CELEX: 62012CC0475
Language: da
Date: 2014-01-30 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Kokott fremsat den 30. januar 2014.#UPC DTH Sàrl mod Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnökhelyettese.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Törvényszék.#Telekommunikationssektoren – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – fri udveksling af tjenesteydelser – artikel 56 TEUF – direktiv 2002/21/EF – grænseoverskridende udbud af en radio- og fjernsynsprogrampakke – adgangsstyring – nationale tilsynsmyndigheders kompetence – registrering – etableringspligt.#Sag C-475/12.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 30. januar 2014 (
            1
         )
      
         Sag C-475/12
      
      
         UPC DTH Sàrl
      
      
         mod
      
      
         Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnökhelyettese
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fövárosi Törvényszék (Ungarn))
      
      »Fælles retlig ramme for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester — fri udveksling af tjenesteydelser — kompetence til at overvåge grænseoverskridende tjenester — registrering — etableringspligt«
      
         I – Indledning
      
      
               1.
            
            
               Efter omorganisering af en international koncerns forretninger er det ikke længere koncernens ungarske datterselskab, men derimod dens luxembourgske datterselskab, der tilbyder ungarske seere adgang til bestemte fjernsynsprogrammer via satellit. På baggrund af klager fra ungarske abonnenter er der opstået tvist mellem den ungarske regeringsmyndighed for elektronisk kommunikation og nævnte luxembourgske virksomhed om, hvorvidt den ungarske myndighed på trods af omorganiseringen er berettiget til at udøve visse kontrolforanstaltninger.
            
         
               2.
            
            
               Den ungarske tilsynsmyndighed har navnlig en sådan kompetence, hvis den luxembourgske virksomheds udbud udgør en elektronisk kommunikationstjeneste i henhold til de nye lovgivningsmæssige rammer for elektroniske kommunikationstjenester (herefter »de nye lovgivningsmæssige rammer«). De nye lovgivningsmæssige rammer tager imidlertid ikke i første række sigte på at garantere den i hovedsagen omtvistede forbrugerbeskyttelse, men derimod på fordelingen af de begrænsede ressourcer, f.eks. frekvenser, samt forvaltningen af netværk, navnlig i konkurrencemæssig henseende. Det kan derfor også komme på tale at bedømme kontrolforanstaltninger ud fra princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, hvilket dog kræver en præcis afgrænsning i forhold til bestemmelserne i de nye lovgivningsmæssige rammer.
            
         
         II – Retsforskrifter
      
      
               3.
            
            
               De nye lovgivningsmæssige rammer består ud over rammedirektivet (
                     2
                  ) af tilladelsesdirektivet (
                     3
                  ), adgangsdirektivet (
                     4
                  ), forsyningspligtdirektivet (
                     5
                  ) og direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation (
                     6
                  ). Sidstnævnte direktiv har imidlertid ingen betydning i den foreliggende sag.
            
         A – Rammedirektivet
      
      
               4.
            
            
               I tiende betragtning til rammedirektivet præciseres det, at tjenester, der reguleres af direktivet, kan falde sammen med tjenester, som ikke reguleres af direktivet:
               »[...] En og samme virksomhed, f.eks. en internet-udbyder, kan tilbyde både elektronisk kommunikation, som f.eks. adgang til internettet, og tjenester, som ikke er omfattet af nærværende direktiv, f.eks. levering af webbaseret indhold.«
            
         
               5.
            
            
               Genstanden for rammedirektivet og de nye lovgivningsmæssige rammer fastlægges i rammedirektivets artikel 1:
               »1.   Dette direktiv fastlægger harmoniserede rammer for regulering af elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester [...]. Det fastsætter de nationale tilsynsmyndigheders opgaver og opstiller en række procedurer, der skal sikre, at rammebestemmelserne anvendes ensartet i hele Fællesskabet.
               2. […]
               3.   Dette direktiv og særdirektiverne berører ikke foranstaltninger, der er truffet på fællesskabsplan og på nationalt plan i henhold til EF-lovgivning for at forfølge mål af almen interesse, navnlig for så vidt angår regulering af indhold og politikken på det audiovisuelle område.«
            
         
               6.
            
            
               Rammedirektivets artikel 2 bestemmer navnlig, hvad der forstås ved elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester samt adgangsstyringssystemer:
               »I dette direktiv forstås ved:
               
                        a)
                     
                     
                        »elektronisk kommunikationsnet«: transmissionssystemer og, hvor det er relevant, koblings- og dirigeringsudstyr og andre ressourcer […], som gør det muligt at overføre signaler ved hjælp af trådforbindelse, radiobølger, lyslederteknik eller andre elektromagnetiske midler, herunder satellitnet, jordbaserede fastnet (kredsløbs- og pakkekoblede, herunder i internettet) og mobilnet, elkabelsystemer, i det omfang de anvendes til transmission af signaler, net, som anvendes til radio- og tv-spredning, samt kabel-tv-net, uanset hvilken type information der overføres.
                     
                  […]
               
                        c)
                     
                     
                        »elektronisk kommunikationstjeneste«: en tjeneste, som normalt ydes mod betaling, og som udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet, herunder telekommunikationstjenester og transmissionstjenester på net, der anvendes til radio- og tv-spredning, men ikke tjenester, der består i tilrådighedsstillelse af eller udøvelse af redaktionel kontrol over indhold fremført via elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester; begrebet omfatter ikke informationssamfundets tjenester som defineret i artikel 1 i direktiv 98/34/EF [ (
                              7
                           )], og som ikke udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet.
                     
                  […]
               
                        ea)
                     
                     
                        »tilknyttede tjenester«: tjenester i tilknytning til et elektronisk kommunikationsnet og/eller en elektronisk kommunikationstjeneste, som muliggør udbud af tjenester via dette net og/eller denne tjeneste og/eller støtter denne eller har mulighed for at gøre dette og bl.a. omfatter nummerkonvertering eller systemer, der tilbyder tilsvarende funktioner, adgangsstyringssystemer og elektroniske programoversigter samt andre tjenester såsom identitet, geografisk placering og tilstedeværelse.
                     
                  
                        f)
                     
                     
                        »adgangsstyringssystem«: teknisk foranstaltning og/eller ordning, der gør adgang til en krypteret radio- eller fjernsynstjeneste i klar form betinget af abonnement eller en anden form for forudgående tilladelse.«
                     
                  
         B – Tilladelsesdirektivet
      
      
               7.
            
            
               20. betragtning til tilladelsesdirektivet indeholder en præcisering for så vidt angår kumulering af forskellige erhvervsaktiviteter inden for én og samme virksomhed:
               »Samme virksomhed, for eksempel en kabeloperatør, kan både tilbyde en elektronisk kommunikationstjeneste, såsom levering af tv-signaler, og tjenester, der ikke omhandles af dette direktiv, såsom kommercialisering af et tilbud om indholdsbaseret radio- eller tv-spredningsvirksomhed, og derfor kan virksomheden pålægges yderligere forpligtelser i forbindelse med dens aktivitet som udbyder eller distributør af radio- eller tv-spredningsvirksomhed i medfør af bestemmelser, der ikke indeholdes i dette direktiv, med forbehold af de i bilaget til dette direktiv indeholdte vilkår.«
            
         
               8.
            
            
               Tilladelsesdirektivets artikel 3 opstiller betingelserne for udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester:
               »1.   […]
               2.   Udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester kan med forbehold af de særlige forpligtelser, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, eller brugsrettigheder omhandlet i artikel 5, kun gøres betinget af en generel tilladelse. Der kan stilles krav om, at den pågældende virksomhed skal anmelde aktiviteten, men ikke om, at den skal indhente en udtrykkelig afgørelse eller anden administrativ handling fra den nationale tilsynsmyndigheds side, inden den udøver de rettigheder, tilladelsen indebærer. Efter anmeldelse, når en sådan kræves, kan en virksomhed påbegynde sin aktivitet, om nødvendigt med forbehold af bestemmelserne om brugsrettigheder i artikel 5, 6, 7.
               Virksomheder, der leverer grænseoverskridende elektroniske kommunikationstjenester til virksomheder, der er etableret i flere medlemsstater, pålægges højst at indgive én anmeldelse pr. berørt medlemsstat.
               3.   Den i stk. 2 omhandlede anmeldelsesprocedure må højst kræve, at en juridisk eller fysisk person afgiver erklæring til den nationale tilsynsmyndighed om, at førstnævnte har til hensigt at begynde at udbyde elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, og indgiver de minimumsoplysninger, som tilsynsmyndigheden skal bruge for at kunne føre register eller fortegnelse over udbydere af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. Disse oplysninger skal begrænses til det strengt nødvendige til identifikation af udbyderen, som f.eks. virksomhedens registreringsnumre, og dennes kontaktpersoner, udbyderens adresse, en kort beskrivelse af nettet eller tjenesten samt en skønnet startdato for aktiviteten.«
            
         
               9.
            
            
               Den generelle tilladelse, der nævnes i tilladelsesdirektivets artikel 3, må i henhold til direktivets artikel 6 kun underlægges de i bilaget anførte vilkår. Punkt 8 i bilaget nævner specifikt regler om forbrugerbeskyttelse, som gælder for den elektroniske kommunikationssektor.
            
         C – Forsyningspligtdirektivet
      
      
               10.
            
            
               Forsyningspligtdirektivets artikel 1, stk. 4, præciserer, at det finder anvendelse med forbehold af andre forbrugerbeskyttelsesregler: »Bestemmelserne i dette direktiv vedrørende slutbrugerrettigheder finder anvendelse med forbehold af fællesskabsreglerne om forbrugerbeskyttelse, navnlig direktiv 93/13/EØF og 97/7/EF, og nationale regler, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten.«
            
         D – Direktiv 2009/140
      
      
               11.
            
            
               Femte betragtning til ændringsdirektiv 2009/140 sammenfatter, hvad formålet med de nye lovgivningsmæssige rammer er:
               »Målet er gradvis at mindske mængden af forhåndsregulerende sektorspecifikke bestemmelser, efterhånden som konkurrencen på markederne udvikler sig, og i sidste instans at lade den elektroniske kommunikation blive styret udelukkende gennem konkurrencelovgivningen. Da markederne for elektronisk kommunikation har udvist stærk konkurrencedynamik de seneste år, er det meget vigtigt, at forhåndsregulerede forpligtelser kun benyttes, hvor der ikke er effektiv og bæredygtig konkurrence.«
            
         
         III – Faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
      
      
               12.
            
            
               UPC DTH er et handelsselskab, der er registreret i Luxembourg, og som markedsfører programpakker, der indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester. I denne forbindelse udbyder selskabet tjenester fra Luxembourg til abonnenter i andre EU-medlemsstater, navnlig i Ungarn.
            
         
               13.
            
            
               Transmissionen af programmerne, der er produceret af andre, foregår via satellit. Det fremgår af parternes anbringender, at UPC DTH ikke er ejer af satellitinfrastrukturen, men benytter sig af andres tjenester. UPC DTH har heller ikke nogen redaktionel kontrol over programmerne. Det vederlag, der faktureres herfor, omfatter både transmissionsomkostningerne og gebyrer, der betales til radiofonier og kollektive rettighedsforvaltere i forbindelse med offentliggørelsen af programindholdet.
            
         
               14.
            
            
               I første omgang, fra 2000, udbød et søsterselskab til UPC DTH denne tjeneste i Ungarn. I 2010 blev tjenesten overført til UPC DTH og er siden da – sammen med tilsvarende tjenester for Den Tjekkiske Republik og Den Slovakiske Republik – blevet udbudt af dette selskab.
            
         
               15.
            
            
               UPC DTH og underdirektøren for den ungarske nationale media- og kommunikationsmyndighed (Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnökhelyettese), er uenige om, hvorvidt selskabet inden for rammerne af en procedure til overvågning af markedet er forpligtet til at fremlægge den dokumentation samt øvrige oplysninger, som forefindes i selskabets register, vedrørende kontraktforholdet til en bestemt abonnent.
            
         
               16.
            
            
               UPC DTH har påberåbt sig, at den luxembourgske myndighed, Institut Luxembourgeois de Régulation (ILR – Det Luxembourgske Reguleringsinstitut) har afgivet en officiel udtalelse, hvorefter de af sagsøgeren leverede tjenester henhører under Luxembourgs jurisdiktion og i henhold til luxembourgsk ret ikke udgør en elektronisk kommunikationstjeneste.
            
         
               17.
            
            
               Retssagen verserer for Fövárosi Törvényszék, retten i Budapest. Denne har forelagt Domstolen seks præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Skal rammedirektivets artikel 2, litra c), fortolkes således, at en tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, skal anses for en elektronisk kommunikationstjeneste?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Skal traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fortolkes således, at princippet om fri udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne finder anvendelse på den i første spørgsmål beskrevne tjeneste, når der er tale om en tjeneste, der leveres fra Luxembourg til det ungarske område?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Skal traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fortolkes således, at for så vidt angår den i første spørgsmål beskrevne tjeneste har destinationslandet, som tjenesten er rettet mod, ret til at begrænse udbuddet af denne type tjenester ved at indføre regler om, at [udbyderen af] tjenesten har pligt til at registrere sig i den pågældende medlemsstat og etablere sig som filial eller selvstændig juridisk enhed, samt ved at insistere på, at denne type tjenester kun må ydes efter forudgående etablering af en filial eller en selvstændig juridisk enhed?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Skal traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fortolkes således, at administrative sager vedrørende de i første spørgsmål beskrevne tjenester skal behandles af den administrative myndighed i den medlemsstat, som har jurisdiktion på grundlag af det sted, hvor tjenesten [leveres], uanset i hvilken medlemsstat den tjenesteydende virksomhed opererer eller er registreret?
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Skal rammedirektivets artikel 2, litra c), fortolkes således, at den i første spørgsmål beskrevne tjeneste skal anses for en elektronisk kommunikationstjeneste, eller skal den pågældende tjeneste derimod anses for en adgangsstyringstjeneste, som leveres ved hjælp af det adgangsstyringssystem, der er defineret i rammedirektivets artikel 2, litra f)?
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        Skal de relevante bestemmelser på baggrund af ovenstående fortolkes således, at den i første spørgsmål beskrevne tjenesteyder skal anses for udbyder af elektroniske kommunikationstjenester i henhold til fællesskabslovgivningen?«
                     
                  
         
               18.
            
            
               UPC DTH, den ungarske nationale media- og kommunikationsmyndighed (herefter »den ungarske tilsynsmyndighed«) i forening med Ungarn samt Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Republikken Litauen, Kongeriget Nederlandene, Rumænien, Den Slovakiske Republik og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. UPC DTH, den ungarske tilsynsmyndighed, Ungarn, Den Tjekkiske Republik og Kommissionen deltog i den mundtlige forhandling den 20. november 2013.
            
         
         IV – Retlig bedømmelse
      
      
               19.
            
            
               Med anmodningen om en præjudiciel afgørelse ønskes det afklaret, om den ungarske tilsynsmyndighed er berettiget til at overvåge UPC DTH’s virksomhed. De forelagte spørgsmål kan henføres til to forskellige emner: Den forelæggende rets første, femte og sjette spørgsmål drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt UPC DTH’s virksomhed er en »elektronisk kommunikationstjeneste«, der henhører under anvendelsesområdet for de nye lovgivningsmæssige rammer for elektronisk kommunikation (jf. punkt A nedenfor). Andet, tredje og fjerde spørgsmål drejer sig derimod om, hvorvidt princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 56 TEUF udelukker, at ungarske myndigheder kan overvåge UPC DTH (jf. punkt B nedenfor).
            
         
               20.
            
            
               Man kunne være i tvivl om, hvorvidt det er nødvendigt at besvare spørgsmålene inden for begge emneområder. Da de nye lovgivningsmæssige rammer harmoniserer visse spørgsmål på endelig vis, udelukker de en anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser (
                     8
                  ). Dette gælder dog ikke nødvendigvis for så vidt angår definitionen af en elektronisk kommunikationstjeneste. Hvis en medlemsstat afgrænser en tilsynsmyndigheds kompetence ud fra denne definition, men for så vidt angår de heraf omfattede tjenester indrømmer myndigheden kontrolkompetencer, der går videre end bestemmelserne i de nye lovgivningsmæssige rammer, kan princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på trods af de nye lovgivningsmæssige rammer være afgørende for disse videregående kompetencer.
            
         
               21.
            
            
               I det foreliggende tilfælde er der tale om sådanne foranstaltninger. Det kan udledes af forelæggelseskendelsen, at den ungarske tilsynsmyndighed navnlig vil undersøge forholdet mellem UPC DTH og selskabets abonnent, altså om forbrugerbeskyttelsen er sikret. Forbrugerbeskyttelsen er ikke fuldstændigt harmoniseret gennem de nye lovgivningsmæssige rammer (
                     9
                  ). Alligevel skal det for hvert spørgsmåls vedkommende undersøges nøje, om det ikke allerede er omfattet af de nye lovgivningsmæssige rammer.
            
         A – Reglerne om elektroniske kommunikationstjenester
      
      
               22.
            
            
               Reglerne om elektroniske kommunikationstjenester i de nye lovgivningsmæssige rammer vedrører i det væsentlige overføring af elektroniske signaler. Efter at sådanne transmissionstjenester længe var forbeholdt statslige monopoler, har de nye lovgivningsmæssige rammer ifølge tiende betragtning til direktiv 2009/140 til formål gradvis at mindske forhåndsreguleringen på disse markeder, efterhånden som konkurrencen på markederne udvikler sig, og i sidste instans at lade den elektroniske kommunikation blive styret udelukkende gennem konkurrencelovgivningen.
            
         
               23.
            
            
               Formålet om mindskning af forhåndsreguleringen tilstræbes gennem tilladelsesdirektivet ved, at udbydere af tjenester kun underlægges ret små forudsætninger for at kunne opnå en tilladelse. En tilladelse gælder imidlertid ikke nødvendigvis for hele EU. I henhold til tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 2, kan hver medlemsstat, i hvilken en tjeneste udbydes, udstede en egen tilladelse.
            
         
               24.
            
            
               Tilladelsesdirektivet indeholder desuden bestemmelser om brugsrettigheder til radiofrekvenser, og administrationen heraf behandles også i rammedirektivet.
            
         
               25.
            
            
               I øvrigt kan virksomheder, der har en betydelig stilling på markedet, i henhold til adgangsdirektivet pålægges særlige forpligtelser, således at andre virksomheder ligeledes kan få adgang til de pågældende markeder. Disse regler orienterer sig efter den såkaldte »Essential-Facilities-doktrin«, der omhandles i forbindelse med forbuddet mod misbrug af en dominerende stilling på markedet i henhold til artikel 102 TEUF (
                     10
                  ).
            
         
               26.
            
            
               Endelig skal forsyningspligtdirektivet sikre, at alle slutbrugere får adgang til et bestemt minimum af tjenester. Direktivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation, der dog har mindre betydning her, vedrører desuden specifikke databeskyttelseskrav inden for dette område.
            
         1. Den omtvistede tjenestes klassificering under de nye lovgivningsmæssige rammer for elektronisk kommunikation
      
               27.
            
            
               Med første og sjette spørgsmål ønskes det afklaret, om UPC DTH udbyder en elektronisk kommunikationstjeneste som omhandlet i rammedirektivets artikel 2, litra c), der er undergivet de nye lovgivningsmæssige rammer.
            
         
               28.
            
            
               Den nævnte definition omfatter en tjeneste, som normalt ydes mod betaling, og som udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet, herunder transmissionstjenester på net, der anvendes til radio- og tv-spredning, men ikke tjenester, der består i tilrådighedsstillelse af eller udøvelse af redaktionel kontrol over indhold fremført via elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. Begrebet omfatter desuden ikke informationssamfundets tjenester som defineret i artikel 1 i direktiv 98/34, og som ikke udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet.
            
         a) Overføring af signaler
      
               29.
            
            
               Den relevante tjeneste omfatter overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet, nemlig overføring via satellit. I henhold til rammedirektivets artikel 2, litra a), er transmissionssystemer og andre ressourcer, som gør det muligt at overføre signaler ved hjælp af satellitnet, »elektroniske kommunikationsnet«. Net, som anvendes til radio- og tv-spredning, nævnes udtrykkeligt i denne definition.
            
         
               30.
            
            
               I modsætning til hvad UPC DTH har gjort gældende, sår det forhold, at overføringen via satellit foretages af andre, ikke tvivl om denne kvalificering af tjenesten. For UPC DTH gør det ikke kun muligt at få adgang til selskabets tjeneste via et net, som består uafhængigt af tjenesten, f.eks. internettet eller telefonnettet, men foranlediger selve overføringen og giver abonnenter i Ungarn adgang hertil.
            
         
               31.
            
            
               Denne adgang for abonnenter i Ungarn er afgørende for, om det overhovedet er nødvendigt at regulere tjenesten i denne medlemsstat i henhold til de nye lovgivningsmæssige rammer. Der består nemlig ikke noget reguleringsbehov i medlemsstater, hvor det ganske vist er muligt at modtage overføringen via satellit, men denne ikke kan dekoderes, fordi UPC DTH ikke udbyder en dekodering. Det er følgelig ikke satellitoperatøren, men højst UPC DTH, der er den rigtige adressat for reguleringsforanstaltninger inden for de nye lovgivningsmæssige rammer.
            
         b) Udbuddet af programindhold
      
               32.
            
            
               Det er desuden ubestridt, at der i forbindelse med den tjeneste, som UPC DTH udbyder mod betaling, ikke udøves nogen redaktionel kontrol over de programmer, der spredes.
            
         
               33.
            
            
               Umiddelbart lader UPC DTH’s tjeneste til at bestå i udbud af programindhold. Hvis dette er tilfældet, er der ikke tale om en elektronisk kommunikationstjeneste i henhold til rammedirektivets artikel 2, litra c).
            
         
               34.
            
            
               Domstolen har imidlertid allerede beskæftiget sig med dette spørgsmål i en nyere sag om en lignende tjeneste, som blev udbudt af UPC DTH’s hollandske søsterselskab, og som vedrørte overføring af programpakker via et kabelnet. I henhold til denne dom sondres der i de relevante direktiver, navnlig rammedirektivet og direktivet om audiovisuelle medietjenester (
                     11
                  ), klart mellem fremstilling af indhold, hvor der foreligger et redaktionelt ansvar, og overførsel af indhold, hvor der ikke foreligger noget redaktionelt ansvar, idet indholdet og dets overførsel henhører under forskellige ordninger, der har forskellige mål, uden at der henvises til brugerne af de leverede tjenester eller til strukturen i de transmissionsomkostninger, som disse brugere faktureres for (
                     12
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Det afgørende for, om en tjeneste skal udelukkes fra definitionen af elektroniske kommunikationstjenester, er således ikke, om genstanden for den er udbud af indhold, men derimod, om tjenesten omfatter fremstilling og/eller redaktionel kontrol af indholdet. Det er imidlertid ikke tilfældet her.
            
         c) Tyngdepunktet ved tjenesten
      
               36.
            
            
               Der kunne dog være tale om en tjeneste, der er udelukket fra anvendelsesområdet for de nye lovgivningsmæssige rammer, fordi den ikke udelukkende eller overvejende består i overføringen. Som UPC DTH har anført, er overføringen nemlig kun et af flere elementer, der kendetegner tjenesten.
            
         
               37.
            
            
               Dette punkt blev imidlertid ligeledes omtalt i den allerede nævnte dom om UPC DTH’s nederlandske søsterselskab. I henhold til dommen har det ingen betydning, at kunderne abonnerer på tjenesten med henblik på at få adgang til bestemte indhold (
                     13
                  ) og altså ikke som følge af adgangen er motiveret til et bestemt transmissionssystem. En sådan tjeneste må derimod henhøre under de nye lovgivningsmæssige rammer, for så vidt som den omfatter en overføring af signaler (
                     14
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Dette resultat begrunder Domstolen navnlig med, at enhver anden fortolkning ville indskrænke anvendelsesområdet for de nye lovgivningsmæssige rammer betydeligt og mindske den effektive virkning af de bestemmelser, som de indeholder, og følgelig bringe opfyldelsen af de formål, som disse rammer forfølger, i fare. Da formålet med de nye lovgivningsmæssige rammer er at etablere et regulært indre marked for elektronisk kommunikation, hvor denne kommunikation i sidste instans udelukkende styres gennem konkurrencelovgivningen, således som det fremgår af 27. betragtning til rammedirektivet og 5. betragtning til direktiv 2009/140, vil disse rammer nemlig miste enhver berettigelse, hvis udbud af programpakker via et kabelnet udelukkes fra deres anvendelsesområde med den begrundelse, at virksomheden ikke nøjes med at sende signaler (
                     15
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Kombinationen af forskellige tjenester medfører imidlertid ikke, at alle deres elementer er omfattet af de nye lovgivningsmæssige rammer. Som det derimod fastslås i 20. betragtning til rammedirektivet, kan en udbyder eller distributør af indhold pålægges yderligere forpligtelser i medfør af andre bestemmelser, uden at dette påvirker vilkårene i de nye lovgivningsmæssige rammer (
                     16
                  ).
            
         
               40.
            
            
               Første og sjette spørgsmål skal følgelig besvares med, at en tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, skal anses for en elektronisk kommunikationstjeneste som omhandlet i rammedirektivets artikel 2, litra c), såfremt den omfatter overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet. Sådanne tjenesteydere skal følgelig anses for udbydere af elektroniske kommunikationstjenester.
            
         2. Kvalificering som adgangsstyringssystem
      
               41.
            
            
               Femte spørgsmål drejer sig om, hvorvidt en tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, som transmitteres via satellit, skal anses for en elektronisk kommunikationstjeneste eller derimod for en adgangsstyringstjeneste som omhandlet i rammedirektivets artikel 2, litra f).
            
         
               42.
            
            
               Det er indlysende, at den tjeneste, som UPC DTH udbyder, også omfatter et adgangsstyringssystem. Rammedirektivets artikel 2, litra f), definerer et sådant system som en teknisk foranstaltning og/eller ordning, der gør adgang til en krypteret radio- eller fjernsynstjeneste i klar form betinget af abonnement eller en anden form for forudgående tilladelse. Den adgang til krypterede programpakker, som UPC DTH udbyder, er netop udformet således.
            
         
               43.
            
            
               Spørgsmålet er imidlertid tilsyneladende baseret på den antagelse, at en elektronisk kommunikationstjeneste og et adgangsstyringssystem udelukker hinanden. Hvis der er tale om et adgangsstyringssystem, vil reglerne om elektroniske kommunikationstjenester følgelig ikke kunne anvendes.
            
         
               44.
            
            
               Denne antagelse ville imidlertid være forkert. Det er rigtigt, at der findes specifikke regler om adgangsstyringssystemer. Ud over direktivet om retlig beskyttelse af adgangsstyrede og adgangsstyrende tjenester (
                     17
                  ) kan der nævnes adgangsdirektivets artikel 6 og bilag I til dette direktiv. Hvis et adgangsstyringssystem udbydes adskilt fra en kommunikationstjeneste, er det kun underlagt disse bestemmelser.
            
         
               45.
            
            
               Et sådant isoleret udbud vil i overensstemmelse med definitionen i rammedirektivets artikel 2, litra ea), imidlertid vedrøre den situation, at tjenestemodtageren, der på sin side udbyder en kommunikationstjeneste, benytter systemet som en tilknyttet tjeneste. Der er nemlig i så fald tale om en tjeneste, der er forbundet med en elektronisk kommunikationstjeneste, som muliggør udbud af tjenester via denne tjeneste eller støtter denne eller har mulighed for at gøre dette.
            
         
               46.
            
            
               Reglerne om en elektronisk kommunikationstjeneste er imidlertid ikke til hinder for at kombinere denne med et adgangsstyringssystem. Det forhold, at en tjeneste støttes og muliggøres af en anden tjeneste, medfører nemlig ikke, at den første tjeneste skal kvalificeres på samme måde som den anden. Den anden tjeneste er derimod en bestanddel af den første.
            
         
               47.
            
            
               Femte spørgsmål skal derfor besvares med, at en tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, kan omfatte adgangsstyringssystemer som omhandlet i rammedirektivets artikel 2, litra ea) og f), men ikke som følge heraf som helhed skal anses for sådanne systemer.
            
         B – Princippet om fri udveksling af tjenesteydelser
      
      
               48.
            
            
               Andet, tredje og fjerde spørgsmål vedrører anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Det skal indledningsvis afklares, om den omtvistede tjeneste henhører under anvendelsesområdet for princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, når den leveres fra Luxembourg til det ungarske område (jf. punkt 1 nedenfor). Derefter skal det undersøges, om det er foreneligt med dette princip, at modtagerstatens myndigheder gennemfører administrative procedurer med hensyn til denne tjeneste (jf. punkt 2 nedenfor), samt om denne stat kan forlange en registrering [jf. punkt 3 b) nedenfor] og/eller etablering af en filial på denne stats område [jf. punkt 3 c) nedenfor].
            
         1. Anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser
      
               49.
            
            
               Fjernsynsudsendelser og transmissionen heraf er omfattet af EUF-traktatens regler om tjenesteydelser (
                     18
                  ). Det står desuden fast, at hovedsagen vedrører udbud af denne tjenesteydelse til personer i Ungarn gennem en virksomhed, som har hjemsted i Luxembourg.
            
         
               50.
            
            
               Det forhold, at UPC DTH ikke tilbyder nogen lignende tjenester i sin etableringsstat, er ikke til hinder for at anvende princippet i artikel 56 TEUF om fri udveksling af tjenesteydelser. Den ret, som en erhvervsdrivende, der er etableret i en medlemsstat, i henhold til nævnte bestemmelse har til at udbyde tjenesteydelser i en anden medlemsstat, er således ikke underlagt en betingelse om, at vedkommende også udbyder sådanne tjenesteydelser i den medlemsstat, hvor vedkommende er etableret. Artikel 56 TEUF kræver kun, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, som modtageren er etableret i (
                     19
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Den harmonisering, der foretages gennem de nye lovgivningsmæssige rammer, kunne imidlertid tænkes at udelukke en efterprøvelse på grundlag af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser [jf. punkt a) nedenfor]. Det er desuden blevet gjort gældende, at det udgør et misbrug at påberåbe sig princippet om fri udveksling af tjenesteydelser [jf. punkt b) nedenfor].
            
         a) Harmoniseringen
      
               52.
            
            
               I henhold til fast retspraksis skal enhver national foranstaltning inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, ikke bedømmes på grundlag af bestemmelser i den primære ret, men på grundlag af de bestemmelser, hvorved der er sket harmonisering (
                     20
                  ).
            
         
               53.
            
            
               Domstolen går i overensstemmelse hermed ud fra, at de nye lovgivningsmæssige rammer på området for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester indebærer en iværksættelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser (
                     21
                  ), således at det kun er bestemmelserne i de nye lovgivningsmæssige rammer, der kan anvendes (
                     22
                  ). På området for radio-/tv-spredning gælder dette f.eks. for udstedelse af koncession på tilladelser til sendevirksomhed og tildeling af radiofrekvenser (
                     23
                  ). Formålet med de nye lovgivningsmæssige rammer er imidlertid ikke at foretage en udtømmende harmonisering af alle bestemmelser vedrørende elektroniske kommunikationstjenester. I henhold til rammedirektivets artikel 1, stk. 3, berøres de forpligtelser, der er truffet på nationalt plan i henhold til EF-lovgivning for at forfølge mål af almen interesse, således ikke.
            
         
               54.
            
            
               Forelæggelsesafgørelsen indeholder ganske vist kun antydninger i så henseende, men navnlig den ungarske tilsynsmyndigheds anbringender viser, at hovedsagen navnlig vedrører forholdet mellem UPC DTH og dette selskabs abonnent, altså forbrugerbeskyttelse.
            
         
               55.
            
            
               Rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet indebærer imidlertid ikke nogen fuldstændig harmonisering af de forbrugerretlige aspekter. Forsyningspligtdirektivets artikel 20, som vedrører kontrakter indgået mellem forbrugere og udbydere af elektroniske kommunikationstjenester, finder nemlig i henhold til direktivets artikel 1, stk. 4, anvendelse med forbehold af EU-reglerne om forbrugerbeskyttelse og relevante nationale regler, der er i overensstemmelse med EU-retten (
                     24
                  ).
            
         
               56.
            
            
               Dette ændres heller ikke af det forhold, at den i tilladelsesdirektivet nævnte generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, og punkt 8 i bilaget til direktivet bl.a. kan forbindes med regler om forbrugerbeskyttelse, som gælder specifikt for den elektroniske kommunikationssektor. Det påhviler således medlemsstaterne at fastlægge indholdet af disse specifikke forbrugerbeskyttelsesregler under overholdelse af de generelle krav i EU-retten.
            
         
               57.
            
            
               Følgelig er det ikke (kun) de nye lovgivningsmæssige rammer, der skal anvendes i hovedsagen. Hvis de nationale retter ikke når til det resultat, at andre bestemmelser i den sekundære ret, f.eks. direktivet om urimelig handelspraksis (
                     25
                  ), der ligeledes indebærer en udtømmende behandling af visse spørgsmål (
                     26
                  ), er relevante, skal princippet om fri udveksling af tjenesteydelser følgelig anvendes.
            
         b) Spørgsmålet, om påberåbelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser udgør et misbrug
      
               58.
            
            
               Fra Den Tjekkiske Republiks side er det blevet gjort gældende, at UPC DTH ikke kan påberåbe sig princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, da virksomheden kun er etableret i Luxembourg for at udbyde tjenester i andre medlemsstater. Påberåbelsen af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser udgør derfor et misbrug.
            
         
               59.
            
            
               Det må medgives, at en medlemsstat har ret til at træffe foranstaltninger for at hindre, at visse af dens statsborgere gennem misbrug af de ved traktaten indrømmede muligheder forsøger at unddrage sig deres egen nationale lovgivning. Borgerne kan heller ikke gøre EU-bestemmelserne gældende på svigagtig vis eller med henblik på misbrug (
                     27
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Den omstændighed, at en grundlæggende frihed udøves med det formål at drage fordel af en mere fordelagtig lovgivning i en anden medlemsstat, er under alle omstændigheder ikke i sig selv tilstrækkelig til at konkludere, at der foreligger misbrug af denne frihed (
                     28
                  ).
            
         
               61.
            
            
               Selv hvis det måtte kunne fastslås, at overførelsen af den omtvistede tjeneste fra et ungarsk selskab til UPC DTH kun skete for derved at unddrage tjenesten ungarsk lovgivning på en måde, der udgør et misbrug, kan dette ikke udelukke en anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Spørgsmålet, om dette princip skal anvendes, er nemlig et andet spørgsmål, end om en medlemsstat kan træffe foranstaltninger for at hindre, at visse af dens statsborgere gennem misbrug af de ved traktaten indrømmede muligheder søger at unddrage sig dens nationale lovgivning (
                     29
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Der er således ikke noget holdepunkt for at antage, at det er udelukket at anvende princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, fordi der er tale om misbrug. Hvis der er fastlagt foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af misbrug, skal det derimod undersøges, om disse foranstaltninger er udtryk for begrænsninger af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, og om de i givet fald er begrundet.
            
         c) Foreløbig konklusion
      
               63.
            
            
               Nationale bestemmelser, der vedrører en tjeneste, der leveres fra Luxembourg til det ungarske område, og hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, er følgelig underlagt princippet i artikel 56 TEUF om fri udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som hverken de nye lovgivningsmæssige rammer eller andre bestemmelser i den sekundære ret indebærer en udtømmende harmonisering af genstanden for tjenesten.
            
         2. Ungarske myndigheders kontrolkompetence
      
               64.
            
            
               Spørgsmålet vedrørende de ungarske myndigheders kompetence drejer sig om, hvorvidt princippet om fri udveksling af tjenesteydelser tillader, at myndighederne i modtagerstaten kontrollerer tjenesterne. Det skal indledningsvis undersøges, om en sådan kontrol begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser, og i givet fald derefter, om en sådan begrænsning er berettiget.
            
         
               65.
            
            
               Også i denne forbindelse må det huskes, at nationale myndigheders kompetence ikke skal bedømmes ud fra princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, hvis der er sket en udtømmende harmonisering gennem den sekundære ret (
                     30
                  ). Ganske vist reguleres de indholdsmæssige forbrugerbeskyttelseskrav inden for elektronisk kommunikation ikke i de nye lovgivningsmæssige rammer, men medlemsstaterne kan i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 6, stk. 1, og punkt 8 i bilaget til dette direktiv forbinde den generelle tilladelse til sådanne tjenester med regler om forbrugerbeskyttelse, som gælder specifikt for den elektroniske kommunikationssektor. I henhold til tilladelsesdirektivets artikel 10 påhviler det de nationale tilsynsmyndigheder at kontrollere, at disse vilkår opfyldes.
            
         
               66.
            
            
               Princippet om fri udveksling af tjenesteydelser finder således kun anvendelse, såfremt kontrolkompetencen ikke allerede følger af de nye lovgivningsmæssige rammer eller andre bestemmelser i den sekundære ret. Det påhviler de nationale retter at undersøge, hvorvidt dette er tilfældet.
            
         
               67.
            
            
               Hvis kompetencen til at udøve det pågældende tilsyn ikke allerede er reguleret i den sekundære EU-ret, kræver artikel 56 TEUF ophævelse af enhver restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, også selv om restriktionen gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater, når den kan udelukke, indebære ulemper for eller gøre den virksomhed mindre attraktiv, som udøves af tjenesteydere fra andre medlemsstater, som dér lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser (
                     31
                  ).
            
         
               68.
            
            
               Ganske vist kan enhver kontrol af tjenesteydelser indebære ulemper for eller gøre en tjenesteyders virksomhed mindre attraktiv. I det foreliggende tilfælde leveres der imidlertid ikke nogen lignende tjenesteydelser i den stat, hvor tjenesteyderen er etableret. UPC DTH tilbyder nemlig ikke nogen adgang til programpakker i Luxembourg.
            
         
               69.
            
            
               Alligevel står det fast, at restriktioner af den frie udveksling af tjenesteydelser også skal være begrundet i situationer af denne art (
                     32
                  ). Når det undersøges, om der foreligger en sådan begrundelse, kan det forhold, at der ikke eksisterer nogen tjenesteydelsesvirksomhed i indlandet, godt have betydning. Den tanke, at det i reglen ikke er nødvendigt, at modtagerstaten gentager en kontrol, som allerede er udført i etableringsstaten (
                     33
                  ), er kun relevant, hvis der overhovedet finder en kontrol sted i etableringsstaten.
            
         
               70.
            
            
               Begrebet restriktion berøres imidlertid ikke heraf. Det omfatter således også i tilfælde af, at tjenesteyderen ikke udbyder nogen lignende tjeneste i den medlemsstat, hvor vedkommende har hjemsted, alle foranstaltninger, der kan udelukke, indebære ulemper for eller gøre den virksomhed mindre attraktiv, som udøves af tjenesteydere fra andre medlemsstater. De ungarske myndigheders kontrol af UPC DTH’s tjeneste er således udtryk for en restriktion.
            
         
               71.
            
            
               En sådan restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser kan dog begrundes i tvingende almene hensyn, når den finder anvendelse på enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på modtagerstatens område, for så vidt som den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet, og i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvori denne er etableret (
                     34
                  ).
            
         
               72.
            
            
               I det foreliggende tilfælde er der ingen holdepunkter for, at UPC DTH skulle være blevet undergivet anden kontrol end indenlandske udbydere.
            
         
               73.
            
            
               I det omfang kontrollen har til formål at gennemføre forbrugerbeskyttelse, må der henvises til, at dette er et formål, som kan være et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (
                     35
                  ).
            
         
               74.
            
            
               Mens visse former for kontrol kan være uforholdsmæssige, kan det ikke ses, at dette også skulle være tilfældet allerede som følge af, at myndigheder i modtagerstaten har kompetence til at kontrollere den omtvistede tjeneste. En sådan kompetence kan principielt fremme forbrugerbeskyttelsen. Da det ikke fremgår, at der findes nogen lignende kontrol i etableringsstaten, kan modtagerstatens kontrol inden for rammerne af det skøn, der tilkommer den, også anses for nødvendigt. Det kan heller ikke antages, at en sådan kompetence er uforholdsmæssig i forhold til de ulemper, som den medfører.
            
         
               75.
            
            
               Denne konklusion er i øvrigt også i overensstemmelse med EU-lovgivers bedømmelse i forbindelse med udstedelsen af tilladelsesdirektivet, der, selv hvis det ikke måtte skulle anvendes på den konkrete kontrol, bestemmer, at modtagerstaten har en sådan kompetence til at udøve kontrol for så vidt angår de vilkår, der knyttes til en generel tilladelse.
            
         
               76.
            
            
               Domstolens praksis bekræfter desuden, at en medlemsstat kan betragte en radio- og fjernsynsinstitution, som etablerer sig i en anden medlemsstat med det formål dér at udføre tjenesteydelser, der er rettet mod den førstnævnte stats område, som en indenlandsk radio- og fjernsynsinstitution, idet en sådan foranstaltning skal forhindre, at institutioner, som etablerer sig i en anden medlemsstat, gennem udøvelse af de i traktaten sikrede friheder kan unddrage sig de forpligtelser, der følger af medlemsstatens lovgivning (
                     36
                  ).
            
         
               77.
            
            
               Hvis den sekundære EU-ret ikke allerede regulerer kompetencen, er artikel 56 TEUF således ikke til hinder for, at myndigheder i medlemsstaterne kan gennemføre administrative procedurer for tjenester, der leveres fra en anden medlemsstat, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester.
            
         3. Spørgsmålet, om det er nødvendigt med registrering og etablering af en filial i Ungarn
      
               78.
            
            
               Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om det kan forenes med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser at opstille en pligt til registrering af tjenesten [jf. punkt b) nedenfor] eller endog etablering af en filial [jf. punkt c) nedenfor] i Ungarn. Indledningsvis skal imidlertid tvivlen med hensyn til, om dette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, undersøges [jf. punkt a) nedenfor].
            
         a) Antagelse af tredje spørgsmål til realitetsbehandling
      
               79.
            
            
               Ungarn og den ungarske tilsynsmyndighed har ytret tvivl om, hvorvidt dette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, da hovedsagen ifølge disse hverken vedrører spørgsmålet om registrering eller etablering af en filial. Spørgsmålet er derfor ikke nødvendigt for sagens afgørelse.
            
         
               80.
            
            
               I det mindste spørgsmålet om registrering er tilsyneladende genstand for en yderligere retssag, der har ført til endnu en anmodning om en præjudiciel afgørelse, som indeholder identiske spørgsmål (
                     37
                  ).
            
         
               81.
            
            
               Det må imidlertid huskes, at det følger af fast retspraksis, at der foreligger en formodning om, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, er relevante, hvorfor det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve rigtigheden heraf. Domstolen kan kun afvise en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (
                     38
                  ).
            
         
               82.
            
            
               På anmodning fra Domstolen om uddybende oplysninger i henhold til procesreglementets artikel 101 har den forelæggende ret desuden anført, at en besvarelse af dette spørgsmål også kan have betydning for dens afgørelse af hovedsagen.
            
         
               83.
            
            
               Da Domstolen ikke med sikkerhed kan udelukke, at den forelæggende ret også kan træffe afgørelse i hovedsagen for så vidt angår disse aspekter af konflikten mellem UPC DTH og tilsynsmyndigheden, kan det ikke fastslås, at spørgsmålet klart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand eller er af hypotetisk karakter. Spørgsmålet skal derfor besvares. I øvrigt letter en besvarelse i den foreliggende sag muligvis behandlingen af den ovennævnte anden anmodning om en præjudiciel afgørelse.
            
         b) Registreringspligten
      
               84.
            
            
               Hvad angår registreringen af den omtvistede tjeneste i destinationslandet fremgår det allerede af tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 2 og 3, at udbydere af elektroniske kommunikationstjenester, inden disse iværksætter deres virksomhed, kan forpligtes til at afgive en erklæring, der indeholder bestemte angivelser, over for den nationale tilsynsmyndighed i den pågældende medlemsstat.
            
         
               85.
            
            
               I henhold til tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 3, skal disse oplysninger være tilstrækkelige til, at der kan føres et register, men i henhold til artikel 3, stk. 2, andet punktum, kan det ikke kræves, at den pågældende virksomhed skal indhente en udtrykkelig afgørelse eller anden administrativ handling fra den nationale tilsynsmyndigheds side, inden den udøver de rettigheder, tilladelsen indebærer. Artikel 3, stk. 2, tredje punktum, præciserer, at en virksomhed efter anmeldelse, når en sådan kræves, kan påbegynde sin aktivitet.
            
         
               86.
            
            
               Hvad angår en registrering udelukker tilladelsesdirektivets artikel 3 således allerede, at der stilles yderligere krav til udbydere af elektroniske kommunikationstjenester. De kan derfor heller ikke bedømmes ud fra princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.
            
         
               87.
            
            
               Følgelig skal nationale bestemmelser, som forpligter virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, til at registrere sig ved en national myndighed, når de leverer elektroniske kommunikationstjenester til indenlandske forbrugere, kun bedømmes ud fra tilladelsesdirektivets artikel 3.
            
         c) Om nødvendigheden af at etablere et forretningssted
      
               88.
            
            
               En betingelse om, at en virksomhed skal oprette et fast forretningssted eller et datterselskab i den medlemsstat, hvor ydelsen skal præsteres, er direkte i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den gør det umuligt for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, at udføre tjenesteydelser i denne medlemsstat (
                     39
                  ). Også derved foreligger der derfor en restriktion for princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.
            
         
               89.
            
            
               Betingelsen kan dog lette en effektiv kontrol (
                     40
                  ). Gennem et indenlandsk forretningssted får de kompetente myndigheder nemlig adgang til oplysninger, personer og formuegoder fra den tjenesteydende virksomhed.
            
         
               90.
            
            
               En pligt til at oprette et forretningssted begrænser dog den frie udveksling af tjenesteydelser særlig stærkt. Pligten udelukker (
                     41
                  ) så at sige den frie udveksling af tjenesteydelser og gør det reelt umuligt at udøve den. Ifølge Domstolen er pligten derfor normalt ikke nødvendig. På den ene side skal modtagerstaten nemlig tage hensyn til tilsvarende forpligtelser i etableringsstaten (
                     42
                  ), og på den anden side kan modtagerstaten forlange beviser fra den pågældende tjenesteyder på, at vedkommende i etableringsstaten opfylder de begrundede vilkår for udbud af den pågældende tjeneste i modtagerstaten (
                     43
                  ).
            
         
               91.
            
            
               I det foreliggende tilfælde kan det ikke ses, at de videregående kontrolmuligheder, som en lokal filial eller et lokalt datterselskab ville åbne op for, er nødvendige. Tværtimod: Bestemmelserne om kontrol af indholdet af fjernsynsudsendelser, direktivet om audiovisuelle medietjenester, går ud fra, at en sådan etablering i hvert fald ikke er påbudt for tv-spredningsvirksomheder (
                     44
                  ). Med al respekt for betydningen af forbrugerbeskyttelsen bør der ikke stilles strengere krav til virksomheder, der blot transmitterer dette indhold. En etableringspligt ville desuden i hvert fald stride mod de nye lovgivningsmæssige rammers mål om en lettere adgang til at opnå tilladelse til elektroniske kommunikationstjenester.
            
         
               92.
            
            
               Artikel 56 TEUF er således til hinder for et krav om, at en tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, kun kan ydes gennem en filial eller en selvstændig juridisk enhed, der er etableret i den medlemsstat, hvor tjenesten modtages.
            
         
         V – Forslag til afgørelse
      
      
               93.
            
            
               Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål på følgende måde:
               
                        »1)
                     
                     
                        En tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, skal anses for en elektronisk kommunikationstjeneste som omhandlet i rammedirektivets artikel 2, litra c), såfremt den omfatter overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet. Sådanne tjenesteydere skal følgelig anses for udbydere af elektroniske kommunikationstjenester.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        En tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, kan omfatte adgangsstyringssystemer som omhandlet i rammedirektivets artikel 2, litra ea) og f), men skal ikke som følge heraf som helhed anses for sådanne systemer.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Nationale bestemmelser, der vedrører en tjeneste, der leveres fra Luxembourg til det ungarske område, og hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, er følgelig underlagt princippet i artikel 56 TEUF om fri udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som hverken de nye lovgivningsmæssige rammer eller andre bestemmelser i den sekundære ret indebærer en udtømmende harmonisering af genstanden for tjenesten.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Hvis den sekundære EU-ret ikke allerede regulerer kompetencen, er artikel 56 TEUF ikke til hinder for, at myndigheder i medlemsstaterne kan gennemføre administrative procedurer for tjenester, der leveres fra en anden medlemsstat, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester.
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Nationale bestemmelser, som forpligter virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, til at registrere sig ved en national myndighed, når de leverer elektroniske kommunikationstjenester til indenlandske forbrugere, skal kun bedømmes ud fra tilladelsesdirektivets artikel 3.
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        Artikel 56 TEUF er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en tjeneste, hvorved leverandøren af den pågældende tjeneste mod betaling leverer en adgangsstyret programpakke, som både indeholder radio- og fjernsynsprogramtjenester, og som transmitteres via satellit, kun kan ydes gennem en filial eller en selvstændig juridisk enhed, der er etableret i den medlemsstat, hvor tjenesten modtages.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: tysk.
      (
            2
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7.3.2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EFT L 108, s. 33), som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25.11.2009 (EUT L 337, s. 37).
      (
            3
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7.3.2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EFT L 108, s. 21), som affattet ved direktiv 2009/140.
      (
            4
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7.3.2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (EFT L 108, s. 7), som affattet ved direktiv 2009/140.
      (
            5
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7.3.2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EFT L 108, s. 51), som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/136/EF af 25.11.2009 (EUT L 337, s. 11).
      (
            6
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12.7.2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor (EFT L 201, s. 37), som affattet ved direktiv 2009/136.
      (
            7
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22.6.1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20.7.1998 (EFT L 217, s. 18).
      (
            8
         ) – Dom af 31.1.2008, sag C-380/05, Centro Europa 7, Sml. I, s. 349, præmis 73 og 77.
      (
            9
         ) – Dom af 11.3.2010, sag C-522/08, Telekomunikacja Polska, Sml. I, s. 2079, præmis 29.
      (
            10
         ) – Jf. dom af 6.4.1995, forenede sager C-241/91 P og C-242/91 P, RTE og ITP mod Kommissionen, Sml. I, s. 743, præmis 52 ff., af 26.11.1998, sag C-7/97, Bronner, Sml. I, s. 7791, præmis 37 ff., og af 17.2.2011, sag C-52/09, TeliaSonera Sverige, Sml. I, s. 527, præmis 60 ff.
      (
            11
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/13/EU af 10.3.2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (EUT L 95, s. 1).
      (
            12
         ) – Dom af 7.11.2013, sag C-518/11, UPC Nederland, EU:C:2013:709, præmis 41.
      (
            13
         ) – UPC Nederland-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 43.
      (
            14
         ) – UPC Nederland-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 44.
      (
            15
         ) – UPC Nederland-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 45.
      (
            16
         ) – Jf. også tiende betragtning til rammedirektivet.
      (
            17
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/84/EF af 20.11.1998 (EFT L 320, s. 54).
      (
            18
         ) – Dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, præmis 6, af 29.11.2001, sag C-17/00, De Coster, Sml. I, s. 9445, præmis 28, og af 13.12.2007, sag C-250/06, United Pan-Europe Communications Belgium m.fl., Sml. I, s. 11135, præmis 28.
      (
            19
         ) – Dom af 5.6.1997, sag C-56/96, VT4, Sml. I, s. 3143, præmis 22, og af 8.9.2010, sag C-46/08, Carmen Media Group, Sml. I, s. 8149, præmis 43.
      (
            20
         ) – Dom af 12.10.1993, sag C-37/92, Vanacker og Lesage, Sml. I, s. 4947, præmis 9, af 11.12.2003, sag C-322/01, Deutscher Apothekerverband, Sml. I, s. 14887, præmis 64, og af 18.7.2013, sag C-265/12, Citroën Belux, EU:C:2013:498, præmis 31.
      (
            21
         ) – Dommen i sagen Centro Europa 7, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 76 og 80.
      (
            22
         ) – Dommen i sagen Centro Europa 7, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 73 og 77.
      (
            23
         ) – Dommen i sagen Centro Europa 7, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 85.
      (
            24
         ) – Telekomunikacja Polska-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 29.
      (
            25
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11.5.2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 149, s. 22). Jf. herom Telekomunikacja Polska-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 31 og 32, samt den verserende sag C-388/13, UPC Magyarország.
      (
            26
         ) – Dom af 23.4.2009, forenede sager C-261/07 og C-299/07, VTB-VAB og Galatea, Sml. I, s. 2949, præmis 52, og af 14.1.2010, sag C-304/08, Plus Warenhandelsgesellschaft, Sml. I, s. 217, præmis 41, samt Citroën Belux-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 20.
      (
            27
         ) – Dom af 3.12.1974, sag 33/74, van Binsbergen, Sml. s. 1299, præmis 13, af 5.10.1994, sag C-23/93, TV10, Sml. I, s. 4795, præmis 20, af 9.3.1999, sag C-212/97, Centros, Sml. I, s. 1459, præmis 24, og af 15.12.2005, forenede sager C-151/04 og C-152/04, Nadin og Nadin-Lux, Sml. I, s. 11203, præmis 45.
      (
            28
         ) – TV10-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 15, Centros-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 27, og dom af 12.9.2006, sag C-196/04, Cadbury Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas, Sml. I, s. 7995, præmis 37.
      (
            29
         ) – TV10-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 15, Centros-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 18, og dom af 21.2.2013, sag C-123/11, A, EU:C:2013:84, præmis 26 og 27.
      (
            30
         ) – Jf. ovenfor under punkt 52.
      (
            31
         ) – Jf. f.eks. dom af 8.9.2009, sag C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, Sml. I, s. 7633, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis, af 8.7.2010, forenede sager C-447/08 og C-448/08, Sjöberg og Gerdin, Sml. I, s. 6921, præmis 32, og af 4.10.2011, forenede sager C-403/08 og C-429/08, Football Association Premier League m.fl., Sml. I, s. 9083, præmis 85.
      (
            32
         ) – Jf. dommen i sagen Carmen Media Group, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 55 ff., og TV10-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 17 ff.
      (
            33
         ) – Jf. dom af 9.3.2000, sag C-355/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1221, præmis 35-38, af 29.4.2004, sag C-171/02, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5645, præmis 60, og af 17.3.2011, forenede sager C-372/09 og C-373/09, Peñarroja Fa, Sml. I, s. 1785, præmis 54.
      (
            34
         ) – Peñarroja Fa-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 33, og den deri nævnte retspraksis.
      (
            35
         ) – Dom af 26.2.1991, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, præmis 20, af 5.12.2006, forenede sager C-94/04 og C-202/04, Cipolla m.fl., Sml. I, s. 11421, præmis 64, og af 12.9.2013, sag C-475/11, Konstantinides, EU:C:2013:542, præmis 51.
      (
            36
         ) – TV10-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 21.
      (
            37
         ) – Sag C-563/13, UPC DTH (II).
      (
            38
         ) – Dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 61, af 7.10.2010, sag C-515/08, dos Santos Palhota m.fl., Sml. I, s. 9133, præmis 20, og af 30.5.2013, sag C-651/11, X, EU:C:2013:346, præmis 20 og 21.
      (
            39
         ) – Dom af 21.1.2010, sag C-546/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 439, præmis 39.
      (
            40
         ) – Jf. dom af 20.5.1992, sag C-106/91, Ramrath, Sml. I, s. 3351, præmis 35.
      (
            41
         ) – Jf. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, præmis 52, og af 6.6.1996, sag C-101/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2691, præmis 31. Jf. allerede van Binsbergen-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 11.
      (
            42
         ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 41, præmis 47, og dom af 11.3.2004, sag C-496/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2351, præmis 71.
      (
            43
         ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 42, præmis 70 og 72 ff.
      (
            44
         ) – Jf. artikel 3 i direktivet om audiovisuelle medietjenester og dom af 22.9.2011, forenede sager C-244/10 og C-245/10, Mesopotamia Broadcast og Roj TV, Sml. I, s. 8777, præmis 35 og 36.