CELEX: 62007CJ0546
Language: pl
Date: 2010-01-21 00:00:00
Title: Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 21 stycznia 2010 r. # Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec. # Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego - Swobodne świadczenie usług - Artykuł 49 WE - Załącznik XII do aktu o przystąpieniu - Wykaz, o którym mowa w art. 24 aktu o przystąpieniu: Polska - Rozdział 2 pkt 13 - Przysługująca Republice Federalnej Niemiec możliwość odstąpienia od art. 49 ust. 1 WE - Klauzula "standstill" - Niemiecko-polska umowa międzyrządowa z dnia 31 stycznia 1990 r. o oddelegowaniu pracowników polskich przedsiębiorstw do realizacji umów o dzieło w Niemczech - Wykluczenie możliwości zawierania przez przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich umów o dzieło z polskimi przedsiębiorstwami w przedmiocie wykonywania prac w Niemczech - Rozszerzenie ograniczeń istniejących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu dotyczących dostępu pracowników polskich do niemieckiego rynku pracy. # Sprawa C-546/07.

Sprawa C‑546/07
      Komisja Europejska
      przeciwko
      Republice Federalnej Niemiec
      Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swoboda świadczenia usług – Artykuł 49 WE – Załącznik XII do aktu o przystąpieniu – Wykaz, o którym mowa w art. 24 aktu o przystąpieniu: Polska – Rozdział 2 pkt 13 – Przysługująca Republice Federalnej Niemiec możliwość odstąpienia od art. 49 ust. 1 WE – Klauzula „standstill” – Niemiecko-polska umowa międzyrządowa z dnia 31 stycznia 1990 r. o oddelegowaniu pracowników polskich przedsiębiorstw do realizacji
         umów o dzieło w Niemczech – Wykluczenie możliwości zawierania przez przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich umów o dzieło z polskimi
         przedsiębiorstwami na wykonywanie prac w Niemczech – Rozszerzenie istniejących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu ograniczeń dotyczących dostępu pracowników polskich
         do niemieckiego rynku pracy
      
      Streszczenie wyroku
      1.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Prawo Komisji do wniesienia skargi – Termin
      (art. 226 WE)
      2.        Państwa członkowskie – Zobowiązania – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Względy uzasadniające – Zasada ochrony
            uzasadnionych oczekiwań
      (art. 226 WE)
      3.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług
      (art. 49 WE, 307 WE)
      4.        Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Środki przejściowe – Swoboda świadczenia
            usług
      (art. 49 akapit pierwszy WE; akt o przystąpieniu z 2003 r., załącznik XII, rozdział 2 pkt 13)
      1.        W ramach skargi na podstawie art. 226 WE do Komisji należy wybór chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom
         państwa członkowskiego, przy czym względy, które decydują o podjęciu tego wyboru, nie mogą wpływać na dopuszczalność skargi.
         Normy wyrażone we wspomnianym artykule znajdują zastosowanie bez obowiązku przestrzegania przez Komisję jakiegokolwiek konkretnego
         terminu, chyba że chodzi o sytuację, w której przewlekłość postępowania przewidzianego w tym postanowieniu może spowodować
         po stronie państwa wezwanego do usunięcia uchybień większe trudności w odparciu argumentów Komisji i naruszenie tym samym
         jego prawa do obrony. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu na tę okoliczność.
      
      (por. pkt 21, 22)
      2.        Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opiera się na obiektywnym stwierdzeniu naruszenia przez
         państwo członkowskie zobowiązań, jakie ciążą na nim na mocy prawa wspólnotowego, i państwo członkowskie nie może powoływać
         się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu uniemożliwienia takiego stwierdzenia, ponieważ dopuszczenie takiego uzasadnienia
         byłoby sprzeczne z celem, jakiemu służy postępowanie ustanowione w art. 226 WE
      
      W istocie fakt, iż Komisja nie podjęła działań niezwłocznie lub w krótkim czasie po wydaniu uzasadnionej opinii, nie może
         stwarzać po stronie zainteresowanego państwa członkowskiego uzasadnionego oczekiwania, że postępowanie zostało zamknięte.
         Jest tak tym bardziej, że w okresie zarzucanej bezczynności podjęto starania w celu znalezienia rozwiązania kładącego kres
         zarzucanemu uchybieniu. Ponadto ze względu na brak stanowiska Komisji wskazującego na zamknięcie wszczętego postępowania w przedmiocie
         uchybienia, rzeczone państwo członkowskie nie może skutecznie podnosić, że wspomniana instytucja naruszyła zasadę uzasadnionych
         oczekiwań, nie zamykając niniejszego postępowania.
      
      (por. pkt 25–27)
      3.        Uchybia zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 49 WE państwo członkowskie, które w swojej praktyce administracyjnej interpretuje
         termin „przedsiębiorstwo drugiej strony” użyte w przepisie danej umowy dwustronnej o oddelegowaniu pracowników przedsiębiorstw
         z siedzibą w innym państwie członkowskim będącym stroną umowy do realizacji umów o dzieło jako „przedsiębiorstwo mające siedzibę
         w pierwszym państwie członkowskim”.
      
      W istocie taka interpretacja omawianego przepisu ustanawia dyskryminację bezpośrednią pozostającą w sprzeczności z art. 49 WE
         w odniesieniu do świadczących usługi podmiotów mających siedziby w innych państwach członkowskich pragnących zawrzeć umowę
         o dzieło z przedsiębiorstwem z siedzibą w innym państwie członkowskim będącym stroną umowy w celu świadczenia usług w pierwszym
         państwie członkowskim.
      
      Sporna praktyka administracyjna nie może być uzasadniona okolicznością, iż dotyczy ona przepisu zawartego w dwustronnej umowie
         międzynarodowej, ponieważ przy wykonywaniu zobowiązań zaciągniętych na podstawie umów międzynarodowych, zarówno gdy chodzi
         o umowę zawartą pomiędzy państwami członkowskimi, jak i umowę zawartą pomiędzy państwem członkowskim i państwem trzecim lub
         kilkoma państwami trzecimi, państwa członkowskie powinny, z zastrzeżeniem postanowień art. 307 WE, przestrzegać zobowiązań,
         które na nich ciążą na mocy prawa wspólnotowego. Wprawdzie naruszenie równowagi i wzajemności dwustronnej umowy międzynarodowej
         zawartej pomiędzy państwem członkowskim i państwem trzecim może stanowić obiektywne uzasadnienie odmówienia przez państwo
         członkowskie będące jej stroną rozszerzenia na obywateli innych państw członkowskich korzyści, które jego obywatele z niej
         czerpią. Jednakże stosowanie danej umowy dwustronnej, z chwilą akcesji do Unii państwa członkowskiego będącego stroną tej
         umowy, dotyczy dwóch państw członkowskich, w związku z czym postanowienia tej umowy mogą być stosowane w relacjach między
         tymi państwami członkowskimi jedynie z poszanowaniem prawa wspólnotowego, a w szczególności zasad traktatowych z dziedziny
         swobody świadczenia usług.
      
      Ponadto nie ma podstaw, by uznać, że przedsiębiorstwo z siedzibą w innym państwie członkowskim znajduje się w sytuacji odmiennej
         niż sytuacja przedsiębiorstwa z siedzibą w tym pierwszym państwie członkowskim w odniesieniu do możliwości zawierania umów
         o dzieło z przedsiębiorstwami z siedzibą w innym państwie członkowskim będącym stroną umowy w celu świadczenia usług w pierwszym
         państwie członkowskim.
      
      Ponadto pobudki natury gospodarczej i praktyczne trudności administracyjne w wykonywaniu omawianej umowy dwustronnej nie mogą
         w żadnym razie stanowić uzasadnienia ograniczeń podstawowej swobody ani tym bardziej stanowić odstępstwa od stosowania art. 46 WE,
         który zakłada istnienie rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia mającego wpływ na podstawowe interesy społeczeństwa.
      
      Co się tyczy zarzucanego ryzyka obejścia korzystnych dla danego państwa członkowskiego przepisów przejściowych zawartych w akcie
         o przystąpieniu celem zapobieżenia wystąpieniu poważnych zakłóceń na rynku pracy owego państwa członkowskiego, rozszerzenie
         na przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich prawa do zawierania umów o dzieło z przedsiębiorstwami
         z siedzibą w innym państwie członkowskim będącym stroną umowy, w celu umożliwienia tym pierwszym skorzystania z maksymalnej
         liczby pracowników pochodzących z tego innego państwa członkowskiego będącego stroną umowy na podstawie omawianej umowy dwustronnej,
         nie wywołuje takiego skutku, gdyż liczba pozwoleń o pracę udzielonych owym pracownikom w żadnym razie nie ulega w wyniku takiego
         rozszerzenia zmianie na korzyść przedsiębiorstw z siedzibą w tych innych państwach członkowskich.
      
      (por. pkt 40, 42–44, 46, 51, 52, 68; sentencja)
      4.        Rozdział 2 pkt 13 załącznika XII do aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki
         Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej
         Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej,
         zezwala Republice Federalnej Niemiec na odstąpienie od art. 49 WE akapit pierwszy traktatu WE w celu ograniczenia czasowego
         przemieszczania się pracowników, których prawo do podjęcia pracy w Niemczech podlega środkom krajowym w stosunku do świadczenia
         usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w Polsce. Takie odstępstwo ma na celu umożliwienie Republice Federalnej Niemiec
         zmierzenie się z poważnymi zakłóceniami lub też groźbą ich wystąpienia w szczególnych wrażliwych sektorach usług na jej rynku
         pracy, które to zakłócenia lub groźba ich wystąpienia mogą pojawić się w niektórych regionach w wyniku transgranicznego świadczenia
         usług, i tak długo jak państwo to stosuje, na mocy środków przejściowych, środki krajowe lub też środki wynikające z porozumień
         dwustronnych.
      
      Okoliczność, że po podpisaniu traktatu o przystąpieniu, do wykazu rejonów, na obszarze których umowy o dzieło zgodnie z umową
         niemiecko-polską są zakazane, zostały dodane nowe rejony, nie oznacza naruszenia klauzuli standstill na podstawie omawianego
         pkt 13.
      
      Klauzula ta przewiduje bowiem zakaz wprowadzania „bardziej restrykcyjnych warunków” dotyczących czasowego przepływu pracowników
         od tych, które obowiązywały w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu. Nie ma to tymczasem miejsca, jeżeli zmniejszenie liczby
         pracowników polskich, których można oddelegować w celu świadczenia usług w Niemczech, stanowi zwykłą konsekwencję stosowania
         po tej dacie klauzuli, której treść pozostała identyczna, w odniesieniu do sytuacji faktycznej na rynku pracy, która uległa
         zmianie. I tak uaktualniany co kwartał wykaz rejonów, których dotyczy wynikający z klauzuli ochrony rynku pracy zawartej w przepisie
         krajowym zakaz, ma w tym kontekście charakter czysto deklaratywny, natomiast ani sytuacja prawna nie uległa pogorszeniu, ani
         też niemiecka praktyka administracyjna nie uległa zmianie na niekorzyść. Taką wykładnię potwierdza istota tego rodzaju klauzul
         standstill, polegająca na zakazie ustanawiania przez państwo członkowskie nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby
         wprowadzenie bardziej restrykcyjnych warunków od tych znajdujących zastosowanie przed datą wejścia w życie omawianych klauzul.
      
      (por. pkt 62, 64–66)
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
      z dnia 21 stycznia 2010 r.(*)
      
      Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swoboda świadczenia usług – Artykuł 49 WE – Załącznik XII do aktu o przystąpieniu – Wykaz, o którym mowa w art. 24 aktu o przystąpieniu: Polska – Rozdział 2 pkt 13 – Przysługująca Republice Federalnej Niemiec możliwość odstąpienia od art. 49 ust. 1 WE – Klauzula „standstill” – Niemiecko-polska umowa międzyrządowa z dnia 31 stycznia 1990 r. o oddelegowaniu pracowników polskich przedsiębiorstw do realizacji
         umów o dzieło w Niemczech – Wykluczenie możliwości zawierania przez przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich umów o dzieło z polskimi
         przedsiębiorstwami na wykonywanie prac w Niemczech – Rozszerzenie istniejących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu ograniczeń dotyczących dostępu pracowników polskich
         do niemieckiego rynku pracy
      
      W sprawie C‑546/07
      mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną
         w dniu 5 grudnia 2007 r.,
      
      Komisja Europejska, reprezentowana przez E. Traversa i P. Dejmek, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
      
      strona skarżąca,
      popierana przez:
      Rzeczpospolitą Polską, reprezentowaną przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,
      
      interwenient,
      przeciwko
      Republice Federalnej Niemiec, reprezentowanej przez J. Möllera, M. Lummę oraz C. Blaschkego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń
         w Luksemburgu,
      
      strona pozwana,
      TRYBUNAŁ (trzecia izba),
      w składzie: J.N. Cunha Rodrigues (sprawozdawca), prezes drugiej izby, pełniący obowiązki prezesa trzeciej izby, A. Rosas,
         U. Lõhmus, A. Ó Caoimh i A. Arabadjiev, sędziowie,
      
      rzecznik generalny: J. Mazák,
      sekretarz: R. Grass,
      po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 września 2009 r.,
      wydaje następujący
      Wyrok
      1        W skardze Komisja zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że:
      
      –        interpretując w swojej praktyce administracyjnej termin „przedsiębiorstwo drugiej strony” użyte w art. l ust. 1 Umowy między
         rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Republiki Federalnej Niemiec o oddelegowaniu pracowników polskich przedsiębiorstw
         do realizacji umów o dzieło sporządzonej w dniu 31 stycznia 1990 r., zmienionej w dniach 1 marca i 30 kwietnia 1993 r. (BGBl.
         1993 II, s. 1125, zwanej dalej „umową niemiecko-polską”), jako „przedsiębiorstwo niemieckie”, oraz
      
      –        rozszerzając w oparciu o klauzulę ochrony rynku pracy zawartą w Merkblatt 16a (instrukcji 16a) federalnej agencji pracy Republiki
         Federalnej Niemiec, zatytułowanej „Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten der EU im Rahmen
         von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland” („Zatrudnienie pracowników z nowych państw członkowskich UE na podstawie
         umów o dzieło w Republice Federalnej Niemiec”) (zwanej dalej „instrukcją 16a”) regionalne ograniczenia dostępu do rynku pracy
         po dniu 16 kwietnia 2003 r., tj. po dniu podpisania traktatu o przystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej
         (Dz.U. L 236, s. 17, zwanego dalej „traktatem o przystąpieniu”),
      
      Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 49 WE i naruszyła klauzulę standstill ustanowioną
         w rozdziale 2 pkt 13 załącznika XII do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki
         Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej,
         Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003,
         L 236, s. 33, zwanego dalej „aktem o przystąpieniu”).
      
       Ramy prawne
       Uregulowania wspólnotowe
       Akt o przystąpieniu
      2        Artykuł 24 aktu o przystąpieniu stanowi:
      
      „Środki wymienione w załącznikach V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII oraz XIV do niniejszego aktu mają zastosowanie do
         nowych państw członkowskich na warunkach określonych w tych załącznikach”.
      
      3        Załącznik XII do aktu o przystąpieniu zatytułowany jest „Wykaz, o którym mowa w artykule 24 aktu przystąpienia: Polska”. Rozdział 2
         tego załącznika, zatytułowany „Swobodny przepływ osób”, zawiera pkt 13, który stanowi:
      
      „Niemcy oraz Austria, w celu zmierzenia się z poważnymi zakłóceniami lub też groźbą ich wystąpienia w szczególnych wrażliwych
         sektorach usług na ich rynkach pracy, które to zakłócenia lub groźba ich wystąpienia mogą pojawić się w niektórych regionach
         w wyniku transgranicznego świadczenia usług, określonego w artykule 1 dyrektywy 96/71/WE, i tak długo jak te państwa stosują,
         na mocy środków przejściowych określonych powyżej, środki krajowe lub też wynikające z porozumień dwustronnych dotyczących
         swobodnego przepływu pracowników polskich, mogą, po notyfikowaniu Komisji, odstąpić od artykułu 49 akapit pierwszy traktatu WE
         w celu ograniczenia czasowego przemieszczania się pracowników, których prawo do podjęcia pracy w Niemczech lub w Austrii podlega
         środkom krajowym w stosunku do świadczenia usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w Polsce.
      
      […]
      Zastosowanie niniejszego ustępu nie spowoduje wprowadzenia warunków dotyczących czasowego przepływu pracowników w kontekście
         transgranicznego świadczenia usług między Niemcami lub Austrią a Polską bardziej restrykcyjnych od tych, które obowiązywały
         w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu”.
      
       Umowa niemiecko-polska
      4        Zgodnie z art. 1 ust. 1 umowy niemiecko-polskiej:
      
      „Polskim pracownikom, którzy na podstawie umowy o dzieło między polskim pracodawcą i przedsiębiorstwem drugiej Strony zostaną
         oddelegowani do pracy na okres przejściowy (pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o dzieło), będzie udzielane zezwolenie
         na pracę niezależnie od stanu i rozwoju sytuacji na rynku pracy”.
      
      5        Artykuł 2 ust. 5 tej umowy stanowi:
      
      „Federalny Urząd Pracy Republiki Federalnej Niemiec baczyć będzie, przy współpracy Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej
         Rzeczypospolitej Polskiej, by przy wdrażaniu umowy nie doszło do regionalnej bądź branżowej koncentracji zatrudnionych pracowników
         realizujących umowę o dzieło. Niniejsza umowa nie znajduje zastosowania do pracowników zatrudnionych w sektorach budownictwa
         ogniotrwałego i budowy kominów”.
      
       Wytyczne federalnej agencji pracy Republiki Federalnej Niemiec
      6        Wśród wytycznych przyjętych przez federalną agencję pracy Republiki Federalnej Niemiec należy wymienić instrukcję 16a, która
         dotyczy zatrudnienia pracowników z nowych państw członkowskich Unii na podstawie umów o dzieło w Republice Federalnej Niemiec
         i która zawiera klauzulę ochrony rynku pracy. Na podstawie tej klauzuli umowy o dzieło z cudzoziemcami są co do zasady zakazane,
         jeżeli praca ma być wykonywana w rejonie tej federalnej agencji, w którym średnia stopa bezrobocia w ostatnich sześciu miesiącach
         była wyższa przynajmniej o 30% niż stopa bezrobocia w całej Republice Federalnej Niemiec. Wykaz okręgów, do których klauzula
         ta znajduje zastosowanie, jest uaktualniany co kwartał.
      
       Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
      7        Pismem z dnia 3 kwietnia 1996 r. Komisja zwróciła uwagę rządu niemieckiego na fakt, że niemiecka praktyka administracyjna
         dotycząca stosowania umowy niemiecko-polskiej, w ramach której właściwe organy niemieckie interpretują pojęcie przedsiębiorstwa
         drugiej strony z art. 1 ust. 1 tej umowy jako obejmujące jedynie przedsiębiorstwa niemieckie, narusza art. 49 WE. Skutkiem
         tej praktyki jest to, że w przeciwieństwie do tych ostatnich, przedsiębiorstwa z państw członkowskich innych niż Republika
         Federalna Niemiec świadczące usługi w sektorze budownictwa w tym ostatnim państwie członkowskim pozbawia się możliwości zawierania
         umów o dzieło z przedsiębiorstwami polskimi.
      
      8        Pismem z dnia 28 czerwca 1996 r. Republika Federalna Niemiec poinformowała Komisję, że nie podziela stanowiska przedstawionego
         przez tę instytucję w piśmie z dnia 3 kwietnia 996 r.
      
      9        W dniu 12 listopada 1997 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię, w której powtórzyła swój
         punkt widzenia, wzywając Niemcy do podjęcia środków niezbędnych do zastosowania się do tej opinii.
      
      10      W następstwie spotkania przedstawicieli Komisji z przedstawicielami tego państwa członkowskiego, które odbyło się w dniu 5 maja
         1998 r., to ostatnie wskazało w piśmie z dnia 19 lipca 1998 r., że podjęto starania w celu znalezienia politycznego rozwiązania
         w ramach Układu europejskiego podpisanego w Brukseli w dniu 16 grudnia 1991 r. ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami
         Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Rzeczpospolitą Polską z drugiej strony. Próby te okazały się
         jednak bezskuteczne.
      
      11      W odpowiedzi na pytanie Komisji z dnia 15 czerwca 2004 r. Republika Federalna Niemiec stwierdziła w piśmie z 6 grudnia 2004 r.,
         że pozostaje przy swojej praktyce w zakresie interpretacji umowy niemiecko-polskiej oraz że z uwagi na niepodjęcie działań
         przez Komisję przez prawie siedem lat, ma ona uzasadnione powody, żeby przypuszczać, iż postępowanie w sprawie uchybienia
         zobowiązaniom państwa członkowskiego nie będzie prowadzone.
      
      12      W uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 10 kwietnia 2006 r. Komisja zwróciła uwagę Republiki Federalnej Niemiec
         na fakt, że podtrzymuje zarzut naruszenia art. 49 WE. Ponadto Komisja stwierdziła, że państwo to narusza także klauzulę standstill
         zawartą w rozdziale 2 pkt 13 załącznika XII do aktu o przystąpieniu (zwaną dalej „klauzulą standstill”), gdyż rozszerzenie
         regionalnych ograniczeń nałożonych zgodnie z klauzulą ochrony rynku wynikającą z art. 2 ust. 5 umowy niemiecko-polskiej i zawartą
         w instrukcji 16a narusza zakaz rozszerzania ograniczeń istniejących w dniu podpisania aktu o przystąpieniu.
      
      13      Pismem z dnia 8 czerwca 2006 r. Republika Federalna Niemiec w odpowiedzi na zarzut pierwszy wskazała Komisji, że rozszerzenie
         stosowania umowy niemiecko-polskiej na wszystkie państwa członkowskie i ich przedsiębiorstwa jest niewłaściwe. Republika Federalna
         Niemiec powołała się ponadto na przewidzianą w art. 46 WE klauzulę porządku publicznego, stwierdzając, że należy zagwarantować
         prawidłowe stosowanie tej umowy, nadzór nad przestrzeganiem obowiązujących norm oraz skuteczne ściganie naruszeń. Tymczasem
         szybkie i rzetelne dochodzenie roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne od przedsiębiorstw mających
         swoją siedzibę w innych państwach członkowskich byłoby niemożliwe. Co się tyczy zarzutu drugiego, Republika Federalna Niemiec
         stwierdziła, że rozszerzenie ograniczeń regionalnych wynikających z klauzuli ochrony rynku o obszary nią nieobjęte w kwietniu
         2003 r. nie narusza klauzuli standstill, gdyż uaktualnianie wykazu ograniczeń regionalnych ustanowionych na podstawie art. 2
         ust. 5 tej umowy nie stanowi modyfikacji uregulowania jako takiego, a wynika po prostu ze zmian zaobserwowanych na regionalnym
         rynku pracy.
      
      14      W uzupełnieniu do uzasadnionej opinii z dnia 15 grudnia 2006 r. Komisja powtórzyła swoje zarzuty, natomiast Republika Federalna
         Niemiec w piśmie z dnia 19 lutego 2007 r. podtrzymała swoje stanowisko.
      
      15      W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
      
       W przedmiocie skargi
       W przedmiocie dopuszczalności
       Argumentacja stron
      16      Republika Federalna Niemiec stwierdza, że skarga jest niedopuszczalna, przynajmniej w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia
         art. 49 WE.
      
      17      Zdaniem tego państwa członkowskiego miało ono uzasadnione podstawy, by przypuszczać, że niepodjęcie działania przez Komisję
         w okresie pomiędzy listopadem 1997 r. i czerwcem 2004 r., czyli przez prawie siedem lat, oznaczało rezygnację z tego zarzutu.
         Uzasadnione oczekiwania władz niemieckich dotyczące rezygnacji z tego zarzutu zwiększało ponadto skierowane do tych władz
         pismo komisarza M. Montiego z lipca 1998 r., z którego wynikało, że Komisja nie popiera odstąpienia od umowy niemiecko-polskiej
         i że proponuje poczekać do listopada 1998 r. w celu sprawdzenia, czy możliwe są inne rozwiązania. Ponieważ Komisja nie podjęła
         żadnych działań po upływie tego terminu, władze niemieckie miały prawo uznać, że instytucja ta zrezygnowała z zarzutu dotyczącego
         naruszenia art. 49 WE.
      
      18      I tak po podpisaniu traktatu o przystąpieniu, czyli w momencie gdy Republika Federalna Niemiec nie mogła już odstąpić od umowy
         niemiecko-polskiej, nie naruszając zobowiązania standstill, Komisja w sposób stanowiący nadużycie podjęła dalsze środki proceduralne,
         podczas gdy to właśnie na jej wniosek państwo to nie odstąpiło od tej umowy.
      
      19      Komisja odpowiada, że wprawdzie w niektórych sytuacjach przewlekłość postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianego
         w art. 226 WE może spowodować po stronie państwa wezwanego do usunięcia uchybień większe trudności w odparciu argumentów Komisji
         i naruszenie tym samym jego prawa do obrony, jednak nie miało to miejsca w niniejszym przypadku. Ponadto fakt niepodjęcia
         działań niezwłocznie lub w krótkim czasie po wydaniu uzasadnionej opinii nie może stwarzać po stronie zainteresowanego państwa
         członkowskiego uzasadnionego oczekiwania, że postępowanie zostało zamknięte.
      
      20      Komisja dodaje, że ww. w pkt 17 niniejszego wyroku pismo M. Montiego wyraźnie wskazywało, iż Komisja nie miała zamiaru zamknąć
         postępowania z uwagi na reguły rynku wewnętrznego, oraz że w żadnym momencie instytucja ta nie dała podstaw dla uznania, iż
         rezygnuje z zarzutu pierwszego.
      
       Ocena Trybunału
      21      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to do Komisji należy wybór chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom
         państwa członkowskiego, przy czym względy, które decydują o podjęciu tego wyboru, nie mogą wpływać na dopuszczalność skargi
         (zob. w szczególności wyrok z dnia 1 czerwca 1994 r. w sprawie C‑317/92 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑2039, pkt 4).
      
      22      Normy wyrażone w art. 226 WE znajdują zastosowanie bez obowiązku przestrzegania przez Komisję jakiegokolwiek konkretnego terminu,
         chyba że chodzi o sytuację, w której przewlekłość postępowania przewidzianego w tym postanowieniu może spowodować po stronie
         państwa wezwanego do usunięcia uchybień większe trudności w odparciu argumentów Komisji i naruszenie tym samym jego prawa
         do obrony. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu na tę okoliczność (zob. w szczególności wyrok
         z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑490/04, Zb.Orz. s. I‑6095, pkt 26).
      
      23      W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec nie wykazała, że nadzwyczaj długi czas trwania postępowania miał wpływ na
         sposób zorganizowania przez nią obrony.
      
      24      Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 21 swojej opinii, wejście w życie klauzuli standstill w czasie trwania postępowania
         poprzedzającego wniesienie skargi, które zdaniem Republiki Federalnej Niemiec stanęło na przeszkodzie rozwiązaniu przez nią
         umowy niemiecko-polskiej, nie mogło jako takie zwiększyć trudności tego państwa w odparciu argumentów przedstawionych przez
         Komisję na poparcie zarzutu naruszenia art. 49 WE. Ponadto Komisja dodaje, że skierowanie przez nią uzupełniającego wezwania
         do usunięcia uchybienia z dnia 10 kwietnia 2006 r. oraz uzasadnionej opinii z dnia 15 grudnia 2006 r., w których wskazany
         zarzut został powtórzony, pozwoliło Republice Federalnej Niemiec przedstawić przy pełnej znajomości sprawy względy, dla których
         nie zgadzała się ona z tym zarzutem.
      
      25      Ponadto postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opiera się na obiektywnym stwierdzeniu naruszenia
         przez państwo członkowskie zobowiązań, jakie ciążą na nim na mocy prawa wspólnotowego, i w tego rodzaju przypadku jak niniejszy
         państwo członkowskie nie może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu uniemożliwienia takiego stwierdzenia,
         ponieważ dopuszczenie takiego uzasadnienia byłoby sprzeczne z celem, jakiemu służy postępowanie ustanowione w art. 226 WE
         (zob. w szczególności wyrok z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑523/04 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑3267,
         pkt 28).
      
      26      Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że fakt, iż Komisja nie podjęła działań niezwłocznie lub w krótkim czasie po wydaniu
         uzasadnionej opinii, nie może stwarzać po stronie zainteresowanego państwa członkowskiego uzasadnionego oczekiwania, że postępowanie
         zostało zamknięte (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 1 czerwca 1994 r. Komisja przeciwko Niemcom, pkt 4). Jest tak tym
         bardziej, gdy tak jak w niniejszym przypadku zostaje stwierdzone, że podjęto starania w celu znalezienia rozwiązania kładącego
         kres zarzucanemu państwu członkowskiemu uchybieniu w okresie zarzucanej Komisji bezczynności, konkretnie w ramach wymienionego
         w pkt 10 niniejszego wyroku Układu europejskiego.
      
      27      Wreszcie ze względu na brak stanowiska Komisji wskazującego na zamknięcie wszczętego postępowania w przedmiocie uchybienia,
         czy to w piśmie M. Montiego wymienionym w pkt 17 i 20 niniejszego wyroku, czy też na innym etapie postępowania, czego Republika
         Federalna Niemiec nie kwestionuje, rzeczone państwo członkowskie nie może skutecznie podnosić, że Komisja naruszyła zasadę
         uzasadnionych oczekiwań, nie zamykając niniejszego postępowania.
      
      28      W konsekwencji należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Republikę Federalną Niemiec i stwierdzić dopuszczalność
         skargi wniesionej przez Komisję.
      
       Co do istoty
       W przedmiocie zarzutu pierwszego
      –       Argumentacja stron
      29      Komisja twierdzi, że interpretacja przez władze niemieckie wyrażenia „przedsiębiorstwo drugiej strony” znajdującego się w art. 1
         ust. 1 umowy niemiecko-polskiej w taki sposób, że dotyczy ono tylko przedsiębiorstw niemieckich, stoi na przeszkodzie temu,
         by przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich chcące wykonywać prace w Niemczech mogły zawierać umowy o dzieło z przedsiębiorcą
         polskim, chyba że przedsiębiorstwa z tych innych państw członkowskich założą spółkę zależną w Niemczech. Skutkiem takiej wykładni,
         która nie jawi się jako obowiązkowa, przedsiębiorstwa te zostają zniechęcone do korzystania ze swobody świadczenia usług przysługującej
         im na podstawie art. 49 WE przy zawieraniu na potrzeby wykonywania prac na terytorium Republiki Federalnej Niemiec umów o dzieło
         z polskimi przedsiębiorstwami na podstawie niemiecko-polskiej umowy i do wykorzystania określonej w tej umowie maksymalnej
         liczby polskich pracowników.
      
      30      Komisja twierdzi, że taka wykładnia art. 1 ust. 1 umowy niemiecko-polskiej stanowi bezpośrednią dyskryminację przedsiębiorstw
         ze względu na przynależność państwową albo siedzibę przedsiębiorstwa, którą mogą uzasadniać jedynie względy porządku publicznego,
         bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Oparcie się na tych względach zakłada konieczność utrzymania środka dyskryminacyjnego
         celem zapobieżenia rzeczywistemu i dostatecznie poważnemu zagrożeniu mającemu wpływ na podstawowe interesy społeczeństwa.
         Tymczasem nie ma to miejsca w niniejszej sprawie.
      
      31      Sam fakt, że przedsiębiorstwa, którym zależy na zawarciu umowy o dzieło z przedsiębiorcą polskim, nie mają siedziby w Niemczech,
         nie stoi na przeszkodzie należytemu nadzorowi nad prawidłowym wykonaniem umowy niemiecko-polskiej. Co się tyczy potrzeby zagwarantowania
         skutecznego wywiązania się przedsiębiorstwa z odpowiedzialności w przypadku niepłacenia składek na ubezpieczenie społeczne,
         Komisja zauważa, że kwestie czysto administracyjne nie stanowią względów ochrony nadrzędnego interesu publicznego, dlatego
         też nie uzasadniają ograniczeń podstawowej swobody zagwarantowanej w traktacie. Ponadto, wbrew twierdzeniom Republiki Federalnej
         Niemiec, nie ma powodów, żeby obawiać się, iż rozszerzenie stosowania umowy niemiecko-polskiej na przedsiębiorstwa z innych
         państw członkowskich spowoduje nieprawidłowe stosowanie lub obchodzenie przepisów przejściowych ustanowionych w akcie o przystąpieniu
         lub będzie takim postawom sprzyjać, niezależnie od tego, że podobna obawa w żadnym razie nie stanowi dostatecznie poważnego
         i aktualnego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, które mogłoby uzasadniać dyskryminujące ograniczenie
         swobody świadczenia usług.
      
      32      Wreszcie Komisja podkreśla, że w sytuacji, w której państwo członkowskie zawiera z państwem trzecim dwustronną umowę, podstawowa
         zasada równego traktowania zobowiązuje to państwo członkowskie do przyznania obywatelom innych państw członkowskich takich
         samych przywilejów, z jakich korzystają jego obywatele na podstawie owej umowy, chyba że może ono przedstawić obiektywne uzasadnienie
         dla swej odmowy. Komisja odwołuje się w tym względzie do wyroku z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C‑55/00 Gottardo, Rec.
         s. I‑413, pkt 34. Taki wyjątek nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
      
      33      Rzeczpospolita Polska, interwenient popierający żądania Komisji, twierdzi między innymi, że ze względu na stosowaną w niemieckiej
         praktyce administracyjnej wykładnię art. 1 ust. 1 umowy niemiecko-polskiej przedsiębiorstwa polskie nie mogą wykonywać na
         terytorium niemieckim umów zawartych z przedsiębiorstwami z innych państw członkowskich niż Republika Federalna Niemiec, podobnie
         jak przedsiębiorstwa mające siedziby w tych państwach świadczące usługi w Niemczech nie mogą korzystać z przedsiębiorstw polskich
         w charakterze podwykonawców. Podobnie jak Komisja, Rzeczpospolita Polska twierdzi, że taka praktyka stanowi naruszenie zasady
         traktowania narodowego, której nie uzasadnia żaden ze względów określonych w art. 46 WE, oraz że nie ma przeciwwskazań, aby
         rozszerzyć korzyści niniejszej umowy na przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich niż Republika Federalna Niemiec.
      
      34      Republika Federalna Niemiec twierdzi, że sporna wykładnia jest zgodna z treścią umowy niemiecko-polskiej. Okoliczność, że
         umowa ta przyznaje prawa tylko przedsiębiorstwom niemieckim, nie stanowi zakazanego ograniczenia w rozumieniu art. 49 WE.
         Przedsiębiorcy z innych państw członkowskich mają co do zasady prawo świadczenia usług w Niemczech, nie mogą jedynie powoływać
         się na art. 1 ust. 1 tej umowy celem skorzystania z przedsiębiorstw polskich do wykonywania zleceń.
      
      35      Ponadto przedsiębiorstwami niemieckimi, które mogą się powoływać na umowę niemiecko-polską, są wszystkie przedsiębiorstwa
         z siedzibą w Niemczech, w tym także spółki zależne przedsiębiorstw z innych państw członkowskich.
      
      36      Co więcej, zdaniem tego państwa członkowskiego przedsiębiorstwa niemieckie i przedsiębiorstwa zagraniczne nie znajdują się
         w porównywalnej sytuacji, co z góry wyklucza wystąpienie zakazanej dyskryminacji. Ponadto umowę niemiecko-polską cechuje równowaga
         i oparta jest ona na wzajemności, nie jest zatem możliwe wyodrębnienie z niej określonych praw, tak żeby mogli z nich skorzystać
         obywatele państwa członkowskiego niebędącego stroną umowy. Republika Federalna Niemiec powołuje się w odniesieniu do tych
         dwóch argumentów w szczególności na wyrok z dnia 5 lipca 2005 r. w sprawie C‑376/03 D, Zb.Orz. s. I‑5821, pkt 61 i nast.
      
      37      Ponadto skutkiem rozszerzającej wykładni art. 49 WE jest pozbawienie znaczenia przepisów przejściowych zawartych w akcie o przystąpieniu,
         których kontekst i cel stanowiło zahamowanie następstw wywoływanych przez różne warunki konkurencji w szczególnie wrażliwych
         sektorach usług i zapobieżenie drastycznym zmianom na rynku pracy.
      
      38      W każdym razie jeżeli wykładnia art. 1 ust. 1 umowy niemiecko-polskiej stosowana w niemieckiej praktyce administracyjnej zostałaby
         uznana za ograniczenie w rozumieniu art. 49 WE, to można by było je uzasadnić na podstawie art. 55 WE i 46 WE w ten sposób,
         że rozszerzenie korzyści z tej umowy na przedsiębiorstwa niemające siedziby w Niemczech nie zapewnia odpowiedniego nadzoru
         nad prawidłowym wykonaniem tej umowy bez nakładu nieproporcjonalnych kosztów administracyjnych i że nie umożliwia zagwarantowania
         skutecznego pociągnięcia do odpowiedzialności przedsiębiorstwa zatrudniającego przedsiębiorstwo polskie jako podwykonawcę
         do wykonania prac w przypadku niepłacenia przez nie składek na ubezpieczenie społeczne.
      
      –       Ocena Trybunału
      39      Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że swoboda świadczenia usług oznacza w szczególności eliminację wszelkiej dyskryminacji
         w stosunku do usługodawcy z powodu jego narodowości lub okoliczności, że posiada on siedzibę w innym państwie członkowskim
         niż państwo świadczenia usług (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom,
         pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo). Wymóg, by przedsiębiorstwo utworzyło stały zakład lub spółkę zależną w państwie członkowskim,
         w którym świadczy usługi, sprzeciwia się bezpośrednio istocie swobodnego świadczenia usług, ponieważ uniemożliwia świadczenie
         w tym państwie usług przez usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim (zob. podobnie w szczególności wyroki:
         z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 205/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 3755, pkt 52; z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie
         C‑279/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑1425, pkt 17; z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C‑496/01 Komisja przeciwko Francji,
         Rec. s. I‑2351, pkt 65).
      
      40      W tym względzie należy stwierdzić, że art. 1 ust. 1 umowy niemiecko-polskiej, tak jak jest on interpretowany w niemieckiej
         praktyce administracyjnej, ustanawia dyskryminację bezpośrednią pozostającą w sprzeczności z art. 49 WE w odniesieniu do świadczących
         usługi podmiotów mających siedziby w państwach członkowskich innych niż Republika Federalna Niemiec pragnących zawrzeć umowę
         o dzieło z przedsiębiorstwem polskim w celu świadczenia usług w Niemczech.
      
      41      Ze stosowanej w niemieckiej praktyce administracyjnej wykładni tego artykułu wynika bowiem, że jedynie przedsiębiorstwa posiadające
         zakład lub spółkę zależną w Niemczech mogą zawierać umowy o dzieło z przedsiębiorstwem polskim, wykorzystując w ten sposób
         w ramach świadczenia usług ustaloną na mocy umowy niemiecko-polskiej maksymalną liczbę polskich pracowników niezależnie od
         przepisów przejściowych zawartych w akcie o przystąpieniu.
      
      42      Co się tyczy twierdzenia Republiki Federalnej Niemiec, że sporną praktykę administracyjną uzasadnia fakt, iż dotyczy ona przepisu
         zawartego w dwustronnej umowie międzynarodowej, należy wskazać, że przy wykonywaniu zobowiązań zaciągniętych na podstawie
         umów międzynarodowych, zarówno gdy chodzi o umowę zawartą pomiędzy państwami członkowskimi, jak i umowę zawartą pomiędzy państwem
         członkowskim i państwem trzecim lub kilkoma państwami trzecimi, państwa członkowskie powinny, z zastrzeżeniem postanowień
         art. 307 WE, przestrzegać zobowiązań, które na nich ciążą na mocy prawa wspólnotowego (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie
         Gottardo, pkt 33).
      
      43      Trybunał miał rzeczywiście okazję orzec, że naruszenie równowagi i wzajemności dwustronnej umowy międzynarodowej zawartej
         pomiędzy państwem członkowskim i państwem trzecim może stanowić obiektywne uzasadnienie odmówienia przez państwo członkowskie
         będące jej stroną rozszerzenia na obywateli innych państw członkowskich korzyści, które jego obywatele z niej czerpią (zob.
         w szczególności wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑307/97 Saint-Gobain ZN, Rec. s. I‑6161, pkt 60; ww. wyrok w sprawie
         Gottardo, pkt 36).
      
      44      Jednakże w przeciwieństwie do sytuacji będącej przedmiotem tych spraw i zakończonej ww. wyrokiem sprawy D, na który powołuje
         się Republika Federalna Niemiec, stosowanie umowy niemiecko-polskiej od przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii dotyczy
         dwóch państw członkowskich, w związku z czym postanowienia tej umowy mogą być stosowane w relacjach między tymi państwami
         członkowskimi jedynie z poszanowaniem prawa wspólnotowego, a w szczególności zasad traktatowych z dziedziny swobody świadczenia
         usług (zob. analogicznie w szczególności wyroki: z dnia 27 września 1988 r. w sprawie 235/87 Matteucci, Rec. s. 5589, pkt 16,
         19–21; z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑478/07 Budejovicky Budvar, Zb.Orz. s. I‑7721, pkt 97, 98).
      
      45      Do tego dochodzi fakt, że – jak słusznie zauważyła Rzeczpospolita Polska –rozszerzenie prawa zawierania umów o dzieło z polskimi
         przedsiębiorstwami jako podwykonawcami na przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwach członkowskich innych niż Republika
         Federalna Niemiec nie wpływa jako takie na maksymalną liczbę polskich pracowników ustaloną na podstawie art. 2 ust. 5 umowy
         niemiecko-polskiej.
      
      46      Podobnie, wbrew twierdzeniom Republiki Federalnej Niemiec, nie ma podstaw, by uznać, że przedsiębiorstwo z siedzibą w innym
         państwie członkowskim znajduje się w sytuacji odmiennej niż sytuacja przedsiębiorstwa z siedzibą w tym pierwszym państwie
         członkowskim w odniesieniu do możliwości zawierania umów o dzieło z przedsiębiorstwami polskimi celem świadczenia usług w Niemczech.
      
      47      Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy takie jak rozpatrywane postanowienia umowy niemiecko-polskiej są sprzeczne
         z prawem wspólnotowym, chyba że wynikają one z przepisu stanowiącego wyraźne odstępstwo, takiego jak art. 46 WE, do którego
         odsyła art. 55 WE (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 86).
      
      48      Z art. 46 WE, który winien być interpretowany w sposób zawężający, wynika, że przepisy dyskryminujące mogą być uzasadnione
         wyłącznie względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego (zob. w szczególności ww. wyrok
         z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 86).
      
      49      Jednakże skorzystanie z tego uzasadnienia zakłada istnienie rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia mającego wpływ
         na podstawowe interesy społeczeństwa (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 29 października 1998 r. w sprawie C‑114/97
         Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I‑6717, pkt 46; z dnia 1 października 2009 r. w sprawie C‑567/07 Woningstichting Sint
         Servatius, Zb.Orz. s. I‑9021, pkt 28).
      
      50      Celem uzasadnienia zakazu delegowania pracowników polskich przez przedsiębiorstwa polskie na podstawie umów o dzieło zawartych
         z przedsiębiorstwami niemającymi siedziby lub stałego zakładu na terytorium Niemiec Republika Federalna Niemiec powołuje się
         w szczególności na potrzebę skutecznego nadzoru nad prawidłowym wykonaniem umowy niemiecko-polskiej, którego zapewnienie w odniesieniu
         do przedsiębiorstw z siedzibą w innych państwach członkowskich jest jej zdaniem możliwe jedynie przy poniesieniu dodatkowych
         nadzwyczajnych kosztów administracyjnych, oraz na ewentualne problemy z dochodzeniem roszczeń z tytułu nieopłaconych składek
         na ubezpieczenie społeczne od przedsiębiorstw odpowiedzialnych za uiszczenie kwot wynikających z tych roszczeń zgodnie z prawem
         niemieckim, w sytuacji gdy przedsiębiorstwa te nie posiadają stałego zakładu w Niemczech.
      
      51      Tym samym Republika Federalna Niemiec nie przedstawiła żadnego przekonywającego argumentu, który mógłby zostać objęty w jednym
         ze względów interesu publicznego wymienionych w art. 46 WE, gdyż pobudki natury gospodarczej i praktyczne trudności administracyjne
         w wykonywaniu umowy niemiecko-polskiej nie mogą w żadnym razie stanowić uzasadnienia ograniczeń podstawowej swobody (zob.
         analogicznie w szczególności wyrok z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie C‑18/95 Terhoeve, Rec. s. I‑345, pkt 45), ani tym
         bardziej stanowić odstępstwa od stosowania art. 46 WE, który zakłada istnienie rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia
         mającego wpływ na podstawowe interesy społeczeństwa.
      
      52      Wreszcie co się tyczy zarzucanego ryzyka obejścia korzystnych dla Republiki Federalnej Niemiec przepisów przejściowych zawartych
         w akcie o przystąpieniu celem zapobieżenia wystąpieniu poważnych zakłóceń na niemieckim rynku pracy, wystarczy wskazać, że
         rozszerzenie na przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich prawa do zawierania umów o dzieło z przedsiębiorstwami
         polskimi w celu umożliwienia tym pierwszym skorzystania z maksymalnej liczby pracowników określonej zgodnie z art. 2 ust. 5
         umowy niemiecko-polskiej nie wywołuje takiego skutku, gdyż liczba pozwoleń o pracę udzielonych pracownikom polskim w żadnym
         razie nie ulega w wyniku takiego rozszerzenia zmianie na korzyść przedsiębiorstw z siedzibą w tych innych państwach członkowskich.
      
      53      W tych okolicznościach należy uwzględnić zarzut pierwszy.
      
       W przedmiocie zarzutu drugiego
      –       Argumentacja stron
      54      Komisja twierdzi, że klauzula ochrony rynku pracy zawarta w instrukcji 16a – oprócz tego, że wątpliwe jest, czy może znajdować
         oparcie w art. 2 ust. 5 umowy niemiecko-polskiej – narusza klauzulę standstill.
      
      55      Zgodnie z klauzulą standstill każde zaostrzenie ograniczeń istniejących w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu, tj. w dniu
         16 kwietnia 2003 r., jest zakazane, bez względu na to, czy wynika z zastosowania obowiązującego w tym czasie uregulowania,
         czy też z uregulowania przyjętego później, ponieważ w przeciwnym wypadku klauzula ta zostałaby pozbawiona skuteczności. Tymczasem
         po dniu 16 kwietnia 2003 r. do wykazu okręgów podlegających klauzuli ochrony rynku pracy zawartego w instrukcji 16a zostały
         dodane miedzy innymi rejony: Bremerhaven, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Wuppertal, Dresde, Cologne, Oberhausen i Recklinghausen.
         Stosowanie tej klauzuli spowodowało zatem dla pracowników polskich faktyczne pogorszenie dostępu do niemieckiego rynku pracy
         w porównaniu do sytuacji, która miała miejsce przed podpisaniem traktatu o przystąpieniu, co w oczywisty sposób narusza klauzulę
         standstill.
      
      56      Rzeczpospolita Polska zauważa w szczególności, że klauzula ochrony rynku pracy zawarta w instrukcji 16a nie stanowi wdrożenia
         art. 2 ust. 5 umowy niemiecko-polskiej, ponieważ klauzula ta nie zmierza do tego, żeby liczba pracowników zatrudnionych w danym
         rejonie zależała od tego, czy doszło tam już do koncentracji zatrudnienia pracowników realizujących umowę o dzieło, a raczej
         całkowicie zamyka taki rejon dla zawierania umów o dzieło. Ponadto uwzględnienie danego rejonu w wykazie sporządzonym przez
         federalną agencję pracy Republiki Federalnej Niemiec zależy od poziomu bezrobocia odnotowanego na terenie tego rejonu, nie
         zaś od koncentracji pracowników polskich oddelegowanych celem wykonywania umów o dzieło.
      
      57      Republika Federalna Niemiec odpowiada, że chociaż w świetle oceny zgodności z prawem wspólnotowym nie ma znaczenia, czy klauzula
         ochrony rynku pracy zawarta w instrukcji 16a prawidłowo wykonuje art. 2 ust. 5 umowy niemiecko-polskiej, tak właśnie było
         w niniejszej sprawie.
      
      58      Ponadto omawiana klauzula ochrony rynku nie narusza klauzuli standstill. Republika Federalna Niemiec twierdzi, że dla poszanowania
         tej ostatniej klauzuli ma znaczenie jedynie, żeby sytuacja prawna lub praktyka administracyjna nie zmieniły się na niekorzyść
         po dniu podpisania traktatu o przystąpieniu. W tym względzie powołuje się ona na wyroki: z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie
         C‑37/98 Savas, Rec. s. I‑2927, pkt 69; z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑16/05 Tum i Dari, Zb.Orz. s. I‑7415, pkt 49;
         z dnia 21 października 2003 r. w sprawach połączonych C‑317/01 i C‑369/01 Abatay i in., Rec. s. I‑12301, pkt 81; z dnia 1 czerwca
         1999 w sprawie C‑302/97 Konle, Rec. s. I‑3099, pkt 52 i nast.; a także z dnia 24 maja 2007 r. w sprawie C‑157/05 Holböck,
         Zb.Orz. s. I‑4051, pkt 41.
      
      59      Tymczasem stosowanie rzeczonej klauzuli ochrony rynku pracy, której treść pozostaje bez zmian od dnia 14 stycznia 1993 r.,
         nie prowadzi do niekorzystnej zmiany ani sytuacji prawnej, ani praktyki administracyjnej w zakresie dotyczącym Rzeczpospolitej
         Polskiej. Sytuacja na niemieckim rynku pracy stanowi jedyny element, który ulegał zmianie od wejścia w życie klauzuli standstill.
         Naruszenie takiej klauzuli nie ma miejsca, jeżeli – jak w niniejszej sprawie – administracja stosuje w taki sam sposób co
         wcześniej przepis, który nie został zmieniony.
      
      –       Ocena Trybunału
      60      Zgodnie z klauzulą ochrony rynku pracy zawartą w instrukcji 16a, w odniesieniu do której zostało ustalone, że treść jej nie
         uległa zmianie od 1993 r., umowy o dzieło są co do zasady zakazane, jeżeli mają być wykonywane na terenie rejonu federalnej
         agencji pracy Republiki Federalnej Niemiec, w którym średnia stopa bezrobocia w ostatnich sześciu miesiącach była przynajmniej
         o 30% wyższa niż średnia bezrobocia w Republice Federalnej Niemiec. Wykaz rejonów, do których reguła ta ma zastosowanie, jest
         uaktualniany co kwartał.
      
      61      Tak jak słusznie podniosła Republika Federalna Niemiec w ramach niniejszego zarzutu, na Trybunale nie spoczywa obowiązek ustalenia,
         czy omawiana klauzula i jej stosowanie przez niemieckie władze administracyjne stanowi właściwe wdrożenie art. 2 ust. 5 umowy
         niemiecko-polskiej, do Trybunału należy natomiast ustalenie, czy – jak utrzymuje Komisja – taka praktyka administracyjna narusza
         klauzulę standstill.
      
      62      Rozdział 2 pkt 13 załącznika XII do aktu o przystąpieniu zezwala Republice Federalnej Niemiec na odstąpienie od art. 49 WE
         akapit pierwszy traktatu WE w celu ograniczenia czasowego przemieszczania się pracowników, których prawo do podjęcia pracy
         w Niemczech podlega środkom krajowym w stosunku do świadczenia usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w Polsce. Takie
         odstępstwo ma na celu umożliwienie Republice Federalnej Niemiec zmierzenie się z poważnymi zakłóceniami lub też groźbą ich
         wystąpienia w szczególnych wrażliwych sektorach usług na jej rynku pracy, które to zakłócenia lub groźba ich wystąpienia mogą
         pojawić się w niektórych regionach w wyniku transgranicznego świadczenia usług, i tak długo jak państwo to stosuje, na mocy
         środków przejściowych, środki krajowe lub też środki wynikające z porozumień dwustronnych.
      
      63      Przywołany powyżej pkt 13 zawiera ponadto klauzulę standstill, na podstawie której zastosowanie tego przepisu nie spowoduje
         wprowadzenia warunków dotyczących czasowego przepływu pracowników w kontekście transgranicznego świadczenia usług między Niemcami
         a Polską bardziej restrykcyjnych od tych, które obowiązywały w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu
      
      64      Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Komisję okoliczność, że po tej dacie do wykazu rejonów, na obszarze których umowy o dzieło
         zgodnie z umową niemiecko-polską są zakazane, zostały dodane nowe rejony, nie oznacza naruszenia klauzuli standstill.
      
      65      Klauzula ta przewiduje bowiem zakaz wprowadzania „bardziej restrykcyjnych warunków” dotyczących czasowego przepływu pracowników
         od tych, które obowiązywały w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu. Nie ma to tymczasem miejsca, jeżeli zmniejszenie liczby
         pracowników polskich, których można oddelegować w celu świadczenia usług w Niemczech, stanowi zwykłą konsekwencję stosowania
         po tej dacie klauzuli, której treść pozostała identyczna, w odniesieniu do sytuacji faktycznej na rynku pracy, która uległa
         zmianie. Tak jak słusznie wskazała Republika Federalna Niemiec, uaktualniany co kwartał wykaz rejonów, których dotyczy wynikający
         z klauzuli ochrony rynku pracy zawartej w instrukcji 16a zakaz, ma w tym kontekście charakter czysto deklaratywny, natomiast
         ani sytuacja prawna nie uległa pogorszeniu, ani też niemiecka praktyka administracyjna nie uległa zmianie na niekorzyść.
      
      66      Taką wykładnię potwierdza istota tego rodzaju klauzul standstill, polegająca na zakazie ustanawiania przez państwo członkowskie
         nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby wprowadzenie bardziej restrykcyjnych warunków od tych znajdujących zastosowanie
         przed datą wejścia w życie omawianych klauzul (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie Savas, pkt 69; wyrok z dnia
         17 września 2009 r. w sprawie C‑242/06 Sahin, Zb.Orz. s. I‑8465, pkt 63).
      
      67      W tych okolicznościach zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.
      
      68      Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że interpretując w swojej praktyce administracyjnej termin „przedsiębiorstwo
         drugiej strony” użyte w art. l ust. 1 umowy niemiecko-polskiej jako „przedsiębiorstwo niemieckie”, Republika Federalna Niemiec
         uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.
      
       W przedmiocie kosztów
      69      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na
         podstawie art. 69 § 3 regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron oraz w przypadkach szczególnych
         Trybunał może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron pokryje własne koszty.
      
      70      W niniejszej sprawie należy postanowić, że Komisja i Republika Federalna Niemiec pokrywają własne koszty.
      
      71      Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
      
      Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
      1)      Interpretując w swojej praktyce administracyjnej termin „przedsiębiorstwo drugiej strony” użyte w art. l ust. 1 Umowy między
            rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Republiki Federalnej Niemiec o oddelegowaniu pracowników polskich przedsiębiorstw
            do realizacji umów o dzieło sporządzonej w dniu 31 stycznia 1990 r., zmienionej w dniach 1 marca i 30 kwietnia 1993 r., jako
            „przedsiębiorstwo niemieckie”, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.
      2)      W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
      3)      Komisja Europejska i Republika Federalna Niemiec pokrywają własne koszty.
      4)      Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
      Podpisy
      * Język postępowania: niemiecki.