CELEX: 52012PC0655
Language: nl
Date: 2012-11-13 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot verlening van machtiging aan de Europese Commissie om namens de EU deel te nemen aan onderhandelingen over een internationaal verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen

|
			
		
		
		52012PC0655
		
			Aanbeveling voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot verlening van machtiging aan de Europese Commissie om namens de EU deel te nemen aan onderhandelingen over een internationaal verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen /* COM/2012/0655 final */
			
				
		
		
			
			   	TOELICHTING
1.           Achtergrond en politieke
context
Wedstrijdvervalsing
wordt alom beschouwd als een van de grootste bedreigingen voor de hedendaagse
sport. Wedstrijdvervalsing ondermijnt de waarden van de sport, zoals
integriteit, fair play en respect voor anderen. Het brengt het gevaar met zich
mee dat fans en supporters worden vervreemd van georganiseerde sport, een
sector die bijna 2 % van de in de EU gegenereerde bruto toegevoegde waarde
vertegenwoordigt. Bovendien zijn bij wedstrijdvervalsing vaak georganiseerde
criminele netwerken betrokken, die wereldwijd opereren. Dit alles vormt een
probleem dat inmiddels een prioriteit is geworden voor overheidsinstanties, de
sportwereld en de handhavingsinstanties in de hele wereld.
In de mededeling
van de Commissie van 2011 inzake de ontwikkeling van de Europese dimensie van
de sport worden oneerlijke sportpraktijken uitdrukkelijk bestempeld als een
schending van de ethiek en de integriteit van de sport. Het probleem van
wedstrijdvervalsing komt tevens aan de orde in het Groenboek van de Commissie
van 2011 inzake onlinegokken, in de mededeling van de Commissie inzake
corruptiebestrijding in de EU en in de mededeling van de Commissie Naar een
breed Europees kader voor onlinegokken.
Het Europees
Parlement heeft in juni 2011 een schriftelijke verklaring inzake de bestrijding
van corruptie in de Europese sport aangenomen, alsmede in februari 2012 een
resolutie inzake de ontwikkeling van een Europese dimensie op sportgebied,
waarin wordt opgeroepen tot meer internationale samenwerking ter bestrijding
van wedstrijdvervalsing. Op 29 november 2011 heeft de Europese Raad
conclusies over het tegengaan van wedstrijdvervalsing aangenomen, waarin de
Commissie, de lidstaten en de niet-gouvernementele belanghebbenden worden uitgenodigd
samen te werken en op verschillende niveaus actie te ondernemen om de aanpak
van wedstrijdvervalsing in de EU te verbeteren.
Het Internationaal
Olympisch Comité (IOC) heeft in maart 2011 een werkgroep op hoog niveau
ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van de sportwereld,
overheidsinstanties, internationale organisaties en gokexploitanten, met als
doel voorstellen te doen over manieren waarop onrechtmatige en illegale
gokpraktijken met betrekking tot sportwedstrijden kunnen worden bestreden. Dit
omvat de routekaart voor vervolgactie, die op 2 februari 2012 in Lausanne
is aangenomen.
Op
28 september 2011 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa
een aanbeveling goedgekeurd inzake de bevordering van de integriteit van sport
en tegen de manipulatie van sportuitslagen, in het bijzonder
wedstrijdvervalsing. In de aanbeveling wordt de “Enlarged Partial Agreement on
Sport” (EPAS) gevraagd een haalbaarheidsstudie te verrichten naar een eventueel
internationaal wetsinstrument voor de preventie en bestrijding van
wedstrijdvervalsing. Op 15 maart 2012 heeft de conferentie van ministers
met verantwoordelijkheid voor sport van de Raad van Europa in Belgrado notitie
genomen van de conclusies van die studie en de EPAS uitgenodigd in overleg met
de EU onderhandelingen te starten over een eventueel internationaal
wetsinstrument (verdrag) ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen,
in het bijzonder wedstrijdvervalsing. Op 13 juni 2012 heeft het Comité van
Ministers van de Raad van Europa deze uitnodiging bekrachtigd. Gedurende de
zomer van 2012 heeft de EPAS uitnodigingen uitgestuurd naar de landen die
partij zijn bij het Europees Cultureel Verdrag. Hierin worden deze landen
opgeroepen hun interesse te uiten in deelname aan onderhandelingen over een
ontwerpverslag van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van
sportuitslagen. 
2.           Een eventueel verdrag van de
Raad van Europa tegen wedstrijdvervalsing: mogelijke inhoud en termijn
Uitgaande van de door de EPAS verrichte
haalbaarheidsstudie kan de mogelijke inhoud van het toekomstige verdrag van de
Raad van Europa (RvE) als volgt worden gestructureerd:
1.           Preventie
a)      Binnenlandse coördinatie
b)      Bevordering en ondersteuning van door de
sportwereld te nemen maatregelen
c)      Instellen van een kader voor de gokmarkt
d)      Bevordering van door gokexploitanten te
nemen maatregelen
2.           Internationale samenwerking
e)      Overheidsinstanties – sport
f)       Overheidsinstanties (toezichthouders
gokwezen) – gokexploitanten
g)      Internationale samenwerking tussen gerechtelijke
en ordehandhavingsinstanties
h)      Tripartiet overleg
3.           Sancties
i)       Combinatie van disciplinaire,
administratieve en strafrechtelijke sancties
j)       Disciplinair
k)      Administratief
l)       Strafrecht
m)     Jurisdictie
4.           Ordehandhaving
n)      Onderzoek
o)      Cybercriminaliteit
5.           Vervolgactie
p)      Controle
q)      Verdragscomité
Een van de belangrijkste kwesties in de
bestrijding van wedstrijdvervalsing op EU- en internationaal niveau is de noodzaak
om te zorgen voor coördinatie van de verschillende belanghebbenden op dit
vlak, in het bijzonder overheidsinstanties, ordehandhavingsinstanties,
regelgevende instanties voor het gokwezen, de sportwereld in al zijn facetten
en de gokexploitanten (loterijen en particuliere exploitanten). De
belangrijkste meerwaarde van een verdrag van de RvE ter bestrijding van
wedstrijdvervalsing zou erin bestaan dat er een platform voor grens- en
sectoroverschrijdende samenwerking wordt ingesteld, waarbij alle relevante
partijen betrokken zijn. Een belangrijk voordeel van een dergelijk verdrag zouden
de structuren voor controle en vervolgactie zijn, op basis van een model van
bestaande permanente comités voor RvE-verdragen op het gebied van sport
(antidoping, supportersgeweld). Deze structuren zouden openstaan voor alle
relevante partijen en zouden het forum vormen waar kan worden gediscussieerd
over de uitvoering van het verdrag en de voortgang van de bestrijding van
wedstrijdvervalsing in Europa.
Een ander belangrijk voordeel van het
toekomstig verdrag zou zijn dat dit openstaat voor niet-Europese landen: alle
landen moeten het verdrag kunnen ondertekenen en ratificeren (Canada en
Australië zijn bijvoorbeeld partijen van het antidopingverdrag van de RvE). Dit
aspect is cruciaal omdat wereldwijde samenwerking, met name met landen waar het
gokken op sportuitslagen wijdverbreid is, zoals de zuidoostelijke Aziatische
landen, als essentieel element wordt beschouwd van een doelmatige bestrijding
van transnationale georganiseerde criminele netwerken die betrokken zijn wij
wedstrijdvervalsing en die actief zijn op verschillende continenten.
Het voorgestelde verdrag is niet bedoeld als
instrument om tot harmonisatie van de nationale wetgevingen van de
ondertekenende partijen te komen. Alhoewel in het verdrag de kwesties van het
vaststellen van een overeengekomen definitie van wedstrijdvervalsing en het
aannemen van een aantal effectieve, ontmoedigende en evenredige sancties aan de
orde zullen komen, zal de verwoording van de desbetreffende bepalingen zodanig
worden gekozen dat er een mate van flexibiliteit aan de ondertekenende partijen
wordt gegund om aan deze bepalingen uitvoering te geven.
De exacte inhoud, structuur en draagwijdte van
de tekst van het verdrag zijn vooralsnog vrij speculatief, aangezien zij
onderwerp van de komende onderhandelingen zijn.
Uit de vertegenwoordigers van de lidstaten die
bij de onderhandelingen berokken zijn, wordt een ontwerpgroep
samengesteld, die zal gaan over het opstellen van de tekst van het verdrag. In
documenten die worden verspreid door de Raad van Europa wordt uitdrukkelijk
voorzien dat deze groep open zal staan voor een vertegenwoordiger van de EU. De
ontwerpgroep is op 9‑11 oktober 2012 voor het eerst in Straatsburg
bijeengekomen om eerste verkennende gesprekken te voeren. De Commissie heeft
deze eerste, voorbereidende bijeenkomst bijgewoond als ad-hocwaarnemer. De EPAS
zal hierbij functioneren als secretariaat. De EPAS gaat uit van een reeks van
zeven driedaagse bijeenkomsten van de ontwerpgroep tussen oktober 2012 en
december 2013, met als doel het Verslag in 2014 aan het Comité van Ministers
van de Raad van Europa ter ondertekening voor te leggen.
3.           De rol van de EU in de
bestrijding van wedstrijdvervalsing
Het onderwerp van wedstrijdvervalsing staat
nog maar relatief kort op de EU-agenda voor sport, en de desbetreffende
initiatieven op dit vlak zijn nog zeer vers. Op het niveau van de Commissie
kan de betrokkenheid bij de bestrijding van wedstrijdvervalsing worden
beoordeeld vanuit drie gezichtspunten, overeenkomstig de drie voornaamste
aspecten van het probleem:
Het sportaspect: Zoals bepaald in artikel 165 van het Verdrag is een van de
doelstellingen van EU-actie op het gebied van sport om de Europese dimensie van
de sport te ontwikkelen door eerlijkheid in sportcompetities te bevorderen en
de morele integriteit van de sportlieden te beschermen. De Commissie heeft een
eerste concreet initiatief op dit gebied genomen door in haar oproep tot het
indienen van voorstellen tot uitvoering van de voorbereidende actie (2012) “Europese
partnerschappen voor sport” een prioritaire lijn op te nemen voor projecten die
gericht zijn op de preventie van voorvallen van wedstrijdvervalsing door middel
van onderwijs aan en voorlichting van de desbetreffende belanghebbenden, in het
bijzonder atleten, scheidsrechters, wedstrijdfunctionarissen en
sportadministrateurs. Het doel van de financiële steun die verstrekt wordt op
grond van deze oproep is om de preventieve kant van de bestrijding van
wedstrijdvervalsing te versterken aan de hand van de uitwisseling van goede
praktijken. Bestrijding van wedstrijdvervalsing wordt ook als een van de
doelstellingen van het sporthoofdstuk van het voorgestelde programma “Erasmus
voor iedereen” genoemd, waardoor vanaf 2014 de stelselmatige ondersteuning van
vergelijkbare acties mogelijk wordt. Behalve dat de Commissie financiële steun
biedt, werkt zij ook nauw samen met externe belanghebbenden (met name het IOC
en de Raad van Europa) om manieren te vinden om wedstrijdvervalsing op Europees
en internationaal niveau aan banden te leggen. De Commissie fungeert tevens als
secretariaat van de EU-deskundigengroep inzake goed bestuur in de sport, die is
ingesteld ingevolge de resolutie van de Raad inzake een EU-werkplan voor sport
van mei 2011. De deskundigengroep heeft in juni 2012 aanbevelingen opgesteld en
ter nadere overweging aan de Raadsgroep voor sport voorgelegd.
Het aspect van gokken en wedden:
Wedstrijdvervalsing is niet noodzakelijkerwijs gekoppeld aan het wedden op
sportwedstrijden. Niettemin vormt de combinatie van ongereguleerd wedden op
sportwedstrijden en wedstrijdvervalsing een bestaande bedreiging voor
sportevenementen, met name door personen of criminele netwerken die het wedden
op sportwedstrijden gebruiken om inkomsten te genereren en/of geld wit te
wassen. Kwesties met betrekking tot de integriteit van de sport maakten ook
deel uit van het Groenboek inzake onlinegokken, een openbare raadpleging die de
Commissie in 2011 heeft verricht. Er zijn ongeveer 250 reacties ontvangen van
verschillende belanghebbenden, waaronder sportbonden. De raadpleging werd in de
loop van 2011 aangevuld met vijf thematische workshops, waarvan er één, die
werd gehouden op 10 mei 2011, in het bijzonder gericht was op online
gokken en integriteit in de sport (met speciale aandacht voor
wedstrijdvervalsing). Voortbouwend op het Groenboek heeft de Commissie op 23 oktober
2012 de mededeling "Naar een breed Europees kader voor onlinegokken"
(COM(2012) 596 definitief) goedgekeurd. De bescherming van de integriteit van
de sport tegen wedstrijdvervalsing is een van de prioriteiten die zijn
opgenomen in de mededeling met een voorgesteld actieplan, dat de deelname van
de Commissie aan het voorbereidingen door de Raad van Europa van een mogelijk
Verdrag tegen de manipulatie van sportuitslagen omvat.
Het aspect van
corruptie: Wedstrijdvervalsing is een vorm van
corruptie en is als zodanig strafbaar op grond van het nationale strafrecht. De
Commissie werkt momenteel aan de uitvoering van een anticorruptiepakket, dat in
2011 is aangenomen en dat is toegespitst op verbetering van het toezicht en
evaluatie van de anticorruptie-inspanningen. Dit moet met name gebeuren door
het invoeren van een anticorruptieverslag van de EU, aan de hand waarvan de
Commissie periodiek de diverse uitstaande aspecten beoordeelt met betrekking
tot corruptie en de capaciteit om corruptie in de lidstaten te beheersen. Het
verslag kan in beginsel alle uitstaande kwesties met betrekking tot corruptie
omvatten, met inbegrip van wedstrijdvervalsing in de sport. Dit
EU-anticorruptieverslag wordt met ingang van 2013 om het jaar door de Commissie
gepubliceerd, onder bijvoeging van landelijke analyses van alle lidstaten, met
inbegrip van toegespitste aanbevelingen. Tegelijkertijd bezint de Commissie
zich momenteel op de modaliteiten van een mogelijke deelname van de EU aan de
Groep van staten tegen corruptie (GRECO) van de Raad van Europa, hetgeen een
meerwaarde zou moeten bieden aan de corruptiebestrijding in de EU.
Het Europees Parlement heeft zich in
zijn verslag van 2009 over de integriteit van online gokken (A6‑0064/2009)
eveneens gebogen over de kwestie van wedstrijdvervalsing, met name
wedstrijdvervalsing in verband met het wedden op sportwedstrijden. In zijn
verslag van 2011 over onlinegokken op de interne markt (A7-0342/2011) heeft het
EP zich in meer detail met de kwestie beziggehouden. In dit verslag wordt
gewezen op kwesties met betrekking tot grensoverschrijdende politie- en
gerechtelijke samenwerking, samenwerking tussen organisatoren van
sportcompetities en gokexploitanten, de vestiging van nationale netwerken en
contactpunten om goed om te gaan met gevallen van wedstrijdvervalsing, en het
formuleren van een definitie van wedstrijdvervalsing op EU-niveau. Tot slot is
de kwestie van wedstrijdvervalsing ook behandeld in het verslag van het
Europees Parlement van 2012 over de Europese dimensie van de sport
(A7-0385/2011). Hierin roept het Parlement de sportfederaties op nauw samen te
werken met de lidstaten om de integriteit van de sport te beschermen.
De Raad heeft zich voor het eerst over
de bestrijding van wedstrijdvervalsing gebogen in het EU-werkplan voor sport
2011-2014, dat in mei 2011 is goedgekeurd en waarin de integriteit van de
sport, met name de bestrijding van wedstrijdvervalsing, als een van de
prioritaire thema’s voor de periode 2011-2014 wordt genoemd. Daarnaast heeft de
Raad in november 2011 conclusies over het tegengaan van wedstrijdvervalsing
goedgekeurd. Hierin worden de lidstaten en de belanghebbenden opgeroepen de
ontwikkeling van voorlichtingsprogramma’s aan te moedigen en voor nauwe
samenwerking tussen alle betrokken partijen te zorgen. Momenteel houdt de
Raadsgroep voor sport de tekst van de ontwerpconclusies inzake een strategie
ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen tegen het licht. Deze
tekst zou in november 2012 moeten worden goedgekeurd.
De twee EU-agentschappen met
verantwoordelijkheid voor grensoverschrijdende gerechtelijke en
politiesamenwerking, EUROPOL en EUROJUST, zijn eveneens actief
betrokken bij de bestrijding van wedstrijdvervalsing. Weliswaar was de
samenwerking tussen ordehandhavingsinstantie op EU-niveau op het gebied van
sport van oudsher gericht op de kwestie van supportersgeweld, maar
wedstrijdvervalsing is de laatste twee jaar een nieuw gebied van
grensoverschrijdende samenwerking geworden. Momenteel lopen er twee zaken; om
deze zaken af te handelen is een gemeenschappelijk onderzoeksteam ingesteld,
dat bestaat uit vier EU-lidstaten (HU, DE, FI en AT). De redenen waarom ook
EUROPOL en EUROJUST betrokken zijn bij gevallen van wedstrijdvervalsing is dat
dit laatste vaak gepaard gaat met ernstige georganiseerde misdaad.
Al deze aspecten wijzen in dezelfde richting:
de bestrijding van wedstrijdvervalsing op EU-niveau heeft op verschillende
beleidsterreinen (sportbeleid, toezicht op gokmarkten, corruptiebestrijding) een
prioritaire status gekregen. Naar aanleiding van recente corruptiegevallen op
verschillende niveaus in de sportwereld zal de publieke aandacht waarschijnlijk
alleen maar toenemen.
Omdat het beoogde verdrag niet gericht is op
harmonisatie van de strafrechtbepalingen van de ondertekende landen, en evenmin
op het bereiken van harmonisatie op overige vlakken, zoals gok- en
kansspelenwetgeving, alsmede omdat op grond van artikel 6 VWEU de EU enkel
de bevoegdheid heeft om actie te ondernemen ter ondersteuning, coördinatie en
aanvulling op de acties van de lidstaten op het gebied van sport, wordt
voorgesteld dat de EU deelneemt aan de komende onderhandelingen naast de
lidstaten zelf. De voorgestelde deelname aan de onderhandelingen heeft geen
implicaties voor de EU-begroting.
De Commissie beveelt de Raad derhalve aan:
–                        
het aangehechte besluit vast te stellen waarbij de
Europese Commissie wordt gemachtigd om namens de EU deel te nemen aan
onderhandelingen over een internationaal verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding
van de manipulatie van sportuitslagen;
–                        
de aan dat besluit gehechte
onderhandelingsrichtsnoeren uit te vaardigen;
–                        
een speciaal comité aan te wijzen in overleg
waarmee de onderhandelingen worden gevoerd.
Aanbeveling voor een
BESLUIT VAN DE RAAD
tot verlening van machtiging aan de Europese
Commissie om namens de EU deel te nemen aan onderhandelingen over een
internationaal verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van de
manipulatie van sportuitslagen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 218,
leden 3 en 4,
Gezien de
aanbevelingen van de Europese Commissie,
Overwegende
hetgeen volgt:
Er moeten
onderhandelingen worden geopend over het opstellen van een internationaal verdrag
van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen,
De Europese Unie
moet aan deze onderhandelingen deelnemen, 
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1
De Europese
Commissie wordt hierbij gemachtigd om namens de Europese Unie deel te nemen aan
onderhandelingen over een internationaal verdrag van de Raad van Europa ter
bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen.
Artikel 2
De
onderhandelingsrichtsnoeren zijn uiteengezet in de bijlage.
Artikel 3
De onderhandelingen
worden gevoerd in overleg met [door de Raad in te voegen naam van het speciale
comité].
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de
Commissie.
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
BIJLAGE 
Richtsnoeren voor de onderhandelingen
voor een internationaal verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding
van de manipulatie van sportuitslagen
Het toekomstig
verdrag is bedoeld om een internationaal wettelijk kader te creëren voor de
preventie en bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen, in het bijzonder
wedstrijdvervalsing; het doel van het verdrag is om de internationale
samenwerking in dit opzicht te verbeteren en een toezichtsmechanisme in het
leven te roepen, waarmee gezorgd kan worden dat de in het verdrag opgenomen
bepalingen op doelmatige wijze worden opgevolgd.
De Europese Unie
neemt deel aan deze bijeenkomsten met als doel te zorgen voor de consistentie
van het voorgestelde verdrag met het EU-acquis, met name in de zin van
de vrijheden van de interne markt (de vrijheid van dienstverlening en de
vrijheid van vestiging) en de gerechtelijke samenwerking ten aanzien van
strafrechtelijke aangelegenheden.
De Europese Unie
neemt tevens deel aan de onderhandelingen met als doel ervoor te zorgen dat de
bepalingen van het toekomstig verdrag in overeenstemming zijn met de
EU-beleidsmaatregelen op het gebied van sport, online gokken en de
corruptiebestrijding. De referentiedocumenten voor deze beleidsmaatregelen zijn
onder andere de volgende:
·                        
de mededeling van de Commissie inzake de
ontwikkeling van de Europese dimensie van de sport (COM(2011) 12
definitief);
·                        
het Groenboek inzake onlinegokken op de interne
markt (COM(2011) 128 definitief);
·                        
de mededeling van de Commissie inzake
corruptiebestrijding in de EU (COM(2011) 308 definitief);
·                        
de mededeling van de Commissie Naar een breed
Europees kader voor onlinegokken (COM(2012) 596 definitief);
·                        
de conclusies van de Raad over het tegengaan van
wedstrijdvervalsing (16819/11).