CELEX: 62016CC0080
Language: sv
Date: 2017-03-09
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat N. Wahl föredraget den 9 mars 2017.#ArcelorMittal Atlantique et Lorraine mot Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie.#Begäran om förhandsavgörande från Tribunal administratif de Montreuil.#Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2003/87/EG – Artikel 10a.1 – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen – Gratis tilldelning av utsläppsrätter – Beslut 2011/278/EU – Giltighet – Principen om god förvaltning – Fastställande av produktriktmärket för råjärn – Användning av uppgifter från BREF om produktion av järn och stål och av riktlinjerna för att bestämma riktmärket för råjärn – Begreppet 'liknande produkter’ – Referensanläggningar – Motiveringsskyldighet.#Mål C-80/16.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      NILS WAHL
      föredraget den 9 mars 2017 (
            1
         )
      
         Mål C‑80/16
      
      ArcelorMittal Atlantique et Lorraine
      mot
      Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
      
         (begäran om förhandsavgörande från Tribunal administratif de Montreuil (Förvaltningsdomstolen i Montreuil, Frankrike))
      
      ”Miljö – Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser – Direktiv 2003/87/EG – Övergångsbestämmelser – Beslut 2011/278/EU – Giltighet – Metod för gratis tilldelning av utsläppsrätter – Stålsektorn – Riktmärken för råjärn och sintrad järnmalm – Produktion av el med hjälp av restgaser – Användning av de mest exakta och aktuella uppgifterna – Mest effektiva anläggningar – Motiveringsskyldighet”
      
               1. 
            
            
               Detta mål avser EU:s system för handel med utsläppsrätter som infördes genom direktiv 2003/87/EG. (
                     2
                  ) Särskilt på grund av de ekonomiska intressen som står på spel har ett stort antal aspekter av detta system varit föremål för prövning i mål vid unionsdomstolarna. (
                     3
                  ) Begäran om förhandsavgörande i det nu aktuella målet avser giltigheten av beslut 2011/278/EU (
                     4
                  ), som antogs med stöd av nämnda direktiv. Frågorna till domstolen gäller den komplicerade frågan om lämplig metod som kommissionen ska använda när den fastställer EU-omfattande riktmärken för gratis tilldelning av utsläppsrätter inom stålsektorn under perioden 2013–2020.
            
         
               2. 
            
            
               Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt bett domstolen klargöra huruvida kommissionen när den bestämde riktmärken kunde 1) besluta att inte inkludera samtliga utsläpp från användning av återvunna restgaser i elproduktion i riktmärket för råjärn, 2) grunda sin bestämning av riktmärket för råjärn på uppgifter från BREF (
                     5
                  ) om produktion av järn och stål samt beslut 2007/589/EG, (
                     6
                  ) 3) inbegripa en fabrik som producerar både sintrad järnmalm och pellets i referensanläggningarna för att bestämma riktmärket för sintrad järnmalm, och slutligen 4) gå till väga på detta sätt utan att ange skälen till detta.
            
         
               3. 
            
            
               Vid en första anblick är de hänskjutna frågorna mycket tekniska till sin natur. Det får emellertid inte avleda uppmärksamheten från dessa frågors betydelse. Med dagens klimatförändringar utgör systemet för handel med utsläppsrätter som har införts genom direktiv 2003/87 å ena sidan ofrånkomligen hörnstenen i unionens miljöpolitik. (
                     7
                  ) Å andra sidan kan betydelsen av de frågor som har ställts knappast överskattas efter det varmaste år som någonsin har registrerats, bland annat de lägsta noteringarna någonsin av nivåerna av havsis på Norra ishavet.
            
         
               4. 
            
            
               Jag ska i det följande förklara varför kommissionen har fastställt de riktmärken som anges i beslut 2011/278 i överensstämmelse med direktiv 2003/87.
            
         
         I. Tillämpliga bestämmelser
      
      
         A. Direktiv 2003/87
      
      
               5.
            
            
               I artikel 10a i direktiv 2003/87 föreskrivs gratis tilldelning av utsläppsrätter för övergångsperioden 2013–2020. Punkterna 1–3, 6 och 12 har följande lydelse:
               ”1.   Senast den 31 december 2010 ska kommissionen anta gemenskapstäckande och fullt harmoniserade genomförandebestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter enligt punkterna 4, 5, 7 och 12, inklusive eventuella bestämmelser som krävs för en harmoniserad tillämpning av punkt 19.
               Dessa åtgärder, som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv genom att komplettera det, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 23.3.
               Genom de åtgärder som avses i första stycket ska det i möjligaste mån fastställas gemenskapstäckande förhandsriktmärken för att garantera att tilldelningen sker på ett sätt som ger incitament till minskade växthusgasutsläpp och energieffektiv teknik genom att beakta de mest effektiva teknikerna, ersättningsmöjligheter, alternativa produktionsprocesser, högeffektiv kraftvärme, effektiv energiåtervinning från rökgaser, användande av biomassa samt avskiljning och lagring av CO2, om sådana möjligheter finns, och åtgärderna ska inte ge incitament till att öka utsläppen. Gratis tilldelning ska inte förekomma för någon typ av elproduktion, utom i de fall som omfattas av artikel 10c och för el som produceras från rökgaser.
               För varje sektor och delsektor ska riktmärket i princip beräknas för produkter snarare än för insatsvaror för att maximera minskningarna av växthusgasutsläppen och energieffektiviseringarna i hela produktionsprocessen i den berörda sektorn eller delsektorn.
               När kommissionen fastställer principerna för förhandsriktmärken i enskilda sektorer och delsektorer ska den samråda med berörda parter, inklusive berörda sektorer och delsektorer.
               Efter det att gemenskapen godkänt ett internationellt avtal om klimatförändringar som leder till obligatoriska minskningar av växthusgasutsläppen som är jämförbara med gemenskapens minskningar ska kommissionen se över dessa åtgärder i syfte att se till att gratis tilldelning endast sker om den är fullt berättigad mot bakgrund av nämnda avtal.
               2.   Vid fastställandet av principerna för hur förhandsriktmärkena ska sättas i enskilda sektorer eller delsektorer ska utgångspunkten vara genomsnittsprestandan för de 10 % som utgör de mest effektiva anläggningarna i en sektor eller en delsektor i gemenskapen under åren 2007–2008. Kommissionen ska samråda med berörda parter, inklusive berörda sektorer och delsektorer.
               Förordningarna enligt artiklarna 14 och 15 ska innehålla harmoniserade bestämmelser om övervakning, rapportering och verifiering av produktionsrelaterade växthusgasutsläpp i syfte att fastställa förhandsriktmärkena.
               3.   Om inte annat följer av punkterna 4 och 8, och trots vad som sägs i artikel 10c, ska ingen fri tilldelning ges till elproducenter, avskiljningsanläggningar, transportledningar eller till lagringsplatser för koldioxid.
               …
               6.   Medlemsstaterna får även införa ekonomiska åtgärder till förmån för sektorer eller delsektorer som konstaterats löpa avsevärd risk för koldioxidläckage till följd av att kostnaderna för växthusgasutsläppen förs vidare till elpriset, i syfte att kompensera dem för dessa kostnader, om dessa ekonomiska åtgärder överensstämmer med gällande och kommande bestämmelser för statligt stöd på området. …
               …
               12.   … ska anläggningar inom sektorer eller delsektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage från och med 2013 och varje påföljande år till 2020 tilldelas gratis utsläppsrätter i enlighet med punkt 1 på 100 % av den kvantitet som fastställs i enlighet med åtgärderna som avses i punkt 1.”
            
         
         B. Beslut nr 2011/278
      
      
               6.
            
            
               Kommissionen har i beslut 2011/278 fastställt de produktriktmärken som nämns i artikel 10a i direktiv 2003/87. För förståelsen av den metod som tillämpas för att fastställa de omtvistade riktmärkena för sintrad järnmalm och råjärn har följande skäl särskild betydelse. De har följande lydelse (exklusive fotnoter):
               
                        ”(2)
                     
                     
                        Vid fastställandet av principerna för hur förhandsriktmärkena ska sättas i enskilda sektorer eller delsektorer ska utgångspunkten vara genomsnittsprestandan för de 10 % som utgjorde de mest effektiva anläggningarna i en sektor eller en delsektor i EU under åren 2007 och 2008. …
                     
                  …
               
                        (4)
                     
                     
                        Kommissionen har i möjligaste mån tagit fram riktmärken både för produkter och för intermediära produkter som är föremål för handel mellan anläggningar och som tillverkas inom de verksamhetskategorier som förtecknas i bilaga I till direktiv 2003/87/EG. … Om en produkt är en direkt ersättning för en annan produkt bör båda täckas av samma produktriktmärke och den relaterade produktdefinitionen.
                     
                  …
               
                        (6)
                     
                     
                        Riktmärkenas värden bör täcka alla produktionsrelaterade direkta utsläpp, inklusive utsläpp i samband med produktion av mätbar värme som används vid produktion, oavsett om värmen produceras på platsen eller vid en annan anläggning. Vid bestämning av riktmärkena har man dragit ifrån utsläpp i samband med elproduktion och export av mätbar värme, inklusive utsläpp som har undvikits genom alternativ produktion av värme och el vid exotermiska processer eller elproduktion utan direkta utsläpp. …
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        För att säkerställa att riktmärkena leder till minskade växthusgasutsläpp, för vissa produktionsprocesser där det förekommer en viss utbytbarhet mellan direkta utsläpp som kan tilldelas gratis utsläppsrätter och indirekta utsläpp från elproduktion som enligt direktiv 2003/87/EG inte kan tilldelas gratis utsläppsrätter, har de totala utsläppen inklusive indirekta utsläpp i samband med elproduktion beaktats vid bestämningen av riktmärkenas värde, för att ge lika villkor för bränsle- och elintensiva anläggningar. När utsläppsrätter tilldelas på grundval av riktmärken bör man endast beakta de direkta utsläppens andel av de totala utsläppen, för att undvika att gratis utsläppsrätter tilldelas för utsläpp förknippade med el.
                     
                  
                        (8)
                     
                     
                        Som utgångspunkter för riktmärkenas värden har kommissionen använt det aritmetiska medelvärdet för växthusgasprestanda för de 10 % som utgjorde de mest effektiva anläggningarna under 2007 och 2008. För alla sektorer som har ett produktriktmärke enligt bilaga I har kommissionen dessutom analyserat huruvida dessa utgångspunkter i tillräcklig mån återspeglar de effektivaste teknikerna, ersättningsmöjligheterna, alternativa produktionsprocesserna, högeffektiv kraftvärmeproduktion, effektiv energiåtervinning från restgaser, användning av biomassa samt avskiljning och lagring av koldioxid, där sådana möjligheter finns att tillgå. Analysen genomfördes i enlighet med artikel 10a.1 i direktiv 2003/87/EG och på grundval av tilläggsinformation som erhållits från flera källor samt en särskild undersökning om de effektivaste teknikerna och minskningspotentialerna på europeisk och internationell nivå. De data som har använts för att fastställa riktmärkesvärden har samlats in från många olika källor för att täcka maximalt antal anläggningar som tillverkar riktmärkta produkter under åren 2007 och 2008. Först samlades data in om växthusgasprestanda vid anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet och som producerar riktmärkta produkter, antingen av respektive europeiska branschorganisationer eller för deras räkning, med stöd av definierade regler, så kallade sektorsregler. Som referens för dessa regler gav kommissionen vägledning om kvalitets- och verifieringskriterier för data som ska användas för riktmärkning inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. Därefter, för att komplettera de europeiska branschorganisationernas datainsamling, samlade konsulter utsedda av kommissionen in data från anläggningar som inte ingick i branschdata, och även medlemsstaternas behöriga myndigheter lämnade in data och analyser.
                     
                  …
               
                        (10)
                     
                     
                        I fall där flera produkter tillverkas vid en och samma anläggning och det inte har ansetts möjligt att fastställa utsläpp för de enskilda produkterna, har datainsamling och fastställande av riktmärken gjorts endast för enproduktsanläggningar. Detta gäller produktriktmärkena för kalk, dolime, flaskor och burkar av ofärgat glas, fasadtegel, marktegel, spraytorkat pulver, obestruket finpapper, mjukpapper, testliner och fluting, obestruken kartong och bestruken kartong. För att öka resultatens signifikans och kontrollera resultatens rimlighet har värdena för genomsnittsprestanda hos de 10 % effektivaste anläggningarna jämförts med litteraturundersökningar om de effektivaste teknikerna.
                     
                  
                        (11)
                     
                     
                        Om inga data finns, eller om data inte samlats in enligt riktmärkesmetodens krav, har man vid härledningen av riktmärkenas värden använt information om aktuella utsläppsnivåer, förbrukningar och de effektivaste teknikerna, i huvudsak härledda ur [BREF] enligt … direktiv 2008/1/EG …. På grund av bristande data om rening av rökgaser, värmeexport och elproduktion, har produktriktmärkena för koks och råjärn härletts från beräkningar av direkta och indirekta utsläpp baserade på information om relevanta energiflöden enligt relevant BREF och på standardutsläppsfaktorer enligt kommissionens beslut 2007/589/EG …. Likaså har data för produktriktmärket för sintrad järnmalm korrigerats på grundval av relevanta energiflöden enligt relevant BREF, med beaktande av förbränningen av restgaser inom sektorn.
                     
                  
                        (12)
                     
                     
                        När det inte har gått att ta fram ett produktriktmärke trots att det förekommer växthusgaser med rätt till gratis utsläppsrätter, bör tilldelningen göras på grundval av allmänna alternativa metoder (s.k. fallback). Det finns en hierarki med tre alternativa metoder som har tagits fram i syfte att maximera minskningarna av växthusgasutsläpp och att maximera energibesparingarna för åtminstone delar av de berörda produktionsprocesserna. Riktmärket för värme kan tillämpas på värmeförbrukningsprocesser där en mätbar värmebärare används. I fall där icke mätbar värme förbrukas kan man använda bränsleriktmärket. Riktmärkesvärdena för värme och bränsle har härletts enligt principerna om transparens och enkelhet, med tillämpning av en referenseffektivitet hos ett allmänt tillgängligt bränsle som kan anses vara näst bäst när det gäller växthusgaseffektivitet när energieffektiva tekniker används. För processutsläpp ska utsläppsrätterna tilldelas på grundval av historiska utsläpp. …
                     
                  …
               
                        (32)
                     
                     
                        Det är också lämpligt att produktriktmärket beaktar effektiv energiåtervinning ur restgaser och utsläpp relaterade till användningen av dem. Därför har man när man fastställt riktmärkesvärden för produkter vars produktion genererar restgaser i omfattande utsträckning beaktat koldioxidinnehållet i dessa. I fall där restgaser exporteras från produktionsprocessen utanför det relevanta produktriktmärkets systemgränser och förbränns för produktion av värme utanför systemgränserna enligt definitionen i bilaga I, bör de relaterade utsläppen beaktas genom att man tilldelar extra utsläppsrätter på grundval av värme- eller bränsleriktmärket. Mot bakgrund av den allmänna principen att inga utsläppsrätter bör tilldelas gratis för elproduktion, för att undvika otillbörlig snedvridning av konkurrensen på marknaderna för el som levereras till industrianläggningar och med beaktande av det inneboende koldioxidpriset i el, är det lämpligt att, i fall där restgaser exporteras från produktionsprocessen utanför systemgränserna och förbränns för produktion av el, inte tilldela några extra utsläppsrätter utöver den andel för kolinnehållet i restgasen som ingår i beräkningen av det relevanta produktriktmärket.”
                     
                  
         
               7.
            
            
               Riktmärkena för sintrad järnmalm och råjärn anges i bilaga I till beslutet. Värdena fastställs till 0,171 respektive 1,328 utsläppsrätter per ton.
            
         
         II. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
      
      
               8.
            
            
               I målet vid Tribunal administratif de Montreuil (Förvaltningsdomstolen i Montreuil), har ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (nedan kallat ArcelorMittal) yrkat ogiltigförklaring av det dekret som den 24 januari 2014 meddelades av ministern för ekologi, hållbar utveckling och energi med en förteckning över de verksamhetsutövare som hade tilldelats utsläppsrätter för växthusgaser och antalet utsläppsrätter som hade beviljats gratis för perioden 2013–2020. (
                     8
                  ) ArcelorMittal har dessutom bett samma domstol ogiltigförklara ministerns beslut av den 11 juni 2014 genom vilket dess ansökan om att beslutet skulle upphävas avslogs.
            
         
               9.
            
            
               Det omtvistade dekretet antogs i enlighet med beslut 2011/278. ArcelorMittal har i huvudsak gjort gällande att dekretet och ministerns beslut är olagliga, eftersom de grundar sig på beslut 2011/278, som i sin tur är oförenligt med direktiv 2003/87. Anledningen till detta är enligt bolaget att kommissionen dels inte tog hänsyn till utsläpp av restgaser som användes för elproduktion i beräkningen av riktmärket för råjärn, dels att bästa tillgängliga data inte användes när riktmärket fastställdes. Dessutom anser ArcelorMittal att riktmärket för sintrad järnmalm inte är korrekt, eftersom utsläppen från en anläggning som också producerar pellets ingick i beräkningen av det riktmärket.
            
         
               10.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har medgett att enligt artikel 10a i direktiv 2003/87 har kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den fastställer riktmärken för gratis tilldelning av utsläppsrätter. Den är ändå osäker på om riktmärkena för råjärn och sintrad järnmalm är förenliga med detta direktiv. Det är anledningen till att den beslutade att förklara målet vilande och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande.
               
                        ”1)
                     
                     
                        Har [kommissionen] – genom att i sitt [beslut 2011/278] från produktriktmärket för råjärn undanta utsläpp som kommer från återanvändning av restgaser i elproduktion – underlåtit att ta vederbörlig hänsyn till artikel 10a.1 i [direktiv 2003/87] om regler för bestämmande av förhandsriktmärken, och särskilt syftet effektiv energiåtervinning från restgaser och möjligheten att bevilja gratis utsläppsrätter avseende el som produceras med hjälp av restgaser?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Har kommissionen, genom att i detta beslut grunda sig på uppgifter från [BREF om produktion av järn och stål] och [beslut 2007/589] för att bestämma produktriktmärket för råjärn, åsidosatt sin skyldighet att använda de mest exakta och aktuella vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och/eller principen om god förvaltning?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Om det visar sig att [kommissionen] i sitt [beslut 2011/278] valt att inkludera en fabrik som samtidigt producerar både sintrad järnmalm och pellets i referensanläggningarna vid bestämningen av produktriktmärket för sintrad järnmalm, utgör detta en omständighet som gör att produktriktmärket ska anses rättsstridigt?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Har kommissionen åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 [FEUF] genom att i [beslut 2011/278] inte tydligt ange varför den gjort detta val?”
                     
                  
         
               11.
            
            
               ArcelorMittal, den franska och den tyska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. ArcelorMittal, den franska och den svenska regeringen och kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 26 januari 2017.
            
         
         III. Bedömning
      
      
         A. Inledning
      
      
               12.
            
            
               För förståelsen av det sammanhang där denna begäran om förhandsavgörande har framställts kan det vara lämpligt att börja med att kartlägga de grundläggande principerna för EU:s system för handel med utsläppsrätter.
            
         
               13.
            
            
               EU:s system för handel med utsläppsrätter, som saknar motstycke vad gäller ambitioner och omfattning, trädde i kraft i januari 2005. Det är avsett att främja en minskning av utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Från början var syftet att säkerställa att EU-medlemsstaternas gemensamma åtaganden i fråga om utsläpp av växthusgaser som går tillbaka till Kyotoprotokollet förverkligas. (
                     9
                  ) Dessa åtaganden har utvecklats över tid. Det har även EU:s system för handel med utsläppsrätter.
            
         
               14.
            
            
               Under de två första faserna (1 januari 2005 till 31 december 2007 och 1 januari 2008 till 31 december 2012) av systemet för handel med utsläppsrätter hade medlemsstaterna ansvar för att utfärda utsläppsrätter i enlighet med nationella tilldelningsplaner. Under denna period tilldelades de flesta utsläppsrätterna gratis.
            
         
               15.
            
            
               Genom att direktiv 2009/29 trädde i kraft genomgick direktiv 2003/87 avsevärda förändringar. Förändringarna gäller den tredje fasen (från den 1 januari 2013 till den 31 december 2020) av systemet för handel med utsläppsrätter. (
                     10
                  ) Systemet utsträcktes till nya områden av ekonomin, och andra avsevärda ändringar gjordes för att anpassa systemet till internationella åtaganden som var baserade på samtida forskning om klimatförändringar och nya minskningsmål som avspeglade denna forskning. (
                     11
                  )
            
         
               16.
            
            
               Till skillnad från vad som skedde i de första två faserna är processen för tilldelning av utsläppsrätter nu harmoniserad på EU-nivå. Kommissionen fastställer det totala antalet tillgängliga utsläppsrätter i EU. Antalet kommer att minska med 1,74 procent varje år från och med år 2010. Även om full auktionering kommer att uppnås på lång sikt infördes ett övergångssystem för andra sektorer än elproduktion. Enligt detta system ska gratis tilldelning av utsläppsrätter inom tillverkningsindustrin minska successivt från 80 procent år 2013 till 30 procent år 2020. Det angivna målet är att ingen gratis tilldelning ska ske år 2027.
            
         
               17.
            
            
               Vad beträffar sektorer som löper stor risk för koldioxidläckage (
                     12
                  ), såsom stålindustrin, får dessa sektorer utsläppsrätter motsvarande 100 procent av antalet gratis utsläppsrätter. Denna mängd fastställs i princip på grundval av anläggningens produktion (uttryckt som antal ton av produkten) multiplicerad med riktmärkesvärdet för produkten i fråga.
            
         
               18.
            
            
               Enligt övergångssystemet ska kommissionen ha en nyckelroll.
            
         
               19.
            
            
               Vid början av den tredje fasen kontrollerade kommissionen att de förteckningar som varje medlemsstat lämnade över anläggningar som omfattades av direktiv 2003/87 och över antalet gratis utsläppsrätter som skulle tilldelas för dessa anläggningar var kompletta och att förteckningarna följde bestämmelserna. (
                     13
                  ) På denna grund antog medlemsstaterna definitiva beslut om tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2013–2020. Om de begärda tilldelningarna för alla anläggningar i EU översteg det totala antal som var tillgängligt för gratis tilldelning minskade kommissionen tilldelningen per anläggning. Detta kallas ”den sektorsövergripande korrigeringsfaktorn”, vilken också har varit föremål för prövning i mål vid domstolen på senare tid. (
                     14
                  )
            
         
               20.
            
            
               För att nå målen för systemet med utsläppsrätter har reglerna för gratis tilldelning särskild betydelse. Det har faktiskt avgörande betydelse att gratis tilldelning inte överskrider vad som är nödvändigt. Kommissionen har i beslut 2011/278 fastställt dessa regler som är tillämpliga i hela EU.
            
         
               21.
            
            
               I detta beslut fastställde kommissionen de riktmärken som utgör underlag för gratis tilldelning av utsläppsrätter för varje anläggning. Ett produktriktmärke baseras generellt sett på de genomsnittliga utsläppen av växthusgaser från de 10 procent mest effektiva anläggningarna som tillverkar produkten i EU. Förklaringen är att anläggningar som inte når riktmärkena får färre gratis utsläppsrätter än de faktiskt behöver.
            
         
               22.
            
            
               Den nu aktuella begäran om förhandsavgörande tar ur ett antal perspektiv upp frågan huruvida den metod som kommissionen använder när den fastställer produktriktmärkena är rättsenlig. Jag övergår nu till att undersöka de hänskjutna frågorna mer ingående.
            
         
         B. Huruvida beslut 2011/278 är giltigt
      
      
               23.
            
            
               Det ska inledningsvis påpekas att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den fastställer produktriktmärken inom ramen för EU:s system för utsläppsrätter. Av artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 följer att kommissionen ska ta hänsyn till ett stort antal parametrar när den fastställer de produktriktmärken som ska användas som underlag för gratis tilldelning av utsläppsrätter. I samma punkt anges att parametrarna ska beaktas ”i möjligaste mån”. På grund av riktmärkningens tekniska natur begränsas domstolens granskning följaktligen till att kontrollera att åtgärden inte är uppenbart olämplig. (
                     15
                  )
            
         
               24.
            
            
               Det är mot denna bakgrund som de frågor som har hänskjutits till domstolen ska bedömas.
            
         
         
            1.
          Riktmärket för råjärn: elproduktion med hjälp av restgaser
      
      
               25.
            
            
               Med den första frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den metod som kommissionen använder för att bestämma riktmärket för råjärn i enlighet med beslut 2011/278 är förenlig med artikel 10a.1 tredje stycket i direktiv 2003/87.
            
         
               26.
            
            
               I artikel 10a.1 tredje stycket i direktiv 2003/87 föreskrivs bland annat att effektiv energiåtervinning från rökgaser ska beaktas när riktmärkena bestäms. Det innebär att all tilldelning ska ske på ett sätt som ger incitament till minskning av utsläppen av växthusgaser och till energieffektiva tekniker. I samma bestämmelse anses också att ingen gratis tilldelning bör göras för elproduktion med undantag av el som produceras med hjälp av restgaser.
            
         
               27.
            
            
               ArcelorMittal har mot bakgrund av ovanstående bestämmelse gjort gällande att kommissionen borde ha beaktat alla utsläpp i samband med användning av restgaser för elproduktion när den bestämde riktmärket för råjärn.
            
         
               28.
            
            
               Det är med anledning av denna synpunkt som den hänskjutande domstolen är osäker på om beslut 2011/278 är förenligt med direktiv 2003/87. Den har ställt frågan huruvida den metod som kommissionen använder för att bestämma riktmärket för råjärn är förenlig både med målet om effektiv energiåtervinning från restgaser och med undantaget beträffande gratis tilldelning av utsläppsrätter för el som produceras med hjälp av restgaser.
            
         
               29.
            
            
               Till att börja med är de som har inkommit med yttranden överens om att utsläppsrätter som regel inte ska tilldelas gratis för elproduktion. Detta framgår tydligt av artikel 10a.1 och 3 i direktiv 2003/87. Om undantaget enligt artikel 10a.1 i direktivet för gratis tilldelning av utsläppsrätter för el som produceras med hjälp av restgaser gäller är parterna ändå oense om hur el som produceras med hjälp av restgaser bör behandlas och huruvida kommissionens val bidrar till effektiv återvinning av dessa gaser.
            
         
               30.
            
            
               Innan jag går vidare för att behandla denna fråga kan det vara till hjälp att påpeka att restgaser utgör en oundviklig biprodukt vid framställning av koks och stål. Dessa gaser återvinns och används huvudsakligen för elproduktion, men även i mindre utsträckning för masugnar, för undereldning i koksverk, antändning av sinterband och återuppvärmning av smältugnar. El produceras antingen i själva anläggningen eller utanför anläggningen av tredje part. Både ur ekonomisk synvinkel och av miljöskäl är det mycket mera meningsfullt att återvinna och återanvända restgaser som bränsle än att leda bort dem eller elda upp dem till ingen nytta. (
                     16
                  )
            
         
         
            a)
          Effektiv återvinning av restgaser
      
      
               31.
            
            
               Användningen av restgaser som bränsle hjälper till att förklara varför artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 omfattar främjande av användningen av restgaser bland incitamenten till att minska utsläppen av växthusgaser och utnyttja energieffektiva tekniker. Den förklarar också varför samma bestämmelse skapar ett undantag för uteslutning av elproduktion från gratis tilldelning av utsläppsrätter för el som produceras med hjälp av restgaser. (
                     17
                  )
            
         
               32.
            
            
               Till skillnad från vad ArcelorMittal har gjort gällande finner jag dock inget stöd i direktivet för uppfattningen att alla utsläpp av växthusgaser som härrör från förbränning av restgaser automatiskt skulle medföra gratis tilldelning av utsläppsrätter på grundval av riktmärkning.
            
         
               33.
            
            
               Det finns närmare bestämt ingenting i artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 som anger i vilken utsträckning el som produceras med hjälp av restgaser bör beaktas vid riktmärkning. Artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 tillåter visserligen, om den läses i sin helhet, att el som produceras med hjälp av restgaser beaktas, men den gör det ändå bara i den mån det är möjligt med tanke på behovet av att främja effektiv återvinning av restgaser och direktivets övergripande mål att minska utsläppen av växthusgaser. (
                     18
                  )
            
         
               34.
            
            
               Detta leder mig till frågan om effektiv återvinning av restgaser och direktivets övergripande mål.
            
         
               35.
            
            
               I skäl 32 i beslut 2011/278 förklaras att kommissionen faktiskt beaktade effektiv återvinning av restgaser när den bestämde riktmärket för råjärn. Kommissionen tog hänsyn till att restgaser förbränns för att producera el (eller värme) inom stålsektorn. Därför justerades riktmärket för bland annat råjärn uppåt, så att det inte bara inkluderade utsläpp i samband med produktionen av råjärn, utan också utsläpp från användning av restgaser.
            
         
               36.
            
            
               Riktmärket för råjärn beaktar emellertid inte helt utsläpp från användning av restgaser för elproduktion (utan snarare till cirka 75–80 procent). (
                     19
                  )
            
         
               37.
            
            
               Anledningen till detta framgår av handlingarna i målet. När restgaser används för elproduktion innebär detta faktiskt att dessa gaser används som ersättning för annat bränsle. Genom detta spar man totalt sett på utsläppen av växthusgaser, eftersom man, i stället för att använda kol för att tillverka stål, och ett annat bränsle (det vill säga naturgas) för elproduktion, behövs endast kolet för att producera både el och stål.
            
         
               38.
            
            
               För att bestämma i vilken utsträckning produktriktmärket för råjärn ska beakta halten kol i restgaser inom elproduktion använde kommissionen naturgas som referensbränsle. Om restgaser (i synnerhet kolmonoxid) återvinns och används som bränsle för elproduktion i stället för naturgas innebär detta att anläggningen i fråga släpper ut mer växthusgaser. Såsom de som har inkommit med yttranden har förklarat leder återvinning av restgaser till cirka 75 procent mer växthusgaser jämfört med en situation där naturgas används som bränsle för elproduktion. För att främja återvinning och användning av restgaser måste denna ökning beaktas vid gratis tilldelning av utsläppsrätter, så att inte återanvändningen av dessa gaser beläggs med straff. Eftersom utsläppsrätterna tilldelas tillverkaren på grundval av skillnaden i utsläppsintensitet mellan restgas och naturgas, varken gynnas eller missgynnas produktion av el med hjälp av restgaser jämfört med en anläggning som producerar el med hjälp av naturgas.
            
         
               39.
            
            
               Gratis tilldelning av utsläppsrätter på grundval av ett riktmärke som tar hänsyn till den utsläppsökning som följer av användningen av restgaser vid produktion av el tycks uppmuntra till effektiv återvinning av sådana gaser.
            
         
               40.
            
            
               Domstolen erkände detta i domen i målet Borealis Polyolefine m.fl. (
                     20
                  ), som avsåg den sektorsövergripande korrigeringsfaktorn. I det målet påpekade domstolen att kommissionen genom sitt tillvägagångssätt faktiskt beaktade effektiv återvinning av restgaser. Domstolen förklarade att kommissionen, genom att i stor utsträckning ta hänsyn till användningen av restgaser när den bestämde riktmärket för bland annat råjärn, avsåg att uppmuntra företagen till att återanvända eller sälja de restgaser som genererats under en tillverkningsprocess. (
                     21
                  ) Domstolen har upprepat denna ståndpunkt i ett senare mål. (
                     22
                  )
            
         
         
            b)
          Dikotomin mellan värme- och produktion och frågan om koldioxidläckage
      
      
               41.
            
            
               Det är riktigt att det råder brist på symmetri i den metod som kommissionen har valt. Ytterligare gratis utsläppsrätter kan nämligen tilldelas för användning av restgaser när gaserna exporteras och förbränns för produktion av värme. I det fallet tilldelas ytterligare utsläppsrätter på grundval av riktmärket för värme eller bränsle till värmekonsumenterna. För el som produceras med hjälp av restgaser finns inga sådana ytterligare utsläppsrätter tillgängliga.
            
         
               42.
            
            
               Att kommissionen inte fann det lämpligt att utsträcka gratis tilldelning av utsläppsrätter till en elproducents produktion av el ligger i linje med den allmänna regeln i artikel 10a.3 i direktiv 2003/87. Som anförts ovan anges i den bestämmelsen att elproduktion inte ska få gratis utsläppsrätter. Kommissionen förklarar i detta avseende i skäl 32 i beslut 2011/278 att en sådan regel också är nödvändig för att undvika otillbörlig snedvridning av konkurrensen på marknaderna för el som levereras till industrianläggningar och med beaktande av det inneboende koldioxidpriset i el.
            
         
               43.
            
            
               Jag måste erkänna att jag har viss förståelse för ArcelorMittals argument på denna punkt. Jag är faktiskt inte övertygad om att asymmetrisk behandling av värme- och elproduktion är nödvändig för att undvika snedvridning av konkurrensen på elmarknaden. Behovet av en sådan asymmetrisk behandling framstår som diskutabelt, eftersom stålsektorn är nettokonsument av el och produktion av el med hjälp av restgaser bara tycks utgöra 1 procent av den totala elproduktionen i Europeiska unionen. Kommissionens val tycks ändå ligga helt i linje med artikel 10a.3 i direktivet och kan därför inte påverka giltigheten av beslut 2011/278.
            
         
               44.
            
            
               Här är det nödvändigt att också ta upp ArcelorMittals argument beträffande risken för koldioxidläckage inom stålsektorn. ArcorMittal har i huvudsak gjort gällande att det sätt på vilket kommissionen bestämde riktmärket för råjärn ökar risken för koldioxidläckage inom den energitunga stålindustrin i strid med målet med direktiv 2003/87.
            
         
               45.
            
            
               Det är mycket möjligt att man med en annan metod för riktmärkning skulle ha kunnat lösa problemet (
                     23
                  ) på ett lämpligare sätt, vilket ArcelorMittal har påpekat. Man får emellertid inte glömma bort att risken för koldioxidläckage beaktas i direktiv 2003/87 genom en kompensationsmekanism som anges i dess artikel 10a.6. Medlemsstaterna kan följaktligen vidta ekonomiska åtgärder till förmån för berörda sektorer eller delsektorer. Stöd kan beviljas i enlighet med EU:s regler för statligt stöd när det finns betydande risk för koldioxidläckage på grund av kostnader i samband med utsläpp av växthusgaser som påverkar elpriserna. Stålsektorn kan med andra ord beviljas stöd enligt denna regel, utöver att den får gratis utsläppsrätter.
            
         
               46.
            
            
               Något som är ännu viktigare är att det inte direkt framgår av ArcelorMittals sakframställning (eller av begäran om förhandsavgörande) på vilket sätt den metod som kommissionen tillämpar skulle kunna öka risken för koldioxidläckage.
            
         
               47.
            
            
               ArcelorMittal är inte hjälpt av artikel 10a i direktiv 2003/87 i detta avseende. I artikel 10a.12 anges bara att anläggningar inom sektorer eller delsektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage ska tilldelas gratis utsläppsrätter motsvarande 100 procent av den kvantitet som fastställs i enlighet med de åtgärder som avses i punkt 1. Det står klart att det i direktivet inte anges att de sektorer som anses löpa betydande risk för koldioxidläckage under alla omständigheter ska få gratis utsläppsrätter som motsvarar alla de växthusgaser som de släpper ut.
            
         
               48.
            
            
               Mot bakgrund av ovanstående drar jag slutsatsen att det vid prövningen av den första frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/278 när det gäller den metod som kommissionen använde för att bestämma riktmärket för råjärn.
            
         
         
            2.
          Riktmärket för råjärn: användning av de mest exakta och aktuella uppgifterna
      
      
               49.
            
            
               Den andra frågan avser kvaliteten på de uppgifter som kommissionen använde när den bestämde riktmärket för råjärn i enlighet med beslut 2011/278. Närmare bestämt har den hänskjutande domstolen ställt frågan för att få klarhet i huruvida kommissionen utan att bryta mot artikel 10a.2 i direktiv 2003/87 och principen om god förvaltning kunde använda uppgifter från BREF om produktion av järn och stål och beslut 2007/589 när den beräknade riktmärket.
            
         
               50.
            
            
               Jag anser att kommissionens beslut att använda sådana uppgifter inte kan ifrågasättas.
            
         
               51.
            
            
               Såsom ArcelorMittal har hävdat är det visserligen riktigt att kommissionen enligt artikel 10a.2 i direktiv 2003/87 ska samråda med den berörda industrin för att definiera principerna för bestämning av riktmärken inom enskilda sektorer eller delsektorer. Det är också riktigt att kommissionen enligt artikel 14.2 i direktiv 2003/87 är skyldig att ta hänsyn till ”de mest exakta och aktuella vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga, särskilt från [FN:s forskningspanel i klimatfrågor (IPCC)]” när den antar en förordning för övervakning och rapportering om utsläpp.
            
         
               52.
            
            
               Det framgår dock inte av dessa bestämmelser att kommissionen också skulle vara skyldig att använda data som har lämnats av den berörda industrin. Någon sådan skyldighet anges inte i direktiv 2003/87.
            
         
               53.
            
            
               Såsom har påpekats ovan är processen för bestämning av riktmärkesvärden komplicerad och teknisk. I unionslagstiftningen har följaktligen bara de huvudsakliga målen för bestämningen av riktmärken definierats, och kommissionen har getts ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur dessa mål ska uppnås. Kommissionen måste följaktligen ha ett visst utrymme för skönsmässig bedömning även när den väljer vilka data som ska användas när riktmärkesvärdena definieras, så länge som dessa data inte är uppenbart olämpliga för att säkerställa att de mål som eftersträvas med artikel 10a i direktiv 2003/87 (en minskning av utsläppen av växthusgaser och användning av energieffektiva tekniker) uppnås.
            
         
               54.
            
            
               Omvänt kan data inte väljas godtyckligt. Det är utan tvekan anledningen till att det, när det gäller övervakning och rapportering, enligt direktiv 2003/87 krävs att de mest exakta och aktuella uppgifter som finns tillgängliga ska användas.
            
         
               55.
            
            
               Skäl 11 i beslut 2011/278 förklarar varför kommissionen när den bestämde riktmärket för råjärn använde data som var baserade på BREF och beslut 2007/589, och inte data som den berörda industrin hade lämnat. De aktuella dokumenten användes för att härleda riktmärkesvärden när inga data, eller inga data som samlats in enligt riktmärkesmetodens krav, var tillgängliga. I samma skäl förklaras vidare de speciella problemen i samband med bestämning av riktmärket för råjärn: På grund av bristande data om rening av rökgaser, värmeexport och elproduktion härleddes riktvärdet för råjärn från beräkningar av direkta och indirekta utsläpp baserade på information om relevanta energiflöden enligt BREF-dokumenten och på standardutsläppsfaktorer enligt beslut 2007/589.
            
         
               56.
            
            
               Kommissionen förklarade vidare i sitt skriftliga yttrande att de data som hade lämnats in av den organisation som företräder den europeiska stålindustrin (det europeiska stålindustriförbundet, Eurofer) inte inbegrep data som – i fråga om råjärn – avsåg rening av restgaser, värmeexport eller elproduktion. Även om de data som industrin lämnade kan ha varit mer omfattande när det gäller antalet beaktade anläggningar, kunde dessa data inte användas i enlighet med kommissionens metod.
            
         
               57.
            
            
               Under dessa omständigheter anser jag att det är berättigat att kommissionen använder data från andra källor.
            
         
               58.
            
            
               Domstolen har redan i domarna i målen Borealis m.fl. och Yara Suomi m.fl. slagit fast att kommissionen inte överskred sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den stödde sig på de källor som är i fråga i det nu aktuella målet för att bestämma riktmärket i enlighet med artikel 10a i direktiv 2007/83. (
                     24
                  )
            
         
               59.
            
            
               Kommissionens val att stödja sig på BREF om järn- och stålproduktion och beslut 2007/589 tycks nämligen inte vara uppenbart olämpligt för att minska utsläppen av växthusgaser och för att främja användningen av effektiva tekniker. Båda dokumenten är informationskällor om utsläpp och förbrukning och om de mest effektiva teknikerna på området.
            
         
               60.
            
            
               Å ena sidan gäller att enligt (nuvarande) artikel 13 i direktiv 2010/75 (
                     25
                  ) utarbetas och publiceras å ena sidan BREF-dokument för varje sektor på grundval av informationsutbyte mellan kommissionen, medlemsstaterna, de berörda industrierna och miljöorganisationerna. Såsom namnet antyder utgör de referensdokument för bästa tillgängliga tekniker inom en viss sektor. Den BREF-rapport om järn och stål för år 2001 som kommissionen använde var det mest aktuella referensdokumentet som var tillgängligt på området. (
                     26
                  )
            
         
               61.
            
            
               Å andra sidan är de standardutsläppsfaktorer som anges i beslut 2007/589 i stor utsträckning baserade på IPCC:s riktlinjer. Dessa faktorer används för att upprätta nationella förteckningar över utsläpp av växthusgaser enligt FN:s ramkonvention om klimatförändringar.
            
         
               62.
            
            
               Mot bakgrund av ovanstående drar jag slutsatsen att det vid prövningen av den andra frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/278 när det gäller de data som kommissionen använde för att bestämma riktmärket för råjärn.
            
         
         
            3.
          Riktmärket för sintrad järnmalm: bestämning av mest effektiva anläggningar
      
      
               63.
            
            
               Den tredje frågan avser datainsamling. Den gäller vilket utrymme för skönsmässig bedömning kommissionen har när den väljer anläggningar för att bestämma det relevanta produktriktmärket. Frågan har närmare bestämt ställts för att få klarhet i huruvida kommissionen utan att bryta mot artikel 10a i direktiv 2003/87 kunde beakta en anläggning som framställer både sintrad järnmalm och pellets som en de 10 procent mest effektiva anläggningarna för att bestämma riktmärket för sintrad järnmalm.
            
         
               64.
            
            
               Enligt artikel 10a.2 i direktiv 2003/87 gäller att vid fastställandet av riktmärkena, ska utgångspunkten vara genomsnittsprestandan för de 10 procent som utgör de mest effektiva anläggningarna i en sektor eller en delsektor i EU under åren 2007–2008. Samma idé upprepas i skäl 2 i beslut 2011/278. I skäl 4 i beslut 2011/278 anges å andra sidan principen att om en produkt är en direkt ersättning för en annan produkt bör båda täckas av samma produktriktmärke och den relaterade produktdefinitionen.
            
         
               65.
            
            
               Det framgår av handlingarna i målet och de argument som har framförts vid förhandlingen att pellets och sintrad järnmalm inte är direkta ersättningar och följaktligen inte täcks av samma produktriktmärke. Anledningen är i huvudsak att sammansättningen av och produktegenskaperna hos pellets skiljer sig signifikant från sammansättningen av och produktegenskaperna hos sintrad järnmalm.
            
         
               66.
            
            
               Det argument som ArcelorMittal har framfört och som den hänskjutande domstolen har upprepat grundar sig på antagandet att kommissionen när den bestämde riktmärket för sintrad järnmalm beaktade en anläggning som framställer både pellets och sintrad järnmalm, i strid med artikel 10a.1 i direktiv 2003/87 och skäl 4 i beslut 2011/278. Enligt ArcelorMittal är således riktmärket för sintrad järnmalm snedvridet på grund av att data avseende framställning av pellets användes.
            
         
               67.
            
            
               Vid förhandlingen gjordes viktiga klarlägganden i detta avseende. Även om kommissionens skriftliga yttrande inte är särskilt tydligt på denna punkt, har jag av det muntliga argument som kommissionen framförde övertygats om att valet av anläggningar inte utgör en omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/278 vad gäller riktmärket för sintrad järnmalm.
            
         
               68.
            
            
               Kommissionen förklarade att anläggningen i fråga är unik i Europeiska unionen. Den framställer en blandning av pellets och sintrad järnmalm som, när det gäller dess egenskaper och användning, används som en direkt ersättning för sintrad järnmalm i masugnarna i det integrerade stålverket. Även om en pelletsenhet och en sintringsenhet ingår i det integrerade stålverket i fråga, är dessa enheter sammankopplade och drivs samtidigt för att framställa en blandning som matas in direkt i masugnen. Kommissionen påpekade också i detta avseende att pelletsenheten är direkt ansluten till sintringsenheten i enlighet med definitionen av sintrad järnmalm i bilaga I till beslut 2011/278. (
                     27
                  ) Enligt uppfattningen bland de relevanta intressenter och sakkunniga som kommissionen samrådde med kan framställningsprocessen för denna blandning anses likna framställningsprocessen för sintrad järnmalm. Slutprodukten har med andra ord ungefär samma egenskaper som sintrad järnmalm, och den används som en direkt ersättning för denna i masugnen. (
                     28
                  )
            
         
               69.
            
            
               ArcelorMittal stod vid förhandlingen fast vid sin ståndpunkt trots dessa klarlägganden. ArcelorMittal anförde i synnerhet att det i alla officiella dokument nämns att anläggningen i fråga har separata produktionsenheter för pellets och sintrad järnmalm. Bolaget anförde också att det alls inte är ovanligt att blanda pellets med sintrad järnmalm i en masugn.
            
         
               70.
            
            
               Två påpekanden bör göras här. För det första presumeras unionsakter vara lagliga. (
                     29
                  ) För det andra har vi, vilket har nämnts ovan, att göra med komplicerade tekniska bedömningar med hänsyn till vilka kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.
            
         
               71.
            
            
               Det framgår inte klart av den information som finns tillgänglig att kommissionen gjorde en uppenbart felaktig bedömning när den beaktade anläggningen i fråga. I enlighet med dess utrymme för skönsmässig bedömning kunde den tvärtom bestämma att anläggningen i fråga får betraktas som en av referensanläggningarna för bestämning av riktmärket för sintrad järnmalm. Det visar sig nämligen att den produkt som kommissionen kom fram till utgör en direkt ersättning för sintrad järnmalm, trots anläggningens speciella egenskaper (särskilt den omständigheten att det fanns en pelletsanläggning på platsen för framställning av den blandning av sintrad järnmalm och pellets som har beskrivits ovan).
            
         
               72.
            
            
               Det står klart att frågan huruvida en speciell anläggnings speciella egenskaper – eller snarare huruvida dessa egenskaper är unika i EU – har betydelse för inkluderandet av denna som referensanläggning hör till området komplicerade tekniska bedömningar. Kommissionen har betydligt bättre förutsättningar än domstolen att göra en sådan bedömning.
            
         
               73.
            
            
               Vid en helhetsbedömning framstår kommissionens tillvägagångssätt för mig som berättigat. Om anläggningen i fråga inte beaktades som en av referensanläggningarna på grund av sina speciella egenskaper, skulle detta innebära att datainsamlingen begränsades på ett konstlat sätt och att en av de mest effektiva anläggningarna inom sektorn därmed exkluderades. Riktmärket skulle därmed bli avsevärt högre. (
                     30
                  ) Det skulle uppenbart inte återspegla det övergripande målet med direktiv 2003/87 att minska utsläppen av växthusgaser på ett ekonomiskt effektivt sätt. Anläggningen tycks faktiskt kunna optimera sina utsläpp just på grund av dessa egenskaper.
            
         
               74.
            
            
               Såsom kommissionen har påpekat ligger beaktandet av den anläggning som framställer en ersättning för sintrad järnmalm i linje med det mål som eftersträvas med artikel 10a.1 i direktiv 2003/87, vilket är att uppmuntra till användning av metoder som ger minst utsläpp. Riktmärkningen ska baseras på de mest effektiva anläggningarna inom sektorn, och hänsyn ska inte tas till den teknik som används, den bränsleblandning som används eller andra faktorer såsom meteorologiska villkor eller råvaror som används. Annars skulle målet att minska utsläppen av växthusgaser bli ganska urvattnat.
            
         
               75.
            
            
               Mot bakgrund av ovanstående drar jag slutsatsen att det vid prövningen av den tredje frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/278 när det gäller valet av referensanläggningar för att bestämma riktmärket för sintrad järnmalm.
            
         
         
            4.
          Riktmärket för sintrad järnmalm: motiveringsskyldigheten
      
      
               76.
            
            
               Med den fjärde frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida kommissionen, i beslut 2011/278, uppfyllde sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF när det gäller bestämningen av riktmärket för sintrad järnmalm. Den hänskjutande domstolen har i synnerhet ställt frågan huruvida denna skyldighet har uppfyllts beträffande valet av referensanläggningar för att bestämma riktmärket för sintrad järnmalm.
            
         
               77.
            
            
               Det följer rent allmänt av fast rättspraxis att det av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Den EU-institution som har antagit den omtvistade rättsakten är dock inte skyldig att ange alla relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter. (
                     31
                  )
            
         
               78.
            
            
               Motiveringsskyldigheten är i hög grad beroende av sammanhanget. Bedömningen av huruvida en motivering uppfyller kraven i artikel 296 FEUF ska nämligen inte ske endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. Domstolen har slagit fast att om det väsentliga i det mål som institutionen eftersträvar framgår av den omtvistade rättsakten, kan det inte krävas en särskild motivering för vart och ett av de val som gjorts. (
                     32
                  ) I synnerhet när det, till skillnad från särskilda rättsakter, rör sig om en allmänt tillämplig rättsakt – såsom beslut 2011/278 – kan motiveringen dessutom begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som ska uppnås med den. (
                     33
                  )
            
         
               79.
            
            
               Såsom klargörs i denna rättspraxis är kommissionen inte skyldig att förklara de specifika skälen till de olika tekniska valen. Eftersom kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och detta utrymme bara kan underkastas rättslig prövning inom mycket snäva gränser, behöver motiveringen bara innehålla de delar som är nödvändiga för att stödja en så begränsad prövning. (
                     34
                  )
            
         
               80.
            
            
               Domstolen måste dock ges möjlighet att utföra sin prövning. En motivering kan inte anses vara tillräcklig om så inte är fallet.
            
         
               81.
            
            
               I förevarande mål anser jag att motiveringen av valet av referensanläggningar framgår tillräckligt tydligt av beslut 2011/278. Anledningen till att beslut 2011/278 antogs och målet med detta framgår av beslutsskälen. I dessa ingår dessutom ett antal tekniska upplysningar, vilket ytterligare klargör den metod som kommissionen använde för att bestämma riktmärken, inklusive valet av anläggningar.
            
         
               82.
            
            
               Kommissionen har visserligen inte i detalj förklarat de tekniska skäl som fick den att till exempel anse att en anläggning som framställer både pellets och sintrad järnmalm kan beaktas vid beräkningen av riktmärket för sintrad järnmalm. Om detta krävdes skulle emellertid kommissionens motiveringsskyldighet i själva verket utökas till att i ingressen inkludera en redogörelse för komplicerade tekniska val som den haft att göra.
            
         
               83.
            
            
               Med tanke på den typ av rättsakt som det är fråga om i förevarande fall och de förklaringar som getts i ingressen beträffande både överväganden i sak och rättsliga överväganden om riktmärkningen är kommissionen inte skyldig att lämna en sådan redogörelse. Det framgår i synnerhet av skälen i beslut 2011/278 att detta antogs i enlighet med direktiv 2003/87 för att fastställa unionstäckande regler om gratis tilldelning av utsläppsrätter under en övergångsperiod. Det är tydligt att kommissionen har avsett att utforma dessa regler på ett sätt som säkerställer att utsläppen av växthusgaser minskas.
            
         
               84.
            
            
               Något som är särskilt viktigt är att kommissionen i skäl 2 förklarar att utgångspunkten ska vara genomsnittsprestandan för de 10 procent som utgjorde de mest effektiva anläggningarna i en sektor eller en delsektor. I skäl 4 förklaras dessutom att om en produkt är en direkt ersättning för en annan produkt bör båda täckas av samma produktriktmärke och den relaterade produktdefinitionen. I skälen 6–8 förklaras vilken typ av information som beaktades när riktmärkesvärdena beräknades. Skäl 11 visar vidare kommissionens tillvägagångssätt i de fall då inga data eller otillräckliga data har varit tillgängliga, och i skäl 12 förklaras hur kommissionen har gått tillväga när det inte har varit möjligt att bestämma något riktmärke.
            
         
               85.
            
            
               Informationen i ingressen är tillräcklig för att domstolen ska kunna göra sin prövning. Inte minst av praktiska skäl kan kommissionen inte vara skyldig att förklara varje referensanläggnings egenskaper och de tekniska skälen till att vissa anläggningar har ansetts vara lämpliga för riktmärkning och andra inte. För att avgöra om produktriktmärket i fråga förvanskas av ett uppenbart fel i bedömningen är det tillräckligt att förstå målet med åtgärden i fråga och den allmänna metod som kommissionen använde för att bestämma riktmärkena (inklusive den allmänna regel som gäller för valet av referensanläggningar och behandlingen av ersättningar). Dessa överväganden framgår tydligt av skälen i beslut 2011/278.
            
         
               86.
            
            
               Mot bakgrund av ovanstående drar jag slutsatsen att det vid prövningen av den fjärde frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/278 när det gäller kommissionens skyldighet att ange skäl när den bestämmer riktmärket för sintrad järnmalm.
            
         
         IV. Förslag till avgörande
      
      
               87.
            
            
               Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Tribunal administratif de Montreuil (Förvaltningsdomstolen i Montreuil, Frankrike) på följande sätt:
               Vid prövningen av de frågor som ställts har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av kommissionens beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG när det gäller bestämning av riktmärken för råjärn och sintrad järnmalm.
            
         (
            1
         )	Originalspråk: engelska.
      (
            2
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32). Detta mål avser det reviderade direktiv som ändrades genom en ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 63).
      (
            3
         )	En hastig genomläsning visar att unionsdomstolarna hittills har behandlat minst 76 mål avseende olika aspekter av EU:s system för handel med utsläppsrätter.
      (
            4
         )	Kommissionens beslut av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 130, 2011, s 1).
      (
            5
         )	Referensdokumenten om bästa tillgängliga teknik (BREF) vilka har upprättats i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, 2008, s. 8).
      (
            6
         )	Kommissionens beslut 2007/589/EG av den 18 juli 2007 om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 229, 2007, s. 1).
      (
            7
         )	Generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:292, punkt 2.
      (
            8
         )	L’arrêté du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie du 24 janvier 2014 fixant la liste des exploitants auxquels sont affectés les quotas d’émissions de gaz à effet de serre et le montant des quotas affectés à titre gratuit pour la période 2013–2020 (JORF nr 0038 av den 14 februari 2014, s. 2551, nr 19).
      (
            9
         )	Ett utsläppsminskningsmål på 8 procent jämfört med 1990 års nivå.
      (
            10
         )	Ytterligare en översyn planeras för tiden efter år 2020. År 2015 lade kommissionen fram ett förslag för att se över systemet för handel med utsläppsrätter för tiden efter år 2020: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, Bryssel den 15 juli 2015 COM(2015) 337 final. Förslaget ska bidra till att uppnå unionens mål att minska utsläppen av växthusgaser med minst 40 procent före år 2030 som en del av unionens bidrag till Parisavtalet.
      (
            11
         )	Målet på 20 procent under 1990 års nivåer skulle nås före år 2020, och målet på 50 procent under 1990 års nivåer före år 2050.
      (
            12
         )	Med koldioxidläckage avses en situation där företag på grund av koldioxidbegränsningar i EU flyttar sin produktion till länder med mindre ambitiösa klimatåtgärder. Se, för den senaste förteckningen, kommissionens beslut 2014/746/EU av den 27 oktober 2014 om fastställande, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, för perioden 2015–2019 (EUT L 308, 2014, s. 114).
      (
            13
         )	Kommissionens beslut 2013/448 av den 5 september 2013 om nationella genomförandeåtgärder för övergångsutdelningen av gratis utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med artikel 11.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 240, 2013, s. 27).
      (
            14
         )	Se dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, och dom av den 26 oktober 2016, Yara Suomi m.fl., C‑506/14, EU:C:2016:799.
      (
            15
         )	Dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkt 45, och dom av den 26 oktober 2016, Yara Suomi m.fl., C‑506/14, EU:C:2016:799, punkt 37.
      (
            16
         )	Det tycks förhålla sig så trots att det, vilket ArcelorMittal har förklarat, är förenat med betydande kostnader att omvandla restgaser till bränsle.
      (
            17
         )	Generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i de förenade målen Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, punkterna 68 och 69.
      (
            18
         )	Att det är frivilligt att beakta elproduktion med hjälp av restgaser bekräftas också av skäl 23 i direktiv 2009/29. Det har följande lydelse: ”De harmoniserade reglerna kan även ta hänsyn till utsläpp från brännbara rökgaser när produktionen av sådana rökgaser inte kan undvikas i industriprocessen. Därför kan reglerna medge gratis tilldelning av utsläppsrätter till verksamhetsutövarna vid de anläggningar där rökgaserna förbränns eller där de uppstått” (min kursivering).
      (
            19
         )	Parterna har angett olika procentsatser. Medan den franska regeringen talar om 75 procent har den tyska regeringen angett 80 procent. Kommissionen och ArcelorMittal har inte angett någon exakt procentsats.
      (
            20
         )	Dom av den 28 april 2016, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311.
      (
            21
         )	Punkt 73.
      (
            22
         )	Dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkt 48.
      (
            23
         )	Det är intressant att notera att det råder osäkerhet om huruvida det föreligger en faktisk risk för koldioxidläckage. I en ny studie som kommissionen beställt fann generaldirektoratet för klimatpolitik inga belägg för koldioxidläckage. Skälen till detta är gratis tilldelning av utsläppsrätter (vilket medför ett överskott av utsläppsrätter inom bland annat stålsektorn), lägre priser på utsläppsrätter än väntat och andra länders åtgärder för att minska utsläppen i enlighet med internationella åtaganden. Se för en översikt https://www.ceps.eu/sites/default/files/u213/Bergman_leakage_presentation_OWS.pdf.
      (
            24
         )	Dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkterna 47 och 49, och dom av den 26 oktober 2016, Yara Suomi m.fl., C‑506/14, EU:C:2016:799, punkterna 39 och 41.
      (
            25
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17). Detta direktiv ersatte direktiv 2008/1 om samma fråga.
      (
            26
         )	Det nyare BREF-dokumentet publicerades år 2012. Det var tydligen inte möjligt för kommissionen att beakta innehållet i det dokumentet när den antog beslut 2011/278. Se dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 58 och där angiven rättspraxis.
      (
            27
         )	Enligt bilaga I ska processer som är direkt eller indirekt kopplade till processenhetens sinterband, antändning, blandning av råmaterial, varmsiktning, kylning av sinter, kallsiktning och ånggeneratorn ingå i riktmärket för sintrad järnmalm.
      (
            28
         )	Det bekräftades vid förhandlingen att Eurofer vid samrådet ansåg att i den anläggning som är i fråga i förevarande mål skulle pelletsenheten betraktas tillsammans med sintringsenheten på grund av det ömsesidiga beroendet dem emellan.
      (
            29
         )	Dom av den 15 juni 1994, Kommissionen/BASF m.fl., C‑137/92 P, EU:C:1994:247, punkt 48.
      (
            30
         )	Riktmärket för sintrad järnmalm är bestämt till 0,171 CO2/ton sintrad järnmalm. Om den ifrågavarande anläggningen hade undantagits från beräkningen skulle riktmärket i stället ha varit 0,191 CO2/ton.
      (
            31
         )	Dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl., C‑154/04 och C‑155/04, EU:C:2005:449, punkt 133 och där angiven rättspraxis.
      (
            32
         )	Se bland andra dom av den 19 november 1998, Spanien/rådet, C‑284/94, EU:C:1998:548, punkt 30 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl., C‑154/04 and C‑155/04, EU:C:2005:449, punkt 134.
      (
            33
         )	Se bland andra dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet, C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 59 och där angiven rättspraxis.
      (
            34
         )	Se, för en något annorlunda uppfattning, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i de förenade målen Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, punkt 134 och följande punkter. De målen gällde beräkningen av korrektionsfaktorn. Generaladvokaten ansåg att kommissionen, trots att det omtvistade beslutet var allmänt tillämpligt, var skyldig att inkludera alla data som var nödvändiga för att göra det möjligt att genomföra en ingående granskning av beräkningen av korrektionsfaktorn i det beslut som var i fråga där. Generaladvokaten godtog emellertid att en så omfattande motivering inte kan förväntas av praktiska skäl och ansåg det vara tillräckligt att de berörda gavs tillgång till rådata och att detta angavs i motiveringen.