CELEX: 61979CC0061
Language: es
Date: 1980-01-09
Title: Conclusiones del Abogado General Reischl presentadas el 9 de enero de 1980. # Amministrazione delle finanze dello Stato contra Denkavit italiana Srl. # Petición de decisión prejudicial: Tribunale civile e penale di Milano - Italia. # Derechos de inspección sanitaria - Devolución de cantidades indebidamente percibidas. # Asunto 61/79.

CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 61/79
                     CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
                                  SR. GERHARD REISHCL
                             presentadas el 9 de enero de 1980 *
Señor Presidente,                                 «A)    ¿Es compatible con la normativa
Señores Jueces,                                          comunitaria, y en particular con el
                                                         espíritu del apartado 2 del artículo 13
                                                         y del artículo 92 del Tratado CEE,
                                                         la devolución de sumas percibidas
Mediante auto de 3 de octubre de 1978, el                en concepto de derechos de aduana
Presidente del Tribunale civile e penale di              (en este caso, derechos de inspec-
Milano ordenó a la Amministrazione delle                 ción sanitaria) antes de que las Insti-
Finanze dello Stato, parte demandante en el              tuciones comunitarias las clasifiquen
litigio principal, reembolsar a la demandada,            como exacciones de efecto equiva-
la sociedad Denkavit italiana Sri, un importe            lente a derechos de aduana y cuya
de 2 783 140 LIT que esta ùltima había                   carga ya fue repercutida en su día a
pagado durante los años 1971 a 1974 en                   los compradores de los productos
concepto de tasas de control sanitario sobre             importados?
la importación de leche y productos lácteos,
por considerar que dichas tasas figuraban
entre las exacciones de efecto equivalente a
derechos de aduana, las cuales están prohibi-    B) ¿Se opone la normativa comunitaria, y
das. La demandante recurrió contra este auto          en particular el apartado 2 del artículo
sobre medidas provisionales, alegando que la          13 y el artículo 92 del Tratado CEE, a
violación de la prohibición de percibir exac-         que la prohibición y la supresión de las
ciones de efecto equivalente a derechos de            exacciones de efecto equivalente a
aduana no daba lugar automáticamente a la             derechos de aduana creen para los par-
obligación de devolver las sumas percibidas.          ticulares el derecho a pedir la devolu-
Entonces, mediante resolución de 1 de marzo           ción de las cantidades que han pagado
de 1979 (2 de abril de 1979), la Sala Primera         indebidamente al Estado y que éste, por
de lo Civil del Tribunale di Milano pidió al          su parte, ha percibido ilegalmente en
Tribunal de Justicia que se pronunciara con           concepto de exacciones de efecto equi-
carácter prejudicial sobre las cuestiones             valente, después de que el Derecho
siguientes:                                           comunitario suprimiera dichas exaccio-
 *
    Lengua original: italiano.
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      nes, pero antes de que las Instituciones      régimen de cánones internos que se apli-
      comunitarias las clasificaran como exac­      quen sistemáticamente, según los mismos
      ciones de efecto equivalente a derechos       criterios y en la misma fase de comerciali-
      de aduana?»                                   zación, a los productos nacionales y a los
                                                    importados (véanse las sentencias de 14 de
                                                    diciembre de 1972, Marimex, 29/72, Rec. p.
  Respecto a estas cuestiones, mi opinión es la     1309; de 5 de febrero de 1976, Bresciani,
 siguiente:                                         87/75,» Rec. p. 129; de 15 de diciembre de
                                                    1976, Simmenthal SpA, 35/76,» p. 1871; y
                                                    de 28 de junio de 1978, Simmenthal SA,
 Las dos cuestiones prejudiciales giran en          70/77, Rec. p. 1453). Además, la jurispru-
 torno al problema central sobre el que ya he       dencia del Tribunal de Justicia ha estableci-
 tenido ocasión de expresar mi opinión en mis       do que, desde el 1 de enero de 1970 a más
 conclusiones de 4 de diciembre de 1979 en         tardar, el apartado 2 del artículo 13 del
 el asunto en el que recayó la sentencia de 27     Tratado CEE es, por su propia naturaleza,
 de febrero de 1980, Just (68/79,» Rec.             directamente aplicable en las relaciones
 p. 501); se trata de sabērsi procede devolver     jurídicas entre los Estados miembros y sus
 el importe de las tasas pagadas en virtud de      nacionales, y que confiere a los justiciables
 disposiciones de Derecho nacional, cuya           derechos que los órganos jurisdiccionales
 incompatibilidad con el Derecho comunitario       nacionales tienen la obligación de prote-
. no ha sido declarada sino posteriormente por     ger [véanse las sentencias de 14 de diciem-
 el Tribunal de Justicia de las Comunidades        bre de 1972, Marimex, antes citada; de 26
 Europeas. Dado que las dos cuestiones sólo        de febrero de 1975, W. Cadsky SpA
 se refieren a diferentes aspectos del proble­     (63/74,» Rec. p. 281); de 5 de febrero de
 ma de hasta qué punto el Derecho comunita­         1976, Bresciani, antes citada; de 16 de
 rio prevé el reembolso de los derechos de         diciembre de 1976, Rewe (33/76,» Ree. p.
 policía sanitaria percibidos por la Amminis-       1989), y de 16 de diciembre de 1976, Co-
 trazione delle Finanze en contra de lo dis-       met BV (45/76, Rec. p. 2043)]. En estrecha
 puesto en el apartado 2 del artículo 13 del       conexión con el efecto directo del Derecho
 Tratado CEE, considero que deben exami-           comunitario, el Tribunal de Justicia, me-
 narse juntas ambas cuestiones.                    diante una jurisprudencia reiterada, ha
                                                   destacado el principio de la primacía de este
                                                   Derecho respecto al Derecho nacional. Ya
                                                   en su sentencia de 15 de julio de 1964,
 En este contexto, procede señalar, en primer
                                                   Costa (6/64,» Rec. p. 1141), el Tribunal de
 lugar, que, en varias de sus sentencias, el
                                                   Justicia había hecho hincapié en que «al
 Tribunal de Justicia se ha pronunciado ya en
                                                   Derecho creado por el Tratado, nacido de
 el sentido de que los gravámenes pecuniarios
                                                   una fuente autónoma, no se puede oponer,
 impuestos por razones de control sanitario de
                                                   en razón de su específica naturaleza original
 los productos al cruzar éstos la frontera
                                                   una norma interna, cualquiera que sea ésta,
 deben considerarse corno exacciones de
                                                   ante los órganos jurisdiccionales, sin que al
 efecto equivalente a derechos de aduana,          mismo tiempo aquél pierda su carácter
 siempre y cuando no formen parte de un
                                                                                             417
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comunitario y se ponga en tela de juicio la       sentencia del Tribunal de Justicia, no crea
base jurídica misma de la Comunidad». El          nuevas obligaciones en cuanto al fondo,
Tribunal de Justicia añadía que: «la transfe-     sino que simplemente confirma la obliga-
rencia realizada por los Estados, de su orde-     ción (que ya existía antes) de no aplicar, o
namiento jurídico interno en favor del comu-      en su caso de derogar, el Derecho nacional
nitario, de los derechos y obligaciones co-       contrario al Derecho comunitario.
rrespondientes a las disposiciones del Trata-
do, entraña por tanto una limitación definiti-
va de su soberanía, contra la que no puede        Como ya indiqué en mis conclusiones en el
prevalecer un acto unilateral ulterior incom-     asunto en el que recayó la sentencia de 25
patible con el concepto de Comunidad». Por        de mayo de 1977, Cucchi (77/76,« Rec.
tanto, esta primacía de aplicación declarada      p. 987) y en el asunto 68/79 (antes citado),
por el Tribunal de Justicia -que se basa, en      resulta del espíritu y de la finalidad del
definitiva, en el principio de la competencia     efecto directo que los derechos pagados con
funcional de la Comunidad y se encuentra          arreglo a normas de Derecho nacional con-
expresada más concretamente en el artículo        trarias al Derecho comunitario deben, nor-
5 del Tratado CEE- tiene la finalidad de          malmente, ser reembolsados. En la senten-
evitar disparidades en la aplicación del          cia de 26 de junio de 1979, Pigs and Bacon
Tratado por parte de los Estados miembros,        Commission (177/78,» Rec. p. 2161) el
en la medida en que las Instituciones de cada     Tribunal de Justicia resolvió expresamente
Estado miembro están obligadas, sin excep-        que existía una obligación de reembolso de.
ción, a no aplicar las disposiciones de Dere-     los derechos percibidos en el marco de un
cho nacional contrarias al Derecho comuni-        sistema nacional de comercialización con-
tario, aparte ya de cualquier derogación          trario al Derecho comunitario. Este Tribunal
formal. A este respecto, las decisiones preju-    recalcó, a este respecto, que «en principio,
diciales dictadas por el Tribunal de Justicia     cualquier operador económico obligado al
con arreglo al artículo 177, mediante las         pago de la exacción tiene derecho a recla-
cuales este Tribunal se pronuncia sobre la        mar la devolución de la parte de la misma
interpretación del Tratado, no tienen sino un     afectada a fines incompatibles con el Dere-
efecto declarativo. En mi opinión, lo mismo       cho comunitario» (véanse también las con-
                                                  clusiones del Abogado General, Sr. Warner,
puede decirse —respondiendo a la objeción
                                                  de 15 de mayo de 1979 en dicho asunto).
del Gobierno italiano- de las sentencias
                                                  Por lo demás, opino que el Tribunal de
dictadas por el Tribunal de Justicia con
                                                  Justicia ya había admitido en su sentencia
arreglo a los artículos 169 y 170 del Tratado
                                                  de 16 de diciembre de 1976 en el asunto
CEE en el marco de un procedimiento por
                                                  33/76 (Rewe, antes citado) la existencia de
incumplimiento del Tratado, mediante las
                                                  tal derecho; en aquel asunto, el órgano
cuales este Tribunal declara que un Estado
                                                 jurisdiccional remitente había pedido al
miembro ha incumplido una obligación que          Tribunal de Justicia que se pronunciara con
 le incumbe en viilud del Tratado. El artículo    carácter prejudicial, entre otras, sobre la
 171 del Tratado CEE, según el cual un Esta-      cuestión de si, en caso de violación, por
do miembro está obligado a adoptar las            parte de la Administración nacional, de la
medidas necesarias para la ejecución de la
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  prohibición de aplicar exacciones de efecto      actual de la integración en el ámbito de la
 equivalente, el justiciable de la Comunidad       protección de los derechos individuales. La
 tiene, según el Derecho comunitario, derecho      circunstancia de que el estatuto jurídico de
 a la devolución de la suma pagada. Como en        un particular pueda, por tanto, variar de un
 el presente asunto, el Gobierno de la Repú-       Estado miembro a otro es simplemente una
 blica Italiana mantuvo, con los mismos            consecuencia de la aplicación del Derecho
 argumentos, el punto de vista de que la           comunitario por los Estados miembros,
 devolución de gravámenes percibidos en la         hecho admitido por el ordenamiento jurídi-
 frontera no puede exigirse antes de que esos      co comunitario. Como se desprende de la
 derechos hayan sido objeto de una califica-       sentencia dictada por el Tribunal de Justicia
 ción pertinente destinada a establecer su         en el asunto Rewe, los órganos jurisdiccio-
carácter de exacciones de efecto equivalente.     nales nacionales tienen que velar, no obs-
Aunque no tuvo que plantearse expresamente        tante, porque las modalidades de ejercicio
 la cuestión de la devolución, ya que los         de los derechos conferidos por el Derecho
plazos para recurrir previstos por el Derecho     comunitario no sean menos favorables que
nacional habían expirado, este Tribunal           las referentes a recursos similares de natura-
partió de la hipótesis implícita de que existía   leza interna, y porque, por otra parte, las
dicha obligación de reembolso, en la medida       modalidades y los plazos no puedan hacer
en que, respondiendo a la cuestión planteada,     imposible en la práctica el ejercicio de tales
señaló que la prohibición establecida en el       derechos.
artículo 13 del Tratado CEE tiene efecto
directo y confiere a los justiciables unos
derechos que los órganos jurisdiccionales
                                                  En aras de una aplicación uniforme del
nacionales tienen la obligación de proteger.
                                                  Derecho comunitario, el Gobierno italiano
                                                  trata de inferir del ordenamiento jurídico
                                                  comunitario otros varios límites, dentro de
Como expuse en mis conclusiones en el             los cuales las Administraciones nacionales
asunto 68/79 (Just, antes citado), refiriéndo-    estarían obligadas a devolver los importes
me, a este respecto, a la jurisprudencia del      percibidos en contra de la prohibición de
Tribunal de Justicia, mientras el Derecho         aplicar exacciones de efecto equivalente a
comunitario no regule él mismo estas cues-        derechos de aduana. Señala que la devolu-
tiones, los órganos jurisdiccionales de los       ción de dichos pagos daría lugar a un enri-
Estados miembros sólo pueden garantizar           quecimiento de hecho de los operadores
esos derechos basándose en su propio orde-        económicos interesados o más exactamente
namiento jurídico. Como señala acertada-          a un aumento inesperado de su margen de
mente el Gobierno italiano, esa remisión al      beneficios, ya que esos operadores, eviden-
Derecho nacional hace que la devolución          temente, habrán incluido los importes co-
dependa de las diferentes modalidades apli-      rrespondientes en el cálculo de sus costes de
cables en cada Estado miembro; no obstante,      producción y los habrán repercutido sobre
como se puso de manifiesto en el asunto           los terceros compradores, de modo que una
177/78 (Pigs and Bacon Commission, antes         devolución equivaldría, esencialmente, a
citado), esa situación corresponde al estado     una «ayuda» a los operadores nacionales; la
                                                                                            419
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 supresión retroactiva de una desigualdad de        77/72,« Rec. p. 611), sujustificaciónreside
 trato, que ya ha dado lugar a una alteración      en el hecho de .que toda carga pecuniaria
 irreversible de las relaciones de mercado en      cuyo hecho generador está relacionado con
 el sentido de que éstas se rigen por un siste-    el cruce de una frontera constituye, cual-
 ma no deseado por los autores del Tratado,        quiera que sea su naturaleza, un obstáculo a
 no haría sino provocar en la práctica esa         la libre circulación de mercancías. De la
 distorsión de las condiciones del mercado y       ratio de esta disposición resulta que las
 de las condiciones de la competencia, que el      cargas pecuniarias indebidamente percibi-
 Derecho comunitario trata precisamente de         das deben devolverse en la medida de lo
 impedir.                                          posible, independientemente de que el
                                                   importador haya repercutido o no tales
                                                   cargas indirectas en el precio. Suponiendo
 Sin embargo, en mi opinión no es posible          que haya conseguido hacerlo, las cargas
 acoger los argumentos que se acaban de            pecuniarias indebidamente percibidas son
 exponer, por las siguientes razones:              entonces soportadas por los compradores
                                                   posteriores, los cuales podrán, en caso de
                                                   devolución, recurrir contra el importador,
 Como ya he dicho, el efecto directo del           con arreglo al Derecho nacional, para recu-
Derecho comunitario tiene como.corolario la       perar dichas cantidades.
 obligación de principio de devolver las
cantidades indebidamente percibidas, sin lo
cual la aplicación del Derecho comunitario
podría quedar reducida a nada debido a que        Sin embargo, prescindiendo de estas consi-
un Estado miembro percibe esos gravámenes         deraciones, será muy difícil comprobar si un
en contra de lo dispuesto en el Derecho           importador efectivamente ha repercutido en
comunitario. Esta obligación se aplica tam-       su totalidad o sólo en parte las cargas inde-
bién a las cantidades percibidas en contra de     bidas sobre los precios de la mercancía,
la prohibición establecida en el apartado 2       dado que esta cuestión depende fundamen-
del artículo 13 del Tratado CEE. Esta             talmente de la coyuntura general y de la
disposición, que prevé que las exacciones         situación específica en que se encuentra una
de efecto equivalente a los derechos de           empresa y, por tanto, sólo puede contestarse
aduana, en vigor entre los Estados miembros,      teniendo en cuenta los datos concretos de
deben ser suprimidas progresivamente por          cada caso. Debe considerarse, además, que
éstos durante el período transitorio, forma       es muy probable que los derechos inde-
parte de los fundamentos de la Comunidad,         bidamente percibidos hayan encarecido la
como lo demuestra su misma ubicación en el        mercancía y, por tanto , hayan influido
texto del Tratado, y desempeña un papel           negativamente en el volumen de negocios,
esencial en la creación del mercado común.        dando lugar ipsofacto a una disminución de
Como ha señalado este Tribunal en varias          los beneficios del importador, indepen-
ocasiones (véanse las sentencias de 5 de          dientemente de las posibles pérdidas que
febrero de 1976, Bresciani, 87/75, antes          éste haya podido tener en lo que respecta a
citada, y de 19 de julio de 1973, Capolongo,      los intereses.
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El Derecho comunitario no regula estas             Derecho comunitario prescribe precisamen-
cuestiones tan complejas, las cuales sólo         te el reembolso de gravámenes indebida-
pueden ser resueltas por los órganos jurisdic-    mente percibidos. El apartado 1 del artículo
cionales nacionales de manera concreta,           92 sólo es aplicable a las ayudas otorgadas
considerando cada caso específico. En mi          por los Estados o mediante fondos estatales.
opinión, a falta de esta normativa de Dere-       No obstante, en lo que respecta al concepto
cho comunitario, corresponde únicamente a         de ayuda, es esencial que la subvención
los órganos jurisdiccionales de cada Estado       concedida por el Estado lo sea a título
miembro decidir, en el marco de su propio         gratuito y que se otorguen ventajas al bene-
ordenamiento jurídico, si, y en su caso hasta     ficiario en virtud de disposiciones estatales
qué punto, las exacciones indebidamente           o con arreglo a normas fijadas por el Esta-
percibidas, de efecto equivalente a derechos      do. Ahora bien, el reembolso de gravámenes
de aduana, deben ser objeto de reembolso.         indebidamente pagados sólo puede tener
                                                  lugar en virtud de una resolución judicial
                                                  destinada a anular ab initio una medida que
De lo expuesto hasta ahora se desprende ya        falsee la competencia y, por tanto, no hace
que el reembolso de exacciones indebida-          que la empresa afectada disfrute de ventaja
mente pagadas, de efecto equivalente a            alguna. Dado que se trata simplemente de
derechos de aduana, efectuado en virtud de        devolver lo que se ha percibido indebida-
una obligación creada por el Derecho comu-        mente, dicha operación tampoco implica un
nitario, no puede, por definición, constituir     nuevo reparto de los recursos estatales.
una ayuda incompatible con el mercado             Como no se trata de conceder una ventaja a
común en el sentido del artículo 92 del           título gratuito, la situación económica de las
Tratado CEE. Habida cuenta de que todos           empresas interesadas en los intercambios
los interesados en el presente procedimiento,     internacionales tampoco resulta mejorada
incluido el Gobierno italiano, están mani-        respecto a sus competidores que no reciben
fiestamente de acuerdo a este respecto,           pagos de este tipo, de manera que la compe-
puedo limitarme a hacer algunas breves            tencia internacional no es falseada por la
observaciones.                                    devolución.
El apartado 1 del artículo 92 del Tratado         El Gobierno italiano estima, además, que
CEE dispone que «salvo que el presente            habida cuenta de los criterios definidos en la
Tratado disponga otra cosa, serán incompati-      sentencia de 8 de abril de 1976, Defrenne
bles con el mercado común, en la medida en        (43/75,» Rec. p. 455), el efecto directo del
que afecten a los intercambios comerciales        apartado 2 del artículo 13 no puede dar
entre Estados miembros, las ayudas otorga-        acceso a los interesados que se basen en un
das por los Estados o mediante fondos esta-       título jurídico de Derecho comunitario, de
tales, bajo cualquier forma, que falseen o        inherente rango superior, a la posibilidad
amenacen falsear la competencia, favore-          absoluta e imprescriptible de reivindicar la
ciendo a determinadas empresas o produccio-       devolución. El Gobierno italiano alega que
nes». Ahora bien, como hemos visto, el            en la sentencia citada, el Tribunal de Justi-
                                                                                            421
 ---pagebreak---                            CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 61/79
cia declaro directamente aplicable el artículo    ral, Sr. Warner, en sus conclusiones en el
 119 del Tratado, pero limitó el derecho a        asunto 33/76 (Rewe, antes citado), no es
invocarlo al período posterior al pronuncia-      posible comparar una situación en la que se
miento de la sentencia, salvo en lo que res-      pide la devolución de gravámenes indebida-
pecta a los trabajadores que hubiesen inter-      mente percibidos por Estados miembros con
puesto antes un recurso judicial o una recla-     la situación a que se refería el asunto De-
mación equivalente. El Gobierno italiano          frenne. Así pues, también la Comisión, en
aflade que las razones que llevaron al Tribu-     especial, señala acertadamente que el asunto
nal de Justicia a distinguir entre la declara-    Defrenne trataba fundamentalmente de los
ción del incumplimiento de una obligación         intereses de particulares que habían sido
derivada del Tratado y el reconocimiento de       inducidos a error tanto por la actitud de
una obligación de proceder a la supresión         varios Estados miembros, como por la
retroactiva de los efectos perjudiciales de ese   conducta de las Instituciones comunitarias,
incumplimiento de lo dispuesto en el Tratado      y que habían tomado medidas económicas
- a saber, las consecuencias de carácter          en consecuencia. Ahora bien, en el presente
económico, la conducta de los Estados             asunto se trata simplemente de una obliga-
miembros, la falta de iniciativa de la Comi-      ción de reembolso de gravámenes que no
sión y la impresión errónea sobre el efecto       debían haberse percibido. En el asunto
de la normativa comunitaria aplicable—, son       Defrenne, unos empresarios privados habían
también válidas en el ámbito de las exaccio-      pagado indemnizaciones diferentes a los
nes de efecto equivalente a los derechos de       empleados de sexo masculino y a los de
aduana, especialmente cuando se han perci-        sexo femenino, en virtud de una legislación
                                                  nacional o de convenios salariales, mientras
bido sumas basándose en una interpretación
                                                  que en el presente asunto, la propia Repú-
errónea del Derecho comunitario.
                                                  blica Italiana ha adoptado una normativa
                                                  incompatible con el Derecho comunitario.
                                                 No hay, a este respecto, ninguna considera-
                                                  ción imperativa de seguridad jurídica para
No obstante, como ya señalé en mis conclu-        limitar el ámbito de aplicación temporal de
siones en el asunto 68/79 (Just, antes citado)    la sentencia del Tribunal de Justicia.
y como recalcaba también el Abogado Gene-
Por lo tanto, propongo a este Tribunal que responda de la siguiente manera a las
cuestiones planteadas:
Del efecto directo del apartado 2 del artículo 13 del Tratado CEE resulta que los
particulares tienen derecho a la devolución de las cantidades percibidas en contra
del Derecho comunitario, a partir del 1 de enero de 1970, en concepto de exacciones
de efecto equivalente a derechos de aduana. No obstante, la decisión de si, y hasta
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qué punto, los derechos deben ser reembolsados compete a los órganos
jurisdiccionales nacionales; éstos tienen la facultad de tener en cuenta especial-
mente, sobre la base del Derecho interno, el hecho de que la carga de que se trate
haya sido repercutida sobre los compradores de los productos importados. Sin
embargo, las modalidades de ejercicio de estos derechos no pueden ser menos
favorables que las de los derechos similares resultantes del Derecho del Estado
miembro y, además, el ejercicio del derecho no debe hacerse imposible en la
práctica.
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