CELEX: 62015TO0667
Language: es
Date: 2016-09-15 00:00:00
Title: Auto del Tribunal General (Sala Segunda) de 15 de septiembre de 2016.#Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas contra Comisión Europea.#Recurso de anulación — Comunicación remitida por un miembro de la Comisión en respuesta a una pregunta parlamentaria — Acto no recurrible — Inadmisibilidad manifiesta.#Asunto T-667/15.

AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
      de 15 de septiembre de 2016 (
            *1
         )
      «Recurso de anulación — Comunicación remitida por un miembro de la Comisión en respuesta a una pregunta parlamentaria — Acto no recurrible — Inadmisibilidad manifiesta»
      En el asunto T‑667/15,
      
         Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, con domicilio social en Le Gorette (Italia), representada por los Sres. R. Righi, A. Morbidelli y E. Nessi, abogados,
      parte demandante,
      contra
      
         Comisión Europea,
      
      parte demandada,
      que tiene por objeto una pretensión, basada en el artículo 263 TFUE, de anulación de la comunicación de la Comisión de 2 de septiembre de 2015, mediante la cual el miembro de la Comisión encargado de las cuestiones relativas al «mercado interior, industria, emprendimiento y pymes» respondió a la pregunta parlamentaria E-010166/2015, de 24 de junio de 2015,
      EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
      integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro (Ponente), Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni y L. Madise, Jueces;
      Secretario: Sr. E. Coulon;
      dicta el siguiente
      
         Auto
      
      
         Antecedentes del litigio
      
      
               1
            
            
               La demandante, Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, es una sociedad titular de una concesión de dominio público marítimo otorgada, con fines turísticos y recreativos, inicialmente por la región de Toscana (Italia) y, posteriormente, por el municipio de Cecina (Italia). Dicha concesión se ha prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2020. En la superficie de dominio público en cuestión, la demandante explota un establecimiento balneario en el que ha realizado importantes inversiones.
            
         
               2
            
            
               Según la información que figura en la demanda, la atribución de los bienes de dominio público marítimo objeto de concesión se efectúa mediante un procedimiento de selección de carácter público. La renovación de las concesiones de dominio público marítimo, una vez expirado su período de validez, estaba sometida a normas que favorecían al concesionario saliente, dado que, por un lado, se otorgaba preferencia a la renovación de una concesión previa, acordada con anterioridad, frente a las nueva solicitudes y, por otro, desde 2001 las concesiones de dominio público marítimo con fines turísticos y recreativos se renovaban automáticamente. Estas normas se derogaron, respectivamente, en 2009 y en 2011, durante la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento incoado por la Comisión Europea contra la República Italiana sobre la base del artículo 258 TFUE. En efecto, la Comisión consideraba que la preferencia otorgada al concesionario saliente era contraria a lo dispuesto en el artículo 49 TFUE y que la renovación automática de las concesiones infringía tanto el artículo 49 TFUE como el artículo 12 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
            
         
               3
            
            
               Mediante sentencia n.o 328/2015, de 27 de febrero de 2015 (en lo sucesivo, «sentencia n.o 328/2015»), el Tribunale amministrativo regionale della Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Toscana, Italia) declaró, entre otros extremos, que las concesiones que atribuyen la facultad de ocupar una porción del dominio público marítimo para mantener en ella construcciones instituyen a favor del concesionario un verdadero derecho de propiedad superficiaria, en la medida en que «el derecho de mantener una construcción en suelo ajeno es precisamente el objeto del derecho de superficie, definido en el artículo 952 [del Código Civil italiano] (“el propietario podrá ceder a un tercero el derecho a ejecutar y a mantener una construcción en el suelo”), lo cual implica [la existencia de] un acto administrativo que atribuye al concesionario el derecho de superficie sobre los inmuebles en cuestión».
            
         
               4
            
            
               El 24 de junio de 2015, dos diputados del Parlamento Europeo formularon una pregunta escrita a la Comisión con arreglo a lo dispuesto en el artículo 230 TFUE, párrafo segundo, y en el artículo 130 del Reglamento interno del Parlamento (DO 2011, L 116, p. 1). En esencia, mediante dicha pregunta se planteaba, por un lado, si la Comisión conocía la sentencia n.o 328/2015 y, por otro, si, habida cuenta de que, según dicha sentencia, los operadores titulares de concesiones de dominio público marítimo con fines turísticos y recreativos son titulares de un derecho de superficie que tiene por objeto los bienes erigidos por ellos en la zona de dominio público, la Comisión tenía intención de reconsiderar su interpretación del concepto de «servicio» en el sentido de la Directiva 2006/123.
            
         
               5
            
            
               Mediante comunicación escrita de 2 de septiembre de 2015 (en lo sucesivo, «comunicación litigiosa»), la Comisión respondió a dicha pregunta del modo siguiente:
               «La Comisión conoce la sentencia [n.o] 328/2015 del Tribunale amministrativo regionale della Toscana [Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Toscana]. La Comisión considera que dicha sentencia no afecta a la aplicación de la normativa [de la Unión Europea] ni, por consiguiente, a la aplicación de la Directiva 2006/123[…]. La sentencia se limita a pronunciarse acerca de la interpretación de la normativa nacional. Por consiguiente, la Comisión no está en condiciones de formular observaciones.»
            
         
         Procedimiento y pretensiones de la parte demandante
      
      
               6
            
            
               Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 11 de noviembre de 2015, la demandante interpuso el recurso que ha dado lugar al presente procedimiento.
            
         
               7
            
            
               La demandante solicita al Tribunal General que anule la comunicación litigiosa.
            
         
         Sobre la admisibilidad
      
      
               8
            
            
               En virtud del artículo 126 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, cuando un recurso sea manifiestamente inadmisible, el Tribunal podrá decidir en cualquier momento, a propuesta del Juez Ponente, resolver mediante auto motivado, sin continuar el procedimiento. En el presente asunto, el Tribunal se considera suficientemente instruido por los documentos que obran en autos para pronunciarse sin continuar el procedimiento.
            
         
               9
            
            
               Según reiterada jurisprudencia, se consideran actos impugnables a efectos del artículo 263 TFUE todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada AETR, 22/70, EU:C:1971:32, apartado 42; de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 36, y de 13 de febrero de 2014, Hungría/Comisión, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, apartado 54).
            
         
               10
            
            
               En cambio, quedan excluidos del control jurisdiccional previsto en el artículo 263 TFUE los actos que no produzcan efectos jurídicos obligatorios, como los actos preparatorios, los actos confirmatorios y los actos de mera ejecución, las simples recomendaciones y dictámenes y, en principio, las instrucciones internas (véanse, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, apartado 55 y jurisprudencia citada, y el auto de 14 de mayo de 2012, Sepracor Pharmaceuticals/Comisión, C‑477/11 P, no publicado, EU:C:2012:292, apartado 52).
            
         
               11
            
            
               Atendiendo a la jurisprudencia, la apreciación de la capacidad de un acto para producir efectos jurídicos y, por tanto, para ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE implica examinar su tenor y el contexto en el que se inscribe (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de marzo de 1997, Francia/Comisión, C‑57/95, EU:C:1997:164, apartado 18, y de 1 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑301/03, EU:C:2005:727, apartados 21 a 23), su contenido esencial (véase la sentencia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, EU:C:2000:335, apartado 27 y jurisprudencia citada; véanse igualmente, en este sentido, las sentencias de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión, C‑366/88, EU:C:1990:348, apartado 23; de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión, C‑303/90, EU:C:1991:424, apartados 18 a 24, y de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión, C‑325/91, EU:C:1993:245, apartados 20 a 23) y la intención de su autor (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, apartado 42, y de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, apartado 52).
            
         
               12
            
            
               En el caso de autos, ha de señalarse que la comunicación litigiosa contiene la respuesta escrita de la Comisión a una pregunta parlamentaria que le fue planteada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 230 TFUE, párrafo segundo, y en el artículo 130 del Reglamento interno del Parlamento. Dicha pregunta, que llamaba la atención de la Comisión sobre la sentencia n.o 328/2015, tenía fundamentalmente la finalidad de obtener precisiones acerca de la interpretación por la Comisión del concepto de «servicio» en el sentido de la Directiva 2006/123 a la vista de la citada sentencia (véase el apartado 4 anterior). La Comisión respondió, en esencia, que dicha sentencia, que ya conocía, no afectaba a la aplicación de la normativa de la Unión Europea y sólo se refería a la normativa italiana, por lo que la Comisión no consideraba estar en condiciones de formular observaciones (véase el apartado 5 anterior).
            
         
               13
            
            
               Dadas las circunstancias, ha de señalarse que, habida cuenta tanto del contexto, configurado por la pregunta parlamentaria, como del contenido y del tenor de la comunicación litigiosa, ésta no tiene por objeto producir efectos jurídicos obligatorios a efectos de la jurisprudencia recordada en el apartado 9 anterior. En efecto, dicha comunicación, que constituye una respuesta a una pregunta parlamentaria, no refleja ninguna decisión adoptada por la Comisión ni tampoco recoge ningún tipo de posicionamiento con respecto a la interpretación de la Directiva 2006/123.
            
         
               14
            
            
               Las alegaciones formuladas por la demandante no desvirtúan la anterior conclusión. En esencia, según la demandante, la comunicación litigiosa constituye un acto destinado a producir efectos jurídicos obligatorios, dado que pone de manifiesto la voluntad de la Comisión de aplicar la Directiva 2006/123 al sector de las concesiones de bienes del dominio público marítimo en detrimento del derecho de propiedad de los concesionarios. Además, la demandante aduce que dicha comunicación obliga a las autoridades administrativas y judiciales italianas a aplicar la Directiva 2006/123 a tales concesiones, lo cual dará lugar a «una transmisión forzosa de los derechos reales [de los concesionarios]».
            
         
               15
            
            
               Para comenzar, procede señalar que, mediante dichas alegaciones, la demandante se equivoca en cuanto al alcance de la comunicación litigiosa. En efecto, contrariamente a lo que sugiere la demandante, la Comisión no se ha posicionado en modo alguno sobre la aplicación o la interpretación de la Directiva 2006/123. Bien al contrario, la Comisión se ha limitado a observar que la sentencia n.o 328/2015 se refería a la normativa italiana y no al Derecho de la Unión, por lo que la Comisión no consideraba estar en condiciones de formular observaciones sobre la pregunta que se le había planteado y que trataba del concepto de «servicio» en el sentido de dicha Directiva.
            
         
               16
            
            
               En todo caso, aun suponiendo que, tal y como alega la demandante, la Comisión se hubiese posicionado y hubiera interpretado la Directiva 2006/123 en el sentido de que ésta se aplica a las concesiones de dominio público marítimo, ha de recordarse que, según la jurisprudencia, no pueden ser objeto de recurso de anulación ni un acto de la Comisión que refleje la intención de dicha institución, o de uno de sus servicios, de seguir cierta línea de conducta (véase la sentencia de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión, C‑180/96, EU:C:1998:192, apartado 28 y jurisprudencia citada) ni una simple manifestación de opinión escrita, como una referencia a la interpretación efectuada por la Comisión de lo dispuesto en un acto de Derecho derivado, por cuanto dicha manifestación no puede producir efectos jurídicos y tampoco está destinada a producir tales efectos (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión, C‑308/95, EU:C:1999:477, apartados 27 a 30). Por consiguiente, procede considerar que, aun suponiendo que la comunicación litigiosa enunciara la interpretación por la Comisión de la Directiva 2006/123 y la voluntad de esa institución de incluir en ella las concesiones de dominio público marítimo, dicha comunicación tampoco estaría destinada a producir efectos jurídicos obligatorios.
            
         
               17
            
            
               Seguidamente, no cabe alegar que la comunicación litigiosa produzca efectos jurídicos por el hecho de que se haya adoptado en detrimento, suponiendo que se demostrase este extremo, del derecho de propiedad de los concesionarios. En efecto, ese razonamiento supondría deducir el carácter impugnable del acto de su posible ilegalidad. Ahora bien, según la jurisprudencia, la gravedad de la supuesta infracción de la institución afectada o la importancia de la violación de los derechos fundamentales que aquélla supone no permite excluir la aplicación de los motivos de inadmisibilidad de orden público previstos por el Tratado (véanse, por analogía, el auto de 10 de mayo de 2001, FNAB y otros/Consejo, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, apartado 40, y la sentencia de 15 de enero de 2003, Philip Morris International/Comisión, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, EU:T:2003:6, apartado 87).
            
         
               18
            
            
               Finalmente, en cuanto atañe a la alegación de la demandante de que la comunicación litigiosa implica «una transmisión forzosa de los derechos reales de que disfrutan actualmente los titulares de concesiones para balnearios», ha de señalarse que de las explicaciones proporcionadas por la propia demandante acerca de las normas que rigen la renovación de las concesiones de dominio público marítimo (véase el apartado 2 anterior) se deduce que no es la citada comunicación, sino la eventual no renovación de una concesión de dominio público marítimo a su vencimiento con arreglo a la normativa italiana, en su versión modificada en 2009 y en 2011, la que podría producir en su caso tal efecto.
            
         
               19
            
            
               A mayor abundamiento, es preciso añadir que las circunstancias del caso de autos han de distinguirse de las que dieron lugar a la sentencia de 24 de marzo de 1994, Air France/Comisión (T‑3/93, EU:T:1994:36), citada por la demandante. En efecto, el acto impugnado en este último asunto consistía en una declaración del portavoz del Comisario encargado de la Política de Competencia, mediante la que la Comisión se había declarado incompetente para conocer, con arreglo al Reglamento (CEE) n.o 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas (DO 1989, L 395, p. 1), de una operación de concentración concretamente identificada, declaración que, efectivamente, producía efectos jurídicos. En cambio, la comunicación litigiosa en el caso de autos no contiene ninguna decisión de este tipo, sino que se limita a poner de manifiesto la opinión de la Comisión de que la sentencia n.o 328/2015 sólo se refería a la interpretación del Derecho italiano y no afectaba al Derecho de la Unión, por lo que dicha institución consideraba que no estaba en condiciones de posicionarse acerca de la posible incidencia de dicha sentencia en la interpretación del concepto de «servicio» en el sentido de la Directiva 2006/123. En todo caso, ha de observarse que la demandante no ha presentado ningún argumento con el fin de demostrar que las circunstancias de ambos asuntos sean comparables.
            
         
               20
            
            
               A la vista de cuanto antecede, procede declarar la inadmisibilidad manifiesta del recurso, sin que sea preciso dar traslado del mismo a la Comisión.
            
         
         Costas
      
      
               21
            
            
               Al haberse adoptado el presente auto con carácter previo al traslado de la demanda a la Comisión y antes de que ésta haya podido incurrir en costas, basta acordar que la parte demandante cargará con sus propias costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
               resuelve:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Desestimar el recurso.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas cargará con sus propias costas.
                        
                        Dictado en Luxemburgo, a 15 de septiembre de 2016.
                     
                  
          
               
                  
                     El Secretario
                     E. Coulon
                     La Presidenta
                     M.E. Martins Ribeiro
                  
               
            (
            *1
         )	* Lengua de procedimiento: italiano.