CELEX: 32021D2182
Language: it
Date: 2020-03-06 00:00:00
Title: Decisione (UE) 2021/2182 della Commissione del 6 marzo 2020 SA.41727 (2016/C) (ex 2016/NN) (ex 2015/CP) relativa alle misure in favore di Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF) [notificata con il numero C(2020) 1254] (Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

10.12.2021   
               
               
                  IT
               
               
                  Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
               
               
                  L 444/1
               
            
         DECISIONE (UE) 2021/2182 DELLA COMMISSIONE
         del 6 marzo 2020
         SA.41727 (2016/C) (ex 2016/NN) (ex 2015/CP) relativa alle misure in favore di Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF)
         
            
               [notificata con il numero C(2020) 1254]
            
         
         (Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede)
         (Testo rilevante ai fini del SEE)
         LA COMMISSIONE EUROPEA,
         visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
         visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
         dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma della disposizione o delle disposizioni succitate (1) e tenuto conto di dette osservazioni,
         considerando quanto segue:
         1.   PROCEDIMENTO
         
         
                     (1)
                  
                  
                     Il 27 aprile 2015 Bombardier Transportation Portugal, SA («Bombardier» o «il denunciante») ha presentato una denuncia relativa ad aiuti di Stato nei confronti di Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA («EMEF»), asserendo che EMEF aveva beneficiato di aiuti di Stato illegali tramite la società madre CP - Comboios de Portugal, E.P.E. («CP»), l’operatore del trasporto ferroviario di passeggeri di proprietà dello Stato portoghese.
                  
               
                     (2)
                  
                  
                     Il 3 giugno 2015 la denuncia è stata trasmessa alle autorità portoghesi per osservazioni, unitamente a una richiesta di informazioni. Il Portogallo ha risposto il 17 luglio 2015 e il 24 luglio 2015.
                  
               
                     (3)
                  
                  
                     Il 9 giugno 2015 si è tenuta una riunione con le autorità portoghesi.
                  
               
                     (4)
                  
                  
                     Con lettera del 29 ottobre 2015 la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità portoghesi, che hanno risposto il 21 dicembre 2015.
                  
               
                     (5)
                  
                  
                     Con lettera del 2 giugno 2016 la Commissione ha notificato al Portogallo la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE») in relazione alle presunte misure di aiuti di Stato («decisione di avvio»).
                  
               
                     (6)
                  
                  
                     La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulla decisione di avvio.
                  
               
                     (7)
                  
                  
                     In seguito a una proroga del termine, le autorità portoghesi hanno fornito le proprie osservazioni sulla decisione di avvio il 3 agosto 2016.
                  
               
                     (8)
                  
                  
                     Il denunciante ha trasmesso le proprie osservazioni il 5 settembre 2016. Non sono pervenute altre osservazioni da terzi.
                  
               
                     (9)
                  
                  
                     Il 2 dicembre 2016 la Commissione ha inoltrato alle autorità portoghesi le osservazioni del denunciante, offrendo loro l’opportunità di commentarle, unitamente a una richiesta di informazioni supplementari.
                  
               
                     (10)
                  
                  
                     Le considerazioni del Portogallo sulle osservazioni presentate dal denunciante e la risposta alla richiesta di informazioni sono pervenute con lettera del 27 gennaio 2017.
                  
               
                     (11)
                  
                  
                     Il 2 febbraio 2017 si è svolta una riunione tecnica con le autorità portoghesi, durante la quale queste ultime hanno fornito ulteriori chiarimenti.
                  
               
                     (12)
                  
                  
                     Il 10 marzo 2017 il Portogallo ha trasmesso informazioni supplementari.
                  
               
                     (13)
                  
                  
                     La Commissione ha inviato un’altra richiesta di informazioni al Portogallo il 30 marzo 2017.
                  
               
                     (14)
                  
                  
                     La risposta del Portogallo alla richiesta di informazioni è pervenuta il 1o giugno 2017.
                  
               
                     (15)
                  
                  
                     A seguito della richiesta di informazioni inviata dalla Commissione il 13 settembre 2017, il Portogallo ha fatto pervenire la sua risposta il 29 settembre 2017.
                  
               2.   DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE
         
         2.1.   Contesto dell’indagine e delle misure
         
         2.1.1.   Il presunto beneficiario
         
         
                     (16)
                  
                  
                     EMEF è una società portoghese specializzata nella riparazione e manutenzione di materiale rotabile ferroviario che offre, in particolare, interventi di manutenzione pesante, modernizzazione e recupero di materiale rotabile ferroviario e relative attrezzature, nonché progettazione, fabbricazione e riqualificazione di carri merci.
                  
               
                     (17)
                  
                  
                     EMEF è una controllata al 100 % di CP, l’operatore del trasporto ferroviario di passeggeri portoghese interamente di proprietà dello Stato portoghese.
                  
               
                     (18)
                  
                  
                     EMEF è stata fondata nel 1993 mediante un’operazione di scorporo dalla società madre, CP, benché risulti gestita come un dipartimento interno di CP almeno fino al 2004 (3).
                  
               
                     (19)
                  
                  
                     Prima dell’operazione di scorporo, le attività di manutenzione di CP si svolgevano internamente e CP non si avvaleva di fornitori di servizi esterni. In seguito allo scorporo, EMEF ha continuato a operare come prestatore esclusivo di servizi di manutenzione. Nel 2017 l’80 % delle entrate di EMEF (4) derivava ancora dai servizi forniti alla società madre CP, malgrado le riduzioni degli ultimi anni (5).
                  
               
                     (20)
                  
                  
                     Dagli elementi di prova presentati dal Portogallo emerge che, al di là del rapporto controllante-controllata, CP ed EMEF erano vincolate tra loro: senza EMEF, CP non sarebbe stata in grado di rispettare l’obbligo di servizio pubblico di fornire servizi di trasporto ferroviario di passeggeri e al momento della concessione delle misure in questione gli unici clienti rilevanti di EMEF erano CP e l’allora controllata CP Carga.
                  
               
                     (21)
                  
                  
                     Gli altri clienti di EMEF comprendevano Bombardier/Prometro, EMEF/Siemens ACE e RENFE.
                  
               
                     (22)
                  
                  
                     EMEF è l’unico fornitore di servizi di manutenzione ferroviaria in Portogallo che non è integrato verticalmente con la produzione e compete con concorrenti multinazionali integrati verticalmente, come Bombardier, Siemens, Alstom e Comsa, che in molti casi tendono a limitare i servizi di manutenzione al materiale rotabile di loro produzione.
                  
               2.1.2.   La denuncia
         
         
                     (23)
                  
                  
                     Il denunciante ha asserito che dal 2003 EMEF ha ricevuto il sostegno finanziario di CP in numerose occasioni, sotto forma di apporti supplementari di capitale, pagamenti in contanti per coprire le perdite, prestiti e garanzie di Stato per prestiti bancari.
                  
               
                     (24)
                  
                  
                     Sempre secondo il denunciante, è possibile che CP abbia concesso aiuti di Stato a EMEF acquistando da quest’ultima servizi a prezzi superiori a quelli di mercato.
                  
               2.1.3.   Prescrizione
         
         
                     (25)
                  
                  
                     A norma dell’articolo 17 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio (6) i poteri della Commissione per quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un termine di prescrizione di dieci anni e qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione nei confronti dell’aiuto illegale interrompe il termine di prescrizione. La Commissione ha trasmesso la denuncia al Portogallo il 3 giugno 2015. L’indagine formale e la presente decisione quindi riguardano esclusivamente le misure concesse dopo il 3 giugno 2005.
                  
               2.2.   Le misure oggetto dell’indagine
         
         
                     (26)
                  
                  
                     Il procedimento d’indagine formale ha riguardato tre misure e le relative sottomisure (denominate collettivamente le «misure»): misura 1 – aumenti di capitale in EMEF per un importo complessivo pari a 47,6 milioni di EUR («misura 1»); misura 2 – prestiti concessi a EMEF per un importo complessivo pari a 19,5 milioni di EUR («misura 2») e misura 3 – garanzie finanziarie concesse a EMEF per un importo complessivo pari a 23 milioni di EUR («misura 3»).
                  
               
                     (27)
                  
                  
                     Per quanto riguarda la misura 4 – acquisto di servizi di riparazione e di manutenzione da EMEF a prezzi superiori a quelli di mercato («misura 4»), nella decisione di avvio è stata riscontrata la conformità al mercato. Più precisamente, sulla base degli elementi di prova forniti dal Portogallo, nella decisione di avvio la Commissione ha valutato che i prezzi di acquisto pagati da CP a EMEF erano conformi o inferiori ai prezzi di mercato e che di conseguenza non offrivano alcun vantaggio economico ad EMEF. La Commissione ha pertanto concluso che non erano stati concessi aiuti di Stato a EMEF per quanto riguarda l’acquisto di servizi di riparazione e manutenzione da EMEF da parte di CP.
                  
               2.2.1.   Misura 1: aumenti di capitale in EMEF
         
         
                     (28)
                  
                  
                     CP ha effettuato iniezioni di capitale a favore di EMEF per un totale di 47,6 milioni di EUR, costituiti da:
                     
                                 •
                              
                              
                                 5,2 milioni di EUR in conferimenti supplementari di capitale effettuati tra il 23 maggio 2007 e il 12 gennaio 2012;
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 42,4 milioni di EUR in conversioni di prestiti in capitale proprio effettuate tra il 31 dicembre 2006 e il 29 giugno 2012 come segue:
                                 
                                             •
                                          
                                          
                                             28,6 milioni di EUR convertiti in capitale proprio il 31 dicembre 2006, costituiti dai prestiti seguenti:
                                             
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         3,6 milioni di EUR concessi ad aprile 2004
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         5,3 milioni di EUR concessi a dicembre 2004
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1,2 milioni di EUR concessi a marzo 2005
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1 milione di EUR concesso ad agosto 2005
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         0,3 milioni di EUR concessi a novembre 2005
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         3 milioni di EUR concessi a settembre 2006
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         14,2 milioni di EUR concessi ad ottobre 2006
                                                      
                                                   
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             3,5 milioni di EUR convertiti in capitale proprio il 20 agosto 2009, costituiti da due prestiti rispettivamente di 2,5 milioni di EUR e 1 milione di EUR, entrambi concessi a maggio 2007;
                                          
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             7,8 milioni di EUR concessi a luglio 2009 e convertiti in capitale proprio il 20 agosto 2009;
                                          
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             2,5 milioni di EUR concessi a dicembre 2010 e convertiti in capitale proprio il 29 giugno 2012.
                                          
                                       
                           
               2.2.2.   Misura 2: prestiti concessi a EMEF
         
         
                     (29)
                  
                  
                     CP ha concesso prestiti a EMEF per un totale di 19,5 milioni di EUR, costituiti da:
                     
                                 •
                              
                              
                                 6 milioni di EUR concessi a novembre 2008 al tasso di interesse Euribor 1M+1,5 % (prestito rimborsato ad aprile 2009);
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5 milioni di EUR concessi a maggio 2010 al tasso di interesse Euribor 6M+2,5 %;
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5,5 milioni di EUR concessi a marzo 2012 al tasso di interesse Euribor 3M+7,5 %; e
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 3 milioni di EUR concessi a gennaio 2014 al tasso di interesse Euribor 3M+7 %.
                              
                           
               2.2.3.   Misura 3: garanzie finanziarie concesse a EMEF
         
         
                     (30)
                  
                  
                     CP ha fornito garanzie finanziarie a EMEF per un totale di 23 milioni di EUR, costituite da:
                     
                                 •
                              
                              
                                 una garanzia di 10 milioni di EUR concessa a maggio 2006 con una remunerazione al tasso Euribor 6M+0,625 % (accordo di prestito del 23 maggio 2006);
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 una garanzia di 6 milioni di EUR concessa a marzo 2009 con una remunerazione al tasso Euribor 6M+2,5 %;
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 una garanzia di 7 milioni di EUR concessa nel marzo 2009 con una remunerazione al tasso Euribor 6M+2,5 %.
                              
                           
               3.   MOTIVAZIONI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
         
         
                     (31)
                  
                  
                     Nella decisione di avvio, la Commissione ha aperto le indagini relative a possibili aiuti di Stato concessi a EMEF in virtù della misura 1, della misura 2 e della misura 3.
                  
               
                     (32)
                  
                  
                     Poiché, prima della decisione di avvio, il Portogallo non ha affrontato affatto l’aspetto dell’imputabilità delle misure, la Commissione ha ritenuto in via preliminare che le misure fossero imputabili allo Stato.
                  
               
                     (33)
                  
                  
                     Prima della decisione di avvio, il Portogallo ha affermato che il sostegno finanziario fornito da CP con la misura 1, la misura 2 e la misura 3 è stato erogato a condizioni di mercato e pertanto non costituiva un aiuto di Stato.
                  
               
                     (34)
                  
                  
                     Per quanto riguarda la misura 1, tuttavia, il Portogallo non ha fornito tutte le informazioni necessarie per giustificare l’affermazione che CP abbia agito come un operatore in un’economia di mercato in merito agli aumenti di capitale.
                  
               
                     (35)
                  
                  
                     Per quanto riguarda la misura 2, il Portogallo non ha fornito elementi di prova sufficienti per dimostrare che i prestiti sono stati concessi a condizioni di mercato.
                  
               
                     (36)
                  
                  
                     Per quanto riguarda la misura 3, il Portogallo non ha fornito elementi di prova sufficienti per dimostrare che le garanzie finanziarie sono state concesse a condizioni di mercato.
                  
               
                     (37)
                  
                  
                     La Commissione ha quindi concluso in via provvisoria che la misura 1, la misura 2 e la misura 3 si sarebbero potute ritenere compatibili unicamente come aiuti al salvataggio e/o alla ristrutturazione ai sensi degli orientamenti S&R 2004. Il Portogallo non aveva però presentato elementi di prova che garantissero la conformità ai requisiti necessari per considerare compatibili gli aiuti alla ristrutturazione in favore di EMEF. Di conseguenza la Commissione nutriva dubbi in merito alla compatibilità della misura 1, della misura 2 e della misura 3 con il mercato interno.
                  
               4.   OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
         
         
                     (38)
                  
                  
                     Nella sua lettera del 5 settembre 2016, il denunciante ha affermato che l’asserzione del Portogallo che le misure fossero conformi al principio dell’operatore in un’economia di mercato («MEOP») deve essere confutata dal fatto che EMEF non ha mai pagato dividendi a CP.
                  
               
                     (39)
                  
                  
                     Il denunciante ha affermato inoltre nella sua lettera che il gruppo Bombardier non realizzava più entrate in Portogallo a causa dello svantaggio concorrenziale determinato dal sostegno pubblico a EMEF. Il gruppo Bombardier era stato quindi costretto a cessare le sue attività in Portogallo e a licenziare dipendenti, con un ridimensionamento della forza lavoro da 75 unità nel 2015 a sole 5 nel 2016 (limitate a una funzione di rappresentanza).
                  
               5.   OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
         
         5.1.   Posizione del Portogallo per quanto concerne l’imputabilità
         
         
                     (40)
                  
                  
                     In seguito alla decisione di avvio, il Portogallo ha ampiamente sostenuto che le misure non erano imputabili allo Stato. La posizione del Portogallo può essere riassunta come segue.
                  
               5.1.1.   Status giuridico di CP
         
         
                     (41)
                  
                  
                     Il Portogallo ha dichiarato che CP è un’impresa pubblica, interamente di proprietà dello Stato e rientrante nel quadro giuridico delle «imprese pubbliche» nell’ambito del «settore delle imprese statali».
                  
               
                     (42)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno sostenuto (7) che il «settore pubblico» comprende tre categorie di entità o sottosettori che si distinguono sostanzialmente in base al rispettivo livello di integrazione nello Stato e al diverso grado di autonomia nei confronti del governo.
                  
               
                     (43)
                  
                  
                     Il «settore delle imprese statali» è costituito da imprese pubbliche e società partecipate. Queste imprese pubbliche comprendono imprese commerciali il cui controllo inerente alla funzione di azionista è esercitato dallo Stato o da un’altra impresa pubblica.
                  
               
                     (44)
                  
                  
                     Oltre al «settore delle imprese statali», in Portogallo esistono altre due categorie di entità di proprietà dello Stato che si distinguono in base al rispettivo livello di integrazione nello Stato e al diverso grado di autonomia nei confronti del governo: i) il «sottosettore pubblico diretto», costituito da organismi integrati nello Stato che rientrano sotto il controllo del governo portoghese; e ii) il «sottosettore pubblico indiretto» (costituito in particolare da «istituti pubblici») che, pur non facendo parte dello Stato, ne persegue indirettamente gli obiettivi ed è soggetto al potere di vigilanza del governo.
                  
               
                     (45)
                  
                  
                     Il Portogallo ha dichiarato che il diritto amministrativo portoghese prevede tre modalità diverse con cui il governo può esercitare la propria funzione di controllo amministrativo sul settore pubblico: il «potere di direzione», il «potere di sorveglianza» e il «potere di tutela». Il potere di direzione è il più forte, il potere di tutela, applicabile a CP, è il più debole mentre il potere di sorveglianza si colloca a un livello intermedio.
                  
               
                     (46)
                  
                  
                     Il «potere di direzione» (che comporta la facoltà di dare ordini e istruzioni) è applicabile alle entità che fanno parte dell’amministrazione centrale dello Stato e sono gerarchicamente subordinate al governo. Il «potere di sorveglianza» (un potere di orientamento che comporta la facoltà di formulare direttive e raccomandazioni) è esercitato sulle entità che fanno parte della cosiddetta «amministrazione indiretta», come gli enti pubblici. Il «potere di tutela» (che comporta funzioni di tutela amministrativa) è esercitato nei confronti di entità che fanno parte del cosiddetto «settore pubblico autonomo», che comprende il «settore delle imprese statali».
                  
               
                     (47)
                  
                  
                     Per quanto riguarda il settore delle imprese statali, il Portogallo ha dichiarato che il potere di tutela dello Stato («potere di tutela») è definito dalla legge e in sostanza comprende la formulazione di orientamenti gestionali, la realizzazione di controlli finanziari (effettuati dalla Corte dei conti e dall’Ispettorato generale delle finanze) e la definizione di obblighi di informazione delle società per determinati documenti giustificativi. Oltre a questi poteri previsti dalla legge, lo Stato esercita i consueti diritti inerenti alla sua funzione di azionista nelle società interessate, in base alla percentuale dei suoi diritti di voto e in conformità del diritto commerciale applicabile. A norma dell’articolo 25 del decreto legge n. 133/2013 del 3 ottobre 2013 (8) («DL 133/2013»), le imprese pubbliche godono di autonomia di gestione nei rapporti con lo Stato e di indipendenza nell’attuazione della propria strategia aziendale.
                  
               5.1.2.   Osservazioni del Portogallo in merito al controllo formale dello Stato su CP ed EMEF
         
         
                     (48)
                  
                  
                     Poiché EMEF è una controllata al 100 % di CP, secondo il Portogallo lo Stato esercita solo un controllo indiretto su di essa. Non esistono disposizioni giuridiche concernenti la tutela dello Stato sulle controllate di società di proprietà dello Stato, come EMEF; solo la società madre, CP, è soggetta a disposizioni giuridiche.
                  
               
                     (49)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno affermato che CP è un’impresa pubblica soggetta a diritto privato, che svolge e gestisce le proprie attività indipendentemente dallo Stato, in particolare per quanto riguarda i suoi rapporti con imprese nelle quali detiene una partecipazione, come EMEF.
                  
               
                     (50)
                  
                  
                     Il Portogallo ha indicato che, a norma dell’articolo 1, paragrafo 1, del suo statuto (9), CP è una società pubblica, dotata di autonomia nella gestione della propria amministrazione, delle proprie finanze e dei propri beni, nonché della capacità giuridica per esercitare tutti i diritti e gli obblighi che sono necessari o appropriati nel perseguimento del suo obiettivo (10). Benché rientri nel settore delle imprese di proprietà dello Stato, CP è pertanto disciplinata nello specifico dal diritto privato (diritto civile, tributario, commerciale e societario).
                  
               
                     (51)
                  
                  
                     L’esercizio della tutela economica e finanziaria su CP da parte delle autorità portoghesi nel periodo in cui sono state concesse le misure si basa sulle disposizioni del decreto legge n. 558/99 del 17 dicembre 1999 (11) («DL 558/99»), in vigore fino a dicembre 2013, e del decreto legge n. 133/2013. Le relazioni nel settore delle imprese statali per la maggior parte del periodo in cui sono state concesse le misure 1, 2 e 3 erano pertanto disciplinate dal DL 558/99.
                  
               
                     (52)
                  
                  
                     L’articolo 22 dello statuto di CP descrive il controllo che può essere esercitato su CP dalle autorità portoghesi.
                  
               
                     (53)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno dichiarato che il quadro della tutela economica e finanziaria stabilito nell’articolo 22 dello statuto di CP deriva direttamente dal quadro giuridico istituito dall’articolo 29 del DL 558/99.
                  
               
                     (54)
                  
                  
                     L’articolo 22 dello statuto recita:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 la tutela economica e finanziaria di CP E.P.E. (12) è esercitata dai ministri competenti per le finanze e i trasporti, fatto salvo il pertinente potere di tutela.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 La tutela copre nello specifico quanto segue:
                                 
                                             a)
                                          
                                          
                                             approvazione di piani di attività e investimento, bilanci e conti, nonché di investimenti di capitali, sovvenzioni e pagamenti compensativi, diversi da quelli disciplinati da disposizioni contrattuali a norma dell’articolo 9, paragrafo 2, lettera c);
                                          
                                       
                                             b)
                                          
                                          
                                             approvazione dei prezzi e della politica tariffaria definita dalla società, limitatamente al servizio di trasporto pubblico di passeggeri, a norma di una legislazione speciale.
                                          
                                       
                           
                                 3)
                              
                              
                                 CP EPE è soggetta, in generale, al controllo finanziario esercitato dall’Ispettorato generale delle finanze (IGF), il cui scopo è verificare la legalità, economicità, efficienza ed efficacia della sua gestione.
                              
                           
               
                     (55)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno inoltre sottolineato che gli obblighi di tutela/informazione applicabili a CP si applicano a tutte le società di proprietà pubblica (le cosiddette «E.P.E.») in Portogallo. CP invia al governo (più precisamente ai ministeri competenti) le relazioni annuali, che tuttavia non sono approvate formalmente, né in qualsivoglia altro modo, dal governo/dai ministeri competenti.
                  
               5.1.3.   Osservazioni del Portogallo in merito all’effettivo controllo dello Stato su CP
         
         
                     (56)
                  
                  
                     Il Portogallo ha spiegato che, a norma dell’articolo 22 dello statuto di CP, la tutela delle autorità portoghesi comprende formalmente l’approvazione dei piani di investimento di CP. Tuttavia l’ultima richiesta di approvazione concernente investimenti in EMEF presentata da CP risale al 2001, ossia prima del periodo oggetto della valutazione, e non ha ricevuto risposta (13). Successivamente CP non ha più presentato richieste di approvazione. Le misure 1, 2 e 3 sono state pertanto decise dal consiglio di amministrazione di CP in seguito a una richiesta di intervento di EMEF, senza alcuna approvazione da parte del governo.
                  
               
                     (57)
                  
                  
                     Per quanto concerne l’effettiva tutela esercitata dal governo su CP, le autorità portoghesi hanno dichiarato che, nel periodo in cui sono state concesse le misure, il potere di tutela effettivamente esercitato dallo Stato rispetto a CP era estremamente diluito e costituito principalmente da quanto segue:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 definizione degli orientamenti strategici per il settore del trasporto ferroviario. Tali orientamenti erano costituiti da indicazioni generali di politica pubblica (ad esempio in materia di accessibilità e mobilità) per il coordinamento interno del settore (infrastrutture e trasporti), nonché il coordinamento con le politiche europee;
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 riesame dei piani di attività e di bilancio annuali («PAO»). I PAO erano elaborati da CP conformemente agli orientamenti definiti dal suo consiglio di amministrazione e successivamente inviati per informazione al ministero delle Finanze che, nel periodo in cui sono state concesse le misure 1, 2 e 3, non ha espresso posizioni formali né fornito approvazioni in merito ai PAO. Il ministero delle Finanze ha approvato i PAO di CP solo a partire dal 2016, ossia dopo la concessione dell’ultima misura oggetto dell’indagine (gennaio 2014);
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 ricevimento di relazioni e conti. Fino al dicembre 2013 CP era tenuta a inviare documenti esclusivamente a titolo informativo, senza necessità di approvazione.
                              
                           
               5.1.4.   In merito alla nomina del consiglio di amministrazione di CP
         
         
                     (58)
                  
                  
                     Il Portogallo ha comunicato che, nel periodo in cui sono state concesse le misure, il consiglio di amministrazione di CP è stato nominato con una risoluzione del consiglio dei ministri portoghese.
                  
               
                     (59)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno rilevato che nello svolgimento dei loro compiti di amministratori di CP, i membri del consiglio di amministrazione di CP sono soggetti a incompatibilità giuridiche e impedimenti previsti nello statuto degli organi di gestione pubblici. Lo statuto, in vigore dal 1976 e modificato da due leggi successive, disciplina la nomina e l’esercizio delle funzioni dei dirigenti nominati in società pubbliche («dirigenti pubblici»). Nel periodo oggetto dell’indagine i dirigenti di CP erano soggetti a due diversi statuti degli organi di gestione pubblici: lo statuto degli organi di gestione pubblici del 1982, approvato con decreto legge n. 464/82 del 9 dicembre (14), e lo statuto degli organi di gestione pubblici del 2007, approvato con decreto legge n. 71/2007 del 27 marzo (15). Entrambi questi statuti prevedono (16) che i dirigenti pubblici dichiarino eventuali conflitti di interessi, svolgano il loro lavoro in totale indipendenza e autonomia e nell’interesse esclusivo della società e siano tenuti a promuovere l’efficienza economica e a perseguire gli obiettivi della società. I dirigenti pubblici sono inoltre tenuti (17) a lavorare a tempo pieno per la società pubblica, salvo indicazione di un diverso mandato dai ministeri del Tesoro e delle Finanze, cosa che non è avvenuta per i dirigenti di CP. Questo impedisce, tra l’altro, che i dirigenti pubblici occupino altre posizioni di gestione nella pubblica amministrazione o in enti normativi indipendenti.
                  
               
                     (60)
                  
                  
                     Il Portogallo ha comunicato che i membri esecutivi del consiglio di amministrazione di CP svolgono la loro attività in via esclusiva, ossia non possono cumulare posizioni politiche o governative né eventuali posizioni esecutive in una società privata o pubblica mentre sono membri del consiglio di amministrazione di CP, onde garantire al massimo la propria indipendenza e focalizzazione. Durante il loro mandato, i membri del consiglio di amministrazione di CP possono solo: i) sedere nel consiglio di amministrazione di una controllata, ad esempio come amministratore di EMEF (a titolo gratuito); ii) ricoprire una posizione in una entità nella quale per legge sono tenuti a svolgere un incarico obbligatorio (ex officio), ad esempio in un comitato consultivo o in un consiglio di vigilanza, o iii) svolgere funzioni di lettore in istituti superiori pubblici, tenere conferenze, lezioni o scrivere testi accademici.
                  
               
                     (61)
                  
                  
                     I membri del consiglio di amministrazione di CP che possano aver ricoperto un incarico politico, governativo e/o amministrativo prima della nomina nel consiglio di amministrazione di CP sono quindi rigorosamente tenuti a dimettersi da tale posizione prima di entrare nel consiglio di amministrazione di CP, sotto pena di responsabilità penale, civile e/o finanziaria.
                  
               
                     (62)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno spiegato che i criteri utilizzati per selezionare i membri del consiglio di amministrazione di CP comprendevano una vasta competenza nel settore dei trasporti e/o esperienza manageriale, titoli accademici pertinenti e l’assenza di interessi privati.
                  
               
                     (63)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno fornito alla Commissione informazioni circa la competenza dei membri attuali e precedenti del consiglio di amministrazione di CP, ivi compresi i rispettivi curricula, oltre a diversi verbali di riunioni del consiglio di amministrazione di CP.
                  
               
                     (64)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno sottolineato che il fatto che i membri del consiglio di amministrazione siano nominati dal governo non influisce sull’autonomia di CP, in quanto le persone nominate non sono ex funzionari pubblici, né politici.
                  
               5.1.5.   In merito all’eventuale richiesta allo Stato di approvare le misure
         
         
                     (65)
                  
                  
                     Il Portogallo ha affermato che, a norma dell’articolo 2, paragrafo 4, e dell’articolo 26, paragrafo 1, dello statuto di CP, quest’ultima era autorizzata a istituire controllate e aveva la responsabilità di riscuotere tariffe per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario di passeggeri, nonché di effettuare pagamenti per conseguire il suo obiettivo.
                  
               
                     (66)
                  
                  
                     L’articolo 2, paragrafo 4, dello statuto di CP recita: nel perseguimento dell’obiettivo di cui al paragrafo precedente [l’obiettivo principale di CP è la fornitura di servizi di trasporto ferroviario di passeggeri sulla rete ferroviaria nazionale], CP E.P.E. ha facoltà di:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 istituire società o acquisire partecipazioni a norma di legge;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 stabilire accordi ritenuti necessari o convenienti con altre società o entità al fine di soddisfare meglio le esigenze del pubblico e gli obblighi del servizio di cui è responsabile; […]
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 intraprendere tutte le azioni ritenute necessarie o convenienti per il conseguimento del suo obiettivo.
                              
                           
               
                     (67)
                  
                  
                     L’articolo 26, paragrafo 1, dello statuto di CP recita: è responsabilità esclusiva di CP E.P.E. riscuotere gli introiti derivanti dalla sua attività o che le siano versati in conformità del presente statuto o della legge, nonché effettuare tutte le spese necessarie per conseguire il suo obiettivo.
                  
               
                     (68)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno sottolineato che il governo portoghese non ha interferito né direttamente né indirettamente nella gestione di EMEF, nemmeno in virtù della posizione di azionista unico di CP.
                  
               
                     (69)
                  
                  
                     Il Portogallo ha comunicato che le decisioni di CP di investire in EMEF sono state adottate dal consiglio di amministrazione di CP su iniziativa di EMEF e formalmente approvate in sede di assemblea generale annuale di EMEF (nella sua veste di azionista unico) e non mediante atti governativi. Il ruolo di azionista di EMEF è svolto da CP, e non dalle autorità governative portoghesi, e implica che CP detiene gli stessi poteri di qualsiasi altro azionista privato che eserciti il controllo previsto dal diritto societario privato.
                  
               
                     (70)
                  
                  
                     Analogamente le decisioni di CP concernenti le sue controllate non implicano l’intervento diretto o indiretto dello Stato: sono adottate dal consiglio di amministrazione di CP senza l’intervento diretto o indiretto del governo, che non interferisce nelle decisioni gestionali di CP.
                  
               
                     (71)
                  
                  
                     A carico di CP non sono previsti obblighi specifici di informazione al governo portoghese per quanto riguarda nello specifico EMEF e le azioni intraprese in merito a EMEF. Le autorità portoghesi hanno rilevato che gli specifici investimenti effettuati da CP in EMEF non erano compresi nei PAO. Di fatto, fino al 2011 i riferimenti a EMEF in tali documenti sono indiretti ed effettuati in relazione al costo della manutenzione del materiale rotabile.
                  
               
                     (72)
                  
                  
                     Il Portogallo ha dichiarato che le decisioni di CP di investire in EMEF non sono state comunicate al governo portoghese, che non le ha stabilite né approvate. Le decisioni di investire in EMEF sono state adottate da CP nell’ambito della propria autonomia e indipendenza nella gestione societaria, in particolare per quanto concerne le relazioni con le controllate. Tali decisioni sono state adottate da CP in linea con il principio di autosostenibilità dell’impresa e tramite meccanismi di autofinanziamento.
                  
               5.1.6.   In merito al ruolo dell’Ispettorato generale delle finanze
         
         
                     (73)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno affermato che il controllo finanziario su CP esercitato dall’Ispettorato generale delle finanze («IGF»), non comportava decisioni sulle misure adottate da CP rispetto ad EMEF. L’IGF riceve ogni anno le relazioni annuali di CP (ossia le relazioni e i conti annuali per ciascun esercizio) per poter formulare un parere e successivamente trasmettere tali documenti all’esame dei ministri competenti per le finanze e i trasporti. Tali documenti non forniscono informazioni sulle considerazioni di CP in merito a investimenti in EMEF.
                  
               5.1.7.   In merito al finanziamento di CP all’epoca della concessione delle misure
         
         
                     (74)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno anche informato la Commissione del fatto che, nel periodo in cui sono state concesse le misure, lo Stato non ha effettuato aumenti di capitale, né concesso prestiti diretti a CP.
                  
               
                     (75)
                  
                  
                     È stato spiegato inoltre che le risorse finanziarie investite in EMEF nel periodo in cui sono state concesse le misure derivavano essenzialmente da prestiti ottenuti da CP presso banche commerciali portoghesi.
                  
               5.1.8.   In merito agli organi decisionali di EMEF
         
         
                     (76)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno illustrato la struttura degli organi decisionali di EMEF, ossia l’assemblea generale degli azionisti e il consiglio di amministrazione. Tra il 2005 e il 2010, EMEF ha avuto anche un comitato esecutivo, costituito esclusivamente da persone non appartenenti al consiglio di amministrazione di CP.
                  
               
                     (77)
                  
                  
                     L’assemblea generale degli azionisti è costituita dall’azionista di EMEF, ossia CP. Da marzo 2013 il consiglio di amministrazione è costituito da due membri, selezionati tra i cinque (18) membri del consiglio di amministrazione di CP. I membri del consiglio di amministrazione sono eletti dall’assemblea generale degli azionisti di EMEF. Nel periodo prima del 2013, il consiglio di amministrazione di EMEF comprendeva da tre a cinque membri, che non erano necessariamente rappresentanti dell’azionista unico CP.
                  
               
                     (78)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno sottolineato che, diversamente dai membri del consiglio di amministrazione di CP (che sono nominati dal governo), i membri del consiglio di amministrazione di EMEF sono eletti dall’assemblea generale degli azionisti di EMEF e non sono nominati dallo Stato.
                  
               5.2.   Posizione del Portogallo in merito alla conformità delle misure al principio dell’operatore in un’economia di mercato (MEOP)
         
         
                     (79)
                  
                  
                     In seguito alla decisione di avvio, il Portogallo ha presentato due relazioni di dovuta diligenza di SaeR - Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco (19) (SaeR) (20), i verbali della riunione e tre studi ex post preparati da Deloitte & Associados SROC, SA che valutano separatamente le misure 1, 2 e 3.
                  
               
                     (80)
                  
                  
                     Il Portogallo ha sostenuto che CP ha effettuato conferimenti di capitale e adottato decisioni come avrebbe fatto un operatore privato in un’economia di mercato. Il Portogallo ha affermato che CP ha preso tutte le sue decisioni concernenti EMEF sulla base di un’approfondita analisi strategica ex ante delle attività di EMEF, nell’intento di sostenerla, tenendo conto delle sue esigenze di mercato e delle prospettive future finalizzate alla redditività.
                  
               
                     (81)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno sottolineato che, ai fini della valutazione della condotta di CP con riferimento al principio dell’operatore in un’economia di mercato, si dovrebbe tenere conto delle circostanze specifiche seguenti:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 EMEF operava in un settore deficitario, a lungo caratterizzato da un nascente mercato nazionale delle riparazioni ferroviarie con opportunità limitate ed estremamente dipendente dallo Stato come cliente;
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 non erano presenti operatori concorrenti con una capacità installata e un know how alternativo paragonabili a quelli di EMEF;
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 l’esigenza imperativa di CP di mantenere la propria flotta per rispettare l’obbligo di servizio pubblico di fornire servizi di trasporto ferroviario di passeggeri;
                              
                           
                                 4)
                              
                              
                                 EMEF non è stata costituita ex novo ma ha ereditato una struttura del personale e dei costi inadeguata che ne hanno in parte compromesso i risultati e la sostenibilità immediata;
                              
                           
                                 5)
                              
                              
                                 la maggior parte dell’attività di EMEF si svolgeva a favore di CP;
                              
                           
                                 6)
                              
                              
                                 il rapporto tra EMEF e CP, che era tenuta a rispettare obblighi di servizio pubblico, ha influito in misura significativa sui servizi di manutenzione e riparazione di EMEF, soprattutto fino al 2006, poiché per EMEF il conseguimento dell’autonomia desiderata in materia di fissazione dei prezzi, definizione della propria attività e libertà organizzativa è stato difficile e ha richiesto molto tempo.
                              
                           
               5.3.   Posizione del Portogallo in merito alla qualifica di EMEF come impresa in difficoltà
         
         
                     (82)
                  
                  
                     Il Portogallo ha sostenuto che, qualora la Commissione desiderasse analizzare le misure con riferimento agli orientamenti S&R 2004, sarebbe necessario valutare se EMEF avrebbe la capacità, tenendo conto delle sue risorse e di quelle che sarebbe disposta a fornire CP, di sostenere le perdite che stava subendo e di ripristinare la redditività del suo modello aziendale senza l’intervento del governo sotto forma di aiuti di Stato.
                  
               6.   VALUTAZIONE DELLE MISURE
         
         6.1.   Introduzione
         
         
                     (83)
                  
                  
                     Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». I criteri previsti dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sono cumulativi. Una misura costituisce un aiuto di Stato soltanto se sono soddisfatte tutte le condizioni seguenti:
                     
                                 —
                              
                              
                                 la misura è concessa dallo Stato o mediante risorse statali;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 la misura conferisce un vantaggio a un’impresa;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 il vantaggio è selettivo; e
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 la misura falsa o minaccia di falsare la concorrenza e può incidere sugli scambi tra gli Stati membri.
                              
                           
               
                     (84)
                  
                  
                     La prima condizione da considerare è se il sostegno finanziario di CP a EMEF sia stato concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia nella causa Stardust Marine (21), tale criterio è soddisfatto se, da un lato, si tratta di risorse di Stato e se, dall’altro, la loro concessione è imputabile allo Stato, vale a dire il Portogallo.
                  
               6.2.   Aiuto concesso mediante risorse statali
         
         
                     (85)
                  
                  
                     Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, per risorse statali s’intendono le risorse di uno Stato membro e delle sue autorità pubbliche, nonché le risorse di imprese pubbliche sulle quali le autorità pubbliche possono esercitare direttamente o indirettamente un controllo.
                  
               
                     (86)
                  
                  
                     Come rilevato dalla Corte di giustizia, le «risorse di imprese pubbliche, quando ricadono sotto il controllo dello Stato e sono dunque a sua disposizione, rientrano nella nozione di ‘risorse statalì, di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE» (22).
                  
               
                     (87)
                  
                  
                     CP è interamente di proprietà dello Stato. La Commissione conclude quindi che il sostegno finanziario di CP a EMEF ha comportato l’utilizzo di risorse statali anche se, nel periodo in cui sono state concesse le misure, CP non era finanziata mediante sovvenzioni dirette dello Stato bensì tramite crediti ottenuti sul mercato commerciale.
                  
               6.3.   Imputabilità allo Stato
         
         
                     (88)
                  
                  
                     Con riguardo all’imputabilità, nella sentenza Stardust Marine la Corte ha stabilito che «anche nel caso in cui lo Stato sia in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle operazioni di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo nel caso concreto non può essere automaticamente presunto. Un’impresa pubblica può agire con maggiore o minore indipendenza, a seconda del grado di autonomia ad essa concesso dallo Stato. […] Pertanto, il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa, quali i provvedimenti di sostegno finanziario di cui trattasi. Resta ancora da verificare se le autorità pubbliche debbano ritenersi aver avuto un qualche ruolo nell’adozione di tali misure» (23).
                  
               
                     (89)
                  
                  
                     Risulta pertanto evidente dalla giurisprudenza della Corte di giustizia che il criterio dell’imputabilità allo Stato deve essere esaminato dalla Commissione caso per caso. L’imputabilità non può essere dedotta esclusivamente da elementi di natura organica che vincolano l’impresa pubblica allo Stato.
                  
               
                     (90)
                  
                  
                     La Corte di giustizia ha indicato che «l’imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un’impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale il provvedimento in questione è stato adottato» (24). Nella sua giurisprudenza la Corte di giustizia ha fatto riferimento a indizi quali il fatto che l’impresa pubblica che ha concesso l’aiuto non potesse adottare la decisione contestata senza tener conto delle esigenze dei pubblici poteri, il fatto che l’impresa non solo fosse vincolata allo Stato da elementi di natura organica, ma dovesse anche tenere conto delle direttive impartite da un comitato interministeriale, l’integrazione di tale impresa nelle strutture dell’amministrazione pubblica, la natura delle sue attività e l’esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati, lo status giuridico dell’impresa, ossia il fatto che questa sia soggetta al diritto pubblico ovvero al diritto comune delle società, l’intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell’impresa, ovvero qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche ovvero l’improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell’adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell’ampiezza di tale provvedimento, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta (25).
                  
               
                     (91)
                  
                  
                     Nella decisione di avvio (punto 29), poiché il Portogallo non aveva dichiarato che il finanziamento di CP a EMEF non fosse imputabile allo Stato, la Commissione ha concluso in via provvisoria che le misure adottate da CP erano imputabili allo Stato.
                  
               
                     (92)
                  
                  
                     Sulla base delle informazioni e degli ulteriori chiarimenti forniti dal Portogallo in seguito alla decisione di avvio, la Commissione ha indagato sulle circostanze della concessione delle misure e sui vari indizi di un possibile coinvolgimento delle autorità portoghesi nelle decisioni di concessione.
                  
               
                     (93)
                  
                  
                     La Commissione intende quindi valutare se il coinvolgimento delle autorità portoghesi nella decisione di concedere le misure in questione fosse basato su una serie di indizi che, considerati nel loro insieme, dimostrano l’esercizio effettivo dell’influenza o del controllo da parte dello Stato.
                  
               6.3.1.   Status giuridico di CP
         
         
                     (94)
                  
                  
                     Benché sia interamente di proprietà dello Stato e pertanto sia un’impresa pubblica rientrante nel regime delle «imprese di proprietà dello Stato» in Portogallo, CP è disciplinata dal diritto privato a norma degli articoli 3 e 7 del decreto legge n. 558/99 e, con effetto da dicembre 2013, dal decreto legge n. 133/2013. CP gode di un elevato livello di autonomia nella sua attività.
                  
               
                     (95)
                  
                  
                     Per quanto riguarda il grado di autonomia in relazione al governo, CP è un’impresa sulla quale il governo dispone di un «potere di tutela», nel senso che CP gode della libertà e dell’indipendenza di gestire la propria attività senza il coinvolgimento diretto o indiretto delle autorità portoghesi.
                  
               
                     (96)
                  
                  
                     Le autorità portoghesi hanno chiarito che, secondo il diritto amministrativo portoghese, mentre il potere di sorveglianza consiste nel definire e guidare la condotta di un’entità, il potere di tutela è il mero potere di verificare la regolarità o l’adeguatezza del funzionamento di una determinata entità.
                  
               
                     (97)
                  
                  
                     CP, l’entità che ha concesso le misure, rientra nel gruppo di imprese meno integrato nel settore pubblico, per cui gode del massimo grado di autonomia ed è soggetta al livello minimo di controllo da parte del governo, che esercita solo il potere di tutela su di essa.
                  
               
                     (98)
                  
                  
                     La Commissione osserva che, come rilevato al punto 88, il semplice fatto che CP si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per concludere che le misure siano imputabili allo Stato.
                  
               6.3.2.   Intensità della tutela esercitata
         
         
                     (99)
                  
                  
                     A norma dello statuto di CP, conforme alle disposizioni dei decreti legge n. 558/99 e n. 133/2013, la tutela economica e finanziaria di CP è esercitata dal ministero delle Finanze e dal ministero dei Trasporti. Tale tutela implica:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 l’approvazione di piani strategici e contabili, di attività e di bilancio, nonché di investimenti di capitali, sovvenzioni e pagamenti compensativi; e
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 l’approvazione delle tariffe stabilite dalla società per il servizio di trasporto pubblico di passeggeri.
                              
                           
               
                     (100)
                  
                  
                     Secondo le informazioni fornite dalle autorità portoghesi, tuttavia, nel periodo in cui sono state concesse le misure oggetto dell’indagine (2006-2014) (26), il potere di tutela effettivamente esercitato dallo Stato rispetto a CP è stato limitato e costituito prevalentemente dalla definizione di orientamenti strategici per il settore del trasporto ferroviario e dal ricevimento dei piani di attività e di bilancio annuali, i cosiddetti PAO. Solo a partire dal 2016 il ministero competente ha approvato i PAO di CP (27). Come descritto al punto 56, il Portogallo ha dichiarato che l’ultima richiesta di approvazione concernente investimenti in EMEF presentata da CP risaliva al 2001, ossia prima del periodo oggetto di indagine nel caso in esame, e neanche allora aveva ottenuto risposte dalle autorità portoghesi.
                  
               
                     (101)
                  
                  
                     Gli organi di governo di CP comprendono anche un organismo di vigilanza. Dal 2006 al 2013, tale organismo di vigilanza era la Comissão de Fiscalização (commissione di vigilanza), priva di membri operanti nella pubblica amministrazione, tranne il presidente che dal 2005 al 2007 aveva svolto la funzione di consulente esterno della Corte dei conti. Nel novembre 2013 la Comissão de Fiscalização è stata sostituita dal Conselho Fiscal (consiglio di vigilanza), composto di quattro membri nominati dai ministeri delle Finanze e dell’Economia, operanti nel contempo nella pubblica amministrazione (IGF e direzione generale del Tesoro e delle Finanze). Sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo, tali organismi agivano in modo analogo a un organismo di audit di una società privata e, in quanto tali, non sono intervenuti, né avrebbero potuto farlo, nel processo decisionale che ha portato all’adozione delle misure in questione, poiché avevano l’obbligo di essere indipendenti.
                  
               
                     (102)
                  
                  
                     Il Portogallo ha dichiarato che gli investimenti pianificati da CP e comunicati ai ministeri competenti non contenevano riferimenti specifici alle misure, né CP ha richiesto autorizzazioni o decisioni in materia. Da questo si evince che le autorità portoghesi non erano a conoscenza delle misure specifiche concesse da CP a EMEF.
                  
               
                     (103)
                  
                  
                     Secondo le autorità portoghesi, in pratica, fino all’entrata in vigore del decreto legge n. 133/2013 nel dicembre 2013, i conti e le relazioni annuali inviati all’IGF e alla direzione generale del Tesoro e delle Finanze non sono mai stati oggetto di approvazione. A decorrere dal dicembre 2013, a norma del decreto legge n. 133/2013, l’approvazione delle relazioni e dei conti è diventata obbligatoria. Secondo quanto affermato dal Portogallo, tuttavia, tali conti e relazioni annuali non contenevano informazioni circa l’investimento di CP in EMEF.
                  
               
                     (104)
                  
                  
                     La Commissione osserva che l’unica sottomisura concessa dopo dicembre 2013 è stata il prestito di 3 milioni di EUR concesso a gennaio 2014 da CP a EMEF. Sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo, neanche questa sottomisura, rientrante nella misura 2, è stata approvata dallo Stato, poiché era trascorso solo un mese dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni stabilite dal decreto legge n. 133/2013. La Commissione ritiene plausibile questa informazione. A ciò si aggiunga che, anche dopo l’entrata in vigore del decreto legge n. 133/2013, le informazioni incluse nei conti e nelle relazioni annuali inviati all’IGF non consentivano di estrapolare gli importi dei prestiti e delle garanzie finanziarie concesse a EMEF, e neppure quelli della conversione dei prestiti in capitale.
                  
               
                     (105)
                  
                  
                     Sulla base di quanto precede, la Commissione ritiene che il quadro di tutela vigente nel periodo oggetto dell’indagine e le modalità concrete della sua applicazione non abbiano impedito a CP di esercitare le sue funzioni di gestione in piena autonomia, né abbiano limitato la sua indipendenza statutaria. Il livello di coinvolgimento dei ministeri competenti nella governance di CP era in pratica alquanto inferiore a quanto previsto dalla legislazione applicabile e dallo statuto di CP. Il ruolo limitato dello Stato nel caso in esame, con specifico riferimento alle misure oggetto dell’indagine, non permette di desumere che lo Stato abbia partecipato all’adozione di una misura specifica.
                  
               6.3.3.   Autorità pubbliche non coinvolte nella concessione delle misure
         
         
                     (106)
                  
                  
                     Secondo il Portogallo, le decisioni di CP di investire in EMEF non sono state comunicate al governo portoghese, che non le ha stabilite né approvate. Le decisioni sulle misure sono state adottate da CP nell’ambito della sua autonomia e indipendenza.
                  
               
                     (107)
                  
                  
                     A norma dell’articolo 2, paragrafo 4, e l’articolo 26, paragrafo 1, dello statuto di CP, come descritto al punto 65, CP era autorizzata a istituire una controllata e a decidere in che modo assegnare le risorse richieste per conseguire il suo obiettivo, ossia il servizio di trasporto ferroviario di passeggeri in Portogallo.
                  
               
                     (108)
                  
                  
                     Sulla base delle informazioni ricevute, le misure di investimento a favore di EMEF non erano incluse nei PAO. Fino al 2011 i riferimenti a EMEF in tali documenti riguardavano i costi di manutenzione del materiale rotabile pagati da CP a EMEF, poiché la manutenzione era effettuata da EMEF, e non comprendevano informazioni circa misure di finanziamento a favore di EMEF. Dopo il 2011, CP ha indicato nelle relazioni annuali che occorrevano provvedimenti intesi a «ridurre le perdite delle società partecipate da CP», citando le prospettive di EMEF di diventare una società competitiva.
                  
               
                     (109)
                  
                  
                     Secondo i verbali delle riunioni del consiglio di amministrazione di CP forniti dal Portogallo, le decisioni adottate durante tali riunioni erano precedute da informazioni, richieste e note preparate e inviate da EMEF, senza alcun riferimento a un possibile intervento dello Stato. La Commissione ritiene pertanto che l’adozione delle misure in esame sia avvenuta su iniziativa di EMEF.
                  
               
                     (110)
                  
                  
                     Questa posizione è sostenuta anche dal fatto che la dimensione finanziaria di EMEF è relativamente limitata rispetto al gruppo CP: il fatturato (55 milioni di EUR nel 2014) e le attività totali (45 milioni di EUR nel 2014) di EMEF erano molto limitati rispetto al gruppo CP (320 milioni di EUR di fatturato e 975 milioni di EUR di attività totali per il gruppo CP consolidato nel 2014 (28)).
                  
               
                     (111)
                  
                  
                     Le decisioni di investimento di CP erano adottate dal consiglio di amministrazione di CP.
                  
               
                     (112)
                  
                  
                     La Commissione conclude quindi che, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità portoghesi, alla luce delle caratteristiche specifiche del caso in esame, le misure non sono state decise né approvate dalle autorità portoghesi e non esistono indicazioni del fatto che il governo o qualsiasi altra autorità pubblica fosse coinvolta in alcun modo nella decisione di CP di concedere le misure a EMEF.
                  
               6.3.4.   Nomina dei membri del consiglio di amministrazione di CP e di EMEF
         
         
                     (113)
                  
                  
                     Nel periodo in cui sono state concesse le misure il consiglio di amministrazione di CP è stato nominato con una risoluzione del consiglio dei ministri portoghese, come previsto dallo statuto di CP.
                  
               
                     (114)
                  
                  
                     Sulla base delle informazioni di cui ai punti da 61 a 67, malgrado fossero nominati dallo Stato, i membri del consiglio di amministrazione erano dirigenti ai quali non era consentito cumulare diverse funzioni di gestione durante il loro mandato. Ciò significa che i membri del governo o di qualsiasi altra autorità pubblica non potevano far parte del consiglio di amministrazione di CP esercitando nel contempo funzioni pubbliche, né potevano far parte del consiglio di amministrazione di EMEF.
                  
               
                     (115)
                  
                  
                     Dal 2011 la nomina di dirigenti pubblici, come quelli di CP, e di altri funzionari pubblici di alto livello in Portogallo è soggetta all’approvazione non vincolante dei loro curricula da parte di un organo di valutazione indipendente, segnatamente il comitato di reclutamento e selezione della pubblica amministrazione.
                  
               
                     (116)
                  
                  
                     Il Portogallo ha fornito l’elenco di tutti i membri del consiglio di amministrazione di CP, con i rispettivi curricula, per il periodo oggetto dell’indagine. La Commissione osserva che, in base a tali curricula, solo due membri del consiglio di amministrazione avevano un’ampia esperienza pregressa all’interno dell’amministrazione centrale portoghese (a livello politico o in qualità di alti funzionari presso ministeri). La Commissione ritiene pertanto che la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione non fossero stati nominati sulla base di meriti politici o amministrativi collegati a precedenti esperienze nell’ambito della pubblica amministrazione portoghese.
                  
               
                     (117)
                  
                  
                     I membri del consiglio di amministrazione di EMEF sono eletti dall’assemblea generale degli azionisti di EMEF e sono incaricati dell’amministrazione dell’impresa.
                  
               
                     (118)
                  
                  
                     Dalle informazioni presentate emerge che negli organi decisionali di CP o di EMEF non sono stati nominati membri del governo, né delegati di un’autorità pubblica. La selezione e la nomina del consiglio di amministrazione di CP non ha influito sulla capacità di CP di esercitare la propria autonomia finanziaria e operativa. In assenza di prove di collegamenti specifici tra CP e le autorità pubbliche, la Commissione conclude pertanto che non esistono indicazioni del coinvolgimento delle autorità pubbliche nell’adozione delle misure oggetto della valutazione.
                  
               6.3.5.   Circostanze soggiacenti all’adozione delle misure
         
         
                     (119)
                  
                  
                     CP ha fatto ricorso alla controllata EMEF per assolvere il suo obbligo di servizio pubblico, in un contesto nel quale la società madre CP e la sua (allora) controllata CP Carga erano pressoché gli unici clienti di EMEF (29). Il fatto che CP potesse pagare a EMEF compensi inferiori ai prezzi di mercato per i servizi forniti, come descritto al punto 27, è un altro motivo che spiega l’interesse di CP a mantenere in attività EMEF. Le decisioni di CP di concedere le misure a EMEF erano guidate da motivazioni commerciali. Come già indicato sopra, le misure sono state adottate al livello di CP, senza uno specifico coinvolgimento dello Stato.
                  
               
            Conclusione sull’imputabilità
         
         
                     (120)
                  
                  
                     In considerazione delle circostanze e del contesto del caso in esame, sulla base degli indizi diretti e indiretti esaminati nel loro insieme, la Commissione ritiene che non sussistano prove di uno specifico coinvolgimento delle autorità portoghesi nella concessione delle misure. Lo Stato non ha avviato né approvato le misure specifiche, e neppure è stato informato in merito alle stesse e ai relativi dettagli. Le prove addotte indicano che la tutela dello Stato sull’attività di CP era mirata a garantire che CP rispettasse i propri obblighi di servizio pubblico e di informazione, e non riguardava le misure concesse da CP a EMEF. Alla luce di quanto precede, in assenza di indizi sufficienti dell’esercizio di un’influenza o di un controllo effettivi da parte dello Stato, la Commissione conclude pertanto che le misure non sono imputabili allo Stato portoghese.
                  
               7.   CONCLUSIONI
         
         
                     (121)
                  
                  
                     La Commissione ritiene che le misure non siano imputabili allo Stato portoghese. Poiché i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE per determinare se una misura costituisca un aiuto sono cumulativi, non occorre che la Commissione valuti se le rimanenti condizioni sono soddisfatte.
                  
               
                     (122)
                  
                  
                     La Commissione conclude pertanto che le misure non costituiscono aiuti di Stato,
                  
               HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
         
            Articolo 1
            La misura 1 (aumenti di capitale su EMEF), la misura 2 (prestiti concessi a EMEF) e la misura 3 (garanzie finanziarie concesse a EMEF) non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
         
         
            Articolo 2
            La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
         
         
            Fatto a Bruxelles, il 6 marzo 2020
            
               
                  Per la Commissione
               
               Margrethe VESTAGER
               
                  Membro della Commissione
               
            
         
         
            (1)  GU C 284 del 5.8.2016, pag. 36.
         
            (2)  Cfr. nota 1.
         
            (3)  È quanto emerge dallo studio concernente il funzionamento di EMEF dal titolo «Plano de Viabilização Económico-Financeira da EMEF» (piano di redditività economico-finanziaria) preparato nel 2004 da SaeR - Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco, una società di consulenza esterna.
         
            (4)  Nel 2016 le entrate di EMEF sono ammontate a 63 milioni di EUR.
         
            (5)  EMEF non fornisce più servizi a CP Carga, ora MEDLOG, la controllata di CP per il trasporto ferroviario di merci, privatizzata nel 2015.
         
            (6)  Regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell'articolo 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (GU L 248 del 24.9.2015, pag. 9).
         
            (7)  Pagine 5-16 della comunicazione del 1o giugno 2017.
         
            (8)  Decreto legge n. 133/2013 del 3 ottobre (Diário da República, n. 191/2013, série I, 3.10.2013).
         
            (9)  Decreto legge n. 137-A/2009 del 12 giugno (Diário da República, n. 112/2009, série I, 12.6.2009).
         
            (10)  L’obiettivo di CP è la fornitura di servizi di trasporto ferroviario di passeggeri sulla rete ferroviaria nazionale.
         
            (11)  Decreto legge n. 558/99 del 17 dicembre (Diário da República n. 292/1999, série I-A, 17.12.1999).
         
            (12)  E.P.E sta per «entidade pública empresarial», che significa società di proprietà pubblica.
         
            (13)  Pag. 8 della comunicazione del 27 gennaio 2017.
         
            (14)  Decreto legge n. 464/82 del 27 marzo (Diário da República n. 283/1982, série I, 9.12.1982).
         
            (15)  Decreto legge n. 71/2007 del 27 marzo (Diário da República n. 61/2007, série I, 27.3.2007).
         
            (16)  Articoli 8 e 9 del decreto legge n. 464/82 e articoli 10, 12, 20 e 22 del decreto legge n. 71/2007.
         
            (17)  Articolo 10 del decreto legge n. 464/82 e articolo 20 del decreto legge n. 71/2007.
         
            (18)  Fino a febbraio 2013, il consiglio di amministrazione di CP era costituito da cinque membri, e a partire da febbraio 2013 da quattro membri.
         
            (19)  SaeR - Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco (società di valutazione di imprese e di rischio) è una società di consulenza portoghese che ha fornito consulenza a EMEF e CP riguardo alla ristrutturazione di EMEF.
         
            (20)  Relazione di dovuta diligenza del 25 giugno 2004 e piano EMEF/SaeR per il triennio 2006-2008, del dicembre 2005, compreso un riesame dell’agosto 2006.
         
            (21)  Sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione, C- 482/99, ECLI:EU:C:2002:294.
         
            (22)  Causa C-656/15 P, Commissione/TV2 Denmark, punto 47.
         
            (23)  Causa C-482/99, punto 52.
         
            (24)  Causa C-482/99, punto 55.
         
            (25)  Causa C-482/99, punti 55 e 56; cfr. anche causa T-305/13, SACE, punto 46, e causa C-472/15 P, SACE, punto 36.
         
            (26)  Cfr. i punti da 28 a 30 della presente decisione.
         
            (27)  Come indicato al punto 29 della presente decisione, l’ultima misura oggetto della valutazione è stata concessa nel gennaio 2014.
         
            (28)  Fonte: Orbis/Bureau van Dijk.
         
            (29)  Cfr. nota 5.