CELEX: 62011CC0409
Language: pt
Date: 2012-10-24
Title: Conclusões do advogado-geral Mengozzi apresentadas em 24 de Outubro de 2012. # Gábor Csonka e outros contra Magyar Állam. # Pedido de decisão prejudicial: Fővárosi Bíróság - Hungria. # Circulação de veículos automóveis - Seguro de responsabilidade civil - Diretiva 72/166/CEE - Artigo 3.º, n.º 1 - Diretiva 84/5/CEE - Artigo 1.º, n.º 4, primeiro parágrafo - Insolvência do segurador - Inexistência de responsabilidade do organismo de indemnização. # Processo C-409/11.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
      PAOLO MENGOZZI
      apresentadas em 24 de outubro de 2012 (
            1
         )
      
         Processo C-409/11
      
      
         Gábor Csonka
      
      
         Tibor Isztli
      
      
         Dávid Juhász
      
      
         János Kiss
      
      
         Csaba Szontág
      
      
         contra
      
      
         Magyar Állam
      
      
         [pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Fővárosi Bíróság (Hungria)]
      
      «Diretiva 72/166/CEE — Seguro de responsabilidade civil automóvel — Insolvência do segurador — Inexistência de responsabilidade do organismo encarregado de indemnizar os prejuízos causados por um veículo relativamente ao qual não foi cumprida a obrigação de seguro — Artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5/CEE — Efeito direto — Condições em que os particulares podem invocar a responsabilidade do Estado por transposição incorreta de uma diretiva»
      
               1. 
            
            
               A regulamentação da União em matéria de seguro obrigatório de responsabilidade civil relativa à circulação de veículos automóveis é já objeto de um vasto contencioso. O presente reenvio prejudicial, proveniente da Hungria, permite agora ao Tribunal de Justiça analisar um aspeto inédito desta regulamentação ao suscitar a questão de saber se, sob a égide das diretivas que precederam a diretiva de codificação de 2009 (
                     2
                  ), os Estados-Membros tinham a obrigação de prever a responsabilidade do organismo encarregado da indemnização das vítimas de danos causados por um veículo relativamente ao qual foi subscrita uma apólice de seguro junto de uma seguradora insolvente, e por isso incapaz de cumprir a sua obrigação de pagamento.
            
         
         I — Quadro jurídico
      
      A — Direito da União
      
      
               2.
            
            
               O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 72/166/CEE do Conselho, de 24 de abril de 1972, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis e à fiscalização do cumprimento da obrigação de segurar esta responsabilidade (
                     3
                  ) — Primeira Diretiva existente no domínio atualmente regulado pela Diretiva 2009/103 — dispunha que «[c]ada Estado-Membro, sem prejuízo da aplicação do artigo 4.o, adota todas as medidas adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos com estacionamento habitual no seu território esteja coberta por um seguro. Essas medidas devem determinar o âmbito da cobertura e as modalidades de seguro».
            
         
               3.
            
            
               A Segunda Diretiva 84/5/CEE do Conselho, de 30 de dezembro de 1983, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis (
                     4
                  ) (a seguir «Segunda Diretiva»), igualmente substituída pela Diretiva 2009/103, prosseguiu a harmonização neste domínio.
            
         
               4.
            
            
               O sexto considerando da Diretiva 84/5 indicava «que é necessário prever a existência de um organismo que garanta que a vítima não ficará sem indemnização, no caso do veículo causador do sinistro não estar seguro ou não ser identificado; que, sem prejuízo das disposições aplicadas pelos Estados-Membros relativamente à natureza, subsidiária ou não, da responsabilidade deste organismo, bem como às normas aplicáveis em matéria de sub-rogação, é importante prever que a vítima de um sinistro ocorrido naquelas circunstâncias se possa dirigir direta e prioritariamente a esse organismo» e «que é, todavia, conveniente, dar aos Estados-Membros a possibilidade de aplicarem certas exclusões limitativas no que respeita à responsabilidade deste organismo e de prever, no caso de danos materiais causados por um veículo não identificado, devido aos riscos de fraude, que a indemnização por tais danos possa ser limitada ou excluída».
            
         
               5.
            
            
               O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 84/5, especificava que «[o] seguro referido no n.o 1 do artigo 3.o da Diretiva 72/166/CEE, deve, obrigatoriamente, cobrir os danos materiais e os danos corporais».
            
         
               6.
            
            
               O artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 dispunha que «[c]ada Estado-Membro deve criar ou autorizar a criação de um organismo que tenha por missão reparar, pelo menos dentro dos limites da obrigação de seguro, os danos materiais ou corporais causados por veículos não identificados ou relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro referida no n.o 1. Esta disposição não prejudica o direito que assiste aos Estados-Membros de atribuírem ou não à responsabilidade desse organismo um caráter subsidiário, nem o direito de regulamentarem os sistemas de recursos entre este organismo e o ou os responsáveis pelo sinistro e outras seguradoras ou organismos de segurança social obrigados a indemnizar a vítima pelo mesmo sinistro».
            
         
               7.
            
            
               O artigo 1.o, n.o 4, terceiro parágrafo, da Diretiva 84/5 especificava que «[o]s Estados-Membros podem, todavia, determinar que este organismo não intervenha, relativamente a pessoas que, por sua livre vontade, se encontrassem no veículo causador do sinistro, sempre que o organismo possa provar que elas tinham conhecimento de que o veículo não estava seguro».
            
         
               8.
            
            
               O artigo 2.o da Terceira Diretiva 90/232/CEE do Conselho, de 14 de maio de 1990, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis (
                     5
                  ), atualmente substituído pela Diretiva 2009/103 (a seguir «Terceira Diretiva»), referia que «[o]s Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para garantir que qualquer apólice de seguro obrigatório de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos […] abranja, com base num prémio único, a totalidade do território da Comunidade[…]».
            
         
               9.
            
            
               O artigo 3.o da Diretiva 90/232 aditou novo período ao artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5, com a seguinte redação:
               «Todavia, os Estados-Membros não permitirão que o organismo em questão subordine o pagamento da indemnização à condição de a vítima provar, seja por que meio for, que a pessoa responsável não pode ou não quer pagar.»
            
         B — Direito húngaro
      
      
               10.
            
            
               Nos termos dos artigos 14.° e 15.° do Decreto Governamental n.o 190/2004, sobre o seguro obrigatório de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról, a seguir «Decreto Governamental n.o 190/2004»), o Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (Fundo de Compensação da Federação de Seguradores húngara) apenas se substitui ao autor dos danos, para efeitos de indemnização da vítima, se este não tiver seguro obrigatório de responsabilidade civil à data do acidente, se o detentor do veículo causador dos danos for desconhecido ou se os danos tiverem sido causados por veículos que não tenham sido autorizados a circular ou tenham sido retirados da circulação.
            
         
               11.
            
            
               A Lei n.o LXII de 2009, sobre o seguro obrigatório de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis (2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról, a seguir «Lei do seguro automóvel»), que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2010, revogou o decreto governamental.
            
         
               12.
            
            
               O artigo 3.o, n.o 21, da Lei do seguro automóvel define o Fundo de Compensação («Kártalanításí Alap») instituído como o «fundo criado e financiado pelas companhias de seguros […] que paga a indemnização pelos prejuízos causados pelo veículo cujo detentor, na data do sinistro, seja subscritor de uma apólice de seguro junto de uma seguradora relativamente à qual esteja em curso um processo de insolvência».
            
         
               13.
            
            
               O artigo 29.o, n.o 3, da Lei do seguro automóvel refere que «[o] fundo de compensação cobre o crédito que a vítima do prejuízo tenha em relação à companhia de seguros objeto de um processo de insolvência, tendo em conta as regras estabelecidas pela apólice de seguro ou pela lei para invocar os direitos a indemnização».
            
         
         II — Litígio no processo principal e questões prejudiciais
      
      
               14.
            
            
               A MAV Àltalános Biztosító Egyesület (a seguir «MAV» ou «seguradora em causa no processo principal») é uma companhia de seguros, constituída sob a forma de associação sem fins lucrativos, que prestava aos seus membros serviços a um preço reduzido, com a particularidade de os segurados assumirem igualmente obrigações na condição de associados. Na sequência de atuações criminalmente puníveis, o património da seguradora em causa no processo principal perdeu-se e a mesma tornou-se insolvente. Não tendo sido possível restabelecer condições de funcionamento compatíveis com os requisitos legais, apesar das quinze intimações efetuadas pela Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (Autoridade Estatal de Supervisão Financeira), entre 2003 e 2008, esta autoridade revogou o alvará da MAV, com efeitos a partir de 15 de agosto de 2008.
            
         
               15.
            
            
               Resulta dos autos que, entre 2006 e 2008, Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhász, János Kiss e Csaba Szontág, demandantes no processo principal, causaram diversos prejuízos a diferentes pessoas com os seus veículos. Todos tinham contratado um seguro de responsabilidade civil automóvel junto da MAV, a qual, entretanto, se tornou insolvente.
            
         
               16.
            
            
               Apesar de o direito húngaro, a partir de 1 de janeiro de 2010, conferir proteção às vítimas de acidentes causados pelos clientes de uma companhia de seguros que se tenha tornado insolvente, isso não acontecia no momento em que ocorreram os acidentes envolvendo os demandantes no processo principal. Consequentemente, estes estavam obrigados a responder pelos danos causados, com o seu património pessoal, em vez da companhia de seguros (
                     6
                  ).
            
         
               17.
            
            
               Considerando que, por não ter adotado antes de 1 de janeiro de 2010, as medidas necessárias para garantir a existência de um organismo que assuma a indemnização em caso de insolvência da seguradora das pessoas responsáveis pelos prejuízos causados por um veículo automóvel, o Estado húngaro não cumpriu as obrigações decorrentes do direito da União, e especialmente do artigo 3.o da Diretiva 72/166, os demandantes no processo principal intentaram uma ação junto do órgão jurisdicional de reenvio, a qual tem por objeto a declaração da responsabilidade do Estado e a reparação dos prejuízos.
            
         
               18.
            
            
               Foi neste contexto que o Fővárosi Bíróság decidiu suspender a instância e, por decisão de reenvio que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de agosto de 2001, submeter ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 267.o TFUE, as seguintes questões prejudiciais:
               «1)   Na data em que os demandantes causaram os danos, o Estado húngaro já tinha tomado as medidas necessárias para cumprir a Diretiva 72/166/CEE, especialmente no que respeita às obrigações estabelecidas no seu artigo 3.o? Se assim for, deve declarar-se que esta produz efeito direto relativamente aos demandantes?
               2)   Nos termos da legislação [da União] em vigor, o particular que tenha sido prejudicado nos seus direitos pelo facto de o referido Estado não ter dado cumprimento à Diretiva 72/166/CEE pode exigir a este que cumpra as disposições dessa Diretiva invocando diretamente a legislação [da União] contra o Estado-Membro inadimplente para obter as garantias que este lhe devia ter assegurado?
               3)   Nos termos da legislação [da União] em vigor, o particular que tenha sido prejudicado nos seus direitos pelo facto de o referido Estado não ter dado cumprimento à Diretiva 72/166/CEE pode reclamar ao Estado uma indemnização por perdas e danos em consequência deste incumprimento?
               4)   No caso de se responder afirmativamente à questão anterior, incumbe ao Estado húngaro a obrigação de indemnizar as perdas e os danos causados, quer aos demandantes, quer aos lesados, em acidentes rodoviários causados pelos demandantes? […]
               5)   No caso de o dano decorrer de um erro no processo legislativo, deve a responsabilidade ser imputada ao Estado?
               6)   O Decreto Governamental n.o 190/2004 […], em vigor até 1 de janeiro de 2010, está em conformidade com o disposto na Diretiva 72/166/CEE ou, pelo contrário, a Hungria não cumpriu o dever de transpor para o direito húngaro as obrigações que lhe impõe a referida Diretiva?»
            
         
         III — Tramitação no Tribunal de Justiça
      
      
               19.
            
            
               O Governo húngaro e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e compareceram na audiência, realizada em 26 de setembro de 2012.
            
         
         IV — Análise jurídica
      
      
               20.
            
            
               As questões apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, no essencial, visam determinar: a) se os Estados-Membros, sob a égide da Diretiva 72/166, tinham a obrigação de prever a responsabilidade de um organismo responsável pela indemnização das vítimas de acidentes causados por veículos automóveis em caso de insolvência da seguradora da pessoa responsável pelo acidente; e b) as condições em que particulares podem, eventualmente, invocar a responsabilidade do Estado húngaro por transposição incorreta da referida diretiva.
            
         
               21.
            
            
               A título preliminar, especifique-se que, apesar de terem sido revogadas pela Diretiva 2009/103, as Diretivas 72/166, 84/5 e 90/232 constituem o quadro jurídico pertinente para o presente processo, tendo em conta a data estimada em que ocorreram os danos.
            
         A — Quanto à interpretação do conceito de «veículos […] relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro»
      
      
               22.
            
            
               O principal problema jurídico suscitado pelo presente reenvio prejudicial consiste em saber se a obrigação imposta aos Estados-Membros pelo artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 72/166 incluía que eles instituíssem mecanismos que assegurassem a indemnização das vítimas de acidentes rodoviários no caso específico de a pessoa responsável pelos prejuízos ter efetivamente subscrito um seguro de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis, mas junto de uma seguradora insolvente. Mais exatamente, pede-se ao Tribunal de Justiça que determine se a regulamentação da União aplicável aos factos do litígio no processo principal impunha aos Estados-Membros que, em tal caso, previssem a responsabilidade do organismo de garantia que devia ser criado nos termos do artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5.
            
         
               23.
            
            
               Este artigo previa a criação de um organismo para reparar os danos causados por «veículos […] relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro referida no n.o 1 [do artigo 1.o da Diretiva 84/5]». Os demandantes no processo principal alegam que esta expressão deve ser interpretada como abrangendo igualmente o caso dos veículos relativamente aos quais foi subscrito um seguro de responsabilidade civil junto de uma seguradora que se tornou insolvente. Assim interpretado, o direito da União impunha à Hungria que previsse a responsabilidade de um organismo responsável pela indemnização das vítimas nessa situação entre as medidas a tomar, na aceção do artigo 3.o da Diretiva 72/166, adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos esteja coberta por um seguro.
            
         1. Interpretação histórica, literal e teleológica
      
               24.
            
            
               Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição de direito comunitário, deve atender-se não apenas aos termos desta mas também ao seu contexto e aos objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se integra (
                     7
                  ).
            
         
               25.
            
            
               A este respeito, importa especificar de imediato que, apesar de a redação das questões prejudiciais apenas fazer referência ao artigo 3.o da Diretiva 72/166, este artigo faz parte de um corpus normativo muito mais vasto, caraterizado pela adoção sucessiva de uma série de diretivas que vieram enriquecer progressivamente o âmbito do referido artigo 3.o
               
            
         
               26.
            
            
               A Diretiva 72/166 foi a primeira existente no setor. O seu objetivo inicial era o de reforçar a livre circulação dos veículos e dos viajantes no interior dos mesmos, prevendo a supressão da fiscalização do seguro nas fronteiras, garantindo que os veículos que circulavam dispunham efetivamente de um seguro tendo por objetivo a proteção dos interesses das pessoas que podiam ser vítimas de um sinistro causado por esses veículos (
                     8
                  ). Para tal, adotou, ao nível comunitário, a obrigação de seguro, pelo que todos os veículos que tivessem o seu estacionamento habitual no território de um Estado-Membro da Comunidade deviam estar cobertos pelo seguro. É precisamente o sentido do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 72/166, redigida em termos muito genéricos e que, recorde-se, se limita a exigir que «[c]ada Estado-Membro […] adota todas as medidas adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos com estacionamento habitual no seu território esteja coberta por um seguro» (
                     9
                  ). Resulta assim da redação deste artigo que ele tinha por único objetivo obrigar os Estados-Membros a consagrar, na sua ordem jurídica, uma obrigação geral de seguro dos veículos, ou seja, fazer com que todos os proprietários ou detentores de veículos transferissem, mediante contrato, para uma companhia de seguros, a sua responsabilidade civil automóvel.
            
         
               27.
            
            
               Importa, no entanto, interpretar o artigo 3.o da Diretiva 72/166 à luz das especificações efetuadas pelas diretivas posteriores, e especialmente, pela Diretiva 84/5, para determinar as obrigações que recaem sobre os Estados-Membros quando lhes é exigido que adotem todas as medidas adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos com estacionamento habitual no seu território esteja coberta por um seguro.
            
         
               28.
            
            
               Com efeito, no âmbito da sua atividade de aproximação das legislações, que, salvo indicação em contrário, é feita a partir de exigências mínimas e pode ser realizada de forma progressiva, o legislador da União interveio diversas vezes com o objetivo de precisar e definir (
                     10
                  ) o regime geral do seguro de responsabilidade civil relativa à circulação de veículos automóveis. A importância atribuída pelo legislador à situação das vítimas é constantemente recordada. Assim, a Diretiva 84/5 tinha por objetivo garantir que «a vítima não ficará sem indemnização, no caso do veículo causador do sinistro não estar seguro ou não ser identificado» ao prever a responsabilidade de um organismo (
                     11
                  ). A responsabilidade deste organismo não era concebida como automática — por estar limitada a duas situações — e o legislador, em certa medida, ao mesmo tempo que prosseguia o objetivo de proteção das vítimas, procurou limitar o encargo financeiro que a responsabilidade deste organismo podia representar (
                     12
                  ), embora dando aos Estados-Membros a possibilidade de aplicarem medidas mais favoráveis precisamente no que respeita às condições da responsabilidade do referido organismo (
                     13
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Daí resulta que, se, graças ao artigo 1.o da Diretiva 84/5, se pode deduzir que, entre estas medidas adequadas referidas pelo artigo 3.o da Diretiva 72/166, se encontra a criação de um organismo «que tenha por missão reparar […] os danos materiais ou corporais» (
                     14
                  ), a responsabilidade deste organismo estava expressamente limitada aos danos «causados por veículos não identificados ou relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro referida no n.o 1» (
                     15
                  ) e sem prejuízo do direito dos Estados-Membros «atribuírem ou não à intervenção desse organismo um caráter subsidiário» (
                     16
                  ).
            
         
               30.
            
            
               É também interessante analisar os trabalhos preparatórios da Diretiva 84/5. Resulta destes trabalhos uma certa vontade do legislador de conter os casos de responsabilidade obrigatória do organismo que devia ser criado nos termos do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 84/5 e adotar uma conceção estrita do conceito de «veículos […] relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro». Com efeito, na proposta inicial da Diretiva 84/5, previa-se a equiparação a um veículo «não seguro» (
                     17
                  ) a um veículo que causasse danos cujo pagamento, por força da lei ou de uma cláusula contratual lícita, o segurador tivesse o direito de recusar, não tendo essa proposta, no final, sido acolhida.
            
         
               31.
            
            
               Desta evolução notável entre o texto da proposta e o texto final da Diretiva 84/5, retiro duas séries de conclusões. Antes de mais, parece que, no espírito do legislador, um veículo relativamente ao qual não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro (
                     18
                  ) era equivalente a um veículo não segurado (
                     19
                  ), o que, aliás, confirma a redação do artigo 1.o, n.o 4, quinto parágrafo, da Diretiva 84/5 (
                     20
                  ). Em seguida, é claro que o legislador da União circunscreveu cientemente, na versão final da Diretiva 84/5, os casos de responsabilidade do organismo que devia ser criado, ao referir expressamente, para além da situação dos veículos não identificados, apenas o caso dos «veículos […] relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro», isto é, os veículos relativamente aos quais não foi subscrito o contrato de seguro. A intervenção do legislador em 1983 mostra bem que ele próprio não concebia o artigo 3.o da Diretiva 72/166 como uma cláusula geral obrigando os Estados-Membros a criar um mecanismo de garantia.
            
         
               32.
            
            
               É notável observar que o legislador não se limitou a prever que o organismo devia responder em caso de danos causados pelos veículos relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro em geral, tendo antes considerado adequado especificar que isso devia acontecer apenas para os danos causados pelos veículos relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro referida no n.o 1 do artigo 1.o da Diretiva 84/5.
            
         
               33.
            
            
               Isso pode explicar-se. Com efeito, dado que, nos termos do artigo 3.o da Diretiva 72/166 — para o qual o artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 84/5 remete —, cada Estado-Membro tinha a obrigação de «adota[r] todas as medidas adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos com estacionamento habitual no seu território esteja coberta por um seguro», o simples facto de um veículo não seguro ter podido causar danos, fossem eles quais fossem, constituía uma manifestação do insucesso do Estado-Membro na sua missão de garantir que todos os veículos dispunham de um seguro (
                     21
                  ). De maneira certamente muito indireta, pode-se considerar que, em tal situação, o Estado-Membro falhou e carrega uma parte de responsabilidade perante a situação em que ficou colocada a vítima dos danos causados por um veículo relativamente ao qual não foi satisfeita a obrigação de seguro. Esta falta do Estado tornava, assim, justificada a responsabilidade do organismo responsável por indemnizar o lesado.
            
         
               34.
            
            
               Inteiramente diferente é a situação em que a pessoa responsável pelo prejuízo efetivamente subscreveu um seguro, junto de uma seguradora insolvente. No fundo, o presente processo evidencia a diferença fundamental entre, por um lado, o regime geral do seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis, tal como foi sendo progressivamente harmonizado ao nível da União Europeia e, por outro, o regime de garantia do seguro de responsabilidade civil, o qual me parece estar ainda, em grande medida, por construir (
                     22
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Nestas condições, parece-me difícil defender uma interpretação do artigo 3.o da Diretiva 72/166 orientada no sentido pretendido pelos autores no processo principal. O texto impõe, de facto, a cada Estado-Membro a obrigação de «adota[r] todas as medidas adequadas para que a responsabilidade civil […] esteja coberta por um seguro», e não de adotar todas as medidas adequadas para garantir a responsabilidade civil coberta por um seguro (
                     23
                  ). A diferença é significativa e parece-me que a interpretação proposta pelos autores força, até à deformação, a intenção do legislador da União, ainda que me pareça que o silêncio do legislador no que toca à situação da insolvência da seguradora reflete sobretudo as hesitações dos Estados-Membros em consagrarem um direito mais alargado à indemnização pelo organismo, tendo em conta os seus efeitos financeiros, que se viu estarem também no âmago das preocupações do legislador.
            
         
               36.
            
            
               Na sequência da Diretiva 84/5, a evolução da regulamentação da União na matéria não se orienta em sentido diferente. Ao aprovar a Diretiva 90/232, o legislador da União continuou a afirmar o objetivo de «garanti[r] que as vítimas de acidentes de veículos automóveis recebam tratamento idêntico, independentemente dos locais da Comunidade onde ocorram os acidentes» (
                     24
                  ). Ao fazê-lo, alargou concretamente a proteção à categoria de pessoas constituída pelos passageiros, exceto o condutor (
                     25
                  ), e, ao acrescentar uma frase ao artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5, impediu que os Estados-Membros subordinem o pagamento pelo organismo «à condição de a vítima provar, seja por que meio for, que a pessoa responsável não pode ou não quer pagar» (
                     26
                  ). Nada se indica quanto à questão da insolvência da seguradora.
            
         
               37.
            
            
               Não é, pois, referido em nenhum momento, nos textos das diferentes diretivas que constituem o quadro jurídico pertinente do processo em apreço, a hipótese de a seguradora se tornar insolvente. Não é inteiramente anódino salientar que o próprio texto da Diretiva 2009/103, que veio refundir num único texto e consolidar, sem as modificar quanto ao fundo, as disposições previstas nas diretivas anteriores respeitantes ao seguro de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos, não contém maiores precisões a este respeito. O objetivo prosseguido por esta diretiva continua a ser o de «garant[ir] que a vítima não ficará sem indemnização, no caso do veículo causador do sinistro não estar seguro» (
                     27
                  ), deixando persistir a possibilidade de os Estados-Membros aplicarem certas exclusões limitadas no que respeita à responsabilidade do organismo (
                     28
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Assim sendo, o que, no momento em que foram aprovadas as Diretivas 71/166, 84/5 e 90/232, podia parecer uma falta de previsão do legislador face ao problema da insolvência, dificilmente pode continuar a ser entendido como tal no momento em que foi aprovada a Diretiva 2009/103. Com efeito, entretanto, o legislador da União adotou um certo número de medidas que, em domínios muito variados, previam expressamente a questão da insolvência do prestador (
                     29
                  ). É forçoso concluir que não o fez no domínio do seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos.
            
         2. Interpretação jurisprudencial
      
               39.
            
            
               A conclusão a que cheguei, baseando-me numa interpretação histórica, literal e teleológica, não é refutada pelos poucos elementos interpretativos facultados pelo Tribunal de Justiça que podem ser úteis para o presente processo.
            
         
               40.
            
            
               É certo que o Tribunal de Justiça nunca teve que se pronunciar diretamente sobre o problema de interpretação suscitado pelo presente reenvio prejudicial. Assim sendo, múltiplas vezes e em diversos contextos, interpretou as diretivas relativas à obrigação de seguro de responsabilidade civil relativa à circulação dos veículos. Recordou, reiteradamente, que «a regulamentação da União […] visa garantir a livre circulação tanto dos veículos que tenham o seu estacionamento habitual no território da União como das pessoas que neles viajam e assegurar que as vítimas dos acidentes causados por esses veículos receberão tratamento idêntico, independentemente do local do território da União onde o acidente tenha ocorrido» (
                     30
                  ), parafraseando assim o preâmbulo da Diretiva 72/166. Mais especificamente, interpretou o artigo 3.o da referida diretiva como «imp[ondo] aos Estados-Membros que assegurem que a responsabilidade civil relativa à circulação de veículos com estacionamento habitual no seu território esteja coberta por um seguro e precisa[ndo], nomeadamente, os tipos de danos e os terceiros lesados que esse seguro deve cobrir» (
                     31
                  ).
            
         
               41.
            
            
               No acórdão Evans (
                     32
                  ), o Tribunal de Justiça ensaiou um início de interpretação do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 84/5, ao afirmar que, quanto a um veículo cujo seguro é insuficiente (
                     33
                  ), «mesmo que a vítima possa identificar o réu para o levar a tribunal, uma ação deste tipo corre o risco de ser muitas vezes inútil porque o réu não dispõe dos meios financeiros necessários para pagar o montante a que foi condenado, e mesmo pagar as despesas efetuadas no âmbito da ação judicial» (
                     34
                  ) e que foi para fazer face a este tipo de situações que a criação de um organismo foi prevista na Diretiva 84/5. Mas, dado que o processo principal se referia às condições de reparação de um dano causado por um veículo não identificado, o Tribunal de Justiça não avançou mais na análise do caso de veículos «relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro».
            
         
               42.
            
            
               Foi preciso esperar pelo acórdão Churchill Insurance Company e Evans para que o Tribunal de Justiça extraísse um novo elemento da interpretação deste conceito. Assim, salientou, referindo-se ao contexto específico do referido acórdão, que «a situação na qual o veículo que causou o dano foi conduzido por uma pessoa não segurada […] existindo no entanto um condutor segurado desse veículo, e a referida no artigo 1.o, n.o 4, terceiro parágrafo, da Segunda Diretiva [84/5], em que o veículo que esteve na origem do acidente não tinha uma apólice de seguro, não são situações similares nem comparáveis» (
                     35
                  ). Observou também que «a intervenção do organismo nacional está concebida como uma medida de último recurso», prevista apenas em dois casos (
                     36
                  ) e confirmou que, «apesar do objetivo geral de proteção de vítimas que a regulamentação da União prossegue em matéria de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel, o legislador da União […] permiti[u] aos Estados-Membros excluírem a intervenção deste organismo em certos casos específicos» (
                     37
                  ).
            
         3. Observações finais
      
               43.
            
            
               Resulta de toda a análise precedente que nenhuma indicação textual explícita permite afirmar a responsabilidade do organismo na hipótese de insolvência da seguradora da pessoa responsável. A análise dos textos e da sua evolução, embora seja verdade que demonstra um cuidado constante de proteção das vítimas, também evidencia que esta preocupação foi regularmente ponderada com o encargo financeiro que a responsabilidade de um organismo como o previsto pelo artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 representa, pelo que, mesmo presentemente, o referido organismo tem a obrigação de pagamento apenas em duas situações específicas e mantém-se a possibilidade de os Estados-Membros limitarem essa responsabilidade.
            
         
               44.
            
            
               Pretendo igualmente insistir, em última análise, na diferença significativa que, em minha opinião, existe entre um veículo relativamente ao qual não foi cumprida a obrigação de seguro tal como descrita no artigo 3.o da Diretiva 72/166 e um veículo seguro por uma seguradora insolvente. Com efeito, um veículo relativamente ao qual não foi cumprida a obrigação de seguro é um veículo não segurado. No caso de um veículo segurado por uma seguradora insolvente, efetivamente foi cumprida a obrigação de seguro de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos automóveis. A cobertura do risco é real mas a indemnização é atrasada pela situação financeira da seguradora.
            
         
               45.
            
            
               Esta diferença fundamental pode ser ilustrada do modo que se segue.
            
         
               46.
            
            
               Na primeira hipótese — ausência de subscrição de seguro —, a relação jurídica é bilateral e direta entre a vítima e a pessoa responsável. Nesta situação específica, o legislador da União previu explicitamente a responsabilidade do organismo para efeitos de indemnização da vítima, designadamente em razão do facto de essa situação confrontar duas partes «fracas».
            
         
               47.
            
            
               Na segunda hipótese — subscrição de um seguro junto de uma seguradora insolvente —, a relação jurídica torna-se trilateral e põe em confronto, além da pessoa responsável e do lesado, um profissional cuja atividade, além disso, é abrangida por um regime jurídico mais complexo em que intervém designadamente a regulamentação em matéria prudencial. Não está pois excluído que existam outras vias jurídicas específicas para efeitos de indemnização (
                     38
                  ), tornando assim menos necessária a responsabilidade do organismo.
            
         
               48.
            
            
               Por último, recorde-se que tal interpretação da regulamentação da União não prejudica a possibilidade reconhecida aos Estados-Membros de aplicarem medidas mais favoráveis aos lesados. Ora, como salientou o Governo húngaro, o Alkotmánybíroság (Tribunal Constitucional húngaro), em 8 de novembro de 2011, proferiu uma decisão (
                     39
                  ) na qual considerou que o legislador húngaro não instituiu as garantias necessárias ao bom funcionamento das sociedades mútuas de seguros — forma segundo a qual foi constituída a MAV — e violou a Constituição, por omissão, por não ter tomado as medidas adequadas para garantir a possibilidade de invocar direitos baseados em apólices de seguro automóvel obrigatório subscritas junto de uma seguradora que é objeto de um processo de insolvência iniciado antes de 1 de janeiro de 2010.
            
         
               49.
            
            
               Pelo conjunto das razões precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda que o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 72/166 e o artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 não se opõem a uma legislação nacional que dispõe que o organismo criado ao nível nacional por força do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 84/5 não está obrigado a responder em caso de danos causados por um veículo relativamente ao qual foi subscrita uma apólice de seguro junto de uma seguradora insolvente.
            
         B — Quanto à sexta questão
      
      
               50.
            
            
               O órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que tome posição quanto a saber se o Decreto Governamental n.o 190/2004 está em conformidade com o disposto na Diretiva 72/166.
            
         
               51.
            
            
               Cumpre, desde logo, recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça nos termos da qual não incumbe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se, no âmbito do processo prejudicial, sobre a compatibilidade de disposições do direito nacional com as regras de direito da União, limitando-se o Tribunal de Justiça a interpretar as disposições do direito da União de forma que seja útil ao órgão jurisdicional de reenvio, ao qual, a final, cabe apreciar a conformidade das disposições legislativas nacionais com o direito da União para proferir decisão no litígio no processo principal (
                     40
                  ).
            
         C — Quanto à questão do efeito direto e das condições em que pode ser invocada a responsabilidade do Estado por transposição incorreta de uma diretiva
      
      
               52.
            
            
               Tendo em conta a interpretação que proponho ao Tribunal de Justiça, considero que não há que responder às questões apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio relativas ao reconhecimento do efeito direto e às condições em que pode ser invocada a responsabilidade do Estado por transposição incorreta da Diretiva 72/166. Portanto, abordarei estas questões apenas a título subsidiário.
            
         
               53.
            
            
               De modo preliminar, relativamente à obrigação de criação de um organismo responsável pela reparação dos danos causados por um veículo relativamente ao qual não foi cumprida a obrigação de seguro resultante do artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5, considero que as questões do efeito direto e da eventual responsabilidade do Estado húngaro, tais como apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, devem ser reorientadas como referidas à Diretiva 84/5.
            
         
               54.
            
            
               Além disso, pode ser útil recordar que a questão do efeito direto de uma disposição constante de uma diretiva é distinta da questão das condições em que a responsabilidade de um Estado-Membro por violação do direito da União deve poder ser posta em causa perante os órgãos jurisdicionais nacionais (
                     41
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Assim, por um lado, trata-se de saber se, no âmbito de um determinado litígio, os particulares podem invocar contra o Estado (
                     42
                  ) a disposição de uma diretiva que não foi transposta, ou o foi incorretamente, eventualmente para impedir a aplicação de uma disposição nacional contrária e para que ela se lhe substitua. Resulta de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que uma disposição de uma diretiva tem efeito direto «se, do ponto de vista do seu conteúdo, for incondicional e suficientemente precisa» (
                     43
                  ). A questão consiste pois, em saber se o artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 permite suficientemente identificar os beneficiários da obrigação que consagra e o âmbito da missão do organismo que deve ser criado. O referido artigo faz uma referência indireta ao artigo 3.o da Diretiva 72/166, que, por sua vez, deixa aos Estados-Membros um certo poder de apreciação quanto ao modo de organizar o respetivo regime de seguro obrigatório; no entanto, esse poder de apreciação é apenas de tipo processual ou organizacional (
                     44
                  ) e não afeta nem a própria substância do seguro obrigatório nem os casos de responsabilidade obrigatória do organismo (
                     45
                  ). Portanto, esta referência não constitui, em si, um obstáculo ao reconhecimento do efeito direto da disposição em causa.
            
         
               56.
            
            
               Além disso, visto que se trata de reparar os prejuízos causados, o artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 visa efetivamente garantir os direitos das vítimas destes prejuízos que, deste modo, surgem como os beneficiários do referido artigo. O artigo 1.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 84/5, confirma-o, ao prever, aliás explicitamente, que «[a] vítima pode […] dirigir-se diretamente ao organismo que […] é obrigado a dar-lhe uma resposta fundamentada quanto à sua intervenção».
            
         
               57.
            
            
               Nestas condições, pode ser reconhecido efeito direto do artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5.
            
         
               58.
            
            
               Por outro lado, quanto à responsabilidade do Estado húngaro, trata-se de saber se a omissão ou a atuação inadequada do Estado-Membro pode conferir direito a reparação, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, em benefício dos particulares assim privados do gozo dos direitos que a diretiva lhes conferia.
            
         
               59.
            
            
               Segundo jurisprudência assente, o princípio da responsabilidade de um Estado-Membro por prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis é inerente ao sistema do Tratado (
                     46
                  ).
            
         
               60.
            
            
               O pedido de decisão prejudicial parece referir uma jurisprudência nacional segundo a qual os particulares não podem invocar o incumprimento do legislador nas ações de indemnização quando os danos sejam imputáveis ao legislador ou a uma sua omissão (
                     47
                  ). Há, pois, que recordar que o princípio da responsabilidade do Estado por prejuízos causados aos particulares por violações do direito da União que lhe sejam imputáveis «é válido para qualquer violação do direito [da União] por um Estado-Membro, independentemente da entidade do Estado-Membro cuja ação ou omissão está na origem do incumprimento. […] [O] facto de o incumprimento imputado ser, na perspetiva das regras internas, imputável ao legislador nacional, não pode pôr em causa as exigências decorrentes da proteção dos direitos dos particulares que invocam o direito [da União] e, no caso em apreço, o direito de, junto dos órgãos jurisdicionais nacionais, obter reparação do prejuízo causado pelo referido incumprimento» (
                     48
                  ).
            
         
               61.
            
            
               No respeitante às condições em que um Estado-Membro está obrigado a reparar os prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhes sejam imputáveis, resulta da jurisprudência que elas são três, «a saber, que a norma jurídica violada vise atribuir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade direto entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas» (
                     49
                  ).
            
         
               62.
            
            
               O artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 confere aos particulares o direito de exigirem a reparação ao organismo nas duas situações nele expressamente referidas.
            
         
               63.
            
            
               Cabe, em seguida, ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se a transposição incorreta da Diretiva 84/5 efetuada pelo Estado húngaro causou um prejuízo aos demandantes no processo principal que tenha um nexo direto com a violação da obrigação da norma jurídica da União. Na sua análise, o órgão jurisdicional de reenvio deve ter em conta o facto de os autores no processo principal serem, não os lesados, mas os seus autores e interrogar-se sobre a origem do prejuízo, que pode igualmente encontrar-se no comportamento fraudulento da seguradora. Deve também esclarecer a questão de saber se, por força do direito húngaro, os demandantes estão efetivamente obrigados a reparar com o seu próprio património os prejuízos que causaram e que não possam ser reparados pela seguradora devido à insolvência da mesma.
            
         
               64.
            
            
               Se o órgão jurisdicional de reenvio tiver de concluir pela existência de um prejuízo, deve também determinar se a referida violação do direito da União é suficientemente caraterizada (
                     50
                  ), na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Para o fazer, deve atender a todos os elementos que caracterizam a situação, entre os quais «o grau de clareza e de precisão da regra violada, o caráter intencional ou involuntário do incumprimento verificado ou do prejuízo causado, o caráter desculpável ou não de um eventual erro de direito, o facto de as atitudes de uma instituição comunitária terem podido contribuir para a adoção ou a manutenção de medidas ou de práticas nacionais contrárias ao direito [da União]» (
                     51
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Finalmente, sob reserva do respeito dos princípios de equivalência e de efetividade, a forma da reparação é determinada pela ordem jurídica interna de cada Estado-Membro, desde que seja adequada e efetiva (
                     52
                  ). O Tribunal de Justiça indicou igualmente que, para determinar o prejuízo indemnizável, o juiz nacional pode verificar se a pessoa lesada foi razoavelmente diligente para evitar o prejuízo ou limitar a sua extensão (
                     53
                  ). Este elemento de apreciação pode mostrar-se útil ao órgão jurisdicional de reenvio tendo em conta a forma específica segundo a qual foi constituída a companhia de seguros em causa no processo principal e a função desempenhada pelos segurados na sua gestão.
            
         
         V — Conclusão
      
      
               66.
            
            
               Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões apresentadas pelo Fővárosi Bíróság:
               
                        «1)
                     
                     
                        O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 72/166/CEE do Conselho, de 24 de abril de 1972, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis e à fiscalização do cumprimento da obrigação de segurar esta responsabilidade, e o artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Segunda Diretiva 84/5/CEE do Conselho, de 30 de dezembro de 1983, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis, não se opõem a uma legislação nacional que dispõe que o organismo criado ao nível nacional por força do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 84/5 não está obrigado a responder em caso de danos causados por um veículo relativamente ao qual foi subscrita uma apólice de seguro junto de uma seguradora insolvente.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Não incumbe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se, no âmbito do processo prejudicial, sobre a compatibilidade de disposições do direito nacional com as regras de direito da União, limitando-se o Tribunal de Justiça a interpretar as disposições do direito da União de forma que seja útil ao órgão jurisdicional de reenvio, ao qual, a final, cabe apreciar a conformidade das disposições legislativas nacionais com o direito da União para proferir decisão no litígio no processo principal.»
                     
                  
         (
            1
         )	Língua original: francês.
      (
            2
         )	Diretiva 2009/103/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativa ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis e à fiscalização do cumprimento da obrigação de segurar esta responsabilidade (JO L 263, p. 11).
      (
            3
         )	JO L 103, p. 1; EE 13 F2 p. 113.
      (
            4
         )	JO L 8, p. 17; EE 13 F15 p. 244.
      (
            5
         )	JO L 129, p. 33.
      (
            6
         )	O Governo húngaro especificou, por um lado, que os danos corporais que deviam ser indemnizados pela MAV foram já integralmente indemnizados e, por outro, que os demandantes no processo principal, por sua própria iniciativa, indemnizaram parcialmente as vítimas pelos danos materiais que causaram.
      (
            7
         )	V., entre jurisprudência abundante, acórdão de 3 de dezembro de 2009, Yaesu Europe (C-433/08, Colet., p. I-11487, n.o 24) e jurisprudência aí referida.
      (
            8
         )	V. segundo e terceiro considerandos da Diretiva 72/166.
      (
            9
         )	O Governo húngaro salientou, sem ser contestado, que a versão húngara do texto prevê mais exatamente que os Estados-Membros devem adotar todas as medidas adequadas para que os veículos disponham de um seguro de responsabilidade civil.
      (
            10
         )	V. artigo 1.o da Diretiva 84/5.
      (
            11
         )	V. sexto considerando da Diretiva 84/5.
      (
            12
         )	V. oitavo considerando da Diretiva 84/5.
      (
            13
         )	V. artigo 1.o, n.o 4, sexto parágrafo, da Diretiva 84/5.
      (
            14
         )	V. artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5.
      (
            15
         )	O artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 refere-se na versão em língua inglesa, a um «vehicle for which the insurance obligation provided for in paragraph 1 has not been satisfied», na versão italiana, a «un veicolo […] per il quale non vi é sato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1», na versão espanhola, a «un vehículo […] por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apratado 1». A versão alemã, que é sensivelmente diferente, refere-se aos veículos não segurados («Jeder Mitgliedstaat schafft eine Stelle oder erkennt eine Stelle an, die für Sach- oder Personenschäden, welche durch ein nicht ermitteltes oder nicht im Sinne des Absatzes 1 versichertes Fahrzeug verursacht worden sind, zumindest in den Grenzen der Versicherungspflicht Ersatz zu leisten hat»).
      (
            16
         )	Artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5.
      (
            17
         )	V. artigo 2.o da proposta de Segunda Diretiva do Conselho relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis (JO 1980, C 214, p. 10).
      (
            18
         )	Expressão utilizada no artigo 1.o, n.o 3, da proposta de Segunda Diretiva, atual artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 84/5.
      (
            19
         )	Expressão empregue pelo artigo 2.o da proposta de Segunda Diretiva, que não foi mantida na versão final da Diretiva 84/5.
      (
            20
         )	Nos termos do qual «[os Estados-Membros] [p]odem igualmente autorizar, relativamente aos danos materiais causados por um veículo não seguro, uma franquia oponível à vítima […]» (o sublinhado é meu).
      (
            21
         )	Sem prejuízo, como é evidente, dos casos específicos referidos no artigo 4.o da Diretiva 72/166 e que o artigo 3.o da referida diretiva, além disso, expressamente refere.
      (
            22
         )	A este respeito, tanto o Governo húngaro como a Comissão referiram o Livro Branco da Comissão, de 12 de julho de 2010, sobre os Sistemas de Garantia de Seguros [COM(2010) 370 final]. Nele, os regimes de garantia de seguros são definidos como representando «um último recurso de defesa do consumidor nos casos em que as seguradoras se veem na impossibilidade de cumprir as suas obrigações contratuais» e como protegendo «face ao risco de incumprimento dos seus pedidos de indemnização se a respetiva empresa seguradora se tornar insolvente». A Comissão salienta que, dos trinta países que constituem a União e o Espaço Económico Europeu, apenas doze dispõem de um sistema geral de garantia de seguros e que 56% dos seguros não-vida não dispõem de nenhuma proteção (v. Livro Branco sobre os Sistemas de Garantia de Seguros, p. 1). Assim, a Comissão preconizava «a criação de um quadro coerente e juridicamente vinculativo de proteção [pelos Sistemas de Garantia de Seguros] a nível da [União Europeia], aplicável a todos os tomadores e beneficiários de seguros, através de uma diretiva na aceção do artigo 288.o do TFUE». Além disso, a Comissão afirmou na audiência que nunca intentou uma ação por incumprimento contra um Estado-Membro baseada na ausência de responsabilidade de um organismo de garantia da responsabilidade civil relativa à circulação de veículos, em caso de insolvência de uma seguradora.
      (
            23
         )	Esta observação também não é refutada pela letra do artigo 2.o da Diretiva 90/232, nos termos do qual «[o]s Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para garantir que qualquer apólice de seguro obrigatório de responsabilidade civil relativo à circulação de veículos […] garanta, com base no mesmo prémio único, em cada um dos Estados-Membros, a cobertura exigida pela respetiva legislação», a qual, também aqui, remete para as condições em que os Estados-Membros devem estabelecer o seguro obrigatório mas não prevê, enquanto tal, que as apólices de seguro devam dispor de garantia.
      (
            24
         )	V. quarto considerando da Diretiva 90/232.
      (
            25
         )	V. artigo 1.o da Diretiva 90/232.
      (
            26
         )	Artigo 3.o da Diretiva 90/232.
      (
            27
         )	V. décimo quarto considerando da Diretiva 2009/103.
      (
            28
         )	Idem.
      
      (
            29
         )	A solvabilidade da empresa de seguros estava, assim, no centro da Primeira Diretiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à atividade de seguro direto não-vida e ao seu exercício (JO L 228, p. 3; EE 06 F1 p. 143), tornada aplicável ao setor do seguro de responsabilidade civil resultante da circulação automóvel pela Diretiva 90/618/CEE, de 8 de novembro de 1990 (JO L 330, p. 44). Remete-se também, a título exemplificativo, para o artigo 7.o da Diretiva 90/314/CEE do Conselho, de 13 de junho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados (JO L 158, p. 59) e para o artigo 10.o da Diretiva 93/22/CEE do Conselho, de 10 de maio de 1993, relativa aos serviços de investimento no domínio dos valores mobiliários (JO L 141, p. 27).
      (
            30
         )	Acórdão de 1 de dezembro de 2011, Churchill Insurance Company e Evans (C-442/10, Colet.,., p. I-12639, n.o 27) e jurisprudência aí referida.
      (
            31
         )	Ibidem (n.o 28).
      (
            32
         )	Acórdão de 4 de dezembro de 2003 (C-63/01, Colet., p. I-14447).
      (
            33
         )	Expressão que, curiosamente, o Tribunal de Justiça, no contexto deste acórdão, considerou sinónimo da utilizada no texto do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 84/5, ou seja «veículos […] relativamente aos quais não tenha sido satisfeita a obrigação de seguro referida no n.o 1» [v. acórdão Evans, já referido (n.o 20)].
      (
            34
         )	Acórdão Evans, já referido (n.o 23).
      (
            35
         )	Acórdão Churchill Insurance Company e Evans, já referido (n.o 40). O sublinhado é meu. Para o texto do artigo 1.o, n.o 4, terceiro parágrafo, da Diretiva 84/5. V. n.o 7 das presentes conclusões.
      (
            36
         )	Acórdão Churchill Insurance Company e Evans, já referido (n.o 41).
      (
            37
         )	Ibidem (n.o 42).
      (
            38
         )	Nas suas observações escritas e na audiência, o Governo húngaro alegou que os créditos sobre a seguradora insolvente podiam ser parcialmente pagos no processo de liquidação.
      (
            39
         )	Decisão n.o 83/2001 (XI.10).
      (
            40
         )	Acórdão de 15 de julho de 2010, Pannon Gép Centrum (C-368/09, Colet., p. I-7467, n.os 28 e 29) e jurisprudência aí referida.
      (
            41
         )	Escusado será dizer que o facto de se determinar se o artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 84/5 tem efeito direto não resolve a questão de saber se as recorrentes no processo principal têm o direito de o invocar perante o órgão jurisdicional de reenvio.
      (
            42
         )	Acórdão de 19 de abril de 2007, Farrell (C-356/05, Colet., p. I-3067, n.o 40) e jurisprudência aí referida.
      (
            43
         )	Ibidem (n.o 37) e jurisprudência aí referida.
      (
            44
         )	Para uma apreciação concordante, v. n.o 64 das conclusões da advogada-geral Stix-Hackl, apresentadas no processo que deu origem ao acórdão Farrell, já referido.
      (
            45
         )	O mesmo acontece com a possibilidade dada aos Estados-Membros de atribuírem caráter subsidiário à responsabilidade do organismo ou de regularem as relações entre o organismo e as seguradoras: estes dois elementos deixados à discricionariedade do Estado não têm por efeito atenuar a obrigação firme de criar um organismo responsável pelas indemnizações nos casos previstos pelo legislador da União.
      (
            46
         )	Acórdão Evans, já referido (n.o 82) e jurisprudência aí referida.
      (
            47
         )	V. p. 3 do pedido de decisão prejudicial.
      (
            48
         )	Acórdão de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colet., p. I-1029, n.os 32 e 35).
      (
            49
         )	Acórdão Evans, já referido (n.o 83) e jurisprudência aí referida.
      (
            50
         )	Ibidem (n.o 87) e jurisprudência aí referida.
      (
            51
         )	Ibidem (n.o 86) e jurisprudência aí referida.
      (
            52
         )	Acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido (n.os 82 e 83).
      (
            53
         )	Ibidem (n.os 84 e 85).