CELEX: 62007CJ0567
Language: sv
Date: 2009-10-01
Title: Domstolens dom (första avdelningen) den 1 oktober 2009. # Minister voor Wonen, Wijken en Integratie mot Woningstichting Sint Servatius. # Begäran om förhandsavgörande: Raad van State - Nederländerna. # Fri rörlighet för kapital - Artikel 56 EG - Restriktioner - Skäl - Bostadspolitik - Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. # Mål C-567/07.

Mål C‑567/07
      Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
      mot
      Woningstichting Sint Servatius
      (begäran om förhandsavgörande från Raad van State)
      ”Fri rörlighet för kapital – Artikel 56 EG – Restriktioner – Skäl – Bostadspolitik – Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”
      Sammanfattning av domen
      1.        Fri rörlighet för kapital – Restriktioner för fastighetstransaktioner
      (Artikel 56 EG)
      2.        Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Gränser – Frågor som uppenbart saknar relevans och hypotetiska frågor
            som ställts i ett sammanhang där det inte kan lämnas något användbart svar
      (Artiklarna 86.2 EG och 234 EG)
      3.        Begäran om förhandsavgörande – Upptagande till sakprövning – Frågor har ställts utan att den faktiska och rättsliga bakgrunden
            klargjorts tillräckligt
      (Artikel 234 EG och artikel 23 i domstolens stadga)
      1.        Artikel 56 EG ska tolkas så att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken godkända inrättningars gränsöverskridande
         verksamhet inom bostadsförsörjningsområdet kräver ett administrativt förhandstillstånd, i den mån en sådan lagstiftning inte
         grundas på objektiva, icke-diskriminerande kriterier vilka är kända i förväg och vilka i tillräcklig grad begränsar de nationella
         myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om så är fallet.
      
      Skyldigheten för sådana inrättningar att erhålla förhandstillstånd från den behörige ministern, för investeringar i fast egendom
         i andra medlemsstater än den där de har sitt säte, utgör en restriktion för den fria rörligheten för kapital.
      
      Förvisso kan krav som har samband med den sociala bostadspolitiken i en medlemsstat och dess finansiering utgöra tvingande
         skäl av allmänintresse och därför motivera den aktuella restriktionen. Sådana skäl kan enbart stärkas av vissa särdrag som
         kännetecknar den nationella marknaden, såsom en strukturell brist på bostäder och en särskilt hög befolkningstäthet.
      
      Ett system med förhandstillstånd kan visserligen, i vissa fall, vara nödvändigt och proportionerligt i förhållande till de
         eftersträvade målen, om dessa inte kan uppnås genom mindre restriktiva åtgärder, särskilt ett lämpligt system med anmälan.
         En kontroll i förväg som genomförs av de behöriga myndigheterna skulle möjligen bättre kunna bidra till att säkerställa att
         de godkända inrättningarnas tillgångar i första hand används för att tillgodose behovet av bostäder för vissa personkategorier
         i den aktuella medlemsstaten. Ett system med kontroll i efterhand kan medföra att ingripande sker för sent, särskilt när betydande
         kostnader redan har uppkommit och motsvarande belopp svårligen kan återfås.
      
      För att ett system med administrativt förhandstillstånd ska kunna anses berättigat, trots att en grundläggande frihet därigenom
         inskränks, måste det emellertid grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, för
         att tillräckligt begränsa de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Så är inte fallet när det enda kravet
         för att få förhandstillstånd av den behörige ministern, enligt de aktuella nationella bestämmelserna, är att det planerade
         projektet ska genomföras för att främja bostäder för sociala ändamål i den aktuella medlemsstaten och när, vad gäller frågan
         huruvida ett sådant krav är uppfyllt, en kontroll därav görs från fall till fall utan att regleras i några bestämmelser och
         utan att det förekommer några andra särskilda objektiva villkor, som gör det möjligt för de berörda inrättningarna att i förväg
         ha kännedom om hur deras ansökningar kommer att bedömas och för domstolarna, som eventuellt kommer att få pröva ett överklagande
         av ett beslut att inte ge tillstånd, att fullt ut utöva sin domstolsprövning.
      
      (se punkterna 24, 30, 33–35, 37 och 39 samt domslutet)
      2.        Mot bakgrund av hur behörigheten är fördelad inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande ankommer det uteslutande på
         den nationella domstolen att fastställa föremålet för de frågor som den avser att ställa till domstolen. I undantagsfall ankommer
         det dock på domstolen att – för att pröva sin egen behörighet – undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen
         har framställt sin begäran om förhandsavgörande. Detta är bland annat fallet när frågan är hypotetisk eller den gemenskapsrättsliga
         bestämmelse som ska tolkas av domstolen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten
         vid den nationella domstolen. Domstolen är således inte behörig, när det är uppenbart att den gemenskapsrättsliga bestämmelse
         som ska tolkas av domstolen inte är tillämplig. 
      
      Artikel 86.2 EG är inte tillämplig på en sådan situation som varken rör beviljande av särskilda rättigheter eller ensamrätter
         till en godkänd inrättning inom bostadsförsörjningsområdet, eller frågan om huruvida dess verksamhet ska betraktas som tjänster
         av allmänt ekonomiskt intresse, utan enbart rör lagenligheten av en begränsning som denna inrättning ålagts i form av kravet
         att undergå ett administrativt förfarande för förhandstillstånd. 
      
      (se punkterna 42, 43, 46 och 47)
      3.        Det krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att
         den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att
         komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är användbar för den nationella domstolen. Det är även viktigt att den
         hänskjutande domstolen anger de närmare skälen till att den anser det vara oklart hur gemenskapsrätten ska tolkas och till
         att den anser det nödvändigt att ställa frågor till domstolen. I samband härmed är det nödvändigt att den nationella domstolen
         ger en viss förklaring till att den begär tolkning av just dessa regler i gemenskapsrätten och till vilket samband den anser
         att det finns mellan dessa bestämmelser och de nationella bestämmelser som är tillämpliga i målet vid den nationella domstolen.
         De uppgifter som lämnas i begäran om förhandsavgörande ska nämligen inte bara göra det möjligt för domstolen att lämna användbara
         svar, utan också ge såväl medlemsstaternas regeringar som andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med
         artikel 23 i domstolens stadga. Det åligger domstolen att se till att denna möjlighet finns, eftersom det enligt denna bestämmelse
         endast är begäran om förhandsavgörande som delges de berörda parterna. Vidare är kravet på tydlighet, särskilt vad gäller
         det faktiska och rättsliga sammanhanget i målet vid den nationella domstolen, av särskild betydelse inom konkurrensområdet,
         som kännetecknas av komplicerade faktiska och rättsliga förhållanden.
      
      En tolkningsfråga från en nationell domstol som vilar på premissen att ett företag har tilldelats statligt stöd – utan att
         varken beslutet om hänskjutande eller yttrandena från parterna i målet vid den nationella domstolen innehåller några uppgifter
         som skulle kunna tyda på att en sådan förmån faktiskt har tilldelats och då tvisten i målet vid den nationella domstolen inte
         rör frågan under vilka villkor ett sådant stöd har getts eller kan ges utan endast rör en fråga som är helt avgränsad och
         oberoende – kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.
      
      (se punkterna 49–55)
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
      den 1 oktober 2009 (*)
      
      ”Fri rörlighet för kapital – Artikel 56 EG – Restriktioner – Skäl – Bostadspolitik – Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”
      I mål C‑567/07,
      angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Raad van State (Nederländerna) genom beslut
         av den 19 december 2007, som inkom till domstolen den 27 december 2007, i målet 
      
      Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
      mot
      Woningstichting Sint Servatius,
      meddelar
      DOMSTOLEN (första avdelningen)
      sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna A. Tizzano (referent), A. Borg Barthet, E. Levits och J.-J. Kasel,
      generaladvokat: M. Poiares Maduro,
      justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
      efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 mars 2009,
      med beaktande av de yttranden som avgetts av:
      –        Woningstichting Sint Servatius, genom M. de Boer, J. de Pree och P. Slot, advocaten,
      –        Nederländernas regering, genom C. Wissels och Y. de Vries, båda i egenskap av ombud,
      –        Tysklands regering, genom M. Lumma, i egenskap av ombud,
      –        Irlands regering, genom D. O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av M. Gray, barrister,
      –        Ungerns regering, genom J. Fazekas, R. Somssich och K. Borvölgyi, samtliga i egenskap av ombud,
      –        Polens regering, genom M. Dowgielewicz, P. Kucharski och K. Majcher, samtliga i egenskap av ombud,
      –        Sveriges regering, genom S. Johannesson, i egenskap av ombud,
      –        Europeiska gemenskapernas kommission, genom E. Traversa, V. Di Bucci, H. van Vliet och A. Nijenhuis, samtliga i egenskap av
         ombud,
      
      med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
      följande
      Dom
      1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 56 EG, 58 EG, 86.2 EG, 87 EG och 88 EG. 
      
      2        Begäran har framställts i ett mål mellan Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (ministern för boende, bostadsområden och
         integration, nedan kallad Minister) och Woningstichting Sint Servatius (nedan kallad Servatius) om ett avslag från Minister
         på en ansökan från Servatius, en godkänd inrättning inom området för bostäder för sociala ändamål i Nederländerna, om godkännande
         av ett byggprojekt i Liège (Belgien). 
      
       Tillämpliga nationella bestämmelser 
      3        I artikel 22.2 i den nederländska konstitutionen föreskrivs att ”staten ansvarar för att främja ett tillräckligt bostadsutbud”.
         Arten och omfattningen av denna uppgift definieras i lagen om bostäder (Woningwet) och i förordningen om förvaltning av bostäder
         för sociala ändamål (Besluit beheer sociale-huursector, nedan kallad BBSH).
      
      4        I artikel 70.1 i lagen om bostäder föreskrivs följande: 
      
      ”Föreningar med full rättskapacitet och stiftelser som har uppställt som mål att endast bedriva verksamhet på bostadsförsörjningsområdet
         och inte avser att bevilja utbetalningar annat än i syfte att tillgodose behovet av bostadsförsörjning, kan genom kunglig
         förordning godkännas som inrättningar som uteslutande verkar för bostadsförsörjningen.” 
      
      5        Artikel 70 c i lagen om bostäder har följande lydelse: 
      
      ”De godkända inrättningarna ska vid ordnande av bostäder ge förtur till personer som på grund av sina inkomster eller andra
         omständigheter erfar svårigheter i sökandet efter en passande bostad. …” 
      
      6        Artikel 70 d i samma lag har följande lydelse: 
      
      ”1.      De godkända inrättningarna ska stå under den ansvarige ministerns kontroll i enlighet med artikel 71 a punkt 1 och b. 
      2.      Ytterligare föreskrifter om kontroll antas genom förordning eller med stöd av en sådan förordning. … ”
      7        Artikel 120 a punkt 1 i lagen om bostäder har följande lydelse: 
      
      ”Det kan genom eller med stöd av förordning bestämmas att behörig minister på försök kan besluta att tillfälligt göra undantag
         från föreskrifter som införts genom eller med stöd av förordning, eller att tillåta ett sådant undantag.” 
      
      8        Enligt artikel 9 i BBSH ska ändringar i stadgarna för en godkänd inrättning, inbegripet ändring av dess geografiska verksamhetsområde,
         godkännas av behörig minister. 
      
      9        I artikel 11.1 i BBSH föreskrivs följande: ”Den godkända inrättningen bedriver uteslutande verksamhet på bostadsförsörjningsområdet
         …”
      
      10      I artikel 49.1 i BBSH föreskrivs slutligen följande: 
      
      ”Behörig minister kan göra undantag från förevarande förordning eller tillåta sådana undantag inom ramen för en försöksverksamhet
         som han bedömer gagna bostadsförsörjningen.” 
      
       Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
      11      Servatius är en godkänd inrättning i den mening som avses i artikel 70.1 i lagen om bostäder. Dess mål är enligt dess stadgar
         att bedriva verksamhet uteslutande på bostadsförsörjningsområdet. Dess verksamhetsområde är enligt stadgarna begränsat till
         vissa nederländska kommuner. Servatius är ensam aktieägare och styrelseledamot i holdingbolaget B.V. Servatius Holding Maastricht
         BV.
      
      12      Servatius avsåg att genomföra ett byggprojekt i staden Liège, som är belägen 30 kilometer från den nederländska gränsen, och
         upprättade i samband därmed två bolag bildade enligt belgisk rätt via Servatius Holding Maastricht BV. Servatius ansökte,
         i enlighet med artikel 120 a i lagen om bostäder och artikel 49 i BBSH, om tillfälligt undantag. Projektet avsåg en kombination
         av lägenheter för uthyrning och försäljning, parkeringsplatser och lokaler för kommersiell verksamhet. 
      
      13      För att finansiera projektet lånade Servatius ut pengar till en ränta på 1,5 procent till ett av sina belgiska dotterbolag
         efter att själv, i egenskap av godkänd inrättning i Nederländerna, ha tagit ett lån till särskilt förmånliga villkor. 
      
      14      Minister beslutade den 5 december 2002 att inte godkänna Servatius projekt, eftersom det var beläget i Belgien. Servatius
         hade enligt Minister inte visat att projektet i fråga skulle vara till nytta för den nederländska bostadsmarknaden, och särskilt
         för bostadssökande i Maastrichtregionen (Nederländerna). Servatius byggprojekt medgavs således inte tillfälligt undantag i
         den mening som avses i artikel 120 a i lagen om bostäder och artikel 49 i BBSH, vilket skulle ha möjliggjort för denna inrättning
         att genomföra det planerade projektet i Belgien. 
      
      15      Genom beslut av den 29 december 2003 ogillade Minister Servatius begäran om omprövning av beslutet att inte godkänna byggprojektet.
         
      
      16      Genom dom av den 19 maj 2006 biföll Rechtbank Maastricht (förvaltningsdomstol i Maastricht) Servatius överklagande av det
         nämnda beslutet, upphävde beslutet och återförvisade ärendet till Minister för ny prövning i sak. 
      
      17      Den 29 juni 2006 överklagade Minister domen vid den hänskjutande domstolen. 
      
      18      Raad van State hyste tvivel om tolkningen av artiklarna 56 EG, 58 EG, 86.2 EG, 87 EG och 88 EG och beslutade att vilandeförklara
         målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: 
      
      ”1)      Är det fråga om en sådan restriktion för den fria rörligheten för kapital som avses i artikel 56 EG om det krävs ett förhandstillstånd
         från behörig minister för att gränsöverskridande verksamhet ska få bedrivas av ett företag som enligt lag är godkänt för att
         värna om bostadsförsörjningen i Nederländerna, som för detta ändamål kan begära allmänna medel, som enligt lag endast får
         verka för detta ändamål och vars verksamhetsområde i princip ska vara beläget i Nederländerna (en så kallad godkänd inrättning)?
         
      
      2)      a.     Kan behovet av bostadsförsörjning i en medlemsstat betraktas som hänsyn till allmän ordning i den mening som avses i artikel 58
         EG? 
      
      b.      Kan behovet av bostadsförsörjning i en medlemsstat betraktas som ett av de tvingande skäl av allmänintresse som EG‑domstolen
         har erkänt i sin rättspraxis?
      
      c.       Kan närmare bestämt behovet av att bostadsförsörjningssystemet i en medlemsstat är effektivt och finansierbart betraktas som
         sådan hänsyn till allmän ordning som avses i artikel 58 EG eller som ett av de tvingande skäl av allmänintresse som EG‑domstolen
         har erkänt i sin rättspraxis?
      
      3)      a.      Förutsatt att kravet på förhandstillstånd för en sådan godkänd inrättning som avses i fråga 1 utgör en restriktion som är
         motiverad med hänsyn till något av de intressen som avses i frågorna 2 a, 2 b och 2 c, är det kravet i så fall nödvändigt
         och proportionellt?
      
      b.       Förfogar en medlemsstat, vid tillämpning av motiveringen, över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa
         det berörda allmänna intressets omfattning och det sätt på vilket det ska tillgodoses? Är det härvid bland annat av avgörande
         betydelse att gemenskapen saknar eller knappt har några befogenheter på bostadsförsörjningsområdet? 
      
      4)      a.      Kan en medlemsstat för att motivera en restriktion för den fria rörligheten för kapital – vid sidan av eller i kombination
         med de tvingande skäl av allmänintresse som nämns i artikel 58 EG och erkänns i EG-domstolens rättspraxis – samtidigt hänvisa
         till artikel 86.2 EG, för det fall de berörda företagen har tillerkänts särskilda rättigheter och anförtrotts att tillhandahålla
         tjänster av allmänt ekonomiskt intresse?
      
      b.       Har det allmänintresse som avses i artikel 58 EG och de tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i EG‑domstolens rättspraxis
         samma innehåll som det allmänna ekonomiska intresse som avses i artikel 86.2 EG?
      
      c.       Har den berörda medlemsstatens hänvisning till artikel 86.2 EG – med stöd av vilken det hävdas att de aktuella företagen,
         som har tillerkänts särskilda rättigheter, utövar uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse – något mervärde i förhållande
         till åberopandet av sådana allmänna intressen som avses i artikel 58 EG och de tvingande skäl av allmänintresse som erkänns
         i EG‑domstolens rättspraxis? 
      
      5)      a.      Kan företag, såsom sådana godkända inrättningar som avses i fråga 1, som å ena sidan måste använda samtliga av sina resurser
         för att tillgodose behovet av bostadsförsörjning men som å andra sidan också bedriver kommersiell verksamhet för att främja
         bostadsförsörjningen med avseende på samtliga eller vissa av sina uppgifter, betraktas som sådana företag som anförtrotts
         att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som avses i artikel 86.2 EG? 
      
      b.       Krävs det för att fråga 5 a ska besvaras jakande att de berörda företagen tillämpar en uppdelad redovisning, varav det tydligt
         framgår vilka kostnader och intäkter som hänger samman med å ena sidan deras sociala verksamhet och å andra sidan deras kommersiella
         verksamhet, och att nämnda skyldighet föreskrivs i nationell lag? Ska det därmed garanteras att en medlemsstats ekonomiska
         medel uteslutande går till den sociala verksamheten och dess fortbestånd?
      
      6)      a.      Om en sådan godkänd inrättning som avses i fråga 1 med avseende på samtliga eller vissa av sina verksamheter kan betraktas
         som ett sådant företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som avses i artikel 86.2
         EG, kan då den omständigheten att det har anförtrotts att tillhandahålla sådana tjänster motivera att den godkända inrättningen
         utsätts för en sådan restriktion för den fria rörligheten för kapital som avses i artikel 56 EG? 
      
      b.       Förfogar en medlemsstat vid tillämpningen av motiveringen över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa
         det berörda allmänna intressets omfattning och det sätt på vilket det ska tillgodoses? Är det härvid bland annat av avgörande
         betydelse att gemenskapen saknar eller knappt har några befogenheter på bostadsförsörjningsområdet?
      
      7)      a.      Kan den omständigheten att en medlemsstat ställer ekonomiska medel till förfogande för vissa sådana företag som avses i artikel 86.2 EG
         medföra ett behov av att territoriellt avgränsa verksamhetsområdet för att undvika att dessa ekonomiska medel blir till olagligt
         statligt stöd och att företagen med hjälp av dessa medel i en annan medlemsstat konkurrerar med företagen i den medlemsstaten
         på icke marknadsmässiga villkor? 
      
      b.       Kan en medlemsstat, såsom i förevarande fall Nederländerna, kräva att sådana godkända inrättningar som avses i fråga 1, som
         avser att genomföra social och kommersiell byggverksamhet avseende bostäder i en annan medlemsstat, införskaffar ett förhandstillstånd
         för det fall det i den förstnämnda medlemsstaten ännu inte föreligger någon laglig skyldighet att göra en uppdelning mellan
         dessa två verksamhetstyper? Utgör kravet på förhandstillstånd i detta fall en nödvändig och proportionell åtgärd för att efterleva
         artiklarna 87 EG och 88 EG?”
      
       Den första, den andra och den tredje frågan 
      19      Den hänskjutande domstolen har ställt de första tre tolkningsfrågorna, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet
         i huruvida den omständigheten att en medlemsstat kräver att en inrättning som Servatius, vilken godkänts som inrättning som
         bedriver verksamhet på bostadsförsörjningsområdet i den mening som avses i artikel 70.1 i lagen om bostäder, måste erhålla
         förhandstillstånd för att få investera i bostadsbyggande i en annan medlemsstat, utgör en restriktion för den fria rörligheten
         för kapital i den mening som avses i artikel 56 EG. För det fall ovanstående fråga besvaras jakande, vill den hänskjutande
         domstolen få klarhet i, dels huruvida en sådan restriktion i syfte att skydda den berörda medlemsstatens bostadspolitik och
         dess finansiering, kan motiveras med ett undantag som är uttryckligen tillåtet enligt artikel 58 EG eller med ett tvingande
         skäl av allmänintresse enligt domstolens rättspraxis, dels huruvida en sådan restriktion utgör en nödvändig och proportionerlig
         åtgärd för att uppnå det syfte som eftersträvas. 
      
      20      Domstolen ska, för att besvara dessa frågor, inledningsvis erinra om att begreppet kapitalrörelser enligt fast rättspraxis
         omfattar sådana transaktioner genom vilka utlänningar investerar i fast egendom i en medlemsstat och, såsom dessutom framgår
         av den nomenklatur för kapitalrörelser som finns i bilaga 1 till rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet
         av artikel 67 [EG] (artikeln upphävdes genom Amsterdamfördraget) (EGT L 178, s. 5; svensk specialutgåva, område 10, volym 1,
         s. 44), denna nomenklatur fortsätter att ha samma betydelse som vägledning för att definiera begreppet kapitalrörelser (se
         bland annat dom av den 25 januari 2007 i mål C‑370/05, Festersen, REG 2007, s. I‑1129, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
         Rätten att förvärva, bruka och överlåta fast egendom i en annan medlemsstat ger med andra ord upphov till kapitalrörelser
         när den utövas (se bland annat dom av den 5 mars 2002 i de förenade målen C‑515/99, C‑519/99–C‑524/99 och C‑526/99–C‑540/99,
         Reisch m.fl., REG 2002, s. I‑2157, punkt 29, samt domen i det ovannämnda målet Festersen, punkt 22). 
      
      21      Domstolen har således redan slagit fast att åtgärder som, i egenskap av restriktioner för kapitalrörelser, är förbjudna enligt
         artikel 56.1 EG, omfattar sådana åtgärder som avskräcker personer som inte är bosatta i en viss medlemsstat från att investera
         i denna medlemsstat eller som avskräcker dem som är bosatta i denna medlemsstat från att investera i andra stater (se, för
         ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Festersen, punkt 24). 
      
      22      Så är bland annat fallet vad gäller nationella bestämmelser enligt vilka investeringar i fast egendom underkastas krav på
         förhandstillstånd, vilka redan på grund av sitt syfte utgör en begränsning av den fria rörligheten för kapital (se, för ett
         liknande resonemang, dom av den 1 juni 1999 i mål C‑302/97, Konle, REG 1999, s. I‑3099, punkt 39, samt domen i de ovannämnda
         förenade målen Reisch m.fl., punkt 32). 
      
      23      I målet vid den nationella domstolen är det ostridigt att de nederländska godkända inrättningarna, enligt den nationella lagstiftningen
         är tvungna att just underkasta sina gränsöverskridande investeringar i fastighetsprojekt ett administrativt förfarande för
         förhandstillstånd. I nämnda förfarande ankommer det på dessa inrättningar att visa att investeringarna i fråga genomförs till
         nytta för bostadsförsörjningen i Nederländerna. 
      
      24      Under dessa omständigheter utgör skyldigheten för sådana inrättningar att erhålla förhandstillstånd från den behörige ministern,
         för investeringar i fast egendom i andra medlemsstater än den där de har sitt säte, en restriktion för den fria rörligheten
         för kapital. 
      
      25      De ska emellertid erinras om att enligt fast rättspraxis kan nationella åtgärder som begränsar den fria rörligheten för kapital
         motiveras av de hänsyn som anges i artikel 58 EG eller av tvingande skäl av allmänintresse, under förutsättning att dessa
         åtgärder är ägnade att säkerställa förverkligandet av det syfte som eftersträvas med dem och inte går utöver vad som är nödvändigt
         för att uppnå detta syfte (se dom av den 23 oktober 2007 i mål C‑112/05, kommissionen mot Tyskland, REG‑2007, s. I‑8995, punkterna 72
         samt 73 och där angiven rättspraxis). 
      
      26      Den nederländska regeringen har i målet vid den nationella domstolen gjort gällande att systemet med förhandstillstånd motiveras
         av krav som hör samman med den berörda medlemsstatens bostadspolitik och dess finansiering, av skäl som rör allmän ordning
         i den mening som avses i artikel 58 EG eller med ett tvingande skäl av allmänintresse enligt domstolens rättspraxis. 
      
      27      Ett sådant system syftar således till att säkerställa att de godkända inrättningarna, i enlighet med sina stadgar, investerar
         i projekt inom ramen för bostadsförsörjningen i Nederländerna och, särskilt, till att säkerställa ett tillräckligt utbud av
         bostäder för personer med låga inkomster eller för personer som på annat sätt är missgynnade. Systemet syftar även till att
         de finansiella resurser som dessa inrättningar har, i kraft av sina stadgenliga syften, inte ska användas till annan ekonomisk
         verksamhet och således äventyra bostadspolitikens effektivitet och finansiering. 
      
      28      Behovet för en medlemsstat att främja bostäder för sociala ändamål kan visserligen, med avseende på de undantag som medges
         i artikel 58 EG utgöra ett grundläggande samhällsintresse. Det är emellertid i förevarande fall inte möjligt att åberopa allmän
         ordning, eftersom ett eventuellt åsidosättande av de godkända inrättningarnas stadgeenliga skyldigheter, liksom ett eventuellt
         missbruk genom användning av de medel som dessa mottar för verksamheter som saknar ett socialt syfte, inte kan betraktas som
         ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett sådant grundläggande samhällsintresse (se, för ett liknande
         resonemang, dom av den 14 mars 2000 i mål C‑54/99, Église de scientologie, REG 2000, s. I‑1335, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
      
      29      Vad avser den motivering som grundas på tvingande skäl av allmänintresse, ska det vidare påpekas att domstolen redan har slagit
         fast att nationella åtgärder som innebär restriktioner för den fria rörligheten för kapital kan motiveras med syftet att motverka
         trycket på fastighetsmarknaden eller att främja befolkningsutvecklingen på landsbygden (se, för ett liknande resonemang, domen
         i det ovannämnda målet Konle, punkt 40, de ovannämnda förenade målen Reisch m.fl., punkt 34, samt det ovannämnda målet Festersen,
         punkterna 27 och 28).
      
      30      De krav som har samband med den sociala bostadspolitiken i en medlemsstat och dess finansiering kan även, analogt, utgöra
         tvingande skäl av allmänintresse och därför motivera sådana restriktioner som dem som inrättats genom den i målet vid den
         nationella domstolen aktuella nationella lagstiftningen. I likhet med vad den nederländska regeringen har påpekat kan sådana
         skäl enbart stärkas av vissa särdrag som kännetecknar den i nämnda mål aktuella nationella marknaden, som en strukturell brist
         på bostäder och en särskilt hög befolkningstäthet.
      
      31      I likhet med vad nämnda regering har gjort gällande har domstolen dessutom tidigare slagit fast att även risken för att den
         ekonomiska balansen i det sociala trygghetssystemet allvarligt rubbas kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som
         kan motivera en inskränkning i principen om fri rörlighet (se analogt, vad avser ett system för social trygghet, dom av den
         16 maj 2006 i mål C‑372/04, Watts, REG 2006, s. I‑4325, punkt 103 och där angiven rättspraxis). 
      
      32      Då detta har klarlagts ska det undersökas huruvida skyldigheten för en godkänd inrättning att underkasta sig ett administrativt
         förfarande för förhandstillstånd innan den kan genomföra ett byggprojekt i en annan medlemsstat än den där denna inrättning
         har sitt säte utgör en åtgärd som är nödvändig och ändamålsenlig för att uppnå de syften som anges i punkterna 26 och 27 i
         förevarande dom. 
      
      33      Det ska erinras om att ett system med förhandstillstånd visserligen, i vissa fall, kan vara nödvändigt och proportionerligt
         i förhållande till de eftersträvade målen, om dessa inte kan uppnås genom mindre restriktiva åtgärder, särskilt ett lämpligt
         system med anmälan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 1995 i de förenade målen C‑163/94, C‑165/94 och
         C‑250/94, Sanz de Lera m.fl., REG 1995, s. I‑4821, punkterna 23–28, domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 44, samt dom
         av den 20 februari 2001 i mål C‑205/99, Analir, REG 2001, s. I‑1271, punkt 35). 
      
      34      Det kan inte uteslutas att detta kan vara fallet vad gäller en bostadspolitik som bedrivs enligt de mål som anges i lagen
         om bostäder och BBSH. Det är nämligen möjligt att en kontroll i förväg som genomförs av de behöriga myndigheterna bättre kan
         bidra till att säkerställa att de godkända inrättningarnas tillgångar i första hand används för att tillgodose behovet av
         bostäder för vissa personkategorier i Nederländerna. Ett system med kontroll i efterhand kan medföra att ingripande sker för
         sent, särskilt när betydande kostnader redan har uppkommit och motsvarande belopp svårligen kan återfås. 
      
      35      Domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen slagit fast att ett system med administrativt förhandstillstånd inte innebär
         att de nationella myndigheterna kan agera på ett sådant skönsmässigt sätt att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, särskilt
         de som rör en grundläggande frihet sådan som den varom det är fråga i målet vid den nationella domstolen, fråntas all ändamålsenlig
         verkan. För att ett krav på administrativt förhandstillstånd ska kunna anses berättigat trots att en sådan grundläggande frihet
         därigenom inskränks, måste det således grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand,
         för att tillräckligt begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning (se bland annat dom av den 10 mars 2009 i mål C‑169/07,
         Hartlauer, REG 2009, s. I‑0000, punkt 64 och där angiven rättspraxis). 
      
      36      Mot bakgrund av uppgifter i handlingarna i målet kan det emellertid inte uteslutas att de i målet vid den nationella domstolen
         aktuella bestämmelserna i lagen om bostäder och BBSH inte helt motsvarar sådana villkor. 
      
      37      Det framgår särskilt av den nederländska regeringens svar på domstolens skriftliga frågor att enligt nämnda nationella bestämmelser
         är det enda kravet för att få förhandstillstånd av den behörige ministern att det planerade projektet ska genomföras för att
         främja bostäder för sociala ändamål i Nederländerna, vilket även framgår av artikel 49.1 i BBSH. Vad däremot gäller frågan
         huruvida ett sådant krav är uppfyllt så förefaller det som om en sådan kontroll görs från fall till fall utan att regleras
         i några bestämmelser och utan att det förekommer några andra särskilda objektiva villkor, som gör det möjligt för de berörda
         inrättningarna att i förväg ha kännedom om hur deras ansökningar kommer att bedömas och för domstolarna, som eventuellt kommer
         att få pröva ett överklagande av ett beslut att inte ge tillstånd, att fullt ut utöva sin domstolsprövning. 
      
      38      Det i målet vid den nationella domstolen aktuella systemet med administrativt förhandstillstånd skulle under dessa omständigheter,
         och med förbehåll för denna domstols kontroll av sådana omständigheter mot bakgrund av den rättspraxis som angetts i punkt 35
         ovan, kunna anses inte vara grundat på villkor som tillräckligt kan begränsa de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig
         bedömning och därför motivera ett undantag från den fria rörligheten för kapital. 
      
      39      Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska de tre första tolkningsfrågorna besvaras på så sätt att artikel 56 EG ska tolkas
         så att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, enligt
         vilken godkända inrättningars gränsöverskridande verksamhet inom bostadsförsörjningsområdet, i den mening som avses i artikel 70.1
         i lagen om bostäder, kräver ett administrativt förhandstillstånd, i den mån en sådan lagstiftning inte grundas på objektiva,
         icke-diskriminerande kriterier vilka är kända i förväg och vilka i tillräcklig grad begränsar de nationella myndigheternas
         utrymme för skönsmässig bedömning. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om så är fallet. 
      
       Den fjärde, den femte och den sjätte frågan 
      40      Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde, den femte och den sjätte frågan, vilka ska prövas i ett sammanhang, för
         att få klarhet i huruvida en medlemsstat kan åberopa artikel 86.2 EG för att motivera en åtgärd som utgör en begränsning av
         den fria rörligheten för kapital och som omfattar företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt
         intresse vilka getts särskilda rättigheter.
      
      41      Den hänskjutande domstolen har inom ramen för denna frågeställning frågat sig huruvida sådana företag som Servatius helt eller
         delvis kan betraktas som företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som
         avses i artikel 86.2 EG, när det även bedriver kommersiell verksamhet inom bostadsområdet, och huruvida det av detta skäl
         är nödvändigt att det berörda företaget har en uppdelad redovisning som gör det möjligt att skilja mellan kostnaderna för
         dess sociala verksamhet och dess kommersiella verksamhet. Den hänskjutande domstolen har vidare haft frågor om omfattningen
         av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över för att fastställa räckvidden av det allmänna ekonomiska
         intresset i den mening som avses i nämnda bestämmelse och hur detta intresse ska säkerställas. 
      
      42      Mot bakgrund av hur behörigheten är fördelad inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande ankommer det uteslutande på
         den nationella domstolen att fastställa föremålet för de frågor som den avser att ställa till EG‑domstolen. Domstolen har
         emellertid slagit fast att det i undantagsfall ankommer på den att – för att pröva sin egen behörighet – undersöka de omständigheter
         under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande. 
      
      43      Detta är bland annat fallet när frågan är hypotetisk eller den gemenskapsrättsliga bestämmelse som ska tolkas av domstolen
         inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen (se, för
         ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1995 i mål C‑415/93, Bosman, REG 1995, s. I‑4921, punkt 61, av den 15 juni 2006
         i mål C‑466/04, Acereda Herrera, REG 2006, s. I‑5341, punkt 48, och av den 31 januari 2008 i mål C‑380/05, Centro Europa 7,
         REG 2008, s. I‑349, punkt 53). Domstolen har således inte ansett sig vara behörig när det är uppenbart att den gemenskapsrättsliga
         bestämmelse som ska tolkas av domstolen inte är tillämplig (dom av den 5 december 1996 i mål C‑85/95, Reisdorf, REG 1996,
         s. I‑6257, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
      
      44      Artikel 86.2 EG jämförd med punkt 1 i samma artikel kan åberopas för att motivera att ett företag som anförtrotts att tillhandahålla
         tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i strid med fördragets bestämmelser, av en medlemsstat beviljas särskilda rättigheter
         eller ensamrätter, när fullgörandet av de särskilda uppgifter som företaget har tilldelats inte kan säkerställas på annat
         sätt än genom att sådana rättigheter beviljas och när utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot
         gemenskapens intresse (dom av den 17 maj 2001 i mål C‑340/99, TNT Traco, REG 2001, s. I‑4109, punkt 52, och av den 18 december 2007
         i mål C‑220/06, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, REG 2007, s. I‑12175, punkt 78).
      
      45      Detta är emellertid inte syftet med det system med förhandstillstånd som föreskrivs i den nationella lagstiftning som är aktuell
         i tvisten vid den nationella domstolen. 
      
      46      Nämnda tvist rör således inte beviljande av särskilda rättigheter eller ensamrätter till Servatius och inte heller frågan
         om huruvida dess verksamhet ska betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan enbart lagenligheten av en begränsning
         som denna inrättning ålagts i form av kravet att undergå ett administrativt förfarande för förhandstillstånd. 
      
      47      Härav följer att det saknas anledning att besvara frågorna 4–6 avseende tolkningen av artikel 86.2 EG, eftersom denna bestämmelse
         inte är tillämplig på en sådan situation som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen. 
      
       Den sjunde frågan
      48      Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida det, när en medlemsstat ställer ekonomiska
         medel till förfogande för företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är nödvändigt
         att avgränsa dessa företags verksamhet territoriellt för att undvika att dessa medel, i strid med artikel 87 EG, utgör olagligt
         statligt stöd och att dessa företag genom att använda dessa medel i en annan medlemsstat snedvrider konkurrensvillkoren. Den
         hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida den omständigheten, att en medlemsstat, i vilken det inte föreligger
         någon skyldighet att göra en uppdelning mellan kommersiell verksamhet och verksamhet av social karaktär, kräver att de godkända
         inrättningar som önskar bedriva verksamhet i en annan medlemsstat ska erhålla förhandstillstånd, utgör en nödvändig och proportionerlig
         åtgärd för att efterleva artiklarna 87 EG och 88 EG. 
      
      49      Såsom anförts i punkterna 42 och 43 i förevarande dom kan presumtionen, att de frågor angående vilka nationella domstolar
         begär förhandsavgörande är relevanta, endast brytas i undantagsfall. Domstolen är nämligen i princip skyldig att meddela ett
         förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten. 
      
      50      Av fast rättspraxis framgår emellertid att det krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden
         till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor,
         eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är användbar för den nationella domstolen
         (dom av den 26 januari 1993 i de förenade målen C‑320/90–C‑322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., REG 1993, s. I‑393, punkterna 6
         och 7, svensk specialutgåva, volym 14, s. 1, av den 7 september 2006 i mål C‑470/04, N, REG 2006, s. I‑7409, punkt 69, samt
         beslut av den 9 april 2008 i mål C‑305/07, RAI, REG 2008, s. I‑55, punkt 16).
      
      51      Det är även viktigt att den hänskjutande domstolen anger de närmare skälen till att den anser det vara oklart hur gemenskapsrätten
         ska tolkas och till att den anser det nödvändigt att ställa frågor till domstolen. I samband härmed är det nödvändigt att
         den nationella domstolen ger en viss förklaring till att den begär tolkning av just dessa regler i gemenskapsrätten och till
         vilket samband den anser att det finns mellan dessa bestämmelser och de nationella bestämmelser som är tillämpliga i målet
         vid den nationella domstolen (dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 och C‑194/04, ABNA
         m.fl., REG 2005, s. I‑10423, punkt 46, av den 6 mars 2007 i de förenade målen  C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, Placanica
         m.fl., REG 2007, s. I‑1891, punkt 34, samt domen i det ovannämnda målet Centro Europa 7, punkt 54).
      
      52      De uppgifter som lämnas i begäran om förhandsavgörande ska nämligen inte bara göra det möjligt för domstolen att lämna användbara
         svar, utan också ge såväl medlemsstaternas regeringar som andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med
         artikel 23 i domstolens stadga. Det åligger domstolen att se till att denna möjlighet finns, eftersom det enligt denna bestämmelse
         endast är begäran om förhandsavgörande som delges de berörda parterna (se dom av den 1 april 1982 i de förenade målen 141/81–143/81,
         Holdijk m.fl., REG 1982, s. 1299, punkt 6, svensk specialutgåva, volym 6, s. 359, samt beslut av den 28 juni 2000 i mål C‑116/00,
         Laguillaumie, REG 2000, s. I‑4979, punkt 14).
      
      53      Det ska vidare tilläggas att kravet på tydlighet, särskilt vad gäller det faktiska och rättsliga sammanhanget i målet vid
         den nationella domstolen, är av särskild betydelse inom konkurrensområdet, som kännetecknas av komplicerade faktiska och rättsliga
         förhållanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2006 i mål C‑238/05, Asnef-Équifax och Administración
         del Estado, REG 2006, s. I‑11125, punkt 23, samt beslutet i det ovannämnda målet RAI, punkt 18). 
      
      54      I förevarande mål vilar emellertid den sjunde frågan på premissen att det, för det fall Servatius skulle använda offentliga
         medel för att genomföra framtida projekt, i målet vid den nationella domstolen skulle vara fråga om att företaget tilldelades
         statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Emellertid innehåller varken beslutet om hänskjutande eller yttrandena
         från parterna i målet vid den nationella domstolen några uppgifter som skulle kunna tyda på att en sådan förmån faktiskt har
         tilldelats inom ramen för det aktuella byggprojektet, vilket för övrigt inte kom att genomföras på grund av att det erforderliga
         förhandstillståndet inte meddelades. 
      
      55      Tvisten i målet vid den nationella domstolen rör dessutom inte frågan under vilka villkor ett sådant stöd har getts eller
         kan ges till Servatius. Den aktuella frågan avser i stället att denna inrättning har bestritt lagenligheten av beslutet att
         avslå dess ansökan om förhandstillstånd för ett byggprojekt utanför Nederländerna, en fråga som är helt avgränsad och oberoende.
         
      
      56      Den sjunde tolkningsfrågan kan följaktligen inte prövas. 
      
       Rättegångskostnader
      57      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
         mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
         domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. 
      
      Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
      Artikel 56 EG ska tolkas så att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som är aktuell i målet vid den nationella
            domstolen, enligt vilken godkända inrättningars gränsöverskridande verksamhet inom bostadsförsörjningsområdet, i den mening
            som avses i artikel 70.1 i lagen om bostäder (Woningwet), kräver ett administrativt förhandstillstånd, i den mån en sådan
            lagstiftning inte grundas på objektiva, icke-diskriminerande kriterier vilka är kända i förväg och vilka i tillräcklig grad
            begränsar de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera
            om så är fallet.
      Underskrifter
      * Rättegångsspråk: nederländska.