CELEX: 62012CC0298
Language: da
Date: 2013-05-16
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 16. maj 2013. # Confédération paysanne mod Ministre de l' Alimentation, de l' Agriculture et de la Pêche. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Conseil d'État - Frankrig. # Landbrug - fælles landbrugspolitik - enkeltbetalingsordning - forordning (EF) nr. 1782/2003 - beregning af betalingsrettighederne - fastsættelse af referencebeløbet - referenceperiode - artikel 40, stk. 1, 2 og 5 - usædvanlige omstændigheder - landbrugere omfattet af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug i henhold til forordning (EØF) nr. 2078/92 og forordning (EF) nr. 1257/1999 - fastsættelse af retten til at få reguleret referencebeløbet - princippet om den berettigede forventning - ligebehandling af landbrugere. # Sag C-298/12.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 16. maj 2013 (
            1
         )
      
         Sag C-298/12
      
      
         Confédération paysanne
      
      
         mod
      
      
         Ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))
      
      »Fælles landbrugspolitik — forordning (EF) nr. 1782/2003 — enkeltbetalingsordningen — beregning af betalingskrav — landbrugsmiljøforanstaltninger — ugunstig påvirkning af produktionen — referenceperiode — ligebehandling«
      
         I – Indledning
      
      
               1.
            
            
               Den fælles landbrugspolitik sættes traditionelt i forbindelse med overproduktion inden for landbruget, de såkaldte mælkesøer og smørbjerge. Med forordning (EF) nr. 1782/2003 (
                     2
                  ) blev støtten til det europæiske landbrug imidlertid løsrevet fra produktionen i de enkelte bedrifter. Denne ordning indførte den produktionsuafhængige enkeltbetaling.
            
         
               2.
            
            
               Med overgangen til det nye system bliver størrelsen af enkeltbetalingen fastsat på grundlag af direkte betalinger, som den pågældende bedrift i henhold til den tidligere gældende ordning har modtaget i bestemte referenceperioder. Disse betalinger var endnu baseret på omfanget af produktionen.
            
         
               3.
            
            
               Når bedrifter i disse perioder deltog i landbrugsmiljøforanstaltninger, var deres produktion efter al sandsynlighed nedsat, således at de modtog lavere direkte betalinger end sammenlignelige bedrifter. Derfor indeholder forordning nr. 1782/2003 i disse tilfælde et nødsituationsregelsæt, som går ud på, at der ved beregning af enkeltbetalingen kun tages hensyn til referenceperioder, som ikke er berørt af deltagelse i landbrugsmiljøforanstaltninger.
            
         
               4.
            
            
               Den foreliggende præjudicielle anmodning vedrører franske bestemmelser til konkretisering af dette nødsituationsregelsæt. Confédération paysanne anfægter, at enkeltbetalingerne til bedrifter, der har deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger, beregnes på grundlag af direkte betalinger i tidligere perioder, og kritiserer, at Frankrig ud over de i forordningen fastsatte referenceperioder tager hensyn til perioder, der ligger endnu længere tilbage. Desuden skal det i den forbindelse afklares, om nødsituationsregelsættet kun gælder, når produktionen i en bedrift påvirkes af landbrugsmiljøforanstaltninger »i betydelig grad«, som det står i den franske sprogversion af forordningen, eller om en simpel påvirkning er tilstrækkelig, hvilket ville svare til de øvrige sprogversioner.
            
         
         II – Retsforskrifter
      
      A – EU-retten
      
      
               5.
            
            
               29. betragtning til forordning nr. 1782/2003 fastslår vedrørende beregning af driftsstøtte til landbrugere i henhold til denne forordning følgende:
               »Det beløb, landbrugeren er berettiget til under den nye ordning, bør fastlægges under henvisning til de beløb, han har modtaget i en referenceperiode. [...]«
            
         
               6.
            
            
               Den tilsvarende regel er nedfældet artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003:
               »Referencebeløbet er et treårigt gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget [...] i hvert kalenderår i den i artikel 38 omhandlede referenceperiode.«
            
         
               7.
            
            
               I henhold til artikel 38 i forordning nr. 1782/2003 omfatter referenceperioden kalenderårene 2000, 2001 og 2002.
            
         
               8.
            
            
               Artikel 40 i forordning nr. 1782/2003 indeholder regler for nødsituationer:
               »1.   Uanset artikel 37 har en landbruger, hvis produktion i referenceperioden har været ugunstigt ramt af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder, der er indtrådt før eller i referenceperioden, ret til at anmode om, at referencebeløbet beregnes på basis af det eller de kalenderår i referenceperioden, hvor force majeure-forholdene eller de usædvanlige omstændigheder ikke gjorde sig gældende.
               2.   Hvis force majeure-forholdene eller usædvanlige omstændigheder har gjort sig gældende i hele referenceperioden, beregner medlemsstaten referencebeløbet på grundlag af perioden 1997-1999.
               [...] I disse tilfælde anvendes stk. 1 med de fornødne ændringer.
               [...]
               [...]
               5.   Stk. 1, 2 og 3 finder tilsvarende anvendelse på landbrugere, der i referenceperioden var omfattet af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, jf. Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 [ (
                     3
                  )] og (EF) nr. 1257/1999 [ (
                     4
                  )] [...]
               Hvis de foranstaltninger, der er nævnt i første afsnit, både omfattede referenceperioden og den periode, der er nævnt i stk. 2, fastsætter medlemsstaterne efter objektive kriterier og på en sådan måde, at der sikres lige behandling af landbrugerne og undgås markeds- og konkurrenceforvridning, et referencebeløb i overensstemmelse med de nærmere regler […]«
            
         
               9.
            
            
               De nævnte nærmere regler i forordning (EF) nr. 795/2004 (
                     5
                  ) er uden interesse for den foreliggende præjudicielle anmodning.
            
         
               10.
            
            
               Med virkning fra den 1. januar 2009 ophævedes forordning nr. 1782/2003 i henhold til artikel 146 og 149 i forordning (EF) nr. 73/2009 (
                     6
                  ) og blev erstattet af den sidstnævnte forordning. I henhold til artikel 33, stk. 1, litra a), i forordning nr. 73/2009 fastsættes enkeltbetalingerne på grundlag af betalingsrettighederne i henhold til forordning nr. 1782/2003.
            
         B – Fransk ret
      
      
               11.
            
            
               Artikel 1, stk. 9, i dekret nr. 2006-710 af 19. juni 2006 om indførelsen af indkomststøtte i henhold til forordning nr. 1782/2003 konkretiserer nødsituationsregelsættet, sådan at det kun kommer til anvendelse i forbindelse med landbrugsmiljøforanstaltninger, hvis de medfører en mindskning af de direkte betalinger på 20% i forhold til de perioder, hvor bedriften ikke deltog i landbrugsmiljøforanstaltninger:
               »Ved anvendelsen af artikel 40, stk. 5, i [forordning nr. 1782/2003] [...] tages kun hensyn til de forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, der fremgår af den af landbrugsministeren vedtagne liste, og som i hvert enkelt tilfælde har medført en mindskning på mindst 20%
               
                        —
                     
                     
                        enten af den støtte, der er modtaget for de år, hvor landbrugeren har været omfattet af sådanne forpligtelser, beregnet ifølge bestemmelserne i nærværende dekret, i forhold til det beløb, der er udbetalt for de år i referenceperioden, hvor landbrugeren ikke har været omfattet af sådanne forpligtelser
                     
                  
                        —
                     
                     
                        […]«
                     
                  
         
               12.
            
            
               Artikel 7 i bekendtgørelsen af 20. november 2006 til gennemførelse af dekret nr. 2006-710 af 19. juni 2006, som ændret ved bekendtgørelse af 23. februar 2010, supplerer denne bestemmelse med beregningsmetoder og præciserer her, at der som sammenligningsperiode skal anvendes det sidste år, i hvilket der endnu ikke blev iværksat nogen landbrugsmiljøforanstaltninger. Dette år må dog ikke ligge længere tilbage end 1992:
               »Artikel 7 – 1.   Såfremt en landbruger er omfattet af de forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, der er omhandlet i nærværende bekendtgørelses artikel 3, i alle tre år i referenceperioden, fastsættes den nedsættelsessats, der beregnes i forbindelse med anvendelsen af artikel 1, stk. 9, i dekret af 19. juni 2006 som forholdet mellem:
               
                        —
                     
                     
                        størrelsen af det beløb, som landbrugeren har modtaget i støtte i løbet af det sidste år, hvor landbrugeren ikke var omfattet af en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, og gennemsnittet af de beløb, som landbrugeren har modtaget i støtte i referenceperioden
                     
                  
                        —
                     
                     
                        og summen af denne forskel og referencebeløbet, beregnet i henhold til artikel 37 i Rådets forordning nr. 1782/2003.
                     
                  […]
               2.   Såfremt den i henhold til stk. 1 beregnede nedsættelsessats når den grænse på 20%, der er omhandlet i artikel 1, stk. 9, i dekret af 19. juni 2006, forhøjes landbrugerens referencebeløb med et beløb, som beregnes i henhold til artikel 37 i [...] forordning nr. 1782/2003.
               Denne forhøjelse skal svare til forskellen mellem det beløb, som landbrugeren har modtaget i støtte i løbet af det sidste år, hvor landbrugeren ikke var omfattet af en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, beregnet i henhold til stk. 1 in fine, og gennemsnittet af de beløb, der er modtaget i støtte i løbet af referenceperioden.
               3.   I forbindelse med anvendelsen af nærværende artikel må det sidste år, hvor landbrugeren ikke har været omfattet af en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, ikke ligge før 1992.«
            
         
         III – Den nationale procedure og den præjudicielle anmodning
      
      
               13.
            
            
               Confédération paysanne er en interessegruppe af franske landbrugere. Den har anlagt sag om forfatningsstridighed for Conseil d’État til prøvelse af den ovennævnte franske ordning, der konkretiserer nødsituationsregelsættet i henhold til artikel 40 i forordning nr. 1782/2003. I denne sag anfægter den beregningen af enkeltbetalingen på grundlag af direkte betalinger i tidligere perioder og kritiserer, at der ud over de referenceperioder, som forordningen fastsætter, også tages hensyn til perioder, der ligger længere tilbage.
            
         
               14.
            
            
               I denne sag har Conseil d’État derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Giver artikel 40, stk. 1 og 5, i […] forordning nr. 1782/2003 […] i lyset af bestemmelsens ordlyd og formål medlemsstaterne mulighed for at gøre retten til at få reguleret referencebeløbet for landbrugere, hvis produktion har været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til [at drive] miljøvenligt landbrug, som de har været omfattet af i hele eller en del af referenceperioden, afhængig af, at der foretages en sammenligning af de direkte betalinger, der er modtaget i de år, hvor landbrugeren har været omfattet af sådanne forpligtelser, og de betalinger, der er modtaget i de år, hvor landbrugeren ikke har været omfattet heraf?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Giver artikel 40, stk. 2 og 5, i […] forordning nr. 1782/2003 […] medlemsstaterne mulighed for at gøre retten til at få reguleret referencebeløbet for landbrugere, hvis produktion har været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til [at drive] miljøvenligt landbrug, som de har været omfattet af i hele eller en del af referenceperioden, afhængig af, at der foretages en sammenligning af de direkte betalinger, der er modtaget i det sidste år, hvor landbrugeren ikke har været omfattet af forpligtelser til [at drive] miljøvenligt landbrug, herunder såfremt dette år lå mere end otte år før referenceperioden, og de årlige direkte betalinger, som landbrugeren har modtaget i referenceperioden?«
                     
                  
         
               15.
            
            
               Confédération paysanne, Den Franske Republik og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg i sagen og også udtalt sig under den mundtlige forhandling den 18. april 2013.
            
         
         IV – Retlig vurdering
      
      
               16.
            
            
               For at besvare den præjudicielle forelæggelse skal jeg først gennemgå systemet vedrørende nødsituationer i henhold til artikel 40 i forordning nr. 1782/2003 (herom under A). For at udforme et brugbart svar på den præjudicielle forelæggelse (
                     7
                  ), er det nødvendigt dernæst at gå nærmere ind på kriteriet ugunstig påvirkning af produktionen (herom under B). Endelig skal det diskuteres, hvorvidt det ikke er den ugunstige påvirkning af produktionen, men omfanget af de direkte betalinger, der kan anses for afgørende (herom under C), samt hvilke referenceperioder der kan komme i betragtning (herom under D).
            
         A – Systemet i artikel 40 i forordning nr. 1782/2003
      
      
               17.
            
            
               Den direkte støtte i henhold til forordning nr. 1782/2003, de såkaldte enkeltbetalinger, beregnes ifølge artikel 37 og 38 på grundlag af referencebeløbene. De bygger på den direkte støtte, som blev betalt i henhold til de tidligere gældende regler til de enkelte indehavere af landbrugsbedrifter i kalenderårene 2000, 2001 og 2002.
            
         
               18.
            
            
               De nye enkeltbetalinger afhænger ikke af det aktuelle omfang af produktionen. Den tidligere opnåede produktion påvirker imidlertid indirekte størrelsen af dem, da den direkte støtte, der lægges til grund, dengang byggede på den daværende produktion.
            
         
               19.
            
            
               Størrelsen af denne direkte støtte var imidlertid muligvis nedsat, hvis landbrugeren i denne referenceperiode deltog i landbrugsmiljøforanstaltninger. Sådanne foranstaltninger medfører nemlig ofte en mindskning af produktionen. Derfor sidestiller artikel 40, stk. 5, første afsnit, i forordning nr. 1782/2003 den tid, hvor landbrugeren deltager i visse landbrugsmiljøforanstaltninger, med de perioder, hvor dennes produktion er blevet påvirket af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder.
            
         
               20.
            
            
               Når produktionen har været ugunstigt ramt af force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder, kan landbrugeren i henhold til artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 anmode om, at de perioder, der har været ramt af den ugunstige påvirkning, lades ude af betragtning ved beregningen af referencebeløbet. Såfremt påvirkningen skyldes forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug som omhandlet i artikel 40, stk. 5, første afsnit, tages der derfor ikke hensyn til de perioder, hvor den pågældende har været omfattet af disse forpligtelser (
                     8
                  ). Begrebet ugunstig påvirkning behandles nærmere i det følgende (
                     9
                  ).
            
         
               21.
            
            
               Såfremt produktionen i kalenderårene 2000, 2001 og 2002 i hele perioden blev påvirket af landbrugsmiljøforanstaltninger, skal en anden sammenligningsperiode anvendes. Denne periode er i henhold til artikel 40, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 årene 1997-1999.
            
         
               22.
            
            
               Hvis deltagelsen i landbrugsmiljøforanstaltningerne imidlertid også strækker sig over denne erstatningsperiode, skal referencebeløbet beregnes på anden vis. I disse tilfælde fastsætter medlemsstaterne i henhold til artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003 et referencebeløb efter objektive kriterier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og markeds- og konkurrenceforvridning undgås.
            
         B – Spørgsmålet om, hvor stor en påvirkning af produktionen der kræves
      
      
               23.
            
            
               De spørgsmål, Conseil d’État har stillet, drejer sig om, hvorvidt bestemte metoder til at regulere referencebeløbet er lovlige i henhold til artikel 40, stk. 1, 2 og 5, i forordning nr. 1782/2003. Retten har her på grundlag af den franske sprogversion af forordningen lagt til grund, at en nødsituation i denne bestemmelses forstand forudsætter en ugunstig påvirkning i betydelig grad. Navnlig Kommissionen udleder heraf, at medlemsstaterne har en bred kompetence.
            
         
               24.
            
            
               Blandt de oprindelige elleve sprogversioner af forordning nr. 1782/2003 er det imidlertid udelukkende den franske version, der kvalificerer begrebet ugunstig påvirkning med »i betydelig grad« (gravement). Den spanske, italienske, portugisiske og finske sprogversion svarer derimod til den tyske version, som kun forudsætter en »Beeinträchtigung« (forringelse, skade). I de øvrige sprogversioner, dvs. den danske, græske, engelske, nederlandske og svenske version, forudsættes der en »ugunstig påvirkning«, og der stilles således ikke krav om en ugunstig påvirkning i betydelig grad.
            
         
               25.
            
            
               De forskellige sprogversioner af en bestemmelse i EU-retten skal fortolkes ensartet. Når der er uoverensstemmelse mellem versionerne, skal den pågældende bestemmelse derfor fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med det regelsæt, som den indgår i (
                     10
                  ). En bestemmelse, der er affattet forskelligt på de forskellige sprog, skal desuden fortolkes i overensstemmelse med ophavsmandens virkelige vilje (
                     11
                  ).
            
         
               26.
            
            
               Hvor betydelig påvirkningen skal være, siges der ikke noget om i de foreliggende oplysninger om lovgivningsproceduren. De forskellige sprogversioner optræder allerede i artikel 43, stk. 1, i Kommissionens forslag, som i det væsentlige allerede fastlagde det generelle nødsituationsregelsæt i artikel 40, stk. 1-4, forordning nr. 1782/2003 (
                     12
                  ). Dokumentationen for drøftelserne i Rådet indeholder dog en henvisning til formålet med at lade en ugunstig påvirkning fra landbrugsmiljøforanstaltninger indgå i nødsituationsregelsættet (
                     13
                  ). Man så nemlig her en parallel til tilfælde, hvor landbrugere havde krav på yderligere mælkekvoter, fordi de i visse referenceperioder havde indstillet deres produktion mod betaling af en præmie (
                     14
                  ).
            
         
               27.
            
            
               Lige som disse mælkeproducenter må heller ikke en landbruger, der har påtaget sig forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug i henhold til forordning nr. 2078/92 og nr. 1257/1999, af denne grund stilles ringere i forbindelse med en efterfølgende EU-støtteordning. Han kunne jo ikke forudse, at hans beslutning kunne få følger for den fremtidige direkte støtte på grundlag af bestemmelser i en lovgivning, der blev vedtaget efterfølgende (
                     15
                  ). En sådan ulempe kunne der imidlertid være fare for, hvis man ved beregningen af enkeltbetalinger, som ikke længere har nogen relation til produktionen, anvendte produktionsafhængige direkte betalinger, som var nedsat på grund af, at den pågældendes deltagelse i landbrugsmiljøforanstaltninger påvirkede produktionen i ugunstig retning.
            
         
               28.
            
            
               Når landbrugsmiljøforanstaltninger indgår i artikel 40 i forordning nr. 1782/2003, er formålet dermed altså ikke at undgå urimeligt hårde tilfælde. I henhold til Domstolen er det derimod retssikkerhedsprincippet, der virkeliggøres i artikel 40, stk. 5 og 1, i forordning nr. 1782/2003. Ifølge dette grundlæggende EU-retlige princip skal EU-regler, der pålægges borgerne, være klare og utvetydige, for at disse ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (
                     16
                  ). Dette princip gælder med særlig styrke, når der er tale om bestemmelser, der kan have retsvirkninger af økonomisk art (
                     17
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Da det ikke kunne forudses i forbindelse med deltagelsen i landbrugsmiljøforanstaltninger, at fremtidige krav på støtte kunne rammes heraf, var det nødvendigt at supplere reglerne om fastsættelse af enkeltbetalinger i henhold til artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782/2003 med, at de landbrugere, der har påtaget sig forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, ikke straffes, fordi de var omfattet af sådanne forpligtelser i referenceperioden (
                     18
                  ).
            
         
               30.
            
            
               I virkeligheden drejer det sig ud over retssikkerhedsprincippet også og især om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet landbrugerne måtte kunne forvente ikke at blive påført ulemper i forbindelse med fremtidig EU-støtte på grund af deltagelse i tidsbegrænsede landbrugsmiljøforanstaltninger (
                     19
                  ). I øvrigt kunne det være en tilsidesættelse af lighedsprincippet at behandle bedrifter, som har deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger, på samme måde som bedrifter, der producerer på normal vis. Endelig ville landbrugere blive afskrækket fra fremover at deltage i landbrugsmiljøforanstaltninger, hvis det betød, at støtten efter udløbet af foranstaltningen blev nedsat. Dette ville være i strid med Unionens formål om at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau i henhold til artikel 191 TEUF og artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder. Dette formål skal der i henhold til artikel 11 TEUF (
                     20
                  ) tages hensyn til inden for rammerne af alle Unionens politikker, altså også i den fælles landbrugspolitik.
            
         
               31.
            
            
               På denne baggrund er der ingen grund til at begrænse nødsituationsregelsættet for dem, der er berørt af landbrugsmiljøforanstaltninger, til kun at gælde, når produktionen er påvirket ugunstigt i betydelig grad. Tværtimod skal der kompenseres for selv ringe påvirkninger. Formålet må være at behandle bedrifter, der har deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger, ved beregningen af referencebeløbet i henhold til artikel 40 i forordning nr. 1782/2003, som om de havde produceret på normal vis.
            
         
               32.
            
            
               I modsætning til Kommissionens opfattelse kan der derfor heller ikke indrømmes medlemsstaterne nogen yderligere kompetence i forbindelse med den nærmere konkretisering af begrebet ugunstig påvirkning. Især er den i Frankrig gældende tærskelværdi, der nedsætter de direkte betalinger med 20%, problematisk. Medlemsstaterne kan højst ved hjælp af de minimis-kriterier undtage helt ubetydelige påvirkninger fra anvendelsen af nødsituationsregelsættet, hvis administrationen heraf ikke ville stå i forhold til fordelene for de berørte bedrifter (
                     21
                  ).
            
         
               33.
            
            
               Om disse overvejelser skal overføres på force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder i henhold til artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, behøver der ikke tages stilling til i den foreliggende sag. I modsætning til Frankrigs opfattelse ville det imidlertid ikke være en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet at behandle bedrifter, der var berørt heraf, anderledes end bedrifter, der havde deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger. Det er nemlig kun de sidstnævnte, der kan påberåbe sig retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, hvilket kan begrunde forskelle i forbindelse med overgangen til enkeltbetalinger.
            
         
               34.
            
            
               Sammenfattende skal det fastslås, at krav i henhold til artikel 40, stk. 1 og 5, i forordning nr. 1782/2003 forudsætter, at en landbrugers produktion i referenceperioden er blevet ugunstigt påvirket som følge af af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, idet denne ugunstige påvirkning ikke behøver at være betydelig.
            
         C – Det første spørgsmål
      
      
               35.
            
            
               Med det første spørgsmål ønsker Conseil d’État oplyst, om artikel 40, stk. 1 og 5, i forordning nr. 1782/2003 tillader medlemsstaterne at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når deres produktion er blevet ugunstigt påvirket af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, som de var omfattet af i hele eller en del af referenceperioden, afhængig af, at der foretages en sammenligning af de direkte betalinger i de berørte år og de ikke berørte år.
            
         
               36.
            
            
               Dette spørgsmål synes ganske vist at dreje sig om kompenseringskravets størrelse i henhold til artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, altså denne regels retsfølge. Imidlertid berører det også en af forudsætningerne herfor, nemlig en ugunstig påvirkning af produktionen, da reguleringen af referencebeløbet netop skal kompensere for følgerne af denne påvirkning.
            
         
               37.
            
            
               Confédération paysanne fremhæver med rette, at artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 ikke forudsætter en mindskning af de direkte betalinger, men en påvirkning af produktionen.
            
         
               38.
            
            
               Som Kommissionen imidlertid har gjort gældende, regulerer denne bestemmelse ikke, hvordan påvirkningen skal konstateres. Frankrig og Kommissionen har i øvrigt uimodsagt fremført, at de direkte betalinger før 2003 hvilede på bedriftens produktion. Disse direkte betalinger er derfor et egnet kriterium til at fastslå omfanget af produktionen.
            
         
               39.
            
            
               Som Frankrig desuden har fremhævet, har også EU-lovgiver tidligere anvendt omfanget af betalinger som kriterium for fremtidige enkeltbetalinger. Ifølge første punktum i 29. betragtning til forordning nr. 1782/2003 bør det beløb, landbrugeren er berettiget til under den nye ordning, fastlægges under henvisning til de beløb, han har modtaget i en referenceperiode. Dette formål gennemfører artikel 37, idet den fastsætter, at det afgørende referencebeløb er et gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget i referenceperioden i henhold til artikel 38. Såfremt ugunstige omstændigheder som omhandlet i artikel 40, stk. 1, har gjort sig gældende i hele referenceperioden, skal det i henhold til artikel 40, stk. 2, i stedet være betalingerne i perioden 1997-1999, der lægges til grund.
            
         
               40.
            
            
               Det svarer derfor netop til reglerne i forordning nr. 1782/2003 at beregne enkeltbetalingerne på grundlag af de direkte betalinger i 2000-2003, subsidiært i 1997-1999. I hvilket omfang tidligere år kan lægges til grund, skal drøftes ved besvarelsen af det andet spørgsmål.
            
         
               41.
            
            
               Confédération paysanne gør ganske vist gældende, at forordning (EF) nr. 1257/1999 og gennemførelsesforordning (EF) nr. 445/2002 (
                     22
                  ) beregner støtten til gennemførelse af landbrugsmiljøforanstaltninger ud fra begrænsninger i produktionen. Det drejer sig dog her om en anden ordning, som EU-lovgiver ikke har overtaget i forbindelse med nødsituationsregelsættet i forordning nr. 1782/2003.
            
         
               42.
            
            
               Det første spørgsmål skal således besvares med, at artikel 40, stk. 1 og 2, og artikel 40, stk. 5, første afsnit, samt artikel 37 og 38 i forordning nr. 1782/2003 forpligter medlemsstaterne til at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når deres produktion er blevet ugunstigt påvirket af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, som de var omfattet af i hele eller en del af referenceperioden, afhængig af, at der foretages en sammenligning af de direkte betalinger i de berørte år og de ikke berørte år.
            
         D – Det andet spørgsmål
      
      
               43.
            
            
               Med det andet spørgsmål skal det afklares, om artikel 40, stk. 2 og 5, i forordning (EF) nr. 1782/2003 tillader medlemsstaterne at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når deres produktion blev ugunstigt påvirket af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, som de var omfattet af i 1997 og 2002, afhængig af, at der foretages en sammenligning af de direkte betalinger, der er modtaget i det sidste år, hvor landbrugeren ikke har været omfattet af landbrugsmiljøforanstaltninger, og de årlige direkte betalinger, som landbrugeren har modtaget i referenceperioden. Som ikke berørte år kommer kalenderårene 1992-1996 i betragtning i henhold til artikel 7 stk. 3, i bekendtgørelsen af 20. november 2006, som ændret ved bekendtgørelse af 23. februar 2010.
            
         
               44.
            
            
               Grundlaget for den franske ordning er artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003. Ifølge dette afsnit skal Frankrig i sådanne tilfælde fastlægge et referencebeløb efter objektive kriterier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og markeds- og konkurrenceforvridning undgås.
            
         
               45.
            
            
               Som Frankrig og Kommissionen har gjort gældende, er anvendelsen af tidligere støtteperioder i princippet et objektivt kriterium. Det er dog tvivlsomt, om ligebehandlingen af landbrugerne også er sikret. I den forbindelse skal det først afklares, hvilket reguleringsspillerum der tilkommer medlemsstaterne ved sikring af ligebehandlingen.
            
         
               46.
            
            
               Domstolen har indrømmet medlemsstaterne et relativt generøst spillerum til at etablere et regelsæt, der ligner artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003. Det drejer sig her om artikel 42, stk. 4, som pålægger dem at fastsætte referencebeløb for landbrugere, der befinder sig i en særlig situation. Denne bestemmelse fastlægger ligesom artikel 40, stk. 5, andet afsnit, at der anvendes objektive kriterier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og markeds- og konkurrenceforvridning undgås. Den giver her medlemsstaterne mulighed for at fastlægge et referencebeløb på 0 EUR og anvende tærskelværdier på 500 EUR (
                     23
                  ).
            
         
               47.
            
            
               På trods af den tekstuelle lighed mellem artikel 40, stk. 5, andet afsnit, og artikel 42, stk. 4, i forordning nr. 1782/2003 er de imidlertid ikke sammenlignelige med hensyn til deres formål. Den førstnævnte bestemmelse skal virkeliggøre princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet (
                     24
                  ), mens den sidstnævnte bestemmelse omfatter situationer, hvor der netop ikke foreligger nogen beskyttelse af den berettigede forventning (
                     25
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Derfor kan medlemsstaternes reguleringsspillerum i henhold til artikel 42, stk. 4, i forordning nr. 1782/2003 ikke overføres på artikel 40, stk. 5, andet afsnit. For denne bestemmelse gælder derimod de konklusioner, der kan udledes af begrebet ugunstig påvirkning (
                     26
                  ). Medlemsstaternes reguleringsspillerum er altså begrænset.
            
         
               49.
            
            
               Derfor skal der ved bedømmelsen af, om en national ordning sikrer ligebehandling af bedrifterne, anlægges strenge kriterier. Navnlig skal der lægges afgørende vægt på EU-lovgivers vurderinger. Lovgiver har udtrykkeligt begrænset de tidligere støtteperioder, der kan tages i betragtning, til årene 1997-2002, selv om den uden problemer kunne have inddraget tidligere perioder. Det må derfor antages, at den ikke anså støtten i alle perioder før 1997 for sammenlignelig med støtten i 2000-2002. Denne vurdering ville blive undergravet, hvis medlemsstaterne ved hjælp af deres eget nødsituationsregelsæt i henhold til artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003 uden videre kunne lægge tidligere perioder til grund.
            
         
               50.
            
            
               Især for årene 1992 og 1993 bekræftes denne vurdering af Kommissionens fremstilling. Ifølge denne lå det samlede beløb af de direkte betalinger i Frankrig i de pågældende år på ca. 10% af betalingerne i senere år. Det er derfor nærmest udelukket, at der på grundlag af betalinger i disse år kan opnås en passende kompensation for ugunstig påvirkning.
            
         
               51.
            
            
               Derimod blev der i 1995 og 1996 ifølge Kommissionen nået omtrent samme samlede beløb af direkte betalinger i Frankrig som i de efterfølgende år, og i 1994 var det allerede ca. 75%.
            
         
               52.
            
            
               Af denne fremstilling kan det dog ikke sluttes, at betalingerne i 1995 og 1996 eller måske endda i 1994 imod lovgivers vurdering ville kunne anvendes som sammenligningsgrundlag. Der er nemlig ikke nogen garanti for, at også de enkelte direkte betalinger i disse år var sammenlignelige med betalingerne i 1997-2002.
            
         
               53.
            
            
               Artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003 tillader således ikke medlemsstaterne at fastsætte yderligere referenceperioder ud over de i artikel 38 og artikel 40, stk. 2, nævnte.
            
         
               54.
            
            
               Formålet med en national ordning skal i henhold til artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003 derimod være, at de berørte bedrifter ved beregningen af referencebeløbet skal være stillet, som om de i 2000-2002 ikke havde deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger.
            
         
               55.
            
            
               Den beregning af referencebeløbet, som Confédération paysanne foretrækker, på grundlag af den faktiske påvirkning af produktionen, synes i princippet egnet til at opnå dette formål. For at fastslå påvirkningen kunne man f.eks. lægge sammenlignelige bedrifter eller arealer til grund eller anvende produktionen, før landbrugsmiljøforanstaltningerne påbegyndtes. Derefter kunne man beregne, hvilke direkte betalinger der uden landbrugsmiljøforanstaltningerne ville have fundet sted i 2000-2002. Da der ifølge Frankrigs oplysninger kun er ganske få tilfælde, der ikke kan afgøres på basis af de direkte betalinger i 1997-2002, burde denne noget mere ressourcekrævende undersøgelse nok kunne kræves.
            
         
               56.
            
            
               Alligevel kan det ikke udelukkes, at andre metoder ligeledes kan føre til en fuldstændig kompensation for følgerne af påvirkningen af produktionen. Derfor kan det ikke fastslås, at en ugunstig påvirkning af produktionen ville være det eneste lovlige kriterium til gennemførelse af artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003.
            
         
               57.
            
            
               Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 40, stk. 2 og 5, i forordning (EF) nr. 1782/2003 ikke tillader medlemsstaterne at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når deres produktion har været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, som de har været omfattet af i 1997 og 2002, afhængig af, at der foretages en sammenligning af det beløb, der er modtaget i direkte betalinger i det sidste år, hvor landbrugeren ikke har været omfattet af sådanne forpligtelser, og det årlige gennemsnitsbeløb af de direkte betalinger, som landbrugeren har modtaget i referenceperioden. I forbindelse med beregningen af referencebeløbet skal de berørte bedrifter ved anvendelse af artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1782/2003 derimod være stillet, som om de ikke havde deltaget i landbrugsmiljøforanstaltningerne i 2000-2002.
            
         
         V – Forslag til afgørelse
      
      
               58.
            
            
               Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
               
                        »1)
                     
                     
                        Krav i henhold til artikel 40, stk. 1 og 5, i forordning (EF) nr. 1782/2003 med fælles regler for direkte betalinger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og med bestemte støtteordninger for ejere af landbrugsbedrifter forudsætter, at en landbrugers produktion i referenceperioden er blevet ugunstigt påvirket som følge af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, som han var omfattet af, idet denne ugunstige påvirkning ikke behøver at være betydelig.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Artikel 40, stk. 1 og 2, og artikel 40, stk. 5, første afsnit, samt artikel 37 og 38 i forordning nr. 1782/2003 forpligter medlemsstaterne til at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når deres produktion har været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, som de har været omfattet af i hele eller en del af referenceperioden, afhængig af, at der foretages en sammenligning af de direkte betalinger, der er modtaget i de berørte år og i de ikke berørte år.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Artikel 40, stk. 2 og 5, i forordning nr. 1782/2003 tillader ikke medlemsstaterne at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når deres produktion har været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug, som de har været omfattet af i 1997 og 2002, afhængig af, at der foretages en sammenligning af det beløb, der er modtaget i direkte betalinger i det sidste år, hvor landbrugeren ikke har været omfattet af sådanne forpligtelser, og det årlige gennemsnitsbeløb af de direkte betalinger, som landbrugeren har modtaget i referenceperioden. I forbindelse med beregningen af referencebeløbet skal de berørte bedrifter ved anvendelse af artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1782/2003 derimod være stillet, som om de ikke havde deltaget i landbrugsmiljøforanstaltningerne i 2000-2002.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: tysk.
      (
            2
         ) – Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29.9.2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001, EUT L 270, s. 1, senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1009/2008 af 9.10.2008, EUT L 276, s. 1, ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19.1.2009 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003, EUT L 30, s. 16.
      (
            3
         ) – Rådets forordning af 30.6.1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget, samt om naturpleje, EFT L 215, s. 85.
      (
            4
         ) – Rådets forordning af 17.5.1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger, EFT L 160, s. 80.
      (
            5
         ) – Kommissionens forordning af 21.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003, EUT 141, s. 1, senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 370/2009 af 6.5.2009, EUT L 114, s. 9, og ophævet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29.10.2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009, EUT L 316, s. 1.
      (
            6
         ) – Nævnt i fodnote 2.
      (
            7
         ) – Jf. dom af 12.7.1979, sag 244/78, Union Laitière Normande, Sml. s. 2663, præmis 5, af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, præmis 8, og af 29.1.2008, sag C-275/06, Promusicae, Sml. I, s. 271, præmis 42.
      (
            8
         ) – Dom af 11.11.2010, sag C-152/09, Grootes, Sml. I, s. 11285, præmis 60.
      (
            9
         ) – Jf. nedenfor, punkt 23 ff.
      (
            10
         ) – Dom af 5.12.1967, sag 19/67, van der Vecht, Sml. 1965-1968, s. 411, org.ref.: Rec. s. 462, på s. 473, af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, præmis 13 og 14, af 14.6.2007, sag C-56/06, Euro Tex, Sml. I, s. 4859, præmis 27, og af 21.2.2008, sag C-426/05, Tele2 Telecommunication, Sml. I, s. 685, præmis 25.
      (
            11
         ) – Dom af 12.11.1969, sag 29/69, Stauder, Sml. 1969, s. 107, org.ref.: Rec. s. 419, præmis 3, af 7.7.1988, sag 55/87, Moksel Import und Export, Sml. s. 3845, præmis 49, af 20.11.2001, sag C-268/99, Jany m.fl., Sml. I, s. 8615, præmis 47, af 27.1.2005, sag C-188/03, Junk, Sml. I, s. 885, præmis 33, og af 22.10.2009, forenede sager C-261/08 og C-348/08, Zurita García og Choque Cabrera, Sml. I, s. 10143, præmis 54.
      (
            12
         ) – KOM(2003) 23 endelig.
      (
            13
         ) – Jf. »non-paper«, aftrykt i bilag IV til Rådets dokument 9971/03 af 3.6.2003, »Single payment scheme/Special cases/National Reserve«, nr. 1, første linje.
      (
            14
         ) – Dom af 28.4.1988, sag 120/86, Mulder, Sml. s. 2321, præmis 24.
      (
            15
         ) – Grootes-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 44.
      (
            16
         ) – Dom af 11.6.2009, sag C-170/08, Nijemeisland, Sml. I, s. 5127, præmis 44, og Grootes-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 43.
      (
            17
         ) – Dom af 16.3.2006, sag C-94/05, Emsland-Stärke, Sml. I, s. 2619, præmis 43, af 26.10.2006, sag C-248/04, Koninklijke Coöperatie Cosun, Sml. I, s. 10211, præmis 79, og af 13.3.2008, forenede sager C-383/06 - C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl., Sml. I, s. 1561, præmis 52.
      (
            18
         ) – Grootes-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 36.
      (
            19
         ) – Jf. vedrørende den foreliggende bestemmelse generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse af 8.7.2010, sag C-152/09, Grootes, Sml. I, s. 11285, punkt 30, og generelt Mulder-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 24, 26 og 27.
      (
            20
         ) – Jf. også niende betragtning i præamblen til EU-traktaten.
      (
            21
         ) – Jf. i denne retning dom af 22.10.2009, sag C-449/08, Elbertsen, Sml. I, s. 10241, præmis 43.
      (
            22
         ) – Kommissionens forordning af 26.2.2002 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1257/1999, EFT L 74, s. 1.
      (
            23
         ) – Elbertsen-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 34 og 46.
      (
            24
         ) – Jf. ovenfor, punkt 28 ff.
      (
            25
         ) – Elbertsen-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 45.
      (
            26
         ) – Jf. ovenfor, punkt 32.