CELEX: 62012CC0350
Language: sk
Date: 2014-02-13
Title: Návrhy prednesené 13. februára 2014 – generálna advokátka E. Sharpston.#Rada Európskej únie proti Sophie in ’t Veld.#Odvolanie – Prístup k dokumentom inštitúcií – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka, článok 4 ods. 2 druhá zarážka a článok 6 – Stanovisko právneho servisu Rady týkajúce sa začatia rokovaní s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu – Výnimky z práva na prístup – Ochrana verejného záujmu pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy – Ochrana právnych stanovísk – Rozhodnutie o čiastočnom zamietnutí prístupu.#Vec C‑350/12 P.

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
      ELEANOR SHARPSTON
      prednesené 13. februára 2014 (
            1
         )
      
         Vec C‑350/12 P
      
      
         Rada Európskej únie
      
      
         proti
      
      
         Sophie in ’t Veld
      
      „Odvolanie — Prístup k dokumentom inštitúcií — Nariadenie (ES) č. 1049/2001 — Výnimky — Medzinárodné vzťahy — Právne stanovisko — Stanovisko právneho servisu Rady, týkajúce sa začatia medzinárodných rokovaní medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými o medzinárodnej dohode, ktorou sa majú Ministerstvu financií Spojených štátov amerických sprístupniť údaje o finančných transakciách v rámci predchádzania terorizmu a financovaniu terorizmu a boja proti nim — Zamietnutie úplného prístupu“
      
               1. 
            
            
               Toto odvolanie sa týka výkladu dvoch z výnimiek zo zásady, že každý občan EÚ má právo na prístup k dokumentom inštitúcií na základe nariadenia (ES) č. 1049/2001 (
                     2
                  ). V tomto konaní sa Rada odvolala proti rozsudku Všeobecného súdu (
                     3
                  ), ktorým bolo čiastočne zrušené rozhodnutie Rady z 23. októbra 2009 („sporné rozhodnutie“), ktorým bola zamietnutá žiadosť pani Sophie in ’t Veld o prístup k stanovisku právneho servisu Rady týkajúcemu sa odporúčania Komisie Rade o povolení na začatie rokovaní medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými o medzinárodnej dohode, ktorou sa majú Ministerstvu financií Spojených štátov amerických sprístupniť údaje o finančných transakciách v rámci predchádzania terorizmu a financovaniu terorizmu a boja proti nim („dokument č. 11897/09“) (
                     4
                  ). Výnimky, na ktoré sa odvoláva Rada, spočívali v tom, že zverejnenie by narušilo ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy, a že právne stanovisko právneho servisu Rady, poskytnuté v tomto kontexte bolo chráneným dokumentom.
            
         
               2. 
            
            
               Dve hlavné otázky, ktoré vznikli v tomto konaní, sú či pri preskúmavaní tohto rozhodnutia Všeobecný súd uplatnil správnu mieru preskúmania a či sa pri posudzovaní tejto časti rozhodnutia Rady, ktorým bol zamietnutý prístup z dôvodov, že zverejnenie by narušilo záujem verejnosti, pokiaľ ide o ochranu právneho stanoviska, Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď považoval rokovanie o medzinárodnej dohode a jej uzatvorenie za analogické s legislatívnou činnosťou inštitúcie, a teda nesprávne uplatnil rozsudok Súdneho dvora vo veci Turco (
                     5
                  ).
            
         
         Právo EÚ
      
      
         Zmluvy
      
      
               3.
            
            
               Význam transparentnosti je pevne zakotvený v práve EÚ. V čase prijatia sporného rozhodnutia článok 1 ZEÚ už odkazoval na rozhodnutia, ktoré sa prijímajú „čo najotvorenejšie“. (
                     6
                  )
            
         
               4.
            
            
               Článok 8 Charty základných práv (
                     7
                  ) stanovuje, že každý má právo na ochranu osobných údajov, ktoré sa ho týkajú. Článok 42 Charty stanovuje, že ktorýkoľvek občan EÚ má právo na prístup k dokumentom inštitúcií.
            
         
         Nariadenie
      
      
               5.
            
            
               Relevantné sú nasledujúce odôvodnenia nariadenia:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Druhý [o]dsek článku 1 Zmluvy o Európskej únii zakotvuje koncepciu otvorenosti konštatujúc, že zmluva znamená nové štádium v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom.
                     
                  
                        (2)
                     
                     
                        Otvorenosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi. Otvorenosť prispieva k posilneniu princípov demokracie a úcty k základným právam, ako to ustanovuje článok 6 Zmluvy o EÚ a Charta základných práv Európskej únie.
                     
                  …
               
                        (4)
                     
                     
                        Účelom tohto nariadenia je čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom a ustanoviť pre tento prístup všeobecné pravidlá a obmedzenia v súlade s článkom 255 ods. 2 Zmluvy o ES.
                     
                  …
               
                        (6)
                     
                     
                        Je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom v prípadoch, keď orgány konajú v rámci svojich právom stanovených právomocí vrátane prenesených právomocí, pričom zároveň zachovávajú efektívnosť ich rozhodovacieho procesu. Také dokumenty majú byť v čo najširšom rozsahu priamo prístupné.
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        V súlade s článkami 28 ods. 1 a 41 ods. 1 Zmluvy o EÚ sa toto právo na prístup vzťahuje aj na dokumenty týkajúce sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach. Každý orgán má rešpektovať svoje bezpečnostné pravidlá.
                     
                  …
               
                        (11)
                     
                     
                        V zásade majú byť všetky dokumenty týchto orgánov prístupné verejnosti. Je však potrebné chrániť niektoré verejné a súkromné záujmy prostredníctvom výnimiek. Orgány majú mať právo chrániť svoje vnútorné porady a rokovania v prípadoch, keď je potrebné zachovať ich schopnosť plniť úlohy. Pri posudzovaní výnimiek majú orgány zohľadniť tie zásady v právnych predpisoch spoločenstva, ktoré sa týkajú ochrany osobných údajov vo všetkých oblastiach činnosti únie.
                     
                  …“
            
         
               6.
            
            
               Účelom nariadenia je aj vymedziť „pravidlá, podmienky a obmedzenia z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, ktorými sa spravuje právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (ďalej len ‚orgány‘), ako sa ustanovuje v článku 255 Zmluvy o ES, takým spôsobom, aby sa zaistil čo najširší prístup k dokumentom“. (
                     8
                  )
            
         
               7.
            
            
               Článok 2 nariadenia sa nazýva „Adresát a rozsah pôsobnosti“ a okrem iného stanovuje:
               „1.   Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení.
               …
               3.   Toto nariadenie sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré niektorý z orgánov má, to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal a ktoré má v držbe.
               …“
            
         
               8.
            
            
               Výnimky z práva na prístup k dokumentom, ktoré sú v držbe inštitúcií, sú stanovené v článku 4 nariadenia, ktorý v rozsahu relevantnom pre túto vec [článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka, a článok 4 ods. 2 druhá zarážka] stanovuje:
               „1.   Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
               
                        (a)
                     
                     
                        verejného záujmu týkajúceho sa:
                     
                  …
               
                        —
                     
                     
                        medzinárodných vzťahov,
                     
                  …
               2.   Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
               …
               
                        —
                     
                     
                        súdneho konania a právneho poradenstva,
                     
                  …
               pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
            
         
               9.
            
            
               Článok 4 ods. 6 stanovuje, že ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.
            
         
         Sporné rozhodnutie a jeho pozadie
      
      
               10.
            
            
               Body 1 až 8 napadnutého rozsudku predstavujú v plnej miere vysvetlenie pozadia sporného rozhodnutia.
            
         
               11.
            
            
               Pani Sophie in ’t Veld, poslankyňa Parlamentu, požiadala o prístup k dokumentu č. 11897/09. V súlade s postupmi stanovenými v nariadení Rada informovala pani in ’t Veld, že jej umožní čiastočný prístup, ale zamietla jej úplný prístup k tomuto dokumentu, pričom sa odvolala na výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke a článok 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia.
            
         
               12.
            
            
               Po prvé Rada uviedla, že „zverejnením [dokumentu č. 11897/09] by boli verejnosti prezradené informácie týkajúce sa určitých ustanovení pripravovanej dohody…, čo by malo nepriaznivý vplyv na postavenie [Únie] pri rokovaniach, a takisto by to narušilo atmosféru dôvery v prebiehajúcich rokovaniach“. Rada dodala, že „zverejnením tohto dokumentu by boli druhej strane [, s ktorou rokuje Európska únia]… prezradené informácie týkajúce sa postoja, ktorý má [Európska únia] zaujať v rámci rokovaní, čo by v prípade, ak by právne stanovisko bolo kritické, mohlo byť zneužité tak, že by bolo oslabené postavenie [Európskej únie] pri rokovaniach“ (bod 6 sporného rozhodnutia).
            
         
               13.
            
            
               Po druhé Rada uviedla, že dokument č. 11897/09 obsahoval „právne stanovisko [právneho servisu] týkajúce sa právneho základu a právomocí [Európskej únie] a Európskych spoločenstiev na uzavretie dohody“ a že „orgány zastávali rozdielne názory na tento citlivý predmet, ktorý má vplyv na právomoc Európskeho parlamentu pri uzatváraní dohody“. Za týchto okolností „by zverejnením obsahu požadovaného dokumentu bola porušená ochrana právnych stanovísk, keďže by sa tým verejne sprístupnilo interné právne stanovisko [právneho servisu] určené výlučne členom Rady v kontexte predbežných diskusií v Rade o pripravovanej dohode“ (bod 10 sporného rozhodnutia). Okrem toho Rada „dospela k záveru, že ochrana interného právneho stanoviska týkajúceho sa návrhu medzinárodnej zmluvy… prevažovala nad verejným záujmom na zverejnení“ (bod 15 sporného rozhodnutia).
            
         
               14.
            
            
               Rada napokon podľa článku 4 ods. 6 nariadenia poskytla „čiastočný prístup…, k úvodu nachádzajúcemu sa na strane 1, bodom 1 až 4, ako aj prvej vete bodu 5 dokumentu, na ktoré sa nevzťahujú výnimky uvedené v nariadení [č. 1049/2001]“ (bod 16 sporného rozhodnutia). (
                     9
                  )
            
         
         Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
      
      
               15.
            
            
               Dňa 31. decembra 2009 pani in ’t Veld podala žalobu, ktorou sa domáhala zrušenia sporného rozhodnutia a náhrady trov konania. Európska komisia vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania na podporu Rady, pričom tvrdila, že žalobu treba zamietnuť. Na základe uznesenia Všeobecného súdu Rada predložila dokument č. 11897/09 k nahliadnutiu. Dokument nebol sprístupnený pani in ’t Veld, ani Komisii.
            
         
               16.
            
            
               Všeobecný súd rozhodol, že sporné rozhodnutie je potrebné čiastočne zrušiť v rozsahu, v akom v rozpore s ustanoveniami článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky, článku 4 ods. 2 druhej zarážky a článku 4 ods. 6 nariadenia odmieta prístup k iným nezverejneným častiam požadovaného dokumentu, než sú časti týkajúce sa špecifického obsahu pripravovanej dohody alebo smerníc pre rokovania, ktoré by mohli odhaliť strategické ciele sledované Európskou úniou pri rokovaniach. (
                     10
                  )
            
         
               17.
            
            
               Všeobecný súd vymedzil rámec svojho prístupu v bodoch 17 až 22 napadnutého rozsudku. Po prvé, zámerom nariadenia je poskytnúť čo najplnší možný účinok právu na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií. Po druhé, výnimky stanovené v článku 4 nariadenia sa od tejto zásady odchyľujú; preto sa musia vykladať a uplatňovať striktne. V tejto súvislosti treba uviesť, že samotná okolnosť, že sa dokument dotýka záujmu chráneného výnimkou, ešte nestačí na odôvodnenie jej uplatnenia a nebezpečenstvo ohrozenia chráneného záujmu musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.
            
         
               18.
            
            
               Pokiaľ ide o rozsah preskúmania, Všeobecný súd rozhodol, že rozhodnutie, ktoré má inštitúcia prijať podľa tohto ustanovenia, má najmä vzhľadom na mimoriadnu citlivosť a dôležitosť chráneného záujmu komplexný a chúlostivý charakter, vyžadujúci si mimoriadny stupeň obozretnosti: „Keďže takéto rozhodnutie si vyžaduje širokú mieru voľnej úvahy, kontrola zákonnosti vykonávaná Všeobecným súdom sa musí obmedziť na overenie rešpektovania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj na overenie, či nedošlo k zjavne nesprávnemu skutkovému posúdeniu a k zneužitiu právomoci“. (
                     11
                  ) Všeobecný súd ďalej uviedol, že „… je potrebné preskúmať, či Rada preukázala, že prístup k nezverejneným údajom dokumentu… č. 11897/09 môže konkrétne a skutočne porušiť dotknutý verejný záujem“. (
                     12
                  )
            
         
         Odvolanie a konanie na Súdnom dvore
      
      
               19.
            
            
               Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
               
                        —
                     
                     
                        zrušil napadnutý rozsudok,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        rozhodol s konečnou platnosťou v záležitostiach, ktorých sa týka jej odvolanie, a
                     
                  
                        —
                     
                     
                        zaviazal pani in ’t Veld na náhradu trov konania Rady vzniknutých v tomto odvolacom konaní.
                     
                  
         
               20.
            
            
               Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade výnimiek v článku 4 nariadenia. Uvádza dva dôvody na podporu svojho odvolania, ktoré sa týkajú výkladu (i) článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky a (ii) článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia.
            
         
               21.
            
            
               Komisia podporuje Radu, pričom uvádza, že Všeobecný súd nezohľadnil osobitne citlivú povahu záležitosti, ktorej sa týka dokument č. 11897/09.
            
         
               22.
            
            
               Európsky parlament vstúpil do konania na Súdnom dvore ako vedľajší účastník konania na podporu pani in’t Veld.
            
         
         Prvý odvolací dôvod: nesprávny výklad článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia
      
      
               23.
            
            
               Rada na podporu prvého dovolacieho dôvodu uvádza, že došlo k dvom nesprávnym právnym posúdeniam: (i) nie je pravda, že nezhoda, pokiaľ ide o voľbu právneho základu, nemôže narušiť medzinárodné záujmy Európskej únie (prvá časť prvého odvolacieho dôvodu) a (ii) bolo uplatnené nesprávne kritérium preskúmania (druhá časť prvého odvolacieho dôvodu).
            
         
         Časť 1: voľba právneho základu
      
      
               24.
            
            
               Všeobecný súd najprv poukázal na to, že dokument č. 11897/09 môže patriť do oblasti činnosti Rady spočívajúcej v udržiavaní medzinárodných vzťahov. (
                     13
                  ) Všeobecný súd po preskúmaní dokumentu rozhodol, že Rada sa mohla oprávnene odvolávať na riziko hrozby verejnému záujmu na účely uplatnenia výnimky uvedenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke, aby zamietla zverejnenie určitých častí, ktoré by odhalili špecifický obsah navrhovanej dohody alebo smerníc pre rokovania. (
                     14
                  )
            
         
               25.
            
            
               Všeobecný súd sa potom venoval tomu, či časti analyzujúce právny základ pripravovanej dohody majú byť zverejnené a vykonal nasledujúce posúdenie. Po prvé, v protiklade s tvrdeniami Rady a Komisie nebezpečenstvo prezradenia postojov k právnemu základu, ktoré zaujali inštitúcie na účely uzatvorenia budúcej dohody, ako také nedokazuje existenciu hrozby pre záujem Únie v oblasti medzinárodných vzťahov. Po druhé, voľba vhodného právneho základu tak pre internú, ako aj medzinárodnú činnosť Európskej únie, má ústavný význam. Keďže Európska únia má len zverené právomoci, musí akt, ktorý zamýšľa prijať, nevyhnutne oprieť o ustanovenie Zmluvy, ktoré ju oprávňuje, aby takýto akt schválila. Po tretie, voľba právneho základu aktu, vrátane aktu prijatého s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu, nemôže vyplývať iba z presvedčenia jeho autora, ale musí byť založená na súdne preskúmateľných objektívnych skutočnostiach, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah aktu. Po štvrté, keďže je teda voľba právneho základu založená na objektívnych skutočnostiach a nepodlieha voľnej úvahe inštitúcie, prípadnú rôznosť názorov o tejto otázke nebude možné stotožňovať s rôznosťou názorov medzi inštitúciami, pokiaľ ide o skutočnosti týkajúce sa obsahu dohody. Nakoniec, samotná obava o prezradenie prípadného odlišného postoja inštitúcií k právnemu základu rozhodnutia povoľujúceho začatie rokovaní v mene Európskej únie nebude stačiť na vyvodenie záveru o nebezpečenstve porušenia ochrany verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov.
            
         
               26.
            
            
               Všeobecný súd potom zamietol (
                     15
                  ) argument Komisie, že zverejnením rozdielnosti názorov, pokiaľ ide o právny základ, hrozí narušenie dôveryhodnosti Európskej únie počas rokovaní, pričom uviedol, že v každom prípade keby nedošlo k zhode medzi inštitúciami týkajúcej sa právneho základu, je možné použiť postup podľa článku 300 ods. 6 ES. (
                     16
                  )
            
         
               27.
            
            
               Všeobecný súd takisto konštatoval, (
                     17
                  ) že existencia rozdielnych stanovísk, pokiaľ ide o právny základ pripravovanej dohody, už bola verejne známa, keďže ju konštatovalo uznesenie Európskeho parlamentu zo 17. septembra 2009. (
                     18
                  )
            
         
               28.
            
            
               Všeobecný súd dospel k záveru, (
                     19
                  ) že prvej výhrade pani in ’t Veld by sa malo čiastočne vyhovieť, keďže Rada nepreukázala riziko hrozby pre verejný záujem týkajúci sa medzinárodných vzťahov, vo vzťahu k nezverejneným častiam dokumentu č. 11897/09 venovaným právnemu základu pripravovanej dohody.
            
         
               29.
            
            
               Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď nezohľadnil zásadu vyskytujúcu sa v judikatúre Súdneho dvora, že spor týkajúci sa právneho základu podkopáva rokovaciu pozíciu Európskej únie, keď Európskej únie uzatvára medzinárodnú dohodu. Rada kritizuje tieto aspekty napadnutého rozsudku: (i) záležitosť právneho základu nie je čisto technickou záležitosťou, ktorá by nemala politický význam; (ii) rozsudok Súdneho dvora vo veci ERTA (
                     20
                  ) a následná judikatúra jasne preukazujú relevantnosť právneho základu pre riadenie vonkajších vzťahov Európskej únie; (iii) odkaz na postup podľa článku 300 ods. 6 ES je irelevantný, pretože žiadna z dotknutých inštitúcií nepoužila tento postup. Ďalej, (iv) dokument č. 11897/09 nebol oprávnene verejne prístupný, keďže Rada nesúhlasila s jeho zverejnením; preto nebolo potrebné zohľadniť tento aspekt.
            
         
               30.
            
            
               Komisia dodáva, že Všeobecný súd nesprávne nezohľadnil vysoko citlivú povahu dokumentu č. 11897/09, ako aj negatívne dôsledky pre prebiehajúce rokovania, vyplývajúce zo zverejnenia. Ďalej, existencia rozdielnych stanovísk, pokiaľ ide o právny základ, neznamená, že neexistujú rozdielne stanoviská týkajúce sa samotnej podstaty.
            
         
               31.
            
            
               Pani in ’t Veld tvrdí, že prvý odvolací dôvod Rady je neúčinný alebo subsidiárne nedôvodný. V podstate tvrdí, že Rada nesprávne vykladá napadnutý rozsudok. Zverejnenie nezhody týkajúcej sa právneho základu, ktorý je čisto technickou záležitosťou, nemôže za žiadnych okolností narúšať ochranu verejného záujmu na účely medzinárodných vzťahov.
            
         
               32.
            
            
               Európsky parlament podobne tvrdí, že Rada si nesprávne vyložila napadnutý rozsudok. Na rozdiel od pani in ’t Veld uznáva, že zverejnenie nezhody týkajúcej sa právneho základu by mohlo narušiť verejný záujem, pričom však tvrdí, že o to tu nešlo. To, či sa na takéto zverejnenie vzťahuje výnimka uvádzaná Radou, by sa malo posudzovať individuálne v jednotlivých prípadoch.
            
         
               33.
            
            
               Nesúhlasím s Radou (a sčasti ani s Komisiou).
            
         
               34.
            
            
               V bode 50 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uviedol, že: „… samotná obava o prezradenie prípadného odlišného postoja orgánov… nebude stačiť na vyvodenie záveru o nebezpečenstve porušenia ochrany verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov…“. Všeobecný súd nezašiel tak ďaleko, že by rozhodol, že zverejnenie odlišného stanoviska medzi inštitúciami, pokiaľ ide o právny základ, nemôže nikdy narušiť ochranu verejného záujmu na účely článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia. Rozhodol iba tak, že hoci Rada preukázala obavu zo zverejnenia, nepreukázala, ako by poskytnutie prístupu k dokumentu č. 11897/09 narušilo ochranu verejného záujmu; a teda ako bola splnená podmienka na uplatnenie výnimky uvedenej v nariadení. Na účely tohto záveru Všeobecný súd zohľadnil to, že otázka právneho základu nie je záležitosťou, ktorá by bola v diskrečnej právomoci inštitúcií (právny základ určujú Zmluvy podľa faktorov, ktoré môžu viesť k súdnemu preskúmaniu); že Zmluva stanovuje postup na riešenie sporov; a že rozdielne stanoviská týkajúce sa právneho základu už boli zverejnené.
            
         
               35.
            
            
               Toto zhodnotenie situácie neodhalilo žiadne nesprávne právne posúdenie v odôvodnení Všeobecného súdu.
            
         
               36.
            
            
               Po prvé, právny základ je naozaj určovaný právnymi pravidlami, ktoré oprávňujú relevantnú inštitúciu konať. Nie je to záležitosť, ktorá by patrila do diskrečnej právomoci dotknutej inštitúcie, ani (z právneho hľadiska) nie je relevantný per se jej politický význam.
            
         
               37.
            
            
               Po druhé, nesúhlasím s tvrdeniami Rady týkajúcimi sa veci ERTA a s tým, ako by sa tento rozsudok mal uplatniť v prejednávanej veci. Vo veci ERTA sa týkal spor medzi Radou a Komisiou, pokiaľ ide o právny základ, toho, či uzatvorenie predmetnej dohody patrilo do rámca (vtedy) právomoci Spoločenstva alebo právomoci na medzivládnej úrovni. Súdny dvor zistil, že pre rokovania bola typická skutočnosť, že ich iniciovanie a značná časť vykonanej práce ležala na pleciach Spoločenstva. Preto, keď Rada prijala svoje stanovisko v rámci rokovaní, už nemala úplnú slobodu konať vo svojich vzťahoch s tretími krajinami, ktoré sa zúčastnili rokovaní. (
                     21
                  ) Súdny dvor uviedol, že keby sa v tomto štádiu rokovaní oznámilo dotknutým tretím krajinám, že odteraz existuje nové rozdelenie právomocí vnútri Spoločenstva, mohlo to ohroziť úspešný výsledok rokovaní, ako nakoniec uznal zástupca Komisie v rámci rokovaní Rady. (
                     22
                  ) V uvedenom rozsudku nevidím žiadne všeobecné pravidlo, že by zverejnenie rozdielneho stanoviska, pokiaľ ide o právny základ, jednoznačne narušilo záujmy Európskej únie v medzinárodných rokovaniach. Rada neposkytla žiadny dokument, z ktorého by vyplývalo, že okolnosti sporu týkajúceho sa právneho základu, skúmaného v dokumente 11897/09, sú také isté (alebo podobné) ako okolnosti tvoriace pozadie veci ERTA. Navyše, vo veci ERTA úplne zjavne nebola v roku 1971 riešená otázka, ktorá vzniká tu, a to či zverejnenie takejto nezhody poškodzuje verejný záujem, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy na účely výnimky uvedenej v nariadení č. 1049/2001.
            
         
               38.
            
            
               Neuznávam ani to, že takéto všeobecné pravidlo sa má vyvodiť z návrhov vo veciach 1/75 (
                     23
                  ) a 2/94. (
                     24
                  ) Súdny dvor totiž vysvetlil v posledných uvedených návrhoch, že možné rozhodnutie v tom zmysle, že medzinárodná dohoda je buď z dôvodu svojho obsahu alebo postupu použitého pri jej prijímaní, nezlučiteľná s ustanoveniami Zmluvy, by určite spôsobila nielen v kontexte EÚ, ale takisto v oblasti medzinárodných vzťahov, vážne ťažkosti a mohla by viesť k negatívnym dôsledkom pre všetky dotknuté strany vrátane tretích krajín. (
                     25
                  ) Súdny dvor ďalej vysvetlil, že cieľom postupu, že sa vopred získa stanovisko Súdneho dvora, je vyhnúť sa takejto situácii. (
                     26
                  ) (Teda, vnímam odkaz Všeobecného súdu na tento postup v napadnutom rozsudku ako iba ilustratívny. Neuviedol, že by sa ktorákoľvek inštitúcia odvolávala na tento postup v prejednávanej veci.)
            
         
               39.
            
            
               Pokiaľ ide o obavy Komisie, súhlasím so Všeobecným súdom, že nemusí nevyhnutne vyplývať z existencie nezhôd, pokiaľ ide o právny základ, že zásada jednoty v zastupovaní navonok je narušená rovnako ako by to mohlo byť, keď existujú nezhody týkajúce sa samotnej podstaty. Všeobecný súd ani neuviedol, že rozdielne stanovisko týkajúce sa právneho základu nevyhnutne znamená, že neexistujú rozdielne stanoviská, pokiaľ ide o samotnú podstatu záležitosti. Keby tak urobil, súhlasil by som s Komisiou, že takéto stanovisko by bolo nesprávne.
            
         
               40.
            
            
               V súlade s tým sa teda Všeobecný súd nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že neexistuje všeobecné pravidlo, že spor týkajúci sa právneho základu sám o sebe narúša ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy.
            
         
               41.
            
            
               Po tretie, Všeobecný súd pri skúmaní sporného rozhodnutia nemohol zjavne nezohľadniť skutočnosť, že kľúčový obsah dokumentu 11897/09 bol už verejnosti známy predtým, ako bolo prijaté sporné rozhodnutie. Je pravda, že Rada nesúhlasila so zverejnením kľúčového obsahu dokumentu 11897/09 Európskym parlamentom. (
                     27
                  ) Všeobecný súd bol však aj tak povinný logicky zvážiť, ako by mohlo vzniknúť riziko na účely článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia, keď informácie týkajúce sa nesúhlasu s právnym základom už boli de facto už verejnosti sprístupnené. Všeobecný súd sa preto správne domnieval, že skutočnosť, že kľúčový obsah dokumentu 11897/09 už bol zverejnený v rezolúcii Európskeho parlamentu, bola relevantným faktorom, ktorý Rada mala zohľadniť pri posudzovaní žiadosti pani in ’t Veld.
            
         
               42.
            
            
               Na základe toho sa domnievam, že prvá časť prvého odvolacieho dôvodu je nedôvodná.
            
         
         Časť 2: štandard preskúmania
      
      
               43.
            
            
               Rada tvrdí, že pri preskúmavaní sporného rozhodnutia Všeobecný súd uplatnil nesprávny test. Rada opisuje test, ktorý bol uplatnený, ako štandard preskúmania založený na „skutočnej a konkrétnej škode“ a tvrdí, že Všeobecný súd mal namiesto toho uplatniť štandard „širokej diskrečnej právomoci“ alebo štandard „marginálneho preskúmania“. Rada tvrdí, že test skutočnej a konkrétnej škody sa uplatňuje v rámci uvedenia dôvodov, ale že Všeobecný súd sa dopustil chyby, keď uviedol v bode 58 svojho rozsudku, že Rada by mala uplatniť test „skutočnej a konkrétnej škody“ pri posudzovaní žiadostí o zverejnenie podľa článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia.
            
         
               44.
            
            
               S Radou nesúhlasím.
            
         
               45.
            
            
               Podľa mňa, keď súdy EÚ preskúmavajú rozhodnutia inštitúcií týkajúce sa žiadostí o prístup k dokumentom na základe nariadenia, toto preskúmanie nemôže byť obmedzené spôsobom, ktorý navrhuje Rada. Súdy môžu byť vyzvané, aby rozhodli o takýchto rozhodnutiach rôznymi cestami, najmä: (i) vzhľadom na význam výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia; (ii) určením právneho štandardu preskúmania; a (iii) preskúmaním posúdenia inštitúcií (obsiahnutého v odôvodnení ich následného rozhodnutia), či existuje prevládajúci verejný záujem na zverejnení v prípadoch, keď sa určitý subjekt odvolal na výnimky v článku 4 ods. 2 (alebo 3) nariadenia.
            
         
               46.
            
            
               Ďalej, Všeobecný súd nedefinoval test, ktorý uplatnil v napadnutom rozsudku spôsobom, ktorý opisuje Rada. V bode 58 napadnutého rozsudku uviedol: „… Rada nepreukázala, ako by mohol širší prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne[ (
                     28
                  )] porušovať ochranu verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov…“. V rámci svojho posudzovania Všeobecný súd nezašiel tak ďaleko, aby žiadal Radu, aby preukázala skutočnú škodu. Skôr skúmal, či Rada preukázala konkrétne a skutočne, ako by poskytnutie prístupu k dokumentu 11897/09 spôsobilo riziko, že by bola narušená ochrana verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy. V tejto súvislosti rada jednoducho zle pochopila rozsudok Všeobecného súdu.
            
         
               47.
            
            
               Z judikatúry vyplýva, že keďže výnimky v článku 4 nariadenia sa odchyľujú od zásady čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom, ktoré majú inštitúcie, tieto výnimky sa musia vykladať a uplatňovať striktne. (
                     29
                  ) Pokiaľ teda dotknutá inštitúcia odmietne prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bola požiadaná, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a účinne (
                     30
                  ) ohroziť záujem chránený ktoroukoľvek výnimkou stanovenou v článku 4, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva. Okrem toho riziko zasiahnutia do záujmu musí byť primerane predvídateľné, a nie iba hypotetické. (
                     31
                  ) Tieto zásady sa uplatňujú na všetky výnimky v článku 4.
            
         
               48.
            
            
               Všeobecný súd riadne nasledoval tento prístup. Vyložil článok 4 ods. 1 písm. a) nariadenia tak, že znamená, že Rada musí vysvetliť, ako prístup k dokumentu 11897/09 konkrétne a skutočne naruší uvádzaný chránený záujem, keďže nato, aby sa uplatnila výnimka, nestačí, aby dokument 11897/09 patril do kategórie medzinárodných vzťahov. V súlade s tým Všeobecný súd overil, či bol nárok Rady na zamietnutie prístupu k dokumentu 11897/09 prijateľný. To je v zhode s požiadavkou uvedenou v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia, že inštitúcia, ktorá sa odvoláva na výnimku musí preukázať, prečo sa domnieva, že existuje riziko narušenia ochrany verejného záujmu v konkrétnom prípade. Všeobecný súd sa preto nedopustil nesprávneho posúdenia v rámci skúmania, či Rada preukázala, že prístup k dokumentu 11897/09 by mohol konkrétne a skutočne (alebo konkrétne a účinne) narušiť ochranu záujmu verejnosti na účely výnimky týkajúcej sa medzinárodných vzťahov, stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke.
            
         
               49.
            
            
               Ako chápem body 46 až 59 napadnutého rozsudku ja, Všeobecný súd v nich dospel k záveru, že Rada nepreukázala prijateľne nárok, že prístup k dokumentu 11897/09 by narušil ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy z dvoch dôvodov: (i) Rada predpokladala, že existuje všeobecné pravidlo, že spory týkajúce sa právneho základu by sa nemali zverejňovať, pretože narušujú jednotnosť rokovaní; a (ii) Rada nezohľadnila skutočnosť, že kľúčový obsah dokumentu 11897/09 už bol verejnosti známy.
            
         
               50.
            
            
               Ako naozaj Rada uznáva, Všeobecný súd citoval správny test v bode 25 svojho rozsudku, keď odkázal na širokú diskrečnú právomoc inštitúcií pri uplatňovaní všeobecných kritérií porušovania verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy uvedené v článku 4 nariadenia a na rozsudok Súdneho dvora vo veci Sison. (
                     32
                  ) Odôvodnenie Rady v spornom rozhodnutí preto nesplnilo to, čo vyžaduje správne vnímanie článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia. Všeobecný súd tam výslovne uznal nielen to, že Rada má širokú diskrečnú právomoc, ale aj to, že rozsah jeho vlastného preskúmania je obmedzený.
            
         
               51.
            
            
               Všeobecný súd pri rozhodovaní o výhrade pani in ’t Veld na prvom stupni, ktorá bola založená na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia neidentifikoval, ktorý zo štyroch prvkov uvedených v rozsudku Sison predstavoval presný základ pre jeho rozhodnutie: (i) nedodržanie procesných pravidiel; (ii) nesplnenie povinnosti uviesť dôvody, (iii) či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu; alebo (iv) či došlo k zneužitiu právomocí. (
                     33
                  ) Všeobecný súd sa skôr zameral na výklad článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia a dospel k záveru, že Rada nepreukázala ako by bola narušená ochrana verejného záujmu. (
                     34
                  ) Všeobecný súd nezašiel až tak ďaleko, aby nahradil svojim vlastným posúdením sporného rozhodnutia posúdenie Rady – nestanovil, že tam nebolo riziko pre ochranu verejného záujmu. Podľa mňa je toto posúdenie v zásade v súlade s rozsudkom Sison.
            
         
               52.
            
            
               Dospel som preto k záveru, že prvý odvolací dôvod je nedôvodný.
            
         
         Druhý odvolací dôvod: nesprávny výklad druhej zarážky článku 4 ods. 2
      
      
               53.
            
            
               Druhý odvolací dôvod sa skladá z dvoch častí. Po prvé, Rada tvrdí, že Všeobecný súd opomenul posúdiť tak citlivý obsah právneho stanoviska ako aj osobitné okolnosti v prípade žiadosti pani in ’t Veld’s o prístup a uplatnil nesprávny štandard preskúmania. Po druhé, Rada tvrdí, že pri posudzovaní testu prevládajúceho verejného záujmu (v druhom pododseku článku 4 ods. 2), si Všeobecný súd nesprávne zamenil rokovanie a uzatvorenie medzinárodnej dohody za legislatívne činnosti inštitúcie.
            
         
               54.
            
            
               V napadnutom rozsudku Všeobecný súd najprv vykreslil test „Turco“:
               „Po prvé sa Rada musí uistiť, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, skutočne obsahuje právne stanovisko, a pokiaľ je to tak, musí určiť, ktorých jeho častí sa skutočne týka, a teda ktoré môžu spadať do pôsobnosti uvedenej výnimky. Po druhé musí Rada preskúmať, či by sa zverejnením častí predmetného dokumentu, identifikovaných ako častí týkajúcich sa právnych stanovísk, porušila ich ochrana. Napokon po tretie, ak sa Rada domnieva, že zverejnenie dokumentu by porušilo ochranu právnych stanovísk, musí overiť, či neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci toto zverejnenie bez ohľadu na z toho vyplývajúce narušenia jej schopnosti žiadať o právne stanoviská a získať otvorené, objektívne a kompletné stanoviská…“ (
                     35
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Všeobecný súd rozhodol, že dokument 11897/09 sa naozaj týkal právneho stanoviska (prvá fáza testu Turco). Ďalej, Všeobecný súd zdôraznil, že akékoľvek riziko narušenia ochrany právneho stanoviska musí byť primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické (druhá fáza testu Turco). Všeobecný súd dospel k záveru, že dôvody Rady pre zamietnutie prístupu k dokumentu 11897/09 neboli dostatočné na preukázanie existencie takéhoto rizika žiadnym konkrétnym, podrobným dôkazom. Samotná skutočnosť, že právne stanovisko obsiahnuté v dokumente 11897/09 sa týkalo medzinárodných vzťahov Európskej únie samo o sebe nepostačovalo na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhom odseku nariadenia. Skutočnosť, že právne stanovisko vyjadrené v dokumente 11897/09 sa týkalo medzinárodných vzťahov, už bolo zohľadnené vo vzťahu k výnimke v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke. Všeobecný súd však aj tak uznal, že zvýšená ochrana by sa mala poskytnúť, keď prebiehajú takéto rokovania. (
                     36
                  )
            
         
               56.
            
            
               Všeobecný súd rozhodol, že Rada sa nemôže odvolávať na všeobecné úvahy, že v citlivej oblasti možno predpokladať hrozbu pre chránený verejný záujem a postačovalo by to na preukázanie existencie záujmu chráneného článkom 4 ods. 2 nariadenia. Takisto ani konkrétna a predvídateľná hrozba porušenia takéhoto záujmu na účely článku 4 ods. 2 nemôže byť preukázaná len obavou, že občanom Únie budú prezradené rozdielne názory inštitúcií týkajúce sa právneho základu medzinárodnej činnosti Európskej únie (a vzniknú tak pochybnosti o legalite tejto činnosti). Otvorenosť dáva väčšiu legitimitu inštitúciám v očiach občanov EÚ a zvyšuje ich dôveru v tieto inštitúcie tým, že sa pripustí verejná diskusia. Táto zásada sa uplatňuje aj na medzinárodnú činnosť Európskej únie, pretože rozhodovací proces v tejto oblasti nie je oslobodený od uplatňovania zásady transparentnosti. (
                     37
                  )
            
         
               57.
            
            
               Všeobecný súd ďalej zamietol tvrdenie, že by mohla byť ohrozená schopnosť právneho servisu Rady brániť na súde stanovisko, ku ktorému vydala negatívne stanovisko. (
                     38
                  ) Ďalej Všeobecný súd rozhodol, že Rada nebola oprávnená neposkytnúť viac informácií len preto, že obsah dokumentu 11897/09 bol citlivý. (
                     39
                  )
            
         
               58.
            
            
               Všeobecný súd uviedol, že Rada musí vyvážiť osobitný záujem, ktorý má byť chránený nezverejnením predmetného dokumentu a akýkoľvek prevládajúci verejný záujem odôvodňujúci takéto zverejnenie (tretia fáza testu Turco). V tejto súvislosti musí Rada zohľadniť najmä verejný záujem na tom, aby bol dokument 11897/09 sprístupnený vzhľadom na výhody vyplývajúce zo zvýšenej transparentnosti: umožniť občanom podrobnejšie sa zúčastniť na rozhodovacom procese, zaručiť správnym orgánom väčšiu legitimitu a zlepšiť zodpovednosť voči občanovi v demokratickom systéme. (
                     40
                  )
            
         
               59.
            
            
               Všeobecný súd uznal, že tieto úvahy sú jednoznačne obzvlášť relevantné, keď Rada koná ako legislatívny orgán. Potvrdil, že iniciatíva a vedenie rokovaní smerujúcich k uzatvoreniu medzinárodnej dohody patria v zásade do oblasti výkonnej moci. Všeobecný súd takisto uznal, že účasť verejnosti na procese rokovania a uzatvorenia medzinárodnej dohody je nevyhnutne obmedzená, a to vzhľadom na legitímny záujem neprezradiť strategické informácie z rokovaní. (
                     41
                  )
            
         
               60.
            
            
               Všeobecný súd však dospel k záveru, že napriek tomu, že Rada nekonala ako legislatívny orgán, uplatnenie úvah týkajúcich sa zásady transparentnosti rozhodovacieho postupu Európskej únie, nemôže byť vylúčené v medzinárodných veciach, najmä keď sa rozhodnutie povoľujúce začatie rokovaní týkalo medzinárodnej dohody, ktorá by mohla mať dosah na oblasť legislatívnej činnosti Európskej únie. Všeobecný súd poznamenal, že navrhovaná dohoda sa týkala ochrany osobných údajov, ktorá je základným právom. V súlade s tým bola Rada povinná zohľadniť oblasť dotknutú predmetným dohovorom a zistiť, v súlade so zásadou čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom, či všeobecný záujem spojený s väčšou transparentnosťou v predmetnom postupe odôvodňoval úplné – alebo širšie – zverejnenie požadovaného dokumentu napriek riziku, že by mohla byť narušená ochrana právneho stanoviska. (
                     42
                  )
            
         
               61.
            
            
               Všeobecný súd uznal, že existoval prevládajúci verejný záujem na zverejnení dokumentu 11897/09, keďže by prispelo k väčšej legitimite inštitúcií a zvýšilo by dôveru občanov EÚ v tieto inštitúcie tak, že by umožnilo otvorenú diskusiu o veciach, v ktorých existujú rôzne názory. Navyše, predmetný dokument pojednával o právnom základe dohody, ktorá potom ako bola uzatvorená, by mala dosah na základné právo na ochranu osobných údajov. Všeobecný súd preto rozhodol, že Rada tým, že z uvedených dôvodov vylúčila akúkoľvek možnosť zohľadniť oblasť, ktorej sa pripravovaná dohoda dotýka, s cieľom určiť, či prípadne existoval prevažujúci verejný záujem na zverejnení požadovaného dokumentu, opomenula vyvážiť navzájom protichodné záujmy na účely uplatnenia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia. (
                     43
                  )
            
         
               62.
            
            
               Všeobecný súd sa potom venoval tvrdeniam Komisie (i) že rovnaká úroveň transparentnosti ako je tá, ktorá sa uplatňuje na legislatívne činnosti inštitúcií sa nevyžaduje pri aktoch týkajúcich sa medzinárodných vzťahov, ktoré sú predmetom kogentnej výnimky v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia; a (ii) že dokument 11897/09 bol obzvlášť citlivý z dôvodu svojho predmetu a pretože rokovania stále prebiehali. Všeobecný súd konštatoval, že tieto argumenty nie sú presvedčivé.
            
         
               63.
            
            
               Po prvé, skutočnosť, že predmetný dokument sa týkal oblasti, na ktorú sa potenciálne vzťahuje výnimka (stanovená v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke) týkajúca sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov, je irelevantná na účely posúdenia uplatnenia samostatnej výnimky (stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke) týkajúcej sa ochrany právneho stanoviska. Po druhé, skutočnosť, že rokovania stále prebiehali neumožnila dospieť k zisteniu, či napriek tomuto riziku existoval prevládajúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie. Keby sa verejný záujem na transparentnosti postupu mal zohľadniť iba až keď rozhodovací postup skončil, nemal by zmysel. (
                     44
                  )
            
         
         Časť 1: opomenutie zohľadniť osobitnosť predmetu právneho stanoviska a uplatnenie nesprávneho štandardu preskúmania
      
      
               64.
            
            
               Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď (i) nepriznal váhu skutočnosti, že právne stanovisko sa týkalo prebiehajúcich rokovaní o medzinárodnej dohode; (ii) uplatnil štandard preskúmania vyžadujúci, aby Rada preukázala konkrétnu a skutočnú škodu a predložiť konkrétny podrobný dôkaz o takejto škode; a (iii) nezohľadnil osobitnosť okolností uplatňujúcich sa na žiadosť pani in’t Veld.
            
         
               65.
            
            
               Druhý bod predstavuje dôležitú záležitosť týkajúcu sa toho, či by sa mal štandard preskúmania stanovený Súdnym dvorom v rozsudku Turco uplatniť pri posudzovaní žiadostí o prístup k právnemu stanovisku Rady týkajúcemu sa prebiehajúcich medzinárodných vzťahov. Preto sa budem týmto bodom zaoberať ešte predtým, ako sa budem venovať stručnejšie prvému a tretiemu bodu.
            
         
               66.
            
            
               Rada aj Komisia tvrdia, že test Turco by sa nemal uplatniť, keďže právne stanovisko nebolo vydané v kontexte legislatívnej činnosti. Ďalej, Rada tvrdí, že v rozsudku Turco nie je žiadny odkaz na test konkrétnej a skutočnej škody. Všeobecný súd sa teda dopustil neprávneho posúdenia, keď uplatnil tento test.
            
         
               67.
            
            
               Pani in ’t Veld tvrdí, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď uplatnil test Turco. Odkaz na „konkrétnu a skutočnú“ škodu v odvolaní Rady (
                     45
                  ) sa týka prekladateľskej chyby v anglickom texte napadnutého rozsudku: vo francúzskej verzii je test správne citovaný ako „… que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution…“. (
                     46
                  ) Parlament jej stanovisko podporuje.
            
         
               68.
            
            
               Domnievam sa, že použitie znenia „… could have specifically and actually undermined the public interest concerned…“ v bode 69 anglickej verzie rozsudku Všeobecného súdu by sa nemalo považovať za významné. Tento výraz znamená to isté ako slová „konkrétne a účinne“ v bode 49 rozsudku Turco (ako som vysvetlil v bode 47 a poznámke pod čiarou 30 vyššie). Ďalej, Všeobecný súd nepoužil slová „konkrétna a skutočná škoda“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka) tak, ako vytvára dojem Rada vo svojom odvolaní. V bode 69 svojho rozsudku Všeobecný súd odkazuje namiesto toho na „… nebezpečenstvo, že zverejnenie… by mohlo konkrétne a skutočne porušiť záujem orgánu žiadať o právne stanoviská a získavať otvorené, objektívne a kompletné stanoviská…“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka). To nie je to isté ako žiadať inštitúciu aby preukázala „škodu“. Preto si myslím, že Všeobecný súd uplatnil správny test a nepodal zlý výklad rozsudku Súdneho dvora vydaného vo veci Turco.
            
         
               69.
            
            
               Mal by sa trojfázový test Turco uplatniť na žiadosť o zverejnenie dokumentu obsahujúceho právne stanovisko, týkajúce sa prebiehajúcich medzinárodných vzťahov?
            
         
               70.
            
            
               Podľa mňa by sa mal.
            
         
               71.
            
            
               Je pravda, že Súdny dvor uviedol v rozsudku Turco, že tri fázy, ktoré identifikoval, boli „osobitne dôležité“, keď Rada koná ako legislatívny orgán. (
                     47
                  ) Keďže však sú samotné tri fázy naformulované tak, aby boli všeobecne uplatniteľné, nie je vylúčená možnosť, že sa môžu uplatniť na iné činnosti inštitúcií.
            
         
               72.
            
            
               Tri fázy testu Turco sú odvodené priamo zo súčasného znenia článku 4 ods. 2 nariadenia. Z toho podľa mňa vyplýva, že by sa mali preto uplatňovať vždy, keď sa inštitúcia odvoláva na druhú zarážku tohto článku. Znenie tohto ustanovenia neuvádza, či je kontext, v ktorom sa žiada o prístup k dokumentu, „legislatívny“. Ja nevidím žiadny kogentný dôvod, prečo by to malo byť rozhodujúcim kritériom. (
                     48
                  )
            
         
               73.
            
            
               Dodávam, že hoci je vo všeobecnosti možné rozlišovať legislatívne akty od iných aktov, všetky činnosti inštitúcií nie je nevyhnutne možné tak čisto a jasno klasifikovať. Akty výkonnej moci sa týkajú širokého spektra rôznych činností, vrátane rokovania o medzinárodných dohodách a ich uzatvárania. Keď sa takéto činnosti týkajú záležitostí, ktoré majú dosah na občanov EÚ – konkrétne, keď sa týkajú týchto základných práv občanov – otvorenosť je dôležitou súčasťou rozhodovacieho postupu. Transparentnosť posilňuje demokraciu a umožňuje občanom, aby boli informovaní a zúčastnili sa na rozhodovacom postupe. (
                     49
                  ) V tejto súvislosti úvahy, ktoré sa uplatňujú na legislatívne akty, sú rovnako relevantné aj pre činnosti výkonnej moci. To sťažuje odôvodnenie uplatnenia odlišného kritéria preskúmania na akty inštitúcií, ktoré by bolo založené na tom, ako by mala byť činnosť inštitúcie klasifikovaná v konkrétnom prípade, a nie na znení nariadenia. (
                     50
                  )
            
         
               74.
            
            
               Skutočnou otázkou tu je, či je vhodné uplatniť druhú fázu testu Turco – overiť, či dotknutá inštitúcia preukázala, že riziko je primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické – v špecifickom kontexte rokovania a uzatvorenia medzinárodnej dohody.
            
         
               75.
            
            
               Keďže cieľom nariadenia je poskytnúť čo najširšie možné právo na prístup verejnosti, inštitúcie by mali podľa mňa byť povinné posúdiť praktický účinok zverejnenia v každom jednotlivom prípade. Nepostačuje, aby sa spoľahli len na všeobecné tvrdenia, keď zamietnu žiadosti o zverejnenie.
            
         
               76.
            
            
               Súhlasím s bodmi 75 a 76 napadnutého rozsudku, že východiskovým bodom by malo byť to, že zásada transparentnosti sa uplatňuje na rozhodnutia prijímané vo veci medzinárodných vzťahov, tak ako sa uplatňuje na akúkoľvek inú činnosť EÚ. Preto z toho automaticky nevyplýva, že zverejnenie rozdielnosti stanovísk týkajúcich sa právneho základu „naruší“ ochranu predmetného právneho stanoviska na účely článku 4 ods. 2 nariadenia.
            
         
               77.
            
            
               Skôr z tejto požiadavky vyplýva, že riziká musia byť „primerane predvídateľné“ v tom zmysle, že keď sa zamietne prístup k dokumentu, uvedené dôvody musia indikovať, prečo by prístup „konkrétne a účinne“ narušil chránený záujem.
            
         
               78.
            
            
               Účelom stanovenia dôvodov je umožniť, aby dotknutí jednotlivci vedeli, prečo sa prístup zamieta, a súdy mohli vykonať svoju funkciu preskúmania. (
                     51
                  ) Neprimerané odôvodnenie v rozhodnutiach inštitúcií narúša oba tieto ciele. (
                     52
                  ) Nič v znení nariadenia nenaznačuje, že by sa malo uplatniť nižšie kritérium, keď sa predmet týka medzinárodných vzťahov. Dostatočnou zábezpekou je možnosť (uznaná Všeobecným súdom v bode 121 rozsudku), aby inštitúcie opísali svoje dôvody abstraktnejšie, ak existuje obava, že poskytnutím veľmi podrobných dôvodov zamietnutia bude sprístupnený obsah dokumentu, ktorý chceli chrániť.
            
         
               79.
            
            
               Teraz prejdem k prvému a tretiemu bodu uvádzanému Radou, ktorým sa budem venovať spoločne. V prvom bode Rada kritizuje Všeobecný súd, že nevzal do úvahy to, že právne stanovisko v dokumente č. 11897/09 sa týkalo obzvlášť citlivého predmetu – boja proti terorizmu a financovaniu terorizmu. Rada tvrdí, že Všeobecný súd mal vydedukovať, že dokument č. 11897/09 si preto vyžadoval viac a nie menej ochrany a mal preto uplatniť prezumpciu proti zverejneniu tak, ako bola stanovená v iných častiach judikatúry Súdneho dvora. (
                     53
                  ) Namiesto toho Všeobecný súd nesprávne dospel k záveru, že aspekty dokumentu č. 11897/09 týkajúce sa medzinárodných vzťahov boli zohľadnené pri skúmaní výnimky stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia. Rada vo svojom treťom bode tvrdí, že Všeobecný súd nezohľadnil v tomto kontexte citlivosť predmetu dokumentu č. 11897/09.
            
         
               80.
            
            
               Pani in ’t Veld tvrdí, že Všeobecný súd zohľadnil osobitnú povahu predmetu právneho stanoviska a že Rada neoprávnene tvrdí, že na žiadosti o prístup k právnemu stanovisku, ak sa týka medzinárodných vzťahov, sa vzťahujú osobitné pravidlá. Namiesto toho by sa na všetky takéto dokumenty mala uplatňovať vysoká úroveň transparentnosti. Parlament na podporu dodáva, že Rada nepreukázala, ako zverejnenie (už verejne dostupných informácií) by narušilo konkrétne a účinne právne stanovisko v zmysle nariadenia. Záujem týkajúci sa medzinárodných vzťahov by sa mal posudzovať podľa článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia. Záujmy chránené podľa tohto ustanovenia a podľa článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia nie sú z právneho hľadiska zhodné.
            
         
               81.
            
            
               Je pravda, že výnimky v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia sú úzko spojené. V súlade s tým treba pri posudzovaní výnimky týkajúcej sa právneho stanoviska zohľadniť, že dokument č. 11897/09 sa týka medzinárodných vzťahov (konkrétnejšie rokovaní týkajúcich sa citlivého predmetu). Z bodu 71 napadnutého rozsudku je však zrejmé, že Všeobecný súd zohľadnil túto skutočnosť. V bode 72 sa Všeobecný súd osobitne venoval tomu, že pani in ’t Veld požiadala o prístup k dokumentu č. 11897/09 počas prebiehajúcich rokovaní.
            
         
               82.
            
            
               Výnimku týkajúcu sa právneho stanoviska stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia treba vykladať ako výnimku, ktorá má za cieľ chrániť záujem inštitúcie požiadať o právne stanovisko a dostať otvorené, objektívne a kompletné stanovisko. (
                     54
                  ) Inštitúcia, ktorá sa spolieha na túto výnimku, musí preto preukázať, prečo ochrana jej záujmu požiadať o takéto právne stanovisko a dostať ho by bola narušená, keby sa poskytol prístup k predmetnému dokumentu. Súhlasím s posúdením Všeobecného súdu, že skutočnosť, že dokument č. 11897/09 sa týka prebiehajúcich medzinárodných rokovaní týkajúcich sa citlivého predmetu, nie je sama osebe dostatočná na preukázanie, že Rada by nebola schopná požiadať svoj právny servis o otvorené, objektívne a kompletné stanovisko a dostať ho, a teda že prístup by sa mal zamietnuť.
            
         
               83.
            
            
               Neuznávam ani to, že prístup Všeobecného súdu je nekonzistentný s judikatúrou Súdneho dvora. Je pravda, že Súdny dvor rozhodol vo vzťahu k inej výnimke stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia (ochrana súdneho konania) (
                     55
                  ) a tretej zarážke tohto ustanovenia (ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly) (
                     56
                  ), že existuje prezumpcia proti zverejneniu v rozsudkoch API (
                     57
                  ) a Technische Glaswerke (
                     58
                  ). Tieto dva rozsudky však boli založené na osobitných dôvodoch každého prípadu.
            
         
               84.
            
            
               Rozsudok vo veci API sa týkal žiadosti o prístup k tvrdeniam uplatňovaným Komisiou v konaní na súdoch EÚ. Súdny dvor založil svoje rozhodnutie, že prezumpcia proti zverejneniu sa uplatňuje na účely ochrany súdneho konania na týchto úvahách: (i) takéto dokumenty sú špecifické a navrhnuté výlučne na účely konkrétneho súdneho konania; (
                     59
                  ) (ii) výnimka zahŕňa najmä súlad so zásadami rovnosti zbraní a zabezpečenia riadneho výkonu spravodlivosti; (
                     60
                  ) (iii) zverejnenie tvrdení by spôsobilo, že by súdna činnosť bola vystavená vonkajšiemu tlaku, hoci aj keby len vo vnímaní verejnosti a narušilo by riadny priebeh (súdneho) rozhodovania; (
                     61
                  ) a (iv) takáto prezumpcia bola odôvodnená vzhľadom na Štatút Súdneho dvora Európskej únie a rokovacie poriadky súdov EÚ. (
                     62
                  ) Súdny dvor dodal, že z článku 15 ZFEÚ (vtedy článok 255 ES) a zo širšej logiky nariadenia vyplývalo, že Súdny dvor podlieha povinnostiam transparentnosti iba vtedy, keď vykonáva svoje administratívne úlohy. (
                     63
                  )
            
         
               85.
            
            
               Rozsudok vo veci Technische Glaswerke sa týkal žiadosti o prístup k správnemu spisu Komisie vo veci konania o štátnej pomoci začatého podľa článku 88 ods. 2 ES (teraz článok 108 ods. 2 ZFEÚ). Súdny dvor konkrétne rozhodol, že v konaniach preskúmavajúcich štátnu pomoc dotknutí účastníci konania, iní ako dotknuté členské štáty, nemajú právo na konzultáciu dokumentov v správnom spise Komisie. Súdny dvor dospel k záveru, že musí existovať všeobecná prezumpcia, že zverejnenie dokumentov v správnom spise v zásade narúša ochranu cieľov vyšetrovacej činnosti stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia. (
                     64
                  )
            
         
               86.
            
            
               V oboch veciach API aj Technische Glaswerke Súdny dvor identifikoval osobitné charakteristiky týkajúce sa tak dotknutého dokumentu, ako aj sprievodných okolností, z ktorých bolo zrejmé, prečo by bol uvádzaný chránený záujem nevyhnutne vždy narušený predtým, ako sa dospeje k záveru, že existuje prezumpcia proti zverejneniu. Súdny dvor preto vychádzal ďalej z toho, že je príliš zjednodušené domnievať sa, že výnimka z nariadenia sa uplatňuje iba preto, lebo požadovaný dokument patrí do kategórie identifikovanej v tejto výnimke. Keď Všeobecný súd dospel k záveru, že Rada neidentifikovala žiadny osobitný text preukazujúci, že zverejnenie právneho stanoviska (v tomto prípade týkajúceho sa rôznych stanovísk, pokiaľ ide o právny základ) by nevyhnutne narušilo možnosť Rady žiadať o takéto stanovisko a dostať ho, Všeobecný súd správne dospel k záveru, že neexistovala prezumpcia proti zverejneniu.
            
         
               87.
            
            
               Nakoniec, pokiaľ ide o tvrdenie Rady, že existovalo skutočné riziko hrozby schopnosti právneho servisu Rady obhajovať v následnom súdnom konaní pozíciu, ku ktorej vydal negatívne stanovisko, z judikatúry vyplýva, že takýto argument je príliš všeobecný na to, aby odôvodnil výnimku z otvorenosti zakotvenú v nariadení. (
                     65
                  )
            
         
         Časť 2: test prevládajúceho verejného záujmu
      
      
               88.
            
            
               Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia po prvé, keď požadoval, aby navzájom vyvážila ochranu právneho stanoviska a všeobecnú zásadu transparentnosti, keď vedie prebiehajúce medzinárodné rokovania, po druhé, keď sa domnieval, že táto všeobecná zásada predstavuje prevládajúci verejný záujem, po tretie, keď vyžadoval tú istú úroveň transparentnosti pre medzinárodné rokovania Rady ako v rozsudku Turco, kde dotknutá inštitúcia konala ako legislatívny orgán. Ďalej sa Rada domnieva, že prináleží osobe žiadajúcej o prístup, aby identifikovala jasný a osobitný verejný záujem na zverejnení, a nie aby Rada vyvažovala transparentnosť, demokraciu a účasť verejnosti s ochranou právneho stanoviska.
            
         
               89.
            
            
               Komisia má dve hlavné obavy: (i) Všeobecný súd považoval (podľa nej) citlivosť predmetu za irelevantnú, keď sa venoval testu prevládajúceho verejného záujmu, a (ii) Všeobecný súd prirovnal uzatvorenie medzinárodnej dohody k legislatívnym činnostiam inštitúcie na účely uplatnenia testu prevládajúceho verejného záujmu.
            
         
               90.
            
            
               Pani in ’t Veld tvrdí, že rozsudok Súdneho dvora vo veci Turco sa neobmedzuje na legislatívne činnosti Európskej únie vo formálnom zmysle. Zásada, na ktorej je založená Zmluva a judikatúra, je taká, že občania by mali vedieť a byť schopní zúčastniť sa na diskusiách týkajúcich sa pravidiel ovplyvňujúcich ich základné práva predtým, ako sa takéto pravidlá prijmú. Parlament nepredložil žiadne tvrdenia týkajúce sa záležitosti prevládajúceho verejného záujmu.
            
         
               91.
            
            
               Súhlasím s Komisiou v tom, že citlivosť predmetu, ktorého sa týka dokument č. 11897/09, by sa mala zohľadniť. Zdá sa mi, že Všeobecný súd práve presne to urobil v bodoch 81 až 88 napadnutého rozsudku.
            
         
               92.
            
            
               Nemyslím si však, že akýkoľvek osobitný význam by malo mať to, že dokument č. 11897/09 patrí medzi činnosti medzinárodných vzťahov Rady na účely článku 4 ods. 1 písm. a), v rámci posudzovania toho, či výnimka týkajúca sa právneho stanoviska v článku 4 ods. 2 druhej zarážke môže byť uplatnená. V úvodných slovách článku 4 ods. 1 a 2 je použitý kogentný jazyk: „Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana…“. Rozdiel medzi týmito dvoma ustanoveniami je v tom, že výnimky v odseku 2 možno prekonať testom prevládajúceho verejného záujmu, kým tie v odseku 1 nie; tie sú absolútne.
            
         
               93.
            
            
               Nariadenie mlčí o tom, či by sa malo uplatniť osobitné kritérium preskúmania na právne stanovisko zaoberajúce sa medzinárodnými vzťahmi Európskej únie. Neuvádza ani, či pri posudzovaní, či existuje prevládajúci verejný záujem na zverejnení, by mal predmet právneho stanoviska ovplyvňovať rozhodnutia týkajúce sa prístupu.
            
         
               94.
            
            
               Podľa mňa Všeobecný súd v bode 81 svojho rozsudku podal správny výklad článku 4 ods. 2 nariadenia v tom zmysle, že je na Rade, aby vyvážila chránený záujem tak, že zamietne prístup, hoci existuje verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie. Tento výklad je v súlade so znením tohto ustanovenia, ktoré – ako ho vnímam ja – ukladá dotknutej inštitúcii bremeno vykonať posúdenie, a nie – ako to mohla urobiť – výslovne žiadať od žiadateľa, aby preukázal a identifikoval jasný a osobitný verejný záujem na zverejnení.
            
         
               95.
            
            
               Z bodov 87 a 88 napadnutého rozsudku je jasné, že Všeobecný súd identifikoval rozdiel medzi legislatívnou činnosťou inštitúcie a tým, že vedie rokovania s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu, ktorú Všeobecný súd klasifikoval v zásade ako dohodu v oblasti výkonnej moci. Všeobecný súd sa preto nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď zjednotil legislatívne činnosti Rady a jej činnosti v oblasti výkonnej moci.
            
         
               96.
            
            
               Všeobecným účelom naradenia je zabezpečiť, aby občania mali čo najširší možný prístup k dokumentom inštitúcií EÚ. (
                     66
                  ) Zásada transparentnosti musí teda byť na účely článku 4 ods. 2 nariadenia zohľadnená pri stanovovaní rovnováhy medzi uvádzanou výnimkou a prevládajúcim verejným záujmom. (
                     67
                  )
            
         
               97.
            
            
               Transparentnosť nie je abstraktným pojmom; ani nie je absolútnou požiadavkou. Často sa vyžaduje jej posúdenie vo vzťahu k iným konkurujúcim cieľom. Preto sa mi zdá príliš zjednodušujúce povedať (napríklad), že legislatívne akty typicky vyžadujú vysokú úroveň transparentnosti, ale že iné činnosti inštitúcií typicky vyžadujú menej transparentnosti. Všeobecné pravidlo podľa nariadenia je také, že inštitúcie by mali zabezpečiť čo najširší možný prístup k ich dokumentom. (
                     68
                  ) Hoci uznávam osobitosť medzinárodných rokovaní, neznamená to, že sa automaticky má vždy uplatniť menej a nie viac transparentnosti na takéto činnosti, aj keď je tak ako v tomto prípade predmet považovaný za citlivý.
            
         
               98.
            
            
               Domnievam sa, že to, či inštitúcia koná ako legislatívny, výkonný alebo správny orgán, by nemalo byť rozhodujúce. To, na čom záleží, je, že v jednotlivom prípade by mala dotknutá inštitúcia vykonať posúdenie požadované nariadením obozretne a objektívne a mala by poskytnúť potrebné podrobné a osobitné odôvodnenie vo svojom rozhodnutí.
            
         
               99.
            
            
               V bodoch 91 až 95 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uvádza, že Rada sa dopustila významného opomenutia, keď posudzovala, či existoval prevládajúci verejný záujem na zverejnení, v rámci rozhodovania o žiadosti o prístup k dokumentu č. 11897/09. Rada nezohľadnila skutočnosť, že predmet navrhovanej dohody sa týkal základných práv, čo odôvodňovalo viac (a nie menej) transparentnosti. V súlade s tým Všeobecný súd dospel k záveru, že Rada opomenula vykonať úplné posúdenie na účely článku 4 ods. 2 nariadenia.
            
         
               100.
            
            
               Podľa mňa musí byť predmet navrhovanej dohody relevantným faktorom pri posudzovaní, kde je vyváženosť verejného záujmu. Keď má tento predmet pravdepodobne dosah na práva občanov EÚ, najmä na ich základné práva, existuje jasný verejný záujem na zverejnení. Otázkou potom je, ktorý z dvoch konkurujúcich si záujmov je prevládajúcim záujmom. V tomto prípade boli aspekty, ktoré sa mali vyvážiť, jednak dosah zverejnenia na záujmy Rady požiadať svoj právny servis o stanovisko a dostať ho a jednak všeobecný záujem na transparentnosti (najmä keď môžu byť ovplyvnené základné práva) (
                     69
                  ) a zásada, že otvorenosť posilňuje demokraciu a umožňuje občanom EÚ zúčastniť sa na rozhodovacom postupe, čím sa dá inštitúciám väčšia legitimita. Podľa mňa v prípade neexistencie úvah o týchto aspektoch ide o opomenutie vykonať úplné posúdenie na účely článku 4 ods. 2 nariadenia. Dospela som preto k záveru, že druhý odvolací dôvod je nedôvodný.
            
         
         Trovy konania
      
      
               101.
            
            
               V súlade s článkom 138 ods. 1 a článkom 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Rada ako účastník konania, ktorý nemal úspech vo svojich odvolacích dôvodoch v tomto konaní, by mala byť zaviazaná na náhradu trov konania, a Parlament a Komisia by každý samostatne mali znášať svoje vlastné trovy konania.
            
         
         Návrh
      
      
               102.
            
            
               Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
               
                        —
                     
                     
                        zamietol odvolanie,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        zaviazal Radu na náhradu trov odvolacieho konania,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        rozhodol, že Európsky parlament a Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
                     
                  
         (
            1
         )	Jazyk prednesu: angličtina.
      (
            2
         )	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) (ďalej len „nariadenie“).
      (
            3
         )	Rozsudok zo 4. mája 2012, In ’t Veld/Rada (T‑529/09, ďalej len „napadnutý rozsudok“).
      (
            4
         )	Podľa Terrorist Finance Tracking Programme („TFTP“) vyvinutého Ministerstvom financií Spojených štátov amerických je Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication („SWIFT“) povinná v Spojených štátoch amerických odovzdať Ministerstvu financií súbory údajov o finančných transakciách z jej siete finančných transakcií, ktoré SWIFT ukladá v databáze nachádzajúcej sa na území USA. Mnohé z týchto dát pochádzajú z členských štátov EÚ. SWIFT je súkromný podnik založeným podľa belgického práva ponúkajúci služby celosvetových finančných transakcií, čím uľahčuje medzinárodné a iné peňažné prevody medzi finančnými inštitúciami. Tieto údaje obsahujú osobné údaje, ako sú mená a adresy príkazcu a príjemcu.
      (
            5
         )	Rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (C-39/05 P a C-52/05 P, Zb. s. I-4723, ďalej len „rozsudok Turco“).
      (
            6
         )	Od 1. decembra 2009 druhý odsek článku 1 ZEÚ znie: „Táto zmluva predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi.“ Pozri tiež článok 10 ZEÚ, pokiaľ ide o zásadu demokracie (najmä článok 10 ods. 3, ktorý odráža druhý odsek článku 1), a článok 15 ZFEÚ, ktorý sa venuje riadnej správe vecí verejných, otvorenosti, transparentnosti a prístupu k dokumentom.
      (
            7
         )	Charta základných práv Európskej únie (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 1; ďalej len „Charta“). V čase prijatia sporného rozhodnutia Charta ešte nebola právne kvalifikovaná na úrovni Zmluvy.
      (
            8
         )	Článok 1 písm. a) nariadenia.
      (
            9
         )	Dňa 11. februára 2010 Parlament odmietol dočasnú medzinárodnú dohodu, ktorá by umožnila orgánom USA požadovať informácie o finančných transakciách v rámci TFTP z dôvodov, že nechráni dostatočne práva občanov EÚ na súkromie. Dňa 1. augusta 2010 nadobudla platnosť Dohoda medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými o spracovaní a zasielaní údajov obsiahnutých vo finančných správach z Európskej únie do Spojených štátov amerických na účely Programu na sledovanie financovania terorizmu (Ú. v. EÚ L 195, s. 5).
      (
            10
         )	Pozri body 39, 57 až 60 a 122 až 125.
      (
            11
         )	Bod 25.
      (
            12
         )	Bod 30. Nižšie uvádzam v príslušných častiach týchto návrhov podrobné odôvodnenie Všeobecného súdu, ktoré napadla Rada v tomto odvolaní.
      (
            13
         )	Bod 28.
      (
            14
         )	Body 39 a 57 až 60.
      (
            15
         )	Body 51 až 54.
      (
            16
         )	V relevantnom čase článok 300 ods. 1 ES stanovoval, že k uzatvoreniu medzinárodných dohôd by malo dôjsť po odporúčaní Komisie Rade, ktorá oprávni Komisiu na začatie potrebných rokovaní. V tomto kontexte článok 300 ods. 6 ES obsahoval možnosť, aby inštitúcie žiadali od Súdneho dvora stanovisko, či navrhovaná dohoda bola zlučiteľná so Zmluvou. Článok 300 ES bol odvtedy zrušený a nahradený článkom 218 ZFEÚ a postup podľa článku 300 ods. 6 je teraz zakotvený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ.
      (
            17
         )	Body 55 až 57.
      (
            18
         )	Rezolúcia Európskeho parlamentu zo 17. septembra 2009 o plánovanej medzinárodnej dohode dať k dispozícii Ministerstvu financií USA údaje o finančných transakciách v rámci predchádzania terorizmu a financovaniu terorizmu a boja proti nim, doc. P7_TA(2009)0016 zo 17. septembra 2009.
      (
            19
         )	Bod 59.
      (
            20
         )	Rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, Zb. s. 263, ďalej len „ERTA“).
      (
            21
         )	Tamže, body 84 a 85.
      (
            22
         )	Tamže, bod 86.
      (
            23
         )	Stanovisko 1/75 z 11. novembra 1975 (Zb. s. 1355, pozri s. 1360 až 1361).
      (
            24
         )	Stanovisko 2/94 z 28. marca 1996 (Zb. s. I‑1759, pozri body 3 až 6).
      (
            25
         )	Tamže, bod 4.
      (
            26
         )	Tamže, body 5 a 6. Postup bol v danom čase upravený v článku 228 ods. 6 ES. Článok 300 ods. 6 ES bol relevantným ustanovením, keď bolo prijaté sporné rozhodnutie. Tento postup je teraz upravený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ (pozri poznámku pod čiarou 16 vyššie).
      (
            27
         )	Nevyjadrujem sa k tomu, či bolo vhodné, aby Parlament vypracoval svoju rezolúciu práve v takom znení, ako to urobil. Čo je však relevantné na účely rozhodnutia Rady o prístupe k dokumentu č. 11897/09, je, že v skutočnosti „už bol džin vypustený z fľaše“. Informácia už bola známa verejnosti.
      (
            28
         )	Nižšie, v bodoch 66 až 68 skúmam použitie slov „konkrétne a skutočne“ v anglickom znení napadnutého rozsudku.
      (
            29
         )	Rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia (C-506/08 P, Zb. s. I-6237, ďalej len „rozsudok My Travel“, bod 75).
      (
            30
         )	Francúzsky výraz „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt public en cause“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka) v bode 49 rozsudku Turco, už citovaného v poznámke pod čiarou 5, sa prekladá ako „… specifically and effectively…“ v bode 49 anglickej jazykovej verzie rozsudku. V anglických jazykových verziách rozsudkov v iných veciach sa však používajú slová „specifically and actualy“, ako napríklad vo veci C‑477/10 P (rozsudok z 28. júna 2012, Komisia/Agrofert Holding, ďalej len „rozsudok Agrofert Holding“, bod 57). Podľa mňa sú výrazy „specifically and effectively“ a „specifically and actually“ rovnocennými vyjadreniami v anglickej verzii testu v bode 49 rozsudku Turco.
      (
            31
         )	Rozsudok My Travel, už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 76.
      (
            32
         )	Rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada (C-266/05 P, Zb. s. I-1233, ďalej len „rozsudok Sison“).
      (
            33
         )	Tamže, bod 34.
      (
            34
         )	Pozri bod 50 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed 22. júna 2006 vo veci Sison (rozsudok už citovaný v poznámke pod čiarou 32).
      (
            35
         )	Bod 64.
      (
            36
         )	Body 69 až 73.
      (
            37
         )	Body 74 až 77.
      (
            38
         )	Bod 78.
      (
            39
         )	Body 79 a 80.
      (
            40
         )	Body 81 a 82.
      (
            41
         )	Body 83 až 87.
      (
            42
         )	Body 88 až 92.
      (
            43
         )	Body 93 až 95.
      (
            44
         )	Body 98 až 102.
      (
            45
         )	Rada opisuje test ako „‚konkrétnu a skutočnú‘ škodu“ v bodoch 47, 49 a 51 svojho odvolania.
      (
            46
         )	Bod 69 napadnutého rozsudku.
      (
            47
         )	Rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, body 46 a 47).
      (
            48
         )	Odôvodnenie 6 stanovuje, že „je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom v prípadoch, keď orgány konajú v rámci svojich právom stanovených právomocí vrátane prenesených právomocí…“. Táto myšlienka sa však nepremietla do článku 4 ods. 2 a je ustálenou judikatúrou, že samotné odôvodnenia nie sú právne záväzné: pozri rozsudok z 24. novembra 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C-136/04, Zb. s. I-10095), bod 32 a z 28. júna 2012, Caronna, bod 40) a tam citovanú judikatúru.
      (
            49
         )	Pozri články 1 ZEÚ a 10 ZEÚ a článok 15 ZFEÚ, už citované v bode 3 a poznámke pod čiarou 6; pozri ďalej odôvodnenie 2 v preambule nariadenia.
      (
            50
         )	Treba poznamenať, že aktuálne znenie nariadenia nerobí takúto „klasifikáciu podľa kategórií činností“ (legislatívna, výkonná, súdna činnosť), v ktorej sa angažuje inštitúcia. Teda súdna činnosť Súdneho dvora nie je označená ako „súdna činnosť“, ale vzťahuje sa na ňu „súdne konanie“ v článku 4 ods. 2 druhej zarážke.
      (
            51
         )	Rozsudok z 19. decembra 2013, Siemens/Komisia (C‑239/11 P, C‑489/11 P a C‑498/11 P, bod 392).
      (
            52
         )	Pozri rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, body 49 a 50). Pozri takisto rozsudok Agrofert Holding (už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 57).
      (
            53
         )	Rada vychádza z rozsudku Turco (už citovaného v poznámke pod čiarou 5), ako aj z rozsudkov z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Zb. s. I-8533, ďalej len „rozsudok API“), a z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Zb. s. I-5885, ďalej len „rozsudok Technische Glaswerke“).
      (
            54
         )	Rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, bod 42). Záujem spočívajúci v možnosti inštitúcie dostať otvorené, objektívne a kompletné právne stanovisko je dôvod, pre ktorý Súdny dvor uznal v rozsudku z 18. mája 1982, AM & S Europe/Komisia (155/79, Zb. s. 1575, body 18 až 21), všeobecnú zásadu ochrany právnych stanovísk. Pozri takisto rozsudok zo 14. septembra 2010, Akzo Nobel Chemicals a Akcros Chemicals/Komisia a i. (C-550/07 P, Zb. s. I-8301) (týkajúci sa podnikových advokátov).
      (
            55
         )	Rozsudok API (už citovaný v poznámke pod čiarou 53).
      (
            56
         )	Rozsudok Technische Glaswerke (už citovaný v poznámke pod čiarou 53).
      (
            57
         )	Už citovaný v poznámke pod čiarou 53.
      (
            58
         )	Už citovaný v poznámke pod čiarou 53.
      (
            59
         )	Rozsudok API (už citovaný v poznámke pod čiarou 53, bod 78).
      (
            60
         )	Tamže, bod 85.
      (
            61
         )	Tamže, bod 93. Ponechala som v podstate francúzsky výraz, pretože výraz „the proceedings“ v anglickom texte podľa mňa úplne nezodpovedá typu rozhodnutia Súdneho dvora.
      (
            62
         )	Tamže, bod 96 a citovaná judikatúra. Súdny dvor tu použil skrátený pojem. V súčasnosti existujú tri nezávislé súdy (Súdny dvor, Všeobecný súd a Súd pre verejnú službu), každý so svojim vlastným rokovacím poriadkom.
      (
            63
         )	Tamže, body 80 až 84; pozri môj komentár v poznámke pod čiarou 49 vyššie.
      (
            64
         )	Rozsudok Technische Glaswerke (už citovaný v poznámke pod čiarou 52, body 60 a 61).
      (
            65
         )	Rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, bod 65). Pozri takisto rozsudok My Travel (už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 116).
      (
            66
         )	Pozri článok 1 a odôvodnenia 1, 2, 4 a 11 v preambule nariadenia.
      (
            67
         )	Pozri články 1 ZEÚ a 10 ZEÚ a článok 15 ZFEÚ, citované v bode 3 a poznámke pod čiarou 6. Pozri takisto rozsudok z 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert (C-92/09 a C-93/09, Zb. s. I-11063, bod 68).
      (
            68
         )	Článok 1 a odôvodnenie 11 v preambule nariadenia.
      (
            69
         )	Pokiaľ ide o prehĺbenú analýzu dôležitosti mať na mysli ducha základných slobôd pri vypracovávaní záväzných právnych textov, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalόn 12. decembra 2013 v spojených veciach Digital Rights Ireland (C‑293/12 a C‑594/12, vec v konaní, body 35 až 45).
    ---documentbreak--- 
      
         
            
               Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            1. Toto odvolanie sa týka výkladu dvoch z výnimiek zo zásady, že každý občan EÚ má právo na prístup k dokumentom inštitúcií na základe nariadenia (ES) č. 1049/2001(2) . V tomto konaní sa Rada odvolala proti rozsudku Všeobecného súdu(3), ktorým bolo čiastočne zrušené rozhodnutie Rady z 23. októbra 2009 („sporné rozhodnutie“), ktorým bola zamietnutá žiadosť pani Sophie in ’t Veld o prístup k stanovisku právneho servisu Rady týkajúcemu sa odporúčania Komisie Rade o povolení na začatie rokovaní medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými o medzinárodnej dohode, ktorou sa majú Ministerstvu financií Spojených štátov amerických sprístupniť údaje o finančných transakciách v rámci predchádzania terorizmu a financovaniu terorizmu a boja proti nim („dokument č. 11897/09“)(4) . Výnimky, na ktoré sa odvoláva Rada, spočívali v tom, že zverejnenie by narušilo ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy, a že právne stanovisko právneho servisu Rady, poskytnuté v tomto kontexte bolo chráneným dokumentom.
            2. Dve hlavné otázky, ktoré vznikli v tomto konaní, sú či pri preskúmavaní tohto rozhodnutia Všeobecný súd uplatnil správnu mieru preskúmania a či sa pri posudzovaní tejto časti rozhodnutia Rady, ktorým bol zamietnutý prístup z dôvodov, že zverejnenie by narušilo záujem verejnosti, pokiaľ ide o ochranu právneho stanoviska, Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď považoval rokovanie o medzinárodnej dohode a jej uzatvorenie za analogické s legislatívnou činnosťou inštitúcie, a teda nesprávne uplatnil rozsudok Súdneho dvora vo veci Turco(5) .
            Právo EÚ 
            Zmluvy 
            3. Význam transparentnosti je pevne zakotvený v práve EÚ. V čase prijatia sporného rozhodnutia článok 1 ZEÚ už odkazoval na rozhodnutia, ktoré sa prijímajú „čo najotvorenejšie“.(6)
            4. Článok 8 Charty základných práv(7) stanovuje, že každý má právo na ochranu osobných údajov, ktoré sa ho týkajú. Článok 42 Charty stanovuje, že ktorýkoľvek občan EÚ má právo na prístup k dokumentom inštitúcií.
            Nariadenie 
            5. Relevantné sú nasledujúce odôvodnenia nariadenia:
            „(1) Druhý [o]dsek článku 1 Zmluvy o Európskej únii zakotvuje koncepciu otvorenosti konštatujúc, že zmluva znamená nové štádium v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom.
            (2) Otvorenosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi. Otvorenosť prispieva k posilneniu princípov demokracie a úcty k základným právam, ako to ustanovuje článok 6 Zmluvy o EÚ a Charta základných práv Európskej únie.
            …
            (4) Účelom tohto nariadenia je čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom a ustanoviť pre tento prístup všeobecné pravidlá a obmedzenia v súlade s článkom 255 ods. 2 Zmluvy o ES.
            …
            (6) Je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom v prípadoch, keď orgány konajú v rámci svojich právom stanovených právomocí vrátane prenesených právomocí, pričom zároveň zachovávajú efektívnosť ich rozhodovacieho procesu. Také dokumenty majú byť v čo najširšom rozsahu priamo prístupné.
            (7) V súlade s článkami 28 ods. 1 a 41 ods. 1 Zmluvy o EÚ sa toto právo na prístup vzťahuje aj na dokumenty týkajúce sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a policajnej a súdnej spolupráce v trestných veciach. Každý orgán má rešpektovať svoje bezpečnostné pravidlá.
            …
            (11) V zásade majú byť všetky dokumenty týchto orgánov prístupné verejnosti. Je však potrebné chrániť niektoré verejné a súkromné záujmy prostredníctvom výnimiek. Orgány majú mať právo chrániť svoje vnútorné porady a rokovania v prípadoch, keď je potrebné zachovať ich schopnosť plniť úlohy. Pri posudzovaní výnimiek majú orgány zohľadniť tie zásady v právnych predpisoch spoločenstva, ktoré sa týkajú ochrany osobných údajov vo všetkých oblastiach činnosti únie.
            …“
            6. Účelom nariadenia je aj vymedziť „pravidlá, podmienky a obmedzenia z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, ktorými sa spravuje právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (ďalej len ,orgány‘), ako sa ustanovuje v článku 255 Zmluvy o ES, takým spôsobom, aby sa zaistil čo najširší prístup k dokumentom“.(8)
            7. Článok 2 nariadenia sa nazýva „Adresát a rozsah pôsobnosti“ a okrem iného stanovuje:
            „1. Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení.
            …
            3. Toto nariadenie sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré niektorý z orgánov má, to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal a ktoré má v držbe.
            …“
            8. Výnimky z práva na prístup k dokumentom, ktoré sú v držbe inštitúcií, sú stanovené v článku 4 nariadenia, ktorý v rozsahu relevantnom pre túto vec [článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka, a článok 4 ods. 2 druhá zarážka] stanovuje:
            „1. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
            (a) verejného záujmu týkajúceho sa:
            …
            – medzinárodných vzťahov,
            …
            2. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
            …
            – súdneho konania a právneho poradenstva,
            …
            pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
            9. Článok 4 ods. 6 stanovuje, že ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.
            Sporné rozhodnutie a jeho pozadie 
            10. Body 1 až 8 napadnutého rozsudku predstavujú v plnej miere vysvetlenie pozadia sporného rozhodnutia.
            11. Pani Sophie in ’t Veld, poslankyňa Parlamentu, požiadala o prístup k dokumentu č. 11897/09. V súlade s postupmi stanovenými v nariadení Rada informovala pani in ’t Veld, že jej umožní čiastočný prístup, ale zamietla jej úplný prístup k tomuto dokumentu, pričom sa odvolala na výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke a článok 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia.
            12. Po prvé Rada uviedla, že „zverejnením [dokumentu č. 11897/09] by boli verejnosti prezradené informácie týkajúce sa určitých ustanovení pripravovanej dohody…, čo by malo nepriaznivý vplyv na postavenie [Únie] pri rokovaniach, a takisto by to narušilo atmosféru dôvery v prebiehajúcich rokovaniach“. Rada dodala, že „zverejnením tohto dokumentu by boli druhej strane [, s ktorou rokuje Európska únia]… prezradené informácie týkajúce sa postoja, ktorý má [Európska únia] zaujať v rámci rokovaní, čo by v prípade, ak by právne stanovisko bolo kritické, mohlo byť zneužité tak, že by bolo oslabené postavenie [Európskej únie] pri rokovaniach“ (bod 6 sporného rozhodnutia).
            13. Po druhé Rada uviedla, že dokument č. 11897/09 obsahoval „právne stanovisko [právneho servisu] týkajúce sa právneho základu a právomocí [Európskej únie] a Európskych spoločenstiev na uzavretie dohody“ a že „orgány zastávali rozdielne názory na tento citlivý predmet, ktorý má vplyv na právomoc Európskeho parlamentu pri uzatváraní dohody“. Za týchto okolností „by zverejnením obsahu požadovaného dokumentu bola porušená ochrana právnych stanovísk, keďže by sa tým verejne sprístupnilo interné právne stanovisko [právneho servisu] určené výlučne členom Rady v kontexte predbežných diskusií v Rade o pripravovanej dohode“ (bod 10 sporného rozhodnutia). Okrem toho Rada „dospela k záveru, že ochrana interného právneho stanoviska týkajúceho sa návrhu medzinárodnej zmluvy… prevažovala nad verejným záujmom na zverejnení“ (bod 15 sporného rozhodnutia).
            14. Rada napokon podľa článku 4 ods. 6 nariadenia poskytla „čiastočný prístup…, k úvodu nachádzajúcemu sa na strane 1, bodom 1 až 4, ako aj prvej vete bodu 5 dokumentu, na ktoré sa nevzťahujú výnimky uvedené v nariadení [č. 1049/2001]“ (bod 16 sporného rozhodnutia).(9)
            Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok 
            15. Dňa 31. decembra 2009 pani in ’t Veld podala žalobu, ktorou sa domáhala zrušenia sporného rozhodnutia a náhrady trov konania. Európska komisia vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania na podporu Rady, pričom tvrdila, že žalobu treba zamietnuť. Na základe uznesenia Všeobecného súdu Rada predložila dokument č. 11897/09 k nahliadnutiu. Dokument nebol sprístupnený pani in ’t Veld, ani Komisii.
            16. Všeobecný súd rozhodol, že sporné rozhodnutie je potrebné čiastočne zrušiť v rozsahu, v akom v rozpore s ustanoveniami článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky, článku 4 ods. 2 druhej zarážky a článku 4 ods. 6 nariadenia odmieta prístup k iným nezverejneným častiam požadovaného dokumentu, než sú časti týkajúce sa špecifického obsahu pripravovanej dohody alebo smerníc pre rokovania, ktoré by mohli odhaliť strategické ciele sledované Európskou úniou pri rokovaniach.(10)
            17. Všeobecný súd vymedzil rámec svojho prístupu v bodoch 17 až 22 napadnutého rozsudku. Po prvé, zámerom nariadenia je poskytnúť čo najplnší možný účinok právu na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií. Po druhé, výnimky stanovené v článku 4 nariadenia sa od tejto zásady odchyľujú; preto sa musia vykladať a uplatňovať striktne. V tejto súvislosti treba uviesť, že samotná okolnosť, že sa dokument dotýka záujmu chráneného výnimkou, ešte nestačí na odôvodnenie jej uplatnenia a nebezpečenstvo ohrozenia chráneného záujmu musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.
            18. Pokiaľ ide o rozsah preskúmania, Všeobecný súd rozhodol, že rozhodnutie, ktoré má inštitúcia prijať podľa tohto ustanovenia, má najmä vzhľadom na mimoriadnu citlivosť a dôležitosť chráneného záujmu komplexný a chúlostivý charakter, vyžadujúci si mimoriadny stupeň obozretnosti: „Keďže takét o rozhodnutie si vyžaduje širokú mieru voľnej úvahy, kontrola zákonnosti vykonávaná Všeobecným súdom sa musí obmedziť na overenie rešpektovania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj na overenie, či nedošlo k zjavne nesprávnemu skutkovému posúdeniu a k zneužitiu právomoci“.(11) Všeobecný súd ďalej uviedol, že „… je potrebné preskúmať, či Rada preukázala, že prístup k nezverejneným údajom dokumentu… č. 11897/09 môže konkrétne a skutočne porušiť dotknutý verejný záujem“.(12)
            Odvolanie a konanie na Súdnom dvore 
            19. Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
            – zrušil napadnutý rozsudok,
            – rozhodol s konečnou platnosťou v záležitostiach, ktorých sa týka jej odvolanie, a
            – zaviazal pani in ’t Veld na náhradu trov konania Rady vzniknutých v tomto odvolacom konaní.
            20. Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade výnimiek v článku 4 nariadenia. Uvádza dva dôvody na podporu svojho odvolania, ktoré sa týkajú výkladu (i) článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky a (ii) článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia.
            21. Komisia podporuje Radu, pričom uvádza, že Všeobecný súd nezohľadnil osobitne citlivú povahu záležitosti, ktorej sa týka dokument č. 11897/09.
            22. Európsky parlament vstúpil do konania na Súdnom dvore ako vedľajší účastník konania na podporu pani in’t Veld.
            Prvý odvolací dôvod: nesprávny výklad článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia 
            23. Rada na podporu prvého dovolacieho dôvodu uvádza, že došlo k dvom nesprávnym právnym posúdeniam: (i) nie je pravda, že nezhoda, pokiaľ ide o voľbu právneho základu, nemôže narušiť medzinárodné záujmy Európskej únie (prvá časť prvého odvolacieho dôvodu) a (ii) bolo uplatnené nesprávne kritérium preskúmania (druhá časť prvého odvolacieho dôvodu).
            Časť 1: voľba právneho základu 
            24. Všeobecný súd najprv poukázal na to, že dokument č. 11897/09 môže patriť do oblasti činnosti Rady spočívajúcej v udržiavaní medzinárodných vzťahov.(13) Všeobecný súd po preskúmaní dokumentu rozhodol, že Rada sa mohla oprávnene odvolávať na riziko hrozby verejnému záujmu na účely uplatnenia výnimky uvedenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke, aby zamietla zverejnenie určitých častí, ktoré by odhalili špecifický obsah navrhovanej dohody alebo smerníc pre rokovania.(14)
            25. Všeobecný súd sa potom venoval tomu, či časti analyzujúce právny základ pripravovanej dohody majú byť zverejnené a vykonal nasledujúce posúdenie. Po prvé, v protiklade s tvrdeniami Rady a Komisie nebezpečenstvo prezradenia postojov k právnemu základu, ktoré zaujali inštitúcie na účely uzatvorenia budúcej dohody, ako také nedokazuje existenciu hrozby pre záujem Únie v oblasti medzinárodných vzťahov. Po druhé, voľba vhodného právneho základu tak pre internú, ako aj medzinárodnú činnosť Európskej únie, má ústavný význam. Keďže Európska únia má len zverené právomoci, musí akt, ktorý zamýšľa prijať, nevyhnutne oprieť o ustanovenie Zmluvy, ktoré ju oprávňuje, aby takýto akt schválila. Po tretie, voľba právneho základu aktu, vrátane aktu prijatého s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu, nemôže vyplývať iba z presvedčenia jeho autora, ale musí byť založená na súdne preskúmateľných objektívnych skutočnostiach, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah aktu. Po štvrté, keďže je teda voľba právneho základu založená na objektívnych skutočnostiach a nepodlieha voľnej úvahe inštitúcie, prípadnú rôznosť názorov o tejto otázke nebude možné stotožňovať s rôznosťou názorov medzi inštitúciami, pokiaľ ide o skutočnosti týkajúce sa obsahu dohody. Nakoniec, samotná obava o prezradenie prípadného odlišného postoja inštitúcií k právnemu základu rozhodnutia povoľujúceho začatie rokovaní v mene Európskej únie nebude stačiť na vyvodenie záveru o nebezpečenstve porušenia ochrany verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov.
            26. Všeobecný súd potom zamietol(15) argument Komisie, že zverejnením rozdielnosti názorov, pokiaľ ide o právny základ, hrozí narušenie dôveryhodnosti Európskej únie počas rokovaní, pričom uviedol, že v každom prípade keby nedošlo k zhode medzi inštitúciami týkajúcej sa právneho základu, je možné použiť postup podľa článku 300 ods. 6 ES.(16)
            27. Všeobecný súd takisto konštatoval,(17) že existencia rozdielnych stanovísk, pokiaľ ide o právny základ pripravovanej dohody, už bola verejne známa, keďže ju konštatovalo uznesenie Európskeho parlamentu zo 17. septembra 2009.(18)
            28. Všeobecný súd dospel k záveru,(19) že prvej výhrade pani in ’t Veld by sa malo čiastočne vyhovieť, keďže Rada nepreukázala riziko hrozby pre verejný záujem týkajúci sa medzinárodných vzťahov, vo vzťahu k nezverejneným častiam dokumentu č. 11897/09 venovaným právnemu základu pripravovanej dohody.
            29. Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď nezohľadnil zásadu vyskytujúcu sa v judikatúre Súdneho dvora, že spor týkajúci sa právneho základu podkopáva rokovaciu pozíciu Európskej únie, keď Európskej únie uzatvára medzinárodnú dohodu. Rada kritizuje tieto aspekty napadnutého rozsudku: (i) záležitosť právneho základu nie je čisto technickou záležitosťou, ktorá by nemala politický význam; (ii) rozsudok Súdneho dvora vo veci ERTA(20) a následná judikatúra jasne preukazujú relevantnosť právneho základu pre riadenie vonkajších vzťahov Európskej únie; (iii) odkaz na postup podľa článku 300 ods. 6 ES je irelevantný, pretože žiadna z dotknutých inštitúcií nepoužila tento postup. Ďalej, (iv) dokument č. 11897/09 nebol oprávnene verejne prístupný, keďže Rada nesúhlasila s jeho zverejnením; preto nebolo potrebné zohľadniť tento aspekt.
            30. Komisia dodáva, že Všeobecný súd nesprávne nezohľadnil vysoko citlivú povahu dokumentu č. 11897/09, ako aj negatívne dôsledky pre prebiehajúce rokovania, vyplývajúce zo zverejnenia. Ďalej, existencia rozdielnych stanovísk, pokiaľ ide o právny základ, neznamená, že neexistujú rozdielne stanoviská týkajúce sa samotnej podstaty.
            31. Pani in ’t Veld tvrdí, že prvý odvolací dôvod Rady je neúčinný alebo subsidiárne nedôvodný. V podstate tvrdí, že Rada nesprávne vykladá napadnutý rozsudok. Zverejnenie nezhody týkajúcej sa právneho základu, ktorý je čisto technickou záležitosťou, nemôže za žiadnych okolností narúšať ochranu verejného záujmu na účely medzinárodných vzťahov.
            32. Európsky parlament podobne tvrdí, že Rada si nesprávne vyložila napadnutý rozsudok. Na rozdiel od pani in ’t Veld uznáva, že zverejnenie nezhody týkajúcej sa právneho základu by mohlo narušiť verejný záujem, pričom však tvrdí, že o to tu nešlo. To, či sa na takéto zverejnenie vzťahuje výnimka uvádzaná Radou, by sa malo posudzovať individuálne v jednotlivých prípadoch.
            33. Nesúhlasím s Radou (a sčasti ani s Komisiou).
            34. V bode 50 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uviedol, že: „… samotná obava o prezradenie prípadného odlišného postoja orgánov… nebude stačiť na vyvodenie záveru o nebezpečenstve porušenia ochrany verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov…“. Všeobecný súd nezašiel tak ďaleko, že by rozhodol, že zverejnenie odlišného stanoviska medzi inštitúciami, pokiaľ ide o právny základ, nemôže nikdy  narušiť ochranu verejného záujmu na účely článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia. Rozhodol iba tak, že hoci Rada preukázala obavu zo zverejnenia, nepreukázala, ako by poskytnutie prístupu k dokumentu č. 11897/09 narušilo ochranu verejného záujmu; a teda ako bola splnená podmienka na uplatnenie výnimky uvedenej v nariadení. Na účely tohto záveru Všeobecný súd zohľadnil to, že otázka právneho základu nie je záležitosťou, ktorá by bola v diskrečnej právomoci inštitúcií (právny základ určujú Zmluvy podľa faktorov, ktoré môžu viesť k súdnemu preskúmaniu); že Zmluva stanovuje postup na riešenie sporov; a že rozdielne stanoviská týkajúce sa právneho základu už boli zverejnené.
            35. Toto zhodnotenie situácie neodhalilo žiadne nesprávne právne posúdenie v odôvodnení Všeobecného súdu.
            36. Po prvé, právny základ je naozaj určovaný právnymi pravidlami, ktoré oprávňujú relevantnú inštitúciu konať. Nie je to záležitosť, ktorá by patrila do diskrečnej právomoci dotknutej inštitúcie, ani (z právneho hľadiska) nie je relevantný per se  jej politický význam.
            37. Po druhé, nesúhlasím s tvrdeniami Rady týkajúcimi sa veci ERTA a s tým, ako by sa tento rozsudok mal uplatniť v prejednávanej veci. Vo veci ERTA sa týkal spor medzi Radou a Komisiou, pokiaľ ide o právny základ, toho, či uzatvorenie predmetnej dohody patrilo do rámca (vtedy) právomoci Spoločenstva alebo právomoci na medzivládnej úrovni. Súdny dvor zistil, že pre rokovania bola typická skutočnosť, že ich iniciovanie a značná časť vykonanej práce ležala na pleciach Spoločenstva. Preto, keď Rada prijala svoje stanovisko v rámci rokovaní, už nemala úplnú slobodu konať vo svojich vzťahoch s tretími krajinami, ktoré sa zúčastnili rokovaní.(21) Súdny dvor uviedol, že keby sa v tomto štádiu rokovaní oznámilo dotknutým tretím krajinám, že odteraz existuje nové rozdelenie právomocí vnútri Spoločenstva, mohlo to ohroziť úspešný výsledok rokovaní, ako nakoniec uznal zástupca Komisie v rámci rokovaní Rady.(22) V uvedenom rozsudku nevidím žiadne všeobecné pravidlo, že by zverejnenie rozdielneho stanoviska, pokiaľ ide o právny základ, jednoznačne narušilo záujmy Európskej únie v medzinárodných rokovaniach. Rada neposkytla žiadny dokument, z ktorého by vyplývalo, že okolnosti sporu týkajúceho sa právneho základu, skúmaného v dokumente 11897/09, sú také isté (alebo podobné) ako okolnosti tvoriace pozadie veci ERTA. Navyše, vo veci ERTA úplne zjavne nebola v roku 1971 riešená otázka, ktorá vzniká tu, a to či zverejnenie takejto nezhody poškodzuje verejný záujem, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy na účely výnimky uvedenej v nariadení č. 1049/2001.
            38. Neuznávam ani to, že takéto všeobecné pravidlo sa má vyvodiť z návrhov vo veciach 1/75(23) a 2/94.(24) Súdny dvor totiž vysvetlil v posledných uvedených návrhoch, že možné rozhodnutie v tom zmysle, že medzinárodná dohoda je buď z dôvodu svojho obsahu alebo postupu použitého pri jej prijímaní, nezlučiteľná s ustanoveniami Zmluvy, by určite spôsobila nielen v kontexte EÚ, ale takisto v oblasti medzinárodných vzťahov, vážne ťažkosti a mohla by viesť k negatívnym dôsledkom pre všetky dotknuté strany vrátane tretích krajín.(25) Súdny dvor ďalej vysvetlil, že cieľom postupu, že sa vopred získa stanovisko Súdneho dvora, je vyhnúť sa takejto situácii.(26) (Teda, vnímam odkaz Všeobecného súdu na tento postup v napadnutom rozsudku ako iba ilustratívny. Neuviedol, že by sa ktorákoľvek inštitúcia odvolávala na tento postup v prejednávanej veci.)
            39. Pokiaľ ide o obavy Komisie, súhlasím so Všeobecným súdom, že nemusí nevyhnutne vyplývať z existencie nezhôd, pokiaľ ide o právny základ, že zásada jednoty v zastupovaní navonok je narušená rovnako ako by to mohlo byť, keď existujú nezhody týkajúce sa samotnej podstaty. Všeobecný súd ani neuviedol, že rozdielne stanovisko týkajúce sa právneho základu nevyhnutne znamená, že neexistujú rozdielne stanoviská, pokiaľ ide o samotnú podstatu záležitosti. Keby tak urobil, súhlasil by som s Komisiou, že takéto stanovisko by bolo nesprávne.
            40. V súlade s tým sa teda Všeobecný súd nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že neexistuje všeobecné pravidlo, že spor týkajúci sa právneho základu sám o sebe narúša ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy.
            41. Po tretie, Všeobecný súd pri skúmaní sporného rozhodnutia nemohol zjavne nezohľadniť skutočnosť, že kľúčový obsah dokumentu 11897/09 bol už verejnosti známy predtým, ako bolo prijaté sporné rozhodnutie. Je pravda, že Rada nesúhlasila so zverejnením kľúčového obsahu dokumentu 11897/09 Európskym parlamentom.(27) Všeobecný súd bol však aj tak povinný logicky zvážiť, ako by mohlo vzniknúť riziko na účely článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia, keď informácie týkajúce sa nesúhlasu s právnym základom už boli de facto  už verejnosti sprístupnené. Všeobecný súd sa preto správne domnieval, že skutočnosť, že kľúčový obsah dokumentu 11897/09 už bol zverejnený v rezolúcii Európskeho parlamentu, bola relevantným faktorom, ktorý Rada mala zohľadniť pri posudzovaní žiadosti pani in ’t Veld.
            42. Na základe toho sa domnievam, že prvá časť prvého odvolacieho dôvodu je nedôvodná.
            Časť 2: štandard preskúmania 
            43. Rada tvrdí, že pri preskúmavaní sporného rozhodnutia Všeobecný súd uplatnil nesprávny test. Rada opisuje test, ktorý bol uplatnený, ako štandard preskúmania založený na „skutočnej a konkrétnej škode“ a tvrdí, že Všeobecný súd mal namiesto toho uplatniť štandard „širokej diskrečnej právomoci“ alebo štandard „marginálneho preskúmania“. Rada tvrdí, že test skutočnej a konkrétnej škody sa uplatňuje v rámci uvedenia dôvodov, ale že Všeobecný súd sa dopustil chyby, keď uviedol v bode 58 svojho rozsudku, že Rada by mala uplatniť test „skutočnej a konkrétnej škody“ pri posudzovaní žiadostí o zverejnenie podľa článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia.
            44. S Radou nesúhlasím.
            45. Podľa mňa, keď súdy EÚ preskúmavajú rozhodnutia inštitúcií týkajúce sa žiadostí o prístup k dokumentom na základe nariadenia, toto preskúmanie nemôže byť obmedzené spôsobom, ktorý navrhuje Rada. Súdy môžu byť vyzvané, aby rozhodli o takýchto rozhodnutiach rôznymi cestami, najmä: (i) vzhľadom na význam výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia; (ii) určením právneho štandardu preskúmania; a (iii) preskúmaním posúdenia inštitúcií (obsiahnutého v odôvodnení ich následného rozhodnutia), či existuje prevládajúci verejný záujem na zverejnení v prípadoch, keď sa určitý subjekt odvolal na výnimky v článku 4 ods. 2 (alebo 3) nariadenia.
            46. Ďalej, Všeobecný súd nedefinoval test, ktorý uplatnil v napadnutom rozsudku spôsobom, ktorý opisuje Rada. V bode 58 napadnutého rozsudku uviedol: „… Rada nepreukázala, ako by mohol širší prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne[(28) ] porušovať ochranu verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov…“. V rámci svojho posudzovania Všeobecný súd nezašiel tak ďaleko, aby žiadal Radu, aby preukázala skutočnú škodu. Skôr skúmal, či Rada preukázala konkrétne a skutočne, ako by poskytnutie prístupu k dokumentu 11897/09 spôsobilo riziko, že by bola narušená ochrana verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy. V tejto súvislosti rada jednoducho zle pochopila rozsudok Všeobecného súdu.
            47. Z judikatúry vyplýva, že keďže výnimky v článku 4 nariadenia sa odchyľujú od zásady čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom, ktoré majú inštitúcie, tieto výnimky sa musia vykladať a uplatňovať striktne.(29) Pokiaľ teda dotknutá inštitúcia odmietne prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bola požiadaná, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a účinne (30) ohroziť záujem chránený ktoroukoľvek výnimkou stanovenou v článku 4, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva. Okrem toho riziko zasiahnutia do záujmu musí byť primerane predvídateľné, a nie iba hypotetické.(31) Tieto zásady sa uplatňujú na všetky výnimky v článku 4.
            48. Všeobecný súd riadne nasledoval tento prístup. Vyložil článok 4 ods. 1 písm. a) nariadenia tak, že znamená, že Rada musí vysvetliť, ako prístup k dokumentu 11897/09 konkrétne a skutočne naruší uvádzaný chránený záujem, keďže nato, aby sa uplatnila výnimka, nestačí, aby dokument 11897/09 patril do kategórie medzinárodných vzťahov. V súlade s tým Všeobecný súd overil, či bol nárok Rady na zamietnutie prístupu k dokumentu 11897/09 prijateľný. To je v zhode s požiadavkou uvedenou v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia, že inštitúcia, ktorá sa odvoláva na výnimku musí preukázať, prečo sa domnieva, že existuje riziko narušenia ochrany verejného záujmu v konkrétnom prípade. Všeobecný súd sa preto nedopustil nesprávneho posúdenia v rámci skúmania, či Rada preukázala, že prístup k dokumentu 11897/09 by mohol konkrétne a skutočne (alebo konkrétne a účinne) narušiť ochranu záujmu verejnosti na účely výnimky týkajúcej sa medzinárodných vzťahov, stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke.
            49. Ako chápem body 46 až 59 napadnutého rozsudku ja, Všeobecný súd v nich dospel k záveru, že Rada nepreukázala prijateľne nárok, že prístup k dokumentu 11897/09 by narušil ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy z dvoch dôvodov: (i) Rada predpokladala, že existuje všeobecné pravidlo, že spory týkajúce sa právneho základu by sa nemali zverejňovať, pretože narušujú jednotnosť rokovaní; a (ii) Rada nezohľadnila skutočnosť, že kľúčový obsah dokumentu 11897/09 už bol verejnosti známy.
            50. Ako naozaj Rada uznáva, Všeobecný súd citoval správny test v bode 25 svojho rozsudku, keď odkázal na širokú diskrečnú právomoc inštitúcií pri uplatňovaní všeobecných kritérií porušovania verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy uvedené v článku 4 nariadenia a na rozsudok Súdneho dvora vo veci Sison.(32) Odôvodnenie Rady v spornom rozhodnutí preto nesplnilo to, čo vyžaduje správne vnímanie článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia. Všeobecný súd tam výslovne uznal nielen to, že Rada má širokú diskrečnú právomoc, ale aj to, že rozsah jeho vlastného preskúmania je obmedzený.
            51. Všeobecný súd pri rozhodovaní o výhrade pani in ’t Veld na prvom stupni, ktorá bola založená na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia neidentifikoval, ktorý zo štyroch prvkov uvedených v rozsudku Sison predstavoval presný základ pre jeho rozhodnutie: (i) nedodržanie procesných pravidiel; (ii) nesplnenie povinnosti uviesť dôvody, (iii) či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu; alebo (iv) či došlo k zneužitiu právomocí.(33) Všeobecný súd sa skôr zameral na výklad článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia a dospel k záveru, že Rada nepreukázala ako by bola narušená ochrana verejného záujmu.(34) Všeobecný súd nezašiel až tak ďaleko, aby nahradil svojim vlastným posúdením sporného rozhodnutia posúdenie Rady – nestanovil, že tam nebolo riziko pre ochranu verejného záujmu. Podľa mňa je toto posúdenie v zásade v súlade s rozsudkom Sison.
            52. Dospel som preto k záveru, že prvý odvolací dôvod je nedôvodný.
            Druhý odvolací dôvod: nesprávny výklad druhej zarážky článku 4 ods. 2 
            53. Druhý odvolací dôvod sa skladá z dvoch častí. Po prvé, Rada tvrdí, že Všeobecný súd opomenul posúdiť tak citlivý obsah právneho stanoviska ako aj osobitné okolnosti v prípade žiadosti pani in ’t Veld’s o prístup a uplatnil nesprávny štandard preskúmania. Po druhé, Rada tvrdí, že pri posudzovaní testu prevládajúceho verejného záujmu (v druhom pododseku článku 4 ods. 2), si Všeobecný súd nesprávne zamenil rokovanie a uzatvorenie medzinárodnej dohody za legislatívne činnosti inštitúcie.
            54. V napadnutom rozsudku Všeobecný súd najprv vykreslil test „Turco“:
            „Po prvé sa Rada musí uistiť, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, skutočne obsahuje právne stanovisko, a pokiaľ je to tak, musí určiť, ktorých jeho častí sa skutočne týka, a teda ktoré môžu spadať do pôsobnosti uvedenej výnimky. Po druhé musí Rada preskúmať, či by sa zverejnením častí predmetného dokumentu, identifikovaných ako častí týkajúcich sa právnych stanovísk, porušila ich ochrana. Napokon po tretie, ak sa Rada domnieva, že zverejnenie dokumentu by porušilo ochranu právnych stanovísk, musí overiť, či neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci toto zverejnenie bez ohľadu na z toho vyplývajúce narušenia jej schopnosti žiadať o právne stanoviská a získať otvorené, objektívne a kompletné stanoviská…“(35) .
            55. Všeobecný súd rozhodol, že dokument 11897/09 sa naozaj týkal právneho stanoviska (prvá fáza testu Turco). Ďalej, Všeobecný súd zdôraznil, že akékoľvek riziko narušenia ochrany právneho stanoviska musí byť primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické (druhá fáza testu Turco). Všeobecný súd dospel k záveru, že dôvody Rady pre zamietnutie prístupu k dokumentu 11897/09 neboli dostatočné na preukázanie existencie takéhoto rizika žiadnym konkrétnym, podrobným dôkazom. Samotná skutočnosť, že právne stanovisko obsiahnuté v dokumente 11897/09 sa týkalo medzinárodných vzťahov Európskej únie samo o sebe nepostačovalo na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhom odseku nariadenia. Skutočnosť, že právne stanovisko vyjadrené v dokumente 11897/09 sa týkalo medzinárodných vzťahov, už bolo zohľadnené vo vzťahu k výnimke v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke. Všeobecný súd však aj tak uznal, že zvýšená ochrana by sa mala poskytnúť, keď prebiehajú takéto rokovania.(36)
            56. Všeobecný súd rozhodol, že Rada sa nemôže odvolávať na všeobecné úvahy, že v citlivej oblasti možno predpokladať hrozbu pre chránený verejný záujem a postačovalo by to na preukázanie existencie záujmu chráneného článkom 4 ods. 2 nariadenia. Takisto ani konkrétna a predvídateľná hrozba porušenia takéhoto záujmu na účely článku 4 ods. 2 nemôže byť preukázaná len obavou, že občanom Únie budú prezradené rozdielne názory inštitúcií týkajúce sa právneho základu medzinárodnej činnosti Európskej únie (a vzniknú tak pochybnosti o legalite tejto činnosti). Otvorenosť dáva väčšiu legitimitu inštitúciám v očiach občanov EÚ a zvyšuje ich dôveru v tieto inštitúcie tým, že sa pripustí verejná diskusia. Táto zásada sa uplatňuje aj na medzinárodnú činnosť Európskej únie, pretože rozhodovací proces v tejto oblasti nie je oslobodený od uplatňovania zásady transparentnosti.(37)
            57. Všeobecný súd ďalej zamietol tvrdenie, že by mohla byť ohrozená schopnosť právneho servisu Rady brániť na súde stanovisko, ku ktorému vydala negatívne stanovisko.(38) Ďalej Všeobecný súd rozhodol, že Rada nebola oprávnená neposkytnúť viac informácií len preto, že obsah dokumentu 11897/09 bol citlivý.(39)
            58. Všeobecný súd uviedol, že Rada musí vyvážiť osobitný záujem, ktorý má byť chránený nezverejnením predmetného dokumentu a akýkoľvek prevládajúci verejný záujem odôvodňujúci takéto zverejnenie (tretia fáza testu Turco). V tejto súvislosti musí Rada zohľadniť najmä verejný záujem na tom, aby bol dokument 11897/09 sprístupnený vzhľadom na výhody vyplývajúce zo zvýšenej transparentnosti: umožniť občanom podrobnejšie sa zúčastniť na rozhodovacom procese, zaručiť správnym orgánom väčšiu legitimitu a zlepšiť zodpovednosť voči občanovi v demokratickom systéme.(40)
            59. Všeobecný súd uznal, že tieto úvahy sú jednoznačne obzvlášť relevantné, keď Rada koná ako legislatívny orgán. Potvrdil, že iniciatíva a vedenie rokovaní smerujúcich k uzatvoreniu medzinárodnej dohody patria v zásade do oblasti výkonnej moci. Všeobecný súd takisto uznal, že účasť verejnosti na procese rokovania a uzatvorenia medzinárodnej dohody je nevyhnutne obmedzená, a to vzhľadom na legitímny záujem neprezradiť strategické informácie z rokovaní.(41)
            60. Všeobecný súd však dospel k záveru, že napriek tomu, že Rada nekonala ako legislatívny orgán, uplatnenie úvah týkajúcich sa zásady transparentnosti rozhodovacieho postupu Európskej únie, nemôže byť vylúčené v medzinárodných veciach, najmä keď sa rozhodnutie povoľujúce začatie rokovaní týkalo medzinárodnej dohody, ktorá by mohla mať dosah na oblasť legislatívnej činnosti Európskej únie. Všeobecný súd poznamenal, že navrhovaná dohoda sa týkala ochrany osobných údajov, ktorá je základným právom. V súlade s tým bola Rada povinná zohľadniť oblasť dotknutú predmetným dohovorom a zistiť, v súlade so zásadou čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom, či všeobecný záujem spojený s väčšou transparentnosťou v predmetnom postupe odôvodňoval úplné – alebo širšie – zverejnenie požadovaného dokumentu napriek riziku, že by mohla byť narušená ochrana právneho stanoviska.(42)
            61. Všeobecný súd uznal, že existoval prevládajúci verejný záujem na zverejnení dokumentu 11897/09, keďže by prispelo k väčšej legitimite inštitúcií a zvýšilo by dôveru občanov EÚ v tieto inštitúcie tak, že by umožnilo otvorenú diskusiu o veciach, v ktorých existujú rôzne názory. Navyše, predmetný dokument pojednával o právnom základe dohody, ktorá potom ako bola uzatvorená, by mala dosah na základné právo na ochranu osobných údajov. Všeobecný súd preto rozhodol, že Rada tým, že z uvedených dôvodov vylúčila akúkoľvek možnosť zohľadniť oblasť, ktorej sa pripravovaná dohoda dotýka, s cieľom určiť, či prípadne existoval prevažujúci verejný záujem na zverejnení požadovaného dokumentu, opomenula vyvážiť navzájom protichodné záujmy na účely uplatnenia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia.(43)
            62. Všeobecný súd sa potom venoval tvrdeniam Komisie (i) že rovnaká úroveň transparentnosti ako je tá, ktorá sa uplatňuje na legislatívne činnosti inštitúcií sa nevyžaduje pri aktoch týkajúcich sa medzinárodných vzťahov, ktoré sú predmetom kogentnej výnimky v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia; a (ii) že dokument 11897/09 bol obzvlášť citlivý z dôvodu svojho predmetu a pretože rokovania stále prebiehali. Všeobecný súd konštatoval, že tieto argumenty nie sú presvedčivé.
            63. Po prvé, skutočnosť, že predmetný dokument sa týkal oblasti, na ktorú sa potenciálne vzťahuje výnimka (stanovená v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke) týkajúca sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov, je irelevantná na účely posúdenia uplatnenia samostatnej výnimky (stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke) týkajúcej sa ochrany právneho stanoviska. Po druhé, skutočnosť, že rokovania stále prebiehali neumožnila dospieť k zisteniu, či napriek tomuto riziku existoval prevládajúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie. Keby sa verejný záujem na transparentnosti postupu mal zohľadniť iba až keď rozhodovací postup skončil, nemal by zmysel.(44)
            Časť 1: opomenutie zohľadniť osobitnosť predmetu právneho stanoviska a uplatnenie nesprávneho štandardu preskúmania 
            64. Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď (i) nepriznal váhu skutočnosti, že právne stanovisko sa týkalo prebiehajúcich rokovaní o medzinárodnej dohode; (ii) uplatnil štandard preskúmania vyžadujúci, aby Rada preukázala konkrétnu a skutočnú škodu a predložiť konkrétny podrobný dôkaz o takejto škode; a (iii) nezohľadnil osobitnosť okolností uplatňujúcich sa na žiadosť pani in’t Veld.
            65. Druhý bod predstavuje dôležitú záležitosť týkajúcu sa toho, či by sa mal štandard preskúmania stanovený Súdnym dvorom v rozsudku Turco uplatniť pri posudzovaní žiadostí o prístup k právnemu stanovisku Rady týkajúcemu sa prebiehajúcich medzinárodných vzťahov. Preto sa budem týmto bodom zaoberať ešte predtým, ako sa budem venovať stručnejšie prvému a tretiemu bodu.
            66. Rada aj Komisia tvrdia, že test Turco by sa nemal uplatniť, keďže právne stanovisko nebolo vydané v kontexte legislatívnej činnosti. Ďalej, Rada tvrdí, že v rozsudku Turco nie je žiadny odkaz na test konkrétnej a skutočnej škody. Všeobecný súd sa teda dopustil neprávneho posúdenia, keď uplatnil tento test.
            67. Pani in ’t Veld tvrdí, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď uplatnil test Turco. Odkaz na „konkrétnu a skutočnú“ škodu v odvolaní Rady(45) sa týka prekladateľskej chyby v anglickom texte napadnutého rozsudku: vo francúzskej verzii je test správne citovaný ako „… que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution…“.(46) Parlament jej stanovisko podporuje.
            68. Domnievam sa, že použitie znenia „… could have specifically and actually undermined the public interest concerned…“ v bode 69 anglickej verzie rozsudku Všeobecného súdu by sa nemalo považovať za významné. Tento výraz znamená to isté ako slová „konkrétne a účinne“ v bode 49 rozsudku Turco (ako som vysvetlil v bode 47 a poznámke pod čiarou 30 vyššie). Ďalej, Všeobecný súd nepoužil slová „konkrétna a skutočná škoda “ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka) tak, ako vytvára dojem Rada vo svojom odvolaní. V bode 69 svojho rozsudku Všeobecný súd odkazuje namiesto toho na „… nebezpečenstvo, že zverejnenie… by mohlo konkrétne a skutočne porušiť  záujem orgánu žiadať o právne stanoviská a získavať otvorené, objektívne a kompletné stanoviská…“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka). To nie je to isté ako žiadať inštitúciu aby preukázala „škodu“. Preto si myslím, že Všeobecný súd uplatnil správny test a nepodal zlý výklad rozsudku Súdneho dvora vydaného vo veci Turco .
            69. Mal by sa trojfázový test Turco uplatniť na žiadosť o zverejnenie dokumentu obsahujúceho právne stanovisko, týkajúce sa prebiehajúcich medzinárodných vzťahov?
            70. Podľa mňa by sa mal.
            71. Je pravda, že Súdny dvor uviedol v rozsudku Turco, že tri fázy, ktoré identifikoval, boli „osobitne dôležité“, keď Rada koná ako legislatívny orgán.(47) Keďže však sú samotné tri fázy naformulované tak, aby boli všeobecne uplatniteľné, nie je vylúčená možnosť, že sa môžu uplatniť na iné činnosti inštitúcií.
            72. Tri fázy testu Turco sú odvodené priamo zo súčasného znenia článku 4 ods. 2 nariadenia. Z toho podľa mňa vyplýva, že by sa mali preto uplatňovať vždy, keď sa inštitúcia odvoláva na druhú zarážku tohto článku. Znenie tohto ustanovenia neuvádza, či je kontext, v ktorom sa žiada o prístup k dokumentu, „legislatívny“. Ja nevidím žiadny kogentný dôvod, prečo by to malo byť rozhodujúcim kritériom.(48)
            73. Dodávam, že hoci je vo všeobecnosti možné rozlišovať legislatívne akty od iných aktov, všetky činnosti inštitúcií nie je nevyhnutne možné tak čisto a jasno klasifikovať. Akty výkonnej moci sa týkajú širokého spektra rôznych činností, vrátane rokovania o medzinárodných dohodách a ich uzatvárani a. Keď sa takéto činnosti týkajú záležitostí, ktoré majú dosah na občanov EÚ – konkrétne, keď sa týkajú týchto základných práv občanov – otvorenosť je dôležitou súčasťou rozhodovacieho postupu. Transparentnosť posilňuje demokraciu a umožňuje občanom, aby boli informovaní a zúčastnili sa na rozhodovacom postupe.(49) V tejto súvislosti úvahy, ktoré sa uplatňujú na legislatívne akty, sú rovnako relevantné aj pre činnosti výkonnej moci. To sťažuje odôvodnenie uplatnenia odlišného kritéria preskúmania na akty inštitúcií, ktoré by bolo založené na tom, ako by mala byť činnosť inštitúcie klasifikovaná v konkrétnom prípade, a nie na znení nariadenia.(50)
            74. Skutočnou otázkou tu je, či je vhodné uplatniť druhú fázu testu Turco – overiť, či dotknutá inštitúcia preukázala, že riziko je primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické – v špecifickom kontexte rokovania a uzatvorenia medzinárodnej dohody.
            75. Keďže cieľom nariadenia je poskytnúť čo najširšie možné právo na prístup verejnosti, inštitúcie by mali podľa mňa byť povinné posúdiť praktický účinok zverejnenia v každom jednotlivom prípade. Nepostačuje, aby sa spoľahli len na všeobecné tvrdenia, keď zamietnu žiadosti o zverejnenie.
            76. Súhlasím s bodmi 75 a 76 napadnutého rozsudku, že východiskovým bodom by malo byť to, že zásada transparentnosti sa uplatňuje na rozhodnutia prijímané vo veci medzinárodných vzťahov, tak ako sa uplatňuje na akúkoľvek inú činnosť EÚ. Preto z toho automaticky  nevyplýva, že zverejnenie rozdielnosti stanovísk týkajúcich sa právneho základu „naruší“ ochranu predmetného právneho stanoviska na účely článku 4 ods. 2 nariadenia.
            77. Skôr z tejto požiadavky vyplýva, že riziká musia byť „primerane predvídateľné“ v tom zmysle, že keď sa zamietne prístup k dokumentu, uvedené dôvody musia indikovať, prečo by prístup „konkrétne a účinne“ narušil chránený záujem.
            78. Účelom stanovenia dôvodov je umožniť, aby dotknutí jednotlivci vedeli, prečo sa prístup zamieta, a súdy mohli vykonať svoju funkciu preskúmania.(51) Neprimerané odôvodnenie v rozhodnutiach inštitúcií narúša oba tieto ciele.(52) Nič v znení nariadenia nenaznačuje, že by sa malo uplatniť nižšie kritérium, keď sa predmet týka medzinárodných vzťahov. Dostatočnou zábezpekou je možnosť (uznaná Všeobecným súdom v bode 121 rozsudku), aby inštitúcie opísali svoje dôvody abstraktnejšie, ak existuje obava, že poskytnutím veľmi podrobných dôvodov zamietnutia bude sprístupnený obsah dokumentu, ktorý chceli chrániť.
            79. Teraz prejdem k prvému a tretiemu bodu uvádzanému Radou, ktorým sa budem venovať spoločne. V prvom bode Rada kritizuje Všeobecný súd, že nevzal do úvahy to, že právne stanovisko v dokumente č. 11897/09 sa týkalo obzvlášť citlivého predmetu – boja proti terorizmu a financovaniu terorizmu. Rada tvrdí, že Všeobecný súd mal vydedukovať, že dokument č. 11897/09 si preto vyžadoval viac a nie menej ochrany a mal preto uplatniť prezumpciu proti zverejneniu tak, ako bola stanovená v iných častiach judikatúry Súdneho dvora.(53) Namiesto toho Všeobecný súd nesprávne dospel k záveru, že aspekty dokumentu č. 11897/09 týkajúce sa medzinárodných vzťahov boli zohľadnené pri skúmaní výnimky stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia. Rada vo svojom treťom bode tvrdí, že Všeobecný súd nezohľadnil v tomto kontexte citlivosť predmetu dokumentu č. 11897/09.
            80. Pani in ’t Veld tvrdí, že Všeobecný súd zohľadnil osobitnú povahu predmetu právneho stanoviska a že Rada neoprávnene tvrdí, že na žiadosti o prístup k právnemu stanovisku, ak sa týka medzinárodných vzťahov, sa vzťahujú osobitné pravidlá. Namiesto toho by sa na všetky takéto dokumenty mala uplatňovať vysoká úroveň transparentnosti. Parlament na podporu dodáva, že Rada nepreukázala, ako zverejnenie (už verejne dostupných informácií) by narušilo konkrétne a účinne právne stanovisko v zmysle nariadenia. Záujem týkajúci sa medzinárodných vzťahov by sa mal posudzovať podľa článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia. Záujmy chránené podľa tohto ustanovenia a podľa článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia nie sú z právneho hľadiska zhodné.
            81. Je pravda, že výnimky v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia sú úzko spojené. V súlade s tým treba pri posudzovaní výnimky týkajúcej sa právneho stanoviska zohľadniť, že dokument č. 11897/09 sa týka medzinárodných vzťahov (konkrétnejšie rokovaní týkajúcich sa citlivého predmetu). Z bodu 71 napadnutého rozsudku je však zrejmé, že Všeobecný súd zohľadnil túto skutočnosť. V bode 72 sa Všeobecný súd osobitne venoval tomu, že pani in ’t Veld požiadala o prístup k dokumentu č. 11897/09 počas prebiehajúcich rokovaní.
            82. Výnimku týkajúcu sa právneho stanoviska stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia treba vykladať ako výnimku, ktorá má za cieľ chrániť záujem inštitúcie požiadať o právne stanovisko a dostať otvorené, objektívne a kompletné stanovisko.(54) Inštitúcia, ktorá sa spolieha na túto výnimku, musí preto preukázať, prečo ochrana jej záujmu požiadať o takéto právne stanovisko a dostať ho by bola narušená, keby sa poskytol prístup k predmetnému dokumentu. Súhlasím s posúdením Všeobecného súdu, že skutočnosť, že dokument č. 11897/09 sa týka prebiehajúcich medzinárodných rokovaní týkajúcich sa citlivého predmetu, nie je sama osebe dostatočná na preukázanie, že Rada by nebola schopná požiadať svoj právny servis o otvorené, objektívne a kompletné stanovisko a dostať ho, a teda že prístup by sa mal zamietnuť.
            83. Neuznávam ani to, že prístup Všeobecného súdu je nekonzistentný s judikatúrou Súdneho dvora. Je pravda, že Súdny dvor rozhodol vo vzťahu k inej výnimke stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia (ochrana súdneho konania)(55) a tretej zarážke tohto ustanovenia (ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly)(56), že existuje prezumpcia proti zverejneniu v rozsudkoch API(57) a Technische Glaswerke(58) . Tieto dva rozsudky však boli založené na osobitných dôvodoch každého prípadu.
            84. Rozsudok vo veci API sa týkal žiadosti o prístup k tvrdeniam uplatňovaným Komisiou v konaní na súdoch EÚ. Súdny dvor založil svoje rozhodnutie, že prezumpcia proti zverejneniu sa uplatňuje na účely ochrany súdneho konania na týchto úvahách: (i) takéto dokumenty sú špecifické a navrhnuté výlučne na účely konkrétneho súdneho konania;(59) (ii) výnimka zahŕňa najmä súlad so zásadami rovnosti zbraní a zabezpečenia riadneho výkonu spravodlivosti;(60) (iii) zverejnenie tvrdení by spôsobilo, že by súdna činnosť bola vystavená vonkajšiemu tlaku, hoci aj keby len vo vnímaní verejnosti a narušilo by riadny priebeh (súdneho) rozhodovania;(61) a (iv) takáto prezumpcia bola odôvodnená vzhľadom na Štatút Súdneho dvora Európskej únie a rokovacie poriadky súdov EÚ.(62) Súdny dvor dodal, že z článku 15 ZFEÚ (vtedy článok 255 ES) a zo širšej logiky nariadenia vyplývalo, že Súdny dvor podlieha povinnostiam transparentnosti iba vtedy, keď vykonáva svoje administratívne úlohy.(63)
            85. Rozsudok vo veci Technische Glaswerke sa týkal žiadosti o prístup k správnemu spisu Komisie vo veci konania o štátnej pomoci začatého podľa článku 88 ods. 2 ES (teraz článok 108 ods. 2 ZFEÚ). Súdny dvor konkrétne rozhodol, že v konaniach preskúmavajúcich štátnu pomoc dotknutí účastníci konania, iní ako dotknuté členské štáty, nemajú právo na konzultáciu dokumentov v správnom spise Komisie. Súdny dvor dospel k záveru, že musí existovať všeobecná prezumpcia, že zverejnenie dokumentov v správnom spise v zásade narúša ochranu cieľov vyšetrovacej činnosti stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia.(64)
            86. V oboch veciach API aj Technische Glaswerke Súdny dvor identifikoval osobitné charakteristiky týkajúce sa tak dotknutého dokumentu, ako aj sprievodných okolností, z ktorých bolo zrejmé, prečo by bol uvádzaný chránený záujem nevyhnutne vždy narušený predtým, ako sa dospeje k záveru, že existuje prezumpcia proti zverejneniu. Súdny dvor preto vychádzal ďalej z toho, že je príliš zjednodušené domnievať sa, že výnimka z nariadenia sa uplatňuje iba preto, lebo požadovaný dokument patrí do kategórie identifikovanej v tejto výnimke. Keď Všeobecný súd dospel k záveru, že Rada neidentifikovala žiadny osobitný text preukazujúci, že zverejnenie právneho stanoviska (v tomto prípade týkajúceho sa rôznych stanovísk, pokiaľ ide o právny základ) by nevyhnutne narušilo možnosť Rady žiadať o takéto stanovisko a dostať ho, Všeobecný súd správne dospel k záveru, že neexistovala prezumpcia proti zverejneniu.
            87. Nakoniec, pokiaľ ide o tvrdenie Rady, že existovalo skutočné riziko hrozby schopnosti právneho servisu Rady obhajovať v následnom súdnom konaní pozíciu, ku ktorej vydal negatívne stanovisko, z judikatúry vyplýva, že takýto argument je príliš všeobecný na to, aby odôvodnil výnimku z otvorenosti zakotvenú v nariadení.(65)
            Časť 2: test prevládajúceho verejného záujmu 
            88. Rada tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia po prvé, keď požadoval, aby navzájom vyvážila ochranu právneho stanoviska a všeobecnú zásadu transparentnosti, keď vedie prebiehajúce medzinárodné rokovania, po druhé, keď sa domnieval, že táto všeobecná zásada predstavuje prevládajúci verejný záujem, po tretie, keď vyžadoval tú istú úroveň transparentnosti pre medzinárodné rokovania Rady ako v rozsudku Turco, kde dotknutá inštitúcia konala ako legislatívny orgán. Ďalej sa Rada domnieva, že prináleží osobe žiadajúcej o prístup, aby identifikovala jasný a osobitný verejný záujem na zverejnení, a nie aby Rada vyvažovala transparentnosť, demokraciu a účasť verejnosti s ochranou právneho stanoviska.
            89. Komisia má dve hlavné obavy: (i) Všeobecný súd považoval (podľa nej) citlivosť predmetu za irelevantnú, keď sa venoval testu prevládajúceho verejného záujmu, a (ii) Všeobecný súd prirovnal uzatvorenie medzinárodnej dohody k legislatívnym činnostiam inštitúcie na účely uplatnenia testu prevládajúceho verejného záujmu.
            90. Pani in ’t Veld tvrdí, že rozsudok Súdneho dvora vo veci Turco sa neobmedzuje na legislatívne činnosti Európskej únie vo formálnom zmysle. Zásada, na ktorej je založená Zmluva a judikatúra, je taká, že občania by mali vedieť a byť schopní zúčastniť sa na diskusiách týkajúcich sa pravidiel ovplyvňujúcich ich základné práva predtým, ako sa takéto pravidlá prijmú. Parlament nepredložil žiadne tvrdenia týkajúce sa záležitosti prevládajúceho verejného záujmu.
            91. Súhlasím s Komisiou v tom, že citlivosť predmetu, ktorého sa týka dokument č. 11897/09, by sa mala zohľadniť. Zdá sa mi, že Všeobecný súd práve presne to urobil v bodoch 81 až 88 napadnutého rozsudku.
            92. Nemyslím si však, že akýkoľvek osobitný význam by malo mať to, že dokument č. 11897/09 patrí medzi činnosti medzinárodných vzťahov Rady na účely článku 4 ods. 1 písm. a), v rámci posudzovania toho, či výnimka týkajúca sa právneho stanoviska v článku 4 ods. 2 druhej zarážke môže byť uplatnená. V úvodných slovách článku 4 ods. 1 a 2 je použitý kogentný jazyk: „Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana…“. Rozdiel medzi týmito dvoma ustanoveniami je v tom, že výnimky v odseku 2 možno prekonať testom prevládajúceho verejného záujmu, kým tie v odseku 1 nie; tie sú absolútne.
            93. Nariadenie mlčí o tom, či by sa malo uplatniť osobitné kritérium preskúmania na právne stanovisko zaoberajúce sa medzinárodnými vzťahmi Európskej únie. Neuvádza ani, či pri posudzovaní, či existuje prevládajúci verejný záujem na zverejnení, by mal predmet právneho stanoviska ovplyvňovať rozhodnutia týkajúce sa prístupu.
            94. Podľa mňa Všeobecný súd v bode 81 svojho rozsudku podal správny výklad článku 4 ods. 2 nariadenia v tom zmysle, že je na Rade, aby vyvážila chránený záujem tak, že zamietne prístup, hoci existuje verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie. Tento výklad je v súlade so znením tohto ustanovenia, ktoré – ako ho vnímam ja – ukladá dotknutej inštitúcii bremeno vykonať posúdenie, a nie – ako to mohla urobiť – výslovne žiadať od žiadateľa, aby preukázal a identifikoval jasný a osobitný verejný záujem na zverejnení.
            95. Z bodov 87 a 88 napadnutého rozsudku je jasné, že Všeobecný súd identifikoval rozdiel medzi legislatívnou činnosťou inštitúcie a tým, že vedie rokovania s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu, ktorú Všeobecný súd klasifikoval v zásade ako dohodu v oblasti výkonnej moci. Všeobecný súd sa preto nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď zjednotil legislatívne činnosti Rady a jej činnosti v oblasti výkonnej moci.
            96. Všeobecným účelom naradenia je zabezpečiť, aby občania mali čo najširší možný prístup k dokumentom inštitúcií EÚ.(66) Zásada transparentnosti musí teda byť na účely článku 4 ods. 2 nariadenia zohľadnená pri stanovovaní rovnováhy medzi uvádzanou výnimkou a prevládajúcim verejným záujmom.(67)
            97. Transparentnosť nie je abstraktným pojmom; ani nie je absolútnou požiadavkou. Často sa vyžaduje jej posúdenie vo vzťahu k iným konkurujúcim cieľom. Preto sa mi zdá príliš zjednodušujúce povedať (napríklad), že legislatívne akty typicky vyžadujú vysokú úroveň transparentnosti, ale že iné činnosti inštitúcií typicky vyžadujú menej transparentnosti. Všeobecné pravidlo podľa nariadenia je také, že inštitúcie by mali zabezpečiť čo najširší možný prístup k ich dokumentom.(68) Hoci uznávam osobitosť medzinárodných rokovaní, neznamená to, že sa automaticky má vždy uplatniť menej a nie viac transparentnosti na takéto činnosti, aj keď je tak ako v tomto prípade predmet považovaný za citlivý.
            98. Domnievam sa, že to, či inštitúcia koná ako legislatívny, výkonný alebo správny orgán, by nemalo byť rozhodujúce. To, na čom záleží, je, že v jednotlivom prípade by mala dotknutá inštitúcia vykonať posúdenie požadované nariadením obozretne a objektívne a mala by poskytnúť potrebné podrobné a osobitné odôvodnenie vo svojom rozhodnutí.
            99. V bodoch 91 až 95 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uvádza, že Rada sa dopustila významného opomenutia, keď posudzovala, či existoval prevládajúci verejný záujem na zverejnení, v rámci rozhodovania o žiadosti o prístup k dokumentu č. 11897/09. Rada nezohľadnila skutočnosť, že predmet navrhovanej dohody sa týkal základných práv, čo odôvodňovalo viac (a nie menej) transparentnosti. V súlade s tým Všeobecný súd dospel k záveru, že Rada opomenula vykonať úplné posúdenie na účely článku 4 ods. 2 nariadenia.
            100. Podľa mňa musí byť predmet navrhovanej dohody relevantným faktorom pri posudzovaní, kde je vyváženosť verejného záujmu. Keď má tento predmet pravdepodobne dosah na práva občanov EÚ, najmä na ich základné práva, existuje jasný verejný záujem na zverejnení. Otázkou potom je, ktorý z dvoch konkurujúcich si záujmov je prevládajúcim záujmom. V tomto prípade boli aspekty, ktoré sa mali vyvážiť, jednak dosah zverejnenia na záujmy Rady požiadať svoj právny servis o stanovisko a dostať ho a jednak všeobecný záujem na transparentnost i (najmä keď môžu byť ovplyvnené základné práva)(69) a zásada, že otvorenosť posilňuje demokraciu a umožňuje občanom EÚ zúčastniť sa na rozhodovacom postupe, čím sa dá inštitúciám väčšia legitimita. Podľa mňa v prípade neexistencie úvah o týchto aspektoch ide o opomenutie vykonať úplné posúdenie na účely článku 4 ods. 2 nariadenia. Dospela som preto k záveru, že druhý odvolací dôvod je nedôvodný.
            Trovy konania 
            101. V súlade s článkom 138 ods. 1 a článkom 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Rada ako účastník konania, ktorý nemal úspech vo svojich odvolacích dôvodoch v tomto konaní, by mala byť zaviazaná na náhradu trov konania, a Parlament a Komisia by každý samostatne mali znášať svoje vlastné trovy konania.
            Návrh 
            102. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
            – zamietol odvolanie,
            – zaviazal Radu na náhradu trov odvolacieho konania,
            – rozhodol, že Európsky parlament a Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
            (1) . 
            (2)  – Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) (ďalej len „nariadenie“).
            (3)  – Rozsudok zo 4. mája 2012, In ’t Veld/Rada (T‑529/09, ďalej len „napadnutý rozsudok“).
            (4)  – Podľa Terrorist Finance Tracking Programme („TFTP“) vyvinutého Ministerstvom financií Spojených štátov amerických je Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication („SWIFT“) povinná v Spojených štátoch amerických odovzdať Ministerstvu financií súbory údajov o finančných transakciách z jej siete finančných transakcií, ktoré SWIFT ukladá v databáze nachádzajúcej sa na území USA. Mnohé z týchto dát pochádzajú z členských štátov EÚ. SWIFT je súkromný podnik založeným podľa belgického práva ponúkajúci služby celosvetových finančných transakcií, čím uľahčuje medzinárodné a iné peňažné prevody medzi finančnými inštitúciami. Tieto údaje obsahujú osobné údaje, ako sú mená a adresy príkazcu a príjemcu.
            (5)  – Rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, Zb. s. I‑4723, ďalej len „rozsudok Turco“).
            (6)  – Od 1. decembra 2009 druhý odsek článku 1 ZEÚ znie: „Táto zmluva predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi.“ Pozri tiež článok 10 ZEÚ, pokiaľ ide o zásadu demokracie (najmä článok 10 ods. 3, ktorý odráža druhý odsek článku 1), a článok 15 ZFEÚ, ktorý sa venuje riadnej správe vecí verejných, otvorenosti, transparentnosti a prístupu k dokumentom.
            (7)  – Charta základných práv Európskej únie (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 1; ďalej len „Charta“). V čase prijatia sporného rozhodnutia Charta ešte nebola právne kvalifikovaná na úrovni Zmluvy.
            (8)  – Článok 1 písm. a) nariadenia.
            (9)  – Dňa 11. februára 2010 Parlament odmietol dočasnú medzinárodnú dohodu, ktorá by umožnila orgánom USA požadovať informácie o finančných transakciách v rámci TFTP z dôvodov, že nechráni dostatočne práva občanov EÚ na súkromie. Dňa 1. augusta 2010 nadobudla platnosť Dohoda medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi americkými o spracovaní a zasielaní údajov obsiahnutých vo finančných správach z Európskej únie do Spojených štátov amerických na účely Programu na sledovanie financovania terorizmu (Ú. v. EÚ L 195, s. 5).
            (10)  – Pozri body 39, 57 až 60 a 122 až 125.
            (11)  – Bod 25.
            (12)  – Bod 30. Nižšie uvádzam v príslušných častiach týchto návrhov podrobné odôvodnenie Všeobecného súdu, ktoré napadla Rada v tomto odvolaní.
            (13)  – Bod 28.
            (14)  – Body 39 a 57 až 60.
            (15)  – Body 51 až 54.
            (16)  – V relevantnom čase článok 300 ods. 1 ES stanovoval, že k uzatvoreniu medzinárodných dohôd by malo dôjsť po odporúčaní Komisie Rade, ktorá oprávni Komisiu na začatie potrebných rokovaní. V tomto kontexte článok 300 ods. 6 ES obsahoval možnosť, aby inštitúcie žiadali od Súdneho dvora stanovisko, či navrhovaná dohoda bola zlučiteľná so Zmluvou. Článok 300 ES bol odvtedy zrušený a nahradený článkom 218 ZFEÚ a postup podľa článku 300 ods. 6 je teraz zakotvený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ.
            (17)  – Body 55 až 57.
            (18)  – Rezolúcia Európskeho parlamentu zo 17. septembra 2009 o plánovanej medzinárodnej dohode dať k dispozícii Ministerstvu financií USA údaje o finančných transakciách v rámci predchádzania terorizmu a financovaniu terorizmu a boja proti nim, doc. P7_TA(2009)0016 zo 17. septembra 2009.
            (19)  – Bod 59.
            (20)  – Rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, Zb. s. 263, ďalej len „ERTA“).
            (21)  – Tamže, body 84 a 85.
            (22)  – Tamže, bod 86.
            (23)  – Stanovisko 1/75 z 11. novembra 1975 (Zb. s. 1355, pozri s. 1360 až 1361).
            (24)  – Stanovisko 2/94 z 28. marca 1996 (Zb. s. I‑1759, pozri body 3 až 6).
            (25)  – Tamže, bod 4.
            (26)  – Tamže, body 5 a 6. Postup bol v danom čase upravený v článku 228 ods. 6 ES. Článok 300 ods. 6 ES bol relevantným ustanovením, keď bolo prijaté sporné rozhodnutie. Tento postup je teraz upravený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ (pozri poznámku pod čiarou 16 vyššie).
            (27)  – Nevyjadrujem sa k tomu, či bolo vhodné, aby Parlament vypracoval svoju rezolúciu práve v takom znení, ako to urobil. Čo je však relevantné na účely rozhodnutia Rady o prístupe k dokumentu č. 11897/09, je, že v skutočnosti „už bol džin vypustený z fľaše“. Informácia už bola známa verejnosti.
            (28)  – Nižšie, v bodoch 66 až 68 skúmam použitie slov „konkrétne a skutočne“ v anglickom znení napadnutého rozsudku.
            (29)  – Rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia (C‑506/08 P, Zb. s. I‑6237, ďalej len „rozsudok My Travel“, bod 75).
            (30)  – Francúzsky výraz „pourrait porter concrètement et effectivement atteinte  à l’intérêt public en cause“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka) v bode 49 rozsudku Turco, už citovaného v poznámke pod čiarou 5, sa prekladá ako „… specifically and effectively…“ v bode 49 anglickej jazykovej verzie rozsudku. V anglických jazykových verziách rozsudkov v iných veciach sa však používajú slová „specifically and actualy“, ako napríklad vo veci C‑477/10 P (rozsudok z 28. júna 2012, Komisia/Agrofert Holding, ďalej len „rozsudok Agrofert Holding“, bod 57). Podľa mňa sú výrazy „specifically and effectively“ a „specifically and actually“ rovnocennými vyjadreniami v anglickej verzii testu v bode 49 rozsudku Turco.
            (31)  – Rozsudok My Travel, už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 76.
            (32)  – Rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada (C‑266/05 P, Zb. s. I‑1233, ďalej len „rozsudok Sison“).
            (33)  – Tamže, bod 34.
            (34)  – Pozri bod 50 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed 22. júna 2006 vo veci Sison  (rozsudok už citovaný v poznámke pod čiarou 32).
            (35)  – Bod 64.
            (36)  – Body 69 až 73.
            (37)  – Body 74 až 77.
            (38)  – Bod 78.
            (39)  – Body 79 a 80.
            (40)  – Body 81 a 82.
            (41)  – Body 83 až 87.
            (42)  – Body 88 až 92.
            (43)  – Body 93 až 95.
            (44)  – Body 98 až 102.
            (45)  – Rada opisuje test ako „,konkrétnu a skutočnú‘ škodu“ v bodoch 47, 49 a 51 svojho odvolania.
            (46)  – Bod 69 napadnutého rozsudku.
            (47)  – Rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, body 46 a 47).
            (48)  – Odôvodnenie 6 stanovuje, že „je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom v prípadoch, keď orgány konajú v rámci svojich právom stanovených právomocí vrátane prenesených právomocí… “. Táto myšlienka sa však nepremietla do článku 4 ods. 2 a je ustálenou judikatúrou, že samotné odôvodnenia nie sú právne záväzné: pozri rozsudok z 24. novembra 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, Zb. s. I‑10095), bod 32 a z 28. júna 2012, Caronna, bod 40) a tam citovanú judikatúru.
            (49)  – Pozri články 1 ZEÚ a 10 ZEÚ a článok 15 ZFEÚ, už citované v bode 3 a poznámke pod čiarou 6; pozri ďalej odôvodnenie 2 v preambule nariadenia.
            (50)  – Treba poznamenať, že aktuálne znenie nariadenia nerobí takúto „klasifikáciu podľa kategórií činností“ (legislatívna, výkonná, súdna činnosť), v ktorej sa angažuje inštitúcia. Teda súdna činnosť Súdneho dvora nie je označená ako „súdna činnosť“, ale vzťahuje sa na ňu „súdne konanie“ v článku 4 ods. 2 druhej zarážke.
            (51)  – Rozsudok z 19. decembra 2013, Siemens/Komisia (C‑239/11 P, C‑489/11 P a C‑498/11 P, bod 392).
            (52)  – Pozri rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, body 49 a 50). Pozri takisto rozsudok Agrofert Holding (už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 57).
            (53)  – Rada vychádza z rozsudku Turco (už citovaného v poznámke pod čiarou 5), ako aj z rozsudkov z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, Zb. s. I‑8533, ďalej len „rozsudok API“), a z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Zb. s. I‑5885, ďalej len „rozsudok Technische Glaswerke“).
            (54)  – Rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, bod 42). Záujem spočívajúci v možnosti inštitúcie dostať otvorené, objektívne a kompletné právne stanovisko je dôvod, pre ktorý Súdny dvor uznal v rozsudku z 18. mája 1982, AM & S Europe/Komisia (155/79, Zb. s. 1575, body 18 až 21), všeobecnú zásadu ochrany právnych stanovísk. Pozri takisto rozsudok zo 14. septembra 2010, Akzo Nobel Chemicals a Akcros Chemicals/Komisia a i. (C‑550/07 P, Zb. s. I‑8301) (týkajúci sa podnikových advokátov).
            (55)  – Rozsudok API (už citovaný v poznámke pod čiarou 53).
            (56)  – Rozsudok Technische Glaswerke (už citovaný v poznámke pod čiarou 53).
            (57)  – Už citovaný v poznámke pod čiarou 53.
            (58)  – Už citovaný v poznámke pod čiarou 53.
            (59)  – Rozsudok API (už citovaný v poznámke pod čiarou 53, bod 78).
            (60)  – Tamže, bod 85.
            (61)  – Tamže, bod 93. Ponechala som v podstate francúzsky výraz, pretože výraz „the proceedings“ v anglickom texte podľa mňa úplne nezodpovedá typu rozhodnutia Súdneho dvora.
            (62)  – Tamže, bod 96 a citovaná judikatúra. Súdny dvor tu použil skrátený pojem. V súčasnosti existujú tri nezávislé súdy (Súdny dvor, Všeobecný súd a Súd pre verejnú službu), každý so svojim vlastným rokovacím poriadkom.
            (63)  – Tamže, body 80 až 84; pozri môj komentár v poznámke pod čiarou 49 vyššie.
            (64)  – Rozsudok Technische Glaswerke (už citovaný v poznámke pod čiarou 52, body 60 a 61).
            (65)  – Rozsudok Turco (už citovaný v poznámke pod čiarou 5, bod 65). Pozri takisto rozsudok My Travel (už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 116).
            (66)  – Pozri článok 1 a odôvodnenia 1, 2, 4 a 11 v preambule nariadenia.
            (67)  – Pozri články 1 ZEÚ a 10 ZEÚ a článok 15 ZFEÚ, citované v bode 3 a poznámke pod čiarou 6. Pozri takisto rozsudok z 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert (C‑92/09 a C‑93/09, Zb. s. I‑11063, bod 68).
            (68)  – Článok 1 a odôvodnenie 11 v preambule nariadenia.
            (69)  – Pokiaľ ide o prehĺbenú analýzu dôležitosti mať na mysli ducha základných slobôd pri vypracovávaní záväzných právnych textov, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalόn 12. decembra 2013 v spojených veciach Digital Rights Ireland (C‑293/12 a C‑594/12, vec v konaní, body 35 až 45).