CELEX: 62012CC0298
Language: hr
Date: 2013-05-16
Title: Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott od 16. svibnja 2013.

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
      JULIANE KOKOTT
      od 16. svibnja 2013. (
            1
         )
      
         Predmet C‑298/12
      
      
         Confédération paysanne
      
      
         protiv
      
      
         Ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche
      
      (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État [Francuska])
      „Zajednička poljoprivredna politika — Uredba (EZ) br. 1782/2003 — Program jedinstvenih plaćanja — Izračun pravâ na plaćanje — Agro‑okolišne mjere — Nepovoljan utjecaj na proizvodnju — Referentno razdoblje — Jednako postupanje“
      
         I – Uvod
      
      
               1.
            
            
               Zajedničku poljoprivrednu politiku obično se povezuje s prekomjernom proizvodnjom, takozvanim jezerima mlijeka i brdima maslaca. Međutim, Uredbom (EZ) br. 1782/2003 (
                     2
                  ) poticanje europske poljoprivrede odvojeno je od proizvodnje pojedinačnih gospodarstava. Ovim je programom uvedeno jedinstveno plaćanje koje je neovisno o proizvodnji.
            
         
               2.
            
            
               Kod prelaska na novi sustav visina jedinstvenog plaćanja određuje se pomoću izravnih plaćanja koja je tijekom određenog referentnog razdoblja dotično gospodarstvo primilo prema prethodno važećem programu. Ova su se plaćanja zasnivala još na obujmu proizvodnje.
            
         
               3.
            
            
               Ako su gospodarstva, doduše, tijekom tih razdoblja sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama, njihova je proizvodnja bila vrlo vjerojatno smanjena, tako da su primila niža izravna plaćanja od sličnih gospodarstava. Stoga za ove slučajeve Uredba br. 1782/2003 sadržava pravilo za iznimne okolnosti koje se svodi na to da se za izračun jedinstvenog plaćanja u obzir uzimaju samo referentna razdoblja na koja se ne odnosi sudjelovanje u agro‑okolišnim mjerama.
            
         
               4.
            
            
               Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na francuske odredbe o konkretizaciji tog pravila za iznimne okolnosti. Confédération paysanne protivi se tome da se jedinstvena plaćanja za gospodarstva koja su sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama izračunava na temelju izravnih plaćanja tijekom ranijih razdoblja i tome da osim referentnih razdoblja predviđenih Uredbom Francuska uzima u obzir još i ranija razdoblja. Nadalje, s tim u vezi valjalo bi pojasniti primjenjuje li se pravilo za iznimne okolnosti samo ako su agro‑okolišne mjere „ozbiljno” nepovoljno utjecale na proizvodnju određenog gospodarstva, kako je predviđeno francuskom verzijom Uredbe, ili je dovoljan samo nepovoljan utjecaj, što bi odgovaralo ostalim jezičnim verzijama.
            
         
         II – Pravni okvir
      
      A – Pravo Unije
      
      
               5.
            
            
               Radi izračuna potpora poljoprivrednim gospodarstvima prema Uredbi br. 1782/2003, u uvodnoj izjavi 29. utvrđeno je:
               „Kako bi se utvrdio iznos na koji poljoprivrednik u okviru novog programa ima pravo, potrebno je osvrnuti se na iznose koji su mu bili dodijeljeni tijekom određenog referentnog razdoblja. […]” [neslužbeni prijevod]
            
         
               6.
            
            
               Odgovarajuća odredba utvrđena je u članku 37. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003:
               „Referentni iznos trogodišnji je prosjek iznosa ukupnih plaćanja dodijeljenih poljoprivredniku […] tijekom svake kalendarske godine referentnog razdoblja iz članka 38.” [neslužbeni prijevod]
            
         
               7.
            
            
               Prema članku 38. Uredbe br. 1782/2003 referentno razdoblje obuhvaća kalendarske godine 2000., 2001. i 2002.
            
         
               8.
            
            
               Članak 40. Uredbe br. 1782/2003 sadržava pravilo za iznimne okolnosti:
               „1.   Odstupajući od članka 37., poljoprivrednik na čiju su proizvodnju tijekom navedenog referentnog razdoblja nepovoljno utjecali viša sila ili iznimne okolnosti, do čega je došlo prije ili tijekom tog referentnog razdoblja, može zatražiti da se referentni iznos računa na osnovi kalendarske godine ili godina referentnog razdoblja na koje viša sila ili iznimne okolnosti nisu imali utjecaja.
               2.   Ako je cijelo referentno razdoblje bilo pod utjecajem više sile ili iznimnih okolnosti, države članice izračunavaju referentni iznos na temelju razdoblja od 1997. do 1999.
               […] Stavak 1. primjenjuje se, mutatis mutandis, na ove slučajeve.
               3.   […]
               4.   […]
               5.   Stavci 1., 2. i 3. iz ovog članka primjenjuju se, 
                     mutatis mutandis
                   , na poljoprivrednike koji su tijekom referentnog razdoblja morali ispuniti agro‑okolišne obveze u skladu s Uredbama Vijeća (EEZ) br. 2078/92[ (
                     3
                  )] i (EZ) br. 1257/1999[ (
                     4
                  )], […]
               U slučaju da mjere iz prvog podstavka obuhvaćaju referentno razdoblje i razdoblje iz stavka 2., države članice, na temelju objektivnih kriterija i na način kojim se osigurava jednak tretman poljoprivrednika i izbjegava narušavanje tržišta i konkurencije, utvrđuju referentni iznos u skladu s detaljnim pravilima […]” [neslužbeni prijevod]
            
         
               9.
            
            
               Navedena detaljna pravila iz Uredbe (EZ) br. 795/2004 (
                     5
                  ) nisu relevantna za ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
            
         
               10.
            
            
               Uredba br. 1782/2003 stavljena je izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2009. na temelju članaka 146. i 149. Uredbe (EZ) br. 73/2009 (
                     6
                  ) i zamijenjena je potonjom. Prema članku 33. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 73/2009 jedinstvena plaćanja određuju se na temelju prava na plaćanje prema Uredbi br. 1782/2003.
            
         B – Francusko pravo
      
      
               11.
            
            
               Člankom 1. stavkom 9. Dekreta br. 2006‑710 od 19. lipnja 2006. o provedbi potpore dohotku u skladu s Uredbom br. 1782/2003 konkretizirano je pravilo za iznimne okolnosti na način da se ono primjenjuje kod agro‑okolišnih mjera samo ako dovodi do smanjenja izravnih plaćanja za 20 % u odnosu na razdoblja tijekom kojih gospodarstvo nije sudjelovalo u agro‑okolišnim mjerama:
               „Radi primjene članka 40. stavka 5. [Uredbe br. 1782/2003] […] u obzir se uzimaju samo agro‑okolišne obveze čiji je popis utvrđen uredbom ministra poljoprivrede, a koje su, ovisno o slučaju, dovele do smanjenja koje je istovjetno najmanje 20 %:
               
                        —
                     
                     
                        iznosa potpora primljenih na temelju godina pod utjecajem, izračunanog u skladu s pravilima utvrđenima u istoj Uredbi, u odnosu na iznos isplaćen na temelju godina referentnog razdoblja koje nisu bile pod utjecajem;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        […]”
                     
                  
         
               12.
            
            
               Članak 7. Uredbe od 20. studenoga 2006. o primjeni Dekreta br. 2006‑710 od 19. lipnja 2006., kako je izmijenjena Uredbom od 23. veljače 2010., dopunjuje tu odredbu detaljnim pravilima za izračun i pri tome pojašnjava da se kao usporedno razdoblje treba uzeti zadnja godina tijekom koje još nije bila primijenjena nikakva agro‑okolišna mjera. Ta godina ipak ne smije biti ranija od 1992.
               „Članak 7. – 1.   Ako je poljoprivrednik bio podvrgnut jednoj od agro‑okolišnih obveza utvrđenih u članku 3. ove Uredbe tijekom svake od tri godine referentnog razdoblja, stopa smanjenja izračunana za primjenu članka 1. devetog stavka gore navedenog Dekreta od 19. lipnja 2006. odgovara odnosu između:
               
                        —
                     
                     
                        razlike između iznosa potpora primljenog tijekom posljednje godine koja nije pod utjecajem agro‑okolišne obveze i prosjeka iznosa potpora primljenih tijekom referentnog razdoblja;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        i zbroja te razlike i referentnog iznosa, izračunanog u skladu s odredbama članka 37. Uredbe br. 1782/2003.
                     
                  […]
               2.   Kada stopa smanjenja izračunana u skladu sa stavkom 1. dosegne prag od 20 % naveden u članku 1. devetom stavku gore navedenog Dekreta od 19. lipnja 2006., tada se njezinu referentnom iznosu dodaje iznos izračunan u skladu s člankom 37. Uredbe br. 1782/2003.
               Iznos koji se dodaje jednak je razlici između iznosa potpora primljenog tijekom posljednje godine koja nije pod utjecajem agro‑okolišne obveze, izračunanog u skladu s člankom 1. posljednjim stavkom, i prosjeka iznosa potpora primljenih tijekom referentnog razdoblja.
               3.   Radi primjene ovoga članka, posljednja godina koja nije pod utjecajem agro‑okolišne obveze ne smije prethoditi 1992. godini.”
            
         
         III – Nacionalni postupak i zahtjev za prethodnu odluku
      
      
               13.
            
            
               Confédération paysanne je interesna udruga francuskih poljoprivrednika. U postupku radi ocjene suglasnosti propisa pred Conseil d’État ona osporava gore navedene francuske odredbe o konkretizaciji pravila za iznimne okolnosti iz članka 40. Uredbe br. 1782/2003. Pri tome osporava izračun jedinstvenog plaćanja na temelju izravnih plaćanja tijekom ranijih razdoblja i prigovara tome da se osim referentnih razdoblja predviđenih Uredbom u obzir uzimaju još i ranija razdoblja.
            
         
               14.
            
            
               Stoga u tom postupku francusko Državno vijeće upućuje Sudu sljedeća pitanja:
               
                        1.
                     
                     
                        Dopušta li se člankom 40. stavcima 1. i 5. Uredbe br. 1782/2003 državama članicama, uzimajući u obzir njihov tekst, ali i njihovu svrhu, da temelje pravo na revalorizaciju referentnog iznosa poljoprivrednika čija je proizvodnja bila pod nepovoljnim utjecajem zbog agro‑okolišnih obveza kojima su bili podvrgnuti tijekom cijelog ili dijela referentnog razdoblja na usporedbi između iznosa izravnih plaćanja primljenih tijekom godina koje su bile pod utjecajem tih obveza i iznosa primljenih tijekom godina koje nisu bile pod takvim utjecajem?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Dopušta li se člankom 40. stavcima 2. i 5. Uredbe br. 1782/2003 državama članicama da temelje pravo na revalorizaciju referentnog iznosa poljoprivrednika čija je proizvodnja bila pod nepovoljnim utjecajem zbog agro‑okolišnih obveza kojima su bili podvrgnuti tijekom cijelog referentnog razdoblja na usporedbi između iznosa izravnih plaćanja primljenog tijekom posljednje godine koja nije bila pod utjecajem agro‑okolišne obveze, čak i ako je ta godina bila osam godina prije referentnog razdoblja, i prosječnog godišnjeg iznosa izravnih plaćanja primljenog tijekom referentnog razdoblja?
                     
                  
         
               15.
            
            
               U postupku su pisana očitovanja, a na raspravi od 18. travnja 2013. i usmena očitovanja, podnijeli Confédération paysanne, Francuska Republika i Europska komisija.
            
         
         IV – Pravna analiza
      
      
               16.
            
            
               Radi davanja odgovora na zahtjev za prethodnu odluku prvo valja prikazati sustav pravila za iznimne okolnosti iz članka 40. Uredbe br. 1782/2003 (o tome pod točkom (A) dolje). Kako bi se dao koristan odgovor na zahtjev za prethodnu odluku (
                     7
                  ), valja potom pobliže razmotriti kriterij nepovoljnog utjecaja na proizvodnju (o tome pod točkom (B) dolje). Naposljetku valja raspraviti u kojoj mjeri može biti odlučan obujam izravnih plaćanja, a ne nepovoljan utjecaj na proizvodnju (o tome pod točkom (C) dolje) i koja se referentna razdoblja mogu uzeti u obzir (o tome pod točkom (D) dolje).
            
         A – Sustav članka 40. Uredbe br. 1782/2003
      
      
               17.
            
            
               Izravna plaćanja prema Uredbi br. 1782/2003, takozvana jedinstvena plaćanja, izračunavaju se u skladu s člancima 37. i 38. na temelju referentnih razdoblja. Ona se temelje na izravnim plaćanjima koja su prema prije važećim pravilima bila isplaćena odnosnim poljoprivrednicima tijekom kalendarskih godina 2000., 2001. i 2002.
            
         
               18.
            
            
               Novo jedinstveno plaćanje ne ovisi o sadašnjem obujmu proizvodnje. Doduše, ranije ostvarena proizvodnja posredno utječe na njegovu visinu jer su se iskorištena izravna plaćanja u prošlosti zasnivala na tadašnjoj proizvodnji.
            
         
               19.
            
            
               Visina tih izravnih plaćanja bila je ipak možda umanjena ako su poljoprivrednici tijekom tog referentnog razdoblja sudjelovali u agro‑okolišnim mjerama. Naime, takve mjere često uvjetuju smanjenje proizvodnje. Stoga je člankom 40. stavkom 5. prvim podstavkom Uredbe br. 1782/2003 vrijeme sudjelovanja u određenim agro‑okolišnim mjerama izjednačeno s razdobljima tijekom kojih je proizvodnja poljoprivrednika bila pod utjecajem više sile ili iznimnih okolnosti.
            
         
               20.
            
            
               Ako su viša sila ili iznimne okolnosti nepovoljno utjecale na proizvodnju, poljoprivrednik može u skladu s člankom 40. stavkom 1. Uredbe br. 1782/2003 zatražiti da se kod izračuna referentnog iznosa u obzir ne uzmu razdoblja koja su obuhvaćena nepovoljnim utjecajem. U slučaju nepovoljnog utjecaja zbog agro‑okolišnih mjera u smislu članka 40. stavka 5. prvog podstavka, razdoblja sudjelovanja u ovim mjerama se zbog toga ne uzimaju u obzir (
                     8
                  ). U nastavku ću pojam nepovoljnog utjecaja pobliže razmotriti (
                     9
                  ).
            
         
               21.
            
            
               Ako su agro‑okolišne mjere ipak kontinuirano nepovoljno utjecale na proizvodnju gospodarstva u kalendarskim godinama 2000., 2001. i 2002., treba upotrijebiti drugo usporedno razdoblje. To su, prema članku 40. stavku 2. Uredbe br. 1782/2003, godine od 1997. do 1999.
            
         
               22.
            
            
               Ako se, međutim, sudjelovanje u agro‑okolišnim mjerama protegnulo i na ovo zamjensko razdoblje, referentni se iznos mora izračunati na drugi način. Za te slučajeve države članice utvrđuju u skladu s člankom 40. stavkom 5. drugim podstavkom Uredbe br. 1782/2003 referentni iznos na temelju objektivnih kriterija i na način kojim se osigurava jednak tretman poljoprivrednika i izbjegava narušavanje tržišta i konkurencije.
            
         B – Nužan nepovoljan utjecaj na proizvodnju
      
      
               23.
            
            
               Conseil d’État je usmjerio svoja pitanja na to jesu li dopuštene određene metode revalorizacije referentnog iznosa u skladu s člankom 40. stavcima 1, 2. i 5. Uredbe br. 1782/2003. Pri tome on polazi, na temelju francuske verzije Uredbe, od toga da iznimna okolnost u smislu te odredbe zahtijeva da se radi o ozbiljnom nepovoljnom utjecaju. Osobito Komisija iz toga izvodi zaključak o postojanju široke diskrecijske ocjene država članica.
            
         
               24.
            
            
               No, među izvornim jezičnim verzijama Uredbe br. 1782/2003, koja je donesena na još jedanaest jezika, isključivo francuska verzija kvalificira nepovoljan utjecaj pojmom „ozbiljan”. Nasuprot tome, španjolska, talijanska, portugalska i finska verzija odgovaraju njemačkoj verziji, koja zahtijeva da se radi samo o nepovoljnom utjecaju. U ostalim jezičnim verzijama, to jest danskoj, grčkoj, engleskoj, nizozemskoj i švedskoj verziji zahtijeva se „nepovoljan utjecaj” i stoga također nikakav ozbiljan nepovoljan utjecaj.
            
         
               25.
            
            
               Razne jezične verzije odredbe prava Unije moraju se ujednačeno tumačiti. U slučaju neslaganja između tih verzija, tu se odredbu stoga mora tumačiti ovisno o kontekstu i svrsi propisa čiji je ona sastavni element (
                     10
                  ). Odredbu koja se razlikuje u jezičnim verzijama mora se osim toga tumačiti s obzirom na stvarnu volju njezina autora (
                     11
                  ).
            
         
               26.
            
            
               U postojećim podacima koji se odnose na zakonodavni postupak ne navodi se kojeg stupnja mora biti nepovoljan utjecaj na proizvodnju. Različite jezične verzije nalaze se već u članku 43. stavku 1. prijedloga Komisije koji je u bitnome već predviđao opće pravilo za iznimne okolnosti iz članka 40. stavaka 1. do 4. Uredbe br. 1782/2003 (
                     12
                  ). Dokumentacija o vijećanjima u okviru Vijeća sadržava doduše naznaku zašto je nepovoljan utjecaj uslijed agro‑okolišnih mjera uključen u pravilo za iznimne okolnosti (
                     13
                  ). Naime, moglo se povući usporedbu sa slučajevima u kojima su poljoprivrednici imali pravo na dodatne kvote za mlijeko jer su tijekom određenih referentnih razdoblja bili obustavili svoju proizvodnju, za što im je plaćena premija (
                     14
                  ).
            
         
               27.
            
            
               Baš kao ni ti mljekari ni poljoprivrednik, koji je preuzeo agro‑okolišne obveze u skladu s uredbama br. 2078/92 i 1257/1999, ne smije iz tog razloga biti stavljen u nepovoljniji položaj u okviru kasnije potpore Unije. Naime, on nije mogao predvidjeti da bi njegova odluka mogla imati posljedice za buduća izravna plaćanja zbog kasnije donesene uredbe (
                     15
                  ). Međutim, do takvog bi nepovoljnijeg položaja moglo doći ako bi se za izračun jedinstvenog plaćanja, koje više ne ovisi o proizvodnji, upotrijebila izravna plaćanja koja ovise o proizvodnji i koja su umanjena zbog sudjelovanja u agro‑okolišnim obvezama koje su nepovoljno utjecale na proizvodnju.
            
         
               28.
            
            
               Cilj uključivanja agro‑okolišnih mjera u članak 40. Uredbe br. 1782/2003 nije dakle samo izbjegavanje nepravednih poteškoća. Naime, Sud smatra da se člankom 40. stavcima 5. i 1. Uredbe br. 1782/2003 ostvaruje načelo pravne sigurnosti. U skladu s tim općim načelom prava Unije, propis Unije koji obvezuje pojedince mora biti jasan i precizan kako bi te osobe mogle nedvosmisleno znati koja su im prava i obveze te djelovati u skladu s tim (
                     16
                  ). Ovo načelo posebno vrijedi kod propisa koji može imati financijske posljedice (
                     17
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Budući da se kod sudjelovanja u agro‑okolišnim obvezama nije moglo prepoznati da će to nepovoljno utjecati na pravo na potpore, odredbu o određivanju jedinstvenog plaćanja trebalo je člankom 40. stavkom 5. Uredbe br. 1782/2003 dopuniti tako da se poljoprivrednike koji su preuzeli agro‑okolišne obveze ne stavi u nepovoljniji položaj jer su u referentnom razdoblju podlijegali takvim obvezama (
                     18
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Zapravo se osim načela pravne sigurnosti radi također i prije svega o načelu zaštite legitimnih očekivanja jer su se poljoprivrednici smjeli pouzdati u to da sudjelovanjem u vremenski ograničenim agro‑okolišnim mjerama neće biti stavljeni u nepovoljniji položaj kod budućih potpora Unije (
                     19
                  ). Nadalje, postupanje prema gospodarstvima koja su sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama kao s gospodarstvima koja su imala uobičajenu proizvodnju moglo bi dovesti do povrede načela jednakosti. Poljoprivrednike bi se odvratilo od toga da u budućnosti sudjeluju u agro‑okolišnim mjerama ako bi se time umanjilo potporu nakon isteka mjere. To bi se protivilo cilju Unije da se u skladu s člankom 191. UFEU‑a i člankom 37. Povelje o temeljnim pravima zajamči visoka razina zaštite okoliša. U skladu s člankom 11. UFEU‑a (
                     20
                  ) ovaj cilj mora se poštovati u okviru svih politika Unije, dakle i u zajedničkoj poljoprivrednoj politici.
            
         
               31.
            
            
               S obzirom na to, ne postoji povod da se pravilo za iznimne okolnosti zbog agro‑okolišnih mjera ograniči na ozbiljne nepovoljne utjecaje na proizvodnju. Nasuprot tome, treba nadoknaditi i nepovoljan utjecaj nižeg stupnja. Cilj se mora sastojati u tome da se, kod izračuna referentnog iznosa prema članku 40. Uredbe br. 1782/2003, gospodarstva koja su sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama stave u takav položaj kao da su imala uobičajenu proizvodnju.
            
         
               32.
            
            
               Suprotno stajalištu Komisije, državama članicama se prema tome kod konkretizacije pojma nepovoljnog utjecaja ne može dodijeliti široka diskrecijska ovlast. Osobito je dvojben prag smanjenja izravnih plaćanja za 20 % koji važi u Francuskoj. U najboljem slučaju države članice mogu putem minimalnih kriterija iz primjene pravila za iznimne okolnosti isključiti u cijelosti beznačajne nepovoljne utjecaje čiji su upravni izdaci neproporcionalni s prednostima za dotična gospodarstva (
                     21
                  ).
            
         
               33.
            
            
               Ovdje se ne mora odlučiti mogu li se ova razmatranja primijeniti na višu silu ili iznimne okolnosti prema članku 40. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003. Nasuprot stajalištu Francuske, postupanje prema gospodarstvima koja su time pogođena drukčije nego postupanje prema gospodarstvima koja su sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama ne bi, međutim, predstavljalo povredu načela jednakog postupanja. Naime, samo se potonji mogu pozivati na načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja kao i zaštite okoliša, što može opravdati razlike kod prelaska na jedinstveno plaćanje.
            
         
               34.
            
            
               Zaključno treba ustvrditi da prava iz članka 40. stavaka 1. i 5. Uredbe br. 1782/2003 zahtijevaju da je na proizvodnju poljoprivrednika u referentnom razdoblju postojao nepovoljan utjecaj uslijed obveza u pogledu agro‑okolišnih mjera; nepovoljan utjecaj ne mora biti ozbiljan.
            
         C – Prvo pitanje
      
      
               35.
            
            
               Prvim pitanjem Conseil d’État želi saznati dopušta li članak 40. stavci 1. i 5. Uredbe br. 1782/2003 državama članicama da pravo na revalorizaciju referentnog iznosa za poljoprivrednike, na čiju su proizvodnju nepovoljno utjecale obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera, kojima su podlijegali tijekom cijelog ili dijela referentnog razdoblja, zasnivaju na usporedbi između izravnih plaćanja primljenih u tim godinama na koje su takve obveze utjecale i izravnih plaćanja primljenih u godinama na koje te obveze nisu utjecale.
            
         
               36.
            
            
               Čini se da je to pitanje doduše usmjereno na iznos prava na naknadu prema članku 40. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003, dakle na pravnu posljedicu te odredbe. Ono se doduše tiče i jedne od njezinih pretpostavki–nepovoljnog utjecaja na proizvodnju–jer se revalorizacijom referentnog iznosa trebaju nadoknaditi upravo posljedice tog nepovoljnog utjecaja.
            
         
               37.
            
            
               Confédération paysanne točno naglašava da članak 40. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 ne pretpostavlja umanjenje izravnih plaćanja, nego nepovoljan utjecaj na proizvodnju.
            
         
               38.
            
            
               No, kao što Komisija iznosi, ovom odredbom nije uređen način na koji treba utvrditi postojanje tog nepovoljnog utjecaja. Francuska i Komisija nadalje navode, a čemu se nitko suprotstavlja, da su se izravna plaćanja prije 2003. zasnivala na proizvodnji gospodarstva. Stoga su ta izravna plaćanja prikladan kriterij za obujam proizvodnje.
            
         
               39.
            
            
               Kao što osim toga Francuska ističe, i zakonodavac Unije je u prošlosti primijenio obujam plaćanja kao kriterij za buduće jedinstveno plaćanje. Prema uvodnoj izjavi 29. Uredbe br. 1782/2003, radi utvrđivanja iznosa na koji poljoprivrednik u okviru novog programa ima pravo, potrebno je osvrnuti se na iznose koji su mu bili dodijeljeni tijekom određenog referentnog razdoblja. Članak 37. prenosi ovaj cilj tako što određuje da je odlučujući referentni iznos u pravilu jednak prosjeku plaćanja dodijeljenih poljoprivredniku tijekom referentnog razdoblja iz članka 38. Ako je nepovoljan utjecaj u smislu članka 40. stavka 1. obuhvatio cijelo referentno razdoblje, valja umjesto toga u skladu s člankom 40. stavkom 2. uzeti u obzir plaćanja iz 1997. do 1999.
            
         
               40.
            
            
               Stoga upravo odgovara sustavu Uredbe br. 1782/2003 to da se jedinstveno plaćanje izračunava na temelju izravnih plaćanja tijekom godina od 2000. do 2003. ili podredno tijekom godina od 1997. do 1999. Kod davanja odgovora na drugo pitanje treba razmotriti u kojoj se mjeri mogu upotrijebiti ranije godine.
            
         
               41.
            
            
               Doduše, Confédération paysanne prigovara da se na temelju Uredbe br. 1257/1999 i Provedbene uredbe (EZ) br. 445/2002 (
                     22
                  ) potpore za provedbu agro‑okolišnih mjera izračunavaju pomoću ograničenja proizvodnje. Pri tome se, međutim, radi o drugom regulatornom sustavu koji zakonodavac Unije nije preuzeo kod pravila za iznimne okolnosti iz Uredbe br. 1782/2003.
            
         
               42.
            
            
               Stoga na prvo pitanje treba odgovoriti da članak 40. stavci 1., 2. i 5. prvi podstavak kao i članci 37. i 38. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 obvezuju države članice da pravo na revalorizaciju referentnog iznosa za poljoprivrednike, na čiju su proizvodnju nepovoljno utjecale obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera, kojima su podlijegali tijekom cijelog ili dijela referentnog razdoblja, zasnivaju na usporedbi između izravnih plaćanja primljenih u tim godinama na koje su takve obveze utjecale i izravnih plaćanja primljenih u godinama na koje te obveze nisu utjecale.
            
         D – Drugo pitanje
      
      
               43.
            
            
               Drugim pitanjem treba razjasniti dopušta li članak 40. stavci 2. i 5. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 državama članicama da pravo na revalorizaciju referentnog iznosa za poljoprivrednike, na čiju su proizvodnju nepovoljno utjecale obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera kojima su podlijegali tijekom 1997. i 2002., zasnivaju na usporedbi između iznosa izravnih plaćanja primljenih u zadnjoj godini na koju obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera nisu utjecale i godišnjeg prosječnog iznosa izravnih plaćanja u referentnom razdoblju. U skladu s člankom 7. stavkom 3. Uredbe od 20. studenoga 2006., kako je izmijenjena Uredbom od 23. veljače 2010., kalendarske godine 1992. do 1996. dolaze u obzir kao godine na koje nije postojao utjecaj.
            
         
               44.
            
            
               Temelj za francuski program je članak 40. stavak 5. drugi podstavak Uredbe br. 1782/2003. U skladu s tom odredbom Francuska mora utvrditi referentni iznos na temelju objektivnih kriterija i na način kojim se osigurava jednak tretman poljoprivrednika i izbjegava narušavanje tržišta i konkurencije.
            
         
               45.
            
            
               Kao što Francuska i Komisija iznose, upotreba ranijih razdoblja potpora načelno predstavlja objektivan kriterij. No, upitno je je li zajamčeno i jednako postupanje prema poljoprivrednicima. U tom pogledu valja prije svega razjasniti kakvom diskrecijskom ovlasti raspolažu države članice kada osiguravaju jednako postupanje.
            
         
               46.
            
            
               Za pravilo slično članku 40. stavku 5. drugom podstavku Uredbe br. 1782/2003 Sud je državama članicama dodijelio relativno velik manevarski prostor. Pri tome se radi o članku 42. stavku 4. kojim ih se obvezuje da utvrde dodatne referentne iznose za poljoprivrednike koji se nalaze u posebnom položaju. Kao i članak 40. stavak 5. drugi podstavak, ta odredba predviđa primjenu objektivnih kriterija na način kojim se osigurava jednak tretman poljoprivrednika i izbjegava narušavanje tržišta i konkurencije. Pri tome države članice smiju primijeniti referentne iznose od 0 eura i prag od 500 eura (
                     23
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Međutim, unatoč sličnostima u tekstu članak 40. stavak 5. drugi podstavak i članak 42. stavak 4. Uredbe br. 1782/2003 nisu usporedivi u pogledu svojih ciljeva. Prvonavedenom odredbom trebaju se ostvariti načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti (
                     24
                  ), dok potonja obuhvaća situacije u kojima uopće ne postoji zaštita legitimnih očekivanja (
                     25
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Stoga se diskrecijsku ocjenu iz članka 42. stavka 4. Uredbe br. 1782/2003 ne može prenijeti na članak 40. stavak 5. drugi podstavak. Umjesto toga, za tu odredbu vrijede zaključci koji se mogu izvesti iz pojma nepovoljnog utjecaja (
                     26
                  ). Stoga je diskrecijska ocjena država članica ograničena.
            
         
               49.
            
            
               Slijedom toga kod ocjene jamče li propisi države članice jednako postupanje prema gospodarstvima treba primijeniti stroge kriterije. U obzir treba osobito i u velikoj mjeri uzeti ocjene zakonodavca Unije. On je uvažavanje ranijih razdoblja potpora ograničio izričito na godine od 1997. do 2002., iako je bez problema mogao uključiti i ranija razdoblja. Stoga valja pretpostaviti da potpore tijekom svih razdoblja prije 1997. nije smatrao usporedivima s potporama tijekom godina od 2000. do 2002. Ta bi ocjena bila dovedena u pitanje ako bi kod vlastitog pravila za iznimne okolnosti iz članka 40. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1782/2003 države članice jednostavno mogle upotrijebiti ranija razdoblja.
            
         
               50.
            
            
               Tvrdnja Komisije potvrđuje ovu ocjenu osobito u pogledu 1992. i 1993. Prema toj tvrdnji ukupan iznos izravnih plaćanja u Francuskoj u ovim godinama bio je oko 10 % plaćanja u kasnijim godinama. Stoga je skoro isključeno da se nepovoljan utjecaj može nadoknaditi na temelju plaćanja tijekom tih godina.
            
         
               51.
            
            
               Nasuprot tome, Komisija tvrdi da je 1995. i 1996. u Francuskoj ostvaren otprilike isti ukupan iznos izravnih plaćanja kao i u idućim godinama, a 1994. je još uvijek iznosio otprilike 75 %.
            
         
               52.
            
            
               Iz ove tvrdnje ne može se, međutim, zaključiti da bi plaćanja u 1995. i 1996. ili možda čak u 1994. mogla nasuprot ocjeni zakonodavca poslužiti kao temelj za usporedbu. Naime, uopće nije sigurno da su i pojedinačna izravna plaćanja tijekom tih godina bila usporediva s plaćanjima u godinama od 1997. do 2002.
            
         
               53.
            
            
               Slijedom toga, člankom 40. stavkom 5. drugim podstavkom Uredbe br. 1782/2003 državama članicama nije dopušteno da povrh članka 38. i članka 40. stavka 2. utvrđuju daljnja referentna razdoblja.
            
         
               54.
            
            
               Cilj propisa države članice iz članka 40. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1782/2003 mora naime biti taj da se kod izračuna referentnog iznosa dotična gospodarstva stave u takav položaj kao da tijekom godina od 2000. do 2002. nisu sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama.
            
         
               55.
            
            
               Izračun referentnog iznosa koji zagovara Confédération paysanne i koji se temelji na stvarnom nepovoljnom utjecaju na proizvodnju čini se načelno prikladnim za postizanje ovog cilja. Za utvrđenje postoji li nepovoljan utjecaj moglo bi se na primjer osloniti na usporediva gospodarstva ili površine ili upotrijebiti proizvodnju prije početka agro‑okolišnih mjera. Potom bi se moglo izračunati koja su se izravna plaćanja trebala izvršiti u godinama od 2000. do 2002. bez agro‑okolišnih mjera. Budući da se prema navodima Francuske samo vrlo mali broj slučajeva ne može riješiti na temelju izravnih plaćanja tijekom godina od 1997. do 2002., prihvatljivo bi bilo i ovo nešto zahtjevnije ispitivanje.
            
         
               56.
            
            
               Isto se tako ne može isključiti da su i druge metode prikladne za to da se u cijelosti nadoknade posljedice nepovoljnog utjecaja na proizvodnju. Zbog toga se ne može ustvrditi da bi samo nepovoljan utjecaj na proizvodnju bio dopušten kriterij za prenošenje članka 40. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1782/2003.
            
         
               57.
            
            
               Stoga na drugo pitanje treba odgovoriti da članak 40. stavci 2. i 5. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 ne dopuštaju državama članicama da pravo na revalorizaciju referentnog iznosa za poljoprivrednike, na čiju su proizvodnju nepovoljno utjecale obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera, kojima su podlijegali tijekom godina 1997. i 2002., zasnivaju na usporedbi između iznosa izravnih plaćanja primljenih u zadnjoj godini na koju obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera nisu utjecale i godišnjeg prosječnog iznosa izravnih plaćanja u referentnom razdoblju. Umjesto toga se dotična gospodarstva mora kod izračuna referentnog iznosa na temelju primjene članka 40. stavka 5. drugog podstavka Uredbe (EZ) br. 1782/2003 staviti u takav položaj kao da tijekom godina od 2000. do 2002. nisu sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama.
            
         
         V – Zaključak
      
      
               58.
            
            
               Stoga predlažem da Sud odluči kako slijedi:
               
                        1.
                     
                     
                        Prava iz članka 40. stavaka 1. i 5. Uredbe (EZ) br. 1782/2003 o zajedničkim pravilima za programe izravne potpore u sklopu zajedničke poljoprivredne politike i o uvođenju određenih programa potpore poljoprivrednicima uvjetovana su time da su na proizvodnju poljoprivrednika u referentnom razdoblju nepovoljno utjecale obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera; ovaj nepovoljan utjecaj ne mora biti ozbiljan.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Članak 40. stavci 1., 2. i 5. prvi podstavak kao i članci 37. i 38. Uredbe br. 1782/2003 obvezuju države članice da pravo na revalorizaciju referentnog iznosa za poljoprivrednike, na čiju su proizvodnju nepovoljno utjecale obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera kojima su podlijegali tijekom cijelog ili dijela referentnog razdoblja, zasnivaju na usporedbi između izravnih plaćanja primljenih u tim godinama na koje su takve obveze utjecale i izravnih plaćanja primljenih u godinama na koje te obveze nisu utjecale.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Članak 40. stavci 2. i 5. Uredbe br. 1782/2003 ne dopuštaju državama članicama da pravo na revalorizaciju referentnog iznosa za poljoprivrednike, na čiju su proizvodnju nepovoljno utjecale obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera kojima su podlijegali tijekom 1997. i 2002., zasnuju na usporedbi između iznosa izravnih plaćanja primljenih u zadnjoj godini na koju obveze u pogledu agro‑okolišnih mjera nisu utjecale i godišnjeg prosječnog iznosa izravnih plaćanja u referentnom razdoblju. Umjesto toga se dotična gospodarstva moraju kod izračuna referentnog iznosa na temelju primjene članka 40. stavka 5. drugog podstavka Uredbe (EZ) br. 1782/2003 staviti u takav položaj kao da tijekom godina od 2000. do 2002. nisu sudjelovala u agro‑okolišnim mjerama.
                     
                  
         (
            1
         )	Izvorni jezik: njemački
      (
            2
         )	Uredba Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o zajedničkim pravilima za programe izravne potpore u sklopu zajedničke poljoprivredne politike i o uvođenju određenih programa potpore poljoprivrednicima te o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL L 270, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1009/2008 od 9. listopada 2008. (SL L 276, str. 1.) i stavljena izvan snage Uredbom Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.).
      (
            3
         )	Uredba Vijeća (EEZ) br. 2078/92 od 30. lipnja 1992. o metodama poljoprivredne proizvodnje koje su u skladu sa zahtjevima zaštite prirode i održavanja krajobraza (SL L 215, str. 85.) [neslužbeni prijevod]
      (
            4
         )	Uredba Vijeća (EZ) br. 1257/1999 od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe (SL L 160, str. 80.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 93.).
      (
            5
         )	Uredba Komisije (EZ) br. 795/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu programa jedinstvenih plaćanja kako je predviđeno u Uredbi (EZ) br. 1782/2003 (SL L 141, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 370/2009 od 6. svibnja 2009. (SL L 114, str. 9.) i stavljena izvan snage Uredbom Komisije (EZ) br. 1120/2009 od 29. listopada 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog u glavi III. Uredbe (EZ) br. 73/2009 (SL L 316, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 167.).
      (
            6
         )	Navedena u bilješci 2.
      (
            7
         )	Vidjeti presude od 12. lipnja 1979., Union laitière normande (244/78, Zb., str. 2663., t. 5.), od 12. prosinca 1990., SARPP (C‑241/89, Zb., str. I‑4695., t. 8.), i od 29. siječnja 2008., Promusicae (C‑275/06, Zb., str. I‑271., t. 42.).
      (
            8
         )	Presuda od 11. studenoga 2010., Grootes (C‑152/09, Zb., str. I‑11285., t. 60.).
      (
            9
         )	Vidjeti točku 23. i sljedeće ovog mišljenja.
      (
            10
         )	Vidjeti presude od 5. prosinca 1967., van der Vecht (19/67, Zb., str. 445.), od 27. listopada 1977., Bouchereau (30/77, Zb., str. 1999., t. 13. i 14.), od 14. lipnja 2007., Euro Tex (C‑56/06, Zb., str. I‑4859., t. 27.), i od 21. veljače 2008., Tele2 Telecommunication (C‑426/05, Zb., str. I‑685., t. 25.).
      (
            11
         )	Vidjeti presude od 12. studenoga 1969., Stauder (29/69, Zb., str. 419., t. 3.), od 7. srpnja 1988., Moksel Import und Export (55/87, Zb., str. 3845., t. 49.), od 20. studenoga 2001., Jany i dr. (C‑268/99, Zb., str. I‑8615., t. 47.), od 27. siječnja 2005., Junk (C‑188/03, Zb., str. I‑885., t. 33.), i od 22. listopada 2009., Zurita García i Choque Cabrera (C‑261/08 i C‑348/08, Zb., str. I‑10143., t. 54.).
      (
            12
         )	COM(2003) 23 final.
      (
            13
         )	Vidjeti „non‑paper”„Single payment scheme/Special cases/National Reserve”, otisnut u Prilogu IV. dokumentu Vijeća 9971/03 od 3. lipnja 2003. (t. 1., prvi redak).
      (
            14
         )	Presuda od 28. travnja 1988., Mulder (120/86, Zb., str. 2321., t. 24.).
      (
            15
         )	Presuda Grootes (navedena u bilješci 8., t. 44.).
      (
            16
         )	Presude od 11. lipnja 2009., Nijemeisland (C‑170/08, Zb., str. I‑5127., t. 44.), i Grootes (navedena u bilješci 8., t. 43.).
      (
            17
         )	Presude od 16. ožujka 2006., Emsland‑Stärke (C‑94/05, Zb., str. I‑2619., t. 43.), od 26. listopada 2006., Koninklijke Coöperatie Cosun (C‑248/04, Zb., str. I‑10211., t. 79.), i od 13. ožujka 2008., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i dr. (C‑383/06 do C‑385/06, Zb., str. I‑1561., t. 52.).
      (
            18
         )	Presuda Grootes (navedena u bilješci 8., t. 36.).
      (
            19
         )	U pogledu ove odredbe vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika J. Mazáka od 8. srpnja 2010. u predmetu Grootes (C‑152/09, Zb., str. I‑11285., t. 30.), i načelno presudu Mulder (navedenu u bilješci 14., t. 24., 26. i 27.).
      (
            20
         )	Vidjeti također devetu uvodnu izjavu Ugovora o Europskoj uniji.
      (
            21
         )	Vidjeti u tom smislu presudu od 22. listopada 2009., Elbertsen (C‑449/08, Zb., str. I‑10241., t. 43.).
      (
            22
         )	Uredba Komisije od 26. veljače 2002. o utvrđivanju detaljnih odredaba za provedbu Uredbe (EZ) br. 1257/1999 (SL L 74, str. 1.).
      (
            23
         )	Presuda Elbertsen (navedena u bilješci 21., t. 34. i 46.).
      (
            24
         )	Vidjeti točku 28. i sljedeće ovog mišljenja.
      (
            25
         )	Presuda Elbertsen (navedena u bilješci 21., t. 45.).
      (
            26
         )	Vidjeti točku 32. ovog mišljenja.