CELEX: 61995CC0236
Language: es
Date: 1996-06-20
Title: Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 20 de junio de 1996. # Comisión de las Comunidades Europeas contra República Helénica. # Incumplimiento - No adaptación del Derecho interno a la Directiva 89/665/CEE en el plazo señalado - Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras. # Asunto C-236/95.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. PHILIPPE LÉGER
      presentadas el 20 de junio de 1996 (
            *1
         )
      
               1. 
            
            
               Mediante el presente recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (
                     1
                  ) (en lo sucesivo, «Directiva»), al no adoptar y/o al no comunicar en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva. Asimismo, solicita la condena en costas de la República Helénica.
            
         
               2. 
            
            
               Según el artículo 5 de la Directiva, los Estados miembros están obligados a poner en vigor las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la mencionada Directiva antes del 21 de diciembre de 1991. Además, los Estados miembros debían comunicar a la Comisión «[...] el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno, de orden legal, reglamentario y administrativo, que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva».
            
         
               3. 
            
            
               Al no haber recibido ninguna comunicación del Gobierno helénico en este sentido, la Comisión, conforme al procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado, envió, el 20 de mayo de 1992, un escrito de requerimiento instándole a presentar sus observaciones en el plazo de dos meses.
            
         
               4. 
            
            
               Mediante respuesta de fecha 17 de junio de 1993, el Gobierno helénico comunicó a la Comisión que las medidas de adaptación del ordenamiento jurídico interno a la Directiva habían sido parcialmente adoptadas en lo que respecta a los contratos públicos de obras —mediante Decreto Presidencial n° 23, de 15 de enero de 1993—, pero que, por el contrario, no se había adoptado ninguna medida en el ámbito de los contratos públicos de suministros.
            
         
               5. 
            
            
               Al no recibir ninguna nueva información relativa a la adaptación del Derecho interno a la Directiva en este último ámbito, la Comisión envió, el 4 de julio de 1994, un dictamen motivado a la República Helénica, pidiéndole que adoptara las medidas necesarias en el plazo de dos meses.
            
         
               6. 
            
            
               El 18 de agosto de 1994, el Gobierno helénico informó a la Comisión de que un Decreto Presidencial se hallaba en curso de elaboración para asegurar la adaptación del Derecho interno a la Directiva en el ámbito de los contratos públicos de suministros.
            
         
               7. 
            
            
               Sin embargo, puesto que la República Helénica seguía sin cumplir las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva en el ámbito controvertido, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1995.
            
         
               8. 
            
            
               Como la Comisión afirmó durante la vista, el incumplimiento imputado sólo se refiere a los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros. La formulación del recurso propiamente dicho difiere ligeramente de la del dictamen motivado (en éste, se imputa el incumplimiento «en lo que respecta a los suministros», mientras que en el recurso se imputa a la República Helénica no haber dado «pleno» cumplimiento a la Directiva «[...] en particular [...] en el ámbito de los contratos públicos de suministros [...]»), pero, a mi parecer, este elemento no puede ser interpretado como constitutivo de una modificación del objeto del recurso. Además, las partes no han discutido dicho punto.
            
         
               9. 
            
            
               La demandada no niega que no ha adoptado las medidas necesarias para adaptar formalmente el Derecho interno a la Directiva en el ámbito de los contratos públicos de suministros dentro del plazo señalado. No obstante, solicita que se desestime el recurso.
            
         
               10. 
            
            
               En primer lugar, estima que la legislación griega en vigor relativa a los contratos públicos de obras y de suministros, considerada en relación con las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y Administrativo y de los Estatutos del Consejo de Estado, (
                     2
                  ) ya ofrece una tutela jurisdiccional suficiente respecto a las exigencias de la Directiva, que se ha visto reforzada igualmente por la reciente evolución jurisprudencial del Consejo de Estado.
            
         
               11. 
            
            
               Por otra parte, la demandada señala haber adoptado medidas complementarias con miras a dar pleno cumplimiento a la Directiva. Así, indica que, mediante Orden ministerial Pl/481, de 15 de marzo de 1993, se reunió un comité ad hoc de redacción de leyes con la misión de proponer, en su caso, medidas complementarias. Añade que un proyecto de Decreto Presidencial, redactado en agosto de 1993 y notificado a la Comisión el 22 de julio de 1994, se halla en la fase de las firmas finales.
            
         
               12. 
            
            
               La República Helénica justifica los retrasos en la adopción de dichas disposiciones por razones formales y procedimentales, como su examen conjunto por parte de las autoridades competentes (Ministerio de Industria y Ministerio de Obras Públicas), pero sobre todo, por la reciente evolución de la jurisprudencia de la Sala de lo contencioso del Consejo de Estado. Así, alega que el máximo órgano jurisdiccional acaba de pronunciar una serie de sentencias relativas a licitaciones de suministros del Estado y de obras públicas, (
                     3
                  ) que se refieren expresamente a la Directiva. Considerando esta reciente evolución, la República Helénica informa de que reexamina en su totalidad la tutela jurisdiccional ofrecida, así como la cuestión de si es necesario, o no, hacer avanzar la adopción del mencionado proyecto de Decreto Presidencial. Señala además que, como consecuencia de determinadas observaciones de la Comisión, se han introducido enmiendas a dicho proyecto de Decreto Presidencial.
            
         
               13. 
            
            
               Este argumento no es convincente.
            
         
               14. 
            
            
               En primer lugar, no puede sostenerse eficazmente que, el artículo 52 del Decreto Presidencial n° 18/89, texto general relativo al procedimiento de suspensión de la ejecución de un acto administrativo impugnado mediante un recurso de anulación, pueda garantizar, de ahora en adelante, una adaptación completa y correcta del Derecho interno a la Directiva. (
                     4
                  )
            
         
               15. 
            
            
               Sin necesidad de efectuar un análisis comparativo detallado del contenido de dicha disposición y del de la Directiva, basta destacar, como hizo la Comisión durante la vista, que todas las medidas establecidas por la Directiva no figuran en la legislación nacional invocada. Así, a título de ejemplo, se observa que el artículo 52 se refiere únicamente a los procedimientos de suspensión de la ejecución, mientras que la Directiva se refiere ampliamente, en la letra a) de su artículo 2, a todas las «medidas provisionales», «incluidas las medidas destinadas a suspender o a hacer que se suspenda el procedimiento de adjudicación del contrato público en cuestión». Debe destacarse igualmente que la aplicación del artículo 52 en Derecho helénico presupone la existencia de un recurso principal (recurso de anulación contra un acto administrativo). A la inversa, se entiende que las medidas provisionales consideradas por la Directiva son independientes de cualquier acción previa. Debo señalar igualmente que la Directiva, según el tenor literal del apartado 3 de su artículo 1, insta a los Estados miembros a hacer que los recursos sean accesibles, «como mínimo, a cualquier persona que tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato público de suministros o de obras y que se haya visto o pueda verse perjudicada por una presunta infracción», mientras que el texto helénico abre la vía de recurso únicamente a la parte actora de un recurso de anulación.
            
         
               16. 
            
            
               Por otra parte, debo destacar que, al indicar él mismo que las medidas requeridas para la adaptación completa del ordenamiento jurídico interno a la Directiva se hallan en curso de preparación y que el correspondiente proyecto de Decreto Presidencial ha sido enmendado para tener en cuenta las observaciones de la Comisión, el Gobierno helénico reconoce, implícita aunque necesariamente, que la legislación nacional en vigor no satisface plenamente las exigencias de la Directiva y que la adaptación del Derecho interno a esta última no se ha efectuado en el plazo señalado.
            
         
               17. 
            
            
               Las justificaciones aducidas para los retrasos en la adopción de dichas medidas y, en particular, del mencionado proyecto de Decreto Presidencial tampoco pueden ser acogidas.
            
         
               18. 
            
            
               En primer lugar, las dificultades formales y procedimentales halladas en el procedimiento, tales como el examen conjunto por parte de los Ministerios competentes, carecen de cualquier incidencia: la alegación basada en imperativos del Derecho interno siempre ha sido juzgada inadmisible por el Tribunal de Justicia, que considera: «[...] que un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una Directiva». (
                     5
                  )
            
         
               19. 
            
            
               Seguidamente, en relación con la jurisprudencia del Consejo de Estado a que se refiere la parte demandada, que, al interpretar las disposiciones nacionales en vigor, de conformidad con la Directiva, al parecer garantiza la aplicación, si no formal, al menos material de ésta, hay que observar, en primer lugar, que la mayor parte de las sentencias citadas fueron dictadas en 1995 y que, en todo caso, no pueden ser invocadas eficazmente por la República Helénica como tales, debido a que «[...] la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por este Tribunal de Justicia». (
                     6
                  ) A mi juicio, no hay por qué detenerse en el examen del contenido de dichas sentencias, pese al espacio que hayan podido ocupar en las alegaciones de las partes durante el procedimiento.
            
         
               20. 
            
            
               Solamente la sentencia n° 39/1991, pronunciada antes de finalizar el procedimiento administrativo previo, podría ser invocada con eficacia. En dicha sentencia, la Sala de lo contencioso del Consejo de Estado, a instancia de una asociación de protección de la naturaleza, suspendió provisionalmente, con arreglo al citado artículo 52, la ejecución de decisiones relativas a un procedimiento de adjudicación de contratos públicos de obras.
            
         
               21. 
            
            
               Sin embargo, a mi juicio, la invocación de dicha sentencia debe quedar sin efecto. Con carácter preliminar, destacaré que se refiere al ámbito de los contratos públicos de obras, mientras que el objeto del recurso está limitado a los contratos públicos de suministros.
            
         
               22. 
            
            
               Pero ante todo, sin siquiera verificar la conformidad de la interpretación de la legislación nacional efectuada por el Consejo de Estado con las exigencias de la Directiva, basta recordar que el Tribunal de Justicia considera que «[...] la conformidad de una práctica con los imperativos de protección de una Directiva no puede constituir una razón para no adaptar el Derecho interno a dicha Directiva mediante disposiciones que puedan crear una situación suficientemente precisa, clara y transparente para permitir que los particulares conozcan sus derechos y obligaciones. Tal como declaró este Tribunal de Justicia [...] para garantizar jurídicamente y no sólo de hecho la aplicación completa de las Directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trate.» (
                     7
                  )
            
         
               23. 
            
            
               Por lo demás, señalaré que —aun cuando la República Helénica niega sostener esta tesis— (
                     8
                  ) si se admitiera que la jurisprudencia invocada puede justificar los retrasos en la adopción de las medidas de adaptación del Derecho interno, se correría el riesgo de concluir que una jurisprudencia puede ser apta para garantizar una adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva.
            
         
               24. 
            
            
               Ahora bien, tal admisión se opondría a las exigencias fundamentales que subyacen en toda adaptación del Derecho interno, las de seguridad jurídica y publicidad adecuada. (
                     9
                  ) Este Tribunal de Justicia ha declarado muchas veces que las disposiciones de una Directiva deben aplicarse «con indiscutible fuerza imperativa [...] con la especificidad, precisión y claridad exigidas [...] para cumplir la exigencia de seguridad jurídica», (
                     10
                  ) y de modo que «[...] si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y de ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales». (
                     11
                  )
            
         
               25. 
            
            
               Por otra parte, precisamente en consideración a estas exigencias de seguridad jurídica y de publicidad adecuada, el artículo 5 de la Directiva controvertida, al mencionar que los Estados miembros deben poner en vigor «las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva», hace referencia expresamente al «texto de las disposiciones básicas de Derecho interno, de orden legal, reglamentario y administrativo». (
                     12
                  )
            
         
               26. 
            
            
               Una jurisprudencia nacional que interprete las disposiciones de Derecho interno en un sentido estimado como conforme a las exigencias de una Directiva no puede ser suficiente para conferir a dichas disposiciones la calidad de medidas de adaptación del Derecho interno a esta Directiva.
            
         
               27. 
            
            
               Al no haberse efectuado la adaptación del Derecho interno a la Directiva en el plazo señalado, hay que declarar que está fundado el recurso interpuesto por la Comisión a este respecto.
            
         
               28. 
            
            
               Por consiguiente, propongo que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de contratos públicos de suministros y de obras, al no adoptar, en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para dar cumplimiento a dicha Directiva. Además, propongo que, con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, se condene en costas a la República Helénica.
            
         (
            *1
         )	Lengua original: francés.
      (
            1
         )	DO L 395, p. 33.
      (
            2
         )	Se trata, concretamente, del artículo 52 del Decreto Presidencial n° 18/89, «Codificación de las disposiciones legales relativas al Consejo de Estado», que se refiere, más en particular, al «procedimiento de suspensión de la ejecución de un acto administrativo impugnado mediante recurso de anulación».
      (
            3
         )	Sentencias nos 39/1991, 355/1995, 470/1995, 471/1995, 473/1995 y 559/1995.
      (
            4
         )	En todo caso, obsérvese que, aun cuando se admitiera que esta disposición puede constituir una medida de adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva, persistiría el incumplimiento por falta de comunicación a la Comisión en el plazo señalado, puesto que dicha disposición sólo fue invocada por la República Helénica tras la expiración de la fase administrativa previa y, por primera vez, en su escrito de duplica.
      (
            5
         )	Por ejemplo, en la sentencia de 2 de mayo de 1996, Comisión/Alemania (C-253/95, Ree. p. I-2423), apartado 12.
      (
            6
         )	Sentencia de 2 de mayo de 1996, Comisión /Bélgica (C-133/94, Ree. p. I-2323), apartado 17.
      (
            7
         )	Sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania (C-59/89, Ree. p. I-2607), apartado 28.
      (
            8
         )	Párrafo primero del punto 1 de la duplica.
      (
            9
         )	Véanse, igualmente en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro en los asuntos Dillcnkofcr y otros, presentadas el 28 de noviembre de 1995 (asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C-190/94, sentencias de 8 de octubre de 1996, Ree. p. I-4845), punto 24.
      (
            10
         )	Sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 24.
      (
            11
         )	Sentencia de 9 de abril de 1987, Comisión/Italia (363/85, Rec. p. 1733), apartado 7.
      (
            12
         )	El subrayado es mío.