CELEX: 62020CC0519
Language: fi
Date: 2021-11-25
Title: Julkisasiamies J. Richard de la Tourin ratkaisuehdotus 25.11.2021.#Asia, jonka on pannut vireille K.#Amtsgericht Hannoverin esittämä ennakkoratkaisupyyntö.#Ennakkoratkaisupyyntö – Maahanmuuttopolitiikka – Direktiivi 2008/115/EY – Säilöönotto maastapoistamista varten – 16 artiklan 1 kohta – Välitön oikeusvaikutus – Erityinen säilöönottolaitos – Käsite – Säilöönotto vankilassa – Edellytykset – 18 artikla – Hätätilanne – Käsite – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Tehokas tuomioistuinvalvonta.#Asia C-519/20.

Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
25 päivänä marraskuuta 2021(1)

Asia C-519/20

K,

Landkreis Gifhornin osallistuessa asian käsittelyyn

(Ennakkoratkaisupyyntö – Amtsgericht Hannover (Hannoverin alioikeus, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Direktiivi 2008/115/EY –Yhteiset vaatimukset ja menettelyt laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi – Säilöönotto maastapoistamista varten – 16 artiklan 1 kohta – Erityisen säilöönottolaitoksen käsite –18 artiklan 1 kohta – Hätätilanteen käsite – Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan säilöönotto voidaan hätätilanteen vuoksi toteuttaa vankilassa – Säilöönotosta vastaavalle oikeusviranomaiselle kuuluvan arvioinnin ulottuvuus

I       Johdanto

1.        Tässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään täsmentämään useita direktiivissä 2008/115/EY(2) säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoa maastapoistamista varten, 17.7.2014 annetun tuomion Bero ja Bouzalmate,(3) 17.7.2014 annetun tuomion Pham(4)sekä 2.7.2020 annetun tuomion Stadt Frankfurt am Main(5)kannalta.

2.        Tämä asia on osa sitä erityistilannetta, jossa Saksan liittotasavalta vetoaa direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun hätätilanteeseen poiketakseen säännöstä, jonka mukaan nämä kolmansien maiden kansalaiset on maastapoistamista varten otettava säilöön erityisiin säilöönottolaitoksiin. Pakistanin kansalainen K on tällaisen lainsäädännön perusteella otettu syyskuussa 2020 säilöön Hannoverin kaupungin (Saksa) vankilan Langenhagenin yksikköön.

3.        Amtsgericht Hannoverin (Hannoverin alioikeus, Saksa) on nyt arvioitava tämän toimenpiteen lainmukaisuutta direktiivin 2008/115 16 ja 18 artiklassa esitettyjen säännösten kannalta. Tässä tarkoituksessa se esittää unionin tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisukysymyksiä.

4.        Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ensinnäkin pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään edellytyksiä, joilla jäsenvaltio voi vedota direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun hätätilanteeseen salliakseen kolmansien maiden kansalaisten ottamisen säilöön vankiloihin maastapoistamista varten. Seuraavaksi tämä tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta määrittämään toimivaltuudet, joita säilöönotosta vastaavalla oikeusviranomaisella on tässä yhteydessä. Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, voidaanko Langenhagenin yksikköä, johon K on majoitettu, luonnehtia direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi ”erityiseksi säilöönottolaitokseksi”. Tämä kysymys antaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden määritellä arviointiperusteet, joiden perusteella erityinen säilöönottolaitos eroaa vankilasta erityisesti rakenteen johdon sekä säilöönottojärjestelmän ja säilöönoton aineellisten edellytysten kannalta.

5.        Tässä ratkaisuehdotuksessa tuon ensin esiin syyt, joiden vuoksi katson, ettei kansallinen lainsäädäntö, jossa kolmen vuoden ajan sallitaan kolmansien maiden kansalaisten ottaminen säilöön vankiloihin maastapoistamista varten, vastaa niitä hätätilanteen edellytyksiä, jotka unionin lainsäätäjä on säätänyt direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa.

6.        Toiseksi selvitän, ettei se, että toteutetaan poikkeuksellisia toimenpiteitä tämän artiklan perusteella, voi estää säilöönotosta vastaavaa oikeusviranomaista varmistumasta kussakin yksittäistapauksessa siitä, ovatko olosuhteet, joiden vuoksi oli perusteltua todeta hätätilanne, edelleen olemassa.

7.        Kolmanneksi tuon esiin syyt, joiden vuoksi katson, että sekä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen että Saksan hallituksen esittämien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, ettei Hannoverin kaupunginvankilan Langenhagenin yksikön voida katsoa olleen direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu ”erityinen säilöönottolaitos” päivänä, jona K otettiin säilöön.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Direktiivi 2008/115

8.        Direktiivin 2008/115 johdanto-osan 13, 16, 17 ja 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(13)      Pakkokeinojen käytössä olisi nimenomaisesti noudatettava oikeasuhteisuuden ja tehokkuuden periaatteita käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. – – Jäsenvaltioiden olisi voitava turvautua erilaisiin mahdollisuuksiin valvoa pakkoon perustuvaa paluuta.
– –
(16)      Säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. Säilöönotto on perusteltu ainoastaan palauttamisen valmistelemiseksi tai henkilön poistamiseksi maasta, ja jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää.
(17)      Säilöön otettuja kolmansien maiden kansalaisia olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla ja heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen sekä kansainvälistä oikeutta ja kansallista lainsäädäntöä noudattaen. Säilöönotto olisi yleensä toteutettava erityisissä säilöönottolaitoksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lainvalvontaviranomaisten suorittamaa kiinniottoa, josta säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
– –
(24)      Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita.”

9.        Direktiivin 2008/115 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on [unionin] oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”

10.      Direktiivin 2008/115 16 artiklan, jonka otsikko on ”Säilöönoton edellytykset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.”

11.      Direktiivin 17 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Perheille, jotka otetaan säilöön maasta poistamista varten, on annettava käyttöön erillinen majoitustila riittävän yksityisyyden takaamiseksi.”

12.      Direktiivin 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Hätätilanteet”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jos palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa jäsenvaltion säilöönottolaitoksen tiloille tai sen hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle odottamattoman suuria rasitteita, kyseinen jäsenvaltio voi poikkeuksellisen tilanteen ajaksi päättää – – ryhtyä säilöönoton edellytysten osalta 16 artiklan 1 kohdasta ja 17 artiklan 2 kohdasta poikkeaviin kiireellisiin toimenpiteisiin.
2.      Asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava [Euroopan] komissiolle mainitunlaisiin poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta. Sen on myös ilmoitettava komissiolle heti, kun perusteet näiden poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa.
3.      Tämän artiklan säännöksiä ei saa tulkita jäsenvaltioille myönnetyksi luvaksi poiketa niiden yleisestä velvoitteesta ryhtyä kaikkiin tarvittaviin yleisiin tai erityisiin toimenpiteisiin tämän direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi.”

13.      Ehdotuksessaan direktiivin 2008/115 uudelleenlaadituksi tekstiksi(6) komissio ei esitä mitään muutoksia direktiivin 16 ja 18 artiklassa ilmaistuihin sääntöihin.
B       Saksan lainsäädäntö

14.      Saksan liittotasavallan perustuslain (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) 83 ja 84 §:n mukaan osavaltiot vastaavat laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamista varten määrättyjen säilöönottojen täytäntöönpanosta.

15.      Ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittotasavallan alueella 30.7.2004 annetun lain (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet)(7) 62a §:n 1 momentissa, sellaisena kuin se oli voimassa 29.7.2017–20.8.2019, jossa on tarkoitus saattaa direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohta osaksi Saksan oikeusjärjestystä, säädettiin seuraavaa:
”Säilöönotto maastapoistamista varten toteutetaan lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos liittotasavallan alueella ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia tai jos ulkomaalainen merkitsee vakavaa vaaraa kolmansien ruumiilliselle koskemattomuudelle ja hengelle tai sisäiseen turvallisuuteen liittyville merkittäville oikeushyville, säilöönotto voidaan toteuttaa vankiloissa; tällöin maastapoistamista varten säilöönotetut henkilöt on pidettävä erillään vangeista.”

16.      Tätä säännöstä on muutettu maastapoistumisvelvollisuuden täytäntöönpanon tehostamiseksi 15.8.2019 annetun toisen lain (Zweiten Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht)(8) voimaantulon johdosta.

17.      Tämän lain 1 §:n 22 kohdassa säädetään seuraavaa:
” [AufenthG:n] 62a §:n 1 momentti korvataan seuraavasti:
“(1)      Maastapoistamista varten säilöönotetut henkilöt on majoitettava erillään vangeista. Jos säilöön otetaan useita saman perheen jäseniä, heidät on majoitettava erilleen muista maastapoistamista varten säilöönotetuista henkilöistä. Heille on taattava riittävä yksityisyys.”

18.      Kyseistä lakia koskevan ehdotuksen perusteluissa todetaan 1 §:n 22 kohdan osalta seuraavaa:(9)
”Tästä 62a §:n 1 momentin muutoksesta seuraa, että direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdan nojalla ei väliaikaisesti enää vaadita, että maastapoistamista varten säilöönotetut on majoitettava erityisiin säilöönottolaitoksiin. Säilöönotto maastapoistamista varten voi väliaikaisesti tapahtua kaikissa säilöönottolaitoksissa ja enintään 500 paikan osalta vankiloissa. Edelleen vaaditaan, että maastapoistamista varten säilönotetut henkilöt on pidettävä erillään vangeista. Lisäksi nykyinen 62a §:n 1 momentin kolmannessa ja neljännessä virkkeessä esitetty sääntö, joka koskee useiden saman perheen jäsenten majoittamista, sekä direktiivin 2008/115 16 ja 17 artiklassa säädetyt vaatimukset pysyvät edelleen voimassa. On lisäksi edelleen tarpeen arvioida ja ratkaista, onko vankilamajoitus hyväksyttävää ja lainmukaista konkreettisessa tapauksessa, esimerkiksi haavoittuvassa asemassa olevaan ryhmään kuuluvien henkilöiden osalta. Säädetään, että osavaltioiden oikeusviranomaisten on osoittava käyttöön enintään 500 paikkaa maastapoistamista varten säilöönotetuille henkilöille, jotta – kun otetaan huomioon maastapoistamista varten säilöönotetuille henkilöille tarkoitettujen paikkojen määrän ennakoitu kasvu osavaltioiden säilöönottolaitoksissa – käytettävissä olisi kaikkiaan noin 1 000 paikkaa maastapoistamista varten toteutetuille säilöönotoille. – – Direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa annetaan hätätilanteita varten mahdollisuus poiketa 16 artiklan 1 kohdan mukaisesta erillään pitämistä koskevasta velvollisuudesta sekä 17 artiklan 2 kohdassa säädetystä vaatimuksesta, että perheille on annettava käyttöön erillinen majoitustila. Tällä hetkellä erillään pitämistä koskeva velvollisuus on saatettu osaksi Saksan oikeutta 62a §:n 1 momentin ensimmäisellä ja toisella virkkeellä. Perheiden majoittamista koskevasta vaatimuksesta on säädetty 62a §:n 1 momentin kolmannessa ja neljännessä virkkeessä. Direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeamismahdollisuuden käyttäminen edellyttää, että palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa säilöönottolaitoksen tiloille      tai hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle suuria rasitteita. Tämä edellytys täyttyy Saksan liittotasavallan osalta. Saksassa tilakapasiteetti on (27.3.2019) koko liittovaltion alueella vain noin 487 paikkaa maastapoistamista varten säilöönotetuille. Henkilöiden, joita koskee täytäntöönpantavissa oleva velvollisuus poistua maasta, ja maastapoistamista varten säilöönotetuille tarkoitettujen paikkojen määrän välisen epäsuhdan vuoksi näihin olemassa oleviin tiloihin kohdistuu selvästi liian suuri rasite. Tämä tiloihin kohdistuva suuri rasite on käytännössä merkittävä pullonkaula, joka estää toteuttamasta täytäntöönpantavissa olevaa velvollisuutta poistua maasta. Maastapoistamista varten säilöönotetuille tarkoitettuja olemassa olevia paikkoja käytetään liittotasavallan tasolla jo nyt parhaalla mahdollisella tavalla osavaltioiden harjoittaman koordinoinnin johdosta. Myös vuonna 2017 perustetulla Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehrillä (palauttamista tukeva yhteinen keskus (Saksa), ZUR) pyritään parantamaan maastapoistamista varten säilöönotetuille tarkoitettujen paikkojen välitystä. ZURin koko liittovaltion alueella välittämien säilöönottopaikkojen osuus on kymmenisen prosenttia. Tämä merkitsee, että käytännössä suurta määrää säilöönottopyyntöjä ei voida tehdä, vaikka niiden edellytykset täyttyvät. Ei ollut myöskään odotettavissa, että tiloihin kohdistuu suuria rasitteita. Koska uusien [kansainvälistä] suojelua hakevien määrä oli vuosien ajan pienentynyt ennen vuotta 2015, osavaltiot olivat vuosien kuluessa sopeuttaneet maastapoistamista varten säilöönotetuille tarkoitettuja tiloja – silloin pienempiin – tarpeisiin vähentämällä niiden määrää. Sen johdosta, että tilanne muuttui vuonna 2015 ja [kansainvälistä] suojelua hakevien määrä kasvoi jyrkästi, liittovaltion ja osavaltioiden ensisijainen velvollisuus oli hankkia tiloja näiden henkilöiden tarpeista huolehtimiseksi. Tämä velvollisuus seuraa muun muassa [unionin] oikeudesta, erityisesti kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2013/33/EU (EUVL 2013, L 180, s. 96) ja vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9) sekä tämän lisäksi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdystä yleissopimuksesta.[(10)] Tässä tilanteessa vasta tulleista henkilöistä huolehtiminen oli etusijalla suhteessa säilöönottotilojen lisäämiseen siinä tarkoituksessa, että direktiivin 2008/115 vaatimukset täytetään myöhempänä ajankohtana (turvapaikkahakemus- ja muutoksenhakumenettelyjen päättymisen jälkeen). [Tämän direktiivin] 18 artiklassa säädetyn poikkeussäännön tavoitteena on nimenomaan antaa tällaisessa tilanteessa viranomaisille mahdollisuus huolehtia ensisijaisesti uusista tulijoista ilman, että ennakoitavissa olevia velvollisuuksia laiminlyödään tulevaisuudessa. Direktiivissä 2008/115 ei pelkästään aseteta vaatimuksia säilöönoton edellytysten osalta, vaan sen 8 artiklan 1 kohdassa myös velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen. Direktiivin 2008/115 18 artiklalla pyritään nimenomaan ratkaisemaan mahdollinen tavoitteiden ristiriita odottamattomassa poikkeuksellisessa tilanteessa, kuten vuonna 2015 ja sitä seuraavina vuosina esiintyneessä tilanteessa, joten sitä on nyt sovellettava. Poikkeuksellisen tilanteen päätyttyä osavaltiot ovat välittömästi alkaneet lisätä säilöönottotiloja, ja ne ovat jo saaneet kasvatettua säilöönottopaikkojen määrän 487:ään koko liittovaltion alueella (27.3.2019). Kun otetaan huomioon aika, joka tavallisesti tarvitaan rakennushankkeiden toteuttamiseen ja maastapoistamiseen tarkoitettujen säilöönottolaitosten perustamiseen, maastapoistamiseen tarkoitettujen säilöönottopaikkojen määrää ei ole vielä täysin saatu vastamaan nykyistä tarvetta. Kun otetaan huomioon toteutetut toimenpiteet, voidaan odottaa, että maastapoistamiseen tarkoitettujen säilöönottopaikkojen määrä kattaa tarpeen 30.6.2022. Poikkeuksellinen tilanne jatkuu siihen saakka, joten 62a §:n 1 momentti on kumottava tuohon päivämäärään saakka. Nyt sovellettava lainsäädäntö tulee silloin uudelleen voimaan.”

19.      Maastapoistumisvelvollisuuden täytäntöönpanon tehostamiseksi annetun toisen lain 6 §:ssä, jonka otsikko on ”Aufenth[G:n] lisämuutos 1.7.2022 alkaen”, säädetään seuraavaa:
”AufenthG:n, sellaisena kuin se on julkaistu 25.2.2008 (BGBl. 2008 I, s. 162) ja sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna tämän lain 1 §:llä, 62a §:n 1 momentti korvataan seuraavasti:
”Säilöönotto maastapoistamista varten toteutetaan lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos liittotasavallan alueella ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia tai jos ulkomaalainen merkitsee vakavaa vaaraa kolmansien ruumiilliselle koskemattomuudelle ja hengelle tai sisäiseen turvallisuuteen liittyville merkittäville oikeushyville, säilöönotto voidaan toteuttaa vankiloissa; tällöin maastapoistamista varten säilöönotetut henkilöt on majoitettava erillään vangeista. Jos säilöön otetaan useita saman perheen jäseniä, heidät on majoitettava erilleen muista maastapoistamista varten säilöönotetuista henkilöistä. Heille on taattava riittävä yksityisyys.””
III  Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

20.      Valittaja K on Pakistanin kansalainen, joka otettiin maastapoistamista varten säilöön Hannoverin kaupunginvankilan Langenhagenin yksikköön 11.8.2020. Tätä toimenpidettä jatkettiin 25.9.2020 päivätyllä määräyksellä 12.11.2020 saakka. Valittaja valitti tästä määräyksestä sen perusteella, että häneen 25.9.–2.10.2020 kohdistetulla säilöönottotoimenpiteellä rikottiin velvollisuutta majoittaa maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset erityisiin säilöönottolaitoksiin, siten kuin tarkoitettiin AufenthG:n 62a §:n 1 momentissa, sellaisena kuin se oli voimassa 29.7.2017–20.8.2019.

21.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tämän laillisuusarviointia koskevan valituksen yhteydessä, ovatko AufenthG:n 62a §:n 1 momentilla 15.8.2019 alkaen tehdyt muutokset lainmukaisia, kun otetaan huomioon direktiivin 2008/115 18 artiklassa säädetyt edellytykset.

22.      Koska Amtsgericht Hannover on epävarma siitä, miten tätä säännöstä on tulkittava, se on päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko unionin oikeutta ja erityisesti direktiivin [2008/115] 18 artiklan 1 ja 3 kohtaa tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen, joka päättää säilöönotosta maastapoistamista varten, on tutkittava jokaisessa yksittäistapauksessa kyseisen säännöksen edellytykset ja etenkin poikkeuksellisen tilanteen jatkuminen, jos kansallinen lainsäätäjä 18 artiklan 1 kohtaan vedoten poikkeaa kansallisessa lainsäädännössä [tämän direktiivin] 16 artiklan 1 kohdassa säädetyistä edellytyksistä?
2)      Onko unionin oikeutta ja erityisesti direktiivin [2008/115] 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa sallitaan tilapäisesti 1.7.2022 saakka maastapoistamista varten säilöönotettujen henkilöiden majoittaminen vankilassa, vaikka kyseisessä jäsenvaltiossa on erityisiä säilöönottolaitoksia eikä mikään direktiivin [2008/115] 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hätätilanne edellytä sitä ehdottomasti?
3)      Onko direktiivin [2008/115] 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että erityistä säilöönottolaitosta sellaisten henkilöiden säilöönottoa varten, jotka on päätetty poistaa maasta, ei ole käytettävissä, jos
–        erityinen säilöönottolaitos toimii välillisesti saman hallituksen jäsenen, nimittäin Justizministerinin [oikeusministeri, Saksa], alaisuudessa kuin vankilat
–        erityinen säilöönottolaitos toimii organisatorisesti vankilan yksikkönä ja sillä on tosin oma johtaja, mutta se kuuluu yhtenä vankilan monista yksiköistä kokonaisuudessaan vankilan johdon alaisuuteen?
4)      Jos kolmanteen kysymykseen vastataan kieltävästi:
Onko direktiivin [2008/115] 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kyseessä on maastapoistamista varten säilöönotettujen henkilöiden majoittaminen erityiseen säilöönottolaitokseen, kun vankila perustaa maastapoistamista varten erityisen säilöönottoyksikön, jonka käytössä on maastapoistamista varten säilöönotettuja henkilöitä varten osoitetulla aidatulla alueella sijaitsevat kolme rakennusta, joista yhteen on sijoitettu tilapäisesti pelkästään vankeja, jotka suorittavat sakon muuntorangaistuksia tai lyhyitä vankeusrangaistuksia, ja kun vankila huolehtii maastapoistamista varten säilöönotettujen henkilöiden ja vankien pitämisestä erillään etenkin siten, että jokaisessa rakennuksessa on käytössä omat tilat (oma vaatehuone, oma sairasvastaanotto, omat urheilutilat), ja kaikista rakennuksista tosin on näkymä pihalle/ulkotiloihin, mutta jokaisella rakennuksella on käytössään oma, verkkoaidalla aidattu alue majoitettuja varten eikä rakennuksista ole siten suoraa yhteyttä toisiinsa?”

23.      Valittaja, Saksan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio ovat esittäneet asiassa kirjallisia huomautuksia. Nämä osapuolet Alankomaiden hallitusta lukuun ottamatta ovat myös vastanneet unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallista vastausta edellyttäviin kysymyksiin ja esittäneet suulliset huomautuksensa 16.9.2021 pidetyssä istunnossa.
IV     Asian arviointi

24.      Vastaan ennakkoratkaisukysymyksiin eri järjestyksessä kuin siinä, jossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne esittänyt.

25.      Tarkastelen aluksi toista kysymystä, joka koskee olosuhteita, joissa jäsenvaltio voi vedota direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun hätätilanteen olemassaoloon määrätäkseen, että kolmansien maiden kansalaiset otetaan maastapoistamista varten säilöön vankilaan. Käsitykseni mukaan tällä seikalla on keskeinen merkitys nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä. Vaikka unionin tuomioistuin on jo lausunut kiireellisistä toimenpiteistä, joita Euroopan unionin neuvosto on toteuttanut vastauksena vuoden 2015 muuttoliikekriisiin,(11) sillä ei ole vielä ollut tilaisuutta lausua direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdan ulottuvuudesta eikä etenkään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta, että kansalliseen hätätilaan liittyvien syiden vuoksi kolmansien maiden kansalaiset otetaan maastapoistamista varten säilöön vankilaan.

26.      Sen jälkeen tutkin ensimmäistä kysymystä, joka koskee säilöönotosta vastaavan tuomioistuimen tehtävää, niin että määritän, missä määrin tuomioistuimen on kussakin yksittäistapauksessa tutkittava direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun hätätilanteen olemassaolo ja jopa sen jatkuminen.

27.      Lopuksi täsmennän kolmanteen ja neljänteen kysymykseen vastaamiseksi niitä arviointiperusteita, joiden perusteella on erotettava toisistaan tilanne, jossa kolmannen maan kansalainen majoitetaan erityiseen säilöönottolaitokseen, ja tilanne, jossa hänet majoitetaan vankilaan erilleen vangeista, kun otetaan huomioon erityisesti rakenteen johto, säilöönottojärjestelmä ja säilöönoton aineelliset edellytykset.
A       Syyt, joiden vuoksi on perustelua ottaa kolmansien maiden kansalaiset maastapoistamista varten säilöön vankilaan (toinen kysymys)

28.      Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta varsinaisesti, onko direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohta esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kolmen vuoden ajan sallitaan kolmansien maiden kansalaisten ottaminen maastapoistamista varten säilöön vankilaan, vaikka ei ole olemassa mitään tämän direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hätätilannetta.

29.      Ennen tähän kysymykseen vastaamista muistutan ensin periaatteista, jotka unionin tuomioistuin on tuomioissa Bero ja Bouzalmate, Pham sekä Stadt Frankfurt am Main esittänyt niiden säilöönoton edellytysten osalta, jotka unionin lainsäätäjä on ilmaissut direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa, kun tarkastellaan sen ranskankielistä versiota.(12) Nämä tuomiot on annettu riita-asioissa, jotka ovat koskeneet AufenthG:n 62a §:n 1 momentin aikaisempien versioiden perusteella toteutetun säilöönoton lainmukaisuuden arviointia.

30.      Toiseksi tutkin, missä määrin jäsenvaltio voi vedota direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun hätätilanteen olemassaoloon perustellakseen säilöönoton panemisen täytäntöön vankilassa yksittäistapauksen olosuhteista riippumatta.

31.      Lopuksi tutkin kolmanneksi, missä määrin AufenthG:n 62a §:n 1 momentissa, sellaisena kuin se on voimassa 15.8.2019 alkaen, säädetyn kaltainen lainsäädäntö vastaa tässä artiklassa säädettyjä edellytyksiä.
1.     Direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa säädetty yleinen järjestelmä

32.      SEUT 79 artiklan 2 kohdan mukaisesti direktiivin 2008/115 tavoitteena on ottaa käyttöön tehokas maastapoistamis- ja palauttamispolitiikka, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin ja oikeudellisiin suojakeinoihin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.(13)

33.      Direktiivin johdanto-osan 13 ja 16 perustelukappaleesta sekä 15 artiklan 1 kohdan sanamuodosta seuraa, että jäsenvaltioiden on käytettävä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamiseen mahdollisimman lieviä keinoja. Maastapoistamismenettelyjen tehokkuuden varmistamiseksi direktiivissä säädetään näin ollen toimenpiteiden porrastuksesta, jonka alimmalla askelmalla on toimenpide, joka jättää asianomaiselle henkilölle suurimman vapauden, eli määräajan varaaminen paluuvelvoitteen vapaaehtoiselle noudattamiselle, ja jossa edetään kohti keinoja, joilla vapauteen puututaan kaikkein laajimmin, eli säilöön ottaminen erityiseen laitokseen. Ainoastaan niissä tapauksissa, joissa maasta poistamisena toteutettavan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon katsotaan tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vaarantuvan asianomaisen henkilön käytöksen johdosta, jäsenvaltiot voivat määrätä vapaudenmenetyksestä ottamalla henkilön säilöön.(14)

34.      Viimeksi mainittu toimenpide on direktiivissä 2008/115 maastapoistamismenettelyssä sallituista toimenpiteistä ankarimmin vapautta rajoittava.(15) Siihen voidaan lähtökohtaisesti turvautua vasta viimeisenä keinona.(16) Tämän vuoksi unionin lainsäätäjä on rajannut sen tarkkaan direktiivin luvussa IV taatakseen yhtäältä suhteellisuusperiaatteen noudattamisen käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden ja toisaalta kyseisten kansalaisten perusoikeuksien kunnioittamisen.(17)

35.      Tämä on se asiayhteys, jossa direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa esitetään säilöönoton edellytyksiä ja järjestelmää koskevat säännöt.

36.      Tämän artiklan ensimmäisen virkkeen mukaan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto maastapoistamista varten tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ”ei voi” täyttää tätä vaatimusta ja määrää henkilön otettavaksi säilöön vankilaan, artiklan toisessa virkkeessä vaaditaan, että kolmansien maiden kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.

37.      Direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdalla on tarkoitus taata sellaisen henkilön ihmisarvon ja perusoikeuksien kunnioittaminen, joka ei ole syyllistynyt mihinkään rikokseen, varmistamalla, että säilöönottotoimenpide eroaa rangaistuksen täytäntöönpanosta ja tapahtuu kyseisen henkilön juridista asemaa vastaavien edellytysten ja järjestelmän mukaisesti.

38.      Siltä osin kuin on kyse direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetystä velvollisuudesta majoittaa henkilöt erityiseen säilöönottolaitokseen, unionin tuomioistuin on katsonut, että sen noudattaminen kohdistuu jäsenvaltioihin sellaisinaan riippumatta siitä, millainen niiden kunkin hallinnollinen tai valtiosääntöoikeudellinen rakenne on.(18) Säilöönotosta vastaavien oikeusviranomaisten täytyy siis pystyä määräämään erityisissä säilöönottolaitoksissa toteuttavasta säilöönotosta niin, että ne tarvittaessa turvautuvat tässä tarkoituksessa tehtyihin hallinnollista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin.(19)

39.      Direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädettyä poikkeusta on tulkittava suppeasti.(20) Unionin tuomioistuin on todennut, että tämän virkkeen mukaan ”jäsenvaltiot saavat poikkeuksellisesti ja [tämän] direktiivin – – 18 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti tarkoitettujen tilanteiden ulkopuolella ottaa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset maastapoistamista varten säilöön vankilaan, jos ne eivät yksittäistapauksen erityisten olosuhteiden takia voi noudattaa tämän direktiivin tavoitteita varmistamalla heidän säilöönottonsa erityisissä säilöönottolaitoksissa”.(21) Unionin tuomioistuin on katsonut, että näin voi olla silloin, kun asianomainen henkilö merkitsee yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun tai asianomaisen jäsenvaltion sisäiseen tai ulkoiseen turvallisuuteen vaikuttavaa todellista, välitöntä ja riittävän vakavaa uhkaa,(22) mutta näitä yleisen järjestyksen asettamia vaatimuksia on arvioitava suppeasti.(23) Unionin tuomioistuin katsoo sitä vastoin, etteivät pelkästään asianomaisen henkilön ilmaisema tahto(24) ja se, ettei Saksan liittotasavallan osavaltiossa ole erityistä säilöönottolaitosta,(25) voi tehdä perustelluksi sitä, että säilöönotto maastapoistamista varten toteutetaan direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaisesti vankilassa.

40.      Siltä osin kuin on kyse direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa säädetystä velvollisuudesta pitää vankilaan säilöönotetut kolmansien maiden kansalaiset erillään vangeista, unionin tuomioistuin on katsonut, että velvollisuus on ehdoton(26) ja että siihen ”ei liity mitään poikkeusta ja [että] se on oikeuksien kunnioittamisen tae, josta unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt”.(27)
2.     Direktiivin 2008/115 18 artiklassa säädetyt poikkeukselliset toimenpiteet

41.      Direktiivin 2008/115 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Hätätilanteet”, on tarkoitus määritellä edellytykset, joilla jäsenvaltio ”voi” päättää ryhtyä tämän direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa ja 17 artiklan 2 kohdassa säädetyistä säilöönoton edellytyksistä poikkeaviin kiireellisiin toimenpiteisiin sen vuoksi, että säilöönottolaitosten tiloille aiheutuu odottamattoman suuria rasitteita. Tämä säännös on valinnainen, koska jäsenvaltioilla on liikkumavaraa niiden arvioidessa, missä määrin niihin kohdistuvan muuttopaineen hallinnointi edellyttää poikkeamista direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyistä kolmansien maiden kansalaisten säilöönoton edellytyksistä ja järjestelmästä.

42.      Tämä harkintavalta ei kuitenkaan ole rajaton.

43.      Katson nimittäin, että kiireellisten toimenpiteiden toteuttaminen on omiaan aiheuttamaan äärimmäisen vakavia seurauksia kyseisille kolmansien maiden kansalaisille, koska säilöönoton täytäntöönpanojärjestelmä voi tällöin sekoittua rangaistuksen täytäntöönpanojärjestelmään.

44.      Direktiivin 2008/115 18 artiklan sanamuodosta itsestään ilmenee, että kiireellisillä toimenpiteillä voidaan poiketa direktiivin ”16 artiklan 1 kohdasta ja 17 artiklan 2 kohdasta” ilmenevistä säilöönoton edellytyksistä. Unionin lainsäätäjä ei ole erottanut direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ensimmäistä virkettä (erityisessä säilöönottolaitoksessa tapahtuvan säilöönoton periaate) sen toisesta virkkeestä (velvollisuus pitää kolmansien maiden kansalaiset erillään vangeista, jos ensin mainitut majoitetaan vankilaan). Hätätilanteen olemassaolo toisin sanoen mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot ottavat kolmansien maiden kansalaisia säilöön vankiloihin maastapoistamista varten ilman, että ne olisivat velvollisia sen enempää takaamaan sitä, että heidät pidetään erillään vangeista(28) kuin antamaan perheiden käyttöön erillistä majoitustilaa.

45.      Jäsenvaltiot eivät kylläkään voi edes direktiivin 2008/115 18 artiklassa säädetyissä hätätilanteissa poiketa direktiivin 16 artiklan 2–5 kohdassa ja 17 artiklan 1 ja 3–5 kohdassa säädetyistä velvollisuuksista, joilla on tarkoitus taata kolmansien maiden kansalaisten ja erityisesti säilöönotettujen alaikäisten henkilöiden oikeuksien noudattaminen.(29) Tästä huolimatta katson, ettei tämä riitä varmistamaan kyseisten henkilöiden ihmisarvon ja perusoikeuksien kunnioittamista etenkään tilanteessa, jossa toimenpide, jolla henkilöt otetaan säilöön vankilaan, ei riipu näiden henkilöiden omasta käyttäytymisestä vaan sen jäsenvaltion, jossa he ovat, hallinnollisesta ja oikeudellista tilanteesta. On nimittäin selvää, että ottaminen säilöön vankilaan rajoittaa itsessään vapautta vielä ankarammin kuin rajoitus, joka on luonteenomaisesti seurausta ottamisesta säilöön erityiseen säilöönottolaitokseen. Lisäksi on vaarana, että se, ettei kolmansien maiden kansalaisia ja vankeja pidetä vankilaympäristössä erillään, johtaa siihen, että näihin kolmansien maiden kansalaisiin sovelletaan rangaistusten täytäntöönpanojärjestelmää. Säilöönotto ottaa siis tosiasiallisesti rangaistustoimenpiteen muodon.(30)

46.      Kun otetaan huomioon direktiivin 2008/115 18 artiklassa säädetystä poikkeusjärjestelmästä aiheutuvien seurausten vakavuus, jota olen edellä kuvaillut, on mielestäni olennaisen tärkeää, että tätä järjestelmää käytetään poikkeuksellisesti ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin lainsäätäjän asettamien aineellisten edellytysten suppean tulkinnan perusteella.(31)

47.      Tutkin aluksi näitä edellytyksiä direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella, minkä jälkeen täsmennän niiden ulottuvuutta direktiivin systematiikan ja tavoitteen kannalta.
a)     Direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukainen tulkinta

48.      Direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kiireellisten toimenpiteiden toteuttaminen edellyttää, että noudatetaan joukkoa aineellisia ja muodollisia edellytyksiä, joilla pyritään tarkasti rajaamaan tähän poikkeusjärjestelmään turvautumista.

49.      Direktiivin 2008/115 18 artiklassa edellytetään ensinnäkin hätätilannetta, kuten artiklan otsikko osoittaa.

50.      Termin kiireellisyys [18 artiklan ranskankielisessä versiossa ”urgence” eli kiireellisyys] Larousse-sanakirjassa olevan määritelmän mukaan sillä tarkoitetaan tilannetta, jossa ei siedetä viivyttelyä.

51.      Menettelyn alalla kiireellisyyttä ilmentää tilanne, jossa saattaa aiheutua vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa, jos tätä ei korjata nopeasti, minkä vuoksi tuomioistuin voi toteuttaa tiettyjä toimenpiteitä nopeassa menettelyssä.(32) Unionin oikeudessa ja erityisesti vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen osalta kiireellinen ennakkoratkaisumenettely mahdollistaa siten asian tutkimisen ”mahdollisimman pian”, jos asianomaiselta on viety hänen vapautensa.(33)

52.      Maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan alalla unionin lainsäätäjä on säätänyt muuttovirtojen hallintaan liittyvistä vaikeuksista ja hallinnan edellyttämistä kiireellisistä toimenpiteistä useissa primaarioikeuden määräyksissä ja johdetun oikeuden säädöksissä.

53.      Kiireellisyyttä kuvataan esimerkiksi SEUT 78 artiklan 3 kohdassa, joka koskee tilannetta, jossa jäsenvaltiot ovat kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon kohteena.(34) Tämän määräyksen perusteella neuvosto on vuosien 2014 ja 2015 muuttoliikekriisin johdosta ottanut syyskuusta 2015 alkaen käyttöön tilapäisen ja poikkeuksellisen mekanismin, jolla selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia henkilöitä voidaan siirtää.(35)

54.      Kiireellisyyttä kuvaa myös asetuksen (EU) 2016/399(36) 29 artikla, joka koskee tilanteita, joissa jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoille välittömästi, jos yleinen järjestys tai sisäinen turvallisuus edellyttää kiireellisiä toimia.(37) Saksan liittotasavalta on asetuksen (EY) N:o 562/2006(38) 25 artiklan, joka on korvattu asetuksen 2016/399 29 artiklalla, perusteella ja vuosien 2014 ja 2015 muuttoliikekriisin vastatakseen palauttanut rajavalvonnan sisärajoilleen.

55.      Kuten nämä säädökset osoittavat, hätätilanne edellyttää siis nopeita ja jopa välittömiä toimia.

56.      Totean toiseksi, että unionin lainsäätäjä määrittelee täsmällisesti olosuhteet, joissa jäsenvaltio voi vedota hätätilanteen olemassaoloon kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamisen yhteydessä. Direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan tälle tilanteelle on oltava ominaista ”palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä[, joka] aiheuttaa jäsenvaltion säilöönottolaitoksen tiloille tai sen hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle odottamattoman suuria rasitteita”.

57.      Näiden syiden täsmällisyys edellyttää mielestäni, että jäsenvaltio arvioi mahdollisimman täydellisesti ja ajantasaisesti olosuhteita, jotka osoittavat kiireellisten toimenpiteiden välttämättömyyden.

58.      Käsitykseni mukaan tässä yhteydessä ei riitä, että jäsenvaltio ilmoittaa palautettavien kolmansien maiden kansalaisten määrää koskevat tiedot. Mielestäni näiden tietojen perusteella ei voida vaaditulla tarkkuudella arvioida erityisten säilöönottolaitosten tiloille aiheutuvaa todellista ja ajantasaista rasitetta. On todettava yhtäältä, että säilöönotto on palautettaviin kolmansien maiden kansalaisiin kohdistuva viimeinen keino. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee siten, että ainoastaan niissä tapauksissa, joissa maastapoistamisen katsotaan tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vaarantuvan asianomaisen henkilön käytöksen johdosta ja joissa ei ole mitään muuta vaihtoehtoa, jäsenvaltiot voivat määrätä vapaudenmenetyksestä ottamalla henkilön säilöön.(39) Toisaalta on todettava, että palautettavien kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoprosentti vaihtelee suuresti jäsenvaltioiden välillä ja Saksan liittotasavallan kaltaisessa jäsenvaltiossa osavaltioiden välillä.

59.      Direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee lisäksi, että jäsenvaltion ilmoittamilla tiedoilla on pystyttävä näyttämään toteen, että jäsenvaltion aineelliseen kapasiteettiin ja henkilöstöresursseihin kohdistuu ”odottamattoman suuria rasitteita”. Nämä kaksi arviointiperustetta ovat kumulatiivisia. Viitatessaan ”odottamattomiin” rasitteisiin unionin lainsäätäjä osoittaa tahtovansa, että tämän direktiivin 18 artiklassa säädetyn poikkeusjärjestelmän käyttäminen rajataan vain tilanteisiin, joissa jäsenvaltio ei voinut ennakoida, että sen erityisten säilöönottolaitosten tiloihin tai sen henkilöstöön kohdistuu tällainen paine. Sitä vastoin viitatessaan ”suuriin rasitteisiin” se ei vaadi näyttämään toteen, että tilat ovat täynnä.

60.      Kolmanneksi ja viimeiseksi unionin lainsäätäjä täsmentää direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa, että jäsenvaltio voi ryhtyä kiireellisiin toimenpiteisiin vain poikkeuksellisen tilanteen ajaksi. Tästä seuraa yhtäältä, että nämä toimenpiteet on lopetettava heti, kun poikkeuksellinen tilanne päättyy, ja toisaalta, ettei direktiivissä ole asetettu näille toimenpiteille mitään enimmäiskestoa. Kyseinen direktiivi poikkeaa muista yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän välineistä, joiden mukaan kiireelliset toimenpiteet on toteutettava lyhyeksi ajaksi, joka on uusittavissa. Kyseessä olevilla toimenpiteillä on kuitenkin oltava samat ominaisuudet. Tilanteen ”poikkeuksellisuus” edellyttää jo itsessään lyhytkestoisia toimenpiteitä. Parlamentti on direktiivin 2008/115 uudelleenlaadintaa koskevien esitöiden yhteydessä näin ollen ehdottanut, että näiden toimenpiteiden soveltamisaika rajataan kolmeksi kuukaudeksi.(40) Asettaessaan kyseisten toimenpiteiden soveltamisen edellytykseksi, että hätätilanne jatkuu, unionin lainsäätäjä edellyttää jäsenvaltioilta, että ne arvioivat tilannetta uudelleen määräajoin niin, että taataan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, ettei kiireellisten toimenpiteiden kesto ylitä sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä kriisin hallinnoimiseksi.

61.      Näiden edellytysten ulottuvuutta on tutkittava myös sen systematiikan kannalta, johon direktiivin 2008/115 18 artikla sisältyy, ja niiden tavoitteiden kannalta, joihin unionin lainsäätäjä pyrkii.
b)     Direktiivin 2008/115 systematiikka ja tavoite

62.      Kuten olen tuonut esiin, direktiivillä 2008/115 on tarkoitus ottaa käyttöön tehokas maastapoistamis- ja palauttamispolitiikka, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.(41)

63.      Direktiivin 18 artiklalla pyritään siihen, että nämä tavoitteet saavutetaan kansallisesta hätätilanteesta huolimatta.

64.      On yhtäältä todettava, että kun unionin lainsäätäjä sallii kolmansien maiden kansalaisten ottamisen säilöön vankiloihin maastapoistamista varten niin, ettei heitä pidetä erillään vangeista, sen tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille keinot heidän maastapoistamisensa takaamiseksi siitä huolimatta, että säilöönottolaitosten vastaanottokapasiteetti on vaarassa täyttyä. Tämän toimenpiteen on siten oltava osa tehokkaan maastapoistamispolitiikan käyttöönottoa ja laajemmin muuttovirtojen tehokasta hallintaa, joka on SEUT 79 artiklan 1 kohdan mukaisesti eräs unionin tavoitteista.(42)

65.      Toisaalta unionin lainsäätäjä pitää huolen myös siitä, että se täsmentää direktiivin 2008/115 18 artiklan 3 kohdassa, että tilanteen kiireellisyydestä huolimatta jäsenvaltioille ei ole myönnetty lupaa poiketa niiden yleisestä velvoitteesta ryhtyä kaikkiin tarvittaviin yleisiin tai erityisiin toimenpiteisiin tämän direktiivin mukaisten velvoitteidensa täyttämisen varmistamiseksi.(43)

66.      Tämä säännös osoittaa unionin lainsäätäjän halunneen taata tilanteen kiireellisyysasteesta riippumatta sen, että kyseisten kolmansien maiden kansalaisten oikeutta ihmisarvoon ja heidän perusoikeuksiaan kunnioitetaan – direktiivin 2008/115 1 artiklan ja johdanto-osan 2, 17 ja 24 perustelukappaleiden mukaisesti –, mutta myös sen, että suhteellisuusperiaatetta noudatetaan direktiivin johdanto-osan 13 ja 16 perustelukappaleen mukaisesti.(44) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että näin toteutetuilla toimenpiteillä ei niiden keston ja soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi ylitetä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista unionin lainsäätäjän tavoittelemien päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa.(45)

67.      Tästä seuraa ensinnäkin, etteivät kiireelliset toimenpiteet voi johtaa mekanismiin, jolla säilöönotto toteutetaan järjestelmällisesti ja yleisesti vankilassa niin, ettei säilöönotettuja pidetä erillään vangeista. Direktiivin 2008/115 18 artiklassa tarkoitetulle tilanteelle tunnusomainen kiireellisyys ei oikeuta tätä, koska erityisten säilöönottolaitosten vastaanottokapasiteetille aiheutuvat erityisen suuret rasitteet eivät voi estää säilöönotosta vastaavia viranomaisia  tutkimasta joka hetki ja ensisijaisesti, onko näissä säilöönottolaitoksissa paikkoja vapaana.

68.      Toiseksi tästä seuraa, etteivät kiireelliset toimenpiteet voi johtaa siihen, että säilöönotosta vastaavia hallintoviranomaisia tai oikeusviranomaisia estetään tutkimasta kutakin tilannetta yksilöllisesti niin, että määritetään, onko säilöönotto suhteellisuusperiaatteen mukainen, jos se täytyy toteuttaa vankilassa ja kaiken lisäksi niin, ettei säilöönotettua pidetä erillään vangeista.(46)

69.      On yhtäältä todettava, että tilanteessa, jolle on tunnusomaista, että erityisten säilöönottolaitosten tilat ovat vaarassa täyttyä, tämä merkitsee, että on varmistuttava siitä, voitaisiinko todettu hätätilanne tehokkaasti korjata vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä.(47) Tässä asiayhteydessä katson, että direktiivin 2008/115 18 artiklan nojalla toteutettujen kiireellisten toimenpiteiden yhteydessä pitäisi tehokkaammin käyttää säilöönotolle vaihtoehtoisia toimenpiteitä, kuten direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä, erityisesti kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla.(48)

70.      Toisaalta tämä edellyttää, että kussakin tapauksessa varmistutaan siitä, soveltuuko ottaminen säilöön vankilaan, jossa säilöönotettua mahdollisesti ei pidetä erillään vangeista, kyseisen kansalaisen tilanteeseen esimerkiksi hänen ikänsä, fyysisen terveyden tai mielenterveyden tilansa, asemansa tai perhetilanteensa vuoksi. Muistutan tältä osin, ettei direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa anneta jäsenvaltioille toimivaltaa poiketa velvollisuuksistaan, joista säädetään direktiivin 16 artiklan 2–5 kohdassa sekä 17 artiklan 1 ja 3–5 kohdassa ja jotka koskevat haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ja alaikäisten tilannetta.(49) Tämä sääntö on mielekäs vain, jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat tutkia kunkin kyseessä olevan kansalaisen yksittäisen tilanteen heidän säilöönottonsa aineellisten täytäntöönpanoedellytysten kannalta.

71.      Mielestäni Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee tätä tulkintaa.

72.      Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoo nimittäin, että kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden säilöönottoa koskevat yleiset tai automaattiset päätökset voivat olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan vastaisia,(50) jos asianomaisten erityistarpeita ei ole ennen niiden tekemistä arvioitu yksilöllisesti. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on siten otettava asianomaisesta vastuu toteuttamalla asianmukaiset toimenpiteet ja tutkittava, voidaanko näiden sijaan toteuttaa jokin toinen, lievempi toimenpide.(51) Tuomiossa Rahimi v. Kreikka(52) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi siten Helleenien tasavallan rikkoneen Euroopan ihmisoikeussopimusta, koska päätös ilman huoltajaa olevan alaikäisen vapaudenriistosta oli ”seurausta lainsäädännön automaattisesta soveltamisesta”, sillä päätös oli tehty ilman, että Kreikan viranomaiset olisivat tutkineet asianomaisen henkilön erityistilannetta ilman huoltajaa olevana alaikäisenä ja ottaneet huomioon hänen etuaan.(53)

73.      Kolmanneksi on todettava, että suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta seuraa, että poikkeusjärjestelmän soveltamisaika ei saa ylittää sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä tilanteen kiireellisyyteen reagoimiseksi. Direktiivin 2008/115 18 artiklan 2 kohdassa vaaditaan lisäksi, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle heti, kun perusteet poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa. Tämän järjestelmän on siis oltava mahdollisimman lyhytaikainen, ja se edellyttää, että jäsenvaltiot säätävät tilanteen uudelleenarvioimisesta niin, että järjestelmää mukautetaan jatkuvasti vastaamaan olosuhteita.

74.      Nämä seikat on otettava huomioon arvioitaessa, täyttääkö AufenthG:n 62a §:n 1 momentin, sellaisena kuin se on 15.8.2019 alkaen, kaltainen lainsäädäntö direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset.
3.     Kansallisen lainsäädännön arviointi

75.      Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseisen lainsäädännön mukaan osavaltiot eivät enää ole velvollisia määräämään, että kolmansien maiden kansalaiset otetaan maastapoistamista varten säilöön erityisiin säilöönottolaitoksiin. Ne voivat ottaa nämä henkilöt säilöön vankiloihin, kunhan säilöönotossa taataan, että heidät pidetään erillään vangeista, ja varmistetaan perheiden erillinen majoitus. On myös varmistuttava siitä, että vankilaan majoittaminen on ”hyväksyttävää ja lainmukaista konkreettisessa yksittäistapauksessa”, esimerkiksi haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla.(54)

76.      Unionin tuomioistuimella olevista tiedoista ilmenee myös, että tästä lainsäädännöstä on ilmoitettu komissiolle 27.8.2019 direktiivin 2008/115 18 artiklan 2 kohdan perusteella, ja Saksan hallitus on ilmoittanut sekä lainsäädännön voimaantulopäivän että soveltamisajan. Kiireellisiä toimenpiteitä ja poikkeusta, joka niillä tehdään unionin lainsäädännöstä, sovelletaan kolme vuotta eli 15.8.2019–30.6.2022, jolloin Saksan hallitus arvioi hätätilanteen päättyvän.

77.      Syistä, jotka aion nyt esittää, katson, ettei kyseinen lainsäädäntö täytä direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä, kun otetaan huomioon erityisesti sen luonne ja päämäärä, jota sillä tavoitellaan.

78.      Tässä lainsäädännössä kylläkin säädetään yksiselitteisesti määräaikaisesta mekanismista, joten sen väliaikaisuutta ei voida kiistää. Tilannetta, jota kyseisellä lainsäädännöllä pyritään korjaamaan, ei käsitykseni mukaan kuitenkaan voida luonnehtia direktiivin 18 artiklassa tarkoitetuksi ”hätätilanteeksi”.

79.      Ensinnäkin se, että tilanne on hätätilanne, edellyttää nopeaa ja välitöntä päätöksentekoa. Kyseinen lainsäädäntö on kuitenkin annettu 15.8.2019 eli neljä vuotta muuttoliikekriisin alkamisen jälkeen, mikä ei ole sen enempää nopeaa kuin välitöntä, siten kuin hätätilanne edellyttää. Vaikka on kiistatonta, että vuonna 2015 tilannetta voitiin luonnehtia ”poikkeukselliseksi” ja ”odottamattomaksi” siten kuin maastapoistumisvelvollisuuden täytäntöönpanon tehostamiseksi annettavaa toista lakia koskevan ehdotuksen perusteluissa tähdennetään, katson sitä vastoin, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset pystyivät kohtuudella ennakoimaan sen, että niiden säilöönottolaitosten tiloihin kohdistuva paine kasvaa tulevina vuosina valtavasti, koska Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO), Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) ja Euroopan unionin tilastotoimiston (Eurostat) tiedot osoittivat, että laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten määrä kasvoi vuosina 2015–2017 huomattavasti ja jatkuvasti, ennen se kuin tasaantui ja kääntyi sitten laskuun. Katson näin ollen, että vuonna 2019 erityisten säilöönottolaitosten tiloihin kohdistuvaa rasitetta ei voitu luonnehtia ”odottamattomaksi”, siten kuin direktiivin 2008/115 18 artiklassa tarkoitetaan.

80.      Toiseksi kyseisen lainsäädännön soveltamisaika on mielestäni pidempi kuin aika, joka olisi ehdottoman välttämätön direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kaltaisen poikkeuksellisen tilanteen hallinnoimiseksi. Saksan lainsäätäjä on nimittäin valinnut, ettei tämän lainsäädännön soveltamisaika ole lyhyt ja uusittavissa oleva vaan kiinteä kolmen vuoden aika, joka päättyy 30.6.2022, jolloin se arvioi erityisten säilöönottolaitoslaitosten rakentamishankkeiden valmistuvan. Maastapoistumisvelvollisuuden täytäntöönpanon tehostamiseksi annettavaa toista lakia koskevan ehdotuksen perusteluissa Saksan lainsäätäjä tähdentää, että ”poikkeuksellinen tilanne jatkuu [30.6.2022] saakka”. Käsitykseni mukaan tätä on vaikea sovittaa yhteen sen direktiivin 18 artiklan 1 kohdasta ilmenevän vaatimuksen kanssa, että tilannetta on arvioitava uudelleen määräajoin. Mielestäni tämä on ristiriidassa myös sen Saksan hallituksen väitteen kanssa, jonka mukaan se tällaista uudelleenarviointia tehdäkseen tutkii toistuvasti erityisten säilöönottolaitosten täyttöastetta.

81.      Kolmanneksi on todettava, ettei asiakirja-aineistossa ole mitään, minkä perusteella voitaisiin arvioida, missä määrin kyseinen lainsäädäntö perustuu tarkkaan arvioon siitä, mikä oli säilöönottopäätöksen kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten lukumäärän ja erityisten säilöönottolaitosten tilakapasiteetin suhde vuonna 2019. Saksan hallitus toteaa, ettei sillä ole näitä tietoja elokuulta 2019 eikä seuraavilta kuukausilta. Komissio toteaa samalla tavoin, ettei 27.8.2019 annettu direktiivin 2008/115 18 artiklan 2 kohdan mukainen ilmoitus sisältänyt mitään tällaisia tietoja vuodelta 2019 eikä edeltäviltä vuosilta, sillä Saksan lainsäätäjä mainitsee pelkästään, että erityisten säilöönottolaitosten paikkamäärä on riittämätön suhteessa niiden kolmansien maiden kansalaisten suureen määrään, joiden on poistuttava maan alueelta.

82.      Pohdin itse asiassa, perustuuko kyseinen lainsäädäntö virheellisesti direktiivin 2008/115 18 artiklaan, jonka täytäntöönpanoedellytykset eivät täyty, sillä tämän lainsäädännön antamiseen johtaneet perustelut näyttävät olevan täysin muita.

83.      Totean nimittäin aluksi, että tässä lainsäädännössä kylläkin säädetään, että säilöönotto toteutetaan vankiloissa mutta niin, että maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset on pidettävä erillään vangeista ja perheiden erillinen majoitus on varmistettava. Kuten olen edellä todennut, direktiivin 2008/115 18 artiklan täytäntöönpanon tavoite on kuitenkin se, että jäsenvaltioiden sallitaan poiketa sekä velvollisuudesta pitää kolmansien maiden kansalaiset erillään vangeista että velvollisuudesta varmistaa perheiden erillinen majoitus. Kyseisen lainsäädännön ainoa vaikutus on siis se, että siinä sallitaan säilöönoton toteuttaminen vankiloissa, mikä sallitaan direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa, jos jäsenvaltiot eivät yksittäistapauksen erityisten olosuhteiden takia voi noudattaa tämän direktiivin tavoitteita varmistamalla heidän säilöönottonsa erityisissä säilöönottolaitoksissa.(55)

84.      Totean seuraavaksi, että käsitykseni mukaan maastapoistumisvelvollisuuden täytäntöönpanon tehostamiseksi annettavaa toista lakia koskevan ehdotuksen perusteluista ilmenee, että tämä lainsäädäntö on ennen kaikkea ohjelmalaki. Se on annettu erityisten säilöönottolaitosten vastaanottotilojen riittämättömyyden korjaamiseksi, sillä Saksan hallitus on vuosien 2014 ja 2015 muuttoliikekriisin aikana antanut etusijan kansainvälistä suojelua hakevien vastaanotolle. Tällä hetkellä kyseisen lainsäädännön tarkoituksena on siis mahdollistaa kolmen vuoden ajan, että rakennetaan riittävä määrä erityisiä säilöönottolaitoksia. Näissä perusteluissa täsmennetään maastapoistumisvelvollisuuden täytäntöönpanon tehostamiseksi annettavan toisen lain 1 §:n 22 kohdan osalta, että ”sen johdosta, että tilanne muuttui vuonna 2015 ja [kansainvälistä] suojelua hakevien määrä kasvoi jyrkästi, liittovaltion ja osavaltioiden ensisijainen velvollisuus oli hankkia tiloja näiden henkilöiden tarpeista huolehtimiseksi. – – Tässä tilanteessa vasta tulleista henkilöistä huolehtiminen oli etusijalla suhteessa säilöönottotilojen lisäämiseen siinä tarkoituksessa, että direktiivin 2008/115 vaatimukset täytetään myöhempänä ajankohtana (turvapaikkahakemus- ja muutoksenhakumenettelyjen päättymisen jälkeen). [Tämän direktiivin] 18 artiklassa säädetyn poikkeussäännön tavoitteena on nimenomaan antaa tällaisessa tilanteessa viranomaisille mahdollisuus huolehtia ensisijaisesti uusista tulijoista ilman, että ennakoitavissa olevia velvollisuuksia laiminlyödään tulevaisuudessa. – – Direktiivin 2008/115 18 artiklalla pyritään nimenomaan ratkaisemaan mahdollinen tavoitteiden ristiriita odottamattomassa poikkeuksellisessa tilanteessa”.

85.      En kuitenkaan yhdy Saksan lainsäätäjän näissä perusteluissa esiin tuomaan näkökantaan. Vaikka direktiivissä 2013/33 säädetyt vaatimukset, jotka koskevat kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa, ja direktiivissä 2008/115 säädetyt vaatimukset, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisten ottamista säilöön maastapoistamista varten, kuuluvat yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään, näillä direktiiveillä on kuitenkin omat soveltamisalansa ja niillä pyritään eri tavoitteisiin. Minkään näissä direktiiveissä säädetyn vaatimuksen perusteella ei voida katsoa, että ensin mainittujen henkilöiden perusoikeudet on säilytettävä jälkimmäisten henkilöiden oikeuksien kustannuksella.

86.      Näiden seikkojen perusteella katson, että AufenthG:n 62a §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on 15.8.2019 alkaen, ei näin ollen täytä direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä sekä niiden perustelujen vuoksi, joilla Saksan lainsäätäjä on perustellut kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamista varten tapahtuvan säilönoton täytäntöönpanoa vankiloissa, että tämän lainsäädännön antamiseen liittyneiden olosuhteiden ja sen soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi. Päinvastaisen käsityksen hyväksyminen merkitsisi, että annettaisiin anteeksi, että jäsenvaltiot laiminlyövät velvoitteensa, joita niillä on direktiivin 16 artiklan 1 kohdan perusteella, mikä olisi vastoin direktiivin tavoitetta ja sen tehokasta vaikutusta.

87.      Käsittääkseni myös komissio yhtyy tähän kantaan. Komissio on nimittäin istunnossa ilmoittanut unionin tuomioistuimelle, että se on arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja toimeenpanevan komitean 16 päivänä syyskuuta 1998 pysyvän Schengenin arviointi- ja soveltamiskomitean perustamisesta tekemän päätöksen kumoamisesta 7.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/2013(56) nojalla tehnyt helmikuusta 2020 lähtien tarkastuskäyntejä. Koska näiden yhteydessä on voitu havaita, ettei Saksassa ole hätätilannetta, komissio on suositellut, että tämä jäsenvaltio arvioi tilanteen uudelleen ja esittää toimintasuunnitelman.

88.      Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, että direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kolmen vuoden ajan sallitaan kolmansien maiden kansalaisten ottaminen maastapoistamista varten säilöön vankiloihin, kun perustelut, joihin lainsäädäntö perustuu, sen antamiseen liittyneet olosuhteet ja sen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät osoita, että kyseessä on tässä säännöksessä tarkoitettu hätätilanne.
B       Säilöönotosta vastaavan oikeusviranomaisen toimivaltuuksien ulottuvuus (ensimmäinen kysymys)

89.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuimelta pääasiallisesti, onko direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 ja 3 kohtaa tulkittava siten, että säilöönotosta vastaavan oikeusviranomaisen on jokaisessa yksittäistapauksessa tutkittava, onko olemassa hätätilanne, jonka vuoksi on perusteltua ottaa asianomainen henkilön säilöön, ja jopa se, jatkuuko hätätilanne.

90.      Syistä, jotka aion nyt esittää, katson, että säilöönotosta vastaavan oikeusviranomaisen on pystyttävä joka hetki tutkimaan, täyttyvätkö tämän direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset, joiden vuoksi on perusteltua toteuttaa poikkeuksellisia toimenpiteitä.

91.      Hätätilanteen olemassaoloa koskevien toteamusten tekeminen ja siitä johtuvien poikkeuksellisten toimenpiteiden toteuttaminen kuuluvat kylläkin ennen kaikkea jäsenvaltion vastuualueeseen. Kun otetaan huomioon direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen olosuhteiden luonne ja vakavuus, on jäsenvaltion vastuulla tehdä nämä toteamukset laaja-alaisen ja perusteellisen tutkimuksen perusteella niin, että se ottaa huomioon kaikki käytettävissä olevat tiedot, jotka koskevat kyseisen valtion erityisten säilöönottolaitosten tiloille tai sen hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle aiheutuvia rasitteita. Tämän direktiivin 18 artiklan 2 kohdan mukaan komissiolle pelkästään ilmoitetaan näiden kiireellisten toimenpiteiden toteuttamisesta ja kumoamisesta ilman, että unionin lainsäätäjä säätää näiden toimenpiteiden etukäteisvalvonnasta. Jollei lukuun oteta valvontaa, jota unionin tuomioistuin voi harjoittaa ennakkoratkaisumenettelyssä, näihin toimenpiteisiin kohdistetaan vain asetuksella N:o 1053/2013 käyttöön otettu arviointi- ja valvontamenettely sen jälkeen, kun ne on toteutettu.

92.      Oikeusviranomaisen, joka vastaa kolmannen maan kansalaisen ottamisesta säilöön maastapoistamista varten, on kuitenkin voitava harjoittaa valvontaa.

93.      Mielestäni tämä valvonta on perusteltua sen vuoksi, että direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdan mukaan kiireelliset toimenpiteet voidaan pitää voimassa vain poikkeuksellisen tilanteen ajan, sillä jäsenvaltion on direktiivin 18 artiklan 2 kohdan mukaan ilmoitettava komissiolle ”heti, kun perusteet näiden poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa”. Katson näin ollen, että säilöönotosta vastaavalla oikeusviranomaisella on oltava mahdollisuus tutkia kussakin sen käsiteltäväksi saatetussa tapauksessa, ovatko kiireelliset toimenpiteet perusteltuja direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten  kannalta.

94.      Mielestäni tällainen valvonta on sitäkin tarpeellisempaa, koska hätätilanteen olemassaolo ja siitä johtuva tilojen täyttymisen vaara – jos se on näytetty toteen – ovat objektiivisia arviointiperusteita, jotka säilöönotosta vastaavan oikeusviranomaisen on otettava huomioon säilöönotosta päätettäessä. Direktiivin 2008/115 johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin seuraa, että säilöönottopäätökset on tehtävä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, niin että huomioon otetaan muitakin perusteita kuin pelkkä laiton oleskelu.(57) Kyseisen viranomaisen on tällöin tutkittava sellaisen yksilöllisen tutkinnan perusteella, jossa otetaan huomioon kyseisen kolmannen maan kansalaisen erityistarpeet, onko mahdollista turvautua säilöönotolle vaihtoehtoiseen toimenpiteeseen, ja jos tämä ei ole mahdollista, onko kyseinen henkilö mahdollista majoittaa erityiseen säilöönottolaitokseen tai niiden ollessa täynnä vankilaan.

95.      Tällainen valvonta on käsitykseni mukaan myös sitäkin välttämättömämpää, koska on katsottava, että direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdalla on välitön oikeusvaikutus.(58) Tätä artiklaa ei nimittäin tarvitse täsmentää unionin oikeuden tai kansallisen oikeuden säännöksillä, jotta maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset saisivat oikeuden, johon he voivat vedota sellaisenaan. Tässä tilanteessa ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti oikeusviranomaisen kuuluu varmistaa unionin lainsäätäjän tässä artiklassa ilmaisemien periaatteiden ja vaatimusten tehokas soveltaminen.

96.      Näiden seikkojen perusteella katson, että direktiivin 2008/115 18 artiklaa on tulkittava siten, että säilöönotosta vastaavan oikeusviranomaisen on kussakin yksittäistapauksessa tutkittava, ovatko tämän direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädetyt olosuhteet, joiden vuoksi on ollut perusteltua toteuttaa poikkeuksellisia toimenpiteitä, edelleen olemassa.
C       Erityisen säilöönottolaitoksen käsite (kolmas ja neljäs kysymys)

97.      Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pääasiallisesti pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään arviointiperusteita, joiden perusteella erityinen säilöönottolaitos eroaa direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta vankilasta erityisesti rakenteen johdon sekä säilöönottojärjestelmän ja säilöönoton aineellisten edellytysten kannalta.

98.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensin, sulkeeko erityisen säilöönottolaitoksen käsite ulkopuolelle rakenteen, joka on vankilan erityinen yksikkö, jonka johto on kokonaisuudessaan vankilan johdon alainen ja joka kuuluu vankilan tavoin oikeusministerin toimivallan alaisuuteen.

99.      Jos tällainen rakenne voi vastata tätä luonnehdintaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy toiseksi, kattaako erityisen säilöönottolaitoksen käsite rakenteen, joka on vankilan erityinen yksikkö, jossa maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset pidetään erillään vangeista ja joka muodostuu kolmesta verkkoaidalla aidatusta rakennuksesta, joista ei ole suoraa yhteyttä  toisiinsa ja joista jokaisessa on käytössä omat tilat (vaatehuone, sairasvastaanotto, urheilutilat, piha) ja joista yksi on tilapäisesti tarkoitettu sakon muuntorangaistusten tai lyhyiden vankeusrangaistusten täytäntöönpanoon.

100. Muistutan, että unionin tuomioistuin voi antaessaan ennakkoratkaisun tehdä täsmennyksiä ohjatakseen kansallista tuomioistuinta unionin oikeussäännön tulkinnassa. On kuitenkin kansallisen tuomioistuimen tehtävänä tutkia siinä vireillä olevan oikeusriidan konkreettiset olosuhteet ja erityisesti ratkaista, estävätkö Hannoverin kaupunginvankilan Langenhagenin yksikössä 25.9.–2.10.2020 vallinneet säilöönoton aineelliset edellytykset luonnehtimasta sitä erityiseksi säilöönottolaitokseksi.(59) Tällainen tutkimus koskee tosiseikkoja, eikä se kuulu SEUT 267 artiklaan perustuvan menettelyn yhteydessä unionin tuomioistuimen toimivaltaan vaan kansalliselle tuomioistuimelle.
1.     Ottaminen säilöön erityiseen laitokseen

101. Unionin lainsäätäjä ei määrittele täsmällisesti järjestelmää ja aineellisia arviointiperusteita, jotka ovat ominaisia erityiselle säilöönottolaitokselle. Ne on kuitenkin mahdollista johtaa säilönoton käsitteen määritelmästä, oikeuksista, joita kolmansien maiden kansalaisille tunnustetaan säilöönoton aikana, ja periaatteista, joita sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin että Euroopan neuvosto ovat asettaneet.

102. Direktiivissä 2008/115 ei määritellä säilöönoton käsitettä. Sitä on sitä vastoin täsmennetty direktiivissä 2013/33 kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden säilöönoton osalta. Unionin tuomioistuimen mukaan tätä määritelmää voidaan soveltaa direktiivin 2008/115 yhteydessä.(60)

103. Direktiivin 2013/33 2 artiklan  h alakohdan mukaan säilöönotto tarkoittaa ”sitä, että jäsenvaltio sulkee [kansainvälisen suojelun] hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa”.(61) Unionin tuomioistuimen mukaan sijoittaminen erityiseen säilöönottoyksikköön on ”vapaudenriiston käsittävä toimenpide”(62) tai ”pakkokeino, jolla [asianomaiselta] viedään hänen liikkumisvapautensa ja jolla hänet eristetään muusta väestöstä määräämällä hänet pysymään rajoitetulla ja suljetulla alueella jatkuvasti”.(63)

104. Säilöönoton luonne ja tarkoitus eroavat perusolemukseltaan rangaistustoimenpiteen luonteesta ja tarkoituksesta, koska säilöönoton ainoa tarkoitus on edistää laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen maastapoistamisen toteuttamista.(64) Kun unionin lainsäätäjä esittää direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä periaatteen, jonka mukaan säilönotto on toteutettava erityisessä laitoksessa, se ilmaisee täten tahtonsa, että jäsenvaltioiden alueelle perustetaan laitoksia, jotka on erityisesti suunniteltu kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamisen valmistelemiseksi ja täytäntöön panemiseksi.

105. Lisäksi direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa tehty ero erityisessä säilöönottolaitoksessa toteutettavan säilöönoton ja vankilassa toteutettavan säilöönoton välille edellyttää, että ensin mainittu eroaa sekä sisäisten toimintasääntöjensä että tilajärjestelyjensä osalta jälkimmäisestä. Tässä yhteydessä on todettava, että näiden kahden laitostyypin välisen eron on oltava sitäkin selvempi, koska direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan mukaan erityiset säilöönottoyksiköt on tarkoitettu varmistamaan myös tiettyjen kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden säilöönotto (muuta kuin maastapoistamista varten).(65)

106. Säilöönottojärjestelmä ja säilöönoton aineelliset edellytykset ilmenevät myös direktiivin 2008/115 16 ja 17 artiklasta. Unionin lainsäätäjä pitää huolen siitä, että se tuo esiin oikeudet, jotka jäsenvaltioiden on taattava säilöönoton täytäntöönpanon aikana, kuten pääsyn kiireelliseen terveydenhoitoon tai yhteydenpidon perheenjäseniin, oikeudellisiin edustajiin tai konsuliviranomaisiin. Se esittää täsmällisesti myös aineelliset edellytykset, jotka asetetaan perheiden ja alaikäisten säilöönotolle, kun se vaatii jäsenvaltioita ottamaan ensisijaisesti huomioon lapsen edun perusoikeuskirjan 7 artiklassa, 14 artiklan 1 kohdassa ja 24 artiklassa määrättyjen velvollisuuksien mukaisesti, ja jotka ilmaistaan myös tämän direktiivin johdanto-osan 22 perustelukappaleessa ja 5 artiklassa.  Perheillä on siten oltava mahdollisuus saada käyttöönsä erillinen majoitustila riittävän yksityisyyden takaamiseksi, ja lapsilla on oltava mahdollisuus heidän ikäänsä sopivaan virkistystoimintaan sekä tilanteen mukaan pääsy koulutukseen. Ilman huoltajaa olevien alaikäisten osalta säädetään, että pätevän henkilökunnan on mahdollisuuksien mukaan pidettävä heistä erityistä huolta tätä tilannetta vastaavissa puitteissa.

107. Säilöönottojärjestelmä ja säilöönoton aineelliset edellytykset ilmenevät vielä jokaisella jäsenvaltiolla olevista velvollisuuksista kunnioittaa vapautensa menettäneiden henkiköiden ihmisarvoa sekä heidän oikeuttaan olla joutumatta epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi.(66)

108. Unionin lainsäätäjän asettamat vaatimukset täydentävät aineellisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan neuvoston ilmaisemia vaatimuksia.

109. Kun Euroopan ihmisoikeustuomioistuin arvioi, onko säilöönottojärjestelmä ”asianmukainen” Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3, 5 ja 8 artiklassa vahvistettujen oikeuksien kannalta, se käyttää perusteena säilöönoton paikkaa, edellytyksiä ja kestoa koskevia tietoja. Se suorittaa tapauskohtaisen arvioinnin niin, että se ottaa huomioon säilöönoton edellytysten kumulatiiviset vaikutukset erityisesti kyseisten kolmansien maiden kansalaisten yksilöllisen tilanteen kannalta.(67)

110. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin kiinnittää erityisesti huomiota tilojen järjestelyyn ja varusteisiin sekä sen henkilökunnan pätevyyksiin, joka huolehtii kolmansien maiden kansalaisista, etenkin silloin kun on kyse perheistä. Tilojen on oltava siistit ja riittävän tilavat sinne sijoitettavaksi tarkoitetulle henkilömäärälle. Niissä on erityisesti oltava riittävästi saniteettitiloja, joihin on vapaa pääsy, tarvittavat tilat ja varustelu ruoanlaittoa ja ruokailua varten sekä yleisöpuhelin. Tiloissa on oltava myös lääkinnälliset laitteet sekä tilat perheiden ja konsuliviranomaisten vastaanottoa varten. Niissä lisäksi oltava tilat opiskelua ja vapaa-ajan viettoa varten sekä ulkoilualue. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin edellyttää, että mikäli laitoksen tiloihin sijoitetaan perheitä, huoneissa on oltava asianmukainen varustus ja turvalliset tilat pieniä lapsia ja lastenhoitoa varten.(68)

111. Lisäksi Euroopan neuvoston ministerikomitean 4.5.2005 hyväksymien palauttamista koskevien 20 suuntaviivan (Twenty Guidelines on Forced Return), joihin direktiivin 2008/115 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa viitataan, suuntaviivassa 10 olevassa 1 kohdassa vaaditaan, että henkilöt, jotka on otettu ennen maastapoistamista säilöön, on ”normaalisti” majoitettava tähän tarkoitukseen erityisesti varattuihin laitoksiin, joissa on heidän oikeudellista asemaansa vastaavat aineelliset edellytykset ja järjestelmä.(69) Tässä suuntaviivassa olevassa 4 kohdassa vaaditaan myös, että näitä henkilöitä ei saa pitää yhdessä tavallisten vankien kanssa, olivatpa nämä tuomittuja tai tutkintavankeudessa olevia. Näiden suuntaviivojen suuntaviivassa 11 olevissa 2–4 kohdassa edellytetään, että perheet majoitetaan omiin tiloihinsa yksityiselämän takaamiseksi ja että henkilökunta ja tilat valitaan lasten tarpeiden perusteella siten, että lapsilla on mahdollisuus käydä koulua ja viettää vapaa-aikaa.(70)

112. Näiden seikkojen perusteella pystytään esittämään erityisen säilöönottolaitoksen olennaiset kriteerit.

113. Sen on ennen kaikkea oltava tarkoitukseltaan ja organisaatioltaan vankilasta erillinen laitos, sillä muussa tapauksessa erottelu, jonka unionin lainsäätäjä tekee direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa,  menettää kaiken merkityksensä ja tehokkaan vaikutuksensa.

114. Seuraavaksi sen on oltava laitos, jossa voidaan varmistaa, että säilöönoton panee täytäntöön pätevä henkilökunta sellaisen vapaudenmenetystä koskevan järjestelmän ja sellaisten aineellisten edellytysten mukaisesti, jotka vastaavat kolmansien maiden kansalaisten ja erityisesti kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien henkilöiden juridista asemaa ja joilla kunnioitetaan ihmisarvoa ja perusoikeuksia.

115. Seuraavaksi on tutkittava edellytyksiä, joita säilöönotossa on noudatettava, kun se toteutetaan direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetussa vankilassa.
2.     Ottaminen säilöön vankilaan

116. Muistutan, että jos jäsenvaltio ei voi ottaa kolmannen maan kansalaista maastapoistamista varten säilöön erityiseen säilöönottolaitokseen vaan joutuu majoittamaan hänet vankilaan, sen on taattava, että hänet pidetään erillään vangeista direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaisesti.

117. Muistutan myös, että unionin tuomioistuin on katsonut tuomiossa Pham, että erillään pitämistä koskeva velvollisuus on enemmän kuin pelkkä erityinen tapa toteuttaa säilöönotto vankiloissa ja siinä on kyse säilöönoton aineellisesta edellytyksestä, jota ilman säilöönotto ei lähtökohtaisesti olisi direktiivin mukainen.(71) Se on lisäksi katsonut, että tämä erillään pitämistä koskeva velvollisuus on ehdoton eikä siihen liity mitään poikkeusta.(72)

118. Unionin tuomioistuimen tässä vahvistamat periaatteet edellyttävät, että maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset ja vangit on pidettävä erillään maantieteellisesti ja organisatorisesti. Vankilat on nimittäin tarkoitettu muuhun käyttöön kuin maastapoistamista varten tapahtuvaan säilöönottoon. Vankeinhoidon hallinto ja järjestelmä ilmenevät sisäisinä toimintasääntöinä ja hallinnollisina ja aineellisina pakkokeinoina, joilla vastataan rangaistuksen täytäntöönpanoon liittyviin täsmällisiin tavoitteisiin.

119. Tämän erillään pitämistä koskevan velvollisuuden noudattaminen edellyttää siis tiukkaa erillään pitämistä siten, että luodaan muusta vankilasta erillinen ja eristetty rakenne. Se edellyttää lisäksi maastapoistettavien kolmansien maiden kansalaisten ja vankien erillistä kohtelua. Jäsenvaltion on siten varmistettava, että kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamiseen tarkoitetussa rakenteessa säilöönoton täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt eroavat rangaistuksen täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Tämä edellyttää, että otetaan käyttöön säilöönottojärjestelmä ja säilöönoton aineelliset edellytykset, jotka vastaavat heidän juridista asemaansa ja joilla pystytään täyttämään heidän erityistarpeensa, mikä merkitsee, että tähän rakenteeseen osoitetaan henkilökunta, jonka tehtävä eroaa vankien luona hoidetusta tehtävästä.

120. Näiden seikkojen perusteella on tutkittava, missä määrin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaileman kaltaista rakennetta voidaan luonnehtia direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuksi ”erityiseksi säilöönottolaitokseksi”.
3.     Hannoverin kaupunginvankilan Langenhagenin yksikkö

121. Sekä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen että Saksan hallituksen esittämien tietojen perusteella olen sitä mieltä, että säilöönottotoimenpide, jonka kohteena K oli Hannoverin kaupunginvankilan Langenhagenin yksikössä 25.9.–2.10.2020, on pikemminkin direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuun vankilaan majoittamista koskeva toimenpide kuin tämän säännöksen ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuun erityiseen säilöönottolaitokseen majoittamista koskeva toimenpide.

122. Tämä arviointi perustuu niiden eri ominaisuuksien punnintaan, joita tällä rakenteella näyttää olevan.

123. Eräiden ominaisuuksiensa perustella tätä rakennetta voitaisiin luonnehtia erityiseksi säilöönottolaitokseksi. Langenhagenin yksikkö ja Hannoverin kaupunginvankila, johon se liittyy, näyttävät nimittäin olevan maantieteellisesti erillisiä, koska ensin mainittu sijaitsee muutaman kilometrin päässä jälkimmäisestä. Lisäksi tämä yksikkö muodostuu kolmesta rakennuksesta, joista jokaisella on omat tilat eli sairasvastaanotto, vaatehuone, urheilutilat ja piha. Huoneissa on vain yksi henkilö, paitsi jos kyseiset henkilöt pyytävät, että heidät majoitetaan yhdessä. Saniteettitiloihin on koko ajan vapaa pääsy. Säilöönotettujen luona voi vierailla kerran päivässä, heillä voi olla matkapuhelin ja heillä on pääsy internetiin.

124. Se, että Langenhagenin yksikön johto on Hannoverin kaupunginvankilan johdon alainen ja kuuluu vankilan tavoin oikeusministerin toimivallan alaisuuteen, ei ole seikka, joka riittäisi sulkemaan tämän yksikön erityisen säilönottolaitoksen luonnehdinnan ulkopuolelle. Vankiloiden johtojen tehtävät, samoin kuin ministerien tehtävät, vaihtelevat nimittäin jäsenvaltioittain, ja nämä voivat näin ollen käyttää näihin rakenteisiin kohdistuvaa toimivaltaansa hyvin eri tavoin.

125. Langenhagenin yksiköllä on sitä vastoin muita ominaisuuksia, jotka merkittävyytensä vuoksi näyttävän estävän luonnehtimasta sitä erityiseksi säilöönottolaitokseksi.

126. Tähän yksikköön voidaan nimittäin ottaa vankeja. Yhtä niistä kolmesta rakennuksesta, joista yksikkö muodostuu, on käytetty lyhyiden vankeusrangaistusten tai sakon muuntorangaistusten täytäntöönpanoon. Vaikuttaa perustellulta katsoa, etteivät toimivaltaiset oikeusviranomaiset ole määränneet, että vankeusrangaistus – vaikka kyse olisi vain lyhyestä vankeusrangaistuksesta tai muuntorangaistuksesta – pannaan täytäntöön rakenteessa, joka on kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamiseen tarkoitettu erityinen säilöönottolaitos, ja sellaisten edellytysten ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka ovat eri kuin ne, joista säädetään vapausrangaistusten ja vapaudenmenetyksen sisältävien parantavien tai turvaavien tointen täytäntöönpanosta 16.3.1976 annetussa laissa (Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung).(73) Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että säilöönotto tosiaan pannaan Langenhagenin yksikössä täytäntöön rangaistusten täytäntöönpanoa koskevan järjestelmän mukaisesti ja että maastapoistettavien kolmansien maiden kansalaisista huolehtimisesta ja heistä valvonnasta vastaava henkilökunta on vangeista vastaavaa vankilan henkilökuntaa. Saksan hallitus on unionin tuomioistuimen kysymyksiin antamissaan vastauksissa samaten todennut, että ”Amtsgericht Hannoverin 30.9.2020 antaman määräyksen johdosta”(74) 15 vankia, jotka oli majoitettu Langenhagenin yksikköön, oli siirretty ”osavaltion muihin vankiloihin”. Nämä seikat ovat omiaan osoittamaan, että tätä rakennetta voidaan käyttää sekä säilöönottotoimenpiteiden että vankeusrangaistusten täytäntöönpanoon, kun otetaan huomioon sovellettava järjestelmä ja konkreettiset yksityiskohtaiset toimintasäännöt.

127. Katson näin ollen, että toimenpide, jolla henkilö otetaan säilöön Hannoverin kaupunginvankilan Langenhagenin yksikköön, on direktiivin 2008/115 16 artiklan toisessa virkkeessä tarkoitettu vankilaan majoittamista koskeva toimenpide.

128. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, että direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava siten, että kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamisen valmistelemiseen tarkoitettu laitos, jossa säilöönotto pannaan täytäntöön sellaisen vapaudenmenetystä koskevan järjestelmän ja sellaisten aineellisten edellytysten mukaisesti, jotka vastaavat näiden kolmansien maiden kansalaisten juridista asemaa ja heidän haavoittuvuuttaan, on erityinen säilöönottolaitos.

129. Rakenne, jota voidaan käyttää sekä kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamista varten toteutettujen säilöönottotoimenpiteiden että vankeusrangaistusten täytäntöönpanoon ja jossa säilöönotto toteutuu rangaistusten täytäntöönpanoa koskevan lainsäädännön mukaisesti ja tämän rakenteen vankilahenkilökunnan valvonnassa, ei kuulu erityisen säilöönottolaitoksen käsitteen alaisuuteen.
V       Ratkaisuehdotus

130. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Amtsgericht Hannoverin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 18 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kolmen vuoden ajan sallitaan kolmansien maiden kansalaisten ottaminen maastapoistamista varten säilöön vankiloihin, kun perustelut, joihin lainsäädäntö perustuu, sen antamiseen liittyneet olosuhteet ja sen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät osoita, että kyseessä on tässä säännöksessä tarkoitettu hätätilanne.
2)      Direktiivin 2008/115 18 artiklaa on tulkittava siten, että säilöönotosta vastaavan oikeusviranomaisen on kussakin yksittäistapauksessa tutkittava, ovatko direktiivin 2008/115 18 artiklan 1 kohdassa säädetyt olosuhteet, joiden vuoksi on ollut perusteltua toteuttaa poikkeuksellisia toimenpiteitä, edelleen olemassa.
3)      Direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava siten, että kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamisen valmistelemiseen tarkoitettu laitos, jossa säilöönotto pannaan täytäntöön sellaisen vapaudenmenetystä koskevan järjestelmän ja sellaisten aineellisten edellytysten mukaisesti, jotka vastaavat näiden kolmansien maiden kansalaisten juridista asemaa ja heidän haavoittuvuuttaan, on erityinen säilöönottolaitos.
4)      Rakenne, jota voidaan käyttää sekä kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamista varten toteutettujen säilöönottotoimenpiteiden että vankeusrangaistusten täytäntöönpanoon ja jossa säilöönotto toteutuu rangaistusten täytäntöönpanoa koskevan lainsäädännön mukaisesti ja tämän rakenteen vankilahenkilökunnan valvonnassa, ei kuulu erityisen säilöönottolaitoksen käsitteen alaisuuteen.

1      Alkuperäinen kieli: ranska.

2      Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 348, s. 98).

3      C-473/13 ja C-514/13, jäljempänä tuomio Bero ja Bouzalmate, EU:C:2014:2095.

4      C-474/13, jäljempänä tuomio Pham, EU:C:2014:2096.

5      C-18/19, jäljempänä tuomio Stadt Frankfurt am Main, EU:C:2020:511.

6      Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (COM(2018) 634 final).

7      BGBl. 2004 I, s. 1950; jäljempänä AufenthG.

8      BGBl. 2019 I, s. 1294.

9      Ks. Deutscher Bundestag, Drucksache 19/10047, saatavilla osoitteessa https://dserver.bundestag.de/btd/19/100/1910047.pdf (s. 44 et 45).

10      Allekirjoitettu Roomassa 4.11.1950; jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus.

11      Tästä ks. tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C-643/15 ja C-647/15, EU:C:2017:631), joka koskee Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 22.9.2015 annettua neuvoston päätöstä (EU) 2015/1601 (EUVL 2015, L 248, s. 80).

12      Direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan sanamuoto ei ole identtinen kaikissa kieliversioissa, kuten unionin tuomioistuin on todennut tuomiossa Bero ja Bouzalmate (26 ja 27 kohta).

13      Ks. direktiivin 2008/115 1 artikla ja johdanto-osan 2 ja 11 perustelukappale sekä tuomio Stadt Frankfurt am Main (37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

14      Tästä ks. tuomio 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, 39 ja 41 kohta).

15      Tästä ks. tuomio 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, 42 kohta).

16      Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut asiassa Popov v. Ranska 19.1.2012 antamansa tuomion (CE:ECHR:2012:0119JUD003947207) 119 kohdassa, että ”hallinnolliseen säilöönottoon voidaan turvautua viimeisenä keinona, jolle ei ole vaihtoehtoista toimenpidettä”. Ks. myös 28.1.2010 hyväksytty päätöslauselma 1707 (2010), jonka otsikko on ”Detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe” ja jossa Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous muistuttaa, että ”laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien säilöönotto on poikkeustoimenpide, johon voidaan turvautua vasta, kun kaikki muut vaihtoehdot on tutkittu, eikä mikään niistä ole toteuttamiskelpoinen” (9.1.1 kohta).

17      Ks. direktiivin 2008/115 johdanto-osan 13, 16, 17 ja 24 perustelukappale.

18      Ks. tuomio Bero ja Bouzalmate (28 kohta).

19      Ks. tuomio Bero ja Bouzalmate (31 kohta).

20      Ks. tuomio Stadt Frankfurt am Main (31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

21      Tuomio Stadt Frankfurt am Main (39 kohta).

22      Ks. tuomio Stadt Frankfurt am Main (46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

23      Tuomio Stadt Frankfurt am Main (42 kohta oikeuskäytäntöviitauksineen).

24      Ks. tuomio Pham (22 kohta).

25      Tuomio Bero ja Bouzalmate (31 kohta).

26      Ks. tuomio Pham (17 kohta).

27      Tuomio Pham (19 kohta).

28      Muistutan kuitenkin, että unionin tuomioistuin on direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toista virkettä tulkitessaan katsonut tuomiossa Pham, että velvollisuuteen pitää laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset erillään vangeista ”ei liity mitään poikkeusta” ja että ”siinä on kyse [vankiloissa toteutettavan kolmansien maiden kansalaisten] säilöönoton aineellisesta edellytyksestä, jota ilman säilöönotto ei lähtökohtaisesti olisi [tämän] direktiivin mukainen” (19 ja 21 kohta).

29      Ks. esim. tuomio 14.1.2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ilman huoltajaa olevan alaikäisen palauttaminen) (C-441/19, EU:C:2021:9, 42 kohta) sekä ”Returning unaccompanied children : fundamental rights considerations”, Euroopan unionin perusoikeusvirasto (FRA), syyskuu 2019, s. 7.

30      Euroopan ihmisoikeustuomioistuin edellyttää, että vapaudenriiston taustalla olevan syyn sekä vapaudenriiston paikan ja järjestelmän välillä on oltava yhteys. Ks. erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.12.2011, Kanagaratnam ym. v. Belgia, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, 84 kohta.

31      Ehdotuksessaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toiminnasta muuttoliikkeeseen ja turvapaikanhakuun liittyvissä kriisi- ja force majeure -tilanteissa (COM(2020) 613 final) komissio ehdottaa, että tätä liikkumavaraa rajattaisiin vielä suppeammaksi. Komission mukaan ”vapauteen ja vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä oikeuksia suojellaan. Säilöönottoa voidaan käyttää rajalla tapahtuvien turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen poikkeussääntöjen nojalla, joita saa soveltaa ainoastaan tiukasti säännellyissä puitteissa ja rajoitetun ajan” (3.3 kohta, s. 13). Ks. myös muuttoliikkeeseen liittyvää varautumista ja kriisien hallintaa koskevasta EU:n mekanismista (muuttoliikettä koskeva varautumis- ja kriisisuunnitelma) 23.9.2020 annettu komission suositus (EU) 2020/1366 (EUVL 2020, L 317, s. 26).

32      Ks. unionin tuomioistuimen varapresidentin määräys 14.1.2016, AGC Glass Europe ym. v. komissio (C-517/15 P-R, EU:C:2016:21, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

33      Tätä ilmentävästä tilanteesta ks. määräys 12.2.2019, RH (C-8/19 PPU, EU:C:2019:110, 33 ja 34 kohta).

34      SEUT 78 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion hyväksi.

35      Ks. esim. päätös 2015/1601.

36      Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 9.3.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2016, L 77, s. 1).

37      Ks. unionin tuomioistuimessa tällä hetkellä vireillä olevat yhdistetyt asiat Landespolizeidirektion Steiermark (Sisärajavalvonnan enimmäiskesto) (C-368/20) ja Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (Sisärajavalvonnan enimmäiskesto) (C-369/20).

38      Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2006, L 105, s. 1).

39      Ks. direktiivin 2008/115 15 artiklan 1 kohta ja tuomio 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, 39 ja 41 kohta).

40      Totean tässä yhteydessä, että direktiivin 2008/115 uudelleenlaadintaa koskevissa esitöissä parlamentti ehdottaa, että tätä harkintamarginaalia rajoitetaan lisää siten, että ilmaus ”poikkeuksellisen tilanteen ajaksi” korvataan täsmällisellä kolmen kuukauden enimmäisajalla: ks. tarkistukset, joita parlamentti on esittänyt tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 6 mainittuun direktiiviehdotukseen ja joihin voi tutustua seuraavassa internet-osoitteessa: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-658738_FI.pdf, 21 artiklan 1 kohta (s. 362).

41      Ks. erityisesti tuomio Stadt Frankfurt am Main (37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 14.1.2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ilman huoltajaa olevan alaikäisen palauttaminen) (C-441/19, EU:C:2021:9, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 24.2.2021, M ym. (Siirto jäsenvaltioon) (C-673/19, EU:C:2021:127, 28 kohta).

42      Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tuloksellinen palauttaminen on Euroopan muuttoliikeagendan olennainen osa, kuten tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 6 mainittu direktiiviehdotus (s. 1) osoittaa.

43      Ks. tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari  (Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanotto) (C-808/18, EU:C:2020:1029, 264 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

44      Ks. tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU ja C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, 274 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio Stadt Frankfurt am Main (38 kohta).

45      Ks. vastaavasti tuomio 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

46      Ks. tilanteesta, jossa oli kyse kansainvälistä suojelua hakevan henkilön säilöönotosta, tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU ja C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, 258 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

47      Direktiivin 2008/115 johdanto-osan 13 ja 16 perustelukappaleesta sekä 15 artiklan 1 kohdasta seuraa, että jäsenvaltioiden on toteutettava maastapoistaminen mahdollisimman lievillä keinoilla. Siinä tapauksessa, että tavoiteltu päämäärä voidaan saavuttaa useilla eri toimenpiteillä, etusija olisi annettava niistä vähiten rajoittavalle. Tästä ks. tuomio 22.6.2021, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym. (Toimet maastapoistamisen turvaamiseksi) (C-718/19, EU:C:2021:505, 58 kohta).

48      Direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta asettaa kolmannen maan kansalaiselle velvoitteita pakenemisen vaaran estämiseksi vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson aikana, ja tässä tarkoituksessa nimenomaisesti lueteltuja velvoitteita ovat säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa.

49      Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoo, että viimeksi mainittujen on saatava laajempaa suojaa, kun on kyse vapautta rajoittavan toimenpiteen ankaruuden arvioimisesta tai jopa epäinhimillisen tai halventavan kohtelun olemassaolosta (ks. erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.2.2019, Khan v. Ranska, CE:ECHR:2019:0228JUD001226716).

50      Ks. erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.7.2013, Suso Musa v. Malta, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 22.11.2016, Abdullahi Elmi ja Aweys Abubakar v. Malta, CE:ECHR:2016:1122JUD002579413 ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.4.2017, Thimothawes v. Belgia, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111.

51      Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.4.2011, Rahimi v. Kreikka, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708 ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.12.2011, Kanagaratnam ym. v. Belgia, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, joka koski valittajien (äidin ja hänen kolmen lapsensa) ottamista säilöön suljettuun rakennukseen, joka oli suunniteltu aikuisia varten.

52      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.4.2011, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708.

53      Tämän tuomion 108 kohta.

54      Ks. maastapoistumisvelvollisuuden täytäntöönpanon tehostamiseksi annettavaa toista lakia koskevan ehdotuksen perustelut.

55      Ks. tuomio Stadt Frankfurt am Main (39 kohta).

56      EUVL 2013, L 295, s. 27.

57      Ks. tuomio Stadt Frankfurt am Main (38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

58      Unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatteen mukaan kaikkien kansallisten tuomioistuinten velvollisuutena on niiden toimivaltaan kuuluvissa asioissa jäsenvaltion eliminä jättää soveltamatta kaikkia sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa, jolla on välitön oikeusvaikutus niiden käsiteltäväksi saatetussa oikeusriidassa, jos ne eivät voi tulkita kansallista lainsäädäntöä unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti (tuomio 15.4.2021, Braathens Regional Aviation, C-30/19, EU:C:2021:269, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

59      Ks. vastaavasti tuomio 5.6.2014, Mahdi (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, 79 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

60      Ks. tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU ja C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, 224 kohta).

61      Direktiivin 2013/33 8 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan tämä määritelmä on relevantti direktiivin 2008/115 nojalla määrätyn säilöönoton yhteydessä.

62      Määräys 3.6.2021, Slovenian tasavalta (Kansainvälistä suojelua hakevan henkilön säilöönotto) (C-186/21 PPU, EU:C:2021:447, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

63      Ks. tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU ja C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, 216–223 kohta).

64      Ks. direktiivin 2008/115 15 artikla. Tästä ks. myös toteamukset, joita julkisasiamies Bot on esittänyt tästä kysymyksestä ratkaisuehdotuksessaan Bero ja Bouzalmate (C-473/13, C-474/13 ja C-514/13, EU:C:2014:295, 91 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Julkisasiamies Botin mukaan unionin lainsäätäjä on pannut näin täytäntöön Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön, jonka mukaan vapaudenriisto voi olla sopusoinnussa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f alakohdan kanssa ainoastaan, jos se tapahtuu maastapoistamismenettelyn toteuttamiseksi ja on oikeassa suhteessa tähän tavoitteeseen (ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.11.1996, Chahal v. Yhdistynyt kuningaskunta, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, 112 ja 113 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.1.2012, Popov v. Ranska, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, 140 kohta) (alaviite 33).

65      Säilöönoton ja erityisen säilöönottolaitoksen tai -yksikön käsitteet ovat nimittäin yhteisiä useille yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän säädöksille.

66      Ks. direktiivin 2008/115 johdanto-osan 24 perustelukappale ja 1 artikla. Ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.12.2016, Khlaifia ym.  v. Italia, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, 161 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

67      Ks. erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.1.2012, Popov v. Ranska, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, 89 kohta ja sitä seuraavat kohdat ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.12.2016, Khlaifia ym.  v. Italia, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, 163 kohta ja sitä seuraavat kohdat.

68      Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.1.2012, Popov v. Ranska, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207.

69      Ks. myös Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen väestö-, siirtolais- ja pakolaisasiain komitean 11.1.2010 antama kertomus ”The detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe”, erityisesti sen liitteessä 1, joka koskee ”kymmentä suuntaviivaa, jotka koskevat olosuhteita, joissa turvapaikanhakijoiden ja laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien säilöönotto voidaan lainmukaisesti toteuttaa”, oleva kahdeksas suuntaviiva, jossa Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous toteaa, että säilöönoton paikan, edellytysten ja järjestelmän on oltava tarkoituksenmukaiset, sekä Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun asiakirja ”The Human Rights of Irregular Migrants in Europe”    (III osasto, ii jakso, s. 16 ja 17).

70      Päätöslauselmansa 1707 (2010) (ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 15) 9.2. kohdassa Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous edellyttää ”maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden säilöönoton edellytyksiin sovellettavia vähimmäissääntöjä koskeviin 15 eurooppalaiseen sääntöön” sisältyvässä säännössä  samansuuntaisesti, että säilöönotetut henkilöt on majoitettava laitoksiin, jotka on suunniteltu maahanmuuttoon liittyvää säilöönottoa varten, eikä vankiloihin (sääntö 2). Se edellyttää myös, että tähän tarkoitukseen varatuissa tiloissa on oltava säilöönoton aineelliset edellytykset ja järjestelmä, jotka vastaavat asianomaisten juridista asemaa ja tosiasiallista tilannetta  (säännöt 5 ja 6).

71      Ks. tuomio Pham (21 kohta).

72      Ks. tuomio Pham (17 ja 19 kohta).

73      BGBl. 1976 I, s. 581.

74      Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevassa asiakirja-aineistossa ei ole mitään  muuta viittausta tähän 30.9.2020 annettuun määräykseen.