopra indicato, la difesa efficace del diritto dell’Unione presuppone che l’Unione
sia legittimata ad intervenire in tutti i procedimenti dinanzi alla Corte EDU nei quali a suo avviso sia
in discussione la compatibilità del diritto dell’Unione con la CEDU. Del pari, gli Stati membri
dell’Unione devono avere la facoltà di prendere parte a tutti i procedimenti dinanzi alla Corte EDU
nei quali a loro avviso sia in gioco la compatibilità del diritto dell’Unione con la CEDU.
230. Tuttavia, dall’articolo 3, paragrafo 5, terza frase, del Progetto di accordo risulta che alla Corte
EDU deve spettare il potere di sottoporre ad una verifica di plausibilità, sotto il profilo del contenuto,
le domande presentate dall’Unione e dai suoi Stati membri ai fini dell’autorizzazione a intervenire in
giudizio quali convenuti aggiunti. In tal modo viene riconosciuto alla Corte EDU un margine di
discrezionalità per quanto riguarda l’autorizzazione a tale intervento di convenuti aggiunti. Invero,
alcune parti nel presente procedimento hanno tentato di minimizzare l’importanza del suddetto
margine di discrezionalità. Tuttavia, nel complesso le parti intervenute erano tutt’altro che d’accordo
riguardo all’estensione di tale margine di discrezionalità della Corte di Strasburgo 145. Ciò rende
evidente come le possibilità di partecipazione di potenziali convenuti aggiunti siano esposte a notevoli
incertezze a motivo del previsto controllo di plausibilità.
231. Sono del parere che tale esame di plausibilità sia suscettibile di mettere in pericolo l’obiettivo
dell’efficace difesa del diritto dell’Unione dinanzi alla Corte EDU, quale enunciato all’articolo 1, lettera
b), del Protocollo n. 8. Infatti, anche se ci si deve attendere che la Corte di Strasburgo di norma
accoglierà una domanda di autorizzazione ad intervenire quale convenuto aggiunto, non si può
escludere che essa in determinati casi possa negare la plausibilità dei motivi addotti a sostegno di tale
domanda. In tal caso, l’Unione ovvero i suoi Stati membri sarebbero esclusi dalla partecipazione ad un
procedimento dinanzi alla Corte suddetta, quand’anche essi ritenessero necessario difendere il diritto
dell’Unione in tale procedimento.
144 — A tale scopo, già in una fase anticipata del procedimento viene effettuata sulla pagina Internet della Corte nonché nella Gazzetta ufficiale
       dell’Unione europea una pubblicazione relativa ad ogni causa pendente dinanzi ai giudici dell’Unione.
145 — Mentre alcune parti hanno affermato che la Corte EDU può, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, terza frase, del Progetto di accordo,
       unicamente sincerarsi che una domanda di intervento sia effettivamente corredata da motivi che la giustificano, altre parti intervenute
       hanno sostenuto la tesi secondo cui detta Corte potrebbe inoltre verificare, sotto il profilo del contenuto, se i motivi fatti valere siano
       prima facie concludenti.
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
232. Del resto, tale circostanza non sarebbe compatibile neppure con l’autonomia dell’ordinamento
giuridico dell’Unione. Tale autonomia presuppone che l’Unione ovvero i suoi Stati membri decidano,
sotto la propria responsabilità e senza alcun diritto di ingerenza da parte di organismi esterni al
sistema dell’Unione, se una causa incida sul diritto dell’Unione e se essa faccia perciò apparire
necessaria una partecipazione in veste di convenuti aggiunti.
233. Tale manifesta lacuna nella concezione del meccanismo del convenuto aggiunto, così come
previsto nel Progetto di accordo, non può essere compensata dal fatto che le Parti contraenti della
CEDU hanno la possibilità, ai sensi dell’articolo 36, paragrafo 2, di tale convenzione, di intervenire
come «terzi» nei procedimenti pendenti dinanzi alla Corte EDU. Infatti, anche tale ammissione dei
terzi, a mente della disposizione sopra citata, non è automatica, bensì è rimessa alla discrezionalità
della Corte suddetta («può»).
234. In tale contesto può risultare interessante tracciare un confronto con le disposizioni procedurali
vigenti presso questa Corte. Esse conferiscono alle istituzioni dell’Unione partecipanti al procedimento
legislativo, nonché agli Stati membri, il diritto di intervenire in tutti i procedimenti pendenti in modo
del tutto avulso dalla prova di un legittimo interesse, senza che tale diritto subisca limitazioni per
effetto di un qualsivoglia potere discrezionale o di un qualsivoglia esame di plausibilità da parte della
Corte di giustizia 146. Ciò costituisce l’espressione della particolare responsabilità delle citate istituzioni
dell’Unione e degli Stati membri rispetto all’ordinamento giuridico dell’Unione.
c) Valutazione in sintesi
235. Il previsto meccanismo del convenuto aggiunto, quale delineato all’articolo 3 del Progetto di
accordo, può essere considerato compatibile con l’articolo 1, lettera b), del Protocollo n. 8 soltanto a
condizione che vi sia la garanzia che i potenziali convenuti aggiunti verranno informati
sistematicamente e senza eccezioni in merito all’esistenza di tutti i procedimenti nei quali essi
potrebbero essere indotti a presentare una domanda di autorizzazione all’intervento ai sensi
dell’articolo 3, paragrafo 5, prima frase, del Progetto di accordo, e che eventuali domande di
autorizzazione all’intervento non verranno assoggettate ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, terza frase,
del medesimo progetto ad alcun esame di plausibilità da parte della Corte EDU.
4. Conclusione parziale
236. In conclusione, occorre constatare che il Progetto di accordo può ritenersi compatibile con le
caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione soltanto a condizione che esso venga
modificato nei termini tratteggiati supra ai paragrafi 179, 184 e 235.
E – Le misure necessarie per la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU
237. Oltre a quanto sopra esposto, l’articolo 1, lettera a), del Protocollo n. 8 impone, in riferimento al
previsto accordo di adesione, di preservare le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto
dell’Unione «per quanto riguarda le modalità specifiche dell’eventuale partecipazione dell’Unione agli
organi di controllo» della CEDU.
238. Con la prevista adesione dell’Unione alla CEDU, l’Unione parteciperà ad entrambi gli organi di
controllo della convenzione, e cioè alla Corte EDU, quale organo di controllo giurisdizionale, e al
Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, quale organo di controllo politico.
146 — Quanto alla partecipazione al procedimento di pronuncia pregiudiziale, v. articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione
       europea; quanto alla partecipazione nei procedimenti su ricorso diretto e ai procedimenti di impugnazione, v. articolo 40, primo comma, di
       detto statuto e articolo 131, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          47
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
1. La partecipazione dell’Unione alla Corte EDU
239. Per quanto attiene anzitutto alla partecipazione dell’Unione alla Corte EDU, il previsto
meccanismo del convenuto aggiunto e la prevista procedura di previo coinvolgimento, entrambi
disciplinati all’articolo 3 del Progetto di accordo, configurano modalità specifiche nel senso di cui
all’articolo 1, lettera a), del Protocollo n. 8. Come ho già rilevato più sopra, tale disciplina è in linea di
principio idonea a preservare le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione in vista
dell’adesione alla CEDU. Sono necessarie unicamente alcune modifiche, integrazioni e precisazioni in
merito alle modalità di funzionamento di questi meccanismi 147.
240. Va da sé che l’Unione avrà inoltre il diritto di partecipare, mediante una delegazione del
Parlamento europeo nell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, all’elezione dei giudici della
Corte EDU (articolo 6 del Progetto di accordo e articolo 22 della CEDU). Lo stesso dicasi per il diritto
spettante all’Unione di proporre propri candidati per un posto di giudice alla Corte EDU. In tale
contesto non vi era necessità di specifiche misure intese a preservare le caratteristiche specifiche
dell’Unione e del diritto dell’Unione. È sufficiente invece, in relazione all’articolo 1, lettera a), del
Protocollo n. 8, che l’Unione, così come previsto nel Progetto di accordo, cooperi quale Parte
contraente della CEDU con pari diritti alla scelta dei giudici della Corte EDU, e che il giudice
designato su proposta dell’Unione partecipi quale membro della Corte EDU su un piede di parità con
gli altri all’attività giurisprudenziale di tale organo 148.
2. La partecipazione dell’Unione al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa
241. Per quanto riguarda poi la partecipazione dell’Unione ai lavori del Comitato dei Ministri del
Consiglio d’Europa, l’articolo 7 del Progetto di accordo, in combinato disposto con la prevista «regola
n. 18» 149, reca alcune norme speciali quanto alle maggioranze richieste per l’adozione delle delibere di
tale organo, allorché esso, con riferimento alle cause in cui è parte l’Unione, adempie al proprio
compito di sorveglianza dell’esecuzione delle sentenze definitive della Corte EDU (articolo 46,
paragrafi da 2 a 5, della CEDU) nonché dei termini delle composizioni amichevoli (articolo 39,
paragrafo 4, della CEDU).
242. In particolare, ai sensi del paragrafo 2 della regola n. 18, per le deliberazioni definitive del
Comitato dei Ministri finalizzate all’adizione della Corte EDU sono sufficienti i voti di un quarto dei
rappresentanti legittimati a partecipare alle sedute. In conseguenza di tale norma, già una simile
«iperminoranza» in seno al Comitato dei Ministri può consentire l’avvio di procedure per
constatazione di inadempimento e di procedure per l’interpretazione di sentenze dinanzi alla Corte
EDU.
243. Tali norme speciali sono dovute al fatto che l’Unione e i suoi Stati membri, in virtù del dovere di
leale cooperazione ad essi incombente in forza del diritto dell’Unione (articolo 4, paragrafo 3, TUE),
voteranno congiuntamente nell’ambito del Comitato dei Ministri, nel caso in cui vengano in questione
potenziali violazioni della CEDU attinenti al diritto dell’Unione 150. Per consentire comunque un efficace
controllo esterno di atti, misure ed omissioni dell’Unione e dei suoi Stati membri da parte del
Comitato dei Ministri, le regole in materia di voto dovevano essere adattate in maniera tale che
l’Unione non fosse in grado da sola di bloccare l’adozione di una delibera 151.
147 — In proposito v. supra, in particolare paragrafi 135, 179, 184 e 235 della presente presa di posizione.
148 — Punto 77 della relazione illustrativa.
149 — Questa nuova norma procedurale, intitolata «Sentenze e composizioni amichevoli nelle cause in cui è parte l’Unione europea», è destinata
       ad essere aggiunta alle «Regole del Comitato dei Ministri per la sorveglianza dell’esecuzione delle sentenze e dei termini delle composizioni
       amichevoli» (v. allegato III della relazione finale).
150 — Punto 82 della relazione illustrativa.
151 — Punti da 84 a 92 della relazione illustrativa.
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
244. Invero, le succitate norme speciali hanno come conseguenza che agli Stati parti contraenti del
Consiglio d’Europa che non sono Stati membri dell’Unione viene riconosciuto un peso particolare nei
lavori del Comitato dei Ministri quando si tratti di sorvegliare il rispetto degli obblighi che la CEDU
impone all’Unione. Le norme speciali possono portare a far sì che l’Unione e i suoi Stati membri,
quand’anche si trovino in una situazione di maggioranza dal punto di vista puramente numerico,
vengano «messi in minoranza» nell’ambito della sorveglianza dell’esecuzione delle sentenze e delle
composizioni amichevoli nelle quali l’Unione sia parte. Inoltre, poiché il Comitato dei Ministri è un
organo politico, non si può escludere che gli Stati contraenti non appartenenti all’Unione, nel
formulare il proprio voto nei casi controversi, si comporteranno senza prestare la necessaria
considerazione per le particolarità dell’Unione e del diritto dell’Unione.
245. Tuttavia, rientra nella natura di un sistema di garanzia collettiva con un efficace controllo
esterno 152 il fatto che gli Stati membri del Consiglio d’Europa non appartenenti all’Unione possano far
adottare simili delibere contro la volontà dell’Unione e dei suoi Stati membri, qualora essi ritengano
che l’Unione non abbia adempiuto gli obblighi che le incombono in forza di una sentenza della Corte
EDU o di una composizione amichevole da essa conclusa. Senza le previste norme speciali, l’Unione e i
suoi Stati membri avrebbero in seno al Comitato dei Ministri un diritto di veto negli affari che li
riguardano, ciò che in definitiva porterebbe il sistema del controllo esterno a conseguenze assurde.
246. Il rischio di un pregiudizio per le particolarità dell’Unione e del diritto dell’Unione appare
comunque modesto, in quanto non è lo stesso Comitato dei Ministri a decidere definitivamente se
l’Unione abbia o no eseguito correttamente una sentenza emessa a suo carico o una composizione
amichevole da essa conclusa. Piuttosto, un’eventuale deliberazione dettata da motivi politici in seno al
Comitato dei Ministri porterà unicamente al risultato che la Corte EDU verrà (nuovamente) chiamata
ad effettuare una valutazione giuridica della questione.
247. Pertanto, nel complesso, le norme riguardo ai lavori del Comitato dei Ministri appaiono adeguate
al fine di tener conto delle particolarità dell’Unione in riferimento alla sua partecipazione agli organi
della CEDU. Esse non destano alcuna perplessità riguardo alla loro compatibilità con i Trattati.
3. Conclusione parziale
248. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono (fatti salvi i rilievi da me formulati supra ai
paragrafi 135, 179, 184 e 235, nonché infra al paragrafo 265 di questa presa di posizione), non
sussistono dunque elementi per ritenere che le norme contenute nel Progetto di accordo relative alla
partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU non tengano conto delle caratteristiche
specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione o possano essere altrimenti incompatibili con i Trattati.
F – La presa in considerazione della situazione particolare degli Stati membri in rapporto alla CEDU
249. Da ultimo, occorre garantire, ai sensi dell’articolo 2, seconda frase, del Protocollo n. 8, che il
previsto accordo di adesione non incida «sulla situazione particolare degli Stati membri» dell’Unione
nei confronti della CEDU, e ciò segnatamente sotto tre punti di vista:
— in primo luogo, con riferimento ai protocolli annessi alla CEDU (in proposito, v. infra, sezione 1),
— in secondo luogo, in riferimento ad eventuali misure per i casi di stato d’urgenza, adottate dagli
    Stati membri dell’Unione sulla base dell’articolo 15 della CEDU (in proposito, v. infra, sezione 2),
    nonché,
152 — L’importanza di un’efficace ed equa sorveglianza da parte del Comitato dei Ministri viene sottolineata anche al punto 27 della
      Dichiarazione di Brighton.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                             49
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                             PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
— in terzo luogo, relativamente ad eventuali riserve formulate dagli Stati membri dell’Unione ai sensi
    dell’articolo 57 della CEDU (in proposito, v. infra, sezione 3).
250. Inoltre, si dovrà dedicare un breve esame ad un possibile rischio per la situazione particolare degli
Stati membri nella CEDU in riferimento al meccanismo del convenuto aggiunto (in proposito, v. infra,
sezione 4).
1. La situazione particolare degli Stati membri in riferimento ai protocolli annessi alla CEDU
251. Per quanto riguarda anzitutto la situazione particolare degli Stati membri dell’Unione in
riferimento ai protocolli annessi alla CEDU, occorre ricordare che non tutti gli Stati membri hanno
necessariamente ratificato la totalità di questi atti 153. Conformemente a ciò, l’articolo 2, seconda frase,
del Protocollo n. 8 mira a garantire che l’adesione dell’Unione alla CEDU non determini
indirettamente un vincolo degli Stati membri ai protocolli annessi alla CEDU di cui essi stessi non
sono (ancora) parti contraenti.
252. Tuttavia, il previsto accordo di adesione comporterà comunque l’adesione dell’Unione soltanto al
Protocollo addizionale e al Protocollo n. 6 della CEDU. Tutti gli Stati membri dell’Unione hanno già
aderito a questi due protocolli. Pertanto, a questo riguardo non sussiste alcuna «situazione particolare
degli Stati membri» sulla quale potrebbe incidere la prevista adesione dell’Unione alla CEDU.
253. Nel presente procedimento di parere non è necessario appurare se un’eventuale successiva
adesione dell’Unione ad altri protocolli annessi alla CEDU, dei quali non tutti gli Stati membri siano
parte, sarebbe compatibile con le disposizioni di diritto primario di cui all’articolo 2, seconda frase, del
Protocollo n. 8, in quanto si tratta, allo stato attuale, di una questione puramente ipotetica, che non
costituisce l’oggetto del processo di adesione in corso. Indipendentemente da ciò, in virtù del
particolare requisito per la ratifica previsto dall’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, ultima
frase, TFUE, gli Stati membri conservano nelle loro mani il potere di vigilare, in occasione di ogni
futura adesione dell’Unione ad un protocollo della CEDU, sulla coerenza tra gli obblighi di diritto
internazionale che ne deriverebbero per l’Unione e quelli gravanti su di essi.
254. Per completezza desidero ricordare che il diritto dell’Unione si ispira da lungo tempo, sotto il
profilo sostanziale, ai protocolli annessi alla CEDU, anche se non tutti gli Stati membri dell’Unione
hanno aderito ad essi. Tali protocolli, da un lato, vengono presi in considerazione nell’ambito della
Carta dei diritti fondamentali 154 e, dall’altro, possono giocare un ruolo là dove si tratti di determinare
il contenuto dei principi generali del diritto dell’Unione 155 (v. anche l’articolo 6, paragrafo 3, TUE).
Non si può escludere che tali riferimenti a carattere puramente sostanziale operati dal diritto
dell’Unione e dai giudici dell’Unione ai protocolli della CEDU si ripercuotano sulla situazione degli
Stati membri, ad esempio sugli obblighi ad essi incombenti nell’attuazione del diritto dell’Unione ai
sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali. Nondimeno, in questo caso si
tratta di un fenomeno già presente allo stato attuale del diritto dell’Unione, e non di una conseguenza
della prevista adesione dell’Unione alla CEDU.
255. Pertanto, dalla prevista adesione dell’Unione alla CEDU non deriva nel complesso alcuna modifica
della situazione degli Stati membri in riferimento ai protocolli di detta convenzione, del tipo di quelle
che l’articolo 2, seconda frase, del Protocollo n. 8 mira ad evitare.
153 — I protocolli nn. 4, 7, 12 e 13 annessi alla CEDU non sono ancora stati ratificati da tutti gli Stati membri dell’Unione.
154 — V., in particolare, le Spiegazioni relative agli articoli 19, 50 e 52 della Carta dei diritti fondamentali (GU 2007, C 303, pag. 17).
155 — V. ad esempio – quanto al principio generale ne bis in idem – le sentenze Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (C-238/99 P,
      C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, da C-250/99 P a C-252/99 P e C-254/99 P, EU:C:2002:582, punto 59) e Showa Denko/Commissione
      (C-289/04 P, EU:C:2006:431, punto 50).
50                                                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
2. La situazione particolare degli Stati membri in riferimento all’articolo 15 della CEDU
256. Per quanto riguarda poi la clausola relativa agli stati d’urgenza di cui all’articolo 15 della CEDU,
essa consente alle Parti contraenti di tale convenzione di adottare, entro determinati limiti, «misure»
in deroga agli obblighi previsti dalla convenzione stessa «[i]n caso di guerra o in caso di altro pericolo
pubblico che minacci la vita della nazione».
257. Tale possibilità di adozione di misure per i casi d’urgenza non subirà alcuna modifica per effetto
dell’adesione dell’Unione alla CEDU. Nessuna disposizione del Progetto di accordo limita la possibilità
degli Stati membri di fare ricorso all’articolo 15 della CEDU. Anche la circostanza che con l’adesione
dell’Unione la CEDU diventerà parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione stessa e si
troverà a beneficiare del primato del diritto dell’Unione sul diritto nazionale in forza dell’articolo 216,
paragrafo 2, TFUE 156 non pregiudica l’applicazione di misure per i casi d’urgenza da parte degli Stati
membri. Infatti, al pari delle altre disposizioni della CEDU, anche l’articolo 15 di quest’ultima verrà
incorporato nel diritto dell’Unione. Peraltro, il diritto dell’Unione contiene a sua volta,
all’articolo 347 TFUE, una clausola per gli stati di urgenza, la quale è paragonabile a quella contenuta
nell’articolo 15 della CEDU e consente agli Stati membri, in sostanza, l’adozione di misure identiche a
quelle che anche la CEDU permette.
258. Pertanto, non vi sono motivi per temere che la prevista adesione dell’Unione alla CEDU possa in
qualche modo incidere sulla situazione particolare degli Stati membri in riferimento all’articolo 15 della
CEDU.
3. La situazione particolare degli Stati membri rispetto alle riserve di diritto internazionale da essi
formulate nei confronti della CEDU
259. Resta da esaminare se il Progetto di accordo possa incidere sulla situazione particolare degli Stati
membri qualora questi abbiano formulato riserve di diritto internazionale ai sensi dell’articolo 57 della
CEDU nei confronti di questa o quella disposizione della convenzione. Questa problematica può essere
discussa sotto un duplice aspetto: da un lato, in riferimento al principio della responsabilità congiunta
del convenuto e del convenuto aggiunto, quale prevista nel Progetto di accordo [(in proposito, v. infra,
sezione a)], e, dall’altro, riguardo al primato del diritto dell’Unione sul diritto nazionale, di cui la CEDU
si troverà a beneficiare per effetto dell’adesione dell’Unione [(in proposito, v. infra, sezione b)].
a) Il principio della responsabilità congiunta del convenuto e del convenuto aggiunto
260. Uno degli obiettivi della disciplina di cui all’articolo 2, seconda frase, del Protocollo n. 8 è di
impedire che uno Stato membro dell’Unione, in conseguenza dell’adesione di quest’ultima alla CEDU,
venga condannato dalla Corte EDU per violazione di una norma di tale convenzione, malgrado che
esso avesse formulato, quale Parte contraente della CEDU, una riserva nei confronti proprio di questa
norma.
261. Diversamente da quanto la Commissione pare ritenere, il pericolo di una siffatta condanna da
parte della Corte EDU non sembra affatto scongiurato alla luce della disciplina contenuta
nell’articolo 1, paragrafi 3 e 4, del Progetto di accordo.
156 — V. supra, paragrafo 198 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                         51
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
262. Invero, all’articolo 1, paragrafo 3, di detto progetto viene chiarito che l’adesione dell’Unione alla
CEDU impone all’Unione degli obblighi soltanto per quanto riguarda gli atti, le misure o le omissioni
delle sue istituzioni, dei suoi organi e dei suoi organismi, nonché delle persone che agiscono in nome
di tali soggetti. Inoltre, dall’articolo 1, paragrafo 4, del Progetto di accordo risulta che gli atti, le
misure e le omissioni di organi nazionali devono essere imputati soltanto ai rispettivi Stati membri
dell’Unione, e ciò anche quando essi vengano posti in essere nell’ambito dell’attuazione del diritto
dell’Unione.
263. Tuttavia, tra gli elementi centrali del Progetto di accordo rientrano il già più volte menzionato
meccanismo del convenuto aggiunto e, collegata a questo, la regola della responsabilità congiunta
dell’Unione e di uno o più Stati membri per eventuali violazioni della CEDU commesse nell’attuazione
del diritto dell’Unione (articolo 3, paragrafo 7, del Progetto di accordo).
264. In considerazione di tale disciplina possono verificarsi situazioni nelle quali uno o più Stati
membri in veste di convenuti aggiunti (v. articolo 3, paragrafo 3, del Progetto di accordo) vengono
dichiarati responsabili insieme all’Unione in una sentenza della Corte EDU a motivo della violazione
di un diritto fondamentale garantito dalla CEDU, malgrado che gli Stati membri interessati avessero
formulato, nella loro qualità di Parti contraenti di tale convenzione, una riserva nei confronti della
pertinente disposizione di quest’ultima. Pertanto, in tal caso, l’adesione dell’Unione alla CEDU e la
correlata regola della responsabilità congiunta potrebbero avere come conseguenza un ampliamento
della responsabilità degli Stati membri interessati eccedente gli obblighi di diritto internazionale da
essi personalmente assunti quali Parti contraenti della CEDU.
265. Un’elaborazione in questi termini del Progetto di accordo si pone in contrasto eclatante con
l’articolo 2, seconda frase, del Protocollo n. 8, ai sensi del quale, nell’ambito dell’adesione dell’Unione
alla CEDU, non deve determinarsi alcuna incidenza sulla situazione particolare degli Stati membri nei
confronti della CEDU stessa. Date tali circostanze, l’Unione può stipulare il previsto accordo di
adesione soltanto nel caso in cui in quest’ultimo venga chiarito adeguatamente che il principio della
responsabilità congiunta del convenuto e del convenuto aggiunto non pregiudica eventuali riserve
formulate dalle Parti contraenti ai sensi dell’articolo 57 della CEDU.
b) La CEDU quale parte integrante del diritto dell’Unione dotata di primato sulle altre norme
266. Oltre a quanto sopra esposto, non vi è dubbio che l’adesione dell’Unione alla CEDU produrrà
come effetto di vincolare gli Stati membri alla CEDU, anche sul piano interno all’Unione, in modo più
intenso rispetto all’attuale situazione normativa. Infatti, come già indicato più volte, con l’adesione
dell’Unione alla CEDU quest’ultima diverrà parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione e,
ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, si troverà a beneficiare del primato del diritto dell’Unione
sul diritto nazionale 157.
267. Invero, nella maggior parte dei casi ciò difficilmente avrà ripercussioni pratiche, in quanto il
diritto dell’Unione, indipendentemente dall’adesione di quest’ultima alla CEDU (articolo 6,
paragrafo 2, TUE), già garantisce numerosi diritti fondamentali che offrono un livello di tutela almeno
equivalente, se non addirittura più elevato, rispetto a quello fornito dalla CEDU – e ciò o nell’ambito
della Carta dei diritti fondamentali (articolo 6 paragrafo 1, TUE) o sotto forma di principi generali del
diritto (articolo 6, paragrafo 3, TUE). Al rispetto di questi diritti fondamentali riconosciuti dall’Unione
sono comunque illimitatamente vincolati tutti gli Stati membri allorché attuano il diritto dell’Unione, ai
sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, indipendentemente dal fatto che essi abbiano formulato
o no, quali Parti contraenti della CEDU, una riserva nei confronti di analoghe norme di tale
convenzione o dei suoi protocolli.
157 — V. supra, paragrafo 198 della presente presa di posizione.
52                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
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                            PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
268. Qualora però dovesse verificarsi l’improbabile ipotesi che un determinato diritto fondamentale
trovi riconoscimento soltanto nella CEDU, senza che esso possa essere contemporaneamente desunto
anche dalla Carta dei diritti fondamentali o dai principi generali del diritto dell’Unione, allora il
vincolo degli Stati membri al rispetto di tale diritto fondamentale – in sede di attuazione del diritto
dell’Unione – deriverebbe dall’articolo 216, paragrafo 2, TFUE. In un caso siffatto, uno Stato membro
potrebbe dunque vedersi in futuro vincolato, in forza del diritto dell’Unione, a rispettare una norma
della CEDU contro la quale esso aveva in ipotesi formulato una riserva nella sua veste di Parte
contraente di tale convenzione.
269. Tuttavia, queste possibili ripercussioni derivanti dall’articolo 216, paragrafo 2, TFUE per la
posizione giuridica degli Stati membri integrano una problematica giuridica di natura puramente
interna all’Unione, la quale non può essere oggetto del previsto accordo di adesione, bensì deve essere
risolta unicamente a livello interno all’Unione nell’ambito dell’autonomia del diritto di quest’ultima 158.
Ai fini del presente procedimento di parere è sufficiente constatare che l’articolo 2, seconda frase, del
Protocollo n. 8 non impone affatto di recepire nel Progetto di accordo una corrispondente disciplina
relativa alle relazioni giuridiche interne tra l’Unione e i suoi Stati membri. Al contrario, una disciplina
siffatta all’interno dell’accordo di adesione entrerebbe necessariamente in conflitto con l’autonomia del
diritto dell’Unione.
4. La situazione particolare degli Stati membri nell’ambito del meccanismo del convenuto aggiunto
270. Infine, buon ultimo, si impone il rilievo che l’elencazione di aspetti da considerare nella
preservazione della situazione particolare degli Stati membri rispetto alla CEDU non ha carattere
esaustivo (v. l’espressione «in particolare»). Possono pertanto porsi, in rapporto con la prevista
adesione dell’Unione alla CEDU, ulteriori problemi giuridici non espressamente menzionati, che
possono eventualmente incidere sulla situazione particolare degli Stati membri.
271. In tale contesto è opportuno rivolgere ancora brevemente l’attenzione al meccanismo del
convenuto aggiunto, previsto dall’articolo 3 del Progetto di accordo.
272. Come già accennato, il Progetto di accordo non prevede alcun meccanismo automatico di
partecipazione dell’Unione o dei suoi Stati membri in veste di convenuti aggiunti ai procedimenti
dinanzi alla Corte EDU 159. Per l’eventualità – sicuramente improbabile – che l’Unione non dovesse
prendere parte quale convenuto aggiunto ad una procedura di ricorso avviata contro uno o alcuni dei
suoi Stati membri, malgrado il soddisfacimento dei relativi presupposti ai sensi dell’articolo 3,
paragrafo 2, del Progetto di accordo, la Corte EDU non potrebbe costringere l’Unione a intervenire nel
procedimento. Essa dovrebbe piuttosto limitarsi ad attribuire unicamente allo Stato membro o agli
Stati membri convenuti la responsabilità per un’eventuale violazione della CEDU (articolo 46,
paragrafo 1, della CEDU), quand’anche tale violazione dovesse essersi verificata nell’attuazione del
diritto dell’Unione.
273. Questo rischio residuale per gli Stati membri di essere chiamati eventualmente a rispondere da
soli per violazioni della CEDU che sono riconducibili al diritto dell’Unione determina un’incidenza
sulla loro situazione nei confronti della CEDU ai sensi dell’articolo 2, seconda frase, del Protocollo
n. 8? Ritengo di no.
158 — Un’analisi esaustiva di questa problematica esulerebbe dai limiti del presente procedimento di parere. In questa sede si può soltanto
       brevemente ricordare che è ipotizzabile, ma certo non obbligatorio, prendere in considerazione, a livello interno all’Unione,
       nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, la ratio giuridica che emerge dall’articolo 2, seconda frase, del
       Protocollo n. 8, e dunque limitare, ove necessario, il vincolo degli Stati membri alla CEDU ratificata dall’Unione senza riserve.
159 — V. supra, paragrafi da 217 a 219 della presente presa di posizione.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                 53
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                          PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
274. Da un lato, tale rischio di essere chiamati a rispondere già sussiste per gli Stati membri, anche
senza l’adesione dell’Unione alla CEDU. Infatti, si ammette che già allo stato attuale gli Stati membri
dell’Unione non possono sottrarsi alle responsabilità ad essi incombenti in forza del diritto
internazionale nell’ambito della CEDU mediante un trasferimento di poteri sovrani all’Unione.
Pertanto, già oggi possono essere instaurate dinanzi alla Corte EDU procedure di ricorso contro gli
Stati membri dell’Unione, le quali mirino a far dichiarare la responsabilità di tali Stati per asserite
violazioni della CEDU eventualmente risultanti dal trasferimento di poteri sovrani all’Unione. Per parte
sua, la Corte EDU prende in esame doglianze di questo tipo, anche se fino ad oggi essa ha continuato
ad utilizzare un criterio di valutazione ristretto, quale enunciato nella giurisprudenza Bosphorus 160.
Anche nel caso in cui la Corte EDU dovesse applicare, dopo l’adesione dell’Unione alla CEDU, un
criterio di valutazione più rigoroso di quello enunciato nella giurisprudenza Bosphorus, ciò non
modificherebbe nella sua sostanza l’obbligo da sempre gravante sugli Stati membri di rispettare la
CEDU e di non sottrarsi a quest’ultima mediante un trasferimento di poteri sovrani ad organismi
internazionali.
275. Dall’altro lato, la prevista dichiarazione unilaterale dell’Unione, il cui testo è disponibile alla Corte
quale parte dei documenti di accompagnamento del Progetto di accordo, offre, insieme alla tutela
dell’autonomia del diritto dell’Unione, un’adeguata garanzia che l’Unione non «lascerà nelle peste» i
propri Stati membri davanti alla Corte EDU ove sussistano i presupposti per la sua partecipazione
quale convenuto aggiunto ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del Progetto di accordo.
276. Pertanto, alla luce di tutte queste considerazioni, il fatto che l’Unione non venga automaticamente
coinvolta quale convenuto aggiunto in tutti i ricorsi diretti contro i suoi Stati membri e attinenti al
diritto dell’Unione, bensì possa decidere autonomamente in merito alla propria partecipazione al
procedimento dinanzi alla Corte EDU, non comporta alcuna modifica sostanziale della situazione degli
Stati membri in rapporto alla CEDU. A maggior ragione non si può parlare di un peggioramento della
loro situazione in confronto a quella esistente prima dell’adesione dell’Unione alla CEDU.
5. Conclusione parziale
277. Pertanto, riepilogando, non sussistono elementi per temere che il Progetto di accordo possa
determinare un’incidenza sulla situazione particolare degli Stati membri nei confronti della CEDU ai
sensi dell’articolo 2, seconda frase, del Protocollo n. 8, a condizione che venga fornito il chiarimento
menzionato supra al paragrafo 265.
G – Osservazione finale
278. L’esame del Progetto di accordo, condotto sulla base dei criteri giuridici enunciati nell’articolo 6,
paragrafo 2, TUE e nel Protocollo n. 8 nonché alla luce della Dichiarazione n. 2, non ha rivelato
elementi che possano sostanzialmente mettere in discussione la compatibilità con i Trattati della
prevista adesione dell’Unione alla CEDU. Il Progetto di accordo necessita unicamente di alcune
modifiche e/o integrazioni relativamente modeste, che potrebbero essere realizzate senza serie
difficoltà.
279. Date tali circostanze, non mi parrebbe opportuno dichiarare incompatibile con i Trattati il
Progetto di accordo così come attualmente formulato. La Corte dovrebbe piuttosto, in aderenza al suo
secondo parere relativo allo Spazio economico europeo 161, dichiarare che il Progetto di accordo è
compatibile con i Trattati, a condizione che vengano apportate le modificazioni, integrazioni e
precisazioni da me indicate.
160 — Sentenza della Corte EDU del 30 giugno 2005, Bosphorus/Irlanda (ricorso n. 45036/98, Recueil des arrêts et décisions 2005-VI).
161 — Parere 1/92 (EU:C:1992:189, punto 1 del dispositivo).
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                      PROCEDIMENTO DI PARERE AI SENSI DELL’ARTICOLO 218, PARAGRAFO 11, TFUE
VII – Conclusione
280. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di emettere il proprio parere
nei termini seguenti:
Il Progetto riveduto di accordo, presentato a Strasburgo il 10 giugno 2013, relativo all’adesione
dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, è compatibile con i Trattati, purché sia garantito, con modalità vincolanti ai sensi del
diritto internazionale:
— che l’Unione e i suoi Stati membri, in vista delle loro eventuali domande di intervento in giudizio in
    veste di convenuti aggiunti ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, del Progetto di accordo, vengano
    informati sistematicamente e senza eccezioni in merito a tutti i ricorsi pendenti dinanzi alla Corte
    EDU, allorché e non appena questi vengono notificati al rispettivo convenuto;
— che le domande proposte dall’Unione e dai suoi Stati membri ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5,
    del Progetto di accordo per ottenere l’autorizzazione ad intervenire in giudizio in veste di
    convenuti aggiunti non vengano sottoposte ad alcun esame di plausibilità da parte della Corte
    EDU;
— che il previo coinvolgimento della Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 3,
    paragrafo 6, del Progetto di accordo si estenda a tutte le questioni giuridiche relative
    all’interpretazione delle norme del diritto primario e del diritto secondario dell’Unione in
    conformità alla CEDU;
— che si possa soprassedere all’instaurazione di una procedura di previo coinvolgimento ai sensi
    dell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo soltanto qualora sia evidente che la Corte di
    giustizia dell’Unione europea si è già occupata della questione giuridica concreta che costituisce
    l’oggetto del ricorso pendente dinanzi alla Corte EDU;
— che il principio della responsabilità congiunta del convenuto e del convenuto aggiunto ai sensi
    dell’articolo 3, paragrafo 7, del Progetto di accordo non pregiudichi eventuali riserve formulate
    dalle Parti contraenti della CEDU ai sensi dell’articolo 57 di tale convenzione, e
— che, inoltre, in nessun caso la Corte EDU possa discostarsi dal principio – enunciato all’articolo 3,
    paragrafo 7, del Progetto di accordo – della responsabilità congiunta del convenuto e del convenuto
    aggiunto per le violazioni della CEDU da essa constatate.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                   55