CELEX: 62018CC0046
Language: it
Date: 2019-03-14
Title: Conclusioni dell’avvocato generale M. Bobek, presentate il 14 marzo 2019.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
BOBEK
presentate il 14 marzo 2019 (1)

Causa C‑46/18

Caseificio Sociale San Rocco Soc. coop. Arl,

S.s. Franco e Maurizio Artuso,

Sebastiano Bolzon,

Claudio Matteazzi,

Roberto Tellatin

contro

Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA)

Regione Veneto

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato (Italia)]
«Latte – Quote – Prelievo supplementare – Articolo 2 del regolamento (CEE) n. 3950/92 – Articolo 11, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1788/2003 – Obbligazione degli acquirenti di trattenere il prelievo dal prezzo del latte – Articolo 9 del regolamento (CE) n. 1392/2001 – Restituzione del prelievo in eccesso – Categorie prioritarie – Riassegnazione delle quote inutilizzate»

1.        Nel 1984, al fine di superare le eccedenze strutturali, l’allora legislatore della CEE introduceva un regime di quote per la produzione del latte e dei prodotti lattiero-caseari collegato a un prelievo supplementare sulle consegne e sulle vendite dirette eccedenti la quota. L’operatività di tale regime, originariamente prevista per un periodo di 5 anni, è stata più volte prorogata, prima di concludersi definitivamente  il 31  marzo 2015.

2.        Il regime delle quote ha dato origine ad uno straordinario volume di controversie sia dinanzi ai giudici dell’Unione europea sia dinanzi ai giudici nazionali (2). Per di più, in alcuni Stati membri il sistema è stato applicato solamente «in modo frammentario» (3).  È il caso, in particolare, dell’Italia, dove per un periodo relativamente lungo le autorità non hanno garantito che il prelievo supplementare dovuto sui quantitativi prodotti in eccesso rispetto alla quota nazionale fosse correttamente addebitato  e pagato nei termini previsti ovvero, eventualmente, iscritto a ruolo e riscosso coattivamente (4).

3.        La presente causa costituisce un ulteriore episodio della lunga serie riguardante il recupero dei prelievi non riscossi in Italia. In sintesi, viene sollevata la questione se uno Stato membro  possa imporre, per legge, agli acquirenti di trattenere dal corrispettivo del latte l’importo dovuto a titolo di prelievo dai produttori che hanno superato le proprie  quote individuali. Nel caso in cui una tale normativa nazionale risulti contraria al diritto dell’Unione, sorge l’ulteriore questione delle conseguenze che il contrasto della normativa nazionale con  il diritto dell’Unione sulla materia può comportare per gli acquirenti e per i produttori.
I.      Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione

4.        Il regolamento (CEE) n. 3950/92 del Consiglio, del 28  dicembre 1992, che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (5), ha prorogato il regime  del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, la cui scadenza era prevista per il 31  marzo 1993. Tale regime doveva operare per ulteriori sette periodi consecutivi di 12 mesi, a partire dal 1o aprile 1993 (6).

5.        L’articolo 2 del regolamento n. 3950/92 prevede quanto segue:
«1.      Il prelievo si applica a tutti i quantitativi di latte o di equivalente latte, commercializzati nel periodo di dodici mesi in questione, che superano l’uno o l’altro dei quantitativi di cui all’articolo 3. Esso è ripartito tra i produttori che hanno contribuito al superamento.
A seconda della decisione dello Stato membro, il contributo dei produttori al pagamento del prelievo dovuto è stabilito, previa riassegnazione o meno dei quantitativi di riferimento inutilizzati, a livello dell’acquirente in base al superamento sussistente dopo la ripartizione, proporzionale ai quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore, dei quantitativi di riferimento inutilizzati oppure a livello nazionale in base al superamento del quantitativo di riferimento a disposizione di ciascun produttore.
2.      Per quanto riguarda le consegne, l’acquirente tenuto al pagamento del prelievo versa all’organismo competente dello Stato membro, prima di una data stabilita e secondo modalità da determinare, l’importo dovuto che trattiene sul prezzo del latte pagato ai produttori debitori del prelievo e che, in mancanza, riscuote con ogni mezzo appropriato.
(…)
Qualora i quantitativi consegnati da un produttore superino il quantitativo di riferimento a sua disposizione, l’acquirente è autorizzato a trattenere a titolo di anticipo sul prelievo dovuto, secondo modalità determinate dallo Stato membro, un importo del prezzo del latte su ogni consegna di tale produttore che supera il quantitativo di riferimento a sua disposizione.
(…)
4.      Qualora il prelievo sia dovuto e l’importo riscosso sia superiore, lo Stato membro può destinare l’eccedenza riscossa al finanziamento delle misure di cui all’articolo 8, primo trattino e/o rimborsarlo ai produttori che rientrano in categorie prioritarie stabilite dallo Stato membro in base a criteri obiettivi da determinarsi o confrontati ad una situazione eccezionale risultante da una disposizione nazionale non avente alcun nesso con il presente regime».

6.        L’articolo 9 («Criteri di ripartizione del prelievo in eccesso») del regolamento (CE) n. 1392/2001 della Commissione, del 9  luglio 2001, recante modalità d’applicazione del regolamento [n. 3950/92] che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (7),  prevede quanto segue:
«1.      Se del caso, gli Stati membri determinano le categorie prioritarie di produttori menzionate all’articolo  2, paragrafo 4, del regolamento [n. 3950/92], fondandosi su uno o più dei seguenti criteri oggettivi elencati in ordine di priorità:
a)      il riconoscimento ufficiale, da parte dell’autorità competente dello Stato membro, che la totalità o una parte del prelievo è indebitamente riscossa;
b)      la situazione geografica dell’azienda e in primo luogo le zone di montagna di cui all’articolo 18 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio [del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU 1999, L 160, pag. 80)];
c)      la densità massima degli animali nell’azienda, caratterizzante l’estensivazione della produzione zootecnica;
d)      l’entità del superamento del quantitativo di riferimento individuale;
e)      il quantitativo di riferimento di cui dispone il produttore.
2.      Qualora l’applicazione dei summenzionati criteri non esaurisca il finanziamento disponibile per un determinato periodo, vengono adottati altri criteri obiettivi stabiliti dallo Stato membro, previa consultazione della Commissione».

7.        Il regolamento (CE) n. 1788/2003 del Consiglio, del 29  settembre 2003, che stabilisce un prelievo nel settore del latte dei prodotti lattiero-caseari (8),  ha sostituito il regolamento n. 3950/92. Ai sensi del suo articolo 11 («Ruolo degli acquirenti»), paragrafo 1, gli acquirenti sono responsabili della riscossione presso i produttori dei contributi da essi dovuti a titolo di prelievo. Essi  versano all’organismo competente dello Stato membro l’importo di tali contributi. Ai sensi dell’articolo  11, paragrafo  3, «[q]ualora nel periodo di riferimento i quantitativi consegnati da un produttore superino il quantitativo di riferimento di cui dispone, lo Stato membro può decidere che l’acquirente trattenga a titolo di anticipo sul contributo del produttore al prelievo, secondo modalità determinate dallo Stato membro, una parte del prezzo del latte su ogni consegna di tale produttore che supera il quantitativo di riferimento di cui dispone per le consegne».

8.        Ai sensi dell’articolo 27 («Entrata in vigore») del regolamento n. 1788/2003, tale regolamento è entrato in vigore il 24  ottobre 2003. Esso si applicava a decorrere dal 1o aprile 2004, ad eccezione degli articoli 6 e 24, che si applicavano dalla data dell’entrata in vigore di tale regolamento.
B.      Diritto nazionale

9.        L’articolo 5 («Adempimenti degli acquirenti»),  commi 1 e 2, del decreto  legge del 28 marzo 2003, n. 49, Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, convertito, con modificazioni, dalla legge del 30  maggio 2003, n. 119 (in prosieguo: il «decreto legge n. 49/2003») (9), applicabile nel periodo dei fatti in esame, prevede quanto segue:
«1. (…) Gli acquirenti devono trattenere il prelievo supplementare, calcolato in base al disposto dell’articolo 1 del regolamento [n. 3950/92] e successive modificazioni, relativo al latte consegnato in esubero rispetto al quantitativo individuale di riferimento assegnato ai singoli conferenti,  (…)
2.      Entro i successivi trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 1, (…) gli acquirenti provvedono al versamento degli importi trattenuti nell’apposito conto corrente acceso presso l’istituto tesoriere dell’AGEA (…)».

10.      L’articolo 9 («Restituzione del prelievo pagato in eccesso»),  commi 1, 3 e 4, del decreto legge n. 49/2003 così recita:
«1.      Al termine di ciascun periodo, l’AGEA:
a)      contabilizza le consegne di latte effettuate e il prelievo complessivamente versato dagli acquirenti a seguito degli adempimenti di cui all’articolo 5;
b)      esegue il calcolo del prelievo nazionale complessivamente dovuto all’Unione europea per esubero produttivo nelle consegne;
c)      calcola l’ammontare del prelievo versato in eccesso.
(…)
3.      L’importo di cui al comma 1, lettera c), (…) viene ripartito tra i produttori titolari di quota che hanno versato il prelievo, secondo i seguenti criteri e nell’ordine:  (…)
4.      Qualora dette restituzioni non esauriscano le disponibilità dell’importo di cui al comma 3, il residuo viene ripartito tra i produttori titolari di quota che hanno versato il prelievo, con esclusione di quelli che abbiano superato di oltre il 100 per cento il proprio quantitativo di riferimento individuale, secondo i seguenti criteri e nell’ordine:  (…)».

11.      L’articolo 2, comma 3, del decreto  legge del 24  giugno 2004, n. 157,  Disposizioni urgenti per l’etichettatura di alcuni prodotti agroalimentari, nonché in materia di agricoltura e pesca, convertito, con modificazioni dalla legge del 3  agosto 2004, n. 204 (in prosieguo: il  «decreto legge n. 157/2004») (10),  prevede quanto segue:
«Ai sensi dell’articolo 9 del [decreto legge n. 49/2003], il prelievo versato mensilmente in eccesso dai produttori in regola con i versamenti è restituito ai produttori medesimi. Al termine di tale  operazione, qualora il restante totale delle imputazioni di prelievo  da eseguire risulti superiore al prelievo dovuto all’Unione europea  aumentato del 5 per cento, l’AGEA non procede alla richiesta di  prelievo imputato in eccesso ai produttori che non hanno ancora  eseguito i versamenti mensili, applicando i criteri di priorità previsti dai commi 3 e 4 del medesimo art. 9, ferme restando le  sanzioni di cui all’articolo 5, comma 5 del [decreto legge n. 49/2003]».
II.    Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

12.      Nel mese di luglio 2004, l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (Italia; in prosieguo: l’«AGEA») inviava una comunicazione al Caseificio Sociale San Rocco  quale «primo acquirente» di prodotti lattiero-caseari. Tale comunicazione, che riguardava le quote latte e il prelievo supplementare per il periodo 1o aprile 2003 – 31  marzo 2004, informava di quanto segue:
–        erano stati effettuati i calcoli per le operazioni di  restituzione del prelievo pagato in eccesso sulle consegne di latte vaccino nel corso del periodo di riferimento. I calcoli erano basati sui quantitativi di riferimento determinati dalle regioni e dalle province autonome, nonché dalle dichiarazioni mensili presentate delle imprese acquirenti;
–        avrebbero beneficiato della restituzione i produttori in regola con il pagamento del prelievo supplementare,  sulla base delle dichiarazioni mensili delle imprese acquirenti;
–        l’AGEA aveva applicato l’articolo 2, comma 3, del decreto  legge n. 157/2004,  in base al quale i produttori che avevano pagato in eccesso dovevano essere rimborsati; al termine di tale operazione, qualora il restante totale delle imputazioni di prelievo da eseguire fosse risultato superiore al prelievo dovuto all’Unione europea aumentato del 5%, l’AGEA non avrebbe proceduto alla richiesta di prelievo imputato in eccesso ai produttori che non avessero ancora eseguito i versamenti mensili. In tali casi essa avrebbe applicato i criteri di priorità previsti dai commi 3 e 4 dell’articolo 9 e le sanzioni previste dall’articolo 5 del decreto legge n. 49/2003. L’AGEA avrebbe pertanto ripartito l’eccedenza già versata solo tra i produttori titolari di quantitativi di riferimento in regola con i pagamenti.

13.      L’AGEA allegava alla comunicazione un elenco degli importi già versati e degli importi da rimborsare per ciascun produttore.

14.      Con la comunicazione sopra citata, l’AGEA osservava che, in relazione al periodo di riferimento, il Caseificio Sociale San Rocco non aveva effettuato le trattenute a titolo di prelievo supplementare, quali previste dall’articolo 5 del decreto legge n. 49/2003. Di conseguenza, i produttori dai quali aveva acquistato il latte risultavano ancora debitori di rilevanti importi.

15.      Il Caseificio Sociale San Rocco e i produttori (in prosieguo: i «ricorrenti nel procedimento principale») consideravano che la normativa italiana applicata dall’AGEA fosse contraria al diritto dell’Unione. Impugnavano, pertanto, la comunicazione dell’AGEA dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia).  Con sentenza del 3  febbraio 2010 detto Tribunale respingeva il ricorso, statuendo, in sostanza, che la normativa italiana in questione era compatibile con le disposizioni del regolamento n. 1788/2003.

16.      I ricorrenti nel procedimento principale hanno dunque impugnato la suddetta sentenza dinanzi al Consiglio di Stato (Italia). Con ordinanza interlocutoria del 21  novembre 2017, l’adito Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello. A suo giudizio, la normativa dell’Unione applicabile al caso di specie non era quella prevista dal regolamento n. 1788/2003, bensì quella prevista dal regolamento n. 3950/92. Tuttavia, a fronte dei dubbi sorti in ordine alla corretta interpretazione di talune disposizioni del regolamento n. 3950/92, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se, in una situazione come quella descritta e che costituisce oggetto del giudizio principale, il diritto dell’Unione europea debba essere interpretato nel senso che il contrasto di una disposizione legislativa di uno Stato membro con l’articolo 2, paragrafo 2, comma 3, del regolamento [n. 3950/92] comporti, quale conseguenza, l’insussistenza dell’obbligazione dei produttori di corrispondere il prelievo supplementare al ricorso delle condizioni stabilite dal medesimo Regolamento.
2)      Se, in una situazione come quella descritta e che costituisce oggetto del giudizio principale, il diritto dell’Unione europea e, in particolare il principio generale di tutela dell’affidamento, debba essere interpretato nel senso che non possa essere tutelato l’affidamento di soggetti che abbiano rispettato un obbligo previsto da uno Stato membro e che abbiano beneficiato degli effetti connessi al rispetto di detto obbligo, ancorché tale obbligo sia risultato contrario al diritto dell’Unione europea.
3)      Se, in una situazione come quella descritta e che costituisce oggetto del giudizio principale, l’articolo 9 del regolamento [n. 1392/2001] e la nozione [di diritto dell’Unione] di “categoria prioritaria” ostino a una disposizione di uno Stato membro, come l’articolo 2, comma 3, del decreto-legge n. 157/2004 approvato dalla Repubblica Italiana, che stabilisca modalità differenziate di restituzione del prelievo supplementare imputato in eccesso, distinguendo, ai fini delle tempistiche e delle modalità di restituzione, i produttori che abbiano fatto affidamento sul doveroso rispetto di una disposizione nazionale risultata in contrasto con il diritto dell’Unione dai produttori che tale disposizione non abbiano rispettato».

17.      I ricorrenti nel procedimento principale, il governo italiano e la Commissione hanno depositato osservazioni scritte.

18.      Il 21  novembre 2018, la Corte ha richiesto chiarimenti al governo italiano in merito alle procedure seguite per il calcolo del prelievo supplementare dovuto per la campagna lattiera 2003/2004. Il governo italiano ha risposto alla richiesta di chiarimenti il 13  dicembre 2018.

19.      I ricorrenti nel procedimento principale, il governo italiano e la Commissione hanno inoltre svolto osservazioni orali all’udienza del  17 gennaio 2019.
III. Analisi

A.      Osservazioni preliminari

1.      Sulla normativa applicabile ratione temporis

20.      Nella domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio fa espresso riferimento all’articolo 2 del regolamento n. 3950/92 quale disposizione centrale applicabile nella presente causa. Tuttavia, tale considerazione  è contestata dal governo italiano, secondo il quale nel procedimento principale trova applicazione l’articolo 11, paragrafo 3, del regolamento n. 1788/2003 poiché la decisione dell’AGEA impugnata dai ricorrenti nel procedimento principale  è stata emessa nel luglio 2004.

21.      Alla luce di ciò, ritengo utile delineare il quadro normativo di riferimento applicabile ratione temporis  alla causa in esame.

22.      La questione non è priva di rilievo: i ricorrenti nel procedimento principale sostengono che la normativa italiana in oggetto è contraria  al diritto dell’Unione là dove obbliga gli acquirenti del latte a trattenere il prelievo dal prezzo del latte. Tuttavia, le disposizioni che disciplinano la gestione del prelievo, rispettivamente nel regolamento n. 3950/92 e nel regolamento n. 1788/2003, non sono identiche.

23.      L’articolo 11, paragrafo 3, del regolamento n. 1788/2003, che ha abrogato il regolamento n. 3950/92, consentiva espressamente agli Stati membri di decidere che, qualora nel corso della campagna lattiera i quantitativi consegnati da un produttore avessero superato la quota di cui questi disponeva, gli acquirenti dovessero  trattenere a titolo di anticipo sul contributo del produttore al prelievo supplementare una parte del prezzo del latte. Al contrario, come chiarito dalla Corte nella sentenza Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago (11),  l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92 si limitava semplicemente ad attribuire agli acquirenti la facoltà, ma non li obbligava assolutamente ad effettuare tale detrazione.

24.      In proposito, condivido il punto di vista del giudice del rinvio secondo il quale, per quanto riguarda il diritto dell’Unione, la normativa applicabile nel periodo dei fatti in esame  era quella prevista dal regolamento n. 3950/92 (e, di conseguenza, quella prevista dal regolamento n. 1392/2001, recante le modalità di applicazione).

25.      Il procedimento principale riguarda la campagna lattiera 2003/2004 (dal 1o aprile 2003 al 30  marzo 2004). Tuttavia, il regolamento n. 1788/2003  è divenuto applicabile, in virtù del suo articolo 27, solo dal 1o aprile 2004.

26.      Ciò non può assolutamente stupire. Tradizionalmente, la campagna lattiera inizia il 1o aprile di ogni anno e termina il 30  marzo dell’anno successivo (12).  Questo spiega perché il regolamento n. 1788/2003 – così come la normativa precedente, ivi incluso il regolamento n. 3950/92 (13) –  sia  divenuto applicabile a partire dall’inizio della campagna lattiera.

27.      La gestione di un regime come quello che prevede un prelievo supplementare sul latte richiede necessariamente l’applicazione di un sistema di norme per tutto il corso del periodo di riferimento. Norme come quelle che stabiliscono il soggetto responsabile della riscossione del prelievo,  nonché le modalità del pagamento e l’importo da versare, non sono norme procedurali – come sostiene il governo italiano – bensì norme sostanziali(14).  Sul punto, occorre ricordare come secondo una giurisprudenza costante, mentre le norme procedurali sono generalmente applicabili al momento della loro entrata in vigore anche alle cause e alle controversie pendenti, se non diversamente previsto dalle stesse norme, le norme di carattere sostanziale si intendono solitamente non applicabili, in linea di principio, a situazioni preesistenti alla loro entrata in vigore (15).

28.      Disposizioni come quelle dell’articolo 2 del regolamento n. 3950/92 e dell’articolo 11, paragrafo 3, del regolamento n. 1788/2003 riguardano aspetti essenziali delle obbligazioni sostanziali previste dal regolamento n. 3950/92. Pertanto, in conformità ai principi sopra menzionati, tali disposizioni non si applicano a situazioni preesistenti alla loro entrata in vigore.

29.      L’argomentazione del governo italiano implicherebbe l’applicabilità dell’articolo 11, paragrafo 3, del regolamento n. 1788/2003 a fatti (in particolare  consegne) avvenuti e a relazioni economiche stipulate anteriormente al 1o aprile 2004. In altre parole, si arriverebbe ad un’applicazione di fatto retroattiva dell’articolo 11, paragrafo 3, del regolamento n. 1788/2003, a dispetto sia della chiara formulazione sia dello spirito dell’articolo 27 del medesimo regolamento.

30.      Concludendo sul punto, se la normativa nazionale in oggetto obbligava gli acquirenti del latte a trattenere il prelievo dal prezzo del latte per il periodo anteriore  al 1o aprile 2004, i parametri di contrasto con il diritto dell’Unione non possono che essere forniti dalle disposizioni dell’Unione applicabili proprio durante quel periodo: le disposizioni del regolamento n. 3950/92, e segnatamente l’articolo 2, paragrafo 2.
2.      Il regime stabilito dai regolamenti nn. 3950/92 e 1392/2001

31.      Per meglio comprendere le questioni pregiudiziali sollevate dal giudice nazionale, può essere utile iniziare delineando gli aspetti del regime istituito dai regolamenti nn. 3950/92 e 1392/2001 rilevanti ai fini del presente procedimento.

32.      In base ai citati regolamenti veniva applicato un prelievo sui quantitativi di latte raccolto o venduto per il consumo diretto superiori a una determinata quota nazionale. Gli Stati membri che eccedevano la quota nazionale erano tenuti a ripartire il pagamento tra i produttori che avevano contribuito allo sforamento superando  le proprie quote individuali.

33.      Al fine di evitare ritardi nella riscossione e nel pagamento del prelievo, il legislatore dell’Unione aveva stabilito che, per le consegne, fosse l’acquirente a versare il prelievo alla Pubblica amministrazione, dopo averlo riscosso dai produttori mediante una trattenuta sul prezzo del latte o con ogni mezzo appropriato. A tale scopo l’autorità nazionale competente notificava o confermava a ciascun acquirente l’importo dei prelievi da essi dovuto, dopo che lo Stato membro aveva stabilito se tutte o parte delle quote inutilizzate dovessero essere riassegnate ai produttori interessati (direttamente o tramite gli acquirenti) (16). In caso di riassegnazione delle quote individuali inutilizzate, queste ultime dovevano essere assegnate in proporzione ai quantitativi di riferimento di ciascun produttore.

34.      Tuttavia, gli Stati membri potevano anche decidere di non riassegnare le quote inutilizzate. In tal caso, essi potevano destinare l’importo del prelievo riscosso in eccesso dovuto all’Unione europea al finanziamento di programmi nazionali di ristrutturazione e/o al  rimborso ai produttori facenti parte di «categorie prioritarie» o che si trovassero in una situazione eccezionale.

35.      È in questo contesto che passerò ora all’analisi delle questioni pregiudiziali.
B.      Sulla prima questione

36.      Con la prima questione il giudice del rinvio domanda essenzialmente se la non conformità di una disposizione legislativa nazionale con l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92 comporti, quale conseguenza, l’insussistenza dell’obbligazione dei produttori di corrispondere il prelievo supplementare al ricorrere delle condizioni stabilite dal medesimo regolamento.

37.      La premessa su cui si basa tale questione è costituita dal fatto che, nell’obbligare gli acquirenti a trattenere il prelievo supplementare dal pagamento del latte consegnato dai produttori in eccesso rispetto alla quota individuale a loro disposizione e a versarlo mensilmente all’AGEA, la normativa italiana in oggetto risultava contraria  all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92. Quest’ultima disposizione, come chiarito dalla Corte nella sentenza Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago (17),  attribuisce agli acquirenti la facoltà di trattenere dal prezzo del latte pagato al produttore l’importo dovuto da tale produttore a titolo di prelievo supplementare, ma non impone loro alcun obbligo in tal senso.

38.      Tuttavia, la premessa è contestata dal governo italiano. Pertanto, esaminerò tale eccezione, prima di affrontare il punto principale sollevato con la prima questione.
1.      Il contrasto del diritto nazionale con il diritto dell’Unione

39.      Secondo il governo italiano, la lettura del giudice del rinvio della sentenza resa nella causa Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago si è spinta oltre. Tale sentenza non avrebbe  escluso la possibilità che uno Stato membro possa limitare la scelta di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92  per quanto riguarda le modalità di riscossione del prelievo (trattenuta obbligatoria o  con ogni altro mezzo). La Corte ha semplicemente rilevato che gli Stati membri non possono imporre sanzioni a carico degli acquirenti che non rispettino tale obbligo.

40.      La causa che ha portato alla sentenza pronunciata nel procedimento Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago è stata instaurata a seguito di un ricorso presentato da un ente che rappresentava produttori di latte avverso una sanzione amministrativa irrogata dalle autorità italiane per, tra l’altro, non aver trattenuto dal prezzo del latte gli importi dovuti dai produttori che avevano superato le loro quote individuali. Tuttavia, la Corte sembra aver trattato la questione in astratto, senza dare molto peso ai fatti specifici della causa.

41.      Il giudice del rinvio in quel caso aveva chiesto, in sostanza, se l’acquirente fosse obbligato, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92, a detrarre le somme dovute dai produttori che avevano superato le loro quote individuali. La Corte ha risposto in senso negativo, sottolineando che l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92 attribuisce al riguardo all’acquirente una facoltà, ma non impone un obbligo al quale quest’ultimo non potrebbe sottrarsi (18).

42.      Ciò implica chiaramente che gli Stati membri non possono imporre sanzioni agli acquirenti che decidano di non trattenere dal prezzo del latte pagato ai produttori le somme dovute a titolo di prelievo supplementare e di recuperarle con altri mezzi. Ma da tali constatazioni consegue pure, piuttosto logicamente, che gli Stati membri non possono penalizzare gli acquirenti che operino una tale scelta, riservando loro altro trattamento sfavorevole,  per esempio discriminandoli in caso di riassegnazione delle quote inutilizzate o di redistribuzione del prelievo riscosso in eccesso (19).  Ciò confliggerebbe con il fatto che  l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92  riguarda –  per usare le parole dell’avvocato generale La  Pergola –  una mera facoltà degli acquirenti, il cui mancato esercizio «non può essere sanzionato» (20).  E il termine «sanzione» dovrebbe essere inteso – aggiungerei – nel senso più ampio.

43.      Nella  sentenza pronunciata nella causa Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago, la Corte ha pertanto preso in esame la scelta relativa alle modalità di riscossione – per mezzo di trattenuta o con ogni mezzo appropriato – e l’ha definita come un  diritto soggettivo di ciascun singolo acquirente. Se la normativa dell’Unione attribuisce un diritto ad un soggetto, ne consegue che la normativa nazionale non può privare detto soggetto di tale diritto. Pertanto, una tale normativa nazionale è contraria all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92.

44.      Tanto premesso, anche se il legislatore dell’Unione stesso  è successivamente «passato» ad un altro modello di riscossione del prelievo, rimane il fatto che nel periodo in esame la scelta sul punto permaneva in capo agli acquirenti.

45.      Pertanto, pur riconoscendo che tale interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92 potrebbe comportare un certo indebolimento del sistema attuativo, devo nondimeno convenire con i ricorrenti nel procedimento principale e con la Commissione, per quanto riguarda il quadro normativo successivo alla sentenza resa nella causa Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago,  sul fatto che la premessa  su cui poggia la prima questione pregiudiziale è corretta.

46.      Esaminerò ora il merito della questione.
2.      Le conseguenze del contrasto del diritto nazionale con il diritto dell’Unione

47.      In sostanza,  con la prima questione sollevata si domanda se, in una situazione in cui la normativa nazionale imponga agli acquirenti, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92, di trattenere il prelievo supplementare dal prezzo del latte, il prelievo non sia più dovuto pur ricorrendo le condizioni stabilite da tale regolamento. In altre parole, il contrasto della normativa nazionale in esame con il diritto dell’Unione potrebbe comportare, quale conseguenza, l’insussistenza dell’obbligazione degli acquirenti di trattenere il prelievo supplementare dai produttori e di versarlo alle autorità nazionali competenti e/o l’esonero dei produttori dall’obbligazione di corrispondere il prelievo supplementare?

48.      La risposta a tale  questione, a mio avviso, è piuttosto ovvia: no. Infatti, tutte le parti che hanno presentato osservazioni nella presente causa (ivi inclusi i ricorrenti nel procedimento principale) sono concordi: il fatto che le norme procedurali nazionali volte a disciplinare la riscossione del prelievo supplementare possano essere in contrasto con il diritto dell’Unione non può esentare gli acquirenti o i produttori dalle proprie obbligazioni sostanziali. In parole povere, il disaccordo (e il contrasto) sulle modalità di riscossione del prelievo non ha alcun effetto sulla eventuale  debenza dello stesso.

49.      Per quanto concerne gli acquirenti, una conclusione diversa sarebbe contraria alle disposizioni di cui ai regolamenti nn. 3950/92 e  1392/2001, i quali prevedono in modo chiaro ed espresso che, in caso di consegne, la responsabilità del prelievo grava sugli acquirenti (21).  Ciò inoltre renderebbe ampiamente inefficace il regime previsto da tali regolamenti, posto che le consegne costituiscono la maggior parte delle vendite di latte e che proprio per tale motivo agli acquirenti «è conferita la responsabilità principale della corretta applicazione di [tale regime]» (22).

50.      L’unico effetto derivante dal contrasto in parola è che la normativa nazionale in oggetto dovrebbe essere disapplicata. Le conseguenze per gli acquirenti sono fondamentalmente due: da un lato, essi riacquistano la loro libertà di riscuotere gli importi con «ogni mezzo appropriato» e, dall’altro lato, non possono essere penalizzati se non hanno riscosso il prelievo a mezzo trattenuta sul prezzo del latte.

51.      A fortiori, il contrasto della normativa nazionale con il diritto dell’Unione in materia di riscossione del prelievo supplementare da parte degli acquirenti non può avere alcun effetto sull’obbligazione di pagamento del prelievo da parte dei produttori.

52.      Come precisato dal sesto considerando e dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 3950/92, l’obbligo di pagamento del prelievo supplementare è una conseguenza diretta del superamento della quota nazionale  e «comporta il pagamento del prelievo da parte dei produttori che hanno contribuito al superamento».

53.      Come recentemente evidenziato dalla Corte, ai sensi dell’articolo 11, paragrafi 1  e 2, del regolamento n. 1392/2001,  «gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure necessarie per garantire che tale prelievo, ivi inclusi gli interessi dovuti in caso di mancato rispetto del termine di pagamento, sia correttamente effettuato e si ripercuota sui produttori che hanno contribuito al superamento» (23). Infatti,  nel caso in cui i produttori non adempiano le proprie  obbligazioni derivanti dal regime e gli acquirenti non agiscano, gli Stati membri hanno la facoltà di agire direttamente contro i produttori al fine di recuperare gli importi dovuti (24).

54.      Per le ragioni sopra esposte, ritengo che la Corte debba rispondere alla prima questione dichiarando che il contrasto di una disposizione nazionale che disciplina la riscossione del prelievo supplementare con l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92 non comporta l’insussistenza dell’obbligazione dei produttori di corrispondere il prelievo supplementare.
C.      Sulla seconda questione

55.      Con la seconda questione il giudice del rinvio domanda se debba essere tutelato il principio dell’affidamento degli acquirenti e dei produttori in regola con l’obbligo di trattenuta del prelievo dal prezzo del latte e di versamento mensile di tale importo alle autorità pubbliche. Tale domanda, a quanto ho inteso, si pone solo nel caso in cui la Corte dovesse rispondere in senso affermativo alla prima questione.

56.      Poiché il contrasto tra la normativa nazionale che disciplina la riscossione del prelievo  supplementare e l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92 non comporta, a mio parere, l’insussistenza dell’obbligazione sostanziale dei produttori e degli acquirenti ai sensi del citato regolamento, la seconda questione sembra perdere il suo significato.

57.      Infatti, all’interno di un tale contesto, non capisco esattamente quali siano le legittime aspettative da tutelare.

58.      Sul punto, aggiungerei solamente che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1392/2001, le autorità degli Stati membri sono tenute ad adottare misure per garantire il pagamento del prelievo dovuto dai produttori inadempienti.  Inoltre, gli importi dovuti sono soggetti all’applicazione degli interessi di mora e gli Stati membri  possono sempre imporre sanzioni adeguate alle parti che violano gli obblighi risultanti da tale regime.
D.      Sulla terza questione

59.      La terza questione pregiudiziale riguarda le conseguenze che possono derivare dal contrasto della normativa nazionale in materia di riscossione e pagamento del prelievo supplementare con le disposizioni dei regolamenti nn. 3950/92 e 1392/2001 per quanto riguarda la restituzione del prelievo in eccesso.

60.      In sostanza, con la terza questione il giudice del rinvio domanda se l’articolo 9 del regolamento n. 1392/2001 osti a una disposizione nazionale che stabilisce differenti modalità e tempistiche di restituzione del prelievo in eccesso ai produttori a seconda che gli importi dovuti dai produttori a titolo di prelievo siano stati o meno trattenuti dal prezzo del latte e versati mensilmente all’autorità nazionale competente.

61.      Per comprendere meglio le ragioni sottese alla questione e i punti che essa solleva, può essere utile richiamare brevemente i fatti rilevanti di questa particolare questione.
1.      Fatti

62.      La produzione di latte in Italia durante la campagna lattiera 2003/2004 ha superato la quota assegnata a tale Stato membro dalla relativa legislazione dell’Unione. Conseguentemente tale Stato membro era tenuto a versare all’Unione europea un prelievo supplementare sull’eccedenza. Tuttavia, poiché alcune quote individuali non sono state utilizzate, l’importo complessivo che le autorità italiane hanno ricevuto (o avrebbero dovuto ricevere) dai produttori che hanno contribuito al superamento – o direttamente o tramite gli acquirenti – era superiore all’importo del prelievo dovuto al bilancio dell’Unione.

63.      Secondo il governo italiano, le autorità nazionali competenti hanno deciso di non avvalersi della possibilità offerta dall’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92 di riassegnare le quote inutilizzate. È stato deciso infatti di redistribuire l’eccedenza ai produttori che rientravano in determinate categorie prioritarie, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 3950/92. A tal fine, i produttori in regola con il pagamento mensile e ubicati in zone di montagna o in altre zone svantaggiate sarebbero stati rimborsati per primi. In caso fosse rimasta una parte dell’eccedenza, le autorità avrebbero allora ridotto l’importo richiesto a quei produttori che non erano in regola con le proprie obbligazioni di pagamento mensile e che erano ubicati, a propria volta, in zone di montagna o in altre zone svantaggiate.

64.      Tuttavia, i ricorrenti nel  procedimento principale contestano tale ricostruzione dei fatti presentata dal governo italiano. Essi sostengono che ciò a cui le autorità italiane in realtà hanno proceduto nel periodo dei fatti in esame non è stato il rimborso del prelievo in eccesso, bensì la riassegnazione delle quote inutilizzate tra determinati produttori che avevano superato le proprie quote individuali.

65.      Ebbene, dal modo in cui è formulata la terza questione posta dal giudice nazionale sembrerebbe che anche secondo quest’ultimo le autorità italiane abbiano deciso, nel 2004, di rimborsare il prelievo in eccesso ai produttori rientranti in talune categorie prioritarie.

66.      Risponderò quindi alla presente questione come articolata dal giudice del rinvio. Nei procedimenti di cui all’articolo 267 TFUE non spetta alla Corte determinare i fatti rilevanti. Questo è un compito del giudice del rinvio.

67.      Detto ciò, e solo per ragioni di completezza, affronterò in breve anche lo scenario indicato dai ricorrenti nel procedimento principale. A mio avviso, gli aspetti fattuali della controversia sui quali le parti non concordano non sono decisivi al fine di affrontare la problematica generale sollevata dalla terza questione, che verte, in breve, sui criteri di differenziazione tra i produttori.

68.      Spiegherò successivamente il motivo per il quale ritengo che gli acquirenti o i produttori non in regola con l’obbligazione, stabilita dalla normativa nazionale, di trattenere il prelievo dal prezzo del latte e di versarlo mensilmente alle autorità competenti non possano essere trattati in modo meno favorevole che gli altri produttori o acquirenti, sia in relazione alla restituzione del prelievo in eccesso sia in relazione alla riassegnazione delle quote inutilizzate.
2.      Restituzione del prelievo in eccesso

69.      Come indicato al precedente paragrafo 60, con la terza questione si domanda se l’articolo 9 del regolamento n. 1392/2001 osti a una disposizione nazionale, come quella di cui all’articolo 2, comma 3, del decreto  legge n. 157/2004, che stabilisce differenti modalità e tempistiche di restituzione del prelievo in eccesso ai produttori a seconda che gli importi dovuti da tali produttori a titolo di prelievo siano stati o meno trattenuti dal prezzo del latte e versati mensilmente all’autorità nazionale competente.

70.      La risposta a tale questione, a mio avviso, dovrebbe essere affermativa.

71.      La formulazione dell’articolo  9, paragrafo 1, del regolamento n. 1392/2001  è molto chiara:  uno Stato membro che decida  di ripartire il prelievo in eccesso fra i produttori può farlo solamente in favore di precise «categorie prioritarie» da determinare sulla base dei criteri ivi elencati. Tali criteri sono chiaramente esaustivi e sono elencati «in ordine di priorità». Gli Stati membri non possono pertanto derogare a detti criteri. A maggior ragione, non possono aggiungere, allo scopo di definire le categorie prioritarie, un criterio che richiede l’osservanza di una norma nazionale procedurale che – per di più – si è rivelata contraria alle disposizioni del regolamento n. 3950/92.

72.      L’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1392/2001, a sua volta,  consente agli Stati membri di adottare «altri criteri obiettivi», ma solamente «qualora l’applicazione dei summenzionati criteri [di cui al paragrafo 1 della stessa disposizione] non esaurisca il finanziamento disponibile per un determinato periodo» e previa consultazione della Commissione.

73.      A mio  parere, tuttavia, il criterio nazionale basato sull’osservanza dell’articolo 5, comma 1, del decreto legge n. 49/2003 è stato adottato al fine di individuare i produttori da rimborsare  per primi. Gli altri produttori ricevono un rimborso solo nel caso in cui siano ancora disponibili fondi dopo il primo turno di rimborsi. Le disposizioni nazionali sembrano quindi seguire una logica che, in pratica, è l’opposto di quella sottesa all’articolo 9 del regolamento n. 1392/2001. Inoltre, non è chiaro, sulla base del fascicolo di causa, se le autorità italiane abbiano consultato la Commissione in merito all’adozione di tale criterio «procedurale».

74.      Ritengo quindi che l’articolo 9 del regolamento n. 1392/2001 osti a che uno Stato membro escluda dalla restituzione produttori che rientrino perfettamente in una delle categorie prioritarie elencate o che soddisfino i criteri concordati tra la Commissione e lo Stato membro in questione. Di conseguenza, i produttori che non hanno pagato il prelievo come previsto dall’articolo 5, comma 1, del decreto legge n. 49/2003 non possono essere trattati in maniera meno favorevole rispetto agli altri produttori in caso di restituzione del prelievo versato in eccesso ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 3950/92.

75.      Per completezza, aggiungerei come osservazione finale che i produttori che hanno doverosamente osservato quanto disposto dall’articolo 5, comma 1, del decreto legge n. 49/2003 non possono essere considerati versare in «una situazione eccezionale risultante da una disposizione nazionale non avente alcun nesso con il presente regime», nel senso di cui all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 3950/92. Tralasciando l’interpretazione dell’ambito della nozione di «situazione eccezionale», che dovrebbe con tutta probabilità  essere intesa in modo piuttosto restrittivo in ogni caso, è chiaro che non vi è alcuna interpretazione concepibile dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 3950/92 sulla base della quale l’articolo 5, comma 1, del decreto legge n. 49/2003 potrebbe essere considerato «non avente alcun nesso» con il regime delle quote latte.

76.      Alla luce di quanto precede, la terza questione, a mio parere, dovrebbe essere risolta nel senso che l’articolo 9 del regolamento n. 1392/2001 osta a una disposizione nazionale che stabilisce differenti modalità e tempistiche di restituzione del prelievo in eccesso ai produttori a seconda che gli importi dovuti da tali produttori a titolo di prelievo siano stati o meno trattenuti dal prezzo del latte e versati mensilmente all’autorità nazionale competente.
3.      Riassegnazione delle quote inutilizzate

77.      La mia valutazione non sarebbe stata diversa anche nel caso in cui il trattamento differenziato riservato dalle autorità italiane ai produttori e agli acquirenti non in regola con l’articolo 5, comma 1, del decreto legge n. 49/2003 avesse riguardato – come sostengono i ricorrenti nel procedimento principale – la riassegnazione delle quote inutilizzate.

78.      L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 3950/92 prevede, in tema di quote non utilizzate, la «riassegnazione  (…) proporzionale ai quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore» (25).  Ciò significa verosimilmente che le quote devono essere assegnate a tutti i produttori che hanno contribuito al superamento e che il loro contributo al prelievo deve essere stabilito di conseguenza (26).

79.      Ne consegue che gli acquirenti o i produttori non in regola con l’articolo 5, comma 1, del decreto legge n. 49/2003 non potevano essere discriminati neanche nel caso di riassegnazione delle quote non utilizzate.
IV.    Conclusione

80.      In conclusione, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Italia) dichiarando quanto segue:
–        Il contrasto di una disposizione nazionale che disciplina la riscossione del prelievo supplementare con l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 3950/92 del Consiglio, del 28 dicembre 1992, che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, non comporta l’insussistenza dell’obbligazione dei produttori di corrispondere il prelievo supplementare;
–        l’articolo 9 del regolamento (CE) n. 1392/2001 della Commissione, del 9 luglio 2001, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 3950/92 che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, osta a una disposizione nazionale che stabilisce differenti modalità e tempistiche di restituzione del prelievo in eccesso ai produttori a seconda che gli importi dovuti da tali produttori a titolo di prelievo siano stati o meno trattenuti dal prezzo del latte e versati mensilmente all’autorità nazionale competente.

1      Lingua originale: l’inglese.

2      V. O’Reilly, J., «Milk quotas and their consideration before the institutions of the Community of particular interest to lawyers», in Heusel, W., Collins, A.M. (ed.), Agricultural law for the European Union, EIPA, Treviri/Dublino, 1999, pag. 103.

3      V., sul punto, Corte dei conti, relazione speciale n. 4/93 concernente l’applicazione del regime delle quote per il controllo della produzione lattiera corredata della risposta della Commissione (GU 1994, C 12, pag. 1).

4      V. la recente sentenza del 24 gennaio 2018, Commissione/Repubblica italiana (C‑433/15, EU:C:2018:31).

5      GU 1992, L 405, pag. 1.

6      V. primo considerando del regolamento n. 3950/92.

7      GU 2001, L 187, pag. 19.

8      GU 2003, L 270, pag. 123.

9      GURI n. 75 del 31 marzo 2003.

10      GURI n. 147 del 25 giugno 2004.

11      Sentenza del 29 aprile 1999,  Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago (C‑288/97, EU:C:1999:214, punti da 29 a 32).

12      V., per esempio, considerando dal primo al terzo del regolamento n. 1788/2003, nonché articolo 1, paragrafo 1, del medesimo regolamento.

13      V. articolo 13 del regolamento n. 3950/92.

14      A questo proposito può valere la pena notare, per analogia, come sia pacifico nel diritto tributario dell’Unione il fatto che le disposizioni concernenti, inter alia, le modalità e gli importi del prelievo delle imposte non possano essere applicate a situazioni esistenti prima della loro entrata in vigore. V., per esempio, sentenza del 17 luglio 2014, Equoland (C‑272/13, EU:C:2014:2091, punto 20).

15      V., tra le altre, sentenza del 14 febbraio 2012, Toshiba Corporation e a. (C‑17/10, EU:C:2012:72, punto 47 e la giurisprudenza citata).

16      V., in particolare, articolo 7 del regolamento n. 1392/2001.

17      V. punti da 29 a 32 di detta sentenza.

18      V., in particolare, punto 30 di detta sentenza.

19      Per maggiori indicazioni sulla questione, v. paragrafi da 69 a 79 delle presenti conclusioni.

20      V. conclusioni dell’avvocato generale La Pergola nella causa Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago (C‑288/97, EU:C:1998:574, paragrafo 13).

21      V., in particolare, ottavo considerando e articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 3950/92, nonché articoli 7 e 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1392/2001.

22      V. considerando 7 del regolamento n. 1392/2001.

23      V. sentenza del 24 gennaio 2018, Commissione/Repubblica italiana (C‑433/15, EU:C:2018:31, punto 41). Il corsivo è mio.

24      V. sentenza del 15 gennaio 2004, Penycoed (C‑230/01, EU:C:2004:20, punto 41).

25      Il corsivo è mio.

26      V. anche, sul punto, sentenza del 5 maggio 2011, Etling e Etling e a.  (C-230/09 e C-231/09, EU:C:2011:271, punto 64).