CELEX: 61994CC0021
Language: es
Date: 1995-03-28
Title: Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 28 de marzo de 1995. # Parlamento Europeo contra Consejo de la Unión Europea. # Directiva 93/89/CEE relativa a la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras - Nueva consulta al Parlamento Europeo. # Asunto C-21/94.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. P. LÉGER
      presentadas el 28 de marzo de 1995 (
            *1
         )
      
               1. 
            
            
               Mediante recurso registrado en la Secretaría el 20 de enero de 1994, el Parlamento Europeo solicita la anulación de la Directiva 93/89/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, relativa a la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras. (
                     1
                  )
            
         
               2. 
            
            
               Con posterioridad al asunto C-65/90, Parlamento/Consejo —que dio lugar a la sentencia de 16 de julio de 1992 (
                     2
                  ) que anuló el Reglamento (CEE) no 4059/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, por el que se determinan las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro— (
                     3
                  ) y al asunto C-388/92, Parlamento/Consejo —que dio lugar a la sentencia de 1 de junio de 1994 (
                     4
                  ) que anuló el Reglamento (CEE) no 2454/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, por el que se determinan las condiciones de admisión de los transportistas no residentes a los transportes nacionales de viajeros por carretera en un Estado miembro—, (
                     5
                  ) el Parlamento imputa de nuevo al Consejo el haber omitido volver a consultarle con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE, en materia de transportes. (
                     6
                  )
            
         
               3. 
            
            
               En el marco de la política autónoma de transportes, la Comisión se dedica, desde hace casi treinta años, a eliminar entre los transportistas por carretera de los diferentes Estados miembros las distorsiones de competencia derivadas de las diferencias en los modos en que dichos transportistas contribuyen a financiar las estructuras que utilizan. Si algunos modos de contribuir adoptan la forma de un impuesto sobre los vehículos matriculados en un Estado miembro con independencia del kilometraje recorrido, otros son función directa del kilometraje y se materializan, por ejemplo, en forma de peajes. Según indica el Sr. Bourlanges: (
                     7
                  )
               «La yuxtaposición de estos dos modos de contribución genera una situación muy perjudicial para determinados transportistas en ciertos Estados miembros, los cuales se ven obligados a pagar dos veces: a financiar en su país, a través de un elevado impuesto sobre los vehículos, su propia red de infraestructuras, y a volver a pagar otra vez, en forma de peajes, cuando circulan por los demás países de la Comunidad.»
            
         
               4. 
            
            
               En su Propuesta de una primera Directiva del Consejo relativa a la adaptación de los sistemas tributarios nacionales sobre camiones de gran tonelaje, presentada al Consejo el 17 de julio de 1968, (
                     8
                  ) la Comisión propuso que los Estados miembros adaptaran sus sistemas tributarios sobre camiones de gran tonelaje sustituyendo los impuestos existentes «[...] por un impuesto por la utilización de las infraestructuras viárias», (
                     9
                  ) que reflejaría «[...] las respectivas responsabilidades de los diversos vehículos en cuanto a los costes que ocasiona su circulación». (
                     10
                  ) El referido impuesto, basado en el peso bruto en carga máximo permitido, se aplicaría a todos los camiones de gran tonelaje. Esta Propuesta no obtuvo la aprobación del Consejo.
            
         
               5. 
            
            
               Los esfuerzos de la Comisión desembocaron en la adopción de la Directiva 93/89, al término de un procedimiento parlamentario plagado de avatares que resumo a continuación.
            
         
               6. 
            
            
               El 15 de enero de 1988, la Comisión presentó al Consejo una Propuesta de Directiva COM(87) 716 final, relativa a la imputación de los costes de infraestructura de transporte a camiones de gran tonelaje, (
                     11
                  ) a fin de permitir la adaptación progresiva de los sistemas tributarios nacionales sobre el uso o la propiedad de camiones de gran tonelaje. Inspirándose en la Propuesta de 1968, la Comisión, sustituyendo el «principio de nacionalidad» por el «principio de territorialidad», propuso la adaptación progresiva de los sistemas tributarios nacionales a fin de que la imposición fuera función directa de la utilización efectiva de la infraestructura viaria, con independencia del lugar de matriculación del vehículo. De este modo, los costes de mantenimiento de dichas infraestructuras se repartirían de manera más equitativa y se igualarían las condiciones de competencia entre transportistas. Y se dispone lo siguiente: «Con posterioridad al 31 de diciembre de 1992 los costes de infraestructura se cobrarán a los usuarios según una combinación de impuestos sobre utilización o propiedad de camiones de gran tonelaje cobrados según criterios de territorialidad y, en su caso, de los peajes, teniendo presente que el impuesto sobre el gasóleo ya se habrá armonizado a nivel comunitario para esa fecha.» (
                     12
                  )
            
         
               7. 
            
            
               Con una enmienda, el Parlamento aprobó la Propuesta mediante una resolución legislativa de 23 de mayo de 1989. (
                     13
                  )
            
         
               8. 
            
            
               Dicha Propuesta no fue adoptada nunca por el Consejo, en donde al parecer obtuvo una «acogida muy negativa». (
                     14
                  )
            
         
               9. 
            
            
               El 27 de noviembre de 1990, la Comisión presentó una modificación de la Propuesta COM(90) 540 final, (
                     15
                  ) la cual establece el mismo objetivo a largo plazo: «[...] la aplicación de un sistema comunitario basado en el principio de territorialidad», (
                     16
                  ) instaurado progresivamente, por etapas, según «un calendario estricto». (
                     17
                  ) Se prevé que los Estados miembros aplicarán, a partir del 1 de enero de 1995, tipos mínimos de impuestos, revisados cada año a fin de incrementar gradualmente la «[...] cobertura de los costes de infraestructura viaria, de forma que al menos los costes totales de infraestructura queden cubiertos, a más tardar, el 31 de diciembre de 1999». (
                     18
                  ) Estos tipos mínimos deberán tener en cuenta los impuestos especiales sobre el gasóleo y una corrección a la baja para tener en cuenta la doble imposición resultante de los peajes.
            
         
               10. 
            
            
               Esa Propuesta fue aprobada, con numerosas modificaciones, por una resolución legislativa del Parlamento de 15 de mayo de 1992. (
                     19
                  )
            
         
               11. 
            
            
               Partiendo de la consideración de que «la falta de un modelo teórico satisfactorio para la determinación de los costes imputables, así como de datos numéricos suficientemente precisos, homogéneos y completos, hace necesario un plazo de varios años para que se estudie, proponga, apruebe y aplique un sistema fiable y riguroso de imputación de los costes de infraestructura, incluidos los costes relativos al medio ambiente», (
                     20
                  ) el Parlamento propone que se distinga nítidamente entre una fase previa y transitoria de armonización de los tributos tal como existen, y una fase definitiva de imputación a los transportistas de los costes de infraestructura. Este nuevo mecanismo de imposición deberá basarse con carácter prioritario en los impuestos especiales sobre los carburantes y en las tasas vinculadas a la utilización de las redes (que pueden adoptar la forma de abonos) —especialmente adaptadas a las exigencias de un tributo «territorializado»—, pero no en el Impuesto sobre los Vehículos, «impuesto no territorial por excelencia», cuya cuota y cuyo producto «[...] se determinan sin referencia alguna a la utilización efectiva de la red por el vehículo gravado fiscal-mente». (
                     21
                  )
            
         
               12. 
            
            
               Mediante sentencia de 19 de mayo de 1992, Comisión/Alemania, (
                     22
                  ) el Tribunal de Justicia declaró que dicho Estado había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 76 del Tratado CEE, al haber adoptado la Ley de Tasas por la Utilización de las Carreteras Federales por los Vehículos Pesados de 30 de abril de 1990. Dicha ley establecía una tasa sobre los vehículos pesados que recorren el territorio alemán y reducía en un importe equivalente el Impuesto sobre los Vehículos pagado por los transportistas matriculados en la República Federal de Alemania.
            
         
               13. 
            
            
               Extrayendo las consecuencias de esa sentencia y haciendo suyas gran parte de las ideas apuntadas por el Parlamento en mayo de 1992, (
                     23
                  ) la Comisión presentó, el 26 de octubre de 1992, una nueva modificación de la Propuesta COM(92) 405 final. (
                     24
                  )
            
         
               14. 
            
            
               El establecimiento de un sistema armonizado de impuestos viales fundado en el principio de territorialidad se remite a una normativa ulterior que el Consejo adoptará «lo más rápidamente posible», (
                     25
                  ) a partir de un informe en el que se incluyan propuestas de la Comisión que ésta deberá presentar antes del 1 de enero de 1998, debiendo el sistema armonizado entrar en vigor a más tardar el 30 de junio de 1999.
            
         
               15. 
            
            
               La Propuesta adopta un sistema transitorio basado, por una parte, en la fijación de tipos mínimos para los impuestos sobre los vehículos (tipos netamente inferiores a los anteriormente propuestos) y, por otra parte, en la posibilidad de que los Estados miembros impongan derechos de uso sobre sus autopistas.
            
         
               16. 
            
            
               El Parlamento aprueba la Propuesta el 18 de diciembre de 1992, (
                     26
                  ) con dos modificaciones menores que establecen un derecho de uso proporcional a la distancia recorrida y prevén una exención del derecho de uso «en los trayectos fronterizos».
            
         
               17. 
            
            
               El Consejo sobre «transportes» de 19 de junio de 1993 examina a la vez un proyecto de texto sobre el cabotaje en el marco del transporte de mercancías y la Propuesta de Directiva relativa a la aplicación por los Estados miembros de impuestos sobre determinados vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera.
            
         
               18. 
            
            
               Informada de las modificaciones resultantes de las deliberaciones del Consejo, la Comisión de Transportes del Parlamento le pide a aquél que vuelva a consultar al Parlamento, a lo que se niega el Consejo mediante carta de su Presidencia de 8 de octubre de 1993.
            
         
               19. 
            
            
               La Directiva 93/89 es adoptada definitivamente el 25 de octubre de 1993, el mismo día que el Reglamento (CEE) no 3118/93 del Consejo, de 25 de octubre de 1993, por el que se aprueban las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro. (
                     27
                  )
            
         
               20. 
            
            
               El Parlamento mantiene que, en relación con el texto de la Propuesta modificada, el texto definitivo presenta modificaciones sustanciales que justifican ser objeto de una nueva consulta.
            
         
               21. 
            
            
               Voy a examinar a continuación:
               
                        —
                     
                     
                        Los presupuestos de la nueva consulta al Parlamento.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        El «sistema» de la Propuesta modificada de la Comisión de 26 de octubre de 1992.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Las modificaciones sustanciales.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Los efectos en el tiempo de la sentencia de anulación.
                     
                  
         I. Los presupuestos de la nueva consulta al Parlamento
      
               22.
            
            
               La jurisprudencia de este Tribunal de Justicia ha sentado cierto número de exigencias adecuadas para garantizar el respeto de las prerrogativas del Parlamento en el proceso de elaboración de los actos normativos. (
                     28
                  )
            
         
               23.
            
            
               Entre los diferentes procedimientos legislativos en los que interviene el Parlamento, el procedimiento de consulta es el que le confiere menos poderes.
            
         
               24.
            
            
               No obstante, en aras del respeto del equilibrio institucional, el Tribunal de Justicia considera que tal consulta es un requisito formal esencial cuyo incumplimiento produce la nulidad del acto de que se trate. (
                     29
                  )
            
         
               25.
            
            
               Este Tribunal de Justicia vela por que la consulta sea efectiva y por que el Parlamento, mediante los dictámenes que emite en el marco del procedimiento de consulta, pueda ejercer su influencia en el contenido de los actos normativos adoptados por el Consejo. (
                     30
                  )
            
         
               26.
            
            
               Se trata de encontrar el equilibrio entre dos exigencias contrapuestas.
            
         
               27.
            
            
               En primer lugar, el referido derecho a ser consultado sobre la Propuesta de la Comisión se convertiría en una mera formalidad si el Consejo tuviera la posibilidad de adoptar con carácter definitivo un texto distinto, sin relación con la Propuesta sobre la que el Parlamento se hubiera pronunciado.
            
         
               28.
            
            
               En segundo lugar, a fin de distinguir con precisión entre el procedimiento de consulta, por una parte, y el procedimiento de dictamen conforme o los procedimientos de cooperación o de codecisión, por otra, el Consejo debe tener la posibilidad de distanciarse, dentro de ciertos límites, del texto propuesto y del dictamen del Parlamento, que no le vincula jurídicamente.
            
         
               29.
            
            
               Precisamente esos límites son los que este Tribunal de Justicia ha definido a lo largo de una jurisprudencia hoy definitivamente sentada: es necesario consultar nuevamente al Parlamento «[...] siempre que el texto finalmente adoptado, considerado en su conjunto, difiera en su contenido material del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento, salvo en los casos en que las enmiendas respondan, en lo fundamental, al deseo expresado por el propio Parlamento [...]». (
                     31
                  )
            
         
               30.
            
            
               ¿Qué ha de entenderse por modificación sustancial del acto o por modificación que «[...] afectfe] al sistema del proyecto en su totalidad [...]»? (
                     32
                  )
            
         
               31.
            
            
               Este Tribunal de Justicia considera que las modificaciones que «[...] afectan a la propia esencia del mecanismo establecido [...] deben calificarse de sustanciales». (
                     33
                  ) Así sucede con el Reglamento definitivo que sustituye el principio de libertad de cabotaje en materia de transporte de mercancías por carretera en los Estados miembros, previsto en la Propuesta, por el principio de admisión temporal en el marco de un contingente comunitario. (
                     34
                  ) Así pues, el Tribunal de Justicia identifica una diferencia de naturaleza entre una liberalizáción definitiva de los servicios de transporte y una liberalizáción temporal, que es necesariamente precaria, pues puede quedar desvirtuada por la inercia del Consejo. (
                     35
                  )
            
         
               32.
            
            
               Así sucede también en el ámbito del cabotaje en materia de transporte de viajeros por carretera. La Propuesta inicial de la Comisión preveía que todo transportista de viajeros por carretera por cuenta ajena que, establecido en un Estado miembro, estuviera en él autorizado a efectuar transportes internacionales de viajeros y que reuniera los requisitos fijados en la Directiva 74/562/CEE, (
                     36
                  ) estaría autorizado a efectuar transportes nacionales de viajeros por carretera por cuenta ajena en forma de servicios regulares, de servicios de conexión o de servicios discrecionales en cualquier otro Estado miembro distinto del Estado donde estuviera establecido. Este Tribunal de Justicia consideró que dicha Propuesta había sido modificada de manera sustancial por la normativa adoptada por el Consejo, que reducía a algunos supuestos excepcionales su ámbito de aplicación ratione personae y ratione materiae. (
                     37
                  )
            
         
               33.
            
            
               En cambio, no es sustancial la modificación que:
               
                        —
                     
                     
                        constituye «[...] en realidad, más un cambio de método que un cambio de fondo»; (
                              38
                           )
                     
                  
                        —
                     
                     
                        deja intactos los aspectos esenciales de la disposición más amplia a la que afecta; (
                              39
                           )
                     
                  
                        —
                     
                     
                        responde al deseo del Parlamento. (
                              40
                           )
                     
                  
         
               34.
            
            
               Para determinar si las modificaciones afectan a la propia esencia del mecanismo establecido, el Tribunal de Justicia utiliza un criterio objetivo, a saber, el cotejo de dos textos: la «[...] comparación entre la propuesta inicial de la Comisión y el Reglamento impugnado [...]». (
                     41
                  )
            
         
               35.
            
            
               Después de determinar el sistema que establece la Propuesta, examinaremos, mediante un estudio comparativo de ambos textos, si pueden identificarse modificaciones sustanciales.
            
         II. El «sistema» de la Propuesta modificada de la Comisión de 26 de octubre de 1992
      
               36.
            
            
               La Propuesta modificada de la Comisión presenta tres características que constituyen «la propia esencia de su dispositivo»:
               
                        1)
                     
                     
                        La Propuesta modificada distingue claramente entre una «[...] fase transitoria de armonización de la tributación actual [...]», (
                              42
                           ) y la fase definitiva que establezca un «sistema armonizado de impuestos viales», (
                              43
                           ) teniendo en cuenta los costes de infraestructura y basándose en el principio de territorialidad. Esta fase debe entrar en vigor a más tardar el 30 de junio de 1999.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        El legislador comunitario hace coincidir el establecimiento del sistema armonizado con la liberalizáción completa del cabotaje prevista en el artículo 12 del Reglamento no 3118/93. En efecto, el acceso de los transportistas de los restantes Estados miembros a la red nacional que permite dicha liberalizáción hace imperativo que los usuarios participen en el coste de la infraestructura.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        La fase transitoria presenta tres características: i) se aplican tipos mínimos a los impuestos sobre los camiones de gran tonelaje. El Consejo examinará estos tipos mínimos cada dos años. (
                              44
                           ) No obstante, se autoriza a algunos Estados miembros a aplicar provisionalmente tipos reducidos; (
                              45
                           ) ii) los peajes y los derechos de uso se admiten con carácter restrictivo y sólo se autorizan en la red de autopistas; (
                              46
                           ) iii) los peajes podrán ser reembolsados. (
                              47
                           )
                     
                  
         
               37.
            
            
               La Directiva 93/89 mantiene un enfoque «por etapas». El establecimiento de un régimen de imputación de los costes basado en el principio de territorialidad se convierte en un objetivo no vinculante que la Comisión podrá proponer, «en su caso», en un informe que habrá de presentar al Consejo a más tardar el 31 de diciembre de 1997. (
                     48
                  )
            
         
               38.
            
            
               La Directiva difiere de la Propuesta en cinco puntos principales:
               
                        —
                     
                     
                        Los tipos mínimos (que son los propuestos por la Comisión) podrán ser objeto de las amplias posibilidades de reducción o de exención de los tipos; (
                              49
                           ) no se modificarán hasta 1998. (
                              50
                           )
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Queda totalmente suprimida la posibilidad de reembolsar los peajes y derechos de uso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        La posibilidad de percibir peajes y derechos de uso deja de estar limitada a las autopistas. (
                              51
                           )
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Los derechos de uso quedan sujetos a un límite máximo. (
                              52
                           )
                     
                  
                        —
                     
                     
                        La letra e) del artículo 7 autoriza a los Estados miembros a recaudar un derecho de uso por los vehículos matriculados en su territorio.
                     
                  
         
               39.
            
            
               El texto sobre el que el' Consejo logró llegar a un compromiso, considerado en su conjunto, ¿difiere en su- contenido material de la Propuesta sobre la que ya se consultó al Parlamento? Es lo que ahora debemos examinar.
            
         III. Las modificaciones sustanciales
      
               40.
            
            
               Es obvio que el texto adoptado definitivamente debe compararse con la última Propuesta modificada de la Comisión, es decir, con la de 26 de octubre de 1992, sobre la que el Parlamento emitió su dictamen el 18 de diciembre de 1992.
            
         
               41.
            
            
               Creo que el texto adoptado definitivamente desnaturaliza el de la Propuesta, en la medida en que hace posible el mantenimiento del statu quo, sin avanzar significativamente hacia la armonización de la tributación. Presenta modificaciones sustanciales más características incluso que las que este Tribunal de Justicia identificó en las sentencias dictadas en los asuntos C-65/90 y C-388/92, Parlamento/Consejo, relativos al cabotaje. El texto adoptado definitivamente no se fija el mismo objetivo que la Propuesta (A) y no se atribuye los mismos medios (B).
            
         A. El objetivo de la Propuesta — el paso a la fase definitiva que consagre un sistema armonizado — no coincide con el de la Directiva
      
               42.
            
            
               A primera vista, la Propuesta y la Directiva convergen en cuanto al objetivo que ha de alcanzarse: «[...] la eliminación de las distorsiones de la competencia entre las empresas de transporte de los diversos Estados miembros aboga, simultáneamente, por la armonización de los sistemas de cobro —impuestos sobre los vehículos, impuestos especiales sobre los carburantes o derechos ligados a la utilización de un equipamiento— y el establecimiento de un mecanismo equitativo de imputación del coste de la infraestructura a los transportistas». (
                     53
                  ) Concuerdan en el hecho de que dicho régimen de imputación de los costes debe fundarse, «en la medida de lo posible», (
                     54
                  ) en el principio de territorialidad, sin que en ninguno de ambos textos se evoque el abandono total del principio de nacionalidad.
            
         
               43.
            
            
               Ambos textos reconocen que un modelo de valoración e imputación de los costes de infraestructura no existe en la actualidad. (
                     55
                  )
            
         
               44.
            
            
               Los trabajos del Parlamento habían puesto de relieve esta dificultad. En los debates de 14 de mayo de 1992, el Ponente Sr. Bourlanges intervenía de la siguiente manera: «Empecemos armonizando a un nivel satisfactorio, a un nivel relativamente bajo, por más que no podamos seguir a la Comisión en esta especie de incremento regular de los tipos en nombre de la imputación cuando sabemos perfectamente que hoy carecemos de los medios para efectuar tal imputación. Ese será nuestro cometido en los próximos meses y años.» (
                     56
                  )
            
         
               45.
            
            
               Los dos textos divergen en cuanto a las consecuencias que deben extraerse de dicha imposibilidad de establecer inmediatamente un sistema comunitario de tributación que haga que los transportistas soporten los costes de las infraestructuras viales según un principio de territorialidad.
            
         
               46.
            
            
               La Propuesta distingue entre una fase transitoria que fije tipos mínimos para los impuestos sobre los vehículos que en la actualidad se aplican (
                     57
                  ) y una fase definitiva que deberá entrar en vigor a más tardar el 30 de junio de 1999, (
                     58
                  ) a tenor de un calendario preciso fijado de antemano.
            
         
               47.
            
            
               La Directiva prevé una primera etapa (
                     59
                  ) en la que se fijen importes mínimos para los impuestos sobre los vehículos que estén en vigor en la actualidad. (
                     60
                  ) Se limita a evocar en condicional y como eventualidad (
                     61
                  )«el establecimiento de un régimen de imputación de los costes basado en el principio de territorialidad». Al prever que la Comisión presentará un informe que se acompañará, «en su caso», de propuestas encaminadas a establecer un régimen de imputación de los costes basado en el principio de territorialidad, la Directiva se contenta con recordar el poder general de iniciativa que el tercer guión del artículo 155 del Tratado CE atribuye a la Comisión. La Directiva no fija ningún plazo para el paso a la fase definitiva del sistema armonizado de imputación de los costes, cuya obligatoriedad no se establece.
            
         
               48.
            
            
               La imputación a los transportistas de los costes de infraestructura supone que los Estados miembros recaben datos económicos y estadísticos, así como la concepción de un método o de un modelo de imputación, cuya complejidad han podido valorar los Estados miembros. Así me explico yo la prudencia del Consejo.
            
         
               49.
            
            
               Si bien es cierto que la modificación es explicable, no es menos verdad que constituye una modificación sustancial de la Propuesta: el Consejo no se limitó a prolongar la fase transitoria. El Consejo convirtió el paso a la fase definitiva —previsto claramente en la Propuesta para el 30 de junio de 1999 a más tardar— en. algo puramente eventual y no obligatorio, como si dudara de la «factibi-lidad» del objetivo final que se había fijado. No sólo ya no está el Consejo obligado a adoptar un sistema armonizado a más tardar el 31 de diciembre de 1998, sino que la Comisión tampoco está obligada a acompañar, en el informe que debe presentar al Consejo, propuestas encaminadas a establecer un régimen de imputación de los costes basado en el principio de territorialidad. (
                     62
                  ) Con otras palabras, pudiera ocurrir que la Directiva se aplicara de tal manera que en ningún momento pasara la Comunidad a un sistema armonizado de imputación a los transportistas de los costes de infraestructura. La Directiva difiere aquí radicalmente de la Propuesta, la cual se fijaba como objetivo el establecimiento de dicho sistema dentro de un plazo fijado de antemano. También difiere de la posición del Parlamento, que el Ponente Sr. Bourlanges resumió de la siguiente manera: «[...] no disponemos ni de los necesarios datos numéricos ni de un concepto relativo a los costes que resulte satisfactorio. Pero no saquemos provecho de estas dificultades de orden económico y estadístico para no hacer nada.» (
                     63
                  )
            
         
               50.
            
            
               Estas diferencias son comparables a las que existen entre el texto de la Propuesta de la Comisión y el texto del Reglamento no 4059/89, que el Tribunal de Justicia examinó en el asunto C-65/90, asunto que dio lugar a la sentencia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, antes citada. El Tribunal de Justicia consideró que la sustitución del principio de libertad de cabotaje en materia de transporte de mercancías por carretera en los Estados miembros por el principio de admisión temporal en el marco de un contingente comunitario constituía una modificación sustancial, máxime cuando el paso a la liberalizáción definitiva de los transportes no estaba programada en el Reglamento definitivo.
            
         
               51.
            
            
               Del mismo modo, en el asunto C-388/92, Parlamento/Consejo, la Propuesta inicial de la Comisión había recogido el principio de la libertad completa del cabotaje, tanto en materia de servicios regulares de transporte de viajeros por carretera como en materia de «servicios de enlace y conexión» o de «servicios discrecionales». En lo que atañe al servicio regular, el Reglamento no 2454/92, finalmente adoptado, circunscribe el ámbito de aplicación del cabotaje a los meros servicios especializados que efectúan el transporte de trabajadores, colegiales y estudiantes en las zonas fronterizas. Según el artículo 12 del Reglamento, el cabotaje sólo podrá extenderse a otros servicios regulares de transporte de viajeros mediante un nuevo Reglamento del Consejo. (
                     64
                  ) De la comparación entre la Propuesta inicial de la Comisión y el Reglamento impugnado, este Tribunal de Justicia dedujo que, «[...] en materia de servicios regulares, las modificaciones efectuadas han limitado el ámbito de aplicación de la normativa a ciertos tipos de transporte de viajeros por carretera y a ciertas zonas fronterizas restringidas de tal modo que afectan a la propia esencia del mecanismo establecido». (
                     65
                  )
            
         
               52.
            
            
               Sugiero que en el caso de autos se haga el mismo tipo de razonamiento. Al convertir en
               
                  meramente facultativo el paso a un sistema armonizado basado en el principio de territorialidad, el Consejo modificó sustancialmente la Propuesta de la Comisión:
               
                        —
                     
                     
                        Lo que en la Propuesta de la Comisión aparece como una solución transitoria puede, potencialmente, convertirse en una solución definitiva en la Directiva.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Ya no se prevé hacer coincidir en el tiempo la armonización de los sistemas de tributación basada en el principio de territorialidad con la liberalizáción del cabotaje.
                     
                  Por otra parte, la Directiva insta a lograr que evolucione el régimen fiscal de los transportes en una medida extremadamente limitada. De hecho, no se está lejos del mantenimiento de la situación actual. Esto es lo que se trata de demostrar a continuación.
            
         B. A diferencia de la Propuesta, la Directiva no se atribuye los medios para lograr tma verdadera armonización
      
               53.
            
            
               Si bien se prevén tipos mínimos, cinco países de la Comunidad —los que disponen ya de una débil presión fiscal— podrán mantener temporalmente un tipo reducido, posibilidad que la Propuesta limitaba a tres países. Dichos tipos no se modificarán hasta el 31 de diciembre de 1997. (
                     66
                  ) No veo en esta disposición una modificación sustancial. Se trata más bien de un cambio de método que tiene en cuenta una mayor progresión en el incremento de los tipos para los Estados miembros cuya presión fiscal es más débil. (
                     67
                  )
            
         
               54.
            
            
               Estimo también que las letras e) y f) del artículo 7 de la Directiva no desvirtúan el espíritu de la Propuesta. Es verdad que la primera de dichas disposiciones sólo tiene en cuenta los vehículos matriculados en el territorio del Estado miembro considerado y que no aplica de un modo riguroso el principio de territorialidad, pero nadie ha mantenido nunca, ni la Comisión ni el Consejo, que la aplicación de dicho principio no pueda mitigarse con cierta consideración del principio de nacionalidad.
            
         
               55.
            
            
               En cambio, hay dos puntos que me parecen constituir modificaciones sustanciales.
            
         
               56.
            
            
               En primer lugar, la Directiva mantiene, a una escala incomparablemente mayor que la Propuesta, la posibilidad de acumular los impuestos sobre los vehículos y los peajes, sin prever ningún mecanismo a medio o largo plazo para poner fin a las distorsiones ocasionadas por dicha acumulación estableciendo un sistema de reembolso, (
                     68
                  ) con anterioridad a la instauración de un sistema de tributación basado en la territorialidad.
            
         
               57.
            
            
               En segundo lugar, la Directiva, en su artículo 6, extiende de un modo difícilmente controlable los supuestos de excepción, de exención o de reducción de los importes mínimos. Estos supuestos podrán darse «[...] por motivos de políticas específicas de carácter socioeconómico o por motivos relacionados con las infraestructuras de[l] Estado». (
                     69
                  )
            
         
               58.
            
            
               A mi juicio, en definitiva, si la Propuesta suponía un auténtico avance hacia la eliminación de las distorsiones de la competencia provocadas por la fiscalidad, la Directiva hace posible un mantenimiento casi total del statu quo, (
                     70
                  ) con posibilidades de evolución que pasan a depender por completo de la discrecionalidad del Consejo.
            
         
               59.
            
            
               Considero, por otra parte, que lo que impidió la fijación de un calendario riguroso fue precisamente la timidez de los avances previstos por la Directiva y la amplitud de las excepciones y exenciones que hizo posibles.
            
         
               60.
            
            
               Mi conclusión es, por consiguiente, que la Directiva adoptada finalmente por el Consejo, «considerada en su conjunto», (
                     71
                  ) difiere sensiblemente de la Propuesta sobre la que se había consultado al Parlamento. Por lo tanto, la Directiva impugnada debe ser anulada.
            
         
               61.
            
            
               Quisiera hacer una última observación. El Consejo pretende que, en cualquier caso, el Parlamento ya había explicado su punto de vista sobre las modificaciones introducidas en la Propuesta por la Directiva y que el Consejo conocía su opinión. (
                     72
                  ) Pero compruebo que eso no es exacto en lo que atañe a extremos claves como el abandono de todo calendario para el paso a la fase definitiva, el carácter no vinculante de dicho paso y la extensión de los supuestos de excepción, exención o reducción de los tipos máximos.
            
         IV. Los efectos en el tiempo de la sentencia de anulación
      
               62.
            
            
               El Consejo y el Gobierno alemán solicitaron al Tribunal de Justicia que limitara los efectos de una eventual anulación de la Directiva. El Parlamento no se opuso a ello. (
                     73
                  )
            
         
               63.
            
            
               Este Tribunal de Justicia admite que, en el supuesto de anulación de una Directiva, importantes motivos de seguridad jurídica, similares a los que concurren en los casos de anulación de determinados Reglamentos, justifican «[...] que el Tribunal de Justicia ejercite la facultad que le confiere expresamente el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CEE en caso de anulación de un Reglamento y declare qué efectos de la Directiva controvertida deben ser mantenidos». (
                     74
                  )
            
         
               64.
            
            
               Los Estados miembros debían adaptar sus sistemas tributarios y aplicar los tipos mínimos a partir del 1 de enero de 1995. (
                     75
                  ) No mantener los efectos de la Directiva equivaldría a reinstaurar el statu quo ante y a anular lo que a pesar de todo constituye una aproximación y un comienzo de armonización —por limitado que sea— de los tipos impositivos aplicables a los transportes en la Comunidad y contribuye a la aplicación de la política autónoma de transportes.
            
         
               65.
            
            
               La necesidad de evitar una discontinuidad en el programa de armonización de la fiscalidad de los transportes, así como evidentes consideraciones de seguridad jurídica (el número de litigios sobre impuestos establecidos en aplicación de la Directiva a partir del 1 de enero de 1995 podría ser abundante) y el hecho de que el artículo 8 de la Directiva haya sido aplicado ya, (
                     76
                  ) justifica que se mantengan los efectos de la Directiva anulada hasta que el Consejo, previa consulta en debida forma al Parlamento, haya adoptado una nueva normativa en la materia. (
                     77
                  )
            
         
               66.
            
            
               Por último, el Tribunal de Justicia no puede ordenar al Consejo que adopte una nueva normativa dentro del plazo que le fije, como ha pedido el Parlamento, sin infringir el artículo 176 del Tratado CE.
            
         Por consiguiente, propongo a este Tribunal de Justicia que:
      
               «1)
            
            
               Anule la Directiva 93/89/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, relativa a la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras.
            
         
               2)
            
            
               Mantenga los efectos de la Directiva anulada hasta que el Consejo, previa consulta en debida forma al Parlamento, haya adoptado una nueva Directiva en la materia.
            
         
               3)
            
            
               Condene en costas al Consejo, con excepción de las correspondientes a la intervención, con las que deberán cargar la República Federal de Alemania y el Reino Unido.»
            
         (
            *1
         )	Lengua original: francés.
      (
            1
         )	DO L 279, p. 32.
      (
            2
         )	Rec. p. I-4593.
      (
            3
         )	DO L 390, p. 3.
      (
            4
         )	Rec. p. I-2067.
      (
            5
         )	DO L 251, p. 1.
      (
            6
         )	Este artículo resultó modificado por el punto 16 del artículo G del Tratado de la Unión Europea, que sustituyó el procedimiento de consulta por el procedimiento de cooperación previsto en el artículo 189 C del Tratado CE.
      (
            7
         )	DO, Anexo, no 3-425, Debates del Parlamento Europeo de 18 de diciembre de 1992, p. 368.
      (
            8
         )	DO C 95, p. 41.
      (
            9
         )	Artículo 4.
      (
            10
         )	Tercer considerando.
      (
            11
         )	DO C 79, p. 8.
      (
            12
         )	Apartado 1 del artículo 10.
      (
            13
         )	DO C 153, p. 51.
      (
            14
         )	Informe Bourlanees de 23 de enero de 1992, Documentos de sesión del Parlamento Europeo, A3-0026/92, p. 17.
      (
            15
         )	DO 1991, C 75, p. 1.
      (
            16
         )	Sexto considerando.
      (
            17
         )	Séptimo considerando.
      (
            18
         )	Apartado 8 del artículo 10.
      (
            19
         )	DO C 150, p. 324.
      (
            20
         )	Enmienda no 4; el subrayado es mío.
      (
            21
         )	Informe Bourlanges de 27 de febrero de 1992, Documentos de sesión del Parlamento Europeo, A3-0083/92, pp. 24 y 25.
      (
            22
         )	Asunto C-195/90, Rec. p. I-3141.
      (
            23
         )	Véase la intervención del Sr. Millan, representante de la Comisión en los debates de 18 de diciembre de 1992 celebrados ante el Parlamento (DO, Anexo, no 3-425, Debates del Parlamento Europeo, Sesión 1992-1993, p. 370), y el informe de la Comisión de Transportes y de Turismo dcl Sr. Bourlanees de 15 de diciembre de 1992, Documentos de Sesión del Parlamento Europeo, A3-0421/92, p. 6, apartado 4.
      (
            24
         )	DO C 311, p. 63.
      (
            25
         )	Apartado 1 del artículo 9.
      (
            26
         )	DO 1993, C 21, p. 522. Obsérvese que el dictamen del Parlamento, solicitado el 19 de noviembre de 1992, fue emitido menos de un mes mis tarde.
      (
            27
         )	DO L 279, p. 1.
      (
            28
         )	Sobre esta cuestión, véanse mis razonamientos en las conclusiones relativas al asunto pendiente Parlamento/Consejo, C-417/93, puntos 19 y siguientes.
      (
            29
         )	Sentencia de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), apartado 33.
      (
            30
         )	Sentencia de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo (165/87, Rec. p. 5545), apartado 20.
      (
            31
         )	Sentencia C-65/90, Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 16; el subrayado es mío. Véase, como más reciente, la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartado 38.
      (
            32
         )	Ibidem, apartado 20; el subrayado es mío.
      (
            33
         )	Ibidem, apartado 19; el subrayado es mío.
      (
            34
         )	Ibidem.
      (
            35
         )	Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon en el asunto C-65/90, Parlamento/Consejo, antes citado, punto 40.
      (
            36
         )	Directiva 74/562/CEE del Consejo, de 12 de noviembre de 1974, relativa al acceso a la profesión de transportista de viajeros por carretera en el sector de los transportes nacionales e internacionales (DO L 308, p. 23; EE 07/02, p. 256).
      (
            37
         )	Véase la sentencia C-388/92, Parlamento/Consejo, antes citada.
      (
            38
         )	Sentencias de 4 de febrero de 1982, Buyí y otros/Comisión (817/79, Rec. p. 245), apartado 23; Adam/Comisión (828/79, Rec. p. 269), apartado 24, y Battaglia/Comisión (1253/79, Rec. p. 297), apartado 24.
      (
            39
         )	Sentencia de 15 de julio de 1970, Chemiefarma/Comisión (41/69, Rec. p. 661), apartado 178.
      (
            40
         )	Apartado 23 de la sentencia Buyl y otros/Comisión, citada en la nota 38.
      (
            41
         )	Sentencia C-388/92, Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 13.
      (
            42
         )	Quinto considerando.
      (
            43
         )	Apartado 1 del artículo 9.
      (
            44
         )	Apartado 3 de! artículo 8.
      (
            45
         )	Apartado 2 del artículo 8.
      (
            46
         )	Artículo 5.
      (
            47
         )	Artículo 10.
      (
            48
         )	Artículo 12.
      (
            49
         )	Artículo 6.
      (
            50
         )	Apartado 7 del artículo 6.
      (
            51
         )	Artículo 7.
      (
            52
         )	Letra f) del artículo 7.
      (
            53
         )	Tercer considerando de la Propuesta; el subrayado es mío. Compárese con el texto casi idéntico del Primer considerando de la Directiva.
      (
            54
         )	Sexto considerando de la Propuesta. Compárese con el último considerando y con el artículo 12 de la Directiva.
      (
            55
         )	Véase el decimotercer considerando de la Propuesta y el décimo considerando de la Directiva.
      (
            56
         )	DO, Anexo, no 3-418, Debates de! Parlamento Europeo, p. 3Ī5. Véanse los razonamientos sustanciales del informe Bourlanges de 23 de enero de 1992 (antes citando en la nota 1) sobre esta cuestión (puntos 9 y siguientes).
      (
            57
         )	Décimo considerando.
      (
            58
         )	Artículo 9 de la Propuesta.
      (
            59
         )	Segundo considerando.
      (
            60
         )	Quinto considerando.
      (
            61
         )	Véase el «en caso necesario» del decimocuarto considerando y el «en su caso» del párrafo tercero del apartado 1 del artículo 12.
      (
            62
         )	Párrafo tercero del apartado 1 del artículo 12 de la Directiva.
      (
            63
         )	DO, Anexo, no 3-418, Debates del Parlamento Europeo, p.315.
      (
            64
         )	Véase el apartado 12 de la sentencia C-388/92, Parlamento/Consejo, antes citada.
      (
            65
         )	Ibidem, apartado 13.
      (
            66
         )	Apartado 7 del artículo 6 de la Directiva.
      (
            67
         )	Véase el sexto considerando de la Directiva. Esta prudencia no faltó en las reflexiones que se hizo el Parlamento. «No es posible legitimar políticamente, basándose en valoraciones tan parciales, inciertas y empíricas como las que tenemos, un proceso regular y continuado de incremento de la presión fiscal específica sobre el transporte por carretera.» Informe Bourlanges de 23 de enero de 1992, antes citado en la nota 14, p. 22.
      (
            68
         )	Véase el artículo 10 de la Propuesta modificada.
      (
            69
         )	Letra a) del apartado 5 del artículo 6 de la Directiva.
      (
            70
         )	Sobre este extremo, véanse las observaciones del Parlamento, punto 31 del escrito de recurso.
      (
            71
         )	Apartado 178 de la sentencia Chemiefarma/Comisión, citada en la nota 39.
      (
            72
         )	Punto 8 del escrito de contestación.
      (
            73
         )	Punto 13 de las observaciones del Parlamento sobre la intervención del Gobierno de !a República Federal de Alemania.
      (
            74
         )	Sentencia de 7 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C-295/90, Rec. p. I-4193), apartado 26.
      (
            75
         )	Apartado 1 del artículo 13 de la Directiva.
      (
            76
         )	Véase el impuesto de circulación mediante etiqueta común a Dinamarca, República Federal de Alemania y Benelux.
      (
            77
         )	Véanse los apartados 23 y 24 de la sentencia C-65/90, Parlamento/Consejo, antes citada.