CELEX: 62020CC0368
Language: es
Date: 2021-10-06 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. H. Saugmandsgaard Øe, presentadas el 6 de octubre de 2021.#NW contra Landespolizeidirektion Steiermark y Bezirkshauptmannschaft Leibnitz.#Petición de decisión prejudicial planteada por el Landesverwaltungsgericht Steiermark.#Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Libre circulación de personas — Reglamento (UE) 2016/399 — Código de fronteras Schengen — Artículo 25, apartado 4 — Restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores con una duración total máxima de seis meses — Normativa nacional que prevé varios períodos sucesivos de controles que suponen sobrepasar dicha duración — Incompatibilidad de esa normativa con el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen en caso de que los períodos sucesivos se basen en una misma o unas mismas amenazas — Normativa nacional que obliga, bajo apercibimiento de sanción, a exhibir el pasaporte o documento nacional de identidad con ocasión de controles realizados en fronteras interiores — Incompatibilidad de esa obligación con el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen cuando el propio control es contrario a dicha disposición.#Asunto C-368/20.

Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 6 de octubre de 2021 (1)

Asuntos acumulados C‑368/20 y C‑369/20

NW

contra

Landespolizeidirektion Steiermark (C‑368/20)

y

NW

contra

Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (C‑369/20)

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Código de fronteras Schengen — Reglamento (UE) 2016/399 — Artículo 25 — Restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores — Normativa nacional que establece varios períodos sucesivos de controles — Proporcionalidad — Artículo 72 TFUE — Libre circulación de personas — Artículo 4 TUE, apartado 2»

I.      Introducción

1.        El artículo 3 TUE, apartado 2, dispone que la Unión «ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia». En los presentes asuntos se solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el delicado equilibrio, que pone de relieve esta disposición, entre la libertad de los ciudadanos de la Unión de circular en un espacio sin fronteras interiores y el mantenimiento de la seguridad de dicho espacio.

2.        Los presentes asuntos versan más concretamente sobre la interpretación, en particular, del artículo 25 del Código de fronteras Schengen. (2) Esta disposición constituye una excepción al principio general de dicho Código según el cual las fronteras interiores podrán cruzarse sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad. (3) A este respecto, el apartado 1 del citado artículo autoriza a los Estados miembros, en circunstancias excepcionales en las que se enfrenten a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, a restablecer temporalmente los controles fronterizos en las fronteras interiores, en las condiciones en él previstas. El apartado  4, primera frase, de dicho artículo dispone a este respecto una duración máxima de seis meses para el restablecimiento de  los controles.

3.        En los presentes asuntos, el Tribunal de Justicia debe declarar, esencialmente, si el artículo 25 del Código de fronteras Schengen se opone a que se vuelva a aplicar su apartado  1 en caso de que un Estado miembro, tras expirar el período de seis meses previsto en el apartado  4 de dicho artículo, siga estando expuesto a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior.

4.        Esta cuestión se ha planteado en el contexto del restablecimiento por parte de la República de Austria de  los controles en la frontera entre dicho Estado miembro y la República de Eslovenia sobre la base del artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen. Al considerar, en esencia, que se enfrentaba a amenazas graves persistentes, la República de Austria restableció varias veces consecutivas los controles en virtud de esta disposición, cada vez por un período de seis meses. Es preciso observar, no obstante, que la cuestión planteada se inscribe en un contexto más amplio. En efecto, varios Estados miembros han restablecido a lo largo de los años los controles en sus fronteras interiores aplicando sucesivamente dicha disposición por razones análogas. (4)

5.        Al término de mi exposición explicaré por qué, desde mi punto de vista, el artículo  25 del Código de fronteras Schengen no se opone, en principio, a que se vuelva a aplicar su apartado 1 cuando un Estado miembro, tras expirar el período de seis meses previsto en el apartado  4 de dicho artículo, siga estando expuesto a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior. Sin embargo, cuando se trate, en esencia, de la continuación de la amenaza grave anterior, considero que, para que dicho apartado pueda volver a aplicarse, el principio de proporcionalidad exige el cumplimiento de requisitos particularmente estrictos, a los que me referiré.
II.    Marco jurídico

A.      Código de fronteras Schengen

6.        El artículo 25 del Código de fronteras Schengen, titulado «Marco general para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores», dispone lo siguiente:
«1.      Cuando en el espacio sin controles en las fronteras interiores se presente una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro, este podrá restablecer los controles fronterizos en partes específicas o en la totalidad de sus fronteras interiores, con carácter excepcional y durante un período de tiempo limitado no superior a 30 días, o mientras se prevea que persiste la amenaza grave cuando su duración sobrepase el plazo de 30 días. La amplitud y la duración del restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores no excederán de lo que sea estrictamente necesario para responder a la amenaza grave.
2.      Los controles fronterizos en las fronteras interiores solo se restablecerán como último recurso y de acuerdo con lo previsto en los artículos 27, 28 y 29. Los criterios enumerados en los artículos 26 y 30, respectivamente, deberán tenerse en cuenta cada vez que se considere la decisión de restablecer controles fronterizos en las fronteras interiores con arreglo a lo dispuesto en los artículos 27, 28 y 29, respectivamente.
3.      Cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior en el Estado miembro interesado persista más allá del período estipulado en el apartado 1 del presente artículo, dicho Estado miembro podrá prolongar los controles fronterizos en sus fronteras interiores, teniendo en cuenta los criterios enumerados en el artículo 26 y de conformidad con el artículo 27, por las mismas razones que las indicadas en el apartado 1 del presente artículo, y, teniendo en cuenta posibles nuevos datos, durante períodos renovables que no sobrepasen 30 días.
4.      La duración total del restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores, incluido el período inicial contemplado en el apartado 3 del presente artículo, no podrá superar los seis meses. Cuando se den las circunstancias excepcionales contempladas en el artículo 29, este período total podrá prolongarse hasta una duración máxima de dos años, conforme a lo previsto en el apartado 1 de dicho artículo.»

7.        El artículo 26 de dicho Código, titulado «Criterios para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores», tiene el siguiente tenor:
«Cuando un Estado miembro decida, como último recurso, restablecer temporalmente los controles fronterizos en una o varias fronteras interiores o en partes de ellas, o decida prolongar dicho restablecimiento, de conformidad con el artículo 25 o el artículo 28, apartado 1, evaluará la medida en que dicho restablecimiento puede responder correctamente a la amenaza para el orden público o la seguridad interior y la proporcionalidad de la medida en relación con dicha amenaza. En esa evaluación, el Estado miembro tendrá en cuenta, en particular, las consideraciones siguientes:
a)      las repercusiones probables de cualquier amenaza para el orden público o la seguridad interior en el Estado miembro interesado, incluidas las derivadas de actos o amenazas terroristas, y las que conlleven las amenazas relacionadas con la delincuencia organizada;
b)      las repercusiones probables del restablecimiento de los controles en la libre circulación de las personas dentro del espacio sin controles en las fronteras interiores.»

8.        El artículo 27 del citado Código, titulado «Procedimiento para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores en virtud del artículo 25», está redactado en los siguientes términos:
«1.      Cuando un Estado miembro se proponga restablecer los controles fronterizos en las fronteras interiores en virtud del artículo 25, se lo notificará a los demás Estados miembros y a la Comisión con al menos cuatro semanas de antelación con respecto al restablecimiento previsto, o en un plazo más corto si las circunstancias que dan lugar a la necesidad de restablecer los controles fronterizos en las fronteras interiores se conocen en un plazo inferior a cuatro semanas con respecto a la fecha prevista del restablecimiento. En dichas circunstancias, el Estado miembro facilitará la información siguiente:
a)      los motivos del restablecimiento previsto, con inclusión de todos los datos pertinentes para precisar los acontecimientos que representen una amenaza grave para su orden público o seguridad interior;
b)      el alcance del restablecimiento previsto, precisando la o las partes de la o las fronteras interiores en las que debe restablecerse el control;
c)      la denominación de los pasos fronterizos autorizados;
d)      la fecha y la duración del restablecimiento previsto;
e)      cuando proceda, las medidas que deban adoptar los demás Estados miembros.
Dos o más Estados miembros podrán efectuar también de forma conjunta la comunicación a que se refiere el párrafo primero.
En caso necesario, la Comisión podrá solicitar información adicional al Estado o a los Estados miembros de que se trate.
2.      La información del apartado 1 será transmitida al Parlamento Europeo y al Consejo al mismo tiempo que se notifica a los demás Estados miembros y a la Comisión en virtud de dicho apartado.
[…]
4.      Tras la notificación por parte de un Estado miembro conforme al apartado 1 y con miras a la consulta a que se refiere el apartado 5, la Comisión o cualquier otro Estado miembro podrán emitir un dictamen, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 72 del TFUE.
Si, basándose en la información contenida en la notificación o en cualquier información adicional que haya recibido, la Comisión alberga dudas respecto de la necesidad o la proporcionalidad del restablecimiento previsto de los controles fronterizos en las fronteras interiores, o si considera conveniente efectuar una consulta sobre cualquier aspecto de la notificación, la Comisión emitirá un dictamen a tal efecto.
5.      La información a que se refiere el apartado 1, así como el dictamen de la Comisión o de cualquiera de los demás Estados miembros con arreglo al apartado 4, se someterán a consulta, inclusive, cuando proceda, mediante reuniones conjuntas, entre el Estado miembro que prevea restablecer los controles fronterizos en las fronteras interiores, los demás Estados miembros, en especial los directamente afectados por el restablecimiento de dichas medidas, y la Comisión, con objeto de organizar, si procede, una cooperación mutua entre los Estados miembros y examinar la proporcionalidad de las medidas en relación con las circunstancias que requieren el restablecimiento de los controles fronterizos y las amenazas para el orden público o la seguridad interior.
6.      La consulta a que se refiere el apartado 5 tendrá lugar por lo menos diez días antes de la fecha prevista para el restablecimiento de los controles fronterizos.»
B.      Derecho austriaco

1.      Ley de Pasaportes

9.        La Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992) [Ley Federal relativa al Régimen de Pasaportes para los Ciudadanos austriacos (Ley de Pasaportes de 1992); en lo sucesivo, «Ley de Pasaportes»] establece lo siguiente en su artículo  2, apartado 1:
«Salvo disposición contraria de un convenio internacional o salvo que existan usos internacionales en sentido contrario, los nacionales austriacos (nacionales) deberán estar en posesión de un documento de viaje válido (pasaporte o equivalente del pasaporte) para entrar en el territorio de la República de Austria y salir de él.»

10.      El artículo  24, apartado  1, de dicha Ley dispone:
«Toda persona que
1)      entre ilegalmente en el territorio nacional o salga ilegalmente de él (artículo 2),
[…]
incurrirá en infracción administrativa, salvo que el acto constituya un delito, y será castigada con una multa de hasta 2 180 euros o con una pena privativa de libertad de hasta seis semanas. En caso de reincidencia, la multa y la pena privativa de libertad se impondrán acumulativamente cuando existan circunstancias agravantes.»
2.      Ley de controles fronterizos

11.      La Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz — GrekoG) [Ley federal relativa a la realización de controles de personas en los pasos fronterizos (Ley de controles fronterizos)] establece lo siguiente en su artículo  10, titulado «Cruce de la frontera»:
«1.      Salvo disposición contraria de un convenio internacional o salvo que existan usos internacionales en sentido contrario, la frontera exterior solo podrá cruzarse por los pasos fronterizos.
2.      La frontera interior podrá cruzarse en cualquier lugar. Sin embargo, cuando así lo exija el mantenimiento de la tranquilidad, del orden y de la seguridad públicos, el Ministro Federal del Interior estará facultado, dentro de los límites previstos en los convenios internacionales, para dictar una orden en la que se establezca que, durante un período determinado, solo podrán cruzarse ciertas partes de la frontera interior en los pasos fronterizos.
[…]»

12.      El artículo 11 de dicha Ley, titulado «Obligación de control en las fronteras», tiene el siguiente tenor:
«1.      Al cruzar la frontera por los pasos fronterizos […], el interesado deberá someterse a controles (obligación de control en las fronteras).
2.      Salvo en los supuestos contemplados en el artículo 10, apartados 2 y 3, el cruce de la frontera en la frontera interior no implica la obligación de control en las fronteras.
[…]»

13.      El artículo 12 de la citada Ley, titulado «Aplicación del control en las fronteras», establece, en su apartado 1:
«La autoridad será la encargada de efectuar el control en las fronteras. Cuando su aplicación implique el ejercicio de una facultad directa de coerción por parte de la autoridad administrativa, dicho control se reservará a los agentes de los cuerpos de seguridad del Estado y a la dirección general de la policía (artículo  12b). […]»

14.      El artículo 12a de dicha Ley, titulado «Facultades de los agentes de los cuerpos de seguridad del Estado», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Los agentes de los cuerpos de seguridad del Estado están facultados para efectuar el control en las fronteras sobre una persona cuando existan motivos para suponer que dicha persona está sujeta a la obligación de control en las fronteras […]»
3.      Orden n.º 114/2019

15.      La Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Orden del Ministro Federal del Interior sobre el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores), de 9 de mayo de 2019 (BGBl. II, 114/2019; en lo sucesivo, «Orden n.º 114/2019»), tiene el siguiente tenor:
«Sobre la base del artículo 10, apartado 2, de la Ley de controles fronterizos, dispongo:
Artículo 1.      Con el fin de mantener la tranquilidad, el orden y la seguridad públicos, las fronteras interiores con la República de Eslovenia y Hungría únicamente podrán cruzarse por vía terrestre entre las 00.00 del 13 de mayo de 2019 y las 24.00 del 13 de noviembre de 2019 en los pasos fronterizos.
Artículo 2.      La presente Orden dejará de estar en vigor a medianoche del 13 de noviembre de 2019.»
III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales

A.      Asunto C‑369/20

16.      El 29 de agosto de 2019, NW intentó entrar en territorio austriaco por el paso fronterizo de Spielfeld procedente de Eslovenia.

17.      Cuando el inspector CO lo instó a presentar su pasaporte, NW preguntó si se trataba de una inspección fronteriza o de un control de identidad. Puesto que el inspector CO respondió que se trataba de una inspección fronteriza, el demandante se identificó mediante su permiso de conducir, al considerar que los controles fronterizos eran, en ese momento, contrarios al Derecho de la Unión. A pesar de ser instado reiteradamente por el inspector CO a presentar su pasaporte y tras haber sido informado de que estaba infringiendo la Ley de Pasaportes, el demandante no presentó su pasaporte. El inspector CO puso, por tanto, fin a la operación administrativa e informó al demandante de que sería denunciado.

18.      Mediante resolución administrativa de carácter sancionador adoptada el 7 de noviembre de 2019, NW fue declarado culpable de haber cruzado la frontera austriaca al entrar en el territorio de la República de Austria sin estar en posesión de un documento de viaje válido. Al actuar así, el demandante había infringido el artículo  2, apartado  1, de la Ley de Pasaportes y se le impuso una multa por un importe de 36 euros con arreglo a lo dispuesto en el artículo 24, apartado 1, de dicha Ley. Los hechos imputados al demandante fueron puestos en conocimiento de las autoridades mediante denuncia de los agentes de policía de la Landespolizeidirektion Steiermark (Dirección General de la Policía de Estiria, Austria) el 6 de septiembre de 2019. Mediante notificación de infracción de 9 de septiembre de 2019, el demandante fue declarado posteriormente culpable de la infracción del artículo 2, apartado 1, de la citada Ley. En el recurso en vía administrativa interpuesto el 23 de septiembre de 2019 contra la notificación de infracción, el demandante alegó que el carácter ilegal de  la  inspección fronteriza efectuada —puesto que el título III del Código de fronteras Schengen no ofrece ninguna base jurídica para la actuación administrativa en cuestión—, así como la actuación administrativa y la notificación de infracción vulneraban el derecho a la libre circulación que le reconoce el artículo  21 TFUE, apartado  1, en relación con el artículo 22 del Código de fronteras Schengen.

19.      El órgano jurisdiccional remitente señala que la República de Austria restableció los controles en la frontera con la República de Eslovenia a partir de septiembre de 2015. Del 16 de septiembre de 2015 al 10 de mayo de 2016, dichos controles se basaron, en Derecho de la Unión, en un primer momento en el artículo  29 del primer Código de fronteras Schengen  [Reglamento (CE) n.º 562/2006] (5) y, posteriormente, en el artículo 25, apartado 2, de este. (6) A continuación, entre el 11 de mayo de 2016 y el 11 de noviembre de 2017, la prórroga de la realización de controles fronterizos se basó en tres Decisiones de Ejecución del Consejo adoptadas sobre la base del artículo 29 del Código de fronteras Schengen.

20.      Dado que la Comisión Europea no presentó al Consejo, con posterioridad al 11 de noviembre de 2017, una nueva propuesta para prorrogar la realización de controles fronterizos sobre la base del artículo  29 del Código de fronteras Schengen, una prórroga de  los controles fronterizos en Austria más allá de esta fecha ya solo podía basarse, según el órgano jurisdiccional remitente, en el artículo  25, apartado  1, de dicho Código.

21.      El 12 de octubre de 2017, la República de Austria notificó a la Comisión una prórroga de la realización de controles en las fronteras por un período de seis meses, del 11 de noviembre de 2017 al 11 de mayo de 2018. (7) Los controles en las fronteras se prorrogaron a continuación por un período adicional de seis meses, del 11 de mayo de 2018 al 11 de noviembre de 2018, (8) posteriormente del 12 de noviembre de 2018 al 12 de mayo de 2019 (9) y, por último, del 13 de mayo de 2019 al 13 de noviembre de 2019. Este último período de prórroga, durante el que NW fue sometido al control, se basaba en la Orden n.º 114/2019.

22.      Según el órgano jurisdiccional remitente, la forma de actuar de la República de Austria, concatenando reglamentos nacionales, da lugar a una acumulación de períodos cuya duración total supera la duración máxima de seis meses prevista en el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen. El órgano jurisdiccional remitente considera que esta concatenación ininterrumpida de órdenes ministeriales constituye una acumulación de períodos de seis meses. Pues bien, el artículo 25, apartado  4, de dicho Código se opone a esta acumulación y, aun suponiendo que fuera posible, tal acumulación supera, en el presente asunto, el período de dos años previsto en esa disposición.

23.      En estas circunstancias, el Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria, Austria) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      ¿Se opone el Derecho de la Unión a una legislación nacional en virtud de la cual, mediante una concatenación de reglamentos nacionales, se acumulan una serie de prórrogas, de modo que se posibilita el restablecimiento de los controles fronterizos más allá del plazo de dos años que, como limitación temporal, establecen los artículos 25 y 29 del [Código de fronteras Schengen], todo ello sin la correspondiente Decisión de Ejecución del Consejo con arreglo al artículo 29 de dicho [Código]?
2)      ¿Debe interpretarse el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión establecido en el artículo 21 TFUE, apartado 1, y en el artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (10) en particular a la luz del principio de ausencia de inspecciones fronterizas de las personas en las fronteras interiores, consagrado en el artículo 22 [dicho Código], en el sentido de que comprende el derecho a no verse sometido a inspecciones fronterizas de las personas en las fronteras interiores, sin perjuicio de las condiciones y excepciones establecidas en los Tratados y, en particular, en dicho [Código]?
3)      En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:
A la luz del efecto útil del derecho a la libre circulación, ¿deben interpretarse el artículo 21 TFUE, apartado 1, y el artículo 45, apartado 1, de la [Carta] en el sentido de que se oponen a la aplicación de una norma nacional que obliga a una persona, bajo apercibimiento de una sanción administrativa, a exhibir un pasaporte o documento nacional de identidad en caso de entrada a través de una frontera interior aun cuando el control específico en las fronteras interiores sea contrario al Derecho de la Unión?»
B.      Asunto C‑368/20

24.      El 16 de noviembre de 2019, NW fue sometido a una inspección fronteriza con arreglo al artículo  12a, apartado  1, de la Ley de controles fronterizos, cuando, procedente de Eslovenia, se disponía a entrar en coche en territorio austriaco en el paso fronterizo de Spielfeld, en la autopista. La autoridad de control fronterizo instó a NW a identificarse mediante un pasaporte o un documento nacional de identidad.

25.      El 19 de diciembre de 2019, NW interpuso recurso contra dicho control por considerar que era ilegal.

26.      Habida cuenta, en particular, de las consideraciones expuestas en los puntos  19 a 22 de las presentes conclusiones, el Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      ¿Se opone el Derecho de la Unión a una legislación nacional en virtud de la cual, mediante una concatenación de reglamentos nacionales, se acumulan una serie de prórrogas, de modo que se posibilita el restablecimiento de los controles fronterizos más allá del plazo de dos años que, como limitación temporal, establecen los artículos 25 y 29 del [Código de fronteras Schengen], todo ello sin la correspondiente Decisión de Ejecución del Consejo con arreglo al artículo 29 de dicho [Código]?
2)      En caso de respuesta negativa a la primera cuestión:
¿Debe interpretarse el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión establecido en el artículo 21 TFUE, apartado 1, y en el artículo 45, apartado 1, de la [Carta], en particular a la luz del principio de ausencia de inspecciones fronterizas de las personas en las fronteras interiores, consagrado en el artículo 22 [de dicho Código], en el sentido de que comprende el derecho a no verse sometido a inspecciones fronterizas de las personas en las fronteras interiores, sin perjuicio de las condiciones y excepciones establecidas en los Tratados y, en particular, en dicho [Código]?»
C.      Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

27.      Las peticiones de decisión prejudicial planteadas en los asuntos C‑368/20 y C‑369/20, de 23 de julio de 2020, se registraron en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de agosto de 2020. Han presentado observaciones escritas NW, los Gobiernos austriaco, danés, alemán, francés y sueco y la Comisión. Dichas partes e interesados, a excepción del Gobierno sueco, participaron en la vista celebrada el 15 de junio de 2021.
IV.    Análisis

A.      Sobre la interpretación del artículo 25 del Código de fronteras Schengen (primeras cuestiones prejudiciales en los asuntos C‑368/20 y C‑369/20)

28.      Mediante sus primeras cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión se opone a que un Estado miembro, mediante una concatenación de reglamentos nacionales, restablezca los controles fronterizos más allá del plazo previsto en los artículos  25 y 29 del Código de fronteras Schengen.

29.      Mediante estas cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pretende, en particular, que se dilucide si los dos controles controvertidos en los asuntos principales, efectuados en la frontera entre Austria y Eslovenia durante 2019, eran conformes con el Derecho de la Unión, habida cuenta del plazo máximo previsto por el Código de fronteras Schengen para el restablecimiento de dichos controles. (11) A tal fin, solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que aclare, por una parte, el plazo máximo pertinente para el restablecimiento de dichos controles y, por otra parte, si el Derecho de la Unión se opone a un restablecimiento de los controles que supere dicho plazo. (12) Abordaré una a una estas cuestiones en las dos secciones siguientes.
1.      Duración máxima pertinente en los presentes asuntos para el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores

30.      En esencia, el Código de fronteras Schengen contiene tres excepciones a la regla general de supresión de los controles establecida en su artículo  22. Para cada una de estas tres excepciones, dicho Código prevé una duración máxima diferente.

31.      La primera excepción, mencionada en el artículo  25, apartado  1, de dicho Código,  presupone la existencia de una amenaza grave previsible (13)para el orden público o la seguridad interior en uno o varios Estados miembros, mientras que la segunda excepción, prevista en el artículo 28 de dicho Código, se refiere a la situación en la que existe una amenaza grave imprevisible (14)para el orden público o la seguridad interior en uno o varios Estados miembros que requiere una actuación inmediata. La tercera excepción está contemplada en el artículo 29 del Código de fronteras Schengen y únicamente puede aplicarse en circunstancias excepcionales que pongan en riesgo el funcionamiento general del espacio sin controles en las fronteras interiores como consecuencia de deficiencias graves persistentes en los controles de las fronteras exteriores. La aplicación de esta última excepción requiere un procedimiento que debe ir acompañado de una recomendación del Consejo a propuesta de la Comisión, procedimiento que no se exige para la aplicación de las demás excepciones.

32.      La excepción pertinente en los presentes asuntos es la primera, puesto que las dos inspecciones controvertidas en los litigios principales se efectuaron sobre la base del artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen. (15)

33.      Por lo que se refiere al período durante el que puede aplicarse esta excepción, el artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen fija un período de treinta días, salvo si la duración previsible de la amenaza grave es superior a treinta días. El artículo 25, apartado 3, de dicho Código establece, no obstante, que dichos controles podrán prolongarse durante períodos que no sobrepasen los treinta días. Por último, el artículo 25, apartado 4, del citado Código prevé una duración total máxima o, más exactamente, dos duraciones totales máximas. Por una parte, contempla, en su primera frase, una duración de seis meses. Por otra parte, prevé una duración de dos años en las circunstancias excepcionales a que se refiere el artículo 29 de dicho Código.

34.      El artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen prevé, por lo tanto, dos duraciones totales distintas para el restablecimiento de controles fronterizos en las fronteras interiores. A este respecto, considero, al igual que el órgano jurisdiccional remitente, que la duración máxima pertinente en los presentes asuntos es la duración máxima de seis meses contemplada en el artículo 25, apartado 4, primera frase, de dicho Código, y no la de dos años mencionada en la segunda frase de ese artículo.

35.      En efecto, el artículo 25, apartado 4, segunda frase, del Código de fronteras Schengen se remite a la tercera excepción, prevista en el artículo 29, apartado 1, de dicho Código y relativa a las circunstancias excepcionales citadas en el punto 31 de las presentes conclusiones. Este último artículo exige la aplicación de un procedimiento que incluye la adopción de una recomendación del Consejo a propuesta de la Comisión. A este respecto, considero que el artículo  25, apartado  4, segunda frase, de dicho Código y la remisión a su artículo  29, apartado  1, implican que, si el Consejo no adopta la recomendación a que se refiere el artículo 29 del Código de fronteras Schengen, no existen circunstancias excepcionales, en el sentido de dicha disposición, que puedan justificar una duración máxima de restablecimiento de  los  controles  hasta los dos años mediante una «acumulación» de los períodos de control de seis meses basados en el artículo  25, apartado  4, de dicho Código. (16)

36.      Dado que, en los presentes asuntos, los controles en que se basaron las inspecciones controvertidas se restablecieron en virtud del artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen, y no de una recomendación del Consejo adoptada con arreglo al artículo  29 de dicho Código, la duración pertinente para apreciar la legalidad de  los controles en que se basaron las  inspecciones controvertidas es la duración máxima de seis meses prevista en el artículo  25, apartado  4, primera frase, del citado Código.

37.      Habida cuenta de que, como he expuesto en la introducción de las presentes conclusiones, en el momento en que se efectuaron las  inspecciones controvertidas, la República de Austria ya había restablecido varias veces consecutivas los controles en virtud del artículo 25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen, cada vez por un período de seis meses, (17) la cuestión pertinente que se plantea en los presentes asuntos consiste en determinar si el Derecho de la Unión se opone al restablecimiento de los controles  por un período de tiempo que supere la duración máxima de seis meses prevista en el artículo  25, apartado  4, primera frase, de dicho Código. (18)
2.      ¿Se opone el Derecho de la Unión al restablecimiento delos controlespor un período de tiempo que supere la duración de seis meses prevista en el artículo 25, apartado 4, primera frase, del Código de fronteras Schengen?

38.      Para responder a la cuestión antes citada, procede, en primer lugar, interpretar el Código de fronteras Schengen y, más concretamente, su artículo 25, para ver si se opone a un restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores que supere la duración de seis meses.
a)      Consideraciones preliminares

39.      Es cierto que no se discute que el plazo máximo de seis meses previsto en el artículo 25, apartado 4, se establece, como tal, claramente. Sin embargo, considero que no cabe deducir de ello, contrariamente a lo que sostiene NW en sus observaciones escritas, que esta disposición se opone a cualquier restablecimiento de  los controles que supere dicho plazo.

40.      En efecto, al igual que las demás partes interesadas, considero que de la lectura conjunta de los apartados  1 a 4 del artículo  25 del Código de fronteras Schengen se deduce claramente que dicho artículo permite, al menos en cierta medida, volver a aplicar el artículo 25, apartado 1, de dicho Código y, por lo tanto, un nuevo cálculo del plazo máximo de seis meses establecido en el apartado 4 de ese mismo artículo, lo que da lugar, en la práctica, a una duración que excede dicho plazo.

41.      Esto se desprende más concretamente del hecho de que la duración de seis meses prevista en el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen se aplica a un restablecimiento justificado por una  única amenaza grave definida con precisión, lo que se deduce, por una parte, de la utilización del artículo definido «la» y del artículo demostrativo «dicha» en el artículo  25, apartado 1, y en el artículo 26, párrafo primero, del Código de fronteras Schengen, respectivamente, para referirse a la amenaza concreta que justifica el restablecimiento temporal inicial de los controles en las fronteras interiores (19) y para la posible prórroga de dichos controles. (20) Por otra parte, tanto las condiciones que se exigen para el restablecimiento temporal de los controles como los procedimientos previstos para dicho restablecimiento requieren que la amenaza de que se trate se defina con precisión. Así, cuando los Estados miembros  se propongan restablecer o prorrogar los controles fronterizos en las fronteras interiores, deben notificarlo e indicar a los demás Estados miembros y a la Comisión los motivos exactos del restablecimiento, lo que incluye todos los datos pertinentes para precisar los acontecimientos que representen una amenaza grave para su orden público o seguridad interior, (21) con objeto de que la Comisión y los demás  Estados miembros puedan emitir un dictamen sobre la legalidad de  los controles.

42.      Desde mi punto de vista, de ello se colige que, si un Estado miembro que ha restablecido los controles fronterizos en las fronteras interiores en virtud del artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen se enfrenta, al término del período máximo de seis meses previsto en el artículo 25, apartado 4, primera frase, de dicho Código, a otra amenaza grave, es decir, a lo que cabría calificar de una nueva amenaza grave, dicho Estado miembro estará autorizado, siempre que se cumplan las condiciones y se observen los procedimientos exigidos, a aplicar nuevamente dicha disposición para restablecer controles fronterizos en las fronteras interiores a fin de hacer frente a esta nueva amenaza grave.

43.      En este contexto, me parece útil establecer una distinción entre dos situaciones diferentes. Por una parte, está la situación en la que, al término del plazo de seis meses durante el cual se han restablecido los controles fronterizos para responder a una amenaza grave, el Estado miembro en cuestión se enfrenta a una amenaza grave  nueva por su naturaleza. Podría tratarse, a modo de ejemplo, en un primer momento de una amenaza terrorista y, a continuación, de una amenaza migratoria o de una crisis sanitaria. En tal caso, a mi entender no cabe duda alguna, en vista de los puntos  40 a 42 de las presentes conclusiones, de que el artículo 25 del Código de fronteras Schengen permite que se vuelva a aplicar su apartado  1, lo que también consideran, por lo demás, todas las partes interesadas, con excepción de NW.

44.      Por otra parte, está la situación en la que, al término del plazo de seis meses durante el cual se han reintroducido los controles fronterizos para responder a una amenaza grave, dicha amenaza persiste, constituyendo entonces lo que podríamos denominar una amenaza renovada. (22)

45.      En los presentes asuntos, considero que los hechos de los litigios principales están comprendidos en esta segunda situación. Así, parece deducirse de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia que el período de restablecimiento de  los  controles que constituyó el fundamento de las dos inspecciones controvertidas  vino motivado por amenazas persistentes. (23) La cuestión fundamental que se plantea en los presentes asuntos consiste, por lo tanto, en determinar si el artículo  25 del Código de fronteras Schengen se opone, en este supuesto, a que se vuelva a aplicar varias veces consecutivas su apartado 1.

46.      Por lo que se refiere a la situación de una amenaza renovada, la Comisión y NW alegan, en esencia, que el artículo 25 del Código de fronteras Schengen se opone claramente a que se vuelva a aplicar su apartado  1, lo que se desprende concretamente, según ellos, de su tenor y de su génesis.

47.      En lo tocante, antes de nada, a su tenor, dado que el artículo  25, apartado  4, primera frase, del Código de fronteras Schengen fija una duración máxima de seis meses para el restablecimiento de los controles en caso de una única amenaza grave, (24) debería deducirse de ello que esta duración máxima es absoluta, de modo que dicha amenaza no podría justificar, al término de ese período, una nueva aplicación del artículo 25, apartado 1, del citado Código, aun cuando tal amenaza persistiese en ese momento. En caso contrario, la duración máxima prevista en el artículo 25, apartado 4, primera frase, de dicho Código parecería superflua. (25)

48.      A continuación, la génesis de las normas relativas a las duraciones máximas debería interpretarse en el mismo sentido. En efecto, el primer Código de fronteras Schengen, esto es, el Reglamento  n.º 562/2006, no fijaba duraciones máximas para el restablecimiento de controles; (26) estas duraciones se establecieron en un momento posterior mediante una modificación de dicho Reglamento. (27) Al establecer dichas duraciones, el legislador trató, por lo tanto, de fijar límites absolutos. (28)

49.      Si bien reconozco, en virtud de lo anterior, que pueden formularse alegaciones en apoyo del planteamiento de la Comisión y de NW, considero, sin embargo, al igual que los Gobiernos austriaco, danés, alemán y francés, que la interpretación citada en el punto  46 de las presentes conclusiones podría dar lugar a resultados indeseados, e incluso absurdos.
b)      Sobre la necesidad de respetar las competencias de los Estados miembros en materia de orden público y de seguridad interior

50.      Es un hecho generalmente admitido (también reconocido por la propia Comisión), (29) que las amenazas graves para el orden público o la seguridad interior no están necesariamente limitadas en el tiempo. Por lo tanto, no cabe excluir que una única amenaza grave para el orden público o la seguridad interior exceda del período de seis meses previsto en el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen.

51.      Teniendo en cuenta esto, la interpretación que proponen la Comisión y NW puede dar lugar al resultado indeseado de que los Estados miembros se vean obligados a suprimir los controles en sus fronteras al término del plazo de seis meses, aun cuando sigan expuestos en ese momento a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior para la cual los controles en las fronteras serían estrictamente necesarios. (30)

52.      Esta interpretación daría lugar además a resultados absurdos. En efecto, los Estados miembros podrían, en mi opinión, en cualquier caso, restablecer de nuevo los controles fronterizos en virtud del artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen para hacer frente a la amenaza grave de que se trate algún tiempo después de la finalización del período de seis meses previsto en el artículo  25, apartado  4, de dicho Código. Cabe subrayar que nada en este Código indica que su artículo  25, apartado  1, solo pueda utilizarse una única vez para un solo tipo de amenaza en el período en el cual este  mismo Código esté en vigor. Pues bien, si se admite, de este modo, que el Código de fronteras Schengen no impide a los Estados miembros aplicar varias veces su artículo  25, apartado  1, carecería de toda lógica obligar a los Estados miembros, cuando se enfrenten a una amenaza grave para la cual los controles fronterizos serían estrictamente necesarios, a suprimir los controles durante un cierto tiempo (un día, tres semanas, seis meses, o incluso otra duración, dado que esta no está definida), con el único objetivo de poder restablecer los controles de nuevo posteriormente.

53.      Además, y lo que es más importante, al igual que los Gobiernos austriaco, danés, francés y alemán, considero que la interpretación propuesta por la Comisión y NW puede afectar a las competencias de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior reservadas a los Estados miembros  por el artículo  72 TFUE y el artículo 4 TUE, apartado 2.

54.      El Código de fronteras Schengen se adoptó, en particular, sobre la base del artículo  77 TFUE, apartado  1, letra a), que establece que la Unión debe desarrollar una política que tendrá por objetivo, entre otros, garantizar la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores. En este contexto, la regla general de dicho Código prevé la supresión de controles en las fronteras interiores. Pues bien, el artículo  77 TFUE, apartado  1, letra a), forma parte del título V de la tercera parte del Tratado  FUE, rubricado «Espacio de libertad, seguridad y justicia», que incluye asimismo el artículo  72, que establece que el título V debe entenderse sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior. Al artículo  72 TFUE se añade el artículo  4 TUE, apartado 2, que dispone que la Unión respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto mantener el orden público y salvaguardar la «seguridad nacional».

55.      Con su inequívoco reconocimiento de las competencias y responsabilidades de los Estados miembros en relación con el mantenimiento del orden público y con la salvaguardia de la seguridad interior y de la seguridad nacional, el artículo  72 TFUE y el artículo  4 TUE, apartado  2, sirven claramente para recordar al legislador de la Unión la necesidad de que, en todo acto de Derecho derivado, en particular en los adoptados en virtud del título V del Tratado  FUE, se dispongan las medidas adecuadas para que los Estados miembros puedan cumplir dichas responsabilidades. (31)

56.      Pues bien, si un Estado miembro se viera obligado a suprimir los controles estrictamente necesarios en sus fronteras al término del plazo de seis meses, dicho Estado no podría asumir las competencias y cumplir las responsabilidades que le incumben en virtud del artículo  72 TFUE. Esta situación sería incluso contraria, en ciertos casos, al artículo  4 TUE, apartado  2, en la medida en que el Estado no podría luchar así contra una amenaza para su seguridad nacional. De ello se desprende que las competencias y responsabilidades de los Estados miembros en estos ámbitos no pueden enmarcarse en plazos absolutos. (32)

57.      A mi modo de ver, es inconcebible que el legislador, al adoptar el artículo  25 del Código de fronteras Schengen, tuviese la intención de llegar a este resultando y, por lo tanto, de excluir la posibilidad de que se volviese a aplicar el apartado  1 de dicho artículo en caso de una amenaza renovada, lo que, por otra parte, no resulta en absoluto de los considerandos de dicho Código. (33) En efecto, el artículo  25 del citado Código pretende tener en cuenta la excepción expresa establecida en el artículo  72 TFUE y, por lo tanto, permitir a los Estados miembros que asuman las responsabilidades que les incumben en virtud de dicha disposición. (34)

58.      Además, la interpretación propuesta por la Comisión y por NW puede asimismo ser contraria a uno de los objetivos de dicho Código, consistente en preservar el orden público. En efecto, si bien es cierto que el Código de fronteras Schengen tiene ciertamente por objetivo garantizar la ausencia total de controles de las personas cuando crucen las fronteras interiores, dicho Código también tiene por objeto, como ya ha reconocido el Tribunal de Justicia, la preservación del orden público y la lucha contra todas las amenazas para el orden público. (35) A este respecto, en una situación como la mencionada en el punto  51 de las presentes conclusiones, la interpretación propuesta por la Comisión y por NW no responde a la necesidad, establecida por la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, de conciliar los distintos intereses en juego, (36) ya que tal interpretación supondría privilegiar la libre circulación de las personas en perjuicio de la preservación del orden público.
c)      Sobre la posibilidad de interpretar el artículo25 del Código de fronteras Schengen de conformidad con el artículo72 TFUE y con el artículo 4 TUE, apartado 2

59.      A la luz de lo anterior y habida cuenta, en particular, del principio general de interpretación según el cual todo acto de Derecho derivado debe interpretarse, en la medida de lo posible, de un modo que no cuestione su validez y de conformidad con el conjunto del Derecho primario, (37) la cuestión fundamental que se plantea es si es posible interpretar el artículo  25 del Código de fronteras Schengen de un modo que no cuestione su conformidad con el artículo  72 TFUE y con el artículo 4 TUE, apartado  2, o si el artículo  25 de dicho Código debería considerarse perfectamente claro y opuesto a esta interpretación, sin dejar ningún margen de apreciación sobre este punto. (38)

60.      Creo que se trata del primer supuesto. En efecto, considero que, en diversos aspectos, la disposición contenida en el artículo  25 del Código de fronteras Schengen no está del todo clara y que deja un margen de apreciación que permite llegar a una interpretación que garantice su conformidad con el Derecho primario.

61.      En efecto, por una parte, si bien parece claro que la existencia de una nueva amenaza grave puede justificar  que se vuelva a aplicar el artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen, debe observarse, no obstante, que la cuestión importante de determinar lo que hace que una amenaza grave sea nueva en relación con la amenaza anterior y, por lo tanto, en qué condiciones se permite que dicho artículo vuelva a aplicarse, no carece en absoluto de ambigüedad. Esto se desprende en particular del hecho de que dicho Código no contiene una definición de «la amenaza» en el sentido de su artículo 25 y, por tanto, no define tampoco los límites de esta. Habida cuenta de la naturaleza dinámica de una amenaza y de la miríada de situaciones potenciales en las que podrían darse y evolucionar las amenazas para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro, la distinción entre los dos supuestos no está clara y resulta muy difícil de aplicar en la práctica, como subrayó acertadamente el Gobierno alemán, entre otros, en la vista.

62.      Tomemos como ejemplo una amenaza terrorista contra un Estado miembro procedente de un grupo yihadista. Si, a continuación, el Estado miembro en cuestión sigue estando expuesto a una amenaza terrorista, aunque esta vez de otro grupo, ¿se trata todavía de la misma amenaza en el sentido del artículo  25 del Código de fronteras Schengen por el simple hecho de que las dos amenazas pertenezcan a la categoría de «amenazas terroristas» y ello aunque los dos grupos utilicen medios diferentes que requieran respuestas diferentes? (39) Como se desprende de estos ejemplos, incluso las amenazas persistentes pueden evolucionar de modo que se conviertan en amenazas diferentes. (40)

63.      Asumo, además, que fue debido a esta falta de claridad del artículo  25 del Código de fronteras Schengen que el Conseil d’État (Consejo de Estado), para garantizar una interpretación conforme de dicha disposición con el artículo 72 TFUE y con el artículo 4 TUE, apartado 2, interpretó en dos sentencias esta disposición en el sentido de que permite que se vuelva a aplicar su apartado 1 tanto en caso de una «nueva amenaza» como en caso de una «amenaza renovada». (41) Así, el Conseil d’État (Consejo de Estado), por lo que se refiere a la posibilidad de volver a aplicar el artículo 25, equiparó la «amenaza renovada» a la «amenaza nueva», lo que me parece razonable habida cuenta de las razones mencionadas.

64.      Por otra parte, el artículo 25 del Código de fronteras Schengen no es suficientemente claro en otro punto fundamental que, en mi opinión, indica que la interpretación de la Comisión y de NW no se impone de forma evidente. En efecto, si se acepta la premisa mencionada en el punto 52 de las presentes conclusiones, según la cual los Estados miembros pueden restablecer de nuevo los controles fronterizos un cierto tiempo después de la expiración del plazo de seis meses previsto en el artículo 25, apartado 4, de dicho Código, se plantea entonces la cuestión fundamental de determinar cuál es la duración de este período. Dado que el citado Código no define —y si siquiera menciona— dicha duración, la interpretación propuesta por la Comisión y NW daría lugar, desde mi punto de vista, a un vacío legal y una inseguridad jurídica considerables, lo que refuerza el argumento dirigido a equiparar una amenaza renovada a una amenaza nueva por su naturaleza a efectos de la interpretación del artículo 25 de dicho Código.

65.      Aunque creo que el artículo 25 del Código de fronteras Schengen debe interpretarse en el sentido de que permite, en principio, que se vuelva a aplicar su apartado 1 en caso de amenaza renovada, considero, no obstante, que, cuando la amenaza grave de que se trate sea, en esencia, semejante a la amenaza grave anterior, el requisito de proporcionalidad establecido en el artículo 25, apartado 1, de dicho Código establece importantes limitaciones en este sentido, puesto que impone requisitos especialmente estrictos a efectos de la nueva aplicación.
d)      Sobre la necesidad de someter la nueva aplicación del artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen a criterios especialmente estrictos

66.      Es preciso recordar que, para aplicar y, por lo tanto, también para aplicar de nuevo el artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen, deben cumplirse todos los criterios sustantivos establecidos en dicho Código. Esto implica que se trate de una situación excepcional relacionada con la existencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave, que afecte a un interés fundamental de la sociedad, que la amplitud y la duración del restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores no excedan de lo que sea estrictamente necesario para responder a la amenaza grave y que los controles solo se restablezcan como último recurso. (42) En virtud del artículo  26 de dicho Código, el Estado miembro de que se trate debe evaluar la medida en que dicho restablecimiento puede responder correctamente a la amenaza para el orden público o la seguridad interior y la proporcionalidad de la medida en relación con dicha amenaza teniendo en cuenta, en particular, las repercusiones probables de la amenaza para el orden público o la seguridad interior y las repercusiones probables del restablecimiento de los controles en la libre circulación de las personas dentro del espacio sin controles en las fronteras interiores.

67.      A este respecto, considero, al igual que el Gobierno francés, que el requisito de proporcionalidad mencionado anteriormente supone que, cuando se prevea adoptar una medida de renovación de los controles en las fronteras interiores como consecuencia de la persistencia de una amenaza, la experiencia adquirida exige que el Estado miembro de que se trate evalúe con una precisión aún mayor la proporcionalidad estricta de la medida para demostrar la estricta necesidad del mantenimiento de  los controles. En otras palabras, habida cuenta del período durante el cual los controles ya se han aplicado, un Estado miembro que prevea volver a aplicar el artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen debe explicar, en particular, basándose en análisis concretos, objetivos y circunstanciados en la materia, por una parte, los motivos por los que la renovación de los controles sería adecuada, evaluando el grado de eficacia de la medida inicial de restablecimiento de los controles. Por otra parte, debe precisar por qué esta sigue siendo un medio necesario, explicando las razones por las que cualquier otra medida menos coercitiva sería insuficiente, como, por ejemplo, la utilización de controles policiales, (43) de informaciones, de la cooperación policial a nivel de la Unión y de la cooperación policial internacional. (44)

68.      Invito al Tribunal de Justicia a precisar en la futura sentencia este requisito de la mayor proporcionalidad. (45)

69.      La interpretación que propongo implica que, para apreciar la legalidad de una nueva aplicación del artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen en el supuesto de una  amenaza renovada, se compruebe si se cumple este requisito de la mayor proporcionalidad. (46) Por tanto, cuando se trate, como en los presentes asuntos, de una nueva aplicación efectuada varias veces de forma consecutiva, el requisito de la mayor proporcionalidad se vuelve aún más estricto con cada nueva aplicación.

70.      Más allá de los criterios sustantivos mencionados anteriormente, he de recordar además que el artículo  25 del Código de fronteras Schengen se inscribe asimismo en el marco de disposiciones de procedimiento que tienen por objeto, en particular, garantizar —en forma de un control efectuado por la Comisión— que se cumplan los criterios sustantivos cada vez que un Estado miembro prevea restablecer (o prorrogar o renovar) los controles en sus fronteras. (47)

71.      Así, en virtud del artículo 27 de este Código, antes de tomar la decisión de adoptar dicha medida, el Estado miembro debe notificar a la Comisión (y a los demás Estados miembros) los motivos de su decisión. Tras dicha notificación, la Comisión (o cualquier otro Estado miembro) «podrá» emitir un dictamen. Pues bien, si la Comisión alberga dudas respecto de la necesidad o la proporcionalidad del restablecimiento previsto de los controles fronterizos en las fronteras interiores, debe emitir un dictamen a tal efecto. Contrariamente a lo alegado por la Comisión en la vista, considero que de ello se desprende una obligación para dicha institución, y no solamente una facultad, de emitir un dictamen en tal situación. A mi modo de ver, esto se desprende del propio tenor del artículo 27, apartado 4, del Código de fronteras Schengen, en virtud del cual la Comisión siempre «podrá» emitir un dictamen sobre las notificaciones de los Estados miembros, mientras que el párrafo segundo de dicho apartado  dispone que la Comisión «emitirá» un dictamen a tal efecto si alberga dudas respecto de la necesidad o la proporcionalidad del restablecimiento previsto de los controles fronterizos en las fronteras interiores. El futuro de indicativo del único verbo, «emitir», se utiliza aquí para expresar el carácter obligatorio de la disposición, (48) lo que se desprende también, en esencia, del considerando  23 de dicho Código, según el cual el restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores por parte de un Estado miembro debe ser supervisado a escala de la Unión.

72.      A continuación, en virtud del artículo 27 del Código de fronteras Schengen, el dictamen de la Comisión (o de cualquiera de los demás Estados miembros) se someterá a consulta con objeto de organizar, si procede, una cooperación mutua entre los Estados miembros y examinar la proporcionalidad de las medidas en relación con las circunstancias que requieren el restablecimiento de los controles fronterizos y con las amenazas para el orden público o la seguridad interior. Si, más adelante, la Comisión sigue albergando dudas respecto de la legalidad de  los controles, podrá interponer un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo  258 TFUE.

73.      En resumen, la Comisión desempeña un papel importante a la hora de garantizar que el artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen se aplique, y se vuelva a aplicar, de una manera conforme con todos los criterios establecidos en dicha disposición. En este punto, he de observar que, en los presentes asuntos, la Comisión impugnó la legalidad de los controles establecidos por la República de Austria. Sin embargo, en la vista confirmó que, pese a ello, no había emitido un dictamen sobre las notificaciones que le había enviado el citado Estado miembro. En la medida en que la Comisión consideraba las notificaciones controvertidas infundadas, me parece lamentable que no desempeñase la función que le encomienda dicho Código. (49)

74.      Habida cuenta de todo lo anterior, si bien es cierto que la interpretación que propongo implica ciertamente que los controles  puedan, en determinadas circunstancias, superar el plazo de seis meses, este aspecto se ve no obstante compensado, por una parte, por la aplicación del principio de la mayor proporcionalidad y, por otra parte, por el control efectuado por la Comisión, que debe comprobar de forma exhaustiva si se cumple dicho requisito cada vez que se prevea volver a aplicar el artículo  25, apartado  1, del Código de fronteras Schengen.
e)      Conclusión

75.      Habida cuenta de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo  25, apartados  1 y 4, del Código de fronteras Schengen debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de que, tras expirar el período de seis meses previsto en el apartado  4 de dicho artículo, un Estado miembro siga estando expuesto a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, estas disposiciones no se oponen, con independencia del grado de similitud de la amenaza grave con la amenaza grave anterior, a que se vuelva a aplicar de forma consecutiva el artículo 25, apartado 1, de dicho Código, siempre que se cumplan todos los criterios previstos por el citado Código, en particular el de proporcionalidad. A este respecto, el principio de proporcionalidad implica que, cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior sea, en esencia, semejante a la amenaza grave anterior, el Estado miembro de que se trate deberá evaluar, con una precisión aún mayor, en función del período durante el cual ya se hayan aplicado los controles, la proporcionalidad estricta de la medida para demostrar la necesidad del mantenimiento de  los controles.
B.      Sobre la interpretación del artículo 21 TFUE, apartado 1, y del artículo 45 de la Carta (segundas cuestiones prejudiciales en los asuntos C‑368/20 y C‑369/20 y tercera cuestión prejudicial en el asunto C‑369/20)

76.      Mediante sus segundas cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión, establecido en el artículo  21 TFUE, apartado  1, y en el artículo  45, apartado  1, de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que comprende el derecho a no verse sometido a inspecciones de las personas en las fronteras interiores, sin perjuicio de las condiciones y excepciones establecidas en los Tratados y, en particular, en el Código de fronteras Schengen.

77.      Concretamente, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si, en el supuesto de que las disposiciones de dicho Código no se opongan al restablecimiento temporal de los controles fronterizos por un período que exceda de la duración máxima de seis meses prevista en el artículo  25, apartado  4, de dicho Código, tal restablecimiento podría no obstante dar lugar a una infracción de las disposiciones mencionadas. Considero que este no es el caso. (50)

78.      En efecto, el artículo 21 TFUE, apartado 1, dispone que todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. La sujeción a la que esta disposición supedita el ejercicio del derecho a circular también limita, teniendo en cuenta el artículo 52, apartado 2, de la Carta, el derecho a la libre circulación establecido en su artículo 45, apartado 1.

79.      De esta forma, aun suponiendo que la libertad de circulación establecida en el artículo  21 TFUE, apartado  1, y en el artículo  45, apartado  1, de la Carta, incluya el derecho a no verse sometido a inspecciones de las personas en las fronteras interiores, y que tales inspecciones constituyan, por lo tanto, un obstáculo a esta libertad, este derecho no puede considerarse incondicional.

80.      Cualquier obstáculo a la libre circulación previsto en estas disposiciones debe, no obstante, estar justificado y ser proporcionado. Pues bien, es preciso recordar que, en virtud del artículo  25 del Código de fronteras Schengen, el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores solo debe efectuarse como último recurso y en circunstancias excepcionales. Además, debe limitarse a lo estrictamente necesario para responder a amenazas graves contra el orden público o la seguridad interior. (51)

81.      Habida cuenta de estos elementos, considero que, en la medida en que el restablecimiento de los controles en las fronteras sea conforme con el Código de fronteras Schengen, un posible obstáculo al derecho a la libre circulación previsto en el artículo 21 TFUE, apartado 1, y en el artículo 45, apartado 1, de la Carta que resulte de dichos controles debe considerarse justificado y proporcionado y, por lo tanto, conforme con estas últimas disposiciones.

82.      Propongo, en consecuencia, que se responda a las segundas cuestiones prejudiciales que, cuando un Estado miembro someta a los ciudadanos de la Unión a inspecciones de las personas en las fronteras interiores de acuerdo con los requisitos establecidos en el Código de fronteras Schengen, estas inspecciones serán asimismo conformes con el artículo 21 TFUE, apartado 1, y con el artículo 45, apartado 1, de la Carta.

83.      De ello se desprende, además, por lo que se refiere a la tercera cuestión prejudicial, relativa a la posible imposición de una sanción por haber incumplido la obligación de presentar un pasaporte o un documento nacional de identidad, que esta no es, en estas circunstancias, contraria al Derecho de la Unión. (52)
V.      Conclusión

84.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria, Austria) del siguiente modo:
«1)      El artículo 25, apartados 1 y 4, del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de que, tras expirar el período de seis meses previsto en el artículo  25, apartado 4, de dicho Reglamento, un Estado miembro siga estando expuesto a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, estas disposiciones no se oponen, con independencia del grado de similitud de la amenaza grave con la amenaza grave anterior, a que se vuelva a aplicar de forma consecutiva el artículo 25, apartado 1, de dicho Reglamento, siempre que se cumplan todos los criterios previstos por el citado Reglamento, en particular el de proporcionalidad. A este respecto, el principio de proporcionalidad implica que, cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior sea, en esencia, semejante a la amenaza grave anterior, el Estado miembro de que se trate deberá evaluar, con una precisión aún mayor, en función del período durante el cual ya se hayan aplicado los controles, la proporcionalidad estricta de la medida para demostrar la necesidad del mantenimiento de  los controles.
2)      El artículo 21 TFUE, apartado 1, y el artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea deben interpretarse en el sentido de que, cuando un Estado miembro someta a los ciudadanos de la Unión a inspecciones de las personas en las fronteras interiores de conformidad con los requisitos establecidos en el Reglamento 2016/399, en su versión modificada por el Reglamento 2016/1624, estas inspecciones serán asimismo conformes con estas disposiciones y podrán, en su caso, ir acompañadas de una sanción.»

1      Lengua original: francés.

2      Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2016, L 77, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016 (DO 2016, L 251, p. 1) (en lo sucesivo, «Código de fronteras Schengen»).

3      Artículo 22 del Código de fronteras Schengen. 

4      Tal como yo lo he entendido, se trata, al menos, de la República Federal de Alemania, del Reino de Dinamarca, del Reino de Suecia y de la República Francesa, que son asimismo partes interesadas en los presentes asuntos (véase también, a este respecto, la lista de notificaciones disponible en la dirección https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/temporary-reintroduction-border-control_en). 

5      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006 por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2006, L 105, p. 1), en la versión modificada en último lugar por el Reglamento (UE) n.º 1051/2013, de 22 de octubre de 2013 (DO 2013, L 295, p. 1). Este Reglamento antecedió al Código de fronteras Schengen. No obstante, he de señalar que, según la información aportada por el Gobierno austriaco y por la Comisión, no es el artículo 29 del Reglamento n.º 562/2006, sino el artículo 25 de este Reglamento, el que se corresponde con el artículo 28 del Código de fronteras Schengen.

6      No obstante, he de señalar que, según la información aportada por el Gobierno austriaco y por la Comisión, no es el artículo 25, apartado 2, del Reglamento n.º 562/2006, sino el artículo 23 de este Reglamento, el que se corresponde con el artículo 25 del Código de fronteras Schengen.

7      Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Orden del Ministro Federal del Interior sobre el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores, BGBl. II, 98/2018).

8      Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Orden del Ministro Federal del Interior sobre el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores, BGBl. II, 274/2018).

9      Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Orden del Ministro Federal del Interior sobre el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores, BGBl. II, 114/2019).

10      En lo sucesivo, «Carta».

11      El órgano jurisdiccional remitente menciona, como base jurídica en Derecho austriaco de los controles fronterizos para el período controvertido, la Orden n.º 114/2019 (véanse los puntos 21 y 26 de las presentes conclusiones). Según la información facilitada por dicho órgano jurisdiccional, esta Orden solo estuvo en vigor hasta el 13 de noviembre de 2019, lo que implica que la segunda inspección controvertida, efectuada el 16 de noviembre de 2019, tuvo lugar después de esta fecha. En las peticiones de decisión prejudicial no se indica si el período de aplicación de dicha Orden se prolongó, pero, habida cuenta de las cuestiones prejudiciales planteadas en relación con la segunda inspección, presumo que sí.

12      Véase, a este respecto, la explicación del órgano jurisdiccional remitente, citada en el punto 22 de las presentes conclusiones.

13      Según la Comisión, una amenaza grave es previsible cuando el acontecimiento que requiere el restablecimiento de controles en las fronteras interiores sea previsible, como grandes acontecimientos deportivos, manifestaciones políticas o reuniones políticas de alto nivel [véase su Comunicación al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Gobernanza de Schengen — Refuerzo del espacio sin controles fronterizos en las fronteras interiores, de 16 de septiembre de 2011 [COM(2011) 561 final]]. Pues bien, no se discute que el artículo 25 del Código de fronteras Schengen también puede invocarse para luchar contra otro tipo de amenazas previsibles, incluidos ciertos movimientos migratorios y amenazas terroristas.

14      Una amenaza grave es imprevisible cuando los acontecimientos que requieren el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores sean imprevisibles por naturaleza. Podría tratarse, por ejemplo, de atentados terroristas u otros actos delictivos de gran envergadura. Tales sucesos requieren la adopción de todas las medidas posibles para garantizar la detención rápida de los autores de los actos de que se trate [véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Gobernanza de Schengen — Refuerzo del espacio sin controles fronterizos en las fronteras interiores, de 16 de septiembre de 2011 [COM(2011) 561 final]].

15      Véanse, a este respecto, los puntos 20, 21 y 26 de las presentes conclusiones. 

16      Por lo tanto, no se trata, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno alemán, de dos períodos distintos de dos años previstos, respectivamente, en el artículo 25, apartado 4, segunda frase, y en el artículo 29, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, sino de una única duración máxima aplicable solamente en caso de circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 29 de dicho Código. En efecto, como ya he explicado en el punto 31 de las presentes conclusiones, el restablecimiento de los controles con arreglo al artículo 29 del citado Código exige un procedimiento específico, que incluye una recomendación del Consejo a propuesta de la Comisión, ya que esta disposición presupone la existencia de circunstancias excepcionales que pongan en riesgo el funcionamiento general del espacio sin controles en las fronteras interiores como consecuencia de deficiencias graves persistentes en los controles de las fronteras exteriores. Si se considerase que, mediante el artículo 25, apartado 4, segunda frase, de dicho Código, un Estado miembro puede activar por sí solo una duración máxima de dos años, ello constituiría una elusión del procedimiento específico previsto en el artículo 29 del Código de fronteras Schengen, relativo a las circunstancias excepcionales.

17      Más concretamente, de los hechos de los litigios principales se desprende que, antes del restablecimiento de los controles que constituyeron el fundamento de la primera inspección controvertida, la República de Austria ya había restablecido tres veces consecutivas los controles por un período de seis meses basándose en dicho artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen. Por lo que se refiere a los controles que constituyeron el fundamento de la segunda inspección controvertida, esta era, pues, la quinta vez consecutiva que dicha disposición constituía la base jurídica de los controles (véanse, a este respecto, los puntos 20, 21 y 26 de las presentes conclusiones).

18      Más allá de esta cuestión, varias de las partes interesadas en los presentes asuntos se han pronunciado también sobre si el Código de fronteras Schengen permite a un Estado miembro acumular las diferentes duraciones máximas previstas por las distintas excepciones establecidas en los artículos 25 a 30 de dicho Código. Así, de los hechos controvertidos en los litigios principales se desprende que la República de Austria, en el momento en que se efectuaron las inspecciones controvertidas, había restablecido los controles en su frontera con la República de Eslovenia desde hacía aproximadamente cuatro años basándose en diversas disposiciones de dicho Código, a saber, en orden cronológico, fundamentalmente, sus artículos 28, 25, 29 y, por último, de nuevo, 25. Habida cuenta de la interpretación que propongo del artículo 25, apartado 1, de dicho Código, no me parece necesario pronunciarme sobre este punto para responder de forma útil a las cuestiones prejudiciales.

19      Véanse el artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen («[…] mientras se prevea que persiste la amenaza grave […] para responder a la amenaza grave») y el artículo 26, párrafo primero, de dicho Código («evaluará […] la proporcionalidad de la medida en relación con dicha amenaza») (el subrayado es mío). 

20      Véase el artículo 25, apartado 3, del Código de fronteras Schengen («Cuando la amenaza grave […] persista») (el subrayado es mío).

21      Véanse, en este sentido, los artículos 27, apartado 1, letra a), y 28, apartado 1.

22      Como explicaré en el punto 63 de las presentes conclusiones, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia) se ha pronunciado sobre una cuestión semejante a las cuestiones prejudiciales planteadas en los presentes asuntos. A este respecto, es preciso observar que, al interpretar el artículo 25 del Código de fronteras Schengen, estableció una distinción análoga entre «una nueva amenaza» y una «amenaza renovada», lo que se corresponde, en esencia, tal como entiendo estos términos, con la distinción utilizada en las presentes conclusiones entre una amenaza nueva por su naturaleza y una amenaza renovada. 

23      Es preciso observar que el contenido de las notificaciones de la República de Austria a la Comisión, remitidas con arreglo al artículo 27 del Código de fronteras Schengen y que sirven de base a los controles, no se describe en las peticiones de decisión prejudicial. Sin embargo, dichas notificaciones fueron presentadas por la Comisión. A este respecto, sin que sea necesario pronunciarse sobre la justificación de todo el período durante el cual la República de Austria restableció los controles fronterizos, basta con señalar que, por lo que se refiere a la justificación de los controles que constituyeron el fundamento de las inspecciones controvertidas, de la notificación de 8 de abril de 2019, relativa a los controles efectuados durante el período de seis meses comprendido entre el 13 de mayo de 2019 y el 12 de noviembre de 2019, período en el que se llevó a cabo la primera inspección controvertida, se desprende que dichos controles fueron consecuencia, en particular, de movimientos migratorios hacia Europa y de movimientos secundarios, de la amenaza latente del terrorismo en toda la Unión, y de los recientes acontecimientos en los Balcanes occidentales. Pues bien, estas mismas razones habían sido invocadas en la notificación de 10 de octubre de 2018, relativa al período previo de controles de seis meses. De igual modo, de la notificación de 10 de octubre de 2019, relativa al período de controles comprendido entre el 13 de noviembre de 2019 y el 12 de mayo de 2020, período en el que se efectuó la segunda inspección controvertida, se desprende que dichos controles vinieron motivados, por su parte, por razones similares (movimientos migratorios hacia Europa y movimientos secundarios).

24      Véanse el punto 41 de las presentes conclusiones. 

25      Esta lectura se vería, por lo demás, corroborada por el hecho de que el Código de fronteras Schengen, al prever, en su artículo 25, apartado 3, la posibilidad de prorrogar los controles que han sido restablecidos, exige, en efecto, que los Estados miembros «[tengan] en cuenta […] cualquier elemento nuevo». Dicho Código toma así en consideración el hecho de que la amenaza grave específica que, en un primer momento, justificó el restablecimiento de los controles, puede desarrollarse con el tiempo y, por ello, también permanecer en el tiempo. Pues bien, a pesar de ello, el artículo 25, apartado 4, primera frase, de dicho Código fija una duración máxima, lo que reforzaría la idea de que tal duración es absoluta y no puede aplicarse varias veces consecutivas.

26      Véase el artículo 23, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento. 

27      Reglamento (UE) n.º 1051/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Reglamento n.º 562/2006 con el fin de establecer normas comunes relativas al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales (DO 2013, L 295, p. 1).

28      Es preciso observar que los trabajos preparatorios relativos a estos límites podrían interpretarse en el mismo sentido. Así, en la negociación que dio lugar a la adopción de estos plazos, la cuestión de las amenazas persistentes fue señalada por algunas delegaciones en el seno del Consejo, y se propuso suprimir los plazos propuestos por la Comisión, los cuales se corresponden con los plazos adoptados, alegando que los controles deberían mantenerse mientras persista la amenaza detectada (véanse https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15780‑2011-INIT/en/pdf y https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15853‑2011-INIT/en/pdf). Pues bien, esta propuesta de modificación no se adoptó. Dicho esto, procede señalar, no obstante, que la razón por la que no se adoptó la modificación propuesta no se desprende, a mi leal saber y entender, de los trabajos preparatorios.

29      Véase la Recomendación (UE) 2017/1804 de la Comisión, de 3 de octubre de 2017, relativa a la aplicación de las disposiciones del Código de fronteras Schengen sobre la reintroducción temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores en el espacio Schengen, de la que se desprende que, a tenor del considerando 4, «aunque en la inmensa mayoría de los casos los límites temporales vigentes han resultado suficientes, los acontecimientos recientes han puesto de manifiesto que determinadas amenazas graves para el orden público o la seguridad interior, tales como las amenazas terroristas o los movimientos secundarios importantes e incontrolados dentro de la Unión, pueden persistir mucho más allá de [dichos] períodos». 

30      Dicho lo anterior, he de subrayar que, mediante esta consideración, no he examinado si la situación controvertida en los litigios principales correspondía a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior para la que los controles en las fronteras serían estrictamente necesarios. Esta apreciación incumbe al órgano jurisdiccional remitente.

31      Véanse asimismo las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en los asuntos Comisión/Polonia (Mecanismo de reubicación temporal de solicitantes de protección internacional), Comisión/Hungría (Mecanismo de reubicación temporal de solicitantes de protección internacional) y Comisión/República Checa (Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional) (C‑715/17, C‑718/17 y C‑719/17, EU:C:2019:917), punto 202.

32      Véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2020, La Quadrature du Net y otros (C‑511/18, C‑512/18 y C‑520/18, EU:C:2020:791), apartados 134 a 138, en la que el Tribunal de Justicia declaró, a la luz del artículo 4 TUE, apartado 2, que el objetivo de protección de la seguridad nacional puede justificar medidas que supongan injerencias en los derechos fundamentales más graves que las que podrían justificar objetivos de lucha contra la criminalidad y de protección de la seguridad pública. Así, el Tribunal de Justicia subrayó que, si bien la duración de cada requerimiento que suponga una injerencia no puede exceder de un período de tiempo previsible, no cabe excluir que una injerencia pueda renovarse, debido a la persistencia de una amenaza grave para la seguridad nacional.

33      De los considerandos 1 y 2 del Reglamento n.º 1051/2013, que introdujo las duraciones máximas, se desprende que el legislador, con dichas modificaciones, quiso garantizar el carácter excepcional de los controles y el respeto del principio de proporcionalidad, habida cuenta de la repercusión que el restablecimiento de controles puede tener en todas las personas que tienen derecho a desplazarse en el espacio Schengen sin controles en las fronteras interiores. En este contexto general, se establecieron plazos máximos, puesto que «la duración de cualquier restablecimiento temporal de tales medidas [debe] limitarse a lo estrictamente necesario para responder a amenazas graves contra el orden público o la seguridad interior».

34      A todos los efectos útiles he de añadir que la Comisión propuso, en 2017, aumentar los plazos establecidos en el Código de fronteras Schengen [véase COM(2017) 571 final]. En particular, propuso prolongar el plazo de seis meses previsto en el artículo 25, apartado 4, de dicho Código a un año y, en caso de circunstancias excepcionales, hasta a dos años.

35      Véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2019, E. P. (Amenaza para el orden público) (C‑380/18, EU:C:2019:1071), apartados 44 y 45.

36      Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, Neptune Distribution (C‑157/14, EU:C:2015:823), apartado 75 y jurisprudencia citada.

37      Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 48 y jurisprudencia citada.

38      He de subrayar que, si el Tribunal de Justicia estimara que el artículo 25 del Código de fronteras Schengen deja claro este punto, se plantearía entonces la cuestión de si dicho artículo tiene suficientemente en cuenta las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 72 TFUE o del artículo 4 TUE, apartado 2, y, por lo tanto, si dicho artículo 25 es válido o, por el contrario, debería dejarse sin aplicar. Véase, a este respecto, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), apartados 212 a 216 y jurisprudencia citada.

39      O tomemos el ejemplo de una crisis migratoria, expuesto por el Gobierno alemán en la vista. ¿Es posible hablar de una nueva amenaza, por ejemplo cuando solo el número de migrantes que cruzan la frontera de manera ilegal aumenta? ¿Este número debe llegar a ser considerablemente mayor? Pero ¿en qué momento se alcanza el umbral de lo que es considerablemente mayor? ¿Dicho umbral puede ser del 20 % o un número mayor no es suficiente y el peligro debe proceder de una fuente diferente? ¿Qué sucede si el número disminuye, pero aparece una nueva fuente de peligro, por ejemplo, si los servicios de inteligencia informan de la presencia de un número cada vez mayor de sospechosos de terrorismo entre los migrantes?

40      Sobre este punto, la Comisión precisó, en esencia, en la vista que, en su opinión, el elemento clave para calificar una amenaza de nueva es si esta es nueva por su naturaleza. Es preciso observar que, si bien el artículo 25 del Código de fronteras Schengen permite ciertamente que se vuelva a aplicar su apartado 1 en el caso de esta amenaza nueva por su naturaleza (véase a este respecto el punto 43 de las presentes conclusiones), el Código de fronteras Schengen no contiene ningún elemento que permita suponer que es este criterio, que me parece además arbitrario y excesivamente restrictivo habida cuenta de los puntos 61 y 62 de las presentes conclusiones, el que será clave para que se vuelva a aplicar el artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen. 

41      Véanse la resolución n.º 415291, de 28 de diciembre de 2017, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) y otros, apartados 7 y 8, y la resolución n.º 425936, de 16 de octubre de 2019, ANAFE y Groupe d’information et de soutien aux émigrés (GISTI), apartados 6 y 7, en relación con las decisiones de las autoridades francesas de restablecer los controles fronterizos en las fronteras interiores terrestres con Bélgica, Luxemburgo, Alemania, la Confederación Suiza, Italia y España, así como en las fronteras aéreas y marítimas, del 1 de noviembre de 2017 al 30 de abril de 2018 y del 1 noviembre de 2018 al 30 de abril de 2019.

42      Véanse el artículo 25, apartados 1 y 2, y los considerandos 22, 23 y 27 del Código de fronteras Schengen. 

43      A este respecto, es preciso recordar, por una parte, que, en virtud del artículo 23, letra a), del Código de fronteras Schengen, la ausencia de controles en las fronteras interiores prevista en el artículo 22 de dicho Código no afecta al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, en la medida en que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas, y este punto también es aplicable a las zonas fronterizas. Por otra parte, con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 177; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35), los Estados miembros siguen siendo competentes para verificar que los ciudadanos de la Unión que residen en su territorio están en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos.

44      Es preciso subrayar, a este respecto, que el sentimiento de seguridad de la población no basta ciertamente para justificar que se aplique (o que se vuelva a aplicar) el artículo 25, apartado 1, del Código de fronteras Schengen. Cabe destacar asimismo que, de manera general, siempre existirán amenazas contra los Estados miembros y que la existencia de una amenaza tampoco basta, por lo tanto, para aplicar (de nuevo) el artículo 25, apartado 1, de dicho Código. Como se desprende del punto 66 de las presentes conclusiones, la (nueva) aplicación de esta disposición exige una amenaza real, actual y suficientemente grave para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro, y se trata, por lo tanto, de supuestos excepcionales claramente delimitados [véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional), C‑808/18, EU:C:2020:1029, apartado 214 y jurisprudencia citada, relativa al artículo 72 TFUE].

45      Este requisito de la mayor proporcionalidad permite distinguir una prórroga de los controles en el sentido del artículo 25, apartados 3 y 4, del Código de fronteras Schengen, que se permite en el plazo de seis meses previsto en este último apartado, de una nueva aplicación del artículo 25, apartado 1, de dicho Código. A este respecto, no estoy seguro de compartir la interpretación defendida por los Gobiernos austriaco y danés. Según este último Gobierno, dado que una amenaza es un fenómeno dinámico y en constante evolución, una nueva evaluación de la amenaza, efectuada varios meses después de la anterior y que concluyese que persistía una amenaza grave para el orden público o la seguridad pública interior, representaría una nueva amenaza que justificaría una nueva aplicación del artículo 25, apartado 1, aunque solo sea porque tiene lugar en otro momento. El Gobierno austriaco ha formulado alegaciones similares. A mi modo de ver, esta interpretación parece vulnerar el efecto útil de la duración máxima de seis meses prevista en el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen y, por lo tanto, violar el principio de proporcionalidad, en la medida que no parece tener suficientemente en cuenta la eficacia de la medida inicial (véase el punto 67 de las presentes conclusiones).

46      Es preciso indicar que, al aplicar este requisito de una mayor proporcionalidad, no cabe excluir que la experiencia ya adquirida mediante los controles no sea pertinente, o que su importancia sea relativamente menor. Así sucederá cuando la amenaza renovada difiera de la amenaza anterior de modo que la experiencia ya adquirida no tenga, en la práctica, una importancia fundamental para combatir dicha amenaza. 

47      Véase, en este sentido, el considerando 23 del Código de fronteras Schengen. 

48      Véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2020, X (Orden de detención europea — Doble tipificación) (C‑717/18, EU:C:2020:142), apartado 20.

49      Dicho esto, he de añadir que el hecho de que la Comisión emitiese o no un dictamen no afecta a la legalidad de los controles, de manera que la falta de dictamen no haría que los controles resultasen automáticamente legales. 

50      No se precisa en las peticiones de decisión prejudicial si NW es ciudadano de la Unión, pero, en vista de que las cuestiones prejudiciales planteadas tienen por objeto disposiciones aplicables a los ciudadanos de la Unión, presumo que así es.

51      Véanse los considerandos 21 a 23 del Código de fronteras Schengen, así como mi análisis efectuado en el epígrafe A de las presentes conclusiones.

52      Véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Touring Tours und Travel y Sociedad de transportes (C‑412/17 y C‑474/17, EU:C:2018:1005), apartado 72.