CELEX: 62020CC0675
Language: fi
Date: 2022-04-07
Title: Julkisasiamies J. Kokottin ratkaisuehdotus 7.4.2022.###

Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
7. huhtikuuta 2022(1)

Asia C-675/20 P

Colin Brown

vastaan

Euroopan komissio

ja

Euroopan unionin neuvosto

Muutoksenhaku – Henkilöstö – Henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohta – Ulkomaankorvaus – Perusteet – Asemamaan kansalaisuuden saaminen palvelukseen tulon jälkeen – Komissio on poistanut oikeuden saada ulkomaankorvausta

I       Johdanto

1.        Ottaakseen vastaan työtä Euroopan unionissa unionin virkamiesten on usein lähdettävä kotijäsenvaltiostaan ja muutettava asumaan siihen jäsenvaltioon, jossa heidän asemapaikkansa sijaitsee. Jotta voitaisiin korvata siihen liittyvät haitat ja mahdollistaa unionin jäsenvaltioiden kansalaisten palvelukseen ottaminen mahdollisimman laajalta maantieteelliseltä pohjalta, unionin lainsäätäjä on säätänyt ulkomaankorvauksesta, jonka edellytykset on vahvistettu Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen (jäljempänä henkilöstösäännöt)(2) liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa.

2.        Kyseisen säännöksen mukaan ulkomaankorvaus maksetaan virkamiehelle, joka ei ole asemamaansa kansalainen ja joka ei ole asunut siellä vakituisesti palvelukseen tuloaan edeltäneiden viiden vuoden aikana (a alakohta). Ulkomaankorvausta maksetaan myös virkamiehelle, joka on asemamaansa kansalainen mutta joka ei ole asunut siellä edes lyhyen aikaa palvelukseen tuloaan edeltäneiden kymmenen vuoden aikana (b alakohta).

3.        Mikä on tilanne silloin, kun virkamies, joka ei ollut asemamaansa kansalainen palvelukseen tullessaan ja joka näin ollen kuului a alakohdan soveltamisalaan, saa asemamaansa kansalaisuuden uransa myöhemmässä vaiheessa? Antaako asemamaan kansalaisuuden saaminen aihetta tutkia uudelleen oikeutta ulkomaankorvaukseen, tällä kertaa b alakohdan nojalla? Vai onko pikemminkin niin, että ratkaisevaa on ainoastaan virkamiehen kansalaisuus palvelukseen tulon ajankohtana, jolloin asemamaan kansalaisuuden saamisella myöhemmin ei ole vaikutusta oikeuteen saada ulkomaankorvausta?

4.        Tähän kysymykseen unionin tuomioistuimen on vastattava tässä muutoksenhaussa.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

5.        Tämän asian oikeudellisen kehyksen muodostavat henkilöstösäännöt.

6.        Henkilöstösääntöjen 69 artiklan ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Ulkomaankorvaus on 16 prosenttia peruspalkan, kotitalouslisän sekä huollettavana olevaa lasta koskevan lisän kokonaismäärästä, joihin virkamiehellä on oikeus.”

7.        Henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan mukaan ulkomaankorvaus myönnetään seuraavin edellytyksin:
”(1) Ulkomaankorvaus, joka on 16 prosenttia virkamiehelle maksettavan peruspalkan, kotitalouslisän ja huollettavana olevasta lapsesta maksettavan lisän kokonaismäärästä, myönnetään:
a)      virkamiehelle,
–        joka ei ole eikä ole koskaan ollut sen valtion kansalainen, jonka alueella hänen asemapaikkansa sijaitsee,
–        joka ei ole kuusi kuukautta ennen tehtäviensä aloittamista päättyvän viiden vuoden jakson aikana asunut vakituisesti tai harjoittanut pääasiallista ansiotoimintaansa kyseisen valtion eurooppalaisella alueella. Tätä säännöstä sovellettaessa ei oteta huomioon olosuhteita, jotka aiheutuvat toiselle valtiolle tai kansainväliselle organisaatiolle suoritetuista palveluksista.
b)      virkamiehelle, joka on tai on ollut sen valtion kansalainen, jonka alueella hänen asemapaikkansa sijaitsee, ja joka on ennen palvelukseen tuloaan asunut vakituisesti kymmenen vuotta kyseisen valtion eurooppalaisen alueen ulkopuolella muusta syystä kuin hoitaakseen tehtäviään jonkin valtion tai kansainvälisen organisaation palveluksessa.
[– –]
(2) Virkamiehellä, jolla ei ole eikä ole koskaan ollut sen jäsenvaltion kansalaisuutta, jossa hänen asemapaikkansa on, ja joka ei täytä 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä, on oikeus maastamuuttokorvaukseen, joka on neljännes ulkomaankorvauksesta.
(3) Edellä 1 ja 2 kohtien soveltamiseksi virkamies, joka avioliiton solmimisen myötä on saanut ilman eri toimenpiteitä ja ilman mahdollisuutta luopua siitä, sen jäsenvaltion kansalaisuuden, jossa hänen asemapaikkansa on, rinnastetaan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettuun virkamieheen.”

8.        Henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan periaatteen mukaisesti ”[v]irkamiehellä, joka on oikeutettu ulkomaankorvaukseen tai maastamuuttokorvaukseen, on oikeus saada kalenterivuosittain 2 kohdassa säädetyin rajoituksin omalta osaltaan, ja jos hänellä on oikeus kotitalouslisään, puolisonsa ja 2 artiklassa tarkoitettujen huollettavanaan olevien henkilöiden osalta kiinteämääräinen korvaus matkakuluista asemapaikasta 7 artiklan mukaisesti määritetylle lähtöpaikkakunnalle”.
III  Muutoksenhakumenettelyn tausta

A       Asian tausta

9.        Unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt tämän riita-asian taustaa koskevat merkitykselliset seikat 5.10.2020 annetun tuomion Brown v. komissio(3) (jäljempänä valituksenalainen tuomio) 1–8 kohdassa tiivistetysti seuraavasti:

10.      Valittaja Colin Brownilla oli alun perin vain Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuus, ja hän asui siellä vuoteen 1996 asti. Hän opiskeli Italiassa vuosina 1996 ja 1997 ja tämän jälkeen Belgiassa syyskuusta 1997 kesäkuuhun 1998. Valittaja suoritti tämän jälkeen harjoittelun Euroopan komissiossa Brysselissä (Belgia) 1.10.1998–28.2.1999. Hän työskenteli sitten kokoaikaisesti yksityissektorilla Belgiassa 1.3.1999–31.12.2000.

11.      Valittaja tuli komission palvelukseen 1.1.2001. Komission henkilökohtaisten etuuksien hallinto- ja maksutoimisto (jäljempänä PMO) myönsi hänelle ulkomaankorvauksen henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla.

12.      Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset päättivät kansanäänestyksellä 23.6.2016, että valtio eroaa Euroopan unionista. Yhdistyneen kuningaskunnan pääministeri ilmoitti 29.3.2017 Eurooppa-neuvostolle tämän jäsenvaltion aikomuksesta erota unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä (Euratom).

13.      Valittaja haki 27.6.2017 Belgian kansalaisuutta, joka myönnettiin hänelle 3.11.2017. Hän ilmoitti tilanteensa muutoksesta PMO:lle 19.1.2018.

14.      Valittajalle ilmoitettiin 23.2.2018, että hänen oikeutensa ulkomaankorvaukseen oli peruutettu 31.10.2017 lukien, koska hän oli saanut Belgian kansalaisuuden, ja että hän menettäisi tämän vuoksi myös oikeutensa henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 8 artiklan mukaisiin matkakulujen korvauksiin.

15.      Valittajan pyydettyä selvitystä hän sai 5.3.2018 sähköpostiviestin, josta kävi ilmi, että ulkomaankorvauksen peruuttaminen perustui henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla siihen, että hän oli asunut Belgiassa vuodesta 1997 lukien.

16.      PMO korvasi 23.2.2018 tekemänsä päätöksen 19.3.2018 uudella päätöksellä, jossa vahvistettiin 1.12.2017 ajankohdaksi, jolloin valittajan oikeus ulkomaankorvaukseen ja matkakulujen korvaamiseen peruutettiin (jäljempänä riidanalainen päätös).

17.      Valittaja teki 17.6.2018 valituksen, jonka nimittävä viranomainen hylkäsi 15.10.2018 tekemällään päätöksellä.
B       Valituksenalainen tuomio

18.      Valittaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.1.2019 toimittamallaan kannekirjeellä SEUT 270 artiklaan perustuvan kanteen, jossa vaaditaan kumoamaan riidanalainen päätös, jossa todetaan, ettei hänellä ole enää oikeutta ulkomaankorvaukseen ja matkakulujen korvaamiseen. Lisäksi hän vaati, että unionin yleinen tuomioistuin määrää, että hänen oikeutensa näihin etuuksiin palautetaan 1.12.2017 lukien ja että hänelle maksetaan korvaukset ja kulut, joita ei ollut maksettu 1.12.2017 ja sen päivän välisenä aikana, jolloin hänen oikeutensa mainittuihin suorituksiin palautetaan, kaikki korkoineen.

19.      Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen valituksenalaisella tuomiolla ja velvoitti asian osapuolet vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
IV     Muutoksenhakumenettely ja asianosaisten vaatimukset

20.      Valittaja valitti valituksenalaisesta tuomiosta unionin tuomioistuimen kirjaamoon 11.12.2020 saapuneella valituskirjelmällä.

21.      Valittaja vaatii, että unionin tuomioistuin
–        kumoaa valituksenalaisen tuomion, jossa unionin yleinen tuomioistuin kieltäytyi kumoamasta riidanalaista päätöstä
–        kumoaa riidanalaisen päätöksen sille toimitetun täydellisen asiakirja-aineiston perusteella ja määrää palauttamaan valittajan ulkomaankorvauksen ja matkakulujen korvauksen 1.12.2017 alkaen sekä määrää maksettavaksi korvaukset, joita ei ole maksettu 1.12.2017 ja sen päivän välisenä aikana, jolloin hänen oikeutensa mainittuihin korvauksiin palautetaan, kaikki korkoineen
–        velvoittaa komission korvaamaan valittajalle unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

22.      Komissio ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin
–        hylkää valituksen
–        velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

23.      Osapuolet ovat esittäneet valituksesta unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia ja suullisia lausumia 2.2.2022 pidetyssä istunnossa.
V       Arviointi

A       Valituksen tarkastelu

24.      Kuten alussa mainittiin, henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa säädetään ulkomaankorvauksen myöntämisestä unionin virkamiehille kahdessa tilanteessa.

25.      Ensinnäkin, jos kyseinen virkamies ei ole eikä ole koskaan ollut asemamaan kansalainen ja jos hän ei ole kuusi kuukautta ennen tehtäviensä aloittamista päättyvän viiden vuoden jakson aikana harjoittanut pääasiallista ansiotoimintaansa kyseisellä alueella eikä asunut siellä vakituisesti. Säännöstä sovellettaessa ei oteta huomioon olosuhteita, jotka aiheutuvat toiselle valtiolle tai kansainväliselle organisaatiolle suoritetuista palveluksista (a alakohta). Pääasiallisen ansiotoiminnan harjoittamista ja vakituista asumista koskevat kriteerit ovat yhtä merkityksellisiä(4), mutta koska tässä asiassa kyse ei ole niiden suhteesta, tarkastelen jäljempänä vain vakituista asumista koskevaa kriteeriä. Säännöstä sovellettaessa virkamiehiltä, jotka eivät ole asemamaansa kansalaisia, evätään ulkomaankorvaus vain siinä tapauksessa, että he ovat asuneet siellä vakituisesti viitejaksona olevan viiden vuoden aikana.(5)

26.      Toisaalta ulkomaankorvausta maksetaan virkamiehille, jotka ovat tai ovat olleet asemamaansa kansalaisia mutta jotka eivät ole asuneet siellä vakituisesti ennen tehtäviensä aloittamista päättyvän kymmenen vuoden jakson aikana muusta syystä kuin hoitaakseen tehtäviään jonkin valtion tai kansainvälisen organisaation palveluksessa (b alakohta). Säännöstä sovellettaessa riittää, että vakituinen asuminen työskentelymaassa on kestänyt vain hyvin lyhyen aikaa viitejaksona olevan kymmenen vuoden aikana, jotta korvauksen epääminen on perusteltua.(6)

27.       Valittajalle, jolla oli alun perin vain Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuus, myönnettiin oikeus ulkomaankorvaukseen henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella, kun hän tuli palvelukseen, koska hän ei ollut silloin eikä hän ole koskaan aiemmin ollut Belgian kansalainen eikä hän ollut asunut tai työskennellyt vakituisesti Belgiassa palvelukseen tuloaan edeltäneiden viiden vuoden aikana.

28.      Kun valittaja oli saanut Belgian kansalaisuuden vuonna 2017, komission PMO tutki uudelleen hänen oikeutensa ulkomaankorvaukseen ja totesi, että hän ei enää kuulunut kyseisen säännöksen a alakohdan soveltamisalaan, koska hän oli nyt asemamaansa kansalainen.

29.      Lisäksi PMO tutki, olisiko valittajalle myönnettävä oikeus ulkomaankorvaukseen henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla. Myös tämä evättiin, koska valittaja oli asunut Belgiassa vuosina 1997–2000 eli viiteajanjaksona olevan kymmenenvuotiskauden aikana ennen palvelukseen tuloaan vuonna 2001.

30.      Valittaja riitautti tämän päätöksen tuloksetta unionin yleisessä tuomioistuimessa, ja nyt hän esittää kaksi valitusperustetta unionin yleisen tuomioistuimen hylkäävästä päätöksestä, joka koskee hänen ensimmäisessä oikeusasteessa esittämiään väitteitä.
1.     Ensimmäinen valitusperuste

31.      Valittaja väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti vahvistanut komission näkemyksen, jonka mukaan henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että valittaja menettää oikeutensa ulkomaankorvaukseen, koska hän on saanut asemamaansa kansalaisuuden 17 vuotta palvelukseen tulonsa jälkeen.

32.      Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 36, 41, 45 ja 47–51 kohdassa esittämien perustelujen mukaan riidanalaisen säännöksen sanamuoto ei nimenomaisesti edellytä, että oikeus ulkomaankorvaukseen on tutkittava uudelleen, kun virkamies saa asemamaansa kansalaisuuden. Sen mukaan tämä korvaus on tarkoitettu korvaamaan haittoja, joita virkamiehelle aiheutuu siitä, että hän muuttaa kotipaikastaan, ja jotka jatkuvat hänen uransa ajan, joten virkamiehen kotoutuminen asemapaikkaansa palvelukseen tulon jälkeen ei voi olla esteenä ulkomaankorvauksen maksamiselle.

33.      Koska lainsäätäjä on käyttänyt henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdassa preesensiä (”virkamiehillä, joilla ei ole sen valtion kansalaisuutta, jonka alueella he suorittavat tehtäviään”), ja kun otetaan huomioon, että korvaus on toistuva etuus, lainsäätäjä ei ole kuitenkaan sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että virkamiehen on koko uransa ajan täytettävä edellytys siitä, ettei hän ole asemamaansa kansalainen, jotta hän voi säilyttää oikeutensa ulkomaankorvaukseen.(7) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan ei siten ole poissuljettua, että erityinen kotoutumisen muoto, joka asemamaan kansalaisuuden hankkiminen palvelukseen tulon jälkeen on, olisi sellainen tilanteen olennainen muutos, joka voi johtaa ulkomaankorvauksen menettämiseen.

34.      Valittajan mukaan tämä päätelmä on oikeudellisesti virheellinen. Henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ja ulkomaankorvauksen systematiikasta ja tarkoituksesta käy nimittäin ilmi, että asemapaikkaan liittyvää kriteeriä ”ulkomailla olo” tai ”maastamuutto” on arvioitava palvelukseen tulon ajankohtana. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan asemamaan kansalaisuuden myöhempi hankkiminen ei sen sijaan voi vaikuttaa oikeuteen saada ulkomaankorvausta. Sen mukaan tämä oikeus on arvioitava uudelleen vain, jos virkamies, jolla oli alun perin oikeus ulkomaankorvaukseen, siirtyy asemapaikkaan lähtömaassaan eikä näin ollen enää täytä maastamuuttoa koskevaa kriteeriä asemapaikassaan.
a)     Ulkomaankorvauksen systematiikka ja tarkoitus

35.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on kuitenkin otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(8) Lisäksi on otettava huomioon säännöksen syntyhistoria, jos se ilmentää laatijoidensa todellista tahtoa.(9)

36.      Tämän ratkaisuehdotuksen 25 ja 26 kohdassa esitetystä, henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan systematiikasta käy ilmi, että se, että henkilöllä ei ole eikä ole koskaan ollut asemamaan kansalaisuutta, ei ole ehdoton edellytys ulkomaankorvauksen saamiselle. Kuten unionin tuomioistuin on jo nimenomaisesti selventänyt, se on pikemminkin toissijainen kriteeri. Ratkaiseva kriteeri ulkomaankorvauksen saamiselle on nimittäin vakituinen asuinpaikka viimeisten viiden tai kymmenen vuoden aikana ennen palvelukseen tuloa.(10)

37.      Näin ollen myöskään virkamiehellä, joka ei ole eikä ole koskaan ollut asemamaansa kansalainen, ei ole oikeutta ulkomaankorvaukseen, jos hän on jo asunut kyseisessä maassa vakituisesti viimeisten viiden vuoden aikana ennen palvelukseen tuloaan (4 artiklan 1 kohdan a alakohta). Virkamies, joka on asemamaansa kansalainen, voi sitä vastoin saada oikeuden ulkomaankorvaukseen, jos hän ei ole asunut edes lyhyen aikaa kyseisessä maassa palvelukseen tuloaan edeltäneiden kymmenen vuoden aikana (4 artiklan 1 kohdan b alakohta).(11)

38.      Kuten myös unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 75 kohdassa, asemamaan kansalaisuutta koskeva kriteeri on vain keino sen määrittämiseksi, sovelletaanko vakituisen asuinpaikan osalta palvelukseen tuloa edeltäneiden viiden vai pikemminkin kymmenen vuoden ajanjaksoa. Tämä selittyy sillä, että jos henkilöllä on tai on ollut jonkin maan kansalaisuus, on aihetta olettaa, että hänellä on erityinen side kyseiseen maahan eikä hän ole siellä ulkomailla oleva tai maasta muuttanut henkilö. Sitä vastoin se, että henkilö ei ole eikä ole koskaan ollut jonkin maan kansalainen, antaa aihetta olettaa, että hänellä ei ole mitään erityistä sidettä kyseiseen maahan ja että hän on siellä ulkomailla oleva tai maasta muuttanut henkilö.(12)

39.      Tämä olettama erityisistä siteistä asemamaahan tai niiden puuttumisesta sen mukaan, onko virkamies tai onko hän ollut kyseisen maan kansalainen vai ei, voidaan joko vahvistaa tai kumota sen perusteella, onko hän asunut vakituisesti asemapaikassaan palvelukseen tuloa edeltäneiden vuosien aikana.

40.      Kun kyse on virkamiehestä, joka ei ole eikä ole koskaan ollut asemamaan kansalainen mutta joka on asunut siellä vakituisesti palvelukseen tuloaan edeltäneiden viiden vuoden aikana, on oletettava, että vaikka hän ei ole alun perin kyseisestä maasta, hän on sittemmin muodostanut kyseiseen maahan erityisen siteen, eikä hän näin ollen ole siellä enää ulkomailla oleva tai maasta muuttanut henkilö.

41.      Sitä vastoin virkamiehen, jolla on tai on ollut asemamaansa kansalaisuus mutta joka ei ole asunut siellä vakituisesti edes lyhyen aikaa palvelukseen tuloaan edeltäneiden kymmenen vuoden aikana, katsotaan katkaisseen kymmenen vuoden yhtäjaksoisella poissaolollaan sen erityisen siteen, joka hänellä alun perin oli kyseiseen maahan sen kansalaisuuden vuoksi, joten kun hän palaa kyseiseen maahan aloittaakseen työt unionin palveluksessa, hän täyttää ”ulkomailla oloa” tai ”maastamuuttoa” koskevan kriteerin.(13)

42.      Tärkein peruste oikeudelle saada ulkomaankorvausta on näin ollen asemapaikassa palvelukseen tulon ajankohtana sovellettava ulkomailla oloa tai maastamuuttoa koskeva kriteeri, jonka täyttyminen riippuu vakituisesta asuinpaikasta viiteajanjakson aikana ennen palvelukseen tuloa. Julkisasiamies Mengozzin mukaan ”edellytyksenä ulkomaankorvauksen myöntämiselle ei ole se, että asianomainen ei ole asemapaikan valtion kansalainen, vaan pikemminkin todellinen muuttotilanne, joka kohtaa virkamiestä, kun hän tulee palvelukseen”.(14)

43.      Kuten unionin tuomioistuin ja myös unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa ovat todenneet, tämä selittyy sillä, että tämän korvauksen tarkoituksena on hyvittää ne erityiset kustannukset ja haitat, joita aiheutuu virkamiehille, jotka unionin palvelukseen tullessaan joutuvat muuttamaan asuinpaikkansa.(15) Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, tavoitteena on mahdollistaa palvelukseen ottaminen unionin jäsenvaltioiden kansalaisten joukosta maantieteellisesti mahdollisimman laajalta alueelta ja siten edistää tasapainoista maantieteellistä jakaumaa Euroopan unionin virkamieskunnassa.

44.      Ulkomaankorvauksen tarkoitus ilmenee kyseisen säännöksen syntyhistoriasta. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa, neuvoston 11.12.1959 päivätystä tausta-asiakirjasta käy ilmi, että ulkomaankorvaus oli ajateltu korvaukseksi, joka ”myönnetään niiden aineellisten kustannusten ja henkisten haittojen hyvittämiseksi, joita aiheutuu siitä, että toimihenkilö muuttaa kotipaikastaan”, ja että ”toimihenkilöt yleensä säilyttävät perhesiteet – – alueeseen, josta he ovat lähtöisin”.
b)     Asemamaahan kotoutumisella palvelukseen tulon jälkeen ei ole merkitystä ulkomaankorvausta koskevalle oikeudelle

45.      Myöskään myöhempi kotoutuminen asemamaahan palvelukseen tulon jälkeen ei muuta tilannetta. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa, kotipaikasta muuttamisesta aiheutuvat haitat ja kustannukset voivat jatkua virkamiehen koko uran ajan ja jopa lisääntyä sen kuluessa huolimatta asemamaahan kotoutumisesta. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 50 kohdassa, virkamiehen myöhemmällä kotoutumisella asemapaikkaan hänen uransa aikana ei ole merkitystä sen kannalta, onko hänellä oikeus saada ulkomaankorvausta.

46.      Se, että myöhemmällä kotoutumisella asemapaikkaan ei ole merkitystä, johtuu yhtäältä edellä mieleen palautetusta ulkomaankorvauksen tarkoituksesta. Toisin sanoen, kuten unionin yleinen tuomioistuin on nimenomaisesti todennut aiemmassa tuomiossaan, ulkomaankorvauksen tarkoituksena on hyvittää ne erityiset kustannukset ja haitat, jotka aiheutuvat tehtävien pysyvästä hoitamisesta sellaisessa maassa, johon virkamies ei ole ennen palvelukseen tuloaan luonut kestäviä siteitä. Viran vastaanottamiseen liittyvät kustannukset hyvitetään vain kerran tiettyyn paikkaan lähettämistä kohden korvaamalla muuttokustannukset ja maksamalla asettautumiskorvaus. Ulkomaankorvausta maksetaan sen sijaan koko palvelussuhteen ajan, vaikka virkamies olisi kotoutunut asemamaahansa.(16)

47.      Se, ettei palvelukseen tulon jälkeisellä kotoutumisella asemapaikkaan ole merkitystä, ilmenee toisaalta myös henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan systematiikasta. Sen mukaan se, katsotaanko virkamiehen olevan asemamaassaan ulkomailla oleva tai maasta muuttanut henkilö, määritetään nimittäin yksinomaan ennen palvelukseen tuloa olleen vakituisen asuinpaikan perusteella. Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 50 kohdan mukaan ”tehdessään nämä täsmennykset lainsäätäjä sulki pois sen, että kotoutuminen, joka oli seurausta siitä, että asianomainen virkamies oli uransa aikana valinnut vakituiseksi asuinpaikakseen asemamaan ja työskenteli siellä, voisi olla esteenä tämän korvauksen maksamiselle”. Kuten valittaja perustellusti väittää, muussa tapauksessa, toisin sanoen jos vakituinen asuinpaikka palvelukseen tulon jälkeen olisi merkityksellinen ulkomaankorvauksen kannalta, viimeistään viiden vuoden kuluttua palvelukseen tulosta yhdelläkään virkamiehellä ei olisi enää oikeutta ulkomaankorvaukseen.
c)     Asemamaan kansalaisuuden saamisella myöhemmin ei ole merkitystä ulkomaankorvausta koskevalle oikeudelle

48.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 33 kohdassa on jo mainittu, unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että preesensin käyttö henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdassa ([virkamies], joka ei ole eikä ole koskaan ollut sen valtion kansalainen, jonka alueella hänen asemapaikkansa sijaitsee) yhdessä sen seikan kanssa, että tämä korvaus maksetaan toistuvasti, ei sulje pois sitä, että se erityinen kotoutumisen muoto, joka asemamaan kansalaisuuden hankkiminen palvelukseen tulon jälkeen on, olisi sellainen tilanteen olennainen muutos, joka voi johtaa ulkomaankorvauksen menettämiseen.

49.      Valittaja on oikeassa väittäessään, että unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen tulkinnut henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan sanamuotoa vastoin kyseisen säännöksen systematiikkaa ja tarkoitusta, siten kuin se on itse sen määritellyt.

50.      Tästä seuraa nimittäin, että kriteeriä, joka koskee sitä, onko henkilöllä asemamaan kansalaisuus vai ei, sekä kriteeriä, joka koskee vakituista asuinpaikkaa palvelukseen tuloa edeltäneenä merkityksellisenä ajanjaksona, on arvioitava ainoastaan palvelukseen tulon ajankohtana. Kuten edellä on todettu, sen perusteella, onko henkilöllä kansalaisuus vai ei, määritetään vain se, mikä ajanjakso on merkityksellinen arvioitaessa pysyvää asuinpaikkaa ennen palvelukseen tuloa ja siten kriteeriä, joka koskee sitä, onko henkilö asemapaikassaan ulkomailla palvelukseen tulon ajankohtana.(17) Kuten unionin yleinen tuomioistuin on jo todennut, oikeus ulkomaankorvaukseen on näin ollen arvioitava palvelukseen tulon ajankohtana.(18)

51.      Virkamiestuomioistuimen toteamus, jonka mukaan henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kahdessa luetelmakohdassa asetettujen edellytysten (virkamiehellä ei ole asemapaikan kansalaisuutta eikä hän ole asunut siellä viiden vuoden aikana ennen tehtäviensä aloittamista) on täytyttävä kumulatiivisesti koko uran aikana,(19) on näin ollen virheellinen.

52.      Kuten valittaja perustellusti huomauttaa, preesensin käyttö henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa ja b alakohdassa selittyy yksinkertaisesti sillä, että kyse on kansalaisuudesta, joka virkamiehellä ”on” merkityksellisenä palvelukseen tulon ajankohtana. Preesensin käyttö on loogista, koska tietyllä hetkellä (palvelukseen tulon ajankohtana) henkilöllä joko on kansalaisuus tai ei ole. On tavanomaista, että abstrakteissa ja yleisissä säännöksissä edellytykset oikeuden saamiseksi muotoillaan indikatiivin preesensissä ilman, että käytetylle kieliopille annetaan mitään sisällöllistä merkitystä.

53.      Siitä, että ulkomaankorvaus on toistuva etuus, ei seuraa mitään muuta. Virkamiestuomioistuin on oikeassa todetessaan, että tietyn rasitteen korvaamiseksi maksettava korvaus on lakkautettava, jos tämä rasite lakkaa.(20) Rasite, joka ulkomaankorvauksella on tarkoitus korvata, eli välimatka alkuperäiseen kotipaikkaan, ei kuitenkaan lopu, kun henkilö saa asemamaan kansalaisuuden. Myöskään tällainen kotoutumisen muoto ei nimittäin muuta sitä, että henkilö on palvelukseen tulon ajankohtana maasta muuttanut henkilö, mikä on kriteeri ulkomaankorvauksen saamiselle.

54.      Näin ollen, toisin kuin neuvosto väittää, siitä, että henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdassa viitataan paitsi kansalaisuuteen, joka virkamiehellä ”on”, myös kansalaisuuteen, joka hänellä ”on ollut”, ei voida päätellä, että sillä viitataan kansalaisuuteen, joka virkamiehellä on tai on ollut koko uransa ajan. Se, että henkilöllä on ollut asemamaan kansalaisuus, samoin kuin se, että hänellä on asemamaan kansalaisuus, on nimittäin osoitus erityisestä alkuperäisestä siteestä kyseiseen maahan, ja sen olemassaolo tai puuttuminen joko vahvistetaan tai mitätöidään sen mukaan, missä virkamiehen vakituinen asuinpaikka on kulloisenkin viiteajanjakson aikana ennen palvelukseen tuloa.

55.      Se, että lainsäätäjä on maininnut erikseen tilanteen, jossa virkamiehellä ”on ollut” asemamaan kansalaisuus, mutta ei tilannetta, jossa virkamies ”saa kansalaisuuden” tulevaisuudessa, viittaa pikemminkin siihen, että asemamaan kansalaisuuden saamisella myöhemmin ei ole merkitystä ulkomaankorvausta koskevan oikeuden kannalta.

56.      Maastamuuttokorvausta koskeva säännös puhuu päinvastoin myös sen puolesta, että lainsäätäjä ei halunnut asettaa ulkomaankorvauksen osalta mitään erityisiä oikeudellisia seurauksia sille, jos virkamies saa asemamaan kansalaisuuden myöhemmin. Maastamuuttokorvaus maksetaan henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti virkamiehille, jotka eivät ole eivätkä ole koskaan olleet asemapaikkansa kansalaisia mutta jotka eivät täytä 1 kohdassa säädettyjä ulkomaankorvauksen saamisen edellytyksiä, koska he ovat ennen palvelukseen tuloaan asuneet vakituisesti asemamaassaan viiden vuoden jakson aikana. Koska maastamuuttokorvaus riippuu näin ollen ainoastaan siitä, onko virkamiehellä asemamaan kansalaisuus, sen soveltaminen lakkaa väistämättä, kun hän saa tämän kansalaisuuden.(21) Tällaista selkeää oikeudellista seurausta ei kuitenkaan ole säädetty ulkomaankorvauksen osalta.

57.      Tulkintaa, jonka mukaan asemapaikan kansalaisuuden saaminen uran myöhemmässä vaiheessa ei vaikuta ulkomaankorvausta koskevaan oikeuteen, tukee myös se, että tämän oikeuden uudelleenarviointi tällaisessa tilanteessa johtaa siihen, että ulkomaankorvauksen saamisen edellytykset ovat epäyhtenäiset. Jos virkamies nimittäin saa asemamaan kansalaisuuden vasta vuosia palvelukseen tulon jälkeen, kuten tässä asiassa, kansalaisuutta arvioitaisiin kyseisenä ajankohtana (joka on tässä tapauksessa vuosi 2017), mutta pääkriteeriä eli sitä, onko vakituinen asuinpaikka asemamaassa, arvioidaan edelleen palvelukseen tuloa edeltävän merkityksellisen ajanjakson kannalta (tässä ennen vuotta 2001).

58.      Kuten valittaja perustellusti toteaa, tämä tekisi kansalaisuuden ja asuinpaikan yhdistelmän tarkoituksen absurdiksi henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa. Tällä yhdistelmällä pyritään nimittäin arvioimaan sitä, onko virkamiehellä, vaikka hänellä ei ole eikä ole koskaan ollut asemamaansa kansalaisuutta ennen palvelukseen tuloaan, niin läheinen side kyseiseen paikkaan, että hän ei ole siellä enää ulkomailla (a alakohta), vai onko hän, vaikka hänellä on tai on ollut asemamaansa kansalaisuus ennen palvelukseen tuloaan, katkaissut siteensä tähän paikkaan, jolloin hän on siellä nyt ulkomailla (b alakohta).(22)

59.      Kun oikeutta ulkomaankorvaukseen arvioidaan uudelleen, kuten komissio teki virkamiehen saatua asemamaan kansalaisuuden, sillä pyritään selvittämään kyseisenä ajankohtana (tässä tapauksessa vuonna 2017), onko valittaja palvelukseen tuloa edeltäneiden kymmenen vuoden aikana (tässä tapauksessa vuosina 1990–2000) katkaissut siteen, jota mainittuna ajanjaksona ei ollut olemassakaan. Kuten komissio ja neuvosto toteavat, tämä on mahdollista vain, jos ollaan katsovinaan, että valittajalla on ollut Belgian kansalaisuus jo silloin, kun hän tuli palvelukseen.

60.      Kuten jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 71 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa todetaan toisen valitusperusteen yhteydessä, tämä ”fiktio” (unionin yleisen tuomioistuimen mukaan)(23) johtaa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen. Valittajaa kohdellaan näin ollen samalla tavalla kuin virkamiehiä, joilla oli tosiasiallisesti asemamaan kansalaisuus tullessaan palvelukseen ja jotka ovat näin ollen eri tilanteessa. Tämä on yksi lisäargumentti, joka ei tue unionin yleisen tuomioistuimen tulkintaa henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdasta.

61.      Toisin on silloin, kun virkamies palaa kotimaahansa asemapaikan vaihtumisen vuoksi. Tällöin on tehtävä uusi arviointi, koska ulkomaankorvauksen edellytysten tarkastelu voidaan loogisesti tehdä vain suhteessa tiettyyn paikkaan. Jos paikka muuttuu, on näin ollen tutkittava uudelleen, muodostuuko aiempi side kyseiseen paikkaan uudelleen.(24)

62.      Käsiteltävänä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa virkamiehellä on henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla oikeus ulkomaankorvaukseen sillä perusteella, että hän ei ole ollut asemamaansa kansalainen eikä asunut siellä vakituisesti viiden vuoden aikana ennen palvelukseen tuloaan, ja jossa hän saa asemamaansa kansalaisuuden vasta vuosia palvelukseen tulonsa jälkeen, kyseiseen asemapaikkaan ei kuitenkaan ole mitään aiempaa, ennen palvelukseen tuloa muodostunutta sidettä, joka voitaisiin elvyttää. Näin ollen tässä yhteydessä ei ole syytä tutkia uudelleen kyseisen virkamiehen oikeutta ulkomaankorvaukseen, tällä kertaa kyseisen säännöksen b alakohdan nojalla.

63.      Se, että henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukainen myöhemmin tehtävä arviointi, jollainen nyt tarkasteltavassa asiassa on tehty, on epäasianmukainen, ilmenee myös siitä, että virkamiehille, jotka valittajan tavoin saavat asemamaansa kansalaisuuden vuosia palvelukseen tulonsa jälkeen, mutta jotka – toisin kuin valittaja – eivät ole asuneet kyseisessä valtiossa palvelukseen tuloaan edeltäneiden kymmenen vuoden aikana, maksetaan ulkomaankorvausta. Huolimatta – unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa viittaamasta – erityisestä kotoutumisen muodosta, ”joka asemamaan kansalaisuuden hankkiminen palvelukseen tulon jälkeen on”, tällaisessa tilanteessa olevat virkamiehet – joita on lukuisia, kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 94 ja 95 kohdassa – säilyttävät ulkomaankorvauksensa, koska he eivät ole asuneet kyseisessä maassa palvelukseen tuloaan edeltäneinä vuosina.

64.      Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kuten valittaja on perustellusti todennut suullisessa käsittelyssä, mikään ei viittaa siihen, että asemamaan kansalaisuuden saaminen merkitsisi poikkeusta periaatteesta, jonka mukaan kotoutumisella asemapaikkaan palvelukseen tulon jälkeen ei ole merkitystä ulkomaankorvauksen kannalta.

65.      Asemamaan kansalaisuuden saaminen voi toki olla erityisen merkittävä kotoutumisen muoto. Siitä ei kuitenkaan ole kysymys. Ulkomaankorvaus on suunniteltu siten, että sillä ei yhtäältä estetä unionin virkamiehiä kotoutumasta asemapaikkaansa, mutta toisaalta sillä myös tunnustetaan, että kotoutumisesta huolimatta etäisyys kotipaikkakunnasta aiheuttaa rasitteita.

66.      Lisäksi oikeutettujen siteiden ylläpitäminen kotimaahan voi ajan mittaan jopa käydä kalliimmaksi riippumatta siitä, miten pitkälle kotoutuminen vastaanottavassa valtiossa on edennyt. Näin on esimerkiksi silloin, kun on huolehdittava ikääntyvistä ja heikkokuntoisista vanhemmista tai muista sukulaisista. Ei voida myöskään olettaa, että unionin lainsäätäjä olisi halunnut estää unionin virkamiehiä kotoutumasta tiiviisti vastaanottavaan valtioon ”rankaisemalla” virkamiehiä, jotka hankkivat maan kansalaisuuden, ja viemällä heiltä ulkomaankorvauksen. Päinvastoin unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen lähentymisen hengen mukaista on, että unionin virkamiehet kotoutuvat mahdollisimman hyvin asemamaahansa.

67.      Neuvoston suullisessa käsittelyssä esittämä huomiota herättävä väite, jonka mukaan ”henkilö, joka asuu ’omassa maassaan’, ei voi ’maasta muuttanut henkilö’”, ei näin ollen ole ulkomaankorvauksen systematiikan mukainen. Tästä seuraa, että henkilöstösäännöissä tarkoitettu käsite ”ulkomailla olo” tai ”maastamuutto” kattaa tilanteen, jossa virkamies jättää kotimaansa aloittaakseen tehtävät unionin palveluksessa, riippumatta siitä, kotoutuuko hän myöhemmin asemamaahansa, silloinkin kun maasta tulee virkamiehen ”oma maa”, kun hän myöhemmin hankkii sen kansalaisuuden.

68.      Toisin kuin neuvosto katsoo, tulkinta, jonka mukaan kansalaisuuden saaminen palvelukseen tulon jälkeen ei vaikuta oikeuteen saada ulkomaankorvausta, ei johda siihen, että henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdassa säädetty kansalaisuutta koskeva kriteeri menettäisi tehokkaan vaikutuksensa. Tämä johtuu siitä, että tämä kriteeri säilyy edelleen merkityksellisenä arvioitaessa sitä, onko henkilö asemapaikassaan palvelukseen tulon ajankohtana ulkomailla.

69.      Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut tuomiossaan Airola v. komissio, jonka asiaa koskevaa kohtaa myös unionin yleinen tuomioistuin on lainannut valituksenalaisessa tuomiossa, että siltä osin kuin henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa viitataan virkamiehen nykyiseen tai entiseen kansalaisuuteen, tämä säännös ei käsitteellisesti sisällä kansalaisuutta, jonka virkamies saa lain nojalla avioiduttuaan toisen valtion kansalaisen kanssa ilman mahdollisuutta luopua siitä.(25) Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava soveltuvin osin, että kyseinen säännös ei koske myöskään asemamaan kansalaisuutta, jonka unionin virkamies hankkii palvelukseen tulonsa jälkeen.

70.      Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen vahvistaessaan komission näkemyksen, jonka mukaan valittajan hankkima Belgian kansalaisuus antoi aihetta tutkia uudelleen hänen oikeuttaan ulkomaankorvaukseen. Ensimmäinen valitusperuste on näin ollen perusteltu.
2.     Toinen valitusperuste

71.      Toisessa valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohtaa soveltaessaan loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, kun se on kohdellut häntä samalla tavalla kuin virkamiehiä, jotka palvelukseen tullessaan olivat asemamaansa kansalaisia.

72.      Toista valitusperustetta tutkitaan vain toissijaisesti. Jos unionin tuomioistuin nimittäin yhtyy näkemykseeni ensimmäisestä valitusperusteesta, tuomio on kumottava pelkästään sen perusteella.

73.      Yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella. Tilanteiden rinnastettavuutta toisiinsa on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön.(26)

74.      Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 87–90 kohdassa, että sen on tutkittava uudelleen valittajan oikeus ulkomaankorvaukseen sen jälkeen, kun hän hankki Belgian kansalaisuuden. Muussa tapauksessa häntä kohdeltaisiin edullisemmin kuin syntyperäistä belgialaista, joka on tullut unionin palvelukseen Belgiassa.

75.      Valittaja ei ollut Belgian kansalainen ennen kuin hän aloitti tehtävässään Belgiassa, vaan hän hankki kansalaisuuden vasta vuosia myöhemmin, joten hän on tosiasiassa eri tilanteessa, kun pidetään mielessä ulkomaankorvauksen tarkoitus, joka on korvata asuinpaikan vaihtamisesta asemamaahan ja ulkomailla olosta aiheutuvat haitat.(27) Koska hän ei alun perin ollut asemamaansa kansalainen, hänellä ei myöskään ollut siihen mitään erityistä sidettä, joka olisi voinut katketa vain kymmenen vuoden yhtäjaksoisella poissaololla ennen palvelukseen tuloa.(28)

76.      Toisin kuin komissio ja neuvosto ovat tältä osin erityisesti suullisessa käsittelyssä esittäneet, valittaja ei myöskään ole samassa tilanteessa kuin Belgiassa työskentelevä entinen belgialainen, joka on luopunut Belgian kansalaisuudestaan. Myös tässä tapauksessa se, että kyseisellä henkilöllä ”on ollut” asemamaan kansalaisuus, on osoitus siitä, että hänellä on alun perin ollut kyseiseen maahan erityinen side, jonka säilyminen tai katkeaminen todetaan tutkimalla, mikä hänen vakituinen asuinpaikkansa oli viiteajanjakson aikana ennen palvelukseen tuloa. Valittaja sai Belgian kansalaisuuden vasta vuosia palvelukseen tulonsa jälkeen, eikä hänen tapauksessaan voida olettaa, että hänellä olisi alun perin ollut tällainen side, jonka säilymistä tai katkeamista voitaisiin tutkia.

77.      Kuten edellä on selvennetty, sama koskee komission esiin tuomaa vertailua alun perin toisessa maassa työskennelleeseen belgialaiseen, joka siirtyy kotimaassaan sijaitsevaan asemapaikkaan.(29)

78.      Toisin kuin erityisesti neuvosto väitti suullisessa käsittelyssä, ulkomaankorvauksen osalta ei pidä paikkaansa, että kaikkia virkamiehiä, joilla on asemamaansa kansalaisuus, on kohdeltava samalla tavalla riippumatta siitä, milloin he ovat saaneet tämän kansalaisuuden. Tämä johtuu siitä, että ulkomaankorvauksen yhteydessä kansalaisuudella ei ole aina samaa merkitystä. Asemamaan kansalaisuus määrittää pikemminkin ainoastaan sen, mikä palvelukseen tuloa edeltävä ajanjakso on merkityksellinen tutkittaessa, täyttyykö maastamuuton kriteeri palvelukseen tulon ajankohtana.(30)

79.      Sillä, että valittaja ei tosiasiallisesti ole enää samassa asemassa kuin unionin virkamiehet, jotka eivät ole hankkineet asemamaansa kansalaisuutta, ei näin ollen ole merkitystä ulkomaankorvausta koskevan oikeuden kannalta. Koska tältä osin merkitystä on ainoastaan sillä, että asemamaahan ei ole kotouduttu palvelukseen tulon ajankohtana, virkamiehet, jotka hankkivat asemamaansa kansalaisuuden palvelukseen tulonsa jälkeen, ja ne virkamiehet, jotka eivät sitä hanki, ovat ulkomaankorvauksen tarkoituksen kannalta hyvinkin samanlaisessa tilanteessa.

80.      Komissio ja neuvosto lainaavat kohtia tuomioista, joissa todetaan, että ulkomaankorvauksella pyritään ”lieventämään niitä tosiasiallisia eroja, joita esiintyy asemapaikkansa valtion yhteiskuntaan kotoutuneiden virkamiesten ja niiden virkamiesten tilanteiden välillä, jotka eivät sitä ole”.(31) Näitä kohtia on kuitenkin luettava asiayhteydessään, mistä seuraa, että tällöin kyse on asemamaan yhteiskuntaan kotoutumisesta ennen palvelukseen tuloa. Unionin yleinen tuomioistuin on sitä vastoin jo itse todennut, että palvelukseen tulon jälkeen tapahtuvalla kotoutumisella ei ole merkitystä ulkomaankorvauksen kannalta.(32) Ulkomaankorvauksen osalta on näin ollen vertailtava virkamiesten kotoutumista asemamaahan ennen palvelukseen tuloa eikä sen jälkeen.

81.      Komissio ja neuvosto myönsivät itse suullisessa käsittelyssä, että valittajan tilanne on ”rajatapaus”, koska henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan soveltaminen heidän tulkitsemallaan tavalla on tässä tilanteessa mahdollista vain, jos ollaan katsovinaan, että valittajalla oli Belgian kansalaisuus jo palvelukseen tullessaan. Valittaja on oikeassa todetessaan, että erilaisen kohtelun tutkiminen ei kuitenkaan voi perustua tällaiseen olettamukseen, joka ei vastaa todellisuutta.

82.      Kuten unionin yleinen tuomioistuin on itse todennut valituksenalaisen tuomion 83, 91 ja 92 kohdassa, lainsäätäjä on muodostanut ulkomaankorvaukseen oikeutettujen ryhmiä, ja on tutkittava, mihin näistä ryhmistä unionin virkamiehet kuuluvat. Ei ole hyväksyttävää, että tukeutumalla olettamaan, joka ei vastaa todellisuutta, virkamies siirretään ryhmästä toiseen tai että hänet rinnastetaan kyseiseen ryhmään kuuluviin virkamiehiin, vaikka hän ei tilanteensa perusteella kuulu tähän ryhmään.

83.      Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan tulkinnallaan loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja tehnyt näin ollen oikeudellisen virheen. Myös toinen valitusperuste on näin ollen perusteltu.
B       Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne

84.      Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti silloin, kun unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, unionin tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.

85.      Näin on nyt käsiteltävässä asiassa.

86.      Valittaja vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen ja määrää, että hänen oikeutensa ulkomaankorvaukseen ja matkakulujen korvaamiseen palautetaan 1.12.2017 lukien ja että hänelle maksetaan 1.12.2017 ja oikeuksien palauttamispäivän välisenä aikana maksamatta jääneet korvaukset korkoineen.

87.      Edellä esitetystä seuraa ensinnäkin riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksen osalta, että komission PMO:n 19.3.2018 tekemä päätös, jonka mukaan valittajalla ei ollut enää oikeutta ulkomaankorvaukseen ja matkakulujen korvaamiseen 1.12.2017 alkaen, on kumottava.

88.      Siltä osin kuin kyse on vaatimuksesta palauttaa valittajan oikeus ulkomaankorvaukseen ja matkakulujen korvaamiseen 1.12.2017 alkaen, edellä esitetystä seuraa myös, että sillä, että valittaja hankki 3.11.2017 Belgian kansalaisuuden, ei ollut mitään vaikutusta hänen oikeuteensa saada henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaista ulkomaankorvausta ja 8 artiklan mukaista korvausta matkakuluista. Näin ollen, jos unionin yleinen tuomioistuin noudattaa tässä ehdotettua ratkaisua, valittajan oikeus näihin etuuksiin palautetaan unionin tuomioistuimen tuomion perusteella ilman, että unionin tuomioistuimen olisi lausuttava siitä erikseen. Komission tehtävänä on ryhtyä SEUT 266 artiklan mukaisesti unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin.(33)

89.      Lopuksi on todettava vaatimuksesta, joka koskee 1.12.2017 ja oikeuksien palauttamispäivän välisenä aikana maksamatta jääneiden korvausten maksamista korkoineen, että henkilöstösääntöjen 91 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan unionin tuomioistuimella on virkamiesoikeuteen liittyvissä taloudellisluonteisissa riita-asioissa täysi harkintavalta, jonka puitteissa se voi velvoittaa unionin toimielimet maksamaan henkilöstösääntöjen nojalla maksettavaksi kuuluvat määrät mahdollisine korkoineen.(34) Jos näin ollen päätös, jolla virkamieheltä evätään oikeus ulkomaankorvaukseen, kumotaan, unionin tuomioistuin voi määrätä komission maksamaan korvaukset, jotka sen olisi pitänyt maksaa päätöksen tekemisestä lähtien.(35)

90.      Näin ollen komissio on määrättävä maksamaan valittajalle ulkomaankorvaukset ja matkakulut, joita hän ei ole saanut 1.12.2017 ja hänen oikeuksiensa palauttamispäivän väliseltä ajalta.

91.      Lisäksi oikeuskäytännöstä seuraa, että henkilöstösääntöjen nojalla maksettaville ja myöhässä maksetuille summille maksetaan henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan mukaisesti viivästyskorkoa valituksen tekemisestä lukien.(36) Näin ollen saataville, jotka olivat erääntyneet maksettaviksi jo valituksen jättöpäivänä eli tässä tapauksessa 17.6.2018,(37) on maksettava korkoa kyseisestä päivästä lähtien, kun taas saataville, jotka ovat erääntyneet maksettaviksi kyseisen päivän jälkeen, on maksettava korkoa kunkin saatavan eräpäivästä lähtien.(38) Korkokannan osalta viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä seuraa, että erääntyneille summille on maksettava korkoa, joka vastaa Euroopan keskuspankin (EKP) perusrahoitusoperaatioilleen kyseisenä ajanjaksona vahvistamaa korkoa korotettuna 3,5 prosenttiyksiköllä.(39)
VI     Oikeudenkäyntikulut

92.      Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.

93.      Mainitun työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

94.      Koska valittaja on vaatinut, että komissio velvoitetaan korvaamaan unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa käydystä menettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, ja koska komissio on hävinnyt, komissio on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut ja omat oikeudenkäyntikulunsa sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhaussa.

95.      Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen neuvosto on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan, jotka ovat aiheutuneet asian käsittelystä ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhaussa.
VII  Ratkaisuehdotus

96.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

1.      Euroopan unionin yleisen tuomioistuimen (laajennettu neljäs jaosto) 5.10.2020 antama tuomio Brown v. komissio (T-18/19, EU:T:2020:465) kumotaan.

2.      Euroopan komission henkilökohtaisten etuuksien hallinto- ja maksutoimiston (PMO) 19.3.2018 tekemä päätös, jonka mukaan Colin Brownilla ei ollut enää oikeutta ulkomaankorvaukseen ja matkakulujen korvaukseen 1.12.2017 alkaen, kumotaan.

3.      Komissio velvoitetaan maksamaan Brownille ulkomaankorvaukset ja matkakulut, joita hänelle ei ole maksettu 1.12.2017 ja sen päivän välisenä aikana, jolloin hänen oikeutensa ulkomaankorvauksiin ja matkakulujen korvaamiseen palautetaan.

4.      Komission Brownille maksamille summille maksetaan 17.6.2018 alkaen korkoa, joka vastaa Euroopan keskuspankin perusrahoitusoperaatioilleen kyseisenä ajanjaksona vahvistamaa korkoa lisättynä 3,5 prosenttiyksiköllä. Jo 17.6.2018 erääntyneille summille maksetaan korkoa kyseisestä päivästä alkaen, ja myöhemmin erääntyneille summille maksetaan korkoa kyseisten summien eräpäivästä alkaen.

5.      Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Brownin oikeudenkäyntikulut ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhaussa.

6.      Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhaussa.

1      Alkuperäinen kieli: saksa.

2      Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiajärjestön virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta annettu asetus N:o 31 (ETY) 11 (Euratom) (EYVL 1962, 45, s. 1385).

3      T-18/19, EU:T:2020:465.

4      Ks. vakituista asuinpaikkaa ja pääasiallisen ansiotoiminnan harjoittamista koskevien kriteerien välisestä suhteesta tuomio 28.2.2019 Pozza v. parlamentti (T-216/18, ei julkaistu, EU:T:2019:118, 28 kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen). 

5      Ks. tuomio 15.9.2021, LF v. komissio (T-466/20, EU:T:2021:574, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); virkamiestuomioistuimen tuomio 11.7.2007, B v. komissio (F-7/06, EU:F:2007:129, 38 kohta ja oikeuskäytäntöviittauksineen) ja valituksenalaisen tuomion 76 kohta. Ks. kuitenkin ”satunnaisen ja lyhyen poissaolon” osalta, kun asuinpaikka säilyy myöhemmässä asemapaikassa, tuomio 9.10.1984 Witte v. parlamentti (188/83, EU:C:1984:309, 9–11 kohta).

6      Ks. edellisessä alaviitteessä mainitut tuomiot LF v. komissio ja B v. komissio.

7      Ks. vastaavasti jo virkamiestuomioistuimen tuomio 26.6.2013, Achab v. ETSK (F-21/12, EU:F:2013:95, 28 kohta).

8      Tuomio 14.6.2012, Banco Español de Crédito (C-618/10, EU:C:2012:349, 61 kohta); tuomio 14.1.2016, Vodafone (C-395/14, EU:C:2016:9, 40 kohta) ja tuomio 25.1.2018, Komissio v. Tšekki (C-314/16, EU:C:2018:42, 47 kohta).

9      Ks. vastaavasti tuomio 22.10.2009, Zurita García ja Choque Cabrera (C-261/08 ja C-348/08, EU:C:2009:648, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

10      Tuomio 20.2.1975, Airola v. komissio (21/74, EU:C:1975:24, 6/8 kohta); tuomio 16.10.1980, Hochstrass v. yhteisöjen tuomioistuin (147/79, EU:C:1980:238, 12 kohta) ja tuomio 2.7.1981, Garganese v. komissio (185/80, EU:C:1981:161, 11 kohta); ks. myös tuomio 28.2.2019, Pozza v. parlamentti (T-216/18, ei julkaistu, EU:T:2019:118, 37 kohta) ja virkamiestuomioistuimen tuomio 11.7.2007, B v. komissio (F-7/06, EU:F:2007:129, 35 kohta).

11      Ks. tuomio 15.9.2021, LF v. komissio (T-466/20, EU:T:2021:574, 35 kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen) ja virkamiestuomioistuimen tuomio 11.7.2007, B v. komissio (F-7/06, EU:F:2007:129, 36 kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen).

12      Ks. tuomio 11.7.2007, B v. komissio (F-7/06, EU:F:2007:129, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); ks. myös valituksenalaisen tuomion 82 kohta.

13      Tuomio 13.11.1986, Richter v. komissio (330/85, EU:C:1986:430, 6 kohta); tuomio 27.9.2000, Lemaître v. komissio (T-317/99, EU:T:2000:218, 50 kohta) ja virkamiestuomioistuimen tuomio 11.7. 2007, B v. komissio (F-7/06, EU:F:2007:129, 39 kohta). Se, että jonkin valtion tai kansainvälisen järjestön palveluksessa vietettyä aikaa ei oteta huomioon laskettaessa kausia asemamaassa (a) tai sen ulkopuolella (b), perustuu olettamaan siitä, että toiselle valtiolle tai kansainväliselle organisaatiolle palveluksessa olosta ei seuraa kestävän siteen syntymistä asianomaisen henkilön ja sen valtion välillä, jossa tällaista palvelusta suoritetaan. Ks. tältä osin julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. Hosman-Chevalier (C-424/05 P, EU:C:2007:169, 50 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); ks. myös tuomio 13.7.2018, Quadri di Cardano v. komissio (T-273/17, EU:T:2018:480, 49 kohta).

14      Julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus komissio v. Hosman-Chevalier (C-424/05 P, EU:C:2007:169, 44 kohta, alaviite 23).

15      Tuomio 2.7.1981, 185/80, EU:C:1981:161, 11 kohta) ja tuomio 15.9.1994, Magdalena Fernández v. komissio (C-452/93 P, EU:C:1994:332, 20 ja 21 kohta).

16      Tuomio 30.3.1993, Vardakas v. komissio (T-4/92, EU:T:1993:29, 39 kohta) (korostus tässä).

17      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 36–42 kohta.

18      Tuomio 13.7.2018, Quadri di Cardano v. komissio (T-273/17, EU:T:2018:480, 58 kohta).

19      Virkamiestuomioistuimen tuomio 26.6.2013, Achab v. ETSK (F-21/12, EU:F:2013:95, 28 kohta).

20      Virkamiestuomioistuimen tuomio 26.6.2013, Achab v. ETSK (F-21/12, EU:F:2013:95, 26 kohta).

21      Ks. tuomio 16.10.1980, Hochstrass v. yhteisöjen tuomioistuin (147/79, EU:C:1980:238, 12 kohta).

22      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 38–41 kohta.

23      Ks. valituksenalaisen tuomion 85 kohta.

24      Ks. ulkomaankorvauksen poistaminen palattaessa kotimaahan esim. määräys 14.7.2005, Gouvras v. komissio (C-420/04 P, EU:C:2005:482, 57 kohta), jossa viitataan tuomioon 15.7.2004, Gouvras v. komissio (T-180/02 ja T-113/03, EU:T:2004:238, 104 kohta; ks. myös 85 kohta); ks. myös tuomio 28.9.1993, Magdalena Fernández v. komissio (T-90/92, EU:T:1993:78). Unionin palveluksessa kotimaan ulkopuolella vietettyä aikaa pidetään sellaisen kansainvälisen järjestön palveluksessa olevana aikana, joka ei katkaise yhteyttä kotimaahan, ks. tuomio 13.7.2018, Quadri di Cardano v. komissio (T-273/17, EU:T:2018:480, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

25      Tuomio 20.2.1975, Airola v. komissio (21/74, EU:C:1975:24, 9/12 kohta). Ks. myös valituksenalaisen tuomion 61 kohta ja nykyisten henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 4 artiklan 3 kohta.

26      Tuomio 1.3.2011, Association belge des Consommateurs Test-Achats ym. (C-236/09, EU:C:2011:100, 28 ja 29 kohta); ks. myös valituksenalaisen tuomion 80 kohta.

27      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohta.

28      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 59 kohta.

29      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 61 kohta.

30      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohta.

31      Tuomio 21.6.2007, komissio v. Hosman-Chevalier (C-424/05 P, EU:C:2007:367, 26 kohta) ja tuomio 25.3.2021, Álvarez y Bejarano ym. v. komissio (C-517/19 P ja C-518/19 P, EU:C:2021:240, 69 kohta).

32      Tuomio 30.3.1993, Vardakas v. komissio (T-4/92, EU:T:1993:29, 39 kohta); ks. tältä osin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta.

33      Ks. vastaavasti tuomio 5.12.2012, Grazyte v. komissio (F-76/11, EU:F:2012:173, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34      Ks. tuomio 17.4.1997, de Compte v. parlamentti (C-90/95 P, EU:C:1997:198, 45 kohta); tuomio 18.12.2007, Weißenfels v. parlamentti (C-135/06 P, EU:C:2007:812, 65–68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 20.5.2010, Gogos v. komissio (C-583/08 P, EU:C:2010:287, 44–46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

35      Ks. vastaavasti tuomio 5.12.2012, Grazyte v. komissio (F-76/11, EU:F:2012:173, 25 ja 26 kohta).

36      Ks. tältä osin yksityiskohtaisesti julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus komissio v. IPK International (C-336/13 P, EU:C:2014:2170, 35 kohta ja sitä seuraavat kohdat sekä erityisesti 68 kohta).

37      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 17 kohta.

38      Ks. tuomio 15.1.1985, Battaglia v. komissio (737/79, EU:C:1985:4, 10 kohta) ja muut julkisasiamies Botin ratkaisuehdotuksessa komissio v. IPK International (C-336/13 P, EU:C:2014:2170) alaviitteessä 42 mainitut tuomiot.

39      Ks. esim. virkamiesoikeuden alalla tuomio 3.7.2019, PT v. EIP (T-573/16, EU:T:2019:481, 444 kohta); tuomio 3.10.2019, DQ ym. v. parlamentti (T-730/18, EU:T:2019:725, 118 kohta) ja tuomio 19.12.2019, Wehrheim v. EKP (T-100/18, ei julkaistu, EU:T:2019:882, 115 kohta); ks. myös tuomio 20.1.1921, komissio v. Printeos (C-301/19 P, EU:C:2021:39, 129 kohta). EKP:n perusrahoitusoperaatioihinsa soveltama korkokanta, korotettuna 3,5 prosenttiyksiköllä, vastaa unionin yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 18.7.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1) 116 artiklan 5 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä sen 99 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa, vahvistettua korkokantaa, jota sovelletaan yleisesti määräajan jälkeen suoritettuihin unionin maksuihin, joiden osalta ei ole muuta säädetty.