CELEX: 62013CC0422
Language: bg
Date: 2014-07-17
Title: Заключение на генералния адвокат N. Jääskinen, представено на 17 юли 2014 г.#Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein срещу Uta Wree.#Преюдициално запитване, отправено от Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht.#Преюдициално запитване — Селско стопанство — Обща селскостопанска политика — Схема на единно плащане — Регламент (ЕО) № 73/2009 — Член 34, параграф 2, буква а) — Понятие „площи, отговарящи на условията за подпомагане“ — Понятие „земеделска площ“ — Площ, състояща се от рекултивиран покривен почвен пласт върху закрито депо за отпадъци — Използване за целите на селското стопанство — Допустимост.#Дело C-422/13.

Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            I – Въведение 
            1. Прилагането на схемата за единно плащане предполага по-специално да са налице „хектари, отговарящи на условията за подпомагане“ по смисъла на член 34, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 73/2009(2) .
            2. Настоящото дело повдига два въпроса във връзка с преценката дали разглежданите по делото в главното производство площи са „хектари, отговарящи на условията за подпомагане“, а именно:
            – може ли понятието „постоянно пасище“(3) като част от определението на понятието „земеделска площ“(4) да включва покривния почвен пласт на депо за отпадъци, намиращо се във фазата на следексплоатационните грижи (наричан по-нататък „спорните площи“)?
            – когато дадена „земеделска площ“ се използва и за неселскостопански дейности, как следва да се разбира изискването площта да се използва „предимно за селскостопански дейности“(5), за да отговаря на условията за подпомагане?
            3. Това са по същество въпросите от преюдициалното запитване на Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Висш административен съд на провинция Шлезвиг-Холщайн, Германия), отправено във връзка със спора между г‑жа Uta Wree и Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig Holstein (Служба по въпросите на селското стопанство, околната среда и земеделските пространства на провинция Шлезвиг-Холщайн) по повод на признаването на площите, съставляващи рекултивирания покривен почвен пласт на депо за отпадъци, намиращо се във фазата на следексплоатационните грижи, за площи, отговарящи на условията за подпомагане.
            4. В настоящото дело Съдът следва да се произнесе по основни понятия на селскостопанското право като понятието „селскостопанска дейност“, квалифицирането на площите като селскостопански и определянето на хектарите, отговарящи на условията за подпомагане, както и използването на площи от земеделското стопанство „предимно“ за селскостопански дейности. Още в началото ще отбележа, че преюдициалното запитване се отнася само до условията на схемата за единно плащане, като са изключени всички други съображения, например свързаните с общественото здраве, безопасността на храните и пр.
            II – Правна уредба 
            А – Регламент № 73/2009 
            5. Съображение 7 от Регламент № 73/2009 гласи следното:
            „В Регламент (EО) № 1782/2003 [на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (ОВ L 270, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177)] бе отчетено положителното въздействие на постоянните пасища за околната среда. Предвидените в този регламент мерки за насърчаване на запазването на съществуващите постоянни пасища с оглед предотвратяване на масовото им превръщане в обработваема земя следва да бъдат запазени“.
            6. Съгласно член 2, букви в) и з) от Регламент № 73/2009:
            „в) „селскостопанска дейност“ означава производството или отглеждането на селскостопански продукти, включително прибирането на реколтата, доенето, развъждането на животни и отглеждането на животни за селскостопански цели или поддържането на земята в добро земеделско и екологично състояние, както е определено съгласно член 6 от настоящия регламент;
            […]
            з) „земеделска площ“ означава площ, която е заета от обработваема земя, постоянни пасища или трайни насаждения“.
            7. Дял III от Регламент № 73/2009 е озаглавен „Схема за единно плащане“ и включва член 34, който предвижда следното:
            „1. Помощта по схемата за единно плащане се отпуска на земеделските стопани при активиране на правото на плащане на хектар, отговарящ на условията за подпомагане. Активираните права на плащане дават право на изплащане на сумите, определени в тях.
            2. За целите на настоящия дял „хектар, отговарящ на условията за подпомагане“ означава:
            а) всяка земеделска площ на стопанството и площите, засети с дървесни култури с кратък цикъл на ротация (код по КН ex 0602 90 41), които се използват за селскостопанска дейност, или — в случай че площите се използват също и за неселскостопански дейности — които се използват предимно за селскостопански дейности […]“.
            Б – Регламент № 1120/2009 
            8. Регламент № 1120/2009(6) определя подробни правила за прилагането на схемата за единно плащане, предвидена в дял III от Регламент № 73/2009.
            9. Член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009 гласи следното:
            „За целите на дял III от Регламент (ЕО) № 73/2009 и на настоящия регламент се прилагат следните определения:
            […]
            в) „постоянно пасище“ означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражни култури по естествен начин (самозасяване) или чрез култивиране (засяване), която не е била включена в ротационното засяване на стопанството в продължение на пет или повече години, с изключение на земите, оставени под угар […]; и за тази цел „трева или други тревни фуражни култури“ означава всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват за паша на животните или не) […]“.
            10. Съгласно член 9 от Регламент № 1120/2009:
            „За целите на член 34, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 73/2009, когато земеделска площ на стопанството се използва и за неселскостопански дейности, за тази площ се счита, че се използва предимно за селскостопански дейности, ако селскостопанската дейност може да се упражнява, без да бъде затруднена в значителна степен от интензивността, естеството, продължителността и сроковете на неселскостопанската дейност.
            Държавите членки установяват критерии за изпълнението на първа алинея на техните територии“.
            III – Спорът в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда 
            11. Г‑жа Wree е ветеринарен лекар и има овцеферма. В нея тя отглежда овце и месодайни агнета. Стадата ѝ пасат на различни пасища в района на окръг Северна Фризия и окръг Шлезвиг-Фленсбург.
            12. Към тези пасища спадат и рекултивираните покривни почвени пластове на депото за отпадъци Аренсхьофт в окръг Северна Фризия и на депото за отпадъци Шлезвиг-Хафертайх в окръг Шлезвиг-Фленсбург (наричани по-нататък заедно „депата“). И в двете надземни депа експлоатационната фаза по депониране на отпадъци е приключила. Депото Аренсхьофт понастоящем е в процес на закриване и предстои да премине във фазата на следексплоатационните грижи, докато депото Шлезвиг-Хафертайх вече е във фазата на следексплоатационните грижи. Отбелязвам, че преюдициалното запитване се отнася само до втората хипотеза, въпреки че в него е описан и статутът на депото Аренсхьофт.
            13. Съгласно сключените от г‑жа Wree договори с операторите на двете депа тя има разрешение безвъзмездно да пасе овцете си на пасищата, състоящи се от рекултивираните покривни почвени пластове на двете депа.
            14. С общо заявление от 11 май 2010 г. г‑жа Wree иска от Landesamt да ѝ бъде отпуснато единното плащане за селскостопанската 2010 година. Landesamt отхвърля заявлението. Г‑жа Wree определя общия размер на ползваните от нея площи, отговарящи на условията за подпомагане, на 25,5098 хектара, като в тях тя включва и зелените площи върху двете депа. Landesamt посочва, че според нея отговарящата на условията за подпомагане площ е едва 5,7243 хектара, и изтъква, че останалите площи не са отразени в регистъра на земеделските площи. Според Landesamt те не са площи, използвани за селскостопански дейности.
            15. Г‑жа Wree обжалва това решение по административен ред. Тя твърди, че площите, разположени върху депата, се използват като пасища за отглеждане на овце и че тя заравнява и коси някои части от тези площи. Тя аргументира жалбата си и с това, че цялата площ на депата може да се използва без ограничение за паша на овцете.
            16. С решение от 31 март 2011 г. Landesamt отхвърля жалбата на г‑жа Wree като неоснователна. В мотивите си Landesamt изтъква, че посочените в заявлението на жалбоподателката площи не представляват земеделска площ по смисъла на Регламент № 73/2009, а са закрити депа по смисъла на Наредбата за депата (Deponieverordnung)(7) .
            17. На 15 април 2011 г. г‑жа Wree подава жалба срещу това решение пред Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Административен съд на провинция Шлезвиг-Холщайн). В подкрепа на жалбата си тя в частност твърди, че няма как спорните площи да се използват основно като закрити депа, защото това е състояние, а не начин на използване. Landesamt пък изтъква, че посочените площи се използват основно като депа за отпадъци във фазата на следексплоатационните грижи и че по причини, свързани със стабилността на депото, площите може контролирано да се използват за паша на овце. Според Landesamt операторите на депата са предоставили безвъзмездно спорните площи на разположение на г‑жа Wree предимно за да се избегнат нежелани биологични процеси, които могат да повлияят на стабилността на депата.
            18. С решение от 19 януари 2012 г. Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht уважава жалбата на г‑жа Wree. Той преценява, че последната има право на единното плащане за 2010 г. и че площите в депата трябва да бъдат взети предвид при изчисляването на помощта. Landesamt обжалва това решение пред запитващата юрисдикция.
            19. Като приема, че решението на отнесения до него спор зависи от тълкуването на правото на Съюза, с решение от 15 юли 2013 г. Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht спира производството и поставя на Съда следния преюдициален въпрос:
            „Може ли да се квалифицира като „земеделска площ“ по смисъла на член 34, параграф 2, буква а) от [Регламент № 73/2009] площ, която действително се използва за селскостопанска дейност (като пасище за целите на овцевъдството), но същевременно образува покривния почвен пласт на депо за отпадъци, намиращо се във фазата на следексплоатационните грижи?“.
            20. Г‑жа Wree, Landesamt, датското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. Съдебно заседание не е проведено.
            IV – Анализ 
            А – Предварителни бележки 
            21. За да се отговори на преюдициалния въпрос, следва да се разгледат последователно понятието за селскостопанска дейност, въпросът за квалифицирането на площите като селскостопански и за определянето на хектарите, отговарящи на условията за подпомагане, и въпросът за използването на площ от земеделското стопанство „предимно“ за селскостопански дейности.
            Б – По понятието за селскостопанска дейност в разглеждания случай 
            22. Landesamt твърди, че използването на площ като покривен почвен пласт на депо за отпадъци, намиращо се във фазата на следексплоатационните грижи, не е селскостопанско използване, а дейност по управление на отпадъците. Използването на посочената площ като пасище било средство, съответстващо на тези цели.
            23. Същевременно и Landesamt, и Комисията изглежда приемат, че площите се използват и за селскостопански дейности, тъй като г‑жа Wree пасе стадата си върху спорните площи със стопанска цел.
            24. Запитващата юрисдикция не пита изрично Съда дали това, че г‑жа Wree пасе стадата си на пасища, състоящи се от рекултивирания покривен почвен пласт на депата, предполага дейността на г‑жа Wree да бъде квалифицирана като „селскостопанска“ по смисъла на член 2, буква в) от Регламент № 73/2009.
            25. Според мен това не променя факта, че пашата на стада върху площи, които се състоят от рекултивирания покривен почвен пласт на депата, може сама по себе си да представлява селскостопанска дейност, доколкото тази дейност се състои в „развъждането на животни и отглеждането на животни за селскостопански цели“ по смисъла на член 2, буква в) от Регламент № 73/2009, за разлика например от някои дейности с нестопанска цел.
            26. За сметка на това не смятам, че дейността да се пасат стада на пасища, които се състоят от рекултивирания покривен почвен пласт на депа, може да се разглежда като „поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние“ по смисъла на член 2, буква в) от Регламент № 73/2009. Следователно по този въпрос споделям мнението на Landesamt, че макар фазата на следексплоатационните грижи да засяга и защитата на околната среда, тук не става дума за „поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние“, което съгласно член 2, буква в) от Регламент № 73/2009 също съставлява селскостопанска дейност.
            27. Според мен това трябва да бъде така, тъй като трудно може да се приеме, че площадката на бивше депо за отпадъци, дори и във фазата на следексплоатационните грижи, отговаря на условието за „добро земеделско състояние“ по член 2, буква в) от Регламент № 73/2009(8) . От гледна точка на защитата на здравето местата, чието добро земеделско състояние може просто да бъде поддържано, не се нуждаят от толкова стриктен надзор, както разглежданите в главното производство депа.
            28. Освен това, както с основание посочва Комисията, тълкуването на понятието „земеделска площ“ предполага да се определи дали въпросните площи могат да бъдат квалифицирани като „земя“, тъй като този термин е използван в определението за постоянни пасища в член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, или, обратно, рекултивираният покривен почвен пласт на депата следва да се разглежда като „съоръжение“. Всъщност и аз като Комисията смятам, че пасището трябва само по себе си да бъде земя, а съоръженията и сградите не могат да попаднат в обхвата на определението за пасище(9) .
            29. В писменото си становище г‑жа Wree изтъква, че самият непромокаем пласт е разположен върху пласт за отвеждане на газовете и компенсационен пласт. Според г‑жа Wree въпросният пласт е съставен от две части: минерален пласт и геомембрана. В долната зона на депото минералният пласт е от Trisoplast, смес от пясък, бентонит и полимер. В горната зона на депото минералният пласт е съставен от 50 сантиметра глина.
            30. Така депата са покрити с различни пластове. Независимо че е изкуствено добавен, рекултивираният покривен почвен пласт на депата съдържа елементи, налични в естествената почва, а именно пясък и глина. Според мен това показва, че не може всеки земен насип непременно да се счита за част от съоръжение. Напротив, няма причини рекултивираният покривен почвен пласт на депата да не се счита за земя, след като неговата функция е именно да бъде възможно най-близък до естествена площ, покрита с трева и с други тревни фуражни култури. По същия начин и площите на автомагистралните банкети са резултат от насипни работи, но не се отличават от естествените площи след добавянето на покривен почвен пласт. Те обаче безспорно спадат към понятието „земя“. Затова смятам, че рекултивираният покривен почвен пласт на депата може в правно отношение да се приеме за земя.
            В – По квалифицирането на площите като селскостопански и определянето на „хектарите, отговарящи на условията за подпомагане“ 
            31. От член 34, параграф 2, буква а) от Регламент № 73/2009 следва, че хектарите, отговарящи на условията за подпомагане, безспорно са част от земеделската площ. Както вече е установил генералният адвокат Mazák, „хектар, даващ право на помощ“ означава цялата обработваема земя и постоянни пасища — освен площите, засадени с трайни насаждения и гори — която се използва за селскостопанска дейност(10) .
            32. Освен това съгласно тълкуването на Съда ландшафтни елементи като каналите, пътищата и страничните насипи по принцип не могат да бъдат отчетени при определянето на площта, отговаряща на условията за подпомагане(11) .
            33. За сметка на това постоянното пасище представлява земеделска площ. В това отношение препращам към член 2 от Регламент № 1120/2009, съгласно който „постоянното пасище“ е „земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражни култури по естествен начин (самозасяване) или чрез култивиране (засяване), която не е била включена в ротационното засяване на стопанството в продължение на пет или повече години, с изключение на земите, оставени под угар […]; и за тази цел „трева или други тревни фуражни култури“ означава всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват за паша на животните или не)“.
            34. В решение Landkreis Bad Dürkheim(12) Съдът тълкува член 44, параграф 2 от Регламент № 1782/2003, който по съдържание е еднакъв с член 34 от Регламент № 73/2009. Съдът постановява, че квалифицирането  като „обработваеми земи“ или „постоянни пасища“, а следователно и като „селскостопанска площ“, зависи от действителното предназначение  на съответните земи (курсивът е мой)(13) .
            35. Според мен в случая няма убедителни доводи нито срещу квалифицирането на спорните площи като попадащи в обхвата на понятието за пасище, нито срещу извода, че действително са предназначени за тази цел.
            Г – По използването на площ от земеделското стопанство предимно за селскостопански дейности 
            36. Член 9 от Регламент № 1120/2009 уточнява при какви условия за целите на прилагането на член 34, параграф 2, буква а) от Регламент № 73/2009 може да се счита, че земеделска площ на стопанството, която се използва и за неселскостопански дейности, все пак се използва „предимно“ за селскостопански дейности. Съгласно член 9, първа алинея от Регламент № 1120/2009 това е възможно, „ако селскостопанската дейност може да се упражнява, без да бъде затруднена в значителна степен от интензивността, естеството, продължителността и сроковете на неселскостопанската дейност“. Съгласно член 9, втора алинея държавите членки установяват критерии за изпълнението на тази разпоредба на техните територии.
            37. Следователно в настоящото дело следва да се провери дали поради интензивността, естеството, продължителността и сроковете си операциите, присъщи на фазата на следексплоатационните грижи, затрудняват в значителна степен селскостопанската дейност.
            38. Според мен обективните характеристики на площта и на дейността са определящи за преценката дали дадена площ може да се счита за използвана за селскостопански дейности и дали неселскостопанските дейности затрудняват „в значителна степен“ селскостопанските. Субективното мнение на селскостопанския производител не може да бъде определящо, както не без основание отбелязва датското правителство. Освен това в някои случаи обективните характеристики на дадена площ или на дадена дейност действително могат да затруднят в значителна степен определена селскостопанска дейност(14) .
            39. Задача на националния съд е да провери дали селскостопанската дейност, упражнявана от г‑жа Wree, е затруднена в значителна степен от естеството на неселскостопанската дейност, която се изразява в прилагането на конкретни мерки във връзка с фазата на закриване и фазата на следексплоатационните грижи на депата за отпадъци. Използването на спорните площи като покривен пласт на бивши депа за отпадъци само по себе си не е определящо. За сметка на това е необходимо да се анализират дейностите, осъществявани от техните оператори за изпълнение на задълженията, произтичащи от правото на Съюза и от националното законодателство относно депата за отпадъци(15) .
            40. Накрая ще отбележа още, че в решение Landkreis Bad Dürkheim(16) Съдът също така разглежда понятието „управление“ и установява, че то не предполага „наличието в полза на земеделския производител на възможност за неограничено ползване на дадената площ в рамките на нейното използване за селскостопански цели“. Той заключава, че за сметка на това „по отношение на тази площ земеделският производител следва да разполага с достатъчна самостоятелност за осъществяване на своята селскостопанска дейност, нещо което трябва да се прецени о т запитващата юрисдикция с оглед на всички обстоятелства по случая“(17) . Смятам, че този критерий за достатъчна самостоятелност може да се използва mutatis mutandis, за да се прецени дали останалите дейности затрудняват в значителна степен селскостопанските.
            41. Ето защо предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, че член 34, параграф 2, буква а) от Регламент № 73/2009 трябва да се тълкува в смисъл, че площ като разглежданата в главното производство се счита за земеделска площ по смисъла на посочената разпоредба, ако пашата за целите на овцевъдството може да се осъществява на тази площ, без да бъде затруднена в значителна степен от необходимите мерки за управление на бившето депо за отпадъци. Националният съд следва да провери дали това действително е така.
            V – Заключение 
            42. С оглед на изложеното по-горе предлагам на Съда да отговори на Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, както следва:
            „Площ, покрита с трева или с други тревни фуражни култури, която образува покривния почвен пласт на депо за отпадъци във фазата на следексплоатационните грижи и която също така служи за пасище за целите на овцевъдството, следва да се разглежда като земеделска площ по смисъла на член 34, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003, ако тази дейност може да се осъществява на въпросната площ, без да бъде затруднена в значителна степен от необходимите мерки за управление на бившето депо за отпадъци. Националният съд следва да провери дали това действително е така“.
            (1) . 
            (2)  –	Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 30, стр. 16 и поправка в ОВ L 43, 2010 г., стр. 7).
            (3)  –	Вж. член 2, буква в) от Регламент (ЕО) № 1120/2009 на Комисията от 29 октомври 2009 година за определяне на подробни правила за прилагането на схемата за единно плащане, предвидена в дял III от Регламент № 73/2009 (ОВ L 316, стр. 1).
            (4)  –	Вж. член 34, параграф 2, буква а) от Регламент № 73/2009.
            (5)  –	Вж. член 9 от Регламент № 1120/2009.
            (6)  –	Вж. бележка под линия 3.
            (7)  –	Наредба от 27 април 2009 г. (BGBl. 2009 I, стр. 900).
            (8)  –	Припомням, че г‑жа Wree ползва безвъзмездно спорните площи.
            (9)  –	Като пример за случаи, в които не е налице „земя“, Комисията посочва пасищата, разположени на покривите на къщи.
            (10)  –	Заключение по дело Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:265, т. 23).
            (11)  –	Решение Vonk Noordegraaf (C‑105/13, EU:C:2014:1126, т. 47).
            (12)  –	C‑61/09, EU:C:2010:606, т. 36 и 37.
            (13)  –	В това решение Съдът постановява и друго: това, че парцелите, които действително се използват като обработваеми земи или постоянни пасища, служат основно за опазване на природата и за управлението на ландшафта, не трябва да е пречка такива парцели да се квалифицират като селскостопанска площ (т. 38).
            (14)  –	Възможно е например пашата по покритите с растителност банкети на автомагистрали или на летища да се извършва при ограничения, свързани със сигурността, в резултат от които селскостопанският производител да няма никаква самостоятелност от гледна точка на сроковете или на достъпа до тези пасища, което означава, че неселскостопанските дейности в значителна степен затрудняват селскостопанските.
            (15)  –	Съгласно член 3, параграф 10 от Закона от 27 септември 1994 г. за насърчаване на кръговата икономика и гарантиране на екологичното обезвреждане на отпадъците (Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts und Abfallgesetz, BGBl. 1994 I, стр. 2705) депата за отпадъци представляват строителни съоръжения и/или съоръжения за обезвреждане на отпадъци. При всички случаи те запазват този статут през целия срок на задължението за полагане на следексплоатационни грижи и спазване на правилата за сигурност.
            (16)  –	EU:C:2010:606, т. 61.
            (17)  –	Пак там (т. 62).