CELEX: 62002CC0145
Language: fr
Date: 2004-03-04
Title: Conclusions de l'avocat général Tizzano présentées le 4 mars 2004. # Land Nordrhein-Westfalen contre Denkavit Futtermittel GmbH. # Demande de décision préjudicielle: Bundesverwaltungsgericht - Allemagne. # Libre circulation des marchandises - Directive 70/524/CEE - Articles 28 CE et 30 CE - Additifs - Harmonisation des dispositions nationales en ce qui concerne la teneur en vitamine D des aliments pour animaux - Réglementation d'un État membre interdisant l'importation d'aliments pour animaux, régulièrement produits dans un autre État membre, dont la teneur en vitamine D3 dépasse celle autorisée dans ce premier État. # Affaire C-145/02.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRALM. Antonio TIZZANOprésentées le 4 mars 2004(1)
         Affaire C-145/02Land Nordrhein-Westfalen contre Denkavit Futtermittel GmbH [demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne)]
            «Circulation des marchandises  –  Mesures d'effet équivalent  –  Directive 70/524/CEE  –  Additifs  –  Vitamines D dans les aliments complémentaires pour les porcs»
            
      
         
       1.        Par ordonnance du 31 janvier 2002, le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne) a posé à la Cour de justice trois questions préjudicielles
      par lesquelles il demande, en substance, si les articles 28 CE et 30 CE ou la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre
      1970, concernant les additifs dans l'alimentation des animaux 
         			(2)
         		, telle que modifiée par la directive 84/587/CEE du Conseil, du 29 novembre 1984 (JO L 319, p. 13, ci-après la «directive»),
      s'opposent à une mesure nationale qui interdit la commercialisation sur le territoire d'un État membre d'un aliment complémentaire
      régulièrement produit dans un autre État membre en raison de sa teneur en vitamine D.
      
      
      I –    Cadre juridique 
      
       A –    La directive 
      
       2.        La directive a été adoptée en considération du fait que, dans les États membres où elles existent, «les dispositions [nationales]
      concernant les additifs dans l'alimentation des animaux [...] divergent sur des principes essentiels» et que, «de ce fait,
      elles ont une incidence directe sur l'instauration et le fonctionnement du marché commun et qu'il convient dès lors de les
      harmoniser» (quatrième considérant).
      
      
       3.        Eu égard à cet objectif, la directive donne, tout d'abord, à l'article 2, les définitions suivantes:
      
      «[...]
      
      
      d)
          aliments complets:  les mélanges d'aliments des animaux qui, grâce à leur composition, suffisent à assurer une ration journalière;
         
      
      
      e)
          aliments complémentaires des animaux:  les mélanges d'aliments qui contiennent des taux élevés de certaines substances et qui, en raison de leur composition, n'assurent
            la ration journalière que s'ils sont associés à d'autres aliments des animaux;
         
      
      
      [...]
      
      
      h)
          prémélanges:  les mélanges d'additifs entre eux ou les mélanges d'un ou de plusieurs additifs avec des substances constituant des supports,
            qui sont destinés à la fabrication d'aliments pour animaux;
         
      
      
      [...]».
      
      
      
       4.        Aux fins de la présente espèce, la disposition clé de la directive réside en son article 12, lequel se subdivise en trois
      paragraphes. Le paragraphe 1 dispose:
      «Les États membres prescrivent que les aliments complémentaires ne peuvent pas contenir, compte tenu de la dilution prévue
      pour leur utilisation des teneurs en additifs énumérés dans la présente directive supérieures à celles qui sont fixées pour
      les aliments complets des animaux.»
      
      
       5.        Quant au paragraphe 2, il prévoit:
      «Les États membres peuvent prescrire que les teneurs en antibiotiques, en coccidiostatiques et autres substances médicamenteuses,
      en facteurs de croissance, en vitamine D et en antioxygènes des aliments complémentaires peuvent dépasser les teneurs maximales
      fixées pour les aliments complets dans les cas suivants:
      
      a)
         s'il s'agit d'aliments complémentaires dont un État membre a admis la mise à la disposition de tous les utilisateurs, à condition
            que leurs teneurs en [...] vitamines D [...] ne dépassent pas le quintuple de la teneur maximale fixée;
         
      
      
      b)
         s'il s'agit d'aliments complémentaires qui sont destinés à certaines espèces animales et dont un État membre peut autoriser
            la mise à la disposition sur son territoire, de tous les utilisateurs en raison du système particulier de nutrition, et à
            condition que leur teneur ne dépasse pas:
         
      
       
      
         
            –
               [...]
            
      
      
       
      
         
            –
               [...]
            
      
      
       
      
         
            –
               pour les vitamines D, 200 000 UI 
                     			(3)
                     		 par kilogramme.
               
            
      
      
      
      
       Les États membres prescrivent que si, dans la fabrication des aliments complémentaires, il est fait usage des possibilités
      visées au premier alinéa lettre b), il ne peut être fait recours en même temps aux dispositions prévues au premier alinéa
      lettre a).»
      
      
       6.        Le paragraphe 3 énonce:
      
       «En cas de recours au paragraphe 2, les États membres prescrivent que l'aliment doit présenter une ou plusieurs caractéristiques
      de composition (par exemple en protéines ou en minéraux) garantissant qu'un dépassement des teneurs en additifs fixées pour
      les aliments complets ou un détournement de l'aliment vers d'autres espèces animales est pratiquement exclu.»
      
      
       7.        Enfin, il y a lieu de mentionner l'article 19 de la directive, selon lequel «[l]es États membres veillent à ce que [...] les
      aliments des animaux qui sont conformes aux dispositions de la présente directive ne soient soumis qu'aux restrictions de
      commercialisation prévues par la présente directive».
      
      
       B –    La réglementation allemande 
      
       8.        La directive 70/524 a été transposée dans l'ordre juridique allemand par le Futtermittelgesetz (loi relative aux aliments
      pour animaux, ci-après le «FMG») et par la Futtermittelverordnung (ordonnance relative aux aliments pour animaux, ci‑après
      la «FMV»).
      
      
       9.        L'article 14 du FMG, dans sa version publiée le 25 août 2000, interdit l'importation des aliments pour animaux qui ne sont
      pas conformes aux dispositions allemandes en la matière.
      
      
       10.     À ce propos, l'article 17a de la FMV, dans sa version publiée le 23 novembre 2000, apparaît particulièrement important. Le
      paragraphe 1 de cet article prescrit que la teneur en additifs des aliments complémentaires pour animaux ne peut dépasser
      la teneur maximale fixée par leurs règlements communautaires d'autorisation respectifs. Cette teneur maximale est fixée, en
      ce qui concerne la vitamine D, à 2 000 UI par kilogramme.
      
      
       11.      Le paragraphe 2 de cette disposition prévoit par ailleurs que, sous réserve des dispositions du paragraphe 3, les teneurs
      maximales en additifs dans les aliments complémentaires pour animaux peuvent être dépassées, si, lorsqu'ils sont mélangés
      à d'autres aliments conformément à leur destination, la teneur maximale en additifs est respectée. Cette disposition a pour
      objet de transposer l'article 12, paragraphe 1, de la directive.
      
      
       12.      Le paragraphe 3 énonce cinq dérogations au paragraphe 2. Aux fins du présent cas d'espèce, seules nous intéressent la première
      et la cinquième dérogation.
      
      
       13.      En vertu de la première dérogation, énoncée au point 1, la teneur en vitamine D des aliments complémentaires pour animaux
      pour la prévention de l'histomonose ou de la coccidiose peut aller jusqu'au quintuple du taux maximal fixé. Cette disposition
      transpose l'article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive.
      
      
       14.      En vertu de la cinquième dérogation, énoncée au point 2, sous d), la teneur en vitamine D peut aller jusqu'à 200 000 UI par
      kilogramme dans les aliments complémentaires destinés à toutes espèces ou catégories d'animaux en vue d'un apport supplémentaire
      de vitamines de courte durée. Cette disposition transpose l'article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous b), de la directive.
      
      
      II –   Les faits 
      
       15.      La société allemande Denkavit Futtermittel GmbH (ci‑après «Denkavit») produit aux Pays‑Bas, par l'entremise d'une société
      sœur, l'aliment dénommé «Denkavit Kern Ferkel 125» (ci‑après l'«aliment litigieux») qu'elle importe ensuite elle-même en Allemagne.
      Il s'agit d'un aliment complémentaire pour animaux destiné aux porcs qui contient 16 000 UI de vitamine D par kilogramme et
      qui est destiné à être donné aux animaux seulement après avoir été mélangé à des aliments simples dans un rapport de 1 à 7.
      
      
       16.      Ainsi qu'il ressort de l'ordonnance de renvoi, cet aliment est conforme à la législation néerlandaise en la matière. En particulier,
      l'aliment litigieux est, ainsi que l'a déclaré le gouvernement néerlandais en réponse à une question spécifique de la Cour,
      autorisé par la disposition néerlandaise de transposition de l'article 12, paragraphe 1, de la directive.
      
      
       17.      En revanche, comme on peut le lire dans l'ordonnance de renvoi, l'aliment litigieux n'est pas conforme aux dispositions allemandes
      en la matière, notamment à l'article 17a, paragraphe 3, point 1, de la FMV. En effet, selon cette dernière disposition, telle
      qu'interprétée par les juges allemands, la teneur en vitamine D ne peut dépasser le quintuple de la teneur maximale fixée
      à 2 000 UI par kilogramme, soit 10 000 UI par kilogramme.
      
      
       18.      Sur la base de cette législation les autorités allemandes compétentes (l'Office régional de l'alimentation et de la chasse
      du Land de Rhénanie-du-Nord- Westphalie) ont, en 1991, indiqué à Denkavit qu'elle ne pouvait pas importer en Allemagne l'aliment
      litigieux, précisément en raison de sa teneur excessive en vitamine D. Elles soutenaient que, en vertu de l'article 17a, paragraphe
      3, point 1, de la FMV, les aliments complémentaires destinés aux porcs peuvent contenir au maximum 10 000 UI de vitamine D
      par kilogramme. Dès lors que l'aliment litigieux en contiendrait 16 000, soit un excédent de 6 000, il serait interdit par
      le FMG.
      
      
       19.      Denkavit a, dès lors, introduit, en 1993, une action en constatation devant le tribunal administratif compétent (le Verwaltungsgericht).
      La requérante demandait en particulier au tribunal de constater qu'elle avait le droit, en vertu des articles 28 CE et 30
      CE, d'importer et de commercialiser en Allemagne l'aliment litigieux, lequel contient 16 000 UI de vitamine D par kilogramme
      et est destiné à être mélangé à d'autres aliments dans un rapport de 1 à 7.
      
      
       20.      Ce recours ayant été rejeté par le tribunal administratif, Denkavit a fait appel de cette décision devant l'Oberverwaltungsgericht
      pour la Rhénanie-du-Nord-Westphalie qui y a fait droit. Le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie a alors formé un recours contre
      ce jugement devant le Bundesverwaltungsgericht, l'instance suprême de la juridiction administrative allemande.
      
      
       21.      Estimant que la question portait sur des éléments de droit communautaire, cette juridiction a décidé de surseoir à statuer
      et de poser à la Cour, conformément à l'article 234 CE, les questions préjudicielles suivantes
      
      «1)
         Convient-il d'examiner directement par rapport aux articles 28 CE et 30 CE des dispositions nationales en matière d'aliments
            pour animaux, lesquelles interdisent l'importation d'aliments pour animaux régulièrement produits dans un autre État membre
            en raison d'une teneur en vitamine D3 non conforme à la réglementation en vigueur dans l'État d'importation?
         
      
      
      2)
         Convient-il d'interpréter l'article 19 de la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre 1970, concernant les additifs
            dans l'alimentation des animaux en ce sens qu'il autorise un État membre à interdire l'importation d'un aliment complémentaire
            régulièrement produit dans un autre État membre en raison du dépassement de la teneur en vitamine D3 autorisée dans l'État
            membre d'importation?
         
      
      
      3)
         La réponse à la deuxième question dépend-elle du point de savoir si la divergence des réglementations en vigueur dans les
            États membres de production et d'importation est due à l'usage différent de la faculté de légiférer que leur ouvre l'article
            12, paragraphe 2, première phrase, sous b), de la directive 70/524?»
         
      
      
      
      III –   Appréciation 
      
       A –    Observations liminaires 
      
       22.      Par ces questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive (deuxième et troisième questions) ou les
      articles 28 CE et 30 CE (première question) s'opposent à une mesure par laquelle un État membre interdit la commercialisation
      d'un aliment complémentaire pour animaux, mis en circulation en vertu de l'article 12, paragraphe 1, de la directive dans
      un autre État membre au motif que sa teneur en vitamine D est supérieure à celle prescrite à l'article 12, paragraphe 2, premier
      alinéa, sous a), de ladite directive.
      
      
       23.      En réalité, toutefois, comme nous le verrons par la suite, il n'est nécessaire de répondre à la première question que si l'on
      exclut que la mesure allemande en cause est déjà prohibée aux termes de la directive. À son tour, cela impose l'interprétation
      de l'article 12 de la directive, laquelle fait, directement ou indirectement, l'objet des deux autres questions. Il convient,
      dès lors, d'inverser l'ordre dans lequel seront traitées les questions en examinant tout d'abord ces deux questions avant
      d'envisager, le cas échéant, la première.
      
      
       B –    Sur la deuxième question 
      
       24.      Cette question pose le problème de la légalité de la réglementation allemande spécifiquement par rapport à l'article 19 de
      la directive.
      
      
       25.      Comme on l'a vu, cet article prescrit que «les aliments des animaux qui sont conformes aux dispositions de la présente directive
      ne [sont] soumis qu'aux restrictions de commercialisation prévues par la présente directive». Les restrictions pertinentes
      en l'espèce sont celles prévues à l'article 12 de la directive. Il convient donc d'interpréter la portée de cette disposition.
      
      
       26.      Il ne s'agit toutefois pas d'une entreprise facile dans la mesure où la rédaction de l'article 12 n'est pas particulièrement
      heureuse, ce qui a eu pour effet de le rendre d'une lecture complexe non seulement pour ce qui est de ses différents paragraphes,
      mais surtout des rapports entre eux. Et, de fait, c'est précisément sur ces aspects qu'ont porté les divergences entre les
      parties, lesquelles en ont donné des interprétations opposées.
      
      
       27.      Avant de nous prononcer à cet égard, il y a lieu d'analyser en détail la portée et le contenu de l'article 12 ainsi que les
      rapports entre ses différents paragraphes.
      
      
       28.      Commençant par le paragraphe 1, nous observons à titre liminaire que celui-ci, à la différence du paragraphe suivant, apparaît
      suffisamment clair et que, de fait, les parties sont d'accord quant à sa portée. En prévoyant que «les aliments complémentaires
      ne peuvent pas contenir, compte tenu de la dilution prévue pour leur utilisation, des teneurs en additifs [...] supérieures
      à celles qui sont fixées pour les aliments complets des animaux», cette disposition fixe en substance une limite à la teneur
      en additifs permise dans les aliments complémentaires pour  animaux. Comme on l'a vu, cette teneur est fixée, s'agissant de
      la vitamine D, à 2 000 UI par kilogramme.
      
      
       29.      Les parties sont également d'accord sur le fait que la teneur fixée par le paragraphe en question se réfère à l'aliment complémentaire
      sous sa forme diluée. Cette précision découle sans ambiguïté de l'incise «compte tenu de la dilution».
      
      
       30.      Il s'ensuit qu'un aliment complémentaire doit contenir une teneur en vitamine D qui, lorsqu'il est mélangé à un autre aliment
      selon les proportions prévues, n'excède pas 2 000 UI par kilogramme.
      
      
       31.      Il apparaît dès lors que, aux fins du paragraphe 1, ce n'est pas tellement le contenu de l'additif en tant que tel qui est
      déterminant, mais le rapport de dilution – nous verrons sous peu l'importance de cette distinction. À titre d'exemple, un
      aliment tel que celui qui nous occupe qui contient, sous sa forme pure (c'est-à-dire non diluée) 16 000 UI par kilogramme
      et doit ensuite être dilué dans un rapport de 1 à 7, présente, après sa dilution, une teneur en vitamines égale à 2 000 UI
      par kilogramme 
         			(4)
         		 et est donc conforme à l'article 12, paragraphe 1.
      
      
       32.      Cela étant dit, il convient à présent de passer à l'examen du paragraphe 2, sur lequel les parties ont exprimé des positions
      inconciliables.
      
      
       33.      Rappelons tout d'abord que cette disposition autorise les États membres à «prescrire que les teneurs [...] en vitamine D [...]
      des aliments complémentaires peuvent dépasser les teneurs maximales fixées pour les aliments complets [...]».
      
      
       34.     À cette fin, deux possibilités s'ouvrent aux États membres aux termes du paragraphe 2, premier alinéa, sous a) et b). Premièrement
      [sous a)], ils peuvent prescrire que les teneurs en vitamine D des aliments complémentaires qui sont à la disposition de tous
      les utilisateurs peuvent dépasser les teneurs maximales fixées pour les aliments complets (à savoir 2 000 UI par kilogramme)
      à condition de ne pas excéder le quintuple de la teneur maximale fixée (soit 2 000 x 5 = 10 000 UI par kilogramme).
      
      
       35.      Deuxièmement [sous b)], les États membres peuvent prescrire que, s'agissant d'aliments complémentaires qui sont destinés à
      certaines espèces animales et dont un État membre peut autoriser la mise à la disposition sur son territoire, de tous les
      utilisateurs en raison du système particulier de nutrition, la teneur en vitamine D peut dépasser les limites fixées, à condition
      que ladite teneur ne dépasse pas 200 000 UI par kilogramme 
         			(5)
         		.
      
      
       36.      Quant à cette disposition, les parties concordent uniquement sur le fait que, au contraire du paragraphe 1, le paragraphe
      2 se réfère à l'aliment complémentaire sous sa forme pure (c'est-à-dire non dilué), ce qui nous semble correct. En effet,
      outre l'absence de l'incise «compte tenu de la dilution» figurant au paragraphe 1, il est clair que les teneurs mentionnées
      au paragraphe 2 (par exemple, 200 000 UI par kilogramme) ne peuvent avoir de sens que si elles se rapportent à l'aliment complémentaire
      dans sa forme pure.
      
      
       37.      Pour le reste, nous répétons que les parties sont totalement en désaccord, particulièrement pour ce qui est du rapport entre
      le paragraphe 1 et le paragraphe 2 de la disposition.
      
      
       38.      Denkavit et la Commission soutiennent qu'un aliment autorisé par un État membre au sens du paragraphe 1 ne peut être interdit
      par un autre État membre sur la base de sa propre loi adoptée conformément au paragraphe 2 dès lors que ce paragraphe aurait
      pour objet non pas de restreindre, mais d'étendre le champ des aliments complémentaires commercialisables. Par conséquent,
      un aliment autorisé par un État membre en vertu du paragraphe 1 pourrait circuler librement dans l'ensemble du marché unique
      sans qu'un autre État membre puisse en interdire la commercialisation sur son territoire sur la base d'une législation adoptée
      en vertu du paragraphe 2.
      
      
       39.      Le gouvernement allemand considère par contre que le paragraphe 2 offre à chaque État membre la faculté de prévoir, en dérogation
      au paragraphe 1, des conditions plus restrictives à la commercialisation d'aliments contenant certains additifs. Selon lui,
      en effet, le paragraphe 2 introduirait une règle spéciale par rapport au paragraphe 1 et dérogerait en tant que tel à ce dernier
      sur la base du principe «lex specialis derogat generali». Il en découlerait que les teneurs prévues au paragraphe 2 pourraient
      être considérées, par rapport à celles énoncées au paragraphe 1, comme des obstacles supplémentaires à la circulation des
      aliments en question.
      
      
       40.      La thèse du gouvernement allemand nous paraît moins convaincante que celle défendue par la Commission et par Denkavit, et
      ce pour un certain nombre de raisons que nous tenterons d'expliciter ci-après.
      
      
       41.      En premier lieu, nous observons que rien dans le paragraphe 2 ne laisse entrevoir que celui-ci pourrait constituer une dérogation
      à la règle générale exprimée au paragraphe 1. On notera au contraire que cette disposition ne contient pas d'incise telle
      que «en dérogation au paragraphe 1» comme cela se passe généralement dans un tel cas, alors que le législateur allemand a
      cru bon de faire précéder la disposition de transposition du paragraphe 2 de deux incises destinées à préciser que celui-ci
      déroge de manière restrictive à la disposition de transposition du paragraphe 1 
         			(6)
         		.
      
      
       42.      Mais, au-delà de cette observation, l'élément qui nous paraît déterminant résulte du fait qu'il ressort d'une lecture attentive
      de l'article 12 que le champ d'application des deux premiers paragraphes est différent en ce que seul le paragraphe 1 se réfère
      aux aliments complémentaires, après la «dilution  prévue pour leur utilisation » 
         			(7)
         		, tandis que le paragraphe 2 ne contient aucune référence de ce type.
      
      
       43.      Autrement dit, alors que le paragraphe 1 s'applique aux aliments complémentaires contenant n'importe quel additif pour lequel
      une  règle de dilution  est prévue, le paragraphe 2 s'applique aux aliments complémentaires contenant certains additifs pour lesquels une telle règle
      n'est  pas  prévue.
      
      
       44.      Cette appréciation est également confirmée par le paragraphe 3 de l'article 12. En effet, aux termes de cette disposition,
      les caractéristiques de l'aliment et sa composition devront, «[e]n cas de recours au paragraphe 2», garantir que les teneurs
      maximales fixées pour les aliments complets ne seront en tout état de cause pas dépassées. S'il est clair qu'une telle précaution
      apparaît inutile ou, à tout le moins, excessive s'agissant des aliments complémentaires pour lesquels une règle de dilution
      est prévue, dans la mesure où une telle règle garantit en elle-même l'obtention d'une concentration appropriée, elle est en
      revanche nécessaire lorsqu'une telle dilution  n'est pas prévue .
      
      
       45.      Or, si tel est le cas, il en découle qu'aucun rapport de spécialité n'existe entre les paragraphes 1 et 2 de l'article 12
      et qu'en tout cas il n'existe aucun rapport de dérogation de l'un par rapport à l'autre, et ce pour la simple et bonne raison
      que les hypothèses relevant du champ d'application de l'un sont distinctes de celles envisagées par l'autre.
      
      
       46.      Il y a lieu d'ajouter que cette conclusion me semble également plus conforme à la finalité libéralisatrice et d'harmonisation
      poursuivie par la directive et formulée au quatrième considérant de celle-ci. En effet, une telle finalité risquerait d'être
      sérieusement compromise s'il était fait droit à la solution proposée par le gouvernement allemand, à savoir si l'on admettait
      que des règles nationales adoptées en vertu de l'article 12, paragraphe 2, pouvaient également imposer des conditions supplémentaires
      à celles indiquées au paragraphe 1 aux aliments pour lesquels un rapport de dilution est prévu. On en viendrait en effet à
      admettre que, grâce au large pouvoir d'appréciation offert par le paragraphe 2, chaque législateur national pourrait ajouter
      aux limites fixées par le paragraphe 1 des limites supplémentaires autonomes, différentes de celles instaurées par les autres
      États membres. Cela équivaudrait précisément à mettre à néant les objectifs d'harmonisation poursuivis par la directive à
      cet égard.
      
      
       47.      Pour contrecarrer cet argument, le gouvernement allemand avance une objection liée à la logique du système. Selon lui, si
      le paragraphe 2 permettait aux États membres non pas de limiter, mais d'étendre la gamme d'aliments commercialisables en vertu
      du paragraphe 1 et s'il était possible d'appliquer les paragraphes 1 et 2 simultanément, la portée du paragraphe 2 échapperait
      à l'entendement puisque l'ensemble des aliments susceptibles d'être autorisés en vertu de celui-ci le seraient déjà aux termes
      du paragraphe 1.
      
      
       48.      Toutefois, cette objection ne nous paraît pas déterminante. Ainsi qu'il a été dit plus haut (voir les points 41 et suivants),
      ces deux dispositions ont un objet et une finalité distincts. Il est en effet concevable que des aliments interdits au titre
      du paragraphe 1 soient autorisés par le paragraphe 2. Il suffit, à titre d'exemple, de penser à un aliment contenant 9 000
      UI par kilogramme et pour lequel aucune règle de dilution n'est prévue. Un tel aliment serait, pour autant qu'il respecte
      le paragraphe 3, régulier au titre du paragraphe 2, premier alinéa, sous a), sans néanmoins tomber sous le coup du paragraphe
      1. Cela démontre que le paragraphe 2 conserve une portée juridique autonome même si l'on suit l'interprétation proposée par
      la Commission et par Denkavit.
      
      
       49.      Le gouvernement allemand fait valoir enfin que son interprétation de l'article 12, paragraphe 2, est la seule qui soit de
      nature à répondre aux exigences liées à la protection de la santé publique et que cela justifierait les limitations éventuelles
      apportées aux effets de la libéralisation voulus par le traité et la directive. Ce gouvernement observe, en effet, que, si
      l'on suivait l'interprétation proposée par la Commission et Denkavit, les dispositions nationales adoptées en vertu du paragraphe
      2 pourraient être aisément contournées par des aliments dont la teneur en additifs serait très élevée mais qui seraient néanmoins
      réguliers au regard du paragraphe 1 si le rapport de dilution prévu pour leur utilisation était lui-même très haut.
      
      
       50.      Le gouvernement allemand cite à cet égard l'exemple d'un aliment hypothétique contenant 1 000 000 UI par kilogramme à utiliser
      sous forme diluée selon un rapport de 1 à 499. Il considère qu'un tel aliment, bien que conforme à la règle fixée par le paragraphe
      1, ne serait pas compatible avec les exigences de santé publique vu que certains additifs sont particulièrement délicats et
      dangereux. Le gouvernement allemand relève que plus la concentration est élevée, plus les conséquences d'un dosage erroné
      sont imprévisibles.
      
      
       51.      Cette objection ne nous paraît cependant pas entièrement convaincante. Tout d'abord, et de manière générale, il convient d'observer
      que les exigences de protection de la santé publique impliqueraient, dans un tel cas, des limitations à la libre circulation
      des marchandises et qu'elles devraient, partant, à la lumière des critères d'interprétation consacrés à cet égard par une
      jurisprudence constante, être envisagées avec beaucoup de prudence en tant que motif d'exception à un principe clé du marché
      commun. Or, ce n'est pas le cas en l'espèce vu, entre autres, le fait que les préoccupations du gouvernement allemand apparaissent
      assez vagues quant aux risques redoutés.
      
      
       52.      En outre, il y a lieu d'observer que, s'il était exact que le paragraphe 2 a pour objet d'éviter le risque soulevé par ce
      gouvernement, on voit mal pourquoi cette disposition ne poursuivrait cet objectif que s'agissant des antibiotiques, des vitamines
      D et des facteurs de croissance [voir article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive]. Le gouvernement
      allemand ne fournit du reste aucune explication quant à cette limitation. Mais même si l'on voulait suivre la thèse avancée
      par le gouvernement allemand, on voit mal, comme le souligne à juste titre la juridiction de renvoi, en quoi il serait plus
      risqué d'admettre la commercialisation d'un aliment qui contient 16 000 UI de vitamine par kilogramme alors que la législation
      allemande autorise des aliments allant même jusqu'à contenir 200 000 UI par kilogramme (voir l'article 17a, paragraphe 3,
      point 2, sous d), de la FMV, lequel transpose l'article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous b), de la directive].
      
      
       53.      Il nous semble du reste qu'il existe, s'agissant du niveau de protection de la santé publique, une convergence fondamentale
      entre la règle posée par le paragraphe 1 et celle prévue par le paragraphe 2 de l'article 12. Le paragraphe 3 de cette disposition
      prévoit en effet que, en cas de recours au paragraphe 2, l'aliment doit présenter des caractéristiques de composition garantissant
      qu'un dépassement des teneurs en additifs fixées pour les aliments complets ou un détournement de l'aliment vers d'autres
      espèces animales est pratiquement exclu. Il est possible de déduire de ce qui précède que les aliments autorisés par le paragraphe
      2 doivent être de nature telle qu'une dilution s'opère, en substance, naturellement 
         			(8)
         		.
      
      
       54.      Cela signifie, en dernière analyse, que, comme le relève la Commission, la teneur en vitamine D de l'aliment complet imposée
      par les dispositions combinées des paragraphes 2 et 3 de l'article 12 n'est pas différente de celle imposée par le paragraphe
      1. Il ne s'agit que de deux manières différentes (l'une se rapportant à l'aliment sous sa forme diluée, l'autre à l'aliment
      sous sa forme pure) d'arriver au même résultat.
      
      
       55.      Il nous semble, dès lors, que les arguments développés par le gouvernement allemand ne parviennent pas à réfuter la thèse
      défendue par Denkavit et la Commission.
      
      
       56.      Nous proposons, par conséquent, à la Cour de répondre à la deuxième question qu'il y a lieu d'interpréter les dispositions
      combinées des articles 12 et 19 de la directive en ce sens qu'elles s'opposent à une mesure par laquelle un État membre interdit
      la commercialisation sur son territoire d'un aliment complémentaire pour animaux régulièrement produit dans un autre État
      membre conformément à l'article 12, paragraphe 1, de ladite directive, en raison de sa teneur en vitamine D.
      
      
       C –    Sur la troisième question 
      
       57.      Par cette question, le Bundesverwaltungsgericht demande si la légalité de l'interdiction de commercialisation de l'aliment
      litigieux peut dépendre de l'usage différent par les États membres concernés (à savoir la République fédérale d'Allemagne
      et le royaume des Pays-Bas) de la faculté de légiférer ouverte par l'article 12, paragraphe 2, premier alinéa, sous b), de
      la directive. En d'autres termes, il demande si un aliment qui a été commercialisé dans un État membre en vertu des dispositions
      portant application de cette disposition de la directive peut être interdit par un autre État membre qui n'a fait aucun usage
      ou a fait un usage différent de la faculté de légiférer ouverte par celle-ci de manière à ne pas autoriser l'aliment en question.
      
      
       58.      La question nous paraît toutefois purement hypothétique dans la mesure où elle repose sur la prémisse que l'aliment litigieux
      a été mis en circulation aux Pays-Bas en vertu des dispositions néerlandaises adoptées en application de l'article 12, paragraphe
      2, premier alinéa, sous b). Ce même gouvernement a cependant déclaré, en réponse à une question spécifique posée par la Cour,
      que l'aliment litigieux a été mis en circulation aux Pays-Bas en application de l'article 12, paragraphe 1, affirmation qui
      n'a été contestée par aucune des parties.
      
      
       59.      Dans ces conditions, il nous semble dès lors que, ainsi qu'il a été dit, la question est hypothétique et dénuée d'intérêt
      aux fins du règlement du présent litige de sorte que, selon nous, la Cour ne doit pas répondre à cette question 
         			(9)
         		.
      
      
       D –    Sur la première question 
      
       60.      Pour en venir enfin à la première question préjudicielle, rappelons que, par celle-ci, la juridiction de renvoi demande s'il
      y a lieu d'examiner les dispositions pertinentes de la FMV (à savoir l'article 17a, paragraphe 3, point 1) qui interdisent
      l'aliment litigieux en raison de sa teneur en vitamine D par rapport aux articles 28 CE et 30 CE.
      
      
       61.     À cet égard, il convient tout d'abord d'observer que, selon une jurisprudence  constante, lorsqu'une directive réalise une
      harmonisation partielle, les dispositions d'un État membre qui restreignent l'importation de marchandises d'autres États membres
      doivent être aussi examinées par rapport aux articles 28 CE et 30 CE 
         			(10)
         		.
      
      
       62.      Tout bien considéré, cette question ne se justifie que si l'on considère qu'il y a lieu d'interpréter l'article 12, paragraphe
      2, dans le sens proposé par le gouvernement allemand, à savoir que cette disposition offre à chaque État membre la faculté
      de prévoir, en dérogation au paragraphe 1, des conditions plus restrictives à la commercialisation d'aliments contenant certains
      additifs.
      
      
       63.      En effet, il y aurait lieu, dans un tel cas, de considérer que l'harmonisation poursuivie par la directive est incomplète
      et qu'elle laisse, par conséquent, une marge d'appréciation aux États membres. Le problème se poserait alors d'évaluer si
      les conditions plus restrictives éventuellement prévues par la législation nationale sont compatibles avec les articles 28
      CE et 30 CE.
      
      
       64.      L'interprétation de la directive que nous proposons nous amène, comme on l'a vu, à la conclusion inverse, à savoir que les
      dispositions restrictives du type de celles en cause sont contraires à la directive. Il est donc superflu d'établir si cette
      disposition est également contraire aux articles 28 CE et 30 CE, en conséquence de quoi il n'apparaît plus nécessaire de répondre
      à la question qui nous occupe.
      
      
       65.      Dans le seul souci d'être complet, nous rappellerons cependant que l'article 28 CE interdit les restrictions quantitatives
      aux importations entre États membres  ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, c'est-à-dire toute mesure susceptible d'entraver
      directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire 
         			(11)
         		. Or, il semblerait que l'article 17a, paragraphe 3, point 1, de la FMV tombe précisément sous le coup de l'interdiction de
      l'article 28 CE puisqu'il impose des conditions aux marchandises régulièrement produites dans un autre État membre et limite
      ainsi leur circulation 
         			(12)
         		.
      
      
       66.      Certes, l'article 30 CE fait une réserve concernant les restrictions d'importation et les mesures d'effet équivalent justifiées
      entre autres par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux pour autant qu'elles ne constituent
      pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres. Toutefois,
      comme on l'a vu plus haut, le gouvernement allemand n'a fourni aucune preuve convaincante du fait que l'article 17a, paragraphe
      3, point 1, de la FMV aurait pour objectif de protéger les exigences de santé publique (voir points 51 et suivants ci-dessus).
      
      
       67.      En l'espèce, il appartiendrait, le cas échéant, à la juridiction de renvoi d'apprécier, sur la base des éléments dont elle
      a connaissance, si cette disposition peut être justifiée par ces exigences (ou d'autres exigences) et, dans un tel cas, si
      elle n'est pas, conformément à la jurisprudence bien connue de la Cour, disproportionnée ou discriminatoire.
      
      
       68.      Mais, ainsi que nous l'avons précisé, nous ne pensons pas qu'une telle vérification soit nécessaire en l'espèce vu que, selon
      nous, la question est déjà résolue sur la base de la directive.
      
      
      IV –   Conclusion 
      
       69.      En conclusion, nous proposons à la Cour de répondre au Bundesverwaltungsgericht qu'il y a lieu d'interpréter les dispositions
      combinées des articles 12 et 19 de la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre 1970, concernant les additifs dans l'alimentation
      des animaux, telle que modifiée par la directive 84/587/CEE du Conseil, du 29 novembre 1984, en ce sens qu'elles s'opposent
      à une mesure par laquelle un État membre interdit la commercialisation sur son territoire d'un aliment complémentaire pour
      animaux régulièrement produit dans un autre État membre conformément à l'article 12, paragraphe 1, de ladite directive, en
      raison de sa teneur en vitamine D.
      
      
       1 –
         
         Langue originale: l'italien.
      
      2 –
         
         JO L 270, p. 1.
            
         
      
      3 –
         
         Unités internationales.
            
         
      
      4 –
         
         En effet, 16 000 : (1 + 7) = 2 000.
            
         
      
      5 –
         
         On notera par ailleurs que la version italienne dispose «a condizione che la  percentuale  non superi» tandis que, dans les autres langues, il est question de teneur: ainsi, la version française énonce «à condition
            que leur  teneur  ne dépasse pas» et la version allemande dit «wenn [...]  der Gehalt  folgende Werte nicht übersteigt» (italiques ajoutés).
            
         
      
      6 –
         
         Voir article 17a, paragraphes 2 et 3, de la FMV où l'on peut lire respectivement «sous réserve des dispositions du paragraphe
            3» et «en dérogation au paragraphe 2».
            
         
      
      7 –
         
         Italiques ajoutés.
            
         
      
      8 –
         
         On songe, par exemple, au cas d'un aliment qui n'est mangé par les animaux que sous sa forme diluée ou à un aliment qui, s'il
            est mangé sous sa forme pure, donne soif aux animaux.
            
         
      
      9 –
         
         Pour une hypothèse analogue, voir, par exemple, ordonnance du 23 mars 1995, Saddik (C‑458/93, Rec. p. I-511, points 17 et
            18).
            
         
      
      10 –
         
         Voir arrêts du 3 octobre 1985, Commission/Allemagne (28/84, Rec. p. 3097, point 25); du 14 juin 1988, Dansk Denkavit (29/87,
            Rec. p. 2965, point 19), et du 12 octobre 2000, Ruwet (C‑3/99, Rec. p. I-8749, point 42).
            
         
      
      11 –
         
         Arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837, point 5).
            
         
      
      12 –
         
         Arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral, dit « Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649 ).