CELEX: 62009CC0115
Language: it
Date: 2010-12-16 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Sharpston del 16 dicembre 2010. # Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV contro Bezirksregierung Arnsberg. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - Germania. # Direttiva 85/337/CEE - Valutazione dell’impatto ambientale - Convenzione di Aarhus - Direttiva 2003/35/CE - Accesso alla giustizia - Organizzazioni non governative per la protezione dell’ambiente. # Causa C-115/09.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
      SHARPSTON
      presentate il 16 dicembre 2010 (1)
      
      Causa C‑115/09
      Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV
      contro
      Bezirksregierung Arnsberg
      Trianel Kohlekraftwerk Lünen (interveniente)
      [domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Germania)]
      «Partecipazione del pubblico in taluni piani e programmi in materia ambientale – Portata del diritto di proporre ricorso avverso decisioni che autorizzano progetti per i quali si prevede un impatto ambientale
         rilevante»
      1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale dell’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (corte d’appello
         amministrativa del Land Nordrhein-Westfalen, Germania) riguarda un’organizzazione non governativa ambientale (in prosieguo:
         una «ONG ambientale») che ha presentato un ricorso mirante al controllo giurisdizionale di una decisione amministrativa per
         cui si prevede un impatto ambientale. Non si tratta di un’azione collettiva (proposta, ad esempio, da un’organizzazione raggruppante
         diversi residenti locali, che si ritengono potenzialmente interessati dagli effetti di un determinato progetto nella località
         in cui vivono). Piuttosto, la domanda di controllo giurisdizionale è diretta a contestare la decisione amministrativa impugnata,
         in quanto autorizza attività che si ritiene avranno un effetto negativo sull’ambiente in quanto tale. In tal senso, si può
         dire che la ONG ambientale intende agire per conto dell’ambiente stesso. 
      
      2.        Ai sensi del diritto tedesco, una parte che intenda presentare una domanda di controllo giurisdizionale deve far valere la
         violazione di un diritto sostanziale individuale. Il giudice del rinvio chiede un’interpretazione dell’art. 10 bis della direttiva
         85/337/CEE (in prosieguo: la «direttiva VIA») (2), nella versione di cui alla direttiva 2003/35/CE (3). In tale contesto il giudice del rinvio chiede, di fatto, se la direttiva VIA e la Convenzione di Aarhus sull’accesso alle
         informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (in
         prosieguo: la «Convenzione di Aarhus») conferiscano, o impongano agli Stati membri di conferire, alle ONG ambientali il diritto
         di proporre ricorso dinanzi ai giudici nazionali, senza dimostrare o far valere la violazione di un diritto sostanziale individuale.
      
       Diritto internazionale
       La Convenzione di Aarhus
      3.        Il 25 giugno 1998 la Comunità europea, i singoli Stati membri e 19 altri Stati hanno sottoscritto la Convenzione di Aarhus,
         entrata in vigore il 30 ottobre 2001. Essa è stata approvata per conto della Comunità europea il 17 febbraio 2005 (4) ed è stata ratificata dalla Germania il 15 gennaio 2007.
      
      4.        Il settimo, ottavo, tredicesimo e diciottesimo ‘considerando’ del preambolo della Convenzione di Aarhus recitano come segue:
      
      «[7] Riconoscendo (...) che ogni persona ha il diritto di vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo
         benessere e il dovere di tutelare e migliorare l’ambiente, individualmente o collettivamente, nell’interesse delle generazioni
         presenti e future»;
      
      «[8] Considerando che, per poter affermare tale diritto e adempiere a tale obbligo, i cittadini devono avere accesso alle
         informazioni, essere ammessi a partecipare ai processi decisionali e avere accesso alla giustizia in materia ambientale e
         riconoscendo che, per esercitare i loro diritti, essi possono aver bisogno di assistenza»;
      
      «[13] Riconoscendo altresì l’importante ruolo che i singoli, le organizzazioni non governative e il settore privato possono
         svolgere ai fini della tutela dell’ambiente»;
      
      «[18] Interessate a che il pubblico (comprese le organizzazioni) abbia accesso a meccanismi giudiziari efficaci, in grado
         di tutelarne i legittimi interessi e di assicurare il rispetto della legge».
      
      5.        L’art. 2, n. 5, definisce «pubblico interessato» «il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali
         in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo; ai fini della presente definizione si considerano titolari
         di tali interessi le organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell’ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti
         dal diritto nazionale».
      
      6.        L’art. 9 contiene disposizioni concernenti l’accesso alla giustizia per gli individui e le organizzazioni non governative,
         nonché le norme applicabili ai procedimenti giurisdizionali. In particolare, l’art. 9, n. 2, dispone quanto segue:
      
      «2. Nel quadro della propria legislazione nazionale, ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico interessato:
      (a) che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa, 
      (b) che facciano valere la violazione di un diritto [(5)], nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di detta Parte esiga tale presupposto,
      
      abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale e/o ad un altro organo indipendente ed imparziale
         istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle
         disposizioni dell’articolo 6 e, nei casi previsti dal diritto nazionale e fatto salvo il paragrafo 3, ad altre pertinenti
         disposizioni della presente convenzione.
      
      Le nozioni di “interesse sufficiente” e di “violazione di un diritto” sono determinate secondo il diritto nazionale, coerentemente
         con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia nell’ambito della presente convenzione.
         A tal fine si ritiene sufficiente, ai sensi della lettera a), l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa in possesso
         dei requisiti di cui all’articolo 2, paragrafo 5. Tali organizzazioni sono altresì considerate titolari di diritti suscettibili
         di violazione ai sensi della lettera b).
      
      Le disposizioni del presente paragrafo non escludono la possibilità di esperire un ricorso preliminare dinanzi ad un’autorità
         amministrativa, né dispensano dall’obbligo di esaurire le vie di ricorso amministrativo prima di avviare un procedimento giudiziario,
         qualora tale obbligo sia previsto dal diritto nazionale».
      
       Diritto dell’Unione europea
       La direttiva VIA, nella versione modificata dalla direttiva 2003/35
      7.        La Convenzione di Aarhus è stata integrata nell’ordinamento giuridico comunitario mediante (tra l’altro) la direttiva 2003/35.
         Tale direttiva ha modificato due direttive ambientali, e precisamente, la direttiva VIA e la direttiva IPPC (6), per «garantirne la totale compatibilità con le disposizioni della convenzione [di Aarhus], in particolare con (...) l’art. 9,
         paragrafo 2 (...)» (7).
      
      8.        Il terzo e quarto ‘considerando’ della direttiva 2003/35 riguardano la partecipazione del pubblico. Il quarto ‘considerando’
         fa espresso riferimento al ruolo delle ONG ambientali:
      
      «(3)       L’effettiva partecipazione del pubblico all’adozione di decisioni consente allo stesso di esprimere pareri e preoccupazioni
         che possono assumere rilievo per tali decisioni e che possono essere presi in considerazione da coloro che sono responsabili
         della loro adozione; ciò accresce la responsabilità e la trasparenza del processo decisionale e favorisce la consapevolezza
         del pubblico sui problemi ambientali e il sostegno alle decisioni adottate.
      
      (4)       La partecipazione, compresa quella di associazioni, organizzazioni e gruppi, e segnatamente di organizzazioni non governative
         che promuovono la protezione dell’ambiente, dovrebbe essere incentivata di conseguenza, tra l’altro promuovendo l’educazione
         ambientale del pubblico».
      
      9.        L’art. 1, n. 2, della direttiva VIA, come modificata dalla direttiva 2003/35, riflette l’art. 2, n. 5, della Convenzione di
         Aarhus, nel definire «pubblico interessato» il «pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali
         in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2; ai fini della presente definizione le organizzazioni non governative
         che promuovono la protezione dell’ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale si considerano portatrici di
         un siffatto interesse» (8).
      
      10.      La direttiva 2003/35 ha inoltre inserito un nuovo articolo – l’art. 10 bis – nella direttiva VIA. Tale articolo contiene disposizioni
         concernenti l’accesso alla giustizia. Esso dispone quanto segue:
      
      «Gli Stati membri provvedono, in conformità del proprio ordinamento giuridico nazionale, affinché i membri del pubblico interessato:
      a)       che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa;
      b)       che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro
         esiga tale presupposto,
      
      abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente ed imparziale
         istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle
         disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite dalla presente direttiva.
      
      Gli Stati membri stabiliscono in quale fase possono essere contestati le decisioni, gli atti o le omissioni.
      Gli Stati membri determinano ciò che costituisce interesse sufficiente e violazione di un diritto, compatibilmente con l’obiettivo
         di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia. A tal fine, l’interesse di qualsiasi organizzazione non
         governativa ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, è considerato sufficiente ai fini della lettera a) del presente articolo.
         Si considera inoltre che tali organizzazioni siano titolari di diritti suscettibili di essere lesi ai fini della lettera b)
         del presente articolo.
      
      Le disposizioni del presente articolo non escludono la possibilità di avviare procedure di ricorso preliminare dinanzi all’autorità
         amministrativa e non incidono sul requisito dell’esaurimento delle procedure di ricorso amministrativo quale presupposto dell’esperimento
         di procedure di ricorso giurisdizionale ove siffatto requisito sia prescritto dal diritto nazionale.
      
      Tale procedura è giusta, equa, tempestiva e non eccessivamente onerosa.
      Per rendere più efficaci le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri provvedono a mettere a disposizione del pubblico
         informazioni pratiche sull’accesso alle procedure di ricorso amministrativo e giurisdizionale».
      
       Normativa nazionale
      11.      L’art. 19, n. 4, del Grundgesetz (Costituzione tedesca) dispone che «[c]hiunque sia leso nei suoi diritti dal potere pubblico
         può adire l’autorità giudiziaria (...)».
      
      12.      L’art. 42 del Verwaltungsgerichtsordnung (codice di procedura amministrativa; in prosieguo il «VwGO») dispone quanto segue:
      
      «(1) Possono essere chiesti con ricorso l’annullamento di un atto amministrativo (ricorso di annullamento), o la condanna
         ad emanare un atto amministrativo di cui sia stata rifiutata od omessa l’adozione (azione di adempimento).
      
      (2) Se la legge non dispone diversamente, l’azione è ammissibile soltanto qualora il ricorrente faccia valere di essere stato
         leso nei suoi diritti dall’atto amministrativo o dalla denegata o omessa emanazione di quest’ultimo».
      
      13.      L’art. 113, n. 1, prima frase, del VwGO dispone che «un atto amministrativo illegittimo e la lesione ad esso imputabile dei
         diritti del ricorrente comportano l’annullamento ad opera del giudice dell’atto amministrativo e dell’eventuale decisione
         relativa all’opposizione avverso l’annullamento».
      
      14.      L’art. 1, n. 1, del Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie
         2003/35/EG (legge recante disposizioni complementari relative ai ricorsi in materia ambientale ai sensi della direttiva del
         Parlamento europeo e del Consiglio 2003/35/CE, anche nota come Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz; in prosieguo: l’«UmwRG») recita,
         tra l’altro, quanto segue:
      
      «(1)      La presente legge è applicabile ai ricorsi avverso: 
      1.      decisioni ai sensi dell’art. 2, n. 3, del Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (legge relativa alla valutazione di
         impatto ambientale; in prosieguo: l’“UVPG”) in merito all’approvazione di progetti, con riferimento ai quali:
      
      a)      nel quadro dell’[UVPG], 
      (...)
      può essere previsto un obbligo di effettuare una valutazione di impatto ambientale».
      15.      L’art. 2, n. 1, dell’UmwRG dispone, in particolare, quanto segue:
      
      «Un’associazione nazionale o estera, riconosciuta ai sensi dell’art. 3, può proporre ricorsi avverso una decisione ai sensi
         dell’art. 1, n. 1, prima frase, ovvero avverso la sua mancata adozione, secondo le modalità previste dal [VwGO], senza dover
         invocare la violazione dei propri diritti, qualora l’associazione:
      
      1.      faccia valere che una decisione ai sensi dell’art. 1, n. 1, prima frase, ovvero la sua mancata adozione, risulta in contrasto
         con le norme preposte a tutela dell’ambiente, che conferiscono diritti ai singoli e che possono essere rilevanti ai fini della
         decisione».
      
      16.      L’art. 2, n. 5, dell’UmwRG statuisce quanto segue:
      
      «I ricorsi di cui al n. 1 sono considerati fondati:
      1.      nella misura in cui la decisione ai sensi dell’art. 1, n. 1, prima frase, ovvero la sua mancata adozione risulti in contrasto
         con le norme preposte alla tutela dell’ambiente, che conferiscono diritti ai singoli e rilevanti ai fini della decisione,
         e la violazione investa interessi relativi alla tutela ambientale, rientranti tra gli obiettivi fissati nel suo statuto, che
         l’associazione si prefigge di conseguire».
      
      17.      L’art. 2, n. 1, prima frase, dell’UVPG così recita:
      
      «La valutazione di impatto ambientale rientra nel quadro delle procedure amministrative da seguire per l’adozione di una decisione
         sull’approvazione di progetti (...)».
      
      18.      L’art. 2, n. 3, dell’UVPG dispone, in particolare, quanto segue:
      
      «Sono decisioni ai sensi del n. 1, prima frase: 
      1.      (...), l’autorizzazione, la decisione di approvazione dei piani e le altre decisioni amministrative in merito all’approvazione
         di progetti, adottate nell’ambito di un procedimento amministrativo, (...)».
      
      19.      L’art. 61, nn. 1 e 2, del Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, anche conosciuto come Bundesnaturschutzgesezt (Legge
         federale sulla protezione della natura e la conservazione dei paesaggi), statuisce quanto segue:
      
      «(1) Un’associazione riconosciuta (...), indipendentemente dal fatto che sia stata lesa nei propri diritti, può esperire ricorsi
         secondo le modalità previste dal [VwGO] avverso: 
      
      1.      esoneri da divieti e prescrizioni posti a tutela di riserve naturali, parchi nazionali e altre aree protette nell’ambito dell’art. 33,
         n. 2, nonché
      
      2.      decisioni di approvazione dei piani relative a progetti connessi a ingerenze sull’ambiente naturale o sul paesaggio, ovvero
         permessi in materia di pianificazione del territorio, nella misura in cui sia prevista la partecipazione del pubblico. 
      
      (...)
      (2)       I ricorsi di cui al n. 1 sono considerati ammissibili solo qualora:
      1.      l’associazione faccia valere che l’emanazione di un atto amministrativo citato al n. 1, prima frase, è contraria alle disposizioni
         di tale legge, alle norme che sono state emanate o sono vigenti in esecuzione o nell’ambito di tale legge, oppure di altre
         disposizioni che devono essere osservate ai fini dell’emanazione di un atto amministrativo e sono dirette, quantomeno, anche
         a tutelare gli interessi della protezione della natura e della conservazione dei paesaggi;
      
      2.      sia compromesso l’ambito di attività risultante dallo statuto dell’associazione, nella misura in cui l’atto di riconoscimento
         vi faccia riferimento;
      
      (...)».
       Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
      20.      La Trianel Kohlekraftwerk Lünen (in prosieguo: la «Trianel», interveniente nel procedimento dinanzi al giudice del rinvio)
         intende costruire e avviare una centrale elettrica a carbone a Lünen (Nordrhein‑Westfalen). Il progetto deve essere obbligatoriamente
         sottoposto a procedura di valutazione di impatto ambientale.
      
      21.      In un raggio di 8 km dalla localizzazione del progetto si trovano cinque aree designate quali riserve naturali ai sensi della
         legislazione nazionale.
      
      22.      Il 6 maggio 2008 il Bezirksregierung Arnsberg (amministrazione distrettuale di Arnsberg) ha rilasciato alla Trianel una decisione
         preliminare e un’approvazione parziale per il progetto. Nella decisione preliminare si dichiarava l’assenza di obiezioni sotto
         il profilo giuridico in merito alla localizzazione del progetto.
      
      23.      Il 16 giugno 2008 una ONG ambientale conosciuta come Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen
         eV (succursale, nel Nordrhein-Westfalen, della Friends of the Earth Germany, in prosieguo: il «BUND») ha presentato ricorso
         avverso l’amministrazione distrettuale di Arnsberg, chiedendo l’annullamento della decisione preliminare e dell’autorizzazione.
         Il BUND è un’associazione riconosciuta ai sensi dell’art. 3 dell’UmwRG (la disposizione che specifica i «requisiti imposti
         dalla legge nazionale» che una ONG ambientale deve soddisfare ai sensi dell’art 1, n. 2, della direttiva VIA).
      
      24.      Il BUND denuncia vizi formali e sostanziali della decisione preliminare e dell’approvazione e sostiene che il progetto viola
         i principi di tutela e precauzionali delle norme in materia di immissioni, nonché le prescrizioni in materia di acque e di
         tutela della natura.
      
      25.      Il giudice ha ritenuto il BUND non legittimato a presentare tale ricorso, dal momento che non ha fatto valere la violazione
         di un diritto sostanziale dei singoli, come prescritto dal diritto tedesco per ottenere legittimazione ad agire. Tuttavia,
         il giudice si chiede se la prescrizione tedesca, in base alla quale una ONG ambientale deve far valere la violazione di un
         diritto in tal senso sia, in quanto tale, compatibile con il diritto dell’Unione europea; in particolare, con l’art. 10 bis
         della direttiva VIA.
      
      26.      Il giudice ha, pertanto, sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
      
      «1)      Se l’art. 10 bis della [direttiva VIA] nella versione di cui alla [direttiva 2003/35] prescriva che le organizzazioni non
         governative che intendono proporre ricorso dinanzi ai giudici di uno Stato membro il cui diritto processuale amministrativo
         esige che si faccia valere la violazione di un diritto possano invocare la violazione di qualsiasi disposizione in materia
         di ambiente rilevante ai fini dell’approvazione di un progetto, comprese le disposizioni che sono unicamente destinate a tutelare
         gli interessi generali e non, almeno in parte, i beni giuridici dei singoli. 
      
      2)      Salvo il caso in cui sia data soluzione incondizionatamente positiva alla prima questione: 
      se l’art. 10 bis della [direttiva VIA] nella versione di cui alla [direttiva 2003/35] prescriva che le organizzazioni non
         governative che intendono proporre ricorso dinanzi ai giudici di uno Stato membro il cui diritto processuale amministrativo
         esige che si faccia valere la violazione di un diritto possano basare la loro argomentazione sulla violazione di disposizioni
         in materia di ambiente rilevanti ai fini dell’approvazione di un progetto che si fondano direttamente sul diritto comunitario
         o che attuano nel diritto interno le disposizioni comunitarie in materia di ambiente, comprese le disposizioni che sono unicamente
         destinate a tutelare gli interessi generali e non, almeno in parte, i beni giuridici dei singoli.
      
      a)      In caso di soluzione, in linea di principio, affermativa alla seconda questione:
      Se le norme comunitarie in materia ambientale debbano soddisfare determinate condizioni sostanziali al fine di poter costituire
         il fondamento giuridico di un ricorso.
      
      b)      In caso di soluzione affermativa alla seconda questione, sub a):
      si pone la questione circa le condizioni sostanziali di cui trattasi (ad esempio, effetto diretto, scopo di tutela o finalità
         della legislazione).
      
      3)      In caso di soluzione affermativa alla prima o seconda questione:
      se la direttiva riconosca direttamente alle organizzazioni non governative un diritto di accedere alla giustizia, che va oltre
         quanto stabilito dalle disposizioni del diritto nazionale».
      
      27.      Osservazioni scritte sono state presentate dal BUND, dal Bezirksregierung Arnsberg, dalla Trianel, dai governi tedesco, greco
         e italiano e dalla Commissione. All’udienza del 10 giugno 2010 sono state sentite le difese orali del BUND, della Trianel,
         del governo tedesco e della Commissione.
      
       Osservazioni preliminari
       Ricorso contro la Germania
      28.      La Commissione rileva che, dinanzi al comitato per la conformità della Convenzione di Aarhus, risulta pendente un ricorso
         contro la Germania, concernente, in sostanza, la stessa questione di cui trattasi nella causa in esame (9). Tuttavia, tale ricorso è stato sospeso, in attesa dell’esito della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Propongo,
         pertanto, di non procedere ad un ulteriore approfondimento.
      
       La situazione giuridica in Germania
      29.      Le osservazioni scritte del governo tedesco sono state utili per chiarire il problema esposto nell’ordinanza di rinvio. In
         Germania la regola generale che disciplina l’ammissibilità nei procedimenti amministrativi si trova nell’art. 42, n. 2, del
         VwGO. A mio modo di vedere, tale disposizione ha per effetto che i ricorsi diretti all’annullamento di atti amministrativi
         sono ammissibili solo qualora a) siano fondati su una norma la cui finalità sia la tutela dei diritti dei singoli e b) il
         singolo ricorrente rientri nell’ambito di applicazione della tutela.
      
      30.      Il governo tedesco sostiene che il diritto di proporre un ricorso giurisdizionale configura, pertanto, un «diritto a tutela
         dei singoli», come sancito dall’art. 19, n. 4, del Grundgesetz. Nell’ambito di tale controllo giurisdizionale, il giudice
         può riesaminare i fatti d’ufficio, verificare la sussistenza di tutti gli elementi fattuali necessari ai fini di una decisione,
         valutare la legittimità della decisione (ad esempio, accertando se essa abbia violato un principio quale quello della proporzionalità)
         e verificare che la decisione non sia stata adottata ultra vires. Il giudice può esercitare il controllo di sua competenza
         anche nel caso in cui gli organismi amministrativi abbiano un margine di discrezionalità. Il governo tedesco ritiene che tale
         processo assicuri un livello particolarmente elevato di controllo giurisdizionale (10).
      
      31.      Tuttavia, tale governo rileva poi che le risorse a disposizione dei giudici tedeschi sono limitate. La condizione che l’accesso
         alla giustizia sia, di norma, limitato alle persone sui cui diritti la decisione abbia un’incidenza diretta costituisce, pertanto,
         il corollario pratico dell’elevato livello di controllo giurisdizionale necessario per una tutela giurisdizionale efficace.
         Un aumento del numero di soggetti ai quali è consentito esperire ricorsi dinanzi ai giudici «paralizzerebbe il sistema». Ciò
         ridurrebbe, a sua volta, l’efficacia con la quale i giudici tedeschi potrebbero tutelare i diritti dei potenziali ricorrenti.
         L’estensione dell’accesso ad una sfera più ampia di ricorrenti avrebbe come conseguenza una potenziale riduzione della tutela
         giudiziaria offerta ai singoli i cui diritti sono oggetto di violazione.
      
      32.      Il governo tedesco rileva, inoltre, che, quando viene proposto un ricorso giurisdizionale, il relativo procedimento amministrativo
         viene sospeso. Un aumento del numero di ricorsi presentati dinanzi ai giudici rallenterebbe pertanto considerevolmente i procedimenti
         amministrativi.
      
      33.      Il governo tedesco osserva che, sebbene la regola generale preveda che i ricorrenti debbano «far valere la violazione» di
         un diritto del singolo, l’art. 2, n. 1, sub 1, dell’UmwRG prevede un’eccezione a favore delle ONG ambientali riconosciute.
         Queste ultime possono presentare domanda di controllo giurisdizionale, a condizione che le disposizioni asseritamente violate
         conferiscano diritti in capo ai singoli. Tale eccezione pone, pertanto, le ONG ambientali in posizione più favorevole rispetto
         ai singoli ricorrenti.
      
      34.      Sembra pacifico che in Germania l’ambiente sia tutelato non come espressione di un interesse del singolo, ma come interesse
         generale pubblico (11). Di conseguenza, e a titolo di regola generale, le norme intese a tutelare l’ambiente non conferiscono necessariamente anche
         diritti in capo ai singoli.
      
      35.      In concreto, le ONG ambientali non possono, pertanto, chiedere il riesame di un atto amministrativo sulla base del fatto che
         esso viola una disposizione di tutela ambientale in quanto tale, né i giudici tedeschi possono effettuare tale riesame. Esse
         possono agire solo qualora possano fondarsi su un diritto sostanziale del singolo che sia stato leso o rischi di essere leso.
      
      36.      In tale contesto, procederò all’esame della prima questione.
      
       Prima questione
      37.      Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede se l’art. 10 bis della direttiva VIA prescriva agli Stati membri di
         consentire alle ONG ambientali di accedere alla giustizia invocando la violazione di una norma in materia di ambiente rilevante
         ai fini dell’approvazione di un progetto, comprese quelle disposizioni destinate a tutelare unicamente gli interessi generali
         e non anche i beni giuridici dei singoli.
      
      38.      Si pone la questione se esista un fondamento testuale nella direttiva VIA che induca a ritenere che l’accesso alla giustizia
         possa essere subordinato all’esistenza di diritti sostanziali in capo ai singoli.
      
      39.      La Commissione sottolinea il nesso che la direttiva VIA determina tra la tutela dell’ambiente e la protezione dei diritti
         del singolo alla salute. A mio avviso, tuttavia, tale nesso deve essere inteso in termini generali. La legittimazione a contestare
         l’asserita mancata corretta applicazione di particolari disposizioni in materia ambientale non deve essere subordinata alla
         dimostrazione di un particolare o specifico nesso con la salute umana (12).
      
      40.      In primo luogo, l’art. 10 bis della direttiva VIA non richiede specificamente la sussistenza di tale nesso. In secondo luogo,
         sia l’art. 191 TFUE (13) sia la direttiva 2003/35 considerano la tutela ambientale uno scopo in sé, separato dalla tutela della salute umana (14). Per tali ragioni, a mio avviso, interpretare le norme intese a tutelare l’ambiente come inscindibilmente connesse alla salute
         umana limiterebbe l’ambito di applicazione di tali disposizioni in maniera superflua e inammissibile.
      
      41.      Il governo tedesco sostiene che l’art. 10 bis della direttiva VIA non impone agli Stati membri di modificare i loro ordinamenti
         nazionali al fine di consentire un’actio popularis mediante la quale tutte le parti godono di accesso illimitato all’azione
         con riferimento alle decisioni amministrative in materia ambientale. Ciò è corretto. Tuttavia, la questione fondamentale nel
         presente procedimento è se sia compatibile con la direttiva VIA che uno Stato membro mantenga norme procedurali relative alla
         legittimazione ad agire il cui effetto sia che nessuno possa esperire un ricorso facendo valere la violazione di norme destinate unicamente alla tutela dell’ambiente.
      
      42.      La disposizione della Convenzione di Aarhus sull’actio popularis è l’art. 9, n. 3, che non è ancora stato integrato nella
         legislazione comunitaria (15). Di conseguenza non esiste, finora, un obbligo comunitario che imponga agli Stati membri di ammettere un’actio popularis.
      
      43.      Lo scopo dell’art. 10 bis, inserito nella direttiva VIA ai sensi dell’art. 3, n. 7, della direttiva 2003/35, era integrare
         l’art. 9, n. 2, della Convenzione di Aarhus nel diritto comunitario. A differenza dell’art. 9, n. 3, tale disposizione impone
         unicamente che gli Stati membri consentano a determinati membri del «pubblico interessato» di avere accesso ad una procedura
         di ricorso per contestare la legittimità di decisioni, atti od omissioni amministrative. Tale requisito è debitamente ripreso
         nell’art. 10 bis della direttiva VIA.
      
      44.      Il primo comma dell’art. 10 bis impone agli Stati membri di riconoscere il diritto d’azione a) agli organismi che vantino
         un interesse sufficiente o, in alternativa, b) agli organismi che «facciano valere la violazione di un diritto». Le alternative
         sono necessarie al fine di tenere in considerazione i diversi criteri per la legittimazione ad agire nei vari ordinamenti
         giuridici nazionali degli Stati firmatari della Convenzione di Aarhus (16).
      
      45.      Il terzo comma dell’art. 10 bis dispone che gli Stati membri devono determinare ciò che costituisce «interesse sufficiente»
         e «violazione di un diritto», compatibilmente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia.
         Esso statuisce quindi che, a tal fine, l’interesse delle ONG ambientali (17) deve essere considerato sufficiente ai sensi del criterio a) e che esse sono titolari di diritti suscettibili di violazione
         ai sensi del criterio b).
      
      46.      È questo il nocciolo della questione: di quale tipo di «diritto» una ONG ambientale possa far valere la violazione e, di conseguenza,
         se l’art. 10 bis consenta agli Stati membri di limitare i diritti di cui può essere fatta valere la violazione ad una sottocategoria
         di diritti (cioè i diritti sostanziali in capo ai singoli).
      
      47.      Il governo tedesco sostiene che l’art. 10 bis, terzo comma, della direttiva VIA consente di affermare che una ONG ricorrente
         può, come un soggetto privato, far valere unicamente le disposizioni a tutela degli interessi giuridici dei singoli. Tale
         disposizione si limita a statuire che le ONG ambientali devono essere considerate titolari di diritti equivalenti a quelli
         delle persone fisiche (laddove, in realtà, non possono e non devono esserlo). Di conseguenza, essa pone le ONG ambientali
         su un piano di parità con le persone fisiche, senza modificare la natura dei diritti che le ONG ambientali devono far valere
         per ottenere legittimazione ad agire, né restringere la facoltà degli Stati membri di limitare i tipi di diritti che possono
         essere fatti valere nell’ambito di una domanda di controllo giurisdizionale. Dal momento che le ONG ambientali possono invocare
         disposizioni a tutela dei diritti di terzi, piuttosto che dei propri diritti individuali, le ONG ambientali beneficiano di
         un più ampio accesso alla giustizia rispetto ai singoli.
      
      48.      La Commissione è del parere che l’art. 10 bis si limiti a statuire che le ONG ambientali devono poter esperire ricorsi fondati
         sulla violazione di un diritto. Essa ritiene che l’esistenza di tale diritto sia una questione rientrante nel diritto nazionale,
         sebbene occorra tenere in debita considerazione la necessità di garantire un ampio accesso alla giustizia. 
      
      49.      Apparentemente, il tenore dell’art. 10 bis («far valere la violazione di un diritto») è più o meno neutro. Esso non statuisce
         che si deve trattare di un tipo particolare di diritto. Né stabilisce che un tipo particolare di diritto, o tutti i tipi di
         diritti, sono sufficienti ai fini della legittimazione ad agire. Né contiene una formulazione che specifica il tipo o i tipi
         di diritti che uno Stato membro può consentire ad un ricorrente di far valere.
      
      50.      Nelle mie conclusioni relative alla causa Djurgården (18), ho sostenuto che l’art. 10 bis della direttiva VIA conferisce alle ONG ambientali che rispondono alla definizione di cui
         all’art. 1, n. 2, di tale direttiva un diritto di accesso automatico alla giustizia dinanzi ai giudici nazionali (19).
      
      51.      Come ho suggerito in tali conclusioni (20), il particolare ruolo e i corrispondenti diritti conferiti alle ONG ambientali dalla Convenzione di Aarhus e dalla direttiva
         VIA costituiscono meccanismi particolarmente solidi ed efficaci nella prevenzione dei danni ambientali. Una ONG ambientale
         costituisce espressione di interessi collettivi e può beneficiare di un grado di specializzazione tecnica di cui il singolo
         può non disporre. Nella misura in cui un unico ricorso, proposto da una ONG ambientale, può sostituire una serie di azioni
         equivalenti che, diversamente, sarebbero presentate da singoli, l’effetto potrebbe essere la razionalizzazione del contenzioso,
         la riduzione del numero di cause pendenti dinanzi ai giudici e il miglioramento dell’efficienza con cui le limitate risorse
         giudiziarie vengono utilizzate per applicare la giustizia e tutelare i diritti.
      
      52.      Il ruolo fondamentale attribuito alle ONG ambientali permette, inoltre, di controbilanciare la decisione di non istituire
         un’actio popularis obbligatoria in materia ambientale. Promuovendo la partecipazione delle ONG ambientali ai processi decisionali,
         tanto nella fase amministrativa quanto in sede giurisdizionale, si rafforzano poi la qualità e la legittimità delle decisioni
         adottate dalle autorità pubbliche e viene accresciuta l’efficacia delle procedure di prevenzione del danno ambientale (21).
      
      53.      Ritengo che consentire ad una ONG ambientale di proporre ricorso avverso una decisione amministrativa a favore di un progetto
         sia ancor più necessario quando – come sembra verificarsi in Germania – una corrispondente decisione negativa può sempre essere contestata dai responsabili del progetto, i quali possono (per definizione) far valere una violazione dei
         propri diritti sostanziali individuali.
      
      54.      Nella causa Djurgården ho affermato che qualsiasi ONG ambientale (nell’ambito della definizione stabilita dalla legislazione
         nazionale ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva VIA) dispone di un accesso automatico alla giustizia, in special modo
         perché l’art. 10 bis statuisce espressamente che questo tipo di ONG è considerata titolare di «diritti suscettibili di violazione»
         o di un «interesse» ritenuto «sufficiente». A mio parere, ciò dimostra chiaramente che le ONG ambientali si trovano in una
         posizione eccezionalmente privilegiata.
      
      55.      Ho altresì dichiarato che, a mio avviso, il fatto che il diritto di accesso alla giustizia debba essere conferito «in conformità
         del[l’] (...) ordinamento giuridico nazionale» non significa che gli Stati membri dispongano di poteri aggiuntivi riguardo
         alla trasposizione della disposizione in parola. Piuttosto, tale riferimento deriva meramente da un fatto che merita di essere
         posto in rilievo, ossia che le disposizioni in materia di accesso alla giustizia si applicano nell’ambito delle regole procedurali
         di ciascuno Stato membro (22).
      
      56.      Nella sua sentenza la Corte ha statuito in senso leggermente più restrittivo.
      
      57.      Il quesito specifico sollevato nella causa Djurgården non affrontava direttamente la questione se uno Stato membro possa limitare
         i tipi di diritti che una ONG ambientale può far valere. Forse per tale ragione, la terminologia utilizzata dalla Corte non è del
         tutto chiara sul punto in questione. Pertanto, la Corte ha affermato che «devono poter esercitare un siffatto ricorso le persone
         che, all’interno del pubblico interessato, rivendicano un interesse sufficiente ad agire, o, laddove la normativa nazionale
         lo richieda, fanno valere che una delle operazioni contemplate dalla direttiva 85/337 lede i loro diritti» (punto 34) e che
         «i titolari di diritti lesi (...) [da tale progetto], tra cui le associazioni di tutela dell’ambiente, devono poter agire
         dinanzi al giudice competente» (punto 45). Al punto 44 essa ha affermato che «le organizzazioni non governative (...) che
         “soddisfano i requisiti di diritto nazionale” [devono essere] considerate, a seconda dei casi, come portatrici di un “interesse
         sufficiente” o titolari di uno dei diritti che possono essere lesi da un’operazione rientrante nell’ambito di applicazione
         della direttiva in parola»; e in seguito che «i membri del pubblico interessato, che hanno un interesse sufficiente per contestare
         un’operazione o i cui diritti possono essere lesi da un’operazione, devono poter impugnare la decisione che l’autorizza» (punto 48).
      
      58.      La causa in esame rappresenta una buona opportunità per la Corte di esaminare l’incertezza rimasta successivamente alla sentenza
         emanata nella causa Djurgården.
      
      59.      L’art. 10 bis della direttiva VIA dispone che «[gli] Stati membri provvedono (...) affinché i membri del pubblico interessato
         (...) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato
         membro esiga tale presupposto (...), abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale (...)».
      
      60.      Nel caso di una persona fisica, ciò richiede che egli faccia valere un diritto, di cui egli stesso è titolare, che sia stato
         leso, o rischi di essere leso, da un progetto particolare.
      
      61.      Tuttavia, qualora si applicasse lo stesso criterio alle ONG ambientali, ciò le porrebbe esattamente nella stessa posizione
         dei singoli (ove fossero in questione solo i loro diritti), oppure consentirebbe loro unicamente di sostituirsi ai singoli
         (ove la loro legittimazione ad agire fosse subordinata alla violazione o al rischio di violazione di diritti individuali di
         cui altri sono titolari). Ritengo, tuttavia, che le ONG ambientali siano destinate a beneficiare di una legittimazione più
         ampia.
      
      62.      La corretta interpretazione dell’art. 10 bis diventa più chiara se si considera il suo terzo comma.
      
      63.      Tale comma si applica tanto alle ONG ambientali negli ordinamenti in cui la legittimazione ad agire viene conferita sulla
         base del criterio previsto alla lett. a) di cui al primo comma, quanto a coloro ai quali la legittimazione ad agire viene
         conferita sulla base del criterio previsto alla lett. b).
      
      64.      Esso opera non già conferendo diritti o interessi a tali ONG, ma considerando che, a condizione che soddisfino eventuali requisiti
         previsti dalla legislazione nazionale, esse soddisfano necessariamente il requisito di vantare un interesse sufficiente o
         di essere titolari di diritti che possono essere violati, a seconda dei casi.
      
      65.      Pertanto, per quanto concerne il criterio previsto alla lett. a), si ritiene che tutte le ONG ambientali vantino un interesse
         sufficiente per avere accesso ad una procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente
         ed imparziale. Esse non devono fare nulla per dimostrare di vantare tale interesse, ma sono trattate come se, di fatto, lo
         avessero dimostrato. Esse sono, pertanto, legittimate a contestare la legittimità sostanziale o procedurale di tutte le decisioni,
         atti od omissioni che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva VIA.
      
      66.      Ciò vale senz’altro anche per quanto riguarda il criterio di cui alla lett. b). Una ONG ambientale deve avere le stesse possibilità
         di libero accesso ad un procedimento di ricorso, indipendentemente dal criterio applicato da uno Stato membro. Se ciò non
         fosse, gli Stati membri che applicano il criterio di cui alla lett. b) avrebbero un margine più ampio per rifiutare la legittimazione
         ad agire alle ONG ambientali, rispetto agli Stati che applicano il criterio di cui alla lett. a), con conseguenti importanti
         differenze tra gli Stati membri sul piano dell’accesso alla giustizia. L’efficacia della direttiva VIA quale strumento per
         garantire l’adeguato esame di progetti aventi un impatto potenziale rilevante sull’ambiente sarebbe compromessa e le differenze
         potrebbero influire in modo rilevante sulla localizzazione dei progetti, in particolare nelle zone di frontiera.
      
      67.      A mio parere, la corretta interpretazione è, pertanto, che in uno Stato membro che applica il criterio previsto alla lett. b)
         di cui all’art. 10 bis, primo comma, il terzo comma di tale articolo significa che lo Stato membro deve garantire che le ONG
         ambientali possano «far valere la violazione di un diritto» e, pertanto che l’ordinamento nazionale deve riconoscere che sono titolari di «un
         diritto» suscettibile di violazione, anche se tale diritto è fittizio in un ordinamento giuridico nazionale che, diversamente,
         riconoscerebbe unicamente la violazione di diritti sostanziali dei singoli.
      
      68.      Ne consegue che una norma nazionale ai sensi della quale una ONG ambientale che intenda contestare una decisione per cui si
         prevede un impatto ambientale deve poter far valere la violazione di un diritto individuale sostanziale per ottenere legittimazione
         ad agire non è compatibile con l’art. 10 bis della direttiva VIA.
      
      69.      Potrebbe obiettarsi che la prima frase del terzo comma dell’art. 10 bis permette agli Stati membri di determinare ciò che
         «costituisce interesse sufficiente e violazione di un diritto» secondo il diritto nazionale. Ci si chiede se ciò non autorizzi
         espressamente gli Stati membri ad applicare le proprie definizioni.
      
      70.      A mio parere, tale facoltà è (altrettanto espressamente) assoggettata ad un’importante limitazione. La stessa frase precisa
         che tale determinazione da parte di uno Stato membro deve essere effettuata «compatibilmente con l’obiettivo di offrire al
         pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia». L’obiettivo di garantire «ampio accesso» alla giustizia fornisce i
         parametri entro i quali gli Stati membri possono esercitare la propria discrezionalità legislativa.
      
      71.      Ampliare l’accesso alla giustizia è uno degli obiettivi espliciti della Convenzione di Aarhus. In particolare, il diciottesimo
         ‘considerando’ della stessa statuisce che «il pubblico (comprese le organizzazioni) abbia accesso a meccanismi giudiziari
         efficaci, in grado di tutelarne i legittimi interessi e di assicurare il rispetto della legge». Da parte sua, il preambolo
         della direttiva 2003/35 rileva, nel suo terzo ‘considerando’, che «ciò accresce la responsabilità (...) del processo decisionale»
         e sottolinea che «[l]a partecipazione, compresa quella di associazioni, organizzazioni e gruppi, e segnatamente di organizzazioni
         non governative che promuovono la protezione dell’ambiente, dovrebbe essere incentivata» (quarto ‘considerando’).
      
      72.      Inoltre, se il governo tedesco avesse ragione, la legittimazione ad agire di una ONG ambientale dipenderebbe, in parte, dal
         caso. Si immaginino due laghi, sostanzialmente simili per flora e fauna. Il primo sito si trova nella natura, in un angolo
         remoto di una vasta porzione di terreno rientrante nel controllo generale dell’autorità locale (che prende in considerazione
         anche eventuali domande di rilascio di permessi di pianificazione). La zona non è abitata. Il secondo sito si trova in prossimità
         di alcune abitazioni. Secondo l’interpretazione del governo tedesco, una ONG ambientale potrebbe essere legittimata ad opporsi
         ad una decisione che autorizzi un progetto edilizio che preveda si costeggi il secondo lago (qualora facesse valere la violazione
         o la possibile violazione dei diritti dei proprietari) ma non il primo. Questo non può certamente essere l’intento della direttiva
         VIA. L’accesso alla giustizia non può essere subordinato a fattori esterni, come l’esatta localizzazione del progetto che
         una ONG ambientale teme possa recare danno all’ambiente.
      
       Effettività
      73.      Nelle sue osservazioni la Trianel sottolinea che «ampio» accesso non equivale ad accesso «illimitato» e sostiene che le ONG
         ambientali non devono godere di un diritto di accesso automatico alla giustizia ai sensi dell’art. 10 bis della direttiva
         VIA. Anche il governo tedesco sostiene che il diritto comunitario non prevede l’accesso illimitato alla giustizia per le ONG
         ambientali. La Commissione ammette che la Convenzione di Aarhus non autorizza le ONG ambientali ad eludere i criteri di ammissibilità
         sanciti dal diritto nazionale: sebbene una ONG ambientale possa far valere la violazione di un diritto, per poter essere leso
         tale diritto deve, in primo luogo, esistere. Tuttavia, la Commissione richiama il principio di effettività, per concludere
         che la nozione di «violazione di un diritto» deve essere interpretata estensivamente.
      
      74.      Nel caso in cui la Corte non sia convinta che sia il tenore sia l’obiettivo dell’art. 10 bis della direttiva VIA conducono
         a ritenere che alle ONG ambientali debba essere riconosciuto un diritto di accesso automatico alla giustizia, è necessario
         esaminare brevemente la questione dalla prospettiva del principio di effettività, atteso che le modifiche apportate alla direttiva
         VIA mediante la direttiva 2003/35 erano volte, tra l’altro, a realizzare un ampio accesso alla giustizia.
      
      75.      Il governo tedesco sostiene che il principio di effettività non viene violato subordinando la legittimazione ad agire all’esistenza
         di diritti sostanziali in capo ai singoli.
      
      76.      Nel corso dell’udienza è emerso che, in Germania, era in vigore un’ampia gamma di norme in materia ambientale, non tutte immediatamente
         associabili alla tutela di diritti sostanziali in capo ai singoli. Come giustamente rilevato dalla Commissione, in diverse
         occasioni la Corte ha dato interpretazione estensiva alla direttiva VIA (23). In tale contesto, ritengo che escludere tutti i ricorsi fondati su disposizioni in materia di ambiente diverse da quelle
         che conferiscono anche diritti sostanziali ai singoli non costituisca, con tutta evidenza, un’attuazione effettiva della direttiva
         VIA. 
      
      77.      Il governo tedesco ha spiegato che il suo sistema di controllo giurisdizionale comporta un attento e dettagliato controllo
         delle decisioni amministrative ed ha per conseguenza un livello elevato di tutela dei diritti del singolo (24). Tuttavia, come una Ferrari con le portiere bloccate, un sistema di ricorso intensivo è di scarso valore pratico se il sistema
         stesso è totalmente inaccessibile per determinate categorie di ricorso. A mio modo di vedere, in circostanze in cui nessun
         diritto sostanziale individuale rischia di essere leso, né il singolo né una ONG ambientale sono legittimati ad esperire un
         ricorso. Nessuno può agire per conto dell’ambiente stesso. Esistono, tuttavia, circostanze – ad esempio, allorché un progetto
         che figura nell’Allegato I della direttiva VIA (ed è, pertanto, assoggettato ad una valutazione obbligatoria di impatto ambientale
         ai sensi dell’art. 4, n. 1, del medesimo) sia localizzato in un sito vergine, lontano dall’abitato – in cui l’effettiva partecipazione
         al processo decisionale in materia di ambiente e l’effettivo controllo dell’attuazione della direttiva VIA rendono necessario
         che una ONG ambientale sia legittimata a proporre un ricorso giurisdizionale.
      
      78.      Il governo tedesco sostiene che, se i requisiti di legittimazione ad agire fossero resi meno rigorosi, l’attuale, alquanto
         elevato livello di controllo giurisdizionale dovrebbe essere mitigato, per evitare di sovraccaricare i tribunali amministrativi.
         Ciò avrebbe per conseguenza un’attuazione insufficiente e meno efficace della direttiva VIA.
      
      79.      A rigore di logica, ciò non corrisponde alla situazione in cui, attualmente, non è possibile presentare ricorso dinanzi ai
         giudici tedeschi (poiché nessun ricorrente è legittimato ad agire) in determinate circostanze che, tuttavia, rientrano nell’ambito
         di applicazione della direttiva VIA e in cui (corrispondentemente) l’art. 10 bis presuppone la possibilità di ricorso dinanzi
         a un organo giudiziario. Aggiungo che, per le ragioni da me già esposte (25), permettere alle ONG ambientali di esperire ricorso può, di fatto, avere come effetto un uso più efficiente e meno dispendioso
         delle limitate risorse giudiziarie.
      
      80.      In udienza il BUND ha affermato che, in realtà, solo lo 0,1% dei ricorsi in materia ambientale viene proposto da ONG ambientali.
         Se questo è effettivamente il caso, è improbabile che agevolando leggermente le condizioni per esperire azione in giudizio
         si produrrebbe un aumento significativo del numero complessivo di controversie. Inoltre, le domande verosimilmente vessatorie
         o inconsistenti, anche se ammissibili, possono essere respinte nel merito. Pertanto, non ritengo che l’argomento secondo cui
         si produrrebbe un considerevole aumento del carico di lavoro sia convincente quale ragione per non rimediare ad un’importante
         lacuna nell’attuale ordinamento (26).
      
       Interpretazione uniforme
      81.      Il governo tedesco sostiene che la presente causa solleva la questione della misura in cui il diritto dell’Unione europea
         può limitare il modo in cui l’ordinamento giuridico tedesco interpreta la legittimazione ad agire.
      
      82.      Tuttavia, è assodato che nemmeno le norme costituzionali degli Stati membri possono ostacolare l’applicazione del diritto
         comunitario (in particolare, subordinando incondizionatamente tale applicazione al fatto che il ricorrente possa far valere
         diritti individuali). Pertanto, se l’art. 10 bis della direttiva VIA presuppone una particolare lettura dell’espressione «far
         valere la violazione di un diritto», l’ordinamento giuridico tedesco deve soddisfare tale requisito (27).
      
      83.      La Trianel sostiene che l’interpretazione dell’art. 10 bis sostenuta dal BUND significherebbe che la Germania sarebbe obbligata
         a scostarsi dal criterio della legittimazione ad agire basato sui diritti. A mio parere, tale risultato sarebbe tutt’altro
         che evidente.
      
      84.      A mio modo di vedere la situazione attuale, un giudice tedesco potrebbe interpretare la legislazione nazionale conformemente
         alle prescrizioni dell’art. 10 bis della direttiva VIA, consentendo alle ONG ambientali di proporre ricorsi basati su una
         violazione di diritti ambientali ritenuti individuali (28). Ciò che è evidente è che la Germania deve ottemperare ai propri obblighi ai sensi della direttiva VIA come modificata dalla
         direttiva 2003/35. Come lo faccia è una questione riservata al legislatore e ai giudici nazionali.
      
       Conclusione sulla prima questione
      85.      Alla luce delle considerazioni che precedono, concludo che l’art. 10 bis della direttiva VIA prescrive che le ONG ambientali
         che intendono proporre ricorso dinanzi ai giudici di uno Stato membro il cui diritto processuale amministrativo esige che
         si faccia valere la violazione di un diritto devono poter invocare la violazione di qualsiasi disposizione in materia di ambiente
         rilevante ai fini dell’approvazione di un progetto, comprese le disposizioni finalizzate unicamente alla tutela degli interessi
         generali e non solo quelle dirette a tutelare, almeno in parte, i beni giuridici dei singoli.
      
       Seconda questione
      86.      Poiché ho proposto che la prima questione pregiudiziale debba ricevere risposta incondizionatamente affermativa, non ritengo
         necessario risolvere la seconda questione. Mi limito ad aggiungere che le disposizioni dell’art. 10 bis della direttiva VIA
         si applicano unicamente alle questioni che rientrano ratione materiae nell’ambito di applicazione di tale direttiva.
      
       Terza questione
      87.      Con la sua terza questione il giudice del rinvio chiede se la direttiva VIA riconosca direttamente alle organizzazioni non
         governative ambientali un diritto di accedere alla giustizia, che va oltre quanto stabilito dalle disposizioni del diritto
         nazionale. In altre parole, qualora le norme di diritto processuale nazionale non consentano ad una ONG ambientale (come il
         BUND) di dimostrare la propria legittimazione a proporre un ricorso giurisdizionale, se essa possa far valere direttamente
         le disposizioni dell’art. 10 bis.
      
      88.      La Corte ha più volte precisato che, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva siano sufficientemente chiare,
         precise ed incondizionate, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato che non abbia
         recepito tempestivamente la direttiva (o l’abbia recepita in modo non corretto) (29). La Corte ha definito una disposizione in una direttiva sufficientemente «precisa» «allorché sancisce un obbligo in termini
         non equivoci» (30).
      
      89.      L’art. 10 bis della direttiva VIA è certamente sufficientemente chiaro e preciso per avere effetto diretto. Si pone, tuttavia,
         la questione se sia sufficientemente incondizionato.
      
      90.      La Corte ha statuito che una disposizione in una direttiva è sufficientemente «incondizionata» se «sancisce un obbligo non
         soggetto ad alcuna condizione né subordinato, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione di alcun
         atto da parte delle [istituzioni dell’Unione europea] o degli Stati membri» (31).
      
      91.      La causa in esame solleva tre potenziali aspetti dubbi. In primo luogo, l’art. 10 bis rinvia alle ONG ambientali ai sensi
         dell’art. 1, n. 2, lasciando, pertanto, allo Stato membro il compito di individuare quali ONG ambientali rientrino nell’ambito
         di applicazione, tra l’altro, dell’art. 10 bis. In secondo luogo, l’art. 10 bis, secondo comma, statuisce che spetta allo
         Stato membro determinare ciò che costituisce interesse sufficiente e violazione di un diritto. In terzo luogo, l’art. 10 bis
         prevede due sistemi diversi per riconoscere la legittimazione ad agire, lasciando ancora una volta allo Stato membro il compito
         di decidere quale sistema applicare nel proprio territorio. Si pone la domanda se uno qualsiasi di tali aspetti osti a che
         l’art. 10 bis sia considerato sufficientemente incondizionato per soddisfare il criterio dell’effetto diretto.
      
      92.      Per quanto concerne il primo aspetto, la Corte ha già sostenuto che una disposizione può avere effetto diretto qualora nello
         Stato membro una direttiva sia stata applicata in parte (32). Il fatto che la Germania abbia già precisato i criteri che una ONG deve soddisfare ai sensi dell’art. 1, n. 2, per essere
         riconosciuta come ONG ambientale ai fini della direttiva VIA, significa che la categoria di «ONG ambientali» è definita incondizionatamente.
         Qualsiasi ONG che soddisfi tali criteri (come il BUND) può, pertanto, invocare le disposizioni dell’art. 10 bis.
      
      93.      Per quanto concerne il secondo aspetto, per le ragioni da me già esposte in precedenza, ritengo che l’art. 10 bis, terzo comma,
         conferisca automaticamente la legittimazione ad agire alle ONG ambientali. La possibilità per uno Stato membro di determinare
         cosa configuri un interesse sufficiente o la violazione di un diritto è limitata di conseguenza. In forza dell’art. 10 bis,
         terzo comma, tali definizioni sono irrilevanti per le ONG ambientali. Pertanto, tali ONG possono far valere l’efficacia diretta
         dell’art. 10 bis, anche qualora lo Stato membro di cui trattasi abbia definito la «violazione di un diritto» in maniera tale
         che i singoli possano farla valere.
      
      94.      Infine, per quanto riguarda il terzo aspetto – il fatto che l’art. 10 bis preveda una possibilità di scelta tra due sistemi
         – nella sentenza Gassmayr la Corte ha dichiarato che «[u]na disposizione del diritto dell’Unione è incondizionata se sancisce
         un obbligo non soggetto ad alcuna condizione né subordinato, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione
         di alcun atto da parte delle istituzioni dell’Unione europea o degli Stati membri» (33). Nella situazione attuale, l’ordinamento giuridico di qualsiasi Stato membro riflette già una delle due opzioni previste
         alle lett. a) e b). Lo Stato membro di cui trattasi non ha l’obbligo di emanare atti particolari. In modo analogo, l’esistenza
         di due opzioni diverse non implica che la disposizione sia condizionata (34). Come la disposizione originaria nella Convenzione di Aarhus (art. 9, n. 2), l’art. 10 bis è stato così strutturato precisamente
         allo scopo di tenere conto dei due diversi sistemi in base ai quali la legittimazione ad agire viene comunemente riconosciuta
         negli Stati membri dell’Unione europea (e tra Stati firmatari della Convenzione di Aarhus). Non deve essere considerata condizionata,
         anziché incondizionata, solo per tale ragione.
      
       Conclusione
      95.      Propongo quindi alla Corte di risolvere come segue le questioni pregiudiziali ad essa sottoposte dall’Oberverwaltungsgericht
         für das Land Nordrhein-Westfalen:
      
      1)      L’art. 10 bis della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale
         di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio
         2003, 2003/35/CE, che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale
         e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla
         giustizia, prescrive che le organizzazioni non governative che intendono proporre ricorso dinanzi ai giudici di uno Stato
         membro il cui diritto processuale amministrativo esige che si faccia valere la violazione di un diritto devono poter invocare
         la violazione di qualsiasi disposizione in materia di ambiente rilevante ai fini dell’approvazione di un progetto, comprese
         le disposizioni finalizzate unicamente alla tutela degli interessi generali e non solo quelle dirette a tutelare, almeno in
         parte, gli interessi giuridici dei singoli.
      
      2)      In assenza di una trasposizione completa nel diritto nazionale, una ONG ambientale può far valere direttamente le disposizioni
         dell’art. 10 bis della direttiva 85/337/CEE, nella versione di cui alla direttiva 2003/35/CE.
      
      1 –	Lingua originale: l’inglese.
      
      2 –	Direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici
         e privati (GU L 175, pag. 40).
      
      3 –	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione
         di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente
         alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla giustizia (GU L 156, pag. 17; in prosieguo: la «direttiva 2003/35»).
      
      4 –	Decisione del Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE, relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della
         convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia
         in materia ambientale (in prosieguo: la «decisione del Consiglio 2005/370») (GU L 124, pag. 1). Il testo della Convenzione
         di Aarhus è ripreso alle pagg. 4 e segg. di detta edizione della Gazzetta ufficiale.
      
      5 –      Il contenuto della presente nota è privo di pertinenza per quanto riguarda la versione italiana della disposizione di cui
         trattasi.
      
      6 –	Direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (in prosieguo:
         la «direttiva IPPC») (GU L 257, pag. 26).
      
      7 –	Undicesimo ‘considerando’ della direttiva 2003/35.
      
      8 –	L’art. 2. n. 2, riguarda l’integrazione della valutazione dell’impatto ambientale sia nelle procedure esistenti di autorizzazione
         dei progetti negli Stati membri, sia nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della direttiva VIA.
      
      9 –	Fascicolo n. ACCCC/C/2008/31, disponibile all’indirizzo: http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm
      
      10 –	Nelle osservazioni orali sia il BUND sia la Commissione hanno contestato tale asserzione.
      
      11 –	Nelle sue osservazioni scritte la Commissione ha fatto riferimento a diversi articoli che discutono delle conseguenze della
         concettualizzazione della tutela ambientale in tal senso. Ritengo che l’argomento non sia esente da controversie: v., ad esempio,
         Spieth, F. e Appel, M., «Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz», NuR, 2009,
         pag. 312 e Koch, H.-J., «Die Verbandsklage im Umweltrecht», NVwZ, 2007, pag. 369. V., inoltre, Ladeur, K.-H.e Pelle, R., «Judicial
         Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Impact Assessments»
         in Ladeur, K.-H. (ed.), The Europeanisation of administrative law, Aldershot (2002), e gli articoli ivi citati.
      
      12 –	Si è fatto riferimento alle sentenze 4 giugno 2009, causa C‑142/05, Mickelsson e Roos (Racc. pag. I‑4273, punto 33), e
         25 luglio 2008, causa C‑237/07, Janecek (Racc. pag. I‑6221, punto 38), in cui la Corte ha trattato i due concetti congiuntamente.
         Tuttavia, tali cause non riguardavano la direttiva VIA.
      
      13 –	Ex art. 174 CE.
      
      14 –	Nel corso delle fasi preparatorie della Convenzione di Aarhus, la delegazione belga ha suggerito di sancire in modo perentorio
         un nesso tra l’ambiente e la salute umana: v. i lavori preparatori che illustrano la prima sessione del gruppo di lavoro del
         Consiglio economico e sociale (CEP/AC.3/2, pag. 2). Ciò ha suscitato controversie [v. i dettagli della seconda sessione (CEP/A.C3/4,
         pag. 2)], sebbene alla fine dell’ottava sessione (CEP/AC.3/16, pag. 2) la versione iniziale della Convenzione di Aarhus contenesse
         quella che sarebbe diventata la redazione finale dell’art. 1, secondo cui «il diritto di ogni persona, nelle generazioni presenti
         e future, a vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere (...)».
      
      15 –	V. paragrafi 76 e segg. delle mie conclusioni nella causa C‑240/09, Lesoochranárske Zoskupenie (ancora pendente).
      
      16 –	V. i lavori preparatori che illustrano la quinta sessione del gruppo di lavoro del Consiglio economico e sociale (CEP/AC.3/10,
         pag. 11), in cui «una delegazione ha sostenuto che qualsiasi meccanismo di ricorso deve essere subordinato alle pertinenti
         disposizioni costituzionali e giuridiche di ciascuna parte contrattuale». Si è convenuto, in linea generale, che coloro che
         sono ammessi a partecipare al processo decisionale stesso devono avere accesso ad un meccanismo di ricorso, ma «alcune delegazioni
         hanno ritenuto che tali persone/organizzazioni dovrebbero far valere la violazione dei propri diritti individuali». Tale asserzione
         sembra avere ispirato il testo contenente i criteri a) e b), una bozza del quale figura per la prima volta nei lavori preparatori
         che illustrano l’ottava sessione (cit. alla nota 14), pag. 10. Nel frattempo, tuttavia, l’espressione «violazione dei loro
         diritti individuali» era diventata «violazione di un diritto».
      
      17 –	Ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva VIA, come modificata. È pacifico che il BUND risponde a tale definizione.
      
      18 –	Sentenza 15 ottobre 2009, causa C‑263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (Racc. pag. I‑9967).
      
      19 –	Paragrafi 42-45 delle mie conclusioni.
      
      20 –	Ibidem, paragrafi 59-65.
      
      21 –	Questo tema figura nella letteratura accademica relativa a tale settore giuridico: v., ad esempio, Ryall, A., «EIA and
         Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion», (2007) 19 Journal of Environmental Law Vol. 2, pag. 247, in cui viene criticata la decisione della Corte nella sentenza 9 novembre 2006, causa C‑216/05, Commissione/Irlanda
         (Racc. pag. I‑10787) per non avere tenuto conto del probabile effetto cumulativo dell’imposizione di una tassa di partecipazione
         alle ONG ambientali. Esso si riflette, inoltre, nella Guida all’applicazione della Convenzione di Aarhus (pag. 31) e nei lavori
         preparatori della Convenzione di Aarhus [due esempi sono costituiti dagli elementi preliminari (CEP/AC.3/R.1, pag. 2) e dalla
         risoluzione adottata ad Aarhus (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)] nonché della direttiva 2003/35: v., ad esempio, la proposta della
         Commissione [COM(2000) 839 def., pag. 2] sebbene, in sede di discussione di tale direttiva, il Comitato delle regioni abbia
         osservato che interesse ambientale e gruppi di pressione potrebbero ritardare la realizzazione di progetti necessari (GU 2001,
         C 357, pag. 58, punto 1.5). In sede di redazione della Convenzione di Aarhus, il Consiglio economico e sociale dell’ONU ha
         tenuto conto del parere di diverse ONG che si occupano di questioni ambientali [v., ad esempio, la relazione della prima sessione
         (CEP/AC.3/2, pag. 1)], elogiando, nella risoluzione, la loro «partecipazione attiva e costruttiva all’elaborazione della Convenzione».
         Da ciò si può desumere che i redattori della Convenzione di Aarhus abbiano ritenuto prezioso il parere delle ONG ambientali
         durante il processo di redazione e, certamente, in seguito.
      
      22 –	Cioè, sia le persone fisiche o giuridiche private sia le organizzazioni ambientaliste sono assoggettate alle norme nazionali
         in materia di competenza giurisdizionale, termini, capacità di agire in giudizio, ecc., che formano parte dell’ordinamento
         processuale nazionale.
      
      23 –	Sentenze 24 ottobre 1996, causa C‑72/95, Kraaijeveld (Racc. pag. I‑5403, punto 31); 16 settembre 1999, causa C‑435/97,
         WWF (Racc. pag. I‑5613, punto 40); 13 giugno 2002, causa C‑474/99, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑5293, punto 46), nonché
         25 luglio 2008, causa C‑142/07, Ecologistas en Acción-CODA (Racc. pag. I‑6097, punto 28). 
      
      24 –	V. supra, paragrafo 30.
      
      25 –	V. le mie conclusioni nella causa Djurgården, cit. alla nota 18 (paragrafi 51 e 62).
      
      26 –	Argomento introdotto dal governo tedesco e già esposto supra, paragrafo 31.
      
      27 –	V., per un esame più completo dell’obbligo di interpretazione conforme, sentenza 19 gennaio 2010, causa C‑555/07, Kücükdeveci
         (Racc. pag. I‑365, punti 44 e segg. e giurisprudenza ivi citata ).
      
      28 –	V. sentenza 5 ottobre 2004, cause riunite da C‑397/01 a C‑403/01, Pfeiffer e a. (Racc. pag. I‑8835, punti 113-119), in
         cui la Corte ha esortato il giudice del rinvio ad utilizzare tutti gli strumenti a sua disposizione per giungere ad un’interpretazione
         della legislazione nazionale conforme a quanto prescritto da una direttiva.
      
      29 –	V. sentenza Pfeiffer, cit. alla nota 28 (punto 103).
      
      30 –	V., da ultimo, sentenza 1° luglio 2010, causa C‑194/08, Gassmayr (Racc. pag. I‑6281), punti 44 e 45).
      
      31 –	Sentenza Gassmayr, cit. alla nota 30 (punto 45).
      
      32 –	Ciò risale almeno alla sentenza 10 aprile 1984, causa 14/83, Von Colson e Kamann (Racc. pag. I‑1891, punto 27) e si può
         considerare parte del più ampio criterio di «attuazione non corretta» cui viene fatto riferimento, da ultimo, nella sentenza
         14 ottobre 2010, causa C‑243/09, Fuß (Racc. pag. I‑9849, punto 56).
      
      33 –	Cit. alla nota 30 (punto 45).
      
      34 –	A questo proposito si può effettuare un parallelo con le decisioni della Corte in materia di relazioni esterne, ad esempio,
         nelle sentenze 8 maggio 2003, causa C‑438/00, Deutscher Handballbund (Racc. pag. I‑4135, punto 29), e 12 aprile 2005, causa
         C‑265/03, Simutenkov (Racc. pag. I‑2579, punti 24 e 25).