CELEX: 61983CC0188
Language: nl
Date: 1984-07-11 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mancini van 11 juli 1984. # Hermann Witte tegen Europees Parlement. # Ambtenaar - Toekenning ontheemdingstoelage. # Zaak 188/83.

CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
      G. F. MANCINI
      VAN 11 JULI 1984 (
            1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      
               1. 
            
            
               Deze zaak, ingeleid bij verzoekschrift van 6 september 1983, betreft de ontheemdingstoelage die H. Witte, ambtenaar van het Europese Parlement, zich door de administratie van die instelling wenst te zien uitbetaald.
               Ik wil beginnen met erop te wijzen, dat bedoelde toelage is voorzien in artikel 69 van het Statuut; zij bedraagt 16 % van de som van basissalaris, kostwinnerstoelage en kindertoelage. Voor de betaling van de ontheemdingstoelage gelden de voorwaarden omschreven in artikel 4, lid 1, van bijlage VII van het Statuut. Volgens die bepaling wordt de toelage toegekend aan een uit een Lid-Staat afkomstige ambtenaar die niet de nationaliteit bezit van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, en die gedurende een periode van vijf jaar, eindigende zes maanden vóór zijn indiensttreding, „niet regelmatig woonachtig is geweest, of zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend op het grondgebied in Europa van bedoelde staat”.
            
         
               2. 
            
            
               De in 1950 te Mainz geboren Duitser H. Witte kwam in 1958, toen zijn vader bij het Europese Parlement in dienst trad, met het hele gezin te Luxemburg te wonen. In Luxemburg volgde hij aan de Europese school lager en middelbaar onderwijs; in 1970 behaalde hij er zijn diploma en trad hij met een Luxemburgse in het huwelijk. Later verhuisde hij met zijn vrouw naar Münster (Bondsrepubliek Duitsland), waar hij van oktober 1970 tot december 1974 aan de universiteit rechten studeerde en met goed gevolg de „erste juristische Staatsprüfung” aflegde. In maart 1975 ging hij met zijn vrouw in Luxemburg wonen. In maart en april van dat jaar was hij stagiair bij het Terminologiebureau van het Europese Parlement. Na door de voorzitter van het Oberlandesgericht Koblenz op 21 april 1975 tot „Rechtsreferendar” te zijn benoemd, was Witte van 1 mei 1975 tot 30 september 1977 als zodanig werkzaam op een advocatenkantoor te Trier, waarna hij een stage doorliep bij het secretariaat van het Europese Parlement te Luxemburg, te Saarburg een cursus volgde en tenslotte ook de „zweite juristische Staatsprüfung” aflegde. Vervolgens was hij werkloos tot 1 maart 1979, toen hij te Luxemburg in dienst trad bij de Belgische firma Burroughs.
               Na met goed gevolg aan een vergelijkend onderzoek te hebben deelgenomen, werd Witte op 17 mei 1982 aangesteld als ambtenaar bij het Europese Parlement. Op grond van de door hem overgelegde stukken besliste het Parlement, dat hij gedurende de in artikel 4, lid 1, van bijlage VII bedoelde periode regelmatig in Luxemburg woonachtig was geweest, zodat hij geen aanspraak kon maken op de ontheemdingstoelage. Krachtens artikel 90, lid 1, van het Statuut deed hij toen een officieel verzoek om toekenning van bedoelde toelage (14 juli 1982), waarop door de administratie stilzwijgend afwijzend werd beschikt; op 11 februari 1983 diende hij een klacht in overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut; maar ook daarop werd bij brief van de voorzitter van het Parlement van 6 september 1983 afwijzend beschikt, zij het eerst nadat de voorgeschreven termijn van vier maanden reeds was verstreken.
            
         
               3. 
            
            
               Zoals gezegd, moet de ambtenaar die de nationaliteit bezit van een andere Lid-Staat dan die waar zijn standplaats is gelegen, kunnen aantonen dat hij vijf volle jaren (in casu: 17 november 1976 — 17 november 1981) op het grondgebied van de staat van zijn standplaats: a) niet regelmatig woonachtig is geweest; b) niet zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend. Ik wijs erop, dat beide voorwaarden moeten zijn vervuld, en niet, zoals de raadsman van verzoeker waar wil hebben, slechts één van die voorwaarden.
               Ik zou evenwel, alvorens mij af te vragen of aan die voorwaarden in casu niet is voldaan, een ogenblik willen stilstaan bij de wijze waarop de administratie artikel 4 van bijlage VII toepast.
               Het moet gezegd, dat de raadsman van het Parlement ons te dezen niet voldoende duidelijkheid heeft verschaft. Ons werd te verstaan gegeven dat de hoofden van administratie van de gemeenschapsinstellingen in juli 1974 besloten om aan bedoeld statutair voorschrift een onbekrompen toepassing te geven: de toelage zou worden uitgekeerd aan een ambtenaar die kon aantonen dat zijn woonachtigheid of beroepsactiviteit in de Lid-Staat van zijn standplaats gedurende ten minste zes maanden onderbroken was geweest, tenzij die onderbreking aan het begin of aan het einde van de vijfjarige periode was gevallen. Deze praktijk werd bij besluit van de hoofden van administratie van 18 maart 1977 gewijzigd: de zes maanden afwezigheid waren niet langer te beschouwen als een „dwingende voorwaarde” voor de toekenning van de toelage, doch slechts als een gegeven waarmee de administratie ter vaststelling van betrokkenes regelmatige woonplaats rekening zou houden.
               Voor deze koerswijziging vonden de hoofden van administratie aanleiding in 's Hofs arrest van 17 februari 1976 (zaak 42/75, Delvaux, Jurispr. 1976, blz. 167). Ook in die zaak ging het om de toekenning van de ontheemdingstoelage, en wel in een geval als bedoeld in artikel 4, lid 1, sub b, van bijlage VII. In verband met de referentieperiode (in casu: tien jaar) moet het Hof enige door de ambtenaar buitenslands doorgebrachte perioden beoordelen; het kwam tot de slotsom, dat de betrokkene geen recht had op de toelage en verwierp het beroep, omdat „het aan verzoekers indiensttreding bij de Gemeenschap voorafgegane tijdvak gedurende hetwelk hij woonachtig is geweest buiten de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, nog geen tien jaar heeft belopen” (r.o. 11). Waar de ambtenaar enkel had aangetoond meer dan acht jaar buitenslands woonachtig te zijn geweest, kon er natuurlijk van afwijking of beperking van de statutair voorgeschreven periode geen sprake zijn, en de administraties van de instellingen namen hiervan akte.
               Gewezen zij voorts op een verdere wijziging van de administratieve praktijk ten aanzien van de toekenning van de ontheemdingstoelage; zij dateert van voorjaar 1981. Tot dan toe blijken de administraties van de instellingen, voor de vaststelling van deze toelage, de kinderen en echtgenoten van de ambtenaren met dezen op één lijn te hebben gesteld. In de praktijk werden zij voor de duur van hun verblijf in de Lid-Staat waar de ouder of echtgenoot zijn dienst vervulde, geacht niet in die staat woonachtig te zijn (met dien verstande dat dit voor kinderen in ieder geval slechts tot het bereiken van de leeftijd van 18 jaar gold). De Rekenkamer achtte deze uitlegging onjuist (speciaal verslag betreffende de ontheemdingstoelage en de toelage voor verblijf in het buitenland, maart 1981) en de administratieve organen sloten zich bij die zienswijze aan. Over de rechtmatigheid van die wijziging zal het Hof zich binnenkort hebben uit te spreken in zaak 246/83 (De Angelis).
            
         
               4. 
            
            
               Dan kom ik thans tot de bespreking van de eerste der beide in het Statuut gestelde voorwaarden. Deze onderstelt dat wordt vastgesteld, waar de betrokkene „regelmatig woonachtig” is geweest; in het Italiaans wordt hier een term gebruikt („abitazione abituale”) die niet enkel slecht klinkt, maar die ook onvoldoende bepaald is, zodat bij de uitlegging ervan twijfel kan rijzen. Volgens verzoeker moet aan deze term dezelfde betekenis worden gehecht als aan „domicile” in het Franse recht en „ständiger Wohnsitz” in het Duitse recht; het zou dus gaan om de plaats waar betrokkene werkelijk woont en zijn beroepswerkzaamheden verricht. De raadsman van het Parlement vat de term evenwel in puur feitelijke zin op, juister gezegd: als de plaats waar betrokkene zijn privé-leven leidt en niet noodzakelijkerwijs zijn beroepswerkzaamheden verricht.
               Zelf ben ik van mening dat de betrokken term, gezien in verband met andere statutaire bepalingen (vgl. artikel 20 juncto artikel 5 van bijlage VII, waarin sprake is van de „inrichting” van de ambtenaar en zijn gezin), als een synoniem van „woonplaats” is te beschouwen. In die zin vat het Hof deze term trouwens sinds enige tijd op. De algemene opzet van artikel 4 van bijlage VII wijst er volgens het Hof op, dat het voor de toekenning van de ontheemdingstoelage met name op betrokkenes woonplaats vóór zijn indiensttreding aankomt; de toelage is immers bedoeld als tegemoetkoming in de kosten van ambtenaren die, wanneer zij bij de Gemeenschap in dienst treden, van woonplaats moeten veranderen (zie de arresten van 7. 6. 1972, zaken 20/71, Sabbatini—Bertoni, en 32/71, Bauduin-Chollet, Jurispr. 1972, blz. 345 en 363; de arresten van 20. 2. 1975, zaken 21/74, Airola, en 37/74 Van den Broeck, Jurispr. 1975, blz. 221 en 235; het arrest van 16. 10. 1980, zaak 147/79, Hochstrass, Jurispr. 1980, blz. 3005; het arrest van 15. 1. 1981, zaak 1322/79, Vutera, Jurispr. 1981, blz. 127).
               Wij willen thans trachten de betekenis van het begrip „woonplaats” uit te diepen. Zoals bekend, had het Hof zich daarover een aantal malen uit te spreken in zaken betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers; het Hof verstaat eronder, het gewone, blijvende centrum van iemands belangen. Hij woont op een plaats waaraan hij beroepshalve en gevoelsmatig verbonden is; de duur van het verblijf aldaar is hoogstens van betekenis voor zover daaruit het bestaan van zulke bindingen blijkt (zie de arresten van 12. 7. 1973, zaak 13/73, Angenieux, Jurispr. 1973, blz. 935, en van 17. 2. 1977, zaak 76/76, Di Paolo, Jurispr. 1977, blz. 315; zie ook conclusie van advocaat-generaal Capotorti in laatstgenoemde zaak).
               Waar iemand woont, wordt dus niet zonder meer bepaald door zoiets materieels als het hebben van een verblijf; belangrijker is een op bestendiging van dat verblijf gerichte wil. Men kan dus ook voor enkele maanden ergens wonen, terwijl een langdurig verblijf nog geen woonplaats schept. Men denke aan het geval dat iemand ergens gedurende langere tijd verblijft om redenen van studie, arbeid, voor medische behandeling of voor ontspanning, doch zonder de bedoeling zodanig verblijf te bestendigen. Integendeel, wanneer hij vaak terugkeert naar de plaats waar hij voordien woonde, kan daaruit blijken dat hij de sociale bindingen die hij er was aangegaan, in stand wenst te houden; dat wil zeggen, hij bewijst daarmee dat het vóór en na zijn bedoeling is daar te wonen.
            
         
               5. 
            
            
               Voor het probleem van Wittes „regelmatige woonachtigheid” moet met behulp van deze zelfde eenvoudige maatstaven een oplossing worden gevonden. De ambtenaar stelt te voldoen aan de voorwaarden waaronder hij kan worden geacht in de Bondsrepubliek te hebben gewoond, zulks gezien de toepassing díe het Parlement geeft aan artikel 4, lid 1, van bijlage VII (een binnen de referentieperiode van vijf jaren gelegen tijdvak van zes aaneengesloten maanden woonachtigheid in een andere Lid-Staat dan waar men zijn dienst heeft te verrichten). Met name beroept hij zich op de 39 maanden die hij naar zijn zeggen in het tijdvak 17 november 1976 — 17 november 1981 in Duitsland heeft doorgebracht, in welke periode hij: a) als „Rechtsreferendar” werkzaam was, b) na zich daarop te hebben voorbereid, de „zweite juristische Staatsprüfung” heeft afgelegd, c) werk heeft gezocht. Met name in verband met zijn werkzaamheid als „Rechtsreferendar” herinnert Witte eraan, dat een „Rechtsreferendar” naar Duits ambtenarenrecht woonplaats ín de Bondsrepubliek moet hebben.
               Dit standpunt kan evenwel niet worden aanvaard. Weliswaar verbleef betrokkene tijdens de referentieperiode in Duitsland om zich op de „zweite juristische Staatsprüfung” voor te bereiden, maar dat hij met het oog daarop negen maanden in Duitsland heeft doorgebracht, zegt niets over zijn regelmatige woonplaats. Het heeft er niet de schijn van dat hij, tijdens zijn voorbereiding op dat examen, de bedoeling had het centrum van zijn belangen blijvend naar dat land te verleggen. Er zijn ten minste drie omstandigheden die hierop wijzen:
               
                        a)
                     
                     
                        zijn echtelijk domicilie, sinds 1975 in Luxemburg gevestigd, onderging geen wijziging;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        anders dan tijdens zijn studie aan de universiteit van Münster, is zijn vrouw niet met hem meegegaan;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        gedurende de drie perioden van zijn verblijf in Duitsland woonde hij steeds in een hotel of bij familie.
                     
                  In zijn woonplaats kwam ook geen verandering gedurende de perioden waarin hij in Duitsland werk zocht. Ik herinner te dezen aan hetgeen advocaat-generaal Warner in zijn conclusie in de zaak Delvaux zei: „Tussen een reis naar een ander land, ondernomen om te kunnen nagaan of men... zich er kan vestigen, en latere woonachtigheid in dat land mag... verband worden gelegd... wanneer bedoelde mogelijkheden zich ook hebben gerealiseerd...; [het] brengt nog niet mede dat men aldaar woonachtig is” (Jurispr. 1976, blz. 180).
               Met betrekking tot het door verzoeker aan het Duitse ambtenarenrecht ontleende argument, wil ik erop wijzen, dat er ook in het Duitse recht tussen domicilie en woonplaats wordt onderscheiden, en ik herinner aan een passage uit het besluit van de voorzitter van het Oberlandesgericht Koblenz, waarbij Witte tot „Rechtsreferendar” werd benoemd. Daarin staat het volgende te lezen: „Ik neem akte van uw verklaring dat u voor de gehele duur van uw opleiding afstand doet van de vergoeding... wegens verhuizing..., vervoer ... en separatie, met uitzondering van de inleidende cursussen en de eindcursus. Ter zake van die cursussen kunt u slechts de werkelijke kosten vanaf Trier in rekening brengen.” Het Hof heeft Witte verzocht deze passage toe te lichten, maar heeft geen bevredigende verklaring gekregen. Maar het lijdt voor mij geen twijfel dat er het antwoord aan kan worden afgelezen op een door Witte gedaan verzoek om zijn woonplaats in Luxemburg te mogen aanhouden. Alleen de bedoeling om in het Groothertogdom te blijven wonen, verklaart dat hij niet naar Duitsland heeft willen verhuizen en van de desbetreffende vergoeding heeft afgezien.
               Zwak en zelfs niet ter zake doende lijkt mij het argument dat verzoeker ontleent aan de wijze waarop artikel 4, lid 1, van bijlage VII in de praktijk wordt toegepast. Gezien het arrest-Delvaux lijkt mij die praktijk hoogst twijfelachtig. Maar ook al zou die praktijk als rechtmatig zijn te beschouwen en ook al zou zij bij Wittes indiensttreding nog zijn toegepast, dan nog kan hij er zich niet op beroepen. Ook als er een afwezigheid van zes maanden — in plaats van vijf jaar — zou worden verlangd, zou hij altijd nog een tijd lang buiten de staat van tewerkstelling „woonachtig” moeten zijn geweest. Maar wij zagen, dat Witte tijdens zijn talrijke verblijfsperioden in Duitsland daar technisch gesproken nimmer heeft „gewoond”.
            
         
               6. 
            
            
               Kortom, verzoeker heeft niet aangetoond aan de eerste in artikel 4 van bijlage VII gestelde voorwaarde te hebben voldaan. Dit ontslaat mij van de plicht om na te gaan, of hij wel voldeed aan de voorwaarde betreffende de uitoefening van „zijn voornaamste beroepsbezigheden”. Ik wil echter volledigheidshalve ook bij deze vraag stilstaan.
               Volgens Witte waren zijn voornaamste beroepsbezigheden in de referentieperiode die van „Rechtsreferendar”; voor de firma Burroughs in Luxemburg zou hij slechts bij gelegenheid hebben gewerkt, en die werkzaamheid zou met zijn juridische studie en beroepsopleiding geen verband hebben gehouden. Daarentegen is het Parlement van mening, dat betrokkenes werk bij Burroughs als zijn „voornaamste beroepsbezigheden” is te beschouwen. Als „Rechtsreferendar” zou hij slechts de bezoldigde stage hebben doorlopen waarmee de beroepsopleiding naar Duits recht moet worden afgerond, wil men tot het notariaat, de advocatuur en de rechterlijke macht worden toegelaten.
               Verzoekers standpunt is ongegrond. Er kunnen twee argumenten tegen worden ingebracht. In de eerste plaats behoeven de „voornaamste beroepsbezigheden” van de belanghebbende geenszins in de lijn van zijn studie te liggen (een extreem voorbeeld: nergens wordt verboden dat iemand die scheikunde heeft gestudeerd, zijn voornaamste beroepsbezigheden in straatvegen zoekt). In de tweede plaats is hetgeen een „Rechtsreferendar” doet, naar zijn aard niet te beschouwen als beroepsuitoefening, doch als bezoldigde beroepsopleiding.
            
         
               7. 
            
            
               Op grond van een en ander geef ik uw Hof in overweging, het op 6 september 1983 door H. Witte tegen het Europese Parlement ingestelde beroep te verwerpen.
               Voorts ben ik, gezien de aard van het geschil, van mening dat elk van beide partijen de eigen kosten zal moeten dragen.
            
         (
            1
         )	Vertaald uit het Italiaans.