CELEX: 62006CC0311
Language: bg
Date: 2008-02-28 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат Poiares Maduro представено на28 февруари 2008 г. # Consiglio Nazionale degli Ingegneri срещу Ministero della Giustizia и Marco Cavallera. # Искане за преюдициално заключение: Consiglio di Stato - Италия. # Признаване на дипломи - Директива 89/48/ЕИО - Официално признаване на документ за завършено образование - Инженер. # Дело C-311/06.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г-Н M POIARES MADURO
      представено на 28 февруари 2008 година(1)
      
      Дело C‑311/06
      Consiglio Nazionale degli Ingegneri
      срещу
      Ministero della Giustizia,
      Marco Cavallera
      (Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Италия)
      „Работници — Признаване на професионално образование и обучение — Инженер — Вписване в професионално сдружение на държава членка, различна от тази, в която дипломата е била официално призната“1.        С настоящото преюдициално запитване Съдът е сезиран да се произнесе по тълкуването, което следва да бъде дадено на Директива
         89/48/ЕИО на Съвета от 21 декември 1988 година относно обща система за признаване на дипломите за висше образование, издадени
         след завършването на професионално образование и обучение с минимална продължителност от три години(2). По-точно запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали с оглед на целите на Директивата е позволено общностен
         гражданин, който е завършил изцяло академичното си образование в своята страна по произход, Италия, и който чрез официално
         признаване на италианския си документ за квалификация в Испания е получил диплома, която му предоставя достъп до професията
         „инженер механик“ в тази страна, да може да се ползва от взаимното признаване на испанската му диплома в Италия, за да упражнява
         тази професия в своята държава по произход, въпреки че нито е завършил академично образование и обучение в Испания, нито е
         придобил професионален стаж в тази държава.
      
      I –    Фактическа и правна обстановка по спора в главното производство
      2.        Г‑н Cavallera, италиански гражданин, получава на 9 март 1999 г. от Торинския университет (Италия) диплома за инженер механик
         („laurea in ingegneria meccanica“), издадена след завършването на курс на обучение с продължителност от три години. След това
         той е поискал Ministerio de Educación y Ciencia (Министерство на образованието и науката) официално да признае неговия академичен
         документ. Тъй като официалното признаване е предоставено на 17 октомври 2001 г., г‑н Cavallera съответно е вписан в Професионалното
         сдружение на инженерите в Каталуния, което го оправомощава да упражнява професията „инженер“ в Испания.
      
      3.        Всъщност до влизането в сила през септември 2004 г. на испанския Кралски указ № 285/2004(3), процедурата за официално признаване на чуждестранните университетски дипломи е уредена в Испания с Кралски указ № 86/1987.
         Съгласно член 1 от Кралски указ № 86/1987(4) официалното признаване е обусловено от признаването в Испания на официалната валидност за академични цели на получените в
         чужбина дипломи за висше образование. Съгласно член 2 от посочения указ официалното признаване може да бъде поставено в зависимост
         от полагането на допълнителни изпити, в случаите, когато образоването и обучението, удостоверено с дипломата, не е равностойно
         на образованието и обучението, удостоверено с испанската диплома.
      
      4.        Тази процедура се различава от процедурата за признаване на професионалните квалификации, установена с Кралски указ № 1665/1991,
         който транспонира Директива 89/48 в испанския правов ред. Тъй като г‑н Cavallera не разполага с диплома в Италия, която да
         му дава достъп до професията „инженер механик“ в тази държава, а само с академичен документ, издаден след завършването на
         тригодишно университетско образование и обучение, към който е приложима само процедурата за официално признаване. Следователно
         именно по силата на Кралски указ № 86/1987 той е получил решение за официално признаване на академичното му обучение, с което
         се удостоверява равностойността на италианското университетско образование и обучение с испанското университетско образование
         и обучение.
      
      5.        Действително, за да се ползва от документ за признаване, предоставен въз основа на Директивата, той е трябвало преди това
         да положи успешно италиански държавен изпит, който обуславя достъпа до професията „инженер механик“ в Италия съгласно Кралски
         указ № 2537 от 25 октомври 1925 г.(5) и Указ № 328 на президента на Републиката (УПР)от 5 юни 2001 г.(6).
      
      6.        Решението за официално признаване, предоставено в Испания, обаче е достатъчно в тази държава за упражняването на посочената
         професия. За разлика от Италия, Испания не изисква успешното полагане на държавен изпит. Достъпът до професията „инженер механик“
         в Испания зависи единствено от притежаването на официална университетска диплома, както и от членуването в професионалното
         сдружение на инженерите. Както в Италия, това вписване в професионалното сдружение представлява обикновено административно
         действие. Тъй като в съответствие с испанското право на чуждестранната диплома се придава, от момента на предоставяне на официалното
         признаване и на издаване на съответното удостоверение, същото действие на цялата национална територия като това на испанската
         диплома или университетска степен, на която тя е официално призната за равностойна в съответствие с действащото законодателство,
         г‑н Cavallera е могъл да се впише в Професионалното сдружение на инженерите в Каталуния, което го оправомощава да упражнява
         професията „инженер механик“ в Испания.
      
      7.        Притежавайки вече испанска диплома за инженер механик, на 6 март 2002 г. г‑н Cavallera е поискал от компетентните италиански
         власти признаването в Италия на този документ, за да упражнява за първи път професията „инженер механик“ в Италия.
      
      8.        С декрет от 23 октомври 2002 г. италианското министерство на правосъдието уважава молбата му, като признава валидността на
         испанския документ на г‑н Cavallera с оглед на вписването му в списъка на сдружението на инженерите на град Александрия.
      
      9.        Consiglio nazionale degli Ingegneri (Национален съвет на инженерите), жалбоподател в главното производство, обжалва министерския
         декрет за признаване на испанския документ пред Tribunale amministrativo regionale del Lazio (TAR Lazio). Той поддържа, че
         италианските власти не могат да предоставят този документ за официална квалификация на г‑н Cavallera въз основа на Директивата,
         тъй като съгласно националното право упражняването на професията „инженер“ изисква, освен университетската диплома, на която
         може да се позове г‑н Cavallera, и успешното полагане на държавен изпит.
      
      10.      TAR Lazio отхвърля жалбата, като приема, че Министерство на правосъдието не е допуснало грешка при прилагане на правото. Consiglio
         di Stato (Държавен съвет), сезиран с въззивна жалба срещу това решение, счита обаче, че Директивата не се прилага в положението
         на г‑н Cavallera, тъй като последният не е получил в Испания никаква диплома по смисъла на член 1, буква а) от Директивата.
      
      11.      Член 1 от Директивата гласи:
      
      „По смисъла на настоящата директива:
      a)      „диплома“ е всяка диплома, удостоверение или други документи за официална квалификация или всяка съвкупност от такива дипломи,
         удостоверения или други документи:
      
      –        които са издадени от компетентния орган в държава членка, определен като такъв от законовите, подзаконовите или административните
         разпоредби на тази държава,
      
      –        от които е видно, че титулярът успешно е завършил курс на образование след средното образование с минимална продължителност
         от три години или с равностойна продължителност на непълна заетост в университет или във висше учебно заведение, или в друго
         учебно заведение със същото равнище на обучение, и при необходимост, че той е завършил успешно професионалното обучение, което
         се изисква в допълнение към курса на образование след средното образование, и
      
      –        от които е видно, че титулярът притежава изискваните професионални квалификации за достъп или за упражняване на регламентирана
         професия в тази държава членка,
      
      доколкото образованието, за което е издадена тази диплома, удостоверение или други документи за официална квалификация, в
         преобладаващата си част е получено в Общността, или доколкото неговият титуляр има професионален стаж от три години, удостоверен
         от държавата членка, която е признала неговата диплома, удостоверение или други документи за официална квалификация, издадени
         в трета страна.
      
      […]
      б)      „приемаща държава членка“ е държавата членка, в която гражданин на държава членка е подал молба да упражнява професия, регламентирана
         от нея, без да е получил там дипломата, на която се позовава, или без да е упражнявал там първоначално въпросната професия;
      
      […]“
      12.      Член 2, първа алинея от Директива 89/48 гласи:
      
      „Настоящата директива се прилага за всеки гражданин на държава членка, който желае да упражнява на свободна практика или на
         платена служба регламентирана професия в приемаща държава членка“.
      
      13.      Член 3, първа алинея от Директивата предвижда:
      
      „Когато в приемащата държава членка достъпът или упражняването на регламентирана професия са подчинени на притежаването на
         диплома, компетентният орган не може поради липса на квалификация да откаже на гражданин на държава членка да има достъп или
         да упражнява тази професия при същите условия като за нейните граждани […]“.
      
      14.      Тъй като има съмнения относно тълкуването, което следва да бъде дадено на общностното право, и по-специално на Директива 89/48,
         Consiglio di Stato в съответствие с член 234 ЕО решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
      
      „1)      Прилага ли се Директива 89/48/ЕИО, когато италиански гражданин: а) е получил в Италия диплома за инженер, издадена след завършването
         на обучение с продължителност от три години; б) е получил признаване на равностойността на този италиански документ за официална
         квалификация на съответния испански документ; в) е вписан в Испания в списъка на инженерите, но никога не е упражнявал тази
         професия в Испания; г) е поискал вписване в списъка на инженерите в Италия въз основа на испанския документ за официално признаване?
      
      2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос, съвместима ли е с Директива 89/48/ЕИО вътрешноправната норма (член 1 от Законодателен
         декрет № 115 от 1992 г.(7)), с която не се допуска признаването в Италия на документ, който е бил издаден от държава членка и на свой ред е изцяло резултат
         от признаването на предходен италиански документ?“
      
      II – Правен анализ
      15.      Основният въпрос, който се поставя по това дело, е следователно да се определи доколко общностен гражданин може да се позове
         на разпоредбите на Директивата в своята държава членка по произход за целите на признаването на диплома, която е резултат
         от обикновено официално признаване на тригодишен университетски курс на обучение, завършен в неговата държава членка по произход,
         без обаче мигрантът да е завършил допълнително академично или професионално образование и обучение в държавата членка по издаването
         на дипломата.
      
      16.      Това дело ме насочва към последователното разглеждане на приложното поле на Директивата и възможността на нея да се позове
         гражданин, намиращ се в положение като това, което е в основата на поставените преюдициални въпроси.
      
       А –     По приложимостта на Директивата към спора
      17.      Директива 89/48 установява обща система за признаване на дипломите, и по-точно на професионалните квалификации между държавите
         членки, основана на принципа на взаимното признаване. Съгласно член 2 от Директивата тя се отнася за всеки „гражданин на държава
         членка, който желае да упражнява […] регламентирана професия в приемаща държава членка“. Приемащата държава членка е определена
         в член 1, буква б) от Директивата като представляваща „държавата членка, в която гражданин на държава членка е подал молба
         да упражнява професия, регламентирана от нея, без да е получил там дипломата, на която се позовава, или без да е упражнявал
         там първоначално въпросната професия“. В настоящия случай тези условия трябва да се считат за изпълнени, доколкото г‑н Cavallera
         е действително общностен гражданин, разполагащ с издадена от Испания диплома, която му позволява да има достъп до професията
         „инженер“ в тази държава и чието признаване той иска в Италия — приемаща държава членка, която в същото време е и неговата
         държава по произход.
      
      18.      Няколко държави членки отбелязват, че тези условия не са изпълнени при прочита на текстовете на някои езици на Директивата,
         които в посочените разпоредби, както и в член 3, първа алинея и в член 3, първа алинея, буква а) от същата споменават гражданин
         на друга държава членка, различна от приемащата държава членка(8). Буквалното тълкуване на тези варианти обаче трябва да бъде отхвърлено с оглед на преследваната от Директивата цел. Съдът
         много рано е уточнил, че свободното движение на работници и свободата на установяване представляват основни свободи, които
         не биха били напълно осъществени, ако държавите членки можеха да отказват ползването от разпоредбите на общностното право
         на онези свои граждани, които са използвали предвидените от това право улеснения и които са придобили професионални квалификации
         в държава членка, различна от тази, на която са граждани(9). По този начин гражданин на една държава може да се позове на Директивата в собствената си държава членка. Тези разлики в
         езиковите версии трябва в действителност да бъдат тълкувани като припомнящи изискването за чуждестранен елемент с оглед на
         прилагането на общностното право. Тъй като г‑н Cavallera разполага с испанска диплома, чието признаване иска в Италия, може
         да се приеме, че неговото положение е явно свързано с общностното право, поради което само посочените по-горе членове не позволяват
         според мен да се изключат фактите по настоящия случай от приложното поле на Директивата.
      
      19.      Освен направеното уточнение е необходимо още документът, на който се позовава г‑н Cavallera, да отговаря на определението
         за „диплома“, уточнено в Директива 89/48, за да може същата да бъде приложена. Съгласно член 1, буква а) от Директивата трябва
         да бъдат изпълнени три кумулативни условия, за да може документът за официална квалификация и/или професионалният стаж, чието
         признаване се иска, да се счита за диплома.
      
      20.      Първо, дипломата трябва да бъде издадена от компетентния орган в държава членка. В настоящия случай това условие трябва да
         се счита за изпълнено, тъй като дипломата е издадена от испанското министерство на образованието и науката, което в съответствие
         с испанското законодателство е оправомощено да издава дипломи за инженер — технолог в промишлеността. Второ, дипломата трябва
         да удостоверява, че нейният титуляр действително е завършил „курс на образование след средното образование с минимална продължителност
         от три години или с равностойна продължителност на непълна заетост в университет или във висше учебно заведение, или в друго
         учебно заведение със същото равнище на обучение, и при необходимост, че той е завършил успешно професионалното обучение, което
         се изисква в допълнение към курса на образование след средното образование“(10). Трето, дипломата трябва да дава достъп до дадена професия в страната по произход. Това означава, че дипломата трябва да
         позволява ефективното упражняване на дадена професия в държавата, която я е издала. При условие че е осъществено второто условие,
         последното изискване трябва също да се счита за изпълнено. Действително, испанската диплома, на която се позовава ответникът,
         позволява на последния да упражнява професията „инженер механик“ в държавата по издаването на дипломата, в конкретния случай
         Испания.
      
      21.      По този начин главните различия в тълкуването на член 1, буква а) от Директивата се съсредоточават основно върху второто условие,
         което изисква дипломата да бъде издадена след завършването на курс на образование след средното образование с минимална продължителност
         от три години.
      
      22.      Страните, които се противопоставят на прилагането на Директивата, в настоящия случай се основават главно на това изискване,
         за да отрекат квалифицирането като диплома на придобития от ответника в Испания документ за официална квалификация. В подкрепа
         на доводите си те изтъкват по същество, че отправената от г‑н Cavallera до италианските власти молба за признаване не се основава
         на диплома, придобита в рамките на испанско академично или професионално образование и обучение, а само на решение за официално
         признаване, предоставено от Испания, с което се удостоверява равностойността на италианския академичен документ с испанския
         академичен документ. Следователно официалното признаване е имало за последица само да предостави на ответника достъп до професията
         „инженер“ в Испания.
      
      23.      Всъщност е ясно установено, че ответникът нито се е обучавал, нито е работил в Испания, тъй като по-точно не е завършил никакво
         професионално или академично образование и обучение в тази държава. Следователно получената в Испания диплома за инженер механик
         е резултат от „обикновено“ официално признаване на италианския университетски/академичен документ като документ за официална
         квалификация за Ingeniero Tecnico Industrial, Especialidad en Mécanica. С други думи, испанската диплома е резултат от преобразуване,
         чрез административна процедура за официално признаване, на неговия италиански академичен документ в испански документ за професионална
         компетентност.
      
      24.      Следователно всичко зависи от тълкуването, което ще се възприеме за посоченото в Директивата понятие „диплома“. При стриктно
         тълкуване решението за официално признаване не може да бъде приравнено на диплома по смисъла на Директивата, поради което
         това решение не може да доведе до процедура за взаимно признаване въз основа на общата система, установена с Директивата.
         Обратно, при разширително тълкуване такова решение може да бъде разглеждано като диплома по смисъла на посочената директива.
         Ако обаче бъде възприета последната хипотеза, непременно би възникнал, с оглед на общностния принцип за забрана на злоупотребите,
         въпросът дали г‑н Cavallera може да се позовава на предоставените от Директивата права.
      
      25.      Отсега следва да се признае, че изборът на ограничително или разширително тълкуване на Директивата предоставя на Съда две
         равностойни възможности, при положение че разширителното тълкуване е придружено с прилагане на принципа на забрана на злоупотребите.
         Както ще бъде установено, тези подходи представляват два метода, всеки от които без разлика може да бъде възприет от общностния
         съд, за да се стигне до един и същи резултат. Предпочитам обаче разширителното тълкуване на този текст, и по-точно на понятието
         „диплома“. Тази възможност не само предоставя предимството да се запази правото на преценка на държавите членки относно условията
         за достъп и упражняване на обхванатите от директивата професии, но най-вече, както ще бъде изложено по-нататък, тя избягва
         изключването от приложното поле на Директивата на положения, които изцяло спадат към целта да се постигне свободно движение.
      
      26.      В подкрепа на ограничителното тълкуване на понятието за диплома, което изключва възможността решение за официално признаване
         като описаното по-горе да бъде приравнено на диплома, Комисията на Европейските общности се позовава на съображение 12 от
         Директива 2005/36/ЕО(11), която заменя Директива 89/48. Посоченото съображение изключва от приложното си поле: „[…] признаването от държавите членки
         на решения за признаване, приети от други държави членки по реда на настоящата директива [за] да придобият в държавата членка
         по произход права, различни от тези, които произтичат от професионалната квалификация, придобита в тази държава членка, освен
         ако [лицата] представят документи, удостоверяващи, че са придобили допълнителни професионални квалификации в приемащата държава
         членка“.
      
      27.      Този довод не е убедителен. Най-напред, решението, на което се позовава г‑н Cavallera, не е „решение за признаване“, основано
         на Директивата, а решение за официално признаване, предоставено по силата на националното право. Действително, италианската
         диплома не е „диплома“ по смисъла на член 1, буква а) от Директивата. Точно това е проблемът в настоящия случай, тъй като
         документът, получен от г‑н Cavallera в Италия, макар да е издаден след завършването на тригодишен курс на обучение, не позволява
         достъп до професията „инженер“ в Италия. При тези условия третото изискване, за да бъде квалифициран документът като „диплома“
         по смисъла на Директивата, не е изпълнено. Поради това официалното признаване, и впоследствие вписването в сдружението на
         инженерите в Испания, е осъществено въз основа единствено на националното право, а не на основание на Директива 89/48.
      
      28.      По-нататък, съществува определено противоречие при позоваването на съображение 12 от Директива 2005/36 за тълкувателни цели,
         за да се определи дали въпросното решение отговаря на определението за „диплома“ по смисъла на Директива 89/48. Всъщност правното
         основание може да бъде релевантно само ако и доколкото вече се предполага, че решението за официално признаване не представлява
         диплома, така както е определена в Директива 89/48, тоест ако вече е направен избор понятието „диплома“ да се тълкува ограничително.
         При тези условия от тълкуването на понятието „диплома“ следва да се изведе тълкуването, което да бъде възприето за посоченото
         понятие. Този подход според мен разкрива няколко непълноти при доказването.
      
      29.      От друга страна, такова ограничително тълкуване може да се обоснове и с оглед на първо и пето съображение от Директивата,
         от които следва по същество, че документ за професионална компетентност не може да бъде приравнен на диплома, без тези квалификации
         да са придобити изцяло или частично в държавата членка на издаване на дипломата.
      
      30.      Освен това тази позиция изглежда се потвърждава от практиката на Съда. По-специално в Решение по дело Kraus, посочено по-горе,
         Съдът е приел, че гражданин на държава членка може да се позовава в посочената държава на дипломата, придобита в друга държава
         членка, само и единствено ако този документ „доказва притежаването на допълнителна квалификация [по отношение на завършеното образование и обучение в държавата членка по произход] и следователно потвърждава способността
         на своя титуляр да заема определена длъжност […]“(12).
      
      31.      В настоящия случай от това може да се направи изводът, че поне част от академичното образование и обучение трябва да е било
         завършено в Испания или че професионално образование и обучение е получено в тази държава, за да бъде приложима Директивата.
         Както обаче бе установено и както подчертава Комисията, г‑н Cavallera не е завършил или получил никаква специална квалификация
         или компетентност в тази държава, освен ако придобиването само чрез официално признаване на документ за професионална компетентност се счита за равностойно на придобиването на такава професионална квалификация.
      
      32.      Същевременно този тълкувателен избор носи риска да бъдат изключени от приложното поле на Директивата положения, които в действителност
         напълно отговарят на целите на свободното движение. Общата система за признаване на дипломите всъщност трябва да може да се
         прилага към решение за официално признаване, когато то е издадено от държава членка, в която е била придобита професионална
         компетентност, произтичаща по-специално от упражняването на професията на територията на тази държава членка. Действително,
         при тези условия официалното признаване, което удостоверява академичните квалификации на гражданина, и професионалният стаж,
         придобит на територията на тази държава, трябва да позволяват на това лице да упражнява професията си в друга държава членка
         по силата на взаимно признаване на неговите професионални квалификации, извършено въз основа на Директивата(13). С други думи, според мен решение за официално признаване трябва да може при определени обстоятелства да отговаря на квалифицирането
         като диплома, в противен случай преследваните от Директивата цели биха били поставени под въпрос. Ограничителното тълкуване
         обаче рискува да доведе до систематично изключване на тези положения от приложното поле на Директивата.
      
      33.      Освен това, тъй като взаимното признаване на дипломите е основано на принципа на взаимното доверие, прекалено ограничителното
         тълкуване на Директивата би могло да засегне тези принципи. За тази цел Съдът с постоянство припомня, че „за разлика от секторните
         директиви относно конкретни професии, Директива 89/48 няма за цел да хармонизира условията за достъп или упражняване на различните
         професии, по отношение на които се прилага. Държавите членки остават компетентни да определят посочените условия в наложените
         от общностното право рамки(14).
      
      34.      От тази гледна точка Испания трябва да се счита свободна да определи достъпа до професията „инженер“ в Испания, както въз
         основа на решение за официално признаване на завършено на територията на друга държава членка образование и обучение, така
         и въз основа на диплома, издадена след завършването на образование и обучение в Испания, доколкото единственото изискване,
         поставено от Директивата, се състои в това документът да удостоверява, че „титулярът успешно е завършил курс на образование
         след средното образование с минимална продължителност от три години […] от които е видно, че титулярът притежава изискваните
         професионални квалификации за достъп или за упражняване на регламентирана професия в тази държава членка.“(15)
      
      35.      При прочита на този член е без значение по какви методи или процедури е била издадена дипломата и на коя територия е завършено
         образованието и обучението, след като те са осъществени в преобладаващата си част на територията на Общността(16). По този начин разширителното тълкуване на Директивата гарантира спазването на свободата на преценката, запазена за държавите
         членки по отношение на квалификацията като „диплома“. Доколкото Испания счита, че г‑н Cavallera разполага с професионалните
         умения и компетентност, достатъчни и необходими за практикуването на нейна територия, изглежда трудно да се отрече качеството
         „диплома“ на издадения от Испания на г‑н Cavallera документ(17).
      
      36.      За да се убедим в това, е достатъчно да се припомни още, че член 3, първа алинея, буква а) от Директива 89/48 забранява дори
         на държавите членки да откажат на гражданин достъпа до дадена професия, след като той „притежава диплома, която се изисква
         от друга държава членка за достъп [до] същата тази професия на нейна територия“.
      
      37.      Поради всички тези съображения според мен Директивата трябва да се счита за приложима в настоящия случай. Приложимостта на
         Директивата обаче трябва да се разграничава от възможността за позоваване на същата. Всъщност, както бе подчертано, особеността
         на фактическите обстоятелства по настоящото дело, която се изразява по-специално в това, че държавата по произход е и приемаща
         държава, насърчава задълбочаването на анализа в областта на възможността за позоваване на Директивата, и по-точно в областта
         на злоупотребата с право.
      
       Б –     Възможност за позоваване на директивата
      38.      Правото на взаимно признаване на дипломите на общностната територия е право, присъщо на свободното движение на хора, гарантирано
         от Договора за ЕО. Молбата за признаване в приемащата държава на диплома, придобита в друга държава членка, за да се упражнява
         дадена професия, не представлява сама по себе си злоупотреба с общностното право. Същевременно, „създадените от Договора улеснения
         не могат да имат за последица да позволят на лицата, които се ползват от тях, да се отклонят от прилагането на националните
         законодателства и да забранят на държавите членки да вземат необходимите мерки за предотвратяване на такива злоупотреби“(18).
      
      39.      Когато запитващата юрисдикция поставя въпроса за съвместимостта с общностното право на вътрешноправната норма (член 1 от Законодателен
         декрет № 115 от 1992 г. ), с която не се допуска признаването в Италия на документ, който е бил издаден от държава членка
         и на свой ред е изцяло резултат от официалното признаване на документ, преди това получен в Италия, тя инцидентно засяга този
         проблем.
      
      40.      Ако обаче една държава членка желае да се позове на този принцип в подкрепа на ограничително национално законодателство, тя
         трябва при липсата на каквато и да било обосновка, която се опира на императивни съображения от обществен интерес, да се увери
         освен това, че обстоятелствата, които характеризират въпросното положение, действително отговарят на условията за злоупотреба,
         така както тя е определена от практиката на Съда. Това предполага разглеждане in concreto на всяко отделно положение, за да
         се провери дали условията за злоупотреба са изпълнени.
      
      41.      Макар че националната юрисдикция трябва да провери дали е налице фактическият състав на злоупотреба в спора по главното производство,
         когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът въпреки това може да внесе уточнения с цел да насочи националната юрисдикция
         при нейното тълкуване(19). Тъй като Съдът все още не е имал възможност да се произнесе по този въпрос в рамките на общата система за признаване на
         дипломите, според мен е важно да се дадат указания относно въвеждането в действие, в тази конкретна област, на общите критерии,
         характеризиращи злоупотребата.
      
      42.      Въз основа на тези уточнения ще бъде по-лесно да се дадат на националния съд насоките, които ще му позволят да определи съвместимостта
         на ограничителното национално законодателство с общностното право.
      
      1.      Установяване на злоупотреба в рамките на общата система за взаимно признаване на дипломите
      43.      В общностното право съществува принцип на забрана на злоупотребите, според който „правните субекти не могат да се позовават
         на общностните норми с цел измама или злоупотреба“(20). Този принцип вече има относително добре уточнено съдържание в практиката на Съда(21).
      
      44.      Злоупотребата предполага наличието на два критерия, и двата тясно свързани и основани на обективни елементи(22). За да може евентуално да се направи извод за наличието на злоупотреба, е необходимо, от една страна, от съвкупност от обективни
         елементи да е видно, че въпреки формалното спазване на предвидените от общностната правна уредба условия, преследваната от
         нея цел не е била постигната, и от друга страна, от тези елементи да е видно, че основната цел на осъществената операция е
         да се получи предимство от общностната правна уредба, като изкуствено се създават условията, необходими за неговото получаване(23).
      
      45.      Най-напред, относно първия критерий, свързан със съществуването на противоречие между постигнатия резултат и преследваната
         от общностната разпоредба цел, следва да се разгледа дали признаването на испанската диплома в Италия води до получаването
         на предимство, което противоречи на целта, преследвана от общата система за признаване на дипломите.
      
      46.      Този първи етап от установяването на злоупотреба предполага да се разграничат с точност преследваните от Директивата цели.
         Взаимното признаване има за цел преди всичко да улесни свободното движение на хора на територията на Общността, като благоприятства
         свободата на установяване, свободното предоставяне на услуги и свободното движение на работници.
      
      47.      Тази цел в действителност има три измерения. Тя предполага квалифициран гражданин да може да упражнява професията си в друга
         държава членка, независимо от различията в правната уредба на държавата членка по произход и на приемащата държава членка(24). Тя предполага също, че даден гражданин може да избира държавата членка, в която иска да придобие професионалните си квалификации(25). Накрая, тя е насочена към това да позволи на образователните институции на държава членка да предоставят услугите си на
         граждани от други държави членки и дори да предоставят такива услуги на територията на други държави членки(26). С други думи, системата за признаване на дипломите се прилага за гражданин, който желае „да упражнява професия в качеството
         си на самостоятелно заето лице или заето лице в друга държава членка, която е различна от тази, в която е придобил професионалните
         [си] квалификации“(27), за този, който желае „да придобие професионални квалификации в държава членка, различна от тази, [на която e гражданин]“(28), или още за този, който иска „[да придобие] в друга държава членка допълнителна университетска квалификация към основното
         си образование и обучение“(29).
      
      48.      По този начин Директива 89/48 и секторните директиви, които я придружават, имат за цел изрично да улеснят ефективното упражняване на свободното движение на хора. Следователно признаването на дипломите е тясно свързано с ефективното упражняване
         на признатите от Договора свободи, за да се благоприятства „взаимното икономическо и социално проникване в рамките на Общността“(30) в тази област. Ето защо гражданин на държава членка, който нито е работил, нито се е обучавал, нито е получил диплома, издадена
         след завършването на образование и обучение в държава членка, различна от държавата по произход, не може да се позовава на
         предоставените от Директива 89/48 права(31).
      
      49.      Следователно това взаимно икономическо и социално проникване, което се търси чрез системата за признаване на дипломите, предполага
         най-малкото частичното или пълното завършване на образование и обучение на територията на държавата членка по издаване на
         дипломата или в рамките на предоставяните от нея образование и обучение, или още, по-общо, придобиването на академичен или
         професионален стаж, който териториално или материално може да бъде свързан с държавата членка по издаване на дипломата, чието
         признаване се иска в друга държава членка.
      
      50.      Поради това обстоятелството, че образованието и обучението, което е позволило получаването на дипломата, чието признаване
         се иска, е осъществено на територията на държавата членка, в която молителят желае да се позове на тази диплома, не може да
         се счита за противоречащо на целите, преследвани от свободното движение на хора, щом като посоченото образование и обучение
         може да бъде свързано с друга държава членка, по-специално защото е предоставено в рамките на образователната система на тази държава. При тези условия
         упражняването на правото на свободно движение трябва да се счита за ефективно, доколкото общностният гражданин е могъл да
         се ползва от достъп до академично и/или професионално образование и обучение, предоставяно в рамките на системата на друга
         държава членка, различна от неговата държава по произход(32). Подобно обстоятелство също така напълно отговаря на целта на свободното предоставяне на услуги, доколкото не се възпрепятства
         предоставянето на образователна услуга от институция на една държава членка на територията на друга държава членка. Действително
         Директива 89/48 има за цел своевременното създаване на европейски пазар на труда, който не може да се осъществи без възникването
         на образователен пазар на европейско равнище.
      
      51.      По същия начин обстоятелството, че общностен гражданин е поискал да се ползва от по-благоприятен достъп до дадена професия
         в друга държава членка, различна от тази, в която е завършил образованието си, само по себе си отговаря напълно на общностните
         цели.
      
      52.      Обратно, когато даден гражданин желае да се позове в държавата членка А, където е завършил изцяло академичното си образование
         и обучение, която не му позволява достъп до професията, която желае да упражнява в посочената държава, или желае да се позове
         в друга държава членка В на диплома, получена в държава членка Б, която му дава право на такъв достъп в тази държава, но без
         да е придобил никакъв професионален или академичен стаж, който може да бъде свързан с държавата членка, издала му посочената
         диплома — с други думи, без да се е обучавал в рамките на образованието и обучението, което предоставя държава Б, или да е
         работил в посочената държава Б — можем разумно да се усъмним в наличието на ефективно упражняване на свободното движение,
         доколкото не е имало никаква дейност в приемащата държава членка. Накратко, взаимното икономическо и социално проникване въз
         основа на свободното движение на работници не съществува.
      
      53.      Резултатът, до който посоченият гражданин стига въз основа на Директивата, като същевременно отговаря на формалните условия
         за нейното прилагане, не съответства нито на упражняването на професия в качеството на самостоятелно заето лице или заето
         лице в друга държава членка, различна от тази, в която е придобил професионалните си квалификации, нито на придобиването на
         професионални квалификации в държава членка, различна от тази, на която e гражданин, нито на придобиването в друга държава
         членка или под неин надзор на допълнителна университетска квалификация към основното си образование и обучение. При тези условия
         ползването на взаимното признаване би позволило на лицето да получи достъп в своята държава по произход до професия, за която
         с оглед на приложимото национално право няма необходимите професионални квалификации. Десето съображение от Директивата обаче
         посочва изрично, че установената обща система за признаване „няма за цел нито да промени професионалните правила, включително
         деонтологическите, които се прилагат спрямо всяко лице, което упражнява професия на територията на друга държава членка, нито
         да освободи мигрантите от спазването на тези правила“. В този случай и въпреки формалното спазване на условията за прилагане
         на общностното право полученият резултат би бил в явно противоречие с преследваната с Директивата цел.
      
      54.      Очевидното противоречие на получения резултат с целите, преследвани от общата система за признаване на дипломите, не може
         обаче само по себе си да насочи към наличието на злоупотреба. Всъщност е необходимо още полученото чрез разпоредбите на общностното
         право предимство да не може да бъде обективно обосновано с никакво друго съображение освен това за заобикаляне на разпоредбите
         на националното законодателство, за да се получи достъп до дадена професия в държава членка, без да са изпълнени условията
         за това.
      
      55.      За преценката на това условие може „да се вземе предвид напълно изкуственият характер на различните операции“(33), в настоящия случай процедурата по официално признаване и процедурата по признаване, за да се определи дали може да се счита,
         че те имат обосновка, различна от единствения интерес от заобикаляне на приложимите национални законодателства с оглед на
         посочените отделни цели.
      
      56.      В конкретния случай при липсата на каквото и да било ефективно упражняване на свободното движение създадената конструкция
         по всяка вероятност изглежда изкуствена. Като не благоприятства взаимното икономическо и социално проникване, полученият резултат
         има за цел да позволи достъпа на общностен гражданин до дадена професия в неговата държава членка по произход, без да е получил
         квалификациите, изисквани в съответствие с правните разпоредби на тази държава членка, и без да е било необходимо да придобие
         професионални и/или академични умения и компетентност в рамките на система, предоставяна от друга държава членка. Това води
         до получаването на общностни предимства във фактическо положение, което в действителност е напълно вътрешно, но което изкуствено
         е поставено в приложното поле на общностното право.
      
      57.      Следователно достъпът до регламентирана професия в държава членка, без да са изпълнени предвидените от приложимата национална
         правна уредба условия, като се прави позоваване на диплома, получена в друга държава членка, където не е била придобита никаква
         професионална квалификация, било чрез завършването на допълнително академично образование и обучение в рамките на образователната
         система на тази държава членка, било чрез придобиването на професионален стаж, който може да бъде свързан с посочената държава
         членка, трябва да се счита за предимство, противоречащо на разпоредбите на Директивата, когато не може да бъде направено позоваване
         на никаква друга обосновка, свързана с целта да се постигне свободно движение.
      
      58.      Ако националният съд стигне до извода, че г‑н Cavallera е злоупотребил с общностното право, той трябва да приеме, че за него
         е невъзможно да се позове на разпоредбите на Директивата, макар неговият документ за официална квалификация да отговаря на
         формалните условия, за да бъде квалифициран като диплома по смисъла на тази директива. Този извод обаче не е достатъчен сам
         по себе си, за да се обяви, че вътрешното законодателство, което има за цел да ограничи признаването на дипломите, е в съответствие
         с общностното право, за да бъде приложено в настоящия случай.
      
      2.      Условията за съответствие на ограничителното италианско законодателство с оглед на борбата срещу злоупотребите
      59.      Този втори етап от обосновката е тясно свързан с първия. Националният съд е този, който преценява дали ограничението на взаимното
         признаване на дипломите, предвидено в италианското законодателство, може да бъде „обосновано със съображения за борба срещу
         напълно изкуствените конструкции и евентуално дали то е пропорционално с оглед на тази цел“(34).
      
      60.      С оглед на описаните по-горе цели, за да може ограничение на признаването на дипломите да бъде „обосновано със съображения
         за борба срещу злоупотребите, това ограничение трябва да е насочено конкретно към това да попречи на поведения, изразяващи
         се в създаване на напълно изкуствени конструкции, които не отразяват икономическата действителност“(35), тоест конструкции, които показват, че в нито един момент не е било налице ефективно упражняване на свободите на движение.
         В този случай тези конструкции показват, че операциите са имали за единствена цел да се избегне прилагането на националното
         законодателство относно достъпа до професията.
      
      61.      В настоящия случай италианското законодателство, което отказва признаването „на документ, който е бил издаден от държава членка
         и на свой ред е изцяло резултат от признаването на предходен италиански документ“, може по всяка вероятност да допринесе за
         постигането на тази цел.
      
      62.      Разглежданото национално законодателство обаче трябва да бъде и пропорционално на преследваната цел и не трябва да надхвърля
         необходимото за постигането ѝ. В настоящия случай всичко зависи от тълкуването на израза „изцяло резултат“. Както бе посочено,
         ако гражданинът може да обоснове придобиването на професионални умения и компетентност на територията на държавата членка
         по издаване на дипломата, той трябва да може да се позове на това в своята държава по произход посредством взаимно признаване
         на дипломите.
      
      63.      Следователно националният съд следва да провери дали с израза „изцяло резултат“ италианският законодател не изключва такива
         положения и обхваща единствено обстоятелството, при което гражданин на държава членка не може да обоснове в държавата членка
         по издаване на дипломата никакъв допълнителен професионален или академичен стаж по отношение на този, който вече е придобит
         първоначално от него в Италия. Обратно, прилагането на това законодателство трябва да се изключи, когато молбата за признаване
         може да бъде обоснована с една от целите на свободното движение, уточнени в точка 47 от настоящото заключение.
      
      64.      По този начин национално законодателство може да ограничава взаимното признаване на дипломи, когато формалните условия за
         такова признаване са изпълнени, само и единствено ако то се обосновава със съображения за борба срещу злоупотребите, които
         се характеризират по-специално с изкуствени конструкции, и при условие че то е пропорционално на тази специфична цел.
      
      III – Заключение
      65.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам Съдът да отговори на поставените преюдициални въпроси по следния начин:
      
      „1)      Решение за официално признаване като разглежданото в главното производство представлява диплома по смисъла на член 1, буква а)
         от Директива 89/48/ЕИО на Съвета от 21 декември 1988 година относно обща система за признаване на дипломите за висше образование,
         издадени след завършването на професионално образование и обучение с минимална продължителност от три години, ако то отговаря
         на определените от тази директива обективни условия.
      
      2)      Директива 89/48 обаче трябва да се тълкува в смисъл, че на нея не може да бъде направено позоваване в подкрепа на молба за
         признаване на диплома, ако последната представлява злоупотреба.
      
               От една страна, установяването на съществуването на такава злоупотреба изисква молбата за признаване да води — независимо
         от формалното прилагане на условията, предвидени в релевантните разпоредби от Директива 89/48 — до получаването на предимство,
         чието предоставяне би било в противоречие с посочената в тези разпоредби цел. От друга страна, от всички обективни елементи
         трябва да следва, че въпросните операции имат за основна цел получаването на това предимство.
      
      Достъпът до регламентирана професия в държава членка, без да са изпълнени предвидените от приложимата национална правна уредба
         условия, като се прави позоваване на диплома, получена в друга държава членка, където не е била придобита никаква професионална
         квалификация, било чрез завършването на допълнително академично образование и обучение в рамките на образователната система
         на тази държава членка, било чрез придобиването на професионален стаж, който може да бъде свързан с посочената държава членка,
         трябва да се счита за предимство, противоречащо на релевантните разпоредби от Директива 89/48, когато не може да бъде направено
         позоваване на никаква друга обосновка, свързана с целта да се постигне свободното движение.
      
      3)      Национално законодателство може да ограничава взаимното признаване на дипломи, когато формалните условия за такова признаване
         са изпълнени, само и единствено ако то се обосновава със съображения за борба срещу злоупотребите, които се характеризират
         по-специално с изкуствени конструкции, и при условие че то е пропорционално на тази специфична цел.“
      
      1 –	Език на оригиналния текст: френски.
      
      2 –	OВ L 19, 1989 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 76.
      
      3 –	Кралски указ от 20 февруари 2004 г., BOE от 4 март 2004 г.
      
      4 –	Кралски указ от 16 януари 1987 г., BOE от 23 януари 1987 г.
      
      5 –	Кралски указ № 2537 от 23 октомври 1925 г. за одобряване на правната уредба относно професиите „инженер“ и „архитект“,
         GURI № 37 от 15 февруари 1926 г.
      
      6 –	Указ № 328 на президента на Републиката от 5 юни 2001 г. за изменение и допълнение на правната уредба относно условията
         за допускане до държавен изпит и до съответните изпити за упражняването на определени професии, както и на правната уредба
         относно съответните професионални сдружения, редовна притурка към GURI № 190 от 17 август 2001 г.
      
      7 –      Декрет от 27 януари 1992 г. (GURI № 40 от 18 февруари 1992 г., стр. 6).
      
      8 –	Вж. италианската и унгарската версия на член 1, буква б) от Директива 89/48, германската и унгарската версия на член 2,
         първа алинея от Директива 89/48, както и испанската, италианската и словенската версия на член 3, първа алинея от Директива
         89/48. 
      
      9 –	Вж. по-специално Решение от 7 февруари 1979 г. по дело Knoors (115/78, Recueil, стр. 399, точка 20) и Решение от 31 март
         1993 г. по дело Kraus (C‑19/92, Recueil, стр. I‑1663, точка 16).
      
      10 –	Член 1, буква а), второ тире от Директива 89/48.
      
      11 –	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации
         (OВ L 255, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3 и поправки в ОВ L 271, стр. 18, 16.10.2007 г.
         и ОВ L 33, стр. 49, 3.2.2009 г.).
      
      12 –	Точка 19 (курсивът е мой) и Решение от 9 септември 2003 г. по дело Burbaud (C‑285/01, Recueil, стр. I‑8219, точки 50 и
         52).
      
      13 –	Вж. в този смисъл Решение по дело Kraus, посочено по-горе (точки 15—18).
      
      14 –	Решение от 7 септември 2006 г. по дело Price (C‑149/05, Recueil, стр. I‑7691, точка 54).
      
      15 –	Член 1, буква а), първа алинея от Директива 89/48.
      
      16 –	Вж. в този смисъл точки 34—39 от заключението, представено от генералния адвокат Bot на 19 април 2007 г. по дело Комисия/Гърция
         (C‑274/05, все още висящо пред Съда). 
      
      17 –	Освен това следва да се подчертае, че процедурата за официално признаване не се получава по право и преминава през точна
         проверка на квалификациите на молителя: вж. член 4 и следв. от Кралски указ № 86/1987 от 16 януари 1987 г., BOE от 23 януари
         1987 г., приложим към момента на настъпване на фактите по делото.
      
      18 –	Вж. Решение по дело Knoors, посочено по-горе (точка 25), Решение от 3 октомври 1990 г. по дело Bouchoucha (C‑61/89, Recueil,
         стр. I‑3551, точка 14), Решение от 7 юли 1992 г. по дело Singh (C‑370/90, Recueil, стр. I‑4265, точка 24), Решение от 9 март
         1999 г. по дело Centros (C‑212/97, Recueil, стр. I‑1459, точка 24), Решение от 21 ноември 2002 г. по дело X и Y (C‑436/00,
         Recueil стр. I‑10829, точки 41 и 45) и Решение от 30 септември 2003 г. по дело Inspire Art (C‑167/01, Recueil, стр. I‑10155,
         точка 136).
      
      19 –	Вж. по-специално Решение от 21 февруари 2006 г. по дело Halifax и др. (C‑255/02, Recueil, стр. I‑1609, точки 76 и 77).
      
      20 –	Решение от 12 май 1998 г. по дело Kefalas и др. (C‑367/96, Recueil, стр. I‑2843, точка 20), Решение от 23 март 2000 г.
         по дело Diamantis (C‑373/97, Recueil, стр. I‑1705, точка 33), Решение по дело Halifax и др., посочено по-горе (точка 68) и
         Решение от 12 септември 2006 г. по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Recueil, стр. I‑7995, точка 35).
      
      21 –	За преглед на развитието на съдебната практика в областта на злоупотребата с право препращам към точка 62 от моето заключение,
         представено по дело Halifax и др., посочено по-горе.
      
      22 –	Относно важността да се докаже злоупотребата въз основа на обективни елементи, без да е необходимо да се търси намерението
         на предполагаемия извършител, вж. моето заключение по дело Halifax и др., посочено по-горе (точки 70 и 71).
      
      23 –	Вж. Решение от 14 декември 2000 г. по дело Emsland‑Stärke (C‑110/99, Recueil, стр. I‑11569, точки 52 и 53) и в същия смисъл
         Решение по дело Centros, посочено по-горе (точка 24), Решение по дело Halifax и др., посочено по-горе (точки 74 и 75) и Решение
         по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas, посочено по-горе (точка 64).
      
      24 –	Вж. по-специално относно свободата на установяване: Решение по дело Centros, посочено по-горе (точка 25), Решение по дело
         X и Y, посочено по-горе (точка 42) и Решение по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas, посочено по-горе (точки
         41 и 42).
      
      25 –	Тази цел следва да бъде разглеждана в контекста на член 3, параграф 1, буква р) ЕО и на член 149, параграф 2, второ тире
         ЕО, които се отнасят до мобилността на преподаватели и студенти. Вж. също Решение от 11 юли 2002 г. по дело D’Hoop (C‑224/98,
         Recueil, стр. I‑6191, точки 30—32) и Решение от 7 юли 2005 г. по дело Комисия/Австрия (C‑147/03, Recueil, стр. I‑5969, точка 44).
      
      26 –	Вж. точка 39 от заключението на генералния адвокат Bot, представено по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе.
      
      27 –	Решение от 2 юли 1998 г. по дело Kapasakalis и др. (C‑225/95—C‑227/95, Recueil, стр. I‑4239, точка 18).
      
      28 –	Решение по дело Kraus, посочено по-горе (точка 16).
      
      29 –	Пак там (точка 17).
      
      30 –	Решение по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas, посочено по-горе (точка 53).
      
      31 –	Вж. по-специално Решение по дело Kapasakalis и др., посочено по-горе (точка 22).
      
      32 –	Вж. точка 39 от заключението на генерален адвокат Bot, представено по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе.
      
      33 –	Решение по дело Halifax и др, посочено по-горе (точка 81).
      
      34 –	Решение по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas, посочено по-горе (точка 57).
      
      35 –	Пак там (точка 55).