CELEX: 61999CC0430
Language: da
Date: 2001-09-20
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 20. september 2001. # Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam mod Sea-Land Service Inc. og Nedlloyd Lijnen BV. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Raad van State - Nederlandene. # Søtransport - fri udveksling af tjenesteydelser - sejladsvejledningsordning. # Forenede sager C-430/99 og C-431/99.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61999C0430

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 20. september 2001.  -  Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam mod Sea-Land Service Inc. og Nedlloyd Lijnen BV.  -  Anmodning om præjudiciel afgørelse: Raad van State - Nederlandene.  -  Søtransport - fri udveksling af tjenesteydelser - sejladsvejledningsordning.  -  Forenede sager C-430/99 og C-431/99.  

Samling af Afgørelser 2002 side I-05235

Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning1. Raad van State (Nederlandene) har i den foreliggende anmodning om en præjudiciel afgørelse forelagt spørgsmål vedrørende den nederlandske afgiftsordning i forbindelse med sejladsvejledning i kystvande og havneområder. Sejladsvejledningsafgifterne pålægges kun søgående skibe med en længde på 41 m eller derover, men ikke mindre søgående skibe og kanal- og flodskibe. Den forelæggende ret nærer tvivl med hensyn til, om denne ordning og forpligtelsen til at betale disse afgifter er forenelig med bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser, og har rejst det spørgsmål, om fritagelsen for mindre skibe og kanal- og flodskibe kan udgøre en forbudt støtteforanstaltning.II - De relevante retsreglerA - Fællesskabsbestemmelserne2. Ifølge EF-traktatens artikel 61, stk. 1 (efter ændring nu artikel 51, stk. 1, EF), omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport. I henhold til EF-traktatens artikel 84, stk. 1 (efter ændring nu artikel 80, stk. 1, EF), gælder disse bestemmelser for skibsfarten ad de indre vandveje, men ikke for søtransporten. EF-traktatens artikel 84, stk. 2, giver imidlertid Rådet beføjelse til at træffe bestemmelser for søtransporten.3. Med hjemmel i denne artikel har Rådet udstedt forordning (EØF) nr. 4055/86 af 22. december 1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande , hvis artikel 1 har følgende ordlyd:»1. Fri adgang til at udføre søtransport mellem Fællesskabets medlemsstater samt mellem medlemsstater og tredjelande gælder for statsborgere i medlemsstaterne, såfremt de er hjemmehørende i en anden medlemsstat end den person, for hvem søtransporten udføres.2. Bestemmelserne i denne forordning gælder ligeledes for statsborgere i medlemsstaterne, såfremt de er hjemmehørende uden for Fællesskabet, samt for rederier, der er etableret uden for Fællesskabet, men kontrolleret af statsborgere i en medlemsstat, for så vidt disse skibe er registreret i denne medlemsstat i overensstemmelse med dennes lovgivning.3. Traktatens artikel 55 til 58 og 62 finder anvendelse på de forhold, der er omfattet af denne forordning.4. I denne forordning forstås ved søtransport mellem medlemsstaterne samt mellem medlemsstater og tredjelande, såfremt den normalt udføres mod betaling:a) søtransport inden for Fællesskabetbefordring af passagerer og gods med skib mellem en havn i en medlemsstat og en havn eller et off-shore anlæg i en anden medlemsstatb) trafik med tredjelande (third-country traffic)befordring af passagerer og gods med skib mellem en havn i en medlemsstat og en havn eller et off-shore anlæg i et tredjeland.«4. Artikel 8 i den nævnte forordning foreskriver:»Med forbehold af traktatens bestemmelser om etableringsret kan en person, der udfører søtransport, med henblik herpå midlertidigt etablere sig i den medlemsstat, hvor søtransporten udføres, på samme vilkår som dem, der gælder for vedkommende lands egne statsborgere.«B - De nederlandske bestemmelser5. I 1995 blev lodsningen privatiseret i Nederlandene. Sejladsvejledningsordningen (»verkeersbegeleidingssysteem«, herefter »VBS-ordningen«) er fortsat undergivet de offentlige myndigheders kompetence. De omkostninger, der opstår i denne forbindelse, og som tidligere blev dækket af betalingen for lodsningen, er siden da i vidt omfang blevet finansieret ved hjælp af VBS-afgiften, der opkræves særskilt. Retsgrundlaget for denne afgift er Scheepvaartverkeerswet (loven om skibsfart, herefter »SVW«) og gennemførelsesbestemmelserne hertil.6. SVW's artikel 1, stk. 1, litra i), definerer sejladsvejledning som tilvejebringelse og opretholdelse af en sikker og glidende skibstrafik ved en systematisk og interaktiv indsats af en kombination af personale og infrastruktur.7. Ifølge SVW's artikel 15c, stk. 1, er de, der (på grundlag af en yderligere gennemførelsesregel) i henhold til SVW's artikel 4, stk. 3, er underlagt sejladsvejledning, forpligtet til at betale VBS-afgiften.8. I henhold til SVW's artikel 15d, stk. 1, har VBS-afgiften til formål at dække statens omkostninger til sejladsvejledning, i det omfang denne udgør en individuel tjenesteydelse.9. I artikel 15d, stk. 2, bestemmes, at VBS-afgiften skal betales til staten, og at der ved bekendtgørelse angives sejlruter, hvor afgiften skal betales, og fastsættes kriterier for opkrævning af og fritagelse for VBS-afgiften.10. I artikel 15d, stk. 3, bestemmes, at VBS-afgiften fastsættes ved ministeriel bekendtgørelse.11. Bestemmelserne i SVW's artikel 15d, stk. 2, er blevet gennemført ved Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer (bekendtgørelse om sejladsvejledningsafgifter for skibstrafik) af 4. november 1994 (herefter »BVS-bekendtgørelsen«). Ifølge BVS-bekendtgørelsens artikel 2, stk. 1, skal den ved ministeriel bekendtgørelse fastsatte VBS-afgift betales for sejlads med et søgående skib i følgende sejladsvejledningsområder:- Ems- Den Helder- Noordzeekanaal- Nieuwe Waterweg- Westerschelde.12. I henhold til BVS-bekendtgørelsens artikel 4, stk. 1, bestemmes grundlaget for og størrelsen af den VBS-afgift, der skal betales, efter det søgående skibs længde, afrundet til hele meter, hvorved alene hele meter tages i betragtning.13. Ifølge BVS-bekendtgørelsens artikel 5, stk. 1, skal VBS-afgiften ikke betales, såfremt et søgående skib hører til følgende kategorier:- søgående skibe med en længde på indtil 41 m- nederlandske krigsskibe- andre søgående skibe, der ejes eller administreres af staten- andre end nederlandske krigsskibe, såfremt dette er aftalt med de pågældende skibes flagstat- søgående skibe, der kommer fra en havn, en ankerplads eller liggeplads i et afgiftsområde, og som forlader indløbet for at gå til havs og derpå kommer tilbage til det samme indløb (»zeezwaaiers«)- søgående skibe, der anløber en nederlandsk havn, anker- eller liggeplads, uden at der dermed udføres nogen økonomisk aktivitet.14. SVW's artikel 15d, stk. 3, er blevet gennemført ved Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer (bekendtgørelse om sejladsvejledningsafgifter for skibstrafikken) af 14. september 1995. Bekendtgørelsen bestemmer, at der for skibe med en længde på fra 41 til 100 m skal betales en afgift på 250 NLG. Hver følgende meter koster 17 NLG med et maksimum på 2 800 NLG for søgående skibe på 250 m og derover.III - Sagens faktiske omstændigheder og retsforhandlinger15. Sagsøgerne i de to lignende hovedsager, Sea-Land Service Inc. (sag C-430/99) og Nedlloyd Lijnen BV (sag C-431/99) (herefter »Sea-Land« og »Nedlloyd« eller »sagsøgerne«) ejer søgående skibe. Sea-Land er stiftet i Wilmington, Delaware, USA. Ifølge oplysningerne i klageafgørelsen af 15. marts 1996 fra Belastingdienst Douane, district Rotterdam, befinder hovedvirksomheden sig i Charlotte, North Carolina, USA. Derudover råder Sea-Land over et forretningssted i Maasvlakte (Rotterdam), Nederlandene. Nedlloyd er et nederlandsk selskab med hjemsted i Rotterdam.16. Sagsøgernes skibe er ved sejlads i de nederlandske kystvande omfattet af sejladsvejledning. Ved hjælp af sejladsvejledningen kan skibsfarten i områder med stor trafiktæthed og/eller megen transport af farlige ladninger og/eller navigatoriske vanskeligheder forsynes med aktuel trafikinformation, først og fremmest til vejledning under den vanskelige navigation i disse områder. Endvidere kan kystradaren lytte til og overvåge kommunikationen mellem alle deltagere i skibstrafikken og således føre tilsyn med skibsfartens ordentlige forløb, og farlige situationer kan forudses. De skibe, der er omfattet af sejladsvejledning, er forpligtet til at foretage anmeldelse ved sejlads ind i VBS-området og melde om gennemførelse af visse manøvrer.17. Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam (herefter »sagsøgte«), havde i slutningen af 1995 og begyndelsen af 1996 opkrævet VBS-afgiften hos de to selskaber. Sagsøgerne påklagede uden held dette og anlagde derpå sag ved Arrondissementsrechtbank te Rotterdam.18. Arrondissementsrechtbank gav sagsøgerne medhold og ophævede de anfægtede afgørelser, da afgiften i strid med SVW's artikel 15d, stk. 1, ikke udelukkende havde til formål at dække omkostningerne ved en individuel tjenesteydelse. Tværtimod finansieredes dermed også den generelle VBS-ordning. Desuden var det ikke bevist, at afgiftens størrelse stod i rimeligt forhold til den virkelige kostpris. Sagsøgte ankede begge afgørelser.IV - Den præjudicielle anmodning19. Den forelæggende ret, som sagerne blev anket til, underkender førsteinstansens konklusioner. Ifølge ankeinstansen svarer afgiften i vidt omfang til omkostningerne ved de tjenesteydelser, som søgående skibe individuelt drager fordel af. Ifølge motiverne til lov om skibsfart kan 90% af omkostningerne ved sejladsvejledningen henføres til søtransporten og 10% til skibsfarten ad de indre vandveje. Ved fastsættelsen af afgiften havde man ikke taget hensyn til omkostningerne ved visse generelle tjenesteydelser, således at det forventede afgiftsprovenu i 1995 havde udgjort næsten 72% af de samlede omkostninger ved sejladsvejledningen. Selv på grundlag af andre skøn, hvorefter søtransporten tegner sig for en brugsandel på 60% og skibsfarten ad de indre veje en andel på 40%, vil afgifterne for søtransporten stå i rimeligt forhold til dens brugsandel. Ifølge endnu ikke endelige konstateringer svarer indtægterne på grundlag af VBS-afgiften nemlig faktisk kun til ca. 62% af omkostningerne ved sejladsvejledningen. Den forelæggende ret mener desuden, at et skibs længde i forbindelse med fastsættelsen af afgifterne er et passende kriterium, der let kan kontrolleres.20. Efter den forelæggende rets opfattelse er afgiftsordningen ikke i strid med de frie varebevægelser (forbud mod told og andre afgifter med tilsvarende virkning). For det første opkræves afgiften ikke i forbindelse med en grænseoverskridelse. For det andet er der ingen umiddelbar sammenhæng mellem ind- og udførslen af varer og VBS-afgiften.21. Den forelæggende ret nærer imidlertid tvivl med hensyn til, om opkrævningen af VBS-afgiften er forenelig med den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF). Ifølge forordning nr. 4055/86 gælder dette princip også for søtransportområdet.22. Ifølge den forelæggende ret er bestemmelserne ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Afgiften finder uden forskel anvendelse på alle skibe, uanset deres flag. Fritagelsen for skibsfarten ad de indre vandveje og mindre skibe udgør heller ingen indirekte forskelsbehandling. Nederlandske skibes andel af skibsfarten ad de indre vandveje i VBS-pligtige vande er ganske vist betydeligt større end deres andel af søtransporten. Fritagelsen begunstiger derfor i højere grad nationale rederier. Den er imidlertid sagligt begrundet som følge af, at skibsfarten ad de indre vandveje i langt mindre udstrækning gør brug af VBS-ordningen.23. Raad van State anser det imidlertid for muligt, at der er tale om en tilsidesættelse af forbuddet mod enhver - også ikke-diskriminerende - restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, og henviser til Corsica Ferries III-dommen . Denne restriktion kan udgøres af såvel forpligtelsen til at deltage i VBS-ordningen som betalingen af afgiften.24. Den forelæggende ret ser imidlertid mulige begrundelser for disse eventuelle restriktioner. EF-traktatens artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF) tillader muligvis foranstaltningerne. Med hensyn til lovligheden af undtagelser fra princippet om fri udveksling af tjenesteydelser har Domstolen imidlertid opstillet en række betingelser . Det er uklart, hvorvidt opkrævningen af afgifterne er egnet til at virkeliggøre målsætningen om at sikre navigationssikkerheden. Der er ligeledes tvivl med hensyn til forholdsmæssigheden af, at afgiftspligten kun gælder for søgående skibe.25. Endelig rejser den forelæggende ret spørgsmålet, om de principper, som Domstolen har udviklet i Keck og Mithouard-dommen , også kan overføres til den frie udveksling af tjenesteydelser.26. I denne henseende har Raad van State forelagt følgende spørgsmål:»1) a) Er en ordning som VBS-ordningen, for så vidt den indebærer en forpligtelse til at deltage i sejladsvejledning, en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i forordning (EØF) nr. 4055/86, sammenholdt med EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF)?b) I benægtende fald, forholder det sig anderledes, såfremt der kræves et vederlag for de tjenesteydelser, der udføres for deltagerne i ordningen?c) Skal spørgsmål 1)b) besvares anderledes, såfremt dette vederlag afkræves trafikanter, der obligatorisk skal deltage i ordningen, men ikke de øvrige brugere deraf, som f.eks. skibsfarten ad de indre vandveje eller søgående skibe med en længde på under 41 m?2) a) Såfremt en ordning som VBS-ordningen med den dertil knyttede afgiftspligt udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, er denne hindring da omfattet af den i EF-traktatens artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF) fastsatte undtagelse for bestemmelser, som er begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed?b) Er det af betydning for svaret på det under a) stillede spørgsmål, om afgiften er højere end den virkelige kostpris for den specielle tjenesteydelse, som udføres for det enkelte skib?3) Såfremt en ordning som VBS-ordningen med den dertil knyttede afgiftspligt udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, og denne hindring ikke er berettiget i henhold til EF-traktatens artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF) kan denne hindring da være berettiget, enten fordi den kun indeholder en »salgsbestemmelse« som omhandlet i Keck og Mithouard-dommen, og der herved ikke er tale om forskelsbehandling, eller fordi den opfylder de kriterier, som Domstolen har udviklet herfor i andre domme, navnlig i Gebhard-dommen?«27. Den forelæggende ret har desuden rejst spørgsmålet, om fritagelsen for skibsfarten ad de indre vandveje udgør en støtteforanstaltning, der er forbudt i henhold til EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF). I dommen i sagen Kommissionen mod Italien fastslog Domstolen, at en erhvervssektors fritagelse for visse finansielle byrder også kan udgøre støtte til fordel for de pågældende virksomheder. Den forelæggende ret anser dog fritagelsen for betaling af VBS-afgiften for at være berettiget i kraft af ordningens karakter og indre opbygning. Endvidere er det tvivlsomt, om dette vil fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Endelig kan der i givet fald være tale om tilladt de minimis-støtte.28. I den henseende har den forelæggende ret formuleret følgende spørgsmål:»4) a) Skal en ordning i en medlemsstat som VBS-ordningen anses for en støtteforanstaltning som omhandlet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1 (efter ændring nu artikel 87, stk. 1, EF), for så vidt den fritager bestemte grupper af deltagere i ordningen, navnlig skibsfarten ad de indre vandveje, fra forpligtelsen til at betale afgiften?b) I bekræftende fald, er denne støtteforanstaltning da omfattet af denne bestemmelses forbud?c) Såfremt også spørgsmål 4)b) besvares bekræftende, har subsumeringen som en i henhold til fællesskabsretten forbudt støtteforanstaltning da, bortset fra for de fritagne deltagere, efter fællesskabsretten ligeledes følger for det vederlag, som det er pålagt de forpligtede deltagere at betale?«V - Parternes argumenter1) Sagsøgernea) VBS-ordningens struktur29. I modsætning til den forelæggende ret er sagsøgerne af den opfattelse, at sejladsvejledningen er en ordning begrundet i almene hensyn og ikke en tjenesteydelse, der kan henføres til det enkelte skib. Omkostningerne ved sejladsvejledning bør derfor afholdes over statsbudgettet. Der er ingen konkret sammenhæng mellem en konkret ydelse og VBS-afgiftens størrelse.30. På grundlag af internationale aftaler mellem Nederlandene og Belgien må summen af betalingen for lodsningen og VBS-afgiften ved sejlads på Schelde ikke være højere end betalingen for lodsningen ved sejlads på Maas. Alene ved at fastsætte VBS-afgiftens størrelse kan staten pålægge en byrde af samme størrelse, da betalingen for lodsningen i det væsentlige fastsættes på grundlag af frie aftaler mellem lodsforeningerne, havneforvaltningerne og rederierne. VBS-afgiftens størrelse er derfor ikke afhængig af omkostningerne, men udtryk for en økonomisk-politisk beslutning.31. Langt hovedparten af omkostningerne opstår i forbindelse med sejladsvejledningen ved Rhinens udmunding (VBS Waterweg). Staten har overdraget denne opgave til den kommunale havnevirksomhed i Rotterdam (Gemeentelijk Havenbetrijf Rotterdam) og betaler havnevæsenet et bidrag, som imidlertid ikke står i nogen forbindelse med omkostningerne. Omkostningerne ved sejladsvejledningen i Waterweg-området dækkes til dels allerede af havneafgifterne i Rotterdam, hvilket medfører en dobbelt afgiftsbelastning for de søgående skibe. På grundlag af indtægterne fra dette VBS-område sker der en medfinansiering af omkostningerne ved sejladsvejledningen i de andre, mindre befærdede områder.32. Den måde, hvorpå afgifterne er indrettet, er i strid med Domstolens praksis, hvorefter en afgift skal stå i rimeligt forhold til de faktiske omkostninger ved ydelsen . I forbindelse med afgiftsordningen for benyttelsen af Brenner-motorvejen fremhævede generaladvokaten, at man ved fastsættelsen af afgifterne kun skal tage de omkostninger i betragtning, som specifikt vedrører den strækning, der tilbagelægges, men ikke omkostningerne i forbindelse med det samlede motorvejsnet . En afgift skal udgøre modydelsen for en personlig fordel for den afgiftspligtige .b) Fri udveksling af tjenesteydelser33. Efter sagsøgernes opfattelse udgør forpligtelsen til at deltage i sejladsvejledningen i sig selv ingen restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.34. Opkrævningen af VBS-afgiften er derimod i strid med bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser. Selv om 82% af sejladsvejledningsaktiviteterne vedrører kanal- og flodskibe, er skibsfarten ad de indre vandveje fritaget for VBS-afgiften. Ifølge skøn tegner nederlandske skibe sig for 75% af skibsfarten ad de indre vandveje. Derimod sejler kun 13,6% af de skibe, der anløber havnen i Rotterdam, under nederlandsk flag, mens ca. 40% sejler under andre medlemsstaters flag. Fritagelsen for skibsfarten ad de indre vandveje udgør derfor en skjult forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.35. Tilsidesættelsen af bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser kan heller ikke begrundes. En finansiering via afgifter er kun lovlig, hvis afgifterne står i rimeligt forhold til ydelsen og omkostningerne fordeles mellem brugerne på en måde, der ikke er udtryk for forskelsbehandling.36. På grund af forskelsbehandlingen kan retspraksis i forbindelse med Keck og Mithouard-sagen ikke finde anvendelse. I øvrigt er det ikke klart, hvad opkrævningen af afgiften har at gøre med en salgsbestemmelse.37. Tvingende almene hensyn kan ikke begrunde ordningen. VBS-afgiften er ikke egnet til at nå det tilstræbte mål. Den er heller ikke nødvendig, da den ikke står i rimeligt forhold til omkostningerne. Endvidere er længden af et skib intet sagligt kriterium for fastsættelsen af afgiften.c) Forbuddet mod statsstøtte38. Fritagelsen for skibsfarten ad de indre vandveje udgør statsstøtte, som kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Der er en betydelig konkurrence mellem søhavnene Antwerpen og Rotterdam . Transportvirksomhedernes tjenesteydelser består ofte i dør-til-dør-levering. Omkostningerne ved den videre transport ad den indre vandvej mellem disse to havne er af stor betydning for beslutningen om, via hvilken søhavn transporten skal afvikles. Omkostningsfordele for skibsfarten ad de indre vandveje i Rotterdam vil derfor kunne fordreje konkurrencen med Antwerpen.2) Den nederlandske regeringa) VBS-ordningens struktur39. Den nederlandske regering har anført, at søtransporten i højere grad end skibsfarten ad de indre vandveje gør brug af VBS-ordningen. I forbindelse med søgående skibe skal der stilles langt flere oplysninger til rådighed, hvilket endog er foreskrevet i fællesskabsretten ved direktiv 93/75/EØF med hensyn til søgående skibe med farligt gods om bord. Også kravet om lodser for søgående skibe afvikles via VBS-ordningen.40. Bestemmelserne vedrørende sejladsvejledningen på indre vandveje og i havne foreskriver en mindre intens vejledning. I de vande, som besejles af søgående skibe, og som VBS-ordningen hovedsagelig vedrører, findes der næsten ingen kanal- og flodskibe. Det er ikke uden grund, at VBS-afgiften tidligere var en del af betalingen for lodsningen, som også kun skulle betales af søgående skibe. I øvrigt er det vanskeligere at manøvrere de større søgående skibe. Bl.a. kan de først styres sikkert ved bestemte sejlhastigheder. Derfor skal de mindre skibe i princippet vige for de større skibe. Endelig besejler mindre søgående skibe samt kanal- og flodskibe de pågældende vande langt hyppigere. Deres besætninger har derfor et større lokalkendskab end besætningerne på større søgående skibe. Sidstnævnte er derfor langt mere afhængige af sejladsvejledningen.41. På grundlag af Den Internationale Søfartsorganisations regler findes der på verdensplan mere eller mindre sammenlignelige sejladsvejledningsordninger for søtransporten.b) Fri udveksling af tjenesteydelser42. Bestemmelserne vedrørende VBS-afgifterne indebærer hverken direkte eller indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Alle søgående skibe - indenlandske såvel som udenlandske - er tværtimod på samme måde omfattet af afgiftspligten. Bestemmelserne stiller ingen yderligere krav til de kvalifikationer, der skal opfyldes af tjenesteydere, som er etableret i en anden medlemsstat, hvor de allerede opfylder alle krav. Der fastsættes derimod kun betingelser for leveringen af tjenesteydelsen. Dette kan sammenlignes med den situation, der lå til grund for Keck og Mithouard-dommen.43. Subsidiært anser den nederlandske regering eventuelle restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser for at være begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed i henhold til EF-traktatens artikel 56 samt i tvingende almene hensyn. Allerede de pågældende bestemmelser i direktiv 93/75 og den globale udbredelse viser, at sejladsvejledningen i kystvande udgør et alment hensyn. Det er lovligt at opkræve omkostningsdækkende afgifter til finansiering af disse nødvendige statslige ydelser.c) Forbuddet mod statsstøtte44. Med hensyn til forbuddet mod statsstøtte har den nederlandske regering henvist til Domstolens praksis, hvorefter fordele, som ydes visse virksomheder på grundlag af generelle økonomisk-politiske foranstaltninger, ikke udgør støtte .45. VBS-afgiften opkræves kun hos søtransportsektoren, da den gør intensiv brug af sejladsvejledningen. Fordelene for skibsfarten ad de indre vandveje ved sejladsvejledningen er kun en bieffekt.46. Fritagelsen for andre grupper af skibe, navnlig skibe med en længde på under 41 m, hviler på objektive grunde.3) Kommissionena) Fri udveksling af tjenesteydelser47. Efter Kommissionens opfattelse strider de nederlandske bestemmelser mod forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 9 i forordning nr. 4055/86. Ordningen med VBS-afgifter favoriserer skibsfarten ad de indre vandveje og dermed hovedsagelig skibe under nederlandsk flag. Kommissionen ser i den henseende en parallel til Corsica Ferries II-dommen . Selv hvis kanal- og flodskibe sjældent besejlede de vande, som sejladsvejledningen hovedsagelig vedrører (f.eks. havneindløb), kan det alligevel ikke udelukkes, at et kanal-/flodskib i det enkelte tilfælde og under lignende omstændigheder drager samme fordel af ordningen som et søgående skib uden at være omfattet af afgiftspligten.48. Forskelsbehandlingen af de søgående skibe, som hovedsagelig sejler under udenlandsk flag, kan ikke begrundes efter EF-traktatens artikel 56, og det er navnlig ikke klart, om afgiftsordningens ugunstige struktur er nødvendig for at forbedre skibstrafiksikkerheden.b) Forbuddet mod statsstøtte49. Ved at give afkald på at opkræve afgiften for visse kategorier af skibe yder staten støtte. Der er ikke tale om en generel foranstaltning. Visse virksomheder drager derimod fordel af en tjenesteydelse, som ikke vil kunne opnås gratis på markedsvilkår.50. Afkaldet på afgiften kan ikke begrundes på basis af ordningens karakter og indre opbygning . Den omstændighed, at kanal- og flodskibe opholder sig mindre i de kystvande, der er omfattet af vejledningen, og ikke er forpligtet til at have det for VBS-ordningen nødvendige udstyr om bord, udelukker ikke, at disse skibe i visse tilfælde alligevel gør brug af bistand fra VBS-ordningen. Der vil kunne tages højde for denne mindre brug gennem tilsvarende lavere eller forudfastsatte afgifter. Endelig lagde lovgiveren ved indførelsen af VBS-afgiften selv til grund, at skibsfarten ad de indre vandveje ville gøre brug af ordningen i en størrelsesorden på 10%, hvilket ikke er en ubetydelig procentdel.51. Kommissionen synes også at kritisere fritagelsen for andre kategorier af skibe, navnlig den generelle fritagelse for skibe ejet af staten.52. VBS-afgiftsordningen fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstater i to henseender. For det første har skibsfarten ad de indre vandveje en fordel frem for søtransporten på de pågældende ruter. Navnlig på strækningen Antwerpen-Rotterdam er der konkurrence mellem skibsfarten ad de indre vandveje og søtransporten. For det andet styrker fordelen den stilling, som den nederlandske skibsfart ad de indre vandveje har på markedet inden for Fællesskabet, da indenlandske virksomheder hovedsagelig drager fordel af fritagelsen.53. De minimis-reglen finder ikke anvendelse, da transportsektoren er kendetegnet ved en stærk opdeling og overkapacitet. Finansieringen af VBS-ordningen kan heller ikke sammenlignes med finansieringen af infrastrukturforanstaltninger, da sejladsvejledning er en individuel tjenesteydelse.54. Under den skriftlige forhandling var Kommissionen af den opfattelse, at den nationale ret fortrinsvis kan bringe tilsidesættelsen af støttereglerne til ophør ved, at hele ordningen ikke kan anvendes, og alle erhvervsdrivende fritages for afgiften. Kommissionens repræsentant anførte imidlertid under retsmødet, at det vil være mere konsekvent med tilbagevirkende kraft at pålægge alle deltagere i VBS-ordningen passende afgifter, men tvivlede på, at den forelæggende ret vil kunne opnå dette resultat.VI - Retlig vurdering55. Den forelæggende ret har anmodet om en vurdering af forpligtelsen til at deltage i VBS-ordningen og til at betale VBS-afgifterne med hensyn til mulige tilsidesættelser af den frie udveksling af tjenesteydelser og støttereglerne.56. De tre første spørgsmål vedrører princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Spørgsmålene kan derfor behandles sammen. Spørgsmålene vedrørende støttereglerne undersøges dernæst i et andet punkt.A - VBS-ordningens forenelighed med den frie udveksling af tjenesteydelser57. Den forelæggende ret nærer først og fremmest tvivl med hensyn til, om opkrævningen og udformningen af VBS-afgifterne er forenelig med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.58. Indledningsvis stiller den det spørgsmål, om forpligtelsen til at deltage i sejladsvejledning i sig selv udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser . Alle parter er imidlertid af den opfattelse, at forpligtelsen til at deltage i VBS-ordningen i sig selv ikke indebærer en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser. Kommissionen finder endog ordningen fremmende for den frie udveksling af tjenesteydelser. Forpligtelsen til at deltage i VBS-ordningen kan på denne baggrund ikke betragtes isoleret fra den dermed forbundne forpligtelse til at betale VBS-afgiften. Det er kun forpligtelsen til at deltage mod betaling af en afgift, der kan vanskeliggøre gennemførelsen af søtransporter. Nedenfor undersøges derfor kun forpligtelsen til at deltage mod betaling af en afgift med hensyn til dens virkning på den frie udveksling af tjenesteydelser.1) Anvendelsesområdet for den frie udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet59. I henhold til traktatens artikel 61, stk. 1, omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport . Anvendelsen af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser skal derfor gennemføres ved hjælp af foranstaltninger som led i den fælles transportpolitik . Heller ikke efter overgangsperiodens udløb finder traktatens artikel 59 og 60 direkte anvendelse på transportområdet .60. Traktatens bestemmelser om transportpolitikken omfatter i henhold til traktatens artikel 84, stk. 1, kun transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje. For at den fælles transportpolitik kan udvides til at omfatte søtransport, kræves i henhold til traktatens artikel 84, stk. 2, særlige retsakter fra Rådet. Med hjemmel i denne forskrift har Rådet udstedt forordning nr. 4055/86. I kraft af forordning nr. 4055/86 finder samtlige traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser anvendelse på området for søtransport mellem medlemsstater .61. Det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 4055/86 afviger i den forbindelse til dels fra anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser.62. I henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 4055/86 kan først og fremmest statsborgere i medlemsstaterne, såfremt de er hjemmehørende i en anden medlemsstat end den person, for hvem søtransporten udføres, påberåbe sig retten til fri udveksling af tjenesteydelser. I den henseende svarer forordning nr. 4055/86 og traktatens artikel 59 til hinanden. I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 4055/86 sammenholdt med EF-traktatens artikel 58 (nu artikel 48 EF), ligestilles selskaber med personer, der er statsborgere i medlemsstaterne. Betingelsen herfor er, at selskabet er oprettet i overensstemmelse med en medlemsstats lovgivning og har sit vedtægtsmæssige hjemsted, hovedkontor eller hovedvirksomhed inden for Fællesskabet.63. Ifølge den forelæggende ret er Nedlloyd et nederlandsk selskab med hjemsted i Nederlandene. Virksomheden er dermed et selskab, der kan ligestilles med statsborgere i en medlemsstat. Sea-Land opfylder derimod ikke denne betingelse. Selskabet er stiftet i Delaware (USA). Af klageafgørelsen fra Belastingdienst Douane, district Rotterdam, af 15. marts 1996, som Sea-Land har fremlagt som bilag 17 til sit indlæg, fremgår det, at hovedvirksomheden befinder sig i Charlotte, North Carolina (USA).64. Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 4055/86 udvider derudover det personelle anvendelsesområde for den frie udveksling af tjenesteydelser til at omfatte statsborgere i medlemsstaterne, såfremt de er hjemmehørende uden for Fællesskabet, samt rederier, der er etableret uden for Fællesskabet, men kontrolleret af statsborgere i en medlemsstat, for så vidt deres skibe er registreret i denne medlemsstat i overensstemmelse med dennes lovgivning.65. I den henseende må det antages, at det første alternativ (statsborgere i medlemsstaterne, såfremt de er hjemmehørende uden for Fællesskabet) kun finder anvendelse på personer. Betingelsen for, at et selskab ligestilles med en person i henhold til traktatens artikel 58, er nemlig, at selskabet netop er etableret i Fællesskabet. Sea-Land vil således højst som rederi i den i det andet alternativ omhandlede forstand kunne påberåbe sig retten til fri udveksling af tjenesteydelser. I den forbindelse skal to betingelser være opfyldt:- Sea-Land vil skulle være kontrolleret af statsborgere i en medlemsstat, og- dets skibe vil skulle være registreret i den medlemsstat, hvor de kontrollerende ejere er statsborgere.66. Om disse betingelser er opfyldt med hensyn til Sea-Land, kan ikke vurderes på grundlag af oplysningerne i forelæggelseskendelsen. Nedenstående bemærkninger vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser gælder derfor kun for Sea-Land, såfremt selskabet opfylder disse betingelser og kan omfattes af det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 4055/86.67. En anden betingelse for anvendelsen af forordning nr. 4055/86 er ifølge ordlyden af artikel 1, stk. 1, at tjenesteyderen er hjemmehørende i en anden medlemsstat end den person, for hvem søtransporten udføres. I sag C-381/93 beskrev Domstolen forordningens anvendelsesområde på følgende måde:»I medfør af disse bestemmelser kan retten til fri udveksling af tjenesteydelser ikke alene påberåbes af statsborgere i medlemsstaterne, der er hjemmehørende i en anden medlemsstat end den, hvor modtageren af tjenesteydelserne er hjemmehørende, men også af en virksomhed over for den stat, hvor den er etableret, når tjenesteydelserne præsteres til modtagere, der er etableret i en anden medlemsstat [...], og, mere generelt, i alle tilfælde, hvor en tjenesteyder tilbyder tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor han er etableret.«68. Domstolen har dermed overført sin fortolkning af retten til fri udveksling af tjenesteydelser i de såkaldte turistfører-sager til de særlige bestemmelser for søtransporten. Ifølge denne fortolkning finder princippet om fri udveksling af tjenesteydelser også anvendelse, hvis tjenesteyderen og modtageren af tjenesteydelsen er etableret i den samme medlemsstat, men tjenesteydelsen udføres i en anden medlemsstat . Selv i tilbuddet om en tjenesteydelse i en anden medlemsstat ligger et tilstrækkeligt grænseoverskridende element. I forbindelse med transport fra én medlemsstat til en anden udføres tjenesteydelsen både i afgangs- og bestemmelsesstaten. I disse tilfælde er der altid tale om et grænseoverskridende element .69. Det spørgsmål, der skal afklares, er, om den frie udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport også finder anvendelse, når der ikke foreligger et grænseoverskridende element inden for Fællesskabet, men kun en tilknytning til et tredjeland. Dette vil eksempelvis være tilfældet, hvis tjenesteyderen og modtageren af tjenesteydelsen er etableret i Nederlandene, og tjenesteydelsen består i en transport af varer fra Nederlandene til USA. I henhold til ordlyden af artikel 1, stk. 1, første punktum, har forordningen ganske vist udtrykkeligt til formål at udvide princippet om fri udveksling af tjenesteydelser til at omfatte søtransport mellem medlemsstaterne og tredjelande. Det forudsættes imidlertid i den forbindelse, at tjenesteyderen og modtageren af tjenesteydelsen er etableret i forskellige medlemsstater. Den udvidede fortolkning af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, som Domstolen har udviklet i turistfører-sagerne, kan ikke medføre, at retten til fri udveksling af tjenesteydelser også omfatter situationer, som kun har tilknytninger til én af Fællesskabets medlemsstater. Domstolen har med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed bekræftet i fast praksis, at alene en grænseoverskridende tilknytning til et tredjeland ikke er tilstrækkelig til at anvende de grundlæggende friheder .70. Som sagsøgerne imidlertid har anført i anden forbindelse, består transportvirksomhedernes tjenesteydelser ofte ikke kun i transport mellem to søhavne. Tværtimod leveres varer ofte »fra dør-til-dør«. Selv hvis søtransporten således alene gennemføres mellem det land, hvor rederiet har hjemsted, og et tredjeland, men varerne i tilslutning hertil viderebefordres inden for Fællesskabet, kan der også heri ligge en tilstrækkelig tilknytning inden for Fællesskabet.71. Følgelig vil Nedlloyd over for den stat, hvor selskabet har hjemsted, kunne påberåbe sig retten til fri udveksling af tjenesteydelser, selv hvis modtageren af tjenesteydelsen ligeledes er hjemmehørende dér, såfremt transporterne gennemføres i en anden medlemsstat. Dette gælder i videre forstand også for Sea-Land. Hvis selskabet kontrolleres af nederlandske statsborgere, og selskabets skibe er registreret i Nederlandene, vil Sea-Land, hvis der foreligger et andet grænseoverskridende element, over for Kongeriget Nederlandene alligevel kunne påberåbe sig retten til fri udveksling af tjenesteydelser.72. Den forelæggende ret har imidlertid ikke oplyst, for hvilke modtagere af tjenesteydelser og på hvilke strækninger sagsøgerne udførte transportydelser, da de omtvistede VBS-afgifter skulle betales.73. Endvidere gælder forordning nr. 4055/86 kun for tjenesteydelser mod betaling. Heller ikke i denne henseende kan der udledes noget af forelæggelseskendelsen. Det må imidlertid antages, at sagsøgernes skibe ved indsejling i VBS-området udførte en økonomisk aktivitet; i modsat fald havde de i henhold til BVS-bekendtgørelsens artikel 5, stk. 1, litra f), været fritaget for VBS-afgiften.74. Nedenfor tages der udgangspunkt i, at sagsøgerne er omfattet af det personelle og materielle anvendelsesområde for forordning nr. 4055/86, hvorved det forudsættes, at de- udfører tjenesteydelser mod betaling, og- tjenesteydelsen har grænseoverskridende tilknytninger til en anden medlemsstat.75. Med hensyn til sagsøgeren, Sea-Land, antages det endvidere, at- selskabet kontrolleres af statsborgere i medlemsstaterne, og- selskabets skibe er registreret i den medlemsstat, hvor de kontrollerende ejere er statsborgere.76. Det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, om disse betingelser rent faktisk foreligger i hovedsagerne.2) Restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelsera) Forskelsbehandling på grundlag af nationalitet77. Princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, som det er garanteret i forordning nr. 4055/86, udelukker enhver forskelsbehandling af tjenesteyderne på grundlag af nationalitet. Medlemsstaterne er i henhold til artikel 8 i forordning nr. 4055/86 således forpligtet til at ligestille statsborgere fra andre medlemsstater med egne statsborgere. Eventuelle restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser skal ifølge artikel 9 i forordning nr. 4055/86 anvendes uden forskelsbehandling på grundlag af tjenesteydernes etableringssted eller nationalitet.78. Bestemmelserne vedrørende VBS-afgiften tager ikke umiddelbart hensyn til rederiernes nationalitet eller etableringssted. Derimod er nederlandske rederiers søgående skibe på samme måde afgiftspligtige som tilsvarende skibe, der ejes af rederier fra andre medlemsstater. Det flag, som et søgående skib fører, er heller ikke af afgørende betydning.79. Det forholder sig kun anderledes med hensyn til afgiftsfritagelsen for nederlandske krigsskibe og andre søgående skibe, der ejes eller administreres af staten [BVS-bekendtgørelsens artikel 5, stk. 1, litra b) og c)]. Disse bestemmelser favoriserer udtrykkeligt nederlandske skibe. Den forelæggende ret har i sit spørgsmål 1) c) og også i begrundelsen til sin afgørelse imidlertid først og fremmest lagt vægt på den forskellige behandling af søtransporten med skibe med en længde på over 41 m og skibsfarten ad de indre vandveje og mindre søgående skibe. Raad van State er ikke kommet nærmere ind på de andre grupper, der er omfattet af fritagelsen.80. Begrebet tjenesteydelse forudsætter ifølge artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 4055/86 og EF-traktatens artikel 60, stk. 1 (nu artikel 50, stk. 1, EF), en ydelse, der normalt udføres mod betaling. Hverken krigsskibe eller andre statsejede skibe, f.eks. politiets og toldvæsenets skibe, udfører normalt tjenesteydelser mod betaling, som er sammenlignelige med de tjenesteydelser, der udføres af de søgående skibe, der er omfattet af afgiftspligten. Kun hvis skibe, som ejes af staten, tilbyder økonomiske tjenesteydelser, udgør fritagelsen for disse skibe en forskelsbehandling, der er i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser. Det tilkommer den nationale ret i givet fald at fastslå de fornødne faktiske omstændigheder.b) Indirekte forskelsbehandling81. Sagsøgerne er - støttet af Kommissionen - af den opfattelse, at de som følge af afgiftsordningen ganske vist ikke direkte, men indirekte er udsat for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, da søgående skibe skal betale VBS-afgiften, mens skibsfarten ad de indre vandveje er fritaget. Dermed favoriseres nederlandske virksomheder, da deres andel af skibsfarten af de indre vandveje er langt større end af den søgående skibsfart. Den forelæggende ret og den nederlandske regering er derimod af den opfattelse, at fritagelsen er objektivt begrundet.82. Som fastslået ovenfor finder samtlige traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser i kraft af forordning nr. 4055/86 anvendelse på området for søtransport mellem medlemsstater . Dermed skal der med henblik på at anvende forordning nr. 4055/86 på en måde, der er i overensstemmelse med traktaten, tages hensyn til alle principper, som Domstolen har udviklet i forbindelse med fortolkningen af traktatens artikel 59 . Således er ikke blot åbenbar forskelsbehandling forbudt, men også alle skjulte former for forskelsbehandling, som, skønt de er baseret på tilsyneladende neutrale kriterier, rent faktisk fører til det samme resultat .83. I den foreliggende sag behandles den søgående skibsfart med skibe med en længde på over 41 m anderledes end skibsfarten ad de indre vandveje. Dermed behandles to forhold, som ved første øjekast er forskellige, også forskelligt. Det vil kunne antages, at der foreligger skjult forskelsbehandling, hvis det tilsyneladende objektive sondringskriterium skibsfart ad de indre vandveje/søgående skibsfart rent faktisk kun har til formål at differentiere på grundlag af nationalitet.84. I sag C-18/93 skulle Domstolen undersøge, om italienske priser for lodstjenester indirekte var udtryk for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Den omtvistede ordning foreskrev en gunstigere pris for fartøjer med tilladelse til cabotagesejlads. På liberaliseringens daværende udviklingstrin blev der kun givet fartøjer, der førte den pågældende medlemsstats flag, tilladelse til cabotagesejlads. Den begunstigede gruppe bestod derfor i det store og hele af personer, der var statsborgere i medlemsstaten, da skibe, der førte medlemsstatens flag, først og fremmest blev benyttet af medlemsstatens egne statsborgere. Alene denne omstændighed anså Domstolen for at være tilstrækkelig til, at der var tale om forskelsbehandling . Den har ok nærmere undersøgt, om ensartede situationer rent faktisk blev behandlet forskelligt som følge af de forskellige priser. Det var imidlertid klart i denne sag, at der foruden de pågældendes nationalitet ikke var den mindste forskel mellem dem, der skulle betale den fulde pris, og dem, der skulle betale den nedsatte pris.85. Det er ganske vist et stærkt indicium for en indirekte forskelsbehandling, at den gruppe, der favoriseres, i overvejende grad består af medlemsstatens egne statsborgere, mens den gruppe, der behandles dårligere, hovedsagelig består af statsborgere fra andre medlemsstater. Denne omstændighed alene kan imidlertid ikke begrunde en skjult forskelsbehandling. Overført til det foreliggende tilfælde kunne man i modsat fald også gøre gældende, at enmandssejlbåde, som sejler ud for den nederlandske kyst stort set kun med nationale fritidskaptajner, heller ikke er omfattet af VBS-afgiften. Derimod skal det fremgå, at den tilsyneladende objektive differentiering, som ikke beror på nationalitet, i virkeligheden er vilkårlig, dvs. situationer, der - bortset fra de pågældendes nationalitet - er sammenlignelige, behandles forskelligt. Den reelle grund til sondringen er alene de berørte gruppers forskellige sammensætning med hensyn til nationalitet.86. Ved besvarelsen af spørgsmålet, om sondringen mellem søgående skibsfart og skibsfart ad de indre vandveje er vilkårlig, og om der således er tale om en tilsidesættelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser i form af en skjult forskelsbehandling, skal det tages i betragtning, hvilken betydning dette fællesskabsretlige princip har for det indre marked. Forbuddet mod at behandle statsborgere fra en anden medlemsstat dårligere ved udførelsen af tjenesteydelser end medlemsstatens egne statsborgere tager sigte på at åbne de nationale markeder og tilvejebringe et indre marked for tjenesteydelser. Favoriseringen af egne statsborgere gør det vanskeligere for statsborgere fra andre medlemsstater at få adgang til det pågældende nationale marked og fordrejer konkurrencen i det indre marked.87. I Corsica Ferries III-sagen argumenterede generaladvokat Fennelly på lignende måde. Denne sag vedrørte takstordningen i forbindelse med fortøjning af fartøjer i italienske havne, navnlig i La Spezia. I den forbindelse var kun skibe, hvis bruttotonnage oversteg 500 tons, forpligtet til at gøre brug af fortøjningstjenesterne og dermed til at betale taksterne. Sagsøgeren i hovedsagen, som selv anvendte større skibe, var af den opfattelse, at navnlig nationale virksomheder benyttede skibe, hvis bruttotonnage var under 500 tons. Generaladvokat Fennelly lod det i sidste instans stå åbent, om der var tale om skjult forskelsbehandling. Han var imidlertid af den opfattelse, at operatører af større skibe ikke kunne påberåbe sig en sådan forskelsbehandling, da de ikke konkurrerede med operatører af mindre skibe. Sammenligningsgrundlaget var derimod indenlandske operatørers skibe af tilsvarende størrelse, der imidlertid var underkastet de samme takster som virksomheder fra andre medlemsstater .88. Med hensyn til spørgsmålet, om der er tale om en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser i form af en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, er det således i det væsentlige af betydning, om de grupper, der behandles forskelligt, er sammenlignelige med hensyn til de udførte tjenesteydelser. Dette vil kunne antages, hvis virksomhederne i den ene gruppe konkurrerer med virksomhederne i den anden gruppe.89. Den forelæggende ret og parterne har i forbindelse med undersøgelsen af spørgsmålet om forskelsbehandling derimod ikke i så høj grad taget udgangspunkt i sammenligneligheden af den udbudte tjenesteydelse, men derimod i den intensitet, hvori søtransporten og skibsfarten ad de indre vandveje har gjort brug af VBS-ordningen. Dette aspekt kan være af betydning for spørgsmålet, om omkostningerne i forbindelse med VBS-ordningen fordeles retfærdigt blandt brugerne, og om en eventuel restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser er forholdsmæssig . Med hensyn til spørgsmålet, om forskellige grupper af tjenesteydere indirekte udsættes for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, eller om differentieringen er objektiv, er sammenligneligheden af de erhvervsdrivende med hensyn til tjenesteydelsen imidlertid af central betydning.90. De transportydelser, som udføres af dels søgående skibe, dels kanal- og flodskibe, er meget forskellige. Søgående skibe sejler i reglen mellem helt andre bestemmelsessteder end kanal- og flodskibe, har andre transportkapaciteter og er omfattet af andre bestemmelser. Afsnit V i traktatens tredje del vedrørende transportpolitikken finder i henhold til traktatens artikel 84 således direkte anvendelse på skibsfarten ad de indre vandveje, men ikke på søtransporten. Den frie udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet er reguleret i forordning nr. 4055/86, men med hensyn til skibsfarten ad de indre vandveje i Rådets forordning (EF) nr. 1356/96 af 8. juli 1996 om indførelse af fælles bestemmelser vedrørende godstransport og personbefordring ad indre vandveje mellem medlemsstaterne med henblik på fri udveksling af tjenesteydelser for denne transport .91. Kommissionen har ganske vist gjort gældende, at der under alle omstændigheder er konkurrence mellem søtransporten og skibsfarten ad de indre vandveje på strækningen Antwerpen-Rotterdam. Den har anført, at der ad den indre vandvej mellem disse to havne årligt transporteres 6,3 mio. tons fragt. Den har dog ikke anført, hvilken mængde varer der transporteres på den tilsvarende sørute.92. I modsætning hertil har sagsøgerne anført, at søgående skibe i hele kystområdet mellem Le Havre og Hamburg i de fleste tilfælde kun anløber en enkelt havn. Det må antages, at de varer, der losses på den centrale anløbsplads i dette område, derpå transporteres og distribueres videre i det kontinentale Nordvesteuropa over land eller via kanal- og flodskibe. Det synes derfor ikke særlig sandsynligt, at der gennemføres transporter ad søvejen mellem havne, som samtidig er forbundet via indre vandveje. Netop for større søgående skibe med en længde på over 41 m vil det formentlig ikke kunne betale sig at transportere varer mellem havne, der ligger tæt på hinanden. Omkostningerne i forbindelse med lods- og havnetjenester og udgifterne i forbindelse med lastning og losning vil ikke stå i rimeligt forhold til den korte transportstrækning.93. Sagsøgerne har ganske vist ligesom Kommissionen fremhævet betydningen af transporten af varer ad de indre vandveje mellem Antwerpen og Rotterdam. Sagsøgerne synes i deres bemærkninger i mindre grad at tillægge en konkurrence mellem søtransport og skibsfart ad de indre vandveje betydning, men snarere det forhold, at der er konkurrence mellem de søgående skibe, som anløber henholdsvis Antwerpen og Rotterdam, eller at disse havne selv konkurrerer indbyrdes om ladninger i hele regionen i det kontinentale Nordvesteuropa. Skibsfarten ad de indre vandveje er derfor kun en af de faktorer, der indvirker på denne konkurrence.94. På grundlag heraf må det antages, at skibsfart ad de indre vandveje og søtransport ikke opererer på det samme marked. Heraf følger, at den forskellige behandling af disse to transportsektorer ikke indvirker negativt med hensyn til at nå målsætningen om at skabe lige konkurrencevilkår i det indre marked. Det forhold, at alene søgående skibe er omfattet af VBS-afgiften, udgør derfor ingen indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Selv hvis det i overvejende grad er medlemsstatens egne statsborgere, der har fordel af fritagelsen for skibsfarten ad de indre vandveje, kan operatører af søgående skibe ikke påberåbe sig forskelsbehandling, da skibsfarten ad de indre vandveje ikke udgør et egnet sammenligningsgrundlag.95. Af samme grunde er de søgående skibe, der er omfattet af afgiftspligten, heller ikke udsat for forskelsbehandling i forhold til de kategorier af skibe, der er fritaget for afgiften i henhold til BVS-bekendtgørelsens artikel 5, stk. 1, litra e) og f), heller ikke, hvis disse for hovedpartens vedkommende er nederlandske skibe. Operatørerne af disse skibe udfører nemlig enten overhovedet ingen tjenesteydelse mod betaling [litra f)] eller under alle omstændigheder ingen tilsvarende tjenesteydelse [litra e) - »zeezwaaiers«].96. Hvorvidt fritagelsen for søgående skibe med en længde på indtil 41 m fører til indirekte forskelsbehandling, kan ikke vurderes på grundlag af oplysningerne fra den forelæggende ret og parterne. Det fremgår ikke, om andelen af nederlandske skibe udgør hovedparten af denne kategori af skibe, og heller ikke, om de tjenesteydelser, der udføres med disse skibe, er sammenlignelige med de tjenesteydelser, som større skibe udfører. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge disse omstændigheder og vurdere dem på grundlag af ovenstående kriterier.c) Øvrige restriktioner97. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at traktatens artikel 59 ikke blot kræver afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for tjenesteyderne på grundlag af deres nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion - også selv om den gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater - der kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af tjenesteydere med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor de lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan gøre denne virksomhed mindre tiltrækkende .98. VBS-afgifterne indvirker på alle transportydelser, som afvikles via nederlandske havne. De afgifter, der opstår ved passagen gennem VBS-områderne, forhøjer omkostningerne for transporten af varer og personer i andre af Fællesskabets medlemsstater og i tredjelande. Afgiftsordningen udgør dermed en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.d) Retspraksis i forbindelse med Keck og Mithouard-sagen99. Den forelæggende ret har imidlertid anmodet Domstolen om at undersøge, om en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser ikke skal afvises, da opkrævningen af afgifter kan sammenlignes med salgsbestemmelser som omhandlet i retspraksis i forbindelse med Keck og Mithouard-sagen .100. I denne afgørelse anså Domstolen en national ordning i form af salgsbestemmelser, som på samme måde begrænsede salget af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater, for ikke at udgøre en restriktion for de frie varebevægelser. VBS-afgifterne skal ligeledes betales uafhængigt af, om tjenesteydelsen indeholder et grænseoverskridende element eller ej, eller om den udføres af indenlandske eller udenlandske rederier.101. Konstateringerne i Keck og Mithouard-dommen kan imidlertid ikke overføres til den foreliggende sag. Den nationale ordning, der skulle undersøges i Keck og Mithouard-sagen, vedrørte afsætningen af varer i en medlemsstat. Den foreliggende afgiftsordning har imidlertid ikke kun virkninger for afsætningen af søtransportydelser i Nederlandene. Tjenesteydelsens grænseoverskridende karakter medfører, at lokale foranstaltninger af den foreliggende art i sig selv vanskeliggør udførelsen af tjenesteydelsen og dermed berører hele det indre marked. Domstolen har allerede gjort det klart i Alpine Investment-sagen , at en restriktion i tjenesteyderens etableringsmedlemsstat også vedrører modtagere af tjenesteydelser i andre medlemsstater og dermed direkte påvirker adgangen til at udføre tjenesteydelser i disse stater. Retspraksis i forbindelse med Keck og Mithouard-sagen kan derfor som regel ikke finde tilsvarende anvendelse på grænseoverskridende tjenesteydelser .102. Rent bortset fra denne principielle overvejelse kan konstateringerne i Keck og Mithouard-dommen heller ikke overføres til den foreliggende sag, da forpligtelsen til at betale VBS-afgiften ikke udgør en salgsbestemmelse. Ordningen vedrører ikke markedsføringen af tjenesteydelsen, men direkte udførelsen heraf. Afgiften forhøjer omkostningerne for søtransporten og indvirker således på prisfastsættelsen. Under visse omstændigheder påvirker den endog beslutningen om, hvilken havn ved den nordvesteuropæiske kyst et skib anløber. Ordningen kan derfor snarere sammenlignes med en restriktion, der vedrører et produkt, end med en salgsbestemmelse.103. Som følge heraf udgør opkrævningen af afgifter til finansiering af VBS-ordningen en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser. Den er derfor kun forenelig med fællesskabsretten, hvis den er begrundet.3) Begrundelsea) EF-traktatens artikel 56104. Den forelæggende ret anser eventuelle restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser som følge af VBS-afgiftsordningen for at være begrundet i henhold til EF-traktatens artikel 56, stk. 1 (efter ændring nu artikel 46, stk. 1, EF).105. I artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 4055/86 erklæres det udtrykkeligt, at traktatens artikel 56 finder anvendelse på søtransportområdet. Ifølge denne bestemmelse kan der fastsættes særlige regler for fremmede statsborgere, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed. Denne undtagelsesbestemmelse tillader således i særlige tilfælde en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Til begrundelse for den afgiftspligtige sejladsvejledning skulle hensynet til den offentlige sikkerhed kunne tages i betragtning. Som fastslået ovenfor gælder den foreliggende ordning imidlertid uden forskel for medlemsstatens egne statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater. Det er derfor tvivlsomt, om traktatens artikel 56 overhovedet kan anvendes til at begrunde generelle bestemmelser, som ikke specielt vedrører udenlandske statsborgere.106. Domstolen har allerede anvendt traktatens artikel 56 til at begrunde generelle ikke-diskriminerende bestemmelser. Således overvejede den navnlig i Corsica Ferries III-dommen at begrunde bestemmelserne vedrørende brugen af fortøjningstjenester i italienske havne i henhold til traktatens artikel 56, selv om de uden forskel var gældende for alle tjenesteydere og ikke havde et indhold, der specifikt vedrørte udenlandske statsborgere . I andre tilfælde har den som mulige begrundelser nævnt såvel traktatens artikel 56 som tvingende almene hensyn ved siden af hinanden uden at foretage en skarp afgrænsning af deres anvendelsesområde .107. Et argument for den direkte anvendelse af traktatens artikel 56, stk. 1, på diskriminerende restriktioner, som er vedtaget af hensyn til den offentlige sikkerhed, er ganske vist, at begrundelsen i henhold til denne artikel kun burde være mulig, for så vidt som endog forskelsbehandling af udenlandske statsborgere kan være tilladt. Mod denne fortolkning taler imidlertid bestemmelsens klare ordlyd. Traktatens artikel 56 vedrører kun »love eller administrativt fastsatte bestemmelser, der indeholder særlige regler for fremmede statsborgere«. Hertil kommer, at traktatens artikel 56 som undtagelse fra princippet om etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes indskrænkende . Derfor finder traktatens artikel 56 kun anvendelse på begrænsede områder, som specifikt vedrører udenlandske statsborgere, f.eks. fremmedpolitibestemmelser.108. En betragtning af traktatens artikel 56, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, bekræfter ligeledes dette resultat. I henhold til stk. 2 kan Rådet udstede direktiver om samordning af de i stk. 1 omhandlede love og bestemmelser . Hvis traktatens artikel 56, stk. 1, skulle fortolkes udvidende og ikke kun omfattede særlige regler, som specifikt vedrører udenlandske statsborgere, ville Fællesskabet i henhold til stk. 2 på alle de pågældende områder have en omfattende kompetence til at udstede samordningsbestemmelser. Det ville være i strid med det i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 1 (nu artikel 5 EF), forankrede princip om tildeling af beføjelser, hvis Fællesskabets kompetence på denne måde blev udvidet uden hensyntagen til retsgrundlagets ordlyd.109. I den nyligt afsagte dom i Mac Quen m.fl.-sagen, som vedrørte etableringsfriheden, baserede Domstolen sig ikke direkte på traktatens artikel 56 for at begrunde en restriktion, der finder anvendelse uden forskel, i hensynet til beskyttelsen af sundheden. Den anførte derimod følgende:»Vedrørende spørgsmålet, om der foreligger tvingende samfundsmæssige hensyn, der kan begrunde den restriktion for etableringsretten, som følger af det omtvistede forbud, bemærkes, at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed er et af de hensyn, som i medfør af EF-traktatens artikel 56, stk. 1 (efter ændring nu artikel 46, stk. 1, EF), kan begrunde restriktioner, der følger af en særordning, som finder anvendelse på udenlandske statsborgere. Hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed kan derfor i princippet også begrunde nationale bestemmelser, der, som det er tilfældet i den foreliggende sag, finder anvendelse uden forskel. «110. Det fremgår af denne forklaring, at restriktioner, der finder anvendelse uden forskel, heller ikke direkte skal undersøges på grundlag af traktatens artikel 56, hvis formålet med restriktionen er at beskytte et af de retsgoder, der udtrykkeligt er anført i denne bestemmelse. Sådanne nationale foranstaltninger kan imidlertid være begrundet for at tage højde for tvingende almene hensyn. I den forbindelse kan beskyttelsen af et af de i traktatens artikel 56 nævnte retsgoder også betragtes som et tvingende alment hensyn.b) Tvingende almene hensyn111. Domstolen har fastslået i fast retspraksis, at »det grundlæggende princip om fri udveksling af tjenesteydelser kun [kan] begrænses ved lovgivning, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på værtsmedlemsstatens område, og kun i det omfang, disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvori denne er etableret. «112. Ifølge Domstolens praksis skal navnlig fire betingelser være opfyldt, for at nationale foranstaltninger, der kan begrænse eller gøre udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder mindre attraktiv, kan være berettigede: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende almene hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet .113. Som fastslået ovenfor anvendes VBS-ordningen uden forskelsbehandling. Det skal endvidere undersøges, om der foreligger tvingende almene hensyn. Også selv om hensyn til den offentlige sikkerhed allerede er nævnt i den særlige betingelse for anvendelsen af traktatens artikel 56, kan de samtidig udgøre tvingende almene hensyn som omhandlet i den nævnte retspraksis .114. VBS-ordningen har til formål at bistå navigationen af skibe i kystvande og havneområder og gør det muligt at besejle disse meget trafikerede vande uden problemer. Samtidig har sejladsvejledningen til formål at forebygge ulykker og dermed beskytte mennesker og ejendom samt miljøet. Begge beskyttelsesformål - beskyttelsen af såvel individuelle retsgoder som almenhedens retsgoder - er af almen interesse. Der hersker heller ingen tvivl om, at VBS-ordningen også er forholdsmæssig som sejladsvejledningsordning.115. I denne forbindelse skal det imidlertid bemærkes, at det ikke er deltagelsen i VBS-ordningen, men forpligtelsen til at betale VBS-afgifterne og størrelsen heraf, der er genstand for den foreliggende anmodning om en præjudiciel afgørelse. Denne betalingsforpligtelse skal være begrundet i almene hensyn. I den henseende kan det konstateres, at afgifter for statslige foranstaltninger kun kan begrundes, hvis disse foranstaltninger også er begrundet i almene hensyn. Afgifterne behøver imidlertid en yderligere specifik begrundelse. I sidste instans kan der tænkes at være andre midler, som er mindre restriktive for tjenesteydelsen, til at finansiere de pågældende foranstaltninger.116. Disse almene hensyn består typisk i, at omkostningerne i forbindelse med den pågældende statslige foranstaltning pålægges dem, der har forårsaget dem. Overdragelsen af ansvaret for omkostningerne til brugerne er ligeledes i sidste instans af almen interesse. Almenheden fritages nemlig for omkostningerne ved sejladsvejledningen. Dette gælder også med hensyn til VBS-bestemmelserne. De tjener således generelt mål begrundet i almene hensyn.117. I sin praksis opstiller Domstolen desuden følgende krav til restriktioner, der er begrundet i tvingende almene hensyn:»Imidlertid følger det af proportionalitetsprincippet, at anvendelsen af en medlemsstats nationale regler i forhold til tjenesteydere, som er etableret i andre medlemsstater, skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt, for at formålet opfyldes [...]. «118. En ordning, hvor operatørerne af søgående skibe med en længde på 41 m eller derover pålægges afgifter ved sejlads i VBS-områderne, er egnet til at gøre dem, der har forårsaget omkostningerne ved VBS-ordningen eller under alle omstændigheder en del heraf, ansvarlige for finansieringen.119. Opkrævningen af afgiften er også nødvendig. Omkostningerne ved VBS-ordningen ville ganske vist kunne dækkes over statsbudgettet. I så fald ville almenheden imidlertid skulle afholde omkostningerne og ikke de erhvervsdrivende, som er ansvarlige for og har forårsaget omkostningerne. Det er netop den tætte skibstrafik i kystområderne, der nødvendiggør sejladsvejledningen.120. Endelig skal afgifterne være forholdsmæssige i snæver forstand. Det betyder, at operatører af søgående skibe i tilfælde af en opkrævning af afgifter kun må gøres ansvarlige for finansieringen af VBS-ordningen i det omfang, hvori de på grund af deres brug af ordningen rent faktisk er medansvarlige for omkostningerne. Heraf følger for det første, at afgiftsprovenuet ikke må overstige den andel af omkostningerne, der kan henføres til alle operatører af søgående skibe, som følge af brugen af VBS-ordningen. For det andet skal den afgift, der opkræves for en konkret passage af et VBS-område, stå i rimeligt forhold til de omkostninger, der i dette tilfælde opstår som følge af vejledningen.121. Med spørgsmål 2)b) ønsker den forelæggende ret oplyst, om afgiften må være højere end den virkelige kostpris for den specifikke tjenesteydelse, der udføres for det enkelte skib. I den henseende er det tvivlsomt, om der af proportionalitetsprincippet kan udledes mere præcise oplysninger om, hvilke omkostningsfaktorer der kan tages hensyn til ved denne betragtning. I forbindelse med forbuddet mod told og andre afgifter med tilsvarende virkning har Domstolen ganske vist understreget i fast praksis, at »en afgift, der rammer varer i anledning af, at disse passerer en grænse, falder uden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 9 og 12, såfremt afgiften er et modstykke til en konkret tjenesteydelse, der faktisk og individuelt præsteres over for den erhvervsdrivende, og står i rimeligt forhold til denne tjenesteydelse« .122. Dette udelukker imidlertid ikke, at den enkelte bruger foruden de konkrete omkostninger ved de individuelle tjenesteydelser også gøres ansvarlig for en forholdsmæssig finansiering af generalomkostningerne i forbindelse med ordningen. Brugeren er nemlig også medansvarlig med hensyn til disse omkostninger. Ved fastsættelsen af størrelsen af afgiften for vejledningen af et søgående skib må der derimod ikke tages hensyn til omkostningerne ved individuelle tjenesteydelser til fordel for andre trafikanter og deres andel af generalomkostningerne - dvs. f.eks. omkostningerne ved vejledningen af kanal- og flodskibe.123. Størrelsen af den konkrete afgift skal så vidt muligt svare til de konkrete omkostninger ved vejledningen, således at afgiftsordningen er forholdsmæssig med hensyn til at opnå målsætningen om en rimelig omkostningsfordeling mellem brugerne. Med henblik på en administrativ forenkling kan den nationale lovgiver ved fastsættelsen af afgiften imidlertid indføre faste beløb. Afgiftens graduering kan være baseret på objektive kriterier, der let kan kontrolleres. Disse kriterier skal imidlertid have en rimelig sammenhæng med ansvaret for omkostningerne.124. Ved fastsættelsen af den andel af generalomkostningerne, som kan henføres til en bestemt brugergruppe, vil der imidlertid kunne tages hensyn til denne gruppes behov for vejledning og den fordel, som de opnår herved. Større søgående skibes mindre manøvreevne og deres besætnings generelt ringere lokalkendskab kan således absolut tale for en større andel af generalomkostningerne.125. Den forelæggende ret har fremlagt forskellige beregninger over, i hvilket omfang søtransporten gør brug af VBS-ordningen. Den synes imidlertid endnu ikke at være nået til endelige konklusioner i denne henseende. Endvidere er det ikke endeligt afklaret, om det faktiske afgiftsprovenu står i rimeligt forhold til de omkostninger, som søtransporten er ansvarlig for. Den forelæggende ret har i den forbindelse ganske vist henvist til skøn, som tyder på en vidtgående overensstemmelse mellem afgiftsprovenuet og søtransportens brug af ordningen. På grundlag af rapporter har sagsøgerne derimod fremlagt helt andre tal. De har endvidere fremført forskellige argumenter til støtte for, at afgifternes størrelse faktisk ikke står i forbindelse med omkostningerne ved VBS-ordningen, men er en følge af økonomisk-politiske beslutninger.126. I betragtning af denne uklarhed med hensyn til de faktiske omstændigheder gælder det, som Domstolen senest har fremhævet i WWF m.fl.-dommen :»Hvad angår den omstændighed, at selskabet Airport Bolzano-Bozen AG [part i hovedsagen] har bestridt visse omstændigheder, bemærkes, at ifølge traktatens artikel 177, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, har Domstolen alene kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen og gyldigheden af en EF-forskrift på grundlag af de faktiske omstændigheder [...].Det tilkommer derfor ikke Domstolen, men den nationale ret at fastslå de faktiske omstændigheder, der har givet anledning til sagen, og at fastslå, hvilke konsekvenser disse har for den afgørelse, som retten skal træffe [...]«127. Det tilkommer således den forelæggende ret at fastslå, om de afgifter, der opkræves hos hele søtransportsektoren, dækker de samlede omkostninger, som kan henføres til den i overensstemmelse med dens brug af ordningen. I den forbindelse udgør den omstændighed, at også andre trafikanter, navnlig skibsfarten ad de indre vandveje, drager fordel af VBS-ordningen uden at skulle være med til at dække omkostningerne, ikke i sig selv en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Dette ville kun være tilfældet, hvis afgifterne for søgående skibe ikke kun havde til formål at dække de omkostninger, som kan henføres til dem, men derudover også de omkostninger, der opstår i forbindelse med vejledningen af andre skibe, som ikke er afgiftspligtige.128. Heller ikke spørgsmålet om, hvorvidt afgiftens størrelse i det enkelte tilfælde står i rimeligt forhold til de henførbare omkostninger, kan besvares endeligt på grundlag af de faktiske omstændigheder, som er forelagt Domstolen. Sagsøgerne har frem for alt gjort gældende, at der opkræves enhedsafgifter i alle VBS-områder, selv om omkostningerne regionalt er meget forskellige. De har i denne forbindelse påberåbt sig forslaget til afgørelse fra generaladvokat Saggio i sagen Kommissionen mod Østrig. Forelæggelseskendelsen behandler ikke dette spørgsmål.129. Generaladvokat Saggio anførte i nævnte forslag til afgørelse, at forhøjelsen af vejafgifterne på Brenner-strækningen alene kan begrundes med en stigning i omkostningerne for driften af denne strækning, men ikke med omkostningsudviklingen i det samlede motorvejsnet, for hvis benyttelse der i øvrigt ikke blev opkrævet lignende afgifter . Dette konstatering var baseret på en fortolkning af direktiv 93/89/EØF . I de bestemmelser i direktiv 93/89, der finder anvendelse i sagen Kommissionen mod Østrig, kommer proportionalitetsprincippet til udtryk på en speciel måde. I betragtning af disse bestemmelsers og sagens særlige art kan konklusionerne i sagen Kommissionen mod Østrig imidlertid ikke overføres til den foreliggende sag.130. Det kan imidlertid være nødvendigt at opkræve forskellige VBS-afgifter i de forskellige VBS-områder, hvis brugen og omkostningerne regionalt er meget forskellige. I den forbindelse skal målsætningen om, at omkostningerne fordeles så rimeligt som muligt mellem brugerne, afvejes i forhold til målsætningen om, at afgiftsordningen skal udformes så enkelt og ensartet som muligt med henblik på at lette anvendelsen heraf.131. De spørgsmål, der er forelagt vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser, bør derfor besvares på følgende måde:En national ordning, som forpligter operatører af søgående skibe med en længde på 41 m og derover til at deltage i en sejladsvejledningsordning i kystvande og havneområder og til at betale en afgift for tjenesteydelserne som led i denne ordning, kan udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport som omhandlet i forordning nr. 4055/86, sammenholdt med EF-traktatens artikel 59, såfremt de berørte rederier udfører en tjenesteydelse med et grænseoverskridende element inden for Fællesskabet. Det er uden betydning for restriktionen, om andre trafikanter er fritaget for afgiften, hvis de ikke udfører sammenlignelige tjenesteydelser.Restriktionen kan være begrundet i tvingende almene hensyn, navnlig målsætningen om at sikre navigationssikkerheden og opkræve omkostningerne ved den dertil nødvendige vejledningsordning hos brugerne heraf, hvis afgiftsprovenuet svarer til de omkostninger, som gruppen af afgiftspligtige som helhed er ansvarlige for - svarende til det omfang, hvori de gør brug af ordningen - og hvis den afgift, der skal betales i det enkelte tilfælde, ligeledes står i rimeligt forhold til omkostningerne ved vejledningsaktiviteterne, herunder de forholdsmæssige generalomkostninger i forbindelse med ordningen.B - Forbuddet mod statsstøtte132. Den anden gruppe af spørgsmål vedrører den eventuelle uforenelighed af bestemmelserne vedrørende VBS-afgiften med forbuddet mod statsstøtte i traktatens artikel 92.133. VBS-afgiften finder i sin helhed kun anvendelse på søtransporten. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om fritagelsen for skibsfarten ad de indre vandveje og andre grupper af skibe udgør en støtteforanstaltning, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 92.134. Det er imidlertid tvivlsomt, om det i det hele taget er nødvendigt at besvare denne gruppe af spørgsmål. I den henseende fastslog Domstolen følgende i EKW og Wein & Co-dommen:»For det første bemærkes, at det ifølge fast retspraksis udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen [...]. Domstolen har imidlertid udtalt, at den ikke kan træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning eller vurdering af en fællesskabsbestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter, og Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål [...] «135. Domstolen har anvendt disse principper i to sager, hvor sagsøgerne i det væsentlige anfægtede visse afgiftsbyrder, og de forelæggende retter bl.a. forelagde Domstolen det spørgsmål, om afgiftsfritagelsen for andre virksomheder skulle betragtes som støtte . I begge tilfælde var Domstolen af den opfattelse, at det i forbindelse med sager vedrørende en afgiftsbyrde ikke er relevant, om afgiftsfritagelsen for tredjemand udgør støtte. Det er derfor ikke nødvendigt at besvare spørgsmålene i denne henseende.136. Den foreliggende sag viser, at denne opfattelse alt i alt er rigtig. I henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (efter ændring nu artikel 88, stk. 3, EF), skal Kommissionen underrettes om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger. En støtteforanstaltning må ikke gennemføres, så længe Kommissionen ikke har truffet en endelig beslutning. I SFEI m.fl.-sagen fastslog Domstolen, at den nationale ret er forpligtet til i sin endelige dom i en sådan sag at sikre beskyttelse mod retsvirkningerne af, at en ulovlig statsstøtte bliver gennemført . På grundlag heraf nåede den til den konklusion, at den nationale ret i en konkurrencesag, der er baseret på traktatens artikel 93, stk. 3, tredje punktum, har beføjelse til at kræve støtten tilbagebetalt . Domstolen har imidlertid på ingen måde givet udtryk for, at andre erhvervsdrivende som følge af en tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 92 og artikel 93, stk. 3, også har krav på samme støtte. Kommissionens opfattelse ville imidlertid have dette resultat, der må afvises.137. Hvis den gratis deltagelse i VBS-ordningen skulle blive betragtet som støtte, vil der i princippet være to måder, hvorpå støttevirkningen kunne elimineres. Enten omfattes alle deltagere i VBS-ordningen af afgiftspligten, eller VBS-ordningen stilles gratis til rådighed. Det første alternativ vil formentlig ikke kunne gennemføres med tilbagevirkende kraft. Det andet alternativ rejser endvidere det spørgsmål, om ikke allerede deltagelsen i VBS-ordningen udgør en fordel, som vil skulle betragtes som støtte, hvis ordningen var gratis. Hvis fritagelsen for andre deltagere i VBS-ordningen blev betragtet som støtte, vil dette under alle omstændigheder ikke nødvendigvis indebære, at søgående skibe med en længde på 41 m eller derover helt eller delvis skal fritages for VBS-afgiften.138. Det må tillige være udelukket, at den forelæggende ret alene på grundlag af den konstatering, at andre skibes fritagelse for VBS-afgiften udgør støtte, der er i strid med traktaten, også fritager de sagsøgende rederier for denne afgift.139. Noget andet fremgår heller ikke af en eventuel støttes virkninger på de søgående skibes konkurrencemæssige situation. I den foreliggende sag ses der nemlig ikke at foreligge forhold, der peger på, at de afgiftspligtige søgående skibe i nævneværdigt omfang konkurrerer med de skibe, der er fritaget for afgiften .140. Det er derfor ikke nødvendigt at besvare de præjudicielle spørgsmål med hensyn til, om fritagelserne for VBS-afgiften udgør støtte.VII - Forslag til afgørelse141. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer den præjudicielle anmodning således:»1) En national ordning, som forpligter operatører af søgående skibe med en længde på 41 m og derover til at deltage i en sejladsvejledningsordning i kystvande og havneområder og til at betale en afgift for tjenesteydelserne som led i denne ordning, kan udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport som omhandlet i Rådets forordning (EØF) nr. 4055/86, sammenholdt med EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), såfremt de berørte rederier udfører en tjenesteydelse med et grænseoverskridende element inden for Fællesskabet. Det er uden betydning for restriktionen, om andre trafikanter er fritaget for afgiften, hvis de ikke udfører sammenlignelige tjenesteydelser.2) Restriktionen kan være begrundet i tvingende almene hensyn, navnlig målsætningen om at sikre navigationssikkerheden og opkræve omkostningerne ved den dertil nødvendige vejledningsordning hos brugerne heraf, hvis afgiftsprovenuet svarer til de omkostninger, som gruppen af afgiftspligtige som helhed er ansvarlige for - svarende til det omfang, hvori de gør brug af ordningen - og hvis den afgift, der skal betales i det enkelte tilfælde, ligeledes står i rimeligt forhold til omkostningerne ved vejledningsaktiviteterne, herunder de forholdsmæssige generalomkostninger i forbindelse med ordningen.«