CELEX: 62007CJ0326
Language: da
Date: 2009-03-26 00:00:00
Title: Domstolens Dom (Tredje Afdeling) af 26. marts 2009.#Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik.#Traktatbrud - artikel 43 EF og 56 EF - vedtægter for privatiserede virksomheder - kriterier for udøvelsen af visse særlige beføjelser for en medlemsstat.#Sag C-326/07.

Sag C-326/07
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
      mod
      Den Italienske Republik
      »Traktatbrud – artikel 43 EF og 56 EF – vedtægter for privatiserede virksomheder – kriterier for udøvelsen af visse særlige beføjelser for en medlemsstat«
      Sammendrag af dom
      1.        Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – frie kapitalbevægelser – traktatbestemmelser – anvendelsesområde
      (Art. 43 EF og 56 EF)
      2.        Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – frie kapitalbevægelser – restriktioner – selskabsret
      (Art. 43 EF og 56 EF)
      3.        Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – restriktioner – selskabsret
      (Art. 43 EF)
      1.        En national lovgivning, der ikke kun finder anvendelse på kapitalinteresser, der giver mulighed for at udøve en bestemmende
         indflydelse på beslutningerne i et selskab og træffe afgørelse om dets drift, men som ligeledes finder anvendelse, uanset
         hvor stor en andel aktionæren besidder af kapitalen i et selskab, henhører såvel under artikel 43 EF som under artikel 56
         EF.
      
      Hvad angår medlemsstatens ret til at gøre indsigelse mod erhvervelsen af aktieandele og indgåelse af overenskomster mellem
         aktionærer, der besidder en bestemt procentsats af stemmerettighederne i et givent indenlandsk selskab, skal procentsatsen
         på 5% af stemmerettighederne, eller i givet fald en fastsat lavere procentsats, gøre de berørte i stand til på effektiv vis
         at kunne deltage i det pågældende selskabs drift, hvilket er omfattet af bestemmelserne i artikel 56 EF. Det kan imidlertid
         ikke udelukkes, at indehaverne af kapitalandele i selskaber, hvor der er en generel stor spredning i aktionærkredsen, med
         aktieposter svarende til disse procentsatser har magten til at udøve en utvivlsom indflydelse på driften af et sådant selskab
         og bestemme dets aktiviteter, hvilket er omfattet af bestemmelserne i artikel 43 EF. Hertil kommer, at eftersom der med den
         pågældende nationale lovgivning desuden er indført en minimumsprocentsats, har den omhandlede lovgivning ligeledes til formål
         at finde anvendelse på de aktieandele, der overstiger denne sats, og som giver en åbenbar mulighed for kontrol.
      
      Hvad angår retten til at nedlægge veto mod visse af beslutningerne i et givent indenlandsk selskab, vedrører denne ret beslutninger
         om driften af selskabet og dermed udelukkende de aktionærer, der kan udøve en bestemmende indflydelse på de omhandlede selskaber,
         således at kriterierne for udøvelse af denne ret skal vurderes i henhold til artikel 43 EF. Selv om det således antages, at
         disse kriterier har restriktive virkninger for de frie kapitalbevægelser, er sådanne virkninger uundgåelige konsekvenser af
         en eventuel hindring for etableringsfriheden og kan ikke begrunde en selvstændig undersøgelse af den nævnte lovgivning i henhold
         til artikel 56 EF.
      
      (jf. præmis 36-39)
      2.        En medlemsstat, der har vedtaget national lovgivning, som fastlægger de kriterier, der skal lægges til grund ved gennemførelsen
         af statens særlige beføjelser til at modsætte sig erhvervelsen af aktieandele eller indgåelsen af overenskomster mellem aktionærer,
         der besidder en bestemt procentsats af stemmerettighederne i de berørte indenlandske selskaber, har tilsidesat sine forpligtelser
         i henhold til artikel 43 EF og 56 EF, hvis anvendelsen af disse kriterier ikke er et egnet middel til at nå de i dette tilfælde
         forfulgte mål, eftersom der ikke er nogen sammenhæng mellem kriterierne og beføjelserne.
      
      En medlemsstats beføjelser til at gribe ind, såsom den indsigelsesret, de omhandlede kriterier fastsætter betingelserne for
         udøvelsen af, og som ikke er underlagt nogen betingelser, med undtagelse af en generel henvisning til beskyttelsen af nationale
         interesser, der er formuleret uden præcisering af de særlige og konkrete omstændigheder, hvorunder disse beføjelser udøves,
         udgør således et alvorligt indgreb i de frie kapitalbevægelser. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at selv om de omtvistede
         kriterier vedrører almene interesser af forskellige typer, navnlig forsyninger på energiområdet og forsyningen med varer af
         væsentlig samfundsmæssig betydning, kontinuitet i den offentlige serviceydelse, sikkerhed for væsentlige offentlige forsyningsvirksomheders
         installationer, det nationale forsvar, den offentlige sikkerhed og sundhed samt de sundhedsmæssige nødsituationer, er disse
         kriterier vagt og upræcist formuleret. Den manglende sammenhæng mellem disse kriterier og de særlige beføjelser, som kriterierne
         finder anvendelse på, forstærker desuden usikkerheden omkring de omstændigheder, hvorunder de omhandlede beføjelser kan udøves,
         og tillægger dem en skønsmæssig karakter i betragtning af den bedømmelsesmargin, som de nationale myndigheder råder over ved
         udøvelsen heraf. En sådan bedømmelsesmargin står ikke i et rimeligt forhold til de tilstræbte mål.
      
      Den blotte erklæring i den nationale lovgivning om, at de særlige beføjelser kun må udøves under overholdelse af fællesskabsretten,
         bevirker ikke, at udøvelsen af disse kriterier er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Kriteriernes generelle og abstrakte
         karakter kan nemlig ikke sikre, at udøvelsen af de særlige beføjelser altid sker i overensstemmelse med fællesskabsrettens
         krav.
      
      Selv om udøvelsen af de særlige beføjelser kan efterprøves af de nationale domstole, hvilket er nødvendigt, henset til beskyttelsen
         af personer for så vidt angår anvendelsen af reglerne om de frie kapitalbevægelser, bevirker denne omstændighed ikke i sig
         selv, at uoverensstemmelsen mellem disse regler og kriterierne for udøvelsen af de særlige beføjelser bringes til ophør.
      
      For så vidt som udøvelsen af indsigelsesrettighederne ligeledes vedrører aktieandele, som giver indehaverne heraf mulighed
         for at yde en utvivlsom indflydelse på de omhandlede selskabers ledelse og mulighed for at træffe afgørelser om deres drift,
         og dermed kan begrænse etableringsfriheden, skal det af de samme grunde bemærkes, at de pågældende kriterier tillægger de
         nationale myndigheder en uforholdsmæssig vid bedømmelsesmargin ved udøvelsen af indsigelsesrettighederne.
      
      (jf. præmis 40, 45, 47 og 51-57 samt domskonkl.)
      3.        En medlemsstat, der har vedtaget national lovgivning, som fastlægger de kriterier, der skal lægges til grund ved gennemførelsen
         af statens særlige beføjelse til at nedlægge veto mod beslutninger i visse indenlandske selskaber om opløsning af selskabet,
         overdragelse af virksomheden, fusion, spaltning, flytning af hjemstedet til udlandet, ændring af formål samt vedtægtsændringer,
         som ophæver eller ændrer de særlige beføjelser, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, såfremt det
         ikke er præciseret, under hvilke omstændigheder vetoretten kan udøves, og lovgivningen går ud over, hvad der er nødvendigt
         for at nå det anførte mål.
      
      Selv om denne ret i denne henseende kun kan udøves i situationer, hvor der indtræder en alvorlig og reel risiko eller i sundhedsmæssige
         nødsituationer og under overholdelse af betingelserne i den nationale lovgivning, dvs. når det navnlig er begrundet i hensynet
         til den offentlige orden, sundhed eller sikkerhed, er investorerne ikke desto mindre uvidende om, hvornår denne vetoret finder
         anvendelse på grund af den manglende præcisering af de konkrete omstændigheder, hvorunder den omhandlede ret kan udøves. Det
         må herefter fastslås, at der potentielt set er tale om mange uspecificerede og uspecificerbare situationer, hvor vetoretten
         kan finde anvendelse, hvilket overlader de nationale myndigheder en vid skønsmargen. Den pågældende nationale lovgivning indeholder
         således ikke nogen præcisering af de konkrete omstændigheder, hvorunder vetoretten kan udøves, og de i lovgivningen angivne
         kriterier er således ikke baseret på objektive betingelser, der kan kontrolleres af domstolene.
      
      Angivelsen af, at vetoretten kun må udøves under overholdelse af fællesskabsretten, og den omstændighed, at udøvelsen heraf
         henhører under de nationale domstoles kontrol, bevirker ikke, at den pågældende nationale lovgivning er i overensstemmelse
         med fællesskabsretten.
      
      (jf. præmis 45, 60-63, 66 og 72-74 samt domskonkl.)
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
      26. marts 2009 (*)
      
      »Traktatbrud – artikel 43 EF og 56 EF – vedtægter for privatiserede virksomheder – kriterier for udøvelsen af visse særlige beføjelser for en medlemsstat«
      I sag C-326/07,
      angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 13. juli 2007,
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Pignataro-Nolin og H. Støvlbæk, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøger,
      mod
      Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Gentili, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøgt,
      har
      DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
      sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne J.N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, P. Lindh (refererende dommer) og A.
         Arabadjiev,
      
      generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
      justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
      på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 2. oktober 2008,
      og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 6. november 2008,
      afsagt følgende
      Dom
      1        Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har med sit søgsmål nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske
         Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 56 EF, idet den har indført bestemmelserne i artikel
         1, stk. 2, i dekret af 10. juni 2004 fra ministerrådets præsident, der indeholder en definition af kriterierne for udøvelsen
         af de særlige beføjelser, som følger af artikel 2 i lovdekret nr. 332/1994 af 31. maj 1994, som med visse ændringer er konverteret
         til lov nr. 474 af 30. juli 1994 (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio
         dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge
         30 luglio 1994, n. 474) (GURI nr. 139 af 16.6.2004, s. 26, herefter »dekretet af 2004«).
      
       Retsforskrifter
       Lovdekret nr. 332/1994
      2        Lovdekret nr. 332/1994 af 31. maj 1994, der indeholder bestemmelser om fremskyndelse af procedurerne for salg af kapitalandele,
         som staten og offentlige organer ejer i aktieselskaber (decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di
         dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni) (GURI nr. 126 af 1.6.1994, s. 38),
         er med visse ændringer konverteret til lov nr. 474 af 30. juli 1994 (GURI nr. 177 af 30.7.1994, s. 5). Dette lovdekret er
         efterfølgende blevet ændret ved lov nr. 350 af 24. december 2003 om bestemmelser vedrørende det årlige og flerårlige statslige
         budget (finansloven af 2004) (legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
         (legge finanziaria 2004)) (det almindelige tillæg til GURI nr. 196 af 27.12.2003, herefter »finanslov nr. 350/2003«). Dette
         lovdekret (herefter »lovdekret nr. 332/1994«), der er konverteret og ændret, bestemmer, at staten kan udøve særlige beføjelser
         i visse selskaber (herefter »de særlige beføjelser«).
      
      3        Artikel 2, stk. 1, i lovdekret nr. 332/1994 bestemmer:
      
      »1. Blandt selskaber, der er direkte eller indirekte kontrolleret af staten, og som virker inden for områderne forsvar, transport,
         telekommunikation, energikilder og andre offentlige serviceydelser, bestemmes det i et dekret udstedt af ministerpræsidenten
         – vedtaget efter forslag fra økonomi- og finansministeren i samråd med industriministeren samt de inden for de pågældende
         sektorer kompetente ministre, efter forelæggelse for de kompetente parlamentariske udvalg – i hvilke virksomheders vedtægter,
         der efter forhandling på en ekstraordinær generalforsamling og før nogen retsakt, der indebærer, at kontrollen mistes, skal
         indsættes en klausul om, at der skal tillægges økonomi- og finansministeren nogle eller en række af nedennævnte særlige beføjelser,
         som udøves efter aftale med erhvervsministeren […]«
      
      4        Disse i artikel 2, stk. 1, litra a-d), omhandlede særlige beføjelser er følgende:
      
      a)      Staten kan modsætte sig, at investorer erhverver større aktieandele i de nævnte selskaber, som repræsenterer mindst 5% eller
         den lavere procentsats, som økonomi- og finansministeren fastsætter ved dekret, af stemmerettighederne. Myndighederne råder
         over en frist til at gøre indsigelser på 10 dage fra datoen for underretningen, som skal afgives af de omhandlede selskabers
         bestyrelser på tidspunktet for ansøgningen om optagelse i aktionærfortegnelsen, mens erhververen råder over 60 dage til at
         anfægte myndighedernes afgørelse ved den kompetente ret.
      
      b)      Staten kan modsætte sig overenskomster eller aftaler mellem aktionærer, der repræsenterer mindst 5% eller en lavere procentsats,
         som økonomi- og finansministeren fastsætter ved dekret, af stemmerettighederne. De i litra a) anførte frister på 10 og 60
         dage finder anvendelse ved henholdsvis myndighedernes indsigelse og de søgsmål, der er anlægges af de aktionærer, der har
         indgået overenskomster eller aftaler.
      
      c)      Staten kan nedlægge veto mod beslutninger om opløsning af selskabet, overdragelse af virksomheden, fusion, spaltning, flytning
         af hjemstedet til udlandet, ændring af formål samt vedtægtsændringer, som ophæver eller ændrer de særlige beføjelser. Der
         er fastsat en frist på 60 dage til anfægtelse af en beslutning om at nedlægge veto.
      
      d)      Staten kan udpege et bestyrelsesmedlem uden stemmeret.
      5        Det fremgår af stævningen, at der bl.a. blev indført en klausul om udøvelsen af særlige beføjelser i vedtægterne for de italienske
         selskaber ENI, Telecom Italia, Enel og Finmeccanica, der henholdsvis virker inden for områderne petrokemi og energi, telekommunikation,
         elektricitet og forsvar.
      
      6        Det bestemmes i artikel 4, stk. 230, i finanslov nr. 350/2003, at der ved bekendtgørelse udstedt af ministerpræsidenten, vedtaget
         efter forslag fra økonomi- og finansministeren samt industriministeren, senest 90 dage efter lovens ikrafttrædelse kan fastsættes
         kriterier for udøvelsen af de særlige beføjelser, idet udøvelsen heraf begrænses til foranstaltninger til beskyttelse af medlemsstatens
         vitale interesser.
      
       Dekretet af 2004
      7        Artikel 1, stk. 1 og 2, i dekretet af 2004 bestemmer:
      
      »1.      De særlige beføjelser, som følger af artikel 2 i lovdekret nr. [332/1994], udøves kun, når der indtræder afgørende og tvingende
         grunde af almen interesse vedrørende navnlig den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sundhed og forsvaret,
         og på en måde, der er hensigtsmæssig og forholdsmæssig i forhold til de nævnte interesser, herunder inden for passende tidsfrister
         og under overholdelse af principperne i national lovgivning og i fællesskabsretten og i første række princippet om forbud
         mod forskelsbehandling.«
      
      2. Med forbehold af de formål, der er anført i stk. 1, udøves de særlige beføjelser, som artikel 2, stk. 1, litra a), b) og
         c), i lovdekret nr. [332/1994] henviser til, når følgende omstændigheder indtræder:
      
      a)      en alvorlig og reel risiko for manglende forsyninger af landet med mineralolieprodukter og energi, såvel som levering af tilknyttede
         og afledede ydelser og, på generelt plan, forsyningen med råstoffer og varer af væsentlig samfundsmæssig betydning eller med
         et minimum af telekommunikations- og transportydelser
      
      b)      en alvorlig og reel risiko for en offentlig virksomheds forsatte opfyldelse af sine samfundsmæssige forpligtelser såvel som
         opfyldelsen af de opgaver af almen interesse, som er betroet selskabet
      
      c)      en alvorlig og reel risiko for væsentlige offentlige forsyningsvirksomheders installationer og net
      d)      en alvorlig og reel risiko for det nationale forsvar, den militære sikkerhed, den offentlige orden og den offentlige sikkerhed
      e)      sundhedsmæssige nødsituationer.«
       Den administrative procedure
      8        Ved åbningsskrivelse af 6. februar 2003 til Den Italienske Republik indledte Kommissionen en traktatbrudsprocedure vedrørende
         tilsidesættelse af artikel 43 EF og 56 EF som følge af betingelserne for udøvelse af de særlige beføjelser. Den Italienske
         Republik ændrede følgelig lovgivningen ved vedtagelse af finanslov nr. 250/2003 og dekretet af 2004. Kommissionen var imidlertid
         af den opfattelse, at de indførte ændringer var utilstrækkelige, hvorfor den sendte en supplerende åbningsskrivelse til Den
         Italienske Republik den 22. december 2004.
      
      9        Efter at have modtaget den italienske regerings svar den 20. maj 2005, og idet Kommissionen ikke kunne godtage de heri omhandlede
         argumenter, sendte den en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik den 18. oktober 2005, der udelukkende vedrørte kriterierne
         i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004, og hvori den opfordrede Den Italienske Republik til at efterkomme udtalelsen inden
         to måneder regnet fra dens meddelelse. Som svar herpå sendte Den Italienske Republik Kommissionen en skrivelse, hvori den
         bestred Kommissionens analyse.
      
      10      Da Kommissionen stadig fandt situationen utilfredsstillende, besluttede den at iværksætte dette søgsmål.
      
       Om søgsmålet
       Parternes argumenter
      11      Ifølge Kommissionen har Den Italienske Republik tilsidesat artikel 43 EF og 56 EF, idet den i dekretet af 2004 ikke i tilstrækkelig
         grad har præciseret kriterierne for udøvelsen af de særlige beføjelser. Ifølge Kommissionen er det umuligt for investorerne
         at få kendskab til de situationer, hvor de særlige beføjelser vil blive udøvet ifølge disse kriterier.
      
      12      Kommissionen har således gjort gældende, at der potentielt set er tale om mange uspecificerede og uspecificerbare situationer,
         der kan være omfattet af begrebet »alvorlig og reel risiko« i artikel 1, stk. 2, litra a)-d), i dekretet af 2004. Denne manglende
         præcision af de specifikke og objektive omstændigheder, hvorunder medlemsstaten kan udøve de særlige beføjelser, tillægger
         disse beføjelser en skønsmæssig karakter, henset til den margin for bedømmelsen, som de italienske myndigheder råder over.
         Dette vil generelt set kunne demotivere investorer, navnlig sådanne, der har til hensigt at etablere sig i Italien med henblik
         på at øve indflydelse på ledelsen af de i lovgivningen omhandlede virksomheder.
      
      13      Kommissionen har bemærket, at eftersom artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004 vedrører udøvelsen af de i lovdekret nr. 332/1994
         omhandlede særlige beføjelser, skal proportionalitetsanalysen af dette dekret også omfatte en vurdering af, om beføjelserne
         er lovlige i visse konkrete situationer.
      
      14      Kommissionen har anerkendt, at etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser kan begrænses af nationale foranstaltninger,
         som er begrundet i de hensyn, der er nævnt i artikel 46 EF og 58 EF, eller i tvingende almene hensyn, forudsat at der ikke
         findes nogen fællesskabsretlig harmoniseringslovgivning, som indeholder de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af
         statens grundlæggende interesser.
      
      15      Hvad angår de lovregulerede sektorer, såsom energi, naturgas og telekommunikation, finder Kommissionen, at de tilsigtede mål,
         nemlig beskyttelse af medlemsstatens grundlæggende interesser, kan opnås gennem vedtagelse af mindre restriktive foranstaltninger,
         såsom de af fællesskabslovgiver vedtagne foranstaltninger. Kommissionen har navnlig angivet Europa-Parlamentets og Rådets
         direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF
         (EUT L 176, s. 37), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked
         for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (EUT L 176, s. 57) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF
         af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) (EFT L 108,
         s. 33). Kommissionen har understreget, at formålet med direktiverne er gennemførelse af foranstaltninger til sikring af et
         vist minimum af forsyninger på nationalt plan inden for disse sektorer. Den har anført, at Den Italienske Republik ikke har
         angivet, hvorfor sikring af et vist minimum af forsyninger på nationalt plan inden for disse lovregulerede erhvervssektorer
         ikke kan sikres på grundlag af de nævnte direktiver.
      
      16      Hvad angår de ikke-lovregulerede sektorer har Kommissionen gjort gældende, at Den Italienske Republik ikke har angivet nogen
         begrundelse for anvendelsen af de omtvistede kriterier.
      
      17      Kommissionen har desuden påpeget, at der ikke er nogen årsagsforbindelse mellem på den ene side den nødvendige energiforsyningssikkerhed
         og leveringen af offentlige serviceydelser og på den anden side kontrollen med aktionærerne og driften af en virksomhed.
      
      18      Ifølge Kommissionen udgør dekretet af 2004 dermed en foranstaltning, der går ud over, hvad der er nødvendigt for at forsvare
         de offentlige interesser, som det henviser til.
      
      19      Den Italienske Republik har for det første anført, at Kommissionens analyse hovedsageligt vedrører den påståede ulovlighed
         af den i lovdekret nr. 332/1994 fastsatte ordning om særlige beføjelser. Traktatbrudssøgsmålet som omhandlet i forbindelse
         med sagsanlægget og den begrundede udtalelse vedrører imidlertid udelukkende dekretet af 2004 og ikke lovdekret nr. 332/1994.
         Den påståede ulovlighed af den i lovdekretet omhandlede ordning om særlige beføjelser er dermed ikke omfattet af dette traktatbrudssøgsmål.
      
      20      Ifølge denne medlemsstat kan hovedparten af de af Kommissionen i søgsmålet fremsatte klagepunkter som følge heraf ikke tages
         til følge. Det samme gør sig gældende hvad angår klagepunkterne vedrørende de begrænsninger, der er indført af Den Italienske
         Republik for erhvervelsen af aktier i de omhandlede selskaber, og som drejer sig om ejendomsretten til aktierne, dvs. selskabsstrukturen.
         Kommissionen kritiserer nemlig først og fremmest Den Italienske Republik for at have indført kontrolforanstaltninger vedrørende
         strukturen og ikke foranstaltninger vedrørende kontrollen af konkrete driftsmæssige beslutninger. Derfor vedrører klagepunkterne
         lovdekret nr. 332/1994 og ikke dekretet af 2004.
      
      21      Den Italienske Republik har derfor nedlagt påstand om, at klagepunkterne om uforholdsmæssigheden af de omhandlede bestemmelser
         om særlige beføjelser skal forkastes, eftersom denne del af søgsmålet reelt vedrører lovdekret nr. 332/1994.
      
      22      Den Italienske Republik har for det andet bestridt Kommissionens analyse med henvisning til, at dennes klagepunkter hovedsageligt
         støttes på en påstået tilsidesættelse af artikel 56 EF om de frie kapitalbevægelser, samtidig med, at den har tilføjet, at
         klagepunkterne lige så vel kan baseres på en tilsidesættelse af artikel 43 EF om etableringsfriheden. Ifølge Den Italienske
         Republik fremgår det af Domstolens praksis, navnlig dom af 12. september 2006, Cadbury Schwepes og Cadbury Schweppes Overseas
         (sag C-196/04, Sml. I, s. 7995), at såfremt et spørgsmål kan behandles i lyset af etableringsfriheden, kan det ikke samtidig
         være omfattet af de frie kapitalbevægelser. Eftersom de anfægtede foranstaltninger har til formål at øve en afgørende indflydelse
         på driften af de omhandlede virksomheder, er artikel 43 EF, 45 EF og 46 EF relevante. Dette punkt er vigtigt, fordi disse
         artikler indeholder mindre indgribende bestemmelser end bestemmelserne i artikel 56 EF og 58 EF.
      
      23      For det tredje har Den Italienske Republik bestridt klagepunktet vedrørende den skønsmæssige karakter af de særlige beføjelser,
         som de nationale myndigheder er tillagt i henhold til bestemmelserne i dekretet af 2004.
      
      24      Den Italienske Republik har for det fjerde bestridt Kommissionens argumentation om direktiverne, der finder anvendelse på
         de lovregulerede sektorer. Direktiverne ville nemlig kun være relevante, såfremt nærværende søgsmål vedrørte lovdekret nr. 332/1994
         om strukturelle foranstaltninger. Der er derimod ikke indført sådanne foranstaltninger med dekretet af 2004, idet det blot
         præciserer de tilfælde og de omstændigheder, hvor de i lovdekretet omhandlede foranstaltninger kan vedtages. Den Italienske
         Republik har gjort gældende, at der under alle omstændigheder ikke er noget, der forhindrer medlemsstaterne i inden for disse
         vitale sektorer at vedtage foranstaltninger, der fastsætter beføjelser til at foretage indgreb, der endog går videre end bestemmelserne
         i de omhandlede direktiver.
      
      25      Den Italienske Republik har tilføjet, at subsidiaritetsprincippet finder anvendelse. Den nationale lovgivning er nemlig bedre
         egnet end fællesskabslovgivningen til at regulere de situationer, der udgør en risiko for en stats vitale interesser, og som
         det kun er staten selv, der rettidigt og korrekt kan vurdere.
      
      26      Inden for de andre offentlige tjenesteydelsessektorer, der endnu ikke har været genstand for nogen harmonisering, som f.eks.
         forsvarsområdet, kan en medlemsstat vedtage foranstaltninger med henblik på at gribe ind i situationer, der kan være alvorligt
         til skade for de nationale interesser.
      
      27      Ifølge Den Italienske Republik er argumentet om den påstående manglende forudsigelighed af de konkrete situationer, hvorunder
         det er muligt at anvende bestemmelserne i lovdekret nr. 332/1994, det eneste argument, der skal tages i betragtning. Medlemsstaten
         har imidlertid gjort gældende, at det kun er i situationer, hvor der optræder en investor, at samtlige konkrete omstændigheder
         kan udpeges og vurderes. Den konkluderer, at betingelserne for udøvelsen af de særlige beføjelser ikke kan fastsættes mere
         præcist, end de er i dekretet af 2004.
      
       Domstolens bemærkninger
       Søgsmålets genstand
      28      Ifølge Den Italienske Republik bestrider Kommissionen med de fleste af dens argumenter ikke kriterierne i dekretet af 2004,
         men derimod de særlige beføjelser, der er indført med lovdekret nr. 332/1994, med det formål at få fastslået, at disse beføjelser
         ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Herved udvider Kommissionen tvistens genstand, og derfor kan disse argumenter
         ikke antages til realitetsbehandling.
      
      29      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at genstanden for et traktatbrudssøgsmål fastlægges i den begrundede udtalelse og stævningen
         (jf. i denne retning bl.a. dom af 24.6.2004, sag C-350/02, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 6213, præmis 20 og den
         deri nævnte retspraksis). Eftersom disse to dokumenter i den foreliggende sag udelukkende vedrører kriterierne i artikel 1,
         stk. 2, i dekretet af 2004, må det konstateres, at Kommissionen ikke har udvidet sagens genstand, hvilket indebærer, at sagen
         kan antages til realitetsbehandling.
      
      30      Kommissionen har fremført kritiske argumenter vedrørende de særlige beføjelser, der er indført ved lovdekret nr. 332/1994,
         men den anfægter dem ikke, idet den alene har rejst tvivl om kriterierne for deres anvendelse.
      
      31      Eftersom det påståede traktatbrud udelukkende vedrører kriterierne i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004, skal der kun tages
         stilling til denne bestemmelses overensstemmelse med fællesskabsretten.
      
       Om anvendelsen af artikel 43 EF og 56 EF
      32      Kommissionen mener, at det påståede traktatbrud skal undersøges i henhold til artikel 43 EF om etableringsfriheden og artikel
         56 EF om de frie kapitalbevægelser.
      
      33      Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning henhører under den ene eller den anden af disse bestemmelser om
         fri bevægelighed, følger det af fast retspraksis, at det er nødvendigt at inddrage formålet med den pågældende lovgivning
         (jf. dom af 24.5.2007, sag C-157/05, Holböck, Sml. I, s. 4051, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
      
      34      Nationale bestemmelser, der finder anvendelse på det forhold, at en statsborger i en medlemsstat ejer en andel af kapitalen
         i et selskab med hjemsted i en anden medlemsstat, der giver ham mulighed for at udøve en vis indflydelse på beslutningerne
         i dette selskab og for at træffe afgørelse om selskabets drift, er omfattet af det materielle anvendelsesområde for EF-traktatens
         bestemmelser om etableringsfriheden (jf. i denne retning bl.a. dom af 13.4.2000, sag C-251/98, Baars, Sml. I, s. 2787, præmis
         22, og af 23.10.2007, sag C-112/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 8995, præmis 13).
      
      35      Det er navnlig direkte investeringer, dvs. investeringer af enhver art foretaget af fysiske eller juridiske personer, som
         har til formål at etablere eller opretholde varige og direkte forbindelser mellem investoren og den virksomhed, for hvilken
         disse midler er bestemt med henblik på udøvelse af erhvervsvirksomhed, der er omfattet af bestemmelserne i artikel 56 EF om
         de frie kapitalbevægelser. Dette formål forudsætter, at de aktier, der indehaves af aktionæren, giver denne mulighed for faktisk
         deltagelse i selskabets drift eller i kontrollen hermed (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 18 og den deri
         nævnte retspraksis).
      
      36      En national lovgivning, der ikke kun finder anvendelse på kapitalinteresser, der giver mulighed for at udøve en bestemmende
         indflydelse på beslutningerne i et selskab og træffe afgørelse om dets drift, men som ligeledes finder anvendelse, uanset,
         hvor stor en andel aktionæren besidder af kapitalen i et selskab, henhører såvel under artikel 43 EF som under artikel 56
         EF (jf. i denne retning Holböck-dommen, præmis 23 og 24). I modsætning til det af Den Italienske Republik anførte, giver dommen
         i sagen Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas ikke grundlag for at antage, at det i et sådant tilfælde kun er artikel 43
         EF, der er relevant. Som det fremgår af denne doms præmis 32, vedrører den nemlig udelukkende en situation, hvor et selskab
         besidder kapitalandele, som giver det kontrol over andre selskaber (jf. dom af 17.7.2008, sag C-207/07, Kommissionen mod Spanien,
         endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 36).
      
      37      I den foreliggende sag skal der foretages en sondring mellem, om kriterierne finder anvendelse på medlemsstatens ret til at
         gøre indsigelse mod erhvervelsen af aktieandele og indgåelse af overenskomster mellem aktionærer, der besidder en bestemt
         procentsats af stemmerettighederne, eller på dens ret til at nedlægge veto mod visse af beslutningerne i selskabet.
      
      38      Hvad for det første angår indsigelsesrettighederne i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i lovdekret nr. 332/1994 fremgår det
         af sagsakterne, at procentsatsen på 5% af stemmerettighederne, eller i givet fald en af den kompetente minister fastsat lavere
         procentsats, skal gøre de berørte i stand til på effektiv vis at kunne deltage i selskabets drift, hvilket er omfattet af
         bestemmelserne i artikel 56 EF. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at indehaverne af kapitalandele i selskaber, hvor der er
         en generel stor spredning i aktionærkredsen, med aktieposter svarende til disse procentsatser har magten til at udøve en utvivlsom
         indflydelse på driften af et sådant selskab og bestemme dets aktiviteter, hvilket er omfattet af bestemmelserne i artikel
         43 EF, således som anført af Den Italienske Republik. Hertil kommer, at eftersom der med lovdekret nr. 332/1994 desuden er
         indført en minimumsprocentsats, har den omhandlede lovgivning ligeledes til formål at finde anvendelse på de aktieandele,
         der overstiger denne sats, og som giver en åbenbar mulighed for kontrol. I det følgende skal kriterierne for udøvelsen af
         disse indsigelsesrettigheder således vurderes i lyset af begge disse traktatbestemmelser.
      
      39      Hvad for det andet angår vetoretten i artikel 2, stk. 1, litra c), i lovdekret nr. 332/1994 skal det konstateres, at denne
         ret vedrører beslutninger om driften af selskabet og dermed udelukkende de aktionærer, der kan udøve en bestemmende indflydelse
         på de omhandlede selskaber, således at kriterierne for udøvelse af denne ret skal vurderes i henhold til artikel 43 EF. Selv
         om det således antages, at disse kriterier har restriktive virkninger for de frie kapitalbevægelser, er sådanne virkninger
         uundgåelige konsekvenser af en eventuel hindring for etableringsfriheden og kan ikke begrunde en selvstændig undersøgelse
         af den nævnte lovgivning i henhold til artikel 56 EF (jf. dommen i sagen Cadbury Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas,
         præmis 33). Derfor skal vurderingen af kriterierne for vetoretten udelukkende foretages i henhold til artikel 43 EF.
      
       Om kriterierne i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004 for så vidt som de angår udøvelsen af indsigelsesrettighederne
      –       Om tilsidesættelsen af forpligtelserne i artikel 56 EF
      40      Det skal indledningsvis bemærkes, at de kriterier, der undersøges i den foreliggende sag, fastsætter de omstændigheder, hvorunder
         statens beføjelser til at modsætte sig erhvervelsen af bestemte aktieandele eller indgåelsen af bestemte aktionæroverenskomster
         i de omhandlede selskaber kan udøves. Det fremgår af Domstolens praksis, at udøvelsen af disse beføjelser kan være i strid
         med de frie kapitalbevægelser, som er sikret ved artikel 56 EF (jf. bl.a. dom af 13.5.2003, sag C-98/01, Kommissionen mod
         Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4641, præmis 50, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 58). I det foreliggende
         søgsmål er det omtvistet, om betingelserne for, at udøvelsen af disse beføjelser er berettiget, fastlægges i de omhandlede
         kriterier.
      
      41      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de frie kapitalbevægelser kan begrænses af nationale foranstaltninger, som er begrundet
         i de hensyn, der er nævnt i artikel 58 EF, eller i tvingende almene hensyn, forudsat at der ikke findes nogen fællesskabsretlig
         harmoniseringslovgivning, som indeholder de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af disse interesser (jf. dommen i
         sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 72 og den deri omhandlede retspraksis).
      
      42      I mangel af en sådan fællesskabsretlig harmonisering tilkommer det i princippet medlemsstaterne at fastlægge beskyttelsesniveauet
         for sådanne legitime interesser samt måden, hvorpå dette beskyttelsesniveau skal opnås. De kan imidlertid kun gøre dette inden
         for de ved traktaten fastlagte grænser og særligt under overholdelse af proportionalitetsprincippet, som kræver, at de vedtagne
         foranstaltninger er egnede til at virkeliggøre det formål, som de forfølger, og ikke går videre end nødvendigt med henblik
         på at virkeliggøre dette formål (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
      
      43      I øvrigt bemærkes, at selv inden for de områder, der har været genstand for en harmonisering, finder proportionalitetsprincippet
         anvendelse i tilfælde, hvor fællesskabslovgiver har overladt medlemsstaterne en skønsmargen.
      
      44      I det foreliggende søgsmål adskiller Den Italienske Republiks synspunkter sig fra Kommissionens for så vidt angår spørgsmålet,
         om kriterierne for udøvelsen af retten til at modsætte sig, at der erhverves aktieandele, eller at aktionærer, der besidder
         mindst 5% af stemmerettighederne – i visse tilfælde en lavere procentsats – indgår overenskomster, står i rimeligt forhold
         til de mål, som forfølges, og dermed er i overensstemmelse med den i artikel 56 EF sikrede frihed.
      
      45      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de omtvistede kriterier vedrører almene interesser, navnlig forsyninger på energiområdet
         og forsyningen med varer af væsentlig samfundsmæssig betydning, kontinuitet i den offentlige serviceydelse, sikkerhed for
         væsentlige offentlige forsyningsvirksomheders installationer, det nationale forsvar, den offentlige sikkerhed og sundhed samt
         de sundhedsmæssige nødsituationer. Bestræbelserne på at nå sådanne mål kan – forudsat at proportionalitetsprincippet overholdes
         – begrunde visse begrænsninger af de grundlæggende friheder (jf. bl.a. dom af 14.2.2008, sag C-274/06, Kommissionen mod Spanien,
         præmis 38).
      
      46      Som det imidlertid fremgår af denne doms præmis 42 og 43, kræver overholdelse af proportionalitetsprincippet for det første,
         at de vedtagne foranstaltninger er egnede til at nå de mål, der forfølges.
      
      47      Anvendelsen af de omtvistede kriterier for så vidt som de vedrører udøvelsen af indsigelsesrettighederne, er imidlertid ikke
         et egnet middel til at nå de i dette tilfælde forfulgte mål, eftersom der ikke er nogen sammenhæng mellem kriterierne og rettighederne.
      
      48      Domstolen har nemlig tidligere fastslået, at den blotte erhvervelse af en aktieandel, som udgør mere end 10% af selskabskapitalen
         i et selskab, der driver virksomhed inden for energisektoren, eller enhver anden erhvervelse, som medfører en afgørende indflydelse
         på et sådant selskab, principielt ikke i sig selv kan anses for at indebære en reel og væsentlige trussel mod den offentlige
         forsyningssikkerhed (jf. dommen af 17.7.2008 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 38 og 51).
      
      49      I sine skriftlige indlæg har Den Italienske Republik ikke fremført noget bevis og heller ikke blot et indicium for, at det
         kan antages, at anvendelsen af de omtvistede kriterier for udøvelsen af indsigelsesrettighederne gør det muligt at nå de opstillede
         mål. Under retsmødet fremlagde denne medlemsstat ganske vist nogle eksempler. Medlemsstaten nævnte således muligheden for,
         at en udenlandsk erhvervsdrivende, der er tilknyttet en terrororganisation, forsøger at erhverve betydelige aktieporteføljer
         i indenlandske selskaber inden for områder af strategisk betydning. Den har ligeledes nævnt muligheden for, at et udenlandsk
         selskab, der kontrollerer internationale energitransmissionsnet, og som tidligere har udnyttet denne stilling til at volde
         alvorlige problemer for forsyningerne til nabolandende, erhverver aktier i et indenlandsk selskab. Ifølge Den Italienske Republik
         kan sådanne fortilfælde begrunde indsigelsen mod sådanne investorers erhvervelse af betydelige aktieporteføljer i de berørte
         indenlandske selskaber.
      
      50      Det må imidlertid konstateres, at sådanne overvejelser slet ikke er omhandlet i dekretet af 2004, der ikke nævner nogen særlige
         og objektive omstændigheder.
      
      51      Domstolen har tidligere fastslået, at en medlemsstats beføjelser til at gribe ind, såsom den indsigelsesret, de omhandlede
         kriterier fastsætter betingelserne for udøvelsen af, og som ikke er underlagt nogen betingelser, med undtagelse af en generel
         henvisning til beskyttelsen af nationale interesser, der er formuleret uden præcisering af de særlige og konkrete omstændigheder,
         hvorunder disse beføjelser udøves, udgør et alvorligt indgreb i de frie kapitalbevægelser (jf. i denne retning dom af 4.6.2002,
         sag C-483/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4781, præmis 50 og 51).
      
      52      Disse betragtninger kan overføres til den foreliggende sag. Selv om de omhandlede kriterier vedrører almene interesser af
         forskellige typer, er de nemlig generelt og upræcist formuleret. Den manglende sammenhæng mellem disse kriterier og de særlige
         beføjelser, som kriterierne finder anvendelse på, forstærker desuden usikkerheden omkring de omstændigheder, hvorunder de
         omhandlede beføjelser kan udøves, og tillægger dem en skønsmæssig karakter i betragtning af den bedømmelsesmargin, som de
         nationale myndigheder råder over ved udøvelsen heraf. En sådan bedømmelsesmargin står ikke i et rimeligt forhold til de tilstræbte
         mål.
      
      53      Den blotte erklæring i artikel 1, stk. 1, i dekretet af 2004 om, at de særlige beføjelser kun må udøves under overholdelse
         af fællesskabsretten, bevirker ikke, at udøvelsen af disse kriterier er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Kriteriernes
         generelle og abstrakte karakter kan nemlig ikke sikre, at udøvelsen af de særlige beføjelser altid sker i overensstemmelse
         med fællesskabsrettens krav (jf. i denne retning dom af 13.5.2003, sag C-463/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4581,
         præmis 63 og 64).
      
      54      Selv om udøvelsen af de særlige beføjelser, som følger af artikel 2, stk. 1, litra a)-c), i lovdekret nr. 332/1994, kan efterprøves
         af de nationale domstole, hvilket er nødvendigt, henset til beskyttelsen af personer for så vidt angår anvendelsen af reglerne
         om de frie kapitalbevægelser, bevirker denne omstændighed ikke i sig selv, at uoverensstemmelsen mellem disse regler og kriterierne
         for udøvelsen af de særlige beføjelser bringes til ophør.
      
      55      Det må herefter fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 56 EF, idet den
         har indført bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004, for så vidt som disse bestemmelser finder anvendelse på
         udøvelsen af de særlige beføjelser, som følger af artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i lovdekret nr. 332/1994.
      
      –       Om tilsidesættelsen af forpligtelserne i artikel 43 EF
      56      For så vidt som udøvelsen af indsigelsesrettighederne ligeledes vedrører aktieandele, som giver indehaverne heraf mulighed
         for at yde en utvivlsom indflydelse på de omhandlede selskabers ledelse og mulighed for at træffe afgørelser om deres drift,
         og dermed kan begrænse etableringsfriheden, skal det bemærkes, at disse kriterier tillægger de italienske myndigheder en uforholdsmæssig
         vid bedømmelsesmargin ved udøvelsen af indsigelsesrettighederne af samme grunde, som er anført ovenfor i forbindelse med undersøgelsen
         af foreneligheden af kriterierne i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004 med artikel 56 EF.
      
      57      Det må følgelig fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet den
         har indført bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004, for så vidt som disse finder anvendelse på de særlige
         beføjelser, som følger af artikel 2, stk. 1, litra a og b), i lovdekret nr. 332/1994.
      
       Om kriterierne i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004, for så vidt som de vedrører udøvelsen af vetoretten
      58      Anvendelsen af kriterierne i artikel 1, stk. 2, i dekret af 2004 på retten til at nedlægge veto mod visse beslutninger, skal,
         som angivet i denne doms præmis 39, udelukkende undersøges i lyset af artikel 43 EF.
      
      59      Kommissionen har gjort gældende, at for så vidt som kriterierne finder anvendelse på vetoretten, er de uforholdsmæssige i
         forhold til det forfulgte formål og dermed i strid med artikel 43 EF. Den Italienske Republik har anfægtet denne vurdering.
      
      60      For så vidt angår de omhandlede selskaber skal det bemærkes, at beslutninger om opløsning af selskabet, overdragelse af virksomheden,
         fusion, spaltning, flytning af hjemstedet til udlandet, ændring af formål samt vedtægtsændringer, som ophæver eller ændrer
         de særlige beføjelser, er vigtige aspekter af driften af disse selskaber.
      
      61      Det er muligt, at sådanne beslutninger, der endog kan vedrøre selskabernes fortsatte eksistens, bl.a. påvirker kontinuiteten
         i de offentlige tjenesteydelser eller opretholdelsen af minimumsforsyninger med råstoffer og varer af væsentlig samfundsmæssig
         betydning, hvilket udgør sådanne almene interesser som omhandlet i dekretet af 2004.
      
      62      Der er således en sammenhæng mellem den særlige vetoret og de i dekretet af 2004 fastsatte kriterier.
      
      63      Det er imidlertid ikke præciseret, under hvilke omstændigheder vetoretten kan udøves.
      
      64      Domstolen har for så vidt angår en beføjelse til at gøre indsigelse mod visse beslutninger om afståelse af eller overdragelse
         til sikkerhed af aktiver i de selskaber, der driver virksomhed på olieområdet, fastslået, at eftersom udøvelsen af denne beføjelse
         ikke var underlagt nogen betingelse, der begrænsede den skønsbeføjelse, som vedkommende minister havde med hensyn til kontrollen
         med identiteten af indehavere af andele i disse selskaber, gik den omhandlede ordning ud over, hvad der var nødvendigt for
         at nå det påberåbte mål, nemlig præventivt at imødegå en hindring af minimumsforsyningen af olieprodukter i tilfælde af en
         virkelig trussel. Domstolen har i denne forbindelse tilføjet, at såfremt der ikke foreligger objektive og præcise kriterier
         i den fastsatte ordning, går den omhandlede lovgivning ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det anførte mål (jf. dommen
         i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 52 og 53).
      
      65      Det skal herefter undersøges, om tilsvarende betragtninger kan finde anvendelse i det foreliggende søgsmål.
      
      66      Dekretet af 2004 indeholder ikke nogen præciseringer af de omstændigheder, hvorunder kriterierne for udøvelsen af vetoretten
         i artikel 2, stk. 1, litra c), i lovdekret nr. 332/1994 kan finde anvendelse. Selv om denne ret i henhold til dekretets artikel
         1, stk. 2, kun kan udøves i situationer, hvor der indtræder en alvorlig og reel risiko eller i sundhedsmæssige nødsituationer
         og under overholdelse af betingelserne i samme dekrets artikel 1, stk. 1, dvs. når det navnlig er begrundet i hensynet til
         den offentlige orden, sundhed eller sikkerhed, er investorerne ikke desto mindre uvidende om, hvornår denne vetoret finder
         anvendelse på grund af den manglende præcisering af de konkrete omstændigheder, hvorunder den omhandlede ret kan udøves. Det
         må herefter fastslås, således som Kommissionen har gjort gældende, at der potentielt set er tale om mange uspecificerede og
         uspecificerbare situationer, hvor vetoretten kan finde anvendelse, hvilket overlader de italienske myndigheder en vid skønsmargen.
      
      67      Den Italienske Republik har imidlertid gjort gældende, at subsidiaritetsprincippet finder anvendelse inden for de omhandlede
         strategiske områder, og at medlemsstaterne bør bevare en vid skønsbeføjelse, eftersom det er dem, der er bedst egnede til
         at reagere i de nødsituationer, som påvirker medlemsstatens vitale interesser. De direktiver, der er indført på de lovregulerede
         områder, såsom energiområdet, indeholder udelukkende minimumsregler for opfyldelsen af kravene til offentlige serviceydelser.
      
      68      Selv om disse direktiver overlader medlemsstaterne en skønsmargin til vedtagelse af bl.a. foranstaltninger i nødsituationer,
         skal de bestemmelser, som medlemsstaterne vedtager, overholde de i traktaten fastsatte grænser, herunder navnlig proportionalitetsprincippet,
         således som det er anført i denne doms præmis 43.
      
      69      Domstolen har bl.a. antaget, at for så vidt angår enheder, der driver virksomhed inden for olie-, telekommunikations- og elektricitetssektorerne,
         udgør formålet om at garantere forsyningssikkerheden med disse produkter eller leveringen af disse tjenesteydelser på den
         pågældende medlemsstats område i en krisesituation et hensyn til den offentlige sikkerhed, der kan berettige en restriktion
         af en af de grundlæggende friheder (jf. dommen af 13.5.2003 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 71).
      
      70      Domstolen har imidlertid ligeledes fastslået, at selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse
         med deres nationale behov at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver – dvs. som
         grunde, der kan berettige en undtagelse fra de grundlæggende frihedsrettigheder – skal disse hensyn imidlertid fortolkes snævert,
         således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Den Europæiske Unions
         institutioner. Den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kan således kun påberåbes, når der foreligger en virkelig
         og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. bl.a. dom af 9.3.2000, sag C-355/98, Kommissionen
         mod Belgien, Sml. I, s. 1221, præmis 28, og af 14.3.2000, sag C-54/99, Église de scientologie, Sml. I, s. 1335, præmis 17,
         samt dommen af 17.7.2008 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 47).
      
      71      Domstolen har anvendt denne analyse på en ordning om vetoret, som fandt anvendelse i Belgien på energiområdet, og som vedrørte
         visse beslutninger om nationale selskabers strategiske aktiver, navnlig energinettene, samt konkrete beslutninger vedrørende
         driften af disse selskaber. I disse tilfælde kunne medlemsstaten kun gribe ind i situationer, hvor målsætningerne for energipolitikken
         var i fare. Domstolen fastslog, at ordningen var baseret på objektive kriterier, der kunne kontrolleres af domstolene, og
         at Kommissionen ikke havde bevist, at der kunne være truffet mindre indgribende foranstaltninger for at nå det forfulgte mål
         (jf. dom af 4.6.2002, sag C-503/99, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4809, præmis 50-53).
      
      72      I denne sag indeholder dekretet af 2004 imidlertid ikke nogen præcisering af de konkrete omstændigheder, hvorunder vetoretten
         kan udøves, og de i dekretet angivne kriterier er således ikke baseret på objektive betingelser, der kan kontrolleres af domstolene,
         således som det er fastslået i denne doms præmis 66.
      
      73      Som det er anført i denne doms præmis 53 og 54, bevirker angivelsen af, at vetoretten kun må udøves under overholdelse af
         fællesskabsretten, og den omstændighed, at udøvelsen heraf henhører under de nationale domstoles kontrol, ikke, at dekretet
         af 2004 er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
      
      74      Det må derfor fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet den
         har indført bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i dekretet af 2004, for så vidt som disse bestemmelser finder anvendelse på
         udøvelsen af den særlige ret, som følger af artikel 2, stk. 1, litra c), i lovdekret nr. 332/1994.
      
       Sagens omkostninger
      75      I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er
         nedlagt påstand herom. Den Italienske Republik har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse
         med Kommissionens påstand herom.
      
      På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
      1)      Idet Den Italienske Republik har indført bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i dekret fra ministerrådets præsident af 10.
            juni 2004, der indeholder en definition af kriterierne for udøvelsen af de særlige beføjelser, som følger af artikel 2 i lovdekret
            nr. 332/1994 af 31. maj 1994, som med visse ændringer er konverteret til lov nr. 474 af 30. juli 1994 (decreto del Presidente
            del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge
            31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474),
      –        har den tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 56 EF, for så vidt som disse bestemmelser finder anvendelse
            på de særlige beføjelser, som følger af artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i nævnte lovdekret, som ændret ved lov nr. 350
            af 24. december 2003 om bestemmelser vedrørende det årlige og flerårlige statslige budget (finansloven af 2004) (legge n.
            350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)
      –        og i henhold til artikel 43 EF, for så vidt som disse bestemmelser finder anvendelse på den særlige ret, som følger af artikel
            2, stk. 1, litra c).
      2)      Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
      Underskrifter
      * Processprog: italiensk.