CELEX: 52012DC0397
Language: nl
Date: 2012-07-06 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Spanje te verhelpen

|
			
		
		
		52012DC0397
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Spanje te verhelpen /* COM/2012/0397 final */
			
				
		
		
			
			   	            
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
om het buitensporige overheidstekort in
Spanje te verhelpen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 126, lid 7,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       Overeenkomstig artikel 126
van het VWEU dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.
(2)       Het stabiliteits- en
groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën
als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot
werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.
(3)       De Raad heeft op 27 april
2009 overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap (VEG) besloten dat er in Spanje een buitensporig tekort
bestond, en overeenkomstig artikel 104, lid 7, VEG en artikel 3 van Verordening
(EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en
verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige
tekorten een aanbeveling gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2012
te corrigeren.
(4)       Op 2 december 2009 heeft de
Raad overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van
de Raad vastgesteld dat doeltreffende actie was ondernomen, maar dat er zich na
de vaststelling van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische
gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën
hadden voorgedaan. Daarom besloot de Raad tot de vaststelling van een herziene
aanbeveling op grond van artikel 126, lid 7, VWEU om het buitensporige tekort
uiterlijk in 2013 te corrigeren. Om het nominale overheidstekort in 2013 terug
te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, werd aanbevolen
om in de periode 2010-2013 een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van
"meer dan 1,5 % van het bbp" te realiseren. Bij de berekening van de
gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning werd het in de najaarsprognoses 2009
van de diensten van de Commissie voorziene tekort voor 2011 als uitgangspunt
gehanteerd. Vervolgens is berekend welke totale budgettaire aanpassing vereist
zou zijn om binnen de gestelde termijn het nominale tekortdoel van 3 % te
realiseren, waarbij is aangenomen dat de output gap geleidelijk zou verkleinen
en in 2015 zou zijn verdwenen.
(5)       De Commissie heeft op 15 juni
2010 vastgesteld dat Spanje doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling
van de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de
referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom geen
verdere stap in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk.
(6)       Overeenkomstig artikel 3, lid
5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbeveling
van de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU
vaststellen indien effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststelling
van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een
ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis van de
in de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt beoordeeld
of er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met zeer
nadelige gevolgen voor de begroting.
(7)       Overeenkomstig artikel 126,
lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de
Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze
binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de buitensporigtekortsituatie.
In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald
waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het
buitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om
een buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken dat hij
jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses
die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die
overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van
het bbp in het structurele saldo, d.w.z. het conjunctuurgezuiverde
begrotingssaldo ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen.
(8)       Na een forse krimp van het
reële bbp met 3,7 % in 2009 kromp de economie in 2010 opnieuw, zij het met
slechts 0,1 %. In 2011 was er weer sprake van een positieve economische groei
(0,7 %), die samenhing met de dynamiek van de Spaanse uitvoer die mede te
danken was aan de verbetering van het concurrentievermogen van de Spaanse
economie, en met een krimp van de invoer, die verband hield met de zwakke
binnenlandse vraag. Volgens de meest recente door de diensten van de Commissie
bijgewerkte economische vooruitzichten voor Spanje voor 2012 en 2013, welke een
actualisering vormen van de voorjaarsprognoses 2012 en waarin rekening is
gehouden met de eind mei 2012 op regionaal niveau genomen begrotingsmaatregelen
en met de meest recente economische en begrotingsontwikkelingen, zal Spanje
echter weer in een recessie belanden en in zowel 2012 als 2013 een negatieve
economische groei op jaarbasis noteren. De omvangrijke werkloosheid en de
schuldafbouw in de particuliere en publieke sector trekken een zware wissel op
de binnenlandse vraag. Voorts wordt vanwege de verslechtering van het
internationale klimaat de zwakke binnenlandse vraag niet geneutraliseerd door
de externe vraag, met als gevolg een krimp van de Spaanse economie.
(9)       Het overheidstekort is in
2010 uitgekomen op 9,3 % van het bbp, tegen 11,2 % in 2009. De verbetering van
het begrotingssaldo kwam tot stand door zowel een verlaging van de totale
uitgaven als een stijging van de totale ontvangsten, zulks voornamelijk als
gevolg van discretionaire maatregelen. In 2011 is het tekortresultaat met 8,5 %
van het bbp duidelijk slechter uitgevallen dan de beoogde 6 % van het bbp. Op
17 mei 2012 heeft Spanje Eurostat meegedeeld dat het overheidstekort over 2011
mogelijk met circa 0,4 % van het bbp naar boven wordt bijgesteld op basis van
nieuwe informatie over een aantal uitgavenrubrieken van de autonome regio's waarmee
geen rekening was gehouden in de BTP-kennisgeving van maart 2012. De afwijking
van de begrotingsdoelstelling heeft zich in 2011 qua omvang voor circa twee
derde op regionaal niveau voorgedaan, terwijl de centrale overheid en de
sociale zekerheid daar in veel geringere mate voor verantwoordelijk waren. Zij
was voornamelijk toe te schrijven aan tegenvallers bij de ontvangsten die te
wijten waren aan een minder gunstig economisch klimaat dan in het
stabiliteitsprogramma 2011 was verwacht, en aan een minder belastingontvangsten
genererende samenstelling van de groei, terwijl de uitgavenoverschrijdingen
binnen de perken bleven.
(10)     Volgens de bijgewerkte
voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zal het
overheidstekort in 2012 6,3 % van het bbp bedragen, tegen een verwacht
tekort van 5,3 % van het bbp in het stabiliteitsprogramma 2012 en in de
ontwerpbegrotingswet 2012. Dit laatste cijfer berust op ontvangstenverhogende
maatregelen, waaronder vooral maatregelen om de directe belastingen te verhogen
via bijvoorbeeld wijzigingen in de inkomsten- en de vennootschapsbelasting, en
een belastingamnestie. Sommige van deze maatregelen zijn aangekondigd als
tijdelijke maatregelen, bijvoorbeeld de verhoging van de inkomstenbelasting
(alleen in 2012 en 2013), of zullen een eenmalig effect sorteren, zoals de
wijziging van het systeem van belastingtermijnen voor de vennootschapsbelasting
in 2012 en de belastingamnestie. In de ontwerpbegrotingswet en het programma
wordt ervan uitgegaan dat de totale uitgaven teuglopen door forse bezuinigingen
op de lopende en de kapitaaluitgaven in onder meer de gezondheidszorg en het
onderwijs op regionaal niveau. De verwachte afwijking van het streefcijfer voor
2012 hangt voornamelijk samen met tegenvallende ontvangsten, met name in de
sociale zekerheid, en met een stijging van de sociale uitgaven die is toe te
schrijven aan de verslechtering van de macro-economische vooruitzichten, aan
een minder belastingontvangsten genererende samenstelling van de groei en aan
een nog sterkere verslechtering van de situatie op de arbeidsmarkt. Niettemin
is ook deze begrotingsprognose aan grote risico's onderhevig. Door een verdere
verdieping van de economische crisis en door uitvoeringsrisico's op regionaal
niveau die verband houden met het feit dat tal van begrotingsmaatregelen
slechts voor een deel van het jaar zullen gelden, kan de afwijking nog hoger
uitvallen. De noodzakelijke, thans aan de gang zijnde herbalancering van de
Spaanse economie waarbij een verschuiving van niet-verhandelbare naar
verhandelbare producten plaatsvindt, brengt ook het gevaar mee dat de
economische groei minder belastingontvangsten zal genereren. Zeer recente
begrotingscijfers over de eerste maanden van 2012 wijzen op een aanhoudende
neerwaartse druk op de ontvangsten en dus op de noodzaak om onverwijld verdere
structurele maatregelen door te voeren. 
(11)     In de bijgewerkte
voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie, waarin wordt
uitgegaan van ongewijzigd beleid en van een krimp van het reële bbp met 0,3 %
in het jaar daarvoor, komt het overheidstekort voor 2013 uit op 6,1 % van
het bbp, terwijl het oorspronkelijke streefcijfer 3 % van het bbp was. In
het stabiliteitsprogramma 2012 wordt gerekend op een forse stijging van de
ontvangsten uit de belasting op productie en invoer, terwijl een en ander nog
niet is onderbouwd met concrete maatregelen en deze stijging ook deels wordt
geneutraliseerd door de verlaging van de belasting op arbeid. Voorts vermeldt
het programma uitgavenbeperkingen in met name het onderwijs en de
gezondheidszorg op regionaal niveau, welke echter tot dusver nog niet volledig
zijn gespecificeerd. De beoogde verdere consolidatie is voor 2014 en 2015 nog
niet voldoende geschraagd met maatregelen om het voorgestelde tekortdoel te halen:
in het stabiliteitsprogramma worden slechts een paar concrete maatregelen
genoemd.
(12)     Volgens de bijgewerkte
voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie bedroeg het
structurele tekort over 2009, 2010 en 2011 respectievelijk 8,7 %, 7,3 % en 7,0
% van het bbp. In 2012 komt het naar verwachting uit op 4,3 % van het bbp.
Dit komt neer op een gemiddelde budgettaire inspanning van 1,5 % van het
bbp in de periode 2010-2012, hetgeen min of meer strookt met de ten minste
vereiste gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van "meer dan 1,5
%" van het bbp die de Raad voor de periode 2010-2013 had gespecificeerd.
Gecorrigeerd voor de verandering in het macro-economisch scenario die is
opgetreden tussen de projecties die ten grondslag lagen aan de aanbevelingen
van de Raad van 2 december 2009, en de huidige prognoses, valt de geraamde
gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van 2010 tot en met 2012 0,5 procentpunt
van het bbp hoger uit. Spanje heeft derhalve tot dusver doeltreffende actie
ondernomen wat het traject voor het structurele tekort tot en met 2012 betreft.
(13)     Volgens de najaarsprognoses
2009 van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 2
december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen, zou de
Spaanse economie in 2010 met 0,8 % krimpen en in 2011 met 1 % groeien. De jaren
2012 en 2013 vielen buiten de tijdshorizon van de prognoses, maar omdat
aangenomen werd dat de omvangrijke negatieve output gap tot 2015 geleidelijk
zou afnemen, werd voor 2012 en 2013 een hogere groei verwacht dan voor 2011.
Het reële bbp van 2010 en 2011 is uiteindelijk iets gunstiger uitgevallen dan
in de najaarsprognoses 2009. Niettemin is uiteindelijk minder belasting
ontvangen dan verwacht, dit vanwege de samenstelling van de economische groei:
de geaccumuleerde bijdrage van de binnenlandse vraag in 2010 en 2011 bedroeg
door de sneller dan verwachte afslanking van de niet-verhandelbare sector ‑2,7
procentpunt van het bbp, terwijl was gerekend op ‑1,1 percent. Uit
de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie voor
2012 en 2013 blijkt dat de Spaanse economie waarschijnlijk te maken krijgt met
een forse economische tegenwind, die nog niet was verwacht in de
najaarsprognoses 2009. Terwijl de najaarsprognoses 2009 nog uitgingen van een
groei van ruim 1 % per jaar in 2012 en 2013, wijzen de meest recente prognoses
op een groei van respectievelijk -1,9 % en ‑0,3 % bij ongewijzigd
beleid. Voorts zal de netto externe vraag waarschijnlijk een groter aandeel
houden in de samenstelling van de groei, hetgeen weer ongunstig uitpakt voor de
belastingontvangsten.
(14)     De bruto overheidsschuld is in
2011 opgelopen tot 68,5 % van het bbp en zal volgens de bijgewerkte
voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie bij ongewijzigd beleid
nog verder stijgen tot 80,9 % van het bbp in 2012 en 86,8 % in 2013, zodat de
referentiewaarde van het Verdrag in al deze jaren wordt overschreden. Deze
stijging van de schuldquote hangt voornamelijk samen met een toename van de
rentebetalingen en in mindere mate met de dynamiek van het primaire tekort. In
2012 zal er sprake zijn van een forse stock-flow adjustment, die de schuld 5,4
percent van het bbp doet oplopen en verband houdt met het plan om de facturen
van de leveranciers van publieke organen te vereffenen, en met andere lopende
verrichtingen. Vanwege de risico's waarmee het macro-economische scenario en de
begrotingsdoelen zijn omgeven, en vanwege aanvullende financiële
reddingsmaatregelen kan de overheidsschuld nog verder oplopen.
(15)     Door de tegenvallende
economische vooruitzichten, die bovendien resulteren in minder
belastingontvangsten, is de begrotingssituatie sterk verslechterd ten opzichte
van de situatie die bestond ten tijde van de opstelling van de aanbeveling van
de Raad. Bovendien heeft de forse krimp van de economie een zeer negatieve
uitwerking gehad op de werkgelegenheid en de werkloosheid. Dit heeft een
weerslag op zowel de ontvangsten als de uitgaven omdat de sociale bijdragen
lager en de sociale overdrachten hoger uitvallen. Gelet op al deze factoren, en
met name de duidelijke verslechtering van de budgettaire vooruitzichten die is
opgetreden na de oorspronkelijke aanbeveling van de Raad op grond van artikel
126, lid 7, VWEU, is het billijk om een extra jaar te verlenen voor de
correctie van het buitensporige tekort.
(16)     Door het extra jaar voor de
correctie van het buitensporige tekort moet nu een tussentijds nominaal tekort
van 6,3 % van het bbp in 2012, 4,5 % van het bbp in 2013 en 2,8 % van het bbp
in 2014 worden gerealiseerd. Uitgaande van de bijgewerkte voorjaarsprognoses
2012 van de diensten van de Commissie is op basis van deze nominale
streefcijfers een verbetering van het structurele saldo tot 2,7 % van het bbp in
2012, 2,5 % van het bbp in 2013 en 1,9 % van het bbp in 2014 vereist. Gezien de
zeer recente begrotingsgegevens over de eerste maanden van 2012 zullen
aanvullende maatregelen nodig zijn om het tekortdoel voor 2012 te halen. De
situatie zal nauwlettend in het oog moeten worden gehouden en er zal, mochten
er zich verdere overschrijdingen voordoen, vroegtijdig actie moeten worden
ondernomen.
(17)     Gezien de zware druk die de
markt op de Spaanse overheidsschuld uitoefent, moet de geloofwaardigheid van de
consolidatie-inspanning kracht worden bijgezet met de vaststelling uiterlijk
eind juli 2012 van het aangekondigde meerjarige begrotingsplan voor 2013 en
2014. Daartoe moeten alle structurele maatregelen die nodig zijn om de
begrotingsdoelen voor 2013 en 2014 te bereiken, in detail worden uitgewerkt en
moet het tekort sneller worden teruggedrongen, als de economische of de
budgettaire situatie gunstiger uitvalt dan thans wordt verwacht. Aangezien het
van groot belang is dat tijdig actie op dit gebied wordt ondernomen om
eventuele toekomstige overschrijdingen te voorkomen, moet de termijn om
doeltreffende actie te ondernemen, worden verkort tot drie maanden.
(18)     Op
10 juli heeft de Raad landenspecifieke aanbevelingen tot Spanje gericht,
waarvan de eerste onder meer berustte op de beoordeling van het Spaanse
nationale hervormingsprogramma en het Spaanse stabiliteitsprogramma voor
2012-2015. In deze aanbeveling wordt gevraagd om een strikte handhaving van de
wet inzake begrotingsstabiliteit en om de vaststelling van krachtige
begrotingsmaatregelen op regionaal niveau. Daarmee wordt het risico van
overschrijdingen op regionaal niveau beperkt. De gedecentraliseerde
overheidsfinanciën in Spanje vragen om een sterk budgettair en institutioneel
kader. Dit kader kan nog verder worden verstevigd met een onafhankelijke
begrotingsinstelling die het begrotingsbeleid analyseert, daarover advies
uitbrengt en de uitvoering ervan volgt. De begrotingsdiscipline van de
regionale overheden, die gezien hun povere prestaties in het recente verleden
te wensen heeft overgelaten, en daarnaast een grotere gevoeligheid van de
inkomsten voor de lopende structurele aanpassingen, de onzekerheid over de
gevolgen van de belastingamnestie voor de ontvangsten, en mogelijke nieuwe
financiële reddingsoperaties vormen risico's voor de begrotingsstrategie.
(19)     Parallel aan de periodieke
evaluaties van het financiële herkapitalisatieprogramma voor Spanje, als
bedoeld in de verklaring van de top van het eurogebied van 29 juni 2012,
zal om de drie maanden worden toegezien op de vorderingen die gemaakt worden
wat de naleving van de BTP-verplichtingen betreft.
(20)     Spanje voldoet aan de
voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het
buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van
Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de
tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,
HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING
VASTGESTELD:
(1)                   
De Spaanse autoriteiten maken uiterlijk in 2014 een
einde aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie.
(2)                   
De Spaanse autoriteiten realiseren een verbetering
van het structurele saldo tot 2,7 % van het bbp in 2012, 2,5 % van het bbp
in 2013 en 1,9 % van het bbp in 2014 om het nominale overheidstekort in 2014
terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, waarbij
wordt uitgegaan van de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van
de Commissie. De nominale tekortdoelstellingen bedragen 6,3 % van het bbp voor
2012, 4,5 % van het bbp voor 2013 en 2,8 % van het bbp voor 2014. 
(3)                   
De Spaanse autoriteiten leggen de maatregelen ten
uitvoer die in de begroting 2012 en in de herbalanceringsplannen van de
autonome gemeenschappen zijn vastgesteld, en keuren uiterlijk eind juli 2012
het aangekondigde meerjarige begrotingsplan voor 2013-2014 goed, waaronder een
budgettaire middellangetermijnstrategie met de nodige, volledig uitgewerkte
structurele maatregelen om het buitensporige tekort in 2014 te corrigeren. Gezien
de recente begrotingsgegevens over de eerste maanden van 2012 stellen zij in
2012 onverwijld aanvullende maatregelen vast om ervoor te zorgen dat de
begrotingsplannen voor 2012 worden verwezenlijkt. Zij staan klaar om verdere
maatregelen vast te stellen, mochten de risico's voor de begrotingsplannen
werkelijkheid worden. Zij dringen het tekort in 2013 en 2014 sneller terug als
de economische of de budgettaire situatie gunstiger uitvalt dan thans wordt
verwacht.
(4)                   
De Raad stelt een termijn van drie maanden vast
waarbinnen de Spaanse autoriteiten effectieve maatregelen moeten nemen en
overeenkomstig artikel 3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97
van de Raad gedetailleerd verslag moeten uitbrengen over de voorgenomen
consolidatiestrategie om de doelen te realiseren.
Naast het verslag overeenkomstig aanbeveling (4)
en parallel aan het financiële herkapitalisatieprogramma als bedoeld in de
verklaring van de top van het eurogebied van 29 juni 2012 brengen de
Spaanse autoriteiten om de drie maanden verslag uit over de vorderingen die bij
de uitvoering van deze aanbevelingen zijn gemaakt; daaraan wordt ook een apart
hoofdstuk gewijd in de stabiliteitsprogramma's die tot 2015 worden opgesteld.
Voorts passen de Spaanse autoriteiten de in de
wet inzake begrotingsstabiliteit opgenomen nieuwe bepalingen betreffende
transparantie en controle van de begrotingsuitvoering strikt toe. Conform de
landenspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees semester verzoekt
de Raad Spanje ook om een onafhankelijke begrotingsinstelling op te richten die
het begrotingsbeleid analyseert, daarover advies uitbrengt en de uitvoering
ervan volgt, vast te houden aan het dwingende karakter van zijn budgettaire
middellangetermijnkader en er het gehele jaar door nauwlettend op toe te zien
dat de begrotingsdoelstellingen op alle overheidsniveaus in acht worden
genomen. Deze aanbeveling is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter