CELEX: 62006CJ0531
Language: it
Date: 2009-05-19 00:00:00
Title: Sentenza della Corte (grande sezione) del 19 maggio 2009.#Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana.#Inadempimento di uno Stato - Libertà di stabilimento - Libera circolazione dei capitali - Artt. 43 CE e 56 CE - Sanità pubblica - Farmacie - Disposizioni che riservano ai soli farmacisti il diritto di gestire una farmacia - Giustificazione - Rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità - Indipendenza professionale dei farmacisti - Imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici - Farmacie comunali.#Causa C-531/06.

Causa C‑531/06
      Commissione delle Comunità europee
      contro
      Repubblica italiana
      «Inadempimento di uno Stato — Libertà di stabilimento — Libera circolazione dei capitali — Artt. 43 CE e 56 CE — Sanità pubblica — Farmacie — Disposizioni che riservano ai soli farmacisti il diritto di gestire una farmacia — Giustificazione — Rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità — Indipendenza professionale dei farmacisti — Imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici — Farmacie comunali»
      Massime della sentenza
      1.        Ricorso per inadempimento — Diritto di azione della Commissione — Esercizio indipendente dall’esistenza di un interesse specifico
            ad agire — Esercizio discrezionale
      (Art. 226 CE)
      2.        Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Libera circolazione dei capitali — Restrizioni
      (Artt. 43 CE e 56 CE)
      3.        Ricorso per inadempimento — Esame della fondatezza da parte della Corte — Situazione da prendere in considerazione — Situazione
            alla scadenza del termine fissato dal parere motivato
      (Art. 226 CE)
      4.        Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Libera circolazione dei capitali — Restrizioni
      (Artt. 43 CE e 56 CE)
      1.        La Commissione, nell’ambito del compimento della missione ad essa affidata dall’art. 211 CE, deve vigilare sull’applicazione
         delle disposizioni del Trattato e verificare se gli Stati membri abbiano agito in conformità a tali disposizioni. Qualora
         ritenga che uno Stato membro non le abbia rispettate, ad essa spetta valutare l’opportunità di agire contro tale Stato, determinare
         le disposizioni che esso ha violato e scegliere il momento in cui inizierà il procedimento per inadempimento nei suoi confronti,
         mentre le considerazioni sulle quali si fonda tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del suo
         ricorso. Tenuto conto di tale margine di discrezionalità, la Commissione è libera di avviare un procedimento per inadempimento
         contro alcuni soltanto degli Stati membri che si trovino in una situazione analoga dal punto di vista del rispetto del diritto
         comunitario. Essa può quindi, in particolare, decidere di avviare procedimenti per inadempimento nei confronti di altri Stati
         membri in un momento successivo, una volta acquisita conoscenza della soluzione cui hanno condotto le prime procedure.
      
      (v. punti 23-24)
      2.        Non viene meno agli obblighi ad esso imposti dagli artt. 43 CE e 56 CE uno Stato membro che mantiene in vigore una legislazione
         che riserva il diritto di gestire una farmacia al dettaglio privata alle sole persone fisiche laureate in farmacia e alle
         società di gestione composte esclusivamente da soci farmacisti.
      
      Certamente, una legislazione nazionale siffatta costituisce una restrizione ai sensi di detti articoli, poiché, con riferimento
         all’art. 43 CE, essa impedisce agli altri operatori economici di accedere a questa attività autonoma nello Stato membro interessato
         e, riguardo all’art. 56 CE, essa impedisce agli investitori di altri Stati membri che non sono farmacisti di acquisire partecipazioni
         in questo tipo di società.
      
      Tuttavia tale restrizione può essere giustificata dall’obiettivo di tutela della sanità pubblica, in particolare dallo scopo
         di garantire un rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità.
      
      Al riguardo i medicinali, in ragione dei loro effetti terapeutici, che li distinguono sostanzialmente dalle altre merci, possono
         nuocere gravemente alla salute se assunti senza necessità o in modo sbagliato, senza che il paziente possa esserne consapevole
         al momento della loro somministrazione. Un consumo eccessivo o un uso sbagliato di medicinali comporta inoltre uno spreco
         di risorse finanziarie, tanto più grave se si considera che il settore farmaceutico genera costi considerevoli e deve rispondere
         a bisogni crescenti, mentre le risorse finanziarie che possono essere destinate alla sanità, qualunque sia il modo di finanziamento
         utilizzato, non sono illimitate. Esiste quindi un nesso diretto tra tali risorse finanziarie e gli utili di operatori economici
         attivi nel settore farmaceutico, poiché la prescrizione di medicinali è presa in carico, nella maggior parte degli Stati membri,
         dagli organismi di assicurazione malattia interessati.
      
      Con riguardo a tali rischi per la sanità pubblica e per l’equilibrio finanziario dei sistemi di sicurezza sociale, gli Stati
         membri possono sottoporre le persone che si occupano della distribuzione dei medicinali al dettaglio a condizioni severe,
         con riferimento in particolare alle modalità di commercializzazione di questi ultimi e alla finalità di lucro. In particolare,
         essi possono riservare la vendita di medicinali al dettaglio, in linea di principio, ai soli farmacisti, in considerazione
         delle garanzie che questi ultimi devono offrire e delle informazioni che essi devono essere in grado di dare al consumatore.
      
      Al riguardo, e tenuto conto della facoltà riconosciuta agli Stati membri di decidere il grado di tutela della sanità pubblica,
         questi ultimi possono esigere che i medicinali vengano distribuiti da farmacisti che godano di un’effettiva indipendenza professionale.
         Essi possono altresì adottare misure idonee ad eliminare o ridurre il rischio che tale indipendenza sia compromessa, dal momento
         che ciò potrebbe pregiudicare il livello di sicurezza e la qualità del rifornimento di medicinali alla popolazione.
      
      Poiché i non farmacisti non hanno, per definizione, una formazione, un’esperienza e una responsabilità equivalenti a quelle
         dei farmacisti, e non forniscono, conseguentemente, le stesse garanzie fornite dai farmacisti, uno Stato membro può ritenere,
         nell’ambito del suo margine di discrezionalità, che la gestione di una farmacia da parte di un non farmacista, a differenza
         della gestione affidata ad un farmacista, possa rappresentare un rischio per la sanità pubblica, in particolare per la sicurezza
         e la qualità della distribuzione dei medicinali al dettaglio, poiché la finalità di lucro, nell’ambito di una siffatta gestione,
         non incontra elementi temperanti quali la formazione, l’esperienza professionale e la responsabilità incombente ai farmacisti,
         che caratterizzano l’attività di questi ultimi.
      
      Non essendo accertato che una misura meno restrittiva delle libertà garantite dagli artt. 43 CE e 56 CE, diversa dalla disposizione
         di esclusione dei non farmacisti, permetterebbe di garantire, in modo altrettanto efficace, il livello di sicurezza e di qualità
         di rifornimento di medicinali alla popolazione che risulta dall’applicazione di tale disposizione, la normativa nazionale
         controversa nella causa principale risulta idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo da essa perseguito e non va
         oltre quanto necessario per raggiungerlo.
      
      In particolare, uno Stato membro può considerare esistente il rischio che disposizioni normative dirette a garantire l’indipendenza
         professionale dei farmacisti possano, nella pratica, essere violate o eluse. Del pari, i rischi per la sicurezza e la qualità
         del rifornimento di medicinali alla popolazione non possono essere esclusi, con la stessa efficacia, attraverso l’imposizione
         dell’obbligo di stipulare un’assicurazione, in quanto un siffatto strumento non impedirebbe necessariamente al gestore interessato
         di esercitare un’influenza sui farmacisti stipendiati.
      
      (v. punti 44-48, 51-52, 55-59, 61-63, 87-88, 105)
      3.        L’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla
         scadenza del termine stabilito nel parere motivato e i mutamenti intervenuti in seguito non possono essere presi in considerazione
         dalla Corte.
      
      (v. punto 98)
      4.        Non viene meno agli obblighi ad esso imposti dagli artt. 43 CE e 56 CE uno Stato membro che mantiene in vigore disposizioni
         legislative che sanciscono l’impossibilità, per le imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici, di acquisire partecipazioni
         nelle società di gestione di farmacie comunali.
      
      Certamente, una normativa siffatta comporta determinate restrizioni ai sensi degli artt. 43 CE e 56 CE dal momento che impedisce
         a taluni operatori economici, ossia quelli che esercitano un’attività di distribuzione di prodotti farmaceutici, di svolgere
         contemporaneamente un’attività nell’ambito di farmacie comunali. Del pari, una tale normativa impedisce ad investitori provenienti
         da altri Stati membri, costituiti da imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici, di acquisire partecipazioni in determinate
         società, vale a dire quelle cui è stata affidata la gestione di farmacie comunali.
      
      Tuttavia tale restrizione può essere giustificata dall’obiettivo di tutela della sanità pubblica, in particolare dallo scopo
         di garantire un rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità.
      
      Infatti detta normativa è idonea a garantire la realizzazione di tale obiettivo e, inoltre, non va al di là di quanto necessario
         per raggiungerlo, tenuto conto del fatto che uno Stato membro può considerare che le imprese di distribuzione di prodotti
         farmaceutici sono in grado di esercitare una certa pressione sui farmacisti stipendiati allo scopo di privilegiare l’interesse
         consistente nella realizzazione di utili. Inoltre, lo Stato membro interessato può ritenere, nell’ambito del suo margine di
         discrezionalità, che i poteri di controllo dei comuni sulle società cui è affidata la gestione delle farmacie comunali non
         siano adeguati ad evitare l’influenza delle imprese di distribuzione sui farmacisti stipendiati.
      
      (v. punti 100-103, 105)
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
      19 maggio 2009 (*)
      
      «Inadempimento di uno Stato – Libertà di stabilimento – Libera circolazione dei capitali – Artt. 43 CE e 56 CE – Sanità pubblica – Farmacie – Disposizioni che riservano ai soli farmacisti il diritto di gestire una farmacia – Giustificazione – Rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità – Indipendenza professionale dei farmacisti – Imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici – Farmacie comunali»
      Nella causa C‑531/06,
      avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 22 dicembre 2006,
      Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. E. Traversa e H. Krämer, in qualità di agenti, assistiti dagli avv.ti G. Giacomini e E. Boglione,
         con domicilio eletto in Lussemburgo, 
      
      ricorrente,
      contro
      Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Fiengo, avvocato dello Stato, con domicilio
         eletto in Lussemburgo,
      
      convenuta,
      sostenuta da:
      Repubblica ellenica, rappresentata dalla sig.ra E. Skandalou, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo;
      
      Regno di Spagna, rappresentato dai sigg. J. Rodríguez Cárcamo e F. Díez Moreno, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo;
      
      Repubblica francese, rappresentata dai sigg. G. de Bergues e B. Messmer, in qualità di agenti;
      
      Repubblica di Lettonia, rappresentata dalle sigg.re E. Balode-Buraka e L. Ostrovska, in qualità di agenti;
      
      Repubblica d’Austria, rappresentata dalla sig.ra C. Pesendorfer e dal sig. T. Kröll, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      intervenienti,
      LA CORTE (Grande Sezione),
      composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot e T. von Danwitz,
         presidenti di sezione, dai sigg. J. Makarczyk, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (relatore), L. Bay Larsen e
         dalla sig.ra P. Lindh, giudici,
      
      avvocato generale: sig. Y. Bot
      cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 settembre 2008,
      sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 dicembre 2008,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1        Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo mantenuto in vigore:
      
      –        una legislazione che riserva il diritto di gestire una farmacia al dettaglio privata alle sole persone fisiche laureate in
         farmacia e alle società di gestione composte esclusivamente da soci farmacisti, e
      
      –        disposizioni legislative che sanciscono l’impossibilità, per le imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici (in prosieguo:
         le «imprese di distribuzione»), di acquisire partecipazioni nelle società di gestione di farmacie comunali,
      
      la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dagli artt. 43 CE e 56 CE.
      2        Con ordinanza del presidente della Corte 22 giugno 2007, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese,
         la Repubblica di Lettonia e la Repubblica d’Austria sono stati autorizzati ad intervenire nella presente causa a sostegno
         delle conclusioni della Repubblica italiana.
      
       Contesto normativo
       La normativa comunitaria 
      3        Il ventiseiesimo ‘considerando’ della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 settembre 2005, 2005/36/CE, relativa
         al riconoscimento delle qualifiche professionali (GU L 255, pag. 22), enuncia quanto segue:
      
      «La presente direttiva non coordina tutte le condizioni per accedere alle attività nel campo della farmacia e all’esercizio
         di tale attività. In particolare, la ripartizione geografica delle farmacie e il monopolio della dispensa dei medicinali dovrebbe
         continuare ad essere di competenza degli Stati membri. La presente direttiva non modifica le norme legislative, regolamentari
         e amministrative degli Stati membri che vietano alle società l’esercizio di talune attività di farmacista o sottopongono tale
         esercizio a talune condizioni».
      
      4        Tale ‘considerando’ riprende, in sostanza, il secondo ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/432/CEE,
         concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti talune attività nel
         settore farmaceutico (GU L 253, pag. 34), e il decimo ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/433/CEE,
         concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli in farmacia e comportante misure destinate
         ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento per talune attività nel settore farmaceutico (GU L 253, pag. 37),
         direttive che sono state abrogate con effetto a decorrere dal 20 ottobre 2007 e sostituite dalla direttiva 2005/36.
      
       La normativa nazionale
      5        La normativa nazionale prevede due regimi di gestione delle farmacie, uno riguardante le farmacie private, l’altro le farmacie
         comunali.
      
       Il regime delle farmacie private
      6        L’art. 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362, contenente norme di riordino del settore farmaceutico (in prosieguo: la «legge
         n. 362/1991»), prevede, per il conseguimento della titolarità di una farmacia, una procedura di concorso organizzata dalle
         regioni e dalle province, riservata ai cittadini degli Stati membri in possesso dei diritti civili e politici e iscritti all’albo
         professionale dei farmacisti.
      
      7        Ai sensi dell’art. 7 della legge n. 362/1991:
      
      «1.      La titolarità dell’esercizio della farmacia privata è riservata a persone fisiche, in conformità alle disposizioni vigenti,
         a società di persone ed a società cooperative a responsabilità limitata.
      
      2.      Le società di cui al comma 1 hanno come oggetto esclusivo la gestione di una farmacia. Sono soci della società farmacisti
         iscritti all’albo in possesso del requisito dell’idoneità previsto dall’articolo 12 della legge 2 aprile 1968, n. 475 [recante
         norme concernenti il servizio farmaceutico (in prosieguo: la «legge n. 475/1968»)], e successive modificazioni.
      
      3.      La direzione della farmacia gestita dalla società è affidata ad uno dei soci che ne è responsabile.
      (…)
      5.      Ciascuna delle società di cui al comma 1 può essere titolare dell’esercizio di una sola farmacia e ottenere la relativa autorizzazione
         purché la farmacia sia ubicata nella provincia ove ha sede legale la società.
      
      6.      Ciascun farmacista può partecipare ad una sola società di cui al comma 1.
      7.      La gestione delle farmacie private è riservata ai farmacisti iscritti all’albo della provincia in cui ha sede la farmacia.
      (…)
      9.      A seguito di acquisizione a titolo di successione di una partecipazione in una società di cui al comma 1, qualora vengano
         meno i requisiti di cui al secondo periodo del comma 2, l’avente causa deve cedere la partecipazione nel termine di tre anni
         dalla acquisizione. Nel caso in cui l’avente causa sia il coniuge ovvero l’erede in linea retta entro il secondo grado, il
         suddetto termine è differito al compimento del trentesimo anno di età dell’avente causa, ovvero, se successivo, al termine
         di dieci anni dalla data di acquisizione della partecipazione. Il predetto termine di dieci anni è applicabile esclusivamente
         nel caso in cui l’avente causa, entro un anno dalla data di acquisizione della partecipazione, si iscriva ad una facoltà di
         farmacia in qualità di studente presso un’università statale o abilitata a rilasciare titoli aventi valore legale. (…).
      
      10.      Il comma 9 si applica anche nel caso di esercizio della farmacia privata da parte degli aventi causa ai sensi del dodicesimo
         comma dell’articolo 12 della legge [n. 475/1968] e successive modificazioni.
      
      (…)».
      8        Ai sensi di quest’ultima disposizione, in caso di decesso del titolare, gli eredi possono, entro un anno, trasferire i diritti
         di esercizio della farmacia ad un farmacista iscritto al consiglio dell’ordine dei farmacisti che abbia già la qualità di
         titolare di una farmacia o che sia considerato idoneo a seguito di precedente concorso. Durante questo periodo gli eredi hanno
         il diritto di continuare provvisoriamente l’esercizio della farmacia sotto la responsabilità di un direttore.
      
      9        L’art. 8 della legge n. 362/1991 stabilisce quanto segue:
      
      «1.      La partecipazione alle società di cui all’articolo 7 (...) è incompatibile:
      a)      con qualsiasi altra attività esplicata nel settore della produzione, distribuzione, intermediazione e informazione scientifica
         del farmaco;
      
      (…)».
      10      L’art. 12, ottavo comma, della legge n. 475/1968 così dispone:
      
      «Il trasferimento di farmacia può aver luogo a favore di [un] farmacista, iscritto all’albo professionale, che abbia conseguito
         l’idoneità o che abbia almeno due anni di pratica professionale, certificata dall’autorità sanitaria competente».
      
       Il regime delle farmacie comunali
      11      Nell’ambito del regime applicabile alle farmacie comunali, titolare della farmacia è il comune (in prosieguo: la «farmacia
         comunale»). Per la gestione di tali farmacie i comuni possono costituire, ai sensi dell’art. 116 del decreto legislativo 18
         agosto 2000, n. 267, società per azioni i cui soci non sono necessariamente farmacisti.
      
      12      Al riguardo, l’art. 116, n. 1, di detto decreto prevede:
      
      «Gli enti locali possono, per l’esercizio di servizi pubblici e per la realizzazione delle opere necessarie al corretto svolgimento
         del servizio nonché per la realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico, che non rientrino, ai sensi
         della vigente legislazione statale e regionale, nelle competenze istituzionali di altri enti, costituire apposite società
         per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria anche in deroga a disposizioni di legge specifiche. Gli
         enti interessati provvedono alla scelta dei soci privati e all’eventuale collocazione dei titoli azionari sul mercato con
         procedure di evidenza pubblica. L’atto costitutivo delle società deve prevedere l’obbligo dell’ente pubblico di nominare uno
         o più amministratori e sindaci. (…)».
      
      13       Con sentenza 24 luglio 2003 la Corte costituzionale ha esteso a queste società il divieto di esercitare congiuntamente l’attività
         di distribuzione, previsto all’art. 8 della legge n. 362/1991, applicabile fino ad allora soltanto alle società di gestione
         di farmacie private.
      
      14      L’esercizio congiunto delle attività di distribuzione all’ingrosso di medicinali e di vendita di medicinali al dettaglio è
         stato altresì dichiarato incompatibile dall’art. 100, secondo comma, del decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, di attuazione
         della direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di modifica) relativa ad un codice comunitario concernente i medicinali
         per uso umano, nonché della direttiva 2003/94/CE (Supplemento ordinario alla GURI n. 142 del 21 giugno 2006).
      
       Il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223
      15      La normativa nazionale in materia di farmacie è stata modificata dal decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni
         urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi
         in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale, detto «decreto Bersani».
      
      16      In particolare, l’art. 5 del decreto Bersani ha soppresso i commi dal quinto al settimo dell’art. 7 della legge n. 362/1991,
         nonché il secondo comma dell’art. 100 del decreto 24 aprile 2006, n. 219, e ha modificato l’art. 8, n. 1, lett. a), di detta
         legge, sopprimendo la parola «distribuzione».
      
       Il procedimento precontenzioso
      17      Considerando il regime italiano di gestione delle farmacie incompatibile con gli artt. 43 CE e 56 CE, la Commissione avviava
         il procedimento per inadempimento previsto all’art. 226, primo comma, CE. In conformità a tale disposizione e dopo aver inviato,
         il 21 marzo 2005, una lettera di diffida alla Repubblica italiana invitandola a presentare le proprie osservazioni, la Commissione,
         il 13 dicembre 2005, emetteva un parere motivato con il quale invitava tale Stato membro ad adottare le misure necessarie
         a conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CE nel termine di due mesi a decorrere dal ricevimento
         di tale parere. Non essendo soddisfatta della risposta delle autorità italiane a detto parere motivato, la Commissione decideva
         di proporre il ricorso in esame.
      
       Sulla ricevibilità 
      18      La Repubblica italiana ha sollevato tre eccezioni di irricevibilità avverso il ricorso della Commissione.
      
      19      In primo luogo, il fatto che la titolarità delle farmacie sia riservata alle sole persone fisiche laureate in farmacia (in
         prosieguo: i «farmacisti») e alle società di gestione composte esclusivamente da soci farmacisti sarebbe previsto non soltanto
         nell’ordinamento giuridico italiano, ma anche nella maggior parte degli Stati membri. Pertanto, sarebbe necessario che la
         Commissione definisca in modo univoco la propria posizione rispetto a tutti gli ordinamenti giuridici di questi ultimi, evitando
         di fare distinzioni tra Stati membri o tra ordinamenti giuridici.
      
      20      In secondo luogo, la Commissione invocherebbe, in via principale, una violazione degli artt. 43 CE e 56 CE, ma non terrebbe
         conto delle direttive attuative della libertà di stabilimento. Queste ultime conterrebbero disposizioni esplicite che manterrebbero
         ferme le condizioni di accesso al settore farmaceutico, non ancora armonizzate, enunciando che la disciplina in parola rientra
         nella competenza degli Stati membri. Pertanto, spetterebbe alla Commissione specificare in maniera puntuale e concreta la
         violazione del diritto comunitario contestata, poiché, nel disciplinare il ruolo dei farmacisti, la Repubblica italiana avrebbe
         applicato correttamente tali direttive e la riserva di competenza nazionale in esse contenuta.
      
      21      In terzo luogo, la modifica introdotta dal decreto Bersani sopprimerebbe il divieto, per le imprese di distribuzione, di acquisire
         partecipazioni nelle società di gestione di farmacie. Ciò nonostante la Commissione riterrebbe che un siffatto divieto possa
         ancora essere applicato dai giudici italiani. L’inadempimento contestato non sarebbe quindi concreto ed attuale, ma conseguirebbe
         a decisioni future e ipotetiche di tali giudici.
      
      22      Tale argomento deve essere respinto.
      
      23      Con riferimento alla prima eccezione di irricevibilità, si deve ricordare che la Commissione, nell’ambito del compimento della
         missione ad essa affidata dall’art. 211 CE, deve vigilare sull’applicazione delle disposizioni del Trattato e verificare se
         gli Stati membri abbiano agito in conformità a tali disposizioni. Qualora ritenga che uno Stato membro non le abbia rispettate,
         ad essa spetta valutare l’opportunità di agire contro tale Stato, determinare le disposizioni che esso ha violato e scegliere
         il momento in cui inizierà il procedimento per inadempimento nei suoi confronti, mentre le considerazioni sulle quali si fonda
         tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del suo ricorso (v. sentenze 18 giugno 1998, causa C‑35/96,
         Commissione/Italia, Racc. pag. I‑3851, punto 27, e 8 dicembre 2005, causa C‑33/04, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I‑10629,
         punto 66). 
      
      24      Tenuto conto di tale margine di discrezionalità, la Commissione è libera di avviare un procedimento per inadempimento contro
         alcuni soltanto degli Stati membri che si trovino in una situazione analoga dal punto di vista del rispetto del diritto comunitario.
         Essa può quindi, in particolare, decidere di avviare procedimenti per inadempimento nei confronti di altri Stati membri in
         un momento successivo, una volta acquisita conoscenza della soluzione cui hanno condotto le prime procedure.
      
      25      Riguardo alla seconda e alla terza eccezione di irricevibilità, sollevate dalla Repubblica italiana, si deve constatare, da
         un lato, che la Commissione, sia nel suo ricorso sia nella sua replica, ha espresso in modo sufficientemente preciso la natura
         dell’inadempimento contestato. Dall’altro, la questione se il comportamento dello Stato membro debba essere valutato alla
         luce degli artt. 43 CE e 56 CE o delle direttive di attuazione di tali articoli è relativa al merito della causa. Lo stesso
         vale riguardo alla questione se l’inadempimento contestato esistesse nel momento pertinente per la sua valutazione.
      
      26      Il ricorso proposto dalla Commissione dev’essere pertanto dichiarato ricevibile.
      
       Nel merito 
       Sul primo motivo
       Argomenti delle parti
      27      La Commissione sostiene che, nel prevedere una disposizione che impedisce alle persone fisiche non laureate in farmacia e
         alle persone giuridiche che non siano composte esclusivamente da soci farmacisti di gestire una farmacia (in prosieguo: la
         «disposizione di esclusione dei non farmacisti»), la disciplina nazionale viola gli artt. 43 CE e 56 CE.
      
      28      Questa disposizione costituirebbe una restrizione ai sensi di detti articoli che potrebbe essere giustificata soltanto da
         motivi imperativi di interesse pubblico e, in particolare, dall’obiettivo di tutela della sanità pubblica.
      
      29      Tuttavia, in primo luogo, la disposizione di esclusione dei non farmacisti non sarebbe idonea a garantire la realizzazione
         di un tale obiettivo in quanto fondata sull’errata presunzione secondo la quale un farmacista che gestisce una farmacia sarebbe
         meno incline, rispetto ad un non farmacista, a privilegiare il proprio interesse personale a spese dell’interesse pubblico.
      
      30      In secondo luogo, detta disciplina esorbiterebbe da quanto necessario al raggiungimento dell’obiettivo di tutela della sanità
         pubblica, in quanto quest’ultimo potrebbe essere raggiunto con altre misure meno restrittive delle libertà sancite dagli artt. 43 CE
         e 56 CE, quali l’obbligo di presenza di un farmacista nella farmacia, l’obbligo di stipulare un’assicurazione o un sistema
         di controlli adeguati e di sanzioni efficaci.
      
      31      La Repubblica italiana, sostenuta dalla Repubblica ellenica, dal Regno di Spagna, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica
         di Lettonia e dalla Repubblica d’Austria, afferma che la normativa nazionale in materia di gestione di farmacie non viola
         gli artt. 43 CE e 56 CE.
      
      32      Occorrerebbe anzitutto rilevare che il diritto comunitario riserva agli Stati membri la competenza a disciplinare il settore
         delle farmacie, ad esclusione delle questioni relative al mutuo riconoscimento dei diplomi, dei certificati e degli altri
         titoli.
      
      33      Inoltre, le restrizioni che discendono da tale disciplina nazionale sarebbero giustificate dall’interesse generale di tutela
         della sanità pubblica. Tale disciplina si applicherebbe senza discriminazioni e garantirebbe la preminenza dell’interesse
         al rifornimento regolare di medicinali alla popolazione rispetto a considerazioni di carattere economico. Infatti, soltanto
         qualora i titolari delle farmacie, che esercitano un’influenza sulla loro gestione, dispongano di conoscenze e di un’esperienza
         specifica completa, la gestione anteporrebbe sistematicamente l’interesse alla tutela della salute agli obiettivi economici.
      
      34      Infine, tali Stati membri rilevano che altre misure meno vincolanti non raggiungono gli obiettivi di interesse generale con
         la stessa efficacia propria della normativa nazionale.
      
       Giudizio della Corte
      –       Osservazioni preliminari
      35      In primo luogo, sia dalla giurisprudenza della Corte sia dall’art. 152, n. 5, CE e dal ventiseiesimo ‘considerando’ della
         direttiva 2005/36 emerge che il diritto comunitario non restringe la competenza degli Stati membri ad impostare i loro sistemi
         di previdenza sociale e ad adottare, in particolare, norme miranti a organizzare servizi sanitari quali le farmacie. Tuttavia,
         nell’esercizio di tale competenza gli Stati membri devono rispettare il diritto comunitario, in particolare le disposizioni
         del Trattato relative alle libertà di circolazione, compresa la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali.
         Dette disposizioni comportano il divieto per gli Stati membri di introdurre o mantenere ingiustificate restrizioni all’esercizio
         di queste libertà nell’ambito delle cure sanitarie (v., in tal senso, sentenze 16 maggio 2006, causa C‑372/04, Watts, Racc. pag. I‑4325,
         punti 92 e 146, nonché 10 marzo 2009, causa C‑169/07, Hartlauer, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 29). 
      
      36      In sede di valutazione del rispetto di tale obbligo, occorre tenere conto del fatto che la salute e la vita delle persone
         occupano il primo posto tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato e che spetta agli Stati membri decidere il livello
         al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica e il modo in cui questo livello deve essere raggiunto. Poiché
         tale livello può variare da uno Stato membro all’altro, si deve riconoscere agli Stati membri un margine di discrezionalità
         (v., in tal senso, sentenze 11 dicembre 2003, causa C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, Racc. pag. I‑14887, punto 103; 11
         settembre 2008, causa C‑141/07, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6935, punto 51, e Hartlauer, cit., punto 30).
      
      37      In secondo luogo, si deve constatare che né la direttiva 2005/36 né nessun’altra misura di attuazione delle libertà di circolazione
         garantite dal Trattato prevedono condizioni di accesso alle attività del settore farmaceutico che precisino l’ambito delle
         persone titolari del diritto di gestire una farmacia. Di conseguenza, la normativa nazionale dev’essere esaminata con riguardo
         alle sole disposizioni del Trattato.
      
      38      In terzo luogo, si deve rilevare che il regime applicabile alle persone che si occupano della distribuzione dei medicinali
         al dettaglio varia da uno Stato membro all’altro. Mentre in alcuni Stati membri soltanto i farmacisti indipendenti possono
         essere titolari di farmacie e gestirle, altri Stati membri accettano che persone che non possiedono la qualità di farmacisti
         indipendenti siano proprietari di una farmacia, pur affidando la gestione di quest’ultima a farmacisti stipendiati.
      
      39      Poiché la Commissione addebita alla Repubblica italiana di avere contenstualmente violato gli artt. 43 CE e 56 CE, si deve
         esaminare, in quarto luogo, se la normativa nazionale interessata debba essere valutata con riferimento alle disposizioni
         relative alla libertà di stabilimento o a quelle relative alla libera circolazione dei capitali.
      
      40      Al riguardo si deve ricordare che, qualora la normativa esaminata riguardi una partecipazione che conferisce al suo detentore
         una sicura influenza sulle decisioni della società interessata e gli consente di indirizzarne le attività, trovano applicazione
         le disposizioni relative alla libertà di stabilimento (sentenze 13 aprile 2000, causa C‑251/98, Baars, Racc. pag. I‑2787,
         punti 21 e 22, nonché 21 novembre 2002, causa C‑436/00, X e Y, Racc. pag. I‑10829, punti 37 e 66-68). Tuttavia, se tale normativa
         non è destinata ad essere applicata soltanto alle partecipazioni che permettono di esercitare una sicura influenza sulle decisioni
         di una società e di indirizzarne le attività, essa dev’essere esaminata alla luce sia dell’art. 43 CE sia dell’art. 56 CE
         (v., in tal senso, sentenze 12 dicembre 2006, causa C‑446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, Racc. pag. I‑11753,
         punti 36 e 38, nonché 24 maggio 2007, causa C‑157/05, Holböck, Racc. pag. I‑4051, punti 23 e 25).
      
      41      Nel caso in esame si deve rilevare che la Commissione considera, nel suo ricorso, due fattispecie diverse che possono rientrare
         nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di cui trattasi. Da un lato, la Commissione considera la situazione
         in cui tale normativa impedisce ai non farmacisti di detenere, in società di gestione di farmacie, partecipazioni rilevanti
         che conferiscano loro una sicura influenza sulle decisioni di queste ultime. Dall’altro, gli addebiti della Commissione riguardano
         la situazione in cui tale normativa impedisce ad investitori di altri Stati membri che non siano farmacisti di acquisire,
         in tali società, partecipazioni di minore rilevanza che non attribuiscono una tale influenza.
      
      42      La normativa nazionale dev’essere pertanto esaminata alla luce sia dell’art. 43 CE sia dell’art. 56 CE.
      
      –       Sull’esistenza di restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei capitali
      43      Con riferimento all’art. 43 CE, risulta da una costante giurisprudenza che tale disposizione osta a qualsiasi provvedimento
         nazionale che, anche se si applica senza discriminazioni in base alla cittadinanza, possa ostacolare o scoraggiare l’esercizio,
         da parte dei cittadini comunitari, della libertà di stabilimento garantita dal Trattato (v., in particolare, sentenze 31 marzo
         1993, causa C‑19/92, Kraus, Racc. pag. I‑1663, punto 32, e 14 ottobre 2004, causa C‑299/02, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑9761,
         punto 15).
      
      44      Costituisce in particolare una restrizione ai sensi dell’art. 43 CE una normativa che subordina lo stabilimento, nello Stato
         membro ospitante, di un operatore economico di un altro Stato membro al rilascio di un’autorizzazione preventiva e che riserva
         l’esercizio di un’attività autonoma a taluni operatori economici che rispondono a esigenze predeterminate al cui rispetto
         è subordinato il rilascio di questa autorizzazione. Una siffatta normativa scoraggia, se non addirittura ostacola, operatori
         economici di altri Stati membri nell’esercizio, nello Stato membro ospitante, delle loro attività tramite un istituto di cura
         stabile (v., in tal senso, sentenza Hartlauer, cit., punti 34, 35 e 38).
      
      45      La norma di esclusione dei non farmacisti costituisce una siffatta restrizione poiché riserva la gestione delle farmacie ai
         soli farmacisti, impedendo agli altri operatori economici di accedere a questa attività autonoma nello Stato membro interessato.
      
      46      Riguardo all’art. 56 CE, si deve ricordare che devono essere qualificate come restrizioni, ai sensi del n. 1 di tale articolo,
         misure nazionali idonee a impedire o a limitare l’acquisizione di partecipazioni nelle imprese interessate o che possano dissuadere
         gli investitori degli altri Stati membri dall’investire nel capitale di queste ultime (v. sentenze 23 ottobre 2007, causa
         C‑112/05, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑8995, punto 19, e 6 dicembre 2007, cause riunite C‑463/04 e C‑464/04, Federconsumatori
         e a., Racc. pag. I‑10419, punto 21).
      
      47      Nel caso di specie la normativa nazionale prevede che i soci di società di gestione di farmacie possano essere soltanto farmacisti.
         Tale normativa impedisce pertanto agli investitori di altri Stati membri che non sono farmacisti di acquisire partecipazioni
         in questo tipo di società.
      
      48      Di conseguenza questa normativa introduce restrizioni ai sensi degli artt. 43 CE e 56, n. 1, CE.
      
      –       Sulla giustificazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei capitali
      49      Le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei capitali, che siano applicabili senza discriminazioni
         basate sulla nazionalità, possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse pubblico, a condizione che siano atte
         a garantire la realizzazione dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento di tale scopo (v.
         sentenze 25 gennaio 2007, causa C‑370/05, Festersen, Racc. pag. I‑1129, punto 26, e Hartlauer, cit., punto 44). 
      
      50      Nella fattispecie si deve constatare, in primo luogo, che la normativa nazionale si applica senza discriminazioni basate sulla
         nazionalità.
      
      51      In secondo luogo, la tutela della sanità pubblica figura tra i motivi imperativi di interesse pubblico che possono giustificare
         restrizioni alle libertà di circolazione garantite dal Trattato quali la libertà di stabilimento (v., in particolare, sentenza
         Hartlauer, cit., punto 46) e la libera circolazione dei capitali.
      
      52      Più precisamente, restrizioni a dette libertà di circolazione possono essere giustificate dallo scopo di garantire un rifornimento
         di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità (v., in tal senso, citate sentenze Deutscher Apothekerverband, punto 106,
         e 11 settembre 2008, Commissione/Germania, punto 47). 
      
      53      Si deve esaminare, in terzo luogo, se la disposizione di esclusione dei non farmacisti sia adeguata ad assicurare tale scopo.
      
      54      Al riguardo occorre che, qualora sussistano incertezze circa l’esistenza o l’entità dei rischi per la salute delle persone,
         lo Stato membro possa adottare misure di tutela senza dover aspettare che la concretezza di tali rischi sia pienamente dimostrata.
         Inoltre lo Stato membro può adottare misure che riducano, per quanto possibile, il rischio per la sanità pubblica (v., in
         tal senso, sentenza 5 giugno 2007, causa C‑170/04, Rosengren e a., Racc. pag. I‑4071, punto 49), compreso, più precisamente,
         il rischio per il rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità.
      
      55      In tale contesto si deve sottolineare il carattere molto particolare dei medicinali, che si distinguono sostanzialmente dalle
         altre merci per i loro effetti terapeutici (v., in tal senso, sentenza 21 marzo 1991, causa C‑369/88, Delattre, Racc. pag. I‑1487,
         punto 54). 
      
      56      In ragione di tali effetti terapeutici, i medicinali possono nuocere gravemente alla salute se assunti senza necessità o in
         modo sbagliato, senza che il paziente possa esserne consapevole al momento della loro somministrazione.
      
      57      Un consumo eccessivo o un uso sbagliato di medicinali comporta inoltre uno spreco di risorse finanziarie, tanto più grave
         se si considera che il settore farmaceutico genera costi considerevoli e deve rispondere a bisogni crescenti, mentre le risorse
         finanziarie che possono essere destinate alla sanità, qualunque sia il modo di finanziamento utilizzato, non sono illimitate
         (v., per analogia, riguardo alle cure ospedaliere, sentenze 13 maggio 2003, causa C‑385/99, Müller-Fauré e van Riet, Racc. pag. I‑4509,
         punto 80, nonché Watts, cit., punto 109). Al riguardo si deve rilevare che esiste un nesso diretto tra tali risorse finanziarie
         e gli utili di operatori economici attivi nel settore farmaceutico poiché la prescrizione di medicinali è presa in carico,
         nella maggior parte degli Stati membri, dagli organismi di assicurazione malattia interessati.
      
      58      Con riguardo a tali rischi per la sanità pubblica e per l’equilibrio finanziario dei sistemi di sicurezza sociale, gli Stati
         membri possono sottoporre le persone che si occupano della distribuzione dei medicinali al dettaglio a condizioni severe,
         con riferimento in particolare alle modalità di commercializzazione di questi ultimi e alla finalità di lucro. In particolare,
         essi possono riservare la vendita di medicinali al dettaglio, in linea di principio, ai soli farmacisti, in considerazione
         delle garanzie che questi ultimi devono offrire e delle informazioni che essi devono essere in grado di dare al consumatore
         (v., in tal senso, sentenza Delattre, cit., punto 56). 
      
      59      Al riguardo, e tenuto conto della facoltà riconosciuta agli Stati membri di decidere il grado di tutela della sanità pubblica,
         si deve ammettere che questi ultimi possano esigere che i medicinali vengano distribuiti da farmacisti che godano di un’effettiva
         indipendenza professionale. Essi possono altresì adottare misure idonee ad eliminare o ridurre il rischio che tale indipendenza
         sia compromessa, dal momento che ciò potrebbe pregiudicare il livello di sicurezza e la qualità del rifornimento di medicinali
         alla popolazione.
      
      60      In tale contesto si devono distinguere tre categorie di potenziali gestori di farmacia, vale a dire la categoria delle persone
         fisiche che rivestono la qualità di farmacisti, quella delle persone operanti nel settore dei prodotti farmaceutici quali
         produttori o grossisti, e quella delle persone che non hanno la qualità di farmacisti né svolgono un’attività in detto settore.
      
      61      Riguardo al gestore che possiede la qualità di farmacista, non si può negare che esso persegua, come altre persone, una finalità
         di lucro. Tuttavia, in quanto farmacista di professione, si ritiene che quest’ultimo gestisca la farmacia in base non ad un
         obiettivo meramente economico, ma altresì in un’ottica professionale. Il suo interesse privato, connesso alla finalità di
         lucro, viene quindi temperato dalla sua formazione, dalla sua esperienza professionale e dalla responsabilità ad esso incombente,
         considerato che un’eventuale violazione delle disposizioni normative o deontologiche comprometterebbe non soltanto il valore
         del suo investimento, ma altresì la propria vita professionale.
      
      62      A differenza dei farmacisti, i non farmacisti non hanno, per definizione, una formazione, un’esperienza e una responsabilità
         equivalenti a quelle dei farmacisti. Pertanto si deve constatare che essi non forniscono le stesse garanzie fornite dai farmacisti.
      
      63      Di conseguenza uno Stato membro può ritenere, nell’ambito del suo margine di discrezionalità richiamato al punto 36 della
         presente sentenza, che la gestione di una farmacia da parte di un non farmacista, a differenza della gestione affidata ad
         un farmacista, possa rappresentare un rischio per la sanità pubblica, in particolare per la sicurezza e la qualità della distribuzione
         dei medicinali al dettaglio, poiché la finalità di lucro, nell’ambito di una siffatta gestione, non incontra elementi temperanti
         quali quelli, ricordati al punto 61 della presente sentenza, che caratterizzano l’attività dei farmacisti (v., per analogia,
         riguardo alla prestazione di servizi di assistenza sociale, sentenza 17 giugno 1997, causa C‑70/95, Sodemare e a., Racc. pag. I‑3395,
         punto 32). 
      
      64      Uno Stato membro può pertanto, in particolare, nell’ambito di detto margine di discrezionalità, valutare se un tale rischio
         esista con riferimento ai produttori e ai commercianti all’ingrosso di prodotti farmaceutici, per il motivo che questi ultimi
         potrebbero pregiudicare l’indipendenza dei farmacisti stipendiati incitandoli a promuovere i medicinali da essi stessi prodotti
         o commercializzati. Del pari, uno Stato membro può valutare il rischio che i gestori non farmacisti compromettano l’indipendenza
         dei farmacisti stipendiati, incitandoli a smerciare medicinali il cui stoccaggio non sia più redditizio, o procedano a riduzioni
         di spese di funzionamento che possono incidere sulle modalità di distribuzione al dettaglio dei medicinali.
      
      65      In subordine, la Commissione sostiene che, nel caso di specie, la disposizione di esclusione dei non farmacisti non può essere
         giustificata dall’interesse pubblico, per l’incoerenza del modo in cui tale obiettivo è perseguito.
      
      66      Al riguardo, risulta dalla giurisprudenza della Corte che una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo
         addotto solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v. sentenze 6 marzo 2007, cause
         riunite C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, Placanica e a., Racc. pag. I‑1891, punti 53 e 58; 17 luglio 2008, causa C‑500/06, Corporación
         Dermoestética, Racc. pag. I-5785, punti 39 e 40, nonché Hartlauer, cit., punto 55).
      
      67      In questo contesto si deve rilevare che la normativa nazionale non esclude in modo assoluto la gestione di farmacie da parte
         di soggetti non farmacisti.
      
      68      Infatti l’art. 7, nn. 9 e 10, della legge n. 362/1991 prevede, eccezionalmente, che gli eredi di un farmacista che non possiedono
         essi stessi la qualità di farmacisti possano gestire la farmacia ereditata per un periodo di uno, tre o dieci anni secondo
         la situazione personale degli eredi.
      
      69      Tuttavia la Commissione non ha dimostrato che tale eccezione renderebbe la normativa nazionale incoerente.
      
      70      Anzitutto, quest’ultima si rivela giustificata riguardo alla tutela dei diritti e degli interessi patrimoniali legittimi dei
         familiari del farmacista deceduto. Al riguardo si deve constatare che gli Stati membri possono considerare che gli interessi
         degli eredi di un farmacista non siano tali da rimettere in discussione le esigenze e le garanzie derivanti dai loro rispettivi
         ordinamenti giuridici, cui i gestori che hanno la qualità di farmacisti devono rispondere. In tale contesto si deve soprattutto
         prendere in considerazione la circostanza che la farmacia ereditata deve essere gestita, per tutto il periodo transitorio,
         sotto la responsabilità di un farmacista laureato. Pertanto, gli eredi non possono, in tale concreto contesto, essere assimilati
         ad altri gestori che non possiedono la qualità di farmacisti.
      
      71      Si deve inoltre rilevare che detta eccezione ha soltanto effetti temporanei. Infatti gli eredi devono effettuare, di regola,
         il trasferimento dei diritti di gestione della farmacia ad un farmacista nel termine di un solo anno. Soltanto nel caso di
         una partecipazione ad una società di gestione di una farmacia costituita da farmacisti gli aventi diritto dispongono di un
         termine più lungo per la sua cessione, poiché quest’ultimo è di tre anni a decorrere dall’acquisto di tale partecipazione.
      
      72      Tali eccezioni sono quindi volte a consentire agli aventi diritto di cedere la farmacia ad un farmacista entro un termine
         che non risulta irragionevole.
      
      73      Infine, anche se l’art. 7, nn. 9 e 10, della legge n. 362/1991 consente ad alcuni eredi un termine di dieci anni per la cessione
         della farmacia, termine che potrebbe rivelarsi irragionevole, si deve rilevare che, tenuto conto del suo campo di applicazione
         particolarmente ristretto, limitato al caso in cui l’avente causa sia il coniuge ovvero l’erede in linea retta entro il secondo
         grado del farmacista deceduto e al fatto che tale avente causa deve iscriversi, entro un anno dalla data di acquisizione della
         farmacia, ad una facoltà di farmacia in qualità di studente, tale disposizione non potrebbe essere sufficiente a concludere
         che la normativa nazionale in parola è incoerente.
      
      74      La Commissione non ha neppure dimostrato che la normativa nazionale è incoerente nel consentire a taluni non farmacisti di
         gestire farmacie comunali, dal momento che prevede la possibilità per i comuni di costituire, per la gestione di queste farmacie,
         società per azioni i cui soci non sono necessariamente farmacisti.
      
      75      Anzitutto, non vi sono elementi agli atti che permettano di affermare che i comuni, che beneficiano dello statuts di detentori
         di prerogative di potere pubblico, rischiano di lasciarsi guidare da uno scopo commerciale particolare e di gestire farmacie
         comunali a scapito delle esigenze della sanità pubblica.
      
      76      Inoltre la Commissione non ha contestato gli elementi, sottoposti alla Corte dalla Repubblica italiana, volti a dimostrare
         che i comuni hanno estesi poteri di controllo sulle società incaricate della gestione delle farmacie comunali e che tali poteri
         permettono loro di salvaguardare il perseguimento dell’interesse pubblico. 
      
      77      Secondo queste indicazioni, il comune interessato resta titolare di tali farmacie, definisce le modalità concrete della gestione
         in esse del servizio farmaceutico e bandisce una gara di appalto per scegliere il socio della società  incaricata della gestione
         della farmacia, fermo restando che le disposizioni dirette ad assicurare il rispetto di tali modalità sono inserite sia nel
         bando di gara di appalto, sia negli strumenti contrattuali che disciplinano i rapporti giuridici tra il comune e la società
         interessata.
      
      78      Risulta inoltre dalle indicazioni non contestate della Repubblica italiana che il comune conserva la competenza a designare
         uno o più amministratori e revisori contabili della società incaricata della gestione della farmacia comunale e partecipa
         così all’elaborazione delle decisioni e al controllo interno delle attività di quest’ultima. Le persone in tal modo designate
         hanno il potere di controllare che detta farmacia comunale persegua sistematicamente l’interesse pubblico e di evitare che
         l’indipendenza professionale dei farmacisti stipendiati venga compromessa.
      
      79      Infine, secondo queste stesse indicazioni, il comune interessato non rimane privato della possibilità di modificare o sciogliere
         il rapporto giuridico con la società incaricata della gestione della farmacia comunale al fine di realizzare una politica
         commerciale che ottimizzi il perseguimento dell’interesse pubblico.
      
      80      Di conseguenza, in assenza di elementi di prova sufficienti da parte della Commissione, la normativa nazionale riguardante
         le farmacie comunali non può essere considerata incoerente.
      
      81      Tenuto conto di quanto precede, si deve constatare che la normativa oggetto dell’inadempimento contestato è atta a garantire
         la realizzazione dell’obiettivo volto ad assicurare un rifornimento di medicinali alla popolazione sicuro e di qualità e,
         pertanto, la tutela della sanità pubblica.
      
      82      In quarto luogo, si deve esaminare se le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei capitali
         vadano oltre quanto necessario al fine di raggiungere detto obiettivo, vale a dire se non esistano misure meno restrittive
         delle libertà garantite dagli artt. 43 CE e 56 CE che consentano di raggiungerlo in modo altrettanto efficace.
      
      83      Al riguardo la Commissione sostiene che detto obiettivo potrebbe essere raggiunto da misure meno restrittive, quali l’obbligo
         di presenza di un farmacista nella farmacia, l’obbligo di stipulare un’assicurazione o un sistema di controlli adeguati e
         di sanzioni efficaci. 
      
      84      Tuttavia, tenuto conto del margine di discrezionalità lasciato agli Stati membri, ricordato al punto 36 della presente sentenza,
         uno Stato membro può ritenere sussistente il rischio che le disposizioni normative dirette a garantire l’indipendenza professionale
         dei farmacisti non vengano in realtà osservate, tenuto conto che l’interesse di un non farmacista alla realizzazione di utili
         non sarebbe temperato come quello dei farmacisti indipendenti e che la subordinazione dei farmacisti, quali dipendenti stipendiati,
         ad un gestore potrebbe rendere difficile per essi opporsi alle istruzioni fornite da quest’ultimo.
      
      85      Orbene, la Commissione non ha presentato, al di fuori di considerazioni generali, alcun elemento atto a dimostrare quale sia
         il sistema concreto idoneo a garantire, con la stessa efficacia della disposizione preventiva di esclusione dei non farmacisti,
         che dette disposizioni normative vengano effettivamente osservate nonostante le considerazioni enunciate al punto precedente
         della presente sentenza.
      
      86      Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, i rischi per l’indipendenza della professione di farmacista non
         possono neppure essere esclusi, con la stessa efficacia, attraverso l’imposizione dell’obbligo di stipulare un’assicurazione,
         quale l’assicurazione della responsabilità civile per fatto altrui. Infatti, anche se tale misura potrebbe permettere al paziente
         di ottenere un risarcimento finanziario per il danno da esso eventualmente subìto, essa interviene a posteriori e sarebbe
         meno efficace rispetto a detta disposizione nel senso che non impedirebbe in alcun modo al gestore interessato di esercitare
         un’influenza sui farmacisti stipendiati.
      
      87      Pertanto, non è accertato che una misura meno restrittiva delle libertà garantite dagli artt. 43 CE e 56 CE, diversa dalla
         disposizione di esclusione dei non farmacisti, permetterebbe di garantire, in modo altrettanto efficace, il livello di sicurezza
         e di qualità di rifornimento di medicinali alla popolazione che risulta dall’applicazione di tale disposizione.
      
      88      Di conseguenza, la normativa nazionale risulta idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo da essa perseguito e non
         va oltre quanto necessario per raggiungerlo. Pertanto si deve ammettere che le restrizioni derivanti da tale normativa possono
         essere giustificate da questo obiettivo.
      
      89      Tale conclusione non è rimessa in discussione dalla sentenza 21 aprile 2005, causa C‑140/03, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑3177),
         richiamata dalla Commissione, nella quale la Corte ha dichiarato che la Repubblica ellenica non ha adempiuto agli obblighi
         ad essa incombenti, ai sensi degli artt. 43 CE e 48 CE, adottando e mantenendo in vigore disposizioni nazionali che subordinano
         la possibilità per una persona giuridica di aprire un negozio di ottica, in particolare, alla condizione che l’autorizzazione
         ad aprire e gestire il negozio di ottica sia rilasciata a nome di un ottico autorizzato, persona fisica, e che la persona
         titolare dell’autorizzazione a gestire il negozio partecipi per almeno il 50% al capitale sociale, nonché ai profitti e alle
         perdite.
      
      90      Tenuto conto del carattere particolare dei prodotti medicinali nonché del loro mercato, e allo stato attuale del diritto comunitario,
         le considerazioni della Corte nella citata sentenza Commissione/Grecia non sono trasponibili nel settore della distribuzione
         di medicinali al dettaglio. Infatti, a differenza dei prodotti ottici, i medicinali prescritti o utilizzati per ragioni terapeutiche
         possono, malgrado tutto, rivelarsi gravemente nocivi per la salute se assunti senza necessità o in modo sbagliato, senza che
         il paziente possa esserne consapevole al momento della loro somministrazione. Inoltre, una vendita di medicinali che non sia
         giustificata dal punto di vista medico comporta uno spreco di risorse pubbliche finanziarie non comparabile a quello risultante
         da vendite ingiustificate di prodotti ottici.
      
      91      Alla luce di quanto precede, il primo motivo del ricorso deve essere respinto in quanto infondato.
      
       Sul secondo motivo
       Argomenti delle parti
      92      Con il secondo motivo la Commissione sostiene che il regime delle farmacie comunali viola gli artt. 43 CE e 56 CE. È vero
         che, da un lato, tale regime consentirebbe a soggetti non farmacisti di gestire, a talune condizioni, farmacie comunali, dal
         momento che prevede la possibilità di costituire, per la loro gestione, società per azioni i cui soci non sono necessariamente
         farmacisti. Tuttavia, dall’altro, la normativa nazionale impedirebbe alle imprese di distribuzione di prodotti farmaceutici
         di acquisire partecipazioni in queste società, laddove una siffatta restrizione non può in alcun modo essere giustificata
         dagli obiettivi connessi alla tutela della sanità pubblica.
      
      93      Infatti, in primo luogo, una normativa del genere non sarebbe adeguata al raggiungimento di tali obiettivi. Da un lato, essa
         si fonderebbe su un’errata presunzione secondo la quale un’impresa di distribuzione sarebbe maggiormente indotta, nella gestione
         di una farmacia comunale, a privilegiare il proprio interesse personale a scapito dell’interesse pubblico rispetto a persone
         non operanti nel settore della distribuzione farmaceutica.
      
      94      Dall’altro lato, detta normativa sarebbe incoerente, in quanto ammette deroghe di considerevole portata. In particolare, una
         persona potrebbe associarsi ad un’impresa di distribuzione e, ciò nonostante, gestire una farmacia comunale, a condizione
         che non occupi in quest’impresa una posizione cui siano connessi poteri di decisione e controllo.
      
      95      In secondo luogo, il divieto per le imprese di distribuzione di acquisire una partecipazione nelle farmacie comunali non sarebbe
         necessario, poiché l’obiettivo invocato potrebbe essere raggiunto con altre misure meno restrittive, quali l’obbligo di presenza
         di un farmacista nella farmacia, l’obbligo di stipulare un’assicurazione o la realizzazione di un sistema di controlli adeguati
         e di sanzioni efficaci.
      
      96      La Repubblica italiana controbatte rilevando che il secondo motivo sarebbe privo di fondamento, in quanto il decreto Bersani
         avrebbe soppresso il divieto per le imprese di distribuzione di acquisire partecipazioni nelle farmacie comunali.
      
      97      In ogni caso, un siffatto divieto non violerebbe l’art. 43 CE, in quanto potrebbe essere giustificato dall’interesse pubblico
         di tutela della sanità pubblica. Tale divieto si applicherebbe indiscriminatamente e sarebbe diretto, infatti, ad impedire
         alle imprese di distribuzione di promuovere, tramite le farmacie comunali, i medicinali da esse commercializzati. Orbene,
         altre misure meno vincolanti non raggiungerebbero questo obiettivo di interesse pubblico con la stessa efficacia.
      
       Giudizio della Corte
      98      Riguardo, anzitutto, all’argomento della Repubblica italiana relativo all’adozione del decreto Bersani, si deve ricordare
         che, secondo una giurisprudenza costante, l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione
         dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che i mutamenti intervenuti
         in seguito non possono essere presi in considerazione dalla Corte (v., in particolare, sentenze 30 gennaio 2002, causa C‑103/00,
         Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑1147, punto 23, e 17 gennaio 2008, causa C‑152/05, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑39,
         punto 15).
      
      99      Nel caso di specie è pacifico che, alla data di scadenza del termine stabilito nel parere motivato, la normativa nazionale
         non consentiva alle imprese di distribuzione di acquisire una partecipazione nelle società di gestione delle farmacie comunali,
         in quanto il decreto Bersani è stato adottato solo dopo tale data.
      
      100    Si deve inoltre constatare che la normativa nazionale, considerata la giurisprudenza citata ai punti 43 e 46 della presente
         sentenza, comporta restrizioni ai sensi degli artt. 43 CE e 56 CE. Infatti essa impedisce a taluni operatori economici, ossia
         quelli che esercitano un’attività di distribuzione di prodotti farmaceutici, di svolgere contemporaneamente un’attività nell’ambito
         di farmacie comunali. Del pari, una tale normativa impedisce ad investitori provenienti da Stati membri diversi dalla Repubblica
         italiana, costituiti da imprese di distribuzione, di acquisire partecipazioni in determinate società, vale a dire quelle cui
         è stata affidata la gestione di farmacie comunali.
      
      101    Con riferimento all’eventuale giustificazione di tali restrizioni, si deve anzitutto rilevare che la normativa nazionale si
         applica senza discriminazioni relative alla nazionalità e che essa persegue l’obiettivo di assicurare un rifornimento di medicinali
         alla popolazione sicuro e di qualità.
      
      102    Inoltre questa normativa è idonea a garantire la realizzazione di tale obiettivo. In primo luogo, come risulta dai punti 62-64
         della presente sentenza, uno Stato membro può considerare che le imprese di distribuzione sono in grado di esercitare una
         certa pressione sui farmacisti stipendiati allo scopo di privilegiare l’interesse consistente nella realizzazione di utili.
      
      103    In secondo luogo, tenuto conto delle considerazioni enunciate in questi stessi punti della presente sentenza, lo Stato membro
         interessato può ritenere, nell’ambito del suo margine di discrezionalità, che i poteri di controllo dei comuni sulle società
         cui è affidata la gestione delle farmacie comunali non siano adeguati ad evitare l’influenza delle imprese di distribuzione
         sui farmacisti stipendiati.
      
      104    In terzo luogo, si deve rilevare che la Commissione non ha fornito elementi concreti e precisi in base ai quali la Corte potrebbe
         concludere che la normativa indicata nel secondo motivo è incoerente rispetto ad altre disposizioni nazionali, come quella
         che consente ad una persona di associarsi ad un’impresa di distribuzione nonché ad una società cui è affidata la gestione
         di una farmacia comunale, a condizione che essa non occupi nella prima impresa una posizione cui siano connessi poteri di
         decisione e di  controllo.
      
      105    Infine, riguardo al carattere necessario della normativa nazionale, si deve constatare che, come enunciato ai punti 84-86
         della presente sentenza, uno Stato membro può considerare esistente il rischio che disposizioni normative dirette a garantire
         l’indipendenza professionale dei farmacisti possano, nella pratica, essere violate o eluse. Del pari, i rischi per la sicurezza
         e la qualità del rifornimento di medicinali alla popolazione non possono essere esclusi, con la stessa efficacia, attraverso
         l’imposizione dell’obbligo di stipulare un’assicurazione, in quanto un siffatto strumento non impedirebbe necessariamente
         al gestore interessato di esercitare un’influenza sui farmacisti stipendiati.
      
      106    Di conseguenza, anche il secondo motivo del ricorso dev’essere respinto in quanto infondato.
      
      107    Poiché nessuno dei motivi dedotti dalla Commissione a sostegno del ricorso risulta fondato, il ricorso dev’essere interamente
         respinto. 
      
       Sulle spese
      108    Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Nella presente causa la Repubblica italiana ha chiesto alla Corte che il ricorso della Commissione sia dichiarato
         irricevibile o infondato «con consequenziali statuizioni». Tale conclusione non può essere considerata una domanda di condanna
         alle spese della ricorrente (v., in tal senso, sentenza 31 marzo 1992, causa C‑255/90 P, Burban/Parlamento, Racc. pag. I‑2253,
         punto 26). Di conseguenza si deve decidere che la Commissione e la Repubblica italiana sopportino le proprie spese.
      
      109    Ai sensi dell’art. 69, n. 4, di questo stesso regolamento, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese,
         la Repubblica di Lettonia e la Repubblica d’Austria sopportano, quali intervenienti, le proprie spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      Il ricorso è respinto. 
      2)      La Commissione delle Comunità europee, la Repubblica italiana, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese,
            la Repubblica di Lettonia e la Repubblica d’Austria sopportano le proprie spese.
      Firme
      * Lingua processuale: l’italiano.