CELEX: 62011CC0515
Language: sl
Date: 2013-03-21
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca - Sharpston - 21. marca 2013. # Deutsche Umwelthilfe eV proti Bundesrepublik Deutschland. # Predlog za sprejetje predhodne odločbe: Verwaltungsgericht Berlin - Nemčija. # Dostop javnosti do informacij o okolju - Direktiva 2003/4/ES - Pristojnost držav članic, da iz pojma ‚organ oblasti‘ iz te direktive izključijo organe, ki opravljajo zadeve iz zakonodajne pristojnosti - Meje. # Zadeva C-515/11.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
      ELEANOR SHARPSTON,
      predstavljeni 21. marca 2013 (
            1
         )
      
         Zadeva C-515/11
      
      
         Deutsche Umwelthilfe e. V.
      
      
         protiZvezni republiki Nemčiji
      
      
         (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Berlin (Nemčija))
      
      „Dostop do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo zanje — Področje uporabe izjeme iz člena 2, točka 2, Direktive 2003/4/ES — Vprašanje, ali organi oblasti pri sprejemanju izvršilnih regulativnih aktov opravljajo zadeve iz zakonodajne pristojnosti“
      
               1. 
            
            
               Hierarhija pravnih pravil je običajna značilnost sodobnih pravnih redov. Vsebuje zamisel o vertikalni razvrstitvi pravnih aktov, pri čemer so hierarhično nižji akti sprejeti v skladu s pooblastili, vsebovanimi v hierarhično višjem. Tako je primarna zakonodaja, ki jo zakonodajalec sprejme na podlagi parlamentarnih postopkov, dopolnjena s sekundarno zakonodajo, (
                     2
                  ) ki jo izvršilna veja oblasti sprejme na podlagi pooblastila, določenega v primarnem zakonodajnem aktu. Izvršilna veja lahko te akte pogosto sprejema po manj zapletenem postopku od tistega, ki velja za primarno zakonodajo. (
                     3
                  )
            
         
               2. 
            
            
               V tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Berlin (Nemčija), nacionalno sodišče postavlja vprašanje, na katero Sodišče v zadevi Flachglas Torgau (
                     4
                  ) ni odgovorilo, ker ni bilo pomembno za rešitev navedene zadeve, in sicer, ali je izvršilna veja oblasti, kadar sprejema regulativne akte na podlagi pooblastila, podeljenega s pooblastitvenimi določbami iz primarne zakonodaje, organ ali institucija, ki opravlja zadeve iz zakonodajne pristojnosti v smislu člena 2, točka 2, Direktive 2003/4. (
                     5
                  )
            
         
         Zakonodaja
      
      
         Aarhuška konvencija
      
      
               3.
            
            
               Evropska unija, države članice in 19 drugih držav so pogodbenice Aarhuške konvencije, ki je začela veljati 30. oktobra 2001. (
                     6
                  ) Konvencija temelji na treh „stebrih“ – dostop do informacij, udeležba javnosti in dostop do pravnega varstva. Njena preambula vsebuje te uvodne izjave:
            
         „priznavajo, da boljši dostop do informacij in udeležba javnosti pri odločanju na področju okolja povečujeta kakovost in izvajanje odločitev, prispevata k ozaveščanju javnosti o okoljskih vprašanjih, dajeta javnosti možnost, da izraža svoje interese, in omogočata organom javne oblasti, da jih ustrezno upoštevajo,
      imajo s tem namen povečati odgovornost in preglednost odločanja in okrepiti podporo javnosti pri okoljskem odločanju,
      priznavajo, da je preglednost zaželena v vseh vejah oblasti, in pozivajo zakonodajna telesa, da pri svojih postopkih uresničujejo načela te konvencije“.
      
               4.
            
            
               Člen 2, točka 2, Konvencije opredeljuje „organ […] oblasti“ zlasti kot „vlado na državni, regionalni in drugi ravni“ skupaj z vsemi drugimi fizičnimi ali pravnimi osebami, ki imajo javna pooblastila ali naloge v zvezi z okoljem, vendar iz te opredelitve izključuje „organe ali institucije, kadar [opravljajo zadeve iz] sodn[e] ali zakonodajn[e] pristojnosti“.
            
         
               5.
            
            
               Člen 4 Konvencije, ki uvaja prvi steber, je naslovljen „Dostop do okoljskih informacij“. V bistvu morajo pogodbenice skladu z njegovima prvima odstavkoma zagotoviti, da organi javne oblasti dajo okoljske informacije, če so zahtevane, čim prej na voljo javnosti, ne da bi bilo v zahtevi treba navesti interes. V členu 4(3) in (4) so določeni nekateri razlogi, zaradi katerih je tako zahtevo mogoče zavrniti. Zadnji pododstavek člena 4(4) določa: „Omenjene razloge za zavrnitev je treba razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.“
            
         
               6.
            
            
               Člen 8 te konvencije je naslovljen „Udeležba javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov in/ali splošno veljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov“. V njem je določeno, da si pogodbenica na ustrezni stopnji, in ko so možnosti še odprte, prizadeva spodbuditi učinkovito udeležbo javnosti pri pripravi takih ukrepov.
            
         
         Določbe Pogodbe
      
      
               7.
            
            
               Člen 289 PDEU se nanaša na zakonodajne akte v sistemu Evropske unije. Člen 289(3) določa, da so pravni akti, sprejeti po zakonodajnem postopku, zakonodajni akti. Člen 290 PDEU opredeljuje delegirane akte ter določa pogoje za sprejemanje takih aktov na ravni Evropske unije in pogoje za nadzor nad njimi.
            
         
         Direktiva o presoji vplivov na okolje
      
      
               8.
            
            
               Namen Direktive PVO (
                     7
                  ) je uskladitev presoje vplivov na okolje, ki se bodo verjetno pojavili, če se izvedejo nekateri projekti. V šesti uvodni izjavi je navedeno, da „bi moralo biti soglasje za izvedbo javnih in zasebnih projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, izdano šele po predhodni presoji verjetnih pomembnih vplivov teh projektov na okolje; [...] mora biti ta presoja izvedena na podlagi ustreznih informacij, ki jih priskrbi nosilec projekta in jih lahko dopolnijo pristojni organi in osebe, ki jih posamezen projekt lahko zadeva“.
            
         
               9.
            
            
               Člen 1(5) Direktive PVO določa, da ta direktiva ne velja za projekte, katerih podrobnosti so sprejete s posebnim zakonom nacionalne zakonodaje, ker se cilji te direktive, vključno z zagotavljanjem informacij, dosegajo z zakonodajnim postopkom.
            
         
         Direktiva 2003/4
      
      
               10.
            
            
               Z Direktivo 2003/4 je zajet prvi steber Aarhuške konvencije, skupaj s tistimi deli tretjega stebra, ki se nanašajo na dostop do informacij.
            
         
               11.
            
            
               V uvodnih izjavah 1, 5, 7, 11 in 16 Direktive 2003/4 je navedeno:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Povečan dostop javnosti do informacij o okolju in razširjanje teh informacij prispevata k boljši zavesti o okoljskih zadevah, svobodni izmenjavi mnenj, bolj učinkoviti udeležbi javnosti pri postopku odločanja o okoljskih zadevah in navsezadnje k boljšemu okolju.
                     
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        […] Določbe zakonodaje Skupnosti morajo biti skladne [z Aarhuško] konvencijo zaradi sklenitve le-te s strani Evropske skupnosti.
                     
                  […]
               
                        (7)
                     
                     
                        Razlike med veljavnimi predpisi v državah članicah glede dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti, lahko ustvarijo neenakost v Skupnosti glede dostopa do teh informacij ali glede pogojev konkurence.
                     
                  […]
               
                        (11)
                     
                     
                        Zaradi upoštevanja načela v členu 6 Pogodbe, da bi bilo treba zahteve glede varstva okolja vključiti v opredelitev in izvajanje politik in dejavnosti, je treba opredelitev organov oblasti razširiti, tako da bi vključevala vlado ali druge organe javne uprave na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, ne glede na to, ali imajo posebne pristojnosti za okolje. Prav tako je treba razširiti opredelitev tako, da bi vključevala druge osebe ali organe, ki skladno z nacionalno zakonodajo opravljajo naloge javne uprave v zvezi z okoljem, ter druge osebe ali organe, ki delujejo pod njihovim nadzorom in imajo javne pristojnosti ali naloge v zvezi z okoljem.
                     
                  […]
               
                        (16)
                     
                     
                        Pravica do obveščenosti pomeni, da bi moralo biti razkritje informacij splošno pravilo in da bi moralo biti organom oblasti dovoljeno zavrniti zahtevo za informacije o okolju v posebnih in jasno opredeljenih primerih. Razlogi za zavrnitev bi se morali razlagati restriktivno, pri čemer bi bilo treba tehtati med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. […]
                     
                  […]“
            
         
               12.
            
            
               Člen 1 Direktive 2003/4/ES določa:
               „Cilji te direktive so:
               
                        (a)
                     
                     
                        zagotoviti pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo za organe oblasti, ter določiti osnovne pogoje in praktične ukrepe za uresničevanje te pravice, in
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        zagotoviti, da so informacije o okolju postopno v vedno večji meri dostopne javnosti in se javno razširjajo, da se doseže kar najširša sistematična razpoložljivost in razširjanje informacij o okolju javnosti. […]“
                     
                  
         
               13.
            
            
               Člen 2, točka 1, Direktive 2003/4 „informacije o okolju“ opredeljuje kot:
               „[…] kakršne koli informacije v pisni, vizualni, zvočni, elektronski ali katerikoli drugi materialni obliki o:
               
                        (a)
                     
                     
                        stanju elementov okolja, kot so zrak in ozračje, voda, tla, zemljišča, krajina in naravni življenjski prostori, vključno z mokrišči, obalnimi in morskimi območji, biološka raznovrstnost in njene sestavine, vključno z gensko spremenjenimi organizmi, ter o medsebojnih vplivih teh elementov;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        dejavnikih, kot so snovi, energija, hrup, sevanje ali odpadki, vključno z radioaktivnimi odpadki, emisije, izpusti in druga sproščanja v okolje, ki vplivajo ali bi utegnili vplivati na elemente okolja, navedene pod (a);
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        ukrepih (vključno z upravnimi), kot so politike, zakonodaja, načrti, programi, sporazumi o okolju, ter dejavnostih, ki vplivajo ali bi utegnile vplivati na elemente in dejavnike, navedene pod (a) in (b), ter ukrepih ali dejavnostih, načrtovanih za zaščito teh elementov;
                        […]“
                     
                  
         
               14.
            
            
               Člen 2, točka 2, določa, da je organ oblasti:
               
                        „(a)
                     
                     
                        vlada ali drug organ javne uprave, vključno z javnimi svetovalnimi organi, na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni;
                     
                  […]
               Države članice lahko določijo, da ta opredelitev ne vključuje organov ali institucij, kolikor opravljajo zadeve iz sodne ali zakonodajne pristojnosti. […]“
            
         
               15.
            
            
               Člen 2, točka 3, informacije, ki jih hranijo organi oblasti, opredeljuje kot „informacije o okolju v njihovi posesti, ki jih je ta organ pripravil ali prejel“.
            
         
               16.
            
            
               Člen 3(1) določa:
               „Države članice zagotovijo, da so organi oblasti skladno z določbami te direktive dolžni dati na razpolago informacije o okolju, ki jih hranijo ali jih hranijo zanje, kateremu koli prosilcu na njegovo zahtevo, ne da bi moral uveljavljati interes.“
            
         
               17.
            
            
               Člen 4 je naslovljen „Izjeme“. V odstavkih 1 in 2 določa okoliščine, v katerih lahko države članice predvidijo, da se zahteva za informacije o okolju zavrne. S temi določbami se posnema določbe člena 4(3) in (4) Aarhuške konvencije. (
                     8
                  ) Člen 4(2), drugi pododstavek, določa: „Razlogi za zavrnitev iz odstavkov 1 in 2 se razlagajo restriktivno ob upoštevanju javnega interesa, ki mu služi razkritje, za vsak posamezen primer.“
            
         
         Nacionalno pravo
      
      
               18.
            
            
               Direktiva 2003/4 je bila v nemško zvezno pravo prenesena z Umweltinformationsgesetz (zakon o informacijah o okolju, v nadaljevanju: UIG).
            
         
               19.
            
            
               V členu 2(1), točka 1, UIG so kot organi, ki so dolžni posredovati informacije, navedeni tudi „vlada in drugi organi javne uprave“. Vendar pa so s členom 2(1), točka 1(a), iz te obveznosti izrecno izvzeti „vrhovni zvezni organi, če sodelujejo v zakonodajnem postopku ali pri sprejemanju podzakonskih aktov [‚Rechtsverordnungen‘]“.
            
         
               20.
            
            
               Nacionalna zakonodaja (
                     9
                  ) zvezno ministrstvo za gospodarstvo in tehnologijo (v nadaljevanju: ministrstvo) pooblašča za sprejemanje uredb za spremembo Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (uredba o označevanju porabe energije pri osebnih vozilih).
            
         
               21.
            
            
               Ministrstvo je nato na podlagi navedenih pooblastil sprejelo uredbo z dne 22. avgusta 2011. (
                     10
                  ) Ta uredba potrošnikom zagotavlja informacije glede porabe goriva, emisij ogljikovega dioksida in porabe električne energije pri novih avtomobilih. Določa, da se informacije potrošnikom posredujejo pred sklenitvijo kupne pogodbe, ker se šteje, da lahko te informacije vplivajo na to, ali bodo opravili nakup. Odločitve potrošnikov vplivajo na to, kateri avtomobili so v prometu in ustvarjajo emisije ogljikovega dioksida in s tem navsezadnje vplivajo na zrak in atmosfero.
            
         
         Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
      
      
               22.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe, okoljevarstveno združenje, je 14. oktobra 2010 pri ministrstvu vložilo zahtevo na podlagi UIG. Natančneje, zahtevalo je dostop do informacij, ki jih je nemška avtomobilska industrija ministrstvu predložila v pripravljalni fazi postopka, ki je nazadnje privedel do sprejetja uredbe z dne 22. avgusta 2011.
            
         
               23.
            
            
               Ministrstvo je zahtevo združenja Deutsche Umwelthilfe zavrnilo z utemeljitvijo, da je opravljalo zadeve iz zakonodajne pristojnosti in zato ni organ oblasti, za katerega velja obveznost predložitve informacij o okolju.
            
         
               24.
            
            
               Združenje Deutsche Umwelthilfe je navedeno odločbo izpodbijalo pri Verwaltungsgericht Berlin, ki je Sodišču predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:
               
                        „1.
                     
                     
                        Ali je treba člen 2, točka 2, drugi stavek, [Direktive 2003/4/ES] razlagati tako, da gre za opravljanje zadev iz zakonodajne pristojnosti tudi v primeru dejavnosti organov in institucij, ki se nanašajo na sprejemanje normativnih pravnih aktov izvršilne oblasti na podlagi zakonskega pooblastila?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali ti organi in institucije niso zajeti s pojmom ‚organ oblasti‘ ves čas ali le, dokler se ne konča postopek sprejemanja normativnih pravnih aktov?“
                     
                  
         
               25.
            
            
               Pisna stališča so predložili združenje Deutsche Umwelthilfe, nemška vlada in Evropska komisija, ki so na obravnavi 17. januarja 2013 podali tudi ustne navedbe.
            
         
         Uvodna vprašanja
      
      
               26.
            
            
               Komisija je izpostavila tri vprašanja, ki jih bom obravnavala, preden se lotim vsebinske analize.
            
         
               27.
            
            
               Prvič, Komisija poudarja, da pred Lizbonsko pogodbo ni bilo splošne opredelitve „zakonodajnega akta“ na ravni Evropske unije. Torej naj bi bilo mogoče legitimno trditi, da so uredbe Komisije zaradi njihove vsebine zakonodajni akti. Vendar naj taka trditev glede na člen 289(3) PDEU ni več mogoča. Ali je ukrep EU zakonodajni akt, naj bi bilo zdaj bolj vprašanje oblike kot vsebine. (
                     11
                  ) Komisija trdi, da če se upošteva, ali je neka vrsta regulativnega akta opredeljena kot zakonodajni ali izvršilni akt v posamezni državi članici, bo odgovor na vprašanje, ali se uporabi izjema iz člena 2(2) Direktive 2003/4, drugačen od ene države članice do druge.
            
         
               28.
            
            
               Glede na veliko raznolikost pravnih tradicij in pravnih sistemov v 27 državah članicah se zdi zaželeno sprejeti pristop za razlago Direktive, ki bo verjetneje dosegel enotno razlago. (
                     12
                  )
            
         
               29.
            
            
               Drugič, Komisija se strinja, da je informacija, ki jo je nemška avtomobilska industrija poslala ministrstvu in do katere želi dostop Deutsche Umwelthilfe, za namene člena 2(1) in (3) Direktive 2003/4 informacija o okolju. Vendar navaja, da je to gradivo zunaj področja uporabe člena 2, točka 2, drugi pododstavek, ker ne gre za gradivo organa oblasti. Komisija zato trdi, da na prvo vprašanje nacionalnega sodišča ni treba odgovoriti.
            
         
               30.
            
            
               S tem se ne morem strinjati.
            
         
               31.
            
            
               Nacionalno sodišče ni štelo, da je nujno predložiti vprašanje, ali se lahko zahteve za informacije o okolju, naslovljene na organ oblasti, nanašajo na informacije, ki jih je temu organu posredoval posameznik. Menim, da je bilo do tega povsem upravičeno.
            
         
               32.
            
            
               Poudarek, ki ga Komisija daje izvoru zadevnih informacij in temu, ali izhajajo od zasebnika ali organa oblasti, je očitno v nasprotju s členom 2, točka 3, Direktive 2003/4, ki določa, da so informacije, ki jih hranijo organi oblasti, „informacije o okolju v njihovi posesti“, če jih je „ta organ pripravil ali prejel“. Medtem ko prvonavedeno kategorijo informacij dejansko (po definiciji) pripravi „organ oblasti“, ne vidim nobenega dobrega razloga za to, da bi bila zadnjenavedena kategorija omejena na informacije, prejete od drugih organov oblasti. Nasprotno: iz samega besedila je razvidno, da je avtorstvo nepomembno – pomembna je posest.
            
         
               33.
            
            
               Tretjič, nacionalno sodišče zavzema stališče, da sprejetje regulativnih aktov v smislu člena 2(1), točka 1(a), UIG zajema vse neposredno povezane dejavnosti vključno s posvetovanji med ministrstvom in nemško avtomobilsko industrijo. Komisija meni, da je razlaga člena 2(1), točka 1(a), UIG, ki jo je podalo nacionalno sodišče, neskladna z drugim pododstavkom člena 2, točka 2, Direktive 2003/4, in predlaga drugačno razlago nacionalnega prava.
            
         
               34.
            
            
               Tudi tega stališča Komisije ne morem sprejeti.
            
         
               35.
            
            
               Ustaljena sodna praksa je, da mora Sodišče svoje ugotovitve načeloma opreti na opredelitve nacionalnega prava, ki izhajajo iz predložitvene odločbe. (
                     13
                  )
            
         
               36.
            
            
               Poleg tega je za postopek predhodnega odločanja po členu 267 PDEU značilno, da je nacionalno sodišče dolžno rešiti spor, ki teče pred njim, ob upoštevanju odgovora Sodišča. (
                     14
                  ) Torej mora predložitveno sodišče presoditi o skladnosti nacionalne zakonodaje s pravili Evropske unije. Naloga Sodišča je, da nacionalnemu sodišču zagotovi merila, ki mu bodo omogočila razlago člena 2, točka 2, Direktive 2003/4 in uporabo nacionalnih pravil, (
                     15
                  ) ne pa presoditi o skladnosti člena 2(1), točka 1(a), UIG s to direktivo. Iz tega sledi, da Sodišče mora odgovoriti na prvo vprašanje nacionalnega sodišča.
            
         
         Prvo vprašanje
      
      
               37.
            
            
               Sodišču je bilo v zadevi Flachglas Torgau postavljeno vprašanje, ali izjema iz člena 2, točka 2, Direktive 2003/4 velja za ministrstva, kadar ta sodelujejo v postopku sprejemanja primarne zakonodaje. Sodišče je presodilo, da bi se morala za stavek „organov ali institucij, kolikor opravljajo zadeve iz […] zakonodajne pristojnosti“ uporabiti namenska razlaga. Kjer so ministrstva po nacionalnem pravu odgovorna za predložitev osnutkov zakonov, predstavitev teh zakonov parlamentu in sodelovanje v zakonodajnem postopku, zlasti z oblikovanjem stališč, lahko torej spadajo pod izjemo (če se država članica odloči za uporabo te izjeme).
            
         
               38.
            
            
               Obravnavana zadeva se razlikuje od zadeve Flachglas Torgau. Tukaj gre za vprašanje, ali so regulativni akti, ki jih sprejme izvršilna veja oblasti, zajeti s to izjemo.
            
         
               39.
            
            
               Združenje Deutsche Umwelthilfe trdi, da je treba člen 2, točka 2, Direktive 2003/4 razlagati ozko in tako, da se izključi postopek sprejetja takih ukrepov. Nemška vlada nasprotno meni, da je ustrezna široka razlaga. Komisija navaja, da se z ozko razlago ne bi upoštevalo funkcionalnega pristopa sodišča v sodbi Flachglas Torgau. Preširoka razlaga pa naj ne bi bila skladna s smislom Direktive glede na Aarhuško konvencijo.
            
         
               40.
            
            
               Je treba izjemo iz člena 2, točka 2, Direktive 2003/4 razlagati široko ali ozko? Ali pa obstaja tretja možnost, v skladu s katero so nekateri regulativni akti zajeti z izjemo, drugi pa ne? Če je tako, kako naj se razmeji zaščitena kategorija?
            
         
               41.
            
            
               V besedilih Direktive 2003/4 ali Aarhuške konvencije ni nobenega namiga glede tega, ali je treba za organe ali institucije, ki sprejemajo regulativne akte, šteti, da „opravljajo zadeve iz […] zakonodajne pristojnosti“.
            
         
               42.
            
            
               Sodišče bo pri razlagi izjem od splošnega pravila ubralo ozek pristop. (
                     16
                  ) Torej, Sodišče je v zadevi Flachglas Torgau presodilo, da se člena 2, točka 2, drugi pododstavek, Direktive 2003/4 ne sme razlagati tako, da bi se učinke izjeme širilo preko tega, kar je nujno za zaščito interesov, ki jih želi varovati, obseg izjem, ki jih določa, pa je treba določiti ob upoštevanju ciljev navedene direktive. (
                     17
                  ) Jasno je, da je treba v tej zadevi uporabiti ta pristop.
            
         
               43.
            
            
               Poleg tega je treba Direktivo 2003/4 razumeti glede na cilje in sistematiko Aarhuške konvencije. (
                     18
                  ) Kadar je na izbiro več pristopov za razlago te direktive, menim, da je bolje uporabiti tistega, ki manj odstopa od Konvencije. (
                     19
                  )
            
         
               44.
            
            
               Tako Konvencija kot Direktiva 2003/4 odražata odločnost zagotoviti povečano preglednost, zlasti kar zadeva možnost državljanov, da uveljavljajo odgovornost organov oblasti. (
                     20
                  ) Zagotavljanje pravice javnosti do dostopa do informacij o okolju je kot cilj izrecno navedeno v členu 1 Konvencije (in členu 1 Direktive). Na splošno je preglednost koristna, čeprav neomejena preglednost ni določena. Konvencija in Direktiva 2003/4 zlasti dopuščata, da je cilj zagotavljanja preglednosti omejen s potrebo po dopustitvi organom oblasti, da opravljajo svoje naloge brez nepotrebnih motenj. (
                     21
                  )
            
         
               45.
            
            
               Glede na pomen, ki ga Konvencija pripisuje zagotavljanju preglednosti, je treba Direktivo 2003/4, kjer je dvoumna, razlagati tako, da spodbuja ta cilj, ne pa sprejeti razlago, ki bi otežila izpolnitev tega cilja. (
                     22
                  )
            
         
               46.
            
            
               Člen 4(1) Konvencije določa, da so organi javne oblasti na zahtevo dolžni dati okoljske informacije na razpolago javnosti. Vendar kadar se uporabi izjema iz člena 2, točka 2, zadevni organ ali institucija nista zajeta z opredelitvijo „organa oblasti“ in zato zanju ta obveznost ne velja. Torej sta oproščena naloge presojanja, ali se dostop do zahtevanih informacij na podlagi izjem, navedenih v členu 4(3) in(4), lahko zavrne oziroma se mora zavrniti.
            
         
               47.
            
            
               Ali bi bili organi ali institucije ovirani pri sprejemanju regulativnih aktov, če se splošna izjema iz člena 2, točka 2, Direktive ne bi uporabila zanje in bi zanje veljala običajna obveznost razkritja ob upoštevanju izjem iz njenega člena 4(1)?
            
         
               48.
            
            
               Sodišče je v sodbi Flachglas Torgau odločilo: „Cilj člena 2, točka 2, prvi stavek drugega pododstavka, Direktive 2003/4 je omogočiti državam članicam, da določijo pravila, ki lahko zagotovijo nemoten potek postopka sprejemanja zakonov ob upoštevanju tega, da je v različnih državah članicah obveščanje državljanov po navadi zadostno zagotovljeno v okviru zakonodajnega postopka.“ (
                     23
                  )
            
         
               49.
            
            
               Nemčija glede na to ugotovitev sprašuje: „Zakaj ne bi za postopek za sprejetje regulativnih aktov veljala ista jamstva, kot veljajo za postopek za sprejetje primarne zakonodaje?“
            
         
               50.
            
            
               To je upravičeno vprašanje. Pri odgovoru nanj bom upoštevala naslednje dejavnike.
            
         
               51.
            
            
               Regulativni akti so enako kot primarna zakonodaja po navadi ukrepi, ki vsebujejo zavezujoča splošno veljavna pravila. Vendar ti kategoriji pravnih predpisov nista enaki. Predvsem se razlikujeta postopka za sprejetje primarne in sekundarne zakonodaje. Prav to je razlog, zakaj veliko (če ne večina) pravnih sistemov vsebuje mehanizme, ki omogočajo sprejetje zakonodaje na različnih ravneh. Parlamentarni postopki za sprejetje primarne zakonodaje so po naravi dolgotrajni. Lahko so tudi togi. Tako lahko prekinitev rokovnika zmoti zakonodajni program uprave. Postopki za sprejetje sekundarne zakonodaje so, čeprav so včasih zapleteni, vseeno znatno hitrejši in bolj prilagodljivi kot popoln parlamentarni postopek, s čimer upravi omogočajo, da relativno hitro sprejme regulativne ukrepe. (
                     24
                  ) Za postopek sprejetja sekundarne zakonodaje je na splošno značilno, da je popoln demokratični parlamentarni postopek manj prisoten. Obstaja lahko majhna (ali je celo ni) postopkovna zahteva po parlamentarni razpravi. Na splošno je zanje značilna manjša preglednost in manj priložnosti za nadzor javnosti.
            
         
               52.
            
            
               Nemčija trdi, da je bil postopek, ki je privedel do sprejetja uredbe z dne 22. avgusta 2011, pregleden. Združenje Deutsche Umwelthilfe trdi, da postopek ni zagotovil stopnje preglednosti in nadzora javnosti, primerljive s tisto, ki jo zagotavlja parlamentarni postopek za sprejetje primarne zakonodaje.
            
         
               53.
            
            
               Ni neke jasne delitve glede tega, kaj pokriva primarna zakonodaja in kaj hierarhično nižji akti. Regulativni ukrepi se lahko uporabijo za uvedbo spornih ukrepov. Mogoče je, da zakonodajalci priredijo svoje nacionalne sisteme z uporabo manj preglednega postopka, ki ga nudi sekundarna zakonodaja, da bi izvedli težke politične odločitve mimo nadzora javnosti v parlamentarnem postopku (naj takoj dodam, da ne želim reči, da to velja v obravnavanem primeru). Predlagani ukrepi, ki vplivajo na okolje, lahko sprožijo burna stališča za ali proti. Aarhuška konvencija želi preprečiti, da bi se zakonodaja, ki vpliva na okolje, sprejemala v tajnosti.
            
         
               54.
            
            
               Kolikor postopki za sprejetje sekundarne zakonodaje zagotavljajo manj preglednosti in manj možnosti za nadzor javnosti, bi bila razlaga člena 2, točka 2, Direktive 2003/4, ki bi izjemo glede „opravljanja zadev iz […] zakonodajne pristojnosti“ širila tako, da bi zajemala vse regulativne akte, neskladna z uresničevanjem ciljev Konvencije. (
                     25
                  )
            
         
               55.
            
            
               Dvoumnost iz člena 2, točka 2, Direktive 2003/4 bi raje odpravila s takšno razlago te določbe, ki bo zagotovila več (namesto manj) preglednosti in s tem več (namesto manj) javnega nadzora. Menim torej, da je treba domnevati, da so regulativni akti zunaj področja uporabe izjeme.
            
         
               56.
            
            
               Dodajam, da sama Konvencija vsebuje posebno določbo glede „izvršilnih predpisov in/ali splošno veljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov“, in sicer v členu 8, ki se nanaša na drugi steber (in ki določa udeležbo javnosti). Takšno razlikovanje kaže na to, da se v sistematiki Konvencije sprejetje primarne zakonodaje šteje za bistveno drugačno od sprejetja regulativnih aktov. Zato ni verjetno, da bi se z izrazom „opravljajo zadeve iz […] zakonodajne pristojnosti“ iz člena 2, točka 2, Konvencije, ki je bil skoraj dobesedno prenesen s členom 2, točka 2, Direktive 2003/4, želelo samodejno zajeti obe dejavnosti.
            
         
               57.
            
            
               Ali postopek sprejetja sekundarne zakonodaje ne bi več gladko tekel, (
                     26
                  ) če se splošna izjema iz člena 2, točka 2, ne bi samodejno uporabila za to kategorijo pravnih predpisov?
            
         
               58.
            
            
               Izraz „opravljajo zadeve iz […] zakonodajne pristojnosti“ iz člena 2, točka 2, opisuje tekoč postopek. Veliko pripravljalnih nalog opravi izvršilna veja oblasti, preden se o predlogu zakona razpravlja na seji parlamenta. Te naloge lahko zajemajo zbiranje in oceno informacij, oblikovanje politik, pripravo osnutkov pravnih pravil, pripravo pravnih mnenj v zvezi z zadevnim aktom in izvedbo posvetovanja. Informacije v zvezi z nekaterimi od teh dejavnosti lahko spadajo pod izjeme iz člena 4(1) ali (2) Direktive 2003/4 in tako zagotavljajo potrebno stopnjo varstva v regulativnem postopku. Glede ostalega pa se zdi, da je možno tveganje za „motnje“ pri sprejetju regulativnih aktov cena, ki se plača za dosego preglednosti in javne odgovornosti, ki ju uresničujeta Konvencija in Direktiva.
            
         
               59.
            
            
               Nemčija in Komisija priznavata, da lahko različne ustavne določbe privedejo do različnih izidov v različnih državah članicah. Kakršna koli razlaga, ki temelji na posebnih postopkovnih značilnostih regulativnega postopka, pomeni torej tveganje za uporabo izjeme iz člena 2, točka 2, Direktive na različne načine v Evropski uniji. To bi bilo v nasprotju z enim od jasnih ciljev Direktive 2003/4, kot je naveden v uvodni izjavi 7, in sicer z uskladitvijo o odpravi razlik med predpisi v državah članicah glede dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti, kar pa zahteva enotno razlago prava EU. (
                     27
                  )
            
         
               60.
            
            
               Do tu sem govorila o domnevi, da sprejetje regulativnih aktov ni zajeto s splošno izjemo glede „zakonodajne dejavnosti“ iz člena 2, točka 2, Direktive 2003/4. Ali je to domnevo mogoče ovreči in, če je, na kakšni podlagi?
            
         
               61.
            
            
               Nemška vlada in Komisija Sodišče pozivata, naj določi merila, ki bodo nacionalnim sodišče omogočila ugotoviti, ali posamezen regulativni akt spada na področje uporabe izjeme iz člena 2, točka 2, Direktive. (Menim, da morata pri tem predlogu nujno – pa čeprav implicitno – priznati, da nekateri regulativni akti ne smejo biti varovani s to izjemo.)
            
         
               62.
            
            
               Ali je takšna merila mogoče določiti?
            
         
               63.
            
            
               Komisija meni, da bi bilo treba sodno prakso, ki jo je Sodišče razvilo pri razlagi Direktive PVO, po analogiji uporabiti tukaj. (
                     28
                  ) Ta sodna praksa v bistvu kaže, da so le predlogi, katerih podrobnosti so bile sprejete s posebnim zakonodajnim aktom, tako da so bili cilji Direktive PVO uresničeni z zakonodajnim postopkom, izključeni iz področja uporabe te direktive. (
                     29
                  ) Nemška vlada se s tem ne strinja. Navaja, da sodna praksa v zvezi z Direktivo PVO ne pomaga pri razlagi področja uporabe člena 2, točka 2, Direktive 2003/4.
            
         
               64.
            
            
               Nisem prepričana, da je mogoče sodno prakso v zvezi z Direktivo PVO uporabiti po neposredni analogiji.
            
         
               65.
            
            
               Direktiva PVO se uporablja v posebnih okoliščinah, kjer se presoja vplivov na okolje opravi na podlagi informacij, ki jih predloži zadevni nosilec projekta. Področje uporabe Direktive 2003/4 je veliko širše. V njej je določen splošen sistem, katerega namen je zagotoviti, da ima vsaka fizična in pravna oseba države članice pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo javni organi ali se zanje hranijo, ne da bi morala izkazati interes. (
                     30
                  ) Zato menim, da ni primerno zgolj prenesti razlage Sodišča glede zelo posebnih določb Direktive PVO na splošno ureditev iz Direktive 2003/4.
            
         
               66.
            
            
               Vendar se s Komisijo strinjam glede tega, da je pri poskusu oblikovanja meril za ugotovitev, ali je v posameznem primeru domneva, da regulativni akti ne spadajo pod izjemo iz člena 2, točka 2, ovržena, treba uporabiti cilje Direktive 2003/4. Po mojem mnenju sta tam, kjer (a) postopki za sprejetje regulativnega akta ustrezajo ciljem, ki jih je opredelilo Sodišče, pri čemer zagotavljajo pravico do dostopa informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti, in (b) se razširjanje in dajanje na voljo takih informacij javnosti (
                     31
                  ) dosežeta na način, ki je primerljiv tistemu pri določanju primarne zakonodaje, zagotovljeni preglednost in priložnost za nadzor javnosti. V takih okoliščinah uporaba izjeme iz člena 2, točka 2, Direktive 2003/4 ne bi spodkopala učinkovitosti te direktive. Nacionalno sodišče bo torej dolžno ugotoviti, ali so ta merila v posameznem primeru izpolnjena; dokazno breme, da je to tako, pa mora imeti organ oblasti, ki želi uveljavljati izjemo.
            
         
               67.
            
            
               Seveda bo to, da ni črno-belega pravila glede tega, ali postopek za sprejetje regulativnih aktov spada pod izjemo iz člena 2, točka 2, pomenilo, da bodo nacionalna sodišča po potrebi morala preučiti in primerjati nacionalne postopke za sprejetje primarne in sekundarne zakonodaje. Nacionalna sodišča bodo pri preverjanju ravni jamstev, ki jih nudi nacionalno pravo, postala varuhi preglednosti in odgovornosti, ki ju zahtevata Aarhuška konvencija in Direktiva 2003/4. Seveda bodo lahko vedno, če bodo to želela, Sodišče prosila za nadaljnje smernice pred izdajo sodbe.
            
         
               68.
            
            
               Predložitveno sodišče se kajpak takšne naloge v obravnavanem primeru še ni lotilo. Če bo Sodišče sprejelo pristop, ki ga predlagam, bo moralo nacionalno sodišče preučiti postopke po nacionalnem pravu, ki so privedli do sprejetja uredbe z dne 22. avgusta 2011, in ugotoviti, ali sta bila cilja preglednosti in nadzora javnosti zagotovljena v postopku sprejetja tega regulativnega akta, zlasti s tem, da je bil dopuščen dostop do informacij, ki jih je prejelo zadevno ministrstvo, in informacij, ki so izvirale od tega ministrstva, pripravljalnih dokumentov in kakršnih koli parlamentarnih razprav. Samo če je nacionalno sodišče prepričano, da je bilo tako, lahko dovoli uporabo izjeme iz člena 2, točka 2, Direktive 2003/4.
            
         
               69.
            
            
               Glede na navedeno menim, da bi bilo treba na prvo vprašanje nacionalnega sodišča odgovoriti tako, da so izvršilni organi, ki na podlagi pooblastil, podeljenih s parlamentarnim aktom, sprejemajo zavezujoče akte, izključeni iz področja uporabe izjeme iz člena 2, točka 2, prvi stavek drugega pododstavka, Direktive 2003/4, razen če postopek za sprejetje takih aktov zagotavlja pravico dostopa do informacij o okolju tako, da so cilji Direktive 2003/4 izpolnjeni na način, primerljiv s tistim, ki ga določa postopek za sprejetje zakonodajnih aktov. Breme dokazovanja, da je to tako, nosi izvršilni organ, ki želi uveljavljati navedeno izjemo. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali so bili cilji Direktive 2003/4 izpolnjeni, pri čemer mora upoštevati zlasti cilja preglednosti in nadzora javnosti.
            
         
         Drugo vprašanje
      
      
               70.
            
            
               Če bo Sodišče na prvo vprašanje odgovorilo tako, kot sem predlagala, odgovor na drugo vprašanje ni potreben. Vendar če bi Sodišče zaradi popolnosti želelo odgovoriti na to vprašanje, se strinjam s strankami, da je treba – ob uporabi razlogovanja Sodišča v sodbi Flachglas Torgau (
                     32
                  ) – člen 2, točka 2, prvi stavek drugega pododstavka, Direktive 2003/4 razlagati tako, da možnosti, ki jo daje ta določba državam članicam, da organe ali institucije, ki opravljajo zadeve iz zakonodajne pristojnosti, ne štejejo za organe oblasti, več ni mogoče uporabiti, kadar se je zadevni zakonodajni postopek že končal.
            
         
         Predlog
      
      
               71.
            
            
               Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje, ki ga je postavilo Verwaltungsgericht Berlin, odgovori:
               Za namene člena 2, točka 2, Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS je izvršilni organ izključen iz izjeme iz prvega stavka člena 2, točka 2, te direktive, kadar sprejema regulativne akte na podlagi pooblastila, vsebovanega v hierarhično višjem pravnem pravilu, razen če postopek za sprejetje takih aktov zagotavlja pravico do dostopa do informacij o okolju tako, da so cilji Direktive 2003/4 izpolnjeni na način, primerljiv s tistim, ki ga določa postopek za sprejetje zakonodajnih aktov. Breme dokazovanja, da je to tako, nosi izvršilni organ, ki želi uveljavljati navedeno izjemo. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali so bili cilji Direktive 2003/4 izpolnjeni, pri čemer mora upoštevati zlasti cilja preglednosti in nadzora javnosti.
               Na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.
            
         (
            1
         )	Jezik izvirnika: angleščina.
      (
            2
         )	Pri sklicevanju v teh sklepnih predlogih na takšna merila bom uporabila tudi izraz „regulativni akti“.
      (
            3
         )	Glej točko 51 spodaj.
      (
            4
         )	Sodba z dne 14. februarja 2012 v zadevi Flachglas Torgau GmbH proti Bundesrepublik Deutschland (C-204/09, točka 34). Glej tudi točki 47 in 48 mojih sklepnih predlogov v tej zadevi.
      (
            5
         )	Direktiva 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 375). Direktiva Sveta z dne 7. junija 1990 o prostem dostopu do informacij o okolju (90/313/EGS) je določala dostop do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti, od 1. januarja 1993.
      (
            6
         )	Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija ali Konvencija) je bila podpisana v Aarhusu 25. junija 1998 in je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL L 124, str. 1).
      (
            7
         )	Direktiva Sveta z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (85/337/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248) (v nadaljevanju: Direktiva PVO).
      (
            8
         )	Glej točko 5 zgoraj.
      (
            9
         )	Člen 1(1), točka 1, (2), točka 2, ter (3), točke 1 in od 3 do 5, Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (zakon o označevanju porabe energije) z dne 30. januarja 2002, kot je bil spremenjen z uredbo z dne 31. oktobra 2006 (v nadaljevanju: EnVKG).
      (
            10
         )	Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (prva uredba o spremembi uredbe o označevanju porabe energije pri osebnih vozilih) z dne 22. avgusta 2011 (v nadaljevanju: uredba z dne 22. avgusta 2011).
      (
            11
         )	Glej točko 7 zgoraj.
      (
            12
         )	Glej uvodno izjavo Direktive 2003/4 in zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Flachglas Torgau, točka 50. Glej tudi točko 59 spodaj.
      (
            13
         )	Sodba z dne 20. oktobra 2005 v zadevi Ten Kate Holding Musselkanaal BV in drugi (C-511/03, ZOdl., str. I-8979, točka 25 in navedena sodna praksa).
      (
            14
         )	Sodba z dne 4. februarja 2010 v zadevi Genc (C-14/09, ZOdl., str. I-931, točka 31).
      (
            15
         )	Sodba z dne 26. junija 2008 v zadevi Burda (C-284/06, ZOdl., str. I-4571, točka 39).
      (
            16
         )	Glej na primer sodbi z dne 11. januarja 2000 v združenih zadevah Nizozemska in Van der Wal proti Komisiji (C-174/98 P in C-189/98 P, Recueil, str. I-1, točka 27) in z dne 21. septembra 2010 v združenih zadevah Švedska in drugi proti API in Komisiji (C-514/07 P, C-528/07 P in C-532/07 P, ZOdl., str. I-8533, točka 36), ki se nanašata na dostop do dokumentov. Glej tudi sodbo z dne 17. junija 1998 v zadevi Mecklenburg (C-321/96, Recueil, str. I-3809, točka 25), ki se nanaša na razlago člena 2(a) in 3(2), tretja alinea, Direktive Sveta 90/313/EGS (predhodnica Direktive 2003/4).
      (
            17
         )	Glej točko 38 in navedeno sodno prakso.
      (
            18
         )	Glej uvodno izjavo 5 Direktive 2003/4. Glej tudi zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Flachglas Torgau, točka 30 in navedena sodna praksa.
      (
            19
         )	Glej točko 42 mojih sklepnih predlogov v zadevi Flachglas Torgau.
      (
            20
         )	Glej zgoraj v točki 3 navedene uvodne izjave Konvencije in zlasti uvodno izjavo 1 Direktive 2003/4, navedeno v točki 11 zgoraj.
      (
            21
         )	Glej točki 30 in 31 mojih sklepnih predlogov v zadevi Flachglas Torgau.
      (
            22
         )	Glej uvodno izjavo 16 Direktive 2003/4, navedeno v točki 11 zgoraj.
      (
            23
         )	Glej zgoraj v opombi 4 navedeno sodbo Flachglas Torgau, točka 43.
      (
            24
         )	Nemška vlada v pisnih stališčih navaja, da je bilo med letom 1949 in letom 1994 sprejetih 15.000 regulativnih aktov, medtem ko je bilo v istem obdobju razglašenih 5000 primarnih aktov.
      (
            25
         )	Glej uvodno izjavo 2 Konvencije, navedeno v točki 3 zgoraj.
      (
            26
         )	Glej v zvezi s pravosodnimi dejavnostmi zgoraj v opombi 16 navedeno sodbo Švedska in drugi proti API in Komisiji, točki 92 in 93. Vendar ni nujno, da bo pravica zahtevati postopkovne dokumente samodejno in v vseh primerih zmotila želeno „nemotenost“ izvajanja postopkov – glej na primer v zvezi z Evropskim sodiščem za človekove pravice člen 40(2) Evropske konvencije o človekovih pravicah.
      (
            27
         )	Sodba z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA (C-344/04, ZOdl., str. I-403, točka 27).
      (
            28
         )	Komisija se sklicuje na sodbi z dne 18. oktobra 2011 v združenih zadevah Boxus in Roua (od C-128/09 do C-131/09, C-134/09 in C-135/09, ZOdl., str. I-9711) in z dne 16. septembra 1999 v zadevi World Wildlife Fund (WWF) in drugi (C-435/97, Recueil, str. I-5613, točka 57).
      (
            29
         )	Sodba z dne 19. septembra 2000 v zadevi Linster (C-287/98, Recueil, str. I-6917, točka 51).
      (
            30
         )	Zgoraj v opombi 4 navedena sodba Flachglas Torgau, točka 31 in navedena sodna praksa.
      (
            31
         )	Zgoraj v opombi 4 navedena sodba Flachglas Torgau, točka 38. Glej tudi točki 30 in 54 mojih sklepnih predlogov v navedeni zadevi.
      (
            32
         )	Zgoraj v opombi 4 navedena sodba Flachglas Torgau, točke od 52 do 58. Glej tudi točke od 66 do 76 mojih sklepnih predlogov v navedeni zadevi.