CELEX: 62011CJ0579
Language: es
Date: 2012-12-19
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 19 de diciembre de 2012. # Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP) contra Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano y otros. # Petición de decisión prejudicial: Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto - Portugal. # Fondos Estructurales - Reglamento (CE) nº 1083/2006 - Subvencionabilidad geográfica - Ejecución de una inversión cofinanciada por la Unión Europea a partir de una localidad situada fuera de las regiones subvencionables y por un operador establecido en dicha localidad. # Asunto C-579/11.

Partes
               Motivación de la sentencia
               Parte dispositiva
               
            
            Partes
            En el asunto C-579/11,
            que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el tribunal administrativo e fiscal do Porto (Portugal), mediante resolución de 19 de octubre de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de noviembre de 2011, en el procedimiento entre
            Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP) 
            y
            Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano, 
            Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, 
            Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, 
            en el que participan:
            Instituto Nacional de Administração, 
            Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, 
            Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, 
            Instituto do Desporto de Portugal, 
            EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
            integrado por el Sr. M. Ilešič (Ponente), Presidente de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Vicepresidente del Tribunal de Justicia en funciones de Juez de la Sala Tercera, y los Sres. E. Jarašiūnas y A. Ó Caoimh y la Sra. C. Toader, Jueces;
            Abogado General: Sr. M. Wathelet;
            Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
            habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de noviembre de 2012;
            consideradas las observaciones presentadas:
            – en nombre de la Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP), por los Sres. J. Pacheco de Amorim y B.M. Soares, advogados;
            – en nombre del Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, por la Sra. M. Fonseca, advogada;
            – en nombre del Gobierno portugués, por los Sres. L. Inez Fernandes, P. Pinheiro y G. Santos Machado, en calidad de agentes;
            – en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. C. Wissels y B. Koopman, en calidad de agentes;
            – en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. A. Caeiros y la Sra. A. Steiblytė, en calidad de agentes;
            vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
            dicta la siguiente
            Sentencia 
            
            Motivación de la sentencia
            1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 174 a 176 del Reglamento nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999 (DO L 210, p. 25).
            2. Esa petición de ha presentado en el marco de un litigio entre la Grande Área Metropolitana do Porto (en lo sucesivo, «GAMP»), una asociación de municipios, y varias autoridades nacionales, representadas por la Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (Comisión directiva del programa operativo Potencial Humano), el Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, actualmente Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (Ministerio de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, actualmente Ministerio de Agricultura, del Mar y de Medio Ambiente y de Ordenación del Territorio) y el Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (Ministerio de Trabajo y de Solidaridad Social), acerca de la utilización de fondos de la Unión Europea.
            Marco jurídico 
            El Reglamento nº 1083/2006 
            3. El primer considerando del Reglamento nº 1083/2006 tiene la siguiente redacción: 
            «El artículo 158 [CE] establece que, a fin de reforzar su cohesión económica y social, la Comunidad se propone reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales. El artículo 159 [CE] estipula que esa actuación estará respaldada por los fondos con finalidad estructural, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y los otros instrumentos financieros existentes.»
            4. El artículo 1 de dicho Reglamento expone que éste «establece las disposiciones generales aplicables al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE) (en lo sucesivo, “los Fondos Estructurales”), y al Fondo de Cohesión», y define en particular «los objetivos a cuya consecución deben contribuir los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión […], los requisitos que deben cumplir los Estados miembros y las regiones para poder beneficiarse de esos Fondos, los recursos financieros disponibles y los criterios aplicables para decidir su asignación».
            5. El artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006 establece:
            «[…] el FEDER, el FSE [y] el Fondo de Cohesión […] contribuirán […] a la consecución de los tres objetivos siguientes:
            a) el objetivo de “convergencia” perseguirá acelerar la convergencia de los Estados miembros y regiones menos desarrollados, creando condiciones más favorables para el crecimiento y el empleo mediante el aumento de la inversión en capital físico y humano, y la mejora de su calidad, el desarrollo de la innovación y de la sociedad del conocimiento, la adaptabilidad a los cambios económicos y sociales, la protección y mejora del medio ambiente y la eficiencia administrativa. Este objetivo constituirá la prioridad de los Fondos; 
            b) el objetivo de “competitividad regional y empleo” perseguirá, fuera de las regiones menos desarrolladas, incrementar la competitividad y el atractivo de las regiones, así como su nivel de empleo […];
            c) el objetivo de “cooperación territorial europea” perseguirá intensificar la cooperación transfronteriza […]».
            6. El título I del Reglamento nº 1083/2006 contiene un capítulo III, titulado «Criterios geográficos de subvencionabilidad», del que forman parte los artículos 5 a 8, titulados respectivamente, «Convergencia», «Competitividad regional y empleo», «Cooperación territorial europea» y «Ayuda transitoria».
            7. A tenor del citado artículo 5:
            «1. Podrán beneficiarse de ayuda de los Fondos Estructurales en virtud del objetivo de “convergencia” las regiones correspondientes al nivel 2 de la nomenclatura de unidades estadísticas territoriales (en lo sucesivo, “regiones de nivel NUTS 2”), en el sentido del Reglamento (CE) nº 1059/2003 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por el que se establece una nomenclatura común de unidades territoriales estadísticas (NUTS) (DO L 154, p. 1)], cuyo producto interior bruto (PIB) per cápita, medido en paridad de poder adquisitivo y calculado conforme a los datos comunitarios correspondientes a los años 2000-2002, sea inferior al 75 % de la media de la Europa de los Veinticinco (EU-25) durante el mismo período de referencia.
            [...]
            3. Tan pronto como entre en vigor el presente Reglamento, la Comisión adoptará la lista de las regiones que cumplen los criterios establecidos en el apartado 1 […]. Esta lista estará vigente desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2013.
            […]» 
            8. El artículo 22 del Reglamento nº 1083/2006, titulado «Intransferibilidad de los recursos», establece:
            «No podrán efectuarse transferencias entre los créditos totales asignados por el Estado miembro a cada uno de los objetivos de los Fondos y sus diversos componentes.
            [...]»
            9. El artículo 32 de dicho Reglamento dispone:
            «1. Las intervenciones de los Fondos en los Estados miembros adoptarán la forma de programas operativos encuadrados en el marco estratégico nacional de referencia. Cada programa operativo cubrirá el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. Cada programa operativo se referirá únicamente a uno de los tres objetivos que se mencionan en el artículo 3, salvo que la Comisión y el Estado miembro acuerden lo contrario. 
            […]
            5. La Comisión aprobará cada programa operativo con la mayor brevedad posible, a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a su presentación formal por el Estado miembro […]».
            10. A tenor del artículo 34 del mismo Reglamento, titulado «Carácter específico de los Fondos»: 
            «1. Los programas operativos sólo podrán recibir financiación de un único Fondo […].
            2. Sin perjuicio de las excepciones previstas en los Reglamentos específicos de los Fondos, el FEDER y el FSE podrán financiar, con carácter complementario y sujeto al límite del 10 % de la financiación comunitaria correspondiente a cada eje prioritario de un programa operativo, medidas comprendidas en el ámbito de intervención del otro Fondo, a condición de que sean necesarias para la ejecución satisfactoria de la operación y estén directamente relacionadas con ella.
            […]»
            11. El artículo 35 del Reglamento nº 1083/2006, titulado «Ámbito geográfico», establece: 
            «1. Los programas operativos presentados al amparo del objetivo de “convergencia” se elaborarán al nivel territorial apropiado y, como mínimo, al nivel NUTS 2.
            Los programas operativos presentados al amparo del objetivo de “convergencia” que se beneficien de ayuda del Fondo de Cohesión serán elaborados a nivel nacional.
            [...]»
            12. El artículo 56 del Reglamento nº 1083/2006, titulado «Subvencionabilidad del gasto», dispone en su apartado 4:
            «Las normas sobre subvencionabilidad del gasto se establecerán a escala nacional, salvo excepciones indicadas en los Reglamentos específicos correspondientes a cada Fondo. Dichas normas cubrirán la totalidad del gasto declarado en el marco del programa operativo.»
            La Decisión 2006/595/CE 
            13. En virtud del artículo 1 y del anexo I de la Decisión 2006/595/CE de la Comisión, de 4 de agosto de 2006, por la que se establece la lista de las regiones que pueden recibir financiación de los Fondos Estructurales con arreglo al objetivo de convergencia para el período 2007-2013 (DO L 243, p. 44), las regiones de nivel NUTS 2 de la República Portuguesa que pueden recibir financiación en el sentido del artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 1083/2006 son Norte, Centro, Alentejo y Região Autónoma dos Açores.
            14. En virtud del artículo 2 y del anexo II de la Decisión 2006/595, la región de Algarve en la República Portuguesa es una región de nivel NUTS 2, que también puede recibir financiación de los Fondos Estructurales en el marco del objetivo de convergencia, pero ello sólo de forma transitoria según lo dispuesto en el artículo 8 del Reglamento nº 1083/2006.
            15. La región de Lisboa no se menciona en la Decisión 2006/595 y por tanto no puede recibir financiación de los Fondos Estructurales en virtud del objetivo de convergencia. Sin embargo, puede obtener financiación en virtud del objetivo de competitividad regional y empleo.
            El Marco estratégico nacional de referencia (MENR) 
            16. El 28 de junio de 2007 el Gobierno portugués aprobó un «Marco estratégico nacional de referencia» (en lo sucesivo, «MENR») en el sentido del artículo 32, apartado 1, del Reglamento nº 1083/2006.
            17. El punto 6 del anexo V del MENR prevé:
            «Los gastos relativos a operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales y por el Fondo de Cohesión son subvencionables dentro del marco de los Programas Operativos si se realizan en las regiones de nivel NUTS 2 comprendidas por cada uno de esos [Programas Operativos].
            Este criterio general de la subvencionabilidad territorial del gasto se concreta, por lo general, en la localización de la inversión. En el caso de inversiones materiales (en las que la localización de la inversión puede identificarse claramente), su aplicación es directa. En el caso de inversiones inmateriales, el criterio de la subvencionabilidad territorial se concreta en función de la localización de la entidad beneficiaria, definida como la localización de su sede o la localización de la delegación (o establecimiento) responsable de la ejecución de la operación.
            Constituyen excepciones a la regla general de la subvencionabilidad territorial los gastos relativos a:
            a) las operaciones con un efecto de difusión (“spill over effect”) relevante, en los ámbitos y con las características definidas en los puntos 7 y 8;
            b) [...]».
            18. El punto 7 del anexo V del MENR manifiesta:
            «Constituyen excepciones a la regla general de la subvencionabilidad territorial los gastos relativos a operaciones cuya concreción tenga lugar en la región de nivel NUTS 2 de Lisboa […], pero cuyos efectos se difundan por las restantes regiones continentales de Portugal y se consideren muy relevantes para el desarrollo de las regiones continentales de Portugal dentro del objetivo de convergencia.
            [Lista de las categorías de inversiones comprendidas en esas excepciones]
            Hay que señalar que esas categorías de intervenciones constituyen supuestos excepcionales, debidamente justificados por la naturaleza de las operaciones y el efecto multiplicador que originan en regiones distintas de las de realización de la inversión. Esas categorías representan globalmente un bajo porcentaje de la dotación financiera de los Fondos Estructurales en términos de programación. Las orientaciones expuestas en los puntos siguientes, elaboradas en colaboración entre la Comisión Europea y las autoridades portuguesas, podrán ser objeto en su caso de especificaciones adicionales dentro de cada programa operativo temático.»
            19. El punto 8 del anexo V del MENR establece «métodos específicos» para determinar la subvencionabilidad de gastos atendiendo a los efectos de difusión fuera de la región de Lisboa.
            El programa operativo Potencial Humano (POPH) 
            20. Entre los programas operativos previstos por el MENR está el denominado «Potencial Humano» (en lo sucesivo, «POPH»). Uno de los ejes prioritarios (eje 3) del POPH es el referido al perfeccionamiento profesional y comprende una categoría de inversiones titulada «Formaciones estratégicas para la gestión y la innovación en la administración pública» (en lo sucesivo, «formaciones para la administración pública»).
            21. Las formaciones para la administración pública se mencionan en el punto 7 del anexo V del MENR, entre las categorías de inversiones incluidas en las excepciones a la regla de la subvencionabilidad territorial. El punto 8 del mismo anexo precisa acerca de ello:
            «Observando […] que los objetivos perseguidos privilegian en especial la reducción de los costes administrativos y la mejora de la competitividad nacional mediante el aumento de la eficacia de la administración, es importante en particular señalar que, no obstante la significativa concentración de los recursos humanos de la administración pública en la región de Lisboa, los efectos de las acciones que se han de concretar tienen necesariamente repercusiones en todo el territorio nacional, a causa de la naturaleza de las entidades y de los servicios que prestan (dirigidos al conjunto de los ciudadanos y/o al conjunto de los agentes económicos).
            Dicha concentración de servicios en la región de la capital explica que una parte significativa de las inversiones que se van a realizar se concentran en esa región […]».
            22. El referido punto 8 prevé como «método específico» para esas formaciones:
            «a) Evaluación de los efectos de difusión en las regiones “convergencia” del territorio continental de Portugal según la concentración de la población residente en esas regiones.
            b) Cuantificación de los efectos de difusión:
            concentración de la población residente en las regiones de nivel NUTS 2 Norte, Centro y Alentejo en relación con la población residente del territorio continental de Portugal: 68,5 % […] 
            c) Cuantificación de los gastos realizados en la región de nivel NUTS 2 de Lisboa, subvencionables conforme al [POPH]:
            para cada inversión por importe de 1.000 euros en las acciones de formación estratégica para la gestión y la innovación en la administración pública realizadas en la región de nivel NUTS 2 de Lisboa, el importe de 685 euros invertido será subvencionable a través del [eje 3 del POPH].
            El importe no subvencionable a través del [eje 3 del POPH] será financiado por los ejes respectivos “Lisboa” (cuya población residente corresponde al 27,5 % de la población del territorio continental de Portugal) y “Algarve” (cuya población residente corresponde al 4 % de la población del territorio continental de Portugal) y/o por medio de recursos nacionales.»
            23. El 16 de octubre de 2007, con fundamento en el artículo 32, apartado 5, del Reglamento nº 1083/2006, la Comisión aprobó el POPH en concepto de programa «multiobjetivos», a saber, en virtud del objetivo de «convergencia» en las regiones Norte, Centro, Alentejo y, con carácter transitorio, en la región Algarve, por un lado, y por otro en virtud del objetivo «competitividad regional y empleo» en la región de Lisboa.
            Litigio principal y cuestiones prejudiciales 
            24. Por decisiones de 15 y 26 de septiembre, 15 de octubre, 4 de noviembre y 26 de diciembre de 2008, la Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano aprobó las candidaturas del Instituto Nacional de Administração (Instituto Nacional de Administración), del Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (Sindicato de mandos técnicos del Estado), del Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (Instituto Superior de Ciencias del Trabajo y de la Empresa), del Ministério da Saúde (Ministerio de Salud) y del Instituto do Desporto de Portugal (Instituto de Deportes de Portugal) para una financiación en virtud de la categoría de inversiones del POPH referida a las formaciones para la administración pública.
            25. Dado que todos esos candidatos se hallaban establecidos en la región de Lisboa, esas decisiones se adoptaron en aplicación de la excepción prevista en el punto 6, letra a), del anexo V del MENR, en cuanto la financiación solicitada correspondía al objetivo de «convergencia» al que se refiere el artículo 5 del Reglamento nº 1083/2006.
            26. Estimando que esa excepción es incompatible con el Derecho de la Unión y que por consiguiente las decisiones adoptadas por la Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano reducen ilegalmente los fondos disponibles para las entidades interesadas establecidas en las regiones portuguesas de nivel NUTS 2 subvencionables en virtud del objetivo de «convergencia», GAMP interpuso un recurso de anulación contra esas decisiones ante el tribunal administrativo e fiscal do Porto.
            27. Por resolución de 20 de diciembre de 2010 ese tribunal declaró que el recurso había quedado privado de objeto en lo que atañe a la impugnación de la decisión de aprobación de la candidatura del Ministério da Saúde. 
            28. Respecto a los demás aspectos del litigio, por resolución de 19 de octubre de 2011 el tribunal administrativo e fiscal do Porto decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
            «1) ¿Debe interpretarse el Derecho [de la Unión] y, en especial, lo dispuesto en los artículos 5 a 8, 22, 32, 34, 35 y 56 del Reglamento [nº 1083/2006], en el sentido de que no se admiten excepciones al principio de subvencionabilidad territorial de los gastos, es decir, en el sentido de que los gastos relativos a operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales y por el Fondo de Cohesión sólo son subvencionables en el marco de los Programas Operativos si se realizan en las regiones NUTS 2 comprendidas en cada uno de esos Programas Operativos?
            2) Concretamente, ¿deben interpretarse las disposiciones antes citadas en el sentido de que no se admite que las autoridades nacionales establezcan normas que, introduciendo excepciones al principio de territorialidad de los gastos, permitan considerar subvencionables inversiones no localizadas, o cuya entidad beneficiaria no esté localizada, en las regiones NUTS 2 comprendidas en los Programas Operativos específicamente dirigidos al objetivo de “convergencia”, [que] se considerasen subvencionables al amparo de dichos Programas Operativos?
            3) ¿O, por el contrario, debe interpretarse el Derecho [de la Unión] y, en especial, lo dispuesto en los artículos 5 a 8, 22, 32, 34, 35 y 56 del Reglamento [nº 1083/2006] y en los artículos 174 TFUE a 176 TFUE, en el sentido de que no se opone a la existencia de excepciones al principio de la subvencionabilidad territorial de los gastos, admitiendo que las autoridades nacionales establezcan normas que permitan considerar que los gastos relativos a operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales y por el Fondo de Cohesión son subvencionables en el marco de los Programas Operativos, aun cuando no se realicen en las regiones NUTS 2 comprendidas en cada uno de esos Programas Operativos, especialmente por tratarse de gastos u operaciones con un efecto de difusión (spill over effect) relevante, es decir, por estar justificadas en función de la naturaleza de las operaciones y del efecto multiplicador que provocan en regiones distintas de aquellas en las que se realiza la inversión?
            4) Más concretamente, ¿no se oponen estas disposiciones a que las autoridades nacionales establezcan normas que permitan considerar subvencionables en el marco de Programas Operativos dirigidos al objetivo de “convergencia” inversiones cuya localización o entidad beneficiaria no se sitúe en las regiones NUTS 2 comprendidas en el objetivo de “convergencia”, especialmente por tratarse de inversiones u operaciones con un efecto de difusión (spill over effect) relevante, es decir, por estar justificadas en función de la naturaleza de las operaciones y del efecto multiplicador que provocan en regiones distintas de aquellas en las que se realiza la inversión?»
            Sobre las cuestiones prejudiciales 
            29. Con sus cuestiones, que es oportuno examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta en sustancia si las disposiciones del Derecho primario de la Unión relativas a la cohesión económica, social y territorial y el Reglamento nº 1083/2006 se oponen a que una inversión cofinanciada por la Unión Europea se ejecute a partir de una localidad situada fuera de las regiones subvencionables y por un operador establecido en tal localidad.
            30. Acerca de ello, se deduce en primer lugar de los artículos 174 TFUE, párrafo segundo, y 175 TFUE, párrafo primero, puestos en relación entre sí, que los Fondos Estructurales y los otros instrumentos financieros de la Unión que contribuyen a la cohesión económica, social y territorial tienen en especial el objetivo de reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Por otro lado, el primer considerando del Reglamento nº 1083/2006 recuerda ese objetivo, que deben tener en cuenta los Estados miembros al ejecutar la inversiones cofinanciadas por esos Fondos e instrumentos (véase sobre ese último aspecto la sentencia de 3 de septiembre de 2009, Parlamento/Consejo, C-166/07, Rec. p. I-7135, apartado 45). 
            31. De igual forma, el artículo 3, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1083/2006 establece que la prioridad de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión consiste en acelerar la convergencia de los Estados miembros y regiones menos desarrollados.
            32. Conforme a esa finalidad, el legislador de la Unión ha fijado los criterios para definir las regiones y las zonas subvencionables. En lo que se refiere al objetivo de «convergencia», el artículo 5 del Reglamento nº 1083/2006 dispone que las regiones que podrán beneficiarse de ayuda de los Fondos Estructurales son las regiones de nivel NUTS 2, a saber, aquellas «cuyo producto interior bruto (PIB) per cápita,  medido en paridad de poder adquisitivo y calculado conforme a los datos comunitarios correspondientes a los años 2000-2002, sea inferior al 75 % de la media de la Europa de los Veinticinco (EU-25) durante el mismo período de referencia». 
            33. Por tanto, resulta inequívocamente de dicha finalidad y del criterio mediante el que se persigue ésta que la utilización de los Fondos Estructurales para la realización del objetivo de «convergencia» debe beneficiar específicamente a las regiones de nivel NUTS 2. Por lo demás, esa condición se pone de relieve por la expresión «Criterios geográficos de subvencionabilidad», empleada como rúbrica del capítulo que contiene los artículos 5 a 8 del Reglamento nº 1083/2006 y por el artículo 35, apartado 1, párrafo primero, de ese Reglamento, según el cual cada programa operativo que corresponda a ese objetivo debe elaborarse «al nivel territorial apropiado y, como mínimo, al nivel NUTS 2».
            34. En cambio, no cabe deducir del Reglamento nº 1083/2006 ni de las disposiciones de Derecho primario relativas a la cohesión económica, social y territorial que el operador encargado de la ejecución de la inversión deba encontrarse establecido necesariamente en la región a la que se destina ésta. Además, tampoco resulta de esas reglas que en todo caso la utilización de los fondos deba tener lugar materialmente en dicha región. 
            35. Como han señalado el Gobierno portugués y la Comisión Europea, se atiende mejor al interés de la región que debe beneficiarse de la cofinanciación por la Unión cuando el operador encargado de la ejecución ofrece las mejores garantías cualitativas y cuantitativas para llevar a buen término el proyecto. La circunstancia de que ese operador se encuentre establecido fuera de esa región no debe oponerse a que se le confíe el proyecto. Es preciso considerar al respecto que, aunque la finalidad de los Fondos Estructurales y los otros instrumentos financieros de la Unión, recordada en los apartados 30 y 31 de la presente sentencia, es acelerar la convergencia de las regiones menos desarrolladas, no consiste sin embargo en reservar las prestaciones de servicios realizadas en el marco de los programas cofinanciados por la Unión exclusivamente a los operadores establecidos en esas regiones. En efecto, conforme a dicha finalidad son las regiones quienes deben beneficiarse de la cofinanciación por la Unión, y no los operadores instalados en ellas. 
            36. De forma análoga, como han expuesto los Gobiernos portugués y neerlandés, en ocasiones el interés de la región subvencionable se asegura por igual, o incluso mejor, cuando la inversión se ejecuta a partir de una localidad situada fuera de ella. 
            37. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la circunstancia de que las entidades litigantes en el litigio principal, encargadas de la ejecución de la inversión, se encuentren establecidas en una localidad situada fuera de las regiones de nivel NUTS 2 interesadas y lleven a cabo desde esa localidad la formación de los funcionarios de la administración pública que ejercen sus funciones al servicio de los habitantes de esas regiones no vulnera las reglas de subvencionabilidad geográfica enunciadas en el Reglamento nº 1083/2006.
            38. No obstante, ya que la inversión ejecutada de esa forma se cofinancia en virtud del objetivo «convergencia», es evidente que debe dirigirse, como finalidad específica e identificable, a las regiones mencionadas de nivel NUTS 2. En el asunto principal, corresponde al tribunal remitente comprobar si se cumple esa condición. Le incumbe en especial verificar si está debidamente justificada la regla enunciada en el punto 8 del anexo V del MENR según la cual el 68,5 % de los gastos realizados en Lisboa son subvencionables porque los efectos generados por esa proporción de gastos tienen lugar en las regiones Norte, Centro y Alentejo.
            39. Por cuanto precede, se ha de responder a las cuestiones planteadas que las disposiciones del Derecho primario de la Unión relativas a la cohesión económica, social y territorial y el Reglamento nº 1083/2006 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que una inversión cofinanciada por la Unión se ejecute a partir de una localidad situada fuera de las regiones subvencionables y por un operador establecido en tal localidad, siempre que esa inversión se dirija, como finalidad específica e identificable, a las regiones subvencionables.
            Costas 
            40. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso. 
            
            Parte dispositiva
            En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
            Las disposiciones del Derecho primario de la Unión relativas a la cohesión económica, social y territorial y el Reglamento nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que una inversión cofinanciada por la Unión Europea se ejecute a partir de una localidad situada fuera de las regiones subvencionables y por un operador establecido en tal localidad, siempre que esa inversión se dirija, como finalidad específica e identificable, a las regiones subvencionables.