CELEX: 62017CC0723
Language: sv
Date: 2019-02-28
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat J. Kokott föredraget den 28 februari 2019.#Lies Craeynest m.fl. mot Brussels Hoofdstedelijk Gewest och Brussels Instituut voor Milieubeheer.#Begäran om förhandsavgörande från Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel.#Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2008/50/EG – Artiklarna 6, 7, 13 och 23 – Bilaga III – Bedömning av luftkvaliteten – Kriterier som gör det möjligt att fastställa om gränsvärdena för kvävedioxid överskrids – Mätningar som genomförts med hjälp av fasta provtagningspunkter – Val av lämpliga platser – Tolkning av de värden som uppmätts vid provtagningspunkterna – Medlemsstaternas skyldigheter – Domstolsprövning – Kontrollens omfattning – Befogenhet att utfärda förelägganden.#Mål C-723/17.

Preliminär utgåva
FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
JULIANE  KOKOTT
föredraget  den  28 februari 2019(1)

Mål C‑723/17

Lies Craeynest m.fl.

mot

Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl.

(begäran om  förhandsavgörande  från  Nederlandstalige  rechtbank  van  eerste  aanleg  Brussel  (Nederländskspråkiga  förstainstansdomstolen  i  Bryssel,  Belgien))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2008/50/EG – Luftkvalitet – Gränsvärden – Placering av provtagningspunkter – Skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Kriterier för att fastställa överskridande av gränsvärden”

I.      Inledning

1.        Staden  Bryssel  slog  visserligen,  tillsammans  med  staden  Paris,  nyligen  ett  slag  för  luftkvaliteten,  genom  att  uppnå  en  dom  från  domstolen,  vilken  fastställde  att  de  utsläppsgränsvärden  för  kväveoxider  som  kommissionen  fastställt  för  de  nya  kontrollerna  av  utsläppen  vid  verklig  körning  från  lätta  personbilar  och  lätta  nyttofordon  var  ogiltiga.(2) Trots  detta  invänder  i  förevarande  förfarande  flera  innevånare  och  en  miljöorganisation  mot  regionen  Bryssel  på  grund  av  bedömningen  av  luftkvaliteten.

2.        Tvisten  berör  mätningar  som  avser  att  fastställa  huruvida  de  ambitiösa  gränsvärdena  för  luftkvalitet  enligt  direktiv 2008/50(3) iakttagits  eller  överträtts.  Det  ska  å  ena  sidan  klargöras  i  vilken  utsträckning  de  nationella  domstolarna  kan  kontrollera  placeringen  av  provtagningspunkter  och  å  andra  sidan  huruvida  det  är  tillåtet  att  beräkna  ett  medelvärde  från  resultaten  av  olika  provtagningspunkter  för  att  bedöma  huruvida  gränsvärdena  iakttagits.  I  synnerhet  den  första  frågan  är  av  grundläggande  rättslig  betydelse,  eftersom  den  kräver  en  precisering  av  hur  omfattande  de  nationella  domstolarnas  kontroll  ska  vara  i  enlighet  med  unionsrätten.
II.    Tillämpliga bestämmelser

3.        Artikel 1.1  i  direktiv 2008/50  anger  dess  huvudsakliga  målsättning:
”I  detta  direktiv fastställs  åtgärder  som  syftar  till  att
1)      utforma  och  fastställa  mål  för  luftkvaliteten,  så  att  skadliga  effekter  på  människors  hälsa  och  på  miljön  som  helhet  kan  undvikas,  förebyggas  eller  minskas,
2)      …”

4.        Artikel 2.25  och  2.26  i  direktiv 2008/50  definierar  vissa  mätmetoder:
”25)      fasta  mätningar:  mätningar  som  utförs  på  fasta  platser,  antingen  kontinuerligt  eller  genom  stickprover,  för  att  bestämma  nivåerna  i  enlighet  med  de  relevanta  kvalitetsmålen  för  mätdata,
26)      indikativa  mätningar:  mätningar  som  uppfyller  mindre  stränga  kvalitetsmål  för  mätdata  än  de  som  krävs  för  fasta  mätningar,”.

5.        Artikel 6  i  direktiv 2008/50  innehåller  bedömningskriterierna  för  luftkvaliteten:
”1.      Medlemsstaterna  ska  utvärdera  luftkvaliteten  med  avseende  på  de  föroreningar  som  anges  i  artikel 5  i  alla  sina  zoner  och  all  tätbebyggelse,  i  enlighet  med  kriterierna  i punkterna 2,  3  och  4  i  den  här  artikeln  och  i  enlighet  med  kriterierna  i  bilaga III.
2.      I  alla  zoner  och  all  tätbebyggelse  där  nivån  av  de  föroreningar  som  avses  i punkt 1  överskrider  den  övre  utvärderingströskel  som  fastställs  för  dessa  föroreningar  ska  luftkvaliteten  utvärderas  genom  fasta  mätningar.  För  att  tillräcklig  information  om  den  rumsliga  fördelningen  av  luftkvaliteten  ska  erhållas  får  dessa  fasta  mätningar  kompletteras  med  beräkningsmodeller  och/eller  indikativa  mätningar.
3.      I  alla  zoner  och  all  tätbebyggelse  där  nivån  av  de  föroreningar  som  avses  i punkt 1  underskrider  den  övre  utvärderingströskel  som  fastställts  för  dessa  föroreningar  får  en  kombination  av  fasta  mätningar  och  beräkningsmodeller  och/eller  indikativa  mätningar  användas  för  att  utvärdera  luftkvaliteten.
4.      I  alla  zoner  och  all  tätbebyggelse  där  nivån  av  de  föroreningar  som  avses  i punkt 1  underskrider  den  nedre  utvärderingströskel  som  fastställts  för  dessa  föroreningar  ska  det  vara  tillåtet  att  enbart  använda  beräkningsmodeller  eller  objektiva  skattningsmetoder  eller  båda  för  att  utvärdera  luftkvaliteten.
5.      …”

6.        Enligt  artikel 7.1  i  direktiv 2008/50  ska  vid  mätning  av  svaveldioxid,  kvävedioxid  och  kväveoxider,  partiklar  (PM10  och  PM2,5),  bly,  bensen  och  kolmonoxid  i  luften  provtagningspunkternas  placering  fastställas  i  enlighet  med  kriterierna  i  bilaga III.

7.        Antalet  provtagningspunkter  ska  enligt  artikel 7.2  och  bilaga  V  i  direktiv 2008/50  fastställas  på  grundval  av  befolkningen  i  den  aktuella  tätbebyggelsen  eller  zonen.

8.        Artikel 13.1  i  direktiv 2008/50  föreskriver  en  skyldighet  att  iaktta  olika  gränsvärden:
”Medlemsstaterna  ska  se  till  att  nivåerna  av  svaveldioxid,  PM10,  bly  och  kolmonoxid  i  luften  inte  i  någon  av  deras  zoner  och  tätbebyggelse  överskrider  gränsvärdena  i  bilaga  XI.
Gränsvärdena  för  kvävedioxid  och  bensen  i  bilaga  XI  får  inte  överskridas  från  och  med  de  datum  som  anges  där.
Efterlevnaden  av  dessa  krav  ska  bedömas  i  enlighet  med  bilaga III.
…”

9.        Artikel 23.1  i  direktiv 2008/50  föreskriver  att  medlemsstaterna  ska  se  till  att  det  upprättas  luftkvalitetsplaner  om  luftens  föroreningsnivåer  i  vissa  zoner  eller  viss  tätbebyggelse  överskrider  något  gränsvärde  i  syfte  att  klara  det  gränsvärdet.

10.      Bilaga III  avsnitt  B punkt 1  i  direktiv 2008/50  avser  hur  platsen  där  provtagningspunkter  med  inriktning  på  skyddet  för  människors  hälsa  ska  väljas:
”a)      Provtagningspunkter  med  inriktning  på  skyddet  för  människors  hälsa  ska  väljas  så  att  de  ger  data  om
–        de  områden  inom  en  zon  eller  tätbebyggelse  där  befolkningen  sannolikt  direkt  eller  indirekt  exponeras  för  de  högsta  koncentrationerna  under  en  tidsperiod  som  är  relevant  i  förhållande  till  den  period  som  gränsvärdena  avser,
–        nivåer  på  andra  platser  inom  en  zon  eller  tätbebyggelse  som  är  representativa  för  den  exponering  som  befolkningen  i  allmänhet  är  utsatt  för.
b)      Provtagningspunkterna  bör  generellt  sett  förläggas  så  att  mätningar  inom  mycket  små  mikromiljöer  i  deras  omedelbara  närhet  undviks.  I  möjligaste  mån  bör  en  provtagningspunkt  väljas  så  att  den  provtagna  luften  är  representativ  för  luftkvaliteten  för  en  gatsträcka  som  är  minst  100 m  lång  i  trafikmiljöer  och  minst  250 m  ×  250 m  i  industrimiljöer.
c)      …
f)      Provtagningspunkterna  ska  om  möjligt  också  vara  representativa  för  liknande  platser  som  inte  ligger  i  provtagningsplatsernas  omedelbara  närhet.”

11.      Det  framgår  av  akterna  i  målet  att  regionen  Bryssel  har  införlivat  de  relevanta  bestämmelserna  i  direktiv 2008/50  korrekt.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande

12.      Lies  Craeynest,  Cristina  Lopez  Devaux,  Frédéric  Mertens,  Fru  Goeyens  och  Karin  De  Schepper  bor  eller  bodde  i  regionen  Bryssel.  Goeyens  har  emellertid  under  tiden  avlidit  och  hennes  förfarande  fullföljs  av  Stefan  Vandermeulen.  ClientEarth  är  en  ideell  förening  bildad  enligt  engelsk  rätt  vars  huvudsakliga  verksamhet  bedrivs  i  Belgien.  Föreningen  eftersträvar  bland  annat att  främja  skydd  av  miljön  genom  upplysning  och  genom  att  vidta  rättsliga  åtgärder.

13.      De  tvistar  vid  Nederlandstalige  rechtbank  van  eerste  aanleg  Brussel  (Nederländskspråkiga  förstainstansdomstolen  i  Bryssel,  Belgien)  med  regionen  Bryssel  och  den  regionala  miljöförvaltningen  i  Bryssel  om  frågan  huruvida  en  adekvat  luftkvalitetsplan  har  upprättats  för  området  Bryssel.  Den  nationella  domstolen  har  i  förfarandet  hänskjutit  följande  frågor  till  domstolen:
”1)      Ska  artiklarna 4.3  och  19.1  andra  stycket  i  fördraget  om  Europeiska  unionen,  jämförda  med  artikel 288.3  i  fördraget  om  Europeiska  unionens  funktionssätt  och  artiklarna 6  och  7  i  Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2008/50/EG  av  den  21 maj 2008  om  luftkvalitet  och  renare  luft  i  Europa  tolkas  så,  att  om  det  hävdas  att  en  medlemsstat  inte  har  placerat  provtagningspunkterna  i  en  zon  i  enlighet  med  de  kriterier  som  anges  i  punkt  B.1  a  i  bilaga III  till  ovannämnda  direktiv,  ankommer  det  på  den  nationella  domstolen  att  –  på  begäran  av  enskilda  personer  som  omedelbart  berörs  av  överskridandet  av  de  gränsvärden  som  avses  i  artikel 13.1  i  ovannämnda  direktiv –  undersöka  huruvida  provtagningspunkterna  har  placerats  i  enlighet  med  dessa  kriterier,  och  om  så  inte  är  fallet  vidta  alla  åtgärder  som  krävs  gentemot  den  nationella  myndigheten,  exempelvis  utfärda  ett  föreläggande,  så  att  provtagningspunkterna  placeras  i  enlighet  med  dessa  kriterier?
2)      Har  ett  gränsvärde  överskridits  i  den  mening  som  avses  i  artikel 13.1  och  artikel 23.1  i  direktiv 2008/50/EG  av  den  [21] maj 2008  om  luftkvalitet  och  renare  luft  i  Europa,  om  det  grundat  på  mätresultatet  från  en  enda  provtagningspunkt  i  den  mening  som  avses  i  artikel 7  i  det  direktivet  redan  har  fastställts  att  det  har  skett  ett  överskridande  av  ett  gränsvärde  som  utgörs  av  medelvärdet  under  ett  kalenderår  i  enlighet  med  bilaga  XI  till  det  direktivet,  eller  ska  ett  sådant  överskridande  endast  anses  ha  ägt  rum  om  medelvärdet  av  mätresultaten  från  samtliga  provtagningspunkter  i  en  viss  zon  har  överskridits  i  den  mening  som  avses  i  det  direktivet?”

14.      Lies  Craeynest  m.fl.,  regionen  Bryssel,  Konungariket  Nederländerna,  Republiken  Tjeckien  och  Europeiska  kommissionen  har  avgett  skriftliga  yttranden.  Dessa  parter,  med  undantag  för  de  två  sistnämnda,  deltog  även  vid  den  muntliga  förhandlingen  den  10 januari 2019.
IV.    Rättslig bedömning

15.      Begäran  om  förhandsavgörande  syftar  i  första  hand  till  ett  klargörande  av  i  vilken  utsträckning  de  nationella  domstolarna  kan  utöva  kontroll  över  placeringen  av  provtagningspunkter,  och  för  det  andra  huruvida  det  är  tillåtet  att  beräkna  ett  medelvärde  av  resultaten  från  olika  provtagningspunkter  för  att  bedöma  om  gränsvärdena  iakttagits.
A.      Placeringen av provtagningspunkter

16.      Den  första  frågan  har  ställts  för  att  få  klarhet  i  huruvida  de  nationella  domstolarna  kan  granska  placeringen  av  provtagningspunkterna  för  kontroll  av  iakttagande  av  gränsvärdena  enligt  direktiv 2008/50  och  vilka  åtgärder  de  kan  respektive  måste  vidta  om  kriterierna  som  anges  i  direktivet  avseende  placeringen  åsidosatts.

17.      Denna  fråga  kan  tolkas  på  så  sätt  att  den  avser  huruvida  de  nationella  domstolarna  måste  ha  vissa  befogenheter vid genomförande av unionsrätten,  i  synnerhet  en  befogenhet  att  utföra  förelägganden  till  myndigheterna.  I  skärpt  form  har  denna  fråga  även  uppkommit  i  ett  annat  förfarande  om  förhandsavgörande  från  Tyskland,  i  vilket  domstolen  ska  klargöra  huruvida  nationella  domstolar  är  skyldiga  att  besluta  om  frihetsberövande  av  en  tjänsteman  för  att  på  så  sätt  genomdriva  en  skyldighet  att  uppdatera  en  luftkvalitetsplan  i  den  mening  som  avses  i  artikel 23  i  direktiv 2008/50.(4)

18.      Denna  fråga  ska  besvaras  på  så  sätt  att  unionsrätten  i  princip  inte  skapar  några  andra  former  av  rättsliga  förfaranden  vid  de  nationella  domstolarna,  i  syfte  att  upprätthålla  unionsrätten,  än  de  som  redan  föreskrivs  i  den  nationella  rätten.(5) Det  förhåller  sig  på  annat  sätt  endast  om  det  av  den  nationella  rättsordningens  systematik  framgår  att  det  inte  finns  någon  form  av  rättsligt  förfarande  som  ens  prejudiciellt  ger  möjlighet  att  säkerställa  skyddet  för  rättigheter  enligt  unionsrätten.(6)

19.      I  det  aktuella  förfarandet  är  det  emellertid  inte  nödvändigt  att  gå  in  djupare  på  denna  aspekt  av  frågan,  eftersom  det  är  otvistigt  att  den  nationella  domstolen  är  behörig  att  utfärda  förelägganden.  Det  ska  i  stället  klargöras  vilka  kriterier  som  den  nationella  domstolen  ska  tillämpa  med  avseende  på  placeringen  av  provtagningspunkter.

20.      Tillämpningen  av  bestämmelserna  om  placering  av  provtagningspunkter  kräver  –  vilket  även  framgår  i  begäran  om  förhandsavgörande  och  som  kommer  att  visas  närmare  nedan  –  en  skönsmässig  bedömning  i  samband  med  en  komplicerad  bedömning  av  vetenskapliga  frågor,  liksom  en  avvägning.

21.      I  detta  avseende  finns  det  tvivel  med  avseende  på  om  dessa  bestämmelser  är  tillräckligt  precisa  för  att  kunna  tillämpas  direkt.(7) Även  om  en  direktivbestämmelse  inte  kan  åberopas  direkt  föreligger  likväl  en  rätt  att  få  prövat  i  domstol  huruvida  den  nationella  lagstiftningen  och  tillämpningen  av  denna  har  hållit  sig  inom  gränserna  för  det  bedömningsutrymme  som  framgår  av  direktivet.(8)

22.      Som  kommissionen  med  fog  påpekat  är  det  i  slutändan  i  förevarande  fall  inte  fråga  om  en  direkt  tillämpning  av  unionsrätten  eftersom  bestämmelserna  i  direktiv 2008/50  har  införlivats  med  nationell  rätt.  Emellertid  gäller  det  även  för  tillämpningen  av  den  nationella  rätten  i  det  nationella  förfarandet  att  fastställa  gränserna  för  de  ansvariga  myndigheternas  bedömningsutrymme.  Och  för  detta  måste  den  miniminivå  för  domstolskontrollen  som  unionsrätten  föreskriver  preciseras  vid  tillämpningen  av  de  relevanta  bestämmelserna.

23.      Mot  denna  bakgrund  kommer  jag  först  att  pröva  bestämmelserna  som  avser  identifieringen  av  platser  och  därefter  vilken  omfattning  för  domstolsprövningen  som  unionsrätten  föreskriver.

24.      Som  redan  tidigare  konstaterats  kan  bestämmelserna  i  direktiv 2008/50  om  kommissionens  kontroll  av  tillämpningen  av  direktivet  inte  inskränka  de  nationella  domstolarnas  ansvar.  Dessa  bestämmelser  är  endast  en  konkretisering  av  den  allmänna  uppgiften  som  tillkommer  kommissionen  enligt  artikel 17.1  andra  och  tredje  meningen  i  FEU,  nämligen  att  övervaka  tillämpningen  av  unionsrätten  i  sin  helhet.
1.      Bestämmelserna om identifiering av platser

25.      Den  nationella  domstolen  hyser  särskilt  tvivel  med  avseende  på  huruvida  bestämmelserna  för  att  fastställa  placeringen  av  provtagningspunkter  innebär  en  ovillkorlig  skyldighet  vars  fullgörande  helt  enkelt  kan  kontrolleras  av  domstolarna  på  begäran  av  enskilda.  Det  verkar  inte  finnas  närmare  bestämmelser  om  hur  ”områden  …  där  de  högsta  koncentrationerna  förekommer”  ska  utredas  eller  avgränsas.

26.      Den  avser  således  artikel 7.1  och  bilaga III  avsnitt  B punkt 1  a  första  strecksatsen  i  direktiv 2008/50.  Enligt  nämnda  bestämmelse  kan  provtagningspunkter  väljas  så  att  de  ger  data  om  de  områden  inom  en  zon  eller  tätbebyggelse  där  befolkningen  sannolikt  direkt  eller  indirekt  exponeras  för  de  högsta  koncentrationerna  under  en  tidsperiod  som  är  relevant  i  förhållande  till  den  period  som  gränsvärdena  avser.

27.      Dessutom  bör  provtagningspunkterna  generellt  sett  förläggas  så  att  mätningar  inom  mycket  små  mikromiljöer  i  deras  omedelbara  närhet  undviks  enligt  artikel 7.1  och  bilaga III  avsnitt  B  punkt  b  i  direktiv 2008/50.  Detta  preciseras  på  så  sätt  att  den  provtagna  luften  –  i  möjligaste  mån  –  är  representativ  för  luftkvaliteten  för  en  gatsträcka  som  är  minst  100  m  lång  i  trafikmiljöer  och  minst  250  m  ×  250  m  i  industrimiljöer.

28.      Dimensionerna  för  möjliga  områden  i  vilka  de  högsta  koncentrationerna  förekommer  har  således  fastställts.  De  kan  visserligen  inte  identifieras  enbart  med  rättsvetenskapliga  verktyg,  utan  endast  genom  att  tillämpa  relevanta  naturvetenskapliga  metoder.  Detta  utesluter  emellertid  inte  en  domstolsprövning.

29.      Direktiv 2008/50  innehåller  visserligen  inte  någon  närmare  uttrycklig  angivelse  av  vilka  naturvetenskapliga  metoder  som  ska  tillämpas  för  att  identifiera  områden  där  de  högsta  koncentrationerna  förekommer,  men  det  framgår  av  direktivets  systematik  att  de  ansvariga  organen  måste  använda  sig  av  mätningar,  modeller  och  annan  information  i  detta  syfte.

30.      Det  framgår  i  synnerhet  av  bestämmelsen  på  grundval  av  vilken  kontrollmetoderna  för  iakttagande  av  gränsvärdena  för  luftkvaliteten  fastställs.  Enligt  artikel 5  och  bilaga II  avsnitt  B  i  direktiv 2008/50  ska  belastning  av  zoner  och  områden  antingen  utvärderas  på  grundval  av  mätvärden  under  fem års tid,  eller  åtminstone  genom  att  kombinera  resultat  från  utsläppsinventeringar  och  modellberäkningar  med  resultat  från  kortvariga  mätkampanjer  som  genomförts  vid  de  tidpunkter  och  på  de  platser  där  nivåerna  kan  antas  vara  högst.

31.      Med  hjälp  av  resultaten  som  inhämtats  på  detta  sätt  är  det  möjligt  att  pröva  huruvida  en  nedre  eller  övre  utvärderingströskel  har  överskridits.  Under  den  nedre  tröskeln,  alltså  där  det  är  mycket  osannolikt  att  ett  gränsvärde  överskridits,  är  det  enligt  artikel 6.4  i  direktiv 2008/50  tillräckligt  att  enbart  använda  beräkningsmodeller  eller  objektiva  skattningsmetoder  eller  båda  för  att  kontrollera  att  gränsvärdena  iakttagits.  Mellan  de  båda  tröskelvärdena,  där  gränsvärdena  kan  ha  överskridits,  får  enligt  artikel 6.3  en  kombination  av  fasta  mätningar  (artikel 2 punkt 25)  och  beräkningsmodeller  och/eller  indikativa  mätningar  (artikel 2 punkt 26)  användas  för  att  utvärdera  luftkvaliteten.  Om  det  övre  tröskelvärdet  överskridits,  där  det  alltså  är  sannolikast  att  gränsvärdet  överskridits,  ska  luftkvaliteten  utvärderas  genom  fasta  mätningar  enligt  artikel 6.2.  För  att  tillräcklig  information  om  den  rumsliga  fördelningen  av  luftkvaliteten  ska  erhållas  får  dessa  fasta  mätningar  kompletteras  med  beräkningsmodeller  och/eller  indikativa  mätningar.

32.      Dessa  möjliga  metoder  för  att  fastställa  luftkvaliteten,  det  vill  säga  i  synnerhet  mätningar  och  beräkningsmodeller,  måste  tillämpas  redan  när  placeringen  av  fasta  provtagningspunkter  ska  fastställas.

33.      Om  det  –  som  i  det  nationella  målet  –  föreligger  en  tvist  avseende  placeringen  av  provtagningspunkterna  ska  de  ansvariga  organen  således  visa  vilken  tillräcklig  information  om  den  rumsliga  fördelningen  av  luftkvaliteten  som  den  lagt  till  grund  för  valet  av  de  aktuella  platserna  och  hur  de  har  inhämtat  denna  information.
2.      Domstolsprövningens omfattning

34.      Det  har  emellertid  ännu  inte  fastställts  någonting  med  avseende  på  hur  de  nationella  domstolarna  ska  kontrollera  efterlevnaden  av  bestämmelserna  om  placeringen  av  provtagningspunkter.

35.      Det  är  uppenbart  att  de  ansvariga  organen  åsidosätter  dessa  bestämmelser  om  de  mot  bättre  vetande  inte  placerar  provtagningspunkter  på  de  platser  där  de  högsta  koncentrationerna  förekommer,  eller  om  det  saknas  vetenskaplig  grund  för  valet  av  platserna.  Det  måste  vara  möjligt  för  de  nationella  domstolarna  att  fastställa  sådana  överträdelser.

36.      Dessutom  följer  det  av  de  överväganden  som  gjorts  ovan  att  områdena  där  de  högsta  koncentrationerna  förekommer  åtminstone  i  regel  ska  identifieras  på  grundval  av  en  kombination  av  mätningar,  beräkningsmodeller  och  annan  information.  Inom  denna  ram  finns  dock  ett  betydande  utrymme  för  meningsskiljaktigheter,  till  exempel  avseende  platsen  och  tidpunkten  för  mätningar  och  hur  ofta  de  ska  genomföras  och  framför  allt  med  avseende  på  de  använda  beräkningsmodellerna.

37.      Följaktligen  är  det  nödvändigt  att  pröva  omfattningen  av  domstolskontrollen  som  föreskrivs  enligt  unionsrätten,  det  vill  säga  bedömningsutrymmet  som  de  ansvariga  organen  har  vid  tillämpningen  av  kriterierna  för  att  avgöra  placeringen  av  provtagningspunkterna.  Den  nationella  domstolen  vill  nämligen  veta  i  vilken  utsträckning  direktiv 2008/50  tillåter  att  den  (nationella)  maktdelningsprincipen  inskränker  dess  befogenhet  att  kontrollera  administrativa  åtgärder  som  rör  upprättande  av  provtagningspunkterna.
a)      Medlemsstaternas processuella autonomi

38.      Denna  fråga  ska  besvaras  mot  bakgrund  av  medlemsstaternas  processuella  autonomi.  Såvitt  det  saknas  unionsrättsliga  bestämmelser  med  avseende  på  villkoren  för  en  domstolsprövning  av  förvaltningsbeslut  för  genomförande  av  direktiv 2008/50  ankommer  det  på  den  inhemska  rättsordningen  i  varje  medlemsstat  att  föreskriva  sådana  bestämmelser  enligt  principen  om  processuell  autonomi.  Dessa  bestämmelser  får  emellertid  varken  vara  mindre  förmånliga  än  dem  som  reglerar  liknande  nationella  situationer  (likvärdighetsprincipen)  eller  medföra  att  det  i  praktiken  blir  omöjligt  eller  orimligt  svårt  att  utöva  rättigheter  som  följer  av  unionsrätten  (effektivitetsprincipen).(9)

39.      Det  kan  tänkas  att  medlemsstater  när  de  utövar  sin  processuella  autonomi  ger  sina  domstolar  mycket  vidsträckta  kontrollbefogenheter  som  till  och  med  tillåter  dem  att  sätta  sig  före  förvaltningsmyndigheter  och  ändra  eller  ersätta  deras  beslut.  Såvitt  sådana  domstolsbeslut  uppfyller  unionsrättens  krav  på  ett  förvaltningsbeslut  och  i  synnerhet  vilar  på  en  tillräcklig  vetenskaplig  grund,  men  även  efterlever  de  processuella  bestämmelserna,  finns  inget  att  anmärka  på  det.(10)

40.      Begäran  om  förhandsavgörande  är  emellertid  inte  baserad  på  ett  sådant  rättsläge,  utan  syftar  till  att  identifiera  den  nödvändiga  miniminivån  hos  domstolens  prövningsbefogenheter.  Eftersom  begäran  inte  innehåller  några  upplysningar  som  tyder  på  att  likvärdighetsprincipen  kan  komma  i  fråga  är  det  i  detta  avseende  endast  effektivitetsprincipen  som  är  relevant,  det  vill  säga  i  vilken  utsträckning  domstolskontroll  är  nödvändig  så  att  det  inte  blir  orimligt  svårt  att  åberopa  de  tillämpliga  bestämmelserna  i  unionsrätten.
b)      Kontroll av komplicerade vetenskapliga bedömningar

41.      Vad  gäller  den  effektiva  kontrollen  av  placeringen  av  provtagningspunkter  så  ska  det  konstateras  att  de  aktuella  bestämmelserna  kräver  en  komplex  vetenskaplig  bedömning.  Det  är  först  nödvändigt  att  avgöra  vilka  metoder  som  ska  användas  för  att  erhålla  tillräcklig  information  som  ska  läggas  till  grund  för  valet  av  platser,  och  därefter  ska  denna  information  utvärderas  för  att  fastställa  en  plats.

42.      Minimistandarderna,  som  är  tillräckliga  vid  de  nationella  domstolarnas  kontroll  av  ett  sådant  beslut,  kan  härledas  från  prövningskriterierna  som  unionsdomstolarna  tillämpar  när  de  bedömer  jämförbara  åtgärder  som  vidtas  av  institutionerna.  Det  krävs  inte  enligt  unionsrätten  att  medlemsstaterna  inför  ett  förfarande  för  domstolsprövning  av  nationella  beslut  om  tillämpningen  av  unionsrättsliga  bestämmelser  som  innebär  en  mer  omfattande  prövning  än  den  som  domstolen  gör  i  liknande  fall.(11)

43.      De  kriterier  som  följer  av  detta  kännetecknas  av  att  det  vid  komplicerade  vetenskapliga  eller  tekniska  bedömningar  liksom  vid  avvägningar  i  regel  finns  ett  stort  utrymme  för  skönsmässig  bedömning,  som  endast  delvis  är  möjligt  att  kontrollera.  Likväl  är  detta  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  begränsat  i  vissa  fall  och  ska  då  vara  föremål  för  en  noggrannare  kontroll,  i  synnerhet  om  det  är  fråga  om  ett  synnerligen  allvarligt  ingrepp  i  en  grundläggande  rättighet.

44.      Det  stora  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  som  en  unionsinstitution  har  när  den  utvärderar  komplicerade  vetenskapliga  och  tekniska  sakomständigheter  omfattar  särskilt  att  avgöra  vilket  slags  åtgärder  som  ska  vidtas  och  omfattningen  av  åtgärderna  i  synnerhet,  men  i  viss  mån  även  fastställandet  av  de  sakomständigheter  som  ligger  till  grund  för  institutionens  åtgärd.(12)

45.      Unionsdomstolarnas  materiellrättsliga  prövning  inskränker  sig  då  till  en  prövning  av  huruvida  utövandet  av  den  skönsmässiga  bedömningen  inte  uppenbart  överskrider  gränserna  för  deras  bedömningsutrymme.  I  detta  sammanhang  ankommer  nämligen  bedömningen  av  de  vetenskapliga  och  tekniska  sakomständigheterna  endast  på  unionsinstitutionerna,  vilket  varit  lagstiftarens  vilja,  och  domstolen  får  inte  ersätta  institutionernas  bedömning  med  sin  egen  bedömning.(13)

46.      Den  behöriga  institutionen  är  dock  skyldig  att  under  dessa  omständigheter  noggrant  och  opartiskt  undersöka  samtliga  omständigheter  i  det  aktuella  fallet,(14) i  enlighet  med  processuella  regler(15) och  i  synnerhet  att  tillräckligt  motivera  sitt  beslut  för  att  unionsdomstolarna  ska  kunna  kontrollera  om  de  rättsliga  och  faktiska  omständigheter  förelegat  som  ligger  till  grund  för  det  stora  utrymmet  för  skönsmässig  bedömning.(16)

47.      Dessutom  har  domstolen  fastställt  att  unionslagstiftarens  utrymme  för  skönsmässig  bedömning,  när  det  är  fråga  om  ingrepp  i  grundläggande  rättigheter,  kan  vara  begränsad  på  grund  av  ett  antal  omständigheter,  såsom  bland  annat  det  område  som  berörs,  beskaffenheten  av  den  rättighet  som  garanteras  genom  stadgan,  ingreppets  beskaffenhet  och  allvar  samt  ingreppets  syfte.(17) Exempelvis  omfattades  direktiv 2006/24(18) av  en  strikt  kontroll(19) med  hänsyn  till  den  stora  betydelse  som  skyddet  för  personuppgifter  har  för  den  grundläggande  rätten  till  respekt  för  privatlivet  och  med  hänsyn  till  det  långtgående  och  allvarliga  ingrepp  i  denna  rätt  som  lagring  av  uppkopplingsdata  innebär  och  domstolen  fastställde  i  slutändan  att  den  nämnda  rättsakten  är  ogiltig.

48.      Mer  allmänt  uttryckt  får  de  rättigheter  som  grundas  på  unionsrätten  inte  fråntas  sin  ändamålsenliga  verkan  och  i  synnerhet  inte  undergrävas,  det  vill  säga  förlora  sitt  innehåll.(20)

49.      Dessa  kriterier  utgör  miniminivån  för  en  domstolsprövning  av  efterlevnaden  av  unionsrätten  i  medlemsstaterna.  Likväl  har  domstolen  fastställt  att  alla  nationella  förfaranden  för  domstolsprövning  av  sådana  beslut  vilka  har  fattats  av  de  nationella  myndigheterna,  ska  ge  den  domstol  som  handlägger  en  talan  om  ett  sådant  beslut  möjlighet  att  vid  legalitetsprövningen  av  beslutet  faktiskt  tillämpa  de  unionsrättsliga  principer  och  regler  som  är  relevanta.(21)

50.      Jag  förstår  det  sistnämnda  villkoret  som  en  erinran  om  att  de  nationella  domstolarna  måste  göra  en  noggrann  åtskillnad  mellan  fall  då  en  viss  fråga  omfattas  av  det  stora  området  för  skönsmässig  bedömning  och  endast  kräver  en  begränsad  domstolsprövning,  och  fall  som  gäller  andra  frågor  som  kräver  en  strängare  domstolsprövning,  i  synnerhet  då  det  är  fråga  om  gränserna  för  den  skönsmässiga  bedömningen  eller  processuella  invändningar.
c)      Tillämpning på den aktuella frågeställningen

51.      För  tillämpningen  av  dessa  kriterier  på  beslutet  om  placeringen  av  provtagningspunkter  för  att  bedöma  luftkvalitet  är  utgångspunkten  den  komplicerade  bedömning  som  de  ansvariga  organen  måste  genomföra  för  att  besluta  om  placeringen  av  provtagningspunkter.  De  måste  välja  vilka  vetenskapliga  metoder  som  ska  tillämpas  för  att  erhålla  nödvändig  information  och  därvid  göra  en  avvägning  i  fråga  om  hur  omfattande  undersökningen  behöver  vara  och  därefter  bedöma  resultaten.  

52.      Vid  denna  bedömning  har  organen  i  regel  ett  stort  utrymme  enligt  unionsrätten,  enligt  vilken  det  endast  krävs  en  domstolsprövning  i  begränsad  omfattning.

53.      Det  är  dock  viktigt  att  understryka  den  stora  betydelse  som  bestämmelserna  om  luftkvalitet  har,  vilket  kommissionen  har  visat.  Direktiv 2008/50  grundas  på  antagandet  att  överskridande  av  gränsvärdena  leder  till  ett  stort  antal  förtida  dödsfall.(22) Bestämmelserna  om  luftkvaliteten  preciserar  följaktligen  unionens  skyddsuppgifter  som  följer  av  den  grundläggande  rätten  till  liv  enligt  artikel 2.1  i  stadgan  liksom  den  höga  nivå  för  miljöskydd  som  föreskrivs  enligt artikel 3.3 FEU,  artikel 37  i  stadgan  och  artikel 191.2  FEUF.  Åtgärder  som  undergräver  en  effektiv  tillämpning  av  direktiv 2008/50  är  således  helt  klart  jämförbara  med  allvarliga  ingrepp  i  de  grundläggande  rättigheterna,  på  grundval  av  vilket  domstolen  har  underkastat  lagring  av  uppkopplingsdata  noggrann  kontroll.

54.      Om  provtagningspunkterna  inte  upprättas  i  de  områden  där  de  högsta  koncentrationerna  faktiskt  förekommer  kan  det  medföra  att  en  effektiv  tillämpning  av  direktiv 2008/50  undergrävs  avsevärt.  Även  de  mest  ambitiösa  gränsvärden  blir  verkningslösa  om  kontrollen  av  deras  efterlevnad  sker  på  fel  plats.  I  ett  sådant  fall  vore  det  möjligt  att  det  inte  upptäcks  att  ett  gränsvärde  överskrids  och  de  nödvändiga  åtgärderna  för  att  garantera  luftkvaliteten  uteblir.  

55.      Denna  risk  och  i  synnerhet  målsättningen  som  anges  i  artikel 1  direktiv 2008/50,  som  är  att  säkerställa  en  adekvat  luftkvalitet  för  att  skydda  innevånares  liv  och  hälsa,  begränsar  de  ansvariga  organens  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  vid  den  komplicerade  bedömningen  som  ligger  till  grund  för  att  fastställa  placeringen  av  provtagningspunkter.(23) Om  det  finns  tvivel  måste  de  välja  en  strategi  som  minimerar  risken  att  överskridande  av  gränsvärden  förblir  oupptäckta.

56.      I  enlighet  med  detta  måste  även  domstolskontrollen  vara  inriktad  på  utövandet  av  skönsmässig  bedömning:  Domstolarna  kan  visserligen  inskränka  sin  bedömning  till  att  enbart  fastställa  uppenbara  fel  om  det  annars  skulle  kunna  leda  till  en  överdrivet  sträng  tillämpning  av  direktiv 2008/50,  medan  tvivel  med  avseende  på  huruvida  direktivets  skyddsändamål  uppfylls  måste  prövas  noggrannare.

57.      Vilka  konsekvenser  får  detta  för  frågan  om  vilka  kriterier  som  ska  tillämpas?

58.      I  ljuset  av  försiktighetsprincipen  har  domstolen  fastställt  strikta  kriterier  för  kontrollen  av  den  lämpliga  bedömningen  enligt  artikel 6.3  i  habitatdirektivet(24).  Denna  ska  innehålla  fullständiga,  exakta  och  slutliga  bedömningar  och  slutsatser,  på  grundval  av  vilka  varje  rimligt  vetenskapligt  tvivel  kan  skingras  vad  gäller  de  planerade  arbetenas  inverkan  på  det  skyddade  området.(25) Det  är  annars  inte  möjligt  att  godkänna  planen  eller  projektet  enligt  artikel 6.3  och  endast  ett  godkännande  på  grundval  av  tvingande  orsaker  som  har  ett  väsentligt  allmänintresse  enligt  artikel 6.4  kan  då  komma  i  fråga.

59.      Denna  standard  har  samma  effekt  som  en  presumtion  att  planer  eller  projekt  påverkar  bevarandeområden  och  således  i  princip  inte  ska  genomföras.  Man  kan  endast  motbevisa  denna  genom  att  man  undanröjer  alla  rimliga  tvivel  i  vetenskapligt  hänseende.

60.      Ett  sådant  kriterium  kan  man  emellertid  inte  tillämpa  vid  kontrollen  av  ett  beslut  om  placering  av  provtagningspunkter,  redan  på  den  grunden  att  det  är  mycket  troligt  att  det  finns  rimliga  tvivel  i  vetenskapligt  hänseende  för  alla  existerande  metoder  för  att  välja  plats.  Någon  metod  måste  de  ansvariga  organen  dock  tillämpa,  eftersom  det  annars  –  i  strid  med  kraven  i  direktiv 2008/50  –  över  huvud  taget  inte  kan  upprättas  några  provtagningspunkter.  Med  andra  ord:  för  placeringen  av  provtagningspunkter  föreligger  inte  någon  presumtion  om  att  en  viss  plats  är  särskilt  lämplig.

61.      De  ansvariga  organen  kan  dock  i  princip  tillämpa  den  ”bästa”  tillgängliga  metoden.  Det  bör  vara  den  metod  som  omfattas  av  den  lägsta  graden  av  rimliga  tvivel  med  avseende  på  dess  vetenskapliga  underlag.  Bara  det  att  identifiera  denna  metod  är  emellertid  inte  trivialt  ur  vetenskaplig  synvinkel,  eftersom  de  olika  tvivel  som  föreligger  måste  vägas  mot  varandra  för  att  ta  reda  på  vilka  tvivel  som  är  av  mindre  betydelse.

62.      Dessutom  måste  man  utgå  från  att  metoderna  för  att  identifiera  områdena  där  de  högsta  koncentrationerna  förekommer  kan  förbättras  genom  att  lägga  ner  mer  arbete vid undersökningarna.  Man  kan  i  synnerhet  anta  att  ett  större  antal  mätningar,  det  vill  säga  en  förlängning  av  tidsperioden  då  mätningarna  genomförs,  men  även  ett  större  antal  orienterande  mätningar  på  olika  platser,  leder  till  mer  exakta  resultat.  Större  ansträngningar  är  emellertid  i  regel  förbundet  med  större  kostnader  och  kan  leda  till  förseningar.  Beslutet  om  hur  stora  ansträngningar  man  ska  göra  kräver  därför  en  avvägning,  vilket  även  framgår  av  att  artikel 6.2  andra  meningen  i  direktiv 2008/50,  som  kräver  att  tillräcklig  information  ska  erhållas.

63.      När  det  gäller  båda  dessa  aspekter  –  viktningen  av  rimliga  tvivel  i  vetenskapligt  hänseende  och  avvägningen  hur  stora  ansträngningar  som  är  motiverade  för  att  undanröja  dessa  tvivel  –  får  de  nationella  domstolarna  inte  begränsa  sin  bedömning  till  att  enbart  fastställa  uppenbara  fel  på  grund  av  den  betydelse  som  bestämmelserna  om  luftkvalitet  har  för  människors  liv  och  hälsa.

64.      Tvärtom  ankommer  det  på  de  ansvariga  organen  att  övertyga  domstolarna  med  välgrundad  argumentation.  Denna  måste  i  huvudsak  vara  av  vetenskaplig  karaktär,  men  kan  inom  ramen  för  avvägningen  även  omfatta  ekonomiska  överväganden.  Det  står  motparten  fritt  att  invända  mot  sådan  argumentation  med  sina  egna  vetenskapligt  grundade  argument.  Det  är  naturligtvis  även  tänkbart  att  domstolen  tar  in  oberoende  sakkunniga  som  stöd  för  att  kunna  bedöma  en  vetenskaplig  tvist  av  denna  art.

65.      Om  det  inte  är  möjligt  för  myndigheterna  att  övertyga domstolarna  måste  de  genomföra  ytterligare  undersökningar,  som  exempelvis  ytterligare  mätningar  eller  genom  att  tillämpa  andra  modeller  för  luftkvalitetens  utveckling.

66.      I  den  utsträckning  som  de  nationella  domstolarna  är  behöriga  att  utfärda  förelägganden  kan  de  också  förordna  att  ytterligare  undersökningar  ska  genomföras.  Om  domstolarna  däremot  endast  har  rätt  ett  upphäva  förvaltningsbeslut,  så  måste  myndigheterna  ändå  vara  skyldiga  att  dra  nödvändiga  slutsatser  av  upphävandet  och  motiveringen  till  upphävandebeslutet.
3.      Svar på den första frågan

67.      Den  första  frågan  ska  således  besvara  så  att  de  nationella  domstolarna  på  begäran  av  berörda  personer  ska  pröva  huruvida  provtagningspunkter  har  placerats  i  enlighet  med  de  kriterier  som  anges  i  punkt  B.1  a  i  bilaga III  i  direktiv 2008/50,  och  om  så  inte  är  fallet,  vidta  alla  åtgärder  som  krävs  gentemot  den  nationella  myndigheten,  så  att  provtagningspunkterna  placeras  i  enlighet  med  dessa  kriterier.  Av  ett  sådant  domstolsbeslut  kan  en  skyldighet  följa  att  placera  provtagningspunkter  på  vissa  platser,  om  det  på  grundval  av  tillgänglig  information  står  klart  att  en  provtagningspunkt  måste  placeras  där.  I  annat  fall  kan  de  behöriga  myndigheterna  vara  skyldiga  att  genomföra  undersökningar  i  syfte  att  identifiera  de  korrekta  platserna.
B.      Bedömningen av gränsvärdenas efterlevnad

68.      Den  andra  frågan  syftar  till  att  klargöra  huruvida  ett  gränsvärde  har  överskridits  i  den  mening  som  avses  i  artikel 13.1  och  artikel 23.1  i  direktiv 2008/50  om  det  grundat  på  mätresultatet  från  en  enda  provtagningspunkt  i  den  mening  som  avses  i  artikel 7  i  direktivet  redan  har  fastställts  att  det  har  skett  ett  överskridande  av  ett  gränsvärde  som  utgörs  av  medelvärdet  under  ett  kalenderår  i  enlighet  med  bilaga  XI  till  det  direktivet,  eller  om  ett  sådant  överskridande  endast  ska  anses  ha  ägt  rum  om  medelvärdet  av  mätresultaten  från  samtliga  provtagningspunkter  i  en  viss  zon  har  överskridits  i  den  mening  som  avses  i  direktivet.
1.      Genomförandebeslut 2011/850/EU

69.      Kommissionen  har  åberopat  sitt  genomförandebeslut 2011/850/EU  för  direktiv 2008/50(26),  eftersom  dess  artikel 10  föreskriver  att  kommissionen  ska  erhålla  information  om  mätresultaten  från  de  enskilda  provtagningspunkterna.  Om  iakttagandet  av  gränsvärdena  bedöms  genom  en  samlad  bedömning  är  det  inte  nödvändigt.

70.      Kommissionen  kan  emellertid  inte  fastställa  hur  iakttagande  av  gränsvärden  ska  bedömas  genom  ett  genomförandebeslut.  Det  följer  nämligen  av  artikel 290.1  FEUF  i  förening  med  artikel 291.2  att  kommissionen  när  den  utövar  en  genomförandebefogenhet  inte  får  ändra  eller  komplettera  lagstiftningsakten.(27) Och  även  om  genomförandebeslutet  i  strid  med  dess  beteckning  vore  att  anse  som  en  delegerad  rättsakt  i  den  mening  som  avses  i  artikel 290  FEUF,  måste  den  dock  införlivas  i  det  regelverk  som  definierats  genom  direktiv 2008/50.(28)

71.      Tolkningen  av  direktiv 2008/50  är  således  avgörande.
2.      Lydelsen av artikel 13.1 i direktiv 2008/50

72.      Ordalydelsen  av  artikel 13.1  i  direktiv 2008/50  ger  inte  ett  otvetydigt  svar  på  frågan.  

73.      Enligt  den  tyska  språkversionen  av  artikel 13.1  första  meningen  i  direktiv 2008/50  ska  medlemsstaterna  se  till  att  nivåerna  av  svaveldioxid,  PM10,  bly  och  kolmonoxid  i  luften  ”inte  i  någon  av  deras  zoner  och  tätbebyggelse”  (tyska:  ”überall  in  ihren  Gebieten  und  Ballungsräumen”)  överskrider  gränsvärdena  i  bilaga  XI.  Denna  formulering  kan  tolkas  så  att  dessa  gränsvärden  måste  iakttas  på  alla  platser,  och  alltså  inte  får  överskridas  någonstans.  Följaktligen  skulle  överskridande  vid  en  provtagningspunkt  redan  utgöra  en  överträdelse  av  denna  bestämmelse.  Den  engelska  språkversionen  använder  formuleringen  ”throughout  their  zones  and  agglomerations”  och  har  således  ett  jämförbart  innehåll.

74.      Man  kan  däremot  tolka  de  franska  (”dans  l’ensemble  de  leurs  zones  et  agglomérations”),  nederländska  (”in  de  gehele  zones  en  agglomeraties”)  och  spanska  (”en  todas  sus  zonas  y  aglomeraciones”)  språkversionerna  på  så  sätt  att  de  avser  zonerna  och  tätbebyggelsen  i  sin  helhet.  Det  betyder  inte  nödvändigtvis  att  gränsvärdena  måste  iakttas  på  varje  plats,  men  utesluter  inte  heller  detta.  

75.      Dessutom  förekommer  inte  någon  hänvisning  till  en  viss  plats  i  artikel 13.1  andra  meningen  i  direktiv 2008/50.  Därför  får  de  gränsvärden  för  kvävedioxid  och  bensen  som  fastställs  i  bilaga  XI  från  den  tidpunkt  som  fastställs  där  inte  längre  överskridas.  Denna  bestämmelse  är  således  öppen  för  båda  tolkningarna  i  alla  språkversioner.

76.      Eftersom  artikel 13.1  första  meningen  i  direktiv 2008/50  alltså  inte  nödvändigtvis  har  samma  betydelse  i  de  olika  språkversionerna  och  bestämmelsens  andra  mening  tillåter  olika  tolkningar,  ska  bestämmelsens  sammanhang  och  dess  ändamål  undersökas  närmare.  
3.      Det sammanhang i vilket artikel 13.1 i direktiv 2008/50 ingår

77.      Bilaga III  har  särskild  betydelse  för  tolkningen  av  artikel 13.1  första  och  andra  meningen  i  direktiv 2008/50,  eftersom  det  följer  av  tredje  meningen  att  efterlevnaden  av  de  båda  första  meningarna  ska  bedömas  i  enlighet  med  bilagan.  De  mätförfaranden  som  anges  i  bilaga III  talar  emellertid  mot  en  samlad  bedömning  av  zoner  och  tätbebyggelse.

78.      I  synnerhet  ska  luftkvalitet  enligt  bilaga III  avsnitt  A punkt 1  i  direktiv 2008/50  utvärderas  på  alla  platser(29) med  undantag  för  vissa  platser  som  anges  i punkt 2.  Platserna  som  är  undantagna  är  genomgående  mindre  områden,  till  exempel  platser  som  allmänheten  inte  har  tillträde  till  och  där  det  inte  finns  någon  fast  befolkning,  fabriker  eller  industrianläggningar  där  samtliga  relevanta  bestämmelser  om  hälsa  och  säkerhet  på  arbetsplatser  tillämpas,  liksom  vägars  körbana  och  mittremsa,  utom  om  fotgängare  normalt  har  tillträde  till  mittremsan.  Följaktligen  ska  inte  en  samlad  bedömning  göras,  utan  en  lokal  bedömning.

79.      Det  ska  dock  noteras  att  de  olika  språkversionerna  inte  överensstämmer  med  varandra  heller  på  denna  punkt,  eftersom  luftkvaliteten  i  den  nederländska  språkversionen  ska  bedömas  överallt  (”overal”),  vilket  är  något  mer  öppet  för  en  samlad  bedömning  än  exempelvis  den  tyska  formuleringen.  Men  även  i  denna  språkversion  har  vissa  platser  undantagits  från  bedömningen  vilket  inte  vore  meningsfullt  vid  en  samlad  bedömning.

80.      Att  beräkna  ett  genomsnitt  av  mätvärden  på  olika  platser  är  dock  inte  acceptabelt  framförallt    eftersom  artikel 7.1  och  bilaga III  avsnitt  B punkt 1  a  i  direktiv 2008/50  föreskriver  två  typer  av  fasta  provtagningspunkter.  I  bilaga III, avsnitt B, punkt 1 a  första  strecksatsen  nämns  sådana  som  ger  data  om  ”områden  …  där  …  de  högsta  koncentrationerna”  förekommer,  och  i  andra  strecksatsen  sådana  som  ger  data  om  nivåer  på  andra  platser  som  är  representativa  för  den  exponering  som  befolkningen  i  allmänhet  är  utsatt  för.

81.      Ett  meddelande  om  mätdata  från  olika  platser  kan  vara  lämpligt  för  att  fastställa  den  exponering  som  befolkningen  i  allmänhet  är  utsatt  för.  Men  vad  är  poängen  med  att  beräkna  ett  medelvärde  utifrån  data  om  de  högsta  koncentrationerna  respektive  allmän  belastning?  Syftet  med  genomsnittsvärden  är  att  ge  en  bild  av  den  allmänna  situationen,  men  det  sker  redan  genom  den  sistnämnda  datamängden.

82.      Dessutom  visar  i  synnerhet  bestämmelserna  om  datakvalitet  i  bilaga I  avsnitt  B  fjärde  strecksatsen  i  direktiv 2008/50  att  luftkvalitet  ska  bedömas  lokalt  och  inte  genom  en  samlad  bedömning.  Enligt  nämnda  bestämmelse  ska  den  sammanlagda  väglängden  inom  den  zon  eller  tätbebyggelse  där  koncentrationerna  överskrider  gränsvärdet  beaktas.  På  denna  punkt  skiljer  sig  de  olika  språkversionerna  för  övrigt  inte  åt.

83.      Det  sammanhang  i  vilket  artikel 13.1  i  direktiv 2008/50  ingår  talar  således  tydligt  för  att  iakttagandet  av  gränsvärdena  ska  bedömas  med  hjälp  av  mätresultat  från  de  fasta  provtagningspunkterna  utan  att  beräkna  ett  medelvärde  för  alla  provtagningspunkter.
4.      Målsättningarna med artikel 13.1 i direktiv 2008/50

84.      Slutsatserna  som  dragits  av  det  sammanhang  i  vilket  bestämmelsen  ingår  bekräftas  även  av  målsättningarna  med  de  aktuella  gränsvärdena.  De  syftar  enligt  artikel 1.1  liksom  rubrikerna  till  artikel 13  och  bilaga  XI  i  direktiv 2008/50  till  att  skydda  människors  hälsa.

85.      Det  finns  anledning  att  befara  negativ  hälsopåverkan  överallt  där  gränsvärdena  överskrids.  På  dessa  platser  måste  lämpliga  åtgärder  vidtas  för  att  förhindra  negativ  påverkan.  Huruvida  ett  gränsvärde  överskrids  i  genomsnitt  över  hela  zonen  eller  tätbebyggelsen  har  endast  begränsad  betydelse  för  denna  risk.  Skämtet  om  statistikern  som  drunknar  i  en  sjö  trots  att  den  i  genomsnitt  bara  är  några  centimeter  djup  ger  uttryck  för  detta  på  ett  träffande  sätt.
5.      Svar på den andra frågan

86.      Ett  gränsvärde  enligt  bilaga  XI  i  direktiv 2008/50  har  överskridits  i  den  mening  som  avses  i  artikel 13.1  och  artikel 23.1  i  direktiv 2008/50  om  det  grundat  på  mätresultatet  från  en  enda  provtagningspunkt  i  den  mening  som  avses  i  artikel 7  i  direktivet föreligger  ett  sådant överskridande.
V.      Förslag till avgörande

87.      Jag  föreslår  mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  att  domstolen  meddelar  följande  dom:
1)      De  nationella  domstolarna  ska  på  begäran  av  berörda  personer  pröva  huruvida  provtagningspunkter  har  placerats  i  enlighet  med  de  kriterier  som  anges  i  punkt  B.1  a  i  bilaga III  i  Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2008/50/EG  av  den  21 maj 2008  om  luftkvalitet  och  renare  luft  i  Europa,  och  om  så  inte  är  fallet,  vidta  alla  åtgärder  som  krävs  gentemot  den  nationella  myndigheten,  så  att  provtagningspunkterna  placeras  i  enlighet  med  dessa  kriterier.  Av  ett  sådant  domstolsbeslut  kan  en  skyldighet  följa  att  placera  provtagningspunkter  på  vissa  platser,  om  det  på  grundval  av  tillgänglig  information  står  klart  att  en  provtagningspunkt  måste  placeras  där.  I  annat  fall  kan  de  behöriga  myndigheterna  vara  skyldiga  att  genomföra  undersökningar  i  syfte  att  identifiera  de  korrekta  platserna.
2)      Ett  gränsvärde  enligt  bilaga  XI  i  direktiv 2008/50  har  överskridits  i  den  mening  som  avses  i  artikel 13.1  och  artikel 23.1  i  direktiv 2008/50  om  det  grundat  på  mätresultatet  från  en  enda  provtagningspunkt  i  den  mening  som  avses  i  artikel 7  i  direktivet  har fastställts  att  det  föreligger ett   sådant överskridande.

1      Originalspråk:  tyska.

2      Domstolens  dom  av  den  13 december 2018,  Ville  de  Paris  m.fl./kommissionen  (T-339/16,  T-352/16  och  T-391/16,  EU:T:2018:927).

3      Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2008/50/EG  av  den  21 maj 2008  om  luftkvalitet  och  renare  luft  i  Europa  (EUT L 152,  2008, s. 1)  i  dess  lydelse  enligt  kommissionens  direktiv (EU)  2015/1480  av  den  28 augusti 2015  (EUT L 226,  2015, s. 4).

4      Beslut  av  Bayrischer  Verwaltungsgerichtshof  (Bayerns  högsta  förvaltningsdomstol,  Tyskland)  av  den  9 november 2018,  Deutsche  Umweltshilfe.  Målet  är  anhängigt  vid  domstolen  med  målnummer  C‑752/18.

5      Dom  av  den  13 mars 2007,  Unibet  (C‑432/05,  EU:C:2007:163, punkt 40),  och  dom  av  den  24 oktober 2018,  XC  m.fl.  (C‑234/17,  EU:C:2018:853,  punkts  51).

6      Dom  av  den  13 mars 2007,  Unibet  (C‑432/05,  EU:C:2007:163, punkt 41).

7      Se  om  direkt  tillämpning  av  direktiv dom  av  den  4 december 1974,  van  Duyn  (41/74,  EU:C:1974:133, punkt 6;  svensk  specialutgåva, volym 3, s. 389),  dom  av  den  19 januari 1982,  Becker  (8/81,  EU:C:1982:7, punkt 25),  och  dom  av  den  17 oktober 2018,  Klohn  (C‑167/17,  EU:C:2018:833, punkt 28).

8      Dom  av  den  24 oktober 1996,  Kraaijeveld  m.fl.  (C‑72/95,  EU:C:1996:404, punkt 56),  dom  av  den  7 september 2004,  Waddenvereniging  och  Vogelbeschermingsvereniging  (C‑127/02,  EU:C:2004:482, punkt 66),  dom  av  den  25 juli 2008,  Janecek  (C‑237/07,  EU:C:2008:447, punkt 46),  dom  av  den  26 maj 2011,  Stichting  Natuur  en  Milieu  m.fl.  (C‑165/09–C‑167/09,  EU:C:2011:348, punkterna 100–103),  dom  av  den  5 september 2012,  Rahman  m.fl.  (C‑83/11,  EU:C:2012:519, punkt 25),  liksom  dom  av  den  8 november 2016,  Lesoochranárske  zoskupenie  VLK  (C‑243/15,  EU:C:2016:838, punkt 44).

9      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  16 december 1976,  Rewe-Zentralfinanz  och  Rewe-Zentral  (33/76,  EU:C:1976:188, punkt 5;  svensk  specialutgåva, volym 3, s. 271),  dom  av  den  27 juni 2013,  Agrokonsulting,  C‑93/12,  EU:C:2013:432, punkterna 35  och  36),  och  dom  av  den  22 februari 2018,  INEOS  Köln  (C‑572/16,  EU:C:2018:100, punkt 42).

10      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  24 april 2008,  Arcor  (C‑55/06,  EU:C:2008:244, punkterna 164–169).

11      Dom  av  den  21 januari 1999,  Upjohn  (C‑120/97,  EU:C:1999:14, punkt 35),  dom  av  den  9 juni 2005,  HLH  Warenvertrieb  och  Orthica,  C‑211/03,  C‑299/03  och  C‑316/03–C‑318/03,  EU:C:2005:370, punkt 76),  liksom,  i  detta  avseende,  dom  av  den  9 mars 2010,  ERG  m.fl.  (C‑379/08  och  C‑380/08,  EU:C:2010:127, punkterna 60  och  61),  och  dom  av  den  4 april 2017,  Fahimian  (C‑544/15,  EU:C:2017:255, punkt 46).

12      Dom  av  den  18 juli 2007,  Industrias  Químicas  del  Vallés/kommissionen  (C‑326/05  P,  EU:C:2007:443, punkt 75),  dom  av  den  15 oktober 2009,  Enviro  Tech  (Europe)  (C‑425/08,  EU:C:2009:635, punkterna 47  och  62),  dom  av  den  22 december 2010,  Gowan  Comércio  Internacional  e  Serviços  (C‑77/09,  EU:C:2010:803, punkt 55),  dom  av  den  9 juni 2016,  Pesce  m.fl.  (C‑78/16  och  C‑79/16,  EU:C:2016:428, punkt 49),  och  dom  av  den  11 maj 2017,  Dyson/kommissionen  (C‑44/16  P,  EU:C:2017:357, punkt 53).

13      Dom  av  den  15 oktober 2009,  Enviro  Tech  (Europe)  (C‑425/08,  EU:C:2009:635, punkt 47),  dom  av  den  21 juli 2011,  Etimine  (C‑15/10,  EU:C:2011:504, punkt 60),  dom  av  den  24 januari 2013,  Frucona  Košice/kommissionen  (C‑73/11  P,  EU:C:2013:32,  fotnot  75),  och  dom  av  den  14 juni 2018,  Lubrizol  France/rådet  (C‑223/17  P,  ej  publicerad,  EU:C:2018:442, punkt 38).

14      Dom  av  den  21 november 1991,  Technische  Universität  München  (C‑269/90,  EU:C:1991:438, punkt 14;  svensk  specialutgåva, volym 11, s. 453),  dom  av  den  18 juli 2007,  Industrias  Químicas  del  Vallés/kommissionen  (C‑326/05  P,  EU:C:2007:443, punkterna 76  och  77),  och  dom  av  den  15 oktober 2009,  Enviro  Tech  (Europe)  (C‑425/08,  EU:C:2009:635, punkt 62).

15      Dom  av  den  3 juli 2014,  rådet/In’t  Veld  (C‑350/12  P,  EU:C:2014:2039, punkt 63).

16      Dom  av  den  21 november 1991,  Technische  Universität  München  (C‑269/90,  EU:C:1991:438, punkt 14;  svensk  specialutgåva, volym 11, s. 453),  och  dom  av  den  10 juli 2008,  Bertelsmann  och  Sony  Corporation  of  America/Impala  (C‑413/06  P,  EU:C:2008:392, punkt 69).

17      Dom  av  den  8 april 2014,  Digital  Rights  Ireland  m.fl.  (C‑293/12  och  C‑594/12,  EU:C:2014:238, punkt 47).

18      Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2006/24/EG  av  den  15 mars 2006  om  lagring  av  uppgifter  som  genererats  eller  behandlats  i  samband  med  tillhandahållande  av  allmänt  tillgängliga  elektroniska  kommunikationstjänster  eller  allmänna  kommunikationsnät  och  om  ändring  av  direktiv 2002/58/EG  (EUT L 105,  2006, s. 54).

19      Dom  av  den  8 april 2014,  Digital  Rights  Ireland  m.fl.  (C‑293/12  och  C‑594/12,  EU:C:2014:238, punkt 48) och dom av den 5 oktober 2015,Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, punkt 78). 

20      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  20 december 2017,  Protect  Natur-,  Arten-  und  Landschaftsschutz  Umweltorganisation  (C‑664/15,  EU:C:2017:987, punkterna 46  och  48).

21      Dom  av  den  21 januari 1999,  Upjohn  (C‑120/97,  EU:C:1999:14, punkt 36),  dom  av  den  9 juni 2005,  HLH  Warenvertrieb  och  Orthica,  C‑211/03,  C‑299/03  och  C‑316/03–C‑318/03,  EU:C:2005:370, punkt 77),  och  dom  av  den  6 oktober 2015,  East  Sussex  County  Council  (C‑71/14,  EU:C:2015:656, punkt 58).

22      Se  mitt  förslag  till  avgörande  i  målet  kommissionen/Bulgarien  (C‑488/15,  EU:C:2016:862, punkterna 2  och  3)  liksom  kommissionens  förslag  till  Europaparlamentets  och  rådets  direktiv om  luftkvalitet  och  renare  luft  i  Europa  (KOM(2005)  447  slutlig  av  den  21 september 2005, s. 2).

23 Mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Bulgarien (C-488/15, EU:C:2016:862, punkt 96)

24      Rådets  direktiv 92/43/EEG  av  den  21 maj 1992  om  bevarande  av  livsmiljöer  samt  vilda  djur  och  växter  (EGT L 206,  1992, s. 7;  svensk  specialutgåva,  område 15, volym 11, s. 114).

25      Dom  av  den  11 april 2013,  Sweetman  m.fl.  (C‑258/11,  EU:C:2013:220, punkt 44),  dom  av  den  21 juli 2016,  Orleans  m.fl.  (C‑387/15  och  C‑388/15,  EU:C:2016:583, punkt 50),  liksom  dom  av  den  17 april 2018,  kommissionen/Polen  (Puszcza  Białowieska)  (C‑441/17,  EU:C:2018:255, punkt 114).

26      Kommissionens  genomförandebeslut  av  den  12 december 2011  om  fastställande  av  regler  för  Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2004/107/EG  och  2008/50/EG  vad  gäller  ömsesidigt  utbyte  av  information  och  rapportering  av  luftkvaliteten  (EUT L 335,  2011, s. 86).

27      Dom  av  den  15 oktober 2014,  parlamentet/kommissionen  (C‑65/13,  EU:C:2014:2289, punkterna 44  och  45),  och  dom  av  den  9 juni 2016,  Pesce  m.fl.  (C‑78/16  och  C‑79/16,  EU:C:2016:428, punkt 46).

28      Dom  av  den  18 mars 2014,  kommissionen/parlamentet  och  rådet  (C‑427/12,  EU:C:2014:170, punkt 38),  dom  av  den  16 juli 2015,  kommission/parlamentet  och  rådet  (C‑88/14,  EU:C:2015:499, punkt 29),  och  dom  av  den  17 mars 2016,  parlamentet/kommissionen  (C‑286/14,  EU:C:2016:183, punkt 30).

29      Franska: ”dans tous les emplacements”, engelska: ”at all locations”.