CELEX: 62021CC0043
Language: nl
Date: 2022-01-27
Title: Conclusie van advocaat-generaal J. Kokott van 27 januari 2022.#FCC Česká republika, s.r.o. tegen Ministerstvo životního prostředí e.a.#Verzoek van de Nejvyšší správní soud om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2010/75/EU – Artikel 3, lid 9 – Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging – Procedure tot wijziging van een vergunning – Inspraak van het betrokken publiek – Begrip ‚belangrijke wijziging’ van de installatie – Verlenging van de exploitatieduur van een stortplaats.#Zaak C-43/21.

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 27 januari 2022  (1)

Zaak C‑43/21

FCC Česká republika s.r.o.

(verzoek van de Nejvyšší správní soud [hoogste bestuursrechter, Tsjechië] om een prejudiciële beslissing)
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Richtlijn 2010/75/EU – Industriële emissies – Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging – Belangrijke wijziging van een installatie – Verlenging van de periode voor het storten van afvalstoffen op een stortplaats”

I.      Inleiding

1.        Hoe moet het begrip „belangrijke wijziging” van een installatie worden opgevat bij de toepassing van de richtlijn inzake industriële emissies(2)? Meer in het bijzonder, moet de verlenging van de periode gedurende welke extra afval op een stortplaats mag worden gestort, worden beschouwd als een belangrijke wijziging van de stortplaats, indien daarbij noch het maximaal toegestane volume afval, noch de totale capaciteit van de stortplaats wordt gewijzigd? Dat is de vraag die het Hof van Justitie van de Europese Unie in de onderhavige procedure dient te beantwoorden.

2.        Het belang van het begrip „belangrijke wijziging”, dat het Hof voor het eerst moet uitleggen, is daarin gelegen dat voor de belangrijke wijziging van een installatie bijzondere eisen gelden – in het bijzonder met betrekking tot de inspraak van het publiek en de rechtsbescherming van derden overeenkomstig artikel 20, lid 2, alsmede de artikelen 24 en 25 van de richtlijn inzake industriële emissies. Een leidraad bij deze uitlegging kan worden gevonden in de rechtspraak betreffende de MEB-richtlijn(3) en het Verdrag van Aarhus(4), dat ten uitvoer wordt gelegd via de regels van de richtlijn inzake industriële emissies  betreffende  inspraak en rechtsbescherming.
II.    Rechtskader

A.      Internationaal recht – Verdrag van Aarhus

3.        Aangezien de regels inzake inspraak van het publiek in de richtlijn inzake industriële emissies uitvoering geven aan het Verdrag van Aarhus, moeten de relevante bepalingen daarvan worden gepresenteerd.

4.        De doelstelling van het Verdrag van Aarhus volgt uit artikel 1:
„Om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn, waarborgt elke partij de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in overeenstemming met de bepalingen van dit verdrag.”

5.        Artikel 6 van het Verdrag van Aarhus regelt de inspraak van het publiek bij beslissingen over bepaalde activiteiten:
„1.      Elke partij
a)      past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
[...]
4.      Elke partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.
6.      Elke partij stelt aan de bevoegde overheidsinstanties de eis dat zij het betrokken publiek voor inzage toegang verschaffen, [...] zodra deze beschikbaar wordt, tot alle informatie die relevant is voor de in dit artikel bedoelde besluitvorming die beschikbaar is ten tijde van de inspraakprocedure, [...]:
[...]
10.      Elke partij waarborgt dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in lid 1 bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen van de leden 2 tot en met 9 van dit artikel dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is.
[...]”

6.        De verdere leden van deze bepaling regelen de details van de inspraak van het publiek en de beoordeling van de milieueffecten van de activiteit.

7.        Bijlage I bij het Verdrag van Aarhus geeft een opsomming van de activiteiten die krachtens artikel 6, lid 1, onder a), onderworpen zijn aan verplichte inspraak. In punt 5, vierde streepje, worden „stortplaatsen die meer dan 10 ton per dag ontvangen of een totale capaciteit van meer dan 25 000 ton hebben, met uitzondering van stortplaatsen voor inerte afvalstoffen” genoemd. 

8.        Volgens bijlage I, punt 22, eerste zin, van het Verdrag van Aarhus is „op elke wijziging of uitbreiding van activiteiten [...], wanneer zulk een wijziging of uitbreiding op zichzelf voldoet aan de in deze bijlage omschreven criteria/drempels, artikel 6, lid 1, onder a), van dit verdrag van toepassing”.
B.      Unierecht – richtlijn inzake industriële emissies

9.        In overweging 18 van de richtlijn inzake industriële emissies wordt het begrip „belangrijke wijziging” toegelicht:
„Wijzigingen in een installatie kunnen leiden tot meer verontreiniging. De exploitanten moeten elke voorgenomen wijziging die gevolgen kan hebben voor het milieu meedelen aan de bevoegde autoriteit. In het geval van belangrijke wijzigingen aan installaties die aanzienlijke negatieve effecten kunnen hebben [op]  de gezondheid van de mens of [op]  het milieu, moet eerst een vergunning worden afgegeven overeenkomstig deze richtlijn.”

10.      Volgens overweging 27 van de richtlijn inzake industriële emissies wordt met de bepalingen inzake inspraak van het publiek en rechtsbescherming uitvoering gegeven aan het Verdrag van Aarhus:
„Overeenkomstig het Verdrag van Aarhus [...] is doeltreffende publieksparticipatie in de besluitvorming noodzakelijk om het publiek in staat te stellen meningen en zorgpunten kenbaar te maken die relevant kunnen zijn voor de besluiten in kwestie en de besluitvormer in staat te stellen daar rekening mee te houden, wat de controleerbaarheid en de transparantie van het besluitvormingsproces vergroot en de bewustwording van milieuvraagstukken en de steun voor de genomen besluiten bij het publiek ten goede komt. Leden van het betrokken publiek dienen toegang te hebben tot de rechter, aangezien dit bijdraagt tot de bescherming van het recht te leven in een milieu dat passend is voor de gezondheid en het welzijn van elke persoon.”

11.      Het onderwerp van de richtlijn inzake industriële emissies is omschreven in artikel 1:
„Deze richtlijn bevat regels inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging door industriële activiteiten.
Zij bevat ook regels ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies in lucht, water en bodem en ter voorkoming van het ontstaan van afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken.”

12.      In artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies wordt het begrip „belangrijke wijziging” gedefinieerd als  „een wijziging van de aard of de werking, dan wel een uitbreiding van een installatie, een stookinstallatie, een afvalverbrandingsinstallatie of een afvalmeeverbrandingsinstallatie die significante negatieve effecten kan hebben op de gezondheid van de mens of op het milieu”.

13.      Artikel 4, lid 1, van de richtlijn inzake industriële emissies regelt de noodzaak van een vergunning:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat geen installatie [...] wordt geëxploiteerd zonder een vergunning.
[...]”.

14.      Stortplaatsen die meer dan 10 ton per dag ontvangen of een totale capaciteit van meer dan 25 000 ton hebben, met uitzondering van stortplaatsen voor inerte afvalstoffen, zijn volgens artikel 3, punt 3, en bijlage I, punt 5.4, van de richtlijn inzake industriële emissies en artikel 2, onder g), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen(5) installaties in de zin van artikel 4 van de richtlijn inzake industriële emissies.

15.      Artikel 20 van de richtlijn inzake industriële emissies betreft wijzigingen aan de installatie:
„1.      De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de bevoegde autoriteit in kennis stelt van elke geplande wijziging van de aard of de werking, of van een uitbreiding van de installatie die gevolgen kan hebben voor het milieu. Zo nodig stelt de bevoegde autoriteit de vergunning bij.
2.      De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn.
De aanvraag van een vergunning en het besluit van de bevoegde autoriteit dienen betrekking te hebben op de delen van de installatie en de in artikel 12 opgesomde punten waarop de belangrijke wijziging van invloed kan zijn.
3.      Elke wijziging van de aard of de werking of elke uitbreiding van een installatie wordt geacht belangrijk te zijn, indien de wijziging of uitbreiding op zich de in bijlage I genoemde capaciteitsdrempelwaarden bereikt.”

16.      Bij de procedure voor het verlenen van een vergunning voor belangrijke wijzigingen aan een installatie dient het betrokken publiek overeenkomstig artikel 24, lid 1, onder b), van de richtlijn inzake industriële emissies in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak te krijgen. Overeenkomstig artikel 25 kunnen leden van het betrokken publiek verzoeken om toetsing van de materiële of formele rechtmatigheid van deze vergunning.
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing

17.      FCC Česká republika is een Tsjechische handelsvennootschap die krachtens een vergunning die is afgegeven op basis van de richtlijn inzake industriële emissies, een stortplaats exploiteert in de wijk Praag-Ďáblice (Praag, Tsjechië).

18.      De geïntegreerde vergunning voor de exploitatie van de stortplaats is afgegeven in 2007 en is vervolgens herhaaldelijk gewijzigd – met name is de periode voor het storten van afval al tweemaal verlengd. Eind 2015 heeft FCC de Magistrát hlavního města Prahy  (lokale overheid van de hoofdstad Praag; hierna: „Magistrát”) verzocht de geïntegreerde vergunning een dertiende keer te wijzigen, omdat de oorspronkelijk geplande capaciteit van de stortplaats nog niet volledig was benut en het storten volgens de bestaande vergunning eind 2015 diende te worden beëindigd. Op 29 december 2015 heeft de Magistrát  de periode voor het storten van afval met twee jaar verlengd. Het besluit heeft niets veranderd aan de totale capaciteit van de stortplaats of aan de maximale oppervlakte ervan.(6)

19.      Tegen het besluit van de Magistrát  van de stad Praag is bezwaar gemaakt door de wijk van de stad Praag waar de stortplaats is gelegen, en door een vereniging die de bescherming van de natuur en het landschap als hoofddoel heeft en waarin burgers aan die bescherming deelnemen. Verweerder, de Ministerstvo životního prostředí (ministerie van Milieubeheer, Tsjechië), verklaarde het bezwaar evenwel niet-ontvankelijk, omdat geen van deze partijen had deelgenomen aan de procedure tot wijziging van de geïntegreerde vergunning.

20.      Vervolgens hebben de twee verzoekende partijen beroep tegen het besluit van verweerder ingesteld. De Městský soud v Praze (rechter in eerste aanleg Praag, Tsjechië) heeft het beroep toegewezen, het besluit van de Magistrát  nietig verklaard en de zaak voor verdere afdoening naar hem terugverwezen. Bij de beoordeling of de partijen die bezwaar hadden gemaakt aan de procedure hadden deelgenomen, is volgens de rechter namelijk van essentieel belang of de wijziging van de geïntegreerde vergunning een „belangrijke wijziging” van de door FCC geëxploiteerde installatie vormde. Daar hangt het van af of iemand aan de procedure had kunnen deelnemen..

21.      De Městský soud kwam tot de conclusie dat de omvang van een project in de tijd kan worden gedefinieerd en dat een verlenging van de periode van exploitatie van een installatie moet worden opgevat als wijziging van de omvang van het project. Indien  de exploitatie van een  installatie aanvankelijk slechts voor een bepaalde periode is toegestaan, zijn de milieueffecten ervan na afloop van de toegestane exploitatieperiode dus niet beoordeeld omdat er in het geheel geen verdere effecten te verwachten vallen. Een verlenging van de exploitatieperiode houdt een langer durende impact op het milieu in. 

22.      FCC heeft bij de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) cassatieberoep tegen het vonnis van de Městský soud ingesteld.

23.      De hoogste bestuursrechter van Tsjechië legt het Hof derhalve de volgende vraag voor:
„Dient artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies aldus te worden uitgelegd dat onder een ‚belangrijke wijziging’ van een installatie ook moet worden verstaan een verlenging van de periode voor het storten van afval op een stortplaats, ook al is er geen sprake van een wijziging van de goedgekeurde maximale oppervlakte of van de toegestane totale capaciteit van de betrokken stortplaats?”

24.      De Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Het Hof heeft besloten geen mondelinge behandeling te houden.
IV.    Juridische beoordeling

25.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing strekt ertoe te verduidelijken of een verlenging van de periode voor het storten van afval op een stortplaats, zonder dat tegelijkertijd de goedgekeurde maximale oppervlakte of de toegestane totale capaciteit ervan worden gewijzigd, een belangrijke wijziging van die installatie in de zin van de richtlijn inzake industriële emissies vormt.

26.      Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat voor de litigieuze stortplaats oorspronkelijk een vergunning was afgegeven op grond van de richtlijn inzake industriële emissies. Daarom – en op basis van de informatie op het internet(7) – kan worden aangenomen dat de stortplaats groot genoeg is om onder het toepassingsgebied van de richtlijn te vallen, dat wil zeggen een ontvangstcapaciteit heeft van meer dan 10 ton afval per dag of een totale capaciteit van meer dan 25 000 ton.

27.      Indien de betrokken verlenging van de periode voor het storten een belangrijke wijziging is, is daarvoor overeenkomstig artikel 20, lid 2, van de richtlijn inzake industriële emissies een vergunning op basis van deze richtlijn vereist. In dit geval moet de administratieve procedure inspraak van het publiek omvatten (artikel 24) en kunnen leden van het betrokken publiek verzoeken om rechterlijke toetsing van de vergunning (artikel 25). Andere wijzigingen die gevolgen voor het milieu kunnen hebben, hoeven door de exploitant daarentegen alleen maar te worden gemeld aan de bevoegde autoriteit (artikel 20, lid 1).

28.      Aangezien de vergunningverlenende instantie in casu niet uitging van een belangrijke wijziging, vond er geen inspraak plaats. Indien deze beoordeling juist was, kunnen verzoekers – naar het zich laat aanzien – de litigieuze vergunning volgens Tsjechisch recht niet aanvechten, en het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat geen aanwijzingen voor verdergaande vorderingsrechten krachtens het Unierecht. De verwijzende rechter dient dus te weten te komen of de betrokken vergunning een belangrijke wijziging betrof.

29.      Om deze vraag te beantwoorden, zal ik eerst de definitie van het begrip „belangrijke wijziging” in artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies (zie onder A) en vervolgens het Verdrag van Aarhus (zie onder B) onderzoeken. Vervolgens zal ik de aldus ontwikkelde uitlegging nader toelichten met het oog op de omstandigheden van het onderhavige geval (zie onder C).
A.      Artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies

30.      Artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies definieert een belangrijke wijziging als een wijziging van de aard of de werking, dan wel een uitbreiding van een installatie die significante negatieve effecten kan hebben op de gezondheid van de mens of op het milieu. 

31.      Het is juist dat de verwijzende rechter zich afvraagt of de rechtspraak over de MEB-richtlijn, volgens welke de verlenging van een vergunning, zonder dat er sprake is van werkzaamheden of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen, geen nieuwe milieueffectbeoordeling vereist(8), kan worden toegepast op de uitlegging van de richtlijn inzake industriële emissies. Deze rechtspraak is echter gebaseerd op de definitie van het begrip  „project”  van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn(9), die enger geformuleerd is dan de definitie van een belangrijke wijziging in het kader van de richtlijn inzake industriële emissies.

32.      Overeenkomstig artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn omvat het begrip „project” de uitvoering van bouwwerkzaamheden  of de totstandbrenging van andere installaties of werkzaamheden  en andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten. De richtlijn is dus uitdrukkelijk gericht op werkzaamheden of ingrepen. 

33.      In de definitie van belangrijke wijziging in artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies worden daarentegen meer abstracte begrippen gebruikt, namelijk „wijziging van de aard of de werking” alsmede „uitbreiding van de installatie”. Deze begrippen zijn voor een meer open uitlegging vatbaar. 

34.      Om die reden zou de rechtspraak inzake de MEB-richtlijn niet rechtstreeks mogen worden toegepast.

35.      De loutere verlenging van de periode voor het storten van extra afvalstoffen zonder gelijktijdige wijziging van de goedgekeurde maximale oppervlakte van de stortplaats of van de totale mogelijke capaciteit ervan, verandert echter niets aan de werking of de aard van de stortplaats. 

36.      De verlenging betekent ook geen ruimtelijke uitbreiding van de stortplaats, noch een uitbreiding van de beoogde oppervlakte. De verlenging maakt echter slechts een toename mogelijk van de hoeveelheid afval die daadwerkelijk wordt gestort, waarschijnlijk met ongeveer 50 000 ton extra afval(10), die daar zonder de verlenging niet meer zou kunnen worden gestort.

37.      In ieder geval betekent deze verlenging een temporele uitbreiding van de exploitatie van de stortplaats.(11) Een dergelijke wijziging in de tijd behoort niet tot de kern van de betekenis van het begrip „uitbreiding”. Deze kern komt waarschijnlijk meer overeen met het begrip „vergroten”, en niet alleen in de Duitse taalversie(12). Niettemin sluit de betekenis van het begrip niet noodzakelijkerwijs uit dat de verlenging van een vergunning wordt beschouwd als een uitbreiding in de tijd van de exploitatie van een installatie.

38.      Deze uitlegging van het begrip „uitbreiding” wordt gerechtvaardigd door de doelstelling van de richtlijn inzake industriële emissies. Volgens artikel 1 is de richtlijn gericht op geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, door het in werking stellen van maatregelen ter voorkoming of beperking van emissies door de in bijlage I bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, om een hoog niveau van bescherming van het milieu te bereiken.(13) Aangezien de doelstelling van de richtlijn dus ruim is omschreven(14), mag het begrip „belangrijke wijziging” niet strikt worden uitgelegd. Veeleer moet de doelstelling van een hoog niveau van bescherming van het milieu doorslaggevend zijn.

39.      Dit komt ook tot uiting in overweging 18 van de richtlijn inzake industriële emissies. Daar worden belangrijke wijzigingen alleen gekenmerkt door het feit dat zij aanzienlijke negatieve effecten kunnen hebben op  de gezondheid van de mens of op  het milieu. Daar wordt niet verwezen naar wijzigingen in de werking en de aard van de installatie of van de uitbreiding ervan. Deze andere referentiepunten van een wijziging, die zijn opgenomen in de definitie van artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies,  mogen derhalve niet restrictief, maar moeten ruim worden opgevat, namelijk in de zin van een uitgebreide toelichting van mogelijke wijzigingen.

40.      De beperking van het begrip „belangrijke wijziging” moet daarentegen in de eerste plaats worden gezocht in de mogelijke bijkomende  milieueffecten van de activiteit. Enkel wijzigingen die in vergelijking met de reeds bestaande toestand geen extra  aanzienlijke negatieve effecten op de gezondheid van de mens of op het milieu kunnen hebben, zijn bijgevolg geen belangrijke wijzigingen. Wijzigingen die bijkomende  aanzienlijke negatieve effecten kunnen hebben, vergen daarentegen meer aandacht, teneinde een hoog beschermingsniveau te waarborgen.

41.      Als voorlopige conclusie moet derhalve worden vastgesteld dat de enkele verlenging van de periode voor het storten van afvalstoffen – zonder een gelijktijdige wijziging van de goedgekeurde maximale oppervlakte van de stortplaats of de mogelijke totale capaciteit ervan – in de zin van een tijdelijke uitbreiding van de exploitatie van de installatie, een belangrijke wijziging kan vormen als bedoeld in artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies, indien deze verlenging  bijkomende  aanzienlijke negatieve effecten kan hebben op  de gezondheid van de mens of op  het milieu.
B.      Verdrag van Aarhus

42.      Deze uitlegging is ook in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus. Volgens artikel 1 daarvan wordt met het verdrag beoogd de rechten op inspraak in de besluitvorming te waarborgen. Artikel 6 voorziet met het oog hierop in bepaalde regels inzake inspraak. Stortplaatsen met een ontvangstcapaciteit van meer dan 10 ton afval per dag  of een totale capaciteit van meer dan 25 000 ton vallen overeenkomstig bijlage I, punt 5, vierde streepje, van het Verdrag van Aarhus onder deze voorschriften.

43.      Aangezien de richtlijn inzake industriële emissies volgens overweging 27 tot doel heeft de bepalingen van het Verdrag van Aarhus inzake inspraak ten uitvoer te leggen en het begrip „belangrijke wijziging” relevant is voor de reikwijdte van de inspraak, moet bij de uitlegging van dit begrip van de richtlijn rekening worden gehouden met dit verdrag.(15)

44.      Overeenkomstig  artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus waarborgt elke partij dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in lid 6 bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen inzake de inspraak van het publiek dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is.

45.      De beslissingspraktijk van het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus(16), die door de verdragsluitende partijen, met inbegrip van de Unie, wordt onderschreven, bevat belangrijke aanwijzingen voor de uitlegging van deze bepaling. 

46.      Het comité van toezicht is van mening dat de toegestane duur van een activiteit duidelijk een exploitatievoorwaarde voor die activiteit is, en wel een belangrijke. Daarom vormt elke wijziging van deze duur – of het nu gaat om een verkorting of een verlenging – volgens het comité een heroverweging of aanpassing van de exploitatievoorwaarden van deze activiteit in de zin van artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus.(17)

47.      Het is juist dat artikel 6, lid 10, van het Verdrag van Aarhus enkel vereist dat de bepalingen inzake inspraak van het publiek dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is. Het comité van toezicht vindt echter dat uitzonderingen op de toepassing van artikel 6 alleen van toepassing zijn, wanneer een wijziging van de toegestane duur slechts minimaal is en kennelijk geen of slechts onbeduidende milieueffecten heeft.(18)

48.      Hoewel deze verklaring op het eerste gezicht verder gaat dan de uitlegging van artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies waartoe ik ben gekomen, vormen de mogelijke effecten op het milieu ook voor het comité van toezicht een centraal afbakeningscriterium.(19)
C.      Beoordeling van mogelijke aanzienlijke effecten op het milieu

49.      Voor de beantwoording van de prejudiciële vraag moet echter nog worden beoordeeld of de litigieuze vergunning bijkomende  aanzienlijke effecten op het milieu met zich meebrengt.  Aan de hand van die effecten kan immers een onderscheid worden gemaakt tussen belangrijke en onbelangrijke wijzigingen van de installatie.

50.      Zoals Tsjechië benadrukt, vloeien de milieueffecten van een stortplaats enerzijds voort uit de opslag van afval. Vooral als de stortplaats ontwerpfouten vertoont, kan het afval het grondwater aantasten of andere gebieden verontreinigen als de afdekking ontoereikend is. Ook kunnen op onjuiste wijze samen opgeslagen afvalsoorten leiden tot schadelijke chemische reacties of biologische processen die negatieve effecten hebben op het milieu. Deze negatieve effecten veranderen echter niet door een verlenging van de gebruiksperiode, zolang de oppervlakte en capaciteit van de stortplaats ongewijzigd blijven en de nodige maatregelen ter voorkoming van bepaalde negatieve milieueffecten gehandhaafd blijven. Vanuit dit oogpunt gaat het bij de enkele verlenging van de vergunning derhalve niet om bijkomende  milieueffecten.

51.      Zoals de Commissie benadrukt, veroorzaken anderzijds ook reeds het vervoer van afval naar de stortplaats en eventuele verwerkingsactiviteiten aldaar bijkomende  effecten op het milieu. In dit verband kan met name worden gedacht aan het verkeer en aan het feit dat een volgens de regels van de kunst  gesloten stortplaats vanwege de volledige afdekking waarschijnlijk minder emissies in de lucht zal veroorzaken, met name storende geuren of stof, dan een stortplaats die nog met afval wordt gevuld. Dergelijke met de exploitatie samenhangende milieueffecten zouden, althans in de tijd, toenemen als gevolg van de verlenging van de periode voor het storten van extra afval. Zij zouden vallen onder het begrip „verontreiniging” van artikel 3, punt 2, van de richtlijn inzake industriële emissies.

52.      Maar hoe moet worden beoordeeld of deze bijkomende  effecten op het milieu het niveau van een belangrijke wijziging van de stortplaats bereiken?
1.      Capaciteitsdrempelwaarden

53.      In dit verband zij er allereerst aan herinnerd dat in artikel 20, lid 3, van de richtlijn inzake industriële emissies is bepaald welke wijzigingen altijd als belangrijk moeten worden beschouwd. Het betreft wijzigingen die op zich de capaciteitsdrempelwaarden van bijlage I bereiken. Een overeenkomstige regeling is ook te vinden in bijlage I, punt 22, bij het Verdrag van Aarhus. Bij dergelijke wijzigingen moet ervan worden uitgegaan dat zij aanzienlijke effecten  hebben op  het milieu.

54.      Voor stortplaatsen zou overeenkomstig bijlage I, punt 5.4, bij de richtlijn inzake industriële emissies de dagcapaciteit met ten minste 10 ton of de totale capaciteit met ten minste 25 000 ton moeten toenemen om aan de eis van artikel 20, lid 3, te voldoen.(20)

55.      De gevolgen van het afleveren en storten van afval over een langere periode lijken volgens deze norm niet aanzienlijk te zijn, aangezien de litigieuze vergunning de oppervlakte of de totale capaciteit van de stortplaats niet verandert. De Tsjechische Republiek is derhalve van mening dat niet aan de voorwaarden van artikel 20, lid 3, van de richtlijn inzake industriële emissies is voldaan.

56.      Zonder de litigieuze vergunning zou er echter geen afval meer worden gestort. De Commissie stelt dan ook voor om bij de beoordeling van het besluit tot verlenging van de periode voor het storten uit te gaan van de restcapaciteit van de stortplaats die in de oorspronkelijke vergunning was opgenomen. Deze restcapaciteit kon immers enkel worden benut als gevolg van het besluit tot verlenging.

57.      Blijkbaar was er op het ogenblik van de verlenging nog ruimte voor ongeveer 50 000 ton afval op de stortplaats(21), een hoeveelheid die de capaciteitsdrempelwaarde van 25 000 ton voor stortplaatsen overeenkomstig bijlage I, punt 5, vierde streepje, van de richtlijn inzake industriële emissies ruimschoots overschrijdt. Indien deze informatie juist is, hetgeen aan de nationale rechter staat om te onderzoeken, zou het standpunt van de Commissie ertoe leiden dat van een belangrijke wijziging moet worden uitgegaan.
2.      Relevante beslissingspraktijk en rechtspraak

58.      Deze overweging strookt met de beslissingspraktijk van het comité van toezicht(22) en lijkt op het eerste gezicht ook een basis te hebben in de rechtspraak van het Hof inzake de MEB-richtlijn.

59.      Het arrest van het Hof waarop de Commissie zich beroept(23), is echter een minder goede basis dan het zich laat aanzien. De in die zaak onderzochte verlenging van de vergunning voor een gasterminal was immers een voorwaarde om voor het eerst bouwwerkzaamheden te kunnen verrichten, omdat de eerder verleende vergunning nooit was gebruikt.

60.      De situatie in de zaak Wells(24), waarop het Hof zich in bovengenoemd arrest heeft gebaseerd, was vergelijkbaar. De zaak Wells betrof namelijk een steengroeve die reeds lang gesloten was en zonder de betrokken vergunning niet opnieuw had kunnen worden gebruikt.

61.      Beide gevallen worden dus gekenmerkt door het feit dat de betrokken vergunningen fundamenteel nieuwe effecten op het milieu mogelijk maakten die voordien niet bestonden.

62.      In het geval van verlengingen van vergunningen voor het gebruik van bestaande infrastructuur waarvoor geen verdere werkzaamheden zijn vereist, zoals de exploitatievergunning voor een luchthaven(25) of een stortplaats voor afvalstoffen,(26) heeft het Hof daarentegen geen milieueffectbeoordeling met inspraak van het publiek geëist.

63.      Het lijkt er dus op dat het Hof geen noodzaak ziet om een milieueffectbeoordeling uit te voeren als de gevolgen voor het milieu grotendeels ongewijzigd blijven. Het feit dat deze gevolgen door het voortduren ervan in algemene omvang in de tijd toenemen, werd door het Hof kennelijk niet als doorslaggevend beschouwd.

64.      Indien men deze beoordelingen van de rechtspraak inzake de MEB-richtlijn toepast op de richtlijn inzake industriële emissies, valt dus te betwijfelen of de enkele mogelijkheid om de restcapaciteit van een reeds goedgekeurde en in exploitatie zijnde stortplaats te gebruiken, de toepassing van artikel 20, lid 3, van de richtlijn inzake industriële emissies kan rechtvaardigen.
3.      Omvang van de oorspronkelijke vergunning

65.      De rechtspraak van het Hof inzake de MEB-richtlijn kan worden verklaard aan de hand van veronderstellingen over de omvang van de oorspronkelijke vergunning, die uiteindelijk ook de weg wijzen naar de uitlegging van artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies. 

66.      Indien voor bepaalde effecten op het milieu reeds een milieueffectbeoordeling in verband met deze vergunning is verricht, behoeft deze beoordeling in beginsel niet te worden herhaald in het geval van een latere verlenging van de vergunning.(27) Indien daarentegen een vereiste beoordeling bij een eerdere vergunning niet heeft plaatsgevonden, kan het nodig zijn deze beoordeling bij een latere vergunning alsnog uit te voeren – ongeacht of deze latere vergunning, op zichzelf beschouwd, een milieueffectbeoordeling vereist.(28)

67.      Ook hiervoor zijn er aanwijzingen te vinden in de beslissingspraktijk van het comité van toezicht. Het comité  heeft namelijk ook in aanmerking genomen of het publiek tijdens een eerste inspraakronde op de hoogte was gebracht van mogelijke verlengingen van de vergunning in de toekomst en dus de gelegenheid had om opmerkingen te maken over de daarmee gepaard gaande milieueffecten.(29)

68.      In het geval van een verlenging van een exploitatievergunning hangt het onderscheid tussen een eenvoudige wijziging en een belangrijke wijziging in de zin van artikel 3, punt 9, van de richtlijn inzake industriële emissies dus af van de vraag of zich als gevolg van de langere looptijd significante negatieve effecten op het milieu kunnen voordoen die niet onder de oorspronkelijke vergunning vielen en waarvoor dus een nieuwe beoordeling vereist is.

69.      Wat het onderhavige geval betreft, betogen de Tsjechische Republiek en FCC in de nationale procedure dat de stortplaatsvergunning reeds van meet af aan voorzag in de litigieuze verlenging van de vergunning voor het storten van afval. De reden hiervoor is dat de relevante parameter voor de duur van het storten van afval niet de geldigheidsduur van de vergunning was, maar de geplande totale capaciteit.

70.      Hiervoor pleit volgens dit betoog ook het feit dat het afzien van de verlenging feitelijk de noodzaak van verdere wijzigingen lijkt mee te brengen. Het krachtens artikel 7, onder g), van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen vereiste sluitingsplan moet wellicht worden gewijzigd, omdat het uitgaat van een volledig gevulde stortplaats. Eventueel kan het zelfs nodig zijn om ander materiaal dan afval als opvulling te gebruiken om negatieve effecten op het milieu te voorkomen.

71.      Gevallen waarin het gaat om de verlenging van een vergunning die voor een bepaalde, afgesloten periode is verleend, zouden anders moeten worden beoordeeld. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat de oorspronkelijke vergunning gebaseerd was op een bepaalde maximale exploitatieperiode.(30) Hetzelfde zou moeten gelden voor de voortzetting van een voorlopige of tijdelijke oplossing. De verlenging van een oude vergunning waarvoor nog geen inspraak van het publiek was vereist, waarvan de effecten oorspronkelijk nog niet volledig bekend waren of waarvan de verenigbaarheid met de huidige normen twijfelachtig is, zou in beginsel ook eerder als een belangrijke wijziging moeten worden beschouwd.

72.      Samenvattend kan worden gesteld dat bijkomende  effecten op het milieu worden gekenmerkt door het feit dat zij nog niet in aanmerking zijn genomen bij een eerdere vergunning voor de activiteit en in het kader van de inspraak van het publiek waarin met het oog daarop is voorzien.

73.      Uiteindelijk staat het echter aan de nationale rechter om deze concrete omstandigheden te beoordelen.
V.      Conclusie

74.      Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging op het verzoek om een prejudiciële beslissing als volgt te antwoorden:
„Artikel 3, punt 9, van richtlijn 2010/75/EU  van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) dient aldus te worden uitgelegd dat onder een ‚belangrijke wijziging’ van een installatie ook moet worden verstaan een verlenging van de periode voor het storten van afval op een stortplaats, ook al is er geen sprake van een wijziging van de goedgekeurde maximale oppervlakte of van de toegestane totale capaciteit van de betrokken stortplaats, indien de verlenging van de vergunning kan leiden tot bijkomende  aanzienlijke effecten op het milieu. Bijkomende  milieueffecten worden gekenmerkt door het feit dat zij nog niet in aanmerking zijn genomen bij een eerdere vergunning voor de activiteit en in het kader van de inspraak  van het publiek waarin met het oog daarop is voorzien.”

1      Oorspronkelijke taal: Duits.

2      Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010, L 334, blz. 17).

3      Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2011, L 26, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU (PB 2014, L 124, blz. 1).

4      Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, 1998 (PB 2005, L 124, blz. 4), gesloten bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1).

5      Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (PB 1999, L 182, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/97/EU van de Raad van 5 december 2011 tot wijziging van richtlijn 1999/31/EG met betrekking tot specifieke criteria voor opslag van metallisch kwik dat als afval wordt beschouwd (PB 2011, L 328, blz. 49).

6      De litigieuze vergunning blijkt op het internet toegankelijk te zijn via  https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf. Nadere informatie over de voor de stortplaats afgegeven vergunningen blijkt beschikbaar te zijn op https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId=4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument.
      Volgens de Commissie is de periode voor het storten van afval sindsdien nog ten minste een keer met twee jaar verlengd. De laatste als belangrijk erkende wijziging van de stortplaats dateert volgens haar daarentegen van 2009.

7      Aangehaald in voetnoot 6, zie ook punten 54‑57 hieronder.

8      Arresten van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punt 24), en 19 april 2012, Pro-Braine e.a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, punt 32).

9      Arresten van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punten 20 e.v.), en 19 april 2012, Pro-Braine e.a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, punt 31).

10      Blz. 4 van het in voetnoot 6 aangehaalde litigieuze besluit.

11      Zie reeds mijn conclusie in de zaak Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, punt 101).

12      Zowel in de Engelse als in de Franse versie wordt het begrip extension gebruikt.

13      Arresten van 22 januari 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières en Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, punt 25, zie ook punt 40); 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a. (C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2011:348, punt 72); 15 december 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, punt 29), en 15 januari 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 108).

14      Arresten van 22 januari 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières en Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, punt 27), en 15 december 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, punt 31). 

15      Zie in die zin arrest van 15 januari 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 77). Zie ook met betrekking tot de MEB-richtlijn de arresten van 12 mei 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, punt 41), en 16 april 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, punt 34).

16      Aarhus Convention Compliance Committee (hierna: „comité van toezicht”); zie in dit verband mijn conclusie in de zaak Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, punt 8) alsmede de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Gemeinde Altrip e.a. (C‑72/12, EU:C:2013:422, punt 101), de conclusies van advocaat-generaal Jääskinen in de gevoegde zaken Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2014:310, punt 114) en in de gevoegde zaken Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P en C‑405/12 P, EU:C:2014:309, punt 23) alsmede de conclusies van advocaat-generaal Bobek in de zaak Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, punt 86) en in de zaak Stichting Varkens in Nood e.a. (C‑826/18, EU:C:2020:514, punt 77).

17      Bevindingen en aanbevelingen van 4 oktober 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Nederland (Kerncentrale Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, punt 65);  19 augustus 2019, Cummins/Ierland (Steengroeve Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punt 79), en 26 juli 2021, OEKOBUERO e.a./Tsjechië (Kerncentrale Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punt 97).

18      Bevindingen en aanbevelingen van 4 oktober 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Nederland (Kerncentrale Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, punt 71), 19 augustus 2019, Cummins/Ierland (Steengroeve Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punt 83), en 26 juli 2021, OEKOBUERO e.a./Tsjechië (Kerncentrale Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punt 104).

19      Zie de verwijzingen in voetnoot 18 alsmede de bevindingen en aanbevelingen van 12 mei 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slowakije (Kerncentrale Mochovce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, punt 57), en 4 oktober 2018, Fons de Defensa Ambiental/Spanje (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, punt 85).

20      Voor de toepassing van bijlage I, punt 22, van het Verdrag van Aarhus zijn dezelfde drempelwaarden vastgesteld in bijlage I, punt 5, vierde streepje.

21      Blz. 4 van het litigieuze besluit, aangehaald in voetnoot 6. 

22      Bevindingen en aanbevelingen van 26 juli 2021, OEKOBUERO e.a./Tsjechië (Kerncentrale Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punt 99). Zie ook mijn conclusie in de zaak Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, punten 91 e.v.).

23      Arrest van 9 september 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, punten 43‑47).

24      Arrest van 7 januari 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punten 45 en 46). 

25      Arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punt 24).

26      Arrest van 19 april 2012, Pro-Braine e.a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, punt 32).

27      Zie arresten van 22 september 2011, Valčiukienė e.a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, punten 61 en 62), en 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punt 58), telkens inzake richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB 2001, L 197, blz. 30).

28      Arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punt 37). 

29      Bevindingen en aanbevelingen van 19 augustus 2019, Cummins/Ierland (Steengroeve Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punt 85).

30      Zie bevindingen en aanbevelingen van het comité van toezicht van 4 oktober 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Nederland (Kerncentrale Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, punten 65, 66 en 71), en 26 juli 2021,  OEKOBUERO e.a./Tsjechië (Kerncentrale Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, punt 104). Zie ook de bevindingen en aanbevelingen van 19 augustus 2019, Cummins/Ierland (Steengroeve Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, punt 79).