CELEX: 62006CJ0228
Language: nl
Date: 2009-02-19 00:00:00
Title: Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 19 februari 2009.#Mehmet Soysal en Ibrahim Savatli tegen Bundesrepublik Deutschland.#Verzoek om een prejudiciële beslissing: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg - Duitsland.#Associatieovereenkomst EEG-Turkije - Vrij verrichten van diensten - Visumplicht voor toegang tot lidstaat.#Zaak C-228/06.

Zaak C‑228/06
      Mehmet Soysal
      en
      Ibrahim Savatli
      tegen
      Bundesrepublik Deutschland
      (verzoek van het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg om een prejudiciële beslissing)
      „Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verrichten van diensten – Visumplicht voor toelating tot grondgebied van lidstaat”
      Samenvatting van het arrest
      1.        Internationale overeenkomsten – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging –
            Vrij verrichten van diensten – Standstill-bepaling van artikel 41, lid 1, van aanvullend protocol
      (Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, art. 41, lid 1)
      2.        Internationale overeenkomsten – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging –
            Vrij verrichten van diensten – Standstill-bepaling van artikel 41, lid 1, van aanvullend protocol
      (Associatieovereenkomst EEG-Turkije; aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, art. 41, lid 1)
      1.        Artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, dat bepaalt dat de overeenkomstsluitende
         partijen onderling geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van
         diensten, heeft rechtstreekse werking. Deze bepaling formuleert namelijk in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen
         een ondubbelzinnige standstillclausule, volgens welke de overeenkomstsluitende partijen een verplichting aangaan die juridisch
         neerkomt op een verplichting om iets na te laten. Bijgevolg kunnen Turkse staatsburgers op wie de bepaling van toepassing
         is, zich voor de rechters van de lidstaten beroepen op de rechten die deze verleent.
      
      Bovendien kunnen Turkse vrachtwagenchauffeurs, die worden tewerkgesteld door een in Turkije gevestigde onderneming die legaal
         diensten verricht in een lidstaat, zich geldig op artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol beroepen. De werknemers van
         de dienstverrichter zijn voor deze laatste immers onmisbaar om zijn diensten te kunnen verrichten.
      
      (cf. punten 45‑46)
      2.        Artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, dat bepaalt dat de overeenkomstsluitende
         partijen onderling geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van
         diensten, moet aldus worden uitgelegd dat het zich vanaf de inwerkingtreding van dit protocol verzet tegen de invoering van
         een visumplicht voor Turkse staatsburgers om een lidstaat te kunnen binnenkomen teneinde er voor rekening van een in Turkije
         gevestigde onderneming diensten te verrichten, wanneer bij de inwerkingtreding ervan geen visumplicht gold.
      
      Deze bepaling verbiedt namelijk algemeen de invoering van elke nieuwe maatregel die tot doel of tot gevolg zou hebben dat
         het gebruik door een Turks staatsburger van de vrijheid van vestiging of van dienstverrichting op het nationale grondgebied
         wordt onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het aanvullend protocol, namelijk
         op 1 januari 1973, voor de betrokken lidstaat.
      
      In het geval van Turkse staatsburgers die in een lidstaat gebruik willen maken van het recht van vrij verrichten van diensten
         krachtens de Associatieovereenkomst, hindert een nationale regeling die daarvoor een visum vereist, dat overigens niet van
         burgers van de Gemeenschap kan worden verlangd, het daadwerkelijke gebruik van deze vrijheid wegens met name de bijkomende
         en terugkerende administratieve en financiële lasten die gepaard gaan met de verkrijging van een dergelijke vergunning, waarvan
         de geldigheid in de tijd is beperkt. Bij visumweigering verhindert een dergelijke regeling bovendien het gebruik van deze
         vrijheid.
      
      Bijgevolg heeft een dergelijke regeling, die op 1 januari 1973 niet bestond, op zijn minst tot gevolg dat het gebruik, door
         Turkse staatsburgers van hun door de Associatieovereenkomst gegarandeerde economische vrijheden wordt onderworpen aan restrictievere
         voorwaarden dan die welke in de betrokken lidstaat golden bij de inwerkingtreding van het aanvullend protocol. In deze omstandigheden
         vormt een dergelijke regeling een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol van het
         recht van Turkse staatsburgers die in Turkije wonen om vrij diensten te verrichten in de betrokken lidstaat.
      
      Aan deze conclusie doet niet af dat deze nationale regeling slechts een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht uitvoert.
         Aangezien door de Gemeenschap gesloten volkenrechtelijke overeenkomsten voorrang hebben boven de bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht,
         moeten deze laatste bepalingen zo veel mogelijk in overeenstemming met die overeenkomsten worden uitgelegd.
      
      Daarentegen is de vaststelling van voorschriften die op dezelfde wijze van toepassing zijn op Turkse staatsburgers en burgers
         van de Gemeenschap, niet in strijd met de standstill-bepaling van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst
         EEG-Turkije.
      
      (cf. punten 47, 55-59, 61-62 en dictum)
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
      19 februari 2009 (*)
      
      „Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verrichten van diensten – Visumplicht voor toegang tot lidstaat”
      In zaak C‑228/06,
      betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Oberverwaltungsgericht
         Berlin‑Brandenburg (Duitsland) bij beslissing van 30 maart 2006, ingekomen bij het Hof op 19 mei 2006, in de procedure
      
      Mehmet Soysal,
      
      Ibrahim Savatli
      tegen
      Bundesrepublik Deutschland,
      
      in tegenwoordigheid van:
      Bundesagentur für Arbeit,
      
      wijst
      HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
      samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, M. Ilešič, A. Tizzano, A. Borg Barthet en J.‑J. Kasel (rapporteur), rechters,
      advocaat-generaal: M. Poiares Maduro,
      griffier: K. Sztranc-Sławiczek, administrateur,
      gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 oktober 2008,
      gelet op de opmerkingen van:
      –        M. Soysal en I. Savatli, vertegenwoordigd door R. Gutmann, Rechtsanwalt,
      –        de Duitse regering, vertegenwoordigd door M. Lumma en J. Möller als gemachtigden,
      –        de Deense regering, vertegenwoordigd door R. Holdgaard als gemachtigde,
      –        de Griekse regering, vertegenwoordigd door G. Karipsiadis en T. Papadopoulou als gemachtigden,
      –        de Sloveense regering, vertegenwoordigd door T. Mihelič als gemachtigde,
      –        de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Wilderspin en G. Braun als gemachtigden,
      gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
      het navolgende
      Arrest
      1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, op 23 november
         1970 te Brussel ondertekend, en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72
         van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293, blz. 1; hierna: „Aanvullend Protocol”).
      
      2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M. Soysal en I. Savatli, die de Turkse nationaliteit bezitten,
         en de Bundesrepublik Deutschland over de visumplicht voor Turkse vrachtwagenbestuurders om diensten te verrichten in het internationale
         goederenvervoer over de weg.
      
       Toepasselijke bepalingen
       Gemeenschapsregeling
       De Associatieovereenkomst EEG-Turkije
      3        Volgens artikel 2, lid 1, heeft de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische
         Gemeenschap en Turkije, die op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten
         van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG
         van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685; hierna: „Associatieovereenkomst”), tot doel, de gestadige en evenwichtige
         versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, ook op het gebied van de arbeidskrachten,
         door de geleidelijke totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers (artikel 12 van de Associatieovereenkomst), alsmede
         door de opheffing van beperkingen van de vrijheid van vestiging (artikel 13 van deze overeenkomst) en het vrij verrichten
         van diensten (artikel 14 van dezelfde overeenkomst), met het oog op de verbetering van de levensstandaard van het Turkse volk
         en om in een later stadium de toetreding van de Turkse Republiek tot de Gemeenschap te vergemakkelijken (vierde overweging
         van de preambule en artikel 28 van deze overeenkomst).
      
      4        Daartoe voorziet de Associatieovereenkomst in een voorbereidende fase, waarin de Turkse Republiek in staat wordt gesteld haar
         economie te versterken met steun van de Gemeenschap (artikel 3 van de overeenkomst), in een overgangsfase voor het geleidelijk
         tot stand brengen van een douane-unie en het nader tot elkaar brengen van het economische beleid (artikel 4 van deze overeenkomst),
         en in een definitieve fase, die is gegrondvest op de douane-unie en de versterking inhoudt van de coördinatie van het economische
         beleid van de overeenkomstsluitende partijen (artikel 5 van dezelfde overeenkomst).
      
      5        Artikel 6 van de Associatieovereenkomst luidt:
      
      „Teneinde de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling te verzekeren, verenigen de overeenkomstsluitende
         partijen zich in een Associatieraad, die handelt binnen de grenzen van de hem door de overeenkomst verleende bevoegdheden.”
      
      6        Artikel 8 van de Associatieovereenkomst, dat deel uitmaakt van titel II, met het opschrift „Tenuitvoerlegging van de overgangsfase”,
         bepaalt:
      
      „Teneinde de in artikel 4 genoemde doelstellingen te verwezenlijken, stelt de Associatieraad voor de aanvang van de overgangsfase,
         en volgens de in artikel 1 van het Voorlopige Protocol vermelde procedure, de voorwaarden van, de wijze waarop en het ritme
         voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen vast betreffende de in het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap bedoelde
         onderwerpen die in aanmerking genomen moeten worden, met name die welke zijn bedoeld in deze Titel, alsmede elke vrijwaringsclausule
         die dienstig zou kunnen blijken.”
      
      7        De artikelen 12, 13 en 14 van de Associatieovereenkomst staan eveneens in titel II, hoofdstuk 3, met het opschrift „Andere
         bepalingen van economische aard”.
      
      8        Artikel 12 van de overeenkomst luidt:
      
      „De overeenkomstsluitende partijen komen overeen zich te laten leiden door de artikelen in [39 EG], [40 EG] en [41 EG], teneinde
         onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.”
      
      9        Artikel 13 bepaalt:
      
      „De overeenkomstsluitende partijen komen overeen zich te laten leiden door de artikelen [43 EG] tot en met [46 EG] inbegrepen
         en [48 EG], teneinde onderling de beperkingen van de vrijheid van vestiging op te heffen.”
      
      10      Artikel 14 preciseert:
      
      „De overeenkomstsluitende partijen komen overeen zich te laten leiden door de artikelen [45 EG], [46 EG] en [48 EG] tot en
         met [54 EG] inbegrepen, teneinde onderling de beperkingen van het vrij verrichten van diensten op te heffen.”
      
      11      Artikel 22, lid 1, van de Associatieovereenkomst bepaalt:
      
      „Voor de verwezenlijking van de in de overeenkomst vermelde doelstellingen en in de in de overeenkomst bedoelde gevallen is
         de Associatieraad bevoegd tot het nemen van besluiten. Ieder der beide partijen is verplicht de maatregelen te nemen, nodig
         voor de tenuitvoerlegging van de genomen besluiten [...]”
      
      12      Het Aanvullend Protocol, dat overeenkomstig artikel 62 ervan integrerend deel uitmaakt van de Associatieovereenkomst, bepaalt
         in artikel 1 de voorwaarden waaronder, de wijze waarop en het ritme waarin de in artikel 4 van de Associatieovereenkomst bedoelde
         overgangsfase ten uitvoer zal worden gelegd.
      
      13      Dit Aanvullend Protocol bevat een titel II, „Verkeer van personen en diensten”, waarvan hoofdstuk I is gewijd aan de „Werknemers”
         en hoofdstuk II aan het „Recht van vestiging, diensten en vervoer”.
      
      14      Artikel 36 van het Aanvullend Protocol, dat deel uitmaakt van dit hoofdstuk I, bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers
         tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geleidelijk tot stand wordt gebracht overeenkomstig de in artikel 12 van
         de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen, tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding
         ervan, en dat de hiertoe nodige regels door de Associatieraad worden bepaald.
      
      15      Artikel 41 van het Aanvullend Protocol, dat in titel II, hoofdstuk II, is opgenomen, luidt:
      
      „1.      De overeenkomstsluitende partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging
         en het vrij verrichten van diensten.
      
      2.      De Associatieraad bepaalt, overeenkomstig de beginselen van de artikelen 13 en 14 van de Associatieovereenkomst, het ritme
         waarin, en de wijze waarop de partijen onderling geleidelijk de beperkingen met betrekking tot de vrijheid van vestiging en
         het vrij verrichten van diensten opheffen.
      
      De Associatieraad bepaalt dit ritme en deze wijze van tenuitvoerlegging voor de verschillende soorten werkzaamheden, met inachtneming
         van de reeds door de Gemeenschap op deze gebieden getroffen soortgelijke maatregelen, alsmede van de bijzondere economische
         en sociale positie van Turkije. Er zal voorrang worden verleend aan de werkzaamheden die in het bijzonder bijdragen tot de
         ontwikkeling van de productie en het handelsverkeer.”
      
      16      Vaststaat, dat de Associatieraad, die door de Associatieovereenkomst is ingesteld en enerzijds uit leden van de regeringen
         van de lidstaten, de Raad van de Europese Unie alsook de Commissie van de Europese Gemeenschappen en anderzijds uit leden
         van de Turkse regering is samengesteld, tot op heden geen enkele maatregel op grond van artikel 41, lid 2, van het Aanvullend
         Protocol heeft genomen.
      
      17      Artikel 59 van het Aanvullend Protocol, dat staat in titel IV, „Algemene en slotbepalingen”, luidt:
      
      „Op de onder dit protocol vallende gebieden, mag de behandeling van Turkije niet gunstiger zijn dan die welke de lidstaten
         elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap.”
      
       Verordening (EG) nr. 539/2001
      18      Artikel 1, lid 1, van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde
         landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van
         derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB L 81, blz. 1), bepaalt:
      
      „De onderdanen van de in de lijst van bijlage I opgenomen derde landen dienen bij overschrijding van de buitengrenzen van
         de lidstaten in het bezit van een visum te zijn.”
      
      19      Uit deze bijlage I blijkt dat de Republiek Turkije een van de landen op de lijst in deze bijlage is.
      
      20      Punt 1 van de considerans van verordening nr. 539/2001 herinnert eraan dat de vaststelling van de lijst van de derde landen
         waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum, alsmede
         die van de derde landen waarvan de onderdanen van die visumplicht zijn vrijgesteld, volgens artikel 61 EG behoort „tot de
         begeleidende maatregelen die rechtstreeks met het vrije verkeer van personen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid
         verband houden”.
      
       Nationale regeling
      21      Blijkens de verwijzingsbeschikking konden Turkse werknemers die, zoals verzoekers in het hoofdgeding, maximaal twee maanden
         in het internationale goederenvervoer over de weg in de Bondsrepubliek Duitsland werkzaam waren, bij de inwerkingtreding op
         1 januari 1973 van het Aanvullend Protocol voor Duitsland, deze lidstaat zonder vergunning binnenkomen. Krachtens § 1, lid 2,
         punt 2, van de Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (besluit tot uitvoering van de vreemdelingenwet), in de versie
         van 12 maart 1969 (BGBl. I, blz. 207), hadden deze Turkse onderdanen namelijk het recht om Duitsland zonder visum binnen te
         komen.
      
      22      Voor Turkse onderdanen geldt eerst sinds de inwerkingtreding van het elfde besluit van 1 juli 1980 tot wijziging van het besluit
         tot uitvoering van de vreemdelingenwet (BGBl. 1980 I, blz. 782) een algemene visumplicht.
      
      23      Thans volgt de visumplicht voor Turkse onderdanen als verzoekers in het hoofdgeding om Duitsland binnen te komen uit de §§ 4,
         lid 1, en 6 van het Aufenthaltsgesetz (wet inzake het recht van verblijf) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950; hierna:
         „Aufenthaltsgesetz”), die het Ausländergesetz (vreemdelingenwet) heeft vervangen en op 1 januari 2005 in werking is getreden,
         en uit artikel 1, lid 1, juncto bijlage I van verordening nr. 539/2001.
      
      24      § 4 Aufenthaltsgesetz, „Vereiste van een verblijfstitel”, bepaalt in lid 1:
      
      „Vreemdelingen moeten voor de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de Bondsrepubliek over een verblijfstitel
         beschikken, tenzij het recht van de Europese Unie of een verordening anders bepaalt of een verblijfsrecht bestaat op grond
         van de overeenkomst van 12 september 1963 waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap
         en Turkije [...] De verblijfstitel kan de vorm aannemen van
      
      1.      een visum (§6),
      2.      een verblijfsvergunning (§7),
      3.      een vestigingsvergunning (§ 9)”.
      25      § 6 Aufenthaltsgesetz, „Visum”, bepaalt:
      
      „(1)      Aan een vreemdeling kan:
      1.      een Schengenvisum voor doorreis, of
      2.      een Schengenvisum voor verblijven van niet meer dan drie maanden binnen een tijdvak van zes maanden na de datum van eerste
         binnenkomst (kort verblijf),
      
      worden verleend wanneer is voldaan aan de toekenningsvoorwaarden van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen
         en van de uitvoeringsbepalingen van die overeenkomst. In uitzonderlijke omstandigheden kan het Schengenvisum om volkenrechtelijke
         of humanitaire redenen, of ter vrijwaring van politieke belangen van de Bondsrepubliek Duitsland, worden verleend wanneer
         niet is voldaan aan de toekenningsvoorwaarden van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen. In dergelijke
         gevallen moet de geldigheid tot het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland worden beperkt.
      
      (2)      Het visum voor kort verblijf kan ook voor meerdere verblijven binnen een tijdvak van niet meer dan vijf jaar worden verleend,
         met dien verstande dat het verblijf telkens niet langer mag duren dan drie maanden per tijdvak van zes maanden na de datum
         van eerste binnenkomst.
      
      (3)      In bijzondere gevallen kan een op grond van de eerste zin van lid 1 verleend Schengenvisum worden verlengd tot een totale
         verblijfsduur van drie maanden binnen een tijdvak van zes maanden na de datum van eerste binnenkomst. Dit geldt ook indien
         het visum door de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van een andere Schengenstaat is verleend. Een verdere verlenging
         van het visum voor een periode van drie maanden binnen het betrokken tijdvak van zes maanden is enkel mogelijk onder de voorwaarden
         van de tweede zin van lid 1.
      
      (4)      Voor een verblijf van lange duur is een visum voor het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland (nationaal visum) vereist,
         dat vóór de binnenkomst wordt verleend. Het wordt verleend in overeenstemming met de voorschriften die gelden voor de verblijfsvergunning
         [en] de vestigingsvergunning [...]”
      
       Hoofdgeding en prejudiciële vragen
      26      Blijkens de verwijzingsbeschikking zijn Soysal en Savatli in Turkije wonende Turkse onderdanen, die door een Turks bedrijf
         voor internationaal goederenvervoer worden tewerkgesteld als chauffeur van vrachtwagens die toebehoren aan een Duitse vennootschap
         en in Duitsland geregistreerd zijn.
      
      27      Tot 2000 heeft de Bondsrepubliek Duitsland verzoekers in het hoofdgeding op hun verzoek meermaals visa verleend om als chauffeur
         van in Turkije geregistreerde vrachtwagens Duitsland binnen te komen om er diensten te verrichten.
      
      28      Nadat was vastgesteld dat verzoekers met in Duitsland geregistreerde vrachtwagens reden, wees het Duitse consulaat-generaal
         te Istanbul hun latere visumaanvragen in 2001 en 2002 af.
      
      29      Soysal en Savatli hebben tegen de visaweigeringen beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Berlin en verzocht om als chauffeurs,
         werkzaam in het internationale goederenvervoer over de weg, Duitsland visumvrij te mogen binnenkomen. Daartoe beroepen zij
         zich op de standstillclausule van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, krachtens welke op hen geen ongunstigere
         voorwaarden voor binnenkomst in Duitsland mogen worden toegepast dan die welke bij de inwerkingtreding van dat protocol ten
         aanzien van de Bondsrepubliek Duitsland op 1 januari 1973 golden. Toentertijd bestond er geen enkele visumplicht voor de activiteit
         die zij uitoefenen, daar een dergelijke plicht eerst in 1980 is ingevoerd. Deze standstillclausule zou zelfs voorrang hebben
         op de visumplicht van verordening nr. 539/2001, die na voornoemde datum is vastgesteld.
      
      30      Na afwijzing van het beroep door het Verwaltungsgericht Berlin bij vonnis van 3 juli 2002 hebben Soysal en Savatli hoger beroep
         ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg dat van oordeel is dat de beslechting van het voor hem aanhangige
         geding afhangt van de uitlegging van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol.
      
      31      Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op, dat verzoekers in het hoofdgeding als vrachtwagenchauffeur in dienst zijn van
         een in Turkije gevestigd bedrijf, dat legaal diensten in Duitsland verricht. In het bijzonder verrichten zij hun werkzaamheid
         voor het Duitse bedrijf, op naam waarvan de voor het goederenvervoer gebruikte vrachtwagens zijn geregistreerd, niet in het
         kader van een terbeschikkingstelling van werknemers, die naar Duits recht vergunningplichtig is, daar het hoofdzakelijk het
         Turkse bedrijf waarbij zij in dienst zijn, was dat de betrokken werknemers, ook in de loop van hun diensttijd bij de Duitse
         vennootschap, arbeidsinstructies gaf.
      
      32      Bovendien volgt uit het arrest van 21 oktober 2003, Abatay e.a. (C‑317/01 en C‑369/01, Jurispr. blz. I‑12301, punt 106), dat
         Turkse werknemers, zoals verzoekers in het hoofdgeding, zich voor de uitgeoefende activiteit op artikel 41, lid 1, van het
         Aanvullend Protocol kunnen beroepen.
      
      33      Ten slotte konden dergelijke in Duitsland in het internationale goederenvervoer over de weg werkzame werknemers bij de inwerkingtreding
         van dit protocol visumvrij deze lidstaat binnenkomen; een visumplicht is eerst op 1 juli 1980 in het Duitse recht ingevoerd.
      
      34      Tot dusver is er evenwel geen rechtspraak van het Hof die de vraag beantwoordt of de invoering van een visumplicht door het
         nationale vreemdelingenrecht of het gemeenschapsrecht een „nieuwe beperking” van het vrij verrichten van diensten is in de
         zin van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol.
      
      35      Enerzijds bevestigen de punten 69 en 70 van het arrest van 11 mei 2000, Savas (C‑37/98, Jurispr. blz. I‑2927), weliswaar de
         uitlegging dat artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol een algemeen verbod van verslechtering inhoudt, dat ook voor
         het toegangs‑ en het verblijfsrecht geldt, zodat alleen hoeft te worden nagegaan of de betrokken maatregel tot doel of tot
         gevolg heeft de situatie van Turkse onderdanen inzake vrijheid van vestiging of vrijheid van dienstverrichting te onderwerpen
         aan restrictievere voorwaarden dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol (zie in die zin voormeld
         arrest Abatay e.a., punt 116). Tegen deze uitlegging is evenwel ingebracht dat deze bepaling niet de bevriezing kan meebrengen
         van de algemene wetgevende bevoegdheid van de lidstaten die op enigerlei wijze de situatie van Turkse onderdanen kan beïnvloeden.
      
      36      Anderzijds heeft het Hof, ook al pleit de tekst van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, dat de „overeenkomstsluitende
         partijen” betreft, voor de opvatting dat de standstillclausule van dit artikel niet alleen van toepassing is op de voorschriften
         van de lidstaten, maar ook op die van afgeleid gemeenschapsrecht, zich daarover nog niet uitgesproken.
      
      37      In deze omstandigheden heeft het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof
         de volgende prejudiciële vragen gesteld:
      
      „1)      Moet artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol [...] aldus worden uitgelegd, dat er sprake is van een beperking van het
         vrij verrichten van diensten, wanneer een Turks onderdaan, die voor een Turkse onderneming internationaal vervoer verricht
         met een in Duitsland geregistreerde vrachtwagen, voor toegang tot Duitsland krachtens de §§ 4, lid 1, en 6 Aufenthaltsgesetz
         [...] en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 539/2001 in het bezit van een Schengenvisum dient te zijn, terwijl hij ten
         tijde van de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol visumvrij [Duitsland] kon binnenkomen?
      
      2)      Bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag: moet artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol aldus worden uitgelegd,
         dat de in de eerste vraag bedoelde Turkse onderdanen visumvrij Duitsland kunnen binnenkomen?”
      
       Bevoegdheid van het Hof
      38      De Duitse regering acht het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing „niet-ontvankelijk” op grond dat het niet is
         ingediend door een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger
         beroep in de zin van artikel 68, lid 1, EG, hoewel de gestelde vragen de geldigheid van een verordening van de Raad op basis
         van titel IV het Derde deel van het EG-Verdrag betreffen.
      
      39      Dit betoog kan evenwel niet slagen.
      
      40      Blijkens de tekst zelf van de vragen van de verwijzende rechter betreffen zij namelijk uitdrukkelijk en uitsluitend de uitlegging
         van het recht van de associatie EEG-Turkije en meer bepaald van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol.
      
      41      De zaak is dus geldig voor het Hof gebracht krachtens artikel 234 EG (zie arrest van 20 september 1990, Sevince, C‑192/89,
         Jurispr. blz. I‑3461, punten 8‑11 en aangehaalde rechtspraak), zodat irrelevant is dat de verwijzende rechter niet behoort
         tot de instanties bedoeld in artikel 68, lid 1, EG, dat afwijkt van de voorwaarden van artikel 234 EG.
      
      42      In deze omstandigheden is het Hof bevoegd om de vragen van het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg te beantwoorden.
      
       Beantwoording van de prejudiciële vragen
      43      Met zijn twee vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 41,
         lid 1, van het Aanvullend Protocol aldus moet worden uitgelegd dat het zich vanaf de inwerkingtreding van dit protocol verzet
         tegen de invoering van een visumplicht voor Turkse onderdanen, zoals verzoekers in het hoofdgeding, om een lidstaat te kunnen
         binnenkomen teneinde er voor rekening van een in Turkije gevestigde onderneming diensten te verrichten.
      
      44      Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat verzoekers in het hoofdgeding Turkse vrachtwagenchauffeurs zijn, die in
         Turkije wonen, in dienst zijn van een in dat land gevestigde vennootschap voor internationaal wegvervoer en geregeld tussen
         Turkije en Duitsland goederen vervoeren met in Duitsland geregistreerde vrachtwagens. Dienaangaande heeft de verwijzende rechter
         vastgesteld dat dit vervoer en de activiteiten van de chauffeurs in het kader ervan volstrekt legaal zijn.
      
      45      Om in een situatie als die in het hoofdgeding de juiste strekking van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol vast
         te stellen, moet er allereerst aan worden herinnerd dat uit vaste rechtspraak volgt dat dit artikel rechtstreekse werking
         heeft. Het bevat namelijk in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen een ondubbelzinnige standstillclausule,
         volgens welke de overeenkomstsluitende partijen een verplichting aangaan die juridisch neerkomt op een verplichting om iets
         na te laten (zie voormelde arresten Savas, punten 46‑54 en 71, tweede streepje, en Abatay e.a., punten 58, 59 en 117, eerste
         streepje, alsook arrest van 20 september 2007, Tum en Dari, C‑16/05, Jurispr. blz. I‑7415, punt 46). Bijgevolg kunnen Turkse
         onderdanen op wie de bepaling van toepassing is, zich voor de rechters van de lidstaten beroepen op de rechten die zij verleent
         (zie met name voormelde arresten Savas, punt 54, en Tum en Dari, punt 46).
      
      46      Vervolgens dient te worden gepreciseerd dat Turkse vrachtwagenchauffeurs, zoals verzoekers in het hoofdgeding, die worden
         tewerkgesteld door een in Turkije gevestigde onderneming die legaal diensten verricht in een lidstaat, zich geldig op artikel 41,
         lid 1, van het Aanvullend Protocol kunnen beroepen. De werknemers van de dienstverrichter zijn voor deze laatste immers onmisbaar
         om zijn diensten te kunnen verrichten (zie voormeld arrest Abatay e.a., punten 106 en 117, vijfde streepje).
      
      47      Ten slotte is het vaste rechtspraak dat, ook al verleent de in artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol opgenomen standstillclausule
         op zichzelf aan een Turks onderdaan geen rechtstreeks uit de gemeenschapsregeling afgeleid recht van vestiging en een daaruit
         voortvloeiend recht van verblijf of een recht op het vrij verrichten van diensten of van toegang tot het grondgebied van een
         lidstaat (zie voormelde arresten Savas, punten 64 en 71, derde streepje; Abatay e.a., punt 62, en Tum en Dari, punt 52), dit
         niet wegneemt dat een dergelijke clausule algemeen de invoering verbiedt van alle nieuwe maatregelen die tot doel of tot gevolg
         zouden hebben dat de uitoefening door een Turks onderdaan van deze economische vrijheden op het nationale grondgebied wordt
         onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol voor de betrokken
         lidstaat (zie voormelde arresten Savas, punten 69 en 71, vierde streepje; Abatay e.a., punten 66 en 117, tweede streepje,
         en Tum en Dari, punten 49 en 53).
      
      48      Zo heeft het Hof geoordeeld dat artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol zich verzet tegen de invoering in de regeling
         van een lidstaat van het vereiste van een arbeidsvergunning voor het verrichten van diensten op het grondgebied van die lidstaat
         door een in Turkije gevestigde onderneming en haar werknemers, die Turks onderdaan zijn, wanneer een dergelijke vergunning
         niet reeds bij de inwerkingtreding van dit protocol werd geëist (voormeld arrest Abatay e.a., punt 117, zesde streepje).
      
      49      Zo ook was het Hof van oordeel dat genoemde bepaling vanaf de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol de betrokken lidstaat
         de invoering verbiedt van nieuwe beperkingen van de uitoefening van de vrijheid van vestiging, betreffende de materiële en/of
         procedurele voorwaarden inzake toelating op het grondgebied van deze staat van Turkse onderdanen die voornemens zijn er een
         beroepsactiviteit als zelfstandige uit te oefenen (voormeld arrest Tum en Dari, punt 69).
      
      50      Deze zaken betroffen de vraag of nationale regelingen die voor Turkse onderdanen voor toegang tot het grondgebied van een
         lidstaat of tot een beroepsactiviteit strengere materiële en/of procedurele voorwaarden invoerden dan die welke ten tijde
         van de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol in de betrokken lidstaat golden, als nieuwe beperkingen in de zin van
         artikel 41, lid 1, van dit protocol konden worden beschouwd.
      
      51      Het hoofdgeding betreft dezelfde vraag. Blijkens de verwijzingsbeschikking konden Turkse onderdanen zoals verzoekers in het
         hoofdgeding, die voor rekening van een Turkse onderneming in Duitsland diensten in het internationaal goederenvervoer over
         de weg verrichten, ten tijde van de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol in de Bondsrepubliek Duitsland op 1 januari
         1973 namelijk deze lidstaat binnenkomen zonder vooraf een visum te hoeven verkrijgen.
      
      52      Eerst met ingang van 1 juli 1980 heeft de Duitse vreemdelingenregeling onderdanen van derde landen, waaronder Turken, die
         dergelijke activiteiten in Duitsland willen uitoefenen, onderworpen aan een visumplicht. Thans voorziet het Aufenthaltsgesetz,
         dat met ingang van 1 januari 2005 de vreemdelingenregeling heeft vervangen, in een visumplicht voor Turkse onderdanen zoals
         verzoekers in het hoofdgeding om Duitsland binnen te komen.
      
      53      Weliswaar voert het Aufenthaltsgesetz in de betrokken lidstaat slechts een handeling van afgeleid gemeenschapsrecht uit, namelijk
         verordening nr. 539/2001, die blijkens het eerste punt van haar considerans een begeleidende maatregel is die rechtstreeks
         met het vrije verkeer van personen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid verband houdt en is vastgesteld
         op basis van artikel 62, punt 2, sub b‑i, EG.
      
      54      Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, is het ook juist dat de voorwaarden voor een Schengenvisum, zoals bedoeld
         in de §§ 4, lid 1, en 6, lid 2, Aufenthaltsgesetz, Turkse onderdanen in de situatie van verzoekers in het hoofdgeding een
         aantal voordelen bieden vergeleken bij de voorwaarden die ten tijde van de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol in
         Duitsland golden. Terwijl deze onderdanen alleen maar een tot het Duitse grondgebied beperkt recht van toegang hadden, kunnen
         zij met een krachtens § 6, lid 2, Aufenthaltsgesetz uitgereikt visum vrij reizen op het grondgebied van alle lidstaten die
         partij zijn bij het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de
         Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen (Luxemburg) gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles
         aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 13), geconcretiseerd door een op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende
         uitvoeringsovereenkomst (PB 2000, L 239, blz. 19), die voorziet in samenwerkingsmaatregelen om ter compensatie van de afschaffing
         van de binnengrenzen, de bescherming van de grondgebieden van de overeenkomstsluitende partijen te waarborgen.
      
      55      Dat neemt niet weg dat, in het geval van Turkse onderdanen zoals verzoekers in het hoofdgeding, die in een lidstaat gebruik
         willen maken van het recht van vrij verkeer van diensten krachtens de Associatieovereenkomst, een nationale regeling die daarvoor
         een visum vereist, dat overigens niet van burgers van de Gemeenschap kan worden verlangd, de daadwerkelijke uitoefening van
         deze vrijheid hindert wegens met name de bijkomende en terugkerende administratieve en financiële lasten die gepaard gaan
         met de verkrijging van een dergelijke vergunning waarvan de geldigheid in de tijd is beperkt. Bij visumweigering, zoals in
         casu, verhindert een dergelijke regeling bovendien de uitoefening van deze vrijheid.
      
      56      Bijgevolg heeft een dergelijke regeling, die op 1 januari 1973 niet bestond, op zijn minst tot gevolg de uitoefening, door
         Turkse onderdanen zoals verzoekers in het hoofdgeding, van hun door de Associatieovereenkomst gegarandeerde economische vrijheden
         te onderwerpen aan restrictievere voorwaarden dan die welke in de betrokken lidstaat golden bij de inwerkingtreding van het
         Aanvullend Protocol.
      
      57      Derhalve luidt de conclusie, dat een regeling als die in het hoofdgeding een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 41,
         lid 1, van het Aanvullend Protocol vormt van het recht van Turkse onderdanen die in Turkije wonen om vrij hun diensten in
         Duitsland te verrichten.
      
      58      Aan deze conclusie doet niet af dat de thans vigerende Duitse regeling slechts een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht
         uitvoert.
      
      59      Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren dat, aangezien door de Gemeenschap gesloten volkenrechtelijke overeenkomsten
         van hogere rang zijn dan de bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht, deze laatste bepalingen zo veel mogelijk in overeenstemming
         met die overeenkomsten moeten worden uitgelegd (zie arrest van 10 september 1996, Commissie/Duitsland, C‑61/94, Jurispr. blz. I‑3989,
         punt 52).
      
      60      Bovendien kan het door de verwijzende rechter eveneens aangehaalde bezwaar, dat de toepassing van de standstillclausule van
         artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol de algemene regelgevende bevoegdheid van de wetgever zou bevriezen, niet slagen.
      
      61      De vaststelling van voorschriften die op dezelfde wijze van toepassing zijn op Turkse onderdanen en onderdanen van de Gemeenschap,
         is namelijk niet in strijd met deze clausule. Indien deze voorschriften van toepassing waren op onderdanen van de Gemeenschap,
         maar niet op Turkse onderdanen, zouden laatstgenoemden trouwens gunstiger worden behandeld dan eerstgenoemden, hetgeen kennelijk
         in strijd is met het vereiste van artikel 59 van het Aanvullend Protocol dat de behandeling van de Republiek Turkije niet
         gunstiger mag zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het EG-Verdrag.
      
      62      Gelet op de voorgaande overwegingen, dient op de vragen te worden geantwoord dat artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol
         aldus moet worden uitgelegd dat het zich vanaf de inwerkingtreding van dit protocol verzet tegen de invoering van een visumplicht
         voor Turkse onderdanen, zoals verzoekers in het hoofdgeding, om een lidstaat te kunnen binnenkomen teneinde er voor rekening
         van een in Turkije gevestigde onderneming diensten te verrichten, wanneer bij die inwerkingtreding geen visumplicht gold.
      
       Kosten
      63      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
         rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
         gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
      
      Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
      Artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, op 23 november 1970 te Brussel ondertekend, en namens de Gemeenschap gesloten,
            goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972, moet aldus worden uitgelegd dat
            het zich vanaf de inwerkingtreding van dit protocol verzet tegen de invoering van een visumplicht voor Turkse onderdanen,
            zoals verzoekers in het hoofdgeding, om een lidstaat te kunnen binnenkomen teneinde er voor rekening van een in Turkije gevestigde
            onderneming diensten te verrichten, wanneer bij die inwerkingtreding geen visumplicht gold.
      ondertekeningen
      * Procestaal: Duits.