CELEX: 62016CC0080
Language: es
Date: 2017-03-09
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. N. Wahl, presentadas el 9 de marzo de 2017.#ArcelorMittal Atlantique et Lorraine SASU contra Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie.#Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal administratif de Montreuil.#Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2003/87/CE — Artículo 10 bis, apartado 1 — Régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea — Asignación gratuita de los derechos — Decisión 2011/278/UE — Validez — Principio de buena administración — Determinación del parámetro de referencia de producto del metal caliente — Uso de los datos del “BREF” relativo a la producción de hierro y acero y de las directrices para establecer los parámetros de referencia del metal caliente — Concepto de “productos similares” — Instalaciones de referencia — Obligación de motivación.#Asunto C-80/16.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. NILS WAHL
      presentadas el 9 de marzo de 2017 (
            1
         )
      
         Asunto C‑80/16
      
      ArcelorMittal Atlantique et Lorraine
      contra
      Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l'Énergie
      
         [Petición de decisión prejudicial planteada por el tribunal administratif de Montreuil (Tribunal Contencioso-Administrativo de Montreuil, Francia)]
      
      «Medio ambiente — Régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Directiva 2003/87/CE — Disposiciones transitorias — Decisión 2011/278/UE — Validez — Método de asignación de derechos de emisión de forma gratuita — Sector del acero — Referencias del metal caliente y del mineral sinterizado — Producción de electricidad con gases residuales — Uso de los datos más precisos y actualizados — Instalaciones más eficientes — Obligación de motivación»
      
               1. 
            
            
               El presente asunto versa sobre el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea establecido por la Directiva 2003/87/CE. (
                     2
                  ) Debido, en particular, a los intereses económicos en juego, muchos aspectos de ese régimen han sido impugnados ante los tribunales de la Unión. (
                     3
                  ) La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez de la Decisión 2011/278/UE, (
                     4
                  ) adoptada en aplicación de esa Directiva. Las cuestiones prejudiciales que se plantean al Tribunal de Justicia se refieren a un asunto complejo: el método adecuado que debe utilizar la Comisión para establecer unos parámetros de referencia en la Unión a efectos de asignar gratuitamente derechos de emisión en el sector del acero durante el período 2013‑2020.
            
         
               2. 
            
            
               En particular, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que aclare si, al establecer las referencias pertinentes, la Comisión estaba facultada para: 1) decidir no tener en cuenta en la referencia del metal caliente todas las emisiones vinculadas al uso de gases residuales reciclados para la producción de electricidad; 2) basar su determinación de la referencia del metal caliente en el documento BREF (
                     5
                  ) relativo a la producción de hierro y acero y en la Decisión 2007/589; (
                     6
                  ) 3) incluir una fábrica que produce simultáneamente mineral sinterizado y pellets entre las instalaciones de referencia para determinar la referencia del mineral sinterizado; y, por último, 4) actuar de esa forma sin indicar expresamente las razones de tal actuación.
            
         
               3. 
            
            
               A primera vista, las cuestiones prejudiciales planteadas revisten un carácter muy técnico. Ahora bien, este hecho no debería restarles importancia. Por una parte, en el contexto actual de cambio climático, el régimen de comercio de derechos de emisión establecido por la Directiva 2003/87 constituye sin duda uno de los hitos principales de la política medioambiental de la Unión. (
                     7
                  ) Por otra parte, recién culminado el año más cálido jamás registrado, en el que los científicos detectaron, entre otras cosas, los niveles de hielo más bajos de la historia en el mar Ártico, la importancia de las cuestiones prejudiciales planteadas difícilmente puede pasarse por alto.
            
         
               4. 
            
            
               A continuación, expondré por qué la Comisión ha establecido las referencias previstas en la Decisión 2011/278, de conformidad con la Directiva 2003/87.
            
         
         I. Marco jurídico
      
      
         A. 
            Directiva 2003/87
         
      
      
               5.
            
            
               El artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 prevé la asignación gratuita de derechos de emisión durante el período transitorio 2013‑2020. Según los apartados 1 a 3, 6 y 12:
               «1.   Antes del 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión a que se refieren los apartados 4, [5], 7 y 12, incluida cualquier medida necesaria para una aplicación armonizada del apartado 19.
               Estas medidas, destinadas a modificar elementos no esenciales de la presente Directiva completándola, se adoptarán con arreglo al procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 23, apartado 3.
               Las medidas a que se refiere el párrafo primero determinarán, en la medida de lo posible, parámetros de referencia ex ante a escala comunitaria a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética, teniendo en cuenta las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura, el transporte y el almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias, y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar emisiones. No se asignará ningún derecho de forma gratuita a la producción de electricidad, excepto en los casos cubiertos por el artículo 10 quater y en el caso de la electricidad producida con gases residuales.
               Para cada sector y subsector, los valores de referencia se calcularán para productos, y no para insumos, a fin de maximizar la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y el ahorro de eficiencia energética en todos los procesos de producción del sector o subsector en cuestión.
               A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia ex ante en los diferentes sectores y subsectores, la Comisión consultará a los interesados correspondientes, incluidos los sectores y subsectores afectados.
               Cuando la Comunidad apruebe un acuerdo internacional sobre cambio climático que establezca reducciones obligatorias de las emisiones de gases de efecto invernadero comparables a las impuestas en la Comunidad, la Comisión revisará esas medidas para que la asignación gratuita de derechos de emisión solo pueda tener lugar cuando esté plenamente justificado a la luz de ese acuerdo.
               2.   A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia ex ante en los diferentes sectores o subsectores, el punto de partida será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Comunidad en los años 2007 y 2008. La Comisión consultará a los interesados correspondientes, incluidos los sectores y subsectores afectados.
               Los reglamentos adoptados conforme a los artículos 14 y 15 contendrán unas normas armonizadas sobre el seguimiento, la notificación y la verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con la producción con vistas al establecimiento de los parámetros de referencia ex ante.
               3.   Sin perjuicio de los apartados 4 y 8 y no obstante lo dispuesto en el artículo 10 quater, no se asignará ningún derecho de forma gratuita a los generadores de electricidad, a las instalaciones de captura de CO2, a las conducciones para el transporte de CO2 ni a los emplazamientos de almacenamiento de CO2.
               […]
               6.   Los Estados miembros también podrán adoptar medidas financieras en favor de sectores o subsectores de los que se sepa que están expuestos a un riesgo significativo de fugas de carbono debido a los costes relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidos en los precios de la electricidad, a fin de compensar dichos costes y cuando dichas medidas financieras sean conformes a las normas sobre ayudas estatales aplicables y por adoptar en este ámbito. […]
               […]
               12.   […] En 2013 y en cada uno de los años siguientes hasta 2020, las instalaciones de sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono recibirán, conforme al apartado 1, derechos de emisión de forma gratuita, al 100 % de la cantidad determinada de acuerdo con las medidas a que se refiere el apartado 1.»
            
         
         B. 
            Decisión 2011/278
         
      
      
               6.
            
            
               En la Decisión 2011/278, la Comisión fijó las referencias de producto a las que hace referencia el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87. Para entender el método aplicado para determinar los valores de referencia controvertidos del mineral sinterizado y del metal caliente, resultan especialmente significativos los considerandos citados a continuación, cuyo tenor (sin las notas a pie de página) es el siguiente:
               
                        «(2)
                     
                     
                        A la hora de definir los principios para establecer los parámetros de referencia ex ante en sectores o subsectores concretos, el punto de partida debe ser el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficientes de un determinado sector o subsector de la Unión Europea en los años 2007 y 2008. […]
                     
                  […]
               
                        (4)
                     
                     
                        En la medida de lo posible, la Comisión ha elaborado referencias para los productos, así como para los productos intermedios que se intercambian entre instalaciones, producidos en las actividades que se enumeran en el anexo I de la Directiva 2003/87/CE. […] Cuando el producto sea un sustituto directo de otro producto, ambos deben ser cubiertos por la misma referencia de producto y la correspondiente definición del mismo.
                     
                  […]
               
                        (6)
                     
                     
                        Los valores de las referencias deben englobar todas las emisiones directas relacionadas con la producción, incluidas las emisiones relacionadas con la producción de calor medible utilizado para la producción, con independencia de si este calor ha sido producido in situ o por otra instalación. Al establecer los valores de las referencias, se dedujeron las emisiones relacionadas con la producción de electricidad y con la exportación de calor medible, incluidas las emisiones evitadas de la producción alternativa de calor o electricidad en caso de procesos exotérmicos o la producción de electricidad sin emisiones directas. […]
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        A fin de garantizar que las referencias den lugar a reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero, en algunos procesos de producción en los que las emisiones directas que pueden optar a la asignación gratuita de derechos de emisión y las emisiones indirectas procedentes de la producción de electricidad que, sobre la base de la Directiva 2003/87/CE, no pueden optar a esta asignación gratuita son en cierta medida intercambiables, se ha tenido en cuenta el total de emisiones, incluidas las emisiones indirectas relacionadas con la producción de electricidad, a la hora de determinar los valores de las referencias, para garantizar así unas condiciones equitativas a las instalaciones con un elevado consumo de electricidad y combustible. Con vistas a la asignación de los derechos de emisión sobre la base de las referencias correspondientes, debe tenerse en cuenta exclusivamente la parte de las emisiones directas en el total de emisiones, a fin de evitar que las emisiones relacionadas con la electricidad se beneficien de la asignación gratuita de derechos de emisión.
                     
                  
                        (8)
                     
                     
                        Para la determinación de los valores de las referencias, la Comisión ha utilizado como punto de partida la media aritmética de los resultados, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, de las instalaciones que constituyen el 10 % de las instalaciones más eficientes en 2007 y 2008 sobre las que se han recopilado datos. Además, de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87, la Comisión ha analizado, en todos los sectores para los que se establece una referencia de producto en el anexo I, sobre la base de la información adicional recibida de varias fuentes, así como de un estudio específico que analiza las técnicas más eficientes y el potencial de reducción de emisiones a nivel europeo e internacional, si estos puntos de partida reflejan suficientemente las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura y el almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias. Los datos utilizados para determinar los valores de las referencias se han obtenido a partir de fuentes muy diversas, a fin de cubrir el mayor número posible de instalaciones productoras de productos referenciados en los años 2007 y 2008. En primer lugar, los datos relativos al rendimiento, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, de las instalaciones incluidas en el [régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE)] que producen productos referenciados han sido recogidos por las asociaciones sectoriales europeas respectivas o en su nombre, sobre la base de normas definidas, contenidas en las reglas sectoriales. Como referencia para estas reglas, la Comisión proporcionó directrices sobre los criterios de verificación y calidad aplicables a los datos utilizados para fijar las referencias en el marco del RCDE de la UE. En segundo lugar, para complementar la recogida de datos efectuada por las diferentes asociaciones sectoriales europeas, la Comisión Europea encargó a diversos consultores que recogieran datos de las instalaciones no cubiertas por los datos del sector; asimismo, las autoridades competentes de los Estados miembros facilitaron datos y análisis.
                     
                  […]
               
                        (10)
                     
                     
                        Cuando en una instalación se producen varios productos y no se ha considerado factible la asignación de emisiones a productos concretos, únicamente se han recogido y considerado para la determinación de los parámetros de referencia los datos de instalaciones que producen un solo producto. Es el caso de las referencias de producto de la cal, la dolima, las botellas y tarros de vidrio sin colorear, las botellas y tarros de vidrio coloreado, los ladrillos cara vista, los ladrillos de pavimentación, el polvo secado por vaporización, el papel fino sin estucar ni recubrir, el papel tisú, el “testliner” y el papel ondulado, el cartón sin estucar ni recubrir y el cartón estucado. Para aumentar la pertinencia de los resultados y controlar su verosimilitud, los valores del promedio de los resultados de las instalaciones que constituyen el 10 % de las más eficientes se compararon con la información disponible sobre las técnicas más eficaces.
                     
                  
                        (11)
                     
                     
                        Cuando no había datos disponibles o los datos recogidos no se atenían a la metodología de determinación de las referencias, los valores correspondientes se obtuvieron sobre la base de la información sobre los niveles actuales de emisión y consumo y sobre las técnicas más eficaces, procedente principalmente de los documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles (BREF), elaborados de conformidad con la Directiva 2008/1/CE […]. En particular, ante la falta de datos relativos al tratamiento de los gases residuales, a las exportaciones de calor y a la producción de electricidad, los valores de las referencias de producto del coque y del metal caliente se obtuvieron a partir de cálculos de las emisiones directas e indirectas, basados en la información sobre los flujos de energía pertinentes indicados en los BREF correspondientes y en los factores de emisión por defecto establecidos en la Decisión 2007/589/CE de la Comisión […]. Con respecto a la referencia de producto del mineral sinterizado, los datos también se corrigieron sobre la base de los flujos de energía pertinentes indicados en el BREF correspondiente, teniendo en cuenta la combustión de los gases residuales en el sector.
                     
                  
                        (12)
                     
                     
                        En los casos en que no fue posible obtener una referencia de producto pero se generan gases de efecto invernadero que podrían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, estos derechos deben asignarse sobre la base de enfoques genéricos alternativos. Se ha establecido una jerarquía de tres enfoques alternativos a fin de maximizar las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero y el ahorro de energía al menos en alguna parte de los procesos de producción en cuestión. La referencia de calor es aplicable a los procesos de consumo de calor cuando se utiliza un transmisor de calor medible. La referencia de combustible es aplicable cuando se consume calor no medible. Los valores de las referencias de calor y combustible se han calculado sobre la base de los principios de transparencia y simplicidad, utilizando como referencia la eficiencia de un combustible de uso generalizado que puede considerarse la mejor alternativa en términos de eficiencia en relación con los gases de efecto invernadero, habida cuenta de las técnicas de eficiencia energética. En cuanto a las emisiones de proceso, los derechos de emisión deben asignarse sobre la base de las emisiones históricas. […]
                     
                  […]
               
                        (32)
                     
                     
                        Asimismo, es conveniente que las referencias de producto tengan en cuenta la recuperación energética eficaz de gases residuales y las emisiones relativas a su uso. Con este fin, para la determinación de los valores de las referencias de los productos cuya producción genera gases residuales se ha tomado en consideración en gran medida el contenido de carbono de estos gases residuales. Cuando los gases residuales se exportan desde el proceso de producción fuera de los límites del sistema de la referencia de producto pertinente y se queman para la producción de calor fuera de los límites del sistema de un proceso referenciado, definido en el anexo I, conviene tener en cuenta las emisiones correspondientes asignando derechos de emisión adicionales sobre la base de la referencia de calor o de combustible. A la luz del principio general según el cual no deben asignarse derechos de emisión de forma gratuita a ningún tipo de producción de electricidad, para evitar el falseamiento de la competencia en los mercados de la electricidad suministrada a las instalaciones industriales y teniendo en cuenta el precio del carbono inherente de la electricidad, es conveniente que, cuando los gases residuales se exporten desde el proceso de producción fuera de los límites del sistema de la referencia de producto pertinente y se quemen para la producción de electricidad, no se asignen derechos de emisión adicionales más allá de la parte del contenido de carbono del gas residual que se haya tenido en cuenta en la referencia de producto pertinente.»
                     
                  
         
               7.
            
            
               Las referencias del mineral sinterizado y del metal caliente figuran en el anexo I de la Decisión. Los valores se han fijado, respectivamente, a 0,171 y 1,328 derechos de emisión/tonelada.
            
         
         II. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
      
      
               8.
            
            
               En el marco del procedimiento principal ante el tribunal administratif de Montreuil (Tribunal Contencioso-Administrativo de Montreuil, Francia), ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (en lo sucesivo, «ArcelorMittal») solicita la anulación de la Orden del Ministro de Medio Ambiente, Desarrollo Sostenible y Energía, de 24 de enero, por la que se establece la lista de titulares a los que se asignan derechos de emisión de gases de efecto invernadero y la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente para el período 2013‑2020. (
                     8
                  ) Además, pide al órgano jurisdiccional que anule la Decisión del Ministro, de 11 de junio de 2014, por la que se denegó la solicitud de retirada de dicha Orden de la demandante.
            
         
               9.
            
            
               La orden controvertida se adoptó con arreglo a la Decisión 2011/278. ArcelorMittal alega, en esencia, que tanto la Orden como la Decisión del Ministro son ilegales en la medida en que se basan en la Decisión 2011/278 que, a su vez, no se ajusta a la Directiva 2003/87. Según la demandante, ello se debe, por un lado, a que la Comisión no tuvo en cuenta las emisiones vinculadas a los gases residuales destinados a la producción de electricidad en el cálculo de la referencia del metal caliente y, por otro lado, a que no se utilizaron los mejores datos disponibles para determinar esa referencia. Además, ArcelorMittal sostiene que la referencia del mineral sinterizado es incorrecta puesto que, para el cálculo de esa referencia, se incluyeron las emisiones de una instalación que también produce pellets.
            
         
               10.
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente reconoce que, conforme al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para determinar las referencias para la asignación gratuita de derechos de emisión. No obstante, alberga dudas sobre la compatibilidad de las referencias del metal caliente y del mineral sinterizado con esta Directiva. En consecuencia, ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
               
                        «1)
                     
                     
                        ¿Ha infringido la [Comisión] el artículo 10 bis, apartado 1, de la [Directiva 2003/87], relativo a las normas para establecer parámetros de referencia ex ante y, en particular, el objetivo de la recuperación energética eficaz de gases residuales y la posibilidad de asignar gratuitamente derechos de emisión en el caso de la electricidad producida con gases residuales, al excluir del valor de referencia del metal caliente, en su [Decisión 2011/278], las emisiones relacionadas con los gases residuales reciclados para la producción de electricidad?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        ¿Ha incumplido la Comisión la obligación de utilizar los conocimientos científicos más precisos y actualizados disponibles o el principio de buena administración, al basarse, en dicha Decisión, en los datos procedentes del documento BREF relativo a la producción de hierro y acero y [en los datos declarados en 2007 en aplicación de las directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero] para determinar el parámetro de referencia del metal caliente?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        La opción realizada por la [Comisión] en la [Decisión 2011/278], en caso de que quede acreditada, de incluir una fábrica que produce simultáneamente mineral sinterizado y pellets entre las instalaciones de referencia para determinar el parámetro de referencia del mineral sinterizado, ¿puede ocasionar la ilegalidad del valor de referencia?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Al no indicar expresamente en esa Decisión las razones de tal opción, ¿ha incumplido la Comisión la obligación de motivación impuesta por el artículo 296 TFUE?»
                     
                  
         
               11.
            
            
               Han presentado observaciones escritas ArcelorMittal, los Gobiernos francés y alemán, y la Comisión. En la vista celebrada el 26 de enero de 2017, formularon observaciones orales ArcelorMittal, los Gobiernos francés y sueco y la Comisión.
            
         
         III. Análisis
      
      
         A. 
            Introducción
         
      
      
               12.
            
            
               Para comprender el contexto de la presente petición de decisión prejudicial, es conveniente comenzar por exponer los principios fundamentales del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión.
            
         
               13.
            
            
               Se trata de un régimen sin precedentes en cuanto a su ambición y alcance, que comenzó a estar operativo en enero de 2005. Está diseñado para promover la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de manera rentable y económicamente eficiente. Desde un primer momento, el objetivo expreso del régimen era garantizar el cumplimiento de los compromisos conjuntos de los Estados miembros de la Unión Europea en materia de emisión de gases de efecto invernadero derivados del Protocolo de Kioto. (
                     9
                  ) Estos compromisos han ido evolucionando con el tiempo, al igual que el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión.
            
         
               14.
            
            
               Durante las dos primeras fases (1 de enero de 2005 a 31 de diciembre de 2007 y 1 de enero de 2008 a 31 de diciembre de 2012) del régimen de comercio de derechos de emisión, correspondía a los Estados miembros asignar los derechos de emisión conforme a los planes nacionales a tal efecto. Durante ese período, la mayor parte de los derechos de emisión se asignó de forma gratuita.
            
         
               15.
            
            
               Como consecuencia de la entrada en vigor de la Directiva 2009/29, se introdujeron importantes modificaciones en la Directiva 2003/87. Esas modificaciones afectan a la tercera fase (del 1 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2020) del régimen de comercio de derechos de emisión. (
                     10
                  ) El régimen se extendió a nuevos ámbitos de la economía y sufrió otras modificaciones sustanciales para adecuarlo a los compromisos internacionales, habida cuenta de las últimas investigaciones sobre el cambio climático y de los nuevos objetivos de reducción que reflejan dichas investigaciones. (
                     11
                  )
            
         
               16.
            
            
               A diferencia de la situación durante las dos primeras fases, actualmente el proceso de asignación de derechos de emisión está armonizado en el ámbito de la Unión. La Comisión establece la cantidad total de derechos de emisión disponibles en la Unión. Esa cantidad se reduce un 1,74 % cada año a partir de 2010. Aunque está previsto que, a largo plazo, se subasten todos los derechos de emisión, se ha establecido un régimen transitorio para sectores distintos de la generación de electricidad. En el marco de dicho régimen, la asignación gratuita de derechos de emisión en el sector de fabricación disminuirá gradualmente desde el 80 % en 2013 hasta el 30 % en 2020. El objetivo perseguido es que, en 2027, ya no se efectúe ninguna asignación gratuita.
            
         
               17.
            
            
               En lo que respecta a los sectores que se consideran expuestos a un alto riesgo de fuga de carbono, (
                     12
                  ) como es el caso del sector del acero, tales sectores obtienen derechos de emisión al 100 % de la cantidad establecida para la asignación gratuita. Esta cantidad se determina, en principio, en función del resultado de producción de la instalación (medido en toneladas de producto) multiplicado por el valor de la referencia del correspondiente producto.
            
         
               18.
            
            
               En el régimen transitorio, la Comisión asume un papel crucial.
            
         
               19.
            
            
               Al comienzo de la tercera fase, la Comisión comprobó que las listas facilitadas por cada Estado miembro de las instalaciones incluidas en el ámbito de la Directiva 2003/87 y de la cantidad de derechos de emisión gratuitos que debía asignarse a esas instalaciones eran exhaustivas y observaban el marco jurídico aplicable. (
                     13
                  ) Sobre esa base, los Estados miembros adoptaron decisiones definitivas de asignación para el período 2013 2020. Dado que las asignaciones solicitadas para todas las instalaciones de la Unión superaban la cantidad total disponible para asignación gratuita, la Comisión redujo la asignación por instalación. Ese mecanismo se conoce como «factor de corrección intersectorial», y también ha sido objeto de litigios sustanciados recientemente ante el Tribunal de Justicia. (
                     14
                  )
            
         
               20.
            
            
               Para alcanzar los objetivos del régimen de comercio de derechos de emisión, las normas de asignación gratuita resultan especialmente significativas. De hecho, es fundamental que la asignación gratuita no vaya más allá de lo necesario. La Comisión ha establecido esas normas, aplicables en todo el territorio de la Unión Europea, en la Decisión 2011/278.
            
         
               21.
            
            
               En esa Decisión, la Comisión estableció las referencias que sirven como base para la asignación gratuita correspondiente a cada instalación. En términos generales, una referencia de producto se basa en la media de emisiones de efecto invernadero del 10 % de las instalaciones más eficientes que produzcan el producto en la Unión. De ese modo, las instalaciones que no alcancen esas referencias obtendrán menos derechos de emisión de forma gratuita que los que necesitan realmente.
            
         
               22.
            
            
               La presente petición de decisión prejudicial plantea, desde distintas ópticas, la legalidad del método aplicado por la Comisión para determinar las correspondientes referencias de producto. A continuación, examinaré más detalladamente las cuestiones prejudiciales formuladas.
            
         
         B. 
            Validez de la Decisión 2011/278
         
      
      
               23.
            
            
               Con carácter preliminar, debe señalarse que la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para determinar las referencias de producto en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión. Del artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87 se desprende que la Comisión debe tener en cuenta un conjunto de aspectos muy diversos para establecer las referencias de producto que sirven como base para la asignación gratuita de derechos de emisión. Ese mismo apartado dispone que esos aspectos han de tenerse en cuenta «en la medida de lo posible». Por tanto, en vista del carácter técnico de la determinación de las referencias, el control judicial del Tribunal de Justicia se limitará a comprobar que la medida no es manifiestamente inadecuada. (
                     15
                  )
            
         
               24.
            
            
               Este es el contexto en el que deben examinarse las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia.
            
         
         1. Referencia del metal caliente: producción de electricidad con gases residuales
      
      
               25.
            
            
               Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el método utilizado por la Comisión para fijar la referencia del metal caliente con arreglo a la Decisión 2011/278 es compatible con el párrafo tercero del artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87.
            
         
               26.
            
            
               El párrafo tercero del artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87 dispone, entre otras cosas, que la recuperación energética eficaz de gases residuales debe tomarse en consideración para determinar los parámetros de referencia, a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética. Esa misma disposición establece asimismo que no se asignará ningún derecho de forma gratuita a la producción de electricidad, excepto en el caso de la electricidad producida con gases residuales.
            
         
               27.
            
            
               A la luz de esa disposición, ArcelorMittal alega que, al determinar la referencia del metal caliente, la Comisión debería haber tenido en cuenta todas las emisiones derivadas del uso de gases residuales para la producción de electricidad.
            
         
               28.
            
            
               Esta alegación es la que ha hecho albergar dudas al órgano jurisdiccional remitente sobre la compatibilidad de la Decisión 2011/278 con la Directiva 2003/87. El órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si el método aplicado por la Comisión para establecer la referencia del metal caliente puede conciliarse, por un lado, con el objetivo de recuperación energética eficaz de gases residuales y, por otro, con la excepción relativa a la asignación gratuita de derechos de emisión en el caso de la electricidad producida con gases residuales.
            
         
               29.
            
            
               Ante todo, las partes que han formulado observaciones coinciden en que, por regla general, no deben asignarse derechos de emisión de forma gratuita a la producción de electricidad. Ello se deriva claramente del artículo 10 bis, apartados 1 y 3, de la Directiva 2003/87. No obstante, dada la excepción referente a la asignación gratuita en el caso de la electricidad producida con gases residuales que establece el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva, discrepan sobre el tratamiento que debería dispensarse a la electricidad producida con gases residuales y sobre si la elección de la Comisión contribuye a la recuperación eficaz de esos gases.
            
         
               30.
            
            
               Antes de pasar a valorar esa cuestión, es conveniente señalar que los gases residuales constituyen un subproducto inevitable de la producción de coque y de acero. Esos gases se recuperan y se destinan principalmente a la producción de electricidad, pero también, aunque en menor medida, a las estufas de altos hornos, al caldeo por la parte inferior en las plantas con hornos de coque, a la ignición de cintas de sinterización y al recalentamiento de hornos. La electricidad se produce bien dentro de la propia instalación o bien en las instalaciones de un tercero. Desde un punto de vista tanto económico como medioambiental, la recuperación y reutilización de gases residuales como combustible es mucho más sensata que la liberación de esos gases o su quemado mediante su combustión en antorcha. (
                     16
                  )
            
         
         a) Recuperación eficaz de gases residuales
      
      
               31.
            
            
               La utilización de los gases residuales como combustible ayuda a explicar por qué el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87 incluye el uso de gases residuales entre los incentivos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y utilizar técnicas de eficiencia energética. Asimismo explica el motivo por el que esa disposición establece una excepción a la exclusión de la producción de electricidad de la asignación gratuita de derechos de emisión en el caso de electricidad producida con gases residuales. (
                     17
                  )
            
         
               32.
            
            
               Sin embargo, a diferencia de lo que alega ArcelorMittal, no encuentro nada en la Directiva que respalde la opinión de que todas las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la combustión de gases residuales deba dar lugar automáticamente a la asignación gratuita de derechos de emisión sobre la base de la determinación de las referencias.
            
         
               33.
            
            
               Más concretamente, nada de lo dispuesto en el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87 indica en qué medida debería tomarse en consideración la producción de electricidad con gases residuales para establecer las referencias. No cabe duda de que el párrafo tercero del artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87, tomado en su conjunto, permite tener en cuenta la producción de electricidad con gases residuales. No obstante, únicamente lo hace en la medida en que ello sea posible en vista de la necesidad de promover la recuperación eficaz de gases residuales y del objetivo general de la Directiva de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. (
                     18
                  )
            
         
               34.
            
            
               Ello me lleva a la cuestión de la recuperación eficaz de gases residuales y al objetivo general de esa Directiva.
            
         
               35.
            
            
               El considerando 32 de la Decisión 2011/278 indica que, para determinar la referencia del metal caliente, la Comisión sí tomó en consideración la recuperación eficaz de gases residuales. La Comisión tuvo en cuenta el hecho de que los gases residuales se queman para producir electricidad (o calor) en el sector del acero. Por ese motivo, la referencia del metal caliente, en particular, se ajustó al alza, de modo que no incluyera únicamente las emisiones relativas a la producción de metal caliente, sino también las relacionadas con el uso de gases residuales.
            
         
               36.
            
            
               No obstante, la referencia del metal caliente no toma en consideración todas las emisiones relacionadas con el uso de gases residuales para la producción de electricidad (sino únicamente alrededor del 75‑80 % de aquéllas). (
                     19
                  )
            
         
               37.
            
            
               El motivo de ello se desprende del examen de los autos. De hecho, el uso de gases residuales para la producción de electricidad implica que esos gases se utilizan en sustitución de otro combustible. En general, con ello se evitan emisiones de gases de efecto invernadero, dado que, en lugar de usar carbón para la fabricación de acero y un combustible diferente (como, por ejemplo, gas natural) para la producción de electricidad, únicamente se precisa de carbón para producir simultáneamente electricidad y acero.
            
         
               38.
            
            
               Para determinar en qué medida la referencia de producto del metal caliente debería tener en cuenta el contenido de carbono de los gases residuales en la producción de electricidad, la Comisión tomó el gas natural como combustible de referencia. El reciclaje de gases residuales y la utilización de éstos como combustible para la producción de electricidad, en lugar de recurrir al gas natural, da lugar a una mayor emisión de gases de efecto invernadero por parte de la instalación de que se trate. Tal y como han puesto de manifiesto las partes que han formulado observaciones, el reciclaje de gases residuales supone, aproximadamente, un aumento del 75 % en la emisión de gases de efecto invernadero con respecto a una situación en la que se utiliza el gas natural como combustible para la producción de electricidad. Para incentivar la recuperación y utilización de gases residuales, la asignación gratuita debe tener en cuenta ese aumento, con el objetivo de no penalizar la reutilización de dichos gases. Dado que los derechos de emisión se asignan al productor en función de la diferencia en la intensidad de emisiones entre los gases residuales y el gas natural, la producción de electricidad con gases residuales ni se promueve ni se desincentiva en comparación con una instalación que produzca electricidad con gas natural.
            
         
               39.
            
            
               La asignación gratuita de derechos de emisión sobre la base de una referencia que tenga en cuenta el aumento de emisiones que se produce al utilizar gases residuales para la producción de electricidad parece incentivar la recuperación eficaz de dichos gases.
            
         
               40.
            
            
               Así lo señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia Borealis Polyolefine y otros, (
                     20
                  ) relativa al factor de corrección intersectorial. En ese asunto, observó que el enfoque de la Comisión tuvo efectivamente en consideración la recuperación eficaz de gases residuales. El Tribunal de Justicia explicó que, al tener en cuenta en gran medida el uso de gases residuales para establecer las referencias de productos como, en particular, el metal caliente, la Comisión trató de alentar a las empresas a reutilizar o vender los gases residuales producidos durante el proceso de fabricación. (
                     21
                  ) El Tribunal de Justicia ha reiterado esa misma postura en un asunto posterior. (
                     22
                  )
            
         
         b) Dicotomía entre la producción de calor y electricidad, y la cuestión de la fuga de carbono
      
      
               41.
            
            
               Es cierto que existe una asimetría en la metodología elegida por la Comisión. Pueden asignarse gratuitamente derechos de emisión adicionales para usar gases residuales cuando esos gases se exportan y queman para la producción de calor; en ese supuesto, se asignan derechos de emisión adicionales al consumidor de calor sobre la base de la referencia del calor o del combustible. Esos derechos de emisión adicionales no existen en el caso de la electricidad producida con gases residuales.
            
         
               42.
            
            
               Constituye un reflejo de la norma general establecida en el artículo 10 bis, apartado 3, de la Directiva 2003/87 el hecho de que la Comisión no haya considerado adecuado extender la asignación gratuita de derechos de emisión adicionales a la producción de electricidad por un generador de electricidad. Como se ha indicado anteriormente, esa disposición establece que no pueden asignarse derechos de emisión de forma gratuita para la producción de electricidad. A este respecto, en el considerando 32 de la Decisión 2011/278 la Comisión explica que esa norma también es necesaria para evitar el falseamiento de la competencia en los mercados de la electricidad suministrada a las instalaciones industriales y para tener en cuenta el precio del carbono inherente de la electricidad.
            
         
               43.
            
            
               A este respecto, debo admitir que comparto en cierta medida la alegación de ArcelorMittal. De hecho, no estoy convencido de que el tratamiento asimétrico dispensado a la producción de calor y de electricidad sea necesario para evitar el falseamiento de la competencia en el mercado de la electricidad. La necesidad de tal tratamiento asimétrico parece cuestionable habida cuenta de que el sector del acero es un consumidor neto de electricidad y de que la producción de electricidad con gases residuales no representa aparentemente más del 1 % de la producción total de electricidad de la Unión Europea. Con todo, la elección de la Comisión parece ser totalmente acorde con el artículo 10 bis, apartado 3, de la Directiva, por lo que no puede afectar a la validez de la Decisión 2011/278.
            
         
               44.
            
            
               En este punto, es necesario examinar igualmente la alegación de ArcelorMittal referente al riesgo de fuga de carbono en el sector del acero. Sostiene, en esencia, que la forma en que la Comisión ha establecido la referencia del metal caliente aumenta el riesgo de fuga en una industria con gran consumo de energía, en contra del objetivo de la Directiva 2003/87.
            
         
               45.
            
            
               Es probable que otra metodología de determinación de los parámetros de referencia hubiese podido abordar esa cuestión (
                     23
                  ) de un modo más apropiado, tal como sugiere ArcelorMittal. No obstante, no hay que olvidar que la Directiva 2003/87 hace frente al riesgo de fuga mediante el mecanismo de compensación previsto por su artículo 10 bis, apartado 6. En consecuencia, los Estados miembros pueden adoptar medidas financieras a favor de los sectores o subsectores en cuestión. Pueden concederse ayudas de conformidad con la normativa sobre ayudas estatales de la Unión si existe un riesgo significativo de fuga de carbono debido a los costes relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidos en los precios de la electricidad. En otras palabras, además de recibir derechos de emisión de forma gratuita, el sector del acero podría cumplir los requisitos para acogerse a ayudas en virtud de esa disposición.
            
         
               46.
            
            
               Aún más importante resulta que de las alegaciones de ArcelorMittal (o de la petición de cuestión prejudicial) no se desprende claramente de qué modo el método aplicado por la Comisión incrementa el riesgo de fuga de carbono.
            
         
               47.
            
            
               El artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 no asiste a ArcelorMittal sobre esta cuestión. El artículo 10 bis, apartado 12, únicamente dispone que las instalaciones de sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono recibirán derechos de emisión de forma gratuita, al 100 % de la cantidad determinada de acuerdo con las medidas a que se refiere el apartado 1. Es evidente que la Directiva no establece que los sectores que se consideren expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono deban recibir en todo caso derechos de emisión de forma gratuita por todas las emisiones de gases de efecto invernadero que producen.
            
         
               48.
            
            
               En vista de lo anterior, procede concluir que el examen de la primera cuestión prejudicial planteada no ha puesto de manifiesto ninguna circunstancia que afecte a la validez de la Decisión 2011/278 en lo que respecta al método empleado por la Comisión para determinar la referencia del metal caliente.
            
         
         2. Referencia del metal caliente: uso de los datos más precisos y actualizados
      
      
               49.
            
            
               La segunda cuestión prejudicial se refiere a la calidad de los datos empleados por la Comisión para establecer la referencia del metal caliente con arreglo a la Decisión 2011/278. Más concretamente, mediante la cuestión prejudicial se trata de esclarecer si la Comisión podía emplear datos basados en el documento BREF relativo a la producción de hierro y acero y en la Decisión 2007/589 para calcular esa referencia sin incumplir lo dispuesto en el artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87 y sin vulnerar el principio de buena administración.
            
         
               50.
            
            
               En mi opinión, no debería criticarse que la Comisión decidiera emplear dichos datos.
            
         
               51.
            
            
               Es cierto, como alega ArcelorMittal, que el artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87 obliga a la Comisión a consultar al sector afectado al objeto de definir los principios para establecer las referencias en los diferentes sectores o subsectores. También es verdad que el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2003/87 exige a la Comisión utilizar «los conocimientos científicos más precisos y actualizados, en particular del [Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)]» a la hora de adoptar un reglamento sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones.
            
         
               52.
            
            
               Sin embargo, de esas disposiciones no puede deducirse que la Comisión esté obligada asimismo a emplear los datos facilitados por el sector afectado. Esa obligación no se contempla en la Directiva 2003/87.
            
         
               53.
            
            
               Como se ha indicado anteriormente, el proceso de determinar los valores de referencia tiene un carácter complejo y técnico. En ese contexto, el legislador de la Unión se ha limitado a definir los objetivos principales de la determinación de las referencias y ha reconocido una amplia facultad de apreciación a la Comisión sobre el modo de conseguir dichos objetivos. Por extensión, la Comisión también debe disponer de una amplia facultad de apreciación a la hora de elegir los datos usados para definir los valores de referencia siempre que éstos no sean manifiestamente inadecuados para garantizar la consecución de los objetivos del artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 (reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y utilización de técnicas de eficiencia energética).
            
         
               54.
            
            
               En cambio, los datos no se pueden elegir de manera arbitraria. Ésta es, sin duda, la razón por la cual, en lo que respecta al seguimiento y a la notificación de las emisiones, la Directiva 2003/87 exige el uso de los conocimientos científicos más precisos y actualizados.
            
         
               55.
            
            
               El considerando 11 de la Decisión 2011/278 explica por qué, al establecer la referencia del metal caliente, la Comisión empleó información basada en el documento BREF y en la Decisión 2007/589 en lugar de utilizar los datos facilitados por el sector afectado. Esos documentos se usaron para calcular los valores de referencia cuando no había datos disponibles o los datos recogidos no se atenían a la metodología de determinación de las referencias. El considerando describe asimismo los problemas concretos que surgieron a la hora de determinar las referencias del metal caliente: ante la falta de datos relativos al tratamiento de los gases residuales, a las exportaciones de calor y a la producción de electricidad, los valores de las referencias de producto del metal caliente se obtuvieron a partir de cálculos de las emisiones directas e indirectas, basados en la información sobre los flujos de energía pertinentes indicados en los BREF correspondientes y en los factores de emisión por defecto establecidos en la Decisión 2007/589.
            
         
               56.
            
            
               La Comisión también ha explicado en sus observaciones escritas que los datos facilitados por la asociación que representa al sector siderúrgico europeo (la Asociación Europea de Siderurgia, Eurofer) no contenían, en relación con el metal caliente, datos sobre el tratamiento de gases residuales, las exportaciones de calor o la producción de electricidad. Pese a que es posible que los datos facilitados por el sector fueran más exhaustivos en lo que respecta al número de instalaciones analizadas, esos datos no podían usarse conforme a la metodología adoptada por la Comisión.
            
         
               57.
            
            
               En estas circunstancias, está justificado, en mi opinión, que la Comisión recurra a datos de otras fuentes.
            
         
               58.
            
            
               En las sentencias Borealis y otros y Yara Suomi y otros, el Tribunal de Justicia ya declaró que, al basarse en las fuentes controvertidas en el presente asunto para determinar las referencias con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2007/83, la Comisión no sobrepasó los límites de su facultad de apreciación. (
                     24
                  )
            
         
               59.
            
            
               De hecho, el que la Comisión optara por el documento BREF relativo a la producción de hierro y acero y por la Decisión 2007/589 no parece ser manifiestamente inadecuado para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero e incentivar el uso de técnicas de eficiencia energética. Ambos documentos son fuentes de información acerca de las emisiones, el consumo y las técnicas más eficientes del sector.
            
         
               60.
            
            
               Por un lado, de conformidad con (el actual) artículo 13 de la Directiva 2010/75, (
                     25
                  ) los documentos BREF se elaboran y publican para cada sector a partir de un intercambio de información entre la Comisión, los Estados miembros, las industrias afectadas y las organizaciones promotoras de la protección del medio ambiente. Como su propio nombre indica, son documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles en un sector determinado. El informe BREF relativo a la producción de hierro y acero del año 2001 empleado por la Comisión era el documento de referencia más actualizado disponible en ese sector. (
                     26
                  )
            
         
               61.
            
            
               Por otro lado, los factores de emisión por defecto a los que hace referencia la Decisión 2007/589 se basan, en gran medida, en las directrices del IPCC. Esos factores se utilizan para elaborar inventarios nacionales de emisiones de gases de efecto invernadero con arreglo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
            
         
               62.
            
            
               En vista de lo anterior, procede concluir que el examen de la segunda cuestión prejudicial planteada no ha puesto de manifiesto ninguna circunstancia que afecte a la validez de la Decisión 2011/278 en lo que respecta a los datos empleados por la Comisión para determinar la referencia del metal caliente.
            
         
         3. Referencia del mineral sinterizado: elección de las instalaciones más eficientes
      
      
               63.
            
            
               La tercera cuestión prejudicial guarda relación con la recopilación de datos. Se refiere a la facultad de apreciación de que dispone la Comisión para elegir las instalaciones al objeto de determinar las referencias de producto pertinentes. En concreto, la cuestión prejudicial trata de aclarar si la Comisión podía tener en cuenta una instalación que produce simultáneamente mineral sinterizado y pellets como una de las instalaciones comprendidas en el 10 % de las más eficientes para determinar la referencia del mineral sinterizado sin infringir el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87.
            
         
               64.
            
            
               De acuerdo con el artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87, a la hora de establecer parámetros de referencia, el punto de partida será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Unión en los años 2007 y 2008. El considerando 2 de la Decisión 2011/278 reitera esa misma idea. Por otra parte, el considerando 4 de la Decisión 2011/278 establece el principio según el cual, cuando el producto sea un sustituto directo de otro producto, ambos deben ser cubiertos por la misma referencia de producto y la correspondiente definición del mismo.
            
         
               65.
            
            
               De los autos y de las alegaciones formuladas en la vista se desprende que los pellets y el mineral sinterizado no son sustitutos directos y que, por consiguiente, no están cubiertos por la misma referencia de producto. Ello se debe, en esencia, a que la composición y las características de producto de los pellets difieren en gran medida de las del mineral sinterizado.
            
         
               66.
            
            
               La crítica formulada por ArcelorMittal, y reproducida por el órgano jurisdiccional remitente, parte del presupuesto de que la Comisión, al establecer la referencia del mineral sinterizado, ha tenido en cuenta una instalación que produce simultáneamente pellets y mineral sinterizado, en contra de lo dispuesto por el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87 y el considerando 4 de la Decisión 2011/278. En consecuencia, según ArcelorMittal, la referencia del mineral sinterizado está distorsionada debido al uso de datos relativos a la producción de pellets.
            
         
               67.
            
            
               En la vista, se efectuaron algunas aclaraciones importantes en este sentido. De hecho, pese a que las observaciones escritas de la Comisión no son en modo alguno un ejemplo de claridad en relación con ese punto, las observaciones orales formuladas por esa institución me convencieron de que la elección de las instalaciones no puede afectar a la validez de la Decisión 2011/278 en lo que respecta a la referencia del mineral sinterizado.
            
         
               68.
            
            
               La Comisión explicó que la instalación en cuestión es única en la Unión Europea. Produce una mezcla de pellets y mineral sinterizado que, en lo que se refiere a sus propiedades y uso, se utiliza como sustituto directo del mineral sinterizado en los altos hornos de la planta de acero integrada. Si bien es cierto que esa planta de acero integrada está formada por una unidad de pellets y otra unidad de producción de mineral sinterizado, esas unidades están conectadas y operan simultáneamente para producir una mezcla que se introduce directamente en el alto horno. En este sentido, la Comisión también señaló que la unidad de pellets está vinculada directamente a la unidad de producción de mineral sinterizado conforme a la definición de mineral sinterizado incluida en el anexo I de la Decisión 2011/278. (
                     27
                  ) En opinión de los interesados y los peritos pertinentes consultados por la Comisión, el proceso de producción de esa mezcla puede considerarse similar al del mineral sinterizado. En otras palabras, el producto final presenta unas propiedades similares a las del mineral sinterizado y se usa como sustituto directo de éste en el alto horno. (
                     28
                  )
            
         
               69.
            
            
               Pese a esas aclaraciones, ArcelorMittal mantuvo su postura en la vista. Señaló, en particular, que todos los documentos oficiales indican que la instalación en cuestión cuenta con unidades de producción independientes para pellets y mineral sinterizado. También puso de manifiesto que no es inusual en ningún caso mezclar pellets y mineral sinterizado en los altos hornos.
            
         
               70.
            
            
               Llegados a este estadio, es preciso realizar dos puntualizaciones. En primer lugar, los actos de la Unión disfrutan de una presunción de legalidad. (
                     29
                  ) En segundo lugar, como se ha indicado anteriormente, nos enfrentamos a un análisis técnico complejo sobre el cual la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación.
            
         
               71.
            
            
               De la información disponible no se deriva que, al tener en cuenta la instalación en cuestión, la Comisión haya cometido un error manifiesto de apreciación. Al contrario, dado el margen de apreciación de que dispone, puede decidir que esa instalación sea considerada una de las instalaciones de referencia a efectos de determinar la referencia del mineral sinterizado. De hecho, pese a las características especiales de la instalación (en particular, en lo que respecta a la existencia de una unidad de pellets in situ para la producción de la mezcla de mineral sinterizado y pellets descrita supra), el producto obtenido constituye un sustituto directo del mineral sinterizado.
            
         
               72.
            
            
               Es obvio que determinar si las características especiales de una instalación en particular o, más bien, su carácter único en la Unión, inciden en su inclusión como instalación de referencia forma claramente parte del ámbito de las apreciaciones técnicas complejas. La Comisión está en mejor situación que el Tribunal de Justicia para llevar a cabo esa apreciación.
            
         
               73.
            
            
               En general, el enfoque de la Comisión me parece fundado. No tener en cuenta la instalación en cuestión como una de las instalaciones de referencia con motivo de sus características especiales limitaría artificialmente la recogida de datos y excluiría, por consiguiente, una de las instalaciones más eficientes del sector. En consecuencia, la referencia que se obtendría tendría un valor mucho más elevado. (
                     30
                  ) Claramente, ello no reflejaría el objetivo general de la Directiva 2003/87 de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de forma eficiente. De hecho, debido, precisamente, a esas características, esa instalación tiene capacidad para optimizar sus emisiones.
            
         
               74.
            
            
               Como ha señalado la Comisión, incluir la instalación donde se produce un sustituto del mineral sinterizado es acorde con el objetivo del artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87, consistente en incentivar el uso de los procedimientos que menos emisiones generen. La determinación de las referencias debería basarse en las instalaciones más eficientes del sector, sin tener en cuenta la tecnología utilizada, la mezcla de combustible empleada u otros factores como las condiciones climáticas o las materias primas usadas. En caso contrario, el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero se vería enormemente desvirtuado.
            
         
               75.
            
            
               En vista de lo anterior, procede concluir que el examen de la tercera cuestión prejudicial planteada no ha puesto de manifiesto ninguna circunstancia que afecte a la validez de la Decisión 2011/278 en lo que respecta a la elección de las instalaciones de referencia para determinar la referencia del mineral sinterizado.
            
         
         4. Referencia del mineral sinterizado: obligación de motivación
      
      
               76.
            
            
               Mediante la cuarta cuestión prejudicial planteada, el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide si, en la Decisión 2011/278, la Comisión observó su obligación de motivación con arreglo al artículo 296 TFUE en relación con la determinación de la referencia del mineral sinterizado. En particular, desea saber si esa obligación se ha cumplido en lo que respecta a la elección de las instalaciones de referencia a efectos de determinar la referencia del mineral sinterizado.
            
         
               77.
            
            
               En términos generales, es jurisprudencia reiterada que la motivación que requiere el artículo 296 TFUE debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución autora del acto, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente ejercer su control. No se exige sin embargo que la institución de la Unión que adopte el acto controvertido especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. (
                     31
                  )
            
         
               78.
            
            
               La obligación de motivación depende en gran medida del contexto: para valorar si una motivación observa o no los requisitos del artículo 296 TFUE no debe tenerse únicamente en cuenta el tenor del acto en cuestión, sino también su contexto y todo el cuerpo de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. El Tribunal de Justicia ha señalado que si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta. (
                     32
                  ) En particular, al contrario de lo que sucede con actos individuales, cuando se trata de un acto destinado a una aplicación general, como es el caso de la Decisión 2011/278, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra, los objetivos generales que se propone alcanzar. (
                     33
                  )
            
         
               79.
            
            
               Como claramente indica la jurisprudencia, la Comisión no está obligada a especificar todas las razones por las que ha tomado las distintas decisiones técnicas. Dado que la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, y que esa facultad de apreciación únicamente está sujeta a revisión judicial dentro de unos límites muy concretos, la motivación únicamente debe contener los elementos necesarios para fundamentar esa revisión. (
                     34
                  )
            
         
               80.
            
            
               Sin embargo, el Tribunal de Justicia debe tener la posibilidad de ejercer su control, de lo contrario, la motivación no podrá considerarse suficiente.
            
         
               81.
            
            
               En el caso de autos, en mi opinión, la motivación respecto a la elección de instalaciones de referencia se plasma de una forma suficientemente clara en la Decisión 2011/278. Los motivos para adoptar la Decisión 2011/278, así como el objetivo de ésta, se deducen de los considerandos de la propia Decisión. Además, se incluyen en los considerandos varios datos técnicos, que también aclaran el método empleado por la Comisión para determinar las referencias, incluida la elección de las instalaciones.
            
         
               82.
            
            
               Es cierto que la Comisión no ha expuesto con detalle los motivos técnicos que la llevaron a considerar, por ejemplo, que una instalación que produce simultáneamente pellets y mineral sinterizado puede ser tenida en cuenta para calcular la referencia del mineral sinterizado. Sin embargo, exigirle hacerlo, extendería, en esencia, su obligación de motivación hasta el punto de tener que indicar en el preámbulo las razones de las complejas decisiones técnicas que ha tenido que adoptar.
            
         
               83.
            
            
               Teniendo presente el tipo de acto objeto de análisis y las explicaciones ofrecidas en el preámbulo sobre consideraciones tanto de hecho como de Derecho en relación con la determinación de las referencias, la Comisión no está obligada a incluir tales razones. En particular, de los considerandos se desprende que la Decisión 2011/278 se adoptó con arreglo a la Directiva 2003/87 para establecer una normativa a escala de la Unión sobre la asignación gratuita de derechos de emisión durante el período transitorio. Es evidente que la Comisión trató de establecer esa normativa de un modo que garantizase la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
            
         
               84.
            
            
               Más importante resulta que, en el considerando 2, la Comisión expone que el punto de partida a la hora de calcular los parámetros de referencia es el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficientes de un determinado sector o subsector. Además, el considerando 4 indica que cuando el producto sea un sustituto directo de otro producto, ambos deben ser cubiertos por la misma referencia de producto y la correspondiente definición del mismo. Los considerandos 6 a 8 explican qué tipo de información se ha tenido en cuenta para calcular los valores de las referencias. El considerando 11 ilustra el enfoque de la Comisión en los casos en los que no había datos disponibles o los datos recogidos no eran suficientes y el considerando 12 expone la forma de proceder de la Comisión cuando no le fue posible obtener una referencia.
            
         
               85.
            
            
               La información contenida en el preámbulo es suficiente para que el Tribunal de Justicia pueda llevar a cabo una revisión judicial. También por razones prácticas, la Comisión no puede estar obligada a indicar las características de cada una de las instalaciones de referencia ni a especificar los motivos técnicos por los que determinadas instalaciones se han considerado aptas para la determinación de las referencias y otras, no. Para averiguar si las referencias de producto pertinentes adolecen de un error manifiesto de apreciación, basta con entender el objetivo de la medida en cuestión y el método general empleado por la Comisión para establecer esas referencias (incluida la norma general aplicable a la elección de instalaciones de referencia y el tratamiento de productos sustitutos). Estas consideraciones se deducen claramente de los considerandos de la Decisión 2011/278.
            
         
               86.
            
            
               En vista de lo anterior, procede concluir que el examen de la cuarta cuestión prejudicial planteada no ha puesto de manifiesto ninguna circunstancia que afecte a la validez de la Decisión 2011/278 en lo que respecta a la obligación de motivación de la Comisión para determinar la referencia del mineral sinterizado.
            
         
         IV. Conclusión
      
      
               87.
            
            
               Habida cuenta de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal administratif de Montreuil (Tribunal Contencioso-Administrativo de Montreuil, Francia) del siguiente modo:
               «El examen de las cuestiones prejudiciales planteadas no ha puesto de manifiesto ninguna circunstancia que afecte a la validez de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta a la determinación de las referencias del metal caliente y el mineral sinterizado.»
            
         (
            1
         )	Lengua original: inglés.
      (
            2
         )	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32). Este asunto guarda relación con la Directiva revisada, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (DO 2009, L 140, p. 63).
      (
            3
         )	Un rápido análisis permite constatar que los tribunales de la Unión han sustanciado, hasta la fecha, al menos 76 asuntos relativos a distintos aspectos del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión.
      (
            4
         )	Decisión de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2011, L 130, p. 1).
      (
            5
         )	Documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles (BREF), elaborados de conformidad con la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO 2008, L 24, p. 8).
      (
            6
         )	Decisión de la Comisión, de 18 de julio de 2007, por la que se establecen directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2007, L 229, p. 1).
      (
            7
         )	Conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto Arcelor Atlantique et Lorraine y otros (C‑127/07, EU:C:2008:292), punto 2.
      (
            8
         )	L’arrêté du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie du 24 janvier 2014 fixant la liste des exploitants auxquels sont affectés les quotas d’émissions de gaz à effet de serre et le montant des quotas affectés à titre gratuit pour la période 2013‑2020 (JORF n.o 0038 de 14 de febrero de 2014, p. 2551, n.o 19).
      (
            9
         )	Objetivo de reducción de las emisiones en un 8 % en comparación con los niveles de 1990.
      (
            10
         )	Está previsto que se lleve a cabo una nueva revisión con respecto al período posterior a 2020. En 2015, la Comisión presentó una propuesta para revisar el régimen de comercio de derechos de emisión después del año 2020; se trata de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones rentables de emisiones y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, Bruselas, 15 de julio de 2015 COM(2015) 337 final. Esa propuesta tiene por objeto coadyuvar a la consecución del objetivo de la Unión de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en, al menos, un 40 % antes de 2030 como parte de la contribución de la Unión al Acuerdo de París.
      (
            11
         )	Se fijó el año 2020 como plazo para alcanzar el objetivo de reducir un 20 % los niveles de 1990; 2050 es la fecha prevista para conseguir una disminución del 50 % respecto de los niveles de 1990.
      (
            12
         )	La fuga de carbono se refiere a una situación en la que, debido a las restricciones de carbono en la Unión, las empresas trasladan sus centros de producción a otros países con medidas de protección climática menos ambiciosas. Véase la última lista en la Decisión 2014/746/UE de la Comisión, de 27 de octubre de 2014, que determina, de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, la lista de sectores y subsectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono durante el período 2015‑2019 (DO 2014, L 308, p. 114).
      (
            13
         )	Decisión 2013/448/CE de la Comisión, de 5 de septiembre de 2013, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2013, L 240, p. 27).
      (
            14
         )	Véanse las sentencias de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311); de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros (C‑180/15, EU:C:2016:647), y de 26 de octubre de 2016, Yara Suomi y otros (C‑506/14, EU:C:2016:799).
      (
            15
         )	Sentencias de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros (C‑180/15, EU:C:2016:647), apartado 45, y de 26 de octubre de 2016, Yara Suomi y otros (C‑506/14, EU:C:2016:799), apartado 37.
      (
            16
         )	Parece ser así pese a que, como ha explicado ArcelorMittal, la transformación de gases residuales en combustible conlleva notables gastos.
      (
            17
         )	Conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Borealis Polyolefine y otros (C‑191/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2015:754), puntos 68 y 69.
      (
            18
         )	El considerando 23 de la Directiva 2009/29 confirma asimismo que tener en cuenta la producción de electricidad con gases residuales es opcional. Según su tenor: «Dichas normas armonizadas también pueden tener en cuenta las emisiones relacionadas con el uso de gases residuales combustibles cuando no se pueda evitar la emisión de dichos gases en el proceso de producción industrial; a ese respecto, las normas pueden contemplar la asignación de derechos de emisión de forma gratuita a los titulares de las instalaciones de combustión de los gases residuales de que se trate o a los titulares de las instalaciones de origen de dichos gases» (el subrayado es mío).
      (
            19
         )	Las partes han hecho referencia a porcentajes diferentes. El Gobierno francés menciona un 75 %, y el Gobierno alemán, un 80 %. La Comisión y ArcelorMittal no han especificado un porcentaje concreto.
      (
            20
         )	Sentencia de 28 de abril de 2016 (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311).
      (
            21
         )	Ibidem, apartado 73.
      (
            22
         )	Sentencia de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros (C‑180/15, EU:C:2016:647), apartado 48.
      (
            23
         )	Es interesante observar que no es seguro que exista un riesgo concreto de fuga de carbono. Un estudio reciente encargado por la Dirección General de Acción por el Clima de la Comisión no halló ninguna prueba de fuga de carbono. Ello se debe, entre otros motivos, a la asignación gratuita (que da lugar a un excedente de derechos de emisión en varios sectores como, en particular, el del acero), a un precio de los derechos de emisión más bajo de lo esperado y a los esfuerzos de otros países por reducir las emisiones, de conformidad con los compromisos internacionales. Para una descripción general, véase: https://www.ceps.eu/sites/default/files/u213/Bergman_leakage_presentation_OWS.pdf.
      (
            24
         )	Sentencias de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros (C‑180/15
         EU:C:2016:647), apartados 47 y 49, y de 26 de octubre de 2016, Yara Suomi y otros (C‑506/14, EU:C:2016:799), apartados 39 y 41.
      (
            25
         )	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO 2010, L 334, p. 17). Esta Directiva sustituyó la Directiva 2008/1 sobre la misma materia.
      (
            26
         )	El BREF más reciente se elaboró en 2012. Obviamente, la Comisión no pudo tomar en consideración ese documento cuando adoptó la Decisión 2011/278. Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros (C‑127/07, EU:C:2008:728), apartado 58 y jurisprudencia citada.
      (
            27
         )	En virtud del anexo I, deben incluirse en la referencia del mineral sinterizado todos los procesos directa o indirectamente ligados a la cinta de sinterización, ignición, unidades de preparación de materia prima, unidad de cribado en caliente, unidad de refrigeración de sínter, unidad de cribado en frío y unidad de generación de vapor.
      (
            28
         )	En la vista se confirmó que, tras ser consultada, la asociación Eurofer opinó que, en la instalación controvertida, cabía agregar la unidad de pellets a la unidad de sínter habida cuenta de la interdependencia de ambas.
      (
            29
         )	Sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92 P, EU:C:1994:247), apartado 48.
      (
            30
         )	La referencia del mineral sinterizado es de 0,171 CO2/tonelada de mineral sinterizado. De haberse excluido del cálculo la instalación controvertida, la referencia habría alcanzado en cambio los 0,191 CO2/tonelada.
      (
            31
         )	Sentencia de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros (C‑154/04 y C‑155/04, EU:C:2005:449), apartado 133 y jurisprudencia citada.
      (
            32
         )	Véanse, entre muchas otras, las sentencias de 19 de noviembre de 1998, España/Consejo (C‑284/94, EU:C:1998:548), apartado 30 y jurisprudencia citada, y de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros (C‑154/04 y C‑155/04, EU:C:2005:449), apartado 134.
      (
            33
         )	Véase, en particular, la sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo (C‑310/04, EU:C:2006:521), apartado 58 y jurisprudencia citada.
      (
            34
         )	Las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Borealis Polyolefine y otros (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2015:754), puntos 134 y siguientes, aportan un punto de vista diferente. En ese asunto, se examinó el cálculo del factor de corrección. La Abogado General consideró que, pese al hecho de que la decisión controvertida era un acto de aplicación general, la Comisión estaba obligada a incluir todos los datos necesarios para llevar a cabo una revisión minuciosa del cálculo del factor de corrección de la decisión objeto de ese asunto. Con todo, la Abogado General admitió que una motivación tan exhaustiva no era viable por motivos prácticos y que habría bastado con conceder a los interesados acceso a los datos brutos e incluir en la motivación la correspondiente indicación.