CELEX: 62021CC0157
Language: sk
Date: 2021-12-02
Title: Návrhy prednesené 2. decembra 2021 – generálny advokát M. Campos Sánchez-Bordona.#Poľská republika proti Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie.#Vec C-157/21.

Predbežné znenie
NÁVRHY  GENERÁLNEHO  ADVOKÁTA
MANUEL  CAMPOS  SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené  2. decembra  2021(1)

Vec C‑157/21

Poľská republika

proti

Európskemu parlamentu

a

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Článok 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora – Prekážka konania – Žiadosť o odstránenie dokumentu zo spisu – Právne stanoviská – Nariadenie (EÚ, Euratom) 2020/2092 – Všeobecný režim podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie – Ochrana rozpočtu Únie v prípade porušenia zásad právneho štátu v jednom z členských štátov – Právny základ nariadenia 2020/2092 – Údajné porušenie ustanovení Zmlúv – Zásada právnej istoty – Rovnosť členských štátov – Zásada proporcionality“

1.        Prejednávanou  žalobou(2),  ktorá  bola  podaná  na  základe článku 263 ZFEÚ,  Poľská  republika  navrhuje,  aby  Súdny  dvor  zrušil  nariadenie  (EÚ,  Euratom)  2020/2092(3).

2.        V konaní o tejto  žalobe,  ktorá  má  nepochybne  ústavný  význam,  sa  rozoberá  otázka,  či  nariadenie  2020/2092,  ktorým  sa  zavádza  mechanizmus  na  ochranu  rozpočtu  Únie v prípade  porušení  zásad  právneho  štátu  členskými  štátmi,  ktoré  súvisia s plnením  rozpočtu,  bolo  prijaté  na vhodnom  právnom  základe a či  je  zlučiteľné s viacerými  ustanoveniami  primárneho  práva,  najmä s článkom 7 ZEÚ.

3.        Súdny  dvor  rozhodol,  že  prejednávaná  vec  bude pridelená plénu  ako  rozhodovaciemu  zloženiu,  ktoré  má  rozhodovať o „výnimočne  dôležit[ých]“ veciach  (článok 16  Štatútu  Súdneho  dvora).
I.      Právny rámec

4.        Odkazujem  na  citáciu  ustanovení  Zmlúv a sekundárneho  práva  Únie,  ktorú  uvádzam v návrhoch  vo  veci C‑156/21.
II.    Konanie na Súdnom dvore

5.        Poľská  republika  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:
–      v celom  rozsahu  zrušil  nariadenie  2020/2092,
–      uložil  Parlamentu a Rade  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

6.        Parlament a Rada  navrhujú,  aby  Súdny  dvor  zamietol  žalobu a uložil  Poľskej  republike  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

7.        Dňa  12. mája  2021  Európsky  parlament  požiadal,  aby  sa  vec  prejednala  podľa článku 133  rokovacieho  poriadku  (skrátené  konanie), s čím  predseda  Súdneho  dvora  9. júna  2021  súhlasil.

8.        Dňa  12. mája  2021  Rada v súlade s článkom 151 ods. 1  rokovacieho  poriadku  navrhla,  aby  Súdny  dvor  neprihliadal  na  určité  časti  návrhu  Poľskej  republiky,  lebo  sa v nich  cituje nezverejnené  stanovisko  právneho  servisu  Rady  alebo  sa v nich  naň odkazuje.  Dňa  29. júna  2021  Súdny  dvor v súlade s odsekom  5  uvedeného  článku  rozhodol,  že o tejto  prekážke  konania  sa  rozhodne  spolu s rozhodnutím o veci  samej v rozsudku.

9.        Na  pojednávaní,  ktoré  sa  konalo  pred  plénom  Súdneho  dvora  11. a 12. októbra  2021,  sa  zúčastnili  Poľská  republika,  Európsky  parlament a Rada,  ako  aj  Európska  komisia a vlády  Belgického  kráľovstva,  Dánskeho  kráľovstva,  Spolkovej  republiky  Nemecko,  Maďarska,  Írska,  Španielskeho  kráľovstva,  Francúzskej  republiky,  Luxemburského  veľkovojvodstva,  Holandského  kráľovstva,  Fínskej  republiky a Švédskeho  kráľovstva.

10.      V týchto  návrhoch  sa  budem  riadiť  tým  istým  poradím,  aké  som  použil v návrhoch  vo  veci C‑156/21.  Najprv  sa  budem  venovať  prekážke  konania,  ktorú  namieta  Rada.  Následne  poukážem  na  právny  rámec, v ktorom  bolo  vypracované a prijaté  nariadenie  2020/2092.  Napokon  sa  budem  zaoberať  jedenástimi  žalobnými  dôvodmi  týkajúcimi  sa  zrušenia,  na  základe  ktorých  sa  Poľská  republika  domáha  zrušenia  nariadenia  2020/2092.

11.      Aby  som  sa  vyhol  opakovaniu,  pokiaľ  to  bude  možné,  odkážem  na  návrhy  vo  veci C‑156/21  (v ktorej  bola  žaloba  podaná  skôr  než  žaloba v prejednávanej  veci). V týchto  návrhoch  sa  preto  budem  zaoberať  len  otázkami,  ktoré v uvedených  návrhoch  ešte  neboli  rozobraté.
III. Prekážka konania: žiadosť o odstránenie stanoviska právneho servisu Rady zo spisu

12.      Rada  žiada  Súdny  dvor,  aby  „neprihliadal  na  časti  návrhu a jeho  príloh,  ktoré  odkazujú  na  stanovisko  právneho  servisu  Rady  (dokument  Rady  13593/18) z 25. októbra  2018,  citujú  obsah  tohto  stanoviska  alebo  vyjadrujú  rozbor,  ktorý  je v ňom  uskutočnený, a najmä  na  časti  [uvedené v bodoch 53,  75,  126,  133 a 139]“.

13.      Poľská  vláda  navrhuje,  aby  Súdny  dvor  zamietol  žiadosť  Rady,  lebo  jej  tvrdenia  sú  nedôvodné a nemožno  ich  prijať.

14.      Vo  svojich  návrhoch  vo  veci C‑156/21  uvádzam  dôvody,  na  základe  ktorých  navrhujem  zamietnuť  incidenčný  návrh  Rady,  ktorý  sa zhoduje s jej návrhom v tejto veci,  po  preskúmaní:  a)  právnej  úpravy  týkajúcej  sa  prístupu k dokumentom  inštitúcií v súdnom  konaní a odvolávania  sa  na  ne v súdnom  konaní;  b)  judikatúry  týkajúcej  sa  prístupu k stanoviskám  právnych  útvarov  inštitúcií a odvolávania  sa  na  ne v súdnom  konaní a c)  ich  uplatnenia  na  uvedený  spor.

15.      Z tých  istých  dôvodov  navrhujem,  aby  Súdny  dvor  aj v tejto  veci  zamietol  incidenčný  návrh  Rady.
IV.    Nariadenie 2020/2092: predpis na polceste medzi finančnou podmienenosťou a zárukou právneho štátu

16.      Odkazujem  na  argumenty  uvedené v návrhoch  vo  veci C‑156/21,  ktoré  sa  týkajú  legislatívneho  postupu  použitého  pri  prijímaní  nariadenia  2020/2092 a mechanizmov  finančnej  podmienenosti,  ktoré  existujú v práve  Únie.
V.      Prvý žalobný dôvod: neexistencia platného právneho základu nariadenia 2020/2092

17.      Poľská  vláda  tvrdí,  že  nariadenie  prijaté  na  základe článku 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  nemôže  vymedzovať  pojem  právny  štát  ani  skutočnosti  zakladajúce  porušenia  zásad  právneho  štátu.  Podľa  názoru  poľskej  vlády  toto  nariadenie  tiež  nemôže  oprávňovať  Komisiu a Radu,  aby v rámci  jeho  uplatňovania  určovali  požiadavky  spojené  so  zásadami  právneho  štátu.  Napokon  normotvorca  nemohol  oprávniť  Radu,  aby  na  základe  konštatovaní  Komisie  týkajúcich  sa  porušenia  uvedených  zásad  prijala  opatrenia na ochranu rozpočtu Únie namierené proti  členskému  štátu.

18.      Poľská  vláda  uvádza,  že  nariadenie  2020/2092  oprávňuje  ukladať  sankcie  členským  štátom  za  neplnenie  povinností,  ktoré  im  vyplývajú  zo  Zmlúv.  Nariadenie  2020/2092  teda  podľa  nej  nespĺňa  požiadavky,  ktoré  musí  spĺňať  mechanizmus  finančnej  podmienenosti.  Preto  jeho  právnym  základom  nemôže  byť článok 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ,  ktorý  priznáva  inštitúciám  Únie  výlučne  rozpočtové  úlohy.

19.      Na  základe  rozboru  týchto  tvrdení v zodpovedajúcich  bodoch  návrhov  vo  veci C‑156/21  navrhujem  zamietnuť  prvý  žalobný  dôvod.
VI.    Druhý žalobný dôvod: nevhodnosť právneho základu nariadenia 2020/2092

A.      Argumentácia účastníkov konania

20.      Poľská  vláda  tvrdí,  že  ak  by  Súdny  dvor  uznal,  že  Únia  má  právomoc  prijať  nariadenie  2020/2092,  jeho  právnym  základom  by  musel  byť článok 311  tretí  odsek  ZFEÚ  alebo  prípadne článok 312 ods. 2 ZFEÚ, a nie článok 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ.

21.      Podľa  názoru  poľskej  vlády  sa  nariadenie  2020/2092  týka nového  rozpočtového  cyklu, súboru  finančných  záväzkov  dosiahnutých  na  účely  viacročného  finančného  rámca  (ďalej  len  „VFR“)(4) a Nástroja  Európskej  únie  na  obnovu  Next  Generation  EU(5) a súvisí s nimi, o čom  svedčí  proces  prípravy  tohto  nariadenia.

22.      Poľská  vláda  sa  domnieva,  že článok 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  neposkytuje  vhodný  právny  základ  pre  nariadenie  2020/2092,  lebo  dovoľuje  prijať  len  akty  týkajúce  sa  plnenia  ročného  rozpočtu  Únie.

23.      Použitie  uvedeného  právneho  základu  podľa  jej  názoru  spôsobilo,  že  bol  použitý  nevhodný  (riadny)  legislatívny  postup a nesprávny  systém  hlasovania  (kvalifikovanou  väčšinou).  Tým  boli  porušené  podstatné  procesné  požiadavky,  lebo článok 311  tretí  odsek a článok 312 ods. 2 ZFEÚ vyžadujú  použitie  mimoriadneho  legislatívneho  postupu a jednomyseľné  prijatie  rozhodnutia.

24.      Parlament a Rada  tieto  tvrdenia  spochybňujú.(6)
B.      Posúdenie

25.      Nariadením  2020/2092  sa  zavádza  trvalý  mechanizmus  finančnej  podmienenosti,  ktorý  nie  je  viazaný  na  žiadny  ročný  rozpočet  ani  na  určitý  VFR.

26.      Pravidlá  týkajúce  sa  plnenia  rozpočtu,  ktoré článok 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  umožňuje prijať,  sa  uplatňujú  tak  na  viacročné  finančné  rámce  (a na  nástroj  Next  Generation  EU),  ako  aj  na  ročné  rozpočty. Článok 310 ZFEÚ zakotvuje  zásadu  každoročného  zostavovania  rozpočtu,  čo  znamená,  že  príjmy a výdavky  stanovené  vo  viacročných  finančných  rámcoch  sa  delia a plnia  každý  rok  prostredníctvom  každého  rozpočtu.

27.      Prvý z dvoch  článkov,  na  ktoré  sa  odvoláva  poľská  vláda  (článok 311  tretí  odsek  ZFEÚ),  stanovuje,  že  „Rada v súlade s mimoriadnym  legislatívnym  postupom  po  porade s Európskym  parlamentom  jednomyseľne  prijme  rozhodnutie  upravujúce  systém  vlastných  zdrojov  Únie. V tomto  rámci  možno  zaviesť  nové  kategórie  vlastných  zdrojov  alebo  zrušiť  existujúce  kategórie.  Toto  rozhodnutie  nenadobudne  účinnosť,  kým  ho  neschvália  členské  štáty v súlade s ich  príslušnými  ústavnými  požiadavkami“.

28.      Nariadením  2020/2092  sa  pritom  nevytvára  nijaká  nová  kategória  vlastných  zdrojov,  ani  sa  ním  neruší  žiadna z existujúcich  kategórií,  ani  sa  ním  neupravujú  pravidlá  výberu  vlastných  zdrojov  ani  vzťah  medzi  nimi.  Toto  nariadenie  je  koncipované  tak,  aby  sa  uplatňovalo v zásade  skôr  na  výdavky  Únie  než  na  jej  príjmy.  Preto článok 311  tretí  odsek  ZFEÚ  nemôže  byť  vhodným  právnym  základom  na  jeho  prijatie.

29.      To  isté  možno  povedať o druhom  článku,  ktorý  bol  údajne  porušený  (článok 312 ods. 2 ZFEÚ),  podľa  ktorého  „Rada v súlade s mimoriadnym  legislatívnym  postupom  prijme  nariadenie,  ktorým  sa  určí  viacročný  finančný  rámec.  Rada  sa  uznáša  jednomyseľne  po  udelení  súhlasu  Európskeho  parlamentu,  ktorý  sa  uznáša  väčšinou  svojich  poslancov…“.

30.      Viacročný  finančný  rámec  sa  schvaľuje  najmenej  na  päť  rokov,  počas  uvedeného  obdobia  má  zabezpečiť  systematické  čerpanie  výdavkov a na  tento  účel  určuje  výšky  súm  ročných  stropov  pre  viazané  rozpočtové  prostriedky  podľa  kategórií  výdavkov a ročný  strop  pre  výdavkové  rozpočtové  prostriedky.

31.      Naopak  nariadenie  2020/2092  neobsahuje  nijaký  harmonogram  záväzkov a platieb  Únie  počas  určitého  obdobia  (kým  nebude  zrušené,  bude  stále  platiť) a nemožno  ho  označiť  za  mechanizmus  potrebný  pre  hladký  priebeh  ročného  rozpočtového  postupu v zmysle článku 312 ods. 3 ZFEÚ.

32.      Pokiaľ  ide o skutočnosť,  že  nariadenie  2020/2092  bolo  prijaté  súbežne s rokovaniami o VFR  na  roky  2021  až  2027 a o nástroji  Next  Generation  EU  (alebo  že s nimi  politicky  súvisí),  uvedený  časový  faktor  nemá  vplyv  na  výber  jeho  právneho  základu  ani  na  preskúmanie  jeho  zákonnosti.

33.      Za  uvedených  podmienok  treba  druhý  žalobný  dôvod  zamietnuť.
VII. Tretí žalobný dôvod: porušenie Protokolu č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality pripojenému k ZEÚ a ZFEÚ

A.      Argumentácia účastníkov konania

34.      Poľská  vláda  subsidiárne  (pre  prípad,  že  Súdny  dvor  by  uznal,  že  normotvorca  Únie  má  právomoc  prijať  ho)  tvrdí,  že  nariadenie  2020/2092  bolo  prijaté v rozpore s Protokolom č. 2 o uplatňovaní  zásad  subsidiarity a proporcionality.

35.      Podľa  poľskej  vlády  plnenie  rozpočtu  Únie  nie  je  jednou z výlučných  právomocí  spomenutých v článku 3 ods. 1 ZFEÚ,  ale  jednou  zo  spoločných  právomocí  upravených článkom 4 ods. 1 ZFEÚ,  aj  keď  sa  nenachádza v zozname  týchto  spoločných  právomocí.

36.      Poľská  vláda  sa  domnieva,  že  uvedené  tvrdenie  podporuje článok 325 ods. 1 ZFEÚ,  podľa  ktorého  „Únia a členské  štáty  zamedzia  podvody a iné  protiprávne  konanie  poškodzujúce  finančné  záujmy  Únie  prostredníctvom  opatrení,  ktoré  sa  prijmú v súlade s týmto  článkom…“.

37.      Poľská  vláda – ktorá  odkazuje  na  návrh  Komisie  týkajúci  sa  (budúceho)  nariadenia  2020/2092(7) – tvrdí,  že  vzhľadom  na  to,  že  tento  návrh  nebol  postúpený  národným  parlamentom,  aby  overili  jeho  súlad  so  zásadou  subsidiarity,  došlo k porušeniu článku 4 prvého  odseku, článku 6 prvého  odseku a článku 7 ods. 1  protokolu č. 2.

38.      Uvedené  opomenutie  je  podľa  poľskej  vlády  porušením  podstatných  procesných  predpisov, v dôsledku  ktorého  treba  nariadenie  2020/2092  zrušiť.  Súdny  dvor  tak  rozhodol v prípade  nesplnenia  povinnosti  poradiť  sa s Európskym  parlamentom  počas  legislatívneho  postupu.

39.      Rada a Európsky parlament  tieto  tvrdenia  spochybňujú.
B.      Posúdenie

40.      Rozpočet  dovoľuje  Únii  vykonávať  jej  politiky a zabezpečovať  fungovanie  jej  inštitúcií,  orgánov,  úradov a agentúr.  Nevzťahuje  sa  naň  vertikálne  rozdelenie  právomocí  medzi  Úniou a jej  členskými  štátmi  (články 3 až 6 ZFEÚ),  lebo  patrí  do  vnútornej  právomoci  týkajúcej  sa  fungovania  Únie a jej  inštitúcií,  ktorá  je  podobná  právomoci  týchto  inštitúcií  prijímať  vnútorné  predpisy,  rozhodovať o jazykovom  režime  alebo  vydávať  služobný  poriadok  svojich  úradníkov a zamestnancov.  Plnenie  rozpočtu  Únie  preto  nie  je  oblasťou,  ktorá  sa  riadi  zásadou  prenesenia  právomocí,  ale  ide o právomoc,  ktorá  patrí  výlučne  Únii.

41.      Tieto  konštatovania  nie  sú v rozpore s článkom 317 ZFEÚ,  ktorý  priznáva  Komisii  úlohu  „v spolupráci s členskými  štátmi  pln[iť]  rozpočet v súlade s ustanoveniami  nariadení  vydaných  podľa článku 322  [ZFEÚ]  na  vlastnú  zodpovednosť“.

42.      Členské  štáty  sa  teda  pod  dohľadom  Komisie  môžu  na  základe  splnomocnenia  podieľať  na  riadení  rozpočtu  Únie.  Svedčí o tom  režim  „zdieľaného  riadenia“,  ktorý  nariadenie o rozpočtových  pravidlách(8) upravuje v článku 63(9).  Uvedené  zdieľané  riadenie  zo  strany  Únie a jej  členských  štátov  však  neznamená,  že  členské  štáty  môžu  prijímať  predpisy,  ktorými  sa  riadi  rozpočet  Únie.(10) Plnenie  rozpočtu  Únie  je  výlučne  jej  úlohou,  ktorou  môže  poveriť  členské  štáty,  ak  sa  domnieva,  že  najlepším  spôsobom  plnenia  tohto  rozpočtu  je  zdieľané  riadenie.  Komisia  pri  zdieľanom  riadení  logicky  stále  dohliada  nad  činnosťou  štátnych  orgánov.

43.      Článok 325 ZFEÚ,  ktorý  je  súčasťou  kapitoly  upravujúcej  „boj  proti  podvodom“,  tiež  nemôže  slúžiť  na  priznanie  právomoci  členským  štátom,  pokiaľ  ide o mechanizmus  finančnej  podmienenosti  spojený s plnením  rozpočtu  Únie.

44.      Bezprostredným  cieľom  nariadenia  2020/2092,  ktorým  sa  zavádza  uvedený  mechanizmus,  nie  je  boj  proti  podvodom.  Okrem  toho  tento  mechanizmus  finančnej  podmienenosti  sa  uplatňuje  len  vo  vzťahu k členským  štátom,  ale  nie  voči  súkromným  subjektom,  na  ktoré  sa zameriavajú článok 325 ZFEÚ a sekundárne  právne  predpisy  prijaté  na  jeho  vykonanie.

45.      Vychádzajúc z tohto  predpokladu,  keďže  zásada  subsidiarity  sa  uplatňuje v oblastiach,  ktoré  patria  do  spoločnej  právomoci  členských  štátov a Únie  (článok 5 ods. 3 ZEÚ),  nevzťahuje  sa  na  plnenie  rozpočtu  Únie.  Aj  keby  to  však  tak bolo a predpokladalo  by  sa,  že  uvedená  zásada  sa  uplatní,  domnievam  sa,  že  nedošlo k porušeniu  podstatných  procesných  predpisov,  ktoré  namieta  poľská  vláda.

46.      Pokiaľ  ide o údajné  porušenie článku 4 prvého  odseku, článku 6 prvého  odseku a článku 7 ods. 1  protokolu č. 2,  pripomínam,  že  ako sa uvádza v článku 288 prvom odseku ZFEÚ,  nariadenia – tak  ako  ostatné  normatívne  akty – prijímajú  inštitúcie  Únie.  Pokiaľ  sa  určitá  inštitúcia  Únie  nezúčastní  na  jeho  prijímaní,  ak  to  záväzne  stanovuje  ustanovenie  Zmlúv,  je  logické,  že  uvedené  porušenie  procesných  predpisov  sa  považuje  za  podstatné a spôsobuje  neplatnosť  nariadenia.(11)

47.      Úlohy  národných  parlamentov  sú  však  obmedzené  na  úlohy  uvedené v článku 12 ZEÚ,  ktoré – v rozsahu  relevantnom  pre  prejednávanú  vec – spočívajú v tom,  aby  boli  národné  parlamenty  informované o návrhoch  legislatívnych  aktov  Únie,  aby  sa  im  tieto  návrhy  zasielali  [písmeno  a)] a aby  dohliadali  na  dodržiavanie  zásady  subsidiarity v súlade s ustanoveniami  protokolu č. 2  [písmeno  b)].  Podľa článku 7 protokolu č. 2  ich  účasť  nebráni  prijatiu  normatívneho  aktu,  ale  vyžaduje,  aby  Komisia  opätovne  preskúmala  návrh a následne  ho  stiahla,  zmenila  alebo  doplnila,  alebo  ponechala.

48.      Poľská  vláda  sa  domnieva,  že  Komisia  sa  dopustila  porušenia  procesných  predpisov  tým,  že  si  nesplnila  povinnosť  postúpiť  návrh  legislatívneho  aktu  národným  parlamentom,  ako  to  vyžaduje článok 4 prvý  odsek  protokolu č. 2.

49.      Z uvedeného  počiatočného  porušenia  podľa  poľskej  vlády  vyplýva  porušenie článku 6 prvého  odseku  protokolu č. 2  (možnosť,  aby  národný  parlament  vydal  odôvodnené  stanovisko  „s uvedením  dôvodov,  pre  ktoré  [je]  presvedčen[ý],  že  daný  návrh  nie  je v súlade  so  zásadou  subsidiarity“) a porušenie článku 7 ods. 1  toho  istého  protokolu  („ak  návrh  legislatívneho  aktu  pochádza  od  nich“,  inštitúcie  Únie  „zohľadnia  odôvodnené  stanoviská  vydané  národnými  parlamentmi“).

50.      Netreba  však  zabúdať  na  to,  že
–      v preambule  nariadenia  2020/2092  sa  uvádza,  že  Parlament a Rada  ho  prijali  „po  postúpení  návrhu  legislatívneho  aktu  národným  parlamentom“(12),
–      v návrhu  Komisie  je  uvedené,  že  tento  návrh  bol  zaslaný  národným  parlamentom,
–      poľská  vláda  uznáva,  že  niektoré  národné  parlamenty,  vrátane  parlamentu  Poľskej  republiky,  zaslali  Komisii  svoje  stanoviská  týkajúce  sa  súladu  návrhu  so  zásadou  subsidiarity.(13)

51.      Hoci  poľská  vláda  výslovne  uznáva,  že  návrh  Komisie  bol  postúpený  národným  parlamentom,(14) tvrdí,  že  Komisia  mala  vykonať  druhé  oznámenie  vzhľadom  na  to,  že  uvedený  návrh v priebehu  legislatívneho  postupu  prešiel  významnými  zmenami.

52.      Poľská  vláda  na  podporu  svojho  stanoviska  poukazuje  na  judikatúru  Súdneho  dvora,(15) podľa  ktorej  „z požiadavky  konzultácie s [Európskym  parlamentom] v prípadoch  stanovených  Zmluvou  vyplýva,  že  nová  konzultácia  je  potrebná  vždy,  keď  sa  konečné  znenie  textu  vnímané  ako  celok  podstatne  odchyľuje  od  samotnej  podstaty  znenia,  ku  ktorému  už  bol  Parlament  vypočutý“.

53.      Uvedená  judikatúra  sa  však  nevzťahuje  na  túto  vec  vzhľadom  na  to,  že  protokol č. 2  neupravuje  druhé  (alebo  ďalšie)  postúpenie  návrhov  legislatívnych  aktov  národným  parlamentom,  ak  počas  postupu  jeho  prijímania  Radou a Parlamentom  dôjde k zmene  jeho  obsahu. V prípade  nariadenia  2020/2092  Komisia  nezmenila  svoj  pôvodný  návrh,  ale  Rada a Parlament  ho  zmenili  do  konečnej  podoby, v ktorej  bol  prijatý.

54.      Na  základe  vyššie  uvedených  úvah  treba  tretí  žalobný  dôvod  zamietnuť.
VIII. Štvrtý žalobný dôvod: porušenie povinnosti odôvodnenia (článok 296 druhý odsek ZFEÚ)

A.      Argumentácia účastníkov konania

55.      Poľská  vláda v podstate  tvrdí,  že  odôvodnenie  nariadenia,  ktoré  sa  nachádzalo v návrhu  Komisie,  nebolo v súlade s povinnosťou,  ktorá  vyplýva z článku 296  druhého  odseku  ZFEÚ,  ako  ju  vyložil  Súdny  dvor.

56.      Ďalej  uvádza,  že v spomenutom  návrhu  najmä  nebolo  odôvodnené, že je potrebné  prijať  nariadenie  2020/2092,  ani  výber článku 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  ako  právneho  základu.

57.      Parlament a Rada  túto  argumentáciu  spochybňujú.
B.      Posúdenie

58.      V prvom  rade  je  tento  žalobný  dôvod  neúčinný,  lebo  sa  týka  len  pôvodného  návrhu  Komisie, a nie  konečného  obsahu  nariadenia  2020/2092.  Prejednávaná  žaloba  smeruje  proti  tomuto  legislatívnemu  aktu, a nie  proti  uvedenému  návrhu.

59.      Hoci  dokumenty  zohľadnené  počas  legislatívneho  procesu  týkajúceho  sa  aktu  Únie  možno  vziať  do  úvahy  pri  posudzovaní  jeho  odôvodnenia,  rozhodujúce  je  jedine odôvodnenie,  ktoré  obsahuje  normatívny  akt v znení, v ktorom  bol  prijatý a zverejnený.  Odôvodnením  uvedeného  aktu  je  logicky  odôvodnenie  nachádzajúce sa v jeho  preambule.

60.      V druhom  rade  podľa  Súdneho  dvora  odôvodnenie,  ktoré  vyžaduje článok 296  druhý  odsek  ZFEÚ,(16) musí  byť  prispôsobené  povahe  právneho  aktu a musí  jasne a jednoznačne  vyjadrovať  úvahy  orgánu,  ktorý  ho  vydal,  aby  mohli  dotknuté  osoby  porozumieť  dôvodom  prijatého  opatrenia a aby  mohol  príslušný  súd  vykonať  svoje  preskúmanie.(17)

61.      V tomto  prípade  pritom  normotvorca  Únie  dostatočne  odôvodnil  prijatie  nariadenia  2020/2092 v dvadsiatich  deviatich  odôvodeniach,  ktoré  sa  nachádzajú v jeho  preambule. V prvom z „odkazov“,  ktoré  obsahuje  uvedená  preambula,  je  osobitne  uvedený článok 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ.

62.      V uvedených  odôvodneniach  sa  nachádzajú  dôvody,  ktoré  viedli k zavedeniu  mechanizmu  finančnej  podmienenosti  na  ochranu  rozpočtu  Únie,  ak  členské  štáty  prípadne  porušia  zásady  právneho  štátu.

63.      Vzťah  „medzi  dodržiavaním  právneho  štátu a efektívnym  plnením  rozpočtu  Únie v súlade  so  zásadami  správneho  finančného  riadenia“  ako  kľúčový  prvok  nariadenia  2020/2092  je  osobitne  uvedený v odôvodnení  13  tohto  nariadenia.

64.      Štvrtý  žalobný  dôvod  teda  treba  zamietnuť.
IX.    Piaty žalobný dôvod: porušenie článku 7 ZEÚ

65.      Podľa  názoru  poľskej  vlády  sa  nariadením  2020/2092  zavádza  nový  mechanizmus  na  kontrolu  dodržiavania  zásad  právneho  štátu  členskými  štátmi,  ktorý  nie  je  upravený v Zmluvách.  Toto  nariadenie  má  preto  rovnaký  účinok  ako  zmena  Zmlúv,  ktorú  nemožno  vykonať  prostredníctvom  samotného  predpisu  sekundárneho  práva.

66.      Okrem  toho,  keďže  jeho  cieľ  sa  zhoduje s cieľom  postupu  upraveného v článku 7 ZEÚ,  nariadením  2020/2092  sa  podľa  poľskej  vlády  obchádza  uplatňovanie  tohto  článku,  ktorý  stanovuje  prísnejšie  podmienky  poskytujúce  väčšie  záruky  členským  štátom.

67.      Na  základe  rozboru  týchto  tvrdení v zodpovedajúcich  bodoch  návrhov  vo  veci C‑156/21  navrhujem  zamietnuť  piaty  žalobný  dôvod.
X.      Šiesty žalobný dôvod: porušenie článku 269 prvého odseku ZFEÚ

68.      Podľa  poľskej  vlády  prijatie  nariadenia  2020/2092  de  facto  spôsobuje  porušenie článku 269  prvého  odseku  ZFEÚ,  lebo  sa  ním  rozširuje  právomoc  Súdneho  dvora  (ktorá  je  podľa  uvedeného  článku  obmedzená  na  preskúmavanie  procesných  predpisov)  na  akékoľvek  porušenie  zásad  právneho  štátu,  ktorého  rozsah – tiež  bez  akéhokoľvek  základu – vymedzuje  nariadenie  2020/2092.

69.      Na  základe  rozboru  týchto  tvrdení v zodpovedajúcich  bodoch  návrhov  vo  veci C‑156/21  navrhujem  zamietnuť  šiesty  žalobný  dôvod.
XI.    Siedmy žalobný dôvod: porušenie článku 4 ods. 1, článku 4 ods. 2 druhej vety a článku 5 ods. 2 ZEÚ

A.      Argumentácia účastníkov konania

70.      Podľa  poľskej  vlády  normotvorca  Únie  tým,  že v nariadení  2020/2092  zaviedol  mechanizmus  podmienenosti  viazaný  na  rešpektovanie  zásad  právneho  štátu:
–      porušil  zásadu  prenesenia  právomocí  stanovenú v článku 4 ods. 1 a v článku 5 ods. 2 ZEÚ,
–      si  nesplnil  povinnosť  rešpektovať  základné  štátne  funkcie,  najmä  zabezpečovanie  územnej  celistvosti  štátu,  udržiavanie  verejného  poriadku a zabezpečovanie  národnej  bezpečnosti  (článok 4 ods. 2  druhá  veta  ZEÚ).

71.      Parlament a Rada  tieto  tvrdenia  spochybňujú.
B.      Posúdenie

72.      Čo  sa  týka  údajného  porušenia  zásady  prenesenia  právomocí  (článok 4 ods. 1 a článok 5 ods. 2 ZEÚ),  musím  zopakovať,  že k nemu  nedošlo,  lebo  Únia  môže  použiť článok 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  ako  právny  základ  na  prijatie  nariadenia  2020/2092.  Odkazujem  na  rozbor  vykonaný v návrhoch  vo  veci C‑156/21.

73.      Pokiaľ  ide o článok 4 ods. 2 ZEÚ,  poľská  vláda  nenamieta v rámci  tohto  žalobného  dôvodu(18) porušenie  prvej  vety  uvedeného  odseku  (teda  vety,  ktorá  sa  týka  národnej  identity),(19) ale  výlučne  druhej  vety, v ktorej  sa  hovorí o rešpektovaní  základných  štátnych  funkcií.(20)

74.      V rozpore s tým,  čo  tvrdí  poľská  vláda,  nariadenie  2020/2092  nezavádza  dohľad  Komisie  nad  kľúčovými  oblasťami  zvrchovanosti  členských  štátov,  ako  je  ich  územná  celistvosť,  udržiavanie  verejného  poriadku a zabezpečovanie  národnej  bezpečnosti.

75.      Je  pravda,  že  mechanizmus  zavedený  nariadením  2020/2092  sa  môže  uplatniť v súvislosti s činnosťou  niektorých  vnútroštátnych  orgánov  (ako  sú  vnútroštátne  orgány  poverené  finančnou  kontrolou a zadávaním  verejných  zákaziek,  vyšetrovacie  zložky,  prokuratúra a súdy),  ale  len v rozsahu, v akom  ovplyvňuje  plnenie  rozpočtu  Únie  alebo  sa  dotýka  jej  finančných  záujmov.

76.      Článok 4 ods. 2  druhá  veta  ZEÚ  neoprávňuje  členské  štáty,  aby  sa  zbavili  povinností,  ktoré  im  ukladá  právo  Únie v odvetviach  patriacich  do  právomoci  členských  štátov,  ktoré  súvisia s vykonávaním  základných  štátnych  funkcií.

77.      Súdny  dvor  to  potvrdil v súvislosti s takými  citlivými  oblasťami,  ako  je  vnútorná a vonkajšia  bezpečnosť,(21) organizácia  vnútroštátnych  súdov(22) a dokonca  organizácia  ozbrojených  síl,(23) ak  ide o otázky  upravené  právom  Únie.  Jeho  „potrebné  dodržiavanie“  má  za  následok,  že  konanie  štátnych  orgánov v uvedených  oblastiach  nie  je  vyňaté z pôsobnosti  aktov  inštitúcií  Únie,  ak  tieto  inštitúcie  legitímne  vykonávajú  svoje  právomoci.

78.      Je  pravda,  že – ako  tvrdí  Poľská  republika – úprava  organizácie a fungovania  štátnych  inštitúcií,  ktoré  sú  uvedené v nariadení  2020/2092  (okrem  iného  vyšetrovacie  zložky,  prokuratúra  alebo súdy)  patrí  do  právomoci  členských  štátov,  ktorá  je  založená  na článku 4 ods. 2  druhej  vete  ZEÚ.

79.      Nariadenie  2020/2092  však  neukladá  členským  štátom  nijakú  novú  povinnosť,  pokiaľ  ide o organizáciu a fungovanie  uvedených  štátnych  orgánov,  ktorá  by  mohla  ovplyvniť  plnenie  ich  základných  úloh.  Povinnosť  spomenutých – a akýchkoľvek  iných – orgánov  dodržiavať  pri  svojom  konaní  zásady  právneho  štátu  ako  hodnotu,  ktorá  je  všetkým  členským  štátom  spoločná,  zjavne  existovala  ešte  pred  prijatím  nariadenia  2020/2092 a vyplýva  priamo  zo  Zmlúv.

80.      Pokiaľ  riadenie  rozpočtu  Únie a ochrana  jej  finančných  záujmov  môžu  byť  poškodené  konaním  uvedených  orgánov,  ktoré  je v rozpore  so  zásadami  právneho  štátu,  nápravné  opatrenia,  ktoré  dovoľuje  nariadenie  2020/2092,  zodpovedajú  výkonu  právomoci  samotnej  Únie.

81.      Poľská  vláda v rámci  tohto  žalobného  dôvodu v skutočnosti  opakuje  tvrdenia  podobné  tým,  ktoré  uviedla v iných  konaniach  (či  už  ide o priame  žaloby,  alebo o návrhy  na  začatie  prejudiciálneho  konania) v súvislosti s nemožnosťou  odvolávať  sa  na článok 19 ods. 1  druhý  pododsek  ZEÚ a na článok 47  Charty s cieľom  spochybniť  predpisy  Poľskej  republiky  týkajúce  sa  postavenia  vnútroštátnych  sudcov  alebo  poľských  súdov.  Súdny  dvor  odmietol  uvedené  tvrdenia,  ktoré  boli  založené  okrem  iného  na článku 4, článku 5 ods. 1 a 2 a článku 13 ods. 2 ZEÚ.(24)

82.      Na  základe  vyššie  uvedených  úvah  treba  siedmy  žalobný  dôvod  zamietnuť.
XII. Ôsmy žalobný dôvod: porušenie zásady rovnosti zaobchádzania s členskými štátmi (článok 4 ods. 2 prvá veta ZEÚ)

A.      Argumentácia účastníkov konania

83.      Poľská  vláda  tvrdí,  že  nariadenie  2020/2092  nielenže  porušuje  zásadu  rovnosti  medzi  členskými  štátmi,  ale  tiež  prispieva k pretrvávaniu  prejavov  jej  porušenia.

84.      Podľa  jej  názoru  nariadenie  2020/2092  nezaručuje,  aby  konštatovaniu o porušení  zásad  právneho  štátu  predchádzalo  „dôkladné  kvalitatívne  posúdenie“  Komisie,  ktoré  možno  označiť  za  objektívne,  nestranné a spravodlivé.

85.      Poľská  vláda  navyše  uvádza,  že  postup  prijímania  opatrení  na  ochranu  rozpočtu  Únie  priamo a jednoznačne  diskriminuje  malé a stredne veľké  členské  štáty v porovnaní s veľkými  členskými  štátmi,  lebo  Rada  prijíma  rozhodnutia  kvalifikovanou  väčšinou  podľa  systému  započítavania, v ktorom  majú  hlasy  veľkých  členských  štátov  „neprimeranú  váhu“.

86.      Parlament a Rada  tieto  tvrdenia  spochybňujú.
B.      Posúdenie

87.      V úvahách  uvedených v rámci  tohto  žalobného  dôvodu  sa  zmiešavajú  odlišné  otázky,  pričom  nie  všetky z nich  súvisia s tým,  čo  by  malo  byť  teoreticky  ich  jediným  predmetom  (teda  porušenie  zásady  rovnosti  zaobchádzania).

88.      Ak  som  správne  pochopil  argumentáciu  poľskej  vlády, tá v prvom  rade  tvrdí,  že  Komisia  nemôže  vykonať  objektívne,  nestranné a spravodlivé  posúdenie,  lebo  jedným z faktorov,  ktoré  musí  zvážiť,  sú  správy  Benátskej  komisie(25),  ktorá  je  poradným  orgánom,  ktorý  raz(26) pri  hodnotení  zlučiteľnosti  menovania  sudcov s požiadavkami  právneho  štátu  odlíšil  staré a nové  demokracie.

89.      Podľa  odôvodnenia  16  nariadenia  2020/2092  musí  Komisia  zohľadniť  „relevantné  informácie z dostupných  zdrojov a uznaných  inštitúcií“.  Medzi  uvedenými  zdrojmi a inštitúciami  sa  nachádzajú  okrem  iného  orgány  Rady  Európy,  ako  sú  Skupina  štátov  Rady  Európy  proti  korupcii  (GRECO) a Benátska  komisia.

90.      V tom  istom  odôvodnení  sa  však  uvádza,  že  Komisia  musí  vykonať  dôkladné  posúdenie,  ktoré  je  „objektívne,  nestranné a spravodlivé“.  Komisia  pri  svojom  posudzovaní  nie  je  viazaná  dokumentmi  Benátskej  komisie a nemusela  by  ich  vziať  do  úvahy,  ak  by z nich  vyplývalo  rozdielne  zaobchádzanie s členskými  štátmi  pri  uplatňovaní  nariadenia  2020/2092.(27)

91.      Okrem  toho v odôvodnení  26  nariadenia  2020/2092  sa  uvádza,  že  „postup…  by  mal  rešpektovať  zásady  objektivity,  nediskriminácie a rovnakého  zaobchádzania s členskými  štátmi a mal  by  sa  vykonávať  na  základe  nestranného  prístupu  založeného  na  dôkazoch“.

92.      Zdá  sa  mi  logické,  že  na  uvedené  účely  môže  Komisia  získať  informácie  zo  všetkých  dostupných  zdrojov,  ako  sa  uvádza v článku 6 ods. 3  nariadenia  2020/2092.  Ak  sa  porušujúci  štát  domnieva,  že  uvedené  informácie  nie  sú  presné,  predtým,  než  Komisia  navrhne  opatrenia  Rade,  môže  tento štát využiť  dve  kolá  porád  na  ich  spochybnenie  pred  Komisiou.

93.      V druhom  rade v tvrdeniach  poľskej  vlády  týkajúcich  sa  porušenia  zásady  rovnosti  členských  štátov  sa  presne  neuvádza,  prečo  nariadenie  2020/2092  podľa  nej  diskriminuje  niektoré  členské  štáty v porovnaní s inými  členskými  štátmi. Článok 6 ods. 6 a 9  uvedeného  nariadenia  poskytuje  všetkým  členským  štátom  bez  rozdielu  možnosť  predložiť  Komisii  pripomienky  týkajúce  sa  posúdenia,  ktoré  vykonáva,  ako  aj  opatrení,  ktoré  navrhne  Rade.

94.      Poľská  vláda  zrejme  poukazuje  na  diskriminačný  faktor  spočívajúci v tom,  že  malé a stredne veľké  členské  štáty  nemajú v rámci  Rady  „váhu  na  prijatie  alebo  odmietnutie  rozhodnutí“,  ktorú  majú  podľa  systému  započítavania  na  účely  dosiahnutia  kvalifikovanej  väčšiny  veľké  štáty.(28)

95.      Uvedená  výhrada  sa  logicky  nemôže  týkať  systému  hlasovania  ako  takého,  ktorý  je  upravený v Zmluvách a ktorý  Súdny  dvor  nemôže  vyhlásiť  za  neplatný.  Ak  správne  chápem  stanovisko  poľskej  vlády,  jej  výhrada  sa  týka  použitia  uvedeného  systému  hlasovania  na  schvaľovanie  rozhodnutí  Rady,  ktorými  sa  vykonáva  nariadenie  2020/2092,  kvalifikovanou  väčšinou  (článok 6 ods. 10 a 11).

96.      Ako  však  pripomína  Rada,  podľa článku 16 ods. 3 ZEÚ „Rada  sa  uznáša  kvalifikovanou  väčšinou s výnimkou  prípadov,  keď  zmluvy  ustanovujú  inak“.  Nie  je  mi  známe  nijaké  ustanovenie  primárneho  práva  Únie, z ktorého  by v tomto  prípade  vyplýval  odlišný  záver.

97.      Okrem  toho,  pokiaľ  poľská  vláda v rámci  tohto  žalobného  dôvodu  opakuje  tvrdenia  týkajúce  sa  sankčného  charakteru  opatrení  podľa  nariadenia  2020/2092,  ktoré  podľa  jej  názoru  nie  sú  zamerané  na  ochranu  rozpočtu  Únie,  ale  priamo  na  ochranu  právneho  štátu,  odkazujem  na  návrhy  vo  veci C‑156/21, v ktorých  vysvetľujem,  prečo s uvedenými  tvrdeniami  nesúhlasím.

98.      Na  základe  vyššie  uvedených  úvah  treba  ôsmy  žalobný  dôvod  zamietnuť.
XIII. Deviaty žalobný dôvod: porušenie zásady právnej istoty

99.      Poľská  vláda  tvrdí,  že  nariadenie  2020/2092,  najmä článok 3 a článok 4 ods. 2  tohto  nariadenia,  nespĺňa  požiadavky  jednoznačnosti a presnosti,  ktoré  sú  spojené  so  zásadou  právnej  istoty.

100. Na  základe  rozboru  tohto tvrdenia v príslušných  bodoch  návrhov  vo  veci C‑156/21  navrhujem  zamietnuť  aj tento žalobný dôvod.
XIV. Desiaty žalobný dôvod: porušenie zásady proporcionality (článok 5 ods. 4 ZEÚ)

A.      Argumentácia účastníkov konania

101. Podľa  poľskej  vlády  nariadenie  2020/2092  porušuje  zásadu  proporcionality  zakotvenú v článku 5 ods. 4 ZEÚ,  keďže  neodôvodňuje  súvislosť  medzi  ochranou  rozpočtu  Únie a porušeniami  zásad  právneho  štátu.

102. Poľská  vláda  uvádza,  že  normotvorca  nepreukázal  pridanú  hodnotu  mechanizmu  zavedeného  nariadením  2020/2092 v porovnaní s finančnými  predpismi  Únie,  ktoré  už  existujú.

103. Podľa  poľskej  vlády  „bude  prakticky  nemožné“  dodržať  proporcionalitu  opatrení  stanovených v nariadení  2020/2092  vzhľadom  na  faktory,  na  základe  ktorých  sa  spomenuté  opatrenia  majú  prijať,  uvedené v tomto  nariadení.

104. Parlament a Rada  tieto  tvrdenia  spochybňujú.
B.      Posúdenie

105. Podľa článku 5 ods. 4 ZEÚ „obsah a forma  činnosti  Únie  [neprekračuje]  rámec  toho,  čo  je  nevyhnutné  na  dosiahnutie  cieľov  zmlúv“.

106. V súlade s tým,  čo  uvádzajú  Parlament a Rada,  zastávam  názor,  že  nariadenie  2020/2092  neporušuje  uvedené  ustanovenie,  teda  nie  je v rozpore  so  zásadou  proporcionality.(29) K tomuto  názoru  som  dospel z niekoľkých  dôvodov.

107. V prvom  rade  normotvorca  disponuje  pri  výkone  svojich  právomocí  širokou  mierou  voľnej  úvahy(30) a nemyslím  si,  že  nariadenie  2020/2092  je  predpisom,  ktorý  je  zjavne  nevhodný  na  dosiahnutie  cieľa,  ktorý  sleduje,  teda  na  vytvorenie  mechanizmu  finančnej  podmienenosti  na  riešenie  porušení  zásad  právneho  štátu,  ktoré  priamo  súvisia s plnením  rozpočtu  Únie.

108. V druhom  rade  normotvorca  Únie  podľa  môjho  názoru  dostatočne  odôvodnil  nevyhnutnosť  nariadenia  2020/2092,  ako  aj  jeho  pridanú  hodnotu v porovnaní s finančnými  predpismi  Únie,  ktoré  už  existujú.  Vychádzam z predpokladu,  že  bola  preukázaná  súvislosť  medzi  ochranou  rozpočtu  Únie a porušeniami  zásad  právneho  štátu,  ako  to  uvádzam v iných  častiach  týchto  návrhov a v návrhoch  vo  veci C‑156/21.

109. Vysvetlenie  uvedenej  pridanej  hodnoty  sa  nachádza v odôvodnení  17  nariadenia  2020/2092, v ktorom  sa  uvádza,  že  opatrenia  podľa  tohto  nariadenia  „sú  potrebné  najmä v prípadoch,  keď  by  iné  postupy  stanovené v právnych  predpisoch  Únie  neumožnili  účinnejšiu  ochranu  rozpočtu  Únie“.

110. Postup  upravený v nariadení  2020/2092,  ktorý  sa  uplatní v prípade  porušení  zásad  právneho  štátu,  ktoré  majú  vplyv  na  plnenie  rozpočtu,  teda  existuje  popri  predchádzajúcich  finančných  predpisoch  Únie,  ktoré  upravujú  mechanizmy  podmienenosti  spojené s povinnosťami  zakotvenými v programoch  prevodu  finančných  prostriedkov  na  členské  štáty.

111. Novinkou  oproti  predchádzajúcim  predpisom,  ktorú  prináša  nariadenie  2020/2092 a jeho  horizontálny  charakter,  je,  že  toto  nariadenie  umožňuje  zohľadniť  porušenia  zásad  právneho  štátu,  ktoré  majú dostatočne  priamy dopad na  plnenie  rozpočtu  Únie,  ak  tento  dopad  vyplýva z konania  vnútroštátnych  orgánov.

112. Pokiaľ  uvedené  konanie,  ktoré  je v rozpore  so  zásadami  právneho  štátu,  môže  ovplyvniť  správne  riadenie  rozpočtu  Únie,  predchádzajúce  finančné  predpisy  osobitne  nestanovovali  reakčné  mechanizmy s podobnou  intenzitou  ako  nariadenie  2020/2092.

113. Nariadenie  2020/2092  je  teda v súlade  so  zásadou  proporcionality,  keďže  podľa  normotvorcu  možno  mechanizmus  podmienenosti,  ktorý  toto  nariadenie  zavádza,  použiť,  „pokiaľ…  [by]  iné  postupy…  [neu]možnili  účinnejšie  chrániť  rozpočet  Únie“  (článok 6 ods. 1).

114. V treťom  rade  nič  nebráni  tomu,  aby  budúce  nápravné  opatrenia  na  ochranu  rozpočtu  Únie,  ako  ich  upravuje  nariadenie  2020/2092,  spĺňali  požiadavky  zásady  proporcionality.  Na  základe  ustanovení článku 5 ods. 3 a odôvodnenia  18  tohto  nariadenia  ich  dokonca  musia  spĺňať.

115. Na  základe  vyššie  uvedených  úvah  treba  desiaty  žalobný  dôvod  zamietnuť.
XV.    Jedenásty žalobný dôvod: zneužitie právomoci

A.      Argumentácia účastníkov konania

116. Podľa  poľskej  vlády  sa  normotvorca  Únie  prijatím  nariadenia  2020/2092  dopustil  zneužitia  právomoci.  Poľská  vláda  formuluje  uvedenú  výhradu z dvoch  hľadísk:
–      deklarovaný  cieľ  nariadenia  2020/2092  je  odlišný  od  jeho  skutočného  cieľa.  Poľská  vláda  tvrdí,  že  skutočným  cieľom  nie  je  ochrana  rozpočtu  Únie,  aj  keď  sa  to  uvádza v názve  tohto  nariadenia,  ale  ochrana  právneho  štátu,
–      mechanizmom  zavedeným  nariadením  2020/2092  sa  má  obísť  postup  na  sankcionovanie  porušení  zásad  právneho  štátu  upravený v článku 7 ZEÚ,  ktorý  stanovuje  prísnejšie  požiadavky.

117. Parlament a Rada  tieto  tvrdenia  spochybňujú.
B.      Posúdenie

118. Poľská  vláda  formuluje  tento  žalobný  dôvod v súlade s úvahami,  ktoré  už  boli  uvedené v jej  predchádzajúcich  tvrdeniach.  Ako  sama  uznáva,  otázkami  týkajúcimi  sa  účelu  nariadenia  2020/2092  sa  konkrétne  zaoberá v rámci  prvého  žalobného  dôvodu.(31)

119. Súčasťou tejto  argumentácie v skutočnosti  nie  je  nič,  čo  by  nebolo  uvedené v prvom,  druhom,  siedmom,  ôsmom a deviatom  žalobnom  dôvode,  ktoré  už  boli  preskúmané.  Nie  je  to  tak  len v prípade  účelu  nariadenia  2020/2092,  ale  aj v prípade  postupu,  ktorý  sa  zavádza  týmto  nariadením, v súvislosti s článkom 7 ZEÚ.

120. Podľa  Súdneho  dvora  „akt  je  postihnutý  vadami  vyplývajúcimi  zo  zneužitia  právomoci  iba  vtedy,  ak z objektívnych,  relevantných a zhodujúcich  sa  dôkazov  vyplýva,  že  bol  prijatý s iným  výlučným  alebo  prinajmenšom  rozhodujúcim  cieľom,  ako  sú  ciele,  na  ktorých  dosiahnutie  bola  priznaná  predmetná  právomoc,  alebo  na  vyhnutie  sa  postupu  osobitne  stanovenému  Zmluvou o FEÚ  na  riešenie  okolností  daného  prípadu“(32).

121. Ako  som  už  viackrát  uviedol,  účelom  nariadenia  2020/2092  je  vytvoriť  mechanizmus  finančnej  podmienenosti,  ktorý  umožní  prijať  opatrenia  na  ochranu  rozpočtu  Únie,  ak  dôjde k porušeniam  zásad  právneho  štátu,  ktoré  priamo  súvisia s plnením  uvedeného  rozpočtu.

122. Článok 322 ods. 1 písm. a)  ZFEÚ  priznáva  normotvorcovi  Únie  právomoci  na  zavedenie  tohto  typu  mechanizmov  podmienenosti,  ktorých  príkladom  je  nariadenie  2020/2092, s cieľom  chrániť  rozpočet  Únie.

123. Nariadením  2020/2092  sa  nezavádza  obdobný  postup  (aj  keď s menšími  obmedzeniami),  než  je  postup  na  sankcionovanie  porušení  zásad  právneho  štátu,  ktorý  je upravený v článku 7 ZEÚ.  Zdôrazňujem,  že  ide o odlišné  právne  nástroje.

124. Za  uvedených  podmienok  treba  jedenásty  žalobný  dôvod  zamietnuť.
XVI. O trovách

125. Podľa článku 138 ods. 1  rokovacieho  poriadku  Súdny  dvor  uloží  účastníkovi  konania,  ktorý  vo  veci  nemal  úspech,  povinnosť  nahradiť  trovy  konania,  ak  to  bolo v tomto  zmysle  navrhnuté.  Keďže  Parlament a Rada  navrhli  uložiť  Poľskej  republike  povinnosť  nahradiť  trovy  konania a jej  návrhy  treba  zamietnuť,  je  opodstatnené  uložiť  jej  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

126. V súlade s článkom 140 ods. 1  rokovacieho  poriadku  Európska  komisia,  Belgické  kráľovstvo,  Dánske  kráľovstvo,  Spolková  republika  Nemecko,  Maďarsko,  Írsko,  Španielske  kráľovstvo,  Francúzska  republika,  Luxemburské  veľkovojvodstvo,  Holandské  kráľovstvo,  Fínska  republika a Švédske  kráľovstvo  znášajú  svoje vlastné  trovy  konania.
XVII. Návrh

127. Na  základe  vyššie  uvedených  úvah  navrhujem,  aby  Súdny  dvor  rozhodol  takto:
1.      Incidenčný  návrh  Rady,  aby  sa  neprihliadalo  na  časti  návrhu  Poľskej  republiky a jeho  príloh,  ktoré  odkazujú  na  stanovisko  právneho  servisu  Rady  (dokument  Rady  13593/18) z 25. októbra  2018,  citujú  jeho obsah  alebo  vyjadrujú  rozbor,  ktorý  je v ňom  uskutočnený,  sa  zamieta.
2.      Žaloba o neplatnosť,  ktorú  podala  Poľská  republika  proti  nariadeniu  Európskeho  parlamentu a Rady  (EÚ,  Euratom)  2020/2092  zo  16. decembra  2020 o všeobecnom  režime  podmienenosti  na  ochranu  rozpočtu  Únie,  sa  zamieta.
3.      Poľská  republika  znáša  svoje vlastné  trovy  konania a je  povinná  nahradiť  trovy  konania,  ktoré  vznikli  Európskemu  parlamentu a Rade.
4.      Európska  komisia,  Belgické  kráľovstvo,  Dánske  kráľovstvo,  Spolková  republika  Nemecko,  Maďarsko,  Írsko,  Španielske  kráľovstvo,  Francúzska  republika,  Luxemburské  veľkovojvodstvo,  Holandské  kráľovstvo,  Fínska  republika a Švédske  kráľovstvo  znášajú  svoje vlastné  trovy  konania.

1      Jazyk prednesu: španielčina.

2      Vo veci C‑156/21, Maďarsko/Parlament a Rada, Maďarsko uplatňuje rovnaký návrh. Návrhy v oboch veciach prednášam v tento istý deň.

3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2020 o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie (Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 1).

4      V súčasnosti platí nariadenie Rady (EÚ, Euratom) 2020/2093 zo 17. decembra 2020, ktorým sa stanovuje viacročný finančný rámec na roky 2021 až 2027 (Ú. v. EÚ L 433 I, 2020, s. 11).

5      Nariadenie Rady (EÚ) 2020/2094 zo 14. decembra 2020, ktorým sa zriaďuje Nástroj Európskej únie na obnovu s cieľom podporiť obnovu po kríze COVID‑19 (Ú. v. EÚ L 433 I, 2020, s. 23; ďalej len „Next Generation EU“).

6      Aby som sa vyhol opakovaniu, v nasledujúcich bodoch týchto návrhov budem vychádzať z predpokladu, že štáty, ktoré sa zúčastnili na pojednávaní (logicky s výnimkou Maďarska a Poľskej republiky), ako aj Komisia súhlasia s tvrdeniami Parlamentu a Rady.

7      Dokument COM(2018) 324 final z 2. mája 2018, návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch.

8      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1) (ďalej len „nariadenie o rozpočtových pravidlách“).

9      Podľa odseku 1 tohto článku, „keď Komisia plní rozpočet v rámci zdieľaného riadenia, úlohy týkajúce sa plnenia rozpočtu sú delegované na členské štáty“.

10      Komisia vo svojom návrhu nariadenia v súvislosti so zásadou subsidiarity uviedla, že „finančné pravidlá, ktorými sa riadi rozpočet Únie na základe článku 322 Zmluvy o fungovaní EÚ, by nebolo možné prijať na úrovni členských štátov“ [dokument COM(2018) 324 final z 2. mája 2018, návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch, bod 2 druhý odsek].

11      Podľa ustálenej judikatúry riadne konzultácie s Európskym parlamentom v prípadoch stanovených Zmluvou predstavujú podstatnú formálnu náležitosť, ktorej nedodržanie má za následok neplatnosť dotknutého aktu. Skutočná účasť Parlamentu na legislatívnom procese podľa postupu upraveného Zmluvou je totiž podstatným prvkom inštitucionálnej rovnováhy, ktorú sa táto Zmluva snaží dosiahnuť. Táto právomoc je výrazom základnej demokratickej zásady, podľa ktorej sa občania zúčastňujú na výkone moci prostredníctvom zastupiteľského zhromaždenia [pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 11. novembra 1997, Eurotunnel a i. (C‑408/95, EU:C:1997:532, bod 45); zo 7. marca 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, body 24 a 25), a zo 6. septembra 2017, Slovensko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 160)].

12      Článok 3 protokolu č. 1 stanovuje: „Národné parlamenty môžu v súlade s postupom ustanoveným v Protokole o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality poslať predsedom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie odôvodnené stanovisko k tomu, či je návrh legislatívneho aktu v súlade so zásadou subsidiarity.“

13      Body 44 a 45 žaloby poľskej vlády.

14      Tamže, posledná veta bodu 49.

15      Rozsudky z 13. novembra 1990, The Queen/Minister of Agricuture, Fisheries and Food (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 39), a zo 6. septembra 2017, Slovensko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 161).

16      „V právnych aktoch sa uvedú odôvodnenia a odkazy na všetky návrhy, iniciatívy, odporúčania, žiadosti alebo stanoviská ustanovené v zmluvách.“

17      Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie uvádzalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti. Odôvodnenie sa musí posudzovať nielen vzhľadom na jeho slovné znenie, ale i na jeho celkový kontext, ako aj vzhľadom na všetky právne predpisy v danej oblasti. To platí o to viac v prípade, keď sa členské štáty úzko zapájali do procesu vypracovania sporného aktu, a teda poznajú dôvody, ktoré sú jeho základom. Pri právnych aktoch všeobecnej povahy sa odôvodnenie môže obmedziť na jednej strane na uvedenie celkovej situácie, ktorá viedla k ich prijatiu, a na druhej strane na uvedenie všeobecných cieľov, ktoré majú byť dosiahnuté. Je neprimerané vyžadovať zvláštne odôvodnenie pre rôznu voľbu použitých techník, keď z napadnutého aktu je zrejmý základný cieľ sledovaný inštitúciou. Pozri rozsudky z 30. apríla 2019, Taliansko/Rada (Kvóty výlovu stredomorského mečiara veľkého) (C‑611/17, EU:C:2019:332, body 4 až 42); z 22. novembra 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, bod 79), a zo 17. marca 2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, bod 58).

18      Namieta to v rámci ôsmeho žalobného dôvodu.

19      Ustanovenie o rešpektovaní národnej identity, obsiahnutej v základných politických a ústavných systémoch členských štátov (ktoré sú autonómnymi pojmami práva Únie), sa nachádza v článku 4 ods. 2 prvej vete ZEÚ a jeho cieľom je obmedziť vplyv práva Únie na oblasti, ktoré sa považujú za kľúčové pre členské štáty. Uplatňuje sa v súvislosti s vertikálnym vymedzením právomocí medzi Úniou a jej členským štátmi a navyše súvisí so zásadou lojálnej spolupráce, ktorá je tiež zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ.

20      „[Únia] rešpektuje… základné štátne funkcie [členských štátov], najmä zabezpečovanie územnej celistvosti štátu, udržiavanie verejného poriadku a zabezpečovanie národnej bezpečnosti. Predovšetkým národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu.“

21      Rozsudky zo 6. októbra 2020, La Quadrature du Net a i. (C‑511/18, C‑512/18 a C‑520/18, EU:C:2020:791, bod 99), a z 2. apríla 2020, Komisia/Poľsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu) (C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17, EU:C:2020:257, body 143 a 170).

22      Podľa Súdneho dvora organizácia súdnictva v členských štátoch patrí do právomoci týchto štátov, ale pri výkone tejto právomoci sú členské štáty povinné dodržiavať povinnosti, ktoré im vyplývajú z práva Únie a najmä z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ. Pozri rozsudky z 24. júna 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť Najvyššieho súdu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, bod 52); z 5. novembra 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť všeobecných súdov) (C‑192/18, EU:C:2019:924, bod 102); z 19. novembra 2019, A. K. (Nezávislosť disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 75); z 2. marca 2021, A.B. a i. (Menovanie sudcov na Najvyššom súde) (C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 68), a z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 40).

23      Rozsudok z 15. júla 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, bod 40): „… síce len členským štátom prináleží definovať ich základné bezpečnostné záujmy a prijať opatrenia vhodné na zabezpečenie ich vnútornej a vonkajšej bezpečnosti, vrátane rozhodnutí týkajúcich sa organizácie ich ozbrojených síl, samotná skutočnosť, že vnútroštátne opatrenie bolo prijaté na účely ochrany národnej bezpečnosti,… nemôže mať za následok neuplatniteľnosť práva Únie a oslobodiť členské štáty od potrebného dodržiavania tohto práva… . To isté musí platiť pre vnútroštátne opatrenia prijaté na účely ochrany územnej celistvosti členského štátu.“

24      Pozri rozsudky uvedené v poznámke pod čiarou 22.

25      Európska komisia Rady Európy pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia).

26      Dokument CDL‑AD(2007)028‑f zo 16. a 17. marca 2007, Nominations judiciaires – Rapport adopté par la Commission de Venise lors de sa 70ème session plénière.

27      Pokiaľ ide o hodnotu uvedených dokumentov, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România“ a i. (C‑83/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746, bod 170), a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Hogan vo veci Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, bod 88).

28      Pravidlá, ktorými sa spravuje hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, sú stanovené v článku 16 ods. 4 ZEÚ a na základe odkazu, ktorý sa v ňom nachádza, v článku 238 ods. 2 ZFEÚ.

29      Podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality vyžaduje, „aby prostriedky stanovené v ustanovení práva Únie boli primerané na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a nešli nad rámec toho, čo je potrebné na ich dosiahnutie“. Pozri rozsudky z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 111); z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 76), a zo 16. júna 2015, Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 67).

30      „Súdny dvor priznal normotvorcovi Únie v rámci výkonu právomocí, ktorými disponuje, širokú mieru voľnej úvahy v oblasti, kde si jeho konanie vyžaduje výber tak politickej, ako aj hospodárskej alebo sociálnej povahy, a kde má povinnosť vykonať komplexné posúdenie a hodnotenie. Nejde teda o to, či prijaté opatrenie v tejto oblasti bolo jedinou alebo najlepšou možnosťou, pretože zákonnosť tohto opatrenia môže ovplyvniť len jeho zjavne neprimeraná povaha vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušné inštitúcie sledujú“ [rozsudky z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 112), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 77 a citovaná judikatúra)].

31      Bod 123 jej žaloby, ktorý odkazuje na body 28 až 33.

32      Rozsudky z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 82); z 5. mája 2015, Španielsko/Parlament a Rada (C‑146/13, EU:C:2015:298, bod 56), a z 13. novembra 1990, Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 24).