CELEX: 62015CC0225
Language: pl
Date: 2016-06-16
Title: Opinia rzecznika generalnego N. Wahla przedstawiona w dniu 16 czerwca 2016 r.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      NILSA WAHLA
      przedstawiona w dniu 16 czerwca 2016 r. (
            1
         )
      
         Sprawa C‑225/15
      
      
         Domenico Politanò
      
      
         [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Reggio Calabria (sąd dla regionu Kalabria, Włochy)]
      
      „Odesłanie prejudycjalne — Artykuł 49 TFUE — Swoboda przedsiębiorczości — Zasady równoważności i skuteczności — Gry hazardowe — Ograniczenia — Warunki udziału w przetargu i ocena sytuacji ekonomicznej i finansowej — Wykluczenie oferenta ze względu na nieprzedstawienie zaświadczeń dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej wydanych przez dwie instytucje bankowe — Nadrzędne względy interesu ogólnego — Proporcjonalność — Możliwość zastosowania art. 47 dyrektywy 2004/18/WE”
      
               1. 
            
            
               Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 49 TFUE, zasad równego traktowania i skuteczności, jak również art. 47 dyrektywy 2004/18/WE (
                     2
                  ). Stanowi on kontynuację licznych skierowanych do Trybunału odesłań prejudycjalnych, które dotyczą różnych aspektów włoskich przepisów w dziedzinie gier hazardowych (
                     3
                  ), a w szczególności wymogów nałożonych na ubiegających się o koncesję w związku z przetargiem ogłoszonym w 2012 r. (
                     4
                  ) (zwanym dalej również „ogłoszeniem o zamówieniu Monti”), które to wymogi były rozpatrywane w sprawach, w których zapadły wyroki z dnia 22 stycznia 2015 r., Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), i z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60).
            
         
               2. 
            
            
               Zgodnie z dobrze już znanym scenariuszem sporu wniosek ten został przedstawiony w ramach postępowania karnego wszczętego przeciwko D. Politanò z powodu naruszenia włoskich przepisów regulujących przyjmowanie zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe lub inne wydarzenia. Domenico Politanò, któremu zarzucono, po pierwsze, że nie posiada wymaganego przez prawo krajowe zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na przyjmowaniu i przekazywaniu zakładów wzajemnych, a po drugie, że nie jest powiązany z podmiotem posiadającym koncesję, utrzymuje zasadniczo, iż obowiązki nałożone na podstawie przepisów administracyjnych załączonych do ogłoszenia o zamówieniu Monti na ubiegającą się o koncesję spółkę, z którą jest powiązany, są sprzeczne z szeregiem przepisów i zasad prawa Unii.
            
         
               3. 
            
            
               Niniejsza sprawa stanowi dla Trybunału okazję, aby wskazać okoliczności, jakie należy brać pod uwagę, oraz obowiązki, jakie ciążą na sądach krajowych w związku ze sporządzeniem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w szczególności jeżeli chodzi o opis właściwego stanu faktycznego i prawnego, tak aby Trybunał był w stanie udzielić tym sądom użytecznej odpowiedzi. Sprawa ta daje także Trybunałowi sposobność ustawienia we właściwym świetle sporu, który powinien nas w tym miejscu zajmować, oraz sposobność przypomnienia, że rolą Trybunału nie jest rozstrzyganie zagadnień, u źródła których znajdują się przede wszystkim podejmowane przez niektórych przedsiębiorców próby uniknięcia pewnych sankcji karnych, a nie pragnienie zapewnienia skuteczności prawa Unii.
            
         I – Ramy prawne
      
      A – Prawo Unii
      
      
               4.
            
            
               Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 lit. a) i d) dyrektywy 2004/18:
               
                        „a)
                     
                     
                        »Zamówienia publiczne« oznaczają umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług w rozumieniu niniejszej dyrektywy.
                     
                  […]
               
                        d)
                     
                     
                        »Zamówienia publiczne na usługi« oznaczają zamówienia publiczne, inne niż zamówienia na roboty budowlane lub dostawy, których przedmiotem jest świadczenie usług, o których mowa w załączniku II”.
                     
                  
         
               5.
            
            
               Artykuł 1 ust. 4 dyrektywy 2004/18 stanowi:
               „»Koncesja na usługi« oznacza umowę tego samego rodzaju jak zamówienie publiczne na usługi z wyjątkiem faktu, że wynagrodzenie za świadczenie usług stanowi albo wyłącznie prawo do korzystania z takiej usługi, albo takie prawo wraz z płatnością”.
            
         
               6.
            
            
               Artykuł 17 tej dyrektywy, zatytułowany „Koncesje na usługi”, stanowi:
               „Bez uszczerbku dla zastosowania art. 3, niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do koncesji na usługi określonych w art. 1 ust. 4”.
            
         
               7.
            
            
               Artykuł 47 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Sytuacja ekonomiczna i finansowa”, ma następujące brzmienie:
               „1.   Według ogólnych zasad, dowodem sytuacji finansowej i ekonomicznej wykonawcy może być dostarczony przezeń jeden lub kilka z następujących dokumentów:
               
                        a)
                     
                     
                        odpowiednie oświadczenia banków albo stosowny dowód posiadania ubezpieczenia z tytułu ryzyka zawodowego;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        bilans lub wyciągi z bilansów w przypadku gdy opublikowanie bilansów jest wymagane na mocy prawa w kraju, w którym usługodawca ma siedzibę lub miejsce zamieszkania;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        oświadczenie o ogólnym obrocie przedsiębiorstwa oraz o stosownym obrocie w obszarze objętym zamówieniem za okres nie więcej niż trzech ostatnich lat budżetowych, w zależności od daty utworzenia przedsiębiorstwa lub rozpoczęcia działalności handlowej przez wykonawcę, pod warunkiem dostępności wspomnianych informacji.
                     
                  2.   Wykonawca może, w stosownych sytuacjach oraz w przypadku konkretnego zamówienia, polegać na zdolnościach innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nimi powiązań. Musi on w takiej sytuacji udowodnić instytucji zamawiającej, iż będzie dysponował niezbędnymi zasobami, np. przedstawiając w tym celu stosowne zobowiązanie takich podmiotów.
               3.   Na tych samych warunkach grupa wykonawców, o której mowa w art. 4, może przedstawiać zdolności innych członków tej grupy lub innych podmiotów.
               4.   Instytucje zamawiające określą w ogłoszeniu o zamówieniu lub zaproszeniu do składania ofert, który lub które spośród dokumentów wymienionych w ust. 1 wybrały, a także, jakie inne dokumenty muszą zostać przedstawione.
               5.   Jeżeli z jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny wykonawca nie może przedstawić dokumentów, wymaganych przez instytucję zamawiającą, może udowodnić swą sytuację ekonomiczną i finansową za pomocą każdego innego dokumentu, który instytucja zamawiająca uzna za odpowiedni”.
            
         B – Prawo włoskie
      
      
               8.
            
            
               Właściwe przepisy prawa krajowego są już dobrze znane Trybunałowi, który, jak wspomniałem na wstępie niniejszej opinii, kilkakrotnie miał okazję wypowiadać się w przedmiocie zgodności z prawem Unii włoskich przepisów regulujących przyjmowanie zakładów wzajemnych.
            
         
               9.
            
            
               Włoskie przepisy przewidują zasadniczo, że uczestnictwo w urządzaniu gier hazardowych, w tym przyjmowanie zakładów wzajemnych, wymaga uzyskania koncesji oraz zezwolenia policji.
            
         
               10.
            
            
               Na podstawie art. 88 dekretu królewskiego nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r. zawierającego tekst jednolity ustawy o bezpieczeństwie publicznym (
                     5
                  ), zmieniony art. 37 ust. 4 ustawy nr 338 z dnia 23 grudnia 2000 r. (
                     6
                  ), wydanie zezwolenia policji jest uzależnione od uzyskania koncesji, której udziela Agenzia della Dogane e dei Monopoli di Stato (agencja ceł i monopoli państwowych, zwana dalej „ADM”). Owo zezwolenie policji upoważnia posiadające je osoby do przyjmowania zakładów wzajemnych na określonym obszarze. Nieuzyskanie koncesji stanowi więc przeszkodę dla uzyskania zezwolenia policji. Prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych bez posiadania koncesji lub zezwolenia policji jest zagrożone sankcją karną.
            
         
               11.
            
            
               W 1999 r. władze włoskie udzieliły w drodze przetargu 1000 koncesji dotyczących organizowania zakładów wzajemnych na wyniki współzawodnictwa sportowego. Jednocześnie, również w drodze przetargu, udzielono 671 nowych koncesji dotyczących organizowania zakładów wzajemnych na wyniki wyścigów konnych, a 329 istniejących koncesji uległo automatycznemu przedłużeniu. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami podmioty utworzone w formie spółek kapitałowych, których akcje były notowane na rynkach regulowanych, były wykluczone z przetargów z uwagi na brak możliwości bieżącej precyzyjnej identyfikacji poszczególnych akcjonariuszy. Bezprawność tego wyłączenia w świetle art. 43 i 49 WE została stwierdzona w szczególności w wyroku Placanica i in. (
                     7
                  ).
            
         
               12.
            
            
               Dekret z mocą ustawy nr 223 (
                     8
                  ) wprowadził we Włoszech reformę sektora gier hazardowych, mającą na celu zapewnienie dostosowania tego sektora do wymogów wynikających z prawa Unii. Dekret ten przewidywał udzielenie około 16300 nowych koncesji dotyczących gier hazardowych, które powiększyły liczbę pozostałych koncesji udzielonych w 1999 r.
            
         
               13.
            
            
               Głównie na skutek wyroku Costa i Cifone (
                     9
                  ) sektor gier hazardowych został ponownie zreformowany dekretem z mocą ustawy nr 16 (
                     10
                  ).
            
         
               14.
            
            
               Jeżeli chodzi o organizację przetargów w celu udzielenia koncesji dotyczących przyjmowania zakładów wzajemnych, art. 10 ust. 9g i 9h dekretu z mocą ustawy z 2012 r. stanowi:
               „9g   W ramach uporządkowania przepisów z dziedziny gier publicznych, w tym zakładów sportowych, również dotyczących zawodów hippicznych, oraz zakładów innych niż sportowe, postanowienia niniejszego ustępu mają na celu ułatwienie takiego uporządkowania poprzez pierwsze zrównanie czasu obowiązywania koncesji, których przedmiotem jest przyjmowanie odnośnych zakładów, przy jednoczesnym zachowaniu wymogu dostosowania krajowych zasad wyboru podmiotów, które na rzecz państwa przyjmują zakłady sportowe, również dotyczące zawodów hippicznych, oraz zakłady inne niż sportowe, do zasad wynikających z wyroku wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 16 lutego 2012 r. w sprawach [Costa i Cifone (C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80)]. W związku z tym, mając na uwadze zbliżające się wygaśnięcie grupy koncesji na przyjmowanie wskazanych zakładów, [ADM] zorganizuje bezzwłocznie, a w każdym razie najpóźniej do dnia 31 lipca 2012 r., przetarg w celu wyboru podmiotów przyjmujących rzeczone zakłady, z zachowaniem co najmniej następujących kryteriów:
               
                        a)
                     
                     
                        możliwość udziału podmiotów, które prowadzą już działalność w zakresie przyjmowania zakładów w jednym z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w którym mają swoją siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności, na podstawie ważnego i skutecznego zezwolenia wydanego zgodnie z przepisami obowiązującymi w porządku prawnym rzeczonego państwa, i które to podmioty spełniają również wymogi rzetelności i wiarygodności oraz wymogi ekonomiczne i majątkowe określone przez niezależny urząd ds. monopoli państwowych, z uwzględnieniem przepisów w tej dziedzinie, zawartych w ustawie nr 220[ (
                              11
                           ) ] […] oraz w dekrecie z mocą ustawy nr 98 z dnia 6 lipca 2011 r., zastąpionym, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr 111 z dnia 15 lipca 2011 r.;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        udzielenie koncesji obowiązujących do dnia 30 czerwca 2016 r. na przyjmowanie, wyłącznie w fizycznej sieci punktów sprzedaży, zakładów sportowych, również w związku z zawodami hippicznymi, oraz zakładów innych niż sportowe w punktach sprzedaży, maksymalnie w liczbie 2000, których wyłącznym przedmiotem działalności jest prowadzenie sprzedaży gier hazardowych, bez wprowadzania ograniczeń co do minimalnej odległości między tymi punktami lub w stosunku do innych, już działających punktów przyjmowania identycznych zakładów;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        przyjęcie, za składnik ceny, podstawowej wartości rynkowej w wysokości 11000 EUR dla każdego punktu przyjmowania zakładów;
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        zawarcie umowy koncesyjnej, której treść jest zgodna z ogółem zasad wynikających z ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 16 lutego 2012 r., a także z właściwymi przepisami krajowymi obowiązującymi w dziedzinie gier hazardowych;
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        możliwość prowadzenia punktów sprzedaży w każdej gminie lub prowincji, bez ograniczeń ilościowych ze względu na położenie i bez warunków preferencyjnych w stosunku do istniejących koncesjonariuszy upoważnionych już do przyjmowania zakładów identycznych lub takich, które w każdym razie mogą okazać się preferencyjne względem tych ostatnich;
                     
                  
                        f)
                     
                     
                        wpłacenie wadium zgodnie z przepisami art. 24 dekretu z mocą ustawy nr 98 z dnia 6 lipca 2011 r., zastąpionego, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr 111 z dnia 15 lipca 2011 r.
                     
                  9h   Określeni w ust. 9g koncesjonariusze w zakresie przyjmowania zakładów, których koncesja wygasa w dniu 30 czerwca 2012 r., prowadzą nadal działalność do dnia zawarcia umów koncesyjnych udzielonych zgodnie z poprzednim ustępem. Uchyla się art. 24 ust. 37 i 38 dekretu z mocą ustawy nr 98 z dnia 6 lipca 2011 r., zastąpionego, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr 111 z dnia 15 lipca 2011 r., art. 1 ust. 287 lit. e) ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r., jak również art. 38 ust. 4 lit. e) [dekretu z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie pilnych przepisów w celu ożywienia gospodarczego i społecznego, ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych oraz działań obejmujących przychody podatkowe i walkę z oszustwami podatkowymi], zastąpionego, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r.”.
            
         
               15.
            
            
               Przepisy tego dekretu zostały wdrożone w postępowaniach przetargowych wszczętych przez ADM w 2012 r. Artykuł 3.2 przepisów administracyjnych załączonych do ogłoszenia o zamówieniu Monti stanowił, że oferenci, którzy prowadzą działalność krócej niż dwa lata i którzy w trakcie dwóch poprzedzających lat obrotowych osiągnęli związane z prowadzeniem działalności w zakresie gier hazardowych przychody, których suma jest niższa niż 2 mln EUR, aby wykazać swoją sytuację ekonomiczną i finansową, mają obowiązek przedstawić stosowne zaświadczenia wydane przez co najmniej dwie instytucje bankowe.
            
         
               16.
            
            
               Dyrektywa 2004/18 została transponowana do włoskiego porządku prawnego dekretem z mocą ustawy nr 163/2006 z dnia 12 kwietnia 2006 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 100 z dnia 2 maja 2006 r.), kodyfikującym zasady w dziedzinie zamówień publicznych.
            
         
               17.
            
            
               Zgodnie z art. 41 wspomnianego dekretu z mocą ustawy warunki, jakie należy spełnić, aby wykazać sytuację ekonomiczną i finansową wymaganą w celu spełnienia świadczenia, są określone przez zamawiającego. Jednakże, zgodnie z tym samym przepisem, uczestnik przetargu, który z uzasadnionych powodów nie jest w stanie przedstawić wymaganych referencji bankowych lub księgowych, może wykazać swoją sytuację ekonomiczną i finansową za pomocą każdego innego dokumentu, który zamawiający uzna za właściwy.
            
         II – Okoliczności powstania sporu w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
      
      
               18.
            
            
               W dniu 6 lutego 2015 r. w wyniku kontroli przeprowadzonej przez zespół policji administracyjnej Questura (prefektury policji) Reggio Calabria (Włochy) w lokalu przedsiębiorstwa pod nazwą Betuniq położonego w Polistenie (Włochy), którym zarządzał D. Politanò i które było powiązane z maltańską spółką UniqGroup Ltd, właściwe organy stwierdziły, że w lokalu tym była prowadzona działalność polegająca na przyjmowaniu zakładów wzajemnych bez koncesji, zezwolenia lub licencji.
            
         
               19.
            
            
               Orzeczeniem z dnia 13 lutego 2015 r. giudice delle indagini preliminari (sędzia prowadzący postępowanie przygotowawcze) Tribunale di Palmi (sądu w Palmi, Włochy) zarządził wobec D. Politanò zajęcie, tytułem zabezpieczenia, mienia wykorzystywanego w tej działalności.
            
         
               20.
            
            
               Domenico Politanò wniósł do sądu odsyłającego zażalenie od tego orzeczenia, powołując się na niezgodność niektórych postanowień ogłoszenia o zamówieniu Monti z art. 49 i 56 TFUE.
            
         
               21.
            
            
               Zdaniem skarżącego w postępowaniu głównym jego czyny nie stanowią bowiem przestępstwa, ponieważ przyjmowanie zakładów wzajemnych na wydarzenia sportowe prowadzone na rachunek spółki UniqGroup należy uznać za zgodne z prawem, jako że przepisy krajowe są sprzeczne z art. 49 i 56 TFUE.
            
         
               22.
            
            
               Skarżący podnosi, że spółka UniqGroup została wykluczona z przetargu w 2012 r., pomimo złożenia prawidłowego wniosku o dopuszczenie do udziału w nim, z powodu braku zaświadczeń o sytuacji ekonomicznej i finansowej wydanych przez dwie różne instytucje bankowe, wymaganych na podstawie art. 3.2 przepisów administracyjnych załączonych do ogłoszenia o zamówieniu Monti. Skarżący wyjaśnia, że spółka UniqGroup zaskarżyła przed włoskim sądem administracyjnym treść ogłoszenia o zamówieniu z powodu braku jakiegokolwiek uregulowania szczególnego odnoszącego się do przedsiębiorstw zagranicznych, które z uzasadnionych powodów nie są w stanie przedstawić gwarancji finansowych wymaganych w tym ogłoszeniu o zamówieniu.
            
         
               23.
            
            
               Zdaniem sądu odsyłającego postępowanie przetargowe, w którym, tak jak w tym rozpatrywanym w postępowaniu głównym, konkurują podmioty prowadzące działalność w zakresie gier hazardowych, mające siedziby w różnych państwach, niewątpliwie powinno respektować zasadę wynikającą z art. 47 dyrektywy 2004/18, to jest możliwość oceny sytuacji ekonomicznej i finansowej „za pomocą każdego innego dokumentu, który instytucja zamawiająca uzna za odpowiedni”.
            
         
               24.
            
            
               Konieczność nałożenia przez administrację rygorystycznych wymogów związanych z uczestnictwem w przetargu należałoby nieodzownie pogodzić z zasadą możliwie najszerszego uczestnictwa, zapewniając wszystkim zainteresowanym możliwość wykazania sytuacji ekonomicznej i finansowej za pomocą każdego innego dokumentu uznanego za odpowiedni.
            
         
               25.
            
            
               Wynika z tego, że właściwe organy administracji były obowiązane jednoznacznie wskazać inne kryteria, uznawane za odpowiednie i użyteczne do potwierdzenia wymaganej sytuacji finansowej, tak aby każdy z oferentów mógł w każdym przypadku wykazać tę sytuację w skuteczny sposób.
            
         
               26.
            
            
               Sąd odsyłający uważa, że w tym wypadku przepisy administracyjne załączone do ogłoszenia o zamówieniu Monti nie dawały spółce UniqGroup możliwości wykazania w inny sposób jej sytuacji ekonomicznej i finansowej. Nie wydaje się więc, że spółki takie jak ta, której dotyczy postępowanie główne, mogły, przy uwzględnieniu wchodzącego w grę interesu publicznego, skorzystać z przedstawionych w sposób jasny i oczywisty możliwości wykazania swojej kondycji i swojej wiarygodności ekonomicznej.
            
         
               27.
            
            
               W tych okolicznościach Tribunale di Reggio Calabria (sąd dla regionu Kalabria) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
               
                        „1)
                     
                     
                        Czy art. 49 TFUE oraz zasady równego traktowania i skuteczności należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym dotyczącym gier hazardowych, które w celu udzielenia koncesji wprowadzają nową procedurę przetargową (na zasadach unormowanych w art. [10 ust. 9]g ustawy nr 44 z dnia 26 kwietnia 2012 r.), zawierającą postanowienie o wykluczeniu z przetargu z powodu niespełnienia warunku dotyczącego sytuacji ekonomicznej i finansowej, przy czym procedura ta nie przewiduje, na potrzeby wykazania tej sytuacji, kryterium innego niż dwie referencje bankowe pochodzące od dwóch różnych instytucji finansowych?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Czy art. 47 dyrektywy 2004/18 […] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom krajowym dotyczącym gier hazardowych, które w celu udzielenia koncesji wprowadzają nową procedurę przetargową (na zasadach unormowanych w art. [10 ust. 9]g ustawy nr 44 z dnia 26 kwietnia 2012 r.), [zawierającą postanowienie o wykluczeniu z przetargu z powodu niespełnienia] warunku dotyczącego sytuacji ekonomicznej i finansowej, przy czym nie przewiduje, na potrzeby wykazania tej sytuacji, alternatywnych dokumentów ani możliwości, takich jak przewidziane w prawie ponadnarodowym?”.
                     
                  
         
               28.
            
            
               Rządy włoski, belgijski, niemiecki i polski oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie.
            
         
               29.
            
            
               W dniu 13 kwietnia 2016 r. odbyła się rozprawa, w której uczestniczyli D. Politanò, rządy włoski i belgijski oraz Komisja.
            
         III – Analiza
      
      
               30.
            
            
               Podobnie jak sprawa, w której zapadł wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), niniejsza sprawa nie dotyczy zgodności z prawem dekretu z mocą ustawy z 2012 r., lecz środka niższego rzędu zawartego w przepisach administracyjnych uzupełniających ogłoszenie o zamówieniu Monti (
                     12
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Chociaż Trybunał będzie mógł z korzyścią zastosować wnioski wynikające z wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), jeżeli chodzi o schemat analizy, jaki należy przyjąć, to niniejsza sprawa ma za przedmiot inny przepis, dotyczący nałożonego w ogłoszeniu o zamówieniu Monti na nowych oferentów obowiązku wykazania kondycji finansowej przy pomocy zaświadczeń wydanych przez co najmniej dwie instytucje bankowe, jeśli owi oferenci nie są w stanie wykazać obrotu w minimalnej kwocie 2 mln EUR osiągniętego w ciągu dwóch lat.
            
         
               32.
            
            
               W pierwszej kolejności pragnę zająć się dopuszczalnością, kwestionowaną przez niektórych interwenientów.
            
         A – W przedmiocie dopuszczalności
      
      
               33.
            
            
               Rząd włoski oraz, jeżeli chodzi o pytanie drugie, Komisja twierdzą, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należałoby uznać za niedopuszczalny, ponieważ w postanowieniu odsyłającym stan faktyczny nie został przedstawiony na tyle wystarczająco, aby umożliwić Trybunałowi udzielenie użytecznej odpowiedzi.
            
         
               34.
            
            
               W zupełności podzielam wątpliwości tych interwenientów.
            
         
               35.
            
            
               Informacje dostarczone przez sąd odsyłający wydają mi się bowiem pod wieloma względami niekompletne i w pewnej mierze mogłyby one zostać uznane za niespełniające wymogów, o których niezmiennie przypomina Trybunał. Nie ulega w tym względzie wątpliwości, że postanowienie odsyłające musi wskazywać dokładne powody, dla których sąd krajowy powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa Unii i uznał za konieczne postawienie pytania prejudycjalnego Trybunałowi (
                     13
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Jeżeli chodzi o pierwsze pytanie prejudycjalne, powtarzają się wątpliwości, które wyraziłem w opinii w sprawie Laezza (
                     14
                  ), ponieważ pytanie to wydaje się opierać na ustaleniach faktycznych, które nie znajdują bezpośredniego oparcia w aktach sprawy w postępowaniu głównym (
                     15
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Po pierwsze, nie jest bowiem łatwo określić, z jakich przyczyn sporny środek, to znaczy umożliwienie podmiotowi ubiegającemu się o koncesję w związku z ogłoszeniem o zamówieniu Monti wykazania jego sytuacji ekonomicznej i finansowej przez „przedstawienie stosownych zaświadczeń wydanych przez co najmniej dwie instytucje bankowe”, został bezpośrednio zakwestionowany w sporze w postępowaniu głównym. W odróżnieniu od stanów faktycznych rozpatrywanych w sprawach, w których zapadły wyroki Costa i Cifone (
                     16
                  ) oraz Stanley International Betting i Stanleybet Malta (
                     17
                  ), uporządkowanie systemu poprzez ogłoszenie nowego przetargu – w tym przypadku przetargu ogłoszonego w wyniku przyjęcia przez ustawodawcę dekretu z mocą ustawy z 2012 r. – nie jest w żadnej mierze kwestionowane jako całość. W tym kontekście wyłącznie do sądu krajowego należy zbadanie, czy zważywszy na mające zastosowanie normy prawa krajowego, sporny środek istotnie może mieć wpływ na odpowiedzialność karną skarżącego w postępowaniu głównym (
                     18
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Następnie, trudno zrozumieć, w jakim stopniu sporny przepis stanowił dla spółki UniqGroup, z którą skarżący w postępowaniu głównym wydaje się powiązany, rzeczywistą przeszkodę uniemożliwiającą tej spółce wzięcie udziału w przetargu, którego dotyczyło ogłoszenie o zamówieniu Monti.
            
         
               39.
            
            
               Jak wynika z akt sprawy oraz z wyjaśnień poczynionych w trakcie rozprawy, przyczyna, dla której spółka UniqGroup, z którą – jak podniesiono –skarżący w postępowaniu głównym jest powiązany, nie była w stanie dostarczyć zaświadczenia wydanego przez drugą instytucję bankową, pozostaje nieznana. Sąd odsyłający ograniczył się w tym względzie do wyjaśnienia, że „w przesłanym pocztą elektroniczną piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. Banca di Valletta stwierdził, że nie może powiedzieć nic innego niż to, co zostało powiedziane w jego pozostałych oświadczeniach […], gdyż musi zachowywać standardy przyjęte w państwie maltańskim”. Wyjaśnienie to, które wskazuje jedynie, z jakich powodów ta instytucja bankowa nie mogła dostarczyć bardziej szczegółowych informacji, nie ma znaczenia dla ustalenia, z jakiej przyczyny spółka UniqGroup nie była w stanie zapewnić sobie zaświadczenia z innej instytucji bankowej.
            
         
               40.
            
            
               Poza tym wydaje mi się, co zostało potwierdzone w trakcie rozprawy, że skarżący w postępowaniu głównym, wspierany w tym względzie przez sąd odsyłający, bardziej kwestionuje utrudnienia, jakie napotkała na Malcie spółka UniqGroup, chcąc uzyskać dla siebie wymagane zaświadczenia, niż obowiązek dostarczenia wspomnianych zaświadczeń nałożony na oferentów biorących udział w przetargu, którego dotyczy ogłoszenie o zamówieniu Monti.
            
         
               41.
            
            
               Ponadto z akt sprawy wynika, że spółka UniqGroup została wykluczona z przetargu nie tylko dlatego, że nie przedstawiła dwóch wymaganych zaświadczeń, lecz również dlatego, że treść jedynego zaświadczenia, które zostało przez nią przedstawione, nie była wystarczająca. Zatem nawet gdyby przyjąć, że nałożony na osoby pragnące uczestniczyć w spornym przetargu obowiązek przedstawienia zaświadczeń wydanych przez dwie instytucje bankowe powinien zostać oceniony krytycznie z punktu widzenia poszanowania prawa Unii, nie stanowiłoby to wsparcia dla stanowiska, którego broni skarżący w postępowaniu głównym. Zwracam nadto uwagę, że sąd odsyłający nie wskazał w tym kontekście innych możliwych sposobów, przy pomocy których spółka UniqGroup byłaby w stanie w razie potrzeby wykazać swoją sytuację ekonomiczną i finansową.
            
         
               42.
            
            
               Jeżeli chodzi o pytanie drugie, jeszcze trudniej jest zrozumieć, dlaczego dyrektywa 2004/18 miałaby stanowić w niniejszej sprawie właściwy akt prawny. Trudno mi zrozumieć stwierdzenie zawarte w postanowieniu odsyłającym, jakoby skarżący „słusznie twierdził, że postępowanie przetargowe […], w którym konkurują podmioty prowadzące działalność w zakresie gier hazardowych mające siedziby w różnych państwach, niewątpliwie powinno respektować zasadę wynikającą z art. 47 dyrektywy 2004/18”. Do kwestii tej powrócę w dalszych rozważaniach.
            
         
               43.
            
            
               W tych okolicznościach mogłaby powstać poważna wątpliwość co do formalnej poprawności postanowienia odsyłającego, a pytanie prejudycjalne mogłoby zostać uznane na tej podstawie za niedopuszczalne. O ile wyłącznie do sądu krajowego należy ocena, w świetle okoliczności konkretnej sprawy, czy do wydania wyroku są mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, ocena znaczenia skierowanych do Trybunału pytań, jak również wybór etapu postępowania, na którym należy przedstawić te pytania (
                     19
                  ), o tyle konieczne jest jeszcze, aby Trybunał dysponował informacjami o stanie faktycznym i prawnym, które są niezbędne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedłożone mu pytania (
                     20
                  ). W szczególności wymagane jest, aby sąd odsyłający co najmniej wyjaśnił sytuacje faktyczne, które są podstawą pytań prejudycjalnych (
                     21
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Jednakże, zgodnie z praktyką stosowaną w przeszłości (
                     22
                  ), Trybunał mógłby zadecydować, podchodząc z wyrozumiałością do nałożonych na sąd krajowy wymogów, że postanowienie odsyłające dostatecznie opisuje okoliczności prawne i faktyczne sporu w postępowaniu głównym oraz że informacje dostarczone przez ten sąd umożliwiają określenie znaczenia przedstawionych pytań. Trybunał mógłby uznać w tym względzie, że wątpliwości sądu odsyłającego wynikają więc z założenia, że w celu zastosowania sankcji karnej nie można zarzucać D. Politanò, iż nie posiadał koncesji – a co za tym idzie, zezwolenia policji – w ramach przetargu zorganizowanego według zasad i na warunkach sprzecznych z prawem Unii (
                     23
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Z tego względu w dalszej części rozważę, jakich odpowiedzi należy moim zdaniem udzielić co do istoty pytań prejudycjalnych.
            
         B – Co do istoty
      
      
               46.
            
            
               W pierwszej kolejności zajmę się ustaleniem, czy dyrektywa 2004/18, w szczególności jej art. 47, może sprzeciwiać się spornemu środkowi, a następnie ustalę, czy środek ten jest zgodny ze swobodą przedsiębiorczości oraz z zasadami skuteczności i równoważności.
            
         1. Aspekt pierwszy (drugie pytanie prejudycjalne): możliwość zastosowania dyrektywy 2004/18
      
               47.
            
            
               Nie będę się długo rozwodzić nad tym aspektem postanowienia odsyłającego, który według mnie nie wydaje się przedstawiać żadnej szczególnej trudności.
            
         
               48.
            
            
               Jak już wcześniej wspomniałem, sąd odsyłający zakwestionował zgodność spornego środka – to jest wymogu, aby ubiegający się o koncesję wykazał swoją płynność finansową za pomocą dwóch zaświadczeń bankowych – z art. 47 dyrektywy 2004/18, nie wyjaśniając powodów, jakie skłoniły go do takiego zakwestionowania.
            
         
               49.
            
            
               Wydaje mi się bowiem, że nie ma żadnych wątpliwości, iż dyrektywa ta, a w szczególności jej art. 47, nie znajduje zastosowania w sprawie w postępowaniu głównym dotyczącej systemu koncesji, których nie można zakwalifikować jako „zamówień publicznych” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2004/18 lub też jako koncesji na roboty budowlane w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej dyrektywy.
            
         
               50.
            
            
               Należy przypomnieć, że dyrektywa 2004/18 ma zastosowanie wyłącznie do zamówień publicznych na usługi, to znaczy do umów o charakterze odpłatnym zawieranych pomiędzy instytucją zamawiającą a wykonawcą, których przedmiotem jest świadczenie usług, o których mowa w załączniku II do tej dyrektywy [zob. art. 1 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2004/18]. Natomiast dyrektywa 2004/18, zgodnie z jej art. 17, nie ma zastosowania do koncesji na usługi, które zostały zdefiniowane jako umowy tego samego rodzaju jak zamówienie publiczne na usługi, z wyjątkiem faktu, że wynagrodzenie za świadczenie usług stanowi albo wyłącznie prawo do korzystania z takiej usługi, albo takie prawo wraz z płatnością (
                     24
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Wydaje się, że koncesja dotycząca organizowania zakładów wzajemnych taka jak ta, której dotyczy postępowanie główne, nie jest zamówieniem publicznym na usługi w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2004/18. Nie dość, że „usługa”, o którą chodzi w niniejszej sprawie, nie jest świadczona na rachunek instytucji zamawiającej, to dodatkowo oferenci biorący udział w przetargu nie otrzymują wynagrodzenia ze środków publicznych. Poza tym koncesjonariusz ponosi całe ryzyko związane z prowadzeniem działalności w zakresie przyjmowania i przekazywania zakładów wzajemnych.
            
         
               52.
            
            
               Należy przypomnieć w ogólności, że w aktualnym stanie prawa Unii umowy dotyczące koncesji na usługi nie są unormowane żadną z dyrektyw harmonizujących dziedzinę zamówień publicznych (
                     25
                  ). Umowy te mogłyby natomiast wchodzić w zakres stosowania dyrektywy 2014/23/UE (
                     26
                  ), która weszła w życie w dniu 23 czerwca 2014 r. i której termin transpozycji wyznaczono na dzień 18 kwietnia 2016 r. Mimo że dyrektywa ta nie została powołana i nie wydaje się ostatecznie, aby miała zastosowanie w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych, warto odnotować, że zgodnie z jej art. 38 ust. 1 „[i]nstytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający weryfikuje warunki udziału dotyczące zdolności zawodowych i technicznych kandydatów lub oferentów, ich sytuacji finansowej i ekonomicznej – na podstawie ich własnych deklaracji – a także referencje, jakie należy przedłożyć jako dowód, zgodnie z wymogami określonymi w ogłoszeniu o koncesji” (wyróżnienie moje).
            
         
               53.
            
            
               Ostatecznie dyrektywa 2004/18 nie znajduje więc zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie ma potrzeby rozważania, czy sporny środek jest zgodny z art. 47 tej dyrektywy.
            
         2. Aspekt drugi: istnienie ograniczenia niezgodnego ze swobodą przedsiębiorczości ustanowioną w art. 49 TFUE, jak również z zasadami równego traktowania i skuteczności
      
               54.
            
            
               Pytanie pierwsze, znajdujące się w centrum badanej tu sprawy, wymaga, aby Trybunał rozstrzygnął, czy sporny środek, który stanowi, że ubiegający się o koncesję powinien wykazać swoją sytuację ekonomiczną i finansową, przedstawiając odpowiednie zaświadczenia wydane przez co najmniej dwie instytucje bankowe, stanowi nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
            
         
               55.
            
            
               Na wstępie, mimo że kwestionowanie wykładni właściwych przepisów prawa krajowego dokonanej przez sąd odsyłający nie należy do Trybunału, pragnę wyrazić swoje zakłopotanie wobec dokonanego przedstawienia obowiązków nałożonych na oferentów w celu zaświadczenia o ich sytuacji ekonomicznej i finansowej.
            
         
               56.
            
            
               Sąd odsyłający wydaje się bowiem wychodzić z założenia, że niespełnienie wymogu przedstawienia dwóch zaświadczeń o otwarciu linii kredytowych wydanych przez co najmniej dwa banki samo w sobie uzasadnia wykluczenie z udziału w przetargu, którego dotyczy ogłoszenie o zamówieniu Monti, tych podmiotów ubiegających się o koncesję, które prowadzą działalność krócej niż dwa lata. Przez ten wymóg wykonawcy „historyczni” mieliby, wbrew prawu Unii, uzyskiwać przewagę w stosunku do wykonawców, którzy nie korzystali jeszcze z koncesji.
            
         
               57.
            
            
               Opierając się wyłącznie na lekturze spornych przepisów, zawartych w pkt 3.2 przepisów administracyjnych załączonych do ogłoszenia o zamówieniu Monti, można zauważyć, że wymóg ten został przewidziany jedynie pomocniczo obok nałożonego na podmiot ubiegający się o koncesję obowiązku wykazania, że suma przychodów związanych z prowadzeniem działalności w zakresie gier hazardowych w okresie dwóch ostatnich lat obrotowych zakończonych przed datą złożenia wniosku jest nie niższa niż 2 mln EUR (
                     27
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Po tym wyjaśnieniu, zgodnie ze schematem analizy zwykle stosowanym w celu rozstrzygnięcia, czy środek wprowadzający ograniczenie jest zgodny ze swobodami przewidzianymi w traktacie FUE, przedstawioną problematykę przeanalizuję w trzech etapach, takich jak: po pierwsze, stwierdzenie ograniczenia nałożonego w dyskryminujący sposób, po drugie, ocena względów powołanych w celu uzasadnienia ograniczenia, i po trzecie, badanie proporcjonalności spornego środka.
            
         
               59.
            
            
               W pierwszej kolejności należy zbadać, czy sporny przepis stanowi potencjalne ograniczenie swobody przedsiębiorczości ustanowionej przez art. 49 TFUE, a jeżeli tak, to czy ograniczenie to zostało nałożone w sposób dyskryminujący.
            
         
               60.
            
            
               Mając na uwadze szeroką definicję nadaną pojęciu „ograniczenia” w orzecznictwie Trybunału, zwłaszcza w dziedzinie gier hazardowych, gdzie za ograniczające były uznawane wszystkie środki, które wydają się w mniejszym lub większym stopniu niekorzystne dla wykonawców pragnących zaangażować się w działalność w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych (
                     28
                  ), jestem zdania, że na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
            
         
               61.
            
            
               Sporny środek, nakładający na oferentów biorących udział w przetargu, którego dotyczy ogłoszenie o zamówieniu Monti, szczególne obowiązki w celu wykazania kondycji finansowej, może bowiem wpływać na możliwość uczestnictwa we wspomnianym przetargu, a zatem potencjalnie stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości (
                     29
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Jak zauważyła w swoich uwagach Komisja, ze względu na obowiązek przedstawienia dowodu kondycji finansowej przy pomocy zaświadczeń wydanych przez co najmniej dwie instytucje bankowe potencjalny koncesjonariusz musi zaciągnąć kredyt bankowy w co najmniej dwóch różnych bankach. Nie wszyscy nowi koncesjonariusze są gotowi spełnić taki warunek, ponieważ spełnienie go nie jest niezbędne do prowadzenia ich działalności w innych kontekstach, a także dlatego, że warunek ten może sprawiać szczególne trudności.
            
         
               63.
            
            
               Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie, czy ograniczenie to zostało nałożone w sposób dyskryminujący, należy stwierdzić, że nie zostało ustalone – i jak się wydaje, nie było to także przedmiotem zarzutu – iż sporny środek nakładany jest wyłącznie na oferentów kandydujących w przetargu z 2012 r., którzy mają siedziby w innych państwach członkowskich. Przeciwnie, jak zdaje się wynikać z przedstawionych Trybunałowi materiałów, sporny środek nakładany jest na wszystkie podmioty, które chcą uczestniczyć w przetargu ogłoszonym w 2012 r., niezależnie od miejsca ich siedziby.
            
         
               64.
            
            
               Tym samym, wobec braku przeciwnych informacji, wydaje się, że wymóg przedstawienia zaświadczeń pochodzących od dwóch instytucji finansowych ma zastosowanie bez rozróżnienia względem wszystkich uczestników wspomnianego postępowania przetargowego.
            
         
               65.
            
            
               W drugiej kolejności należy próbować ustalić, czy względy powołane przez krajowe władze w celu uzasadnienia obowiązków, które zostały nałożone na oferentów w celu wykazania ich wypłacalności, mogą uzasadniać to ograniczenie.
            
         
               66.
            
            
               W tym względzie jest ogólnie przyjęte, że ograniczenia dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona konsumentów, przeciwdziałanie oszustwom oraz zniechęcanie obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grami. Jeżeli chodzi o włoskie przepisy dotyczące gier hazardowych, Trybunał orzekł, że ogólny cel, jakim jest zwalczanie przestępczości związanej z grami hazardowymi, może uzasadniać ograniczenia wynikające z odpowiednich przepisów krajowych (
                     30
                  ), o ile wspomniane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności oraz w zakresie, w jakim wdrożone w tym względzie środki są badane w sposób całościowy, spójny i systematyczny (
                     31
                  ).
            
         
               67.
            
            
               Zainteresowane państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia, aby środki wdrażane w ramach systemu koncesji były odpowiednie w celu zapewnienia dostępu i prowadzenia działalności gospodarczej w danej dziedzinie, na warunkach równoważnych i w sposób skuteczny.
            
         
               68.
            
            
               Przypomnę, że w niniejszej sprawie nie został zakwestionowany system koncesji jako całość, lecz zakwestionowane zostały nałożone na ubiegających się o koncesję, na podstawie pkt 3.2 przepisów administracyjnych załączonych do ogłoszenia o zamówieniu Monti, obowiązki dotyczące wykazania kondycji ekonomicznej i finansowej.
            
         
               69.
            
            
               Według mnie nie ma żadnej wątpliwości, że wymogi te, służące nie tylko ograniczeniu podaży gier hazardowych – a w efekcie ograniczeniu przestępczości zorganizowanej i oszustw związanych z potajemnym organizowaniem gier – lecz również sprawowaniu pewnej kontroli w interesie graczy, realizują zgodny z prawem cel. Przypomnę w tym względzie, że Trybunał odwoływał się już właśnie do prowadzonego przez włoski rząd dochodzenia, z którego wynika, że „potajemne gry i zakłady – zabronione jako takie – stanowią we Włoszech istotny problem, który mógłby zostać rozwiązany poprzez ekspansję działalności, na którą zezwalają przepisy prawa i która jest uregulowana” (
                     32
                  ).
            
         
               70.
            
            
               W konsekwencji do rozstrzygnięcia pozostawałaby trzecia i ostatnia kwestia, czy badany środek został nałożony zgodnie z zasadą proporcjonalności.
            
         
               71.
            
            
               Zacznę od kwestii odpowiedniego charakteru spornego środka, a następnie omówię kwestię jego proporcjonalności.
            
         
               72.
            
            
               W pierwszej kolejności, jeżeli chodzi o odpowiedni charakter badanego środka, wydaje mi się dość oczywiste, że zaświadczenia bankowe, takie jak te, których wymagają sporne przepisy, mogą stanowić dowód na to, że sytuacja finansowa oferenta umożliwiałaby mu prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych, w sytuacji gdyby prowadzenie takiej działalności miało mu zostać powierzone.
            
         
               73.
            
            
               Podobnie jak w przypadku wymogu rozpatrywanego w sprawie, w której zapadł wyrok Dickinger i Ömer (
                     33
                  ), aby posiadacz monopolu w dziedzinie gier hazardowych miał kapitał zakładowy o pewnej wysokości, obowiązek dostarczenia zaświadczeń pochodzących od dwóch instytucji bankowych może służyć zapewnieniu, że wykonawca znajduje się w sytuacji finansowej, która umożliwi mu wywiązanie się z jego zobowiązań względem wygrywających graczy.
            
         
               74.
            
            
               Jak zauważył w swoich pismach rząd belgijski, każdy skuteczny i spójny akt prawny w dziedzinie gier hazardowych musi zawierać przepisy mające na celu sprawdzenie sytuacji finansowej kandydatów na usługodawców.
            
         
               75.
            
            
               Następnie, jeżeli chodzi o proporcjonalność spornego środka, przypomnę, że co do zasady do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie, czy mając na względzie wszystkie wiadome mu okoliczności, wspomniany środek nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celu, któremu służy (
                     34
                  ). Jest to tym bardziej zasadne, że postanowienie odsyłające zawiera w tym względzie niewiele wskazówek.
            
         
               76.
            
            
               Aby udzielić sądowi odsyłającemu możliwie najbardziej użytecznej odpowiedzi, Trybunał mógłby jednakże przekazać następujące wskazówki odnośnie do okoliczności, które powinny ukierunkować analizę.
            
         
               77.
            
            
               W pierwszej kolejności sąd krajowy ma obowiązek określić, czy uzyskanie wymaganych zaświadczeń bankowych może powodować szczególne obciążenie finansowe lub rzeczywiste trudności organizacyjne dla przedsiębiorstw, które zamierzają uczestniczyć w przetargu w celu uzyskania koncesji na prowadzenie działalności w sektorze gier hazardowych.
            
         
               78.
            
            
               Zwracam uwagę, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że obowiązek przedstawienia dwóch zaświadczeń pochodzących od europejskich banków jest wymogiem niemożliwym do zrealizowania przez wiarygodnego wykonawcę, który pragnie zaangażować się w działalność w dziedzinie przyjmowania zakładów wzajemnych. Przypomnę w tym względzie, że sąd odsyłający poprzestał na informacji, iż skarżący w postępowaniu głównym nie był w stanie przedstawić wymaganych dwóch zaświadczeń bankowych „z uzasadnionych powodów”. Można jednak powziąć wątpliwość co do natury tych powodów i zastanawiać się, czy rzeczywista przyczyna niemożności podnoszonej przez skarżącego w postępowaniu głównym nie tkwi w istocie w braku jego wiarygodności finansowej. Z akt sprawy wynika bowiem, że jedyne zaświadczenie przedstawione przez spółkę UniqGroup w żadnym razie nie umożliwiało wykazania jej sytuacji ekonomicznej i finansowej.
            
         
               79.
            
            
               W drugiej kolejności sąd krajowy obowiązany jest zbadać, czy mając na uwadze obowiązki nałożone w praktyce na koncesjonariuszy, można zarzucić, z uwzględnieniem marginesu swobody, jaki należy pozostawić państwom członkowskim w zakresie organizacji sektora gier hazardowych, że sporny wymóg istotnie wykracza poza to, co jest niezbędne.
            
         
               80.
            
            
               W odniesieniu do tej ostatniej kwestii wydaje mi się stosowne, by przypomnieć, że ze względu na szczególny charakter działalności w sektorze gier hazardowych, konsekwentnie uznawany przez Trybunał, który to charakter tłumaczy zresztą, dlaczego sektor ten nie był jeszcze przedmiotem harmonizacji, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wdrożenia odpowiednich instrumentów, tak aby zabezpieczyć tę działalność zarówno z punktu widzenia ochrony konsumentów, jak również w celu zapobiegania oszustwom i rozwojowi działalności przestępczej.
            
         
               81.
            
            
               Wydaje się, że w takim kontekście organom udzielającym koncesji nie można zarzucać, że nie zadowalają się jakimikolwiek oświadczeniami lub potwierdzeniami w celu sprawdzenia sytuacji ekonomicznej i finansowej ubiegających się o koncesję. Zaświadczenia pochodzące od banków, takie jak te, których wymaga sporny środek, co do zasady mają bardziej wiarygodny charakter niż te pochodzące od ubiegającego się o koncesję w sektorze gier hazardowych.
            
         IV – Wnioski
      
      
               82.
            
            
               W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pytania przedstawione przez Tribunale di Reggio Calabria (sądu dla regionu Kalabria, Włochy) udzielił następujących odpowiedzi:
               Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, a w szczególności jej art. 47, nie ma zastosowania do krajowych przepisów normujących postępowanie przetargowe w sektorze gier hazardowych w celu udzielenia koncesji, takich jak te, których dotyczy sprawa w postępowaniu głównym.
               Swobodę przedsiębiorczości ustanowioną w art. 49 TFUE, jak również zasady równoważności i skuteczności należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisowi krajowemu, który na potrzeby udzielenia koncesji w sektorze gier hazardowych przewiduje wykluczenie z postępowania przetargowego oferentów, którzy nie są w stanie przedstawić zaświadczeń pochodzących od dwóch różnych instytucji bankowych, o ile warunek ten jest zgodny z zasadą proporcjonalności. Do sądu krajowego należy zweryfikowanie, czy taki wymóg, zważywszy na wszystkie okoliczności sprawy, jest uzasadniony i proporcjonalny do celu, któremu służy.
            
         (
            1
         )	Język oryginału: francuski.
      (
            2
         )	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114).
      (
            3
         )	Jeżeli chodzi bardziej szczegółowe wyliczenie tych orzeczeń, pozwalam sobie odesłać do mojej opinii w sprawie Laezza, C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 2.
      (
            4
         )	Ogłoszenie opublikowane w GURI nr 88 z dnia 30 lipca 2012 r., 5. wydanie specjalne, s. 15, oraz w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, S 145, z dnia 31 lipca 2012 r.
      (
            5
         )	GURI nr 146 z dnia 26 czerwca 1931 r.
      (
            6
         )	Dodatek zwyczajny do GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2000 r.
      (
            7
         )	Wyrok z dnia 6 marca 2007 r., C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133.
      (
            8
         )	Dekret z mocą ustawy z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie pilnych przepisów w celu ożywienia gospodarczego i społecznego, ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych oraz działań obejmujących przychody podatkowe i walkę z oszustwami podatkowymi, zastąpiony ustawą nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r. (GURI nr 18 z dnia 11 sierpnia 2006 r.).
      (
            9
         )	Wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80.
      (
            10
         )	Dekret z mocą ustawy z dnia 2 marca 2012 r. w sprawie pilnych przepisów w dziedzinie uproszczenia podatków, poprawy skuteczności i wzmocnienia procedur kontrolnych (GURI nr 52 z dnia 2 marca 2012 r., s. 1), zastąpiony, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr 44 z dnia 26 kwietnia 2012 r. (GURI nr 99 z dnia 28 kwietnia 2012 r. oraz dodatek zwyczajny do GURI nr 85, s. 1 i nast.; tekst jednolity s. 23 i nast.) (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy z 2012 r.”).
      (
            11
         )	Legge n. 220 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) [ustawa w sprawie wytycznych dotyczących opracowania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawa stabilizująca 2011)] z dnia 13 grudnia 2010 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 297 z dnia 21 grudnia 2010 r.).
      (
            12
         )	Zobacz moja opinia w sprawie Laezza, C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 27, 28.
      (
            13
         )	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            14
         )	C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 40–45.
      (
            15
         )	Zobacz podobnie moja opinia w sprawie Laezza, C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 44.
      (
            16
         )	Wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80.
      (
            17
         )	Wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r., C‑463/13, EU:C:2015:25.
      (
            18
         )	Zobacz podobnie moja opinia w sprawie Laezza, C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 41, 43.
      (
            19
         )	Zobacz podobnie w szczególności wyroki: z dnia 27 października 1993 r., Enderby, C‑127/92, EU:C:1993:859, pkt 10; z dnia 26 października 2010 r., Schmelz, C‑97/09, EU:C:2010:632, pkt 28; a także z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 15.
      (
            20
         )	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Les Vergers du Vieux Tauves, C‑48/07, EU:C:2008:758, pkt 17.
      (
            21
         )	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 26 stycznia 1993 r., Telemarsicabruzzo i in., od C‑320/90 do C‑322/90, EU:C:1993:26, pkt 6; a także postanowienia: z dnia 9 kwietnia 2008 r., RAI, C‑305/07, niepublikowane, EU:C:2008:208, pkt 16; z dnia 17 września 2009 r., Investitionsbank Sachsen-Anhalt, C‑404/08 i C‑409/08, niepublikowane, EU:C:2009:563, pkt 29; a także z dnia 3 lipca 2014 r., Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, pkt 17.
      (
            22
         )	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60.
      (
            23
         )	Zobacz podobnie moja opinia w sprawie Laezza, C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 46.
      (
            24
         )	Jeżeli chodzi o odróżnienie „zamówienia publicznego na usługi” od „koncesji na usługi”, zawarte w dyrektywie 2004/18, odsyłam w szczególności do wyroku z dnia 10 marca 2011 r., Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C‑274/09, EU:C:2011:130, pkt 23, 29 i przytoczonego tam orzecznictwa.
      (
            25
         )	Zobacz wyrok z dnia 3 czerwca 2010 r., Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            26
         )	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1).
      (
            27
         )	W niniejszym przypadku skarżący w postępowaniu głównym wyraźnie wskazał podczas rozprawy, że w okresie dwóch ostatnich lat obrotowych zarejestrował obrót w wysokości 14 mln EUR.
      (
            28
         )	Zobacz podobnie moja opinia w sprawie Laezza, C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 56–58 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            29
         )	Zobacz podobnie moja opinia w sprawie Laezza, C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 64.
      (
            30
         )	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, pkt 48, 49 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            31
         )	Zobacz wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.
      (
            32
         )	Zobacz wyrok z dnia 6 marca 2007 r., Placanica i in., C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133, pkt 56.
      (
            33
         )	Wyrok z dnia 15 września 2011 r., C‑347/09, EU:C:2011:582, pkt 77.
      (
            34
         )	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo.