CELEX: 62012CC0225
Language: bg
Date: 2013-07-11 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат Wahl представено на11 юли 2013 г. # C. Demir срещу Staatssecretaris van Justitie. # Искане за преюдициално заключение: Raad van State - Нидерландия. # Преюдициално запитване - Споразумение за асоцииране ЕИО - Турция - Член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране - Клаузи "standstill" - Понятие за законно пребиваване. # Дело C-225/12.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г‑Н N. WAHL
      представено на 11 юли 2013 година (
            1
         )
      
         Дело C‑225/12
      
      
         C. Demir
      
      
         срещу
      
      
         Staatssecretaris van Justitie
      
      
         (Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Нидерландия)
      
      „Споразумение за асоцииране между ЕИО и Турция — Свободно движение на работници — Задължение „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 — Приложно поле — Законодателство на държава членка, изискващо притежаване на разрешение за временно пребиваване преди първото влизане на националната територия“
      
               1. 
            
            
               Настоящото дело се отнася до тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране (
                     2
                  ), създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Република Турция (
                     3
                  ). Тази разпоредба е клауза „standstill“, с която на договарящите страни се забранява да въвеждат след 1 декември 1980 г. нови ограничения на свободното движение на работници.
            
         
               2. 
            
            
               С преюдициалното си запитване Raad van State (Държавен съвет) (Нидерландия) иска да установи точното приложно поле на тази клауза „standstill“. Поставя се по-специално въпросът при какви обстоятелства турски гражданин може да се позове на член 13 от Решение № 1/80.
            
         
         I – Правна уредба
      
      А – Асоцииране между ЕИО и Турция
      
      
               3.
            
            
               Съгласно член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране то има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни посредством поетапното осъществяване на свободното движение на работници, както и посредством отстраняване на ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги.
            
         
               4.
            
            
               На 23 ноември 1970 г. към Споразумението за асоцииране е подписан допълнителен протокол (наричан по-нататък „Допълнителният протокол“) (
                     4
                  ), член 41 от който гласи:
               „1.   Договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги“.
            
         
               5.
            
            
               На 19 септември 1980 г. Съветът по асоцииране приема Решение № 1/80.
            
         
               6.
            
            
               Член 6 от Решение № 1/80 гласи:
               „1.   Без това да засяга прилагането на член 7 относно свободния достъп до заетост на членовете на семейството му, турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, има право:
               
                        —
                     
                     
                        на подновяване на разрешението му за работа при същия работодател, ако в продължение на една година е бил законно нает на работа в тази държава членка и има свободна длъжност при този работодател
                     
                  […]“.
            
         
               7.
            
            
               Член 13 от Решението гласи:
               „Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които законно пребивават и работят на тяхна територия“.
            
         
               8.
            
            
               В съответствие с член 16 разпоредбите на Решение № 1/80 се прилагат от 1 декември 1980 г.
            
         Б – Национално право
      
      
               9.
            
            
               Към 1 декември 1980 г., която е релевантната дата за прилагане на клаузата „standstill“ в член 13 от Решение № 1/80, влизането и пребиваването на чужденците в Нидерландия се уреждат от Vreemdelingenwet 1965 (Закон за чужденците) (
                     5
                  ) (наричан по-нататък „Vw 1965“) и от Vreemdelingenbesluit 1966 (Наредба за чужденците) (
                     6
                  ) (наричана по-нататък „Vb 1966“).
            
         
               10.
            
            
               Съгласно член 41, параграф 1, буква с) от Vb 1966, в редакцията ѝ в сила към 1 декември 1980 г., чужденците, които възнамеряват да пребивават повече от три месеца в Нидерландия, трябва да притежават валиден паспорт и валидно разрешение за временно пребиваване. Липсата на разрешение за временно пребиваване обаче не се счита за достатъчно основание, за да се откаже влизане в страната, ако проверка по същество е показала, че иначе условията за първо влизане са изпълнени.
            
         
               11.
            
            
               На 1 април 2001 г. влиза в сила Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (
                     7
                  ) (Закон от 23 ноември 2000 г. за цялостно изменение на Закона за чужденците) (наричан по-нататък „Vw 2000“). На същата дата влиза в сила и приетата въз основа на този закон Vreemdelingenbesluit 2000 (
                     8
                  ) (Наредба за чужденците 2000) (наричана по-нататък „Vb 2000“).
            
         
               12.
            
            
               Член 1, буква h) от Vw 2000 дефинира „разрешението за временно пребиваване“ като виза за пребиваване за повече от три месеца, поискана лично от чужденец в дипломатическо или консулско представителство на Кралство Нидерландия в държавата по произход и издадена от посоченото представителство след предварително разрешение от министъра на външните работи на Нидерландия.
            
         
               13.
            
            
               Съгласно член 8, буква a) от Vw 2000 чужд гражданин пребивава законно в Нидерландия, ако разполага с разрешение за пребиваване за определен срок.
            
         
               14.
            
            
               В съответствие с член 8, буква f) от Vw 2000 чужд гражданин, който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване за определен срок, пребивава законно в Нидерландия до постановяването на решение по молбата му, като през този период не подлежи на извеждане от територията на страната.
            
         
               15.
            
            
               Член 16, параграф 1, буква a) от Vw 2000 предвижда, че молбата за издаване на обикновено разрешение за пребиваване за определен срок може да бъде отхвърлена, ако чужденецът не разполага с валидно разрешение за временно пребиваване, издадено за същата цел, за която се иска издаване на разрешение за пребиваване за определен срок.
            
         
               16.
            
            
               Съгласно член 3.71, параграф 1 от Vb 2000 молбата за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок се отхвърля, когато чужденецът не притежава валидно разрешение за временно пребиваване.
            
         
               17.
            
            
               Накрая, съгласно Vreemdelingencirculaire 2000 (Циркулярно писмо относно чужденците от 2000 г.) при разглеждане на молбата за издаване на разрешение за временно пребиваване се преценява дали са изпълнени всички условия за издаване на разрешение за пребиваване. Съгласно това циркулярно писмо задължението да се поиска разрешение за временно пребиваване преди влизането на територията на Нидерландия е предвидено, за да се позволи на националните органи на тази държава да проверят по-лесно дали съответният чужденец отговаря на всички изисквания за влизане в нея.
            
         
         II – Факти, производство и преюдициални въпроси
      
      
               18.
            
            
               Г‑н Demir, турски гражданин, влиза в Нидерландия на 1 октомври 1990 г. и след като е задържан за нелегално пребиваване, на 11 декември 1991 г. е изведен от територията на страната.
            
         
               19.
            
            
               На 19 април 1993 г. г‑н Demir подава молба за издаване на разрешение за пребиваване в Нидерландия с неговата съпруга, която е нидерландска гражданка. Издадено му е разрешение за пребиваване за периода между 7 май и 19 септември 1993 г. Това разрешение дава на г‑н Demir право да работи, без да му е необходимо разрешение за работа. Впоследствие срокът на разрешението за пребиваване е продължен до 18 юли 1995 г. През този период г‑н Demir работи при различни работодатели повече от 10 месеца.
            
         
               20.
            
            
               След разтрогването на брака му, на 3 август 1995 г. г‑н Demir подава молба за издаване на разрешение за постоянно пребиваване. Тази молба е отхвърлена с решение от 8 юли 1997 г. След като подадената от г‑н Demir по административен ред жалба не е уважена, той обжалва по съдебен ред, но подадената от него жалба е обявена за недопустима на 12 март 1998 г.
            
         
               21.
            
            
               В периода между 1998 г. и 2007 г. г‑н Demir подава следващи молби за издаване на разрешение за пребиваване, като всички те са отхвърлени от компетентните национални органи.
            
         
               22.
            
            
               Настоящото дело се отнася до молба, която г‑н Demir подава на 13 февруари 2007 г., за да получи обикновено разрешение за пребиваване за определен срок, което да му даде възможност да извършва дейност като наето лице.
            
         
               23.
            
            
               С решение от 26 април 2007 г. Staatssecretaris van justitie (министър на правосъдието) (наричан по-нататък „Staatssecretaris“) отхвърля молбата на г‑н Demir с мотива, че той не притежава валидно разрешение за временно пребиваване, издадено за същата цел, за която е подадена молбата за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок. Впоследствие подаденото от г‑н Demir възражение срещу решението е отхвърлено като неоснователно от Staatssecretaris с решение от 10 септември 2007 г.
            
         
               24.
            
            
               Г‑н Demir оспорва това решение пред Rechtbank’s-Gravenhage (Окръжен съд, Хага), който отхвърля подадената жалба като неоснователна с решение от 16 юни 2008 г. Според Rechtbank’s-Gravenhage от решението на Съда по дело Abatay и др. (
                     9
                  ) следва, че турски граждани, които не са спазили правилата на приемащата държава членка относно първото влизане и пребиваването и вследствие на това са незаконно пребиваващи на територията на тази държава, не могат да се позовават на член 13 от Решение № 1/80. Rechtbank’s-Gravenhage приема, че г‑н Demir не може да се позове на член 13 от Решение № 1/80, тъй като не е пребивавал законно на територията на Нидерландия към момента на подаване на съответната молба, а именно молбата от 13 февруари 2007 г.
            
         
               25.
            
            
               На 16 юли 2008 г. г‑н Демир подава жалба срещу това съдебно решение пред запитващата юрисдикция, във връзка с което тя отправя следните преюдициални въпроси:
               
                        „1)
                     
                     
                        Следва ли член 13 от Решение № 1/80 да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба се прилага към материално- и/или процесуалноправно изискване във връзка с първоначалното влизане в страната дори когато една от целите на това изискване — в настоящия случай разрешение за временно пребиваване — е да препятства незаконното влизане и пребиваване на територията на страната преди подаването на молба за издаване на разрешение за пребиваване и следователно то може да се разглежда като мярка по смисъла на точка 85 от Решението […] по дело Abatay и др. […], която може да бъде утежнявана?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        
                                 а)
                              
                              
                                 В тази връзка какво значение следва да се придаде на изискването за законно пребиваване по член 13 от Решение № 1/80?
                              
                           
                                 б)
                              
                              
                                 В това отношение има ли значение обстоятелството, че съгласно националното право подаването на молба самò по себе си прави пребиваването законно до отхвърлянето на молбата или е от значение само обстоятелството, че съгласно националното право пребиваването до подаването на молбата се разглежда като незаконно?“.
                              
                           
                  
         
               26.
            
            
               Писмени становища представят г‑н Demir, нидерландското, германското и италианското правителство, както и Комисията, като всички те, с изключение на италианското правителство, представят устни становища в съдебното заседание, проведено на 25 април 2013 г.
            
         
         III – Анализ
      
      А – Предварителни въпроси
      
      
               27.
            
            
               Причината за въвеждане на клаузи „standstill“, каквито са член 13 от Решение № 1/80 и член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, е да се забрани утежняването на съществуващи към даден момент конкретни условия (
                     10
                  ). Тези клаузи действат като „норми с квазипроцесуален характер“, които определят релевантните с оглед на действието по време разпоредби, с оглед на които следва да се преценява положението на турски гражданин, желаещ да се ползва от правата си по Споразумението за асоцииране (
                     11
                  ). С други думи, клаузата „standstill“ определя приложимото право по дела като това пред запитващата юрисдикция.
            
         
               28.
            
            
               По същество разглежданото дело е относно необходимостта да се примирят двете насоки в съдебната практика по отношение на приложното поле на член 13 от Решение № 1/80 и на член 41 от Допълнителния протокол. По-конкретно, въпросът е дали тези клаузи „standstill“ следва да се тълкуват по един и същ начин независимо от известни различия във формулировката им.
            
         
               29.
            
            
               За по-добро разбиране на проблемите, които са залегнали в преюидициалното запитване, смятам, че е полезно да се очертаят накратко основните принципи, следвани в практиката на Съда по клаузите „standstill“.
            
         
               30.
            
            
               От една страна, съгласно постоянната практика на Съда всяка от тези клаузи „standstill“ е предназначена да забрани на националните власти да създават нови пречки за упражняване на свободното движение на работници, на правото на установяване и на свободното предоставяне на услуги, като по този начин създаде благоприятни условия за постепенното въвеждане на тези свободи. Следователно в сърцевината и на двете разпоредби стои една и съща цел — за гарантиране на поетапното въвеждане на тези свободи по отношение на договарящите страни (
                     12
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Освен това Съдът е приел, че тези две разпоредби забраняват по един и същ начин въвеждането на нови ограничения на упражняването на свободата на установяване, свободното предоставяне на услуги или свободното движение на работници. Тази забрана важи за ограничения, отнасящи се до материално- и/или процесуалноправните изисквания за първоначалното влизане на територията на приемаща държава членка на турски граждани, възнамеряващи да се възползват от икономическите свободи, предвидени в Споразумението за асоцииране (
                     13
                  ).
            
         
               32.
            
            
               От друга страна, както посочва запитващата юрисдикция, Съдът в решението си по едно по-ранно дело, Abatay и др., приема, че макар приложното поле на член 13 от Решение № 1/80 — за разлика от това на член 6 от Решение № 1/80 —да не е ограничено до турски граждани, които са вече интегрирани на пазара на труда на държава членка, турски гражданин може да се позове на тази клауза „standstill“„само ако е спазил правилата на приемащата държава членка в областта на влизане, пребиваване и евентуално работа, така че пребивава законно на територията на посочената държава“. Ето защо „и след влизането в сила на Решение № 1/80 компетентните органи имат право да утежняват мерките, които могат да се вземат спрямо турските граждани, намиращи се в положение на незаконно пребиваващи“ (
                     14
                  ).
            
         
               33.
            
            
               Това обаче изглежда противоречи на последващата практика на Съда във връзка с член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол. В тази връзка Съдът изрично е постановил, че въпросът дали съответният турски гражданин пребивава законно в приемащата държава членка към датата на подаване на молбата няма отношение към прилагането на клаузата „standstill“ (
                     15
                  ).
            
         
               34.
            
            
               На пръв поглед взаимовръзката между горните твърдения изглежда някак смущаваща. Как следва да се тълкува приложното поле на член 13 от Решение № 1/80? По-конкретно, какво значение следва да се придаде на израза „законно пребиваващ“ в член 13, когато се определя кой може да се позове на тази разпоредба?
            
         
               35.
            
            
               По-долу първо ще се занимая с въпроса дали член 13 от Решение № 1/80 се прилага към разпоредби, уреждащи предоставянето на разрешения за пребиваване като разглежданите по настоящото дело. След това ще разгледам значението на критерия за законно пребиваване за целите на прилагането на тази разпоредба. В тази връзка ще разгледам и въпроса дали, както смята запитващата юрисдикция, изводите на Съда в решението му по дело Abatay и др. (
                     16
                  ) са релевантни за тълкуването на член 13 във връзка с производството пред нея.
            
         Б – Наличие на ново ограничение
      
      
               36.
            
            
               С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали условие като притежаването на разрешение за временно пребиваване, предвидено във Vw 2000, е ново ограничение на свободното движение на работници, представляващо „материално- или процесуалноправно изискване за първоначалното влизане на територията на тази държава членка на турски граждани“ по смисъла на посочената по-горе практика на Съда (
                     17
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Мисля, че отговорът е „да“.
            
         
               38.
            
            
               В самото начало трябва да подчертая, че член 13 от Решение № 1/80 по никакъв начин не засяга правомощията на държавите членки да отказват да предоставят на турски граждани право на влизане на територията им и на започване на работа там като наети лица (
                     18
                  ). Той обаче налага ограничения относно начина, по който се упражняват тези правомощия. По-конкретно, задължението „standstill“ не изисква от държавите членки да премахнат вече съществуващи към датата на влизане в сила на клаузата „standstill“ ограничения на свободното движение на работници. Създава се обаче задължение за запазване на съществуващото положение и съответно въздържане от въвеждане на нови мерки, които може да затруднят поетапното постигане на целите на Споразумението за асоцииране (
                     19
                  ).
            
         
               39.
            
            
               След Решението си по дело Abatay и др. Съдът също така приема, че задължението „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 се прилага — подобно на задължението по член 41 от Допълнителния протокол — и по отношение на въвеждането на всяка нова мярка, която има за цел или води до обвързване на упражняването на свободното движение на работници с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 по отношение на съответната държава членка (
                     20
                  ).
            
         
               40.
            
            
               По принцип член 13 от Решение № 1/80 се прилага не само към мерките, свързани пряко с достъпа до трудова заетост, но и към правилата, регламентиращи първото влизане на територията на приемащата държава членка на турски граждани, възнамеряващи да се възползват от свободното движение на работници. В тази връзка Съдът приема, че член 13 се прилага към правилата за издаването и продължаването на срока на разрешение за пребиваване (
                     21
                  ). В действителност с оглед на тясната връзка между необходимостта от получаване на разрешение за пребиваване, от една страна, и възможността за започване на работа в приемащата държава членка, от друга, разширяването на приложното поле на член 13 от Решение № 1/80 така че да обхване мерките във връзка с първото влизане изглежда подходящо с цел гарантиране на ефективността на тази клауза „standstill“.
            
         
               41.
            
            
               Що се отнася до настоящото дело, от акта за преюдициално запитване е видно, че в резултат от влизането в сила на Vw 2000 условията за упражняване на правото на свободно движение на работници са станали по-строги.
            
         
               42.
            
            
               Разбира се, условието за притежаване на разрешение за временно пребиваване вече е съществувало към 1 декември 1980 г. (както е предвидено във Vb 1966). Това е датата, на която задължението „standstill“ започва да се прилага и която е релевантна за определяне на последиците от тази клауза за производството пред запитващата юрисдикция.
            
         
               43.
            
            
               Съгласно практиката на запитващата юрисдикция обаче липсата на такова разрешение не се счита за достатъчно основание да се откаже влизане по Vw 1965, ако молителят иначе отговаря на всички условия за първо влизане. С други думи, липсата на разрешение за временно пребиваване не е посочена като основание за отказ, при условие че при проверката по същество на молбата е установено, че условията за издаване на разрешение за пребиваване иначе са изпълнени.
            
         
               44.
            
            
               В тази връзка запитващата юрисдикция посочва, че до влизането в сила на Vw 2000 на 1 април 2001 г. липсата на разрешение за временно пребиваване не е съставлявала самостоятелно и достатъчно основание да се откаже влизане (
                     22
                  ).
            
         
               45.
            
            
               От акта за преюдициално запитване е видно, че от 2001 г. граждани на трети държави, включително турски граждани, трябва да подават извън територията на Нидерландия молбите за издаване на разрешение за временно пребиваване. Това означава, че понастоящем притежаването на разрешение за временно пребиваване (получено извън територията на Нидерландия) изглежда съставлява необходимо предварително условие за получаване на обикновено разрешение за пребиваване за определен срок.
            
         
               46.
            
            
               С други думи, преди влизането в сила на Vw 2000 чужденци са можели да подават молби за издаване на обикновено разрешение за пребиваване за определен срок в Нидерландия, без да ги грози автоматичен отказ, в случай че не притежават разрешение за временно пребиваване. Като се има предвид, че това вече не е така и че понастоящем незаконното влизане и незаконното пребиваване преди подаването на молба е достатъчно основание за отказ, ми се струва ясно, че национално законодателство като разглежданото в настоящото дело съставлява нова пречка за свободното движение на работници по смисъла на член 13 от Решение № 1/80. Това е така, тъй като за разлика от положението преди 1 април 2001 г. националното законодателство обвързва първото влизане в страната с условието за притежаване на разрешение за временно пребиваване, издадено извън територията на Нидерландия (
                     23
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Следователно предлагам на първия въпрос да се отговори в смисъл, че член 13 от Решение № 1/80 се прилага към материално- и/или процесуалноправните изисквания за първоначалното влизане, каквото е разглежданото от запитващата юрисдикция изискване за притежаване на разрешение за временно пребиваване.
            
         В– Критерият за законно пребиваване
      
      1. Кой може да се позовава на член 13 от Решение № 1/80?
      
               48.
            
            
               С втория си въпрос, който е разделен на две части, запитващата юрисдикция иска да установи какво значение следва да се придаде в този контекст на израза „законно пребиваващ“, използван в член 13 от Решение № 1/80. С други думи, дали член 13 е приложим само към турските граждани, които пребивават законно в приемащата държава членка (
                     24
                  ).
            
         
               49.
            
            
               На този въпрос според мен трябва да се даде отрицателен отговор. По-долу ще посоча причините, поради които не съм убеден, че „законното пребиваване“ може да служи като критерий, който е от значение за определяне на това кой може да се позовава на член 13.
            
         
               50.
            
            
               Тук трябва да подчертая, че прилагането на член 13 от Решение № 1/80 не зависи от условието съответният турски гражданин да отговаря на изискванията на член 6, параграф 1 от това решение. Следователно приложното поле на клаузата „standstill“ не е ограничено до турски граждани, упражняващи дейност като наети лица (
                     25
                  ). Докато член 6 урежда условията за упражняване на трудова дейност, позволяваща постепенното интегриране на заинтересованото лице в приемащата държава членка, член 13 се отнася до националните мерки, свързани с достъпа до заетост (
                     26
                  ). В действителност на разпоредбата на член 13 могат да се позовават и турски граждани, които все още не се ползват с правата, предвидени в член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 (
                     27
                  ). В това отношение приложното поле на член 13 е значително по-широко от това на член 6 и по принцип обхваща широк кръг турски граждани.
            
         
               51.
            
            
               Предвид разликата между контекста, в който се прилага член 13 от Решение № 1/80, и този, в който се прилага член 6 от същото решение, фактът, че турски гражданин като г‑н Demir не отговаря на изискванията за предоставяне на специфичните права по член 6 (
                     28
                  ), не означава автоматично, че той не може да се позове на член 13.
            
         
               52.
            
            
               Остава обаче въпросът кой може да се позовава на член 13 от Решение № 1/80.
            
         
               53.
            
            
               В тази връзка нидерландското, германското и италианското правителство поддържат, че незаконно пребиваващи турски граждани като г‑н Demir не могат да се позовават на член 13 от Решение № 1/80. Следователно, на клаузата „standstill“ могат да се позовават само турски граждани, които са спазили националните правила за влизане и пребиваване.
            
         
               54.
            
            
               Според германското правителство член 13 от Решение № 1/80 следва да се разграничава от член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, който влиза в сила значително по-рано от Решение № 1/80. Докато член 41, параграф 1 общо забранява нови ограничения за установяването и предоставянето на услуги, член 13 се отнася конкретно до законно пребиваващите работници и членовете на техните семейства. Според становището на германското правителство тези две разпоредби умишлено са формулирани различно — тази разлика отразява желанието на договарящите страни ясно да ограничат обхвата на член 13 от Решение № 1/80 по отношение на свободното движение на работници в сравнение с клаузата „standstill“ по член 41, параграф 1, която се прилага към установяването и предоставянето на услуги.
            
         
               55.
            
            
               Вярно е, че съгласно съдебната практика, водеща началото си от Решение по дело Abatay и др., турски граждани могат да се позовават на член 13 само доколкото са спазили правилата на приемащата държава членка за влизане, пребиваване и евентуално работа и следователно се намират законно на територията на посочената държава (
                     29
                  ).
            
         
               56.
            
            
               Освен това признавам, че докато член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол не изисква съответните турски граждани да се намират законно — или въобще да се намират (
                     30
                  ) — в приемащата държава членка, за да могат да се позоват на клаузата „standstill“ по тази разпоредба, член 13 изрично предвижда такъв критерий (
                     31
                  ). Като се имат предвид този критерий и фактът, че започването на работа в приемащата държава членка непременно предполага, че съответното лице се намира в тази държава, не е изненадващо, че Съдът многократно се позовава на критерия за законно пребиваване в този контекст и приема, че турски граждани могат да се позовават на тази разпоредба само доколкото се намират законно в приемащата държава членка. Неотдавна Съдът потвърди този свой извод в решението си по дело Sahin (
                     32
                  ).
            
         
               57.
            
            
               Независимо от това смятам, че специално внимание трябва да се обърне на конкретните обстоятелства по дело Sahin. Всъщност жалбоподателят вече пребивава в приемащата държава членка към момента, в който влиза в сила оспорваното национално законодателство. Жалбоподателят е влязъл на територията на приемащата държава членка законно и е спазил съответните национални правила, уреждащи предоставянето на разрешения за пребиваване преди влизането в сила на оспорваното национално законодателство, което утежнява някои предвидени от тези правила условия (
                     33
                  ). При тези обстоятелства на Съда не се е наложило да разглежда изрично въпроса за законното пребиваване по отношение на турски граждани, които желаят да влязат в приемащата държава членка след влизането в сила на това законодателство.
            
         
               58.
            
            
               Всъщност ограничаването на действието на член 13 от Решение № 1/80 по отношение на лицата така, че да се отнася само до турски граждани, които пребивават законно в приемащата държава членка към датата на влизане в сила на оспорваното национално законодателство — или дори към датата на подаването на молбата за издаване на разрешение за пребиваване, както твърдят германското и нидерландското правителство по настоящото дело — според мен би лишило тази клауза „standstill“ от нейната ефективност.
            
         
               59.
            
            
               За илюстрация нека допуснем, че държава членка Х приема ново законодателство, което влиза в сила на 1 февруари 1981 г. и в сравнение със законодателството в сила към 1 декември 1980 г. утежнява правилата, уреждащи условията за издаване и продължаване на срока на разрешенията за пребиваване. Ако се изходи от тълкуването, предложено от правителствата, които са представили становища в настоящото производство, само тези турски граждани, които вече пребивават законно в държавата членка Х към 1 февруари 1981 г., биха могли да се позоват на член 13 от Решение № 1/80. Следователно, турските граждани, пристигащи след 1 февруари 1981 г., би трябвало да изпълнят новите условия преди да могат да се позоват на тази разпоредба.
            
         
               60.
            
            
               Нещо повече, нека приемем, че държавата членка Х въвежда допълнителни мерки, този път на 1 юли 1982 г. Тези нови правила допълнително утежняват действащите към 1 декември 1980 г. условия за издаване и продължаване на срока на разрешенията за пребиваване. Отново само тези турски граждани, които към 1 юли 1982 г. пребивават законно в държавата членка Х, могат да се позоват на член 13. Турските граждани, пристигащи след 1 юли 1982 г., би трябвало да спазят много по-строги правила по отношение на влизането и пребиваването, преди да могат да се позоват на член 13.
            
         
               61.
            
            
               От този пример е видно, че стеснителното тълкуване на приложното поле на член 13 от Решение № 1/80 на практика би дало възможност на държавите членки постепенно да утежняват правила, които не би трябвало да стават все по-строги, и вследствие на това да заобиколят задължението „standstill“. Всъщност спрямо турските граждани, които могат да се позоват на член 13, това задължение е за бездействие (
                     34
                  ). Предвид целта на клаузата „standstill“, а именно да гарантира, че обхватът на свободното движение на работници постепенно ще се разширява спрямо турските граждани, описаната по-горе ситуация е точно тази, която клаузата е предназначена да предотврати.
            
         
               62.
            
            
               Следователно считам, че за да се осигури ефективността му, член 13 от Решение № 1/80 трябва да се прилага по същия начин към турските граждани, които желаят да влязат в приемащата държава членка за първи път след влизането в сила на оспорваното законодателство. Всяко друго тълкуване би било в противоречие със самата причина за съществуването на клаузата „standstill“, която следва да гарантира, че държавите членки спазват своите задължения по Споразумението за асоцииране.
            
         2. В този контекст критерият за законно пребиваване не е релевантен
      
               63.
            
            
               Изводите на Съда в Решение по дело Abatay и др. заемат централно място в преюдициалното запитване (
                     35
                  ). По-конкретно, запитващата юрисдикция не е сигурна дали това съдебно решение оказва някакво влияние върху тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 по настоящото дело.
            
         
               64.
            
            
               Мисля, че не оказва влияние.
            
         
               65.
            
            
               По-горе се опитах да илюстрирам защо смятам, че разглежданата клауза „standstill“ трябва да се прилага по същия начин и спрямо турските граждани, които влизат в приемащата държава членка за първи път след влизането в сила на оспорваното национално законодателство. Разбира се, тази гледна точка не прави автоматично критерият за законно пребиваване неотносим, а и би могла по принцип да се счита за непротиворечаща на решението по дело Abatay и др., като се има предвид, че разглежданото по това дело законодателство се отнася до изключенията от изискванията във връзка с издаване на разрешение за работа, а не до правилата за първото влизане. Това обаче щеше да е мислимо само ако условията за първото влизане, и по-конкретно предоставянето на разрешение за пребиваване, не попадаха в предметния обхват на член 13.
            
         
               66.
            
            
               В действителност, както посочих в точка 31 по-горе, след дело Abatay и др. Съдът изрично признава разширено приложно поле на член 13 от Решение № 1/80. Понастоящем е прието, че тази разпоредба обхваща не само „изискванията за достъп до заетост“ в тесния смисъл, но и — подобно на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол — нови ограничения, отнасящи се до материално- и/или процесуалноправните изисквания за първото влизане на територията на съответната държава членка. При това положение възраженията, направени от германското правителство, а именно, че приложното поле на член 13 от Решение № 1/80 е ограничено умишлено от договарящите страни, изглеждат трудно съвместими със съдебната практика.
            
         
               67.
            
            
               В тази връзка делото пред запитващата юрисдикция е полезно като илюстрация защо не може да бъде защитена позицията, според която критерият „законно пребиваване“ е от значение при определяне на това кой може да се позовава на член 13 от Решение № 1/80 при обстоятелства като разглежданите.
            
         
               68.
            
            
               По делото пред запитващата юрисдикция клаузата „standstill“ налага на компетентните органи задължение да се въздържат от прилагане на Vw 2000 — и по-специално от прилагане на условието за притежаване на разрешение за временно пребиваване — по отношение на турски граждани, които могат да се позоват на член 13 от Решение № 1/80. С други думи, въпреки новото законодателство, при разглеждане на подадените от такива граждани молби за издаване на разрешение за пребиваване трябва да се преценяват същите материалноправни условия, както при действието на разпоредбите отпреди 1 април 2001 г.
            
         
               69.
            
            
               Както посочва запитващата юрисдикция обаче, липсата на разрешение за временно пребиваване прави влизането и пребиваването на турски гражданин в Нидерландия незаконно към и след 1 декември 1980 г., както и към и след 1 април 2001 г. Независимо че незаконното влизане в Нидерландия не е било достатъчно основание за отхвърляне на молба за издаване на разрешение за пребиваване, ако заявителят е отговарял иначе на всички условия за предоставяне на такова разрешение, това не е променяло обстоятелството, че статутът на турския гражданин е незаконен с оглед на правилата, уреждащи първото влизане на територията на приемащата държава членка.
            
         
               70.
            
            
               За яснота нека приемем, че турски гражданин, г‑н Y, влиза на територията на Нидерландия, възнамерявайки да започне работа през 2013 г. Вече обясних защо смятам, че член 13 от Решение № 1/80 трябва да се прилага и към турските граждани, които влизат на територията на приемащата държава членка след влизането в сила на национално законодателство, попадащо в предметния обхват на тази разпоредба. Следователно, г‑н Y трябва да има възможност да се позове на член 13 по отношение на правилата, предмет на главното производство. Просто казано, неговата молба за издаване на разрешение за пребиваване трябва да бъде разгледана въз основа на правилата в сила към 1 декември 1980 г. или ако тези правила са били облекчени след тази дата — въз основа на най-благоприятните разпоредби, действали след нея (
                     36
                  ), независимо от липсата на разрешение за временно пребиваване. Ако в този контекст обаче се придаде някакво значение на критерия за законно пребиваване и ако г‑н Y не е притежавал разрешение за временно пребиваване при влизането си в Нидерландия, той няма да има възможност да се позове на клаузата „standstill“ по член 13, за да се защити срещу прилагането на Vw 2000. Това е така, тъй като също като г‑н Demir той формално би бил незаконно пребиваващ както по старите, така и по новите правила.
            
         
               71.
            
            
               Ясно е, че придаването на каквато и да е значение на критерия за „законно пребиваване“ при тези обстоятелства би обезсмислило задължението „standstill“ по член 13. Доколкото национално законодателство като Vw 2000 урежда първото влизане и предоставянето на разрешение за пребиваване в приемащата държава членка и следователно оказва влияние върху възможността за получаване на право на пребиваване в нея, не виждам как „законното пребиваване“ би могло да бъде полезен критерий за определяне на приложното поле на член 13 от Решение № 1/80 (
                     37
                  ).
            
         
               72.
            
            
               Накрая, считам за подходящо да разгледам накратко извода на Съда в точка 85 от Решение по дело Abatay и др., където изрично се приема за допустимо въвеждането на по-строги мерки по отношение на турски граждани, чийто статут е незаконен.
            
         
               73.
            
            
               Трябва да посоча, че член 13 от Решение № 1/80 не предоставя позитивни права на турските граждани (като право на влизане или пребиваване), а определя приложимото с оглед на действието по време законодателство, въз основа на което следва да бъде разгледано положението на съответното лицето. В действителност, както бе обяснено в точка 38 по-горе, член 13 не ограничава правомощията на държавите членки да отказват на граждани на трети страни, включително на турски граждани, да влизат на тяхна територия. В съответствие със задължението „standstill“ по член 13 обаче такъв отказ по отношение на турски граждани трябва да се основава на най-благоприятните разпоредби, които са действали след влизането в сила на член 13.
            
         
               74.
            
            
               Следователно, в случай че реши да остане на територията на тази държава след решение за отказ, което е взето на основание на тези разпоредби и в съответствие с приложимото в съответната област законодателство на ЕС, турският гражданин несъмнено ще пребивава незаконно в приемащата държава членка. При тези обстоятелства държавите членки имат право да решават какво следва от такова незаконно пребиваване на тяхна територия, при условие че, подчертавам изрично, разпоредбите, приложими по отношение на такива лица, не попадат в приложното поле на член 13.
            
         
               75.
            
            
               С оглед на горепосочените съображения считам, че на буква а) от втория въпрос трябва да се отговори в смисъл, че при обстоятелства като тези по делото пред запитващата юрисдикция критерият за законно пребиваване, предвиден в член 13 от Решение № 1/80, не е релевантен при определяне дали турски гражданин може да се позове на тази разпоредба.
            
         
               76.
            
            
               Накрая, в случай че Съдът отговори на първия и на буква а) от втория въпрос по предложения от мен начин, няма да е необходимо да се дава отговор по буква б) от втория въпрос. За пълнота обаче, в случай че Съдът пожелае да разгледа този въпрос, бих добавил следните съображения.
            
         
               77.
            
            
               Вече посочих, че при определяне дали турски гражданин може да се позове на клаузата „standstill“ по член 13 не следва да се придава никакво значение на критерия за „законно пребиваване“. Фактът, че съгласно националното право подаването на молба прави пребиваването законно докато трае процедурата по разглеждане на молбата, според мен не може да повлияе върху този извод. Придаването на някакво значение на това правило би вдъхнало живот на критерия за „законно пребиваване“, но би довело до изкуствена конструкция.
            
         
               78.
            
            
               Изхождайки от мотивите на Съда във връзка с член 6 от Решение № 1/80, не може да се счита, че турски граждани отговарят на критерия за законно пребиваване, когато правото на пребиваване им е предоставено единствено по силата на национална правна уредба, позволяваща да пребивават в приемащата държава членка до приключване на процедурата за издаване на разрешение за пребиваване (
                     38
                  ). Както посочва правителството на Нидерландия, временното предоставяне на право на пребиваване на лицето, подало молба за издаване на разрешение за пребиваване, е предназначено единствено да гарантира, че положението на това лице няма да бъде прекомерно накърнено по време на процедурата и по-специално, че чуждите граждани няма да бъдат изведени от националната територия, преди да се вземе окончателно решение. Извън „суспензивното“ действие на висяща молба, прилагането на такива национални разпоредби не предоставя безспорно и стабилно право на пребиваване по смисъла на посочената по-горе съдебна практика.
            
         
         IV – Заключение
      
      
               79.
            
            
               С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Raad van State (Нидерландия) въпроси, както следва:
               
                        1)
                     
                     
                        Член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развиване на асоциирането се прилага към предвидените в националното право материално- и/или процесуалноправни изисквания по отношение на първото влизане в страната, каквото е разглежданото в делото пред запитващата юрисдикция изискване за притежаване на разрешение за временно пребиваване.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        При обстоятелства като тези по делото пред запитващата юрисдикция критерият за законно пребиваване по член 13 от Решение № 1/80 не е релевантен при определяне дали турски гражданин може да се позове на тази разпоредба.
                     
                  
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: английски.
      (
            2
         )	Решение на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развиване на асоциирането (наричано по-нататък „Решение № 1/80“).
      (
            3
         )	На 12 септември 1963 г. е подписано Споразумение за асоцииране между Европейската икономическа общност и Република Турция. Споразумението е подписано, одобрено и потвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 година (ОВ С 113, 1973 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10) (наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“).
      (
            4
         )	Допълнителният протокол е подписан в Брюксел на 23 ноември 1970 г. и е сключен, одобрен и потвърден от името на Общността с Регламент (EИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година (ОВ L 293, 1972 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 69, стр. 19).
      (
            5
         )	Staatsblad, 1965 г., № 40.
      (
            6
         )	Staatsblad, 1966 г., № 387.
      (
            7
         )	Staatsblad, 2000 г., № 495.
      (
            8
         )	Staatsblad, 2000 г., № 497.
      (
            9
         )	Решение от 21 октомври 2003 г. по съединени дела С-317/01 и С-369/01, Recueil, стр. I-12301.
      (
            10
         )	Решение от 9 декември 2010 г. по съединени дела Toprak и Oguz (С-300/09 и С-301/09, Сборник, стр. I-12845, точки 53 и 54).
      (
            11
         )	Решение от 20 септември 2007 г. по дело Tum и Dari (С-16/05, Сборник, стр. I-7415, точка 55).
      (
            12
         )	Решение по дело Toprak и Oguz, точки 52—54 и цитираната съдебна практика.
      (
            13
         )	Във връзка с член 13 вж. Решение от 17 септември 2009 г. по дело Sahin (С-242/06, Сборник, стр. I-8465, точки 63—65) и Решение от 29 април 2010 г. по дело Комисия/Нидерландия (С-92/07, Сборник, стр. I-3683, точки 47—49). Във връзка с член 41, параграф 1 вж. Решение по дело Tum и Dari, точка 69, и Решение от 19 февруари 2009 г. по дело Soysal и Savatli (С-228/06, Сборник, стр. I-1031, точки 47 и 49).
      (
            14
         )	Решение по дело Abatay и др., точки 84 и 85.
      (
            15
         )	Решение по дело Tum и Dari, точка 59 и Решение от 21 юли 2011 г. по дело Oguz (С-186/10, Сборник, стр. I-6957,точка 33).
      (
            16
         )	Вж. точка 32 по-горе.
      (
            17
         )	Вж. по-специално Решение по дело Sahin, точки 64—66, и Решение по дело Комисия/Нидерландия, точки 48 и 49.
      (
            18
         )	Вж., наред с другото, Решение по дело Abatay и др., точка 80, и Решение от 29 септември 2011 г. по дело Unal (С-187/10, Сборник, стр. I-9045, точка 41).
      (
            19
         )	Бих добавил, че член 13 също така изключва възможността за утежняване на разпоредби, които са въведени след датата на влизане в сила на клаузата „standstill“ и смекчават режима, приложим към тази дата. Вж. Решение по дело Toprak и Oguz, точка 62.
      (
            20
         )	Решение по дело Sahin, точка 63. Вж. също Решение от 15 ноември 2011 г. по дело Dereci и др. (С-256/11, Сборник, стр. I-11315, точка 94) и Решение по дело Toprak и Oguz, точка 54.
      (
            21
         )	Решение по дело Sahin, точки 64 и 65; Решение по дело Комисия/Нидерландия, точка 50, и Решение по дело Toprak и Oguz, точка 44.
      (
            22
         )	Съдът приема, че член 13 от Решение № 1/80 може да се прилага не само към разпоредби в законови или подзаконови актове, но и към разпоредби в циркулярно писмо, което конкретизира начина, по който съответното правителство възнамерява да прилага закона. Вж. в тази връзка Решение по дело Toprak и Oguz, точка 31. В тази връзка не виждам никаква причина тази разпоредба да не се прилага към законодателство като това, предмет на главното производство, имайки предвид, че съгласно правилата, приложими към 1 декември 1980 г., компетентните национални органи не са поставяли никакво конкретно изискване за притежаване на разрешение за временно пребиваване.
      (
            23
         )	Този извод не може да бъде разколебан, както изглежда твърди запитващата юрисдикция, от целта на Vw 2000, а именно предотвратяване на незаконното пребиваване.
      (
            24
         )	Полезно е да се отбележи, че член 13 има непосредствено действие. Вж. Решение от 20 септември 1990 г. по дело Sevince (С-192/89, Recueil, стр. I-3461, точка 26).
      (
            25
         )	Решение по дело Sahin, точка 50 и цитираната съдебна практика.
      (
            26
         )	Пак там, точка 51.
      (
            27
         )	Пак там, точка 51. Вж. също така Решение по дело Toprak и Oguz, точка 45.
      (
            28
         )	Вж. точка 19 по-горе.
      (
            29
         )	Решение по дело Abatay и др., точка 84.
      (
            30
         )	Вж. Решение по дело Abatay и др., точка 105, и Решение по дело Tum и Dari, точка 59.
      (
            31
         )	В тази връзка отбелязвам, че тъй като Споразумението за асоцииране между ЕИО и Турция е международен договор, то и основаните на него актове, като Допълнителният протокол и Решение № 1/80, трябва да се тълкуват съгласно член 31 от Виенската конвенция за правото на договорите, т.е. добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините на договора в техния контекст, а също така в духа на предмета и целите на договора. Вж. Решение от 2 март 1999 г. по дело Eddline El-Yassini (С-419/96, Recueil, стр. I-1209, точка 47). Вж. също заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Demirkan (С‑221/11, висящо, точка 53).
      (
            32
         )	Решение по дело Sahin, точка 52. Вж. в тази връзка и Решение по дело Toprak и Oguz.
      (
            33
         )	Решение по дело Sahin, точки 54 и 55. Вж. в същия смисъл и Решение по дело Toprak и Oguz, точки 15 и 21, и Решение по дело Dereci и др., точки 99 и 100. Обратно, дело Abatay и др. се отнася за турски шофьори на камиони, които живеят и работят в Турция и пребивават в Германия само за кратки периоди от време.
      (
            34
         )	Решение по дело Dereci, точка 87.
      (
            35
         )	Вж. точка 32 по-горе.
      (
            36
         )	Това е така, тъй като клаузата „standstill“ също така забранява на държавите членки да утежняват по-благоприятни разпоредби, дори и те да са въведени след датата на нейното влизане в сила. Това важи дори когато утежняването на тези по-благоприятни правила не ги прави по-строги от произтичащите от разпоредбата, действала към датата на влизане в сила на клаузата „standstill“. Вж. Решение по дело Toprak и Oguz, точка 62.
      (
            37
         )	Макар че преписката по делото не съдържа никакви доказателства за измама или злоупотреба, следва да се напомни, че по принцип правните субекти не могат да се позовават на нормите на правото на Съюза с цел измама или злоупотреба и че националните юрисдикции могат въз основа на преценка на всеки отделен случай да отчетат представляващото измама или злоупотреба поведение на съответните лица, за да откажат, ако е необходимо, да приложат разпоредбите на правото на Съюза, на които тези лица се позовават. Вж. в този смисъл Решение по дело Tum и Dari, точка 64.
      (
            38
         )	Решение от 30 септември 1997 г. по дело Ertanir (С-98/96, Recueil, стр. I-5179, точки 47—50 и цитираната съдебна практика).