CELEX: 61989CJ0068
Language: el
Date: 1991-05-30 00:00:00
Title: Απόφαση του Δικαστηρίου της 30ής Μαΐου 1991. # Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Βασιλείου των Κάτω Χωρών. # Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων - Έλεγχοι στα σύνορα. # Υπόθεση C-68/89.

ΕΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΙΟΥ ΣΥΖΗΤΗΣΗ
      στην υπόθεση C-68/89 (
            *1
         )
      Ι — Ιστορικό
      Α — Νομικό πλαίσιο
      α) Κοινοτικό δίκαιο
      
               1.
            
            
               Κατά το άρθρο 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ, η δράση της Κοινότητας περιλαμβάνει, σύμφωνα με τους όρους και τον ρυθμό που προβλέπει η Συνθήκη, «την εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών ».
               Εξάλλου, το νέο άρθρο 8 Α, που παρενεβλήθη στη Συνθήκη με την Ενιαία Πράξη, ορίζει στο δεύτερο εδάφιο ότι:
               « Η εσωτερική αγορά περιλαμβάνει ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας Συνθήκης. »
               Η οδηγία 68/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών' μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43), και η οδηγία 73/148/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1973, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών εντός της Κοινότητας στον τομέα της εγκατάστασης και της παροχής υπηρεσιών (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 144), ορίζουν με το πανομοιότυπο άρθρο 3, παράγραφος 1, τα εξής:
               « Τα κράτη μέλη επιτρέπουν στα πρόσωπα που αναφέρονται στο άρθρο 1 την είσοδο στην επικράτειά τους με απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητος ή διαβατηρίου εν ισχύι. »
            
         β) Εθνικό δίκαιο
      
               2.
            
            
               Το δικαίωμα εισόδου των αλλοδαπών και η επιτήρηση των συνόρων στις Κάτω Χώρες αποτελούν αντικείμενο του Vreemdelingenwet (νόμος περί των αλλοδαπών), της 13ης Ιανουαρίου 1965. Ο νόμος αυτός διευκρινίστηκε με το Vreemdelingenbesluit (στο εξής: διάταγμα περί των αλλοδαπών), της 19ης Σεπτεμβρίου 1966, του οποίου το άρθρο 23 ορίζει ότι:
               
                        « 1.
                     
                     
                        Αν τους ζητηθεί από τον υπάλληλο ο οποίος είναι επιφορτισμένος με την επιτήρηση των συνόρων, οι αλλοδαποί που εισέρχονται στις Κάτω Χώρες υποχρεούνται:
                        
                                 α)
                              
                              
                                 να επιδείξουν και να παραδώσουν στον υπάλληλο το έγγραφο που διαθέτουν για να διέλθουν τα σύνορα'
                              
                           
                                 β)
                              
                              
                                 να παράσχουν πληροφορίες ως προς τον σκοπό και τη διάρκεια της παραμονής τους στις Κάτω Χώρες
                              
                           
                                 γ)
                              
                              
                                 να επιδείξουν τα χρήματα που διαθέτουν ενόψει της εισόδου τους στις Κάτω Χώρες.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Οι διατάξεις της ανωτέρω παραγράφου, initio και στοιχείο α, εφαρμόζονται mutatis mutandis στους αλλοδαπούς οι οποίοι εγκαταλείπουν τις Κάτω Χώρες.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Οι διατάξεις της παραγράφου 1, initio και στοιχείο c, δεν εφαρμόζονται στους υπηκόους κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας οι οποίοι αναζητούν εργασία ».
                     
                  
         Β — Ιστορικό της διαφοράς
      
               3.
            
            
               Την προσοχή της Επιτροπής επί της ολλανδικής νομοθεσίας περί του δικαιώματος εισόδου των αλλοδαπών και της επιτηρήσεως των συνόρων επέσυρε η καταγγελία που υπέβαλε ο Γερμανός υπήκοος Hoffmann, στον οποίο, στις 9 Μαρτίου 1984, καθ' οδόν προς την Αμβέρσα, δεν επετράπη η είσοδος στο ολλανδικό έδαφος στον συνοριακό σταθμό Aken/Heerlen. Δύο Ολλανδοί δημόσιοι υπάλληλοι υπέβαλαν ερωτήσεις στον ενδιαφερόμενο ως προς τον σκοπό του ταξιδίου του. Τον ρώτησαν επίσης πόσα χρήματα σε μετρητά είχε στη διάθεση του. Αφού προέβαλε ότι δεν είχε υποχρέωση να απαντήσει, ο Hoffmann δήλωσε ότι είχε πέντε γερμανικά μάρκα. Τότε, του απαγορεύθηκε η είσοδος στις Κάτω Χώρες και διετάχθη να επιστρέψει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
            
         
               4.
            
            
               Θεωρώντας ότι η εν λόγω νομοθεσία ήταν αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο, η Επιτροπή, με έγγραφο της 21ης Σεπτεμβρίου 1987 ζήτησε από την Ολλανδική Κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της ως προς το θέμα αυτό εντός προθεσμίας δύο μηνών, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ. Με την απάντηση της 3ης Δεκεμβρίου 1987, η Μόνιμη Αντιπροσωπεία των Κάτω Χωρών αρνήθηκε ότι διεπράχθη οποιαδήποτε παραβίαση της Συνθήκης.
               Στις 8 Ιουνίου 1988, η Επιτροπή απηύθυνε στην Ολλανδική Κυβέρνηση αιτιολογημένη γνώμη με την οποία καλούσε την εν λόγω κυβέρνηση να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί με τη γνώμη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών.
               Η Ολλανδική Κυβέρνηση απάντησε με το από 22 Αυγούστου 1988 έγγραφο της Μόνιμης Αντιπροσωπείας της, εμμένοντας στην άποψη της.
               Η Επιτροπή αποφάσισε τότε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
            
         II — Έγγραφη διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
      
               5.
            
            
               Η προσφυγή της Επιτροπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Μαρτίου 1989.
               Με Διάταξη της 4ης Οκτωβρίου 1989, το Δικαστήριο επέτρεψε στο Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας να παρέμβη προς υποστήριξη των αιτημάτων των Κάτω Χωρών.
               Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
               
                        —
                     
                     
                        να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας νομοθεσία δυνάμει της οποίας οι υπήκοοι των κρατών μελών μπορούν να υποχρεωθούν, πριν τους επιτραπεί η είσοδος στο ολλανδικό έδαφος, να απαντήσουν σε ερωτήσεις υπαλλήλων που είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων ως προς τον σκοπό και τη διάρκεια της διαμονής τους και τα χρήματα που διαθέτουν για την πραγματοποίηση του ταξιδιού αυτού, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις οδηγίες 68/360/ΕΟΚ και 73/148/ΕΟΚ, και από τις διατάξεις του · άρθρου 5, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 3, στοιχείο γ, 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ
                     
                  
                        —
                     
                     
                        να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
                     
                  Οι Κάτω Χώρες και ο παρεμβαίνων διάδικος ζητούν από το Δικαστήριο:
               
                        —
                     
                     
                        να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
                     
                  
                        —
                     
                     
                        να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
                     
                  
         III — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
      
               6.
            
            
               Η Επιτροπή δηλώνει κατ' αρχάς ότι η εν προκειμένω παραβίαση της Συνθήκης ΕΟΚ που προσάπτεται στις Κάτω Χώρες αφορά αποκλειστικά τον έλεγχο των προσώπων στον οποίο υποβάλλονται οι υπήκοοι της ΕΟΚ στα ολλανδικά σύνορα για λόγους άλλους πλην των λόγων δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας. Ο έλεγχος των αποσκευών ή άλλων εμπορευμάτων δεν αποτελεί αντικείμενο της διαφοράς. Εξάλλου, η προσφυγή κατά παραβάσεως αφορά μόνον το δικαίωμα εισόδου και παραμονής, δεν αναφέρεται όμως στο δικαίωμα διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους.
               Η Επιτροπή υπογραμμίζει εν συνεχεία ότι, στην πράξη, κάθε πολίτης κράτους μέλους περιλαμβάνεται στις κατηγορίες των προσώπων στα οποία η Συνθήκη ΕΟΚ αναγνωρίζει δικαιώματα. Πρόκειται κυρίως για:
               
                        —
                     
                     
                        τους εργαζομένους και τους αναζητούντες εργασία ( άρθρο 48)
                     
                  
                        —
                     
                     
                        τα πρόσωπα για τα οποία έχει εφαρμογή το δικαίωμα εγκαταστάσεως ( άρθρο 52)
                     
                  
                        —
                     
                     
                        τους παρέχοντες υπηρεσίες και τους αποδέκτες των υπηρεσιών ( άρθρο 59 ).
                     
                  Οι τουρίστες περιλαμβάνονται στην τελευταία αυτή κατηγορία δικαιούχων των υπηρεσιών, σύμφωνα με τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 31ης Ιανουαρίου 1984, 286/82 και 22/83, Luisi και Carbone (Συλλογή 1984, σ. 377, σκέψη 16), και της 2ας Φεβρουαρίου 1989, 186/87, Cowan (Συλλογή 1989, σ. 195, σκέψη 15). Υπό την έννοια αυτή η παρούσα διαφορά ενδιαφέρει όχι μόνον τους υπηκόους της ΕΟΚ οι οποίοι μεταβαίνουν στις Κάτω Χώρες με σκοπό την εκεί διαρκή παραμονή τους (και οι οποίοι οφείλουν προς τούτο να ζητήσουν άδεια παραμονής ) αλλά επίσης — και ιδίως — τους υπηκόους της ΕΟΚ οι οποίοι διέρχονται τα σύνορα με σκοπό τη σύντομη παραμονή στις Κάτω Χώρες, δηλαδή για παραμονή της οποίας η διάρκεια μπορεί να είναι από μία ώρα, για παράδειγμα, έως τρεις μήνες κατ' ανώτατο όριο.
               Η προαναφερθείσα ολλανδική νομοθεσία και ιδίως το άρθρο 23 του διατάγματος περί των αλλοδαπών, βάσει του οποίου οι υπήκοοι της ΕΟΚ οι οποίοι δεν μπορούν ή δεν θέλουν να αναφέρουν το αντικείμενο της παραμονής τους στις Κάτω Χώρες ούτε το ποσό των χρημάτων σε μετρητά που διαθέτουν μπορεί να οδηγηθούν στα σύνορα, αντιβαίνει προς το κοινο τικό δίκαιο, διότι, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, των οδηγιών 68/360/ΕΟΚ και 73/148/ΕΟΚ, που παρατέθηκαν ήδη, μόνον η επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι μπορεί να ζητηθεί από υπήκοο κράτους μέλους ο οποίος μεταβαίνει σε άλλο κράτος μέλος και δεν μπορεί να υποβληθεί καμιά άλλη ερώτηση στον ενδιαφερόμενο.
               Πράγματι, αφενός, εφόσον μπορεί λογικά να ληφθεί ως αρχή ότι στην πράξη όλοι οι ταξιδιώτες προελεύσεως κράτους μέλους της ΕΟΚ κατέχουν μια τέτοια θέση ώστε μπορεί να τους αναγνωριστούν δικαιώματα βάσει της Συνθήκης ΕΟΚ, υφίσταται τεκμήριο υπέρ του δικαιώματος εισόδου και διαμονής του υπηκόου κράτους μέλους ο οποίος εμφανίζεται στα σύνορα με δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο. Το αντίθετο συνεπάγεται τη δημιουργία αδικαιολόγητου εμποδίου στη διέλευση των συνόρων.
               Αφετέρου, από το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 68/360/ΕΟΚ και το άρθρο 6 της οδηγίας 73/148/ΕΟΚ, που παρατέθηκαν ήδη, προκύπτει ότι μόνον από τη στιγμή που ο υπήκοος κράτους μέλους ζητεί την έκδοση αδείας παραμονής στο κράτος μέλος υποδοχής (δηλαδή αφού εισέλθει στο έδαφος του κράτους υποδοχής ) ο ενδιαφερόμενος οφείλει να αποδείξει στις αρχές του εν λόγω κράτους μέλους υποδοχής ότι μπορεί να επικαλεστεί μία από τις εν λόγω οδηγίες. Εκ τούτου συνάγεται ότι τη στιγμή κατά την οποία εισέρχεται στο τελευταίο αυτό κράτος μέλος, δεν μπορεί να απαιτείται απ' αυτόν καμιά απόδειξη αυτού του είδους. Ειδικότερα για τους τουρίστες, διαβατήριο ή δελτίο ταυτότητας εν ισχύι ενέχει θέση αδείας παραμονής.
               Κατά την Επιτροπή, η άποψη της υποστηρίχθηκε από τον γενικό εισαγγελέα Warner στις προτάσεις που ανέπτυξε στην υπόθεση 159/79, Pieck ( Rec. 1980, σ. 2171 ).
               Κατά συνέπεια, ακόμη και αν από τις διατάξεις των προαναφερθεισών οδηγιών 68/360/ΕΟΚ και 73/148/ΕΟΚ δεν προκύπτει ρητά ότι απαγορεύεται η υποβολή ερωτήσεων στους υπηκόους κράτους μέλους που επιθυμούν να εισέλθουν σε άλλο κράτος μέλος παρά μόνον ερωτήσεων που αφορούν το δελτίο ταυτότητας ή το διαβατήριο, εντούτοις είναι προφανές ότι η υποβολή τέτοιων ερωτήσεων είναι αντίθετη προς τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των υπηρεσιών, που διατυπώνεται με το άρθρο 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ, αρχή η οποία άλλωστε αποτελεί τη βάση των δύο οδηγιών για τις οποίες γίνεται λόγος. Η υποβολή τέτοιων ερωτήσεων και, κατά μείζονα λόγο, η αποπομπή υπηκόων της ΕΟΚ οι οποίοι αρνούνται να απαντήσουν ή οι οποίοι, κατά την εκτίμηση των υπαλλήλων που είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων, δεν έχουν στη διάθεση τους επαρκές χρηματικό ποσό συνιστούν πράξεις που θέτουν σε κίνδυνο την πραγματοποίηση του θεμελιώδους αυτού σκοπού της Συνθήκης ΕΟΚ συνεπώς, είναι αντίθετες προς το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, της εν λόγω Συνθήκης.
               Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ολλανδική νομοθεσία βαίνει πέραν της βελγικής κανονιστικής ρυθμίσεως για την οποία γινόταν λόγος στην υπόθεση 321/87 (απόφαση της 27ης Απριλίου 1989, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1989, σ. 997). Με τις σκέψεις 12 και 14 της αποφάσεως αυτής, το Δικαστήριο έκρινε ότι η άσκηση του δικαιώματος εισόδου στο βελγικό έδαφος δεν εξαρτάται από τους επίδικους ελέγχους. Στην παρούσα όμως υπόθεση, πρόκειται για κανονιστική ρύθμιση η οποία εξαρτά ακριβώς την είσοδο στο ολλανδικό έδαφος από ορισμένους όρους. Η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι ενόψει της προαναφερθείσας αποφάσεως, αυτή και μόνο η περίσταση αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η επίδικη ολλανδική κανονιστική ρύθμιση είναι ασυμβίβαστη προς τις διατάξεις των προαναφερθεισών οδηγιών.
            
         
               7.
            
            
               Η Ολλανδική Κυβέρνηση, υποστηριζόμενη από την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, θεωρεί ότι η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
               Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι οι προαναφερθείσες οδηγίες 68/360/ΕΟΚ και 73/148/ΕΟΚ αποβλέπουν, μεταξύ άλλων, στην κατάργηση των εθνικών περιορισμών στις μετακινήσεις των προσώπων τα οποία αντλούν δικαίωμα παραμονής από τη Συνθήκη ΕΟΚ. Επομένως, το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών αυτών δεν επεκτείνεται σε όλους τους υπηκόους των κρατών μελών. Όπως αναφέρει η ίδια η Επιτροπή με το εισαγωγικό της δίκης έγγραφο, « στην πράξη » όλοι οι υπήκοοι κράτους μέλους εμπίπτουν σε μία από τις κατηγορίες προσώπων που μπορούν να αντλούν δικαίωμα παραμονής από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
               Από τον εν λόγω όρο εντός εισαγωγικών προκύπτει ότι η Συνθήκη ΕΟΚ δεν παρέχει δικαίωμα παραμονής σε κάθε πρόσωπο. Επομένως, από την απλή ιδιότητα του υπηκόου κράτους μέλους δεν μπορεί να συναχθεί ότι ο υπήκοος αυτός έχει δικαίωμα εισόδου και παραμονής σε άλλο κράτος μέλος. Η διαπίστωση ότι ένα πρόσωπο έχει την ιθαγένεια ενός κράτους μέλους της ΕΟΚ δεν του παρέχει αυτόματα δικαίωμα παραμονής, διότι υφίσταται τουλάχιστον μία κατηγορία υπηκόων ΕΟΚ οι οποίοι δεν μπορούν να αντλούν δικαίωμα παραμονής από τη Συνθήκη, δηλαδή ο μη ενεργός πληθυσμός.
               Από το γεγονός ότι το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει ορισμένους κανόνες για τη χορήγηση του δικαιώματος παραμονής, η Ολλανδική Κυβέρνηση συνάγει ότι μπορεί επίσης να ασκείται έλεγχος αν οι κανόνες αυτοί τηρούνται. Η τήρηση των κανόνων και ο έλεγχος της τηρήσεώς των είναι συναφής προς τους κανόνες αυτούς. Οι προαναφερθείσες οδηγίες 68/360/ΕΟΚ και 73/148/ΕΟΚ προϋποθέτουν ότι ένα πρόσωπο μπορεί να αντλεί δικαίωμα παραμονής από τη Συνθήκη ΕΟΚ. Σ' αυτή την περίπτωση πρόκειται για προϋπόθεση εφαρμογής των οδηγιών αυτών.
               Ελλείψει σχετικής κανονιστικής ρυθμίσεως, εμπίπτει κατ' αρχήν στην αρμοδιότητα του κράτους μέλους να προσδιορίζει τον τρόπο με τον οποίο ασκείται αυτή η εξουσία ελέγχου. Ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί προφανώς να θίγει, νομικώς ή πραγματικώς, την κοινοτική αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.
               Όσον αφορά το άρθρο 23 του προαναφερθέντος διατάγματος περί των αλλοδαπών, η Ολλανδική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι αυτό προβλέπει εξουσία ελέγχου η οποία ασκείται δειγματοληπτικά στην περίπτωση των κοινοτικών υπηκόοων (σε αντίθεση προς τους υπηκόους των τρίτων χωρών των οποίων η πρόσβαση ελέγχεται κατ' αρχήν συστηματικά ) και δεν αφορά το ζήτημα υπό ποιες προϋποθέσεις οι κοινοτικοί υπήκοοι έχουν ή όχι δικαίωμα παραμονής. Σχετικώς, η επίδικη διάταξη είναι αδιάφορη.
               Το απλό γεγονός ότι οι αρμόδιοι υπάλληλοι εξακριβώνουν με δειγματοληψία αν οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να αντλούν δικαίωμα παραμονής από το κοινοτικό δίκαιο αποδεικνύει ήδη ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση εκκινεί από την αρχή ότι υπάρχει τεκμήριο δικαιώματος παραμονής. Κατά συνέπεια, δεν αντιλαμβάνεται τον λόγο για τον οποίο η άσκηση ελέγχου με δειγματοληψία καταλήγει σε αδικαιολόγητη παρεμπόδιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.
               Το γεγονός ότι, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( βλ. απόφαση της 8ης Απριλίου 1976, 48/75, Royer, Rec. 1976, σ. 497 ), η έκδοση άδειας παραμονής έχει μόνο δηλωτικό αποτέλεσμα δεν επηρεάζει τη δυνατότητα να εξακριβώνεται προσωρινά και με δειγματοληψία, σε προγενέστερο στάδιο, δηλαδή κατά τη διέλευση των συνόρων, αν οι προϋποθέσεις του δικαιώματος παραμονής συντρέχουν. Πράγματι, θα ήταν παράλογο να επιτρέπεται η είσοδος σε υπήκοο κράτους μέλους, ενώ είναι προφανές ότι ο υπήκοος αυτός δεν έχει δικαίωμα παραμονής και θα πρέπει να εγκαταλείψει το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής. Η ερμηνεία που προβάλλει η Επιτροπή έχει ως αποτέλεσμα να δημιουργεί δικαίωμα εισόδου το οποίο είναι ανεξάρτητο από το δικαίωμα παραμονής, ερμηνεία η οποία είναι παράλογη και δεν βρίσκει έρεισμα στη Συνθήκη ΕΟΚ.
               Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίζεται, κατ' αρχάς, ότι τα « πρόσωπα που αναφέρονται » στο άρθρο 1 των προαναφερθεισών οδηγιών 68/360/ΕΟΚ και 73/148/ΕΟΚ είναι μόνον τα πρόσωπα τα οποία έχουν δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.
               Αντίθετα, καμιά από τις δύο οδηγίες δεν αναφέρεται στο ζήτημα των μέτρων που κράτος μέλος μπορεί να λάβει για να καθορίσει αν υπήκοος άλλου κράτους μέλους ο οποίος επιθυμεί να εισέλθει στο έδαφός του έχει το δικαίωμα δυνάμει του κοινοτικού δικαίου. Σε ορισμένες περιστάσεις η υποβολή ερωτήσεων σε κοινοτικό υπήκοο στα σύνορα συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο, αν ληφθούν υπόψη τα πραγματικά περιστατικά και υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας.
               Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 3 των εν λόγω οδηγιών, οι ερωτήσεις δικαιολογούνται όταν πρόκειται να προσδιοριστεί αν το δελτίο ταυτότητας ή το διαβατήριο που επιδεικνύονται ισχύουν ακόμη ( για παράδειγμα, αν υπάρχει λόγος να πιστεύεται ότι πρόκειται για πλαστό ) ή αν το πρόσωπο που επιδεικνύει ένα από τα έγγραφα αυτά είναι πράγματι ο κάτοχος (για παράδειγμα, αν υπάρχει λόγος να πιστεύεται ότι τα έγγραφα ανήκουν σε τρίτο ). Στο δικόγραφο της προσφυγής, η Επιτροπή δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι μπορεί να νομιμοποιείται η υποβολή σχετικών ερωτήσεων.
               Επιπλέον, μπορεί οι υπάλληλοι που είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων να κρίνουν αναγκαίο την υποβολή ερωτήσεων ως προς το αντικείμενο της επισκέψεως, της διάρκειας της παραμονής και των πόρων, ειδικότερα για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας (βλ. άρθρο 10 της οδηγίας 68/360/ΕΟΚ και άρθρο 8 της οδηγίας 73/148/ΕΟΚ, που παρατέθηκαν ήδη).
               Επιπροσθέτως, κράτος μέλος μπορεί να αξιώσει από Ισπανό ή Πορτογάλο υπήκοο λήψη προηγουμένης εγκρίσεως προτού επιδιώξουν να εισέλθουν στο έδαφος του κράτους υποδοχής προκειμένου να ασκήσουν εκεί μισθωτή δραστηριότητα ( βλ. τα άρθρα 56 και 58 της Πράξεως Προσχωρήσεως της Ισπανίας και της Πορτογαλίας). Επομένως, θα ήταν επίσης νόμιμο το ότι οι υπάλληλοι εξακριβώνουν ότι τα πρόσωπα αυτά έχουν το δικαίωμα να διέλθουν τα σύνορα και, προς τούτο, επιτρέπεται στους υπαλλήλους να ερωτούν τα πρόσωπα αυτά σχετικά με το αντικείμενο του ταξιδιού τους.
               Τέλος, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να υποβάλουν ερωτήσεις σε έναν ιδιώτη προκειμένου να προσδιορίσουν αν έχει πράγματι δικαίωμα εισόδου ενόψει του κοινοτικού δικαίου, όταν υπάρχει σχετικός λόγος αμφιβολίας.
            
         G. C. Rodríguez Iglesias
      εισηγητής δικαστής
      (
            *1
         )	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.
    ---documentbreak--- 
      
         ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
      της 30ής Μαΐου 1991 (
            *1
         )
      Στην υπόθεση C-68/89,
      
         Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Α. Caeiro, νομικό σύμβουλο, και από τον Β. J. Drijber, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Guido Berardis, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας της Επιτροπής, Centre Wagner, Kirchberg,
      προσφεύγουσα,
      κατά
      
         Βασιλείου των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενου από τους J. W. Zwaan και Μ. Fierstra, αμφότεροι βοηθοί νομικοί σύμβουλοι στο υπουργείο Εξωτερικών, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία των Κάτω Χωρών, 5, rue C. Μ. Spoo,
      καθού,
      υποστηριζόμενου από το
      
         Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από τους J. Ε. Collins, Treasury Solicitor, και David Pannick, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία του Ηνωμένου Βασιλείου, 14, boulevard Roosevelt,
      παρεμβαίνον,
      που έχει ως αντικείμενο προσφυγή με την οποία ζητείται να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, διατηρώντας σε ισχύ νομοθεσία δυνάμει της οποίας είναι δυνατό οι υπήκοοι των κρατών μελών να υποχρεωθούν, προτού τους επιτραπεί η είσοδος στο ολλανδικό έδαφος, να απαντήσουν σε ερωτήσεις των δημοσίων λειτουργών που είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων σχετικά με τον σκοπό και τη διάρκεια της διαμονής τους, καθώς και τα χρήματα που διαθέτουν για το ταξίδι τους, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ,
      ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
      συγκείμενο από τους Ο. Due, Πρόεδρο, G. C Rodríguez Iglesias και Μ. Diez de Velasco, προέδρους τμήματος, Sir Gordon Slynn, Κ. Ν. Κακούρη, R. Joliét, F. Grévisse, M. Zuleeg και P. J. G. Kapteyn, δικαστές,
      γενικός εισαγγελέας: G. Tesauro
      γραμματέας: D. Louterman, κύρια υπάλληλος διοικήσεως
      λαμβάνοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση,
      αφού άκουσε τους διαδίκους που αγόρευσαν κατά τη συνεδρίαση της 22ας Ιανουαρίου 1991, κατά την οποία η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εκπροσωπήθηκε από τους Β. J. Drijber και P. Van Nuffel,
      αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 21ης Φεβρουαρίου 1991,
      εκδίδει την ακόλουθη
      Απόφαση
      
               1
            
            
               Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Μαρτίου 1989, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε προσφυγή, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας νομοθεσία δυνάμει της οποίας είναι δυνατό οι υπήκοοι των κρατών μελών να υποχρεωθούν, προτού τους επιτραπεί η είσοδος στο ολλανδικό έδαφος, να απαντήσουν σε ερωτήσεις των δημοσίων λειτουργών που είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων σχετικά με τον σκοπό και τη διάρκεια της διαμονής τους, καθώς και τα χρήματα που διαθέτουν για την πραγματοποίηση του ταξιδιού αυτού, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις οδηγίες 68/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητος ( ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43 ), και 73/148/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1973, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητος στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 144), καθώς και από τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 5, δεύτερο εδάφιο, και 3, στοιχείο γ, 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
            
         
               2
            
            
               Το δικαίωμα εισόδου των αλλοδαπών και η επιτήρηση των συνόρων στις Κάτω Χώρες αποτελούν αντικείμενο του Vreemdelingenwet (νόμος περί των αλλοδαπών), της 13ης Ιανουαρίου 1965. Ο νόμος αυτός διευκρινίστηκε με το Vreemdelingenbesluit ( στο εξής: διάταγμα περί των αλλοδαπών), της 19ης Σεπτεμβρίου 1966, του οποίου το άρθρο 23 ορίζει ότι:
               
                        « 1.
                     
                     
                        Αν τους ζητηθεί από τον υπάλληλο ο οποίος είναι επιφορτισμένος με την επιτήρηση των συνόρων, οι αλλοδαποί που εισέρχονται στις Κάτω Χώρες υποχρεούνται:
                        
                                 α)
                              
                              
                                 να επιδείξουν και να παραδώσουν στον υπάλληλο το έγγραφο που διαθέτουν για να διέλθουν τα σύνορα'
                              
                           
                                 β)
                              
                              
                                 να παράσχουν πληροφορίες ως προς τον σκοπό και τη διάρκεια της παραμονής τους στις Κάτω Χώρες
                              
                           
                                 γ)
                              
                              
                                 να επιδείξουν τα χρήματα που διαθέτουν ενόψει της εισόδου τους στις Κάτω Χώρες.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        (...)
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Οι διατάξεις της παραγράφου 1, initio και στοιχείο c, δεν εφαρμόζονται στους υπηκόους κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας οι οποίοι αναζητούν εργασία. »
                     
                  
         
               3
            
            
               Θεωρώντας ότι η προαναφερθείσα νομοθεσία αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο, η Επιτροπή κίνησε κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης.
            
         
               4
            
            
               Με Διάταξη της 4ης Οκτωβρίου 1989, το Δικαστήριο επέτρεψε στο Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας να παρέμβει προς υποστήριξη των αιτημάτων των Κάτω Χωρών.
            
         
               5
            
            
               Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας, καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά του φακέλου δεν επαναλαμβάνονται πιο κάτω παρά μόνον καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
            
         
               6
            
            
               Η Επιτροπή προβάλλει ότι το άρθρο 23 του προαναφερθέντος διατάγματος περί των αλλοδαπών αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο, διότι, κατά την ταυτόσημη διατύπωση του άρθρου 3, παράγραφος 1, καθεμιάς από τις προαναφερθείσες οδηγίες 68/360 και 73/148, μόνον η επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι μπορεί να ζητηθεί από υπήκοο κράτους μέλους ο οποίος μεταβαίνει σε άλλο κράτος μέλος.
            
         
               7
            
            
               Η Επιτροπή διευκρινίζει, ωστόσο, ότι η προσφυγή αναφέρεται αποκλειστικά στον έλεγχο στον οποίο υποβάλλονται οι υπήκοοι της ΕΟΚ στα ολλανδικά σύνορα για λόγους άλλους πλην των λόγων δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας και ότι ο έλεγχος των αποσκευών ή άλλων εμπορευμάτων δεν αποτελεί αντικείμενο της διαφοράς.
            
         
               8
            
            
               Επομένως, επιβάλλεται να γίνει πλήρης επιφύλαξη ως προς τις περιπτώσεις στις οποίες οι έλεγχοι των εθνικών αρχών δικαιολογούνται από έναν από τους τελευταίους αυτούς λόγους ή αφορούν τα αντικείμενα αυτά. Το Δικαστήριο, επιλαμβανόμενο της προσφυγής λόγω παραβάσεως που άσκησε η Επιτροπή κατά των Κάτω Χωρών, δεν μπορεί, επομένως, στο πλαίσιο της παρούσας διαφοράς, να υπεισέλθει στις ανησυχίες της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου η οποία επιθυμεί να τεθούν ζητήματα που άπτονται των απαιτήσεων της δημοσίας τάξεως.
            
         
               9
            
            
               Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι προαναφερθείσες οδηγίες 68/360 και 73/148 έχουν εφαρμογή μόνο στα πρόσωπα που έχουν δικαίωμα διαμονής δυνάμει της Συνθήκης. Συνεπώς, τα κράτη μέλη έχουν αρμοδιότητα να διενεργούν δειγματοληπτικούς ελέγχους στα σύνορα προκειμένου να εξακριβώνουν αν οι υπήκοοι άλλων κρατών μελών έχουν ή όχι δικαίωμα διαμονής.
            
         
               10
            
            
               Επιβάλλεται, κατ' αρχάς, να παρατηρηθεί ότι, όπως ορθώς υπογράμμισε η Επιτροπή, οι υπήκοοι των κρατών μελών της Κοινότητας έχουν γενικώς δικαίωμα εισόδου στο έδαφος των άλλων κρατών μελών στο πλαίσιο της ασκήσεως των διαφόρων ελευθεριών που αναγνωρίζει η Συνθήκη και, ειδικότερα, της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, ελευθερίας της οποίας απολαύουν τόσον οι παρέχοντες υπηρεσίες όσο και οι αποδέκτες των υπηρεσιών, σύμφωνα με πάγια ήδη νομολογία ( βλ., τελευταία, την απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989, 186/87, Cowan, Συλλογή 1989, σ. 195 ).
            
         
               11
            
            
               Επιβάλλεται, εν συνεχεία, να υπομνηστεί ότι, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 27ης Απριλίου 1989, 321/87, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1989, σ. 997 ), η μόνη απαραίτητη προϋπόθεση από την οποία τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτήσουν το δικαίωμα εισόδου στο έδαφός τους των προσώπων που αφορούν οι προαναφερθείσες οδηγίες είναι η επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι.
            
         
               12
            
            
               Στην προϋπόθεση αυτή, τη μόνη που προβλέπεται με το άρθρο 3 των δύο προαναφερθεισών οδηγιών, δεν μπορεί να προστεθεί η προϋπόθεση προσκομίσεως αποδείξεως ότι ο ενδιαφερόμενος εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες προσώπων που καλύπτονται από τις οδηγίες αυτές. Πράγματι, από το σύστημα που θεσπίζουν τα κείμενα αυτά προκύπτει ότι μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας χορηγήσεως αδείας ή τίτλου διαμονής οι αρχές κράτους μέλους μπορούν να ζητήσουν από τους ενδιαφερομένους, υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στα άρθρα αυτά, να αποδείξουν ότι έχουν δικαίωμα διαμονής.
            
         
               13
            
            
               Γενικότερα, η υποχρέωση απαντήσεως σε ερωτήσεις που υποβάλλουν οι υπάλληλοι, οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων, δεν μπορεί να αποτελέσει προϋπόθεση για την είσοδο υπηκόου κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους.
            
         
               14
            
            
               Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου επέμεινε, ωστόσο, στην ανάγκη υποβολής ερωτήσεων προκειμένου να εξακριβώνεται η εγκυρότητα των τίτλων ταυτότητας που επιδεικνύονται.
            
         
               15
            
            
               Σχετικώς, αρκεί η παρατήρηση ότι η νομιμότητα των ελέγχων ως προς το κύρος του εγγράφου που επιδεικνύεται απορρέει από την απαίτηση του άρθρου 3 των δύο προαναφερθεισών οδηγιών ότι το δελτίο ταυτότητας ή το διαβατήριο που επιδεικνύονται είναι « εν ισχύι ».
            
         
               16
            
            
               Από τα προαναφερθέντα προκύπτει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας νομοθεσία δυνάμει της οποίας είναι δυνατό οι υπήκοοι κράτους μέλους να υποχρεωθούν, προτού τους επιτραπεί η είσοδος στο ολλανδικό έδαφος, να απαντήσουν σε ερωτήσεις των δημοσίων λειτουργών που είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων σχετικά με τον σκοπό και τη διάρκεια του ταξιδιού τους, καθώς και τα χρήματα που διαθέτουν για την πραγματοποίηση του ταξιδιού αυτού, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις οδηγίες 68/360 και 73/148.
            
         
               17
            
            
               Δεν συντρέχει λόγος να αναγνωριστεί παράβαση των διατάξεων της Συνθήκης που παρατίθενται στο αιτητικό της Επιτροπής. Πράγματι, αφενός, από τις διατάξεις αυτές μόνο το άρθρο 3, στοιχείο γ, αναφερόταν ρητά στην αιτιολογημένη γνώμη και, αφετέρου, η Επιτροπή δεν προέβαλε χωριστό λόγο από τον οποίο να συνάγεται παράβαση των εν λόγω διατάξεων.
            
         Επί των δικαστικών εξόδων
      
               18
            
            
               Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας θα φέρει τα έξοδα του.
            
          
            
               Για τους λόγους αυτούς,
               ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
               αποφασίζει:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας νομοθεσία δυνάμει της οποίας οι υπήκοοι κράτους μέλους μπορούν να υποχρεωθούν, προτού τους επιτραπεί η είσοδος στο ολλανδικό έδαφος, να απαντήσουν σε ερωτήσεις των δημοσίων λειτουργών που είναι επιφορτισμένοι με την επιτήρηση των συνόρων σχετικά με τον σκοπό και τη διάρκεια του ταξιδιού τους καθώς και τα χρήματα που διαθέτουν για την πραγματοποίηση του ταξιδιού αυτού, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις οδηγίες 68/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας, και 73/148/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητας στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Καταδικάζει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα. Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Rordríguez Iglesias
                     Diez de Velasco
                     Slynn
                     Κακούρης
                     Joliét
                     Grévisse
                     Zuleeg
                     Kapteyn
                     Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 30 Μαΐου 1991.
                     
                        
                           Ο Γραμματέας
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           Ο Πρόεδρος
                           Ο. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.