CELEX: 62008CC0333
Language: et
Date: 2009-09-08
Title: Kohtujuristi ettepanek - Mazák - 8. september 2009. # Euroopa Komisjon versus Prantsuse Vabariik. # Liikmesriigi kohustuste rikkumine - Kaupade vaba liikumine - EÜ artiklid 28 ja 30 - Koguseline impordipiirang - Samaväärse toimega meetmed - Eelneva loa taotlemise kord - Abiained ja toiduained, mille valmistamisel on kasutatud abiaineid, mis pärinevad teistest liikmesriikidest, kus neid seaduslikult toodetakse ja/või turustatakse - Menetlus, mis võimaldab majandustegevuses osalejatel saavutada selliste ainete kandmise "positiivsesse loetellu" - Vastastikuse tunnustamise klausel - Siseriiklik regulatsioon, mis loob majandustegevuses osalejate jaoks õigusliku ebakindluse olukorra. # Kohtuasi C-333/08.

KOHTUJURISTI ETTEPANEK
      JÁN MAZÁK
      esitatud 8. septembril 20091(1)
      
      Kohtuasi C‑333/08
      Euroopa Ühenduste Komisjon
      versus
      Prantsuse Vabariik
      Kaupade vaba liikumine – Koguselised impordipiirangud – Samaväärse toimega meetmed – Eelneva loa taotlemise kord abiainetele ja toiduainetele, mille valmistamisel on kasutatud teistest liikmesriikidest pärit
         abiaineid – Õigustuse puudumine ja/või proportsionaalsuse põhimõtte eiramine
      1.        Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Prantsuse Vabariik on proportsionaalsuse põhimõtet
         rikkudes kehtestanud eelneva loa taotlemise korra abiainetele ja toiduainetele, mille valmistamisel on kasutatud teistest
         liikmesriikidest pärit ja seal seaduslikult toodetud ja/või turustatud abiaineid, siis on Prantsuse Vabariik rikkunud EÜ artiklist 28
         tulenevaid kohustusi.
      
      I.      Õiguslik raamistik
      A.      Ühenduse õigus
      2.        Abiaineid kui selliseid ei ole ühenduse tasandil horisontaalselt ühtlustatud. Ühenduse õigus ühtlustab vaid teatud abiainete
         kategooriaid(2) ja abiainete kasutamist teatud toiduainete tootmisel(3).
      
      3.        Siseriiklikud abiaineid käsitlevad õigusaktid on osa toidualastest õigusaktidest ning peavad seega vastama Euroopa Parlamendi
         ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määrusele (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted
         ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused.(4) Selles määruses on toidualaste õigusnormide üldpõhimõtete hulka viidud riskianalüüsi põhimõte ja ettevaatuspõhimõte.
      
      B.      Abiaineid käsitlevad Prantsuse õigusnormid
      4.        Abiaineid puudutav õiguskord on kehtestatud 15. aprilli 1912. aasta dekreediga, mis käsitleb kaupade müügil esinevate pettuste
         ja toiduainete võltsimise karistamist käsitleva 1. augusti 1905. aasta seaduse rakendamiseks antud haldusmäärust (décret portant
         règlement d’administration publique pour l’application de la loi du 1er août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires), mida
         on muudetud 12. veebruari 1973. aasta dekreediga nr 73‑138 ja 26. märtsi 1999. aasta dekreediga nr 99‑242 (edaspidi „1912. aasta
         dekreet”).
      
      5.        1912. aasta dekreedi aluseks on eelneva loa taotlemise süsteem. See tähendab, et toiduks ette nähtud kauba ja toiduainete
         turustamine on keelatud, kui neile on lisatud kemikaale(5) või kui nende valmistamise käigus kasutati kemikaale. See keeld ei puuduta kemikaale, mille kasutamine on lubatud 1912. aasta
         dekreedi alusel vastu võetud määrustega.
      
      6.        1912. aasta direktiivi alusel võeti vastu rida määrusi. Need määravad üldiselt kindlaks lubatud aine ning selle, milliseks
         kasutamiseks ja millise toiduaine jaoks see on lubatud. Need määrused täpsustavad puhtusekriteeriume ja muid omadusi, millele
         abiained peavad vastama, ning kehtestavad lisaks asjaomase abiaine tootmisprotsessis kasutamise tingimustele ka kasutatud
         abiainete jääkide piirnormid toiduainete lõpptoodetes. Vaid neli kõnealust määrust sisaldavad vastastikuse tunnustamise sätet.
      
      7.        1912. aasta dekreet tunnistati kehtetuks 31. juuli 2001. aasta dekreediga nr 2001‑725 toiduainete tootmisel lubatud abiainete
         kohta (edaspidi „2001. aasta dekreet”), mis aga jõustus alles 2. detsembril 2006.
      
      8.        2001. aasta dekreedi artiklis 1 on määratletud mõiste „abiained” ning kindlaks määratud selle dekreedi materiaalne kohaldamisala.
         Selle määratluse kohaselt on abiained:
      
      „kõik ained, mida ei tarbita toidu iseseisva koostisainena ja mida kasutatakse tahtlikult toorainete, toitude või nende koostisainete
         töötlemisel teatava tehnoloogilise käitlemis- või töötlemiseesmärgi saavutamiseks ning mille tulemusena võivad selle aine
         või selle derivaatide tehniliselt vältimatud jäägid tahtmatult esineda lõpptootes, tingimusel et need jäägid ei tekita ohtu
         tervisele ja neil ei ole mingit tehnoloogilist mõju lõpptootele”.
      
      9.        2001. aasta dekreedi aluseks on, nagu ka 1912. aasta dekreedi puhul, abiainetele eelneva loa taotlemise süsteem. 2001. aasta
         dekreedi artiklist 2 tuleneb, et tarbimis-, põllumajandus-, tervishoiu- ja tööstusministrid võtavad vastu määruse, milles
         on kindlaks määratud esiteks lubatud abiainete nimekiri ning vajaduse korral nende kasutustingimused ja lubatud jääksisalduse
         piirnormid, teiseks ehtsuse ja puhtuse kriteeriumid, millele need peavad vastama, ning kolmandaks tugi- või lahjendusaineid
         käsitlevad eeskirjad.
      
      10.      2001. aasta dekreedi artikkel 3 käsitleb selle dekreedi artiklis 2 ette nähtud määruse muutmise võimalust. See on sõnastatud
         järgmiselt:
      
      „Taotlusi artiklis 2 ette nähtud määruse sätete muutmiseks või täiendamiseks võib esitada iga füüsiline või juriidiline isik.
         Need taotlused tuleb saata koos nende menetlemiseks vajaliku toimikuga Direction générale de la concurrence, de la consommation
         et de la répression des fraudes’ile (konkurentsi, tarbimise ja pettuste vastu võitlemise peadirektoraat), edastamiseks Agence
         française de sécurité sanitaire des aliments’ile (Prantsuse toiduohutusamet).
      
      Tarbimis-, põllumajandus-, tervishoiu- ja tööstusministrite määruses on kehtestatud eeskirjad toimikute koostamise kohta.
      Kui toimik on täielik, kinnitab konkurentsi, tarbimise ja pettuste vastu võitlemise peadirektoraat selle kättesaamist ja tagab
         selle edastamise Prantsuse toiduohutusametile. Nimetatud ametil on arvamuse esitamiseks aega neli kuud alates taotluse kättesaamisest.
      
      Konkurentsi, tarbimise ja pettuste vastu võitlemise peadirektoraat annab taotlejale teada eelnimetatud ameti arvamuse ning
         ministri põhjendatud otsuse, mis on tehtud pärast seda arvamust. Kõnealune teadaandmine toimub arvamuse esitamisele järgneva
         kuu jooksul.”
      
      11.      2001. aasta dekreedi artikkel 6 näeb ette, et on keelatud müümise eesmärgil hoida või eksponeerida, müügile panna, müüa või
         tasuta jagada 2001. aasta dekreedi artiklile 2 mittevastavaid abiaineid ning toiduaineid, mille valmistamisel on kasutatud
         2001. aasta dekreedi artiklile 2 mittevastavaid abiaineid.
      
      12.      Siiski on 2001. aasta dekreedi artiklis 6 ette nähtud vastastikuse tunnustamise säte, mis on sõnastatud järgmiselt:
      
      „Need sätted ei takista sellegipoolest vaba liikumise põhimõtet selles osas, mis puudutab:
      a)      käesoleva artikli punktis 1 nimetatud toiduaineid, mis on pärit muudest Euroopa Ühenduse liikmesriikidest või muudest Euroopa
         Majanduspiirkonna lepingu osalisriikidest, kui need riigid on kehtestanud viisi abiainete kasutamisest tulenevate riskide
         hindamiseks, mis võimaldab tagada ohutustaseme, mis on samaväärne käesoleva dekreediga tagatud tasemega;
      
      b)      muudest Euroopa Ühenduse liikmesriikidest või muudest Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriikidest pärit abiaineid, mis
         vastavad teistsugustele puhtusekriteeriumidele, kui on ette nähtud artiklis 2, juhul kui need kriteeriumid on kehtestanud
         üks kõnealustest riikidest või kui nende kohta on ühes nendest riikidest andnud pädev asutus ametlikult avaldatud soodsa arvamuse.”
         
      
      13.      Vastavalt 2001. aasta dekreedi artiklile 7 jõustus see dekreet alles selle artiklis 2 ette nähtud määruse avaldamise kuupäeval.
         Kuna see määrus, st määrus teatud toiduainete tootmisel abiainete kasutamise kohta (edaspidi „2006. aasta määrus”) võeti vastu
         19. oktoobril 2006 ja avaldati sama aasta 2. detsembri Journal officiel de la République française’is (Prantsuse Vabariigi Teataja), jõustus 2001. aasta dekreet 2. detsembril 2006.
      
      II.    Kohtueelne menetlus ja poolte nõuded
      14.      Leides, et Prantsuse Vabariik rikkus EÜ artiklist 28 tulenevaid kohustusi, kuna kehtestas eelneva loa taotlemise korra abiainetele
         ja toiduainetele, kui nende valmistamise käigus kasutatakse teistest liikmesriikidest pärit ja seal seaduslikult toodetud
         ja/või turustatud abiaineid, ning teise võimalusena, kuna Prantsuse Vabariik jättis abiainete kasutuslubade saamiseks kehtestamata
         menetluse, mis oleks piisavalt selge, millest saaks lihtsalt osa võtta, mis oleks läbipaistev ja õiguskindluse nõuetele vastav,
         saatis komisjon vastavalt EÜ artiklile 226 Prantsuse Vabariigile 18. oktoobril 2005 märgukirja(6).
      
      15.      Kuna komisjoni ei rahuldanud seisukohad, mis Prantsuse Vabariik esitas oma 16. veebruari 2006. aasta vastuses,(7) saatis komisjon talle 4. juulil 2006 põhjendatud arvamuse, milles palus Prantsuse ametiasutustel võtta kahe kuu jooksul vajalikud
         meetmed.
      
      16.      Hoolimata argumentidest, mis Prantsuse ametiasutused esitasid 8. septembri 2006. aasta vastuses põhjendatud arvamusele, esitas
         komisjon kõnealuse hagi, milles ta palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Prantsuse Vabariik on proportsionaalsuse põhimõtet
         rikkudes kehtestanud eelneva loa taotlemise korra abiainetele ja toiduainetele, mille valmistamisel on kasutatud teistest
         liikmesriikidest pärit ja seal seaduslikult toodetud ja/või turustatud abiaineid, siis on Prantsuse Vabariik rikkunud EÜ lepingu
         artiklist 28 tulenevaid kohustusi, ja palub kohtukulud välja mõista Prantsuse Vabariigilt.
      
      17.      Kostja vastuses ja vasturepliigis esitatud argumentide põhjal palub Prantsuse Vabariik Euroopa Kohtul hagi rahuldamata jätta
         ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.
      
      III. Analüüs
      A.      Eelneva loa taotlemise süsteem kui koguseliste piirangutega samaväärse toimega meede
      18.      Käesolevas asjas ei ole vaidlustatud asjaolu, et nii 1912. aasta dekreedis kui ka 2001. aasta dekreedis ette nähtud eelneva
         loa taotlemise süsteem abiainetele on iseenesest koguseliste piirangutega samaväärse toimega meede.
      
      19.      Euroopa Kohus on juba analüüsinud 1912. aasta dekreediga kehtestatud eelneva loa süsteemi vitamiinide ja mineraalainete osas.
         5. veebruari 2004. aasta otsuses kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa(8) leidis Euroopa Kohus, et õigusnormid, mis nõuavad, et vitamiinidega või mineraalainetega rikastatud toiduainete turustamise
         eeltingimuseks on nende toitainete eelnev kandmine „positiivsesse loetellu”, muudavad nende toiduainete turustamise raskemaks
         ja kulukamaks ning on järelikult koguseliste piirangutega samaväärse toimega meetmed asutamislepingu artikli 30 tähenduses.
      
      20.      19. juuni 2008. aasta otsuses kohtuasjas Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers ja Andibel(9) kinnitas ja üldistas Euroopa Kohus seda kohtupraktikat, mööndes, et õigusnorm, mille alusel on nõutud, et teatavate kaupade
         turustamise eeltingimuseks oleks nende eelnev kandmine „positiivsesse loetellu”, muudab nende turustamise raskemaks ja kulukamaks
         ning takistab järelikult liikmesriikidevahelist kaubandust.
      
      21.      Leian, et see kohtupraktika on ülekantav käesolevale kohtuasjale. Nii 1912. aasta dekreedi kui ka 2001. aasta dekreedi aluseks
         on abiainetele eelneva loa taotlemise süsteem, mis selle tõttu, et see nõuab, et niisuguste abiainete ja toiduainete turustamise
         eeltingimus, mille valmistamiseks on kasutatud abiaineid, oleks abiainete eelnev kandmine nn positiivsesse loetellu, muudab
         raskemaks ja kulukamaks selliste abiainete ja toiduainete turustamise, mille valmistamisel on kasutatud teistest liikmesriikidest
         pärit ja seal seaduslikult toodetud ja/või turustatud abiaineid, ning järelikult takistab liikmesriikidevahelist kaubandust.
      
      22.      Leian, et selline järeldus oleks välistatud juhul, kui eelneva loa süsteem sisaldaks vastastikuse tunnustamise sätet, mis
         kõrvaldaks kõnealuse süsteemi negatiivse mõju selles osas, mis puudutab selliste abiainete ja toiduainete turustamist, mille
         valmistamisel on kasutatud teistest liikmesriikidest pärit ja seal seaduslikult toodetud ja/või turustatud abiaineid. See
         ei ole käesolevas asjas aga nii.
      
      23.      1912. aasta dekreedi osas sisaldub vastastikuse tunnustamise säte üksnes neljas selle alusel vastu võetud määruses. Mis puutub
         2001. aasta dekreeti, siis on tõsi, et see sisaldab vastastikuse tunnustamise sätet. Nagu tuleneb kõnealuse dekreedi sõnastusest,
         on selles siiski tagatud vaid nende abiainete ja toiduainete vaba liikumine, mille valmistamiseks on kasutatud abiaineid,
         mis on pärit üksnes riikidest, mis tagavad ohutustaseme, mis on samaväärne Prantsuse õigusnormidega tagatud tasemega.
      
      B.      Eelneva loa taotlemise süsteemi õigustus
      24.      Isegi kui eelneva loa taotlemise süsteem on samaväärse toimega meede, ei ole väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kaupade
         vaba liikumist takistavad siseriiklikud õigusnormid vältimatult vastuolus ühenduse õigusega, kui neid on võimalik õigustada
         mõne EÜ artiklis 30 loetletud üldise huviga või mõne kohustusliku nõudega.(10)
      
      25.      Kuna abiainetele eelneva kasutusloa taotlemise süsteemi õigustab Prantsuse valitsuse väitel rahvatervise kaitse nõue, mis
         on sõnaselgelt ette nähtud EÜ artiklis 30, tuleb uurida, kas on täidetud EÜ artikli 28 tingimused, mis võimaldavad üldreeglist
         erandi tegemist.
      
      26.      Selles osas on komisjon seisukohal, et abiainetele eelneva kasutusloa taotlemise üldist süsteemi ei saa õigustada rahvatervise
         kaitse eesmärgiga, sest see on ebaproportsionaalne, arvestades võimalikke riske, mida abiained võivad inimese tervisele kujutada.
         Komisjon ei välista põhimõtteliselt, et teatud abiainete kategooriate suhtes võiks rakendada eelneva loa taotlemise korda,
         tingimusel et sellise korra kasutamine on iga asjassepuutuva abiaine kategooria puhul sihipärane ja täpselt õigustatud teaduslikul
         alusel.
      
      27.      Prantsuse valitsus väidab enda kaitseks, et abiained võivad kujutada võimalikku riski rahvatervisele, mis on seotud abiainete
         endi jääkide ja/või tekkinud uute ainete sisaldumisega lõpptoodetes. Oma väite toetuseks viitab ta esiteks Prantsuse toiduohutusameti
         (edaspidi „AFSSA”) 13. augusti 2008. aasta memole, milles viimane tegi kokkuvõtte oma aruandest põllumajanduslikus toidutööstuses
         kasutatud abiainete kasutuslubade taotluste hindamisest kaheksa aasta jooksul, ja AFSSA 2007. aasta aprilli uuringule toiduainete
         tootmisviiside mõju kohta uute ainete tekkimises.
      
      28.      Prantsuse valitsus rõhutab, et vastavalt ettevaatuse põhimõttele võib juhul, kui püsib kahtlus inimeste tervist ähvardava
         ohu olemasolu või ulatuse osas, võtta kaitsemeetmed ilma, et peaks ootama, et nende ohtude ilmsikstulek ja tõsidus oleks täielikult
         tõestatud. Prantsuse valitsus järeldab sellest, et eelneva loa taotlemise süsteemi õigustamiseks rahvatervise seisukohast
         ei pea valitsus täpselt ja teaduslikult tõendama selle ohu olemasolu, mida abiained kujutavad. Seevastu tuleb tal tõendada
         ohtu, mida nende kasutamine võib põhjustada.
      
      29.      Selles osas ei vaidle komisjon vastu sellele, et eelneva loa süsteem võib rahvatervist kaitsta. Küsimus on selles, kas selline
         kaitse on vajalik või teisisõnu, kas abiained üldiselt kujutavad niisugust ohtu rahvatervisele, et selle kaitset on tarvis
         tagada eelneva loa taotlemise korra abil.
      
      30.      Enne kui alustada selle uurimist, kas abiainete oht rahvatervisele oli tõendatud, soovin rõhutada, et tuleb teha vahet abiainetele
         eelneva loa taotlemise süsteemi proportsionaalsuse kontrollimise, millega on tegemist käesolevas asjas, ja kaupade turustamist
         keelavate konkreetsete selle süsteemi alusel tehtud otsuste – nagu 5. veebruari 2004. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Prantsusmaa(11) aluseks olnud asjas – proportsionaalsuse kontrollimise vahel. Rahvatervist puudutava ohu olemasolu tõendamise hindamine peab
         kummalgi juhul olema erinev.
      
      31.      Tuleb samuti märkida, et komisjoni hagiavaldus ei puuduta eelneva loa taotlemise süsteemi alusel vastu võetud otsuseid, millega
         keelatakse teatud toote turustamine. Vastupidi – see puudutab üksnes eelneva loa süsteemi ennast.
      
      32.      Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et kui ühtlustamist ei ole toimunud ja selles osas, milles tänapäevastes teadusuuringutes
         valitseb ebakindlus, on liikmesriikide ülesanne otsustada inimeste tervise ja elu kaitse soovitud taseme üle ja selle üle,
         kas toidu turuleviimiseks nõutakse eelnevat luba, ent neil tuleb seejuures arvestada ühendusesisese kaupade vaba liikumise
         nõuetega.(12)
      
      33.      Euroopa Kohtu praktikast tuleneb samuti, et EÜ artiklile 30 viitavatel siseriiklikel ametiasutustel on kohustus tõendada igal
         kõnesoleval juhtumil siseriiklikest toitumisharjumustest lähtudes ja rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi arvesse võttes,
         et nende õigusnormid on vajalikud kõnealustes sätetes osutatud huvide tõhusaks kaitseks ning eelkõige seetõttu, et kõnealuste
         toodete turustamine kujutab endast tegelikku ohtu rahvatervisele.(13)
      
      34.      Võib tunduda, et eespool meenutatud kohtupraktika põhimõtete vahel on lahknevus. Kui ühelt poolt piisab toiduainete turuleviimiseks
         eelneva loa taotlemise süsteemi selgitamiseks tänapäevastes teadusuuringutes valitseva ebakindluse tõendamisest, siis teiselt
         poolt on vaja tõendada iga juhtumi puhul rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi arvesse võttes, et kõnealuste toodete turustamine
         kujutab endast tegelikku ohtu rahvatervisele.
      
      35.      Sellises kontekstis tulebki teha vahet eelneva loa süsteemi ja selle süsteemi alusel tehtud konkreetsete otsuste vahel, millega
         keelatakse kaupade turustamine. Minu arvates piisab eelneva loa süsteemi puhul tänapäevastes teadusuuringutes valitseva ebakindluse
         tõendamisest, samas kui konkreetsete otsuste puhul, millega keelatakse kaupade turustamine, tuleb tõendada iga juhtumi puhul
         rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi arvesse võttes, et kõnealuste toodete turustamine kujutab endast tegelikku ohtu rahvatervisele
      
      36.      Sellest tulenevalt leian, et Prantsuse valitsus täitis nõutud tõendamiskoormist. AFSSA 13. augusti 2008. aasta memo ja AFSSA
         2007. aasta aprilli uuring on piisavad tõendid. Need näitavad, et teadusuuringute praeguses seisus ei ole kindel, et abiained
         on rahvatervisele ohutud.
      
      37.      Mis puudutab komisjoni argumenti, et ainult teatud abiainete kategooriate suhtes võib rakendada eelneva loa taotlemise korda,
         tingimusel et sellise korra kasutamine on iga asjassepuutuva abiaine kategooria puhul sihipärane ja täpselt õigustatud teaduslikul
         alusel, siis nõustun Prantsuse valitsuse argumendiga, et arvestades tootmisprotsessi pidevat arengut, on raske ette kindlaks
         määrata ained, mida võidakse kasutada abiainetena, ning eelnevalt määratleda ohutud abiainete kategooriad.
      
      38.      Kokkuvõtteks leian, et abiainetele eelneva loa taotlemise süsteem on õigustatud rahvatervise kaitse kaalutlustel.
      
      C.      Menetlus, mis võimaldab muuta lubatud abiainete positiivset loetelu
      39.      Komisjon heidab abiainete kasutamisele eelneva loa taotlemise süsteemile ette, et see ei järgi Euroopa Kohtu praktikaga selles
         valdkonnas kehtestatud nõudeid, mille kohaselt peab menetlusest, mille raames on ettevõtjatel võimalik taotleda abiainete
         kandmist lubatud abiainete riiklikku loetellu, saama lihtsalt osa võtta, seda peab saama läbi viia mõistliku aja jooksul ning
         juhul, kui menetlus lõpeb keelduva otsusega, peab olema võimalik see kohtulikult vaidlustada.
      
      40.      Selles osas tuleb meenutada, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on õigusnorm, mille alusel on nõutud, et
         teatavate kaupade turustamise eeltingimuseks on nende eelnev kandmine „positiivsesse loetellu”, ühenduse õigusega kooskõlas
         üksnes siis, kui on täidetud mitu tingimust.(14) Üks tingimustest näeb ette, et selle õigusnormiga peab kaasnema menetlus, mille raames on ettevõtjatel võimalik taotleda
         kauba kandmist lubatud kauba riiklikku positiivsesse loetellu. Sellest menetlusest peab saama lihtsalt osa võtta, mis eeldab,
         et see on otseselt sätestatud üldaktis, ja seda peab olema võimalik läbi viia mõistliku aja jooksul, ning kui menetlus lõpeb
         keelduva otsusega – mida peab põhjendama –, siis peab seda olema võimalik kohtus vaidlustada.(15)
      
      41.      Minu arvates tulenevad eespool nimetatud tingimused kriteeriumidest, mis võimaldavad hinnata asjaomase siseriikliku õigusnormi
         proportsionaalsust.
      
      42.      Nagu ma juba märkisin käesoleva ettepaneku punktis 19, on Euroopa Kohus juba analüüsinud 1912. aasta dekreediga kehtestatud
         eelneva loa taotlemise süsteemi. 5. veebruari 2004. aasta otsuses kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa(16) otsustas Euroopa Kohus, et 1912. aasta dekreedi puhul ei täida menetlus, mille raames on ettevõtjatel võimalik taotleda kauba
         kandmist lubatud kauba riiklikku positiivsesse loetellu, käesoleva ettepaneku punktis 35 mainitud tingimusi.
      
      43.      Selles osas, mis puudutab 2001. aasta dekreediga kehtestatud eelneva kasutusloa süsteemi, rõhutab komisjon asjaolu, et isegi
         kui see süsteem näeb ette menetluse, mis võimaldab lubatud abiainete loetelu muuta või täiendada, ei täida kõnealune süsteem
         mitmel põhjusel Euroopa Kohtu praktikaga antud valdkonnas kehtestatud nõudeid.
      
      44.      Esiteks märgib komisjon, et taotlusi uute ainete kandmiseks lubatud abiainete nimekirja koheldakse ühtemoodi, arvestamata
         asjaolu, kas tegemist on kodus valmistatud ainega, millele ei ole veel luba antud, või ainega, mis on seaduslikult valmistatud
         ja/või turustatud abiainena teises liikmesriigis. Sellele asjaolule Prantsuse valitsus vastu ei vaielnud. Siiski väitis ta,
         et asjaolu, et ainet turustatakse teises liikmesriigis, ei võimalda seda välja jätta AFSSA ja pädevate Prantsuse ametiasutuste
         läbiviidava uurimise alt.
      
      45.      Ma ei arva, et uute teises liikmesriigis seaduslikult valmistatud ja/või abiainetena turustatud ainete eeliskohtlemine loa
         andmise menetluse raames kuulub tingimuste hulka, mida tuleb täita selleks, et tagada niisuguse õigusnormi kooskõla ühenduse
         õigusega, mille kohaselt on teatud kauba turustamiseks vaja eelnevat luba. Vastupidisel juhul läheks see vastuollu eelneva
         loa taotlemise süsteemi enda mõttega.
      
      46.      Teiseks(17) juhib komisjon tähelepanu asjaolule, et rikkudes nõuet, et loa taotlemise menetlusest peab saama lihtsalt osa võtta, ei ole
         ikka veel vastu võetud ministrite määrust, mis täpsustab loetelusse kandmise taotlemise toimiku koostamist. Prantsuse valitsus
         vastab, et 2. juulil 2003 avaldas AFSSA oma internetileheküljel dokumendi „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier
         relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine” („Abiaine toidus kasutamist puudutava toimiku koostamise
         suunised”), mis on loa taotlemise toimikute esitamise abivahend.
      
      47.      Nõustun täielikult analüüsiga, mille kohaselt mõjutab juurdepääs toimiku koostamist puudutavale teabele loa taotlemise menetlusest
         osavõtu võimalusi. Peale selle hakatakse 2001. aasta dekreedis ette nähtud aega aine lubatud abiainete loetellu kandmise taotluse
         üle otsustamiseks arvestama alates päevast, mil taotluse toimik on täielik.
      
      48.      Ilma et oleks vaja analüüsida dokumendi „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire
         technologique en alimentation humaine” sisu, nõustun komisjoni seisukohaga, et kõnealune dokument ei saa mingil juhul asendada
         2001. aasta dekreedi artiklis 3 ette nähtud ministrite määrust, mis peab määrama kindlaks taotlustoimikute koostamist puudutavad
         eeskirjad.
      
      49.      Isik, kes taotleb aine kandmist lubatud abiainete loetellu, ei ole seotud AFSSA‑ga, kes on dokumendi „Lignes directrices pour
         la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine” koostaja. 2001. aasta
         dekreedi artikli 3 kohaselt esitab taotleja oma taotluse konkurentsi, tarbimise ja pettuste vastu võitlemise peadirektoraadile,
         kes teeb selle taotluse kohta lõpliku otsuse. Taotleja seisukohast on AFSSA vaid nõuandev organ. Seetõttu ei ole AFSSA dokumendil
         ega saa olla siduvat mõju nende isikute suhtes, kes taotlevad aine kandmist lubatud abiainete loetellu.
      
      50.      Kolmandaks leiab komisjon, et menetluse kestust, mis on vähemalt umbes viis kuud, tuleks oluliselt lühendada ainete puhul,
         mis pärinevad teistest liikmesriikidest, kus need on juba abiainetena lubatud. Aeg, mis ametiasutusel kulub toimiku uurimiseks,
         on komisjoni sõnul igal juhul põhjendamatu. Prantsuse valitsuse arvates ei tundu umbes viis kuud kestev menetlus, millest
         neli kuud on jäetud AFSSA hinnangu jaoks, ülemäärane.
      
      51.      Mulle tundub, et loa andmise menetluse kestuse lühendamise nõue teises liikmesriigis seaduslikult valmistatud ja/või abiainetena
         turustatud uute ainete puhul on sarnaselt nende ainete eeliskohtlemise nõudega põhjendamatu.
      
      52.      Siiski tuleb uurida, kas loa andmise menetluse kestust saab pidada Euroopa Kohtu praktika mõttes „mõistlikuks ajaks”(18).
      
      53.      2001. aasta dekreedi artikli 3 kohaselt võib loa andmise menetluse lõpule viia parimal juhul viie kuuga. Siiski ei välista
         nimetatud artikli sõnastus ja iseäranis tähtaja arvutamise viis selle aja ületamist.
      
      54.      Lisaks sellele hakatakse seda aega arvestama alates päevast, mil loa taotluse toimik on täielik. Toimiku koostamist puudutavat
         ebakindlust arvestades tundub aja arvestamise algushetk ebakindel.
      
      55.      Neljandaks rõhutab komisjon, et 2001. aasta dekreedis ei ole ette nähtud õiguskaitsevahendeid loetelusse kandmisest keeldumise
         otsuse puhul. Prantsuse valitsus ei vaidle sellele vastu. Siiski väidab ta, et loetelusse kandmisest keeldumise otsust saab
         vaidlustada, kuigi selle otsuse vastu kasutatavad õiguskaitsevahendid ei ole 2001. aasta dekreedis täpsustatud. Peale selle
         eksisteerib Prantsuse õiguses üldine kohustus teavitada õigussubjekte olemasolevatest õiguskaitsevahenditest ning nende kasutamistingimustest.
      
      56.      Selles osas nõustun Prantsuse valitsuse argumendiga, et loetellu kandmisest keeldumise otsuse peale kaebuse esitamise võimaldamise
         nõue ei tähenda, et selle otsuse vastu kasutatavad õiguskaitsevahendid oleks pidanud olema sätestatud 2001. aasta dekreediga.
         Prantsuse valitsus tõendas, et on olemas üldised õigusnormid, st Code de justice administrative (haldusmenetluse seadustik),
         mis tagab üldise võimaluse esitada kaebus mis tahes haldusotsuse peale.
      
      57.      Kokkuvõtteks leian seega, et 2001. aasta dekreet, mis nõuab, et abiainete turustamise eeltingimuseks oleks eelneva loa taotlemine,
         ei ole ühenduse õigusega kooskõlas, kuna selles dekreedis ei ole ette nähtud menetlust, millest saaks lihtsalt osa võtta,
         mille raames on ettevõtjatel võimalik taotleda abiainete kandmist lubatud kauba riiklikku positiivsesse loetellu, ja mida
         peaks saama läbi viia mõistliku aja jooksul.
      
      58.      Võttes arvesse asjaolu, et nii 1912. aasta dekreedi kui ka 2001. aasta dekreediga ei kaasne minu arvates proportsionaalsuse
         põhimõtet järgivat menetlust, on väheoluline asjaomasel kuupäeval, st põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumisel kehtiva
         dekreedi kindlaksmääramine. Siiski leian, et Prantsuse ametiasutuste arvamusel toidusektori ettevõtjatele, mis avaldati 19. jaanuaril
         2002 Journal officiel de la République française’s ja milles on märgitud, et alates 2001. aasta dekreedi avaldamisest ei ole takistusi selle dekreedi nende sätete kohaldamisele,
         mis käsitlevad toimikute esitamist ja vaba liikumise põhimõtet, ei saa olla kolmandate isikute suhtes siduvat mõju. Vastupidisel
         juhul läheks see vastuollu õiguskindluse põhimõttega, mis on osa õigusriigi põhimõttest.
      
      D.      Eelneva loa taotlemise süsteem ja vastastikuse tunnustamise säte
      59.      Käesoleva hagiga on tõstatatud küsimus, kas ühenduse õigus nõuab vastastikuse tunnustamise sätte lisamist siseriiklikesse
         õigusnormidesse.
      
      60.      10. veebruari 2009. aasta otsuses kohtuasjas komisjon vs. Itaalia(19) täpsustas Euroopa Kohus taas selgelt, et EÜ artiklis 28 avaldub kohustus järgida diskrimineerimiskeelu põhimõtet ja teistes
         liikmesriikides seaduslikult toodetud ja turustatud kauba vastastikuse tunnustamise põhimõtet, samuti kohustust tagada ühenduse
         kaupade vaba pääs siseriiklikele turgudele. Sellest tuleneb, et vastastikuse tunnustamise säte on üks EÜ artiklist 28 tuleneva
         kohustuse täitmise vahenditest.
      
      61.      EÜ artiklis 30 on sellegipoolest lubatud teatud erandid EÜ artiklist 28 tulenevast kohustusest. See tähendab, et samaväärse
         toimega meetme kehtestanud siseriiklikud õigusnormid ei pea sisaldama vastastikuse tunnustamise sätet juhul, kui seda takistust
         saab õigustada mõne EÜ artiklis 30 loetletud üldise huvi tõttu. Kui kõnealune õigusnorm sisaldaks vastastikuse tunnustamise
         sätet, ei oleks see samaväärse toimega meede.
      
      62.      Kui võrrelda 22. oktoobri 1998. aasta otsust kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa(20) 5. veebruari 2004. aasta otsusega kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa(21), võivad tekkida teatud kahtlused. Mõlemal juhul heitis komisjon Prantsuse Vabariigile ette seda, et ta ei lisanud oma õigusnormidesse,
         mis sisaldasid takistust kaupade vabale liikumisele, vastastikuse tunnustamise sätet. Kui esimesel juhul tuvastas Euroopa
         Kohus rikkumise, siis teisel juhul lükkas ta rikkumise väite tagasi. Sellegipoolest on nimetatud kohtuasjad erinevad asjaolu
         poolest, et kui teisel juhul tõendas Prantsuse Vabariik, et kaupade vaba liikumist takistavad õigusnormid olid õigustatud
         rahvatervise kaitsega, siis esimesel juhul ei esitatud ühtegi rahvatervise kaitset puudutavat kaalutlust.
      
      IV.    Kohtukulud
      63.      Vastavalt kodukorra artikli 69 lõike 2 esimesele lõigule on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui
         vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Prantsuse Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud,
         leian, et kohtukulud tuleb välja mõista Prantsuse Vabariigilt.
      
      V.      Ettepanek
      64.      Eeltoodust lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada järgmiselt:
      
      –        Tuvastada, et kuna Prantsuse Vabariik on kehtestanud abiainetele ja toiduainetele, mille valmistamisel on kasutatud teistest
         liikmesriikidest pärit ja seal seaduslikult toodetud ja/või turustatud abiaineid, eelneva loa taotlemise korra, millega ei
         kaasne proportsionaalsuse põhimõtet järgivat menetlust, mille raames oleks ettevõtjatel võimalik taotleda teistest liikmesriikidest
         pärit ja seal seaduslikult toodetud ja/või turustatud abiainete kandmist lubatud abiainete riiklikku positiivsesse loetellu,
         siis on Prantsuse Vabariik rikkunud EÜ lepingu artiklist 28 tulenevaid kohustusi.
      
      –        Mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.
      1 –	Algkeel: prantsuse.
      
      2 –	Näiteks ekstrahendid, mis on ühtlustatud nõukogu 13. juuni 1988. aasta direktiiviga 88/344/EÜ toiduainete ja toidu koostisosade
         tootmisel kasutatavaid ekstrahente käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 157, lk 28; ELT eriväljaanne 13/09,
         lk 222).
      
      3 –	Näiteks veinid, mida hõlmab nõukogu 17. mai 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1493/1999 veinituru ühise korralduse kohta (EÜT L 179,
         lk 1; ELT eriväljaanne 03/26, lk 25).
      
      4 –	EÜT L 31, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 463.
      
      5 –	1912. aasta dekreedis kasutatud mõiste „kemikaalid” hõlmab mõistet „abiained”, mida 1912. aastal ei tuntud.
      
      6 –	Tegemist on täiendava märgukirjaga, mis tühistas ja asendas 3. juuli 1996. aasta märgukirja ja 27. märtsi 1998. aasta põhjendatud
         arvamuse.
      
      7 –	Prantsuse ametiasutuste taotluse alusel nõustus komisjon pikendama märgukirja vastuse tähtaega.
      
      8 –	C‑24/00, EKL 2004, lk I‑1277, punkt 23.
      
      9 –	C‑219/07, EKL 2008, lk I‑4475, punkt 23.
      
      10 –	Vt 20. veebruari 1979. aasta otsus kohtuasjas 120/78: Rewe-Zentral (EKL 1979, lk 649, punkt 8); 19. juuni 2003. aasta otsus
         kohtuasjas C‑420/01: komisjon vs. Itaalia (EKL 2003, lk I‑6445, punkt 29); 5. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑270/02: komisjon vs. Itaalia (EKL 2004, lk I‑1559, punkt 21) ja 24. novembri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑366/04: Schwarz (EKL 2005, lk I‑10139,
         punkt 30).
      
      11 –	Viidatud eespool 8. joonealuses märkuses, punktid 49–75.
      
      12 –	Vt 5. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑88/07: komisjon vs. Hispaania (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 86 ja seal viidatud kohtupraktika).
      
      13 –	Vt eespool 12. joonealuses märkuses viidatud 5. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Hispaania (punkt 89 ja seal viidatud kohtupraktika).
      
      14 –	Vt 16. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑344/90: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 1992, lk I‑4719, punktid 8–10 ja seal viidatud kohtupraktika); eespool 8. joonealuses märkuses viidatud 5. veebruari
         2004. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa (punkt 25) ja eespool 9. joonealuses märkuses viidatud 19. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas Nationale Raad van
         Dierenkwekers en Liefhebbers ja Andibel (punktid 33–36).
      
      15 –	Vt eespool 9. joonealuses märkuses viidatud 19. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas Nationale Raad van Dierenkwekers en
         Liefhebbers ja Andibel (punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
      
      16 –	Viidatud eespool 8. joonealuses märkuses, punktid 36–42.
      
      17 –	Paremaks mõistmiseks muutsin komisjoni argumentide järjekorda.
      
      18 –	Vt eespool 15. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika.
      
      19 –	C‑110/05 (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
      
      20 –	C‑184/96, EKL 1998, lk I‑6197.
      
      21 –	Viidatud eespool 8. joonealuses märkuses.