CELEX: 52013PC0906
Language: pl
Date: 2013-11-15 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce

|
			
		
		
		52013PC0906
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce /* COM/2013/0906 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
mające na celu likwidację
nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126
ust. 7,
uwzględniając
zalecenie Komisji Europejskiej,
a także mając na
uwadze, co następuje:
(1)       Zgodnie z art. 126 Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa członkowskie
unikają nadmiernego deficytu budżetowego.
(2)       Pakt stabilności i
wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu
finansów państwa jako środka służącego umocnieniu
warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu
gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.
(3)       W dniu 7 lipca 2009 r.,
zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską (TWE), Rada podjęła decyzję, w której
stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Polsce, i wydała
zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r.[1], zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE
oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca
1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego
deficytu[2].
W celu obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i
samorządowych poniżej 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały
władzom Polski zalecono: planowe wdrożenie w 2009 r. budżetowych
środków stymulacyjnych; zapewnienie średniego rocznego dostosowania
strukturalnego o co najmniej 1¼ punktu procentowego PKB począwszy od 2010
r.; szybkie określenie szczegółowych środków niezbędnych do
sprowadzenia deficytu poniżej wartości referencyjnej do 2012 r. oraz
wprowadzenie reform służących ograniczeniu bieżących
wydatków pierwotnych w kolejnych latach. Rada wyznaczyła dzień 7
stycznia 2010 r. jako termin na podjęcie skutecznych działań w
tym celu.
(4)       W dniu 3 lutego 2010 r.
Komisja stwierdziła, opierając się na swojej prognozie z jesieni
2009 r., że Polska podjęła skuteczne działania zgodnie z
zaleceniem Rady z dnia 7 lipca 2009 r. w celu sprowadzenia deficytu sektora
instytucji rządowych i samorządowych poniżej wartości
referencyjnej określonej w Traktacie, w związku z czym Komisja
uznała, że nie ma potrzeby podjęcia kolejnych kroków
przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu. Na podstawie swojej
prognozy z jesieni 2011 r. Komisja stwierdziła, że Polska nie jest na
dobrej drodze do skorygowania nadmiernego deficytu i zwróciła się o
podjęcie dodatkowych działań, które władze Polski
uchwaliły i podały do publicznej wiadomości do dnia 10 stycznia
2012 r. W związku z tym w dniu 11 stycznia 2012 r. Komisja potwierdziła,
że władze Polski podjęły skuteczne działania
zmierzające do terminowej i trwałej korekty nadmiernego deficytu, a
dalsze kroki wobec Polski w ramach procedury nadmiernego deficytu nie są
konieczne[3].
(5)       W dniu 21 czerwca 2013 r.
Rada stwierdziła, że Polska podjęła skuteczne
działania, ale wystąpiły niekorzystne zdarzenia gospodarcze,
niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych, i
podjęła decyzję o wydaniu zmienionego zalecenia[4]. Tym samym Polska
spełniała warunki przedłużenia terminu skorygowania
nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych
określone w art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97. Rada
zaleciła, aby Polska zlikwidowała nadmierny deficyt do 2014 r. Polska
powinna osiągnąć wartości docelowe nominalnego deficytu
sektora instytucji rządowych i samorządowych wynoszące 3,6 % PKB
w 2013 r. i 3,0 % PKB w 2014 r., co odpowiada rocznej poprawie strukturalnego
salda budżetowego wynoszącej co najmniej 0,8 % PKB i 1,3 % PKB odpowiednio
w latach 2013 i 2014, biorąc za podstawę zaktualizowaną
prognozę Komisji z wiosny 2013 r. Polska powinna rygorystycznie
wdrożyć już uchwalone środki, uzupełniając je o
dodatkowe środki, które pozwolą na skorygowanie nadmiernego deficytu
najpóźniej w 2014 r. Polska powinna przeznaczyć wszystkie
nadzwyczajne dochody na obniżenie deficytu. Rada wyznaczyła
dzień 1 października 2013 r. jako termin na podjęcie przez
Polskę skutecznych działań oraz, zgodnie z art. 3 ust. 4a
rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, na przedstawienie szczegółowego
sprawozdania na temat planowanej strategii konsolidacji budżetowej, która
ma służyć osiągnięciu wyznaczonych wartości
docelowych. W dniu 2 października 2013 r. Polska
przedłożyła sprawozdanie dotyczące skutecznych
działań podjętych w odpowiedzi na zalecenie Rady, które
zostało następnie przeanalizowane przez Komisję. 
(6)       W dniu [10 grudnia 2013] r.
Rada stwierdziła zgodnie z art. 126 ust. 8 TFUE, że Polska nie
podjęła w 2013 r. skutecznych działań w odpowiedzi na
zalecenie Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. wydane zgodnie z art. 126 ust. 7
Traktatu.
(7)       Zgodnie z art. 126 ust. 7
TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada jest
zobowiązana skierować do danego państwa członkowskiego
zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu w
wyznaczonym terminie. W zaleceniu określa się termin maksymalnie
sześciu miesięcy na podjęcie przez dane państwo
członkowskie skutecznych działań w celu skorygowania nadmiernego
deficytu. W zaleceniu dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu Rada
wzywa również dane państwo członkowskie do osiągnięcia
rocznych celów budżetowych, które – w oparciu o prognozę
stanowiącą podstawę zalecenia – są spójne z minimalną
roczną poprawą salda strukturalnego – tj. salda w ujęciu
uwzględniającym zmiany cykliczne i z pominięciem skutków
działań jednorazowych i innych działań tymczasowych – o co
najmniej 0,5 % PKB, rozumiane jako wartość odniesienia.
(8)       Po tym jak w latach 2001-2011
Polska odnotowywała średnią stopę wzrostu realnego PKB na
poziomie 4 % rocznie, w 2012 r. tempo wzrostu gospodarczego spadło do
1,9 %. Scenariusz makroekonomiczny stanowiący podstawę
przedłożonego przez Polskę sprawozdania dotyczącego
skutecznych działań podjętych w odpowiedzi na zalecenie Rady
zakłada, że w 2013 r. stopa wzrostu realnego PKB obniży się
jeszcze do poziomu 1,5 %, zanim w latach 2014 i 2015 ponownie
wzrośnie do poziomu odpowiednio 2,5 % i 3,8 %. Według
prognozy Komisji z jesieni 2013 r. realny PKB powinien w 2013 r.
zwiększyć się o 1,3 %, a następnie tempo jego wzrostu
powinno przyspieszyć do poziomu 2,5 % w 2014 r. i 2,9 % w 2015
r. W porównaniu z władzami Polski Komisja jest mniej optymistyczna
jeśli chodzi o perspektywy wzrostu popytu krajowego w okresie objętym
prognozą, zwłaszcza w odniesieniu do spożycia prywatnego i
inwestycji prywatnych. 
(9)       Władze Polski
przewidują deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych
na poziomie 4,8 % PKB w 2013 r., w porównaniu z 3,9 % PKB w roku
2012. Następnie polskie Ministerstwo Finansów zakłada osiągnięcie
nadwyżki budżetowej w wysokości 4,5 % PKB w 2014 r. w
związku z planowaną reformą systemu emerytalnego, która w
szczególności spowoduje jednorazowe przeniesienie aktywów o wartości
8,5 % PKB. W 2015 r. saldo sektora instytucji rządowych i
samorządowych ma ponownie wykazywać deficyt, tym razem na poziomie
3 % PKB.
(10)     Jeśli chodzi o lata 2013
i 2014, prognoza Komisji jest podobna do przedstawionej przez władze
Polski. W niej również zakłada się deficyt w wysokości
4,8 % PKB w 2013 r. Pogorszone – w stosunku do deficytu na poziomie 3,9 %
PKB zakładanego w scenariuszu odniesienia w ramach procedury nadmiernego
deficytu – prognozy wynikają głównie z oczekiwanych niższych
dochodów. W 2014 r. saldo sektora instytucji rządowych i
samorządowych powinno według Komisji odnotować
nadwyżkę (+4,6 % PKB) w wyniku planowanej reformy emerytalnej. W
odniesieniu do 2015 r. Komisja jest mniej optymistyczna niż władze
Polski i zakłada, że deficyt sektora instytucji rządowych i
samorządowych wyniesie 3,3 % PKB. Różnica w wysokości 0,3
punktu procentowego PKB wynika głównie z niższych dochodów bieżących
będących skutkiem niższego prognozowanego wzrostu nominalnego
PKB, jak również wyższych wydatków sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zużycie pośrednie. Osiągnięcie docelowych
wartości deficytu jest obarczone ryzykiem. 
(11)     Ponadto należy
wspomnieć, że aktualna prognoza dotycząca deficytu opiera
się na ESA 95. Począwszy od jesieni 2014 r., obowiązywać
będzie nowy zbiór przepisów (ESA 2010). Zgodnie z nowymi przepisami
przeniesienie aktywów nie będzie już traktowane jako dochód sektora instytucji
rządowych i samorządowych, w związku z czym oczekuje się,
że saldo tego sektora wykaże deficyt w wysokości 4,2 % PKB
w 2014 r. i 3,9 % PKB w 2015 r.[5].
Ponieważ Rada podejmie decyzję w sprawie ewentualnego uchylenia
procedury nadmiernego deficytu w stosunku do Polski na podstawie danych
przedstawionych w ramach tej procedury i ocenionych przez Eurostat wiosną
2015 r. zgodnie z ESA 2010, konieczne są dodatkowe środki w celu
skompensowania tych elementów reformy systemu emerytalnego, które w ramach ESA
2010 nie będą już prowadziły do zmniejszenia deficytu.
(12)     Zarówno władze Polski,
jak i Komisja przewidują, że dług brutto sektora instytucji
rządowych i samorządowych utrzyma się poniżej progu
60 % w całym analizowanym okresie. Według prognozy Komisji z
jesieni 2013 r. wskaźnik zadłużenia powinien obniżyć
się z poziomu 55,6 % w 2012 r. do 51 % w 2014 r., głównie w
wyniku zapowiedzianego transferu aktywów funduszy emerytalnych o wartości
8,5 % PKB, a następnie osiągnie poziom 52,5 % PKB w 2015 r.
(13)     W celu skorygowania
nadmiernego deficytu do 2014 r. zgodnie z obowiązującymi już
wtedy przepisami ESA 2010 i zapewnienia trwałego charakteru tej korekty, w
2014 r. wymagany byłby dodatkowy wysiłek strukturalny na poziomie co
najmniej 1,6 % PKB, oprócz środków już uwzględnionych w
prognozie Komisji z jesieni 2013 r. (które zgodnie z ESA 2010 przyniosłyby
zmniejszenie deficytu strukturalnego o 0,6 % PKB w 2014 r.). Z uwagi na fakt,
iż część niezbędnego dostosowania jest wynikiem
przejścia z ESA 95 na ESA 2010, a ponadto roczny wysiłek strukturalny
o tej skali (wyższy niż 1¼ % PKB wymagane w zaleceniu Rady z
dnia 7 lipca 2009 r. oraz wyższy niż 1,3 % PKB wymagane w
zaleceniu Rady z dnia 21 czerwca 2013 r.) spowoduje znaczne zmniejszenie
produkcji w momencie, gdy luka produktowa jest nadal ujemna, właściwe
jest wyznaczenie roku 2015 jako nowego terminu korekty nadmiernego deficytu.
(14)     W obliczu wysokiej
niepewności co do rozwoju sytuacji gospodarczej i budżetowej cel
budżetowy zalecany dla ostatniego roku okresu, w którym nastąpić
ma korekta nadmiernego deficytu, należy określić na poziomie
wyraźnie poniżej wartości referencyjnej, tak by
zagwarantować skuteczne i trwałe dokonanie korekty w wymaganym
terminie.
(15)     W związku z tym korekta
nadmiernego deficytu do 2015 r. oznaczałaby konieczność
osiągnięcia pośrednich docelowych wartości deficytu
nominalnego na poziomie 3,9 % PKB w 2014 r. (po odliczeniu transferu
aktywów funduszy emerytalnych) i 2,8 % PKB w 2015 r. Poprawa
strukturalnego salda budżetowego wynikająca z tych wartości
docelowych wynosi 1 % PKB w 2014 r. i 1,2 % PKB w 2015 r.,
biorąc pod uwagę środki uwzględnione w prognozie Komisji z
jesieni 2013 r., które zgodnie z ESA 2010 prowadzą do poprawy salda
strukturalnego o 0,6 % PKB w 2014 r. i 0,2 % PKB w 2015 r. Oznacza to
konieczność podjęcia – poza środkami już
uwzględnionymi w prognozie Komisji z jesieni 2013 r. – dodatkowych
środków na poziomie 0,4 % PKB w 2014 r. i 1 % PKB w 2015 r. (z
wyłączeniem skutków transferu aktywów w ramach reformy systemu emerytalnego),
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
(1)                   
Polska powinna zlikwidować nadmierny deficyt
do 2015 r. w sposób wiarygodny i trwały. 
(2)                   
Polska powinna osiągnąć
docelową wartość deficytu nominalnego na poziomie 4,8 % PKB
w 2013 r., 3,9 % PKB w 2014 r. i 2,8 % PKB w 2015 r. (z
wyłączeniem skutków transferu aktywów w ramach reformy systemu
emerytalnego). Odpowiada to poprawie salda strukturalnego o 1 % PKB w 2014
r. i o 1,2 % PKB w 2015 r., biorąc za podstawę prognozę
Komisji z jesieni 2013 r. 
(3)                   
Polska powinna rygorystycznie wdrożyć
już zapowiedziane i uchwalone środki, uzupełniając je o
dodatkowe środki, które pozwolą na trwałe skorygowanie
nadmiernego deficytu do 2015 r. Polska powinna przeznaczyć wszystkie
nadzwyczajne dochody na obniżenie deficytu. 
(4)                   
Rada wyznacza dzień 15 kwietnia 2014 r. jako
termin na podjęcie przez Polskę skutecznych działań oraz,
zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, na
przedstawienie szczegółowego sprawozdania na temat planowanej strategii
konsolidacji budżetowej, która ma służyć
osiągnięciu wyznaczonych celów.
Ponadto władze Polski powinny: (i)
poprawić jakość finansów publicznych, w szczególności
poprzez ograniczenie do minimum cięć wydatków na inwestycje w
infrastrukturę pobudzające wzrost gospodarczy oraz dokonanie dokładnego
przeglądu wydatków socjalnych i ich efektywności; (ii)
zwiększyć stopień przestrzegania przepisów podatkowych i
skuteczność administracji podatkowej oraz (iii) nadać bardziej
wiążący charakter instytucjonalnym ramom finansów publicznych i
zwiększyć ich przejrzystość, w tym poprzez: dostosowanie
definicji wykorzystywanych w systemie rachunków narodowych do standardów ESA i
zapewnienie ich wystarczająco szerokiego zakresu; usprawnienie
śródrocznego monitorowania wykonania budżetu i zapewnienie skutecznego
i terminowego monitorowania zgodności ze stałą regułą
wydatkową, w oparciu o wiarygodną i niezależną analizę
przeprowadzaną przez niezależne organy lub organy niezależne
funkcjonalnie od organów budżetowych. Aby zapewnić udaną
realizację strategii konsolidacji budżetowej, ważne będzie
również wsparcie konsolidacji budżetowej kompleksowymi reformami
strukturalnymi, zgodnie z zaleceniami Rady skierowanymi do Polski w
kontekście europejskiego semestru. Oprócz sprawozdania
przewidzianego w zaleceniu 4 władze Polski powinny przedstawiać
sprawozdanie z postępów poczynionych we wdrażaniu niniejszych
zaleceń co najmniej co [sześć miesięcy], a także w
odrębnym rozdziale w programie konwergencji, do czasu całkowitego
skorygowania nadmiernego deficytu.
Niniejsze zalecenie skierowane jest do
Rzeczypospolitej Polskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Wszystkie dokumenty związane z procedurą
nadmiernego deficytu dotyczącą Polski są dostępne na
następującej stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm
[2]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.
[3]               Komunikat Komisji do Rady „Ocena wykonania budżetu
w kontekście toczących się procedur nadmiernego deficytu
wszczętych po publikacji prognozy służb Komisji z jesieni 2011
r.”, COM(2012) 4 final z 11.1.2012.
[4]               Zalecenie Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. mające na
celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Polsce.
[5]               Zgodnie z ESA 2010 następujące skutki
planowanej reformy systemu emerytalnego nie będą już
prowadziły do zmniejszenia deficytu: jednorazowy transfer aktywów o
wartości 8,5 % PKB w 2014 r. oraz regularny transfer aktywów w latach 2014
(0,3 % PKB) i 2015 (łączny wpływ w wysokości 0,6 % PKB).
Jedynie zmiana liczby uczestników w pierwszym filarze systemu emerytalnego
zostałaby uwzględniona również zgodnie z nowymi przepisami (0,2 %
PKB w 2014 r., łączny wpływ w wysokości 0,4 % PKB w
2015 r.). Wprawdzie szacuje się, że przejście na ESA 2010
będzie miało pozytywny wpływ na dane dotyczące
wysokości PKB, zakłada się jednak jednocześnie, że
wpływ wyższego PKB na dane budżetowe będzie minimalny i
można go pominąć.