CELEX: 51993PC0435
Language: da
Date: 1993-09-22
Title: Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om iværksættelse af et program på mellemlang sigt for bekæmpelse af social udstødning og fremme af solidaritet: et nyt program til støtte og fremme af nyskabelser 1994-1999

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
                                     KOM(93) 435 endelig udg.
                                     Bruxelles, den 22. september 1993
                 HANDLINGSPROGRAM PÂ MELLEMLANG SIGT
                 FOR BEKÆMPELSE AF SOCIAL UDSTØDNING
                      OG FREMME AF SOLIDARITET:
               et nyt program til støtte og fremme af
                        nyskabelser 1994-1999
                                  OG
        RAPPORT OM GENNEMFØRELSEN AF FÆLLESSKABETS PROGRAM
               FOR ØKONOMISK OG SOCIAL INTEGRATION AF
              DE DÅRLIGST STILLEDE BEFOLKNINGSGRUPPER
                              (1989-1994)
                      (forelagt af Kommissionen)
 ---pagebreak---                                   - 2-
                           INDHOLDSFORTEGNELSE
FORORD
RESUME
DEL I   Handlingsprogram på mellemlang sigt for bekæmpelse af
        social udstødning og fremme af solidaritet: et nyt
        program til støtte og fremme af nyskabelser 1994-1999
1.  Kommissionens meddelelse til Rådet
2.  BEGRUNDELSE
3.  FORSLAG TIL RÅDETS AFGØRELSE
    Bilag 1      Retningslinjer for aktionsområder, definition
                 og udvælgelse af aktionsmodeller og tværnationale
                 netværk
    Bilag 2      Finansielle virkninger
Del II  Rapport om gennemførelsen af Fællesskabets Program
        for Økonomisk og Social Integration af de økonomisk
        og Socialt Dårligt Stillede Befolkningsgrupper
        "DET TREDJE FATTIGDOMSPROGRAM" (1989-94)
INDLEDNING
1.  HOVEDMÅLSÆTNINGERNE FOR DET TREDJE FATTIGDOMSPROGRAM
2.  GENNEMFØRELSEN AF DET TREDJE FATTIGDOMSPROGRAM
3.  PROJEKTERNE UNDER DETTE PROGRAM
4.  PROGRAMMETS INDBYGGEDE DYNAMIK
5.  DEN LÆRE, DER KAN UDLEDES AF DETTE PROGRAM,
    SAMT PROGRAMMETS VIRKNING
    Bilag 1  Kortfattede statistiske oplysninger om projekterne
             under programmet Fattigdom 3
             - Aktionsmodellernes aktionsområder
             - De sociale marginaliseringadimensioner i projekternes
               aktionsområder og behandling af problemerne
             - Projekternes karakter og oprindelse
                (programmet Fattigdom 3)
             - Associerede partnere i projekternes ledelse
    Bilag 2  Statistiske arbejder gennemført inden for
             rammerne af programmet Fattigdom 3
 ---pagebreak---                                   - 3
                                 FORORD
I sin meddelelse KOM(92) 542 "Mod et Solidaritetens Europa - Intensive-
ring af Kampen mod Social Udstødelse, Fremme af Integrationen" gjorde
Kommissionen status over det mangesidige og truende problem, som
social udstødning udgør i Fællesskabet, og fremsatte samtidig forslag
om i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet at intensivere
Fællesskabets indsats inden for bekæmpelsen af social udstødning.
Dette initiativ omfatter ligeledes et forslag om et nyt handlings-
program. Denne meddelelse er blevet drøftet med de øvrige fællesskabs-
institutioner .
I Kommissionens meddelelse fremsættes der følgende forslag om et nyt
handlingsprogram på mellemlang sigt for bekæmpelse af social udstødning
og fremme af solidaritet (1994-1999), der er ledsaget af udkast til
Rådets afgørelse om iværksættelsen af dette program. Forslaget indgår i
dokumentet som del I. Forslaget er direkte kædet sammen med en
omfattende vurdering af fremskridt i gennemførelsen af det løbende
fællesskabsprogram for fremme af økonomisk og social integration af de
økonomisk og socialt dårligst stillede befolkningsgrupper (Det Tredje
Fattigdomsprogram, 1989-1994). Rapporten om gennemførelsen af dette
program indgår i dette dokument som dokumentets del II.
 ---pagebreak---                                   - 4 -
                                 RESUME
DEL I
Processen med social udstødning bliver stadig mere udbredt og antager
stadig mere forskelligartede former i Det Europæiske Fællesskab. Ifølge
de seneste skøn har Fællesskabet i dag 52 mio indbyggere, der oppebærer
en indkomst, som udgør under halvdelen af den gennemsnitlige indkomst
pr. indbygger i medlemsstaterne.
Der fremsættes forslag om et handlingsprogram på mellemlang sigt for
bekæmpelse af social udstødning og fremme af solidaritet (1994-1999).
Forslaget ledsages af en rapport om gennemførelsen af Fællesskabets
program for økonomisk og social integration af de dårligst stillede
befolkningsgrupper   (Det Tredje Fattigdomsprogram, 1989-1994). Det
foreslåede   program er den konkrete       virkeliggørelse  af en af
henstillingerne i Kommissionens meddelelse "Mod et solidaritetens
Europa: intensivering af kampen mod social udstødelse, fremme af
integrationen" (KOM(93) 542) af 23. december 1992. Forslaget er en
opfølgning af det initiativ, som blev fastsat i Rådets resolution om
kampen for at undgå sociale tabere af 29. september 1989.
Den synsvinkel, som Fællesskabet og medlemsstaterne har valgt at
anlægge, går videre end til blot at betragte de mangfoldige forskellige
nationale forhold, men fremhæver tværtimod den strukturelle karakter af
social udstødning. Der er i de seneste 15 år sket betydelige ændringer
i arten af og omfanget af social udstødning. Processen med social
udstødning berører en stadig større forskellig gruppe af enkeltperso-
ner, grupper og georgrafiske områder.
Bekæmpelsen af social udstødning henhører primært under den enkelte
medlemsstats og dennes nationale, regionale og lokale myndigheders
ansvarsområde. Samtidig med at man har overholdt subsidiaritetsprincip-
pet, har Fællesskabet vist sin evne til at tilføje en ekstra værdi til
udvikling og formidling af nyskabelser, til at mobilisere de agerende
personer og til at stimulere drøftelsen af dette problem. Eksempler på
sådanne prositive bidrag, og disses virkninger i medlemsstaterne,
findes i rapporten om gennemførelsen af det løbende tredje fattigdoms-
program.
I det forestående nye program kræves der kontinuitet og fremskridt.
Kontinuitet er nødvendig med henblik på yderligere testning af gyldig-
heden af den fremgangsmåde, der bygger på principperne med partnerskab
og deltagelse samt vedtagelse af samlede strategier. Fremskridt bør
være en følge af de væsentlige nye elementer i form af større vægt på
integrerede strategier med flere mål, indførelse af aktionsmodeller på
nationalt plan og tværnationale projektnetværker.
 ---pagebreak---                                  - 5 -
Forberedelsen og gennemførelsen af integrerede strategier med flere mål
vil få højere prioritet. Denne styrkelse vil forbedre programaktivite-
ternes evne til at supplerer eksisterende politik og praksis og fremme
bevidstheden om nyskabelser på lokalt, nationalt og EF-plan.
Fremgangsmåden med partnerskab vil blive bibeholdt. Den indgår som et
bærende element i det nuværende program. Den har medført mobilisering
af en bredere kreds af aktører og vil blive fortsat med særlig vægt på
en stadig større inddragelse af arbejdsmarkedets parter. Partnerskabs-
fremgangsmåden indebærer en potentiel mulighed for at stimulere drøf-
telserne og for på længere sigt at påvirke praksis.
Forbindelsen mellem det nye program og strukturfondene vil blive styr-
ket, især på baggrund af den plads, som udelukkelse fra arbejdsmarkedet
indtager i de nye forordninger om Socialfonden. Et bedre planlagt sam-
arbejde skal sikre, at en række fælles målsætninger omsættes til
supplerende aktiviteter.
Endelig foreslås der en fordobling af midlerne til dette program på
baggrund af, at programmets virkning vil være proportional med antallet
og forskelligartetheden af forsøgsaktionerne, der tjener til at
behandle disse komplicerede spørgsmål og give programmet nye impulser.
Selv om et program, der tjener til at fremme nyskabelser, eksperi-
mentering og drøftelse inden for rammerne af subsidiaritetsprincippet,
nødvendigvis må være beskedent i forhold til omfanget af fattigdom og
social udstødning, er det ikke desto mindre et tydeligt politisk signal
om Fællesskabets vilje til at bekæmpe social udstødning.
DEL II
Fællesskabets program for økonomisk og social integration af de
dårligst stillede befolkningsgrupper, Det Tredje Fattigdomsprogram
(1989-1994) udbygger og udvider de tidligere fællesskabsaktioner, der
gik under betegnelsen "Første og andet europæiske program til
bekæmpelse af fattigdom" (1975-1980 og 1984-1989). Disse programmer
viste Fællesskabets vilje til at deltage i den bekæmpelse af fattigdom,
som de enkelte medlemsstater havde iværksat inden for rammerne af deres
kompetence og ressourcer.
Det Tredje Fattigdomsprogram er et kvalitativt og kvantitativt skridt
fremad med hensyn til den støtte, der ydes til nyskabelser på det
politiske og på det praktiske plan. Via dette program fremmes en
sammenhængende multidimensional fremgangsmåde over for fattigdom og
social udstødning, der bygger på et partnerskab mellem offentlige og
private institutioner og på deltagelse af de dårligst stillede
befolkningsgrupper. Programmet er koncentreret om 41 relativt omfatten-
de demonstrationsprojekter med i gennemsnit deltagelse af 12 partner-
organisationer i forbindelse med fastlæggelsen og gennemførelsen af en
femårs-aktions-strategi på lokalt plan.
 ---pagebreak---                                   - 6 -
De nyskabende aktiviteter under disse projekter er af meget forskellig
karakter, og man søger at opfylde lokale behov og/eller foretage forsøg
med organisatoriske ændringer. Der er mulighed for med forskellig
prioritet at kombinere forskellige aktioner, aktioner til lokal udvik-
ling, virksomheds- og      jobskabelse, undervisning, uddannelse og
erhvervserfaring, rådgivning, sundhedspleje, adgang til bolig, adgang
til social sikring, opbygning af grupper til selvhjælp, sammen-
slutninger eller socialcentre osv.
Programmets første 2h år omfattede en definitionsfase, der var længere
end planlagt, men som skabte et så solidt grundlag som muligt for frem-
tidige aktiviteter. I denne periode blev der fastlagt tværinstitutio-
nelle beslutningsstrukturer, og strategier blev omsat til handlings-
programmer, hvor aktiviteterne ofte byggede på systemtiske undersøgel-
ser af lokale behov. Det var imidlertid nødvendigt at overvinde en
række vanskeligheder i forbindelse med samfinansiering og forvaltnings-
processer i de talrige deltagende organisationer. Der blev indført
procedurer for en løbende vurdering, og de efterfølgende rapporter
spiller en betydelig rolle for planlægningen af yderligere udviklinger.
Relevansen af de tre grundlæggende principper med partnerskab, multi-
dimensionalitet og deltagelse for bekæmpelsen af fattigdom blev bekræf-
tet. Generelt har man i dag indset mulighederne og nødvendigheden af et
samarbejde i partnerskaber, og den vidt udbredte vilje til at indgå i
samarbejdet er blevet en styrke i programmet generelt. Inden for
projekterne   rækker  indholdet   af   flerdimensionale   strategier og
handlingsprogrammer   lige  fra en sammenhængende       række   indbyrdes
forbundne aktioner, der på kreativ vis behandler specifikke behov, til
aktioner med separate aktiviteter, der kræver yderligere integration.
Der er behov for en mere intensiv indsats i hovedparten af projekterne
for at øge lokalbefolkningens deltagelse.
Programforvaltning og koordinering udføres af Kommissionen bistået af
særlig udnævnte konsulenter på europæisk og nationalt plan. Den
komplekse karakter af de administrative og finansielle processer
afspejler de udfordringer, som bredt anlagte partnerskabsforanstalt-
ninger indebærer, men de fungerer effektivt, som det for nylig blev
bekræftet af Revisionsretten. Den tekniske bistand, der ydes til
projekterne, spiller en afgørende rolle i forbindelse med at fremme
kvaliteten af individuelle projekter, at tilvejebringe indbyrdes
sammenhæng i det europæiske program samt at sikre programmets synlighed
inden for de relevante netværker. Disse resultater har man opnået via
en række omhygeligt planlagte og veldokumenterede workshops, seminarer
og via udveksling af erfaringer på lokalt, bilateralt, tværnationalt og
europæisk plan, via regelmæssige og ad hoc-offentliggørelser samt via
støtte til nye netværker og fora. Der er endvidere blevet iværksat et
statistisk og socio-økonomisk forskningsprogram for at forberede en
ramme for fortolkning af de resultater, der kan udledes af nyskabende
praksis.
 ---pagebreak---                                  - 7 -
I en midtvejsvurdering af virkningen af dette program skal programmets
entydige succes med hensyn til at øge interessen og blive anerkendt af
offentlige og private organer på lokalt plan, herunder også i nogle få
tilfælde af arbejdsmarkedets parter, fremhæves. Denne interesse er
undertiden koncentreret om specifikke nye metodologier med mulighed for
overførsel til et andet område eller et andet aktivitetsområde. I andre
tilfælde består de første programudviklinger i oprettelse af nye
netværker. Dette viser programmets potentielle muligheder for at udøve
en langtidsvirkning på lokalt plan.
 ---pagebreak---                              - 8 -
             HANDLINGSPROGRAM PÅ MELLEMLANG SIGT
FOR BEKÆMPELSE AF SOCIAL UDSTØDNING OG FREMME AF SOLIDARITET:
            et nyt program til støtte og fremme af
                     nyskabelser 1994-1999
                               og
                 RAPPORT OM GENNEMFØRELSEN AF
                     FÆLLESSKABETS PROGRAM
                   FOR ØKONOMISK OG SOCIAL
                  INTEGRATION AF DE DÅRLIGST
                 STILLEDE BEFOLKNINGSGRUPPER
                         (1989 - 1994)
 ---pagebreak---                                      9 -
                   KOMMISSIONENS MEDDELELSE TIL RÅDET
               om et handlingsprogram på mellemlang sigt
     for bekæmpelse af social udstødning og fremme af solidaritet:
                 et nyt program til støtte og fremme af
                          solidaritet 1994-1999
                                INDLEDNING
Kommissionen agter at iværksætte et handlingsprogram på mellemlang sigt
(juli 1994-december 1999) for bekækmpelse af social udstødning og
fremme af solidaritet.
Dette forslag er sammen med rapporten om gennemførelsen af Fælles-
skabets program for økonomisk og social integration af de dårligst
stillede befolkningsgrupper (Tredje Fattigdomsprogram 1989-1994) den
konkrete virkeliggørelse af en af henstillingerne i Kommissionens
meddelelse "Mod et Solidaritetens Europa: Intensivering af Kampen mod
Social   Udstødelse,   Fremme    af   Integrationen"  (KOM(93) 542)  af
23. december 1992, som allerede er blevet drøftet med de øvrige fælles-
skabsinsitutioner: Ministerrådet, Europa-Parlamentet samt Det økonomi-
ske og Sociale Udvalg. Dette er endvidere en opfølgning af det
initiativ, som medlemsstaterne og Rådet fastsatte i deres resolution af
29. september 1989, vedtaget af Rådet og socialministrene om kampen for
at undgå sociale tabere, hvor viljen til at intensivere indsatsen både
på EF-plan og på medlemsstatsplan understreges.
Bekæmpelsen af social udstødning henhører primært under den enkelte
medlemsstats og dennes nationale, regionale og lokale myndigheders
ansvarsområde. Ud over de store forskelle i medlemsstaterne kædes de
procedurer, der kan bevirke, at en del af befolkningen udelukkes fra
det økonomiske og sociale liv, ofte sammen med omfanget af økonomiske
og sociale ændringer. Den rolle, som strukturfondene, der tjener til at
styrke den økonomiske og sociale samhørighed inden for Fællesskabet,
spiller er ikke i sig selv tilstrækkelig til at fremme social integra-
tion. Det truende omfang, som social udstødning har antaget, nødvendig-
gør derfor fælles fremgangsmåder over for processerne med økonomisk og
social integration.
Fællesskabet har i stadig stigende grad vist sit engagement. Ud over de
særlige aktioner, der er koncentreret om at fremme og perfektionere de
nationale bestræbelser via støtte til nyskabelser og udveksling af
erfaringer, er der blevet iværksat forskellige foranstaltninger via
særlige budgetter og bevillinger, specielt rettet mod bestemte
målgrupper.
Samtidig med at man har overholdt subsidiaritetsprincippet, har Fælles-
skabet vist sin evne til at tilføje en ekstra værdi til udviklingen og
udbredelsen af nyskabelser, til at mobilisere de agerende personer og
til at stimulere drøftelsen af dette problem. Eksempler på sådanne
positive bidrag, og disses virkninger i medlemsstaterne findes i
rapporten om gennemførelsen af det løbende tredje fattigdomsprogram.
 ---pagebreak---                                   - 10 -
Kommissionens mål med dette nye program er at bidrage til den indsats,
der allerede er gjort i medlemsstaterne, ved at tilskynde til eksperi-
mentering i forbindelse med strategier præget af nytænkning til
bekæmpelse af social udstødning. Disse strategier skal supplerer
lokale, regionale eller nationale politikker og programmer, fremme
drøftelserne både blandt eksperter og i offentligheden samt fremme
relevant praksis. Programmets europæiske karakter giver mulighed for
nye former for udvekslinger, sammenligninger og samarbejde, som ikke
nødvendigvis ville opstå i en ren national sammenhæng.
 1. FÆLLESSKABETS STRATEGI FOR BEKÆMPELSE AF SOCIAL UDSTØDNING
Det foreslåede nye program og forslaget til Rådets afgørelse indgår som
et led i Fællesskabets initiativ til at bekæmpe social udstødning og
bygger på kontinuitet og videreudvikling i forhold til de hidtidige
programmer.
I de seneste fire år er Fællesskabets indsat blevet mere sammenhængende
og vidtfavnende på grund af offentlighedens stadig større bevidsthed om
den sociale udstødnings omfang. Blandt de særlige initiativer kan
nævnes Rådets henstilling om fælles kriterier i forbindelse med sikring
af tilstrækkelige indtægter og ydelser fra socialsikringsordninger, et
tredje program for økonomisk og social integration af de økonomisk og
socialt dårligst stillede (1989-1994), samt visse foranstaltninger
inden for rammerne af strukturfondene, rettet mod kriseramte områder
eller særligt udsatte grupper på arbejdsmarkedet.
Rådets resolution af 29. september 1989 om kampen for at undgå sociale
tabere viste, at Fællesskabet og medlemsstaterne er indstillet på at
udbygge såvel de bestræbelser, der er indledt i fællesskab, som dem,
der gøres af hver enkelt medlemsstat. Herefter fulgte Kommissionens
meddelelse til Rådet "Mod et Solidaritetens Europa: Intensivering af
Kampen   mod    Social   Udstødelse,   Fremme   af    Integrationen" af
23. december 1992.
Fællesskabets strategi bygger på en fælles opfattelse af social
udstødning. Denne strategi vedrører både selve den sociale udstødnings-
proces og følgelig også de situationer, der er karakteriseret ved et
samspil mellem en lang række faktorer, der bevirker, at visse grupper,
enkeltpersoner eller regioner udelukkes fra at være omfattet af den
generelle sociale udvikling og de sociale rettigheder. Den sociale
udstødningsproces er et både strukturelt og multidimensionalt fænomen
med en alvorlig risiko for forværring.
Det nuværende 3. fattigdomsprogram løber over en femårs periode
(1989-1994); en rapport om gennemførelsen af dette program indgår som
del II i denne meddelelse. Programmet udbygger og udvider de tidligere
fællesskabsaktioner, der gik under betegnelsen første og andet
europæiske   program   til bekæmpelse    af   fattigdom   (1975-1980 og
1984-1989), og som viste Fællesskabets vilje til at deltage i den
bekæmpelse af fattigdom, som de enkelte medlemsstater havde iværksat
inden for rammerne af deres komptetence og resourcer.
 ---pagebreak---                                  - 11 -
På baggrund af de erfaringer, der er indhøstet via de to tidligere
programmer, støtter Det Tredje Fattigdomsprogram i højere grad
nyskabelser både på det politiske og på det praktiske plan. Programmet
fremmer en multidimensional strategi over for social udstødning, der
bygger på et partnerskab mellem offentlige og private institutioner med
deltagelse af de dårligst stillede befolkningsgrupper. Ressourcerne
under dette program er koncentreret om ca. 40 lokale projekter i
medlemsstaterne, der indebærer eksperimentering med nye strategier
bekæmpelse af fattigdom, og således bidrager til at fastlægge relevant
praksis, virker fremmende for politikken på dette område og stimulerer
debatten i offentligheden. Projekterne er indbyrdes forbundne via en
tværnational organisationsstruktur, der gør det muligt at udveksle
erfaringer og knowhow, og som støttes af systemtiske evalueringer og
supplerende forskning.
Der er blevet gennemført en første vurdering af det tredje program
(del II i denne meddelelse), og der har fundet en bred drøftelse sted
vedrørende programmets styrke og svagheder på en lang række møder, især
på den europæiske konference, der blev afholdt i København den
3. og 4. juni 1993, hvor forskere, folk i marken og administratorer,
der deltager i dette program, kunne give udstryk for deres synspunkter.
De analyser, der er foretaget af det tredje handlingsprogram samt
drøftelser inden for de stadig flere netværk af offentlige og private
organer har vist, at det er ønskeligt at videreføre særlige foranstalt-
ninger under inddragelse af de vigtigste erfaringer fra de hidtidige
foranstaltninger.
Blandt disse erfaringer kan nævnes følgende:
1)  behov for at koncentrere indsatsen om geografiske områder og om en
    række bestemte strategiske spørgsmål over flere år for at opnå gode
    resultater
2)  behov for at oprette partnerskaber med offentlige og private
    organer og sammenslutninger, herunder arbejdsmarkedets parter med
    henblik på at identificere og løse de største problemer, herunder
    de, der er kendetegnende for de borgere, der er mest udsat for
    risiko for varig økonomisk og social udstødning
3)  behov for supplerende støtte til specificering af sammenhængende og
    integrerede strategier med indbyrdes forbundne prioriteter
4)  behov for en løbende vurdering af foranstaltningernes effektivitet
5)  behov for at samordne projekter ud fra deres hovedmålsætninger og
    specifikke karakter (regionale, nationale, by- eller landzoner,
    etc.) for at muliggøre overførsel af nyskabelser og relevant
    praksis
6)  behov for at udvikle et samvirke mellem lokalt, regionalt og
    nationalt samt europæisk plan ved i højere grad at støtte nyska-
    bende initiativer, der inddrager organer på nationalt plan i
    løsningen af afgørende spørgsmål
 ---pagebreak---                                  - 12
 7) behov for at støtte relevante statistiske og andre sammenlignende
    analyser samt undersøgelser med henblik på at forbedre udvekslin-
    ger
8)  behov for at fremme effektiviteten af foranstaltninger via en til-
    pasning af visse afgørende elementer i programmets funktion, især
    en gradvis gennemførelse på de indledende trin, forbedret forbin-
    delse til og samvirke med Fællesskabets strukturfonde samt en
    snævrere    forbindelse   mellem   programevaluering,   statistiske
    undersøgelser og andre former for undersøgelser.
2.  BEHOV FOR    ET  NYT  HANDLINGSPROGRAM  TIL  BEKÆMPELSE  AF  SOCIAL
    UDSTØDNING
Vurderingen af tidligere foranstaltninger viser, at det er ønskeligt at
videreføre foranstaltningerne, men det fremgår desuden af en analyse af
den nuværende situation i Fællesskabet, at det er nødvendigt at styrke
foranstaltningerne, da man i de fleste lande kan konstatere følgende
tendenser :
1)  omfanget og mangfoldigheden af social udstødning tager fortsat til
    i omfang som følge af de væsentlige ændringer af de økonomiske,
    sociale og demografiske strukturer i de senere år
2)  de stadig mere målrettede nationale politikker på området bekæmpel-
    se af social udstødning er ved at nå til et afgørende stadium på
    et tidspunkt, hvor indsatsen for økonomisk og social samhørighed
    skærper behovet for at modernisere de traditionelle velfærdsordnin-
    ger
3)  de mange nyskabelser, der tager sigte på at forhindre eller afbøde
    virkningerne af social udstødning fra en lang række forskellige
    organer, nødvendiggør større sammenhæng med hensyn til indhold og
    samarbejdsmetoder for den offentlige og den private sektor for at
    bekæmpe social udstødning.
Følgelig skal det nye program være et mere hensigtsmæssigt og
struktureret forum for forsøg, udveksling, fremme og optimering af
bestræbelser samt for udvikling af modeller, der kan overføres. Der vil
blive lagt vægt på støtte til udvikling af ny kapacitet på lokalt,
regionalt eller nationalt plan, til at udtænke, planlægge og gennemføre
multidimensionelle strategier, som omfatter et partnerskab mellem rele-
vante ofentlige og private organer, der beskæftiger sig med at fremme
integrationen inden for et givet geografisk område eller emneområde.
Bekæmpelsen af social udstødning henhører primært under medlemsstater-
nes og disses nationale, regionale og lokale myndigheders kompetence-
område; den ekstra fællesskabsværdi manifesterer sig følgelig på flere
forskellige niveauer, især:
 ---pagebreak---                                  - 13 -
    Fællesskabet kan bidrage til udvikling og overførsel af metoder
    samt knowhow, der er relevante for de nuværende former for social
    udstødning, for identifikation af relevant praksis, for oprettelse
    og støtte til netværker, der gør det muligt at udveksle erfaringer
    og udarbejde samarbejdnede initiativer på europæisk plan samt til
    at fremkalde en mere dybtgående forståelse af drøftelserne af dette
    problem
    Fællesskabet skal også med henblik på indbyrdes sammenhængende
    aktioner gentage den positive udvikling af dets politikker og
    foretage en analyse af disses virkning med hensyn til bekæmpelsen
    af social udstødning.
I det nye program kræves der kontinuitet og fremskridt. Kontinuitet er
endvidere nødvendig for at konstatere, hvorvidt den fremgangsmåde er
korrekt, som bygger på multidimensionalitet, partnerskab og deltagelse,
og hvor forsøgsaktioner giver anledning til udveksling af erfaringer og
knowhow, der bygger på en systematisk evaluering. Fremskridt skulle
bygge på følgende nye afgørende elementer:
    større vægt på integrerede strategier med flere målsætninger
    en udvidelse af partnerskabsprocessen, der giver yderligere mulig-
    heder for et betydeligt bidrag fra forskellige samarbejdspartneres
    side, især aktører på det økonomiske område, som arbejdsmarkedets
    parter samt ekspertorganisationer, som f.eks. en række nationale
    ikke-statslige organisationer, hvis arbejde er relevant for særlige
    aspekter i problemet med social udstødning
    forsøg med emnebundede aktioner på nationalt (eller regionalt)
    plan, der kombinerer nye fremgangsmåder, der hidtid er blevet
    udviklet af særlige organer, og med forbindelse til lokalt og
    europæisk plan med henblik på udveksling og drøftelser
    et mindre antal tværnationale projektnetværker, der kan omfatte
    nogle af de netværker, der på et tidligere tidspunkt er blevet
    oprettet under et af de europæiske fattigdomsprogrammer, for at
    muliggøre en fortsat udveksling af erfaringer og knowhow
    særlig fokusering på social udstødning i byzoner
    et styrket    samarbejde med de europæiske       strukturfonde  med
    hensyntagen til den rolle, som udelukkelse fra arbejdsmarkedet
    spiller i bestemmelserne for den nye europæiske socialfond. (Jf.
    afsnit 5 ) .
Disse målsætninger kræver øgede ressourcer som en konsekvens af, at
disse udviklinger vil finde sted på en række forskellige planer og
under mange forskellige forhold.
 ---pagebreak---                                   - 14 -
3.   DE GRUNDLÆGGENDE PRINCIPPER FOR HANDLINGSPROGRAMMET
Med programmet styrkes den fremgangsmåde, som er baseret på princip-
perne om flere dimensioner, partnerskab og deltagelse; derved gøres der
fremskridt i forhold til det tredje program med hensyn til dette
programs anerkendte positive karakteristika.
Disse fælles principper vil blive omsat til praksis i form af aktioner,
der svarer til de forskellige former for og omfanget af social
udstødning, med særlig hensyntagen til forskellige befolkningsgrupper
 (efter køn, alder, etniske grupper), og i forskellige områdetyper
 (bymiljø, landdistrikt, delvist landdistrikt, periferi . . . ) .
Der vil blive givet prioritet til de økonomiske og socialt dårligst
stillede personer eller grupper, som er eller er ved at blive udstødt
socialt, særlig med hensyn til almen uddannelse, erhvervsuddannelse,
beskæftigelse,    bolig,   sundhed,    transport,   socialsikring,  fri
bevægelighed, adgang til domstole og adgang til offentlige tjeneste-
ydelser. Ved hjælp af integrerede aktionsstrategier vil man dog med de
foreslåede aktioner undgå en yderligere stigmatisering af udsatte
grupper.
3.1.     Multidimensionale karakterer
Allerede fra programmets start vil hovedvægten blive lagt på udviklin-
gen af integrerede multidimensionale strategier. Det forventes, at
strategierne ingrerer flere mål på en sammenhængende måde og skaber
forbindelser og samordninger, der er tilpasset til særligt lokale eller
nationale (eller regionale) forhold, med henblik på at fremme økonomisk
og social integration. De flere dimensioner vil fortsat være et vigtigt
træk ved det europæiske program, netop fordi de sociale udstødnings-
processer har flere dimensioner. F.eks. har målsætningerne med inte-
gration på arbejdsmarkedet givet anledning til initiativer inden for
rådgivning og uddannelse, der var kædet sammen med aktioner for
målgrupperne i forbindelse med offentlig transport, boligforhold eller
børnepasning. Aktioner under Den Europæiske Socialfond til fremme af
integrationen på arbejdsmarkedet af personer, der er udsat for social
udstødning, vil, når dette er muligt, indgå som et supplement til de
multidimensionale aktionsmodeller.
Aktioner på lokalt plan vil indgå i en samlet strategi og et
aktivitetsprogram med flere mål som supplement til eksisterende foran-
staltninger gennem indbyrdes forbundne foranstaltninger, som fremmer
integrationen af de dårligst stillede befolkningsgrupper.
Aktioner på nationalt (eller regionalt) plan vil give mulighed for at
anvende integrerede metoder i forbindelse med særlige spørgsmål ved at
kombinere forskellige former for nyskabende praksis.
 ---pagebreak---                                  - 15 -
3.2.     Partnerskab
Når der gøres brug af en multidimensional fremgangsmåde, er det
nødvendigt at involvere samtlige hovedaktører, herunder normalt
offentlige myndigheder eller organer, ikke-statslige organisationer,
halv-offentlige organer, arbejdsmarkedets parter, små og mellemstore
virksomheder, kooperativer, velgørende organisationer og fonde samt
forbrugerorganisationer og beboerorganisationer. Foranstaltninger under
programmet forventes at samle de pågældende aktører i et partnerskab,
som når til en fælles afgørelse om en strategi og målsætninger og deler
ansvaret for at omsætte dem til praksis.
I forbindelse med programmet prioriteres forslag om foranstaltninger,
som viser, at der er gjort væsentlige fremskridt i retning af et
struktureret partnerskab, der fungerer effektivt.
Man vil endvidere prioritere partnerskaber, der omfatter økonomiske
aktører, som f.eks. arbejdsmarkedets parter eller organer, der står for
udvikling af samfundsøkonomien eller den tredje sektor.
3.3.    Deltagelse
Princippet med deltagelse har rod i det forhold, at befolkningsgrupper,
som er berørt af social udstødning, ofte befinder sig i et
afhængighedsforhold med ringe evne til - eller til tider et begrænset
ønske om - at påvirke de institutioner eller organer, som de afhænger
af. Det anses dog for at være af afgørende betydning for effektive
foranstaltninger på området social og økonomisk integration, at de mest
berørte befolkningsgrupper deltager i processen.
Det henstilles derfor til partnerne i forbindelse med programforan-
staltninger at identificere midler, som åbner mulighed for, at de mest
berørte befolkningsgrupper kan blive hørt, og finde frem til nyskabende
metoder til at sikre, at de, der har størst interesse i, at programmet
bliver en succes, er i stand til at påvirke programmets planlægning og
forvaltning.
Ved at anvende dette princip åbnes der mulighed for at udvikle solida-
ritet og et aktivt statsborgerskab.
4.  GENERELLE METODER OG METODOLOGISKE PRINCIPPER
4.1.    Aktionsmodeller
Programmet vil blive baseret på en række aktionsmodeller, som har til
formål dels at bekæmpe social udstødning på nyskabende vis, dels at
give eksempler på forsøg med hensyn til politik og praksis. sådanne
demonstrationsprojekter kan vise nye veje frem, som muligvis kan
overføres til andre medlemsstater. Man vil derfor støtte udveksling af
erfaringer og knowhow mellem aktionsmodellernes partnere og andre
hovedaktører på tre forskellige planer: lokalt, nationalt (eller
regionalt) samt tværnationalt plan.
 ---pagebreak---                                    - 16 -
 Hver aktionsmodel udgør et program, der bygger på en integreret
 strategi med flere målsætninger. Nogle af de særlige initiativer, der
 gradvist er blevet udviklet med henblik på gennemførelsen af denne
 strategi, kan udgøre mindre omfattende forsøgsprojekter af kortere
varighed.
 4.2.    Synlighed
Programmet vil give mulighed for at gøre foranstaltninger til fremme af
social og økonomisk integration, solidaritet og aktivt statsborgerskab
mere synlige. Programmet giver særlig mulighed for at rette op på
offentlighedens kendskab til forskellige forhold ved at fremhæve en
lang række forskellige samfundsgruppers og organisationers evne til i
fællesskab at tage nye udfordringer op på nyskabende og effektiv vis,
samtidig    med   at  der   udvises   solidaritet.    I  forbindelse med
programaktionerne skal der derfor anlægges en systematisk fremgangsmåde
med hensyn til ekstern kommunikation, som koordineres på nationalt plan
og EF-plan.
4.3.     Intern og ekstern evaluering
Samtlige programmets bestanddele vil blive gjort til genstand for
evaluering. Først fastlægges der en klar sammenhængende strategi for de
enkelte aktionsmodeller, og planlægningen og forvaltningen af program-
mets gennemførelse vil så omfatte intern og ekstern evaluering. Den
interne    evaluering (eller    selv-evaluering)   er   til   støtte for
programmets forvaltning. Den eksterne evaluering vil indebære en
vurdering af de fremskridt, der gøres i forbindelse med programmet med
hensyn til den lokale, nationale og europæiske situation og udviklingen
inden for den relevante politik.
4.4.     Gradvis gennemførelse
I den periode, handlingsprogrammet dækker, vil de aktiviteter, der
iværksættes af partnerskaber i forbindelse med aktionsmodeller og af
andre netværk, efterhånden starte en dynamisk proces, hvor tidligere
resultater udgør grundlaget for fastsættelse af flere prioriteter inden
for rammerne af den samlede strategi, hvilket vil komme til udtryk i
planerne for drift og økonomi.
4.5.     Udvikling af menneskelige ressourcer
Erfaringerne fra tidligere programmer viser, at et program kan gøres
væsentligt mere effektivt ved at forbedre hovedaktørernes viden og
færdigheder samt lokale organers kapacitet. Investeringer af denne art
kan endvidere spille en vigtig rolle ved i højere grad at sætte de
pågældende befolkningsgrupper i stand til at videreføre de forbed-
ringer, programmet har sat i gang. Diverse forskellige partnere og
deltagere vil derfor få lejlighed til at udvide deres viden og
færdigheder på områderne organisation, tilrettelæggelse og forvaltning
af foranstaltninger til bekæmpelse af social udstødning.
 ---pagebreak---                                  - 17
5.  FORBINDELSE MED ANDRE AF EF-KOMMISSIONENS POLITIKKER OG PROGRAMMER
5.1.    Forbindelser med strukturfondene
Fællesskabets strukturfonde går ind i en ny operationel fase i
januar 1994. Der kan konstateres et vist gensidigt fordelagtigt
sammenfald    mellem   målsætningerne    for   handlingsprogrammet   og
målsætningerne for de planer og programmer på forskellige planer, som
gennemføres under strukturfondene. De praktiske foranstaltninger er
imidlertid ret forskellige.
Man vil fremme gensidig udveksling af informationer. Via handlings-
programmet informeres parterne, og de opfordres til at iværksætte for-
anstaltninger, der er berettiget til støtte under strukturfondene, som
et middel til at udvide aktionsmodellernes virkning, supplerende
strukturfonde vil imidlertid ikke blive integreret i handlingsprogram-
met. Opmærksomheden vil særlig blive henledt på mulighederne for støtte
fra strukturfondene på områderne:
    sundhed, almen uddannelse og erhvervsuddannelse eller andre væsent-
    lige infrastrukturer eller grundlæggende fornødenheder i områder
    under mål 1
    bistand til udvikling af virksomheder
    øvrige foranstaltninger under Socialfonden, herunder bl.a. foran-
    staltningerne under mål 3 til fremme af integration af kvinder,
    handicappede og vandrende arbejdstagere på arbejdsmarkedet samt
    foranstaltninger til fremme af integration af personer, der er
    udsat for udelukkelse fra arbejdsmarkedet
    det mulige nye fællesskabsinitiativ "Beskæftigelse og Menneskelige
    Ressourcer", som fremmer en tværnational fremgangsmåde med henblik
    på at:
        støtte nye fremgangsmåder, der tjener til at øge væksten i
        beskæftigelsesintensiteten (herunder f.eks. udvikling af aktio-
        ner til bekæmpelse af ledighed på lokalt plan med særligt
        henblik på små og mellemstore virksomheder)
        lette tilpasningen af den bestående arbejdsstyrke til de
        industrielle og teknologiske ændringer under særlig hensyntagen
        til det nye mål 4
        fremme lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet
        bistå personer, som af den ene eller den anden grund er udsat
        for udelukkelse fra arbejdsmarkedet (som afspejling af det nye
        prioriterede område, der er fastsat under det nye mål 3) og
    -    fremme overførslen af nyskabelser og af udviklingen af anvendt
        forskning især i regioner under mål 1, herunder også udvikling
        af nye kvalifikationer og færdigheder
 ---pagebreak---                                   - 18 -
     programmer vedrørende teknisk bistand i henhold til artikel 6 i
     forordningen om Socialfonden.
Man vil i forbindelse med handlingsprogrammet tilstræbe at koordinere
forvaltningen af dette med gennemførelsen af fællesskabsinitiativet
 "Beskæftigelse og Menneskelige Ressourcer". Der skal etableres en
effektiv koordinering på forskellige planer i forvaltningsstrukturer-
ne, når dette er relevant. Om muligt skal teknisk bistand og andre
former for "animerings"-aktiviteter samt overvågning og evaluering
planlægges i fællesskab, og alle deltagere skal have adgang til resul-
taterne for således at opnå en maksimal effektivitet. Ved denne frem-
gangsmåde tages der hensyn til strukturfondenes særlige mål og de
gældende bestemmelser om støtteberettigede programmer, der naturligvis
også finder anvendelse på initiativet menneskelige ressourcer. Der vil
ligeledes ske koordinering med de relevante aktiviteter under Den
Europæiske Fond for Regionaludvikling.
5.2.     Forbindelse med andre politikker og programmer
På lignende måde vil Fællesgruppen vedrørende Fattigdom og Social
Udstødning føre nøje tilsyn med forbindelse mellem programmet og andre
af EF-Kommissionens politikker og programmer, som medvirker til
økonomisk og social integration, og gruppen vil søge at udvikle sam-
arbejdsmuligheder .
Mange af Kommissionens politikker kan yde et relevant bidrag til bekæm-
pelse af social udstødning. Særligt relevante er en række fælles-
skabsaktioner inden for beskæftigelse og arbejdsvilkår, udviklingen af
små og mellemstore virksomheder - herunder sammenslutninger, kooperati-
ver, velgørende selskaber, uddannelse og erhvervsuddannelse, transport,
energi og andre former for udvikling af infrastrukturer, miljø, udvik-
ling af landdistrikter, lige muligheder, vandrende arbejdstagere, fri
bevægelighed, offentlig sundhed, socialsikring, kultur og kommunikation
samt forskning og udvikling.
På grundlag af strømmen af aktiviteter i det nye handlngsprogram til
bekæmpelse af social udstødning agter Kommissionen at identificere og
udvikle eventuelle muligheder for samvirke. Regelmæssig udveksling af
informationer i fællesgruppen og, hvor dette er muligt, samarbejds-
strukturer mellem forvaltningsstrukturerne vil lette maksimaliseringen
af gensidig nytteværdi og samarbejdet på det operationelle plan.
Kommissionen agter ligeledes at informere aktørerne på projektplan om
udviklingen af Fællesskabets politikker. Dette vil lette, når det er
påkrævet, deres inddragelse i det netværk for den politik, for hvilken
aktørernes arbejde er af mere direkte relevans. Dette burde ligeledes
fremme en større opmærksomhed om andre mulige fællesskabsinitiativer,
herunder også initiativer, som aktørerne kan anvende til at søge
finansiel støtte. Imidlertid kan den samme aktivitet under ingen
omstændigheder dobbelt-finansieres.
 ---pagebreak---                                  - 19 -
                              BEGRUNDELSE
            for artiklerne i forslaget til Rådets afgørelse
                               Artikel 1
Flere forhold begrunder programmets iværksættelse:
1.  Ifølge det seneste skøn på fællesskabsplan levede ca. 52 mio(^)
    mennesker i fattigdom i medlemsstaterne i 1985 (Eurostat Rapid
    Reports Population & Social Conditions 1990.7). Der er nu
    17 millioner arbejdsløse, hvoraf mere end halvdelen har været uden
    beskæftigelse i mindst et år. Antallet af hjemløse skønnes at
    udgøre ca. 3 millioner.
2.  Endvidere bevirker nye former for social udstødning og stadig
    tydeligere beviser herfor, at offentlige og private organer,
    herunder i flere tilfælde arbejdsmarkedets parter, tilpasser de
    traditionelle metoder til de nye udfordringer. Der er i stigende
    omfang også behov for større sammenhæng mellem de metoder, der
    anvendes på tværs af medlemsstaterne.
3.  Endelig   har  vurderinger   af   tidligere  EF-handlingsprogrammer
    (1985-1988) og det igangværende særlige handlingsprogram (1989-94)
    vist, at foranstaltningerne til bekæmpelse af social udstødning har
    positive virkninger.
Det er derfor klart ønskeligt med et program, som kan videreføre og
udvide tidligere foranstaltninger.
Erfaringerne fra de tidligere programmer har vist, at det er
fordelagtigt med en løbende indsats over flere år. Det er derfor
nødvendigt med fem et halvt år (fra juli 1994 til december 1999) for at
få maksimalt udbytte af det nye program.
                               Artikel 2
Den definition, der anvendes i forslaget, er afledt af den definition,
Rådet vedtog i resolutionen af 29. september 1989 om kampen for at
undgå sociale tabere. Herved fremhæves det, at fattigdommen har mange
facetter og er en relativ størrelse.
Definitionen gør det muligt at tage sigte på mere end en af de sociale
udstødningsprocesser, som kan påvirke enkeltpersoner eller grupper, og
åbner mulighed for at samarbejde med en række ekspertorganer.
                               Artikel 3
Programmet muliggør en kombination af flere målsætninger:
(1) Eurostat - seneste skøn.
 ---pagebreak---                                    20 -
(a) De to forskellige aktionsformer, som omtales, gør det muligt at
    imødekomme forskellige former for behov, som kan opstå i forskellig
    rækkefølge. De særlig udsatte grupper, som de forebyggende
    strategier tager sigte på, er hovedsagelig koncentreret i områder,
    hvor der er behov for yderligere udvikling på det økonomiske
    område. De afhjælpende strategier forudsætter, at der udvikles nye
    former for solidaritet mellem offentlige og private organer og
    grupper.
(b) Med henblik på overførsel af nyskabelser og relevant praksis er det
    af afgørende betydning at fremme anerkendelse af både ligheder og
    forskelle samt at fremme nyskabende tilpasninger af modeller for
    relevant praksis. Regelmæssig udveksling af informationer mellem de
    involverede parter er et anerkendt middel til fortløbende at sikre
    generel forståelse af komplicerede processer i hastig udvikling i
    samlige medlemsstater. Oprettelse og udvikling af tværnationale
    projektnetværker vil medføre mere permanente strukturer og forlænge
    programmets virkning.
(c) Med programmet tilsigtes det at skabe sammenhæng mellem de metoder,
    medlemsstaterne anvender til at bekæmpe social udstødning. I
    betragtning af at samtlige berørte organer og personer involveres
    og koordineres, skulle det være muligt at skabe en dialog og
    legitimere muligheden for overførsel af metoder, som anvendes enten
    på lokalt, regionalt eller nationalt plan.
(d) Det særlige handlingsprogram har vist, at vurderinger kan være mere
    effektive og udgør grundlaget for principper og prioriteter for
    senere aktioner, såfremt vurderingsprocessen planlægges og indledes
    så snart programmet iværksættes.
(e) Det erkendes, at den sociale udstødning har mange facetter og er en
    dynamisk proces, og derfor er statistiske og andre former for
    undersøgelser blevet tilpasset for at gøre det muligt at føre
    tilsyn - både for så vidt angår kvalitet og kvantitet - med de
    forhold, der påvirker forskellige enkeltpersoner, grupper og
    områder. Den hastighed, hvormed ændringerne sker, ændringernes
    omfang og udviklingen af metoder, der er baseret på planlagte
    strategier, har øget behovet for at gennemføre en samordning på
    fællesskabsplan af forskningsaktiviteter med det formål at sammen-
    ligne programmets virkning med de forhold, hvorunder problemerne
    opstår.
(f) Det er nødvendigt at skabe en modvægt til alarmerende beskrivelser
    af sociale udstødningsprocesser ved hjælp af en samordnet strategi
    for information og kommunikation, herunder gennem medierne. En
    sådan information vil vise både den brede offentlighed samt specia-
    lister, organer og grupper, som berøres direkte af programmets
    målsætning, de store træk i de nyskabende aktioner og de opnåede
    resultater.
 ---pagebreak---                                  - 21 -
                               Artikel 4
Kommissionen tager en række forskellige midler i brug for at nå disse
mål. Disse foranstaltninger vil bestå i en række omfattende nyskabende
aktioner, de såkaldte "aktionsmodeller", både på lokalt og nationalt
(eller regionalt) plan, støtte til tværnatinale         netværker   samt
forsknings- og informationsaktiviteter.
a)  Aktionsmodeller på lokalt plan
Aktionsmodeller på lokalt plan gør det muligt at udvikle nyskabende
lokale metoder og initiativer, som vurderes fortløbende, og som derfor
kan tjene som centre for eksperimentering, der gør det muligt at
vurdere muligheden for at overføre forskellige aspekter ved de
pågældende forsøg. Forsøgene kan gennemføres på distrikts eller
regionsplan, udover at der ved disse forsøg anvendes principperne med
multidimensional karakter, partnerskab og deltagelse, vil forsøgene
have følgende fælles træk:
Fokus på områder
Det har vist sig, at ved at sætte fokus på et begrænset geografisk
område, har man et effektivt middel til at identificere og behandle de
indbyrdes forbundne virkninger af manglende fordele i økonomisk og
social henseende og til at fremme borgernes deltagelse. Et udvalgt
område skal bestå af en enkelt zone med lokal identitet og mulighed for
i partnerskaber at samle de former for aktører, institutioner og
organer, som er af afgørende betydning for koordineringen af en lokal
strategi.
Lokale partnerskaber
Der vil blive oprettet en lokal partnerskabsgruppe, som omfatter
samtlige hovedaktører, institutioner og organer, som er relevante i
forbindelse med tilrettelæggelsen     af en samlet     lokal strategi.
Partnerskabet vil være ansvarlig for tilrettelæggelsen, udvikling og
forvaltning af programmets gennemførelse.
Bestemte mål
Partnerskabsgruppen forbereder en klar samlet strategi til anvendelse
på lokalt plan. Efter at have gennemgået de nuværende politikker,
programmer   og   bestemmelser  vil   partnerskabsgruppen   foreslå   en
sammenhængende række bestemste mål, som skal søges opfyldt gennem
indbyrdes forbundne nye foranstaltninger.
Specificering af by- og landzoner
Erfaringerne har vist, at integration og solidaritet fremmes under
væsentlige forskellige vilkår i områder, som primært er byområder, og i
områder, som primært er landområder.
 ---pagebreak---                                    22 -
Den sociale udstødningsproces bevirker, at de dårligst stillede grupper
koncentreres i bydistrikter med ret mangelfulde faciliteter og
strukturer. Den igangværende proces med ændringer i byområderne berører
den langt overvejende del af borgerne i Europa og har både positive og
negative konsekvenser. Ulige udvikling af byområderne er hovedårsagen
til koncentrationen af social tilbagegang i bestemte byområder, hvilket
fører til isolering af disse områder. Denne isolering modvirker social
integration.
Social tilbagegang i visse bydistrikter og isolering af disse er både
derfor resultat af og årsag til processerne med social udstødning.
Endvidere lever 70% af borgerne i Europa i byområder. Hovedparten af
aktionsmodellerne skal derfor behandle problemet med social tilbagegang
i byområder på grundlag af en udviklingsstrategi, der omfatter flere
sektorer, og hvor både offentlige institutioner og økonomiske aktører
giver udtryk for, at de er indstillet på at bidrage til sanering af
området.
Et begrænset antal aktionsmodeller på lokalt plan vil imidlertid blive
koncentreret om landområder, hvor det svage lokale arbejdsmarked sammen
med nedgangen inden for landbruget har medført, at der her procentvis
findes mange husholdninger med lav indkomst. I sådanne områder kan
programmet supplere den integrerede udviklingspolitik, som er nødvendig
for at modvirke befolkningsnedgang og en forværring af den sociale
udstødning på længere sigt.
Evaluering og information
I forbindelse med hver enkelt aktionsmodel kræves det, at der fore-
tages en intern evaluering, og at der er vilje til at formidle
fremskridt og resultater til en større modtagerskare på nationalt og
tværnationalt plan.
b)  Aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan
På samme måde gør aktionsmodeller på nationalt plan det muligt at
udvikle nyskabende metoder og initiativer, hvis værdi øges på grund af
en strategi med flere målsætninger, der vedtages af et partnerskab, og
de vurderes fortløbende. Aktionsmodellerne kan endvidere betragtes som
forsøg, der går ud på at finde svaret på en bestemt række spørgsmål,
hvoraf visse aspekter måske kan overføres til andre regioner eller
medlemsstter. Aktionsmodellerne vil have følgende fælles karakteri-
stika.
Aktionsmodeller på nationalt plan
En række aktionsmodeller på nationalt eller regionalt plan vil fremme
nyskabende multidimensionale fremgangsmåder i forbindelse med visse
hovedspørgsmål, som er identificeret i debatten på nationalt plan som
værende af afgørende betydning for fremme af social og økonomisk
integration af de dårligst stillede grupper samt for fremme af
solidaritet. Aktionsmodellerne vil blive koordineret på nationalt plan,
eller i de tilfælde, hvor kompetencen inden for centrale områder
hovedsagelig er koncentreret på lavere planer, på regionalt eller tvær-
 ---pagebreak---                                   - 23
regionalt plan (f.eks. nye delstater). Der er f.eks. planer om, at
spørgsmål som f.eks. adgang til sundhedsvæsen, analfabetisme eller gæld
kan behandles af en gruppe, institutioner, organer og de mest berørte
befolkningsgrupper ved at udvikle nye former for foranstaltninger og
eksperimentere med nye økonomiske, juridiske eller administrative
foranstaltninger.
Partnerskaber mellem flere organer
De aktionsmodeller, der er koncentreret om nationale (eller regionale)
spørgsmål, må nødvendigvis omfatte partnerskaber mellem relevante
offentlige    myndigheder,    ikke-statslige    organisationer     eller
repræsentative grupper af bosiddende i bestemte områder og i nogle
tilfælde    arbejdsmarkedets    parter   eller   aktører    inden    for
samfundsøkonomien. Disse partnerskaber, som omfatter flere organer,
tilrettelægger en fælles strategi, som forpligter dem til at anvende en
nyskabende fremgangsmåde i forbindelse med bekæmpelse af social
udstødning og fremme af integration under de forhold, som gør sig
gældende på nationalt plan i økonomisk og social henseende. Det
forventes, at partnerskaberne opretter en ny juridisk enhed til at
gennemføre handlingsprogrammet.
Bestemte mål
Den integrerede strategi, der foreslås anvendt i forbindelse med
aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan, indebærer, at en
række udvalgte spørgsmål behandles nærmere, udtrykkeligt som en
udvidelse af løbende offentlige eller private foranstaltninger eller
borgerinitiativer på en måde, som anses for at være nyskabende på
nationalt plan.
Når der er indgået aftale om en fælles strategi, omsætter partner-
skabsgruppen strategien til et program for udvikling af en nyskabende
metode, og det sker ved hjælp af en række gradvis mere omfattende mål.
De pågældende mål kan omfatte en forberedende fase med bevidstgørelse
eller lokale pilotprojekter, der efterfølges af intern evaluering, som
fører til yderligere udvikling.
Evaluering og information
Ved evaluering af aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan
vurderes den rolle, emne-baserede foranstaltninger spiller i en større
sammenhæng, dvs. som led i forskellige politikker, der har til formål
at bekæmpe samtlige aspekter af social udstødning. Informationer om
fremskridt og resultater     formidles på regionalt, nationalt og
tværnationalt plan.
Begge former for aktionsmodeller vil være opbygget omkring priori-
tetsakser, der bestemmes af de lokale forhold, men som sandsynligvis
vil omfatte følgende:
    jobskabelse, almen uddannelse og erhvervsuddannelse (om       muligt
    kædet sammen med aktioner under Den Europæiske socialfond)
 ---pagebreak---                                   - 24 -
     samordning af tjenester og institutioner, som er beskæftiget med
     økonomisk og social integration
     fremme af de dårligst stilledes adgang til informationstjenester og
    aktiviteter i overensstemmelse med de rettigheder, der følger med
    statsborgerskab eller opholdstilladelse
     støtte til familier og lokalsamfund med henblik på at undgå, at de
    kommer til at befinde sig i en situation, der er karakteriseret ved
    passiv afhængighed
    behørig hensyntagen til aktioner vedrørende generel udvikling på
    det plan, hvor forsøget gennemføres.
c)  Tværnationale netværk
Tværnationale projekt-netværks nytte er afhængige af netværkenes evne
til at identificere bestemte særlig udsatte gruppers og områders
specifikke og til stadighed nye behov og regelmæssigt at vurdere, i
hvilket omfang de politikker, programmer og projekter, der gennemføres
af de forskellige organer og grupper, der er beskæftiget med særlige
spørgsmål, kan betragtes som effektive. Dette pragmatiske aspekt gør
det endvidere muligt at forudse vanskeligheder i forbindelse med en
særlig fremgangsmåde.
Ud over aktionsmodellerne under programmet gennemføres der naturligvis
andre nyskabende projekter i medlemsstaterne med det formål at bekæmpe
social udstødning. Under programmet ydes der støtte til oprettelse af
nye netværk af eksisterende aktionsprojekter. De kan omfatte projekter,
som EF-Kommissionen finansiere eller tidligere har finansieret ved at
prioritere støtte til nye netværk, som omfatter arbejdsmarkedets
parter. Med handlingsprogrammet finansieres udveksling af erfaringer og
knowhow, og bistanden er afhængig af en indledende vurdering af
netværkets levedygtighed. Til gengæld forventes netværkene at medvirke
til udvekling af erfaringer og knowhow i forbindelse med aktions-
modeller.
d)  Statistiske og andre undersøgelser samt tværnational udveksling af
    erfaringer og knowhow
De tre tidligere programmer har vist, at det er nyttigt med statistisk
og anden forskning samt tværnational udveksling af erfaringer og
knowhow.
Statistisk og anden forskning
Under   handlingsprogrammet   ydes   der  støtte   til  forsknings-   og
informationsaktiviteter, som ikke kan varetages i medlemsstaterne.
Med hensyn til forskningsaktiviteter dækker Kommissionens fjerde
rammeprogram for EF's indsats inden for forskning og teknologisk
udvikling (1994-199 8) en særlig akse for "målrettet socio-økonomisk
forskning", som også omfatter "forskning vedrørende problemer i
forbindelse med     social  udstødning". Dette element      i det nye
 ---pagebreak---                                   - 25 -
rammeprogram formodes at yde et relevant bidrag til forskellige
elementer i det nye handlingsprogram til bekæmpelse af social
udstødning og fremme anerkendelsen af programmets generelle betydning
på EF-plan.
Parallelt vil der ved det nye handlingsprogram blive gennemført et
antal undersøgelser, der vil tilvejebringe en evaluering af midlerne
til nyskabelser i forbindelse med udviklingen af de politikker og
praksis, der anvendes til at bekæmpe de problemer, der er blevet
analyseret ved hjælp af forskningsaktiviteterne. De vil være nært
forbundet med programmets gennemførelse og omfatte:
    analyse,   sammenholdelse    og   registrering   af  fremgangsmåder,
    fremskridt og resultater i forbindelse med aktionsmodeller under
    forskellige lokale, regionale, nationale og tværnationale forhold,
    med henblik på at identificere deres relevans, effektivitet,
    produktivitet, virkning og muligheder for overførsel
    udvikling af finansielle og ikke-finansielle indikatorer for social
    udstødning med henblik på, i samarbejde med EUROSTAT, at fastlægge
    et statistisk grundlag for sammenligninger på europæisk og
    internationalt plan.
Disse undersøgelser kan forene en vis forskning med analyser af
faktiske data, der er indsamlet via aktionsmodeller, og kunne endvidere
omfatte forskningsstipendier for nyuddannede forskere i samarbejde med
ERASMUS-programmet.
Sammenhæng og effektivitet i forbindelse med handlingsprogrammet vil
blive fremmet ved, at der skabes mulighed for udveksling af erfaringer
og knowhow på tværnationalt plan mellem samtlige hovedaktører. De
pågældende udvekslinger planlægges og organiseres på lokalt, nationalt
og tværnationalt plan af nationale kontaktpersoner i forbindelse med
programmet, og arbejdet koordineres af en central forvaltnings- og
koordineringsenhed, som endvidere har ansvar for at medvirke til at
udvikle   partnerskaber   og   fremme    en   effektiv  forvaltning   af
aktionsmodellerne (jf. artikel 5 ) .
Informationsarbejdet vil omfatte offentliggørelse af fremskridt i
forbindelse med programmet og af resultater både til forskellige
netværker af eksperter på lokalt, regionalt, nationalt og tvær-
nationalt plan, og også til den brede offentlighed.
                               Artikel 5
Kommissionen uddelegerer de tekniske funktioner (forvaltning og dagligt
tilsyn med forsøg), medens den selv fører et mere direkte tilsyn med
programmets direkte tilrettelæggelse.
Kommissionen er derfor ansvarlig for at oprette et forvaltning-,
koordinerings- og forskningsnetværk og sikre formidling af oplysning om
resultaterne til beslutningstagere, specialister og offentligheden.
 ---pagebreak---                                   - 26 -
 Denne struktur vil have følgende karakteristika:
     Struktur tilpasset målsætningerne
EF-Kommissionen er ansvarlig for programmets gennemførelse. Handlings-
programmet forudsætter med hensyn til foranstaltninger, tilrette-
læggelse og udvikling, forskning og information, at der oprettes
partnerskaber mellem en lang række offentlige, private og sagkyndige
aktører. Kommissionen vil derfor koordinere sådanne aktiviteter både
vertikalt og horisontalt med henblik på at fremme en effektiv
decentraliseret beslutningsproces inden for og mellem programmets
bestanddele.
     Forvaltning af aktionsmodeller
De enkelte aktionsmodeller vil blive forvaltet af en styringsgruppe,
der er sammensat af repræsentanter for samtlige partnere, som deltager
i udviklingen af handlingsprogrammet, og styringsgruppen er ansvarlig
for samtlige beslutninger vedrørende den generelle forvaltning af
aktionsmodellen og forbindelsen med det samlede program. En af de
partnere, der allerede er en juridisk person, optræder som leder og
kontrahent med ansvar for gennemførelsen af aktionsmodellen, indtil
partnerne har dannet en ny juridisk enhed, som selv kan indgå
kontrakter. Den partner, der indgår kontrakt, forventes at føre et
særskilt regnskab for aktionsmodellen.
Kommissionen vil til tider aflægge besøg der, hvor aktinsmodellerne
gennemføres, som led i den støtte, der ydes i forbindelse med tilrette-
læggelse og udvikling af aktionsmodeller.
En forvaltnings- og koordineringsenhed vil bistå Kommissionen i forbin-
delse med forvaltningen og koordineringen af aktionsmodeller. Enheden
vil have en fast gruppe medarbejdere, varetage samtlige opgaver i
forbindelse med forvaltningen af kontrakter og yde støtte på det
organisatoriske område med hensyn til udvikling og forvaltning af
programmet - herunder via uddannelsesprogrammer - samt koordineringen
af programmets forskellige elementer.
En effektiv forvaltning af aktionsmodellerne kræver endvidere opbygning
af kapacitet. Det tredje handlingsprogram har vist, at visse aspekter
ved aktionsmodeller svarer til oplæring i partnerskab og deltagelse,
medens den daglige forvaltning af komplicerede aktionsmodeller med
flere målsætninger og deltagelse af flere organer har tendens til at
skabe efterspørgsel efter uddannelse af det lønnede personale under
projektets gennemførelse på områderne forvaltning og udvikling. Under
handlingsprogrammet sikres det, at løbende uddannelsesprogrammer giver
samtlige hovedaktører lejlighed til dels at supplere deres viden og
færdigheder med hensyn til forvaltning og udvikling, dels at give deres
organer større mulighed for at gennemføre foranstaltninger til bekæm-
pelse af social udstødning. En sammenkædning med aktioner under Den
Europæiske Socialfond er mulig, såfremt deltagende enkeltpersoner
ønsker at gennemføre et uddannelsesforløb med henblik på opnåelse af
relevante kvalifikationer.
 ---pagebreak---                                   - 27 -
Forvaltning    af  undersøgelsesaktiviteter, tværnationale  netværk   og
information
Undersøgelses-, netværks- og udvekslingsaktiviteterne vil blive styret
af den i den foregående beskrevne forvaltnings- og koordineringsenhed.
Der vil blive udarbejdet et arbejdsprogram på årsbasis. Enheden bistås
af en ekspertgruppe på europæisk plan, som stiller forslag og yder
generel vejledning i forbindelse med arbejdsprogrammet med hensyn til
undersøgelser, tværnationale netværk og anden udveksling af erfaringer
på tværnationalt plan. Programmet vil blive forvaltet af en fast gruppe
medarbejdere.
     Koordinering på nationalt plan
Forvaltnings- og koordineringsenheden foreslår kandidater til posterne
som nationale kontaktpersoner, og Kommissionen udpeger kontaktpersoner-
ne i de enkelte medlemsstater efter samråd med det rådgivende udvalg
 (j f. nedenstående).
Kontaktpersonerne skal stå til ansvar over for forvaltnings- og koordi-
neringsenheden og have til opgave at udvikle indbyrdes sammenhæng i det
europæiske program ved at yde støtte med hensyn til tilrettelæggelse og
udvikling i forbindelse med aktionsmodeller, tilrettelægge nationale
udvekslinger på grundlag af erfaringerne fra aktionsmodellerne og
bidrage til tværnationale udvekslinger. En kontaktperson vil få til
opgave at afgive udtalelse om de operationelle planer, herunder de
finansielle planer     for aktionsmodellen,   inden de behandles af
forvaltnings- og koordineringsenheden.
I bilag 1 vises den organisatoriske model.
                                Artikel 6
I denne artikel fastsættes den rolle, som medlemsstaterne spiller i
forbindelse med forelæggelse og udvælgelse af aktionsmodeller.
I tidsrummet fra den forventede vedtagelse af Rådets afgørelse i decem-
ber 1993 og indtil den 1. juli 1994 indkalder og gennemgår Kommissionen
forslag til aktionsmodeller fra medlemsstaterne. Ved udgangen af denne
periode træffer Kommissionen afgørelse om de S's-år ige aktionsmodeller,
som indgår i det nyt handlingsprogram, i overensstemmelse med de proce-
durer, der er defineret i medfølgende rådsafgøreise.
Det tidligere program har vist, at det er vigtigt at afsætte tilstræk-
kelig tid til den indledende fase med fastlæggelse af strategi og
definition af arbejdsprogram. Kontraktperioder og finansielle arrange-
menter vil blive tilpasset kravet om gradvis gennemførelse.
 ---pagebreak---                                  - 28 -
Når aktionsmodeller er godkendt, sørger de parter, der har været invol-
veret i drøftelserne for, at den indledende fase iværksættes så hurtigt
som muligt og højst vil vare 9 måneder. I den indledende fase forventes
det, at parterne i det mindste træffer nøje foranstaltninger med hensyn
til forvaltningen, definere en strategi og udpeger en projektleder. EF-
Kommissionens bidrag til denne fase overstiger ikke 120 000 ECU. Her-
efter iværksættes selve projektet med en kontraktperiode på 1 år, der
svarer til en fase med fastsættelse af operationelle prioriteter og
påbegyndelsen af et arbejdsprograms gennemførelse.
                               Artikel 7
I denne artikel beskrives dels sammensætningen af det rådgivende
udvalg, hvor medlemsstaternes regeringer er repræsenteret, dels
udvalgets opgaver og dets forhold til Kommissionen.
udvalget høres af Kommissionen i forbindelse       med alle   væsentlige
spørgsmål vedrørende programmets gennemførelse.
                               Artikel 8
I denne artikel præciseres Kommissionens rolle med hensyn til formid-
ling og udveksling af informationer.
Handlingsprogrammet vil på grund af de forskellige elememter fremme
udveksling af erfaringer og knowhow samt en mere vedvarende dialog
mellem offentlige myndigheder og organer, ikke-statslige organisationer
og arbejdsmarkedes parter på tre planer: på lokalt, nationalt og
europæisk plan, om midler til bekæmpelse af social udstødning og fremme
af solidaritet og aktivt statsborgerskab. Man vil støtte regelmæssig
offentliggørelse af resultater og medvirke til at gøre offentligheden
opmærksom på midler til bekæmpelse af de mange aspekter ved social
udstødning ved at koordinere anvendelsen af kommunikationsmidler. I
forbindelse med handlingsprogrammet vil der være tilstrækkelige midler
til at sikre:
    tilsyn med og evaluering af aktionsmodeller samt udarbejdelse af
    årsrapporter
    evaluering af programmets konsekvenser på nationalt      plan   samt
    udarbejdelse af årsrapporter og afholdelse af seminarer
    evaluering af det samlede program samt udarbejdelse af en foreløbig
    rapport om gennemførelsen, der skal forelægges Rådet, Europa-Parla-
    mentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg.
                               Artikel 9
Den anslåede nødvendige fællesskabsstøtte udgør        121 mio ECU   for
perioden fra 1. juli 1994 til 31. december 1999.
 ---pagebreak---                                  - 29 -
Fællesskabet støtte til aktionsmodeller kan i henhold til bestemmel-
serne øges fra 50 til 60% i særlige tilfælde, det vil sige hovedsagelig
i områder under mål 1, 2 og 5b. Endvidere er Fællesskabets støtte til
tværnationale netværk fastsat til maksimalt 90%. De øvrige program-
aktiviteter kan finansieres fuldt ud af EF-Kommissionen.
Det forventes, at aktionsmodeller samfinansieres af EF-Kommissionen,
offentlige myndigheder på nationalt, regionalt og lokalt plan, samt af
mindst én ikke-statslig organisation.
Partnernes bidrag er normalt kontantbeløb. I særtilfælde kan en del,
men ikke over 50% af budgettet for ikke-EF-bidrag bestå af naturalie-
ydelser, forudsat at det aftales på forhånd, og at de finansierede
elementer er klart definerede og direkte forbundet med gennemførelsen
af arbejdsprogammet.
Bidrag fra andre partnere end EF-Kommissionen      skal  være fuldt  ud
relevante for aktionsmodellens bestemte mål.
De kontraherende parter tilstiller Kommissionen en årlig revision af
aktionsmodellens gennemførelse. En årlig revision foretaget af forvalt-
nings- og koordineringsenheden vil på lignende måde dække andre
programaktiviteter. Samtlige regnskaber skal være til rådighed for EF-
Kommissionens finanskontrol, som kan aflægge konttrolbesøg.
                           Artikel 10 og 11
De normale afsluttende bestemmelser.
 ---pagebreak--- ORGANISATORISK MODEL
      Det Rådgivende          EF-Kommis s ionen (GDV/C/1)           Ekspertgruppe på
          Udvalg              Forvaltnings- og koordine-            EF-plan
                              ringsenhed
   Nationale          Aktions-                          Tværnationale     Tværnationale
kontaktpersoner-     -modeller                              netværk       undersøgelser
                                                                          Synliggørelse
    Kommando/ansvarslinjer
    Rådgivnings/høringslinjer
 ---pagebreak---                                      - 31 -
                                  Forslag til
                               RÅDETS AFGØRELSE
             om iværksættelse af et program på mellemlang sigt
                   for bekæmpelse af social udstødning og
                           fremme af solidaritet:
                  et nyt program til støtte og fremme af
                            nyskabelser 1994-1999
RÅDET FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økono-
miske Fællesskab, særlig artikel 235,
under henvisning til forslag fra Kommissionen<1),
under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet(2),
under henvisning      til   udtalelse    fra  Det økonomiske  og Sociale
Udvalg< 3 ), og
ud fra følgende betragtninger:
Fællesskabet har til opgave at fremme en harmonisk udvikling af den
økonomiske virksomhed i Fællesskabet som helhed, en varig og afba-
lanceret ekspansion, en øget stabilitet, en hurtigere højnelse af
levestandarden og snævrere forbindelser mellem de stater, som det
forener;
fremme af solidaritet over for de dårligst stillede og mest udsatte
befolkningsgrupper er en integreret del af den økonomiske og sociale
samhørighed;
foranstaltninger med støtte fra strukturfondene er imidlertid ikke i
sig selv tilstrækkelige til at fremme en sådan solidaritet; det vil
være hensigtsmæssigt at udvikle særlige foranstaltninger med henblik
herpå;
respekt for den menneskelige værdighed er en af de fundamentale
rettigheder, der ligger til grund for fællesskabsretten, og er aner-
kendt i medlemsstaternes respektive grundlove og retsforskrifter, i Den
Europæiske Konvention til Beskyttelse af Menneskerettigheder og
Grundlæggende Frihedsrettigheder og i Den Europæiske socialpagt, som
anført i præamblen til Den Europæiske Fælles Akt og i Rådets henstil-
ling 92/441/EØF af 24. juni 1992 om fælles kriterier i forbindelse med
sikring af tilstrækkelige indtægter og ydelser fra sociale sikrings-
ordninger (4 ) ;
(1)
(2)
(3)
(4) EFT nr. L 245 af 26.8.1992, s. 46.
 ---pagebreak---                                  - 32 -
erfaringerne, især på EF-plan, har vist, at målsætningen med at
forhindre og bekæmpe social udstødning bedre kan opfyldes via partner-
skaber mellem alle relevante aktører, især offentlige og private
organer med inddragelse af ikke-statslige organisationer og arbejds-
markedets parter;
social udstødning er en stadig større udfordring for samfundet i
Europa, og kræver, at der i overensstemmelse med nærhedsprincippet og
under hensyntagen til de forskellige nationale forhold fortsat gøres
stadig større bestræbelser på samtlige planer for at forhindre og
bekæmpe social udstødning;
den 29. september 1989 vedtog Rådet og socialministrene, forsamlet i
Rådet, en resolution^) om kampen for at undgå sociale tabere, hvor
det blev understreget, at kampen for at undgå sociale tabere må
betragtes som en væsentlig bestanddel af det indre markeds sociale
dimension, og hvor ministrene forpligtede sig til at fortsætte og om
nødvendigt udbygge såvel de bestræbelser, der er indledt i fællesskab,
som dem, der gøres af hver medlemsstat;
den 23. december 1992 modtog Rådet en meddelelse fra Kommissionen med
titlen "Mod et Solidaritetens Europa: Intensivering af Kampen mod
Social Udstødelse, Fremme af Integrationen"(^), som indeholder en
oversigt over de initiativer, Kommissionen har taget i de senere år, og
viser, hvilket bidrag Fællesskabet under hensyntagen til nærheds-
princippet kan yde til den fælles indsats, der er nødvendig for at
bekæmpe social udstødning;
den 18. juli 1989 bemyndigede Rådet ved afgørelse 89/457/EØF<7) Kom-
missionen til at gennemføre et særligt handlingsprogram for økonomisk
og social integration af de økonomisk og socialt dårligst stillede
befolkningsgrupper, som afsluttes den 30. juni 1994, og den pågældende
foranstaltning bør fortsættes og udbygges;
det er nødvendigt at fremme en samlet strategi til bekæmpelse af social
udstødning med deltagelse af alle aktører, herunder de berørte
befolkningsgrupper;
det er nødvendigt at fremme forebyggende foranstaltninger for at
afværge risici for social udstødning og afhjælpende foranstaltninger
for at integrere socialt udstødte personer socialt og økonomisk;
et fællesskabsprogram gør det muligt at bidrage til identifikation og
fremme af relevant praksis og relevante politikker, fremme af nyskabel-
ser og af udveksling af erfaringer på området;
det er vigtigt at fremme foranstaltninger, der tjener til udvikling af
samvirke mellem foranstaltninger på lokalt, nationalt eller regionalt
plan samt på EF-plan;
(5) EFT nr. C 277 af 31.10.1989, s. 1.
(6) KOM (92) 542 af 23.12.1992.
(7) EFT nr. L 224 af 2.8.1989, s. 10.
 ---pagebreak---                                   - 33 -
udveksling af informationer, sammenligning af erfaringer og konsul-
tationer mellem medlemsstaterne og Kommissionen om foranstaltninger til
bekæmpelse af social udstødning af de dårligst stillede befolk-
ningsgrupper bidrager til de pågældendes økonomiske og sociale inte-
gration i Fællesskabet;
den ekstra fællesskabsværdi og hyppigheden og omfanget af situationer
og processer med social udstødning nødvendiggør et mere ambitiøst
program, der kræver finansielle ressourcer, der skal udgøre ca. det
dobbelte af det bidrag, der blev ydet til det forudgående program;
traktaten indeholder ikke anden hjemmel end den i artikel 235 fastsatte
for vedtagelse af denne afgørelse -
TRUFFET FØLGENDE AFGØRELSE:
                                Artikel 1
Der iværksættes et handlingsprogram på mellemlang sigt for bekæmpelse
af social udstødning og fremme af solidaritet for perioden 1. juli 1994
- 31. december 1999.
Formålet med programmet er at bidrage til en effektiv deltagelse fra de
dårligst stillede befolkningsgrupper i det økonomiske og sociale liv.
                                Artikel 2
I forbindelse med handlingsprogrammet skal aktioner til bekæmpelse af
social udstødning og fremme af solidaritet specifikt sigte mod
økonomisk og social integration af de økonomisk og socialt dårligst
stillede befolkningsgrupper og personer, som udsættes for social
udstødning, især i byområder. Denne integration sikres via en multi-
dimensional aktion, der dækker alle relevante samfundsområder; en
vejledende fortegnelse over de pågældende områder er indeholdt i
bilaget.
                                Artikel 3
Sigtet med programmet er:
a)  at bidrage til udvikling af forebyggende og afhjælpende foranstalt-
    ninger på lokalt og nationalt eller regionalt plan via aktions-
    modeller
b)  at støtte   udvikling  af  tværnationale netværk  af  partnerskabs-
    projekter
c)  at gennemføre foranstaltninger med henblik på information, samord-
    ning, vurdering og udveksling af erfaringer på fællesskabsplan
d)  at fremme eksperimenter og analyse samt identificere de bedste ny-
    skabende aktionsmodeller, både med hensyn til indhold og tilrette-
    læggelse
 ---pagebreak---                                  - 34 -
e)  at undersøge mekanismerne med social udstødning
f)  at tilvejebringe oplysninger om programmet og formidle resulta-
    terne .
                               Artikel 4
Følgende foranstaltninger   gennemføres  med  henblik  på  at nå  de   i
artikel 3 omtalte mål:
a)  aktionsmodeller på lokalt plan, både i land- og bydistrikter, ved
    hjælp af partnerskaber mellem den offentlige og den private sektor
    - særlig arbejdsmarkedets parter - erhvervs- og andre organisa-
    tioner med det formål at integrere de økonomisk og socialt dårligst
    stillede befolkningsgrupper gennem en multidimensional strategi
b)  gennemførelse af aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt)
    plan med støtteaktioner gennemført af offentlige eller private
    organer inden for rammerne af et partnerskab og en samlet strategi
c)  bistand til oprettelse og udvikling af tværnationale projektnet-
    værk, særlig gennem støtte til undersøgelser, offentliggørelser
    samt udveksling af erfaringer og knowhow
d)  statistikker og dataindsamling samt gennemførelse af sammenlignende
    undersøgelser med henblik på at lette sammenligningen mellem for-
    skellige former for social udstødning og metoder til afhjælpning.
                               Artikel 5
    Kommissionen er ansvarlig for handlingsprogrammets gennemførelse.
    Kommissionen sikrer endvidere den nødvendige komplementaritet og
    det nødvendige samvirke med andre fællesskabsaktioner, især aktio-
    ner méd inddragelse af strukturfondene og af forsknings- og udvik-
    lingsprogrammer .
    Bilaget indeholder retningslinjer for definition og udvælgelse af
    aktionsmodeller og tværnationale netværker.
                               Artikel 6
1.  Aktionsmodellerne forelægges Kommissionen af medlemsstaterne.
2.  Efter samråd med det i artikel 8 omtalte udvalg træffer Kommissio-
    nen afgørelse om udvælgelse og indhold af aktionsmodellerne.
3.  Kommissionen hører ligeledes det i artikel 8 omtalte udvalg om de
    øvrige aktiviteter, der iværksættes som led i dette program.
 ---pagebreak---                                  - 35 -
                               Artikel 7
Kommissionen bistås af et rådgivende udvalg, i det følgende benævnt
"udvalget", der består af to repræsentanter for hver medlemsstat, med
repræsentanten for Kommissionen som formand.
Kommissionens repræsentant forelægger udvalget et udkast til de
foranstaltninger, der skal træffes, udvalget afgiver en udtalelse om
dette udkast inden for en frist, som formanden kan fastsætte under
hensyn til, hvor meget det pågældende spørgsmål haster, i givet fald
ved afstemning.
Udtalelsen optages i mødeprotokollen; derudover har hver medlemsstat
ret til at anmode om, at dens holdning indføres i mødeprotokollen.
Kommissionen tager størst muligt hensyn til udvalgets udtalelse. Den
underretter udvalget om, hvorledes den har taget hensyn til dets
udtalelse.
                               Artikel 8
1.  Formidling og udveksling af oplysninger og erfaringer vedrørende
    dette program tilrettelægges under Kommissionens ansvar.
2.  Kommissionen varetager en systematisk og omfattende formidling af
    resultaterne af aktionerne.
                               Artikel 9
1.  Fællesskabets finansielle bidrag ydes inden for rammerne af de
    bevillinger, der årligt fastsættes i Fællesskabernes årlige almin-
    delige budget til dette formål, og i overensstemmelse med de finan-
    sielle overslag, med følgende satser:
    a)  for de aktionsmodeller, som den offentlige administration i den
        pågældende medlemsstat er ansvarlig for, udgør maksimumsstøtte-
        satsen 50% af de faktiske udgifter, dog inden for den af
        Kommissionen fastsatte grænse for deltagelse; i særlige
        tilfælde i regioner under strukturfondenes mål 1, 2 og 5b, kan
        loftet dog hæves til 60%
    b)  for direkte tilskud til tværnationale netværk, som de offent-
        lige myndigheder i den pågældende medlemsstat ikke er ansvarlig
        for, hæves maksimumssatsen til 90% af de faktiske udgifter, dog
        inden for den af Kommissionen fastsatte grænse for deltagelse.
2.  De budgetmidler, der er nødvendige til finansiering af Fællesska-
    bets bidrag til dette program, fastsættes i overensstemmelse med de
    normale budgetprocedurer.
 ---pagebreak---                                  - 36 -
                              Artikel 10
1.  Kommissionen forelægger inden den 1. juli 1997 en foreløbig rapport
    for Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen og resultaterne
    af programmet.
2.  Kommissionen forelægger inden den 1. juli 2001 en endelig rapport
    for Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen og resultaterne
    af programmet.
                              Artikel 11
Denne afgørelse offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende.
Udfærdiget i Bruxelles, den
                                                På Rådets vegne
                                                Formand
 ---pagebreak---                                   - 37 -
                                                                 BILAG 1
Retningslinjer   for   aktionsområder, definition     og udvælgelse   af
aktionsmodeller og tværnationale netværk
AKTIONSOMRÅDER
Aktionsmodeller og tværnationale netværker skal være multidimensionale,
dvs. de skal være relateret til adskillige aspekter i processerne med
social udstødning og social integration. Disse omfatter indtægt, almen
uddannelse og erhvervsuddannelse, beskæftigelse, bolig, socialsikring
og forbrugerbeskyttelse, sundhed, transport, lokal udvikling, fri
bevægelighed, personlig sikkerhed, adgang til domstole og offentlige
tjenester, kultur samt fritid.
DEFINITION
(1) Aktionsmodeller på lokalt plan
1.  Hver aktionsmodel på lokalt plan skal gennemføres inden for et
    bestemt område, der defineres ud fra størrelse, sociale, kulturelle
    og økonomiske karakteristika, administrative grænser og lokal
    identitet.
2.  Det udvalgte område skal være egnet til gennemførelse af en
    gennemgribende aktion og bør gøre det muligt for samtlige berørte
    parter at samarbejde.
3.  I forbindelse med aktionsmodeller på lokalt plan må det sikres, at
    de berørte partnere forpligter og involverer sig; partnerne
    omfatter    private    deltagere     (arbejdsgivere,  fagforeninger,
    frivillige organisationer, beboergrupper, lokale udviklingspartner-
    skaber, organisationer, der repræsentere små og mellemstore
    virksomheder, sammenslutninger, kooperativer, velgørende selskaber
    og filantropiske organer) og_ offentlige myndigheder (lokale,
    regionale, nationale) og/eller blandede offentlige-private organer.
4.  Aktionsmodeller på lokalt plan skal indebære, at der tages skridt
    til at øge lokalbefolkningens deltagelse i udarbejdelsen af en
    lokal stategi, i gennemførelsen af aktionmodellen og i programmet
    generelt.
5.  Aktionsmodellerne bør omfatte nyskabende aspekter i forhold til
    det, der gøres i den enkelte medlemsstat, de skal have en eksperi-
    mentel karakter, hvor man tester en bestemt metodes relevans og
    effektivitet i forhold til den bredere debat om social udstødning.
    Aktionsmodellerne skal omfatte foranstaltninger med henblik på
    løbende vurdering og deltagelse i det generelle europæiske program.
6.  Aktionsmodellerne på lokalt plan skal først og fremmest tage sigte
    på dem, der har de største økonomiske og sociale vanskeligheder.
 ---pagebreak---                                    - 38 -
 (2) Aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan
7.   Aktionsmodeller på nationalt (eller, når dette er relevant,
     regionalt) plan skal tage sigte på et særligt problem, som
     økonomisk og socialt dårligt stillede står overfor, og i
     forbindelse med hvilket nyskabelser nødvendiggør, at nationale
      (eller regionale) myndigheder samarbejder.
8.   I forbindelse med dette program bør aktionsmodeller på regionalt
     plan gennemføres inden for geografiske områder, der svarer til det
     første forvaltningsplan under det nationale plan (områder med
     selvstyre, belgiske regioner, tyske delstater, etc.) eller en tvær-
     regional gruppe bestående af sådanne områder.
9.   Aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan bør omfatte
     nyskabende aspekter i forhold til, hvad der gøres i en given med-
     lemsstat eller i Fællesskabet som helhed.
10. Aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan bør i højere
     grad være koncentreret om særlige spørgsmål eller forhold end om
     område-baserede projekter.
11. Det udvalgte spørgsmål eller de udvalgte forhold skal være egnet
     til at blive behandlet under anvendelse af nyskabende metoder, som
     klart kan testes og/eller udvikles under programmets gennemførelse.
12. Aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan skal sigte mod
     et samarbejde mellem partnere med national (eller regional)
     interessesfære, som ikke tidligere har behandlet det pågældende
     spørgsmål sammen. Partnerskabet kan omfatte offentlige organer
     (nationale, regionale, tværregionale myndigheder eller sammenslut-
     ninger heraf) og private organer (ikke-statslige organisationer,
     sammenslutninger     og    netværk,    arbejdsgiversammenslutninger,
     organisationer, der repræsenterer små og melemsore virksomheder,
     sammenslutninger, velgørende selskaber og filantropiske organer og
     fagforeninger) samt blandede offentlige og private organer på
     nationalt eller regionalt plan.
13. I aktionsmodellerne på nationalt (eller regionalt) plan skal fremme
     de mest berørte befolkningsgruppers deltagelse ved forberedelse,
     udvikling og evaluering af de nyskabende aktioner.
(3) Tværnationale netværk
14. Forslag     om   oprettelse   af   nye   tværnationale   netværk   af
     aktionsprojekter bør omfatte navngivne igangværende projekter i
     mindst halvdelen af medlemsstaterne.
15. Igangværende projekter, der foreslås som medlemmer af nyoprettede
     netværk, bør helt tydeligt have fælles mål (f.eks. nedbringelse af
     gæld, samarbejde mellem fagforeninger og andre organer, som
     beskæftiger sig med udvikling på lokalt plan, arbejde med børn, som
     risikerer at blive fremmedgjort i forhold til familie og lokal-
     samfund, beboeres deltagelse i miljøforbedring, etc).
 ---pagebreak---                                  - 39 -
16. Forslag om nye netværk bør omfatte bevis for, at en læreproces, der
    følger af systematiserede udvekslinger, er praktisk mulig.
UDVÆLGELSE
17. ved udvælgelse af aktionsmodeller bør der tages hensyn til følgende
    kriterier, og de bør:
        være nyskabende med hensyn til indhold og/eller tilrettelæggel-
        gennemføres af deltagere med behørige kvalifikationer og eller
        erfaring
        indebære effektiv kanalisering af støtte til de mest berørte
        befolkningsgrupper
        fremme de pågældende personers selvstændighed og selvtillid,
        herunder foranstaltninger til fremme af personernes evne til at
        klare sig selv
        fremme   beskæftigelsesmulighederne   (f.eks.   forbedring   af
        erhvervsuddannelse, erhvervsvejledning, fremme af selvstændig
        virksomhed)
        tage sigte på socialt og økonomisk dårligt stillede områder
        eller hovedspørgsmål, som har betydning for omfanget af
        økonomisk og social udstødning.
 ---pagebreak---                                  - 40 -
                                                                BILAG 2
                         FINANSIELLE VIRKNINGER
1.  FORANSTALTNINGENS TITEL
Fællesskabsforanstaltning til bekæmpelse af social udstødning og fremme
af solidaritet (1994-1999).
2.  BUDGETPOST
B3-4103: Foranstaltninger til bekæmpelse af fattigdom.
3.  RETSGRUNDLAG
Anvendelse af EøF-traktatens artikel 235. Kommissionen fremsætter et
forslag i september 1993, som forventes at blive efterfulgt af en ny
rådsafgøreise ved udgangen af 1993.
4.  BESKRIVELSE
    4.1.    Handlingsprogrammet har til formål at fremme økonomisk og
            social integration af de dårligst stillede befolknings-
            grupper, at fremme solidaritet og aktivt statsborgerskab.
            Handlingsprogrammets målsætninger er at:
            1.  bidrage til at udarbejde forebyggende og afhjælpende
                strategier, som skal opfylde de dårligst stillede
                befolkningsgruppers behov gennem en række nyskabende
                aktionsmodeller på lokalt plan
            2.  bidrage til at udarbejde forebyggende og afhjælpende
                strategier, som skal opfylde de dårligst stillede
                befolkningsgruppers behov gennem en række nyskabende
                aktionsmodeller på nationalt (eller regionalt) plan
            3.  bidrage til at udvikle tværnationale netværker af
                igangværende projekter, der har til formål at fremme
                økonomisk og social integration og solidaritet
            4.  identificere og offentliggøre omfanget af og kendeteg-
                nene ved social udstødning og sociale udstødnings-
                processer og skabe en debat blandt eksperter og i
                offentligheden om de spørgsmål, der gør sig gældende
 ---pagebreak---                                  - 41 -
           5.  sikre generel sammenhæng i programmet og fordelagtig
               sammenkædning med andre EF-politikker og -programmer
               ved hjælp af en overordnet samordning og forvaltning,
               herunder støtte til tilrettlæggelse og udvikling samt
               evaluering.
   4.2.    Programmet strækker sig over en periode      på  5%  år  fra
           1. juli 1994 til 31. december 1999.
5. KLASSIFICERING AF UDGIFTERNE
   5.1.    Ikke-obligatoriske udgifter.
   5.2.    Opdelte bevillinger.
   5.3.    Indtægternes art: ingen.
6. UDGIFTERNES ELLER INDTÆGTERNES ART
   6.1.    100% udgifter: til aktiviteter i forbindelse med kontrakter
           om tjenesteydelser (udgifter i tilknytning til undersøgel-
           ser, ekspertmøder, konferencer og seminarer, information og
           publikationer, koordinering, rådgivning og støtte direkte
           forbundet med virkeliggørelsen af aktionens mål, som de
           udgør en integreret del af, dog ikke udgifter i forbindelse
           med forvaltningen af de pågældende aktioner eller den
           overordnede   forvaltning).   Disse   indgår   som   led   i
           Kommissionens forvaltning af programmet.
   6.2.    Støtte til samfinansiering med andre       kilder   fra  den
           offentlige og/eller private sektor
           Fællesskabet samfinansierer 50% af udgifterne (60% i
           regioner under strukturfondenes mål 1 eller 2 samt 5.b) i
           forbindelse med aktionsmodeller i den operationelle fase
           som supplement til offentlig og/eller privat finansiering.
           Tværnationale netværker vil blive finansieret med op til
           90% af det støtteberettigede beløb.
   6.3.    Rentegodtgørelse : ingen.
   6.4.    Andre former for udgifter: ingen.
   6.5.    Forventes der en delvis eller fuldstændig godtgørelse af
           Fællesskabets finansielle bidrag i tilfælde af, at aktionen
           fører til gode økonomiske resultater? "Gode økonomiske
           resultater" er umulige. Betalinger kan i givet fald kræves
           godtgjort, hvis aktionen ikke virkeliggør kontraktens mål.
 ---pagebreak---                                   - 42 -
7. FINANSIEL VIRKNING PÅ BEVILLINGER
   7.1.    Angivelse af, hvordan de samlede udgifter er beregnet
           De samlede udgifter i forbindelse med denne aktion udgør i
           de 5*5 år aktionen løber 121 mio ECU, medens omkostningerne
           i forbindelse med Det Tredje Fattigdomsprogram, der løb
           over 5 år, udgjorde 55 mio ECU. Disse tal afspejler, at man
           har ønsket at fordoble de disponible midler, da et nyt
           femårsprogram ville medføre omkostninger på 110 mio ECU,
           medens et program over 5*s år, hvor den finansielle
           planlægning    skal   svare   til kalenderåret,   vil    kræve
           yderligere 1/10 af de 110 mio ECU for at kunne dække de
           ekstra 6 måneder.
           Stigningen i de samlede omkostninger skyldes, at det er
           nødvendigt at konsolidere resultaterne og udvide antallet
           af forsøg for at dække de mange aspekter af det fænomen,
           der undersøges, samt bedre at integrere resultaterne af
           forsøgene    i medlemsstaternes    aktiviteter   på   lokalt,
           regionalt og nationalt plan.
           1994
           Programmets første 6 måneder indledes i 1994, den finan-
           sielle planlægning er derfor sket på baggrund af det
           foreløbige budgetforslag for 1994 for budgettets del B.
           Det fremgår af det foreløbige budgetforslag for 1994, at
           16 mio ECU    er afsat     til budgetpost   B3-4103,    hvoraf
           4 mio ECU    ikke   indgår i noget program,      men    dækker
           udvekslinger og støttenetværker for ikke-statslige organi-
           sationer; det forventes, at 12 mio ECU vil være tilstræk-
           kelig til at dække denne fase under det nye program og
           ligeledes    konsolideringen    af  resultaterne    fra    det
           3. fattigdomsprogram.
           Det forventes, at udgifterne i forbindelse      med  det   nye
           program i 1994 vil være fordelt således:
           a)  støtte til aktionsmodeller og tværnationale netværker
               med et maksimumbeløb på 120 000 ECU (44 projekter på
                lokalt plan, 19 projekter på nationalt plan samt
                7 tværnationale netværker, eller i alt ca. 8 mio ECU.
               Dette tjener til at sikre, at indgåede partnerskabs-
                aftaler omsættes til et egentligt samarbejde, at der
                indføres administrative, finansielle mekanismer samt
               mekanismer til evaluering, at der gennemføres under-
                søgelser til vurdering af behov, at der udarbejdes en
                strategi på mellemlang sigt og at der indledes ansæt-
                telse af personale. Erfaringerne       fra Det Tredje
                Fattigdomsprogram har vist, at denne fase kan vare i op
               til 16 måneder, især samfinansieringsaftalerne voldte
 ---pagebreak---                      - 43 -
    vanskeligheder. På baggrund af disse erfaringer må en
    periode på mellem 6 til 9 måneder anses for at være af
    afgørende betydning for en effektiv udformning af
    strukturer, rollefordeling og ansvarsområder.
    Omfanget af støtte til aktionerne under det nye program
    vokser således fra 8 mio ECU       (6 måneder med 90%
    finansiering) til 18 mio ECU for et år med samfinansie-
    ring (1995).
b)  1 mio ECU   som   støtte   til   koordinering,   rådgiv-
    ning/supplerende undersøgelser, møder mellem eksperter,
    konferencer samt information og offentliggørelser i
    forbindelse med aktionerne eller netværkerne         (NB:
    8 + 1 = 9 mio ECU; der resterer således 3 mio ECU til
    undersøgelser, evalueringsrapporter osv. vedrørende det
    3. fattigdomsprogram i 1994 under budgettets del B ) .
De samlede udgifter under budgettets del B i forbindelse
med det nye program vil således i 1994 udgøre 9 mio ECU.
1995-1999
De samlede omkostninger vil blive fordelt således:
Aktionsmodeller på lokalt plan               70,0 mio ECU
Aktionsmodeller på nationalt plan            28,3 mio ECU
Tværnationale netværker                       4,2 mio ECU
Koordinering samt rådgivning/støtte til
tilrettelæggelse, udvikling og evaluering
af aktioner og netværker                      3,7 mio ECU
Indsamling af data, undersøgelser,
udveksling af erfaringer                      4,8 mio ECU
I alt 1995-1999                             112,0 mio ECU
Udgifterne i forbindelse med udvikling af aktionsmodeller
og netværker blev beregnet således :
 ---pagebreak---                                          - 44 -
                        Gennemførelse af en multidimensional strategi
                        på lokalt plan:          44 projekter med gennemsnitlige
                                                 omkostninger på 250 000 ECU pr.
                                                 år
                        på nationalt plan:       19 projekter med gennemsnitlige
                                                 omkostninger på 245 000 ECU pr.
                                                 år
                        på tværnationalt plan:   7 netværker med gennemsnitlige
                                                 omkostninger på 125 000 ECU pr.
                                                 år.
                        Udgifter til undersøgelser, møder mellem eksperter,
                        konferencer og kongresser, information og offent-
                        liggørelser i direkte forbindelse med foranstalt-
                        ningernes målsætning, som de udgør en integreret del
                        af, dog ikke udgifter i forbindelse med forvaltningen
                        af de pågældende foranstaltninger eller den overordnede
                        forvaltning (jf. kommentarer til budgetposten med det
                        maksimale beløb for indeværende regnskabsår).
        7.2.      Den forpligtelsesbevilling,        der    anmodes  om,   omfatter
                  mio ECU i løbende priser:
                                   1994* 1995   1996    1997    1998  1999   I ALT
Aktionsmodeller på lokalt plan      5,0  12,1   13,2    14,3    14,9  15,5    75,0
Aktionsmodeller på nationalt plan   2,2   5,0    5,3     5,8     6,0   6,2    30,5
Tværnationale netværker             0,8   0,9    1,0     1,1     1,1   1,1     6,0
Koordinering og støtte, udvikling
og evalering                        0,8   0,7    0,7     0,7     0,8   0,8     4,5
Indsamling af data, undersøgelser,
udveksling af erfaringer            0,2   0,8    0,9     1,0     1,0   1,1     5,0
PROGRAM I ALT                       9,0  19,5   21,1    22,9    23,8  24,7   121,0
   * 6 måneder, 1. juli 1994 til 31. december 1994.
 ---pagebreak---                           - 45
7.3. Angivelse af en tidsplan for forpligtelses- og betalings-
     bevillinger.
     Grundlaget for opdelingen af budgettet har primært været et
     ønske om:
         at vise kontinuiteten i Fællesskabets indsats inden for
         bekæmpelse af social udstødning, og derfor et ønske om
         at undgå enhver form for tidsmæssige         lakuner i
         finansieringen mellem de to programmer omfattende
         lokale projekter, som kan blive videreført i det nye
         program (især "projekter i de nye delstater, der først
         blev indledt i 1992, og som med al sandsynlighed vil
         blive overført til det nye program)
         at støtte virkningen af multidimensionale strategier på
         mellemlang sigt ved at sørge for en gradvis årlig
         stigning,   der   muliggør   udvikling  af   nyskabende
         aktiviteter på baggrund af de på tidligere trin
         indhøstede erfaringer.
     ud over disse principper bygger tidsplanen for og forde-
     lingen af forpligtelsesbevillingerne på følgende struktur:
         i hvert regnskabsår vil udgifterne i forbindelse med
         aktionsmodeller og tværnationale netværker udgøre 92%
         i hvert regnskabsår vil udgifterne i forbindelse med
         koordinering, rådgivning/supplerende undersøgelser, in-
         formation, uddannelse, seminarer, møder mellem eks-
         perter, offentliggørelser og information udgøre ca. 8%
         af udgifterne under budgettets del B.
     År for år-forhøjelserne bygger på en simpel logik. Det for-
     ventes, at omkostningerne til aktionsmodellerne vil stige
     gradvist i de første to komplette år med 9% pr. år, og at
     omkostningsstigningen vil aftage i programmets sidste år.
     Disse stigningstakter vil medføre en fordobling af udgif-
     terne under dette program samtidig med, at risikoen for at
     samfinansieringen ikke kan følge med minimaliseres. De
     øvrige udgifter er ikke proportionale med omfanget af
     aktiviteterne, men med antallet af indledte aktioner.
 ---pagebreak---                                              - 46 -
Nye program vedrørende social udstødning (mio ECU)
                 Forventet forfaldsplan for betalinger i forhold til forpligtelser
BEVILLINGER       FORPLIGTELSER                       BETALINGER
                                  1995     1996     1997     1998     1999   Senere år
1995 bevillinger       19,5       11,7      3,9      1,95     1,95
1996                   21,1                12,66     4,22     2,11     2,11
1997                   22,9                         13,74     4,58     2,29     2,29
1998                   23,8                                  14,28     4,76     4,76
1999                   24,7                                           14,82     9,88
 ---pagebreak---                                 - 47 -
8. OMFATTER FORSLAGET FORANSTALTNINGER TIL IMØDEGÅELSE AF SVIG?
   En teknisk støttegruppe fører løbende tilsyn med koordinering på
   EF-plan. Tilsynet omfatter foreløbige og endelige finansielle
   rapporter vedrørende hver kontraktperiode på maksimalt 1 år. Den
   anden udbetaling afhænger af, om der modtages en tilfredsstillende
   foreløbig rapport. Kommissionens tjenestegrene (GD V og GD XX)
   foretager systematiske kontroller og stikprøvekontrol på stedet.
9. RENTABILITET
   9.1.    Særlige mål
           Aktionen omfatter 5 særlige mål som beskrevet i artikel 4.
           Målgruppen er de dårligst stillede befolkningsgrupper, der
           er udsat for sociale udstødningsprocesser, og som er den
           gruppe, der drager endelig fordel af programmet. På mellem-
           lang sigt drager grupperne af partnerskaber, der forvalter
           aktionsmodellerne eller de tværnationale netværk, fordel af
           programmet.
   9.2.    Foranstaltningens berettigelse
           I henhold til de seneste skøn lever over 52 mio mennesker i
           Fællesskabet i fattigdom, endvidere er over 3 mio hjemløse
           og 17 mio EF-borgere er arbejdsløse; over halvdelen af
           disse har været uden beskæftigelse i en periode på over 1
           år. Den nuværende periode med begrænset økonomisk vækst har
           yderligere øget antallet af de processer, der fører til
           social udstødning, og udgør således en trussel mod de
           traditionelle mønstre med fællesskab, solidaritet og
           ansvarligt statsborgerskab. De nye former for social
           udstødning og disses stadig voksende synlighed har til-
           skyndet offentlige og private organer samt arbejdsmarkedets
           parter til at tilpasse de traditionelle fremgangsmåder til
           disse nye udfordringer, til at forbedre eksisterende
           knowhow og til at eksperimentere med nyskabende praksis.
           I denne sammenhæng har kombinationen af et europæisk
           handlingsprogram og forskningsarbejde bevist sin effekti-
           vitet, og denne metode skal videreudvikles. Den særlige
           ekstraværdi et sådant europæisk program har, skyldes de
           virkninger, der udgår fra programmet. Endvidere øger en
           række multiplikatorvirkninger programmets rentabilitet.
           Det nye program vil bygge på det arbejde, der allerede er
           blevet udført i forbindelse med det nuværende tredje
           fattigdomsprogram som led i Fællesskabets mere omfattende
           initiativ over for social udstødning, der er blevet
           udviklet i løbet af de seneste 5 år. Virkningerne af det
           nye program skal være af samme art, som de virkninger det
           nuværende program har fremkaldt, og som er beskrevet i
           rapporten om programmets gennemførelse. Der er tale om:
 ---pagebreak---                      - 48 -
    nye impulser til drøftelsen af problemet med social
    udstødning   på   lokalt,  regionalt,   nationalt  samt
    fællesskabsplan
    udvikling af metodologiske instrumenter i forbindelse
    med mange af projekterne samt af relevant praksis, der
    viser sig at være nyttig for personerne i marken, i
    andre områder og andre medlemsstater
    nytteværdien af nye udvekslingsnetværker mellem lokale
    myndigheder, ikke-statslige organisationer og arbejds-
    markedets parter, som går videre end til blot
    indsamling af viden, samt nytteværdien af bevidstgø-
    relsesaktioner har givet mulighed for, at der opstår ny
    solidaritet og indføres ny praksis i bekæmpelsen af
    social udstødning.
Endvidere viste vurderingen af stærke sider og svage sider
i Det Tredje Fattigdomsprogram følgende:
    at programmets ideer og de indhøstede erfaringer havde
    ydet et bidrag til de overvejelser, som beslutnings-
    tagerne gør sig i adskillige medlemsstater, hvor de
    nationale politikker til at bekæmpe social udstødning
    har fået mere profil i denne periode, og hvor der er
    opstået en række forventede nye former for samarbejde
    at programmets ideer og de ved projekterne indhøstede
    erfaringer havde ydet et bidrag til overvejelserne på
    fællesskabsplan, især med hensyn til at forbedre andre
    fællesskabsinitiativer: et eksperimentelt program af
    denne karakter gjorde det muligt at udforske og vurdere
    relevansen af metoder og fremgangsmåder, der kunne
    indgå som led i andre fællesskabsinitiativer, herunder
    i initiativer fra strukturfondene
    at der skabtes mulighed for udvikling af samarbejde
    inden for rammerne af programmets multidimensionale
    karakter, mellem de stadig voksende antal netværk, der
    modtager støtte fra Fællesskabet, og hvori deltager
    ikke-statslige organisationer    samt arbejdsmarkedets
    parter.
Byggende på de indtil nu indhøstede erfaringer foreslås det
i programmet, at Fællesskabets finansielle bidrag fordob-
les. I programmet søges der støtte til et aktivitetsplan,
der kan give impulser til udvikling af politik og praksis.
Endvidere pålægges der netop på det rigtige tidspunkt via
dette program Fællesskabet en betydelig politisk forplig-
telse.
 ---pagebreak---                       - 49 -
 På baggrund af de kompetencer og ressourcer Det Europæiske
 Fællesskab råder over, må et handlingsprogram til fremme af
 nyskabelser og eksperimentering nødvendigvis forblive be-
 skedent i omfang i forhold til omfanget af fattigdom og
 social udstødning. Programmets rækkevidde skal derfor
primært fastsættes på baggrund af den virkning og den
 særlige ekstra værdi, som man kan forvente af et sammen-
hængende program til støtte og fremme af nyskabelser.
Programmets virkning er til dels afhængig af programmets
omfang.    Det  Tredje   Fattigdomsprogram   har  vist,   at
virkningen er proportional med det antal ambitiøse lokale
projekter, der gennemføres med særlig henblik på at
gennemføre forsøg, der er relevante for de nationale
politikker og drøftelserne i medlemsstaterne. Der er især
enighed om, at et program, der består af 40 projekter, dvs.
 3-4 projekter pr. medlemstat, næppe kan virke           som
 igangsætter og udløse den multiplikatorvirkning, man kunne
 forvente af et program omfattende et mere betydeligt antal
projekter.
Endelig er programmet et politisk signal fra Fællesskabets
side, der er i overensstemmelse med de ønsker og forvent-
ninger, som deltagerne i det nuværende program har givet
udtryk for. sådanne ønsker og forventninger kom senest
tydeligt frem på Konferencen om Bekæmpelse af Social
Udstødning i København i juni 1993, og repræsentanter for
Europa-Parlamentet har anbefalet et nyt femårsprogram med
et budget på 200 mio ECU.
Den foreslåede omkostningsramme afspejler den fortsatte
vækst i omfanget af problemet med social udstødning, da den
har både forebyggende og afhjælpende virkninger, giver
mulighed for den nødvendige udvidelse af forsøgsvirk-
somheden med at sammenligne og sammenholde effektiviteten i
forskellige områdetyper (by-/landområder), giver mulighed
for forskellige målgrupper for aktionerne (områder
befolkningsgrupper - nye problemområder) på forskellige
administrative planer (lokalt, nationalt eller tværre-
gionalt) med en mere aktiv deltagelse fra arbejdsmarkedets
parter end i det tredje program. Især nødvendiggør
indførelsen af "nationalt plan"-projekter, at der tilveje-
bringes en stærkere sammenhæng mellem nyskabelser og
drøftelser på lokalt, nationalt og tværnationalt plan.
Us ikkerhedsmoment
Det er vigtigt at være opmærksom på, at det nuværende
indhold af projektstrategier, samt den rolle de vigtigste
aktører spiller i programmet, vil være afhængig af udvik-
lingen i drøftelsen af social udstødning. Med henblik på
dette skal opmærksomheden koncentreres om de generelle
økonomiske forhold og disses konsekvenser for medlems-
staternes beskæftigelses- og socialpolitik, især i forbin-
delse med konsekvenserne      for bekæmpelsen    af   social
udstødning.
 ---pagebreak---                            - 50 -
9.3. Tilsyn og evaluering
     9.3.1.  Udvalgte effektivitetsindikatorer
             Med    henblik   på   programmets   første   to   mål
              (artikel 4: "bidrager til udviklingen af ... stra-
             tegier ved hjælp af en række nyskabende akti-
             onsmodeller på lokalt plan" ... og ibidem "... på
             nationalt eller regionalt plan") vil tilsynet og
             evalueringen finde sted på lokalt plan både internt
             og eksternt. Effektivitetsindikatorerne vil være
             tilpasset den specifikke strategi, der ligger til
             grund for hvert enkelt projekt, som er udarbejdet
             af partnerskabet, og man vil anvende tidligere
             forskning med hensyn til vurdering af effektivi-
             teten af den pågældende multidimensionale integre-
             rede strategi.
             For hvert projekt vil der blive gennemført en
             intern evaluering (projektintern evaluering): via
             det løbende tilsyn, der gennemføres af styrings-
             gruppen for hvert enkelt projekt, vil der blive
             udarbejdet (i) en status for hvert enkelt projekt
             med hensyn til anslået behov, politik samt praksis,
              (ii) en række operationelle mål, der udtrykkeligt
             er relateret til de forventede resultater, og om
             muligt kvantificeret, (iii) en række organisato-
             riske principper, herunder en plan for løbende
             rapportudarbejdelse og en kommunikationsstrategi,
              (iv) en årlig vurdering af virkning og effektivitet
             på baggrund af de vedtagne mål og principper og på
             baggrund af projektets ressourcer ...
             Derudover vil der ved en ekstern evauering blive
             uddraget alle relevante resultater af dette projekt
             samt eventuelle virkninger for udviklingspolitikken
             på    regionalt    plan,   nationalt    plan    eller
             fællesskabsplan med særlig henblik på virkningen af
             programmets bærende principper.
             Med henblik på programmets tredje mål (tværnatio-
             nale projektnetværker) vil effektivitetsindikato-
             rerne   omfatte   opfyldelse   af  det   oprindelige
             arbejdsprogram, især antal og kvalitet af nye
             deltagere, antal og kvalitet af arrangementer eller
             offentliggørelser; denne vurdering vil til dels
             bygger på opfattelsen hos projektdeltagerne og
             beslutningstagere    på det pågældende     politiske
             område.
 ---pagebreak---                          - 51 -
           Det fjerde mål (identifikation af karakteristiske
           elementer i forbindelse med social udstødning samt
           fremme af en relevant og offentlig debat) vil blive
           gjort til genstand for en evaluering på nationalt
           og på EF-plan. Effaktivitetskriterierne vil være
           omfang og relevans af nyviden for udviklingen af
           drøftelserne på nationalt plan og på EF-plan (både
           om politik og praksis) samt i hvilket omfang
           nytænkning indgår i andre drøftelser på nationalt
           plan eller EF-plan vurderet på grundlag af offi-
           cielle dokumenter eller specialiserede tidsskrif-
           ter.
           Det femte mål (indbyrdes sammenhæng i programmet,
           programmets koordinering med andre fællesskabspoli-
           tikker og programmer) dækker aspekterne i forbin-
           delse med organisatorisk udvikling af programmet
           set både programinternt og programeksternt. Med
           hensyn til den indbyrdes sammenhæng i programmet
           vil de personer, der gennemfører evalueringen,
           gennemgå virkningen af kriterier og procedurer for
           projektudvælgelse. En afgørende effektivitetsindi-
           kator vil være kvaliteten af de tværnationale
           forbindelser og udvekslinger inden for programmet,
           samt disses evne til at medføre en forbedring af
           modeller og mønstre, til bedre sammenlignelighed
           eller mulighed      for overførsel       af   forsøg   og
           teoretiske modeller. Med hensyn til koordinering
           vil    et    væsentligt     evalueringskriterium     være
           udviklingen af et virkeligt samvirke med andre
           fællesskabspolitikker       (især strukturpolitikker),
           enten via praktiskt         samarbejde eller via en
           kombination af metoder og praksis. Med denne
           evaluering vil man især fremhæve enhver form for
           relevant forbindelse, der er blevet etableret til
           andre fællesskabspolitikker (f.eks. på områderne:
           uddannelse,     social     sikring,    ligeberettigelse,
           forbrugerbeskyttelse).
9.3.2. Evalueringsprocedurer og hyppighed
       Tilsyn og evaluering vil finde sted på alle tre
       programplaner: projektplan, nationalt plan, fælles-
       skabsplan. Denne evaluering vil i fællesskab blive
       gennemført    via   aktionsmodellerne,     netværkerne,    de
       nationalt kontaktpersoner, forvaltnings- og koordine-
       ringsenheden samt om nødvendigt af en række yderligere
       eksperter på eurpæisk plan. En detaljeret ramme vil
       blive udarbejdet af den tekniske støttegruppe for at
       lette   sammenkædningen     af    forskellige   evaluerings-
       aspekter og sammenligneligheden mellem resultaterne.
       For hver aktionsmodel og hvert tværnationalt projekt-
       netværk udarbejdes der en årlig rapport om gennem-
       førelsen, der bygger på den interne evaluering.
 ---pagebreak---                                    - 52 -
                 De nationale kontaktpersoner udarbejder årlige rappor-
                 ter vedrørende alle programmål under hensyntagen til de
                 programelementer, der især vedrører deres medlemsstat
                  (herunder ekstern evaluering af aktionsmodeller).
                 På europæisk plan vil det påhvile forvaltnings- og
                 koordineringsenheden samt om nødvendigt andre eksperter
                 på europæisk plan at udarbejde en årlig sammenfattende
                 rapport om opnåede fremskridt, der bygger på de oven
                 for nævnte rapporter, på en vurdering af virkningen i
                 forhold til programmets 4. og 5. mål samt på en vurde-
                 ring af programmets generelle virkning. Disse rapporter
                 vil indeholde et begrænset antal henstillinger vedrø-
                 rende    nødvendige   tilpasninger   af   de   fastsatte
                 prioriteter.
                 Inden den 1. juli 1997 forelægger Kommissionen Rådet og
                 Europa-Parlamentet en foreløbig rapport om gennemfø-
                 relsen og resultaterne af dette program generelt.
                 Inden den 1. juli 2000 forelægger Kommissionen Rådet og
                 Europa-Parlamentet en endelig rapport om gennemførelsen
                 og resultaterne af dette program.
    9.4.     Overensstemmelse med den finansielle planlægning
             Aktionen indgår i det pågældende generaldirektorats finan-
             sielle planlægning.
                 Det mere overordnede mål i GD's finansielle plan-
                 lægning, der svarer til målet med den foreslåede
                 aktion, er kapitel B3-41: social tryghed og fri bevæ-
                 gelighed.
10. ADMINISTRATIONSOMKOSTNINGER (DEL A)
    1.   Nødvendiggør aktionen flere kommissionsmedarbejdere og i givet
         fald hvor mange?
         Taget under ét kræver budgetposten B3-4103 ansættelse af føl-
         gende yderligere personale i 1994: 1 A-medarbejder, 1 c-medar-
         bejder.
         Yderligere poster findes i forbindelse med programmeringen af
         ressourcer for det pågældende år eller ved intern omplacering.
    2.  Angivelse af det antal medarbejdere og de administrations-
         omkostninger, der følger af aktionsforslaget. Beregningsmetoden
         forklares.
        Personale
         Forventede årlige udgifter til 1 A-stilling og
         1 C-stilling                                         108 000 ECU
 ---pagebreak---                          V
                           \
                        •   \
                           - 53 -
Administrationsomkostninger
I budgetudkastet for 1994 forelagde Kommissionen allerede et
budget for administrationsomkostninger under post B2-4103.
I 1994 og i de følgende år vil administrationsomkostninger
under budgettets del A forblive på samme niveau.
 ---pagebreak---                              - 54 -
                         R A P P O R T
          om gennemførelsen af Fællesskabets Program
              for økonomisk og Social Integration
af de Økonomisk og Socialt Dårligt Stillede Befolkningsgrupper
           "DET TREDJE FATTIGDOMSPROGRAM" (1989-94)
         Rådets afgørelse 89/457/EØF af 18. juli 1989
                  (EFT nr. L 224 af 2.8.1989)
 ---pagebreak---                                   - 55 -
INDLEDNING
I henhold til Rådets afgørelse af 18. juli 1989t1) gennemfører
Kommissionen et "EF-Handlingsprogram for Økonomisk og Social Integra-
tion af de Økonomisk og Socialt Dårligt Stillede Befolkningsgrupper",
det såkaldte "Tredje Fattigdomsprogram".
Fastsat for en periode på fem år (1989-94) er dette program en
forlængelse og udvidelse af de tidligere fællesskabsinitiativer - det
første og det andet europæiske program til bekæmpelse af fattigdom
 (1975-80 og 1985-1989)(2), som allerede var et bevis på Fællesskabets
vilje til, inden for rammerne af de til rådighed stående midler og
Fællesskabets kompetence, at bidrage til den indsats til bekæmpelse af
fattigdom, der er blevet indledt i medlemsstaterne.
Det Tredje Fattigdomsprogram indgår i denne ramme. Det er imidlertid et
mere ambitiøst program end de foregående. Dette skyldes først og
fremmest de øgede midler til dette program, selv om de stadigt er
beskedne: det anslåede budget udgør i alt 55 mio ECU for de fem år
programmet løber over, over for henholdsvis 20 mio ECU og 29 mio ECU
for det første og det andet program. Fremfor alt er programmet mere
ambitiøst på grund af sit indhold: udformet på grundlag af erfarin-
gerne fra de to første programmer, tjener det tredje program til på en
mere signifikant måde at fremme nytænkning i metoder og politikker. I
programmet søger man at fremme en multidimensional fremgangsmåde over
for social marginalisering og i overensstemmelse hermed lægges
hovedvægten på strategier, der tjener til at fremme både den økonomiske
og sociale integration af de dårligst stillede befokningsgrupper,
byggende på et partnerskab mellem de offentlige institutioner og de
private, og som gennemføres med aktiv deltagelse fra de berørte
befolkningsgrupper.
Det Tredje Fattigdomsprogram har naturligvis hverken til opgave, og ej
heller midlerne til at finde løsninger på alle former for fattigdom i
Fællesskabet. De foranstaltninger, der skal træffes, og de politikker,
der skal føres, afgøres primært af medlemsstaternes og disses
nationale, regionale samt lokale myndigheder. Programmets målsætning er
at fremme forsøg med nyskabende strategier til bekæmpelse af fattigdom,
og således at bidrage til identifikation af relevant praksis, fremme af
politikkerne samt til udviklingen af en debat i offentligheden ved-
rørende dette område. På denne baggrund er projektets midler koncentre-
ret om ca. fyrre lokale projekter fordelt på Fællesskabets medlems-
stater, og forenet i en europæisk dynamik via et tværnationalt
samarbejde, der er blevet udformet specielt til dette formål. En meget
lille del af programmets budget går endvidere til at støtte forsknings-
arbejder og statistiske undersøgelser, der tjener til at fremme en
bedre forståelse af mekanismerne i forbindelse med social marginali-
sering.
(1) Rådets afgørelse 89/457/EØF af 18. juli 1989 om iværksættelse af et
     "EF-Handlingsprogram på Mellemlang Sigt for Økonomisk og Social
     Integration   af   de  økonomisk    og Socialt  Dårligt   Stillede
     Befolkningsgrupper".
     EFT nr. L 224 af 2.8.1989.
(2) Rådets afgørelser 75/458/EØF af 22. juli 1975 (EFT nr. L 199 af
     30.7.1975) samt 85/8/EØF af 18. december 1984 (EFT nr. L 2 af
     3.1.1985).
 ---pagebreak---                                  - 56 -
Disse lokale projekter blev vedtaget af Kommissionen ved udgangen af
 1989 på grundlag af medlemsstaternes forslag. Projekterne modtager
finansiel støtte fra Fællesskabet i programmets første fem år, under
forudsætning af at der sker samfinansiering med offentlige myndigheder
og/eller private organisationer på nationalt, regionalt og/eller lokalt
niveau.
Repræsentanter for disse projekter deltager regelmæssigt i møder på
nationalt og tværnationalt plan for at lette udvekslingen af erfaringer
og sammenligne disse. De modtager teknisk bistand fra team af medarbej-
dere, der har til opgave at yde en relevant støtte med hensyn til
udvikling og evaluering.
Den konkrete erfaring, der indhøstes ved disse projekter, styrings-
aktionerne og forskellige publikationer som led i programmet bidrager
til at gøre Det Tredje Fattigdomsprogram synligt og til at samordne
indsatsen under dette program med det arbejde, der i øvrigt udføres på
nationalt plan og på fællesskabsplan.
Ca. tredive projekter, de såkaldte "aktionsmodeller" har et betydeligt
omfang: disse projekter forener på lokalt plan offentlige og private
samarbejdspartnere, der er fast besluttet på i fællesskab at gennemføre
en sammenhængende og samordnet strategi til bekæmpelse af fattigdom.
Hvert af disse projekter modtager fra Fællesskabet en årlig støtte på
gennemsnitlig 250 til 300 000 ECU, eller næsten 1,5 mio ECU i løbet af
programmets samlede varighed. En halv snes af disse projekter, de
såkaldte nyskabende initiativer har et mere beskedent omfang: der er
tale om mikroprojekter, der tjener til at søge relevante løsninger på
situationen for grupper, der er udsat for særligt specifikke former for
isolering, hvert af disse initiativer modtager fra Fællesskabet en
gennemsnitlig årlig støtte på 50 000 ECU, eller næsten 250 000 ECU i
løbet af programmets samlede varighed.
Disse projekter er selvfølgelig meget forskelligartede. De har imidler-
tid til fælles, at de bygger på programmets bærende principper - en
multidimensional fremgangsmåde over for social marginalisering, et
partnerskab, der er forankret i et områdes dynamiske udvikling,
deltagelse af de dårligst stillede i projektet - og forsøget på at lade
disse komme konkret og varigt til udtryk på lokalt plan. Projekterne
har ligeledes til fælles, at de indgår i et europæisk perspektiv, især
via deltagelsen i den dynamiske tværnationale udveksling, der er blevet
gennemført som led i styringen af dette program. De er således en
afspejling af programmets væsentligste mål, via en støtte til forskning
efter svar præget af nytænkning på spørgsmålet om social marginali-
sering, at fremme debatten og nationale samt Fællesskabets politikker
på dette område, og således styrke solidariteten med de dårligst
stillede grupper.
 ---pagebreak---                                  - 57 -
Det Tredje Fattigdomsprogram blev konkret indledt den 1. marts 1990. I
Rådets afgørelse af 18. juli 1989 opfordres Kommissionen til inden den
1. juli 1993 at forelægge en rapport om iværksættelsen og resultaterne
af dette program (artikel 10). Dette er formålet med dette dokument,
der er udarbejdet på grundlag af erfaringerne fra de første tre år med
dette program, og som således er en første status over programmet.
Dokumentet omfatter fem afsnit: i det første nævnes programmets
hovedmålsætninger, i det andet beskrives programmets gennemførelse, i
det tredje forelægges projekterne og aktionerne under disse, i det
fjerde analyseres programmets dynamik, dets styrke og svagheder og i
det femte afsnit redegøres der endelig for de erfaringer, der kan
udledes og programmets virkninger.
Første afsnit - HOVEDMÅLSÆTNINGERNE FOR DET TREDJE FATTIGDOMSPROGRAM
Over 50 mio fattige, ca. 3 mio hjemløse, 17 mio arbejdsløse, heraf over
halvdelen i mere end 1 år( 3 ), social marginalisering og fattigdom er
en betydelig udfordring for medlemsstaterne, og for disses myndigheder
på nationalt, regionalt og lokalt plan. Det er ligeledes en udfordring
for Fællesskabet i sin helhed: Fællesskabet kan ikke forholde sig
ligegyldigt over for forhold, der ved deres blotte eksistens og deres
omfang viser, hvor nødvendigt opbygningen af et Europa på et
afbalanceret grundlag er (§ 1).
Forudsætningen for at kunne imødegå denne udfordring er en øget
solidaritet. Medlemsstaterne og deres nationale, regionale og lokale
myndigheder har udbygget en række politikker med henblik på dette.
Fællesskabet kan bidrage til denne ekstra solidaritet inden for de
begrænsninger, som dets kompetence og dets midler sætter, dvs. kun i
beskedent omfang: i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet er
målet for en fællesskabsaktion på dette område primært at støtte og
supplere de initiativer, der gennemføres i medlemsstaterne (§ 2 ) .
Gennemførelsen af særlige programmer er en af mulighederne i denne
fællesskabsaktion, sådanne programmer har en begrænset målsætning og
kan naturligvis ikke erstatte de nationale politikker: disse programmer
vil tjene til at fremme nytænkning, især via udveksling af erfaringer,
og til at fremme en så omfattende offentlig debat som muligt (§ 3 ) .
De særlige målsætninger for Det Tredje Fattigdomsprogram er et konkret
udtryk for bekæmpelsen af fattigdom, via denne form for støtte og ved
selv at give impulser til særlige programmer. Disse bygger på
erfaringerne fra de tidligere fællesskabsprogrammer, men også på de
fælles retningslinjer for de nationale politikker på dette område, hvor
vigtigheden af en global og sammenhængende fremgangsmåde til økonomisk
og social integration af de dårligst stillede fremhæves (§ 4 ) .
(3) "Mod et solidaritetens Europa - Intensivering af Kampen mod Social
    Marginalisering, Fremme af Integrationen", KOM(92) 542 endelig udg.
 ---pagebreak---                                   - 58 -
1.     Udfordringen fra fattigdom og social marginalisering
1.1.   Fattigdom er ikke et nyt fænomen, og det har allerede længe givet
       anledning til talrige overvejelser på det videnskabelige og det
       politiske plan, og til adskillige initiativer både offentlige og
       private. Imidlertid har offentlighedens opmærksomhed og den
       offentlige debat om disse spørgsmål ændret sig dybtgående i løbet
       af de seneste fjorten år i hovedparten af medlemsstaterne i takt
       med at realiteterne i forbindelse med fattigdom ændrede sig og
       således også den udfordring, som de stiller vore samfund overfor.
       Kriserne i byområderne, de nye hjemløse, spændingerne mellem de
       etniske   grupper,  den   fortsatte    langtidsledighed,   margina-
       liseringen af unge, som aldrig har haft mulighed for at blive
       integreret på arbejdsmarkedet samt den vedvarende situation med
       fattigdom.
       Fattigdom kan ikke længere i dag betragtes som et levn fra
       fortiden, der vil forsvinde på grund af økonomisk fremgang og
       vækst. Fattigdom kan ej heller betragtes som blot mangel på eller
       utilstrækkelige finansielle ressourcer hos de berørte personer.
       Tværtimod er man nødt til at erkende fattigdommens strukturelle
       karakter og de mekanismer, der fremkalder denne situation.
       Ligeledes må man anerkende den multidimensionale karakter af de
       processer, der bevirker, at personer eller grupper og undertiden
       by- eller landområder udelukkes fra at deltage i de udvekslinger,
       praksis og sociale rettigheder, der udgør grundlaget for
       økonomisk og social integration.
       Dette er forklaringen på, at man i stadig større grad både i
       hovedparten af medlemsstaterne og på fællesskabsplant4) erstat-
       ter betegnelsen fattigdom med betegnelsen social marginalisering.
       Når   man   taler  om   social    marginalisering   er   dette   en
       understregning af, at dette problem ikke kun er uligheden mellem
       øverst og nederst på den sociale rangstige (up/down), men også
       spørgsmålet om afstanden i befolkningen som sådan, mellem de
       grupper, der deltager i den dynamiske udvikling, og de grupper
       der marginaliseres (in/out). Det er endvidere en understregning
       af virkningerne af samfundsudviklingen og risikoen for afbrydelse
       af den sociale samhørighed, som er en konsekvens heraf; det er
       endelig en markering af, at der her er tale om processer, både
       for de berørte enkeltpersoner og for den sociale struktur, og
       ikke om fastlåste situationer og statistikker.
1.2.   Kommissionen vedtog den 23. december 1992 en meddelelse om den
       udfordring, som social marginalisering udgør både for medlems-
       staterne og for Fællesskabet(5). i denne meddelelse understreges
       det, at situationer og processer med social marginalisering i høj
       grad skyldes de strukturelle ændringer, som kendetegner den
       økonmiske situation og samfundene i Europa (teknologiske ændrin-
       ger, strukturændringer på arbejdsmarkedet, opløsning af de
(4) Resolution vedtaget af Rådet og socialministrene, forsamlet i
    Rådet, den 29. september 1989 om kampen for at undgå sociale
     tabere, EFT nr. C 277 af 31.10.1989.
(5) Mod et solidaritetens Europa - Intensivering af kampen mod social
     udstødelse, fremme af integrationen, KOM(92) 542 endelig udgave af
     23. december 1992.
 ---pagebreak---                                  - 59 -
     familiemæssige   strukturer, tendens til social opsplitning,
     udviklingen af bevægelserne på tværs af grænserne, ændringer i
     værdinormerne ... ) . I denne meddelelse gøres der opmærksom på den
     øgede risiko, som denne udvikling medfører for en stor del af
     befolkningen, der er udsat for social marginalisering primært på
     grund af udviklingen på beskæftigelsesmarkedet, og udviklingen i
     de familiemæssige og sociale strukturer: der findes ikke kun en
     samlet - i øvrigt begrænset - gruppe af personer, der er udsat
     for varig fattigdom eller marginalisering, men også en voksende -
     og i øvrigt homogen gruppe - af personer, hvis økonomiske og
     sociale integration er truet, og som enten momentant eller atter
     tilbagevendende gennemlever perioder med fattigdom, og som er
     truet på grund af tabet af de sociale bånd, der er et
     ledsagefænomen ved social marginalisering.
     Dette falder i tråd med den konkrete erfaring, som de personer
     har indhøstet, der er mest direkte involveret i bekæmpelsen af
     social marginalisering - især administrationerne, lokalsamfun-
     dene, de ikke-statslige organisationer - som også fremhæver
     risikoen for en forværring af denne situation og af disse
     processer. Det er tilstrækkeligt, uden at tage hensyn til
     forskellene i de lokale og nationale situationer, at overbevise
     om omfanget af denne udfordring, dens europæiske dimension og det
     ekko, som den vil møde i offentligheden.
2.   Fællesskabsaktionen
     Bekæmpelsen af social marginalisering henhører primært under
     medlemsstaternes kompetence og deres nationale, regionale og
     lokale myndigheders. Fællesskabet har imidlertid ved flere
     lejligheder givet udtryk for sin vilje til inden for rammerne af
     sine kompetenceområder og midler at yde et bidrag til denne
     indsats: Fællesskabets initiativer er således beskedne, men
     tydelig udtryk for en voksende bekymring; udviklingen af disse
     initiativer viser, hvorledes man gradvis har identificeret og
     erkendt hvilke former for fællesskabsaktioner, der bedst - i
     overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet - tilføjer denne
     aktion en særlig ekstra værdi.
2.1. Fællesskabet har især været optaget af social marginalisering
     siden midten af 1970'erne. Der var naturligvis ikke tale om en
     egentlig politik på dette område, men snarere om et begrænset
     bidrag med signalvirkning for at vise, hvilken betydning man i
     opbygningen af Europa tillægger solidariteten med de dårligst
     stillede. Det hyppigst anvendte instrument, og i lang tid det
     eneste, var gennemførelsen af særlige programmer med begrænsede
     midler, der skulle tjene som støtte for nytænkning og udveksling
     af erfaringer.
     Konkret indledte Fællesskabet i 1975 et første program til
     bekæmpelse af fattigdom (1975-80), der tjente som grundlag for
     pilotprojekterne i alle Fællesskabets daværende ni medlemsstater.
     Udformet i en periode med økonomisk vækst, og gennemført under
     krisen ved udgangen af 1970'erne, har disse programmer i hoved-
 ---pagebreak---                                   - 60 -
       parten af medlemsstaterne bidraget til overvejelser på admini-
       strativt og politisk plan om en ændring af fattigdomsproblema-
       tikken, som denne nye situation medførte. Dette program blev
       fulgt op af et andet program (1985-1989), der bevidst var
       koncentreret om tværnational udveksling af den gennemførelses-
       praksis, der blev anvendt i næsten 100 lokale mikroprojekter. Det
       Tredje Fattigdomsprogram (1989-94) er fortsættelsen af de to
       tidligere programmer, men i dette program er midlerne koncentre-
       ret om et begrænset antal projekter af mere ambitiøs karakter med
       det formål at overgå fra den tidligere undersøgende fase til en
       fase med selektiv udvikling, dvs. forsøg i naturlig størrelse med
       de aktionsprincipper, der blev fastlagt i de tidligere program-
       mer.
2.2.   Fællesskabsaktionen blev gradvis styrket og udvidet især i
       slutningen af 1980'erne. Denne udvikling skyldtes den øgede
       bevidsthed hos offentligheden om vigtigheden af dette problem,
       blandt andet på grund af den bevidstgørelse, der fandt sted på
       baggrund af udviklingen af en omfattende fattigdom.
       Kommissionen bestræbte sig derfor på at udarbejde en række
       initiativer, der både var mere ambitiøse og med en højere grad af
       indbyrdes sammenhæng. Kommissionen foreslog som led i gennem-
       førelsen af Fællesskabspagten om Arbejdstagernes Grundlæggende
       Arbejdsmarkedsmæssige og Sociale Rettigheder en henstilling om
       fælles kriterier i forbindelse med sikring af tilstrækkelige
       indtægter og ydelser fra socialbeskyttelsesordninger; denne
       henstilling blev vedtaget af Rådet den 24. juni 1 9 9 2 ^ ) . I denne
       henstilling bekræftes ikke kun retten til tilstrækkelige indtæg-
       ter for at kunne føre et menneskeværdigt liv. I henstillingen
       fremhæves ligeledes nødvendigheden af at indføje denne ret i et
       globalt perspektiv i bekæmpelsen af social marginalisering, og at
       henstillingen således i henhold til resolutionen vedtaget af
       Rådet    og    socialministrene,    forsamlet          i   Rådet    den
       19. september 1989, skal ledsages af egnede foranstaltninger til
       integration inden for områderne sundhed, bolig, undervisning,
       beskæftigelse og erhvervsuddannelse osv. . . . ( ' ) .
       Parallelt til gennemførelsen af Det Tredje Fattigdomsprogram
       intensiverede   Kommissionen   sin   støtte      til     ikke-statslige
       organisationer, især til deres møder i de europæiske net< 8 ). For
       nylig har Kommissionen indledt et frugtbart samarbejde med
       arbejdsmarkedets parter, de lokale myndigheder, de europæiske
       organisationer samt med bynettene og boligorganisationerne.
(6) Rådets henstilling om fælles kriterier i forbindelse med sikring af
     tilstrækkelige indtægter og ydelser fra socialbeskyttelsesordnin-
     ger, EFT nr. L 245, s. 46-48 (92/441/EØF) af 24.6.1992.
(7) Resolution vedtaget af Rådet og socialministrene, forsamlet i
     Rådet, den 29. september 1989 om kampen for at undgå sociale
     tabere, EFT nr. C 277 af 31.10.1989.
(8) EAFN, European Anti-Poverty Network, net af ikke-statslige europæ-
     iske organisationer og frivillige grupperinger, der deltager i
     bekæmpelsen af fattigdom.
 ---pagebreak---                                  - 61 -
     Kommissionen har ligeledes som led i sine strukturpolitikker
     gennemført en række initiativer, dels for at tage hensyn til
      situationen i kriseramte kvarterer (EFRU, Den Europæiske Fond for
     Regionaludvikling), og for at tage hensyn til særligt udsatte
     grupper (initiativerne HORIZON og NOW under ESF (Den Europæiske
     Socialfond)).
     Kommissionen har endvidere fremmet en samordnet indsats af de
     initiativer, der er udarbejdet af de forskellige net af aktører,
     der deltager i kampen mod social marginalisering i Fællesskabet,
     især ved at afholde en række seminarer og workshops. Kommissionen
     har i eget regi oprettet en arbejdsgruppe på tværs af tjeneste-
     grenene, som har til opgave at fremme den indbyrdes sammenhæng
     mellem de fællesskabspolitikker, der spiller en rolle for social
     marginalisering. Kommissionen har ligeledes taget initiativ til
     udarbejdelse af undersøgelser og evalueringer: Kommissionen har
     således fulgt den i det foregående nævnte resolution, vedtaget af
     Rådet og socialministrene, op, der tjener til at overvåge de
     nationale politikker til bekæmpelse af social marginalisering, og
     har endvidere taget initiativ til forskellige arbejder vedrørende
     social udvikling i byområder.
     Endelig har Kommissionen i sine forslag til ændringer af trakta-
     terne fremhævet nødvendigheden af en intensivering af bekæmpelsen
     af social marginalisering, og Rådet kunne tilslutte sig dette
     princip i aftalen om socialpolitikken i Maastricht-traktaten.
2.3. I Kommissionens meddelelse af 23. december 1992 (KOM(92) 542
     endelig udg.) tages der hensyn til den gradvise udbygning af
     fællesskabets initiativer, og der foreslås en udvidelse af disse
     for i endnu højere grad at kunne tage hensyn til spørgsmålet om
     social marginalisering i Fællesskabets generelle politikker og
     strukturpolitikker. Det fremhæves, at ekstraværdien af Fælles-
     skabets aktioner hidtil i høj grad har bestået i bidraget til
     udveksling og overførsel af erfaringer. Det fremhæves, at aner-
     kendelsen af denne indsats utvivlsomt er et af resultaterne af
     denne aktion, der gør det muligt at fremme den europæiske dimen-
     sion i bekæmpelsen af social marginalisering og at indlede en
     dynamisk udvikling og en mobilisering af de berørte aktører. Det
     er inden for rammerne af denne styrkede indsats, at særprogrammer
     som f.eks. Det Tredje Fattigdomsprogram nu vil finde deres plads
     og den rolle de skal spille.
3.   Særprogrammernes rolle
3.1. Gennemførelsen af særprogrammer tjener tre forskellige formål.
     Alene eksistensen af disse programmer har en værdi i sig selv,
     idet de er et tegn på den opmærksomhed, som Fællesskabet tildeler
     dette problem, programmerne virker således indirekte fremmende
     for   andre   fællesskabsinitiativer,   og  også   for   nationale
     initiativer på dette område (dette er forklaringen på, hvorfor
     Kommissionen tillægger det så stor betydning, at disse programmer
 ---pagebreak---                                 - 62 -
     skal være synlige både på national plan og på europæisk plan, da
     dette er en af betingelserne for programmernes virkning som
     stimulerende faktorer).
     Programmerne har også en selvstændig værdi på grund af deres
     eksperimentelle indhold: programmernes første målsætning er ikke
     at yde støtte via en fond til spredte aktioner, hvor nyttige
     disse end måtte være; tværtimod er målsætningen for disse
     programmer at bidrage til identifikation og nyttiggørelse af
     metoder og politikker, der er tilpasset de nuværende former for
     social marginalisering, og især dette fænomens multidimensionale
     karakter (dette er forklaringen på den betydning Kommissionen
     tillægger disse projekters modelkarakter og deres evaluering).
     Endelig tjener disse programmer til at bidrage til overførsel af
     viden og relevant praksis og til en strukturering af de net af
     aktører, der deltager i de tværnationale udvekslinger, på grund-
     lag af relativt sammenlignelige konkrete erfaringer (dette er
     forklaringen på, hvorfor Kommissionen tillægger den indbyrdes
     sammenhæng mellem alle programmerne og den europæiske program-
     styring en så stor betydning).
3.2. På grund af disse målsætninger adskiller særprogrammerne sig
     klart fra fondene. Disse programmer indebærer, at Kommissionen er
     aktivt til stede blandt aktørerne i marken ud fra en forudsætning
     om partnerskab, og især for at vise Fællesskabets engagement, for
     at bekræfte den ønskede       indbyrdes  sammenhæng mellem   alle
     aktioner, og for at bistå ved den praktiske anvendelse af den
     enkeltes erfaringer.
     De indebærer ligeledes udarbejdelse af særlige strukturer for
     styring og teknisk bistand især for at fremme projekternes model-
     karakter, kvaliteten af forvaltningen af disse projekter, den
     omhyggelige evaluering og en relevant udveksling af oplysninger
     på tværs af grænserne. Særprogrammerne indebærer endelig et
     vedvarende samarbejde med medlemsstaterne, ikke blot for at
     fremme den bedst mulige udvikling af projekterne, men også for i
     så høj grad som muligt at multiplicere virkningen af disse
     projekter  og programmer    som stimulerende    faktorer  for de
     forskellige politikker og for overførslen af relevant praksis.
     Betydningen af disse programmer kan således ikke måles på
     grundlag af de anvendte midler, som er af meget beskedent omfang,
     og som på ingen måde står i forhold til midlerne under
     strukturfondene. Programmernes betydning skal søges i det bidrag
     de giver med hensyn til metodologi og politik, hvilket også er
     årsagen til, at de personer, der deltager i disse programmer alle
     har fælles forpligtelser og alle nærer et udpræget ønske om
     kvalitet.
 ---pagebreak---                                 - 63 -
4.   De specifikke mål for Det Tredje Fattigdomsprogram
4.1. De to første fællesskabsprogrammer til bekæmpelse af fattigdom
     havde frem for alt en sonderende karakter: de bestod i al væsent-
     ligt af en række lokale mikroprojekter, der var meget heterogene
     og forskelligartede. Dette til trods for, at de indgik i et
     nationalt samarbejde (det første program), eller i et tværnatio-
     nalt (det andet program).
     Det Tredje Fattigdomsprogram bygger på det faktum, at det nu er
     muligt at overgå fra denne sonderende fase til en fase med selek-
     tiv udvikling, dvs. anerkendelse af effektiviteten af aktions-
     principperne, der bygger på tidligere erfaringer. Disse aktions-
     principper består i en multidimensional fremgangsmåde over for
     fattigdomsproblemet, partnerskab mellem institutionerne på lokalt
     niveau og deltagelse af de berørte befolkningsgrupper. Programmet
     tjener til at gennemføre disse principper på lokalt niveau og
     forankre dem i den dynamiske udvikling af et område. Det Tredje
     Fattigdomsprogram består således af et begrænset antal pilot-
     projekter, der imidlertid har et betydeligt omfang, sammenkædet
     med lokale initiativer og forenet med de fælles aktions-
     principper. Bidraget    fra Det Tredje     Fattigdomsprogram   til
     fastsættelse af relevante metoder og politikker har vist effekti-
     viteten af disse aktionsprincipper, dvs. at programmets succes i
     høj grad bygger på de vedtagne projekters værdi som demonstra-
     tionsprojekter .
     Svarende til denne grundlæggende retningslinje        koncentreres
     midlerne i Det Tredje Fattigdomsprogram om et begrænset antal
     projekter. Denne beslutning er indbyrdes sammenhængende med, at
     man har valgt nu at omsætte fællesskabsinitiativet til en fase
     med selektiv udvikling. Denne beslutning er også en tillidser-
     klæring til det lokale initiativ, og især til de lokale aktørers
     evne til at opbygge et effektivt partnerskab, til at udarbejde en
     sammenhængende strategi, til omhyggeligt at forvalte et relativt
     betydeligt budget og endelig til at tjene som et eksempel med
     signalfunktion på nationalt plan.
     Fællesskabets initiativ med partnerskaber med de lokale og natio-
     nale myndigheder illustrerer denne indsats. Det er naturligvis en
     forudsætning, at aktørerne ikke betragter programmet som blot en
     mulighed for at finansiere lokale aktioner, men at de tværtimod
     gør en indsats for via deres erfaring at bidrage til en uddybning
     af overvejelserne på nationalt plan, på fællesskabsplan og til at
     uddybe programmets principper som sådan.
 ---pagebreak---                                  - 64 -
4.2. De tre bærende    principper  i Det  Tredje  Fattigdomsprogram  er
     følgende :
     -  multidimensional fremgangsmåde: dette princip bygger på, at
        fattigdom og social marginalisering er et multidimensionalt
        fænomen, som ikke kun skyldes utilstrækkelige finansielle
        midler, men som også afspejler sig i boligsituationen,
        uddannelse, beskæftigelse, undervisning,      sundhedstilstand,
        adgang til tjenesteydelser osv. Denne fremgangsmåde indebærer
        gennemførelse af indbyrdes sammenhængende       og   samordnede
        strategier, der er tilpasset de særlige lokale eller nationale
        forhold, og ikke blot en kaotisk sammenstilling eller
        sammenkædning af isolerede aktioner, der er uden indbyrdes
        sammenhæng
        partnerskab: dette princip er det institutionelle udtryk for
        den multidimensionale fremgangsmåde, og denne fremgangsmådes
        praktiske værktøj: denne fremgangsmåde kan kun iværksættes,
        såfremt alle de vigtigste aktører i en intervention vedrørende
        et af de nævnte områder, indgår i et fælles initiativ. Part-
        nerskabet indebærer medansvar for de berørte aktører både med
        hensyn til hele aktionens succes, og endvidere er det under-
        forstået i partnerskabet, at aktørerne er i stand til, uden
        hensyntagen til deres specifikke interesser og eventuelle
        divergerende opfattelser, at udforme en fælles og enig
        strategi
        deltagelse: dette princip bygger på den kendsgerning, at
        social marginalisering også vil sige afhængighed af, eller
        passivitet i forhold til institutionerne, og mere generelt i
        forhold til de beslutninger, der træffes af andre. Samtidigt
        er dette princip beviset på, at aktiv inddragelse af de
        berørte befolkningsgrupper i integrationsprocessen, både er en
        forudsætning for og beviset på, at denne er lykkedes; set mere
        generelt indgår dette princip i aspektet med at fremme
        statsborgerskab og demokrati, hvor det er en forudsætning, at
        de berørte befolkningsgrupper fuldt ud er aktører og partnere
        i de førte politikker.
     Disse tre principper genfindes i forskellige former og i forskel-
     lig intensitet i en række af de nyskabende socialpolitikker, der
     gennemføres i medlemsstaterne. Relevansen af disse politikker
     fremhæves i resolutionen vedtaget af Rådet og socialministrene,
     forsamlet i Rådet, den 29. september 1989. Det Tredje Fattig-
     domsprogram har således ikke monopol på disse politikker. Til
     gengæld er dette program udtryk for bestræbelsen på at systema-
     tisere gennemførelsen på lokalt plan uden at vanskelighederne dog
     undervurderes: dette er årsagen til, at der under dette program
     ikke kun tildeles finansielle midler, men også teknisk bistand og
     støtte til aktionens udvikling, evaluering og indhold. Dette er
     ligeledes årsagen til, at programmet gør det muligt at identifi-
     cere relevant praksis, dvs. de konkrete procedurer, der skal
 ---pagebreak---                                    65 -
      anvendes, for at disse principper kan gennemføres varigt og
      effektivt. Dette er endelig også årsagen til, at programmet
      tjener til at fremme overførsel af viden både på nationalt plan
      og på EF-plan.
Andet afsnit - GENNEMFØRELSEN AF DET TREDJE FATTIGDOMSPROGRAM
Kommissionen har ansvaret for gennemførelsen af Det Tredje Fattigdoms-
program, og har med henblik på dette udarbejdet de strukturer til
beslutningstagning, forvaltning og styring, der er udformet således, at
de bedst mulig sikrer samvirket mellem programmets lokale dimension,
den nationale dimension og dimensionen på fællesskabsplan (§ 1 ) .
Gennemførelsen af Det Tredje Fattigdomsprogram blev indledt umiddelbart
efter Rådets afgørelse, for at man kunne foretage udvælgelsen af
projekterne og indføre programstrukturerne på grundlag af en tidsplan,
der i så høj grad som muligt sikrede kontinuitet mellem afslutningen af
det andet program (november 19 89) og iværksættelsen af det tredje
program (marts 1990) (§ 2 ) .
Kommissionen har bestræbt sig på at fremme en gradvis gennemførelse af
aktiviteterne under dette program inden for de begrænsninger af
administrativ og finansiel karakter, som de etårsbudgetter, der
anvendes på programmet, medfører (§ 3 ) .
1.    Beslutningsstrukturer, forvaltningsstrukturer og styringsstruktu-
      rer for dette program.
1.1.  Programmet henhører under Kommissionens ansvarsområde.
      I henhold til Rådets afgørelse bistås Kommissionen af et rådgi-
      vende udvalg, der består af repræsentanter udnævnt af de enkelte
      medlemsstater, for at sikre opfølgningen af programmet (der er
      som oftest tale om repræsentanter for de nationale social-
      ministerier) .
      Kommissionen har ønsket deltagelse af et internationalt konsu-
      lentteam til at yde Kommissionen teknisk assistance i forbindel-
      se med forvaltningen og styringen af programmet. Dette team
      udfører efter Kommissionens instrukser alle tekniske arbejds-
      opgaver i forbindelse med administrativ og finansiel forvaltning
      af den støtte, der ydes som led i dette program. Teamet varetager
      endvidere koordineringen på europæisk plan af styringen af
      programmet, især med hensyn til tværnationale udvekslinger,
      evaluering, publikationer og forskning. Styringsenheden for dette
      team er placeret i Lille (Frankrig). Teamets medlemmer, der har
      en tidsbegrænset ansættelseskontrakt, er placeret i Forbunds-
      republikken Tyskland, Frankrig, Irland og Portugal. De udgør
      programmets centrale styringsenhed (C.S.).
 ---pagebreak---                                     66
      Denne enhed koordinerer et net af nationale konsulenter, der skal
      yde teknisk bistand til projekterne, bidrage til national dynamik
      i programmet og deltage i programstyringen på fællesskabsplan. I
      gennemsnit bidrager hver medlemsstat med to deltidsansatte natio-
      nale konsulenter, hvis arbejdsopgaver er af vekslende omfang alt
      efter landets størrelse og antallet af berørte projekter. Disse
      konsulenter udgør programmets "forsknings- og udviklingsenheder"
       (F.u.)(9>.
      Kommissionen og den centrale styringsenhed (C.S.) holder hyppige
      møder (i gennemsnit en gang om måneden og med forskellige
      intervaller alt efter behov), endvidere er der bilaterale
      kontakter mellem Kommissionens       tjenestegrene og en række
      medlemmer af C.S. Kommissionen, C.s. og F.U.-enhederne afholder
      workshops af to dages varighed tre gange om året. Forskellige
      personlige møder i forbindelse med styringen af programmet
      bidrager endvidere til at fremme den interne kommunikation.
1.2.  Disse strukturer udgør den omformning af beslutningsprocedurer og
      samarbejde, som Kommissionen agter at udvikle sammen med medlems-
      staterne. De er endvidere med henblik på gennemførelsen af Det
      Tredje Fattigdomsprogram udtryk for omsætteisen af de specifikke
      målsætninger for programmets styring, der generelt skal sikre:
          perfekt kvalitet af styringsprojekter, demonstration af
          relevansen af de bærende principper i dette program samt
          bidrag til udarbejdelse af politiske og metodologiske forslag
      -   den indbyrdes sammenhæng både set som program i sig selv og
          som europæisk program
          synlighed både på nationalt og på europæisk plan.
1.3.  Den strategi, der ligger til grund for udformningen af styringen
      af dette program bygger på to principper:
          Det første princip er erkendelse af nødvendigheden af at sikre
          en omfattende teknisk støtte til disse programmer, der
          omfatter støtte til projektintern evaluering, støtte til
          fastlæggelse af strategi, til programmering, til styring af
          aktiviteterne samt støtte til information og kommunikation med
          henblik på at sikre projekternes og programmets synlighed på
          nationalt plan.
          Dette er F.U.-enhedernes primære funktion; en vellykket
          gennemførelse forudsætter mulighed for på grundlag af de
          indhøstede   erfaringer  at udarbejde de      forventede  både
          politiske og metodologiske forslag i forbindelse med dette
         program. For at kunne yde disse projekter teknisk bistand på
          flere forskellige planer er F.U.-enhederne blevet udformet som
         enheder, der forener kompetence og både praktisk og teoretisk
         erfaring.
         Det andet princip er at gøre den europæiske dimension i dette
         program til et fælles anliggende for alle aktører.
(9) Medlemmerne af "forsknings- og udviklingsenhederne" (F.U.) udnævnes
    af Kommissionen i samråd med den pågældende medlemssstat. I visse
    tilfælde er medlemmerne ansat ved samme institut, i andre tilfælde
    tilhører de forskellige institutioner.
 ---pagebreak---                                  - 67 -
        Denne europæiske dimension er ikke begrænset til tilrettelæg-
        gelsen af tværnationale udvekslinger projekterne imellem; den
        omfatter også publikationer og mere generelt de aktiviteter,
        der tjener til at programmet fremtræder som et europæisk
        program; den europæiske dimension omfatter ligeledes bilate-
        rale udvekslinger projekterne imellem og direkte kommunikation
        mellem alle programmets aktører; den omfatter endelig udform-
        ningen af den interne sammenhæng i programmet i sig selv, dvs.
        strukturering af F.U.-enhederne som europæisk net, og mere
        generelt strukturering af selve programmet som et net
        omfattende initiativer, erfaringer og aktører.
        Den centrale styringsenhed (C.S.) har til opgave at varetage
        koordineringen af styringen på europæisk plan. C.S. indgår i
        et aktivt samarbejde på dette punkt, især da erfaringerne med
        det andet program har vist, at det er nødvendigt både at
        fremme programmets synlighed på nationalt og på europæisk
        plan.
1.4. Det skal understreges, at strukturerne til gennemførelsen af
     dette program er stærkt decentraliseret med hensyn til midler,til
     trods for at beslutningsstrukturerne er centraliseret på kommis-
     sionsniveau. Bevillingerne til dette program er fordelt således
     (forventet budget):
           Lokale projekter                        41,05 mio ECU
           Undersøgelser og forskning               4,95 mio ECU
           Forvaltning, styring, publikationer      9,00 mio ECU
            (heraf F.U.-enhederne 3,5 mio ECU)
                                                   55,00 mio ECU
2.   Tidsplan for gennemførelsen af programmet.
     Kommissionen og medlemsstaterne bestræbte sig i 19 89 på at undgå
     en afbrydelse mellem afslutningen af det andet program og
     iværksættelsen af det tredje. Denne bestræbelse skyldtes ikke kun
     et ønske om at undgå, at en række projekter, der var vedtaget
     under det andet program og medtaget i det tredje program i en
     periode ikke længere ville modtage fællesskabsstøtte (på grund af
     forskellen mellem de to programmer findes der i øvrigt kun få af
     disse projekter). Denne bestræbelse skyldtes også et ønske om at
     demonstrere kontinuiteten i Fællesskabets indsats til fordel for
     de dårligst stillede: det skal fremhæves, at der lå fire år
     imellem afslutningen af det første program og iværksættelsen af
     det andet, og at denne periode snarere blev opfattet som
     desengagement fra Fællesskabets      side end   som en teknisk
     nødvendighed.
     Kommissionen havde allerede parallelt med udviklingen i drøf-
     telserne i Rådet indledt den konkrete forberedelse af dette
     program. Det var derfor muligt, så snart Rådet havde truffet sin
     afgørelse, samtidigt at gennemføre udvælgelsen af projekterne og
     udformningen af programmets forvaltningsstruktur.
 ---pagebreak---                                   - 68 -
2.1.  I Rådets afgørelse bestemmes det, at projekterne forelægges
      Kommissionen af medlemsstaterne, og at projekterne skal være
      udarbejdet i snævert samarbejde mellem den pågældende medlemsstat
      og de pågældende offentlige eller private organer, der udpeges af
      denne medlemsstat (§ 5 ) . Kommissionen udarbejdede derfor i juli
      1989 en detaljeret vejledning, hvori der gøres rede for
      retningslinjerne for programmet og de oplysninger, der ønskes i
      ansøgningerne, til medlemsstaterne til anvendelse ved ansøgninger
      om projektdeltagelse under dette program. Det var aftalt, at hver
      enkelt medlemsstat under anvendelse af medlemsstatens egne
      procedurer skulle iværksætte en foreløbig udvælgelse af projek-
      terne, og således kun forelægge Kommisisonen et mindre antal,
      højst seks til otte projekter.
      Dels på baggrund af datoen for vedtagelsen og dels på baggrund af
      de nødvendige tidsfrister for de interne udvælgelsesprocedurer og
      drøftelser i medlemsstaterne, modtog Kommissionen medlemsstater-
      nes forslag i løbet af oktober 1989. Kommissionen behandlede
      disse   forslag   med    bistand   fra    uafhængige    eksperter    i
      november 1989. Efter høring af medlemsstaterne i begyndelsen af
      december 19 89 vedtog Kommissionen den endelige udvælgelse. Ved
      udgangen af december 19 89 fremsendte Kommissionen meddelelse ti]
      de udvalgte projekter og meddelte samtidigt, at kontrakterne oir
      fællesskabsstøtte   ville blive     udarbejdet med     virkning    fra
      begyndelsen   af   marts 199 0   og    oplyste   endvidere,    hvilke
      oplysninger, der var nødvendige med henblik på den finansielle
      støtte fra Fællesskabet.
      Den endelige udvælgelse omfattede 39 projekter med en anslået
      støtteramme på i alt 41 mio ECU; disse projekter er fordelt såle-
      des:
land                DK  D    EL  ES  FR   IRL IT   LUX NL       UK  I ALT
aktions-                                            -  1              27
modeller
nyskabende                                                            12
initiativer
      På kortet nedenfor vises den geografiske placering af disse
      projekter. (Som følge af Tysklands genforening blev programmet i
      1992 udvidet til også at omfatte tre projekter fra de nye
      delstater, som ligeledes er markeret på kortet).
 ---pagebreak--- 69 - ---pagebreak---                                      70 -
     Det skal fremhæves, at der i denne fordeling af projekterne
     mellem medlemsstaterne både tages hensyn til projektets omfang og
     nødvendigheden af en ekstra indsats til fordel for mindre udvik-
     lede lande. Kommissionen har endvidere indvilget i for projekter
     i ugunstigt stillede områder at bidrage med maksimalt 55% af
     projektomkostningerne, og ikke med 50%, som det normalt er
     tilfældet for projekter under dette program.
     Det skal ligeledes fremhæves, at Kommissionen havde foreslået
     medlemsstaterne ved deres udvælgelse af projekterne at tage
     hensyn til den mulige interaktion mellem disse projekter og de
     nationale politikker. I adskillige lande er den nationale
     projektudvælgelse således en afspejling af retningslinjerne for
     visse nationale programmer til bekæmpelse af fattigdom og social
     marginalisering; dette er f.eks. tilfældet i Danmark, Spanien,
     Frankrig, Nederlandene og i Portugal.
2.2. Opbygningen af styringsstrukturerne for dette program blev
     gennemført i løbet af sidste halvdel af 19 89 ved hjælp af to
     hinanden indbyrdes supplerende initiativer. Dels offentliggjorde
     Kommissionen i De Europæiske Fællesskabers Tidende et udbud om
     teknisk bistand af generel karakter til gennemførelsen af
     programmet på europæisk plan; man kunne således ansætte medlem-
     merne af C. S. i december 1989; styringsenheden varetager de
     indledende arbejder eller den konkrete iværksættelse af program-
     met (administrative og aftalemæssige procedurer, afholdelse af et
     seminar i forbindelse med iværksættelsen af de vedtagne projekter
     osv. . . . ) . Dels har Kommissionen i samarbejde med hver enkelt af
     medlemsstaterne udpeget konsulenterne i F.U-enhederne, der optog
     deres arbejde i marts 199 0, dvs. samtidig med påbegyndelsen af
     støtten til projekterne.
2.3. Det Tredje Fattigdomsprogram er først og fremmest et handlings-
     program; det indeholder imidlertid også et "forsknings"-element
     med et beskedent budget (9% af det samlede budget), som er blevet
     gennemført efter en anden tidsplan end den, der gjaldt for
     gennemførelsen af "handlings"-elementerne i programmet. Kommis-
     sionen har indledt fastsættelsen af et statistisk arbejdsprogram,
     som er blevet drøftet med de nationale statistiske kontorer;
     Kommissionen har ligeledes udarbejdet et tværnationalt forsk-
     ningsprogram, hvis retningslinjer er blevet drøftet med medlems-
     staterne og med de berørte nationale forskningsinstitutioner med
     henblik på udarbejdelse af et særligt udbud omfattende de
     forskningsprioriteter, der således er blevet fastsat.
2.4. Den officielle iværksættelse af programmet fandt sted på et
     vigtigt seminar, der blev afholdt i Bruxelles ved udgangen af
     marts måned 1990, og som forenede projektdeltagere, c.s., F.U.-
     enhederne, Det Rådgivende Udvalg samt Kommissionen.
 ---pagebreak---                                 - 71 -
3.   Programmets etaper og afgørende punkter.
     Det Tredje Fattigdomsprogram er et ambitiøst program, både med
     hensyn til projekterne under dette program og med hensyn til den
     indbyrdes sammenhæng mellem programmets forskellige elementer.
     Det var derfor rimeligt at fastsætte en gradvis gennemførelse af
     dette program. Dette har Kommissionen forsøgt inden for rammerne
     af de administrative procedurer, der gælder for Kommissionen, og
     under hensyntagen til en række tidsmæssige krav, som programmet
     er undergivet.
3.1. Uanset hvor stor vægt medlemsstaterne og Kommissionen tillægger
     kvaliteten af disse projekter, var det naturligvis umuligt at
     forvente, at projekterne med det samme kunne være fuldt ud
     operationelle, dvs. at de allerede i marts 1990 skulle råde over
     konsoliderede strukturer med hensyn til partnerskab, relevante
     strategier og nyskabelser, kvalificerede team, varige finansielle
     aftaler osv. ...
     Det var oprindeligt aftale med medlemsstaterne, at det første år
     under dette program for projekternes vedkommende skulle være en
     definitionsfase af et års varighed. På baggrund af de administra-
     tive krav i forbindelse med tidsplanen for de budgetmæssige
     forpligtelser, havde den første kontrakt vedrørende disse
     projekter imidlertid en varighed af syv måneder, den anden
     kontrakt en varighed af ni måneder; definitionsfasen varede
     seksten måneder for hovedparten af projekterne, især for de, hvor
     procedurerne i forbindelse med samfinansiering var svagest.
     På tilsvarende måde blev der i denne indledende fase lagt ganske
     særlig vægt på struktureringen af projekterne på lokalt plan.
     F.U.-enhederne fik til opgave at spille en afgørende rolle som
     hjælper ved denne strukturering, især med henblik på at sikre, at
     projekterne rådede over relevante beslutningsstrukturer samt
     relevante forvaltnings- og evalueringsstrukturer, med forplig-
     telse til en så realistisk som mulig programmering af deres
     aktiviteter. Kommissionen har i så høj grad som muligt i snævert
     samarbejde med c.S. tilpasset procedurerne for den administrative
     og finansielle forvaltning af programmet til de givne situatio-
     ner, og til de vanskeligheder man har kunnet konstatere.
     Endvidere har Kommissionen besøgt hvert enkelt af projekterne for
     at bistå ved løsningen af eventuelle administrative eller
     finansielle   problemer   samt   for   at  forklare   programmets
     målsætninger og bistå ved gennemførelsen på europæisk plan.
        Beslutningsstrukturerne inden for hvert projekt bygger især
        for aktionsmodellernes vedkommende på opbygningen af et
        partnerskab på lokalt plan; ansøgninger til dette program
        indebærer, at der forud indgås en aftale mellem partnerne i
        projektet; da projektet imidlertid er blevet udarbejdet under
        en meget kort tidsfrist, er det nødvendigt at bekræfte indhol-
        det og frem for alt at omsætte det til effektive samarbejds-
        procedurer mellem de lokale aktører
 ---pagebreak---                                   - 72 -
     -  den administrative og finansielle forvaltning af projekterne
        forudsætter overholdelse af fællesskabsbestemmelserne for det
        pågældende område, som aktørerne imidlertid kun har et ringe
        kendskab til eller ringe beherskelse af, til trods for det
        informationsarbejde, der er blevet udført. Det fremgår klart,
        at man i adskillige projekter oprindeligt havde undervurderet
        vanskelighederne med at opnå den nødvendige samfinansiering
        inden for den fastsatte tidsfrist, hvilket i høj grad har
        påvirket udviklingen af disse projekter. Endvidere havde nogle
        af de ansvarlige for projekterne ikke forudgående erfaring med
        forvaltningen af budgetter med beløb af den størrelsesorden,
        som der er tale om ved aktionsmodellerne. Det var derfor
        nødvendigt med henblik på disse projekter at ansætte personale
        med bedre kvalifikationer på dette område og undertiden at
        indføre en strengere forvaltning af udgifterne eller en mere
        gennemskuelig finansieringsoversigt, især vedrørende kravet om
        samfinansiering
     -  evalueringer af et af hovedpunkterne i dette program og nævnes
        direkte i Rådets afgørelse; det er blevet vedtaget, at der ved
        disse projekter efter eget valg og efter behov med bistand fra
        F.U.-enhederne,     indføres    mekanismer   til    projektintern
        evaluering, hvilket for øvrigt er en betingelse for at deltage
        i programmet; det var derfor nødvendigt at udforme denne
        programinterne evaluering konkret og samtidigt at indføre
        procedurer for samarbejdet med de F.U.-enheder, der deltager i
        evalueringen af selve programmet
        en realistisk programmering af aktiviteterne er bydende
        nødvendig    med    hensyn   til   programmets    eksperimentelle
        principper; denne forudsætter fastlæggelse af en sammenhængen-
        de strategi, identifikation af prioriteter på grundlag af
        bestående behov og en samordning af initiativer, der under-
        tiden kan være modsatrettede, overflødige, indbyrdes konkurre-
        rende   eller    blot   være  en   sideordning   af   forskellige
        initiativer. Medlemmerne af F.U.-enhederne er ofte blevet
        inddraget, især for at fremme en konkret og præcis formulering
        af de generelle målsætninger og af forhandlingerne mellem
        aktørerne om deres prioriterede områder.
3.2. Seminaret i forbindelse med iværksættelsen af programmet i
     marts 1990 spillede en stor rolle for bekræftelsen af Det Tredje
     Fattigdomsprograms egen identitet. Det blev derfor straks aftalt
     årligt at forene projektdeltagerne, Det Rådgivende udvalg, F.U.-
     enhederne, C S . og Kommissionen på stort anlagte seminarer, hvor
     der behandles en række hovedpunkter i programmet. Som temaer blev
     i 1991 den lokale udvikling behandlet, i 1992 inddragelsen af
     arbejdsmarkedets parter og i 1993 partnerskab og multidimensional
     karakter.
     Ud over afholdelsen af disse årlige møder (med ca. 150 til
     250 deltagere) og et særligt møde vedrørende de nyskabende
     initiativer er styringen af programmet blevet konkretiseret via
     forskellige initiativer:
 ---pagebreak---                                      73 -
      -  udgivelse af en intern bulletin (på to sprog) og et magasin
         stilet mod en stor læserkreds (på fem sprog), hvis oplag og
         antal i udgivelseslande er steget regelmæssigt (bulletinen
         distribueres    i  dag     i    2000 eksemplarer, magasinet    i
         5000 eksemplarer)     samt      diverse    andre   publikationer
          (fortegnelse over projekter (på tre sprog), årlig rapport om
         programmets udvikling (på to sprog), beskrivelse af de årlige
         seminarer, temaarbejder) samt en film til præsentation af
         programmet
      -   afholdelse af møder af mere teknisk karakter og især
         tværnationale møder, hvor projektdeltagerne behandler et
         specifikt emne (bolig, fattigdom i landdistrikter, deltagelse,
         økonomisk integration osv.        ...) forbundet med/eller ej
         bilaterale besøg mellem projektdeltagerne
         afholdelse af nationale møder på initiativ af projektdelta-
         gerne, medlemmerne af de pågældende F.U.-enheder og undertiden
         det pågældende medlem af det rådgivende udvalg med henblik på
         gradvist at opbygge programmets nationale dimension og
         synlighed på nationalt plan.
      Disse forskellige aspekter ved Det Tredje Fattigdomsprogram er
      blevet gennemført under Kommissionens ansvar, den centrale
      styringsenheds og F.U.-enhedens medlemmers ansvar. Projekterne,
      og navnlig en række af disse, er lidt efter lidt kommet til at
      spille en stadig større rolle, ikke kun for at kunne virke
      samlende for møder eller foranstaltninger, men også for at
      tilskynde til en række nye initiativer. Det er betegnende, at
      alle aktører under Det Tredje Fattigdomsprogram har gjort en
      betydelig indsats for bedst muligt at integrere projekterne fra
      de nye delstater, der kom til i 1992, i programmet.
Tredje afsnit - PROJEKTERNE UNDER DETTE PROGRAM
Projekterne er det væsentligste element i dette program. Projekterne
dækker naturligvis mange forskellige områder (§ 1 ) . Struktureringen af
projekterne sker gradvist (§ 2), dette dog ikke uden at man er stødt på
en række vanskeligheder, der imidlertid for hovedpartens vedkommende
har kunnet overvindes lidt efter lidt (8 3 ) .
1.  Overblik over projekterne
1.1.  Det Tredje Fattigdomsprogram forener i dag 41 lokale projekter,
      heraf er 29 aktionsmodeller og 12 nyskabende initiativer
      a) i hver aktionsmodel deltager en række aktører og institutio-
         ner, som sammen på et relativt afgrænset område søger at
         definere   og gennemføre      en sammenhængende   strategi   for
         økonomisk integration og social integration af de dårligt
         stillede grupper, som lever på dette område.
 ---pagebreak---                                 - 74 -
        Konkret ledes en aktionsmodel af et "ledende udvalg", hvori
        deltager en eller flere lokale eller regionale myndigheder, et
        eller flere offentlige eller halvoffentlige organer, der er
        aktive inden for uddannelsessektoren, boligsektoren, sundheds-
        sektoren osv. samt en eller flere ikke-statslige organisatio-
        ner. I mere sjældne tilfælde deltager ligeledes fagforeninger
        og arbejdsgiversammenslutninger i den lokale aktion. Under
        ledelse af udvalget varetager et operationelt team, der
        omfatter mellem ca. 10 og ca. 50 medlemmer, undertiden flere,
        gennemførelsen af strategien for dette projekt.
        Dette partnerskab er ikke blot et abstrakt princip: den
        fortsatte evaluering af aktionerne under disse projekter
        viser, at det ledende udvalg for aktionsmodellerne har
        deltagelse af ca. 300 lokale partnere, dvs. i gennemsnit
        10 pr. aktionsmodel: styrelsesstrukturerne for projekterne
        under dette program medfører således mobilisering af ca.
        100 repræsentanter for lokale og regionale myndigheder, og ca.
        100 repræsentanter for ikke-statslige organisationer        (jf.
        bilag 1 ) .
     b) De nyskabende initiativer udgår generelt fra en offentlig
        institution eller fra en særlig privat organisation, og de er
        ofte rettet mod et særlig socialt problem eller en særlig
        befolkningsgruppe; adskillige af disse nyskabende initiativer
        benytter imidlertid partnerskabet, der er et af de afgørende
        principper i dette program, og disse initiativer minder på
        mange punkter, om end i en reduceret målestok og med et mere
        beskedent budget, om aktionsmodellerne.
1.2. Over totredjedele af projekterne gennemføres i byområder. Et
     projekt ud af fem gennemføres imidlertid i landområder (eller
     projektet gennemføres eventuelt samtidigt både i et landområde og
     i de mindre byer i dette område).
     Hovedparten af projekterne gennemføres på et klart afgrænset
     område: f.eks. i et kvarter eller en kommune eller i tilstødende
     kvarterer med pupulationer på 20.000 til 50.000 indbyggere
     undertiden mere (jf. bilag 1 ) . Nogle få projekter gennemføres i
     to eller tre klart adskilte egne, der ligger i relativ stor
     geografisk afstand fra hinanden.
     Samtlige interventionsområder er kendetegnet ved store vanskelig-
     heder, især i form af arbejdsløshed og økonomisk og social
     tilbagegang, selv når disse områder er beliggende i relativt
     gunstigt stillede regioner eller byområder.
     I byområderne vedrører projekterne et (eller flere) ugunstigt
     stillede kvarterer. Arbejdsløsheden er her to til fire gange
     større end gennemsnittet i den pågældende by eller det pågældende
     land, især på grund af krise inden for de traditionelle industri-
     grene og tilbagegangen for de små virksomheder (Charleroi,
     Girona, Limerick, Hamburg, Antwerpen . . . ) . Niveauet for befolk-
 ---pagebreak---                                  - 75
     ningens erhvervskvalifikationer i det pågældende område er lavt.
     Boligforholdene er ofte af ringe kvalitet og karakteriseret ved
     forfald og tilbagegang (Caiais, Liverpool, Porto) eller ved
     utilstrækkelige infrastrukturer og hjælpemidler (Rom). Adskillige
     kvarterer eller kommuner er endvidere udsat for en stærk
     koncentration af emigranter og etniske minoritetsgrupper (Thessa-
     loniki, Liverpool) eller er tilstrømningssteder for asylansøgere
     og flygtninge (Parama, Berlin). Mange byområder konfronteres med
     problemer i forbindelse med kriminalitet, narkotikamisbrug,
     alkoholisme og prostitution (København, Edinburg, Porto, Huelva,
     Lissabon).
     I landområderne gennemføres projekterne i lokale rammer, der frem
     for alt er præget af utilstrækkelige lokale udviklingsperspekti-
     ver. De traditionelle aktivitets- og produktionsstrukturer giver
     kun ringe økonomisk udbytte og for få beskæftigelsesmuligheder
      (Connemara). Affolkningen af landdistrikterne især blandt unge og
     faglærte arbejdstagere medfører en stadig højere gennemsnitsalder
     for den lokale befolkning (Burgos, Maniagua, Connemara). Land-
     områdernes omdannelse til landskaber med ørkenkarakter, isole-
     ring, tilbagestående udvikling eller tilbagegang for de traditio-
     nelle erhvervsaktiviteter ledsaget af dårlige boligforhold,
     infrastrukturer og kommunikationsstrukturer samt manglen på eller
     et ringe niveau for tjenesteydelser på det sociale område, det
     sundhedsmæssige, det uddannelsesmæssige og kulturelle område
     (Almeida, Palermo).
1.3. Svarende   til   princippet   med  programmets   multidimensionale
     karakter gennemføres der i hovedparten af projekterne en lang
     række forskelligartede aktiviteter, som f.eks. forener aktioner
     inden for erhvervsuddannelse, støtte til jobskabelse og lokal
     udvikling, forbedring af bolig eller sundhedsforholdene samt
     udbygning af tjenesteydelserne på det sociale område. Den
     relative betydning, der tillægges hver af disse dimensioner, og
     procedurerne for hvorledes de forskellige aktioner kombineres er
     imidlertid meget forskellig fra et projekt til et andet: således
     gennemføres adskillige projekter af en eller flere aktører, som
     har en udpræget erfaring og kompetence på et særligt område
     (boligforhold eller uddannelse f.eks.), og som søger at udvide
     aktionen ved samarbejde med andre aktører, og ved at trænge ind
     på andre interventionsområder (på grundlag af en analyse af de
     lokale behov, men også på baggrund af de objektive muligheder for
     samarbejde, som den lokale ramme giver). Andre projekter har lige
     fra begyndelsen været afholdt i form af møder i en mere eller
     mindre integreret enhed mellem aktører og institutioner, der alle
     har haft deres særlige ekspertiseområder, og som har arbejdet på
     at udvikle disse områder, frem for at behandle nye aktions-
     områder .
     Erhvervsuddannelse, genindtræden i arbejdsforhold, jobskabelse og
     lokal udvikling er de aktionsområder, som indgår i hovedparten af
     aktionsmodellerne (og i hovedparten af projekterne herunder de
     nyskabende initiativer). De initiativer, der er blevet udarbejdet
     på disse afgørende områder for den økonomiske integration, er
 ---pagebreak---                                 - 76 -
   undertiden   af beskedent omfang, de spiller          imidlertid   en
   afgørende rolle i over halvdelen af projekterne. Boligforhold,
   undervisning og sundhed er tre andre vigtige interventionsområder
   for projekterne, og et projekt ud af to er hovedsageligt
   koncentreret om en indsats på det ene eller det andet af disse
   områder, eller i det mindste på et af områderne.
   Aktiviteterne er knyttet sammen på meget forskellige måder, og i
   en række tilfælde er der stadig kun tale om ringe gensidig
   integration. Undertiden er projekterne tænkt som en global og
   sammenhængende plan for området for den pågældende aktion og for
   dette   områdes   samlede    befolkning.    I andre   tilfælde   skal
   projekterne snarere imødekomme specifikke behov hos bestemte
   befolkningsgrupper:     langtidsledige,    unge,  der   lever   under
   vanskelige forhold, familier med kun en forældre osv.
   Den "områdemæssige" fremgangsmåde forekommer hyppigst i aktions-
   modellerne, der netop er udformet på grundlag af det pågældende
   lokale grundlag, selv om der også tages hensyn til de særlige
   behov hos forskellige befolkningsgrupper. Fremgangsmåden efter
   "kategori" forekommer hyppigst i de nyskabende initiativer, der
   er udformet under hensyntagen til specifikke problemområder.
   Denne aktions"logistik" afspejler imidlertid også de forskellige
   nationale traditioner for socialpolitik, især graden af decentra-
   lisering af disse politikker, bestræbelserne på at tage en enkelt
   kategori   som   målgruppe     og   principperne  med    områdemæssig
   koordinering.
2. Den gradvise opbygning af indbyrdes sammenhængende fremgangsmåder
   Dette program har støttet projekter fra begyndelsen af marts
   199 0. For det langt overvejende antal projekter har påbegyndelsen
   af dette program indebåret påbegyndelse af en fase med gradvis
   strukturering: kun meget få projekter eksisterede allerede som
   projekter   under programmet, da hovedparten         af   programmets
   projekter var fuldstændige nyskabelser (ex nihilo) (i et tilfælde
   ud   af tre) eller       udvidelse   af et allerede      eksisterende
   partnerskab til at omfatte nye aktiviteter (i ca. et tilfælde ud
   af to) (jf. bilag 1 ) .
   I denne gradvise strukturering var det første princip, der blev
   iværksat, partnerskabet. Det er på dette grundlag, at der ved
   disse projekter lidt efter lidt er blevet fastsat og gennemført
   globale og sammenhængende strategier, dvs. multidimensionale
   strategier. Det tredje afgørende princip i programmet, nemlig
   deltagelse, begyndte først at udvikle sig efter at projekterne
   havde antaget en mere fast form, og efter struktureringen af
   partnerskabet i forbindelse med dette projekt og projektets
   strategi.
 ---pagebreak---                                 - 77 -
2.1. Opbygningen af partnerskabet
     Partnerskab på lokalt niveau blev allerede fra begyndelsen
     anerkendt som et af de afgørende principper i Det Tredje Fattig-
     domsprogram, da dette partnerskab anses for at være det mest
     egnede instrument til gennemførelsen af foranstaltninger, der er
     tilpasset   den   multidimensionale   karakter, der    kendetegner
     processen med social marginalisering: ansøgere om støtte fra
     dette program, især i forbindelse med aktionsmodellerne, er
     forpligtet til at udforme og gennemføre deres projekt inden for
     rammerne af en fælles indsats fra både offentlige og private
     partnere.
     Det er ikke en automatisk proces at gøre partnerskabet til
     organisationsmodel for de lokale aktioner. I en række lande havde
     allerede selve ordet en obskur klang for hovedparten af
     aktørerne, eller var et fuldstændigt ukendt begreb, og ønsket om
     at etablere et samarbejde mellem aktører fra den offentlige
     sektor og fra den private var udtryk for en betydelig nytænkning
     i forhold til tidligere anvendt praksis, og udgjorde således en
     betydelig udfordring for gældende love og administrative bestem-
     melser.
     I øvrigt kunne selv i de lande, der i deres socialpolitik
     opererer med partnerskab ved den praktiske gennemførelse, støde
     på forskellige vanskeligheder som f.eks. rivalitet mellem
     institutionerne eller ufleksible administrative procedurer.
     Partnerskab blev i begyndelsen undertiden blot opfattet som en
     simpel aftalemæssig forpligtelse (formelle møder mellem partnerne
     i et ledende udvalg for at opnå fællesskabsfinansiering og for at
     fordele denne finansiering) og ikke som et samarbejdsprincip, der
     både vedrører institutionelle og finansielle og operationelle
     aspekter. Det var nødvendigt at iværksætte en oplysningskampagne
     i forbindelse med projekterne for at overbevise beslutningstager-
     ne og personerne i marken om, at partnerskabet er vigtigt for
     projektet i sig selv, og ikke kun er et simpelt finansielt
     samarbejde. Nytænkning var også nødvendig ved udarbejdelsen af de
     samarbejdsformer, der var tilpasset de lokale og nationale
     forhold, og for forhandlingerne med de berørte aktører. F.U.-
     enhederne har ofte spillet en væsentlig rolle i forbindelse med
     at fremme struktureringen af det lokale partnerskab og i over-
     vindelsen af den tøven, der i begyndelsen var udbredt.
     Fra 1991 blev udviklingen af partnerskab stærkt intensiveret.
     Kommissionen og C.S. arrangerede i samarbejde med F.U.-enhederne
     en række besøg på projekter for at knytte direkte kontakter til
     de lokale partnere og styrke samarbejdet mellem sidstnævnte
     omkring programmets målsætninger. For talrige projekter har det
     været muligt at nyudforme praksis med hensyn til partnerskab, at
     institutionalisere deres beslutningsprocedurer og samtidig åbne
     nye   veje,    undertiden   uofficielle,    for  sammenslutningers
     deltagelse og i et mindre omfang deltagelse af arbejdsmarkedets
     parter.
 ---pagebreak---                                 - 78 -
2.2. Den multidimensionale karakter
     Princippet med multidimensional karakter skyldes konstateringen
     af, at social marginalisering og fattigdom er komplekse fænome-
     ner, der antager mange forskellige former, og som både skyldes
     økonomiske og sociale grunde; ifølge dette princip skal man i de
     aktioner, der nu skal gennemføres, bestræbe sig på at foreslå
     indbyrdes sammenhængende og globale integrationsinitiativer, hvor
     der tages hensyn til den situation, de berørte befolkningsgrupper
     lever i.
     Den multidimensionale karakter udgør en virkelig udfordring for
     projekterne: dette princip indebærer, at man søger sammenhæng og
     samordning i aktionerne fremfor en ophobning af spredte og blot
     sideordnede initiativer.
     Også dette princip er kun gradvist og i forskelligt omfang blevet
     forstået og gennemført. Til at begynde med gik akkumuleringen af
     aktiviteter forud for en integreret fremgangsmåde, og ophobningen
     af aktiviteter i adskillige af projekterne har undertiden givet
     indtryk af, at projekternes ledere frygtede ikke at være til-
     strækkeligt aktive, ikke at være aktive på områderne vedrørende
     dårligt stillede befolkningsgrupper eller ikke at iværksætte et
     antal aktioner, der kunne retfærdiggøre de tildelte bevillinger.
     Denne indledningsvise opsvulmen af aktiviteter havde flere
     forskellige grunde: betingelserne for igangsættelsen af program-
     met, kravene om samfinansiering af projekterne samt vanskelighe-
     der inden for partnerskabet.
     Til at begynde med var aktiviteterne under hovedparten af
     projekterne blevet indledt før der var fastsat en præcis
     overordnet strategi; dels kræver det tid at udarbejde en sådan
     strategi, især når en forudgående undersøgelse eller vanskelige
     forhandlinger mellem parterne er en forudsætning; dels gjorde
     adgangen til finansielle midler det muligt øjeblikkeligt at
     iværksætte talrige aktioner, og en række af samarbejdspartnerne
     var åbenbart parate til straks at udvikle visse af deres allerede
     bestående aktiviteter.
     Derpå medførte procedurerne for samfinansiering af projekterne, i
     det mindste i begyndelsen, ufleksible procedurer for udvælgelsen
     af prioriterede    områder: de    samfinansieringer,   som visse
     projekter råder over, var allerede af de myndigheder, som til-
     delte disse, blevet afsat til en særlig aktion, (f.eks. en
     uddannelsesaktion), eller der var til dels tale om "naturalie"-
     samfinansieringer (f.eks. udlåning af personale fra et fælles
     team); aktionerne under disse projekter har således måtte
     tilpasses de menneskelige, materielle og finansielle ressourcer,
     som ikke altid var fremmende for en integreret strategi.
 ---pagebreak---                             - 79 -
Endelig gjorde indledningsvise mangler inden for partnerskabet
det vanskeligt at fastsætte en sammenhængende fremgangsmåde for
visse projekter: dette var især tilfældet, når det oprindelige
partnerskab var begrænset til at omfatte fordeling af de supple-
rende ressourcer under programmet til finansiering af partner-
 institutionernes traditionelle aktiviteter, eller når de sam-
arbejdende institutioner inden for det oprindelige partnerskab
ikke var særlig aktive med hensyn til at gennemføre en strategi
tilpasset de lokale behov.
Imidlertid, og især takket være fremskridt i samarbejdet inden
for partnerskabet er der i projekterne kommet både større
forståelse for det multidimensionale princip og for metoderne til
at gennemføre dette princip. Det skal i øvrigt fremhæves, at
dette princip ikke indebærer, at projekterne nødvendigvis skal
behandle samtlige områder på en gang: ethvert projekt har sine
tyngdepunkter knyttet til strukturen i partnerskabet og til det
operationelle    teams   kompetenceområde,    endvidere   kan   visse
aktioner kræve menneskelige ressourcer eller politisk støtte, som
for visse projekter, ikke er nemme størrelser at forene.
Den øgede indbyrdes sammenhæng mellem aktiviteterne er blevet
tilvejebragt via adskillige og forskellige veje. I visse
tilfælde, dette gælder især for de nyskabende initiativer, er
projekterne blevet koncentreret om så snævert afgrænsede grupper,
at det var muligt at udføre dybtgående undersøgelser og søge at
finde løsninger på de forskellige problemer, som disse grupper
møder (Berlin, Dublin, Lissabon, Valkenbourg). En lignende
fremgangsmåde er blevet anvendt i en række aktionsmodeller, hvor
der er blevet gennemført en geografisk recentralisering af deres
aktion   (Almeida), eller hvor man har foretaget en bedre
identifikation af de prioriterede geografiske områder inden for
det oprindeligt vedtagne aktionsområde (Caiais, Hamburg). I andre
tilfælde har man primært forsøgt at ændre den traditionelle
praksis hos alle, eller hos en del af de institutioner, der
griber ind på projektområdet, for at de berørte personer kunne få
adgang til institutioner, der var i stand til at levere et
globalt svar på personernes integrationsvanskeligheder (Rom,
charleroi, Eindhoven, Hengelo, osv. . . . ) .
Denne udvikling er blevet lettet ved det arbejde, der er blevet
udført i forbindelse med projekterne med henblik på et bedre
kendskab til behovene i de pågældende områder og hos de grupper,
som projektet er rettet imod, samt ved arbejdet med henblik på at
vurdere   aktionens    rækkevidde.   De   ved    kontrakt   fastsatte
undersøgelser, der blev gennemført ved programmets begyndelse og
den fortsatte evaluering af projekterne, har således vist sig at
være særdeles nyttige i det mindste, når disse har givet
anledning til dybtgående drøftelser med aktørerne og beslutnings-
tagerne med henblik på at tilpasse og undertiden nyorientere
strategierne for den pågældende aktion.
 ---pagebreak---                                  - 80 -
2.3. Deltagelse
     Deltagelse af de dårligt stillede grupper i de aktioner og
     beslutninger, som vedrører disse grupper, er det tredje bærende
     princip i dette program, et princip som man har tillagt stor
     betydning allerede fra programmets start. Imidlertid er gennem-
     førelsen af dette princip i hovedparten af projekterne sket
     langsomt: projekterne var først og fremmest koncentreret om at
     fasttømre deres beslutningsstrukturer, forvaltningsstrukturer og
     om at fastsætte strategien for det pågældende projekt.
     Det skal endvidere understreges, at princippet med deltagelse kan
     fortolkes   på   forskellige   måder  alt efter    de  kulturelle
     traditioner og traditionerne i de nationale politikker, og også
     alt efter hvilke retningslinjer projekternes ledere fastsætter.
     Dette medfører forskellig praksis og forskellige niveauer for
     deltagelse: ud over "passiv" deltagelse, der består i at være mål
     for en aktion eller bruger af en tjenesteydelse, er der i
     forskellige projekter blevet udarbejdet initiativer, hvor man
     søger at inddrage de berørte grupper og disses repræsentanter i
     beslutningsprocedurerne   (oprettelse af sammenslutninger, der
     sikrer direkte deltagelse og rolle som modvægt; deltagelse i det
     ledende udvalg; inddragelse i gennemførelsen af aktionerne ud fra
     et ønske om at styrke solidariteten inden for de berørte
     grupper).
     Adskillige projekter har afspejlet de vanskeligheder, som
     gennemførelsen af princippet om deltagelse rejser. Deltagelsens
     omfang er i høj grad afhængig af de berørte personers potentielle
     muligheder, men også af institutionernes evne til at uddelegere
     kompetence og til effektivt at fremme et brud med den passivitet
     og afhængighed, som støtteforanstaltninger medfører.
2.4. Fortsat tilpasning af strategierne
     Et projekt består af en gruppe forskellige aktører, mere eller
     mindre stabile instanser til beslutningstagning, aktiviteter, der
     i større eller mindre grad er koordineret, en mere eller mindre
     gunstig lokal ramme ... Kort sagt, der er tale om en kompleks og
     bevægelig størrelse. Derfor et det nødvendigt at bibeholde den
     gradvise opbygning af initiativerne under hvert enkelt projekt,
     der struktureres på baggrund af varighed og en            fortsat
     tilpasningsproces til de situationer, der opstår.
     I denne fortsatte tilpasningsproces er to elementer afgørende:
     dels opbygningen af operationelle team, der er kvalificerede og
     tilstrækkelige stabile til at kunne sikre kontinuitet i aktionen;
     dels aktørernes egen fastsættelse af procedurer for analyse og
     evaluering, der skal fremme fremkomsten af en fælles holdning,
     fastsættelse af de operationelle målsætninger og eventuel ændring
     af strategien på baggrund af de opnåede resultater eller på
     baggrund af udviklinger i den lokale omgivende ramme.
 ---pagebreak---                              - 81 -
a) Stabiliseringen af de operationelle teams har været en
   tidskrævende opgave. I løbet af programmets første tre år har
   ca. halvdelen af projekterne fået ny projektleder (i visse
   tilfælde to eller tre gange), team i marken er blevet totalt
   fornyet blandt andet med henblik på en øget professionalisme
   og teknisk kompetence, men også med henblik på effektiv
   gennemførelse af særaktiviteter. Disse ændringer er som regel
   indtrådt i løbet af programmets første atten måneder, hvilket
   falder i tråd med den stadig større bevidsthed hos aktørerne
   og beslutningstagerne i projekterne om nødvendigheden af en
   styrkelse af deres operationelle potentiale.
   Denne bevidstgørelse har også i de operationelle team
   fremkaldt et stærkt ønske om uddannelse og forbedrede
   kvalifikationer. Ligeledes har C.S. siden udgangen af 1992
   indledt en særlig uddannelses- og udvekslingsaktion for
   projektledere og medlemmerne af deres team. så godt som alle
   projekter deltager nu regelmæssigt i denne aktion. Det er
   utvivlsomt beklageligt, at denne aktion på grund af manglende
   budgetmidler ikke har kunnet gennemføres på et tidligere
   tidspunkt, selv om de bevægelser man har kunnet konstatere i
   denne personkreds havde begrænset rækkevidden af en uddan-
   nelsesaktion, såfremt denne var blevet indledt ved programmets
   begyndelse, og især da det heldige udfald af en sådan aktion i
   stort omfang afhænger af det gradvist fremkomne ønske om
   uddannelse    fra   de    aktører,  der   er   konfronteret   med
   vanskeligheder under arbejdet i marken. Det er hævet over
   enhver tvivl, at fastsættelsen af en pædagogi og metodologi
   tilpasset forventningerne hos de operationelle team og med
   tilknytning til aspekterne i forbindelse med tværnationale
   udvekslinger straks var et af de øjeblikkelige resultater af
   dette program.
b) Situationsanalyse og fortsat evaluering af aktionen er en af
   betingelserne for aktionens succes, og følgelig er dette
   fastsat i form af en kontraktmæssig forpligtelse allerede fra
   projektets   start. Man valgte       at   anvende   projektintern
   evaluering på initiativ af aktørerne selv, da F.U.-enhederne
   naturlgivis om nødvendigt kunne yde den nødvendige tekniske
   bistand til gennemførelsen af denne evaluering (i øvrigt
   bidrager F.U.-enhederne og c.s. til en ekstern evaluering af
   de aktioner, der blev gennemført under projekterne og under
   programmet som sådant) . Konkret vil dette sige, at der er
   fastsat forskellige bestemmelser med henblik på disse punkter
   i projekterne: inddragelse af en ekstern forsker, som der
   afholdes regelmæssige møder med (i to tilfælde ud af fem),
   ansættelse af en person med projektintern evaluering som
   særlig arbejdsopgave i det operationelle team (i ca. et
   tilfælde ud af to), eller der anvendes successivt først den
   ene, derpå den anden model. Disse bestemmelser              er i
   størstedelen    af   aktionsmodellerne   blevet   suppleret   ved
   "bestilling" oftest hos universiteter af lokale undersøgelser,
   der tjener til at belyse valget af strategi. Uanset hvilke
   bestemmelser,    der   er    blevet  fastsat,   afhænger   disses
 ---pagebreak---                             - 82 -
   effektivitet i stor udstrækning af intensiteten af anvendelsen
   af bestemmelserne, af evalueringen og af det operationelle
   team   og   de   beslutningstagende   instanser    i  projektet.
   Medlemmerne af de operationelle team har deltaget mest aktivt
   i denne projektinterne evaluering, hvilket bekræfter hvor stor
   vægt disse team lægger på professionalisme. Medlemmerne af de
   ledende udvalg og samfinansieringsinstanserne har som oftest
   ikke deltaget i evalueringsprocessen,        selv om de ikke
   bestrider dennes nytteværdi. Under alle omstændigheder skal
   det fremhæves, at i talrige projekter er udviklingen af den
   anvendte strategi en direkte følge af resultaterne af lokale
   undersøgelser   og   den   projektinterne   evaluering:   lokale
   undersøgelser har bragt de skjulte behov hos visse grupper
   eller i visse områder for dagens lys (Connemara, Liverpool,
   Thessloniki, Alto Belice, Caiais); ligeledes er den projekt-
   interne evaluering blevet et værktøj for den programering og
   opfølgning, der er snævert integreret i selve aktionen
   (Doubs).
Vanskeligheder og løsninger på disse
De opnåede resultater under projekterne og programmet må ikke
føre til, at man glemmer de vanskeligheder, man er stødt på;
vanskeligheder som det ofte har været muligt at finde en løsning
på, men som undertiden stadig virker foruroligende.
a) Iværksættelsen af et program som Det Tredje Fattigdomsprogram
   er uundgåeligt et vanskeligt projekt: det er nødvendigt
   konkret at indlede lokale projekter med en meget forskellig
   udformning, og det er nødvendigt at tilvejebringe den nødven-
   dige dynamik i programmet som sådan ved at finde en ligevægt
   mellem den enkeltes ønsker om den størst mulige frihed, og
   nødvendigheden af en samlet indbyrdes sammenhæng. Vanskelig-
   hederne i denne indledningsfase var imidlertid for dette
   programs vedkommende større på grund af den meget korte og
   krævende tidsplan for programmets gennemførelse.
   Bevillingerne til programmet tildeles som led i de årlige
   tildelinger. Datoen for Rådets afgørelse (18. juli 1989) og
   overdragelsen af de nødvendige bevillinger til programmets
   første   aktivitetsår   i regnskabsåret    1989 medførte, at
   programmet   måtte    indledes   med   meget    korte   frister:
   behandlingen af ansøgninger og udvælgelsen af projekter blev
   gennemført i programmets første seks måneder; det samme gjaldt
   for indførelsen af forvaltningsprocedurerne og procedurerne
   for teknisk bistand; på grund af disse krav var det nødvendigt
   at begrænse den første kontraktperiode for projekterne til syv
   måneder, hvilket gjorde det umuligt at lade perioden med
   definition og strukturering være på et år, som oprindeligt
   planlagt.
   For de vedtagne projekter, gjaldt det, at de kun i meget
   forskellig grad kunne indledes øjeblikkeligt: en række
 ---pagebreak---                             - 83 -
   ansøgninger var blevet udarbejdet uden virkelige forudgående
   forhandlinger mellem de lokale partnere, og også uden at man
   havde   kunnet    fjerne  eventuelle  misforståelser   parterne
   imellem; adskillige projektiværksættere (eller visse af deres
   lokale partnere) havde snarere betragtet deres ansøgning som
   et middel til at modtage fællesskabsstøtte end som et
   virkeligt engagement i et europæisk program og i et nyskabende
   initiativ. I hovedparten af aktionsmodellerne havde man
   undervurderet den komplicerede karakter af den administrative
   og finansielle forvaltning, der dels indebar en tildeling af
   store årlige bevillinger (250 000 til 300 000 ECU) og forplig-
   telsen til at opnå samfinansieringer i samme størrelsesorden.
   Den korte varighed af programmets første kontraktperiode
   medførte for en række projekter, at de tildelte midler ikke
   blev opbrugt: dette var især tilfældet for projekter, som
   først sent havde ansat deres operationelle team, eller for
   projekter, hvor det ikke var lykkedes at opnå udbetaling af de
   samfinansieringsbeløb, som der var blevet afgivet løfte om
   inden for de fastsatte tidsfrister, eller for de projekter,
   hvor der var blevet udarbejdet en urealistisk budgetprogram-
   mering. Generelt blev fællesskabsbestemmelserne om anvendelsen
   af de tildelte bevillinger, f.eks. de strenge begrænsninger,
   der gælder for investeringer, i adskillige tilfælde opfattet
   som bestemmelser, der virkede meget eller for stærkt hindren-
   de. I programmets første fase gav dette anledning til fru-
   strationer og manglende forståelse for Fællesskabets budget-
   bestemmelser. Disse problemer blev imidlertid løst gradvist
   ved hjælp af en række mere fleksible forvaltningsprocedurer og
   oplysning om de anvendte bestemmelser. Endvidere er kvaliteten
   af forvaltningen af projekterne blevet forbedret, især ved
   ansættelse af et personale med de nødvendige kvalifikationer
   til at kunne varetage denne forvaltning.
b) Selv om vanskelighederne i forbindelse med programmets start
   er blevet løst, gælder det samme ikke for de vanskeligheder,
   man støder på i forbindelse med samfinansieringen, som er en
   af betingelserne for at opnå fællesskabsstøtte. I overensstem-
   melse med Rådets afgørelse om gennemførelsen af dette program
   er det en forudsætning for at modtage fællesskabsstøtte, at
   projekterne    omfattes   af  samfinansiering   fra  nationale,
   regionale eller lokale myndigheder, og/eller fra private
   kilder, og at det samlede beløb normalt svarer til fælles-
   skabsstøtten (Fællesskabets støttesats kan i visse regioner
   hæves fra 50% til 55%). På grund af den bestemmelse om at
   bevillingerne tildeles årligt, som anvendes på programmet, og
   således også på projekterne, skal samfinansieringsbeløbene
   udbetales til projekterne i hvert enkelt af de på hinanden
   følgende kontraktperioder. Konkret indebærer dette, at de
   årlige kontrakter for projekterne udarbejdes efter modtagelsen
   af et tilsagn om samfinansiering, dette gør det muligt at
   udbetale den første tranche af Fællesskabets støtte, medens en
   anden tranche udbetales efter modtagelsen af beviser for, at
   den lovede samfinansiering faktisk er modtaget.
 ---pagebreak---                                 - 84 -
        Den krævede samfinansiering er normalt samfinansiering i form
        af kontanter, som skal indbetales på en særlig konto, der
        åbnes for det enkelte projekt med henblik på aktiviteterne
        under dette projekt. Kommissionen accepterer under meget
        strenge begrænsninger, at en del af samfinansieringen kan
        bestå i "naturalier" som f.eks. udlåning af lokaler eller
        personale, der anvendes som led i projektet og i overensstem-
        melse med den fastlagte strategi.
        Disse bestemmelser volder næppe problemer for projekter, hvor
        samfinansieringen tildeles af en myndighed, som er i stand til
        inden for de fastsatte tidsfrister at overføre de lovede
        midler til projekterne: dette er især tilfældet for projekter,
        hvor samfinansieringen tildeles af nationale myndigheder som
        led i særlige støtteprogrammer (Irland, Portugal og Spanien
        under forbehold af en række tidsfrister for procedurerne).
        Situationen er mere kompliceret for projekter, hvor samfinan-
        sieringen stammer fra flere forskellige myndigheder, der ikke
        altid træffer deres beslutning inden for den fastsatte frist,
        og især for projekter, hvor samfinansieringen kommer fra
        myndigheder, der først foretager de lovede indbetalinger med
        en betydelig forsinkelse (eller som endog ikke opfylder deres
        tilsagn om samfinansiering, f.eks. på grund af en konflikt
        mellem de lokale partnere). Denne situation medfører ikke
        alene regnskabsmæssige vanskeligheder for projekterne: den
        medfører også usikkerhed med hensyn til det samlede bevil-
        lingsbeløb, som kan anvendes, og således forsinkelser i
        gennemførelsen af de planlagte aktioner; den medfører også en
        tilsvarende nedsættelse af fællesskabsstøtten, og er således
        hovedårsagen til den manglende fulde udnyttelse af de tildelte
        bevillinger under dette program.
        Kommissionen har ofte gjort medlemsstaterne opmærksomme på
        problemerne med samfinansiering. Kommissionen har bestræbt sig
        på at finde administrative løsninger, hvor dette måtte være
        muligt, for således at undgå at straffe de pågældende projek-
        ter. Det er stadig således, at aktiviteterne under adskillige
        projekter har været og undertiden stadig hindres af gentagne
        vanskeligheder på dette punkt.
4. Konklusion
   Projekterne er afgjort nu på rette vej : partnerskabet er blevet
   struktureret, de operationelle team har stabiliseret sig, et stort
   antal aktioner er blevet indledt, og man har gjort sig anstrengel-
   ser for at forbedre kvaliteten både med hensyn til den finansielle
   forvaltning, programmeringen af aktionerne og de operationelle
   teams kvalifikationer. Vanskelighederne ved programmernes start er
   blevet løst, primært på grundlag af det gensidige tillidsforhold,
   som lidt efter lidt er opstået mellem projektdeltagerne, F.U.-
   enhederne, C.S. og Kommissionen. Medlemsstaterne har ofte via deres
   repræsentanter i det rådgivende udvalg for programmet bidraget til
 ---pagebreak---                                  - 85 -
    at søge løsninger på opståede vanskeligheder. Problemerne med
    samfinansiering er imidlertid stadig foruroligende i det mindste
    for en række projekters vedkommende.
    Projekterne har givetvis en række svagheder: den indbyrdes sammen-
    hæng mellem de lokale aktioner er ikke altid sikret, ønsket om
    aktiv deltagelse af de berørte befolkningsgrupper skal for frem-
    tiden konkretiseres, indledningen af den projektinterne evaluering
    er endnu ikke overalt lige udviklet. Der er imidlertid blevet
    indledt en dynamisk udvikling, som lover godt for et heldigt udfald
    af de gennemførte aktioner.
Fjerde afsnit - PROGRAMMETS INDBYGGEDE DYNAMIK
Bortset fra den noget usikre start dokumenterer Det Tredje Fattigdoms-
program vitalitet. Aktørerne har opbygget lokalt samarbejde og mobili-
seret både beslutningstagere, medarbejderne i marken og de berørte
befolkningsgrupper. De er ud over de lokale aktioner indgået i samar-
bejdet vedrørende nationale og tværnationale udvekslinger. På denne
måde bidrager medarbejderne til definition og bekræftelse af program-
mets identitet som sådan.
Udviklingen af denne dynamik har været en tidskrævende opgave, og på
denne baggrund forekommer en programvarighed på fem år at være et godt
valg. Man kan allerede nu se virkningerne af denne dynamik på lokalt
plan (§ 1), nationalt plan (§ 2) og europæisk plan (§ 3 ) .
1.    Dynamik på lokalt plan
      I takt med at projekterne er blevet konsolideret og deres
      aktioner er blevet struktureret, har de haft en mobiliserende
      virkning både blandt de lokale aktører og med hensyn til de
      lokale ressourcer.
      Generelt og det fremgår også af hovedparten af projekterne,
      vækker programmets indhold en vis interesse på lokalt plan, og
      betegnelsen europæisk har givet en tiltrækkende virkning og
      bidrager til at gøre disse initiativer legitime. Det er
      indlysende, at det officielle navn på dette program med
      anvendelse af betegnelsen fattigdom kan give anledning til
      problemer i forbindelse med visse projekter, i det mindste i
      lande, hvor ordet fattigdom har negative konnotativer. Det er
      ligeledes indlysende, at referencen til et europæisk program er
      mindre afgørende i de lande, hvor offentligheden mener, at Europa
      kun kan lære den lidt nyt på det sociale område. Generelt
      forholder det sig således, at muligheden         for at anvende
      programmet   er en stærk mobiliserende      faktor: det     lokale
      partnerskab overbeviser i stadig større grad, forskerne føler sig
      inspireret af programmet, de offentlige administrationer åbner
      deres døre, de operationelle team føler sig mere anerkendt,
      reklamevirkningen   i medierne og synligheden        af adskillige
      projekter styrkes ...
 ---pagebreak---                               - 86
   Eksempler på denne tiltrækkende virkning viser, at de lokale
   aktioner under projekterne kan udvides til at omfatte andre
   faktorer og bidrage til drøftelser eller til innovationer af en
   større rækkevidde. I projektet Mantois-Val-de-Seine i Frankrig er
   seks kommuner gået sammen om en uddannelsesaktion, der er et
   alternativ til det normale uddannelsesnet, og som er stødt på
   stor   interesse;   i   Irland  affødte   projektet   i   Limerick
   udarbejdelse af en lokal undersøgelse, der har fået forskellige
   offentlige myndigheder til at genbehandle problemet med negative
   virkninger af skolepenge for de dårligst stillede. I Nederlandene
   har man i Valkenburg-projektet indledt et værdifuldt samarbejde
   med det regionale kontor for hjælp til handicappede. Dette kontor
   besluttede i begyndelsen af 1993 systematisk at informere alle,
   som modtager hjælp fra kontoret, om de tjenesteydelser og
   aktiviteter, som projektet kan tilbyde.
   Med hensyn til arbejdsmarkedets       parter   skal to positive
   erfaringer nævnes. I Antwerpen er det via dette projekt lykkedes
   at indlede en drøftelse med den flamske arbejdsgiverorganisation
   om arbejdsgivernes ansvar over for det omgivende sociale miljø;
   ved samme lejlighed er det lykkedes at vække interesse hos lokale
   arbejdsgivere for organisationsmodellen for dette program. I
   Spanien har projekterne, F.U.-enhederne, medlemmerne af Det
   Rådgivende Udvalg i samarbejde med de faglige organisationer,
   arbejdsgivere    og   fagforeninger   samt    de    ikke-statslige
   organisationer (NGO) dannet grundlag for et diskussionsforum, for
   overvejelser og pression vedrørende de omfattende temaer i
   forbindelse med bekæmpelsen af social marginalisering.
   Dette er kun eksempler blandt mange andre. Men de viser, at
   programmets projekter fortjener anerkendelse for evnen til at
   give anledning til overvejelser og handling vedrørende social
   marginalisering på et niveau langt ud over deres umiddelbare
   virkning og ud over de tjenesteydelser, som de konkret tilbyder
   de befolkningsgrupper, de arbejder for og med.
2. Dynamik på nationalt plan
   Programmet er også en satsning på det lokale initiativ.
   Programmets succes er i stort omfang afhængig af de lokale
   aktørers evne til at udforme projekter, der er egnede som
   prototyper eller modelprojekter. Programmet er imidlertid også et
   forsøg på at bidrage til at stimulere de nationale politikker, og
   det er nu af afgørende betydning, at de former for "korrekt
   praksis", som der er gjort forsøg med via projekterne, kan
   videregives og overføres til de aktører og beslutningstagende
   institutioner i hvert enkelt land, der deltager i bekæmpelse af
   social marginalisering.
 ---pagebreak---                              - 87 -
Under   forberedelsen    af   programmet    opfordrede    Kommissionen
medlemsstaterne til at foreslå Kommissionen projekter, hvis
retningslinjer forenede de nationale nyskabende initiativer,
eller som eventuelt indgik i de nationale programmer til
bekæmpelse af fattigdom. Denne sammenhæng fandtes i det mindste
som mulighed allerede i adskillige lande: i Irland, i Spanien og
i Portugal i form af de nationale programmer, der gennemføres i
disse lande; i Frankrig i form af politikken for byområder og i
form af bestemmelserne om minimumsløn; i Nederlandene i form af
social renewal politic; i Danmark i form af de nationale
foranstaltninger til fremme af innovation og lokale partnerskaber
osv.   Denne   sammenhæng    har    utvivlsomt   bidraget    til,   at
myndighederne mere direkte har deltaget i opfølgningen af
programmet, og til en større synlighed for projekterne på
nationalt plan. Dette har imidlertid ikke altid, i det mindste
ikke på dette trin, været tilstrækkelig til at opnå den
multiplikationsvirkning, som man havde forventet.
Dette har der være flere forskellige grunde til. For det første
har der i forbindelse med en række projekter, som det er
uundgåeligt, været interne problemer, som har forsinket eller
hæmmet gennemførelsen af en aktion, der oprindeligt virkede
lovende. Også selve omfanget af visse nationale politikker har
bevirket, at en række projekter blot er blevet opfattet som
lokale    aktioner    blandt    andre,    uden    at    den    særlige
mobiliseringsvirkning egentligt er kommet til udtryk, dette så
meget desto mere, som disse projekter talmæssigt har været få
(tre eller fire i hvert land, undertiden færre).
Endelig har man i nogle projekter undertiden været tvunget til at
lægge mindre vægt på deres nationale virkning, da andre
overvejelser har stået i forgrunden: først et ønske om at
konsolidere projektets organisation, derpå projektets image på
lokalt plan og endelig ønsket om at indlede tværnationalt
samarbejde. Dette har medført, at der er blevet lagt mindre vægt
på en aktiv deltagelse i drøftelserne på nationalt plan; og frem
for alt har ønsket om at afhjælpe de svage punkter i disse
projekter for bedre at kunne opfylde målsætningen med en
multidimensional aktion spillet en rolle. Det har derfor ikke
været muligt at sikre den grad af synlighed for disse projekter,
som deres stærke punkter giver grundlag for, og som kunne have
haft en betydelig virkning på nationalt plan.
I   visse   projekter   har man      imidlertid   opnået    opmuntende
resultater, således blev i Frankrig på baggrund af projektet
"Støtte til udvikling af økonomisk initiativ", støtten til
arbejdsløse, virksomhedsoprettere og nyovertagere af virksomheder
udvidet til også at omfatte modtagerne af minimumsbegyndelses-
lønnen; i Grækenland har Kallithea-projektet påvirket den nye
lovgivning om narkotika og om oprettelse af afvænningscentre for
narkotikaafhængige;    ligeledes    i Grækenland     har    programmet
bidraget til at vise de juridiske hindringer, som gennemførelsen
af partnerskaber mellem offentlige myndigheder            og private
organisationer støder på; dette har givet anledning til, at der
 ---pagebreak---                                  - 88 -
     er blevet forelagt et lovforslag for det græske parlament. I
     Forbundsrepublikken Tyskland har projekterne været rettet mod at
     fremme drøftelserne i offentligheden om fattigdom. I Danmark har
     programmet haft betydning for arbejdet i regeringsudvalgene. I
     Belgien er ideerne og forslagene fra projekterne i Antwerpen og i
     Charleroi blevet overtaget af de offentlige myndigheder i deres
     pågældende kommuner. I Italien samarbejder i dag de nationalt
     ansvarlige for de tre store fagforeningssammenslutninger med
     henblik på at gennemføre projekter, der bygger på principperne i
     dette program, på regionalt plan. I Det Forenede Kongerige, hvor
     man diskuterer fattigdomsproblematikken, er lokale projekter
     blevet inddraget i disse drøftelser ... Når disse projekter er
     blevet anerkendt på lokalt plan, og for visse projekters
     vedkommende på nationalt plan, skyldes dette kvaliteten af
     projekternes virkning. Endnu en medvirkende         årsag er de
     anstrengelser, der udfoldes, for at gøre denne virkning synlig
     bl.a. ved at udgive informationsbulletiner eller fremstille
     video- og filmkassetter og ved at deltage i eller arrangere
     informationsaktioner. Desuden har F.U.-enhederne og de nationale
     repræsentanter i Det Rådgivende Udvalg spillet en vigtig rolle
     for gennemførelsen af samordningen på nationalt plan, som ganske
     vist er en eksisterende faktor, selv om den stadig er for
     punktuel eller for uensartet gennemført til, at man i dag kan
     tale om en tydelig virkning fra dette program på nationalt plan i
     den enkelte medlemsstat.
3.   Dynamik på europæisk plan
     Ved at støtte de lokale projekter bidrager programmet til
     overførsel af relevant praksis både på nationalt, men også på
     europæisk plan og fremmer således overvejelserne i Fællesskabet
     om bekæmpelse af social marginalisering. De tværnationale
     udvekslinger    projekterne    imellem,   forskningsarbejdet   og
     publikationer udgivet under dette program, er de væsentligste
     elementer i denne dynamik.
3.1. ProgramBtyring og udvekslinger inden for programmet
     Et antal udvekslingsnet er gradvist opstået mellem projekterne,
     deres partnerskaber, F.U.-enhederne, c. s. og Kommissionen. En
     række af disse net er blevet udvidet til også at omfatte aktører,
     der ikke henhører under programmet, især med henblik på
     samordningen med de nationale initiativer eller med fælles-
     skabsinitiativerne. Disse net er i dag et afgørende element i
     programmets dynamik.
     Disse udvekslinger kan antage forskellige former. De årlige
     seminarer er de bedst egnede lejligheder til at mobilisere
     aktørerne under dette program til en indsats omkring de overord-
     nede overvejelser og aktioner, der i høj grad tiltrækker sig
     opmærksomhed. Temaet lokal udvikling, der var blevet valgt for
     seminaret i Edinburgh i 1991 viste den betydning, som programmet
     tillægger den økonomiske dimension i forbindelse med integration.
 ---pagebreak---                             - 89 -
Temaet inddragelse af arbejdsmarkedets parter, der var vedtaget
for seminaret i Ålborg i 1992, viste viljen til også at inddrage
aktørerne i virksomhederne i det indledte lokale samarbejde.
Temaet forbindelserne mellem partnerskabet og den multidimensio-
nale karakter, der var blevet fastsat for seminaret i Huelva i
1993, tjente til at anvende programmets resultater med henblik på
relevansen af to af programmets bærende principper.
Disse møder, der er af afgørende betydning på grund af deres
indhold, og på grund af de bidrag de yder til at bekræfte
programmets egen identitet, suppleres af en række af andre
udvekslinger. Der er således under programmet blevet oprettet
adskillige tværnationale grupper, som hver samler syv eller otte
projekter, og som fungerer som centre for overvejelser og
forslag. Hver gruppe arbejder på grundlag af de erfaringer, der
er blevet indhøstet under projekter vedrørende et bestemt emne
for således at kunne udlede den metodologiske og politiske lære
heraf   ("bolig og     fattigdom",  "fattigdom    i  landområder",
"deltagelse" samt "økonomisk indføring"). Der blev ligeledes
afholdt to tværnationale seminarer i Caiais i november 1992, det
ene omhandlede støtten fra den projektinterne evaluering til
strategien for projekterne, det andet den lokale forskning.
Senere er denne dynamik i form af konfrontationen mellem forskel-
lige erfaringer kommet ekstra stærkt til udtryk på uddannelses-
foranstaltningerne for projektlederne. Endelig finder et stort
antal udvekslinger sted på bilateral basis i form af gensidige
besøg projektdeltagerne imellem.
De tematiske møder og de årlige seminarer finder sted på stedet,
hvor projekterne gennemføres. Disse giver lejlighed for de "mod-
tagende projekter" til at vise deres deltagelse i et europæisk
program og til at inddrage alle partnere og medlemmerne af deres
operationelle team i den europæiske dimension i dette program.
Disse er således for projekterne og for programmet afgørende
elementer, hvis virkning senere kan afspejle sig på lokalt,
regionalt, nationalt og europæisk niveau.
Den europæiske styring af programmet bygger på mobilisering af
alle aktører under programmet og ligeledes på kvaliteten af den
tekniske bistand, der ydes med henblik på denne. Medlemmerne af
F.U.-enhederne havde først til opgave at yde støtte til
projekterne under projektudviklingen på lokalt niveau og at
bidrage til programmets virkning på nationalt niveau, men i dag
er de også sammen med c.s. inddraget i den europæiske styring af
Det Tredje Fattigdomsprogram.
Adskillige medlemmer af F.U.-enhederne deltager således f.eks.
aktivt i arbejdet i de temagrupper, der er blevet oprettet i
forbindelse med projekterne, og naturligvis også i forberedelsen
af de årlige      seminarer. Generelt    deltager   F.U.-enhederne
regelmæssigt sammen med c. s. og Kommissionen i drøftelserne
vedrørende forvaltning og styring af programmet, især via de tre
workshops, der afholdes årligt med henblik på disse to punkter.
 ---pagebreak---                                  - 90 -
3.2. Forskningsarbejdet
     Forskningsarbejdet er et andet element i programmets europæiske
     dynamik. Da Det Tredje Fattigdomsprogram er et handlingsprogram,
     er forskningsarbejdet bevidst blevet begrænset. Ud over de lokale
     undersøgelser, der gennemføres på initiativ af projektdeltagerne
     omfatter "forsknings"-elementet i dette program to områder, et af
     statistisk karakter og et af økonomisk/sociologisk karakter.
     Det statistiske arbejde er blevet udført i samarbejde med
     EUROSTAT. Dette arbejde har i alt væsentligt tjent til at
     udarbejde en systematisk metode til anvendelse af de nationale
     rundspørger om husstandsbudgetterne, især med henblik på at
     ajourføre og forfine målingen af fattigdom på baggrund af
     indkomstforholdene. Dette arbejde har muliggjort betydelige
     fremskridt i den foreliggende viden om dette punkt, især ved
     anvendelsen af mikrodata fra nationale undersøgelser. Det har
     imidlertid også bekræftet de metodologiske vanskeligheder ved
     denne konstatering af fattigdom og især usikkerheden ved
     sammenligning eller godkendelse af data, der er opbygget på
     grundlag af definitioner, som endnu ikke er tilstrækkeligt
     harmoniseret. Med forbehold af disse indskrænkninger har dette
     arbejde underbygget Kommissionens skøn om, at der ved udgangen af
     1980'erne vil findes 50 mio personer i lavindkomstgrupper, som
     således må anses som fattige i henhold til den definition, der
     sædvanligvis anvendes<10) (bilag 2 ) .
     Den anvendte metodologi muliggør en mere præcis analyse af de
     seneste tendenser i udviklingen af fattigdom; resultaterne af
     denne analyse vil foreligge ved programmets afslutning. Endvidere
     er    forskningsarbejdet  om   de   ikke-finansielle  aspekter  i
     forbindelse med fattigdom blevet indledt.
     Der er ligeledes blevet gennemført økonomiske og sociologiske
     undersøgelser ud fra et entydigt tværnationalt perspektiv. Emne-
     områderne for disse undersøgelser er blevet fastsat i samarbejde
     med repræsentanterne for de nationale forskningsråd og medlemmer-
     ne af Det Rådgivende udvalg samt forskningsteam, der hvert dækker
     6 til 8 lande; emneområderne er blevet fastsat på baggrund af to
     på hinanden følgende licitationer. Da der er tale om et igang-
     værende arbejde, er det endnu for tidligt at vurdere arbejdets
     resultater. Men det burde øge kendskabet til disse fænomener ved
     hjælp af de internationale sammenligninger, der gennemføres
     vedrørende følgende emneområder: processen i forbindelse med
     tilhørsforhold til arbejdsmarkedet, den rolle politikkerne for
     regionaludvikling spiller i bekæmpelsen af fattigdom, forbindel-
     serne mellem fattigdom og vandrende arbejdstagere, inddragelse af
     arbejdsmarkedets parter i bekæmpelsen af social marginalisering,
     udviklingen i inddragelsen af fattigdom i socialpolitikkerne,
     virkningerne af aktiv beskæftigelsespolitik i bekæmpelsen af
     social marginalisering. Rapporterne om disse undersøgelser vil
     foreligge medio 1994.
(10)    Personer, der lever i en husstand, hvis gennemsnitlige
        disponible indkomst pr. forbrugsenhed (anslået på baggrund af
        de udgifter, der er oplyst under rundspørget) udgør under
        halvdelen af den gennemsnitlige indkomst pr. forbrugsenhed i
        den medlemsstat, hvor denne husstand lever.
 ---pagebreak---                                     - 91 -
3.3. Synliggørelse af programmet og af dettes resultater
     Synliggørelsen af dette program bygger dels på             udgivelses-
     virksomhed og dels på en kommunikationsstrategi.
     Der er blevet ydet en betydelig indsats med hensyn til udgivel-
     sesvirksomhed. Det skal især fremhæves, at det kvartalsvist
     udgivne magasin (5.000 eksemplarer) og den månedlige bulletin
     (2.000 eksemplarer) nu har fået en læserskare, som går langt ud
     over programmets egentlige aktører. Det samme gælder for andre
     publikationer, som bidrager til en stor udspredelse af de løbende
     undersøgelser (de årlige rapporter om Den Centrale styringsenheds
     (C.S.) arbejde, referater fra de tværnationale               seminarer,
     beskrivende oversigter over projekterne).
     Med hensyn til kommunikationsstrategien          skal   især   følgende
     aktioner fremhæves:
         oprettelsen af en elektronisk posttjeneste, et hurtigt og
         funktionelt redskab, der fremmer interaktionen mellem de
         forskellige deltagende parter i dette program (projekter,
         C S . , F.U.-enhederne, Kommissionen). 61 placeringssteder samt
         250 forbindelser hver uge. Denne postforbindelse tjener
         endvidere til den igangværende udarbejdelse af "SPES", en base
         indeholdende bibliografiske og statistiske data for Det Tredje
         Fatt i gdomsprogram
     -   bevidstgørelse af den brede offentlighed ved hjælp af særlige
         aktioner som f.eks. en konkurrence mellem studerende ved
         journalisthøjskolerne. Den bedste rapportage om social margi-
         nalisering og fattigdom blev offentliggjort i 12 kendte
         europæiske     dagblade   (vinderrapportagen   omhandler    Perama-
         projektet)
         opbygning af et europæisk net af journalister, der interesse-
         rer sig for problematikken i forbindelse med fattigdom og
         social marginalisering, og som hver 14. dag får fremsendt
         pressemateriale. De faste forbindelser, som nu er blevet
         opbygget til disse journalister, har lettet mediernes dækning
         af de årlige seminarer og letter generelt udbredelsen af
         programmets resultater.
4.   Forbindelserne mellem aktørerne og interventionsniveauerne
     Som        Kommissionen     anførte    i     sin     meddelelse      af
     23. december 1992C 11 ) kan social marginalisering ikke bekæmpes
     uden aktiv deltagelse fra alle, der er ansvarlige inden for
     politik, institutioner, erhverv, sammenslutninger, samfundsmæs-
     sige opgaver samt i så stor udstrækning som mulig også med
     deltagelse af de berørte befolkningsgrupper.
(11)   K0M(92) 542 endelig udgave, s. 25.
 ---pagebreak---                            - 92 -
Selv om programmet bygger på det lokale initiativ, er det ikke
desto mindre programmets målsætning at bidrage til drøftelserne
på nationalt og på europæisk plan, og til trods for at programmet
bygger på et mindre antal projekter, er det ikke desto mindre
målsætningen at mobilisere eller bidrage til at mobilisere et så
stort antal aktører som muligt. Programmet er således en af de
væsentligste bestanddele i Fællesskabets initiativer inden for
bekæmpelse af social marginalisering.
Programmets bidrag er utvivlsomt beskedent. Men det repræsenterer
ikke desto mindre en betydelig indsats med henblik på at finde
frem til gode forbindelser, både vertikalt og horisontalt, mellem
de ansvarlige instanser alt efter deres kompetenceområder og
inden for grænserne af disse kompetencer til at fremme værdier og
politikker præget af solidaritet: offentlige myndigheder (lokale,
regionale, nationale og EF-myndigheder), men også aktører i den
private sektor    (sammenslutninger, frivillige organisationer,
arbejdsmarkedets parter ... ) . Det gælder om sammen med disse og
disse imellem at udarbejde en samordnet indsats, der gør det
muligt for den enkelte, og for alle under et, at anstille
overvejelser og inden for rammerne af et partnerskab, der
anerkender den enkelte deltagers specielle karakteristika, at
gennemføre principper og midler til at forebygge og bekæmpe
social marginalisering.
Programmet forener således de bestræbelser, som Kommissionen
udfolder med henblik på at fremme samarbejdet mellem alle
aktører, der arbejder med social marginalisering. Her skal især
den   støtte   fremhæves,    som   Kommissionen,  parallelt   til
gennemførelsen af programmet, yder til de europæiske net af ikke-
statslige organisationer, hvoraf nogle allerede er direkte
tilknyttet programmet som partnere eller som ansvarlige for
lokale projekter.
Det skal ligeledes fremhæves, at Kommissionen har fremmet
deltagelsen af projekter under Det Tredje Fattigdomsprogram i en
række andre fællesskabsaktioner, især i de EF-initiativpro-
grammer, der er blevet indledt under Den Europæiske Socialfond
(især NOW og HORIZON). Samordningen mellem programmet og disse
andre initiativer skal utvivlsomt styrkes, selv om målsætningerne
og de bestemmelser, der anvendes på et sådant program, er
forskellige fra de, der anvendes på strukturfondene. Erfaringerne
med Fattigdom 3 bekræfter under alle omstændigheder, at disse
programmer på grund af deres eksperimentelle karakter og deres
udviklingsgrad kan spille en afgørende stimulerende rolle på
dette punkt.
 ---pagebreak---                                    - 93 -
Femte afsnit - DEN     LÆRE,   DER KAN   UDLEDES   AF  DETTE  PROGRAM,  SAMT
PROGRAMMETS VIRKNING
I forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport indledte Kommissionen
et omfattende samarbejde med alle aktører under dette program. Projekt-
deltagerne, F.U.-enhederne og c.S. har aktivt bidraget til evaluering
og programmets fremadskriden, især via deres årlige rapporter og deres
deltagelse i seminaret i HueIva. Medlemmerne af Det Rådgivende Udvalg
blev opfordret til at meddele medlemsstaternes syn på programmets
stærke sider og svage sider. Set mere generelt har forberedelsen af
konferencen i København og dennes workshop om mulige retningslinjer for
et eventuelt nyt program bidraget til denne evaluering af det
igangværende program.
Disse forskellige udvekslinger og drøftelser viser, at der består en
høj grad af enighed om de vigtigste erfaringer, der allerede nu kan
udledes af forsøget med Det Tredje Fattigdomsprogram. Disse erfaringer
vedrører godkendelse af de principper, der er vedtaget for dette
program (§ 1), effektiviteten af procedurerne for forvaltning og
styring ( § 2 ) og endelig virkningen af programmet, det vil sige den
særlige ekstra værdi af et sådant program (§ 3).
1.    Godkendelse af de bærende principper for dette program
      Det er et fælles karakteristikum for programudkastene, at de alle
      er et initiativ til bekæmpelse af fattigdom, der bygger på
      principperne    om   partnerskab,    programmets     multidimensionale
      karakter og deltagelse. Disse principper gennemførtes først i
      aktionsmodellerne; men i adskillige tilfælde er nyskabende
      initiativer integreret i deres aktion. Programmet kan derfor i
      sin helhed betragtes som et forsøg på anerkendelse af disse
      principper og på muligheden for at gennemføre disse under
      hensyntagen til de særlige karakteristika for de lokale og de
      nationale rammer.
      Partnerskabet forekommer at være programmets stærke side. Det er
      utvivlsomt partnerskabet, der har påkaldt sig den største opmærk-
      somhed, selv om dette undertiden er sket på bekostning af de to
      andre bærende principper.
      Ved disse projekter er der blevet skabt nye organisatoriske
      strukturer og nye interventionsformer, som i sig selv er en
      tilskyndelse    til    udvikling     af    institutionerne     og   de
      sammenslutninger,    der    deltager    i   bekæmpelsen    af   social
      marginalisering (nationale og lokale myndigheder, ikke-statslige
      organisationer, arbejdsmarkedets parter . . . ) .
      Partnerskabet forekommer således at være et instrument, der giver
      grundlag for et håb om, at programmet vil have virkninger, der
      også varer ved efter afslutningen af programmets 5 år. Princippet
      med partnerskab har vakt stor interesse hos aktørerne i de lande,
      hvor man indtil nu kun i ringe grad har gjort sig overvejelser om
      dette princip. Det er naturligvis vigtigt at tage hensyn til den
      fulde rækkevidde af dette princip, og at undgå, at det reduceres
 ---pagebreak---                              - 94 -
til at være et slogan, der er begrænset til blot at omfatte en
nyudformning af traditionelle organisatoriske procedurer. Præcist
set muliggør Det Tredje Fattigdomsprogram en gradvis uddybning af
arbejdet, der bygger på erfaring og på relevansen af dette
princip   i beslutningsprocedurerne    og  i gennemførelsen    af
aktionerne.
Den opmærksomhed, der rettes mod den multidimensionale karakter
af social marginalisering og af fattigdom, er ubestrideligt
blevet øget i løbet af dette program. De fremskridt, man kan
konstatere på dette område, er imidlertid uensartede: selv om det
i alle projekter forsøges at fremme både økonomisk og social
integration af de dårligst stillede, og til trods for den
opmærksomhed, der tildeles forskellige dimensioner i forbindelse
med social marginalisering, har man endnu ikke været i stand til
at   definere    eller    gennemføre initiativer,   der   er   så
sammenhængende og omfattende, som man har ønsket sig. Det skal
fremhæves, at den indbyrdes sammenhæng i et sådant initiativ kun
kan tilvejebringes      for konkrete og i tilstrækkelig      grad
begrænsede enheder: projekter, der behandler et stort og socialt
forskelligartet område og/eller uden administrativ enhed, er mere
udsat for risikoen for en for stærkt opsplitning af indsatsen og
en bortøden af deres aktiviteter. Ud over enigheden om
anerkendelse af princippet om aktionens multidimensionelle
karakter skal overvejelserne om procedurerne for gennemførelsen
fortsættes på grundlag af erfaringerne fra projekterne, især for
bedre at kunne vurdere de specifikke karakteristika for de lokale
rammer (landmiljø, bymiljø f.eks.) og de nationale rammer
(nordeuropæiske lande, sydeuropæiske lande f.eks.).
Gøre op med politikken og mentaliteten som bedrevidende hjælper,
og i stedet gøre de dårligt stillede til 100% deltagende aktører
... snarere end til et handlingsprincip, deltagelse er en
udfordring for projekterne og for programmet. Det kan ikke undre,
at gennemførelsen af denne målsætning er problematisk: det er
utvivlsomt nemmere at oprette team eller tjenester end at styrke
den egne organisationsevne hos de dårligt stillede grupper; de
aktører, der mobiliseres i gennemførelsen af et projekt er
uundgåeligt udsat for en fristelse til at betragte projektet som
"deres", med risiko for, at de glemmer, hvem de henvender sig
til, og at disses forventninger aldrig fuldstændigt svarer til
aktørernes.
Selv om gennemførelsen af deltagelsen stadig er begrænset i et
stort antal projekter, er der ikke desto mindre i programmet
opnået betydelige fremskridt, især når projekterne har behandlet
snævert afgrænsede grupper, og når det har været muligt at
mobilisere de berørte ved hjælp af konkrete og håndgribelige
målsætninger. Disse fremskridt forekommer hyppigere i lande, hvor
de nationale traditioner er gunstigt stillet over for egen
organisationsevne, og der hvor institutionerne har overvundet
deres rivalitet og magtkampe. Endvidere er disse fremskridt
tilsyneladende mere udtalte i projekter, hvor det i projektets
egen   organisation    (dvs. i de    operationelle   team  og   i
 ---pagebreak---                            - 95 -
forbindelserne mellem disse team og partnerinstitutionerne)
erkendes, at deltagelse er af afgørende betydning for aktionens
kvalitet.
Når relevansen af de bærende principper i programmet støttes i
deres helhed, skyldes dette også, at programmets fremgangsmåde
gradvis har fået tilslutning fra samtlige aktører. Sagt med andre
ord er forklaringen, at aktørerne har accepteret at engagere sig
i en fælles dynamik, der især indebærer en vilje til nytænkning
og eksperimenteren, et krav om kvalitet i udformning og
programmation af aktionen samt vagt på evaluering og overførsel
af erfaringer.
Accepten af denne fremgangsmåde er naturligvis hverken sket
øjeblikkeligt eller generelt, og det har stadig varet nødvendigt
at konsolidere denne tilslutning: i hovedparten af tilfaldene er
anmodningen om deltagelse i programmet først fulgt efter en
ansøgning om finansiel støtte, hvilket imidlertid er fuldt ud
legitimt, og ikke alle aktører var indledningsvis parate til at
indgå i den dynamik, der prager hele programmet. Dette forklarer
i et vist omfang de vanskeligheder, man har stødt på i
forbindelse med projekterne med hensyn til strukturering af
partnerskabet, tildeling af samfinansiering eller en effektiv
gennemførelse af den projektinterne evaluering. Dette forklarer
også vigtigheden af det oplysningsarbejde, af overtalelse eller
støtte, som man har måttet udføre over for visse institutionelle
samarbejdspartnere, projektlederne, enhederne for teknisk bistand
samt Kommissionen. Man må ikke undervurdere disse vanskeligheder:
visse projekter er stadig svagt funderede, i andre projekter er
arbejdet blevet afbrudt eller stærkt indskrænket i perioder på
adskillige måneder, og et af projekterne har måttet indstilles.
Imidlertid må man heller ikke overvurdere betydningen af disse
vanskeligheder: den samlede kvalitet af projekterne anerkendes i
vidt omfang, og mobiliseringen af projekternes aktører i
programmets dynamik er meget omfattende, som det isår fremgår af
deres deltagelse i projektstyringen på europæisk plan og mere
generelt deres deltagelse i Fællesskabets overvejelser om
bekæmpelsen af social marginalisering.
Procedurerne i forbindelse ned forvaltning og styring
For at sikre programmets gennemførelse har Kommissionen oprettet
strukturer til teknisk bistand på nationalt plan (F.U.-enhederne)
og europæisk plan (C.S.). De opgaver, som disse strukturer får
overdraget, er isår administrativ og finansiel forvaltning af den
tildelte   støtte, støtte til projektudvikling      og til den
projektinterne evaluering, generel programstyring og koordinering
af   elementerne    og   aktiviteterne   i   denne    (evaluering,
tværnationale udvekslinger, forskning, publikationer). Set på
baggrund af kravene med hensyn til tidsplan, forvaltning og
omkostninger, som har vejet tungt på programmet, er disse
arbejdsopgaver generelt blevet udført på tilfredsstillende måde.
Det ville imidlertid være hensigtsmæssigt at indføre forbedringer
for at øge effektiviteten.
 ---pagebreak---                             - 96 -
Arbejdsopgaverne i forbindelse med teknisk bistand er meget
forskelligartede og de forudsætter, at de personer, der varetager
disse opgaver, har en stor evne til tilpasning, en vis polyvalens
og en omfattende erfaring. I øvrigt udvikler disse arbejdsopgaver
sig i takt med programmets udvikling. I startfasen er opmærksom-
heden i høj grad koncentreret om løsning af de problemer i
forbindelse med administrativ og finansiel forvaltning, som
struktureringen af projekterne medfører og af styrkelse af den
indbyrdes sammenhæng og af programmets image. I den igangværende
konsolideringsfase   er de tværnationale       udvekslinger   blevet
intensiveret, og der føles et stærkt behov for en uddybning af
overvejelserne om principperne for dette program. I programmets
afslutningsfase vil spørgsmålet om projekternes beståen og
udarbejdelsen af en nøje evaluering utvivlsomt miste mere
betydning.
De bestemmelser, der er vedtaget, for den administrative og
finansielle forvaltning af programmet        gør det muligt for
Kommissionen permanent at være underrettet om projekternes
udviklingstrin, og om de vanskeligheder projekterne støder på,
især med henblik på samfinaniering. Ud over disse vanskeligheder
og på baggrund      af både     indsatsen   under   projekterne   og
Kommissionens og Den Centrale styringsenheds (C.s.) indsats er
kvaliteten og forvaltningen blevet stærkt forbedret i disse
projekter og viser sig som en af projekternes bestanddele og som
et bevis for kvaliteten af projekternes virkning.
Den direkte støtte til projekterne, som medlemmerne af F.U.-
enhederne varetager, påskønnes og har i adskillige lande
muliggjort betydelige fremskridt med hensyn til projektintern
evaluering og forbindelserne mellem projekterne og de nationale
initiativer. Effektiviteten af denne støtte er meget uensartet
med hensyn til projekter, der konfronteres med store interne
vanskeligheder, eller med kroniske problemer i forbindelse med
samfinansiering, en mere aktiv inddragelse af medlemmerne af
F.U.-enhederne i løsningen af disse problemer ville utvivlsomt
være nyttig.
Den europæiske styring af programmet har sine meget stærke sider,
her skal især fremhæves bekræftelsen af den indbyrdes sammenhæng
i programmet og synliggørelsen af programmets resultater: de
vellykkede årlige seminarer og kvaliteten af publikationerne er
et godt bevis på dette. Endvidere har man opnået betydelige
fremskridt i udarbejdelsen og opfølgningen af tværnationale
udvekslinger   og   gennemførelsen    af  uddannelsesaktionen    for
projektlederne forekommer lovende. Til gengæld har evalueringen
af programmet generelt lidt under den prioritet, der blev tildelt
den projektinterne evaluering og under det igangværende eksterne
arbejde med at udarbejde en syntese af disse evalueringer, især
med henblik på en uddybning af programmets principper og det
idemæssige grundlag for programmet. Ligeledes skal der gøres en
indsats   for   bedre   at    integrere   forskningselementerne    i
programmets   dynamik;   forskningselementerne     er   bevidst   af
 ---pagebreak---                                - 97 -
   begrænset omfang på grund af de prioriteter, som Rådet har
   fastsat, men alle programmets aktører har erkendt, at det er
   nødvendigt at styrke forskningselementerne.
   Udførelsen af disse arbejdsopgaver har både krævet deltagelse af
   C. S. og af medlemmerne af F.U.-enhederne. Den geografiske
   spredning af aktørerne og den kendsgerning, at hovedparten er
   deltidsansatte, har undertiden påvirket den indbyrdes sammenhæng
   og effektiviteten af strukturerne for teknisk bistand, og det
   forekommer relevant med henblik på et kommende program at
   overveje andre muligheder, selv om disse vil være mere
   omkostningskrævende, især med hensyn til C. s. Desuden har
   mangfoldigheden af projekter og mere generelt programmets
   komplekse karakter undertiden medført, at disse team blev
   konfronteret med forventninger eller krav, som kun vanskeligt
   kunne forenes. Samarbejdet mellem de pågældende aktører har ikke
   desto   mindre   gjort   det   muligt   at   overvinde  eventuelle
   vanskeligheder. Kommissionen har bidraget til at styrke dette
   samarbejde, især ved at deltage meget aktivt i forvaltningen og
   styringen af programmet.
3. Konklusion: programmets virkning
   Som afslutning på denne rapport træder en række erfaringer frem,
   både med hensyn til programmets virkning, der især er en
   bekræftelse af nytteværdien af de særlige programmer via hvilke
   Kommissionen støtter nytænkning på det sociale område.
   Generelt har programmet fremmet drøftelserne vedrørende social
   marginalisering i medlemsstaterne og i Fællesskabet. I medlems-
   staterne har denne støtte været uensartet i det mindste indtil i
   dag, men det anerkendes generelt, at: ved en række projekter er
   der blevet udarbejdet metodologiske instrumenter, som er nyttige
   for de personer i marken, der griber ind på andre områder;
   adskillige projekter har bidraget til oprettelsen af net for
   udvekslinger, der forener lokale myndigheder, ikke-statslige
   organisationer samt arbejdsmarkedets parter; andre projekter har
   givet nyt stof til overvejelser i administrationen om en reform
   af en række af politikkerne på det sociale område. Generelt har
   programmets principper vundet genklang i retningslinjerne for de
   nationale politikker i adskillige medlemsstater, og der er
   blevet udarbejdet     lovende   samordninger   af  de  forskellige
   bestræbelser i det mindste i de lande, hvor programmets
   retningslinjer er blevet viderebragt eller transmitteret til det
   nationale plan af de pågældende administrationer eller af
   styrelsesudvalget for projekterne. Det er opmuntrende at kunne
   konstatere dette. Thi det skal fremhæves, at programmet er af
   beskedent omfang, og at det består af lokale projekter, hvor
   forbindelsen til drøftelserne eller initiativerne på nationalt
   plan ofte, i det mindste i begyndelsen, var relativ beskeden
   eller usikker.
 ---pagebreak---                                   - 98 -
     Programmet   skal   også    ses    som    det   konkrete   udtryk   for
     Fællesskabets    mulige   støtte      til    bekæmpelsen    af   social
     marginalisering. Erfaringerne fra projekterne har allerede givet
     stof til en række fællesskabsinitiativer på dette område, især
     forberedelsen af den meddelelse, som Kommissionen vedtog den
     23. december 1992. Denne erfaring er ligeledes et af de bærende
     elementer for de igangværende overvejelser om strukturfondenes
     bidrag til bekæmpelse af social marginalisering. Den forener på
     mange punkter de betænkeligheder, som kommer til udtryk i den
     løbende   dialog   mellem     Kommissionen     og   de   ikke-statslige
     organisationer og på det seneste med arbejdsmarkedets parter.
     I denne forbindelse er der i øvrigt en tendens til, at støtten
     fra dette program videreudbygges: da Det Tredje Fattigdomsprogram
     blev    udformet,    var     det     praktisk     talt    det    eneste
     fællesskabsinitiativ, der specifikt vedrørte fattigdom og social
     marginalisering(12) f 0 g v a r e n umiddelbar opfølgning af det
     andet europæiske program; programmet var med sin blotte eksistens
     et politisk signal om Fællesskabets vilje til i et beskedent
     omfang, men kontinuerligt        at bidrage til medlemsstaternes
     indsats. I dag indtager programmet             sin plads blandt en
     mangfoldighed af initiativer, og det forventes nu snarere af
     programmet, at det bidrager til at udbrede kunnen og korrekt
     praksis, der er egnet til at blive videregivet. Det er i denne
     forbindelse betegnende, at talrige aktører lægger stor vægt på en
     idemæssig og metodologisk uddybning. Samtidig er det via en
     konsolidering af resultaterne under dette program, at det bedst
     kan bidrage til at fremme perspektivet med et solidaritetens
     Europa.
(12)   Med undtagelse af den fødevarebistand, der tildeles som led i
       vinterkampagnerne.
 ---pagebreak---                                   - 99 -
Bilag 1 - Kortfattede     statistiske  oplysninger   om projekterne   under
programmet Fattigdom 3
Publikationerne om Fattigdom 3, og især rapporter og arbejdsdokumenter
fra programmets centrale styringsenhed, indeholder store mængder af
oplysninger om projekterne, både af kvantitativ og kvalitativ art.
Desuden offentliggøres og ajourføres en beskrivelse af disse projekter.
De nedenstående statistiske oplysninger er derfor kun en illustration
af enkelte af projekternes kendetegnende egenskaber.
Aktionsmodellernes aktionsområder
Antal            Mindre end       20 000 -         Mere end         I alt
indbyggere       20 000 indb.     50 000 indb.     50 000 indb.
Landzone              4                2                               6
Byzone                8               10                8             26
Region omfat-
tende både land-      1                -                3              4
zone og byzone
I alt                13               12               11             36
Kilde:   Den centrale styringsenhed for programmet Fattigdom 3.
Bemærk:  Det samlede antal aktionsmodeller (36 og ikke 29) opstår ved,
         at tre aktionsmodeller dækker flere zoner.
 ---pagebreak---                                 - 100 -
De sociale marginaliseringsdimensioner i projekternes aktionsområder og
behandling af problemerne
Problem                 Antal projekter, hvis       Antal projekter,
                        område berøres særligt      hvis aktion i
                        af problemet                særlig grad drejer
                                                    sig om dette pro-
                                                    blem
Unges arbejdsløshed                  37                         23
Langtidsledighed                     37                         27
Krise i bycentre                     19                         12
Dårligt udrustede byområder
og boliger uden komfort              25                         17
Landområders underudvikling           8                           8
Afvandring                           12                           4
Indvandring                          19                           9
Etnisk diskrimination                20                         13
Industriel nedgang,
økonomisk omstrukturering            26                         17
Kilde:   Den centrale styringsenhed for programmet Fattigdom 3.
Bemærk:  Data vedrørende    alle projekterne    på 48 områder      under
         hensyntagen til de projekter, der dækker flere forskellige
         konkrete områder. Det bemærkes endvidere, at visse nyskabende
         initiativer ikke gennemføres under henvisning til et bestemt
         område.
 ---pagebreak---                                  - 101 -
          Projekternes karakter og oprindelse (programmet Fattigdom 3)
Fortsættelse af aktiviteter, der allerede fandtes                   5
i 1990, og som omfatter de samme (eller næsten de
samme) partnere
Udvikling af nye aktiviteter af de samme (eller                     5
næsten de samme) partnere
Udvidelse af et eksisterende partnerskab under                     18
deltagelse af nye partnere og igangsætning af nye
aktiviteter
Etablering af et helt nyt partnerskab for at                       16
udvikle nye aktiviteter
Ubesvaret                                                           1
                                             I alt                 45
Kilde:    Den centrale styringsenhed for programmet Fattigdom 3
Bemærk:   Det samlede antal på 45 projekter fremkommer ved, at visse
          projekter omfatter aktiviteter på to eller tre forskellige
          konkrete områder.
Associerede partnere i projekternes ledelse
Lokale og regionale aktiviteter                                   116
Nationale aktiviteter og statslige organer                         35
Ikke-statslige organer                                            108
(herunder fællesskabsorganer og lokale grupper)          (53)
Arbejdsmarkedets parter                                            31
(herunder arbejdsgiverorganisationer og virksom-         (21)
hedsorganer)
(heraf fagforeninger)                                    (10)
Diverse                                                            48
(herunder universiteter, forskningsorganer)              (21)
                                             I alt                338
Kilde:    Den centrale styringsenhed for programmet Fattigdom 3.
Bemærk:   Skemaet er opstillet på grundlag af oplysninger om samtlige
          projekter. Det bemærkes dog, at alle de nyskabende initiativer
          ikke har fastlagt en ledelse omfattende flere partnere.
 ---pagebreak---                                   - 102 -
         Bilag 2 - Statistiske arbejder gennemført inden for rammerne
         af programmet Fattigdom 3
1. Et af målene med programmet Fattigdom 3 er at bidrage til en
    forbedring af kendskabet til fattigdommen, især gennem regelmæssig
    produktion af sammenlignelige data, der viser fattigdommens omfang
    og   kendetegn    og    dens    udvikling   i    medlemsstaterne.     I
    overensstemmelse med dette mål og inden for rammerne af de midler,
    der er afsat hertil af Rådet, giver programmet således et bidrag
    til gennemførelse af forskningsarbejder om fattigdom og social
   marginalisering. Inden for disse rammer har Kommissionen støttet
    gennemførelsen af statistisk forskningsarbejde, for hvilket det
    foreløbige budget beløber sig til 2,7 5 mio ECU i programmets
   samlede løbetid (1989-1994).
2. Den indledte forskning svarer i alt væsentligt til to mål: dels at
   bidrage til analysen af fattigdom set under synsvinklen finansielle
   ressourcer med henblik på at etablere sammenlignelige data for alle
   medlemsstaterne og skaffe et overblik over tendenserne i den
   seneste udvikling vedrørende fattigdom; dels at bidrage til
   analysen af fattigdommen set i forhold til flere dimensioner, især
   med henblik på at overvinde de begrænsninger, der ligger i kun at
   anskue problemet ud fra en finansiel synsvinkel.
3. Disse forskningsarbejder udgør i vidt omfang en forbedring af de
   metoder, der anvendes til den statistiske analyse af fattigdommen:
   de drejer sig især om en harmonisering af de data, der er
   nødvendige for at tilvejebringe sammenlignelighed, om betydning og
   virkninger af forskellige konventioner og definitioner vedrørende
   målingsenheder og kvantitative indikatorer for fænomenet, om
   virkningerne af en indbyrdes tilnærmelse af de statistiske og de
   administrative    kilder    samt   om  muligheden    for   økonometrisk
   udformning af den konstaterede udvikling.
4. Disse forskningsarbejder indgår i et program på mellemlang sigt og
   kan ikke anses for at være afsluttede. Foruden deres bidrag til en
   forbedring af metoderne har de allerede givet visse resultater. Men
   disse resultater indeholder huller og usikkerhedsmomenter, som
   søges klarlagt i supplerende arbejder, der er sat i gang. Også de
   rent metodiske forslag har behov for at blive uddybet nærmere, især
   for at klargøre hvilke fordele der i en sammenligning knytter sig
   til forskellige valg af informationskilder, statistiske indikatorer
   og procedurer for behandling af dataene.
5. I perioden 1989-1993 blev der givet prioritet til analysen af
   fattigdom   set   under    synsvinklen   finansielle    ressourcer.   i
   overensstemmelse med konklusionerne af den forskning, der var gået
   forud, og især arbejdet fra et internationalt seminar om dette
   spørgsmål i 1989 i Noordwijk (Nederlandene), har den løbende
   forskning været rettet mod at forbedre udnyttelsen af undersøgelser
   af husholdningernes budgetter (Household Budget Surveys), som er
   blevet gennemført med regelmæssige mellemrum af de nationale
   statistiske kontorer. Disse undersøgelser, som har været udformet
   for at bidrage til kendskabet til prisindekseringen, er ikke
 ---pagebreak---                                 - 103 -
   specielt tilpasset analysen af fattigdommen, og de lider i denne
   henseende under alvorlige mangler. Desuden har de været gennemført
   med forskellige mellemrum i de forskellige medlemsstater, i de
   fleste tilfælde hvert femte år. Alligevel er de i øjeblikket den
   mindst upålidelige af de disponible, sammenlignelige informations-
   kilder.
6. De forskere og statistikere, der deltager i disse arbejder, har
   haft adgang til disse undersøgelsers mikrodata. Dette er en
   betydelig fordel og et stort fremskridt for analysen. De
   forudgående sammenlignende arbejder udførtes således på grundlag af
   kumulerede data, der var samlet i deciler for statistisk spredning,
   hvilket nødvendiggjorde potentielt upålidelige skøn. Desuden har
   det været muligt at få adgang til undersøgelser, der var gennemført
   samme år (1988) eller omtrent samme år (1987, 1989 eller 1990), og
   således undgå visse usikre ekstrapoleringer. Det skal dog
   understreges, at de nationale undersøgelser om familiebudgetter er
   af meget uensartet kvalitet, især m.h.t. deres stikprøvers
   størrelse og repræsentativitet, samt at de anvendte definitioner i
   disse undersøgelser, især for så vidt angår boligudgifter og dertil
   knyttede udgifter, ikke er tilstrækkeligt harmoniseret til at sikre
   dataene sammenlignelighed eller deres overensstemmelse med de data,
   der på den anden side fremkommer i administrative undersøgelser og
   de nationale regnskabers statistikker.
7. Foruden opgaverne i forbindelse med fremskaffelse af dataene er der
   i perioden 1989-1993 gennemført følgende arbejder:
   a)   en undersøgelse af fattigdommen i medlemsstaterne omkring året
        1988 set i lyset af "objektive" tærskler for relativ
        fattigdom, dvs. tærskler, der er afledt af den statistiske
        fordeling    baseret   på   udnyttelsen    af   mikrodataene    i
        undersøgelserne om familiebudgetter
   b)   en undersøgelse af virkningerne af metoder til undersøgelse af
        fattigdommen, der kan betegnes som "subjektive", fordi de
        tager hensyn til husholdningernes opfattelse af, hvilke
        ressourcer der er nødvendige for at føre en anstændig
        tilværelse
   c)   en foreløbig undersøgelse af sammenstillingen       af  data  fra
        statistiske og fra administrative undersøgelser
   d)   en undersøgelse af gennemførligheden af en direkte måling af
        fattigdommen i forhold til forbrug af visse goder eller
        tjenesteydelser, som er et første bidrag, begrænset til
        forbruget, til definitionen af indikatorer på fattigdom, der
        ikke er direkte finansielle.
8. Disse undersøgelser drejer sig i vidt omfang (den første) eller
   helt (de tre andre) om metodeproblemer. Deres resultater i denne
   henseende     drøftes     derfor    med     uafhængige      eksperter,
   regeringseksperter og repræsentanter for de nationale statistiske
 ---pagebreak---                                  - 104 -
    institutter med henblik på at fastlægge de eventuelle    vilkår for
    anvendelse og udbredelse af de deri indeholdte forslag.  Den første
    undersøgelse har dog også givet visse resultater         vedrørende
    fattigdommens omfang i Fællesskabet henimod 1988. Disse  resultater
    forelægges her, selv om de endnu er foreløbige.
 9. Denne undersøgelse blev gennemført af et forskerhold ved ERASMUS-
    Universitetet i Rotterdam (Nederlandene). Målet med undersøgelsen
    var følgende:
    a)   på grundlag af udnyttelsen af de nationale undersøgelsers
         mikrodata om familiebudgetter og gennem drøftelser om de
         forskellige metoders relevans at etablere et skøn over
         fattigdommens omfang i hver enkelt af medlemsstaterne og i
         Fællesskabet for det senest mulige år
    b)   på grundlag af de samme metodevalg at undersøge tendenserne i
         fattigdommens udvikling i 80'erne
    c)   undersøge muligheden for en økonometrisk udformning af denne
         udvikling med henblik på at foreslå en simuleringsmetode, som
         kan gøre det muligt at danne sig et skøn over fattigdommens
         omfang i de år, hvor der ikke har været              gennemført
         undersøgelser vedrørende husholdningernes budget, således at
         der kan foretages et rimeligt, permanent skøn om disse
         spørgsmål.
10. På nuværende tidspunkt har ikke alle disse mål kunnet nås, især
    fordi mikrodataene fra de nationale undersøgelser først har stået
    til rådighed for forskningen på et sent tidspunkt. De nationale
    bestemmelser om fortrolighed i forbindelse med undersøgelserne har
    gjort forhandlingerne med visse nationale statistiske kontorer
    overordentlig komplekse, især i Tysklands tilfælde. Alle de
    12 serier af mikrodata fra medlemsstaterne for 1988 og de
    omkringliggende år har først stået til rådighed i begyndelsen af
    1993. De serier af mikrodata, der hidrører           fra nationale
    undersøgelser fra før 1988 - som er uundværlige for en analyse af
    tendenser og for gennemførelsen af økonometriske simuleringer - er
    indtil dato kun blevet udleveret fra enkelte medlemsstater.
11. Adgangen til mikrodataene har givet forskerne mulighed for at
    gennemføre forskellige former for kontrol af informationernes
    kvalitet og i visse tilfælde gennemføre en rensning af dataene for
    at korrigere skævheder i udvælgelsen eller afvigelser i de
    anvendte definitioner. Det skal dog understreges, at en sådan
    rensning ikke altid har været mulig, og at der stadig er betydelig
    usikkerhed m.h.t. troværdigheden af visse af de data, der udgør
    forskningens grundlag. Endvidere har Danmark rejst tvivl om
    kvaliteten   af   landets   nationale  undersøgelse   om    hushold-
    ningsbudgetterne for det pågældende år. Kommissionen fortsætter
    mere generelt det samråd, den har påbegyndt med de nationale
    statistiske kontorer med henblik på at sikre den størst mulige
    pålidelighed i resultaterne af de gennemførte analyser.
 ---pagebreak---                                   - 105 -
12. De resultater, der forelægges i det følgende, skal således forstås
    som foreløbige, og de forelægges udelukkende for de pågældende
    forskeres regning. Endvidere kan de ikke sammenlignes med de data
    om året 1985, der tidligere var blevet etableret af et andet
    forskerhold. De tidligere skøn var således fremkommet på grundlag
    af kumulerede data, og ikke på grundlag af mikrodata og kunne
    derfor ikke korrigeres og blev det heller ikke. Endvidere havde
    forskerne for visse landes vedkommende, fordi der ikke fandtes
    senere undersøgelser, taget udgangspunkt i data fra begyndelsen af
     80'erne og ekstrapoleret ud fra disse tal. De resultater, der er
    etableret for 1988, er uomstrideligt mere pålidelige end disse
    tidligere resultater - hvis begrænsninger og mangler de tydeligt
    har sat i relief - men de indeholder               stadig   forskellige
    usikkerhedsmomenter.
13. Tabellen viser fattigdommens omfang i medlemsstaterne omkring 1988
    på grundlag af følgende metoder:
    a)    fattigdommen anskues her som en relativ utilstrækkelighed af
          finansielle midler, og denne utilstrækkelighed vurderes i
          forhold til den nationale kontekst og på et givent tidspunkt
           (se punkt 14)
    b)    når fattigdommen behandles på grundlag af uligheder i
          fordelingen af finansielle ressourcer, kan der foreslås flere
          mulige tærskler for fattigdom (40%, 50% og 60% af den
          gennemsnitlige indkomst): efter denne metode anses således de
          husholdninger   for   "fattige",   der har     en   gennemsnitlig
          disponibel indkomst pr. voksenækvivalent, som er mindre end en
          bestemt    del  (sædvanligvis    50%)  af   den   gennemsnitlige
          disponible indkomst pr. voksenækvivalent i husholdninger i den
          samme medlemsstat (se punkt 15)
    c)    måling af fattigdommen foretages på husholdningsplan. De
          statistiske definitioner af en husholdning er imidlertid ikke
          fuldstændig harmoniseret, og der kan bruges flere forskellige
          metoder til at tage hensyn til husholdningens størrelse og
          struktur (begrebet ækvivalensskalaer) (se punkt 16). De data,
          der er etableret på husholdningsplan, anvendes derefter på de
          enkelte personer,    idet personer, der lever          i fattige
          husholdninger, regnes som fattige        (uligheder inden for
          husholdningerne ses der således bort fra, og efter denne
          metode går man således implicit ud fra, at hver enkelt person
          i husholdningen disponerer over den del af husholdningens
          ressourcer, der svarer til den vedtagne ækvivalensskala)
    d)    som grundlag for undersøgelsen behandles ressourcerne ud fra
          de disponible oplysninger i de nationale undersøgelser om
          husholdningernes udgifter. Disse oplysninger formodes at være
         mere pålidelige (se punkt 17).
 ---pagebreak---                                    106 -
14. Uden at gå ind i en detaljeret drøftelse af disse metoder bør det
    dog understreges, at de alle har behov for at blive uddybet. Det er
    ikke nødvendigt igen at komme ind på begrænsningerne ved en metode
    til måling af fattigdom udelukkende på grundlag af finansielle
    ressourcer. Til gengæld skal det understreges, at en husholdnings
    levestandard ikke kun afhænger af de finansielle midlers størrelse,
    men også ved uændrede       gennemsnitsbeløb af denne     indkomsts
    regelmæssighed i tid, forudsigelighed og karakter. Desuden har
    utilstrækkelige beløb forskellige virkninger alt efter, om denne
    tilstand er varig eller midlertidig, om det sker en gang imellem
    eller jævnligt. En skelnen i alle disse spørgsmål kan naturligvis
    ikke foretages her.
15. Valget af tærskler afledt af en af de centrale værdier i den
    statistiske fordeling (her en del af den gennemsnitlige indkomst)
    er uundgåelig præget af vilkårlighed. Det bedste man kan gøre for
    at reducere denne vilkårlighed, er at foreslå flere forskellige
    tærskler (i dette tilfælde 40%, 50% og 60%), hvilket yderligere
    understreger fattigdommens relative karakter, således som den
    drøftes her. Det ville ikke desto mindre være hensigtsmæssigt at
    råde over oplysninger, der giver mulighed for at præcisere, hvilken
    konkret levestandard og hvilket konkret forbrug de vedtagne
    tærskler giver mulighed for. Det ville også være hensigtsmæssigt at
    drøfte, i hvilken udstrækning en given tærskel - f.eks. 50% - giver
    udtryk for det samme i alle medlemsstaterne, eftersom fordelingen
    af indkomster overalt er præget af uligheder. Endelig må man ikke
    undervurdere de udvalgte tærsklers ekstreme følsomhed. Det er
    tilstrækkeligt at tilføje eller fjerne en ECU pr. måned og pr.
    person for at inddrage mange tusinde mennesker i statistikken eller
    udelukke mange tusinde mennesker fra den.
16. Ækvivalensskalaerne tjener det formål at give mulighed for
    sammenligning af husholdningernes ressourcer under hensyntagen til,
    at deres størrelse og sammensætning er forskellig. Alle er ganske
    vist enige om, at en ækvivalensskala er nødvendig, men valget af
    denne skala giver anledning til talrige drøftelser i alle landene.
    En given ækvivalensskala kan i øvrigt være udtryk for noget helt
    forskelligt i lande, hvis demografiske struktur og kulturelle
    praksis er præget af modsætninger. De empiriske resultater, der
    forelægges   i   tabellen,    er    blevet  etableret   efter   den
    ækvivalensskala, der anvendes i OECD's arbejder, nemlig 1 for den
    første voksne i husholdningen, 0,7 for hver enkelt af de andre
    voksne (14 år eller mere), og 0,5 for hvert af børnene (mindre end
    14 år).
17. Forskerholdet har gennemført en række målinger med henblik på at
    undersøge resultaternes følsomhed overfor de forskellige udvalgte
    metoder. Foruden en drøftelse af udvælgelsen af ækvivalensskalaerne
    drejer disse målinger sig bl.a. om virkningerne af den alternative
    brug af andre undersøgelsesdata, herunder oplysninger vedrørende
    ressourcer eller oplysninger vedrørende udgifter, således som
    angivet af husholdningerne selv. Det spørgsmål, der først og
    fremmest må stilles i denne sammenhæng, er, om de erklæringer om
    disse forhold, der er indsamlet i undersøgelserne, kan anses for
 ---pagebreak---                                  - U07 -
    pålidelige, og dette gælder især for visse befolkningsgrupper
     (f.eks. landmændenes indkomster). Ganske vist har forskningen som
     indikator udvalgt udgifternes størrelse, men de gennemførte
     følsomhedsanalyser bekræfter ikke, at denne indikator skulle være
    den mest pålidelige, og dette viser endnu engang nødvendigheden af
    en tilbundsgående drøftelse af de anvendte undersøgelsesresultaters
    kvalitet. Det skal endvidere bemærkes, at valget af en bestemt
    indikator     kan   påvirke    resultaterne   vedrørende    fattige
    husholdningers egenskaber. Det er således sandsynligt, at f.eks.
    brugen af indikatoren "udgifter" har en tendens til at overvurdere
    ældres fattigdom i et vist omfang, fordi disse forbruger en mindre
    del af deres ressourcer.
18. Det antal fattige, der oftest nævnes for Fællesskabet som helhed,
    er 50 mio i 1980'erne. Med forbehold af de usikkerhedsmomenter, der
    skyldes metoderne, og som er anført ovenfor, bekræftes dette antal
    af de resultater, der forelægges i tabellen, hvor der anføres
    52 mio fattige personer og 17,6 mio fattige husholdninger omkring
    1988 (ved en tærskel på 50%). Det skal understreges, at disse data
    er blevet etableret før foreningen af de to tyske stater og for en
    periode med økonomisk vækst og skabelse af arbejdspladser.
    Fattigdommen    er således med     sikkerhed forøget   siden dette
    tidspunkt, og de nævnte tal bliver således minimumsskøn.
19. Som nævnt ovenfor har det ikke været muligt at foretage en analyse
    af fattigdommens udviklingstendenser i 1980'erne, fordi der mangler
    bestemte mikrodata fra de tidligere år, og på grund af det
    alvorlige forbehold, der bør tages over for de tidligere etablerede
    resultater, som var blevet til på grundlag af kumulerede data (især
    i visse lande). De fragmenter af sikre oplysninger for visse lande
    man råder over, tyder på en tendens til en vis vækst i
    fattigdommen, men der er ikke grundlag for at fremsætte en sikker
    påstand herom.
 ---pagebreak--- Skøn om fattigdommen i medlemsstaterne omkring året 1988.
Fattige husholdninger og personer efter de anvendte metoder udtrykt        »rocenter oc     absolutte tal (1 000). Som tærskel er anvendt
40%, 50% og 60% af det gennemsnitlige beleb (ækvivalensskala OECD).
                   Gennems                     Husholdninger                                               Personer
  Land     År     nitligt
                              Tærskel på 40%    Tærskel på 50%    Tærskel på 60%      Tærskel på 40%    Tærskel på 50%     Tærskel på 60%
                   beleb
                  (100%) (1) %        (1000)      %     (1000)      %      (1000)      %      (1000)      %      (1000)      %      (1000)
 B          88       327.058   2.6         103    6.7         265  15.3          605   3.8          375    9.4        928   19.6         1932
 DK (2)     87        80.570   1.3           30   3.6          84  10.1          235   1.5           77   4.3         220   12.0          615
 D (3)      88        22.782   4.7        1278 10.8          2938  19.7         5358   5.0         3062  11.9        7287   21.3       13044
 EL         88       832.188  13.0         445 20.6           706  29.7         1017 12.8          1279  20.5        2048   30.1         3007
 ES         88       674.331   8.6         944 16.7          1833  26.2        2875    9.2         3564  17.7        6856   27.7        10730
 F          89        73.084   6.5        1412   14.0        3042  23.1        5019    7.7         4313  16.5        9243   26.7       14957
 IRL        88         5.130   8.4           85 16.9          171  27.0          273 10.1           358 19.4          687   30.3         1073
 IT         88    11.548.338  11.2        2288 20.6          4208  30.4        6209 12.0           6888  22.0       12628   32.3       18540     o
 LUX        87       516.846   3.5            4 8.8            11  17.2           22   5.4           20 11.5           42   21.1            78   OO
 NL         88        20.736   1.1           64 4.3           252  12.1          709   1.3          191   4.8         706   13.8         2031
 P          90       556.118  15.7         498 25.2           799  34.4         1091 15.5          1602  25.1        2594   34.6         3576
 UK         88         5.683   5.8        1307 14.2          3289  25.2        5677    6.7        3819   15.3        8721   26.7       15218
 EUR 12                                   8459              17596             29092              25547              51960              84800
  Kilde: ERASMUS-Universitetet Rotterdam      "De mest ugunstigt stilledes levevilkår i Det Europæiske F æ U e s s k a b ; forskning om
  fattigdomsstatistikker på grundlag af mikrodata for medlemsstaterne i Det Europæiske Fællesskab", forskningsrapport .ore.ag. ror
  Kommissionen i april 1993.
                                                                                                  underscgelsesåret    (forbrugsenheder    efter
  (1)   Gennemsnitlige   årlige udgifter    pr. voksenækvivalent      i national   va.-ta   ter
        ækvivalensskalaen fra OECD).
  (2)   Under forbehold af usikkerhedsmomenter m.h.t. dataenes kvalitet.
  (3)   Data fra 1988, altså for den tyske enhed.
 ---pagebreak---                                      - 109 -
                                                                      ISSN 0254-1459
                                                   KOM(93) 435 endelig udg.
                                                   DOKUMENTER
DA                                                                               05
                               Katalognummer : CB-CO-93-495-DA-C
                                                              ISBN 92-77-59496-9
Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer
L-2985 Luxembourg