CELEX: 62013CC0335
Language: pt
Date: 2014-06-19
Title: Conclusões da advogada-geral Kokott apresentadas em 19 de Junho de 2014. # Robin John Feakins contra The Scottish Ministers. # Pedido de decisão prejudicial: Scottish Land Court - Reino Unido. # Reenvio prejudicial - Política agrícola comum - Regime de pagamento único - Regulamento (CE) n.º 795/2004 da Comissão - Artigo 18.º, n.º 2 - Reserva nacional - Circunstâncias excecionais - Princípio da igualdade de tratamento. # Processo C-335/13.

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
      JULIANE KOKOTT
      apresentadas em 19 de junho de 2014 (
            1
         )
      
         Processo C‑335/13
      
      
         Robin John Feakins
      
      
         contra
      
      
         The Scottish Ministers
      
      
         [pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Scottish Land Court (Reino Unido)]
      
      «Política agrícola comum — Regulamento (CE) n.o 1782/2003 — Regulamento (CE) n.o 795/2004 — Pagamento único por exploração — Regime de exceção — Reserva nacional — Cumulação de direitos»
      I – Introdução
      
      
               1.
            
            
               Como resulta de uma série de processos (
                     2
                  ), o ano de 2003 constitui um ponto de viragem no regime dos apoios diretos ao rendimento, concedidos aos agricultores na União. Em substituição de subsídios baseados na produção, passou essencialmente a vigorar o «pagamento único por exploração», cujo montante deixa de ser influenciado pela produção atual de determinada exploração.
            
         
               2.
            
            
               Porém, o cálculo inicial do pagamento a que o agricultor passou a ter direito segundo o novo regime ainda teve como ponto de partida determinante a sua produção anterior: é que esse pagamento orientou‑se, em regra, pelo montante dos subsídios que foram auferidos à luz do regime anterior ‑ que dependia da produção ‑ durante o período de referência, fixado entre 2000 e 2002.
            
         
               3.
            
            
               Se por alguma razão a produção fosse afetada, durante o referido período, isso influenciaria necessariamente o montante do pagamento único. Foi para se precaver este tipo de consequência que se previu um regime de exceção, que permitia a modificação do período de referência.
            
         
               4.
            
            
               Além disso, o novo regime permitia ainda, sob determinadas condições, a invocação do direito a pagamentos provenientes de uma «reserva nacional».
            
         
               5.
            
            
               O presente processo reporta‑se a um agricultor que não teve direito a prestações da reserva nacional pelo facto de já ter beneficiado do regime de exceção, para efeitos de adaptação do período de referência. Foi aplicada uma regra especial, denominada «regra do valor mais elevado», que exclui a cumulação. Importa seguidamente esclarecer a interpretação e a validade desta disposição.
            
         II – Quadro jurídico
      
      
               6.
            
            
               No caso em apreço, o quadro jurídico de direito da União é constituído pelo Regulamento n.o 1782/2003 (
                     3
                  ) (a seguir «regulamento de base»), entretanto revogado, bem como pelo Regulamento n.o 795/2004 (
                     4
                  ) (a seguir «regulamento de execução»), adotado para execução do primeiro.
            
         1. O regulamento de base
      
               7.
            
            
               O cerne do regulamento de base é constituído por regras referentes ao pagamento único por exploração. Abrange, em larga medida, os apoios ao rendimento concedidos aos agricultores, até então previstos e que dependiam da produção.
            
         
               8.
            
            
               No vigésimo nono considerando diz‑se textualmente o seguinte:
               «É conveniente que a determinação do montante a que o agricultor deve ter direito a título do novo regime seja feita com base nos montantes que lhe foram concedidos durante um período de referência. A fim de atender a situações específicas, é necessário estabelecer uma reserva nacional. Essa reserva poderá ser também utilizada para facilitar a participação de novos agricultores no regime».
            
         
               9.
            
            
               Segundo o artigo 22.o («Pedidos de ajuda»), o agricultor deve apresentar anualmente um pedido relativo aos pagamentos diretos sujeitos ao sistema integrado, indicando, nomeadamente, todas as parcelas agrícolas da exploração, o número de direitos aos pagamentos e o respetivo montante.
            
         
               10.
            
            
               O artigo 37.o, n.o 1, estatui que na determinação do montante importa ter em conta um montante de referência. Neste caso, o montante de referência é a média trienal dos montantes totais dos pagamentos concedidos a um agricultor relativamente a cada ano civil do período de referência.
            
         
               11.
            
            
               Segundo o artigo 38.o, o período de referência é composto pelos anos civis de 2000, 2001 e 2002.
            
         
               12.
            
            
               De acordo com o artigo 40.o, um agricultor cuja produção tenha sido prejudicada, durante o período de referência, por um caso de força maior ou por circunstâncias excecionais que tenham ocorrido antes ou durante esse período pode, em derrogação do artigo 37.o, requerer que o montante de referência seja calculado com base no ano ou nos anos civis do período de referência que não tenham sido afetados pelo caso de força maior ou pelas circunstâncias excecionais (a seguir também «regime de exceção»).
            
         
               13.
            
            
               Nos termos do artigo 40.o, n.o 5, é equiparada a um caso de exceção, entre outros, a situação dos agricultores com determinados compromissos agroambientais, durante o período de referência.
            
         
               14.
            
            
               O artigo 42.o regula o regime da reserva nacional. Segundo os seus n.os 1 e 7, no âmbito da satisfação dos direitos os Estados‑Membros devem proceder a uma redução percentual linear dos montantes de referência. Os n.os 3 e 5 do artigo 42.o enunciam situações em que a reserva nacional pode ser utilizada.
            
         
               15.
            
            
               Nos termos do artigo 42.o, n.os 3 e 5, os Estados‑Membros podem utilizar a reserva nacional para conceder os montantes de referência aos agricultores que então tenham iniciado a sua atividade agrícola ou que estejam envolvidos em programas nacionais de reestruturação e/ou desenvolvimento.
            
         
               16.
            
            
               O artigo 42.o, n.o 4, tem o seguinte teor:
               «Os Estados‑Membros devem utilizar a reserva nacional para determinar, de acordo com critérios objetivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções do mercado e da concorrência, os montantes de referência para os agricultores que se encontrem numa situação especial, a definir pela Comissão […]».
            
         2. O regulamento de execução
      
               17.
            
            
               O décimo terceiro considerando do regulamento de execução refere o seguinte:
               «O n.o 4 do artigo 42.o do [regulamento de base] prevê que a Comissão possa definir as situações especiais que dão direito ao estabelecimento de montantes de referência para determinados agricultores que se encontrem em situações que os tenham impedido de, no todo ou em parte, receber pagamentos diretos durante o período de referência. Por conseguinte, é adequado definir a lista dessas situações especiais mediante o estabelecimento de regras destinadas a evitar que o mesmo agricultor acumule [o] benefício das diferentes atribuições de direitos ao pagamento, sem prejuízo da possibilidade de, se for caso disso, a Comissão vir a acrescentar mais situações a essa lista. Além disso, os Estados‑Membros devem dispor de uma certa margem de manobra para fixar os montantes de referência a atribuir».
            
         
               18.
            
            
               O artigo 12.o reporta‑se ao pedido de atribuição inicial dos direitos ao pagamento. O artigo 12.o, n.o 8, dispõe, nomeadamente, o seguinte:
               «[…] Exceto para efeitos do estabelecimento de direitos ao pagamento da reserva nacional referidos nos artigos […] 18.° a 23.°‑A […], nenhuma parcela necessita de ser declarada para efeitos do estabelecimento de direitos ao pagamento. […]».
            
         
               19.
            
            
               O artigo 18.o, n.o 1, determina que «agricultores que se encontrem numa situação especial» são agricultores aos quais podem ser aplicados os artigos 19.° a 23.°‑A do regulamento de execução. Estes artigos têm por objeto casos em que o agricultor, durante o período de referência, não recebeu os pagamentos diretos, ou só os recebeu parcialmente.
            
         
               20.
            
            
               O artigo 18.o, n.o 2, prevê uma proibição de cumulação, sob a forma de uma regra do valor mais elevado:
               «Se um agricultor que se encontre numa situação especial satisfizer a condição para a aplicação de dois ou mais dos artigos 19.° a 23.°‑A do [regulamento de execução] ou do n.o 2 do artigo 37.o, do artigo 40.o, do n.o 3 do artigo 42.o ou do n.o 5 do artigo 42.o do [regulamento de base], receberá um número de direitos ao pagamento inferior ou igual ao número de hectares que declare no primeiro ano de aplicação do regime de pagamento único e cujo valor será o mais elevado que o agricultor possa obter por aplicação separada de cada um dos artigos cujas condições satisfaça».
            
         
               21.
            
            
               Nos termos do artigo 22.o, a compra de terras arrendadas constitui uma situação especial. Um agricultor recebe direitos ao pagamento, desde que tenha comprado uma exploração cujas terras tenham estado arrendadas durante o período de referência, com a intenção de iniciar ou expandir a sua atividade agrícola no ano seguinte ao termo do arrendamento, e desde que se verifiquem algumas outras condições.
            
         III – Processo principal e questões prejudiciais
      
      
               22.
            
            
               R. J. Feakins era proprietário de uma exploração agrícola no Reino Unido. Em 2001 teve de abater todos os seus animais em razão da epidemia da febre aftosa e até 2002 não lhe foi possível renovar as suas existências e retomar a respetiva exploração.
            
         
               23.
            
            
               Consequentemente, e a seu pedido, apurou‑se o montante de referência, necessário ao apuramento do pagamento único, de acordo com o regime de exceção consagrado no regulamento de base. Como período de referência utilizou‑se o ano 2000.
            
         
               24.
            
            
               Em 2002 R. J. Feakins adquiriu duas outras explorações, ambas as quais eram, à época, objeto de contratos de arrendamento celebrados com terceiros. R. J. Feakins tencionava assumir ele próprio a exploração, após o termo do arrendamento, e obteve a posse efetiva das explorações em 2005 e 2007. Apresentou, nestes dois anos, pedidos de ajuda, com referência às explorações em causa. Anteriormente, em 2005, já pedira a atribuição provisória de direitos ao pagamento da reserva nacional, ao abrigo do artigo 22.o do regulamento de execução.
            
         
               25.
            
            
               As autoridades deferiram a atribuição provisória, mas, posteriormente, remeteram para a regra do valor mais elevado. Veio a ser recusado a R. J. Feakins o reconhecimento de direitos ao pagamento da reserva nacional, com o fundamento de que, na determinação do seu montante de referência, já se aplicara o regime de exceção consagrado no artigo 40.o do regulamento de base.
            
         
               26.
            
            
               R. J. Feakins intentou ação judicial no Scottish Land Court, o órgão jurisdicional de reenvio. Este, por seu turno, tem dúvidas acerca da interpretação e da validade da regra do valor mais elevado, pelo que submeteu as seguintes três questões ao Tribunal de Justiça:
               
                        «1)
                     
                     
                        [Numa interpretação correta, o] artigo 18.o, n.o 2, do regulamento de execução deve ser interpretado […] aplica[‑se]:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 se um agricultor satisfizer as condições para a aplicação de dois ou mais dos artigos 19.°, 20.°, 21.°, 22.°, 23.°, 23.°‑A do referido regulamento [e] dos artigos 37.°, n.o 2, 40.°, 42.°, n.os 3 e 5, do regulamento de base; ou apenas
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 se um agricultor satisfizer as condições para a aplicação de dois ou mais dos artigos 19.°, 20.°, 21.°, 22.°, 23.° e 23.°‑A do regulamento de execução ou, separadamente, dois ou mais dos artigos 37.°, n.o 2, 40.°, 42.°, n.o 3, e 42.°, n.o 5, do regulamento de base?
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Se o artigo 18.o, n.o 2, for interpretado nos termos descritos na questão 1, alínea a), é o artigo 18.o, n.o 2, inválido, no todo ou em parte, por um dos seguintes fundamentos, ou por ambos, apresentados pelo recorrente:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 a Comissão[, quando aprovou o regulamento de execução,] não tinha competência para adotar o artigo 18.o, n.o 2 […], ou
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 a Comissão[, quando aprovou o regulamento de execução,] não fundamentou a sua decisão de adotar o artigo 18.o, n.o 2 […]?
                              
                           
                  
                        3)
                     
                     
                        Se o artigo 18.o, n.o 2, for interpretado nos termos descritos na questão 1, alínea a), e a resposta à questão 2 for negativa, o artigo 18.o, n.o 2, aplica‑se na situação em que um agricultor […] obt[eve], em 2005, a aprovação provisória da atribuição de direitos ao pagamento proveniente da reserva nacional, nos termos do artigo 22.o do regulamento de execução, relativamente a uma exploração, mas esse pagamento só [foi] declarado no formulário SIGC em 2007, quando o agricultor tomou posse da exploração?»
                     
                  
         
               27.
            
            
               R. J. Feakins, os Scottish Ministers, a Comissão e a Grécia apresentaram observações escritas no processo no Tribunal de Justiça e participaram na audiência realizada em 30 de abril de 2014.
            
         IV – Apreciação jurídica
      
      
               28.
            
            
               Com vista à resposta ao pedido de decisão prejudicial, afigura‑se conveniente começar por explicar a sistemática do regime do pagamento por exploração.
            
         A – Sistemática do regime do pagamento por exploração
      
      
               29.
            
            
               Os artigos 37.° e 38.° do regulamento de base definem a regra geral do cálculo do pagamento único por exploração. Neste contexto, são decisivos os pagamentos diretos auferidos por um agricultor durante o período de referência, antes da alteração de regime.
            
         
               30.
            
            
               Preveem‑se várias derrogações a esta regra geral. As mesmas consistem, no essencial, no regime de exceção a que se refere o artigo 40.o do regulamento de base e nos casos que conferem direito a recorrer à reserva nacional, nos termos do artigo 42.o do regulamento de base.
            
         
               31.
            
            
               Caso se apliquem simultaneamente a determinado agricultor várias derrogações à regra geral de cálculo do pagamento único por exploração, pode, com fundamento numa regra do valor mais elevado prevista no regulamento de execução ‑ mas não no regulamento de base ‑, invocar, em seu benefício, o regime derrogatório que lhe assegure a mais‑valia mais elevada. Desta forma, pretende‑se que fique excluída a cumulação de direitos (
                     5
                  ).
            
         
               32.
            
            
               O órgão jurisdicional de reenvio questiona agora tanto a interpretação (v. infra, B) como também a validade (v. infra, C) da regra do valor mais elevado. Através doutra questão pretende‑se esclarecer se o número de hectares de uma exploração é validamente dado a conhecer às autoridades competentes logo no momento da apresentação do pedido de aprovação provisória de direitos ao pagamento da reserva nacional, ou apenas através da sua indicação no requerimento de pagamento efetivo («formulário SIGC»), a apresentar pelo agricultor (v. infra, D). Para além destas questões, importa ainda apreciar a possibilidade de se limitar os efeitos temporais do acórdão do Tribunal de Justiça (v. infra, E).
            
         B — Quanto à primeira questão prejudicial
      
               33.
            
            
               Através da primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende esclarecer a interpretação da regra do valor mais elevado. A mesma assume natureza controvertida, entre as partes, porque nela tanto se alude a disposições do regulamento de base como a disposições do regulamento de execução.
            
         
               34.
            
            
               A maioria das partes defende, numa abordagem «conjuntiva», que todas as disposições indicadas têm igual valor hierárquico e que todas ficam sujeitas à proibição de cumulação. Diferentemente, segundo uma abordagem «disjuntiva» ‑ defendida por R. J. Feakins ‑, a regra do valor mais elevado deve ser entendida no sentido de se reportar a dois conjuntos distintos de disposições: os artigos 19.° a 23.°‑A do regulamento de execução, por um lado, e os artigos 37.°, n.o 2, 40.° e 42.°, n.os 3 e 5, do regulamento de base, por outro lado. Esta última leitura, assente na circunstância de, em termos linguísticos, ambos os conjuntos são, simultaneamente, objeto de conexão e autonomizados um do outro, através da utilização da expressão, em alemão, «oder von» [NT: «ou do», em língua portuguesa].
            
         
               35.
            
            
               No caso de R. J. Feakins, a consequência da adoção do primeiro entendimento é que, por força do recurso ao regime de exceção em decorrência do surto de febre aftosa, não pode simultaneamente invocar direitos ao pagamento ao abrigo do artigo 22.o do regulamento de execução. Porém, caso se interprete a regra do valor mais elevado de acordo com o segundo entendimento, então essa possibilidade existe.
            
         
               36.
            
            
               Por razões que se compreendem, o órgão jurisdicional de reenvio parte do princípio de que, na aceção comum, os termos da regra do valor mais elevado implicam uma interpretação segundo a abordagem conjuntiva. Pois se o legislador do regulamento tivesse querido distinguir dois grupos separados de disposições, de modo a que a proibição de cumulação apenas vigorasse dentro de cada grupo, então teria, com toda a probabilidade, optado por uma formulação mais clara, atento o manifesto risco de equívoco.
            
         
               37.
            
            
               Contudo, importa ter presente que o teor da regra do valor mais elevado não é passível de uma interpretação unívoca. Nem sequer está em causa o problema de existirem diferenças de texto entre as várias versões linguísticas. A questão é que a interpretação gramatical de várias versões, como por exemplo a alemã, a inglesa (
                     6
                  ) e a francesa (
                     7
                  ), não permitem, em si mesmas, um entendimento unívoco.
            
         
               38.
            
            
               Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para determinar o alcance de uma norma de direito da União há que tomar simultaneamente em conta os seus termos, o seu contexto e as finalidades prosseguidas pela regulamentação da qual faz parte (
                     8
                  ) .
            
         1. Considerações de índole sistemática
      
               39.
            
            
               R. J. Feakins argumenta que as regras contidas nos artigos 19.° a 23.°‑A do regulamento de execução, por um lado, e as regras contidas nos artigos 37.°, n.o 2, 40.°, 42.°, n.os 3 a 5, do regulamento de base, por outro lado, têm objetivos diferentes. Segundo refere, a primeira lista de disposições reporta‑se a casos em que um agricultor pode invocar direitos da reserva nacional porque efetuou investimentos com vista ao alargamento da sua produção, mas estes não se refletem na determinação do seu montante de referência. A segunda lista de disposições, pelo contrário, tem por objeto casos em que o pagamento por exploração que caberia a um agricultor, em aplicação da regra geral consagrada no artigo 37.o do regulamento de base, teve de ser «normalizado», por exemplo porque o agricultor passou por uma dificuldade excecional e, por conseguinte, a sua produção, durante o período de referência, foi limitada.
            
         
               40.
            
            
               Esta abordagem não convence. Como o próprio R. J. Feakins reconhece, o artigo 19.o do regulamento de execução não se refere a caso de realização de investimentos com vista ao alargamento da produção. Esta disposição dirige‑se, isso sim, a produtores de produtos lácteos cuja produção tenha sido limitada durante o período de referência. O mesmo aplica‑se em relação ao artigo 23.o‑A do regulamento de execução, que se reporta a casos em que foram reconhecidos direitos a um agricultor, por decisão judicial definitiva ou ato administrativo definitivo.
            
         
               41.
            
            
               Inversamente, no caso do agricultor que tenha iniciado uma atividade agrícola depois ou no final do período de referência, e que por conseguinte possa invocar direitos ao pagamento ao abrigo do artigo 42.o, n.o 3, do regulamento de base, não está em causa uma situação em que há lugar à «normalização» do pagamento único por exploração, apurado segundo a regra geral consagrada no artigo 37.o do regulamento de base. É que um tal agricultor ainda nem sequer chegou a auferir pagamentos diretos.
            
         
               42.
            
            
               Por conseguinte, sem prejuízo das distintas fontes jurídicas, não é possível distinguir, convincentemente, as disposições controvertidas contidas no regulamento de base daquelas que vêm previstas no regulamento de execução. Na realidade, todas elas visam compensar certas desvantagens que determinados agricultores sofreriam se, no apuramento do montante de referência, se tivesse exclusivamente em conta os pagamentos por si auferidos durante o período de referência, entre 2000 e 2002.
            
         2. Considerações de índole teleológica
      
               43.
            
            
               O objetivo da regra do valor mais elevado consiste, de acordo com o décimo terceiro considerando do regulamento de execução, em evitar que o mesmo agricultor acumule o benefício das diferentes atribuições de direitos ao pagamento.
            
         
               44.
            
            
               Contudo, se se interpretar a regra do valor mais elevado segundo a abordagem disjuntiva, como pretende R. J. Feakins, um agricultor poderá cumular direitos ao pagamento. Por exemplo, será em princípio possível invocar paralelamente um direito resultante dos artigos 19.° a 23.°‑A do regulamento de execução e um direito resultante do artigo 42.o, n.o 5, do regulamento de base. Desta forma, frustrar‑se‑á o objetivo da regra do valor mais elevado.
            
         3. Conclusão intercalar
      
               45.
            
            
               Deste modo, os argumentos preponderantes militam, no cômputo geral, a favor da abordagem conjuntiva. Por conseguinte, importa reter, a título de conclusão intercalar, que a regra do valor mais elevado se aplica se um agricultor satisfizer as condições para a aplicação de dois ou mais dos artigos 19.°, 20.°, 21.°, 22.°, 23.°, 23.°‑A do regulamento de execução e dos artigos 37.°, n.o 2, 40.° e 42.°, n.os 3 e 5, do regulamento de base.
            
         
               46.
            
            
               Tendo em conta o ora exposto, importa agora apreciar a segunda questão prejudicial, que foi submetida para o caso de se tomar como boa a abordagem conjuntiva.
            
         
         C — Quanto à segunda questão prejudicial
      
      
               47.
            
            
               Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a regra do valor mais elevado é inválida, pelo facto de a Comissão não ter competência para a adotar, nos termos em que o fez, ou pelo facto de não ter fundamentado a sua decisão. Como resulta do pedido de decisão prejudicial, as dúvidas suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio prendem‑se com uma eventual violação do princípio da igualdade de tratamento.
            
         
               48.
            
            
               Desta forma, é vasto o contexto da apreciação da validade da regra do valor mais elevado. Assim, irei seguidamente apreciar a base jurídica para a sua adoção (v. infra, 1), o cumprimento do dever de fundamentação pela Comissão (v. infra, 2), uma eventual limitação da eficácia prática do regime de exceção (v. infra, 3) e o princípio da igualdade de tratamento (v. infra, 4).
            
         1. Quanto à base jurídica
      
               49.
            
            
               Importa começar por incidir sobre a validade da regra do valor mais elevado, analisando se a Comissão, quando procedeu à sua adoção, o fez com fundamento em base jurídica adequada. Pois segundo o artigo 13.o, n.o 3, do TUE, a Comissão não pode exceder os limites das atribuições que lhe foram conferidas.
            
         
               50.
            
            
               Como resulta do segundo parágrafo do preâmbulo, a Comissão, no quadro da adoção deste regulamento, indicou, a título de fundamento jurídico, nomeadamente, o artigo 42.o, n.o 4, e o artigo 145.o, n.o alínea c), do regulamento de base.
            
         a) Quanto ao artigo 42.o, n.o 4, do regulamento de base
      
               51.
            
            
               Segundo o décimo terceiro considerando do regulamento de execução, a regra do valor mais elevado assenta expressamente no artigo 42.o, n.o 4, do regulamento de base.
            
         
               52.
            
            
               Porém, do teor desta disposição só se extrai a incumbência de definir quando o agricultor se encontra «numa situação especial». A Comissão deu‑lhe cumprimento no artigo 18.o, n.o 1, e nos artigos 19.° a 23.°‑A do regulamento de execução.
            
         
               53.
            
            
               Segundo a Comissão, os poderes conferidos para definir o que são situações especiais que justificam o recurso à reserva nacional implicam também o poder de fixar regras destinadas a restringir o número de direitos invocados.
            
         
               54.
            
            
               Contudo, este argumento não convence. A própria letra do artigo 42.o, n.o 4, do regulamento de base aponta num sentido completamente distinto, no que concerne às competências de execução da Comissão. O texto alude expressamente apenas à definição de «situação especial».
            
         
               55.
            
            
               A aceitação de uma competência implícita para a adoção da regra do valor mais elevado, sob a forma existente, estaria também em contradição com o contexto sistemático do artigo 42.o, n.o 4, do regulamento de base. É que a regra do valor mais elevado obsta a que um agricultor invoque direitos provenientes da reserva nacional, ao abrigo do artigo 42.o, n.o 5, quando tenha estado envolvido em programas de reestruturação e, além disso, lhe tenha sido aplicado o regime de exceção, nos termos do artigo 40.o Um agricultor, nestas circunstâncias, não se encontra numa «situação especial» que careça de definição, nos termos do artigo 42.o, n.o 4.
            
         
               56.
            
            
               Desta forma, o artigo 42.o, n.o 4, do regulamento de base não pode constituir uma base jurídica adequada para a adoção da regra do valor mais elevado.
            
         b) Quanto ao artigo 145.o do regulamento de base
      
               57.
            
            
               Os Scottish Ministers argumentam, contudo, que a adoção da regra do valor mais elevado tem o seu fundamento no artigo 145.o do regulamento de base e, em especial, na sua alínea c). Segundo esta disposição, são adotadas «regras de execução» do regulamento de base, em especial relativas à concessão das ajudas nele previstas.
            
         
               58.
            
            
               Por norma, o Tribunal de Justiça interpreta a expressão «execução» de modo amplo, no quadro da política agrícola comum (
                     9
                  ). Neste contexto, alude ao papel especial da Comissão no acompanhamento constante e atento do desenvolvimento dos mercados agrícolas e salienta que só a Comissão está em condições de atuar com a rapidez que se impõe (
                     10
                  ). Porém, o Tribunal de Justiça precisou que essa interpretação ampla dos poderes da Comissão só pode ser acolhida no âmbito específico das regulamentações dos mercados agrícolas (
                     11
                  ). Quanto ao mais, tem de se aplicar a regra de que o poder de execução confere à Comissão competência para especificar o conteúdo de um ato legislativo de base (
                     12
                  ). Mas seja como for, a Comissão só pode tomar medidas de aplicação que não sejam contrárias à regulamentação de base (
                     13
                  ).
            
         
               59.
            
            
               O presente caso não se prende com a regulação dos mercados. Importa constatar que o regulamento de base, em si mesmo, não contém qualquer proibição de se beneficiar de várias disposições derrogatórias à regra geral em matéria de cálculo do pagamento único por exploração, nos termos do artigo 37.o O vigésimo nono considerando do regulamento de base tampouco permite outra conclusão; pelo contrário, a sua formulação confere abertura para uma eventual cumulação.
            
         
               60.
            
            
               Também não é possível imputar ao Conselho, enquanto autor do regulamento de base, algum lapso que se tenha traduzido numa lacuna que importe colmatar. Efetivamente, o legislador do regulamento incidiu especificamente sobre a possibilidade de cumulação de direitos, como resulta, concretamente, do artigo 35.o do regulamento de base. Segundo esta disposição, é possível, em regra, em relação a uma superfície elegível, apresentar tanto um pedido de pagamento único como um pedido para qualquer outro pagamento direto, bem como para qualquer outra ajuda.
            
         
               61.
            
            
               Por conseguinte, a Comissão, ao adotar a regra do valor mais elevado, não concretizou qualquer proibição de cumulação prevista no regulamento de base. Pelo contrário, estabeleceu‑a por sua livre iniciativa legislativa, tendo assim gerado uma alteração substantiva do regime consagrado pelo regulamento de base. Desta forma, atuou fora do âmbito da sua competência de execução, que consiste em precisar as disposições do regulamento de base.
            
         c) Conclusão intercalar
      
               62.
            
            
               A título de conclusão intercalar, importa reter que a regra do valor mais elevado é inválida, uma vez que nem o artigo 42.o, n.o 4, nem o artigo 145.o do regulamento de base constituem base jurídica adequada à sua adoção.
            
         2. Quanto ao cumprimento do dever de fundamentação
      
               63.
            
            
               Independentemente das considerações antecedentes, importa de seguida determinar se a regra do valor mais elevado também é inválida, por violação do dever de fundamentação por parte da Comissão.
            
         
               64.
            
            
               A exigência de fundamentar os atos jurídicos vem consagrada no artigo 296.o, segundo parágrafo, do TFUE. Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentação depende da natureza do ato jurídico em causa. Tratando‑se de atos de alcance geral, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à prática do ato e, por outro, os objetivos gerais que esse ato se propõe atingir (
                     14
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Além disso, resulta ainda da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o dever de fundamentação, na aceção do artigo 296.o, segundo parágrafo, do TFUE, constitui uma formalidade essencial. Importa distingui‑la da questão da procedência da fundamentação, pois esta é do foro da legalidade substantiva do ato em causa (
                     15
                  ).
            
         
               66.
            
            
               A regra do valor mais elevado é parte de um ato jurídico geral adotado pela Comissão, com vista à execução do regime do pagamento único. Como se salienta no décimo terceiro considerando do regulamento de execução, nos termos do artigo 42.o, n.o 4, do regulamento de base é possível estabelecer montantes de referência para agricultores em situações especiais. Por conseguinte, é adequado definir a lista dessas situações especiais. Como se refere também, a Comissão pretende ainda estabelecer regras destinadas a evitar que o mesmo agricultor acumule o benefício das diferentes atribuições de direitos ao pagamento.
            
         
               67.
            
            
               De um ponto de vista formal, no preâmbulo do regulamento de execução, a Comissão referiu, em termos suficientes, o pano de fundo que conduziu à adoção da regra do valor mais elevado. Referiu, além disso, o objetivo prosseguido pela disposição em causa. Portanto, não se verifica uma violação do dever de fundamentação, na aceção do artigo 296.o, segundo parágrafo, do TFUE.
            
         3. Quanto a uma eventual limitação da eficácia prática do regime de exceção
      
               68.
            
            
               Para além dos problemas formais já apreciados, coloca‑se, de um ponto de vista material, a questão de saber se a regra do valor mais elevado limita a eficácia prática do regime de exceção. Importa começar por incidir sobre o regime de exceção e, seguidamente, sobre a forma como este se relaciona com as disposições da reserva nacional.
            
         a) Quanto ao regime de exceção
      
               69.
            
            
               O regime de exceção aplica‑se, por um lado, aos agricultores cuja produção tenha sido prejudicada, durante o período de referência, por caso de força maior ou por circunstâncias excecionais. Por outro lado, nos termos do artigo 40.o, n.o 5, do regulamento de base, ficam também abrangidos agricultores que, devido à sua sujeição a compromissos agroambientais, não puderam apresentar, em relação ao período de referência, uma produção representativa. Também estes agricultores podem, para efeitos de determinação do montante de referência, requerer uma adaptação do período de referência.
            
         
               70.
            
            
               Tal como já foi decidido pelo Tribunal de Justiça, o objetivo do artigo 40.o, n.o 5, do regulamento de base é permitir que os agricultores sujeitos, durante o período de referência, a essas medidas agroambientais, sejam colocados numa situação idêntica à que teriam se não tivessem participado nessas medidas (
                     16
                  ). Um agricultor que tenha subscrito esses compromissos não pode ser penalizado no âmbito de um regime posterior de ajudas da União precisamente por causa desses compromissos. Efetivamente, não podia prever que a sua decisão teria consequências sobre os futuros pagamentos diretos nos termos de uma regulamentação adotada posteriormente (
                     17
                  ). A inclusão das medidas agroambientais no regime de exceção do regulamento de base concretiza, portanto, em especial, o princípio da segurança jurídica e o princípio da proteção da confiança (
                     18
                  ).
            
         
               71.
            
            
               É certo que, ao contrário do que foi defendido por R. J. Feakins na audiência, um agricultor afetado por um (verdadeiro) caso de dificuldade excecional, como sucede com a febre aftosa, não pode invocar, desse mesmo modo, os referidos princípios. Não assumiu quaisquer obrigações, por exemplo, em matéria de medidas agroambientais. Porém, isso em nada altera a circunstância de, através do artigo 40.o do regulamento de base, se prosseguir o objetivo de também se colocar os agricultores atingidos por dificuldades excecionais, no que toca à determinação do montante de referência para o pagamento único de exploração, numa situação idêntica à que teriam se não se tivessem verificado essas dificuldades excecionais. Pois, tudo visto, o regime de exceção não visa outra coisa que não seja neutralizar, no quadro da determinação do montante de referência, o período que se encontra afetado pela redução da produção.
            
         
               72.
            
            
               Além disso, a sistemática do regime de exceção permite também reconhecer que o legislador do regulamento prosseguiu o objetivo de compensar, em termos particularmente eficazes, os efeitos das dificuldades excecionais. É que se uma dificuldade excecional tiver implicado uma redução da produção durante todo o período de referência, tal como vem definido no artigo 38.o do regulamento de base, então, nos termos do artigo 42.o, n.o 2, é possível chamar à colação o período entre 1997 e 1999, ou parte do mesmo, para efeitos de determinação do montante de referência.
            
         
               73.
            
            
               Por conseguinte, no que toca ao ponto de partida no apuramento do montante de referência para o pagamento único por exploração, visa‑se obter a equiparação de um agricultor em situação de dificuldade excecional a um agricultor não afetado. Neste seu esforço, o legislador do regulamento foi além das orientações contidas na jurisprudência do Tribunal de Justiça, proferida em casos estruturalmente parecidos (
                     19
                  ).
            
         b) Quanto à relação entre o regime de exceção e a reserva nacional
      
               74.
            
            
               O regulamento de base procede a uma distinção nítida entre o regime de exceção, a que se reporta o artigo 40.o, e a reserva nacional, tratada no artigo 42.o No âmbito desta última, pode dar‑se o caso de os meios disponíveis para cobrir os direitos a satisfazer prioritariamente a partir deste fundo não serem suficientes. Consequentemente, os Estados‑Membros procedem a uma redução linear dos direitos.
            
         
               75.
            
            
               Inversamente, o regime de exceção não está sujeito a uma previsão limitativa deste tipo. Este regime não tem em vista a obtenção de direitos ao pagamento adicionais, mas sim e apenas a modificação do período de referência para efeitos de determinação do pagamento único de exploração. Desta forma, atribui‑se prioridade aos casos que justificam a aplicação do regime de exceção.
            
         
               76.
            
            
               Os trabalhos preparatórios do regulamento de base são reveladores desta diferenciação e da vontade de se atribuir prioridade ao regime de exceção. Segundo a proposta original da Comissão, o objetivo principal da reserva nacional consistia em permitir que se complementasse os montantes de referência dos agricultores afetados por dificuldades excecionais (
                     20
                  ).
            
         
               77.
            
            
               No seguimento de consultas ao Conselho e no seio deste, acabou‑se porém por descartar esta conceção. A reserva nacional não devia ser aplicada precisamente a casos de reduções da produção durante o período de referência, por motivo de dificuldades excecionais ou de cumprimento pelo agricultor de obrigações relacionadas com a adoção de medidas agroambientais (
                     21
                  ). Pelo contrário, a reserva nacional devia ser prioritariamente afeta à satisfação de direitos ao pagamento de agricultores em situação especial (
                     22
                  ).
            
         
               78.
            
            
               Além disso, o regime de exceção e a reserva nacional também se distinguem entre si no que tange às respetivas finalidades. O regime de exceção prossegue a finalidade específica de evitar que um agricultor afetado, por exemplo, como sucede no caso em apreço, por um surto de febre, sofra prejuízos decorrentes da fixação do período de referência entre 2000 e 2002. Distintamente, a reserva nacional não constitui um regime de exceção complementar (
                     23
                  ). Destina‑se, essencialmente, a permitir a compensação de desvantagens que não resultam da opção pelo específico período de referência em causa, mas sim e simplesmente de se ter procedido à introdução do regime do pagamento único (
                     24
                  ). Assim, por exemplo, é de partir do princípio, no caso de R. J. Feakins, que se o próprio já trabalhasse as explorações adquiridas em 2002, teria auferido subsídios segundo o antigo modelo de apoios, que dependia da produção.
            
         c) Conclusão
      
               79.
            
            
               Resulta, do ora exposto, que o regime de exceção e a reserva nacional constituem dois regimes qualitativamente diferentes. O regime de exceção tem em vista colocar agricultores afetados por dificuldades excecionais numa situação equiparada à daqueles que não foram afetados. Além disso, o regulamento de base confere prioridade aos casos abrangidos pelo regime de exceção relativamente aos direitos provenientes da reserva nacional.
            
         
               80.
            
            
               Mas a regra do valor mais elevado não diferencia entre o regime de exceção e a reserva nacional. Efetivamente, reporta‑se, em termos globais, a regimes que têm por efeito compensar desvantagens por força da aplicação da regra geral do artigo 37.o do regulamento de base, no quadro da determinação do pagamento único por exploração.
            
         
               81.
            
            
               Deste modo, a regra do valor mais elevado prejudica a eficácia prática do regime de exceção. Um agricultor, por causa da referida regra do valor mais elevado, pode ser induzido a prescindir de recorrer ao regime de exceção, a fim de não perder a possibilidade de se financiar a partir da reserva nacional. Se um agricultor requeresse tanto a aplicação do regime de exceção, como a concessão de um financiamento a partir da reserva nacional, teria, por força da regra do valor mais elevado, de optar entre ambas a variantes. Deste modo, compromete‑se o sentido e o objetivo do regime de exceção, que tem em vista a equiparação de agricultores afetados.
            
         
               82.
            
            
               Por conseguinte, a regra do valor mais elevado é inválida, dado que prejudica a eficácia prática do regime de exceção, ta como vem previsto no regulamento de base.
            
         4. Quanto ao princípio da igualdade de tratamento
      
               83.
            
            
               Importa ainda apreciar se a regra do valor mais elevado está em harmonia com o princípio da igualdade de tratamento. As partes discutiram a validade da regra do valor mais elevado, sob este prisma, com particular intensidade, no Tribunal de Justiça.
            
         
               84.
            
            
               R. J. Feakins refere que um agricultor como ele, cuja produção sofreu uma redução durante o período de referência, devido ao surto de febre aftosa, e que por isso beneficiou do regime de exceção para efeitos de «normalização» do seu montante de referência, deixa de poder invocar, em simultâneo, direitos em relação à reserva nacional, por causa da regra do valor mais elevado. Contudo, um agricultor que não tenha sido afetado por um surto de febre dispõe da referida possibilidade, pelo que R. J. Feakins considera haver aqui uma diferença de tratamento injustificável.
            
         
               85.
            
            
               Diferentemente, a Comissão, os Scottish Ministers e a Grécia negam que se verifique uma diferença de tratamento, com o fundamento de que inexistem situações comparáveis; mais alegam, caso se decida diferentemente, que existe uma justificação objetiva para essa diferença de tratamento.
            
         
               86.
            
            
               O princípio da igualdade de tratamento constitui um princípio geral de direito da União, consagrado nos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (
                     25
                  ). O referido princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado (
                     26
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os elementos que caracterizam situações diferentes e a sua comparabilidade devem, nomeadamente, ser determinados e apreciados à luz do objeto e da finalidade do ato que institui a distinção em causa. Além disso, devem ser tidos em consideração os princípios e objetivos do domínio a que pertence o ato em questão (
                     27
                  ).
            
         a) Quanto à verificação de uma diferença de tratamento
      
               88.
            
            
               Importa começar por constatar que a regra do valor mais elevado gera uma diferença de tratamento. Em última análise, diferencia entre um agricultor cujo montante de referência tenha sido apurado por aplicação do regime de exceção previsto no regulamento de base e um agricultor cujo montante de referência tenha sido determinado com recurso à regra geral consagrada no artigo 37.o do regulamento de base. O primeiro está impedido de, simultaneamente, invocar direitos em relação à reserva nacional, apesar de se encontrar numa situação de dificuldade excecional, enquanto o último, sem estar sujeito a uma dificuldade excecional, pode beneficiar dos recursos da reserva, desde que se encontre numa «situação especial».
            
         b) Quanto à apreciação da comparabilidade das situações de facto
      
               89.
            
            
               Nesta fase costuma seguir‑se a apreciação da comparabilidade das situações de facto, à luz do objeto e da finalidade da medida que institui a distinção em causa e dos princípios e objetivos do domínio a que pertence a medida em questão.
            
         
               90.
            
            
               Nas conclusões por mim recentemente apresentadas, no processo Nordea Bank (
                     28
                  ), rejeitei a realização de uma tal apreciação da comparabilidade. Nesse processo estava em causa a liberdade de estabelecimento, bem como a sua compatibilidade com determinadas disposições tributárias de direito nacional. Assumi essa posição, porque a jurisprudência acerca das liberdades fundamentais tem vindo a desenvolver‑se, inexistindo clareza acerca dos critérios que o Tribunal de Justiça utiliza quando, em matéria de fiscalidade, aprecia a comparabilidade das situações de facto (
                     29
                  ).
            
         
               91.
            
            
               No presente caso não existe essa falta de clareza. A questão da comparabilidade suscita‑se aqui à luz do princípio geral da igualdade de tratamento, e não no contexto específico das liberdades fundamentais e do direito fiscal, pelo que passo a incidir sobre a mesma.
            
         
               92.
            
            
               Tal como já se referiu, o regime de exceção visa obter a equiparação de um agricultor que, por se encontrar em situação de dificuldade excecional, pode invocar em seu benefício o referido regime, a um agricultor não afetado por dificuldades excecionais (
                     30
                  ). Consequentemente, à luz do objetivo prosseguido pelo Conselho, enquanto legislador do regulamento, a confirmação da comparabilidade das situações de facto não suscita dúvidas.
            
         c) Justificação
      i) Critérios de análise
      
               93.
            
            
               De seguida, importa determinar se existe justificação para a diferença de tratamento.
            
         
               94.
            
            
               Como bem referem a Comissão e os Scottish Ministers, o Tribunal de Justiça tem vindo a reconhecer ao legislador da União, no domínio da política agrícola comum, um amplo poder de apreciação, o que por seu turno conduz a que a fiscalização judicial se deva limitar a examinar se a medida em causa não padece de um erro manifesto ou de desvio de poder (
                     31
                  ).
            
         
               95.
            
            
               Contudo, o artigo 42.o, n.o 4, do regulamento de base, em concretização do princípio geral da igualdade de tratamento, exige expressamente que os Estados‑Membros assegurem a igualdade de tratamento dos agricultores na determinação dos montantes de referência para os agricultores que se encontrem numa situação especial. Neste mesmo sentido, também a Comissão está obrigada a respeitar o princípio da igualdade de tratamento quando, com fundamento na referida disposição legal, estabelece as condições dentro das quais o agricultor pode invocar direitos ao pagamento da reserva nacional (
                     32
                  ).
            
         
               96.
            
            
               Consequentemente, importa analisar se o tratamento diferente concedido a dois agricultores, quanto ao período de referência com base no qual se determinou o montante de referência para o pagamento único, se justifica objetivamente.
            
         ii) Justificação objetiva
      
               97.
            
            
               A Comissão considera que a diferença de tratamento se justifica pelo objetivo de se evitar que um agricultor cumule vários benefícios. Segundo a Comissão, serve‑se assim a proteção dos interesses financeiros dos agricultores cujos pagamentos por exploração foram determinados segundo a regra geral do artigo 37.o do regulamento de base. Um elevado número de direitos, que sejam invocados com referência ao artigo 42.o, n.os 1 e 7, do regulamento de base, deve ser compensado por via de uma redução linear dos montantes de referência concedidos fora da reserva nacional.
            
         
               98.
            
            
               O objetivo invocado pela Comissão deve ser considerado genericamente legítimo. Tal como eu própria já referi, na verdade os meios da reserva nacional constituem um bem escasso e por isso pode ser útil limitar o número de direitos invocados em relação à reserva nacional (
                     33
                  ).
            
         
               99.
            
            
               Não obstante, ao contrário do que entendem por exemplo os Scottish Ministers, não é verdade que o regime de exceção constitua, por si próprio, uma vantagem. Na realidade, tem apenas em vista compensar uma desvantagem sofrida na esfera do agricultor afetado. Na sua atual configuração, a regra do valor mais elevado conduz a um tratamento desfavorável dos agricultores em situação de dificuldade excecional, que não é justificável.
            
         
               100.
            
            
               Neste contexto, importa ainda rejeitar o argumento de que a aplicação do regime de exceção poderia inclusivamente favorecer desproporcionadamente um agricultor em situação de dificuldade excecional, dado que, na determinação do seu montante de referência, é eventualmente possível recorrer‑se a um período com produção particularmente elevada, para que constitua a base do pagamento único por exploração.
            
         
               101.
            
            
               Tal consequência é, pura e simplesmente, imanente ao procedimento concebido pelo legislador do regulamento para apuramento do pagamento único por exploração. O que é determinante é a produção durante o período de referência. Durante o mesmo, alguns agricultores poderão ter atingido resultados superiores à média. E a produção de outros agricultores pode ter sido inferior, sem que tenham sido afetados por uma dificuldade excecional. Porém, nenhum dos casos dá azo a qualquer atuação com vista à correção da situação.
            
         iii) Conclusão intercalar
      
               102.
            
            
               Pelo exposto, concluo, a título intercalar, que a regra do valor mais elevado também é inválida por violar o princípio da igualdade de tratamento, na medida em que impede um agricultor de invocar direitos ao pagamento da reserva nacional, ao abrigo do artigo 22.o do regulamento de execução, nos casos em que já lhe foi aplicado o regime de exceção, previsto no artigo 40.o do regulamento de base.
            
         B ‑ Quanto à terceira questão prejudicial
      
      
               103.
            
            
               Por fim, através da sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a regra do valor mais elevado é aplicável num caso como o de R. J. Feakins, em que um agricultor obteve, em 2005, a aprovação provisória de uma atribuição de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional, relativamente a uma exploração, mas só declarou essa atribuição em 2007, portanto quando tomou posse da exploração, através do formulário pelo qual requereu o pagamento efetivo.
            
         
               104.
            
            
               O órgão jurisdicional de reenvio submete esta questão apenas para o caso de ser negada a invalidade da regra do valor mais elevado. À luz do que referi a propósito da segunda questão prejudicial, ficará prejudicada a necessidade de resposta a essa questão ‑ não obstante, afigura‑se‑me conveniente tecer, a título subsidiário e com a devida síntese, as considerações que se seguem.
            
         
               105.
            
            
               A regra do valor mais elevado alude ao «número de hectares que [o agricultor] declare no primeiro ano de aplicação do regime de pagamento único». No entendimento de R. J. Feakins, a regra do valor mais elevado só se aplica, pois, aos requerimentos apresentados no primeiro ano de aplicação do regime de pagamento único, ou seja, em 2005.
            
         
               106.
            
            
               Nesse ano, R. J. Feakins deu conta do número de hectares respetivo e requereu a aprovação provisória de direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional, relativamente às duas explorações que adquiriu em 2002, o que inicialmente chegou a ser deferido.
            
         
               107.
            
            
               Porém, o recebimento efetivo de pagamentos pressupõe ainda a apresentação de um pedido de ajudas, nos termos do artigo 22.o do regulamento de base («formulário SIGC»). R. J. Feakins só apresentou o referido pedido, para a exploração de que tomou posse em 2007, neste mesmo ano. R. J. Feakins argumenta, agora, que um agricultor só «declara» um número de hectares quando o indica no formulário SIGC, e que à declaração que prestou através do referido formulário SIGC, em 2007, não é aplicável a regra do valor mais elevado.
            
         
               108.
            
            
               Independentemente da correção do entendimento de que a regra do valor mais elevado só se aplica ao primeiro ano de validade do regime do pagamento único, importa reter o seguinte: o artigo 12.o do regulamento de execução regula a atribuição inicial dos direitos ao pagamento. Nos termos do n.o 8 da referida disposição, nenhuma parcela necessita de ser declarada para efeitos do estabelecimento de direitos ao pagamento, exceto para efeitos do estabelecimento de direitos ao pagamento da reserva nacional.
            
         
               109.
            
            
               Como refere acertadamente a Comissão, resulta daqui, a contrario sensu, que os direitos ao pagamento da reserva nacional não podem ser atribuídos provisoriamente sem declaração das áreas em causa.
            
         
               110.
            
            
               Por conseguinte, ao contrário do entendimento de R. J. Feakins, não é possível interpretar a regra do valor mais elevado no sentido de que a indicação do número de hectares em requerimento para atribuição provisória de direitos ao pagamento não constitui uma «declaração» das referidas áreas.
            
         E ‑ Quanto à limitação dos efeitos temporais de uma declaração de invalidade
      
      
               111.
            
            
               A Comissão pediu, na audiência, que, caso o Tribunal de Justiça julgue a regra do valor mais elevado inválida, limite os efeitos temporais do acórdão.
            
         
               112.
            
            
               Quando o Tribunal de Justiça declara a invalidade de um ato de um órgão da União, no âmbito de um processo de reenvio prejudicial, o respetivo acórdão tem, em princípio, efeito retroativo, da mesma forma que um acórdão de anulação (
                     34
                  ). Contudo, caso o Tribunal de Justiça o considere necessário, por considerações imperiosas de segurança jurídica, pode ordenar, por aplicação analógica do artigo 264.o, segundo parágrafo, do TFUE, que subsistam determinados efeitos do ato controvertido (
                     35
                  ).
            
         
               113.
            
            
               A Comissão prognostica que os Estados‑Membros irão ser confrontados com sérias dificuldades no quadro da reapreciação dos direitos dos agricultores, caso se declare a invalidade da regra do valor mais elevado, sem limitação dos efeitos temporais apenas para o futuro.
            
         
               114.
            
            
               É verdade que, se a regra do valor mais elevado não tivesse sido adotada na presente configuração, os agricultores que beneficiaram do regime de exceção podiam, simultaneamente, ter invocado direitos em relação à reserva nacional. Em consequência do maior recurso à reserva nacional, ter‑se‑ia eventualmente procedido, ao abrigo do artigo 42.o, n.o 7, do regulamento de base, a uma redução percentual linear dos montantes de referência dos outros agricultores. Por conseguinte, são essencialmente os interesses financeiros destes últimos que podem ser afetados por uma declaração de invalidade da regra do valor mais elevado.
            
         
               115.
            
            
               Porém, em relação ao presente caso importa ter em conta que não existem quaisquer dados quanto à frequência da utilização do regime de exceção. Do mesmo modo, não se consegue estimar quantos direitos teriam sido adicionalmente invocados em relação à reserva nacional. De resto, em relação à maior parte dos casos em que foi pedida a atribuição do pagamento único por exploração, ao abrigo do regulamento de base, já deverão existir, neste momento, decisões de concessão definitivas.
            
         
               116.
            
            
               Por conseguinte, inexistem indícios suficientes passíveis de justificar, por considerações imperiosas de segurança jurídica, uma limitação dos efeitos temporais do acórdão.
            
         V – Conclusão
      
      
               117.
            
            
               Atentas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao pedido de decisão prejudicial nos seguintes termos:
               «O artigo 18.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 795/2004 é inválido.»
            
         (
            1
         )	Língua original: alemão.
      (
            2
         )	V., a título de mero exemplo, acórdãos Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652); Groots (C‑152/09, EU:C:2010:671); Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590), e Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), bem como as conclusões por mim apresentadas nestes dois últimos processos (EU:C:2011:464 e EU:C:2013:319).
      (
            3
         )	Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores […] (JO L 270, p. 1), na redação do Regulamento (CE) n.o 118/2005 da Comissão, de 26 de janeiro de 2005, que altera o anexo VIII do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 […] (JO L 24, p. 15), revogado pelo Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores […] (JO L 30, p. 16).
      
      (
            4
         )	Regulamento (CE) n.o 795/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 […] (JO L 141, p. 1), na redação do Regulamento (CE) n.o 1701/2005 da Comissão, de 18 de outubro de 2005, que altera o Regulamento (CE) n.o 795/2004 […] (JO L 273, p. 6), revogado pelo Regulamento (CE) n.o 1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento (CE) n.o 73/2009 […] (JO L 316, p. 1).
      
      (
            5
         )	V. décimo terceiro considerando do regulamento de execução.
      (
            6
         )	
      (
            7
         )	
      (
            8
         )	V. acórdãos Merck (292/82, EU:C:1983:335, n.o 12), Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, n.o 11), NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, n.o 23) e Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, n.o 17).
      (
            9
         )	Acórdãos Rey Soda e o. (C‑23/75, EU:C:1975:142, n.o 11), Vandemoortele/CEE (C‑27/85, EU:C:1987:120, n.o 14), Itália/Comissão (C‑285/94, EU:C:1997:313, n.o 22) e Somalfruit e Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, n.o 62).
      (
            10
         )	Acórdão Rey Soda e o. (C‑23/75, EU:C:1975:142, n.o 11).
      (
            11
         )	Acórdão Vreugdenhil e o. (C‑22/88, EU:C:1989:277, n.o 17); o sublinhado é meu.
      (
            12
         )	Neste sentido, v., também, acórdão Comissão/Parlamento e Conselho (C‑427/12, EU:C:2014:170, n.o 39).
      (
            13
         )	Acórdãos Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, n.o 13), Alessandrini e o./Comissão (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, n.o 75, bem como a jurisprudência aí referida).
      (
            14
         )	V. acórdãos Beus (5/67, EU:C:1968:13, p. 144), Reino Unido/Conselho (C‑150/94, EU:C:1998:547, n.o 25), Espanha/Comissão (C‑304/01, EU:C:2004:495, n.o 51) e Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, n.o 115).
      (
            15
         )	V. acórdãos França/Comissão (C‑17/99, EU:C:2001:178, n.o 35), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, n.o 60) e Gascogne Sack Deutschland (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, n.o 46).
      (
            16
         )	Acórdão Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, n.o 29).
      (
            17
         )	Acórdãos Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, n.o 26) e Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671, n.os 36 e 44).
      (
            18
         )	V. conclusões por mim apresentadas no processo Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:319, n.os 28 e 30).
      (
            19
         )	V. acórdãos Erpleding (84/87, EU:C:1988:245, n.o 30) e Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, n.o 18).
      (
            20
         )	V. artigos 43.° e 45.° da proposta da Comissão; COM (2003) 23 final.
      (
            21
         )	V., em especial, n.o 1, primeira linha, do «non‑paper», «Single payment scheme/Special cases/National Reserve», reproduzido no anexo IV do documento do Conselho n.o 9971/03, de 3 de junho de 2003.
      (
            22
         )	Quanto à relação entre si das várias regras que regulam a reserva nacional, consagradas nos n.os 3 a 5 do artigo 42.o do regulamento de base, v. n.o 48 das conclusões por mim apresentadas no processo Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464).
      (
            23
         )	Com exceção, eventualmente, do artigo 19.o do regulamento de execução. Esta disposição pode ser invocada, sob determinados pressupostos, por produtores de produtos lácteos que se encontrem numa das situações a que se reporta o artigo 40.o do regulamento de base.
      (
            24
         )	V., também, décimo sétimo considerando do regulamento de execução.
      (
            25
         )	Acórdãos Ruckdeschel e o. (C‑117/76 e C‑16/77, EU:C:1977:160, n.o 7) e Akzo Nobel Chemicals e Akros Chemicals/ Comissão (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, n.o 54).
      (
            26
         )	Acórdãos IATA e ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, n.o 95), Arcelor Atlantique et Lorraine e o./Comissão (C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 23) e Akzo Nobel (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, n.o 55).
      (
            27
         )	Acórdãos Arcelor (C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 25 e seg.), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, n.o 93) e Luxemburgo/Parlamento e Conselho (C‑176/09, EU:C:2011:290, n.o 32).
      (
            28
         )	C‑48/13, EU:C:2014:153.
      (
            29
         )	V. n.os 21 e seguintes das conclusões por mim apresentadas no processo Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153).
      (
            30
         )	N.o 69 e seguintes das presentes conclusões.
      (
            31
         )	Quanto ao poder de apreciação do Conselho, v. acórdãos Stölting (138/78, EU:C:1979:46, n.o 7), Fedesa e o. (331/88, EU:C:1990:391, n.os 8 e 14), Jippes e o. (C‑189/01, EU:C:2001:420, n.o 80) e Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, n.o 43). Quanto ao poder de apreciação da Comissão, v. acórdão AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, n.o 80).
      (
            32
         )	V. acórdão Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, n.o 36).
      (
            33
         )	Conclusões apresentadas no processo Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, n.o 64).
      (
            34
         )	Acórdãos Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, n.o 17) e FMC e o. (C‑212/94, EU:C:1996:40, n.o 56).
      (
            35
         )	Acórdãos Lomas e o. (C‑38/90 e C‑151/90, EU:C:1992:116, n.o 24); Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, n.o 35); Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, n.o 121), e Volker e Markus Schecke e Eifert (C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, n.o 93).