CELEX: 62006CC0133
Language: pl
Date: 2007-09-27 00:00:00
Title: Opinia rzecznika generalnego Poiares Maduro przedstawione w dniu 27 września 2007 r. # Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej. # Skarga o stwierdzenie nieważności - Wspólna polityka azylowa -Dyrektywa 2005/85/WE - Procedura nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich - Bezpieczne kraje pochodzenia - Europejskie bezpieczne kraje trzecie - Wspólne listy minimalne - Procedura przyjmowania i zmiany wspólnych list minimalnych - Artykuł 67 ust. 1 i ust. 5 tiret pierwsze WE - Brak kompetencji. # Sprawa C-133/06.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      M. POIARESA MADURA
      przedstawiona w dniu 27 września 2007 r.(1)
      
      Sprawa C‑133/06
      Parlament Europejski
      przeciwko
      Radzie Unii Europejskiej
      Skarga o stwierdzenie nieważności – Dyrektywa 2005/85/WE – Procedura nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich1.        W niniejszej sprawie zwrócono się do Trybunału o wydanie orzeczenia w kwestii prawnej o fundamentalnym znaczeniu dla wspólnotowego
         systemu instytucjonalnego i dla równowagi instytucjonalnej leżącej u jego podstaw. Jest nią kwestia dopuszczalności w prawie
         wspólnotowym tworzenia wtórnych podstaw prawnych dla przyjmowania aktów prawodawczych z zastosowaniem uproszczonych procedur
         w stosunku do procedur przewidzianych w traktacie. Innymi słowy chodzi o ustalenie, czy delegowanie władzy prawodawczej jest
         także możliwe we wspólnotowym porządku prawnym.
      
      I –    Ramy prawne skargi
      2.        Na podstawie art. 230 akapit pierwszy WE Parlament Europejski wniósł do Trybunału Sprawiedliwości tytułem żądania głównego
         skargę o stwierdzenie nieważności art. 29 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 3 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie
         ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich(2) oraz tytułem żądania ewentualnego o stwierdzenie nieważności całej tej dyrektywy.
      
      3.        Sporna dyrektywa ma za podstawę art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 lit. d) WE, który stanowi: 
      
      „Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 67, przyjmuje w ciągu 5 lat od chwili wejścia w życie traktatu
         z Amsterdamu:
      
      1)         środki dotyczące azylu […] w następujących dziedzinach:
      […]
      d)      minimalne normy dotyczące procedury przyznania lub cofnięcia statusu uchodźcy w państwach członkowskich”.
      4.        Dyrektywa ta przyjęta została jednomyślnie przez Radę na wniosek Komisji Wspólnot Europejskich i po konsultacji z Parlamentem,
         stosownie do art. 67 ust. 1 WE, zgodnie z którym: 
      
      „W okresie przejściowym pięciu lat od chwili wejścia w życie traktatu z Amsterdamu Rada stanowi jednomyślnie na wniosek Komisji
         […] oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim”.
      
      5.        Prawdą jest, że sporna dyrektywa przyjęta została ponad pięć lat po wejściu w życie traktatu z Amsterdamu oraz że art. 67
         ust. 2 tiret drugie WE stanowi:
      
      „Po tym pięcioletnim okresie:
      […]
      –        Rada, stanowiąc jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje decyzję w celu zapewnienia, by procedura
         z artykułu 251 miała zastosowanie do wszystkich lub niektórych dziedzin objętych niniejszym tytułem, oraz dostosowania przepisów
         dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości”.
      
      6.        Jednakże, jak wynika z jej czwartego motywu, decyzja 2004/927/WE(3) przewidująca przejście do procedury współdecydowania, przyjęta przez Radę w dniu 22 grudnia 2004 r. na podstawie art. 67
         ust. 2 tiret drugie WE („decyzja pomostowa”), nie narusza postanowień art. 67 ust. 5 WE. Tymczasem o ile art. 67 ust. 5 WE
         przewiduje, na zasadzie odstępstwa od ust. 1 tego artykułu, przyjęcie zgodnie z procedurą określoną w art. 251 WE środków
         przewidzianych w art. 63 pkt 1 WE, to jest tak tylko „pod warunkiem, że Rada przyjęła uprzednio, zgodnie z ustępem 1 niniejszego
         artykułu, przepisy wspólnotowe określające wspólne reguły i podstawowe zasady rządzące tymi dziedzinami”. Sporna dyrektywa
         ma właśnie na celu ustalenie wspólnych reguł i podstawowych zasad rządzących procedurą nadawania i cofania statusu uchodźcy
         w państwach członkowskich.
      
      7.        Z tego punktu widzenia zaskarżone przepisy pozwalają Radzie, podejmującej decyzję kwalifikowaną większością na wniosek Komisji
         i po konsultacji z Parlamentem, na przyjęcie i na zmianę z jednej strony wspólnej minimalnej listy państw trzecich, które
         państwa członkowskie uważają za bezpieczne kraje pochodzenia, co stanowi przedmiot art. 29 ust. 1 i 2, oraz z drugiej strony
         wspólnej listy europejskich bezpiecznych państw trzecich, co jest przedmiotem art. 36 ust. 3 (zwanych dalej „listami państw
         bezpiecznych”). Owe listy państw bezpiecznych sporządzane są przy zastosowaniu kryteriów wskazywania bezpiecznych państw trzecich
         zdefiniowanych w załączniku II do tej dyrektywy i kryteriów wskazywania europejskich bezpiecznych państw określonych w art. 36
         ust. 2 tej dyrektywy.
      
      II – Zasadność skargi
      8.        W niniejszej skardze Parlament zarzuca co do istoty, że Rada w zaskarżonych przepisach stworzyła wtórne podstawy prawne, które
         uprawniają ją do przyjmowania i zmiany listy krajów bezpiecznych zgodnie z procedurą stanowiącą odstępstwo od procedury ustalonej
         w art. 67 ust. 5 tiret pierwsze WE, który przewiduje, warunkowo, współdecydowanie.
      
      9.        Na poparcie swej skargi Parlament podnosi formalnie cztery zarzuty prowadzące do stwierdzenia nieważności: naruszenie traktatu
         wynikające z nieuwzględnienia art. 67 ust. 5 WE, brak właściwości Rady, niewystarczające uzasadnienie stanowiące naruszenie
         istotnych wymogów proceduralnych oraz naruszenie zasady lojalnej współpracy. Dwa pierwsze zarzuty dotyczą podstawowej kwestii
         niniejszej sprawy, uzasadniającej odesłanie jej do wielkiej izby, kwestii uprawnienia wspólnotowego prawodawcy do posłużenia
         się wtórnymi podstawami prawnymi. Ocena zasadności skargi będzie przedmiotem mojej uwagi w pierwszej kolejności i jako że
         argumenty podniesione na poparcie każdego z zarzutów są trudne do rozdzielenia, przeanalizuję je wspólnie.
      
      10.      Na wstępie ograniczę się do stwierdzenia, że żądania ewentualne Parlamentu zmierzające do stwierdzenia nieważności całej dyrektywy
         są wyraźnie podyktowane troską uniknięcia niedopuszczalności, która wynikałaby z zastosowania orzecznictwa, zgodnie z którym
         żądanie częściowego stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne tylko o tyle, o ile przepisy, o stwierdzenie nieważności których
         się zwrócono, można oddzielić od reszty aktu(4). Tak jest tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów nie zmieniłoby zasadniczej treści aktu(5). W sprawie poddanej przeze mnie analizie stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów w oczywisty sposób nie zmieniłoby
         istoty spornej dyrektywy, co powoduje, że żądanie główne jest dopuszczalne.
      
      A –    Zarzuty naruszenia traktatu i niewłaściwości
      11.      Według Parlamentu, zastrzegając dla siebie, w art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 3 spornej dyrektywy, przyjęcie i zmianę
         listy państw bezpiecznych po samej tylko konsultacji z Parlamentem, Rada równocześnie naruszyła postanowienia art. 67 ust. 5
         tiret pierwsze WE, przewidujące procedurę współdecydowania, oraz zadziałała, nie posiadając kompetencji, jako że nie była
         uprawniona do stworzenia w akcie prawa wtórnego podstawy prawnej dla przyjęcia, według innej procedury niż ta przewidziana
         w traktacie, kolejnych aktów prawa wtórnego, w sytuacji gdy nie stanowią one środków wykonawczych. Oba zarzuty, jak widać,
         są nierozłączne: gdyby Rada miała kompetencję do posłużenia się wtórnymi podstawami prawnymi, nie mogłaby naruszyć art. 67
         ust. 5 WE; w takim bowiem przypadku listy krajów bezpiecznych zostałyby przyjęte prawidłowo w oparciu o wtórne podstawy prawne,
         a nie w oparciu o przepisy traktatu.
      
      12.      Ta argumentacja Parlamentu opiera się na dwóch założeniach o zasadniczym znaczeniu. Artykuł 67 ust. 5 WE wymaga jego zdaniem,
         by listy krajów bezpiecznych sporządzone zostały przy zastosowaniu procedury współdecydowania, ponieważ sporna dyrektywa stanowi
         jego zdaniem ostatni etap ustalenia przez prawodawcę wspólnych reguł i podstawowych zasad mających w tej dziedzinie zastosowanie,
         element końcowy „niezbędnego prawodawstwa”, powtarzając terminologię Parlamentu. Procedura współdecydowania jest obowiązkowa
         od tego momentu, ponieważ przyjęcie i zmiana list krajów bezpiecznych nie mogą być wynikiem przyjęcia środków wykonawczych.
         To właśnie są dwa założenia, które przedstawiłem pokrótce, nawet jeżeli, jak to wykażę, nie jest konieczne badanie ich znaczenia
         dla oceny zasadności zarzutów braku właściwości i naruszenia traktatu.
      
      1.      Dyrektywa 2005/85, końcowy etap niezbędnego prawodawstwa?
      13.      Artykuł 67 ust. 5 tiret pierwsze WE stanowi, że Rada przyjmuje środki przewidziane w art. 63 ustęp [akapit pierwszy pkt 1
         i 2] lit. a) WE, zgodnie z procedurą współdecydowania określoną w artykule 251 WE, gdy przyjęła ona „przepisy wspólnotowe
         określające wspólne reguły i podstawowe zasady rządzące tymi dziedzinami”, to jest regulujące politykę azylową, o której stanowi
         art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 WE i część środków dotyczących uchodźców i przesiedleńców, których dotyczy art. 63 akapit pierwszy
         pkt 2 lit. a) WE. Według Parlamentu definicja reguł wspólnotowych i podstawowych zasad dokonana została wraz z przyjęciem
         spornej dyrektywy, tak że procedura współdecydowania stosowana jest jego zdaniem od tej pory przy przyjmowaniu w tej dziedzinie
         każdego późniejszego aktu, w szczególności przy sporządzaniu list państw bezpiecznych. Sporna dyrektywa stanowi jego zdaniem
         ostatni etap niezbędnego prawodawstwa, wymaganego przez art. 67 ust. 5 WE dla przejścia do współdecydowania; podstawowe ramy
         prawne w dziedzinach art. 63 akapit pierwszy pkt 1 i 2 lit. a) WE są od tej pory jego zdaniem pełne, przy uwzględnieniu już
         podjętych środków prawnych. Parlament wymienia następujące akty: rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r.
         ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl wniesionego
         w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego(6), mające za podstawę art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 lit. a) WE; dyrektywę Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającą
         minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl(7), mającą za podstawę art. 63 akapit pierwszy, pkt 1 lit. b) WE; dyrektywę Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
         minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które
         z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony(8), mającą za podstawę art. 63 akapit pierwszy pkt 1 lit. c), pkt 2 lit. a) i pkt 3 lit. a) WE.
      
      14.      Parlament ewentualnie podnosi, że nawet gdyby, jak twierdzi Komisja zgłaszająca interwencję na poparcie jej żądań, początkowe
         przyjęcie list państw bezpiecznych powinno wciąż być częścią wymaganych wspólnych norm i z tego tytułu powinno podlegać procedurze
         konsultacji, to stanowiłoby ono z pewnością etap ostatni. W konsekwencji późniejsza zmiana tych list winna nastąpić zgodnie
         z procedurą współdecydowania, wbrew temu, co przewidują kwestionowane wtórne podstawy prawne. W innym przypadku Rada mogłaby
         na czas nieoznaczony opóźniać osiągnięcie celu ustanowienia wspólnych reguł i podstawowych zasad i tym samym przejście do
         procedury współdecydowania.
      
      15.      Rada odpowiada, że pojęcie niezbędnego prawodawstwa jest pojęciem nieostrym, którego znaczenie może uściślić jedynie prawodawca,
         w tym przypadku Rada. W tym konkretnym przypadku Rada uznała, że sporządzenie listy bezpiecznych państw trzecich oraz listy
         europejskich państw trzecich stanowi część prawodawstwa wspólnotowego określającego wspólne reguły i podstawowe zasady w dziedzinie
         azylu. Zresztą była ona skłonna przyjąć je w samej treści spornej dyrektywy.
      
      16.      Jak widać, strony są podzielone, jeżeli chodzi o kwalifikację. Na wstępie należy zauważyć, że w oczywisty sposób nie można
         podzielić zdania Rady co do całkowitej uznaniowości, jaką ona ma dysponować dla określenia, co wchodzi w zakres niezbędnego
         prawodawstwa. Jeżeli chodzi o pojęcie, które określa właściwą procedurę legislacyjną, w tym w szczególności zakres udziału
         Parlamentu w procesie decyzyjnym, który wpływa zatem na równowagę instytucjonalną, oczywiste jest, że jego wykładnia i stosowanie
         powinny być poddane kontroli Trybunału, na którym ciąży obowiązek zapewnienia wspomnianej wyżej równowagi instytucjonalnej(9). Analiza zasadności zarzutów niewłaściwości i naruszenia traktatu podniesionych przez Parlament nie wymaga jednakże uznania
         zasadności odpowiadającej im argumentom przy ustalaniu, czy sporządzenie, a nawet zmiana list krajów bezpiecznych wchodzi
         w zakres niezbędnego prawodawstwa lub czy sporna dyrektywa stanowi jego etap końcowy. Wystarczy bowiem podnieść, że w każdym
         razie kwestionowane wtórne podstawy prawne przewidują procedurę decyzyjną stanowiącą odstępstwo od tej, którą przewidziano
         w art. 67 ust. 5 WE, niezależnie od przypadku. Zaskarżone przepisy przewidują, że podejmowanie decyzji przez Radę następuje
         większością kwalifikowaną po konsultacji z Parlamentem. Artykuł 67 ust. 5 WE zobowiązuje do przyjmowania niezbędnego prawodawstwa
         przez Radę jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem i po jego przyjęciu przewiduje współdecydowanie dla przyjęcia aktów
         późniejszych. W konsekwencji jeżeliby uznać, że sporna dyrektywa stanowi ostatni etap niezbędnego prawodawstwa, imienne wskazanie
         krajów bezpiecznych winno nastąpić w drodze współdecydowania, jeżeli tak nie jest, to jako że imienne wskazanie krajów bezpiecznych
         stanowi część niezbędnego prawodawstwa, powinno ono zostać przyjęte jednomyślnie przez Radę po konsultacji z Parlamentem.
      
      17.      Innymi słowy, jedyną kwestią mającą znaczenie jest ustalenie, czy Rada może zgodnie z prawem w akcie legislacyjnym, jaki przyjmuje
         zgodnie z procedurą przewidzianą w tym celu przez traktat, ustanowić podstawy prawne dla przyjęcia późniejszych aktów według
         innej procedury, uproszczonej w stosunku do tej przewidzianej przez traktat. Odpowiedź byłaby z pewnością pozytywna(10), gdyby owe późniejsze akty miały charakter środków wykonawczych(11). Problem zatem polega na tym, czy przyjęcie i zmiana list krajów bezpiecznych stanowi środek wykonawczy. Jeżeli by tak było,
         bez znaczenia jest, czy sporna dyrektywa jest, czy też nie jest ostatnim elementem niezbędnego prawodawstwa, jako że listy
         krajów bezpiecznych mogłyby być sporządzone w oparciu o wtórną podstawę prawną, zgodnie z procedurą uproszczoną, taką jaką
         Rada zastosowała. Lecz Parlament twierdzi właśnie, że imienne wskazanie krajów bezpiecznych stanowi kompetencję prawodawcy
         wspólnotowego.
      
      2.      Czy listy krajów bezpiecznych wchodzą w zakres środków wykonawczych?
      18.      Czy imienne wskazanie krajów bezpiecznych nie wchodzi raczej w zakres środków wykonawczych niż do dziedziny prawodawczej?
         Wiadomo, że charakter prawodawczy posiadają środki ustalające „zasadnicze elementy dziedziny, podlegającej regulacji”(12), które z tej przyczyny powinny zostać przyjęte przez prawodawcę wspólnotowego w oparciu o traktat przy wykorzystaniu procedury
         w nim przewidzianej w tym celu. Ponieważ imienne wskazanie krajów bezpiecznych winno nastąpić przy zastosowaniu kryteriów
         wskazanych w spornej dyrektywie, w szczególności w jej załączniku II, jeżeli chodzi o określenie bezpiecznych krajów trzecich,
         i jej art. 36 w ust. 2, jeżeli chodzi o ustalenie europejskich bezpiecznych krajów, to czy możemy oceniać, iż wciąż obejmuje
         ona „zasadnicze elementy dziedziny, podlegającej regulacji”, to jest zasadnicze elementy minimalnych norm dotyczących procedury
         przyznawania lub cofania statusu uchodźcy w rozumieniu art. 63 akapit pierwszy pkt 1 lit. d) WE? Nawet jeśli wszystkie strony
         postępowania przed Trybunałem zgodnie widzą w listach krajów bezpiecznych akty o charakterze prawodawczym, można w tej kwestii
         się wahać. 
      
      19.      Na poparcie kwalifikacji jako środków wykonawczych pragnę podnieść, iż zarówno w pierwotnym wniosku Komisji(13), jak i w jej zmienionym wniosku(14) to państwom członkowskim przypadało wskazanie krajów bezpiecznych w oparciu o kryteria określone w dyrektywie. Zatem państwa
         członkowskie są co do zasady obowiązane do wykonania prawa wspólnotowego. Chociaż kryteria wskazania znajdują się w dyrektywie,
         przeciwko zakwalifikowaniu jako aktu prawodawczego przemawia fakt, że Rada opowiedziała się w końcu za przyjęciem wspólnych
         list państw bezpiecznych zamiast za skutkiem w postaci zbliżenia istniejących list krajowych i dania krajowym porządkom prawnym,
         które nie podjęły jeszcze kroków w tym kierunku, list minimalnych. Za taką kwalifikacją przemawia także okoliczność, iż Rada
         początkowo pragnęła włączyć listy krajów bezpiecznych do spornej dyrektywy i zrezygnowała z tego tylko z powodu trudności
         osiągnięcia porozumienia w przedmiocie tych list bez opóźnienia ponad miarę jej przyjęcia(15). Przemawia za tym wreszcie zakres konsekwencji związanych z tymi listami. W ramach procedury wnioskowania o azyl użycie tych
         list określa sposób, w jaki władze krajowe traktują znaczną część wniosków, i decyduje o zakresie gwarancji proceduralnych
         przewidzianych w dyrektywie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 25 państwa członkowskie mogą uznać wniosek o azyl za niedopuszczalny
         i tym samym nie być zobowiązane do sprawdzenia, czy wnioskodawca spełnia warunki wymagane do ubiegania się o status uchodźcy,
         gdy wnioskodawca ten pochodzi z bezpiecznego państwa trzeciego; owo domniemanie bezpieczeństwa tego kraju jest jednakże wzruszalne,
         jeżeli wnioskodawca przedstawi poważne dowody przeciwne. Ponadto zgodnie z art. 36 państwa członkowskie mogą przewidzieć odstąpienie
         od rozpatrzenia lub rozpatrzenia w całości wniosku o udzielenie azylu w sytuacji, gdy wnioskodawca próbuje wjechać lub wjechał
         nielegalnie na ich terytorium z bezpiecznego kraju trzeciego. Również Rada uzasadnia konsultację z Parlamentem Europejskim
         z jednej strony w odniesieniu do sporządzania i zmiany list bezpiecznych państw trzecich przez „polityczne znaczenie”, jakie
         ma taka operacja, a „w szczególności biorąc pod uwagę konsekwencje oceny sytuacji dotyczącej praw człowieka w kraju pochodzenia
         oraz ich następstwa dla polityk Unii Europejskiej w dziedzinie stosunków zewnętrznych”, z drugiej strony w odniesieniu do
         wskazania europejskich krajów bezpiecznych przez „następstwa, jakie może mieć dla wnioskodawcy częściowe rozpatrzenie wniosku
         lub odstąpienie od rozpatrzenia”(16).
      
      20.      Nie jest w tym konkretnym przypadku konieczne rozstrzyganie. Zakładając, że imienne wskazanie krajów bezpiecznych nie stanowi
         części „zasadniczych elementów dziedziny podlegającej regulacji” i że analizujemy zaskarżone przepisy jako wyjątek od uprawnień
         wykonawczych, to należałoby zgodzić się, że nie czyni on zadość przesłankom zgodności z prawem. Przypomnijmy, że od czasu
         zmian wprowadzonych przez Jednolity Akt Europejski w art. 145 traktatu WE (obecnie art. 202 WE) z lektury art. art. 202 tiret
         trzeci WE w związku z art. 211 tiret czwarty WE wynika „zasada, zgodnie z którą w sytuacji gdy w systemie ustanowionym w traktacie
         należy przyjąć na poziomie wspólnotowym przepisy wykonawcze do aktu podstawowego, wykonanie takiego uprawnienia spoczywa zwykle
         na Komisji”(17). Gdy dodać do tego generalny obowiązek uzasadnienia nałożony przez art. 253 WE, wynika stąd, że Rada „może jedynie w szczególnych
         przypadkach zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych oraz musi uzasadnić taką decyzję w sposób
         szczegółowy”(18). Potwierdza to art. 1 ust. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii(19), zgodnie z którym „[z] wyjątkiem określonych i uzasadnionych przypadków, w których prawo Rady do bezpośredniego wykonywania
         określonych uprawnień wykonawczych przez nią samą zastrzeżono w akcie podstawowym, takie uprawnienia są przyznawane Komisji
         zgodnie z odpowiednimi przepisami aktu podstawowego”. Innymi słowy Rada „ma obowiązek uzasadnić w sposób właściwy” wyjątek
         dotyczący wykonania „w zależności od charakteru i treści aktu podstawowego, który ma być wykonany bądź zmieniony”(20). Do niej należy zatem wykazanie, że rodzaj i treść władzy wykonawczej ma szczególny charakter, tak że może ona zastrzec jej
         wykonanie tytułem wyjątku od zasady właściwości Komisji w danej dziedzinie(21).
      
      21.      Prawdą jest, że w świetle wyroku z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie można zadać sobie pytanie,
         czy wskazanie krajów bezpiecznych w kwestii azylu stanowi szczególny przypadek, który mógłby być przedmiotem wyjątku dotyczącego
         wykonania. W przypadku gdy faktycznie, należałoby widzieć w zaskarżonych przepisach wyjątek dotyczący władzy wykonawczej,
         to należałoby jednakże stwierdzić brak jakiegokolwiek uzasadnienia. Uzasadnienie wskazane w dziewiętnastym i dwudziestym czwartym
         motywie spornej dyrektywy w żaden sposób nie uzasadnia podobnego wyjątku, lecz ma na celu wprost przeciwnie, jak już to podkreślałem(22), uzasadnić konsultację parlamentarną w przedmiocie sporządzenia list i wprowadzanych do nich zmian.
      
      22.      Można byłoby wprawdzie odpierać ten zarzut, stwierdzając, że zakładając, iż imienne wskazanie krajów bezpiecznych należy do
         sfery wykonawczej, to Rada w żadnym razie nie miała zamiaru poprzez zaskarżone przepisy zastrzegać dla siebie władzy wykonawczej.
         Chciałaby, wprost przeciwnie, podnieść ten problem jako prawodawca, by potraktować ją zgodnie z procedurą uproszczoną w oparciu
         o wtórną podstawę prawną. Wiadomo bowiem, że o ile niektóre krajowe porządki prawne przyznają możliwość ingerencji prawodawcy
         w sferę wykonawczą, to inne odwrotnie, przyznają władzy wykonawczej wyłączną i chronioną sferę właściwości, podobnie jak zastrzegają
         dla ustawy jej własną dziedzinę. Wspólnotowy system instytucjonalny, jeżeli o niego chodzi, nie zabrania a priori, by prawodawca
         wyszedł poza uregulowanie elementów zasadniczych danej materii i wydał przepisy o charakterze wykonawczym. Nie ma tu jednak
         jeszcze potrzeby zajmowania stanowiska w przedmiocie dopuszczalności w prawie wspólnotowym wkraczania prawodawcy do sfery
         wykonawczej. Zakładając, że należałoby w istocie przeanalizować zaskarżone przepisy jako wyraz woli Rady potraktowania problemu
         wskazania krajów bezpiecznych, choćby w postępowaniu uproszczonym, na drodze prawodawczej, to doprowadza nas to do pytania
         o zgodność z prawem posłużenia się wtórną podstawą prawną dla przyjęcia środków prawodawczych.
      
      3.      Problem zgodności z prawem wtórnych podstaw prawnych
      23.      Czy możliwe jest przyjęcie aktów prawodawczych w oparciu o podstawę prawną przewidzianą nie w prawie pierwotnym, lecz w prawie
         wtórnym, przy wykorzystaniu procedury ustanowionej przez to ostatnie, uproszczonej w stosunku do procedury ustanowionej przez
         to pierwsze? Taki jest zasadniczy problem prawny tej sprawy. Problem ten nie różni się od problemu dopuszczalności we wspólnotowym
         systemie instytucjonalnym delegowania władzy prawodawczej.
      
      24.      Problem ten nie jest bez precedensu. Zgodność z prawem posłużenia się wtórną podstawą prawną przy wykonywaniu działalności
         prawodawczej przedłożona już została Trybunałowi(23). Rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 z dnia 21 kwietnia 1997 r. ustanawiające system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące
         etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego(24) wydane przez Radę na podstawie art. 43 traktatu WE (po zmianie art. 37 WE) przewidywało w art. 19 przyjęcie przez Radę kwalifikowaną
         większością, na wniosek Komisji, ogólnych zasad systemu etykietowania mięsa wołowego, począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.
         Na tej podstawie Rada przyjęła rozporządzenie, zakwestionowane przez Parlament, z uzasadnieniem niezgodności z prawem wtórnej
         podstawy prawnej, która pozwalałaby przyjąć w uproszczonej procedurze decyzyjnej nieprzewidującej konsultacji z Parlamentem
         nie środek wykonawczy, lecz akt prawodawczy z zakresu wspólnej polityki rolnej z naruszeniem art. 37 WE. Zwracając uwagę,
         że zaskarżone rozporządzenie nie zawierało norm ogólnych obowiązkowego systemu etykietowania mięsa wołowego, lecz miało na
         celu przedłużenie fakultatywnego systemu etykietowania poza dzień 31 grudnia 1999 r., Trybunał wywnioskował, że nie jest ono
         objęte upoważnieniem wydanym przez rozporządzenie podstawowe i prowadzi w rzeczywistości do zmiany tego ostatniego. Trybunał
         orzekł, że zmiana rozporządzenia podstawowego „mogła nastąpić tylko w oparciu o podstawę prawną równorzędną z tą, na podstawie
         której zostało ono przyjęte, to jest na podstawie samego traktatu i przy zachowaniu procesu decyzyjnego, przewidzianego w tym
         ostatnim”(25). W konsekwencji stwierdził on nieważność rozporządzenia z racji naruszenia równoległości kompetencji i procedur, bez konieczności
         rozstrzygania, czy Rada mogła, bez naruszenia norm traktatowych dotyczących właściwości instytucji, przyznać sobie właściwość
         przyjęcia, większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, ogólnych norm obowiązkowego systemu etykietowania mięsa wołowego(26). Problem, jak widać, pozostaje otwarty.
      
      25.      Niektóre krajowe systemy prawne dopuszczają delegowanie władzy prawodawczej. Jest tak na przykład we Francji w art. 38 konstytucji
         z dnia 4 października 1958 r.(27) lub we Włoszech w art. 76 konstytucji z dnia 27 grudnia 1947 r. Należy jednak podkreślić, że często takie delegowania mogą
         dotyczyć tylko niektórych dziedzin prawodawczych, jak ilustruje to art. 82 konstytucji hiszpańskiej z dnia 27 grudnia 1978 r.
         lub art. 164 i 165 konstytucji portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r.
      
      26.      Traktat o Unii nie przewiduje wyraźnie delegowania władzy prawodawczej, dopuszczone jest jedynie w art. 202 WE delegowanie
         uprawnień wykonawczych. Chodzi zatem o ustalenie, czy prawo wspólnotowe zezwala w dorozumiany sposób lub przynajmniej nie
         sprzeciwia się temu, by prawodawca wspólnotowy, zamiast regulować w całości sferę prawodawczą według procedury przewidzianej
         w traktacie, tworzył w akcie, który przyjmuje zgodnie z tą procedurą, wtórną podstawę prawną pozwalającą na uregulowanie niektórych
         aspektów tej sfery prawodawczej z wykorzystaniem procedury uproszczonej.
      
      27.      W swej opinii w sprawie Parlament przeciwko Radzie, w której wyrok wydany został w dniu 13 grudnia 2001 r., rzecznik generalny
         Stix‑Hackl odpowiedziała twierdząco, będąc zdania, nie wyjaśniając jednak dalej, iż „wtórna podstawa prawna co do zasady jest
         zgodna z prawem pod warunkiem spełnienia pewnych wymogów”(28). Na poparcie zgodności z prawem odwołania się do wtórnych podstaw prawnych Rada podnosi istnienie praktyki, która jej zdaniem
         w tym kierunku się rozwinęła. Cytuje szereg aktów, które przyjęte przed sporną dyrektywą, zawierały wtórne podstawy prawne.
         Zakładając, że te precedensy rzeczywiście są odpowiednie, pozostaje otwarta kwestia, czy praktyka nie stanowi czasowego skutku
         okoliczności oraz kompromisu politycznego, które tracą znaczenie, gdy relacje wzajemnych sił się zmieniają, lub czy może ona
         spowodować powstanie normy prawnej wskutek procesu umocnienia przez zwyczaj. Przypomnę, że wytworzenie zwyczaju wymaga spełnienia
         dwóch elementów: wymagany jest element materialny (repetitio), polegający na powszechnej i długiej praktyce występowania ciągu
         zgodnych ze są precedensów, oraz element psychologiczny (opinio iuris necessitatis), przekonanie u tych, którzy tej praktyce
         się podporządkowują, że posłuszni są obowiązującej normie. Część doktryny(29) opowiedziała się za uznaniem przez porządek prawny Wspólnot istnienia zwyczaju wspólnotowego, gdy wymogi konieczne do jego
         wystąpienia zostały spełnione.
      
      28.      Trybunał, jeżeli o niego chodzi, jeszcze się formalnie nie wypowiedział. Jednakże nie wydaje się, by był co do zasady przeciwny.
         Jeżeli odmówił on uwzględnienia pewnych praktyk, a fortiori uznania ich za zwyczaj, to stało się tak dlatego, że nie zostały
         spełnione wymogi zasadnicze(30). Ponadto chociaż nie uznał wyraźnie owych praktyk za zwyczaj, Trybunał uznał za zgodną z prawem rezolucję Parlamentu o zgromadzeniu
         komisji i grup politycznych w Brukseli i rezolucję w sprawie postępowania przez komitetem do spraw zarządzania, ponieważ odpowiadały
         one odpowiednio praktyce parlamentarnej, niekwestionowanej przez państwa członkowskie(31), oraz „stałej praktyce instytucji wspólnotowych”(32).
      
      29.      Tym niemniej ewentualne uznanie wartości prawnej praktyk stosowanych bądź przez instytucje, bądź państwa członkowskie musi
         być w każdym razie silnie ograniczone. Charakter norm prawa może zostać nadany praktykom, które spełniając konstytutywne kryteria
         zwyczaju, zmierzają do naprawienia lakoniczności traktatów, a nawet wypełnienia ich luk, po to by zapewnić efektywność procesu
         decyzyjnego. O ile zwyczaje praeter legem mogą być w ten sposób dopuszczone, to praktyki, które by sprzeciwiały się traktatom,
         nie mogłyby w żadnym przypadku być uznane. Akceptacja zwyczajów contra legem naruszałaby sztywny charakter traktatów założycielskich,
         jako że te ostatnie mogą być zmienione w drodze formalnej procedury stworzonej w tym celu(33). Trybunał uznaje bowiem traktaty założycielskie za kartę konstytucyjną tworzącą porządek prawny, którego podmiotami są obywatele
         Unii(34). Ta wzmocniona legitymizacja oznacza, że normy stworzone przez traktat „nie pozostają w dyspozycji ani państw członkowskich,
         ani samych instytucji”(35). Dlatego Trybunał odrzucił ważność precedensów pochodzących zarówno od instytucji(36), jak i od państw członkowskich(37) z uzasadnieniem, że praktyka tego rodzaju nie może stanowić odstępstwa wobec lub mieć pierwszeństwa przed normami traktatu.
      
      30.      Dlatego też nie można podzielić stanowiska Rady, popartego przez rząd francuski, zgodnie z którym nic w traktacie nie stoi
         na przeszkodzie temu, by akt przyjęty na podstawie przepisu traktatu i zgodnie z procedurą w nim przewidzianą odsyłał do przyjęcia
         uzupełniających środków prawodawczych zgodnie z uproszczoną procedurą. Posłużeniu się wtórnymi podstawami prawnymi sprzeciwia
         się zasada rozdziału uprawnień ustanowiona w art. 7 WE, zgodnie z którą „każda z tych instytucji działa w granicach uprawnień
         przyznanych jej niniejszym traktatem”(38). Są to w istocie traktaty, które regulują procedury prowadzące do przyjęcia aktów prawodawczych. Instytucja nie może zatem
         swobodnie sama określać sposobu, w jaki wykonuje ona swe uprawnienia, i zmieniać, w celu przyjęcia aktu, procedury przewidzianej
         w tym celu przez traktat. Jedynie ten ostatni może, w razie potrzeby, uprawnić Radę do zmiany procedury decyzyjnej, jak ilustrują
         to klauzule pomostowe, takie jak art. 67 ust. 2 tiret drugie WE czy art. 175 ust. 2 akapit 2 WE. Innymi słowy z zasady rozdziału
         władzy wynika w pewien sposób zasada niemożności rozporządzania uprawnieniami.
      
      31.      Ponadto procedury prawodawcze ustanowione przez traktaty określają zakres związku każdej instytucji z podjęciem decyzji i definiują
         w ten sposób równowagę instytucjonalną. Zmiana przez instytucję procesu decyzyjnego prowadzi ją do podważenia zasady równowagi
         instytucyjnej, usankcjonowanej przez Trybunał(39), która „oznacza, że każda instytucja wykonuje swe uprawnienia z poszanowaniem uprawnień innych”(40) i która zakazuje instytucji „zabierania innym instytucjom prerogatywy, przyznanej jej przez same traktaty”(41).
      
      32.      Co więcej, Trybunał przywiązuje tak duże znaczenie do wyboru podstawy prawnej, ponieważ wpływa on na równowagę instytucjonalną.
         To bowiem ten wybór określa właściwą procedurę decyzyjną. Od niego zależą zatem w szczególności właściwa instytucja wspólnotowa,
         zasady głosowania, jakiemu poddane jest przyjęcie aktu przez Radę, zakres uczestnictwa Parlamentu w przyjmowaniu aktu. Również
         wszelkie spory dotyczące wyboru odpowiedniej podstawy prawnej nie mają jedynie formalnego charakteru. Od momentu, w którym
         podstawa prawna, której domaga się skarżący, przewiduje inną procedurę decyzyjną niż ta przewidziana przez podstawę prawną
         zastosowaną przez autora aktu, wybór podstawy prawnej ma wpływ na określenie treści aktu. W konsekwencji wybór nie może zależeć
         od uznaniowej oceny instytucji, lecz musi opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej, takich
         jak cel i treść aktu prawnego(42).
      
      33.      Podobnie kwestionowanie posłużenia się wtórnymi podstawami prawnymi nie ma charakteru jedynie formalnego, ponieważ stworzenie
         wtórnych podstaw prawnych ma na celu umożliwienie przyjęcia aktów o charakterze prawodawczym przy wykorzystaniu procedury
         uproszczonej w stosunku do procedury przewidzianej w odpowiedniej podstawie prawnej znajdującej się w traktacie. W tym konkretnym
         przypadku, jak już podkreślałem, szczegółowe warunki podjęcia decyzji przewidziane przez zaskarżone wtórne podstawy prawne
         (kwalifikowana większość w Radzie i konsultacja z Parlamentem) różnią się od procedur ustanowionych w art. 67 ust. 5 WE, stanowiącym
         podstawę prawną, za którą opowiada się Parlament i Komisja (jednomyślność w Radzie i konsultacja z Parlamentem, gdyby wskazanie
         krajów bezpiecznych wciąż stanowiło część niezbędnego prawodawstwa; kwalifikowana większość w Radzie i współdecydowanie, gdyby
         należało uznać sporną decyzję za ostatni etap niezbędnego prawodawstwa).
      
      34.      Jako że stanowi to zagrożenie dla zasady rozdziału władz i równowagi instytucjonalnej, nie można zatem pozwolić na posłużenie
         się wtórnymi podstawami prawnymi. Co więcej, skarżącemu, który zarzucał, że dyrektywa Rady 85/649/EWG z dnia 31 grudnia 1985 r.
         zakazująca wykorzystania niektórych substancji hormonalnych w hodowli żywego inwentarza przyjęta została w oparciu o art. 43 WE,
         a nie według procedury ustalonej w przyjętej w tym celu wtórnej podstawie prawnej, Trybunał odparł, że „normy regulujące sposób
         dochodzenia do decyzji przez instytucje wspólnotowe ustanowione są przez traktat i nie pozostają one do dyspozycji ani państw
         członkowskich, ani samych instytucji”(43). I nie można, jak to czyni Rada, ograniczyć nauki płynącej z tego rozwiązania do zakwestionowania tylko tych wtórnych podstaw
         prawnych, które skutkowałyby utrudnieniem procedury przewidzianej w traktacie(44). Przypomnienie obowiązku przestrzegania procedur decyzyjnych przewidzianych przez traktat, jakiego dokonuje Trybunał, jest
         jasne i ma ogólny zakres.
      
      35.      Podobnie na argument Rady za zgodnością z prawem wtórnych podstaw prawnych, poparty istnieniem praktyki, należy zauważyć,
         że Trybunał Sprawiedliwości w swej stałej linii orzeczniczej odrzucania zwyczaju contra legem w porządku wspólnotowym(45) odmówił możliwości powoływania się na precedensy dla uzasadnienia uprzywilejowania przez Radę innej podstawy niż właściwa
         podstawa prawna, uzasadniając to w ten sposób, „że sama praktyka Rady nie może prowadzić do odchodzenia od zasad traktatu WE,
         a zatem nie może stanowić precedensu wiążącego instytucje wspólnotowe w odniesieniu do właściwej podstawy prawnej”(46).
      
      36.      W świetle powyższego proponuję, by Trybunał orzekł, że Rada w żaden sposób nie była uprawniona do przyjęcia w spornej dyrektywie
         zaskarżonych wtórnych podstaw prawnych dla przyjęcia środków prawodawczych przy zastosowaniu procedury uproszczonej w stosunku
         do procedury przewidzianej w art. 67 ust. 5 WE. Dlatego zarzuty niewłaściwości i naruszenia traktatu podniesione przez Parlament
         winny zostać uwzględnione i powinno się stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów.
      
      B –    Zarzuty niewystarczającego uzasadnienia i naruszenia zasady lojalnej współpracy
      37.      Jako że zarzuty braku właściwości i naruszenia traktatu są uzasadnione i prowadzą do stwierdzenia nieważności zaskarżonych
         przepisów, nie ma potrzeby orzekania o dwóch pozostałych podniesionych przez Parlament zarzutach niewystarczającego uzasadnienia
         i naruszenia zasady lojalnej współpracy.
      
      III – Wnioski
      38.      W związku z powyższym, proponuję Trybunałowi:
      
      stwierdzić nieważność art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 3 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie
         ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.
      
      1 –	Język oryginału: francuski.
      
      2 –	Dz.U. L 326, str. 13, zwana dalej „sporną dyrektywą”.
      
      3 –	Dz.U. L 396, str. 45.
      
      4 –	Zobacz wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑29/99 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑11221, pkt 45 i 46.
      
      5 –	Zobacz wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑239/01 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑10333, pkt 34–37.
      
      6 –	Dz.U. L 50, str. 1.
      
      7 –	Dz.U. L 31, str. 18.
      
      8 –	Dz.U. L 304, str. 12.
      
      9 –	Zobacz wyrok z dnia 22 maja 1990 r. w sprawie C‑70/88 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2041, pkt 21–23.
      
      10 –	Z zastrzeżeniem przestrzegania pewnych warunków: zob. pkt 20 i 21 poniżej niniejszej opinii.
      
      11 –	Zobacz podobnie tytułem przykładu wyrok z dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawie C‑303/94 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2943,
         pkt 23.
      
      12 –	Wyrok z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie 25/70 Köster, Rec. str. 1161, pkt 6, zob. następnie wyrok z dnia 27 października
         1992 r. w sprawie C‑240/90 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5383, pkt 36.
      
      13 –	Zobacz art. 21 i 30 wniosku w sprawie dyrektywy Rady w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania
         i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich z dnia 20 września 2000 r. (Dz.U. 2001, C 62 E, str. 231).
      
      14 –	Zobacz art. 27 i 30 zmienionego wniosku w sprawie dyrektywy Rady w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur
         nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich z dnia 3 lipca 2002 r. (Dz.U. 2002, C 291 E, str. 142).
      
      15 –	Zobacz pkt 9–11 odpowiedzi na skargę.
      
      16 –	Dziewiętnasty i dwudziesty czwarty motyw dyrektywy 2005/85.
      
      17 –	Wyrok z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie C‑257/01 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I‑345, pkt 51.
      
      18 –	Ibidem, pkt 50; zob. już wyrok z dnia 24 października 1989 r. w sprawie 16/88 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 3457,
         pkt 10.
      
      19 –	Decyzja Rady z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji, Dz.U.
         L 184, str. 23.
      
      20 –	Powołany powyżej wyrok z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 51.
      
      21 –	Jak podkreślił rzecznik generalny Léger, uzasadnienie powinno wskazywać, „dlaczego ważne jest, by to Rada a nie Komisja
         wykonywała wyjątkowo” władzę wykonawczą w tym konkretnym przypadku (opinia do ww. wyroku z dnia 18 stycznia 2005 r. Komisja
         przeciwko Radzie, pkt 54).
      
      22 –	Zobacz pkt 19 powyżej niniejszej opinii.
      
      23 –	Zobacz wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑93/00 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑10119.
      
      24 –	Dz.U. L 117, str. 1.
      
      25 –	Ibidem, pkt 42.
      
      26 –	Ibidem, pkt 45.
      
      27 	Należy jeszcze uściślić, że przepis ten nie przewiduje w ścisłym tego słowa znaczeniu delegowania władzy prawodawczej, ale
         dokładniej rozszerzenie właściwości wykonawczej rządu w dziedzinie ustawodawczej.
      
      28 	Opinia w ww. sprawie C‑93/00, pkt 41.
      
      29 	Zobacz tytułem przykładu: J. P. Jacqué, „La pratique des institutions communautaires et le développement de la structure
         institutionnelle communautaire”, w: R. Bieber, G. Ress, „Die Dynamik des Europaïschen Gemeinschaftsrechts”, Nomos, Baden‑Baden
         1987, str. 377; A. Bleckmann, „Zur Funktion des Gewohnheitsrechts im europäischen Gemeinschaftsrecht”, Europarecht, 1981,
         nr 2, str. 101. A nawet niektórzy sędziowie Trybunału: zob. np. P. Pescatore, „L’ordre juridique des Communautés européennes:
         étude des sources du droit communautaire”, Wydawnictwo Uniwersytetu w Liège 1973, przedruk Bruylant 2006, w szczególności
         str. 174.
      
      30 –	Zobacz np. wyrok z dnia 10 lutego 1983 r. w sprawie 230/81 Luksemburg przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 255, pkt 44: o ile
         zarzut oparty na naruszeniu praktyki Parlamentu polegającej na odbywaniu części posiedzeń plenarnych w Luksemburgu podniesiony
         w stosunku do rezolucji parlamentarnej decydującej o odbywaniu wszystkich posiedzeń plenarnych w Strasburgu został oddalony,
         to stało się tak dlatego, że ta praktyka, niepopierana przez państwa członkowskie, a nawet zakwestionowana przez Francję,
         nie mogła doprowadzić do powstania zwyczaju. Innymi słowy brakowało opinio iuris.
      
      31 –	Ibidem, pkt 48 i 49.
      
      32 –	Zobacz ww. wyrok w sprawie Köster, pkt 6.
      
      33 –	Zobacz wyrok z dnia 8 kwietnia 1976 r. w sprawie 43/75 Defrenne, Rec. str. 455, pkt 58.
      
      34 –	Zobacz opinię 1/91 z dnia 14 grudnia 1991 r., Rec. str. I‑6079, pkt 21. Zobacz już wyrok z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie
         26/62 van Gend en Loos, Rec. str. 1, pkt 23.
      
      35 –	Wyrok z dnia 23 lutego 1988 r. w sprawie 68/86 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. 855, pkt 38.
      
      36 –	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C‑327/91 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3641: w odpowiedzi
         na zarzut braku kompetencji do zawarcia porozumienia EWG‑USA w sprawie stosowania przez obie strony odpowiednich reguł konkurencji
         Komisja powołała się na praktykę przyznającą jej kompetencję do zawierania porozumień administracyjnych. Lecz Trybunał oddalił
         tę argumentację z uzasadnieniem, że prawo zawierania porozumień powierzone zostało Radzie przez art. 228 WE oraz że „sama
         praktyka nie ma pierwszeństwa przed normami traktatu” (pkt 36). Zobacz także wyrok z dnia 9 listopada 1995 r. w sprawie C‑426/93
         Niemcy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑3723, pkt 21.
      
      37 –	Zobacz wyrok z dnia 18 lutego 1986 r. w sprawie 174/84 Bulk Oil, Rec. str. 559, pkt 65.
      
      38 –	Zasada ta wyrażona jest w inny sposób w art. 5 UE: „Parlament Europejski, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał
         Obrachunkowy realizują swe uprawnienia zgodnie z warunkami i celami przewidzianymi z jednej strony w postanowieniach traktatów
         ustanawiających Wspólnoty Europejskie oraz późniejszych traktatów i aktów zmieniających je lub uzupełniających, z drugiej
         zaś – w innych postanowieniach niniejszego traktatu”.
      
      39 –	Od 1958 r.: zob. wyrok z dnia 13 czerwca 1958 r. w sprawie 9/56 Meroni przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 9, pkt 44; następnie
         ww. wyrok w sprawie Köster, pkt 9; wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 138/79 Roquette Frères przeciwko Radzie,
         Rec. str. 3333, pkt 33.
      
      40 –	Powołany powyżej wyrok z dnia 22 maja 1990 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 22.
      
      41 –	Wyrok z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 149/85 Wybot, Rec. str. 2391, pkt 23.
      
      42 –	Jak przypomina utrwalone orzecznictwo: zob. np. wyroki z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie,
         Rec. str. 1493, pkt 11; z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C‑233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I 2405,
         pkt 12; z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑110/03 Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑2801, pkt 78; z dnia 13 września
         2005 r. w sprawie C‑176/03 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I‑7879, pkt 45 oraz z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie
         C‑94/03 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I‑1, pkt 34.
      
      43 –	Powołany powyżej wyrok z dnia 23 lutego 1988 r. w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, pkt 38.
      
      44 	W sprawie tej bowiem wtórna podstawa prawna zastępowała przyjęciem jednomyślnym przez Radę większość kwalifikowaną przewidzianą
         przez traktat.
      
      45 –	Zobacz powyżej pkt 29 niniejszej opinii.
      
      46 –	Zobacz wyroki z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie C‑271/94 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1689, pkt 24; z dnia 12 listopada
         1996 r. w sprawie C‑84/94, Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5755, pkt 19; zob. już ww. wyrok z dnia 23 lutego
         1988 r. w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, pkt 24.