CELEX: 62015CC0559
Language: da
Date: 2016-11-09 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Y. Bot fremsat den 9. november 2016.#Onix Asigurări SA mod Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato.#Præjudiciel forelæggelse – direktiv 73/239/EØF – direktiv 92/49/EØF – princippet om en enkelt tilladelse – princippet om hjemlandstilsyn – artikel 40, stk. 6 – begrebet »lovovertrædelse« – aktionærernes omdømme – forbud for et forsikringsselskab med hjemsted i en medlemsstat mod at indgå nye kontrakter på en anden medlemsstats område.#Sag C-559/15.

TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 9. november 2016 (1)
Sag C-559/15
Onix Asigurări SA
mod
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivninger – direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring – direktiv 92/49/EØF – artikel 40, stk. 6 – rækkevidden af værtslandets beføjelser – foranstaltning, hvorved det forbydes et forsikringsselskab, der er meddelt tilladelse, og hvis leder og hovedaktionær har været genstand for tidligere straffe, at indgå nye aftaler på værtslandets område«
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører
 fortolkningen af artikel 40, 

1.        stk. 6, i Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (2).

2.        Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Onix Asigurări SA (3), et rumænsk forsikringsselskab med hovedsæde i Rumænien, og Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (4), den italienske forsikringstilsynsmyndighed, vedrørende sidstnævntes beslutning om at forbyde Onix at indgå nye forsikringsaftaler på italiensk område.

3.        Den foreliggende sag rejser spørgsmålet om, hvilke beføjelser en medlemsstat, hvor der drives virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, i givet fald har, hvis den opdager, at den øverste leder og hovedaktionær i et forsikringsselskab, som er meddelt tilladelse, og som overvejende driver virksomhed på denne medlemsstats område, er en person, der bl.a. som følge af en straffedom ikke længere har ret til at udøve forsikringsvirksomhed i denne medlemsstat. Er princippet om en enkelt tilladelse og princippet om hjemlandstilsyn til hinder for, at værtslandet under disse omstændigheder for at beskytte forsikringstagernes og de i henhold til forsikringsaftaler begunstigedes interesser forbyder dette selskab at videreføre sin virksomhed på værtslandets område?

4.        Selv om der skal foretages en afvejning af modstridende principper og interesser, hvilket altid er vanskeligt, er jeg overbevist om, at EU-retten indebærer et absolut krav om, at princippet om hjemlandstilsyn ikke kan tjene som grundlag eller snarere alibi for strategier for regelomgåelse, der kan være til alvorlig skade for almene hensyn.

5.        Jeg vil i dette forslag til afgørelse anføre, at artikel 8, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i direktiv 73/239 (5) skal fortolkes således, at de er til hinder for, at værtslandets tilsynsmyndighed træffer foranstaltninger såsom et forbud mod indgåelse af nye aftaler, der udelukkende er begrundet i manglende opfyldelse af tilladelsesbetingelserne, herunder kravet om aktionærernes omdømme, over for et forsikringsselskab, der driver virksomhed på værtslandets område i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.

6.        Jeg vil imidlertid påpege, at disse bestemmelser under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor det forsikringsselskab, der er meddelt tilladelse i hjemlandet, for det første har en fysisk person, der efter bl.a. at være blevet dømt for forsøg på bedrageri forbydes adgang til forsikringsmarkedet i værtslandet, som hovedaktionær og for det andet overvejende driver virksomhed på værtslandets område, ikke er til hinder for, at tilsynsmyndighederne i det nævnte land i nødstilfælde på grund af passivitet hos hjemlandets tilsynsmyndigheder, som forgæves er blevet anmodet om at inddrage tilladelsen, træffer foranstaltninger på grundlag af artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49, der begrænser det pågældende selskabs frie udveksling af tjenesteydelser på værtslandets område, såsom et forbud mod at indgå nye aftaler for at imødegå risikoen for, at hovedaktionæren ved den juridiske persons mellemkomst omgår forbuddet mod adgang til markedet, og den dermed forbundne risiko for, at han gentager de overtrædelser, som han er blevet pålagt sanktioner for.
I –    Retsforskrifter

A –    EU-retten
1.      Direktiv 73/239

7.        Artikel 6 i direktiv 73/239, som ændret ved direktiv 92/49, bestemte:
»Adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed er betinget af en forudgående administrativ tilladelse.
Ansøgning om denne tilladelse skal indgives til hjemlandets myndigheder af:
a)      selskaber, der etablerer hjemsted på denne medlemsstats område
b)      selskaber, der efter at have modtaget den i første afsnit omhandlede tilladelse udvider deres virksomhed til en hel forsikringsklasse eller til andre forsikringsklasser.«

8.        Dette direktivs artikel 8, stk. 1, litra e), og stk. 3, havde følgende ordlyd:
»1.      Hjemlandet kræver, at forsikringsselskaber, der ansøger om tilladelse:
[…]
e)      faktisk ledes af personer, der opfylder de foreskrevne krav til hæderlighed og til kvalifikationer eller erhvervserfaring
[…]
3.      Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller indfører love eller administrative bestemmelser, der foreskriver godkendelse af vedtægterne og fremlæggelse af alt materiale, der er nødvendigt for den normale gennemførelse af tilsynet.
Medlemsstaterne må dog ikke fastsætte bestemmelser, der foreskriver forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som et selskab agter at anvende over for forsikringstagerne.
Medlemsstaterne må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående anmeldelse eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre sådanne krav er et led i en almindelig priskontrolordning.
[…]«

9.        Artikel 13, stk. 1 og 2, i samme direktiv foreskrev:
»1.      Ansvaret for det finansielle tilsyn med et forsikringsselskab, herunder tilsyn med den virksomhed, det udøver gennem filialer og som led i præstation af tjenesteydelser, henhører udelukkende under hjemlandets kompetence.
2.      Det finansielle tilsyn dækker forsikringsselskabets samlede virksomhed og omfatter navnlig kontrol med selskabets solvens og oprettelsen af forsikringsmæssige hensættelser og de aktiver, der medgår til dækning heraf i overensstemmelse med de regler og den praksis, der gælder i hjemlandet, i henhold til bestemmelser, der er vedtaget på fællesskabsniveau.
[…]«

10.      Dette direktivs artikel 22, stk. 1, som ændret, var affattet således:
»1.      En tilladelse, der er meddelt forsikringsselskabet af den kompetente myndighed i hjemlandet, kan tilbagekaldes af denne myndighed, hvis selskabet:
[…]
b)      ikke længere opfylder adgangsbetingelserne
[…]
d)      groft tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler det i medfør af de bestemmelser, som gælder for det.
[…]«
2.      Direktiv 92/49

11.      Femte til syvende og niende betragtning til direktiv 92/49 var affattet således:
»(5)      den valgte fremgangsmåde består i at gennemføre en harmonisering på de vigtigste punkter og i det omfang, det er nødvendigt og tilstrækkeligt for at nå frem til en gensidig anerkendelse af tilladelser og forsigtighedstilsynsordninger, som vil gøre det muligt at udstede en enkelt tilladelse, som dækker hele Fællesskabet, og at anvende princippet om hjemlandstilsyn
(6)      derfor er adgang til og udøvelse af forsikringsvirksomhed for fremtiden betinget af en enkelt administrativ tilladelse udstedt af myndighederne i den medlemsstat, hvor forsikringsselskabet har sit hjemsted; med denne tilladelse kan selskabet påbegynde sin virksomhed overalt i Fællesskabet i henhold til enten reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser; filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor der præsteres tjenesteydelser, kan ikke længere afkræve forsikringsselskaber, der ønsker at udøve forsikringsvirksomhed dér, og som allerede har fået en tilladelse i hjemlandet, en ny tilladelse; […]
(7)      det påhviler for fremtiden de kompetente myndigheder i hjemlandet at føre tilsyn med forsikringsselskabets økonomiske soliditet, navnlig med dets solvens og oprettelsen af tilstrækkelige forsikringsmæssige hensættelser, og med, at disse dækkes af kongruente aktiver
[…]
(9)      medlemsstaternes kompetente myndigheder bør have de nødvendige kontrolbeføjelser til at sikre, at forsikringsselskabet udøver sin virksomhed på betryggende vis i hele Fællesskabet, hvad enten det sker i henhold til reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser; de skal i særdeleshed kunne vedtage egnede beskyttelsesforanstaltninger eller pålægge sanktioner med det formål at forhindre uregelmæssigheder og eventuelle overtrædelser af bestemmelserne vedrørende forsikringstilsyn«

12.      Artikel 8 i direktiv 92/49 bestemte:
»Hjemlandets kompetente myndigheder meddeler ikke et selskab tilladelse til at påbegynde forsikringsvirksomhed, før de har fået meddelelse om alle aktionærers eller selskabsdeltageres identitet, det være sig fysiske eller juridiske personer, der direkte eller indirekte besidder en kvalificeret deltagelse i selskabet, og om størrelsen af deres kapitalandel.
Samme myndigheder nægter at meddele tilladelse, hvis de under hensyn til nødvendigheden af at sikre en sund og forsigtig forvaltning af forsikringsselskabet ikke er overbevist om aktionærernes eller selskabsdeltagernes egnethed.«

13.      Artikel 15, stk. 1, i direktiv 92/49, som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/44/EF af 5. september 2007 (6), stillede krav om forudgående underretning om påtænkte erhvervelser af en kvalificeret deltagelse i et forsikringsselskab.

14.      Artikel 15b, stk. 1, i nævnte direktiv lød således:
»1.      Ved vurderingen af den i artikel 15, stk. 1, omhandlede underretning og de i artikel 15a, stk. 2, omhandlede oplysninger vurderer de kompetente myndigheder for at sikre en sund og forsigtig forvaltning af det forsikringsselskab, hvori der påtænkes en erhvervelse, og under hensyntagen til den påtænkte erhververs sandsynlige indflydelse på forsikringsselskabet den påtænkte erhververs egnethed og den påtænkte erhvervelses finansielle sundhed i forhold til alle de følgende kriterier:
a)      den påtænkte erhververs omdømme
b)      omdømmet og erfaringen hos den person, som vil lede forsikringsselskabet som følge af den påtænkte erhvervelse
[…]«

15.      Artikel 40, stk. 3-7, i direktiv 92/49 foreskrev:
»3.      Hvis de kompetente myndigheder i en medlemsstat konstaterer, at et selskab, der på denne medlemsstats område har en filial eller driver virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, overtræder de retsregler i nævnte medlemsstat, der gælder for det, henstiller de til det pågældende selskab at bringe disse ulovlige forhold til ophør.
4.      Foretager vedkommende selskab sig ikke det nødvendige, giver de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat de kompetente myndigheder i hjemlandet meddelelse herom. Disse træffer snarest muligt alle nødvendige foranstaltninger med henblik på, at det pågældende selskab bringer de ulovlige forhold til ophør. De kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat underrettes om arten af disse foranstaltninger.
5.      Hvis selskabet trods de foranstaltninger, der er truffet af hjemlandet, eller fordi disse foranstaltninger viser sig at være utilstrækkelige, eller den pågældende medlemsstat ikke træffer nogen foranstaltninger, fortsat overtræder de retsregler, der gælder i den pågældende medlemsstat, kan denne, efter at have givet de kompetente myndigheder i hjemlandet meddelelse herom, træffe egnede foranstaltninger for at forhindre eller standse yderligere overtrædelser og, såfremt det er strengt nødvendigt, forbyde selskabet at indgå flere forsikringsaftaler på dens område. Medlemsstaterne drager omsorg for, at det på deres område er muligt at give forsikringsselskaberne de nødvendige meddelelser.
6.      Stk. 3, 4 og 5 berører ikke medlemsstaternes ret til i nødstilfælde at træffe egnede forholdsregler for at forhindre lovovertrædelser på deres område. Dette indebærer også mulighed for at forhindre et forsikringsselskab i at fortsætte med at indgå nye forsikringsaftaler på deres område.
7.      Stk. 3, 4 og 5 berører ikke medlemsstaternes ret til at pålægge sanktioner ved overtrædelser på deres område.
[…]«

16.      Direktiv 73/239 og 92/49 blev ophævet med virkning fra 1. januar 2016 ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (7).
3.      Europa-Kommissionens fortolkningsmeddelelse

17.      Den 16. februar 2000 vedtog Kommissionen en fortolkningsmeddelelse med titlen »Fri udveksling af tjenesteydelser og begrebet »almene hensyn« inden for forsikringssektoren« (8).

18.      Denne meddelelses punkt I.A.5 med overskriften »Værtslandets kontrol med opfyldelse af betingelserne for meddelelse af en EU-dækkende tilladelse« har følgende ordlyd:
»Kommissionen mener ikke, at bestemmelserne i forsikringsdirektiverne […] giver værtslandet hjemmel til at udøve kontrol for at påse, om et forsikringsselskab, der agter at udøve virksomhed i værtslandet i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser eller via en filial, overholder de harmoniserede betingelser, hvorunder hjemlandet har udstedt den EU-dækkende tilladelse. Det er nemlig kun hjemlandet, der kan udøve en sådan kontrol. Meddelelse af tilladelse er hjemlandets ansvar, og værtslandet kan ikke anfægte en sådan tilladelse […].
Hvis værtslandet har grund til at betvivle, at de harmoniserede betingelser er overholdt, kan det anlægge sag efter traktatens artikel 227 eller opfordre Kommissionen til at skride ind i henhold til traktatens artikel 226.«
4.      Retningslinjerne for tilsynsmæssig vurdering af erhvervelser

19.      Punkt 27 og 28 i de i direktiv 2007/44/ (9) krævede retningslinjer for tilsynsmæssig vurdering af erhvervelser og forøgelse af kapitalandele i den finansielle sektor var affattet således:
»27.      Tilsynsmyndighederne bør især tage hensyn til følgende forhold, der kan så tvivl om erhververens integritet:
–        Domfældelse for en relevant strafbar handling: Tilsynsmyndighederne bør navnlig undersøge:
–      overtrædelser af lovgivningen om dels bankvirksomhed, finansierings-, værdipapir- eller forsikringsvirksomhed, dels værdipapirmarkeder eller værdipapir- eller betalingsinstrumenter, herunder lovgivningen om hvidvaskning af penge, markedsmanipulation, insiderhandel og åger
–      overtrædelser i form af uhæderlighed, svig eller økonomisk kriminalitet og andre overtrædelser af lovgivningen vedrørende selskaber, konkurs, insolvens eller forbrugerbeskyttelse […]
–        Relevante strafbare handlinger, der er eller har været genstand for retsforfølgning, kan også tages i betragtning, da de kan så tvivl om den påtænkte erhververs integritet og indikere, at integritetskravene ikke er opfyldt.
28.      Den påtænkte erhververs integritet berøres ikke kun af retsafgørelser og verserende retssager, men også af følgende forhold, der kan så tvivl om erhververens integritet:
–        nuværende eller tidligere undersøgelser og/eller tvangsforanstaltninger i relation til erhververen eller pålæggelse af administrative sanktioner for manglende overholdelse af bestemmelserne om bank-, finansierings-, værdipapir- eller forsikringsvirksomhed eller om værdipapirmarkeder eller værdipapir- eller betalingsinstrumenter eller anden lovgivning om finansielle tjenesteydelser
–        nuværende eller tidligere undersøgelser og/eller tvangsforanstaltninger fra andre reguleringsmyndigheders eller faglige organers side for manglende overholdelse af relevante bestemmelser.«

B –    Italiensk ret

20.      Artikel 193 i codice delle assicurazioni private (lov om privatforsikringer) (10), som affattet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemte:
»1.      Forsikringsselskaber, der har sæde i andre medlemsstater, er også underlagt hjemlandets myndigheds tilsyn for så vidt angår virksomhed, der udøves i henhold til reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser på republikkens område.
2.      Uanset bestemmelserne i stk. 1 kan [ISVAP] (11), hvis myndigheden konstaterer, at et forsikringsselskab overtræder de italienske retsregler, der gælder for det, underrette dette selskab om overtrædelsen og henstille til det at efterkomme de gældende retsregler og gennemførelsesbestemmelser.
3.      Såfremt selskabet ikke efterkommer de gældende retsregler og gennemførelsesbestemmelser, giver [ISVAP] hjemlandets tilsynsmyndighed meddelelse herom med anmodning om, at der træffes de nødvendige foranstaltninger for at bringe overtrædelserne til ophør.
4.      Hvis hjemlandets myndighed ikke træffer nogen foranstaltninger, eller foranstaltningerne viser sig at være utilstrækkelige, hvis de uregelmæssigheder, der har fundet sted, kan være til skade for almene hensyn, eller hvis der i nødstilfælde er behov for at beskytte interesserne hos forsikringstagerne og andre personer, der er berettiget til forsikringsydelser, kan [ISVAP], efter at have givet hjemlandets tilsynsmyndighed meddelelse herom, træffe de nødvendige foranstaltninger over for forsikringsselskabet, herunder forbyde selskabet at indgå nye forsikringsaftaler i henhold til reglerne om fri etableringsret eller fri udveksling af tjenesteydelser, med de i artikel 167 fastlagte virkninger.
5.      Såfremt det forsikringsselskab, der har gjort sig skyldig i overtrædelsen, driver virksomhed via et forretningssted eller besidder ejendom på republikkens område, iværksættes de administrative sanktioner, der er fastsat i de italienske retsregler, over for forretningsstedet, eller den ejendom, der befinder sig i Italien, beslaglægges.
6.      Foranstaltninger, som omfatter sanktioner eller begrænsninger i udøvelsen af den frie etableringsret eller den frie udveksling af tjenesteydelser, skal meddeles det pågældende selskab. Kommunikationen mellem forsikringsselskabet og [ISVAP] foregår på italiensk.«
II – Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

21.      Onix er et rumænsk forsikringsselskab med hovedsæde i Bukarest (Rumænien), der siden den 24. oktober 2012 har drevet virksomhed i Italien efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, navnlig i sektoren for kautionsforsikringer, hvor det har udstedt kautioner med offentlige myndigheder som begunstigede i forbindelse med udbudsprocedurer.

22.      Det fremgår af de oplysninger, som Autoritatea de supraveghere financiara (den rumænske finanstilsynsmyndighed) (12) har fremlagt for IVASS, at Onix i de to måneder i 2012, hvor selskabet var aktivt, fik indbetalt præmier for et beløb af 795 363 EUR, hvoraf 75% stammede fra Italien og resten fra Rumænien.

23.      I forlængelse af en begæring om oplysninger fra IVASS, som selv havde modtaget begæringer om oplysninger fra de offentlige myndigheder, der var begunstiget af kautioner, oplyste ASF, at Onix’ hovedaktionær var en italiensk statsborger, Simone Lentini, der som fysisk aktionær kontrollerede 0,01% af kapitalen i Onix og som eneaktionær i selskabet Egady Company kontrollerede 99,99% af den resterende kapital. ASF præciserede ligeledes, at Simone Lentini også var formand og administrerende direktør for Onix.

24.      Det fremgik efter IVASS’ opfattelse af de modtagne oplysninger, at Simone Lentinis omdømme var problematisk, især fordi han den 29. juli 2013 var blevet dømt af Tribunale de Marsala (byretten i Marsala, Italien) for forsøg på groft bedrageri til skade for den italienske stat.

25.      Ved brev af 4. oktober 2013 sendte IVASS de oplysninger og dokumenter, som denne var i besiddelse af, til ASF. IVASS bad desuden ASF om at træffe egnede foranstaltninger til beskyttelse af de sikrede og underrettede ASF om, at IVASS i tilfælde af manglende indgreb selv ville træffe de relevante og nødvendige foranstaltninger for at beskytte interesserne hos de sikrede i Italien.

26.      Ved brev af 8. november 2013 tilbød ASF sin hjælp og meddelte, at den havde nedsat en intern arbejdsgruppe, som havde fået til opgave at vurdere, hvilke foranstaltninger der skulle træffes. ASF opfordrede desuden IVASS til at indgå i et indbyrdes samarbejde.

27.      Ved brev af 19. november 2013 bekræftede IVASS, at den var villig til at samarbejde, men understregede, at sagen hastede, og at IVASS ville være nødt til at forbyde Onix at indgå nye forsikringsaftaler i Italien, hvis ASF ikke havde tilbagekaldt dette selskabs tilladelse inden for 30 dage.

28.      Den 9. december 2013 blev der afholdt et møde mellem de to tilsynsmyndigheder, hvor ASF oplyste, at den ikke var i stand til at tilbagekalde den tilladelse, der var udstedt til Onix, bl.a. fordi kriterierne i retningslinjerne af 18. juli 2008 ikke var blevet gennemført i den nationale lovgivning.

29.      Ved beslutning af 20. december 2013 vedtaget på grundlag af artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 og CAP’s artikel 193, stk. 4, forbød IVASS Onix at indgå nye forsikringsaftaler på italiensk område.

30.      Onix anlagde sag til prøvelse af denne beslutning ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), som ved dom af 14. januar 2015 frifandt IVASS, idet den fandt, at det utilfredsstillende omdømme udgjorde et nødstilfælde, hvor det var begrundet at træffe foranstaltninger til beskyttelse af de sikredes interesser.

31.      Onix har appelleret denne dom til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), idet det navnlig gøres gældende, at værtslandets tilsynsmyndighed ikke har ret til at forbyde et forsikringsselskab, der er meddelt tilladelse i hjemlandet, at indgå nye aftaler på værtslandets område som følge af manglende opfyldelse af kravet om omdømme.

32.      Den forelæggende ret har til hensigt at forkaste appellen med henvisning til, at artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 tillader, at værtslandets tilsynsmyndigheder præventivt forbyder forsikringsselskabet at videreføre sin virksomhed på værtslandets område med henblik på at beskytte de sikredes interesser, da det har vist sig, at hovedaktionæren har en kriminel fortid.

33.      Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) er imidlertid i tvivl om, hvorvidt denne løsning er forenelig med EU-retten og navnlig med princippet om en enkelt tilladelse og om hjemlandets kontrol af kravet om omdømme, og har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er [EU-retten], og navnlig artikel 40, stk. 6, i direktiv [92/49], punkt 5 i Kommissionens fortolkningsmeddelelse 2000/C 43/03 og [princippet] om hjemlandstilsyn, til hinder for en fortolkning (som den, der er anlagt i [CAP’s] artikel 193, stk. 4, […] og som stadfæstet af den forelæggende ret), hvorefter tilsynsmyndigheden i værtslandet for et forsikringsselskab, der driver virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, i nødstilfælde og af hensyn til beskyttelse af interesserne hos forsikringstagerne og personer, der er berettiget til forsikringsydelser, kan træffe beslutninger om forbud og i særdeleshed forbud mod indgåelse af nye aftaler på værtslandets område, såfremt denne myndighed efter en skønsmæssig vurdering fastslår, at en subjektiv betingelse for at opnå tilladelse til udøvelse af forsikringsvirksomhed, navnlig kravet om omdømme, ikke eller ikke længere er opfyldt?«
III – Min vurdering

34.      For at kunne svare på den forelæggende rets spørgsmål vil jeg tage udgangspunkt i den antagelse, som Kommissionen i øvrigt lagde til grund i sit skriftlige indlæg, nemlig at direktiv 92/49 opstillede princippet om en enkelt tilladelse og princippet om, at kompetencen for det finansielle tilsyn med et forsikringsselskab udelukkende ligger hos den medlemsstat, hvor dette selskab har sit hjemsted. Ifølge første betragtning til dette direktiv er dets formål at gennemføre det indre marked for direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring på grundlag af både reglerne om fri etableringsret og reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser for at gøre det lettere for forsikringsselskaber med hjemsted i Den Europæiske Union at dække risici, der består inden for EU.

35.      Det fremgår desuden af femte betragtning til direktiv 92/49, at den fremgangsmåde, som EU-lovgiver har valgt for at opfylde dette formål, består i at gennemføre »en harmonisering på de vigtigste punkter og i det omfang, det er nødvendigt og tilstrækkeligt for at nå frem til en gensidig anerkendelse af tilladelser og forsigtighedstilsynsordninger, som vil gøre det muligt at udstede en enkelt tilladelse, som dækker hele Fællesskabet, og at anvende princippet om hjemlandstilsyn«.

36.      Hjemlandet har således ifølge artikel 6 og 13 i direktiv 73/239, som ændret, enekompetence til at kontrollere, at betingelserne for udstedelse af forudgående administrativ tilladelse er opfyldt, og til at varetage det finansielle tilsyn hermed. Som det fremgår udtrykkeligt af dette direktivs artikel 7, stk. 1, giver denne tilladelse, der udstedes af hjemlandet, adgang til at udøve forsikringsvirksomhed i hele EU.

37.      Da tilladelsesbetingelserne er harmoniserede, kan den frie udveksling af tjenesteydelser ikke begrænses, ved at andre medlemsstater fastsætter yderligere betingelser, som skal gælde for udøvelse af forsikringsvirksomhed på deres område enten efter reglerne om fri etableringsret eller efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Det skal også tages i betragtning, at den frie udveksling af tjenesteydelser heller ikke kan realiseres fuldt ud, hvis de øvrige medlemsstater kan nægte at anvende EU-retlige bestemmelser på et forsikringsselskab, der har opnået en forudgående administrativ tilladelse, ved at foretage en anden vurdering af dette selskabs situation i forhold til de betingelser, EU-lovgiver har fastsat.

38.      Princippet om en enkelt tilladelse er derfor klart til hinder for, at værtslandet undersøger på ny, om de harmoniserede betingelser for udstedelsen af denne tilladelse er opfyldt. Det er kun hjemlandet, der kan inddrage denne tilladelse, hvis forsikringsselskabet ikke længere opfylder disse betingelser.

39.      Betingelserne for tilladelse er opregnet i artikel 8 i direktiv 73/239, der bl.a. foreskriver, at selskaber for at opnå tilladelse ved deres stiftelse skal antage en af de retlige former, der er anført i dette direktiv (13), begrænse deres formål til forsikringsvirksomhed og dermed direkte forbundne forretninger med udelukkelse af enhver anden erhvervsmæssig virksomhed (14) og fremlægge en driftsplan, som navnlig indeholder oplysninger om arten af de risici, der skal dækkes, og præciseringer om præmier og skader.

40.      Med hensyn til den foreliggende sag skal det påpeges, at artikel 8, stk. 1, litra e), i direktiv 73/239 bestemmer, at forsikringsselskaber faktisk skal ledes af personer, der opfylder de foreskrevne krav til »hæderlighed og til kvalifikationer eller erhvervserfaring«, hvorimod der i artikel 8 og 15b i direktiv 92/49 fastsættes betingelser om aktionærernes eller selskabsdeltagernes »egnethed« med henblik på at sikre en sund og forsigtig forvaltning. Artikel 15b præciserer desuden, at i tilfælde af erhvervelse skal den nye erhverver opfylde kriteriet om »omdømme«.

41.      Det fremgår således udtrykkeligt af disse to direktiver, at tilladelsens udstedelse og opretholdelse er underlagt betingelser om ledernes »hæderlighed« og aktionærernes »omdømme«.

42.      Det har to konsekvenser.

43.      For det første bør det – uden at det er nødvendigt at tage stilling til den præcise rækkevidde af retningslinjerne af 18. juli 2008 – fremhæves, at vedtagelsen af disse fortolkende retningslinjer selvfølgelig ikke indebærer, at medlemsstaterne ikke var bundet af de bestemmelser, hvori der var fastsat krav om omdømme, forud for denne fortolkning. De rumænske tilsynsmyndigheder kunne derfor ikke med rette nægte at inddrage Onix’ tilladelse på grund af hovedaktionærens kriminelle fortid under påskud af, at retningslinjerne ikke var blevet gennemført i national ret.

44.      Det er for det andet klart, at de ret vage udtryk »omdømme« og »hæderlighed« overlader hjemlandets kompetente myndigheder et vist skøn, men de kan ikke fortolkes således, at de giver værtslandets tilsynsmyndigheder ret til at foretage en vurdering af disse kriterier parallelt med den, der foretages af hjemlandets tilsynsmyndigheder. Det eventuelle skøn kan udelukkende udøves af hjemlandet og medfører ingen parallel kompetence for værtslandet. Den omstændighed, at rammerne for begrebet »standard« for omdømme eller for hæderlighed ikke er præciseret nærmere, kan med andre ord ikke begrunde, at værtslandets tilsynsmyndigheder blander sig i de beføjelser, der er forbeholdt hjemlandet.

45.      Jeg mener derfor ikke, at kravet om omdømme kan undtages fra den regel, som Kommissionen henviste til i sin fortolkningsmeddelelse, nemlig reglen om, at det alene tilkommer det hjemland, som har ansvaret for at meddele den enkelte tilladelse, at kontrollere, om de harmoniserede tilladelsesbetingelser er opfyldt.

46.      Jeg deler således fuldt ud Kommissionens opfattelse, hvorefter værtslandets tilsynsmyndighed i princippet ikke har beføjelse til at afhjælpe myndigheden i hjemlandets passivitet med hensyn til at træffe foranstaltninger, der udelukkende er begrundet i manglende opfyldelse af tilladelsesbetingelserne for forsikringsselskaber.

47.      Jeg foreslår således Domstolen generelt at fastslå, at artikel 8, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i direktiv 73/239 skal fortolkes således, at de er til hinder for, at værtslandets tilsynsmyndighed træffer foranstaltninger såsom et forbud mod indgåelse af nye aftaler, der udelukkende er begrundet i manglende opfyldelse af tilladelsesbetingelserne, herunder kravet om aktionærernes omdømme, over for et forsikringsselskab, der driver virksomhed på værtslandets område i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.

48.      Man skal efter min opfattelse være varsom med uden videre at udlede heraf, at den italienske stats eneste mulighed for at sikre beskyttelsen af de sikrede og forsikringstagerne under omstændighederne i hovedsagen er at anlægge en traktatbrudssag.

49.      Anskuelsen om, at princippet om en enkelt tilladelse og reglen om hjemlandstilsyn indebærer, at værtslandet ikke har nogen som helst mulighed for at gribe ind over for et forsikringsselskab, som er meddelt tilladelse, og som ikke overholder de gældende retsregler på dets område, hviler således på en skæv opfattelse af direktiv 92/49, som indeholder vigtige bestemmelser, der gør det muligt for værtslandets myndigheder at gribe ind for at bringe de konstaterede overtrædelser til ophør.

50.      Værtslandet har i henhold til dette direktivs artikel 28 for det første beføjelse til at forhindre, at der indgås en aftale, som er »i strid med gældende retsregler begrundet i almene hensyn«. De almene hensyn er derfor et første værn, som kan begrunde en foranstaltning, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser for et selskab, der er meddelt tilladelse. Den løsning, som EU-lovgiver har angivet, er således i direkte samklang med den retspraksis, der følger af Domstolens dom af 20. februar 1979, Rewe-Zentral (15), »Cassis de Dijon«-dommen, hvorefter restriktioner for den frie bevægelighed kan begrundes i tvingende almene hensyn.

51.      Artikel 40 i direktiv 92/49 indeholder for det andet en beskyttelsesklausul, som gør det muligt for værtslandet at træffe foranstaltninger for at sikre, at selskaber, der har en filial eller driver virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser på dets område, overholder de regler, der gælder dér.

52.      Der kan ifølge denne artikel anvendes to forskellige procedurer afhængig af, om der er tale om et nødstilfælde eller ej.

53.      Den almindelige procedure, der er fastsat i artikel 40, stk. 3-5, i direktiv 92/49, gør det muligt for værtslandet at forhindre eller standse overtrædelser, som begås af et selskab, der er meddelt tilladelse, på værtslandets område. Tilsynsmyndigheden i denne medlemsstat skal først henstille til det pågældende selskab til at bringe de ulovlige forhold til ophør. Hvis selskabet ikke foretager sig det nødvendige, skal den dernæst give de kompetente myndigheder i hjemlandet meddelelse herom, for at de »snarest muligt [kan træffe] alle nødvendige foranstaltninger med henblik på, at det pågældende selskab bringer de ulovlige forhold til ophør« (16). Kun i tilfælde af at selskabet fortsat overtræder de gældende retsregler på trods af de foranstaltninger, der er truffet, eller at disse foranstaltninger viser sig at være »utilstrækkelige« (17), eller den pågældende medlemsstat »ikke træffer nogen foranstaltninger« (18), kan værtslandet selv træffe »egnede foranstaltninger for at forhindre eller standse yderligere overtrædelser« (19) og i denne forbindelse, »såfremt det er strengt nødvendigt« (20), forbyde selskabet at indgå flere forsikringsaftaler.

54.      Hasteproceduren i artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 gør det i nødstilfælde muligt for medlemsstaterne at træffe egnede forholdsregler for at forhindre lovovertrædelser på deres område, hvilket omfatter muligheden for at forbyde, at der indgås nye forsikringsaftaler.

55.      Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at den foranstaltning, der gik ud på at forbyde indgåelse af nye aftaler i Italien, blev truffet på grundlag af CAP’s artikel 193, der samlede hasteproceduren og den almindelige procedure i én procedure. Det fremgår imidlertid også af forelæggelsesafgørelsen, at denne foranstaltning var begrundet i en nødsituation, hvor det var nødvendigt at beskytte de sikrede. Det er årsagen til, at den forelæggende ret centrerede sit spørgsmål om fortolkningen af artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49.

56.      De parter, der har afgivet indlæg for Domstolen, har fortolket denne bestemmelse forskelligt.

57.      Onix har anført, at værtslandet i henhold til denne bestemmelse kun har beføjelse til at gribe ind i tilfælde af overtrædelse af regler, der er begrundet i almene hensyn, i den gældende »gennemførelseslovgivning« i denne medlemsstat for så vidt angår indgåelse og opfyldelse af forsikringsaftaler, hvorimod den italienske regering mener, at denne beføjelse kan anvendes alene af den grund, at en af aktionærerne ikke længere opfylder kravet om omdømme, og at det fastslås, at det ikke er muligt at beskytte almene hensyn til de sikrede tilstrækkeligt i hjemlandet. Den italienske regering har med særlig henvisning til hasteproceduren i artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 tilføjet, at begrebet »forhindring af lovovertrædelser« er meget bredt og omfatter alle forhold, der kan være til reel fare for de sikredes interesser eller gøre det samlede forsikringsmarked mindre lovligt og effektivt. Kommissionen har gjort gældende, at hasteproceduren kun kan bringes i anvendelse, hvis værtslandets myndighed har godtgjort, at en af tilladelsesbetingelserne ikke eller ikke længere er opfyldt, men også har påvist, at der foreligger et særligt behov for at gribe ind for at forhindre, at der begås overtrædelser. Kommissionen har imidlertid medgivet, at det påhviler denne myndighed at afgøre, om der under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede var fare for, at der blev begået overtrædelser på det nationale område, og om forbuddet mod indgåelse af nye aftaler var strengt nødvendigt for at forhindre disse overtrædelser, og at der i denne forbindelse kunne tages hensyn til den konkrete situation for de personer, der var ansvarlige for selskabets drift, og til deres manglende opfyldelse af kravet om hæderlighed

58.      Efter min opfattelse skal det – som Kommissionen med rette har forklaret – for at bevare den effektive virkning af de EU-retlige bestemmelser om kompetencefordelingen mellem hjemlandet og værtslandet sikres, at værtslandets myndigheder ikke kan anvende beskyttelsesproceduren, alene fordi et forsikringsselskab, der driver virksomhed efter reglerne om fri etableringsret eller fri udveksling af tjenesteydelser, ikke eller ikke længere opfylder tilladelsesbetingelserne. Hvis det antages, at manglende opfyldelse af tilladelsesbetingelserne i sig selv er tilstrækkelig til at tillægge værtslandet kompetence, vil det svare til at gøre undtagelsen i artikel 40 i direktiv 92/49 til et princip og til fejlagtigt at forvandle en rent supplerende kompetence, som kun udøves, hvis hjemlandets myndigheder ikke griber ind, til en parallel kompetence.

59.      Jeg mener til gengæld ikke, at det følger af princippet om en enkelt tilladelse og princippet om hjemlandstilsyn, at værtslandets myndigheder kun kan handle på grundlag af artikel 40 i direktiv 92/49, hvis der er sket overtrædelser af bestemmelser, som fortsat er underlagt medlemsstaternes kompetence.

60.      Denne fortolkning kan kritiseres i flere henseender.

61.      For det første synes den at bygge på en alt for snæver fortolkning af artikel 40 i direktiv 92/49, som ganske vist indeholder en undtagelse fra reglen om hjemlandstilsyn, som skal fortolkes strengt, men er formuleret i generelle vendinger uden at sondre mellem baggrunden for de overtrædelser, der søges forhindret.

62.      For det andet understøttes anskuelsen om, at artikel 40 i direktiv 92/49 synes at være affattet præcist og ikke kun som en proceduremæssig bestemmelse, men også som en undtagelse fra princippet om hjemlandstilsyn, der i visse tilfælde tillægger værtslandet kompetence, af forarbejderne til direktiv 92/49. Det fremgår således af begrundelsen for forslaget til Rådets tredje direktiv om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239 og 88/357 [KOM(90) 348 endelig] (21), at den retlige ordning for gennemførelse af foranstaltninger og sanktioner mod forsikringsselskaber, der overtræder de regler, som gælder for udøvelse af virksomhed som led i den frie udveksling af tjenesteydelser, »er baseret på dels principperne om uddelegering til hjemlandet af de generelle beføjelser til at træffe foranstaltninger og gennemføre sanktioner, dels samarbejdet mellem de forskellige berørte medlemsstater« (22), men at værtslandet »imidlertid (23)[bevarer] retten til direkte (24) at træffe foranstaltninger mod et selskab, der driver virksomhed på dets område, for at forhindre eller standse lovovertrædelser, der er begået på værtslandets område« (25). Det påpeges, at »[d]et samme er tilfældet, når de af hjemlandet trufne foranstaltninger er utilstrækkelige, eller når hjemlandet ikke har truffet nogen foranstaltninger« (26). Beskyttelsesmekanismen er altså tænkt som en fravigelse af princippet om »uddelegering af generelle beføjelser« til hjemlandet, som gør det muligt for værtslandet at træffe foranstaltninger for at forhindre eller standse overtrædelser på dets område. Denne mekanisme har således ikke kun proceduremæssig virkning. Den har ikke kun til formål at samordne medlemsstaternes indsats inden for deres respektive kompetenceområder, men giver værtslandet en vis kompetence til at forhindre, at selskaber, der driver virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, begår overtrædelser på dets område, og til at standse disse overtrædelser.

63.      Da princippet om hjemlandstilsyn ikke er et absolut princip, og da der »ikke er tale om et princip, der er knæsat i traktaten« (27), kan EU-lovgiver desuden fravige det (28). Dette princip, der er knæsat i direktiv 92/49, har i øvrigt en begrænset rækkevidde, da det »kun [omfatter] det finansielle tilsyn med forsikringsselskaberne« (29) og »ikke udelukker muligheden for en kontrol« (30) som den, der udøves af værtslandets myndigheder.

64.      Jeg finder det for det tredje vigtigt at understrege, at der for så vidt angår de overtrædelser, som forsikringsselskaberne kan lægges til last, ikke er vandtætte skotter mellem de bestemmelser, der gælder for hjemlandet, og dem, der gælder for værtslandet, og at faktiske omstændigheder, der udgør en tilsidesættelse af de harmoniserede bestemmelser, også kan udgøre en overtrædelse i forhold til den ikke-harmoniserede nationale lovgivning eller i hvert fald indebære en risiko for en sådan overtrædelse.

65.      Der er i denne forbindelse en væsentlig forskel mellem formuleringen af artikel 40, stk. 3, i direktiv 92/49 og formuleringen af dette direktivs artikel 40, stk. 6. I den første af disse to bestemmelser er anvendelsen af den almindelige procedure betinget af, at det konstateres, at et selskab, der har en filial eller driver virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser på en medlemsstats område, »overtræder de retsregler i nævnte medlemsstat, der gælder for det«, hvorimod den anden bestemmelse ikke indeholder en lignende betingelse for hasteprocedurens iværksættelse. Anvendelsen af den almindelige procedure er således betinget af, at der konstateres »ulovlige forhold« i form af en overtrædelse af værtslandets retsregler. Formålet med denne procedure er derfor at bringe en overtrædelse, som det pågældende selskab allerede har begået, til ophør og at pålægge det en sanktion.

66.      Det forebyggende aspekt af hasteproceduren i artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 gør det imidlertid lettere at iværksætte denne procedure. Denne procedure er ikke underlagt de samme betingelser som den almindelige procedure, eftersom værtslandet kan bringe den i anvendelse, når blot værtslandet har påvist behovet for at »forhindre lovovertrædelser«, der kan finde sted på dets område. Værtslandets indgreb kan således begrundes i beskyttelsen af nationale sikrede mod risici for overtrædelser, men det kræver selvfølgelig, at disse risici er fastlagt behørigt.

67.      Det må heraf udledes, at EU-lovgiver ikke udformede beskyttelsesklausulen i direktiv 92/49 som en rent proceduremæssig bestemmelse, som kun skulle have til formål at tilrettelægge samarbejdet mellem hjemlandet og værtslandet i forbindelse med tilsynet med de forsikringsselskaber, der driver virksomhed efter reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, uden at ændre reglerne om kompetencefordeling. Formålet med denne klausul, der er udformet som en undtagelse fra princippet om hjemlandstilsyn, er også at tillægge værtslandet beføjelser til at gribe ind, samtidig med at der fastsættes strenge såvel materielle som proceduremæssige betingelser for udøvelsen af disse beføjelser.

68.      Jeg er endelig fuldstændig enig med Kommissionen i, at værtslandets myndighed i princippet ikke er bemyndiget til at råde bod på hjemlandets myndigheds passivitet ved at vedtage en foranstaltning som følge af manglende opfyldelse af en af betingelserne for meddelelse af tilladelse til forsikringsselskaber, men mener dog også, at artikel 40, stk. 6, i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede ikke kan tjene som grundlag for en foranstaltning, der går ud på at forbyde indgåelse af nye aftaler, da denne foranstaltning faktisk ikke skyldes, at en af tilladelsesbetingelserne ikke er opfyldt, men at der foreligger en risiko for overtrædelser til skade for de personer, der indgår og begunstiges af kautionsaftaler.

69.      Det er netop sådan, det forholder sig i hovedsagen, som vedrører en situation, hvor der foreligger særlige omstændigheder, som viser, at de risici for overtrædelser, der påberåbes af de italienske tilsynsmyndigheder, var åbenbare, og at der straks burde træffes foranstaltninger over for Onix for at sikre beskyttelsen af det italienske forsikringsmarked.

70.      Jeg vil i denne forbindelse bemærke, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at IVASS besluttede at forbyde indgåelse af nye forsikringsaftaler i Italien efter at have konstateret følgende:
–        Simone Lentini, der kontrollerer kapitalen i Onix som fysisk aktioner og eneaktionær i selskabet Egady Company, blev den 29. juli 2013 dømt for forsøg på groft bedrageri til skade for den italienske stat med henblik på tilegnelse af offentlige midler.
–        Simone Lentini var desuden eneste direktør i selskabet G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, der ved Banca d’Italias beslutning af 28. august 2007 og økonomiministerens beslutning af 10. juni 2008 blev slettet fra listen over kreditformidlende institutioner på grund af ledelsesmæssige uregelmæssigheder og manglende opfyldelse af minimumskapitalkravene. Simone Lentini blev af disse grunde pålagt en administrativ sanktion på 80 000 EUR.
–        Selskabet Garanzie Crediti e Cauzioni Srl., tidligere selskabet Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, har endelig været genstand for to beslaglæggelser efter afgørelse fra Agenzia delle Entrate (skatteforvaltningen) på grund af manglende indfrielse af kautioner, som det havde stillet.

71.      På grundlag af disse tre begivenheder vurderede IVASS, som jeg ser det, at der forelå en meget alvorlig risiko for, at Onix, som var den mellemliggende juridiske person, gentog de overtrædelser, for hvilke der allerede var iværksat sanktioner mod Simone Lentini personligt eller mod de selskaber, som han kontrollerer. Disse tidligere overtrædelser udgør imidlertid i sig selv en risiko for, at Onix ikke vil være i stand til at opfylde sine kautionsforpligtelser, og er som følge heraf til alvorlig skade både for de virksomheder, som har finansieret de forsikringsaftaler, der er indgået med dette selskab, og for de offentlige juridiske personer, der begunstiges af disse forpligtelser. Under de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i hovedsagen, finder jeg det derfor klart, at der er påvist en risiko for overtrædelser, som begrunder anvendelsen af proceduren i artikel 40, stk. 6, uanset om det er fastslået, at det krav om omdømme, der gælder for opnåelse af tilladelse, er opfyldt.

72.      Jeg mener desuden, at IVASS har vist, at der forelå en nødsituation, fordi de rumænske tilsynsmyndigheder ikke samarbejdede og ikke udviste omhu, Onix overvejende drev virksomhed på italiensk område, da selskabet først fik tilladelse til at drive virksomhed på dette område den 24. oktober 2012, men modtog 75% af sine forsikringspræmier dér i de to måneder i 2012, hvor det var aktivt, og de offentlige myndigheder i deres alarmerende begæringer om oplysninger havde udtrykt bekymring som begunstigede af de garantier, der var udstedt af Onix.

73.      I denne henseende tilslutter jeg mig fuldt ud udtalelsen fra formanden for Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) (31), der ved behandlingen af en klage, som Onix havde indgivet over IVASS den 5. februar 2014, besluttede (32) ikke at indlede en undersøgelse. Formanden lagde navnlig til grund, at værtslandets myndigheds ret til at træffe egnede forholdsregler i nødstilfælde som nævnt i artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 kan udøves, når det ikke er muligt at imødekomme denne myndigheds betænkeligheder på anden vis, f.eks. ved et samarbejde mellem tilsynsmyndighederne.

74.      Jeg mener endelig, at betingelserne for iværksættelse af hasteproceduren i artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49 er opfyldt i den foreliggende sag, for så vidt som IVASS ikke nøjedes med at konstatere, at Onix ikke opfyldte kravet om omdømme, men også fastslog, at der forelå en nødsituation, hvor det var nødvendigt at træffe foranstaltninger for at forhindre overtrædelser.

75.      Anskuelsen om, at det er legitimt og begrundet, at værtslandet griber ind under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, støttes efter min opfattelse af den omfattende retspraksis om sanktioner for retsmisbrug.

76.      Det har været fast retspraksis siden afsigelsen af Domstolens dom af 3. december 1974, van Binsbergen (33), at lovligheden af visse restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser kan begrundes i retsmisbrug. Domstolen fastslog i denne dom, at »man […] ikke [kan] nægte en medlemsstat ret til at træffe foranstaltninger, der skal forhindre, at [den frie udveksling af tjenesteydelser] udnyttes af en tjenesteyder, hvis virksomhed er helt eller fortrinsvist rettet mod denne stats territorium med sigte på at unddrage sig de faglige regler, som ville gælde for ham, såfremt han var bosat på nævnte stats territorium […]« (34).

77.      Domstolen har efterfølgende bemærket, at »en medlemsstat har ret til at træffe foranstaltninger, der skal hindre, at visse af dens statsborgere gennem misbrug af de ved traktaten indrømmede muligheder forsøger at unddrage sig deres egen nationale lovgivning« (35), og at »borgerne ikke på svigagtig vis eller med henblik på misbrug kan gøre [EU-bestemmelserne] gældende« (36). Den har fastslået, at de nationale domstole under sådanne omstændigheder på grundlag af objektive elementer kan tage misbrug eller svigagtig adfærd i betragtning for i et konkret tilfælde at afvise, at de pågældende kan drage fordel af de påberåbte EU-retlige bestemmelser, forudsat at de ved vurderingen af en sådan adfærd tager hensyn til de formål, der forfølges med de pågældende forskrifter (37).

78.      En medlemsstat har ikke på grundlag af denne retspraksis ret til generelt at udelukke, at bestemte tjenesteydelser kan præsteres af erhvervsdrivende i andre medlemsstater, idet dette ville svare til at ophæve den frie adgang til udveksling af tjenesteydelser (38), men den kan træffe specifikke forbudsforanstaltninger »fra sag til sag« (39).

79.      Domstolen kræver, at et retsmisbrug kvalificeres på grundlag af objektive elementer. Et af de elementer, der ofte tages i betragtning, er kriteriet om, hvilket område den pågældende virksomhed er rettet mod, dvs. om denne virksomhed helt eller fortrinsvist er rettet mod værtslandets område inden for rammerne af den frie etableringsret og ikke inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser.

80.      Omstændighederne i hovedsagen omfatter imidlertid objektive oplysninger om omgåelse af den italienske lovgivning. Det er således ubestridt, at Onix efter at have opnået tilladelse til at drive virksomhed efter reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser rettede 75% af sin virksomhed mod det italienske område, selv om selskabet var ledet og kontrolleret af en person, der havde fået forbud mod at operere på det italienske forsikringsmarked (40). Det fremgår af disse oplysninger, at Simone Lentini etablerede sig i Rumænien for igen at kunne drive den virksomhed, som han havde fået forbud mod at udøve, på italiensk område ved den juridiske persons mellemkomst.

81.      Når en erhvervsdrivende placerer sit forretningssted i en medlemsstat, der har en fordelagtig lovgivning, for at undgå de strengere regler, der gælder i en anden medlemsstat, kvalificeres det normalt som misbrug. I den foreliggende sag er der imidlertid tale om et mere klart og alvorligt tilfælde af omgåelse, hvor en person forsøger at undgå et forbud mod at drive virksomhed ved at udnytte den frie udveksling af tjenesteydelser.

82.      Hvis der tages udgangspunkt i den antagelse, som Kommissionen uddybede under retsmødet, nemlig at risikoen for omgåelse ikke må resultere i, at man »smider barnet ud med badevandet« ved at opgive princippet om hjemlandstilsyn, er jeg også sikker på, at man – for at blive i metaforen – skal passe på med at »vaske barnet i beskidt vand«. Hvis der åbnes mulighed for, at princippet om en enkelt tilladelse og princippet om hjemlandstilsyn kan eksistere i et diffust eller helt uoverskueligt univers, hvor loven omgås, vil de ikke blive bevaret, men gå tabt.

83.      Efter min opfattelse er det troværdigheden af Unionens retsorden, der står på spil i den foreliggende sag. Hvis det ikke udløser sanktioner, at man omgår loven ved at benytte den frie udveksling af tjenesteydelser som et middel til at omgå en beslutning om at forbyde adgangen til et nationalt marked, der bl.a. er begrundet i tidligere straffe, svarer det til at bakke op om de stærkeste kritikere af princippet om hjemlandstilsyn, der trods alt er hjørnestenen i opbygningen af det indre marked. Dette princip er ikke tjent med en dogmatisk tilgang, hvor det tillægges en farlig absolutisme og gøres alt for stift og i sidste ende så skrøbeligt, at hele konstruktionen risikerer at bryde sammen.

84.      Hvis det fastslås, at den beskyttelsesklausul, som EU-lovgiver har fundet nødvendig, kan anvendes under omstændighederne i hovedsagen, vil det ganske enkelt »sikre den gavnlige lempelse og de sociale rammer, der er nødvendige for at undgå, at lovgivningen bliver forhadt, fordi den både kan føre til retfærdighed og til uretfærdighed afhængig af den enkeltes samvittighed og appetit« (41). Det bringer heller ikke fordelene ved det indre marked i fare, hvis man nægter at udnytte den frie udveksling af tjenesteydelser til at dække appetitten hos svindlere, der forsøger at unddrage sig et forbud mod at drive virksomhed i en medlemsstat ved at søge tilflugt i en anden medlemsstat.

85.      Jeg vil af disse grunde foreslå Domstolen at besvare spørgsmålet med, at artikel 8, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i direktiv 73/239 skal fortolkes således, at de er til hinder for, at værtslandets tilsynsmyndighed træffer foranstaltninger såsom et forbud mod indgåelse af nye aftaler, der udelukkende er begrundet i manglende opfyldelse af tilladelsesbetingelserne, herunder kravet om aktionærernes omdømme, over for et forsikringsselskab, der driver virksomhed på værtslandets område i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.

86.      Under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor det forsikringsselskab, der er meddelt tilladelse i hjemlandet, for det første har en fysisk person, der efter bl.a. at være blevet dømt for forsøg på bedrageri forbydes adgang til forsikringsmarkedet i værtslandet, som hovedaktionær og for det andet overvejende driver virksomhed på værtslandets område, er disse bestemmelser til gengæld ikke til hinder for, at tilsynsmyndighederne i det nævnte land i nødstilfælde på grund af passivitet hos hjemlandets tilsynsmyndigheder, som forgæves er blevet anmodet om at inddrage tilladelsen, træffer foranstaltninger på grundlag af artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49, der begrænser det pågældende selskabs frie udveksling af tjenesteydelser på værtslandets område, såsom et forbud mod at indgå nye aftaler for at imødegå risikoen for, at hovedaktionæren ved den juridiske persons mellemkomst omgår forbuddet mod adgang til markedet, og den dermed forbundne risiko for, at han gentager de overtrædelser, som han er blevet pålagt sanktioner for.

87.      Selv om den forelæggende ret ikke har spurgt Domstolen om fremgangsmåden med hensyn til de foranstaltninger, der kan træffes af værtslandets tilsynsmyndighed på grundlag af artikel 40, stk. 6, i direktiv 92/49, giver rettens oplysning om, at forbuddet mod indgåelse af nye aftaler er blevet nedlagt over for Onix uden forudgående høring, mig anledning til at præcisere, at retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure efter min mening bør finde anvendelse selv når der er tale om anvendelse af den procedure i nødstilfælde, der er fastsat i denne bestemmelse. Iagttagelsen af retten til at blive hørt finder anvendelse så snart forvaltningen over for en person påtænker at træffe en for vedkommende bebyrdende retsakt (42) og gælder også selv om den lovgivning, der finder anvendelse, ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet (43).
IV – Forslag til afgørelse

88.      På grundlag af det anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, som Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) har forelagt, således:
»Artikel 8, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring skal fortolkes således, at de er til hinder for, at værtslandets tilsynsmyndighed træffer foranstaltninger såsom et forbud mod indgåelse af nye aftaler, der udelukkende er begrundet i manglende opfyldelse af tilladelsesbetingelserne, herunder kravet om aktionærernes omdømme, over for et forsikringsselskab, der driver virksomhed på værtslandets område i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser.
Under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor det forsikringsselskab, der er meddelt tilladelse i hjemlandet, for det første har en fysisk person, der efter bl.a. at være blevet dømt for forsøg på bedrageri forbydes adgang til forsikringsmarkedet i værtslandet, som hovedaktionær og for det andet overvejende driver virksomhed på værtslandets område, er disse bestemmelser til gengæld ikke til hinder for, at tilsynsmyndighederne i det nævnte land i nødstilfælde på grund af passivitet hos hjemlandets tilsynsmyndigheder, som forgæves er blevet anmodet om at inddrage tilladelsen, træffer foranstaltninger på grundlag af artikel 40, stk. 6, i Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv), der begrænser det pågældende selskabs frie udveksling af tjenesteydelser på værtslandets område, såsom et forbud mod at indgå nye aftaler for at imødegå risikoen for, at hovedaktionæren ved den juridiske persons mellemkomst omgår forbuddet mod adgang til markedet, og den dermed forbundne risiko for, at han gentager de overtrædelser, som han er blevet pålagt sanktioner for.«

1 –      Originalsprog: fransk.

2 –      EFT 1992, L 228, s. 1.

3 –      Herefter »Onix«.

4 –      IVASS.

5 –      Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24.7.1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (EFT 1973, L 228, s. 3).

6 –      Direktiv om ændring af Rådets direktiv 92/49/EØF og direktiv 2002/83/EF, 2004/39/EF, 2005/68/EF og 2006/48/EF hvad angår procedurereglerne og kriterierne for tilsynsmæssig vurdering af erhvervelser og forøgelse af kapitalandele i den finansielle sektor (EUT 2007, L 247, s. 1).

7 –      EUT 2009, L 335, s. 1.

8 –      EFT 2000, C 43, s. 5.

9 –      CEBS/2008/214, CEIOPS-3L3-19/08 og CESR/08-543b. Herefter »retningslinjerne af 18. juli 2008«.

10 –      Almindeligt tillæg til GURI nr. 239 af 13.10.2005. 

11 –      Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, IVASS’ forgænger.

12 –      Herefter »ASF«.

13 –      Artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 73/239.

14 –      Artikel 8, stk. 1, litra b), i direktiv 73/239.

15 –      120/78, EU:C:1979:42.

16 –      Artikel 40, stk. 4, i direktiv 92/49.

17 –      Artikel 40, stk. 5, i direktiv 92/49.

18 –      Artikel 40, stk. 5, i direktiv 92/49.

19 –      Artikel 40, stk. 5, i direktiv 92/49.

20 –      Artikel 40, stk. 5, i direktiv 92/49.

21 –      EFT 1990, C 244, s. 28.

22–      Artikel 35, stk. 2, første sætning, i forslag fra Kommissionen.

23 –      Min fremhævelse.

24 –      Min fremhævelse.

25 –      Artikel 35, stk. 2, anden sætning, i forslag fra Kommissionen.

26 –      Artikel 35, stk. 2, tredje sætning, i forslag fra Kommissionen.

27 –      Dom af 13.5.1997, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-233/94, EU:C:1997:231, præmis 64).

28 –      Dom af 13.5.1997, Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-233/94, EU:C:1997:231, præmis 64).

29 –      Dom af 28.4.2009, Kommissionen mod Italien (C-518/06, EU:C:2009:270, præmis 115).

30 –      Dom af 28.4.2009, Kommissionen mod Italien (C-518/06, EU:C:2009:270, præmis 117).

31 –      EIOPA, der blev oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1094/2010 af 24.11.2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger), om ændring af afgørelse nr. 716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/79/EF (EUT 2010, L 331, s. 48), er ifølge artikel 1, stk. 2 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1092/2010 af 24.11.2010 om makrotilsyn på EU-plan med det finansielle system og om oprettelse af et europæisk udvalg for systemiske risici (EUT 2010, L 331, s. 1), en del af det europæiske finanstilsynssystem (ESFS), der har til formål at sikre tilsynet med Unionens finansielle system.

32 –      Afgørelse EIOPA-14-267 fra EIOPA’s formand om indledning af en undersøgelse i henhold til artikel 17 i forordning nr. 1094/2010.

33 –      33/74, EU:C:1974:131.

34 –      Dom af 3.12.1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974;131, præmis 13).

35 –      Jf. bl.a. dom af 9.3.1999, Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, præmis 24).

36 –      Jf. bl.a. dom af 2.5.1996, Paletta (C-206/94, EU:C:1996:182, præmis 24), hvori Domstolen fandt, at en arbejdsgiver kan fremlægge beviser, som i givet fald giver den nationale ret grundlag for at fastslå, at der har været tale om misbrug eller svigagtig adfærd derved, at arbejdstageren ikke har været syg, selv om han har anmeldt en uarbejdsdygtighed ved hjælp af en lægeerklæring udstedt i udlandet, og af 9.3.1999, Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, præmis 24).

37 –      Jf. bl.a. dom af 2.5.1996, Paletta (C-206/94, EU:C:1996:182, præmis 25), og af 9.3.1999, Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, præmis 25).

38 –      Jf. bl.a. dom af 10.9.1996, Kommissionen mod Belgien (C-11/95, EU:C:1996:316, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).

39 –      Jf. bl.a. dom af 9.3.1999, Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, præmis 25), og af 21.7.2011, Oguz (C-186/10, EU:C:2011:509, præmis 25).

40 –      Det bemærkes udtrykkeligt i forelæggelsesafgørelsen [punkt 1.2., litra b)], at der blev udstedt et sådant forbud over for Simone Lentini i forlængelse af sanktionerne mod ham.

41 –      L. Josserand, De l’esprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de l’abus des droits, 2. oplag, Dalloz, Paris, 2006.

42 –      Jf. bl.a. dom af 3.7.2014, Kamino International Logistics et Datema Hellmann Worldwide Logistics (C-129/13 og C-130/13, EU:C:2014:2041, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

43 –      Jf. bl.a. dom af 3.7.2014, Kamino International Logistics et Datema Hellmann Worldwide Logistics (C-129/13 og C-130/13, EU:C:2014:2041, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).