CELEX: 62001CJ0358
Language: fr
Date: 2003-11-06 00:00:00
Title: Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 6 novembre 2003. # Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne. # Manquement d'État - Article 28 CE - Interdiction de commercialiser sous l'appellation 'limpiador con lejía' ('nettoyant avec eau de Javel') des produits légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres lorsque leur contenu en chlore actif est inférieur à 35 g/l. # Affaire C-358/01.

Affaire C-358/01Commission des Communautés européennescontreRoyaume d'Espagne
            «Manquement d'État  –  Article 28 CE  –  Interdiction de commercialiser sous l'appellation 'limpiador con lejía' ('nettoyant avec eau de Javel') des produits légalement
               fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres lorsque leur contenu en chlore actif est inférieur à 35 g/l»
            
            
               
                  Conclusions de l'avocat général M. S. Alber, présentées le 22 mai 2003
                     
               
               
            
                   
               
               
            
               
                  Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 6 novembre 2003
                     
               
               
            
                   
               
               
            
            Sommaire de l'arrêt
         
         
                  
                  Libre circulation des marchandises  –  Restrictions quantitatives  –  Mesures d'effet équivalent  –  Réglementation nationale interdisant la commercialisation sous la dénomination «nettoyant avec eau de Javel» des produits
                     présentant une teneur en chlore actif inférieure à 35 grammes par litre  –  Inadmissibilité  –  Justification  –  Protection de la santé publique  –  Absence  –  Protection des consommateurs  –  Caractère disproportionné
                   (Art. 28 CE et 30 CE)  Manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 28 CE un État membre qui refuse l’accès sur son territoire
         de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres sous la dénomination «nettoyant avec eau de
         Javel» ou une dénomination similaire, lorsque leur teneur en chlore actif est inférieure à 35 grammes par litre.
          La protection de la santé publique ne saurait justifier une telle entrave, dans la mesure où moins un produit contient de
         chlore actif, substance dangereuse, moins il est susceptible de nuire à la santé publique. Le risque qui pourrait être lié
         à un tel produit résulte plutôt des dangers qui peuvent se présenter lorsqu’un consommateur l’utilise de manière inappropriée
         ou à des fins autres que celles pour lesquelles il a été conçu.
          Une telle réglementation est cependant disproportionnée par rapport à l’objectif de la protection des consommateurs, dès lors
         qu’il est suffisant, pour informer ces derniers des qualités et de la composition du produit, d’apposer une étiquette qui
         comporte des informations sur la nature et les caractéristiques principales de celui-ci, y compris sa teneur en chlore actif.
         La circonstance que les consommateurs d’un État membre ont des idées bien déterminées quant à la composition ou aux caractéristiques
         d’un produit donné n’est pas, en principe, susceptible de justifier des entraves à la libre circulation des marchandises lorsque
         les caractéristiques de ce produit peuvent être correctement appréciées par les consommateurs lors de la lecture de l’étiquette.
         
         
               (cf. points 46, 48-50, 52, 54, 61 et disp.)
      

      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
            
            ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)6 novembre 2003(1)
         
         
            
         
               «Manquement d'État  –  Article 28 CE  –  Interdiction de commercialiser sous l'appellation ‘limpiador con lejía’ (‘nettoyant avec eau de Javel’) des produits légalement
                  fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres lorsque leur contenu en chlore actif est inférieur à 35 g/l»
               
               
            Dans l'affaire C-358/01,
            
            
             Commission des Communautés européennes , représentée par M. G. Valero Jordana, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
            
            
            partie requérante,
            
            contre
             Royaume d'Espagne , représenté par M me  N. Díaz Abad, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
            partie défenderesse,
            
             ayant pour objet de faire constater que, en refusant l'accès au marché espagnol sous la dénomination «limpiador con lejía»
            («nettoyant avec eau de Javel») ou une dénomination similaire de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres
            États membres lorsque leur teneur en chlore actif est inférieure à 35 grammes par litre, le royaume d'Espagne a manqué aux
            obligations qui lui incombent en vertu de l'article 28 CE,
            
            
            LA COUR (cinquième chambre),,
            
             composée de M. D. A. O. Edward (rapporteur), faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. A. La Pergola et P.
            Jann, juges,
            
             avocat général: M. S. Alber,greffier: M. R. Grass, 
            
            
            
            
            ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 22 mai 2003,
         rend le présent
         
         
         Arrêt
         1
            
          Par requête déposée au greffe de la Cour le 19 septembre 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu
         de l’article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en refusant l’accès au marché espagnol sous la dénomination
         «limpiador con lejía» («nettoyant avec eau de Javel») ou une dénomination similaire de produits légalement fabriqués et commercialisés
         dans d’autres États membres lorsque leur teneur en chlore actif est inférieure à 35 grammes par litre, le royaume d’Espagne
         a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 28 CE.
         
         
            
                Le cadre juridique 
               
             La réglementation communautaire 
         
         2
            
          L’article 28 CE interdit les restrictions quantitatives à l’importation ainsi que toutes mesures d’effet équivalent entre
         les États membres.
         
         
         
         3
            
          Selon l’article 1 er  de la décision n° 3052/95/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 1995, établissant une procédure d’information
         mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l’intérieur de la Communauté
         (JO L 321, p. 1), les États membres sont tenus de notifier à la Commission certaines mesures qui font obstacle à la libre
         circulation ou à la mise sur le marché d’un certain modèle ou d’un certain type de produit légalement fabriqué ou commercialisé
         dans un autre État membre.
         
          La réglementation nationale 
         
         4
            
          L’article 2, paragraphe 2, du décret royal n° 3360/1983, dans sa version résultant du Real Decreto n° 349/1993, por el que
         se modifica la Reglamentación técnico‑sanitaria de la lejía (décret royal portant modification de la réglementation technico‑sanitaire
         de l’eau de Javel), du 5 mars 1993 (BOE n° 94, du 20 avril 1993, p. 1251, ci‑après le «décret royal»), définit la «lejía»
         (eau de Javel) comme étant une solution d’hypochlorite alcaline présentant une concentration en chlore actif qui ne peut être
         inférieure à 35 g/l ou supérieure à 100 g/l.
         
         
         
         5
            
          L’article 5 du décret royal établit que la teneur en chlore doit se situer entre 35 g/l et 60 g/l pour que l’eau de Javel
         puisse porter la mention «apte à la désinfection de l’eau potable».
         
         
         
         6
            
          L’article 17 dudit décret royal contient une clause de reconnaissance mutuelle selon laquelle «les exigences en matière de
         composition ne s’appliquent pas aux produits provenant d’échanges intracommunautaires, légalement fabriqués et commercialisés
         dans l’État membre d’origine. Tant qu’ils ne présentent pas de risque pour la santé humaine et n’affectent pas l’application
         de l’article 36 du traité instituant la Communauté européenne, les produits en question pourront être commercialisés en Espagne
         avec la dénomination légale en vigueur dans le pays de production ou, à défaut, avec une dénomination consacrée par l’usage
         légal et constant dans l’État membre de production, accompagnée d’une mention descriptive suffisamment précise pour permettre
         à l’acquéreur de connaître sa véritable nature.»
         
         
         
         7
            
          La première «disposition complémentaire» du décret royal comporte des dispositions pour le cas où l’«eau de Javel» est un
         composant d’un produit. Son premier alinéa est ainsi libellé:
         «[L]’expression ‘eau de Javel’ pourra figurer sur l’étiquette d’un produit comme un composant, en sus des autres substances
         formant ce produit, à condition que la concentration de chlore actif de son hypochlorite soit égale à la concentration fixée
         pour l’eau de Javel par la loi, et devra être accompagnée de la mention ‘inapte à la désinfection de l’eau potable’.»
         
         
         
         8
            
          Dans une note datant du 7 avril 1998, l’Instituto nacional del consumo (Institut national de la consommation, ci‑après l’«Institut
         national») a déclaré que, si le responsable de la commercialisation de ces produits voulait bénéficier de la clause de reconnaissance
         mutuelle, il devait mettre à la disposition de l’administration les éléments suivants:
         
         
         
          
         –
            une étiquette indiquant clairement la véritable concentration en chlore actif;
         
         
         
         
          
         –
            des preuves suffisantes du fait que les produits ont un pouvoir désinfectant analogue à celui des eaux de Javel réglementaires;
         
         
         
         
          
         –
            un certificat prouvant la commercialisation de ces produits dans le pays d’origine.
         
         
         
         
         
         9
            
          En se fondant sur cette note, la Consejería de Economia y Empleo de la Comunidad de Madrid (Conseil de l’économie et de l’emploi
         de la communauté autonome de Madrid) a imposé des sanctions à des entreprises qui commercialisaient des produits dont l’étiquette
         portait la mention «nettoyant avec eau de Javel», mais dont la concentration en chlore actif était inférieure à 35 g/l. Cet
         organisme a estimé que, bien qu’étant légalement commercialisés dans l’État membre d’origine, ces produits ne pouvaient mentionner
         le terme «eau de Javel» sur l’étiquette puisqu’ils ne respectaient pas les critères de concentration minimale en chlore actif
         imposés par la législation espagnole pour l’eau de Javel.
         
          La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour 
         
         10
            
          La Commission indique que c’est par le dépôt d’une plainte qu’elle a appris les difficultés rencontrées par certains opérateurs
         souhaitant importer en Espagne des produits de nettoyage contenant de l’eau de Javel et provenant d’autres États membres dans
         lesquels ils sont légalement fabriqués et commercialisés. Ces difficultés seraient causées par la manière dont les autorités
         espagnoles, notamment l’Institut national et la communauté autonome de Madrid, interprètent le décret royal.
         
         
         
         11
            
          L’instruction de cette plainte a abouti à l’envoi, le 4 novembre 1999, d’une lettre de mise en demeure au royaume d’Espagne,
         dans laquelle la Commission soutenait que ce dernier avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles
         28 CE et suivants en refusant l’accès au marché espagnol sous la dénomination «limpiador con lejía» («nettoyant avec eau de
         Javel») ou une dénomination similaire de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres.
         
         
         
         12
            
          Dans sa réponse du 28 décembre 1999, le royaume d’Espagne a communiqué à la Commission un rapport du Ministerio de Sanidad
         y Consumo (ministère de la Santé et de la Consommation). Ce rapport précisait que la commercialisation d’eau de Javel ou de
         produits contenant de l’eau de Javel, mais qui ne respectaient pas la teneur minimale en hypochlorite prévue par la réglementation
         espagnole, n’était autorisée que si ces produits étaient légalement fabriqués, si les consommateurs étaient informés quant
         à leur teneur réelle en chlore actif et si lesdits produits avaient le même pouvoir désinfectant que les produits avec eau
         de Javel respectant ladite teneur.
         
         
         
         13
            
          Le 17 février 2000, la Commission a envoyé une seconde lettre de mise en demeure au royaume d’Espagne dans laquelle, après
         avoir rappelé que les décisions de refus d’accès au marché espagnol adoptées par la communauté autonome de Madrid constituaient
         des mesures dérogeant au principe de libre circulation des marchandises dans la Communauté, elle constatait que le royaume
         d’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la décision n° 3052/95 en ne lui communiquant pas ces
         décisions.
         
         
         
         14
            
          En l’absence d’une réponse des autorités espagnoles à cette dernière lettre, la Commission, estimant que le manquement persistait,
         a, le 24 juillet 2000, envoyé un avis motivé au royaume d’Espagne, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer
         à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Dans cet avis motivé, la Commission faisait référence
         à des procédures de sanction entamées par la communauté autonome de Madrid à l’encontre de certains opérateurs souhaitant
         importer des produits nettoyants contenant de l’eau de Javel.
         
         
         
         15
            
          Cet avis motivé conclut que «le royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 28 du traité
         CE en adoptant des mesures, comme (‘como’) les sanctions imposées dans les procédures jointes 28/802/97‑A et 28/063/98‑A et
         dans l’affaire 28/801/97‑A et la note du 7 avril 1998 de l’Institut national de la consommation, qui refusent l’accès au marché
         espagnol sous la dénomination ‘limpiador con lejía’ (‘nettoyant avec eau de Javel’) ou une dénomination similaire de produits
         légalement fabriqués et commercialisés dans un autre État membre, et en vertu de la décision 3052/95 pour ne pas avoir notifié
         lesdites mesures à la Commission».
         
         
         
         16
            
          Par lettre transmise par un courriel du 1 er  août 2000, les autorités espagnoles ont communiqué à la Commission les mesures qu’elles ont prises en application de la décision
         n° 3052/95 en ce qui concerne l’eau de Javel.
         
         
         
         17
            
          Puis, par lettre du 30 novembre 2000, le gouvernement espagnol a répondu à l’avis motivé, en réitérant les arguments relatifs
         à la protection des consommateurs et en indiquant qu’il considérait la notification exigée par la décision n° 3052/95 comme
         accomplie puisque la mesure nationale relative aux produits contenant de l’eau de Javel était justifiée par l’objectif de
         protection des consommateurs et n’était pas disproportionnée.
         
         
         
         18
            
          Estimant que le royaume d’Espagne n’avait pas mis fin au manquement relatif à l’article 28 CE, la Commission a décidé d’introduire
         le présent recours.
         
         
         
         19
            
          La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
         
         
         
          
         –
            constater que le royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 28 CE en refusant l’accès
               au marché espagnol sous la dénomination «limpiador con lejía» («nettoyant avec eau de Javel») ou une dénomination similaire
               de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres lorsque leur concentration en chlore actif
               est inférieure à 35 g/l;
            
         
         
         
         
          
         –
            condamner le royaume d’Espagne aux dépens.
         
         
         
         
         
         20
            
          Le royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
         
         
         
          
         –
            [ce point des conclusions, relatif à une demande de déclaration de confidentialité de certaines données, n’est plus pertinent];
         
         
         
         
          
         –
            déclarer la demande irrecevable et, à titre subsidiaire, limiter celle‑ci aux procédures de sanction engagées par la communauté
               autonome de Madrid et la rejeter;
            
         
         
         
         
          
         –
            à titre subsidiaire, rejeter la demande;
         
         
         
         
          
         –
            condamner la Commission aux dépens.
         
         
         
          Sur la recevabilité  Arguments des parties 
         
         21
            
          Le gouvernement espagnol soulève une exception d’irrecevabilité en raison d’un défaut de concordance entre les phases précontentieuse
         et juridictionnelle.
         
         
         
         22
            
          En effet, la Commission aurait modifié et élargi l’objet du litige au cours de la procédure contentieuse. Dans la lettre de
         mise en demeure complémentaire et dans l’avis motivé, la Commission aurait concentré son attention sur les procédures de sanction
         engagées par la communauté autonome de Madrid à l’encontre de certaines entreprises, tandis que, dans la requête, les conclusions
         de la Commission ne se limiteraient pas à ces procédures (y compris les décisions prises dans le cadre desdites procédures),
         mais seraient formulées dans des termes vagues et d’une très grande généralité. Le gouvernement espagnol ajoute que la référence
         à la quantité minimale de chlore actif par litre d’eau de Javel n’apparaît que dans la requête.
         
         
         
         23
            
         À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour considérerait que le recours est recevable, le gouvernement espagnol demande
         que le grief relatif au non‑respect de l’article 28 CE soit limité aux sanctions imposées par la communauté autonome de Madrid
         dans le cadre des procédures mentionnées au point précédent.
         
         
         
         24
            
          La Commission estime que l’argumentation du gouvernement espagnol est fondée sur une mauvaise compréhension de l’avis motivé.
         Elle soutient que celui-ci porte, de manière générale, sur le fait que les autorités espagnoles refusent l’accès au marché
         espagnol sous la dénomination «limpiador con lejía» («nettoyant avec eau de Javel») ou une dénomination similaire à des produits
         légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres lorsque leur teneur en chlore actif est inférieure à 35
         g/l, et que la procédure précontentieuse ne s’est pas limitée aux sanctions administratives infligées par la communauté autonome
         de Madrid. Ces sanctions ainsi que la note du 7 avril 1998 ne seraient citées qu’à titre d’exemple, ce qui ressortirait clairement
         du libellé même de l’avis motivé.
         
         
         
         25
            
          Les différences de formulation entre le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête n’auraient, selon la
         Commission, entraîné aucune modification de l’objet du litige. Par ailleurs, la Commission fait valoir que le résultat de
         cette reformulation est conforme à une pratique fréquemment observée par la Cour, qui consiste, pour cette dernière, à rédiger
         le dispositif de ses arrêts en termes abstraits, sans que soit nécessairement mentionné la disposition ou le cas concret qui
         est à l’origine du litige.
         
          Appréciation de la Cour 
         
         26
            
          Selon une jurisprudence constante, la procédure précontentieuse a pour but de donner à l’État membre concerné l’occasion,
         d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d’autre part, de faire utilement valoir
         ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (voir, notamment, arrêts du 15 janvier 2002, Commission/Italie,
         C‑439/99, Rec. p. I‑305, point 10, et du 13 février 2003, Commission/Allemagne, C-228/00, Rec. p. I-1439, point 25).
         
         
         
         27
            
          La lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l’État membre concerné et l’avis motivé émis par la Commission délimitent
         l’objet du litige et celui‑ci ne peut plus, dès lors, être étendu. Par conséquent, l’avis motivé et le recours de la Commission
         doivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse (arrêt
         du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne, C‑191/95, Rec. p. I‑5449, point 55).
         
         
         
         28
            
          Cette exigence ne saurait toutefois aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs
         dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête, à condition que l’objet
         du litige n’ait pas été étendu ou modifié (arrêt du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne, précité, point 56).
         
         
         
         29
            
          La Cour a également jugé que, si l’avis motivé doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission
         à la conviction que l’État intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du traité, la lettre de mise
         en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes, celle‑ci ne pouvant nécessairement consister
         qu’en un premier résumé succinct des griefs. Rien n’empêche donc la Commission de détailler, dans l’avis motivé, les griefs
         qu’elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure (arrêt du 16 septembre 1997, Commission/Italie,
         C‑279/94, Rec. p. I‑4743, point 15).
         
         
         
         30
            
          Or, en l’espèce, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir, dans son recours, défini l’objet du litige d’une manière
         plus étendue qu’elle ne l’avait fait au cours de la procédure précontentieuse.
         
         
         
         31
            
          En effet, dans la lettre de mise en demeure tout d’abord, la Commission avait clairement indiqué que la procédure concernait
         le refus de l’accès au marché espagnol des produits étrangers, un tel refus découlant de la manière dont les autorités espagnoles
         interprètent le décret royal. Les décisions de la communauté autonome de Madrid sont mentionnées dans la lettre de mise en
         demeure complémentaire. Cette dernière lettre constate en outre le grief relatif au non‑respect de l’obligation de notification
         prévue à l’article 1 er  de la décision n° 3052/95.
         
         
         
         32
            
          Ensuite, dans l’avis motivé, la Commission parvient à la conclusion selon laquelle le royaume d’Espagne a manqué aux obligations
         qui lui incombent en vertu de l’article 28 CE, d’une part, en adoptant des mesures qui refusent l’accès au marché espagnol
         sous la dénomination «limpiador con lejía» («nettoyant avec eau de Javel») ou une dénomination similaire de produits légalement
         fabriqués et commercialisés dans un autre État membre et, d’autre part, en vertu de la décision n° 3052/95 en ne lui ayant
         pas notifié lesdites mesures. Ce n’est qu’à titre d’exemple («como») qu’elle mentionne les sanctions imposées dans les procédures
         jointes 28/802/97‑A et 28/063/98‑A, et dans la procédure 28/801/97‑A, ainsi que la note du 7 avril 1998 de l’Institut national.
         
         
         
         33
            
          Enfin, s’il est vrai que les conclusions de la requête sont rédigées d’une manière qui diffère légèrement de la rédaction
         des lettres de mise en demeure et de l’avis motivé, elles reprennent néanmoins les affirmations faites dans la phase précontentieuse.
         Lesdites conclusions ne font plus référence aux décisions de la communauté autonome de Madrid, mais précisent, ce qui ressort
         effectivement desdites décisions, que la concentration minimale en chlore actif au‑dessous de laquelle l’accès au marché espagnol
         est refusé est de 35 g/l.
         
         
         
         34
            
          Il s’ensuit que la Commission n’a pas élargi ou altéré l’objet du litige au cours de la procédure contentieuse, mais s’est
         bornée à renoncer au grief tiré du défaut de notification, au titre de l’article 1 er  de la décision n° 3052/95, des mesures nationales en cause.
         
         
         
         35
            
          En outre, il n’y a aucun indice de nature à révéler que les autorités espagnoles n’ont pas pu disposer de toutes les informations
         nécessaires pour leur permettre de faire valoir utilement leur argumentation en défense.
         
         
         
         36
            
         Étant donné que la Commission a utilisé les sanctions imposées par la communauté autonome de Madrid uniquement à titre d’exemple,
         il n’y a pas lieu pour la Cour de limiter la portée de la requête à ces sanctions.
         
         
         
         37
            
          L’exception d’irrecevabilité doit donc être rejetée dans son ensemble et le recours déclaré recevable.
         
          Sur le fond 
         
         38
            
          Il n’est pas contesté entre les parties et, au demeurant, le gouvernement espagnol admet expressément que le refus de l’accès
         au marché espagnol sous la dénomination «limpiador con lejía» («nettoyant avec eau de Javel») ou une dénomination similaire
         de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres lorsque leur teneur en chlore actif est inférieure
         à 35 g/l, constitue une mesure d’effet équivalent au sens de l’article 28 CE. Il est également constant que la teneur en chlore
         actif des produits de nettoyage n’a pas été harmonisée au niveau communautaire.
         
         
         
         39
            
          Les parties sont toutefois en désaccord en ce qui concerne la question de savoir si cette entrave à la libre circulation de
         marchandises pourrait être justifiée au regard de la protection de la santé publique ou des consommateurs.
         
          Arguments des parties 
         
         40
            
          Le gouvernement espagnol fait valoir que l’unique manière de contrôler d’une manière adéquate des micro‑organismes tels que
         la salmonelle, le campylobacter et l’escherichia coli serait d’utiliser de bonnes mesures de nettoyage et de désinfection
         tant au niveau industriel que domestique. Cela serait d’autant plus important que, en Espagne, la température ambiante est
         relativement élevée durant une grande partie de l’année. Il serait donc indispensable au regard de la protection de la santé
         publique qu’un contenu minimal de 35 g/l de chlore actif soit garanti. Considérant que le décret royal s’applique indistinctement
         aux produits nationaux et aux produits importés, il n’y aurait ni discrimination arbitraire ni restriction déguisée dans le
         commerce entre les États membres.
         
         
         
         41
            
          S’agissant de la protection des consommateurs, ledit gouvernement fait valoir que les consommateurs espagnols connaissent
         les eaux de Javel traditionnellement pour leurs effets blanchissants et désinfectants. Il ajoute que l’apposition de la mention
         «eau de Javel» lorsque la concentration en chlore actif de la solution d’hypochlorite est substantiellement inférieure aux
         limites établies par la loi contrevient au droit du consommateur à être informé de manière claire et précise sur les caractéristiques
         du produit commercialisé au regard du choix dont dispose ce consommateur et de l’utilisation que ce dernier se propose d’en
         faire. En effet, un tel produit ne réunirait pas les caractéristiques établies par la réglementation applicable aux eaux de
         Javel. 
         
         
         
         42
            
          La Commission soutient que la protection des consommateurs pourrait être assurée par des mesures autres que celle consistant
         à réserver certaines dénominations de vente, par exemple l’emploi du terme «eau de Javel», aux produits possédant certaines
         qualités déterminées. Ces mesures, telles que l’apposition d’une étiquette adéquate mentionnant la nature et les caractéristiques
         du produit vendu, restreindraient moins la commercialisation, dans un État membre, des produits provenant d’un autre État
         membre et répondant aux normes établies dans ce dernier État.
         
         
         
         43
            
          Elle ajoute que l’interprétation du décret royal préconisée par les autorités espagnoles enlève toute signification à la clause
         de reconnaissance mutuelle dont l’objectif serait justement de permettre la commercialisation en Espagne d’eaux de Javel et
         a fortiori de produits contenant de l’eau de Javel qui ne répondent pas aux spécifications de la réglementation espagnole,
         mais satisfont à celles d’autres États membres dans lesquels ils sont légalement fabriqués et commercialisés.
         
          Appréciation de la Cour 
         
         44
            
          Selon une jurisprudence constante, l’article 28 CE prohibe les obstacles à la libre circulation des marchandises résultant,
         en l’absence d’harmonisation des législations nationales, de l’application à des marchandises en provenance d’autres États
         membres, où elles sont légalement fabriquées et commercialisées, de règles relatives aux conditions auxquelles doivent répondre
         ces marchandises (telles que celles qui concernent leur dénomination, leur forme, leurs dimensions, leur poids, leur composition,
         leur présentation, leur étiquetage, leur conditionnement), même si ces règles sont indistinctement applicables aux produits
         nationaux et aux produits importés (arrêt du 16 janvier 2003, Commission/Italie, C‑14/00, Rec. p. I‑513, point 69, et la jurisprudence
         citée).
         
         
         
         45
            
          Pour que la protection de la santé publique puisse justifier l’entrave constatée, il doit être établi que les produits légalement
         fabriqués et commercialisés dans des États membres autres que le royaume d’Espagne, sous la dénomination «nettoyant avec eau
         de Javel» ou une dénomination similaire, lorsque leur teneur en chlore actif est inférieure à 35 g/l, présentent un risque
         pour la santé publique.
         
         
         
         46
            
          Il ne saurait être soutenu qu’un produit nettoyant dont la teneur en chlore actif est inférieure à 35 g/l présente, en soi,
         un risque supérieur à celui des produits similaires ayant une teneur minimale en chlore actif de 35 g/l et dont la commercialisation
         est autorisée. En effet, le chlore actif étant une substance dangereuse, moins un produit en contient, moins il est susceptible
         de nuire à la santé publique.
         
         
         
         47
            
          Même à supposer qu’une teneur en chlore actif de 35 g/l ou une teneur supérieure soit nécessaire pour certains types de désinfection,
         il ne s’ensuit pas que tout produit ayant une teneur en chlore actif inférieure à ce chiffre constitue un danger pour la santé
         publique. Il conviendrait toutefois d’admettre que ces produits nettoyants ne sont pas aptes à être utilisés dans le cadre
         de telles désinfections.
         
         
         
         48
            
          Le risque qui pourrait être lié à un tel produit résulte donc plutôt des dangers qui peuvent se présenter lorsqu’un consommateur
         l’utilise de manière inappropriée ou à des fins autres que celles pour lesquelles il a été conçu.
         
         
         
         49
            
         À cet égard, il y a lieu de constater, ainsi que l’a fait valoir la Commission, que la réglementation espagnole telle qu’appliquée
         par les autorités nationales est disproportionnée par rapport à l’objectif de la protection des consommateurs.
         
         
         
         50
            
          En effet, apposer une étiquette qui comporte des informations sur la nature et les caractéristiques principales du produit,
         y compris la teneur en chlore actif de celui-ci, apparaît tout à fait suffisant pour informer les consommateurs des qualités
         et de la composition de produits tels que ceux en cause dans la présente affaire.
         
         
         
         51
            
          Le gouvernement espagnol objecte que, en Espagne, les consommateurs s’attendent à ce que la teneur en chlore actif de l’eau
         de Javel ne soit pas inférieure à 35g/l. Ils seraient donc induits en erreur si des produits de nettoyage ne répondant pas
         à cette attente pouvaient être commercialisés en Espagne.
         
         
         
         52
            
          Toutefois, la circonstance que les consommateurs d’un État membre ont des idées bien déterminées quant à la composition ou
         aux caractéristiques d’un produit donné n’est pas, en principe, susceptible de justifier des entraves à la libre circulation
         des marchandises.
         
         
         
         53
            
          Il ressort de la jurisprudence de la Cour que le «consommateur de référence» est un consommateur moyen, normalement informé
         et raisonnablement attentif et avisé (voir, en ce qui concerne les denrées alimentaires, arrêt du 16 juillet 1998, Gut Springenheide
         et Tusky, C‑210/96, Rec. p. I‑4657, point 31). Ce critère, fondé sur le principe de proportionnalité, s’applique également
         dans le domaine de la commercialisation de produits cosmétiques lorsqu’une erreur sur les caractéristiques du produit ne saurait
         porter atteinte à la santé publique (arrêts du 13 janvier 2000, Estée Lauder, C‑220/98, Rec. p. I‑117, point 28, et du 24
         octobre 2002, Linhart et Biffl, C‑99/01, Rec. p. I‑9375, point 31).
         
         
         
         54
            
          Or, le gouvernement espagnol n’a pas été en mesure d’établir qu’il existe des différences significatives entre la lisibilité
         et l’intelligibilité des étiquettes des produits alimentaires ou cosmétiques, d’une part, et des produits nettoyants, d’autre
         part, qui auraient pour effet que les caractéristiques désinfectantes de ces derniers ne sauraient être correctement appréciées
         par les consommateurs lors de la lecture de l’étiquette. En effet, en ce qui concerne les produits désinfectants, il est essentiel
         que le consommateur prenne en compte la teneur en chlore actif de ces produits, que celle-ci soit inférieure ou supérieure
         à 35 g/l.
         
         
         
         55
            
          Le gouvernement espagnol fait toutefois valoir que, dans le cas de l’eau de Javel, une erreur relative à la concentration
         d’hypochlorite de sodium peut avoir des conséquences préjudiciables pour la santé du consommateur puisque ce dernier compte
         sur un effet désinfectant du produit qu’il ne possède pas.
         
         
         
         56
            
          En admettant même que tel puisse être le cas, ledit gouvernement n’a pas établi la raison pour laquelle un consommateur moyen,
         normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, risque de commettre une telle erreur s’agissant de l’eau de Javel,
         alors que ne seraient pas commises des erreurs de même nature, tout aussi préjudiciables pour la santé, qui résulteraient
         d’une lecture inappropriée des informations figurant sur les étiquettes d’autres produits.
         
         
         
         57
            
         À cet égard, la législation communautaire concernant la classification, l’emballage et l’étiquetage des préparations dangereuses
         établit quelles sont les exigences d’étiquetage des préparations dangereuses que les producteurs de produits nettoyants à
         base d’eau de Javel sont tenus de respecter s’ils veulent les commercialiser en Espagne [voir, notamment, les directives 88/379/CEE
         du Conseil, du 7 juin 1988, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des
         États membres relatives à la classification, à l’emballage et à l’étiquetage des préparations dangereuses (JO L 187, p. 14),
         et 1999/45/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mai 1999, concernant le rapprochement des dispositions législatives,
         réglementaires et administratives des États membres relatives à la classification, à l’emballage et à l’étiquetage des préparations
         dangereuses (JO L 200, p. 1), qui abroge et remplace la directive 88/379 à partir du 30 juillet 2002]. L’article 7 de la directive
         88/379 précisait les indications qui doivent figurer de manière lisible et indélébile sur l’emballage et prévoyait de quelle
         manière la dénomination chimique de la ou des substances présentes dans la préparation concernée doit être indiquée.
         
         
         
         58
            
          Si ces exigences sont réunies, il n’y a aucune raison de mettre en doute le fait que le niveau de sécurité ainsi fixé suffit
         à assurer une protection adéquate et appropriée des consommateurs.
         
         
         
         59
            
          Le gouvernement espagnol soutient encore que les produits qui ont été légalement fabriqués et commercialisés sous la dénomination
         «nettoyant avec eau de Javel» dans d’autres États membres ne respectent pas les dispositions de la directive 84/450/CEE du
         Conseil, du 10 septembre 1984, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives
         des États membres en matière de publicité trompeuse (JO L 250, p. 17).
         
         
         
         60
            
          Cette argumentation ne saurait être retenue. En effet, les étiquettes apposées sur lesdits produits n’induisent pas en erreur
         le consommateur sur les propriétés réelles de ces produits, étant donné que ceux-ci portent la mention «avec eau de Javel».
         La préposition «avec» («con») indique clairement au consommateur qu’il acquiert un produit qui se compose, notamment mais
         pas exclusivement, d’eau de Javel. La vraie nature du produit n’est donc pas cachée au consommateur.
         
         
         
         61
            
          Il convient dès lors de constater que, en refusant l’accès au marché espagnol sous la dénomination «limpiador con lejía» («nettoyant
         avec eau de Javel») ou une dénomination similaire de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres
         lorsque leur teneur en chlore actif est inférieure à 35 g/l, le royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent
         en vertu de l’article 28 CE.
         
         
         Sur les dépens
         62
            
          En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
         est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume d’Espagne et celui‑ci ayant succombé en ses
         moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
         
         
         Par ces motifs,
         
         
         
            
            LA COUR  (cinquième chambre)
         
         
          déclare et arrête:
         
            
            
            
               1)
                   En refusant l’accès au marché espagnol sous la dénomination «limpiador con lejía» («nettoyant avec eau de Javel») ou une dénomination
                     similaire de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres lorsque leur teneur en chlore actif
                     est inférieure à 35 grammes par litre, le royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article
                     28 CE. 
                  
               
            
            
            
            
               2)
                   Le royaume d’Espagne est condamné aux dépens. 
               
            
            
                  Edward
               
               
                  La Pergola
               
               
                  Jann
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
            
            
            
            
            
            
            
         
         
          Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 novembre 2003.
         
         
         
         
                  Le greffier
               
               
                  Le président 
               
            
         
         
         
                  R. Grass
               
               
                  V. Skouris
               
            
      
      
          1 –
            
            Langue de procédure: l'espagnol.