CELEX: 62002CC0249
Language: pt
Date: 2004-09-07
Title: Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 7 de Septembro de 2004. # República Portuguesa contra Comissão das Comunidades Europeias. # Agricultura - Política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Despesas efectivas de um Estado-Membro inferiores às previsões de despesas comunicadas à Comissão - Poder da Comissão de reduzir os montantes pagos a título de adiantamento - Carta de um director-geral da Comissão informando o Estado-Membro dessa redução - Acto que produz efeitos jurídicos vinculativos. # Processo C-249/02.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERALDÁMASO RUIZ-JARABO COLOMERapresentadas em 7 de Setembro de 2004(1)
         Processo C-249/02República PortuguesacontraComissão das Comunidades Europeias
            «Recurso de anulação  –  Agricultura  –  Política agrícola comum  –  FEOGA  –  Despesas de um Estado-Membro inferiores às previsões comunicadas à Comissão  –  Redução dos adiantamentos no exercício seguinte  –  Carta de um director-geral da Comissão informando o Estado-Membro desta redução  –  Admissibilidade do recurso»
            
      
         
        1.        A República Portuguesa pretende a anulação da carta do director‑geral da Agricultura da Comissão das Comunidades Europeias,
      de 18 de Abril de 2002 
         			(2)
         		, em que, com base no n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999 
         			(3)
         		, lhe é aplicada uma redução de 4 583 055,83 euros em dois adiantamentos de 2002, recebidos a título do financiamento dos
      programas de desenvolvimento rural (a seguir «PDR»).
      
      
      I – Enquadramento jurídico
        2.        A diversidade de questões suscitadas neste recurso de anulação aconselha uma certa pormenorização do enquadramento jurídico
      comunitário em que devem ser examinadas.
      
      
       A – Programas de desenvolvimento rural: objecto, elaboração e aspectos financeiros
       1. Regulamento (CE) n.° 1257/1999 
         			(4)
         		
        3.        Esta norma fixa o contexto do apoio comunitário a um desenvolvimento rural sustentável, que acompanha e complementa outros
      instrumentos da política agrícola comum (artigo 1.°). Depois de concretizar, no título II, as várias medidas 
         			(5)
         		, no título III, no capítulo «Programação», dispõe o estabelecimento dos PDR ao nível geográfico mais adequado (artigo 41.°,
      n.° 1).
      
      
        4.        Além de precisar o seu conteúdo (artigo 43.°), estabelece o seguinte:
      
        
      –
         «[…] Esses planos serão preparados pelas autoridades competentes designadas pelo Estado‑Membro e por ele apresentados à Comissão
            após consulta das autoridades e organizações competentes ao nível territorial adequado» (artigo 41.°, n.° 1).
         
      
      
        
      –
         «Os planos de desenvolvimento rural abrangerão um período de sete anos a contar de 1 de Janeiro de 2000» (artigo 42.°).
      
      
        
      –
         «1. Os planos de desenvolvimento rural serão apresentados, o mais tardar, seis meses a contar da data de entrada em vigor
            do presente regulamento. 2. A Comissão avaliará os planos propostos para determinar a sua coerência com o presente regulamento.
            A Comissão aprovará, com base nesses planos, nos seis meses seguintes à sua apresentação, documentos de programação em matéria
            de desenvolvimento rural nos termos do n.° 2 do artigo 50.° do Regulamento (CE) n.° 1260/1999» 
               			(6)
               		 (artigo 44.°).
         
      
      
      
      
        5.        Por outro lado, o artigo 46.° prevê que o apoio comunitário ao desenvolvimento rural financiado pelo FEOGA, Secção «Garantia»,
      «será objecto de um planeamento financeiro e de uma contabilidade anuais […]» (n.° 1); que «[a] Comissão fixará as dotações
      iniciais a atribuir aos Estados‑Membros, repartidas numa base anual, com base em critérios objectivos que tenham em conta
      as situações e necessidades específicas e os esforços a realizar especialmente em matéria de ambiente, criação de emprego
      e preservação da paisagem» (n.° 2); e, finalmente, que «[a]s dotações iniciais serão adaptadas com base nas despesas reais
      e nas previsões de despesas revistas apresentadas pelos Estados‑Membros, tendo em conta os objectivos dos programas, [e] dependerão
      dos fundos disponíveis […]» (n.° 3).
       Também há que lembrar que «[o]s pagamentos efectuados pelo FEOGA, Secção «Garantia», a título de assistência financeira, podem
      assumir a forma de adiantamentos para a execução de programas ou de pagamentos relativos a despesas realizadas» (artigo 47.°,
      n.° 3).
       O artigo 50.° contém normas de execução 7 –Estas normas «serão adoptadas nos termos do n.° 2 do artigo 50.° do Regulamento (CE) n.° 1260/1999».  para regular pormenorizadamente a apresentação e a revisão dos documentos dos PDR, o planeamento financeiro, para garantir
      a disciplina orçamental, a participação no financiamento, o acompanhamento, a avaliação e a forma de assegurar a coerência
      entre as medidas de desenvolvimento rural e as medidas de apoio introduzidas pelas organizações de mercado.
      
      
       2. Regulamento n.° 1750/1999 
         			(8)
         		
        6.        O Regulamento n.° 1257/1999 foi completado pelo Regulamento n.° 1750/1999 
         			(9)
         		, alterado em várias ocasiões 
         			(10)
         		 e expressamente revogado pelo Regulamento (CE) n.° 445/2002 
         			(11)
         		, a que me referirei mais tarde 
         			(12)
         		.
      
      
        7.        Este regulamento de execução trata também dos PDR, dispondo que se elaborem segundo o artigo 43.° do Regulamento n.° 1257/1999,
      «de acordo […] com os requisitos estabelecidos no anexo do presente regulamento», e que a sua aprovação «determinará o montante
      total do apoio comunitário» 
         			(13)
         		 (artigo 33.°, n.os 1 e 2).
      
      
        8.        Na perspectiva financeira, há que ter em conta o n.° 1 do artigo 37.°, segundo o qual: 
      «Até 30 de Setembro de cada ano, os Estados‑Membros comunicarão à Comissão relativamente a cada documento de programação em
      matéria de desenvolvimento rural, assim como a cada documento único de programação no que respeita ao apoio às medidas de
      desenvolvimento rural financiadas pelo FEOGA, Secção «Garantia»:
      
      a)
         O ponto da situação das despesas realizadas no exercício em curso e a realizar até ao final desse exercício cobertas pelo
            apoio comunitário, definidas no n.° 2 do artigo 33.° do presente regulamento; e
         
      
      
      b)
         As previsões de despesas revistas para os exercícios seguintes até ao final do período de programação em causa, no respeito
            da dotação atribuída a cada Estado‑Membro.
         
      
       Estas informações serão transmitidas sob a forma de um quadro de acordo com o modelo informatizado fornecido pela Comissão» 14 –Redacção dada pelo artigo 1.°, n.° 12, do Regulamento n.° 2075/2000, referido na nota 10..
      
      
        9.        O artigo 39.°, no seu n.° 1, dispõe que, «[r]elativamente a cada Estado‑Membro, as despesas declaradas a título de um exercício
      só serão financiadas até ao limite dos montantes que tenham sido comunicados em aplicação do n.° 1, alínea b), do artigo 37.°
      e que estejam cobertos pelas dotações inscritas no orçamento do exercício em causa».
       Pode, porém, acontecer que existam diferenças entre as despesas realizadas e as previstas. De tais desajustes ocupam‑se os
      restantes números do artigo 39.° 15 –O n.° 1‑A foi aditado pelo artigo 1.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento n.° 1763/2001, referido na nota 10.. Aqui interessa o n.° 3:
      «Se as despesas efectivas de um Estado‑Membro relativas a um dado exercício forem inferiores a um limiar de 75% dos montantes
      referidos no n.° 1, as despesas a reconhecer a título do exercício seguinte serão reduzidas em um terço da diferença verificada
      entre esse limiar, ou os montantes resultantes da aplicação do n.° 1‑A, se forem inferiores àquele limiar e as despesas efectivas
      verificadas durante esse exercício.
       Essa redução não é contabilizada na verificação das despesas efectivas durante o exercício seguinte àquele em que a redução
      foi efectuada» 16 –Redacção deste número dada pelo artigo 1.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 1763/2001, referido na nota 10..
       No entanto, segundo o n.° 4 do mesmo artigo 39.°, «[o] n.° 3 não se aplica relativamente à primeira declaração de despesas
      realizadas no quadro do documento de programação em matéria de desenvolvimento rural, ou do documento único de programação
      do objectivo n.° 2 no que respeita às medidas de desenvolvimento rural financiadas pelo FEOGA, secção Garantia» 17 –Redacção do n.° 4 dada pelo artigo 1.°, n.° 14, do Regulamento n.° 2075/2000, referido na nota 10..
      
      
        10.      Por último, de acordo com o artigo 50.°, o Regulamento n.° 1750/1999 é aplicável «em relação ao apoio comunitário, a partir
      de 1 de Janeiro de 2000».
      
      
       3. Regulamento n.º 445/2002 
         			(18)
         		
        11.      Como já disse 
         			(19)
         		, este regulamento, em vigor desde 22 de Março de 2002 
         			(20)
         		, revogou expressamente o Regulamento n.° 1750/1999, considerando que as remissões para o regulamento revogado «[se fazem]
      para o presente regulamento, em conformidade com o quadro de correspondência constante do anexo III» (artigo 65.°).
      
      
        12.      Importa observar que muitas das normas do Regulamento n.° 445/2002 são reprodução das do Regulamento n.° 1750/1999, o que
      o torna, essencialmente, um texto reformulado 
         			(21)
         		. Tal acontece com os artigos 40.°, 41.°, n.° 1 – que coincidem com o artigo 33.°, n.os 1 e 2, respectivamente, do Regulamento n.° 1750/1999 – , 47.° – artigo 37.° do Regulamento n.° 1750/1999 – e 49.° – artigo
      39.° do Regulamento n.° 1750/1999.
      
      
        13.      No entanto, prescindindo das lógicas diferenças derivadas da remissão para umas ou outras normas 
         			(22)
         		, verificam‑se no Regulamento n.° 445/2002 algumas alterações relativamente ao anterior. Sem prejuízo das restantes 
         			(23)
         		, importa destacar a operada pelo n.° 5 do artigo 49.°, pois «[o] n.° 4 não se aplica relativamente à primeira declaração
      de despesas realizadas no exercício financeiro de 2000 no quadro do documento de programação em matéria de desenvolvimento
      rural ou do documento único de programação do objectivo n.° 2 no que respeita às medidas de desenvolvimento rural financiadas
      pelo FEOGA, secção Garantia». A expressão «no exercício financeiro de 2000» não constava do n.° 4 do artigo 39.° do Regulamento
      n.° 1750/1999 
         			(24)
         		.
      
      
       B – Financiamento da política agrícola comum
        14.      O Regulamento (CE) n.° 1258/1999 
         			(25)
         		, após concretizar as acções que podem ser objecto de financiamento a cargo da Secção «Orientação» e da Secção «Garantia»
      do FEOGA, obriga os Estados‑Membros, no n.° 1 do artigo 6.°, a remeterem periodicamente à Comissão «as seguintes informações,
      respeitantes aos organismos pagadores aprovados e aos organismos de coordenação, relacionadas com operações financiadas pela
      Secção «Garantia» do Fundo:
      
      a)
         Declarações de despesas e mapas previsionais das necessidades financeiras; 
      
      
      b)
         Contas anuais, acompanhadas das informações necessárias ao seu apuramento e de um certificado da integralidade, exactidão
            e veracidade das contas transmitidas».
         
      
      
      
        15.      Também exige que a Comissão, após consulta ao Comité do Fundo 
         			(26)
         		, adopte decisões sobre «[os] adiantamentos mensais calculados em função das despesas efectuadas pelos organismos pagadores
      aprovados» (artigo 7.° n.° 2, primeiro parágrafo) e o apuramento, «antes de 30 de Abril do ano seguinte ao do exercício em
      causa, e com base nas informações referidas no n.° 1, alínea b), do artigo 6.°, das contas dos organismos pagadores». A decisão
      de apuramento das contas diz respeito à integralidade, exactidão e veracidade das contas transmitidas. Esta decisão não prejudica
      decisões posteriores, nos termos do n.° 4 
         			(27)
         		 (n.° 3 do mesmo artigo 7.°).
      
      
        16.      Devo também observar que o Regulamento n.° 1258/1999 diz respeito «às despesas efectuadas a partir de 1 de Janeiro de 2000»
      (artigo 20.º, segundo parágrafo). 
      
      
        17.      Finalmente, é preciso notar que o Regulamento n.° 729/70 
         			(28)
         		, que antecedeu o Regulamento n.° 1258/1999, foi desenvolvido pelo Regulamento (CE) n.° 1663/1995 
         			(29)
         		, também aplicável, com a ressalva de que as referências ao Regulamento n.° 729/70 se devem considerar feitas ao que o substituiu 
         			(30)
         		.
      
      
       C – Adopção de decisões pela Comissão
        18.      O artigo 211.° CE concede à Comissão um «poder de decisão próprio» e o artigo 4.° do seu regulamento interno 
         			(31)
         		 admite quatro modalidades para o exercer:
       a)       em reunião,
       b)       por processo escrito, de acordo com o disposto no artigo 12.°, 
       c)       mediante processo de habilitação, de acordo com o disposto no artigo 13.°, ou
       d)       mediante processo de delegação, de acordo com o disposto no artigo 14.°
      
      
        19.      A habilitação a favor de um ou vários membros da Comissão pode «ser objecto de subdelegação nos directores‑gerais e chefes
      de serviço equiparados», salvo proibição expressa neste sentido (artigo 13.°). As medidas de gestão ou de administração também
      podem ser delegadas pela Comissão «nos directores‑gerais e chefes de serviço equiparados» (artigo 14.°). No entanto, «[a]s
      decisões adoptadas através do processo de habilitação e de delegação são registadas numa nota diária que será mencionada na
      acta da reunião seguinte da Comissão» (artigo 15.°).
      
      
      II – Matéria de facto
       A – Aprovação dos PDR da República Portuguesa
        20.      A República Portuguesa apresentou à Comissão três PDR para o período de 2000‑2006:
      
        
      –
         em 6 de Janeiro de 2000, para Portugal continental 
               			(32)
               		;
         
      
      
        
      –
         em 4 de Fevereiro de 2000, para a Região Autónoma dos Açores 
               			(33)
               		;
         
      
      
        
      –
         em 22 de Fevereiro de 2000, para a Região Autónoma da Madeira 
               			(34)
               		.
         
      
      
      
      
        21.      A Comissão aprovou os PDR por decisões de 22 de Novembro de 2000, de 1 de Março de 2001 e de 30 de Abril de 2001, respectivamente 
         			(35)
         		. O artigo 2.° de cada uma destas decisões, após concretizar, no n.° 1, a contribuição da Secção «Garantia» do FEOGA para
      as despesas das medidas previstas para a execução do plano, dispõe, no n.° 2, que, de acordo com o artigo 7.° do Regulamento
      (CE) n.° 296/96 
         			(36)
         		, o exercício orçamental de 2000 tomará em consideração os pagamentos efectuados pelos organismos correspondentes a partir
      de 16 de Outubro de 1999. O artigo 3.°, n.° 1, assinala que as despesas são elegíveis a partir de 6 de Janeiro, 4 e 22 de
      Fevereiro de 2000, em cada caso 
         			(37)
         		.
      
      
       B – Aplicação pela Comissão do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999
        22.      Nos termos do artigo 37.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1750/1999 
         			(38)
         		, a República Portuguesa, através de uma comunicação de 30 de Setembro de 2000, apresentou à Comissão a sua previsão de despesas
      para os exercícios seguintes no período de programação por cada PDR. O montante correspondente ao exercício de 2001 elevava‑se
      a 281 430 000 euros.
      
      
        23.      A Comissão, baseando‑se nos dados transmitidos mensalmente pelas autoridades portuguesas, verificou que, no exercício de 2001,
      as despesas efectivamente realizadas tinham ascendido a 197 323 332,52 euros, cerca de 70,11% das despesas calculadas para
      esse exercício.
      
      
        24.      A questão relativa à aplicação do n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 foi tratada em várias ocasiões pelo Comité
      do FEOGA:
       a)       Da acta da reunião de 22 de Janeiro de 2002, consta uma informação sobre as penalidades a aplicar a alguns Estados‑Membros
      por não respeitarem os pressupostos para o desenvolvimento rural do exercício FEOGA de 2001, com menção expressa ao artigo
      39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999 (ponto 6.1). Porém, esse ponto foi retirado por uma razão de procedimento interno,
      uma vez que, antes de se precisarem as penalidades, tinha de ser calculado o valor das despesas apresentadas pelos Estados‑Membros,
      pertencentes àquele exercício, que seriam conhecidas após 31 de Janeiro de 2002, data de encerramento do exercício de 2001
      para o FEOGA‑Garantia.
       Na mesma reunião, sob o título de Informação sobre as previsões de despesas relativas ao desenvolvimento rural para o exercício
      do FEOGA de 2002, revistas nos termos do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999, consta que o representante da Comissão
      explicou o seu método de cálculo (ponto 6.2).
       b)       Da acta da reunião de 19 de Fevereiro de 2002, consta uma informação semelhante, em que também se refere expressamente a aplicação
      do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999 (ponto 6).
       Verifica‑se, assim, que o representante da Comissão se referiu às penalidades a aplicar aos seis Estados‑Membros cujas despesas
      nos PDR tinham sido inferiores a 75% das previstas, informando‑os de que seriam avisados, por carta, da data em que o respectivo
      montante seria deduzido dos adiantamentos mensais.
      
      
        25.      A carta ora impugnada, dirigida ao Instituto Nacional de Garantia Agrícola (a seguir «INGA») 
         			(39)
         		, explica que, durante o exercício do FEOGA de 2001, as despesas realizadas ascenderam a 197 323 332,52 euros, montante que
      não chega a 75% dos 281 430 000,00 euros orçamentados, pelo que se aplicava o n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999,
      remetendo em anexo o documento AGRI/46059/2001‑Rev. 2, discutido no Comité do FEOGA de 19 de Fevereiro de 2002, que pormenoriza
      os detalhes do cálculo 
         			(40)
         		. Com base no referido artigo, a carta anuncia, no âmbito de dois adiantamentos de 2002, uma redução de 4 583 055,83 euros,
      imputando‑a ao capítulo B01‑41 (apuramento de contas e reduções/correcções no âmbito dos adiantamentos), sem afectar os montantes
      reconhecidos para o Estado‑Membro pela Decisão 2000/426/CE 
         			(41)
         		.
      
      
        26.      Na reunião de 19 de Abril de 2002 do Comité do FEOGA, abordou‑se novamente a redução contemplada no artigo 39.°, n.° 3, do
      Regulamento n.° 1750/1999. O presidente, a pedido da delegação dinamarquesa, deu a conhecer o parecer do Serviço Jurídico
      da Comissão confirmando que tal redução tinha as características de uma penalidade financeira clássica que seria adoptada
      sob a forma de dedução dos adiantamentos aos Estados‑Membros em causa, nos meses de Junho ou Agosto de 2002.
      
      
        27.      Durante as reuniões de 22 de Maio e 19 de Junho de 2002, o Comité do FEOGA foi consultado sobre os adiantamentos aos Estados‑Membros
      em Junho e Julho de 2002, dadas as despesas de Abril e de Maio de 2002, respectivamente. Nestas reuniões fez‑se constar que
      o seu montante incluía as correcções positivas e negativas realizadas sobre as despesas declaradas pelos Estados‑Membros.
      
      
      
        28.      Por decisões de 27 de Maio e 24 de Junho de 2002, subscritas pelo comissário encarregado da Agricultura, a Comissão fixou
      a quantia dos adiantamentos aos Estados‑Membros para os meses de Abril e Maio de 2002, respectivamente. Tais decisões limitam‑se
      a indicar os montantes globais por Estados, sem mais detalhes.
      
      
        29.      Resta referir que a Comissão, pela Decisão 2002/461/CE, de 12 de Junho de 2002 
         			(42)
         		, adoptada nos termos do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1258/1999, aprovou as contas dos Estados‑Membros sob a rubrica
      das despesas financiadas pelo FEOGA, Secção «Garantia», para o exercício de 2001.
      
      
      III – Processo no Tribunal de Justiça
        30.      A República Portuguesa apresentou a sua petição na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de Julho de 2002.
      
      
        31.      A Comissão das Comunidades Europeias formulou a sua contestação, alegando a inadmissibilidade do recurso ou, de qualquer forma,
      a sua improcedência, devendo a recorrente ser condenada nas despesas.
      
      
        32.      Após a réplica e a tréplica, terminou a fase escrita do processo.
      
      
        33.      No dia 1 de Julho de 2004, teve lugar a audiência solicitada pela recorrente, em que também interveio a recorrida, anunciando‑se
      que, em 7 de Setembro seguinte, seriam apresentadas as conclusões.
      
      
      IV – Análise jurídica
        34.      A questão da admissibilidade do recurso foi suscitada com carácter prévio, uma vez que a Comissão entende que se impugna uma
      carta com conteúdo informativo. Quanto ao resto, a análise do recurso refere‑se aos fundamentos de anulação esgrimidos pela
      República Portuguesa.
      
      
        35.      Contudo, trata‑se de temas relacionados entre si, uma vez que a natureza jurídica da carta em causa pode ter uma influência
      notável no vício de incompetência que a recorrente denuncia em primeiro lugar.
      
      
       A – Quanto à admissibilidade do recurso de anulação
       1. Argumentos
      
        36.      A Comissão pretende que o recurso é inadmissível por entender, em suma, que o recurso de anulação só tem cabimento contra
      actos que produzam efeitos jurídicos obrigatórios, o que não acontece com a carta impugnada, que também não altera situações
      jurídicas, mas que, cumprindo o anunciado na reunião do Comité do FEOGA de 19 de Fevereiro de 2002, tem um conteúdo meramente
      informativo, é uma simples comunicação entre os serviços da Comissão e os da República Portuguesa de algo já conhecido em
      resultado das reuniões do Comité, inserindo‑se no âmbito da cooperação entre a Comunidade e os Estados‑Membros.
       Argumenta também que as decisões juridicamente obrigatórias relativas aos interesses da recorrente são as de 27 de Maio e
      24 de Junho de 2002, que dizem respeito aos adiantamentos pendentes em Abril e Maio de 2002, em que o comissário encarregado
      da Agricultura decidiu reduzi‑los. 
      
      
        37.      O Governo português, partindo dos factos de que, na reunião do Comité do FEOGA, de 22 de Janeiro de 2002, não se discutiu
      a aplicação de qualquer penalidade, já que não se havia determinado o montante das despesas realizadas por cada Estado, e
      de que, na reunião de 19 de Fevereiro de 2002, a Comissão se limitou a informar da sua intenção de aplicar as penalidades,
      considera que a carta altera a sua situação jurídica, constituindo o acto por força do qual sofreu uma redução especificada
      do seu montante, sendo dotado, pois, de um conteúdo individual e concreto.
       Alega que, até à recepção da carta, desconhecia que a Comissão tinha decidido efectuar a redução, assim como o respectivo
      montante, se se repartiria pelos adiantamentos mensais correspondentes ao exercício de 2002 ou se seria imputada integralmente
      numa mensalidade.
       As decisões de 27 de Maio e 24 de Junho de 2002 não são, no seu entender, mais do que actos de execução dos quais não cabe
      interpor recurso, pois não indicam que, entre as despesas realizadas e as previstas pela República Portuguesa, exista uma
      diferença inferior a 75%, não especificam a penalidade que é imposta nem o seu montante.
      
      
        38.      Na minha opinião, para apreciar a admissibilidade do recurso de anulação, há que partir do artigo 230.° CE 
         			(43)
         		, tal como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça.
      
      
        39.      A finalidade do recurso de anulação é dupla: controlo do respeito do direito comunitário pelas instituições e defesa dos direitos
      dos recorrentes (outras instituições comunitárias, Estados‑Membros ou particulares), face à actuação de tais instituições 
         			(44)
         		, tendo a jurisprudência decidido que é contrário ao objectivo prosseguido por este recurso interpretar restritivamente os
      requisitos de admissibilidade 
         			(45)
         		.
      
      
        40.      Neste sentido, tem sido sublinhado que a Comunidade Europeia é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados‑Membros
      nem as suas instituições se podem subtrair ao controlo da conformidade dos seus actos com a carta constitucional que é o Tratado,
      que, além disso, estabelece um sistema completo de vias de recurso e de procedimentos, destinado a confiar ao Tribunal de
      Justiça o controlo da legalidade dos actos das instituições 
         			(46)
         		. Este sistema consiste em permitir um recurso directo contra «todas as disposições tomadas pelas instituições […] que visem
      produzir efeitos jurídicos» 
         			(47)
         		.
      
      
        41.      O problema consiste em determinar precisamente quando é que um acto comunitário gera efeitos jurídicos.
      
      
       2. Conceito de acto que produz efeitos jurídicos
      
        42.      Já noutra ocasião analisei este conceito 
         			(48)
         		. Considero que o que aí foi exposto conserva toda a validade em casos como o dos autos, em que se suscita o alcance dos efeitos
      relativamente a um Estado‑Membro. 
      
      
        43.      Segundo o Tribunal de Justiça, a denominação ou a forma do acto, em princípio, carecem de relevância, pois o que é decisivo
      é o seu conteúdo e o seu alcance 
         			(49)
         		, tendo sido declarado admissível um recurso de uma carta 
         			(50)
         		 ou de uma decisão verbal 
         			(51)
         		. Neste sentido, já foi aceite um recurso de anulação de uma deliberação do Conselho instando os Estados‑Membros a celebrarem
      um acordo internacional por conta da Comunidade 
         			(52)
         		, ou de uma comunicação da Comissão que, a pretexto de interpretar as disposições de uma directiva, impunha novas obrigações
      aos Estados‑Membros 
         			(53)
         		.
      
      
        44.      Pelo contrário, foram julgados inadmissíveis os recursos apresentados contra actos que carecem de força para criar, por si
      sós, direitos e obrigações com efeitos exteriores, tendo sido rejeitados como tais os interpostos contra medidas de ordem
      interna ou orientações internas, que não produzem efeitos fora da instituição autora do acto 
         			(54)
         		, ou contra uma determinada prática comunitária 
         			(55)
         		. Também foram declarados inadmissíveis os recursos de actos anteriores ou posteriores a uma decisão definitiva num procedimento
      complexo. Os vícios dos actos preparatórios de outro acto posterior, que contém a vontade da instituição, devem ser impugnados
      por ocasião do recurso que se interponha deste último 
         			(56)
         		, sem prejuízo de os actos preparatórios poderem ser objecto de uma impugnação autónoma, quando, produzindo efeitos jurídicos,
      decidam, com carácter definitivo, uma questão do processo principal. Pela mesma razão, são irrecorríveis os actos que se limitem
      a reproduzir ou a confirmar outros anteriores 
         			(57)
         		 e os de mera execução 
         			(58)
         		.
      
      
       3. Aplicação do conceito anterior ao presente caso
      
        45.      De acordo com o exposto, a carta impugnada deve ser considerada um acto que produz efeitos jurídicos.
      
      
        46.      O n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 
         			(59)
         		 prevê uma redução das despesas a imputar ao exercício seguinte, atendendo a parâmetros precisos 
         			(60)
         		, de onde se deduz a necessidade de que o órgão competente adopte uma resolução em que concretize a diminuição com os dados
      pertinentes. Ou seja, há que fixar as «despesas efectivas», «[...] os montantes referidos no n.° 1», a percentagem diferencial
      entre ambos e, finalmente, como consequência, o terço da «diferença verificada» a que ascende a redução.
      
      
        47.      Só quando o Estado‑Membro souber que lhe irá ser feita uma dedução tendo em consideração todos esses dados é que estará em
      condições de atacar de forma efectiva a correspondente resolução, discutindo os conceitos ou os elementos que foram tidos
      em conta, o que dificilmente pode fazer quando lhe são fornecidos através de sucessivas informações, não sendo adoptada uma
      resolução concreta que recolha todos os elementos existentes, que permita ao Estado discordar e recorrer, se o considerar
      conveniente, à via jurisdicional.
      
      
        48.      No presente caso, expõe‑se claramente na carta que há que aplicar à República Portuguesa o n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento
      n.° 1750/1999, indicando‑se o montante da redução, o momento da sua dedução e os dados que foram tidos em conta:
      
        
      –
         as despesas realizadas ascendem a 197 323 332,52 euros;
      
      
        
      –
         a previsão para 2001, transmitida aos serviços da Comissão em 30 de Setembro de 2000, era de 281 430 000,00 euros;
      
      
        
      –
         as despesas efectivas são inferiores a 75% das previstas; e
      
      
        
      –
         a redução eleva‑se a 4 583 055,83 euros, devendo efectuar‑se em dois adiantamentos de 2002.
      
      
      
      
        49.      Por conseguinte, o recurso de anulação da carta parece admissível, apesar das alegações da Comissão em sentido contrário.
      
      
        50.      Contudo, a possibilidade de aplicação do n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 foi suscitada em duas reuniões
      anteriores do Comité do FEOGA 
         			(61)
         		, em ambas com carácter informativo 
         			(62)
         		. O que foi tratado na reunião de 22 de Janeiro de 2002 não apresenta, para o que agora interessa, relevância jurídica de
      maior, uma vez que foi retirado da ordem do dia tudo o respeitante à aplicação da referida norma, precisamente por não estar
      disponível um dos dados necessários. Dúvidas maiores surgem ao avaliar o que foi debatido na reunião de 19 de Fevereiro seguinte.
      
      
        51.      Segundo consta da acta correspondente, o representante da Comissão expôs as penalidades que deviam ser impostas a alguns Estados‑Membros,
      incluídas, ao que parece 
         			(63)
         		, num documento anexo que depois acompanhou a carta impugnada. Daí poder entender‑se que, na reunião de 19 de Fevereiro de
      2002, a Comissão já tinha adoptado a decisão de aplicar a redução, as bases do seu cálculo e o seu montante, sendo a carta
      de 18 de Abril de 2002 um mero acto de comunicação do decidido. De modo que se a República Portuguesa estava em desacordo,
      deveria ter impugnado essa decisão, não a carta.
      
      
        52.      No entanto, o que é que deveria ter impugnado? O anexo de que consta o cálculo? O aviso das penalidades? A informação prestada
      pelo representante da Comissão? Em suma, onde está o acto que decide efectuar a redução 
         			(64)
         		?
      
      
        53.      Perante estas questões, parece que, seguindo o princípio da certeza jurídica, segundo o qual «todo e qualquer acto da Administração
      que produza efeitos jurídicos [deve ser] certo nomeadamente quanto ao seu autor e ao seu conteúdo» 
         			(65)
         		, assim como a exigência de um controlo jurisdicional efectivo da adequação ao direito comunitário de todos os actos das instituições 
         			(66)
         		, é aconselhável admitir o recurso de anulação da carta, que se revelou ser a comprovação material da decisão de redução,
      dando a conhecer a totalidade dos dados relativos a Portugal.
      
      
        54.      Com efeito, o recurso teria de ser dirigido contra a decisão que ordena a redução, mas, uma vez que não existe outro instrumento
      formal da sua adopção, a carta converte‑se no seu reflexo material, permitindo à recorrente impugná‑la para que o Tribunal
      de Justiça examine a sua conformidade com o direito comunitário. Por tal razão, embora, formalmente, o recurso de anulação
      seja interposto da carta, o seu verdadeiro objecto é a decisão a que se refere. Além disso, é com esse espírito que se deve
      empreender a análise dos fundamentos de ilegalidade invocados pela República Portuguesa, no sentido de que se devem ater à
      actuação que decide a redução e aos termos em que se efectua, mais do que à carta, simples suporte em que são recolhidos.
      
      
      
        55.      Por outro lado, também não compartilho das alegações da Comissão de que os actos impugnáveis são as decisões de Maio e Junho
      de 2002, em que fixou o montante dos adiantamentos aplicáveis aos Estados‑Membros para os meses de Abril e Maio de 2002, uma
      vez que constituem meros actos de execução de uma decisão já adoptada. Como salienta a recorrente, trata‑se de decisões semelhantes
      a outras anteriores, das quais se diferenciam pelo montante reconhecido e pela mensalidade a que se referem, mas às quais
      nada acrescentam.
      
      
       B – Quanto aos fundamentos de anulação
        56.      Se o Tribunal considerar o recurso admissível, deve examinar os fundamentos de anulação invocados.
      
      
       1. Primeiro fundamento de anulação: incompetência
      
        57.      A incompetência denunciada desdobra‑se em duas partes, que se referem à violação do regulamento interno da Comissão e à violação
      do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1258/1999.
      
      
       a) Violação do regulamento interno da Comissão 
         			(67)
         		
        58.      A República Portuguesa propugna a anulação da carta por ter sido adoptada por um director‑geral sem competência para o fazer
      e sem ter invocado qualquer habilitação ou delegação, meios que, aliás, não há que presumir.
      
      
        59.      Estou de acordo com a recorrente quanto ao facto de um director‑geral não poder decidir a redução prevista no n.° 3 do artigo
      39.° do Regulamento n.° 1750/1999. O mesmo sucede quanto ao facto de, do caso dos autos, não constar qualquer habilitação
      ou delegação 
         			(68)
         		. Aliás, a Comissão não discute nenhum desses pontos 
         			(69)
         		.
      
      
        60.      Mas não compartilho da conclusão extraída de tais circunstâncias, já que não se deve considerar a carta de forma isolada 
         			(70)
         		, desligada do contexto em que surge. Seria uma solução muito simplista e implicaria reconhecer‑lhe uma natureza que ela não
      possui. Importa não esquecer que defendo a admissão do recurso com base em que a decisão da Comissão de reduzir os adiantamentos
      à República Portuguesa carece de um substrato material específico, pelo que a carta cumpre esta função, de tal modo que a
      sua impugnação permite ao Tribunal de Justiça examinar a discrepância da recorrente com o acordado 
         			(71)
         		. Porém, desta concepção não há que inferir que a decisão de redução foi tomada pelo director‑geral na carta, como pretende
      o Estado recorrente.
      
      
       b) Violação do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.º 1258/1999 
         			(72)
         		
        61.      A recorrente observa que a carta tem a data de 18 de Abril de 2002, mas que as contas dos organismos pagadores, correspondentes
      ao exercício de 2001, não foram aprovadas até 12 de Junho de 2002. Considera, pois, que, até esse momento, não se podia calcular
      o montante da redução aplicável em 2002, de maneira que quando o director‑geral realizou o cálculo sobre uma quantia ainda
      não aprovada, ultrapassou os limites da sua competência, violando o artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1258/1999.
      
      
        62.      Discordo deste raciocínio. A norma referida dispõe que a Comissão deve apurar as contas dos organismos pagadores, o que o
      director‑geral não fez. Outro problema é que, para efectuar a redução, não se tenha esperado pela aprovação das contas anuais.
      Ou seja, na linha do defendido pela Comissão na sua tréplica, a República Portuguesa, na realidade, questiona o método de
      cálculo, aspecto que, se for esse o caso, pode conduzir a um vício substantivo ou de fundo, mas não a um vício de incompetência
      ou de forma. Creio que a própria recorrente está consciente desta situação, pelo modo como formula o quarto fundamento do
      seu recurso, que abordarei mais à frente. Não se demonstrou, portanto, a incompetência denunciada.
      
      
       2. Segundo fundamento de anulação
      
        63.      A República Portuguesa acrescenta que a decisão está desprovida de base legal, por ter sido adoptada numa data em que o Regulamento
      n.° 1750/1999, em que se funda, tinha sido expressamente revogado pelo Regulamento n.° 445/2002 
         			(73)
         		.
      
      
        64.      A Comissão defende que, segundo o artigo 65.°, n.° 1, do Regulamento n.° 445/2002, as remissões para o regulamento revogado
      se consideram feitas para as disposições correspondentes do novo.
      
      
        65.      Não subscrevo esta última apreciação. A condição contida nessa disposição dirige‑se às disposições e aos actos produzidos
      durante a vigência do Regulamento n.° 1750/1999, não aos posteriores, que devem ter como referência o novo regulamento, não
      o revogado. Mas não assumo a tese da recorrente. Como já referi 
         			(74)
         		, o n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 é idêntico ao n.° 4 do artigo 49.° do Regulamento n.° 445/2002, pelo
      que a decisão de redução dos adiantamentos tem a mesma base jurídica, de modo que o erro na menção da disposição e, até, do
      regulamento não pode ter como consequência a anulação que a recorrente pretende, uma vez que a decisão tem apoio normativo
      e os efeitos da aplicação de uma ou outra norma não variam. Sobretudo se se considerar, como expliquei, que a carta se limita
      a materializar uma decisão adoptada anteriormente 
         			(75)
         		.
      
      
       3. Terceiro fundamento de anulação
      
        66.      Este fundamento denuncia um erro manifesto na aplicação do n.° 4 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999, onde se prevê
      que o n.° 3 não se aplica relativamente à primeira declaração de despesas apresentada no âmbito do documento de programação
      de desenvolvimento rural, suscitando o dilema de saber se essa primeira declaração se refere ao exercício de 2000, como defende
      a Comissão, ou ao de 2001, como mantém a recorrente.
      
      
        67.      Para resolver esta questão, há que recordar que as decisões sobre os PDR apresentados por Portugal dispõem, por um lado, que
      os pagamentos dos organismos pagadores a partir de 16 de Outubro de 1999 são imputados ao exercício orçamental de 2000 (artigo
      2.°, n.° 2) e, por outro, que as despesas são elegíveis, respectivamente, a partir de 6 de Janeiro, 4 e 22 de Fevereiro de
      2000 (artigo 3.°, n.° 1) 
         			(76)
         		.
      
      
        68.      Portanto, embora os PDR tenham sido aprovados depois do prazo de seis meses após a sua apresentação 
         			(77)
         		, foi provocado um efeito retroactivo referente ao exercício de 2000. Por isso, a data de apresentação ou de aprovação dos
      Planos, ou até o momento em que as despesas foram realizadas, não é tão importante como o período a que se referem. 
      
      
        69.      Por essa razão, embora compartilhe da justificação da Comissão, de que a moratória referida no n.° 4 do artigo 39.° do Regulamento
      n.° 1750/1999 para aplicação da penalidade prevista no número anterior obriga a que os Estados possam contar com tempo de
      adaptação para terem um conhecimento mais profundo, baseado na experiência de um exercício, considero que também dá resposta
      à ideia de que a primeira declaração de despesas seria afectada por dilações na aprovação dos PDR, pelo que, para atenuar
      os efeitos prejudiciais desta circunstância, se prevê essa inaplicação temporária.
      
      
        70.     É neste contexto que há que situar a alegação da Comissão de que, quando, no n.° 5 do artigo 49.° do Regulamento n.° 445/2002,
      se precisa que a penalidade referida não se aplica à primeira declaração de despesas efectuadas «no exercício financeiro de
      2000», se deve entender como uma mera clarificação do disposto no anterior n.° 4 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 
         			(78)
         		.
      
      
        71.      Por conseguinte, a moratória da penalidade era aplicável ao exercício de 2000, não ao de 2001.
      
      
        72.      Esta afirmação não é contrariada, muito pelo contrário, pelo facto salientado pela República Portuguesa de que a Comissão,
      em cartas de 2 de Outubro e 20 de Novembro de 2000 e de 12 de Janeiro de 2001, tinha indicado que certos montantes não poderiam
      ser reembolsados no âmbito dos adiantamentos correspondentes ao exercício de 2000 por não terem sido aprovados os PDR, já
      que se trata de comunicações anteriores às decisões referidas que, sem dúvida conscientes do problema, reconhecem a retroactividade
      que referi.
      
      
       4. Quarto e sexto fundamentos de anulação
      
        73.      A República Portuguesa também alega erro manifesto na aplicação do n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 (quarto
      fundamento) e do n.° 4 do artigo 49.° do Regulamento n.° 445/2002 (sexto fundamento), utilizando uma argumentação semelhante
      num e noutro caso 
         			(79)
         		. O erro derivaria de a Comissão ter fixado as despesas efectivas segundo os dados fornecidos pelo INGA (197 323 332,52 euros),
      dados não discutidos, sem ter em consideração, como deveria acontecer, os que constam da decisão de aprovação das contas do
      exercício de 2001 (197 757 664,51 euros).
      
      
        74.      A Comissão considera que não se deve esperar a aprovação das contas anuais, observando que o n.° 4 do artigo 49.° do Regulamento
      n.° 445/2002 – n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 – não se refere às contas aprovadas, mas sim às despesas
      comprovadas no exercício em causa. Acrescenta que, relativamente ao artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 296/96 
         			(80)
         		, os adiantamentos mensais são decididos de acordo com os dados transmitidos semanal e mensalmente pelos Estados‑Membros,
      nos termos do artigo 3.°
      
      
        75.      Este problema deve ser abordado tendo em conta as seguintes considerações. Em primeiro lugar, o propósito mais relevante da
      penalidade prevista no n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 é de que exista a maior correspondência possível
      entre as despesas previstas e as efectuadas, de modo que o Estado‑Membro responsável por uma proposta afastada da realidade
      sofra uma redução dos adiantamentos para o exercício seguinte 
         			(81)
         		. Em segundo lugar, é necessário diferenciar as declarações de despesas e as necessidades financeiras orçamentadas, por um
      lado, da aprovação das contas anuais, por outro, pois correspondem a finalidades e, até, a informações distintas 
         			(82)
         		. Neste sentido, os adiantamentos mensais correm por conta das despesas desembolsadas nesses mesmos períodos, ao passo que
      o apuramento tem carácter anual, devendo efectuar‑se antes de 30 de Abril do ano seguinte ao exercício em causa, sem prejuízo
      da existência de um procedimento específico para a exclusão do financiamento de despesas não efectuadas de acordo com as normas
      comunitárias 
         			(83)
         		.
      
      
        76.      Assim sendo, embora proporcionasse maior segurança jurídica esperar pela aprovação das contas anuais, para aplicar, eventualmente,
      a penalidade, tomar como referência os montantes resultantes das comunicações realizadas pelos organismos pagadores dos Estados‑Membros
      não implica violação de tal princípio nem do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999. Apesar de a Comissão manejar
      os dados fornecidos pelo próprio Estado e de não dever existir diferença apreciável entre os apresentados mensalmente e a
      conta anual 
         			(84)
         		, condicionar a aplicação da penalidade à aprovação definitiva daria lugar a situações dificilmente admissíveis. Pode acontecer
      que um Estado‑Membro discorde da exclusão de determinadas despesas, de modo que só depois do procedimento contraditório previsto 
         			(85)
         		 é que haveria uma decisão autorizando as contas. Por conseguinte, uma vez em poder da Comissão os dados precisos, extraídos
      das informações remetidas pelos organismos pagadores nacionais, esta pode perfeitamente utilizá‑los para os efeitos referidos
      
         			(86)
         		. Esta tese é reforçada pela conclusão de que o financiamento da política agrícola comum é realizado através de um sistema
      baseado na confiança, em que a gestão do Fundo é deixada, principalmente, nas mãos das autoridades nacionais competentes 
         			(87)
         		.
      
      
        77.      Outra questão é que, perante o resultado das contas anuais, a Comissão ajuste a penalidade aplicada. Ou seja, mesmo quando
      não haja necessidade nem obrigação legal de esperar pela aprovação anual para determinar o seu montante, não se deve ignorar
      a possível diferença entre a soma dos dados fornecidos ao longo do ano e o montante final. É importante verificar se há que
      aplicar a sanção, mas também determinar o seu valor com rigor, de maneira que se, como aqui acontece, a diferença favorece
      o Estado, a penalidade seja reduzida, limitando‑a às despesas aprovadas, com repercussão nos adiantamentos mensais que faltem
      para terminar o exercício.
      
      
        78.      Em apoio desta ideia, permito‑me referir o acórdão Alemanha/Comissão 
         			(88)
         		, em que se reconheceu à Comissão a faculdade de reduzir o pagamento dos montantes devidos a título de adiantamentos mensais,
      em função da situação contabilística de cada Estado‑Membro perante o FEOGA, quando se comprovar que, em violação do direito
      comunitário, o organismo nacional não cobrou determinadas receitas ou efectuou certas despesas a cargo do Fundo, mas precisando
      «enquanto espera a decisão definitiva sobre o apuramento das contas anuais» (n.° 16), de maneira que «[t]al decisão da Comissão
      fica pois sujeita a revisão até ao apuramento anual das contas e não pode, em consequência, fazer agravo, definitivamente,
      aos interesses financeiros do Estado‑Membro em causa» (n.° 19).
      
      
       5. Excepção de ilegalidade
      
        79.      Na opinião da República Portuguesa, no caso de se considerar aplicável o Regulamento n.° 445/2002, o n.° 5 do artigo 49.°,
      na medida em que postula a não aplicação do n.° 4 «à primeira declaração de despesas realizadas no exercício financeiro de
      2000», é nulo por violar o princípio da não retroactividade.
      
      
        80.      Como se observa, este fundamento está intimamente relacionado com o terceiro, pelo que o que já foi exposto serve para confirmar
      que a aplicação concreta ao exercício financeiro de 2000 nada acrescenta ao mais genericamente disposto anteriormente pelo
      n.° 4 do artigo 39.° do Regulamento n.° 1750/1999 
         			(89)
         		.
      
      
        81.      Além disso, segundo uma jurisprudência reiterada, para garantir o respeito dos princípios da segurança jurídica e da confiança
      legítima, as regras comunitárias de direito substantivo devem ser interpretadas como só visando situações adquiridas anteriormente
      à sua entrada em vigor, quando isso resulte claramente dos seus termos, da sua finalidade ou da sua economia 
         			(90)
         		; a disposição referida dificilmente se pode aplicar com carácter retroactivo, já que se projecta no futuro, sem prejuízo
      de ter um precedente num artigo de um regulamento anterior. A recorrente não questiona a retroactividade, mas a precisão introduzida
      pela nova norma na anterior, que importa contestar nos termos indicados.
      
      
       6. Sétimo fundamento de anulação
      
        82.      Por último, a República Portuguesa queixa‑se de que o dever de fundamentação do artigo 253.° CE foi violado, pois desconhece
      como se chegou a este montante de 197 323 332,52 euros que, a título de despesas realizadas, consta da carta impugnada, ignorando
      o método utilizado para o seu cálculo.
      
      
        83.      A fundamentação de um acto «constitui parte essencial» do mesmo 
         			(91)
         		 e o dever de a expor existe quer a favor dos particulares quer para fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários
      que lhe permitam exercer plenamente o controlo jurisdicional correspondente 
         			(92)
         		. A jurisprudência também declarou que a fundamentação imposta pelo Tratado tem de reflectir clara e inequivocamente o raciocínio
      da instituição de que emana o acto impugnado, por forma a que os interessados conheçam as causas da medida adoptada e o Tribunal
      de Justiça exerça o seu controlo; contudo, não exigiu a especificação de todos os antecedentes de facto e de direito pertinentes,
      sempre que tenha de se ter em conta não só o teor literal da decisão mas também o seu contexto, assim como o conjunto de normas
      jurídicas que regulam a matéria de que se trate 
         			(93)
         		.
      
      
        84.      Perante o exposto, este fundamento não parece proceder, uma vez que a própria recorrente reconhece saber de onde a Comissão
      extraiu os dados, o que é corroborado pelo facto de, naquele momento, ainda não terem sido aprovadas as contas anuais 
         			(94)
         		. Além disso, das actas das reuniões do Comité do FEOGA deduz‑se que a questão da aplicação da penalidade não surge do nada,
      uma vez que, por exemplo, da acta de 22 de Janeiro de 2002, consta que o representante da Comissão explicou o modo de cálculo 
         			(95)
         		.
      
      
        85.      Considero, portanto, que a República Portuguesa conhecia todos os elementos de facto e de direito apreciados para decidir
      a redução, assim como o seu montante, o que demonstrou ao impugnar os pontos de que discordava, pelo que não se verificou
      qualquer falta de fundamentação no acto recorrido.
      
      
      V – Despesas
        86.      Nos termos do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, o Estado recorrente deve ser condenado nas despesas,
      por ter sido vencido.
      
       
      VI – Conclusão
        87.      Perante o exposto, proponho que o Tribunal de Justiça: 
      
      1)
         Rejeite a excepção de inadmissibilidade formulada pela Comissão; 
      
      
      2)
         Negue provimento ao recurso de anulação da carta do director‑geral da Agricultura da Comissão das Comunidades Europeias, interposto
            pela República Portuguesa;
         
      
      
      3)
         Condene o referido Estado no pagamento das despesas. 
      
      
      
       1 –
         
         Língua original: espanhol.
      
      2 –
         
         Referência AGRI/G/4‑D11703, intitulada «Portugal – FEOGA – Garantia – Exercício de 2002 – Aplicação do n.° 3 do artigo 39.°
            do Regulamento (CE) n.° 1750/1999 – Correcção no âmbito dos adiantamentos». 
            
         
      
      3 –
         
         Regulamento da Comissão, de 23 de Julho de 1999, que estabelece as regras de execução pormenorizadas do Regulamento (CE) n.° 1257/1999
            do Conselho, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural (JO L 214,
            p. 31). 
            
         
      
      4 –
         
         Regulamento do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA)
            ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160, p. 80).
            
         
      
      5 –
         
         Investimentos nas explorações agrícolas; instalação de jovens agricultores; formação; reforma antecipada na agricultura; zonas
            desfavorecidas e regiões com condicionantes ambientais; medidas agro‑ambientais; melhoria da transformação e comercialização
            de produtos agrícolas; silvicultura; promoção da adaptação e do desenvolvimento das zonas rurais.
            
         
      
      6 –
         
         Regulamento do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161,
            p. 1).
            
         
      
      7 –
         
         Estas normas «serão adoptadas nos termos do n.° 2 do artigo 50.° do Regulamento (CE) n.° 1260/1999». 
            
         
      
      8 –
         
         Referido na nota 3 destas conclusões.
            
         
      
      9 –
         
         No seu artigo 1.° reconhece expressamente incluir as regras de execução pormenorizadas do Regulamento n.° 1257/1999.
            
         
      
      10 –
         
         O Regulamento (CE) n.° 2075/2000 da Comissão, de 29 de Setembro de 2000 (JO L 246, p. 46), alterou os artigos 2.°, 5.°, 31.°,
            n.° 3, 33.°, 35.°, 37.°, n.° 1, 38.°, 39.°, n.° 4, 46.°, n.° 2, 47.°, n.° 4, 48.°, n.° 1, 49.°, n.° 2, e vários pontos do
            anexo, aditando também os artigos 32.°‑A e 39.°‑A. O Regulamento (CE) n.° 672/2001 da Comissão, de 2 de Abril de 2001 (JO
            L 93, p. 28), afectou um ponto do anexo. Por último, o Regulamento (CE) n.° 1763/2001 da Comissão, de 6 de Setembro de 2001
            (JO L 239, p. 10), alterou os artigos 5.°, 39.° – a que aditou o n.° 1‑A – , 46.° e 48.°, bem como um ponto do anexo, introduzindo
            também o artigo 11.°‑A.
            
         
      
      11 –
         
         Regulamento da Comissão, de 26 de Fevereiro de 2002, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1257/1999
            do Conselho, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural (JO L 74,
            p. 1).
            
         
      
      12 –
         
         N.os 11 a 13 destas conclusões.
            
         
      
      13 –
         
         O artigo 1.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2075/2000, referido na nota 10, aditou ao n.° 2 do artigo 33.° vários parágrafos em
            que se precisam as despesas incluídas no montante total do apoio comunitário.
            
         
      
      14 –
         
         Redacção dada pelo artigo 1.°, n.° 12, do Regulamento n.° 2075/2000, referido na nota 10.
            
         
      
      15 –
         
         O n.° 1‑A foi aditado pelo artigo 1.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento n.° 1763/2001, referido na nota 10.
            
         
      
      16 –
         
         Redacção deste número dada pelo artigo 1.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 1763/2001, referido na nota 10.
            
         
      
      17 –
         
         Redacção do n.° 4 dada pelo artigo 1.°, n.° 14, do Regulamento n.° 2075/2000, referido na nota 10.
            
         
      
      18 –
         
         Já referido na nota 11 destas conclusões.
            
         
      
      19 –
         
         N.° 6 destas conclusões.
            
         
      
      20 –
         
         O sétimo dia após a sua publicação oficial (artigo 66.°) foi 15 de Março de 2002.
            
         
      
      21 –
         
         Como, aliás, é reconhecido no seu primeiro considerando.
            
         
      
      22 –
         
         Por exemplo, o artigo 47.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 445/2002 remete para o n.° 1 do artigo 41.° desse regulamento,
            enquanto o n.° 1 do artigo 37.° do Regulamento n.° 1750/1999, na redacção dada pelo Regulamento n.° 2075/2000, o faz para
            o n.° 2 do artigo 33.°
            
         
      
      23 –
         
         Assim, o artigo 47.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 445/2002 acrescenta a expressão «no respeito da dotação atribuída
            a cada Estado‑Membro» à redacção da norma correlativa do Regulamento n.° 1750/1999 (dada pelo Regulamento n.° 2075/2000).
            
         
      
      24 –
         
         Na redacção dada pelo Regulamento n.° 2075/2000, referido na nota 10.
            
         
      
      25 –
         
         Regulamento do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103). Este
            regulamento revoga expressamente (artigo 16.°) o Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo
            ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), várias vezes alterado, a que aludirei no n.° 17
            destas conclusões.
            
         
      
      26 –
         
         Comité que, segundo o artigo 12.° do mesmo regulamento, é composto por representantes dos Estados‑Membros e da Comissão.
            
         
      
      27 –
         
         Este n.° 4 do artigo 7.° regula o procedimento para a Comissão decidir as despesas que devem ser excluídas do financiamento
            comunitário, no decurso do qual se deve tentar chegar a acordo com o Estado‑Membro em causa, conciliando as respectivas posições.
            
         
      
      28 –
         
         Referido na nota 25.
            
         
      
      29 –
         
         Regulamento da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.° 729/70 no que
            respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6).
            
         
      
      30 –
         
         Com a ajuda da tabela de correspondência anexa ao Regulamento n.° 1258/1999.
            
         
      
      31 –
         
         JO L 308, de 8 de Dezembro de 2000, p. 26.
            
         
      
      32 –
         
         A versão final foi apresentada em 22 de Outubro de 2000.
            
         
      
      33 –
         
         A versão final foi apresentada em 24 de Janeiro de 2001.
            
         
      
      34 –
         
         A versão final foi apresentada em 13 de Março de 2001.
            
         
      
      35 –
         
         O conteúdo das três decisões é substancialmente idêntico, embora mudem as datas e os números, bem como os quadros constantes
            dos anexos.
            
         
      
      36 –
         
         Regulamento da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1996, relativo aos dados a transmitir pelos Estados‑Membros e à contabilização
            mensal das despesas financiadas a título da Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e
            que revoga o Regulamento (CEE) n.° 2776/88 (JO L 39, p. 5).
            
         
      
      37 –
         
         Datas que, como indiquei no número anterior, são as de apresentação dos planos.
            
         
      
      38 –
         
         V. n.° 8 destas conclusões.
            
         
      
      39 –
         
         O INGA é o organismo responsável, em Portugal, pela coordenação das despesas financiadas pela Secção «Garantia» do FEOGA.
            
         
      
      40 –
         
         Devo salientar, no entanto, que, embora a carta tenha como anexo os detalhes para o cálculo da penalidade, não me consta que
            tivesse sido apresentada na reunião do Comité do FEOGA de 19 de Fevereiro de 2002. A acta dessa reunião acompanhou a petição,
            como documento A.11, mas sem qualquer anexo. A Comissão também não o forneceu quando apresentou a sua contestação e a sua
            tréplica.
            
         
      
      41 –
         
         Decisão da Comissão, de 26 de Junho de 2000, que altera a Decisão 1999/659/CE que fixa uma repartição indicativa por Estado‑Membro
            das dotações para medidas de desenvolvimento rural financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção
            «Garantia», no período de 2000 a 2006 (JO L 165, p. 33).
            
         
      
      42 –
         
         Decisão relativa ao apuramento das contas dos Estados‑Membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação
            e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», no que respeita ao exercício financeiro de 2001 (JO L 160, p. 28).
            
         
      
      43 –
         
         Este artigo dispõe, nos seus dois primeiros parágrafos, que «[o] Tribunal de Justiça  fiscaliza a legalidade dos actos adoptados
            em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, dos actos do Conselho, da Comissão e do BCE, que não sejam recomendações
            ou pareceres, e dos actos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros. Para o efeito,
            o Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos recursos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais,
            violação do presente Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder, interpostos por
            um Estado‑Membro, pelo Conselho ou pela Comissão». O quarto parágrafo acrescenta que «[q]ualquer pessoa singular ou colectiva
            pode interpor, nas mesmas condições, recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob
            a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito». 
            
         
      
      44 –
         
         Assim me expressei nas conclusões apresentadas no processo que deu lugar ao acórdão de 10 de Julho de 2001, Ismeri Europa/Tribunal
            de Contas (C‑315/99 P, Colect., p. I‑5281). 
            
         
      
      45 –
         
         Acórdão de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, Recueil, p. 2639, n.°  8).
            
         
      
      46 –
         
         Acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339); em sentido análogo, acórdão de 25 de Julho
            de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho (C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677).
            
         
      
      47 –
         
         A frase entre aspas é do acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, Colect., p. 69).
            
         
      
      48 –
         
         N.os 45 e segs. das conclusões apresentadas no processo que deu lugar ao acórdão Ismeri Europa/Tribunal de Contas, referido na
            nota 44.
            
         
      
      49 –
         
         No acórdão Comissão/Conselho, referido na nota 47, o Tribunal de Justiça afirmou que deve ser possível o recurso de anulação
            de todas as disposições tomadas pelas instituições, que se destinem a produzir efeitos jurídicos, qualquer que seja a respectiva
            natureza ou a forma (n.° 42), reiterando, no acórdão de 22 de Junho de 2000, Países Baixos/Comissão (C‑147/96, Colect., p. I‑4723),
            que, «para determinar se um acto impugnado produz tais efeitos, há que atender à sua essência» (n.° 27). Em sentido análogo,
            o despacho de 13 de Junho de 1991, Sunzest/Comissão (C‑50/90, Colect., p. I‑2917).
            
         
      
      50 –
         
         Acórdão de 10 de Dezembro de 1957, Société des usines à tubes de la Sarre/Alta Autoridade (1/57 e 14/57, Recueil, p. 201,
            Colect. 1954‑1961, p. 167).
            
         
      
      51 –
         
         Acórdão de 9 de Fevereiro de 1984, Kholer/Tribunal de Contas (316/82 e 40/83, Recueil, p. 641).
            
         
      
      52 –
         
         Acórdão Comissão/Conselho, referida na nota 47.
            
         
      
      53 –
         
         Acórdão de 16 de Junho de 1993, França/Comissão (C‑325/91, Colect., p. I‑3283).
            
         
      
      54 –
         
         Acórdãos de 17 de Julho de 1959, Phoenix‑Rheinrohr/Alta Autoridade (20/58, Recueil, p. 163, Colect. 1954‑1961, p. 321), e
            de 6 de Abril de 2000, Espanha/Comissão (C‑443/97, Colect., p. I‑2415).
            
         
      
      55 –
         
         Acórdão de 19 de Novembro de 1998, Portugal/Comissão (C‑159/96, Colect., p. I‑7379). 
            
         
      
      56 –
         
         Acórdão Phoenix Rheinrohr/Alta Autoridade, referido na nota 54; em sentido análogo, acórdão IBM/Comissão, referido na nota
            45.
            
         
      
      57 –
         
         Acórdãos de 22 de Março de 1961, SNUPAT/Alta Autoridade (42/59 e 49/59, Recueil, p. 101, Colect. 1954‑1961, p. 597); de 15
            de Dezembro de 1988, Irish Cement Ltd/Comissão (166/86 e 220/86, Colect., p. 6473); de 25 de Outubro de 1977, Metro/Comissão
            (26/76, Colect., p. 659); e de 25 de Maio de 1993, Foyer culturel du Sart‑Tilman/Comissão (C‑199/91, Colect., p. I‑2667).
            V. também despacho de 21 de Novembro de 1990, Infortec/Comissão (C‑12/90, Colect., p. I‑4265). 
            
         
      
      58 –
         
         Acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Les Verts/Parlamento (190/84, Colect., p. 1017).
            
         
      
      59 –
         
         V. n.° 9 destas conclusões.
            
         
      
      60 –
         
         Note‑se que a redução é imperativa, uma vez que o preceito dispõe que «as despesas […] serão reduzidas», e não que «poderão
            ser reduzidas» ou outras expressões análogas.
            
         
      
      61 –
         
         V. n.° 24 destas conclusões.
            
         
      
      62 –
         
         Destaco o carácter informativo do que foi tratado nas reuniões, dado que não é a mesma coisa informar da iminente aplicação
            de uma multa e fazê‑lo efectivamente. O acto recorrível não é o que a anuncia.
            
         
      
      63 –
         
         V. nota 40 destas conclusões.
            
         
      
      64 –
         
         Permito‑me recordar que, segundo o acórdão de 15 de Junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C‑137/92 P, Colect., p. I‑2555), «constituindo
            os elementos intelectual e formal um todo indissociável, a apresentação na forma escrita do acto é a expressão necessária
            da vontade da autoridade que o aprova» (n.°  70). 
            
         
      
      65 –
         
         Acórdão de 6 de Abril de 2000, Comissão/Solvay (C‑287/95 P e C‑288/95 P, Colect., p. I‑2391, n.° 49). 
            
         
      
      66 –
         
         Exigência de controlo jurisdicional que, como declarou o Tribunal de Justiça nos acórdãos de 3 de Dezembro de 1992, Oleificio
            Borelli/Comissão (C‑97/91, Colect., p. I‑6313), de 11 de Janeiro de 2001, Kofisa Italia (C‑1/99, Colect., p. I‑207), ou de
            6 de Dezembro de 2001, Carl Kühne e o. (C‑269/99, Colect., p. I‑9517), deriva das tradições constitucionais comuns dos Estados‑Membros
            e está consagrada nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
            
            
         
      
      67 –
         
         V. enquadramento jurídico precisado nos n.os 18 e 19 destas conclusões.
            
         
      
      68 –
         
         Aliás, se tivesse havido habilitação ou delegação, seria exigível a sua comprovação, não só porque, segundo a recorrente,
            aquela não se presume como porque assim o impõe o artigo 15.° do regulamento interno da Comissão. V., neste sentido, n.° 19
            destas conclusões.
            
         
      
      69 –
         
         Também não se discute, neste processo, a competência da Comissão para reduzir os adiantamentos aos Estados‑Membros. Sobre
            este tema pronunciou‑se o Tribunal de Justiça em sentido afirmativo no acórdão de 17 de Outubro de 1991, Alemanha/Comissão
            (C‑342/89, Colect., p. I‑5031). 
            
         
      
      70 –
         
         É aqui que reside a conexão, a que aludi no n.° 35 destas conclusões, entre a oposição da Comissão à admissão do recurso e
            a nulidade invocada pela República Portuguesa.
            
         
      
      71 –
         
         N.os 52 e segs. destas conclusões.
            
         
      
      72 –
         
         V. enquadramento jurídico precisado nos n.os 14 a 17 destas conclusões.
            
         
      
      73 –
         
         V. n.° 11 destas conclusões.
            
         
      
      74 –
         
         V. n.° 12 destas conclusões.
            
         
      
      75 –
         
         Quando, na reunião do Comité do FEOGA, de 19 de Fevereiro de 2002, o representante da Comissão expôs as penalidades correspondentes
            aos seis Estados‑Membros cujas despesas nos PDR tinham sido inferiores a 75% das previstas, ainda estava em vigor o Regulamento
            n.° 1750/1999.
            
         
      
      76 –
         
         Datas que correspondem à apresentação dos três planos. V. n.os 20 e 21 destas conclusões.
            
         
      
      77 –
         
         Artigo 44.° do Regulamento n.° 1257/1999. V. n.° 4 destas conclusões.
            
         
      
      78 –
         
         V. n.os 13 e 79 a 81 destas conclusões.
            
         
      
      79 –
         
         Ambas as disposições são idênticas e, portanto, é juridicamente indiferente que a referência se faça a uma ou a outra; daí
            o seu exame conjunto. V. n.° 65 destas conclusões.
            
         
      
      80 –
         
         Referido na nota 36 destas conclusões.
            
         
      
      81 –
         
         O terceiro considerando do Regulamento n.° 296/96 reconhece que «as comunicações de dados quantitativos deviam beneficiar
            de uma certa margem de incerteza, devido, nomeadamente, aos problemas administrativos ligados ao seu estabelecimento; que
            se verifica o mesmo em relação às previsões de despesas que, devendo ser fiáveis, têm simultaneamente um carácter aproximativo».
            
         
      
      82 –
         
         Quanto à finalidade, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão de 22 de Abril de 1999, Países Baixos/Comissão (C‑28/94, Colect.,
            p. I‑1973), que «o processo de apuramento das contas se destina a garantir que as dotações postas à disposição dos Estados‑Membros
            foram utilizadas no respeito das normas comunitárias em vigor no âmbito da organização comum dos mercados» (n.° 38); em sentido
            análogo, o acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão (349/85, Colect., p. 169, n.° 19). Sobre a evolução histórica
            dos mecanismos jurídicos de financiamento do FEOGA e a tomada em consideração dos adiantamentos, v. n.° 3 das conclusões do
            advogado‑geral M. Darmon no processo que deu lugar ao acórdão Alemanha/Comissão, referido na nota 69. Quanto às diferentes
            informações, v. artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1285/1999, citado no n.° 14 destas conclusões.
            
         
      
      83 –
         
         Em especial, artigo 7.°, n.os 2, 3 e 4, do Regulamento n.° 1258/1999. V. n.os 15 a 18 destas conclusões. 
            
         
      
      84 –
         
         Assim acontece neste caso, em que a Comissão avalia as despesas efectivas em 197 323 332,52 euros, enquanto nas contas aprovadas
            o montante ascende a 197 757 664,51 euros. A diferença, segundo a República Portuguesa (n.os 94 e 118 da petição), explica‑se pelos juros de montantes devolvidos e pagos com atraso.
            
         
      
      85 –
         
         Artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999. V. nota 27 destas conclusões.
            
         
      
      86 –
         
         Neste sentido, saliento que, da acta da reunião do Comité do FEOGA, de 22 de Janeiro de 2000, consta a retirada da ordem do
            dia do ponto relativo à informação sobre as penalidades aplicáveis a alguns Estados‑Membros por não respeitarem as previsões
            de despesas, precisamente porque, para as concretizar, era necessário saber o montante das despesas correspondentes ao exercício
            em questão, que foram conhecidas depois de 31 de Janeiro de 2002. V., a este respeito, o n.° 24, alínea a), destas conclusões.
            
         
      
      87 –
         
         Acórdão Dinamarca/Comissão, n.° 19, referido na nota 82.
            
         
      
      88 –
         
         Referido na nota 69.
            
         
      
      89 –
         
         N.os 66 a 72 destas conclusões.
            
         
      
      90 –
         
         Acórdãos de 10 de Fevereiro de 1982, Bout (21/81, Recueil, p. 381), e de 15 de Julho de 1993, Grusa Fleisch (C‑34/92, Colect.,
            p. I‑4147). 
            
         
      
      91 –
         
         Acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (131/86, Colect., p. 905, n.° 37).
            
         
      
      92 –
         
         Acórdão de 20 de Março de 1959, Nold KG/Alta Autoridade (18/57, Recueil, p. 89, Colect. 1954‑1961, p. 315), e acórdãos posteriores
            no mesmo sentido.
            
         
      
      93 –
         
         Acórdãos de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C‑350/88, Colect., p. I‑395), e de 15 de Abril de 1997, Irish
            Farmers Association e o. (C‑22/94, Colect., p. I‑1809). 
            
         
      
      94 –
         
         Nos n.os 98 e 121 da petição declara‑se que, se se tiverem em conta os montantes que constam do «quadro 104» da declaração FEOGA (Garantia)
            2001, referente ao mês de Outubro de 2001, anexo A.12, que contém todos os montantes do exercício de 2001, «obtemos a verba
            considerada na decisão».
            
         
      
      95 –
         
         Quanto a este ponto, v. n.° 24 destas conclusões.