CELEX: 62020CC0453
Language: nl
Date: 2021-12-16
Title: Conclusie van advocaat-generaal M. Campos Sánchez-Bordona van 16 december 2021.#CityRail a.s. tegen Správa železnic.#Verzoek van de Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Artikel 267 VWEU – Begrip ‚rechterlijke instantie’ – Structurele en functionele criteria – Uitoefening van rechterlijke of administratieve taken – Richtlijn 2012/34/EU – Artikelen 55 en 56 – Enige nationale toezichthoudende instantie voor de spoorwegsector – Onafhankelijke sectorale toezichthoudende autoriteit – Machtiging tot ambtshalve optreden – Sanctiebevoegdheid – Besluiten waartegen een voorziening in rechte kan worden ingesteld – Niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing.#Zaak C-453/20.

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 16 december 2021 (1)

Zaak C‑453/20

CityRail, a.s.

tegen

Správa železnic, státní organizace,

in tegenwoordigheid van:

ČD Cargo, a.s.

[verzoek van de Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (bureau voor de toegang tot de vervoersinfrastructuur, Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 267 VWEU – Begrip nationale rechterlijke instantie – Criteria – Toezichthoudende instantie voor de spoorwegsector – Richtlijn 2012/34/EU – Artikel 56 – Taken van de toezichthoudende instantie – Administratieve aard – Niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing – Spoorwegvervoer – Eén Europese spoorwegruimte – Toegang tot infrastructuur en dienstvoorzieningen – Goederenperrons in vrachtterminals – Wijziging van heffingen op de toegang tot infrastructuur en op de toegang tot diensten in dienstvoorzieningen – Verplichting van de infrastructuurbeheerder en de toezichthoudende instantie om richtlijn 2012/34/EU toe te passen”

1.        De Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře(2) stelt het Hof vragen inzake de uitlegging van richtlijn 2012/34/EU(3), met name wat betreft goederenperrons en de verschuldigde heffingen voor het gebruik daarvan.

2.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing is slechts ontvankelijk indien het Hof aanvaardt dat dat bureau een rechtsprekende functie uitoefent in de zin van artikel 267 VWEU. Om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten, dient het Hof dit mijns inziens niet te aanvaarden.
I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht – Richtlijn 2012/34

3.        Artikel 3 („Definities”) luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2)      ‚infrastructuurbeheerder’: een instantie of onderneming die verantwoordelijk is voor de exploitatie, het onderhoud en de vernieuwing van spoorweginfrastructuur op een net, en voor de deelname aan de ontwikkeling ervan overeenkomstig de door de betrokken lidstaat voorgeschreven regels in het kader van zijn algemeen beleid inzake ontwikkeling en financiering van infrastructuur;
[...]
3)      ‚spoorweginfrastructuur’: de elementen vermeld in bijlage I;
[...]
11)      ‚dienstvoorziening’: de installatie, inclusief terrein, gebouw en uitrusting, die in haar geheel of gedeeltelijk speciaal is ingericht voor het verrichten van een of meer diensten als bedoeld in bijlage II, punten 2 tot en met 4;
[...]
26)      ‚netverklaring’: een gedetailleerde verklaring, waarin de algemene regels, termijnen, procedures en criteria voor de heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen zijn vastgelegd, met [inbegrip] van alle andere informatie die nodig is om de aanvragen van infrastructuurcapaciteit mogelijk te maken;
[...]”

4.        Artikel 13 („Voorwaarden voor de toegang tot diensten”) bepaalt:
„1.      Infrastructuurbeheerders verlenen alle spoorwegondernemingen op een niet-discriminerende wijze het in bijlage II, punt 1, vastgestelde minimumtoegangspakket.
2.      Exploitanten van dienstvoorzieningen verlenen alle spoorwegondernemingen op een niet-discriminerende wijze toegang, inclusief toegang via het spoor, tot de in bijlage II, punt 2, bedoelde dienstvoorzieningen en tot de in deze voorzieningen geleverde diensten.
[...]”

5.        Artikel 27 („Netverklaring”) is als volgt verwoord:
„1.      De infrastructuurbeheerder stelt na overleg met de belanghebbenden een netverklaring op en maakt deze verklaring bekend [...].
2.      De netverklaring beschrijft de aard van de voor spoorwegondernemingen beschikbare infrastructuur, en bevat informatie over de voorwaarden voor toegang tot de betreffende spoorweginfrastructuur. De netverklaring bevat ook informatie over de voorwaarden voor toegang tot dienstvoorzieningen die zijn aangesloten op het netwerk van de infrastructuurbeheerder en voor de dienstverlening in die voorzieningen [...]. De inhoud van de netverklaring is opgenomen in bijlage IV.
3.      De netverklaring wordt bijgewerkt en zo nodig gewijzigd.
4.      De netverklaring wordt ten minste vier maanden vóór het verstrijken van de termijn voor de indiening van aanvragen voor infrastructuurcapaciteit bekendgemaakt.”

6.        In artikel 29 („Instelling, vaststelling en inning van gebruiksrechten”) wordt het volgende verklaard:
„1.      De lidstaten stellen met inachtneming van de in artikel 4 vastgelegde bestuurlijke onafhankelijkheid een heffingskader vast.
Met inachtneming van die voorwaarde stellen de lidstaten ook specifieke heffingsvoorschriften vast, of delegeren zij deze bevoegdheid aan de infrastructuurbeheerder.
De lidstaten zorgen ervoor dat de netverklaring het heffingskader en de heffingsvoorschriften bevat, of dat in de netverklaring een website is vermeld waarop het heffingskader en de heffingsvoorschriften worden bekendgemaakt.
De infrastructuurbeheerder stelt de rechten voor het gebruik van de infrastructuur vast, en int deze, in overeenstemming met het ingestelde heffingskader en de vastgestelde heffingsvoorschriften.
[...]”

7.        In artikel 31 („Heffingsbeginselen”) is het volgende opgenomen:
„1.      De rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur en de dienstvoorzieningen worden aan de infrastructuurbeheerder en aan de exploitant van de dienstvoorziening betaald, die ze aanwenden om hun ondernemingen van middelen te voorzien.
[...]
3.      [...] voor het minimumtoegangspakket en voor de toegang tot infrastructuur die dienstvoorzieningen verbindt, [wordt] een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
[...]
7.      Heffingen op de toegang via het spoor binnen de in bijlage II, punt 2, bedoelde dienstvoorzieningen en op de verlening van diensten in deze voorzieningen mogen in geen geval hoger liggen dan de kosten om de diensten te verrichten, vermeerderd met een redelijke winst.
[...]”

8.        In artikel 55 („Toezichthoudende instantie”) is het volgende bepaald:
„1.      Elke lidstaat stelt een nationale toezichthoudende instantie in voor de spoorwegsector. Onverminderd lid 2, is deze instantie een afzonderlijke overheidsinstantie die organisatorisch, functioneel, hiërarchisch en wat de besluitvorming betreft, juridisch gescheiden en onafhankelijk is van elke andere publieke of privaatrechtelijke entiteit. Zij is tevens met betrekking tot haar organisatie, financieringsbeslissingen, rechtsvorm en besluitvorming onafhankelijk van de infrastructuurbeheerders, de heffingsinstanties, de capaciteittoewijzende instanties of de aanvragers. Voorts is zij voor haar werking onafhankelijk van alle bevoegde autoriteiten die betrokken zijn bij de gunning van openbaredienstcontracten.
[...]”

9.        Artikel 56 („Taken van de toezichthoudende instantie”) luidt als volgt:
„1.      Onverminderd artikel 46, lid 6, kan een aanvrager wanneer hij van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, zich tot de toezichthoudende instantie wenden, met name om beroep in te stellen tegen beslissingen van de infrastructuurbeheerder of, indien van toepassing, de spoorwegonderneming of de exploitant van een dienstvoorziening, ten aanzien van:
a)      de voorlopige en de definitieve versie van de netverklaring;
b)      de daarin opgenomen criteria;
c)      de toewijzingsprocedure en het resultaat daarvan;
d)      de heffingsregeling;
e)      de hoogte of de structuur van de infrastructuurheffingen tot betaling waarvan hij verplicht is of kan zijn;
f)      de regelingen voor toegang overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 13;
g)      de toegang tot en de heffingen voor het gebruik van diensten overeenkomstig artikel 13;
[...]
2.      Onverminderd de bevoegdheden van de nationale mededingingsautoriteiten om de concurrentie op de markt voor spoorwegdiensten te garanderen, heeft de toezichthoudende instantie de bevoegdheid toezicht te houden op de concurrentiesituatie  in de markt voor spoorwegdiensten, met name de markt voor hogesnelheidsvervoersdiensten,  en de activiteiten van infrastructuurbeheerders in verband met lid 1, onder a) tot en met j). De toezichthoudende instantie controleert in het bijzonder op eigen initiatief de naleving van lid 1, onder a) tot en met j), met het oog op het voorkomen van discriminatie van aanvragers. Zij gaat met name na of de netverklaringen discriminerende bepalingen bevatten en of deze verklaringen beslissingsbevoegdheden voor de infrastructuurbeheerder scheppen die kunnen worden gebruikt om de aanvragers te discrimineren.
[...]
6.      De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde heffingen in overeenstemming zijn met hoofdstuk IV, afdeling 2, en dat zij niet-discriminerend zijn. De onderhandelingen tussen de aanvragers en een infrastructuurbeheerder betreffende de hoogte van infrastructuurrechten worden slechts toegestaan wanneer zij onder toezicht van de toezichthoudende instantie plaatsvinden. De toezichthoudende instantie grijpt in indien het waarschijnlijk is dat de onderhandelingen in strijd zijn met de bepalingen van dit hoofdstuk.
[...]
8.      De toezichthoudende instantie is bevoegd om nuttige informatie op te vragen bij de infrastructuurbeheerder, de aanvragers en elke belanghebbende derde partij in de betrokken lidstaat.
[...]
9.      De toezichthoudende instantie neemt klachten in behandeling en, naargelang het geval, vraagt relevante informatie op en treedt in overleg met alle betrokken partijen binnen een maand na ontvangst van de klacht. Binnen een vooraf bepaalde redelijke termijn en uiterlijk binnen zes weken na ontvangst van alle relevante informatie beslist zij op elke klacht, neemt zij de nodige maatregelen om de situatie te verhelpen en stelt zij de betrokken partijen in kennis van haar met redenen omklede besluit. Onverminderd de bevoegdheden van de nationale mededingingsautoriteiten om de mededinging op de markt voor spoorwegdiensten te garanderen, kan de toezichthoudende instantie zo nodig uit eigen beweging passende maatregelen nemen om discriminatie van aanvragers, marktverstoring en eventuele andere ongewenste marktontwikkelingen bij te sturen, met name met betrekking tot lid 1, onder a) tot en met j).
De besluiten van de toezichthoudende instantie zijn bindend voor alle betrokken partijen en zijn niet onderworpen aan toezicht door een andere bestuursrechtelijke instantie. De toezichthoudende instantie moet haar besluiten ten uitvoer kunnen leggen door middel van passende sancties, waaronder boetes.
[...]
10.      De lidstaten waarborgen dat de besluiten van de toezichthoudende instantie voor rechterlijke toetsing openstaan. Een beroep tegen een besluit van de toezichthoudende instantie heeft slechts schorsende werking indien het besluit van de toezichthoudende instantie onmiddellijk tot gevolg heeft dat de insteller van het beroep onherstelbare of duidelijk buitensporige schade wordt toegebracht. Deze bepaling doet geen afbreuk aan de constitutionele bevoegdheden van de rechterlijke instantie waarbij het beroep aanhangig is, indien van toepassing.
[...]”

10.      In bijlage I („Lijst van infrastructuurelementen”) is te lezen:
„De infrastructuur van de spoorwegen omvat de volgende elementen voor zover deze deel uitmaken van de hoofd- en zijlijnen, met uitzondering van die welke gelegen zijn binnen herstelwerkplaatsen en depots of garages voor krachtvoertuigen, alsmede van particuliere spooraansluitingen:
[...]
–        [...] passagiers- en goederenperrons, inclusief in passagiersstations en vrachtterminals [...];
[...]”

11.      In bijlage II („Aan de spoorwegondernemingen te verlenen diensten”) wordt verklaard:
„1.      Het minimumtoegangspakket omvat:
[...]
c)      gebruik van de spoorweginfrastructuur, inclusief de aansluitingen en wissels op het net;
[...]
2.      Er wordt toegang verleend, met inbegrip van toegang via het spoor, tot de hiernavolgende dienstvoorzieningen, indien deze bestaan, en tot de diensten verleend in die voorzieningen:
[...]
b)      vrachtterminals;
[...]”

12.      In bijlage IV („Inhoud van de netverklaring”) staat te lezen:
„De in artikel 27 bedoelde netverklaring bevat de volgende informatie:
[...]
2)      Een gedeelte waarin de heffingsbeginselen en de tarieven opgenomen zijn. Dit zal de nodige details over het heffingsstelsel bevatten, alsmede voldoende informatie over gebruiksrechten en alle andere relevante informatie in verband met de toegang tot de in bijlage II genoemde diensten die door één leverancier worden verschaft. De voor de toepassing van artikel 31 tot en met 36 gebruikte methode, voorschriften en, indien van toepassing, schalen voor de bepaling van de kosten en heffingen worden nader omschreven. Voorts bevat dit gedeelte informatie over de reeds vastgestelde of de in de loop van de vijf volgende jaren verwachte wijzigingen van de gebruiksrechten, indien deze informatie beschikbaar is.
[...]
6)      Een afdeling met informatie over de toegang tot en de tarieven voor de in bijlage II bedoelde voorzieningen. De exploitanten van voorzieningen die niet onder de infrastructuurbeheerder ressorteren, stellen de infrastructuurbeheerder in kennis van de informatie over de tarieven voor de toegang tot de voorziening en de aangeboden diensten en van de informatie inzake de technische toegangsvoorwaarden die in de netverklaring moet worden opgenomen, of van het adres van een website waar die informatie kosteloos in elektronische vorm beschikbaar is.
[...]”
B.      Tsjechisch recht

13.      § 2, punt 15, van zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky](4) bepaalt dat „de Tsjechische overheid ook beschikt over de volgende centrale autoriteiten: [...] 15. [UPDI]”.

14.      De UPDI is geregeld bij zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře(5). Krachtens § 3, lid 2, van deze wet is dat bureau bij de uitoefening van zijn bevoegdheden onafhankelijk, onpartijdig en uitsluitend onderworpen aan de wet en overige rechtsbepalingen.(6)

15.      Bij zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty(7) is de entiteit opgericht die belast is met het spoorwegbeheer.(8)

16.      De Staat is aansprakelijk voor de verplichtingen van de beheerder van de spoorweginfrastructuur. De beheerder van de spoorweginfrastructuur beheert het vermogen van de Staat en oefent zijn activiteiten in het algemeen belang uit. De regering benoemt en ontslaat de leden van zijn raad van bestuur.

17.      In § 3, lid 1, onder k), van besluit nr. 76/2017(9) is opgenomen dat de plaatsen voor het laden en lossen van goederen operationele delen van het spoorwegstation zijn. Volgens § 2, lid 9, van de spoorwegwet is het spoorwegstation een dienstvoorziening.

18.      § 33, lid 1, van de spoorwegwet schrijft voor dat de infrastructuurbeheerder, als verantwoordelijke voor de capaciteitstoewijzing, de netverklaring opstelt en bekendmaakt.

19.      Krachtens § 34e, lid 1, van de spoorwegwet is de UPDI bevoegd om ambtshalve of op verzoek van een aanvrager van spoorweginfrastructuurcapaciteit te onderzoeken of de netverklaring in overeenstemming is met de wet zelf.
II.    Feiten, procedure en prejudiciële vragen

20.      De infrastructuurbeheerder heeft het document „Beschrijving van de dienstvoorzieningen” (hierna: „beschrijving”)(10) goedgekeurd.

21.      De vennootschap CityRail, a.s.(11) heeft de UPDI op grond van artikel 55 van richtlijn 2012/34 verzocht om een herziening van de beschrijving, waarin de plaatsen voor het laden en lossen van goederen als dienstvoorzieningen zijn aangemerkt.

22.      De infrastructuurbeheerder omschrijft deze plaatsen als verhoogde (zich boven het spoorniveau bevindende) en niet-verhoogde (zich op het spoorniveau bevindende) operationele gebieden naast de sporen voor het inladen van goederen, alsmede als de daaraan parallel lopende sporen.

23.      De UPDI betwijfelt echter of laad- en losplaatsen als dienstvoorzieningen kunnen worden aangemerkt. Zijns inziens vallen zij veeleer onder het begrip spoorweginfrastructuur, ook als zij zich in vrachtterminals bevinden en ongeacht of zij naast de hoofd- of zijlijnen zijn gelegen.

24.      De UPDI legt deze vraag (die hij als hoofdvraag aanmerkt) voor aan het Hof, en vraagt het Hof daarnaast:
–      of het de infrastructuurbeheerder (die in dit geval tevens de exploitant van de dienstvoorzieningen is) is toegestaan om het niveau van de heffingen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur en de dienstvoorzieningen te allen tijde te wijzigen;
–      of de infrastructuurbeheerder, als entiteit die is onderworpen aan het gezag en het toezicht van de Staat, verplicht is de rechtstreeks werkende regels van richtlijn 2012/34 toe te passen, dan wel of hij uitsluitend op basis van het nationale recht dient te handelen, en
–      of de bepalingen van de netverklaring als discriminerend kunnen worden beschouwd wanneer deze in strijd zijn met het Unierecht, dat door de infrastructuurbeheerder moet worden geëerbiedigd.

25.      De door de UPDI aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen luiden meer bepaald als volgt:
„1)      Maken de laad- en losplaats in het goederenvervoer en het daarmee verbonden spoor deel uit van de spoorweginfrastructuur in de zin van artikel 3, punt 3, van richtlijn 2012/34?
2)      Is het een infrastructuurbeheerder volgens richtlijn 2012/34 toegestaan om het niveau van de heffingen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur of de dienstvoorzieningen te allen tijde te wijzigen ten nadele van de exploitanten?
3)      Is richtlijn 2012/34 overeenkomstig artikel 288 VWEU bindend voor de overheidsorganisatie Správa železnic (nationale spoorwegadministratie, Tsjechië)?
4)      Kunnen de regels die zijn opgenomen in de netverklaring als discriminerend worden beschouwd wanneer deze in strijd zijn met bepalingen van Unierecht die door de infrastructuurbeheerder dienen te worden nagekomen?”
III. Procedure bij het Hof

26.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij de griffie van het Hof ingekomen op 23 september 2020.

27.      Overeenkomstig artikel 101, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering heeft het Hof de UPDI om verduidelijkingen gevraagd omtrent zijn rechterlijke aard.

28.      Op 10 november 2020 heeft de UPDI verduidelijkingen verstrekt, die voor opmerkingen ter beschikking zijn gesteld van de partijen bij de procedure.

29.      De UPDI heeft in een nieuwe brief d.d. 10 juni 2021 op de opmerkingen van de Tsjechische regering en de Commissie gereageerd.

30.      De infrastructuurbeheerder, CityRail, ČD Cargo a.s.(12), de Tsjechische, de Spaanse en de Nederlandse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

31.      Het houden van een zitting is niet noodzakelijk geacht.
IV.    Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing – Begrip rechterlijke instantie en toezichthoudende instanties voor de spoorwegsector

32.      Verscheidene partijen bij deze prejudiciële procedure hebben bezwaar gemaakt tegen de kwalificatie van de UPDI als „rechterlijke instantie”. De Commissie, de Spaanse regering en de Tsjechische regering zelf wijzen een dergelijke kwalificatie van de hand. 

33.      Het Hof heeft indertijd geoordeeld(13) dat de Schienen-Control Kommission (spoorwegcontrolecommissie van de toezichthoudende instantie, Oostenrijk) „als een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU [moet] worden aangemerkt”. Deze verklaring verschaft de UPDI de grond om zowel in zijn verwijzingsbeslissing als in zijn latere verduidelijkingen dezelfde kwalificatie op te eisen.(14)

34.      In mijn conclusie in de zaak WESTbahn Management II(15), die jaren na het arrest Westbahn Management I is gepubliceerd, uitte ik mijn „bedenkingen bij die beoordeling, die naar analogie op nagenoeg alle sectorale toezichthoudende instanties zou kunnen worden toegepast”.

35.      In het arrest Westbahn Management I zijn de bijzondere kenmerken van de Schienen-Control Kommission geanalyseerd aan de hand van een onderzoek naar haar wettelijke grondslag, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, de toepassing van de regels van het recht, alsook haar onafhankelijkheid.(16)

36.      Hoewel dit de gebruikelijke methodologie is, kan men zich afvragen of zij passend is in het geval van entiteiten die per definitie onafhankelijk moeten zijn. De onafhankelijkheid van de toezichthoudende instanties voor de spoorwegsector is een vereiste van artikel 55 van richtlijn 2012/34, dat is omgezet in nationale omzettingswetgeving.

37.      In artikel 56 van richtlijn 2012/34 heeft de Uniewetgever een model ontwikkeld voor nationale toezichthoudende instanties voor de spoorwegsector die, hoewel zij onafhankelijk moeten zijn van andere autoriteiten, binnen het kenmerkende kader van de overheid vallen. Hierin krijgen zij sanctiebevoegdheden en een aantal in wezen administratieve bevoegdheden(17) toebedeeld, die vreemd zijn aan de activiteit van een rechterlijke instantie.

38.      Ik ben van mening dat bij de toepassing van de categorieën van artikel 267 VWEU op deze toezichthoudende instanties de klassieke rechtspraak van het Hof moet worden getemperd.

39.      Dit is des te passender nu het Hof zelf zijn rechtspraak over artikel 267 VWEU heeft genuanceerd.(18) Het heeft met name onlangs het arrest Anesco e.a.(19) gewezen, dat van belang is voor toezichthoudende instanties.

40.      In dat arrest oordeelde het Hof dat een andere toezichthoudende instantie voor de spoorwegsector, namelijk de CNMC(20), niet als rechterlijke instantie kon worden aangemerkt (en dat het verzoek om een prejudiciële beslissing dus niet-ontvankelijk was). Ik zal nu ingaan op de gevolgen daarvan voor deze prejudiciële verwijzing.

41.      Het klopt dat het Hof in het arrest Westbahn Management I heeft aanvaard dat een binnen de Oostenrijkse toezichthoudende instantie opgerichte controlecommissie zich kan beroepen op artikel 267 VWEU. Het komt mij evenwel voor dat het daarmee een inertie voortzette die destijds (2012) wellicht redelijk was, maar die mij thans achterhaald lijkt.

42.      Gezien de normatieve werkelijkheid van de toezichthoudende instanties, waarin de gemeenschappelijke richtsnoeren van richtlijn 2012/34 worden nageleefd, moet namelijk eerst worden gekeken naar de inhoud van de taken op grond waarvan hun optreden als administratief dan wel als rechterlijk kan worden aangemerkt.

43.      De voorstanders van de door mij bepleite benadering zijn van mening dat dit verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Zij benadrukken dat de UPDI – ook al definieert hij zichzelf als een rechterlijke instantie – organiek deel uitmaakt van de overheid, zijn beslissingen neemt in het kader van administratieve procedures en zich houdt aan de algemene regels die voor dergelijke procedures gelden.(21)

44.      Mijn zienswijze wijkt voor het overige niet af van de rechtspraak van het Hof. In andere arresten is het Hof, teneinde de aard van het verwijzende orgaan te achterhalen, nagegaan of dat orgaan een geschil beslecht „in het kader van een procedure die moet leiden tot een rechterlijke beslissing”(22).

45.      De uitspraken met die invalshoek bevatten de volgende aanwijzingen omtrent het al dan niet aanmerken van een orgaan als rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU: 
–      Het feit dat het ambtshalve kan optreden, vormt „een aanwijzing [...] dat [het] niet de hoedanigheid van ‚rechterlijke instantie’ heeft, maar de kenmerken van een bestuursorgaan vertoont”.(23)
–      Wanneer het niet tot taak heeft de rechtmatigheid van een beslissing te toetsen, maar voor het eerst een standpunt te bepalen over de klacht van een burger, dient dat orgaan „niet een geding te beslechten in de zin van de rechtspraak van het Hof”.(24)
–      Het feit dat het orgaan „optreedt als een gespecialiseerd bestuursorgaan dat de sanctiebevoegdheid uitoefent op de onder zijn bevoegdheid vallende aangelegenheden, vormt een aanwijzing dat [het] van administratieve [en niet van rechterlijke] aard is”.(25)
–      „[E]en nationaal orgaan [mag] niet worden aangemerkt als ‚rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU in omstandigheden waarin het uitspraak doet in uitoefening van niet-rechtsprekende functies, zoals bestuursfuncties”.(26)
–      De regeling inzake het aanvechten van beslissingen van een toezichthoudende instantie is relevant. Dit is het geval wanneer tegen die beslissingen „beroep [kan] worden ingesteld bij de voorzitter van dit orgaan, tegen wiens beslissingen beroep kan worden ingesteld bij de administratieve rechter, waarbij [het orgaan] de hoedanigheid van verwerende partij heeft. Deze regeling van de beroepsmogelijkheden [...] wijst erop dat de beslissingen van dit orgaan van administratieve aard zijn.”(27)

46.      In het arrest Anesco e.a. heeft het Hof, zoals ik reeds heb uiteengezet, het door de CNMC ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing onder meer op de volgende gronden niet-ontvankelijk verklaard:
–      „Het feit dat de CNMC ambtshalve optreedt als een gespecialiseerd bestuursorgaan dat de sanctiebevoegdheid uitoefent op de onder zijn bevoegdheid vallende aangelegenheden, vormt een aanwijzing dat de beslissing die de CNMC moet nemen in de procedure die tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft geleid, van administratieve aard is en geen rechterlijke beslissing.”(28)
–      „De beslissing van de CNMC die een einde maakt aan de procedure is een administratieve beslissing die weliswaar onherroepelijk en direct afdwingbaar is, maar niet de kenmerken van een rechterlijke uitspraak – met name gezag van gewijsde – vertoont (zie in die zin arrest van 16 februari 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).”(29)
–      „Het administratieve karakter van de procedure in het hoofdgeding wordt tevens bevestigd door artikel [...] dat bepaalt dat met de beslissing van de Raad van de CNMC een einde komt aan de procedure, die uitdrukkelijk als ‚administratief’ is aangemerkt. Bovendien kan krachtens artikel [...] tegen een dergelijke beslissing beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, waarin de CNMC [...] optreedt als verwerende partij in de gerechtelijke procedure in eerste aanleg [...] of als verzoekende of verwerende partij in het geval van een [cassatieberoep] [...].”(30)

47.      Uitgaande van deze premissen moet „[o]m vast te stellen of een nationaal orgaan, dat krachtens de wet functies van verschillende aard uitoefent, als ‚rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU moet worden aangemerkt, [...] derhalve [...] worden nagegaan wat de specifieke aard is van de functie die het uitoefent in de bijzondere normatieve context waarin het zich tot het Hof wendt”(31).

48.      In het licht van de hierboven uiteengezette rechtspraak ben ik van oordeel dat de UPDI administratieve functies vervult en niet de rechtsprekende functie op grond waarvan hij een beroep zou kunnen doen op artikel 267 VWEU, aangezien:
–      hij bevoegd is om zowel op verzoek van een partij als ambtshalve (soms alleen ambtshalve) op te treden. Meer bepaald kon hij in de procedure die aan de prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt zowel op verzoek van een partij als ambtshalve ingrijpen(32);
–      hij in het kader van zijn sanctiebevoegdheid beschikt over een ruime bevoegdheid om inbreuken te beoordelen en boetes op te leggen(33);
–      tegen zijn beslissingen beroep kan worden ingesteld bij echte rechterlijke instanties, waartoe zowel gewone rechters(34) als bestuursrechters behoren. In procedures voor een bestuursrechter treedt de UPDI in eerste aanleg op als verwerende partij.(35)

49.      De niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt mijns inziens ondersteund door het onderzoek van de geharmoniseerde regeling (richtlijn 2012/34), die de toezichthoudende instanties voor de spoorwegsector het Unierecht als referentiekader biedt. 

50.      Terwijl artikel 56, lid 1, van richtlijn 2012/34 die instanties de bevoegdheid verleent om uitspraak te doen op klachten tegen beslissingen die zijn genomen op de in dat artikel genoemde gebieden(36), machtigt lid 2 van dat artikel hen om uit eigen beweging controles uit te voeren.

51.      Artikel 56, lid 8, van richtlijn 2012/34 verleent de toezichthoudende instanties onderzoeksbevoegdheden door hun toe te staan informatie te verzamelen om hun „functies van beroepsinstantie en toezichthoudster op de mededinging op de markten voor spoorwegdiensten overeenkomstig lid 2” te ontwikkelen. 

52.      Artikel 56, lid 9, van richtlijn 2012/34 kent die instanties de bevoegdheid toe om „zo nodig uit eigen beweging passende maatregelen [te] nemen om discriminatie van aanvragers, marktverstoring en eventuele andere ongewenste marktontwikkelingen bij te sturen, met name met betrekking tot lid 1, onder a) tot en met j)”.

53.      Ook wanneer hen wordt gevraagd een klacht af te handelen, doen zij dit dus in een context waarin het verzoek van partijen niet essentieel is, daar de toezichthoudende instanties zelf over mogelijkheden beschikken om ambtshalve op te treden. Het zou niet logisch zijn te aanvaarden dat zij, ook al kunnen zij ambtshalve op een bepaalde manier handelen, een rechterlijke functie uitoefenen als zij in het kader van een klacht tot hetzelfde resultaat komen. 

54.      Ten slotte zijn de beslissingen van toezichthoudende instanties op grond van artikel 56, lid 10, van richtlijn 2012/34 onderworpen aan rechterlijke toetsing door – nu wel – echte rechterlijke instanties. Vanuit het oogpunt van de uniforme uitlegging van het Unierecht kan „het bestaan van deze mogelijkheden om beroep in te stellen bij de rechter de doeltreffendheid van het in artikel 267 VWEU vervatte mechanisme van de prejudiciële verwijzing [...] waarborgen”(37).

55.      Samenvattend kan worden gesteld dat – zoals in de zaak Anesco e.a. werd geoordeeld – de beslissingen van de toezichthoudende instanties voor de spoorwegsector „lijken op beslissingen van administratieve aard waarbij is uitgesloten dat zij in de uitoefening van een rechtsprekende functie worden genomen”(38).

56.      Voorts kan de toelating van verzoeken om prejudiciële beslissingen van administratieve organen waarvan de beslissingen aan rechterlijke toetsing zijn onderworpen, leiden tot verstoringen waarop advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer heeft gewezen met een redenering die twintig jaar later nog steeds actueel is.(39)

57.      Advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer stelde in wezen dat indien die mogelijkheid wordt aanvaard, het antwoord van het Hof nutteloos kan zijn voor de definitieve beslissing in het geding(40) en dat de tussenkomst a posteriori door echte rechterlijke instanties kan worden gehinderd door de prejudiciële vraag van administratieve organen.(41) Zijns inziens vormt „het toelaten van prejudiciële vragen van administratieve organen [...] een ernstige belemmering van de bij het Verdrag ingevoerde dialoog tussen rechters, leidt [het] deze dialoog af van zijn doel, en doet [het] af aan de rechterlijke bescherming van de burger”(42).

58.      In het licht van het voorgaande ben ik van oordeel dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Voor het geval het Hof het niet met mij eens is, zal ik de vragen van de UPDI toch analyseren.
V.      Ten gronde

A.      Eerste prejudiciële vraag

59.      De twijfels van de UPDI hebben betrekking op „de laad- en losplaats in het goederenvervoer en het daarmee verbonden spoor”. Maken zij deel uit van de spoorweginfrastructuur, in de zin van artikel 3, punt 3, van richtlijn 2012/34, of van de dienstvoorzieningen?(43)

60.      Overeenkomstig bijlage I, tweede streepje, juncto artikel 3, punt 3, van richtlijn 2012/34 maken passagiersperrons deel uit van de spoorweginfrastructuur. Dit is bevestigd in het arrest WESTbahn Management II.(44)

61.      Thans moet worden vastgesteld of dit oordeel zonder meer op goederenperrons kan worden toegepast. Hoewel deze perrons krachtens dezelfde bepalingen in beginsel ook deel uitmaken van de spoorweginfrastructuur, mag niet uit het oog worden verloren dat vrachtterminals – net als passagiersstations – een dienstvoorziening zijn [bijlage II, punt 2, onder a) en b), van richtlijn 2012/34].

62.      Evenals in de zaak WESTbahn Management II doen zich problemen voor wanneer wordt getracht een onderscheid te maken tussen de perrons en de dienstvoorziening waarin zij zich bevinden (in die zaak ging het om passagiersstations, in casu om vrachtterminals). Voor zover dit verschillende begrippen zijn waarvan de kenmerken moeilijk kunnen worden losgekoppeld van de werkelijkheid van elk perron of elke terminal, al naargelang de unieke eigenschappen, is casuïstiek onvermijdelijk – en het staat niet aan het Hof om de technische details van elk geval te verifiëren.(45)

63.      De UPDI wenst te vernemen of de aan het spoor grenzende plaats waar goederen worden geladen en gelost, onder de categorie spoorweginfrastructuur valt. In dit verband is het van belang de betekenis van het begrip „goederenperron” in bijlage I bij richtlijn 2012/34 te verduidelijken. Uitgaande van de gebruikelijke betekenis van een verhoogd, zich boven het spoor bevindend platform, moet worden opgehelderd of de ruimten voor het laden en lossen van de trein vanaf het onderste gedeelte ervan, ter hoogte van het spoor, zijn uitgesloten.(46)

64.      De oplossing kan niet voorbijgaan aan de doelstellingen van richtlijn 2012/34 aangaande het „minimumtoegangspakket”, waartoe het gebruik van de spoorweginfrastructuur behoort. Bovendien moet worden gekeken naar de aard van de goederen en de omstandigheden van het vervoer, het laden en het lossen ervan.

65.      De elementaire, fysieke rechtvaardiging van een passagiersperron is het vergemakkelijken van het in- en uitstappen voor passagiers, die daarbij het hoogteverschil tussen de grond en de treindeur moeten overbruggen. Aangezien goederen uiteraard niet over die autonomie beschikken en door iemand op de trein moeten worden gezet of van de trein moeten worden gehaald, maakt het niet uit of die handelingen worden verricht vanaf de grond (ter hoogte van het spoor), vanaf een perron, vanaf een vrachtwagen of vanaf een ander vervoermiddel.

66.      Het lijkt mij dan ook het belangrijkst om de kenmerken van de laad- en losverrichtingen in aanmerking te nemen. Indien het de bedoeling is om de goederen naast de trein te plaatsen met het oog op het laden of lossen ervan, is er sprake van een gebruik dat onder de basisinhoud valt: de aan het spoor grenzende ruimte moet dan worden gelijkgesteld met het perron en worden opgenomen in de spoorweginfrastructuur. 

67.      In dat geval worden goederenperrons, evenals passagiersperrons, beschouwd als „delen van de infrastructuurdienst [...] die voor een exploitant essentieel zijn om een dienst te kunnen aanbieden, en die tegen minimumtoegangsheffingen moeten worden aangeboden”(47).

68.      Deze benadering kan in abstracto worden toegepast op de complexe werkelijkheid van vrachtterminals(48), die in bijlage I bij richtlijn 2012/34 zijn aangemerkt als spoorweginfrastructuur voor zover zij deel uitmaken van de hoofd- en zijlijnen. Niettemin kunnen de technische kenmerken van de laad- en losverrichtingen, zoals gezegd, in bepaalde gevallen tot een andere oplossing leiden.

69.      Hoewel ik er geen bezwaar tegen heb dat goederenperrons – zowel op hoofd- als op zijlijnen – als een onderdeel van de spoorweginfrastructuur worden beschouwd, dient bij de berekening van de heffing uitsluitend te worden gekeken naar het daadwerkelijke gebruik ervan voor het laden of lossen van goederen. Alles wat afwijkt van dit specifieke gebruik, zoals de eigenlijke goederenafhandeling(49), valt al onder de handelingen die bij de dienstvoorziening horen.

70.      In beginsel zijn de in bijlage I bij richtlijn 2012/34 bedoelde „goederenperrons” (opgevat als de naast de trein gelegen ruimte die uitsluitend wordt gebruikt voor het laden of lossen van goederen op de hoofd- of zijlijnen) dus een element van de spoorweginfrastructuur waarvan het gebruik onder het minimumtoegangspakket valt in de zin van bijlage II, punt 1, onder c), bij die richtlijn.
B.      Tweede prejudiciële vraag

71.      De UPDI wenst te vernemen of richtlijn 2012/34 de infrastructuurbeheerder toestaat om de heffingen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur of de dienstvoorzieningen eenzijdig te wijzigen ten nadele van de exploitanten.(50)

72.      Richtlijn 2012/34 voorziet in de betaling van heffingen voor het gebruik van zowel spoorweginfrastructuur als dienstvoorzieningen. Die heffingen worden respectievelijk betaald aan de infrastructuurbeheerder en aan de exploitant van de dienstvoorziening, die ze aanwenden om hun ondernemingen van middelen te voorzien (artikel 31, lid 1) volgens deze criteria:
–      Voor het minimumtoegangspakket wordt „een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” (artikel 31, lid 3, eerste alinea, van richtlijn 2012/34).
–      Voor dienstvoorzieningen mogen de heffingen in geen geval hoger zijn dan de kosten om de diensten te verrichten, vermeerderd met een redelijke winst (artikel 31, lid 7, van deze richtlijn).

73.      Overeenkomstig artikel 29, lid 1, van richtlijn 2012/34 bevat de door de infrastructuurbeheerder vast te stellen netverklaring het heffingskader en de heffingsvoorschriften.

74.      De regeling van de netverklaring (artikel 27, lid 2, van richtlijn 2012/34) vereist dat er informatie wordt gepubliceerd over de voorwaarden voor toegang tot de spoorweginfrastructuur en de dienstvoorzieningen.

75.      In bijlage IV bij richtlijn 2012/34 wordt in punt 2 verwezen naar de meer algemene heffingen en in punt 6 naar specifieke heffingen voor het gebruik van dienstvoorzieningen.

76.      Uit artikel 31, lid 3, respectievelijk lid 7, van richtlijn 2012/34 vloeit voort dat de voorwaarden voor de vaststelling van het niveau van de heffingen verschillen naargelang er sprake is van eerstgenoemde of laatstgenoemde heffingen.
1.      Heffingen voor het gebruik van infrastructuur

77.      Wat het gebruik van de spoorweginfrastructuur betreft, heb ik er reeds aan herinnerd dat de heffing voor het minimumtoegangspakket en voor de toegang tot infrastructuur die dienstvoorzieningen verbindt „gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”.

78.      De in bijlage I opgenomen elementen moeten in aanmerking worden genomen om deze heffingen te berekenen, overeenkomstig de artikelen 29 en volgende van richtlijn 2012/34 en, vanaf de inwerkingtreding ervan, uitvoeringsverordening (EU) 2015/909(51). 

79.      Uitvoeringsverordening 2015/909 omvat een methodologie volgens welke iedere wijziging van de heffingen moet worden gerechtvaardigd door een verandering in de basisfactoren aan de hand waarvan de directe kosten kunnen worden bepaald.(52) Met inachtneming van dat criterium en overeenkomstig die uitvoeringsverordening is de infrastructuurbeheerder bevoegd om de heffingen bij te werken of te herzien.

80.      Richtlijn 2012/34 stelt in beginsel geen termijnen aan de bijwerking van deze heffingen. Artikel 27, lid 3, staat toe dat de netverklaring zo nodig wordt bijgewerkt en gewijzigd. In bijlage IV, punt 2, van richtlijn 2012/34 is bepaald dat de netverklaring „informatie over de reeds vastgestelde of de [...] verwachte wijzigingen van de gebruiksrechten” dient te bevatten.

81.      De wijziging van de heffingen is dus onderworpen aan hetgeen vooraf in de netverklaring is bepaald. Op deze manier kan worden gezorgd voor „voorspelbare heffingssystemen en redelijke verwachtingen inzake de ontwikkeling van de infrastructuurheffingen”(53) voor de spoorwegondernemingen.

82.      Het valt echter niet uit te sluiten dat onvoorziene omstandigheden het raadzaam maken de heffingen vroegtijdig te wijzigen teneinde het niveau ervan aan te passen aan die omstandigheden(54) of aan schommelingen in de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie voortvloeien.

83.      In het stelsel van richtlijn 2012/34 is het verband tussen de vaststelling van perioden en de verzoeken van spoorwegondernemingen om toegang tot infrastructuur dus niet louter pro forma.(55)
2.      Heffingen op de toegang tot dienstvoorzieningen

84.      Zoals ik reeds in herinnering heb gebracht, schrijft artikel 31, lid 7, van richtlijn 2012/34 voor dat heffingen op de toegang tot dienstvoorzieningen en op de verlening van diensten in deze voorzieningen in geen geval hoger mogen liggen dan de kosten om de diensten te verrichten, vermeerderd met een redelijke winst.

85.      Deze bepaling wordt aangevuld door uitvoeringsverordening (EU) 2017/2177(56), waarvan artikel 4 – inzake de beschrijving van dienstvoorzieningen – specificeert dat die beschrijving onder meer „informatie over de tarieven voor de toegang tot dienstvoorzieningen” omvat [lid 2, onder m)].

86.      Artikel 5, lid 3, van uitvoeringsverordening 2017/2177 machtigt de exploitanten van dienstvoorzieningen om de beschrijving van de dienstvoorziening (met inbegrip van de tarieven) indien nodig bij te werken.(57)

87.      Deze heffingen (tarieven) mogen dus worden bijgewerkt of herzien(58), mits de uit het Unierecht voortvloeiende beperkingen niet worden overschreden, hetgeen inhoudt dat de grenzen in verband met de kosten om de dienst te verrichten en de redelijkheid van de winst in acht worden genomen(59), de beginselen van transparantie en non-discriminatie worden geëerbiedigd(60) en rekening wordt gehouden met het criterium van „noodzakelijkheid” om de verhoging ervan te rechtvaardigen.
3.      Tussenconclusie

88.      Uit het voorgaande volgt dat de infrastructuurbeheerder onder bepaalde materiële, procedurele en temporele voorwaarden het niveau van de heffingen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur of de dienstvoorzieningen (indien hij de taken van exploitant daarvan voor zijn rekening neemt) kan wijzigen.(61)
C.      Derde prejudiciële vraag

89.      De UPDI vraagt of de infrastructuurbeheerder is gebonden door richtlijn 2012/34. Om hierop antwoord te kunnen geven, moet eerst de aard van die beheerder worden verduidelijkt.

90.      In de verwijzingsbeslissing wordt de Tsjechische infrastructuurbeheerder aangemerkt als „overheidsorganisatie”. Hijzelf wijst echter op zijn hoedanigheid van „onafhankelijke en soevereine” (sic) rechtspersoon en benadrukt dat hij geen „element of organisatorische eenheid van de Tsjechische Staat” vormt en niet namens die staat optreedt.(62)

91.      Het staat niet aan het Hof de nationale regels uit te leggen om dat geschil te beslechten; het dient in beginsel de verwijzingsbeslissing te volgen.(63) Zoals gezegd is de Tsjechische infrastructuurbeheerder volgens de UPDI een overheidsorganisatie die is onderworpen aan het gezag en het toezicht van de Staat.(64)

92.      Artikel 3, punt 2, van richtlijn 2012/34 laat de lidstaten een beoordelingsruimte bij het bepalen van de aard van de infrastructuurbeheerder, die zowel een instantie als een onderneming kan zijn.

93.      Het Hof heeft in het algemeen geoordeeld dat bepaalde „lichamen of entiteiten [...] moeten worden gelijkgesteld met de staat, hetzij omdat zij publiekrechtelijke rechtspersonen zijn die deel uitmaken van de staat in ruime zin, hetzij omdat zij onder gezag of toezicht staan van een overheidsinstantie, hetzij omdat een dergelijke instantie hun een taak van algemeen belang heeft toevertrouwd en hun daartoe [...] bijzondere bevoegdheden heeft verleend”(65).

94.      In dit licht bezien, en onder voorbehoud van de controles door het verwijzende orgaan, wijst alles erop dat de Tsjechische infrastructuurbeheerder moet worden aangemerkt als een orgaan van de overheid, die hem bij wet opricht, hem taken van algemeen belang toevertrouwt die bijzondere bevoegdheden met zich meebrengen, en zijn raad van bestuur benoemt en ontslaat.

95.      Volgens het Hof zijn overheidsorganisaties, ook al zijn zij geen „rechterlijke instanties” in de zin van artikel 267 VWEU, niet vrijgesteld „van de verplichting om bij hun beslissingen de toepassing van het Unierecht te garanderen en, indien nodig, nationale bepalingen die strijdig blijken te zijn met rechtstreeks werkende bepalingen van het Unierecht buiten toepassing te laten. Die verplichtingen rusten immers op alle bevoegde nationale autoriteiten en niet alleen op de rechterlijke autoriteiten”(66).

96.      De infrastructuurbeheerder kan zich dus niet onttrekken aan de uit richtlijn 2012/34 voortvloeiende verplichtingen met rechtstreekse werking.
D.      Vierde prejudiciële vraag

97.      De UPDI wenst te vernemen of „de regels die zijn opgenomen in de netverklaring als discriminerend [kunnen] worden beschouwd wanneer deze in strijd zijn met bepalingen van Unierecht die door de infrastructuurbeheerder dienen te worden nagekomen”.(67)

98.      Het antwoord op deze vraag moet worden gebaseerd op het antwoord op de derde vraag. De infrastructuurbeheerder is gebonden door richtlijn 2012/34, hetgeen betekent dat zijn handelingen (ook de netverklaring) daarmee in overeenstemming moeten zijn.

99.      Het feit dat een deel van de netverklaring indruist tegen richtlijn 2012/34 betekent echter niet dat zij alleen om die reden discriminerend is. Dit is pas het geval wanneer daarin maatregelen worden ingevoerd die, op zichzelf, sommige ondernemingen een ongerechtvaardigde behandeling geven ten opzichte van andere.
VI.    Conclusie

100. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging het verzoek om een prejudiciële beslissing van de Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře  (bureau voor de toegang tot de vervoersinfrastructuur, Tsjechië) niet-ontvankelijk te verklaren.
Subsidiair geef ik het Hof in overweging dat verzoek te beantwoorden als volgt:
„1)      De ‚goederenperrons’ als bedoeld in bijlage I bij richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte, zijnde naast de trein gelegen ruimten die uitsluitend worden gebruikt voor het laden of lossen van goederen op de hoofd- of zijlijnen, vormen een element van de spoorweginfrastructuur.
2)      De infrastructuurbeheerder kan de heffingen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur wijzigen, mits hij dit rechtvaardigt op grond van uitvoeringsverordening (EU) 2015/909 van de Commissie van 12 juni 2015 betreffende de modaliteiten voor de berekening van de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, en overeenkomstig de in de netverklaring opgenomen vastgestelde of verwachte wijzigingen, tenzij het gaat om een reactie op buitengewone situaties.
Indien nodig kan de exploitant van de dienstvoorziening, onverminderd de nakoming van de met de spoorwegondernemingen aangegane contractuele verplichtingen, de tarieven voor de toegang tot die voorziening en voor de dienstverlening wijzigen, op voorwaarde dat de kosten om de dienst te verrichten, vermeerderd met een redelijke winst, niet worden overschreden en de beginselen van transparantie en non-discriminatie worden geëerbiedigd.
3)      Een infrastructuurbeheerder die als overheidsorganisatie is gekwalificeerd, is, ongeacht zijn rechtsvorm, gebonden door de rechtstreeks werkende bepalingen van richtlijn 2012/34.
4)      Een netverklaring die niet in overeenstemming is met richtlijn 2012/34 kan als discriminerend worden beschouwd wanneer daarin maatregelen worden ingevoerd die, op zichzelf, sommige spoorwegondernemingen een ongerechtvaardigde behandeling geven ten opzichte van andere.”

1      Oorspronkelijke taal: Spaans.

2      Bureau voor de toegang tot de vervoersinfrastructuur van Tsjechië (hierna: „UPDI”).

3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PB 2012, L 343, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2016/2370 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2016, L 352, blz. 1).

4      Wet 2/1969 betreffende de organisatie van ministeries en andere centrale overheidsinstanties van de Tsjechische Republiek.

5      Wet 320/2016 betreffende de autoriteit voor toegang tot de vervoersinfrastructuur.

6      Zie voor de vroegere Tsjechische wettelijke regeling van de spoorwegsector arrest van 11 juli 2013, Commissie/Tsjechië (C‑545/10, EU:C:2013:509).

7      Wet 77/2002 betreffende de naamloze vennootschap České dráhy en de overheidsorganisatie Správa železnic.

8      Deze spoorwegbeheerder neemt de taken van infrastructuurbeheerder en exploitant van een dienstvoorziening in de zin van artikel 3, punten 2 en 12, van richtlijn 2012/34 voor zijn rekening. Hij is tevens verantwoordelijk voor de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit in de zin van zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (wet 266/1994 betreffende spoorwegen, bovenleidingen en vervoer met kabels of kettingen; hierna: „spoorwegwet”).

9      Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (besluit van het ministerie van Vervoer nr. 76/2017 betreffende het voorwerp en de omvang van de diensten die door de infrastructuurbeheerder van spoorwegen, bovenleidingen en vervoer met kabels of kettingen en door de exploitant van de dienstvoorzieningen aan de vervoerder worden geleverd).

10      In de beschrijving (referentie 16396/2019-SŽDC-GŘ-O11) wordt alle informatie verstrekt die nodig is voor de toegang tot dienstvoorzieningen en spoorgebonden diensten. Volgens de UPDI (punt 28 van de verwijzingsbeslissing) kan de beschrijving materieel worden beschouwd als een onderdeel van de netverklaring, hetgeen de infrastructuurbeheerder en ČD Cargo, a.s. niet aanvaarden.

11      De UPDI kwalificeert deze spoorwegonderneming als „aanvrager” in de zin van artikel 3, punt 19, van richtlijn 2012/34, aangezien zij „om redenen van openbare dienst of om commerciële redenen belang [heeft] bij de verwerving van infrastructuurcapaciteit”.

12      Volgens de verwijzingsbeslissing is ČD Cargo, a.s. ook een „aanvrager” in de zin van artikel 3, punt 19, van richtlijn 2012/34 en heeft zij actief deelgenomen aan de procedure voor de UPDI.

13      Arrest van 22 november 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740; hierna: „arrest Westbahn Management I”).

14      In punt 19 van zijn brief d.d. 10 juni 2021 stelt hij dat als de Oostenrijkse toezichthoudende instantie prejudiciële vragen kan stellen, haar tegenhangers in andere lidstaten over dezelfde bevoegdheid dienen te beschikken. In werkelijkheid werden de prejudiciële vragen in de zaak Westbahn Management I gesteld door de Schienen-Control Kommission, die als taak had beroepen tegen beslissingen van de toezichthoudende instantie (Schienen-Control GmbH) te behandelen. 

15      Zaak C‑210/18, EU:C:2019:277 (hierna: „WESTbahn Management II”), voetnoot 3.

16      Het Hof heeft zich daarbij gebaseerd op de §§ 81‑84 van het Oostenrijkse Eisenbahngesetz (spoorwegwet, BGBl. 60/1957). Zie punt 27 van het arrest Westbahn Management I.

17      Taken op het gebied van interbestuurlijke samenwerking en adviserende taken in het kader van procedures voor het opstellen van administratieve handelingen; interne bevoegdheden tot zelforganisatie; controle van de heffingsregeling; toezicht op onderhandelingen tussen belanghebbenden; statistische activiteit; marktanalyse en -waarneming, en zelfs audit.

18      Dat het criterium van het Hof evolueert, blijkt uit het arrest van de Grote kamer van 21 januari 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, punt 55), waarin is afgeweken van de lijn van het arrest van 21 maart 2000, Gabalfrisa e.a. (C‑110/98–C‑147/98, EU:C:2000:145). Het Hof motiveerde zijn verschuiving „met name in het licht van de recentere rechtspraak van het Hof aangaande meer bepaald het onafhankelijkheidscriterium”.

19      Arrest van 16 september 2020 (C‑462/19, EU:C:2020:715; hierna: „arrest Anesco e.a.”). De Spaanse regering heeft hiernaar verwezen in haar schriftelijke opmerkingen, punt 14. Het is waar dat het optreden van de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nationale commissie voor markten en mededinging, Spanje; hierna: „CNMC”) als mededingingsautoriteit in die zaak op unieke wijze is geanalyseerd. De CNMC vertoont in haar rol van spoorwegtoezichthouder echter dezelfde kenmerken (ambtshalve optreden, administratieve aard, gebrek aan gezag van gewijsde van haar beslissingen, rechterlijke toetsing van haar beslissingen) als in de rest van haar taken.

20      De CNMC oefent in Spanje het toezicht en de controle op de spoorwegsector uit in de zin van de eerste slotbepaling van Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (wet 38/2015 van 29 september 2015 betreffende de spoorwegsector), waarbij de artikelen 11 en 12 van Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (wet 3/2013 van 4 juni 2013 tot oprichting van de CNMC) zijn gewijzigd. Met de tweede slotbepaling zet wet 38/2015 richtlijn 2012/34 om in Spaans recht.

21      Punten 8, 15 en 16 van de brief van de UPDI d.d. 10 november 2020.

22      Arrest van 31 januari 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, punt 39).

23      Beschikking van 14 november 2013, MF 7 (C‑49/13, EU:C:2013:767, punt 18; hierna: „beschikking MF 7”), en arrest Anesco e.a., punt 44.

24      Beschikking van 24 maart 2011, Bengtsson (C‑344/09, EU:C:2011:174, punt 23), waarin wordt verwezen naar het arrest van 12 november 1998, Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535, punten 16 en 18).

25      Arrest Anesco e.a., punt 44.

26      Beschikking MF 7, punt 16.

27      Ibidem, punt 19.

28      Arrest Anesco e.a., punt 44.

29      Ibidem, punt 48.

30      Ibidem, punt 49.

31      Arrest van 31 januari 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, punt 41). Bij deze toetsing hangt de beslissing van het Hof grotendeels af van de kwaliteit van de informatie die het verwijzende orgaan en de partijen bij de prejudiciële procedure hebben verstrekt. Wanneer, zoals in casu, deze informatie in twijfel wordt getrokken (de infrastructuurbeheerder stelt dat de UPDI zich op bepaalde delen van de regelgeving heeft gebaseerd en andere delen heeft genegeerd), ontstaat er een zekere rechtsonzekerheid.

32      Brief van de UPDI d.d. 10 november 2020, punt 17.

33      Ibidem, punt 18, waarin hij verklaart dat hij bevoegd is om ten aanzien van elke door hem geconstateerde inbreuk een procedure in te leiden en om ambtshalve op te treden.

34      De UPDI klaagt erover dat de Tsjechische civiele rechter, zonder hem bij het betreffende geding te betrekken, „op ontoelaatbare wijze inbreuk kan maken op zijn exclusieve bevoegdheid in spoorwegaangelegenheden” (punt 46 van de brief d.d. 10 november 2020). Over deze specifieke kwestie gaan de verzoeken om een prejudiciële beslissing van een Tsjechische civiele rechter in de zaken C‑221/21 en C‑222/21, die nog in behandeling zijn.

35      Brief van de UPDI d.d. 10 november 2020, punten 37‑39. 

36      Het is niet altijd zo dat wanneer de toezichthoudende instantie een uitspraak doet op een klacht tegen een beslissing van de infrastructuurbeheerder, zij de wettigheid van een administratieve handeling toetst: de infrastructuurbeheerder kan namelijk zowel een instantie als een onderneming zijn (artikel 3, punt 2, van richtlijn 2012/34). In het laatste geval bekleedt de toezichthoudende instantie de eerste formeel administratieve positie.

37      Arrest van 31 januari 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, punt 52).

38      Arrest Anesco e.a., punt 41.

39      Conclusie in zaak De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:366). De advocaat-generaal benadrukte dat „de formulering van de prejudiciële vraag bepalend kan zijn voor het antwoord van het Hof [...]. Wordt de prejudiciële vraag gesteld door een administratief orgaan, dan kan het beroep dat later tegen de uitspraak van dat orgaan wordt ingesteld bij de rechter, worden beïnvloed door de wijze waarop de vraag is gesteld of het tijdstip waarop de kwestie aan de orde is gesteld, zodat de echte rechterlijke instantie grotendeels de mogelijkheid verliest om een prejudiciële vraag voor te leggen. Theoretisch kan namelijk wel een nieuwe vraag worden gesteld, maar voor partijen zou dit leiden tot een bijkomende vertraging van de behandeling van het hoofdgeding, hetgeen onaanvaardbaar is omdat de rechtsbedeling zo reeds langzaam genoeg verloopt” (punt 79).

40      Ibidem, punt 78: „De rechterlijke instantie die het administratieve besluit, dat na het antwoord van het Hof is vastgesteld, aan een nieuw onderzoek onderwerpt, kan van mening zijn dat de prejudiciële verwijzing onnodig was of uit een ander gezichtspunt had moeten worden geformuleerd. Indien deze instantie tot de conclusie komt, dat de uitlegging en de toepassing van gemeenschapsrechtelijke bepalingen in het debat niet aan de orde zijn, zijn de prejudiciële vraag en alle inspanningen om daarop te antwoorden vruchteloos geweest. Daarbij komt, dat het Hof aan legitimiteit inboet wanneer met zijn arresten geen rekening wordt gehouden omdat zij onnodig zijn.”

41      Ibidem, punt 79: „Indien [de rechterlijke] instantie meent dat de prejudiciële vraag anders had moeten worden geformuleerd, is zij de gevangene van de bewoordingen van de gestelde prejudiciële vraag en het daarop gegeven antwoord, terwijl zij om redenen van proceseconomie niet geneigd zal zijn om de prejudiciële procedure opnieuw toe te passen teneinde de zaak die haars inziens door een gebrekkige vraagstelling verkeerd is aangepakt, weer op het juiste spoor te zetten.”

42      Ibidem, punt 79.

43      Richtlijn 2012/34 waarborgt de toegang tot zowel spoorweginfrastructuur als dienstvoorzieningen. Het gewicht van het toegangsrecht is echter niet hetzelfde. Zo gelden er voor spoorweginfrastructuur striktere regels en kan spoorwegondernemingen de toegang niet worden ontzegd. In overweging 65 van richtlijn 2012/34 staat dat het wenselijk is „om die delen van de infrastructuurdienst vast te stellen die voor een exploitant essentieel zijn om een dienst te kunnen aanbieden, en die tegen minimumtoegangsheffingen moeten worden aangeboden”.

44      Arrest WESTbahn Management II, dictum: „Bijlage II bij richtlijn [2012/34] moet aldus worden uitgelegd dat ‚passagiersperrons’ als bedoeld in bijlage I bij deze richtlijn een element zijn van de spoorweginfrastructuur waarvan het gebruik overeenkomstig punt 1, onder c), van die bijlage II deel uitmaakt van het minimumtoegangspakket.”

45      Dit heb ik verklaard in mijn conclusie in de zaak Latvijas dzelzceļš (Spoordienstvoorzieningen) (C‑60/20, EU:C:2021:147, punt 36) door erop te wijzen dat „[d]e kwalificatie als dienstvoorziening – voor zover dit begrip afwijkt van het begrip ‚spoorweginfrastructuur’ – [...] afhankelijk [is] van een aantal technische factoren, die alleen door de verwijzende rechter kunnen worden vastgesteld”.

46      In de opmerkingen van de Nederlandse regering wordt er op basis van die factor voor gepleit dat deze ruimten moeten worden opgevat als onderdeel van de dienstvoorziening.

47      Overweging 65 van richtlijn 2012/34.

48      Artikel 3, onder s), van verordening (EU) nr. 1315/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk en tot intrekking van besluit nr. 661/2010/EU (PB 2013, L 348, blz. 1), waarin vrachtterminals worden aangeduid als „goederenterminals”, omschrijft ze als „een structuur uitgerust voor de overslag tussen ten minste twee vervoerswijzen of tussen twee verschillende spoorwegsystemen, en voor de tijdelijke opslag van goederen, zoals havens, binnenhavens, luchthavens en overslagterminals voor weg- en spoorvervoer”. 

49      Uit de definitie van goederenterminal blijkt hoe beperkt de rechtstreekse toegang tot de zijkant van de trein moet zijn om de goederen te verwerken. De organisatie van een vrachtterminal (hoe klein ook) vereist in het algemeen dat de exploitant de goederen afhandelt. Het volstaat dus niet dat de trein aankomt in een zone van de spoorweginfrastructuur; de goederen moeten ook worden verwerkt. Zelfs indien er een recht bestaat om gebruik te maken van het minimumtoegangspakket (waar het goederenperron onder valt), dan is een dergelijk recht dus niet effectief als het niet mogelijk is om te laden of te lossen. Deze mogelijkheid hangt af van de capaciteit van de exploitant van de dienstvoorziening om die handelingen te verrichten, ongeacht of het perron als een onderdeel van de spoorweginfrastructuur wordt beschouwd.

50      Gelet op punt 26 van de verwijzingsbeslissing zijn er twijfels omdat de infrastructuurbeheerder zich in de volgende bewoordingen het recht voorbehield om de tarieven te herzien: „de tariefwijzigingen worden ten minste een maand van tevoren in de vorm van een wijziging van deze beschrijving meegedeeld”.

51      Uitvoeringsverordening van de Commissie van 12 juni 2015 betreffende de modaliteiten voor de berekening van de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien (PB 2015, L 148, blz. 17). 

52      Overweging 17 van uitvoeringsverordening 2015/909: „Om verschillende redenen, zoals productiviteitsverbeteringen, de invoering van nieuwe technologieën of een beter inzicht in de veroorzaker van kosten, moet de berekening van de directe kosten regelmatig worden bijgewerkt en herzien overeenkomstig onder meer de beste internationale praktijk.”

53      Overweging 18 van uitvoeringsverordening 2015/909. 

54      Dit is recent gebeurd met de door COVID-19 veroorzaakte gezondheidscrisis, in het licht van de afgenomen vraag naar spoorvervoer. De Commissie beval de infrastructuurbeheerders aan te reageren met onder meer tijdelijke stimuleringsmaatregelen, zoals „de kwijtschelding, de verlaging of uitstel van de heffingen voor de toegang tot en het gebruik van spoorweginfrastructuur”. Zie het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van maatregelen voor een duurzame spoorwegmarkt naar aanleiding van de COVID-19-pandemie [COM(2020) 260 final]. 

55      In richtlijn 2012/34 is de definitie van infrastructuurcapaciteit gebaseerd op een planning voor een bepaalde periode (artikel 3, punt 24), en wordt in de definitie van netverklaring verwezen naar termijnen, procedures en criteria voor de heffingsregelingen (artikel 3, punt 26). Voorts blijkt uit artikel 27, lid 4, dat er sprake is van een verband tussen de netverklaring en de aanvragen voor infrastructuurcapaciteit, dat vervolgens wordt overgenomen in de regeling van het tijdschema voor de toewijzingsprocedure, de aanvragen van de aanvragers en de dienstregeling (artikelen 43 en 44 en bijlage VII).

56      Uitvoeringsverordening van de Commissie van 22 november 2017 betreffende de toegang tot dienstvoorzieningen en spoorgebonden diensten (PB 2017, L 307, blz. 1). Hier wordt in plaats van „heffingen” de term „tarieven” gebruikt.

57      Infrastructuurbeheerders moeten „aanvragers die toegang hebben gevraagd of die een contract voor één of meer diensten in de voorziening hebben gesloten tijdig in kennis [stellen] van alle relevante wijzigingen in de beschrijving van de voorziening”.

58      Ik laat de voorwaarden van de contractuele verhouding tussen de spoorwegonderneming en de exploitant van de dienstvoorziening buiten beschouwing.

59      Het criterium voor de vaststelling van deze heffingen (tarieven) is minder streng dan het criterium voor de vaststelling van de heffingen op de toegang tot infrastructuur, dat gebaseerd is op een strikte berekening van de directe kosten.

60      Wat de toegang tot dienstvoorzieningen betreft, komen deze beginselen tot uitdrukking in artikel 10, lid 1, en artikel 13, lid 2, van richtlijn 2012/34. Volgens overweging 4 van uitvoeringsverordening 2017/2177 is „[t]ransparantie over de voorwaarden voor toegang tot dienstvoorzieningen en spoorgebonden diensten en informatie over tarieven [...] een voorwaarde om ervoor te zorgen dat alle aanvragers op niet-discriminerende basis toegang krijgen tot dienstvoorzieningen en diensten” (cursivering van mij).

61      Of de heffingen nu betrekking hebben op spoorweginfrastructuur of op dienstvoorzieningen, de toezichthoudende instantie is overeenkomstig artikel 56 van richtlijn 2012/34 hoe dan ook bevoegd om haar toezichthoudende taken uit te oefenen.

62      Opmerkingen van de infrastructuurbeheerder, punt I, onder a).

63      Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht in het arrest van 2 april 2020, Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267, punt 21), dient het Hof „bij de beantwoording van prejudiciële vragen – in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de Unierechters en de nationale rechters – [...] uit te gaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin die vragen moeten worden geplaatst”.

64      Punten 45 en 46 van de verwijzingsbeslissing. 

65      Arrest van 10 oktober 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, punt 34).

66      Arrest van 21 januari 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, punt 78).

67      In de motivering van de vraag (maar niet in de vraag zelf) stelt de UPDI dat hij naar nationaal recht uitsluitend bevoegd is om na te gaan of de netverklaring in overeenstemming is met de spoorwegwet, en niet of zij strookt met het Unierecht. Indien dit klopt, dient hij die nationale regel – die in strijd zou zijn met het beginsel van voorrang van het Unierecht – niet toe te passen. Ik ben er niet van overtuigd dat § 34e, lid 1, van de spoorwegwet onvermijdelijk leidt tot deze uitlegging, maar, nogmaals, de uitlegging van het nationale recht komt toe aan de nationale rechterlijke instanties en niet aan het Hof.