CELEX: 62021CC0207
Language: bg
Date: 2022-03-10 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат N. Emiliou, представено на 10 март 2022 г.###

Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 10 март 2022 година(1)

Дело C‑207/21 P

Европейска комисия

срещу

Република Полша

„Обжалване — Отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 — Член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС — Член 3, параграфи 2 и 3 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби — Прилагане ratione temporis — Правила за гласуване в Съвета — Квалифицирано мнозинство“

I.      Въведение

1.        Режимът на гласуване, който се прилага за вземането на решения в Съвета на Европейския съюз, традиционно се счита за истинска главоблъсканица от всички освен (сравнително малко) вътрешни лица. Всъщност поради трудно постигнатите и внимателно договорени компромиси тези разпоредби, за съжаление, не се отличават с опростеност.

2.        През последните 70 години режимът на гласуване на Съвета претърпява редица промени, произтичащи както от изрични изменения на Договорите, така и от други видове официално или неофициално договорени правила или практики(2). По-специално правилата за гласуване в Съвета са преразгледани за пореден път и до известна степен са опростени с Договора от Лисабон(3).

3.        Казано по-просто, в зависимост от обсъждания въпрос Съветът взема решенията си с обикновено мнозинство, с квалифицирано мнозинство или с единодушие(4). Освен ако не е предвидено друго, понастоящем квалифицираното мнозинство — което е най-широко използваният и значим метод на гласуване в Съвета — се определя като двойно мнозинство. Съгласно член 16, параграф 4 ДЕС квалифицирано мнозинство в повечето случаи(5) се получава, когато в подкрепа на приемането на въпросния акт гласуват „най-малко 55 % от членовете на Съвета, което включва най-малко петнадесет членове и представлява държави членки, които обхващат население не по-малко от 65 % от населението на Съюза“.

4.        Тази система на двойно мнозинство обаче не започва да се прилага с влизането в сила на Договора от Лисабон, а се въвежда едва от 1 ноември 2014 г. Освен това в съответствие с Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби(6) през преходен период, приложим от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., всеки член на Съвета е можел да поиска гласуването на даден акт да се проведе по правилата, предвидени в член 3 от Протокола, които по същество съответстват на правилата за квалифицирано мнозинство, действащи съгласно Договора от Ница.

5.        Настоящото дело се отнася до прилагането ratione temporis на този протокол. Накратко, поставеният в настоящото дело въпрос е дали, за да може да се възползва от прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство, е било достатъчно член на Съвета да поиска прилагането на тези правила в периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., или гласуването също е трябвало да се проведе през този период. 
II.    Правната уредба на Европейския съюз

А.      Договорът за Европейския съюз и Протокол № 36

6.        Съгласно член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС:
„4. От 1 ноември 2014 г. квалифицираното мнозинство се определя като мнозинство, формирано от гласовете на най-малко 55 % от членовете на Съвета, което включва най-малко петнадесет членове и представлява държави членки, които обхващат население не по-малко от 65 % от населението на Съюза.
Блокиращото малцинство трябва да включва най-малко четирима членове на Съвета, като в противен случай се приема, че е налице квалифицирано мнозинство.
Останалите правила за гласуване с квалифицирано мнозинство са определени в член 238, параграф 2 от [ДФЕС].
5. Преходните разпоредби относно определението за квалифицирано мнозинство, които се прилагат до 31 октомври 2014 г., както и тези, които ще се прилагат между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., са определени в Протокола относно преходните разпоредби“.

7.        Съгласно член 3 от Протокол № 36:
„1. В съответствие с член 16, параграф 4 от [ДЕС] разпоредбите на този параграф и разпоредбите на член 238, параграф 2 от [ДФЕС] относно определянето на квалифицираното мнозинство в Европейския съвет и в Съвета започват да се прилагат от 1 ноември 2014 г.
2. Между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., когато определен акт трябва да бъде приет с квалифицирано мнозинство, член на Съвета може да поиска този акт да бъде приет с квалифицираното мнозинство, което е определено в параграф 3. В този случай се прилагат параграфи 3 и 4.
3. До 31 октомври 2014 г. се прилагат следните разпоредби, без да се засяга действието на член 235, параграф 1, втора алинея от [ДФЕС]:
За актовете на Европейския съвет и на Съвета, които изискват квалифицирано мнозинство, гласовете на членовете получават следната пропорционална тежест:
[…] [(7)]
Актовете се считат за приети, ако са събрали най-малко 260 гласа, изразяващи положителния вот на мнозинство от членовете, когато по силата на Договорите те трябва да бъдат приети по предложение на Комисията. В останалите случаи актовете се приемат, ако са събрали най-малко 260 гласа, изразяващи положителния вот на най-малко две трети от членовете.
Когато определен акт се приема от Европейския съвет или от Съвета с квалифицирано мнозинство, член на Европейския съвет или на Съвета може да изиска да се извърши проверка дали държавите членки, съставляващи това квалифицирано мнозинство, представляват най-малко 62 % от общия брой на населението на Съюза. Ако се окаже, че това условие не е изпълнено, съответният акт не се приема.
4. До 31 октомври 2014 г., в случаите, когато, в приложение на договорите, не всички членове на Съвета участват във вота, т.е. в случаите, когато има препращане към квалифицираното мнозинство, определено съгласно член 238, параграф 3 от [ДФЕС], квалифицираното мнозинство се определя като същото съотношение от претеглените гласове, същото съотношение от броя на членовете на Съвета и, ако е уместно, същия процент от населението на съответните държави членки, както установените в параграф 3 от настоящия член“.
Б.      Регламент (ЕС) № 182/2011

8.        Съгласно член 5, параграфи 1 и  2 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията(8):
„1. Когато се прилага процедурата по разглеждане, комитетът приема становището си с мнозинството, предвидено в член 16, параграфи 4 и 5 от [ДЕС] и когато е приложимо в член 238, параграф 3 ДФЕС, за актове, които трябва да се приемат по предложение на Комисията. Гласовете на представителите на държавите членки в комитета се претеглят по начина, определен в посочените членове.
2. Когато комитетът даде положително становище, Комисията приема проекта на акта за изпълнение“.
3.      Директива 2010/75/ЕС

9.        В съответствие с член 1 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването)(9) се установяват „правила за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, произтичащо от промишлени дейности“ и „правила, предназначени да предотвратят или — в случаите, когато това е практически неосъществимо, да намалят емисиите във въздуха, водите и земята и да предотвратят генерирането на отпадъци, с цел постигането на висока степен на опазване на околната среда като цяло“.

10.      Съгласно член 14, параграф 3 от Директива 2010/75 заключенията за най-добрите налични техники (НДНТ) „служат за отправна точка при определяне на условията на разрешителното“ за действащите горивни инсталации.

11.      Заключенията за НДНТ се приемат на два етапа в съответствие с член 13 от Директива 2010/75 и приложението към Решение за изпълнение 2012/119/ЕС на Комисията от 10 февруари 2012 година за формулиране на правила в Ръководство относно събирането на данни и съставянето на референтни документи за най-добрите налични техники (НДНТ), както и за осигуряването на тяхното качество, съгласно изискванията на Директива 2010/75(10).

12.      Първият етап се състои в изготвянето на референтен технически документ за НДНТ (наричан по-нататък „BREF“) след обмен на информация с участието на Европейската комисия, на държавите членки, на съответните сектори и на неправителствени организации, съдействащи за опазването на околната среда. В този контекст техническа работна група изготвя документите във връзка с BREF, като взема предвид резултатите от обмена на информация за съответния сектор. Окончателният проектодокумент на BREF се изпраща на форума, създаден съгласно член 13, параграф 3 от Директива 2010/75, който изразява становище относно предложеното съдържание на BREF в резултат от работата, извършена на техническо ниво.

13.      Във втория етап, в съответствие с член 13, параграф 5 и с член 75, параграф 2 от Директива 2010/75, Комисията представя проект на решение за изпълнение относно заключенията за НДНТ пред комитета, създаден по силата на член 75 от Директива 2010/75 (наричан по-нататък „комитетът“), състоящ се от представители на държавите членки. В приложение на процедурата по разглеждане, посочена в член 5 от Регламент № 182/2011, комитетът приема становището си по проекта на решението за изпълнение на Комисията с квалифицирано мнозинство, определено в член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС. Когато това становище е положително, Комисията приема решение за изпълнение, в което се определят заключенията за НДНТ.
III. Фактически контекст

14.      На 9 март 2017 г. в качеството си на председател на комитета Комисията внася в него проект на решение за изпълнение, с което се формулират заключения за НДНТ съгласно Директива 2010/75 за големите горивни инсталации (наричани по-нататък „ГГИ“).

15.      С писмо от 23 март 2017 г. Комисията кани членовете на комитета на заседание, което трябва да се проведе на 28 април 2017 г. Целта на това заседание е гласуване на становището относно този проект на решение за изпълнение. Към това писмо е приложен проект за дневен ред.

16.      На 30 март 2017 г. Република Полша иска комитетът да гласува становището относно посочения проект на решение за изпълнение в съответствие с правилата за гласуване по член 3, параграф 3 от Протокол № 36.

17.      На 4 април 2017 г. правната служба на Съвета на Европейския съюз изпраща на комитета, съставен от постоянните представители на държавите членки, становище, че по същество за гласуване на проект на акт в съответствие с правилата, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон, държавата членка трябва да отправи искане в този смисъл най-късно до 31 март 2017 г., като гласуването, предмет на искането, също трябва да се извърши преди тази дата.

18.      На 10 април 2017 г. генерална дирекция „Околна среда“ на Комисията отхвърля искането на Република Полша от 30 март 2017 г. с мотива, че гласуването във връзка със становището е предвидено за 28 април 2017 г., тоест след 31 март 2017 г., крайния срок, предвиден в член 3, параграф 2 от Протокол № 36.

19.      На 28 април 2017 г. се провежда заседание на комитета, на което членовете гласуват за приемането на становище относно изменен проект на решение за изпълнение. Гласуването се провежда в съответствие с правилата за гласуване, установени в член 16, параграф 4 ДЕС, а не в съответствие с правилата, установени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36. Гласуването приключва с положително становище на комитета по проекта след положителния глас на 20 държави членки, представляващи 65,14 % от населението и 71,43 % от членовете на посочения комитет. Осем държави членки, сред които Република Полша, гласуват отрицателно.

20.      На 31 юли 2017 г. след това гласуване Комисията приема Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 за формулиране на заключения за най-добри налични техники (НДНТ) за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75 (наричано по-нататък „обжалваното решение“)(11).

21.      Обжалваното решение налага по-специално емисионните нива, свързани с най-добрите налични техники, що се отнася до емисиите на азотни оксиди (NOx), живак (HG) и на хлороводородна киселина (HCl) за ГГИ, а именно инсталации с номинална входяща топлинна мощност от най-малко 50 MW (мегавата), независимо от вида на използваното гориво.
IV.    Обжалваното съдебно решение 

22.      На 11 октомври 2017 г. Република Полша подава пред Общия съд жалба за отмяна на обжалваното решение, като изтъква пет основания за отмяна.

23.      Унгария и Република България встъпват в производството пред Общия съд в подкрепа на исканията на Република Полша, докато Кралство Белгия, Френската република и Кралство Швеция встъпват в подкрепа на исканията на Комисията.

24.      С решението си от 27 януари 2021 г.(12) Общият съд уважава първото основание за отмяна, изтъкнато от Република Полша, според което обжалваното решение е трябвало да бъде прието в съответствие със „старите“ правила за квалифицирано мнозинство съгласно Протокол № 36, а не в съответствие с „новите“ правила съгласно Договора от Лисабон.

25.      За да стигне до този извод, Общият съд извършва „езиково, систематично, телеологично и историческо тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36“ с оглед на текстовете на различните езици на този протокол(13).

26.      На първо място, що се отнася до буквалното тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36, Общият съд констатира, че текстът на тази разпоредба е неясен дори когато бъде разгледан на различни езици. По-специално според Общия съд от текста не става ясно дали актът, за който член на Съвета отправя искане в периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г. да бъде приет в съответствие със „старите“ правила за квалифицирано мнозинство, също трябва да бъде гласуван през този период(14).

27.      На второ място, според Общия съд историческото тълкуване на разглежданата разпоредба също не позволява да се изясни какво е правилното тълкуване на тази разпоредба. Представените от страните документи всъщност са счетени за неубедителни(15).

28.      На трето място, що се отнася до телеологичното тълкуване, Общият съд посочва, че съгласно единственото съображение от Протокол № 36 целта му е „да се организира преходът между институционалните разпоредби на Договорите, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон[,] и тези, предвидени от посочения договор“. За тази цел член 3, параграф 2 от Протокол № 36 предоставя на държава членка правото да поиска, в рамките на определен период, прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство. Според Общия съд представеното от Комисията тълкуване е лишило от полезно действие изричното определяне на този период за упражняване на разглеждания прерогатив. Всъщност това би намалило значително периода, в който държава членка реално би могла да поиска гласуване в съответствие с правилата на Договора от Ница. От друга страна, според Общия съд предложеното от Република Полша тълкуване позволява да се гарантира, че държава членка може ефективно да упражни въпросното право през целия този период(16).

29.      На четвърто място, Общият съд счита, че този извод се подкрепя от контекстуалното тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36. Тази разпоредба представлява част от набор от разпоредби, чиято цел е да се определят три преходни етапа за прилагането на правилата за квалифицирано мнозинство, въведени с Договора от Лисабон. Общият съд отбелязва, че в резултат на това член 3, параграф 2 от Протокол № 36 не следва да се разглежда като изключение от правилото, установено в член 16, параграф 4 ДЕС, а като преходна разпоредба, чието полезно действие трябва да се гарантира(17).

30.      В този контекст Общият съд допълва, че противно на поддържаното от Комисията, представеното от Република Полша тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 отговаря на изискването преходните разпоредби да са предмет на стриктно тълкуване. Той отбелязва, че правото на членовете на Съвета да отправят искане остава ограничено във времето. Освен това Общият съд счита за неоснователен довода на Комисията, че това тълкуване би противоречало на преследваната с Договора от Лисабон цел за укрепване на демократичната легитимност на гласуването в Съвета. В това отношение Общият съд изтъква, че член 3, параграф 2 от Протокол № 36 е част от първичното право и следователно не трябва да се допуска „предсрочното прилагане на член 16, параграф 4 ДЕС“ да повлияе на полезното му действие(18).

31.      Накрая, Общият съд констатира, че даденото тълкуване на член 3, параграф 3 от Протокол № 36 е в съответствие с принципа на правна сигурност. Срокът, в който член на Съвета е могъл да поиска прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство, е изрично ограничен. За разлика от това, застъпваното от Комисията тълкуване води до несигурност относно срока, в който е могло да бъде упражнено това право, доколкото това в крайна сметка е зависело от действителната дата на гласуването — събитие, което може да зависи от много променливи. Освен това според Общия съд предложеното от Комисията тълкуване би създало възможност за заобикаляне на разглежданата преходна разпоредба, тъй като прилагането ѝ би могло да бъде осуетено просто чрез определяне на дата за гласуване на проект на акт след 31 март 2017 г.(19).

32.      С оглед на изложените по-горе съображения Общият съд заключава, че член 3, параграф 2 от Протокол № 36 следва да се тълкува в смисъл, че за да може да се приеме проект на акт съгласно правилата за квалифицирано мнозинство, определени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, е достатъчно държава членка да поиска прилагането на тези правила между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., без да е необходимо и гласуване на въпросния проект на акт между посочените дати(20).

33.      Поради това с обжалваното съдебно решение Общият съд:
–        отменя обжалваното решение,
–        запазва правните последици на обжалваното решение до влизането в сила в разумен срок, който не може да надвишава дванадесет месеца, считано от датата на обявяване на съдебното решение, на нов акт, който да замени решението за изпълнение и да бъде приет в съответствие с правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36 относно преходните разпоредби,
–        осъжда Комисията да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Република Полша, а Кралство Белгия, Република България, Френската република, Унгария и Кралство Швеция да понесат направените от тях съдебни разноски.
V.      Производството пред Съда

34.      В жалбата си до Съда, подадена на 2 април 2021 г., Комисията иска от Съда: 
–        да отмени обжалваното съдебно решение,
–        да отхвърли първото основание за отмяна, изтъкнато от Република Полша,
–        да върне делото на Общия съд за произнасяне по останалите основания за отмяна, както и
–        да не се произнася по разноските. 

35.      В същия ден с отделен акт Комисията иска от Съда да разгледа делото по реда на бързо производство съгласно член 133 от Процедурния правилник на Съда. 

36.      В писмената си защита, представена на 28 юни 2021 г., Република Полша иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. При условията на евентуалност, ако Съдът отмени обжалваното съдебно решение, Република Полша иска от Съда да върне делото на Общия съд за произнасяне по останалите основания за отмяна.

37.      С решение от 7 юли 2021 г. председателят на Съда отхвърля искането на Комисията за бързо производство.
VI.    Анализ

38.      В подкрепа на жалбата си до Съда Комисията изтъква само едно основание за обжалване, насочено срещу точки 38—60 от обжалваното съдебно решение. 
А.      Доводи на страните

39.      Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че комитетът е бил длъжен да гласува проекта на акт в съответствие с правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в член 3 от Протокол № 36, само защото държава членка е подала искане за прилагане на тези правила преди изтичането на преходния период на 31 март 2017 г., независимо от факта че датата на гласуването на този проект на акт е била след 31 март 2017 г. Комисията счита, че по този начин Общият съд е тълкувал неправилно член 3 от Протокол № 36, с което е нарушил член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС. 

40.      По същество основанието за обжалване на Комисията може да се раздели на две части. 

41.      В първата част  Комисията се спира на твърдяното нарушение на член 16, параграф 5 ДЕС. Според нея Общият съд неправилно е приел, че текстът на тази разпоредба е двусмислен. Комисията поддържа, че съгласно тази разпоредба не може да има преходен период след 31 март 2017 г. Поради това според Комисията Общият съд е възприел тълкуване на член 3 от Протокол № 36, което не е съвместимо с член 16, параграф 5 ДЕС. Освен това Комисията твърди, че преходните правила трябва да се тълкуват стриктно, за да се избегне ненужното (и неограничено) удължаване на преходния период и произтичащото от това положение на правна несигурност. В действителност Комисията и държавите членки трябва да могат да предвидят периода на прилагане, в рамките на който продължават да се прилагат правилата за гласуване от Договора от Ница. Тази дата не може да зависи от действителната дата на гласуване на даден проект на акт, тъй като последната може да варира в зависимост от множество обстоятелства. 

42.      Според Комисията тази липса на сигурност относно приложимите към гласуването правила би се повишила допълнително поради оттеглянето на 31 януари 2020 г. на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз (т.нар. „Брексит“). Поради Брексит необходимото в рамките на комитета мнозинство за одобряване на нов проект на решение за изпълнение, с което се формулират  заключения за НДНТ — до което би се стигнало, ако обжалваното решение бъде отменено — при всички случаи ще бъде различно от мнозинството, което е било необходимо през 2017 г. 

43.      Във втората част на основанието си за обжалване Комисията се спира на твърдяното нарушение на член 16, параграф 4 ДЕС. Комисията твърди, че даденото от Общия съд тълкуване на член 3 от Протокол № 36 отчасти лишава от полезното му действие правилото за двойното мнозинство, предвидено в член 16, параграф 4 ДЕС. Новите правила за мнозинство, въведени с Договора от Лисабон, са „по-демократични“ от предходните, доколкото повишават представителността на гласовете на Съвета. Така тълкуването на член 3 от Протокол № 36 от страна на Общия съд води до забавяне на пълното прилагане на новите правила, като по този начин осуетява целта, преследвана от съставителите на Договора от Лисабон. 

44.      За разлика от това Република Полша е съгласна с тълкуването на член 3 от Протокол № 36 от страна на Общия съд. Според нея текстът на тази разпоредба е недвусмислен на всички езици в смисъл, че членовете на Съвета имат право да поискат прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство в периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г. Република Полша подчертава, че в член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС се прави препратка към Протокол № 36 относно начина на прилагане на новите правила за гласуване и момента, от който те започват да се прилагат. Ето защо според нея Комисията неправилно твърди, че представеното от Общия съд тълкуване на член 3 от този протокол противоречи на посочените по-горе разпоредби на Договора.

45.      Освен това Република Полша счита, че следваното от Общия съд тълкуване на член 3 от Протокол № 36 не води до прилагане на тази разпоредба без ограничение във времето. Напълно ясно е, че правото да се поиска прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство не може да се упражнява след 31 март 2017 г. Според Република Полша именно предложеното от Комисията тълкуване на член 3 от Протокол № 36 внася елемент на несигурност в системата. В действителност Република Полша посочва, че прилагането на старите правила би зависело от дата, която — както самата Комисия признава — може да варира в зависимост от множество променливи. Накрая Република Полша оспорва по-демократичния характер на новите правила за гласуване в сравнение със старите. Тя изтъква, че този аспект във всеки случай е ирелевантен за тълкуването на различните разглеждани разпоредби, тъй като всички те представляват част от първичното право на Съюза, както правилно е посочено в обжалваното съдебно решение.
Б.      Анализ на основанието за обжалване

46.      Предварително трябва да отбележа, че макар в правната доктрина да са изразени различни становища(21), според мен член 3, параграф 2 от Протокол № 36 предоставя на членовете на Съвета субективно право да поискат даден акт да бъде приет съгласно „старите“ правила за квалифицирано мнозинство. Когато това право бъде упражнено, Съветът не разполага със свобода на преценка дали да приеме искането или не. Както изрично се посочва в тази разпоредба, при такива обстоятелства „се прилагат“ старите правила(22). Подобен прочит е възприет и в обжалваното съдебно решение и изглежда страните са съгласни с него.

47.      При това положение поставеният в настоящото дело въпрос е дали, за да може да се възползва от прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство, е било достатъчно държава членка да поиска прилагането на тези правила в периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., или дали  гласуването също е трябвало да се проведе през този период.

48.      В това отношение най-напред мога да отбележа, че намирам за неубедителни доводите, изтъкнати от Комисията срещу възприетото от Общия съд тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36. Ето защо по причини, които ще изложа по-долу, ще предложа на Съда да отхвърли жалбата на Комисията и да потвърди обжалваното съдебно решение.

49.      На първо място, бих се съгласил с Комисията, че текстът на съответните разпоредби (на Договора и Протокола) не е толкова двусмислен, колкото се твърди в обжалваното съдебно решение. Въпреки това считам, че буквалното тълкуване на тези разпоредби всъщност подкрепя възприетото от Общия съд тълкуване, а не това, което Комисията предлага.

50.      Въпреки че не бих стигнал дотам да твърдя, че текстът на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 е пример за яснота, безспорно е, че тази разпоредба се отнася до „искане“, което може да бъде направено „между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г.“. С други думи, предвиденият в тази разпоредба преходен период, изглежда, се отнася до възможността членовете на Съвета да упражнят правото си по отношение на прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство. Съпоставянето на текста на Протокол № 36 на различни езици потвърждава този прочит(23).

51.      На второ място, като тази точка е тясно свързана с предходната, текстът на член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС не поставя под съмнение този извод. Всъщност тези разпоредби не включват никакъв елемент, който да е в противоречие с предложеното тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36. 

52.      В член 16, параграф 4 ДЕС се съдържа новото определение на „квалифицирано мнозинство“, приложимо от 1 ноември 2014 г. Обстоятелството, че и след 31 март 2017 г. по изключение може да се проведе гласуване по „старите“ правила за квалифицирано мнозинство, не променя по никакъв начин факта, че след тази дата квалифицираното мнозинство по принцип се определя съгласно новото правило за двойно мнозинство, установено в член 16, параграф 4 ДЕС. 

53.      На свой ред, член 16, параграф 5 ДЕС просто предвижда, че: i) някои преходни разпоредби се прилагат по-специално между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г. и ii) тези разпоредби са определени „в Протокола относно преходните разпоредби“. Член 3, параграф 2 от Протокол № 36 безспорно е една от тези преходни разпоредби. Противно на твърдяното  от Комисията, не виждам как буквалното тълкуване на член 16, параграф 5 ДЕС осигурява каквато и да е индикация за това как следва да се тълкува член 3, параграф 2 от Протокол № 36. По-специално обстоятелството, че някои преходни разпоредби, определени в Протокол № 36, са приложими от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., не изключва възможността — при своевременно позоваване на тези разпоредби — те да пораждат известно действие и след изтичането на този срок.

54.      На трето място, противно на твърдяното от Комисията, не считам, че с тълкуването си на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 Общият съд удължава преходния период без ограничение във времето или създава положение на правна несигурност. Както правилно посочва Република Полша, само исканията до определена дата (31 март 2017 г.) водят до прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство. Към това бих добавил, че за да бъде валидно отправено, такова искане може да се отнася само до проекти на актове, които са надлежно представени за приемане до тази дата. Съответно самата възможност гласуването на проекта на акт да се проведе след 31 март 2017 г. не води до „удължаване без ограничение във времето“ на преходния период.

55.      Тази евентуалност също така не поражда положение на несигурност за председателя и членовете на Съвета, което би довело до нарушаване на принципа на правна сигурност. Съгласно този принцип правните норми трябва да са ясни и точни, а прилагането им да е предвидимо за правните субекти. По-специално правилата трябва да позволяват на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които те им налагат, и да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях(24).

56.      Не виждам защо даденото от Общия съд тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 би противоречало на този принцип. Всъщност при отправянето на искане по тази разпоредба в рамките на предвидения в нея срок както Комисията, така и членовете на Съвета, са могли да бъдат сигурни относно правилата, които са приложими за гласуването. За разлика от това, ако се следва тълкуването, предложено от Комисията, съответните правила за гласуване биха били различни в зависимост от действителната дата, определена от председателя за гласуването. Членовете на Съвета не биха могли да знаят какво мнозинство следва да се прилага, докато председателят не определи датата на гласуването(25).

57.      Освен това, както отбелязва Общият съд(26), предложеното от Комисията тълкуване позволява лесно заобикаляне на правилата на Протокол № 36. В действителност датата на гласуването би могла да се избере стратегически с цел да се блокира искане, отправено от член на Съвета съгласно член 3, параграф 2 от Протокола. Това представлява още един аспект, който би могъл да породи правна несигурност при прилагането на правилата за гласуване. 

58.      Като последна точка по този въпрос не виждам как съображенията, свързани с Брексит (който се състоя на 31 януари 2020 г.), оказват каквото и да било отражение върху тълкуването на правилата, определени в Протокол № 36 (договорен в рамките на Междуправителствената конференция, която приключва работата си през октомври 2007 г.). Самият факт, че към днешна дата необходимото в рамките на комитета мнозинство за одобряване на проект на решение за изпълнение, с което се формулират  заключения за НДНТ, би било различно от необходимото през 2017 г. мнозинство (когато е прието обжалваното решение), не поражда положение на правна несигурност. Това, което е от значение в тази връзка, е че въз основа на съответните правила председателят и членовете на комитета знаят какво мнозинство е необходимо за одобряването на проекта на акт, което не е оспорено от Комисията.

59.      Освен това е напълно възможно след Брексит прилагането на правилата за гласуване в Съвета, предвидени в Договора от Ница, да доведе до определени усложнения, които не са съществували при донякъде по-опростените правила, въведени с Договора от Лисабон. Това обаче представлява просто последица от факта, че държавите членки са решили да не изменят Договорите на ЕС непосредствено след Брексит и продължават да прилагат действащите правила, тълкувани с оглед на техния предмет и цел, както и с оглед на принципа на ефективност. Не виждам как един практически аспект, свързан със сегашните обстоятелства, които са непредвидени и не са могли да бъдат предвидени през 2007 г., би могъл да се счита за разумен критерий за тълкуването на член 3, параграф 2 от Протокол № 36.

60.      На четвърто място, не съм убеден, че даденото в обжалваното съдебно решение тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 противоречи на принципа за стриктно тълкуване на преходните разпоредби. В това отношение отбелязвам, че Комисията се позовава на едно-единствено дело(27), по което Съдът тълкува стеснително дерогация от общо правило, съдържаща се в някои преходни разпоредби(28). В настоящия случай въпросната преходна разпоредба не въвежда дерогация от общо правило, а се отнася до постепенното въвеждане на нова разпоредба, като позволява удължено прилагане на старата разпоредба(29). Не мисля, че двете положения са напълно съпоставими, като Комисията не прави опит да обясни тази точка в своето становище. 

61.      Във всеки случай, и което е по-важно, дори да се съгласим, че по принцип преходните разпоредби не трябва да се тълкуват прекалено разширително(30), това не означава, че тези разпоредби може да се тълкуват по начин, който, изглежда, противоречи на техния текст(31). Това изискване за стриктно тълкуване на изключенията и дерогациите също така не означава, че използваните при тяхното определяне понятия могат да се тълкуват по начин, който би лишил тези изключения и дерогации от тяхното действие(32).

62.      По тази точка действително съм съгласен с Република Полша, че предложеното от Комисията тълкуване би довело до съкращаване на предвидения в Протокол № 36 период, в който членовете на Съвета действително биха могли да упражнят правото да поискат прилагането на „старите“ правила за квалифицирано мнозинство(33). В това отношение искам да добавя, че тъй като между внасянето на предложение и самото гласуване на това предложение обикновено минават няколко седмици, скъсяването на предвидения в Протокол № 36 период изобщо не е незначително. 

63.      На пето място, не считам, че Съдът следва да преценява дали — както твърди Комисията — правилата за гласуване, въведени с Договора от Лисабон, са „по-демократични“ по своята същност в сравнение с правилата, приложими съгласно Договора от Ница, и по този начин повишават легитимността на гласуването в Съвета. Това е довод, който според мен е абсолютно ирелевантен за тълкуването на член 3, параграф 2 от Протокол № 36.

64.      Във всеки случай ми изглежда най-малкото по-уважително за принципа на демокрация да се осигури пълното действие на ясното намерение на съставителите на Договора от Лисабон, които — след получаване на демократичен мандат за договаряне на изменения на Договорите на ЕС — са се съгласили да включат някои преходни правила. Всъщност е общоизвестно, че съставителите на Договора от Лисабон са възнамерявали да въведат новите правила за гласуване с известна степен на гъвкавост и за тази цел са установили два преходни периода. Това е логиката на Протокол № 36, който, както е отбелязано в обжалваното съдебно решение, също представлява част от първичното право наред с Договорите(34). Следователно приложението ratione temporis на разпоредбите на този протокол не може да бъде неоправдано ограничено от правила, които Комисията счита за по-демократични. 

65.      В светлината на гореизложеното буди недоумение твърдението на Комисията, че даденото от Общия съд тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 би осуетило една от целите, преследвани от съставителите на Договора от Лисабон. В това отношение трябва да отбележа също така, че както е посочено в обжалваното съдебно решение(35), нито един от документите, представени от страните в първоинстанционното производство, не показва намерение от страна на съставителите на Договора от Лисабон новите правила за двойно мнозинство да станат приложими дори когато това де факто би лишило членовете на Съвета от правата, от които се ползват по силата на Протокол № 36. 

66.      В по-общ план се питам дали Комисията всъщност не преувеличава значението на действието, което член 3, параграф 2 от Протокол № 36 е трябвало да продължи да поражда след края на преходния период. Гласуването съгласно „старите“ правила за квалифицирано мнозинство след 31 март 2017 г. е нещо, което поради ограниченията, посочени в точка 54 по-горе, може да бъде извършено само по изключение. Твърдението, че даденото от Общия съд тълкуване на тази разпоредба противоречи на принципа на демокрация или може  да осуети една от целите, преследвани от съставителите на Договора от Лисабон, ми напомня за скеча на Монти Пайтън, в който ловци използват картечници, базуки и артилерийски оръдия, за да убият един-единствен комар. За разлика от резултата в този скеч обаче, не мисля, че тази форма на прекомерна употреба на сила е успешна.

67.      В заключение считам, че даденото от Общия съд тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 в обжалваното съдебно решение е правилно. Ето защо предлагам на Съда да отхвърли жалбата, подадена от Комисията.
VII. Съдебни разноски

68.      Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим към производствата по обжалване на основание член 184, параграф 1, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. 

69.      Република Полша е направила такова искане. 

70.      Тъй като според мен Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, свързани с настоящото производство по обжалване.
VIII. Заключение

71.      С оглед на изложеното предлагам на Съда:
–        да отхвърли жалбата,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

1      Език на оригиналния текст: английски.

2      Вж. по-специално т.нар. „компромис от Люксембург“ от 1966 г. (Заключения от извънредната сесия на Съвета, проведена на 17, 18, 27 и 28 януари 1966 г. в Люксембург) (Бюлетин на Европейската икономическа общност, март 1966 г., 3‑66, стр. 5—11), т.нар. „компромис от Йоанина“ от 1994 г. (Решение на Съвета от 29 март 1994 година относно вземането на решения от Съвета с квалифицирано мнозинство (ОВ C 105, 1994 г., стр. 1), изменено с Решение на Съвета от 1 януари 1995 г. (ОВ C 1, 1995 г., стр. 1), и последно Декларация (№ 7) по член 16, параграф 4 от Договора за Европейския съюз и член 238, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, приложена към Договора от Лисабон (ОВ C 115, 2008 г., стр. 338).

3      За исторически преглед с допълнителни препратки вж. по-специално Jacqué, J.‑P. Le vote au Conseil de l’Union européenne —  In: Blanquet, M. La prise de décision dans le système de l’Union européenne. Bruylant. 2011, p. 61—89, et Dann, P. The Council — In|: Schütze, R., et Tridimas, T.— Oxford Principles of European Union Law, vol. I, Oxford, 2018, p. 540—544.

4      Вж. по-специално член 16, параграфи 3—5 ДЕС, член 238 ДФЕС и член 11 от измененото Решение 2009/937/ЕС на Съвета от 1 декември 2009 г. за приемане на Процедурен правилник на Съвета (ОВ L 325, 2009 г., стр. 35).

5      Това е така, когато Съветът действа по предложение на Комисията или на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (вж. член 238, параграф 2 ДФЕС). Това обхваща почти всички случаи, в които Съветът е длъжен да проведе гласуване по правилата за квалифицирано мнозинство.

6      ОВ C 202, 2016 г., стр. 321 (наричан по-нататък „Протокол № 36“).

7      Пропусната таблица.

8      ОВ L 55, 2011 г., стр. 13.

9      ОВ L 334, 2010 г., стр. 17.

10      ОВ L 63, 2012 г., стр. 1.

11      ОВ L 212, 2017 г., стр. 1.

12      Решение по дело Полша/Комисия (T‑699/17, EU:T:2021:44) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“). 

13      Вж. точка 34 от обжалваното съдебно решение.

14      Пак там, точки 35 и 36.

15      Пак там, точка 37.

16      Пак там, точки 38—42.

17      Пак там, точки 43—49.

18      Пак там, точки 50—52.

19      Пак там, точки 53—55.

20      Пак там, точка 56.

21      Вж. по-специално Ponzano, P. Comment to Article 16 TEU —  In: Curti Gialdino, C. (ed.) Codice dell’Unione europea — Operativo, Simone, 2012, p. 196, 197.

22      Курсивът е мой.

23      Вж. по-специално текста на испански („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar“), на немски („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen“), на гръцки („aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί“), на хърватски („u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 […] član Vijeća može zatražiti“) и на италиански език („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere“).

24      Вж. например решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 127 и 128).

25      По този въпрос вж. убедителния анализ в точка 55 от обжалваното съдебно решение.

26      Пак там.

27      Решение от 2 септември 2010 г., Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, т. 30—33).

28      По този въпрос вж. също така заключението на генералния адвокат Bot по дело Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, т. 5 и 57).

29      Вж. също точка 47 от обжалваното съдебно решение. 

30      Вж. точка 50 от обжалваното съдебно решение и цитираната съдебна практика.

31      Вж. по-горе точки 48 и 49 от настоящото заключение.

32      Вж. по-специално решение от 30 септември 2021 г., Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, т. 31 и цитираната съдебна практика). Вж. също в този смисъл решение от 14 октомври 2010 г., Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, т. 40).

33      По този въпрос вж. отново убедителния анализ в точка 41 от обжалваното съдебно решение.

34      Точка 51 от обжалваното съдебно решение.

35      Пак там, точка 37.