CELEX: 62015CC0489
Language: sv
Date: 2016-11-24 00:00:00
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat P. Mengozzi föredraget den 24 november 2016.#CTL Logistics GmbH mot DB Netz AG.#Begäran om förhandsavgörande från Landgericht Berlin.#Begäran om förhandsavgörande – Järnvägstransport – Direktiv 2001/14/EG – Infrastrukturavgifter – Uttag av avgifter – Nationellt regleringsorgan övervakar att infrastrukturavgifter överensstämmer med det direktivet – Avtal om användning av en infrastruktur som ingåtts mellan en järnvägsinfrastrukturförvaltare och ett järnvägsföretag – Icke-diskrimineringsprincipen – Återbetalning av avgifter utan att det organet ingriper och utanför förfaranden för överklagande där detta blandas in – Nationell lagstiftning som gör det möjligt för en civil domstol att fastställa ett skäligt belopp när avgifter är oskäliga.#Mål C-489/15.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      PAOLO MENGOZZI
      föredraget den 24 november 2016 (
            1
         )
      
         Mål C‑489/15
      
      
         CTL Logistics GmbH
      
      
         mot
      
      
         DB Netz AG
      
      
         (begäran om förhandsavgörande från Landgericht Berlin (Regiondomstolen i Berlin, Tyskland))
      
      ”Transport – Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur – Skälighetsprövning av avgifter som en infrastrukturförvaltare ensidigt har fastställt i ett avtal med ett järnvägsföretag – Direktiv 2001/14/EG – Enhetlig tillämpning av regleringsrätten för järnvägarna – Principen om icke-diskriminering av järnvägsföretag”
      Domstolen ombeds ofta att avgöra huruvida nationella rättsmedel ger ett tillräckligt skydd för de rättigheter och skyldigheter som garanteras genom unionsrätten. I förevarande mål har do
      
               1. 
            
            
               mstolen emellertid ombetts att besvara frågan huruvida ett nationellt rättsmedel, som tillhandahålls enskilda parallellt med och utöver den mekanism i form av rätten till rättslig prövning i domstol och i administrativ ordning som fastställts av en medlemsstat för att fullgöra de skyldigheter som åligger den enligt ett direktiv, i viss mån utgör ett ”överdrivet skydd” som är oförenligt med det direktivets bestämmelser och syfte.
            
         
               2. 
            
            
               Genom sin begäran om förhandsavgörande har Landgericht Berlin (Regiondomstolen i Berlin, Tyskland) hänskjutit ett antal tolkningsfrågor till domstolen om tolkningen av ett antal artiklar i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. (
                     2
                  )
            
         
               3. 
            
            
               Frågorna har ställts inom ramen för en talan enligt 315 § i Bürgerliches Gesetzbuch (den tyska civillagen, nedan kallad BGB) som CTL Logistics GmbH (nedan kallat CTL Logistics), ett privat järnvägstrafikföretag, väckt mot DB Netz AG, ett offentligt järnvägsinfrastrukturföretag, för att återkräva de avgifter som CTL Logistics betalade till DB Netz under tågplaneperioderna år 2004–2011.
            
         
         I – Det nationella målet och tolkningsfrågorna
      
               4.
            
            
               Av begäran om förhandsavgörande framgår att DB Netz ställer sin egen järnvägsinfrastruktur till förfogande för sina kunder mot ersättning i enlighet med så kallade infrastrukturtillträdesavtal. Ett sådant avtal är ett standardavtal om utnyttjande av infrastrukturen som reglerar principerna för avtalsförhållandet mellan de enskilda järnvägstrafikföretagen och DB Netz. Standardavtalet ligger till grund för de enskilda avtal som ingås beträffande det konkreta tågläget i fråga. Dess bestämmelser inkluderas i det enskilda avtalet om utnyttjande av infrastrukturen.
            
         
               5.
            
            
               Enligt avtalen om utnyttjande av infrastrukturen skulle CTL Logistics för att utnyttja DB Netz järnvägsnät betala avgifter för tåglägen enligt gällande prislista. DB Netz fastställer på förhand för bestämda tidsperioder prislistan för tåglägen, också kallad tåglägessystemet (nedan kallat TPS), utan medverkan av järnvägstrafikföretagen.
            
         
               6.
            
            
               Parterna tvistar om vissa avgifter för annullering och ändring vilka DB Netz ensidigt har fastställt som poster i TPS, och som togs ut om CTL Logistics ville ändra eller annullera ett tidigare bokat tågläge. CTL Logistics har begärt återbetalning av de belopp som bolaget betalade mellan åren 2004 och 2011, vilka enligt bolaget fastställdes på ett oskäligt sätt. Enligt CTL Logistics gäller, enligt 315 § BGB, inte de avgifter som DB Netz fastställde och det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa en avgift i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono). Enligt CTL Logistics har de överskjutande beloppen betalats utan rättslig grund och ska därför återbetalas.
            
         
               7.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har förklarat att enligt tysk civilrätt (315 § punkt 1 BGB) kan en part genom avtal eller enligt lag ges rätt att ensidigt fastställa det belopp som ska betalas och att detta fastställande, i tveksamma fall, ska ske efter en skälighetsbedömning. Enligt 315 § punkt 3 BGB får tvistemålsdomstolar pröva huruvida avgifterna är skäliga. Om en sådan domstol slår fast att den fastställda avgiften är oskälig ska den ersätta den genom ett domstolsavgörande grundat på skälighet (
                     3
                  ). Syftet med 315 § BGB är således att i enskilda fall förhindra missbruk av privaträttsliga befogenheter.
            
         
               8.
            
            
               Av begäran om förhandsavgörande framgår att enligt rättspraxis från Bundesgerichtshof (Högsta förbundsdomstolen, Tyskland) är en skälighetsprövning enligt 315 § punkt 3 BGB inte utesluten, vad gäller den tyska offentligrättsliga regleringsrätten för järnvägarna, när det trots regleringsorganets prövning dessutom finns ett utrymme för parterna att självständigt avtala om avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Syftet med en sådan prövning är att kontrollera huruvida, vid utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning, förvaltaren av järnvägsinfrastrukturen har respekterat skälighetskriteriet i 315 § punkt 1 BGB och samtidigt tagit rimlig hänsyn till den andra avtalspartens intressen som går utöver icke-diskriminerande tillträde till järnvägsnätet.
            
         
               9.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har konstaterat att enligt ovannämnda rättspraxis, enligt vilken 315 § BGB har ett autonomt tillämpningsområde, ska denna paragraf tillämpas parallellt med den offentligrättsliga järnvägslagstiftningen, vilket innebär att det ankommer på den som förvaltar järnvägsinfrastrukturen att respektera såväl de regler för att beräkna avgifterna för att utnyttja järnvägsinfrastrukturen som fastställts i järnvägslagstiftningen som det skälighetskriterium som fastställts i 315 §. Avgifterna blir därmed föremål för en dubbel prövning, dels en prövning som utförs av regleringsorganet (och, vid ett överklagande av detta organs beslut, av förvaltningsdomstolar) i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i järnvägslagstiftningen, dels en civilrättslig domstolsprövning i enlighet med 315 § punkt 3 BGB.
            
         
               10.
            
            
               Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida en sådan samtidig tillämpning, och en sådan dubbel prövning, är förenlig med bestämmelserna i direktiv 2001/14 och har därför begärt ett förhandsavgörande från domstolen avseende följande sju frågor:
               
                        1.
                     
                     
                        Ska unionsrättsliga bestämmelser, särskilt artikel 30.1 första meningen, 30.2, 30.3, 30.5 första stycket och 30.6 i direktiv 2001/14/EG, tolkas så, att avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen vilka har avtalats eller fastställts i ett ramavtal mellan en infrastrukturförvaltare och en sökande inte kan återkrävas, såvida de inte görs gällande via de föreskrivna förfarandena vid det nationella regleringsorganet och motsvarande förfaranden vid en domstol som har prövat regleringsorganets avgöranden?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ska unionsrättsliga bestämmelser, särskilt artikel 30.1 första meningen, 30.2, 30.3, 30.5 första stycket och 30.6 i direktiv 2001/14/EG tolkas så, att avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen vilka har avtalats eller fastställts i ett ramavtal mellan en infrastrukturförvaltare och en sökande inte kan återkrävas, om inte det nationella regleringsorganet dessförinnan har handlagt avgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Är en civilrättslig prövning av huruvida avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen i enlighet med en nationell civilrättslig bestämmelse, enligt vilken domstolar får kontrollera att prestationer som har fastställts ensidigt av en part är skäliga och eventuellt fälla ett eget avgörande i enlighet med rätt och billighet, förenlig med de unionsrättsliga bestämmelser enligt vilka förvaltaren av infrastruktur är skyldig att iaktta sådana generella regler för beräkning av avgifter som bestämmelserna om kostnadstäckning (artikel 6.1 i direktiv 2001/14/EG) eller att beakta kriterier för vad marknaden kan tåla (artikel 8.1 [i] direktiv 2001/14/EG)?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Om den tredje frågan besvaras jakande: Ska domstolen i tvistemålet, när den utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning, beakta bestämmelserna i direktiv 2001/14/EG beträffande fastställande av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen, och om så är fallet, vilka bestämmelser?
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        Är en civilrättslig prövning av huruvida avgifter för utnyttjande av infrastrukturen i enlighet med den nationella civilrättsliga bestämmelse som nämns i den tredje frågan förenlig med EU-rätten såtillvida som de allmänna domstolarna fastställer avgiften med avvikelse från järnvägsförvaltarens allmänna avgiftsprinciper och avgiftsbelopp, trots att järnvägsförvaltaren enligt unionsrätten är skyldig att behandla alla som har rätt att få tillträde till järnvägsinfrastrukturen på ett icke-diskriminerande sätt (artikel 4.5 i direktiv 2001/14/EG)?
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        Är en civilrättslig prövning av huruvida en infrastrukturförvaltares avgifter för utnyttjande av infrastrukturen är skäliga förenlig med unionsrätten med beaktande av att de unionsrättsliga bestämmelserna utgår från att regleringsorganet är behörigt att avgöra meningsskiljaktigheter mellan infrastrukturförvaltaren och dem som har rätt att få tillträde beträffande avgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen eller beträffande avgiftsbeloppen eller sammansättningen av de avgifter för utnyttjande av infrastrukturen som den som har rätt att få tillträde ska eller skulle erlägga (artikel 30.5 tredje stycket i direktiv 2001/14/EG), och regleringsorganet inte längre skulle kunna garantera att regleringsrätten för järnvägarna tillämpas enhetligt med hänsyn till ett potentiellt stort antal tvister vid olika allmänna domstolar (artikel 30.3 i direktiv [2001/14/EG])?
                     
                  
                        7.
                     
                     
                        Är det förenligt med unionsrätten, särskilt artikel 4.1 i direktiv 2001/14/EG, att det enligt nationella bestämmelser krävs att samtliga avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen som förvaltare av infrastrukturen tar ut ska baseras uteslutande på direkta kostnader?
                     
                  
         
         II – Bedömning
      A – Inledande anmärkningar
      
               11.
            
            
               Även om den problematik som är i fråga i förevarande mål i huvudsak har en nationell dimension visar den hur känsliga de frågor är som rör förfarandet för att fastställa avgifter för att utnyttja nationell järnvägsinfrastruktur – som innebär ett ingrepp på ett område som unionslagstiftaren i hög grad har harmoniserat – samt storleken på dessa avgifter.
            
         
               12.
            
            
               I begäran om förhandsavgörande anges en riktning i gällande rättspraxis – som den hänskjutande domstolen inte ansluter sig till – vilken senast slogs fast av Bundesgerichtshof (Högsta förbundsdomstolen) den 18 oktober 2011, (
                     4
                  ) och som en majoritet av de tyska tvistemålsdomstolarna, särskilt appellationsdomstolarna, tycks ha anslutit sig till. Grundat på de påstådda bristerna i det system för att övervaka prissättningen som föreskrivs i den nationella lagstiftning genom vilken direktiv 2001/14 införlivats – avser den att med hjälp av en civilrättslig prövning genomföra en domstolsprövning av huruvida de avgifter är skäliga som tas ut för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen, i ett sammanhang som kännetecknas av att förvaltarna av denna infrastruktur har ett betydande, ja rent av alltför stort, utrymme för skönsmässig bedömning.
            
         
               13.
            
            
               Den interna debatt som denna riktning i rättspraxis har gett upphov till förefaller ha lett till en verklig institutionell konflikt, vilket bland annat framgår av att Bundesrat (federalt råd i Tyskland) tydligt motsätter sig förslaget i lagförslaget om ändring av järnvägslagstiftningen och införlivande av direktiv 2012/34 (
                     5
                  ) om att uttryckligen utesluta tillämpningen av 315 § BGB inom ramen för tillämpningen av denna lagstiftning. (
                     6
                  )
            
         
               14.
            
            
               Vid förhandlingen meddelade den tyska regeringen – som under hela domstolsförfarandet har intagit en avsiktligt neutral hållning (
                     7
                  ) ‐ att detta lagförslag slutligen antogs i augusti 2016. (
                     8
                  ) I den nya lagen föreskrivs, utöver att prövningen enligt 315 § BGB ska uteslutas, (
                     9
                  ) en striktare reglering av infrastrukturförvaltarens utrymme för skönsmässig bedömning och en ökad kontroll av dennes beslut, vilket enligt den regeringen i princip upphäver det antagande som har möjliggjort – och motiverat – en sådan prövning.
            
         
               15.
            
            
               Eftersom denna fråga framdeles inte längre kommer att utgöra ett problem inskränker sig betydelsen av domstolens dom i princip till tiden före ikraftträdandet av den nya lagen.
            
         
               16.
            
            
               I detta avseende uppmärksammar jag att en begäran om förhandsavgörande om samma ämne framställdes av Bundesgerichtshof (Högsta förbundsdomstolen) i juni 2016. (
                     10
                  ) I sin begäran om förhandsavgörande – som framställdes inom ramen för en tvist mellan Länderbahn GmbH DLB (nedan kallat Die Länderbahn), ett företag som bedriver passagerartrafik på kortare tågsträckor, och DB Station & Service AG, ett dotterbolag till DB, rörande de avgifter som Die Länderbahn hade betalat mellan november 2006 och februari 2008 i utbyte mot att få utnyttja stationer som underhålls av DB Station & Service – ger Bundesgerichtshof (Högsta förbundsdomstolen) uttryck för rakt motsatt uppfattning än den uppfattning som Landgericht Berlin (Regiondomstolen i Berlin) har gett uttryck för i begäran om förhandsavgörande i förevarande mål, samtidigt som Bundesgerichtshof (Högsta förbundsdomstolen) i mycket liknande ordalag beskriver vad som kännetecknar skälighetsprövningen enligt 315 § BGB.
            
         
               17.
            
            
               I förevarande begäran om förhandsavgörande tas således upp frågor som i huvudsak har en nationell dimension och en begränsad räckvidd i tiden. Den rör dock ett känsligt ämne, som har gett upphov till en ganska omfattande intern debatt mellan olika institutioner. Sammantaget talar detta för att domstolen bör gå varsamt fram.
            
         
               18.
            
            
               De sju tolkningsfrågor som Landgericht Berlin (Regiondomstolen i Berlin) har ställt och som, till skillnad från vad CTL Logistics har gjort gällande, alla kan tas upp till sakprövning, kan emellertid delas in i två grupper.
            
         
               19.
            
            
               Den hänskjutande domstolens första, andra, femte och sjätte fråga rör förfarandemässiga och systematiska aspekter av tillämpningen av 315 § BGB vid infrastrukturavgifter kopplade till utnyttjandet av järnvägsnätet.
            
         
               20.
            
            
               Den tredje, den fjärde och den sjunde frågan rör däremot aspekter av materiell rätt och har ställts för att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida prövningen enligt 315 § BGB är förenlig med det direktiv i vilket kriterierna för att beräkna nämnda avgifter fastställs. Bedömningen bör inledas med denna andra grupp av frågor.
            
         B – Den tredje, den fjärde och den sjunde tolkningsfrågan
      
               21.
            
            
               Genom sin tredje tolkningsfråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida bestämmelserna om beräkning av avgifter i direktiv 2001/14 utgör hinder för en sådan skälighetsprövning av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen som en tvistemålsdomstol gör enligt 315 § BGB, samt, i förekommande fall, samma domstols fastställande av storleken på dessa avgifter i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono). Genom sin fjärde fråga begär den hänskjutande domstolen i huvudsak att EU-domstolen, om den tredje frågan ska besvaras med att direktiv 2001/14/EG inte utgör hinder för en sådan prövning, ska slå fast vilka eventuella begränsningar som direktiv 2001/14/EG innebär för den tvistemålsdomstolens utrymme för skönsmässig bedömning vid den civilrättsliga prövningen, och möjlighet att ex officio, i enlighet med 315 § punkt 3 BGB, fastställa storleken på avgifterna för utnyttjande av infrastrukturen. Den sjunde frågan syftar till att klargöra tillämpningsområdet för artikel 4.1 i direktiv 2001/14 i förhållande till en skyldighet som följer av nationella bestämmelser om att samtliga avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen uteslutande ska baseras på ”direkta kostnader”.
            
         
               22.
            
            
               Dessa tre frågor bör behandlas tillsammans (punkt 1). Även om den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har ställt någon fråga om huruvida skälighetsprövningen enligt 315 § BGB är förenlig med det utrymme för skönsmässig bedömning som infrastrukturförvaltarna tilldelas i direktiv 2001/14, vad gäller fastställandet av infrastrukturavgifter, finns den frågan dock med i bakgrunden och har nämnts i de yttranden som inkommit till domstolen. Jag kommer därför att göra några korta reflektioner kring detta (punkt 2).
            
         1. Skälighetsprövning enligt 315 § BGB och bestämmelserna i direktiv 2001/14 om uttag av avgifter
      
               23.
            
            
               Kapitel II i direktiv 2001/14, som innehåller artiklarna 4–12, rör infrastrukturavgifter.
            
         
               24.
            
            
               Enligt artikel 4.1 första och andra stycket i nämnda direktiv ska medlemsstaterna fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av infrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende. Med beaktande av detta villkor kan medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter (
                     11
                  ).
            
         
               25.
            
            
               I artiklarna 7–12 i direktiv 2001/14 fastställs i detalj vilka avgifter som kan tas ut och, i förekommande fall, hur de ska beräknas. Under rubriken ”Principer för fastställande och uttag av avgifter” föreskrivs det i artikel 7.3 bland annat att ”avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna [ska] fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”. (
                     12
                  ) I artikel 7.4 och 7.5 anges att de avgifter som fastställts enligt kriterierna i punkt 3 i samma artikel får inbegripa kostnader knutna till kapacitetsbegränsningar (artikel 7.4) (
                     13
                  ) och den miljöpåverkan som driften av tåg förorsakar (artikel 7.5).
            
         
               26.
            
            
               Vad gäller så kallade minimipaket (
                     14
                  ) utgörs således det ekonomiska kriterium som utgör basen för fastställande och uttag av avgifter för järnvägsnäten i unionsrätten av fastställande och uttag av ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”, ett begrepp som ger medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet och tillämpningen av direktivet i nationell rätt. (
                     15
                  )
            
         
               27.
            
            
               Enligt artikel 8.1 i direktiv 2001/14 får medlemsstaterna införa ett undantag till detta kriterium, genom att ge infrastrukturförvaltare möjlighet att fastställa prishöjningar beträffande den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften, under förutsättning att ”marknaden kan tåla detta”, det vill säga att järnvägsföretagen klarar sådana prishöjningar. Jag understryker att detta endast innebär en möjlighet (
                     16
                  ) för medlemsstaterna, som de kan välja att utnyttja för att göra det möjligt för infrastrukturförvaltarna att eftersträva målet att uppnå full kostnadstäckning (
                     17
                  ) och därigenom uppnå det mål om en balanserad finansiering som anges i artikel 6.1 i direktiv 2001/14 (
                     18
                  ) med mindre statlig finansiering.
            
         
               28.
            
            
               Av ovanstående följer att direktiv 2001/14 – trots att grundprinciperna för och syftet med direktivet fastställs i detsamma, vilket i huvudsak utgörs av att ge förvaltaren en balanserad kostnadstäckning och utnyttja infrastrukturen på ett optimalt sätt – ger medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i valet av hur deras avgiftssystem ska utformas, (
                     19
                  ) förutsatt att dessa principer iakttas. (
                     20
                  )
            
         
               29.
            
            
               I förevarande fall, om man bortser från den inte närmare preciserade hänvisningen till de avtalsslutande parternas intressen, framgår det av handlingarna i målet, och förefaller det ostridigt mellan parterna, att skälighetsprövningen enligt 315 § BGB mer specifikt grundas på tillämpningen av ett bedömningskriterium som i huvudsak grundas på en analys av de direkta kostnaderna för den tjänst som infrastrukturförvaltaren tillhandahåller, det vill säga de marginalkostnader som utnyttjandet av infrastrukturen ger upphov till.
            
         
               30.
            
            
               Som jag redogjort för ovan i punkterna 25–27 förefaller ett sådant kriterium emellertid inte vara oförenligt med de principer om fastställande och uttag av avgifter som anges i direktiv 2001/14, och särskilt inte med den grundprincip som anges i direktivet, enligt vilken avgifterna ska motsvara ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”.
            
         
               31.
            
            
               Den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland mycket tydligt har valt ett system för att fastställa och ta ut avgifter som grundas på principen om full kostnadstäckning, i enlighet med den möjlighet till detta som ges i artikel 8.1 i direktiv 2001/14, (
                     21
                  ) och att tillämpningen av 315 § BGB kan äventyra den verkliga nyttan med ett sådant val, eftersom det innebär en avgiftskontroll som i princip grundas på en analys av marginalkostnaderna, förändrar inte slutsatsen att en sådan metod i sig är oförenlig med nämnda direktiv. Såsom påpekades ovan innebär artikel 8.1 i direktivet endast att medlemsstaterna har en möjlighet, och inte en skyldighet, att i sina bestämmelser om fastställande och uttag av avgifter införa möjligheten för infrastrukturförvaltaren att tillämpa de prishöjningar som anges i den bestämmelsen, trots att denna möjlighet, sett till direktivets systematik, betraktas som en avvikelse från det grundkriterium som baseras på ”den kostnad som uppstår som en direkt följd”. (
                     22
                  )
            
         
               32.
            
            
               Med tanke på det stora utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna ges vid utformningen av sina avgiftssystem innebär den omständigheten att prövningen enligt 315 § BGB skulle, vilket DB Netz framhåller, kunna leda till ”kompletterande materiella krav”, eller till och med krav som står i strid med kraven i den nationella lagstiftning som införlivat direktiv 2001/14, inte automatiskt, och inte enbart av det skälet, att denna prövning är oförenlig med bestämmelserna i det direktivet.
            
         
               33.
            
            
               Jag understryker dessutom att det av handlingarna i målet framgår att prövningen enligt 315 § BGB utnyttjas av de tyska tvistemålsdomstolarna som ett sätt att korrigera alltför höga eller oproportionella avgifter som infrastrukturförvaltaren har fastställt i förhållande till syftet med avtalet.
            
         
               34.
            
            
               Ett sådant syfte är emellertid inte heller oförenligt med direktiv 2001/14, i vilket det tvärtom betonas att tillträdet inte bara ska ske på ett icke-diskriminerande sätt utan även på ett rättvist sätt. (
                     23
                  )
            
         
               35.
            
            
               Unionslagstiftarens strävan att undvika att storleken på de begärda avgifterna når en sådan nivå att ett rättvist tillträde till järnvägsnätet inte längre kan garanteras – en omsorg som bland annat framgår av villkoren för att tillämpa undantaget i artikel 7.3 i direktiv 2001/14 beträffande ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” – präglar även fastställandet av den avgift som är i fråga i det nationella målet, det vill säga den avgift som infrastrukturförvaltaren enligt artikel 12 första stycket i direktiv 2001/14 får ta ut för kapacitet som är begärd men inte utnyttjad.
            
         
               36.
            
            
               I den bestämmelsen anges nämligen uttryckligen att en sådan avsikt ska vara lämplig. (
                     24
                  )
            
         
               37.
            
            
               I direktiv 2001/14 definieras visserligen inte vad som avses med ”rättvist tillträde” till järnvägsnätet, och inte heller anges under vilka förutsättningar en avgift som tagits ut för kapacitet som är begärd, men inte utnyttjad, kan anses lämplig. (
                     25
                  )
            
         
               38.
            
            
               Som påpekats ovan föreskrivs emellertid ett antal kriterier som medlemsstaternas avgiftssystem måste uppfylla, trots det stora utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har.
            
         
               39.
            
            
               Samma kriterier ska även vägleda de nationella domstolarna när de, inom ramen för den behörighet som de tilldelats i den rättsordning de tillhör, prövar nivån på avgifterna för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen, inklusive – och vi kommer nu till den fjärde frågan som Landgericht Berlin (Regiondomstolen i Berlin) har ställt – en skälighetsprövning som kan resultera i att de omtvistade avgifterna fastställs i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono).
            
         
               40.
            
            
               Medlemsstaternas skyldighet till följd av ett direktiv att åstadkomma det resultat som föreskrivs i detta samt deras skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att denna skyldighet uppfylls, åligger enligt fast rättspraxis nämligen alla myndigheter i medlemsstaterna, däribland de rättskipande myndigheterna inom ramen för deras behörighet. (
                     26
                  )
            
         
               41.
            
            
               För de tvistemålsdomstolar som ska kontrollera huruvida de avgifter för att utnyttja järnvägsstrukturen som tagits ut med stöd av 315 § BGB är rättvisa och som, i förekommande fall, ska fastställa deras nivå i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono), ankommer det därför på tvistemålsdomstolarna att dels när de tillämpar den nationella järnvägslagstiftningen, tolka denna i överensstämmelse med direktiv 2001/14, dels, när de avviker från denna lagstiftning inom ramen för sin skälighetsprövning, ta hänsyn till de kriterier som fastställts i det direktivet och de syften som eftersträvas med direktivet samt att se till att direktivbestämmelserna bevarar sin ändamålsenliga verkan.
            
         
               42.
            
            
               I detta avseende påpekar jag att domstolen i sin dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Tyskland (C‑556/10, EU:C:2013:116), som rörde ett fördragsbrottsförfarande som bland annat omfattade artikel 14.4 AEG, (
                     27
                  ) konstaterade att för att uppnå de mål som eftersträvas med direktiv 2001/14 utgör avgiften för användning av infrastrukturen ett minimum som motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av utnyttjandet av infrastrukturen – i enlighet med artikel 7.3 i direktivet – och ett maximum som följer av infrastrukturförvaltarens totala kostnader – i enlighet med artikel 8.1 i direktivet. Avgiften inom detta intervall kan variera med hänsyn till bristen på kapacitet under perioder av överbelastning, i enlighet med artikel 7.4 i direktivet, externa miljökostnader, i enlighet med artikel 7.5 i direktivet, särskilda investeringar, i enlighet med artikel 8.2 i direktivet (
                     28
                  ) och rabatter i enlighet med artikel 9 i direktivet.
            
         
               43.
            
            
               Det är på grundval av dessa kriterier och med hänsyn till dessa aspekter som tvistemålsdomstolen ska genomföra skälighetsprövningen enligt 315 § BGB och eventuellt fastställa vad som är en skälig avgiftsnivå.
            
         
               44.
            
            
               Även om det följer av direktiv 2001/14 – bland annat av skäl 11, enligt vilket systemen för fastställande och uttag av avgifter ”i möjligaste mån [ska] söka tillgodose behoven hos samtliga användare och trafiktyper på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt”, och av skäl 17, enligt vilket ”[d]et är viktigt att beakta verksamhetskraven för såväl sökande som för infrastrukturförvaltaren” – att det inte är helt uteslutet att beakta och göra en avvägning mellan de respektive intressen som de parter har som har ingått avtalet om utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen, ska de domstolar som har att kontrollera huruvida de avgifter som förvaltarna av denna infrastruktur har fastställt är skäliga, vid sin bedömning trots detta ta hänsyn till den omständigheten att dessa avgifter, av insynsskäl och för att säkerställa en icke-diskriminerande behandling, ska fastställas på förhand och per användarkategori och att de därför endast i mycket begränsad omfattning kan spegla ett visst järnvägsföretags faktiska situation.
            
         
               45.
            
            
               Det ankommer dessutom på dessa domstolar att ta hänsyn till att ett av syftena med direktiv 2001/14 bland annat är att, genom att låta infrastrukturförvaltaren förfoga över ett visst handlingsutrymme vid fastställandet av avgifterna, göra det möjligt för förvaltaren att använda systemet för uttag av avgifter som ett förvaltningsinstrument för optimal användning av infrastrukturen. (
                     29
                  )
            
         
               46.
            
            
               I detta sammanhang, framför allt i fråga om de avgifter som är i fråga i det nationella målet, ankommer det även på domstolen att ta hänsyn till att enligt artikel 12 första stycket i direktiv 2001/14, ska avgifterna vara lämpliga och främja ett effektivt utnyttjande av kapaciteten.
            
         2. Skälighetsprövning enligt 315 § BGB och infrastrukturförvaltarnas utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av avgifter
      
               47.
            
            
               Enligt artikel 4.1 i direktiv 2001/14 ska medlemsstaterna, vid fastställandet av ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter, beakta infrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende. Enligt denna artikel ankommer det på infrastrukturförvaltaren både att fastställa avgifterna för att nyttja infrastrukturen och att uppbära dessa avgifter. (
                     30
                  ) Det syfte som eftersträvas med den bestämmelsen är bland annat, vilket jag redan har påpekat, att göra det möjligt för infrastrukturförvaltaren att använda avgiftssystemet som ett förvaltningsmässigt verktyg för en optimal användning av infrastrukturen inom de ramar som fastställs av medlemsstaterna, vilket innebär att denna förfogar över ett visst handlingsutrymme vid fastställandet av avgiftsbeloppen. (
                     31
                  ) Mot denna bakgrund har domstolen redan två gånger förklarat att nationella bestämmelser om införlivande av direktiv 2001/14, med föreskrifter om att storleken på avgifterna ska fastställas genom myndighetsbeslut som infrastrukturförvaltarna varit tvungna att följa, är oförenliga med kraven i artikel 4.1 i nämnda direktiv. (
                     32
                  )
            
         
               48.
            
            
               I förevarande mål anser jag att varken skälighetsprövningen enligt 315 § punkt 1 BGB eller, framför allt, tvistemålsdomstolens eventuella fastställande av en rättvis avgift enligt 315 § punkt 3 BGB gör det möjligt att ifrågasätta infrastrukturförvaltarens oberoende, som krävs enligt artikel 4.1 i direktiv 2001/14.
            
         
               49.
            
            
               Av handlingarna i målet framgår nämligen för det första att en sådan prövning, enligt Bundesgerichtshof (Högsta förbundsdomstolen), motiveras av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som infrastrukturförvaltarna enligt tysk rätt förfogar över vid fastställandet av avgiftsbeloppen, för det andra att den görs med avseende på det sätt på vilket infrastrukturförvaltarna utnyttjar detta utrymme för skönsmässig bedömning och för det tredje att prövningen resulterar i att domstolen fastställer en ny avgift endast om det till följd av ett rättsligt förfarande slås fast att den avgift som infrastrukturförvaltaren fastställde var orättvis. En sådan prövning och ett sådant fastställande kan på intet sätt likställas med den utövande myndighetens prisreglering, som ofta är påverkad av industripolitiska, sociala och miljömässiga överväganden som inte speglar kostnaderna, utan till sin natur och sitt resultat snarare påminner om en obegränsad rättslig prövning av infrastrukturförvaltarens avgiftsbeslut.
            
         3. Preliminära slutsatser
      
               50.
            
            
               Mot bakgrund av ovanstående anser jag att de bestämmelser avseende infrastrukturavgifter som anges i direktiv 2001/14, särskilt artiklarna 6.1, och 8.1, varken utgör hinder för de tyska tvistemålsdomstolarnas prövning enligt 315 § BGB av huruvida de avgifter för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen, som ensidigt har fastställts av förvaltaren av denna infrastruktur inom ramen för dennes avtalsförhållanden med ett järnvägsföretag, är rättvisa. De utgör inte heller hinder för samma domstolars eventuella fastställande av storleken på dessa avgifter i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono). Det ankommer trots detta på de nationella domstolar som ska genomföra en sådan prövning och göra ett sådant fastställande att vid sin bedömning ta hänsyn till de kriterier för fastställande och uttag av avgifter som anges i artiklarna 7–12 i ovannämnda direktiv samt de mål som eftersträvas med det direktivet och att se till att dessa bestämmelser bevarar sin ändamålsenliga verkan.
            
         C – Den första, den andra, den femte och den sjätte frågan
      
               51.
            
            
               Genom sin första, andra, femte och sjätte fråga, som ska prövas tillsammans, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida bestämmelserna i artiklarna 4, 5 och 30 i direktiv 2001/14 utgör hinder för en sådan prövning av avgifternas skälighet som de tyska tvistemålsdomstolarnas genomför enligt 315 § BGB.
            
         
               52.
            
            
               Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen närmare bestämt få klarhet i huruvida ett återkrav måste göras gällande via de föreskrivna förfarandena vid det regleringsorgan som har inrättats i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14 (
                     33
                  ) och de domstolar som prövar detta organs beslut, medan den genom sin andra fråga vill få klarhet i huruvida ett sådant återkrav kan göras gällande av en sökande utan att det nationella regleringsorganet dessförinnan har handlagt avgifterna. Genom sin femte och sjätte fråga ifrågasätter den hänskjutande domstolen i huvudsak tvistemålsdomstolens behörighet att avgöra meningsskiljaktigheter mellan infrastrukturförvaltaren och dem som har rätt att få tillträde beträffande avgifterna för utnyttjande av infrastrukturen, som i princip omfattas av regleringsorganets behörighet, och den inverkan som utövandet av denna behörighet kan få för detta organs uppgift att garantera en enhetlig tillämpning av järnvägslagstiftningen (den sjätte frågan) och på infrastrukturförvaltarens skyldighet att tillämpa systemet för fastställande och uttag av avgifter på ett icke-diskriminerande sätt (den femte frågan).
            
         
               53.
            
            
               Dessa frågor berör den känsligaste aspekten av förevarande mål, nämligen i huvudsak huruvida en rättslig prövning som sker parallellt med den prövning som har införts enligt artikel 30 i direktiv 2001/14 är förenlig dels med den behörighet som regleringsorganet ges enligt den artikeln (avsnitt 1), dels med infrastrukturförvaltarens skyldighet att säkerställa att järnvägsföretagen ges tillträde till järnvägsnätet på ett icke-diskriminerande sätt (avsnitt 2).
            
         1. Skälighetsprövningen enligt 315 § BGB och behörigheten för det regleringsorgan som har inrättats i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14
      
               54.
            
            
               Det ska redan från början påpekas att det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2001/14 om förbud mot att avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen underställs en domstolsprövning för att i efterhand pröva om avgifterna är rättvisa.
            
         
               55.
            
            
               En prövning av avgiftsnivån, som i princip även omfattar huruvida de är skäliga, hör emellertid till de behörigheter som tillkommer det regleringsorgan som inrättats i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14, eftersom det i artikel 31.2 e fastställs att en ”sökande” (
                     34
                  ) ska kunna överklaga till regleringsorganet ”om han anser att han har blivit orättvist behandlad […]”, (
                     35
                  ) särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren om ”nivå eller struktur i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala”.
            
         
               56.
            
            
               Den kontroll av avgiftsnivån som regleringsorganet utövar begränsas enligt artikel 30.3 i direktiv 2001/14 till att avgifterna är förenliga med kapitel II i det direktivet, (
                     36
                  ) medan den civilrättsliga skälighetsprövningen enligt 315 § BGB har ett långt större tillämpningsområde än enbart bedömningen av huruvida avgifterna är förenliga med bestämmelserna i den tyska järnvägslagstiftningen. Som jag påpekade ovan är tvistemålsdomstolarna emellertid tvungna att vid sin prövning beakta relevanta bestämmelser i kapitel II i direktiv 2001/14. (
                     37
                  ) Härav följer att domstolsprövningen inte enbart sker parallellt med den kontroll som föreskrivs i direktivet utan riskerar att överlappa denna.
            
         
               57.
            
            
               Av de skäl som jag redogör för nedan anser jag emellertid att varken inrättandet av ett regleringsorgan, som fungerar som ett besvärsorgan, är oberoende och besitter den tekniska sakkunskap som krävs för att fullgöra sitt uppdrag, eller den omständigheten att detta organ tilldelats en allmän behörighet att kontrollera de avgifter som infrastrukturförvaltaren har fattat beslut om, inklusive, i princip och på de villkor som angetts, bedömningen av huruvida avgifterna är skäliga, kan leda till att järnvägsföretagen fråntas sin rätt att använda sig av ett rättsmedel som är tillgängligt för dem enligt en nationell bestämmelse, såsom denna tolkas och tillämpas av domstolarna i den berörda medlemsstaten, och som gör det möjligt för dem att begära att tvistemålsdomstolen ska kontrollera om de avgifter som infrastrukturförvaltaren ensidigt har fastställt i avtalet är skäliga, för att kunna återkräva den del av dessa avgifter som överstiger det belopp som nämnda domstol har funnit vara skäligt.
            
         
               58.
            
            
               För det första går det att ifrågasätta huruvida ett organ inrättat i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14 har behörighet att pröva ett överklagande beträffande storleken på avgifter som redan har betalats och som eventuellt inte längre tas ut. Även om det medges, vilket kommissionen föreslår, att användningen av begreppet sökande i artikel 30.2 inte nödvändigtvis innebär att ett överklagande enbart kan ges in så länge som ett avtal med infrastrukturförvaltaren inte har ingåtts, förefaller det, eftersom det anges i artikel 30.2 e att överklagandet kan avse nivån eller strukturen i fråga om de avgifter som den berörde ”måste eller kan bli tvungen att betala”, (
                     38
                  ) vara uteslutet att till detta organ överklaga avgifter som inte längre tas ut eller avtal som redan har fullgjorts.
            
         
               59.
            
            
               Av diskussionerna vid domstolen framgår emellertid att åtgärden enligt 315 § BGB först och främst används för att återkräva avgifter som redan har betalats. (
                     39
                  ) Detta bekräftas av såväl de faktiska omständigheterna i det nationella målet, som rör en begäran om återkrav av annulleringsavgifter som CTL Logistics betalade mellan år 2004 och år 2011, som av de faktiska omständigheterna i den tvist som gav upphov till Bundesgerichtshofs (Högsta förbundsdomstolen) begäran om förhandsavgörande (det ovannämnda målet C‑344/16, som ännu inte har avgjorts) rörande ett återkrav av de avgifter för utnyttjandet av järnvägsstationer som Die Länderbahn har betalat under perioden 2006–2008.
            
         
               60.
            
            
               Även om den centraliserade kontroll av avgifterna för att utnyttja järnvägsstrukturen, vilken utövas av det regleringsorgan som har inrättats i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14, utan tvekan har en grundläggande betydelse för detta direktivs systematik, vilket DB Netz och kommissionen i hög grad har belyst i sina yttranden till domstolen, anser jag för det andra att kraven på enhetlighet i samband med inrättandet av ett sådant kontrollsystem inte i sig gör att domstolen bör göra ett rättsmedel otillgängligt som föreskrivs i nationell lagstiftning och som kunde ha använts av järnvägsföretagen för att, med beaktande av de principer som fastställs i detta direktiv, skydda de rättigheter som de tillerkänns i detta, bland annat tillträde till järnvägsinfrastrukturen på rättvisa villkor.
            
         
               61.
            
            
               Jag påpekar för det första att dessa krav inte utesluter att det vid sidan av den kontroll som förskrivs i direktivet kan företas en rättslig och administrativ kontroll av avgiftsnivån, på grundval av konkurrensrättsliga bestämmelser (
                     40
                  ) och att det centraliserade kontrollsystemet i direktiv 2001/14 inte saknar undantag. (
                     41
                  ) För det andra erinrar jag om att lagstiftaren i skäl 46 i direktiv 2001/14, enligt vilket inrättandet av ett regleringsorgan som också kan fungera som besvärsorgan uppfyller kravet på ”effektiv förvaltning” och ”rättvis och icke-diskriminerande användning av järnvägsinfrastrukturen”, har vinnlagt sig om att precisera att inrättandet av ett sådant organ inte påverkar möjligheten till domstolsprövning (”utan att detta påverkar möjligheten till prövning i domstol”).
            
         
               62.
            
            
               Det finns enligt min mening inget i domen av den 11 juli 2013, kommissionen/Republiken Tjeckien (C‑545/10, EU:C:2013:509) som tyder på motsatsen, och detsamma gäller generaladvokaten Jääskinens förslag till avgörande i målet kommissionen/Tjeckiska republiken (C‑512/10, C‑545/10, C‑625/10, C‑627/10 och C‑412/11, EU:C:2012:791), (
                     42
                  ) som kommissionen och DB Netz, av olika anledningar, har hänvisat till i sina skriftliga yttranden till domstolen. I det målet rörde det sig nämligen om en kompletterande administrativ kontroll som transportministern genomförde av de beslut som fattats av det regleringsorgan som inrättats enligt artikel 30 i direktiv 2001/14, och inte om en domstolsprövning av de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställt inom ramen för dennes avtalsförhållanden med ett järnvägsföretag.
            
         
               63.
            
            
               För det tredje anser jag att det hot mot en konsekvent och enhetlig prövning av avgifterna, som DB Netz och kommissionen har framhållit i yttranden till domstolen, inte verkar ha överskattats.
            
         
               64.
            
            
               Först och främst är risken liten för att en parallell prövning av regleringsorganet och en tvistemålsdomstol skulle, för att använda kommissionens terminologi, leda till ett ”sammanförande av två beslutspelare mellan vilka det inte finns några band”. Av den tyska regeringens svar på domstolens skriftliga frågor framgår nämligen att tvistemålsdomstolarna inte kan pröva regleringsorganets slutliga beslut och att det finns en gemensam avdelning inom de högsta domstolsinstanserna i Tyskland för att förhindra att förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar fattar olika beslut. Vad gäller den omständighet som DB Netz har åberopat, att tvistemålsdomstolen inom ramen för en talan med stöd 315 § BGB, kan vara tvungen att, utöver regleringsorganet och förvaltningsdomstolen, tolka bestämmelserna i den tyska järnvägslagstiftningen, nöjer jag mig med att konstatera att i princip omfattas det av medlemsstaternas processuella autonomi att besluta vilka rättsliga organ som är behöriga att tolka den nationella rättsordningen, inbegripet de rättsakter som har antagits för att införliva unionsrätten.
            
         
               65.
            
            
               Dessutom anser jag att det är lätt att undvika att infrastrukturförvaltaren och ett järnvägsföretag håller förhandlingar för att helt utanför regleringsorganets kontroll göra upp i godo, vilket strider mot bestämmelserna i artikel 30.3 andra och tredje meningen i direktiv 2001/14. (
                     43
                  ) Även om parterna i ett mål enligt 315 § BGB rörande skäligheten i de avgifter som tas ut för att utnyttja järnvägsnätet anses kunna göra upp i godo, också med hänsyn till ovannämnda förbud i artikel 30.3, går det nämligen att undvika att åsidosätta den bestämmelsen genom att regleringsorganet inbjuds att närvara vid förhandlingarna mellan parterna eller att det vederbörligen underrättas om hur förhandlingarna fortlöper, vilket den domstol vid vilken ett sådant mål prövas bör ha befogenhet att göra.
            
         
               66.
            
            
               Vad gäller argumentet om att tvistedomstolarna har bristande sakkunskaper på järnvägslagstiftningsområdet nöjer jag mig slutligen med att påpeka att, till skillnad från andra direktiv om drift av nät, föreskrivs det inte uttryckligen i direktiv 2001/14 att den domstol som prövar överklaganden av regleringsorganets beslut ska ha specifik teknisk kompetens. (
                     44
                  ) Om sådan kompetens eventuellt saknas kan det inte i sig motivera en dom i vilken det slås fast att skälighetsprövningen enligt 315 § BGB är oförenlig med direktiv 2001/14 och, bland annat, med det centraliserade system för att kontrollera avgifter för utnyttjande av infrastruktur som inrättats genom det direktivet.
            
         
               67.
            
            
               För det fjärde anser jag slutligen att det inte går att finna något argument till stöd för en sådan oförenlighet i artikel 30.6 i direktiv 2001/14, enligt vilken beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol.
            
         
               68.
            
            
               Denna bestämmelse begränsas nämligen till att medlemsstaterna åläggs att införa en mekanism för rättslig prövning av beslut från regleringsorganet och har inte till syfte att harmonisera nationella bestämmelser och nationell praxis beträffande de rättsliga förfaranden som ska tillämpas i samband med fastställande och uttag av avgifter för järnvägsinfrastruktur. I den bestämmelsen sägs således inget om naturen eller omfattningen av den rättsliga prövning som den nationella domstolen ska göra av sådana beslut, (
                     45
                  ) en prövning som enligt tysk rätt ska genomföras av förvaltningsdomstolar. Det går inte heller att av enbart den bestämmelsen dra slutsatsen att all rättslig prövning av infrastrukturavgifter som sker utanför denna överklagandemekanism är oförenlig med direktiv 2001/14.
            
         
               69.
            
            
               Jag påpekar i detta avseende att det framgår av den tyska regeringens svar på domstolens skriftliga frågor att en civilrättslig skälighetsprövning enligt 315 § BGB enligt rättspraxis även är tillåten inom andra reglerade sektorer, såsom energisektorn, såvitt det företag som omfattas av regleringen har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller prissättningen.
            
         2. Skälighetsprövning enligt 315 § BGB och infrastrukturförvaltarens skyldighet att säkerställa att järnvägsföretag ges tillträde till järnvägsnätet på ett icke-diskriminerande sätt
      
               70.
            
            
               Enligt artikel 4.5 i direktiv 2001/14 ankommer det på infrastrukturförvaltaren att säkerställa att avgiftssystemet ”tillämpas på ett sådant sätt att avgifterna blir likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden (…)”.
            
         
               71.
            
            
               Den hänskjutande domstolen, DB Netz och kommissionen betvivlar att iakttagandet av en sådan skyldighet, och mer allmänt upprätthållandet av icke-diskriminerande villkor för att utnyttja järnvägsnätet, är förenligt med skälighetsprövningen av avgifterna enligt 315 § BGB.
            
         
               72.
            
            
               Icke-diskriminerande tillträde till och utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen är utan tvekan ett av de främsta målen för direktiv 2001/14, (
                     46
                  ) ett mål som eftersträvas med direktivet, dels genom att infrastrukturförvaltaren åläggs specifika skyldigheter vad gäller information till företag samt utarbetande och tillämpning av avgifts- och faktureringsbestämmelser, dels genom att det regleringsorgan som inrättats i enlighet med artikel 30 i direktivet ges i uppdrag att, på eget initiativ eller på begäran av ett företag som anser sig vara utsatt för diskriminerande behandling, kontrollera att dessa skyldigheter iakttas.
            
         
               73.
            
            
               Om det skulle visa sig att den civilrättsliga prövning av avgifterna för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen som genomförs enligt 315 § BGB riskerar att göra det svårare att nå ovannämnda mål måste den förklaras vara oförenlig med direktiv 2001/14.
            
         
               74.
            
            
               Jag anser emellertid att så inte är fallet.
            
         
               75.
            
            
               I likhet med de avgöranden som meddelats av tvistemålsdomstolen med stöd av 315 § BGB antas regleringsorganets beslut angående en sökandes överklagande i princip med hänvisning till ett enskilt fall (
                     47
                  ) och har, enligt artikel 30.5 andra stycket i direktiv 2001/14, verkningar mellan parterna (inter partes) (”är bindande för alla parter som omfattas av beslutet”).
            
         
               76.
            
            
               Vid behov kan dessa beslut visserligen, bland annat för att undvika att en skillnad i avgifternas storlek leder till diskriminering, innehålla förelägganden till infrastrukturförvaltaren om att ändra villkoren för att utnyttja järnvägsnätet för samtliga användare och inte enbart för det företag som har ingett överklagandet, medan ett sådant föreläggande inte kan meddelas av den tvistemåldomstol vid vilken en talan enligt 315 § BGB har väckts.
            
         
               77.
            
            
               Tvärtemot vad DB Netz och kommissionen har gjort gällande ser jag emellertid inte några större problem med att ett regleringsorgan eventuellt meddelar ett sådant föreläggande inom ramen för sin kontrollfunktion efter det att en tvistemålsdomstol har fattat ett beslut som det visar sig vara nödvändigt att tillämpa på andra användare, särskilt om förvaltaren av järnvägsnätet, som är skyldig att säkerställa en icke-diskriminerande behandling av företag som har tillträde till infrastruktur och som deltog i förfarandet vid nämnda domstol, inte själv tar initiativ till detta.
            
         
               78.
            
            
               Jag påpekar dessutom att, för det fall ett avgörande som meddelats med stöd av 315 § BGB leder till diskriminering av företag som befinner sig i samma situation som det företag som har väckt talan vid tvistemålsdomstolen, har dessa företag enligt artikel 30.2 i direktiv 2001/14 rätt att inge ett överklagande till regleringsorganet för att behandlas på samma sätt i avgiftshänseende.
            
         
               79.
            
            
               Dessa olika mekanismer – initiativ från infrastrukturförvaltaren, ingripande från regleringsorganet, överklagande till detta organ av ett företag som anser sig ha diskriminerats – bör göra det möjligt att inom en godtagbar tidsperiod justera avgifterna för samtliga berörda användare, om tvistemålsdomstolens avgörande medför att detta är nödvändigt.
            
         
               80.
            
            
               Eftersom en talan enligt 315 §, vilket påpekats ovan, i grund och botten används för att kräva återbetalning av avgifter som redan betalats, och som eventuellt inte längre gäller, är det dessutom tveksamt om det regelbundet kommer att finnas ett sådant behov av justering. Om domstolens beslut enbart rör en tidigare situation är en talan enligt 315 § BGB ett rättsmedel som i princip kan användas av alla företag som har varit tvungna att betala de avgifter som har förklarats oskäliga, för att kunna återkräva de överskjutande beloppen.
            
         3. Preliminära slutsatser
      
               81.
            
            
               Mot bakgrund av vad ovan anförts anser jag att artiklarna 4.5 och 30 i direktiv 2001/14 inte utgör hinder för en prövning – såsom den som genomförs av de tyska tvistemålsdomstolarna enligt 315 § BGB – av huruvida de avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen är skäliga vilka ensidigt har fastställts av förvaltaren av denna infrastruktur inom ramen för dennes avtalsförhållanden med ett järnvägsföretag, och inte heller för att dessa domstolar eventuellt fastställer avgiftsbeloppet i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono).
            
         
         III – Förslag till avgörande
      
               82.
            
            
               Mot bakgrund av vad ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som Landgericht Berlin (Regiondomstolen i Berlin) har ställt och behandlade tillsammans på följande sätt: Bestämmelserna i direktiv 2001/14, bland annat artiklarna 4.5, 6.1 och 8.1, om infrastrukturavgifter, samt artikel 30 i samma direktiv, om regleringsorganets behörighet, utgör inte hinder för en prövning, såsom den som genomförs av de tyska tvistemålsdomstolarna enligt 315 § BGB, av huruvida de avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen är skäliga som ensidigt har fastställts av förvaltaren av denna infrastruktur inom ramen för dennes avtalsförhållanden med ett järnvägsföretag, och inte heller för att dessa domstolar eventuellt fastställer avgiftsbeloppet i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono). Trots det ankommer det på de nationella domstolar som har att genomföra en sådan prövning och göra ett sådant fastställande att vid sin bedömning ta hänsyn till avgiftskriterierna i artiklarna 7–12 i ovannämnda direktiv och det mål som eftersträvas med direktivet samt att se till att bestämmelsernas ändamålsenliga verkan vidmakthålls.
            
         (
            1
         )	Originalspråk: franska.
      (
            2
         )	EGT L 75, 2001, s. 29. Detta direktiv upphörde att gälla och ersattes den 17 juni 2015 av Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32), se artikel 65 första stycket i rättad lydelse (EUT L 67, 2015, s. 32).
      (
            3
         )	315 § BGB har rubriken ”Den ena partens fastställande av prestation”. I 315 § punkt 1 föreskrivs att ”[o]m en av de parter som ingår avtal ska fastställa prestationen ska man i tveksamma fall utgå från att den ska fastställas i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono)” och i 315 § punkt 3 att ”[o]m prestationen ska fastställas i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono) ska bestämmelsen vara bindande för den andra parten bara om den är skälig. Om prestationen inte är skälig ska den fastställas genom dom […]”.
      (
            4
         )	Bundesgerichtshofs dom av den 18 oktober 2011 – KZR 18/10, NVwZ 2012, s. 189.
      (
            5
         )	Se ovan fotnot 2.
      (
            6
         )	Stellungnahme des Bundesrates av den 18 mars 2016 (BR-Drucksache 22/16, Ziff. 29, s. 26–27).
      (
            7
         )	Den tyska regeringen har inte ingett något skriftligt yttrande men har av domstolen uppmanats att besvara ett antal skriftliga frågor. Den tyska regeringens deltagande i förhandlingen begränsades i huvudsak till att beskriva innehållet i den kommande nya lagen.
      (
            8
         )	Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich, vom 29 August 2016, Bundesgesetzblatt Jahrgang 2016 Teil I Nr. 43, ausgegeben zu Bonn am 1. September 2016.
      (
            9
         )	Se 33 § andra stycket sista meningen, enligt vilken ”den godkända avgiften ska anses utgöra skälig avgift i den mening som avses i 315 § BGB”.
      (
            10
         )	Mål C‑344/16, som ännu inte har avgjorts av domstolen. I sin begäran om förhandsavgörande förklarade Bundesgerichtshof (federal domstol) att det var den uppfattning som kommissionen hade gett uttryck för i sitt yttrande i det aktuella målet som hade föranlett Bundesgerichtshof att vända sig till domstolen, och att Bundesgerichtshof fram till det ögonblicket hade ansett det vara helt uteslutet att en kontroll enligt 315 § BGB var oförenlig med direktiv 2001/14.
      (
            11
         )	Se dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Ungern (C‑473/10, EU:C:2013:113, punkt 78).
      (
            12
         )	Min kursivering.
      (
            13
         )	I form av ”[e]n extra avgift […] för att visa att det föreligger en brist på kapacitet i fråga om identifierbara delar av infrastrukturen under perioder av överbelastning”.
      (
            14
         )	Det rör sig om de prestationer som avses i punkt 1 i bilaga II till direktiv 2001/14.
      (
            15
         )	Se dom av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen (C‑512/10, EU:C:2013:338, punkt 75). I punkt 28 i kommissionens arbetsdokument som bilagts förslaget till direktiv beträffande fördelningen av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg, KOM (1998) 480 slutlig, slog kommissionen fast att detta begrepp motsvarar ”de extra kostnader som uppstår för samhället genomen extra tjänster”. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning regleras för närvarande av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/909 av den 12 juni 2015 om förfarandena för beräkning av den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs (EUT L 148, 2015, s. 17). I artikel 1.1 i genomförandeförordningen fastställs förfarandena för beräkning av de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, för att avgifterna för minimipaketet av tillträdestjänster och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster ska kunna fastställas i enlighet med artikel 31.3 i direktiv 2012/34/EU.
      (
            16
         )	En möjlighet som vissa medlemsstater dessutom inte har utnyttjat, se, exempelvis, dom av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen (C‑512/10, EU:C:2013:338, punkterna 87 och 88).
      (
            17
         )	I artikel 8.1 första stycket anges att ”[f]ör att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, fastställa prishöjningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs, särskilt för internationella godstransporter med järnväg. Avgiftssystemet skall respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått”. I artikel 8.1 andra stycket anges att ”[a]vgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen”.
      (
            18
         )	I artikel 6.1 i direktiv 2001/14 anges att ”[m]edlemsstaterna skall bestämma villkor, inklusive i förekommande fall krav på förskottsbetalning, för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i en infrastrukturförvaltares räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen”.
      (
            19
         )	Detta bidrar till att öka de stora skillnaderna i de avgifter som tas ut för minimipaket i Europa, oavsett om det rör sig om gods- eller persontrafik, se, i detta avseende, M. Amarals och N. Danielowitzowas studie ”La tarification de l’infrastructure ferroviaire en Europe”, i L’Espace ferroviaire unique européen, quelle(s) réalité(s)?, Bruylant, 2015, s. 241.
      (
            20
         )	Enligt artikel 1.1 andra stycket i direktiv 2001/14 ska ”[m]edlemsstaterna […] säkerställa att avgiftssystemen och systemen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet är förenliga med principerna i detta direktiv, och att infrastrukturförvaltare sålunda ges möjlighet att marknadsföra den tillgängliga infrastrukturkapaciteten och använda den så effektivt som möjligt.”
      (
            21
         )	I artikel 14.4 i Allgemeines Eisenbahngesetz (den allmänna järnvägslagen av den 27 december 1993, BGBl. I s. 2378, 2396, i dess lydelse enligt lagen av den 29 maj 2009, BGBl. I, s. 1100, nedan kallad AEG) anges att ”[j]ärnvägsförvaltare ska fastställa sina avgifter i enlighet med ett beslut som fattats med stöd av 26 § punkt 1.6 och 1.7 [EIBV] på så sätt att de kompenserar de kostnader som uppkommer för dem i samband med tillhandahållande av obligatoriska tjänster i den mening som avses i 26 § punkt 1 första meningen, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära. Inom ramen för detta får de fastställa och ta ut prishöjningar som är direkt kopplade till den tågtrafik som bedrivs, och kan, beroende på funktion, göra åtskillnad mellan passagerartrafik på längre tågsträckor, passagerartrafik på kortare tågsträckor eller godstrafik, liksom mellan marknadssegment inom dessa olika typer av tjänster, och ska säkerställa att tjänsterna, särskilt internationella godstransporter på järnväg, är konkurrenskraftiga. I det fall som avses i den andra meningen ovan får fastställandet och uttaget av avgifter inte överskrida, för ett marknadssegment, den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära. […]”. Kriterierna för att fastställa avgifterna anges, bland annat, i artiklarna 4 och 21 i Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (förordningen om utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen av den 3 juni 2015, BGBl. I, s. 1566, i dess lydelse av den 3 juni 2009, BGBl. I, s. 1235, nedan kallad EIBV).
      (
            22
         )	Det framgår bland annat av den tredje tolkningsfrågan och av yttrandena från parterna i det nationella målet att tvisten rör flexibiliteten i det avgiftssystem som för infrastrukturförvaltaren följer av Förbundsrepubliken Tysklands val att tillämpa det system med prishöjningar som föreskrivs i artikel 8.1 i direktiv 2001/14, en flexibilitet som anhängarna av tillämpningen av 315 § BGB önskar vore reglerad på ett tydligare sätt och som motståndarna däremot vill behålla oförändrad som ett instrument som gör det möjligt att täcka en del av de totala kostnaderna.
      (
            23
         )	Enligt skäl 11 i direktiv 2001/14 bör systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde för alla företag och ”i möjligaste mån söka tillgodose behoven hos samtliga användare och trafiktyper på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt”. I skäl 17 anges att det ”är viktigt att beakta verksamhetskraven för såväl sökande som för infrastrukturförvaltaren”. I skäl 36 anges att syftet är att fastställa ”lämpliga och rättvisa nivåer för infrastrukturavgifter”. Se även skälen 46 och skäl 49.
      (
            24
         )	Artikel 12 i direktiv 2001/14 har följande lydelse: ”Infrastrukturförvaltarna får ta ut en lämplig avgift för kapacitet som är begärd men inte utnyttjad. Denna avgift skall främja ett effektivt utnyttjande av kapaciteten.”
      (
            25
         )	I kommissionens förslag till rådets direktiv om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg, se ovan fotnot 15, angavs uttryckligen dessa villkor, se artikel 13 i direktivet.
      (
            26
         )	Se dom av den 10 april 1984, von Colson och Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punkt 26).
      (
            27
         )	Se ovan fotnot 21.
      (
            28
         )	Artikel 8.2 i direktiv 2001/14 har följande lydelse: ”För särskilda investeringsprojekt, i framtiden, eller som har avslutats senast 15 år före ikraftträdandet av detta direktiv, får infrastrukturförvaltaren fastställa eller fortsätta att fastställa högre avgifter på grundval av den långsiktiga kostnaden för sådana projekt om de ökar effektiviteten och/eller kostnadseffektiviteten och annars inte skulle kunna företas eller ha företagits. En sådan avgiftsordning får även inbegripa överenskommelser om fördelning av de risker som sammanhänger med nya investeringar”.
      (
            29
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 44) och dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑369/11, EU:C:2013:636, punkt 43).
      (
            30
         )	Se dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 39) och dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑369/11, EU:C:2013:636, punkterna 41 och 42).
      (
            31
         )	Se dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 44) och dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑369/11, EU:C:2013:636, punkt 43)
      (
            32
         )	Se dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114) och dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑369/11, EU:C:2013:636)
      (
            33
         )	Artikel 30.1 i direktiv 2001/14 har följande lydelse: ”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.6 skall medlemsstaterna upprätta ett regleringsorgan. Detta organ, som kan vara det ministerium som ansvarar för transport eller något annat organ, skall i fråga om organisation, finansieringsavgöranden, juridisk struktur och beslutsfattande vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, tilldelningsorgan eller sökande. Organet skall i sin verksamhet följa de principer som anges i den här artikeln enligt vilka överklagande- och tillsynsfunktionen kan förläggas till olika organ”
      (
            34
         )	Begreppet sökande definieras i artikel 2 b i direktiv 2001/14 som ”ett järnvägsföretag och/eller en internationell sammanslutning av järnvägsföretag med tillstånd, och i medlemsstater som tillhandahåller en sådan möjlighet en annan fysisk och/eller juridisk person som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet (…) för att bedriva järnvägstrafik inom sina respektive territorier”.
      (
            35
         )	Min kursivering.
      (
            36
         )	Enligt artikel 30.3 i direktiv 2001/14 ska ”regleringsorganet […] säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med kapitel II och inte är diskriminerande”.
      (
            37
         )	Se punkterna 40–46 ovan.
      (
            38
         )	Min kursivering.
      (
            39
         )	Jag understryker att den tyska regeringen, i sitt svar på de skriftliga frågor som domstolen ställt, har angett att behörigheten hos det tyska regleringsorganet, och således hos de förvaltningsdomstolar som utövar kontroll över att detta organs beslut är lagenliga, begränsas till att pröva den framtida lagenligheten och att de mål som rör situationer som redan har ägt rum ska behandla av tvistemålsdomstolarna. I 14f § punkt 1 AEG anges att regleringsorganet på eget initiativ får kontrollera villkoren för att utnyttja järnvägsnätet och villkoren för att utnyttja tillträdestjänsterna, samt bestämmelserna om avgiftsbelopp och avgiftsstruktur vad gäller avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen och andra avgifter som de företag som förvaltar infrastrukturen tar ut. I 14f § punkt 2 föreskrivs att om ett avtal om tillträde eller om ett ramavtal inte kommer till stånd kan regleringsorganet efter ansökan eller på eget initiativ pröva järnvägsinfrastrukturföretagets beslut. Rätt att ansöka har de som har rätt till tillträde och vars rätt till tillträde till järnvägsinfrastrukturen kan ha påverkats. Prövningen kan särskilt avse belopp och struktur vad gäller avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen och andra avgifter.
      (
            40
         )	Till skillnad från direktiv 2001/14 konstateras i direktiv 2012/34 hädanefter uttryckligen, i artikel 56.2, att regleringsorganets befogenheter inte påverkar de nationella konkurrensmyndigheternas befogenheter.
      (
            41
         )	Jag påpekar dessutom att enligt direktiv 2012/34 får nationella parlament i vissa medlemsstater se över nivån på de avgifter som infrastrukturförvaltaren har fastställt, för att se till att avgifterna är ”förenliga med detta direktiv liksom med ramverket och reglerna för fastställande och uttag av avgifter”, se artikel 29.1 femte stycket.
      (
            42
         )	I punkt 107 i sitt förslag till avgörande har generaladvokaten Jääskinen bland annat framhållit de unika egenskaper som kännetecknar det regleringsorgan som föreskrivs i artikel 30 i direktiv 2001/14. Kommissionen, för sin del, nöjer sig med att bekräfta att ”artikel 30 i direktiv 2001/14 ska tolkas så, att sådana förvaltningsbeslut som fattas av regleringsorganet endast ska kunna bli föremål för domstolsprövning”, se punkt [104] i domen av den 11 juli 2013, kommissionen/Tjeckiska republiken (C‑545/10, EU:C:2013:509).
      (
            43
         )	Den bestämmelsen har följande lydelse: ”Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter skall bara vara tillåten om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet skall ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot detta direktiv.”
      (
            44
         )	Se, exempelvis, artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33).
      (
            45
         )	Se, analogt, dom av den 13 oktober 2016, Polkomtel (C‑231/15, EU:C:2016:769, punkt 22), samt mitt förslag till avgörande i mål Koninklijke KPN m.fl. (C‑28/15, EU:C:2016:310, punkt 48).
      (
            46
         )	Se, bland annat, skäl 5 och skäl 11 i direktiv 2001/14
      (
            47
         )	Jag påpekar i detta avseende att den tyska regeringen, i sina svar på de skriftliga frågor som domstolen ställt, har uppgett att det enligt Bundesverwaltungsgerichts (Federala högsta förvaltningsdomstolen) rättspraxis är förbjudet för regleringsorganet, och således för förvaltningsdomstolarna, att fatta beslut om tillämpningen av villkoren för att utnyttja nätet i bilaterala förhållanden mellan sökanden och förvaltaren av järnvägsnätet i enskilda fall och att detta organs beslut alltid gäller för samtliga användare.