CELEX: 62018CC0752
Language: sl
Date: 2019-11-14
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Saugmandsgaard Øe, predstavljeni 14. novembra 2019.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
   predstavljeni 14. novembra 2019 (
         1
      )
   
      Zadeva C‑752/18
   
   Deutsche Umwelthilfe eV
   proti
   Freistaat Bayern
   
      (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske, Nemčija))
   
   „Predhodno odločanje – Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2008/50/ES – Načrt za kakovost zraka – Mejne vrednosti dušikovega dioksida – Učinkovitost prava Unije – Obveznost nacionalnih sodišč, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev izvajanja direktive – Neupoštevanje sodnih odločb s strani uprave – Neučinkovitost odredb in periodičnih denarnih kazni – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Uklonilni zapor za javne uslužbence – Potreba po spoštovanju člena 6 Listine o temeljnih pravicah – Pravica do osebne svobode“
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske, Nemčija), se nanaša na učinkovito izvajanje prava Unije oziroma, natančneje, Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (
                  2
               ). Kako zagotoviti upoštevanje nacionalnih sodnih odločb, v obravnavanem primeru na posebej občutljivem področju okoljskega prava? Ali pravo Unije, kadar javni uslužbenci očitno ne nameravajo ravnati v skladu s pravnomočnimi sodnimi odločbami, dovoljuje ali zahteva uporabo ukrepa odvzema prostosti, ki ga pomeni uklonilni zapor, če ta obstaja v zadevnem nacionalnem pravnem redu, vendar ni predviden za takšne osebe? Pri tem vprašanju je treba upoštevati dve temeljni pravici, in sicer pravico do učinkovitega pravnega sredstva in pravico do svobode.
         
      
            2.
         
         
            Ta problematika se odpira v okviru spora med nevladno organizacijo Deutsche Umwelthilfe eV in Freistaat Bayern (dežela Bavarska, Nemčija) v zvezi z odločbo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske), s katero je tej deželi odrejeno, da spremeni svoj načrt za kakovost zraka tako, da določi prepovedi vožnje za vozila z dizelskim motorjem v mestu München (Nemčija). Vendar pa navedena dežela odklanja uvedbo takšnih prepovedi kljub temu, da so ji bile že večkrat izrečene periodične denarne kazni.
         
      
            3.
         
         
            Ker v nacionalnem pravu ni zadostnih sredstev, s katerimi bi bilo deželo Bavarsko mogoče prisiliti k spoštovanju navedene odločbe, se predložitveno sodišče v teh okoliščinah sprašuje o obsegu obveznosti, ki so mu naložene na podlagi prava Unije, za zagotovitev izvajanja Direktive 2008/50 in temeljne pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
         
      
            4.
         
         
            V teh sklepnih predlogih bom pojasnil, zakaj menim, da obveznost nacionalnega sodišča na podlagi prava Unije, da za zagotovitev učinkovitosti tega prava uporabi prisilne ukrepe, ni neomejena, zlasti kadar lahko ti ukrepi posežejo v drugo temeljno pravico, v obravnavani zadevi v pravico do svobode.
         
      
            5.
         
         
            Sodišču bom predlagal, naj odgovori, da mora nacionalno sodišče sicer praviloma narediti vse, da bi zagotovilo učinkovito izvajanje prava Unije, in za to sprejeti vse ukrepe, ki jih vsebuje nacionalno pravo, da bi bili javni uslužbenci prisiljeni k spoštovanju pravnomočne sodne odločbe, pri čemer pa pravo Unije od nacionalnega sodišča niti ne zahteva niti mu ne dovoljuje, da bi sprejelo ukrep odvzema prostosti, če ta ni predviden z jasnim, predvidljivim in dostopnim zakonom, ki ni samovoljen.
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Mednarodno pravo
      
   
   
            6.
         
         
            Člen 9 Aarhuške konvencije (
                  3
               ) določa širok dostop javnosti do pravnega varstva, da se v skladu s členom 1 te konvencije prispeva k varstvu pravice vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij, da živi v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo.
         
      
      
         B.
       
         Pravo Unije
      
   
   
            7.
         
         
            Člen 13 Direktive 2008/50, naslovljen „Mejne vrednosti in alarmne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“, v odstavku 1 določa, da morajo države članice zagotoviti, da ravni dušikovega dioksida ne presegajo določenih mejnih vrednosti.
         
      
            8.
         
         
            Člen 23(1) navedene direktive od držav članic zahteva, da pripravijo načrte za kakovost zraka, kadar na določenem območju ali v aglomeraciji ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo mejne vrednosti, določene z Direktivo.
         
      
      
         C.
       
         Nemško pravo
      
   
   
            9.
         
         
            Člen 2(2), drugi stavek, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (temeljni zakon Zvezne republike Nemčije) z dne 23. maja 1949 (BGB11949 I, str. 1, v nadaljevanju: temeljni zakon) določa temeljno pravico do svobode osebe. Na podlagi člena 104(1), prvi stavek, temeljnega zakona je „[s]voboda osebe […] lahko omejena le na podlagi formalnega zakona in ob spoštovanju oblik, ki so v njem predpisane“.
         
      
            10.
         
         
            Člen 167(1), prvi stavek, Verwaltungsgerichtsordnung (zakon o upravnem sporu, v nadaljevanju: VwGO) določa:
            „Razen če ta zakon ne določa drugače, je izvršitev mutatis mutandis urejena z osmo knjigo Zivilprozessordnung [(zakonik o civilnih postopkih, v nadaljevanju: ZPO)].“
         
      
            11.
         
         
            V členu 172 VwGO, ki je po mnenju predložitvenega sodišča takšna posebna določba, ki skladno z uvodnimi besedami člena 167(1), prvi stavek, VwGO, načeloma izključuje uporabo določb na področju izvršbe iz osme knjige ZPO, je navedeno:
            „Če uprava v primerih iz člena 113(1), drugi stavek, člena 113(5) in člena 123 ne ravna v skladu z odredbo iz sodbe ali sklepa, s katerim so bili odrejeni začasni ukrepi, ji lahko prvostopenjsko sodišče na predlog zagrozi s sklepom o periodični denarni kazni v znesku do 10.000 EUR, če odredbe ne izvrši v roku, ki ga določi, v primeru neizvršitve v tem roku pa lahko izterja to periodično denarno kazen in po uradni dolžnosti izvrši odredbo. Ista odredba je lahko podlaga za več izrekov periodične denarne kazni, njeno izterjavo in njeno izvršitev.“
         
      
            12.
         
         
            Člen 888 iz osme knjige ZPO v odstavkih 1 in 2 določa:
            „1.   Če akta ne more opraviti tretja oseba in če je odvisen izključno od volje dolžnika, sodišče, ki odloča na prvi stopnji, na predlog ugotovi, da je treba dolžnika prisiliti, naj ta akt izpolni, z uporabo periodične denarne kazni, in če je ni mogoče izterjati, z uklonilnim zaporom. Znesek vsake periodične denarne kazni ne sme presegati 25.000 EUR. Določbe v zvezi z odvzemom prostosti iz oddelka 2 se mutatis mutandis uporabljajo za uklonilni zapor.
            2.   Prisilna sredstva se odredijo brez predhodnega opozorila.“
         
      
            13.
         
         
            Člen 890(1) in (2) ZPO določa, da se dolžniku, ki mora izpolniti obveznost opustitve ali dopustitve dejanja, izda opozorilo o prisilnih ukrepih, preden se mu naloži plačilo globe ali uklonilni zapor.
         
      
      III. Spor o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
   
   
            14.
         
         
            Deutsche Umwelthilfe, nemška nevladna organizacija, v skladu s členom 9(2), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije ter členom 11(3), drugi in tretji stavek, Direktive 2011/92/EU (
                  4
               ) pooblaščena za vlaganje tožb združenj za varstvo okolja, je zoper deželo Bavarsko vložila tožbo, da bi jo prisilila k spoštovanju mejnih vrednosti za dušikov dioksid, določenih z Direktivo 2008/50.
         
      
            15.
         
         
            Iz predložitvene odločbe izhaja, da je bilo sodno ugotovljeno, da so na območju mesta München navedene mejne vrednosti že več let včasih tudi znatno presežene. Navedena preseganja naj bi zadevala približno 250 cest ali njihovih odsekov in v nekaterih primerih naj bi bile dosežene vrednosti, ki so dvakrat višje od dovoljenih.
         
      
            16.
         
         
            Verwaltungsgericht München (upravno sodišče v Münchnu, Nemčija) je s sodbo z dne 9. oktobra 2012 deželi Bavarski naložilo, da mora „akcijski načrt za kakovost zraka“, ki ustreza „načrtu za kakovost zraka“ iz člena 23 Direktive 2008/50, spremeniti tako, da se bodo v njem upoštevale navedene vrednosti. Ta sodba je postala pravnomočna.
         
      
            17.
         
         
            Navedeno sodišče je s sklepom z dne 21. junija 2016 na Deželo Bavarsko naslovilo opozorilo o prisilnih sredstvih, v katerem ji je zagrozilo s periodično denarno kaznijo za preseganje zadevnih mejnih vrednosti, zoper katero je ta dežela vložila pritožbo.
         
      
            18.
         
         
            Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče Dežele Bavarske) je s sklepom z dne 27. februarja 2017 to pritožbo zavrnilo. Potem ko je ugotovilo, da Dežela Bavarska še vedno ne ravna v skladu s sodbo z dne 9. oktobra 2012, ji je zagrozilo z več periodičnimi denarnimi kaznimi v skupnem znesku 10.000 EUR, če ne sprejme potrebnih ukrepov za spoštovanje navedenih mejnih vrednosti. Ti ukrepi so vključevali naložitev prepovedi vožnje za nekatera vozila z dizelskim motorjem v nekaterih mestnih območjih. (
                  5
               ) Navedeni sklep je prav tako postal pravnomočen.
         
      
            19.
         
         
            Na predlog organizacije Deutsche Umwelthilfe je Verwaltungsgericht München (upravno sodišče v Münchnu) s sklepom z dne 26. oktobra 2017 naložilo plačilo ene od periodičnih denarnih kazni, predvidenih s predhodnim sklepom z dne 27. februarja 2017. Dežela Bavarska se zoper ta sklep ni pritožila in je poravnala znesek periodične denarne kazni.
         
      
            20.
         
         
            Navedeno sodišče je na predlog organizacije Deutsche Umwelthilfe s sklepi z dne 29. januarja 2018 naložilo plačilo še ene od periodičnih denarnih kazni, ki so bile predmet sklepa z dne 27. februarja 2017, in deželi Bavarski zagrozilo z novo periodično denarno kaznijo v znesku 4000 EUR. Nasprotno pa je navedeno sodišče zavrnilo med drugim predlog naložitve uklonilnega zapora takratnemu ministru za okolje in varstvo potrošnikov dežele Bavarske ali – če to ne bi bilo mogoče – ministrskemu predsedniku te dežele. Organizacija Deutsche Umwelthilfe je zoper to odločbo vložila pritožbo pri Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske).
         
      
            21.
         
         
            Predložitveno sodišče poudarja, da dežela Bavarska še vedno ni izpolnila obveznosti, ki so ji bile naložene s sklepom z dne 27. februarja 2017, in da ni pričakovati, da bo ta sklep spoštovala. Nasprotno, predstavniki dežele Bavarske, med drugim njen ministrski predsednik, naj bi javno sporočili svojo namero, da ne bodo spoštovali obveznosti uvedbe prepovedi vožnje za vozila z dizelskim motorjem na nekaterih cestah. Ta dežela je v okviru postopka v glavni stvari pred Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske) navedla tudi, da je po njenem mnenju prepoved vožnje za dizelska vozila na nekaterih cestah ali odsekih cest nesorazmerna in da torej takšnih ukrepov ni primerno sprejeti.
         
      
            22.
         
         
            Po mnenju predložitvenega sodišča je, kadar izvršna oblast tako jasno in vztrajno izraža svojo odločenost, da ne bo spoštovala nekaterih sodnih odločb, treba šteti, da je izključeno, da se bo z izrekom in izvršitvijo novih periodičnih denarnih kazni v višjem znesku to ravnanje spremenilo. To naj bi držalo še toliko bolj, ker naj plačilo periodične denarne kazni za deželo Bavarsko ne bi pomenilo nobene premoženjske izgube. Plačilo te denarne kazni naj bi se namreč izvedlo tako, da bi se znesek, ki ga je določilo sodišče, prenesel v breme določene postavke deželnega proračuna, in tako, da bi se isti znesek knjižil kot prihodek glavne blagajne te dežele.
         
      
            23.
         
         
            Navedeno sodišče dodaja, da ZPO določa uklonilni zapor za zagotovitev izvršitve nekaterih odločb. Vendar pa naj se ta instrument iz razlogov ustavnega prava za javne uslužbence ne bi uporabljal.
         
      
            24.
         
         
            Čeprav člen 167(1), prvi stavek, VwGO omogoča, da se, razen če je s posebno določbo določeno drugače, uporabijo ukrepi, določeni v osmi knjigi ZPO, med katerimi je uklonilni zapor, pa naj bi bil namreč člen 172 VwGO taka posebna določba, ki izključuje uporabo izvršilnih ukrepov iz osme knjige ZPO.
         
      
            25.
         
         
            Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče, Nemčija) naj bi sicer res že razsodilo, da imajo upravna sodišča načeloma obveznost, da po potrebi štejejo, da niso vezana na omejitve iz člena 172 VwGO. Navedeno sodišče naj bi v sklepu z dne 9. avgusta 1999 (1 BvR 2245/98) poudarilo, da je uporaba drugih možnih prisilnih sredstev na podlagi člena 167 VwGO v povezavi z ZPO „glede na obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva vsekakor obvezna takrat, kadar pravic zainteresirane osebe ni mogoče zaščititi z izrekom in izvršitvijo periodične denarne kazni do 2000 DEM [(približno 1000 EUR, kolikor je bila takratna zgornja meja)]“. V tem sklepu je določeno:
            „Če je na primer na podlagi preteklih izkušenj, jasnih izjav ali večkratnega neuspešnega izreka periodičnih denarnih kazni jasno razvidno, da se organ pod pritiskom periodične denarne kazni ne bo uklonil, zahteva obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva ‚smiselno‘ uporabo določb civilnopravnega postopka v skladu s členom 167 VwGO in uporabo strožjih prisilnih ukrepov, s katerimi je organ prisiljen k zakonitemu ravnanju […]. Katero strožje prisilno sredstvo iz členov od 885 do 896 ZPO […] bo po potrebi uporabljeno pri izvršitvi, v kakšnem vrstnem redu in v kakšni obliki […], odloči […] upravno sodišče […]“
         
      
            26.
         
         
            Te določbe naj bi vključevale izvršitev s strani tretje osebe, ki po mnenju predložitvenega sodišča v obravnavani zadevi ni mogoča, in uklonilni zapor, ki je določen v členu 888 ZPO.
         
      
            27.
         
         
            Vendar pa bi se po mnenju predložitvenega sodišča, če bi se za javne uslužbence dežele Bavarske uporabil uklonilni zapor na podlagi člena 888 ZPO, s tem kršil pogoj, ki ga je Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče) navedlo v sklepu z dne 13. oktobra 1970 (1 BvR 226/70), v skladu s katerim mora zakonodajalec cilj, ki se zdaj uresničuje s sklicevanjem na ta člen, določiti ob sprejetju zakona. Glede na nastanek člena 888 ZPO naj to ne bi bilo izpolnjeno.
         
      
            28.
         
         
            Zato naj bi nemška sodišča, tudi po izreku sklepa Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče) z dne 9. avgusta 1999 (1 BvR 2245/98), večkrat menila, da je izrek uklonilnega zapora javnim uslužbencem izvršne oblasti nezakonit.
         
      
            29.
         
         
            Predložitveno sodišče se vseeno sprašuje, ali pravo Unije zahteva ali dovoljuje drugačno presojo pravnega položaja iz zadeve v glavni stvari.
         
      
            30.
         
         
            Če je v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, na podlagi prava Unije treba naložiti uklonilni zapor, nemška sodišča po navedbah predložitvenega sodišča ne bi mogla upoštevati ovire, ki jo pomeni ustavna sodna praksa. Nacionalno sodišče naj bi moralo zagotoviti polni učinek določb prava Unije, pri tem pa po potrebi po uradni dolžnosti odločiti, da ne bo uporabilo nobene neskladne določbe nacionalne zakonodaje – ne da bi moralo zahtevati ali čakati predhodno odpravo te določbe po zakonodajni poti ali katerem drugem ustavnem postopku – in tudi ne nobene neskladne nacionalne sodne prakse.
         
      
            31.
         
         
            V teh okoliščinah je Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
            „Ali je treba
            
                     1.
                  
                  
                     zahtevo iz člena 4(3), drugi pododstavek, PEU, v skladu s katero države članice sprejmejo vse ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije,
                  
               
                     2.
                  
                  
                     načelo učinkovitega izvajanja prava Unije v državah članicah, ki je med drugim določeno v členu 197(1) PDEU,
                  
               
                     3.
                  
                  
                     pravico do učinkovitega pravnega sredstva, zagotovljeno s členom 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (
                           6
                        ),
                  
               
                     4.
                  
                  
                     obveznost držav pogodbenic, da zagotovijo učinkovito pravno varstvo v okoljskih zadevah, ki jo nalaga člen 9(4), prvi stavek, Aarhuške konvencije,
                  
               
                     5.
                  
                  
                     obveznost držav članic, da zagotovijo učinkovito pravno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije, ki je določena v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU,
                  
               razlagati tako, da ima nemško sodišče pravico – in v nekaterih primerih celo dolžnost – nosilcem javnih pooblastil (v nadaljevanju: javni uslužbenci) v nemški zvezni deželi izreči uklonilni zapor za izpolnitev obveznosti te zvezne dežele, da izvede popravek načrta za kakovost zraka v smislu člena 23 Direktive 2008/50 z določeno minimalno vsebino, če je bila izvedba popravka s to minimalno vsebino zvezni deželi naložena s pravnomočno sodbo ter
            
                     –
                  
                  
                     tega ni bilo mogoče doseči na podlagi zvezni deželi večkrat zagroženih in naloženih periodičnih denarnih kazni,
                  
               
                     –
                  
                  
                     zagrožene in naložene periodične denarne kazni niso imele pomembnega prepričevalnega učinka, niti če so bili zagroženi in naloženi višji zneski periodičnih denarnih kazni kot prej, ker poplačilo periodične denarne kazni za pravnomočno obsojeno zvezno deželo ne predstavlja finančne izgube, temveč gre zgolj za transfer določenega denarnega zneska iz ene proračunske postavke deželnega proračuna v drugo,
                  
               
                     –
                  
                  
                     je pravnomočno obsojena zvezna dežela tako pred sodišči kot tudi javno – med drugim prek svojega v razmerju do parlamenta najvišjega političnega nosilca javnih pooblastil – izjavila, da sodno naloženih obveznosti glede načrtovanja kakovosti zraka ne bo izpolnila,
                  
               
                     –
                  
                  
                     je uklonilni zapor v okviru nacionalnega prava načeloma namenjen izvrševanju sodnih odločb, vendar nacionalna ustavna sodna praksa nasprotuje uporabi te določbe za primere, kakršen je obravnavani, in
                  
               
                     –
                  
                  
                     nacionalno pravo v primeru, kakršen je obravnavani, ne določa uporabe prisilnih sredstev, ki so učinkovitejša od groženj z naložitvijo periodičnih denarnih kazni in naloženih periodičnih denarni kazni, vendar ta sredstva pomenijo manj invazivne posege od uklonilnega zapora, uporaba takšnih sredstev pa tudi po sami naravi stvari ne pride v poštev?“
                  
               
      
            32.
         
         
            Sodišču so pisna stališča predložile organizacija Deutsche Umwelthilfe, Dežela Bavarska in Evropska komisija. Iste stranke in zainteresirane osebe ter nemška vlada so bile zastopane na obravnavi 3. septembra 2019.
         
      
      IV. Analiza
   
   
      
         A.
       
         Uvodna pojasnila
      
   
   
            33.
         
         
            Vprašanje predložitvenega sodišča v zvezi z učinkovitim izvajanjem prava Unije se nanaša na ukrepe, ki jih lahko sprejme ali jih mora sprejeti nacionalno sodišče v zvezi z upravo, ob upoštevanju dveh vrst obveznosti, ki so ji naložene, prvič, z določbami sekundarne zakonodaje, v obravnavanem primeru z Direktivo 2008/50, in drugič, s sodnimi odločbami, ki so bile že izdane zoper njo za zagotovitev uporabe tega prava.
         
      
            34.
         
         
            Težava, s katero se srečuje predložitveno sodišče, je, da v nacionalnem pravu ni dovolj zadostnih sredstev, s katerimi bi bili lahko javni uslužbenci prisiljeni k ravnanju v skladu s svojimi odločbami in s tem k spoštovanju prava Unije.
         
      
            35.
         
         
            Določbi, ki ju predložitveno sodišče navaja v zvezi s prvo vrsto obveznosti, sta člen 4(3) PEU, ki določa načelo lojalnega sodelovanja med Unijo in državami članicami ter od zadnjenavedenih zahteva, da sprejmejo vse ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz aktov institucij, in člen 197(1) PDEU, v katerem je poudarjeno, da je učinkovito izvajanje prava Unije v državah članicah bistvenega pomena za dobro delovanje Unije.
         
      
            36.
         
         
            Predložitveno sodišče v podporo drugi vrsti obveznosti navaja pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki je določena v členu 47 Listine in členu 9 Aarhuške konvencije. Iz te pravice izhaja obveznost držav članic, da v skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
         
      
            37.
         
         
            Kot je razvidno iz pravnega okvira, ki ga je predstavilo predložitveno sodišče, ukrepi za izvršitev sodbe v nemškem civilnem pravu vključujejo nalaganje periodičnih denarnih kazni, izvršitev s strani tretje osebe in uklonilni zapor. Nemško upravno pravo pa predvideva možnost nalaganja periodičnih denarnih kazni, da je uprava prisiljena spoštovati obveznost, ki ji je naložena s sodno odločbo. Znesek teh kazni je nižji od zneska kazni v civilnem pravu. Če se periodična denarna kazen izkaže za neučinkovito, je po navedbah predložitvenega sodišča mogoče uporabiti civilnopravna pravila, ki med drugim namesto periodičnih denarnih kazni do 10.000 EUR predvidevajo take kazni do 25.000 EUR, medtem ko naj uklonilnega zapora zoper javne uslužbence ne bi bilo mogoče uporabiti. Kot je navedeno v točki 27 teh sklepnih predlogov, naj bi to izhajalo iz nemškega ustavnega prava, kot ga razlaga Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče).
         
      
            38.
         
         
            Naj na tem mestu pojasnim, da organizacija Deutsche Umwelthilfe nasprotuje temu opisu nacionalnega pravnega okvira. (
                  7
               ) Vendar mora Sodišče, potem ko mu je nacionalno sodišče predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, upoštevati razlago nacionalnega prava, ki mu jo je predstavilo navedeno sodišče. (
                  8
               ) Zato je treba ne glede na kritike strank v postopku v glavni stvari glede razlage nacionalnega prava, ki jo je podalo predložitveno sodišče, predlog za sprejetje predhodne odločbe preučiti glede na nacionalno pravo, kot ga razlaga predložitveno sodišče.
         
      
            39.
         
         
            Iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, je razvidno, da so prisilna sredstva, ki se uporabljajo zoper državo in njeno upravo v nemškem nacionalnem pravu, blažja od tistih v civilnem pravu zato, ker država običajno spoštuje sodne odločbe, ki so naslovljene nanjo. Tudi po mnenju organizacije Deutsche Umwelthilfe naj bi bila obravnavana zadeva sicer izjemen primer.
         
      
            40.
         
         
            Vseeno bi rad poudaril, tako kot so to storili predložitveno sodišče, organizacija Deutsche Umwelthilfe in Komisija, da obravnavani primer, čeprav je izjemen, ni nepomemben. Nasprotno, odločitev javnih uslužbencev dežele Bavarske, da ne bodo ravnali v skladu s pravnomočnimi sodnimi odločbami iz zadeve v glavni stvari, ima lahko resne posledice tako za zdravje in življenje oseb (
                  9
               ) kot za pravno državo (
                  10
               ).
         
      
            41.
         
         
            V teh okoliščinah je treba šteti, da predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, konkretno člen 4(3), drugi pododstavek, PEU, člen 197(1) PDEU, člen 47(1) Listine, člen 9 Aarhuške konvencije in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, razlagati tako, da nacionalno sodišče za to, da zagotovi učinkovito izvajanje Direktive 2008/50 in s tem namenom prisili javne uslužbence k ravnanju v skladu s pravnomočno sodno odločbo, v zvezi z njimi lahko sprejme ali mora sprejeti ukrep odvzema prostosti, kot je uklonilni zapor, če nacionalno pravo vsebuje takšen ukrep, tudi če ta ni predviden za takšne osebe z jasnim in predvidljivim nacionalnim zakonom.
         
      
            42.
         
         
            Da bi odgovoril na to vprašanje, bom najprej preučil obseg obveznosti, ki jih ima nacionalno sodišče, da se zagotovi učinkovitost prava Unije (oddelek B), nato pa še morebitne omejitve teh obveznosti glede na temeljno pravico do svobode (oddelek C).
         
      
      
         B.
       
         Obveznost zagotavljanja učinkovitosti prava Unije
      
   
   
            43.
         
         
            Sodišče je že imelo priložnost preučiti ukrepe, ki jih mora sprejeti nacionalno sodišče v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU in pravico posameznikov do učinkovitega sodnega varstva iz člena 47 Listine v primeru, da država članica krši določbe Direktive 2008/50, zlasti členov 13 in 23 te direktive.
         
      
            44.
         
         
            V zvezi s tem iz sodb Janecek (
                  11
               ), ClientEarth (
                  12
               ) ter Craeynest in drugi (
                  13
               ) izhaja, da če država ne izpolni svojih obveznosti glede priprave načrta za kakovost zraka, mora nacionalno sodišče na predlog zadevnih posameznikov sprejeti vse potrebne ukrepe, kot je odredba, če je ta določena z nacionalnim pravom, da bi pristojni organ pripravil ta načrt pod pogoji, ki jih določa Direktiva 2008/50. (
                  14
               )
         
      
            45.
         
         
            Z navedenimi sodbami je le deloma odgovorjeno na vprašanje učinkovitega izvajanja prava Unije v primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari. Tako kot v zadevah, ki so podlaga za zadevne sodbe, se težava glede izvajanja prava Unije ne nanaša na prenos Direktive 2008/50 s strani zadevne države članice, temveč na konkretna dejanja države, da bi ravnala v skladu z njo. Vendar se v okviru obravnavane zadeve tej težavi pridružuje še težava, da uprava ne spoštuje sodnih odločb, s katerimi ji je odrejeno, da izvede nekatera konkretna dejanja, v obravnavani zadevi, da prepove vožnjo na nekaterih cestah.
         
      
            46.
         
         
            Postavlja se vprašanje, ali obveznost nacionalnega sodišča, da sprejme „vse potrebne ukrepe“, da zagotovi spoštovanje Direktive 2008/50, v takem primeru zajema obveznost uporabe ukrepa odvzema prostosti, kot je uklonilni zapor.
         
      
            47.
         
         
            To vprašanje je v obravnavani zadevi toliko pomembnejše, ker je kršitev prava Unije posebej resna. To, da država na spoštuje sodne odločbe, s katero ji je odrejeno, da izvede nekatera dejanja, da bi spoštovala navedeno direktivo, posega v temeljno pravico posameznika do učinkovitega pravnega sredstva, ki je zagotovljena s členom 47 Listine.
         
      
            48.
         
         
            Kot izhaja iz sodb Toma in Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci (
                  15
               ) ter Torubarov (
                  16
               ), bi bila pravica do učinkovitega pravnega sredstva, ki je zagotovljena s členom 47 Listine, navidezna, če bi bilo v pravnem redu države članice dovoljeno, da se pravnomočna in zavezujoča sodna odločba ne izvrši v škodo stranke, zaradi česar je treba izvršitev sodbe šteti za sestavni del „učinkovitega pravnega sredstva“ v smislu navedenega člena 47.
         
      
            49.
         
         
            Odločitev države članice, da ne bo ravnala v skladu s sodno odločbo, lahko ogroža tudi pravno državo, ki je ena od vrednot, na katerih temelji Unija. (
                  17
               ) Pravno državo morajo spoštovati vsi državljani Unije, še posebej pa predstavniki države glede na njihove posebne odgovornosti na tem področju, ki izhajajo prav iz njihovih funkcij. (
                  18
               ) Nemška vlada je na obravnavi to sama priznala, pri čemer je poudarila, da je očitno, da mora izvršna oblast spoštovati sodno odločbo. Tudi organizacija Deutsche Umwelthilfe je navedla, da država na splošno upošteva sodne odločbe, pri čemer so zmerne periodične denarni kazni običajno dovolj, da upravo prisilijo, da ravna v skladu z navedenimi odločbami.
         
      
            50.
         
         
            Toda ali nacionalno sodišče v primerih, ko takšne periodične denarne kazni, ki jih nacionalno pravo določa v zvezi z upravo, niso dovolj, da bi bila država članica prisiljena ravnati v skladu s sodno odločbo, s katero se izvaja direktiva, lahko uporabi oziroma mora uporabiti druge ukrepe, kot so tisti, ki so mu na razpolago na podlagi tega prava?
         
      
            51.
         
         
            Po navedbah predložitvenega sodišča namreč ukrepi, ki so že bili izvedeni v skladu z nacionalnim pravom, in sicer periodične denarne kazni v skupnem znesku 10.000 EUR, niso imeli učinka na deželo Bavarsko. Poleg tega tudi po mnenju predložitvenega sodišča edini drugi možni ukrepi, in sicer periodične denarne kazni v znesku do 25.000 EUR, ne bi nič bolje izpolnili zahteve po učinkovitosti, ker ne vplivajo na proračun te dežele (
                  19
               ) in ker so javni uslužbenci te dežele javno sporočili, da ne nameravajo uvesti prepovedi vožnje, kot je odredilo predložitveno sodišče.
         
      
            52.
         
         
            V zvezi s tem je iz sodbe Craeynest in drugi (
                  20
               ) razvidno, da so potrebni ukrepi, ki jih mora sprejeti nacionalno sodišče za zagotovitev spoštovanja obveznosti, naloženih z Direktivo 2008/50, načeloma omejeni na ukrepe, ki jih določa nacionalno pravo.
         
      
            53.
         
         
            Prav tako iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da izvršitev odločbe nacionalnega sodišča v zvezi z aktom Unije načeloma spada na področje postopkovne avtonomije držav članic. Če na nekem področju ni ureditve Unije, je treba v pravnem redu vsake države članice določiti postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije. (
                  21
               ) Ta postopkovna avtonomija se izvaja pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in da v praksi ne onemogočajo ali pretirano otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti). (
                  22
               ) Načelo enakovrednosti v tej zadevi ni predmet obravnave.
         
      
            54.
         
         
            V postopku v glavni stvari ukrepi, ki jih je sprejelo nacionalno sodišče, ne omogočajo zagotovitve učinkovite uporabe Direktive 2008/50, organizacija Deutsche Umwelthilfe pa posledično v takem položaju praktično ne more uveljavljati pravic, ki jih ima na podlagi te direktive.
         
      
            55.
         
         
            Postavlja se vprašanje, ali pravo Unije v takih okoliščinah zagotavlja orodja, ki pomagajo premagovati ovire v nacionalnem pravu. V zvezi s tem je treba preveriti, ali je načelo primarnosti prava Unije takšno orodje.
         
      
            56.
         
         
            Na podlagi tega načela ima pravo Unije prednost pred pravom držav članic, to načelo pa vsem organom držav članic nalaga, da različnim predpisom prava Unije zagotovijo polni učinek. (
                  23
               ) Nacionalna sodišča morajo zato nacionalno pravo razlagati kar najbolj v skladu z zahtevami prava Unije, da se zagotovi polni učinek tega prava. (
                  24
               )
         
      
            57.
         
         
            Čeprav obveznost skladne razlage ni neomejena in zlasti ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem, pa se z njo vseeno zahteva upoštevanje, kolikor je mogoče, celotnega nacionalnega prava in uporaba metod razlage, ki jih priznava to pravo, da se zagotovi polni učinek prava Unije in da se doseže rešitev, ki je skladna z njegovim ciljem. (
                  25
               )
         
      
            58.
         
         
            Nacionalna sodišča morajo zato po potrebi spremeniti ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive, in po uradni dolžnosti odločiti, da ne bodo uporabila nobene razlage, ki jih zavezuje po nacionalnem pravu, če ta razlaga ni skladna z zadevno direktivo. (
                  26
               )
         
      
            59.
         
         
            Če nacionalno sodišče ne more podati razlage nacionalne ureditve, ki bi bila skladna z zahtevami prava Unije, je lahko na podlagi načela primarnosti prava Unije v okviru spora, sproženega zoper javni organ, dolžno odločiti, da ne bo uporabilo nobene nacionalne določbe, ki je v nasprotju z določbo prava Unije, če ima ta neposredni učinek, kar pomeni, da je dovolj jasna, natančna in brezpogojna, da posameznikom podeljuje pravico, na katero se kot tako lahko sklicujejo pred nacionalnim sodiščem. (
                  27
               )
         
      
            60.
         
         
            Tako je bilo z načelom primarnosti prava Unije mogoče premagati številne postopkovne ovire iz nacionalnega prava v okviru sporov, ki so temeljili na pravu Unije. V nekaterih primerih je nacionalno sodišče na podlagi tega načela uporabilo postopkovna pravila in sprejelo ukrepe v položajih, ki v nacionalnem pravu niso predvideni. (
                  28
               )
         
      
            61.
         
         
            V nedavni sodbi Torubarov, ki se nanaša na prošnjo za mednarodno zaščito, je Sodišče odločilo, da nacionalna zakonodaja, ki privede do položaja, v katerem predložitveno sodišče nima sredstev, s katerimi bi lahko zadevne upravne organe prisililo k spoštovanju njegove sodbe, ne upošteva bistvene vsebine pravice do učinkovitega pravnega sredstva, določene v členu 47 Listine. (
                  29
               ) Menilo je, da mora nacionalno sodišče po potrebi odločiti, da ne bo uporabilo nacionalne ureditve, ki mu prepoveduje nadomestitev odločbe upravnega organa, ki ni v skladu z njegovo prejšnjo sodbo, s svojo odločbo. (
                  30
               )
         
      
            62.
         
         
            Predložitveno sodišče je tako kot v obravnavani zadevi menilo, da na podlagi nacionalnega prava nima zadostnih prisilnih sredstev, da bi upravo prisililo k spoštovanju svoje sodbe in zagotovilo polno učinkovitost prava Unije. Obstaja torej podobnost med obravnavano zadevo in sodbo Torubarov.
         
      
            63.
         
         
            Kakšen zaključek je glede na te ugotovitve treba izpeljati iz načela primarnosti prava Unije v obravnavani zadevi?
         
      
            64.
         
         
            Kot je razvidno iz točk 58 in 59 teh sklepnih predlogov, je dolžnost nacionalnega sodišča, da – kolikor je mogoče – ne uporabi sodne prakse, ki ovira polno uporabo prava Unije, ali zakona, ki ustvarja takšno oviro, ko odloča o sporu med posameznikom in državo, ki se nanaša na določbo prava Unije z neposrednim učinkom. (
                  31
               )
         
      
            65.
         
         
            Predložitveno sodišče navaja, da se mu zdi, da je njegovo nacionalno pravo mogoče razlagati tako, da se zagotovi polni učinek določb prava Unije v okviru postopka v glavni stvari. Predlaga, da se za to uporabi mehanizem skladne razlage iz točke 56 teh sklepnih predlogov, tako da se uporabi za izvršilne ukrepe, ki jih določa nacionalno pravo kot celota.
         
      
            66.
         
         
            Ker se je uporaba periodičnih denarnih kazni v skupnem znesku 10.000 EUR izkazala za neučinkovito in ker je prav tako malo verjetno, da bi nalaganje periodičnih denarnih kazni v višjem znesku, do 25.000 EUR, privedlo do želenega učinka, navedeno sodišče meni, da bi bilo treba uporabiti uklonilni zapor. To bi pomenilo, da bi se uporabila sodna praksa Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče) iz leta 1999 (
                  32
               ), ki predvideva upoštevanje bolj prisilnih ukrepov iz nemškega civilnega prava, in zanemarila sodna praksa istega sodišča iz leta 1970 (
                  33
               ), ki preprečuje uporabo uklonilnega zapora za javne uslužbence. Navedena ovira naj bi bila posledica neobstoja jasnega in natančnega zakona v zvezi s temi osebami, ki izpolnjuje nekatere formalne zahteve. Člen 888 ZPO naj ne bi izpolnjeval teh zahtev in – kot je na obravnavi v odgovor na vprašanje Sodišča navedla nemška vlada – nemška sodišča niso nikoli izrekla ukrepa odvzema prostosti zoper te osebe na podlagi te določbe.
         
      
            67.
         
         
            Vendar se postavlja vprašanje, ali mora nacionalno sodišče iti tako daleč pri razlagi nacionalnega prava, da bi zagotovilo polni učinek člena 23 Direktive 2008/50 in člena 47 Listine, ter pri tem izvzeti iz uporabe sodno prakso in celo zakon, ki ščiti posameznika. Mislim, da ne.
         
      
            68.
         
         
            Polna učinkovitost prava Unije je v praksi namreč lahko omejena. Nacionalno sodišče, katerega naloga je, da uporablja pravo Unije, mora včasih tehtati več temeljnih pravic. (
                  34
               ) V nekaterih primerih se je treba odreči polni uporabi določbe prava Unije zaradi splošnega pravnega načela (
                  35
               ) ali temeljne pravice (
                  36
               ).
         
      
            69.
         
         
            Ker uklonilni zapor pomeni odvzem prostosti, je treba preveriti, ali je neupoštevanje dela nacionalnega prava, kot ga predvideva predložitveno sodišče, da bi se zagotovilo polno izvajanje direktive in zajamčila pravica do učinkovitega pravnega sredstva, združljivo s členom 6 Listine, ki zagotavlja pravico do svobode.
         
      
      
         C.
       
         Upoštevanje temeljne pravice do svobode
      
   
   
            70.
         
         
            Člen 6 Listine določa temeljno pravico do svobode, ki odraža pravico iz člena 5 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP). (
                  37
               )
         
      
            71.
         
         
            To pravico do svobode je treba razlagati ob upoštevanju člena 52(1) Listine, v skladu s katerim mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin.
         
      
            72.
         
         
            Ustaljena sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice, na katero se je treba sklicevati v skladu s členom 52(3) Listine, ker gre za pravico, ki ustreza pravici, določeni v EKČP, potrjuje potrebo po zakonski ureditvi. V navedeni sodni praksi in zlasti v sodbi Del Rio Prada proti Španiji (
                  38
               ) je izpostavljena kakovost zakona, pri čemer je v njiju poudarjeno, da mora imeti vsak odvzem prostosti pravno podlago, zadevni zakon mora biti dovolj dostopen in natančen, njegova uporaba pa predvidljiva, da se prepreči kakršna koli nevarnost samovoljnega ravnanja. Sodišče je ta merila povzelo v sodbi Al Chodor in pojasnilo, da je potrebna pravna podlaga ter da mora ta ustrezati merilom jasnosti, predvidljivosti, dostopnosti in zaščite pred samovoljnim ravnanjem. (
                  39
               )
         
      
            73.
         
         
            Naj navedem, da člen 104 temeljnega zakona, na katerega se sklicuje predložitveno sodišče, vsebuje podobne zahteve, pri čemer določa, da je mogoče svobodo osebe omejiti samo na podlagi zakona, ki mora izpolnjevati nekatera formalna merila.
         
      
            74.
         
         
            Vendar pa v obravnavani zadevi nacionalno sodišče jasno in nedvoumno navaja, da nacionalno pravo ne vsebuje takšnega zakona, ki bi določal odvzem prostosti z uklonilnim zaporom, da bi bili javni uslužbenci prisiljeni ravnati v skladu s pravnomočno sodno odločbo.
         
      
            75.
         
         
            O tej predstavitvi nacionalnega prava se je nedvomno razpravljalo v pisnih stališčih strank in na obravnavi pred Sodiščem. Vendar naj poleg tega, da ni naloga Sodišča, da dvomi o razlagi nacionalnega prava, ki jo je podalo predložitveno sodišče, (
                  40
               ) poudarim, da je iz razprav razvidno, da obstaja vsaj resen dvom glede razlage nacionalnega prava ter s tem glede stopnje njegove jasnosti in predvidljivosti.
         
      
            76.
         
         
            Organizacija Deutsche Umwelthilfe in predložitveno sodišče menita, da bi bilo to težavo glede predvidljivosti mogoče preseči z izdajo predhodnega opozorila o prisilnih ukrepih zadevnim osebam. Vendar pa navedeno sodišče samo navaja, da ZPO ne določa te vrste opozorila v zvezi s pozitivnimi obveznostmi, kot je obveznost uvedbe prepovedi vožnje za nekatera vozila. (
                  41
               )
         
      
            77.
         
         
            Poleg tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da obstaja dodatna in nezanemarljiva negotovost glede oseb, na katere se lahko nanaša uklonilni zapor.
         
      
            78.
         
         
            Predložitveno sodišče namreč navaja več oseb, in sicer – na deželni ravni – ministrskega predsednika ter ministra za okolje in varstvo potrošnikov ter – na ravni upravne regije Zgornje Bavarske – predsednika in podpredsednika vlade. Dodatno navaja, da bi bilo iz previdnosti treba zajeti tudi osebe, ki zasedajo vodstvene položaje v okviru dežele Bavarske in upravne regije Zgornje Bavarske, saj imajo odgovorni organi te dežele parlamentarno imuniteto, zaradi katere bi uklonilni zapor, če ta imuniteta ne bi bila odvzeta, postal brezpredmeten.
         
      
            79.
         
         
            Iz navedenega seznama je razvidno, da bi se glavni javni uslužbenci na deželni ravni lahko izognili uklonilnemu zaporu. Nasprotno bi višji uslužbenci upravne regije Zgornje Bavarske, ki morajo po navedbah predložitvenega sodišča upoštevati navodila dežele Bavarske ter oseb na vodstvenih položajih v pristojnih službah te dežele in upravne regije Zgornje Bavarske, lahko bili predmet takšnega ukrepa. Kar zadeva navedene osebe, predložitveno sodišče vseeno pojasnjuje, da bi bilo treba še preveriti, ali je mogoče od njih razumno zahtevati, da izvršijo sodno odločbo, tudi če bi morale delovati v nasprotju z mnenjem svojega nadrejenega.
         
      
            80.
         
         
            Iz navedenega izhaja, da tudi če bi bilo z uklonilnim zaporom mogoče doseči zastavljeni cilj, to je spoštovanje pravnomočne odločbe in s tem polno uporabo Direktive 2008/50 – kar se mi še zdaleč ne zdi gotovo – bi bila z uporabo takšnega ukrepa za uslužbence dežele Bavarske kršena temeljna pravica do svobode, ki je zagotovljena s členom 6 Listine, ker ne obstaja zakon s tem namenom ali vsaj jasen in predvidljiv zakon.
         
      
            81.
         
         
            Nacionalno sodišče se kljub težavi glede učinkovitosti prava Unije in zlasti poseganju v pravico do učinkovitega pravnega sredstva, do katerega prihaja v posebnem položaju, ne more odreči spoštovanju temeljnih zahtev iz člena 6 Listine.
         
      
            82.
         
         
            Kot je poudarila nemška vlada na obravnavi pred Sodiščem v zvezi s sporom, ki se nanaša na pravico, izpeljano iz direktive, mora sodišče, ki mu je spor predložen, nacionalno pravo razlagati v skladu s pravom Unije, poleg tega pa je lahko dolžno ne uporabiti nacionalnega zakona, ki to preprečuje. Vendar pa navedena razlaga nacionalnega prava nikakor ne sme voditi h kršitvi temeljne pravice do svobode.
         
      
            83.
         
         
            Strinjam se z nemško vlado, da svobode posameznikov ni mogoče omejiti, če za to ni zadostne pravne podlage. Takšna omejitev mora temeljiti na jasnem, predvidljivem in dostopnem zakonu, ki ni samovoljen. V nasprotnem primeru lahko omejitev svobode resno ogrozi pravno državo.
         
      
            84.
         
         
            Zato, najsi je ravnanje javnih uslužbencev, ki zavračajo uskladitev s pravnomočno sodno odločbo, še tako resno, menim, da nacionalno sodišče obveznosti, da naredi vse, kar je v njegovi pristojnosti, da zagotovi polni učinek direktive, zlasti direktive na področju varstva okolja, in zajamči temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ne more izpolniti na način, ki je v nasprotju s temeljno pravico do svobode. Te obveznosti torej ni mogoče razumeti tako, da mu omogoča kršitev te temeljne pravice do svobode ali, a fortiori, da ga k temu obvezuje. (
                  42
               )
         
      
            85.
         
         
            Zato Sodišču predlagam, naj pojasni, da je obveznost sodišča, da nacionalno pravo razlaga kar najbolj v skladu s pravom Unije in eventualno ne uporabi zakona, ki bi v praksi preprečeval polno učinkovitost tega prava, absolutno omejena, kadar je ta razlaga v nasprotju s temeljno pravico do svobode, ki jo zagotavlja člen 6 Listine.
         
      
            86.
         
         
            Poleg tega moram opozoriti, kot sem poudaril v sklepnih predlogih v zadevi Al Chodor, da tudi če je uklonilni zapor določen z zakonom, mora biti odvzem prostosti po mojem mnenju skrajni ukrep. (
                  43
               ) Tako bi ga bilo treba v vsakem primeru uporabiti samo, če so bili upoštevani vsi drugi ukrepi in če se spoštuje načelo sorazmernosti.
         
      
            87.
         
         
            Ugotavljam, da v obravnavanem primeru sicer ni gotovo, da je predložitveno sodišče uporabilo vsa sredstva, ki so mu na voljo na podlagi nacionalnega prava. Na obravnavi je bilo predlagano, da bi bilo mogoče predvideti druge ukrepe, kot so periodične denarne kazni v višini 25.000 EUR, morebiti naložene večkrat s kratkim časovnim razmikom. Omenjena je bila tudi možnost, da navedene periodične denarne kazni ne bi bile izplačane deželi Bavarski, temveč tretji osebi ali celo tožeči stranki v postopku v glavni stvari. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali bi bilo mogoče predvideti takšne ukrepe.
         
      
            88.
         
         
            Če v nacionalnem pravu ni učinkovitih prisilnih ukrepov za zagotovitev izvršitve sodb, mora vsekakor nacionalni zakonodajalec odločiti, če se mu zdi primerno ali zaželeno, ali bo predvidel ukrep odvzema prostosti, kot je uklonilni zapor za javne uslužbence, ali ne. Takšna odločitev se med državami članicami lahko razlikuje glede na družbene izbire in presojo primernosti takšnega ukrepa za doseganje rezultata, predvidenega z zadevno direktivo. (
                  44
               )
         
      
            89.
         
         
            Ugotavljam, da tudi če predložitveno sodišče na podlagi nacionalnega prava ne bi imelo nobenega sredstva, s katerim bi toženo stranko lahko prisililo k spoštovanju svojih pravnomočnih sodnih odločb in s tem Direktive 2008/50, ima Unija še vedno na razpolago eno prisilno sredstvo. V takem primeru bi bilo mogoče zoper državo članico sprožiti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je Komisija dejansko uvedla v zvezi z onesnaženjem zraka, med drugim v mestu München. (
                  45
               ) Če bi bilo treba državo članico obsoditi zaradi kršitve Direktive 2008/50 in ta ne bi ravnala v skladu z odločbo Sodišča, bi ji Sodišče lahko na podlagi člena 260(2) PDEU naložilo plačilo pavšalnega zneska za preteklost in periodičnih denarnih kazni za prihodnost, z odvračilnim učinkom, po potrebi za vsak dan neskladnega ravnanja države članice.
         
      
      V. Predlog
   
   
            90.
         
         
            Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče dežele Bavarske, Nemčija), odgovori:
            Pravo Unije, zlasti člen 4(3), drugi pododstavek, PEU, člen 197(1) PDEU, člen 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 9 Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisane 25. junija 1998 v Aarhusu in odobrene v imenu Evropske skupnosti s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005, ter člen 19(1), drugi pododstavek, PEU je treba razlagati tako, da nacionalno sodišče, da bi zagotovilo učinkovito izvajanje Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo in s tem namenom prisililo javne uslužbence k ravnanju v skladu s pravnomočno sodno odločbo, ni niti dolžno niti pooblaščeno, da tem uslužbencem naloži ukrep odvzema prostosti, kot je uklonilni zapor, če tak ukrep za te osebe ni določen z jasnim, predvidljivim in dostopnim nacionalnim zakonom, ki ni samovoljen.
         
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: francoščina.
   (
         2
      )	UL 2008, L 152, str. 1. Ta direktiva je nadomestila Direktivo Sveta 96/62/ES z dne 27. septembra 1996 o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 95).
   (
         3
      )	Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisana v Aarhusu 25. junija 1998 in odobrena v imenu Evropske skupnosti s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL 2005, L 124, str. 1, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija).
   (
         4
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012, L 26, str. 1).
   (
         5
      )	Predložitveno sodišče navaja, da je primernost takšnih ukrepov prepovedi vožnje za zagotovitev spoštovanja mejnih vrednosti, določenih z Direktivo 2008/50, potrjena s sodbo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) z dne 27. februarja 2018 (7 C 26.16).
   (
         6
      )	UL 2007, C 303, str. 1, v nadaljevanju: Listina.
   (
         7
      )	Organizacija Deutsche Umwelthilfe trdi, da obstaja pravna podlaga za uporabo uklonilnega zapora za javne uslužbence. Vseboval naj bi jo člen 167 VwGO, v katerem naj bi bila priznana možnost uporabe civilnega prava. Po navedbah organizacije Deutsche Umwelthilfe se dvomi predložitvenega sodišča tako ne nanašajo na zakonsko ureditev, kot je določena v navedenem členu 167, temveč na sodno prakso Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče). Dežela Bavarska in nemška vlada menita, da so izvršilni ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti zoper upravo, določeni v členu 167 VwGO, ki v primeru neobstoja posebne določbe napotuje na civilno pravo. Po njunem mnenju je člen 172 VwGO takšna odločba, sprememba, ki je bila v ta člen vnesena na podlagi sklepa Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče) z dne 9. avgusta 1999 (1 BvR 2245/98) in s katero se upošteva ta sklep, tako da se največji znesek periodičnih denarnih kazni, ki jih je mogoče uporabiti za upravo, poveča, da bi se povečala njihova učinkovitost, pa ima za posledico, da ni več mogoče uporabiti drugih, bolj prisilnih ukrepov, ki jih določa civilno pravo.
   (
         8
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 14. junija 2017, Online Games in drugi (C‑685/15, EU:C:2017:452, točka 45), in zlasti sodbo z dne 21. junija 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, točka 25).
   (
         9
      )	Iz predložitvene odločbe in predloga Direktive Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. septembra 2005 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (COM(2005) 447 final) je razvidno, da koncentracije dušikovega dioksida, ki so veliko višje od zakonsko dovoljenih, vsakodnevno negativno vplivajo na zdravje ljudi in pričakovano življenjsko dobo.
   (
         10
      )	Glej točko 49 teh sklepnih predlogov.
   (
         11
      )	Sodba z dne 25. julija 2008 (C‑237/07, EU:C:2008:447).
   (
         12
      )	Sodba z dne 19. novembra 2014 (C‑404/13, EU:C:2014:2382).
   (
         13
      )	Sodba z dne 26. junija 2019 (C‑723/17, EU:C:2019:533).
   (
         14
      )	Sodba z dne 26. junija 2019, Craeynest in drugi (C‑723/17, EU:C:2019:533, točka 56).
   (
         15
      )	Sodba z dne 30. junija 2016 (C‑205/15, EU:C:2016:499, točka 43).
   (
         16
      )	Sodba z dne 29. julija 2019 (C‑556/17, EU:C:2019:626, v nadaljevanju: sodba Torubarov, točka 57).
   (
         17
      )	Glej sodbi z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (C‑619/18, EU:C:2019:531, točka 43), in z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, točki 30 in 31).
   (
         18
      )	Glej po analogiji sodbo z dne 11. julija 2006, Komisija/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455, točka 70).
   (
         19
      )	Glej točko 22 teh sklepnih predlogov.
   (
         20
      )	Sodba z dne 26. junija 2019 (C‑723/17, EU:C:2019:533, točka 56).
   (
         21
      )	Sodba z dne 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 39).
   (
         22
      )	Sodba z dne 26. junija 2019, Craeynest in drugi (C‑723/17, EU:C:2019:533, točka 54 in navedena sodna praksa).
   (
         23
      )	Sodba z dne 24. junija 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, točki 53 in 54).
   (
         24
      )	Sodba z dne 24. junija 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 55).
   (
         25
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, točke 74, 76 in 77).
   (
         26
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 78).
   (
         27
      )	Glej sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, točki 58 in 61).
   (
         28
      )	Glej sodbe z dne 19. junija 1990, Factortame in drugi (C‑213/89, EU:C:1990:257, točka 23); z dne 20. septembra 2001, Courage in Crehan (C‑453/99, EU:C:2001:465, točka 26 in točka 36, druga alinea); z dne 21. novembra 2002, Cofidis (C‑473/00, EU:C:2002:705, točka 38), in z dne 14. marca 2013, Aziz (C‑415/11, EU:C:2013:164, točka 64).
   (
         29
      )	Sodba Torubarov (točki 71 in 72).
   (
         30
      )	Sodba Torubarov (točka 74).
   (
         31
      )	Kar zadeva člen 23 Direktive 2008/50, je Sodišče že razsodilo, da ta določba nalaga jasno obveznost priprave načrta za kakovost zraka, ki je v skladu z nekaterimi zahtevami, na katere se lahko posamezniki sklicujejo pred javnimi organi (glej sodbo z dne 19. novembra 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, točke od 53 do 56 ter navedena sodna praksa). Kar zadeva člen 47 Listine, je Sodišče razsodilo, da je v sporu v zvezi s položajem, ki ga ureja pravo Unije, ta člen dovolj sam po sebi in ga ni treba pojasnjevati z določbami prava Unije ali nacionalnega prava, da bi se posameznikom podelila pravica, na katero se kot tako lahko sklicujejo (sodba z dne 17. aprila 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, točka 78, in sodba Torubarov, točka 56).
   (
         32
      )	Sklep z dne 9. avgusta 1999 (1 BvR 2245/98). Zadeva, v kateri je bil izdan navedeni sklep, se je nanašala na odločitev občine, da dvorane ne da v najem določeni politični stranki. Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče) je menilo, da se ukrepi, ki jih predvideva VwGO, zlasti člen 172, lahko izkažejo za nezadostne in da se v takem položaju lahko smiselno uporabijo pravila ZPO („in entsprechender Anwendung“) v skladu s členom 167 VwGO. Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče) navaja primere izvršilnih ukrepov na podlagi ZPO, ki se vsi nanašajo na izvršitev s strani tretje osebe (na primer odpiranje dvorane s strani sodnega izvršitelja). Vendar pa uklonilni zapor v sklepu ni omenjen.
   (
         33
      )	Sklep z dne 13. oktobra 1970 (1 BvR 226/70).
   (
         34
      )	Glede tehtanja pravice do spoštovanja zasebnega življenja in pravice do svobode izražanja glej sodbo z dne 16. decembra 2008, Satakunnan Markkinapörssi in Satamedia (C‑73/07, EU:C:2008:727, točki 52 in 53).
   (
         35
      )	Glej sodbo z dne 24. oktobra 2018, XC in drugi (C‑234/17, EU:C:2018:853, točka 53).
   (
         36
      )	Glej sodbo z dne 17. januarja 2019, Dzivev in drugi (C‑310/16, EU:C:2019:30, točke 33, 34, 36 in 39).
   (
         37
      )	V skladu s Pojasnili k Listini (UL 2007, C 303, str. 17) pravica do svobode, določena v členu 6 Listine, ustreza pravici, ki jo zagotavlja člen 5 EKČP, in ima v skladu s členom 52(3) Listine enak pomen in obseg (glej oddelek z naslovom „Pojasnilo k členu 6“, prvi odstavek).
   (
         38
      )	Sodba ESČP z dne 21. oktobra 2013, Del Rio Prada proti Španiji (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, točka 125 in navedena sodna praksa), in zlasti sodba ESČP z dne 25. junija 1996, Amuur proti Franciji (CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, točka 50).
   (
         39
      )	Sodba z dne 15. marca 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, točki 38 in 40).
   (
         40
      )	Glej točko 38 teh sklepnih predlogov.
   (
         41
      )	Glej točki 12 in 13 teh sklepnih predlogov. Predhodno opozorilo o prisilnih ukrepih ni določeno v členu 888(2) ZPO. V skladu s členom 890(1) in (2) ZPO je to opozorilo določeno v primeru obveznosti opustitve ali dopustitve dejanja.
   (
         42
      )	Napotujem na sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Dzivev in drugi (C‑310/16, EU:C:2018:623, točki 123 in 124), v katerih je poudarjeno, da je treba učinkovitost uravnotežiti s temeljnimi pravicami.
   (
         43
      )	Glej moje sklepne predloge v zadevi Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2016:865, točka 55).
   (
         44
      )	Predsednik Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) je v članku z dne 18. julija 2019, objavljenem v časopisu Frankfurter Allgemeine Zeitung, napisal, da uklonilni zapor po njegovem mnenju ni primeren ukrep v zvezi s predstavniki upravnega organa, kot je ministrski predsednik zvezne dežele. Javnost bi pričakovala, da bodo državni in regionalni organi ter višji uslužbenci še naprej opravljali vse svoje naloge.
   (
         45
      )	Glej še nerešeno zadevo C‑635/18, Komisija/Nemčija.