CELEX: 62012CC0350
Language: hr
Date: 2014-02-13
Title: Mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston od 13. veljače 2014.#Vijeće Europske unije protiv Sophie in ’t Veld.#Žalba – Pristup dokumentima institucija – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 4. stavak 1. točka (a) treća alineja, stavak 2. druga alineja i stavak 6. – Mišljenje pravne službe Vijeća o otvaranju pregovora radi sklapanja međunarodnog ugovora – Izuzeća od prava na pristup – Zaštita javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose – Zaštita pravnih mišljenja – Odluka o djelomičnom uskraćivanju pristupa.#Predmet C‑350/12 P.

Mišljenje nezavisnog odvjetnika
               
            
            Mišljenje nezavisnog odvjetnika
            1. Ova žalba odnosi se na tumačenje dvaju izuzeća od načela da svaki građanin Unije ima pravo na pristup dokumentima institucija prema Uredbi (EZ) br. 1049/2001(2) . U predmetnom postupku Vijeće podnosi žalbu protiv presude Općeg suda(3) kojom se djelomično poništava odluka Vijeća od 23. listopada 2009. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) u kojoj je Sophie in ’t Veld uskraćen pristup mišljenju pravne službe Vijeća o preporuci Komisije Vijeću kojom se odobrava otvaranje pregovora između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država radi sklapanja međunarodnog sporazuma namijenjenog stavljanju na raspolaganje riznici Sjedinjenih Američkih Država podataka o financijskim porukama u okviru sprečavanja i borbe protiv terorizma i financiranja terorizma (u daljnjem tekstu: dokument br. 11897/09)(4) . Vijeće je kao razlog izuzeća navelo da bi razotkrivanje ugrozilo zaštićenost javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose te da je pravno mišljenje pravne službe Vijeća koje je izrađeno u tom kontekstu zaštićeni dokument.
            2. Dva glavna pitanja istaknuta u predmetnom postupku su je li tijekom ispitivanja te odluke Opći sud primijenio ispravan stupanj nadzora i je li, razmatrajući dio odluke Vijeća u kojem se uskraćuje pristup jer bi razotkrivanje ugrozilo javni interes koji se odnosi na zaštitu pravnog mišljenja, Opći sud pogrešno izjednačio pregovore i sklapanje međunarodnog sporazuma sa zakonodavnim aktivnostima institucije te time pogrešno primijenio presudu Suda u predmetu Turco(5) .
            Pravo Unije 
            Ugovori 
            3. Načelo otvorenosti čvrsto je utemeljeno u pravu Unije. U trenutku sporne odluke članak 1. UEU‑a već je određivao da se odluke donose „na što otvoreniji način“(6) . 
            4. Članak 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(7) propisuje da svatko ima pravo na zaštitu osobnih podataka koji se na njega ili nju odnose. Članak 42. Povelje propisuje da svaki građanin Europske unije ima pravo na pristup dokumentima institucija.
            Uredba 
            5. Relevantne su sljedeće uvodne izjave Uredbe:
            „(1) Člankom 1. drugim stavkom Ugovora o Europskoj uniji uveden je pojam otvorenosti, navodeći da Ugovor označava novi stadij u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.
            (2) Otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema građaninu u demokratskom sustavu. Otvorenost doprinosi jačanju načela demokracije i poštovanju temeljnih prava iz članka 6. Ugovora o EU i Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
            […]
            (4) Svrha je ove Uredbe dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima te utvrditi opća načela i ograničenja pristupa u skladu s člankom 255. stavkom 2. Ugovora o EZ‑u.
            [...]
            (6) Širi pristup dokumentima trebalo bi odobriti kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti, štiteći istodobno djelotvornost postupka odlučivanja institucija. Takvi bi dokumenti trebali biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.
            (7) U skladu s člankom 28. stavkom 1. i člankom 41. stavkom 1. Ugovora o EU‑u pravo na pristup se primjenjuje i na dokumente koji se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku i suradnju policije i pravosuđa u kaznenim stvarima. Svaka institucija trebala bi poštovati svoje propise o sigurnosti.
            […]
            (11) U načelu svi dokumenti institucija trebali bi biti dostupni javnosti. Međutim, određene javne i privatne interese trebalo bi posebno zaštititi putem izuzeća. Institucije bi trebale imati pravo, kad je to potrebno, zaštititi svoja unutarnja savjetovanja i rasprave kako bi osigurale provođenje svojih zadaća. U procjeni izuzeća institucije bi trebale voditi računa o načelima u zakonodavstvu Zajednice koja se odnose na zaštitu osobnih podataka u svim područjima aktivnosti Unije.
            [...]“
            6. Svrha Uredbe uključuje definiranje „načela, uvjet[a] i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa kojima se uređuje pravo na pristup dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije (u daljnjem tekstu: institucije) predviđeno u članku 255. Ugovora o EZ‑u tako da se osigura najširi mogući pristup dokumentima“(8) .
            7. Članak 2. Uredbe nosi naslov „Korisnici i područje primjene“ te između ostalog propisuje:
            „1. Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo na pristup dokumentima institucija, podložno načelima, uvjetima i ograničenjima utvrđenim ovom Uredbom.
            […]
            3. Ova se Uredba primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija, to jest dokumente koje je sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti Europske unije.
            […]“
            8. Izuzeća od prava na pristup dokumentima institucija utvrđena su u članku 4. Uredbe koji propisuje, u mjeri u kojoj je to bitno za predmetnu stvar (članak 4. stavak 1. točka (a) treća alineja i članak 4. stavak 2. druga alineja):
            „1. Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
            (a) javnog interesa koji se odnosi na:
            […]
            – međunarodne odnose,
            […]
            2. Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
            […]
            – sudskog postupka i pravnog savjetovanja,
            […]
            osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.“
            9. Članak 4. stavak 6. propisuje da ako su izuzećima obuhvaćeni samo dijelovi traženog dokumenta, preostali se dijelovi dokumenta objavljuju.
            Sporna odluka i njezine okolnosti 
            10. Cjelovito razjašnjenje okolnosti sporne odluke izloženo je u točkama 1. do 8. pobijane presude.
            11. Sophie in ’t Veld, članica Parlamenta, zatražila je pristup dokumentu br. 11897/09. Poštujući postupak utvrđen Uredbom, Vijeće je obavijestilo S. in ’t Veld da će dopustiti otkrivanje, ali je uskratilo cjelovit pristup tom dokumentu pozivajući se na izuzeća navedena u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji i članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe.
            12. Kao prvo, Vijeće je izjavilo da bi se „razotkrivanjem [dokumenta br. 1189/09] javnosti otkrile informacije koje se odnose na određene odredbe predviđenoga sporazuma [...], što bi zatim imalo negativan utjecaj na pregovarački položaj [Unije] i također štetilo klimi povjerenja u pregovorima koji se vode“. Vijeće je dodalo „da bi razotkrivanje dokumenta otkrilo drugoj strani [...] elemente o stajalištu koje [Unija] treba zauzeti u pregovorima, koji bi – u slučaju kritizirajućeg pravnog mišljenja – mogli biti iskorišteni za slabljenje pregovaračkog položaja [Unije]“ (točka 6. sporne odluke).
            13. Kao drugo, Vijeće je izjavilo da dokument br. 11897/09 sadrži „pravno mišljenje o pravnoj osnovi i o odnosnim nadležnostima [Europske unije] i Europske zajednice za sklapanje Sporazuma“ i da je to „osjetljivo pitanje koje ima utjecaj na ovlasti Europskog parlamenta za sklapanje Sporazuma bilo predmet različitih stajališta institucija“. U tim bi uvjetima „razotkrivanje sadržaja zatraženog dokumenta ugrozilo zaštitu pravnih mišljenja jer bi se javnosti otkrilo unutarnje mišljenje pravne službe namijenjeno isključivo članovima Vijeća u kontekstu prethodnih rasprava u Vijeću o predviđenome sporazumu“ (točka 10. sporne odluke). Nadalje, Vijeće je zaključilo „da zaštita unutarnjeg pravnog mišljenja o nacrtu međunarodnog sporazuma [...] prevaguje nad interesom javnosti za razotkrivanje“ (točka 15. sporne odluke).
            14. Konačno, u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe, Vijeće je odobrilo „djelomičan pristup [...] uvodnom dijelu na prvoj stranici, točkama 1. – 4. i prvoj rečenici točke 5. dokumenta koji nisu [bili] obuhvaćeni nijednim izuzećem iz Uredbe [br. 1049/2001]“ (točka 16. sporne odluke)(9) .
            Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda 
            15. S. in ’t Veld pokrenula je 31. prosinca 2009. postupak kako bi ishodila poništenje sporne odluke i ostvarila naknadu svojih troškova. Europska komisija je intervenirala u ovaj postupak u potporu Vijeća, zahtijevajući odbijanje tužbe. U skladu s rješenjem Općeg suda, Vijeće je dokument br. 11897/09 podnijelo na ispitivanje. Dokument nije razotkriven ni S. in ’t Veld ni Komisiji.
            16. Opći sud je odlučio da spornu odluku treba djelomično poništiti u onom dijelu u kojem je uskratila pristup – suprotno članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji, članku 4. stavku 2. drugoj alineji i članku 4. stavku 6. Uredbe – neotkrivenim dijelovima zatraženog dokumenta, osim u dijelovima koji se odnose na konkretan sadržaj predviđenoga sporazuma ili na smjernice za pregovaranje koje mogu otkriti strateške ciljeve Europske unije u pregovorima o tom sporazumu(10) .
            17. Opći sud je u točkama 17. do 22. pobijane presude utvrdio okvir svojeg pristupa. Kao prvo, svrha je Uredbe dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima institucija. Kao drugo, izuzeća utvrđena u članku 4. Uredbe odstupaju od tog načela te ih se stoga mora strogo tumačiti i primjenjivati. U tom pogledu sama činjenica da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem ne može opravdati primjenu tog izuzeća, a rizik da će zaštićeni interes biti ugrožen mora biti razumno predvidljiv i ne samo hipotetski.
            18. Kad je riječ o opsegu njegova nadzora, Opći sud je utvrdio da odluka koju institucija usvaja temeljem te odredbe ima složen i osjetljiv karakter koji zahtijeva visok stupanj obazrivosti, osobito s obzirom na posebno osjetljivu i značajnu narav zaštićenoga interesa. „Budući da donošenje takve odluke zahtijeva široku marginu prosudbe, nadzor njezine zakonitosti od strane Općeg suda mora se ograničiti na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica kao i odsutnosti postojanja očite pogreške u ocjeni činjenica i zlouporabe ovlasti.“(11) Opći sud je potom smatrao da: „[…] je valjalo ispitati je li Vijeće pokazalo da je pristup neotkrivenim elementima dokumenta br. 11897/09 mogao konkretno i stvarno ugroziti javni interes o kojem je riječ.“(12)
            Žalba i postupak pred Sudom 
            19. Vijeće od Suda traži da:
            – ukine pobijanu presudu,
            – konačno odluči o pitanjima koja su predmet žalbe i
            – naloži S. in ’t Veld snošenje troškova Vijeća nastalih temeljem predmetnog žalbenog postupka.
            20. Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo prilikom tumačenja izuzeća iz članka 4. Uredbe. Ono iznosi dva žalbena razloga koji se odnose na (i) članak 4. stavak 1. točku (a) treću alineju i na (ii) članak 4. stavak 2. drugu alineju Uredbe.
            21. Komisija podupire Vijeće u tvrdnji da Opći sud nije uzeo u obzir posebno osjetljivu narav pitanja koje se ispituje u dokumentu br. 11897/09.
            22. Parlament je intervenirao u postupak pred Sudom u potporu S. in’t Veld.
            Prvi žalbeni razlog: pogrešno tumačenje članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe 
            23. U prilog prvom žalbenom razlogu Vijeće ističe da je pravo pogrešno primijenjeno dva puta: (i) pogrešno je tvrditi da neslaganje o izboru pravne osnove ne može ugroziti interes Europske unije u području međunarodnih odnosa (prvi dio prvog žalbenog razloga) i (ii) primijenjen je pogrešan stupanj nadzora (drugi dio prvog žalbenog razloga).
            Prvi dio: izbor pravne osnove 
            24. Opći sud je najprije istaknuo da dokument br. 11897/09 može biti obuhvaćen aktivnostima Vijeća u vođenju međunarodnih odnosa(13) . Nakon što je ispitao dokument, zaključio je da bi se Vijeće opravdano moglo pozvati na rizik od prijetnje javnom interesu u smislu izuzeća iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje, kako bi uskratilo razotkrivanje određenih odlomaka koji bi otkrili konkretan sadržaj predviđenoga sporazuma ili smjernica za pregovaranje(14) .
            25. Opći sud je potom razmotrio bi li odlomci u kojima se analizira pravna osnova predviđenog sporazuma trebali biti razotkriveni te je došao do sljedećih zaključaka. Kao prvo, protivno navodima Vijeća i Komisije, rizik povezan s razotkrivanjem stajališta institucija u odnosu na pravnu osnovu sklapanja budućeg sporazuma sâm po sebi ne utvrđuje postojanje prijetnje interesu Europske unije u području međunarodnih odnosa. Kao drugo, izbor odgovarajuće pravne osnove, kako unutarnje tako i međunarodne aktivnosti Unije, ima ustavnu važnost. Budući da Europska unija uživa samo dodijeljene ovlasti, ona nužno mora temeljiti mjeru koju želi usvojiti na odredbi Ugovora koja joj daje ovlast usvajanja te mjere. Kao treće, izbor pravne osnove mjere, uključujući mjeru koja je usvojena u svrhu sklapanja međunarodnog sporazuma, ne proizlazi iz samog uvjerenja njezina autora, već se mora temeljiti na objektivnim elementima koji mogu biti sudski nadzirani, kao što su osobito cilj i sadržaj mjere. Četvrto, budući da se izbor pravne osnove temelji na objektivnim elementima te ne ulazi u marginu prosudbe institucije, moguće mimoilaženje mišljenja o tom pitanju ne može se poistovjetiti s mimoilaženjem stajališta institucija o pitanjima koja se odnose na sadržaj sporazuma. Konačno, sâm strah od razotkrivanja postojanja različitih stajališta institucija o pravnoj osnovi odluke kojom se odobrava otvaranje pregovora u ime Unije ne može biti dostatan razlog za zaključak o postojanju rizika ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa.
            26. Opći sud je potom odbacio(15) argument Komisije da razotkrivanje postojanja mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi predstavlja rizik od ugrožavanja vjerodostojnosti Europske unije tijekom pregovora te naveo da bi se u svakom slučaju, ako se stajališta institucija o tom pitanju mimoilaze, moglo pribjeći postupku iz članka 300. stavka 6. UEZ‑a(16) .
            27. Opći sud je također istaknuo(17) da je mimoilaženje stajališta o pravnoj osnovi predviđenog sporazuma već ušlo u javnu domenu jer je spomenuto u rezoluciji Parlamenta od 17. rujna 2009.(18) .
            28. Opći sud je zaključio(19) da je prvi žalbeni razlog S. in ’t Veld djelomično osnovan jer Vijeće nije uspjelo utvrditi postojanje rizika od ugrožavanja javnog interesa u području međunarodnih odnosa, u odnosu na neotkrivene dijelove dokumenta br. 11897/09 vezane za pravnu osnovu predviđenog sporazuma.
            29. Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo ne uzevši u obzir načelo proizašlo iz sudske prakse Suda da spor o pravnoj osnovi ugrožava pregovaračko stajalište Europske unije ako je Unija u postupku sklapanja međunarodnog sporazuma. Vijeće je istaknulo sljedeće prigovore pobijanoj presudi: (i) pitanje pravne osnove nije samo tehničko pitanje bez političkog značaja; (ii) presuda Suda u predmetu ERTA(20) i naknadna sudska praksa jasno pokazuju važnost pravne osnove za postupanje Europske unije u vanjskim odnosima; (iii) upućivanje na postupak iz članka 300. stavka 6. UEZ‑a nije relevantno jer se nijedna od uključenih institucija nije koristila tim postupkom. Nadalje, (iv) dokument br. 11897/09 nije zakonito bio u javnoj domeni jer Vijeće nije odobrilo njegovo razotkrivanje, stoga nije bilo potrebno uzeti u obzir taj element. 
            30. Komisija dodaje da je Opći sud pogriješio zanemarivši iznimno osjetljivu narav dokumenta br. 11897/09 kao i negativne posljedice koje bi razotkrivanje imalo na pregovore u tijeku. Nadalje, postojanje mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi ne znači nužno da ne postoji mimoilaženje stajališta o supstancijalnim pitanjima.
            31. S. in ’t Veld navodi da je prvi žalbeni razlog Vijeća nevaljan ili, podredno, neosnovan. Ona u bitnome tvrdi da je Vijeće pogrešno razumjelo pobijanu presudu. Razotkrivanje mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi, što je potpuno tehničko pitanje, ne može ni pod kojim okolnostima ugroziti zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa.
            32. Parlament također smatra da je Vijeće pogrešno razumjelo pobijanu presudu. Ipak, za razliku od S. in ’t Veld, Parlament prihvaća da bi razotkrivanje mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi moglo ugroziti javni interes, ali tvrdi da to nije tako u ovom slučaju. Je li takvo razotkrivanje obuhvaćeno izuzećem na koje se poziva Vijeće zahtijeva ocjenu u svakom pojedinačnom slučaju.
            33. Ne slažem se s Vijećem (a djelomično ni s Komisijom).
            34. U točki 50. pobijane presude Opći sud je naveo da: „[…] sâm strah od razotkrivanja postojanja različitih stajališta institucija [...] ne može biti dostatan kako bi se zaključilo o postojanju rizika od ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa [...]“. Opći sud nije otišao tako daleko da bi izjavio da razotkrivanje postojanja međuinstitucionalne različitosti stajališta nikad  ne može ugroziti zaštićeni javni interes u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe. On je zapravo zauzeo stav da iako je Vijeće iskazalo strah od razotkrivanja, ono nije pokazalo kako bi omogućavanje pristupa dokumentu br. 11897/09 ugrozilo zaštitu javnog interesa, odnosno kako je ispunjen uvjet za primjenu izuzeća iz Uredbe. Prilikom takvog zaključivanja Opći je sud uzeo u obzir da pitanje pravne osnove ne ulazi u marginu prosudbe institucija (ono se određuje Ugovorima prema kriterijima koji mogu biti predmet sudskog nadzora), da su Ugovori propisali postupak za rješavanje sporova te da je postojanje mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi već ušlo u javnu domenu.
            35. Takva ocjena ne upućuje na pogrešnu primjenu prava u obrazloženju Općeg suda.
            36. Kao prvo, pravna se osnova zaista utvrđuje pravnim pravilima koja ovlašćuju odnosnu instituciju na djelovanje. Pravna osnova nije pitanje koje ulazi u marginu prosudbe odnosne institucije niti je (pravno govoreći) njezin politički značaj relevantan per se .
            37. Kao drugo, ne slažem se s navodima Vijeća koji se odnose na predmet ERTA i na to kako se ta presuda primjenjuje na predmetni postupak. Spor o pravnoj osnovi u tom predmetu između Vijeća i Komisije odnosio se na to je li sklapanje određenog sporazuma predstavljalo pitanje (tadašnje) ovlasti Zajednice ili međuvladinih ovlasti. Sud je utvrdio da je pregovore obilježila činjenica da je za njihovo nastajanje i značajan dio izvršenog posla odgovorna Zajednica. Stoga, kad je Vijeće usvojilo svoje pregovaračko stajalište, više nije uživalo potpunu slobodu djelovanja u svojim odnosima prema trećim zemljama koje su sudjelovale u pregovorima(21) . Sud je ustvrdio kako je uspješan ishod pregovora mogao biti ugrožen da je u toj fazi pregovora dotičnim trećim zemljama stavljeno na znanje da sada postoji nova podjela ovlasti unutar Zajednice, kao što je i potvrdio predstavnik Komisije tijekom rasprava Vijeća(22) . U toj presudi ne razaznajem opće pravilo prema kojem bi razotkrivanje mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi uvijek ugrožavalo interese Europske unije u području međunarodnih pregovora. Vijeće nije predočilo materijale koji bi uputili na to da su okolnosti spora, koje se odnose na pravnu osnovu ispitanu u dokumentu br. 11897/09, istovjetne (ili barem slične) onima u predmetu ERTA. Nadalje, posve je očito da 1971. u predmetu ERTA nije razmotreno pitanje koje se postavlja u ovom slučaju, šteti li razotkrivanje takvog mimoilaženja stajališta javnom interesu vezanom za međunarodne odnose u smislu izuzeća iz Uredbe br. 1049/2001.
            38. Isto tako ne smatram da takvo opće pravilo može proizaći iz mišljenja 1/75(23) i 2/94(24) . Upravo suprotno, Sud je u mišljenju 2/94 razjasnio da bi moguća odluka  da neki međunarodni sporazum, bilo zbog svojeg sadržaja bilo postupka koji prethodi njegovu sklapanju, nije usklađen s odredbama Ugovora nužno dovela do ozbiljnih poteškoća ne samo u kontekstu Europske unije nego i u sferi međunarodnih odnosa te bi mogla naštetiti svim zainteresiranim strankama, uključujući treće zemlje(25) . Sud je također objasnio da je svrha postupka pribavljanja mišljenja Suda izbjeći takvu situaciju(26) . (Stoga upućivanje Općeg suda u pobijanoj presudi na taj postupak smatram samo ilustrativnim. On nije sugerirao da se u ovom slučaju neka institucija pozvala na taj postupak.)
            39. U odnosu na zabrinutosti Komisije, slažem se s Općim sudom da iz postojanja mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi nužno ne proizlazi da je načelo jedinstvenog vanjskog predstavljanja ugroženo na isti način na koji bi to moglo biti u slučajevima mimoilaženja mišljenja o supstancijalnim pitanjima. Također, Opći sud nije sugerirao da mimoilaženje mišljenja o pravnoj osnovi nužno znači da ne postoje mimoilaženja mišljenja o supstancijalnim pitanjima. Da je to učinio, složila bih se s Komisijom da je takvo stajalište pogrešno.
            40. Posljedično, Opći sud nije pogrešno primijenio pravo ustanovivši da ne postoji opće pravilo prema kojem spor oko pravne osnove sâm po sebi ugrožava zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa.
            41. Kao treće, ispitujući pobijanu odluku, Opći sud nije mogao razumno zanemariti činjenicu da je ključni sadržaj dokumenta br. 11897/09 već bio u javnoj domeni prije nego što je pobijana odluka usvojena. Vijeće uistinu nije odobrilo razotkrivanje ključnog sadržaja dokumenta Parlamenta br. 11897/09(27) . Međutim, Opći sud je logikom stvari bio obvezan razmotriti kako bi se mogao pojaviti rizik u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe kad su informacije vezane za mimoilaženje stajališta o pravnoj osnovi već bile u javnoj domeni. Opći sud je stoga ispravno zaključio da činjenica da je ključni sadržaj dokumenta br. 11897/09 već bio razotkriven u rezoluciji Parlamenta predstavlja bitan element koji je Vijeće trebalo uzeti u obzir u svojoj ocjeni zahtjeva S. in ’t Veld.
            42. Posljedično, prvi dio prvog žalbenog razloga smatram neosnovanim.
            Drugi dio: stupanj nadzora 
            43. Vijeće smatra da je u ispitivanju pobijane odluke Opći sud primijenio pogrešan test. Vijeće opisuje primijenjeni test kao kriterij „stvarne i konkretne štete“ te tvrdi da je Opći sud umjesto toga trebao primijeniti kriterij „široke margine prosudbe“ ili „ograničenog nadzora“. Vijeće navodi da se test stvarne i konkretne štete odnosi na obrazloženje, ali da je Opći sud pogriješio ustvrdivši u točki 58. svoje presude da je Vijeće trebalo primijeniti kriterij „stvarne i konkretne štete“ prilikom odlučivanja o zahtjevima za razotkrivanje iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe.
            44. Ne slažem se s Vijećem.
            45. Čini mi se da kad sudovi Unije izvršavaju nadzor nad odlukama institucija o zahtjevima za pristup dokumentima podnesenima u skladu s Uredbom, taj nadzor se ne može ograničiti na način na koji to predlaže Vijeće. Od sudova se može zahtijevati da o takvim odlukama odluče na različite načine, posebice: (i) s obzirom na značenje izuzeća iz članka 4. Uredbe; (ii) primjenjujući pravni stupanj nadzora i (iii) izvršavajući nadzor nad ocjenom institucije (sadržanom u obrazloženju njezine naknadne odluke) postoji li prevladavajući javni interes za razotkrivanje u slučajevima pozivanja na izuzeća iz članka 4. stavka 2. (ili stavka 3.) Uredbe.
            46. Nadalje, Opći sud se o testu primijenjenom u pobijanoj presudi nije izrazio na način na koji je to opisalo Vijeće. U točki 58. pobijane presude Opći sud navodi: „[...] Vijeće nije pokazalo na koji bi način, konkretno i stvarno, [ (28) ]  širi pristup tom dokumentu ugrozio javni interes u području međunarodnih odnosa [...]“. U svojoj ocjeni Opći sud nije otišao tako daleko da bi zahtijevao od Vijeća da pokaže stvarnu štetu. On je umjesto toga ispitao je li Vijeće stvarno i konkretno pokazalo na koji bi način omogućavanje pristupa dokumentu br. 11897/09 dovelo do rizika od ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa. U tom je pogledu Vijeće jednostavno pogrešno razumjelo presudu Općeg suda.
            47. Ustaljena je sudska praksa da se izuzeća iz članka 4. Uredbe moraju strogo tumačiti i primjenjivati s obzirom na to da ona odstupaju od načela da bi dokumentima koje drže institucije trebalo odobriti najširi mogući pristup,(29) . Stoga, ako dotična institucija odluči uskratiti pristup dokumentu čije se razotkrivanje zahtijeva, u načelu mora objasniti kako bi razotkrivanje tog dokumenta moglo konkretno i stvarno (30) ugroziti interes zaštićen nekim od izuzeća iz članka 4. Uredbe na koju se poziva. Osim toga, rizik od ugrožavanja tog interesa mora biti razumno predvidljiv i ne samo hipotetski(31) . Ta se načela primjenjuju na sva izuzeća iz članka 4.
            48. Opći sud je uredno poštovao taj pristup. Članak 4. stavak 1. točku (a) Uredbe protumačio je na način da Vijeće mora objasniti kako je pristup dokumentu br. 11897/09 konkretno i stvarno ugrozio navedeni zaštićeni interes, s obzirom na to da za primjenu izuzeća nije dovoljno da dokument br. 11897/09 ulazi u domenu međunarodnih odnosa. Posljedično, Opći sud je ispitao prihvatljivost navoda Vijeća vezano za uskratu pristupa dokumentu br. 11897/09. To je u skladu sa zahtjevom iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe da institucija koja se poziva na izuzeće u svakom pojedinom slučaju mora pokazati zašto smatra da postoji rizik za zaštićeni javni interes. Opći sud stoga nije pogriješio ocjenjujući je li Vijeće pokazalo da je pristup dokumentu br. 11897/09 mogao konkretno i stvarno ugroziti zaštićeni javni interes u smislu izuzeća međunarodnih odnosa iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje.
            49. Točke 46. do 59. pobijane presude razumijem na način da je u njima Opći sud zauzeo stav da Vijeće nije uspjelo valjano pokazati da bi pristup dokumentu br. 11897/09 ugrozio zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa zbog dva razloga: (i) Vijeće je pretpostavilo da postoji opće pravilo prema kojem sporovi oko pravne osnove ne smiju biti razotkriveni jer ugrožavaju jedinstvo pregovora i (ii) Vijeće nije uzelo u obzir činjenicu da je ključni sadržaj dokumenta br. 11897/09 već bio u javnoj domeni.
            50. Kao što Vijeće uostalom i potvrđuje, Opći sud navodi ispravan test u točki 25. svoje presude u kojoj upućuje na široku marginu prosudbe institucije u primjeni općih kriterija ugrožavanja javnog interesa u međunarodnim odnosima iz članka 4. Uredbe i presude Suda u predmetu Sison(32) . Stoga obrazloženje Vijeća u pobijanoj odluci nije udovoljilo zahtjevima koji proizlaze iz ispravnog razumijevanja članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe. Opći sud je u tom pogledu izričito priznao ne samo da Vijeće uživa široku marginu prosudbe već i da je doseg njegova vlastita nadzora ograničen.
            51. Utvrđujući tužbene razloge S. in ’t Veld u prvom stupnju u kojima se navodi povreda članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe, Opći sud nije utvrdio točno koji od četiri elementa navedena u predmetu Sison čine temelj njegove odluke: (i) nepoštovanje postupovnih pravila; (ii) povreda obveze obrazlaganja; (iii) je li došlo do očite pogreške pri ocjeni ili (iv) je li došlo do zlouporabe ovlasti(33) . Naprotiv, Opći sud se usredotočio na tumačenje članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe i zaključio da Vijeće nije uspjelo pokazati kako bi zaštićeni javni interes bio ugrožen(34) . Opći sud nije otišao tako daleko da ocjenu Vijeća zamijeni svojom vlastitom ocjenom pobijane odluke – nije naveo da nije postojao rizik od ugrožavanja zaštićenog javnog interesa. Moje je mišljenje da je takva ocjena u bitnome u skladu s presudom u predmetu Sison.
            52. Stoga prvi žalbeni razlog smatram neosnovanim.
            Drugi žalbeni razlog: pogrešno tumačenje druge alineje članka 4. stavka 2. 
            53. Drugi žalbeni razlog sastoji se od dva dijela. Kao prvo, Vijeće navodi da Opći sud nije razmotrio ni osjetljivi sadržaj pravnog mišljenja ni posebne okolnosti zahtjeva S. in ’t Veld za pristup te je primijenio pogrešan stupanj nadzora. Kao drugo, Vijeće navodi da je prilikom primjene testa prevladavajućeg javnog interesa (u drugoj točki članka 4. stavka 2.) Opći sud pogrešno izjednačio pregovore i sklapanje međunarodnog sporazuma sa zakonodavnim aktivnostima institucije.
            54. Opći sud je u pobijanoj presudi prvo izložio postupak prosudbe utvrđen u predmetu Turco.
            „Kao prvo, Vijeće mora provjeriti odnosi li se dokument čije se razotkrivanje zahtijeva zaista na pravno mišljenje i, ako je tako, ono mora odlučiti o kojim se njegovim dijelovima zapravo radi, a koji bi stoga mogli ući u područje primjene tog izuzeća. Kao drugo, Vijeće mora ispitati bi li razotkrivanje dijelova dokumenta, za koje se utvrdilo da se odnose na pravno mišljenje, ugrozilo zaštitu tog mišljenja. Kao treće, ako Vijeće zauzme stav da bi razotkrivanje ugrozilo zaštitu pravnog mišljenja, ono mora utvrditi postoji li neki prevladavajući javni interes koji opravdava razotkrivanje, bez obzira na činjenicu da bi njegova mogućnost pribavljanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih pravnih mišljenja time bila ugrožena [...]“(35) .
            55. Opći sud je smatrao da se dokument br. 11897/09 doista odnosi na pravno mišljenje (prvi korak testa iz predmeta Turco). Nadalje, Opći je sud naglasio da svaki rizik od ugrožavanja zaštićenosti pravnog mišljenja mora biti razumno predvidljiv i ne samo hipotetski (drugi korak testa iz predmeta Turco). Zauzeo je stav da razlozi zbog kojih je Vijeće uskratilo pristup dokumentu br. 11897/09 nisu bili dostatni za utvrđenje postojanja takvog rizika konkretnim, obrazloženim elementima. Sâma činjenica da se pravno mišljenje sadržano u dokumentu br. 11897/09 odnosilo na međunarodne odnose Europske unije nije sama po sebi bila dostatna za primjenu izuzeća propisanog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe. Činjenica da se pravno mišljenje koje je izloženo u dokumentu br. 11897/09 odnosilo na međunarodne odnose već je bila uzeta u obzir u odnosu na izuzeće iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje. Ipak, Sud je potvrdio da bi u slučajevima kad su pregovori u tijeku trebala biti dodijeljena pojačana zaštita(36) .
            56. Opći sud je smatrao da se Vijeće nije moglo osloniti na općenita stajališta da bi se, u osjetljivom području, prijetnja zaštićenom javnom interesu mogla pretpostaviti te da bi bila dostatna da se uputi na postojanje interesa zaštićenog člankom 4. stavkom 2. Uredbe. Jednako tako se konkretna i predvidljiva prijetnja tom interesu u smislu članka 4. stavka 2. ne bi mogla utvrditi tek navođenjem straha od razotkrivanja građanima Unije mimoilaženja stajališta institucija o pravnoj osnovi međunarodne aktivnosti Europske unije (stoga i straha od dovođenja u sumnju zakonitosti te aktivnosti). Otvorenost daje veći legitimitet institucijama u očima građana Unije te, omogućujući javnu debatu, jača njihovo povjerenje u te institucije. To se načelo također primjenjuje na međunarodnu aktivnost Europske unije jer se načelo otvorenosti primjenjuje i na proces donošenja odluka u tom području(37) .
            57. Opći sud je potom odbacio navod prema kojem bi mogla postojati prijetnja sposobnosti pravne službe Vijeća da u sudskom postupku obrani stajalište o kojem je donijelo negativno mišljenje(38) . Nadalje, Opći je sud utvrdio da sâmi osjetljivi sadržaj dokumenta br. 11897/09 ne opravdava Vijeće u nepodnošenju veće količine materijala(39) . 
            58. Opći sud je istaknuo da je na Vijeću uravnoteživanje, s jedne strane, specifičnog interesa koji se mora zaštiti neotkrivanjem dotičnog dokumenta te, s druge strane, prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava takvo razotkrivanje (treći korak testa iz predmeta Turco). U tom pogledu Vijeće mora posebice voditi računa o javnom interesu da dokument br. 11897/09 bude dostupan u svjetlu prednosti koje proizlaze iz povećane otvorenosti: omogućavanje građanima da tješnje sudjeluju u procesu donošenja odluka, jamčeći administraciji veću legitimnost te povećanu odgovornost prema građanima u demokratskom sustavu(40) .
            59. Opći sud je naglasio da su u slučaju kad Vijeće djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu ta razmatranja od osobite važnosti. Također je potvrdio da su pokretanje i vođenje pregovora u cilju sklapanja međunarodnog sporazuma u načelu u području izvršne vlasti. Opći sud je također prihvatio da je sudjelovanje javnosti u postupku pregovaranja i sklapanja međunarodnog sporazuma nužno ograničeno, s obzirom na legitiman interes za neotkrivanje strateških elemenata pregovora(41) .
            60. Opći je sud, međutim, zaključio da iako Vijeće nije djelovalo u svojem zakonodavnom svojstvu, primjena razmatranja o načelu otvorenosti procesa donošenja odluka Europske unije ne može biti isključena u odnosu na međunarodne poslove, osobito kad se odluka kojom se odobrava otvaranje pregovora odnosi na međunarodni sporazum koji može imati utjecaj na područje zakonodavne aktivnosti Unije. Opći je sud zapazio da se predviđeni sporazum odnosi na zaštitu osobnih podataka, što predstavlja temeljno pravo. Posljedično, Vijeće je moralo uzeti u obzir područje na koje se odnosi dotični sporazum, utvrđujući, u skladu s načelom najšireg mogućeg pristupa javnosti dokumentima, je li opći interes za veću otvorenost u dotičnom postupku opravdavao potpuno – ili potpunije – razotkrivanje traženog dokumenta, unatoč riziku da bi zaštita pravnog mišljenja mogla biti ugrožena(42) . 
            61. Opći sud je utvrdio da je postojao prevladavajući javni interes za razotkrivanje dokumenta br. 11897/09 jer bi ono doprinijelo većem legitimitetu institucija te bi povećalo povjerenje građana Unije u te institucije omogućavajući otvorenu raspravu o pitanjima o kojima se mišljenja mimoilaze. Osim toga, dotični dokument se odnosio na pravnu osnovu sporazuma čije bi sklapanje utjecalo na temeljno pravo na zaštitu osobnih podataka. Opći sud je stoga zauzeo stav da Vijeće, isključivši mogućnost razmatranja predmeta predviđenog sporazuma prilikom utvrđivanja postojanja prevladavajućeg javnog interesa za razotkrivanje zatraženog dokumenta, nije uspjelo uravnotežiti suprotstavljene interese primijenivši izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe(43) .
            62. Opći sud je potom razmotrio navode Komisije: (i) da se za aktivnosti iz međunarodnih odnosa, koje su predmet obveznog izuzeća iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe, ne zahtijeva ista razina otvorenosti kao za zakonodavne aktivnosti institucije i (ii) da je dokument br. 11897/09 posebno osjetljiv zbog svojeg predmeta i stoga što su pregovori još bili u tijeku. Opći sud je te argumente proglasio neuvjerljivima. 
            63. Kao prvo, činjenica da se dokument br. 11897/09 odnosio na područje koje je potencijalno pokriveno izuzećem (predviđenim u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji), koje se odnosi na zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa, nije mogla biti relevantna za ocjenu primjene različitog izuzeća (predviđenog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji) koje se odnosi na zaštitu pravnih mišljenja. Kao drugo, činjenica da su pregovori još uvijek bili u tijeku nije bila odlučna u okviru provjeravanja mogućeg postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava razotkrivanje, unatoč riziku od ugrožavanja. Naime, javni interes za otvorenost procesa donošenja odluka bio bi lišen svojeg sadržaja kad bi se uzeo u obzir samo nakon okončanja postupka donošenja odluka(44) .
            Prvi dio: odsutnost razmatranja specifičnog predmeta pravnog mišljenja i primjena pogrešnog stupnja nadzora 
            64. Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo (i) ne pridavši važnost činjenici da se pravno mišljenje odnosilo na pregovore o međunarodnom sporazumu koji su u tijeku, (ii) primijenivši stupanj nadzora kojim se od Vijeća zahtijeva utvrđivanje konkretne i stvarne štete te izlaganje konkretnih i obrazloženih elemenata koji dokazuju postojanje takve štete i (iii) ne uzevši u obzir posebne okolnosti zahtjeva S. in’t Veld.
            65. Drugim navodom postavljeno je važno pitanje o tome bi li se stupanj nadzora koji je Sud utvrdio u predmetu Turco trebao primijeniti na ocjenu zahtjeva za pristup pravnom mišljenju Vijeća koji se odnosi na tekuće međunarodne odnose. Stoga ću razmotriti taj navod prije nego što se kraće pozabavim prvim i trećim navodom.
            66. I Vijeće i Komisija tvrde da se test iz predmeta Turco ne bi trebao primijeniti jer pravno mišljenje nije doneseno u kontekstu zakonodavne djelatnosti. Nadalje, Vijeće navodi da se u predmetu Turco ne upućuje na test konkretne i stvarne štete. Posljedično, Opći sud je pogriješio primijenivši taj test.
            67. S. in ’t Veld iznosi da Opći sud nije pogrešno primijenio pravo primijenivši test iz predmeta Turco. Upućivanje Vijeća u svojoj žalbi na „specific and actual“(45) odnosi se na pogrešku u prijevodu u engleskom tekstu pobijane presude: u francuskoj verziji pravilno se upućuje na test „[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]“(46) . Parlament se slaže sa stajalištem S. in ‘t Veld.
            68. Smatram da korištenje formulacije „[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]“ u točki 69. engleskog teksta presude Općeg suda ne treba smatrati značajnim. Takva formulacija ima jednako značenje kao riječi „specifically and effectively“ u točki 49. presude Turco (kao što sam već obrazložila gore u točki 47. i bilješci 30). Nadalje, Opći sud nije koristio izraz „konkretna i stvarna šteta “ (moje isticanje) kao što je to u svojoj žalbi navelo Vijeće. U točki 69. svoje presude Opći sud umjesto toga upućuje na „[…] rizik da bi razotkrivanje [...] moglo konkretno i stvarno ugroziti  interes institucije za traženje i dobivanje otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja [...]“ (moje isticanje). To nije jednako zahtijevanju da institucija pokaže „štetu“. Stoga smatram da je Opći sud primijenio ispravan test te da nije pogrešno protumačio presudu Suda u predmetu Turco.
            69. Bi li se test iz predmeta Turco koji se sastoji od tri koraka trebao primijeniti na zahtjev za razotkrivanje dokumenta u kojem je sadržano pravno mišljenje koje se odnosi na tekuće međunarodne odnose?
            70. Moj je odgovor na to pitanje potvrdan.
            71. Sud je u predmetu Turco doista smatrao da su tri koraka koja je utvrdio od „osobite važnosti“ u slučajevima kad Vijeće djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu(47) . Međutim, sâma ta tri koraka formulirana su općenitim izrazima koji ne isključuju mogućnost njihove primjene na druge institucionalne aktivnosti. 
            72. Tri koraka testa Turco izravno proizlaze iz konkretne formulacije članka 4. stavka 2. Uredbe. Moje je mišljenje da bi oni morali biti primijenjeni uvijek kad se neka institucija pozove na drugu alineju tog članka. Tekst te odredbe ne spominje ima li kontekst u kojem je tražen pristup dokumentu „zakonodavni“ karakter. S moje točke gledišta ne postoji uvjerljiv razlog zbog kojeg bi to trebalo postati odlučujući kriterij(48) .
            73. Dodala bih da, iako je načelno moguće razlikovati zakonodavne od ostalih akata, ne mogu se nužno sve institucionalne aktivnosti tako lako i precizno kategorizirati. Izvršni akti obuhvaćaju širok spektar različitih aktivnosti, uključujući pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma. U slučajevima kad se takve aktivnosti odnose na pitanja koja utječu na građane Unije – posebice kad se tiču temeljnih prava tih građana – otvorenost je važan dio procesa donošenja odluka. Otvorenost jača demokraciju omogućujući informiranost i sudjelovanje građana u donošenju odluka(49) . U tom su pogledu razmatranja koja se primjenjuju na zakonodavne akte jednako relevantna za izvršne aktivnosti. Posljedično, teško je opravdati primjenu različitog stupnja nadzora institucionalnih akata temeljem klasifikacije institucionalne aktivnosti u pojedinom slučaju(50) .
            74. Pravo pitanje ovdje jest je li prikladno primijeniti drugi korak testa Turco – provjeriti je li dotična institucija utvrdila da su rizici razumno predvidljivi i ne samo hipotetski – u specifičnom kontekstu pregovaranja i sklapanja međunarodnog sporazuma.
            75. Budući da je svrha Uredbe dodijeliti najšire moguće pravo javnog pristupa, smatram da bi na institucijama trebala biti ocjena praktičnog učinka razotkrivanja u svakom pojedinom slučaju. Nije dostatno da se prilikom odbijanja institucije pozivaju na općenite tvrdnje.
            76. Slažem se s navodima u točkama 75. i 76. pobijane presude da bi ishodišna točka trebala biti primjena načela otvorenosti na odluke donesene vezano za međunarodne odnose, kao što se na sve ostale aktivnosti Unije primjenjuje isto načelo. Iz toga automatski  ne slijedi da će razotkrivanje mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi „ugroziti“ zaštitu dotičnog pravnog mišljenja u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe.
            77. Naprotiv, iz zahtjeva da rizici moraju biti „razumno predvidljivi“ proizlazi da se u slučajevima kad je uskraćen pristup dokumentu, u obrazloženju mora naznačiti zašto bi pristup „konkretno i stvarno“ ugrozio zaštićeni interes.
            78. Svrha je obrazloženja upoznati zainteresiranog pojedinca s razlozima uskrate pristupa te sudovima omogućiti izvršavanje funkcije nadzora(51) . Neodgovarajuća obrazloženost institucionalnih odluka kompromitira oba ta cilja(52) . U formulaciji Uredbe ništa ne upućuje na zaključak da bi se trebao primijeniti niži kriterij kad se predmet odnosi na međunarodne pregovore. Mogućnost (koju prepoznaje Opći sud u točki 121. svoje presude) da institucije obrazlože razloge uskrate na apstraktniji način, ako postoji sumnja da bi detaljnije obrazloženje uskrate otkrilo sadržaj dokumenta koji nastoje zaštiti, predstavlja dovoljno jamstvo.
            79. Slijedi osvrt na prvi i treći navod Vijeća koje ću obraditi zajedno. U prvom navodu Vijeće kritizira Opći sud jer nije uzeo u obzir činjenicu da se pravno mišljenje iz dokumenta br. 11897/09 odnosilo na osobito osjetljiv predmet – borbu protiv terorizma i financiranja terorizma. Vijeće tvrdi da je Opći sud trebao zaključiti da dokument br. 11897/09 stoga iziskuje viši, a ne niži stupanj zaštite te je stoga trebao primijeniti pretpostavku koja se protivi razotkrivanju, u skladu s onim što je utvrđeno drugdje u sudskoj praksi Suda(53) . Umjesto toga, Opći sud je pogrešno zaključio da je međunarodni element dokumenta br. 11897/09 uzet u obzir prilikom ispitivanja izuzeća iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe. Vijeće u svojem trećem navodu tvrdi da Opći sud u ovom kontekstu nije poštovao osjetljiv karakter predmeta dokumenta br. 11897/09.
            80. S. in ’t Veld navodi da Opći sud jest vodio računa o specifičnoj naravi predmeta pravnog mišljenja te da Vijeće pogrešno tvrdi da se na zahtjeve za pristup pravnom mišljenju primjenjuju posebna pravila kad se ono odnosi na međunarodne odnose. Naprotiv, na sve takve dokumente trebao bi se primijeniti visok stupanj otvorenosti. Parlament podupire to stajalište tvrdeći da Vijeće nije uspjelo pokazati kako bi razotkrivanje (već javno dostupne informacije), u smislu Uredbe, konkretno i stvarno ugrozilo pravno mišljenje. Interes koji se odnosi na međunarodne odnose trebao bi biti razmotren u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje. Interesi zaštićeni tom odredbom i člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe nisu u pravnom smislu identični. 
            81. Istina je da su izuzeća iz članka 4. stavka 1. i stavka 2. Uredbe usko povezana. Posljedično, pri razmatranju izuzeća vezanih za pravno mišljenje nužno je imati na umu da se dokument br. 11897/09 odnosi na međunarodne odnose (konkretno, pregovore vezane za osjetljivi predmet). Međutim, iz točke 71. pobijane presude jasno je da Opći sud jest vodio računa o toj činjenici. U točki 72. Opći sud je izričito razmotrio navod da su pregovori bili u tijeku kad je S. in ’t Veld zatražila pristup dokumentu br. 11897/09.
            82. Izuzeće koje se odnosi na pravno mišljenje iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe mora se tumačiti na način da je njegova svrha zaštita interesa institucije za traženje pravnog mišljenja i dobivanje otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja(54) . Institucija koja se oslanja na to izuzeće mora stoga pokazati zašto bi zaštita njezina interesa za traženje i dobivanje takvog pravnog mišljenja bila ugrožena kad bi pristup dotičnom dokumentu bio odobren. Slažem se s ocjenom Općeg suda da činjenica da se dokument br. 11897/09 odnosi na tekuće međunarodne pregovore čiji je predmet osjetljivoga karaktera sâma po sebi nije dostatna za zaključak da Vijeće ne bi moglo zahtijevati ili dobiti otvoreno, objektivno i cjelovito mišljenje svoje pravne službe te da bi stoga pristup trebao biti uskraćen.
            83. Isto se tako ne slažem s tvrdnjom da pristup Općeg suda nije u skladu sa sudskom praksom Suda. Sud jest smatrao da u odnosu na drugo izuzeće iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe (zaštita sudskog postupka)(55) i treće alineje te odredbe (zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija)(56) postoji pretpostavka protiv razotkrivanja u predmetima API(57) i Technische Glaswerke(58) . Međutim, u oba slučaja te se dvije presude temelje na specifičnim razlozima.
            84. Predmet API se odnosio na zahtjev za pristup podnescima koje je sastavila Komisija u postupku pred sudovima Unije. Sud je na sljedećim razlozima temeljio svoju odluku da se pretpostavka protiv razotkrivanja primjenjuje u svrhu zaštite sudskog postupka: (i) takvi su dokumenti specifični te su sastavljeni isključivo u svrhu konkretnog spora(59) ; (ii) izuzeće podrazumijeva, posebice, poštovanje načela jednakosti oružja i osiguranje dobrog sudovanja(60), (iii) razotkrivanje podnesaka izložilo bi sudsku djelatnost vanjskom pritisku, iako samo u percepciji javnosti, te bi stoga omelo smirenost (sudske) rasprave(61) i (iv) takva je pretpostavka bila osnovana s obzirom na Statut Suda Europske unije i Poslovnike sudova Unije(62) . Sud je dodao da iz članka 15. UFEU‑a (tadašnjeg članka 255. UEZ‑a) i opće strukture Uredbe proizlazi da je Sud obvezan otvorenošću samo prilikom izvršavanja svojih administrativnih zadaća(63) .
            85. Predmet Technische Glaswerke odnosio se na zahtjev za pristup administrativnom spisu Komisije u postupku o državnim potporama pokrenutom prema članku 88. stavku 2. UEZ‑a (sadašnjem članku 108. stavku 2. UFEU‑a). Sud je osobito smatrao da u postupcima nadzora državnih potpora zainteresirane stranke, osim dotičnih država članica, nemaju pravo konzultirati dokumente iz administrativnog spisa Komisije. Sud je zauzeo stav da mora postojati opća pretpostavka da razotkrivanje dokumenata iz administrativnog spisa u načelu ugrožava zaštitu ciljeva istraga iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe(64) .
            86. Kako u predmetu API tako i u predmetu Technische Glaswerke Sud je, prije nego što je zaključio da postoji pretpostavka protiv razotkrivanja, utvrdio konkretne karakteristike i dotičnog dokumenta i okolnosti slučaja koje su pokazivale zašto bi zaštićeni uvijek bio nužno  ugrožen. Sud je potom utvrdio da bi bilo previše pojednostavljeno smatrati da se izuzeće iz Uredbe primjenjuje samo zato što je traženi dokument obuhvaćen kategorijom tog izuzeća. Jednom kad je Opći sud utvrdio da Vijeće nije izložilo nijedan konkretan element koji bi pokazao da bi razotkrivanje pravnog mišljenja (koje se u ovom slučaju odnosi na mimoilaženje mišljenja o pravnoj osnovi) nužno ugrozilo njegovu sposobnost traženja i dobivanja takvog mišljenja, Opći je sud ispravno zaključio da nije postojala pretpostavka protiv razotkrivanja.
            87. Konačno, vezano za navod Vijeća da je postojao stvaran rizik od nemogućnosti njegove pravne službe da u naknadnom sudskom postupku brani stajalište temeljem kojeg je donijelo negativno mišljenje, ustaljena je sudska praksa da je takav argument previše općenit da bi mogao opravdati izuzeće od otvorenosti predviđeno Uredbom(65) .
            Drugi dio: test prevladavajućeg javnog interesa 
            88. Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo kao prvo kad je od Vijeća zatražio da uravnoteži zaštitu pravnog mišljenja i opće načelo otvorenosti tijekom svojih međunarodnih pregovora; kao drugo, smatrajući da to opće načelo predstavlja prevladavajući javni interes; kao treće, zahtijevajući jednak stupanj otvorenosti međunarodnih pregovora koje vodi Vijeće onome u predmetu Turco u kojem je predmetna institucija djelovala u zakonodavnom svojstvu. Nadalje, Vijeće smatra da je na osobi koja zahtijeva pristup da utvrdi jasan i konkretan javni interes za razotkrivanje, umjesto na Vijeću da uravnoteži otvorenost, demokraciju i javno sudjelovanje, s jedne strane, i zaštitu pravnog mišljenja, s druge strane.
            89. Komisija ima dva glavna prigovora: (i) Opći je sud prilikom razmatranja testa prevladavajućeg javnog interesa smatrao (prema mišljenju Komisije) osjetljivost predmeta nevažnom i (ii) Opći je sud, kako bi primijenio test prevladavajućeg javnog interesa, izjednačio sklapanje međunarodnog sporazuma sa zakonodavnom djelatnošću institucije.
            90. S. in ’t Veld navodi da presuda Suda u predmetu Turco nije ograničena na zakonodavne aktivnosti Europske unije u formalnom smislu. Prema načelu na kojem se temelje Ugovori i sudska praksa građani bi morali znati i moći sudjelovati u raspravama koje se tiču pravila koja utječu na njihova temeljna prava, prije nego što su ta pravila usvojena. Parlament nije izložio argumente o pitanju prevladavajućeg javnog interesa.
            91. Slažem se s Komisijom da bi se trebalo voditi računa o osjetljivosti predmeta dokumenta br. 11897/09. Čini mi se da je Opći sud učinio upravo to u točkama 81. do 88. pobijane presude.
            92. Ipak, razmatrajući može li se na pravno mišljenje primijeniti izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom, ne smatram važnom činjenicu da je dokument br. 11897/09 obuhvaćen aktivnostima Vijeća iz područja međunarodnih odnosa u smislu članka 4. stavka 1. točke (a). Uvodne rečenice članka 4. stavaka 1. i 2. formulirane su u imperativnom obliku: „Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu [...]“. Razlika između te dvije odredbe jest u tome što su izuzeća u drugom stavku uvjetovana testom prevladavajućeg javnog interesa, za razliku od izuzeća iz prvog stavka koja su apsolutna.
            93. Uredba ne uređuje pitanje bi li se poseban stupanj nadzora trebao primijeniti na pravno mišljenje koje se odnosi na međunarodne odnose Europske unije. Isto tako ne naznačuje bi li prilikom ocjenjivanja postojanja prevladavajućeg javnog interesa za razotkrivanje predmet pravnog mišljenja morao utjecati na odluke o omogućavanju ili uskrati pristupa.
            94. Smatram da je Opći sud u točki 81. svoje presude primijenio ispravno tumačenje članka 4. stavka 2. Uredbe u smislu da je na Vijeću da uravnoteži interes koji se štiti uskratom pristupa, s jedne strane, i javni interes za razotkrivanje, s druge strane. Takvo tumačenje je u skladu s formulacijom te odredbe prema kojoj je – kako razumijem – teret ocjenjivanja na dotičnoj instituciji, umjesto da – kako je moglo biti propisano – izričito obvezuje podnositelja zahtjeva da odredi i utvrdi jasan i konkretan javni interes za razotkrivanje.
            95. Iz točaka 87. i 88. pobijane presude jasno proizlazi da Opći sud razlikuje zakonodavnu aktivnost institucije i njezino vođenje pregovora u svrhu sklapanja međunarodnog sporazuma, što je Opći sud načelno svrstao u domenu izvršne djelatnosti. Opći sud stoga nije pogrešno primijenio pravo izjednačavanjem zakonodavne i izvršne djelatnosti Vijeća.
            96. Opća je svrha Uredbe građanima osigurati najširi mogući pristup dokumentima institucija Unije(66) . Načelo otvorenosti se stoga mora uzeti u obzir prilikom utvrđivanja, u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe, ravnoteže između relevantnog izuzeća i prevladavajućeg javnog interesa(67) .
            97. Otvorenost nije ni apstraktan koncept ni apsolutan zahtjev. Često se mora ocijeniti u odnosu na druge konkurentne ciljeve. Stoga mi se čini previše pojednostavljenom tvrdnja (na primjer) da zakonodavni akti u načelu zahtijevaju visok stupanj otvorenosti, ali da druge institucionalne aktivnosti u načelu zahtijevaju manje otvorenosti. Opće je pravilo utvrđeno Uredbom da bi institucije trebale osigurati najširi mogući pristup  svojim dokumentima(68) . Iako sam svjesna posebnosti međunarodnih pregovora, ne može se automatski zaključiti da se na takve aktivnosti uvijek primjenjuje manje, a ne više otvorenosti, čak i u onim slučajevima, kao što je ovaj, u kojima se njihov predmet smatra osjetljivim.
            98. Moje je stajalište da pitanje djeluje li neka institucija u zakonodavnom, izvršnom ili administrativnom svojstvu ne bi trebalo biti presudno. Bitnim smatram da u pojedinom slučaju dotična institucija pažljivo i objektivno izvrši procjenu propisanu Uredbom te u svojoj odluci nužno podnese detaljno i konkretno obrazloženje.
            99. U točkama 91. do 95. pobijane presude Opći sud ističe da je Vijeće, prilikom odlučivanja o zahtjevu za pristup dokumentu br. 11897/09, počinilo važan propust u ocjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa za razotkrivanje. Vijeće nije uzelo u obzir činjenicu da se predmet predviđenog sporazuma odnosio na temeljna prava, što je iziskivalo primjenu višeg (a ne nižeg) stupnja otvorenosti. Posljedično, Opći je sud zaključio da Vijeće nije izvršilo punu procjenu u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe.
            100. Čini mi se da bi predmet previđenog sporazuma trebao biti važan element pri procjenjivanju gdje se nalazi ravnoteža javnog interesa. U slučajevima u kojima je vjerojatno da bi taj predmet utjecao na prava građana Unije, posebice na njihova temeljna prava, postoji jasan javni interes za razotkrivanje. Tada se postavlja pitanje koji je od konkurentnih interesa prevladavajući. U ovom slučaju se moralo uravnotežiti, s jedne strane, pitanje učinka razotkrivanja na interese Vijeće da traži i dobiva mišljenje svoje pravne službe i, s druge strane, opći interes za otvorenost (posebno u slučajevima kad bi on mogao utjecati na temeljna prava)(69) te načelo da otvorenost jača demokraciju i omogućava sudjelovanje građana Unije u donošenju odluka, čime institucije stječu veći legitimitet. Čini mi se da uslijed zanemarivanja tih elemenata nije izvršena puna procjena u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe. Drugi žalbeni razlog stoga smatram neosnovanim.
            Troškovi 
            101. U skladu s člankom 138. stavkom 1. i člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Vijeće bi, kao stranka koja nije uspjela u svojim žalbenim navodima, trebalo snositi troškove ovog postupka, a Parlament i Komisija bi trebali snositi svoje troškove.
            Zaključak 
            102. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud:
            – odbije žalbu;
            – Vijeću naloži snošenje troškova;
            – Europskom parlamentu i Europskoj komisiji naloži snošenje vlastitih troškova.
            (1) . 
            (2)  –	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.; u daljnjem tekstu: Uredba)
            (3)  –	Presuda od 4. svibnja 2012., in ‘t Veld/Vijeće, T‑529/09; u daljnjem tekstu: pobijana presuda
            (4)  –	U skladu s programom praćenja financiranja terorizma (u daljnjem tekstu: TFTP) koji je razvila Riznica Sjedinjenih Američkih Država, društvo za globalne financijske telekomunikacije između banaka (u daljnjem tekstu: SWIFT) mora u Sjedinjenim Američkim Državama Riznici prenositi niz podataka o financijskim porukama koje dolaze iz njegove mreže financijskih poruka te koje SWIFT pohranjuje u bazi podataka koja se nalazi na državnom području Sjedinjenih Američkih Država. Velik broj tih podataka potječe iz država članica Unije. SWIFT je privatno društvo osnovano prema belgijskom pravu koje pruža globalne usluge vezane za financijske poruke olakšavajući međunarodne i druge transfere novca između financijskih institucija. Poruke sadrže osobne podatke kao što su imena i adrese vršitelja i primatelja plaćanja.
            (5)  –	Presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, spojeni predmeti C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb., str. I‑4723. (u daljnjem tekstu: Turco)
            (6)  –	Od 1. prosinca 2009. članak 1. stavak 2. UEU‑a glasi: „Ovaj Ugovor označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.“ Vidjeti također članak 10. UEU‑a u odnosu na načelo demokracije (posebno članak 10. stavak 3.) koji odražava članak 1. stavak 2. i članak 15. UFEU‑a, koji se odnose na dobro upravljanje, otvorenost, transparentnost i pristup dokumentima.
            (7)  –	Povelja Europske unije o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 104.; u daljnjem tekstu: Povelja). Na dan sporne odluke Povelja još nije imala status Ugovora.
            (8)  –	Članak 1. točka (a) Uredbe
            (9)  –	Parlament je 11. veljače 2010. odbio privremeni međunarodni sporazum prema kojem su vlasti Sjedinjenih Američkih Država mogle zatražiti podatke o porukama u okviru TFTP‑a, temeljeći svoju odluku na tvrdnji da taj sporazum nije dostatno zaštitio prava građana Unije na privatnost. Sporazum između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država o obradi i prijenosu podataka o financijskim porukama iz Europske unije u Sjedinjene Američke Države u svrhu programa praćenja financiranja terorizma (SL 2010., L 195, str. 5.) [neslužbeni prijevod] stupio je na snagu 1. kolovoza 2010.
            (10)  –	Vidjeti točke 39., 57. do 60. i 122. do 125.
            (11)  –	Točka 25.
            (12)  –	Točka 30. U odgovarajućim dijelovima svojeg mišljenja navodim detaljno obrazloženje Općeg suda kojem se u ovoj žalbi suprotstavlja Vijeće.
            (13)  –	Točka 28.
            (14)  –	Točka 39. i točke 57. do 60.
            (15)  –	Točke 51. do 54.
            (16)  –	U doba činjeničnog stanja članak 300. stavak 1. UEZ‑a određivao je da sklapanju međunarodnih sporazuma prethodi preporuka Komisije upućena Vijeću koja ovlašćuje Komisiju na otvaranje nužnih pregovora. U tom kontekstu, članak 300. stavak 6. UEZ‑a predviđao je da institucije mogu pribaviti mišljenje Suda o tome je li predviđeni sporazum u skladu s Ugovorima. Članak 300. UEZ‑a je u međuvremenu stavljen izvan snage i zamijenjen člankom 218. UFEU‑a, a postupak iz članka 300. stavka 6. sada je predviđen člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a. 
            (17)  –	Točke 55. do 57. 
            (18)  –	Rezolucija Europskog parlamenta od 17. rujna 2009. o predviđenom međunarodnom sporazumu o prijenosu podataka o financijskim porukama Riznici Sjedinjenih Američkih Država u svrhu sprečavanja i borbe protiv terorizma i financiranja terorizma, doc. P7_TA(2009)0016 od 17. rujna 2009.
            (19)  –	Točka 59.
            (20)  –	Presuda od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (Europski sporazum o cestovnom prijevozu (u daljnjem tekstu: ERTA)), 22/70, Zb., str. 263.
            (21)  –	Predmet ERTA, ibidem , točke 84. i 85.
            (22)  –	Predmet ERTA, naveden gore u bilješci 20., točka 86.
            (23)  –	Mišljenje od 11. studenoga 1975., 1/75, Zb., str. 1355.; vidjeti str. 1360. do 1361.
            (24)  –	Mišljenje od 28. ožujka 1996., 2/94, Zb., str. I‑1759.; vidjeti točke 3. do 6.
            (25)  –	Mišljenje 2/94, navedeno gore u bilješci 24., točka 4.
            (26)  –	Mišljenje 2/94, navedeno gore u bilješci 24., točke 5. i 6. Postupak je tada bio predviđen u članku 228. stavku 6. UEZ‑a. U trenutku usvajanja sporne odluke mjerodavan je bio članak 300. stavak 6. Postupak se sada može pronaći u članku 218. stavku 11. UFEU‑a (vidjeti gore bilješku 16.).
            (27)  –	Ne izražavam svoje stajalište o tome je li Parlament na odgovarajući način sastavio svoju rezoluciju. Ono što je bitno u smislu odluke Vijeća o pristupu dokumentu br. 11897/09 jest da je „mačak već bio pušten iz vreće“. Informacija je već bila u javnoj domeni.
            (28)  –	U točkama 66. do 68. ovog mišljenja razmatram korištenje izraza „konkretno i stvarno“ u engleskom tekstu pobijane presude.
            (29)  –	Presuda od 21. srpnja 2011., C‑506/08 P, Švedska/My Travel i Komisija, Zb., str. I‑6237. (u daljnjem tekstu: My Travel), t. 75.
            (30)  –	Francuski tekst „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte  à l’intérêt public en cause“ (moje isticanje) u točki 49. presude Turco, naveden gore u bilješci 5., preveden je na ovaj način: „[…] specifically and effectively […]“ u točki 49. verzije tog teksta na engleskom jeziku. Međutim, izraz „specifically and actually“ se koristi u engleskim verzijama presuda u drugim slučajevima, kao npr. u presudi od 28. lipnja 2012., C‑477/10 P, Komisija/Agrofert Holding, (u daljnjem tekstu: Agrofert Holding), t. 57. Izraze „specifically and effectively“ i „specifically and actually“ smatram istovjetnim načinom izražavanja na engleskom jeziku testa iz točke 49. presude Turco.
            (31)  –	Predmet My Travel, naveden gore u bilješci 29., točka 76.
            (32)  –	Presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, Zb., str. I‑1233. (u daljnjem tekstu: Sison)
            (33)  –	Predmet Sison, ibidem , točka 34.
            (34)  –	Vidjeti točku 50. mišljenja nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u predmetu Sison, navedenom gore u bilješci 32.
            (35)  – Točka 64.
            (36)  –	Točke 69. do 73.
            (37)  –	Točke 74. do 77.
            (38)  –	Točka 78.
            (39)  –	Točke 79. i 80.
            (40)  –	Točke 81. i 82.
            (41)  –	Točke 83. do 87.
            (42)  –	Točke 88. do 92.
            (43)  –	Točke 93. do 95.
            (44)  –	Točke 98. do 102.
            (45)  –	Vijeće test opisuje kao „,specific and actual' harm“ u točkama 47., 49. i 51. svoje žalbe.
            (46)  –	Točka 69. pobijane presude
            (47)  –	Predmet Turco, naveden u bilješci 5., točke 46. i 47.
            (48)  –	Uvodna izjava 6. doista navodi da „[...] širi pristup dokumentima bi trebalo odobriti u slučajevima kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti [...]“. Međutim, tekst članka 4. stavka 2. ne odražava tu ideju, a ustaljena je sudska praksa da sâme uvodne izjave nemaju obvezujući učinak: vidjeti presudu od 24. studenoga 2005., Deutsches Milch‑Kontor, C‑136/04, Zb., str. I‑10095., t. 32. i presudu od 28. lipnja 2012., Caronna, C‑7/11, t. 40. i navedenu sudsku praksu.
            (49)  –	Vidjeti članke 1. i 10. UEU‑a i članak 15. UFEU‑a, navedene gore u točki 3. i bilješci 6.; dalje vidjeti uvodnu izjavu 2. Uredbe.
            (50)  –	Vrijedno je napomenuti da u tekstu Uredbe nije provedena takva „kategorizacija po aktivnostima“ (zakonodavne, izvršne, sudske) koje obavlja institucija. Stoga sudske aktivnosti Suda nisu nazvane „sudskom aktivnošću“, nego su obuhvaćene „sudsk[im] postupk[om]“ iz članka 4. stavka 2. druge alineje.
            (51)  –	Presuda od 19. prosinca 2013., Siemens/Komisija, spojeni predmeti C‑239/11 P, C‑489/11 P i C‑498/11 P, t. 392.
            (52)  –	Vidjeti predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., točke 49. i 50. Potom vidjeti predmet Agrofert Holding, naveden gore u bilješci 30., točka 57.
            (53)  –	Vijeće se oslanja na predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., te na presude od 21. rujna 2010., Švedska i drugi/API i Komisija, spojeni predmeti C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, Zb., str. I‑8533. (dalje u tekstu: API) i presudu od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Zb., str. I‑5885. (dalje u tekstu: Technische Glaswerke).
            (54)  –	Predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., točka 42. Interes za mogućnost dobivanja otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja razlog je zbog kojeg je opće načelo zaštite pravnog mišljenja pravom Unije Sud potvrdio presudom od 18. svibnja 1982., AM & S/Komisija, 155/79, Zb., str. 1575., t. 18. do 21. Potom vidjeti presudu od 14. rujna 2010., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisija, C‑550/07 P, Zb., str. I‑8301., t. 47. do 50. (koja se odnosi na interne pravnike). 
            (55)  –	Predmet API, naveden gore u bilješci 53.
            (56)  –	Predmet Technische Glaswerke, naveden gore u bilješci 53.
            (57)  –	Naveden gore u bilješci 53.
            (58)  –	Naveden gore u bilješci 53.
            (59)  –	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točka 78.
            (60)  –	Predmet API, naveden gore u bilješci 53. točka 85.
            (61)  –	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točka 93. [Nastavak ove bilješke ne odnosi se na hrvatsku verziju ovog mišljenja.]
            (62)  –	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točka 96. i navedena sudska praksa. Sud se ovdje skraćeno izrazio. Trenutačno postoje tri zasebna suda (Sud Europske Unije, Opći sud i Službenički sud), svaki s vlastitim poslovnikom.
            (63)  –	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točke 80. do 84., vidjeti moj komentar gore u bilješci 50.
            (64)  –	Predmet Technische Glaswerke, naveden gore u bilješci 53., točke 60. i 61.
            (65)  –	Predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., točka 65. Vidjeti također predmet My Travel, naveden gore u bilješci 29., točku 116.
            (66)  –	Vidjeti članak 1. i uvodne odredbe 1., 2., 4. i 11. Uredbe.
            (67)  –	Vidjeti članke 1. i 10. UEU‑a i članak 15. UFEU‑a, navedene u točki 3. i u bilješci 6. Zatim vidjeti presudu od 9. studenoga 2010., Volker und Markus Schecke i Eifert, C‑92/09 i C‑93/09, Zb., str. I‑11063., točku 68.
            (68)  –	Članak 1. i uvodna izjava 11. Uredbe.
            (69)  –	Za detaljnu analizu važnosti vođenja računa o temeljnim pravima prilikom sastavljanja obvezujućih pravnih tekstova, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Cruza Villalóna u predmetu Digital Rights Ireland D-293/12 i C‑594/12, točke 35. do 45., koji je u tijeku pred Sudom.
         
      
    ---documentbreak--- 
      
         MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
      ELEANOR SHARPSTON
      od 13. veljače 2014. (
            1
         )
      
         Predmet C‑350/12 P
      
      
         Vijeće Europske unije
      
      
         protiv
      
      
         Sophie in
         ’t Veld
      
      „Žalba — Pristup dokumentima institucija — Uredba (EZ) br. 1049/2001 — Izuzeća — Međunarodni odnosi — Pravno mišljenje — Mišljenje pravne službe Vijeća o otvaranju međunarodnih pregovora između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država radi sklapanja međunarodnog sporazuma namijenjenog stavljanju na raspolaganje riznici Sjedinjenih Američkih Država podataka o financijskim porukama u okviru sprečavanja i borbe protiv terorizma i financiranja terorizma — Uskrata cjelovitog pristupa“
      
               1. 
            
            
               Ova žalba odnosi se na tumačenje dvaju izuzeća od načela da svaki građanin Unije ima pravo na pristup dokumentima institucija prema Uredbi (EZ) br. 1049/2001 (
                     2
                  ). U predmetnom postupku Vijeće podnosi žalbu protiv presude Općeg suda (
                     3
                  ) kojom se djelomično poništava odluka Vijeća od 23. listopada 2009. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) u kojoj je Sophie in ’t Veld uskraćen pristup mišljenju pravne službe Vijeća o preporuci Komisije Vijeću kojom se odobrava otvaranje pregovora između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država radi sklapanja međunarodnog sporazuma namijenjenog stavljanju na raspolaganje riznici Sjedinjenih Američkih Država podataka o financijskim porukama u okviru sprečavanja i borbe protiv terorizma i financiranja terorizma (u daljnjem tekstu: dokument br. 11897/09) (
                     4
                  ). Vijeće je kao razlog izuzeća navelo da bi razotkrivanje ugrozilo zaštićenost javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose te da je pravno mišljenje pravne službe Vijeća koje je izrađeno u tom kontekstu zaštićeni dokument.
            
         
               2. 
            
            
               Dva glavna pitanja istaknuta u predmetnom postupku su je li tijekom ispitivanja te odluke Opći sud primijenio ispravan stupanj nadzora i je li, razmatrajući dio odluke Vijeća u kojem se uskraćuje pristup jer bi razotkrivanje ugrozilo javni interes koji se odnosi na zaštitu pravnog mišljenja, Opći sud pogrešno izjednačio pregovore i sklapanje međunarodnog sporazuma sa zakonodavnim aktivnostima institucije te time pogrešno primijenio presudu Suda u predmetu Turco (
                     5
                  ).
            
         
         Pravo Unije
      
      
         Ugovori
      
      
               3.
            
            
               Načelo otvorenosti čvrsto je utemeljeno u pravu Unije. U trenutku sporne odluke članak 1. UEU‑a već je određivao da se odluke donose „na što otvoreniji način“ (
                     6
                  ).
            
         
               4.
            
            
               Članak 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (
                     7
                  ) propisuje da svatko ima pravo na zaštitu osobnih podataka koji se na njega ili nju odnose. Članak 42. Povelje propisuje da svaki građanin Europske unije ima pravo na pristup dokumentima institucija.
            
         
         Uredba
      
      
               5.
            
            
               Relevantne su sljedeće uvodne izjave Uredbe:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Člankom 1. drugim stavkom Ugovora o Europskoj uniji uveden je pojam otvorenosti, navodeći da Ugovor označava novi stadij u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.
                     
                  
                        (2)
                     
                     
                        Otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema građaninu u demokratskom sustavu. Otvorenost doprinosi jačanju načela demokracije i poštovanju temeljnih prava iz članka 6. Ugovora o EU i Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
                     
                  […]
               
                        (4)
                     
                     
                        Svrha je ove Uredbe dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima te utvrditi opća načela i ograničenja pristupa u skladu s člankom 255. stavkom 2. Ugovora o EZ‑u.
                     
                  [...]
               
                        (6)
                     
                     
                        Širi pristup dokumentima trebalo bi odobriti kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti, štiteći istodobno djelotvornost postupka odlučivanja institucija. Takvi bi dokumenti trebali biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        U skladu s člankom 28. stavkom 1. i člankom 41. stavkom 1. Ugovora o EU‑u pravo na pristup se primjenjuje i na dokumente koji se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku i suradnju policije i pravosuđa u kaznenim stvarima. Svaka institucija trebala bi poštovati svoje propise o sigurnosti.
                     
                  […]
               
                        (11)
                     
                     
                        U načelu svi dokumenti institucija trebali bi biti dostupni javnosti. Međutim, određene javne i privatne interese trebalo bi posebno zaštititi putem izuzeća. Institucije bi trebale imati pravo, kad je to potrebno, zaštititi svoja unutarnja savjetovanja i rasprave kako bi osigurale provođenje svojih zadaća. U procjeni izuzeća institucije bi trebale voditi računa o načelima u zakonodavstvu Zajednice koja se odnose na zaštitu osobnih podataka u svim područjima aktivnosti Unije.
                     
                  [...]“
            
         
               6.
            
            
               Svrha Uredbe uključuje definiranje „načela, uvjet[a] i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa kojima se uređuje pravo na pristup dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije (u daljnjem tekstu: institucije) predviđeno u članku 255. Ugovora o EZ‑u tako da se osigura najširi mogući pristup dokumentima“ (
                     8
                  ).
            
         
               7.
            
            
               Članak 2. Uredbe nosi naslov „Korisnici i područje primjene“ te između ostalog propisuje:
               „1.   Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo na pristup dokumentima institucija, podložno načelima, uvjetima i ograničenjima utvrđenim ovom Uredbom.
               […]
               3.   Ova se Uredba primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija, to jest dokumente koje je sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti Europske unije.
               […]“
            
         
               8.
            
            
               Izuzeća od prava na pristup dokumentima institucija utvrđena su u članku 4. Uredbe koji propisuje, u mjeri u kojoj je to bitno za predmetnu stvar (članak 4. stavak 1. točka (a) treća alineja i članak 4. stavak 2. druga alineja):
               „1.   Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
               
                        (a)
                     
                     
                        javnog interesa koji se odnosi na:
                     
                  […]
               
                        —
                     
                     
                        međunarodne odnose,
                     
                  […]
               2.   Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
               […]
               
                        —
                     
                     
                        sudskog postupka i pravnog savjetovanja,
                     
                  […]
               osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.“
            
         
               9.
            
            
               Članak 4. stavak 6. propisuje da ako su izuzećima obuhvaćeni samo dijelovi traženog dokumenta, preostali se dijelovi dokumenta objavljuju.
            
         
         Sporna odluka i njezine okolnosti
      
      
               10.
            
            
               Cjelovito razjašnjenje okolnosti sporne odluke izloženo je u točkama 1. do 8. pobijane presude.
            
         
               11.
            
            
               Sophie in ’t Veld, članica Parlamenta, zatražila je pristup dokumentu br. 11897/09. Poštujući postupak utvrđen Uredbom, Vijeće je obavijestilo S. in ’t Veld da će dopustiti otkrivanje, ali je uskratilo cjelovit pristup tom dokumentu pozivajući se na izuzeća navedena u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji i članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe.
            
         
               12.
            
            
               Kao prvo, Vijeće je izjavilo da bi se „razotkrivanjem [dokumenta br. 1189/09] javnosti otkrile informacije koje se odnose na određene odredbe predviđenoga sporazuma [...], što bi zatim imalo negativan utjecaj na pregovarački položaj [Unije] i također štetilo klimi povjerenja u pregovorima koji se vode“. Vijeće je dodalo „da bi razotkrivanje dokumenta otkrilo drugoj strani [...] elemente o stajalištu koje [Unija] treba zauzeti u pregovorima, koji bi – u slučaju kritizirajućeg pravnog mišljenja – mogli biti iskorišteni za slabljenje pregovaračkog položaja [Unije]“ (točka 6. sporne odluke).
            
         
               13.
            
            
               Kao drugo, Vijeće je izjavilo da dokument br. 11897/09 sadrži „pravno mišljenje o pravnoj osnovi i o odnosnim nadležnostima [Europske unije] i Europske zajednice za sklapanje Sporazuma“i da je to „osjetljivo pitanje koje ima utjecaj na ovlasti Europskog parlamenta za sklapanje Sporazuma bilo predmet različitih stajališta institucija“. U tim bi uvjetima „razotkrivanje sadržaja zatraženog dokumenta ugrozilo zaštitu pravnih mišljenja jer bi se javnosti otkrilo unutarnje mišljenje pravne službe namijenjeno isključivo članovima Vijeća u kontekstu prethodnih rasprava u Vijeću o predviđenome sporazumu“(točka 10. sporne odluke). Nadalje, Vijeće je zaključilo „da zaštita unutarnjeg pravnog mišljenja o nacrtu međunarodnog sporazuma [...] prevaguje nad interesom javnosti za razotkrivanje“ (točka 15. sporne odluke).
            
         
               14.
            
            
               Konačno, u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe, Vijeće je odobrilo „djelomičan pristup [...] uvodnom dijelu na prvoj stranici, točkama 1. – 4. i prvoj rečenici točke 5. dokumenta koji nisu [bili] obuhvaćeni nijednim izuzećem iz Uredbe [br. 1049/2001]“ (točka 16. sporne odluke) (
                     9
                  ).
            
         
         Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
      
      
               15.
            
            
               S. in ’t Veld pokrenula je 31. prosinca 2009. postupak kako bi ishodila poništenje sporne odluke i ostvarila naknadu svojih troškova. Europska komisija je intervenirala u ovaj postupak u potporu Vijeća, zahtijevajući odbijanje tužbe. U skladu s rješenjem Općeg suda, Vijeće je dokument br. 11897/09 podnijelo na ispitivanje. Dokument nije razotkriven ni S. in ’t Veld ni Komisiji.
            
         
               16.
            
            
               Opći sud je odlučio da spornu odluku treba djelomično poništiti u onom dijelu u kojem je uskratila pristup – suprotno članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji, članku 4. stavku 2. drugoj alineji i članku 4. stavku 6. Uredbe – neotkrivenim dijelovima zatraženog dokumenta, osim u dijelovima koji se odnose na konkretan sadržaj predviđenoga sporazuma ili na smjernice za pregovaranje koje mogu otkriti strateške ciljeve Europske unije u pregovorima o tom sporazumu (
                     10
                  ).
            
         
               17.
            
            
               Opći sud je u točkama 17. do 22. pobijane presude utvrdio okvir svojeg pristupa. Kao prvo, svrha je Uredbe dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima institucija. Kao drugo, izuzeća utvrđena u članku 4. Uredbe odstupaju od tog načela te ih se stoga mora strogo tumačiti i primjenjivati. U tom pogledu sama činjenica da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem ne može opravdati primjenu tog izuzeća, a rizik da će zaštićeni interes biti ugrožen mora biti razumno predvidljiv i ne samo hipotetski.
            
         
               18.
            
            
               Kad je riječ o opsegu njegova nadzora, Opći sud je utvrdio da odluka koju institucija usvaja temeljem te odredbe ima složen i osjetljiv karakter koji zahtijeva visok stupanj obazrivosti, osobito s obzirom na posebno osjetljivu i značajnu narav zaštićenoga interesa. „Budući da donošenje takve odluke zahtijeva široku marginu prosudbe, nadzor njezine zakonitosti od strane Općeg suda mora se ograničiti na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica kao i odsutnosti postojanja očite pogreške u ocjeni činjenica i zlouporabe ovlasti.“ (
                     11
                  ) Opći sud je potom smatrao da: „[…] je valjalo ispitati je li Vijeće pokazalo da je pristup neotkrivenim elementima dokumenta br. 11897/09 mogao konkretno i stvarno ugroziti javni interes o kojem je riječ.“ (
                     12
                  )
            
         
         Žalba i postupak pred Sudom
      
      
               19.
            
            
               Vijeće od Suda traži da:
               
                        —
                     
                     
                        ukine pobijanu presudu,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        konačno odluči o pitanjima koja su predmet žalbe i
                     
                  
                        —
                     
                     
                        naloži S. in ’t Veld snošenje troškova Vijeća nastalih temeljem predmetnog žalbenog postupka.
                     
                  
         
               20.
            
            
               Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo prilikom tumačenja izuzeća iz članka 4. Uredbe. Ono iznosi dva žalbena razloga koji se odnose na (i) članak 4. stavak 1. točku (a) treću alineju i na (ii) članak 4. stavak 2. drugu alineju Uredbe.
            
         
               21.
            
            
               Komisija podupire Vijeće u tvrdnji da Opći sud nije uzeo u obzir posebno osjetljivu narav pitanja koje se ispituje u dokumentu br. 11897/09.
            
         
               22.
            
            
               Parlament je intervenirao u postupak pred Sudom u potporu S. in’t Veld.
            
         
         Prvi žalbeni razlog: pogrešno tumačenje članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe
      
      
               23.
            
            
               U prilog prvom žalbenom razlogu Vijeće ističe da je pravo pogrešno primijenjeno dva puta: (i) pogrešno je tvrditi da neslaganje o izboru pravne osnove ne može ugroziti interes Europske unije u području međunarodnih odnosa (prvi dio prvog žalbenog razloga) i (ii) primijenjen je pogrešan stupanj nadzora (drugi dio prvog žalbenog razloga).
            
         
         Prvi dio: izbor pravne osnove
      
      
               24.
            
            
               Opći sud je najprije istaknuo da dokument br. 11897/09 može biti obuhvaćen aktivnostima Vijeća u vođenju međunarodnih odnosa (
                     13
                  ). Nakon što je ispitao dokument, zaključio je da bi se Vijeće opravdano moglo pozvati na rizik od prijetnje javnom interesu u smislu izuzeća iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje, kako bi uskratilo razotkrivanje određenih odlomaka koji bi otkrili konkretan sadržaj predviđenoga sporazuma ili smjernica za pregovaranje (
                     14
                  ).
            
         
               25.
            
            
               Opći sud je potom razmotrio bi li odlomci u kojima se analizira pravna osnova predviđenog sporazuma trebali biti razotkriveni te je došao do sljedećih zaključaka. Kao prvo, protivno navodima Vijeća i Komisije, rizik povezan s razotkrivanjem stajališta institucija u odnosu na pravnu osnovu sklapanja budućeg sporazuma sâm po sebi ne utvrđuje postojanje prijetnje interesu Europske unije u području međunarodnih odnosa. Kao drugo, izbor odgovarajuće pravne osnove, kako unutarnje tako i međunarodne aktivnosti Unije, ima ustavnu važnost. Budući da Europska unija uživa samo dodijeljene ovlasti, ona nužno mora temeljiti mjeru koju želi usvojiti na odredbi Ugovora koja joj daje ovlast usvajanja te mjere. Kao treće, izbor pravne osnove mjere, uključujući mjeru koja je usvojena u svrhu sklapanja međunarodnog sporazuma, ne proizlazi iz samog uvjerenja njezina autora, već se mora temeljiti na objektivnim elementima koji mogu biti sudski nadzirani, kao što su osobito cilj i sadržaj mjere. Četvrto, budući da se izbor pravne osnove temelji na objektivnim elementima te ne ulazi u marginu prosudbe institucije, moguće mimoilaženje mišljenja o tom pitanju ne može se poistovjetiti s mimoilaženjem stajališta institucija o pitanjima koja se odnose na sadržaj sporazuma. Konačno, sâm strah od razotkrivanja postojanja različitih stajališta institucija o pravnoj osnovi odluke kojom se odobrava otvaranje pregovora u ime Unije ne može biti dostatan razlog za zaključak o postojanju rizika ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa.
            
         
               26.
            
            
               Opći sud je potom odbacio (
                     15
                  ) argument Komisije da razotkrivanje postojanja mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi predstavlja rizik od ugrožavanja vjerodostojnosti Europske unije tijekom pregovora te naveo da bi se u svakom slučaju, ako se stajališta institucija o tom pitanju mimoilaze, moglo pribjeći postupku iz članka 300. stavka 6. UEZ‑a (
                     16
                  ).
            
         
               27.
            
            
               Opći sud je također istaknuo (
                     17
                  ) da je mimoilaženje stajališta o pravnoj osnovi predviđenog sporazuma već ušlo u javnu domenu jer je spomenuto u rezoluciji Parlamenta od 17. rujna 2009. (
                     18
                  ).
            
         
               28.
            
            
               Opći sud je zaključio (
                     19
                  ) da je prvi žalbeni razlog S. in ’t Veld djelomično osnovan jer Vijeće nije uspjelo utvrditi postojanje rizika od ugrožavanja javnog interesa u području međunarodnih odnosa, u odnosu na neotkrivene dijelove dokumenta br. 11897/09 vezane za pravnu osnovu predviđenog sporazuma.
            
         
               29.
            
            
               Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo ne uzevši u obzir načelo proizašlo iz sudske prakse Suda da spor o pravnoj osnovi ugrožava pregovaračko stajalište Europske unije ako je Unija u postupku sklapanja međunarodnog sporazuma. Vijeće je istaknulo sljedeće prigovore pobijanoj presudi: (i) pitanje pravne osnove nije samo tehničko pitanje bez političkog značaja; (ii) presuda Suda u predmetu ERTA (
                     20
                  ) i naknadna sudska praksa jasno pokazuju važnost pravne osnove za postupanje Europske unije u vanjskim odnosima; (iii) upućivanje na postupak iz članka 300. stavka 6. UEZ‑a nije relevantno jer se nijedna od uključenih institucija nije koristila tim postupkom. Nadalje, (iv) dokument br. 11897/09 nije zakonito bio u javnoj domeni jer Vijeće nije odobrilo njegovo razotkrivanje, stoga nije bilo potrebno uzeti u obzir taj element.
            
         
               30.
            
            
               Komisija dodaje da je Opći sud pogriješio zanemarivši iznimno osjetljivu narav dokumenta br. 11897/09 kao i negativne posljedice koje bi razotkrivanje imalo na pregovore u tijeku. Nadalje, postojanje mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi ne znači nužno da ne postoji mimoilaženje stajališta o supstancijalnim pitanjima.
            
         
               31.
            
            
               S. in ’t Veld navodi da je prvi žalbeni razlog Vijeća nevaljan ili, podredno, neosnovan. Ona u bitnome tvrdi da je Vijeće pogrešno razumjelo pobijanu presudu. Razotkrivanje mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi, što je potpuno tehničko pitanje, ne može ni pod kojim okolnostima ugroziti zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa.
            
         
               32.
            
            
               Parlament također smatra da je Vijeće pogrešno razumjelo pobijanu presudu. Ipak, za razliku od S. in ’t Veld, Parlament prihvaća da bi razotkrivanje mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi moglo ugroziti javni interes, ali tvrdi da to nije tako u ovom slučaju. Je li takvo razotkrivanje obuhvaćeno izuzećem na koje se poziva Vijeće zahtijeva ocjenu u svakom pojedinačnom slučaju.
            
         
               33.
            
            
               Ne slažem se s Vijećem (a djelomično ni s Komisijom).
            
         
               34.
            
            
               U točki 50. pobijane presude Opći sud je naveo da: „[…] sâm strah od razotkrivanja postojanja različitih stajališta institucija [...] ne može biti dostatan kako bi se zaključilo o postojanju rizika od ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa [...]“. Opći sud nije otišao tako daleko da bi izjavio da razotkrivanje postojanja međuinstitucionalne različitosti stajališta nikad ne može ugroziti zaštićeni javni interes u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe. On je zapravo zauzeo stav da iako je Vijeće iskazalo strah od razotkrivanja, ono nije pokazalo kako bi omogućavanje pristupa dokumentu br. 11897/09 ugrozilo zaštitu javnog interesa, odnosno kako je ispunjen uvjet za primjenu izuzeća iz Uredbe. Prilikom takvog zaključivanja Opći je sud uzeo u obzir da pitanje pravne osnove ne ulazi u marginu prosudbe institucija (ono se određuje Ugovorima prema kriterijima koji mogu biti predmet sudskog nadzora), da su Ugovori propisali postupak za rješavanje sporova te da je postojanje mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi već ušlo u javnu domenu.
            
         
               35.
            
            
               Takva ocjena ne upućuje na pogrešnu primjenu prava u obrazloženju Općeg suda.
            
         
               36.
            
            
               Kao prvo, pravna se osnova zaista utvrđuje pravnim pravilima koja ovlašćuju odnosnu instituciju na djelovanje. Pravna osnova nije pitanje koje ulazi u marginu prosudbe odnosne institucije niti je (pravno govoreći) njezin politički značaj relevantan per se.
            
         
               37.
            
            
               Kao drugo, ne slažem se s navodima Vijeća koji se odnose na predmet ERTA i na to kako se ta presuda primjenjuje na predmetni postupak. Spor o pravnoj osnovi u tom predmetu između Vijeća i Komisije odnosio se na to je li sklapanje određenog sporazuma predstavljalo pitanje (tadašnje) ovlasti Zajednice ili međuvladinih ovlasti. Sud je utvrdio da je pregovore obilježila činjenica da je za njihovo nastajanje i značajan dio izvršenog posla odgovorna Zajednica. Stoga, kad je Vijeće usvojilo svoje pregovaračko stajalište, više nije uživalo potpunu slobodu djelovanja u svojim odnosima prema trećim zemljama koje su sudjelovale u pregovorima (
                     21
                  ). Sud je ustvrdio kako je uspješan ishod pregovora mogao biti ugrožen da je u toj fazi pregovora dotičnim trećim zemljama stavljeno na znanje da sada postoji nova podjela ovlasti unutar Zajednice, kao što je i potvrdio predstavnik Komisije tijekom rasprava Vijeća (
                     22
                  ). U toj presudi ne razaznajem opće pravilo prema kojem bi razotkrivanje mimoilaženja stajališta o pravnoj osnovi uvijek ugrožavalo interese Europske unije u području međunarodnih pregovora. Vijeće nije predočilo materijale koji bi uputili na to da su okolnosti spora, koje se odnose na pravnu osnovu ispitanu u dokumentu br. 11897/09, istovjetne (ili barem slične) onima u predmetu ERTA. Nadalje, posve je očito da 1971. u predmetu ERTA nije razmotreno pitanje koje se postavlja u ovom slučaju, šteti li razotkrivanje takvog mimoilaženja stajališta javnom interesu vezanom za međunarodne odnose u smislu izuzeća iz Uredbe br. 1049/2001.
            
         
               38.
            
            
               Isto tako ne smatram da takvo opće pravilo može proizaći iz mišljenja 1/75 (
                     23
                  ) i 2/94 (
                     24
                  ). Upravo suprotno, Sud je u mišljenju 2/94 razjasnio da bi moguća odluka da neki međunarodni sporazum, bilo zbog svojeg sadržaja bilo postupka koji prethodi njegovu sklapanju, nije usklađen s odredbama Ugovora nužno dovela do ozbiljnih poteškoća ne samo u kontekstu Europske unije nego i u sferi međunarodnih odnosa te bi mogla naštetiti svim zainteresiranim strankama, uključujući treće zemlje (
                     25
                  ). Sud je također objasnio da je svrha postupka pribavljanja mišljenja Suda izbjeći takvu situaciju (
                     26
                  ). (Stoga upućivanje Općeg suda u pobijanoj presudi na taj postupak smatram samo ilustrativnim. On nije sugerirao da se u ovom slučaju neka institucija pozvala na taj postupak.)
            
         
               39.
            
            
               U odnosu na zabrinutosti Komisije, slažem se s Općim sudom da iz postojanja mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi nužno ne proizlazi da je načelo jedinstvenog vanjskog predstavljanja ugroženo na isti način na koji bi to moglo biti u slučajevima mimoilaženja mišljenja o supstancijalnim pitanjima. Također, Opći sud nije sugerirao da mimoilaženje mišljenja o pravnoj osnovi nužno znači da ne postoje mimoilaženja mišljenja o supstancijalnim pitanjima. Da je to učinio, složila bih se s Komisijom da je takvo stajalište pogrešno.
            
         
               40.
            
            
               Posljedično, Opći sud nije pogrešno primijenio pravo ustanovivši da ne postoji opće pravilo prema kojem spor oko pravne osnove sâm po sebi ugrožava zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa.
            
         
               41.
            
            
               Kao treće, ispitujući pobijanu odluku, Opći sud nije mogao razumno zanemariti činjenicu da je ključni sadržaj dokumenta br. 11897/09 već bio u javnoj domeni prije nego što je pobijana odluka usvojena. Vijeće uistinu nije odobrilo razotkrivanje ključnog sadržaja dokumenta Parlamenta br. 11897/09 (
                     27
                  ). Međutim, Opći sud je logikom stvari bio obvezan razmotriti kako bi se mogao pojaviti rizik u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe kad su informacije vezane za mimoilaženje stajališta o pravnoj osnovi već bile u javnoj domeni. Opći sud je stoga ispravno zaključio da činjenica da je ključni sadržaj dokumenta br. 11897/09 već bio razotkriven u rezoluciji Parlamenta predstavlja bitan element koji je Vijeće trebalo uzeti u obzir u svojoj ocjeni zahtjeva S. in ’t Veld.
            
         
               42.
            
            
               Posljedično, prvi dio prvog žalbenog razloga smatram neosnovanim.
            
         
         Drugi dio: stupanj nadzora
      
      
               43.
            
            
               Vijeće smatra da je u ispitivanju pobijane odluke Opći sud primijenio pogrešan test. Vijeće opisuje primijenjeni test kao kriterij „stvarne i konkretne štete“te tvrdi da je Opći sud umjesto toga trebao primijeniti kriterij „široke margine prosudbe“ ili „ograničenog nadzora“. Vijeće navodi da se test stvarne i konkretne štete odnosi na obrazloženje, ali da je Opći sud pogriješio ustvrdivši u točki 58. svoje presude da je Vijeće trebalo primijeniti kriterij „stvarne i konkretne štete“ prilikom odlučivanja o zahtjevima za razotkrivanje iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe.
            
         
               44.
            
            
               Ne slažem se s Vijećem.
            
         
               45.
            
            
               Čini mi se da kad sudovi Unije izvršavaju nadzor nad odlukama institucija o zahtjevima za pristup dokumentima podnesenima u skladu s Uredbom, taj nadzor se ne može ograničiti na način na koji to predlaže Vijeće. Od sudova se može zahtijevati da o takvim odlukama odluče na različite načine, posebice: (i) s obzirom na značenje izuzeća iz članka 4. Uredbe; (ii) primjenjujući pravni stupanj nadzora i (iii) izvršavajući nadzor nad ocjenom institucije (sadržanom u obrazloženju njezine naknadne odluke) postoji li prevladavajući javni interes za razotkrivanje u slučajevima pozivanja na izuzeća iz članka 4. stavka 2. (ili stavka 3.) Uredbe.
            
         
               46.
            
            
               Nadalje, Opći sud se o testu primijenjenom u pobijanoj presudi nije izrazio na način na koji je to opisalo Vijeće. U točki 58. pobijane presude Opći sud navodi: „[...] Vijeće nije pokazalo na koji bi način, konkretno i stvarno,[ (
                     28
                  ) ] širi pristup tom dokumentu ugrozio javni interes u području međunarodnih odnosa [...]“. U svojoj ocjeni Opći sud nije otišao tako daleko da bi zahtijevao od Vijeća da pokaže stvarnu štetu. On je umjesto toga ispitao je li Vijeće stvarno i konkretno pokazalo na koji bi način omogućavanje pristupa dokumentu br. 11897/09 dovelo do rizika od ugrožavanja zaštićenog javnog interesa u području međunarodnih odnosa. U tom je pogledu Vijeće jednostavno pogrešno razumjelo presudu Općeg suda.
            
         
               47.
            
            
               Ustaljena je sudska praksa da se izuzeća iz članka 4. Uredbe moraju strogo tumačiti i primjenjivati s obzirom na to da ona odstupaju od načela da bi dokumentima koje drže institucije trebalo odobriti najširi mogući pristup, (
                     29
                  ). Stoga, ako dotična institucija odluči uskratiti pristup dokumentu čije se razotkrivanje zahtijeva, u načelu mora objasniti kako bi razotkrivanje tog dokumenta moglo konkretno i stvarno (
                     30
                  ) ugroziti interes zaštićen nekim od izuzeća iz članka 4. Uredbe na koju se poziva. Osim toga, rizik od ugrožavanja tog interesa mora biti razumno predvidljiv i ne samo hipotetski (
                     31
                  ). Ta se načela primjenjuju na sva izuzeća iz članka 4.
            
         
               48.
            
            
               Opći sud je uredno poštovao taj pristup. Članak 4. stavak 1. točku (a) Uredbe protumačio je na način da Vijeće mora objasniti kako je pristup dokumentu br. 11897/09 konkretno i stvarno ugrozio navedeni zaštićeni interes, s obzirom na to da za primjenu izuzeća nije dovoljno da dokument br. 11897/09 ulazi u domenu međunarodnih odnosa. Posljedično, Opći sud je ispitao prihvatljivost navoda Vijeća vezano za uskratu pristupa dokumentu br. 11897/09. To je u skladu sa zahtjevom iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe da institucija koja se poziva na izuzeće u svakom pojedinom slučaju mora pokazati zašto smatra da postoji rizik za zaštićeni javni interes. Opći sud stoga nije pogriješio ocjenjujući je li Vijeće pokazalo da je pristup dokumentu br. 11897/09 mogao konkretno i stvarno ugroziti zaštićeni javni interes u smislu izuzeća međunarodnih odnosa iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje.
            
         
               49.
            
            
               Točke 46. do 59. pobijane presude razumijem na način da je u njima Opći sud zauzeo stav da Vijeće nije uspjelo valjano pokazati da bi pristup dokumentu br. 11897/09 ugrozio zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa zbog dva razloga: (i) Vijeće je pretpostavilo da postoji opće pravilo prema kojem sporovi oko pravne osnove ne smiju biti razotkriveni jer ugrožavaju jedinstvo pregovora i (ii) Vijeće nije uzelo u obzir činjenicu da je ključni sadržaj dokumenta br. 11897/09 već bio u javnoj domeni.
            
         
               50.
            
            
               Kao što Vijeće uostalom i potvrđuje, Opći sud navodi ispravan test u točki 25. svoje presude u kojoj upućuje na široku marginu prosudbe institucije u primjeni općih kriterija ugrožavanja javnog interesa u međunarodnim odnosima iz članka 4. Uredbe i presude Suda u predmetu Sison (
                     32
                  ). Stoga obrazloženje Vijeća u pobijanoj odluci nije udovoljilo zahtjevima koji proizlaze iz ispravnog razumijevanja članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe. Opći sud je u tom pogledu izričito priznao ne samo da Vijeće uživa široku marginu prosudbe već i da je doseg njegova vlastita nadzora ograničen.
            
         
               51.
            
            
               Utvrđujući tužbene razloge S. in ’t Veld u prvom stupnju u kojima se navodi povreda članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe, Opći sud nije utvrdio točno koji od četiri elementa navedena u predmetu Sison čine temelj njegove odluke: (i) nepoštovanje postupovnih pravila; (ii) povreda obveze obrazlaganja; (iii) je li došlo do očite pogreške pri ocjeni ili (iv) je li došlo do zlouporabe ovlasti (
                     33
                  ). Naprotiv, Opći sud se usredotočio na tumačenje članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe i zaključio da Vijeće nije uspjelo pokazati kako bi zaštićeni javni interes bio ugrožen (
                     34
                  ). Opći sud nije otišao tako daleko da ocjenu Vijeća zamijeni svojom vlastitom ocjenom pobijane odluke – nije naveo da nije postojao rizik od ugrožavanja zaštićenog javnog interesa. Moje je mišljenje da je takva ocjena u bitnome u skladu s presudom u predmetu Sison.
            
         
               52.
            
            
               Stoga prvi žalbeni razlog smatram neosnovanim.
            
         
         Drugi žalbeni razlog: pogrešno tumačenje druge alineje članka 4. stavka 2.
      
      
               53.
            
            
               Drugi žalbeni razlog sastoji se od dva dijela. Kao prvo, Vijeće navodi da Opći sud nije razmotrio ni osjetljivi sadržaj pravnog mišljenja ni posebne okolnosti zahtjeva S. in ’t Veld za pristup te je primijenio pogrešan stupanj nadzora. Kao drugo, Vijeće navodi da je prilikom primjene testa prevladavajućeg javnog interesa (u drugoj točki članka 4. stavka 2.) Opći sud pogrešno izjednačio pregovore i sklapanje međunarodnog sporazuma sa zakonodavnim aktivnostima institucije.
            
         
               54.
            
            
               Opći sud je u pobijanoj presudi prvo izložio postupak prosudbe utvrđen u predmetu Turco.
               „Kao prvo, Vijeće mora provjeriti odnosi li se dokument čije se razotkrivanje zahtijeva zaista na pravno mišljenje i, ako je tako, ono mora odlučiti o kojim se njegovim dijelovima zapravo radi, a koji bi stoga mogli ući u područje primjene tog izuzeća. Kao drugo, Vijeće mora ispitati bi li razotkrivanje dijelova dokumenta, za koje se utvrdilo da se odnose na pravno mišljenje, ugrozilo zaštitu tog mišljenja. Kao treće, ako Vijeće zauzme stav da bi razotkrivanje ugrozilo zaštitu pravnog mišljenja, ono mora utvrditi postoji li neki prevladavajući javni interes koji opravdava razotkrivanje, bez obzira na činjenicu da bi njegova mogućnost pribavljanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih pravnih mišljenja time bila ugrožena [...]“ (
                     35
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Opći sud je smatrao da se dokument br. 11897/09 doista odnosi na pravno mišljenje (prvi korak testa iz predmeta Turco). Nadalje, Opći je sud naglasio da svaki rizik od ugrožavanja zaštićenosti pravnog mišljenja mora biti razumno predvidljiv i ne samo hipotetski (drugi korak testa iz predmeta Turco). Zauzeo je stav da razlozi zbog kojih je Vijeće uskratilo pristup dokumentu br. 11897/09 nisu bili dostatni za utvrđenje postojanja takvog rizika konkretnim, obrazloženim elementima. Sâma činjenica da se pravno mišljenje sadržano u dokumentu br. 11897/09 odnosilo na međunarodne odnose Europske unije nije sama po sebi bila dostatna za primjenu izuzeća propisanog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe. Činjenica da se pravno mišljenje koje je izloženo u dokumentu br. 11897/09 odnosilo na međunarodne odnose već je bila uzeta u obzir u odnosu na izuzeće iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje. Ipak, Sud je potvrdio da bi u slučajevima kad su pregovori u tijeku trebala biti dodijeljena pojačana zaštita (
                     36
                  ).
            
         
               56.
            
            
               Opći sud je smatrao da se Vijeće nije moglo osloniti na općenita stajališta da bi se, u osjetljivom području, prijetnja zaštićenom javnom interesu mogla pretpostaviti te da bi bila dostatna da se uputi na postojanje interesa zaštićenog člankom 4. stavkom 2. Uredbe. Jednako tako se konkretna i predvidljiva prijetnja tom interesu u smislu članka 4. stavka 2. ne bi mogla utvrditi tek navođenjem straha od razotkrivanja građanima Unije mimoilaženja stajališta institucija o pravnoj osnovi međunarodne aktivnosti Europske unije (stoga i straha od dovođenja u sumnju zakonitosti te aktivnosti). Otvorenost daje veći legitimitet institucijama u očima građana Unije te, omogućujući javnu debatu, jača njihovo povjerenje u te institucije. To se načelo također primjenjuje na međunarodnu aktivnost Europske unije jer se načelo otvorenosti primjenjuje i na proces donošenja odluka u tom području (
                     37
                  ).
            
         
               57.
            
            
               Opći sud je potom odbacio navod prema kojem bi mogla postojati prijetnja sposobnosti pravne službe Vijeća da u sudskom postupku obrani stajalište o kojem je donijelo negativno mišljenje (
                     38
                  ). Nadalje, Opći je sud utvrdio da sâmi osjetljivi sadržaj dokumenta br. 11897/09 ne opravdava Vijeće u nepodnošenju veće količine materijala (
                     39
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Opći sud je istaknuo da je na Vijeću uravnoteživanje, s jedne strane, specifičnog interesa koji se mora zaštiti neotkrivanjem dotičnog dokumenta te, s druge strane, prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava takvo razotkrivanje (treći korak testa iz predmeta Turco). U tom pogledu Vijeće mora posebice voditi računa o javnom interesu da dokument br. 11897/09 bude dostupan u svjetlu prednosti koje proizlaze iz povećane otvorenosti: omogućavanje građanima da tješnje sudjeluju u procesu donošenja odluka, jamčeći administraciji veću legitimnost te povećanu odgovornost prema građanima u demokratskom sustavu (
                     40
                  ).
            
         
               59.
            
            
               Opći sud je naglasio da su u slučaju kad Vijeće djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu ta razmatranja od osobite važnosti. Također je potvrdio da su pokretanje i vođenje pregovora u cilju sklapanja međunarodnog sporazuma u načelu u području izvršne vlasti. Opći sud je također prihvatio da je sudjelovanje javnosti u postupku pregovaranja i sklapanja međunarodnog sporazuma nužno ograničeno, s obzirom na legitiman interes za neotkrivanje strateških elemenata pregovora (
                     41
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Opći je sud, međutim, zaključio da iako Vijeće nije djelovalo u svojem zakonodavnom svojstvu, primjena razmatranja o načelu otvorenosti procesa donošenja odluka Europske unije ne može biti isključena u odnosu na međunarodne poslove, osobito kad se odluka kojom se odobrava otvaranje pregovora odnosi na međunarodni sporazum koji može imati utjecaj na područje zakonodavne aktivnosti Unije. Opći je sud zapazio da se predviđeni sporazum odnosi na zaštitu osobnih podataka, što predstavlja temeljno pravo. Posljedično, Vijeće je moralo uzeti u obzir područje na koje se odnosi dotični sporazum, utvrđujući, u skladu s načelom najšireg mogućeg pristupa javnosti dokumentima, je li opći interes za veću otvorenost u dotičnom postupku opravdavao potpuno – ili potpunije – razotkrivanje traženog dokumenta, unatoč riziku da bi zaštita pravnog mišljenja mogla biti ugrožena (
                     42
                  ).
            
         
               61.
            
            
               Opći sud je utvrdio da je postojao prevladavajući javni interes za razotkrivanje dokumenta br. 11897/09 jer bi ono doprinijelo većem legitimitetu institucija te bi povećalo povjerenje građana Unije u te institucije omogućavajući otvorenu raspravu o pitanjima o kojima se mišljenja mimoilaze. Osim toga, dotični dokument se odnosio na pravnu osnovu sporazuma čije bi sklapanje utjecalo na temeljno pravo na zaštitu osobnih podataka. Opći sud je stoga zauzeo stav da Vijeće, isključivši mogućnost razmatranja predmeta predviđenog sporazuma prilikom utvrđivanja postojanja prevladavajućeg javnog interesa za razotkrivanje zatraženog dokumenta, nije uspjelo uravnotežiti suprotstavljene interese primijenivši izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe (
                     43
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Opći sud je potom razmotrio navode Komisije: (i) da se za aktivnosti iz međunarodnih odnosa, koje su predmet obveznog izuzeća iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe, ne zahtijeva ista razina otvorenosti kao za zakonodavne aktivnosti institucije i (ii) da je dokument br. 11897/09 posebno osjetljiv zbog svojeg predmeta i stoga što su pregovori još bili u tijeku. Opći sud je te argumente proglasio neuvjerljivima.
            
         
               63.
            
            
               Kao prvo, činjenica da se dokument br. 11897/09 odnosio na područje koje je potencijalno pokriveno izuzećem (predviđenim u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji), koje se odnosi na zaštitu javnog interesa u području međunarodnih odnosa, nije mogla biti relevantna za ocjenu primjene različitog izuzeća (predviđenog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji) koje se odnosi na zaštitu pravnih mišljenja. Kao drugo, činjenica da su pregovori još uvijek bili u tijeku nije bila odlučna u okviru provjeravanja mogućeg postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava razotkrivanje, unatoč riziku od ugrožavanja. Naime, javni interes za otvorenost procesa donošenja odluka bio bi lišen svojeg sadržaja kad bi se uzeo u obzir samo nakon okončanja postupka donošenja odluka (
                     44
                  ).
            
         
         Prvi dio: odsutnost razmatranja specifičnog predmeta pravnog mišljenja i primjena pogrešnog stupnja nadzora
      
      
               64.
            
            
               Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo (i) ne pridavši važnost činjenici da se pravno mišljenje odnosilo na pregovore o međunarodnom sporazumu koji su u tijeku, (ii) primijenivši stupanj nadzora kojim se od Vijeća zahtijeva utvrđivanje konkretne i stvarne štete te izlaganje konkretnih i obrazloženih elemenata koji dokazuju postojanje takve štete i (iii) ne uzevši u obzir posebne okolnosti zahtjeva S. in’t Veld.
            
         
               65.
            
            
               Drugim navodom postavljeno je važno pitanje o tome bi li se stupanj nadzora koji je Sud utvrdio u predmetu Turco trebao primijeniti na ocjenu zahtjeva za pristup pravnom mišljenju Vijeća koji se odnosi na tekuće međunarodne odnose. Stoga ću razmotriti taj navod prije nego što se kraće pozabavim prvim i trećim navodom.
            
         
               66.
            
            
               I Vijeće i Komisija tvrde da se test iz predmeta Turco ne bi trebao primijeniti jer pravno mišljenje nije doneseno u kontekstu zakonodavne djelatnosti. Nadalje, Vijeće navodi da se u predmetu Turco ne upućuje na test konkretne i stvarne štete. Posljedično, Opći sud je pogriješio primijenivši taj test.
            
         
               67.
            
            
               S. in ’t Veld iznosi da Opći sud nije pogrešno primijenio pravo primijenivši test iz predmeta Turco. Upućivanje Vijeća u svojoj žalbi na „specific and actual“ (
                     45
                  ) odnosi se na pogrešku u prijevodu u engleskom tekstu pobijane presude: u francuskoj verziji pravilno se upućuje na test „[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]“ (
                     46
                  ). Parlament se slaže sa stajalištem S. in ‘t Veld.
            
         
               68.
            
            
               Smatram da korištenje formulacije „[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]“u točki 69. engleskog teksta presude Općeg suda ne treba smatrati značajnim. Takva formulacija ima jednako značenje kao riječi „specifically and effectively“ u točki 49. presude Turco (kao što sam već obrazložila gore u točki 47. i bilješci 30). Nadalje, Opći sud nije koristio izraz „konkretna i stvarna šteta“(moje isticanje) kao što je to u svojoj žalbi navelo Vijeće. U točki 69. svoje presude Opći sud umjesto toga upućuje na „[…] rizik da bi razotkrivanje [...] moglo konkretno i stvarno ugroziti interes institucije za traženje i dobivanje otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja [...]“ (moje isticanje). To nije jednako zahtijevanju da institucija pokaže „štetu“. Stoga smatram da je Opći sud primijenio ispravan test te da nije pogrešno protumačio presudu Suda u predmetu Turco.
            
         
               69.
            
            
               Bi li se test iz predmeta Turco koji se sastoji od tri koraka trebao primijeniti na zahtjev za razotkrivanje dokumenta u kojem je sadržano pravno mišljenje koje se odnosi na tekuće međunarodne odnose?
            
         
               70.
            
            
               Moj je odgovor na to pitanje potvrdan.
            
         
               71.
            
            
               Sud je u predmetu Turco doista smatrao da su tri koraka koja je utvrdio od „osobite važnosti“ u slučajevima kad Vijeće djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu (
                     47
                  ). Međutim, sâma ta tri koraka formulirana su općenitim izrazima koji ne isključuju mogućnost njihove primjene na druge institucionalne aktivnosti.
            
         
               72.
            
            
               Tri koraka testa Turco izravno proizlaze iz konkretne formulacije članka 4. stavka 2. Uredbe. Moje je mišljenje da bi oni morali biti primijenjeni uvijek kad se neka institucija pozove na drugu alineju tog članka. Tekst te odredbe ne spominje ima li kontekst u kojem je tražen pristup dokumentu „zakonodavni“ karakter. S moje točke gledišta ne postoji uvjerljiv razlog zbog kojeg bi to trebalo postati odlučujući kriterij (
                     48
                  ).
            
         
               73.
            
            
               Dodala bih da, iako je načelno moguće razlikovati zakonodavne od ostalih akata, ne mogu se nužno sve institucionalne aktivnosti tako lako i precizno kategorizirati. Izvršni akti obuhvaćaju širok spektar različitih aktivnosti, uključujući pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma. U slučajevima kad se takve aktivnosti odnose na pitanja koja utječu na građane Unije – posebice kad se tiču temeljnih prava tih građana – otvorenost je važan dio procesa donošenja odluka. Otvorenost jača demokraciju omogućujući informiranost i sudjelovanje građana u donošenju odluka (
                     49
                  ). U tom su pogledu razmatranja koja se primjenjuju na zakonodavne akte jednako relevantna za izvršne aktivnosti. Posljedično, teško je opravdati primjenu različitog stupnja nadzora institucionalnih akata temeljem klasifikacije institucionalne aktivnosti u pojedinom slučaju (
                     50
                  ).
            
         
               74.
            
            
               Pravo pitanje ovdje jest je li prikladno primijeniti drugi korak testa Turco – provjeriti je li dotična institucija utvrdila da su rizici razumno predvidljivi i ne samo hipotetski – u specifičnom kontekstu pregovaranja i sklapanja međunarodnog sporazuma.
            
         
               75.
            
            
               Budući da je svrha Uredbe dodijeliti najšire moguće pravo javnog pristupa, smatram da bi na institucijama trebala biti ocjena praktičnog učinka razotkrivanja u svakom pojedinom slučaju. Nije dostatno da se prilikom odbijanja institucije pozivaju na općenite tvrdnje.
            
         
               76.
            
            
               Slažem se s navodima u točkama 75. i 76. pobijane presude da bi ishodišna točka trebala biti primjena načela otvorenosti na odluke donesene vezano za međunarodne odnose, kao što se na sve ostale aktivnosti Unije primjenjuje isto načelo. Iz toga automatski ne slijedi da će razotkrivanje mimoilaženja mišljenja o pravnoj osnovi „ugroziti“ zaštitu dotičnog pravnog mišljenja u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe.
            
         
               77.
            
            
               Naprotiv, iz zahtjeva da rizici moraju biti „razumno predvidljivi“proizlazi da se u slučajevima kad je uskraćen pristup dokumentu, u obrazloženju mora naznačiti zašto bi pristup „konkretno i stvarno“ ugrozio zaštićeni interes.
            
         
               78.
            
            
               Svrha je obrazloženja upoznati zainteresiranog pojedinca s razlozima uskrate pristupa te sudovima omogućiti izvršavanje funkcije nadzora (
                     51
                  ). Neodgovarajuća obrazloženost institucionalnih odluka kompromitira oba ta cilja (
                     52
                  ). U formulaciji Uredbe ništa ne upućuje na zaključak da bi se trebao primijeniti niži kriterij kad se predmet odnosi na međunarodne pregovore. Mogućnost (koju prepoznaje Opći sud u točki 121. svoje presude) da institucije obrazlože razloge uskrate na apstraktniji način, ako postoji sumnja da bi detaljnije obrazloženje uskrate otkrilo sadržaj dokumenta koji nastoje zaštiti, predstavlja dovoljno jamstvo.
            
         
               79.
            
            
               Slijedi osvrt na prvi i treći navod Vijeća koje ću obraditi zajedno. U prvom navodu Vijeće kritizira Opći sud jer nije uzeo u obzir činjenicu da se pravno mišljenje iz dokumenta br. 11897/09 odnosilo na osobito osjetljiv predmet – borbu protiv terorizma i financiranja terorizma. Vijeće tvrdi da je Opći sud trebao zaključiti da dokument br. 11897/09 stoga iziskuje viši, a ne niži stupanj zaštite te je stoga trebao primijeniti pretpostavku koja se protivi razotkrivanju, u skladu s onim što je utvrđeno drugdje u sudskoj praksi Suda (
                     53
                  ). Umjesto toga, Opći sud je pogrešno zaključio da je međunarodni element dokumenta br. 11897/09 uzet u obzir prilikom ispitivanja izuzeća iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe. Vijeće u svojem trećem navodu tvrdi da Opći sud u ovom kontekstu nije poštovao osjetljiv karakter predmeta dokumenta br. 11897/09.
            
         
               80.
            
            
               S. in ’t Veld navodi da Opći sud jest vodio računa o specifičnoj naravi predmeta pravnog mišljenja te da Vijeće pogrešno tvrdi da se na zahtjeve za pristup pravnom mišljenju primjenjuju posebna pravila kad se ono odnosi na međunarodne odnose. Naprotiv, na sve takve dokumente trebao bi se primijeniti visok stupanj otvorenosti. Parlament podupire to stajalište tvrdeći da Vijeće nije uspjelo pokazati kako bi razotkrivanje (već javno dostupne informacije), u smislu Uredbe, konkretno i stvarno ugrozilo pravno mišljenje. Interes koji se odnosi na međunarodne odnose trebao bi biti razmotren u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje. Interesi zaštićeni tom odredbom i člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe nisu u pravnom smislu identični.
            
         
               81.
            
            
               Istina je da su izuzeća iz članka 4. stavka 1. i stavka 2. Uredbe usko povezana. Posljedično, pri razmatranju izuzeća vezanih za pravno mišljenje nužno je imati na umu da se dokument br. 11897/09 odnosi na međunarodne odnose (konkretno, pregovore vezane za osjetljivi predmet). Međutim, iz točke 71. pobijane presude jasno je da Opći sud jest vodio računa o toj činjenici. U točki 72. Opći sud je izričito razmotrio navod da su pregovori bili u tijeku kad je S. in ’t Veld zatražila pristup dokumentu br. 11897/09.
            
         
               82.
            
            
               Izuzeće koje se odnosi na pravno mišljenje iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe mora se tumačiti na način da je njegova svrha zaštita interesa institucije za traženje pravnog mišljenja i dobivanje otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja (
                     54
                  ). Institucija koja se oslanja na to izuzeće mora stoga pokazati zašto bi zaštita njezina interesa za traženje i dobivanje takvog pravnog mišljenja bila ugrožena kad bi pristup dotičnom dokumentu bio odobren. Slažem se s ocjenom Općeg suda da činjenica da se dokument br. 11897/09 odnosi na tekuće međunarodne pregovore čiji je predmet osjetljivoga karaktera sâma po sebi nije dostatna za zaključak da Vijeće ne bi moglo zahtijevati ili dobiti otvoreno, objektivno i cjelovito mišljenje svoje pravne službe te da bi stoga pristup trebao biti uskraćen.
            
         
               83.
            
            
               Isto se tako ne slažem s tvrdnjom da pristup Općeg suda nije u skladu sa sudskom praksom Suda. Sud jest smatrao da u odnosu na drugo izuzeće iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe (zaštita sudskog postupka) (
                     55
                  ) i treće alineje te odredbe (zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija) (
                     56
                  ) postoji pretpostavka protiv razotkrivanja u predmetima API (
                     57
                  ) i Technische Glaswerke (
                     58
                  ). Međutim, u oba slučaja te se dvije presude temelje na specifičnim razlozima.
            
         
               84.
            
            
               Predmet API se odnosio na zahtjev za pristup podnescima koje je sastavila Komisija u postupku pred sudovima Unije. Sud je na sljedećim razlozima temeljio svoju odluku da se pretpostavka protiv razotkrivanja primjenjuje u svrhu zaštite sudskog postupka: (i) takvi su dokumenti specifični te su sastavljeni isključivo u svrhu konkretnog spora (
                     59
                  ); (ii) izuzeće podrazumijeva, posebice, poštovanje načela jednakosti oružja i osiguranje dobrog sudovanja (
                     60
                  ), (iii) razotkrivanje podnesaka izložilo bi sudsku djelatnost vanjskom pritisku, iako samo u percepciji javnosti, te bi stoga omelo smirenost (sudske) rasprave (
                     61
                  ) i (iv) takva je pretpostavka bila osnovana s obzirom na Statut Suda Europske unije i Poslovnike sudova Unije (
                     62
                  ). Sud je dodao da iz članka 15. UFEU‑a (tadašnjeg članka 255. UEZ‑a) i opće strukture Uredbe proizlazi da je Sud obvezan otvorenošću samo prilikom izvršavanja svojih administrativnih zadaća (
                     63
                  ).
            
         
               85.
            
            
               Predmet Technische Glaswerke odnosio se na zahtjev za pristup administrativnom spisu Komisije u postupku o državnim potporama pokrenutom prema članku 88. stavku 2. UEZ‑a (sadašnjem članku 108. stavku 2. UFEU‑a). Sud je osobito smatrao da u postupcima nadzora državnih potpora zainteresirane stranke, osim dotičnih država članica, nemaju pravo konzultirati dokumente iz administrativnog spisa Komisije. Sud je zauzeo stav da mora postojati opća pretpostavka da razotkrivanje dokumenata iz administrativnog spisa u načelu ugrožava zaštitu ciljeva istraga iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe (
                     64
                  ).
            
         
               86.
            
            
               Kako u predmetu API tako i u predmetu Technische Glaswerke Sud je, prije nego što je zaključio da postoji pretpostavka protiv razotkrivanja, utvrdio konkretne karakteristike i dotičnog dokumenta i okolnosti slučaja koje su pokazivale zašto bi zaštićeni uvijek bio nužno ugrožen. Sud je potom utvrdio da bi bilo previše pojednostavljeno smatrati da se izuzeće iz Uredbe primjenjuje samo zato što je traženi dokument obuhvaćen kategorijom tog izuzeća. Jednom kad je Opći sud utvrdio da Vijeće nije izložilo nijedan konkretan element koji bi pokazao da bi razotkrivanje pravnog mišljenja (koje se u ovom slučaju odnosi na mimoilaženje mišljenja o pravnoj osnovi) nužno ugrozilo njegovu sposobnost traženja i dobivanja takvog mišljenja, Opći je sud ispravno zaključio da nije postojala pretpostavka protiv razotkrivanja.
            
         
               87.
            
            
               Konačno, vezano za navod Vijeća da je postojao stvaran rizik od nemogućnosti njegove pravne službe da u naknadnom sudskom postupku brani stajalište temeljem kojeg je donijelo negativno mišljenje, ustaljena je sudska praksa da je takav argument previše općenit da bi mogao opravdati izuzeće od otvorenosti predviđeno Uredbom (
                     65
                  ).
            
         
         Drugi dio: test prevladavajućeg javnog interesa
      
      
               88.
            
            
               Vijeće navodi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo kao prvo kad je od Vijeća zatražio da uravnoteži zaštitu pravnog mišljenja i opće načelo otvorenosti tijekom svojih međunarodnih pregovora; kao drugo, smatrajući da to opće načelo predstavlja prevladavajući javni interes; kao treće, zahtijevajući jednak stupanj otvorenosti međunarodnih pregovora koje vodi Vijeće onome u predmetu Turco u kojem je predmetna institucija djelovala u zakonodavnom svojstvu. Nadalje, Vijeće smatra da je na osobi koja zahtijeva pristup da utvrdi jasan i konkretan javni interes za razotkrivanje, umjesto na Vijeću da uravnoteži otvorenost, demokraciju i javno sudjelovanje, s jedne strane, i zaštitu pravnog mišljenja, s druge strane.
            
         
               89.
            
            
               Komisija ima dva glavna prigovora: (i) Opći je sud prilikom razmatranja testa prevladavajućeg javnog interesa smatrao (prema mišljenju Komisije) osjetljivost predmeta nevažnom i (ii) Opći je sud, kako bi primijenio test prevladavajućeg javnog interesa, izjednačio sklapanje međunarodnog sporazuma sa zakonodavnom djelatnošću institucije.
            
         
               90.
            
            
               S. in ’t Veld navodi da presuda Suda u predmetu Turco nije ograničena na zakonodavne aktivnosti Europske unije u formalnom smislu. Prema načelu na kojem se temelje Ugovori i sudska praksa građani bi morali znati i moći sudjelovati u raspravama koje se tiču pravila koja utječu na njihova temeljna prava, prije nego što su ta pravila usvojena. Parlament nije izložio argumente o pitanju prevladavajućeg javnog interesa.
            
         
               91.
            
            
               Slažem se s Komisijom da bi se trebalo voditi računa o osjetljivosti predmeta dokumenta br. 11897/09. Čini mi se da je Opći sud učinio upravo to u točkama 81. do 88. pobijane presude.
            
         
               92.
            
            
               Ipak, razmatrajući može li se na pravno mišljenje primijeniti izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom, ne smatram važnom činjenicu da je dokument br. 11897/09 obuhvaćen aktivnostima Vijeća iz područja međunarodnih odnosa u smislu članka 4. stavka 1. točke (a). Uvodne rečenice članka 4. stavaka 1. i 2. formulirane su u imperativnom obliku: „Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu [...]“. Razlika između te dvije odredbe jest u tome što su izuzeća u drugom stavku uvjetovana testom prevladavajućeg javnog interesa, za razliku od izuzeća iz prvog stavka koja su apsolutna.
            
         
               93.
            
            
               Uredba ne uređuje pitanje bi li se poseban stupanj nadzora trebao primijeniti na pravno mišljenje koje se odnosi na međunarodne odnose Europske unije. Isto tako ne naznačuje bi li prilikom ocjenjivanja postojanja prevladavajućeg javnog interesa za razotkrivanje predmet pravnog mišljenja morao utjecati na odluke o omogućavanju ili uskrati pristupa.
            
         
               94.
            
            
               Smatram da je Opći sud u točki 81. svoje presude primijenio ispravno tumačenje članka 4. stavka 2. Uredbe u smislu da je na Vijeću da uravnoteži interes koji se štiti uskratom pristupa, s jedne strane, i javni interes za razotkrivanje, s druge strane. Takvo tumačenje je u skladu s formulacijom te odredbe prema kojoj je – kako razumijem – teret ocjenjivanja na dotičnoj instituciji, umjesto da – kako je moglo biti propisano – izričito obvezuje podnositelja zahtjeva da odredi i utvrdi jasan i konkretan javni interes za razotkrivanje.
            
         
               95.
            
            
               Iz točaka 87. i 88. pobijane presude jasno proizlazi da Opći sud razlikuje zakonodavnu aktivnost institucije i njezino vođenje pregovora u svrhu sklapanja međunarodnog sporazuma, što je Opći sud načelno svrstao u domenu izvršne djelatnosti. Opći sud stoga nije pogrešno primijenio pravo izjednačavanjem zakonodavne i izvršne djelatnosti Vijeća.
            
         
               96.
            
            
               Opća je svrha Uredbe građanima osigurati najširi mogući pristup dokumentima institucija Unije (
                     66
                  ). Načelo otvorenosti se stoga mora uzeti u obzir prilikom utvrđivanja, u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe, ravnoteže između relevantnog izuzeća i prevladavajućeg javnog interesa (
                     67
                  ).
            
         
               97.
            
            
               Otvorenost nije ni apstraktan koncept ni apsolutan zahtjev. Često se mora ocijeniti u odnosu na druge konkurentne ciljeve. Stoga mi se čini previše pojednostavljenom tvrdnja (na primjer) da zakonodavni akti u načelu zahtijevaju visok stupanj otvorenosti, ali da druge institucionalne aktivnosti u načelu zahtijevaju manje otvorenosti. Opće je pravilo utvrđeno Uredbom da bi institucije trebale osigurati najširi mogući pristup svojim dokumentima (
                     68
                  ). Iako sam svjesna posebnosti međunarodnih pregovora, ne može se automatski zaključiti da se na takve aktivnosti uvijek primjenjuje manje, a ne više otvorenosti, čak i u onim slučajevima, kao što je ovaj, u kojima se njihov predmet smatra osjetljivim.
            
         
               98.
            
            
               Moje je stajalište da pitanje djeluje li neka institucija u zakonodavnom, izvršnom ili administrativnom svojstvu ne bi trebalo biti presudno. Bitnim smatram da u pojedinom slučaju dotična institucija pažljivo i objektivno izvrši procjenu propisanu Uredbom te u svojoj odluci nužno podnese detaljno i konkretno obrazloženje.
            
         
               99.
            
            
               U točkama 91. do 95. pobijane presude Opći sud ističe da je Vijeće, prilikom odlučivanja o zahtjevu za pristup dokumentu br. 11897/09, počinilo važan propust u ocjeni postojanja prevladavajućeg javnog interesa za razotkrivanje. Vijeće nije uzelo u obzir činjenicu da se predmet predviđenog sporazuma odnosio na temeljna prava, što je iziskivalo primjenu višeg (a ne nižeg) stupnja otvorenosti. Posljedično, Opći je sud zaključio da Vijeće nije izvršilo punu procjenu u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe.
            
         
               100.
            
            
               Čini mi se da bi predmet previđenog sporazuma trebao biti važan element pri procjenjivanju gdje se nalazi ravnoteža javnog interesa. U slučajevima u kojima je vjerojatno da bi taj predmet utjecao na prava građana Unije, posebice na njihova temeljna prava, postoji jasan javni interes za razotkrivanje. Tada se postavlja pitanje koji je od konkurentnih interesa prevladavajući. U ovom slučaju se moralo uravnotežiti, s jedne strane, pitanje učinka razotkrivanja na interese Vijeće da traži i dobiva mišljenje svoje pravne službe i, s druge strane, opći interes za otvorenost (posebno u slučajevima kad bi on mogao utjecati na temeljna prava) (
                     69
                  ) te načelo da otvorenost jača demokraciju i omogućava sudjelovanje građana Unije u donošenju odluka, čime institucije stječu veći legitimitet. Čini mi se da uslijed zanemarivanja tih elemenata nije izvršena puna procjena u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe. Drugi žalbeni razlog stoga smatram neosnovanim.
            
         
         Troškovi
      
      
               101.
            
            
               U skladu s člankom 138. stavkom 1. i člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Vijeće bi, kao stranka koja nije uspjela u svojim žalbenim navodima, trebalo snositi troškove ovog postupka, a Parlament i Komisija bi trebali snositi svoje troškove.
            
         
         Zaključak
      
      
               102.
            
            
               S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud:
               
                        —
                     
                     
                        odbije žalbu;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Vijeću naloži snošenje troškova;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Europskom parlamentu i Europskoj komisiji naloži snošenje vlastitih troškova.
                     
                  
         (
            1
         )	Izvorni jezik: engleski
      (
            2
         )	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.; u daljnjem tekstu: Uredba)
      (
            3
         )	Presuda od 4. svibnja 2012., in ‘t Veld/Vijeće, T‑529/09; u daljnjem tekstu: pobijana presuda
      (
            4
         )	U skladu s programom praćenja financiranja terorizma (u daljnjem tekstu: TFTP) koji je razvila Riznica Sjedinjenih Američkih Država, društvo za globalne financijske telekomunikacije između banaka (u daljnjem tekstu: SWIFT) mora u Sjedinjenim Američkim Državama Riznici prenositi niz podataka o financijskim porukama koje dolaze iz njegove mreže financijskih poruka te koje SWIFT pohranjuje u bazi podataka koja se nalazi na državnom području Sjedinjenih Američkih Država. Velik broj tih podataka potječe iz država članica Unije. SWIFT je privatno društvo osnovano prema belgijskom pravu koje pruža globalne usluge vezane za financijske poruke olakšavajući međunarodne i druge transfere novca između financijskih institucija. Poruke sadrže osobne podatke kao što su imena i adrese vršitelja i primatelja plaćanja.
      (
            5
         )	Presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P, Zb., str. I-4723. (u daljnjem tekstu: Turco)
      (
            6
         )	Od 1. prosinca 2009. članak 1. stavak 2. UEU‑a glasi: „Ovaj Ugovor označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.“ Vidjeti također članak 10. UEU‑a u odnosu na načelo demokracije (posebno članak 10. stavak 3.) koji odražava članak 1. stavak 2. i članak 15. UFEU‑a, koji se odnose na dobro upravljanje, otvorenost, transparentnost i pristup dokumentima.
      (
            7
         )	Povelja Europske unije o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 104.; u daljnjem tekstu: Povelja). Na dan sporne odluke Povelja još nije imala status Ugovora.
      (
            8
         )	Članak 1. točka (a) Uredbe
      (
            9
         )	Parlament je 11. veljače 2010. odbio privremeni međunarodni sporazum prema kojem su vlasti Sjedinjenih Američkih Država mogle zatražiti podatke o porukama u okviru TFTP‑a, temeljeći svoju odluku na tvrdnji da taj sporazum nije dostatno zaštitio prava građana Unije na privatnost. Sporazum između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država o obradi i prijenosu podataka o financijskim porukama iz Europske unije u Sjedinjene Američke Države u svrhu programa praćenja financiranja terorizma (SL 2010., L 195, str. 5.) [neslužbeni prijevod] stupio je na snagu 1. kolovoza 2010.
      (
            10
         )	Vidjeti točke 39., 57. do 60. i 122. do 125.
      (
            11
         )	Točka 25.
      (
            12
         )	Točka 30. U odgovarajućim dijelovima svojeg mišljenja navodim detaljno obrazloženje Općeg suda kojem se u ovoj žalbi suprotstavlja Vijeće.
      (
            13
         )	Točka 28.
      (
            14
         )	Točka 39. i točke 57. do 60.
      (
            15
         )	Točke 51. do 54.
      (
            16
         )	U doba činjeničnog stanja članak 300. stavak 1. UEZ‑a određivao je da sklapanju međunarodnih sporazuma prethodi preporuka Komisije upućena Vijeću koja ovlašćuje Komisiju na otvaranje nužnih pregovora. U tom kontekstu, članak 300. stavak 6. UEZ‑a predviđao je da institucije mogu pribaviti mišljenje Suda o tome je li predviđeni sporazum u skladu s Ugovorima. Članak 300. UEZ‑a je u međuvremenu stavljen izvan snage i zamijenjen člankom 218. UFEU‑a, a postupak iz članka 300. stavka 6. sada je predviđen člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a.
      (
            17
         )	Točke 55. do 57.
      (
            18
         )	Rezolucija Europskog parlamenta od 17. rujna 2009. o predviđenom međunarodnom sporazumu o prijenosu podataka o financijskim porukama Riznici Sjedinjenih Američkih Država u svrhu sprečavanja i borbe protiv terorizma i financiranja terorizma, doc. P7_TA(2009)0016 od 17. rujna 2009.
      (
            19
         )	Točka 59.
      (
            20
         )	Presuda od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (Europski sporazum o cestovnom prijevozu (u daljnjem tekstu: ERTA)), 22/70, Zb., str. 263.
      
      (
            21
         )	Predmet ERTA, ibidem, točke 84. i 85.
      (
            22
         )	Predmet ERTA, naveden gore u bilješci 20., točka 86.
      (
            23
         )	Mišljenje od 11. studenoga 1975., 1/75, Zb., str. 1355.; vidjeti str. 1360. do 1361.
      (
            24
         )	Mišljenje od 28. ožujka 1996., 2/94, Zb., str. I-1759.; vidjeti točke 3. do 6.
      (
            25
         )	Mišljenje 2/94, navedeno gore u bilješci 24., točka 4.
      (
            26
         )	Mišljenje 2/94, navedeno gore u bilješci 24., točke 5. i 6. Postupak je tada bio predviđen u članku 228. stavku 6. UEZ‑a. U trenutku usvajanja sporne odluke mjerodavan je bio članak 300. stavak 6. Postupak se sada može pronaći u članku 218. stavku 11. UFEU‑a (vidjeti gore bilješku 16.).
      (
            27
         )	Ne izražavam svoje stajalište o tome je li Parlament na odgovarajući način sastavio svoju rezoluciju. Ono što je bitno u smislu odluke Vijeća o pristupu dokumentu br. 11897/09 jest da je „mačak već bio pušten iz vreće“. Informacija je već bila u javnoj domeni.
      (
            28
         )	U točkama 66. do 68. ovog mišljenja razmatram korištenje izraza „konkretno i stvarno“ u engleskom tekstu pobijane presude.
      (
            29
         )	Presuda od 21. srpnja 2011., C‑506/08 P, Švedska/My Travel i Komisija, Zb., str. I‑6237. (u daljnjem tekstu: My Travel), t. 75.
      (
            30
         )	Francuski tekst „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt public en cause“(moje isticanje) u točki 49. presude Turco, naveden gore u bilješci 5., preveden je na ovaj način: „[…] specifically and effectively […]“ u točki 49. verzije tog teksta na engleskom jeziku. Međutim, izraz „specifically and actually“se koristi u engleskim verzijama presuda u drugim slučajevima, kao npr. u presudi od 28. lipnja 2012., C‑477/10 P, Komisija/Agrofert Holding, (u daljnjem tekstu: Agrofert Holding), t. 57. Izraze „specifically and effectively“ i „specifically and actually“ smatram istovjetnim načinom izražavanja na engleskom jeziku testa iz točke 49. presude Turco.
      (
            31
         )	Predmet My Travel, naveden gore u bilješci 29., točka 76.
      (
            32
         )	Presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C-266/05 P, Zb., str. I-1233. (u daljnjem tekstu: Sison)
      (
            33
         )	Predmet Sison, ibidem, točka 34.
      (
            34
         )	Vidjeti točku 50. mišljenja nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u predmetu Sison, navedenom gore u bilješci 32.
      (
            35
         )	Točka 64.
      (
            36
         )	Točke 69. do 73.
      (
            37
         )	Točke 74. do 77.
      (
            38
         )	Točka 78.
      (
            39
         )	Točke 79. i 80.
      (
            40
         )	Točke 81. i 82.
      (
            41
         )	Točke 83. do 87.
      (
            42
         )	Točke 88. do 92.
      (
            43
         )	Točke 93. do 95.
      (
            44
         )	Točke 98. do 102.
      (
            45
         )	Vijeće test opisuje kao „,specific and actual’ harm“ u točkama 47., 49. i 51. svoje žalbe.
      (
            46
         )	Točka 69. pobijane presude
      (
            47
         )	Predmet Turco, naveden u bilješci 5., točke 46. i 47.
      (
            48
         )	Uvodna izjava 6. doista navodi da „[...] širi pristup dokumentima bi trebalo odobriti u slučajevima kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti [...]“. Međutim, tekst članka 4. stavka 2. ne odražava tu ideju, a ustaljena je sudska praksa da sâme uvodne izjave nemaju obvezujući učinak: vidjeti presudu od 24. studenoga 2005., Deutsches Milch‑Kontor, C-136/04, Zb., str. I-10095., t. 32. i presudu od 28. lipnja 2012., Caronna, C‑7/11, t. 40. i navedenu sudsku praksu.
      (
            49
         )	Vidjeti članke 1. i 10. UEU‑a i članak 15. UFEU‑a, navedene gore u točki 3. i bilješci 6.; dalje vidjeti uvodnu izjavu 2. Uredbe.
      (
            50
         )	Vrijedno je napomenuti da u tekstu Uredbe nije provedena takva „kategorizacija po aktivnostima“(zakonodavne, izvršne, sudske) koje obavlja institucija. Stoga sudske aktivnosti Suda nisu nazvane „sudskom aktivnošću“, nego su obuhvaćene „sudsk[im] postupk[om]“ iz članka 4. stavka 2. druge alineje.
      (
            51
         )	Presuda od 19. prosinca 2013., Siemens/Komisija, spojeni predmeti C‑239/11 P, C‑489/11 P i C‑498/11 P, t. 392.
      (
            52
         )	Vidjeti predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., točke 49. i 50. Potom vidjeti predmet Agrofert Holding, naveden gore u bilješci 30., točka 57.
      (
            53
         )	Vijeće se oslanja na predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., te na presude od 21. rujna 2010., Švedska i drugi/API i Komisija, spojeni predmeti C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P, Zb., str. I-8533. (dalje u tekstu: API) i presudu od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Zb., str. I-5885. (dalje u tekstu: Technische Glaswerke).
      (
            54
         )	Predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., točka 42. Interes za mogućnost dobivanja otvorenog, objektivnog i cjelovitog mišljenja razlog je zbog kojeg je opće načelo zaštite pravnog mišljenja pravom Unije Sud potvrdio presudom od 18. svibnja 1982., AM & S/Komisija, 155/79, Zb., str. 1575., t. 18. do 21. Potom vidjeti presudu od 14. rujna 2010., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisija, C-550/07 P, Zb., str. I-8301., t. 47. do 50. (koja se odnosi na interne pravnike).
      (
            55
         )	Predmet API, naveden gore u bilješci 53.
      (
            56
         )	Predmet Technische Glaswerke, naveden gore u bilješci 53.
      (
            57
         )	Naveden gore u bilješci 53.
      (
            58
         )	Naveden gore u bilješci 53.
      (
            59
         )	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točka 78.
      (
            60
         )	Predmet API, naveden gore u bilješci 53. točka 85.
      (
            61
         )	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točka 93. [Nastavak ove bilješke ne odnosi se na hrvatsku verziju ovog mišljenja.]
      (
            62
         )	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točka 96. i navedena sudska praksa. Sud se ovdje skraćeno izrazio. Trenutačno postoje tri zasebna suda (Sud Europske Unije, Opći sud i Službenički sud), svaki s vlastitim poslovnikom.
      (
            63
         )	Predmet API, naveden gore u bilješci 53., točke 80. do 84., vidjeti moj komentar gore u bilješci 50.
      (
            64
         )	Predmet Technische Glaswerke, naveden gore u bilješci 53., točke 60. i 61.
      (
            65
         )	Predmet Turco, naveden gore u bilješci 5., točka 65. Vidjeti također predmet My Travel, naveden gore u bilješci 29., točku 116.
      (
            66
         )	Vidjeti članak 1. i uvodne odredbe 1., 2., 4. i 11. Uredbe.
      (
            67
         )	Vidjeti članke 1. i 10. UEU‑a i članak 15. UFEU‑a, navedene u točki 3. i u bilješci 6. Zatim vidjeti presudu od 9. studenoga 2010., Volker und Markus Schecke i Eifert, C-92/09 i C-93/09, Zb., str. I-11063., točku 68.
      (
            68
         )	Članak 1. i uvodna izjava 11. Uredbe.
      (
            69
         )	Za detaljnu analizu važnosti vođenja računa o temeljnim pravima prilikom sastavljanja obvezujućih pravnih tekstova, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Cruza Villalóna u predmetu Digital Rights Ireland D-293/12 i C‑594/12, točke 35. do 45., koji je u tijeku pred Sudom.