CELEX: 62015CJ0360
Language: sl
Date: 2018-01-30 00:00:00
Title: Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 30. januarja 2018.#College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort proti X BV in Visser Vastgoed Beleggingen BV proti Raad van de gemeente Appingedam.#Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki sta ju vložili Hoge Raad der Nederlanden in Raad van State.#Predhodno odločanje – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123/ES – Področje uporabe – Člen 2(2)(c) – Izvzetje storitev in elektronskih komunikacijskih omrežij – Člen 4, točka 1 – Pojem ‚storitev‘ – Trgovina na drobno – Poglavje III – Svoboda ustanavljanja ponudnikov storitev – Uporaba v primerih, ki so izključno nacionalni – Člen 15 – Zahteve, ki so predmet ocenjevanja – Ozemeljska omejitev – Prostorski načrt, ki prepoveduje dejavnost trgovine na drobno z izdelki, ki niso veliki, na geografskih območjih zunaj mestnega središča – Varstvo mestnega okolja – Odobritev elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev – Direktiva 2002/20/ES – Denarni izdatki, povezani s pristojbinami za vgradnjo naprav za javno elektronsko komunikacijsko omrežje.#Združeni zadevi C-360/15 in C-31/16.

SODBA SODIŠČA (veliki senat)
      z dne 30. januarja 2018 (
            *1
         )
      „Predhodno odločanje – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123/ES – Področje uporabe – Člen 2(2)(c) – Izvzetje storitev in elektronskih komunikacijskih omrežij – Člen 4, točka 1 – Pojem ‚storitev‘ – Trgovina na drobno – Poglavje III – Svoboda ustanavljanja ponudnikov storitev – Uporaba v primerih, ki so izključno nacionalni – Člen 15 – Zahteve, ki so predmet ocenjevanja – Ozemeljska omejitev – Prostorski načrt, ki prepoveduje dejavnost trgovine na drobno z izdelki, ki niso veliki, na geografskih območjih zunaj mestnega središča – Varstvo mestnega okolja – Odobritev elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev – Direktiva 2002/20/ES – Denarni izdatki, povezani s pristojbinami za vgradnjo naprav za javno elektronsko komunikacijsko omrežje“
      V združenih zadevah C‑360/15 in C‑31/16,
      katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki sta ju vložili Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče, Nizozemska) (C‑360/15) in Raad van State (državni svet, Nizozemska) (C‑31/16) z odločbama z dne 5. junija 2015 in 13. januarja 2016, ki sta na Sodišče prispeli 13. julija 2015 in 18. januarja 2016, v postopkih
      
         College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
      
      proti
      
         X BV (C‑360/15)
      in
      
         Visser Vastgoed Beleggingen BV
      
      proti
      
         Raad van de gemeente Appingedam (C‑31/16),
      SODIŠČE (veliki senat),
      v sestavi K. Lenaerts, predsednik, A. Tizzano, podpredsednik, R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça (poročevalec), C. G. Fernlund in C. Vajda, predsedniki senatov, A. Arabadjiev, sodnik, C. Toader, sodnica, M. Safjan, D. Šváby, sodnika, M. Berger, A. Prechal, sodnici, E. Jarašiūnas in S. Rodin, sodnika,
      generalni pravobranilec: M. Szpunar,
      sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
      na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. februarja 2017,
      ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
      
               –
            
            
               za College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort J. de Groot in P. Fruytier, odvetnika,
            
         
               –
            
            
               za Visser Vastgoed Beleggingen BV I. Haverkate, odvetnik,
            
         
               –
            
            
               za X BV M. Robichon-Lindenkamp, odvetnik,
            
         
               –
            
            
               za Raad van de gemeente Appingedam H. Wessels, H. Mulder, J. Seerden, R. Louwes in H. Pot, agenti,
            
         
               –
            
            
               za nizozemsko vlado M. H. S. Gijzen, K. Bulterman in J. Langer, agenti,
            
         
               –
            
            
               za češko vlado T. Müller, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
            
         
               –
            
            
               za nemško vlado T. Henze in K. Stranz, agenta,
            
         
               –
            
            
               za Irsko E. Creedon, M. Browne, G. Hodge in A. Joyce, agenti, skupaj z N. Butler, SC, in C. Keelingom, BL,
            
         
               –
            
            
               za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s C. Colelli in P. Gentilijem, avvocati dello Stato,
            
         
               –
            
            
               za poljsko vlado B. Majczyna, agent,
            
         
               –
            
            
               za Evropsko komisijo H. Tserepa-Lacombe, L. Malferrari in F. Wilman, agenti,
            
         po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 18. maja 2017
      izreka naslednjo
      
         Sodbo
      
      
               1
            
            
               Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36) ter členov od 34 do 36 in od 49 do 55 PDEU.
            
         
               2
            
            
               Ta predloga sta bila vložena v okviru dveh sporov, prvi med College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoortu (kolegij župana in občinskih svetnikov občine Amersfoort, Nizozemska) (v nadaljevanju: kolegij) in družbo X BV v zvezi s pristojbinami (leges) za vgradnjo optičnih kablov za javno elektronsko komunikacijsko omrežje, drugi pa med družbo Visser Vastgoed Beleggingen BV (v nadaljevanju: Visser) in Raad van de gemeente Appingedam (občinski svet občine Appingedam, Nizozemska) v zvezi s pravili iz prostorskega načrta, v skladu s katerimi so nekatera geografska območja, ki so zunaj mestnega središča, namenjena izključno trgovini na drobno z velikimi izdelki.
            
         
         Pravni okvir
      
      
         
            Pravo Unije
         
      
      
         Direktiva 2002/21/ES
      
      
               3
            
            
               Člen 1 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL 2009, L 337, str. 37) (v nadaljevanju: Okvirna direktiva), naslovljen „Področje uporabe in cilji“, v odstavku 1 določa:
               „Ta direktiva vzpostavlja usklajeni okvir za zakonsko urejanje elektronskih komunikacijskih storitev, elektronskih komunikacijskih omrežij, pripadajočih naprav in storitev ter nekaterih vidikov terminalske opreme za poenostavitev dostopa za uporabnike invalide. Določa naloge nacionalnih regulativnih organov in tudi vrsto postopkov za zagotovitev usklajene uporabe regulativnega okvira v celotni [Uniji].“
            
         
               4
            
            
               Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve“, določa:
               „Za namene te direktive:
               […]
               
                        (g)
                     
                     
                        ‚nacionalni regulativni organ‘ pomeni organ ali organe, ki jih država članica zadolži za opravljanje katerekoli regulativne naloge, dodeljene v tej direktivi in v posebnih direktivah;
                     
                  […]“
            
         
               5
            
            
               Člen 11 navedene direktive, naslovljen „Pravice poti“, določa:
               „1.   Države članice zagotovijo, da pristojni organ pri obravnavi:
               
                        –
                     
                     
                        vloge za odobritev pravic za vgradnjo naprav na javnem ali zasebnem zemljišču, nad ali pod njim, podjetju, pooblaščenemu za zagotavljanje javnih komunikacijskih omrežij, ali
                     
                  
                        –
                     
                     
                        vloge za odobritev pravic za vgradnjo naprav na javnem ali zasebnem zemljišču, nad ali pod njim, podjetju, pooblaščenemu za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij, ki niso namenjena javnosti,
                        stori naslednje:
                     
                  
                        –
                     
                     
                        deluje na podlagi enostavnih, učinkovitih, preglednih in javnosti dostopnih postopkov, ki se uporabljajo brez diskriminacije in brez odlašanja, in v vsakem primeru svojo odločitev sprejme v šestih mesecih od prejema vloge, razen v primerih razlastitve, ter;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        upošteva načela preglednosti in nediskriminacije, kadar zadevne pravice veže na pogoje.
                     
                  […]
               2.   Države članice zagotovijo učinkovito strukturno ločitev funkcije za podeljevanje pravic iz odstavka 1 od dejavnosti, povezanih z lastništvom ali nadzorom, kadar javni ali lokalni organi ohranijo lastništvo ali nadzor nad podjetji, ki zagotavljajo obratovanje javnih elektronskih komunikacijskih omrežij in/ali javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev.
               […]“
            
         
               6
            
            
               Člen 12 iste direktive, naslovljen „Kolokacija in souporaba omrežnih elementov in pripadajočih naprav za ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij“, v odstavkih 1 in 4 določa:
               „1.   Kadar ima podjetje, ki zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja, po nacionalni zakonodaji pravico vgraditi naprave na javnem ali zasebnem zemljišču, nad ali pod njim, ali lahko uporabi postopek za razlastitev ali uporabo zemljišča, nacionalni regulativni organi ob polnem upoštevanju načela sorazmernosti odredijo souporabo takih naprav ali zemljišč, med drugim tudi zgradb, vhodov v zgradbe in napeljave v njih, drogov, anten, stolpov in drugih podpornih konstrukcij, pa tudi cevnih vodov, kanalov, vstopih jaškov in priključnih omaric.
               […]
               4.   Države članice zagotovijo, da lahko pristojni nacionalni organi od podjetij zahtevajo, da dajo na voljo vse potrebne informacije, če jih ti zahtevajo, da bi lahko skupaj z nacionalnimi regulativnimi organi pripravili natančen popis narave, razpoložljivosti in geografske lokacije naprav iz odstavka 1 in jih dali na voljo zainteresiranim strankam.“
            
         
         Direktiva 2002/20/ES
      
      
               7
            
            
               V uvodni izjavi 1 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140 (v nadaljevanju: Direktiva o odobritvi), je navedeno:
               „Rezultati javnega posvetovanja o pregledu regulativnega okvira za elektronske komunikacije iz leta 1999, kot se odražajo v sporočilu Komisije z dne 26. aprila 2000, in ugotovitve, o katerih je poročala Komisija v svojih sporočilih o petem in šestem poročilu o izvajanju paketa telekomunikacijske regulative, so potrdili potrebo po bolj usklajeni in manj zahtevni ureditvi dostopa do trga za elektronska komunikacijska omrežja in storitve v celotni [Uniji].“
            
         
               8
            
            
               Člen 1 Direktive o odobritvi z naslovom „Cilj in področje uporabe“ določa:
               „1.   Cilj te direktive je vzpostavitev notranjega trga elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev z uskladitvijo in poenostavitvijo predpisov in pogojev za odobritve, s čimer bi se omogočilo zagotavljanje teh omrežij in storitev v celotni [Uniji].
               2.   Ta direktiva se uporablja za odobritve za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.“
            
         
               9
            
            
               Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve“, v odstavku 1 določa:
               „V tej direktivi se uporabljajo opredelitve pojmov iz člena 2 [Okvirne direktive].“
            
         
               10
            
            
               Člen 4 Direktive o odobritvi, naslovljen „Minimalni seznam pravic, ki izhajajo iz splošne odobritve“, v odstavku 1 določa:
               „Podjetja, pooblaščena v skladu s členom 3, imajo pravico, da:
               
                        (a)
                     
                     
                        zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja in storitve;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        zahtevajo obravnavo svoje vloge glede pravic, ki so potrebne za vgradnjo naprav, v skladu s členom 11 [Okvirne direktive].“
                     
                  
         
               11
            
            
               Člen 12 Direktive o odobritvi, naslovljen „Upravne pristojbine“, določa:
               „1.   Vse upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe:
               
                        (a)
                     
                     
                        skupaj pokrivajo samo upravne stroške, ki bodo nastali z upravljanjem, nadzorom in uveljavitvijo sheme splošnih odobritev in pravic uporabe ter posebnih obveznosti iz člena 6(2), ki lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, usklajevanja in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev sekundarne zakonodaje in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju, in
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        se naložijo posameznim podjetjem objektivno, transparentno in sorazmerno, kar zmanjša dodatne stroške upravljanja in pripadajoče dajatve na najmanjši možni obseg.
                     
                  2.   Kadar nacionalni regulativni organi naložijo upravne pristojbine, objavijo letni pregled svojih upravnih stroškov in skupne vsote zbranih dajatev. Na podlagi razlike med skupno vsoto dajatev in upravnih stroškov se izvedejo ustrezne prilagoditve.“
            
         
               12
            
            
               Člen 13 te direktive, naslovljen „Pristojbine za pravice uporabe in za pravice do vgradnje naprav“, določa:
               „Države članice lahko [pristojnemu] organu dovolijo, da naloži pristojbine za pravice uporabe radijskih frekvenc ali številk ali za pravice do vgradnje naprav na, nad ali pod javnim ali zasebnim zemljiščem, ki odražajo potrebo po zagotovitvi optimalne uporabe teh virov. Države članice zagotovijo, da so take pristojbine objektivno utemeljene, transparentne, nediskriminacijske in sorazmerne glede na njihov predvideni namen, ter upoštevajo cilje iz člena 8 [Okvirne direktive].“
            
         
         Direktiva 2006/123
      
      
               13
            
            
               V uvodnih izjavah 2, 5, 7, 9, 19, 20, 33, 40 in 76 Direktive 2006/123 je navedeno:
               
                        „(2)
                     
                     
                        Konkurenčni trg storitev je bistvenega pomena za spodbujanje gospodarske rasti in zaposlovanja v Evropski uniji. […] Prosti trg, ki sili države članice k odpravi omejitev v zvezi s čezmejnim opravljanjem storitev ob sočasnem povečanju preglednosti in obveščenosti potrošnikov, bi slednjim omogočil večjo izbiro in boljše storitve za nižjo ceno.
                     
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        Zato je treba odpraviti ovire, ki ponudnikom storitev v državah članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovire za prosti pretok storitev med državami članicami ter zagotoviti ponudnikom in prejemnikom pravno varnost, potrebno za dejansko uresničevanje teh dveh temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba. Ker ovire na notranjem trgu storitev zadevajo izvajalce, ki želijo imeti sedež v drugi državi članici, kot tudi tiste, ki opravljajo storitve v drugi državi članici, v kateri nimajo sedeža, je treba ponudnikom omogočiti razvoj njihove storitvene dejavnosti na notranjem trgu z ustanovitvijo sedeža v državi članici ali z izkoriščanjem prostega pretoka storitev. Ponudnikom bi bilo treba omogočiti, da lahko izbirajo med tema dvema svoboščinama glede na strategijo rasti v posamezni državi članici.
                     
                  […]
               
                        (7)
                     
                     
                        Ta direktiva določa splošen pravni okvir, ki se uporablja za najrazličnejše storitve in hkrati upošteva posebnosti vsake vrste dejavnosti ali poklica ter njunega sistema ureditve. Ta okvir temelji na dinamičnem in selektivnem pristopu, katerega prednostna naloga je odprava hitro odpravljivih ovir, za odpravo drugih ovir pa je treba uvesti postopke ocenjevanja, posvetovanja in dopolnilnega usklajevanja glede posebnih vprašanj, kar bo omogočilo postopno in usklajeno posodabljanje nacionalnih regulativnih sistemov za storitvene dejavnosti, kar je bistvenega pomena za uresničitev dejanskega notranjega trga storitev do leta 2010. Pripraviti bi bilo treba določbe za uravnoteženo kombinacijo ukrepov, ki bodo vsebovali ciljno usklajevanje, upravno sodelovanje, zagotavljanje svobode opravljanja storitev in spodbujanje razvijanja kodeksa ravnanja za nekatera vprašanja. To usklajevanje nacionalnih zakonodajnih ureditev bi moralo zagotoviti visoko stopnjo pravne povezanosti na ravni [Unije] in visoko stopnjo zaščite ciljev splošnega pomena, zlasti varstvo potrošnikov, kar je bistveno za vzpostavitev zaupanja med državami članicami […].
                     
                  […]
               
                        (9)
                     
                     
                        Ta direktiva se uporablja samo za zahteve, ki vplivajo na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti. Torej se ne uporabljajo za zahteve, kot so cestnoprometni predpisi, predpisi glede razvoja ali uporabe zemlje, vključno z načrtovanjem mest in držav ter gradbenimi standardi, pa tudi ne za kazni zaradi neskladnosti s tistimi predpisi, ki izrecno ne urejajo ali ne vplivajo na storitvene dejavnosti, vendar pa jih morajo ponudniki upoštevati pri izvajanju svoje gospodarske dejavnosti na enak način kot posamezniki v svojih zasebnih dejavnostih.
                     
                  […]
               
                        (19)
                     
                     
                        Ker je bil leta 2002 sprejet paket zakonodajnih instrumentov o elektronskih komunikacijskih omrežjih in storitvah kot tudi pripadajočih virih in storitvah, s čimer je bil vzpostavljen ureditveni okvir za lažji dostop do navedenih dejavnosti na notranjem trgu, zlasti z odpravo večine sistemov posameznih dovoljenj, je treba iz področja uporabe te direktive izločiti vprašanja, ki jih obravnavajo navedeni instrumenti.
                     
                  
                        (20)
                     
                     
                        Izvzetje iz področja uporabe te direktive zadev v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi storitvami iz [Okvirne direktive in Direktive o odobritvi bi se moralo] uporabi[ti] ne le za vprašanja, ki jih posebej obravnavajo te direktive, temveč tudi za zadeve, za katere je z direktivami državam članicam izrecno dopuščena možnost sprejetja nekaterih ukrepov na nacionalni ravni.
                     
                  […]
               
                        (33)
                     
                     
                        Storitve, ki jih zajema ta direktiva, zajemajo najrazličnejše spreminjajoče se dejavnosti, vključno […] opravljanje storitev za podjetja in potrošnike, kot so […] trgovina […].
                     
                  […]
               
                        (40)
                     
                     
                        Pojem ‚pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes‘, na katerega se sklicujejo nekatere določbe te direktive, […] zajema vsaj naslednje razloge: […] varstvo okolja in mestnega okolja, vključno s prostorskim načrtovanjem […].
                     
                  […]
               
                        (76)
                     
                     
                        Ta direktiva ne zadeva uporabe členov [od 34 do 36 PDEU] o prostem pretoku blaga. Prepovedane omejitve v skladu z določbo o svobodi opravljanja storitev zadevajo zahteve glede začetka opravljanja ali opravljanja storitvenih dejavnosti in ne zahtev, ki veljajo za blago kot tako.“
                     
                  
         
               14
            
            
               Člen 1 Direktive 2006/123, naslovljen „Področje urejanja“, v odstavku 1 določa:
               „Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.“
            
         
               15
            
            
               Člen 2 te direktive, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
               „1.   Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.
               2.   Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti:
               […]
               
                        (c)
                     
                     
                        elektronske komunikacijske storitve in omrežja ter s tem povezane objekte in storitve, v zvezi z zadevami, ki jih zajema[ta] [Okvirna direktiva in Direktiva o odobritvi];
                     
                  […]
               
                        (j)
                     
                     
                        socialne storitve v zvezi s socialnimi stanovanji, otroškim varstvom in podporo družinam in osebam, ki potrebujejo trajno ali začasno pomoč, ki jih opravlja država, od nje pooblaščeni ponudniki ali z njene strani priznane dobrodelne organizacije;
                     
                  […]
               3.   Ta direktiva se ne uporablja za področje obdavčevanja.“
            
         
               16
            
            
               Člen 3 Direktive 2006/123, naslovljen „Razmerje z drugimi določbami prava [Unije]“, v odstavku 3 določa:
               „Države članice uporabljajo določbe te direktive ob upoštevanju določil Pogodbe [DEU] o pravici do ustanavljanja in prostem pretoku storitev.“
            
         
               17
            
            
               Člen 4 te direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
               „V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
               
                        (1)
                     
                     
                        ‚storitev‘ pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu [57 PDEU];
                     
                  
                        (2)
                     
                     
                        ‚ponudnik‘ pomeni vsako fizično osebo, ki je državljan države članice, ali vsako pravno osebo, kakor je navedeno v členu [54 PDEU], s sedežem v državi članici, ki ponuja ali opravlja storitev;
                     
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        ‚ustanovitev‘ pomeni dejansko izvajanje gospodarske dejavnosti, kakor je navedeno v členu [49 PDEU], s strani ponudnika za nedoločen čas in s stalno infrastrukturo, kjer se dejavnost opravljanja storitev dejansko izvaja;
                     
                  
                        (6)
                     
                     
                        ‚sistem dovoljenj‘ pomeni vsak postopek, kateremu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti;
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        ‚zahteva‘ pomeni vsako obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic ali posledično iz sodne prakse, upravnih praks ali predpisov poklicnih teles oziroma iz kolektivnih pravil poklicnih združenj ali drugih poklicnih organizacij, sprejetih pri izvajanju svoje pravne avtonomije; predpisi, določeni s kolektivnimi pogodbami, ki so jih sklenili socialni partnerji, ne veljajo kot zahteve v smislu te direktive;
                     
                  
                        (8)
                     
                     
                        ‚pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes‘ pomenijo razloge, ki jih kot takšne priznava sodna praksa Sodišča, vključno z naslednjimi razlogi: […] varstvo okolja in mestnega okolja […];
                     
                  […]“
            
         
               18
            
            
               V poglavju III Direktive 2006/123, naslovljenem „Svoboda ustanavljanja ponudnikov“, so členi od 9 do 15 te direktive.
            
         
               19
            
            
               Člen 9 navedene direktive, naslovljen „Sistemi dovoljenj“, v odstavku 1 določa:
               „Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:
               
                        (a)
                     
                     
                        sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne diskriminira;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        potreba po sistemu dovoljenj je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        zastavljenega cilja ni mogoče uresničiti z manj omejevalnim ukrepom, zlasti ker bi bil naknadni pregled prepozen, da bi bil lahko resnično učinkovit.“
                     
                  
         
               20
            
            
               Člen 10 te direktive, naslovljen „Pogoji za dodelitev dovoljenj“, v odstavku 1 določa:
               „Sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje.“
            
         
               21
            
            
               Člen 13 Direktive 2006/123, naslovljen „Postopki za izdajo dovoljenj“, v odstavku 2 določa:
               „Postopki in formalnosti za izdajo dovoljenj niso odvračilni in opravljanja storitev ne zapletajo ali zavlačujejo neupravičeno. Dostopni so brez težav, vsi stroški, ki jih imajo prosilci zaradi svoje prošnje, so razumni in sorazmerni s stroški zadevnega postopka za izdajo dovoljenja ter ne presegajo stroškov postopka.“
            
         
               22
            
            
               Člen 14 Direktive 2006/123, naslovljen „Prepovedane zahteve“, določa:
               „Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:
               […]
               
                        (5)
                     
                     
                        uporabe ekonomskega preizkusa za vsak primer posebej, pri čemer se odobritev pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu, s presojo morebitnih ali trenutnih ekonomskih učinkov dejavnosti ali z oceno ustreznosti dejavnosti glede na cilje gospodarskega načrtovanja, ki jih je določil pristojni organ. Prepoved ne velja za zahteve po načrtovanju, ki niso ekonomske narave, temveč izhajajo iz pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes“.
                     
                  
         
               23
            
            
               Člen 15 te direktive, naslovljen „Zahteve, ki so predmet ocenjevanja“, določa:
               „1.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva katere koli zahteve iz odstavka 2, in zagotovijo, da so te v skladu s pogoji iz odstavka 3. Države članice prilagodijo svoje zakone in upravne predpise tako, da so združljivi s temi pogoji.
               2.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:
               
                        (a)
                     
                     
                        količinskih ali ozemeljskih omejitev, zlasti v obliki omejitev glede prebivalstva ali najmanjše geografske razdalje med ponudniki;
                     
                  […]
               3.   Države članice preverijo, ali zahteve iz odstavka 2 izpolnjujejo naslednje pogoje:
               
                        (a)
                     
                     
                        nediskriminacija: zahteve ne smejo biti niti neposredno niti posredno diskriminatorne glede državljanstva ali v primeru podjetij glede kraja registriranega sedeža;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        potreba: zahteve morajo biti utemeljene s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        sorazmernost: zahteve morajo biti take, da zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja; ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko doseže iste rezultate.
                     
                  […]“
            
         
               24
            
            
               V poglavju IV Direktive 2006/123, naslovljenem „Prost pretok storitev“, so členi od 16 do 21.
            
         
               25
            
            
               Člen 16 Direktive 2006/123, naslovljen „Svoboda opravljanja storitev“, v prvem pododstavku odstavka 1 določa:
               „Države članice spoštujejo pravico ponudnikov, da storitev opravljajo v državi članici, v kateri sicer nimajo sedeža.“
            
         
               26
            
            
               Člen 18 navedene direktive, naslovljen „Odstopanja za posamezne primere“, v odstavku 1 določa:
               „Z odstopanjem od člena 16 in samo v izjemnih okoliščinah lahko država članica glede ponudnika, ki ima sedež v drugi državi članici, sprejme ukrepe v zvezi z varnostjo storitev.“
            
         
         
            Nizozemsko pravo
         
      
      
         Zadeva C‑360/15
      
      
               27
            
            
               Člen 5.2(1) Telecommunicatiewet (zakon o telekomunikacijah) z dne 19. oktobra 1998 (Stb. 1998, št. 610) določa, da „[morajo] imetniki pravic na javnih zemljiščih ali upravljavci takih zemljišč […] dopustiti, da se na zemljiščih in v tleh pod njimi položijo, vzdržujejo ali odstranijo kabli za javna elektronska komunikacijska omrežja“.
            
         
               28
            
            
               Člen 5.4 tega zakona določa:
               „1.   Ponudniki javnega elektronskega komunikacijskega omrežja, ki nameravajo zaradi položitve, vzdrževanja ali odstranitve kablov opravljati dela na javnih zemljiščih ali v tleh pod njimi, ta dela opravijo, le če so:
               
                        (a)
                     
                     
                        ta namen pisno priglasili občinskemu svetu, na območju katerega se bodo ta dela opravila, in so
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        prejeli soglasje občinskega sveta glede kraja, časa in načina izvedbe del.
                     
                  2.   Občinski svet lahko zaradi javnega reda, varnosti, preprečitve ali zmanjšanja motenj, dostopnosti do zemljišč oziroma zgradb ali upravljanja podtalja v sklepu o soglasju določi nekatere pogoje.
               3.   Pogoji se lahko nanašajo le na:
               
                        (a)
                     
                     
                        kraj opravljanja del,
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        čas opravljanja del v tem smislu, da je treba dela začeti najpozneje v 12 mesecih po datumu izdaje sklepa o soglasju, razen v primeru pomembnih razlogov v javnem interesu v smislu odstavka 2,
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        način izvedbe del,
                     
                  
                        (d)
                     
                     
                        spodbujanje skupne uporabe objektov,
                     
                  
                        (e)
                     
                     
                        uskladitev načrtovanih del z upravljavci drugih podzemnih napeljav.“
                     
                  
         
               29
            
            
               V skladu s členom 229(1), točka (b), Gemeentewet (zakon o občinah) se lahko pristojbine zaračunajo za storitve, ki jih je opravila uprava občine oziroma so bile opravljene v njenem imenu.
            
         
               30
            
            
               V skladu s členom 1 Verordening leges 2010 (uredba iz leta 2010 o pristojbinah), ki jo je sprejela občina Amersfoort, „[pomenijo] ‚pristojbine‘ dajatve, pobrane kot plačilo za storitve, ki jih je opravila uprava občine ali ki so bile opravljene v njenem imenu, kot so določene v tej uredbi in tarifni preglednici, priloženi k tej uredbi.“
            
         
               31
            
            
               Člen 19.1 te uredbe določa tarifo za obravnavo vlog za izdajo soglasja v skladu s členom 5.4 zakona o telekomunikacijah.
            
         
         Zadeva C‑31/16
      
      
               32
            
            
               V skladu s členom 3.1(1) Wet ruimtelijke ordening (zakon o prostorskem načrtovanju) z dne 20. oktobra 2006 (Stb. 2006, št. 566) občinski svet za celotno občinsko ozemlje oblikuje enega ali več prostorskih načrtov, v katerih je določena namenska raba zemljišč iz načrta in pravila v zvezi z njo, da se zagotovi dobra prostorska ureditev.
            
         
               33
            
            
               V skladu s členom 18(18.1) prostorskega načrta, ki ga je občinski svet občine Appingedam sprejel s sklepom z dne 19. junija 2013, so zemljišča, katerih namenska raba je „trgovina na drobno – 2“, namenjena le trgovini na drobno z velikimi izdelki.
            
         
               34
            
            
               V skladu s členom 1(1.128), točka 2, tega prostorskega načrta „trgovina na drobno z velikimi izdelki“ zajema „prodajo, ki se glede na velikost prodajnih izdelkov ne more več zlahka vključiti v obstoječe trgovske centre, […] zlasti prodaja na drobno avtomobilov, ladij, počitniških prikolic in šotorov, kuhinj, kopalnic, pohištva, gradbenih materialov, kmetijskih strojev, vrtnarskih izdelkov, športne konjeniške opreme, koles in delov za motorna vozila“.
            
         
               35
            
            
               Člen 18(18.1) tega prostorskega načrta ne določa možnosti odstopanja od pravil, določenih v njem. Vendar lahko v skladu s členom 2.12(1) Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (zakon o splošnih določbah okoljskega prava) z dne 6. novembra 2008 (Stb. 2008, št. 496) vsakdo zaprosi za „okoljsko dovoljenje“, ki pomeni odstopanje od prostorskega načrta.
            
         
         Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
      
      
         
            Zadeva C‑360/15
         
      
      
               36
            
            
               Kot izhaja iz predložitvene odločbe, je bila družba X v skladu s pogodbo, ki jo je decembra 2009 sklenila z občino Amersfoort, odgovorna za postavitev optičnega omrežja v tej občini.
            
         
               37
            
            
               Družba X je v ta namen v skladu s členom 5.4(1)(b) zakona o telekomunikacijah kolegij za vsako traso omrežja zaprosila za soglasje glede kraja, časa in načina izvedbe izkopa, potrebnega za položitev optičnih kablov.
            
         
               38
            
            
               Občina Amersfoort je družbi X na podlagi uredbe iz leta 2010 o pristojbinah za obdelavo teh vlog za izdajo soglasja naložila plačilo pristojbin v skupnem znesku 149.949 EUR.
            
         
               39
            
            
               Družba X je pri Rechtbank te Utrecht (sodišče v Utrechtu, Nizozemska) vložila tožbo in znesek teh pristojbin izpodbijala.
            
         
               40
            
            
               Po zavrnitvi te tožbe je družba X vložila pritožbo pri Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (pritožbeno sodišče v Arnhem-Leeuwardnu, Nizozemska). To sodišče je s sodbo z dne 2. julija 2013 najprej ugotovilo, da se spor nanaša na področje uporabe člena 12 Direktive o odobritvi, saj, prvič, se pristojbine, ki jih mora plačati družba X, nanašajo na elektronske komunikacijske storitve, in drugič, je občina Amersfoort nacionalni regulativni organ (v nadaljevanju: NRO) v smislu Okvirne direktive in Direktive o odobritvi. Nato je ugotovilo, da je znesek teh pristojbin presegel najvišji prag, ki je določen v členu 12 Direktive o odobritvi, zato je bil poziv družbi X za plačilo pristojbin nezakonit.
            
         
               41
            
            
               Kolegij je zoper to sodbo vložil kasacijsko pritožbo pri Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske). Družba X pa je vložila nasprotno pritožbo.
            
         
               42
            
            
               Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (pritožbeno sodišče v Arnhem-Leeuwardnu) se v okviru glavne pritožbe očita, da je menilo, da spada spor na področje uporabe člena 12 Direktive o odobritvi, saj občina Amersfoort ni bila nikoli opredeljena kot NRO v smislu Okvirne direktive in Direktive o odobritvi.
            
         
               43
            
            
               Predložitveno sodišče meni, da je ta očitek utemeljen, ker so na Nizozemskem NRO lahko le nacionalni zakonodajalec, Kroon (krona, Nizozemska), Minister van Economische Zaken (minister za gospodarske zadeve, Nizozemska) in Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (neodvisni organ za pošto in telekomunikacije, Nizozemska), ki je 1. aprila 2013 postal Autoriteit Consument en Markt (organ za potrošnike in trge, Nizozemska). To sodišče zato meni, da se na člen 2(2)(c) Direktive 2006/123 ni mogoče sklicevati v povezavi s členom 12 Direktive o odobritvi.
            
         
               44
            
            
               Poleg tega se Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (pritožbeno sodišče v Arnhem-Leeuwardnu) v okviru nasprotne pritožbe očita, da ni upoštevalo člena 13(2) Direktive 2006/123.
            
         
               45
            
            
               Vendar pa predložitveno sodišče dvomi o tem, ali spada naložitev pristojbin iz postopka v glavni stvari na področje uporabe Direktive 2006/123, saj, prvič, člen 2(3) te direktive natančneje določa, da se ta direktiva ne uporablja v davčnih zadevah, drugič, je položaj v postopku v glavni stvari povsem notranji položaj v Kraljevini Nizozemski, v katerem ni nobenega tujega elementa, in tretjič, se soglasje za izkop očitno nanaša na predpise o načrtovanju mest in podeželja, in sicer na predpis, katerega zahteve v skladu z uvodno izjavo 9 te direktive ne spadajo na področje uporabe te direktive.
            
         
               46
            
            
               V teh okoliščinah je Hoge Raad der Nederlanden (vrhovno sodišče Nizozemske) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        Ali je treba člen 2(3) Direktive 2006/123 razlagati tako, da se ta določba uporablja za to, da organ države članice pobira pristojbine (leges) za obravnavo vloge za izdajo soglasja glede časa, kraja in načina izvedbe izkopa zaradi položitve kablov za javno elektronsko komunikacijsko omrežje?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ali je treba poglavje III Direktive 2006/123 razlagati tako, da se uporablja tudi za povsem notranje položaje?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Ali je treba Direktivo 2006/123 ob upoštevanju njene uvodne izjave 9 razlagati tako, da ne velja za pravila nacionalnega prava, ki zahtevajo, da se namen izvedbe izkopa v povezavi s položitvijo, vzdrževanjem in odstranitvijo kablov za javno elektronsko telekomunikacijsko omrežje priglasi občinskemu svetu, pri čemer občinski svet prijavljenih dejavnosti ne more prepovedati, lahko pa naloži pogoje glede kraja, časa in načina opravljanja dejavnosti ter glede spodbujanja skupne uporabe objektov in uskladitve dejavnosti z upravljavci drugih podzemnih napeljav?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Ali je treba člen 4(6) Direktive 2006/123 razlagati tako, da se ta določba uporablja za sklep o soglasju, ki se nanaša na kraj, čas in način izvedbe izkopa zaradi položitve kablov za javno elektronsko telekomunikacijsko omrežje, ne da bi bil zadevni organ države članice pristojen za prepoved takih del?
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 Če se člen 13(2) Direktive 2006/123 glede na odgovore na navedena vprašanja uporablja v obravnavanem primeru: ali ima ta določba neposredni učinek?
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 Če je odgovor na peto vprašanje, točka (a), pritrdilen: ali člen 13(2) Direktive 2006/123 pomeni, da se lahko stroški, ki se naložijo [vlagateljem], v tem primeru izračunajo na podlagi ocenjenih stroškov za vse postopke v zvezi z vlogami ali na podlagi stroškov vseh vlog, kakršna je obravnavana vloga, ali na podlagi stroškov posameznih vlog?
                              
                           
                                 (c)
                              
                              
                                 Če je odgovor na peto vprašanje, točka (a), pritrdilen: v skladu s katerimi merili je treba posredne in fiksne stroške glede na člen 13(2) Direktive 2006/123 pripisati konkretnim vlogam za izdajo dovoljenja?“
                              
                           
                  
         
         
            Zadeva C‑31/16
         
      
      
               47
            
            
               Kot izhaja iz predložitvene odločbe, je na ozemlju občine Appingedam, zunaj starega predela s trgovinami v mestnem središču, trgovski center, v katerem so trgovine z velikimi izdelki, ki se imenuje Woonplein. V tem nakupovalnem središču so zlasti trgovine s pohištvom, kuhinjami, opremo, orodjem, gradbenimi materiali, vrtnimi izdelki, kolesi, športno konjeniško opremo, avtomobili in rezervnimi deli za motorna vozila.
            
         
               48
            
            
               V skladu s členom 18 prostorskega načrta občine Appingedam je bil trgovski center Woonplein namenjen izključno trgovini na drobno z velikimi izdelki.
            
         
               49
            
            
               Družba Visser, lastnica poslovnih prostorov v trgovskem centru Woonplein, želi enega od poslovnih prostorov oddati v najem družbi Bristol BV, ki je lastnica verige samopostrežnih trgovin z obutvijo in oblačili po znižanih cenah.
            
         
               50
            
            
               Družba Visser je pri Raad van State (državni svet, Nizozemska) vložila tožbo zoper sklep občinskega sveta občine Appingedam o prostorskem načrtu, ker v skladu z njim v trgovskem centru Woonplein ni dovoljeno imeti trgovin na drobno z obutvijo in oblačili. V utemeljitev tožbe navaja zlasti, da ta načrt ni v skladu s členoma 9 in 10 Direktive 2006/123.
            
         
               51
            
            
               Občinski svet občine Appingedam odgovarja, da je zaradi upoštevanja prostorske ureditve upravičeno zahtevati, da se lahko trgovina na drobno z obutvijo in oblačili namesti le v mestnem središču. Pojasnjuje, da se želi s tem pravilom ohraniti kakovost življenja v mestnem središču, ohraniti dobro delovanje nakupovalnega središča, ki je v njem, in kar najbolj preprečiti strukturno nezasedenost poslovnih prostorov v mestnem središču.
            
         
               52
            
            
               V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        Ali je treba pojem ‚storitev‘ iz člena 4, točka 1, Direktive 2006/123 razlagati tako, da je maloprodaja, v okviru katere se potrošnikom prodaja blago, kot so obutev in oblačila, storitev, za katero se uporabljajo določbe Direktive 2006/123 na podlagi njenega člena 2(1)?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Zaradi zagotavljanja kakovosti življenja v središču mesta in preprečevanja nezasedenosti poslovnih prostorov v mestu se želijo z zadevnim pravilom preprečiti nekatere oblike maloprodaje, kot je prodaja obutve in oblačil, zunaj mestnega središča. Ali predpis, ki vsebuje tako pravilo, ob upoštevanju uvodne izjave 9 Direktive 2006/123 ne spada na področje uporabe te direktive, ker je treba take predpise obravnavati kot ‚predpise v zvezi z urejanjem prostora mestnih območij in podeželja […], ki ne urejajo ali ne vplivajo izrecno na storitvene dejavnosti, vendar pa jih morajo ponudniki upoštevati pri izvajanju svoje gospodarske dejavnosti na enak način kot posamezniki v svojih zasebnih dejavnostih‘?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Ali zadostuje za to, da se domneva čezmejni položaj, to, da nikakor ni mogoče izključiti, da bi podjetje iz druge države članice, ki se ukvarja s trgovino na drobno, lahko odprlo trgovino na tem kraju ali da bi oseba, ki prejema storitve podjetja, ki se ukvarja s trgovino na drobno, lahko bila iz druge države članice, ali pa morajo za to obstajati dejanski indici?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Ali se poglavje III (Svoboda ustanavljanja) Direktive 2006/123 lahko uporabi za povsem notranje položaje ali pa za preizkus vprašanja, ali je mogoče uporabiti to poglavje, velja sodna praksa Sodišča v zvezi z določbami Pogodbe o svobodi ustanavljanja in prostem pretoku storitev pri povsem notranjih položajih?
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 Ali pravilo iz prostorskega načrta, kot je zadevno pravilo, spada pod pojem ‚zahteva‘ v smislu člena 4, točka 7, in člena 14, točka 5 Direktive 2006/123, in ne pod pojem ‚sistem dovoljenj‘ v smislu člena 4, točka 6, ter členov 9 in 10 Direktive 2006/123?
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 Ali člen 14, točka 5, Direktive 2006/123 – če pravilo, kakršno je zadevno pravilo, spada pod pojem ‚zahteva‘ – ali člena 9 in 10 Direktive 2006/123 – če pravilo, kakršno je zadevno pravilo, spada pod pojem ‚sistem dovoljenj‘ – nasprotujejo temu, da občinska uprava sprejme predpis, kakršen je zadevno pravilo?
                              
                           
                  
                        6.
                     
                     
                        Ali pravilo, kakršno je zadevno pravilo, spada na področje uporabe členov od 34 do 36 PDEU ali pa členov od 49 do 55 PDEU, in če je tako, ali je mogoče uporabiti izjeme, ki jih je priznalo Sodišče, če so sorazmerno izpolnjene?“
                     
                  
         
               53
            
            
               Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 23. februarja 2016 zadevi C‑360/15 in C‑31/16 združil za ustni postopek in izdajo sodbe.
            
         
         Vprašanja za predhodno odločanje
      
      
         
            Zadeva C‑360/15
         
      
      
         Prvo in tretje vprašanje
      
      
               54
            
            
               S prvim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, se v bistvu želi izvedeti, ali se Direktiva 2006/123 ob upoštevanju njenega člena 2(3) in uvodne izjave 9 uporablja za spor o glavni stvari v tej zadevi.
            
         
               55
            
            
               Najprej je treba ugotoviti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča okoliščina, da je predložitveno sodišče svoja vprašanja omejilo le na nekatere določbe prava Unije, Sodišča ne ovira, da predložitvenemu sodišču sporoči vse vidike razlage prava Unije, ki bi mu lahko koristili pri presoji predložene zadeve (glej v tem smislu sodbi z dne 14. novembra 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, točka 28 in navedena sodna praksa).
            
         
               56
            
            
               Poleg tega je Sodišče, ki mora predložitvenemu sodišču dati koristen odgovor, pristojno, da mu da oporne točke na podlagi spisa zadeve v glavni stvari ter predloženih pisnih in ustnih stališč (sodba z dne 1. oktobra 2015, Trijber et Harmsen, C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:641, točka 55 in navedena sodna praksa).
            
         
               57
            
            
               V obravnavanem primeru je iz navedb iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da se dvomi predložitvenega sodišča, ki izhajajo iz prvega in tretjega vprašanja, nanašajo na obseg področja uporabe Direktive 2006/123.
            
         
               58
            
            
               V zvezi s tem velja, da se Direktiva 2006/123 v skladu z njenim členom 2(1) uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici. Vendar pa člen 2(2) te direktive iz svojega področja uporabe izključuje vrsto dejavnosti. Člen 2(3) navedene direktive, dalje, določa, da se ta direktiva ne uporablja za področje obdavčevanja.
            
         
               59
            
            
               Zato je treba najprej preučiti, ali zadeva iz postopka v glavni stvari ne spada pod eno od izjem iz člena 2(2) Direktive 2006/123.
            
         
               60
            
            
               V zvezi s tem člen 2(2)(c) Direktive 2006/123 določa, da se ta direktiva ne uporablja za elektronske komunikacijske storitve in omrežja ter s tem povezane objekte in storitve, kar zadeva področja, ki jih med drugim zajemata Okvirna direktiva in Direktiva o odobritvi.
            
         
               61
            
            
               Poleg tega iz uvodne izjave 19 Direktive 2006/123 izhaja, da „[k]er je bil leta 2002 sprejet paket zakonodajnih instrumentov o elektronskih komunikacijskih omrežjih in storitvah kot tudi pripadajočih virih in storitvah, s čimer je bil vzpostavljen ureditveni okvir za lažji dostop do navedenih dejavnosti na notranjem trgu, zlasti z odpravo večine sistemov posameznih dovoljenj“, je želel zakonodajalec Unije „iz področja uporabe te direktive izločiti vprašanja, ki jih obravnavajo navedeni instrumenti“.
            
         
               62
            
            
               V uvodni izjavi 20 navedene direktive je natančneje navedeno, da se izključitev iz področja uporabe v zvezi z zadevami, ki se nanašajo na elektronske komunikacijske storitve, ki so med drugim zajete z Okvirno direktivo in Direktivo o odobritvi, ne sme uporabljati le za vprašanja, ki jih posebej obravnavata ti direktivi, temveč tudi za zadeve, za katere je z direktivami državam članicam izrecno dopuščena možnost sprejetja nekaterih ukrepov na nacionalni ravni.
            
         
               63
            
            
               V obravnavanem primeru ni sporno, da družba X zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja v smislu Direktive o odobritvi. Vendar predložitveno sodišče izhaja iz predpostavke, da se zadeva iz postopka v glavni stvari ne nanaša na zadeve, ki jih ureja ta direktiva, natančneje njen člen 12, zato meni, da ni mogoče uporabiti člena 2(2)(c) Direktive 2006/123. Meni namreč, da so upravne pristojbine iz člena 12 Direktive o odobritvi tiste, ki jih naloži NRO. Občina Amersfoort pa naj ne bi bila NRO.
            
         
               64
            
            
               V zvezi s tem je treba spomniti, da so upravne pristojbine, ki jih države članice lahko v skladu s členom 12 Direktive o odobritvi naložijo podjetjem, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali storitve na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica do uporabe za financiranje dejavnosti NRO, namenjene izključno kritju skupnih upravnih stroškov, ki se nanašajo na dejavnosti, navedene v členu 12(1)(a) te direktive (sodba z dne 28. julija 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, točka 45 in navedena sodna praksa).
            
         
               65
            
            
               Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, pa ni razvidno, da so pristojbine, ki jih je občina Amersfoort naložila družbi X v zadevi iz postopka v glavni stvari, namenjene kritju skupnih upravnih stroškov v zvezi z eno ali več navedenimi dejavnostmi.
            
         
               66
            
            
               Vseeno pa je treba poudariti, da člen 12 Direktive o odobritvi ni edina določba te direktive o denarnih izdatkih, ki jih države članice lahko naložijo podjetjem, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja ali storitve v okviru navedene direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2015, Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, točke od 19 do 24 in navedena sodna praksa).
            
         
               67
            
            
               V skladu s členom 13 Direktive o odobritvi lahko namreč države članice pristojnemu organu dovolijo, da naloži pristojbine za pravice do uporabe radijskih frekvenc ali številk ali za pravice do vgradnje naprav na javnem ali zasebnem zemljišču, nad ali pod njim, da upoštevajo potrebo po zagotovitvi optimalne uporabe teh virov.
            
         
               68
            
            
               Iz ustaljene sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 13 Direktive o odobritvi izhaja, da se v njem uporabljena izraza „naprave“ in „vgradnja“ nanašata na fizično infrastrukturo, ki omogoča zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, ter na njihovo fizično namestitev na zadevno javno ali zasebno zemljišče (sodba z dne 6. oktobra 2015, Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, točka 21 in navedena sodna praksa).
            
         
               69
            
            
               V obravnavanem primeru je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da morajo imetniki pravic na javnih zemljiščih ali upravljavci takih zemljišč v skladu s členom 5.2(1) zakona o telekomunikacijah dopustiti, da se v okviru postavitve javnega elektronskega komunikacijskega omrežja položijo, vzdržujejo ali odstranijo kabli na teh zemljiščih in v tleh pod njimi.
            
         
               70
            
            
               Da lahko ponudniki elektronskih komunikacijskih omrežij uveljavljajo pravico do namestitve kablov za javno elektronsko komunikacijsko omrežje, ki jo imajo na podlagi navedenega člena 5.2(1), se od njih lahko zahteva, da javnim organom plačajo pristojbine, kot je v primeru plačila, ki ga občina Amersfoort zahteva od družbe X v zadevi iz postopka v glavni stvari na podlagi člena 229(1)(b) zakona o občinah in uredbe iz leta 2010 o pristojbinah za pridobitev potrebnih soglasij glede kraja, časa in načina izvedbe gradenj v skladu s členom 5.4(1)(b) zakona o telekomunikacijah.
            
         
               71
            
            
               V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je obdavčljivi dogodek takih pristojbin povezan s pravico podjetij, pooblaščenih za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij, do vgradnje naprav v smislu člena 13 Direktive o odobritvi.
            
         
               72
            
            
               Dejstvo, da občina Amersfoort ni NRO niti v smislu člena 2(g) Okvirne direktive niti na podlagi napotila iz člena 2(1) Direktive o odobritvi v smislu zadnjenavedene direktive, ne pomeni ovire, da se pristojbine, k plačilu katerih je zavezana družba X, obravnavajo na podlagi člena 13 Direktive o odobritvi.
            
         
               73
            
            
               V zvezi s tem pripada možnost, da se za pravico do vgradnje naprav na javnem ali zasebnem zemljišču, nad ali pod njim zahteva plačilo pristojbin – v skladu z besedilom člena 13 Direktive o odobritvi in drugače od člena 12 te direktive – „pristojnemu organu“, ne pa NRO.
            
         
               74
            
            
               Kar zadeva regulativni okvir, v katerega je umeščen člen 13 Direktive o odobritvi, je treba poudariti, da besedilo te določbe glede organa, na katerega se nanaša, ustreza besedilu iz člena 11(1) Okvirne direktive, ki napotuje na položaj, v katerem „pristojni organ“ obravnava vlogo za odobritev pravic za vgradnjo naprav na javnem ali zasebnem zemljišču, nad ali pod njim.
            
         
               75
            
            
               Člen 11(2) Okvirne direktive določa, da države članice zagotovijo učinkovito strukturno ločitev funkcije za podeljevanje pravic iz člena 11(1) te direktive od dejavnosti, povezanih z lastništvom ali nadzorom, kadar javni ali lokalni organi ohranijo lastništvo ali nadzor nad podjetji, ki zagotavljajo obratovanje javnih elektronskih komunikacijskih omrežij in/ali javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev.
            
         
               76
            
            
               Poleg tega člen 12(4) Okvirne direktive določa, da morajo imeti „pristojni nacionalni organi“ možnost, da od podjetij zahtevajo, da dajo na voljo vse potrebne informacije, da bi lahko „skupaj z [NRO]“ pripravili natančen popis narave, razpoložljivosti in geografske lokacije naprav na javnem ali zasebnem zemljišču, nad ali pod njim.
            
         
               77
            
            
               Kar zadeva namen Direktive o odobritvi, je treba opozoriti, da se želijo s to direktivo, kot izhaja iz njenega člena 1(1) v povezavi z njeno uvodno izjavo 1, znižati stroški dostopa do trga za lažje zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v vsej Uniji.
            
         
               78
            
            
               Tako niti iz besedila člena 13 Direktive o odobritvi niti iz regulativnega okvira, v katerega je ta člen umeščen, niti iz cilja te direktive ne izhaja, da je treba izraz „pristojni organ“ razumeti, kot da označuje izključno NRO, zaradi česar naj finančnih bremen, ki jih naloži pristojni nacionalni organ, ki ni NRO, ne bi bilo mogoče obravnavati na podlagi člena 13.
            
         
               79
            
            
               Vsekakor pa države članice, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, v okviru Direktive o odobritvi ne smejo naložiti drugih dajatev ali pristojbin za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, kot so določene v tej direktivi (sodba z dne 4. septembra 2014, Belgacom in Mobistar, C‑256/13 in C‑264/13, EU:C:2014:2149, točka 30 in navedena sodna praksa). Tako je treba denarne izdatke, ki jih pristojni nacionalni organi lahko zaračunajo za zagotavljanje takih omrežij in storitev, določiti v skladu s to direktivo.
            
         
               80
            
            
               Iz zgoraj navedenega je razvidno, da spada naložitev pristojbin, katerih obdavčljivi dogodek je vezan na pravice podjetij, pooblaščenih za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, da vgradijo kable za javno elektronsko komunikacijsko omrežje, na področje, ki ga ureja Direktiva o odobritvi v smislu člena 2(2)(c) Direktive 2006/123.
            
         
               81
            
            
               V teh okoliščinah v obravnavani zadevi ni več treba odločiti o razlagi člena 2(3) in uvodne izjave 9 Direktive 2006/123.
            
         
               82
            
            
               Glede na zgornje preudarke je treba na prvo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2(2)(c) Direktive 2006/123 razlagati tako, da se ta direktiva ne uporablja za pristojbine, katerih obdavčljivi dogodek je vezan na pravice podjetij, pooblaščenih za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, da namestijo kable za javno elektronsko komunikacijsko omrežje.
            
         
         Drugo, četrto in peto vprašanje
      
      
               83
            
            
               Kot izhaja iz odgovora na prvo in tretje vprašanje, Direktive 2006/123 v zadevi iz postopka v glavni stvari ni mogoče uporabiti. V teh okoliščinah na drugo, četrto in peto vprašanje ni treba odgovoriti.
            
         
         
            Zadeva C‑31/16
         
      
      
         Prvo vprašanje
      
      
               84
            
            
               S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4, točka 1, Direktive 2006/123 razlagati tako, da pomeni dejavnost trgovine na drobno z izdelki, kot so obutev in oblačila, „storitev“ za namene uporabe te direktive.
            
         
               85
            
            
               Iz predložitvene odločbe izhaja, da so dvomi, ki jih ima v zvezi s tem predložitveno sodišče, zlasti povezani z okoliščino, da je Sodišče v zadevi z dne 26. maja 2005, Burmanjer in drugi (C‑20/03, EU:C:2005:307, točka od 33 do 35), razsodilo, da mora nacionalna ureditev potujoče prodaje, kar zadeva pogoje za trženje določene vrste blaga, slediti določbam Pogodbe DEU o prostem pretoku blaga, in ne določbam o neoviranem opravljanju storitev.
            
         
               86
            
            
               Kot je bilo navedeno v točki 58 te sodbe, se Direktiva 2006/123 v skladu s členom 2(1) uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici, pri čemer so izključene dejavnosti in področja iz člena 2(2) in (3).
            
         
               87
            
            
               Poleg tega v skladu s členom 4, točka 1, navedene direktive pomeni pojem „storitev“ za namen uporabe te direktive vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 57 PDEU.
            
         
               88
            
            
               V obravnavanem primeru ni sporno, da je dejavnost trgovine na drobno iz zadeve iz postopka v glavni stvari, prvič, pridobitna dejavnost samozaposlene osebe, ki se opravlja za plačilo, in drugič, da ne spada med izključitve iz področja uporabe Direktive 2006/123, ki so določene v njenem člena 2(2) in (3). Dalje, dejavnosti trgovinskega značaja so izrecno navedene v členu 57 PDEU med dejavnostmi, naštetimi kot primer, ki jih ta člen opredeljuje kot storitve.
            
         
               89
            
            
               Poleg tega je v uvodni izjavi 33 Direktive 2006/123 poudarjeno dejstvo, da storitve, ki so zajete s to direktivo, zajemajo najrazličnejše spreminjajoče se dejavnosti, v njej pa je izrecno navedeno tudi, da spada med te dejavnosti tudi opravljanje storitev za podjetja in potrošnike, kot je trgovina.
            
         
               90
            
            
               Ker se zadeva iz postopka v glavni stvari nanaša na trgovino z blagom, je treba poudariti tudi, da je uvodna izjava 76 Direktive 2006/123 – ki se sicer nanaša na povezavo med to direktivo ter členi od 34 do 36 PDEU o prostem pretoku blaga – omejena na pojasnilo, da v njej navedene omejitve zadevajo zahteve glede začetka opravljanja ali opravljanja storitvenih dejavnosti, in ne zahtev, ki veljajo za blago kot tako. Kot je poudarila Komisija, pa se pravila iz prostorskega načrta iz zadeve v glavni stvari ne nanašajo na blago, ampak na pogoje v zvezi z geografsko umestitvijo dejavnosti, ki zadevajo prodajo nekaterega blaga, torej na pogoje za začetek opravljanja teh dejavnosti.
            
         
               91
            
            
               V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da spada dejavnost trgovine na drobno z izdelki, kot so obutev in oblačila, pod pojem „storitve“ v smislu člena 4, točka 1, te direktive.
            
         
               92
            
            
               Te razlage ni mogoče omajati s sodno prakso Sodišča, ki jo navaja predložitveno sodišče ter ki se nanaša na povezavo med določbami Pogodbe DEU o svobodi opravljanja storitev na eni strani in določbami, ki urejajo druge temeljne svoboščine, zagotovljene z navedeno pogodbo, na drugi strani, saj te sodne prakse ni mogoče uporabiti za določitev področja uporabe Direktive 2006/123.
            
         
               93
            
            
               Ugotovitev, da se ta direktiva ne uporablja, kadar se okoliščine iz obravnavanega primera navezujejo na svobodo ustanavljanja, kot predlaga nizozemska vlada, bi namreč lahko – kot je generalni pravobranilec navedel v točki 76 sklepnih predlogov – pripeljala do tega, da bi se poglavju III navedene direktive, ki se nanaša na svobodo ustanavljanja ponudnikov, odvzelo področje uporabe, direktivi – in sicer v delu, katerega namen je odpraviti ovire za uresničevanje svobode ustanavljanja – pa bi se odvzel polni učinek.
            
         
               94
            
            
               Splošneje, to, da uporaba Direktive 2006/123 ni odvisna od predhodne analize pomembnosti svobode opravljanja storitev glede na okoliščine posamezne zadeve, prispeva k doseganju cilja pravne varnosti, ki se želi zagotoviti s to direktivo, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 5.
            
         
               95
            
            
               Poleg tega naj bi bila taka analiza v primeru trgovine z blagom na drobno še posebej zapletena, saj je v to vrsto trgovine trenutno poleg pravnega posla prodaje zajetih vse več različnih dejavnosti oziroma storitev, ki so med sabo tesno povezane in katerih cilj je spodbuditi potrošnika, da ta pravni posel sklene z enim, in ne z drugim gospodarskim subjektom, mu svetovati in zagotoviti pomoč pri tem poslu ali pa mu celo ponuditi poprodajne storitve, in ki se lahko precej razlikujejo glede na zadevnega trgovca.
            
         
               96
            
            
               Dalje, s preizkusom nacionalnega ukrepa tako z vidika določb Direktive 2006/123 kot z vidika določb Pogodbe DEU bi se – če bi se izkazalo, da ni mogoče ugotoviti, ali se s svobodo zagotavljanja storitev posega v druge temeljne svoboščine – znova uvedel preizkus za vsak primer na podlagi primarnega prava, s čimer bi se ogrozila želena harmonizacija, ki se izvaja z navedeno direktivo (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Rina Services in drugi, C‑593/13, EU:C:2015:399, točki 37 in 38).
            
         
               97
            
            
               Ob upoštevanju zgoraj navedenih preudarkov je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 4, točka 1, Direktive 2006/123 razlagati tako, da pomeni trgovina z blagom na drobno „storitev“ v smislu te direktive.
            
         
         Četrto vprašanje
      
      
               98
            
            
               S četrtim vprašanjem, ki ga je treba obravnavati na drugem mestu, želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali se določbe poglavja III Direktive 2006/123 o svobodi ustanavljanja ponudnikov uporabljajo za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.
            
         
               99
            
            
               V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da v besedilu teh določb ni nobenega pogoja o obstoju tujega elementa. Natančneje, v členu 9(1), členu 14 in členu 15(1) Direktive 2006/123, ki se nanašajo na sisteme dovoljenj, prepovedane zahteve in zahteve, ki so predmet ocenjevanja, ni naveden noben čezmejni vidik.
            
         
               100
            
            
               Dalje, kar zadeva sobesedilo, v katerega je umeščeno poglavje III Direktive 2006/123, člen 2(1) te direktive na splošno in brez razlikovanja med storitvenimi dejavnostmi, ki vključujejo tuj element, in storitvenimi dejavnostmi, ki takega elementa nimajo, določa, da se ta direktiva uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.
            
         
               101
            
            
               Prav tako v členu 4, točka 2, in členu 4, točka 5, Direktive 2006/123, ki opredeljujeta pojma „ponudnik“ in „ustanovitev“, ni naveden noben čezmejni element. Čeprav je res, da te določbe napotujejo na člena 54 in 49 PDEU, pa je cilj tega napotila le ta, da se pojasni, da je treba pojma „pravna oseba“ in „gospodarske dejavnosti“ iz člena 4, točka 2, in člena 4, točka 5, navedene direktive razumeti ob upoštevanju členov 54 in 49 PDEU.
            
         
               102
            
            
               Nasprotno pa je treba ugotoviti, da je zakonodajalec Unije v zvezi z določbami poglavja IV Direktive 2006/123 o prostem pretoku storitev večkrat pojasnil, zlasti v členu 16(1) in členu 18(1) navedene direktive, da se te določbe nanašajo na pravico ponudnikov, „da storitev opravljajo v državi članici, v kateri sicer nimajo sedeža“, in veljajo za primer „ponudnika, ki ima sedež v drugi državi članici“.
            
         
               103
            
            
               Nazadnje, razlaga, v skladu s katero se določbe poglavja III Direktive 2006/123 ne uporabljajo le za ponudnike storitev, ki želijo imeti svoj sedež v drugi državi članici, ampak tudi za ponudnike, ki želijo imeti sedež v svoji državi članici, je v skladu s cilji te direktive.
            
         
               104
            
            
               V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Direktiva 2006/123, kot je razvidno iz njenega člena 1 v povezavi z uvodnima izjavama 2 in 5 te direktive, določa splošna pravila za odpravo ovir, ki ponudnikom storitev v državah članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovir za prosti pretok storitev med temi državami, da bi se prispevalo k uresničitvi prostega in konkurenčnega notranjega trga (glej sodbo z dne 1. oktobra 2015, Trijber in Harmsen, C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:641, točka 44).
            
         
               105
            
            
               Vendar pa je treba za popolno uresničitev notranjega trga storitev najprej odpraviti ovire, ki jih imajo ponudniki storitev pri ustanavljanju sedeža v državah članicah – pa naj bo to v svoji državi članici ali pa v drugi državi članici – in ki lahko ogrožajo njihovo zmožnost zagotavljanja storitev prejemnikom v vsej v Uniji.
            
         
               106
            
            
               Pristop zakonodajalca Unije v Direktivi 2006/123 za vzpostavitev dejanskega notranjega trga storitev temelji, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 7, na splošnem pravnem okviru, sestavljenem iz kombinacije različnih ukrepov za zagotovitev visoke stopnje pravne integracije v Uniji, zlasti z uskladitvijo natančno določenih vidikov pravne ureditve storitvenih dejavnosti.
            
         
               107
            
            
               Da se ne bi poseglo v polni učinek posebnega pravnega okvira, ki ga je zakonodajalec Unije želel zagotoviti s sprejetjem Direktive 2006/123, je treba zato – v nasprotju s trditvami, ki jih je nemška vlada podala na obravnavi – priznati, da se lahko področje uporabe te direktive po potrebi razširi prek tega, kar je strogo določeno v določbah Pogodbe DEU o svobodi ustanavljanja in svobodi zagotavljanja storitev, ne da bi se s tem poseglo v obveznost držav članic, da v skladu s členom 3(3) navedene direktive njene določbe uporabljajo ob upoštevanju pravil iz navedene pogodbe (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Rina Services in drugi, C‑593/13, EU:C:2015:399, točke 39 in 40).
            
         
               108
            
            
               Ugotovitev, da se določbe poglavja III Direktive 2006/123 uporabljajo tudi v povsem notranjih položajih, je podprta tudi z analizo pripravljalnega gradiva k tej direktivi. Iz pripravljalnega gradiva je namreč razvidno, da predlogi za spremembe, ki so bili med razpravami predloženi Evropskemu parlamentu in namen katerih je bil člen 2(1) te direktive preoblikovati tako, da bi se področje uporabe te direktive omejilo le na primere s čezmejnim elementom, niso bili upoštevani.
            
         
               109
            
            
               V zvezi z okoliščino, ki jo je na obravnavi navedla nizozemska vlada, da sta člen 53(1) in člen 62 PDEU pravna podlaga za Direktivo 2006/123, je treba ugotoviti, da v teh določbah – za razliko zlasti od členov 49 in 56 PDEU, ki sta sicer vključena v isti poglavji 2 in 3 naslova IV tretjega dela Pogodbe DEU – ni naveden noben tuj element. Iz tega torej ni mogoče skleniti, da pomeni pristojnost zakonodajalca Unije, da na podlagi člena 53(1) in člena 62 PDEU sprejme direktive za lažji začetek opravljanja dejavnosti samozaposlenih oseb in njihovo opravljanje – za kar gre v primeru Direktive 2006/123 v primeru storitvenih dejavnosti – nujno obstoj takega elementa.
            
         
               110
            
            
               Glede na zgoraj navedeno je treba na četrto vprašanje odgovoriti, da je treba določbe poglavja III Direktive 2006/123 o svobodi ustanavljanja ponudnikov razlagati tako, da se uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.
            
         
         Tretje vprašanje
      
      
               111
            
            
               Glede na odgovor na četrto vprašanje na tretje ni treba odgovoriti.
            
         
         Drugo in peto vprašanje
      
      
               112
            
            
               Z drugim in petim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 9 in 10 ter člen 14, točka 5, Direktive 2006/123 v povezavi z njenim členom 4, točki 6 in 7, in ob upoštevanju njene uvodne izjave 9 razlagati tako, da nasprotujejo temu, da se s pravili iz prostorskega načrta občine na geografskih območjih, ki so zunaj mestnega središča te občine, prepove trgovina na drobno z izdelki, ki niso veliki.
            
         
               113
            
            
               Najprej je treba ugotoviti, ali spada ureditev, kot je ta iz postopka v glavni stvari, pod pojem „sistem dovoljenj“ ali „zahteva“, ki sta opredeljena v členu 4, točka 6, in členu 4, točka 7, Direktive 2006/123.
            
         
               114
            
            
               V skladu s členom 4(6) navedene direktive je treba kot „sistem dovoljenj“ šteti „vsak postopek, kateremu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti“.
            
         
               115
            
            
               Iz obravnavanega primera je namreč ob upoštevanju elementov, s katerimi razpolaga Sodišče, razvidno, da prostorski načrt iz zadeve v glavni stvari ne spada pod ta pojem. Čeprav se s tem načrtom ponudnikom omogoča razvoj nekaterih dejavnosti trgovine na drobno na določenih geografskih območjih, pa za uveljavitev te možnosti ni potreben uradni akt, ki bi bil izdan v postopku, ki bi ga morali ponudniki za to izvesti, ampak mora občinski svet občine Appingedam podati soglasje k splošnim pravilom iz navedenega načrta.
            
         
               116
            
            
               Te ugotovitve ni mogoče izpodbijati z dejstvom, ki ga navaja predložitveno sodišče, da je z drugimi določbami nizozemskega prava, s katerimi se uresničujejo drugi cilji, vsakomur omogočeno, da sodeluje v upravnem postopku sprejemanja prostorskega načrta, se zoper njega pritoži ali celo zahteva razveljavitev tega načrta oziroma njegov ponovni pregled.
            
         
               117
            
            
               Kot je namreč navedla Komisija, se s temi možnostmi izpolnjujeta zahtevi po dobrem upravljanju in pravnem varstvu oseb, ki bi jih sprejetje prostorskega načrta lahko zadevalo.
            
         
               118
            
            
               Iz tega sledi, da členov 9 in 10 Direktive 2006/123 o sistemih dovoljenj ni mogoče uporabiti za ureditev, kot je ta iz postopka v glavni stvari.
            
         
               119
            
            
               Pojem „zahteva“ pa je treba razumeti v skladu s členom 4, točka 7, navedene direktive in pomeni „vsako obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic“.
            
         
               120
            
            
               V obravnavanem primeru ni sporno, da se s pravili iz prostorskega načrta iz postopka v glavni stvari prepovedujejo dejavnosti trgovine na drobno z izdelki, ki niso veliki, kot so obutev in oblačila, na zemljepisnem območju, ki je zunaj mestnega središča občine Appingedam.
            
         
               121
            
            
               Predložitveno sodišče vseeno navaja, da je v uvodni izjavi 9 Direktive 2006/123 natančneje navedeno, da se ta „uporablja samo za zahteve, ki vplivajo na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti“, zato so s tem izključene „zahteve, kot so […] predpisi glede razvoja ali uporabe zemlje, vključno z načrtovanjem mest in držav […], pa tudi […] kazni zaradi neskladnosti s tistimi predpisi, ki izrecno ne urejajo ali ne vplivajo na storitvene dejavnosti, vendar pa jih morajo ponudniki upoštevati pri izvajanju svoje gospodarske dejavnosti na enak način kot posamezniki v svojih zasebnih dejavnostih“.
            
         
               122
            
            
               Ugotoviti je treba, da spada ta uvodna izjava Direktive 2006/123 povsem v pravni okvir, ki ga vzpostavlja ta direktiva, s katero se, kot je razvidno iz točk od 104 do 106 te sodbe, želijo odpraviti ovire, ki ponudnikom storitev v državah članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovire za prosti pretok storitev med temi državami, da bi se prispevalo k uresničitvi pravega notranjega trga storitev.
            
         
               123
            
            
               Direktiva 2006/123 se torej ne uporablja za zahteve, ki jih ni mogoče šteti za obveznosti, ki izhajajo iz takih ovir, saj se z njimi ne ureja ali ne vpliva na začetek opravljanja neke storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje, ampak jih morajo ponudniki pri izvajanju svoje gospodarske dejavnosti upoštevati na enak način kot posamezniki, ki delujejo v zasebne namene.
            
         
               124
            
            
               Glede na navedeno je treba ugotoviti, da cilj zadevnih pravil iz postopka v glavni stvari – tudi če se z njimi želi, kot izhaja iz predložitvene odločbe, v okviru politike prostorskega načrtovanja ohraniti kakovost življenja v mestnem središču občine Appingedam in preprečiti, da bi poslovni prostori v mestnem središču ostali nezasedeni – prav tako ni določiti geografska območja, na katerih se nekatere dejavnosti trgovine na drobno lahko izvajajo. Tako so z njimi zavezani le subjekti, ki želijo razvijati dejavnosti na teh geografskih območjih, razen oseb, ki delujejo kot zasebniki.
            
         
               125
            
            
               Sodna praksa, ki izhaja iz sodbe z dne 8. maja 2013, Libert in drugi (C‑197/11 in C‑203/11, EU:C:2013:288, točke od 103 do 107), ki je navedena v predložitveni odločbi, ni v nasprotju s to ugotovitvijo. Sodišče je namreč po tem, ko je v točki 104 te sodbe navedlo uvodno izjavo 9 Direktive 2006/123, v točkah 105 in 106 te sodbe poudarilo tudi, da spadajo storitve, ki jih obravnavani ukrep zadeva, izrecno pod izjemo iz člena 2(2)(j) te direktive, ki se nanaša na socialne storitve v zvezi s socialnimi stanovanji, in tako v točki 107 iste sodbe ugotovilo, da se navedena direktiva za ta ukrep ne uporablja.
            
         
               126
            
            
               V teh okoliščinah je treba skladnost ureditve iz postopka v glavni stvari z Direktivo 2006/123 presojati na podlagi členov 14 in 15 navedene direktive, ki se nanašata na prepovedane zahteve ali zahteve, ki so predmet ocenjevanja.
            
         
               127
            
            
               Kar zadeva člen 14, točka 5, Direktive 2006/123, na katerega napotuje besedilo petega vprašanja, se s to določbo državam članicam prepoveduje, da začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju pogojujejo z „uporab[o] ekonomskega preizkusa za vsak primer posebej, pri čemer se odobritev pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu, s presojo morebitnih ali trenutnih ekonomskih učinkov dejavnosti ali z oceno ustreznosti dejavnosti glede na cilje gospodarskega načrtovanja, ki jih je določil pristojni organ“.
            
         
               128
            
            
               Iz nobenega elementa, s katerim razpolaga Sodišče, pa ni razvidno, da bi v ureditvi iz postopka v glavni stvari taka zahteva obstajala.
            
         
               129
            
            
               Vendar je treba opozoriti, da morajo države članice v skladu s členom 15(1), prvi stavek, Direktive 2006/123 preveriti, ali je v njihovem pravnem sistemu določena katera od zahtev iz člena 15(2) te direktive, in če je odgovor pritrdilen, zagotoviti, da so te zahteve v skladu s pogoji nediskriminacije, potrebe in sorazmernosti iz člena 15(3) navedene direktive. V skladu s členom 15(1), drugi stavek, iste direktive morajo države članice svoje zakone in upravne predpise prilagoditi tako, da so združljivi s temi pogoji.
            
         
               130
            
            
               V zvezi s tem je treba poudariti, da ima člen 15 neposredni učinek, saj v drugem stavku odstavka 1 državam članicam nalaga brezpogojno in dovolj natančno obveznost, da svoje zakone in upravne predpise prilagodijo tako, da so združljivi s pogoji iz odstavka 3 tega člena.
            
         
               131
            
            
               V obravnavanem primeru, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 143 sklepnih predlogov, ureditev iz postopka v glavni stvari – ker prepoveduje trgovino na drobno z izdelki, ki niso veliki, na zemljepisnem območju, ki je zunaj mestnega središča občine Appingedam – vsebuje eno od zahtev iz člena 15(2) Direktive 2006/123, saj začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje pogojuje z ozemeljsko omejitvijo v smislu člena 15(2)(a) te direktive.
            
         
               132
            
            
               Kot je razvidno iz točke 129 te sodbe, Direktiva 2006/123 ne nasprotuje temu, da se začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje pogojuje s spoštovanjem take ozemeljske omejitve, če so izpolnjeni pogoji nediskriminacije, potrebe in sorazmernosti iz člena 15(3) te direktive.
            
         
               133
            
            
               Predložitveno sodišče mora presoditi, ali gre v postopku v glavni stvari za tak primer.
            
         
               134
            
            
               Kar natančneje zadeva pogoj potrebe, kot je opredeljen v členu 15(3)(b) Direktive 2006/123, iz predložitvene odločbe izhaja, da se želi s prepovedjo iz zadeve v glavni stvari v interesu dobre prostorske ureditve ohraniti kakovost življenja v mestnem središču občine Appingedam in preprečiti, da bi poslovni prostori v mestnem središču ostali nezasedeni.
            
         
               135
            
            
               Tak cilj varstva mestnega okolja pa lahko, kot je ugotovil generalni pravobranilec v točki 147 sklepnih predlogov, v skladu s členom 4, točka 8, Direktive 2006/123 v povezavi z njeno uvodno izjavo 40 pomeni nujni razlog v splošnem interesu, ki upravičuje ozemeljsko omejitev, kot je ta iz postopka v glavni stvari.
            
         
               136
            
            
               Glede na zgornje preudarke je treba na drugo in peto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 15(1) Direktive 2006/123 razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se s pravili iz prostorskega načrta občine prepove trgovina na drobno z izdelki, ki niso veliki, na geografskih območjih, ki so zunaj mestnega središča te občine, če so izpolnjeni vsi pogoji iz člena 15(3) te direktive, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
            
         
         Šesto vprašanje
      
      
               137
            
            
               Glede na odgovore na prejšnja vprašanja ni treba odgovoriti na šesto vprašanje, ki ga je je predložitveno sodišče postavilo podredno, in sicer če se Direktiva 2006/123 v zadevi v glavni stvari ne bi mogla uporabiti.
            
         
         Stroški
      
      
               138
            
            
               Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
            
          
            
               Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
            
          
            
               
                        
                           1.
                        
                     
                     
                        
                           Člen 2(2)(c) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da se ta ne uporablja za pristojbine, katerih obdavčljivi dogodek je vezan na pravice podjetij, pooblaščenih za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, da namestijo kable za javno elektronsko komunikacijsko omrežje.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2.
                        
                     
                     
                        
                           Člen 4, točka 1, Direktive 2006/123 je treba razlagati tako, da pomeni trgovina z blagom na drobno „storitev“ v smislu te direktive.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3.
                        
                     
                     
                        
                           Določbe poglavja III Direktive 2006/123 o svobodi ustanavljanja ponudnikov je treba razlagati tako, da se uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4.
                        
                     
                     
                        
                           Člen 15(1) Direktive 2006/123 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se s pravili iz prostorskega načrta občine prepove trgovina na drobno z izdelki, ki niso veliki, na geografskih območjih, ki so zunaj mestnega središča te občine, če so izpolnjeni vsi pogoji iz člena 15(3) te direktive, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Podpisi
                  
               
            (
            *1
         )	Jezik postopka: nizozemščina.