CELEX: 62010CJ0430
Language: it
Date: 2011-11-17
Title: Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 17 novembre 2011.#Hristo Gaydarov contro Director na Glavna direktsia "Ohranitelna politsia" pri Ministerstvo na vatreshnite raboti.#Domanda di pronuncia pregiudiziale: Administrativen sad Sofia-grad - Bulgaria.#Libera circolazione di un cittadino dell’Unione - Direttiva 2004/38/CE - Divieto di lasciare il territorio nazionale a causa di condanna penale in un altro paese - Traffico di stupefacenti - Misura giustificabile da motivi di ordine pubblico.#Causa C-430/10.

Causa C‑430/10
      Hristo Gaydarov
      contro
      Director na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo 
      na vatreshnite raboti
      (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Administrativen 
      sad Sofia-grad)
      «Libera circolazione di un cittadino dell’Unione — Direttiva 2004/38/CE — Divieto di lasciare il territorio nazionale a causa di condanna penale in un altro paese — Traffico di stupefacenti — Misura giustificabile da motivi di ordine pubblico»
      Massime della sentenza
      1.        Cittadinanza dell’Unione europea — Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri
            — Direttiva 2004/38 — Diritto di uscita e d’ingresso — Ambito di applicazione
      (Art. 21 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, art. 4, n. 1)
      2.        Cittadinanza dell’Unione europea — Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri
            — Direttiva 2004/38 — Limitazione del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza
      (Art. 21 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, art. 27)
      1.        Lo status di cittadino dell’Unione conferisce al cittadino europeo, anche nei confronti del proprio Stato membro di origine,
         i diritti inerenti a tale status, in particolare il diritto di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio degli
         Stati membri, quale riconosciuto dall’art. 21 TFUE. Il diritto alla libera circolazione comprende sia il diritto per i cittadini
         dell’Unione europea di entrare in uno Stato membro diverso da quello di cui sono originari, sia il diritto di lasciare quest’ultimo.
         Infatti, le libertà fondamentali garantite dal Trattato sarebbero vanificate se lo Stato membro di origine, senza una valida
         giustificazione, potesse vietare ai suoi cittadini di lasciare il suo territorio per entrare nel territorio di un altro Stato
         membro.
      
      Dato che l’art. 4, n. 1, della direttiva 2004/38, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare
         e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, dispone espressamente che ogni cittadino dell’Unione munito
         di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità ha il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro
         per recarsi in un altro Stato membro, la situazione di una persona cui è fatto divieto di lasciare uno Stato di cui ha la
         cittadinanza rientra nella sfera di applicazione della suddetta direttiva.
      
      (v. punti 24-27)
      2.        Gli artt. 21 TFUE e 27 della direttiva 2004/38, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare
         e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, non ostano ad una normativa nazionale che consenta restrizioni
         al diritto di un cittadino di uno Stato membro di spostarsi sul territorio di un altro Stato membro a causa, in particolare,
         di una condanna penale subita dal cittadino medesimo in un altro Stato per traffico di stupefacenti, subordinatamente alla
         condizione, in primo luogo, che il comportamento personale di tale cittadino costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente
         grave nei confronti di un interesse fondamentale della società, in secondo luogo, che la misura restrittiva prevista sia idonea
         a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non ecceda quanto sia necessario al suo conseguimento e, in terzo
         luogo, che la misura medesima possa costituire oggetto di sindacato giurisdizionale effettivo che consenta di verificarne
         la legittimità, in fatto e in diritto, con riguardo alle esigenze del diritto dell’Unione.
      
      (v. punto 42 e dispositivo)
SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
      17 novembre 2011 (*)
      
      «Libera circolazione di un cittadino dell’Unione – Direttiva 2004/38/CE – Divieto di lasciare il territorio nazionale a causa di condanna penale in un altro paese – Traffico di stupefacenti – Misura giustificabile da motivi di ordine pubblico»
      Nel procedimento C‑430/10,
      avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dall’Administrativen
         sad Sofia-grad (Bulgaria), con ordinanza 11 agosto 2010, pervenuta in cancelleria il 2 settembre 2010, nella causa
      
      Hristo Gaydarov
      contro
      Direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti,
      LA CORTE (Quarta Sezione),
      composta dal sig. J.‑C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, dalla sig.ra A. Prechal, dal sig. K. Schiemann, dalla
         sig.ra C. Toader e dal sig. E. Jarašiūnas, giudici,
      
      avvocato generale: sig. P. Mengozzi
      cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale,
      vista la fase scritta del procedimento,
      considerate le osservazioni presentate:
      –        per la Commissione europea, dalla sig.ra D. Maidani e dal sig. V. Savov, in qualità di agenti,
      vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, in primo luogo, dell’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva
         del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro
         familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68
         ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE
         (GU L 158, pag. 77, e rettifiche GU L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34), in secondo luogo, del regolamento (CE) del
         Parlamento europeo e del Consiglio 15 marzo 2006, n. 562, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento
         delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU L 105, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 562/2006»),
         e, in terzo luogo, della Convenzione d’applicazione dell’Accordo di Schengen, del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati
         dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione
         graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19), firmata a Schengen (Lussemburgo) il 19 giugno 1990
         (in prosieguo: la «CAAS»).
      
      2        Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. Gaydarov, cittadino bulgaro, ed il direktor na Glavna
         direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (direttore della direzione generale «Polizia di sicurezza» del Ministero degli Interni bulgaro; in prosieguo: il «direttore
         della polizia»), in merito ad una misura di divieto di uscita dal territorio e di rilascio di passaporto o di altro documento
         analogo adottato dal direttore della polizia nei confronti del sig. Gaydarov.
      
       Contesto normativo
       Diritto dell’Unione
       La direttiva 2004/38
      3        La direttiva 2004/38 si applica, a norma del suo articolo 3, n. 2, a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni
         in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari.
      
      4        L’art. 4, nn. 1 e 3, di detta direttiva così recita:
      
      «1.      Senza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, ogni cittadino
         dell’Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità e i suoi familiari non aventi la cittadinanza
         di uno Stato membro e muniti di passaporto in corso di validità hanno il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro
         per recarsi in un altro Stato membro. 
      
      (...)
      3.      Gli Stati membri rilasciano o rinnovano ai loro cittadini, ai sensi della legislazione nazionale, una carta d’identità o un
         passaporto dai quali risulti la loro cittadinanza». 
      
      5        Il successivo art. 27, nn. 1‑3, così dispone:
      
      «1.      Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino
         dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza
         o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.
      
      2.      I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità
         e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati.
         La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.
      
      Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse
         fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non
         sono prese in considerazione.
      
      3.      Al fine di verificare se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza, in occasione
         del rilascio dell’attestato d’iscrizione o, in mancanza di un sistema di iscrizione, entro tre mesi dalla data di arrivo dell’interessato
         nel suo territorio o dal momento in cui ha dichiarato la sua presenza nel territorio in conformità dell’articolo 5, paragrafo
         5, ovvero al momento del rilascio della carta di soggiorno, lo Stato membro ospitante può, qualora lo giudichi indispensabile,
         chiedere allo Stato membro di origine, ed eventualmente agli altri Stati membri, informazioni sui precedenti penali del cittadino
         dell’Unione o di un suo familiare. Tale consultazione non può avere carattere sistematico. Lo Stato membro consultato fa pervenire
         la propria risposta entro un termine di due mesi».
      
       Il regolamento n. 562/2006
      6        Ai sensi del quinto ‘considerando’ del regolamento n. 562/2006:
      
      «La definizione di un regime comune in materia di attraversamento delle frontiere da parte delle persone non mette in discussione
         né pregiudica i diritti in materia di libera circolazione di cui godono i cittadini dell’Unione e i loro familiari nonché
         i cittadini dei paesi terzi e i loro familiari che, in virtù di accordi conclusi tra la Comunità e i suoi Stati membri, da
         un lato, e detti paesi terzi, dall’altro, beneficiano di diritti in materia di libera circolazione equivalenti a quelli dei
         cittadini dell’Unione».
      
      7        A termini del ventesimo ‘considerando’ del regolamento medesimo:
      
      «Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi riconosciuti, in particolare, dalla Carta dei
         diritti fondamentali dell’Unione europea. Dovrebbe essere attuato nel rispetto degli obblighi degli Stati membri in materia
         di protezione internazionale e di non respingimento».
      
      8        L’art. 3 del regolamento medesimo così dispone:
      
      «Il presente regolamento si applica a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne di uno Stato membro, senza pregiudizio:
      a)      dei diritti dei beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione; 
      (...)».
      9        Il successivo art. 7, n. 6, così recita:
      
      «Le verifiche sui beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione sono effettuate a norma della direttiva 2004/38/CE».
       La CAAS
      10      A termini dell’art. 71 della CAAS:
      
      «1. Le Parti contraenti si impegnano, relativamente alla cessione diretta o indiretta di stupefacenti e di sostanze psicotrope
         di qualsiasi natura, compresa la cannabis, nonché alla detenzione di detti prodotti e sostanze allo scopo di cederli o di
         esportarli, ad adottare, conformemente alle vigenti convenzioni delle Nazioni Unite (...), tutte le misure necessarie a prevenire
         ed a reprimere il traffico illecito degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope.
      
      2. Le Parti contraenti si impegnano a prevenire ed a reprimere, mediante provvedimenti amministrativi e penali, l’esportazione
         illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope, compresa la cannabis, nonché la cessione, la fornitura e la consegna di
         detti prodotti e sostanze (...).
      
      (...) 
      5. Per quanto riguarda la lotta contro la domanda illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope di qualsiasi natura, compresa
         la cannabis, le Parti contraenti si adopereranno con ogni mezzo per prevenire e lottare contro gli effetti negativi della
         domanda illecita. Ciascuna Parte contraente è responsabile delle misure adottate a tal fine».
      
       La normativa nazionale
       La Costituzione bulgara
      11      Ai sensi dell’art. 35, n. 1, della Costituzione bulgara:
      
      «Ciascuno ha il diritto di scegliere liberamente la propria residenza, di circolare nel territorio del paese e di uscire dai
         suoi confini. Questo diritto può essere limitato solo ex lege ai fini della tutela della sicurezza nazionale, della salute
         pubblica, nonché dei diritti e delle libertà di altri cittadini».
      
       La legge sui documenti personali bulgari 
      12      L’art. 23, nn. 2 e 3, della legge sui documenti personali bulgari (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV, 11 agosto
         1998, n. 93), come modificata nel 2006 (DV n. 105; in prosieguo: la «ZBLD»), così dispone:
      
      «2. Ogni cittadino bulgaro ha il diritto di lasciare il Paese, anche con una carta d’identità, attraverso le frontiere della
         Repubblica di Bulgaria con gli Stati membri dell’Unione europea nonché nei casi previsti dai trattati internazionali, e di
         farvi ritorno.
      
      3. Il diritto di cui al n. 2 può subire solo le limitazioni previste dalla legge che abbiano lo scopo di tutelare la sicurezza
         nazionale, l’ordine pubblico, la salute dei cittadini o i diritti e le libertà di altri cittadini».
      
      13      A termini del successivo art. 76 della ZBLD:
      
      «È possibile vietare alle persone di seguito indicate di lasciare il Paese e non rilasciare loro passaporti ovvero documenti
         sostitutivi: 
      
      (...)
      5. coloro che, nel corso del loro soggiorno in un altro Stato, abbiano commesso violazioni delle sue leggi, per un periodo
         di due anni a decorrere dal ricevimento della comunicazione ufficiale del Ministero degli Esteri ovvero di documenti delle
         autorità competenti dello Stato interessato concernenti il riaccompagnamento o l’espulsione, nei quali sia precisata la violazione
         commessa».
      
      14      La ZBLD è stata modificata con legge pubblicata sulla gazzetta ufficiale bulgara N. 82/2009, entrata in vigore il 1º gennaio
         2010. Tale legge ha abrogato l’art. 76, n. 5, disponendo, secondo quanto riferito dal giudice del rinvio, che le misure adottate
         in precedenza sulla base di tale disposizione avrebbero perso la loro validità decorsi tre mesi dall’entrata in vigore della
         legge stessa.
      
       Causa principale e questioni pregiudiziali
      15      Il sig. Gaydarov, cittadino bulgaro, veniva condannato in Serbia, il 2 ottobre 2008, ad una pena detentiva di nove mesi per
         trasporto illegale di stupefacenti.
      
      16      Il 6 novembre 2008, le autorità bulgare ricevevano, per via diplomatica, una nota menzionante tale condanna.
      
      17      Sulla base di tale informazione, conformemente all’art. 76, n. 5, della ZBLD, il direttore della polizia adottava, in data
         13 novembre 2008, un provvedimento di divieto di uscita dal territorio e di rilascio di passaporto o di altro documento analogo
         nei confronti del sig. Gaydarov.
      
      18      Tale decisione veniva notificata all’interessato il 16 settembre 2009, data alla quale aveva già scontato la pena detentiva
         in Serbia ed aveva fatto quindi ritorno in Bulgaria.
      
      19      Il sig. Gaydarov contestava tale decisione dinanzi al giudice del rinvio deducendo, secondo quanto riferito dal giudice medesimo,
         di essere stato già condannato in un altro paese e sostenendo l’inapplicabilità della legge bulgara nei suoi confronti. Il
         direttore della polizia affermava, dal canto suo, di essersi attenuto alle disposizioni dell’art. 76, n. 5, della ZBLD.
      
      20      A parere del giudice del rinvio, l’autorità amministrativa competente esercita tale facoltà con discrezionalità. Il controllo
         giurisdizionale di tale decisione si limita alla verifica della sussistenza della comunicazione o dei documenti ufficiali
         menzionati in tale articolo. La suprema Corte amministrativa avrebbe recentemente confermato tale giurisprudenza con riguardo
         ad un ricorso proposto avverso analoga decisione adottata nei confronti di un cittadino bulgaro condannato in Spagna (sentenza
         16 aprile 2010 n. 5013).
      
      21      Il giudice del rinvio dubita della compatibilità della disposizione di cui trattasi della ZBLD con il diritto dell’Unione
         il quale, a norma degli artt. 20 TFUE e 21 TFUE, nonché dell’art. 45, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
         europea e della direttiva 2004/38, sancisce il diritto dei cittadini dell’Unione – status di cui beneficia il sig. Gaydarov
         – di circolare e soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri. Il giudice medesimo rilevava tuttavia che, a norma
         dell’art. 27 di tale direttiva, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione per
         motivi di ordine pubblico o di salute pubblica. Il giudice del rinvio rileva peraltro che un provvedimento di divieto di uscita
         dal territorio, come quello oggetto nella causa principale, si fonda sull’obbligo, imposto agli Stati membri dall’art. 71
         della CAAS, di adottare misure di controllo alle frontiere esterne per lottare contro il trasposto e l’uso illecito di stupefacenti.
         Infine, il giudice medesimo si interroga sull’applicabilità dei criteri indicati all’art. 27 della direttiva 2004/38 ad un
         cittadino bulgaro, tenuto conto che tale direttiva è stata trasposta in Bulgaria solo per quanto attiene al rilascio dei documenti
         d’identità, ma non nella parte riguardante la libertà, per i cittadini bulgari, di spostarsi in un altro Stato membro. 
      
      22      Ciò premesso, l’Administrativen sad Sofia-grad decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti
         questioni pregiudiziali:
      
      «1)      Se l’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva 2004/38/CE debba essere interpretato, nelle circostanze della causa principale, nel
         senso che esso sia applicabile nel caso in cui venga vietato ad un cittadino di uno Stato membro di lasciare il territorio
         del proprio Stato, per aver commesso in uno Stato terzo un reato avente ad oggetto stupefacenti, in presenza delle seguenti
         circostanze:
      
      –        le menzionate disposizioni della direttiva non sono state espressamente trasposte dallo Stato membro per i propri cittadini;
      –        i motivi previsti dal legislatore nazionale per l’individuazione delle finalità legittime che giustificano una limitazione
         della libertà di circolazione di cittadini bulgari si fondano sul regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio
         15 marzo 2006, n. 562, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte
         delle persone (codice frontiere Schengen); e
      
      –        i provvedimenti amministrativi sono applicati in base all’art. 71 della [CAAS], alla luce del quinto e del ventesimo ‘considerando’
         del regolamento n 562/2006.
      
      2)      Se, dalle limitazioni previste per l’esercizio del diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, nonché
         dai provvedimenti adottati per la loro attuazione conformemente con il diritto dell’Unione, tra cui l’art. 71, nn. 1, 2 e
         5 della [CAAS], nel combinato disposto con il quinto ed il ventesimo ‘considerando’ del regolamento n. 562/2006, risulti,
         nelle circostanze della causa principale, ammissibile una normativa nazionale che consenta ad uno Stato membro di applicare
         il provvedimento amministrativo coercitivo di «non lasciare il Paese» ad un proprio cittadino per aver commesso un reato avente
         ad oggetto sostanze stupefacenti, laddove il cittadino de quo sia stato condannato da un giudice di uno Stato terzo in ragione
         di tale fatto.
      
      3)      Se le limitazioni e le condizioni previste per l’esercizio del diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione
         europea, nonché i provvedimenti adottati per la loro attuazione conformemente al diritto dell’Unione, tra cui l’art. 71, nn. 1,
         2 e 5 della [CAAS], nel combinato disposto con il quinto ed il ventesimo ‘considerando’ del regolamento n. 562/2006, nelle
         circostanze della causa principale, debbano essere interpretate nel senso che, con la condanna di un cittadino di uno Stato
         membro da parte di un giudice di uno Stato terzo per un atto avente ad oggetto stupefacenti qualificato, in base al diritto
         dello Stato membro medesimo, quale reato grave, venga previsto, per motivi di prevenzione generale e speciale, inclusa la
         garanzia di un più alto livello di tutela della salute altrui in base al principio di precauzione, che il comportamento personale
         di tale cittadino costituisca una minaccia effettiva, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della
         società e, in particolare, per un periodo precisamente determinato per legge e non collegato con la durata dell’espiazione
         della pena inflitta, ma rientrante nell’ambito del termine di riabilitazione».
      
       Sulle questioni pregiudiziali
      23      Con le questioni pregiudiziali, che appare opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente,
         se il diritto dell’Unione osti ad una decisione amministrativa con cui uno Stato membro vieti ad un proprio cittadino di lasciare
         il proprio territorio sulla base del rilievo che il cittadino medesimo sia stato oggetto di condanna penale disposta dal giudice
         di un paese terzo per il traffico di stupefacenti.
      
      24      Si deve rilevare, in primo luogo, che, quale cittadino bulgaro, il sig. Gaydarov gode, per effetto dell’art. 20 TFUE, dello
         status di cittadino dell’Unione e può quindi invocare, anche nei confronti del proprio Stato membro di origine, i diritti
         inerenti a tale status, in particolare il diritto di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri,
         quale riconosciuto dall’art. 21 TFUE (v., in particolare, sentenze 10 luglio 2008, causa C‑33/07, Jipa, Racc. pag. I‑5157,
         punto 17, e 5 maggio 2011, causa C‑434/09, McCarthy, Racc. pag. I‑3375, punto 48). 
      
      25      Si deve precisare, in secondo luogo, che il diritto alla libera circolazione comprende sia il diritto per i cittadini dell’Unione
         europea di entrare in uno Stato membro diverso da quello di cui sono originari, sia il diritto di lasciare quest’ultimo. Infatti,
         come la Corte ha già avuto occasione di sottolineare, le libertà fondamentali garantite dal Trattato sarebbero vanificate
         se lo Stato membro di origine, senza una valida giustificazione, potesse vietare ai suoi cittadini di lasciare il suo territorio
         per entrare nel territorio di un altro Stato membro (v. sentenza Jipa, cit., punto 18).
      
      26      L’art. 4, n. 1, della direttiva 2004/38 dispone peraltro espressamente che ogni cittadino dell’Unione munito di una carta
         d’identità o di un passaporto in corso di validità ha il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro per recarsi
         in un altro Stato membro.
      
      27      Ne consegue che una fattispecie, come quella riguardante il sig. Gaydarov, quale descritta supra ai punti 15‑18, ricade nella
         sfera del diritto di libera circolazione e di libero soggiorno dei cittadini dell’Unione negli Stati membri e, pertanto, nella
         sfera di applicazione della direttiva 2004/38.
      
      28      A tal riguardo si deve rilevare, come ha fatto la Commissione europea, che il regolamento n. 562/2006, come emerge dal suo
         quinto ‘considerando’ e dal suo art. 3, lett. a), non ha per oggetto e non può avere ad effetto di restringere la libertà
         di circolazione dei cittadini dell’Unione, quale prevista dal Trattato FUE. L’art. 7, n. 6, di tale regolamento dispone, inoltre,
         che le verifiche sui beneficiari del diritto alla libera circolazione sancito dal diritto dell’Unione vengono effettuate a
         norma della direttiva 2004/38.
      
      29      In terzo luogo, si deve rammentare che il diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione non è incondizionato,
         ma può essere subordinato alle limitazioni e alle condizioni previste dal Trattato nonché dalle relative disposizioni di attuazione
         (v., segnatamente, sentenza Jipa, cit., punto 21 nonché la giurisprudenza ivi citata).
      
      30      Per quanto attiene alla causa principale, tali limitazioni e condizioni risultano, in particolare, dall’art. 27, n. 1, della
         direttiva 2004/38. Tuttavia, tale disposizione non consente agli Stati membri di restringere la libertà di circolazione dei
         cittadini dell’Unione o dei loro familiari se non per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di salute pubblica.
         
      
      31      Secondo il giudice del rinvio, la legge nazionale recante trasposizione della direttiva non si applica ai cittadini della
         Repubblica di Bulgaria. Tuttavia, tale circostanza non può produrre l’effetto di impedire al giudice nazionale di garantire
         la piena efficacia delle norme del diritto dell’Unione, con eventuale disapplicazione di una disposizione di diritto nazionale
         contraria a quest’ultimo, e, in particolare, all’art. 27 della direttiva 2004/38 (v. in tal senso, segnatamente, sentenza
         5 ottobre 2010, causa C‑173/09, Elchinov, Racc. pag. I‑8889, punto 31, e la giurisprudenza ivi citata), fermo restando che
         le disposizioni di tale articolo, incondizionate e sufficientemente precise, possono essere invocate da un singolo nei confronti
         dello Stato membro di cui è cittadino (v., per analogia, sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, van Duyn, Racc. pag. 1337,
         punti 9‑15). 
      
      32      Infine, secondo consolidata giurisprudenza, se è vero che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare,
         conformemente alle loro necessità nazionali – che possono variare da uno Stato membro all’altro e da un’epoca all’altra –
         le esigenze di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, resta il fatto che, nel contesto dell’Unione, specie laddove autorizzino
         una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle persone, tali esigenze devono essere intese in senso
         restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo
         delle istituzioni dell’Unione (v., segnatamente, sentenza Jipa, cit., punto 23). 
      
      33      In tal senso la Corte ha precisato che la nozione di ordine pubblico presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine
         sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei
         confronti di un interesse fondamentale della società (v., segnatamente, sentenza Jipa, cit., punto 23, e la giurisprudenza
         ivi citata).
      
      34      In tale contesto le deroghe alla libera circolazione delle persone che possono essere invocate da uno Stato membro implicano,
         in particolare, come emerge dall’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, che i provvedimenti adottati per motivi di ordine
         pubblico o di pubblica sicurezza devono essere fondati, per poter essere giustificati, esclusivamente sul comportamento personale
         del soggetto nei riguardi del quale vengono applicati, mentre giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni
         di prevenzione generale non possono essere prese in considerazione (sentenza Jipa, cit., punto 24). Inoltre, a termini della
         stessa disposizione, l’esistenza di condanne penali antecedenti non può di per sé motivare misure automatiche che limitino
         l’esercizio del diritto alla libera circolazione.
      
      35      A tal riguardo, se è pur vero che l’art. 71 della CAAS obbliga gli Stati aderenti a lottare contro il traffico di stupefacenti,
         tale convenzione non ha né per oggetto né per effetto di derogare alle norme sancite dal Trattato e dalla direttiva 2004/38
         in materia di libera circolazione dei cittadini dell’Unione. L’art. 134 della CAAS precisa d’altronde che le sue disposizioni
         sono applicabili solo nella misura in cui siano compatibili con il diritto dell’Unione. Tale norma è stata riprodotta dal
         protocollo di Schengen il quale, al terzo punto del preambolo, conferma che le disposizioni dell’acquis di Schengen sono applicabili
         solo se e nella misura in cui esse siano compatibili con il diritto dell’Unione (sentenza 31 gennaio 2006, causa C‑503/03,
         Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑1097, punto 34).
      
      36      Nel caso in esame, si deve necessariamente rilevare che la fattispecie sottesa alla causa principale, quale esposta dal giudice
         del rinvio, non sembra rispondere ai requisiti fissati dall’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38. 
      
      37      In particolare, dagli atti trasmessi alla Corte dal giudice del rinvio emerge che la decisione controversa adottata nei confronti
         del ricorrente sembra fondarsi esclusivamente sulla condanna penale da questi subita in Serbia, ad esclusione di qualsiasi
         valutazione specifica del comportamento personale dell’interessato.
      
      38      Sotto quest’ultimo profilo e al fine di rispondere in termini esaustivi alla terza questione posta dal giudice del rinvio,
         si deve precisare che, come emerge dalle considerazioni esposte supra, la sola precedente condanna penale dell’interessato
         non è sufficiente per ritenere, in modo automatico, che questi rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente
         grave per un interesse fondamentale della società, di per sé idonea a giustificare una restrizione ai diritti attribuitigli
         dal diritto dell’Unione.
      
      39      Tuttavia, spetta al giudice del rinvio procedere ai rilievi necessari a tal riguardo, sulla base degli elementi di fatto e
         di diritto che, nella causa principale, hanno motivato la misura adottata dal direttore della polizia.
      
      40      Nell’ambito di tale valutazione, il giudice a quo dovrà parimenti accertare se tale limitazione al diritto di uscita sia atto
         a garantire la realizzazione dell’obiettivo da essa perseguito e non vada al di là di quanto necessario per il suo raggiungimento.
         Infatti, dall’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, nonché dalla costante giurisprudenza della Corte, emerge che una misura
         restrittiva del diritto alla libera circolazione può essere giustificata solamente qualora rispetti il principio di proporzionalità
         (v. in tal senso, segnatamente, sentenza Jipa, cit., punto 29, nonché la giurisprudenza ivi citata).
      
      41      Infine, atteso che, secondo quanto esposto dal giudice del rinvio in ordine alla normativa nazionale all’epoca applicabile
         e, segnatamente, alla giurisprudenza secondo cui l’autorità amministrativa dispone di un potere discrezionale nell’adozione
         di tale genere di misure senza controllo giurisdizionale sulla scelta così operata, si deve precisare che la persona oggetto
         di tale misura deve disporre di rimedi giurisdizionali effettivi (v., in particolare, sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84,
         Johnston, Racc. pag. 1651, punti 18 e 19; 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e a., Racc. pag. 4097, punto 14, e 25 luglio
         2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I‑6677, punto 39). Tali rimedi devono consentire
         la verifica in fatto e in diritto della legittimità della decisione di cui trattasi con riguardo al diritto dell’Unione (v.,
         in tal senso, sentenza della Corte 28 luglio 2011, causa C‑69/10, Samba Diouf, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto
         57). L’efficacia di tali rimedi giurisdizionali presuppone che l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione
         adottata nei suoi confronti, vuoi in base alla lettura della decisione stessa vuoi a seguito di comunicazione della motivazione
         effettuata su sua richiesta, fermo restando il potere del giudice competente di richiedere all’amministrazione di cui trattasi
         la comunicazione della motivazione medesima (v. in tal senso, segnatamente, sentenze Heylens, cit., punto 15, e 17 marzo 2011,
         cause riunite C‑372/09 e C‑373/09, Peñarroja Fa, Racc. pag. I‑1785, punto 63).
      
      42      Le questioni pregiudiziali devono essere quindi risolte nel senso che gli artt. 21 TFUE e 27 della direttiva 2004/38 non ostano
         ad una normativa nazionale che consenta restrizioni al diritto di un cittadino di uno Stato membro di spostarsi sul territorio
         di un altro Stato membro a causa, in particolare, di una condanna penale subita dal cittadino medesimo in un altro Stato per
         traffico di stupefacenti, subordinatamente alla condizione, in primo luogo, che il comportamento personale di tale cittadino
         costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società,
         in secondo luogo, che la misura restrittiva prevista sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non
         ecceda quanto sia necessario al suo conseguimento e, in terzo luogo, che la misura medesima possa costituire oggetto di sindacato
         giurisdizionale effettivo che consenta di verificarne la legittimità, in fatto e in diritto, con riguardo alle esigenze del
         diritto dell’Unione.
      
       Sulle spese
      43      Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
         nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
         non possono dar luogo a rifusione.
      
      Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
      Gli artt. 21 TFUE e 27 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto
            dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri,
            che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
            75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE non ostano ad una normativa nazionale che consenta restrizioni al diritto di
            un cittadino di uno Stato membro di spostarsi sul territorio di un altro Stato membro a causa, in particolare, di una condanna
            penale subita dal cittadino medesimo in un altro Stato per traffico di stupefacenti, subordinatamente alla condizione, in
            primo luogo, che il comportamento personale di tale cittadino costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave
            nei confronti di un interesse fondamentale della società, in secondo luogo, che la misura restrittiva prevista sia idonea
            a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non ecceda quanto sia necessario al suo conseguimento e, in terzo
            luogo, che la misura medesima possa costituire oggetto di sindacato giurisdizionale effettivo che consenta di verificarne
            la legittimità, in fatto e in diritto, con riguardo alle esigenze del diritto dell’Unione.
      Firme
      * Lingua processuale: il bulgaro.