CELEX: 62007CC0142
Language: fr
Date: 2008-04-30
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 30 avril 2008. # Ecologistas en Acción-CODA contre Ayuntamiento de Madrid. # Demande de décision préjudicielle: Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid - Espagne. # Directives 85/337/CEE et 97/11/CE - Évaluation des incidences de projets sur l’environnement - Travaux de transformation et d’amélioration de voies urbaines - Soumission. # Affaire C-142/07.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      MME JULIANE KOKOTT
      présentées le 30 avril 2008 (
            1
         )
      
         Affaire C-142/07
      
      
         Ecologistas en Acción-CODA
      
      
         contre
      
      
         Ayuntamiento de Madrid
      
      «Directives 85/337/CEE et 97/11/CE — Évaluation des incidences de projets sur l’environnement — Travaux de transformation et d’amélioration de voies urbaines — Soumission»
      
         I — Introduction
      
      
               1.
            
            
               La demande de décision préjudicielle concerne la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (
                     2
                  ), dans sa version modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 (
                     3
                  ) (ci-après la «directive EIE»). L’affaire a trait à cinq projets d’aménagement et de transformation d’un axe de circulation principal à Madrid qui font partie du projet «Madrid calle 30».
            
         
               2.
            
            
               Cette route a été classée comme voie urbaine en application du droit espagnol. Les projets de construction de voies urbaines ne relèvent pas du champ d’application des dispositions espagnoles de transposition de la directive EIE. La question qui se pose est donc celle de savoir si la directive EIE couvre de tels projets.
            
         
         II — Le cadre juridique
      
      A — La directive EIE
      
      
               3.
            
            
               L’article 2, paragraphe 1, pose l’objectif de la directive EIE:
               «Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Ces projets sont définis à l’article 4.»
            
         
               4.
            
            
               L’article 3 décrit l’objet de l’évaluation de l’incidence sur l’environnement:
               «L’évaluation des incidences sur l’environnement identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier et conformément aux articles 4 à 11, les effets directs et indirects d’un projet sur les facteurs suivants:
               
                        —
                     
                     
                        l’homme, la faune et la flore,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        le sol, l’eau, l’air, le climat et le paysage,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        les biens matériels et le patrimoine culturel,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        l’interaction entre les facteurs visés aux premier, deuxième et troisième tirets.»
                     
                  
         
               5.
            
            
               L’article 4, paragraphes 1 et 2, définit les projets qui doivent être examinés:
               «1.   Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
               2.   Sous réserve de l’article 2, paragraphe 3, les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l’annexe II:
               
                        a)
                     
                     
                        sur la base d’un examen cas par cas,
                        ou
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre,
                     
                  si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10.
               Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).»
            
         
               6.
            
            
               L’annexe I, point 7, sous b), contient certains projets de construction routière, notamment la «construction d’autoroutes et de voies rapides (2)». La note 2 définit les «voies rapides» comme des «voies rapides au sens de […] la définition donnée par l’accord européen sur les grandes routes de trafic international du 15 novembre 1975».
            
         
               7.
            
            
               D’autres projets de construction routière sont couverts par l’annexe I, point 7, sous c):
               «Construction d’une nouvelle route à quatre voies ou plus, ou alignement et/ou élargissement d’une route existante à deux voies ou moins pour en faire une route à quatre voies ou plus, lorsque la nouvelle route ou la section de route alignée et/ou élargie doit avoir une longueur ininterrompue d’au moins 10 kilomètres.»
            
         
               8.
            
            
               L’annexe II, point 10, sous e), évoque entre autres les routes:
               «Construction de routes, de ports et d’installations portuaires, y compris de ports de pêche (projets non visés à l’annexe I).»
            
         
               9.
            
            
               Les modifications apportées aux projets sont couvertes par l’annexe II, point 13, premier tiret:
               «Toute modification ou extension des projets figurant à l’annexe I ou à l’annexe II, déjà autorisés, réalisés ou en cours de réalisation, qui peut avoir des incidences négatives importantes sur l’environnement (modification ou extension ne figurant pas à l’annexe I).»
            
         B — L’accord européen sur les grandes routes de trafic international du 15 novembre 1975
      
      
               10.
            
            
               L’accord a été ratifié par les 27 États membres à l’exception du Royaume d’Espagne, de la République d’Estonie, de l’Irlande, de la République de Malte, de la République d’Autriche, du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et de la République de Chypre. L’annexe II contient les conditions pour les grandes routes de trafic international.
            
         
               11.
            
            
               Le champ d’application matériel de ces conditions est posé dans la section I. 1:
               «Les caractéristiques fondamentales à adopter pour la construction, l’aménagement, l’équipement et l’entretien des grandes routes de trafic international, désignées ci-après ‘routes internationales’, font l’objet des dispositions suivantes qui tiennent compte des conceptions actuelles en matière de techniques de construction routière. Elles ne s’appliquent pas aux agglomérations. Celles-ci devraient être contournées si ces routes y constituent une nuisance ou un danger.»
            
         
               12.
            
            
               Les notions d’autoroute et de routes express sont définies dans l’annexe II, sections II.2 et II.3:
               «II.2 Autoroutes
               Le terme ‘autoroute’ désigne une route qui est spécialement conçue et construite pour la circulation automobile, qui ne dessert pas les propriétés riveraines et qui:
               
                        i)
                     
                     
                        sauf en des points singuliers ou à titre temporaire, comporte, pour les deux sens de la circulation, des chaussées distinctes séparées l’une de l’autre par une bande de terrain non destinée à la circulation ou, exceptionnellement, par d’autres moyens;
                     
                  
                        ii)
                     
                     
                        ne croise à niveau ni route, ni voie de chemin de fer ou de tramway, ni chemin pour la circulation de piétons;
                     
                  
                        iii)
                     
                     
                        est spécialement signalée comme étant une autoroute.
                     
                  II.3 Routes express
               Une route express désigne une route réservée à la circulation automobile, seulement accessible par des échangeurs ou des carrefours réglementés et sur laquelle, en particulier, il est interdit de s’arrêter et de stationner sur la chaussée». (
                     4
                  )
            
         
         III — Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
      
      
               13.
            
            
               Le 13 mai 2004, la ville de Madrid a publié une invitation à déposer dans un délai de 20 jours des observations sur cinq projets d’aménagement et de transformation de la route M-30 dans l’agglomération urbaine. Dans le cadre d’une procédure ultérieure d’autorisation concernant la protection et la gestion des eaux, le public avait encore une fois la possibilité de présenter des observations pendant 45 jours. Le 24 janvier 2005, la ville a publié sa décision du 17 janvier 2005 par laquelle elle a autorisé les projets en cause. L’organisation non gouvernementale Ecologistas en Acción — CODA a formé un recours contre cette décision.
            
         
               14.
            
            
               La juridiction de renvoi décrit comme suit l’objet de cette procédure:
               «[N]ous nous trouvons devant un recours en annulation dirigé contre un acte administratif qui approuve seulement cinq des sous-projets ou travaux spécifiques d’aménagement de la voirie et du territoire sur lequel la M-30 s’étend. Tous ensemble, ceux-ci constituent un ouvrage immense et très complexe d’ingénierie civile, qui répond à un projet global et unitaire baptisé ‘Madrid calle 30’, visant à l’amélioration et à la transformation de la quasi-totalité de la voie rapide contournant Madrid. Il est fragmenté et traité par le conseil municipal comme quinze projets différents et indépendants. De cette manière, aucun des différents tronçons, sauf un, n’atteint les cinq kilomètres de modification et d’aménagement d’un tracé de route existant parmi ceux que cite l’epigrafe 95 del Anexo Segundo de la Ley 2/2002, alors que le projet dans son ensemble dépasse de beaucoup ces dimensions. Ce projet complet de transformation et d’extension de la M-30 va, selon les estimations, engendrer une augmentation du trafic proche de 25 % et entraîner des travaux de toutes sortes aux abords urbains de la route […]»
            
         
               15.
            
            
               Afin de pouvoir apprécier le recours, le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 22 de Madrid défère à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
               
                        «1)
                     
                     
                        La procédure contraignante d’évaluation des incidences environnementales prévue par la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, est-elle applicable à des projets de travaux sur voies urbaines, du fait de leur nature et de leur envergure ou lorsqu’ils touchent des zones de grande densité démographique ou des paysages ayant une signification historique, culturelle ou archéologique?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        La procédure contraignante d’évaluation des incidences environnementales, prévue par la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, est-elle applicable aux projets en cause dans le présent recours de contentieux administratif en raison de leur nature et de la nature des modalités prévues pour leur exécution, en raison de leurs particularités, de leur dimension, de leur impact sur l’environnement, de la densité démographique et de leur éventuel fractionnement par rapport à un projet global de travaux similaires sur la même voie?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Les critères que la Cour a définis dans l’arrêt C-332/04 [ (
                              5
                           )] (points 69 à 88), sont-ils applicables aux projets en cause dans la présente procédure en raison de leur nature et de la nature des modalités prévues pour leur exécution, en raison de leurs particularités, de leur dimension, de leur impact sur l’environnement et de leur éventuel fractionnement par rapport à un projet global de travaux similaires sur la même voie et était-il, pour cette raison, obligatoire de soumettre ces projets à une procédure contraignante d’évaluation environnementale?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Eu égard au dossier administratif et, concrètement, aux études et rapports qu’il contient, les autorités espagnoles se sont-elles acquittées ou non des obligations que la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, leur imposait en matière d’évaluation environnementale des projets en cause dans la présente procédure, bien que formellement le projet n’ait pas été soumis à la procédure contraignante d’évaluation environnementale instituée par cette directive?»
                     
                  
         
               16.
            
            
               L’organisation non gouvernementale requérante dans la procédure au principal, Ecologistas en Acción — CODA, l’administration municipale de la ville de Madrid, la République italienne et la Commission des Communautés européennes ont participé à la procédure écrite, mais seules l’administration municipale et la Commission ont participé à l’audience du 2 avril 2008.
            
         
         IV — En droit
      
      A — Sur les trois premières questions — les projets de construction de voies urbaines
      
      
               17.
            
            
               Les trois premières questions devraient être traitées ensemble par la Cour car elles ont pour l’essentiel le même contenu. La juridiction de renvoi souhaiterait savoir dans quelles conditions les projets de voies urbaines, et en particulier les cinq projets qu’il doit examiner, doivent être soumis à une évaluation de l’incidence environnementale. Elle souligne en particulier quelques caractéristiques des projets en s’appuyant sur l’arrêt dans l’affaire C-332/04 (
                     6
                  ):
               
                        —
                     
                     
                        nature et portée du projet, en particulier la nature et le type de la route, ses caractéristiques et ses dimensions,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        les effets sur les zones de grande densité démographique ou des paysages ayant une signification historique, culturelle ou archéologique,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        le budget, ainsi que
                     
                  
                        —
                     
                     
                        la division éventuelle d’un projet plus large avec des travaux similaires sur une et même route.
                     
                  
         
               18.
            
            
               Ainsi que le gouvernement italien l’affirme à juste titre, on ne saurait, dans le cadre de la réponse à ces questions, examiner la compatibilité du droit espagnol avec la directive EIE. La Cour peut cependant fournir à la juridiction de renvoi toutes les indications nécessaires à l’interprétation du droit communautaire, permettant ainsi à celle-ci d’apprécier la compatibilité d’une réglementation nationale avec le droit communautaire pour le jugement de l’affaire dont elle est saisie (
                     7
                  ).
            
         1. Sur l’exclusion des voies urbaines du contrôle de l’incidence environnementale
      
               19.
            
            
               L’administration municipale de la ville de Madrid défend le point de vue que la directive EIE ne couvrirait pas les projets litigieux. Ces projets concerneraient une route urbaine. Le législateur espagnol ainsi que les autorités et juridictions espagnoles seraient partis du principe que les voies urbaines ne relèveraient pas du champ d’application de la directive EIE car elles ne seraient pas mentionnées dans les annexes de celle-ci.
            
         
               20.
            
            
               Cette interprétation de la directive EIE est selon nous erronée. Il est certes correct que la directive EIE ne mentionne pas expressément en tant que telles les «voies urbaines». Il est cependant question dans l’annexe I, point 7, sous b) et c), ainsi que dans l’annexe II, point 10, sous e), d’autoroutes, de voies rapides et de routes. Ainsi que le souligne en particulier la Commission, il s’agit là de notions du droit communautaire qui doivent être interprétées de manière autonome. Du point de vue du droit communautaire, il serait incongru d’exclure les voies urbaines des trois types de routes cités. Toutes les routes citées peuvent en effet en principe se situer également dans les villes et y avoir des incidences notables sur l’environnement.
            
         Sur l’importance de l’accord européen sur les grandes routes de trafic international pour l’interprétation de la directive EIE
      
               21.
            
            
               Les autoroutes et les routes express ne sont pas définies dans l’annexe I, point 7, sous b), de la directive EIE, mais on peut recourir à l’accord européen sur les grandes routes de trafic international. Pour les routes express, l’application de l’accord résulte d’un renvoi explicite dans l’annexe I, point 7, sous b), de la directive EIE (
                     8
                  ). Bien que l’annexe I, point 7, sous b), de la directive EIE ne renvoie pas à l’accord pour la notion d’autoroute, il semble également opportun de recourir à sa définition afin de garantir une interprétation uniforme dans tous les États membres.
            
         
               22.
            
            
               L’accord, d’après son article 17, troisième alinéa, fait foi dans les langues communautaires anglaise et française ainsi que — en l’espèce sans grand intérêt — en russe. Afin de comprendre le renvoi de la directive EIE aux routes express, il faut recourir à la version anglaise de cette directive et de l’accord puisque les deux utilisent de manière concordante le terme de «Express roads». La version française de la directive EIE en revanche utilise, au lieu des termes de «routes express» tirés de l’accord, de manière incorrecte les termes de «voies rapides».
            
         
               23.
            
            
               Puisque la définition des routes express a été modifiée entre temps, la question qui se pose est celle de savoir si on doit utiliser pour l’interprétation de la directive EIE la version modifiée de la définition ou la version originale. Plaide déjà en faveur de la version originale le libellé du renvoi qui ne permet pas de distinguer que les modifications ultérieures sont supposées être prises en compte. La Communauté et certains États membres ne sont en outre pas signataires de l’accord. Ils devraient en cas de renvoi à la version en vigueur accepter des modifications sans pouvoir les influencer directement. Il faut donc avoir recours à la version originale et non à la version modifiée de la définition.
            
         
               24.
            
            
               Selon l’administration municipale de la ville de Madrid, les routes urbaines ne sont pas des routes express ou des autoroutes au sens de l’accord. Elle s’appuie sur la réglementation générale de la section I.1 de l’annexe II de l’accord en vertu de laquelle les dispositions de cette annexe ne s’appliquent pas aux agglomérations. Cela touche en particulier les définitions des routes express et des autoroutes dans les sections II.2 et II.3 de cette annexe.
            
         
               25.
            
            
               Tant la formulation du renvoi en ce qui concerne les routes express que l’objectif de la directive EIE et de l’accord plaident toutefois contre la prise en compte, lors de la définition des routes express et des autoroutes au sens de la directive EIE, de l’exclusion des agglomérations du champ d’application de l’annexe II de l’accord.
            
         
               26.
            
            
               La note attachée à la notion de «routes express» dans l’annexe I, point 7, sous b), de la directive EIE renvoie non pas d’une manière générale aux routes express au sens de l’accord, mais au contraire aux «routes express d’après les définitions» de l’accord. Il ne s’agit donc pas de transposer le champ d’application de l’accord; le législateur communautaire n’a fait que se servir d’une définition qui a été développée dans un autre contexte. Cette définition n’exclut pas les agglomérations. Il n’existe a fortiori pas de raison d’exclure les routes urbaines lors de la reprise, non prévue expressément, de la définition des autoroutes.
            
         
               27.
            
            
               Il convient en outre, lors de l’interprétation du renvoi, tout comme pour les autres questions d’interprétation en liaison avec la directive EIE, de tenir compte de son objectif (
                     9
                  ). En vertu de son article 2, paragraphe 1, l’objectif de la directive est de soumettre les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement en raison de leur nature, de leur dimension ou de leur localisation à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences, avant l’octroi d’une autorisation (
                     10
                  ).
            
         
               28.
            
            
               De nombreux effets des routes sur l’environnement peuvent se manifester aussi bien dans les villes comme en dehors. Les villes sont par ailleurs des lieux particulièrement sensibles pour la construction de routes, en particulier à cause de la densité démographique, de la pollution existante mais compte tenu aussi d’éventuels sites d’importance historique, culturelle ou archéologique. Il est par conséquent conforme à l’objectif de la directive EIE que celle-ci couvre les voies urbaines (
                     11
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Plaide également en faveur de ce résultat le parallélisme entre la directive EIE et la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (Espoo, 1991). La Communauté est partie contractante à cette convention (
                     12
                  ) et la directive EIE sert à la transposition de celle-ci ainsi que le montre en particulier le treizième considérant de la directive 97/11. Cette convention utilise pour la définition des routes express et des autoroutes les définitions originales de l’accord européen sur les grandes routes de trafic international sans exclure une application aux voies urbaines.
            
         Sur la définition des routes express et des autoroutes
      
               30.
            
            
               En vertu de l’annexe II, section II.3, de l’accord, les routes express sont donc des routes réservées à la circulation automobile, seulement accessibles par des échangeurs ou des carrefours réglementés et sur lesquelles, en particulier, il est interdit de s’arrêter et de stationner sur la chaussée. Que ces routes traversent les villes est sans importance.
            
         
               31.
            
            
               L’annexe II, section II.3, de l’accord définit une autoroute comme une route qui est spécialement conçue et construite pour la circulation automobile, qui ne dessert pas les propriétés riveraines. Elle dispose, pour les deux sens de la circulation, de chaussées distinctes séparées l’une de l’autre par une bande de terrain non destinée à la circulation ou, exceptionnellement, par d’autres moyens. Ne la croise à niveau ni route, ni voie de chemin de fer ou de tramway, ni chemin pour la circulation de piétons.
            
         
               32.
            
            
               L’accord exige enfin que la route soit spécialement signalée comme étant une autoroute. Cette condition ne devrait cependant pas être prise en compte pour la concrétisation de la notion d’autoroute d’après la directive EIE puisque les États membres, dans le cas contraire, pourraient éventuellement contourner l’obligation d’évaluation de l’incidence sur l’environnement par la désignation donnée à une route.
            
         
               33.
            
            
               La notion d’autoroute recouvre par conséquent aussi les autoroutes urbaines au sens de la directive EIE.
            
         Sur les autres routes
      
               34.
            
            
               Certaines traductions du terme de «route» offrent un indice pour une exclusion des voies urbaines du champ d’application de la directive EIE. On emploie ainsi dans la version espagnole de la directive EIE pour les routes simples le terme de «carretera» qui comme par exemple pour le terme de «route» utilisé dans la version française devrait être compris avant tout comme une route de campagne. Si la directive EIE ne devait couvrir que les autoroutes, les routes express et les routes de campagnes, il ne serait pas erroné de rattacher ces trois termes aux routes se trouvant en dehors des agglomérations.
            
         
               35.
            
            
               Il existe cependant des versions linguistiques de la directive EIE dans lesquelles le terme de «route» recouvre aussi sans le moindre doute les voies de circulations en zones urbaines comme le terme allemand de «Straße» ou le terme anglais de «road».
            
         
               36.
            
            
               Les différentes versions linguistiques d’une disposition de droit communautaire doivent être interprétées de manière uniforme. Si les versions divergent, la disposition doit donc être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (
                     13
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Cela vaut en particulier pour la directive EIE. Son champ d’application est très étendu et son objectif est très large (
                     14
                  ). Ainsi qu’il a déjà été indiqué (
                     15
                  ), les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation devraient avant l’octroi d’une autorisation être soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Les incidences sur l’environnement des routes peuvent se manifester régulièrement aussi, voire précisément, dans les villes. Il faut donc, en ce qui concerne le terme de «route», refuser toute interprétation qui exclurait les voies urbaines du champ d’application de la directive EIE.
            
         Conclusion intermédiaire
      
               38.
            
            
               Il faut constater en résumé que les projets de voies urbaines relèvent du champ d’application de la directive EIE. Il faut donc examiner dans le détail si la compatibilité avec l’environnement des projets litigieux aurait dû être examinée.
            
         2. En ce qui concerne les projets de voies urbaines au titre de l’annexe I, point 7, sous b) et c), de la directive EIE
      
               39.
            
            
               En vertu de l’article 4, paragraphe 1, et de l’annexe I, point 7, de la directive EIE, l’incidence sur l’environnement doit impérativement être examinée lors de la construction d’une autoroute ou d’une route express (sous b) ainsi que lors de la construction d’une route à quatre voies ou plus ou lors d’un alignement et/ou d’un élargissement d’une route à deux voies ou moins pour en faire une route à quatre voies ou plus, lorsque cette nouvelle route ou cette portion de route alignée et/ou élargie aurait une longueur ininterrompue d’au moins 10 km (sous c).
            
         
               40.
            
            
               Ainsi que nous l’avons déjà constaté, la définition des autoroutes et des routes express découle de l’accord européen sur les grandes routes de trafic international. Les routes au titre de l’annexe I, point 7, sous c), de la directive EIE y sont suffisamment définies, en particulier si on tient compte du fait qu’une exclusion générale des voies urbaines de l’examen de l’incidence environnementale n’est pas admissible. L’application des règles sur les routes au titre de l’annexe I, point 7, sous b) et c), de la directive EIE ne dépend donc ni des effets concrets sur l’environnement ni de la localisation ou du budget ou l’interaction avec d’autres projets.
            
         
               41.
            
            
               On ne peut donc pas exclure que les projets litigieux concernent des routes qui relèvent de l’une des définitions de l’annexe I, point 7, sous b) ou c), de la directive EIE. L’obligation d’évaluer l’incidence environnementale d’après l’article 4, paragraphe 1, n’existe cependant que lorsque les projets doivent être considérés comme construction de la route en cause.
            
         
               42.
            
            
               La présente affaire concerne certes la transformation et l’aménagement de routes existantes, mais de telles mesures peuvent également être mises sur le même plan que la construction de routes. En ce qui concerne l’annexe I, point 7, sous c), de la directive EIE, cela découle déjà de la définition qui inclut la transformation de certaines routes.
            
         
               43.
            
            
               La transformation d’autoroutes et de routes express au sens de l’annexe I, point 7, sous b), de la directive EIE peut néanmoins elle aussi être vue éventuellement comme une construction. Dans un arrêt relatif à un projet ferroviaire espagnol, la Cour a constaté que la transformation à deux voies d’un réseau ferroviaire déjà existant ne devrait pas être considérée comme une simple modification d’un projet antérieur au sens de l’annexe II, point 12, de la directive EIE, mais plutôt comme la construction d’un tracé ferroviaire international au titre de l’annexe I, point 7 (
                     16
                  ). Elle s’est à cette occasion appuyée sur les incidences environnementales potentiellement importantes de ce projet.
            
         
               44.
            
            
               Ainsi que la Commission l’affirme elle aussi, cette conception peut en principe être transposée aux projets de construction routière. Il convient cependant d’établir une délimitation vis-à-vis de la modification de projets de construction routière au titre de l’annexe II, point 13, premier tiret. Les mesures en liaison avec des routes existantes ne peuvent donc être considérées comme une construction que si du point de vue de l’incidence sur l’environnement elle doivent être mises sur le même plan qu’une nouvelle construction (
                     17
                  ). La transformation d’une route simple en l’une des routes citées dans l’annexe I, point 7, sous b) et c), de la directive EIE doit être en particulier considérée comme étant sur le même plan qu’une nouvelle construction.
            
         3. Sur les autres projets de construction routière
      
               45.
            
            
               Même si d’après les considérations qui précèdent les projets litigieux ne relèvent pas du champ d’application de l’annexe I de la directive EIE, leur incidence environnementale devrait néanmoins être éventuellement examinée. En vertu de l’article 4, paragraphe 2, et de l’annexe II, point 10, sous e), de la directive EIE, les États membres doivent déterminer au cas par cas ou à l’aide de seuils ou de critères qu’ils fixent si l’incidence environnementale de la construction de routes non mentionnées dans l’annexe I doit être examinée. Il en va de même en vertu de l’annexe II, point 13, premier tiret, en combinaison avec l’annexe I, point 7, sous b) et c), et de l’annexe II, point 10, sous e), pour les modifications apportées aux projets de construction routière.
            
         
               46.
            
            
               D’après la jurisprudence constante, l’article 4, paragraphe 2, de la directive EIE crée dans le chef des États membres une marge d’appréciation qui est limitée par l’obligation, contenue à l’article 2, paragraphe 1, de soumettre à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation (
                     18
                  ). Les caractéristiques des projets citées par la juridiction de renvoi ont dans ce contexte une certaine importance.
            
         
               47.
            
            
               Les États membres doivent tenir compte de la nature, de la dimension et de la localisation du projet pour constater s’il est susceptible d’avoir une incidence notable sur l’environnement (
                     19
                  ). À cet égard, la directive EIE s’attache à une appréciation globale des incidences sur l’environnement des projets ou de leur modification (
                     20
                  ). Il faut dans le détail prendre en considération aussi bien les effets directs des travaux envisagés eux-mêmes que les effets sur l’environnement provoqués par l’utilisation et l’exploitation des ouvrages issus de ces travaux (
                     21
                  ). On pourrait ainsi penser par exemple à un volume de circulation accru.
            
         
               48.
            
            
               Une densité démographique élevée ainsi que la signification historique, culturelle ou archéologique des lieux font par ailleurs partie des critères que les États membres doivent prendre en considération en vertu de l’article 4, paragraphe 3, de la directive EIE lors de l’examen au cas par cas ou de la fixation des seuils ou des critères au sens du paragraphe 2 de cette disposition. Il en va donc exactement de même pour les projets de voies urbaines comme pour les projets de construction en zone urbaine qui faisaient l’objet de l’arrêt dans l’affaire C-332/04 (
                     22
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Le budget d’un projet peut être éventuellement un indicateur de sa dimension, mais il semble improbable que sa simple dimension permette de tirer des conclusions quant à ses effets sur l’environnement. Même si le budget contient des indications sur les incidences sur l’environnement ou leur réduction, il existe régulièrement d’autres documents relatifs à la planification qui décrivent bien mieux ces effets ou leur réduction. Il semble donc plutôt incongru d’utiliser le budget d’un projet comme indice pour déterminer si un examen de l’incidence environnementale est nécessaire.
            
         
               50.
            
            
               Les effets bénéfiques sur l’environnement d’un projet, tels que présentés par l’administration municipale de la ville de Madrid lors de l’audience, sont en soi sans importance au sens de la directive EIE. Les objectifs de la directive — la prévention de la pollution (premier considérant) ainsi que la protection de l’environnement et de la qualité de la vie (troisième considérant) — n’exigent pas de procéder à un examen uniquement parce qu’un projet peut améliorer de manière notable l’état de l’environnement. Dans le cadre de l’évaluation si un examen de l’incidence environnementale est nécessaire, la perspective d’effets positifs sur l’environnement ne saurait cependant compenser les effets considérablement néfastes sur l’environnement d’un projet au point qu’il n’y a pas d’examen du tout parce que le projet est dans l’ensemble globalement avantageux pour l’environnement.
            
         
               51.
            
            
               Enfin, l’objectif de la directive EIE ne doit pas être contourné par un fractionnement des projets (
                     23
                  ). Lorsque plusieurs projets peuvent avoir ensemble des effets notables sur l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, leur incidence environnementale doit au contraire être appréciée globalement (
                     24
                  ). Une appréciation d’ensemble de différents projets s’impose en particulier lorsque ces projets sont liés, reposent les uns sur les autres ou que leurs effets sur l’environnement se recoupent.
            
         
               52.
            
            
               Dans la présente affaire, la proximité géographique des cinq projets, leurs similitudes, leurs interactions dans le cadre de la gestion de la circulation urbaine ainsi que leur traitement conjoint lors de l’audition et de l’autorisation plaident en faveur de leur traitement conjoint. Puisque tous les projets partiels concernent un secteur limité du réseau routier urbain, leurs effets sur l’environnement vont très vraisemblablement se recouper et se renforcer mutuellement — aussi bien lors de la construction que lors de l’utilisation des routes transformées et aménagées.
            
         
               53.
            
            
               Il semble en outre qu’il existe un consensus que les projets litigieux font partie du projet d’ensemble «Madrid calle M-30» qui a pour objet la transformation et l’aménagement des axes de circulations principaux en zone urbaine. On ne peut donc pas exclure que leur incidence environnementale doit être examinée en tenant compte du projet d’ensemble.
            
         
               54.
            
            
               L’administration municipale de la ville de Madrid soulève dans ce contexte la question supplémentaire de savoir si les projets litigieux doivent être considérés comme des projets de construction en zone urbaine en vertu de l’annexe II, point 10, sous b). Il n’est toutefois pas nécessaire en l’espèce de répondre à cette question puisqu’il s’agit en tout état de cause au moins de projets de voies urbaines au sens du point 10, sous e), et du point 13, premier tiret. La question de savoir si l’incidence environnementale doit être examinée parce que les projets peuvent avoir des incidences notables sur l’environnement ne dépend pas de leur classement dans une autre catégorie de projet de la même annexe.
            
         4. Conclusion intermédiaire
      
               55.
            
            
               Les exigences de la procédure formelle d’évaluation de l’incidence environnementale au titre de la directive EIE s’appliquent aux projets de voies urbaines,
               
                        —
                     
                     
                        lorsqu’il s’agit de projets de l’annexe I, point 7, sous b) ou c), ou
                     
                  
                        —
                     
                     
                        lorsqu’il s’agit de projets de l’annexe II, point 10, sous e), ou point 13, premier tiret, susceptibles en raison de leur nature, de leur dimension ou de leur localisation et éventuellement en raison de leur interaction avec d’autres projets d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
                     
                  
         
               56.
            
            
               Par ailleurs, ni les indications ni la nature de la présente demande de décision préjudicielle n’autorisent la Cour à examiner si certaines caractéristiques des projets litigieux requièrent un examen de l’incidence environnementale. Cet examen appartient donc à la juridiction de renvoi.
            
         B — Sur la quatrième question — Alternatives à l’évaluation de l’incidence environnementale
      
      
               57.
            
            
               La juridiction de renvoi demande enfin si les obligations au titre de la directive EIE en ce qui concerne l’évaluation de l’incidence environnementale ont été remplies en pratique par les autorités espagnoles à l’égard des projets litigieux eu égard aux dossiers administratifs, en particulier les études et rapports d’expertise qui y sont contenus, alors que le projet n’a pas été soumis à la procédure formelle d’évaluation de l’incidence environnementale prévue dans ladite directive.
            
         
               58.
            
            
               Il convient donc de constater tout d’abord — conformément à l’opinion de la République italienne et de la Commission — que la Cour ne peut pas contrôler sur la base du dossier de la procédure administrative nationale et en particulier des études et des rapports d’expertise qui y sont contenus si l’incidence environnementale des projets en cause a été suffisamment examinée. Dans le cadre de la procédure préjudicielle, la Cour peut uniquement interpréter les dispositions pertinentes du droit communautaire sur la base des indications contenues dans la demande de la juridiction de renvoi. L’application de cette interprétation à l’affaire au principal est laissée à la juridiction de renvoi.
            
         
               59.
            
            
               Il faut de plus tenir compte du fait que la Cour ne peut se prononcer sur l’interprétation d’une disposition de droit communautaire que sur la base des faits tels qu’ils lui sont présentés par la juridiction de renvoi, tandis qu’il appartient à celle-ci d’établir les faits à la base du litige et d’en tirer les conséquences pour la décision qu’elle est appelée à rendre (
                     25
                  ). Les indications fournies dans les décisions de renvoi servent non seulement à permettre à la Cour de donner des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres parties intéressées la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice (
                     26
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Dans la présente affaire, la demande de décision préjudicielle ne contient pas d’indications sur les enquêtes et auditions auxquelles les autorités compétentes ont procédé. Il faut donc s’interdire sur ce point toute discussion dans quelle mesure les autorités espagnoles ont effectivement respecté les exigences de la directive EIE, et ce en dépit de l’argumentation relativement détaillée des parties de la procédure au principal.
            
         
               61.
            
            
               Cette restriction étant notée, la Cour est néanmoins tenue de fournir une réponse à la quatrième question.
            
         
               62.
            
            
               La Cour a en principe reconnu qu’un examen formel de l’incidence environnementale peut être remplacé par des mesures équivalentes (
                     27
                  ). Pour être équivalentes, les exigences minimales posées à l’égard d’un examen de l’incidence environnementale au titre de l’article 3 ainsi que des articles 5 à 10 de la directive EIE doivent être remplies (
                     28
                  ). Des mesures qui sont adoptées uniquement à la suite d’une autorisation sont sans pertinence puisque l’incidence environnementale au titre de l’article 2, paragraphe 1, de la directive EIE doit être examinée avant l’octroi de l’autorisation.
            
         
               63.
            
            
               Si on parvient à la conclusion qu’il aurait fallu procéder à une évaluation de l’incidence environnementale des projets de construction routière litigieux, la juridiction nationale devra donc examiner en particulier si, avant l’autorisation du projet,
               
                        —
                     
                     
                        les effets sur l’environnement ont été suffisamment étudiés et exposés (articles 3 et 5),
                     
                  
                        —
                     
                     
                        ces informations ont été mises à la disposition du public (articles 6 et 7),
                     
                  
                        —
                     
                     
                        le public a pu exprimer son avis à ce sujet (articles 6 et 7), et
                     
                  
                        —
                     
                     
                        les informations sur les effets sur l’environnement et les observations du public ont été prises en compte (article 8).
                     
                  
         
               64.
            
            
               Il faut enfin signaler en raison de l’argumentation de l’administration municipale de la ville de Madrid que d’éventuelles déclarations de la Commission en liaison avec une procédure en manquement ne sauraient libérer la juridiction de renvoi de sa responsabilité d’examiner elle-même si les exigences de la directive EIE ont été respectées.
            
         
               65.
            
            
               Il convient donc de répondre à la quatrième question qu’une évaluation formelle de l’incidence environnementale peut être remplacée par des mesures équivalentes lorsqu’elles satisfont aux exigences minimales de l’article 3 ainsi que des articles 5 à 10 de la directive EIE.
            
         
         V — Conclusion
      
      
               66.
            
            
               Je propose par conséquent à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle:
               
                        «1)
                     
                     
                        Les exigences de la procédure formelle d’évaluation des incidences environnementales au titre de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, dans sa version modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, s’appliquent pour les projets de voies urbaines,
                        
                                 —
                              
                              
                                 lorsqu’il s’agit de projets de l’annexe I, point 7, sous b) ou c), ou
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 lorsqu’il s’agit de projets de l’annexe II, point 10, sous e), ou point 13, premier tiret, susceptibles en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation et éventuellement en raison de leur interaction avec d’autres projets d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Une évaluation formelle de l’incidence environnementale peut être remplacée par des mesures équivalentes lorsqu’elles satisfont aux exigences de l’article 3 ainsi que des articles 5 à 10 de la directive 85/337, dans sa version modifiée par la directive 97/11.»
                     
                  
         (
            1
         )	Langue originale: l’allemand.
      (
            2
         )	JO L 175, p. 40.
      (
            3
         )	JO L 73, p. 5.
      (
            4
         )	Cette définition est désormais libellée, après modification, comme suit:
      «Une route express désigne une route réservée à la circulation automobile, seulement accessible par des échangeurs ou des carrefours réglementés,
      
               
            
            
               
                        i)
                     
                     
                        qui interdit de s’arrêter et de stationner sur la chaussée;
                     
                  
         
               
            
            
               
                        ii)
                     
                     
                        qui ne croise à niveau ni voies de chemin de fer, ni voies de tramway, ni chemins pour la circulation de piétons».
                     
                  
         (
            5
         )	Arrêt du 16 mars 2006, Commission/Espagne (C-332/04).
      (
            6
         )	Cité à la note 5.
      (
            7
         )	Voir, notamment, arrêt du 18 mai 2000, Rombi et Arkopharma (C-107/97, Rec. p. I-3367, point 29).
      (
            8
         )	Voir sur un renvoi correspondant pour la définition des aéroports, arrêt du 28 février 2008, Abraham e.a. (C-2/07, Rec. p. I-1197, point 35).
      (
            9
         )	Arrêt du 23 novembre 2006, Commission/Italie (C-486/04, Rec. p. I-11025, point 36). Voir sur l’interprétation d’un renvoi à la définition des aéroports, nos conclusions du 29 novembre 2007 dans l'affaire Abraham e.a. (arrêt du 28 février 2008, C-2/07, précitée à la note 8, point 45 des conclusions).
      (
            10
         )	Arrêt Commission/Italie (cité à la note 9, point 36). Voir également arrêt du 19 septembre 2000, Linster (C-287/98, Rec. p. I-6917, points 49 et 52).
      (
            11
         )	Voir sur les projets de construction en zone urbaine l’arrêt Commission/Espagne (cité à la note 5, point 81).
      (
            12
         )	Décision du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à la conclusion au nom de la Communauté de la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (non publiée).
      (
            13
         )	Voir, pour la directive EIE, arrêt du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a. (C-72/95, Rec. p. I-5403, point 28), et, d’une manière plus générale, arrêts du 12 novembre 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419, point 3); du 23 novembre 2006, ZVK (C-300/05, Rec. p. I-11169, point 16), et du 14 juin 2007, Euro Tex (C-56/06, Rec. p. I-4859, point 27).
      (
            14
         )	Arrêts Kraaijeveld e.a. (cité à la note 13, point 31); du 16 septembre 1999, WWF e.a. (C-435/97, Rec. p. I-5613 point 40), et Abraham e.a. (cité à la note 8, point 32).
      (
            15
         )	Voir plus haut points 27 et suiv.
      (
            16
         )	Arrêt du 16 septembre 2004, Commission/Espagne (C-227/01, Rec. p. I-8253 points 46 et suiv. Voir déjà arrêt du 11 août 1995, Commission/Allemagne (C-431/92, Rec. p. I-2189 point 35), où la Cour a considéré l’extension d’une centrale thermique d’une tranche comme étant un projet autonome.
      (
            17
         )	Voir nos conclusions dans l’affaire Abraham e.a. (citées à la note 9, point 47).
      (
            18
         )	Arrêts du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C-121/03, Rec. p. I-7569 point 87), et du 16 mars 2006, Commission/Espagne (cité à la note 5, point 76). Voir, sur la version d’origine de la directive EIE, arrêts Kraaijeveld e.a., (cité à la note 13, point 50); du 21 septembre 1999, Commission/Irlande (C-392/96, Rec. p. I-5901 point 64); du 29 avril 2004, Commission/Portugal (C-117/02, Rec. p. I-5517 point 82); du 2 juin 2005, Commission/Italie (C-83/03, Rec. p. I-4747 point 19), ainsi que Abraham e.a. (cité à la note 8, points 37 et 42).
      (
            19
         )	Arrêts du 16 mars 2006, Commission/Espagne (cité à la note 5, point 77) et Abraham e.a. (cité à la note 8, point 38).
      (
            20
         )	Arrêt Abraham e.a. (cité à la note 8, point 42).
      (
            21
         )	Arrêt Abraham e.a. (cité à la note 8, point 43).
      (
            22
         )	Cité à la note 5, point 79.
      (
            23
         )	Arrêts Commission/Irlande (cité à la note 18, point 76), et Abraham e.a. (cité à la note 8, point 27).
      (
            24
         )	Arrêts Commission/Irlande (cité à la note 18, point 76), et Abraham e.a. (cité à la note 8, points 27 et 28).
      (
            25
         )	Arrêt WWF e.a. (cité à la note 14, points 31 et suiv.).
      (
            26
         )	Arrêts du 3 mai 2007, Advocaten voor de Wereld (C-303/05, Rec. p. I-3633 point 20), et du 28 juin 2007, Dell’Orto (C-467/05, Rec. p. I-5557 point 42).
      (
            27
         )	Voir arrêts Commission/Allemagne (cité à la note 16, points 41 et suiv.), et du 16 septembre 2004, Commission/Espagne (cité à la note 16, point 56).
      (
            28
         )	Voir, sur ces exigences, arrêt Linster (cité à la note 10, points 52 et suiv.).