CELEX: 61978CC0164
Language: it
Date: 1979-05-10
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 10 maggio 1979. # Francis Woehrling contro Commissione delle Comunità europee. # Indennità scolastica. # Causa 164/78.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
      GERHARD REISCHL
      DEL 10 MAGGIO 1979 (
            1
         )
      
         Signor Presidente,
      
         signori Giudici,
      nella presente causa, il ricorrente chiede all'autorità che ha il potere di nomina il raddoppio del massimale mensile dell'indennità scolastica da lui percepita.
      Il ricorrente è amministratore principale presso la Commissione delle Comunità europee in Bruxelles. Suo figlio, nato nel 1970 a Washington (D.C.), aveva frequentato, durante l'anno scolastico 1976-77, la prima classe della scuola elementare presso la sezione inglese della scuola europea di Woluwe. I genitori avevano scelto questa sezione poiché, essendo la madre americana, l'inglese costituisce la lingua principale del ragazzo.
      Poiché, nel corso del suddetto anno scolastico, insorgevano problemi, in quanto, tra l'altro, il ragazzo aveva difficoltà nello scrivere, le autorità scolastiche raccomandavano la visita di uno psichiatra e la cura dei disturbi dell'attività motoria minore.
      Verso la fine dell'anno scolastico, l'insegnante suggeriva ai genitori di fare ripetere l'anno al ragazzo — indipendentemente dai risultati ottenuti — in quanto non sufficientemente maturo. Le persone consultate su consiglio della scuola e la psicologa della scuola sconsigliavano invece decisamente di ripetere l'anno in quanto ciò non sarebbe stato giustificato dai risultati ottenuti, ed il ragazzo avrebbe potuto venire «demotivato» dal fatto di ripetere l'anno. Essi ritenevano invece che una scuola con classi meno numerose avrebbe permesso più facilmente di superare le difficoltà derivanti dalla mancata «motivazione» del ragazzo.
      Nel corso di una riunione all'uopo indetta, l'insegnante e il direttore della scuola europea dichiaravano unanimemente che, a causa del gran numero di studenti, era impossibile dedicare al ragazzo l'attenzione necessaria per superare le sue difficoltà: il ricorrente cercava pertanto un'altra scuola per l'anno scolastico successivo. La scelta cadeva sulla «British Primary School» di Ixelles, un piccolo istituto le cui classi sono composte di non più di 20 allievi. L'iscrizione a questo istituto costa 65000 franchi belgi, ai quali, secondo quanto afferma il ricorrente, occorre aggiungere altri 3000-4000 franchi belgi per spese varie.
      Con lettera 19 luglio 1977, il ricorrente chiedeva al capo della divisione «diritti individuali e privilegi» che gli venisse raddoppiato il massimale dell'indennità scolastica, ai sensi dell'art. 3o comma, dell'allegato VII dello Statuto del personale.
      Il citato art. 3, che si applica in materia, aveva, a quell'epoca, il seguente tenore:
      
                
            
            
               1° comma:
               «Il funzionario riceve un'indennità scolastica pari all'ammontare delle spese scolastiche effettivamente sostenute fino ad un massimo di 2916 FB al mese per ogni figlio a carico ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, che frequenti regolarmente e a tempo pieno un istituto di insegnamento.»
            
         
                
            
            
               3° comma:
               «Il massimale menzionato al primo comma è raddoppiato per:
               
                        —
                     
                     
                        il funzionario la cui sede di servizio è distante almeno 50 km da una scuola europea o da un istituto di insegnamento nella sua lingua, purché il figlio frequenti effettivamente un istituto di insegnamento distante almeno 50 km dalla sede di servizio.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        …»
                     
                  
         Il 3o comma di questa norma veniva modificato dal regolamento (CECA, CEE, Euratom) del Consiglio 2 maggio 1978, n. 912 (GU n. L 119, del 3 maggio 1978, pag. 1), ed ha ora, nella parte che ci riguarda, il seguente tenore:
      «Il massimale menzionato al primo comma è raddoppiato per:
      
               —
            
            
               il funzionario la cui sede di servizio è distante almeno 50 km: o da una scuola europea, o da un istituto di insegnamento nella sua lingua, che il figlio frequenti per motivi pedagogici impellenti debitamente giustificati.»
            
         Questo nuovo testo corrisponde all'art. 4, n. 5, delle «Disposizioni generali di attuazione relative alla concessione della indennità scolastica» (pubblicate nelle «Informazioni amministrative» n. 153, del 2 maggio 1977), che erano state adottate in relazione alla prima versione citata.
      L'istanza del ricorrente veniva respinta con decisione 11 ottobre 1977, con la motivazione che la sede di servizio del ricorrente non distava almeno 50 km da una scuola europea, né dall'istituto frequentato dal figlio.
      Contro questa decisione, il ricorrente presentava all'autorità che ha il potere di nomina un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto del personale. Essendo questo reclamo rimasto senza risposta, il ricorrente presentava il 31 luglio 1978 il presente ricorso, chiedendo che venisse annullato il silenzio-rifiuto oppostogli dalla Commissione e che venisse raddoppiato il massimale dell'indennità scolastica per suo figlio.
      Le mie conclusioni in proposito sono le seguenti :
      
               I —
            
            
               Il ricorrente fonda la sua domanda sul fatto che la Commissione, rigettando la sua domanda, ha violato tanto il principio generale di «buona gestione e sana amministrazione», quanto il divieto di discriminazione. Il primo principio, che è un principio generale del diritto non scritto, fa parte integrante del diritto comunitario, del quale la Corte deve garantire l'osservanza. In particolare, la dottrina giuridica olandese, nell'ambito di questo principio, mette in rilievo il «dovere di agire coscienziosamente» (zorgvuldigheidbeginsel), secondo il quale l'Amministrazione è tenuta non soltanto all'applicazione di determinate norme di carattere formale, bensì anche a prendere in considerazione, nella misura del possibile, tutte le norme di carattere sostanziale che rendano possibile accogliere le richieste degli amministrati. Anche la Corte di giustizia avrebbe ammésso il riferimento al principio di «buona gestione e sana amministrazione» nella sentanza 12 maggio 1971 (causa 55/70, Andreas Reinarz c/ Commissione delle Comunità europee, Racc. 1971, pag. 379). Esso deriverebbe dal principio della tutela dell'affidamento, anch'esso riconosciuto dalla Corte, in base al quale si può pretendere dall'amministrazione l'applicazione corretta delle norme giuridiche.
            
         
               1.
            
            
               Il ricorrente sostiene quanto segue:
               
                        —
                     
                     
                        La Commissione ha violato questo principio, interpretando ed applicando in modo erroneo l'art. 3 dell'allegato VII dello Statuto del personale; infatti, benché il suo tenore appaia, a prima vista, chiaro, bisogna attribuire a questa norma, mediante interpretazione sistematica e teleologica, un significato che non coincide col tenore letterale. Ciò si rende necessario soprattutto per il fatto che l'interpretazione letterale della norma non permette di tenere sufficientemente conto di casi come quello in esame.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        L'art. 3, n. 3, dell'allegato VII dello Statuto del personale va interpretato come segue: il massimale dell'indennità scolastica dev'essere raddoppiato qualora non esista una scuola europea in un raggio di 50 km dalla sede di servizio del dipendente. Se nel raggio di 50 km esiste una scuola europea, in generale dev'essere corrisposto il massimale ordinario, ma anche in questi casi può rendersi necessario il raddoppio del massimale, qualora il figlio non possa frequentare la locale scuola europea «per motivi pedagogici impellenti debitamente giustificati» — in quanto questa non è in grado di impartire al ragazzo l'insegnamento necessario per le sue particolari condizioni — e pertanto frequenti una scuola adeguata della sua lingua.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        In questo caso particolare, qualora sia comprovato che il costo di questo insegnamento supera il massimale ordinario, il dipendente ha diritto a che il massimale venga raddoppiato.
                     
                  Il ricorrente fonda questa tesi su varie considerazioni, che commenterò brevemente qui di seguito.
               
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                        Egli argomenta anzitutto che già dalla frequente modifica delle norme in questione si desume che l'Amministrazione continua ad essere alla ricerca di un testo appropriato, che permetta di risolvere in modo equo i casi in cui è opportuno raddoppiare il massimale. Solo l'art. 4, n. 5, delle «Disposizioni generali di attuazione relative alla concessione dell'indennità scolastica» — che corrisponde all'art. 3, n. 3, attualmente in vigore, dell'allegato VII dello Statuto del personale — avrebbe portato un chiarimento nel senso da lui voluto. Del resto, l'Amministrazione stessa avrebbe dichiarato, in un documento interno (IX — 1674/F — Note à l'attention de Messieurs les Membres de la Commission), che la norma in questione è ambigua. Il fatto che la Commissione abbia avuto a lungo dei dubbi sul contenuto di questa normativa risulterebbe, inoltre, dal fatto che essa, poco tempo prima della proposizione del ricorso, ha attirato l'attenzione del ricorrente sull'art. 67, n. 3, dello Statuto del personale, il quale contempla la possibilità che l'assegno per figli a carico sia raddoppiato quando risulti che, in conseguenza di una menomazione mentale o fisica del figlio, il dipendente deve sopportare oneri gravosi. Questo ritardo nel fornire l'informazione costituirebbe del pari violazione del principio della sana amministrazione.
                        Questi argomenti non mi convincono. È vero che la norma in esame è stata più volte modificata, ma, se esaminiamo queste modifiche, constatiamo che essa è stata precisata sempre meglio. Mentre la versione originaria subordinava il raddoppio del massimale soltanto al fatto che vi fosse una certa distanza fra la scuola e la sede di servizio, il testo in vigore al momento della presentazione del reclamo stabiliva già espressamente che si richiedeva che la sede di servizio dovesse essere distante almeno 50 km da una scuola europea o da un istituto di insegnamento nella lingua del dipendente, purché il figlio la frequentasse effettivamente. Il testo attualmente in vigore precisa ulteriormente questa norma nel senso che non basta che il figlio frequenti detto istituto di insegnamento della sua lingua, che sia distante più di 50 km dalla sede di servizio, bensì è anche necessario che lo debba frequentare per motivi pedagogici impellenti debitamente giustificati. La formulazione della norma è quindi sufficientemente chiara. In ogni caso, se ne deduce chiaramente che il raddoppio del massimale viene in considerazione solo qualora il figlio frequenti una scuola che dista almeno 50 km dalla sede di servizio del dipendente. Le «Disposizioni generali di attuazione relative alla concessione dell'indennità scolastica» relative al testo in vigore nel 1977, che il ricorrente ha invocato, non hanno altro significato, a parte il fatto che dette norme di attuazione non potrebbero attribuire un contenuto diverso al testo inequivocabile della norma sulla quale esse si fondano.
                        Neppure il documento della Commissione citato dal ricorrente permette di trarre conclusioni utili ai fini dell'interpretazione della norma in esame. Infatti, esso è un documento di carattere interno, che, per giunta, si riferisce alla versione precedente a quella attualmente in vigore, la quale non contemplava il criterio dei motivi pedagogici impellenti, pur richiedendo, comunque, la distanza minima di 50 km.
                        Dal fatto che la Commissione ha respinto il reclamo in ottemperanza al chiaro disposto dell'art. 3, n. 3, dell'allegato VII dello Statuto del personale, non si può neppure dedurre che essa abbia avuto delle incertezze sul contenuto di questa norma o sul sistema degli assegni familiari contemplati dallo Statuto. L'asserito ritardo nell'informare il ricorrente di altre sue eventuali spettanze potrebbe semmai costituire violazione dell'obbligo di assistenza. Risulta però dal fascicolo che il ricorrente aveva presentato già il 30 marzo 1978 la domanda di raddoppio dell'indennità per il figlio a carico e pertanto, almeno a partire da questa data, era al corrente di questa possibilità. Dalla visita medica risultava tuttavia l'insussistenza della menomazione psichica o fisica contemplata dall'art. 67, n. 3, dello Statuto. Pertanto, la domanda veniva respinta con lettera della Direzione generale del personale e dell'amministrazione della Commissione 22 novembre 1978. Questi fatti dimostrano, a mio parere, che la Commissione non può avere violato il proprio obbligo di assistenza non indicando al ricorrente questo passo che — come è risultato evidente in seguito — non aveva prospettive di successo.
                     
                  
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                        A sostegno della sua tesi, il ricorrente si fonda altresì sul fatto che, dopo, l'adesione dei nuovi Stati membri, la Commissione aveva concesso ai dipendenti provenienti da questi Stati il raddoppio del massimale dell'indennità scolastica, anche quando esisteva una scuola europea in prossimità della loro sede di servizio. La Commissione avrebbe potuto concedere questo trattamento solo per il motivo che, rendendosi conto che la scuola europea della sede di servizio non poteva offrire un insegnamento adeguato ai figli dei dipendenti che parlavano le nuove lingue comunitarie, avrebbe completato, in sede d'interpretazione la nozione «scuola europea» con il termine «adeguata». Se la Commissione ha ritenuto che un'interpretazione siffatta non fosse incompatibile con il testo della norma, e che essa, anzi, fosse conforme al suo spirito, cio varrebbe anche per il caso in esame, che sarebbe analoga
                        A mio parere, il caso che è attualmente pendente dinanzi alla Corte di giustizia si differenzia tuttavia sotto molti punti di vista dal problema allora in discussione. Infatti, in quell'occasione era pacifico che le scuole europee non impartivano l'insegnamento nelle nuove lingue comunitarie, e che pertanto i figli dei dipendenti non potevano effettivamente seguire i corsi nelle loro lingue. Nel presente caso, invece, sono unicamente motivi soggettivi, propri alla persona del ragazzo, ad impedirgli di frequentare la scuola. Inoltre, il testo allora in vigore, secondo il quale bisognava basarsi unicamente sulla distanza di 50 km da una scuola europea, si prestava all'interpretazione in quel senso, mentre, nella versione in vigore al momento della presentazione della domanda ed in quella attualmente in vigore, questa norma è precisata — come ho già detto — nel senso che si richiede l'effettiva frequenza di una scuola distante 50 km e ciò deve essere necessario per motivi pedagogici impellenti. Dunque, questa norma non ammette in proposito una diversa interpretazione.
                     
                  
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                        Il ricorrente argomenta poi che l'interpretazione letterale porta a risultati assurdi tanto sul piano amministrativo che su quello pedagogico. Il primo dovere dell'Amministrazione non sarebbe quello di controllare se la scuola alla quale il ricorrente ha iscritto il proprio figlio sia distante più o meno di 50 km dalla sede di servizio, bensì se l'istituto di insegnamento sia effettivamente idoneo alla necessaria rieducazione del ragazzo. Il ricorrente rileva poi che, dal punto di vista pedagogico, è importante iscrivere i ragazzi di questo genere, con problemi particolari, ad una scuola che non sia la più lontana possibile, bensì la più vicina ai genitori.
                        A questo proposito mi limiterò a constatare — d'accordo con la Commissione — che, se si accogliesse la tesi del ricorrente, la conseguenza che si pretende assurda deriverebbe non già dall'applicazione della norma, bensì dalla norma stessa. In questo caso, il ricorrente avrebbe dovuto invocare l'inapplicabilità della norma ai sensi dell'art. 184 del Trattato CEE. Del resto, dalla norma risulta, a mio parere, proprio che il raddoppio del massimale dell'indennità scolastica viene concesso particolarmente in considerazione della grande distanza e degli elevati costi di trasporto che questa implica. L'Amministrazione è quindi tenuta a verificare solo se sussista questa condizione di fatto. Dato che i genitori sono liberi di iscrivere i propri figli ad una scuola più vicina alla sede di servizio, nel qual caso essi debbono senz'altro rinunciare al raddoppio del massimale, non vedo per quale motivo le conseguenze di questa normativa dovrebbero essere considerate assurde.
                     
                  
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                        L'ultimo argomento del ricorrente riguarda la posizione dell'indennità scolastica nell'ambito del sistema degli assegni familiari contemplati dallo Statuto del personale. A suo parere, l'indennità scolastica, dato soprattutto il suo carattere di completamento dell'assegno per figli a carico di cui all'art. 67, n. 1, lett. b), è destinata a coprire le spese effettivamente sostenute per la frequenza scolastica dei figli, alle quali viene posto, come unico limite, appunto il duplice massimale. Ciò si evincerebbe anche dalle già citate «Disposizioni generali di attuazione», le quali stabilirebbereo espressamente che essa copre, oltre alle spese di iscrizione e di esami, quelle di trasporto e le altre spese sostenute in connessione con l'istruzione scolastica. Fra le altre spese, sarebbero nominate espressamente quelle mediche.
                        Come rileva la Commissione, queste spese mediche sono tuttavia enumerate solamente in una serie di spese necessariamente connesse alla frequenza scolastica. Da ciò, deriva già, a mio parere, che esse possono essere unicamente le spese sostenute per esami medici o trattamenti medici regolari nell'ambito scolastico. A parte ciò, ho già detto che le «Disposizioni generali di attuazione» in quanto tali non sono atte ad attribuire un diverso contenuto al disposto, già di per sé chiaro, dell'art. 3 dell'allegato VII dello Statuto del personale.
                        A sua volta, l'art. 3 dell'allegato VII va posto in relazione con il già citato art. 67 dello Statuto, il quale stabilisce unicamente che l'assegno forfettario per figli a carico può essere raddoppiato, qualora risulti che, in conseguenza di una menomazione mentale o fisica del figlio, il dipendente deve sopportare oneri gravosi. Dalla mancanza di una norma corrispondente a proposito dell'indennità scolastica si deve dedurre necessariamente che, nell'ambito di questa, non si possono prendere in considerazione oneri aggiuntivi, qualora essi non siano dovuti alla distanza. Non riesco perciò ad individuare una lacuna nel sistema degli assegni familiari.
                     
                  
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                        In conclusione, bisogna ritenere che neppure l'interpretazione sistematica e teleologica possa portare a conclusioni diverse da quella letterale, e che, qualora la Commissone non tenesse conto della distanza minima, fissata in 50 km, ciò costituirebbe un'inammissibile interpretazione contra legem.
                        Se dunque la norma risulta inequivocabilmente chiara, qualunque sia il metodo d'interpretazione adottato, in base al principio — riconosciuto dalla costante giurisprudenza della Corte — per cui l'Amministrazione deve rispettare la legge, principio a sua volta strettamente connesso a quello, altrettanto universalmente riconosciuto, della certezza del diritto, la Commissione è tenuta ad applicare la norma senza disporre in proposito di alcun potere discrezionale. Non vi è spazio per i principi generali del diritto, che servono prevalentemente per colmare le lacune. La Commissione, perciò respingendo la richiesta del ricorrente, non ha neppure violato il principio della sana amministrazione, invocato dal ricorrente, a parte il fatto che non sono convinto che questo principio faccia parte integrante dei principi generali del diritto riconosciuti dagli Stati membri e quindi parte integrante del diritto comunitario. A mio parere, non si può comunque dedurre dalla causa Reinarz che un siffatto principio, con il contenuto attribuitogli dal ricorrente, sia stato riconosciuto dalla Corte di giustizia.
                     
                  
         
               2.
            
            
               Per i motivi or ora detti, non ho più bisogno di occuparmi della violazione del divieto di discriminazione, fatto pure valere dal ricorrente. Anche il rispetto di questo principio giuridico potrebbe avere rilievo solamente qualora l'Amministrazione avesse un margine discrezionale nell'applicazione della norma. Il ricorrente però, qualora avesse nutrito dubbi sull'illegittimità della norma stessa sotto questo profilo, avrebbe dovuto invocare in via incidentale la sua inapplicabilità ai sensi dell'art. 184 del Trattato CEE. A mio parere, la norma non viola il principio di non discriminazione già solo per il fatto che essa, ad esempio, stabilisce — per citare un solo aspetto — che la scuola dev'essere distante almeno 50 km dalla sede di servizio del dipendente. Non riesco a trovare validi motivi per ritenere che questa distanza, la quale è la stessa per tutti, sia stata fissata arbitrariamente.
            
         
               II —
            
            
               Tutto ciò premesso, chiedo che il ricorso sia respinto e che sulle spese si provveda ai sensi dell'art. 70 del regolamento di procedura.
            
         (
            1
         )	Traduzione dal tedesco.