CELEX: 62009TJ0089
Language: da
Date: 2015-03-17
Title: Rettens dom (Første Afdeling) af 17. marts 2015 (offentliggjort i uddrag).#Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG mod Europa-Kommissionen.#Statsstøtte – statslige foranstaltninger vedrørende oprettelsen af et savværk i delstaten Hessen – annullationssøgsmål – skrivelse adresseret til klagerne – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål – afvisning – afgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte – ingen indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – alvorlige vanskeligheder – beregning af støtteelementet i offentlige garantier – Kommissionens meddelelse om statsstøtte i form af garantier – kriseramt virksomhed – salg af en offentligt ejet grund – ret til forsvar – begrundelsespligt.#Sag T-89/09.

Parter
               Dommens præmisser
               Afgørelse
               
            
            Parter
            I sag T-89/09,
            Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG , Creuzburg (Tyskland), først ved advokaterne J. Heithecker og F. von Alemann, derefter ved advokat J. Heithecker,
            sagsøger,
            mod
            Europa-Kommissionen  ved F. Erlbacher og C. Urraca Caviedes, som befuldmægtigede,
            sagsøgt,
            støttet af:
            Land Hessen  (Tyskland) ved advokaterne U. Soltész og P. Melcher,
            intervenient,
            angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2008) 6017 endelig af 21. oktober 2008, statsstøtte N 512/2007 – Tyskland, Abalon Hardwood Hessen GmbH, samt af beslutningen, der angiveligt er indeholdt i Kommissionens skrivelse D/55056 af 15. december 2008, vedrørende statsstøttesag CP 195/2007 – Abalon Hardwood Hessen GmbH,
            har
            RETTEN (Første Afdeling)
            sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne I. Pelikánová og E. Buttigieg (refererende dommer),
            justitssekretær: fuldmægtig K. Andová,
            på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 18. marts 2014,
            afsagt følgende
            
            Dommens præmisser
            Dom (1)
            [ udelades ]
            Retsforhandlinger og parternes påstande 
            21. Sagsøgeren har anlagt nærværende sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. februar 2009.
            22. Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juni 2009 har Land Hessen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
            23. Land Hessens begæring om intervention blev taget til følge ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Tredje Afdeling den 22. september 2009.
            24. Land Hessen afgav interventionsindlæg den 3. december 2009. Sagsøgeren fremsatte bemærkninger til dette indlæg den 22. januar 2010, og Kommissionen fremsatte sine bemærkninger den 21. januar 2010 inden for den fastsatte frist.
            25. Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Første Afdeling, hvorfor sagen er blevet henvist til denne afdeling.
            26. På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Første Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 64 i Rettens procesreglement stillet parterne nogle skriftlige spørgsmål og har anmodet om fremlæggelse af visse dokumenter. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
            27. Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 18. marts 2014.
            28. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
            – Beslutningen af 21. oktober 2008 annulleres.
            – Kommissionens beslutning af 15. december 2008 vedrørende sag CP 195/2007 annulleres.
            – Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
            29. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
            – Sagen afvises delvist, og Kommissionen frifindes delvist.
            – Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
            [ omissis ]
            Retlige bemærkninger 
            [ udelades ]
            A – Om realiteten 
            [ udelades ]
            1. Om anbringenderne, der skal godtgøre en tilsidesættelse af forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure 
            a) Om klagepunkterne fremsat som led i det første og tredje anbringende vedrørende fastsættelsen af den relevante dato for vurderingen af den anmeldte støtte
            [ udelades ]
            Om første led vedrørende en fejl ved fastlæggelsen af gældende ret
            [ udelades ]
            – Om investeringsstøtte
            64. Det skal, som det bl.a. fremgår af 12. og 46. betragtning samt 59. betragtning, litra a), til den anfægtede beslutning, bemærkes, at Kommissionen, som vurderede, at investeringsstøtten blev tildelt i december 2006, fandt, at den udgjorde en individuel foranstaltning vedtaget i henhold til ordning N 642/2002. Kommissionen fastslog følgelig i den anfægtede beslutning, at investeringsstøtten udgjorde eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 659/1999.
            65. Det følger af fast retspraksis, at når Kommissionen først har godkendt en generel støtteordning, skal individuelle gennemførelsesforanstaltninger ikke anmeldes til Kommissionen, medmindre denne har taget forbehold herfor i godkendelsesbeslutningen. Eftersom individuelle støtteforanstaltninger blot er individuelle gennemførelsesforanstaltninger som et led i en generel støtteordning, er de forhold, Kommissionen skulle tage i betragtning ved sin vurdering af dem, nemlig de samme som dem, den har lagt til grund i forbindelse med undersøgelsen af den generelle ordning. Det er derfor ufornødent, at Kommissionen får forelagt de individuelle støtteforanstaltninger til undersøgelse (dom af 5.10.1994, Italien mod Kommissionen, C-47/91, Sml., EU:C:1994:358, præmis 21, og af 24.9.2008, Kahla/Thüringen Porzellan mod Kommissionen, T-20/03, Sml., EU:T:2008:395, præmis 92).
            66. EU’s retsinstanser har ligeledes fastslået, at Kommissionen, når den får forelagt en individuel støtteforanstaltning, som hævdes at være truffet i medfør af en tidligere godkendt støtteordning, ikke uden videre kan bedømme støtteforanstaltningen umiddelbart i forhold til traktaten. Kommissionen skal – før den indleder nogen form for procedure – kontrollere, om støtten falder ind under den generelle ordning og opfylder de betingelser, der er fastsat i beslutningen om at godkende den generelle ordning. I modsat fald ville Kommissionen i forbindelse med sin undersøgelse af hver enkelt individuel støtte efterfølgende kunne ændre sin beslutning om at godkende støtteordningen, hvilket i sig selv forudsætter en undersøgelse i forhold til traktatens artikel 87. Dette ville bringe overholdelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet i fare, såvel for medlemsstaterne som for de erhvervsdrivende, eftersom Kommissionen til enhver tid ville kunne anfægte individuelle støtteforanstaltninger, som fuldt ud er i overensstemmelse med beslutningen om at godkende støtteordningen (dom Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 65, EU:C:1994:358, præmis 24, og dom af 10.5.2005, Italien mod Kommissionen, C-400/99, Sml., EU:C:2005:275, præmis 57).
            67. Hvis Kommissionen efter en undersøgelse, der er afgrænset på denne måde, konstaterer, at den individuelle støtte er i overensstemmelse med beslutningen om at godkende støtteordningen, skal støtten således behandles som en godkendt støtte, dvs. som en eksisterende støtte. Hvis Kommissionen derimod finder, at den individuelle støtteforanstaltning ikke kan omfattes af dens beslutning om at godkende støtteordningen, må støtten betragtes som en ny støtte (domme Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 65, EU:C:1994:358, præmis 25 og 26, og Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 66, EU:C:2005:275, præmis 57).
            68. I nærværende sag er Kommissionen blevet forelagt en individuel støtteforanstaltning, nemlig den omtvistede investeringsstøtte, hvorom de tyske myndigheder gjorde gældende, at foranstaltningen var vedtaget i henhold til den af Kommissionen godkendte støtteordning N 642/2002. I henhold til de ovennævnte principper skulle Kommissionen således undersøge, om støtten faldt ind under den pågældende ordning, og i bekræftende fald, om den opfyldte de betingelser, der er fastsat i beslutningen om at godkende denne. Kommissionen har fastslået, at dette var tilfældet (44.-46. betragtning til den anfægtede beslutning).
            69. For så vidt som Kommissionen i nærværende sag i medfør af principperne omtalt i præmis 66 og 67 ovenfor foretog en kontrol, der bestod i at efterprøve, om den anmeldte foranstaltning var i overensstemmelse med støtteordning N 642/2002, har den med føje taget hensyn til datoen for tildeling af denne foranstaltning. I betragtning af at denne foranstaltning i henhold til den ovenfor i præmis 65 omtalte retspraksis ikke var underlagt en anmeldelsespligt, og at Kommissionen i princippet ikke havde pligt til at undersøge den (om ikke først efter sagsøgerens klage og den af Forbundsrepublikken Tyskland efterfølgende anmeldelse af foranstaltningen), var den umiddelbare undersøgelse af denne foranstaltning i betragtning af de gældende retsregler på tidspunktet for den anfægtede beslutnings vedtagelse i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, eftersom Kommissionen til enhver tid i medfør af de på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen om godkendelse af støtteordning N 642/2002 gældende retsregler således kunne anfægte denne foranstaltning, som var i overensstemmelse med sidstnævnte beslutning.
            70. Sagsøgerens argument om, at medlemsstaterne – såfremt tidspunktet for støttens tildeling anerkendes som det tidspunkt, der afgør de gældende retsregler – ved at anmelde støtten, efter at den er tildelt, af »retssikkerhedsmæssige« hensyn i det væsentlige kunne fastsætte de gældende retsregler ratione temporis, kan ikke tiltrædes. Det er nemlig ikke anmeldelsen af en foranstaltning, der afgør den for denne foranstaltning gældende ret ratione temporis, men foranstaltningens karakter af eksisterende støtte, som i princippet ikke er pålagt en anmeldelsespligt, eller dens karakter af ny støtte, som er pålagt en anmeldelsespligt og et forbud mod gennemførelse i henhold til artikel 88, stk. 3, EF. Anmeldelsen udgør kun et proceduremæssigt instrument, der gør det muligt for Kommissionen at foretage en kontrol af den omhandlede foranstaltning, og den har ingen retsstiftende virkning (jf. i denne retning dom af 11.12.2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen, C-334/07 P, Sml., EU:C:2008:709, præmis 52).
            71. Det skal endelig bemærkes, at dom Kommissionen mod Freistaat Sachsen, nævnt ovenfor i præmis 70 (EU:C:2008:709), som sagsøgeren har påberåbt sig, ikke støtter selskabets teori om fastsættelsen af den periode, som Kommissionen skulle vælge for at vurdere investeringsstøtten. Kommissionen skulle nemlig i sagen, der lå til grund for denne dom, undersøge en planlagt ny støtte, som Forbundsrepublikken Tyskland havde anmeldt, mens der i nærværende sag er tale om at undersøge en støtteforanstaltning, hvorom det gøres gældende, at den udgør eksisterende støtte.
            72. Det fremstår således, at den kontrol, som Kommissionen skulle foretage inden for rammerne af den sag, der lå til grund for dom Kommissionen mod Freistaat Sachsen, nævnt ovenfor i præmis 70 (EU:C:2008:709), var forskellig fra den kontrol, som Kommissionen skulle udføre i nærværende sag, eftersom de af disse to sager omhandlede foranstaltninger var af forskellig art. Domstolens konklusion i præmis 50 i dom Kommissionen mod Freistaat Sachsen, nævnt ovenfor i præmis 70 (EU:C:2008:709), er således ikke relevant i nærværende sag.
            73. I betragtning af argumentationen ovenfor skal det fastslås, at Kommissionen med føje vurderede investeringsstøtten på datoen for dens tildeling, og at den hvad angår denne problemstilling ikke stødte på alvorlige vanskeligheder.
            [ udelades ]
            b) Om klagepunkterne fremsat som led i det tredje og syvende anbringende vedrørende kvalificeringen af de offentlige garantier som de minimis-støtte
            [ udelades ]
            149. Det skal undersøges, om Kommissionen ved afslutningen af den indledende undersøgelsesfase og uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som fastsat i artikel 88, stk. 2, EF kunne godkende de tyske myndigheders anvendelse af en fast sats på 0,5% af det garantisikrede beløb med henblik på at fastsætte støtteelementet i de omtvistede garantier. Denne godkendelse af ovennævnte sats var altafgørende for den anfægtede beslutnings opbygning, idet de omtvistede garantier blev kvalificeret som de minimis-støtte i medfør af anvendelsen af denne sats.
            150. Hvad angår karakteren af Rettens prøvelse skal det bemærkes, dels at EU’s retsinstanser principielt under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til, at Kommissionens vurderinger er af teknisk eller kompleks karakter, skal gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 87, stk. 1, EF (jf. præmis 47 ovenfor), dels at den legalitetskontrol, Retten foretager af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, i sagens natur er mere vidtgående end at undersøge, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn (jf. præmis 49 ovenfor).
            151. Det skal ligeledes bemærkes, at Kommissionen med vedtagelsen af vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sin skønsbeføjelse og ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, medmindre den i betragtning af disse principper giver en begrundelse for, at den afviger fra sine egne regler (jf. i denne retning dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Sml., EU:C:2005:408, præmis 211, og af 11.9.2008, Tyskland m.fl. mod Kronofrance, C-75/05 P og C-80/05 P, Sml., EU:C:2008:482, præmis 60).
            152. På det konkrete område for statsstøtte har EU’s retsinstanser tidligere haft mulighed for at fremhæve, at Kommissionen kan tilvejebringe vejledende retningslinjer for udøvelsen af sit skøn, særligt inden for statsstøtteområdet, og at retningslinjerne heri, for så vidt som de ikke fraviger reglerne i traktaten, er bindende for institutionen (jf. dom af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen, C-382/99, Sml., EU:C:2002:363, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
            153. I nærværende sag fremgår det af sagsakterne, at de to omtvistede garantier blev stillet i henhold til Land Hessens retningslinjer vedrørende garantistillelse for industrisektoren. Disse retningslinjer bestemmer udtrykkeligt, at støtteelementet i de garantier, som Land Hessens myndigheder stiller for virksomheder, der ikke er i vanskeligheder, udgør 0,5% af garantiens størrelse, og at garantier stillet for disse virksomheder, som udgør indtil 20 000 000 EUR, følgelig er de minimis-støtte, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 69/2001.
            154. Det er ubestridt, at de omtvistede garantier ikke er omfattede af en af Kommissionen godkendt støtteordning, eftersom de ovennævnte retningslinjer for Land Hessen på tidspunktet for garantistillelsen (december 2006) ikke var blevet anmeldt til Kommissionen og følgelig ikke havde været genstand for en beslutning om godkendelse heraf.
            155. Eftersom de omtvistede garantier ikke er omfattet af en godkendt støtteordning, skal de undersøges i betragtning af artikel 87, stk. 1, EF (jf. i denne retning dom Kahla/Thüringen Porzellan mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 65, EU:T:2008:395, præmis 93 og 94 og den deri nævnte retspraksis).
            [ udelades ]
            157. Under hensyn til den omstændighed, at de offentlige garantier er en støttetype, der er indrømmet på en anden måde end tilskud, samt i medfør af artikel 2, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 69/2001 skal det støtteelement, som de indeholder, beregnes. Det er dette støtteelements størrelse, der vil afgøre, om disse garantier er omfattet af den på tidspunktet for tildelingen gældende de minimis-regels anvendelsesområde eller ej. Forordning nr. 69/2001 fastsætter ikke præcise regler for, hvordan støtteelementet skal beregnes.
            158. Kommissionen har ikke desto mindre i sin meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 angående statsstøtte i form af garantier præciseret sin praksis vedrørende beregningen af støtteelementet i en garanti (EFT 2000 C 71, s. 14, herefter »2000-garantimeddelelsen«).
            [ udelades ]
            167. I medfør af principperne omtalt ovenfor i præmis 151 og 152 var 2000-garantimeddelelsen en del af den retlige ramme, hvori Kommissionen skulle vurdere de i nærværende sag omtvistede garantier. Dette gælder så meget desto mere, som Kommissionen i denne meddelelses punkt 1.4 har fremhævet, at dens formål er at give medlemsstaterne en mere detaljeret redegørelse for de principper, som Kommissionen har til hensigt at lægge til grund for sin fortolkning af artikel 87 EF og 88 EF og deres anvendelse på statsgarantier for at sikre, at dens beslutninger er forudsigelige, samt at ligebehandling er garanteret.
            168. Det skal, som det følger af 14. og 47. betragtning til den anfægtede beslutning og af Kommissionens afklaringer under retsmødet, fastslås, at Kommissionen i nærværende sag ikke anvendte 2000-garantimeddelelsen. Kommissionen har således under retsmødet gjort gældende, at denne meddelelse fandt anvendelse, når den pågældende støtte oversteg de minimis-tærsklen, og den dermed blev til en støtte, der var underlagt en anmeldelsespligt. Det er Kommissionens opfattelse, at de omtvistede garantier i nærværende sag hørte under de minimis-ordningen indført ved forordning nr. 69/2001, og at de dermed ikke var underlagt en anmeldelsespligt og derfor ikke blev undersøgt i betragtning af ovennævnte meddelelse.
            169. Kommissionens analyse er cirkulær og dermed urigtig. Konklusionen om, at de omtvistede garantier i nærværende sag hørte under de minimis-ordningen, forudsætter nemlig først, at det undersøges, om det i nærværende sag er lovligt at benytte en sats på 0,5%, eftersom det i medfør af anvendelsen af denne sats er blevet fastslået, at de nævnte garantiers støtteelement lå under de minimis-tærsklen. Som bemærket ovenfor skulle undersøgelsen af, om anvendelsen af ovennævnte sats var lovlig, foretages i betragtning 2000-garantimeddelelsen, som præciserer beregningen af de offentlige garantiers støtteelement. Kommissionen har ikke foretaget en sådan undersøgelse.
            170. Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen ikke med føje i nærværende sag kunne påberåbe sig, at dens praksis var at godkende anvendelsen af en sats på 0,5% for at beregne støtteelement i de af de tyske myndigheder tildelte garantier til virksomheder, som ikke var i vanskeligheder (jf. præmis 148 ovenfor).
            [ udelades ]
            173. Det fremgår af oplysningerne, at den af Kommissionen påberåbte praksis opstod før 2000-garantimenddelelsen som led i en konkret sag om varig kontrol med eksisterende støtte. Endvidere vedrørte denne sag på intet tidspunkt Land Hessens retningslinjer om garantier.
            174. Retten bemærker endvidere, at Kommissionens accept af praksis med at anvende en sats på 0,5%, som det fremgår af skrivelsen af 11. november 1998 (jf. præmis 172 ovenfor), var af foreløbig karakter, og at en fornyet undersøgelse af situationen blev fastsat efterfølgende, dels ved ændringen af rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, dels ved »en mere præcis definition af støttens intensitet på grundlag af yderligere undersøgelser« i henhold til ovennævnte skrivelse.
            175. Det følger heraf, at accepten af anvendelsen af en sats på 0,5% i ovennævnte kontekst hverken tilsigtede eller medførte en begrænsning af Kommissionens skøn hvad angår offentlige garantier, der som i nærværende sag er tildelt efter 2000-garantimeddelelsen og ikke hører under tidligere godkendte ordninger. Som allerede bemærket var 2000-garantimeddelelsen derimod allerede en del af den retlige ramme, i betragtning af hvilken Kommissionen skulle vurdere garantier, som ikke hørte under godkendte støtteordninger, såsom i nærværende sag.
            [ udelades ]
            178. Dommen af 10. december 2008, Kronoply og Kronotex mod Kommissionen (T-388/02, EU:T:2008:556), som Kommissionen har påberåbt sig for Retten, rejser heller ikke tvivl om ovennævnte betragtninger. Retten har nemlig i nævnte doms præmis 145 blot foretaget konklusionerne omtalt i præmis 171 og 172 ovenfor, nemlig dels de tyske myndigheders anvendelse af en sats på 0,5% som led i støtteordning N 297/91, som var godkendt af Kommissionen (som ændret ved undersøgelsesproceduren af eksisterende støtte E 24/95), dels de tyske myndigheders efterfølgende anvendelse af denne sats på alle stillede garantier. Retten har på intet tidspunkt taget stilling til, om anvendelsen af denne sats i en kontekst som i nærværende sag er lovlig, eller om de omtvistede garantier ikke er omfattede af den godkendte støtteordning og dermed skal vurderes i betragtning af artikel 87, stk. 1, EF og 2000-garantimeddelelsen.
            [ udelades ]
            186. I betragtning af det ovenstående skal det fastslås, at Kommissionens manglende undersøgelse i nærværende sag af, om det er lovligt at anvende en sats på 0,5% af garantiens størrelse for at fastslå de omtvistede garantiers støttelement i betragtning af 2000-støttemeddelelsen, udgør en indikation af, at der foreligger alvorlige vanskeligheder vedrørende spørgsmålet, om de omtvistede garantier kunne kvalificeres som de minimis-støtte. Eksistensen af sådanne vanskeligheder skulle have fået Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Det tredje anbringende skal således tiltrædes hvad angår de omtvistede offentlige garantier.
            [ udelades ]
            (1) . 
            (1) Der gengives kun de præmisser i nærværende dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.
            
            Afgørelse
            På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
            RETTEN (Første Afdeling)
            1) Kommissionens beslutning K(2008) 6017 endelig af 21. oktober 2008, statsstøtte N 512/2007 – Tyskland, Abalon Hardwood Hessen GmbH, annulleres, for så vidt som den fastslår, at de af Land Hessen stillede garantier ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. 
            2) I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen. 
            3) Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG bærer fire femtedele af sine egne omkostninger og betaler fire femtedele af Kommissionens og Land Hessens omkostninger. 
            4) Kommissionen bærer en femtedel af sine egne omkostninger og betaler en femtedel af Pollmeier Massivholz’ omkostninger. 
            5) Land Hessen bærer en femtedel af sine egne omkostninger.