CELEX: 32016H0818(23)
Language: hr
Date: 2016-07-12 00:00:00
Title: Preporuka Vijeća od 12. srpnja 2016. o Nacionalnom programu reformi Hrvatske za 2016. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Hrvatske za 2016.

18.8.2016   
            
            
               HR
            
            
               Službeni list Europske unije
            
            
               C 299/96
            
         PREPORUKA VIJEĆA
   od 12. srpnja 2016.
   o Nacionalnom programu reformi Hrvatske za 2016. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Hrvatske za 2016.
   (2016/C 299/23)
   VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
   uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
   uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (1), a posebno njezin članak 9. stavak 2.,
   uzimajući u obzir Uredbu (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (2), a posebno njezin članak 6. stavak 1.,
   uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
   uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
   uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
   uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
   budući da:
   
               (1)
            
            
               Komisija je 26. studenoga 2015. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra 2016. za koordinaciju ekonomske politike. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 17. i 18. ožujka 2016. Komisija je 26. studenoga 2015. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu je Hrvatska utvrđena kao jedna od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje.
            
         
               (2)
            
            
               Izvješće za Hrvatsku za 2016. objavljeno je 26. veljače 2016. U njemu je ocijenjen napredak Hrvatske u rješavanju preporuka za Hrvatsku koje je Vijeće donijelo 14. srpnja 2015. te napredak Hrvatske u pogledu ostvarivanja nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020. Izvješće je sadržavalo i rezultate detaljnog preispitivanja u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011. Komisija je 8. ožujka 2016. predstavila rezultate detaljnog preispitivanja. U svojoj analizi Komisija zaključuje da u Hrvatskoj postoje prekomjerne makroekonomske neravnoteže. Osobito je važno rješavati slabosti povezane s velikim javnim, korporativnim i vanjskim dugom u kontekstu visoke nezaposlenosti. Daljnje slabosti koje zahtijevaju posebno djelovanje u okviru politika uključuju fiskalno upravljanje, upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu, učinkovitost javne uprave i rješavanje loših kredita.
            
         
               (3)
            
            
               Hrvatska je 28. travnja 2016. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2016. i svoj Program konvergencije za 2016. Kako bi se u obzir uzela njihova povezanost, oba su programa istodobno ocijenjena. Nacionalni program reformi dosta je ambiciozan i ako se u cijelosti provede u navedenim rokovima, to će doprinijeti rješavanju makroekonomskih neravnoteža. U njemu su navedene relevantne mjere za poboljšanje upravljanja javnim financijama, zdravstvenog sektora i poslovnog okružja, kao i opredijeljenost za ambiciozne reforme u javnoj upravi, mirovinskom sustavu, socijalnoj zaštiti te bolje upravljanje poduzećima u državnom vlasništvu. Na temelju ocjene preuzetih obveza Hrvatske u okviru politika, u ovom trenutku nije potrebno ubrzavati postupak u slučaju makroekonomskih neravnoteža.
            
         
               (4)
            
            
               Pri programiranju europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014. – 2020. u obzir su uzete relevantne preporuke za pojedine zemlje. Kako je predviđeno u članku 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (3), ako je pri provedbi relevantnih preporuka Vijeća potrebna potpora, Komisija može zatražiti od države članice da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i relevantnih programa. Komisija je dostavila dodatne pojedinosti o tome kako bi iskoristila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera koje povezuju učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova s dobrim gospodarskim upravljanjem.
            
         
               (5)
            
            
               Hrvatska je trenutačno obuhvaćena korektivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu. Vlada u svojem Programu konvergencije za 2016. očekuje da će ukupni deficit za 2016. biti manji od 3 % BDP-a i iznositi 2,6 % BDP-a, a zatim će se nastaviti smanjivati i iznositi 1,0 % BDP-a najkasnije do 2019. Vlada osim toga očekuje da će tijekom programskog razdoblja dosegnuti srednjoročni proračunski cilj: strukturni deficit od 1,75 % BDP-a. Udio državnog duga u BDP-u dosegnuo je vrhunac od 86,7 % u 2015., ali u Programu konvergencije prognozira se postupan pad na 80,0 % u 2019. Uzimajući u obzir nominalnu vrijednost, projekcije udjela državnog duga u BDP-u u Programu u skladu su s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Međutim, iako je makroekonomski scenarij na kojem su utemeljene proračunske projekcije realno uvjerljiv, rast nominalnog BDP-a veći je od onoga u prognozi Komisije, osobito za 2016. Prognozirano smanjenje udjela duga oslanja se stoga na povoljne projekcije nominalnog rasta; osim toga u obzir se uzimaju znatne prilagodbe stanja i tokova usmjerene na smanjivanje duga, što proizlazi iz prodaje financijske imovine, ali nije dovoljno određeno. Nadalje, mjere potrebne za podržavanje planiranog ciljanog deficita za 2017. i dalje uglavnom nisu određene. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2016. projekcija deficita opće države iznosi 2,7 % BDP-a u 2016., što je u skladu s ukupnim ciljanim deficitom uključenim u Preporuku Vijeća od 21. siječnja 2014. na temelju članka 126. stavka 7. UFEU-a. Prognozira se ostvarenje preporučenog fiskalnog napora u okviru postupka zbog prekomjernog deficita. Suprotno tomu, u prognozi Komisije ne upućuje se na usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga, kojemu se teži u budućnosti. Iako bi strukturna prilagodba od 0,2 % BDP-a u 2017. bila dostatna za postizanje srednjoročnog proračunskog cilja, za osiguravanje usklađenosti s referentnim mjerilom za smanjenje duga potrebna bi bila znatnija strukturna prilagodba. Konkretno, s obzirom na visoku razinu duga i konjunkturne uvjete u Hrvatskoj, primjerena bi bila prilagodba iznad 0,5 % BDP-a. U ovom trenutku prognozira se pogoršanje strukturnog salda za 0,2 % BDP-a u 2017. Na temelju ocjene Programa konvergencije i uzimajući u obzir proljetnu prognozu Komisije za 2016., Vijeće smatra da postoji rizik od toga da Hrvatska neće biti usklađena s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Stoga će za osiguravanje usklađenosti u 2017. biti potrebne dodatne mjere.
            
         
               (6)
            
            
               Proračunsko planiranje u Hrvatskoj i dalje je, unatoč određenom poboljšanju postignutom izmjenama Zakona o proračunu iz 2015., obilježeno velikim slabostima. Poveznice između višegodišnjeg proračunskog okvira i godišnjih proračuna i dalje su slabe, a jasna pravila o promjeni proračunskih planova tijekom godine ne postoje. Strateško planiranje pojedinačnih proračunskih korisnika ne podliježe sustavnom nadzoru i ne doprinosi u dostatnoj mjeri usklađivanju prioriteta u okviru politika sa srednjoročnim fiskalnim ciljevima. U proračunskom se procesu malo pozornosti posvećuje znatnim izvanproračunskim transakcijama i računovodstvenim prilagodbama koje utječu na deficit i dug opće države. Numerička fiskalna pravila trenutačno se revidiraju. Jedan je od glavnih izazova kako ih učiniti operativnijima i usklađenijima s Paktom o stabilnosti i rastu. Napori su potrebni i u poboljšanju statističke osnove proračunskog planiranja.
            
         
               (7)
            
            
               Povjerenstvo za fiskalnu politiku, nadležno za praćenje usklađenosti s fiskalnim pravilima na nacionalnoj razini, blisko je povezano s nacionalnim fiskalnim tijelima i nema dovoljno vlastitog osoblja. Njegova politička i funkcionalna neovisnost u takvim uvjetima nisu osigurane. Revizija institucionalnog ustroja i mandata Povjerenstva za fiskalnu politiku najavljena je za treće tromjesečje 2016.
            
         
               (8)
            
            
               Hrvatska je pokrenula reformu sustava komunalnih naknada, koja je predstavljena kao korak u okviru šire reforme oporezivanja nepokretne imovine. Kombinirani prihod od periodičnih poreza na nepokretnu imovinu i komunalnih naknada ima relativno nizak udio u BDP-u.
            
         
               (9)
            
            
               Ključni su izazovi visoka razina poreznih dugova, prijevare povezane s PDV-om te siva ekonomija. Poduzimaju se mjere za poboljšanje porezne discipline, uključujući razvoj sustava upravljanja rizicima porezne discipline. Međutim, dokazi o djelotvornosti poduzetih mjera još su uvijek ograničeni.
            
         
               (10)
            
            
               Razina javnog duga visoka je i još se uvijek povećava, zbog čega je u upravljanju javnim dugom nužno uvesti proaktivan i prema budućnosti okrenut pristup. Planira se skoro donošenje strategije upravljanja javnim dugom za razdoblje 2016. – 2018. Hrvatska, međutim, još nema sveobuhvatniji pristup upravljanju dugom koji bi, među ostalim, uključivao godišnje revizije zbog kretanja na tržištu, primjerenu strategiju upravljanja rizikom i jačanje funkcije nadležne za obavljanje povezanih poslova.
            
         
               (11)
            
            
               Velik dio radno sposobnog stanovništva nije uključen na tržište rada. Jedan od glavnih uzroka za to jest rano umirovljenje, također među muškarcima u najproduktivnijoj dobi. Rano umirovljenje moguće je punih pet godina prije zakonske dobi za umirovljenje, a financijski poticaji za rad do navršenja te dobi (i nakon toga) slabi su. Osim toga, mirovinski sustav obilježen je mnogim posebnim odredbama za određene kategorije radnika i velikodušnim mogućnostima ranog umirovljenja za određena zanimanja. Zakonska dob za umirovljenje muškaraca i žena izjednačuje se i povećava na 67, ali sporo. Trenutačne i buduće mirovine nisu na primjerenoj razini, što dovodi do visokog rizika od siromaštva u starosti, posebno za osobe s kratkim radnim vijekom.
            
         
               (12)
            
            
               Na visoku razinu neaktivnosti dodatno utječe visoka nezaposlenost; niska iskorištenost radnog potencijala koči razvoj. Nezaposlenost mladih i dalje je glavni izvor zabrinutosti, što upućuje na slabosti u obrazovnom sustavu, a prostora za poboljšanje ima i u području djelotvornosti, praćenja i evaluacije Jamstva za mlade. Stope dugotrajne nezaposlenosti nedavno su smanjene, ali još su uvijek oko dvaput veće od prosjeka u EU-u. Sudjelovanje u programima cjeloživotnog obrazovanja i dalje je vrlo nisko zbog nedovoljne razvijenosti sustava obrazovanja odraslih.
            
         
               (13)
            
            
               Potrošnja po stanovniku za socijalnu zaštitu obilježena je regionalnim razlikama te nedosljednostima u pogledu kriterija prihvatljivosti za naknade u okviru opće socijalne zaštite i naknade za posebne kategorije. Osim toga, tek se manji dio ukupnog proračuna za socijalnu zaštitu troši na nacionalni program minimalnog dohotka. Rezultat toga su neučinkovitosti i nedostatna zaštita najsiromašnijih. U okviru reforme sustava socijalne zaštite bilježe se kašnjenja u konsolidaciji različitih naknada i uspostave jedinstvenih administrativnih točaka za pružanje usluga socijalne zaštite.
            
         
               (14)
            
            
               Funkcijska raspodjela nadležnosti u javnoj upravi između središnje razine i lokalne razine složena je, a sustav je rascjepkan. Raspodjela decentraliziranih administrativnih funkcija nije u skladu s fiskalnim kapacitetom nadležnih lokalnih jedinica. Zbog toga su lokalne jedinice vrlo ovisne o transferima iz opće države te je pružanje javnih usluga obilježeno znatnim regionalnim nejednakostima. Rascjepkanost javne uprave teret je za pružanje usluga, poslovno okružje i učinkovitost javne potrošnje. U reformi javne uprave nema bitnih pomaka. Uveden je pravni okvir za dobrovoljno spajanje jedinica lokalne vlasti, ali nisu pruženi poticaji za iskorištavanje te mogućnosti. Racionalizacija u sustavu državnih agencija napreduje sporo.
            
         
               (15)
            
            
               Plaće u javnom sektoru regulirane su nedosljednim odredbama koje se primjenjuju na javne institucije u pogledu definicije složenosti posla, povlastica i dodataka na plaću. Time se ograničava kontrola Vlade nad rashodima za plaće i opterećuje učinkovitost javnog sektora. Zbog relativno visokog udjela koji javni sektor ima u ukupnoj zaposlenosti, kretanje plaća u javnom sektoru bitno je i u širem ekonomskom kontekstu.
            
         
               (16)
            
            
               Gospodarstvo je obilježeno visokim udjelom poduzeća u državnom vlasništvu. Slabosti u upravljanju, uključujući nedostatak primjerenog praćenja uspješnosti, i dalje dovode do znatno niže profitabilnosti poduzeća u državnom vlasništvu u odnosu na usporedive privatne korporacije, što nepovoljno utječe na javne financije. Uvrštenjem dionica poduzeća u državnom vlasništvu na burzu može se doprinijeti njihovu boljem korporativnom upravljanju, osobito zahvaljujući jačanju mehanizama za izvješćivanje i internu kontrolu. Mjere kojima bi se u poduzeća u državnom vlasništvu uvelo privatno vlasništvo napredovale su sporo.
            
         
               (17)
            
            
               Nacionalna razvojna banka, Hrvatska banka za obnovu i razvitak (HBOR), subjekt u državnom vlasništvu, mogla bi imati ključnu ulogu u oporavku Hrvatske. Njezinom aktivnošću kreditiranja moglo bi se znatno doprinijeti promicanju ulaganja i uklanjanju tržišnih nedostataka. Za ograničavanje rizika povezanog s aktivnošću HBOR-a potrebni su primjeren regulatorni okvir i dobro korporativno upravljanje, osobito zato što se HBOR u sve većoj mjeri bavi izravnim kreditiranjem.
            
         
               (18)
            
            
               Neovisna revizija kvalitete imovine iz HBOR-ova kreditnog portfelja, koju državna tijela planiraju provesti 2017., korak je u rješavanju navedenih izazova. U međuvremenu je potrebno jačati mehanizme praćenja i odgovornosti koji vrijede za HBOR.
            
         
               (19)
            
            
               Stopa apsorpcije sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova dosad je bila niska zbog čimbenika poput nedostatnih administrativnih kapaciteta, složenosti postupaka i ograničenog broja projekata spremnih za provedbu.
            
         
               (20)
            
            
               Poslovno okružje u Hrvatskoj i dalje je obilježeno znatnim nedostacima koji opterećuju ulagačku klimu. Mnogi parafiskalni nameti za poduzeća još su smetnja u poslovnom okružju. Regulatorno okružje za pružatelje usluga i regulirane profesije i dalje je restriktivno. Pristup određenim reguliranim profesijama i njihovo obavljanje, među ostalim i pravničkim profesijama i poreznom savjetovanju, i dalje su ograničeni. Hrvatska preispituje potrebu za tim ograničenjima i njihovu razmjernost, ali konkretni koraci kasne. Nadalje, regulirane profesije i poduzeća pod znatnim su administrativnim opterećenjem.
            
         
               (21)
            
            
               Regulatorna nestabilnost i zakonodavstvo koje se doživljava kao nekvalitetno dodatni su teret za poslovno okružje. Dugi postupci, znatni zaostaci i nedosljedna sudska praksa donose izazove za kvalitetu i učinkovitost pravosudnog sustava, osobito za trgovačke sudove. Sustavi informacijskih i komunikacijskih tehnologija nedovoljno su razvijeni, osobito kada je riječ o komunikaciji sa strankama u sudskim postupcima i elektroničkoj dostavi sudske dokumentacije.
            
         
               (22)
            
            
               Rješavanje loših kredita ključno je za rješavanje prezaduženosti gospodarstva. U tom su smislu unapređenjem okvira za predstečajni i stečajni postupak poduzeća te uvođenjem postupka osobnog stečaja poduzeti važni koraci. Da bi se ocijenio utjecaj tih novih okvira, potrebno je precizno praćenje. Međutim, pravna nesigurnost u pogledu oporezivanja otpisa još je prepreka brzom rješavanju loših kredita u portfeljima banaka.
            
         
               (23)
            
            
               Komisija je u okviru europskog semestra provela sveobuhvatnu analizu hrvatske ekonomske politike i objavila je u Izvješću za Hrvatsku za 2016. Ocijenila je i Program konvergencije i Nacionalni program reformi te mjere poduzete kao odgovor na preporuke upućene Hrvatskoj u proteklim godinama. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socijalno-ekonomsku politiku u Hrvatskoj, nego i njihovo poštovanje pravila i smjernica EU-a, a s obzirom na potrebu jačanja ukupnog gospodarskog upravljanja EU-om pružanjem doprinosa budućim nacionalnim odlukama s razine EU-a. Preporuke u okviru europskog semestra navedene su u preporukama od 1. do 5. u nastavku.
            
         
               (24)
            
            
               Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program konvergencije, a njegovo je mišljenje (4) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.
            
         
               (25)
            
            
               Uzimajući u obzir detaljno preispitivanje koje je provela Komisija i tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Nacionalni program reformi i Program konvergencije. Njegove preporuke u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporukama od 1. do 5. u nastavku,
            
         PREPORUČUJE da Hrvatska u 2016. i 2017. poduzme djelovanja kojima je cilj:
   
               1.
            
            
               Osigurati održivo ispravljanje prekomjernog deficita do 2016. Nakon toga ostvariti godišnju fiskalnu prilagodbu od najmanje 0,6 % BDP-a u 2017. Iskoristiti sve neočekivane prihode kako bi se ubrzalo smanjivanje udjela duga opće države. Do rujna 2016. ojačati numerička fiskalna pravila te neovisnost i mandat Povjerenstva za fiskalnu politiku. Do kraja 2016. poboljšati proračunsko planiranje i ojačati višegodišnji proračunski okvir. Do kraja 2016. pokrenuti reformu periodičnog oporezivanja nepokretne imovine. Ojačati okvir za upravljanje javnim dugom. Donijeti i početi provoditi strategiju za upravljanje javnim dugom za razdoblje 2016. – 2018.
            
         
               2.
            
            
               Do kraja 2016. poduzeti mjere za odvraćanje od ranog umirovljenja, ubrzati prijelaz na višu dobnu granicu za zakonsko umirovljenje i uskladiti odredbe o mirovinama za posebne kategorije s općim pravilima za umirovljenje. Omogućiti primjerenu dokvalifikaciju i prekvalifikaciju radi povećanja zapošljivosti radno sposobnog stanovništva, s težištem na niskokvalificiranim radnicima i dugotrajno nezaposlenima. Konsolidirati naknade u okviru socijalne zaštite, uključujući posebne režime, usklađivanjem kriterija prihvatljivosti i integracijom upravljanja tim naknadama te usmjeriti potpore na one kojima je najpotrebnija.
            
         
               3.
            
            
               Do kraja 2016. započeti smanjivati rascjepkanost i poboljšavati funkcionalnu raspodjelu nadležnosti u javnoj upravi radi poboljšanja učinkovitosti i smanjenja teritorijalnih nejednakosti u pružanju javnih usluga. Na temelju savjetovanja sa socijalnim partnerima uskladiti okvire za određivanje plaća u javnoj upravi i javnim službama. Ostvariti napredak u procesu otuđivanja državne imovine i ojačati praćenje uspješnosti poduzeća u državnom vlasništvu te odgovornosti rukovodstva, među ostalim ostvarenjem napretka u uvrštavanju dionica poduzeća u državnom vlasništvu na burzu.
            
         
               4.
            
            
               Znatno smanjiti parafiskalne namete. Ukloniti neopravdane regulatorne prepreke koje ometaju pristup reguliranim profesijama i njihovo obavljanje. Smanjiti administrativnu opterećenost poduzeća.
            
         
               5.
            
            
               Poduzeti mjere za poboljšanje kvalitete i učinkovitosti pravosudnog sustava u trgovačkim i upravnim sudovima. Olakšati rješavanje loših kredita, osobito poboljšanjem poreznog tretmana pri rješavanju loših kredita.
            
         
      Sastavljeno u Bruxellesu 12. srpnja 2016.
      
         
            Za Vijeće
         
         
            Predsjednik
         
         P. KAŽIMÍR
      
   
   
      (1)  SL L 209, 2.8.1997., str. 1.
   
   
      (2)  SL L 306, 23.11.2011., str. 25.
   
   
      (3)  Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).
   
      (4)  U skladu s člankom 9. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97.