CELEX: 62018CC0626
Language: sl
Date: 2020-05-28
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone, predstavljeni 28. maja 2020.#Republika Poljska proti Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije.#Ničnostna tožba – Direktiva (EU) 2018/957 – Svoboda opravljanja storitev – Napotitev delavcev – Pogoji za zaposlitev – Plačilo – Trajanje napotitve – Določitev pravne podlage – Člena 53 in 62 PDEU – Sprememba obstoječe direktive – Člen 9 PDEU – Načelo prepovedi diskriminacije – Nujnost – Načelo sorazmernosti – Uredba (ES) št. 593/2008 – Področje uporabe – Cestni prevoz – Člen 58 PDEU.#Zadeva C-626/18.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   MANUELA CAMPOSA SANCHEZ‑BORDONE,
   predstavljeni 28. maja 2020 (
         1
      )
   
      Zadeva C‑626/18
   
   Republika Poljska
   proti
   Evropskemu parlamentu,
   Svetu Evropske unije
   „Ničnostna tožba – Direktiva (EU) 2018/957 – Direktiva 96/71/ES – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Določbe v zvezi s pogoji dela, varstvom zdravja in varnostjo delavcev – Neustrezna pravna podlaga – Diskriminatorne, nepotrebne ali nesorazmerne omejitve – Kršitev načela svobodnega opravljanja storitev – Plačilo za delo napotenih delavcev – Delavci, napoteni za daljši čas – Kršitev Uredbe (ES) št. 593/2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja – Cestni prevoz“
   
            1. 
         
         
            Republika Poljska Sodišču primarno predlaga, naj več določb Direktive (EU) 2018/957, (
                  2
               ) ki spreminja Direktivo 96/71/ES (
                  3
               ) o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev, razglasi za nične. Podredno predlaga razglasitev ničnosti Direktive 2018/957 v celoti.
         
      
            2. 
         
         
            Na isti datum predstavljam sklepne predloge v zvezi z vzporedno tožbo (C‑620/18, Madžarska/Parlament in Svet), (
                  4
               ) ki jo je Madžarska vložila zoper isto direktivo iz podobnih razlogov. Zaradi izogibanja nepotrebnemu ponavljanju bom napotil na njihovo vsebino, če bo potrebno, ali pa jo bom citiral.
         
      
      I. Pravni okvir
   
   
            3.
         
         
            Naj napotim na opis upoštevnih določb direktiv 2018/957 in 96/71 v sklepnih predlogih C‑620/18.
         
      
      II. Postopek pred Sodiščem in trditve strank
   
   
            4.
         
         
            Republika Poljska Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1(2)(a) in (b) ter člena 3(3) Direktive 2018/957. Poleg tega predlaga, naj se stroški naložijo Evropskemu parlamentu in Svetu.
         
      
            5.
         
         
            Podredno, Republika Poljska Sodišču predlaga, naj Direktivo 2018/957, če bi presodilo, da teh določb Direktive 2018/957 ni mogoče ločiti od preostalih določb te direktive, ne da bi se spremenila njena vsebina, v celoti razglasi za nično.
         
      
            6.
         
         
            Evropski parlament in Svet Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne in Republiki Poljski naloži plačilo stroškov.
         
      
            7.
         
         
            Nemčiji, Franciji, Nizozemski, Švedski in Komisiji je bila dovoljena intervencija v postopku v podporo predlogom Parlamenta in Sveta. Vse so predložile pisna stališča, razen Nizozemske, ki se je pridružila trditvam Evropskega parlamenta in Sveta.
         
      
            8.
         
         
            Na obravnavi 3. marca 2020, ki je potekala tudi za zadevo C‑620/18, so sodelovali Svet, Parlament, Komisija ter poljska, nemška, francoska, švedska in nizozemska vlada.
         
      
      III. Dopustnost tožbe
   
   
            9.
         
         
            Evropski parlament meni, da določb Direktive 2018/957, ki jih Republika Poljska primarno izpodbija, ni mogoče ločiti od preostale direktive. Zato predlagana razglasitev delne ničnosti ne bi bila mogoča.
         
      
            10.
         
         
            Vendar Evropski parlament šteje tožbo za dopustno, ker je Republika Poljska Sodišču podredno predlagala, naj navedeno direktivo v celoti razglasi za nično.
         
      
            11.
         
         
            V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča, samo če je elemente, na katere vpliva, mogoče ločiti od preostalega akta. Tej zahtevi ni zadoščeno, če je posledica delne ničnosti ta, da je spremenjeno njegovo bistvo. Za nadzor nad tem, ali so elementi ločljivi, je treba preučiti njihov obseg in presoditi, ali bi njihova ničnost spremenila duh in bistvo omenjenega akta. (
                  5
               )
         
      
            12.
         
         
            Menim, da Republika Poljska izpodbija dve določbi, ki bi se lahko šteli za glavni določbi Direktive 2018/957 tako po svojem obsegu kot po svojem namenu.
         
      
            13.
         
         
            Ničnost, ki se primarno predlaga, bi namreč vplivala na dva ključna ukrepa nove ureditve: (a) nadomestitev pojma „minimalne urne postavke“ s pojmom „plačilo za delo“ in (b) ureditev za delavce, napotene za daljši čas.
         
      
            14.
         
         
            Ti dve novi določbi sta glavni spremembi, ki ju Direktiva 2018/957 uvaja v Direktivo 96/71. Namen obeh je spremeniti ravnovesje interesov, obravnavanih v Direktivi 96/71, zato da se zagotovi večje varstvo napotenih delavcev v okviru čezmejnega opravljanja storitev. Če bi se ju posebej razglasilo za nični, bi to spremenilo vsebino Direktive 2018/957.
         
      
            15.
         
         
            Vendar, kot priznava Evropski parlament, je tožba dopustna, saj podredno predlaga razglasitev ničnosti Direktive 2018/957 v celoti.
         
      
      IV. Uvodne ugotovitve
   
   
            16.
         
         
            Zdaj bom analiziral ničnostne razloge, pri čemer bom začel z drugim, kar se mi zdi s sistematičnega vidika najbolj dosledno.
         
      
            17.
         
         
            V zvezi s preučitvijo sodne prakse Sodišča na tem področju, postopkom harmonizacije direktive glede napotenih delavcev v okviru čezmejnega opravljanja storitev in na splošno v zvezi z razvojem pravne ureditve Unije glede teh delavcev naj napotim na sklepne predloge v zadevi C‑620/18. (
                  6
               )
         
      
      V. Drugi tožbeni razlog: napačna izbira pravne podlage za Direktivo 2018/957
   
   
      
         A.
       
         Trditve
      
   
   
            18.
         
         
            Poljska vlada izpodbija uporabo členov 53(1) in 62 PDEU kot pravno podlago za Direktivo 2018/957, saj ta v nasprotju z Direktivo 96/71 ustvarja omejitve svobode opravljanja storitev podjetij, ki napotijo delavce.
         
      
            19.
         
         
            V tem smislu trdi, da:
            
                     –
                  
                  
                     je glavni cilj Direktive 2018/957 varovati napotene delavce in bi torej njena pravna podlaga morale biti določbe PDEU o socialni politiki (čeprav jih poljska vlada ne navede konkretno).
                  
               
                     –
                  
                  
                     namen člena 1(2)(a) in (b) Direktive 2018/957 ni olajšati opravljanje poklicne dejavnosti za lastni račun (čezmejno opravljanje storitev), temveč to spodkopava. Nadomestitev pojma „minimalne urne postavke“ s pojmom „plačilo za delo“ in nova ureditev delavcev, napotenih za daljši čas, se spremenita v neutemeljene in nesorazmerne omejitve svobode opravljanja storitev. Zato je protislovno uporabiti pravno podlago, ki se uporabi za harmonizacijo te svobode gibanja.
                  
               
      
            20.
         
         
            Svet, Evropski parlament ter nemška, francoska in švedska vlada menijo, da je pravna podlaga Direktive 2018/957 (člena 53(1) in 62 PDEU) pravilna.
         
      
      
         B.
       
         Presoja
      
   
   
            21.
         
         
            Zaradi izogibanja ponavljanju naj napotim na sklepne predloge v zadevi C‑620/18 v zvezi s sodno prakso Sodišča glede pravnih podlag za akte Unije (
                  7
               ) in v zvezi z analizo ciljev, vsebine in okvira Direktive 2018/957. (
                  8
               )
         
      
            22.
         
         
            Po tej analizi ne vem, zakaj bi menil, da je pravna podlaga Direktive 2018/957 (člena 53(1) in 62 PDEU) napačna.
         
      
            23.
         
         
            Direktiva 2018/957 pomembno, a omejeno spreminja Direktivo 96/71. V skladu s sodno prakso Sodišča ima akt, ki spreminja prejšnji akt, običajno isto pravno podlago, (
                  9
               ) kar se mi zdi logično. Zato sta lahko člena 53(1) in 62 PDEU ustrezna pravna podlaga za Direktivo 2018/957, kot sta bila takrat za Direktivo 96/71, ki jo prvo navedena spreminja.
         
      
            24.
         
         
            Direktiva 2018/957 prilagodi zakonodajno rešitev, ki jo je dala Direktiva 96/71 pojavu (vedno več) čezmejnih napotitev delavcev, z namenom olajšati svobodno opravljanje storitev podjetij, ki uporabljajo to vrsto mobilizacije dela.
         
      
            25.
         
         
            Ta prilagoditev je bila potrebna zaradi razvoja trgov dela v Uniji in se je usmerila v večje varstvo pogojev dela napotenih delavcev. Mogoče je, da to v nekaterih primerih vključuje ustrezno zmanjšanje konkurenčnosti podjetij pri opravljanju storitev v drugih državah članicah, ki uporabljajo tovrstno delo, vendar je to (legitimna) izbira po želji evropskega zakonodajalca.
         
      
            26.
         
         
            Ko je predpis za usklajevanje razglašen, to zakonodajalcu Unije ne onemogoča, da bi ta akt prilagodil vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba. (
                  10
               )
         
      
            27.
         
         
            Ravno to se je zgodilo s sprejetjem Direktive 2018/957. Zakonodajalec Unije je uvedel spremembe v Direktivo 96/17, da bi v njej izraženo ravnovesje interesov prilagodil novemu položaju, ki je nastal zaradi čezmejnega pretoka delavcev. Zadevni interesi so še vedno isti, vendar sta se fokus in točka ravnovesja med njimi premaknila proti večjemu varstvu delovnopravnih pravic teh delavcev. To ravnovesje ne upravičuje zamenjave pravne podlage v razmerju do Direktive 96/71.
         
      
            28.
         
         
            Nazadnje naj navedem, da Republika Poljska (s pičlo utemeljitvijo) dodaja, da bi morala Direktiva 2018/957 temeljiti na pravnih podlagah socialne politike, zlasti na členu 153 PDEU. Iz razlogov, ki jih pojasnim v sklepnih predlogih v zadevi C‑620/18, (
                  11
               ) se s to trditvijo ne strinjam.
         
      
      VI. Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 56 PDEU zaradi omejitev napotitve delavcev, naloženih z Direktivo 2018/957
   
   
            29.
         
         
            Poljska vlada navaja, da Direktiva 2018/957 ustvarja omejitve svobode opravljanja storitev v Uniji, ki so v nasprotju s členom 56 PDEU. Zlasti naj bi te omejitve izhajale iz dveh novih elementov, ki jih ta direktiva uvaja v Direktivo 96/71, ko državam članicam naloži obveznost, da napotenim delavcem zagotovijo:
            
                     –
                  
                  
                     plačilo za delo (tudi za nadurno delo) v skladu s pravom ali prakso države članice napotitve (člen 1, točka 2(a));
                  
               
                     –
                  
                  
                     vse pogoje za zaposlitev v skladu s pravom ali prakso države članice napotitve, če dejansko trajanje napotitve delavca ali celotno trajanje napotitve delavcev, ki nadomestijo drug drugega pri izvajanju enakih nalog, presega 12 mesecev oziroma 18 mesecev, če se predloži obrazloženo obvestilo (člen 1(2)(b)).
                  
               
      
            30.
         
         
            Poljska vlada v skladu s tem pristopom prvi razlog za razglasitev ničnosti razdeli na dva dela. Analiziral ju bom po uvodnem premisleku o sodnem nadzoru nad usklajevalnimi direktivami na področju svobode opravljanja storitev.
         
      
      
         A.
       
         Uvodni premislek: sodni nadzor nad Direktivo 2018/957
      
   
   
            31.
         
         
            Republika Poljska se ukvarja s pravili, ki jih Direktiva 2018/957 določa za napotitev delavcev (v okviru čezmejnega opravljanja storitev), z istimi parametri, ki jih uporablja Sodišče za nadzor nad nacionalnimi ukrepi, ki omejujejo tovrstna pravna razmerja.
         
      
            32.
         
         
            Naj napotim na študijo v sklepnih predlogih C‑620/18 v zvezi s to sodno prakso, ki se nanaša na nadzor nad združljivostjo usklajevalnih direktiv s svobodo opravljanja storitev z uporabo načela sorazmernosti. (
                  12
               )
         
      
            33.
         
         
            Na podlagi te študije sem potrdil, da sodne prakse Sodišča v zvezi z nacionalnimi ukrepi, s katerimi se omejujejo napotitve delavcev v okviru čezmejnega opravljanja storitev, ni mogoče kar tako prenesti na preučitev združljivosti predpisa Unije, s katerim se harmonizira ta pojav (kot je Direktiva 2018/957), s členom 56 PDEU.
         
      
            34.
         
         
            V nasprotju s trditvijo poljske vlade usklajevalna direktiva lahko določi omejitve prostega pretoka storitev, ki bi bile v nasprotju s členom 56 PDEU, če bi jih sprejela ena sama država članica.
         
      
            35.
         
         
            Tako je zato, ker vsak usklajevalni ukrep, ki ščiti temeljni socialni interes, kot so pravice napotenih delavcev, na določen način otežuje svobodno opravljanje storitev podjetij, ki uporabljajo te delavce. Vendar ima ta omejitev veliko manjši učinek na notranji trg kot enakovreden nacionalni ukrep, saj prva velja za celotno ozemlje Unije. Njen obstoj in njeni omejevalni učinki lahko izginejo samo v primeru izenačenja pogojev dela v vseh državah članicah, Unija pa ni pristojna, da bi dala pobudo za to.
         
      
            36.
         
         
            Zakonodajalec Unije je imel glede na sodno prakso o nadzoru sorazmernosti usklajevalnih predpisov na tako zapletenem področju, kot je urejanje čezmejnih napotitev delavcev, široko diskrecijsko pravico. Razjasniti pa je treba, ali je to pravico očitno neustrezno uporabil, ko je spremenil ravnovesje interesov, ki ga je dosegel z Direktivo 96/71, tako da je uvedel spremembe, ki jih prinaša Direktiva 2018/957.
         
      
      
         B.
       
         Prvi del prvega tožbenega razloga: plačilo za delo napotenih delavcev
      
   
   
      1. Trditve
   
   
            37.
         
         
            Novi člen 3(1) Direktive 96/71 nadomesti „minimalne urne postavke“ s „plačilom za delo“ kot pogoj dela v državi gostiteljici, ki ga je treba uporabiti za napotene delavce.
         
      
            38.
         
         
            Poljska vlada meni, da morajo na podlagi te nove določbe podjetja, ki napotijo delavce, tem plačati enako plačilo za delo, ki ga prejemajo lokalni delavci. Načelo enakega plačila naj bi tako nadomestilo obveznost plačila minimalne plače.
         
      
            39.
         
         
            Po mnenju te vlade ta obveznost omejuje svobodo opravljanja storitev podjetij, ki s tem namenom napotijo delavce. Naloži se jim dodatno breme, s katerim se odpravi konkurenčna prednost, ki izhaja iz obstoja nižjih plač v državi, v kateri imajo sedež. Gre za diskriminacijo v nasprotju s členom 56 PDEU, ki jo je mogoče utemeljiti samo z razlogi iz člena 52 PDEU.
         
      
            40.
         
         
            Poljska vlada poleg tega navaja, da bi te omejitve, tudi če ne bi bile diskriminatorne, ovirale svobodno opravljanje storitev, ne da bi bile utemeljene z nujnimi razlogi v splošnem interesu, saj:
            
                     –
                  
                  
                     ne vidi utemeljitve v nezadostnosti pojma „minimalna urna postavka“ za ustrezno varstvo pravic napotenih delavcev in ohranitev lojalne konkurence med lokalnimi podjetji in podjetji, ki delavce napotijo.
                  
               
                     –
                  
                  
                     niti ne šteje za veljavno utemeljitev argument, ki temelji na velikih razlikah v minimalni plači v enih in drugih državah članicah.
                  
               
                     –
                  
                  
                     nazadnje meni, da uporaba pojma „plačilo za delo“ nalaga plačilo prispevkov, katerih plačilo ni utemeljeno v primeru napotenih delavcev.
                  
               
      
            41.
         
         
            Evropski parlament, Svet, Komisija in vlade intervenientke menijo, da prvi del tega razloga za razglasitev ničnosti ni utemeljen.
         
      
      2. Presoja
   
   
      a) Diskriminacija podjetij z napotenimi delavci
   
   
            42.
         
         
            Za poljsko vlado nadomestitev „minimalnih urnih postavk“ s „plačilom za delo“, ki jo je izvedla Direktiva 2018/957, diskriminira ponudnike čezmejnih storitev, ki napotijo delavce, v zgoraj omenjenem smislu.
         
      
            43.
         
         
            Ti ponudniki storitev naj bi nosili dvojno breme (upoštevanje predpisov matične države in predpisov države gostiteljice) in bi poleg tega morali nositi dodatne stroške, na primer, zaradi prevajanja dokumentov ali stroške, ki izhajajo iz tega, da je treba v državi napotitve imeti zastopnika. Ker so lokalna podjetja v drugačnem položaju kot podjetja, ki delavce napotijo, pomeni naložitev enakega obravnavanja pri plačilu za delo diskriminacijo.
         
      
            44.
         
         
            Menim, da to razlogovanje temelji na neustrezni razlagi Direktive 2018/957.
         
      
            45.
         
         
            Prvič, plačilo za delo je eden od pogojev dela, taksativno naštetih v novem členu 3(1), tretji pododstavek, Direktive 96/71. Res je, da je njegova uporaba za napotene delavce obvezna in spada na področje kogentnih pravil glede minimalne zaščite. (
                  13
               ) Vendar to ne pomeni popolnoma enakega obravnavanja napotenih delavcev in lokalnih delavcev: prispevki socialne varnosti in davki, ki veljajo za prve, ne spadajo na področje Direktive 96/71 in jih urejajo pravila matične države. Že ta okoliščina ustvarja razlike v dejanskem plačilu za delo, ki ga prejmejo napoteni delavci in lokalni delavci.
         
      
            46.
         
         
            Drugič, v skladu z novim členom 3(1), tretji pododstavek, Direktive 96/71 se pojem plačila za delo navezuje samo na njegove obvezne sestavne dele. (
                  14
               ) Zato se obveznost plačila drugih neobveznih postavk v skladu z nacionalnim pravom ne razširja na napotene delavce. Direktiva 2018/957 torej gledano na splošno ne nalaga enakega plačila za delo lokalnemu delavcu in napotenemu delavcu.
         
      
            47.
         
         
            Kot je bilo ugotovljeno v oceni učinka, ki jo je izvedla Komisija za sprejetje Direktive 2018/957, je bila možnost popolnoma enakega obravnavanja lokalnih delavcev in napotenih delavcev izrecno izključena. (
                  15
               )
         
      
            48.
         
         
            Ker uvedba pojma „plačilo za delo“ namesto prejšnjega pojma „minimalne urne postavke“ ni diskriminatorna, prav tako ni treba – v nasprotju s trditvijo poljske vlade – najti utemeljitev zanjo v razlogih iz člena 52 PDEU (javni red, javna varnost in javno zdravje).
         
      
      b) Utemeljitev nediskriminatornih omejitev z nujnimi zahtevami v splošnem interesu
   
   
            49.
         
         
            Kot sem že navedel, poljska vlada trdi, da tudi če Direktiva 2018/957 ne bi uvedla diskriminatornih ukrepov, omejitve, ki jih ustvari za napotitev delavcev s tem, da uporabi nov pojem plačila za delo, niso utemeljene z nobeno nujno zahtevo v splošnem interesu.
         
      
            50.
         
         
            Argumentacija poljske vlade v zvezi s tem izhaja iz predpostavke, s katero se ne strinjam. Kot sem pojasnil, ni mogoče izvajati sodnega nadzora nad usklajevalnim ukrepom, kot je Direktiva 2018/957, tako da se uporabijo parametri, razviti v sodni praksi Sodišča za nacionalne ukrepe, s katerimi se omejuje napotitev delavcev, in njihova morebitna utemeljitev z nujnimi zahtevami v splošnem interesu.
         
      
            51.
         
         
            Nadzor nad usklajevalnimi direktivami (med njimi Direktivo 2018/957) glede na primarno pravo, v tem primeru člen 56 PDEU, je treba glede na sodno prakso Sodišča, ki sem jo navedel v sklepnih predlogih v zadevi C‑620/18, (
                  16
               ) izvesti v skladu z načelom sorazmernosti.
         
      
            52.
         
         
            Po tem pojasnilu bom analiziral razloge, iz katerih poljska vlada meni, da nadomestitev pojma minimalnih urnih postavk s pojmom plačilo za delo ni ustrezna. Če se povzame, so ti razlogi naslednji:
            
                     –
                  
                  
                     pojem minimalne plače iz Direktive 96/71 ustrezno varuje pravice napotenih delavcev;
                  
               
                     –
                  
                  
                     razlike v minimalni plači v enih in drugih državah članicah so upravičene;
                  
               
                     –
                  
                  
                     uporaba pojma „plačilo za delo“ zahteva plačilo prispevkov, katerih plačilo ni utemeljeno v primeru napotenih delavcev.
                  
               
      
            53.
         
         
            V nasprotju s trditvijo poljske vlade uporaba izraza „minimalne urne postavke“ v Direktivi 96/71 ni bila primerna za zagotavljanje varstva napotenih delavcev in lojalne konkurence med lokalnimi podjetji in podjetji drugih držav članic, ki delavce napotijo. Tako sta utemeljila Evropski parlament in Svet Evropske unije, s katerima se strinjam.
         
      
            54.
         
         
            Prvič, razlaga izraza „minimalne urne postavke“ je povzročala praktične težave, (
                  17
               ) kot dokazuje sodna praksa Sodišča in zlasti njegova sodba Sähköalojen ammattiliitto, (
                  18
               ) v kateri je bila sprejeta široka razlaga pojma minimalne plače iz Direktive 96/71, ki je vplivala na reformo iz Direktive 2018/957. (
                  19
               )
         
      
            55.
         
         
            Zakonodajalec Unije je upošteval te hermenevtične težave in široko razlago, ki jo zagovarja Sodišče, ko je sprejel Direktivo 2018/957 in vključil pojem plačila za delo v odstavka 1 in 7 člena 3 Direktive 96/71.
         
      
            56.
         
         
            Drugič, določitev minimalne urne postavke na podlagi člena 3(1), drugi pododstavek, Direktive 96/71 je naloga nacionalne zakonodaje in/ali prakse države članice gostiteljice. (
                  20
               ) V pristojnosti države članice gostiteljice so tudi način izračuna navedenih urnih postavk in merila v zvezi z njim. (
                  21
               ) Nacionalne zakonodaje ali prakse za izračun minimalne plače so v državah članicah Unije zelo različne (in ne vedno pregledne), kar otežuje napotitev delavcev v pravičnih pogojih dela, ki bi bili primerljivi s pogoji dela lokalnih delavcev. (
                  22
               )
         
      
            57.
         
         
            Tretjič, odkrila se je neustrezna praksa podjetij, ki so, ko so napotila svoje delavce, običajno tem delavcem plačevala minimalno plačo ne glede na njihov položaj, naloge, poklicne kvalifikacije in delovno dobo, s čimer je nastala razlika v plači v primerjavi z lokalnimi delavci v podobnem položaju. (
                  23
               )
         
      
            58.
         
         
            Na obravnavi je Komisija poudarila to, kar je ugotovila že v svoji oceni učinka: da je istovetenje „minimalne urne postavke“ iz Direktive 96/71 z minimalno plačo, ki je zakonsko določena z nacionalno zakonodajo države gostiteljice, v praksi ustvarilo vrzel v plačah med lokalnimi delavci in napotenimi delavci, zlasti v sektorjih, kakršen je gradbeni sektor. (
                  24
               )
         
      
            59.
         
         
            Komisija je, da bi odpravila to stanje, preučila mogoče rešitve in njihove gospodarske posledice. Izbrala je tisto, ki jo je štela za najprimernejšo, in sicer omejeno reformo Direktive 96/71, ki se je konkretizirala s sprejetjem Direktive 2018/957, pri tem pa je izključila možnost objave razlagalnega sporočila ali možnost, da se Direktiva 96/71 ne spremeni. (
                  25
               )
         
      
            60.
         
         
            Institucije Unije imajo široko polje proste presoje pri spremembi predpisa, med drugim, ko se pri njegovi uporabi izkaže, da je prišlo do sprememb na reguliranem področju, ali pa so se pojavile neskladnosti pri njegovem izvajanju. V tem primeru se je ustrezno dokazal obstoj teh dveh predpostavk, ki lahko utemeljita potrebo po nadomestitvi pojma „minimalne urne postavke“ s pojmom „plačilo za delo“.
         
      
            61.
         
         
            Iz zgoraj navedenega je mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije spoštoval zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, ne da bi očitno prekoračil svojo široko diskrecijsko pravico na tehničnem in zapletenem področju, kot je to, ko je izbral ukrep (uvedba pojma plačila za delo), ki je primeren za uresničevanje želenih ciljev. Sam ukrep olajša boljše varstvo napotenih delavcev in zagotavljanje nekaterih pravičnih pogojev konkurence med lokalnimi podjetji in podjetji, ki napotijo svoje delavce.
         
      
            62.
         
         
            Za poljsko vlado obstoj velikih razlik v minimalni plači v različnih državah članicah prav tako ni veljavna utemeljitev. Če bi se sprejela taka utemeljitev, bi to pomenilo, da se izloči konkurenčna prednost držav Unije, v katerih so plače nižje, in bi se zanikala okoliščina, da je napoteni delavec še naprej povezan s svojo matično državo. (
                  26
               )
         
      
            63.
         
         
            Razlike v plačilu za delo delavcev v enih in drugih državah članicah izvirajo iz določanja plač, ki je izključno v pristojnosti držav članic in socialnih partnerjev. Izjema iz člena 153(5) PDEU to potrjuje, saj iz usklajevalne pristojnosti institucij Unije izključi plačila za delo.
         
      
            64.
         
         
            Zato novi člen 3(1), tretji pododstavek, Direktive 96/71 povezuje „[…] pojem plačila za delo“ z nacionalnim pravom ali prakso države članice, na katere ozemlje je delavec napoten, kakor je zgoraj citirano. (
                  27
               )
         
      
            65.
         
         
            Odstopanja med pravili, ki veljajo za plačila za delo napotenih delavcev, so torej neizogibna, dokler Unija ne bo pristojna za njihovo harmonizacijo. Enako bi se zgodilo, kot sem že pojasnil, s pojmom „minimalne urne postavke“, ki je bil uporabljen v prvotni različici Direktive 96/71.
         
      
            66.
         
         
            V teh okoliščinah Direktiva 2018/957 pojasnjuje, kaj morajo prejeti napoteni delavci: pojem plačila za delo deluje kot kolizijsko pravilo, na podlagi katerega se napotenemu delavcu v državi gostiteljici zagotavljajo sestavni deli plače, ki so obvezni za lokalne delavce.
         
      
            67.
         
         
            Ta zakonodajna možnost spoštuje načelo sorazmernosti in načela, določena v členu 56 PDEU. Ne nalaga, kot trdi poljska vlada, da mora napoteni delavec v državi gostiteljici prejeti minimalno plačo, saj je njegovo življenje (in njegove domače finance) še naprej pravzaprav vezano na njegovo matično državo.
         
      
            68.
         
         
            Direktiva 2018/957 ne odpravi plačnih neenakosti med državami članicami. Napoteni delavci lahko prejmejo nekatere nagrade, ki se razlikujejo od tistih, ki jih prejemajo lokalni delavci (razen glede njihovih obveznih sestavnih delov), podjetje, ki jih zaposli, pa ima lahko – odvisno od primera – manjše stroške iz naslova davkov in socialne varnosti. To, kar je storil zakonodajalec Unije, je, da je izboljšal varstvo napotenih delavcev v razmerju do prvotnega položaja v Direktivi 96/71.
         
      
            69.
         
         
            Poljska vlada tudi meni, da pojem plačila za delo, uveden z Direktivo 2018/957, ni upravičen, saj zavezuje delodajalca, da plača nekatere nesorazmerne nagrade svojim napotenim delavcem, saj morajo vključevati prispevke, od katerih ti ne bi mogli imeti koristi.
         
      
            70.
         
         
            Kot sem že navedel, novo besedilo člena 3(1), tretji pododstavek, Direktive 96/71 na napotene delavce razširja samo obvezne sestavne dele plačila za delo lokalnih delavcev. Ostalih socialnih prispevkov, ki jih lokalni delodajalci plačujejo v korist svojih delavcev, delodajalec, ki delavce napoti, ne bi smel obračunati niti plačevati. Navedeni dodatni prispevki za socialno varnost se po potrebi plačujejo v korist napotenih delavcev v skladu z zakonodajo matične države.
         
      
            71.
         
         
            V uvodni izjavi 18 Direktive 2018/957 je omenjen bruto znesek plačila za delo, ki pa naj ne bi zajemal prispevkov socialne varnosti, ki niso del obveznih sestavnih delov plačila za delo v državi gostiteljici. Njen namen je upoštevati vse nagrade, ki jih delodajalec plača napotenemu delavcu, zato da se navedeni znesek primerja z obveznim plačilom za delo v državi gostiteljici. (
                  28
               )
         
      
      3. Splošen odgovor na prvi del prvega tožbenega razloga
   
   
            72.
         
         
            Skratka menim, da zakonodajna odločitev, da se pojem „minimalnih urnih postavk“ nadomesti s pojmom „plačilo za delo“, ni neupravičena ali nesorazmerna glede na cilj varstva napotenih delavcev. Res je, da lahko zmanjša konkurenčne prednosti podjetij držav Unije, ki imajo nižje stroške dela, ki napotijo delavce v države članice z višjimi stroški dela, vendar jih ne izniči. To zmanjšanje pa je v skladu z idejo Direktive 2018/957, da spremeni ravnovesje, na katerem je temeljila Direktiva 96/71, tako da je zdaj večji poudarek na varstvu napotenih delavcev, ne da bi se odpovedala ciljema zagotavljanja lojalne konkurence med podjetji in olajšanja svobodnega čezmejnega opravljanja storitev.
         
      
      
         C.
       
         Drugi del prvega tožbenega razloga: delavci, napoteni za daljši čas
      
   
   
      1. Trditve
   
   
            73.
         
         
            Novi člen 3(1a) določa kategorijo delavcev, napotenih za daljši čas, in jo razlikuje od kategorije „običajnih“ napotenih delavcev: prvi so delavci, katerih napotitev presega 12 mesecev (izjemoma 18).
         
      
            74.
         
         
            Poljska vlada meni, da novi status delavcev, napotenih za daljši čas, ustvarja neutemeljene in nesorazmerne omejitve svobode opravljanja storitev, ki so v nasprotju s členom 56 PDEU. V zvezi s tem trdi, da:
            
                     –
                  
                  
                     Direktiva 2018/957 izenačuje delavce, napotene za daljši čas, z lokalnimi delavci in delavci iz drugih držav članic, ki so uresničevali svobodo gibanja delavcev v skladu s členom 45 PDEU.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Novi člen 3(1a) uvaja ureditev, ki velja za delavce, napotene za daljši čas, ki ni združljiva s členom 9 Uredbe Rim I. (
                           29
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Novo pravilo seštevanja napotitvenih obdobij (v zvezi z izračunom roka, ko napoteni delavec pridobi status delavca, napotenega za daljši čas) ni sorazmerno.
                  
               
      
      2. Presoja
   
   
            75.
         
         
            Nova kategorija delavcev, napotenih za daljši čas, se razlikuje od kategorije „običajnih“ napotenih delavcev. Merilo razlikovanja je dejansko trajanje napotitve: če je daljša od 12 mesecev (izjemoma 18), se običajni napoteni delavec spremeni v delavca, napotenega za daljši čas.
         
      
            76.
         
         
            Po tem roku za napotenega delavca (zdaj za daljši čas) velja drug pravni red: poleg pogojev dela, omenjenih v odstavku 1 člena 3, zanj veljajo pogoji dela države članice, v kateri se opravlja delo.
         
      
            77.
         
         
            Kot je mogoče izpeljati iz njene uvodne izjave 9, (
                  30
               ) pa Direktiva 2018/957 ne prinaša absolutne izenačitve delavcev, napotenih za daljši čas, in lokalnih delavcev (ki so državljani ali iz drugih držav članic, ki so uresničevali svojo svobodo gibanja).
         
      
            78.
         
         
            Delavci, napoteni za daljši čas, še naprej obdržijo pravni položaj, pridobljen (zagotovljen) s svobodo opravljanja storitev, kot je navedeno v uvodni izjavi 10 Direktive 2018/957. (
                  31
               )
         
      
            79.
         
         
            V nasprotju s trditvijo, ki jo zagovarja poljska vlada, novi člen 3(1a) Direktive 96/71 ne izenačuje popolnoma delavcev, napotenih za daljši čas, in lokalnih delavcev, saj:
            
                     ‐
                  
                  
                     se v skladu s to določbo „prvi pododstavek tega odstavka […] ne uporablja za naslednje zadeve: (a) postopke, formalnosti ter pogoje za sklenitev in prenehanje pogodbe o zaposlitvi, tudi konkurenčne klavzule; (b) pokojninske načrte dodatnega poklicnega zavarovanja“.
                  
               
                     –
                  
                  
                     V skladu s členom 3(1a) se za delavce, napotene za daljši čas, uporabijo „pogoj[i] za zaposlitev […] v državi članici, v kateri se opravlja delo“, „ne glede na to, katero pravo se uporablja za delovno razmerje“. To pomeni, da se za to kategorijo napotenih delavcev ne spremeni, kot navaja Evropski parlament v svojem stališču, mednarodno zasebno pravo, ki je podlaga za njihovo delovno razmerje. (
                           32
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Do izenačitve delavcev, napotenih za daljši čas, z lokalnimi delavci pride v zvezi s „pogoj[i] za zaposlitev […] v državi članici, v kateri se opravlja delo“. Za take je treba šteti „delovn[e] pogoje[…] ter varovanj[e] zdravja in varnost[…] delavcev“, ki so pogoji, urejeni v skladu z novim členom 1(1) z Direktivo 96/71. Ohranijo se torej razlike na področjih, kot je socialna varnost ali obdavčitev.
                  
               
      
            80.
         
         
            Menim, da je ureditev te nove kategorije delavcev, napotenih za daljši čas, utemeljena in prinaša sorazmerne omejitve svobode opravljanja storitev, ki so v skladu s členom 56 PDEU.
         
      
            81.
         
         
            Določitev roka 12 mesecev (izjemoma 18 mesecev) odpravi negotovost, ki je obstajala v prvotni različici Direktive 96/71, katere člen 2(1) je kot napotenega delavca obravnaval tistega, ki je „za omejen čas“ opravljal delo v državi, ki ni bila njegova matična država. Kot je bilo navedeno, novo pravilo odpravi to negotovost, ko pojasni, da se za delavca, napotenega za daljši čas, šteje tisti delavec, ki je napoten za več kot 12 (oziroma 18) mesecev.
         
      
            82.
         
         
            Status delavca, napotenega za daljši čas, se mi prav tako zdi razumen, saj se prilagodi položaju delavcev, ki daljše obdobje prebivajo v državi gostiteljici, zaradi česar več sodelujejo na trgu dela te države. Logično (in sorazmerno) je, da se zanje v teh okoliščinah uporabi več delovnopravnih določb države, v katero so napoteni, hkrati pa ohranijo povezavo z matično državo podjetja, za katero delajo.
         
      
            83.
         
         
            Prav tako se ne strinjam z mnenjem poljske vlade, ki meni, da nova ureditev za delavce, napotene za daljši čas, ni združljiva s členom 9 Uredbe Rim I.
         
      
            84.
         
         
            Ta člen se nanaša na „uporabo prevladujočih obveznih določb prava države sodišča, pred katerim poteka postopek“, vendar novi člen 3(1a) Direktive 96/71 ni tovrstna določba.
         
      
            85.
         
         
            Razmerje med to direktivo in Uredbo Rim I določata člena 8 („Individualne pogodbe o zaposlitvi“) in 23 („Razmerje do drugih določb prava Skupnosti“) zadnjenavedene. (
                  33
               )
         
      
            86.
         
         
            Nazadnje poljska vlada navaja, da novi člen 3(1a), tretji pododstavek, Direktive 96/71 ustvarja nesorazmerno omejitev, ki ni združljiva s členom 56 PDEU, ker za seštevanje obdobij upošteva delovno mesto, ne pa položaj delavca. Poleg tega ne določa nobenega roka za izračun obdobja.
         
      
            87.
         
         
            Kot trdita Svet in Evropski parlament ter je ugotovljeno v uvodni izjavi 11 Direktive 2018/957, naj bi ta določba preprečevala izogibanje in zlorabo statusa delavca, napotenega za daljši čas. Sicer bi bilo mogoče zaobiti navedeni status, tako da bi se napotene delavce nadomestilo z drugimi na istem delovnem mestu.
         
      
            88.
         
         
            Res je, da je – kot trdi poljska vlada – določena nejasnost v njenem besedilu, saj ne določa roka za izvedbo seštevanja obdobij, v katerih napoteni delavci zasedajo isto delovno mesto.
         
      
            89.
         
         
            Vendar poljska vlada v svojem stališču ne dokaže, da obstajajo manj omejevalne alternative, da bi se preprečile goljufije. Zgolj navaja, da bi zadostovali ukrepi identifikacije dejanskih napotitev in preprečevanje zlorab in izogibanja, omenjena v členu 4 Direktive 2014/67. (
                  34
               ) Vendar so ti ukrepi mišljeni bolj za preprečevanje goljufije pri enkratnih napotitvah kot pa pri verižnih napotitvah delavcev za zapolnitev istega delovnega mesta.
         
      
            90.
         
         
            Predlagam torej, da se prvi razlog za razglasitev ničnosti zavrne v celoti.
         
      
      VII. Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 58(1) PDEU, ker se Direktiva 2018/957 uporablja za sektor cestnega prevoza
   
   
            91.
         
         
            Glede na to, da so argumenti za ta tožbeni razlog podobni argumentom v zadevi C‑620/18, naj napotim na sklepne predloge v navedeni zadevi, (
                  35
               ) v skladu s katerimi ga je treba zavrniti.
         
      
      VIII. Predlog
   
   
            92.
         
         
            Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj:
            
                     1.
                  
                  
                     Tožbo Republike Poljske v celoti zavrne.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Odredi, da Republika Poljska nosi svoje stroške ter stroške Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije.
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Odredi, da Evropska komisija ter francoska, nemška, nizozemska in švedska vlada nosijo svoje stroške.
                  
               
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: španščina.
   (
         2
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. junija 2018 o spremembi Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL 2018, L 173, str. 16; v nadaljevanju: Direktiva 2018/957).
   (
         3
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431; v nadaljevanju: Direktiva 96/71).
   (
         4
      )	V nadaljevanju: sklepni predlogi C‑620/18.
   (
         5
      )	Sodbe z dne 29. marca 2012, Komisija/Estonija (C‑505/09 P, EU:C:2012:179, točka 112); z dne 12. novembra 2015, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet (C‑121/14, EU:C:2015:749, točki 20 in 21), in z dne 9. novembra 2017, SolarWorld/Svet (C‑204/16 P, EU:C:2017:838, točki 36 in 37).
   (
         6
      )	Točke od 17 do 51.
   (
         7
      )	Točki 58 in 59.
   (
         8
      )	Točke od 60 do 72.
   (
         9
      )	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 42).
   (
         10
      )	Prav tam (točki 38 in 39). V tem smislu sodbi z dne 8. junija 2010, Vodafone in drugi (C‑58/08, EU:C:2010:321, točka 34), in z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, točka 77).
   (
         11
      )	Točke od 80 do 85.
   (
         12
      )	Točke od 105 do 110.
   (
         13
      )	Glej uvodno izjavo 13 Direktive 96/71 in sodbo z dne 18. decembra 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, točke od 74 do 81).
   (
         14
      )	„[P]ojem plačila za delo [je] določen v nacionalnem pravu in/ali praksi države članice, na ozemlje katere je delavec napoten, in pomeni vse sestavne dele plačila za delo, ki so obvezni po nacionalnih zakonih ali drugih predpisih, kolektivnih pogodbah ali arbitražnih odločbah, ki so v tej državi članici razglašeni za splošno uporabne ali se kako drugače uporabljajo v skladu z odstavkom 8.“ V izvirniku ni v ležečem tisku.
   (
         15
      )	Dokument SWD(2016) 52 final, z dne 8. marca 2016, str. 27.
   (
         16
      )	Točki 144 in 145.
   (
         17
      )	Francoska vlada je na obravnavi vztrajala pri teh praktičnih težavah in navedla, da se v Franciji razlikuje med minimalno plačo (SMIC) in „minimalnimi urnimi postavkami“ iz Direktive 96/71. Te zadnje poleg minimalne plače zajemajo dodatke za nočno delo ali za nevarnost pri delu, ki jih je treba plačati tudi napotenim delavcem.
   (
         18
      )	Sodba z dne 12. februarja 2015, Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86; v nadaljevanju: sodba Sähköalojen ammattiliitto).
   (
         19
      )	Sodba Sähköalojen ammattiliitto (točke od 38 do 70), v skladu s katero „minimalne urne postavke“ zajemajo:
   – Možnost izračuna minimalne plače na podlagi urne postavke ali akorda, ki temelji na uvrstitvi delavcev v plačne razrede, kot je določeno v upoštevnih kolektivnih pogodbah države članice gostiteljice, če sta ta izračun in uvrstitev izvedena v skladu z zavezujočimi in preglednimi pravili, kar mora preveriti nacionalno sodišče.
   – Dnevnice pod enakimi pogoji, kot so ti, pod katerimi so te dnevnice vštete v minimalno plačo, izplačano lokalnim delavcem v primeru njihove napotitve v državi članici gostiteljici.
   – Povračilo stroškov za vsakodnevni prevoz, ki se delavcem izplača, če njihova vsakodnevna pot na delo in z dela traja več kot eno uro.
   – Regres, ki mora biti odobren napotenemu delavcu za minimalno obdobje plačanega letnega dopusta.
   (
         20
      )	„[O]predelitev, kateri so sestavni deli minimalne plače za namene uporabe te direktive, spada na področje prava države članice napotitve, če ta opredelitev, kot izhaja iz nacionalne zakonodaje ali upoštevnih nacionalnih kolektivnih pogodb ali iz razlage nacionalnih sodišč, ne povzroča omejevanja svobodnega opravljanja storitev med državami članicami“. Sodba Sähköalojen ammattiliitto (točka 34), in sodba z dne 7. novembra 2013, Isbir (C‑522/12, EU:C:2013:711; točka 37).
   (
         21
      )	Sodba Sähköalojen ammattiliitto (točka 39).
   (
         22
      )	Glej Fondazione Giacomo Brodolini (FGB), Study on wage setting systems and minimum rates of pay applicable to posted workers in accordance with Directive 97/71/EC in a selected number of Member States and sectors, Final report, november 2015; Schiek, Oliver, Forde, Alberti, EU Social and Labour Rights and EU Internal Market Law, Study for the EMPL Committee, European Parliament, september 2015 (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/563457/IPOL_STU%282015 %29563457_EN.pdf).
   (
         23
      )	Dokument SWD(2016) 52 final, z dne 8. marca 2016, str. 10 in 11.
   (
         24
      )	Dokument SWD(2016) 52 final, z dne 8. marca 2016, str. od 11 do 14.
   (
         25
      )	Dokument SWD(2016) 52 final, z dne 8. marca 2016, str. 23 in naslednje.
   (
         26
      )	Sklicevanje na sodbo z dne 18. septembra 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), ni na mestu, saj se nanaša na primer svobode opravljanja storitev brez napotitve delavcev.
   (
         27
      )	Glej opombo 14. V istem smislu se v uvodni izjavi 17 Direktive 2018/957 opomni, da je določitev pravil glede plačila za delo v izključni pristojnosti držav članic, ki jo izvajajo v skladu z nacionalnim pravom in/ali prakso.
   (
         28
      )	Zato je v zadnjem stavku te uvodne izjave navedeno, da se v plačilo za delo napotenega delavca vključijo povračila potnih stroškov in stroškov za prehrano ter nastanitev, razen če ne gre za stroške, ki dejansko nastanejo zaradi napotitve.
   (
         29
      )	Uredba (ES) št. 593/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja (Rim I) (UL 2008, L 177, str. 6).
   (
         30
      )	
   (
         31
      )	
   (
         32
      )	Komisija je zagovarjala zamenjavo pravne ureditve za individualno pogodbo o zaposlitvi v primeru delavcev, napotenih za daljši čas, in priporočila, da se zanje uporabi delovno pravo države gostiteljice. Glej člen 2a predloga Komisije COM(2016) 128 in oceno učinka SWD(2016) 52 final, str. 25.
   (
         33
      )	Glej sklepne predloge v zadevi C‑620/18 (točke od 191 do 200).
   (
         34
      )	Direktiva 2014/67/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o izvrševanju Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev in spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) (UL 2014, L 159, str. 11).
   (
         35
      )	Točke od 172 do 180.