CELEX: 62020CC0353
Language: sl
Date: 2022-01-13
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca A. Rantosa, predstavljeni 13. januarja 2022.#Skeyes proti Ryanair DAC.#Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi.#Predhodno odločanje – Zračni promet – Uredba (ES) št. 549/2004 – Uredba (ES) št. 550/2004 – Izvajalci služb zračnega prometa – Odločitev o zaprtju zračnega prostora – Izvajanje pooblastil javnega organa – Uporabnik zračnega prostora – Letalske družbe – Pravica do pravnega sredstva zoper odločbo o zaprtju zračnega prostora – Člen 58 PDEU – Svobodno opravljanje prevoznih storitev – Člena 16 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Svoboda gospodarske pobude – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva.#Zadeva C-353/20.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   ATHANASIOSA RANTOSA,
   predstavljeni 13. januarja 2022 (
         1
      )
   
      Zadeva C‑353/20
   
   Skeyes
   proti
   Ryanair DAC, prej Ryanair Ltd
   
      (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal de l'entreprise du Hainaut, division de Charleroi (gospodarsko sodišče v Hainautu, oddelek Charleroi, Belgija))
   
   „Predhodno odločanje – Zračni prevozi – Uredba (ES) št. 550/2004 – Izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa – Izvajalci služb – Izvajanje pooblastil javnega organa – Neizpolnitev obveznosti izvajanja teh služb – Omejitev svobode opravljanja storitev in svobode gospodarske pobude uporabnika – Učinkovito sodno varstvo“
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora med podjetjem Skeyes, izključnim izvajalcem službe kontrole belgijskega civilnega zračnega prometa, in letalsko družbo Ryanair v zvezi z odredbo, ki jo je sprejelo Tribunal de l'entreprise du Hainaut, division de Charleroi (gospodarsko sodišče v Hainautu, oddelek Charleroi, Belgija) zoper podjetje Skeyes in s katero je odredilo ponovno odprtje belgijskega zračnega prostora po kolektivni stavki njegovega osebja.
         
      
            2.
         
         
            Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje zlasti o razlagi člena 8 Uredbe (ES) št. 550/2004 o izvajanju navigacijskih služb zračnega prometa na enotnem evropskem nebu. (
                  2
               ) Zanima ga, ali je namen te uredbe iz sodnega nadzora izključiti zatrjevane neizpolnitve obveznosti izvajanja služb, naložene zadevnemu izvajalcu, in ali je z njo poleg uporabe pravil o konkurenci izključena tudi uporaba drugih pravil prava Unije, še zlasti tistih, ki prepovedujejo ovire za svobodo gospodarske pobude in svobodo opravljanja storitev.
         
      
            3.
         
         
            S to zadevo se bo Sodišču prvič ponudila priložnost, da razloži Uredbo št. 550/2004, ki se umešča v okvir določb Uredbe (ES) št. 549/2004 o določitvi okvira za oblikovanje enotnega evropskega neba. (
                  3
               ) Vendar se s to zadevo odpirajo vprašanja, ki presegajo strogi okvir Uredbe št. 550/2004, in sicer vprašanja v zvezi z uporabo člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in možnostjo sklicevanja na gospodarske svoboščine, to je na svobodo gospodarske pobude in svobodo opravljanja storitev, zoper izključnega izvajalca na področju civilnega zračnega prometa s pooblastili javnega organa.
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Pravo Unije
      
   
   
      1. Uredba št. 549/2004
   
   
            4.
         
         
            V uvodnih izjavah 1, 3, 7 in 10 Uredbe št. 549/2004 je navedeno:
            
                     „(1)
                  
                  
                     Izvajanje skupne prometne politike zahteva učinkovit sistem zračnega prometa, ki zagotavlja varno in redno delovanje storitev v zračnem prometu in s tem olajšuje prost pretok blaga, oseb in storitev.
                  
               […]
            
                     (3)
                  
                  
                     Za nemoteno delovanje sistema zračnega prometa je potrebna usklajena, visoka raven varnosti navigacijskih storitev [služb] zračnega prometa, ki omogoča optimalno uporabo evropskega zračnega prostora, kakor tudi usklajena, visoka raven varnosti v zračnem prometu, skladno z izvajanjem obveznosti navigacijskih služb zračnega prometa v skupnem interesu in obveznosti javne službe. Zato mora sistem ustrezati najvišjim standardom odgovornosti in pristojnosti.
                  
               […]
            
                     (7)
                  
                  
                     Zračni prostor je omejen vir, katerega optimalna in učinkovita uporaba je mogoče le, če se upoštevajo potrebe vseh uporabnikov, [ki se], kadar je primerno, zastopajo v celotnem procesu razvoja skupnega evropskega neba, v procesu odločanja in izvajanja, pri čemer je vključen Odbor za enotno evropsko nebo.
                  
               […]
            
                     (10)
                  
                  
                     Navigacijske službe zračnega prometa, zlasti službe zračnega prometa, ki so primerljive z javnimi organi, je treba funkcionalno ali strukturno ločiti in so v različnih državah članicah organizirane v zelo različnih pravnih oblikah.“
                  
               
      
            5.
         
         
            Člen 1 te uredbe, naslovljen „Cilj in področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
            „Cilj pobude ,Enotno evropsko nebo‘ je okrepiti veljavne varnostne standarde in celovito učinkovitost splošnega zračnega prometa v Evropi, optimalno izkoristiti zmogljivosti za zadovoljitev zahtev vseh uporabnikov zračnega prostora in zmanjšati zamude. […]“
         
      
            6.
         
         
            Člen 2 navedene uredbe, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
            „Za namen te uredbe in ukrepov iz člena 3 se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
            […]
            
                     4.
                  
                  
                     ‚navigacijske službe zračnega prometa‘ pomeni službe zračnega prometa, komunikacijske službe, navigacijske in nadzorovalne službe, meteorološke službe za navigacijo v zračnem prometu in letalske informacijske službe;
                  
               
                     5.
                  
                  
                     ‚izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa‘ pomeni vsak[o] javn[o] ali zasebn[o] entitet[o], ki zagotavlja navigacijske službe za splošni zračni promet;
                  
               […]
            
                     (8)
                  
                  
                     ‚uporabniki zračnega prostora‘ pomeni vs[e] zrakoplov[e], ki letijo v splošnem zračnem prometu;
                  
               […]“
         
      
      2. Uredba št. 550/2004
   
   
            7.
         
         
            V uvodnih izjavah od 3 do 6, 8, 10 in 13 Uredbe št. 550/2004 je navedeno:
            
                     „(3)
                  
                  
                     [Uredba št. 549/2004] določa okvir za oblikovanje enotnega evropskega neba.
                  
               
                     (4)
                  
                  
                     Oblikovanje enotnega evropskega neba zahteva sprejetje ukrepov za varno in učinkovito zagotavljanje navigacijskih služb zračnega prometa, skladno z organiziranostjo in uporabo zračnega prostora, kakor določa Uredba (ES) št. 551/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. marca 2004 o organiziranosti in uporabi zračnega prostora na enotnem evropskem nebu (uredba o zračnem prostoru)[ (
                           4
                        )]. Pomembno je zagotoviti usklajen organizacijski okvir za izvajanje takšnih storitev, da bi bilo mogoče primerno odgovoriti na zahtevo uporabnikov zračnega prostora ter varno in učinkovito urejati zračni promet.
                  
               
                     (5)
                  
                  
                     Izvajanje služb zračnega prometa[,] kakor predvideva ta uredba[,] je povezano z izvajanjem pooblastil javnega organa, ki niso ekonomske narave in zato ne upravičujejo uporabe konkurenčnih pravil iz Pogodbe.
                  
               
                     (6)
                  
                  
                     Države članice so odgovorne, da se navigacijske službe zračnega prometa izvajajo varno in učinkovito, ter za nadzor izvajalcev navigacijskih služb, ki morajo izpolnjevati skupne zahteve, uveljavljene na ravni Skupnosti.
                  
               […]
            
                     (8)
                  
                  
                     Nemoteno delovanje sistema zračnega prometa prav tako zahteva enotne in visoke varnostne standarde za izvajalce navigacijskih služb zračnega prometa.
                  
               […]
            
                     (10)
                  
                  
                     [Ob zagotavljanju neprekinjenega izvajanja služb] je treba [uvesti] skupni sistem za certificiranje izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa, ki bi natančno opredeljeval načine za določanje pravic in obveznosti teh izvajalcev, ter za redno nadziranje izpolnjevanja teh zahtev.
                  
               […]
            
                     (13)
                  
                  
                     Izvajanje komunikacijskih, navigacijskih ter nadzornih služb kakor tudi letalskih informacijskih služb je treba organizirati pod tržnimi pogoji, pri čemer je treba upoštevati posebne lastnosti teh služb in ohraniti visoko raven varnosti.“
                  
               
      
            8.
         
         
            Člen 2(1) Uredbe št. 550/2004 določa:
            „Nacionalni nadzorni organi iz člena 4 [Uredbe št. 549/2004] zagotovijo primerni nadzor uporabe te uredbe, zlasti glede varnega in učinkovitega delovanja izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa, povezanih z zračnim prostorom, ki sodijo v pristojnost države članice, ki je zadevni organ določila ali ustanovila.“
         
      
            9.
         
         
            Člen 6 Uredbe št. 550/2004, naslovljen „Skupne zahteve“, določa:
            „Skupne zahteve za izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa se določijo v skladu s postopkom iz člena 5(3) [Uredbe št. 549/2004]. Skupne zahteve vključujejo naslednje elemente:
            
                     –
                  
                  
                     tehnično in operativno usposobljenost in ustreznost,
                  
               
                     –
                  
                  
                     sisteme in postopke za upravljanje varnosti in kakovosti,
                  
               
                     –
                  
                  
                     sisteme javljanja,
                  
               
                     –
                  
                  
                     kakovost storitev,
                  
               
                     –
                  
                  
                     finančno sposobnost,
                  
               
                     –
                  
                  
                     kritje odgovornosti in zavarovalno kritje,
                  
               
                     –
                  
                  
                     lastniško in organizacijsko strukturo, zlasti preprečevanje navzkrižja interesov,
                  
               
                     –
                  
                  
                     človeške vire, zlasti ustrezne načrte zaposlovanja,
                  
               
                     –
                  
                  
                     varovanje.“
                  
               
      
            10.
         
         
            Člen 7(7) Uredbe št. 550/2004 določa:
            „Nacionalni nadzorni organi nadzirajo izpolnjevanje skupnih zahtev in pogojev, navedenih v dovoljenju. Podrobne navedbe takšnega nadziranja so vključene v letna poročila, ki jih države članice predložijo v skladu s členom 12(1) [Uredbe št. 549/2004]. Če nacionalni nadzorni organ ugotovi, da nosilec dovoljenja ne izpolnjuje več teh zahtev ali pogojev, sprejme primerne ukrepe ob zagotavljanju neprekinjenega delovanja služb. Ti ukrepi lahko vključujejo razveljavitev dovoljenja.“
         
      
            11.
         
         
            Člen 8 Uredbe št. 550/2004, naslovljen „Določitev izvajalcev služb zračnega prometa“, določa:
            „1.   Države članice zagotavljajo izvajanje služb zračnega prometa na ekskluzivni osnovi v specifičnih blokih zračnega prostora, ki je v njihovi pristojnosti. V ta namen države članice določijo izvajalca služb zračnega prometa, ki ima veljavno dovoljenje v Skupnosti.
            2.   Države članice opredelijo pravice in obveznosti, ki jih morajo izpolnjevati določeni izvajalci služb. Te obveznosti lahko vključujejo pogoje v zvezi s pravočasnim informiranjem, ki omogočajo identifikacijo vseh premikov zrakoplovov v zračnem prostoru, ki je v njihovi pristojnosti.
            3.   Države članice imajo diskrecijsko pristojnost pri izbiri izvajalca službe pod pogojem, da ta izpolnjuje zahteve in pogoje iz členov 6 in 7.
            […]“
         
      
      3. Uredba (ES) št. 1008/2008
   
   
            12.
         
         
            Člen 2, točka 14, Uredbe (ES) št. 1008/2008 določa: (
                  5
               )
            „Za namene te uredbe:
            […]
            
                     14.
                  
                  
                     ‚prometna pravica‘ pomeni pravico opravljanja zračnega prevoza med dvema letališčema v Skupnosti“.
                  
               
      
            13.
         
         
            Člen 3 te uredbe, naslovljen „Operativna licenca“, v odstavku 1 določa:
            „Podjetju s sedežem v Skupnosti ni dovoljeno opravljati zračnega prevoza potnikov, pošte in/ali tovora proti plačilu in/ali najemnini, če podjetju ni bila izdana ustrezna operativna licenca.
            Podjetje, ki izpolnjuje zahteve iz tega poglavja, ima pravico do pridobitve operativne licence.“
         
      
            14.
         
         
            Člen 15(1) navedene uredbe določa:
            „Letalski prevozniki Skupnosti imajo pravico, da opravljajo prevoze v Skupnosti.“
         
      
            15.
         
         
            Člen 19(1) iste uredbe določa:
            „Uresničevanje prometnih pravic je odvisno od objavljenih operativnih predpisov Skupnosti, nacionalnih, regionalnih ali lokalnih operativnih predpisov, ki se nanašajo na varnost, varovanje, varstvo okolja in dodelitev slotov.“
         
      
      
         B.
       
         Belgijsko pravo
      
   
   
            16.
         
         
            Člen 1(1) in (4) loi portant réforme de certaines entreprises publiques (zakon o reformi nekaterih gospodarskih javnih podjetij) z dne 21. marca 1991, kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 16. decembra 2015 (v nadaljevanju: zakon o javnih podjetjih), določa:
            „1.   Vsak subjekt javnega interesa, ki mora imeti avtonomijo pri upravljanju v določenem industrijskem ali trgovinskem sektorju, lahko po tem, ko svoj osnovni statut prilagodi zakonskim določbam tega naslova, pridobi tako avtonomijo s sklenitvijo koncesijske pogodbe z državo pod pogoji tega zakona.
            […]
            4.   Subjekti, uvrščeni med samostojna javna podjetja, so:
            […]
            4. Skeyes.“
         
      
            17.
         
         
            Člen 170 zakona o javnih podjetjih določa:
            „Namen podjetja Skeyes je:
            1. zagotoviti varnost zračnega prometa v zračnih prostorih, za katere je odgovorna Belgijska država v skladu s Konvencijo o mednarodnem civilnem letalstvu z dne 7. decembra 1944[ (
                  6
               )], zlasti njeno Prilogo 2, odobreno z zakonom z dne 30. aprila 1947, ali v skladu s katerim koli drugim mednarodnim sporazumom;
            2. na letališču Bruxelles-National zagotavljati kontrolo gibanja zrakoplovov, ki se približujejo, pristajajo, vzletajo in so na pistah ali voznih stezah, voditi zrakoplove na ploščadih ter neprekinjeno zagotavljati varnost zračnega prometa na regionalnih javnih letališčih in aerodromih v skladu s sporazumom o sodelovanju, sklenjenim z regijami 30. novembra 1989;
            3. policijskim službam ter letalskim in letališkim inšpekcijskim službam zagotavljati informacije o zrakoplovih, njihovem pilotiranju ter njihovem gibanju in njihovih opaznih učinkih;
            4. zagotavljati meteorološke informacije za zračni promet in telekomunikacijske ali druge storitve, povezane z dejavnostmi iz točk 1 ali 2.“
         
      
            18.
         
         
            Člen 171 zakona o javnih podjetjih določa:
            „Dejavnosti iz točk od 1 do 3 člena 170 pomenijo naloge javne službe.“
         
      
      III. Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
   
   
            19.
         
         
            Kraljevina Belgija je kot izključnega izvajalca služb za belgijski civilni zračni promet v skladu s členom 8 Uredbe št. 550/2004 določila belgijsko samostojno javno podjetje Skeyes. Njegova naloga kot kontrolorja belgijskega zračnega prostora je zagotavljati izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa v tem prostoru.
         
      
            20.
         
         
            To podjetje je v preteklosti doživelo obdobja socialnih napetosti. Natančneje, zaradi kolektivnih stavk določenega števila kontrolorjev zračnega prometa je od februarja do maja 2019 večkrat zaprlo belgijski zračni prostor zaradi pomanjkanja razpoložljivega osebja. V teh okoliščinah je navedeno podjetje sprejelo tako imenovane ukrepe „zero rate“, kar pomeni, da noben zrakoplov v tem zračnem prostoru ne more vzleteti, pristati ali potovati.
         
      
            21.
         
         
            Letalska družba Ryanair, ki v Belgiji deluje na letališčih v Charleroiju (Belgija) in v Bruslju (Belgija), je zaradi zaprtja belgijskega zračnega prostora 16. maja 2019 zaradi odsotnosti številnih kontrolorjev zračnega prometa z delovnega mesta pri Tribunal de l'entreprise du Hainaut, division de Charleroi (gospodarsko sodišče v Hainautu, oddelek Charleroi), predložitvenem sodišču, vložila tožbo v izjemno nujnem postopku, s katero je predlagala, naj se podjetju Skeyes odredi, da mora zagotavljati normalno delovanje zračnega prometa.
         
      
            22.
         
         
            Predložitveno sodišče je predlogu družbe Ryanair ugodilo s sklepom z istega dne, v primeru neizpolnitve pa je podjetju Skeyes naložilo plačilo denarne kazni 250.000 EUR na uro v času, ko bo zračni prostor ostal zaprt. Učinki tega sklepa so bili omejeni na obdobje od 16. do 24. maja 2019. Ker je družba Ryanair navedeni sklep prejela 16. maja 2019 ob 15.38, torej v času, ko je bil zračni prostor spet odprt za promet, in do 24. maja 2019 ni bilo več nobene motnje, so pravni učinki sklepa prenehali, ne da bi bile naložene denarne kazni.
         
      
            23.
         
         
            Podjetje Skeyes je zoper ta sklep pri predložitvenem sodišču vložilo ugovor tretjega, pri čemer se je sklicevalo na nepristojnost tega sodišča za obravnavo tožbe družbe Ryanair. V zvezi s tem je podjetje Skeyes primarno navedlo, da to sodišče ni pristojno za odločanje o zahtevi, ki se nanaša na njegovo funkcijo kontrolorja belgijskega zračnega prostora. Družba Ryanair naj namreč ne bi imela subjektivne pravice za vložitev take zahteve, saj naj bi bilo za regulacijo belgijskega zračnega prostora izključno pristojno podjetje Skeyes. Podredno trdi, da kot podjetje, ki ga ureja javno pravo, ne more spadati v pristojnost navedenega sodišča, ki je gospodarsko sodišče.
         
      
            24.
         
         
            V predložitveni odločbi je navedeno, da po belgijskem pravu za upravne odločbe načeloma niso pristojna redna sodišča. Zanje je pristojno Conseil d'État (državni svet, Belgija), ki odloča o ničnostnih tožbah zaradi bistvene kršitve postopka ali zaradi kršitve, za katero je predpisana posledica ničnost oziroma v zvezi s katero je bila ugotovljena prekoračitev ali zloraba pooblastil, kadar so te tožbe vložene zoper enostranske akte upravnih organov. Vendar pa naj bi bila sodišča pristojna, da preprečijo ali odpravijo kakršen koli neupravičen poseg upravnega organa v subjektivno pravico pri izvajanju njegove diskrecijske pravice. Obstoj diskrecijske pravice, ki jo ima tak organ, naj torej ne bi izključeval pristojnosti rednih sodišč, če je tožba vložena zaradi odprave kršitev subjektivnih pravic.
         
      
            25.
         
         
            Ker se Tribunal de l'entreprise du Hainaut, division de Charleroi (gospodarsko sodišče v Hainautu, oddelek Charleroi) porajajo dvomi o morebitnih omejitvah diskrecijske pravice, ki je z Uredbo št. 550/2004 priznana izvajalcem služb zračnega prometa, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
            
                     „1.
                  
                  
                     Ali je treba Uredbo št. 550/2004, zlasti njen člen 8, razlagati tako, da državam članicam dovoljuje, da zatrjevane kršitve obveznosti izvajanja storitev, ki jih imajo izvajalci služb zračnega prometa, izvzamejo iz nadzora sodišč te države članice, ali pa je treba določbe [te uredbe] razlagati tako, da državam članicam nalagajo, da določijo učinkovito pravno sredstvo zoper zatrjevane kršitve glede na naravo storitev, ki jih je treba izvajati?
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Ali je treba Uredbo št. 550/2004, ki določa, da je ‚[i]zvajanje služb zračnega prometa[,] kakor predvideva ta uredba[,] […] povezano z izvajanjem pooblastil javnega organa, ki niso ekonomske narave in zato ne upravičujejo uporabe konkurenčnih pravil iz Pogodbe‘, razlagati tako, da izključuje ne le pravila o konkurenci kot taka, ampak tudi vsa druga pravila, ki se uporabljajo za javna podjetja, delujoča na trgu blaga in storitev, in ki na konkurenco učinkujejo posredno, kot so pravila, ki prepovedujejo omejitve svobode gospodarske pobude in opravljanja storitev?“
                  
               
      
            26.
         
         
            Pisna stališča so predložili podjetje Skeyes, družba Ryanair, belgijska, španska in poljska vlada ter Evropska komisija. Vse te stranke razen španske vlade so poleg tega podale stališča na obravnavi 20. oktobra 2021.
         
      
      IV. Analiza
   
   
      
         A.
       
         Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
      
   
   
            27.
         
         
            Belgijska vlada se primarno sklicuje na nedopustnost obeh vprašanj za predhodno odločanje, ki ju je predložitveno sodišče postavilo Sodišču. Glede prvega vprašanja ta vlada na prvem mestu trdi, da predložitveno sodišče zgolj povzema stališče podjetja Skeyes in ne opredeljuje upoštevnih nacionalnih določb. Na drugem mestu, prvo vprašanje naj ne bi bilo dopustno tudi zato, ker naj predložitveno sodišče ne bi navedlo, zakaj bi mu odgovor na to vprašanje omogočil rešiti spor, o katerem odloča. Glede drugega vprašanja belgijska vlada trdi, prvič, da je to oblikovano preveč na splošno, kar ne omogoča predložitve pisnih stališč, in drugič, da s tem vprašanjem niso spoštovane zahteve iz člena 94 Poslovnika Sodišča.
         
      
            28.
         
         
            Menim, da je treba te trditve zavrniti. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da je le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Iz tega sledi, da za vprašanja, ki jih postavijo nacionalna sodišča, velja domneva upoštevnosti in da lahko Sodišče odločanje o teh vprašanjih zavrne, le če se izkaže, da zahtevana razlaga ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki jih potrebuje, da bi lahko na navedena vprašanja dalo koristne odgovore (
                  7
               ).
         
      
            29.
         
         
            V obravnavani zadevi pa očitno ne gre za tak primer, saj je razlaga ureditve Unije in zlasti določb Uredbe št. 550/2004, ki jo želi predložitveno sodišče, neposredno povezana s predmetom spora, težava v tem sporu ni hipotetična, ampak resnična, Sodišče pa ima na voljo potrebne dejanske in pravne elemente, da lahko na navedena vprašanja koristno odgovori.
         
      
            30.
         
         
            V teh okoliščinah menim, da sta vprašanji za predhodno odločanje dopustni.
         
      
      
         B.
       
         Prvo vprašanje za predhodno odločanje
      
   
   
            31.
         
         
            Predložitveno sodišče se s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba Uredbo št. 550/2004, zlasti njen člen 8, razlagati tako, da lahko letalski prevoznik pri nacionalnih sodiščih vloži tožbo zoper izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa, (
                  8
               ) da se tako zagotovi sodni nadzor nad zatrjevanimi kršitvami obveznosti izvajanja služb, naloženih temu izvajalcu.
         
      
            32.
         
         
            Uvodoma ugotavljam, da se Uredba št. 550/2004 umešča v okvir določb Uredbe (ES) št. 549/2004 o določitvi okvira za oblikovanje enotnega evropskega neba. (
                  9
               ) Zato menim, da nadaljnja analiza ne sme biti omejena zgolj na Uredbo št. 550/2004, temveč je treba upoštevati tudi Uredbo št. 549/2004 in Uredbo št. 1008/2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Evropski uniji.
         
      
            33.
         
         
            Da bi predložitvenemu sodišču dali koristen odgovor, je treba najprej preučiti, ali so z zgoraj navedenimi uredbami letalskim prevoznikom podeljene pravice – vprašanje, v zvezi s katerim so stranke izrazile različna stališča – (1), nato pa je treba obravnavati še vprašanje, ali imajo zaradi morebitnega obstoja takih pravic letalski prevozniki možnost, da vložijo tožbo zoper odločitev o zaprtju zračnega prostora, kakršno je sprejelo podjetje Skeyes (2).
         
      
      1. Pravice letalskih prevoznikov in obveznosti, naložene izvajalcem navigacijskih služb zračnega prometa v okviru enotnega evropskega neba
   
   
            34.
         
         
            Opozoriti je treba, da letalski prevozniki, ki opravljajo prevoze na ozemlju Unije, delujejo na podlagi licenc, ki jih izdajo države članice v skladu z Uredbo št. 1008/2008.
         
      
            35.
         
         
            Natančneje, člen 3(1), drugi pododstavek, te uredbe določa, da ima podjetje, ki izpolnjuje zahteve iz poglavja II navedene uredbe, pravico do pridobitve operativne licence, kar je predpogoj za opravljanje dejavnosti na področju zračnega prevoza.
         
      
            36.
         
         
            Člen 15(1) Uredbe št. 1008/2008 določa svobodo opravljanja storitev zračnih prevozov, saj ima v skladu z njim letalski prevoznik – imetnik veljavne licence – pravico, da opravlja zračne prevoze v Skupnosti.
         
      
            37.
         
         
            Iz tega izhaja, da sta pravica operaterja, ki izpolnjuje pogoje iz Uredbe št. 1008/2008, da pridobi licenco, in pravica, da po pridobitvi licence opravlja dejavnosti, ki jih ta zajema, pravici, zagotovljeni s pravom Unije.
         
      
            38.
         
         
            Naj k temu še dodam, da letalski prevozniki neodvisno od pravic, podeljenih s sekundarno zakonodajo Unije, uživajo pravice in svoboščine, podeljene s primarnim pravom Unije, zlasti svobodo gospodarske pobude in svobodo opravljanja storitev v skladu s členom 16 Listine in členom 56 PDEU.
         
      
            39.
         
         
            Izvajalce navigacijskih služb zračnega prometa določijo države članice v skladu s pravom Unije. Tako pristojnosti, ki so podeljene tem izvajalcem in jih ti izvajajo kot imetniki pooblastil javnega organa, izhajajo iz določb, ki jih država članica sprejme za izvajanje člena 8 Uredbe št. 550/2004.
         
      
            40.
         
         
            Torej morajo izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa izpolnjevati določene obveznosti v okviru nalog, ki so jim podeljene, med njimi obveznost zagotavljanja neprekinjenega delovanja služb kontrole zračnega prometa. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je neprekinjenost delovanja služb kontrole zračnega prometa med cilji prava Unije v skladu s členom 1 Uredbe št. 550/2004 v povezavi s členom 7(7) te uredbe. (
                  10
               )
         
      
            41.
         
         
            Natančneje, med glavnimi cilji „enotnega evropskega neba“ je varno in učinkovito izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa, da bi tako ustrezno odgovorili na „zahteve [potrebe] vseh uporabnikov zračnega prostora“. (
                  11
               ) V zvezi s tem ugotavljam, da so v členu 2, točka 8, Uredbe št. 549/2004 „uporabniki zračnega prostora“ opredeljeni kot „vsi zrakoplovi, ki letijo v splošnem zračnem prometu“.
         
      
            42.
         
         
            Ugotoviti je torej treba, da je možnost, ki jo ima letalski prevoznik, da uresničuje pravice in svoboščine, ki so mu podeljene s primarno in sekundarno zakonodajo Unije, podrejena temu, da izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa opravljajo naloge, ki so jim naložene, med katerimi je v prvi vrsti neprekinjenost izvajanja navigacijskih služb zračnega prometa.
         
      
            43.
         
         
            Vendar je cilj neprekinjenosti delovanja služb za kontrolo zračnega prometa v obravnavanem primeru tesno povezan s ciljem varnosti v letalstvu. Čeprav imajo torej letalski prevozniki konkretne pravice, so te podrejene pravilom prava Unije o varnosti. To potrjujejo tudi določbe Uredbe št. 1008/2008, saj je svoboda opravljanja storitev zračnega prevoza v Uniji, kot je določena v členu 15 te uredbe, pogojena s členom 19(1) navedene uredbe, v skladu s katerim je uresničevanje te svoboščine odvisno od operativnih predpisov Unije, kar zadeva varnost. Cilj varnosti v letalstvu je poleg tega tudi v samem središču uredb št. 549/2004 (
                  12
               ) in št. 550/2004 (
                  13
               ).
         
      
            44.
         
         
            Iz tega izhaja, da obveznost izvajanja te naloge, ki velja za izvajalce, pooblaščene za izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa, ni absolutna in brezpogojna, ampak je mogoče dejavnosti določenega izvajalca začasno prekiniti, in sicer izključno iz objektivnih razlogov, med katerimi je med drugim zlasti varnost v letalstvu. V takem primeru – če je ta izvajalec na primer prisiljen uporabiti ukrep „zero rate“ in dejansko zapreti zračni prostor za letalske prevoznike – bi se lahko zgodilo, da prevoznik ne bo mogel več opravljati dejavnosti, zajetih z njegovo licenco.
         
      
            45.
         
         
            Kljub vsemu pa je treba poudariti, da je mogoče pojem „varnost v letalstvu“ konceptualno opredeliti izključno s sklicevanjem na objektivne elemente, to je na dogodke, nad katerimi zadevni izvajalec nima nadzora (med katerimi so na primer neugodne vremenske razmere, izbruh vulkana, teroristično dejanje ali vojna) ali ki so povezani z uresničitvijo cilja same varnosti v letalstvu (na primer prilagoditev sistemov za kontrolo zračnega prometa ali izgradnja novih kontrolnih stolpov oziroma drugih infrastruktur, s katerimi je mogoče okrepiti varnost v letalstvu). Iz tega izhaja, da se izvajalec navigacijskih služb zračnega prometa za sprejetje ukrepa „zero rate“ načeloma ne bi mogel sklicevati na varnost v letalstvu, če so zaprtje zračnega prostora narekovali „interni“ razlogi – na primer organizacijski razlogi, iz katerih je prišlo do pomanjkanja kontrolorjev zračnega prometa – ki jih je mogoče pripisati izključno navedenemu izvajalcu. Kot je bilo pojasnjeno v točki 77 teh sklepnih predlogov, pa mora biti nad odločitvijo izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa, da zapre zračni prostor, vsekakor mogoče opraviti sodni nadzor, tudi kadar se ta izvajalec sklicuje na razloge, povezane z varnostjo v letalstvu.
         
      
      2. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva letalskih prevoznikov v odnosu do izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa
   
   
            46.
         
         
            Glede prvega dela prvega vprašanja za predhodno odločanje se predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 8 Uredbe št. 550/2004 razlagati tako, da lahko države članice iz sodnega nadzora izvzamejo zatrjevane kršitve obveznosti, na podlagi katere mora določeni izvajalec izvajati navigacijske službe zračnega prometa.
         
      
            47.
         
         
            Naj opozorim, da se ta člen – kot je razvidno iz njegovega naslova – nanaša na določitev izvajalcev služb zračnega prometa, za katero so pristojne države članice, pri čemer je v njegovem odstavku 2 pojasnjeno, da te opredelijo pravice in obveznosti, ki jih morajo izpolnjevati določeni izvajalci služb. K temu še dodajam, da je navedeni člen pravna podlaga, ki jo je Kraljevina Belgija uporabila za določitev podjetja Skeyes kot izključnega izvajalca službe za belgijski civilni zračni promet.
         
      
            48.
         
         
            V zvezi s tem je treba pojasniti, da se vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, ne nanaša niti na presojo določitve podjetja Skeyes za izvajalca navigacijske službe zračnega prometa kot take niti na nadzor Kraljevine Belgije nad načinom, kako to podjetje opravlja svojo nalogo. Prvo vprašanje za predhodno odločanje se namreč nanaša izključno na možnost, da se iz sodnega nadzora izvzamejo zatrjevane kršitve obveznosti, na podlagi katere mora izvajalec navigacijskih služb zračnega prometa izvajati te službe.
         
      
            49.
         
         
            Člen 8 Uredbe št. 550/2004 pa ne vsebuje nobene določbe, ki bi državam članicam nalagala ali dovoljevala, da iz nadzora nacionalnih sodišč izvzamejo spore med izvajalcem navigacijskih služb zračnega prometa in uporabniki zračnega prostora. Ta člen namreč nima nobene zveze z nadzorom, ki ga sodišča držav članic opravijo nad izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa, in jim torej ne podeljuje nikakršne „sodne imunitete“.
         
      
            50.
         
         
            Ob upoštevanju navedenega torej menim, da je treba člen 8 Uredbe št. 550/2004 razlagati tako, da državam članicam ne dovoljuje, da iz nadzora nacionalnih sodišč izvzamejo zatrjevane kršitve izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa, kar zadeva njegovo obveznost izvajanja navedenih služb. Naj k temu še dodam, da bi se bilo mogoče na „sodno imuniteto“, ki je izjema od načela sodnega nadzora, sklicevati le, če bi bila izrecno določena, kar v obravnavani zadevi ni.
         
      
            51.
         
         
            Glede drugega dela prvega vprašanja za predhodno odločanje želi predložitveno sodišče splošneje izvedeti, ali je treba Uredbo št. 550/2004 razlagati tako, da morajo imeti letalski prevozniki pravico do vložitve pravnega sredstva za izpodbijanje zatrjevanih kršitev obveznosti izvajanja navigacijskih služb zračnega prometa, naložene določenemu izvajalcu.
         
      
            52.
         
         
            V zvezi s tem družba Ryanair ter španska in poljska vlada trdijo, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno. Tožena stranka, belgijska vlada in Komisija pa menijo nasprotno.
         
      
            53.
         
         
            Družba Ryanair meni, da tega, da Uredba št. 550/2004 ne vsebuje nobene določbe v zvezi z nadzorom sodišč držav članic nad izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa, še ni mogoče razlagati tako, da je tem izvajalcem priznana sodna imuniteta, saj zanje še naprej veljajo zahteve prava Unije. V skladu s členom 19 PEU in členom 47 Listine ter upoštevno sodno prakso Sodišča v zvezi z načelom učinkovitega sodnega varstva (
                  14
               ) bi morala namreč v obravnavani zadevi Kraljevina Belgija določiti možnost za letalske prevoznike, da v primeru kršitve obveznosti teh izvajalcev z vidika prava Unije zoper njih vložijo pravno sredstvo pri sodišču.
         
      
            54.
         
         
            Poljska vlada trdi, da je treba člen 8 Uredbe št. 550/2004 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da je z njim letalskim prevoznikom zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo za to, da zahtevajo prenehanje motenj, ki jih povzroča izvajalec navigacijskih služb zračnega prometa, kadar so te povzročene iz razlogov, ki jih je mogoče pripisati izključno njemu.
         
      
            55.
         
         
            Španska vlada meni, da bi bilo treba – če bi bile zatrjevane kršitve izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa v okviru naloge, ki jo opravlja, izvzete iz sodnega nadzora – omejitev pravice uporabnika zračnega prostora, kot je družba Ryanair, da opravlja dejavnosti v okviru svobode opravljanja storitev, ki bi izhajala iz upravne odločitve, s katero bi bilo poseženo v njene interese, razlagati kot poseg v pravico tega uporabnika do učinkovitega pravnega sredstva.
         
      
            56.
         
         
            Nasprotno pa Komisija na prvem mestu meni, da niso z nobeno določbo Uredbe št. 550/2004 letalskim prevoznikom podeljene neposredne pravice v odnosu do izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa. Neobstoj takih določb naj bi bil upravičen ob upoštevanju temeljnega cilja varnosti v letalstvu, zastavljenega s to uredbo, ki naj ne bi bil združljiv z morebitnim sodnim nadzorom nad odločitvami teh izvajalcev. Na drugem mestu Komisija trdi, da morajo v primeru morebitnih kršitev pri izvajanju nalog določenih izvajalcev pristojni organi zadevne države članice, ki nadzirajo izvajanje teh nalog navedenih izvajalcev, sprejeti potrebne ukrepe za njihovo odpravo.
         
      
            57.
         
         
            Podjetje Skeyes in belgijska vlada, ki se sicer strinjata z analizo Komisije, trdita, da bi se lahko uporabniki zračnega prostora sklicevali na pravico do učinkovitega sodnega varstva v skladu s členom 47 Listine izključno v primeru kršitve pravice ali svoboščine, zagotovljene s pravom Unije. Vendar po njunem mnenju z uredbama št. 549/2004 in št. 550/2004 družbi Ryanair ni podeljena nobena subjektivna pravica. Natančneje, ti uredbi naj ne bi določali niti obveznosti izvajanja služb, ki bi bila naložena izvajalcem navigacijskih služb zračnega prometa, niti pravice do izvajanja služb v korist uporabnikov zračnega prostora.
         
      
            58.
         
         
            Podjetje Skeyes in belgijska vlada v zvezi s tem menita, da diskrecijska narava te pristojnosti vpliva na to, katere vrste ukrepov lahko sodišče – v skladu z načelom delitve oblasti – sprejme zoper izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa. Po mnenju teh dveh strank bi lahko navedeno načelo nasprotovalo temu, da nacionalno sodišče namesto zadevnega izvajalca sprejme ukrepe, ki spadajo v diskrecijsko pravico tega izvajalca. (
                  15
               ) Podjetje Skeyes in belgijska vlada še menita, da – ne glede na to, da pravo Unije v obravnavani zadevi ne jamči pravic v korist družbe Ryanair – v belgijskem pravu v praksi obstaja več sredstev, s katerimi je mogoče zagotoviti sodni nadzor nad dejanji podjetja Skeyes. (
                  16
               )
         
      
            59.
         
         
            Menim, da je treba Uredbo št. 550/2004 razlagati tako, da morajo imeti letalski prevozniki pravico do vložitve pravnega sredstva zoper odločitev, kakršna je ta, ki jo je sprejelo podjetje Skeyes, da lahko tako izpodbijajo zatrjevane kršitve obveznosti izvajanja navigacijskih služb zračnega prometa, naložene temu izvajalcu.
         
      
            60.
         
         
            Na prvem mestu je treba namreč opozoriti, da člen 47 Listine v prvem odstavku določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. Tej pravici ustreza obveznost – ki je državam članicam naložena s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU – da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
         
      
            61.
         
         
            Tudi v skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo učinkovitega sodnega varstva splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic ter je bilo določeno v členih 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950. (
                  17
               ) V zvezi s tem morajo sodišča držav članic v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU zagotoviti sodno varstvo pravic, ki so posameznikom zagotovljene s pravom Unije. (
                  18
               )
         
      
            62.
         
         
            Glede pravnih sredstev, ki jih morajo predvideti države članice, pa namen Pogodbe DEU in člena 19 PEU ni bil – čeprav je Pogodba DEU fizičnim in pravnim osebam omogočila, da lahko v okoliščinah posameznega primera pri sodišču Unije vložijo več vrst neposrednih tožb – ustvariti druga pravna sredstva za zagotavljanje spoštovanja prava Unije pred nacionalnimi sodišči od tistih, ki jih določa nacionalno pravo. (
                  19
               )
         
      
            63.
         
         
            Ker na tem področju ni predpisov Unije, mora torej nacionalni pravni red vsake države članice določiti pristojna sodišča ter podrobneje urediti postopkovna pravila glede pravnih sredstev za varstvo pravic, ki za posameznike izhajajo iz prava Unije. (
                  20
               ) Drugače bi lahko bilo le, če bi bilo iz sistematike zadevnega nacionalnega pravnega reda razvidno, da ni nobenega pravnega sredstva, ki bi lahko, čeprav posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, ali pa če bi pravni subjekti lahko dostopali do sodišča le, če bi morali kršiti pravo. (
                  21
               )
         
      
            64.
         
         
            V zvezi s tem podrobna postopkovna pravila, s katerimi so urejena pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije, ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja teh pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti). (
                  22
               )
         
      
            65.
         
         
            Kar natančneje zadeva vprašanje začasnih odredb, je treba opozoriti, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalno sodišče, ki mu je bil predložen spor, ki ga ureja pravo Unije, imeti možnost izdaje začasnih odredb, da bi zagotovilo polni učinek sodne odločbe, ki bo izdana o obstoju pravic, zatrjevanih na podlagi prava Unije. (
                  23
               )
         
      
            66.
         
         
            Že takoj je treba pojasniti, da vprašanje, ki se postavlja v obravnavani zadevi – v nasprotju z zadevo, v kateri je bila izrečena sodba Unibet (
                  24
               ), na katero se je v pisnem stališču sklicevala zlasti družba Ryanair – ni vprašanje „ustvarjanja“ novega (samostojnega) pravnega sredstva, ki ne bi bilo določeno v nacionalnem pravu, ampak prej vprašanje, ali lahko družba Ryanair vloži tožbo v izjemno nujnem postopku na podlagi že obstoječega pravnega sredstva v nacionalnem pravu.
         
      
            67.
         
         
            Kot sem namreč že navedel v točki 24 teh sklepnih predlogov, se zadeva iz postopka v glavni stvari umešča v poseben okvir razdelitve pristojnosti med upravnimi in civilnimi belgijskimi sodišči glede tožb, ki jih vložijo posamezniki zoper upravne organe ali javna podjetja, ki jim je Belgijska država podelila pooblastila javnega organa, kadar gre za „subjektivne pravice“ zadevnih posameznikov.
         
      
            68.
         
         
            V zvezi s tem je treba pojasniti, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da je imela družba Ryanair sicer možnost vložiti tožbo pred nacionalnimi sodišči, vendar se izpodbijata tako narava te tožbe (ali je ta omejena izključno na tožbo za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti pred upravnim sodiščem ali vključuje tudi tožbo v izjemno nujnem postopku) kot tudi pristojnost predložitvenega sodišča za obravnavo te tožbe, saj ni gotovo, ali ima družba Ryanair sposobnost vložiti navedeno tožbo.
         
      
            69.
         
         
            Kot pa sem že navedel v točki 63 teh sklepnih predlogov, mora v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalni pravni red vsake države članice določiti pristojna sodišča za obravnavo tožb, namenjenih varstvu pravic, ki za posameznike izhajajo iz prava Unije, in podrobneje urediti postopkovna pravila v zvezi s tem. Tako razdelitev pristojnosti med belgijskimi sodišči za obravnavo take zahteve ni vprašanje, ki bi spadalo na področje prava Unije. Če bi bilo namreč na podlagi belgijskega prava in postopkovnih pravil, ki se uporabljajo, drugo sodišče lahko pristojno za učinkovito obravnavo tožbe družbe Skeyes – torej na podlagi tožbe v nujnem postopku – je treba to določiti v nacionalnem pravnem redu. (
                  25
               )
         
      
            70.
         
         
            Na drugem mestu ugotavljam, da trditve podjetja Skeyes in belgijske vlade temeljijo na predpostavki, da bi z dopustitvijo uporabe pravnega sredstva, kakršno je bilo uporabljeno v postopku v glavni stvari, priznali, da lahko sodna veja oblasti nadomesti upravo, tako da sama izvršuje zadevno diskrecijsko pravico.
         
      
            71.
         
         
            Menim, da te trditve ni mogoče sprejeti.
         
      
            72.
         
         
            V obravnavani zadevi namreč ne bi šlo za to, da bi sodna veja oblasti izpodbijala diskrecijsko pravico izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa ali da bi nadomestila upravo, tako da bi sama izvrševala zadevno diskrecijsko pravico, ampak za to, da bi nacionalno sodišče opravilo „nadzor“ nad (zelo posebno) odločitvijo, ki jo je sprejela uprava ter bi lahko negativno vplivala na letalske prevoznike in njihove uporabnike. Kot bom pojasnil v nadaljevanju, menim, da mora biti nacionalnemu sodišču omogočeno opraviti tovrsten nadzor, sicer bi letalskim prevoznikom, kot je družba Ryanair, onemogočili učinkovito pravno sredstvo v smislu člena 47 Listine.
         
      
            73.
         
         
            Kot sem poleg tega že poudaril v točkah 39 in 40 teh sklepnih predlogov, menim, da je namen uredb št. 550/2004 in št. 549/2004 prav odgovoriti na potrebe uporabnikov zračnega prostora. Torej zatrjevanih kršitev izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa v okviru njegove naloge ni mogoče izvzeti iz sodnega nadzora, saj bi bil sicer lahko ogrožen sam namen teh uredb.
         
      
            74.
         
         
            Na tretjem mestu, glede trditve Komisije v zvezi z varnostjo je treba opozoriti, da obveznost izvajanja navigacijskih služb zračnega prometa ni absolutna, zato je mogoče dejavnosti določenega izvajalca začasno prekiniti, in sicer izključno iz objektivnih razlogov, med katerimi je v prvi vrsti varnost. (
                  26
               ) Kot pa upravičeno poudarja poljska vlada, to ne sme privesti do tega, da se v vseh okoliščinah sistematično izključi možnost za letalske prevoznike, da predlagajo sodni nadzor nad odločitvami tega izvajalca.
         
      
            75.
         
         
            Dalje, če bi dopustili, da izvajalec navigacijskih služb zračnega prometa po svoji volji omejuje zračni promet s sklicevanjem na varnostne razloge, ne da bi bilo mogoče nad temi razlogi opraviti sodni nadzor, bi bilo to že po definiciji v nasprotju s cilji enotnega evropskega neba ter bi omejevalo temeljne pravice in svoboščine tako letalskih prevoznikov kot tudi državljanov Unije. Tako menim, da cilj varnosti v letalstvu kljub prednostnemu pomenu, ki ga ima v okviru delovanja enotnega evropskega neba, ni ločen koncept, ampak ga je treba razlagati ob upoštevanju ne samo preostalih temeljnih ciljev te ureditve, ampak tudi splošneje preostalih temeljnih svoboščin (kakršne so svoboda opravljanja storitev, prosti pretok blaga in prosto gibanje oseb v okviru schengenskega območja). Kakšen bi bil namreč obseg enotnega evropskega neba, če bi lahko vsaka država članica po svoji volji zaprla svoj zračni prostor?
         
      
            76.
         
         
            Poleg tega mi ni jasno, kako bi lahko priznanje obstoja sodnega nadzora – tudi v obliki tožbe v izjemno nujnem postopku – negativno vplivalo na varnost v letalstvu ali jo celo ogrozilo. V zvezi s tem menim, da vprašanje, ali lahko izvajalec navigacijskih služb zračnega prometa zračni prostor zapre na podlagi utemeljitev v zvezi z varnostjo v letalstvu, ni vprašanje, povezano s pristojnostjo določenega sodišča ali celo dopustnostjo tožbe. Prej kot to gre za vsebinsko vprašanje, nad katerim je treba opraviti sodni nadzor, da se omogoči presoja varnostnih razlogov, na katere se sklicuje ta izvajalec, da se tako opredeli, ali je zaprtje zračnega prostora upravičeno.
         
      
            77.
         
         
            Taka razlaga je še toliko bolj upravičena v obravnavani zadevi, v kateri je iz obrazložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe jasno razvidno, da je bil ukrep „zero rate“ uporabljen zaradi pomanjkanja kontrolorjev zračnega prometa. V obravnavani zadevi so ta varnostni ukrep narekovali organizacijski razlogi, ki jih je bilo mogoče pripisati izključno podjetju Skeyes, ne pa zunanjim dogodkom, katerih vzrok bi lahko bil neodvisen od delovanja (ali nedelovanja) navedenega izvajalca, na primer neugodnim vremenskim razmeram, izbruhu vulkana ali terorističnemu dejanju. (
                  27
               ) Menim torej, da je mogoče prekinitev delovanja navigacijskih služb zračnega prometa sicer sprejeti, če je posledica stavke, ki ima značilnosti višje sile, ni pa taka rešitev mogoča, če kolektivne stavke niso osamljeni dogodki, ampak se zdi, da so se v zadevnem obdobju ponavljale, ne da bi bil zadevni izvajalec prisiljen sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev neprekinjenosti delovanja navigacijskih služb zračnega prometa. Vsekakor mora končno presojo ob vseh teh predpostavkah opraviti nacionalno sodišče.
         
      
            78.
         
         
            Če bi torej sprejeli stališče Komisije, bi izvajalcu navigacijskih služb zračnega prometa zagotovili popolno imuniteto pred večino tožb, in sicer tudi v primerih, v katerih bi se ta izvajalec – neodvisno od dejanskega stanja v obravnavani zadevi – neupravičeno skliceval na varnostne razloge (ali bi jih celo zlorabil) za neizpolnjevanje svoje obveznosti zagotavljanja navigacijskih služb zračnega prometa.
         
      
            79.
         
         
            Ob upoštevanju navedenega menim, da bi lahko z dopustitvijo možnosti izvajalcu, da se s sklicevanjem na varnostne razloge po svoji volji odloči zapreti zračni prostor, ne da bi se v zvezi s to odločitvijo opravil sodni nadzor, ogrozili pravice in svoboščine, ki jih pravo Unije priznava letalskim prevoznikom in njihovim uporabnikom. Poleg tega dejstvo, da je taka upravna odločitev sprejeta pri izvrševanju diskrecijske pravice, načeloma ne bi smelo biti ovira za sodni nadzor nad njo.
         
      
            80.
         
         
            Na četrtem mestu, nazadnje menim, da ni mogoče sprejeti rešitve, ki jo predlaga Komisija, in sicer da je za ukrepanje v primeru morebitnih kršitev pri izvrševanju nalog določenih izvajalcev pristojen izključno nacionalni organ, ki nadzira izvajalce navigacijskih služb zračnega prometa.
         
      
            81.
         
         
            Najprej ugotavljam, da je nadzor, na katerega napotuje Komisija, upravni, ne pa sodni nadzor. Obstoj mehanizma upravnega nadzora nad dejavnostmi izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa pa ne more nadomestiti sodnega nadzora ali letalskemu prevozniku onemogočiti učinkovito pravno sredstvo v smislu člena 47 Listine.
         
      
            82.
         
         
            V nasprotju s sodnim nadzorom, ki posamezniku omogoča, da kršitev svojih pravic izpodbija pred sodiščem, namreč razlog za obstoj in glavni cilj tega upravnega nadzora ni varovanje individualnih pravic uporabnikov zračnega prostora, ampak je ta nadzor po naravi širši, saj je njegov namen zagotoviti, da izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa izpolnjujejo naloge, ki so jim jih dodelile države članice. Tako je v skladu s členom 7(7) Uredbe št. 550/2004 naloga nacionalnih nadzornih organov ta, da nadzirajo „izpolnjevanje skupnih zahtev in pogojev, navedenih v dovoljenju“, s strani zadevnih izvajalcev, pri čemer lahko v primeru kršitev sledi razveljavitev dovoljenja, ki jim je bilo izdano. Vendar se „skupne zahteve“ za izvajanje navigacijskih služb, ki so opredeljene v členu 6 Uredbe št. 550/2004, nanašajo večinoma na tehnične, organizacijske in operativne vidike, povezane z vlogo izvajalcev teh storitev, ne zdi pa se, da bi bile neposredno povezane s pravicami letalskih prevoznikov. (
                  28
               ) Tako menim, da takega nadzora ni mogoče z vidika niti njegove narave, niti njegovega cilja, niti rezultata, do katerega privede, primerjati s sodnim nadzorom, niti ga ni mogoče kot takega opredeliti.
         
      
            83.
         
         
            Ob upoštevanju navedenega predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba Uredbo št. 550/2004, zlasti njen člen 8, razlagati tako, da ne dovoljuje, da se iz nadzora sodišč zadevne države članice izvzamejo zatrjevane kršitve izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa, kar zadeva njegovo obveznost izvajanja navedenih služb. Nasprotno, v skladu s členom 47 Listine morajo imeti letalski prevozniki dostop do učinkovitega pravnega sredstva, s katerim lahko dosežejo prenehanje kršitev izvajalca, določenega v skladu s členom 8 Uredbe št. 550/2004, kar zadeva njegovo obveznost izvajanja navigacijskih služb zračnega prometa.
         
      
      
         C.
       
         Drugo vprašanje za predhodno odločanje
      
   
   
            84.
         
         
            Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje o razlagi uvodne izjave 5 Uredbe št. 550/2004. Ker se v skladu s to uvodno izjavo za izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa pravila o konkurenci ne uporabljajo, to sodišče zanima, ali je treba na podlagi navedene uvodne izjave sklepati, da se ne uporabljajo niti vsa druga pravila, ki na konkurenco učinkujejo posredno, kot so pravila, ki prepovedujejo omejitve svobode gospodarske pobude in opravljanja storitev.
         
      
            85.
         
         
            Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, je namen tega vprašanja ugotoviti, ali se lahko letalski prevoznik, kot je družba Ryanair, zoper odločitve, ki jih sprejme podjetje Skeyes pri izvajanju svoje diskrecijske pravice, sklicuje na člen 16 Listine ali člen 56 PDEU.
         
      
            86.
         
         
            Uvodoma ugotavljam, da se večina strank v pisnih stališčih strinja, da je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti nikalno, s čimer se iz spodaj navedenih razlogov strinjam tudi sam.
         
      
            87.
         
         
            Na prvem mestu menim, da je mogoče nikalni odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje razbrati že iz samega besedila uvodne izjave 5 Uredbe št. 550/2004, v kateri je napoteno izključno na pravila o konkurenci iz Pogodbe DEU, ne da bi bila omenjena pravila, kot so tista, ki prepovedujejo svobodo gospodarske pobude in opravljanja storitev.
         
      
            88.
         
         
            Poleg tega ni mogoče iz nobene določbe Uredbe št. 550/2004 izpeljati, da bi imela njena uvodna izjava 5 širši obseg in bi jo bilo treba razlagati tako, da pomeni oviro za to, da se za izvajalce navigacijskih služb zračnega prometa uporabijo druga pravila iz Pogodbe DEU. Tako nobena določba navedene uredbe ne omogoča izrecne trditve, da izvajalcem navigacijskih služb zračnega prometa, ki so določeni v skladu z določbami iste uredbe in imajo pooblastila javnega organa, pri opravljanju svoje dejavnosti ni treba upoštevati člena 16 Listine in člena 56 PDEU.
         
      
            89.
         
         
            Na drugem mestu je treba tudi v zvezi z neuporabo pravil konkurenčnega prava, navedeno v uvodni izjavi 5 Uredbe št. 550/2004, poudariti, da ta ni absolutna, ampak je upravičena s posebnostjo izvajanja navigacijskih služb zračnega prometa, ki jih izključno zagotavlja izvajalec, ki ga na podlagi svoje diskrecijske pravice določijo države članice.
         
      
            90.
         
         
            V zvezi s tem je v uvodni izjavi 5 Uredbe št. 550/2004 zgolj povzeta sodna praksa, ki izhaja iz sodbe SAT Fluggesellschaft (
                  29
               ) in v skladu s katero naj bi bilo odstopanje od uporabe pravil o konkurenci upravičeno s tem, da službe zračnega prometa po naravi niso ekonomske, saj jih je treba izenačiti z javnim organom.
         
      
            91.
         
         
            Vendar je treba kljub temu pojasniti, da je neuporaba pravil konkurenčnega prava omejena zgolj na izvajanje pooblastil javnega organa, ne zajema pa vseh storitev, ki se pripisujejo izvajalcem. Torej ni izključeno, da se za nekatere storitve izvajalca služb zračnega prometa ta pravila sicer res ne uporabljajo, medtem ko za druge storitve istega izvajalca navedena pravila veljajo, zlasti kadar je mogoče njegove dejavnosti ločiti od dejavnosti, ki jih opravlja kot javni organ, in lahko pomenijo gospodarske dejavnosti. (
                  30
               )
         
      
            92.
         
         
            Na tretjem mestu je treba opozoriti, da so izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa, kot je podjetje Skeyes, zadolženi za upravljanje in nemoteno delovanje zračnega prometa v zračnem prostoru v njihovi pristojnosti. Nobenega dvoma pa ni, da je ta naloga neločljivo povezana z uporabo tega zračnega prostora s strani uporabnikov in njihovo pravico, da svoje storitve na enotnem evropskem nebu zagotavljajo v okviru svobode gospodarske pobude in svobode opravljanja storitev. (
                  31
               ) Iz tega sledi, da bi bil tak pristop – poleg dejstva, da ni nikakor utemeljen z jezikovno in kontekstualno razlago Uredbe št. 550/2004 – v nasprotju ne samo z različnimi vrstami prostega pretoka, ampak tudi s samimi cilji uredb št. 549/2004 in št. 550/2004, ki si prizadevata odgovoriti na potrebe in povpraševanje uporabnikov zračnega prostora. (
                  32
               )
         
      
            93.
         
         
            Naj nazadnje še pripomnim, da lahko preambula akta Unije sicer res pojasni vsebino določb navedenega akta in je pomemben element razlage, ki lahko razjasni voljo avtorja tega pravnega akta, (
                  33
               ) vendar zato nič manj ne drži – kot je bilo že navedeno v točkah 87 in 88 teh sklepnih predlogov – da Uredba št. 550/2004 ne vsebuje nobene določbe, s katero bi bilo mogoče upravičiti izključitev, na katero se nanaša drugo vprašanje.
         
      
            94.
         
         
            Ob upoštevanju navedenega predlagam, naj se na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da Uredba št. 550/2004 ne izključuje tega, da se za izvajalce, določene za izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa, uporabijo pravila, ki veljajo za javna podjetja, dejavna na trgu blaga in storitev, kakršna so pravila, ki prepovedujejo ovire za svobodo gospodarske pobude in opravljanja storitev.
         
      
      V. Predlog
   
   
            95.
         
         
            Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunal de l'entreprise du Hainaut, division de Charleroi (gospodarsko sodišče v Hainautu, oddelek Charleroi, Belgija), odgovori:
            
                     1.
                  
                  
                     Uredbo (ES) št. 550/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. marca 2004 o izvajanju navigacijskih služb zračnega prometa na enotnem evropskem nebu, zlasti njen člen 8, je treba razlagati tako, da ne dovoljuje, da se iz nadzora sodišč zadevne države članice izvzamejo zatrjevane kršitve izvajalca navigacijskih služb zračnega prometa, kar zadeva njegovo obveznost izvajanja navedenih služb. Nasprotno, v skladu s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah morajo imeti letalski prevozniki dostop do učinkovitega pravnega sredstva, s katerim lahko dosežejo prenehanje kršitev izvajalca, določenega v skladu s členom 8 te uredbe, kar zadeva njegovo obveznost izvajanja navigacijskih služb zračnega prometa.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Uredba št. 550/2004 ne izključuje tega, da se za izvajalce, določene za izvajanje navigacijskih služb zračnega prometa, uporabijo pravila, ki veljajo za javna podjetja, dejavna na trgu blaga in storitev, kakršna so pravila, ki prepovedujejo ovire za svobodo gospodarske pobude in opravljanja storitev.
                  
               
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: francoščina.
   (
         2
      )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. marca 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8).
   (
         3
      )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. marca 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 23).
   (
         4
      )	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 31.
   (
         5
      )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. septembra 2008 o skupnih pravilih za opravljanje zračnih prevozov v Skupnosti (UL 2008, L 327, str. 3).
   (
         6
      )	Recueil des traités des Nations unies, zvezek 15, str. 295.
   (
         7
      )	Sodba z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, točki 55 in 56 ter navedena sodna praksa).
   (
         8
      )	Izraza „zračni promet“ in „navigacija v zračnem prometu“ se v teh sklepnih predlogih uporabljata tako, da sta medsebojno zamenljiva.
   (
         9
      )	Glej uvodni izjavi 3 in 4 Uredbe št. 550/2004.
   (
         10
      )	Glej tudi uvodno izjavo 10 Uredbe št. 550/2004.
   (
         11
      )	Glej člen 1 in uvodno izjavo 7 Uredbe št. 549/2004 ter uvodni izjavi 4 in 6 Uredbe št. 550/2004.
   (
         12
      )	Glej člen 1(1) in uvodno izjavo 3 Uredbe št. 549/2004.
   (
         13
      )	Glej člen 6 ter uvodni izjavi 8 in 13 Uredbe št. 550/2004.
   (
         14
      )	Družba Ryanair se sklicuje na točke od 37 do 39 sodbe z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).
   (
         15
      )	Glej točki 23 in 24 teh sklepnih predlogov.
   (
         16
      )	Tako naj bi bilo mogoče na podlagi splošnega prava, ki ureja nepogodbeno odgovornost, ali z običajnimi načini sodnega nadzora nad dejanji pravne osebe javnega prava, ki ga izvajajo upravna sodišča, omogočiti učinkovit nadzor nad dejanji upravnega organa, kot je podjetje Skeyes.
   (
         17
      )	Glej sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 37 in navedena sodna praksa).
   (
         18
      )	Glej sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 38 in navedena sodna praksa).
   (
         19
      )	Glej sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 40 in navedena sodna praksa).
   (
         20
      )	Glej sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 42 in navedena sodna praksa).
   (
         21
      )	Glej sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 41 in navedena sodna praksa).
   (
         22
      )	Glej sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 43 in navedena sodna praksa).
   (
         23
      )	Glej sodbo z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 67 in navedena sodna praksa).
   (
         24
      )	Sodba z dne 13. marca 2007 (C‑432/05, EU:C:2007:163).
   (
         25
      )	Naj k temu dodam, da je iz analize, predstavljene v točkah od 34 do 45 teh sklepnih predlogov, razvidno – če je merilo za določitev pristojnosti predložitvenega sodišča zgolj obstoj subjektivnih pravic – da bi se letalski prevozniki, kot je družba Ryanair, načeloma morali obravnavati kot imetniki takih „subjektivnih pravic“.
   (
         26
      )	Glej točki 43 in 44 teh sklepnih predlogov.
   (
         27
      )	Glej točko 45 teh sklepnih predlogov.
   (
         28
      )	Med „skupnimi zahtevami“ so na primer ti elementi: tehnična in operativna usposobljenost in ustreznost izvajalcev, njihova organizacijska struktura in finančna sposobnost ter njihov sistem javljanja.
   (
         29
      )	Sodba z dne 19. januarja 1994 (C‑364/92, EU:C:1994:7).
   (
         30
      )	Glej uvodno izjavo 13 Uredbe št. 550/2004.
   (
         31
      )	Glej točke od 34 do 41 teh sklepnih predlogov.
   (
         32
      )	Glej točki 41 in 42 teh sklepnih predlogov.
   (
         33
      )	Glej sodbo z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, točka 75).