CELEX: 62002CC0309
Language: sv
Date: 2004-05-06
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 6 maj 2004. # Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. och S. Spitz KG mot Land Baden-Württemberg. # Begäran om förhandsavgörande: Verwaltungsgericht Stuttgart - Tyskland. # Miljö - Fri rörlighet för varor - Förpackningar och förpackningsavfall - Direktiv 94/62/EG - Skyldighet att ta ut pant och ta engångsförpackningar i retur med hänsyn till den totala andelen återanvändbara förpackningar. # Mål C-309/02.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATDÁMASO RUIZ-JARABO COLOMERföredraget den 6 maj 2004(1)
         Mål C-309/02Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. S. Spitz KG mot Land Baden-Württemberg (begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Stuttgart)
            Miljöskydd  –  Fri rörlighet för varor  –  Förpackningar och förpackningsavfall  –  Direktiv 94/62/CE  –  Undantag från skyldighet att ta ut pant för engångsflaskor vid deltagande i ett integrerat system för förpackningshantering,
               om den totala andelen återanvändbara flaskor överstiger 72 procent  –  Bortfall av denna möjlighet när andelen understiger denna nivå, för aktörer i dryckessektorer där andelen återanvändbara
               flaskor understiger 1991 års andel
            
            
      
         
        1.       Verwaltungsgericht Stuttgart, tysk förvaltningsdomstol i första instans, har ställt fyra tolkningsfrågor till domstolen angående
      tolkningen av artikel 2.1, artikel 7 och artikel 18 i direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall
         			(2)
         		 och av artikel 28 EG.
      Frågorna gäller främst huruvida ovannämnda bestämmelser innebär ett förbud för medlemsstaterna att under vissa omständigheter
      prioritera återanvändbara dryckesförpackningar framför återvinningsbara eller hindra försäljning av läskedrycker i förpackningar
      av sistnämnda slag.
      
      
      I –  Nationell lagstiftning 
      
        2.       I Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (förordningen om förhindrande av och återvinning av
      förpackningsavfall, nedan kallad förpackningsförordningen) av den 21 augusti 1998,
         			(3)
         		 föreskrivs flera åtgärder i syfte att förhindra eller begränsa förpackningsavfallets inverkan på miljön. Avsikten med denna
      förordning, vilken ersatte förordningen av den 12 juni 1991,
         			(4)
         		 var att införliva direktiv 94/62 med den nationella rätten. I förordningen definieras återanvändbara förpackningar som sådana
      som är avsedda att användas flera gånger i samma syfte.
      Enligt förordningens bestämmelser skall tillverkare och distributörer av drycker som förpackats i engångsförpackningar ta
      ut en pant per förpackning längs hela distributionskedjan. De kan dock undgå denna skyldighet, till vilken tillkommer skyldigheterna
      att samla in och återvinna tomflaskorna, genom att delta i ett integrerat hanteringssystem för förpackningar och förpackningsavfall.
      De ekonomiska aktörerna förlorar emellertid denna möjlighet och måste således börja samla in pant och ansvara för flaskåtervinning,
      om procentandelen drycker som säljs i återanvändbara förpackningar understiger 72 procent för hela Tyskland och den procentsats
      som uppnåddes för denna typ av förpackningar år 19915 –Enligt vad de sökande företagen uppgivit i sina skriftliga yttranden i målet vid den nationella domstolen var andelen återanvändbara
      förpackningar det året för olika drycker, tagna som referenspunkter, följande: för mineralvatten 91,33 procent, för läskedrycker
      utan kolsyra 34,56 procent och med kolsyra 73,72 procent, för öl 82,16 och för vin 28,63 procent. samtidigt inte uppnås i de konkreta läskedryckssektorer där de ekonomiska aktörerna är verksamma.
      
      
        3.       I 6 § föreskrivs följande:
      ”1.       Distributörer är skyldiga att kostnadsfritt, på försäljningsstället eller i dess omedelbara närhet, samla in tomma förpackningar
      som härrör från konsumenten och återvinna dem i enlighet med punkterna 1 och 2 i bilaga 1.
      2.       Tillverkare och distributörer skall återvinna ... de förpackningar som enligt 6.1 § kostnadsfritt skall samlas in vid försäljningsstället.
      3.       De skyldigheter som anges i 6.1 och 6.2 § gäller inte förpackningar som ingår i ett integrerat system för hantering ... som
      garanterar insamling ... hos den slutlige konsumenten eller i försäljningsställets omedelbara närhet. Systemet måste innebära
      att de insamlade förpackningarna återvinns i enlighet med punkt 1 i bilaga 1 … . Deltagandet i ett sådant system skall styrkas
      inför behörig myndighet. Avfallshanteringen skall föregås av ett skriftligt avtal med de offentligrättsliga organ som sköter
      insamling och återvinning ... .
      4.       Behörig myndighet får återkalla beslutet så snart och i den mån som det kan konstateras att kraven inte längre uppfylls. ...
      Återkallandet skall begränsas till förpackningar av vissa material om de procentandelar avseende återvinning som fastställts
      i bilaga 1 inte uppnås. 6.1 och 6.2 § är tillämpliga från och med den dag som infaller sex kalendermånader efter det att beslutet
      om återkallande har offentliggjorts. ... ”
      
      
        4.       I 8.1 § i förpackningsförordningen fastställs principen om skyldighet att ta ut pant för engångsförpackningar enligt följande:
      ”1.       Distributörer som saluför livsmedel i vätskeform i ej återanvändbara förpackningar skall av köparen ta ut en pant på minst
      0,25 euro per förpackning; om förpackningen rymmer mer än 1,5 liter skall panten vara 0,50 euro. I båda fallen ingår mervärdesskatt
      i beloppen. Panten skall tas ut av alla distributörer i distributionskedjan ända fram till försäljningen till den slutlige
      konsumenten. Panten återbetalas när förpackningarna returneras i enlighet med 6.1 och 6.2 §.”
      
      
        5.       I 9 § fastställs undantag från skyldigheten att ta ut pant samt skydd för sådana dryckesförpackningar som uppvisar miljömässiga
      fördelar enligt följande:
      ”1)       8 § gäller inte sådana förpackningar vars tillverkare eller distributörer deltar i ett sådant integrerat hanteringssystem
      som avses i 6.3 § och som garanterar täckning av hela området. 6.4 § gäller i tillämpliga delar . 
      2)       Om andelen dryck som inom Tyskland förpackas i återanvändbara förpackningar, vare sig det rör sig om öl eller mineralvatten
      (inklusive källvatten, bordsvatten och hälsovatten), kolsyrad läskedryck, juice (inklusive fruktnektar, grönsaksjuice och
      andra drycker utan kolsyra) eller vin (utom pärlande vin, mousserande vin, vermouth och dessertvin) under ett kalenderår understiger
      72 procent, skall en ny beräkning av andelen återanvändbara förpackningar genomföras avseende den tolvmånadersperiod som följer
      efter offentliggörandet av att denna andel inte har uppnåtts. Om andelen därvid åter konstateras understiga den som anges
      i den första meningen skall det beslut som antagits enligt 6.3 § anses återkallat i hela Tyskland med verkan från och med
      den dag som infaller sex kalendermånader efter offentliggörandet för de dryckessektorer där andelen återanvändbara förpackningar
      är lägre än 1991 års andel. Första och andra meningen gäller i tillämpliga delar för pastöriserad mjölk när konsumtionen av
      mjölk i återanvändbara förpackningar och i mjuka polyetenförpackningar under ett kalenderår understiger 20 procent.
      3)       Den federala regeringen skall varje år i den officiella tidningen offentliggöra hur stor procentandel av alla drycker som
      i enlighet med 9.2 § skall säljas i mindre miljöskadliga förpackningar.
      4)       Om den andel drycker som enligt 9.2 § skall säljas i mindre miljöskadliga förpackningar åter uppnås efter ett återkallande
      skall behörig myndighet på begäran av berörda parter eller på eget initiativ göra ett nytt fastställande enligt 6.3 §.”
      
      
      II –  Bakgrund till målet vid den nationella domstolen 
      
        6.       Sökandena är medelstora företag med säte i Österrike som tillverkar drycker. De exporterar läskedrycker med och utan kolsyra,
      fruktjuice samt vatten i återvinningsbara engångsförpackningar till Tyskland.
      
      
        7.       De är i egenskap av licenstagare anslutna till ”Duales System Deutschland AG” (Grüner Punkt), som enligt ett konstaterande
      av miljöministeriet i Baden-Württemberg
         			(6)
         		 är ett integrerat hanteringssystem för använt förpackningsmaterial och förpackningsavfall som täcker hela området på det
      sätt som avses i 6.3 §. De har därför varit undantagna från skyldigheten att debitera sina kunder en summa per dryckesförpackning
      i form av pant.
      
      
        8.       Den 2 juli 2002 offentliggjorde den tyska regeringen i Bundesanzeiger (den officiella tidningen) i enlighet med 9.3 § i den
      omtvistade förordningen resultaten från en nationell undersökning av hur stor andel av den totala mängden som utgjordes av
      återanvändbara förpackningar. Enligt undersökningen var andelen för samtliga drycker utom mjölk lägre än 72 procent för perioden
      maj 2000–april 2001.
      
      
        9.       Samtidigt meddelade regeringen att återkallandet av undantaget gällde, från och med den första dagen i den sjätte kalendermånaden
      efter beslutets offentliggörande, sektorerna för mineralvatten, öl och kolsyrade läskedrycker, inom vilka andelarna understeg
      dem som uppnåddes år 1991 inom respektive sektor.
      De berörda företagen blev därigenom från och med januari 2003 skyldiga att i enlighet med 8.1 § i förpackningsförordningen
      ta ut pant på större delen av de dryckesförpackningar de säljer i Tyskland, samt att återta använda förpackningar och återvinna
      dem.
      
      
        10.     Sökandena anser att denna åtgärd innebär en restriktion för deras export till Tyskland som strider mot gemenskapsrätten.
      
      
      III –  Tolkningsfrågorna 
      
        11.     Verwaltungsgericht Stuttgart beslutade att, innan den avgör ovannämnda tvist i sak, förklara målet vilande och ställa följande
      tolkningsfrågor till domstolen:
      
      ”1)
         Skall artikel 1.2 i direktiv 94/62 tolkas så, att medlemsstaterna inte får gynna system för återanvändning av dryckesförpackningar
            framför system för återvinning och, för det fall att den totala andelen återanvändbara förpackningar i hela landet understiger
            72 procent, föreskriva att de ekonomiska aktörerna inom de sektorer där andelen återanvändbara förpackningar understiger den
            år 1991 uppnådda andelen förlorar möjligheten att, genom att delta i ett integrerat system för hantering av förpackningar
            och förpackningsavfall, undgå skyldigheten att ta ut pant för engångsflaskor, återta flaskorna och återbetala pantbeloppet
            samt återvinna dem?
         
      
      
      2)
         Skall artikel 18 i direktiv 94/62 tolkas så, att medlemsstaterna inte får hindra saluförande av drycker i materialutnyttjandebara
            engångsförpackningar genom att föreskriva att om den totala andelen återanvändbara förpackningar i hela landet understiger
            72 procent, så förlorar de ekonomiska aktörerna inom de sektorer där andelen återanvändbara förpackningar understiger den
            år 1991 uppnådda andelen möjligheten att, genom att delta i ett integrerat system för hantering av förpackningar och förpackningsavfall,
            undgå skyldigheten att ta ut pant för engångsflaskor, återta flaskorna och återbetala pantbeloppet samt återvinna dem?
         
      
      
      3)
         Skall artikel 7 i direktiv 94/62 tolkas så, att tillverkare och distributörer av drycker i engångsförpackningar har rätt att
            delta i ett redan inrättat system för insamling och hantering av förpackningar för att därigenom uppfylla de lagenliga skyldigheterna
            att ta ut pant för engångsförpackningar och återta de tomma förpackningarna?
         
      
      
      4)
         Skall artikel 28 EG tolkas så, att medlemsstaterna inte får föreskriva att om den totala andelen återanvändbara förpackningar
            i hela landet understiger 72 procent, så förlorar de ekonomiska aktörerna inom de sektorer där andelen återanvändbara förpackningar
            understiger den år 1991 uppnådda andelen möjligheten att, genom att delta i ett integrerat system för hantering av förpackningar
            och förpackningsavfall, undgå skyldigheten att ta ut pant för engångsflaskor, återta flaskorna och återbetala pantbeloppet
            samt återvinna dem?”
         
      
      
      
      IV –  Gemenskapslagstiftningen 
      
        12.     De sekundärrättsliga bestämmelser vars tolkning har begärts av den tyska domstolen är artiklarna 1.2, 7 och 18 i direktiv
      94/62.
      
      
        13.     I artikel 1 föreskrivs följande:
      ”1.    Syftet med detta direktiv är att harmonisera nationella bestämmelser om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall
      för att å ena sidan förebygga och minska inverkan på miljön i samtliga medlemsstater och i tredje land och därmed säkerställa
      en hög miljöskyddsnivå, och å andra sidan säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning
      och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen.
      2.      I detta syfte fastställs i detta direktiv åtgärder som i första hand skall motverka uppkomsten av förpackningsavfall och som
      i enlighet med andra grundläggande principer avser återanvändning av förpackningar samt materialutnyttjande och andra former
      av återvinning av förpackningsavfall, för att begränsa det avfall som måste bortskaffas slutligt.”
      
      
        14.     I artikel 7 regleras retur-, insamlings- och återvinningssystem enligt följande:
      ”1.       Medlemsstaterna skall för att uppfylla de mål som fastställs i detta direktiv vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
      införa system som säkerställer att
      
      a)
         använt förpackningsmaterial eller förpackningsavfall returneras eller samlas in från konsumenten, andra slutliga användare
            eller från avfallsflödet och kanaliseras till det lämpligaste alternativet för avfallshantering,
         
      
      
      b)
         insamlade förpackningar eller förpackningsavfall återanvänds eller återvinns, inbegripet materialutnyttjande.
      
      Dessa system skall vara öppna för de ekonomiska aktörerna i de berörda sektorerna och för de behöriga myndigheterna. De skall
      även gälla för importerade produkter på icke-diskriminerande villkor, inklusive de närmare bestämmelserna om tillgång till
      systemen och eventuella avgifter i samband härmed. Systemen skall vara så utformade att handelshinder eller snedvridning av
      konkurrensen undviks i enlighet med fördraget.
      2.      … ”
      
      
        15.     I artikel 18 hänvisas till rätten till saluförande enligt följande:
      ”Medlemsstaterna skall inte hindra att förpackningar som uppfyller bestämmelserna i detta direktiv släpps ut på marknaden
      inom deras respektive territorier.”
      
      
        16.     I artikel 28 EG, en primärrättslig bestämmelse som åberopats av den nationella domstolen, föreskrivs följande:
      ”Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna.”
      
      
      V –  Förfarandet vid domstolen 
      
        17.     Skriftliga yttranden har, inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 23 i domstolens stadga, inkommit från de sökande företagen,
      den myndighet som är svarandepart
         			(7)
         		 i målet vid de nationella domstolen, den tyska, den franska, den italienska, den nederländska och den österrikiska regeringen
      samt kommissionen.
      Vid förhandlingen den 2 mars 2004 närvarade ombud för sökandena, för svaranden, för den tyska, den italienska och den nederländska
      regeringen samt för kommissionen, för att muntligen redogöra för sin talan.
      
      
      VI –  Den första tolkningsfrågan 
      
        18.     Verwaltungsgericht Stuttgart vill för det första veta om artikel 1.2 i direktiv 94/62 utgör ett hinder för att en medlemsstat
      gynnar återanvändning av dryckesförpackningar framför materialutnyttjande och övriga former av återvinning genom att tillämpa
      bestämmelser som 8.1 och 9.2 §§ i den ovannämnda förordningen.
      
      
      A –  Inkomna yttranden 
      
        19.     Enligt de sökande företagen innebär direktiv 94/62 inte att företräde ges för återanvändbara förpackningar, och övriga förpackningstyper
      får därför inte diskrimineras. Den österrikiska regeringen har uttryckt samma åsikt.
      
      
        20.     Delstaten Baden-Württemberg, svarandepart i målet vid den nationella domstolen, har anfört att de nationella bestämmelserna
      inte innebär att återanvändbara förpackningar gynnas, utan endast att pantskyldigheten som gäller för dessa utsträcks till
      att gälla ej återanvändbara förpackningar när andelen återanvändbara förpackningar understiger en viss gräns, så att alla
      därmed behandlas på samma sätt. Även om gemenskapslagstiftaren inte har givit företräde åt återanvändbara förpackningar, eftersom
      det år 1994 inte fanns tillräckligt avancerade tekniker för utvärdering av dessa förpackningars inverkan, har något förbud
      å andra sidan inte heller införts. Medlemsstaterna får således föreskriva ett sådant företräde om detta är motiverat med hänsyn
      till den information som finns att tillgå. I Tyskland visar genomförda undersökningar att återanvändbara förpackningar är
      bättre än återvinningsbara med avseende på skyddet för miljön.
         			(8)
         		Den tyska regeringen har anfört att återanvändningssystem innebär att uppkomst av avfall undviks och bidrar till att det främsta
      syftet med direktiv 94/62 uppfylls. Den italienska och den nederländska regeringen, liksom kommissionen, har instämt i dessa
      argument.
      
      
        21.     Den franska regeringen anser att den relevanta bestämmelsen vid svar på denna fråga är artikel 5 i direktiv 94/62, vilken
      inte innehåller något förbud mot att medlemsstaterna gynnar system för återanvändbara förpackningar under förutsättning att
      dessa inte strider mot artikel 28 EG.
      
      
      B –  Svar på frågan 
      
        22.     Vid en granskning av ordalydelsen i artikel 1.2 i direktiv 94/62, vars tolkning har begärts av den nationella domstolen, kan
      noteras att bestämmelsen inte erbjuder någon grund för att system för återanvändning skall gynnas framför system för materialutnyttjande
      och övriga former av återvinning. I bestämmelsen fastställs ingen rangordning. Den innebär att i första hand uppkomsten av
      förpackningsavfall skall förebyggas, medan återanvändning, materialutnyttjande och andra former av återvinning, som nämns
      strax därefter, befinner sig på samma nivå. I åttonde skälet påpekas visserligen att livscykelanalyser snarast möjligt bör
      utföras i syfte att motivera en klar rangordning mellan återanvändbara, materialutnyttjandebara och återvinningsbara förpackningar,
      men i praktiken tycks de studier som har utförts i vissa länder fortfarande inte ha lett till några definitiva slutsatser.
      
      
        23.     Man kan heller inte jämställa förebyggande och återanvändning, begrepp som har definierats i artikel 3 i direktiv 94/62. Enligt
      artikel 3.4 består det förstnämnda såväl av begränsning av mängden och skadligheten för miljön av material och ämnen i förpackningar
      och förpackningsavfall som av begränsning av förpackningar och förpackningsavfall i produktions-, saluförings-, distributions-,
      användnings- och omhändertagandeledet, särskilt genom utveckling av renare produkter och tekniker. I artikel 3.5 beskrivs
      återanvändning som varje förfarande varigenom förpackningar som är utformade för att under sin livscykel återanvändas minst
      ett visst antal gånger återfylls i samma syfte som de är utformade för, med eller utan stöd av hjälpprodukter, och som sedan
      blir förpackningsavfall.
      
      
        24.     Den grundläggande regeln för förebyggande återfinns i punkt 1 i bilaga 2 till direktiv 94/62, i vilken anges de väsentliga
      kraven för framställning och sammansättning av förpackningarna: De skall framställas på ett sådant sätt att deras volym och
      vikt begränsas till det minimum som krävs för att upprätthålla den säkerhets- och hygiennivå som är nödvändig för produkten
      och godtagbar för konsumenten, vilket innebär att förebyggandet är knutet till förpackningens utformning och framställningsprocess,
      och målet är att redan från början begränsa och undvika uppkomst av avfall. Det är, som synes, fråga om åtgärder som tillämpas
      på samma sätt på återanvändbara och materialutnyttjandebara förpackningar.
      
      
        25.     Enligt artikel 5 i direktiv 94/62 får de offentliga myndigheterna främja återanvändningssystem för förpackningar som kan återanvändas
      på ett miljövänligt sätt under förutsättning att det sker i enlighet med fördraget. Jag kommer att analysera artikelns tillämpningsområde
      när jag behandlar den fjärde tolkningsfrågan och närmare uttalar mig om huruvida en lagstiftning som den omtvistade uppfyller
      ovannämnda villkor.
      
      
        26.     I artikel 1.2 i direktiv 94/62 anges endast att i första hand uppkomst av förpackningsavfall skall motverkas. Företräde ges
      inte för återanvändbara förpackningar, vilket innebär att en medlemsstat inte kan grunda sig på denna bestämmelse för att
      gynna återanvändning av dryckesförpackningar framför materialutnyttjande och övriga former av återvinning.
      
      
      VII –  Den andra tolkningsfrågan 
      
        27.     Syftet med denna fråga är att klargöra huruvida artikel 18 i direktiv 94/62, i vilken fastställs rätten att släppa ut förpackningar
      som tillverkats i överensstämmelse med direktivets bestämmelser på marknaden, innebär att en medlemsstat inte får hindra saluförande
      av drycker i engångsflaskor genom att tillämpa bestämmelser som 8.1 och 9.2 §§ i den tyska förpackningsförordningen.
      
      
      A –  Inkomna yttranden 
      
        28.     Sökandena i målet vid den nationella domstolen har anfört att direktivets bestämmelser, i synnerhet dess bilaga 2, uttömmande
      täcker de risker som förpackningarna medför för miljön: de väsentliga skyddskraven är inga minimibestämmelser som kan kompletteras
      med nationell rätt genom krav på vissa andelar återanvändbara förpackningar. Engångsförpackningar som är materialutnyttjandebara
      och återvinningsbara genom energiutvinning uppfyller också minimikraven, och försäljning av drycker i denna typ av förpackning
      får därför inte begränsas. Genom att den generella utgångspunkten i den tyska lagstiftningen är att återanvändbara förpackningar
      är miljövänliga och engångsförpackningar är miljöskadliga diskrimineras dem som hanterar sistnämnda förpackningar och dryckerna
      i dem. Den österrikiska, den franska och den italienska regeringen delar denna bedömning.
      
      
        29.     Delstaten Baden-Württemberg och den tyska regeringen liksom kommissionen anser att frågan bör besvaras negativt. Den nederländska
      regeringen har påpekat att de nationella myndigheterna får hindra att produkter i förpackningar som bryter mot lagstiftning
      beträffande återanvändning, återvinning eller pant-, retur- och återvinningssystem släpps ut på marknaden. 
      
      
      B –  Svar på frågan 
      
        30.     Jag är överens med den svarande myndigheten, den tyska regeringen och kommissionen om att artikel 18 säkerställer saluförandet
      i hela gemenskapen av sådana förpackningar som uppfyller de väsentliga krav som fastställts i artikel 9 och i bilaga 2 avseende
      sammansättning och möjligheterna till återanvändning och återvinning, och endast innehåller ett förbud mot diskriminering
      av förpackningar som uppfyller kraven i direktiv 94/62. 
      Pant-, retur- och återvinningssystemet enligt den omtvistade tyska förordningen är inte till hinder för handeln med drycker
      i engångsförpackningar och den reglerar inte förpackningarnas sammansättning, utan distributionssättet. Det hindrar inte heller
      förpackningar från att släppas ut på marknaden på grund av deras tekniska egenskaper, utan fastställer helt enkelt villkoren
      för deras retur och återvinning.
      
      
        31.     På grund av ovannämnda skäl anser jag att artikel 18 i direktiv 94/62 inte kan användas som utgångspunkt vid bedömningen av
      vilka effekter tillämpningen av bestämmelser som 8.1 och 9.2 §§ i den tyska förpackningsförordningen kan få på den fria rörligheten
      för varor.
      
      
      VIII –  Den tredje tolkningsfrågan 
      
        32.     Verwaltungsgericht Stuttgart vill vidare veta om artikel 7 i direktiv 94/62 innebär att tillverkare och distributörer av drycker
      i engångsförpackningar har rätt att delta i ett redan inrättat system för insamling och hantering av tomma förpackningar för
      att undgå den lagenliga skyldigheten att ta ut pant, samla in använda förpackningar och återvinna dessa, i vilket fall de
      nationella myndigheterna inte kan upphäva denna möjlighet eller ålägga dem ovannämnda skyldigheter när andelen återanvändbara
      förpackningar understiger en viss nivå.
      
      
      A –  Inkomna yttranden 
      
        33.     Enligt de sökande företagen innebär direktivet att ekonomiska aktörer har rätt att delta i integrerade system för hantering
      av förpackningar och förpackningsavfall utan att nationella myndigheter får begränsa denna rättighet. Om de gör det, som i
      Tyskland, blir följden att ett stort antal drycker i engångsförpackningar dras tillbaka från handeln. Den österrikiska, den
      italienska och den franska regeringen har uttalat sig i liknande ordalag. Den nederländska regeringen har inte yttrat sig
      i denna fråga.
      
      
        34.     Delstaten Baden-Württemberg och den tyska regeringen anser att frågan bör besvaras negativt. Företag skulle annars kunna vägra
      att delta i förbättrade system för insamling av förpackningar och förpackningsavfall med den ursäkten att de är anslutna till
      ett redan inrättat system. Kommissionen har anslutit sig till denna inställning.
      
      
      B –  Svar på frågan 
      
        35.     Efter det att medlemsstaterna i artikel 5 ges tillstånd att i enlighet med fördraget främja återanvändningssystem för förpackningar,
      anges i artikel 6 i direktiv 94/62 återvinnings- och materialutnyttjandemålen, vilka uttrycks genom skyldigheten att inom
      en första period om fem år uppfylla vissa krav på minimi- och maximiandelar.
         			(9)
         		 Efter denna period skall rådet, i syfte att avsevärt utöka dessa mål, fastställa målen för en andra period om fem år.
         			(10)
         		
      
        36.     I syfte att uppfylla dessa mål krävs enligt artikel 7 att de nationella myndigheterna inför system såväl för retur eller insamling
      av använt förpackningsmaterial och förpackningsavfall som för återanvändning eller återvinning, inbegripet materialutnyttjande,
      av de insamlade förpackningarna, åtgärder som skall utgöra en del i en politik omfattande alla förpackningar. Systemen skall
      vara öppna för de berörda ekonomiska aktörerna och de offentliga myndigheterna och de skall gälla för importerade produkter
      på icke-diskriminerande villkor, inklusive i fråga om avgifter för och närmare bestämmelser om tillgång till systemen. De
      skall vara så utformade att handelshinder eller snedvridning av konkurrensen undviks i enlighet med fördraget.
      
      
        37.     Jag anser att de nationella myndigheterna med tillämpning av denna bestämmelse vad gäller ej återanvändbara förpackningar
      kan välja mellan att införa pant-, retur- och återvinningsskyldighet för dessa, eller tillåta att de genom ett integrerat
      hanteringssystem hämtas hos konsumenten eller i närheten av försäljningsstället. Direktiv 94/62 överlämnar till medlemsstaterna
      att välja en, eller en kombination, av dessa båda metoder beroende på till exempel dryckessort, liksom att fastställa de pantbelopp
      som skall erläggas för varje förpackning i förhållande till förpackningens volym. Det skall emellertid erinras om att artikel
      6 innehåller en harmonisering av minimi- och maximinivåerna för återvinning och materialutnyttjande. Dessutom måste stater
      som har för avsikt att överträffa de uppställda målen,
         			(11)
         		 förutom att informera kommissionen om sina avsikter, besitta den nödvändiga kapaciteten och införa systemet utan att orsaka
      snedvridning av den inre marknaden och utan att det hindrar övriga medlemsstater från att uppfylla målen.
      
      
        38.     När stater fastställer ett ambitiöst program för avfallshantering av engångsförpackningar, genom att föreskriva höga procentandelar
      i syfte att undvika okontrollerad avfallsdumpning som förfular landskapet, finns det en benägenhet att införa pantskyldighet.
      Denna metod ger bäst resultat, eftersom konsumenterna själva återlämnar tomflaskorna för att återfå det belopp som lämnats
      som garanti. Ett sådant system kan medföra att returandelen ökar, att nedsmutsningen till följd av bortkastade engångsflaskor
      minskar och att möjligheterna till materialutnyttjande av insamlat material ökar. Med pant uppnås en högre återvinningsgrad
      av materialet i ej återanvändbara förpackningar och en motsvarande minskning av nedsmutsning orsakade av tomma flaskor, metallburkar
      och glasburkar. Om urval och insamling grundas på pantskyldighet och sköts med hjälp av professionella system innebär den
      materialanpassade återvinningen att man kan spara in på råmaterial, och att materialutnyttjandebart avfall kan återvinnas
      med en högre renhetsgrad än vid källsortering av hushållsavfall, då det oftare uppstår klassificeringsfel. 
      
      
        39.     I stater där miljömedvetandet är mindre utvecklat tenderar de offentliga myndigheterna att befria konsumenterna från de besvär
      som pant- och retursystem innebär och överlämna sorteringen till dessa, med den risk för misstag, slarv och brist på intresse
      som detta medför, samt att ålägga de hanteringsansvariga företagen att hämta avfallet hos konsumenten eller i närheten av
      försäljningsstället. Det är uppenbart att konsekvenserna för miljön skiljer sig avsevärt mellan de två systemen, men båda
      har stöd i artikel 7 i direktiv 94/62.
      
      
        40.     När medlemsstater beslutar sig för att tillämpa något av de båda systemen på alla eller bara vissa typer av förpackningar
      måste de följa bestämmelserna i artikel 7, det vill säga säkerställa att alla tillverkare och distributörer av drycker i engångsförpackningar,
      inklusive importerade sådana, alltid och utan diskriminering har tillgång till system för insamling och hantering som inträder
      i stället för deras lagenliga förpliktelse att återta de tomma förpackningarna och återvinna dem. Om de nationella myndigheterna
      beslutar att det från och med ett visst datum skall gälla pantskyldighet vid köp av vissa drycker i ej återanvändbara förpackningar
      tror jag emellertid inte att de ekonomiska aktörerna på grundval av denna bestämmelse kan kräva en subjektiv rättighet att
      ansluta sig till ett visst sådant system eller att fortsättningsvis vara anslutna, endast på den grunden att de är verksamma
      i landet.
      
      
        41.     Det skall således anges för den tyska domstolen att artikel 7 i direktiv 94/62 inte ger tillverkare och distributörer av drycker
      i engångsförpackningar rätt att delta i ett redan inrättat insamlings- och hanteringssystem när de nationella myndigheterna,
      i syfte att säkerställa retur av tomma förpackningar för att förbättra återvinningsresultaten och begränsa okontrollerad avfallsdumpning,
      ersätter systemet med ett pantsystem.
      
      
      IX –  Den fjärde tolkningsfrågan 
      
        42.     Det återstår att utreda huruvida artikel 28 EG innebär att en medlemsstat inte får föreskriva att om den totala andelen återanvändbara
      förpackningar i hela landet understiger 72 procent, så förlorar de ekonomiska aktörerna inom de sektorer där andelen återanvändbara
      förpackningar understiger den år 1991 uppnådda andelen möjligheten att, genom att delta i ett integrerat system för hantering
      av förpackningar och förpackningsavfall, undgå skyldigheten att ta ut pant för engångsflaskor, återta flaskorna och återbetala
      pantbeloppet samt återvinna dem.
      
      
      A –  Inkomna yttranden 
      
        43.     De sökande företagen har hävdat att de tyska kvotbestämmelserna om återanvändbara förpackningar utgör en åtgärd med motsvarande
      verkan som en kvantitativ restriktion som indirekt hindrar gemenskapshandeln och som inte grundas på tvingande miljöskyddshänsyn.
      Att fastställa en maximinivå på 28 procent för engångsförpackningar inom landet medför att företagen hindras från att öka
      sin export till Tyskland. Därtill kommer att priset för drycker i ej återanvändbara förpackningar blir högre på grund av det
      högre pantbeloppet,
         			(12)
         		 vilket uppmuntrar konsumtion av produkter i återanvändbara förpackningar – per definition av inhemskt ursprung – och den
      extra etikettering som pantskyldigheten medför, vilket skapar en avskärmning av marknaden. Den österrikiska, den franska och
      den nederländska regeringen instämmer i denna åsikt.
      
      
        44.     Delstaten Baden-Württemberg och den tyska regeringen har anfört att artikel 28 EG inte kan tillämpas i tvisten vid den nationella
      domstolen. För det första har artikel 5 i direktiv 94/62 medfört en uttömmande harmonisering av användning och främjande av
      återanvändbara förpackningar, och för det andra utgör kvotbestämmelserna om återanvändbara förpackningar och skyldigheten
      avseende pant, retur och återvinning endast försäljningsformer som inte inverkar på förpackningens egenskaper och som påverkar
      försäljningen av nationella och importerade produkter utan åtskillnad, såväl faktiskt som rättsligt. Om den granskade lagstiftningen
      skulle visa sig utgöra ett handelshinder, är det berättigat att behålla den på grund av behovet att tillfredsställa tvingande
      hänsyn till skyddet för miljön. Den italienska regeringen instämmer i dessa överväganden.
      
      
        45.     Enligt kommissionen är det inte så mycket fråga om att annullera integrerade hanteringssystem som gäller fram till en viss
      tidpunkt, som att övergå från ett gammalt system till ett nytt, och att därvid ta hänsyn till omständigheterna under övergången
      och formerna för de båda systemen.
         			(13)
         		 Det är fråga om interna bestämmelser som utan åtskillnad gäller både inhemska och importerade drycker, varvid de hinder som
      skillnaderna medför för den fria rörligheten inom gemenskapen måste accepteras, eftersom de grundas på tvingande hänsyn till
      skyddet för miljön. Kommissionen har tilläggsvis anfört att medlemsstaterna skall övervaka att övergången mellan ett inrättat
      integrerat insamlings- och hanteringssystem och ett nytt pant-, återlämnings- och retursystem sker utan oproportionerliga
      hinder för denna frihet samt att diskriminering av importerade produkter undviks.
      
      
      B –  Svar på frågan 
      
        46.     Först skall det utredas huruvida artikel 28 EG kan tillämpas i målet, eftersom de som har inkommit med yttranden i detta förfarande
      för förhandsavgörande har olika åsikter i frågan.
      
      
      1. Omfattningen av harmoniseringen genom direktiv 94/62
      
        47.     Jag är inte överens med dem som påstår att artikel 5 i direktiv 94/62 har medfört en fullständig harmonisering av användning
      och främjande av återanvändbara förpackningar.
      
      
        48.     I förslaget till avgörande i mål C-246/99, kommissionen mot Danmark,
         			(14)
         		 där talan gällde en nationell bestämmelse enligt vilken import av öl och kolsyrehaltiga läskedrycker i metallburkar var förbjuden,
      fick jag tillfälle att uttala mig avseende omfattningen av harmoniseringen på detta område genom direktiv 94/62. I det fallet
      tillfredsställde förpackningarna alla väsentliga krav enligt bilaga 2 i direktivet, och förbudet stod därför uppenbarligen
      i strid med artikel 18 i direktivet, i vilken rätten att släppa ut förpackningar på marknaden i alla medlemsstater fastställs.
      Jag hävdade att de nationella bestämmelserna om hantering och förpackningsavfall hade harmoniserats genom direktivet. Enligt
      rättspraxis får man i sådana fall, under förutsättning att de nationella bestämmelserna överensstämmer med direktivet, därutöver
      inte kontrollera dess förenlighet med primärrätten avseende fri rörlighet för varor.
         			(15)
         		
      
        49.     Artikel 5 i direktiv 94/62, vilken medger att medlemsstaterna främjar återanvändningssystem och enligt vilken de skall göra
      det i överensstämmelse med fördraget, är emellertid en föga konkret bestämmelse, vars formulering inte är till någon ledning
      beträffande hur eller i vilken riktning de nationella myndigheterna får handla. Återanvändning, det vill säga möjligheten
      att återfylla en förpackning och använda den i samma syfte som den utformades för, har definierats i artikel 3.5, en bestämmelse
      som inte bidrar med någon förklaring i detta avseende. Det kan därför inte sägas att direktivet har harmoniserat främjande
      av användning av återanvändbara förpackningar.
      
      
        50.     Härav följer nödvändigheten av att hänvisa till primärrätten i sin helhet vid bedömningen av dessa åtgärder, och inte bara
      till principerna om fri rörlighet för varor. Det är därför offentliga myndigheter, när de beviljar till exempel bidrag eller
      stöd för att främja forskning och investeringar avseende ombyggnad eller förbättring av förpackningsfabriker, tillverkning
      av återanvändbara förpackningar eller genomförande av åtgärder som främjar återanvändning, liksom när de vidtar ekonomiska,
      finansiella eller skatterättsliga åtgärder, måste följa bestämmelserna om statligt stöd och konkurrens på samma sätt som de
      måste rätta sig efter det som föreskrivs i fördraget på skatteområdet.
      Om det finns tecken på att beslut som har antagits av en medlemsstat i syfte att främja återanvändningssystem utgör hinder
      för den fria rörligheten för varor, utan att därvid vara lika långtgående som ett importförbud, skall dessa beslut dessutom
      granskas mot bakgrund av artiklarna 28 EG och 30 EG. Även om det är uppenbart att medlemsstater enligt artikel 18 i direktiv
      94/62 inte kan hindra att förpackningar som uppfyller de väsentliga krav som anges i dess bilaga 2 – som har varit föremål
      för harmonisering – släpps ut på marknaden, finns det nämligen subtilare former av statliga åtgärder som kan ge upphov till
      samma resultat.
      
      
        51.     För att styrka att artikel 28 EG inte är tillämplig i förevarande mål har den tyska regeringen också åberopat
         			(16)
         		 domstolens dom i målet Daimler Chrysler,
         			(17)
         		 i vars punkt 44 det fastställs att användningen av uttrycket ”i enlighet med fördraget” i artikel 4.3 a i förordning (EEG)
      nr 259/93
         			(18)
         		 inte skall förstås så att det, när en nationell åtgärd motsvarar kraven i denna artikel, är nödvändigt att klargöra huruvida
      denna åtgärd är förenlig med primärrätten avseende fri rörlighet av varor.
      
      
        52.     Det finns flera skäl till varför svarandepartens teori enligt min åsikt inte kan godtas. För det första kompletterade domstolen
      ovannämnda bedömning i domens efterföljande punkt, där den tillade att uttrycket inte heller betyder att alla nationella åtgärder
      som begränsar transporter av avfall i enlighet med artikel 4.3 a i förordning nr 249/93 systematiskt skall antas vara förenliga
      med gemenskapsrätten enbart på grund av att de avser att sätta i kraft en eller flera av de principer som anges i denna bestämmelse.
      Tvärtom skall sådana nationella åtgärder, förutom att vara förenliga med förordningen, dessutom vara utformade med iakttagande
      av de regler eller allmänna principer i fördraget som inte direkt åsyftas med lagstiftningen på området för transporter av
      avfall. Samma bedömning har gjorts i domen i målet Deutscher Apothekerverband eV,
         			(19)
         		 i vars punkt 64 det fastställs att nationella bestämmelser inom ett område där det har skett en uttömmande harmonisering
      på gemenskapsnivå skall bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärden och inte mot bakgrund av primärrätten.
         			(20)
         		 Medlemsstaterna är emellertid skyldiga att ta hänsyn till fördraget när de utövar sin befogenhet enligt artikel 14.1 i direktiv
      97/7,
         			(21)
         		 vilket uttryckligen föreskrivs i den bestämmelsen.
         			(22)
         		
      
        53.     För det andra utgjordes de relevanta gemenskapsbestämmelserna i målet Daimler Chrysler av en förordning som, per definition,
      förutom att den har allmän giltighet, är till alla delar bindande och är direkt tillämplig inom Unionen, också är konkretare
      än ett direktiv, vars bestämmelser införlivas med medlemsstaternas respektive nationella rättsordningar. Sättet att hänvisa
      till fördraget är visserligen, liksom den tyska regeringen har påpekat, identiskt i förordning nr 249/93 och i direktiv 94/62.
      Det finns emellertid en stor skillnad mellan innehållet i artikel 4.3 a i förordningen och artikel 5 i direktivet: Medan förordningen
      innehåller de principer som medlemsstaterna skall följa och de åtgärder som de får vidta, anges i direktivet endast att åtgärderna
      skall främja förpackningar som kan återanvändas på ett miljövänligt sätt.
      
      
        54.     Det råder inga tvivel om att gemenskapslagstiftaren ser positivt på att nationella myndigheter vidtar åtgärder som främjar
      återanvändningssystem för förpackningar som indirekt innebär att förpackningsavfall förebyggs, under förutsättning att dessa,
      vare sig de är av ekonomisk, finansiell, skattemässig eller annan karaktär, inte försämrar den inre marknadens funktion.
      
      
        55.     Jag anser således att artikel 5 i direktiv 94/62 i sig inte är tillräckligt konkret för att man, utan att även hänvisa till
      andra bestämmelser i samma rättsakt, skall kunna bedöma huruvida bestämmelser som införs av medlemsstaterna i syfte att främja
      miljövänliga återanvändningssystem för förpackningar är förenliga med gemenskapsrätten. Det faktum att denna bestämmelse hänvisar
      till fördraget i sin helhet innebär en möjlighet att granska huruvida ovannämnda bestämmelser överensstämmer med primärrätten
      avseende fri rörlighet för varor.
      
      
      2. De omstridda bestämmelsernas beskaffenhet: åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion eller endast
      försäljningsform
      
        56.     De omstridda bestämmelserna är följande: 8.1 § i 1998 års förpackningsförordning, enligt vilken distributörer av drycker i
      ej återanvändbara förpackningar skall ta ut pant av kunden, vilken återbetalas när kunden lämnar de tomma förpackningarna
      i retur, samt 9.2 §, enligt vilken ovannämnda bestämmelse inte gäller om det ansvariga företaget deltar i ett integrerat hanteringssystem,
      under förutsättning att andelen återanvändbara förpackningar i landet inte understiger 72 procent. Om denna miniminivå underskrids
      inträder pant-, retur- och återvinningsskyldigheten avseende de drycker för vilka andelen återanvändbara förpackningar underskrider
      den andel som uppnåddes år 1991. Denna stegvisa regleringsmetod godtogs tydligen av berörda ekonomiska aktörer, bundna till
      målet att andelen återanvändbara och miljövänliga förpackningar inte skulle minska i förhållande till den andel som uppnåddes
      vid ovannämnda tidpunkt.
      Enligt Tyskland är syftet med dessa bestämmelser att främja användning av återanvändbara förpackningar. Jag anser att bestämmelserna
      försvårar saluförande i landet av drycker som har förpackats i engångsflaskor av tillverkare i andra medlemsstater.
      
      
        57.     Skälen för mitt ställningstagande är följande:
      
      
        58.     För det första åläggs medlemsstaterna genom artikel 7 i direktiv 94/62 att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa
      system för retur eller insamling av använt förpackningsmaterial och förpackningsavfall, och det betonas att dessa skall vara
      öppna för berörda ekonomiska aktörer. Med tillämpning av denna bestämmelse kan de nationella myndigheterna vad gäller ej återanvändbara
      förpackningar välja mellan att införa pant-, retur- och återvinningsskyldighet för dessa, eller tillåta att de genom ett integrerat
      hanteringssystem hämtas hos konsumenten eller i närheten av försäljningsstället. Det faktum att det andra alternativets beständighet
      i ett land görs beroende av att den totala volymen återanvändbara flaskor på den nationella marknaden inte understiger en
      bestämd andel är tveklöst en källa till rättsosäkerhet för de ekonomiska aktörer som säljer sina produkter i engångsförpackningar
      eftersom företagen, så länge som andelen ligger över det fastställda tröskeltalet, år efter år utför sin verksamhet i oro
      för att procentandelen inte uppnås. Om detta skulle inträffa och inte heller 1991 års andel skulle uppnås i den relevanta
      sektorn, måste de snabbt organisera sig för att ta ut pant längs hela distributionskedjan.
      De ifrågavarande bestämmelserna medför osäkerhet för aktörer som väljer att delta i ett integrerat system för hantering av
      förpackningar och förpackningsavfall, eftersom dessa inte vet hur länge de kommer att kunna fortsätta verka under samma villkor.
      De innebär också att aktörerna uppmuntras att, för att undvika denna instabilitet, avstå från det bekvämare alternativet och
      i stället ta ut pant för ej återanvändbara förpackningar eller övergå till återanvändbara förpackningar, för att inte tala
      om den avskräckande effekt som dessa bestämmelser kan ha på aktörer som planerar att introducera sina drycker i Tyskland.
      
      
        59.     Det skall vidare tilläggas att de företag som genom 9.1 § i förpackningsförordningen utesluts från ovannämnda möjlighet, när
      andelen för återanvändbara förpackningar understiger den föreskrivna gränsen, kan återfå möjligheten om användningen av återanvändbara
      förpackningar ökar igen. Om syftet med bestämmelserna är att främja återanvändbara förpackningar tycks det föga ändamålsenligt
      att tillåta tillverkarna att, när andelen om 72 procent har uppnåtts, återgå till ej återanvändbara förpackningar, med den
      troliga konsekvensen att andelen åter sjunker. Företagens beslut beträffande förpackningstyp förefaller alltför viktigt för
      att, om företagen väljer att ge sig in på den tyska marknaden, en faktor som medför stor osäkerhet beträffande beslutets beständighet
      skall få införas genom lagstiftning av detta slag.
      
      
        60.     För det andra innebär artikel 7 i direktiv 94/62 att retursystem jämställs med insamlingssystem och återanvändningssystem
      jämställs med system för återvinning, inbegripet materialutnyttjande, med det enda kravet att de ger utrymme för de uppställda
      målen. Det finns således inget skäl att, i syfte att främja ett visst system, temporärt hindra de ekonomiska aktörerna från
      att delta i ett annat system av den anledningen att den fastställda andelen inte har uppnåtts.
      
      
        61.     För det tredje innebär de omstridda tyska bestämmelserna, även om de tillämpas utan åtskillnad på nationella och utländska
      aktörer, att i synnerhet de utländska aktörerna påverkas negativt. Dryckesföretag som har för avsikt att exportera en del
      av sin produktion har en benägenhet att buteljera dryckerna i engångsflaskor på grund av den lägre kostnaden: Om de återanvändbara
      flaskorna är av glas är de tyngre, vilket medför större bränslekonsumtion och större tonnage vid transporten. Med engångsflaskor
      undviks dessutom återtransporten, varvid kostnaden halveras, då fordonets kapacitet på tillbakavägen kan utnyttjas för transport
      av andra varor. Vidare sparar man in kostnader för rengöring och sterilisering av flaskorna. Beviset för detta är att dryckestillverkare
      från andra medlemsstater i praktiken använder en betydligt större andel plastflaskor än vad tyskarna gör. Kommissionen har
      i detta hänseende citerat en studie från juni 2001 utförd av Gesellschaft für Verpackungsmarkforschung, i syfte att visa att
      tyska tillverkare av naturligt mineralvatten år 1999 förpackade 90 procent av vattnet i återanvändbara flaskor och resterande
      10 procent i engångsflaskor, medan exporten till Tyskland i den sistnämnda typen av förpackning uppgick till 71 procent. De
      sökande företagen i målet vid den nationella domstolen har påpekat att under ovannämnda år såldes 90 procent av de importerade
      dryckerna i engångsförpackningar, medan endast 26 procent av de inhemska dryckerna salufördes i sådana förpackningar.
      
      
        62.     Det finns ett annat viktigt övervägande, nämligen att för att dryckerna skall nå den tyska marknaden är transportavståndet
      allmänt sett längre för utländska drycker än för inhemska. Det är sant att det existerar undantag, eftersom det säkert finns
      tillverkare i andra medlemsstater nära gränsen till Tyskland. Vissa tyska tillverkare förflyttar sig dessutom åtskilliga kilometer
      för att nå alla distributionsställen, även om de kan undvika långväga transporter av tomflaskor genom att delta i återanvändningssystem
      om de arbetar med standardiserade flaskor. Det tycks mig inte realistiskt att be de utländska företagen att avstå från de
      förpackningar de använder i övriga länder och i stället använda för tyska företag godkända förpackningar, i synnerhet inte
      med hänsyn till att förpackningarna i vissa fall har särskiljningsförmåga och deras grafiska återgivning har registrerats
      som varumärke.
         			(23)
         		
      
        63.     Sammanfattningsvis fastställs genom den omtvistade lagstiftningen vissa villkor för saluförande av drycker i Tyskland som
      är knutna till godtyckligt bestämda procentandelar som i sista hand är avhängiga konsumenternas val och som de ekonomiska
      aktörerna endast kan påverka om de går med på att avstå från ej återanvändbara förpackningar till förmån för återanvändbara.
      Att importen från andra medlemsstater ökade mellan år 1994 och år 2000 tycks mig inte vara något avgörande faktum, då ökningen
      kanske skulle ha varit större om bestämmelserna inte hade existerat.
      
      
        64.     Jag är vidare inte överens om att 8.1 och 9.2 §§ i den ifrågavarande tyska förordningen endast utgör en försäljningsform,
      även om bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad på drycker som buteljerats inom landet och på importerade drycker. I domen
      i målet Keck och Mithouard
         			(24)
         		 använde sig domstolen av skillnaden mellan sådana bestämmelser som rör produkters karaktär och sådana som rör försäljningsformer
      för att avgöra vilka bestämmelser som, trots att de är tillämpliga på inhemska och utländska produkter utan åtskillnad, ger
      upphov till restriktioner som kan likställas med åtgärder med motsvarande verkan, vilka är förbjudna enligt artikel 28 EG.
      Domstolen slog i ovannämnda dom fast att definitionen av sådana åtgärder även omfattar hinder för den fria rörligheten för
      varor som i avsaknad av en harmonisering av lagstiftningarna följer av det förhållandet att det på varor från andra medlemsstater,
      där de lagligen tillverkas och säljs, tillämpas bestämmelser rörande de villkor som sådana varor skall uppfylla. Detta gäller
      även om bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad på alla varor såvitt de inte kan motiveras av ett mål av allmänintresse som
      går före intresset av fri rörlighet.25 –Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), även
      kallat Cassis de Dijon, och domen i det ovannämnda målet Keck och Mithouard, punkt 15.
      
      
        65.     Vidare förklarade domstolen, i motsats till vad den dittills slagit fast, att tillämpningen på varor från andra medlemsstater
      av nationella bestämmelser, som begränsar eller förbjuder vissa försäljningsformer, inte är ägnad att direkt eller indirekt,
      faktiskt eller potentiellt hindra handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i Dassonville-domen,
         			(26)
         		 förutsatt att bestämmelserna tillämpas på samtliga berörda näringsidkare som bedriver verksamhet inom det nationella territoriet
      och förutsatt att de såväl rättsligt som faktiskt påverkar avsättningen av inhemska varor och varor från andra medlemsstater
      på samma sätt.
      Domstolen tillade att när dessa villkor är uppfyllda kan sådana bestämmelser inte anses hindra de sistnämnda varornas tillträde
      till marknaden eller försvåra deras tillträde jämfört med inhemska varor. Sådana bestämmelser faller således utanför tillämpningsområdet
      för artikel 28 EG.
      
      
        66.     För att med utgångspunkt i denna dom avgöra om artikel 28 EG är tillämplig på bestämmelser som utan åtskillnad är tillämpliga
      på inhemska produkter och på importerade produkter, måste bestämmelserna angående de villkor som varorna måste uppfylla, exempelvis
      i fråga om benämning, form, storlek, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning, skiljas från bestämmelser
      som är ägnade att reglera varornas försäljningsformer.
      
      
        67.     Sedan domstolen 1993 meddelade dom i målet Keck och Mithouard,
         			(27)
         		 i vilken Frankrikes förbud mot återförsäljning till underpris granskades, har domstolen som försäljningsformer ansett till
      exempel en yrkesetisk regel som antagits av en yrkesorganisation i en medlemsstat och som förbjuder apotekarna inom organisationens
      ansvarsområde att utanför sina apotek göra reklam för sedvanliga apoteksvaror som de har tillstånd att saluföra,
         			(28)
         		 bestämmelser om högsta antal timmar för öppethållande i butikerna och perioder när dessa skall vara stängda,
         			(29)
         		 förbud för detaljhandeln att hålla öppet på söndagar,
         			(30)
         		 en bestämmelse enligt vilken modersmjölksersättning i princip bara får säljas på apotek,
         			(31)
         		 ett distributionssystem enligt vilket detaljhandeln med tobak förbehålls försäljningsställen som fått tillstånd av det allmänna,
         			(32)
         		 en bestämmelse som förbjuder sändning av TV-sända reklaminslag till förmån för den ekonomiska distributionssektorn,
         			(33)
         		 förbud mot försäljning med synnerligen låg vinstmarginal,
         			(34)
         		 totalförbud mot reklam som riktar sig till barn under tolv år och mot vilseledande reklam,
         			(35)
         		 förbud för producenter och importörer av alkoholdrycker att i en stat sprida reklam som riktar sig till konsumenter,
         			(36)
         		 och en begränsning av ambulerande försäljning i ett visst förvaltningsdistrikt till att endast tillåtas för försäljare som
      samtidigt i detta förvaltningsdistrikt bedriver sin näringsverksamhet från ett fast driftställe, där de också säljer varorna
      i fråga.
         			(37)
         		
      
        68.     Mot bakgrund av ovannämnda exempel är det svårt att påstå att de tyska bestämmelserna endast utgör en försäljningsform, eftersom
      den påtryckning som de medför på tillverkarna står i direkt relation till vilken typ av förpackning varan saluförs i. De utgör
      således bestämmelser som avser produkternas karaktär.
      
      
        69.     Med hänsyn till ovan angivna skäl anser jag att bestämmelserna i 8.1 och 9.2 §§ i den ovannämnda förordningen utgör en åtgärd
      med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, som är förbjuden enligt 28 EG.
      
      
      3. Huruvida den omtvistade lagstiftningen är berättigad med hänsyn till skyddet för miljön i Tyskland
      
        70.     Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en nationell bestämmelse som utgör ett hinder för handel inom gemenskapen vara berättigad
      av sådana hänsyn till skyddet av miljön som åberopats av den tyska regeringen.
         			(38)
         		 Det fordras dock i ett sådant fall att den står i proportion till det åsyftade målet och att detta mål inte skall kunna uppnås
      genom åtgärder med mindre begränsande verkan på handeln inom gemenskapen.
         			(39)
         		
      
        71.     Jag är inte övertygad om att det med hänsyn till skyddet för miljön är nödvändigt med en bestämmelse som innebär att företagen
      varje gång som andelen återanvändbara förpackningar i landet understiger 72 procent förlorar möjligheten att undgå att ta
      ut en pant per engångsförpackning genom att delta i ett system för hantering av förpackningar och förpackningsavfall, såvida
      inte 1991 års andel för återanvändbara förpackningar uppnås inom företagens verksamhetssektor.
      
      
        72.     För det första har det inte framgått varför det från miljösynpunkt är att föredra att 72 procent återanvändbara förpackningar
      cirkulerar i landet, i stället för till exempel 60, 70 eller 80 procent. Jag känner heller inte till vilka miljöskyddsskäl
      som talar för att det resultat som uppnåddes 1991 måste fixeras för framtiden, utan något utrymme för flexibilitetskriterier
      knutna till beteende och val hos ekonomiska aktörer och konsumenter. Det måste sägas att om andelen återanvändbara mineralvattenflaskor
      uppgick till 91,33 procent det året så är möjligheten minimal för tillverkare som använder engångsflaskor att undgå skyldigheten
      att ta ut pant genom att delta i ett integrerat hanteringssystem. Detsamma kan sägas om öltillverkare, vars gräns går vid
      82,16 procent, och om tillverkare av kolsyrade läskedrycker, vars kvot är 73,72 procent, och det är framför allt utländska
      tillverkare som använder denna förpackningstyp.
      I domen i målet kommissionen mot Danmark,40 –Se ovannämnda dom, punkt 21. gjorde domstolen, vilket redan är bekant, den bedömningen att en begränsning av den mängd produkter som importörer får saluföra
      är oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet. I målet fick tillverkarna enligt den danska lagstiftningen
      saluföra högst 3 000 hl öl och läskedrycker per år i icke godkända förpackningar, under förutsättning att dessa var återanvändbara
      och att en pant togs ut för varje förpackning.
      
      
        73.     För det andra förstår jag inte varför möjligheten till undantag från pant för engångsflaskor åter införs när andelen når 72
      procent, om det verkligen är fråga om att, må det vara indirekt, undvika uppkomsten av förpackningsavfall genom att främja
      återanvändbara förpackningar. Pantskyldigheten medför säkerligen att en mycket högre andel av tomflaskorna returneras av konsumenten,
      som dessutom snabbt finner sig i att betala panten. När detta system väl har införts, vilket inte är en lätt sak, frågar jag
      mig vilka fördelar som finns med att vända tillbaka, med den förutsebara konsekvensen att användningen av återanvändbara förpackningar
      åter minskar, vilket medför en dragspelseffekt som kan innebära att användares, tillverkares och distributörers vanor blir
      instabila, för att inte tala om den tillbakagång det innebär för hantering av förpackningsavfall och bevarande av landskapet.
      
      
        74.     För det tredje tycks den tyska regeringen, i sin strävan efter att främja återanvändbara flaskor för att skydda miljön från
      konsekvenserna av materialutnyttjande och återvinning av engångsförpackningar, inte ha tagit hänsyn till andra faktorer (som
      rengörings- och steriliseringsbehandling av de återfyllbara förpackningarna, bränslekonsumtion, utsläpp i atmosfären och vägslitage
      om transportavståndet överstiger ett visst antal kilometer, med en oundviklig ökning av trafiktäthet och olycksrisker), som
      kan tjäna som motvikt när de påstådda miljömässiga fördelarna övervägs på så sätt att engångsförpackningar därvid skulle kunna
      framstå som ett från miljösynpunkt intressant alternativ.
      
      
        75.     För det fjärde skall medlemsstaterna enligt artikel 7 i direktiv 94/62 införa system såväl för retur eller insamling av förpackningar
      som för återanvändning eller återvinning vilka är öppna för berörda ekonomiska aktörer, gäller för importerade produkter på
      icke-diskriminerande villkor och är så utformade att handelshinder eller snedvridning av konkurrensen undviks i enlighet med
      fördraget. Det tycks mig oberättigat att de offentliga myndigheterna, när insamlingssystem väl har införts i en stat, temporärt
      hindrar vissa ekonomiska aktörer från att delta av den anledningen att statens medborgare har ändrat sina vanor för dryckeskonsumtion
      och föredrar att köpa dryck i ej återanvändbara flaskor, och myndigheterna fortsätter med detta så länge det inte kan konstateras
      att trenden har vänt. Denna åtgärd utgör en begränsning av den fria rörligheten för varor som inte står i proportion till
      de obetydliga fördelar som den innebär för skyddet av miljön. Enligt min åsikt innehåller direktiv 94/62 tillräckligt med
      mekanismer för att de tyska myndigheterna både skall kunna säkerställa detta skydd och anta tillräckligt stabila bestämmelser
      som underlättar för exportföretagen att på medellång och lång sikt planera vilken typ av förpackning som är lämplig vid saluförande
      av drycker i Tyskland.
      Om myndigheterna emellertid beslutar att utsträcka pantskyldigheten till alla ej återanvändbara förpackningar är jag överens
      med kommissionen om att tillräckligt många platser måste förberedas för retur av förpackningarna och återbetalning av det
      erlagda beloppet. Då importerade drycker till största delen säljs i engångsförpackningar föreligger annars risk för att det
      skapas handelshinder, till vilka kan läggas snedvridningar av konkurrensen för det fall att retur av återanvändbara flaskor,
      vilka används av merparten av de inhemska tillverkarna, sker under fördelaktigare villkor. Det vore inte heller lämpligt att
      införa ett stort antal självständiga pantsystem, vart och ett med sina egna villkor, som inte täcker hela landet. Detta skulle
      medföra att tillträdet till marknaden för utländska tillverkare och importörer av förpackade drycker försvåras, och det är
      dessutom troligt att små och medelstora företag från övriga medlemsstater skulle sakna tillräckliga medel för att anpassa
      sina förpackningar efter ovannämnda villkor.
      
      
        76.     Slutligen förefaller det inte vara en lämplig åtgärd att införa pantskyldighet för engångsförpackningar för att främja användningen
      av återanvändbara förpackningar. Det som med all säkerhet uppnås är att köparen eller någon annan berörd person lämnar tillbaka
      de tomma förpackningarna för att återfå det betalda beloppet, vilket i sig inte är så litet, men om konsumenten måste betala
      oavsett vilken förpackning han eller hon än väljer, brukar valet falla på den förpackning som är bekvämast för konsumenten
      och inte nödvändigtvis på den som är miljövänligast.
      
      
        77.     Av denna argumentation framgår att de omstridda tyska bestämmelserna inte kan anses berättigade på grund av tvingande miljöskyddshänsyn
      som kan begränsa tillämpningen av artikel 28 EG, eftersom bestämmelserna inte uppfyller proportionalitetsprincipen.
      
      
        78.     Artikel 28 EG skall följaktligen tolkas så, att en medlemsstat inte får besluta att om den totala andelen återanvändbara förpackningar
      i hela landet understiger 72 procent, så förlorar de ekonomiska aktörerna inom de sektorer där andelen återanvändbara förpackningar
      understiger den år 1991 uppnådda andelen möjligheten att, genom att delta i ett integrerat system för hantering av förpackningar
      och förpackningsavfall, undgå skyldigheten att ta ut pant för engångsflaskor, återta flaskorna och återbetala pantbeloppet
      samt återvinna dem.
      
       
      X –  Förslag till avgörande 
      
        79.     I enlighet med ovanstående överväganden, föreslår jag att domstolen skall besvara tolkningsfrågorna från Verwaltungsgericht
      Stuttgart enligt följande:
      1.       Enligt artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 skall i första hand uppkomst
      av förpackningsavfall motverkas. I artikeln ges dock inte företräde för återanvändbara förpackningar, vilket innebär att en
      medlemsstat inte kan grunda sig på denna bestämmelse för att gynna återanvändning av dryckesförpackningar framför materialutnyttjande
      och övriga former av återvinning.
      2.       Artikel 18 i direktiv 94/62 kan inte användas som utgångspunkt vid bedömningen av vilka effekter tillämpningen av bestämmelser
      som 8.1 och 9.2 §§ i den tyska förpackningsförordningen kan få på den fria rörligheten för varor.
      3.        Artikel 7 i direktiv 94/62 innebär inte att tillverkare och distributörer av drycker i engångsförpackningar har rätt att delta
      i ett redan inrättat insamlings- och hanteringssystem när de nationella myndigheterna, i syfte att säkerställa retur av tomma
      förpackningar för att förbättra återvinningsresultaten och begränsa okontrollerad avfallsdumpning, ersätter systemet med ett
      pantsystem.
      4.       Artikel 28 EG innebär att en medlemsstat inte får föreskriva att om den totala andelen återanvändbara förpackningar i hela
      landet understiger 72 procent, så förlorar de ekonomiska aktörerna inom de sektorer där andelen återanvändbara förpackningar
      understiger den år 1991 uppnådda andelen möjligheten att, genom att delta i ett integrerat system för hantering av förpackningar
      och förpackningsavfall, undgå skyldigheten att ta ut pant för engångsflaskor, återta flaskorna och återbetala pantbeloppet
      samt återvinna dem.
      
      
       1 –
         
         Originalspråk: spanska.
      
      2 –
         
         Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 (EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15,
            volym 13, s. 266). Direktivet har varit föremål för genomgripande ändringar genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/12/EG
            av den 11 februari 2004 (EUT L 47, s. 26), vilka inte har påverkat de bestämmelser vars tolkning har begärts i förevarande
            mål.
            
         
      
      3 –
         
         BGBl. I, s. 2379.
            
         
      
      4 –
         
         BGBl. I, s. 1234. Förordningen innehöll liknande bestämmelser om obligatorisk pant på engångsförpackningar för drycker.
            
         
      
      5 –
         
         Enligt vad de sökande företagen uppgivit i sina skriftliga yttranden i målet vid den nationella domstolen var andelen återanvändbara
            förpackningar det året för olika drycker, tagna som referenspunkter, följande: för mineralvatten 91,33 procent, för läskedrycker
            utan kolsyra 34,56 procent och med kolsyra 73,72 procent, för öl 82,16 och för vin 28,63 procent.
            
         
      
      6 –
         
         Beslut av den 22 december 1992.
            
         
      
      7 –
         
         Land Baden-Württemberg. I Tyskland är det de federala delstaterna som är behöriga att genomföra förpackningsförordningen.
            
         
      
      8 –
         
         Land Baden-Württemberg har anfört att det federala miljökontoret i grunddokumentet med titeln Ökobilanz Getränkeverpackungen
            für alkoholfreie Getränke und Wein II, phase 2, har konstaterat att engångsförpackningar av glas och metallburkar, mot bakgrund
            av avgörande faktorer som utnyttjande av naturtillgångar, växthuseffekten och försurningen, medför större problem än förpackningar
            som kan återfyllas flera gånger.
            
         
      
      9 –
         
         Grekland, Irland och Portugal medgavs att fastställa lägre mål på grund av de särskilda förhållandena i respektive land.
            
         
      
      10 –
         
         Dessa mål anges i direktiv 2004/12/EG. Det föreskrivs att parlamentet och rådet senast den 31 december 2007 på kommissionens
            förslag skall fastställa målen för den tredje perioden mellan åren 2009 och 2014, även den fem år. Detta förfarande skall
            upprepas vart femte år.
            
         
      
      11 –
         
         Det har inte framgått huruvida Tyskland är en sådan stat.
            
         
      
      12 –
         
         Enligt anförda uppgifter medför köp av en burk öl en pant på 25 cent. Vid köp av samma dryck i en återanvändbar flaska är
            panten bara 8 cent.
            
         
      
      13 –
         
         Efter det skriftliga förfarandet bad domstolen kommissionen om klargöranden i detta avseende. I svaromålet, som inkom till
            domstolen den 16 januari 2004, har kommissionen anfört att övergången mellan det gamla och det nya systemet med tillämpning
            av artikel 7.1 andra stycket i direktiv 94/62 inte skall genomföras förrän det sistnämnda är funktionellt.
            
         
      
      14 –
         
         Förslag av den 13 september 2001 (REG 2002, s. I-6943). Se punkterna 18–41. Förfarandet slutade med att talan återkallades.
            
            
         
      
      15 –
         
         Dom av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas (REG 1996, s. I-2553), punkt 18, och av den 12 november 1998 i mål C-102/96,
            kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I-6871), punkterna 21 och 22.
            
         
      
      16 –
         
         I sitt skriftliga yttrande hänvisar regeringen till punkterna 15–21 i svaromålet på ansökan och till punkterna 9–11 i dupliken
            i mål C-463/01, kommissionen mot Tyskland.
            
         
      
      17 –
         
         Dom av den 13 december 2001 i mål C-324/99, Daimler Chrysler (REG 2001, s. I-9897).
            
         
      
      18 –
         
         Rådets förordning av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska
            gemenskapen (EGT L 30, s.1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43).
            
         
      
      19 –
         
         Dom av den 11 december 2003 i mål C-322/01, Deutscher Apothekerverband eV (REG 2003, s. I-0000).
            
         
      
      20 –
         
         Dom av den 12 oktober 1993 i mål C-37/92, Vanacker och Lesage (REG 1993, s. I-4947), punkt 9, och domen i det ovannämnda målet
            Daimler Chrysler, punkt 32.
            
         
      
      21 –
         
         Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal (EGT L 144, s. 19).
            
         
      
      22 –
         
         Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna, för att säkerställa en högre skyddsnivå för konsumenten på det område som omfattas
            av direktivet, anta eller behålla strängare bestämmelser som är förenliga med fördraget.
            
         
      
      23 –
         
         Se domstolens dom av den 12 februari 2004 i mål C-218/01, Henkel (REG 2004, s. I-0000). Den 28 januari 2004 meddelade förstainstansrätten
            dom i de förenade målen T-146/02–T‑153/02, Deutsche SiSi-Werke GmbH & Co. Betriebs KG mot Byrån för harmonisering inom den
            inre marknaden (varumärken, mönster och modeller) (REG 2004, s. II-0000), i vilka behandlades avslag på ansökan om att registrera
            formen av en dryckesförpackning bestående av en upprättstående påse som tredimensionellt varumärke.
            
         
      
      24 –
         
         Dom av den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91 (REG 1993, s. I‑6097; svensk specialutgåva, volym 14,
            s. I-431). Se López Escudero, M. ”La jurisprudencia sobre la prohibición de las medidas de efecto equivalente tras la sentencia
            Keck y Mithouard” i  Gaceta Jurídica de la C.E. y de la Competencia , D-28, s. 47–94.
            
         
      
      25 –
         
         Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), även kallat
            Cassis de Dijon, och domen i det ovannämnda målet Keck och Mithouard, punkt 15.
            
         
      
      26 –
         
         Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343).
            
         
      
      27 –
         
         Se ovan.
            
         
      
      28 –
         
         Dom av den 15 december 1993 i mål C-292/92, Hünermund m.fl. (REG 1993, s. I-6787; svensk specialutgåva, volym 14, s. 467).
            
         
      
      29 –
         
         Dom av den 2 juni 1994 i de förenade målen C-401/92 och C-402/92, Tankstation 't Heukske vof m.fl. (REG 1994, s. I-2199).
            
         
      
      30 –
         
         Dom av den 2 juni 1994 i de förenade målen C-69/93 och C-258/93, Punto Casa och PPV (REG 1994, s. 2355).
            
         
      
      31 –
         
         Dom av den 29 juni 1995 i mål C-391/92, kommissionen mot Grekland (REG 1995, s. I-1621).
            
         
      
      32 –
         
         Dom av den 14 december 1995 i mål C-387/93, Banchero (REG 1995, s. I-4663).
            
         
      
      33 –
         
         Dom av den 9 februari 1995 i mål C-412/93, Leclerc-siplec (REG 1995, s. I-179).
            
         
      
      34 –
         
         Dom av den 11 augusti 1995 i mål C-63/94, Belgapom (REG 1995, s. I-2467).
            
         
      
      35 –
         
         Dom av den 9 juli 1997 i de förenade målen C-34/95–C-36/95, De Agostini och TV-shop (REG 1997, s. I-3843).
            
         
      
      36 –
         
         Dom av den 8 mars 2001 i mål C-405/98, Gourmet (REG 2001, s. I-1795).
            
         
      
      37 –
         
         Dom av den 13 januari 2000 i mål C-254/98, TK-Heimdienst (REG 2000, s. I-151).
            
         
      
      38 –
         
         Dom av den 7 februari 1985 i mål 240/83, ADBHU (REG 1985, s. 531) och av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen
            mot Danmark (REG 1988, s. 4607; svensk specialutgåva, volym 9, s. 579), punkt 9.
            
         
      
      39 –
         
         Domen i de ovannämnda förenade målen De Agostini och TV-shop, punkt 45, dom av den 23 oktober 1997 i mål C-189/95, Franzén
            (REG 1997, s. I-5909), punkt 75, samt av den 14 juli 1998 i mål C-389/96, Aher-Waggon (REG 1998, s. I-4483), punkterna 18–20.
            
         
      
      40 –
         
         Se ovannämnda dom, punkt 21.