CELEX: 61995CJ0261
Language: da
Date: 1997-07-10
Title: Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 10. juli 1997. # Rosalba Palmisani mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Frosinone - Italien. # Socialpolitik - Beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens - Direktiv 80/987/EØF - Medlemsstatens ansvar, når et direktiv er gennemført for sent - Passende erstatning - Præklusiv frist. # Sag C-261/95.

Avis juridique important

|

61995J0261

Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 10. juli 1997.  -  Rosalba Palmisani mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).  -  Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Frosinone - Italien.  -  Socialpolitik - Beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens - Direktiv 80/987/EØF - Medlemsstatens ansvar, når et direktiv er gennemført for sent - Passende erstatning - Præklusiv frist.  -  Sag C-261/95.  

Samling af Afgørelser 1997 side I-04025

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

Faellesskabsret - rettigheder tillagt borgerne - en medlemsstats tilsidesaettelse af pligten til at gennemfoere et direktiv - pligt til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne - reglerne vedroerende erstatningen - anvendelse af national ret - praeklusiv frist - lovlighed - betingelser - overholdelse af princippet om faellesskabsrettens effektivitet - overholdelse af princippet om, at betingelserne for erstatning og de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, skal vaere aekvivalente(Raadets direktiv 80/987)  

Sammendrag

Faellesskabsretten er paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke til hinder for, at en medlemsstat med hensyn til anlaeggelse af soegsmaal med paastand om erstatning for tab, der er lidt som foelge af, at direktiv 80/987 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens er gennemfoert for sent, fastsaetter en praeklusiv frist paa et aar regnet fra direktivets gennemfoerelse i dens interne retsorden, idet en saadan processuel regel dog ikke maa vaere mindre gunstig end de regler, som gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.For saa vidt som den er udtryk for det grundlaeggende retssikkerhedsprincip, opfylder en fastsaettelse af rimelige praeklusive soegsmaalsfrister i princippet kravet om, at betingelserne - bl.a. med hensyn til frister - i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes en medlemsstat, ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimelig vanskeligt at opnaa erstatning (princippet om faellesskabsrettens effektivitet). Den omhandlede frist, som ikke blot saetter arbejdstagerne i stand til fuldt ud at kende deres rettigheder, men ogsaa fastlaegger betingelserne for erstatning af det tab, de har lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent, kan ikke antages at goere det urimelig vanskeligt - og slet ikke i praksis umuligt - at indtale deres erstatningskrav. Det tilkommer de nationale retter at undersoege, om den omtvistede frist ogsaa er i overensstemmelse med princippet om, at betingelserne i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes en medlemsstat, ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret (aekvivalensprincippet). Retterne kan tage hensyn til, at de krav, der fremsaettes i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet, har et andet formaal end de krav, der fremsaettes i forbindelse med erstatningsordningen, og der er derfor ikke grund til at foretage en sammenligning af de respektive processuelle regler. Saafremt der efter den almindelige ordning med hensyn til erstatningsansvar uden for kontrakt, der gaelder i medlemsstaten, ikke kan anlaegges soegsmaal mod offentligretlige organer paa grund af en retsstridig adfaerd, som kan tilregnes dem i forbindelse med deres udoevelse af offentlig myndighed, og saafremt de nationale retter ikke kan foretage andre relevante sammenligninger mellem den omtvistede frist og de frister, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, maa det konkluderes, at hverken aekvivalensprincippet eller princippet om faellesskabsrettens effektivitet er til hinder for den omtvistede praeklusive frist.  

Parter

I sag C-261/95,angaaende en anmodning, som Pretura circondariale di Frosinone (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag, Rosalba Palmisani mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 5 og af princippet om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten, har DOMSTOLEN (Femte Afdeling) sammensat af afdelingsformanden, J.C. Moitinho de Almeida, og dommerne L. Sevón, D.A.O. Edward, P. Jann og M. Wathelet (refererende dommer), generaladvokat: G. Cosmas justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett, efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af: - Rosalba Palmisani ved advokat M. D'Antona, Rom, og advokat A. Schiavi, Frosinone, - Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved advokaterne G. Violante, Frosinone, V. Morielli, Napoli, og L. Cantarini og R. Sarto, Rom - den italienske regering ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, D. Del Gaizo - Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barristers S. Richards og C. Vajda - Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved L. Gussetti, Kommissionens Juridiske Tjeneste, bistaaet af H. Kreppel, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, paa grundlag af retsmoederapporten, efter at der i retsmoedet den 3. oktober 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Rosalba Palmisani ved advokat M. D'Antona, af Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved advokaterne V. Morielli, R. Sarto og A. Todaro, Rom, af den italienske regering ved D. del Gaizo, af Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, bistaaet af barristers S. Richards og N. Green, og af Kommissionen ved L. Gussetti og M. Patakia, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og ved E. Altieri, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 23. januar 1997, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 27. juni 1995, indgaaet til Domstolen den 3. august 1995, har Pretura circondariale di Frosinone i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 5 og af princippet om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten.2 Spoergsmaalet er rejst under en sag, som Rosalba Palmisani har anlagt mod Istituto nazionale della previdenza sociale (herefter »INPS«) om betingelserne for erstatning for det tab, hun har lidt som foelge af, at Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23, herefter »direktivet«) er gennemfoert for sent. 3 Formaalet med direktivet er paa faellesskabsplan at sikre arbejdstagerne en minimumsbeskyttelse i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, idet direktivet dog ikke afskaerer medlemsstaterne fra at anvende gunstigere bestemmelser. Med henblik herpaa skal der ifoelge direktivet navnlig tilvejebringes en raekke saerlige garantier for at sikre betaling af arbejdstagernes loentilgodehavender. 4 Ifoelge direktivets artikel 11, stk. 1, skulle medlemsstaterne senest den 23. oktober 1983 have sat de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der var noedvendige for at efterkomme direktivet. 5 Da Den Italienske Republik ikke overholdt denne forpligtelse, fastslog Domstolen ved dom af 2. februar 1989 (sag 22/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 143), at den havde gjort sig skyldig i traktatbrud. 6 Endvidere kendte Domstolen ved dom af 19. november 1991 (forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich I, Sml. I, s. 5357) for ret, at direktivets bestemmelser vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder skulle fortolkes saaledes, at arbejdstagerne ikke over for en medlemsstat kunne paaberaabe sig rettigheder i henhold til direktivet ved de nationale domstole, naar der ikke var truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger, og at medlemsstaten ifaldt erstatningsansvar for borgernes tab som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet. 7 Den 27. januar 1992 vedtog den italienske regering i medfoer af artikel 48 i bemyndigelseslov nr. 428 af 29. december 1990 bekendtgoerelse nr. 80 til gennemfoerelse af direktivet (GURI nr. 36 af 13.2.1992, herefter »bekendtgoerelsen«). 8 I bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, er betingelserne for erstatning for tab, der er forvoldt ved den for sene gennemfoerelse af direktivet, fastsat ved henvisning til de bestemmelser, der i medfoer af direktivet er fastsat til gennemfoerelse af garantiinstitutionernes betalingspligt over for arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens. Bestemmelsen lyder saaledes: »Ved fastsaettelsen af den erstatning, der maatte tilkomme arbejdstagerne i forbindelse med de procedurer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1 [dvs. konkurs, akkord, tvangslikvidation og ekstraordinaer administration af store kriseramte virksomheder], for det tab, der er opstaaet som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktiv 80/987/EOEF, finder fristerne og de naermere bestemmelser i stk. 1, 2 og 4, anvendelse. Erstatningssagen skal anlaegges senest et aar efter naervaerende bekendtgoerelses ikrafttraedelse.« 9 Rosalba Palmisani var ansat i virksomheden Vamar fra den 10. september 1979 til den 17. april 1985, hvor Tribunale di Frosinone erklaerede virksomheden konkurs. Kun en mindre del af Rosalba Palmisani's loentilgodehavender er blevet daekket ved den endelige opgoerelse af boet. 10 Den 13. oktober 1994, dvs. efter udloebet af den praeklusive frist paa et aar, der er fastsat i bekendtgoerelsen, anlagde Rosalba Palmisani i henhold til bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, erstatningssag mod INPS, som administrerer garantifonden, ved Pretura di Frosinone. 11 Rosalba Palmisani anfoerte som begrundelse for, at sagen var anlagt for sent, at det efter den naevnte bestemmelse er uvist, hvilken offentligretlig juridisk person der er forpligtet til at erstatte tabet, og hvilken ret der har kompetencen i saadanne sager. Hun henviste ogsaa til, at der er en klar forskel mellem den ordning, der er indfoert ved bekendtgoerelsen, og den almindelige ordning med hensyn til erstatningsansvar uden for kontrakt, specielt hvad soegsmaalsfristerne angaar. 12 Den forelaeggende ret kan kun delvis tiltraede det af sagsoegeren i hovedsagen anfoerte. Retten rejser det spoergsmaal, om den italienske stat i lyset af de principper, der er opstillet i Domstolens praksis, i national ret kan fastsaette andre - og ud fra visse synspunkter mindre gunstige - processuelle regler for erstatning af tab lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent, end de almindelige regler for erstatning uden for kontrakt i henhold til artikel 2043 i den italienske codice civile. Den forelaeggende ret har i den forbindelse bemaerket, at erstatningssagen i medfoer af bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, skal anlaegges inden for en praeklusiv frist paa et aar fra bekendtgoerelsens ikrafttraedelse, mens der for erstatningssager, som er anlagt i henhold til artikel 2043 i codice civile, i medfoer af artikel 2947 gaelder en femaarig foraeldelsesfrist, som baade kan afbrydes, bl.a. ved udenretslige skridt, og suspenderes, jf. artikel 2941 ff. i codice civile. 13 Til sammenligning henviser den forelaeggende ret ogsaa til den foraeldelsesfrist paa et aar, der i bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 5, er fastsat med hensyn til krav paa ydelser i henhold til direktivet, og som loeber fra den dato, hvor kravet fremsaettes over for garantifonden, og til den praeklusive frist paa et aar, som i artikel 4 i lov nr. 438 af 14. november 1992 er fastsat med hensyn til krav paa sociale sikringsydelser (bortset fra pensioner), og som loeber fra kravets fremsaettelse og hverken kan afbrydes eller suspenderes. 14 Paa denne baggrund har den forelaeggende ret besluttet at stille Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal: »Er det foreneligt med en korrekt fortolkning af traktatens artikel 5, saaledes som denne maa forstaas i lyset af de principper, Domstolen har fastslaaet i de afgoerelser, der er omtalt i denne kendelses praemisser [jf. Domstolens dom af 25.7.1991, sag C-208/90, Emmott, Sml. I, s. 4269, af 25.2.1988, forenede sager 331/85, 376/85 og 378/85, Bianco og Girard, Sml. s. 1099, af 9.11.1983, sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595, af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633, af 10.7.1980, sag 826/79, Mireco, Sml. s. 2559, af 10.7.1980, sag 811/79, Ariete, Sml. s. 2545, af 27.3.1980, forenede sager 66/79, 127/79 og 128/79, Salumi m.fl., Sml. s. 1237, af 27.2.1980, sag 68/79, Just, Sml. s. 501, af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, og ovennaevnte dom i sagen Francovich m.fl.], at en medlemsstat i sin lovgivning om procesregler, der gaelder for borgere, som har ret til erstatning i henhold til faellesskabsretten som foelge af manglende gennemfoerelse af direktiver, som ikke er umiddelbart anvendelige, kraever, at skadelidte anlaegger en sag, for hvilken der gaelder en praeklusiv frist paa ét aar fra ikrafttraedelsen af de paagaeldende interne retsforskrifter, hvorimod der for erstatningssoegsmaal vedroerende tab uden for kontrakt efter medlemsstatens nationale ret normalt gaelder en foraeldelsesfrist paa fem aar, og der for soegsmaal med paastand om tilkendelse af sociale sikringsydelser efter den ordning, der foelger af den fuldstaendige gennemfoerelse af direktivet, gaelder en etaarsfrist, som er en foraeldelsesfrist, saaledes at der med hensyn til beskyttelsen af rettigheder, som foelger af faellesskabsretten, er indfoert en processuel ordning, der paa de naevnte punkter adskiller sig fra 'tilsvarende' soegsmaal og retsmidler, der er fastsat i medlemsstatens nationale ret, idet det dog maa understreges, at der for soegsmaal med paastand om tilkendelse af ydelser, som udbetales af det organ, der efter loven er forpligtet til at erstatte tabet, efter medlemsstatens nationale ret paa nuvaerende tidspunkt gaelder en praeklusiv frist paa et aar? Har de nationale retsinstanser i givet fald pligt til at undlade at anvende en saadan praeklusiv frist og derved give skadelidte borgere mulighed for at anlaegge sag efter udloebet af etaarsfristen og eventuelt inden for den femaarige foraeldelsesfrist, der gaelder for almindelige erstatningssoegsmaal, eller inden for den etaarsforaeldelsesfrist, der gaelder for soegsmaal vedroerende sociale sikringsydelser efter ordningen?« Kan det praejudicielle spoergsmaal antages til realitetsbehandling? 15 INPS har gjort gaeldende, at faellesskabsretten ikke indeholder momenter, som den nationale ret kan anvende ved afgoerelsen af hovedsagen, bortset fra dem, som Domstolen allerede har fremhaevet i dommen i sagen Francovich m.fl.. 16 INPS har tilfoejet, at Domstolen ikke har kompetence til at fortolke direktivbestemmelser, som ikke har direkte virkning, og at enhver konflikt mellem faellesskabsretten og national ret skal afgoeres af Corte costituzionale, som allerede har taget stilling til gyldigheden af bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, samt at den forelaeggende ret, hvis den var i tvivl om gyldigheden af den omtvistede nationale bestemmelse, paa ny skulle forelaegge spoergsmaalet for Corte costituzionale. 17 Endelig er INPS af den opfattelse, at det udelukkende henhoerer under de nationale retters kompetence at tage stilling til, om den erstatningsordning, der er indfoert ved bekendtgoerelsen, er forenelig med de principper, Domstolen har opstillet. 18 Efter fast praksis tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, som skal traeffes, paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen (jf. bl.a. dom af 21.3.1996, sag C-297/94, Bruyère m.fl., Sml. I, s. 1551, praemis 19). Kun naar det klart fremgaar, at den af den nationale retsinstans oenskede fortolkning eller vurdering af en faellesskabsbestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, kan anmodningen om praejudiciel afgoerelse afvises (jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 61). 19 Med hensyn til den foreliggende sag bemaerkes blot, at den forelaeggende ret har fundet det noedvendigt at anmode Domstolen om fortolkningsbidrag vedroerende faellesskabsretten for at kunne tage stilling til, om de processuelle regler, der gaelder for sagen om erstatning af det tab, der er lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent, er forenelige med faellesskabsretten. 20 Desuden bemaerkes, at traktatens artikel 177 giver de nationale retter adgang og i paakommende tilfaelde pligt til at foretage en praejudiciel forelaeggelse, naar de enten af egen drift eller efter anmodning fra parterne konstaterer, at realiteten i sagen rummer et af de i stk. 1 naevnte spoergsmaal. Det foelger heraf, at de nationale retter har en meget vid adgang til at gaa til Domstolen, hvis de skoenner, at en for dem verserende sag frembyder problemer vedroerende fortolkningen eller gyldigheden af faellesskabsretlige bestemmelser, som de noedvendigvis maa traeffe afgoerelse om (jf. dom af 16.1.1974, sag 166/73, Rheinmuehlen, Sml. s. 33, praemis 9 og 10). 21 Endelig har Domstolen i henhold til traktatens artikel 177 kompetence til at traeffe praejudiciel afgoerelse om fortolkning af retsakter, der er vedtaget af faellesskabsinstitutionerne, uanset om disse retsakter gaelder umiddelbart (dom af 20.5.1976, sag 111/75, Mazzalai, Sml. s. 657, praemis 7). 22 De af INPS fremsatte indsigelser mod, at det praejudicielle spoergsmaal antages til realitetsbehandling, og vedroerende Domstolens kompetence kan saaledes ikke tages til foelge. Det spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, skal derfor besvares. Den praejudicielle anmodning 23 Med det praejudicielle spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt oplyst, om faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstat med hensyn til anlaeggelse af soegsmaal med paastand om erstatning for tab, der er lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent, fastsaetter en praeklusiv frist paa et aar regnet fra direktivets gennemfoerelse i dens interne retsorden. 24 I den forbindelse bemaerkes, at der - som Domstolen gentagne gange har udtalt - af selve traktatens system foelger et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne paa grund af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten (jf. dommen i sagen Francovich I, praemis 35, dom af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, praemis 31, af 26.3.1996, sag C-392/93, British Telecommunications, Sml. I, s. 1631, praemis 38, af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553, praemis 24, og af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845, praemis 20). 25 Med hensyn til betingelserne for medlemsstatens pligt til at erstatte det saaledes forvoldte tab, foelger det af de naevnte afgoerelser, at tre betingelser skal vaere opfyldt, nemlig at den faellesskabsretlige bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen af den forpligtelse, der paahviler staten, og det tab, borgerne har lidt (jf. dommene i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 51, British Telecommunications, praemis 39, Hedley Lomas, praemis 25, og Dillenkofer m.fl., praemis 21). Bedoemmelsen af, om disse betingelser er opfyldt, afhaenger af hver type situation (jf. dommen i sagen Dillenkofer m.fl., praemis 24). 26 For saa vidt angaar omfanget af den erstatning, som den medlemsstat, overtraedelsen maa tilregnes, skal betale, foelger det af dommen i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 82, at erstatningen skal staa i passende forhold til det lidte tab, saaledes at der sikres en effektiv beskyttelse af de skadelidtes rettigheder. 27 Endelig foelger det af fast praksis siden dommen i sagen Francovich m.fl., praemis 41-43, at statens erstatningsansvar for det forvoldte tab, med forbehold af det ovenfor anfoerte, gennemfoeres efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab, bl.a. med hensyn til frister, ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret (aekvivalensprincippet), og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimelig vanskeligt at opnaa erstatning (effektivitetsprincippet). 28 Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt en frist som den, der er fastsat i bekendtgoerelsen, er forenelig med princippet om faellesskabsrettens effektivitet, maa det fastslaas, at en fastsaettelse af rimelige praeklusive soegsmaalsfrister i princippet opfylder dette krav, for saa vidt som den er udtryk for det grundlaeggende retssikkerhedsprincip (jf. bl.a. dommen i Rewe-sagen, praemis 5). 29 Desuden kan en etaarsfrist, der loeber fra ikrafttraedelsestidspunktet for den retsakt, hvorved direktivet gennemfoeres i den nationale retsorden, og som ikke blot saetter arbejdstagerne i stand til fuldt ud at kende deres rettigheder, men ogsaa fastlaegger betingelserne for erstatning af det tab, de har lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent, ikke antages at goere det urimelig vanskeligt - og slet ikke i praksis umuligt - at indtale deres erstatningskrav. 30 Rosalba Palmisani har imidlertid gjort gaeldende, at det efter bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, fremdeles var uvist, hvilken offentligretlig juridisk person der var forpligtet til at erstatte tabet, og hvilken ret der havde kompetence til at paakende erstatningssagen. Denne uvished blev foerst fjernet ved et cirkulaere udsendt af INPS den 18. februar 1993, dvs. ti dage foer den praeklusive frist udloeb. 31 Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 30 i sit forslag til afgoerelse, foelger det af Domstolens faste praksis, at der ved traktatens artikel 177 er indfoert et direkte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser inden for rammerne af en procedure, som ikke har karakter af tvistemaal, og hvor parterne ikke kan gribe ind i sagsbehandlingen, under hvilken de alene opfordres til at udtale sig inden for de retlige rammer, der er afstukket af den nationale ret (jf. bl.a. dom af 1.3.1973, sag 62/72, Bollmann, Sml. s. 269, praemis 4). I naervaerende sag har den forelaeggende ret i sin kendelse udtrykkeligt imoedegaaet det af sagsoegeren anfoerte. Der kan derfor ikke tages hensyn hertil i forbindelse med den praejudicielle forelaeggelse. 32 Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt en frist som den, der er fastsat i bekendtgoerelsen, er i overensstemmelse med princippet om aekvivalens med de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, bemaerkes, at den forelaeggende ret saerligt har henvist til de processuelle regler, der gaelder for krav paa ydelser, der fremsaettes over for garantiinstitutionen i medfoer af bekendtgoerelsen, for sager anlagt med henblik paa at opnaa sociale sikringsydelser (bortset fra pensioner) i medfoer af lov nr. 438 af 14. november 1992, og for almindelige erstatningssager, som er omfattet af reglerne i artikel 2043 ff. i den italienske codice civile. 33 Selv om det i princippet tilkommer de nationale retter at undersoege, om de processuelle regler, der i national ret skal sikre, at de rettigheder, borgerne har i henhold til faellesskabsretten, beskyttes, og navnlig, om erstatningen for tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som kan tilregnes en medlemsstat, er i overensstemmelse med aekvivalensprincippet, er der visse oplysninger i hovedsagen, som giver Domstolen anledning til at fremsaette foelgende bemaerkninger. 34 For det foerste forfoelges der med de gennemfoerelsesforanstaltninger til direktivet, bekendtgoerelsen indeholder - som Rosalba Palmisani og Kommissionen har understreget - et andet formaal end med den erstatningsordning, som er indfoert ved samme bekendtgoerelse. Mens det med gennemfoerelsesforanstaltningerne ved hjaelp af saerlige garantier for betaling af loentilgodehavender paa faellesskabsplan tilsigtes at gennemfoere beskyttelsen af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, er formaalet med erstatningsordningen per definition at sikre, at erstatningen staar i passende forhold til det tab, de af direktivet omfattede arbejdstagere har lidt som foelge af, at det er gennemfoert for sent. 35 Domstolen har i oevrigt i to domme af dags dato, Bonifaci m.fl. og Berto m.fl. (forenede sager C-94/95 og C-95/95, trykt i dette bind af Samling af Afgoerelser, praemis 53) og Maso m.fl. (sag C-373/95, trykt i dette bind af Samling af Afgoerelser, praemis 41), antaget, at erstatningen ikke i alle tilfaelde sikres fuldstaendigt ved, at gennemfoerelsesforanstaltningerne til direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud. Den nationale ret skal saaledes paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes. 36 Eftersom de krav, der fremsaettes i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet, har et andet formaal end de krav, der fremsaettes i forbindelse med erstatningsordningen, er der ikke grund til at foretage en sammenligning af de respektive processuelle regler. 37 Det samme maa - af de samme grunde - gaelde med hensyn til sager, der efter national ret anlaegges med henblik paa at opnaa andre sociale sikringsydelser end pensioner. 38 Med hensyn til den almindelige ordning vedroerende erstatningsansvar uden for kontrakt bemaerkes, at den - til forskel fra de procedurer, der er omtalt i praemis 34-37 i naervaerende dom - som helhed har samme formaal som den ordning, der er indfoert ved bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, idet den skal sikre, at der ydes erstatning for tab lidt som foelge af skadevolderens handlemaade. For at det kan fastslaas, at de to ordninger er sammenlignelige, maa det imidlertid ogsaa undersoeges, hvilke vaesentlige momenter der kendetegner den nationale ordning, der henvises til. Domstolen er ikke i besiddelse af alle de oplysninger, som er noedvendige, for at den naermere kan vurdere, om en erstatningssag, der anlaegges af en borger i medfoer af artikel 2043 i den italienske codice civile, kan rettes mod offentligretlige organer paa grund af en undladelse eller en retsstridig handling, som kan tilregnes dem i forbindelse med deres udoevelse af offentlig myndighed. Det paahviler derfor den forelaeggende ret at foretage denne undersoegelse. 39 Saafremt det maatte vise sig, at der efter den almindelige italienske ordning med hensyn til erstatningsansvar uden for kontrakt ikke kan anlaegges soegsmaal mod offentligretlige organer paa grund af en retsstridig adfaerd, som kan tilregnes dem i forbindelse med deres udoevelse af offentlig myndighed, og saafremt den forelaeggende ret ikke kan foretage andre relevante sammenligninger mellem den omtvistede frist og de frister, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, maa det under hensyntagen til det ovenfor anfoerte konkluderes, at faellesskabsretten ikke er til hinder for, at en medlemsstat med hensyn til anlaeggelse af soegsmaal med paastand om erstatning for tab, der er lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent, fastsaetter en praeklusiv frist paa et aar regnet fra direktivets gennemfoerelse i dens interne retsorden. 40 Det praejudicielle spoergsmaal maa herefter besvares med, at faellesskabsretten paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke er til hinder for, at en medlemsstat med hensyn til anlaeggelse af soegsmaal med paastand om erstatning for tab, der er lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent, fastsaetter en praeklusiv frist paa et aar regnet fra direktivets gennemfoerelse i dens interne retsorden, idet en saadan processuel regel dog ikke maa vaere mindre gunstig end de regler, som gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger41 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserkender DOMSTOLEN (Femte Afdeling) vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Frosinone ved kendelse af 27. juni 1995, for ret: Faellesskabsretten er paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke til hinder for, at en medlemsstat med hensyn til anlaeggelse af soegsmaal med paastand om erstatning for tab, der er lidt som foelge af, at Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens er gennemfoert for sent, fastsaetter en praeklusiv frist paa et aar regnet fra direktivets gennemfoerelse i dens interne retsorden, idet en saadan processuel regel dog ikke maa vaere mindre gunstig end de regler, som gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.