CELEX: 62007CJ0518
Language: fi
Date: 2010-03-09
Title: Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 9 päivänä maaliskuuta 2010.#Euroopan komissio vastaan Saksan liittotasavalta.#Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivi 95/46/EY - Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaa liikkuvuus - 28 artiklan 1 kohta - Kansalliset valvontaviranomaiset - Itsenäisyys - Näihin viranomaisiin kohdistettu hallinnollinen valvonta.#Asia C-518/07.

Asia C-518/07
      Euroopan komissio
      vastaan
      Saksan liittotasavalta
      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 95/46/EY – Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaa liikkuvuus – 28 artiklan 1 kohta – Kansalliset valvontaviranomaiset – Itsenäisyys – Näihin viranomaisiin kohdistettu hallinnollinen valvonta
      Tuomion tiivistelmä
      1.        Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Direktiivi 95/46 – Kansalliset
            valvontaviranomaiset
      (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohta)
      2.        Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Direktiivi 95/46 – Kansalliset
            valvontaviranomaiset 
      (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohta)
      1.        Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun direktiivin 95/46 28
         artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisella kansallisten valvontaviranomaisten itsenäisyyden takaamisella pyritään varmistamaan
         yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä koskevien säännösten ja määräysten noudattamisen valvonnan tehokkuus ja luotettavuus,
         ja sitä on tulkittava tämän tavoitteen valossa. Sitä ei ole otettu käyttöön sen vuoksi, että itse näille viranomaisille tai
         niiden toimihenkilöille annettaisiin erityinen asema, vaan sen vuoksi, että niille henkilöille ja elimille, joita niiden päätökset
         koskevat, annettavaa suojaa vahvistettaisiin. Tästä seuraa, että valvontaviranomaisten on tehtäviään hoitaessaan toimittava
         objektiivisesti ja puolueettomasti. Tässä tarkoituksessa niiden on oltava suojattuna kaikelta ulkopuoliselta vaikuttamiselta,
         myös suoralta tai välilliseltä vaikuttamiselta valtion tai osavaltioiden taholta, ei ainoastaan valvottavien elinten taholta.
         
      
      Tämän vuoksi valvontaviranomaisten, jotka ovat toimivaltaisia valvomaan henkilötietojen käsittelyä muulla kuin julkisella
         sektorilla, on oltava itsenäisiä siten, että ne voivat suorittaa tehtävänsä vapaina ulkoisesta vaikuttamisesta. Tämä itsenäisyys
         sulkee pois paitsi kaiken vaikuttamisen valvonnan kohteena olevien elinten taholta myös kaikki sellaiset määräykset ja kaiken
         muun ulkoisen vaikuttamisen, olipa se sitten suoraa tai välillistä, jotka saattaisivat asettaa kyseenalaiseksi sen, että nämä
         viranomaiset täyttävät tehtävänsä, joka on oikean tasapainon saavuttaminen yksityisyyden suojan ja henkilötietojen vapaan
         liikkuvuuden välillä.
      
      (ks. 25 ja 30 kohta)
      2.        Pelkästään riski siitä, että valvovat viranomaiset voivat vaikuttaa poliittisesti yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä
         ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan mukaan toimivaltaisten valvontaviranomaisten
         päätöksiin, riittää estämään sen, että viimeksi mainitut voisivat suorittaa tehtävänsä itsenäisesti. Yhtäältä on niin, että
         ne saattavat ikään kuin ”ennakoiden noudattaa” valvovien viranomaisten päätöskäytäntöä. Toisaalta valvontaviranomaisten rooli
         yksityisyyden suojan vartijoina edellyttää, että niiden päätökset – ja siis ne itse – ovat kaiken puolueellisuutta koskevan
         epäilyn yläpuolella. Valvonta, jota valtio harjoittaa niihin kansallisiin viranomaisiin nähden, jotka ovat toimivaltaisia
         valvomaan henkilötietojen käsittelyä muulla kuin julkisella sektorilla, ei siis ole yhteensopiva itsenäisyyden vaatimuksen
         kanssa.
      
      Jäsenvaltio ei näin ollen noudata direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, kun se
         asettaa valtion valvonnan alaiseksi valvontaviranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia valvomaan muiden kuin julkisten elinten
         ja julkisoikeudellisten yritysten, jotka osallistuvat kilpailuun markkinoilla, suorittamaa henkilötietojen käsittelyä eri
         osavaltioissa, ja panee näin ollen virheellisesti täytäntöön vaatimuksen siitä, että näiden viranomaisten on hoidettava tehtäviään
         itsenäisesti. 
      
      (ks. 36, 37 ja 56 kohta sekä tuomiolauselma)
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
      9 päivänä maaliskuuta 2010 (*)
      
      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 95/46/EY – Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaa liikkuvuus – 28 artiklan 1 kohta – Kansalliset valvontaviranomaiset – Itsenäisyys – Näihin viranomaisiin kohdistettu hallinnollinen valvonta
      Asiassa C‑518/07,
      jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu
         22.11.2007,
      
      Euroopan komissio, asiamiehinään C. Docksey, C. Ladenburger ja H. Krämer, prosessiosoite Luxemburgissa,
      
      kantajana,
      jota tukee
      Euroopan tietosuojavaltuutettu, asiamiehinään H. Hijmans ja A. Scirocco, prosessiosoite Luxemburgissa,
      
      väliintulijana,
      vastaan
      Saksan liittotasavalta, asiamiehinään M. Lumma ja J. Möller, prosessiosoite Luxemburgissa,
      
      vastaajana,
      UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
      toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaostojen puheenjohtajat A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C.
         Bonichot ja E. Levits sekä tuomarit A. Rosas, K. Schiemann (esittelevä tuomari), J.-J. Kasel, M. Safjan ja D. Šváby,
      
      julkisasiamies: J. Mazák,
      kirjaaja: R. Grass,
      ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
      kuultuaan julkisasiamiehen 12.11.2009 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
      on antanut seuraavan
      tuomion
      1        Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut
         yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan
         parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL L 281, s. 31) 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
         kun se on asettanut valtion valvonnan alaiseksi valvontaviranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia valvomaan henkilötietojen
         käsittelyä muulla kuin julkisella sektorilla eri osavaltioissa, ja pannut näin ollen virheellisesti täytäntöön näiden tietojen
         suojan takaamisesta vastaavien viranomaisten ”täydellisen itsenäisyyden” vaatimuksen.
      
       Asiaa koskevat oikeussäännöt
       Yhteisön säännöstö
      2        Direktiivi 95/46 annettiin EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan (josta tuli muutettuna EY 95 artikla) nojalla, ja sen
         tarkoituksena on henkilötietojen käsittelyä koskevan kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistaminen.
      
      3        Direktiivin 3, 7, 8, 10 ja 62 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
      
      ”(3)      sellaisten sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta, joilla taataan tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa
         liikkuvuus [EY:n] perustamissopimuksen 7 a artiklan [(josta on muutettuna tullut EY 14 artikla)] mukaisesti, edellyttävät
         paitsi sitä, että henkilötietoja voidaan vapaasti siirtää jäsenvaltioiden sisällä, myös yksilöiden perusoikeuksien turvaamista;
      
      – – 
      (7)      henkilötietojen käsittelyä koskevat jäsenvaltioiden väliset erot yksilöiden oikeuksien ja vapauksien suojassa, erityisesti
         oikeudessa yksityisyyteen, voivat estää kyseisten tietojen siirron tietyn jäsenvaltion alueelta toisen jäsenvaltion alueelle;
         tämän vuoksi nämä erot voivat muodostua esteeksi monelle yhteisön taloudelliselle toiminnalle, vääristää kilpailua ja estää
         viranomaisia suorittamasta yhteisön oikeuden mukaisia velvollisuuksiaan; nämä suojaa koskevat erot johtuvat kansallisten lakien,
         asetusten ja hallinnollisten määräysten välisistä eroista;
      
      (8)      henkilötietojen liikkuvuuden esteiden poistamiseksi yksilöiden oikeuksien ja vapauksien suojan tason kyseisten tietojen käsittelyssä
         on oltava sama kaikissa jäsenvaltioissa; ottaen huomioon erityisesti asiaan sovellettavien kansallisten lainsäädäntöjen tämänhetkiset
         eroavaisuudet ja tarve yhteensovittaa jäsenvaltioiden lainsäädännöt, jotta henkilötietojen kansainvälistä kulkua säänneltäisiin
         yhdenmukaisella tavalla ja perustamissopimuksen 7 a artiklassa tarkoitetun sisämarkkinoiden tavoitteen mukaisesti, tätä sisämarkkinoiden
         kannalta erityisen tärkeää tavoitetta ei voida saavuttaa ainoastaan jäsenvaltioiden toiminnalla; tämän vuoksi lainsäädäntöjen
         lähentämiseen pyrkivä yhteisön toiminta on tarpeen;
      
      – –
      (10) henkilötietojen käsittelyä koskevien kansallisten lainsäädäntöjen tavoitteena on taata perusoikeuksien ja -vapauksien
         kunnioittaminen, erityisesti yksityisyyttä koskevan oikeuden kunnioittaminen, joka tunnustetaan myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien
         suojaamiseksi tehdyn [Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun] Euroopan yleissopimuksen 8 artiklassa ja yhteisön oikeuden yleisissä
         periaatteissa; tämän vuoksi lainsäädäntöjen lähentäminen ei saa johtaa lainsäädännöllä turvattavan tietosuojan heikentymiseen,
         vaan sillä on päinvastoin varmistettava tietosuojan korkea taso yhteisössä;
      
      – –
      (62)      jäsenvaltioissa itsenäisesti toimivien valvontaviranomaisten perustaminen on keskeinen tekijä yksilöiden suojelussa henkilötietojen
         käsittelyssä.”
      
      4        Direktiivin 95/46 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Direktiivin tavoite”, säädetään seuraavaa: 
      
      ”1. Tämän direktiivin mukaisesti jäsenvaltioiden on henkilötietojen käsittelyssä turvattava yksilöille heidän perusoikeutensa
         ja -vapautensa ja erityisesti heidän oikeutensa yksityisyyteen.
      
      2. Jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa tai kieltää henkilötietojen vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä syistä, jotka
         liittyvät 1 kohdan mukaisesti turvattavaan suojaan.”
      
      5        Direktiivin 95/46 28 artiklassa, jonka otsikko on ”Valvontaviranomainen”, säädetään seuraavaa: 
      
      ”1. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä siitä, että jäsenvaltioiden tämän direktiivin mukaisesti toteuttamien toimenpiteiden
         soveltamista sen alueella valvoo yksi tai useampi julkinen viranomainen.
      
      Näiden viranomaisten on hoidettava tehtäviään itsenäisesti.
      2. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä siitä, että valvontaviranomaisia kuullaan henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojaamista
         henkilötietojen käsittelyssä koskevia lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia toimenpiteitä suunniteltaessa.
      
      3. Kullakin valvontaviranomaisella on erityisesti oltava:
      –        tutkintavaltuudet, kuten valtuudet saada käsiteltäviä tietoja ja kerätä kaikki valvontatehtävänsä suorittamiseksi tarvittavat
         tiedot,
      
      –        tehokkaat toimintavaltuudet, kuten esimerkiksi valtuudet 20 artiklan mukaisesti antaa lausuntoja ennen käsittelyn toteuttamista
         ja varmistaa näiden lausuntojen asianmukainen julkistaminen taikka valtuudet määrätä tietojen suojaamisesta, poistamisesta
         tai tuhoamisesta tai kieltää käsittely väliaikaisesti tai lopullisesti taikka valtuudet antaa rekisterinpitäjälle huomautus
         tai varoitus taikka valtuudet saattaa asioita käsiteltäväksi kansalliselle parlamentille tai muille poliittisille elimille,
      
      –        valtuudet olla asianosaisena oikeudenkäynnissä, jos tämän direktiivin mukaisesti toteutettuja kansallisia toimenpiteitä rikotaan,
         tai valtuudet saattaa nämä rikkomukset lainkäyttöviranomaisten tietoon.
      
      Valvontaviranomaisen päätöksistä, jotka antavat aihetta valituksiin, voi valittaa tuomioistuimeen.
      4. Kuka tahansa henkilö tai häntä edustava yhdistys voi esittää valvontaviranomaiselle oikeuksiensa ja vapauksiensa suojelua
         henkilötietojen käsittelyn osalta koskevan vaateen. Rekisteröidylle ilmoitetaan vaateen seurauksista.
      
      Kuka tahansa henkilö voi erityisesti esittää valvontaviranomaiselle vaateen käsittelyn laillisuuden tarkastamisesta sovellettaessa
         tämän direktiivin 13 artiklan mukaisesti toteutettuja kansallisia toimenpiteitä. Joka tapauksessa henkilölle on ilmoitettava,
         että tarkastus on suoritettu.
      
      5. Valvontaviranomaisen on laadittava kertomus toiminnastaan säännöllisin väliajoin. Kyseinen kertomus on julkistettava.
      6. Riippumatta kyseessä olevaan käsittelyyn sovellettavasta kansallisesta oikeudesta valvontaviranomainen on toimivaltainen
         käyttämään jäsenvaltionsa alueella valtuuksia, jotka sille kuuluvat 3 kohdan mukaisesti. Toisen jäsenvaltion viranomainen
         voi pyytää valvontaviranomaista käyttämään valtuuksiaan.
      
      Valvontaviranomaisten on oltava yhteistyössä keskenään siinä määrin kuin on tarpeen tehtäviensä suorittamiseksi, erityisesti
         vaihtamalla hyödyllisiä tietoja.
      
      7. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että valvontaviranomaisten jäsenillä ja henkilöstöllä on myös toimintansa päättymisen
         jälkeen velvollisuus pitää salassa luottamukselliset tiedot.”
      
      6        Yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta
         liikkuvuudesta 18.12.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 45/2001 (EYVL 2001, L 8, s. 1) annettiin
         EY 286 artiklan nojalla. Tämän asetuksen 44 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa: 
      
      ”1. Euroopan tietosuojavaltuutettu hoitaa tehtäviään täysin riippumattomana.
      2. Tehtäviään hoitaessaan Euroopan tietosuojavaltuutettu ei pyydä eikä ota ohjeita miltään taholta.”
       Kansallinen säännöstö
      7        Saksan lainsäädännössä tehdään ero siltä osin kuin kysymys on yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sen mukaan,
         käsittelevätkö tietoja julkiset elimet vai eivät. 
      
      8        Yhtäältä sen valvominen, että julkiset elimet noudattavat tämän alan säännöksiä ja määräyksiä, ja toisaalta sen valvominen,
         että muut kuin julkiset elimet ja julkisoikeudelliset yritykset, jotka osallistuvat kilpailuun markkinoilla (öffentlich-rechtliche
         Wettbewerbsunternehmen) (jäljempänä yhdessä muu kuin julkinen sektori) noudattavat niitä, ovat näet eri viranomaisten tehtävänä.
      
      9        Liittovaltion julkisten elinten suorittamaa henkilötietojen käsittelyä valvoo Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die
         Informationsfreiheit (tietosuojan ja vapaan tiedonvälityksen liittovaltionvaltuutettu), ja osavaltioiden julkisten elinten
         osalta sitä valvovat Landesdatenschutzbeauftragte (osavaltion tietosuojavaltuutetut). Kaikki nämä valtuutetut ovat vastuussa
         ainoastaan kukin parlamentilleen, eikä heidän valvontaansa asetetuilla julkisilla elimillä tavallisesti ole heihin nähden
         valvontavaltaa, ohjeidenantovaltaa eikä muuta vaikutusvaltaa. 
      
      10      Muun kuin julkisen sektorin suorittaman henkilötietojen käsittelyn valvonnasta vastaavien viranomaisten rakenne sitä vastoin
         vaihtelee osavaltioittain. Osavaltioiden laeille on kuitenkin yhteistä se, että niissä nimenomaisesti asetetaan nämä viranomaiset
         valtion valvonnan alaisuuteen. 
      
       Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
      11      Koska komissio katsoi, että sellaisten viranomaisten, joiden tehtävänä on valvoa yksityishenkilöiden suojelua koskevien säännösten
         noudattamista muun kuin julkisen sektorin suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä, asettaminen valtion valvonnan alaisuuteen
         – kuten kaikissa Saksan osavaltioissa – on direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vastaista, se osoitti 5.7.2005
         Saksan liittotasavallalle virallisen huomautuksen. Viimeksi mainittu vastasi 12.9.2005 päivätyllä kirjeellä todeten, että
         alan valvontajärjestelmä Saksassa on kyseisen direktiivin vaatimusten mukainen. Komissio osoitti tämän jälkeen 12.12.2006
         Saksan liittotasavallalle perustellun lausunnon, jossa se toisti aiemmin esittämänsä väitteen. Saksan liittotasavalta toisti
         14.2.2007 päivätyssä vastauksessaan alkuperäisen näkemyksensä. 
      
      12      Näissä olosuhteissa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
      
      13      Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 14.10.2008 antamalla määräyksellä Euroopan tietosuojavaltuutettu hyväksyttiin asiassa
         väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
      
       Kanne
       Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
      14      Käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys kahdesta vastakkaisesta näkemyksestä, jotka komissiolla, jota Euroopan tietosuojavaltuutettu
         tukee, ja Saksan liittotasavallalla on direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa esiintyvästä ilmaisusta
         ”itsenäisesti” ja yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä vastaavien valvontaviranomaisten tehtävien hoitamisesta.
         
      
      15      Komissio ja Euroopan tietosuojavaltuutettu, jotka tulkitsevat laajasti ilmaisua ”itsenäisesti”, katsovat, että vaatimusta
         siitä, että valvontaviranomaisten on hoidettava tehtäväänsä itsenäisesti, on tulkittava siten, että valvontaviranomaisia on
         varjeltava kaikelta vaikuttamiselta, oli se sitten lähtöisin muilta viranomaisilta tai hallinnon ulkopuolisilta tahoilta.
         Valtion valvonta, jonka alaiseksi Saksassa on asetettu viranomaiset, jotka valvovat yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä
         koskevan säännöstön noudattamista muulla kuin julkisella sektorilla, merkitsee, että tätä vaatimusta ei ole noudatettu. 
      
      16      Saksan liittotasavalta puolestaan puoltaa ilmaisun ”itsenäisesti” suppeampaa tulkintaa ja katsoo, että direktiivin 95/46 28
         artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään valvontaviranomaisten toiminnallista itsenäisyyttä siten, että näiden
         viranomaisten on oltava riippumattomia valvontansa kohteena olevasta muusta kuin julkisesta sektorista ja että ne eivät saa
         olla alttiina ulkopuoliselle vaikuttamiselle. Sen mukaan valtion Saksan osavaltioissa harjoittama valvonta ei sellaisenaan
         ole ulkopuolista vaikuttamista vaan hallinnon sisäinen valvontamekanismi, jonka täytäntöönpanijoina ovat valvontaviranomaisten
         kanssa samaan hallintokoneistoon kuuluvat viranomaiset, joiden on ensin mainittujen tavoin täytettävä direktiivin 95/46 tavoitteet.
      
       Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
       Valvontaviranomaisten itsenäisyyttä koskevan vaatimuksen ulottuvuus
      17      Käsiteltävänä olevan kanteen perusteltavuus riippuu direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun
         itsenäisyyden vaatimuksen ulottuvuudesta ja näin ollen tämän säännöksen tulkinnasta. Tässä yhteydessä on otettava huomioon
         itse säännöksen sanamuoto sekä direktiivin 95/46 tavoitteet ja rakenne. 
      
      18      Siltä osin kuin ensiksi on kysymys direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodosta on todettava, että
         koska siinä ei ole määritelty ilmaisua ”itsenäisesti”, ilmaisu on ymmärrettävä tavanomaisessa merkityksessään. Julkisen elimen
         kannalta itsenäisyys tarkoittaa tavallisesti asemaa, joka takaa kyseiselle elimelle mahdollisuuden toimia täysin vapaasti
         suojattuna kaikilta ohjeilta ja kaikelta painostukselta.
      
      19      Toisin kuin Saksan liittotasavalta katsoo, mikään ei osoita, että itsenäisyyden vaatimus koskisi ainoastaan valvontaviranomaisten
         ja niiden valvontaan asetettujen elinten välistä suhdetta. Päinvastoin itsenäisyyden käsitettä on direktiivin ranskankielisessä
         versiossa vahvistettu adverbilla [”toute”] [suomeksi ”täysin”; puuttuu direktiivin suomenkielisestä versiosta], mikä merkitsee
         päätösvaltaa, joka on suojattu kaikelta valvontaviranomaisen ulkopuoliselta vaikuttamiselta, oli se sitten suoraa tai välillistä.
         
      
      20      Siltä osin kuin toiseksi on kysymys direktiivin 95/46 tavoitteista erityisesti direktiivin johdanto-osan kolmannesta, seitsemännestä
         ja kahdeksannesta perustelukappaleesta seuraa, että kun direktiivillä yhdenmukaistetaan yksilöiden suojelua henkilötietojen
         käsittelyssä koskevia kansallisia sääntöjä, sillä pyritään pääasiallisesti varmistamaan henkilötietojen vapaa liikkuvuus yhteisössä
         (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-465/00, C-138/01 ja C-139/01, Österreichischer Rundfunk ym., tuomio 20.5.2003, Kok., s.
         I-4989, 39 ja 70 kohta), mikä on tarpeen EY 14 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sisämarkkinoiden perustamisen ja toiminnan
         kannalta. 
      
      21      Henkilötietojen vapaa liikkuvuus voi kuitenkin vahingoittaa yksityisyyden suojaa, sellaisena kuin se on tunnustettu erityisesti
         ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklassa (ks. vastaavasti asia Amann v. Sveitsi,
         Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 16.2.2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-II, 69 ja 80 § ja asia Rotaru v.
         Romania, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.5.2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-V, 43 ja 46 §) ja yhteisön
         oikeuden yleisissä periaatteissa. 
      
      22      Tästä syystä ja kuten erityisesti direktiivin 95/46 kymmenennestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee, direktiivillä
         ei myöskään pyritä heikentämään olemassa olevilla kansallisilla säännöillä annettavaa suojaa vaan päinvastoin takaamaan yhteisössä
         perusvapauksien ja -oikeuksien suojan korkea taso henkilötietojen käsittelyssä (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Österreichischer
         Rundfunk ym., tuomion 70 kohta ja asia C-73/07, Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia, tuomio 16.12.2008, Kok., s. I-9831,
         52 kohta). 
      
      23      Direktiivin 95/46 28 artiklassa tarkoitetut valvontaviranomaiset ovat siis näiden perusoikeuksien ja -vapauksien vartijoita,
         ja niiden perustamista jäsenvaltioissa pidetään, kuten tämän direktiivin 62 perustelukappaleesta ilmenee, keskeisenä tekijänä
         yksilöiden suojelussa henkilötietojen käsittelyssä. 
      
      24      Tämän suojelun varmistamiseksi valvontaviranomaisten on huolehdittava siitä, että yhtäältä oikeutta yksityisyyteen koskevan
         perusoikeuden kunnioittamisen ja toisaalta henkilötietojen vapaata liikkuvuutta edellyttävien intressien välillä saavutetaan
         oikea tasapaino. Direktiivin 95/46 28 artiklan 6 kohdan nojalla eri kansallisten viranomaisten on lisäksi oltava yhteistyössä
         keskenään ja tarvittaessa käytettävä valtuuksiaan toisen jäsenvaltion viranomaisen pyynnöstä.
      
      25      Kansallisten valvontaviranomaisten itsenäisyyden takaamisella pyritään varmistamaan yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä
         koskevien säännösten ja määräysten noudattamisen valvonnan tehokkuus ja luotettavuus, ja sitä on tulkittava tämän tavoitteen
         valossa. Sitä ei ole otettu käyttöön sen vuoksi, että itse näille viranomaisille tai niiden toimihenkilöille annettaisiin
         erityinen asema, vaan sen vuoksi, että niille henkilöille ja elimille, joita niiden päätökset koskevat, annettavaa suojaa
         vahvistettaisiin. Tästä seuraa, että valvontaviranomaisten on tehtäviään hoitaessaan toimittava objektiivisesti ja puolueettomasti.
         Tässä tarkoituksessa niiden on oltava suojattuna kaikelta ulkopuoliselta vaikuttamiselta, myös suoralta tai välilliseltä vaikuttamiselta
         valtion tai osavaltioiden taholta, ei ainoastaan valvottavien elinten taholta.
      
      26      Siltä osin kuin kolmanneksi on kysymys direktiivin 95/46 rakenteesta, direktiivi on ymmärrettävä EY 286 artiklaa ja asetusta
         N:o 45/2001 vastaavaksi. Viimeksi mainitut koskevat yhteisön toimielinten ja elinten suorittamaa henkilötietojen käsittelyä
         ja näiden tietojen vapaata liikkuvuutta. Kyseisellä direktiivillä pyritään myös näihin tavoitteisiin mutta siltä osin kuin
         kysymys on näiden tietojen käsittelystä jäsenvaltioissa.
      
      27      Samoin kuin kansallisella tasolla on valvontaelimiä myös yhteisön tasolla on säädetty yksilöiden suojelusta henkilötietojen
         käsittelyssä vastaavasta valvontaelimestä eli Euroopan tietosuojavaltuutetusta. Asetuksen N:o 45/2001 44 artiklan 1 kohdan
         mukaan tämä elin hoitaa tehtäviään täysin riippumattomana. Kyseisen artiklan 2 kohdassa selkeytetään tämä riippumattomuuden
         käsite lisäämällä, että tehtäviään hoitaessaan Euroopan tietosuojavaltuutettu ei pyydä eikä ota ohjeita miltään taholta.
      
      28      Kun otetaan huomioon, että asetuksen N:o 45/2001 44 artikla ja direktiivin 95/46 28 artikla perustuvat samaan yleiskäsitteeseen,
         näitä kahta säännöstä on tulkittava yhteneväisesti siten, että sekä Euroopan tietosuojavaltuutetun että kansallisten viranomaisten
         riippumattomuus tarkoittavat niiden tehtävien hoitamista koskevien ohjeiden poissulkemista. 
      
      29      Kun nojaudutaan itse direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuotoon sekä direktiivin tavoitteisiin ja
         rakenteeseen, päästään kyseisen 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan selkeään tulkintaan. Tämän vuoksi on tarpeetonta ottaa
         huomioon kyseisen direktiivin syntyhistoriaa tai lausua komission ja Saksan liittotasavallan tältä osin esittämistä ristiriitaisista
         toteamuksista.
      
      30      Kun otetaan huomioon kaikki edellä esitetty, direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten,
         että valvontaviranomaisten, jotka ovat toimivaltaisia valvomaan henkilötietojen käsittelyä muulla kuin julkisella sektorilla,
         on oltava itsenäisiä siten, että ne voivat suorittaa tehtävänsä vapaina ulkoisesta vaikuttamisesta. Tämä itsenäisyys sulkee
         pois paitsi kaiken vaikuttamisen valvonnan kohteena olevien elinten taholta myös kaikki sellaiset määräykset ja kaiken muun
         ulkoisen vaikuttamisen, olipa se sitten suoraa tai välillistä, jotka saattaisivat asettaa kyseenalaiseksi sen, että nämä viranomaiset
         täyttävät tehtävänsä, joka on oikean tasapainon saavuttaminen yksityisyyden suojan ja henkilötietojen vapaan liikkuvuuden
         välillä. 
      
       Valtion valvonta
      31      Tämän jälkeen on syytä tarkastella, onko valtion valvonta, jonka alaiseksi Saksassa on asetettu valvontaviranomaiset, jotka
         valvovat muun kuin julkisen sektorin suorittamaa henkilötietojen käsittelyä, yhteensopiva tällä tavoin täsmennetyn itsenäisyyden
         vaatimuksen kanssa. 
      
      32      Tältä osin on todettava, että valtion valvonta, olipa se minkä luonteista hyvänsä, mahdollistaa lähtökohtaisesti sen, että
         asianomaisen osavaltion hallitus tai tämän hallituksen alainen hallintoelin vaikuttaa suoraan tai välillisesti valvontaviranomaisen
         päätöksiin tai tarvittaessa kumoaa ja korvaa nämä päätökset. 
      
      33      On tosin lähtökohtaisesti myönnettävä, kuten Saksan liittotasavalta väittää, että valtion valvonnan tarkoituksena on vain
         taata, että valvontaviranomaisten toiminta on sovellettavien kansallisen oikeuden ja yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten
         mukaista, ja että sen tavoitteena ei näin ollen ole pakottaa näitä viranomaisia mahdollisesti pyrkimään sellaisiin poliittisiin
         päämääriin, jotka ovat vastoin yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä ja vastoin perusoikeuksia. 
      
      34      Ei kuitenkaan voida pitää poissuljettuna sitä, että valtion valvovat viranomaiset, jotka ovat osa yleistä hallintoa ja ovat
         näin ollen kukin osavaltionsa hallituksen alaisia, eivät kykene toimimaan objektiivisesti tulkitessaan ja soveltaessaan henkilötietojen
         käsittelyä koskevia säännöksiä ja määräyksiä. 
      
      35      Kuten Euroopan tietosuojavaltuutettu toteaa huomautuksissaan, asianomaisen osavaltion hallituksen intressissä saattaa olla
         yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä koskevien säännösten ja määräysten noudattamatta jättäminen, kun näitä tietoja
         käsittelee muu kuin julkinen sektori. Tämä hallitus voi itse olla osapuolena tässä käsittelyssä, jos se osallistuu tai voisi
         osallistua siihen esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön tapauksissa tai tehtäessä julkisia hankintoja yksityisen
         sektorin kanssa. Kyseisellä hallituksella voi olla myös erityinen intressi, jos sille on välttämätöntä tai pelkästään hyödyllistä
         päästä tietokantoihin tiettyjen tehtäviensä suorittamiseksi erityisesti verotuksen tai rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä.
         Hallituksella voi myös olla taipumus asettaa taloudelliset intressit etusijalle, kun osavaltiolle tai alueelle taloudellisesti
         tärkeät yhtiöt soveltavat näitä säännöksiä ja määräyksiä. 
      
      36      On lisäksi korostettava, että pelkästään riski siitä, että valtion valvovat viranomaiset voivat vaikuttaa poliittisesti valvontaviranomaisten
         päätöksiin, riittää estämään sen, että viimeksi mainitut voisivat suorittaa tehtävänsä itsenäisesti. Yhtäältä on niin, että
         kuten komissio toteaa, ne saattavat ikään kuin ennakoiden noudattaa valtion valvovien viranomaisten päätöskäytäntöä. Toisaalta
         valvontaviranomaisten rooli yksityisyyden suojan vartijoina edellyttää, että niiden päätökset – ja siis ne itse – ovat kaiken
         puolueellisuutta koskevan epäilyn yläpuolella.
      
      37      Edellä esitetyn perusteella on todettava, että valvonta, jota valtio harjoittaa niihin Saksan valvontaviranomaisiin nähden,
         jotka ovat toimivaltaisia valvomaan henkilötietojen käsittelyä muulla kuin julkisella sektorilla, ei ole yhteensopiva itsenäisyyden
         vaatimuksen kanssa, sellaisena kuin se on kuvattuna tämän tuomion 30 kohdassa.
      
       Yhteisön oikeuden periaatteet, joihin Saksan liittotasavalta on vedonnut 
      38      Saksan liittotasavalta on väittänyt, että direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisen itsenäisyyden vaatimuksen
         tulkitseminen siten, että se pakottaa tämän jäsenvaltion luopumaan hyväksi koetusta ja tehokkaasta valvontaviranomaisten valvontaa
         koskevasta järjestelmästä siltä osin kuin kysymys on henkilötietojen käsittelystä muulla kuin julkisella alalla, olisi vastoin
         useita yhteisön oikeusperiaatteita. 
      
      39      Tämä jäsenvaltio katsoo ensiksi, että erityisesti kansanvallan periaate on esteenä kyseisen itsenäisyyden vaatimuksen tulkitsemiselle
         laajasti. 
      
      40      Tämä periaate, joka on vahvistettu paitsi Saksan perustuslaissa myös EU 6 artiklan 1 kohdassa, edellyttää sen mukaan, että
         hallinto on parlamentille vastuussa olevan hallituksen ohjeiden alainen. Puuttumisen kansalaisten ja yritysten oikeuksiin
         on oltava toimivaltaisen ministerin laillisuusvalvonnan alaista. Koska yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä valvovilla
         viranomaisilla on direktiivin 95/46 28 artiklan 3 kohdan nojalla tiettyjä puuttumisvaltuuksia kansalaisiin ja muuhun kuin
         julkiseen sektoriin nähden, niiden toiminnan laillisuuden laajennettu valvonta laillisuusvalvonnan tai harkintavallan käyttöä
         koskevan valvonnan keinoin on ehdottoman välttämätöntä. 
      
      41      Tältä osin on palautettava mieleen, että kansanvallan periaate kuuluu yhteisön oikeusjärjestykseen ja se on nimenomaisesti
         vahvistettu EU 6 artiklan 1 kohdassa yhdeksi Euroopan unionin perustaksi. Se on jäsenvaltioille yhteisenä periaatteena otettava
         huomioon direktiivin 95/46 28 artiklan kaltaisen johdetun oikeuden säännöksen tulkinnassa. 
      
      42      Tämä periaate ei estä sitä, että olemassa on klassisen hallintohierarkian ulkopuolisia viranomaisia, jotka ovat enemmän tai
         vähemmän riippumattomia hallituksesta. Tällaisten viranomaisten olemassaolo ja toimintaedellytykset kuuluvat jäsenvaltioissa
         lain tai joissakin jäsenvaltioissa jopa perustuslain säännösten alaan, ja kyseisten viranomaisten on noudatettava lakia toimivaltaisten
         tuomioistuinten valvonnassa. Tällaisilla riippumattomilla hallintoviranomaisilla, joita sitä paitsi on Saksan oikeusjärjestyksessä,
         on usein sääntelytehtäviä, tai ne suorittavat tehtäviä, jotka on varjeltava poliittiselta vaikutukselta, mutta ne ovat kuitenkin
         velvollisia noudattamaan lakia toimivaltaisten tuomioistuinten valvonnassa. Juuri tällaisia ovat valvontaviranomaisten tehtävät,
         kun kysymys on yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä. 
      
      43      On tosin mahdotonta ajatella, että näihin viranomaisiin ei kohdistuisi mitään parlamentaarista vaikutusta. On kuitenkin todettava,
         että direktiivissä 95/46 ei millään tavoin vaadita jäsenvaltioilta tällaisen parlamentaarisen vaikutuksen sulkemista pois.
         
      
      44      Yhtäältä parlamentti tai hallitus voi siis nimittää henkilöt valvontaviranomaisten johtotehtäviin. Toisaalta lainsäätäjä voi
         määritellä näiden viranomaisten toimivallan. 
      
      45      Lainsäätäjä voi lisäksi velvoittaa valvontaviranomaiset tekemään selon toiminnastaan parlamentille. Tältä osin voidaan tehdä
         vertailu direktiivin 95/46 28 artiklan 5 kohdan kanssa, jossa säädetään, että valvontaviranomaisen on laadittava toiminnastaan
         säännöllisin väliajoin kertomus, joka julkaistaan. 
      
      46      Kun otetaan huomioon edellä esitetty, se, että yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä muulla kuin julkisella sektorilla
         valvoville valvontaviranomaisille annetaan yleisestä hallinnosta riippumaton asema, ei itsessään poista näiltä viranomaisilta
         niiden demokraattista legitimiteettiä.
      
      47      Toiseksi EY 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistettu rajoitetun erityistoimivallan periaate, johon Saksan liittotasavalta
         myös vetoaa, velvoittaa yhteisön toimimaan ainoastaan sille EY:n perustamissopimuksella annetun toimivallan ja asetettujen
         tavoitteiden rajoissa.
      
      48      Saksan liittotasavalta väittää tässä yhteydessä, että EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan perusteella, jonka nojalla
         direktiivi 95/46 on annettu, ei voida edellyttää, että valvontaviranomaiset ovat riippumattomia ylemmistä hallintoviranomaisista.
      
      49      Kyseisessä määräyksessä annetaan yhteisön lainsäätäjälle toimivalta antaa toimia sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa
         koskevien edellytysten parantamiseksi, ja näillä toimilla on tosiasiallisesti oltava tämä tarkoitus siten, että niillä edistetään
         EY:n perustamissopimuksessa taattujen taloudellisten vapauksien esteiden poistamista (ks. vastaavasti mm. asia C-376/98, Saksa
         v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 5.10.2000, Kok., s. I-8419, 83, 84 ja 95 kohta; asia C-491/01, British American Tobacco
         (Investments) ja Imperial Tobacco, tuomio 10.12.2002, Kok., s. I-11453, 60 kohta ja asia C-436/03, parlamentti v. neuvosto,
         tuomio 2.5.2006, Kok., s. I-3733, 38 kohta). 
      
      50      Kuten on jo todettu, valvontaviranomaisten itsenäisyys siltä osin, että niitä on varjeltava kaikelta ulkoiselta vaikuttamiselta,
         joka voi ohjata niiden päätöksiä, on keskeinen tekijä direktiivin 95/46 tavoitteiden perusteella. On välttämätöntä luoda kaikissa
         jäsenvaltioissa yhtä korkea yksilöiden suojelun taso henkilötietojen käsittelyssä ja myötävaikuttaa tällä tavoin tietojen
         vapaaseen liikkuvuuteen, mikä on välttämätöntä sisämarkkinoiden perustamisen ja toiminnan kannalta. 
      
      51      Edellä esitetty huomioon ottaen valvontaviranomaisten itsenäisyyttä koskevan vaatimuksen tulkitseminen laajasti ei ylitä sen
         toimivallan rajoja, joka yhteisölle on annettu EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan nojalla, joka on direktiivin 95/46
         oikeudellinen perusta.
      
      52      Saksan liittotasavalta vetoaa kolmanneksi EY 5 artiklan toisessa ja kolmannessa kohdassa vahvistettuihin toissijaisuus- ja
         suhteellisuusperiaatteeseen sekä EY 10 artiklassa vahvistettuun jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten välisen lojaalin
         yhteistyön periaatteeseen. 
      
      53      Se muistuttaa erityisesti Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja EY:n perustamissopimukseen Amsterdamin sopimuksella liitetyn
         toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan 7 kohdasta, jonka mukaan yhteisön lainsäädännön
         noudattamisen ohella olisi huolehdittava siitä, että noudatetaan vakiintuneita kansallisia järjestelyjä ja jäsenvaltioiden
         oikeusjärjestelmien rakenteita ja toimintaa.
      
      54      Olisi sen mukaan tämän vaatimuksen vastaista velvoittaa Saksan liittotasavalta ottamaan käyttöön sen oikeusjärjestykselle
         vieras järjestelmä ja siis hylkäämään tehokas valvontajärjestelmä, joka on koettu hyväksi lähes kolmenkymmenen vuoden ajan
         ja joka oli laajemmin kuin kansallisella tasolla vaikuttaneena esimerkkinä tietosuojaa koskevan lainsäädännön alalla. 
      
      55      Näitä väitteitä ei voida hyväksyä. Kuten tämän tuomion 21–25 ja 50 kohdassa on jo todettu, direktiivin 95/46 28 artiklan 1
         kohdan toisessa alakohdassa vahvistetun itsenäisyyden vaatimuksen tulkitseminen siten, että se on esteenä valtion valvonnalle,
         ei ylitä sitä, mikä on tarpeen EY:n perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi.
      
      56      Näin ollen on kaikki edellä esitetyt seikat huomioon ottaen todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin
         95/46 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, kun se on asettanut valtion valvonnan alaiseksi valvontaviranomaiset,
         jotka ovat toimivaltaisia valvomaan muun kuin julkisen sektorin suorittamaa henkilötietojen käsittelyä eri osavaltioissa,
         ja pannut näin ollen virheellisesti täytäntöön vaatimuksen siitä, että näiden viranomaisten on hoidettava tehtäviään ”itsenäisesti”.
      
       Oikeudenkäyntikulut
      57      Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut,
         jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut
         ja koska Saksan liittotasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      
      58      Euroopan tietosuojavaltuutettu vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. 
      
      Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
      1)      Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta
            24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY 28 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
            kun se on asettanut valtion valvonnan alaiseksi valvontaviranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia valvomaan muiden kuin julkisten
            elinten ja julkisoikeudellisten yritysten, jotka osallistuvat kilpailuun markkinoilla (öffentlich-rechtliche Wettbewerbsunternehmen),
            suorittamaa henkilötietojen käsittelyä eri osavaltioissa, ja pannut näin ollen virheellisesti täytäntöön vaatimuksen siitä,
            että näiden viranomaisten on hoidettava tehtäviään ”itsenäisesti”.
      2)      Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut. 
      3)      Euroopan tietosuojavaltuutettu vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
      Allekirjoitukset
      * Oikeudenkäyntikieli: saksa.