CELEX: 62020CC0669
Language: sk
Date: 2022-02-24
Title: Návrhy prednesené 24. februára 2022 – generálny advokát M. Campos Sánchez-Bordona.###

Predbežné znenie
NÁVRHY  GENERÁLNEHO  ADVOKÁTA
MANUEL  CAMPOS  SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené  24. februára  2022(1)

Vec C‑669/20

Veridos GmbH

proti

Ministar na vatrešnite raboti na Republika Bălgarija

a

Mühlbauer ID Services GmbH – S&T

[návrh  na  začatie  prejudiciálneho  konania,  ktorý  podal  Vărchoven  administrativen  săd  (Najvyšší  správny  súd,  Bulharsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Postupy pre zadávanie určitých zákaziek na práce, zákaziek na dodávku tovaru a zákaziek na služby – Smernica 2014/24/EÚ – Smernica 2009/81/ES – Stanovenie kritéria na posúdenie neobvykle nízkej ponuky – Existencia aspoň troch ponúk“

1.        Právo  Únie  dovoľuje,  aby  verejný  obstarávateľ v prípade,  ak  určité  verejné  zákazky  treba  zadať  uchádzačovi,  ktorý  predložil  ekonomicky  najvýhodnejšiu  ponuku  alebo  ponuku s najnižšou  cenou,  zamietol  „neobvykle  nízke  ponuky“,  ktoré  nie  sú  uspokojivo  odôvodnené.

2.        V prejednávanom  návrhu  na  začatie  prejudiciálneho  konania  sa  kladú  viaceré  otázky,  ktoré  sa  týkajú  verejnej  zákazky  zadanej  na  účely  naplánovania,  vývoja a správy  systému  na  vyhotovovanie  bulharských  dokladov  totožnosti.  Vnútroštátny  súd  sa v podstate  pýta:
–        za  akých  podmienok a v akom  rozsahu  je  verejný  obstarávateľ  povinný  overiť  existenciu  neobvykle  nízkych  ponúk v zmysle  smernice  2009/81/ES(2) a smernice  2014/24/EÚ(3),
–        kedy  sa  má  vykonať  súdne  preskúmanie  týkajúce  sa  posúdenia  verejného  obstarávateľa,  podľa  ktorého  nejde o neobvykle  nízku  ponuku, a či  toto  posúdenie  musí  byť  odôvodnené.
A.      Právo Únie

1.      Smernica2014/24

3.        V odôvodnení  90  sa  uvádza:
„Zákazky  by  sa  mali  zadávať  na  základe  objektívnych  kritérií,  ktoré  zabezpečujú  dodržiavanie  zásad  transparentnosti,  nediskriminácie a rovnakého  zaobchádzania, a to  so  zreteľom  na  zabezpečenie  objektívneho  porovnania  relatívnej  hodnoty  ponúk s cieľom  určiť  za  podmienok  efektívnej  hospodárskej  súťaže,  ktorá  ponuka  je  ekonomicky  najvýhodnejšou  ponukou. …
S cieľom  podporiť  orientáciu  verejného  obstarávania  viac  na  kvalitu  by  členské  štáty  mali  mať  povolené  zakázať  alebo  obmedziť  používanie  výlučne  ceny  alebo  výlučne  nákladov  na  posúdenie  ekonomicky  najvýhodnejšej  ponuky,  ak  to  považujú  za  vhodné.
S cieľom  dodržiavať  zásadu  rovnakého  zaobchádzania  pri  zadávaní  zákaziek  by  verejní  obstarávatelia  mali  byť  povinní  zabezpečiť  potrebnú  transparentnosť,  aby  všetci  uchádzači  mohli  byť  primerane  informovaní o kritériách a požiadavkách,  ktoré  sa  uplatnia  pri  rozhodovaní o zadaní  zákazky.  Verejní  obstarávatelia  by  preto  mali  mať  povinnosť  uviesť  kritériá  na  vyhodnotenie  ponúk a pomerné  váhy  priradené  každému z týchto  kritérií. …“

4.        V odôvodnení  92  sa  konštatuje:
„Pri  posudzovaní  najlepšieho  pomeru  ceny a kvality  by  verejní  obstarávatelia  mali  stanoviť  ekonomické a kvalitatívne  kritériá  súvisiace s predmetom  zákazky,  ktoré  použijú  na  tieto  účely.  Tieto  kritériá  by  tak  mali  umožniť  porovnávacie  posúdenie  úrovne  plnenia,  ktorá  vyplýva z jednotlivých  ponúk  vzhľadom  na  predmet  zákazky  vymedzený v technických  špecifikáciách. V súvislosti s najlepším  pomerom  ceny a kvality  sa v tejto  smernici  uvádza  neúplný  zoznam  možných  kritérií  na  vyhodnotenie  ponúk,  ktoré  zahŕňajú  environmentálne a sociálne  aspekty.  Verejní  obstarávatelia  by  sa  mali  nabádať,  aby  si  zvolili  kritériá  na  vyhodnotenie  ponúk,  ktoré  im  umožnia  nadobudnúť  vysoko  kvalitné  práce,  tovar  alebo  služby,  ktoré  optimálne  vyhovujú  ich  potrebám.
Zvolené  kritériá  na  vyhodnotenie  ponúk  by  verejného  obstarávateľa  ďalej  nemali  oprávňovať  na  neobmedzenú  voľnosť  výberu,  mala  by  sa  nimi  zabezpečiť  možnosť  účinnej a spravodlivej  hospodárskej  súťaže a mali  by  byť k nim  priložené  požiadavky,  ktoré  umožňujú  efektívne  overenie  informácií,  ktoré  poskytli  uchádzači.
…“

5.        Článok 56  („Všeobecné  zásady“)  stanovuje:
„1.      Zákazky  sa  zadávajú  na  základe  kritérií  stanovených v súlade s článkami 67  až  69, a to  za  predpokladu,  že  verejný  obstarávateľ v súlade s článkami 59  až  61  overil,  že  sú  splnené  všetky  tieto  podmienky:
…“

6.        V článku 69  („Neobvykle  nízke  ponuky“)  je  uvedené:
„1.      Verejní  obstarávatelia  od  hospodárskych  subjektov  požadujú,  aby  vysvetlili  cenu  alebo  náklady,  ktoré  sa v ponuke  navrhujú,  ak  sa  zdá,  že  ponuky  sú  vzhľadom  na  dané  práce,  tovar  alebo  služby  neobvykle  nízke.
…
3.      Verejný  obstarávateľ  posúdi  poskytnuté  informácie  konzultáciou s uchádzačom.  Ponuku  môže  zamietnuť  len v prípade,  ak  poskytnuté  dôkazy  uspokojivo  nedokladujú  nízku  úroveň  navrhovaných  cien  alebo  nákladov…“.
2.      Smernica2009/81

7.        V odôvodnení  15  sa  uvádza:
„Zadávanie  zákaziek v členských  štátoch  obstarávateľmi,  ako  sa  uvádza v smernici…  2004/17/ES…, a verejnými  obstarávateľmi,  ako  sa  uvádza v smernici…  2004/18/ES…,  podlieha  rešpektovaniu  zásad  zmluvy,  najmä  voľného  pohybu  tovaru,  slobody  usadiť  sa a slobody  poskytovať  služby a zásad z nich  vyplývajúcich,  napríklad  zásady  rovnakého  zaobchádzania,  zásady  nediskriminácie,  zásady  vzájomného  uznávania,  zásady  proporcionality a zásady  transparentnosti.
…“

8.        Odôvodnenie  69  znie:
„Zákazky  by  sa  mali  zadávať  na  základe  objektívnych  kritérií,  ktoré  zabezpečia  súlad  so  zásadami  transparentnosti,  nediskriminácie a rovnakého  zaobchádzania a ktoré  zaručia,  aby  sa  ponuky  posudzovali  transparentným a objektívnym  spôsobom v podmienkach  efektívnej  súťaže. Z toho  dôvodu  by  bolo  vhodné  umožniť,  aby  sa  pri  zadávaní  zákazky  použili  iba  dve  kritériá:  ‚najnižšia  cena‘ a ‚ekonomicky  najvýhodnejšia  ponuka‘.“

9.        Podľa článku 38  („Overovanie  spôsobilosti a výber  účastníkov a zadávanie  zákaziek“):
„1.      Zákazky  sa  zadávajú  na  základe  kritérií  ustanovených v článkoch 47 a 49  pri  zohľadnení  článku 19  po  tom,  ako  verejní  obstarávatelia  alebo  obstarávatelia  overia  spôsobilosť  hospodárskych  subjektov,  ktoré  neboli  vylúčené  podľa článkov 39  alebo 40, v súlade s kritériami  ekonomickej a finančnej  situácie,  odborných a technických  vedomostí  alebo  schopností,  ktoré  sú  uvedené v článkoch 41  až  46, a prípadne v súlade s pravidlami a kritériami  nediskriminácie  uvedenými v odseku 3.
…“

10.      V článku 49  („Ponuky s neobvykle  nízkou  cenou“)  sa  uvádza:
„1.      Ak  sa  pri  určitej  zákazke  objavia  ponuky s neobvykle  nízkou  cenou  vo  vzťahu k tovaru,  prácam  alebo  službám,  verejný  obstarávateľ  alebo  obstarávateľ  skôr,  ako  takéto  ponuky  zamietne,  písomne  požiada o podrobnosti  týkajúce  sa  základných  charakteristických  prvkov  ponuky,  ktoré  považuje  za  dôležité.
…
2.      Verejný  obstarávateľ  alebo  obstarávateľ  overí  tieto  základné  prvky  konzultáciou s uchádzačom,  pričom  zohľadní  predložené  dôkazy.
…“

11.      Článok 55 („Rozsah  pôsobnosti a dostupnosť  postupov  preskúmania“) v odseku  2  stanovuje:
„Členské  štáty  prijímajú  opatrenia  potrebné  na  zabezpečenie  toho,  že  rozhodnutia  prijaté  verejnými  obstarávateľmi  alebo  obstarávateľmi  môžu  byť  preskúmané  účinne, a najmä  čo  najskôr v súlade s podmienkami  stanovenými v článkoch 56  až  62,  na  základe  toho,  že  takéto  rozhodnutia  porušili  právne  predpisy  [Únie] v oblasti  obstarávania  alebo  vnútroštátne  právne  predpisy,  ktorými  sa  tieto  právne  predpisy  transponujú.“
B.      Bulharské právo

12.      § 72  zakon  za obštestvenite porački (zákon o verejnom  obstarávaní),  nazvaný  „Neobvykle  nízke  ponuky“,  stanovuje:
„1.      Ak  je  posudzovaná  ponuka  uchádzača,  pokiaľ  ide o cenu  alebo  náklady  na  základe  rovnakého  hodnotiaceho  kritéria, o viac  ako  20 % nižšia  než priemer  ponúk  ostatných  uchádzačov,  verejný  obstarávateľ  si  vyžiada  od  príslušného  uchádzača  podrobné  písomné  odôvodnenie  spôsobu  vyhotovenia  ponuky,  ktoré  sa  musí  predložiť v lehote  piatich  dní  odo  dňa  doručenia  výzvy.“
II.    Skutkový stav, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

13.      Ministerstvo  vnútra  Bulharskej  republiky  ako  verejný  obstarávateľ  začalo  postup  obstarávania,  ktorého  predmetom  bolo  „naplánovanie,  vývoj a správa  systému  na  vyhotovovanie  bulharských  dokladov  totožnosti  generácie  2019“.(4)

14.      Po  príslušnom  predbežnom  výbere  boli  spoločnosť  Veridos  GmbH  (ďalej  len  „Veridos“) a konzorcium  Mühlbauer  ID  Services  GmbH‑S&T  (ďalej  len  „Mühlbauer“)  vyzvaní,  aby  predložili  ponuky.

15.      Zákazka  bola  napokon  zadaná  konzorciu  Mühlbauer.(5)

16.      Veridos  napadla  rozhodnutie o zadaní  zákazky  odvolaním  na  Komisia  za  zaštita  na  konkurencijata  (Orgán  na  ochranu  hospodárskej  súťaže,  Bulharsko),  pričom  tvrdila,  že  víťazná  ponuka  bola  neobvykle  nízka.(6)

17.      Orgán  na  ochranu  hospodárskej  súťaže  zamietol  odvolanie  spoločnosti  Veridos  rozhodnutím z 25. júna  2020.  Podľa  jeho  názoru  sa § 72  zákona o verejnom  obstarávaní  neuplatnil,  lebo  vzhľadom  na  to,  že  boli  predložené  len  dve  ponuky,  nebolo  možné  vypočítať  priemernú  hodnotu,  na  základe  ktorej  sa  podľa  uvedeného  ustanovenia  malo  určiť,  či  jedna z týchto  ponúk  bola  neobvykle  nízka.

18.      Veridos  podala  proti  rozhodnutiu z 25. júna  2020  kasačný  opravný  prostriedok  na  Vărchoven  administrativen  săd  (Najvyšší  správny  súd,  Bulharsko),  ktorý  predkladá  Súdnemu  dvoru  tieto  prejudiciálne  otázky:
„1.      Majú  sa článok 56  smernice  [2014/24] v spojení s jej  článkom 69 a článok 38  smernice  [2009/81] v spojení s jej  článkom 49  vykladať v tom  zmysle,  že  ak z objektívneho  hľadiska  nie  je  možné  uplatniť  kritérium  na  posúdenie  existencie  neobvykle  nízkej  ponuky  stanovené  vnútroštátnymi  právnymi  predpismi a ak  verejný  obstarávateľ  nevybral a vopred  neoznámil  iné  kritérium,  nie  je  povinný  preskúmať,  či  ide o neobvykle  nízku  ponuku?
2.      Majú  sa článok 56  smernice  2014/24 v spojení s jej  článkom 69 a článok 38  smernice  2009/81 v spojení s jej  článkom 49  vykladať v tom  zmysle,  že  verejný  obstarávateľ  je  povinný  preskúmať,  či  ide o neobvykle  nízke  ponuky,  len v prípade,  ak v súvislosti s určitou  ponukou  existuje  podozrenie,  alebo  sa  musí  vždy  presvedčiť o serióznosti  predložených  ponúk a uviesť  zodpovedajúce  odôvodnenie?
3.      Má  verejný  obstarávateľ  takú  povinnosť,  ak  boli v rámci  postupu  obstarávania  predložené  len  dve  ponuky?
4.      Má  sa článok 47  Charty  základných  práv  Európskej  únie  [ďalej  len  ‚Charta‘]  vykladať v tom  zmysle,  že  posúdenie  verejného  obstarávateľa,  pokiaľ  ide o to,  že  neexistuje  podozrenie v súvislosti s existenciou  neobvykle  nízkej  ponuky,  resp.  jeho  presvedčenie,  že  uchádzač,  ktorý  sa v postupe  obstarávania  umiestnil  na  prvom  mieste,  predložil  serióznu  ponuku,  podliehajú  súdnemu  preskúmaniu?
5.      V prípade  kladnej  odpovede  na  predchádzajúcu  otázku,  má  sa článok 47  [Charty]  vykladať v tom  zmysle,  že  ak  verejný  obstarávateľ v postupe  obstarávania  nepreskúmal,  či  ide o neobvykle  nízku  ponuku,  je  povinný  vysvetliť a odôvodniť,  prečo v súvislosti s existenciou  neobvykle  nízkej  ponuky, t. j. v súvislosti  so  serióznosťou  ponuky  umiestnenej  na  prvom  mieste,  neexistuje  nijaké  podozrenie?“
III. Konanie na Súdnom dvore

19.      Návrh  na  začatie  prejudiciálneho  konania  bol  doručený  do  kancelárie  Súdneho  dvora  8. decembra  2020.

20.      Dňa  1. februára  2021  predseda  Súdneho  dvora  zamietol  žiadosť o prejednanie  veci v skrátenom  konaní.

21.      Pripomienky  predložili  Veridos,  Mühlbauer,  rakúska,  bulharská,  česká a francúzska  vláda,  ako  aj  Európska  komisia.

22.      Uskutočnenie  pojednávania  sa  nepovažovalo  za  nevyhnutné.
IV.    Analýza

A.      Úvodné úvahy

23.      V tejto  veci  sa  uplatní  smernica  2009/81,  lebo  ide o verejnú  zákazku  na  vyhotovovanie  dokladov  totožnosti,  ktorá  patrí  do  „oblastí  obrany a bezpečnosti“.(7) Ako  sa  uvádza v rozhodnutí  vnútroštátneho  súdu,  verejný  obstarávateľ  vyhlásil  verejné  obstarávanie  na  zadanie  jedinej  zákazky  práve  podľa  uvedenej  smernice.(8)

24.      Vnútroštátny  súd  však  kladie  otázky  týkajúce  sa  relevantných  článkov  smernice  2009/81 a smernice  2014/24.  Svoj  postup  odôvodňuje  tým,  že  poukazuje  na  „rovnaký  obsah a podobnú  funkciu  relevantných  ustanovení  oboch  smerníc“.(9) Položenie  takých  otázok  nie  je  problematické,  keďže  ustanovenia  oboch  smerníc, o výklad  ktorých  sa  žiada,  sa v podstate  zhodujú,  takže  odpoveď  Súdneho  dvora  platí  rovnako  pre  všetky  tieto  ustanovenia.(10)

25.      V tom  istom  zmysle  možno  judikatúru  Súdneho  dvora  týkajúcu  sa  tejto  oblasti – aj  keď  sa v nej  odkazuje  na  analogické  ustanovenia  iných  smerníc  týkajúcich  sa  verejného  obstarávania,  ktoré  sú  odlišné  od  dvoch  vyššie  uvedených  smerníc – uplatniť  na  prejednávanú  vec,  ako  to  vysvetlím  nižšie.

26.      Otázky  vnútroštátneho  súdu  možno  vzhľadom  na  ich  obsah  rozdeliť  do  dvoch  skupín:
–        prvými  troma  otázkami  sa  vnútroštátny  súd  pýta,  či – a prípadne  za  akých  podmienok a v akom  rozsahu – je  verejný  obstarávateľ  povinný  overiť  existenciu  neobvykle  nízkych  ponúk,
–        štvrtá a piata  otázka  sa  týkajú  odôvodnenia,  ktoré  musí  verejný  obstarávateľ  uviesť v súvislosti s neexistenciou  neobvykle  nízkej  ponuky, a súdneho  preskúmania  tohto  posúdenia.
B.      Povinnosť overiť existenciu neobvykle nízkych ponúk (prvá, druhá a tretia prejudiciálna otázka)

27.      Slovami  vnútroštátneho  súdu,  predmetom  sporu  je  len  právomoc,  ktorú  vnútroštátny  zákonodarca  uplatnil  tým,  že v § 72 ods. 1  zákona o verejnom  obstarávaní  upravil  kritérium  na  posudzovanie  neobvykle  nízkych  ponúk.(11)

28.      Ak  správne  chápem  argumentáciu  vnútroštátneho  súdu, z jeho  výkladu  uvedeného  vnútroštátneho  predpisu  zrejme  vyplýva,  že  jediným  kritériom  na  označenie  ponuky  ako  „neobvykle  nízkej“  je,  že  je o 20 % nižšia  než  priemer  ponúk  predložených  ostatnými  uchádzačmi.  Ak  by  sa  uvedené  kritérium  nemohlo  uplatniť,  lebo  boli  predložené  len  dve  ponuky,  verejný  obstarávateľ  by  nemohol  posúdiť,  či  niektorá z nich  nie  je  neobvyklá.(12)

29.      Skôr  než  sa  budem  zaoberať  otázkou,  či  je  takto  vyložený  vnútroštátny  predpis(13) v súlade  so  smernicami  2009/81 a 2014/24  (najmä s článkom 49  prvej  uvedenej  smernice a s článkom 69  druhej  uvedenej  smernice),  pripomeniem,  že
–        článok 49  smernice  2009/81  ukladá  verejnému  obstarávateľovi  povinnosť  skontrolovať a overiť  serióznosť  ponúk.  Ak  sa  domnieva,  že  niektorá z nich  je  vo  vzťahu k tovaru,  prácam  alebo  službám  neobvykle  nízka,  písomne  požiada o podrobnosti  týkajúce  sa  základných  charakteristických  prvkov  ponuky,  ktoré  považuje  za  dôležité,
–        podľa článku 69 ods. 1  smernice  2014/24  verejní  obstarávatelia  „od  hospodárskych  subjektov  požadujú,  aby  vysvetlili  cenu  alebo  náklady,  ktoré  sa v ponuke  navrhujú,  ak  sa  zdá,  že  ponuky  sú  vzhľadom  na  dané  práce,  tovar  alebo  služby  neobvykle  nízke“.

30.      Uvedené  ustanovenia  treba  vykladať  so  zreteľom  na  judikatúru  Súdneho  dvora,  ako  som  uviedol  vyššie,  keďže  normotvorca  Únie v nich  nevymedzil  pojem  neobvykle  nízka  ponuka  ani  nestanovil  konkrétnu  metódu  na  výpočet  prahovej  hodnoty  neobvyklosti.(14) Pripomínam,  že z tohto  dôvodu  je  dôležitý  výklad  podaný v judikatúre,  pre  ktorý  je v tejto  oblasti  po  celý  čas  charakteristická  pozoruhodná  kontinuita.(15)

31.      Súdny  dvor  rozhodol:
–        v súvislosti  so  smernicou  92/50,  že  „prináleží…  členským  štátom,  konkrétne  verejným  obstarávateľom,  aby  určili  spôsob  výpočtu  prahu  neobvyklosti,  ktorý  zakladá  ‚ponuku s neobvykle  nízkou  cenou‘…“,(16)
–        v súvislosti  so  smernicou  93/37,  že  verejný  obstarávateľ  sa  nemôže  vyhnúť  povinnosti  „identifikovať  podozrivé  ponuky“, a ak  sú  podozrivé,  použiť  príslušný  (kontradiktórny)  overovací  postup,(17)
–        v súvislosti  so  smernicou  2004/18(18),  že  „…  normotvorca  Únie  chcel  vyžadovať  od  verejného  obstarávateľa,  aby  preveril  základné  charakteristické  parametre  ponúk,  ktoré  sú  neobvykle  nízke, a to  tak,  že  mu  uložil  na  tento  účel  povinnosť  požiadať  uchádzačov,  aby  poskytli  potrebné  odôvodnenie  na  preukázanie  toho,  že  tieto  ponuky  sú  seriózne“.(19)

32.      Pokiaľ  ide o článok 69  smernice  2014/24,  Súdny  dvor  potvrdil,  že
–        ak  sa  zdá,  že  ponuka  má  neobvykle  nízku  cenu,  verejní  obstarávatelia  od  uchádzača  vyžadujú,  aby  vysvetlil  cenu  alebo  náklady,  ktoré  sú v nej  navrhnuté,  pričom  tieto  vysvetlenia  sa  môžu  týkať  najmä  prvkov  uvedených v odseku 2  uvedeného  článku,(20)
–        verejný  obstarávateľ  musí  posúdiť  poskytnuté  informácie  konzultáciou s uchádzačom a takúto  ponuku  môže  zamietnuť  len v prípade,  ak  poskytnuté  dôkazy  uspokojivo  nedokladujú  nízku  úroveň  navrhovaných  cien  alebo  nákladov.(21)

33.      Právna  úprava  Únie v konečnom  dôsledku  ukladá  verejným  obstarávateľom  povinnosť v každom  prípade  overiť,  či  sa  na  prvý  pohľad  zdá,  že  niektorá z predložených  ponúk  je  neobvykle  nízka.

34.      Na  tento  účel  je  nepodstatné,  že  nemožno  „uplatniť  kritérium  na  posúdenie  existencie  neobvykle  nízkej  ponuky  stanovené  vnútroštátnymi  právnymi  predpismi“ a že  predtým  nebolo  oznámené  iné  kritérium  vybraté  verejným  obstarávateľom.  Pripomínam,  že  verejný  obstarávateľ  je  vždy  povinný  overiť,  či  existuje  podozrenie,  že  ponuka  je  neprimeraná,  resp.  všetky  ponuky  sú  neprimerané.

35.      Tiež  je  nepodstatné,  že  do  postupu  obstarávania  sa  prihlásili  len  dvaja  záujemcovia:  verejný  obstarávateľ  musí  preskúmať  každú z týchto  dvoch  ponúk a vyhodnotiť  jej  prípadne  podozrivý  charakter.

36.      Ako  som  už  vysvetlil, v zásade  prináleží  členským  štátom a verejným  obstarávateľom,  aby  určili  spôsob  výpočtu  prahu  neobvyklosti,  ktorý  zakladá  „neobvykle  nízku  ponuku“.  Právo  Únie v každom  prípade  poskytuje  usmernenia  na  spresnenie  predmetu  podrobností,  ktoré  možno  žiadať  od  toho,  kto  predloží  podozrivú  ponuku.(22)

37.      Bulharská  vláda  tvrdí,  že  zistenie  neobvykle  nízkych  ponúk  môže  byť  založené  len  na  aritmetických  kritériách,  ako  je  kritérium  stanovené  vo  vnútroštátnej  právnej  úprave.  Podľa  jej  názoru  uvedené  riešenie  zaručuje  objektívnosť,  ktorú  nemožno  zabezpečiť,  ak  identifikácia  podozrivých  ponúk  spočíva  na  subjektívnom  posúdení  verejného  obstarávateľa.(23)

38.      S uvedeným  tvrdením  nesúhlasím.  Verejný  obstarávateľ  musí  identifikovať  ponuky,  ktoré  sú  zdanlivo  podozrivé  (a preto  sa  na  ne  vzťahuje  kontradiktórny  overovací  postup),  vzhľadom  na  všetky  vlastnosti  predmetu  obstarávania.  Hoci  porovnanie s ostatnými  predloženými  ponukami  môže v určitých  prípadoch  poslúžiť  na  zistenie  niektorých  neobvyklostí,  nemožno  ho  povýšiť  na  jediné  kritérium,  ktoré  použije  verejný  obstarávateľ.  Preskúmanie  všetkých  prvkov  podozrivej  ponuky – posudzovaných  ako  takých – mu  umožní  určiť,  či  je  táto  ponuka  napriek  tomu,  ako  sa  javí a že  sa  vzďaľuje  od  cien  iných  záujemcov v postupe  obstarávania(24),  dostatočne  seriózna.

39.      Súdny  dvor  navyše  už  rozhodol,  že  použitie  samotného  matematického  kritéria  môže  byť v rozpore s rozvojom  efektívnej  hospodárskej  súťaže v oblasti  verejného  obstarávania.  Tak  to  bolo  vo  veciach, v ktorých  bol  vydaný  rozsudok  Fratelli  Costanzo a rozsudok  Lombardini a Mantovani:
–        v prvej  uvedenej  veci  sa  podľa  talianskeho  predpisu  „ponuky,  ktorých  súčasťou  je  zľava v percentuálnej  sadzbe  vyššej  než  priemer  percentuálnych  sadzieb  pripustených  ponúk,  zvýšenej o percentuálnu  sadzbu,  ktorá  sa  musí  uviesť v oznámení o vyhlásení  verejného  obstarávania“,  považovali  za  neobvyklé,  pričom  boli  vylúčené z postupu  obstarávania.  Podľa  oznámenia o vyhlásení  verejného  obstarávania  boli  automaticky  vylúčené  ponuky,  ktoré  neboli  aspoň o 9,48 % vyššie  ako  odhadovaná  suma,(25)
–        v druhej  uvedenej  veci  bola  percentuálna  sadzba,  od  ktorej  závisela  povinnosť  obstarávateľa  podrobiť  neobvyklú  ponuku  overovaciemu  postupu,  stanovená  na  „úrovni  aritmetického  priemeru  percentuálnych  zliav  všetkých  pripustených  ponúk,  zvýšenej o priemerný  aritmetický  rozdiel  percentuálnych  zliav,  ktoré  prevyšujú  uvedený  priemer“.(26)

40.      Súdny  dvor  pritom  rozhodol,  že  „matematické  kritérium,  podľa  ktorého  sa  tie  ponuky,  ktoré  sú o 10 % nižšie  než  priemerné  zvýšenie  všetkých  pripustených  ponúk v porovnaní s odhadovanou  sumou  projektu,  považujú  za  neobvykle  nízke, a preto  sú  vylúčené z postupu  obstarávania,  zbavuje  tých  uchádzačov,  ktorí  predložili  mimoriadne  nízke  ponuky,  možnosti  preukázať  serióznosť  týchto  ponúk,  takže  uplatnenie  podobného  kritéria  je v rozpore s cieľom  smernice  71/305,  ktorým  je  podporovať  rozvoj  efektívnej  hospodárskej  súťaže v oblasti  verejného  obstarávania“.(27)

41.      Na  základe  týchto  predpokladov  možno  dospieť k záveru,  že  vnútroštátny  predpis,  podľa  ktorého  jediným  kritériom  na  posúdenie,  či  je  ponuka  neobvykle  nízka,  je,  aby  jej  suma  bola o 20 % nižšia  než  priemer  ponúk  predložených  ostatnými  uchádzačmi,  nie  je v súlade s právom  Únie.

42.      Účelom  povinnosti  overiť  serióznosť  všetkých  predložených  ponúk  je  zabezpečiť  súlad  so  zásadami  transparentnosti,  nediskriminácie a rovnakého  zaobchádzania, v súlade s ktorými  sa  majú  zadávať  verejné  zákazky.(28)

43.      Tento  cieľ  by  bol  ohrozený,  ak  by  vnútroštátne  právne  úpravy  obmedzovali  prípady, v ktorých  môže  byť  opodstatnené  označiť  ponuku  za  „neobvykle  nízku“,  na  čisto  percentuálne  parametre  (vo  vzťahu k ostatným  predloženým  ponukám), a tak  vylúčili  uplatnenie článku 49  smernice  2009/81 a článku 69  smernice  2014/24.
C.      Odôvodnenie a súdne preskúmanie posúdenia verejného obstarávateľa týkajúceho sa prípadnej existencie neobvykle nízkej ponuky (štvrtá a piata prejudiciálna otázka)

44.      V článku 55 ods. 2  smernice  2009/81  je  zakotvené  právo  napadnúť  rozhodnutia  prijaté  verejným  obstarávateľom.(29) Toto  ustanovenie  nadväzuje  na  právnu  úpravu  obsiahnutú v smernici  89/665/ES(30) a – ako  zdôrazňuje  Komisia – zabezpečuje  dodržiavanie  práv  stanovených v článku 47  Charty.(31)

45.      V súlade s článkom 55 ods. 4  smernice  2009/81  sú  členské  štáty  vo  všeobecnosti  povinné  zabezpečiť,  aby  „si  postupy  preskúmania  mohla…  uplatniť  každá  osoba,  ktorá  má  alebo  mala  záujem o získanie  určitej  zákazky,  ktorá  bola  poškodená  alebo  existuje  riziko  poškodenia  [alebo  ktorej  hrozí,  že  bude  poškodená – neoficiálny  preklad]  údajným  porušením“.

46.      V súvislosti s neobvykle  nízkymi  ponukami  treba  na  túto  druhú  skupinu  otázok  odpovedať z dvojakého  hľadiska:
–        v prvom  rade v závislosti  od  výslovného  alebo  implicitného  charakteru  rozhodnutia  verejného  obstarávateľa o serióznosti  niektorej z predložených  ponúk,
–        v druhom  rade v závislosti  od  súdneho  preskúmania  posúdenia  verejného  obstarávateľa.
1.      Charakter(a prípadnéodôvodnenie)rozhodnutiaverejnéhoobstarávateľa

47.      Článok 49  smernice  2009/81, v ktorom  sú  spomenuté  ponuky s neobvykle  nízkou  cenou,  neukladá  verejnému  obstarávateľovi  nediferencovanú  povinnosť  výslovne  rozhodnúť,  či  má  príslušná  ponuka  neobvykle  nízku  cenu.

48.      Uvedená  povinnosť  je  naopak  stanovená,  ak  sa  podľa  verejného  obstarávateľa  „pri  určitej  zákazke  objavia  ponuky s neobvykle  nízkou  cenou  vo  vzťahu k tovaru,  prácam  alebo  službám“.

49.      Ako  som  uviedol  vyššie,  povinnosťou,  ktorú  „má  obstarávateľ v prvom  rade,  [je]  identifikovať  podozrivé  ponuky“(32) vzhľadom  na  všetky  vlastnosti  predmetu  obstarávania a prípadne  na  vzťah  medzi  každou z týchto  vlastností k ostatným  vlastnostiam.

50.      Ak  sa  verejný  obstarávateľ  domnieva,  že  žiadna z takto  vyhodnotených  ponúk  nie  je  neobvykle  nízka,  nie  je  povinný  ad  hoc o tom  rozhodnúť. V tomto  smere  súhlasím s konzorciom  Mühlbauer a s francúzskou  vládou:  samotná  akceptácia  ponuky  verejným  obstarávateľom  implicitne  svedčí o jeho  presvedčení,  že  táto  ponuka  nie  je  neobvykle  nízka.

51.      Rozhodnutie  ad  hoc  je  nevyhnutné  len v prípade,  ak  verejný  obstarávateľ  po  zistení  možnosti,  že  ponuka  je  neobvykle  nízka,  poskytol  tomu,  kto  ju  predložil  (podľa článku 49 ods. 1  smernice  2009/81),  možnosť  preukázať  jej  serióznosť a požiadal  ho o podrobnosti,  ktoré  považuje  za  dôležité.

52.      Po  skončení  uvedeného  kontradiktórneho  postupu  verejný  obstarávateľ  podľa  judikatúry  Súdneho  dvora  musí  určiť,  či  sú  „vysvetlenia  poskytnuté  dotknutými  osobami  relevantné“  pre  prijatie  „rozhodnutia o prijatí  alebo  zamietnutí…  ponúk“,  ktoré  boli  pôvodne  podozrivé.(33) Je  logické,  že  toto  rozhodnutie  musí  byť  dostatočne  odôvodnené.

53.      V prípade  podozrenia,  že  ponuka  je  neobvykle  nízka,  teda  verejný  obstarávateľ  po  príslušnom  kontradiktórnom  overovacom  postupe  musí  rozhodnúť,  či  takú  ponuku  prijme  alebo  zamietne.  Aby  boli  dodržané  práva  dotknutej  osoby,  toto  jeho  rozhodnutie  musí  mať  podobu  odôvodneného  rozhodnutia.(34)

54.      Vyplýva  to z článku 35  smernice  2009/81,  podľa  ktorého  verejný  obstarávateľ  musí  „čo  najskôr  inform[ovať]  záujemcov a uchádzačov o rozhodnutiach  prijatých v súvislosti  so  zadaním  zákazky“.

55.      Naopak,  ak  sa  podľa  verejného  obstarávateľa  na  prvý  pohľad  zdá,  že  žiadna z ponúk  nie je  neobvykle  nízka,  neuskutoční  sa  kontradiktórny  overovací  postup  ani  sa o tejto  otázke  výslovne  nerozhodne.

56.      Za  uvedených  okolností  bude  implicitnou  súčasťou  rozhodnutia,  ktorým  sa  skončí  postup  obstarávania,  rozhodnutie,  že  žiadna z predložených  ponúk  sa  nepovažuje  za  neobvykle  nízku.  Toto  posledné  uvedené  rozhodnutie  je  odôvodnené  práve  neexistenciou  okolností,  ktoré  by  si  vyžadovali  konkrétne  preskúmanie  podozrivej  ponuky.
2.      Súdnepreskúmanierozhodnutia o tom,žeponukajeneobvyklenízka

57.      S cieľom  určiť,  ako  sa  uskutočňuje  nevyhnutné  súdne  preskúmanie  rozhodnutia  verejného  obstarávateľa,  treba  rozlíšiť  dva  vyššie  uvedené  prípady:  buď  verejný  obstarávateľ  výslovne  rozhodol o podozreniach,  ktoré  vyvolala  určitá  ponuka,  alebo  to  urobil  implicitne  tým,  že  vydal  konečné  rozhodnutie v postupe  obstarávania  bez  toho,  aby  vyjadril  akúkoľvek  pochybnosť o serióznosti  tejto  alebo  iných  ponúk.

58.      Aj  keď  priamo  uplatniteľnou  smernicou  je  smernica  2009/81,  poukážem  na  judikatúru  Súdneho  dvora  týkajúcu  sa  smernice  89/665(35),  keďže – ako  som  už  uviedol – prvá  uvedená  smernica  obsahuje  podobnú  právnu  úpravu  podávania  opravných  prostriedkov  ako  druhá  uvedená  smernica.

59.      Preskúmanie,  na  ktoré  odkazuje  všeobecné  ustanovenie článku 1 ods. 1  posledného  pododseku  smernice  89/665,  sa  vzťahuje  na  všetky  rozhodnutia  verejného  obstarávateľa,  ktorými  sa  uplatňuje  právo  Únie v tejto  oblasti.(36)

60.      Medzi  týmito  rozhodnutiami  verejného  obstarávateľa,  ktoré  môžu  byť  predmetom  preskúmania,  sa  logicky  nachádzajú  tie  rozhodnutia,  ktorými  sa  rozhoduje o zadaní  zákazky  výberom  jednej z ponúk,  ale  aj  ďalšie  rozhodnutia  inej  povahy,  ktoré  majú  vplyv  na  právnu  situáciu  dotknutých  osôb.(37)

61.      Smernica  89/665  „formálne  nestanovuje  moment,  odkedy  je  dostupná  možnosť  opravného  prostriedku  stanoveného v jej  článku 1  ods. 1“.(38) Súdny  dvor  sa  usiluje o zabezpečenie  toho,  aby  rozhodnutia  verejných  obstarávateľov  mohli  byť  predmetom  účinného a čo  najrýchlejšieho  preskúmania.(39)

62.      Normotvorca  Únie  poveril  členské  štáty  úlohou  spresniť  „podrobné  pravidlá“  postupov  preskúmavania  rozhodnutí  verejných  obstarávateľov  (článok 1 ods. 3  smernice  89/665).(40)

63.      Členské  štáty  preto v zásade  môžu  regulovať  opravné  prostriedky  proti  rozhodnutiam  verejného  obstarávateľa  tým,  že  stanovia  ich  podanie  spolu  alebo  osobitne  (vo  vzťahu k hlavnej  námietke).  Smernica  89/665  nestanovuje, a ani  nevylučuje  žiaden z týchto  dvoch  mechanizmov.

64.      Ak  sa  členské  štáty  na  základe  svojej  procesnej  autonómie  rozhodnú  pre  spoločnú  námietku,  musia  to  urobiť  bez  porušenia  cieľov  smernice  89/665,  pokiaľ  ide o nevyhnutnú  účinnosť a rýchlosť.  Okrem  toho  musia  zohľadniť,  že
–        táto  smernica  „nedovoľuje  členským  štátom  podmieniť  možnosť  preskúmania  rozhodnutia  tým,  aby  predmetný  postup  verejného  obstarávania  formálne  dospel  do  určitého  štádia“(41),
–        v závislosti  od  svojich  charakteristických  znakov  vnútroštátna  právna  úprava,  ktorá  „v každom  prípade  vyžaduje,  aby  uchádzač  pred  podaním  opravného  prostriedku  voči  pripusteniu  iného  uchádzača,  čakal  na  rozhodnutie o zadaní  predmetnej  zákazky,  porušuje  ustanovenia  smernice  89/665“.(42)

65.      Netreba  však  zabúdať  na  to,  že  zachovanie  zásady  právnej  istoty  „by  bolo  ohrozené,  ak  by  záujemcovia a uchádzači  mohli v ktoromkoľvek  okamihu  verejného  obstarávania  namietať  porušenie  pravidiel  verejného  obstarávania a donútiť  tak  verejného  obstarávateľa,  aby  začal  celý  postup  od  začiatku a odstránil  tieto  porušenia“.(43)

66.      Judikatúra  obsiahnutá v tomto  poslednom  uvedenom  rozsudku  je  prepojená s judikatúrou,  ktorú  Súdny  dvor  sformuloval v súvislosti  so  žalobou o neplatnosť  upravenou v článku 263 ZFEÚ.

67.      Ako  pripomenula  francúzska  vláda,  predmetom  žaloby o neplatnosť  môžu  byť  len  opatrenia s právne  záväznými  účinkami,  ktoré  môžu  zasiahnuť  do  záujmov  žalobcu  tým,  že  podstatným  spôsobom  zmenia  jeho  právne  postavenie.(44)

68.      Pokiaľ  ide o akty  alebo  rozhodnutia,  ktoré  sa  pripravujú v rôznych  fázach,  napadnuteľné  sú  opatrenia,  ktoré  konečným  spôsobom  určujú  postoj  rozhodujúceho  orgánu  „na  záver  určitého  správneho  konania a majú  vyvolávať  záväzné  právne  účinky…, s výnimkou  dočasných  opatrení,  ktorých  účelom  je  pripraviť  konečné  rozhodnutie…“.(45)

69.      Podľa  Súdneho  dvora  sa  má  pojem  „rozhodnutia  prijaté  verejnými  obstarávateľmi“  na  účely článku 1 ods. 1  štvrtého  pododseku  smernice  89/665  vykladať  extenzívne,  keďže  zo  znenia  uvedeného  ustanovenia – ktoré  „všeobecne  odkazuje  na  rozhodnutia  verejného  obstarávateľa  bez  toho,  aby  rozlišovalo  medzi  týmito  rozhodnutiami  podľa  ich  obsahu  alebo  okamihu  ich  prijatia, a nestanovuje  nijaké  obmedzenie,  pokiaľ  ide o povahu a obsah  dotknutých  rozhodnutí“–  „vyplýva,  že  každé  rozhodnutie  verejného  obstarávateľa,  na  ktoré  sa  vzťahujú  pravidlá  Únie v oblasti  verejného  obstarávania a ktoré  môže  tieto  pravidlá  porušiť,  podlieha  súdnemu  preskúmaniu“.(46)

70.      Uvedený  výklad  pojmu  „rozhodnutia,  ktoré  možno  preskúmať“  viedol  Súdny  dvor k záveru,  že  takým  rozhodnutím  je  rozhodnutie,  ktorým  sa  hospodárskemu  subjektu  povoľuje  zúčastniť  sa  na  postupe  verejného  obstarávania.(47)

71.      Široký  dosah  uvedeného  výkladu(48) bol v každom  prípade  obmedzený  na  pozitívne  rozhodnutia,  ktoré  boli  skutočne  prijaté  verejným  obstarávateľom,  teda  rozhodnutia,  ktorých  súčasťou  je  prejav  vôle,  ktorým  verejný  obstarávateľ  zaujme  určitý  postoj,  ak  mu  právny  predpis  ukladá  povinnosť  rozhodnúť.

72.      Ako  som  už  uviedol,  je  potrebné  rozlišovať  medzi:
–        rozhodnutiami, v ktorých  verejný  obstarávateľ  výslovne  rozhodne o podozreniach,  ktoré  mohla  vyvolať  určitá  ponuka,  pričom  ukončí  kontradiktórny  overovací  postup,  ktorého  cieľom  je  určiť,  či  táto  ponuka  je  alebo  nie  je  neobvykle  nízka.  Podľa  môjho  názoru  sa  uvedené  rozhodnutie v ktorejkoľvek z jeho  dvoch  možných  podôb  dotýka  záujmov  uchádzačov,  najmä  uchádzača,  ktorého  ponuka  sa  zamietne z dôvodu,  že  je  neobvykle  nízka.  Zmena  jeho  postavenia v postupe  obstarávania  spolu s autonómnosťou  postupu, v ktorom  verejný  obstarávateľ  rozhodol,  svedčia v prospech  konštatovania,  že  uvedené  rozhodnutie  je  konečným  rozhodnutím,  ktoré  od  okamihu  jeho  prijatia  môže  podliehať  súdnemu  preskúmaniu,
–        implicitnými  rozhodnutiami  verejného  obstarávateľa,  ktoré  sa v prípade  neexistencie  pochybností o serióznosti  ponúk  začlenia  do  rozhodnutia o zadaní  zákazky.  Uvedené  rozhodnutia  treba  napadnúť v súdnom  konaní  prostredníctvom  príslušného  opravného  prostriedku  podaného  proti  tomuto  konečnému  rozhodnutiu.

73.      V rozsahu  relevantnom  pre  tento  spor z dostupných  informácií  vyplýva,  že  verejný  obstarávateľ  nemal  pochybnosti,  ktoré  by u neho  vzbudzovali  podozrenie,  že  niektorá z ponúk  je  neobvykle  nízka.  Preto  nebol  nútený  začať  príslušný  overovací  postup.

74.      Verejný  obstarávateľ  tak  neprijal  nijaké  rozhodnutie,  ktoré  by  podľa  smernice  2009/81  bolo  možné v uvedenom  okamihu  samostatne  napadnúť.  Pripomínam,  že  verejnému  obstarávateľovi z článku 49  uvedenej  smernice  nevyplývala  povinnosť  výslovne  rozhodnúť,  či  sú  všetky  ponuky  neobvykle  nízke,  ale  len  dodržať  určitý  postup  pred  zamietnutím  ponuky,  ktorú  „považoval“  za  neobvykle  nízku.

75.      Z uvedeného  článku a paralelne z článku 69  smernice  2014/24 v spojení s článkom 47  Charty  len  vyplýva – ako  tvrdí  francúzska  vláda  –,  že  na  základe  opravného  prostriedku  proti  rozhodnutiu o zadaní  zákazky  neúspešný  uchádzač  bude  môcť  napadnúť  toto  rozhodnutie s odôvodnením,  že  vybraná  ponuka  je  neobvykle  nízka.(49)
V.      Návrh

76.      Vzhľadom  na  vyššie  uvedené  navrhujem,  aby  Súdny  dvor  odpovedal  na  otázky,  ktoré  mu  položil  Vărchoven  administrativen  săd  (Najvyšší  správny  súd,  Bulharsko),  takto:
1.      Články 38 a 49  smernice  Európskeho  parlamentu a Rady  2009/81/ES z 13. júla  2009 o koordinácii  postupov  pre  zadávanie  určitých  zákaziek  na  práce,  zákaziek  na  dodávku  tovaru a zákaziek  na  služby  verejnými  obstarávateľmi  alebo  obstarávateľmi v oblastiach  obrany a bezpečnosti a o zmene a doplnení  smerníc  2004/17/ES a 2004/18/ES  sa  majú  vykladať v tom  zmysle,  že  verejní  obstarávatelia  sú  povinní v každom  prípade  overiť  prípadnú  existenciu  neobvykle  nízkych  ponúk.  Na  tento  účel  je  nepodstatný  počet  predložených  ponúk  alebo  to,  že  nie  je  možné  uplatniť  kritériá,  ktoré v tejto  súvislosti  stanovujú  vnútroštátne  právne  predpisy,  pričom v takom  prípade  musia  verejní  obstarávatelia  postupovať  podľa článku 49  smernice  2009/81/ES,  keďže  toto  ustanovenie  má  priamy  účinok.
2.      Článok 55 ods. 2  smernice  2009/81/ES v spojení s článkom 47  Charty  základných  práv  Európskej  únie  sa  má  vykladať v tom  zmysle,  že  ak  verejný  obstarávateľ  nemá  dôvody  začať  postup  na  overenie  serióznosti  ponuky,  jeho  posúdenie  môže  byť  predmetom  súdneho  preskúmania v rámci  opravného  prostriedku  podaného  proti  rozhodnutiu o konečnom  zadaní  zákazky.

1      Jazyk prednesu: španielčina.

2      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. júla 2009 o koordinácii postupov pre zadávanie určitých zákaziek na práce, zákaziek na dodávku tovaru a zákaziek na služby verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi v oblastiach obrany a bezpečnosti a o zmene a doplnení smerníc 2004/17/ES a 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 216, 2009, s. 76).

3      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).

4      Oznámenie bolo zverejnené rozhodnutím č. 5785 MPR‑58 z 15. augusta 2018.

5      Rozhodnutie č. 5785 MPR‑35 z 29. apríla 2020.

6      Rozhodnutie vnútroštátneho súdu, bod 41 in fine.

7      Bulharská vláda tvrdí (bod 9 jej pripomienok), že technológia a materiály používané pri vyhotovovaní dokladov totožnosti si vyžadujú alebo obsahujú utajované skutočnosti, a preto spadajú pod „citlivé zariadenia“, ktoré sú spomenuté v článku 2 písm. b) a c) smernice 2009/81.

8      Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu (bod 22) verejný obstarávateľ „prijal rozhodnutie o zadaní jedinej zákazky podľa smernice 2009/81“, pričom vychádzal z odôvodnenia 24 tejto smernice, namiesto toho, aby využil možnosť, ktorú poskytuje odôvodnenie 13 smernice 2014/24. Podľa článku 16 ods. 2 písm. b) poslednej uvedenej  smernice v prípadoch zmiešaných zákaziek, „ak sa na časť danej zákazky vzťahuje smernica 2009/81/ES, zákazku možno zadať v súlade s uvedenou smernicou, a to za predpokladu, že zadanie jedinej zákazky je opodstatnené objektívnymi dôvodmi“.

9      Bod 22 rozhodnutia vnútroštátneho súdu.

10      Normatívne odkazy na neobvykle nízke ponuky boli a sú stálou súčasťou právnych predpisov Únie týkajúcich sa verejného obstarávania od prijatia smernice Rady 71/305/EHS z 26. júla 1971 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 185, 1971, s. 1), konkrétne článku 29 ods. 5. Také odkazy sa nachádzali v článku 25 ods. 5 smernice Rady 77/62/EHS z 21. decembra 1976 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodania tovaru [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 13, 1977, s. 1), v článku 37 smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (Ú. v. ES L 209, 1992, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 322), v článku 27 smernice Rady 93/36/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodania tovaru (Ú. v. ES L 199, 1993, s. 1; Mim. vyd. 06/002, s. 110), v článku 30 ods. 4 smernice Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (Ú. v. ES L 199, 1993, s. 54; Mim. vyd. 06/002, s. 163) a v článku 34 smernice Rady 93/38/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore (Ú. v. ES L 199, 1993, s. 84; Mim. vyd. 06/002, s. 194). Uvedené formulácie boli zopakované v nasledujúcich generáciách týchto právnych predpisov, konkrétne v článku 57 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 1; Mim. vyd. 06/007, s. 19), v článku 55 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132) a v článku 84 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243).

11      Bod 23 rozhodnutia vnútroštátneho súdu. Vnútroštátny súd po citácii uvedeného ustanovenia uvádza, že kritérium, podľa ktorého sa za neobvyklú považuje ponuka, ktoré je o viac ako 20 % nižšia než priemer ponúk ostatných uchádzačov, „implicitne požaduje, aby boli k dispozícii prinajmenšom tri ponuky, pričom posúdenie jednej z ponúk sa vykoná na základe priemernej hodnoty ostatných dvoch ponúk“.

12      Bulharská vláda (bod 34 jej pripomienok) zastáva rovnaký názor: ak boli predložené len dve ponuky, chýba objektívne identifikačné kritérium na to, aby sa považovali za neobvykle nízke, takže verejný obstarávateľ nemôže mať podozrenie, že jedna z nich je neobvykle nízka.

13      Hoci je logické, že vnútroštátnemu súdu prináleží vykladať vnútroštátne právo, bolo by možné uvažovať o tom, či bulharská právna úprava v skutočnosti upravuje porovnanie ceny ponuky s priemernou hodnotou ostatných ponúk len ako jednu z okolností nasvedčujúcich neobvyklosti. Z tohto hľadiska by verejný obstarávateľ mohol použiť iné doplnkové kritériá, ktoré síce nie sú výslovne stanovené v uvedenej právnej úprave, no umožňujú mu rozpoznať, či je ponuka sama osebe neobvykle nízka.

14      Komisia to zdôrazňuje vo svojom usmernení týkajúcom sa účasti uchádzačov a tovaru z tretích krajín na trhu verejného obstarávania v EÚ, oznámenie z 24. júla 2019, C(2019) 5494 final, bod 2.1.

15      Túto kontinuitu badať najmä v rozsudkoch z 22. júna 1989, Fratelli Costanzo (103/88, EU:C:1989:256; ďalej len „rozsudok Fratelli Costanzo“); z 27. novembra 2001, Lombardini a Mantovani (C‑285/99 a C‑286/99, EU:C:2001:640; ďalej len „rozsudok Lombardini a Mantovani“); z 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko a i. (C‑599/10, EU:C:2012:191); z 18. decembra 2014, Data Medical Service (C‑568/13, EU:C:2014:2466); z 19. októbra 2017, Agriconsulting Europe/Komisia, (C‑198/16 P, EU:C:2017:784), a z 10. septembra 2020, Tax‑Fin‑Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685; ďalej len „rozsudok Tax‑Fin‑Lex“).

16      Rozsudok z 18. decembra 2014, Data Medical Service (C‑568/13, EU:C:2014:2466, bod 49).

17      Rozsudok Lombardini a Mantovani, bod 55.

18      Ktorej článok 55 ods. 1 zodpovedá článku 49 ods. 1 smernice 2009/81.

19      Rozsudok z 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko a i. (C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 28). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

20      Rozsudok Tax‑Fin‑Lex, bod 32.

21      Tamže, bod 33.

22      Podľa článku 49 smernice 2009/81 sa také podrobnosti môžu týkať: 1. hospodárnosti stavebných postupov, výrobného procesu alebo poskytovaných služieb, 2. zvolených technických riešení a/alebo akýchkoľvek výnimočne priaznivých podmienok, ktoré má uchádzač k dispozícii na vykonanie práce alebo dodávky tovaru alebo poskytnutie služieb, 3. originality prác, dodávok tovaru alebo služieb navrhovaných uchádzačom, 4. súladu s ustanoveniami týkajúcimi sa ochrany zamestnanosti a pracovných podmienok platnými na mieste, kde sa má práca, služby alebo dodávka tovaru uskutočniť a 5. možnosti uchádzača získať štátnu pomoc. Znenie článku 69 smernice 2014/24 je v podstate totožné.

23      Bod 18 písomných pripomienok bulharskej vlády.

24      Súdny dvor v rozsudku Tax‑Fin‑Lex nevylúčil, že za určitých okolností môže byť prípustná (teda nie neobvykle nízka) dokonca aj ponuka s nulovou cenou, hoci sa veľmi odlišuje od ostatných predložených ponúk.

25      Rozsudok Fratelli Costanzo, body 6 až 10.

26      Rozsudok Lombardini a Mantovani, bod 8.

27      Rozsudok Lombardini a Mantovani, bod 47, v ktorom je citovaný rozsudok Fratelli Costanzo, bod 18. V tomto poslednom uvedenom rozsudku sa konštatuje, že predpisy Únie týkajúce sa verejného obstarávania, ako sú tie, o ktoré ide v prejednávanej veci, majú vzhľadom na svoj obsah, bezpodmienečnosť a presnosť priamy účinok.

28      Pokiaľ ide o smernicu 2009/81, je to vyjadrené v jej odôvodnení 69.

29      „Členské štáty prijímajú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že rozhodnutia prijaté verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi môžu byť preskúmané účinne, a najmä čo najskôr…, na základe toho, že takéto rozhodnutia porušili právne predpisy [Únie] v oblasti obstarávania alebo vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa tieto právne predpisy transponujú.“

30      Smernica Rady z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246). V článku 55 ods. 2 smernice 2009/81 je prevzaté znenie článku 1 ods. 1 štvrtého pododseku smernice 89/665, čo umožňuje analogicky uplatniť rozsudky Súdneho dvora týkajúce sa tohto posledného uvedeného ustanovenia.

31      Komisia poukazuje na odôvodnenie 36 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokiaľ ide o zvýšenie účinnosti postupov preskúmania v oblasti zadávania verejných zákaziek (Ú. v. EÚ L 335, 2007, s. 31). Podľa uvedeného odôvodnenia je „cieľom… najmä zabezpečiť plné dodržiavanie práva na účinný prostriedok nápravy a spravodlivý proces v súlade s prvým a druhým pododsekom článku 47 charty“.

32      Rozsudok Lombardini a Mantovani, bod 55.

33      Rozsudok Lombardini a Mantovani, bod 55.

34      Ako Súdny dvor pripomenul v uznesení zo 14. februára 2019, Cooperativa Animazione Valdocco (C‑54/18, EU:C:2019:118, bod 33), podľa ustálenej judikatúry „účinnosť súdneho preskúmania, ktoré je zaručené v článku 47 Charty, vyžaduje, aby dotknutá osoba mala možnosť oboznámiť sa s dôvodmi, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté voči nej, buď prostredníctvom prečítania samotného rozhodnutia, alebo prostredníctvom oznámenia dôvodov na základe jej žiadosti, s cieľom umožniť dotknutej osobe brániť svoje práva za najlepších možných podmienok a pri plnej znalosti veci sa rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na príslušný súd, a tiež umožniť tomuto súdu v plnom rozsahu preskúmať zákonnosť dotknutého rozhodnutia“.

35      Súčasťou úvah uvedených v nasledujúcich bodoch (59 až 64) sú úvahy, ktoré som uviedol v návrhoch prednesených vo veci Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:295).

36      Rozsudok z 5. apríla 2017, Marina del Mediterráneo a i. (C‑391/15, EU:C:2017:268; ďalej len „rozsudok Marina del Mediterráneo“, bod 26): „znenie článku 1 ods. 1 [smernice 89/665] tým, že používa výrazy ‚pokiaľ ide o postupy‘, predpokladá, že každé rozhodnutie verejného obstarávateľa, na ktoré sa vzťahujú pravidlá vyplývajúce z práva Únie v oblasti verejného obstarávania a ktoré je spôsobilé ich porušiť, podlieha súdnemu preskúmaniu podľa článku 2 ods. 1 písm. a) a b) tej istej smernice“.

37      Tamže, bod 27. Súdny dvor teda podporuje „široké chápanie pojmu ‚rozhodnutie‘ verejného obstarávateľa[, ktoré] potvrdzuje skutočnosť, že formulácia článku 1 ods. 1 smernice 89/665 neuvádza žiadne obmedzenie, pokiaľ ide o povahu a obsah rozhodnutí, ktoré sa tam uvádzajú“.

38      Tamže, bod 31.

39      Rozsudok z 12. decembra 2002, Universale‑Bau a i. (C‑470/99, EU:C:2002:746, bod 74).

40      Rozsudok Marina del Mediterráneo, bod 32: „Za absencie právnej úpravy Únie stanovujúcej moment, odkedy má byť poskytnutá možnosť opravného prostriedku, podľa ustálenej judikatúry je vecou vnútroštátneho práva upraviť náležitosti súdneho konania týkajúceho sa zabezpečenia ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie“, pričom sa uplatnia obmedzenia spojené so zásadami efektivity a ekvivalencie.

41      Tamže, bod 31.

42      Tamže, bod 34.

43      Rozsudok z 12. marca 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, bod 51 a tam citovaná judikatúra). Zásadu právnej istoty však nemožno oddeliť od požiadavky efektivity smerníc týkajúcich sa verejného obstarávania.

44      Pozri v tomto zmysle napríklad rozsudok z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 51).

45      Pozri napríklad rozsudok zo 17. júla 2008, Athinaïki Techniki/Komisia (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, bod 42).

46      Rozsudok zo 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 105).

47      Tamže, bod 106, v ktorom je citovaný rozsudok Marina del Mediterráneo, bod 28. Za napadnuteľné sa považuje tiež „… rozhodnutie verejného obstarávateľa o odmietnutí poskytnúť hospodárskemu subjektu informácie považované za dôverné a predložené zo strany záujemcu alebo uchádzača“.

48      Aj keď by sa na prvý pohľad mohlo zdať, že je to naopak, nemyslím si, že uvedený výklad, ktorý je taký široký, nie je v súlade s judikatúrou, ktorá v záujme právnej istoty vylučuje, aby uchádzači kedykoľvek namietali porušenia pravidiel verejného obstarávania. Oba smery judikatúry zhodne vyžadujú vyváženie právnej istoty na jednej strane so súdnym preskúmaním zákonnosti na druhej strane. Cieľom je dosiahnuť rovnováhu s kritériom relatívnej samostatnosti nadväzujúcich rozhodnutí verejného obstarávateľa, pokiaľ ide o ich obsah. Konkrétne bola napríklad vylúčená možnosť napadnúť opravným prostriedkom „konania predstavujúce jednoduchú predbežnú štúdiu zmluvy alebo majúce čisto prípravný charakter, ktoré spadajú do rámca vnútorných úvah verejného obstarávateľa o uzavretí zmluvy“, ako sa uvádza v rozsudku z 11. januára 2005, Stadt Halle a RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, bod 35). Hoci všetky tieto akty sú procesnými aktmi, ktoré slúžia na prípravu konečného rozhodnutia o zadaní zákazky, nie všetky z nich majú rovnako rozsiahly obsah, pričom napadnúť možno len tie, ktoré dostatočne vyjadrujú rozhodovaciu právomoc na to, aby boli do určitej miery samostatné.

49      Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu k tomu došlo v tomto prípade, keďže Veridos mohla napadnúť rozhodnutie o zadaní zákazky s odvolaním sa na to, že ponuka konzorcia Mühlbauer bola neobvykle nízka.