CELEX: 52014PC0239
Language: sv
Date: 2014-04-14
Title: Förslag till RÅDETS BESLUT om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte vad gäller en rekommendation om komplettering av Internationella arbetsorganisationens konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930

|
			
		
		
		52014PC0239
		
			Förslag till RÅDETS BESLUT om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte vad gäller en rekommendation om komplettering av Internationella arbetsorganisationens konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930 /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	MOTIVERING
1.           BAKGRUND TILL FÖRSLAGET
Syftet med detta förslag är att fastställa
vilken ståndpunkt unionen ska inta vid Internationella arbetskonferensens 103:e
möte vad gäller en rekommendation om komplettering av Internationella
arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930
(nedan kallad konventionen om tvångsarbete eller konventionen).
Förslaget är ett led i strävan att stärka det befintliga framgångsrika
samarbetet mellan unionen och dess medlemsstater och är förenligt med bestämmelserna
i fördraget. 
Konventionen om tvångsarbete är en av ILO:s
åtta kärnkonventioner – de grundläggande internationella arbetsnormerna – och
betraktas som ett instrument för främjande av mänskliga rättigheter. När
konventionen antogs 1930 uppmanade Internationella arbetskonferensen
medlemsländerna att snarast möjligt avskaffa tvångsarbete och att göra
handlingen straffbar. Trots att det gått mer än 80 år sedan dess och
konventionen ratificerats av nästan alla länder i världen så förekommer tvångsarbete
fortfarande, om än i andra former än de som gav upphov till oro i början av
1900-talet. ILO uppskattar att det i dag finns mer än 20,9 miljoner människor
världen över som är offer för tvångsarbete.
Syftet med den ILO-rekommendation som ska
behandlas vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte (nedan kallat konferensen)
är att åtgärda brister i genomförandet för att på ett effektivare sätt
förebygga människohandel för arbetskraftsexploatering samt skydda och
kompensera offer för tvångsarbete.
Konferensen kommer även att diskutera
antagandet av ett protokoll om samma ämne, och en separat rekommendation till
rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar kommer att utfärdas för
detta.
1.1.        Behandling och eventuellt
antagande av en rekommendation om komplettering av Internationella
arbetsorganisationens konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930 vid
Internationella arbetskonferensens 103:e möte den 28 maj–12 juni 2014
Internationella arbetskonferensen 2014 kommer att
behandla frågan om komplettering av 1930 års konvention om tvångsarbete med
målet att anta ett protokoll och/eller en rekommendation. 
Internationella arbetsorganisationens styrelse
beslöt vid sitt 317:e möte i mars 2013 att föra upp frågan på dagordningen för
Internationella arbetskonferensens 103:e möte[1]
för ettårsbehandling. Detta beslut följer rekommendationerna från ett
expertmöte i februari 2013 om tvångsarbete och människohandel för
arbetskraftsexploatering. Mötet hade sammankallats av ILO:s styrelse i syfte
att kartlägga brister i de befintliga ILO-normerna och att avgöra huruvida det
finns ett behov av att fastställa normer för att i) komplettera ILO:s
konventioner om tvångsarbete i syfte att stärka de förebyggande åtgärderna mot
tvångsarbete och skyddet av samt kompensationen till offer, och att ii) bekämpa
människohandel som syftar till arbetskraftsexploatering[2]. Processen är en del av
ILO:s handlingsram 2012–2016 för att säkerställa att de grundläggande
principerna och rättigheterna i arbetslivet respekteras, främjas och genomförs[3].
Formen på de instrument som har lagts fram – ett
protokoll och/eller en rekommendation – kommer att beslutas av konferensen på
grundval av de förslag som Internationella arbetsbyrån lade fram i mars 2014 i
en rapport till konferensen. Rapporten hade utarbetats efter samråd med de tre
ILO-parterna i slutet av 2013[4].
Vissa parter vill ha en rekommendation som åtföljer ett protokoll, medan andra
endast vill ha en rekommendation. Det är osäkert vilket beslut konferensen
kommer att fatta i detta avseende[5].
En rekommendation kommer att komplettera konventionen och möjligen protokollet
genom att den innehåller mer ingående riktlinjer för hur de grundläggande
principerna i konventionen och eventuellt protokollet ska tillämpas. Detta
förslag gäller innehållet i en sådan rekommendation och grundar sig på den
rapport som lagts fram för konferensen.
1.2.        Innehållet i den föreslagna
rekommendationen 
Syftet med de normer som ska behandlas är att
komma till rätta med brister i genomförandet av konventionen och avskaffa
tvångsarbete genom effektivare förebyggande åtgärder och åtgärder för att
skydda och kompensera offer.
I förslaget till rekommendation, som utgör
rapporten IV (2B) som lagts fram för Internationella arbetskonferensens 103:e
möte[6], tas följande aspekter
upp: 
·              
Nationella åtgärder: Handlingsplaner, organ som
ansvarar för samordning och övervakning, insamling av uppgifter m.m.
·              
Förebyggande åtgärder: Strategier för att ta itu
med grundorsakerna till tvångsarbete, t.ex. ökat inflytande för särskilt
utsatta befolkningsgrupper, tillämpningsområdet och tillsyn när det gäller
arbetsrättsliga bestämmelser, informationskampanjer, utbildningsprogram och
förberedande information före avresan för migranter, språk och översättning,
konsekvent migrationspolitik och internationellt samarbete om migration,
socialt grundskydd, minskning av handeln med och efterfrågan på varor och
tjänster som innebär tvångsarbete.
·              
Skydd av offer på grundval av deras informerade
samtycke och inte på villkor att de lovar samarbeta i ett straffrättsligt
förfarande: omedelbart bistånd till och möjligheter till långsiktig
återhämtning och rehabilitering för alla offer, hälso- och sjukvård, boende,
materiell, social och ekonomisk hjälp, utbildning, skydd från hot eller
vedergällning och från straff för brott som de tvingats begå, särskilt skydd av
barn som presumeras vara minderåriga och av migrerande arbetstagare med
betänketid och en återhämtningsperiod, tillfälligt eller permanent
uppehållstillstånd beroende på vad som är tillämpligt, samt säker och helst
frivillig återvandring; åtgärder mot bedrägliga arbetsförmedlingstjänster.
·              
Kompensation och tillgång till rättslig prövning:
tillgång till lämpliga rättsmedel för samtliga offer, oavsett medborgarskap
eller rättslig status i landet, rätt till kompensation och skadestånd,
information och råd, eventuellt juridiskt ombud för offer, ekonomisk
kompensation till offren. 
·              
Tillsyn: yrkesinspektion, konfiskering av vinster
från tvångsarbete, juridiska personers ansvar, straff för gärningsmän,
indikatorer för identifiering av offer.
·              
Internationellt samarbete: tekniskt samarbete,
ömsesidigt juridiskt bistånd, utbyte av information och god praxis.
Förslaget till rekommendation kommer att utgöra
grunden för förhandlingarna om den rekommendation som ska antas på
Internationella arbetskonferensens 103:e möte.
1.3.        Uppdelning av befogenheter på
det område som omfattas av konventionen och den föreslagna rekommendationen
De bestämmelser som föreslås i rekommendationen
täcks delvis av unionens befogenheter enligt fördragen. Dessutom rör många av
dem sådana områden av unionslagstiftningen där regleringen på EU-nivå redan är
relativt omfattande. 
I rekommendationen behandlas frågor gällande
bekämpning av människohandel och skydd av offren, det vill säga frågor som främst
har att göra med det rättsliga samarbetet på det straffrättsliga området[7], som regleras av
direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om
skydd av dess offer (bekämpande av människohandel) och direktiv 2012/29/EU om
fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till
och skydd av dem (brottsoffers rättigheter). Dessa frågor behandlas också i
tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med
människor, särskilt kvinnor och barn, till Förenta nationernas konvention mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet från 2000 (FN:s protokoll om
människohandel), som EU är part i.
Syftet med rekommendationen är att ta itu med
frågor som rör socialpolitik[8],
där kraven främst är fastställda i direktiv 91/533/EEG om arbetsgivares
skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på
anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (skriftligt meddelande) och
direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag, samt i
direktiven om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, arbetstidens förläggning,
skydd av minderåriga i arbetslivet och skydd vid moderskap[9].
Rekommendationen kommer även att behandla frågor
som gäller asyl och invandring[10],
där kraven fastställs särskilt i direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till
tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har
fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga
myndigheterna och i direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och
åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt
(sanktioner mot arbetsgivare). I direktiv 2009/52/EG föreskrivs påföljder, även
straffrättsliga sådana, för arbetsgivare som medvetet anställer tredjelandsmedborgare
som vistas olagligt och som utnyttjar illegala invandrare, och
kompensationsåtgärder för de offer som blivit utnyttjade på detta sätt. 
I syfte att skydda migrerande arbetstagare kan
rekommendationen påverka den fria rörligheten för arbetstagare i enlighet med
artikel 45 i EUF-fördraget och förordning (EU) nr 492/2011 om
arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. Rekommendationen kommer även att
påverka EU:s internationella avtal, instrument för utvecklingssamarbete och
handelspolitiska åtgärder där det hänvisas till grundläggande arbetsnormer samt
ratificeringen och det faktiska genomförandet av grundläggande ILO-konventioner
i tredjeländer, kandidatländer och EU.
Men rekommendationen kommer även att ta upp frågor
som inte omfattas av unionens befogenheter enligt fördragen. 
2.           RESULTAT AV SAMRÅD MED
BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNINGAR
Ej tillämpligt.  

3.           FÖRSLAGETS RÄTTSLIGA
ASPEKTER
Internationella arbetskonferensens 103:e möte
ska ges i uppdrag att behandla och anta förslaget till rekommendation om
komplettering av ILO:s konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930.
En rekommendation är i sig inte bindande och
behöver inte ratificeras av ILO:s medlemmar. Rekommendationen används
emellertid av de organ som granskar efterlevnaden av ILO:s normer för att
bedöma tillämpningen av motsvarande arbetsnormer och den ger även vägledning
för nationell politik, lagstiftning och praxis. I enlighet med
artikel 19.6 b och c i ILO:s stadgar innebär antagandet av en
rekommendation vissa skyldigheter för parterna. Samtliga parter måste inleda
rättsliga eller administrativa förfaranden inom en bestämd tidsperiod för att
överväga hur rekommendationen ska genomföras i den nationella rättsordningen
och informera ILO om de åtgärder som vidtagits för att anpassa landets
rättsordning till rekommendationen eller, om den beslutar att inte tillämpa
rekommendationen, rapportera till ILO med lämpliga intervaller om nationell
lagstiftning och praxis när det gäller de frågor som tas upp i
rekommendationen.
Den föreslagna rekommendation kommer att
utgöra en akt antagen av ett organ som inrättats genom ett internationellt
avtal och kommer att få rättsverkan i enlighet med artikel 218.9 i
EUF-fördraget.
Endast länder som är medlemmar i ILO kan
föreslå ändringar och rösta om antagandet av rekommendationen vid
Internationella arbetskonferensen. Unionen inbjuds att delta i konferensen som
observatör.
Med tanke på att rekommendationen kommer att
gälla frågor som omfattas både av unionens befogenheter enligt fördragen och av
exklusiva nationella befogenheter måste dock unionen och medlemsstaterna agera
tillsammans enligt principen om lojalt samarbete i enlighet med
artikel 4.3 i EU-fördraget. Medlemsstaterna bör därför också agera
gemensamt i unionens intresse inom ILO.
För närvarande förefaller den föreslagna
rekommendationen vara i linje med unionens lagstiftning och politik på detta
område. Det finns ingen motsättning mellan de allmänna principer som
eftersträvas genom den föreslagna rekommendationen och unionens lagstiftning och
politik, och det finns vid första anblicken inga bestämmelser i den föreslagna
rekommendationen som skulle strida mot unionens regelverk.
Eventuella ändringar i den föreslagna texten
under konferensen bör dock endast föreslås eller godtas om de är förenliga med
gällande unionslagstiftning. 
4.           FORMALITETER
Medlemsstaterna bör agera gemensamt i unionens
intresse och på ett samordnat sätt inom ILO-organen. Den rättsliga ramen för
ILO innebär att endast medlemsstater kan föreslå ändringar och rösta under förhandlingsprocessen.
Därför bör medlemsstater som agerar både enligt sina nationella befogenheter
och gemensamt i unionens intresse samarbeta lojalt med kommissionen.
Medlemsstaterna och kommissionen bör bistå varandra i att utföra de uppgifter
som krävs för att på bästa möjliga sätt försvara unionens och dess
medlemsstaters intressen, med stöd av de bästa tillgängliga experterna både
från medlemsstaterna och kommissionen.
På grund av beröringspunkterna mellan
protokollet och rekommendationen kommer diskussionerna och förhandlingarna vid
konferensen att föras i samma utskott, varför unionen bör inta en detaljerad
ståndpunkt först när förhandlingspositionen fastställts för protokollet. 
2014/0131 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska
unionens vägnar vid Internationella arbetskonferensens 103:e möte vad gäller en
rekommendation om komplettering av Internationella arbetsorganisationens
konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT
DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om
Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 82.2, 83.1,
153 och 218.9,
med beaktande av Europeiska kommissionens
förslag, och
av följande skäl:
(1)                   
Enligt Internationella arbetsorganisationens
konvention nr 29 om tvångsarbete från 1930 (nedan kallad konventionen)
ska parterna till konventionen avskaffa tvångsarbete så snabbt som möjligt och
göra handlingen straffbar. 
(2)                   
Förslag till en rekommendation om komplettering av
konventionen (nedan kallad utkastet till rekommendation) står på
dagordningen för Internationella arbetskonferensens 103:e möte den 28 maj–12
juni 2014 (nedan kallad konferensen) för behandling och antagande.
(3)                   
Syftet med utkastet till rekommendation är att
åtgärda brister i genomförandet för att på ett effektivare sätt förebygga
människohandel för arbetskraftsexploatering samt skydda och kompensera offer
för tvångsarbete.
(4)                   
Bestämmelserna i konventionen och i utkastet till
rekommendation omfattas delvis av unionens befogenheter enligt fördragen.
Utkastet till rekommendation kommer dessutom att ha beröringspunkter med den
befintliga unionslagstiftningen om socialpolitik[11], asyl och invandring[12], fri rörlighet för
arbetstagare[13]
och grundläggande rättigheter[14].
De flesta av bestämmelserna i utkastet till rekommendation omfattas av direktiv
2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av
dess offer (bekämpande av människohandel) och i tillämpliga fall av direktiv
2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och
för stöd till och skydd av dem (brottsoffers rättigheter). Dessa frågor
behandlas också i tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och
bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, till Förenta
nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet från
2000 (FN:s protokoll om människohandel), som EU är part i. Utkastet till
rekommendation kommer även att ha beröringspunkter med internationella avtal,
instrument för utvecklingssamarbete och handelspolitiska åtgärder där det
hänvisas till grundläggande arbetsnormer samt med ratificeringen och det
faktiska genomförandet av grundläggande ILO-konventioner i tredjeländer,
kandidatländer och EU.
(5)                   
I enlighet med artikel 19.6 b och c i
ILO:s stadgar innebär antagandet av en rekommendation vissa skyldigheter för
parterna. En rekommendation är vidare vägledande för nationell politik,
lagstiftning och praxis och används av de organ som granskar efterlevnaden av
ILO:s normer för att bedöma tillämpningen av motsvarande arbetsnormer. Utkastet
till rekommendation kommer därför att utgöra en akt antagen av ett organ som
inrättats genom ett internationellt avtal och kommer att få rättsverkan.
(6)                   
Mot denna bakgrund måste rådet i enlighet med
artikel 218.9 i EUF-fördraget anta ett beslut om den ståndpunkt som ska intas
på unionens vägnar när det gäller frågor som omfattas av unionens befogenheter.
Medlemsstaterna kommer att agera gemensamt i unionens intresse, eftersom
unionen inte är medlem av ILO[15].
(7)                   
Eftersom vissa ändringar kan göras i utkastet till
rekommendation innan den antas av Internationella arbetskonferensen måste det
föreskrivas att medlemsstaterna, som agerar gemensamt i unionens intresse, får
föreslå ändringar eller godkänna ändringar under konferensen när det gäller
frågor som omfattas av unionens befogenheter, förutsatt att de är förenliga med
gällande EU-lagstiftning.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. 
Enda artikel 
1.           Unionens ståndpunkt vid
Internationella arbetskonferensens 103:e möte ska vara att stödja godkännandet
av det planerade utkastet till rekommendation. Texten till utkastet till
rekommendation utgörs av rapporten IV (2B) som lagts fram för Internationella
arbetskonferensens 103:e möte[16]. 
2.           Unionens ståndpunkt enligt
punkt 1 ska intas av medlemsstaterna, som agerar gemensamt i unionens
intresse när bestämmelserna i rekommendationen antas vid Internationella
arbetskonferensens 103:e möte.
3.           Icke-väsentliga ändringar av
denna ståndpunkt får godkännas inom ILO-organen av medlemsstaterna som agerar
gemensamt i unionens intresse, utan att rådet fattar något nytt beslut.
Utfärdat i Bryssel den
                                                                       På
rådets vägnar
                                                                       Ordförande
[1]               GB.317/INS/2(Rev.) och Record of Decisions,
25.3.2013. 
[2]               Trepartsmöte mellan experter inom tvångsarbete och
människohandel för arbetskraftsexploatering (Genève den 11–15 februari 2013), Report
for discussion at the Tripartite Meeting of Experts concerning the possible
adoption of an ILO instrument to supplement the Forced Labour Convention, 1930
(No. 29) (TMELE/2013); Final report (TMELE/2013/7); Conclusions
adopted by the Meeting (TMELE/2013/6).
[3]               ILO: Resolution concerning the recurrent discussion
on fundamental principles and rights at work, Internationella
arbetskonferensens 101:a möte, Genève, 2012, punkterna 8–31.
[4]               http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm 
[5]               Se de svar som lämnades in under samrådet i rapport IV
(2A) till konferensen http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf

[6]               Tillgänglig på ILO:s webbplats http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf
[7]               Artiklarna 82.2 och 83.3 i EUF-fördraget.
[8]               Artikel 153 i EUF-fördraget.
[9]               Direktiven 89/391/EEG, 94/33/EEG, 2003/88/EG och
92/85/EEG.
[10]             Artikel 79 i EUF-fördraget.
[11]             Bland annat direktiv 91/533/EEG om arbetsgivares
skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på
anställningsavtalet eller anställningsförhållandet (skriftligt meddelande),
direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag samt
direktiven om hälsa och säkerhet i arbetet, till exempel ramdirektivet
89/391/EEG, direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden,
direktiv 94/33/EEG om skydd av minderåriga i arbetslivet och direktiv 92/85/EEG
som rör skydd vid moderskap.
[12]             Särskilt direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till
tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har
fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga
myndigheterna samt direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och
åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. 
 
[13]             Artikel 45 i EUF-fördraget och förordning (EU)
nr 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen.
[14]             Europeiska unionens stadga om de grundläggande
rättigheterna, artiklarna 4 (Förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande
bestraffning och behandling), 5 (Förbud mot slaveri och tvångsarbete), 15
(Fritt yrkesval och rätt att arbeta), 24 (Barnets rättigheter), 31 (Rättvisa
arbetsförhållanden) och 32 (Förbud mot barnarbete och skydd av ungdomar i
arbetslivet).
[15]             EU-domstolens yttrande 2/91 av den 19 mars 1993, REG 1993,
s. I-1061, punkt 26.
[16]             Tillgänglig på ILO:s webbplats
http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf