CELEX: 62011CC0292
Language: cs
Date: 2013-05-16 00:00:00
Title: Stanovisko generálního advokáta - . # Evropská komise proti Portugalské republice. # Kasační opravný prostředek - Splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti - Penále - Žádost o zaplacení - Zrušení vnitrostátních právních předpisů zakládajících nesplnění povinnosti - Posouzení opatření přijatých členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora ze strany Komise - Meze - Rozdělení pravomocí mezi Soudním dvorem a Tribunálem. # Věc C-292/11 P.

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
      NIILA JÄÄSKINENA
      přednesené dne 16. května 2013 (
            1
         )
      
         Věc C‑292/11 P
      
      
         Evropská komise
      
      
         proti
      
      
         Portugalské republice
      
      „Kasační opravný prostředek — Článek 258 SFEU — Plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora — Nepřijetí nezbytných opatření Portugalskou republikou vyplývajících z rozsudku, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti — Článek 260 SFEU — Rozsudek Soudního dvora, kterým se Portugalské republice ukládá zaplacení penále — Komisí provedené posouzení opatření přijatých členským státem za účelem vyhovění rozsudku Soudního dvora — Pravomoci Komise v rámci výkonu rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU“
      
               1. 
            
            
               V projednávané věci se má Soudní dvůr vůbec poprvé zabývat problematikou prostředků výkonu rozsudků vydávaných na základě článku 260 SFEU. Hlavní potíž projednávaného případu tkví v tom, že Smlouva o FEU neobsahuje žádné zvláštní ustanovení upravující řízení v případě sporu mezi členským státem a Evropskou komisí ohledně vymáhání částek, jež mají být zaplaceny v rámci výkonu takového rozsudku.
            
         
               2. 
            
            
               Ve sporu, v němž má projednávaná věc původ, šlo o to, že Portugalská republika nesprávně provedla směrnici Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (
                     2
                  ), v důsledku čehož podala Komise proti uvedenému členskému státu žalobu na základě článku 226 ES (nyní článek 258 SFEU). Rozsudkem ze dne 14. října 2004, Komise v. Portugalsko (
                     3
                  ) (dále jen „rozsudek z roku 2004 o nesplnění povinnosti“), Soudní dvůr konstatoval, že Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 ze dne 21. listopadu 1967, podle kterého je přiznání náhrady škody osobám poškozeným následkem porušení práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů, jimiž se toto právo provádí, podmíněno předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu (dále jen „nařízení s mocí zákona č. 48 051“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z uvedené směrnice. Jelikož měla Komise za to, že Portugalská republika tomuto rozsudku nevyhověla, podala následně žalobu na základě čl. 228 odst. 2 ES (nyní čl. 260 odst. 2 SFEU). Rozsudkem ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (
                     4
                  ) (dále jen „rozsudek z roku 2008 týkající se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku“), Soudní dvůr konstatoval, že rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti nebylo vyhověno, a uložil Portugalské republice penále, jež měla platit až do úplného splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti.
            
         
               3. 
            
            
               V rámci dohledu nad výkonem uvedeného rozsudku a na základě svých rozpočtových pravomocí podle článku 274 ES (nyní článek 317 SFEU) přijala Komise dne 25. listopadu 2008 rozhodnutí C(2008) 7419 final ve věci žádosti o zaplacení penále dlužného na základě rozsudku Soudního dvora ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (C-70/06, Sb. rozh. s. I-1) (
                     5
                  ) (dále jen „sporné rozhodnutí“). Kvůli neshodám mezi Portugalskou republikou a Komisí ohledně rozsahu opatření přijatých za účelem vyhovění rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti podala Portugalská republika k Soudu prvního stupně Evropských společenství (nyní Tribunál) žalobu na neplatnost sporného rozhodnutí.
            
         
               4. 
            
            
               Svým kasačním opravným prostředkem se Komise domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 29. března 2011, Portugalsko v. Komise (
                     6
                  ) (dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál žalobě Portugalské republiky vyhověl a sporné rozhodnutí zrušil. Komise v tomto kasačním opravném prostředku uplatňuje dva důvody. V rámci první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení tím, že neoprávněně omezil pravomoci Komise a Tribunálu při výkonu rozsudků Soudního dvora vydávaných na základě čl. 260 odst. 2 SFEU. V rámci druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení také tím, že výrok rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku vyložil neúplně a restriktivně. Konečně v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že je napadený rozsudek odůvodněn nedostatečně a rozporně.
            
         
               5. 
            
            
               Projednávaná věc se tedy týká zcela nové otázky rozsahu posuzovací pravomoci Komise v souvislosti s úplností opatření přijatých vnitrostátními orgány k tomu, aby neplnění povinností ustalo, potažmo k tomu, aby povinnost platit penále mohla být případně považována za zaniklou. Soudní dvůr tak má rozhodnout o otázce povahy a rozsahu povinností členského státu vyhovět výroku rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU.
            
         
         I – Rozsudek z roku 2004 o nesplnění povinnosti a rozsudek z roku 2008 týkající se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku a následné řízení
      
      
               6.
            
            
               V rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti Soudní dvůr rozhodl takto:
               „Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 […], nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z[e] […] směrnice 89/665/EHS […].“
            
         
               7.
            
            
               V rozsudku z roku 2008 týkajícím se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku Soudní dvůr v bodech 16 a 17 uvedl, že s ohledem na znění výroku rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti je k ověření, zda Portugalská republika přijala nezbytná opatření k vyhovění tomuto rozsudku, třeba určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno. Soudní dvůr tak v bodě 19 uvedeného rozsudku konstatoval, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 13. července 2005 ještě Portugalská republika toto nařízení s mocí zákona nezrušila. Soudní dvůr dále v bodě 36 téhož rozsudku uvedl – což potvrdil zmocněnec portugalské vlády na jednání dne 5. července 2007 – že uvedené nařízení s mocí zákona bylo k uvedenému dni stále ještě v účinnosti.
            
         
               8.
            
            
               Soudní dvůr proto rozhodl takto:
               
                        „1)
                     
                     
                        Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 […], nepřijala nezbytná opatření vyplývající z [rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti], a nesplnila tak povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Portugalské republice se ukládá, aby zaplatila Komisi […] penále ve výši 19392 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k vyhovění [rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti] ode dne vydání tohoto rozsudku až do dne splnění povinností vyplývajících z [uvedeného rozsudku z roku 2004].
                     
                  […]“
            
         
               9.
            
            
               Na schůzce se zmocněnci Komise, která se konala dne 28. ledna 2008, portugalské orgány uvedly, že schválením zákona č. 67/2007 přijatého dne 31. prosince 2007, kterým bylo zrušeno nařízení s mocí zákona č. 48 051, Portugalská republika přijala veškerá opatření nezbytná k vyhovění rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti. Uvedený členský stát tvrdil, že proto musí zaplatit nanejvýš penále za období ode dne vyhlášení rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, tj. od 10. ledna 2008, do nabytí účinnosti zákona č. 67/2007, tj. do 30. ledna 2008. Komise v podstatě hájila své tvrzení, že zákon č. 67/2007 není opatřením, které by řádně a plně zajistilo splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti.
            
         
               10.
            
            
               Dne 15. července 2008 zaslala Komise portugalským orgánům dopis (
                     7
                  ), kterým od nich požadovala zaplacení penále ve výši 2753664 eur za období od 10. ledna do 31. května 2008 v rámci výkonu rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, a to z důvodu, že uvedené orgány podle ní dosud nepřijaly veškerá nezbytná opatření k vyhovění rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti (
                     8
                  ).
            
         
               11.
            
            
               Na výzvu Komise k zaplacení odpověděly portugalské orgány dopisem ze dne 4. srpna 2008. Zopakovaly svůj názor, že vyhlášením a nabytím účinnosti zákona č. 67/2007 přijaly veškerá opatření, jež vyplývají z rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti. Prohlásily, že nicméně souhlasily se změnou zákona č. 67/2007 a s přijetím zákona č. 31/2008 ze dne 17. července 2008, kterým byl poprvé změněn zákon č. 67/2007, aby neprodlužovaly spor a odstranily neshody s Komisí ohledně výkladu zákona č. 67/2007. Portugalské orgány kromě toho uvedly, že článek 2 zákona č. 31/2008 stanoví použití zákona se zpětným účinkem ode dne 30. ledna 2008. Portugalský právní řád je proto ode dne 30. ledna 2008 v souladu s rozsudkem z roku 2004 o nesplnění povinnosti. Portugalské orgány tedy v podstatě žádaly o přehodnocení výše penále s tím, že za rozhodné datum bude považován 30. leden 2008.
            
         
               12.
            
            
               Ve sporném rozhodnutí, které bylo Portugalské republice doručeno dopisem generálního sekretariátu ze dne 26. listopadu 2008, Komise v podstatě uvedla, že zákon č. 67/2007 nepředstavuje podle jejího názoru řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti, že naproti tomu zákonem č. 31/2008 portugalské orgány splnily povinnosti vyplývající z tohoto rozsudku a že vzhledem k tomu, že tento zákon nabyl účinnosti dne 18. července 2008, bylo určeno, že datem ukončení nesplnění povinnosti je 18. červenec 2008. Komise tedy potvrdila žádost o zaplacení penále obsaženou v dopise generálního ředitelství „Vnitřní trh a služby“ ze dne 15. července 2008. Komise vedle toho požadovala dodatečnou částku 911424 eur za období od 1. června do 17. července 2008.
            
         
         II – Rozsudek Tribunálu a řízení před Soudním dvorem v projednávané věci
      
      
               13.
            
            
               Návrhem došlým dne 26. ledna 2009 podala Portugalská republika k Tribunálu žalobu na neplatnost sporného rozhodnutí.
            
         
               14.
            
            
               V napadeném rozsudku Tribunál nejprve prohlásil, že má pravomoc o takové žalobě rozhodnout na základě čl. 225 odst. 1 prvního pododstavce ES (nyní čl. 256 první pododstavec SFEU). Tribunál však v bodech 66 a 67 napadeného rozsudku upřesnil, že mu výkon této pravomoci nedovoluje zasahovat do výlučné pravomoci, kterou Soudnímu dvoru vyhrazují články 226 ES a 228 ES, a rozhodovat tak o otázce týkající se nesplnění povinností členským státem, jež pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES, o které nebylo nejprve rozhodnuto Soudním dvorem.
            
         
               15.
            
            
               V rámci posuzování meritorní stránky věci Tribunál zaprvé v bodech 68 až 70 napadeného rozsudku určil – na základě znění výroku rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, posuzovaného ve světle odůvodnění podaného Soudním dvorem v bodech 16 až 19 posledně uvedeného rozsudku – že k vyhovění rozsudku z roku 2008 týkajícímu se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku stačí, aby Portugalská republika zrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, a že povinnost platit penále trvá až do jeho zrušení. V bodech 71 a 72 napadeného rozsudku z toho Tribunál dovodil, že Komise jednala v rozporu s výrokem rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, když shledala, že přijetí zákona č. 67/2007, kterým bylo uvedené nařízení s mocí zákona zrušeno, nepředstavuje řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti a dále že Portugalská republika tomuto rozsudku vyhověla až 18. července 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 31/2008. Z tohoto důvodu Tribunál rozhodl, že sporné rozhodnutí musí být zrušeno.
            
         
               16.
            
            
               Zadruhé Tribunál v bodě 80 a následujících napadeného rozsudku odmítl argument Komise, že v rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti a v rozsudku z roku 2008 týkajícím se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku Soudní dvůr nevyžadoval od Portugalské republiky pouze zrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051, ale k tomu, aby dané neplnění povinností ustalo, požadoval také uvedení vnitrostátních právních předpisů do souladu s požadavky směrnice 89/665.
            
         
               17.
            
            
               Zatřetí Tribunál v bodě 90 napadeného rozsudku uvedl, že kdyby byl Komisi přiznán větší prostor pro uvážení, pokud jde o hodnocení opatření přijatých ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného na základě čl. 228 odst. 2 ES, mělo by to za následek, že poté, co by členský stát napadl před Tribunálem závěry Komise, které překračují rámec samotného znění výroku rozsudku Soudního dvora, by Tribunál musel nevyhnutelně rozhodnout o souladu vnitrostátních právních předpisů s unijním právem. Takové posouzení však spadá do výlučné pravomoci Soudního dvora, a nikoli do pravomoci Tribunálu.
            
         
               18.
            
            
               S ohledem na všechny tyto úvahy Tribunál žalobě Portugalské republiky vyhověl a sporné rozhodnutí zrušil.
            
         
               19.
            
            
               Dne 9. června 2011 podala Komise projednávaný kasační opravný prostředek, na jehož podporu předkládá ony dva důvody upřesněné v bodě 4 tohoto stanoviska. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 27. října 2011 bylo České republice, Spolkové republice Německo, Řecké republice, Španělskému království, Francouzské republice, Nizozemskému království, Polské republice a Švédskému království povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Portugalské republiky.
            
         
               20.
            
            
               Na jednání konaném dne 5. března 2013 byla vyslechnuta česká, řecká, španělská, francouzská a švédská vláda, Portugalská republika a Komise.
            
         
         III – Ke druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku vycházející z nesprávného právního posouzení v souvislosti s restriktivním výkladem výroku rozsudku Soudního dvora
      
      
               21.
            
            
               S ohledem na choulostivost problematiky, kterou Komise nastolila v rámci druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku, posoudím nejprve tuto jeho druhou část. Domnívám se totiž, že odpověď na druhou část bude mít výrazný dopad na odpověď na první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku.
            
         A – Argumenty účastníků řízení
      
      
               22.
            
            
               V rámci druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení tím, že výrok rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku vyložil neúplně a formalisticky, a že tak neoprávněně omezil předmět nesplnění povinnosti konstatovaného Soudním dvorem v rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti a v rozsudku z roku 2008 týkajícím se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku. Podle Komise totiž Tribunál v bodě 69 napadeného rozsudku nesprávně určil, že v souladu s uvedeným výrokem k vyhovění rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti stačí, aby Portugalská republika zrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, a že povinnost platit penále trvá až do jeho zrušení.
            
         
               23.
            
            
               Podle Komise naopak výrok rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti jasně vyžaduje provedení nezbytných opatření Portugalskou republikou, tak aby bylo uvedenému rozsudku vyhověno. Právě to měl Tribunál ověřit, a nikoli jen konstatovat pouhé zrušení uvedeného nařízení s mocí zákona, které mělo mimoto za následek vytvoření mezery v portugalském právu.
            
         
               24.
            
            
               Komise totiž uvádí, že postupovala správně, když analyzovala soulad zákona č. 67/2007 se směrnicí 89/665, aby tak ověřila, zda Portugalská republika vyhověla rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti, potvrzeného rozsudkem z roku 2008 týkajícím se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, a když po zjištění, že v portugalských právních předpisech je přiznání náhrady škody nadále podmíněno předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu, dospěla k závěru, že neplnění povinnosti nadále trvá (
                     9
                  ).
            
         
               25.
            
            
               Portugalská republika naproti tomu tvrdí, že Tribunál vyložil dosah uvedených rozsudků Soudního dvora správně. Tím, že Komise uložila Portugalské republice povinnosti, které jí nenáležely, a tím, že se vyslovila k dosud neřešené otázce souladu zákona č. 67/2007 s unijním právem, totiž Komise podle Portugalské republiky překročila meze vlastních pravomocí v rámci předmětného vykonávacího řízení.
            
         B – Posouzení
      
      
               26.
            
            
               Na úvod je podle mého názoru důležité upřesnit kontext, v němž Komise prováděla dohled po vyhlášení rozsudků Soudního dvora vydaných na základě článků 258 SFEU a 260 SFEU.
            
         
               27.
            
            
               Jak tuto problematiku formuloval generální advokát Roemer, v žalobě pro nesplnění povinnosti „nejde o otázku viny nebo morálky, nýbrž pouze o vyjasnění právní situace“ (
                     10
                  ). Přesto je zcela zřejmé, že postupem času doznalo řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti významných změn a vzdálilo se svému poslání sloužit jako nástroj normativního a objektivního dohledu (
                     11
                  ). Toto řízení je čím dál tím více prostředkem, kterým lze napadat nejen normativní nedostatky, ale také jednání a praxi vnitrostátních orgánů. Dvěma typickými příklady těchto změn jsou protiprávní jednání spočívající ve správní praxi (
                     12
                  ) a pojem systémového a celoplošného neplnění povinností (
                     13
                  ). Je tedy jasné, že se výrok rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU může týkat velmi rozmanitých právních či skutkových jevů zakládajících protiprávní jednání odporující unijnímu právu, a může tak jít nad rámec pouhého potvrzení neslučitelnosti ustanovení vnitrostátního práva s unijním právem. V důsledku toho může Soudní dvůr definovat nesplnění povinnosti různými způsoby.
            
         
               28.
            
            
               Hlavním principem, kterým se musí Komise řídit při výkonu své pravomoci dohledu po vyhlášení rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU, je podle mého názoru zajištění plnění povinností vyplývajících z rozsudku, tj. skutečného naplnění výroku prvního rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU. Komise proto nemůže překročit rámec, jímž Soudní dvůr ve svém prvním rozsudku vymezil nesplnění povinnosti.
            
         
               29.
            
            
               To znamená, že rozsah pravomoci Komise nutně vyplývá ze znění výroku rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU a následně ze znění výroku rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU. Tím případně není vyloučena skutečnost, že znění výroku musí být případně vykládáno ve světle odůvodnění rozsudku. Takový výklad však nemůže rozšiřovat dosah uvedeného výroku, neboť objektivní rozsah zásady překážky věci rozsouzené v případě rozsudku Soudního dvora nemůže jít nad rámec výroku (
                     14
                  ). V případě rozsudku o nesplnění povinnosti musí být jeho výrok vykládán hlavně s odkazem na žalobu Komise a na způsob, jakým se s ní Soudní dvůr vypořádal.
            
         
               30.
            
            
               Na rozdíl od tvrzení předložených na jednání, zejména tvrzení francouzské a švédské vlády, naproti tomu nelze dle mého názoru používat dodatečná kritéria, jako je kritérium zjevného nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku nebo kritérium restriktivního výkladu výroku rozsudku Soudního dvora. Jde pouze o to, aby byla povinnost členského státu jednat v oblasti právní či skutkové pojímána tak, jak ji definoval Soudní dvůr v rozsudku vydaném na základě článku 258 SFEU, kterým bylo konstatováno nesplnění povinnosti.
            
         
               31.
            
            
               Pokud jde tedy konkrétně o tzv. nesplnění povinnosti „legislativního“ typu, je třeba dle mého názoru rozlišovat dva případy. Zaprvé může mít Soudní dvůr za to, že porušení unijního práva spočívá v tom, že v rámci vnitrostátního právního řádu bylo ponecháno v platnosti ustanovení, které je v rozporu s unijním právem. Soudní dvůr tedy rozhodne, že nezrušením uvedeného ustanovení členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva.
            
         
               32.
            
            
               Zadruhé může nesplnění povinnosti spočívat v nesprávném provedení aktu unijního práva, ať již tím, že chybí vnitrostátní prováděcí norma, že je provedení neúplné nebo že je vadné. Soudní dvůr pak případně určí ustanovení vnitrostátního práva, která jsou v tomto ohledu relevantní. K odstranění takto konstatovaného protiprávního jednání musí členský stát přijmout jak opatření ke zrušení předmětného ustanovení, tak opatření k přijetí nového aktu slučitelného s unijním právem.
            
         
               33.
            
            
               Nezřídka se tyto dva typy nesplnění povinnosti prolínají, například když členský stát ponechá v platnosti vnitrostátní právní úpravu odporující směrnici a nepřijme nezbytná ustanovení k jejímu provedení.
            
         
               34.
            
            
               Povinnost vymezená ve výroku rozsudku Soudního dvora může obecně znamenat povinnost dosáhnout určitého výsledku jak v oblasti normativní, což spočívá ve zrušení či přijetí zákonných nebo správních předpisů (
                     15
                  ), tak v oblasti skutkové (
                     16
                  ). Z toho zaprvé vyplývá, že Komise je oprávněna ověřit, zda nově přijatá vnitrostátní opatření odpovídají opatřením vyžadovaným k úplnému provedení dané normy unijního práva. Zadruhé z toho vyplývá, že Komise může zkoumat skutková hlediska, k čemuž často dochází v oblasti ochrany životního prostředí.
            
         
               35.
            
            
               Splnění povinnosti konat, tak jak je vymezena v rozsudku Soudního dvora, kromě toho nijak nezasahuje do pravomoci, kterou je v daném ohledu nadána Komise, jak to právem zdůrazňuje Tribunál v bodě 81 napadeného rozsudku. Komisi totiž přísluší ujistit se, zda se dotyčný členský stát neomezil na přijetí opatření, která mají ve skutečnosti stejný obsah jako opatření, které bylo předmětem rozsudku Soudního dvora. „Kosmetická“ změna provedená uvedeným členským státem tak samozřejmě nemůže uniknout dohledu prováděnému Komisí.
            
         
               36.
            
            
               Na základě stejných úvah se domnívám, že řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku konstatujícího nesplnění povinnosti, které je definováno jako nezrušení určených vnitrostátních ustanovení, nemusí stačit k zajištění řádného provedení dotyčné směrnice. Jinak řečeno, úplné a správné provedení ustanovení unijního práva, které bylo předmětem řízení na základě článku 258 SFEU, může vyžadovat rozsáhlejší opatření než jen zrušení dotyčných vnitrostátních ustanovení. Tato poslední úvaha však nemůže vést k rozšíření objektivního dosahu rozsudku o nesplnění povinnosti, neboť rozsah povinnosti vyhovět rozsudku zákonitě závisí na způsobu, jakým Soudní dvůr vytýkané nesplnění povinnosti vymezil.
            
         
               37.
            
            
               Tento přístup mi připadá jako jediný způsob, jak zaručit právní jistotu a autoritu rozsudků Soudního dvora. Požadavek právní jistoty je tím spíše naléhavý, jde-li tak jako v projednávané věci o finanční povinnosti ukládané členským státům.
            
         
               38.
            
            
               V projednávané věci Soudní dvůr v rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti jasně určil, že s unijním právem je neslučitelné to, že v portugalském právním řádu bylo ponecháno v platnosti nařízení s mocí zákona č. 48 051, které na rozdíl od ustanovení směrnice 89/665 podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným následkem porušení práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů, které toto právo provádějí, předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu.
            
         
               39.
            
            
               Je pravda, že petit žaloby Komise byl formulován šířeji, neboť navrhovala, aby Soudní dvůr určil, že „Portugalská republika tím, že správně a úplně neprovedla směrnici 89/665 […], nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z práva Společenství“.
            
         
               40.
            
            
               Z bodu 18 rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti však zcela zjevně vyplývá, že rámec sporu byl jasně vymezen ve fázi postupu před zahájením soudního řízení. Po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku totiž Komise dospěla k názoru, že „se nesplnění povinnosti omezuje na nezrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051“. Podle bodu 20 uvedeného rozsudku dále Soudní dvůr uvedl, že „Komise má za to, že Portugalská republika měla zrušit“ znění uvedeného nařízení s mocí zákona, aby tak zajistila soulad se směrnicí 89/665.
            
         
               41.
            
            
               V rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti tak Soudní dvůr rozhodl, že „Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 […], nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665“.
            
         
               42.
            
            
               Z toho tedy Komise vycházela při podání žaloby proti Portugalské republice na základě článku 228 ES. Komise měla totiž za to, že „jelikož Portugalská republika nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, nepřijala opatření nezbytná k zajištění toho, aby vyhověla“ (
                     17
                  ) rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti. Dále se domnívám, že debata o kvalitě provedení směrnice 89/665 již byla Komisí iniciována v rámci žaloby na základě článku 260 SFEU (
                     18
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Soudní dvůr ale v bodě 17 rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku určil, že „v rámci projednávaného řízení o nesplnění povinnosti je k tomu, aby se ověřilo, zda Portugalská republika přijala opatření vyplývající z [rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti]“, třeba určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno. Soudní dvůr také odmítl argument portugalských orgánů, že provedení již bylo zajištěno jinými ustanoveními vnitrostátního práva. V bodě 23 rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku totiž Soudní dvůr uvedl, že vytýkané nesplnění povinnosti spočívá v ponechání nařízení s mocí zákona č. 48 051 v platnosti ve vnitrostátním právním řádu.
            
         
               44.
            
            
               Proto je třeba konstatovat, že Tribunál v napadeném rozsudku řádně dostál své přezkumné povinnosti.
            
         
               45.
            
            
               Tribunál totiž v bodě 67 napadeného rozsudku právem shledal, že v rámci řízení o žalobě na neplatnost nemůže rozhodnout o otázce týkající se nesplnění povinností členským státem, jež pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES, o které nebylo nejprve rozhodnuto Soudním dvorem. Není třeba nijak dokazovat, že by rozhodování o otázce slučitelnosti zákona č. 67/2007 s unijním právem znamenalo, že by Tribunál zasáhl do výlučné pravomoci Soudního dvora podle článku 258 SFEU.
            
         
               46.
            
            
               Tribunál také v bodě 81 napadeného rozsudku správně připomněl, že „v rámci výkonu rozsudku Soudního dvora, kterým je členskému státu uloženo penále, musí mít […] Komise možnost posoudit opatření přijatá členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora, aby se zejména zabránilo tomu, že se členský stát, který nesplnil své povinnosti, omezí na to, že přijme opatření, která mají ve skutečnosti stejný obsah jako opatření, která jsou předmětem rozsudku Soudního dvora“. V bodě 82 uvedeného rozsudku však Tribunál dodal, aniž se tím dopustil nesprávného právního posouzení, že „výkon této posuzovací pravomoci […] nemůže zasahovat do práv členských států, a to zejména do procesních práv, jak vyplývají z řízení stanoveného článkem 226 ES, ani do výlučné pravomoci Soudního dvora rozhodovat o souladu vnitrostátních právních předpisů s právem Společenství“.
            
         
               47.
            
            
               S ohledem na výše uvedené tedy navrhuji, aby byla druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise zamítnuta jako neopodstatněná.
            
         
         IV – K první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku vycházející z nadměrného omezení pravomocí Komise a Tribunálu
      
      A – Argumentace účastníků řízení
      
      
               48.
            
            
               V první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise v podstatě zpochybňuje Tribunálem podaný výklad rozsahu jeho pravomocí v rámci dohledu nad plněním povinností členského státu vyplývajících z rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 260 SFEU. Komise Tribunálu vytýká jeho závěr, že posouzení obsahu nových právních předpisů přijatých členským státem ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného na uvedeném základě spadá v každém případě do výlučné pravomoci Soudního dvora a musí být v případě neshody mezi Komisí a uvedeným členským státem předmětem nového řízení na základě článku 258 SFEU.
            
         
               49.
            
            
               Komise zaprvé uvádí, že když ji Tribunál v bodech 87 až 89 napadeného rozsudku zbavil možnosti posoudit obsah zákona č. 67/2007 k ověření, zda Portugalská republika vyhověla rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti, a ukončila tak neplnění povinnosti, neoprávněně tím redukoval pravomoci Komise na pouhý „čistě formální dohled“, jehož cílem je pouze určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno, či nikoli.
            
         
               50.
            
            
               Účinnost řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti, a zejména účinnost penále, by podle ní byla dále ohrožena, kdyby v případě neshody mezi Komisí a členským státem o tom, zda právní předpisy, které přijal, členskému státu umožňují vyhovět rozsudku vydanému na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, byla Komise nucena – jak uvádí Tribunál – podat Soudnímu dvoru novou žalobu na základě článku 258 SFEU k posouzení nových ustanovení.
            
         
               51.
            
            
               Komise zadruhé Tribunálu vytýká, že neoprávněně omezil vlastní pravomoc v rámci přezkumu legality sporného rozhodnutí. Tribunál měl podle ní zejména zkoumat závěry Komise o nových právních předpisech přijatých Portugalskou republikou, aby bylo možné ověřit, zda přijetím sporného rozhodnutí Komise ve skutečnosti nepřekročila rámec předmětu nesplnění povinnosti a nedopustila se pochybení při hodnocení toho, zda neplnění povinnosti nadále trvá.
            
         
               52.
            
            
               Portugalská republika zpochybňuje argumentaci Komise a tvrdí, že přijetím sporného rozhodnutí a rozhodnutím o slučitelnosti zákona č. 67/2007 s unijním právem Komise rozšířila předmět sporu a překročila své pravomoci v rámci ověřování, zda bylo vyhověno rozsudku z roku 2008 týkajícímu se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku. Tím, že Komise upřednostnila přijetí rozhodnutí před podáním žaloby podle Smlouvy o FEU, porušila podle Portugalské republiky rovněž její právo na obhajobu, neboť uvedený členský stát zbavila možnosti hájit se během postupu před zahájením soudního řízení upraveného článkem 258 SFEU. Pokud jde navíc o údajné neodůvodněné omezení pravomocí Tribunálu, Portugalská republika poznamenává, že případné posouzení souladu zákona č. 67/2007 s unijním právem prováděné soudem prvního stupně by se neshodovalo s vykonávací povahou postupu upraveného v čl. 260 odst. 2 SFEU.
            
         B – Posouzení
      
      1. Úvodní poznámky
      
               53.
            
            
               Vzhledem k tomu, že problematika nastolená v tomto řízení dosud nebyla řešena, a navzdory procesním mezím, jimž projednávaný kasační opravný prostředek podléhá, mám za to, že se Soudní dvůr nemůže vyhnout posouzení úvodní otázky týkající se povahy pravomocí přiznaných Komisi v rámci výkonu rozsudků vydávaných na základě čl. 260 odst. 2 SFEU. I přesto, že pravomoc Komise vymáhat plnění povinností vyplývajících z takového rozsudku Soudního dvora z titulu její rozpočtové pravomoci upravené v článku 317 SFEU (
                     19
                  ) nebyla v zásadě zpochybněna žádným z účastníků řízení, dopad tohoto přístupu na rozdělení pravomocí mezi Tribunál a Soudní dvůr zasluhuje důkladnější posouzení. V projednávané věci je tato otázka těsně spjata s problematikou rozsahu pravomoci Komise, která je středobodem posuzovaného sporu.
            
         
               54.
            
            
               Je nesporné, že nedostatek pravomoci autora určitého aktu, kterým se nepříznivě zasahuje do právního postavení, je nepominutelným důvodem, který může Soudní dvůr uplatnit i bez návrhu (
                     20
                  ). Platí totiž, že „[v] případě zjištění, které se dotýká pravomoci Komise, musí být [nedostatek pravomoci] uplatněn soudem z úřední povinnosti, i když mu žádný z účastníků řízení nepodal v tomto směru žádný návrh“ (
                     21
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Z písemných vyjádření i z vyjádření učiněných na jednání konečně jasně vyplývá, že jelikož Smlouvy danou otázku neupravují, mají členské státy obavy z důsledků odpovědi Soudního dvora v projednávané věci, a to z hlediska dodržování jejich práva na obhajobu, z hlediska dotčených finančních zájmů a z hlediska jejich slabého procesního postavení poté, co Soudní dvůr vyhlásí rozsudek na základě článku 260 SFEU, kterým se jim ukládá penále.
            
         
               56.
            
            
               V tomto ohledu považuji za nezbytné poskytnout přesné údaje k vymezení dohledu nad plněním povinností vyplývajících z rozsudků Soudního dvora vydávaných na základě článků 258 SFEU a 260 SFEU a upřesnit meze pravomocí, kterými je Komise v tomto ohledu nadána.
            
         
               57.
            
            
               Dále nesmí být opomíjena skutečnost, že kdyby Soudní dvůr rozhodl, že Komise nemá pravomoc k přijímání rozhodnutí nepříznivě zasahujících do právního postavení členských států v rámci výkonu rozsudků na základě článku 260 SFEU, musel by být kasační opravný prostředek Komise zamítnut v celém rozsahu jako irelevantní. Aby bylo možné Tribunálu vytknout, že pravomoc Komise vyložil příliš restriktivně, je třeba, aby uvedená pravomoc vůbec existovala.
            
         2. K rozsahu pravomocí Komise a Tribunálu
      a) K přístupu uplatněnému Tribunálem v napadeném rozsudku
      
               58.
            
            
               Na základě napadeného rozsudku mohu rovnou konstatovat, že Tribunál zdaleka nerozhodoval obecně o rozsahu pravomocí Komise v rámci řízení o výkonu rozsudků vydávaných na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, ale pouze úzkostlivě zkoumal projednávaný případ. Proto se ztotožňuji s postojem, který hájí mimo jiné portugalská, česká, španělská a švédská vláda a podle kterého se kasační opravný prostředek Komise patrně zakládá na nesprávném výkladu napadeného rozsudku, neboť je Tribunálu vytýkáno, že pravomoci Komise omezil obecně.
            
         
               59.
            
            
               Tribunál se totiž zdržel formulování obecné teorie rozsahu pravomocí Komise v dané oblasti. Tribunál naproti tomu analyzoval správně a při dodržení zásady svěřených pravomocí rozsah povinností Portugalské republiky z hlediska výroku rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti vydaného na základě článku 258 SFEU, tak jak byl potvrzen rozsudkem z roku 2008 týkajícím se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, vydaným na základě článku 260 SFEU.
            
         
               60.
            
            
               Tribunál tedy neredukoval pravomoci Komise na pouhý „čistě formální dohled“, jak tvrdí Komise, nýbrž určil, že se její pravomoc musí v projednávané věci omezit na ověření, zda byla vnitrostátní právní úprava zrušena, a to bez posuzování vnitrostátního práva z hlediska směrnice 89/665.
            
         b) Ke dvěma aspektům týkajícím se pravomoci Komise v oblasti výkonu rozsudků vydávaných na základě článku 260 SFEU a k jejich důsledkům pro rozdělení pravomocí mezi Tribunál a Soudní dvůr
      
               61.
            
            
               Komise se v kasačním opravném prostředku soustředí na otázku rozsahu svých pravomocí v rámci dohledu nad plněním povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti a ukládá zaplacení peněžité sankce.
            
         
               62.
            
            
               V tomto ohledu je třeba rozlišovat dva aspekty, které však spolu souvisí, a sice zaprvé existenci pravomoci Komise vymáhat částky, které mají být zaplaceny do rozpočtu Unie v rámci výkonu rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU, a zadruhé existenci pravomoci Komise přijímat rozhodnutí, která nepříznivě zasahují do právního postavení členských států a jejichž předmětem je posouzení opatření přijatých uvedenými členskými státy ke splnění povinností vyplývajících z výroku rozsudků Soudního dvora vydávaných na základě článků 258 SFEU a 260 SFEU.
            
         
               63.
            
            
               Portugalská republika totiž v kasační odpovědi tvrdí, že se spor mezi ní a Komisí před Tribunálem netýkal plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, nýbrž nové otázky související se souladem vnitrostátního práva s právem unijním. Proto má Portugalská republika za to, že si Komise zvolila v tomto ohledu nesprávný prostředek a že měla zvolit soudní řízení upravené v článku 258 SFEU.
            
         
               64.
            
            
               Domnívám se tedy, že centrální otázkou tohoto řízení je, co zahrnuje pojem „plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti členským státem“. K tomu je nejprve zapotřebí analyzovat nástroje, které jsou za tím účelem poskytnuty členským státům, a jejich povinnosti po vyhlášení rozsudku vydaného na základě článku 258 SFEU. Na druhém místě je třeba plnění povinností vyplývajících z rozsudku definovat z pohledu řízení, které je vedeno poté, co Soudní dvůr vyhlásí rozsudek na základě článku 260 SFEU, a určit orgán, který má v tomto ohledu pravomoc.
            
         
               65.
            
            
               Na úvod je třeba uvést, že podle článků 280 SFEU a 299 SFEU jsou rozsudky Soudního dvora podkladem pro výkon rozhodnutí. Tato ustanovení se ale použijí pouze na „jiné osoby než státy“. V případě nezaplacení peněžité sankce nebo v případě sporu o plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článků 258 SFEU nebo 260 SFEU je tedy nucený výkon rozhodnutí vůči členskému státu vyloučen jak z hlediska znění článku 299 SFEU, tak z důvodu svrchovanosti a soudní imunity států.
            
         
               66.
            
            
               Rovněž je třeba připomenout, že řízení upravené v čl. 260 odst. 2 SFEU je zvláštním soudním řízením k zajištění plnění povinností vyplývajících z rozsudků Soudního dvora (
                     22
                  ). Na rozdíl od rozsudku deklaratorní povahy vydaného na základě článku 258 SFEU, jehož předmětem je konstatovat protiprávní jednání dotyčného členského státu a zajistit jeho ukončení, je totiž smyslem řízení upraveného v článku 260 SFEU pouze přimět členský stát, který je v prodlení s plněním svých povinností, k tomu, aby vyhověl prvnímu rozsudku o nesplnění povinnosti, případně s uplatněním peněžitých sankcí, které jsou k danému účelu vhodné (
                     23
                  ).
            
         
               67.
            
            
               Pokud jde nejprve o první aspekt, tj. o vymáhání dlužných částek, související pravomoc Komise nečiní žádné potíže. Tato její pravomoc logicky zapadá do jejího poslání, které je jí svěřeno článkem 317 SFEU, na jehož základě Komise plní rozpočet Unie (
                     24
                  ). Stejně jako jakýkoli jiný účastník řízení, v jehož prospěch Soudní dvůr rozhodne, musí mít totiž i Evropská unie, zastupovaná orgánem pověřeným plněním rozpočtu, možnost požadovat zaplacení částek, které jsou jí dluženy, včetně penále.
            
         
               68.
            
            
               Komise je tedy oprávněna zaslat členskému státu „účet“ v souladu s výrokem rozsudku Soudního dvora vydaného na základě čl. 260 odst. 2 SFEU. V tomto ohledu je lhostejné, zda se při vystavování tohoto účtu provádí výpočet nebo jiné úkony téže povahy. Řádný výkon rozsudku totiž často takové úkony vyžaduje, například v souvislosti s výpočtem úroků nebo s přesným rozsahem platební povinnosti, jestliže byla v rozsudku, který má být vykonán, definována abstraktně.
            
         
               69.
            
            
               V projednávané věci uložil Soudní dvůr Portugalské republice v rozsudku z roku 2008 týkajícím se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, aby Komisi zaplatila penále na účet „Vlastní zdroje Evropského společenství“. Sám Soudní dvůr určil Komisi coby orgán příslušný k přijetí platby penále. Tento orgán je proto oprávněn nejen ke konstatování existence povinnosti zaplatit určitou částku peněžité sankce dlužné z důvodu nevyhovění rozsudku z roku 2008 týkajícímu se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, ale také k požadování její platby od dotyčného členského státu.
            
         
               70.
            
            
               Akceptování takové pravomoci Komise podle mě odpovídá požadavku soudní ochrany členských států, neboť rozhodnutí Komise bude zcela zjevně podléhat přezkumu Tribunálu.
            
         
               71.
            
            
               Pokud jde naopak o druhý aspekt, tj. pravomoc Komise analyzovat opatření přijatá ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, tato analýza musí – jak jsem již uvedl – odpovídat rozsahu nesplnění povinnosti, tak jak vyplývá z výroku rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 258 SFEU, případně vykládaného ve světle odůvodnění uvedeného rozsudku.
            
         
               72.
            
            
               Pokud jde o rozsah pravomocí Tribunálu v dané oblasti, poukážu pouze na skutečnost, že Tribunálu může být svěřena pravomoc k výkladu (
                     25
                  ) rozsudků vydávaných Soudním dvorem na základě článků 258 SFEU a 260 SFEU. Tribunálu je tak přiznána svrchovaná posuzovací pravomoc stran skutkových zjištění, jež slouží za základ pro konstatování nesplnění povinnosti, které předtím učinil Soudní dvůr. Vzhledem k tomu, že významná část případů nesplnění povinnosti je povahy skutkové, musí totiž Soudní dvůr zohlednit skutečnost, že se skutkové otázky mohou vymykat jeho pravomoci v rámci řízení o kasačním opravném prostředku namířeném proti rozsudku Tribunálu týkajícímu se legality rozhodnutí Komise o postupu plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora a o nutnosti dalšího placení penále.
            
         c) K právním prostředkům v případě sporu ve fázi výkonu rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 260 SFEU – podání nové žaloby na základě článku 258 SFEU
      
               73.
            
            
               Je pravda, že by Soudní dvůr mohl dospět k názoru, že v případě neshody ohledně výkonu rozsudku Soudního dvora vydaného na základě čl. 260 odst. 2 SFEU a ukládajícího penále je na Komisi, aby podala novou žalobu pro nesplnění povinnosti v souladu s článkem 258 SFEU. Domnívám se však, že ačkoli je tento přístup precizní a právně podložený, představoval by tu nejzdlouhavější a jaksi nepříliš lákavou možnost. Tento přístup by také mohl oslabit dopad peněžitých sankcí a autoritu rozsudků samotného Soudního dvora a byl by sporný z hlediska zásady překážky věci rozsouzené.
            
         
               74.
            
            
               Jinak by tomu však bylo, kdyby byla Komise povinna podat novou žalobu pro nesplnění povinnosti, kdyby se spor s členským státem ve fázi výkonu rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU týkal opatření, která sice s nesplněním povinností konstatovaným Soudním dvorem souvisela, avšak překračovala objektivní rámec tohoto nesplnění povinnosti, tak jak vyplývá z výroku prvního rozsudku o nesplnění povinnosti.
            
         
               75.
            
            
               Domnívám se ostatně, že v projednávané věci nastal právě tento případ.
            
         
               76.
            
            
               V rámci tohoto řízení byla možnost nové žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU zvažována německou vládou, a to k posouzení slučitelnosti nové portugalské úpravy odpovědnosti podle zákona č. 31/2008 se směrnicí 89/665. Tento přístup doporučuje také portugalská vláda.
            
         
               77.
            
            
               Domnívám se skutečně, že je nesporné, že nová úprava odpovědnosti zavedená do portugalského právního řádu nebyla Soudním dvorem posouzena z hlediska ověření jejího souladu s unijním právem. Domnívám se, že Komise je povinna podat novou žalobu pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, jakmile spor mezi Komisí a členským státem překročí rámec vymezený výrokem rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 258 SFEU.
            
         
               78.
            
            
               To mi připadá nezbytné k zachování práva členských států na obhajobu. Jak právem poznamenala německá vláda, v řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU je třeba zahájit nové řízení, jestliže jsou vůči opatřením přijatým v průběhu řízení uplatněny nové výhrady, a vypořádat se tak s námitkami vznesenými Komisí (
                     26
                  ).
            
         
               79.
            
            
               Z vyjádření české vlády dále jasně vyplývá problém rozsahu pravomoci Komise v tomto ohledu. Podle uvedené vlády spočívala portugalská právní úprava i po vyhlášení rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku v tom, že podmiňovala možnost přiznání náhrady škody předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu. Problém zjištěný Soudním dvorem v rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti se však týkal důkazního břemene, a nikoli samotného požadavku zavinění. Přijetím zákona č. 67/2007 byla v portugalském právním řádu zavedena odpovědnost založená na domněnce zavinění. Výtky Komise týkající se souladu samotného požadavku zavinění s unijním právem by proto šly nutně nad rámec nesplnění povinnosti identifikovaného Soudním dvorem v prvním rozsudku o nesplnění povinnosti státem. Tento závěr každopádně nemůže být vyvrácen pozdější judikaturou Soudního dvora, v níž byla potvrzena neslučitelnost požadavku zavinění s unijním právem (
                     27
                  ). Podle mého názoru není pochyb o tom, že by Tribunál neměl o takovéto problematice rozhodovat v rámci dohledu nad výkonem rozpočtové pravomoci Komise.
            
         
               80.
            
            
               S ohledem na změnu předmětu sporu tedy Tribunál postupoval správně, když nerozhodoval o nové vnitrostátní právní úpravě. V opačném případě by totiž Tribunál zasáhl do výlučných pravomocí Soudního dvora v rámci článku 258 SFEU.
            
         d) K právním prostředkům v případě sporu ve fázi výkonu rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 260 SFEU – podání nové žaloby na základě čl. 260 odst. 2 SFEU
      
               81.
            
            
               Řecká vláda uvádí, že v případě neshody mezi Komisí a povinným členským státem ohledně výkonu rozsudku je třeba zahájit nové řízení v souladu s čl. 260 odst. 2 SFEU formou zrychleného řízení. Podle uvedené vlády přísluší v takovém případě rozhodnutí přímo Soudnímu dvoru (
                     28
                  ). Na jednání se zmocněnec švédské vlády vyslovil rovněž pro možnost podat v takovém případě žalobu na základě článku 260 SFEU.
            
         
               82.
            
            
               V tomto ohledu připomínám, že se tzv. řízení o „nesplnění povinnosti v důsledku nesplnění povinnosti“ použije, jestliže „členský stát nepřijal opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora“, což však jeho rozsah neomezuje na rozsudky vydané na základě článku 258 SFEU. Článek 260 odst. 1 SFEU naopak odkazuje na veškeré druhy rozsudků, na jejichž základě Soudní dvůr uznal, že členský stát „nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv“, a tento článek se tudíž může použít i na jiná ustanovení, jako je čl. 108 odst. 2 SFEU a článek 348 SFEU. Nedomnívám se tedy, že je a priori vyloučeno počítat s řízením upraveným v článku 260 SFEU jako s možností k zajištění plnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného na základě téhož článku. V tomto ohledu je však třeba posoudit následující dva aspekty.
            
         
               83.
            
            
               Zaprvé podotýkám, že Soudní dvůr již kvalifikoval penále a paušální částku upravené v článku 260 SFEU jako sankci, na kterou se zásadně vztahuje zásada non bis in idem (
                     29
                  ). Bez ohledu na tento názor se generální advokátka Kokott ve svém stanovisku ve věci Komise v. Lucembursko (
                     30
                  ) vyslovila ve prospěch opakovaného použití uvedených donucovacích opatření. Vzhledem k tomu, že řízení upravené v čl. 260 odst. 2 SFEU je prostředkem výkonu rozhodnutí, mohly by se stanovené sankce teoreticky uplatnit více než jednou.
            
         
               84.
            
            
               Podle mého názoru by Soudní dvůr nemohl ve druhém rozsudku vydaném na základě čl. 260 odst. 2 SFEU zvýšit paušální částku nebo penále za dobu ode dne vyhlášení prvního rozsudku na základě tohoto ustanovení do dne vyhlášení tohoto druhého rozsudku, neboť by porušil zásadu non bis in idem. S názorem generální advokátky Kokott se nicméně ztotožňuji v rozsahu, v němž má za to, že „[s]ankce ukládané při výkonu rozsudku jsou jiné povahy než trestní sankce. Výkon rozhodnutí sice nelze opakovat, ale v případě potřeby lze za účelem výkonu dotyčného titulu opakovat donucovací opatření“ (
                     31
                  ).
            
         
               85.
            
            
               Z toho vyplývá, že k určitému datu (datum Y) po vyhlášení prvního rozsudku vydaného na základě čl. 260 odst. 1 SFEU (datum X) může být penále sníženo nebo zvýšeno počínaje datem Y při dodržení překážky věci rozsouzené a zásady non bis in idem. V oblasti donucovacích opatření je podle mě dosti obvyklé, že je upravena možnost změnit penále s účinkem ex nunc v závislosti na plnění povinnosti stanovené v soudním nebo správním rozhodnutí.
            
         
               86.
            
            
               Zadruhé je třeba v této souvislosti připomenout rozsah překážky věci rozsouzené, jejíž použitelnost byla potvrzena Soudním dvorem v řízeních o žalobách podávaných na základě článku 258 SFEU (
                     32
                  ), a určit, zda by uvedená překážka věci rozsouzené mohla bránit tomu, aby Komise podala druhou žalobu v souladu s článkem 260 SFEU, a to kvůli tomu, že již byl na základě téhož článku vydán rozsudek.
            
         
               87.
            
            
               Domnívám se, že jakmile výrok rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU nevzbuzuje žádné důvodné pochybnosti, přísluší Komisi zaslat členskému státu nejprve rozhodnutí s uvedením výše penále dlužného za první období vyplývající z rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 260 SFEU. Bylo by možné tvrdit, že v případě trvání vytýkaného protiprávního jednání by Komise mohla podat opětovně žalobu na základě článku 260 SFEU a navrhnout napodruhé stanovení vyššího penále. Tento postup by měl tu výhodu, že by byl kratší a účinnější, neboť po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost byl postup před zahájením soudního řízení podle článku 260 SFEU omezen na zaslání výzvy.
            
         
               88.
            
            
               Na základě obdobného použití úvah, na nichž stojí výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko, se však domnívám, že by druhá žaloba podaná v souladu s čl. 260 odst. 2 SFEU musela být považována za nepřípustnou, kdyby byla po skutkové i právní stránce totožná s dřívějším rozsudkem vydaným na základě článku 260 SFEU, či jinak řečeno, pokud by se ve druhé žalobě podané na základě článku 260 SFEU pouze opakoval závěr o nevyhovění rozsudku o nesplnění povinnosti vydaného na základě článku 258 SFEU. Je-li však dřívější rozsudek vydaný na základě čl. 260 odst. 2 SFEU prostředkem výkonu rozhodnutí, nemůže takový rozsudek – v mezích uvedených výše – sám o sobě bránit novému rozsudku vydanému na základě téhož článku.
            
         
               89.
            
            
               Nevylučuji tedy druhé řízení na základě čl. 260 odst. 2 SFEU v případě zjevné změny rámce sporu, jestliže členský stát přijal opatření, která se ukazují být do značné míry nedostačující ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného na základě čl. 260 odst. 2 SFEU. To platí rovněž v případě, kdy by plnění povinností vyplývajících z rozsudku konstatujícího komplexní nesplnění povinnosti skutkového charakteru postoupilo natolik, že by bylo odůvodněno snížení penále do budoucna, nikoli však zrušení tohoto opatření. Na základě zásady loajální spolupráce, která podle judikatury platí rovněž pro orgány, je třeba dát přednost tomu, aby se v tomto ohledu vyslovil Soudní dvůr, a nikoli Komise na podkladě odvážného výkladu své rozpočtové pravomoci.
            
         
               90.
            
            
               S ohledem na všechny tyto úvahy se za současného stavu unijního práva domnívám, že Tribunál právem zrušil sporné rozhodnutí, neboť v něm Komise zkoumala, zda jsou s unijním právem slučitelná vnitrostátní opatření, jichž se výrok rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti netýkal, ačkoli měla v tomto ohledu zahájit nové řízení na základě článku 258 SFEU.
            
         
               91.
            
            
               Nadto připomínám, že v souladu s judikaturou Meroni v. Vysoký úřad (
                     33
                  ) je zásadou, kterou se řídí institucionální uspořádání Unie, zásada svěřených pravomocí. Tribunál tedy právem omezil svou pravomoc, když určil, že nemůže rozhodnout o otázkách, které dosud nebyly zkoumány Soudním dvorem, neboť pouze Soudní dvůr je oprávněn rozhodovat v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti o vztahu mezi vnitrostátními opatřeními a unijním právem.
            
         
               92.
            
            
               S ohledem na všechny výše uvedené argumenty navrhuji, aby byla druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise zamítnuta jako neopodstatněná.
            
         
         V – Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícímu z nedostatečného a rozporného odůvodnění napadeného rozsudku
      
      A – Argumentace účastníků řízení
      
      
               93.
            
            
               V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že napadený rozsudek trpí vadami spočívajícími v nesprávném právním posouzení, neboť Tribunál podle ní zrušil sporné rozhodnutí na základě nedostatečného a rozporného odůvodnění.
            
         
               94.
            
            
               V souvislosti s nedostatečností odůvodnění má Komise za to, že Tribunál sporné rozhodnutí zrušil pouze na základě skutečnosti – uvedené v bodě 85 napadeného rozsudku – že zákon č. 67/2007 potenciálně usnadňuje získání náhrady škody uchazeči poškozenými následkem protiprávního jednání veřejného zadavatele. Podle Komise bod 86 a následující napadeného rozsudku neobsahují odůvodnění v pravém slova smyslu, neboť v nich Tribunál uvádí svůj restriktivní výklad pravomocí Komise.
            
         
               95.
            
            
               V souvislosti s rozporností odůvodnění Komise tvrdí, že Tribunál sice v bodě 81 napadeného rozsudku uvedl, že Komise musí mít možnost posoudit opatření přijatá členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora, aby se zabránilo tomu, že se členský stát omezí na to, že přijme opatření stejného obsahu jako opatření, která byla předmětem uvedeného rozsudku, následně však v bodě 87 napadeného rozsudku omezil pravomoc Komise na čistě formální dohled, jehož cílem je pouze určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno, či nikoli.
            
         
               96.
            
            
               Portugalská republika k údajné nedostatečnosti odůvodnění uvádí, že Tribunál v bodech 68 až 91 napadeného rozsudku rozsáhle odůvodnil zrušení sporného rozhodnutí. K rozpornosti odůvodnění Portugalská republika uvádí, že je pravda, že Tribunál v bodě 81 napadeného rozsudku uznal pravomoc Komise posoudit opatření přijatá členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora. Tribunál však v následujícím bodě téhož rozsudku připomněl meze této pravomoci, tj. že uvedené posouzení nemůže zasahovat do procesních práv účastníků řízení a do pravomocí Soudního dvora.
            
         B – Posouzení
      
      
               97.
            
            
               Předesílám, že s ohledem na jasné a podložené odůvodnění napadeného rozsudku nemůže druhý důvod kasačního opravného prostředku Komise obstát. Domnívám se, že jelikož Komise neprávem přisuzuje napadenému rozsudku příliš široký dosah, jsou výhrady vycházející z nedostatečného a rozporného odůvodnění uvedeného rozsudku důsledkem tohoto nesprávného výkladu.
            
         
               98.
            
            
               Je třeba připomenout, že v rámci řízení o kasačním opravném prostředku je cílem přezkumu Soudního dvora zejména ověřit, zda Tribunál odpověděl právně dostačujícím způsobem na všechny argumenty uplatněné žalobcem (
                     34
                  ). Odůvodnění podané Tribunálem tedy může být implicitní za podmínky, že umožní zúčastněným osobám seznámit se s důvody, proč Tribunál nepřijal jejich argumenty, a Soudnímu dvoru disponovat poznatky dostatečnými k tomu, aby mohl vykonat svůj soudní přezkum (
                     35
                  ).
            
         
               99.
            
            
               V tomto ohledu se domnívám, že Tribunál v bodech 57 až 91 napadeného rozsudku odpověděl na argumenty uplatněné v řízení v prvním stupni. Odpovědi poskytnuté Tribunálem jsou jasné a jednoznačné a umožňují pochopit skutečnosti, na nichž založil své závěry. Skutečnost, že Tribunál dospěl po meritorní stránce k závěru, který se od závěru Komise podstatně liší, nemůže sama o sobě znamenat, že je napadený rozsudek nedostatečně odůvodněn (
                     36
                  ).
            
         
               100.
            
            
               Pokud jde o argument Komise, že si Tribunál v bodech 81, 84 a 87 napadeného rozsudku protiřečil, když potvrdil pravomoc Komise a následně omezil její rozsah, je třeba konstatovat, že toto tvrzení vychází ze zjevně nesprávného výkladu napadeného rozsudku. Tribunál si totiž neprotiřečil, když v bodě 80 napadeného rozsudku odmítl tezi Komise ohledně její případné pravomoci k posouzení zákona č. 67/2007. K odůvodnění své analýzy Tribunál následně upřesnil meze pravomoci Komise s ohledem na dosah rozsudku z roku 2004 o nesplnění povinnosti a rozsudku z roku 2008 týkajícího se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku, v jejichž rámci Soudní dvůr nerozhodoval o souladu zákona č. 67/2007 se směrnicí 89/665. Avšak vzhledem k tomu, že pouze v rozsudku vydaném Soudním dvorem na základě článků 258 SFEU až 260 SFEU lze určovat práva a povinnosti členských států a posuzovat jejich jednání, Tribunál právem určil, že Komise je povinna zahájit nové řízení v souladu s článkem 258 SFEU.
            
         
               101.
            
            
               Z toho vyplývá, že druhý důvod kasačního opravného prostředku Komise je v celém rozsahu zjevně neopodstatněný.
            
         
         VI – Závěry
      
      
               102.
            
            
               Na závěr Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl následovně:
               
                        —
                     
                     
                        zamítl kasační opravný prostředek a uložil Evropské komisi náhradu nákladů řízení,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uložil členským státům, které do řízení vstoupily jako vedlejší účastníci, že ponesou vlastní náklady řízení.
                     
                  
         (
            1
         ) – Původní jazyk: francouzština.
      (
            2
         ) – Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246.
      (
            3
         ) – C‑275/03.
      (
            4
         ) – C-70/06, Sb. rozh. s. I-1.
      (
            5
         ) – Toto rozhodnutí nebylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie.
      (
            6
         ) – T-33/09, Sb. rozh. s. II-1429.
      (
            7
         ) – Dopis ze dne 15. července 2008 označený MARKT/C 2/PMS/bmgF/(2008) 13692.
      (
            8
         ) – Žaloba Portugalské republiky namířená proti uvedenému dopisu Komise ze dne 15. července 2008, zaregistrovaná v kanceláři Tribunálu dne 15. září 2008 pod značkou T‑378/08, byla usnesením předsedy třetího senátu Tribunálu ze dne 5. března 2009 vyškrtnuta z rejstříku.
      (
            9
         ) – Komise v tomto ohledu vychází zejména z bodu 54 stanoviska generálního advokáta Mazáka ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko.
      (
            10
         ) – Stanovisko generálního advokáta Roemera ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 14. prosince 1971, Komise v. Francie (7/71, Recueil, s. 1003, 1035).
      (
            11
         ) – Puissochet, J.‑P., „L’action en manquement peut‑elle encore se parer de ses justes vertus?“Une communauté de droit: Festschrift für Gil Carlos Rodríguez Iglesias, 2003, s. 569 až 580.
      (
            12
         ) – Viz zejména rozsudky ze dne 9. května 1985, Komise v. Francie (21/84, Recueil, s. 1355), ze dne 26. června 2001, Komise v. Itálie (C-212/99, Recueil, s. I-4923), ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Německo (C-441/02, Sb. rozh. s. I-3449), ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko (C-342/05, Sb. rozh. s. I-4713), a ze dne 22. ledna 2009, Komise v. Portugalsko (C‑150/07).
      (
            13
         ) – V tomto smyslu viz zejména stanovisko ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (C-304/02, Sb. rozh. s. I-6263). Viz také Wenneras, P., „A New Dawn for Commission Enforcement under Articles 226 and 228 EC“, CMLRev. 2006, svazek 43.
      (
            14
         ) – Jak uvedla generální advokátka Kokott v bodě 38 svého stanoviska ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Lucembursko (C-526/08, Sb. rozh. s. I-6151), „[p]rávní moc rozsudku tudíž brání podání nové žaloby, pokud existuje nebezpečí, že nové rozhodnutí Soudního dvora by bylo v rozporu se skutkovými a právními závěry obsaženými v dřívějším rozsudku. V této souvislosti není relevantní pouze výrok, ale také odůvodnění rozsudku, které je nezbytnou oporou jeho výroku a je od něj neoddělitelné“.
      (
            15
         ) – Viz zejména rozsudky ze dne 25. října 2012, Komise v. Belgie (C‑387/11), a ze dne 6. listopadu 2012, Komise v. Maďarsko (C‑286/12).
      (
            16
         ) – Viz rozsudek ze dne 12. února 1998, Komise v. Španělsko (C-92/96, Recueil, s. I-505), týkající se jakosti vod ke koupání, a rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko (C-278/01, Recueil, s. I-14141). Z novějších rozsudků viz rozsudek ze dne 7. února 2013, Komise v. Řecko (C‑517/11).
      (
            17
         ) – Viz rozsudek z roku 2008 týkající se plnění povinností vyplývajících z dřívějšího rozsudku (bod 12).
      (
            18
         ) – Tamtéž.
      (
            19
         ) – V tomto ohledu viz výhrady k pravomoci Komise vyjádřené ve věci, v níž byl vydán rozsudek Tribunálu ze dne 19. října 2011, Francie v. Komise (T-139/06, Sb. rozh. s. II-7315). Proti uvedenému rozsudku však nebyl podán kasační opravný prostředek.
      (
            20
         ) – Viz rozsudky ze dne 17. prosince 1959, Société des fonderies de Pont‑à‑Mousson v. Vysoký úřad (14/59, Recueil, s. 445, 473), a ze dne 30. září 1982, Amylum v. Rada (108/81, Recueil, s. 3107, bod 28). Viz také rozsudky Tribunálu ze dne 24. září 1996, Marx Esser a Del Amo Martinez v. Parlament (T‑182/94, Recueil, FP, s. I‑A‑411 a s. II‑1197, bod 44), a ze dne 21. září 2005, Kadi v. Rada a Komise (T-315/01, Sb. rozh. s. II-3649, bod 61 a násl.).
      (
            21
         ) – Rozsudek ze dne 13. července 2000, Salzgitter v. Komise (C-210/98P, Recueil, s. I-5843, bod 56).
      (
            22
         ) – Výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (bod 92).
      (
            23
         ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise (C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Sb. rozh. s. I-8533, bod 119).
      (
            24
         ) – V tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Francie v. Komise.
      (
            25
         ) – Připomínám však, že podle ustálené judikatury „se otázka řádného plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora netýká jeho výkladu ve smyslu článku 43 [statutu Soudního dvora Evropské unie]“. Viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (C-503/04, Sb. rozh. s. I-6153, bod 15), a bod 43 stanoviska generálního advokáta Geelhoeda ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie (C-177/04, Sb. rozh. s. I-2461).
      (
            26
         ) – Rozsudek ze dne 22. září 2005, Komise v. Belgie (C-221/03, Sb. rozh. s. I-8307, bod 41).
      (
            27
         ) – Rozsudek ze dne 30. září 2010, Strabag a další (C-314/09, Sb. rozh. s. I-8769).
      (
            28
         ) – Řecká vláda v tomto ohledu odkazuje na výše uvedený rozsudek Francie v. Komise, jehož předmětem byla žaloba Francouzské republiky namířená proti rozhodnutí Komise C (2006) 659 final ve věci žádosti o zaplacení penále na základě rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 260 SFEU.
      (
            29
         ) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (bod 84).
      (
            30
         ) – Výše uvedená věc Komise v. Lucembursko.
      (
            31
         ) – Bod 33 stanoviska generální advokátky Kokott ve výše uvedené věci Komise v. Lucembursko.
      (
            32
         ) – Výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko.
      (
            33
         ) – Zásada institucionální rovnováhy byla Soudním dvorem stanovena v rozsudcích vydaných v rámci Smlouvy o ESUO (rozsudky ze dne 12. července 1957, Algera a další v. Parlamentní shromáždění, 7/56 a 3/57 až 7/57, Recueil, s. 81, a ze dne 13. června 1958, Meroni v. Vysoký úřad, 9/56, Recueil, s. 9). Uvedená zásada se považuje za „založenou Smlouvami“ (rozsudek ze dne 22. května 1990, Parlament v. Rada, C-70/88, Recueil, s. I-2041, bod 21).
      (
            34
         ) – Viz usnesení ze dne 31. března 2011, EMC Development v. Komise (C‑367/10 P, bod 46 a citovaná judikatura).
      (
            35
         ) – Viz usnesení ze dne 15. června 2012, United Technologies v. Komise (C‑493/11 P, bod 48), a ze dne 13. prosince 2012, Alliance One International v. Komise (C‑593/11 P).
      (
            36
         ) – Obdobně viz rozsudek ze dne 7. června 2007, Wunenburger v. Komise (C-362/05 P, Sb. rozh. s. I-4333, bod 80).