CELEX: 61984CC0205
Language: es
Date: 1986-03-20 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn presentadas el 20 de marzo de 1986. # Comisión de las Comunidades Europeas contra República Federal de Alemania. # Libre prestación de servicios - Seguro. # Asunto 205/84.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SIR GORDON SLYNN
      presentadas el 20 de marzo de 1986 (
            *1
         )
      
         Señor Presidente,
      
      
         Señores Jueces,
      
      Este recurso por incumplimiento, interpuesto por la Comisión contra la República Federal de Alemania, se refiere a determinadas restricciones impuestas por dicho Estado en materia de seguros.
      En su demanda, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania,
      
               1)
            
            
               al aplicar la «Versicherungsaufsichtsgesetz», en la versión de la decimocuarta Ley de modificación de 29 de marzo de 1983, la cual impone la obligación de establecimiento y de autorización a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar en la República Federal de Alemania —mediante representantes, mandatarios, agentes y otros intermediarios— prestaciones de seguro directo (con la excepción de los seguros de transporte), y prohibe a los mediadores de seguros establecidos en la República Federal de Alemania proponer a los residentes en dicho país contratos de seguro con aseguradores establecidos en otros Estados miembros, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado;
            
         
               2)
            
            
               al poner en vigor y al aplicar la decimocuarta Ley de modificación de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», de 29 de marzo de 1983, encaminada a incorporar la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado y de la Directiva citada, en. la medida en que las disposiciones de la Ley prescriben respecto al coaseguro comunitario que la entidad abridora (en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania) deberá estar establecida allí y autorizada para cubrir también allí por sí sola los riesgos asegurados;
            
         
               3)
            
            
               al fijar, a través de la Bundesaufsichtsamt y en el contexto de la incorporación de la Directiva mencionada, umbrales demasiado elevados para los riesgos en los ramos de seguro de incendio, responsabilidad civil en vehículos aéreos y responsabilidad civil general —riesgos que pueden constituir objeto de coaseguro comunitario—, en la medida en que, por ello, el coaseguro como servicio queda excluido en la República Federal de Alemania para los riesgos situados por debajo de dichos umbrales, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 1 y del artículo 8 de la Directiva 78/473 así como de los artículos 59 y 60 del Tratado.
            
         El apartado 1 del artículo 105 de la Ley de inspección de seguros, tal como ha sido modificada, establece que las empresas de seguros extranjeras que pretenden realizar operaciones de seguro directo en la República Federal de Alemania, mediante representantes, mandatarios, agentes u otros mediadores, deberán obtener autorización. El apartado 2 del artículo 106 estipula que, para obtener dicha autorización, la empresa deberá estar establecida en Alemania y deberá conservar allí todos los documentos mercantiles relativos al establecimiento, del que habrá de llevarse una contabilidad independiente.
      No existe tal restricción a la actividad del seguro para compañías establecidas en otros Estados miembros si no intervienen en Alemania corredores ni otros mediadores. De este modo, resulta plenamente legal que un asegurador establecido en otro Estado miembro cubra un riesgo localizado en Alemania si el tomador del seguro acude directamente a él, sin la intervención de un mediador en Alemania.
      El apartado 1 del artículo 111 exceptúa a las compañías de seguros extranjeras cuya actividad consista exclusivamente en asegurar riesgos comprendidos en los ramos 4 (vehículos ferroviarios), 5 (vehículos aéreos), 6 (vehículos marítimos, lacustres y fluviales), 7 (mercancías transportadas) y 12 (responsabilidad civil de vehículos marítimos, lacustres y fluviales), «en la medida en que practiquen operaciones de seguro directo en el marco de la libre prestación de servicios».
      El apartado 2 del artículo 111 se refiere al coaseguro. Exime de los requisitos de obtener autorización y de establecimiento a todos los partícipes en la operación de coaseguro excepto a la entidad abridora. Esta última habrá de estar autorizada para asegurar por sí misma los riesgos de la clase de que se trate y sus tarifas deberán aplicarse al contrato. Este apartado únicamente contempla los riesgos de los ramos regulados por la Directiva 78/473.
      El punto 2 del apartado 3 del artículo 111 autoriza al Ministro federal de Hacienda a adoptar una normativa que establezca umbrales por debajo de los cuales queda prohibido el coaseguro comunitario. Dicha normativa no fue adoptada. En su lugar, los umbrales fueron establecidos por una circular de la Bundesaufsichtsamt, de fecha 31 de mayo de 1981. Para los riesgos comprendidos en los ramos 8 (incendios y elementos naturales), 9 (otros daños a los bienes), y 16 (pérdidas pecuniarias diversas), la suma aseguradora por cada contrato no podrá ser inferior a 125 millones de DM. Para los riesgos del ramo 11 (responsabilidad civil en vehículos aéreos), la suma asegurada por cada contrato no podrá ser inferior a 75 millones de DM. El asegurado habrá de tener un volumen de negocios de por lo menos 500 millones de DM cuando el riesgo esté comprendido en el ramo 13 (responsabilidad civil general), aunque los daños derivados de la energía nuclear o de las medicinas no están contemplados ni por la Directiva de 1978 ni por el apartado 2 del artículo 111. La circular no fija límites para los riesgos comprendidos en los ramos 4 al 7 o en el 12. Esto se deriva de la exención contenida en el apartado 1 del artículo 111 de la Ley.
      Por último, el apartado 1 del artículo 144, letra a), tipifica la infracción penal de concertar seguros sin autorización. Ésta era la disposición que se discutió en el asunto Schleicher, del que conoció el Kammergericht de Berlín. En dicho asunto el Tribunal confirmó la condena de un corredor alemán que había propuesto a personas residentes en Alemania contratos de seguros con compañías británicas no autorizadas por las autoridades alemanas. El Tribunal, cuya sentencia no era recurrible, declaró que las disposiciones alemanas eran compatibles con el Derecho comunitario y se negó a remitir una solicitud de decisión con carácter prejudicial sobre la cuestión al Tribunal de Justicia.
      Admisibilidad
      Por las razones expuestas en mis conclusiones en el asunto 220/83, Comisión contra Francia, considero que este recurso no es inadmisible por los motivos generales allí discutidos.
      La segunda cuestión
      La segunda cuestión se limita al coaseguro y es paralela a la cuestión principal discutida en el asunto contra Francia y en los asuntos 252/83, Dinamarca, y 206/84, Irlanda. Es conveniente ocuparse de ella en primer lugar.
      En el asunto presente, el requisito de establecimiento parece ser más gravoso todavía que en los otros tres asuntos, puesto que el establecimiento en la República Federal de Alemania ha de ser una unidad con funcionamiento independiente, con contabilidad separada, y no una mera agencia o sucursal de la oficina principal del asegurador. El personal necesario y los gastos requeridos para la gestión como entidad independiente son obviamente considerables, sea o no correcta la estimación de la Comisión de al menos treinta empleados y de unos gastos anuales de funcionamiento de por lo menos 1,8 millones de DM. Esto parece efectivamente excluir la posibilidad de que un asegurador de otro Estado miembro participe en un contrato de coaseguro ocasional (en el que puede que sólo asumiese un pequeño porcentaje del riesgo). Por las razones aducidas en mis conclusiones en el asunto contra Francia, no considero que este requisito esté justificado respecto a la entidad abridora.
      El requisito de autorización, en la actual legislación alemana, está esencialmente vinculado a la obligación de establecimiento, también aquí con la excepción de quienes se dedican exclusivamente a los seguros de transportes de los ramos mencionados. Antes de conceder la autorización se procede indudablemente al examen detallado de muchos factores. Se dice que el objetivo es lograr la «transparencia», y que el método consiste en exigir, en la medida de lo posible, que las condiciones ofrecidas por los diversos aseguradores sean ampliamente uniformes. Los hechos del asunto 251/83, Haug Adrion contra Frankfurter Versiche-rungs-AG (sentencia de 13 de diciembre de 1984, Rec. 1984, p. 4277), proveen una aclaración de esto.
      En el caso del coaseguro, en el que los aseguradores son presumiblemente grandes empresas comerciales o industriales y en el que las pólizas se hacen «a medida» para un riesgo particular y a menudo excepcional, no admito que se haya demostrado que esté justificado el requisito de autorización previa para que el asegurador pueda ejercer su actividad en la República Federal de Alemania. Las razones expuestas en mis conclusiones en el asunto contra Francia parece que han de aplicarse, al menos con igual razón, en este asunto. Por estos motivos, considero que la Comisión tiene derecho a obtener la declaración que pretende en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado.
      El artículo 3 de la Directiva 78/473 del Consejo (DO 1978, L 151, p. 25; EE 06/02, p. 29) sobre coaseguro dispone que, «para las empresas que tengan su domicilio social en un Estado miembro y que estén sometidas y cumplan las disposiciones de la primera Directiva de coordinación, la facultad de participar en un coaseguro comunitario no podrá supeditarse a ninguna otra disposición aparte de las contenidas en la presente Directiva». En esto se basa la Comisión en este asunto y en el asunto contra Irlanda, aunque no en los asuntos contra Francia y Dinamarca. Dudo que esto añada algo a la obligación que ya existe con arreglo a los artículos 59 y 60 del Tratado, por lo que se refiere a los requisitos de establecimiento y de autorización previa. No interpretaría, sin embargo, dicho artículo en el sentido de excluir el derecho de los Estados miembros a establecer normas legales de obligatoria observancia en la celebración de los contratos de seguro y que se justifiquen por el interés general.
      La primera cuestión
      La primera cuestión reviste una amplitud mucho mayor, ya que la legislación de la República Federal prohibe a todos los aseguradores de los demás Estados miembros concertar seguros en la República Federal, excepto cuando el asegurador opere exclusivamente en el sector de los transportes o se trate de un coasegurador distinto de la entidad abridora, a no ser que estén establecidos y autorizados allí, y ello respecto a todas las formas de seguros, con independencia de su magnitud y de la situación del asegurado, financiera o de otro tipo.
      La primera cuestión que se suscita es si este proceso se extiende al seguro de vida. El dictamen motivado y la demanda están redactados en términos generales y no excluyen expresamene el seguro de vida; no obstante, no se menciona el seguro de vida, ni tampoco se hace referencia a la Directiva 79/267 del Consejo, referente al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida y a su ejercicio (DO 1979, L 63, p. 1; EE 06/02, p. 62). Es cierto que sus disposiciones son muy similares a las de la Directiva de 1973 sobre seguro distinto del seguro de vida, pero en los asuntos contra Francia y Dinamarca no se hizo referencia al seguro sobre la vida y fue sólo en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia cuando se afirmó que se tenía la intención de que la pretensión en ese asunto abarcase el seguro de vida. Fue sólo en la vista cuando la Comisión se refirió verdaderamente a la cuestión específica del seguro sobre la vida.
      Por otro lado, la República Federal no ha aducido ningún argumento de peso en el sentido de que, aunque su normativa no estuviese justificada en relación con el seguro distinto del seguro de vida, habría factores especiales que justificarían los requisitos de establecimiento y autorización previa en relación con los aseguradores que realizan seguros de vida. Tiene cierta fuerza, además, el argumento de la Comisión de que este tipo de restricciones puede actuar como un factor disuasorio respecto de personas que pretendan ejercer su derecho a establecerse en Alemania con arreglo a los artículos 48 y 52 del Tratado. Aunque con ciertas dudas, yo interpretaría la demanda como comprensiva en términos generales, tanto del seguro de vida como de los demás seguros, puesto que las propias normas impugnadas abarcan ambos tipos de seguros.
      Existen diferencias entre el coaseguro y el seguro directo con un único asegurador, aunque este último pueda reasegurar parte del riesgo. Posiblemente se aseguren una mayor gama de riesgos; tanto el ciudadano individual como la gran empresa, dotada de departamento jurídico o incluso de departamento de expertos en seguros, pueden desear asegurarse, o incluso, como en el caso de los vehículos de motor, estar obligados a ello. Los seguros médicos y de accidentes pueden tener implicaciones legales y sociales diferentes de las de los seguros de una casa y su contenido, o de empleados, o de una propiedad contra el riesgo de escapes de gas u otras substancias, o de objetos como joyas valiosas, un yate de lujo o antigüedades.
      No hay duda de que, hasta alcanzar una armonización a nivel comunitario, el Derecho nacional puede adoptar normas específicas en relación con el seguro en general o con determinados ramos de seguro. El apartado 3 del artículo 10 de la Directiva de 1973 reconoce este hecho: «la presente coordinación no será obstáculo para que los Estados miembros apliquen disposiciones que prevean, para todas las empresas de seguros, la necesidad de aprobación de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguros, de las tarifas y de cualquier otro documento necesario para el ejercicio normal de control».
      A mi parecer, muchos de los argumentos aducidos, con detenimiento y en profundidad, por la República Federal aportan motivos convincentes para el mantenimiento de algunas normas legales nacionales en interés general y, en particular, para la protección del asegurado y de los terceros que puedan verse afectados si se produce el siniestro.
      Ésa no es, sin embargo, la cuestión principal de este asunto. La cuestión es saber si, además de dichas normas, pueden justificarse con arreglo al Tratado los requisitos de establecimiento y de autorización.
      En primer lugar, considero imposible aceptar el argumento según el cual, mientras que un ciudadano de la República Federal puede contratar directamente con un asegurador en París, Roma o Londres, resulta compatible con el Tratado que no pueda hacerlo por intermedio de un corredor alemán. A mi parecer, nada de lo que se ha alegado por la República Federal o por los Estados miembros que intervienen en su apoyo justifica dicha restricción. Esta hace desaparecer, a mi modo de ver, uno de los motivos de protección invocados, ya que puede resultar conveniente para un ciudadano que sólo entienda alemán recurrir a un corredor que mantenga relaciones comerciales duraderas con un asegurador de otro Estado miembro. La restricción priva al asegurador de la asistencia del corredor alemán y puede privar al asegurado de condiciones más favorables de las que podría obtener en la República Federal.
      La cuestión de si el asegurador que desee realizar seguros en Alemania deberá, por razones de interés general, estar allí establecido y obtener autorización previa —de manera que no pueda prestar los servicios mediante representantes, mandatarios, agentes u otros intermediarios—, suscita un problema más vasto.
      No admito el argumento de que si un asegurador de otro Estado miembro realiza regularmente seguros en Alemania deberá poseer allí las instalaciones y el equipo necesarios, de modo que, de hecho, se encontrará establecido, no suscitándose ninguna cuestión en cuanto a la prestación de servicios. No estoy convencido de que los seguros sean diferentes hasta el punto de que no puedan coexistir el establecimiento y la prestación de servicios como actividades distintas, ni de que, aunque no se haya definido plenamente la distinción exacta entre establecimiento y prestación de servicios, no exista diferencia entre ambos. En otros términos, en mi opinión la designación de un agente o de un representante en Alemania no constituye por sí misma, necesariamente, un establecimiento. Tampoco acierto a comprender, en principio, por qué no se debe permitir per se que preste ocasionalmente servicios de seguro un asegurador de otro Estado miembro que visite ocasionalmente Alemania con ese fin.
      Me parece justificado y necesario que un asegurador que se establezca en Alemania mediante una agencia o una sucursal esté sujeto al control ejercido por las autoridades alemanas competentes en cuanto a su situación financiera y a su solvencia. Dicho control está expresamente previsto en la Directiva de 1973. Pero ir más lejos y afirmar que, para garantizar dicho control financiero, deberá estar establecido allí y autorizado es una cuestión completamente diferente que, a mi juicio, pasa por alto el control establecido por el Consejo en dicha Directiva, control que no se ha demostrado que sea insuficiente. A pesar de todos los argumentos en contrario, esta exigencia de la legislación alemana duplica claramente, en gran medida, el control previsto en dicha Directiva respecto a quienes no estén establecidos en Alemania, puesto que el Estado miembro en cuyo territorio esté situado el domicilio social de la empresa deberá comprobar el estado de solvencia de la misma para el conjunto de sus actividades (artículo 14), y deberá garantizar que la empresa tenga activos equivalentes, congruentes y localizados en cada país de explotación (apartados 2 y 4 del artículo 15) y que se constituya un margen de solvencia suficiente relativo al «conjunto» de sus actividades (apartado 1 del artículo 16).
      Esta exigencia de la legislación alemana pasa por alto el grado de cooperación y de intercambio de información entre los Estados miembros requerido en lo relativo a la situación financiera. Tal como la Comisión ha demostrado sin que la República Federal se hubiese opuesto sino en cuestiones de detalle, dicha exigencia aumenta sustancialmente los gastos, y hace, por consiguiente, inevitablemente menos competitivo al asegurador no alemán.
      De no ser por las Directivas de 1973 y de 1979, habría un argumento sólido, probablemente irrefutable, para afirmar que antes de que un asegurador comience a prestar servicios en otro Estado miembro, las autoridades competentes deben tener la facultad de controlar su solvencia, tras tomar en consideración los controles realizados y las condiciones impuestas por el Estado miembro en que esté establecido. Considero que ésa no es ahora la situación desde que las dos Directivas fueron adoptadas por el Consejo. No está justificado pasar por alto los controles que deben ejercerse con arreglo a la Directiva por otros Estados miembros; por el contrario, deben considerarse como suficientes aun cuando existan algunas diferencias en la práctica de los Estados miembros.
      En cuanto a las materias distintas de la situación financiera, creo que, a falta de armonización, las legislaciones nacionales pueden imponer requisitos en cuanto a las condiciones que deban incluirse en determinados tipos de pólizas, o quizá incluso en todas las pólizas, y en cuanto al control que deba ejercerse sobre la gestión de la actividad aseguradora, con tal que dichos requisitos no sean discriminatorios para quienes no tengan nacionalidad alemana, sean proporcionales a los objetivos que deban alcanzarse por razones de interés público y tengan en cuenta los controles ya existentes aplicados adecuadamente en otros Estados miembros. De este modo, podrán estar justificadas disposiciones relativas a la notificación por los aseguradores de su intención de realizar seguros en Alemania y del tipo de actividades que desean emprender, a la designación de un agente para la recepción de documentos, a la utilización de la lengua alemana y aplicación del Derecho alemán en cierto tipo de seguros, y al depósito de documentos. Las cuestiones distintas de la situación financiera que sean necesarias, por razones de interés general, para la protección del asegurado y de los terceros han de ser reguladas por las legislaciones nacionales. El asegurador deberá observar dichas legislaciones en la medida en que no excedan de lo que el Tribunal de Justicia, en los asuntos Van Binsbergen y Webb, ha reconocido que está justificado por el interés público. Por otro lado, en este tipo de casos, una presencia personal es mucho menos necesaria de lo que, en el asunto Van Binsbergen, entendió el Tribunal que estaba justificado.
      No considero que, en este asunto, se haya demostrado que resulte insuficiente la adopción de normas nacionales que no exijan el establecimiento y la autorización, ni que el establecimiento y la autorización previa estén justificados y resulten indispensables para alcanzar los objetivos que se pretenden alcanzar.
      Aunque los argumentos a favor del requisito de aprobación previa («autorización») puedan ser más sólidos que aquéllos a favor del requisito de establecimiento (siempre que exista el derecho a recurrir ante los Tribunales contra las negativas a conceder la autorización) y aunque los argumentos a favor de la autorización previa respecto a los seguros en general sean más sólidos que en el caso de la entidad abridora en el coaseguro, considero, en cualquier caso, que no se ha demostrado que estén justificados los requisitos, particularmente minuciosos y rigurosos, de la autorización alemana. Puede que en gran medida hayan existido desde comienzos de siglo, como se ha alegado ante el Tribunal; no obstante, a mi modo de ver, resultan contrarios a lo dispuesto por los artículos 59 y 60 del Tratado. También parecen ignorar las diferencias existentes entre los distintos riesgos y entre las diferentes situaciones de los diversos aseguradores. Es significativo que otros Estados miembros que exigen la autorización de la entidad abridora no exijan tan minucioso examen previo, y el que dos Estados miembros con mercados de seguros muy desarrollados no exijan ninguna autorización.
      Creo que, en este asunto, los argumentos basados en violaciones de la soberanía nacional no están justificados, a la vista de las disposiciones del Tratado y de las Direcivas.
      El hecho de que queden todavía muchas cosas pendientes de armonización no significa que el establecimiento y la autorización previa se justifiquen per se. Por consiguiente, a pesar de la máxima importancia que la proteción de los consumidores y terceros parece revestir en los asuntos de coaseguro, admito que la Comisión ha probado la procedencia de su primera alegación en el caso de autos.
      La tercera cuestión
      La alegación formulada en virtud de los artículos 59 y 60 se limita a afirmar que los umbrales establecidos son demasiado elevados. No afirma que no puedan fijarse umbrales. Por las razones que aduje en el asunto contra Francia, considero que no se ha demostrado que el establecimiento de umbrales en el coaseguro esté justificdo con arreglo a los artículos 59 y 60.
      Si hubiese llegado a la conclusión opuesta, consideraría que dichos umbrales no pueden fijarse de manera que excluyan: a) los casos cuya cuantía puede no ser muy elevada, pero la probabilidad del riesgo tan grande que resulte razonable utilizar el coaseguro; b) los casos que en el mercado se consideran materia propia de coaseguro. Sobre esta base, me parece que, aunque los umbrales fijados parezcan elevados en términos absolutos, la Comisión no ha aportado ninguna prueba que demuestre que las cuantías fijadas son tan elevadas que van más allá de lo que resulta razonablemente justificado por razones de interés general, y que, por consiguiente, infringen los artículos 59 y 60 del Tratado. Me parece que se trata exclusivamente de una cuestión de prueba.
      En cuanto a la alegación alternativa, el párrafo 2 del artículo 1 de la Directiva 78/473 prevé :
      «La presente Directiva se refiere a los riesgos contemplados en el párrafo 1 del apartado 1, cuya garantía, por la naturaleza o importancia de los mismos, exija la participación de varios aseguradores.
      Las dificultades que puedan surgir en la aplicación de. dicho principio serán objeto de examen en virtud del artículo 8».
      El artículo 8 dispone lo siguiente:
      «La Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros colaborarán estrechamente en el examen de las dificultades que pudiesen surgir en la aplicación de la presente Directiva.
      En el marco de dicha colaboración, se examinarán en especial las posibles prácticas que revelen que las disposiciones de la presente Directiva y, en particular, las del apartado 2 del artículo 1 y las del artículo 2, se desvían de su objeto, bien porque la entidad abridora no desempeña la función que le corresponde en la práctica del coaseguro, bien porque los riesgos no requieren manifiestamente la participación de varios aseguradores para su garantía.»
      Mediante una declaración que consta en el acta de la sesión en que se aprobó esta Directiva, el Consejo instó a las autoridades de control de los Estados miembros a adoptar, en cooperación con la Comisión, las medidas necesarias para definir de común acuerdo, en un período de doce meses a contar desde la notificación de la Directiva, los criterios generales sobre lo que habrá de entenderse por «naturaleza» e «importancia» del riesgo que justifica el recurso al coaseguro. La declaración afirmaba también que el Consejo aceptaba que por motivos legislativos y administrativos los Estados miembros pudiesen incorporar, en su normativa complementaria de la Directiva, criterios para la interpretación del párrafo 1 del apartado 2 del artículo 1.
      A mi entender, esta declaración condujo a la constitución de un grupo de trabajo en cuyo seno la mayoría de las autoridades de control decidió establecer umbrales cuantitativos por debajo de los cuales no debía autorizarse el coaseguro contemplado por la Directiva. Los umbrales establecidos por los cuatro Estados miembros demandados presentan, pues, una gran similitud entre ellos. Por debajo de estos umbrales está prohibido, en cada uno de dichos Estados miembros, el coaseguro comunitario. De esto se deduce que, en lo que se refiere al coaseguro por debajo de dichos umbrales, todos los coaseguradores habrán de estar establecidos en el Estado donde radica el riesgo y deberán ser debidamente autorizados por las autoridades de dicho Estado.
      La acusación de la Comisión se limita, también aquí, a afirmar que los umbrales establecidos son demasiado elevados. Pero no afirma que no pueda establecerse umbral alguno. No está suficientemente claro si, con arreglo a la Directiva, los Estados miembros tienen derecho a fijar dichos umbrales cada uno por su cuenta o si es preciso que los fijen de común acuerdo entre varios. Sin embargo, interpreto el apartado 2 del artículo 1 de la Directiva de 1978 en el sentido de que deja que sean las fuerzas del mercado quienes decidan cuáles son los riesgos que, por su naturaleza o importancia, exigen el coaseguro. Los Estados miembros y la Comisión únicamente deberán tomar en consideración esas prácticas si resulta que las disposiciones de la Directiva están siendo interpretadas de manera abusiva, en el sentido de que la Directiva sobre coaseguro se aplique a seguros que normalmente no precisan de coaseguro, o si surgen dificultades en la aplicación de la Directiva. Si se prueba que dichas dificultades existen, podría ser razonable que la Comunidad acordase, entre otras medidas, el establecimiento de umbrales. No considero, sin embargo, que la declaración del Consejo faculte a los Estados miembros para fijar umbrales con arreglo a la Directiva. Si en virtud de la Directiva han de fijarse umbrales, creo que es al Consejo a quien corresponde fijarlos mediante una nueva Directiva o a la Comisión si se le hubiese delegado poder para ello. La Directiva no confiere y, en cualquier caso, no puede conferir válidamente a los Estados miembros un poder ilimitado para establecer umbrales y determinar así el ámbito de aplicación de la Directiva (asunto 23/75, Rey Soda, Rec. 1975, p. 1279). Por consiguiente, con arreglo a la Direttiva los Estados miembros no tienen potestad para fijar umbrales.
      En cualquier caso, hay a mi parecer argumentos muy convincentes para afirmar que, aunque con anterioridad a la adopción de la Directiva los Estados miembros tuviesen la facultad de fijar umbrales que limitasen de manera justificada los derechos conferidos por los artículos 59 y 60, la Directiva se ha anticipado en el ejercicio de dicha facultad respecto a los ramos especificados en la Directiva de 1978. Si los umbrales son necesarios, deben ser establecidos por la Comunidad.
      Si, contrariamente a dicho punto de vista, los Estados miembros tuviesen la facultad de fijar umbrales, con arreglo a la Directiva, no existirían tampoco en este caso pruebas que demostrasen que los umbrales son desmesuradamente elevados. Ésta es una cuestión que, si no puede ser objeto de un acuerdo, la Comisión quizá deba reconsiderar.
      Sin embargo, en ningún caso puede constituir una respuesta a la acusación afirmar que sólo se fijaron umbrales máximos, puesto que manifiestamente los umbrales podían fijarse en cualquier cuantía inferior a esos máximos.
      Conclusión
      A la vista de estas consideraciones, opino que:
      
               1)
            
            
               al aplicar la Ley de inspección de seguros, según resultó modificada por la Ley de 29 de marzo de 1983, que dispone que cuando las empresas de seguros de la Comunidad pretendan prestar servicios en la República Federal de Alemania en materia de seguro directo distinto del seguro de transportes, por medio de representantes, mandatarios, agentes u otros mediadores, dichas empresas deberán estar establecidas y autorizadas en la República Federal de Alemania, y que dispone que los mediadores de seguros establecidos en la República Federal de Alemania no podrán proponer a los residentes en la República Federal de Alemania contratos de seguro con aseguradores establecidos en otros Estados miembros, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE;
            
         
               2)
            
            
               al poner en vigor y al aplicar la Ley de 29 de marzo de 1983, encaminada a incorporar la Directiva 78/473/CEE, de 30 de mayo de 1978, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE y de la citada Directiva, en la medida en que dicha Ley dispone, respecto a las operaciones de coaseguro comunitario, que la entidad abridora deberá estar establecida en dicho Estado y autorizada también para cubrir allí por sí sola el riesgo asegurado;
            
         
               3)
            
            
               la fijación, para ciertos ramos de seguro, de umbrales por debajo de los cuales el coaseguro queda prohibido, resulta contraria a los artículos 59 y 60 del Tratado; los Estados miembros no tienen, con arreglo a la Directiva 78/473/CEE, la facultad de fijar dichos umbrales.
            
         En mi opinión, debe condenarse a la República Federal de Alemania a pagar sus propias costas, así como las costas de los Países Bajos y del Reino Unido. Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda e Italia, que intervinieron en apoyo de la República Federal, deben cargar con sus propias costas.
      (
            *1
         )	Traducido del ingles.