CELEX: 62002CC0233
Language: fi
Date: 2003-09-25
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Alber 25 päivänä syyskuuta 2003. # Ranskan tasavalta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. # Amerikan yhdysvaltojen kanssa tehty sopimus suuntaviivoista lainsäädännöllisen yhteistyön ja avoimuuden alalla - Sitovuuden puuttuminen. # Asia C-233/02.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUSSIEGBERT ALBER 25 päivänä syyskuuta 2003(1)
         Asia C-233/02 Ranskan tasavaltavastaanEuroopan yhteisöjen komissio
            Kumoamiskanne  –  Kannekelpoinen lainsäädäntötoimi  –  Komission tekemä sopimus yhteistyöstä lainsäädäntökysymyksissä ja avoimuudesta annettavista suuntaviivoista  –  Toimivalta  –  Komission aloiteoikeus
            
      
         
       I  Johdanto
        1.        Komission yksiköt sopivat transatlanttisen talouskumppanuuden yhteydessä Yhdysvaltojen vastaavien osapuolten kanssa suuntaviivoista
      (guidelines), jotka koskevat yhteistyötä ja avoimuutta lainsäädännön alalla. Ranskan tasavalta vaatii tämän sopimuksen julistamista
      pätemättömäksi, sillä se pitää sitä velvoittavana kansainvälisenä sopimuksena. EY 300 artiklan mukaan ainoastaan neuvosto
      on toimivaltainen tekemään tällaisia sopimuksia. Sopimuksen velvoittavuuden vuoksi myös komission aloiteoikeutta rajoitetaan.
      Komissio sitä vastoin katsoo, että sopimus on ainoastaan valmisteleva toimenpide. Koska kyseessä ei ole EY 230 artiklassa
      tarkoitettu velvoittava toimenpide, kanne on jätettävä tutkimatta.
      
      
       II  Asiaa koskeva lainsäädäntö
       A  Transatlanttinen talouskumppanuus
        2.        Euroopan unioni ja Amerikan yhdysvallat hyväksyivät toukokuussa 1998 pidetyssä huippukokouksessaan julistuksen transatlanttisesta
      talouskumppanuudesta (Transatlantic Economic Partnership, jäljempänä TEP). Kyseisen julistuksen 10 kohdassa osapuolet vahvistavat
      keskittävänsä pyrkimyksensä sellaisten esteiden poistamiseen, joista aiheutuu huomattavia rajoituksia transatlanttiselle kaupalle
      ja transatlanttisille sijoituksille. Tällä tarkoitetaan erityisesti tavaroiden ja palvelujen markkinoille pääsyn edellytyksiä
      estävien säännösten poistamista.
      
      
        3.        Osapuolet ilmaisevat 17 kohdassa aikomuksensa
      
        
      –
         laatia mahdollisimman pian katsauksen, joka kattaa sekä kahdenvälisen että monenvälisen yhteisen toiminnan, samoin kuin aikataulun
            konkreettisten tulosten saavuttamiselle
         
      
      
        
      –
         toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, joita näiden vaiheiden mahdollisimman nopea toteuttaminen edellyttää, mukaan lukien
            neuvottelujen aloittamiseksi tarpeelliset toimenpiteet.
         
      
      
      
      
        4.        Toisessa luetelmakohdassa on alaviite, josta ilmenee, että kyseisessä kohdassa ei anneta Euroopan unionille neuvotteluvaltuuksia.
         			(2)
         		
      
       B  Transatlanttista talouskumppanuutta koskeva toimintasuunnitelma
        5.        Neuvosto hyväksyi 9.11.1998 toimintasuunnitelman, jonka Euroopan unioni ja Amerikan yhdysvallat olivat laatineet TEP:n osalta.
         			(3)
         		 TEP-julistuksen 9–14 kohtaa käsitellään toimintasuunnitelman 3.1 kohdassa ”Tavarakaupan tekniset esteet”. Tehokkaan sääntely-yhteistyön
      toteuttamiselle yhdessä määriteltyjen yleisten periaatteiden ja suuntaviivojen kartoittamista ja noudattamista käsitellään
      3.1.1 kohdassa ”Sääntely-yhteistyö”. Lisäksi mainitaan ”yhteinen katsaus keskinäisesti sovittuihin asioihin” ja ”erityisesti
      tietojen saaminen toisen osapuolen sääntelymenettelyistä niiden avoimuuden ja yleisön osallistumismahdollisuuksien osalta
      – mukaan lukien se, onko kaikilla asiasta kiinnostuneilla osapuolilla mahdollisuus osallistua mielekkäällä tavalla näihin
      menettelyihin ja saada mielipiteensä kohtuullisella tavalla kuulluksi”. Lisäksi toimintasuunnitelman mukaan ”tutkitaan kummankin
      osapuolen sääntelymenettelyihin luodun katsauksen tulokset ja kartoitetaan tältä pohjalta keinoja parantaa mahdollisuuksia
      saada tietoja toisen osapuolen sääntelymenettelyistä, kehittää kyseisiä menettelyjä koskevia, yhteisesti sovittuja yleisiä
      periaatteita/suuntaviivoja ja mahdollisuuksien mukaan toteuttaa näitä parannuksia kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuden
      säilyttäen”.
      
      
       C  Yhteistyötä ja avoimuutta lainsäädännön alalla koskevat suuntaviivat
        6.        Komission yksiköt ja Yhdysvaltojen hallitus aloittivat heinäkuussa 1999 neuvottelut periaatteista/suuntaviivoista. Neuvottelujen
      aikana komission edustajat ilmoittivat, että periaatteilla/suuntaviivoilla ei voitaisi luoda kansainvälisoikeudellisesti sitovia
      velvoitteita Yhdysvaltojen ja EY:n välillä ja että niiden pitäisi olla täysin yhteensopivia molempien osapuolten voimassa
      olevien oikeussääntöjen kanssa. Helmikuussa 2002 vietiin päätökseen neuvottelut suuntaviivoista ”Guidelines on Regulatory
      Cooperation and Transparency” (jäljempänä suuntaviivat). Itse tekstiä ei allekirjoitettu, vaan yhteisymmärrys ilmaistiin lähinnä
      neuvotteluihin kulloinkin osallistuneiden yksiköiden julkilausumilla.
      
      
        7.        Komissio sai tiedon suuntaviivoista 9.4.2002 pidetyssä istunnossaan. Komission jäsenet Liikanen ja Lamy ilmoittivat suuntaviivoista
      tehdystä sopimuksesta lehdistölle 12.4.2002.
         			(4)
         		
      
        8.        Komission yksiköt antoivat samana päivänä tiedonannon EY 133 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla yhteisen kauppapolitiikan
      alalla neuvotteluissa komissiota avustavalle neuvoston (133.) komitealle ja toimittivat tiedonannossa neuvostolle suuntaviivojen
      tekstin sellaisena kuin se oli muutettuna 13.2.2002. Komissio viittasi tiedonannossaan siihen, että TEP:n yhteydessä laaditussa
      toimintasuunnitelmassa käsiteltiin muun muassa yhteistyötä ja avoimuutta lainsäädännön alalla koskevista suuntaviivoista sopimista.
      Suuntaviivoista on neuvoteltu vuoden 1999 lopusta lähtien, ja neuvostolle on ilmoitettu siitä aikaisemmin useaan kertaan,
      viimeksi tammikuussa 2001. Komissio korostaa nimenomaisesti, että sovittujen suuntaviivojen soveltaminen on vapaaehtoista,
      eikä kyseessä ole kansainvälinen sopimus vaan pikemminkin lopputulos, johon molempien osapuolten toimivaltaiset viranomaiset
      ovat päässeet.
      
      
        9.        Suuntaviivat on kuusiosainen: (I) Johdanto, (II) Tavoitteet, (III) Soveltamisala, (IV) Toimenpiteet lainsäädäntökysymyksiä
      koskevan yhteistyön alalla, (V) Toimenpiteet avoimuuden alalla ja (VI) Menettelykysymykset.
      
      
        10.      Johdannossa (I) kuvataan asiayhteyttä, jossa suuntaviivoista on neuvoteltu, erityisesti vuoden 1998 TEP-julistusta ja toimintasuunnitelmaa.
      Suuntaviivojen tavoitteiksi mainitaan II jaksossa lainsäädännöstä vastaavien viranomaisten yhteistyön kehittäminen ja avoimuuden
      lisääminen suurta yleisöä kohtaan (4 kohta). Yhteistyöllä pyritään erityisesti kehittämään lainsäädäntöehdotusten valmistelua
      ja laatimista, parantamaan teknisten määräysten laatua ja tasoa sekä vähentämään lainsäädännön eroja vahvistamalla lainsäädännöstä
      vastaavien viranomaisten välistä vuoropuhelua (a alakohta). Lisäksi tarkoituksena on parantaa lainsäädännön kehityksen ja
      laatimisen ennakoitavuutta siten, että vaihdetaan ajatuksia lainsäädännöllä tavoiteltavista päämääristä, lainsäädännön yhteydessä
      sovellettavista keinoista ja sitä varten laadituista aikatauluista (b alakohta). Lisäksi pyritään siihen, että viranomaisille
      annetaan tilaisuus omalla merkittävällä panoksellaan tukea toisen osapuolen viranomaisia lainsäädännön laatimisessa ja tarjotaan
      mahdollisuus siihen, että tätä panosta lainsäädännön valmistelussa myös vastaavasti arvostetaan (c alakohta). Lisäksi vahvistetaan
      suuren yleisön osallistumista lainsäädäntömenettelyyn antamalla sille tilaisuus tutustua valmisteluasiakirjoihin, selvityksiin
      ja asian kannalta merkityksellisiin tietoihin (d alakohta), toimittamalla selvitykset ja tarvittavat tekniset tiedot suurelle
      yleisölle (f alakohta) ja antamalla suurelle yleisölle enemmän tietoa lainsäädännöllä tavoiteltavista päämääristä ja toivotuista
      vaikutuksista (g alakohta). Kaiken kaikkiaan toimenpiteillä pyritään edistämään kaupankäyntiä (4 kohdan viimeinen virke).
      
      
        11.      Suuntaviivojen soveltamisalaa kuvataan III jaksossa. Siinä viitataan aluksi nimenomaisesti siihen, että suuntaviivojen soveltaminen
      on vapaaehtoista (7 kohta). Niiden aineellinen soveltamisala ulottuu WTO-sopimuksen osana olevan kaupan teknisistä esteistä
      tehdyn sopimuksen (jäljempänä TBT)
         			(5)
         		 soveltamisalaan kuuluvia tavaroita koskevien teknisten määräysten laatimiseen (8 kohta). Suuntaviivat koskevat sekä uusien
      määräysten laatimista että voimassa olevien määräysten muuttamista.
      
      
        12.      Näihin lainsäädännöstä vastaavien viranomaisten välistä yhteistyötä koskeviin toimenpiteisiin (IV jakso) kuuluvat tietojenvaihto
      ja vastavuoroiset neuvottelut. Se ulottuu mahdollisesti myös sellaisiin tietoihin, jotka eivät ole julkisia (10 kohta). Lisäksi
      tarkoituksena on esittää ja arvioida tietoja yhdessä sekä päästä yhteisymmärrykseen sellaisten tietojen ja syiden selvittämisessä
      käytettävistä menetelmistä, jotka voivat olla lainsäädäntötoiminnan perusteina. Tietoja on tarkoitus vaihtaa myös lainsäädännön
      prioriteeteistä (11 kohta). Lisäksi mainitaan katsaus tuleviin lainsäädäntöaloitteisiin (12 kohta).
      
      
        13.      Suuntaviivojen V jaksossa käsitellään yksityiskohtaisesti toimenpiteitä, jotka koskevat lainsäädäntöhankkeista tiedottamista
      suurelle yleisölle ja joiden on tarkoitus ulottua jo lakialoitteiden valmisteluun ja laatimiseen. Toimivaltaisten viranomaisten
      on erityisesti annettava tietoja vireillä olevista ja tulevista lakialoitteista, jotta suurelle yleisölle annettaisiin mahdollisuus
      ottaa niihin ajoissa kantaa, käsiteltävä suuren yleisön esittämät huomautukset ja vielä annettava tietoja siitä, miten nämä
      huomautukset on mahdollisesti otettu huomioon (17 kohta).
      
      
        14.      Menettelykysymykset (VI jakso) koskevat suuntaviivojen soveltamisen valvontaa ja seurantaa sekä suuntaviivojen kehittämistä.
      
      
        15.      Viranomaisten yhteistyötä ja suurelle yleisölle tiedottamista koskevien toteutettavien toimenpiteiden yhteydessä käytetään
      IV ja V jaksossa verbimuotoa pitäisi (”should”) ja menettelykysymysten osalta VI jaksossa passiivin preesens-muotoa (”will”).
      
      
       III  Asianosaisten lausumat ja vaatimukset
        16.      Ranskan tasavalta pitää suuntaviivoista tehtyä sopimusta oikeudellisesti velvoittavana kansainvälisenä sopimuksena. Se vetoaa
      asiassa Ranska vastaan komissio annettuun tuomioon
         			(6)
         		 ja katsoo, että toimi, jolla komission asiantuntijat ovat sopineet suuntaviivoista amerikkalaisten neuvottelukumppaneidensa
      kanssa, on kannekelpoinen.
      
      
        17.      Toimi, jolla komission neuvottelijat ovat ilmaisseet amerikkalaisille neuvottelukumppaneilleen työskentelyn yhteydessä yhteisymmärryksensä
      neuvotellusta tekstistä, osoittaa komission tahdon sitoutua Yhdysvaltoihin nähden. Kun otetaan huomioon molempien sopimuspuolten
      yksimielisesti vahvistama taso, jolla neuvottelut käytiin, komissio on ainoastaan joutunut ilmaisemaan sitoutumisensa työskentelyn
      yhteydessä.
      
      
        18.      Aineellisoikeudellisesti Ranskan tasavalta vetoaa kahteen oikeudelliseen virheeseen: siihen, että komissiolla ei ole ollut
      toimivaltaa sopimuksen tekemiseen, ja lainsäädäntöaloitteiden tekemistä koskevan komission yksinoikeuden loukkaamiseen.
      
      
        19.      Ranskan tasavallan käsityksen mukaan suuntaviivat on velvoittava kansainvälinen sopimus. Perustamissopimuksessa, erityisesti
      EY 300 artiklassa, ei kuitenkaan anneta komissiolle toimivaltaa kansainvälisten sopimusten tekemiseen, vaan tämä oikeus on
      varattu neuvostolle. Asiassa 1/75 antamassaan lausunnossa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että ratkaistaessa sitä, onko
      kyseessä kansainvälinen sopimus, oleellista ei ole sopimuksen muoto eikä myöskään sen nimitys. Sopimuksen käsite kattaa kaikki
      kansainvälisen oikeuden oikeussubjektin antamat sitoumukset niiden muodosta riippumatta. Tätä määritelmää vastaa sopimus,
      johon sisältyy tiettyä alaa koskeva oikeussääntö eli menettelymääräys, joka on vahvistettu täsmällisessä muodossa ja sitoo
      osapuolia.
         			(7)
         		
      
        20.      Suuntaviivat vastaavat sen mielestä näitä vaatimuksia. Suuntaviivoja ei kylläkään ole laadittu peräkkäisten artiklojen muodossa,
      eikä siihen sisälly voimaantulomääräyksiä. Nämä muodolliset seikat eivät kuitenkaan ole ratkaisevia. Pikemminkin on otettava
      huomioon se, että suuntaviivojen määräysten rakenne on systemaattinen ja että niissä käsitellään yksittäisiä kysymyksiä riittävän
      tarkasti.
      
      
        21.      Suuntaviivoissa valitusta varovaisesta sanamuodosta huolimatta Ranskan hallitus katsoo niiden sisällöllisten määräysten vuoksi,
      että kyseessä on velvoittava sopimus. Sopimuksella tavoiteltavat päämäärät on esimerkiksi määritelty varsin tarkasti, samoin
      soveltamisala ja viranomaisten välisen yhteystyön yhteydessä – ja myös suurta yleisöä kohtaan – erikseen toteutettavat toimenpiteet.
      
      
        22.      Myöskään se, että suuntaviivoilla ei pyritä muuttamaan voimassa olevaa yhteisön oikeutta, ei merkitse sitä, että ne eivät
      voisi olla velvoittavia. Sopimukseen sisältyy ainakin velvoite tehdä yhteistyötä Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa.
      
      
        23.      Menettelykysymykset, joita käsitellään VI jaksossa, ja erityisesti 18 kohdassa sovittu jatkuva seurantamenettely osoittavat
      selvästi sopimuksen velvoittavuuden. Suuntaviivoilla velvoitetaan sopimuspuolet saavuttamaan tietty tulos. Ne ovat tältä osin
      erikseen perustettavien valvontaelinten seurannassa. Tällä sopimuspuolet varmistavat sen, että suuntaviivat johtavat konkreettisiin
      tuloksiin eivätkä jää pelkäksi paperiksi.
      
      
        24.      Ranskan hallitus pitää merkityksettömänä sitä, että suuntaviivoissa ei mainita mitään menettelytavoista riitojen ratkaisemiseksi.
      Ei ole myöskään suuntaviivojen velvoittavuuden kannalta välttämätöntä määrätä nimenomaisesti vastuusta määräysten soveltamisessa.
      Tämä johtuu jo kansainvälisen oikeuden yleisperiaatteista.
      
      
        25.      Ranskan hallitus ei pidä ratkaisevana myöskään sitä, että komissiolla ei ole missään vaiheessa ollut neuvotteluvaltuuksia,
      että se on vakaasti pitänyt neuvottelukumppaniinsa nähden kiinni siitä, että sopimus ei ole velvoittava ja että myös suuntaviivojen
      amerikkalainen osapuoli katsoo, että ne eivät ole velvoittavia. Ainoastaan sopimuksen sisältö ratkaisee sen mielestä. Sisällön
      perusteella suuntaviivat ovat velvoittavia. Menettelymääräyksissä, jotka sisältyvät VI jaksoon, ei myöskään käytetä verbimuotoa
      pitäisi (”should”) kuten muualla, vaan passiivin preesens-muotoa (”will”). Tällä taataan suuntaviivojen mukaisten toimenpiteiden
      toteuttaminen. Tältä osin seurantamekanismi ei ole vain puhtaasti vapaaehtoinen.
      
      
        26.      Komission päätös hyväksyä suuntaviivat on komission toimivallan puuttumisen vuoksi pätemätön. Asiassa Ranska vastaan komissio
      antamassaan tuomiossa
         			(8)
         		 yhteisöjen tuomioistuin on viitannut EY 300 artiklan mukaiseen toimivallan jakoon. Neuvosto on lähtökohtaisesti toimivaltainen
      tekemään kansainvälisiä sopimuksia. Komission hyväksi määrätty poikkeus tulee kysymykseen vain neuvoston nimenomaisesta valtuutuksesta,
      ei kuitenkaan tulkitsemalla sisäisiä toimivaltasääntöjä. Komissiolla ei ole Ranskan tasavallan mielestä myöskään minkäänlaista
      sisäistä toimivaltaa suuntaviivoilla säännellyllä alalla.
      
      
        27.      Suuntaviivoista sopiminen on Ranskan hallituksen mielestä ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa myös siltä osin kuin niiden
      velvoittavuudella rajoitetaan komission yksinoikeutta lakialoitteiden esittämiseen. Komissiolla on yksin vastuu ratkaista,
      mitä lakiehdotuksia se antaa ja minkä sisältöisiä ne ovat. Tämä pätee erityisesti suuntaviivoissa käsitellyllä sellaisten
      teknisten määräysten alalla, jotka vaikuttavat tavaroiden ja palvelujen kauppaan.
      
      
        28.      Suuntaviivoissa annetaan kuitenkin mahdollisuus vaikuttaa komission ehdotuksiin ja rajoitetaan sen vapautta. Komission on
      esimerkiksi noudatettava tiettyjä menettelymääräyksiä yhteensovittaessaan toimintaansa Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa.
      Lisäksi sillä on velvollisuus ottaa Yhdysvaltojen viranomaisten huomautukset huomioon.
      
      
        29.      Tällainen komission aloitteenteko-oikeuden supistaminen vaikuttaa Ranskan hallituksen näkemyksen mukaan koko sitä seuraavaan
      lainsäädäntömenettelyyn. Komission ehdotuksen sisältö ratkaisee sen liikkumavaran, joka Euroopan lainsäätäjällä on käytettävissään
      sitä käsitellessään. Lisäksi neuvosto kykenee ainoastaan yksimielisenä jättämään komission ehdotukset huomiotta.
      
      
        30.      Ranskan tasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta
      
      1)
         toteamaan pätemättömäksi komission päätöksen, jolla se on sopinut Amerikan yhdysvaltojen kanssa yhteistyötä ja avoimuutta
            koskevista suuntaviivoista lainsäädännön alalla ja 
         
      
      
      2)
         velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. 
      
      
      
        31.      Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta
      
      1)
         jättämään kanteen tutkimatta ja 
      
      
      2)
         velvoittamaan Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. 
      
      
      
        32.      Komissio katsoo, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty. Suuntaviivat ei ole kansainvälinen sopimus.
      Niillä ei ole oikeusvaikutuksia, mistä syystä kyseessä ei ole EY 230 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen lainsäädäntötoimi.
      
      
        33.      Komissio kiistää sen, että komission jäsenten kollegio olisi missään vaiheessa hyväksynyt sopimuksen. Kyseessä on ainoastaan
      hallinnon tasolla tehty sopimus. Tästä syystä ei ole olemassa komission toimielimenä toteuttamaa kannekelpoista toimea.
      
      
        34.      Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin katsoisi, että komissio on toimielimenä sidottu suuntaviivoihin, kanteen
      tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat sen vuoksi, että sopimuksella ei ole oikeusvaikutuksia.
      
      
        35.      Komissio katsoo, että se kykenee toimivaltaansa ylittämättä sopimaan Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa periaatteista tai
      suuntaviivoista. Komissio tosin kykenee vain perustamissopimuksessa nimenomaisesti mainituissa tapauksissa tekemään kansainvälisiä
      sopimuksia, joilla on oikeusvaikutuksia tai joissa annetaan sitoumuksia. Tästä ei kuitenkaan voida tehdä sitä vastakohtaispäätelmää,
      että komissio ei voisi tehdä käytännön tasolla sellaisia sopimuksia yhteistyöstä kolmansien maiden viranomaisten kanssa, joista
      ei johdu kansainvälisiä sitoumuksia. Komissio on toimivaltainen tekemään epävirallisia hallinnollisia sopimuksia Yhdysvaltojen
      toimivaltaisten hallintoviranomaisten kanssa. Se katsoo, että aloiteoikeus kattaa mahdollisuuden käydä kaikki sen tarpeellisina
      pitämät neuvottelut ennen kuin se valmistelee parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen lainsäädäntötoimeksi.
      
      
        36.      Kansainvälisiä sopimuksia koskevassa oikeudessa annetaan komission käsityksen mukaan erittäin suuri merkitys sopimuspuolten
      tahdolle. Jo tilanteelle, jossa suuntaviivat on laadittu, ovat ominaisia puhtaasti poliittiset sopimukset, jotka eivät ole
      oikeudellisesti lainkaan velvoittavia. TEP sen enempää kuin toimintasuunnitelmakaan eivät ole velvoittavia.
      
      
        37.      Paitsi asiayhteys, myös asiaa käsitelleiden edustajien virka-asema, sopimuksen tekemiseksi valittu menettelytapa samoin kuin
      siinä käytetty käsitteistö osoittavat sen, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia. Niitä ei ole hyväksytty virallisesti,
      eikä kumpikaan osapuoli ole allekirjoittanut niitä. Molemmat osapuolet ovat kaikissa yhteyksissä korostaneet, että tarkoituksena
      ei ole velvoittavien määräysten antaminen. Komissio viittaa erityisesti verbimuodon pitäisi (”should”) ja passiivin preesens-muodon
      (”will”) käyttöön käskymuodon (”shall”) sijasta. Käytetyt verbimuodot ovat tyypillisiä sellaisille kansainvälisille toimenpiteille,
      jotka eivät ole velvoittavia. Tekstin missään kohdassa ei puhuta sopimuspuolista (”parties”) vaan aina yksinomaan osapuolista
      (”sides”). Euroopan unionia ja Amerikan yhdysvaltoja ei myöskään nimitetä sopimuspuoliksi.
      
      
        38.      Myös suuntaviivojen rakenne osoittaa, että ne eivät ole velvoittavia. Niihin ei sisälly mitään voimaantuloa koskevia loppumääräyksiä
      eikä riitojen ratkaisemista koskevia sääntöjä. Ainoastaan seurantamekanismi mainitaan. Yksikään määräyksistä ei ole sellainen,
      että se voisi olla perusteena kummankaan osapuolen vastuulle kansainvälisen oikeuden perusteella.
      
      
        39.      Toisin kuin Ranskan hallitus, komissio katsoo, että tämän esiin tuomia muotoseikkoja ei voida tarkastella erillään suuntaviivojen
      sisällöstä. Sopimusta on pikemminkin arvioitava kokonaisuutena, ja siinä yhteydessä valitulla muodolla on ratkaiseva merkitys.
      Muodosta ilmenee sopimuspuolten tahto laatia asiakirja, joka ei ole velvoittava.
      
      
        40.      Komissiota tukevaksi väliintulijaksi hyväksytty Yhdistynyt kuningaskunta käsittelee yksinomaan riitaan liittyviä aineellisoikeudellisia
      seikkoja. Kansainvälistä sopimusta tulkittaessa on sen mielestä otettava huomioon niiden olosuhteiden kokonaisuus, joiden
      vallitessa se on tehty. Ainoastaan tällä tavoin voidaan selvittää asiakirjan oikeudellinen merkitys.
      
      
        41.      Suuntaviivojen 18 ja 22 kohdan mukaiset valvonta ja seuranta ovat puhtaita aikomusten ilmaisuja. Niiden rikkominen ei missään
      tapauksessa merkitse vastuun syntymistä kummallekaan osapuolelle kansainvälisen oikeuden perusteella.
      
      
        42.      Sopimuksella ei rajoiteta myöskään komission aloiteoikeutta. Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa käydyt neuvottelut, jotka
      eivät ole velvoittavia, kuuluvat Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan vielä komission aloiteoikeuden piiriin, koska
      komissio voi käyttää lainsäädäntötoimia valmistellessaan kaikkia mahdollisia tietolähteitä. Nimenomaan sen vuoksi, että Amerikan
      yhdysvallat voisi riitauttaa Euroopan unionin määräykset WTO:n piirissä, on aivan erityisen tärkeää saada ennen määräysten
      antamista selvyys niistä mahdollisesti aiheutuvista kaupan esteistä.
      
      
       IV  Arviointi
       A  Kanteen tutkittavaksi ottaminen
        43.      Komissio katsoo, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty. Ensinnäkään sen mielestä ei ole olemassa päätöstä,
      jolla komissio olisi antanut suuntaviivat toimielimenä, ja toiseksi suuntaviivoilla ei ole oikeusvaikutuksia, minkä vuoksi
      se ei ole EY 230 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen lainsäädäntötoimi.
      
      
        44.      EY 230 artiklan 1 kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin tutkii Euroopan parlamentin ja neuvoston yhdessä antamien säädösten
      sekä neuvoston, komission ja EKP:n säädösten laillisuuden, suosituksia ja lausuntoja lukuun ottamatta, samoin kuin Euroopan
      parlamentin sellaisten säädösten laillisuuden, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin.
      Ranskan hallituksen kanne on tutkittava, mikäli suuntaviivoista sopiminen Yhdysvaltojen hallituksen kanssa on kyseisessä määräyksessä
      tarkoitettu komission säädös.
      
      
        45.      EY 230 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”säädöksen” käsite kattaa kaikki toimenpiteet, joiden tarkoituksena on luoda oikeusvaikutuksia,
      niiden oikeudellisesta luonteesta tai muodosta riippumatta.
         			(9)
         		 Tämä ilmenee siitä, että suositukset ja lausunnot, jotka EY 249 artiklan 5 kohdan mukaan eivät ole velvoittavia, on jätetty
      määritelmän ulkopuolelle. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainoastaan sellaiset toimenpiteet ovat kumoamiskelpoisia, joilla
      luodaan velvoittavia oikeusvaikutuksia.
         			(10)
         		
      
        46.      Komission oikeudenkäyntiväitteen vuoksi on seuraavassa tutkittava kaksi seikkaa. Ensin on selvitettävä, onko edes olemassa
      komission toimenpidettä. Vasta sen jälkeen on vielä esitettävä kysymys, onko tällä toimenpiteellä oikeusvaikutuksia, sillä
      se on ainoastaan siinä tapauksessa kumoamiskelpoinen.
      
      
        47.      Komission mielestä sopimus ei sido sitä toimielimenä, koska komission jäsenten kollegion päätös puuttuu. Tältä osin on todettava,
      että kollegio sai tiedon sopimuksesta 9.4.2002 pidetyssä kokouksessaan. Jo tältä osin voidaan katsoa, että komissio on hyväksynyt
      sopimuksen ja että tähän hyväksymiseen sisältyy komission kollegion päätös. Mikäli komission kollegio olisi ollut sopimusta
      vastaan, sen olisi pitänyt ryhtyä toimenpiteisiin tietojen perusteella.
      
      
        48.      Juuri päinvastaista on kuitenkin tapahtunut. Komission oman ilmoituksen mukaan kaupallisista kysymyksistä vastanneet komission
      jäsenet Liikanen ja Lamy jopa ilmoittivat 12.4.2002 lehdistölle sopimuksen tekemisestä. Tästä ilmenee, että komissio on hyväksynyt
      yksiköidensä menettelyn.
      
      
        49.      Tämän lisäksi 9.4.2002 pidetyssä komission istunnossa päätettiin kyseisestä istunnosta laaditun pöytäkirjan mukaan siitä,
      että Amerikan yhdysvaltojen kanssa sovittaisiin suuntaviivoista seuraavassa Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välisessä huippukokouksessa
      2.5.2002, ja hyväksyttiin tarpeelliset täytäntöönpanotoimenpiteet, jotka oli toteutettava ja jotka todettiin komission jäsenen
      Liikasen muistiossa.
         			(11)
         		 Nämä seikat puhuvat sen olettaman puolesta, että toisin kuin komissio esittää, komission kollegio oli jopa nimenomaisesti
      hyväksynyt suuntaviivat.
      
      
        50.      Vaikka vedottaisiinkin siihen, että kollegio ei ole hyväksynyt suuntaviivoja, komission vastaväite on mielestäni jätettävä
      huomiotta sen vuoksi, että se koskee komission puhtaasti sisäistä ongelmaa. Se, kuka saa toimia komission puolesta kolmansiin
      nähden ja kuka ei, määräytyy työjärjestyksen ja muiden toimivallan jakoa koskevien komission määräysten mukaisesti. Niiden
      oikeudellisten näkemysten perusteella, joita on esitetty valtiosopimusoikeutta koskevan 23 päivänä toukokuuta 1969 tehdyn
      Wienin yleissopimuksen (jäljempänä vuoden 1969 Wienin yleissopimus) 46 artiklassa
         			(12)
         		 ja valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen välistä tai kansainvälisten järjestöjen välistä sopimusoikeutta koskevan 21 päivänä
      maaliskuuta 1986 tehdyn Wienin yleissopimuksen (jäljempänä vuoden 1986 Wienin yleissopimus),
         			(13)
         		 joka ei vielä ole tullut voimaan, 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa, on pidettävä lähtökohtana sitä, että sillä, että edustusvaltuutus
      mahdollisesti puuttuu toimielimen sisällä, ei ole merkitystä, mikäli edustajana toimivalta henkilöltä ei selvästi puutu toimivalta,
      ja tämä on myös amerikkalaisten neuvottelukumppaneiden havaittavissa. Nyt käsiteltävässä asiassa ei selvästikään voi olla
      kyse toimivallan puuttumisesta, kun toimivaltaiset komission yksiköt ovat neuvotelleet vuosikausia Yhdysvaltojen viranomaisten
      kanssa. Komission edustajien toimenpiteet sitovat näin ollen komissiota toimielimenä. Kyseessä on siten komission toimenpide.
      
      
        51.      Tästä syystä seuraavassa on tutkittava, onko komission toimenpiteellä, joka on toteutettu suuntaviivoista sopimisesta tehtynä
      päätöksenä, oikeusvaikutuksia. Komissio kiistää tämän vedoten siihen, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia.
      
      
        52.      Kuten edellä on jo todettu, EY 230 artiklan 1 kohta käsittää ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joilla on oikeusvaikutuksia.
      Toimenpiteet, joiden vaikutukset ovat puhtaasti hallinnonsisäisiä, eivät kuulu tuomioistuinvalvonnan piiriin. Niillä ei luoda
      oikeuksia eikä velvoitteita kolmansille henkilöille, eivätkä ne siten ole velvoitteita luovia toimenpiteitä, jotka voitaisiin
      riitauttaa kumoamiskanteella.
         			(14)
         		 Oikeuskäytännön mukaan ei voida riitauttaa myöskään sellaisia toimenpiteitä, joilla halutaan ainoastaan vapaaehtoisesti yhteensovittaa
      elimen myöhempiä päätöksiä.
         			(15)
         		
      
        53.      Aluksi on viitattava komission väitteeseen, jonka mukaan suuntaviivojen velvoittavuuden puuttuminen ilmenisi jo siitä, että
      osapuolet eivät ole allekirjoittaneet sitä. Vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen ja vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen mukaan
      sopimuksia voidaan hyväksyä muutenkin kuin allekirjoittamalla tai ratifioimalla. Niiden hyväksyminen riittää, kuten erityisesti
      vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen 11 artiklasta
         			(16)
         		 ja sitä seuraavista artikloista sekä vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen 11 artiklasta
         			(17)
         		 ja sitä seuraavista artikloista ilmenee. Tahto tulla sidotuksi sopimukseen voidaan ilmaista missä tahansa muodossa. Kirjallinen
      muoto ei missään tapauksessa ole ainoa mahdollinen muoto.
      
      
        54.      Tästä syystä on tutkittava sopimuksen sisältöä. Tältä osin on aluksi todettava, että se, että suuntaviivoissa ei määrätä seuraamuksista
      niiden noudattamatta jättämisen varalta, menettelytavoista riitojen ratkaisemiseksi eikä vastuusta niitä tapauksia varten,
      joissa suuntaviivoja ei noudateta, ei – toisin kuin komissio väittää – merkitse sitä, että niitä ei voitaisi siitä huolimatta
      pitää velvoittavana asiakirjana, koska tässä tilanteessa ei ole kysymys sellaisista osatekijöistä, jotka olisivat sopimuksen
      velvoittavan vaikutuksen kannalta välttämättömiä. Seuraamuksia koskevan nimenomaisen määräyksen puuttumisella ei ole merkitystä,
      koska kansainvälisen sopimuksen osalta pätee pacta sunt servanda -periaate.
         			(18)
         		 Siltä osin kuin kyseessä on velvoittava kansainvälinen sopimus eikä suuntaviivoissa määrätä asiasta nimenomaisesti, on lisäksi
      sovellettava yleistä kansainvälisen oikeuden periaatetta kansainvälisen oikeuden oikeussubjektien vastuusta.
      
      
        55.      Suuntaviivoissa vahvistetaan säännöt ja menettelytavat, joita toisaalta Yhdysvaltojen liittovaltion viranomaisten ja toisaalta
      komission lainsäädännöstä vastaavat yksiköt (”regulators”) pyrkivät vapaaehtoisesti mahdollisimman pitkälle soveltamaan (suuntaviivojen
      7 kohta). Kyse on siltä osin viranomaisten vastavuoroisesta tiedottamisesta ja neuvottelemisesta samoin kuin suurelle yleisölle
      tiedottamisesta (suuntaviivojen 4 kohta) valmisteltaessa ja laadittaessa määräyksiä, jotka saattavat aiheuttaa TBT:ssä tarkoitettuja
      kaupan esteitä (suuntaviivojen 8 kohta). Tällä tavoin pyritään mahdollisuuksien mukaan poistamaan kaupan esteet ja kaiken
      kaikkiaan edistämään kaupankäyntiä (suuntaviivojen 4 kohdan viimeinen virke).
      
      
        56.      Toiminnalliset ja menettelylliset velvoitteet voivat lähtökohtaisesti olla kansainvälisen sopimuksen kohteena.
         			(19)
         		 Suuntaviivojen mainitussa 7 kohdassa viitataan nimenomaisesti siihen, että toimivaltaiset viranomaiset soveltavat suuntaviivoja
      vapaaehtoisesti (”intend to apply on a voluntary basis”). Sitä, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia, korostaa lisäksi
      verbimuodon ”should” käyttö, sillä se voidaan kääntää ilmaisulla ”pitäisi”. Kansainvälisiä sopimuksia koskevalle käytännölle
      on ominaista, että sitovista velvoitteista käytetään yleensä muotoa ”shall” (täytyy), kun sitä vastoin verbejä ”should” ja
      ”may” (voida/saada) käytetään vain sovittaessa sellaisista velvoitteista, jotka eivät ole sitovia. Suuntaviivoissa vahvistettujen
      vastavuoroista tiedottamista ja suurelle yleisölle tiedottamista koskevien velvoitteiden osalta on käytetty ”should”-verbimuotoa
      (vrt. erityisesti 5 kohta ja 10–17 kohta). Myös tämä viittaa siihen, että suuntaviivat eivät ole velvoittavia.
      
      
        57.      Ainoastaan VI jakson menettelykysymysten yhteydessä käytetään verbimuotoa ”will”. Verbimuotoa ”will” käytetään harvemmin kansainvälisissä
      sopimuksissa. Tästä syystä on vaikea antaa sille yksiselitteistä merkitystä. Siinäkin tapauksessa, että haluttaisiin ajatella,
      että kyseisen verbimuodon käyttäminen merkitsisi voimakkaampaa velvoittavuutta, kuten Ranskan hallitus katsoo, on kuitenkin
      otettava huomioon suuntaviivojen 7 kohdan nimenomainen toteamus siitä, että suuntaviivojen soveltaminen on vapaaehtoista.
      Tätä yleisluontoista toteamusta ei voida jättää huomiotta myöskään tulkittaessa verbimuotoa ”will”. Menettelykysymysten yhteydessä
      käytetyn kielellisen muodon perusteella ei näin ollen voida päätellä mitään suuntaviivojen velvoittavuudesta.
      
      
        58.      Myös tavoitteet, joihin suuntaviivoilla pyritään, viittaavat siihen, että sopimus ei ole velvoittava. Yhtenä tavoitteena on
      esimerkiksi antaa viranomaisille tilaisuus (”opportunity”) tukea toista ”osapuolta” omilla merkittävillä kannanotoilla/huomautuksilla
      ja mahdollisuus siihen, että nämä kannanotot otetaan huomioon (”possibility to obtain reasonable consideration”) (suuntaviivojen
      4 c kohta). ”Tilaisuus” huomautusten esittämiseen ja ”mahdollisuus” siihen, että ne otetaan huomioon, ovat ilmaisuja, joiden
      perusteella ei voida vaatia mahdollisesti esitettyjen vastaväitteiden huomioon ottamista. Myös tämä viittaa siihen, että suuntaviivat
      eivät ole velvoittavia.
      
      
        59.      Sopimuksen sanamuodon ja tavoitteiden lisäksi on otettava huomioon vielä asiayhteys, jossa suuntaviivoista on sovittu. Kuten
      niiden johdanto-osasta ilmenee, ne on laadittu Lontoossa toukokuussa 1998 pidetyn huippukokouksen aikana luodun transatlanttisen
      talouskumppanuuden yhteydessä. Tämä kumppanuus ei liity velvoittavaan kansainväliseen sopimukseen, vaan se on jo vuonna 1955
      sovittuun uuteen transatlanttiseen toimintaohjelmaan (New Transatlantic Agenda) liittyvä poliittinen sopimus. Tämä ei tosin
      merkitse sitä, etteivätkö osapuolet voisi tehdä TEP:n yhteydessä velvoittavaa sopimusta. Tämä asiayhteys on kuitenkin indisio
      siitä, että kyseessä on poliittinen vuoropuhelu, jolla pyritään yleisesti yhteistyön edistämiseen kaupallisissa kysymyksissä.
      Näin ollen myös suuntaviivoja voitaneen pitää poliittisena sopimuksena eikä oikeudellisesti sitovana asiakirjana.
      
      
        60.      Tämä seikka vahvistetaan edellä mainitussa 9.4.2002 pidetystä komission istunnosta laaditussa pöytäkirjassa. Siinä todetaan
      komission aikomus hyväksyä suuntaviivat seuraavassa Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välisessä huippukokouksessa poliittisilla
      julkilausumilla.
         			(20)
         		
      
        61.      Suuntaviivojen sanamuoto, tavoitteet ja asiayhteys ovat peruste pitää niitä toimenpiteenä, jolla pyritään ainoastaan yhteensovittamaan
      vapaaehtoisesti myöhempiä Yhdysvaltojen liittohallituksen toimivaltaisten elinten ja komission päätöksiä, joita ne tekevät
      lainsäädäntöaloitteita laatiessaan, samalla tavoin kuin neuvoston ja komission sopimilla käytännesäännöillä, jotka koskevat
      tiedonsaantioikeutta asiakirjoista. Asiassa Alankomaat vastaan neuvosto annetun tuomion
         			(21)
         		 perusteella on näin ollen tässä selvityksessä katsottava, että suuntaviivat eivät ole velvoittava lainsäädäntötoimi.
      
      
        62.      Tällainen tulkinta suuntaviivoista vastaa myös komission tehtävää. EY 211 artiklan kolmannen luetelmakohdan mukaan sen tehtävänä
      on osallistua neuvoston ja parlamentin päätöksentekoon. Tämä tapahtuu ensisijaisesti antamalla asetus-, direktiivi- ja päätösehdotuksia.
      Näitä ehdotuksia laatiessaan komissio joutuu neuvottelemaan sellaisten eri intressiryhmien kanssa, joihin suunniteltu lainsäädäntö
      saattaa vaikuttaa, ja selvittämään mahdollisimman kattavasti asiayhteyden, johon liittyen lainsäädäntöä ehdotetaan. Ei ole
      mitään syytä, miksi se ei aineistoa kerätessään saisi neuvotella myös kolmansien valtioiden hallitusten kanssa. Tällainen
      ajatusten- ja kokemustenvaihto on omiaan erityisesti kauppapolitiikan alalla sellaisten kauppakonfliktien välttämiseksi, jotka
      saattaisivat mahdollisesti johtaa riitojen selvittämiseen WTO:n piirissä. Mikäli komissio tekee tässä tarkoituksessa sopimuksia
      johtaakseen neuvottelut tietyille säännellyille urille, se pikemminkin käyttää omaa aloiteoikeuttaan kuin rajoittaa sitä.
      Niissä vahvistetaan keinoja ja tapoja, joiden ansiosta komissio voi käyttää aloiteoikeuttaan järkevällä tavalla.
      
      
        63.      Kun komissio tekee tällaisia sopimuksia, joilla säännellään vastavuoroisiin neuvotteluihin liittyviä menettelytapoja, saattaa
      mahdollisesti syntyä menettelyyn liittyviä velvoitteita, kuten että komission lainsäädäntöhankkeista on esimerkiksi ilmoitettava
      Yhdysvaltojen hallitukselle. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että vastavuoroisesti neuvottelevilla viranomaisilla tai yksiköillä
      olisi vastuu sisällöstä. Vaikka Yhdysvaltojen hallitus esittäisi komission kanssa käytävissä neuvotteluissa huomattavia vastaväitteitä
      esimerkiksi asetusehdotuksesta, mikään ei kuitenkaan estäisi komissiota esittämästä ehdotusta parlamentille ja neuvostolle.
      Suuntaviivoihin ei sisälly mitään esitettyjen vastaväitteiden tutkimista pidemmälle menevää velvoitetta toisen osapuolen esittämien
      huomautusten huomioon ottamiseen sillä tavoin, että toimivaltaiset elimet eivät kykenisi hylkäämään niitä ja jättämään niitä
      huomiotta. Myös tämä viittaa siihen, että suuntaviivoja on pidettävä pelkästään menettelykysymyksiin rajoittuvana asiakirjana,
      jolla säännellään kahden hallintoviranomaisen välistä yhteystyötä ja josta ei johdu aineellisoikeudellisia velvoitteita.
      
      
        64.      Näin ollen ei vaikuta asianmukaiselta pitää nyt käsiteltäviä suuntaviivoja hallinnollisen sopimuksen oikeudelliseen käsitteeseen
      kuuluvina. Komission esitys voitaisiin ymmärtää tällä tavoin, kun se korostaa, että sopimus on tehty hallintoviranomaisten
      välillä niiden toimivallan rajoja ylittämättä ja erityisesti niiden aloiteoikeuden mukaisesti. On todettava, että EY:n perustamissopimuksessa
      ei mainita hallinnollisia sopimuksia.
         			(22)
         		 Näin ollen on täysin epävarmaa, onko komissio ylipäänsä toimivaltainen tekemään tällaisia sopimuksia muissa kuin perustamissopimuksessa,
      kuten esimerkiksi EY 302 artiklassa, nimenomaisesti mainituissa tapauksissa.
      
      
        65.      Julkisasiamies Tesauro on käsitellyt kysymystä, voiko komissio tehdä hallinnollisia sopimuksia, asiassa Ranska vastaan komissio
      antamassaan ratkaisuehdotuksessa, joka koski komission ja Amerikan yhdysvaltojen välistä sopimusta kilpailuoikeuden soveltamisesta.
      Hän totesi, että hallinnollinen sopimus on käytännössä kehitetty oikeudellinen käsite.
         			(23)
         		 Hän hylkäsi komission väitteen, jonka mukaan EY 300 artiklassa (aiemmin EY:n perustamissopimuksen 228 artikla) annettaisiin
      komissiolle yleinen toimivalta tehdä hallinnollisia sopimuksia.
         			(24)
         		 Myöskään komission käytäntö tehdä tosiasiallisesti sopimuksia kolmansien maiden kanssa ei voi olla komission toimivallan
      perusteena, koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimielimen käytäntö ei yksistään voi olla ennakkotapaus, joka voisi
      sitoa yhteisöä asianmukaisen oikeudellisena perustana.
         			(25)
         		
      
        66.      Vaikka hyväksyttäisiinkin se, että täytäntöönpanoviranomainen on periaatteessa toimivaltainen tekemään myös ns. hallinnollisia
      sopimuksia, on vielä pohdittava sitä, onko komission katsottava olevan tällainen ”täytäntöönpanoviranomainen”. Kansainvälisten
      sopimusten tekemistä koskevan EY 300 artiklan 2 kohdan mukaan kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva täytäntöönpanotehtävä
      kuuluu neuvostolle eikä komissiolle. Tätä perustamissopimuksella luotua toimielinten välistä tasapainoa, johon kuuluu vielä
      myös Euroopan parlamentin kuuleminen tai sen antama suostumus, horjutettaisiin tuntuvasti, mikäli komissio rinnastettaisiin
      yleisesti jäsenvaltioiden hallituksiin, jotka ovat toimivaltaisia tekemään hallinnollisia sopimuksia.
         			(26)
         		 Myös tältä osin vaikuttaa epäasianmukaiselta yrittää luonnehtia nyt käsiteltävää suuntaviivoista tehtyä sopimusta hallinnolliseksi
      sopimukseksi.
      
      
        67.      Lopuksi on kuitenkin myös hallinnollisen sopimuksen osalta vielä selvitettävä, onko sillä oikeusvaikutuksia. Se on näet ainoastaan
      siinä tapauksessa kannekelpoinen lainsäädäntötoimi. Kuten edellä on todettu, suuntaviivat eivät sisältönsä, tavoitteidensa
      ja sen asiayhteyden, jossa niistä on neuvoteltu, perusteella ole velvoittavia. Näin ollen on katsottava, että suuntaviivoissa
      ei anneta velvoittavia määräyksiä eikä niillä näin ollen ole oikeusvaikutuksia. Koska kannekelpoista lainsäädäntötoimea ei
      ole, kanne on siten jätettävä tutkimatta.
      
      
       B  Kanteen perusteltavuus
        68.      Sen tilanteen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei yhtyisi tähän näkemykseeni, käsittelen toissijaisesti seuraavassa lyhyesti
      molempia aineellisoikeudellisia perusteita, jotka Ranskan hallitus on esittänyt: ensinnäkin sitä, että komissio ei ole toimivaltainen
      päättämään suuntaviivoista, ja toiseksi sitä, että suuntaviivoilla rajoitetaan komission aloiteoikeutta lainsäädäntöasioissa.
      
       1. Komission toimivalta päättää suuntaviivoista
      
        69.      Ranskan hallitus katsoo, että komissio ei ole lähtökohtaisesti toimivaltainen tekemään kansainvälisiä sopimuksia. EY 300 artiklassa
      varataan tämä toimivalta neuvostolle.
      
      
        70.      Tähän on lähtökohtaisesti yhdyttävä. Kuten edellä jo todettiin, EY 300 artikla ilmaisee toimielinten eli parlamentin, neuvoston
      ja komission välisen tasapainon. Komission tehtävänä on siinä yhteydessä pääsääntöisesti vain tarvittavien neuvottelujen aloittaminen
      (EY 300 artiklan 1 kohta). Yhteisön sopimukset tekee neuvosto sen jälkeen kun parlamentti on osallistunut menettelyyn kulloinkin
      edellytetyllä tavalla.
      
      
        71.      Komissiolla on ainoastaan poikkeuksellisesti oikeus tehdä sopimuksia. Tilanne on tällainen silloin kun neuvosto on antanut
      sille erityisen valtuutuksen siihen (EY 300 artiklan 4 kohta), tai muissa perustamissopimuksessa, esimerkiksi EY 302 artiklassa,
      mainituissa tapauksissa. Toimielinten välisen tasapainon säilyttämistä koskevan vaatimuksen vuoksi komissiolla ei tämän perusteella
      voida katsoa olevan yleistä oikeutta sopimusten tekemiseen.
      
      
        72.      Edellä esitetyistä syistä on hylättävä se olettamus, että komissio voisi tehdä hallinnollisia sopimuksia muiden hallitusten
      kanssa.
      
      
        73.      Mikäli suuntaviivoilla olisi oikeusvaikutuksia, neuvoston pitäisi näin ollen hyväksyä ja antaa ne. Komissio ei olisi ollut
      tähän toimivaltainen, mistä syystä yhteisön lainsäädäntötoimi, jolla komissio on hyväksynyt suuntaviivat, pitäisi kumota.
      
       2. Komission aloiteoikeuden rajoittaminen
      
        74.      Ranskan hallitus pitää suuntaviivojen antamista komission aloiteoikeuden rajoittamisena. Kuten jo kanteen tutkittavaksi ottamista
      käsitellessäni totesin, komission on aloiteoikeuttaan käyttäessään kuitenkin tutkittava kattavasti olosuhteet, joissa lainsäädäntöehdotus
      annetaan. Sen on neuvoteltava kaikkien intressiryhmien kanssa selvittääkseen lainsäädännön välttämättömyyden ja sen mahdolliset
      vaikutukset, ennen kuin se laatii ehdotuksen parlamentille ja neuvostolle. Ei ole mitään syytä, miksi komissio ei voisi neuvotella
      siinä yhteydessä kolmansien maiden hallitusten kanssa, varsinkaan kun Yhdysvallat voisi vaatia WTO:n yhteydessä, että teknisten
      määräysten, jotka ovat Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa suuntaviivojen mukaan käytävien neuvottelujen kohteena, yhteensopivuus
      TBT-sopimuksen kanssa olisi tutkittava. Neuvotteluja Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa voidaan siten pitää toimenpiteenä,
      jolla vältetään paitsi kaupalliset konfliktit, myös oikeudelliset konfliktit WTO:n yhteydessä. Tältä osin on olemassa suorastaan
      velvollisuus keskustella amerikkalaisten kauppakumppanien kanssa mielenkiinnon kohteena olevasta lainsäädännöstä aiheutuvista
      vaikutuksista ennen kuin sitä koskeva ehdotus annetaan Euroopan lainsäätäjille. Näin ollen komission aloiteoikeutta ei voida
      katsoa loukatun.
      
      
       V  Oikeudenkäyntikulut
        75.      Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian,
      on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian,
      se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
      
       
       VI  Ratkaisuehdotus
        76.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi seuraavan ratkaisun:
      
      1)
         Kanne hylätään.
      
      
      2)
         Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      
      
      
       1 –
         
         Alkuperäinen kieli: saksa.
      
      2 –
         
         ”Nothing in this text constitutes an EU negotiating mandate.”
            
         
      
      3 –
         
         Neuvoston lehdistötiedote nro 12560/98. Toimintasuunnitelman teksti on lehdistötiedotteen liitteenä IV.
            
         
      
      4 –
         
         Vrt. komission liitteessä 2 esittämä 12.4.2002 päivätty komission lehdistötiedote IP/02/555. 
            
         
      
      5 –
         
         Maailman kauppajärjestön perustamisesta tehdyn yleissopimuksen liite I A (EYVL L 336, 23.12.1994, s. 86).
            
         
      
      6 –
         
         Asia C-327/91, Ranska v. komissio, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3641, Kok. Ep. XVI, s. I-47).
            
         
      
      7 –
         
         Vrt. lausunto 1/75, 11.11.1975 (Kok. 1975, s. 1355, erityisesti s. 1360, Kok. Ep. II, s. 521).
            
         
      
      8 –
         
         Mainittu alaviitteessä 6.
            
         
      
      9 –
         
         Asia 22/70, komissio v. neuvosto, tuomio 31.3.1971 (Kok. 1971, s. 263, 38–42 kohta, Kok. Ep. I, s. 553); asia 366/88, Ranska
            v. komissio, tuomio 9.10.1990 (Kok. 1990, s. I-3571, 8 kohta); edellä alaviitteessä 6 mainitussa asiassa Ranska v. komissio
            annetun tuomion 14 kohta ja asia C-58/94, Alankomaat v. neuvosto, tuomio 30.4.1996 (Kok. 1996, s. I-2169, 24 kohta).
            
         
      
      10 –
         
         Asia 135/84, F. B. v. komissio, määräys 17.10.1984 (Kok. 1984, s. 3577, 6 kohta) ja asia C-50/90, Sunzest v. komissio, määräys
            13.6.1991 (Kok. 1991, s. I-2917, 12 kohta).
            
         
      
      11 –
         
         Vrt. 9.4.2002 pidetystä istunnosta 17.4.2002 laadittu pöytäkirja (PV(2002) 1562 lopullinen), joka löytyy www-sivulta www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/meeting/archives_en.htm.
            Englanninkielisenä teksti on seuraava: ”The Commission took note of the agreement reached at technical level between the Community
            and the United States on guidelines for regulatory cooperation and transparency (SEC(2002) 386/2), which would be ratified
            by means of political declarations by both parties at the next EU/US summit on 2 May. It took note of the conditions for implementation
            of these guidelines as set out in the note distributed by Mr LIIKANEN (SEC(2002) 386).” Ranskankielinen versio kuuluu seuraavasti:
            ”La Commission prend acte de l’accord intervenu, au niveau technique, entre la Communauté et les Etats-Unis sur des lignes
            directrices sur la coopération et la transparence en matière de régulation (SEC(2002) 386/2) qui seront entérinées, par la
            voie de déclarations politiques des deux parties, lors du prochain sommet UE/Etats-Unis le 2 mai 2002. Elle prend note des
            conditions de mise en oeuvre de ces lignes directrices telles que reprises dans la note diffusée par M. LIIKANEN (SEC(2002) 386).”
            
         
      
      12 –
         
         Vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen 46 artiklan sanamuoto on seuraava: 
            	”1.Valtio ei voi mitätöidäkseen antamansa suostumuksen vedota siihen, että sen suostumus valtiosopimuksen noudattamiseen
            on ilmaistu loukkaamalla sen sisäisen oikeuden määräyksiä, jotka koskevat toimivaltaa valtiosopimusten tekemiseen, ellei loukkaus
            ole ilmeinen ja koske sen merkitykseltään perusluonteista sisäisen oikeuden säädöstä. 
            	2. Loukkaus on ilmeinen, mikäli se on puolueettomasti katsoen selvä jokaiselle valtiolle, joka itse menettelisi asiassa tavanmukaisen
            käytännön mukaisesti ja vilpittömässä mielessä.”
            
         
      
      13 –
         
         Vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 3 kohdan sanamuoto on seuraava: 
            	–	”Henkilön katsotaan edustavan kansainvälistä järjestöä sopimuksen tekstiä hyväksyttäessä tai todistusvoimaiseksi tehtäessä
            taikka ilmaistaessa järjestön suostumus sopimuksen noudattamiseen, jos: 
            	a)	hän esittää asianmukaisen valtakirjan; tai
            	b)	olosuhteista ilmenee, että kyseisten valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen tarkoituksena on pitää tätä henkilöä niiden
            edustajana kysymyksessä olevassa asiassa valtakirjaa vaatimatta.”
            
         
      
      14 –
         
         Edellä alaviitteessä 9 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annettu tuomio, ks. 9 kohta virkasääntöjen osalta.
            
         
      
      15 –
         
         Edellä alaviitteessä 9 mainitussa asiassa Alankomaat v. neuvosto annetun tuomion 25–27 kohta, joissa käsitellään tiedonsaantioikeutta
            neuvoston ja komission asiakirjoista koskevia käytännesääntöjä (93/730/EY) (EYVL L 340, s. 41).
            
         
      
      16 –
         
         Vuoden 1969 Wienin yleissopimuksen 11 artiklan sanamuoto on seuraava: ”Valtion suostuminen valtiosopimuksen noudattamiseen
            voidaan ilmaista allekirjoittamalla, vaihtamalla valtiosopimuksen muodostavat asiakirjat, ratifioimalla, hyväksymällä, liittymällä
            tai muulla tavalla, jos niin on sovittu.”
            
         
      
      17 –
         
         Vuoden 1986 Wienin yleissopimuksen 11 artiklan 2 kohdan sanamuoto on seuraava: ”Kansainvälisen järjestön suostuminen sopimuksen
            noudattamiseen voidaan ilmaista allekirjoittamalla, vaihtamalla valtiosopimuksen muodostavat asiakirjat, virallisella vahvistamistoimella,
            hyväksymällä, liittymällä tai muulla tavalla, jos niin on sovittu.”
            
         
      
      18 –
         
         Vrt. tältä osin julkisasiamies Tesauron asiassa C-327/91, Ranska v. komissio, 16.12.1993 antama ratkaisuehdotus (Kok. 1994,
            s. I-3641, erityisesti s. I-3643, Kok. Ep. XVI, s. I-47, 21 kohta).
            
         
      
      19 –
         
         Vrt. julkisasiamies Tesauron edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa antaman ratkaisuehdotuksen 20 kohta.
            
         
      
      20 –
         
         Vrt. alaviitteessä 11 siteerattu pöytäkirjan ote.
            
         
      
      21 –
         
         Mainittu alaviitteissä 9 ja 15.
            
         
      
      22 –
         
         Täydennettäköön, että Saksan perustuslain 59 §:n 2 momentissa mainitaan nimenomaisesti hallinnolliset sopimukset.
            
         
      
      23 –
         
         Edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
            
         
      
      24 –
         
         Edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 25–27 kohta.
            
         
      
      25 –
         
         Edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 28 ja 29 kohta. Vrt. myös alaviitteessä 6
            mainittu kyseisessä asiassa annettu tuomio (36 kohta).
            
         
      
      26 –
         
         Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 18 mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun ratkaisuehdotuksen 33 ja 34 kohta. Vrt.
            myös alaviitteessä 6 mainittu kyseisessä asiassa annettu tuomio (28 kohta).