CELEX: 32019H0905(16)
Language: pl
Date: 2019-07-09 00:00:00
Title: Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2019 r.

5.9.2019   
            
            
               PL
            
            
               Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
            
            
               C 301/97
            
         
      ZALECENIE RADY
      z dnia 9 lipca 2019 r.
      w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2019 r.
      (2019/C 301/16)
      RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
      uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
      uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (1), w szczególności jego art. 5 ust. 2,
      uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
      uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
      uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
      uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
      uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
      uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
      uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
      a także mając na uwadze, co następuje:
      
                  (1)
               
               
                  W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2019 r. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 (2) Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Luksemburga jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (3) (zwane dalej „zaleceniem dla strefy euro na 2019 r.”), które określa pięć zaleceń dla strefy euro (zwanych dalej „zaleceniami dla strefy euro”).
               
            
                  (2)
               
               
                  Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Luksemburg powinien zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro na 2019 r., co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1–4 poniżej. W szczególności, skupienie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami w określonych obszarach oraz zajęcie się płatnościami transgranicznymi pomogą zrealizować drugie zalecenie dla strefy euro odnośnie do wsparcia inwestycji i agresywnego planowania podatkowego; z kolei środki zwiększające udział osób starszych w rynku pracy pomogą zrealizować trzecie zalecenie dla strefy euro odnośnie do zapewnienia odpowiedniego i stabilnego systemu ochrony socjalnej.
               
            
                  (3)
               
               
                  Sprawozdanie krajowe 2019 dotyczące Luksemburga zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Luksemburga w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r. (4), działań podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Luksemburga w realizacji jego krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”.
               
            
                  (4)
               
               
                  W dniu 30 kwietnia 2019 r. Luksemburg przedłożył swój krajowy program reform na 2019 r. i swój program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
               
            
                  (5)
               
               
                  Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych („funduszy ESI”) na lata 2014–2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (5), Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, w przypadku gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat sposobu wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
               
            
                  (6)
               
               
                  Luksemburg jest obecnie objęty częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2019 r. rząd planuje, że nadwyżka nominalna zmniejszy się z 2,4 % produktu krajowego brutto (PKB) w 2018 r. do 1,0 % PKB w 2019 r., a następnie będzie się niemal stale zwiększać, osiągając w 2023 r. 2,2 % PKB. Na podstawie przeliczonego salda strukturalnego (6) przewiduje się, że średniookresowy cel budżetowy – zmieniony z deficytu strukturalnego w wysokości 0,5 % PKB w 2019 r. w nadwyżkę, w ujęciu strukturalnym, w wysokości 0,5 % PKB w 2020 r. – będzie osiągany z nadwyżką w okresie objętym programem. Zgodnie z programem stabilności na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB utrzyma się znacznie poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest oparty na korzystnych założeniach w odniesieniu do całego okresu objętego programem na 2019 r. z wyjątkiem 2023 r., w przypadku którego scenariusz ten jest wiarygodny. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2019 r. przewiduje się, że saldo strukturalne wykaże nadwyżkę wynoszącą 0,9 % PKB w 2019 r. i 0,5 % PKB w 2020 r.; wartości te, zwłaszcza w odniesieniu do 2020 r., są niższe od celu wyznaczonego w programie stabilności na 2019 r., ale wciąż przewyższają średniookresowy cel budżetowy lub są z nim zgodne. Należy jednak uważnie monitorować zmiany wydatków w krótkim i średnim okresie, zwłaszcza w świetle możliwych przyszłych zagrożeń dla stabilności dochodów. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że zgodnie z prognozami Luksemburg spełni wymogi paktu stabilności i wzrostu w latach 2019 i 2020.
               
            
                  (7)
               
               
                  Pomimo niedawnych reform oczekuje się, że wydatki Luksemburga związane ze starzeniem się społeczeństwa (koszty związane z emeryturami, opieką zdrowotną i opieką długoterminową) znacznie wzrosną w perspektywie długoterminowej. O ile dotychczasowa polityka w zakresie obecnego systemu nie ulegnie zmianie, może to stanowić zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w długim okresie. Dzieje się tak mimo niskiego obecnie poziomu długu publicznego i zgromadzonych rezerw systemu zabezpieczenia społecznego, które mają zapewnić rentowność systemu do 2041 r. Zalecenia w sprawie tego problemu są kierowane do Luksemburga od 2011 r., ale do tej pory poczyniono niewielkie postępy. W sprawozdaniu z 2018 r. rządowa grupa robocza ds. emerytur omawiała różne sposoby poprawy długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, w tym stopniowe podwyższanie wysokości składki, podwyższanie wieku emerytalnego w celu uwzględnienia dłuższego średniego trwania życia i zachęcanie do stopniowego przechodzenia na emeryturę. W sprawozdaniu proponuje się wielowymiarową strategię w postaci ukierunkowanych reform mających zagwarantować długoterminową stabilność systemu przy jednoczesnym zminimalizowaniu skutków zarówno dla gospodarki, jak i dla emerytów. Przewidywany wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa zagraża również długoterminowej stabilności systemów opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej. Ponad trzy czwarte wydatków na opiekę długoterminową pochodzi ze źródeł publicznych. Z analizy przeprowadzonej w 2013 r. przez Generalny Inspektorat Zabezpieczenia Społecznego wynika, że system ubezpieczeń na wypadek konieczności opieki długoterminowej powinien zachować stabilność finansową do 2030 r., o ile składka zostanie stopniowo podniesiona z 1,4 % do 1,7 %, tak by dostosować koszty do odsetka osób niesamodzielnych. Skutki dla długoterminowej stabilności fiskalnej nie są jednak jeszcze znane. Aby utrzymać spójność społeczną i zachować stabilność finansów publicznych w perspektywie długoterminowej, polityka demograficzna musi być zbieżna z politykami w dziedzinie kształcenia i szkolenia i charakteryzować się holistycznym podejściem, które uwzględnia zarówno wyzwania, jak i możliwości związane ze zmianami demograficznymi oraz zmianami w gospodarce cyfrowej, z uwagi na oczekiwany wpływ starzenia się społeczeństwa na podaż pracy w najbliższej przyszłości. W niektórych sektorach odnotowano ostatnio niedobór siły roboczej, który może utrudniać wzrost wydajności i ograniczać potencjał długoterminowego wzrostu gospodarczego.
               
            
                  (8)
               
               
                  Pomimo ogólnie dobrych wyników rynku pracy wskaźnik zatrudnienia utrzymuje się na stałym poziomie, a określone grupy nadal napotykają konkretne trudności na rynku pracy. Zwłaszcza wskaźnik zatrudnienia osób starszych pozostaje na szczególnie niskim poziomie i konieczne są dalsze działania, aby poprawić ich uczestnictwo w rynku pracy. Wciąż rozpowszechnione są systemy wczesnych emerytur, zachęcające pracowników do rezygnacji z zatrudnienia, a w 2017 r. 57,5 % nowo przyznanych emerytur stanowiły wczesne emerytury. W 2018 r. rząd zniósł jeden z systemów przedemerytalnych umożliwiających przejście na emeryturę po ukończeniu 57. roku życia, ale efekt tej reformy osłabiło złagodzenie ograniczeń obowiązujących w ramach innych systemów przedemerytalnych. Niski współczynnik aktywności zawodowej osób starszych jest również w dużej mierze wynikiem finansowych czynników zniechęcających do pracy, wynikających z systemu ulg podatkowych, które są stosunkowo wysokie w tej grupie wiekowej. Zachęcanie do zatrudniania pracowników w starszym wieku wymaga kompleksowej strategii obejmującej działania mające pomóc tym pracownikom w przedłużeniu okresu aktywnego zatrudnienia. Nadal nie przyjęto „paktu w sprawie wieku”, którego projekt został przedłożony parlamentowi w kwietniu 2014 r. i który ma zachęcać przedsiębiorstwa zatrudniające ponad 150 pracowników do zatrudniania i zatrzymywania pracowników w starszym wieku poprzez środki zarządzania wiekiem.
               
            
                  (9)
               
               
                  Luksemburg nieprzerwanie dąży do poprawy otoczenia regulacyjnego w sektorze usług biznesowych, jednak zgodnie ze wskaźnikiem restrykcyjności Komisji (7) bariery regulacyjne są nadal wysokie w kilku sektorach, takich jak usługi prawne, rachunkowe, architektoniczne i inżynieryjne. Opracowany przez OECD wskaźnik restrykcyjności handlu usługami wewnątrz EOG, opublikowany w grudniu 2018 r., również potwierdził, że poziom restrykcyjności regulacyjnej w Luksemburgu w stosunku do innych państw członkowskich jest wyższy niż średni poziom na jednolitym rynku dla tych sektorów.
               
            
                  (10)
               
               
                  Luksemburski model gospodarczy charakteryzuje się dobrymi wynikami, spójnymi z solidnym i trwałym tworzeniem miejsc pracy dla wykwalifikowanych pracowników. Powyższemu towarzyszy wysoki poziom wydajności, będący w dużym stopniu odzwierciedleniem przyrostu wydajności wynikającego z udziału w rynkach światowych, w szczególności w sektorze finansowym. W ostatnich latach wzrost wydajności, ograniczany przez niski poziom inwestycji przedsiębiorstw w innowacje i integrację cyfrową, utrzymywał się jednak na niezmienionym poziomie. Strategia Luksemburga, która ma na celu dywersyfikację gospodarki poprzez rozwój kluczowych sektorów wymagających specjalistycznej wiedzy w procesie przechodzenia na gospodarkę opartą na danych, wykazuje duży potencjał pobudzania inwestycji o wysokiej wartości dodanej oraz pobudzania wzrostu wydajności. W tym kontekście należy wspomnieć, że inwestycje publiczne są nadal wysokie i skupiają się na tych sektorach, w tym na silnym sektorze technologii informacyjno-komunikacyjnych. Nie doprowadziły one jednak do pobudzenia inwestycji prywatnych w innowacje i cyfryzację. Większe inwestycje w badania naukowe i innowacje oraz w integrację cyfrową, zwłaszcza w przedsiębiorstwach, a konkretnie w małych i średnich przedsiębiorstwach, są ważne dla poprawy wzrostu wydajności i dalszej dywersyfikacji gospodarki Luksemburga. Opracowanie spójnych i zintegrowanych ram krajowych dotyczących polityki w zakresie badań naukowych i innowacji oraz instrumentów wsparcia, w tym określenie priorytetów w oparciu o rzetelną ocenę oczekiwanych skutków gospodarczych, jest niezbędne, aby umożliwić Luksemburgowi wykorzystanie pełnego potencjału jego ekosystemu innowacji.
               
            
                  (11)
               
               
                  Większe inwestycje w umiejętności, w szczególności w umiejętności w zakresie technologii informacyjno-komunikacyjnych, zdolność do zatrudnienia, kształcenie i szkolenie, w tym lepsze dostosowanie programów nauczania do potrzeb rynku pracy oraz wspieranie transformacji technologicznej i cyfrowej, są ważne dla poprawy wydajności, sytuacji w zakresie zatrudnienia i potencjału długoterminowego wzrostu gospodarczego Luksemburga oraz dla wspierania równych szans.
               
            
                  (12)
               
               
                  Zanieczyszczenie powietrza i zatory komunikacyjne w godzinach szczytu nadal stanowią poważne problemy w Luksemburgu, zarówno z punktu widzenia konkurencyjności, jak i ochrony środowiska. Ponadto emisje CO2 z transportu drogowego przyczyniają się do zmiany klimatu. Według prognoz krajowych z 2017 r. przedłożonych Komisji oczekuje się, że o ile nie zostaną podjęte dodatkowe środki, Luksemburg nie osiągnie swojego celu w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2020 r. (różnica 3 punktów procentowych), a do realizacji celu na 2030 r. zabraknie 20 punktów procentowych. Liczba pracowników transgranicznych, którzy obecnie stanowią około 45 % siły roboczej w Luksemburgu, niskie opodatkowanie paliwa transportowego i wysokie ceny nieruchomości mieszkaniowych powodują zwiększone korzystanie z samochodów i stanowią przeszkodę w poprawie jakości powietrza i warunków ruchu drogowego. W ciągu ostatnich kilku lat w nowych samochodach osobowych sprzedawanych w Luksemburgu wzrosło jednak wykorzystanie paliw alternatywnych.
               
            
                  (13)
               
               
                  Niewystarczająca podaż nieruchomości mieszkaniowych może negatywnie wpłynąć na atrakcyjność Luksemburga. Wysokie zapotrzebowanie na nieruchomości mieszkaniowe w tym państwie nadal napędzane jest wzrostem liczby ludności, korzystnymi warunkami finansowania i znaczną transgraniczną siłą roboczą. Podaż i inwestycje w sektorze mieszkaniowym wydają się niewystarczające; są one ograniczone ze względu na niewystarczającą dostępność gruntów i niską gęstość zabudowy, głównie z powodu braku zachęt dla właścicieli gruntów do budowania nowych nieruchomości mieszkaniowych lub sprzedaży gruntów. Podaż mieszkalnictwa socjalnego również wydaje się niewystarczająca i wskazuje na potrzebę znacznych inwestycji w celu złagodzenia rosnących napięć na rynku mieszkaniowym. W tym względzie środki polityczne określone w rządowym programie na lata 2018–2023 mają na celu zwiększenie podaży nieruchomości mieszkaniowych. Środki te obejmują zmiany w przepisach o planowaniu przestrzeni miejskiej, tak by powiększyć obszary przeznaczone pod zabudowę i rozwijać mieszkalnictwo przystępne cenowo i socjalne.
               
            
                  (14)
               
               
                  Walka z agresywnym planowaniem podatkowym jest niezbędna, aby systemy podatkowe stały się bardziej wydajne i sprawiedliwe, co potwierdzono w zaleceniu dla strefy euro z 2019 r. Odczuwane przez inne państwa członkowskie skutki uboczne strategii agresywnego planowania podatkowego stosowanych przez podatników wymagają skoordynowanych działań w ramach polityk krajowych w celu uzupełnienia prawodawstwa Unii. Luksemburg wprowadził środki zapobiegające stosowaniu agresywnego planowania podatkowego, ale fakt, że wypłaty dywidend, odsetek i opłat licencyjnych stanowią wysoki procent jego PKB, wskazuje, że z luksemburskich przepisów podatkowych mogą korzystać przedsiębiorstwa stosujące agresywne planowanie podatkowe. Większość bezpośrednich inwestycji zagranicznych znajduje się w posiadaniu spółek celowych. Brak podatków u źródła od transgranicznej wypłaty odsetek (tzn. przez rezydentów unijnych na rzecz rezydentów państw trzecich) i opłat licencyjnych oraz zwolnienie, w określonych okolicznościach, z podatków u źródła od wypłat dywidend mogą prowadzić do zupełnego nieopodatkowania takich płatności, w przypadku gdy nie podlegają one podatkowi również w kraju odbiorcy.
               
            
                  (15)
               
               
                  Programowanie funduszy unijnych na lata 2021–2027 mogłoby pomóc w wyeliminowaniu niektórych braków wskazanych w zaleceniach, zwłaszcza w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego 2019. Pozwoliłoby to Luksemburgowi na optymalne wykorzystanie tych funduszy w odniesieniu do wskazanych sektorów.
               
            
                  (16)
               
               
                  W ramach europejskiego semestru 2019 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Luksemburga, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym 2019. Komisja oceniła również program stabilności na 2019 r., krajowy program reform na 2019 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Luksemburga w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Luksemburgu, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie opracowanego na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
               
            
                  (17)
               
               
                  W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2019 r. i w swojej opinii (8) przewiduje, że Luksemburg spełni warunki paktu stabilności i wzrostu.
               
            NINIEJSZYM ZALECA Luksemburgowi podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:
      
         1.   
         
            Zwiększenie wskaźnika zatrudnienia osób starszych poprzez zwiększanie ich szans na zatrudnienie oraz poprawę ich zatrudnialności. Poprawę stabilności systemu emerytalnego w perspektywie długoterminowej, w tym poprzez dalsze ograniczanie możliwości przechodzenia na wczesną emeryturę.
         
      
      
         2.   
         
            Ograniczenie barier dla konkurencji w zakresie usług biznesowych w zawodach regulowanych.
         
      
      
         3.   
         
            Skoncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na wspieraniu cyfryzacji i innowacji, stymulowaniu rozwoju umiejętności, poprawie zrównoważonego transportu oraz zwiększeniu podaży nieruchomości mieszkaniowych, w tym poprzez zwiększenie zachęt do budowania i znoszenie barier w tym zakresie.
         
      
      
         4.   
         
            Zajęcie się elementami systemu podatkowego, które mogą ułatwiać agresywne planowanie podatkowe, zwłaszcza przy wykorzystaniu płatności transgranicznych.
         
      
      
         Sporządzono w Brukseli dnia 9 lipca 2019 r.
         
            
               W imieniu Rady
            
            M. LINTILÄ
            
               Przewodniczący
            
         
      
      
         (1)  Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
      
         (2)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25).
      
         (3)  Dz.U. C 136 z 12.4.2019, s. 1.
      
         (4)  Dz.U. C 320 z 10.9.2018, s. 68.
      
         (5)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).
      
         (6)  Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, przeliczone przez Komisję przy użyciu powszechnie przyjętej metodyki.
      
         (7)  SWD(2016) 436 final.
      
         (8)  Na mocy art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1466/97.