CELEX: 61985CC0416
Language: da
Date: 1987-12-02 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 2. december 1987. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland. # Merværdiafgift - nulsatser. # Sag 416/85.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61985C0416

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 2. december 1987.  -  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DET FORENEDE KONGERIGE STORBRITANNIEN OG NORDIRLAND.  -  MERVAERDIAFGIFT - NULSATS.  -  SAG 416/85.  

Samling af Afgørelser 1988 side 03127

Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++  Hoeje Domstol .  1 . Denne traktatbrudssag mod Det Forenede Kongerige drejer sig om betingelserne for at anvende artikel 28, stk . 2, i Raadets sjette direktiv 77/388 af 17 . maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter ( 1 ). Kommissionen goer i det vaesentlige gaeldende, at Det Forenede Kongerige paa en raekke goder og tjenesteydelser anvender en "nulsats", som ikke er begrundet i "noeje definerede sociale hensyn til fordel for den endelige forbruger", jfr . henvisningen i sjette direktivs artikel 28, stk . 2, til artikel 17, sidste led, i Raadets andet direktiv af 11 . april 1967 ( 2 ).  2 . Raadets sjette momsdirektiv er et led i den harmoniseringsproces, der blev indledt i april 1967 med vedtagelsen af de to foerste direktiver ( 3 ) om harmonisering af lovgivningerne om omsaetningsafgifter . Det skal dog naevnes, at disse afgifter paa intet tidspunkt har haft samme betydning i Det Forenede Kongerige som i de oprindelige EF-medlemsstater, og at de heller ikke har haft samme form af en kumulativ flerledsafgift ( 4 ). Ved de to foerste direktiver blev der saaledes "uden samtidig harmonisering af afgiftssatserne og afgiftsfritagelserne" ( 5 ) indfoert en "generel forbrugsafgift" ( 6 ). Hovedsigtet med Raadets sjette direktiv ( 7 ) ( herefter benaevnt "direktivet "), som blev udstedt 10 aar senere, var at give Faellesskabet "egne indtaegter", som bl.a . omfatter "indtaegter, som hidroerer fra mervaerdiafgiften, og som opnaas ved anvendelse af en faelles sats paa et beregningsgrundlag, der fastsaettes paa samme maade og efter faellesskabsregler" ( 8 ).  3 . I direktivets artikler 13-16 opstilles der en raekke faelles afgiftsfritagelser "med henblik paa en sammenlignelig opkraevning af de egne indtaegter i samtlige medlemsstater" ( 9 ). I en overgangsperiode giver direktivets artikel 28 desuden medlemsstaterne ret til paa visse naermere betingelser bl.a . at opretholde de reducerede satser og fritagelser, som var gaeldende den 31 . december 1975, og som opfylder betingelserne i andet direktivs artikel 17, sidste led ( herefter benaevnt "artikel 17 "). Man valgte at lade denne mulighed staa aaben, fordi det var "uomgaengeligt noedvendigt at fastsaette en overgangsperiode, der goer det muligt gradvist at tilpasse de nationale lovgivninger paa de paagaeldende omraader" ( 10 ).  4 . Det nulsatssystem, denne sag drejer sig om, blev indfoert under henvisning til artikel 28, stk . 2, men det er opbygget paa en anden maade end den i artiklen omhandlede afgiftsfritagelse . Det, der omtales i artiklen, er nemlig "fritagelser med tilbagebetaling af den i tidligere omsaetningsled erlagte afgift", og disse fritagelser finder sted ved salg i detailleddet . I de tidligere omsaetningsled skal enhver afgiftspligtig person, jfr . direktivets artikel 4, bringe afgiften i anvendelse . Kun en detailhandler, der saelger et afgiftsfritaget produkt til en "endelig forbruger", undlader at fakturere den af ham betalte moms og faar afgiften godtgjort af afgiftsmyndighederne . Et nulsatssystem virker derimod paa den maade, at der i en national lovgivning er fastsat en teoretisk afgiftssats - en nulsats - for en raekke goder og tjenesteydelser, saaledes at der rent faktisk ikke opkraeves moms, hverken ved leveringen eller i tidligere omsaetningsled . Herefter er der naturligvis intet afgiftsbeloeb, som skal godtgoeres detailhandleren . Kommissionen har oplyst, at nulsatserne omfatter ca . 35% af husholdningernes private forbrug i Det Forenede Kongerige og 33% i Irland . Den irske regering har bestridt rigtigheden af dette tal og har anfoert, at der er tale om 25 %. Der anvendes nulsatser i tre andre medlemsstater, men kun i meget ringe omfang og specielt til fordel for dagspressen .  5 . Lad mig straks sige, at Kommissionen ikke anfaegter selve nulsatssystemet, som den anser for at svare til det fritagelsessystem, hvorefter afgiften godtgoeres . Kommissionen goer derimod gaeldende, at anvendelsen af nulsatserne paa nogle af de kategorier af goder og tjenesteydelser ( 11 ), der er opregnet i "Value Added Tax Act 1983", ikke er i overensstemmelse med de kriterier, der opstilles i andet direktivs artikel 17 . Kommissionen har medgivet, at nulsatserne ikke har indvirkning paa Faellesskabets egne indtaegter, men den har anfoert, at den "med henblik paa etableringen af Det Indre Marked, afskaffelsen af de afgiftsmaessige graenser mellem landene og den gradvise harmonisering af momssatserne ..." har til hensigt, "som et led i sin generelle politik paa skatte - og afgiftsomraadet, der gaar ud paa, at alle nulsatser og afgiftsfritagelser ( med godtgoerelse af erlagt afgift ) afskaffes fuldstaendigt, at begraense anvendelsen af nulsatser til transaktioner, som er i overensstemmelse med kriterierne i sjette direktivs artikel 28, stk . 2 ".  6 . Efter Kommissionens opfattelse boer man - ved afgoerelsen af, hvor langt tilbage i omsaetningskaeden en nulsats kan gaelde, hvis den skal vaere til fordel for den endelige forbruger - kun tage de led i betragtning, hvor der er tale om "egentlige raa - og hjaelpestoffer" i produktionen eller distributionen af et endeligt produkt, som kan fritages for afgiften efter kriterierne i artikel 28, stk . 2 . Kommissionen har endvidere anfoert, at kun den, der erhverver goder eller tjenesteydelser uden at have ret til at faa afgiften godtgjort, kan betegnes som endelig forbruger .  7 . Det Forenede Kongeriges regering har gjort indsigelse mod denne definition under henvisning til, at den endelige forbruger er den, der befinder sig i sidste led i en produktions - eller distributionskaede . Desuden er det ikke noedvendigt, at fordelen direkte eller udelukkende opnaas af den endelige forbruger . Det maa vaere tilstraekkeligt, at denne opnaar en indirekte fordel, navnlig i form af en nedsaettelse af den endelige pris . Den sagsoegte medlemsstat har henvist til, at den har et vidt skoen med hensyn til fastlaeggelsen af sin socialpolitik, og dermed ogsaa med hensyn til, hvilke foranstaltninger der opfylder kravet om "noeje definerede sociale hensyn ". Selv om Kommissionen ikke har bestridt, at Det Forenede Kongerige har et saadant skoen, har den dog gjort gaeldende, at Domstolens proevelse maa foere til, at det fastslaas, at foranstaltningerne i det konkrete tilfaelde er uberettigede eller ikke staar i rimeligt forhold til de paaberaabte sociale hensyn, idet det maa tilkomme Domstolen at fastlaegge selve begrebets EF-retlige indhold .  8 . Det Forenede Kongerige har - mere generelt - anfoert, at Kommissionen ved at benytte traktatbrudsproceduren i virkeligheden soeger at omgaa bestemmelserne i artikel 28, hvorefter Raadet med enstemmighed traeffer afgoerelse om at afskaffe de i artiklen naevnte afgiftsfritagelser . Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse illustreres dette af Kommissionens udtalelser om, at "anvendelsen af nulsatssystemet er en af forhindringerne paa vejen henimod ensartede momssatser ". Det Forenede Kongerige har endvidere anfoert, at dets vurdering af Kommissionens virkelige bevaeggrunde stoettes af, at Kommissionen erkender, at nulsatserne ikke har indvirkning paa Faellesskabets egne indtaegter, netop paa grund af den ordning, der er indfoert ved artikel 28, stk . 2, sidste punktum, hvorefter det skal sikres, at "de afgiftspligtige personer (( angiver )) de noedvendige oplysninger for beregningen af egne indtaegter hidroerende fra (( de afgiftsfritagne )) transaktioner ". Det Forenede Kongerige har endvidere anfoert, at Kommissionen, da den anlagde sagen, endnu ikke havde stillet forslag over for Raadet om en gradvis afskaffelse som omhandlet i artiklen . I denne sammenhaeng boer det naevnes, at saadanne forslag er blevet fremsat under sagens behandling ( 12 ).  9 . Lad mig straks sige, at disse indsigelser vedroerende Kommissionens eventuelle bevaeggrunde ikke forekommer at vaere relevante for den opgave, Domstolen skal loese . Det er naeppe noedvendigt at minde om, at Kommissionen - som Traktaternes vogter - har et fuldstaendig frit skoen med hensyn til anlaeg af traktatbrudssager, og at det "tilkommer ... Kommissionen at vaelge tidspunktet for indbringelsen af en sag for Domstolen" ( 13 ). Desuden har Domstolen netop til opgave at afgoere, om en medlemsstat har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til gaeldende ret, jfr . at Domstolen i sagen Parlamentet mod Raadet - hvor Raadet gjorde gaeldende, at Parlamentet benyttede passivitetssoegsmaalet til at forfoelge politiske formaal - udtalte :  "Man kan ikke for en af ... (( faellesskabsinstitutionerne )) begraense udoevelsen af denne ret (( til at anlaegge et passivitetssoegsmaal )) uden at skade dens institutionelle stilling, som Traktaten ... har villet indfoere" ( 14 ).  Raadets afvisningspaastand i denne forbindelse kunne derfor ikke tages til foelge, og dette var i overensstemmelse med generaladvokatens forslag til afgoerelse, hvori det hed :  "Det er ikke Domstolens opgave at tage stilling til, om soegsmaalet har et politisk sigte . Der foeres her en retssag for Domstolen, hvorunder der i overensstemmelse med retsplejens regler skal tages stilling til et retsspoergsmaal, nemlig omfanget af de pligter, der paahviler en faellesskabsinstitution . Sagen skal afgoeres i henhold til de bestemmelser, der gaelder herom, navnlig bestemmelserne i Traktaten af 25 . marts 1957 om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab . Det er af hensyn til Faellesskabet, at sagen foeres, da raekkevidden af de involverede parters rettigheder og forpligtelser i henhold til faellesskabsretten herved fastslaas" ( 15 ).  Paa baggrund af disse principielle udtalelser - hvori det fremhaeves, at sagsanlaeg ved Domstolen er af objektiv karakter - er det muligt at foretage en korrekt bedoemmelse af, hvilken vaegt der maa tillaegges den sagsoegte medlemsstats argumentation i denne forbindelse . Selv om Kommissionen i denne sag har udtalt sig i ret generelle vendinger om de interesser, der efter dens opfattelse staar paa spil, staar det dog fast, at dens soegsmaal klart retter sig mod en overtraedelse af sjette direktivs artikel 28, sammenholdt med andet direktivs artikel 17 . Det er da ogsaa udelukkende paa grundlag af disse bestemmelser, at Domstolen kan afgoere, om den sagsoegte medlemsstat har gjort sig skyldig i et traktatbrud . Selv om sjette direktiv udtrykkeligt bestemmer, at det tilkommer Raadet at traeffe afgoerelse om at ophaeve de undtagelsesforanstaltninger, som er indfoert i medfoer af artikel 28, forudsaetter en opretholdelse af foranstaltningerne, indtil en saadan afgoerelse er truffet, at de er i overensstemmelse med artiklens bestemmelser . Det naeste skridt maa derfor vaere at tage stilling til, om dette er tilfaeldet .  I - Noeje definerede sociale hensyn til fordel for den endelige forbruger  10 . Lad mig foerst understrege, at "noeje definerede sociale hensyn" og "til fordel for den endelige forbruger" ikke kan opfattes som alternative betingelser . Den ene betingelse vedroerer nemlig foranstaltningernes formaal, mens den anden angaar spoergsmaalet om, i hvis interesse de traeffes . Betingelserne maa saaledes vaere kumulative . Desuden er der intet grundlag for at anlaegge en vid fortolkning af en bestemmelse om, at der kan goeres undtagelse fra reglerne om det ensartede beregningsgrundlag for momsen .  A - "Noeje definerede sociale hensyn"  11 . Parterne er enige om, at medlemsstaterne har et frit skoen med hensyn til fastlaeggelsen af deres socialpolitik . Kommissionen har dog anfoert, at det tilkommer Domstolen at fastlaegge det EF-retlige indhold af begrebet "noeje definerede sociale hensyn", hvilket i det foreliggende tilfaelde maa foere til, at det fastslaas, at de trufne foranstaltninger ikke er klart afgraensede, at de er ubegrundede eller ikke staar i et rimeligt forhold til de hensyn, der paaberaabes .  12 . Anvendelse af et nulsatssystem kan medfoere en lettelse af afgiftsbyrden for de daarligst stillede befolkningsgrupper, men det kan lige saa vel taenkes, at medlemsstaterne ogsaa tager afgiftsmaessige foranstaltninger i brug for at tilgodese stoerstedelen af befolkningens behov . Med hensyn til det her omhandlede begreb vil jeg ikke mene, at det kan vaere Domstolens opgave at efterproeve, om medlemsstaternes afgoerelser er hensigtsmaessige, jfr . Domstolens udtalelser om "hensynet til den offentlige saedelighed" i forbindelse med frie varebevaegelser :  "Det tilkommer principielt hver medlemsstat at fastlaegge kravene til den offentlige saedelighed inden for sit omraade i overensstemmelse med sine egne vaerdinormer og i den af staten valgte form" ( 16 ).  Jeg foreslaar, at samme fremgangsmaade benyttes i denne sag . Hvis medlemsstaterne nemlig kan begraense et grundlaeggende princip som de frie varebevaegelser paa den maade, maa der kunne gives dem tilsvarende befoejelser, naar der er tale om midlertidige undtagelser fra det ensartede beregningsgrundlag for momsen, uden at sammenhaengen i Faellesskabets retsorden derved bringes i fare .  13 . Af hensyn til overholdelsen af direktivet maa Domstolens proevelsesret dog omfatte tilfaelde, hvor medlemsstaternes udoevelse af deres befoejelser paa omraadet - helt uden sammenhaeng med de forhold, der er tale om - hindrer faellesskabsbestemmelsen i at virke efter hensigten . Jeg skal derfor foreslaa, at Domstolen kun statuerer traktatbrud, naar formaalet med de trufne foranstaltninger helt aabenbart er et andet end at tilgodese befolkningens fundamentale - det vaere sig individuelle eller kollektive - behov .  B - "Den endelige forbruger"  15 . Den endelige forbruger maa efter min opfattelse kunne defineres som den, der erhverver et gode eller en tjenesteydelse til personlig brug og ikke til oekonomisk virksomhed, jfr . definitionen af afgiftspligtige personer i direktivets artikel 4 . Sondringen mellem en afgiftspligtig person og en endelig forbruger beror paa, at foerstnaevnte udfoerer transaktioner mod vederlag, mens sidstnaevnte erhverver goder eller tjenesteydelser til eget brug . Sondringen har den vaesentlige konsekvens inden for afgiftssystemet, at en afgiftspligtig person principielt kan fradrage den betalte moms, mens den endelige forbruger maa baere afgiften, "da der ikke findes nogen senere omsaetning, som indebaerer en pris" ( 17 ). Denne konsekvens kan ikke lades ude af betragtning, naar der er tale om en nulsats . I dette tilfaelde er det den endelige forbruger, som skulle have betalt momsen efter en positiv sats uden mulighed for fradrag . Jeg mener ikke, at den synsvinkel, definition ses ud fra, er for snaever . Tvaertimod er den i noeje overensstemmelse med en afgiftsmaessig fortolkning, som inden for rammerne af momsbestemmelserne er den eneste, som svarer til de kategorier, der opereres med . Det er da ogsaa denne fortolkning, der fremgaar af artikel 3 i forslaget til sekstende momsdirektiv ( 18 ):  "Ved anvendelsen af dette direktiv forstaas ved :  a ) "endelig forbruger ":  1 ) en person, som med hensyn til en indfoerselstransaktion vedroerende de i artikel 2 omhandlede goder, ikke betragtes som afgiftspligtig som omhandlet i artikel 4 i Raadets direktiv 77/388/EOEF;  2 ) en afgiftspligtig, der ikke ved erhvervelsen af et gode har haft ret til fradrag for mervaerdiafgift ".  C - "Til fordel for" den endelige forbruger : begrebet fordel  15 . Til slut skal jeg behandle begrebet fordel, der benyttes i artikel 17, hvori det hedder, at afgiftsfritagelserne skal vaere "til fordel for den endelige forbruger ". Hvis der er tale om en "normal" afgiftsfritagelse, er fordelen en foelge af, at der ikke opkraeves moms i detailleddet . Fordelen er i alt vaesentligt den samme i nulsatssystemet, nemlig at forbrugeren ikke betaler moms . Anvendelsen af nulsatser i de forudgaaende omsaetningsled indebaerer ikke nogen yderligere afgiftsmaessig fordel for forbrugeren, idet denne under alle omstaendigheder ikke skal svare moms . Som Kommissionen har anfoert, maa man dog acceptere en nulsats i tidligere omsaetningsled, for saa vidt som der er tale om netop det produkt, som er bestemt til at blive erhvervet af den endelige forbruger, og som der gaelder en nulsats for .  16 . Spoergsmaalet er herefter, om man kan gaa et skridt videre og laegge vaegt paa den indirekte fordel, som efter Det Forenede Kongeriges opfattelse foelger af at anvende en nulsats paa raa - og hjaelpestoffer til fremstilling af goder, som er omfattet af en nulsats . Her er der grund til at fremhaeve, at der set under en afgiftsmaessig synsvinkel ikke opstaar en saadan fordel, naar der gaelder en nulsats for den endelige forbruger, idet en udvidelse af nulsatsen til ogsaa at omfatte tidligere omsaetningsled ikke har indvirkning paa afgiftsbyrden for forbrugeren, som under alle omstaendigheder nyder godt af en nulsats . Den eneste fordel for forbrugeren vil saaledes vaere en eventuel nedsaettelse af produktets kostpris som foelge af mindre likviditetsbehov og lavere generalomkostninger, naar der ikke skal svares moms af raa - og hjaelpestofferne med en positiv sats . Disse foelgevirkninger, som fremgaar af en oekonomisk analyse, maa imidlertid betragtes med en vis forsigtighed, fordi de varierer med tidsfristerne for at foretage fradrag, producenternes og forhandlernes stoerrelse og struktur, kreditgivningen mellem virksomhederne osv . Naar der er tale om saa komplicerede foelgevirkninger, maa det efter min opfattelse vaere paa sin plads at indtage en temmelig forsigtig holdning i denne henseende ved afgoerelsen af, om der opstaar en "fordel for den endelige forbruger" i artikel 17' s forstand . I det omfang, hvor selve det forhold, at kostprisen bliver lavere, kan medfoere en fordel for den endelige forbruger - ganske vist i forskelligt omfang - vil jeg dog foreslaa, at Domstolen ikke forkaster princippet om, at nulsatser kun kan anvendes for raa - og hjaelpestoffer, som direkte og udelukkende anvendes til fremstilling af et produkt, der med rette er omfattet af en nulsats .  17 . Efter denne gennemgang af de betingelser, som er opstillet i bestemmelsen, kan vi nu gaa over til spoergsmaalet om, hvorvidt de konkrete foranstaltninger er i overensstemmelse med betingelserne .  II - Gennemgang af de anfaegtede nulsatser  A - Kategori 1 i fortegnelsen i bilag 5 til Value Added Tax Act - Levnedsmidler  18 . Nulsatsen for denne kategori af produkter omfatter foder, froe og andet planteformeringsmateriale samt levende dyr af arter, som anvendes til eller frembringer levnedsmidler . Disse forskellige produkter indgaar som raa - og hjaelpestoffer i produktionen af levnedsmidler, som er omfattet af en nulsats, der ikke anfaegtes . Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at nulsatsen for denne kategori af produkter umiddelbart er til fordel for de endelige forbrugere, som selv anvender produkterne til fremstilling af madvarer . Endvidere indebaerer nulsatsen generelt en likviditetsforbedring for landbrugerne, og den kan ogsaa have indvirkning paa foedevarepriserne .  19 . Selv om dette sidste argument som allerede naevnt maa betragtes med en vis forsigtighed, kan det ikke udelukkes, at en afgiftsbelastning af disse produkter kan have negative konsekvenser for foedevarepriserne, hvor prisstigninger er saerlig "maerkbare", naar der er tale om endelige forbrugere . Det skal bemaerkes, at alle de her omhandlede leverancer direkte og udelukkende indgaar i produktionen af levnedsmidler, som er bestemt til endelige forbrugere . Desuden opstaar der en direkte fordel som foelge af de anfaegtede nulsatser, naar leverancerne benyttes af personer, som producerer til eget forbrug, og naar landbrugere benytter en del af deres produktion i deres egen husholdning . Jeg foreslaar derfor, at Det Forenede Kongerige frifindes paa dette punkt .  B - Kategori 2 - Ydelser i forbindelse med afledning af spildevand og vandforsyning  20 . Ydelser i forbindelse med vandafledning ( modtagelse, afledning eller behandling af spildevand, toemning af sivebroende, septiktanke mv .) finansieres normalt ved opkraevning af en afgift, hvoraf der ikke svares moms . De afgiftspligtige, erhvervsmaessige ydelser omfatter saaledes kun toemning af sivebroende og septiktanke, som er noedvendige, hvis der ikke findes et hovedkloaknet . Det Forenede Kongerige har i det vaesentlige anfoert, at nulsatserne for de naevnte ydelser er begrundet i hensynet til ligestilling af byboere og afsides boende landmaend, som i almindelighed er dem, der tilgodeses af reglerne . Desuden kan hensynet til husholdningerne begrunde afgiftsfritagelsen . Under alle omstaendigheder omfatter Kommissionens paastande kun leverancer til industrien . Da Det Forenede Kongerige har anfoert, at det er usandsynligt at industrien skulle goere brug af disse ydelser, vil jeg - paa linje med Kommissionen - mene, at en ophaevelse af den anfaegtede bestemmelse ikke skulle give anledning til vanskeligheder, eftersom industriforetagender ikke kan betragtes som endelige forbrugere .  21 . Med hensyn til vandforsyning til industrien, som er den eneste form for vandforsyning, der er omtvistet, har Det Forenede Kongerige ganske vist erkendt, at industrien er den stoerste forbruger, men samtidig har det gjort gaeldende, at vandet i hvert fald i nogle tilfaelde hovedsagelig kommer enkeltpersoner til gode, idet det benyttes til fremstilling af spise - og drikkevarer . Det Forenede Kongerige har endvidere anfoert, at det ikke tjener noget praktisk formaal at soege at afgoere, hvem der egentlig er den endelige forbruger, idet vandforsyning efter den almindelige opfattelse i samfundet er knyttet til levnedsmidler og efter en analogi maa undergives samme regler .  22 . Der kan ikke gives Det Forenede Kongerige medhold heri . Industriens vandforbrug er saa betydeligt, at det maa vaere udelukket at anvende en nulsats i betragtning af, at brugerne er afgiftspligtige . Jeg vil dog - paa linje med Kommissionen - kunne gaa ind for, at der kan anvendes en nulsats, naar der er tale om industriel produktion af faerdigvarer paa foedevareomraadet . Det Forenede Kongerige har ganske vist henvist til, at vandforsyning er afgiftsfritaget i en anden medlemsstat . Kommissionen har dog oplyst, at denne momsfritagelse bygger paa sjette direktivs artikel 28, stk . 3, litra b ), hvorefter medlemsstaterne i den dér omhandlede overgangsperiode fortsat kan fritage de transaktioner, der er opregnet i bilag F, i dette tilfaelde "offentlig vandforsyning" ( 19 ). Det Forenede Kongerige, som udtrykkeligt har henvist til artikel 28, stk . 2, har dog ikke gjort gaeldende, at det samtidig kunne paaberaabe sig bestemmelserne i artikel 28, stk . 3 - som efter min opfattelse maa ses som et alternativt regelsaet - eller at det opfylder betingelserne i stk . 3 . Som foelge heraf finder jeg, at der paa dette punkt maa antages at foreligge et traktatbrud .  C - Kategori 6 - Nyhedsformidling  23 . Da Kommissionen har accepteret, at der anvendes nulsatser for nyhedsformidling direkte til offentligheden eller til virksomheder, som benytter oplysningerne til frembringelse af andre produkter, f.eks . aviser, maa man gaa ud fra, at den eneste anvendelse af en nulsats, der herefter er omtvistet, er levering af oplysninger - hovedsagelig via edb - til brugere, som ganske vist benytter oplysningerne, men til andre erhvervsformaal . Det maa vaere udelukket at betragte disse brugere, som er omfattet af den gaeldende nulsats ( banker, forsikringsselskaber mv .) som endelige forbrugere .  D - Kategori 7 - Braendstof og energi  24 . Kommissionen har gjort gaeldende, at momsfritagelserne ikke maa omfatte andre end de endelige forbrugere . Det Forenede Kongerige har for det foerste anfoert, at det er vanskeligt at holde erhvervsmaessig og privat brug af disse goder ude fra hinanden, naar forbrugeren anvender dem til begge formaal . Denne indvending er imidlertid ikke overbevisende, og det maa paahvile medlemsstaterne at finde frem til, hvorledes dette problem - der ikke forekommer uloeseligt - rent teknisk kan loeses . For det andet har Det Forenede Kongerige anfoert, at en afgift paa disse goder i undervisnings - og sundhedssektoren ville have uoenskede sociale konsekvenser . Naar henses til den industrielle sektors meget store energiforbrug, maa det dog under alle omstaendigheder fastholdes, at nulsatsen paa dette omraade ikke er til fordel for den endelige forbruger, og jeg skal derfor foreslaa, at traktatbrudspaastanden tages til foelge .  E - Kategori 8 - Opfoerelse af bygninger  25 . Momsfritagelserne under denne kategori er uden tvivl rent oekonomisk de mest omfattende, idet de gaelder boligbyggeri, erhvervsbyggeri samt offentlige arbejder og andre anlaegsarbejder . Kommissionen har anfoert, at det er i strid med proportionalitetsprincippet, at der ikke sondres mellem de forskellige former for boligbyggeri . Heroverfor har Det Forenede Kongerige gjort gaeldende, at det er meget vanskeligt - som foreslaaet af Kommissionen - at sondre mellem boliger, der opfoeres af lokale myndigheder, som utvivlsomt kan momsfritages, og andre boliger . Dette gaelder saa meget desto mere som den private sektor paa grund af de foranstaltninger, der er truffet for at fremme adgangen til ejerboliger, nu tegner sig for en stigende del af boligbyggeriet til de daarligst stillede befolkningsgrupper .  26 . Hvis Domstolen skulle tage stilling til, om en afgoerelse om at anvende en nulsats for opfoerelse af enhver form for private boliger var berettiget, maatte den utvivlsomt fastslaa, at en saadan helt generel bestemmelse var udtryk for en meget vid opfattelse af de sociale hensyn, der paaberaabes . Men, som jeg allerede har naevnt, ville en saadan judiciel kontrol vaere et indgreb i medlemsstaternes befoejelser . Under alle omstaendigheder maa det staa fast, at Det Forenede Kongeriges maalsaetning, som er at give befolkningen lettere adgang til at erhverve ejerboliger, ikke indebaerer en aabenbar overskridelse af graenserne for det frie skoen, medlemsstaterne maa antages at have paa dette omraade .  27 . For erhvervsbyggeriets vedkommende anvendes nulsatsen af Det Forenede Kongerige som et middel til at fremme en modernisering af infrastrukturen og bygningerne, saerlig af hensyn til beskaeftigelsen . Paa dette omraade kan jeg ikke tilslutte mig de forbehold, Kommissionen har taget med hensyn til de paaberaabte sociale hensyn . Det er nemlig helt klart, at en forbedring af erhvervslivets infrastruktur, udvikling af boligkvarterer og frem for alt den kvantitative og kvalitative indvirkning paa beskaeftigelsen maa tilgodese vaesentlige sociale hensyn . Mit forslag maa imidlertid gaa ud paa, at Domstolen paa dette punkt statuerer, at der foreligger et traktatbrud, for saa vidt som nulsatsen ikke kan antages at indebaere en fordel for den endelige forbruger i direktivets forstand, selv om den utvivlsomt er til fordel for arbejdstagerne, brugerne og borgerne . Det ville ikke vaere i overensstemmelse med en bestemmelse, som utvivlsomt tager sigte paa den, der erhverver goder eller tjenesteydelser til eget brug, at betragte hele befolkningen som endelige forbrugere . Desuden ville en saa vid fortolkning af begrebet endelige forbrugere foere til, at man rent faktisk ophaever den i bestemmelsen opstillede betingelse og accepterer enhver momsfritagelse, som indroemmes af sociale hensyn .  28 . Med hensyn til offentlige arbejder og andre anlaegsarbejder er jeg mest tilboejelig til at naa til samme resultat af de netop anfoerte grunde . Ogsaa her maa det - til trods for de sociale hensyn der henvises til - konstateres, at det er vanskeligt at se, i hvilket omfang der sondres mellem den endelige forbruger og befolkningen som helhed .  F - Kategori 7 - Toej og fodtoej ( sikkerhedsstoevler og -hjelme  29 . Anvendelsen af nulsatser for arbejdsgiveres indkoeb af disse goder begrundes med, at arbejdsgiverne maaske ikke ville stille dem til raadighed for de ansatte, hvis der skulle svares afgift . Det maa her vaere tilstraekkeligt at konstatere, at de, der faar goderne leveret, ikke kan betragtes som endelige forbrugere, saaledes som begrebet er defineret i det foregaaende . Det kan maaske tilfoejes, at det fremgaar af Det Forenede Kongeriges indlaeg i sagen, at en lang raekke arbejdsgivere vil kunne faa afgiften paa dette sikkerhedsudstyr godtgjort .  30 . Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen :  - at det statueres, at Det Forenede Kongerige ved at anvende en nulsats for mervaerdiafgiften paa :  - vandforsyning og ydelser i forbindelse med afledning af spildevand, for saa vidt disse ydelser leveres til industrien,  - nyhedsformidling, bortset fra formidling af nyheder, som direkte er bestemt for offentligheden eller til fremstilling af produkter, f.eks . aviser, som er omfattet af en nulsats,  - erhvervsbyggeri, offentlige arbejder og andre anlaegsarbejder,  - levering af braendstof, energi, sikkerhedsfodtoej og sikkerhedshjelme, i det omfang der ikke er tale om levering til endelige forbrugere,  har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktaten og artikel 28, stk . 2, i Raadets sjette direktiv 77/388 af 17 . maj 1977,  - at sagsoegte i oevrigt frifindes,  - at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger .  (*) Oversat fra fransk .  ( 1 ) "Det faelles mervaerdiafgiftssystem : ensartet beregningsgrundlag", EFT L 145 af 13.6.1977, s . 1 .  ( 2 ) Direktiv 67/228, "Det faelles mervaerdiafgiftssystems struktur og de naermere regler for dets anvendelse" ( herefter benaevnt "andet direktiv "), EFT 1967, s . 14 .  ( 3 ) Raadets foerste direktiv 67/227 af 11 . april 1967 "om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter", EFT 1967, s . 12, samt det allerede omtalte andet direktiv .  ( 4 ) J . C . Scholsem "la TVA, impôt européen" i Mélanges Fernand Dehousse, Vol . II, s . 305 .  ( 5 ) Foerste direktiv, ottende betragtning .  ( 6 ) Artikel 2, stk . 1, i foerste direktiv .  ( 7 ) Ved tredje, fjerde og femte direktiv blev indfoerelsen af det faelles mervaerdiafgiftssystem blot udsat .  ( 8 ) Direktivets anden betragtning, min fremhaevelse .  ( 9 ) Direktivets ellevte betragtning .  ( 10 ) Direktivets nittende og sidste betragtning ( min fremhaevelse ).  ( 11 ) De i sagen omhandlede nulsatser er :  Kategori 1 - Levnedsmidler ( foder, froe og levende dyr af arter, som saedvanligvis anvendes til eller frembringer levnedsmidler )  Kategori 2 - Ydelser i forbindelse med afledning af spildevand og vandforsyning ( til industrien )  Kategori 6 - Nyhedsformidling  Kategori 7 - Braendstof og energi ( leverancer til andre end endelige forbrugere )  Kategori 8 - Opfoerelse af bygninger mv . ( naar opfoerelsen ikke foretages af eller for endelige forbrugere ind n for rammerne af en socialpolitik )  Kategori 17 - Beklaedning og fodtoej ( sikkerhedsfodtoej og sikkerhedshjelme som saelges til arbejdsgivere ).  ( 12 ) EFT C 250 af 18.9.1987, s . 2 .  ( 13 ) Dom af 10 . december 1968, sag 7/68, Sml . 1965-1968, s . 541 .  ( 14 ) Dom af 22 . maj 1985, 13/83, Sml . s . 1513, 1556, praemis 17 .  ( 15 ) Forslag til afgoerelse fra generaladvokat Lenz, af 7 . februar 1985, sag 13/83, foernaevnt, s . 1515, 1518 .  ( 16 ) Regina mod Henn og Darby, 34/79, dom af 14 . december 1979, Sml . s . 3795 .  ( 17 ) Staats Secretaris van Finanziën mod Hong Kong-Trade Development Council, 89/81, dom af 1 . april 1982, Sml . s . 1277, prámis 9 .  ( 18 ) EFT C 226 af 28.8.1984, s . 2 .  ( 19 ) Bilagets punkt 12 .