CELEX: 62002CC0145
Language: es
Date: 2004-03-04
Title: Conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas el 4 de marzo de 2004. # Land Nordrhein-Westfalen contra Denkavit Futtermittel GmbH. # Petición de decisión prejudicial: Bundesverwaltungsgericht - Alemania. # Libre circulación de mercancías - Directiva 70/524/CEE - Artículos 28 CE y 30 CE - Aditivos - Armonización de las disposiciones nacionales respecto al contenido en vitamina D de los piensos - Normativa de un Estado miembro que prohíbe la importación de piensos producidos legalmente en otro Estado miembro, cuyo contenido en vitamina D3 supera el autorizado en el primer Estado. # Asunto C-145/02.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERALSR. ANTONIO TIZZANOpresentadas el 4 de marzo de 2004(1)
         Asunto C-145/02Land Nordrhein-Westfalen contra Denkavit Futtermittel GmbH (Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht)
            «Libre circulación de mercancías  –  Medidas de efecto equivalente  –  Directiva 70/524/CEE  –  Aditivos  –  Vitamina D en piensos complementarios para cerdos»
            
      
         
      
            I.
            Introducción 1.        Mediante resolución de 31 de enero de 2002, el Bundesverwaltungsgericht (Alemania) planteó al Tribunal de Justicia tres cuestiones
      prejudiciales en las que pregunta, en sustancia, si los artículos 28 CE y 30 CE o la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de
      23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal, en su versión modificada por la Directiva 84/587/CEE
      del Consejo, de 29 de noviembre de 1984 (en lo sucesivo, «Directiva»), 
         			(2)
         		 se oponen a una medida nacional que prohíbe la comercialización en el territorio del Estado de un alimento complementario
      para animales producido legalmente en otro Estado miembro, a causa de su contenido en vitamina D.
      
      
      
            II.
            Marco jurídicoA.
            La Directiva 2.        La Directiva se adoptó en consideración del hecho de que, en los Estados miembros que las prevén, las disposiciones nacionales
      «sobre los aditivos en la alimentación animal [...] divergen en principios básicos» y que «por ello tienen una incidencia
      directa sobre la instauración y el funcionamiento del mercado común y que conviene por tanto llevar a cabo su armonización»
      (cuarto considerando).
      
      
       3.        A la vista de tal objetivo, por tanto, la Directiva establece en primer lugar en el artículo 2 las siguientes definiciones:
      
       «[…]
      
      d)
         piensos compuestos completos: las mezclas de alimentos para animales que, por su composición, basten para garantizar una ración
            diaria;
         
      
      
      e)
         piensos complementarios para animales: las mezclas de alimentos que contengan porcentajes elevados de determinadas sustancias
            y que, por su composición, sólo garanticen la ración diaria si se asocian a otros alimentos para animales;
         
      
      
      […]
      
      
      h)
         premezclas: las mezclas de aditivos entre sí o las mezclas de uno o más aditivos con sustancias que constituyen soportes,
            que estén destinadas a la fabricación de alimentos para animales;
         
      
      
      […]»
      
      
      
       4.        A los presentes efectos, la norma clave de la Directiva es su artículo 12, que está dividido en tres apartados. El apartado 1
      dispone:
      «Los Estados miembros dispondrán que los alimentos complementarios no podrán contener, teniendo en cuenta la dilución prevista
      para su utilización, contenidos en aditivos enumerados en la presente Directiva superiores a los que se fijan para los piensos
      compuestos completos para animales.»
      
      
       5.        El apartado 2 establece lo siguiente:
      «Los Estados miembros podrán disponer que los contenidos de los alimentos complementarios en antibióticos, en coccidiostáticos
      y otras sustancias medicamentosas, en factores de crecimiento, en vitamina D y en antioxidantes podrán rebasar los contenidos
      máximos fijados para los piensos compuestos completos en los casos siguientes:
      
      a)
         cuando se trate de piensos complementarios respecto de los cuales un Estado miembro haya admitido que puedan ponerse a disposición
            de todos los usuarios, siempre que sus contenidos en [...] vitaminas D [...] no excedan del quíntuple del contenido máximo
            fijado;
         
      
      
      b)
         cuando se trate de piensos complementarios destinados a determinadas especies animales respecto de los cuales un Estado miembro
            puede autorizar que se pongan, en su territorio, a disposición de todos los usuarios debido al sistema particular de nutrición,
            siempre que su contenido no exceda:
         
      
      
         
            –
               […];
            
      
      
      
         
            –
               […];
            
      
      
      
         
            –
               en el caso de las vitaminas D, de 200.000 [UI 
                     			(3)
                     		] por kilogramo.
               
            
      
      
       Los Estados miembros dispondrán que si, en la fabricación de los piensos complementarios, se hiciere uso de las posibilidades
      contempladas en la letra b) del párrafo primero, no podrá recurrirse al mismo tiempo a las disposiciones previstas en la letra a).»
      
      
       6.        El apartado 3 dispone:
      «En caso de recurrir a lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros dispondrán que el alimento habrá de presentar una
      o más características de composición (por ejemplo, en proteínas o en minerales) que garanticen que queda prácticamente excluida
      toda posibilidad de que se rebasen los contenidos en aditivos fijados para los piensos compuestos completos o de que se desvíe
      el alimento hacia otras especies animales.»
      
      
       7.        Por último, procede mencionar el artículo 19 de la Directiva según el cual «los Estados miembros velarán por que [...] los
      alimentos para animales que se ajusten a las disposiciones de la presente Directiva únicamente sean sometidos a las restricciones
      de comercialización previstas por la misma.»
      
      
      B.
            La normativa alemana 8.        El Derecho alemán ha sido adaptado a la Directiva mediante la Futtermittelgesetz (Ley sobre los alimentos para animales; en
      lo sucesivo, «FMG») y el Futtermittelverordnung (Reglamento sobre los alimentos para animales; en lo sucesivo, «FMV»).
      
      
       9.        El artículo 14 de la FMG, en su versión publicada el 25 de agosto de 2000, prohíbe la importación de alimentos para animales
      que no se ajusten a las disposiciones alemanas en la materia.
      
      
       10.      A este respecto, tiene especial importancia el artículo 17  bis  del FMV, en su versión de 23 de noviembre de 2000. El apartado 1 de dicho artículo prevé que el contenido de aditivos en piensos
      complementarios para animales no puede superar los contenidos máximos fijados en los correspondientes reglamentos comunitarios
      de autorización. En el caso de la vitamina D, dicho contenido máximo es igual a 2.000 unidades internacionales por kilogramo
      (en lo sucesivo, «UI/kg»).
      
      
       11.      El apartado 2 de dicho artículo dispone además que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, los contenidos máximos
      de aditivos en los piensos complementarios para animales pueden ser superados si, mezclando dichos piensos con otros conforme
      a las indicaciones, se respetan los contenidos máximos de aditivos. La finalidad de esta disposición es ejecutar el artículo
      12, apartado 1, de la Directiva.
      
      
       12.      El apartado 3 establece cinco excepciones al apartado 2. A efectos del presente asunto, son pertinentes las excepciones primera
      y quinta.
      
      
       13.      Según la primera excepción, prevista en el número 1, la vitamina D en piensos complementarios para animales con objeto de
      prevenir la tiflohepatitis o la coccidiosis puede alcanzar hasta el quíntuplo de los contenidos previstos. Esta norma da ejecución
      al artículo 12, párrafo primero, apartado 2, letra a), de la Directiva.
      
      
       14.      Conforme a la quinta excepción [establecida en el número 2 de la letra d)], la vitamina D puede llegar hasta las 200.000 UI/kg
      en los piensos complementarios para todos los tipos y clases de animales a efectos de una aportación de vitaminas suplementaria
      y de breve duración. Mediante esta norma se adapta el Derecho interno al artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b),
      de la Directiva.
      
      
      
            III.
            Hechos 15.      La sociedad alemana Denkavit Futtermittel GmbH (en lo sucesivo, «Denkavit») produce en los Países Bajos, a través de una sociedad
      asociada, el producto «Denkavit Kern Ferkel 125» (en lo sucesivo, «producto controvertido»), que la propia Denkavit importa
      a continuación en Alemania. Se trata de un pienso complementario destinado a la alimentación de ganado porcino, que contiene
      16.000 UI/kg de vitamina D y que sólo debe administrarse después de haber sido mezclado con piensos simples en una proporción
      de uno a siete.
      
      
       16.      Según se desprende de la resolución de remisión, dicho producto se atiene a la legislación neerlandesa en la materia. En particular,
      como ha señalado el Gobierno neerlandés en respuesta a una pregunta concreta del Tribunal de Justicia, el producto controvertido
      está autorizado por las normas neerlandesas que adaptan el Derecho interno al artículo 12, apartado 1, de la Directiva.
      
      
       17.      El producto controvertido, según se desprende de la resolución de remisión, no se ajusta, en cambio, a la normativa alemana,
      en particular al artículo 17  bis,  apartado 3, número 1, del FMV. De esta disposición, tal como ha sido interpretada por los órganos jurisdiccionales alemanes,
      resulta en efecto que el contenido de vitamina D no puede sobrepasar el quíntuplo de un valor máximo igual a 2.000 UI/kg,
      es decir, 10.000 UI/kg.
      
      
       18.      Sobre la base de esta legislación, en 1991 las autoridades competentes alemanas (la Oficina regional de alimentación y caza
      del Land de Renania del Norte – Westfalia) señalaron que Denkavit no podía importar en Alemania el producto controvertido,
      precisamente como consecuencia de su elevado contenido en vitamina D. Declararon que, según el artículo 17  bis,  apartado 3, número 1, del FMV, los piensos complementarios para cerdos pueden contener como máximo 10.000 UI/kg de vitamina
      D. El producto controvertido contenía 16.000 UI/kg, es decir 6.000 UI/kg de más, y por tanto estaba prohibido por la FMG.
      
      
       19.      Posteriormente, en 1993, Denkavit entabló una acción declarativa ante el órgano jurisdiccional administrativo competente (Verwaltungsgericht).
      En particular, la demandante solicitaba que se declarara que estaba legitimada, en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE,
      para importar en Alemania y comercializar en ese país el producto controvertido, que contenía 16.000 UI/kg de vitamina D y
      estaba destinado a ser utilizado mezclado con otros piensos en una proporción de uno a siete.
      
      
       20.      Después de que el órgano jurisdiccional administrativo desestimara la demanda, Denkavit interpuso recurso de apelación ante
      el Oberverwaltungsgericht de Renania del Norte – Westfalia, que estimó el recurso. Acto seguido, el Land de Renania del Norte
      – Westfalia impugnó esta decisión ante el órgano supremo de la jurisdicción administrativa alemana, el Bundesverwaltungsgericht.
      
      
       21.      Este último órgano jurisdiccional, por considerar que la cuestión presentaba elementos de Derecho comunitario, suspendió el
      procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, las siguientes cuestiones prejudiciales:
      
      «1)
         ¿Deben examinarse directamente a la luz de los artículos 28 CE y 30 CE las disposiciones nacionales en materia de alimentación
            animal que prohíben las importaciones de piensos legalmente producidos en otro Estado miembro por su contenido en vitamina
            D3, que no se atiene al Derecho nacional?
         
      
      
      2)
         Debe interpretarse el artículo 19 de la Directiva 70/524/CEE sobre los aditivos en la alimentación animal en el sentido de
            que permite prohibir la importación de un pienso complementario legalmente producido en otro Estado miembro por haber superado
            el contenido de vitamina D3 previsto en el Estado de importación?
         
      
      
      3)
         ¿Depende la respuesta a la segunda cuestión de si la discrepancia entre las normativas del Estado miembro de importación y
            del de exportación se deriva de un uso diferente de las opciones legislativas que ofrece el artículo 12, apartado 2, párrafo
            primero, letra b), de la Directiva 524/70?»
         
      
      
      
      
            IV.
            Apreciación A.
            Observaciones preliminares 22.      Mediante las cuestiones mencionadas, el órgano jurisdiccional de remisión pregunta, en sustancia, si la Directiva (cuestiones
      segunda y tercera) o los artículos 28 CE y 30 CE (primera cuestión) se oponen a una medida con la que un Estado miembro prohíbe
      la comercialización de un pienso complementario para animales, comercializado conforme al artículo 12, apartado 1, de la Directiva
      en otro Estado miembro, porque tiene un contenido de vitamina D superior al previsto en el artículo 12, apartado 2, párrafo
      primero, letra a), de la Directiva.
      
      
       23.      En realidad, no obstante, como veremos a continuación, la respuesta a la primera cuestión sólo es necesaria si se descarta
      que la medida alemana controvertida ya está prohibida en virtud de la Directiva. A su vez, tal cuestión exige la interpretación
      del artículo 12 de la Directiva, que constituye, directa o indirectamente, el objeto de las otras dos cuestiones. Procede,
      por tanto, invertir el orden del análisis, examinando en primer lugar estas cuestiones y con posterioridad, en su caso, la
      primera.
      
      
      B.
            Sobre la segunda cuestión 24.      Mediante esta cuestión, la legalidad de la normativa alemana se remite expresamente al artículo 19 de la Directiva.
      
      
       25.      Como se ha visto, dicho artículo establece que «los alimentos para animales que se ajusten a las disposiciones de la presente
      Directiva únicamente sean sometidos a las restricciones de comercialización previstas por la misma». En el caso de autos,
      las restricciones pertinentes son las previstas en el artículo 12 de la Directiva. Procede, por tanto, interpretar el alcance
      de esta disposición.
      
      
       26.      Esta labor, por otra parte, no es sencilla puesto que la formulación del artículo 12 no es especialmente acertada, por lo
      que la lectura de la disposición resulta compleja, tanto en cada uno de sus apartados como, principalmente, en la relación
      existente entre los mismos. En efecto, precisamente sobre estos aspectos se han centrado las divergencias entre las partes,
      que han sostenido interpretaciones opuestas.
      
      
       27.      Antes de tomar posición al respecto, debo examinar de modo más analítico el alcance y contenido del artículo 12, así como
      las relaciones entre sus diversos apartados.
      
      
       28.      Empezando por el apartado 1, cabe señalar con carácter preliminar que, a diferencia del siguiente, resulta suficientemente
      claro y, en efecto, las partes coinciden sobre su significado. En sustancia, este precepto fija un límite al contenido de
      aditivos permitido en los piensos complementarios para animales, estableciendo que «los alimentos complementarios no podrán
      contener, teniendo en cuenta la dilución prevista para su utilización, contenidos en aditivos [...] superiores a los que se
      fijan para los piensos compuestos completos para animales». Como se ha visto, en el caso de la vitamina D ese contenido es
      de 2.000 UI/kg.
      
      
       29.      Las partes están de acuerdo asimismo sobre el hecho de que el contenido fijado en el apartado de que se trata se refiere al
      alimento complementario en forma diluida. Esta especificación se desprende con claridad del inciso «teniendo en cuenta la
      dilución».
      
      
       30.      De ello se deduce que un alimento complementario debe tener un contenido de vitamina D que, diluido con otro alimento en las
      proporciones previstas, no supere 2.000 UI/kg en el pienso compuesto completo.
      
      
       31.      A efectos del apartado 1, resulta por tanto decisivo –y veremos en breve la importancia de esta distinción– no ya el contenido
      del aditivo como tal, sino la proporción de dilución. Por poner un ejemplo, un producto como el que constituye el objeto del
      presente asunto, que en forma pura (es decir, no diluido) tiene 16.000 UI/kg y debe diluirse posteriormente en una proporción
      de uno a siete, presentará un contenido de vitamina D igual a 2.000 UI/kg 
         			(4)
         		 y, por tanto, se ajustará a lo previsto en el artículo 12, apartado 1.
      
      
       32.      Dicho esto, procede examinar el artículo 12, apartado 2, sobre cuya interpretación, en cambio, las partes han manifestado
      posturas inconciliables.
      
      
       33.      Hay que recordar en primer lugar que este precepto faculta a los Estados miembros a «disponer que los contenidos de los alimentos
      complementarios [...] en vitamina D [...] podrán rebasar los contenidos máximos fijados para los piensos compuestos completos
      […]».
      
      
       34.      A tal efecto, el párrafo primero del apartado 2, letras a) y b), concede a los Estados miembros dos posibilidades. En primer
      lugar [letra a)], pueden disponer que los contenidos de vitamina D de los piensos complementarios que están a disposición
      de todos los usuarios podrán rebasar los límites máximos fijados para los piensos compuestos completos (es decir, 2.000 UI/kg),
      siempre que no superen el quíntuplo del contenido máximo fijado (es decir, 2.000 x 5 = 10.000 UI/kg).
      
      
       35.      En segundo lugar [letra b)], los Estados miembros podrán disponer que los contenidos de vitamina D en los piensos complementarios
      destinados a determinadas especies animales respecto de los cuales un Estado miembro puede autorizar que se pongan, en su
      territorio, a disposición de todos los usuarios debido al sistema particular de nutrición, puedan superar los límites fijados,
      siempre que no rebasen las 200.000 UI/kg. 
         			(5)
         		
      
       36.      En cuanto a esta normativa, las partes sólo están de acuerdo en el hecho de que el apartado 2, a diferencia del apartado 1,
      se refiere al pienso complementario en forma pura (es decir, no diluido). Ello me parece correcto. Por otra parte, en efecto,
      la inexistencia en el apartado 2 del inciso «teniendo en cuenta la dilución» previsto en el apartado 1, pone de manifiesto
      que los contenidos mencionados en el apartado 2 (por ejemplo, 200.000 UI/kg) sólo pueden tener sentido si se refieren al alimento
      complementario en forma pura.
      
      
       37.      En lo demás, repito, las partes están en total desacuerdo, en particular por lo que respecta a la relación entre el apartado
      1 y el apartado 2 de la disposición.
      
      
       38.      Denkavit y la Comisión sostienen que un producto autorizado por un Estado miembro conforme al apartado 1 no puede ser prohibido
      en otro Estado miembro en virtud de su legislación promulgada con arreglo al apartado 2, ya que la función de dicho apartado
      consiste no en restringir, sino en ampliar el círculo de piensos complementarios comercializables. Por tanto, un producto
      autorizado en un Estado miembro conforme al apartado 1 puede circular libremente en todo el mercado único, sin que otro Estado
      miembro pueda prohibir su comercialización en su territorio invocando una legislación adoptada con arreglo al apartado 2.
      
      
       39.      El Gobierno alemán sostiene, por el contrario, que el apartado 2 concede la posibilidad a todo Estado miembro de establecer,
      como excepción al apartado 1, requisitos más restrictivos para la comercialización de piensos que contienen ciertos aditivos.
      En su opinión, en efecto, el apartado 2 constituye una norma «especial» con respecto al apartado 1 y como tal, por tanto,
      deroga a este último en virtud del principio «lex specialis derogat generali». De tal premisa se deduce que los contenidos
      del apartado 2 pueden aplicarse, como límites adicionales respecto a los del apartado 1, a la circulación de los piensos de
      que se trata.
      
      
       40.      En mi opinión, la tesis del Gobierno alemán es menos convincente que la de la Comisión y de Denkavit, por una serie de motivos
      que expondré a continuación.
      
      
       41.      En primer lugar, debo observar que nada en el apartado 2 permite considerar que pretenda establecerse como excepción a la
      norma general prevista en el apartado 1. Cabe señalar, más bien, que esa disposición no contiene, como sucede normalmente
      en estos casos, el inciso «como excepción al apartado 1», mientras que el legislador alemán se ha considerado obligado a introducir
      en la norma de ejecución del apartado 2 dos incisos para aclarar que establece excepciones restrictivas a la norma de ejecución
      del apartado 1. 
         			(6)
         		
      
       42.      Pero aparte de esto, lo que me parece decisivo es que, si se lee atentamente el artículo 12, se deduce que el ámbito de aplicación
      de sus dos primeros apartados es distinto, puesto que sólo el apartado 1 se refiere a alimentos complementarios en la «dilución
       prevista para su utilización»,  
         			(7)
         		 mientras que en el apartado 2 no figura en absoluto una referencia de este tipo.
      
      
       43.      En otros términos, mientras que el apartado 1 se aplica a los productos complementarios que contienen cualquier aditivo para
      el que  esté prevista una regla de dilución,  el apartado 2 se aplica a los productos complementarios que contienen algunos aditivos para los que  no  está prevista tal regla.
      
      
       44.      Así lo confirma además el apartado 3 del artículo 12. Según esta disposición, en efecto, «en caso de recurrir a lo dispuesto
      en el apartado 2» las características intrínsecas del producto y su composición deberán garantizar que en el pienso compuesto
      completo no se rebasen en ningún caso los contenidos máximos. Está claro que tal prevención, inútil o cuando menos excesiva
      para los piensos complementarios para los que se prevé expresamente una norma de dilución, que garantiza por sí misma que
      se alcance una concentración adecuada, es necesaria, en cambio, cuando  no está prevista  dicha dilución.
      
      
       45.      Pero si así es, de ello se deduce que entre los apartados 1 y 2 del artículo 12 no existe ninguna relación de especialidad
      o de excepción de uno respecto del otro, por el simple motivo de que los supuestos que están comprendidos en el ámbito de
      aplicación de uno de ellos son distintos a los que se toman en cuenta por el otro.
      
      
       46.      Debo añadir que tal conclusión me parece asimismo más conforme con la finalidad liberalizadora y de armonización perseguida
      por la Directiva y expresada en su cuarto considerando. En efecto, si se sigue la solución propuesta por el Gobierno alemán
      y, por tanto, si se admite que las normas nacionales promulgadas sobre la base del artículo 12, apartado 2, pueden imponer,
      incluso para los productos para los que está prevista una proporción de dilución, requisitos adicionales con respecto a los
      indicados en el apartado 1, aquella finalidad podría resultar gravemente perjudicada. En efecto, se llegaría a admitir que,
      gracias a la amplia discrecionalidad ofrecida por el apartado 2, cualquier legislador nacional puede añadir nuevos límites
      autónomos adicionales al fijado en el apartado 1, distintos de los previstos por los otros Estados miembros. Ello supondría
      precisamente vaciar de contenido el objetivo de armonización que la Directiva persigue en este punto.
      
      
       47.      Para hacer frente a la tesis aquí sostenida, no obstante, el Gobierno alemán opone una objeción de carácter lógico‑semántico.
      En su opinión, si el apartado 2 permitiera a los Estados miembros no restringir, sino ampliar la gama de productos comercializables
      conforme al apartado 1, y si los apartados 1 y 2 se pudieran aplicar simultáneamente, no se entendería el sentido del apartado
      2, puesto que todos los productos autorizables en virtud de este último lo estarían ya conforme al apartado 1.
      
      
       48.      No obstante, la objeción no me parece decisiva. Como ya he dicho antes (véanse los puntos 41 y ss.), las dos disposiciones
      tienen un objeto y una finalidad distintos. En efecto, cabe pensar en alimentos que puedan ser autorizados en virtud del apartado
      2, pero que estén prohibidos por el apartado 1. Piénsese, por ejemplo, en un alimento con 9.000 UI/kg sin reglas para su dilución.
      Dicho producto, siempre que respete el apartado 3, sería legítimo conforme al apartado 2, párrafo primero, letra a), sin estar
      comprendido no obstante en el ámbito de aplicación del apartado 1. Ello demuestra que el apartado 2 mantiene un significado
      normativo autónomo aunque se siga la interpretación propuesta por la Comisión y Denkavit.
      
      
       49.      El Gobierno alemán alega, por último, que su interpretación del artículo 12, apartado 2, es la única capaz de salvaguardar
      las exigencias de protección de la salud pública y ello justifica las eventuales limitaciones a los efectos liberalizadores
      perseguidos por el Tratado y por la Directiva. En efecto, si se sigue la interpretación propuesta por la Comisión y Denkavit,
      observa el Gobierno alemán, las normas nacionales promulgadas en virtud del apartado 2 podrían ser eludidas fácilmente con
      productos que tuvieran elevados contenidos, pero que serían legítimos con arreglo al apartado 1 en caso de que se previera
      su dilución en proporciones muy altas.
      
      
       50.      A este respecto, el Gobierno alemán cita como ejemplo un hipotético producto con 1.000.000 UI/kg de vitamina D que deba usarse
      diluido en una proporción de 1 a 499. El Gobierno alemán considera que tal producto, aun cuando se atuviera a la norma del
      apartado 1, no podría ser compatible con las exigencias de la salud pública, habida cuenta de que algunos aditivos son especialmente
      delicados y peligrosos. Cuanto más elevada sea la concentración, indica el Gobierno alemán, más imprevisibles serán las consecuencias
      de una dosificación errónea.
      
      
       51.      La objeción no parece, sin embargo, plenamente convincente. En primer lugar, en términos generales, cabe observar que las
      exigencias de protección de la salud pública implicarían, en tal caso, limitaciones a la libre circulación de mercancías y
      por tanto, según los conocidos criterios interpretativos sostenidos al respecto por una reiterada jurisprudencia, deberían
      ser invocadas con mucha cautela, por cuanto constituyen un motivo de excepción a un principio cardinal del mercado común,
      lo cual no sucede en el presente asunto, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que los temores del Gobierno alemán resultan
      demasiado genéricos en lo que se refiere a la indicación de los posibles riesgos.
      
      
       52.      Pero, a parte de esto, procede observar que de ser cierto que el apartado 2 ha sido dictado para evitar el riesgo alegado
      por dicho Gobierno, no se entiende por qué la disposición sólo expresa esa finalidad con respecto a los antibióticos, a la
      vitamina D y a los factores de crecimiento [véase el apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva]. El Gobierno
      alemán tampoco ofrece explicación alguna sobre dicha limitación. Pero aunque se pretenda seguir la tesis del Gobierno alemán,
      resulta difícil de comprender, como subraya acertadamente el órgano jurisdiccional de remisión, en qué sentido puede ser más
      peligroso admitir la comercialización de un producto que contiene 16.000 UI/kg de vitamina, cuando la legislación alemana
      autoriza alimentos que contienen hasta 200.000 UI/kg [véanse los artículos 17  bis,  apartado 3, número 2, letra d), del FMV, que ejecuta el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva].
      
      
       53.      Por lo demás, me parece que en cuanto al nivel de protección de la salud pública, existe una convergencia sustancial entre
      la norma del apartado 1 y la del apartado 2 del artículo 12. El apartado 3 de esta disposición prescribe, en efecto, que en
      caso de recurrir al apartado 2, el alimento habrá de presentar características de composición que garanticen que queda prácticamente
      excluida la posibilidad de que se rebasen los contenidos en aditivos fijados para los piensos compuestos completos o de que
      se desvíe el alimento hacia otras especies animales. De ello cabe deducir que los alimentos autorizados por el apartado 2
      deben ser de tal naturaleza que, en sustancia, la dilución se produzca de modo natural. 
         			(8)
         		
      
       54.      Ello significa en última instancia, como señala la Comisión, que el contenido de vitamina D en el pienso compuesto completo
      exigido, por el apartado 2 en relación con el apartado 3 del artículo 12, no es distinto del exigido en el apartado 1. Se
      trata sólo de dos modos diferentes (uno relativo al alimento en forma diluida y el otro relativo al alimento en forma pura)
      de llegar al mismo resultado.
      
      
       55.      En definitiva, me parece, por tanto, que las alegaciones formuladas por el Gobierno alemán no consiguen refutar la tesis propuesta
      por Denkavit y la Comisión.
      
      
       56.      Propongo, por tanto, al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión que el artículo 12, en relación con lo dispuesto
      en el artículo 19 de la Directiva 70/524/CEE en su versión modificada por la Directiva 84/587/CEE del Consejo, de 29 de noviembre
      de 1984, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida con la que un Estado miembro prohíbe la comercialización
      en su territorio de un pienso complementario para animales, legalmente producido en otro Estado miembro conforme al artículo
      12, apartado 1, de dicha Directiva, como consecuencia de su contenido de vitamina D.
      
      
      C.
            Sobre la tercera cuestión 57.      Mediante esta cuestión, el Bundesverwaltungsgericht pregunta si la valoración de la legalidad de la prohibición de comercialización
      del producto controvertido puede depender del uso diferente, por los Estados miembros de que se trata (es decir, Alemania
      y Países Bajos), de la opción legislativa ofrecida por el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b) de la Directiva.
      En otras palabras, pregunta si un producto que se ha comercializado en un Estado miembro en virtud de normas de ejecución
      de dicha disposición de la Directiva puede ser prohibido en otro Estado miembro que no ha hecho uso o que ha hecho un uso
      distinto de la opción legislativa ofrecida por tal disposición, decidiendo así no autorizar el producto de que se trata.
      
      
       58.      La cuestión me parece, sin embargo, meramente hipotética puesto que se basa en el presupuesto de que el producto controvertido
      ha sido comercializado en los Países Bajos conforme a la normativa neerlandesa promulgada al amparo del artículo 12, apartado
      2, párrafo primero, letra b). El propio Gobierno neerlandés ha declarado, sin embargo, en respuesta a una pregunta concreta
      del Tribunal de Justicia, que el producto controvertido ha sido comercializado en los Países Bajos con arreglo al apartado
      1 del artículo 12 y esta afirmación no ha sido discutida por ninguna de las partes.
      
      
       59.      En estas circunstancias, considero que la cuestión resulta hipotética, como he dicho, y carece de pertinencia para la solución
      de la controversia de que se trata, de modo que estimo que el Tribunal de Justicia no debe dar una respuesta al respecto.
      
         			(9)
         		
      
      D.
            Sobre la primera cuestión 60.      Pasando, por último, al examen de la primera cuestión prejudicial, procede recordar que el órgano jurisdiccional pregunta
      si las disposiciones pertinentes del FMV (y, en particular, el artículo 17  bis,  apartado 3, número 1), que prohíben el producto controvertido por su contenido de vitamina D, deben examinarse a la luz de
      los artículos 28 CE y 30 CE.
      
      
       61.      Para ello, debo señalar en primer lugar que, según una reiterada jurisprudencia, cuando una directiva introduce una armonización
      parcial, las normas de un Estado miembro que limitan la importación de mercancías de otros Estados miembros deben examinarse
      también a la luz de los artículos 28 CE y 30 CE. 
         			(10)
         		
      
       62.      Por tanto, en rigor, tal cuestión sólo tiene razón de ser si se considera que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva
      debe interpretarse en el sentido propuesto por el Gobierno alemán, es decir, en el sentido de que esa disposición deja a cada
      Estado miembro la posibilidad de prever, como excepción al apartado 1, requisitos más restrictivos para la comercialización
      de alimentos que contienen determinados aditivos.
      
      
       63.      En tal caso, en efecto, habría que considerar que la armonización perseguida por la Directiva no es completa y deja, por tanto,
      márgenes de libertad a los Estados miembros. Se plantearía entonces el problema de valorar si los requisitos más restrictivos
      eventualmente previstos por una legislación nacional son compatibles con los artículos 28 CE y 30 CE.
      
      
       64.      Sin embargo, la interpretación del artículo 12 por mí propuesta llega, como se ha visto, a la conclusión opuesta, es decir
      que las disposiciones restrictivas como las del presente asunto son contrarias a la Directiva. Por consiguiente, resulta superfluo
      determinar si esa norma es contraria también a los artículos 28 CE y 30 CE y, en consecuencia, no es necesario ya responder
      a la cuestión ahora examinada.
      
      
       65.      Meramente en aras de una escrupulosa exhaustividad, no obstante, procede recordar que el artículo 28 CE prohíbe las restricciones
      cuantitativas a la exportación entre Estados miembros, así como todas las medidas de efecto equivalente, es decir cualquier
      medida que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario. 
         			(11)
         		 Pues bien, parece que el artículo 17  bis,  apartado 3, número 1, del FMV está comprendido precisamente en la prohibición del artículo 28 CE, puesto que establece requisitos
      para las mercancías legalmente producidas y comercializadas en otro Estado miembro, limitando por tanto su circulación. 
         			(12)
         		
      
       66.      Es cierto que el artículo 30 CE establece una excepción para las restricciones a la importación y las medidas de efecto equivalente
      justificadas, entre otras, por razones de protección de la salud y vida de las personas y animales, siempre que no constituyan
      un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. No obstante,
      como se ha indicado anteriormente, el Gobierno alemán no ha aportado ninguna prueba convincente de que el artículo 17  bis,  apartado 3, número 1, del FMV tenga la finalidad de proteger exigencias de salud pública (véanse los puntos 51 y ss.).
      
      
       67.      En el supuesto que aquí se considera, por tanto, incumbe en su caso al órgano jurisdiccional nacional, sobre la base de los
      elementos de los que tenga conocimiento, apreciar si tal disposición puede estar justificada de otro modo por esas (u otras)
      exigencias y, en tal caso, conforme a la conocida jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si no es desproporcionada o discriminatoria.
      
      
       68.      Pero, como ya he dicho, no considero que en el caso de autos sea necesaria esa verificación, puesto que la cuestión está ya
      resuelta, en mi opinión, sobre la base de la Directiva.
      
      
      
            V.
            Conclusión 69.      En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Bundesverwaltungsgericht que el artículo 12, en relación con
      lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, en su revisión modificada
      por la Directiva 84/587/CEE del Consejo de 29 de noviembre de 1984, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una
      medida con la que un Estado miembro prohíbe la comercialización en su territorio de un pienso complementario para animales,
      legalmente producido en otro Estado miembro conforme al artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva, como consecuencia de
      su contenido de vitamina D.
      
      
       1 –
         
         Lengua original: italiano.
      
      2 –
         
         DO L 270, p. 1; EE 03/04, p. 82.
            
         
      
      3 –
         
         Unidades internacionales.
            
         
      
      4 –
         
         En efecto, 16.000 : (1+7) = 2.000
            
         
      
      5 –
         
         Adviértase, por otra parte, que la versión italiana dice: «a condizione che la  percentuale  non superi», mientras que en otras lenguas se habla de contenido; por ejemplo, la versión francesa dice «à condition que
            leur  teneur  ne dépasse pas» y en la versión alemana se lee «wenn (…)  der Gehalt  folgende Werte nicht übersteigt» (el subrayado es mío).
            
         
      
      6 –
         
         Véanse los apartados 2 y 3 del artículo 17  bis  del FMV que disponen «sin perjuicio de lo previsto en el apartado 3» y «como excepción al apartado 2».
            
         
      
      7 –
         
         El subrayado es mío.
            
         
      
      8 –
         
         Se puede pensar, por ejemplo, en el caso de un alimento que los animales sólo coman si está diluido o un alimento que, si
            se come en forma pura, dé sed a los animales.
            
         
      
      9 –
         
         Para una hipótesis análoga, veáse por ejemplo el auto de 23 de marzo de 1995, Saddik (C‑458/93, Rec. p. I‑511), apartados 17
            y 18.
            
         
      
      10 –
         
         Véanse las sentencias de 3 de octubre de 1985, Comisión/Alemania (28/84, Rec. p. 3097), apartado 25; de 14 de junio de 1988,
            Dansk Denkavit/Landbrugsministeriet (29/87, Rec. p. 2965), apartado 19; y de 12 de octubre de 2000, Ruwet (C‑3/99, Rec. p. I‑8749),
            apartado 42.
            
         
      
      11 –
         
         Sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837), apartado 5.
            
         
      
      12 –
         
         Sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe‑Zentral, («Cassis de Dijon»), (120/78, Rec. p. 649).