CELEX: 62020CC0176
Language: nl
Date: 2021-09-02
Title: Conclusie van advocaat-generaal A. Rantos van 2 september 2021.#SC Avio Lucos SRL tegen Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj en Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central.#Verzoek van de Curte de Apel Alba Iulia om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Regeling inzake één enkele areaalbetaling – Verordening (EU) nr. 1307/2013 – Artikel 4, lid 1, onder a) en c), en lid 2, onder b) – Nationale regeling die voor rechtstreekse steunverlening als voorwaarde stelt dat de landbouwer zijn eigen dieren houdt – Artikel 9, lid 1 – Begrip ‚actieve landbouwer’ – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 60 – Omzeilingsclausule – Begrip ‚kunstmatig gecreëerde voorwaarden’.#Zaak C-176/20.

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 2 september 2021 (1)

Zaak C‑176/20

SC Avio Lucos SRL

tegen

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,

Agenţia Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central

[verzoek van de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Regeling inzake een enkele areaalbetaling – Verordening (EU) nr. 1307/2013 – Artikel 4, lid 1, onder a) en c) – Nationale regeling die voor rechtstreekse steunverlening als voorwaarde stelt dat de landbouwer zijn eigen dieren houdt – Artikel 9, lid 1 – Begrip ‚actieve landbouwer’ – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 60 – Omzeilingsclausule – Begrip ‚kunstmatig gecreëerde voorwaarden’”

I.      Inleiding

1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, lid 1, onder a) en c), en artikel 9, lid 1, van verordening (EU) nr. 1307/2013(2) tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), en van artikel 60 van verordening (EU) nr. 1306/2013(3) inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB.

2.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen SC Avio Lucos SRL (hierna: „Avio Lucos”) enerzijds en het Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (Agentschap voor betalingen en bijstand ten behoeve van de landbouw – provinciaal kantoor Dolj, Roemenië; hierna: „APIA Dolj”) en het Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (Agentschap voor betalingen en bijstand ten behoeve van de landbouw, Roemenië; hierna: „APIA”) anderzijds, betreffende een verzoek tot nietigverklaring van een besluit van APIA Dolj tot afwijzing van de betalingsaanvraag die  Avio Lucos op grond van de regeling inzake een enkele areaalbetaling voor het landbouwjaar 2015 had ingediend.

3.        Het Hof is reeds in de gelegenheid geweest om de twee bovengenoemde verordeningen(4) uit te leggen, met name in het kader van gedingen waarbij APIA(5) betrokken was, maar de onderhavige zaak heeft betrekking op niet eerder gerezen vragen over de uitlegging van de regelgeving van de Unie inzake rechtstreekse steunmaatregelen in het kader van het GLB. Meer in het bijzonder wordt het Hof in de onderhavige zaak, die samen met zaak C‑116/20 wordt behandeld(6), door Avio Lucos in wezen verzocht te verduidelijken in hoeverre het Unierecht, in het bijzonder verordening nr. 1307/2013, zich verzet tegen een nationale regeling die is vastgesteld in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling, waarin als voorwaarde om voor betaling in aanmerking te komen is bepaald dat de begrazingsactiviteit op bepaalde landbouwarealen moet worden verricht door dieren die de landbouwer zelf fokt, zodat geen financiële steun kan worden verleend aan een (natuurlijke of rechts)persoon  die een dergelijke activiteit via een tussenpersoon verricht. In deze context wenst de verwijzende rechter tevens duidelijkheid te verkrijgen over het begrip „actieve landbouwer” in die verordening, en over de omzeilingsclausule in artikel 60 van verordening nr. 1306/2013.
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Verordening nr. 1306/2013

4.        Artikel 60 van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Omzeilingsclausule”, bepaalt:
„Onverminderd specifieke bepalingen wordt geen van de voordelen waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen van wie is komen vast te staan dat zij kunstmatig de voorwaarden hebben gecreëerd om voor dergelijke voordelen in aanmerking te komen en dus een voordeel zouden genieten dat niet in overeenstemming is met de doelstellingen van die wetgeving.”
2.      Verordening nr. 1307/2013

5.        De overwegingen 3, 7 en 10 van verordening nr. 1307/2013 luiden:
„(3)      Alle basiselementen voor de verlening van Uniesteun aan landbouwers dienen vervat te zijn in deze verordening, waarin tevens de aan de betalingen gerelateerde toegangsvoorwaarden worden vastgesteld die onlosmakelijk verbonden zijn met deze basiselementen.
[...]
(7)      Met het oog op de rechtszekerheid moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om bepaalde handelingen vast te stellen met betrekking tot het opstellen van het kader voor de door de lidstaten te omschrijven [...] minimumactiviteiten die nodig zijn om grond in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat te behouden [...].
[...]
(10)      Uit de opgedane ervaring in de toepassing van de diverse steunregelingen voor landbouwers is gebleken dat in sommige gevallen steun is verleend aan natuurlijke of rechtspersonen wier zakelijk doel niet of nauwelijks gericht was op de uitoefening van een landbouwactiviteit. Om te zorgen voor een gerichter inzet van de steun dienen de lidstaten voortaan af te zien van rechtstreekse betalingen aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen, tenzij deze kunnen aantonen dat zij in voldoende mate een landbouwactiviteit uitoefenen. De lidstaten dienen tevens de mogelijkheid te hebben om geen rechtstreekse betalingen toe te kennen aan andere natuurlijke of rechtspersonen die nauwelijks een landbouwactiviteit uitoefenen. De lidstaten dienen evenwel rechtstreekse betalingen te kunnen toewijzen aan deeltijdlandbouwers van kleine landbouwbedrijven omdat deze landbouwers rechtstreeks bijdragen tot de vitaliteit van plattelandsgebieden. De lidstaten dienen ook af te zien van rechtstreekse betalingen aan natuurlijke personen of rechtspersonen van wie de landbouwarealen hoofdzakelijk bestaan uit gebieden die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden, en die geen bepaalde minimumactiviteit verrichten.”

6.        Artikel 4 van deze verordening, met als opschrift „Definities en aanverwante bepalingen”, bepaalt:
„1.      In deze verordening wordt verstaan onder:
a)      ‚landbouwer’: een natuurlijk persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, van wie het bedrijf zich bevindt binnen het territoriale toepassingsgebied van de verdragen als omschreven in artikel 52 VEU in samenhang met de artikelen 349 en 355 VWEU, en die een landbouwactiviteit uitoefent;
b)      ‚bedrijf’: alle eenheden op het grondgebied van eenzelfde lidstaat die voor landbouwactiviteiten worden gebruikt en door een landbouwer worden beheerd;
c)      ‚landbouwactiviteit’:
i)      landbouwproducten produceren, fokken of telen, inclusief het oogsten, het melken, het fokken van dieren, en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden,
ii)      een landbouwareaal in een staat houden die begrazing of teelt mogelijk maakt zonder dat daarvoor voorbereidende activiteiten nodig zijn die verder gaan dan activiteiten op basis van de gebruikelijke landbouwmethoden en -machines, op basis van criteria die de lidstaten bepalen aan de hand van een door de Commissie vastgesteld kader, of
iii)      een door de lidstaten omschreven minimumactiviteit verrichten op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden;
[...]
2.      De lidstaten
[...]
b)      indien van toepassing in een lidstaat, omschrijven de te verrichten minimumactiviteit op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden, als bedoeld in lid 1, onder c), iii);
[...]
3.      Ter wille van de rechtszekerheid is de Commissie bevoegd om overeenkomstig artikel 70 gedelegeerde handelingen vast te stellen ter bepaling van:
[...]
b)      het kader voor de door de lidstaten te omschrijven minimumactiviteit die verricht moet worden op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden, als bedoeld in lid 1, onder c), iii);
[...]”

7.        Artikel 9 van deze verordening, met als opschrift „Actieve landbouwer”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1.      Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen van wie de landbouwarealen hoofdzakelijk bestaan uit grond die in een voor beweiding of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden en die op deze grond geen minimumactiviteit verrichten zoals die door de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), is omschreven.
2.      Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen die luchthavens, spoorwegdiensten, waterwerken, vastgoeddiensten, en permanente sport- en recreatiegebieden exploiteren.
Indien van toepassing kunnen de lidstaten, op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, besluiten andere soortgelijke niet-landbouwbedrijven of ‑activiteiten toe te voegen aan die welke in de eerste alinea worden vermeld, en kunnen zij achteraf besluiten deze toevoegingen weer te schrappen.
De personen of groepen die binnen het toepassingsgebied van de eerste of de tweede alinea vallen, worden echter als actieve landbouwers beschouwd als zij verifieerbare bewijzen in de door de lidstaten verlangde vorm verstrekken waaruit een van de volgende feiten blijkt:
a)      het jaarlijkse bedrag aan rechtstreekse betalingen maakt ten minste 5 % uit van hun totale inkomsten uit niet-landbouwactiviteiten in het meest recente belastingjaar waarvoor dit bewijs beschikbaar is;
b)      hun landbouwactiviteiten zijn niet onaanzienlijk;
c)      hun voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel is de uitoefening van een landbouwactiviteit.
3.      Naast hetgeen bepaald is in de leden 1 en 2, kunnen de lidstaten op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria besluiten dat geen rechtstreekse betalingen worden toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen:
a)      van wie de landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel uitmaken van hun totale economische activiteiten; en/of
b)      van wie de voornaamste activiteit of [het] ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit is.
[...]”

8.        Overeenkomstig artikel 74 is verordening nr. 1307/2013 van toepassing geworden op 1 januari 2015.
3.      Gedelegeerde verordening nr. 639/2014

9.        De overwegingen 4, 6, 10 en 16 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014(7) luiden:
„(4)      Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie [...] dient te worden verduidelijkt dat lidstaten die maatregelen tot uitvoering van het Unierecht vaststellen, in de uitoefening van hun beslissingsbevoegdheid bepaalde beginselen in acht moeten nemen, waaronder met name het beginsel van non-discriminatie.
[...]
(6)      Volgens artikel 4, lid 1, onder c), van verordening [nr. 1307/2013] hoeft met een ‚landbouwactiviteit’ geen productie, fokkerij of teelt van landbouwproducten gepaard te gaan. In plaats daarvan kunnen landbouwers een landbouwareaal in een voor begrazing of teelt geschikte staat houden zonder dat daarvoor voorbereidende activiteiten nodig zijn die meer vergen dan de gebruikelijke landbouwmethoden en -machines, of kunnen zij op landbouwarealen die op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat worden gehouden, een minimumactiviteit verrichten. Aangezien de twee laatstbedoelde activiteiten niettemin een zekere activiteit van de landbouwer vergen, moet worden voorzien in een Uniekader waarbinnen de lidstaten de nadere criteria voor deze activiteiten vaststellen.
[...]
(10)      Krachtens artikel 9, lid 1, van verordening [nr. 1307/2013] mogen geen rechtstreekse betalingen worden toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen wier landbouwarealen voornamelijk bestaan uit op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat gehouden arealen en die op deze arealen geen door de betrokken lidstaat omschreven minimumactiviteit verrichten. Hiertoe moet enerzijds worden bepaald wanneer dergelijke arealen als het voornaamste deel van de landbouwgrond van een landbouwer moeten worden beschouwd en anderzijds worden verduidelijkt wat de werkingssfeer van die bepaling is.
[...]
(16)      Conform de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie [...] moeten de betalingsrechten worden toegewezen aan de persoon die de beslissingsbevoegdheid uitoefent, de voordelen geniet en de financiële risico’s draagt met betrekking tot de landbouwactiviteit op de grond waarvoor om een dergelijke toewijzing wordt gevraagd. In dit verband moet worden verduidelijkt dat dit beginsel met name geldt voor de gevallen waarin meer dan een landbouwer een aanvraag voor de toewijzing van betalingsrechten voor eenzelfde subsidiabele hectare indient.”

10.      In artikel 4 van deze gedelegeerde verordening, met als opschrift „Kader voor criteria om het landbouwareaal in een voor begrazing of teelt geschikte staat te houden”, staat te lezen:
„1.      Voor de toepassing van artikel 4, lid 1, onder c), ii), van verordening [nr. 1307/2013] stellen de lidstaten op een of beide van de volgende wijzen de criteria vast die landbouwers in acht moeten nemen om te voldoen aan de verplichting hun landbouwareaal in een voor begrazing of teelt geschikte staat te houden zonder dat daarvoor voorbereidende activiteiten nodig zijn die meer vergen dan de gebruikelijke landbouwmethoden en -machines:
a)      de lidstaten verplichten de landbouwer tot ten minste een activiteit per jaar. Waar dat om milieuredenen gerechtvaardigd is, kunnen de lidstaten besluiten ook activiteiten goed te keuren die slechts om de twee jaar worden verricht;
b)      de lidstaten bepalen welke kenmerken een landbouwareaal moet vertonen om te worden aangemerkt als een areaal dat zich in een voor begrazing of teelt geschikte staat bevindt.
2.       De lidstaten kunnen bij de vaststelling van de in lid 1 bedoelde criteria een onderscheid maken tussen verschillende soorten landbouwareaal.”

11.      Artikel 5 van de gedelegeerde verordening, met als opschrift „Kader voor minimumactiviteiten op landbouwarealen die op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat worden gehouden”, bepaalt:
„Voor de toepassing van artikel 4, lid 1, onder c), iii, van verordening [nr. 1307/2013] bestaat de door de lidstaten te omschrijven minimumactiviteit op landbouwarealen die op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat worden gehouden, uit ten minste een jaarlijks door de landbouwer te verrichten activiteit. Waar dat om milieuredenen gerechtvaardigd is, kunnen de lidstaten besluiten ook activiteiten goed te keuren die slechts om de twee jaar worden verricht;

12.      Artikel 10 van de gedelegeerde verordening, dat is opgenomen in afdeling 3, „Actieve landbouwer”, heeft betrekking op gevallen waarin landbouwarealen voornamelijk bestaan uit op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat gehouden arealen, en luidt als volgt:
„1.      Voor de toepassing van artikel 9, lid 1, van verordening [nr. 1307/2013] wordt ervan uitgegaan dat natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen over landbouwarealen beschikken die voornamelijk bestaan uit op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat gehouden arealen, indien deze arealen meer dan 50 % vertegenwoordigen van het totale landbouwareaal dat overeenkomstig artikel 72, lid 1, onder a), van verordening [nr. 1306/2013] is aangegeven.
2.      Artikel 9, lid 1, van verordening [nr. 1307/2013] is niet van toepassing op natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen die een landbouwactiviteit in de zin van artikel 4, lid 1, onder c), i), van verordening [nr. 1307/2013] verrichten op arealen die op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat worden gehouden.”
B.      Roemeens recht

1.      Burgerlijk wetboek

13.      Artikel 2.146 van het burgerlijk wetboek, dat is vastgesteld bij lege nr. 287 privind Codul civil (wet nr. 287 op het burgerlijk wetboek) van 17 juli 2009(8) en betrekking heeft op de bruikleenovereenkomst, bepaalt dat „[d]e bruikleenovereenkomst [...] de overeenkomst om niet [is] waarbij een partij, ‚bruikleengever’ genaamd, een roerend of onroerend goed aan de andere partij, ‚bruiklener’ genaamd, ter beschikking stelt met de verplichting deze na verloop van tijd terug te geven”.
2.      Noodverordeningnr. 34/2013

14.      Artikel 2 van de Ordonanța de urgență nr. 34 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (noodverordening nr. 34/2013 van de regering betreffende de organisatie, het beheer en de exploitatie van blijvend grasland en tot wijziging en aanvulling van wet nr. 18/1991  inzake het grondgebruik (9)) van 23 april 2013 bepaalt:
„Voor  de toepassing van deze noodverordening wordt onder de volgende termen en uitdrukkingen verstaan:
[...]
c)      „grootvee-eenheid (GVE)”: een gestandaardiseerde meeteenheid, vastgesteld op basis van de voedingsbehoeften van elke diersoort, die de conversie van verschillende categorieën dieren mogelijk maakt;
[...]
3.      Noodverordening nr. 3/2015

15.      Artikel 2 van de Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) nr. 3 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (noodverordening nr. 3 van de regering houdende goedkeuring van de betalingsregelingen voor de landbouw in de periode 2015‑2020 en tot wijziging van artikel 2 van wet nr. 36/1991 betreffende landbouwvennootschappen en andere samenwerkingsvormen in de landbouw) van 18 maart 2015 bepaalt in de versie die op 1 juli 2015(10) van kracht was:
„(1)      Voor de toepassing van deze noodverordening worden de volgende termen als volgt gedefinieerd:
[...]
f)      ‚landbouwer’: een natuurlijk persoon of rechtspersoon of een samenwerking van natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtsvorm, die op Roemeens grondgebied een landbouwactiviteit uitoefent;
[...]
(2)      Voor  de toepassing  van lid 1, onder f), wordt,  naargelang van het geval,  onder ‚landbouwactiviteit’ verstaan,:
[...]
d)      het verrichten van een minimumactiviteit op landbouwarealen die gewoonlijk in een voor begrazing of teelt geschikte staat worden gehouden door begrazing met een minimumbezettingsgraad van 0,3 GVE/[hectare] met behulp van vee dat door de landbouwer wordt gefokt, of door het jaarlijks maaien van blijvend grasland overeenkomstig de bepalingen van de specifieke wetgeving op het gebied van grasland. [...]”

16.      Artikel 7 van OUG nr. 3/2015 luidt:
„(1)      Voor betalingen komen in aanmerking actieve landbouwers[,] natuurlijke personen en/of rechtspersonen die als gebruikers van landbouwarealen en/of rechtmatige houders van vee een landbouwactiviteit verrichten overeenkomstig de geldende wetgeving. [...]
[...]”

17.      In artikel 8 OUG nr. 3/2015 is bepaald:
„(1)      Om in aanmerking te komen voor de in artikel 1, lid 2, bedoelde rechtstreekse betalingen moeten de landbouwers:
[...]
c)      landbouwgrond met een oppervlakte van ten minste 1 hectare exploiteren;  de oppervlakte per perceel landbouwgrond moet ten minste 0,3 hectare bedragen; in het geval van glastuinbouw, wijnbouw, boomgaarden, verbouw van hop, boomkwekerijen of vruchtdragende struiken moet de oppervlakte van het perceel landbouwgrond ten minste 0,1 hectare bedragen  en/of, in voorkomend geval, een minimumaantal dieren bevatten; [...]
[...]
n)      bij indiening van de enkele betalingsaanvraag of van wijzigingen daarop de noodzakelijke documenten overleggen tot staving van het rechtmatige gebruik  van de landbouwgrond, daaronder begrepen de landbouwgrond die ecologische aandachtsgebieden bevat,  en van de veestapel; [...]
[...]
(6)      De documenten waaruit het rechtmatige gebruik van de landbouwgrond en het houden van de veestapel blijken, worden vastgesteld bij besluit van de minister agrii, pădurilor și Dezvoltării rurale (minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling, Roemenië) en worden, afhankelijk van het geval, door alle aanvragers overgelegd bij de indiening van de enkele betalingsaanvragen. Arealen of veestapels waarvoor deze documenten niet zijn overgelegd, komen niet voor betaling in aanmerking.”
4.      Besluit nr. 619/2015

18.      Artikel 2 van de Ordin ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (besluit nr. 619 van de minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling houdende goedkeuring van de subsidiabiliteitscriteria, de specifieke voorwaarden en de wijze van uitvoering van de in artikel 1, leden 2 en 3, van [OUG nr. 3/2015] bedoelde betalingsregelingen, en de specifieke voorwaarden voor de uitvoering van de in het nationale programma voor plattelandsontwikkeling 2014‑2020 vastgestelde compenserende maatregelen voor plattelandsontwikkeling die op landbouwgrond van toepassing zijn) van 6 april 2015 bepaalt in de versie die op 1 juli 2015(11) van kracht was:
„In dit besluit wordt verstaan onder:
[...]
m)      ‚veehouder’: [een] persoon die permanent in het bezit is van dieren, als eigenaar van dieren en/of eigenaar van een bedrijf, of die als persoon aan wie de zorg van dieren is toevertrouwd gedurende het gehele jaar waarop de aanvraag betrekking heeft, tijdelijk in het bezit is van dieren,  waarbij de dieren worden gehouden op basis van een document dat is opgesteld onder de door de geldende wetgeving bepaalde voorwaarden;
[...]”

19.      Artikel 7, lid 3, van dit besluit bepaalt:
„Gebruikers van blijvend grasland, natuurlijke personen of privaatrechtelijke rechtspersonen – met uitzondering van de in lid 1 en in artikel 6, lid 1, genoemde personen – die als actieve landbouwers ten minste een minimale landbouwactiviteit zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, onder d), van [OUG nr. 3/2015] uitoefenen op het blijvend grasland dat hun overeenkomstig de wet ter beschikking staat, leggen bij de indiening van de enkele betalingsaanvraag bij APIA de in artikel 5, lid 1, en lid 2, onder a), onder b), i)[,] onder c) en d), bedoelde documenten over, alsmede in voorkomend geval:
a)      een kopie van de kaart van de veehouderij waar de dieren zijn geregistreerd of een door de bevoegde zelfstandige dierenarts afgegeven certificaat met de code van het in het nationale register van bedrijven ingeschreven bedrijf, geldig op de datum van indiening van de enkele betalingsaanvraag, in het geval dat de eigenaar van het blijvende grasland dieren houdt waarmee een minimumbezettingsgraad van 0,3 GVE/[hectare] wordt gegarandeerd;
[...]”

20.      In artikel 8, lid 1, van dat besluit wordt bepaald:
„De documenten betreffende het rechtmatig  houden van dieren die overeenkomstig artikel 8, lid 1, onder n), van [OUG nr. 3/2015] worden ingediend, zijn vastgesteld bij besluit van de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (nationale autoriteit voor diergeneeskunde en voedselveiligheid) nr. 40/2010.
[...]”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

21.      Avio Lucos is een vennootschap naar Roemeens recht met als voornaamste bedrijfsactiviteit „ondersteunende activiteiten in verband met de teelt van gewassen”.

22.      Op 1 juli 2015 heeft Avio Lucos bij APIA Dolj een betalingsaanvraag ingediend op grond van de regeling inzake een enkele areaalbetaling voor het landbouwjaar 2015, voor een oppervlakte van 170,36 hectaren grasland, meer bepaald individueel gebruikt blijvend gemeentelijk grasland.

23.      Daartoe heeft zij een reeks documenten overgelegd, waaronder een concessieovereenkomst die zij op 28 januari 2013 met de gemeenteraad van Podari (Roemenië) heeft gesloten met betrekking tot een grasland in die gemeente(12) (hierna: „concessieovereenkomst”), en zes bruikleenovereenkomsten die zij in april 2015 heeft gesloten met verschillende eigenaren van dieren, op grond waarvan zij deze eigenaren toestond hun dieren om niet te laten grazen op het in concessie ontvangen terrein (hierna: „bruikleenovereenkomsten”). Bovendien heeft Avio Lucos in haar enkele betalingsaanvraag aangegeven dat zij dieren hield die bijdroegen aan haar landbouwactiviteit, te weten 24 runderen ouder dan twee jaar, één rund jonger dan zes maanden, en 60 geiten en 20 paardachtigen (paarden) ouder dan zes maanden.

24.      Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft APIA Dolj deze enkele betalingsaanvraag afgewezen omdat niet was voldaan aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden. Avio Lucos had namelijk niet voor het totale areaal grasland van 170,36 hectaren de minimumbezetting van 0,3 grootvee-eenheid per hectare verzekerd (hierna: „vereiste minimumbelasting”). Volgens APIA Dolj hadden in feite de in het vorige punt van de onderhavige conclusie bedoelde eigenaren van dieren het land laten begrazen, en niet Avio Lucos, die zelf niet voldoende dieren had om voor  de vereiste minimumbezetting te kunnen zorgen.

25.      Avio Lucos heeft eerst bezwaar gemaakt tegen dit besluit, dat bij besluit van 4 januari 2018 door APIA Dolj is afgewezen.

26.      Tegen deze twee besluiten van APIA Dolj heeft Avio Lucos beroep ingesteld bij de Tribunal Dolj – Secția de contencios administrativ și fiscal (rechter in eerste aanleg Dolj, Roemenië – afdeling bestuursrechtelijke en fiscale geschillen; hierna: „tribunal Dolj”), die het beroep heeft verworpen bij vonnis van 28 januari 2018.

27.      De tribunal Dolj heeft de afwijzing van de door Avio Lucos ingediende enkele betalingsaanvraag in wezen gebaseerd op de overweging dat de vereiste minimumbezettingsgraad  niet voor het totale areaal grasland van 170,36 hectaren was gehaald. Meer in het bijzonder heeft deze rechterlijke instantie ambtshalve twee excepties van niet-ontvankelijkheid onderzocht, gebaseerd op, ten eerste, de nietigheid van de concessieovereenkomst(13) en, ten tweede, de nietigheid van de bruikleenovereenkomsten(14). Zij heeft in wezen geoordeeld dat de concessieovereenkomst was gesloten in strijd met het nationale recht, met name omdat Avio Lucos ten tijde van het sluiten van die overeenkomst geen fokker was en de vereiste minimumbezettingsgraad op dat tijdstip moest worden gehaald, en niet later. Aangezien Avio Lucos niet het recht had om de graslanden van de gemeente Podari in concessie te nemen, was haar enkele betalingsaanvraag niet ontvankelijk. Avio Lucos zou dus kunstmatige voorwaarden hebben gecreëerd om in aanmerking te komen voor een betaling in het kader van de regeling voor financiële steun, met als enig doel een met die regeling strijdig voordeel te verkrijgen. Bijgevolg konden de documenten die Avio Lucos ter ondersteuning van haar enkele betalingsaanvraag had overgelegd, ondanks het feit dat de criteria van de nationale regeling formeel waren nageleefd, niet in aanmerking worden genomen om die aanvraag te staven. Ten slotte zou een ruime uitlegging van het begrip „fokker” in strijd zijn met het Unierecht, aangezien het de nationale autoriteiten volgens het arrest van 21 juli 2011, Nagy  (C‑21/10, EU:C:2011:505), is toegestaan om zich uitsluitend op de gegevens van een nationaal systeem voor de identificatie en individuele registratie van dieren te baseren om de aangevraagde steun te weigeren, zonder dat zij aanvullende controles hoeven te verrichten.

28.      Avio Lucos heeft tegen dit vonnis een hogere voorziening ingesteld, die thans aanhangig is bij de verwijzende rechter, de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië).  Daarin heeft zij met name aangevoerd dat de tribunal Dolj ten onrechte heeft geoordeeld dat niet was voldaan aan de subsidiabiliteitsvoorwaarde, te weten dat zij de hoedanigheid van eigenaar van dieren/fokker heeft. De hoedanigheid van fokker of het ontbreken van die hoedanigheid is namelijk irrelevant en kan niet leiden tot afwijzing van haar enkele betalingsaanvraag, aangezien deze aanvraag niet zag op het fokken van de dieren, maar op het onderhoud van grasland met behulp van dieren. APIA heeft geconcludeerd tot afwijzing van deze hogere voorziening.

29.      De verwijzende rechter benadrukt dat volgens artikel 4, lid 1, onder a) en c), van verordening nr. 1307/2013 onder het begrip „landbouwer” met name een natuurlijke persoon of rechtspersoon valt die een „landbouwactiviteit” verricht, die volgens artikel 4, lid 1, onder c), iii), van deze verordening kan bestaan in het verrichten van een door de lidstaten omschreven minimumactiviteit op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden. Wat een dergelijke minimumactiviteit betreft, zou artikel 4, lid 2, van deze  verordening het aan de lidstaten overlaten om deze activiteit te omschrijven. De Roemeense wetgever zou echter in dit verband hebben bepaald dat de landbouwactiviteit moet worden verricht met door de landbouwer zelf gefokte dieren, zodat een natuurlijke persoon of een rechtspersoon die een dergelijke activiteit via een tussenpersoon verricht, van de toekenning van financiële steun is uitgesloten, hetgeen volgens APIA het geval is met Avio Lucos.

30.      De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 4 van verordening nr. 1307/2013 zich verzet tegen een dergelijke nationale regeling waarin is bepaald dat de minimumactiviteit die op landbouwarealen moet worden verricht,  inhoudt  dat het land wordt begrazen door dieren die de landbouwer fokt. Voor  het geval dat het Unierecht zich niet tegen een dergelijke regeling verzet, vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 4, lid 1, onder a) en c), en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat een rechtspersoon die, zoals in casu, een concessieovereenkomst heeft gesloten en dieren houdt op basis van bruikleenovereenkomsten die om niet zijn gesloten met natuurlijke personen, kan worden aangemerkt als een „actieve landbouwer”. Aangezien Avio Lucos formeel voldeed aan de in het nationale recht neergelegde subsidiabiliteitscriteria, vraagt deze rechter zich bovendien af of het sluiten van een concessieovereenkomst en van leningsovereenkomsten als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, onder het begrip „kunstmatig gecreëerde voorwaarden” in de zin van artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 kan vallen.

31.      In deze omstandigheden heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Staat verordening [nr. 1307/2013] in de weg aan een nationale regeling waarin is bepaald dat de minimumactiviteit die moet worden verricht op landbouwarealen die gewoonlijk in een voor begrazing geschikte staat worden gehouden, inhoudt  dat het land wordt begrazen door dieren die de landbouwer fokt?
2)      Voor zover het bovengenoemde Unierecht zich niet verzet tegen de in de eerste vraag genoemde nationale regeling, kunnen artikel 4, lid 1, onder a) en c), en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 dan aldus worden uitgelegd dat als ‚actieve landbouwer’ in de zin van deze bepalingen kan worden beschouwd een rechtspersoon die een concessieovereenkomst heeft gesloten in omstandigheden zoals die van  het hoofdgeding en dieren  houdt op basis van met natuurlijke personen gesloten bruikleenovereenkomsten waarbij de uitleners dieren die zich in hun eigendom bevinden om niet beschikbaar stellen aan de bruiklener, om ze in afgesproken tijdvakken te laten grazen op grasland dat de bruiklener ter beschikking stelt?
3)      Dient artikel 60 van verordening [nr. 1306/2013] aldus te worden uitgelegd dat een concessieovereenkomst en bruikleenovereenkomsten zoals die van  het hoofdgeding ‚kunstmatig gecreëerde voorwaarden’ zijn?”

32.      Avio Lucos, APIA, APIA Dolj, de Tsjechische en de Roemeense regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

33.      Krachtens artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie heeft het Hof beslist om geen pleitzitting te houden. Bij brieven van 24 februari 2021 heeft het Hof de verwijzende rechter verzocht om verduidelijking, waaraan deze heeft voldaan, en heeft het de partijen in het hoofdgeding, de Roemeense regering en de Commissie vragen gesteld die schriftelijk moesten worden beantwoord, waaraan binnen de gestelde termijn gevolg is gegeven.
IV.    Analyse

A.      Eerste prejudiciële vraag

34.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of verordening nr. 1307/2013 in de weg staat aan een nationale regeling waarin is bepaald dat de minimumactiviteit die moet worden verricht op landbouwarealen die gewoonlijk in een voor begrazing geschikte staat worden gehouden, inhoudt  dat het land wordt begrazen door dieren die de landbouwer fokt.

35.      Om te beginnen acht ik het nuttig om de strekking van deze eerste vraag te verduidelijken.

36.      Allereerst zij erop gewezen dat, gelet op de bewoordingen van die vraag en niettegenstaande de omstandigheid dat de verwijzende rechter in algemene zin verwijst naar verordening nr. 1307/2013, deze vraag betrekking heeft op de uitlegging van artikel 4 van die verordening en met name van lid 1, onder c), iii, en lid 2, onder b), ervan. Naast het feit dat deze rechter in de motivering van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing specifiek naar deze bepalingen verwijst, is de desbetreffende nationale regeling, waarin is bepaald dat bij de begrazing een minimumbezetting met door de landbouwer gefokte dieren moet worden behaald, volgens de door de verwijzende rechter en de Roemeense regering verstrekte gegevens vastgesteld in het kader van de omschrijving die  Roemenië overeenkomstig artikel 4, lid 2, van deze verordening heeft gegeven van de minimumactiviteit die op het landbouwareaal moet worden verricht.

37.      Vervolgens moet, zoals de Roemeense regering heeft bevestigd, de in de eerste vraag vermelde uitdrukking „landbouwarealen die gewoonlijk worden gehouden” – waarin de bewoordingen van artikel 2, lid 2, onder d), OUG nr. 3/2015 zijn overgenomen – worden opgevat als een synoniem voor de in artikel 4, lid 1, onder c), iii), en lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 genoemde uitdrukking „landbouwarealen die in een natuurlijke staat worden behouden”.

38.      Ten slotte zij opgemerkt dat de uitdrukking „dieren die de landbouwer fokt” in de eerste vraag, die verwijst naar het begrip „fokken” in artikel 2, lid 2, onder d), OUG nr. 3/2015, niet wordt omschreven in het nationale recht. Volgens de toelichting van de Roemeense regering sluit het begrip „dieren die de landbouwer fokt” aan bij zowel het begrip „houden” van dieren in artikel 8, lid 6, van OUG nr. 3/2015, als het begrip „veehouder” in artikel 2, onder m), van besluit nr. 619/2015. Bij het gebruik van deze uitdrukking wordt de nadruk derhalve niet gelegd op het proces van het fokken van de dieren, maar op het „houden” ervan. Naar nationaal recht is een „veehouder” een persoon die permanent in het bezit is van dieren, als eigenaar van dieren en/of eigenaar van een bedrijf, of die tijdelijk in het bezit is van dieren als persoon aan wie de zorg ervan is toevertrouwd gedurende het gehele jaar waarop de aanvraag betrekking heeft [...]”(15), hetgeen een ruimere betekenis heeft dan het begrip „fokker”.

39.      Hieruit volgt dat de verwijzende rechter met zijn eerste prejudiciële vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 4, lid 1, onder c), iii), en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 in de weg staan aan een nationale regeling waarin is bepaald dat de minimumactiviteit van begrazing op landbouwarealen die in een voor een dergelijke begrazing geschikte natuurlijke staat worden behouden, moet worden verricht met dieren die door de landbouwer zelf worden gehouden.(16)

40.      Overeenkomstig vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(17)

41.      Wat in de eerste plaats de bewoordingen van de in het vorige punt genoemde bepalingen van verordening nr. 1307/2013 betreft, is in deze bepalingen niet specifiek bepaald dat de activiteit, in casu de begrazing, moet worden verricht met door de landbouwer zelf gefokte of gehouden dieren om onder het begrip „landbouwactiviteit” te vallen(18). Deze bepalingen verbieden dit evenmin uitdrukkelijk.

42.      Volgens artikel 4, lid 1, onder c), iii) van verordening nr. 1307/2013 wordt immers onder „landbouwactiviteit” in het bijzonder verstaan: „een door de lidstaten omschreven minimumactiviteit verrichten op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden”. Zo ook bepaalt artikel 4, lid 2, van deze verordening dat de lidstaten „in voorkomend geval” de te verrichten minimumactiviteit op dergelijke arealen  omschrijven. Artikel 5 van gedelegeerde verordening nr. 639/2014 stelt het kader voor deze minimumactiviteiten vast door te bepalen dat de minimumactiviteit  „uit ten minste een jaarlijks door de landbouwer te verrichten activiteit” moet bestaan.

43.      Met uitzondering van deze voorwaarde is er geen enkele beperking gesteld aan de reikwijdte van het begrip „minimale landbouwactiviteit” die wordt verricht op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden, dat door de betrokken lidstaat wordt omschreven. Hoewel de bewoordingen van voornoemde bepalingen van verordening nr. 1307/2013 de lidstaten ontegenzeglijk een zekere flexibiliteit bieden om de te verrichten minimumactiviteit te omschrijven, kan dus geen afdoend antwoord worden gegeven op de vraag of een dergelijke flexibiliteit zo ver gaat dat de lidstaten een voorwaarde kunnen stellen die verband houdt met de eigendom, het houden of het fokken van de voor begrazing gebruikte dieren.(19)

44.      In de tweede plaats kunnen bepaalde aanwijzingen  worden gehaald  uit de context van artikel 4, lid 1, onder c), iii, van verordening nr. 1307/2013. Zo merk ik op dat deze verordening volgens artikel 1, onder b), i), ervan specifieke regels vaststelt met betrekking tot de regeling inzake een enkele areaalbetaling. In overweging 3 van die verordening wordt gepreciseerd dat „[a]lle basiselementen” voor de verlening van Uniesteun aan landbouwers vervat dienen te zijn in deze verordening. Deze verordening stelt tevens de aan de betalingen gerelateerde toegangsvoorwaarden vast, die onlosmakelijk verbonden zijn met deze basiselementen. De voorwaarde dat de minimale landbouwactiviteit – om voor een enkele areaalbetaling in aanmerking te komen – moet worden verricht met dieren die de landbouwer zelf fokt, zou kunnen worden beschouwd als een aanvullend vereiste waarin het Unierecht niet voorziet.

45.      In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 4, lid 3, onder b), van verordening nr. 1307/2013 bepaalt dat de Commissie ter wille van de rechtszekerheid bevoegd is om overeenkomstig artikel 70 van deze verordening gedelegeerde handelingen vast te stellen ter bepaling van het kader voor een door de lidstaten te omschrijven dergelijke minimumactiviteit, hetgeen ook in overweging 7 van die verordening wordt opgemerkt. De Commissie heeft met name op die rechtsgrondslag gedelegeerde verordening nr. 639/2014 vastgesteld. Zoals hierboven is aangegeven, preciseert artikel 5 van deze gedelegeerde verordening dat de minimumactiviteit „uit ten minste een jaarlijks door de landbouwer te verrichten activiteit” moet bestaan, hetgeen lijkt te pleiten voor de uitlegging dat de minimumactiviteit betrekking moet hebben op het areaal zelf of op de wijze waarop de begrazing (of de teelt) wordt verricht,  waarbij bijvoorbeeld een minimale veebezetting of een jaarlijkse maaibeurt wordt opgelegd(20) en van meet af aan duidelijk is dat de activiteit „door de landbouwer” moet worden verricht.

46.      Verordening nr. 1307/2013 maakt weliswaar, door het begrip „landbouwer” op uniforme wijze te omschrijven, geen onderscheid tussen landbouwers die dieren in eigendom hebben en landbouwers die dieren fokken, of zelfs landbouwers die krachtens lenings- of huurovereenkomsten  dieren van andere personen gebruiken, maar dit neemt niet weg dat de activiteit moet worden verricht door de landbouwer zelf, in casu de „fokker”. Voorts brengt overweging 16 van gedelegeerde verordening nr. 639/2014 in herinnering dat de betalingsrechten moeten worden toegewezen aan de persoon die de beslissingsbevoegdheid uitoefent, de voordelen geniet en de financiële risico’s draagt met betrekking tot de landbouwactiviteit op de grond waarvoor om een dergelijke toewijzing wordt gevraagd(21).

47.      In die zin lijkt mij het vereiste dat de minimumbezetting in het kader van de uitoefening van de minimale begrazingsactiviteit moet worden verzekerd met onder meer „dieren die de landbouwer fokt” in de zin van artikel 2, lid 2, onder d), OUG nr. 3/2015, in overeenstemming met de bepalingen van verordening nr. 1307/2013, voor zover het element „fokken” in wezen geen aanvullend vereiste vormt  dat in strijd zou zijn met het Unierecht. Gelet op het begrip „landbouwer” in de zin van verordening nr. 1307/2013 en overweging 16 van gedelegeerde verordening nr. 639/2014, moet immers worden aangenomen dat de voor begrazing ter beschikking gestelde dieren gewoonlijk gehouden worden door de landbouwer die het betrokken grasland in bezit heeft. Aangezien het echter om een uitlegging van het nationale recht gaat, staat het aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om het nationale recht uit te leggen en toe te passen, om na te gaan of het begrip „fokken van dieren” in de zin van artikel 2, lid 2, onder d), OUG nr. 3/2015, kan worden geacht in overeenstemming te zijn met het begrip „landbouwer” in de zin van verordening nr. 1307/2013, gelezen in het licht van overweging 16 van gedelegeerde verordening nr. 639/2014.

48.      In de derde en laatste plaats lijken de doelstellingen van de betrokken regeling te bevestigen dat de nationale regeling in overeenstemming is met de bepalingen van verordening nr. 1307/2013. In dit verband zij eraan herinnerd dat het GLB krachtens artikel 39, lid 1, onder b), VWEU onder meer ten doel heeft landbouwers een redelijk inkomen te verzekeren, met name door het inkomen van hen die landbouwactiviteiten verrichten, te verhogen(22). De rechtstreekse betalingen worden immers aan landbouwers toegekend omdat het GLB hún  inkomen beoogt te ondersteunen. In  dezelfde lijn merk ik ten eerste op dat verordening nr. 1307/2013 volgens overweging 10 ervan tot doel heeft te zorgen voor een gerichter inzet van de steun voor landbouwers, teneinde te voorkomen dat de steun wordt verleend aan natuurlijke personen of rechtspersonen wier zakelijk doel niet of nauwelijks is gericht op de uitoefening van een landbouwactiviteit. Ten tweede beoogt deze verordening eveneens de mogelijkheid te bieden rechtstreekse betalingen toe te wijzen aan deeltijdlandbouwers van kleine landbouwbedrijven omdat deze landbouwers rechtstreeks bijdragen tot de vitaliteit van plattelandsgebieden. Een van de doelstellingen van het GLB is immers om een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking te verzekeren en aldus bij te dragen tot de instandhouding van plattelandsgebieden. Ten derde is volgens overweging 2 van de verordening de  vermindering van de administratieve lasten een van de kerndoelstellingen, en een van de hoofdvereisten, van de hervorming van het GLB.

49.      In het licht van deze drie doelstellingen dient dus te worden vastgesteld of een criterium betreffende de persoon die met het fokken is belast of het bezit van de dieren kan worden opgelegd  als voorwaarde om voor een enkele areaalbetaling in aanmerking te komen.

50.      In dit verband heeft de Roemeense regering met betrekking tot het  doel om de steun voor landbouwers gerichter in te zetten,  om te beginnen aangevoerd dat de Roemeense wetgever met de vaststelling van de betrokken nationale regeling beoogde om de rechtstreekse toegang tot de betrokken graslanden te vergemakkelijken voor zoveel mogelijk eigenaren of bezitters van dieren, en niet voor personen die landbouwactiviteiten uitoefenen in de vorm van dienstverlening als tussenpersoon. Vanuit dit oogpunt ben ik van mening dat het feit dat een landbouwer zelf zijn dieren moet houden, in overeenstemming lijkt te zijn met deze doelstelling, aangezien – behoudens bewijs van het tegendeel – het herverdelingsaspect van de steun beperkt is wanneer een landbouwer die niet zijn eigen dieren houdt, een enkele betaling ontvangt die slechts incidenteel ten goede komt aan landbouwers die hun dieren uitlenen. Wanneer een landbouwer dieren in beheer heeft die toebehoren aan uitleners, neemt  hij bovendien doorgaans geen risico’s of verplichtingen op zich die in het algemeen voortvloeien uit het fokken van dieren.

51.      Vervolgens zij opgemerkt dat diezelfde overwegingen eveneens gelden voor de doelstelling om de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren en aldus bij te dragen tot de instandhouding van plattelandsgebieden, ook al zou laatstgenoemde doelstelling ook kunnen worden bereikt  wanneer de steunaanvrager dieren in beheer heeft die toebehoren aan uitleners(23).

52.      Wat ten slotte het  doel betreft om de administratieve lasten te verminderen, zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat noch verordening nr. 1307/2013 noch enige andere Unieregeling vereist dat ter ondersteuning van een aanvraag voor de toewijzing van betalingsrechten een eigendomsakte of enig bewijs van een gebruiksrecht wordt overgelegd om vast te stellen dat de aanvrager beschikt over de aangegeven subsidiabele hectaren. Het Hof heeft in dit verband immers geoordeeld dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de door een steunaanvrager over te leggen ondersteunende documenten en bewijzen.(24) Bij de gebruikmaking van hun beoordelingsmarge aangaande de tot staving van een steunaanvraag over te leggen bewijzen, bijvoorbeeld met betrekking tot de mogelijkheid om een steunaanvrager te verplichten om een geldige rechtstitel over te leggen waaruit blijkt dat hij gerechtigd is tot het gebruik van de oppervlakten waarop zijn aanvraag betrekking heeft, moeten de lidstaten evenwel de doelstellingen van de betrokken regelgeving van de Unie en de algemene beginselen van Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in acht nemen.(25) In die zin zou de eis van een eventueel bewijs dat de steunaanvrager zelf een fokker is, naar analogie kunnen worden opgevat als een „administratieve last”, die volgens mij echter volledig verenigbaar en evenredig is met de twee voorgaande doelstellingen, en met name met de doelstelling om de rechtstreekse toegang tot de betrokken graslanden voor zoveel mogelijk landbouwers die dieren houden, te vergemakkelijken. Mijns inziens bestaan er immers geen andere, minder bezwarende  middelen om na te gaan of een aanvrager in werkelijkheid optreedt als tussenpersoon en dus als een commerciële onderneming die nauwelijks een landbouwactiviteit uitoefent.

53.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 4, lid 1, onder c), iii), en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in beginsel niet in de weg staan aan een nationale regeling die bepaalt dat de minimale begrazingsactiviteit op landbouwarealen die in een voor begrazing geschikte natuurlijke staat worden behouden, moet worden verricht met dieren die door de landbouwer zelf worden gehouden.
B.      Tweede prejudiciële vraag

54.      Met zijn tweede prejudiciële vraag, die is gesteld voor het geval dat  de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 1, onder a) en c), en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat een rechtspersoon die een concessieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot een areaal grasland dat toebehoort aan de gemeente, en die voor de begrazing van dit areaal dieren gebruikt die om niet zijn geleend van natuurlijke personen die deze dieren in eigendom hebben, onder het begrip „actieve landbouwer” valt in de zin van deze bepalingen.

55.      Uit de bewoordingen van artikel 9 van verordening nr. 1307/2013, met als opschrift „Actieve landbouwer”, en met name van lid 1 ervan(26), blijkt dat geen rechtstreekse betalingen worden toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen van wie de landbouwarealen hoofdzakelijk bestaan uit grond die in een voor beweiding of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden en die op deze grond geen minimumactiviteit verrichten zoals die door de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), is omschreven, hetgeen eveneens is vermeld in overweging 10 van deze verordening.

56.      In casu staat vast dat de betrokken landbouwarealen hoofdzakelijk arealen zijn die overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden. Bovendien blijkt duidelijk uit de bewoordingen van deze bepaling dat een landbouwer die op deze arealen niet de door de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder c), iii), van deze verordening omschreven minimumactiviteit verricht, niet als een „actieve landbouwer” wordt beschouwd en derhalve geen rechtstreekse betaling ontvangt.

57.      De vraag is echter  of een persoon die de betrokken minimumactiviteit niet zelf met zijn eigen dieren verricht, maar daarvoor dieren gebruikt die hem door andere landbouwers om niet worden geleend, kan worden aangemerkt als „actieve landbouwer”.

58.      In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat, zoals het geval  was bij  de eerste prejudiciële vraag, het antwoord niet uit de bewoordingen van voornoemde bepalingen blijkt. Artikel 9 van verordening nr. 1307/2013 voorziet  immers weliswaar in lid 3 in de mogelijkheid dat geen rechtstreekse betalingen worden toegekend aan onder meer natuurlijke personen of rechtspersonen „a) van wie de landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel uitmaken van hun totale economische activiteiten; en/of b) van wie de voornaamste activiteit of ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit is”, maar  dit lid kan niet aldus worden uitgelegd dat natuurlijke personen of rechtspersonen die voor de minimale begrazingsactiviteit geleende dieren gebruiken, niet in aanmerking komen voor rechtstreekse betalingen.

59.      In de tweede plaats biedt de context van dat lid enkele nuttige aanknopingspunten. Zo heeft het begrip „landbouwer” volgens artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1307/2013 betrekking op een persoon „van wie het bedrijf zich bevindt binnen het territoriale toepassingsgebied van de verdragen [...] en die een landbouwactiviteit uitoefent”.(27)

60.      Het begrip „bedrijf” wordt in artikel 4, lid 1, onder b) van deze verordening omschreven als „alle eenheden [...] die voor landbouwactiviteiten worden gebruikt en door een landbouwer worden beheerd”.(28) In dit verband heeft het Hof verduidelijkt dat landbouwarealen deel uitmaken van het bedrijf van een landbouwer „wanneer hij bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren, namelijk wanneer hij bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikt”.(29)

61.      In deze context kan men zich de vraag stellen of dieren die door natuurlijke personen die deze in eigendom hebben, om niet worden uitgeleend aan een rechtspersoon die enkel de arealen grasland ter beschikking stelt voor begrazing, kunnen worden geacht tot het „bedrijf” van deze landbouwer te behoren.

62.      Mijns inziens verschilt het antwoord op deze vraag naargelang van de omstandigheden  en met name van de vraag of een dergelijke rechtspersoon over een reële beslissingsbevoegdheid beschikt en de financiële risico’s voor de betrokken landbouwactiviteit draagt.(30)

63.      Aangezien het om een zuiver feitelijk onderzoek gaat, staat het in casu aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om het nationale recht vast te stellen en te beoordelen, om na te gaan of de bruikleenovereenkomsten Avio Lucos in staat stellen om haar beslissingsbevoegdheid te behouden, de voordelen te genieten en de financiële risico’s te dragen met betrekking tot de minimumactiviteit van begrazing op het areaal van 170,36 hectaren grasland.(31) Een aanvrager die een landbouwactiviteit verricht met „geleende” dieren, kan echter in beginsel als een „actieve landbouwer” worden beschouwd. In dit verband moet worden vastgesteld dat,  om te kunnen spreken van een „actieve landbouwer”, de aanvrager subsidiabele hectaren moet bezitten die hem ter beschikking staan, zoals is bepaald in artikel 36, lid 5, van verordening nr. 1307/2013. Met andere woorden, de landbouwer moet bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit(32) over voldoende autonomie beschikken, zodat de uitoefening van een activiteit met geleende dieren er niet toe mag leiden dat hij geen beslissingsbevoegdheid meer heeft met betrekking tot de landbouwactiviteit.

64.      Wat in de derde en laatste plaats de doelstelling van artikel 4, lid 1, onder a) en c), en van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 betreft, zij eraan herinnerd dat het GLB bijvoorbeeld ten doel heeft landbouwers een redelijk inkomen te verzekeren, bijvoorbeeld door het inkomen van hen die landbouwactiviteiten verrichten, te verhogen. De rechtstreekse betalingen worden immers aan de landbouwers toegekend omdat het GLB hún inkomen beoogt te ondersteunen. In die zin is de definitie van „actieve landbouwer”, die eventueel ook personen omvat die een activiteit uitoefenen in het kader waarvan dieren op grond van een bruikleenovereenkomst worden gebruikt, in beginsel niet in strijd met deze doelstellingen.

65.      Het is echter de vraag of bovengenoemde doelstelling kan worden bereikt indien de begunstigde van de rechtstreekse steunmaatregelen uiteindelijk niet de landbouwer is die zelf de minimumactiviteit met zijn dieren heeft verricht, maar de tussenpersoon die een concessieovereenkomst voor grasland heeft gesloten met gemeenten.

66.      Gelet op de in overweging 10 van verordening nr. 1307/2013 uiteengezette doelstellingen ben ik in dit verband van mening dat het, voor zover de landbouwactiviteit niet marginaal blijkt te zijn – hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan – niet van belang is of de landbouwer de minimumactiviteit met zijn dieren heeft verricht dan wel of hij de dieren geleend heeft.

67.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 4, lid 1, onder a) en c), en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat een natuurlijk persoon of een rechtspersoon die een concessieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot een areaal grasland dat toebehoort aan een gemeente, en die voor de begrazing van dit areaal dieren gebruikt die zijn geleend van natuurlijke personen die deze dieren in eigendom hebben, onder het begrip „actieve landbouwer” in de zin van deze bepalingen  valt wanneer deze persoon handelt als landbouwer in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), van deze verordening en voor dat areaal de controle over zijn  bedrijf op het gebied van het beheer, de voordelen en de financiële risico’s  behoudt.
C.      Derde prejudiciële vraag

68.      Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het sluiten van een concessieovereenkomst en van leningsovereenkomsten als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, onder het begrip „kunstmatig gecreëerde voorwaarden” in de zin van artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 kan  vallen.

69.      Volgens dit artikel 60 wordt, onverminderd specifieke bepalingen, geen van de voordelen waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen van wie is komen vast te staan dat zij kunstmatig de voorwaarden hebben gecreëerd om voor dergelijke voordelen in aanmerking te komen en dus een voordeel zouden genieten dat niet in overeenstemming is met de doelstellingen van die wetgeving.

70.      Gelet op de bewoordingen ervan, is artikel 60 in wezen een herhaling van artikel 29 van verordening nr. 1782/2003, waarin bestaande rechtspraak is gecodificeerd volgens welke justitiabelen in geval van fraude of misbruik geen beroep op het Unierecht kunnen doen(33).

71.      In zijn arrest Slancheva sila(34),   dat mijns inziens ook kan worden toegepast op de onderhavige zaak, heeft het Hof benadrukt dat wanneer een activiteit formeel voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria voor toekenning van steun(35), het bewijs van misbruik door de potentiële begunstigde van dergelijke steun enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist waaruit blijkt dat in weerwil van de  formele naleving van de door de relevante regeling opgelegde voorwaarden het door deze regeling beoogde doel niet is  bereikt, en anderzijds een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat. Het staat uiteindelijk aan de nationale rechter om het nodige onderzoek te verrichten.

72.      Ik ben van mening dat dit vaste  beginsel uit deze rechtspraak naar analogie toepassing kan vinden in de onderhavige zaak.

73.      Wat ten eerste het objectieve element betreft, moet nogmaals worden verwezen naar de doelstelling van de betrokken steun en moet worden bepaald of een dergelijke doelstelling al dan niet is bereikt. In dit verband hebben zowel APIA als de Roemeense regering benadrukt dat de nationale regeling tot doel heeft ervoor te zorgen dat de landbouwactiviteit in eigen naam wordt verricht, in plaats van door een tussenpersoon, hetgeen zou stroken met een van de doelstellingen van het GLB.(36) Het feit dat  een persoon die niet over het voor de begrazing benodigde aantal dieren beschikt een concessieovereenkomst en bruikleenovereenkomsten sluit als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, betekent op zich niet dat „kunstmatig voorwaarden” worden gecreëerd, maar kan er wel toe leiden dat de betrokken rechtstreekse betalingen worden onttrokken aan een deel van de landbouwbevolking, namelijk natuurlijke personen die hun eigen dieren op de betrokken graslanden laten grazen.

74.      Wat ten tweede het subjectieve element betreft, moet rekening worden gehouden met alle relevante gegevens van het individuele geval om te bepalen of Avio Lucos de bedoeling had om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door „kunstmatig” de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat. Hierbij kan worden gedacht aan de  sluiting van de concessieovereenkomst of van de bruikleenovereenkomsten in strijd met het toepasselijke nationale recht, waaruit uiteindelijk zou blijken dat het grasland is geleend en dat de natuurlijke personen die de dieren in eigendom hebben, zorgen voor de begrazing van dat grasland en niet Avio Lucos.

75.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat de door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon met een gemeente gesloten concessieovereenkomst met betrekking tot een grasland en de uitbesteding van de begrazingsactiviteit die erop gericht zijn om een rechtstreekse betaling te ontvangen in het kader van een regeling inzake een enkele areaalbetaling, op zich geen „kunstmatig gecreëerde” voorwaarde vormen in de zin van artikel 60 van verordening nr. 1306/2013, tenzij op basis van alle relevante gegevens wordt aangetoond dat het met het sluiten van dergelijke overeenkomsten nagestreefde doel strijdig is met de door de sectorale landbouwwetgeving nagestreefde doelstellingen.
V.      Conclusie

76.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië) te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 4, lid 1, onder c), iii), en artikel 4, lid 2, onder b), van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad moeten aldus worden uitgelegd dat zij in beginsel niet in de weg staan aan een nationale regeling die bepaalt dat de minimale begrazingsactiviteit op landbouwarealen die in een voor begrazing geschikte natuurlijke staat worden behouden, moet worden verricht met dieren die door de landbouwer zelf worden gehouden.
2)      Artikel 4, lid 1, onder a) en c), en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 moeten aldus worden uitgelegd dat een natuurlijk persoon of een rechtspersoon die een concessieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot een areaal grasland dat toebehoort aan de gemeente, en die voor de begrazing van dit areaal dieren gebruikt die zijn geleend van natuurlijke personen die deze dieren in eigendom hebben, onder het begrip ,actieve landbouwer’ in de zin van deze bepalingen  valt wanneer deze persoon handelt als landbouwer in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), van deze verordening en voor dat areaal de controle over zijn  bedrijf op het gebied van het beheer, de voordelen en de financiële risico’s  behoudt.
3)      De door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon met een gemeente gesloten concessieovereenkomst met betrekking tot een grasland en de uitbesteding van de begrazingsactiviteit die erop gericht zijn om een rechtstreekse betaling te ontvangen in het kader van een regeling inzake een enkele areaalbetaling, vormen op zich geen ,kunstmatig gecreëerde’ voorwaarde in de zin van artikel 60 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad, tenzij op basis van alle relevante gegevens wordt aangetoond dat het met het sluiten van dergelijke overeenkomsten nagestreefde doel strijdig is met de door de sectorale landbouwwetgeving nagestreefde doelstellingen.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 8).

3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het [GLB] en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 13).

4      Wat de jurisprudentie met betrekking tot verordening nr. 1307/2013 betreft, zie met name arresten van 17 december 2020, Land Berlijn (GLB-betalingsrechten) (C‑216/19, EU:C:2020:1046), en 10 maart 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C‑365/19, EU:C:2021:189). Zie over verordening nr. 1306/2013 met name arresten van 7 augustus 2018, Argo Kalda Mardi talu (C‑435/17, EU:C:2018:637); 8 mei 2019, Järvelaev (C‑580/17, EU:C:2019:391), en 27 januari 2021, De Ruiter (C‑361/19, EU:C:2021:71).

5      Zie arrest van 29 april 2021, Piscicola Tulcea en Ira Invest (C‑294/19 en C‑304/19, EU:C:2021:340), dat betrekking heeft op het begrip „landbouwareaal” in de zin van met name artikel 4, lid 1, onder e), van verordening nr. 1307/2013.

6      Zaak C‑116/20 heeft betrekking op het landbouwjaar 2014 en de daarin gestelde vragen hebben met name betrekking op de bepalingen van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het [GLB] en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16), terwijl de onderhavige zaak het landbouwjaar 2015  betreft, waarvoor de bepalingen van verordening nr. 1307/2013, die in de plaats is gekomen van verordening nr. 73/2009, van toepassing zijn.

7      Gedelegeerde verordening van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening nr. 1307/2013 en tot wijziging van bijlage X bij die verordening (PB 2014, L 181, blz. 1).

8      Monitorul Oficial al României, nr. 505 van 15 juli 2011.

9      Monitorul Oficial al României, nr. 267 van 13 mei 2013; hierna: „OUG nr. 34/2013”

10      Monitorul Oficial al României, nr. 191 van 23 mei 2015; hierna: „OUG nr. 3/2015”

11      Monitorul Oficial al României, nr. 234 van 6 april 2015; hierna: „besluit nr. 619/2015”.

12      Deze overeenkomst is gesloten voor de concessie van een areaal grasland met aanvankelijk een oppervlakte van 341,70 hectaren, die later – na wijziging van de overeenkomst op 25 juni 2015 – is teruggebracht tot een oppervlakte van 170,36 hectaren. Het gaat om de concessieovereenkomst die eveneens in zaak C‑116/20 aan de orde is.

13      Volgens de tribunal Dolj is Avio Lucos met name geen vereniging/lokale organisatie met zetel te Podari die zich bezighoudt met het fokken van dieren, maar een handelsvennootschap met zetel in een andere plaats dan die waar het in concessie gegeven grasland zich bevindt, en is de met de plaatselijke gemeenteraad van Podari gesloten concessieovereenkomst op onrechtmatige wijze rechtstreeks gegund, zonder aanbesteding.

14      Volgens de tribunal Dolj blijkt uit het nationale bedrijvenregister niet dat er een daadwerkelijke overdracht van de dieren heeft plaatsgevonden, zodat de bruikleenovereenkomsten, die zakelijke overeenkomsten zijn, niet geldig zijn.

15      Zie artikel 2, onder m), van besluit nr. 619/2015 (punt 18 van de onderhavige conclusie).

16      De eerste prejudiciële vraag in de onderhavige zaak vertoont gelijkenissen met de tweede prejudiciële vraag in zaak C‑116/20. Zij heeft betrekking op de mogelijkheid voor een lidstaat om in het kader van de te verrichten minimumactiviteit aan de veehouder de verplichting op te leggen om zijn eigen dieren te laten grazen, terwijl de tweede vraag in zaak C‑116/20 ertoe strekt te bepalen of een dergelijke voorwaarde kan worden opgelegd met het oog op het sluiten van een concessieovereenkomst als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

17      Zie in die zin arrest van 10 maart 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C‑365/19, EU:C:2021:189, punt 27).

18      Hetzelfde geldt voor het begrip „landbouwactiviteit” in de zin van artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009, dat is vervangen door verordening nr. 1307/2013 (zie punt 78 van de conclusie in de zaak C‑116/20, Avio Lucos).

19      De door de Roemeense regering en APIA vermelde omstandigheid dat de minimumactiviteiten zoals omschreven in de nationale wetgeving ter kennis van de Commissie zijn gebracht, of dat Roemenië in het kader van een onderzoek naar met name de rechtstreekse betalingen op grond van de verordeningen nr. 1306/2013 en nr. 1307/2013 aan een audit is onderworpen, lijkt mij in dit verband niet doorslaggevend.

20      In zijn arrest van 21 juli 2011, Nagy (C‑21/10, EU:C:2011:505), heeft het Hof overeenkomstig het Unierecht geoordeeld dat een voorwaarde inzake de veedichtheid die in nationale wetgeving voor het gebruik van een terrein in een gevoelig natuurgebied als weiland is neergelegd teneinde weidevlaktes met een rijke flora en fauna te behouden, in overeenstemming is met het Unierecht en derhalve strookt met de doelstellingen en de vereisten van de betrokken Unieregeling.

21      Arrest van 14  oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punt 50).

22      Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, punt 1).

23      Zie in die zin punt 78 van de conclusie in de zaak C‑116/20, Avio Lucos.

24      Zie in die zin arrest van 17 december 2020, Land Berlijn (GLB-betalingsrechten)  (C‑216/19, EU:C:2020:1046, punten 34‑37).

25      Arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punten 82 en 86).

26      Artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1307/2013 bepaalt voorts dat de lidstaten op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria kunnen besluiten dat geen rechtstreekse betalingen worden toegekend aan personen van wie de landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel uitmaken van hun totale economische activiteiten en/of van wie de voornaamste activiteit of het ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit is. De verwijzende rechter vraagt ons echter niet deze bepaling uit te leggen.

27      Cursivering van mij.

28      Cursivering van mij.

29      Arrest van 9 juni 2016, Planes Bresco (C‑333/15 en C‑334/15, EU:C:2016:426, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ik merk tevens op dat het Hof in zijn arrest van 5 februari 2015, Agrooikosystimata (C‑498/13, EU:C:2015:61, punt 34), heeft aangegeven dat de begrippen „agrarisch bedrijfshoofd” en „landbouwer” in het kader van de toepassing van verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer (PB 1992, L 215, blz. 85), dezelfde betekenis hadden. Het Hof heeft in dat arrest eveneens gewezen op de „totaal andere” context van de bepalingen van deze verordening en de bepalingen van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het [GLB] en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1), die aan verordening nr. 1307/2013 voorafging.

30      Zie in die zin overweging 16 van gedelegeerde verordening nr. 639/2014.

31      Zonder inbreuk te willen maken op de bevoegdheden van de verwijzende rechter, wijs ik er in dit verband enkel op dat Avio Lucos, krachtens de concessieovereenkomst, die niet om niet was, ervoor moest zorgen dat het in concessie ontvangen terrein op efficiënte wijze voor begrazing werd gebruikt in het kader van een regeling met een continu en blijvend karakter. Voorts kon Avio Lucos het terrein waarop de concessie betrekking had niet in onderconcessie geven of verhuren en moest zij voor een minimumbezetting zorgen. Zij was krachtens de bruikleenovereenkomsten tevens verplicht om op eigen kosten de graslanden schoon te houden, onkruid te verwijderen en overtollig water van het terrein af te voeren, zodat optimale omstandigheden werden gecreëerd voor het herstel van de graslanden. Het lijkt er derhalve op dat Avio Lucos, indien zij de voordelen van de enkele areaalbetaling had ontvangen, een bepaald financieel risico zou hebben gedragen. Niettemin zijn de door APIA vermelde gegevens, zoals het feit dat geen formulieren waren opgesteld voor de verplaatsing van de dieren of dat de dieren niet in het nationale register van bedrijven waren geregistreerd, niet irrelevant. Dit geldt temeer daar artikel 68, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 bepaalt dat het door elke staat ingestelde en beheerde geïntegreerd beheers- en controlesysteem, voor zover van toepassing, een systeem voor de identificatie en registratie van dieren omvat.

32      Arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punten 62 en 63)

33      Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de gevoegde zaken, Planes Bresco (C‑333/15 en C‑334/15, EU:C:2016:159, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34      Arrest van 12 september 2013, Slancheva sila (C‑434/12, EU:C:2013:546, punten 29 en 30).

35      In die zaak ging het om steun voor de oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen op grond van artikel 52, onder a), ii), van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB 2005, L 277, blz. 1).

36      Zie punt 50 van de onderhavige conclusie.