CELEX: 62008CC0506
Language: fi
Date: 2011-03-03 00:00:00
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Kokott 3 päivänä maaliskuuta 2011. # Ruotsin kuningaskunta vastaan Euroopan komissio ja MyTravel Group plc. # Muutoksenhaku - Oikeus tutustua toimielimen asiakirjoihin - Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta ja 3 kohdan toinen alakohta - Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon sekä päätöksentekomenettelyn suojaan liittyvät poikkeukset tutustumisoikeudesta - Yrityskeskittymien valvonta - Komission asiakirjat, jotka on laadittu menettelyssä, jossa tehtiin päätös erään yrityskeskittymän yhteismarkkinoille soveltumattomaksi julistamisesta - Asiakirjat, jotka laadittiin sen jälkeen, kun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli kumonnut kyseisen päätöksen. # Asia C-506/08 P.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      JULIANE KOKOTT
      3 päivänä maaliskuuta 2011 (1)
      
      Asia C‑506/08 P
      Ruotsin kuningaskunta,
      
      jota tukevat
      
      Tanskan kuningaskunta,
      Alankomaiden kuningaskunta ja
      Suomen tasavalta,
      
      vastaan
      
      Euroopan komissio,
      
      jota tukevat
      
      Saksan liittotasavalta,
      Ranskan tasavalta ja
      Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta
      Muutoksenhaku – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Päätöksentekomenettelyn suojaan liittyvä poikkeus – Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvä poikkeus – Ilmaisemista edellyttävä ylivoimainen yleinen etu – Yrityskeskittymiä koskeviin komission päätöksiin liittyvät asiakirjat – Airtours plc on hankkinut omistukseensa First Choice plc:n
      I       Johdanto
      1.        SEU 1 artiklan toisen kohdan ja SEU 10 artiklan 3 kohdan nojalla Euroopan unionissa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti.
         Näin ollen oikeus tutustua asiakirjoihin on kirjattu SEUT 15 artiklan 3 kohtaan (aiempi EY 255 artikla), perusoikeuskirjan
         42 artiklaan ja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettuun
         Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1049/2001.(2)
      
      2.        Pitääkö komission kuitenkin julkistaa sisäisiä keskustelujaan, jotka koskevat asiassa Airtours, jonka se hävisi, annetun tuomion(3) seurauksia? Vai vahingoittaisiko tällainen avoimuus komission päätöksentekomenettelyä? Tämä kysymys nousee esille käsiteltävänä
         olevan, asiassa T-403/05 annetusta tuomiosta tehdyn valituksen yhteydessä.(4)
      
      3.        Komissio vetoaa Saksan, Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan tukemana sisäisten neuvottelujen suojaan ja oikeudellisen neuvonannon
         suojaan perustellakseen mainittujen keskustelujen luottamuksellista käsittelyä. Ruotsi sekä Tanska, Alankomaat ja Suomi sitä
         vastoin katsovat, että avoimuudesta voidaan tehdä poikkeus vain, jos julkistamisen osoitetaan loukkaavan konkreettisesti näitä
         suojeltavia etuja.
      
      II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
      4.        Asetuksessa N:o 1049/2001 määritellään ne periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat EY 255 artiklassa tarkoitettua
         oikeutta tutustua Euroopan unionin toimielinten asiakirjoihin.
      
      5.        Mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
      
      ”Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella
         oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin
         tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.”
      
      6.        Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
      
      ”2.      Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
      –        – –
      –        tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;
      –        tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa;
      jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
      3.      Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin
         ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti
         toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
      
      Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen
         neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi
         vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.”
      
      7.        Lisäksi on syytä viitata yrityskeskittymien valvontaa koskeviin menettelysääntöihin. Yrityskeskittymien valvonnasta 20.1.2004
         annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004(5) 18 artiklan 3 kohdassa säädetään oikeudesta tutustua asiakirjoihin seuraavaa:
      
      ”Komissio saa perustaa päätöksensä vain niihin väitteisiin, joista osapuolet ovat voineet esittää huomautuksensa. Menettelyssä
         on täysimääräisesti taattava puolustautumisoikeudet. Ainakin välittömillä asianosaisilla on oltava tilaisuus tutustua asiakirjavihkoon
         rajoituksin, jotka johtuvat yritysten oikeutetuista eduista sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta.”
      
      8.        Yrityskeskittymien valvonnasta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 täytäntöönpanosta 7.4.2004 annetun komission
         asetuksen (EY) N:o 802/2004(6) 17 artiklan 3 kohdan nojalla oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä komission sisäisiin asiakirjoihin:
      
      ”Oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä luottamuksellisiin tietoihin tai komission ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten
         viranomaisten sisäisiin asiakirjoihin. Komission ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välinen tai eri jäsenvaltioiden
         viranomaisten välinen kirjeenvaihto ei myöskään kuulu tutustumisoikeuden piiriin.”
      
      9.        Mainittua asetusta edeltäneen yrityskeskittymien valvonnasta annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 4064/89 säädetyistä
         ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista 1.3.1998 annetun komission asetuksen (EY) N:o 447/98,(7) jota sovellettiin asiassa Airtours / First Choice, 17 artiklan 1 kohdan vastaava sanamuoto oli seuraavanlainen:
      
      ”Koottuja tietoja, mukaan lukien liiteasiakirjoja, ei saa ilmaista tai asettaa saataville, jos niissä on jonkun henkilön tai
         yrityksen liikesalaisuuksia, mukaan lukien ilmoituksen tekevät osapuolet, muut asianosaiset tai kolmannet, tai luottamuksellisia
         tietoja, joiden paljastamista komissio ei pidä asian käsittelyn kannalta tarpeellisena, taikka jos kyseessä ovat hallinnon
         sisäiset asiakirjat.”
      
      III  Tosiseikat
      10.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta ilmenevät jäljempänä esitettävät tosiseikat.
      
      11.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi asiassa Airtours vastaan komissio 6.6.2002 antamallaan tuomiolla(8) yrityskeskittymien valvontaviranomaisena toimivan komission päätöksen, jossa tämä kielsi matkanjärjestäjä Airtours plc:tä,
         josta on sittemmin tullut MyTravel Group plc (jäljempänä MyTravel), hankkimasta omistukseensa kilpailevaa First Choice ‑nimistä
         yritystä.
      
      12.      Komissio perusti Airtours-tuomion takia työryhmän, joka koostui kilpailun pääosaston (PO) ja oikeudellisen yksikön virkamiehistä
         ja jonka tehtävänä oli tutkia, onko tarkoituksenmukaista tehdä valitus kyseisestä tuomiosta, ja arvioida, mitkä ovat kyseisen
         tuomion vaikutukset yrityskeskittymien valvontaan tai muihin aloihin sovellettaviin menettelyihin. Työryhmän raportti esitettiin
         kilpailuasioista vastuussa olevalle komission jäsenelle 25.7.2002 ennen valituksen määräajan päättymistä. Komissio ei valittanut
         tuomiosta.
      
      13.      MyTravel nosti 18.6.2003 tuloksettoman vahingonkorvauskanteen(9) saadakseen korvauksen vahingosta, joka sille aiheutui siitä, kuinka komissio käsitteli ja arvioi Airtoursin ja First Choicen
         välistä yrityskeskittymää.
      
      14.      Kanteen ollessa vielä vireillä MyTravel teki 23.5.2005 päivätyllä kirjeellään komissiolle hakemuksen asetuksen N:o 1049/2001
         nojalla siitä, että saisi tutustua useisiin asiakirjoihin. Vaaditut asiakirjat olivat työryhmän raportti (jäljempänä raportti),
         kyseisen raportin valmisteluun liittyvät asiakirjat (jäljempänä valmisteluasiakirjat) sekä asian Airtours / First Choice asiakirjat,
         joihin raportti perustuu tai joihin siinä viitataan (jäljempänä muut sisäiset asiakirjat).
      
      15.      Komissio teki 5.9.2005 päivätyllä kirjeellään päätöksen (D(2005) 8461, jäljempänä ensimmäinen päätös), joka koski raporttia
         ja valmisteluasiakirjoja, ja 12.10.2005 päivätyllä kirjeellään päätöksen (D(2005) 9763, jäljempänä toinen päätös), joka koski
         muita sisäisiä asiakirjoja.
      
      16.      Ensimmäisessä päätöksessään komissio vetoaa muun muassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan sen
         perustelemiseksi, että se kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi raporttia ja tiettyjä valmisteluasiakirjoja kokonaisuudessaan
         (I.3 ja II kohta ja liite, jonka otsikko on ”luettelo ’valmisteluasiakirjoista’”). Se tarkentaa, että raportti on sisäinen
         asiakirja, joka kuvastaa sen yksiköiden arviota mahdollisuudesta tehdä valitus Airtours-tuomiosta ja tutkia uudelleen yrityskeskittymiin
         liittyviä tutkimusmenettelyjä. Komission mukaan raportin sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vahingoittaisi vakavasti
         komission päätöksentekomenettelyä, koska tällaisten asiakirjojen laatijoiden mielipiteenvapaus vaarantuisi, jos heidän tulisi
         asiakirjoja laatiessaan huomioida mahdollisuus siitä, että heidän arvionsa ilmaistaan yleisölle, vaikka kyse olisi jopa ajasta
         sen jälkeen, kun päätös on tehty ottamalla huomioon heidän arvionsa.
      
      17.      Toisessa päätöksessään komissio vetoaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan ja kyseisen asetuksen
         4 artiklan 2 kohdan kolmanteen luetelmakohtaan sen perustelemiseksi, että se kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi seuraavia
         asiakirjoja:
      
      –        luonnokset, jotka koskevat asetuksen N:o 4064/89 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti tehtyä päätöstä, väitetiedoksiantoa
         ja lopullista päätöstä asiassa Airtours / First Choice (jäljempänä luonnokset) (toisen päätöksen II.6 kohta ja kyseisen päätöksen
         ensimmäisen liitteen 6 otsikossa mainitut asiakirjat) siltä osin kuin kyse on sisäisistä valmistelevista asiakirjoista, joiden
         sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vahingoittaisi vakavasti yrityskeskittymien valvontaan liittyvää päätöksentekomenettelyä
      
      –        kilpailun pääosaston pääjohtajan kilpailuasioista vastuussa olevalle komission jäsenelle toimittamat muistiot (jäljempänä
         komission jäsenelle toimitetut muistiot) (toisen päätöksen II.1 kohta ja kyseisen päätöksen ensimmäisen liitteen asiakirjat
         1.1–1.8) siltä osin kuin ne sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä, jotka on tarkoitettu Airtours-päätöksen
         valmistelemiseen, ja niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vähentäisi kilpailun pääosaston kykyä ilmaista näkemyksensä
         ja komission jäsenten kykyä tehdä perusteltu päätös. Komissio toteaa, että analyysiin ei vaikuta se, että Airtours-päätös
         oli jo tehty, koska näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle voi edelleen vaikuttaa komission päätöksentekomenettelyyn
         samankaltaisten asioiden osalta (esim. kieltäytyminen väitetiedoksiannon toimittamisesta asiassa EMI / Time Warner mahdollisti
         sen, ettei komissioon kohdistunut ulkopuolisia paineita, kun se käsitteli asiaa BMG/Sony, joka koski samaa alaa)
      
      –        kilpailun pääosaston muille komission yksiköille, mukaan luettuna oikeudelliselle yksikölle, toimittamat muistiot luonnosten
         toimittamiseksi vastaanottajille ja vastaanottajien mielipiteiden tiedustelemiseksi (jäljempänä muille yksiköille toimitetut
         muistiot). Komissio erottaa tältä osin näistä muistioista otetut kopiot, jotka toimitettiin oikeudelliselle yksikölle (asiakirjat
         2.1–2.5), kopioista, jotka toimitettiin komission muille yksiköille (asiakirjat 4.1–4.5). Oikeudelliselle yksikölle toimitetuista
         kopioista komissio toteaa, että kyseiset asiakirjat liittyvät läheisesti oikeudelliseen neuvonantoon, jota annettiin näiden
         muistioiden johdosta, ja että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen johtaisi siihen, että kyseisistä neuvoista paljastettaisiin
         olennaisia osia, mikä vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä (toisen päätöksen II.2 kohta). Komission
         muille yksiköille toimitetuista kopioista komissio toteaa, että nämä asiakirjat laadittiin sisäisten keskustelujen aikana
         ja että ne kuvaavat päätöksentekomenettelyn kollegiaalista luonnetta. Komissio korostaa, että tätä päätöksentekomenettelyä
         on suojattava kaikelta vakavalta vahingolta, joka seuraa tällaisten tietojen ilmaisemisesta yleisölle (toisen päätöksen II.4
         kohta)
      
      –        komission muiden yksiköiden muistiot, jotka laadittiin vastauksena edellä mainittuihin, kilpailun pääosaston laatimiin viiteen
         muistioon kyseisten yksiköiden luonnoksia koskevan analyysin esittämiseksi (jäljempänä muiden yksiköiden kuin oikeudellisen
         yksikön vastausmuistiot) (asiakirjat 5.1–5.10). Komissio toteaa, että nämä muistiot on laadittu yksiköiden sisäisten ja yksiköiden
         välisten keskustelujen aikana ja että nämä keskustelut ovat ominaisia komission päätöksentekomenettelylle. Komissio korostaa,
         että näiden yksiköiden kyky ilmaista mielipiteensä on välttämätöntä yrityskeskittymien valvonnassa ja että tämä kyky heikentyisi,
         jos kyseisten yksiköiden olisi tällaisia muistioita laatiessaan otettava huomioon mahdollisuus, että niiden mielipiteet ilmaistaan
         yleisölle, vaikka kyse olisi jopa ajasta sen jälkeen, kun asia on päätetty (toisen päätöksen II.5 kohta).
      
      18.      Komissio vetoaa toisessa päätöksessään myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan siltä osin
         kuin kyseessä ovat oikeudellisen yksikön vastauksenaan edellä mainittuihin kilpailun pääosaston viiteen muistioon esittämät
         viisi muistiota (jäljempänä oikeudellisen yksikön vastausmuistiot) (II.3 kohta ja asiakirjat 3.1–3.5). Komissio kieltäytyi
         antamasta tutustuttavaksi näitä asiakirjoja, koska niistä paljastuu oikeudellisen yksikön luonnoksia koskeva analyysi. Komissio
         toteaa, että oikeudelliseen neuvonantoon sisältyvien tietojen ilmaiseminen voisi synnyttää epävarmuutta yrityskeskittymien
         valvontaa koskevien päätösten laillisuuden osalta, millä olisi kielteinen vaikutus yhteisön oikeusjärjestyksen vakaudelle
         ja komission yksiköiden moitteettomalle toiminnalle.(10) Komissio tarkentaa, että jokainen oikeudellisen yksikön vastausmuistio tutkittiin asiakirjakohtaisesti ja että se seikka,
         ettei voida myöntää osittaista oikeutta tutustua niihin, ei tarkoita sitä, että oikeudellisen neuvonannon suojaa on käytetty
         yleispoikkeuksena.
      
      19.      Lisäksi komissio vetoaa toisessa päätöksessään erityistilanteeseen tiettyjen sisäisten asiakirjojen osalta, joita ei annettu
         tutustuttavaksi osittain tai kokonaisuudessaan. Kyse on etenkin kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan asiaan Airtours
         / First Choice liittyvästä kertomuksesta, muistiosta, jonka kilpailun pääosasto toimitti neuvoa-antavalle komitealle, ja First
         Choice -yrityksessä käyntiin liittyvän asiakirja-aineiston muistiosta.
      
      20.      Komissio toteaa lopuksi, että edellä mainittuja poikkeuksia sovelletaan, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
         Se korostaa, että nyt käsiteltävässä asiassa MyTravel ei ole esittänyt yhtään argumenttia, joka osoittaisi ylivoimaisen yleisen
         edun olemassaolon. Komission mukaan kyseessä olevassa asiassa on ensisijaista pikemminkin suojata oikeudellista neuvonantoa
         sekä komission päätöksentekomenettelyä samankaltaisissa asioissa.
      
      21.      MyTravel nosti kanteen näistä päätöksistä. Valituksenalaisessa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi kanteen
         yhden asiakirjan osalta (tuomiolauselman 1 kohta) mutta hylkäsi kanteen muilta osin (tuomiolauselman 2 kohta). Tuomion mukaan
         komissio voi vedota sisäisten neuvottelujen suojaan ja oikeudellisen neuvonannon suojaan.
      
      22.      Ruotsin kuningaskunta teki ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta nyt käsiteltävän valituksen. Se vaatii, että
      
      1)      ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-403/05 9.9.2008 antaman tuomion tuomiolauselman 2 kohta on kumottava
      2)      komission 5.9.2005 tekemä päätös (D(2005) 8461) on kumottava MyTravelin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämien
         vaatimusten mukaisesti niiltä osin kuin kyse on kieltäytymisestä antaa oikeutta tutustua komission raporttiin ja muihin valmisteluasiakirjoihin
      
      3)      komission 12.10.2005 tekemä päätös (D(2005) 9763) on kumottava MyTravelin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämien
         vaatimusten mukaisesti niiltä osin kuin kyse on kieltäytymisestä antaa oikeutta tutustua komission muihin sisäisiin asiakirjoihin
      
      4)      komissio on velvoitettava korvaamaan Ruotsin kuningaskunnalle unionin tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
      23.      Komissio vaatii, että
      
      1)      valitus hylätään ja
      2)      valittaja velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      24.      Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 2.6.2009 antamalla määräyksellä Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta ja
         Suomen tasavalta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Ruotsin vaatimuksia sekä Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta
         ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta tukemaan komission vaatimuksia.
      
      25.      Nämä asianosaiset ja väliintulijat esittivät kirjallisia huomautuksia sekä Alankomaita, Saksaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa
         lukuun ottamatta myös suullisia huomautuksia 7.10.2010 pidetyssä istunnossa.
      
      IV     Arviointi
      26.      Toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuskäytännön yleinen linja voidaan tiivistää seuraavasti:
      
      27.      Asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaisesti asetus perustuu EU 1 artiklan toiseen kohtaan,
         jonka mukaan tämä sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton
         luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Kuten asetuksen johdanto-osan
         toisessa perustelukappaleessa muistutetaan, yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattisuuteen.
         Siksi asetuksella pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, kuten sen johdanto-osan
         neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta käy ilmi.(11) Perusoikeuskirjan 42 artiklassa tämä oikeus on sittemmin tunnustettu kansalaisten oikeudeksi.
      
      28.      Tähän oikeuteen sovelletaan kuitenkin tiettyjä yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin perustuvia rajoituksia. Tarkemmin
         sanoen ja asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaisesti 4 artiklassa säädetään, että toimielimet
         kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseisellä artiklalla
         suojattuja etuja. Näin ollen päättäessään evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on
         pyydetty, toimielimen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja
         tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa.(12)
      
      29.      Nämä poikkeukset tosin poikkeavat yleisön mahdollisimman laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevasta periaatteesta,
         joten niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti. Kyseinen toimielin voi kuitenkin käyttää tässä perusteluina yleisiä olettamia,
         joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa
         luonteeltaan samankaltaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin.(13)
      
      30.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut nämä periaatteet valituksenalaisessa tuomiossa, eikä niitä kyseenalaisteta
         nyt käsiteltävässä asiassa.
      
      31.      Ruotsi esittää valituksensa tueksi seuraavat neljä perustetta: Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen
         virheen soveltaessaan sisäisten neuvottelujen suojaan liittyvää poikkeusta (jäljempänä A kohta) ja oikeudellisen neuvonannon
         suojaan liittyvää poikkeusta (jäljempänä B kohta). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on myös tutkinut virheellisesti sitä,
         edellyttääkö ylivoimainen yleinen etu asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista (jäljempänä C kohta). Lisäksi ensimmäisen
         oikeusasteen tuomioistuin ei ole tutkinut riittävästi, onko komissio myöntänyt asianmukaisesti oikeuden tutustua asiakirjojen
         osiin (jäljempänä D kohta). Tutkintatoimien suojaa, johon komissio on myös päätöksessään vedonnut, ei sitä vastoin ole syytä
         käsitellä.
      
      A       Sisäisten neuvottelujen suoja
      32.      Ensimmäinen valitusperuste koskee sisäisten neuvottelujen suojaa kyseisen menettelyn päättämisen jälkeen.
      
      33.      Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla voidaan evätä oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka
         liittyvät asiaan, josta toimielin ei ole vielä tehnyt päätöstä. Saman kohdan toisessa alakohdassa säädetään, ettei tutustuttavaksi
         anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja
         ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi
         vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
      
      34.      On kiistatonta, että kyseiset asiakirjat sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana komission neuvotteluja
         ja alustavia keskusteluja.
      
      35.      Komission esittämistä päätöksentekomenettelylle aiheutuvan vakavan vahingon riskeistä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
         on pitänyt todellisena riskinä kahta: itsesensuuria ja epävirallisiin neuvotteluihin siirtymistä. Tässä yhteydessä on todettava
         erityisesti seuraavaa.
      
      36.      Komissio katsoi ensimmäisessä päätöksessä, että raportin sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vahingoittaisi vakavasti
         komission päätöksentekomenettelyä, koska tällaisten asiakirjojen laatijoiden ”sananvapaus” vaarantuisi, jos heidän tulisi
         asiakirjoja laatiessaan huomioida mahdollisuus siitä, että heidän arvionsa ilmaistaan yleisölle, vaikka kyse olisi jopa ajasta
         sen jälkeen, kun päätös on tehty ottamalla huomioon heidän arvionsa. Komission mukaan muut tässä päätöksessä käsitellyt asiakirjat
         olivat raportin valmisteluasiakirjoja ja kuuluivat näin ollen päätöksentekomenettelyn suojan piiriin.
      
      37.      Toisessa päätöksessä komissio totesi muun muassa, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vähentäisi
         kilpailun pääosaston kykyä ilmaista näkemyksensä ja komission jäsenten kykyä tehdä perusteltu päätös.
      
      38.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin pitää tätä näkemystä perusteltuna. Se toteaa valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa,
         että työryhmän vastuulla oli analyysi-, mietintä- ja arvostelutyö. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korostaa valituksenalaisen
         tuomion 49 kohdassa, kyse ei ole lainsäätäjänä toimimisesta vaan täysin hallinnollisista tehtävistä. Asiakirjojen sisältämien
         tietojen ilmaiseminen mahdollistaisi komission toimenpiteiden ja työryhmän suositusten vertailun (tuomion 51 kohta). Komission
         on kuitenkin voitava vapaasti poiketa yksiköidensä esittämistä suosituksista (tuomion 53 kohta). Jos olisi mahdollista, että
         tällaisten asiakirjojen sisältämät tiedot ilmaistaisiin, komission toimihenkilöt ja virkamiehet eivät esittäisi jatkossa mielipiteitä,
         jotka voisivat aiheuttaa riskin sen tahon päätöksentekovapaudelle, jota varten mielipide esitetään. Näin kyseenalaistettaisiin
         sisäisten neuvottelujen laadukkuus (tuomion 52 kohta). Vaikuttaa loogiselta ja todennäköiseltä, että tämä ajaisi kilpailuasioista
         vastuussa olevan komission jäsenen siihen, ettei hän enää tiedustelisi neuvonantajiensa kirjallisia mielipiteitä, jotka voivat
         olla kriittisiä. Keskusteleminen pelkästään suullisesti ja epävirallisesti, jolloin ei tarvitse laatia asetuksen N:o 1049/2001
         3 artiklan a alakohdassa tarkoitettua ”asiakirjaa”, vahingoittaisi kuitenkin huomattavasti komission sisäisen päätöksentekomenettelyn
         tehokkuutta erityisesti niissä asioissa, joissa sen pitää tehdä monitahoisia oikeudellisia, tosiseikkoihin liittyviä ja taloudellisia
         arviointeja ja tutkia erityisen laajoja asiakirja-aineistoja (tuomion 54 kohta).
      
      39.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kuvaa valituksenalaisessa tuomiossa kyseisten asiakirjojen tutustuttavaksi saamisen
         mahdollisia vaikutuksia, mutta Ruotsi huomauttaa perustellusti, että esitetyt oletukset ovat liian yleisiä. Kuten unionin
         yleisen tuomioistuimen uudemmasta oikeuskäytännöstä ilmenee,(14) nämä vaikutukset eivät kuitenkaan ole sellaisia, että ne oikeuttaisivat valituksenalaisen tuomion ja komission riidanalaisen
         päätöksen. Tämä käy ilmi tutkittaessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan perusteella sitä, milloin kyseessä voi ylipäätään
         olla päätöksentekomenettelyn vakava vahingoittaminen.
      
      1.       Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta
      40.      Jo asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan sanamuodosta seuraa, että molempien siihen sisältyvien tutustumisoikeutta koskevien
         poikkeusten soveltamisessa on noudatettava erityistä varovaisuutta: ei riitä, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen
         vahingoittaisi toimielimen päätöksentekomenettelyä, vaan sen on vahingoitettava sitä vakavasti.
      
      41.      Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädetyt poikkeukset eroavat siten saman artiklan kahteen ensimmäiseen kohtaan
         sisältyvistä poikkeuksista, joissa vahingoittamisen ei edellytetä olevan ”vakavaa”. Jälkimmäisiä poikkeuksia on tulkittava
         suppeasti.(15) Suppean tulkinnan periaatteella on näin ollen vieläkin suurempi painoarvo asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan soveltamisessa.
      
      42.      Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan syntyhistoria vahvistaa tämän päätelmän.
      
      43.      Komissio oli ehdottanut, että asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalan ulkopuolelle jätettäisiin sisäiset asiakirjat, kuten
         valmistelu- tai keskusteluasiakirjat ja yksiköiden lausunnot, kuin myös epäviralliset viestit.(16) Tällä se halusi antaa toimielimille tilaa ajatella (”space to think”).(17) Jos tämä ehdotus olisi hyväksytty, komissio olisi evännyt oikeuden tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin täysin oikeutetusti.
      
      44.      Koska unionin lainsäätäjä kuitenkin hylkäsi ehdotuksen jättää nämä asiakirjat asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalan ulkopuolelle,
         ne on lähtökohtaisesti julkistettava kaikkien muiden asiakirjojen tavoin.(18) Oikeus tutustua niihin on pikemminkin myönnettävä jopa tavallista auliimmin, koska sisäisten neuvottelujen suojaan liittyvä
         poikkeus on muotoiltu suppeammin kuin muut poikkeukset. Lainsäätäjä ei näin halunnut suojata ”tilaa ajatella” yhtä voimakkaasti
         kuin muita etuja.
      
      45.      Päätöksentekomenettelyn suojaa ei ilmeisesti ole tarkoitus vahvistaa myöskään tulevaisuudessa. Vireillä olevassa menettelyssä
         asetuksen N:o 1049/2001 muuttamiseksi komissio on ehdottanut 4 artiklan 3 kohtaan ainoastaan toimituksellisia muutoksia,(19) kun taas Euroopan parlamentin mietinnön esittelijä puoltaa päätöksentekomenettelyn selvästi laajempaa julkisuutta.(20)
      
      2.       Päätöksentekomenettelyn vakava vahingoittaminen
      46.      Mitä päätöksentekomenettelyn vakavalla vahingoittamisella on tätä taustaa vasten ymmärrettävä? Riittääkö se, että sisäisissä
         neuvotteluissa mahdollisesti omaksuttaisiin aiempaa pidättyvämpi lähestymistapa tai suosittaisiin epävirallisia menettelyjä,
         joista jää vähemmän tai ei lainkaan kirjallisia todisteita?
      
      47.      Lähtökohdaksi tähän kysymykseen vastaamiselle on otettava asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toinen perustelukappale. Sen
         mukaan avoimuuden avulla muun muassa varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin
         suurempi legitimiteetti ja että se on vastuullisempaa.
      
      48.      Näin ollen unionin kansalaisten on tarkoitus saada tietää, miten ja mistä syistä hallinto tekee päätöksiään. Yksi asetuksen N:o 1049/2001 tavoite on antaa kansalaisille
         tietoa kannoista, joista kyseinen toimielin on keskustellut sisäisesti ja jotka se on myöhemmin hylännyt. Näin kansalaiset
         voivat muodostaa mielipiteen hallinnollisten menettelyjen ja erityisesti päätöksentekomenettelyn laadusta, osallistua hallinnollisista
         menettelyistä käytävään julkiseen keskusteluun ja mahdollisesti saada osviittaa demokraattiselle vaalipäätökselleen.
      
      49.      Komission ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esille tuomissa huolenaiheissa kuvataan mahdollisia strategioita, joilla
         tätä vastuuta pyrittäisiin kiertämään. Sen sijaan, että toimielimet antaisivat kansalaisille oikeuden tutustua hallinnollisia
         menettelyjä koskeviin tietoihin, ne voisivat pyrkiä estämään tällaisten tietojen syntymisen tai ainakin niiden dokumentoinnin.
      
      50.      On eittämättä olemassa tietty riski, että toimielimet tai yksittäiset henkilöstön jäsenet käyttävät tällaisia strategioita.
         Unionin oikeuden säännösten tulkinta ei kuitenkaan voi perustua huoleen säännösten mahdollisesta kiertämisestä toimielimissä.
         Jos tällainen huoli on perusteltu, on pikemminkin ryhdyttävä toimenpiteisiin säännösten kiertämisen estämiseksi.
      
      51.      Sen lisäksi, että avoimuuteen liittyy itsesensuurin ja epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtymisen riski, avoimuus myös
         kannustaa valmistelemaan päätöksiä erityisen huolellisesti ja kattavasti, jotta vältetään niihin myöhemmin kohdistuva arvostelu.
      
      52.      On mahdollista, ettei sisäisiä neuvotteluja käydä enää yhtä avoimesti, mutta juuri niiden mahdollinen myöhempi ilmaiseminen
         voi myös johtaa erityisen avoimien tai kriittisten näkemysten esittämiseen. Päätöksentekijöiden on nimittäin huomattavasti
         vaikeampaa jättää ilman vakuuttavia perusteluja huomiotta kollegoiden tai muiden yksiköiden hyvin perusteltu kanta, jos se
         tulee yleiseen tietoon.
      
      53.      Myöskään epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtyminen ei ole varauksettoman houkutteleva vaihtoehto. Tässä yhteydessä on
         mainittava ensinnäkin hallinnollisten menettelyjen laatua koskeva intressi, joka – kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
         perustellusti korostaa – voisi kärsiä, jos neuvotteluista ei enää pidettäisi kirjaa. Kaikilla hallinnossa työskentelevillä
         on kuitenkin intressi tehdä laadullisesti hyviä päätöksiä, koska muutoin he vasta ovatkin vaarassa joutua arvostelun kohteeksi.
      
      54.      Myös yksittäisen päätöksen laadusta riippumatta voi kuitenkin syntyä vaikutelma, että halutaan salata jotain tai että päätöstä
         ei ole ainakaan valmisteltu riittävästi, jos ei ole olemassa asiakirjoja, jotka voidaan pyydettäessä julkistaa.(21) Jos taas olemassa on ainoastaan sellaisia asiakirjoja, joista ei ilmene, että myös muita näkemyksiä olisi tarkasteltu, herää
         kysymys neuvon antajan pätevyydestä. Avoimuus voi siten myös edistää neuvonannon virallistamista ja dokumentointia ja näin
         sen ymmärrettävyyttä, jotta vältetään arvostelu ja jotta päätökset ovat oikeutettuja.
      
      55.      Jo edellä kuvatut vastakkaiset edut osoittavat lisäksi, ettei itsesensuurin ja epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtymisen
         riskeistä voi aiheutua kohtuudella ennakoitavissa olevaa päätöksentekomenettelyn vakavaa vaarantumista, vaan nämä riskit ovat
         luonteeltaan lähinnä hypoteettisia. Täysin hypoteettinen vahingoittaminen ei kuitenkaan voi oikeuttaa poikkeukseen vetoamista.(22)
      
      56.      Näin ollen tarvitaan muita konkreettisia viitteitä, joilla osoitetaan yksittäistapauksessa, että avoimuuteen liittyy erityisiä,
         toisin sanoen epätyypillisiä, riskejä. Tällaiset riskit voisivat perustua esimerkiksi siihen, että asia on erityisen kiistanalainen,
         jolloin on pelättävissä, että kyseisen toimielimen työntekijöille aiheutuu konkreettista haittaa, jos heidän mielipiteensä
         tulevat yleiseen tietoon.
      
      57.      Näin ollen on tutkittava, onko komissio vedonnut vastaaviin seikkoihin nyt käsiteltävässä asiassa. Tältä osin on erotettava
         yhtäältä asiakirjat tai niiden osat, jotka koskevat yksinomaan asiaa Airtours (jäljempänä 3 kohta), ja toisaalta mielipiteet
         asiassa Airtours annetun tuomion vaikutuksista yrityskeskittymien valvontaan tai muihin aloihin sovellettaviin menettelyihin
         (jäljempänä 4 kohta).
      
      3.       Asiaa Airtours koskevat asiakirjat
      58.      Asiaa Airtours koskevissa asiakirjoissa on kyse asiassa Airtours / First Choice tehdyn päätöksen valmisteluasiakirjoista,
         mukaan lukien kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan kertomus(23) ja neuvoa-antavalle komitealle toimitettu muistio,(24) sekä asiakirjoista, jotka laadittiin Airtours-tuomion jälkeen jatkotoimenpiteitä koskevan päätöksen valmistelemiseksi. Molemmat
         komission päätökset koskivat näiden asiakirjojen julkistamisen epäämistä.
      
      59.      Päätöksentekomenettelyn vakavaa vahingoittamista perustellaan yhtäältä sillä, että kyse on yrityskeskittymien valvontaan liittyvästä
         hallinnollisesta toiminnasta (jäljempänä a kohta), ja toisaalta muihin yrityskeskittymien valvontamenettelyihin kohdistuvilla
         vaikutuksilla (jäljempänä b kohta).
      
      a)       Hallinnollisen toiminnan avoimuus erityisesti yrityskeskittymien valvonnan alalla
      60.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korostaa valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että asiakirjat koskevat komission hallinnollisia
         tehtäviä. Myös komissio ja Saksa ovat korostaneet tätä muutoksenhakumenettelyssä.
      
      61.      Unionin tuomioistuimen viimeisimmän oikeuskäytännön mukaan hallinnollisessa toimessa ei edellytetä yhtä laajaa oikeutta tutustua
         asiakirjoihin kuin unionin toimielimen lainsäädäntötoiminnassa.(25) Koska säädökset ovat yleisesti sovellettavia, niiden valmisteluun kohdistuu luonnollisesti suurempi yleisön intressi kuin
         hallinnon yksittäispäätösten valmisteluun. Hallinnon liikkumavara määritellään ja sitä rajoitetaan säädöksissä, joten myöskään
         yleisön osallistuminen ja julkinen tarkastelu eivät ole samassa määrin tarpeen.
      
      62.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa tästä perustellusti, ettei yleisön intressi saada tieto asiakirjan sisällöstä
         ole yhtä painava silloin, kun kyse on asiakirjasta, joka on laadittu sellaisen hallintomenettelyn aikana, jossa on tarkoituksena
         soveltaa yrityskeskittymien valvontaa koskevia sääntöjä tai kilpailuoikeutta yleensä, kuin silloin, kun kyseessä on asiakirja,
         joka liittyy menettelyyn, jossa unionin toimielin toimii lainsäätäjänä.
      
      63.      Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei oikeutta tutustua asiakirjoihin olisi hallinnollisen toiminnan alalla. Asetuksen N:o 1049/2001
         tarkoituksena on lisätä entisestään avoimuutta tapauksissa, joissa toimielimet toimivat lainsäätäjinä, mutta sen 2 artiklan
         3 kohdassa säädetään nimenomaisesti oikeudesta tutustua asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla. Jo asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa korostetaan, että
         avoimuudella varmistetaan, että hallinnolla – eikä siis ainoastaan lainsäätäjällä – on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti
         ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Jopa unionin tuomioistuimeen sovelletaan nykyisin SEUT 15 artiklan 3 kohdan
         nojalla avoimuusvelvoitteita sen hoitaessa hallinnollisia tehtäviä.(26)
      
      64.      Kun tarkastellaan erityisesti sisäisten neuvottelujen suojaa, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa ei eroteta hallinnollista
         toimintaa ja lainsäätämistä. Siksi hallinnollisen toiminnan osalta ei voida esittää yleisluonteisia olettamia päätöksentekomenettelyn
         vakavasta vahingoittamisesta.
      
      65.      On kuitenkin myönnettävä, että vireillä olevat hallinnolliset menettelyt nauttivat vahvempaa suojaa. Niin kauan kuin päätöstä ei ole tehty, on olemassa suurempi riski, että
         oikeudella tutustua kyseisen menettelyn sisäisiin asiakirjoihin on haitallisia vaikutuksia. Asianomaiset osapuolet voivat
         käyttää näitä tietoja vaikuttaakseen tarkoituksellisesti asiaan, mikä voi erityisesti heikentää lopullisen päätöksen laatua.
      
      66.      Lisäksi hallinnollisiin menettelyihin sovelletaan nimenomaisesti yrityskeskittymien valvonnan alalla tiukkoja määräaikoja,
         joiden noudattaminen vaarantuisi, jos komission pitäisi käsitellä menettelyn kuluessa palautetta sen sisäisestä viestinnästä.
      
      67.      Näin ollen tuomioistuinmenettelyjen tapaan myös hallinnollisissa menettelyissä olisi taattava, että ne ”sujuvat häiriöttä”.(27) On estettävä, että hallintovallan käyttöön kohdistuva ulkopuolinen painostus sallittaisiin ja mielipiteenvaihtoa häirittäisiin,
         vaikka kyse olisi vain yleisön käsityksestä.(28)
      
      68.      Siksi yrityskeskittymien valvonnan alalla säädetty oikeus tutustua asiakirja-aineistoon ei koske asetuksen N:o 802/2004 17
         artiklan 3 kohdan nojalla komission sisäisiä asiakirjoja.(29) Tämä ilmenee välillisesti myös asiassa Airtours / First Choice sovelletun asetuksen N:o 447/98 17 artiklan 1 kohdasta, koska
         siinä jätettiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden ulkopuolelle hallinnon, siis myös komission, sisäiset asiakirjat.
      
      69.      Tämä seikka on syytä ottaa huomioon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädettyä poikkeusta tulkittaessa. Jos menettelyn
         osapuolet nimittäin voisivat asetuksen N:o 1049/2001 perusteella saada oikeuden tutustua komission sisäisiin asiakirjoihin,
         heikennettäisiin yrityskeskittymien valvonnassa sovellettavaa, menettelysääntöjen piiriin kuuluvan asiakirja-aineistoon tutustumista
         koskevan oikeuden rajoitusta.(30)
      
      70.      Nämä hallinnollista toimintaa ja erityisesti yrityskeskittymien valvonnan menettelysääntöjä koskevat toteamukset eivät kuitenkaan
         voi päteä enää sen jälkeen, kun asianomainen menettely on päätetty lainvoimaisesti eli kun lopullista päätöstä ei enää voida
         riitauttaa tuomioistuimessa. Kuten jo asetuksen N:o 139/2004 18 artiklan 3 kohta osoittaa, yrityskeskittymien valvontamenettelyssä
         oikeus tutustua asiakirja-aineistoon liittyy nimittäin erottamattomasti puolustautumisoikeuksiin.(31) Siinä vaiheessa, kun päätöstä ei voida enää riitauttaa tuomioistuimessa, kyseistä päätöstä koskevilla puolustautumisoikeuksilla
         ei ole enää merkitystä.
      
      71.      Yrityskeskittymien valvontamenettelyssä sovellettavista tutustumisoikeutta koskevista säännöksistä ei näin ollen voida johtaa,
         että oikeus tutustua sisäisiin asiakirjoihin vahingoittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä sen jälkeen, kun menettely
         on päätetty lainvoimaisesti.
      
      72.      Myöskään vireillä olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskevat lähtökohtaiset näkökohdat – häiriötön päätöksenteko(32) – eivät kuitenkaan päde enää menettelyn päätyttyä. Tähän päätöksentekomenettelyyn ei voida enää vaikuttaa sisäisten asiakirjojen
         avulla.(33) Kuten edellä on jo todettu, itsesensuurin ja epävirallisiin neuvottelumuotoihin siirtymisen teoreettiset riskit, joiden kohoamisesta
         yksittäistapauksessa ei ole erityisiä viitteitä, eivät oikeuta epäämään sisäisten asiakirjojen luovuttamista menettelyn päättymisen
         jälkeen.(34)
      
      73.      Nyt käsiteltävässä asiassa Airtours / First Choice ‑yrityskeskittymää koskeva menettely oli päätetty lainvoimaisesti ajankohtana,
         jona määräaika Airtours-tuomiota koskevan komission valituksen tekemiselle päättyi, siis kauan ennen asiakirjoihin tutustumista
         koskevaa hakemusta. Tässä nyt käsiteltävä asia eroaa asiasta komissio vastaan Technische Glaswerke Ilmenau, jossa valtiontukien
         valvontamenettelyt, joita riidanalaiset asiakirjat koskivat, päätettiin lopullisesti vasta pitkän ajan kuluttua siitä, kun
         komissio oli tehnyt päätöksen asiakirjoihin tutustumista koskevasta hakemuksesta.(35)
      
      74.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tosin toteaa valituksenalaisen tuomion 45 kohdassa perustellusti, että päätöksentekomenettelyn
         suojaan on mahdollista vedota vielä kyseisen päätöksen tekemisen jälkeenkin. Kuten Ruotsi korostaa, päätöksentekomenettelyn
         suojelun tarve on kuitenkin huomattavasti vähäisempi päätöksen tekemisen jälkeen kuin ennen sitä.
      
      75.      Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva intressi nimittäin pienenee päätöksen tekemisen jälkeen, kun taas intressi päätöksentekomenettelyä
         koskevien tietojen ilmaisemiseen kasvaa. Jos avoimuutta ei voida taata jo päätöksentekomenettelyn aikana, hallinnon vastuullisuutta
         kansalaisiin nähden voidaan vahvistaa vain, jos avoimuus taataan ainakin jälkikäteen. Lisäviivästykset avoimuuden takaamisessa
         estäisivät pitkälti päätöksentekomenettelyn vastuullisuuden. Niiden olisi näin ollen oltava erityisen oikeutettuja.
      
      76.      Tästä on osoituksena myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta. Sen ensimmäinen alakohta, jota sovelletaan ennen päätöksen
         tekemistä, käsittää nimittäin enemmän asiakirjoja kuin toinen alakohta, jota on sovellettava päätöksen tekemisen jälkeen.
         Ennen päätöksen tekemistä on kyse kaikista asiakirjoista, jotka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jotka se on vastaanottanut, mutta sen tekemisen jälkeen
         enää ainoastaan asiakirjoista, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen
         neuvotteluja ja alustavia keskusteluja.
      
      77.      Se seikka, että yrityskeskittymien valvontamenettelyyn liittyviä sisäisiä mielipiteitä on pidettävä osana komission hallinnollista
         toimintaa, ei näin ollen oikeuta epäämään niiden luovuttamista enää sen jälkeen, kun menettely on päätetty lainvoimaisesti.
      
      b)       Muiden menettelyjen vahingoittaminen
      78.      Komissio perustelee jo päätetyn yrityskeskittymien valvontamenettelyn suojaa toisessa päätöksessä sillä, että tiedot ovat
         omiaan vahingoittamaan vakavasti sen päätöksentekomenettelyä samankaltaisissa yrityskeskittymien valvontamenettelyissä. Ensimmäisen
         oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi tämän perustelun valituksenalaisen tuomion 96 ja 98–100 kohdassa.
      
      79.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 100 kohdassa erityisesti, että on todennäköistä olettaa,
         että tällaisia asiakirjoja voidaan käyttää – vaikka ne eivät välttämättä edusta komission lopullista kantaa – komission yksiköiden
         kantaan vaikuttamiseksi, vaikka tämän kannanmäärittelyn on oltava vapaata ja riippumatonta kaikista ulkopuolisista paineista,
         kun tutkitaan samankaltaisia asioita, jotka koskevat samaa toiminnan alaa tai samoja taloudellisia teemoja.
      
      80.      Valituksenalaisesta tuomiosta ei kuitenkaan ilmene, miten näitä asiakirjoja voidaan käyttää luvattoman painostuksen harjoittamiseen
         samankaltaisissa asioissa.
      
      81.      Mikäli asiakirjat tukevat alkuperäisessä tapauksessa tehtyä päätöstä, niitä voidaan käyttää ainoastaan johdonmukaisen päätöskäytännön
         vaatimiseen. Niillä ei kuitenkaan olisi erityistä lisäpainoarvoa julkaistuun päätökseen nähden.
      
      82.      Jos sisäisiin asiakirjoihin sisältyvät perustelut poikkeavat julkaistusta päätöksestä, ne voidaan kaiketi torjua helposti
         viittaamalla päätökseen ja sen perusteluihin.
      
      83.      Painostamiseen tällaiset asiakirjat soveltuvat vain, jos niihin sisältyy perusteluja, joiden hylkäämiselle julkaistussa päätöksessä
         ei ole esitetty hyviä syitä. Kyse on kuitenkin aiemman päätöksen puutteellisuudesta, johon voidaan täysin oikeutetusti vedota
         komissiota vastaan. Ei ole mitään syytä antaa komissiolle mahdollisuutta jättää painavia perusteluja edelleen huomiotta myöhemmin
         tehtävissä vastaavissa päätöksissä.
      
      84.      Ei tosin ole mahdotonta, että voi olla sellaisia erityistapauksia, jotka liittyvät toisiinsa niin läheisesti, että yhteen
         tapaukseen liittyvät sisäiset asiakirjat voivat vakavasti vahingoittaa toisesta tapauksesta tehtävää päätöstä. Komissio ei
         kuitenkaan mainitse nyt käsiteltävässä asiassa seikkoja, jotka tukisivat näin läheisen yhteyden olemassaoloa, ja se on myös
         epätodennäköinen jo siksikin, että alkuperäisestä asiassa Airtours / First Choice tehdystä päätöksestä oli kulunut viisi vuotta,
         kun päätös asiakirjoihin tutustumista koskevasta hakemuksesta tehtiin.
      
      c)       Välipäätelmä
      85.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on näin ollen tehnyt oikeudellisen virheen, kun se yhtyi komission näkemykseen ja katsoi
         tämän evänneen oikeuden tutustua asiaan Airtours liittyviin asiakirjoihin laillisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3
         kohdan toisen alakohdan nojalla.
      
      4.       Mielipiteet asiassa Airtours annetun tuomion vaikutuksista yrityskeskittymien valvontaan
      86.      Komission ensimmäinen päätös koski myös niitä raportin osia, jotka sisälsivät mielipiteitä Airtours-tuomion vaikutuksista
         yrityskeskittymien valvontamenettelyihin tai muihin aloihin sovellettaviin menettelyihin, sekä asianomaisia valmisteluasiakirjoja.
      
      87.      Tiedot liittyvät tosin myös komission hallinnolliseen toimintaan yrityskeskittymien valvonnan alalla, mutta edellä esitetyt
         näkökohdat eivät ole omiaan oikeuttamaan tutustumisoikeuden epäämistä edes siinä määrin kuin asiaa Airtours koskevien asiakirjojen
         ollessa kyseessä. Kyseessä ei nimittäin ollut konkreettinen hallinnollinen menettely vaan sen arvioiminen, mitä vaikutuksia
         Airtours-tuomiolla on yrityskeskittymien valvontaan yleensä. Kyse ei siten ollut tyypillisestä hallinnollisesta toiminnasta
         vaan pikemminkin politiikan tai strategian kehittämisestä. Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 3 kohdan nojalla tällaiset
         asiakirjat tulisi mahdollisuuksien mukaan asettaa suoraan saataville, kuten lainsäädäntöasiakirjatkin.
      
      88.      Näin ollen valituksenalainen tuomio on oikeudellisesti virheellinen myös näiden asiakirjojen ja niiden osien osalta.
      
      B       Oikeudellisen yksikön mielipiteiden luottamuksellisuus
      89.      Ruotsi riitauttaa myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan soveltamisen. Sen nojalla toimielimet
         kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tuomioistuinkäsittelyn
         ja oikeudellisen neuvonannon suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
      
      90.      Komissio vetosi toisessa päätöksessä tähän poikkeukseen siltä osin kuin kyseessä ovat oikeudellisen yksikön vastauksena kilpailun
         pääosaston viiteen muistioon esittämät viisi muistiota. Komissio kieltäytyi antamasta tutustuttavaksi näitä asiakirjoja, koska
         niistä paljastuu oikeudellisen yksikön analyysi päätösluonnoksista. Komissio totesi, että oikeudelliseen neuvonantoon sisältyvien
         tietojen ilmaiseminen voisi synnyttää epävarmuutta yrityskeskittymien valvontaa koskevien päätösten laillisuuden kannalta,
         millä olisi kielteinen vaikutus yhteisön oikeusjärjestyksen vakauteen ja komission yksiköiden moitteettomaan toimintaan.
      
      91.      Nämä perustelut yhteisöjen tuomioistuin on jo hylännyt yhdistetyissä asioissa Ruotsi ja Turco vastaan neuvosto antamassaan
         tuomiossa lainsäädäntöön liittyvien oikeudellisten lausuntojen yhteydessä seuraavasti: Nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa
         sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin
         suhteessa kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen tiedon ja keskustelun puuttuminen on pikemminkin omiaan
         synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimenpiteen laillisuuden myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetin
         osalta. Lisäksi vaara, että Euroopan kansalaisille syntyy epäilyjä yhteisön lainsäätäjän toteuttaman toimenpiteen laillisuudesta,
         koska neuvoston oikeudellinen yksikkö on antanut tästä toimenpiteestä kielteisen lausunnon, ei useimmiten pääsisi toteutumaan,
         jos kyseistä toimenpidettä perusteltaisiin paremmin tavalla, joka toisi esille syyt, joiden vuoksi tätä kielteistä lausuntoa
         ei noudatettu.(36)
      
      92.      Nämä toteamukset eivät päde ainoastaan lainsäädäntöön vaan lähtökohtaisesti myös hallintoon. Hallinnollisessa toiminnassa
         voi olla jo mainituista syistä välttämätöntä suojata vireillä olevia menettelyjä,(37) mutta tähänkään intressiin ei voida vedota enää sen jälkeen, kun menettely on päätetty lainvoimaisesti.
      
      93.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esittää kuitenkin valituksenalaisen tuomion 124–127 kohdassa myös muita näkökohtia,
         joilla se perustelee komission päätöksen pysyttämistä. Se, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin täydentää komission
         perusteluja, on jo arveluttavaa sinänsä, mutta sitä ei ole riitautettu eikä sitä näin ollen ole tarpeen tutkia lähemmin tässä
         muutoksenhakumenettelyssä.
      
      94.      Valituksenalaisen tuomion 125 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ulottaa itsesensuurin riskin koskemaan oikeudellisen
         yksikön mielipiteitä. Totesin jo päätöksentekomenettelyn suojan yhteydessä, etten pidä ajatusta itsesensuurin riskistä vakuuttavana.(38) Sitä se ei ole etenkään oikeudellisen neuvonannon osalta, koska komission oikeudellinen yksikkö on riippumaton kilpailun
         pääosastosta. Siksi sen työntekijöiden ei tarvitse pelätä kriittisten mielipiteiden esittämisestä koituvia haittoja, vaikka
         mielipiteet tulisivatkin yleiseen tietoon. Lisäksi kritiikistä luopuminen tekisi tyhjäksi oikeudellisen yksikön lausuntojen
         tehtävän. Niissähän on nimenomaisesti tarkoitus kiinnittää huomiota mahdollisiin ongelmiin ja puutteisiin.
      
      95.      Mahdolliselta vaikuttaa pikemminkin siirtyminen epävirallisiin neuvottelumuotoihin, jolloin neuvotteluja voitaisiin esimerkiksi
         käydä ainoastaan suullisesti. Myös tähän pätevät kuitenkin mainitut päätöksentekomenettelyn suojaa koskevat toteamukset. Usein
         jo kilpailuoikeudellisten menettelyjen monimutkaisuuden vuoksi on mahdotonta luopua kokonaan kirjallisista lausunnoista.
      
      96.      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittaa valituksenalaisen tuomion 126 kohdassa riskiin ristiriidasta, joka syntyy, jos
         oikeudellisen yksikön sisäisesti omaksuma kanta eroaa kannasta, jota sen työntekijät mahdollisesti joutuisivat puolustamaan
         ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, mutta tätä riskiä ei enää ole sen jälkeen, kun tuomioistuimet ovat antaneet lainvoimaisen
         ratkaisun kulloisestakin asiakirjasta. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa virheellisesti valituksenalaisen
         tuomion 127 kohdassa, että Airtours-tuomio on merkityksetön oikeudellista neuvontaa koskevan poikkeuksen soveltamisen kannalta.
      
      97.      Tätä arviota ei muuta myöskään kyseisenä ajankohtana vielä vireillä ollut, asiassa Airtours / First Choice tehdystä päätöksestä
         nostettua vahingonkorvauskannetta koskeva menettely.
      
      98.      Tässä menettelyssä oli kyse lähinnä siitä, oliko komissio jo lainvastaiseksi todettua päätöstä tehdessään laiminlyönyt velvollisuuksiaan
         riittävän ilmeisesti, jotta oikeus korvaukseen voi syntyä.(39) Oikeudellisen yksikön mielipiteet tällaisesta päätöksestä osoittavat kaiketi ainoastaan sen, että kyse oli monitahoisista
         kysymyksistä, eivätkä ne siten tue riittävän ilmeisen rikkomisen olemassaoloa. Riittävän ilmeinen rikkominen voi perustua
         tällaisiin mielipiteisiin vain, jos niistä ilmenee vakavia puutteita hallinnollisessa menettelyssä. Tässä tapauksessa komissiolla
         ei kuitenkaan ole suojelunarvoista intressiä evätä näiden asiakirjojen luovuttaminen. On pikemminkin yleisen edun mukaista
         paljastaa tällaiset puutteet ja estää näin niiden toistuminen.
      
      99.      Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen myös arvioidessaan asetuksen N:o 1049/2001
         4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan soveltamista.
      
      C       Ilmaisemista edellyttävän ylivoimaisen yleisen edun tutkiminen
      100. Ruotsi riitauttaa lisäksi tavan, jolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tutkinut, onko komissio katsonut perustellusti,
         ettei ylivoimainen yleinen etu edellytä kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista.
      
      101. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa ja 3 kohdassa säädetään, että toimielimet kieltäytyvät
         antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tai vahingoittaisi vakavasti
         suojattua etua, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
      
      102. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki ja hylkäsi MyTravelin väitteen valituksenalaisen tuomion 60 kohdassa ja sitä seuraavissa
         kohdissa, 118 ja 119 kohdassa sekä 129 kohdassa.
      
      103. Ruotsi toteaa tästä, ettei hakijan velvollisuutena ole osoittaa yleisen edun olemassaoloa.
      
      104. Ruotsin näkemykseen on lähtökohtaisesti yhdyttävä. Unionin tuomioistuin on todennut, että kyseisen toimielimen on asetuksen
         N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa selvitettävä, liittyykö asiaan ylivoimainen yleinen etu,
         jonka perusteella kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi silti olla perusteltua.(40) Näin ollen on tutkittava viran puolesta ainakin kulloiseenkin tapaukseen väistämättä liittyvät näkökohdat.(41)
      
      105. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 tai 3 kohdan rikkomista ylivoimaisen yleisen edun tarkastelun yhteydessä tutkitaan kuitenkin
         oikeudenkäynnissä vain, jos kantaja esittää sitä koskevan väitteen. Jollei kantaja väitä, ettei ylivoimaisen yleisen edun
         olemassaoloa ole tutkittu lainkaan, sen on mainittava näkökohdat, joita on sen mukaan arvioitu virheellisesti. Näin ollen
         kyseessä ei ole oikeudellinen virhe, jos ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin keskittyy tarkastelussaan kantajan väitteeseen.
      
      106. Ruotsi on kuitenkin oikeassa siinä, että MyTravel on esittänyt näkökohtia, jotka voivat osoittaa riittävän yleisen edun olemassaolon.
      
      107. Unionin tuomioistuin on katsonut, että yleisön intressi saada tietoja merkittävistä unionin oikeutta – esimerkiksi kilpailualaa
         – koskevista kysymyksistä sekä tietyistä poliittisesti mielenkiintoisista kysymyksistä, koska niistä on kyse jäsenyysvelvoitteiden
         noudattamatta jättämistä koskevissa kanteissa, ei ole lähtökohtaisesti tärkeämpi kuin vireillä olevien tuomioistuinkäsittelyjen suoja.(42)
      
      108. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin kyse päätetyistä hallinnollisista menettelyistä. Valituksenalaisen tuomion 38 kohdan mukaan MyTravel on ennen kaikkea vedonnut siihen, että
         ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen Airtours-tuomiossa esittämän kritiikin vakavuus johti siihen, että komissio teki sisäisen
         selvityksen ottaakseen oppia kyseisestä tuomiosta ja määrittääkseen päätöksentekokäytäntöönsä tehtävät muutokset. Tässä tilanteessa
         on ylivoimaisen yleisen edun mukaista ymmärtää, mitä tapahtui, kuinka tämä olisi voitu välttää ja mitä tehtiin, ettei tällaista
         tapahdu uudelleen. Avoimuuden vuoksi yleisö voi arvioida, ovatko toimenpiteet, joihin on ryhdytty hallintotoiminnan puutteellisuuksien
         korjaamiseksi, tarkoituksenmukaisia ja sopivia.
      
      109. Tämä tavanomaista suurempi Airtours-tuomion vaikutuksiin kohdistuva yleinen etu on paljon painavampi kuin yleisön intressi
         saada tietoja kilpailualaan ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin kanteisiin liittyvistä kysymyksistä.
         Se pitäisi ottaa huomioon riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevaa hakemusta tutkittaessa. Komissio ei kuitenkaan
         ole maininnut sitä kummassakaan tutustumisoikeutta koskevassa päätöksessä. Näin ollen ei voida väittää, että komissio olisi
         ottanut sen huomioon hakemusta arvioidessaan.
      
      110. Sitäkin käsittämättömämpää on, miksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 63 kohdassa, että
         kantaja ei selitä syitä, joiden vuoksi kyseessä on ylivoimainen yleinen etu, ja painottaa 64 kohdassa ja sitä seuraavissa
         kohdissa pelkästään MyTravelin omia intressejä. Tällaisilla selityksillä ja mahdollisilla omilla intresseillä ei voi olla
         merkitystä, kun komissio ei käsittele lainkaan ilmeistä ja poikkeuksellisen painavaa yleistä etua.
      
      111. Näin ollen myös mahdollisen ylivoimaisen yleisen edun arviointia rasittaa oikeudellinen virhe.
      
      D       Oikeus tutustua asiakirjojen osiin
      112. Ruotsi väittää lisäksi, ettei komissio ole tutkinut riittävän tarkasti, voitaisiinko sellaisten asiakirjojen osia, joihin
         tutustuminen evättiin, luovuttaa. Väite koskee kuitenkin kysymystä, joka ei ollut oikeudenkäynnin kohteena ensimmäisen oikeusasteen
         tuomioistuimessa. Koska unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 113 artiklan 2 kohdan nojalla valituksessa ei voida muuttaa
         oikeudenkäynnin kohdetta siitä, mikä se oli unionin yleisessä tuomioistuimessa, tämä valitusperuste on jätettävä tutkimatta.(43)
      
      E       Valituksen tutkimista koskeva päätelmä
      113. Valituksenalainen tuomio on oikeudellisesti virheellinen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan
         ja 3 kohdan toisen alakohdan soveltamista koskevan arvioinnin osalta. Se olisi näin ollen kumottava tältä osin.
      
      F       Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostettu kanne
      114. Kun valituksenalainen tuomio kumotaan, unionin tuomioistuin voi perussääntönsä 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisen virkkeen
         mukaan ratkaista asian itse, jos asia on ratkaisukelpoinen. On todettava, että nyt käsiteltävässä tapauksessa asia on näin.
      
      115. MyTravel oli vaatinut kumoamaan molemmat komission päätökset, joissa sen asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus oli hylätty.
      
      116. Kahden ensimmäisen valitusperusteen tutkinnan perusteella on selvää, että komissio on vedonnut näissä päätöksissä perusteettomasti
         päätöksentekomenettelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyviin poikkeuksiin.(44) Se perusti päätökset kuitenkin lisäksi tuomioistuinkäsittelyn suojaan(45) sekä tutkinta- ja tilintarkastustoimien suojaan.(46)
      
      117. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on antanut lainvoimaisen ratkaisun jälkimmäisen poikkeuksen soveltamisesta, mutta ainoastaan
         yhden asiakirjan osalta. Vielä ei sitä vastoin ole tutkittu, oikeuttavatko nämä kaksi poikkeusta epäämään oikeuden tutustua
         muihin asiakirjoihin. Molemmat poikkeukset olisivat kuitenkin edellyttäneet sitä, että komissio ottaa huomioon Airtours-tuomion
         käsittelyyn komissiossa kohdistuvan erityisen yleisen edun, mitä se ei ole tehnyt.(47) Siksi tutustumisoikeuden epäämistä ei voida perustella myöskään näillä poikkeuksilla.
      
      118. Näin ollen molemmat komission päätökset olisi kumottava kokonaisuudessaan.
      
      V       Oikeudenkäyntikulut
      119. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteltu ja unionin
         tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista. Työjärjestyksen 69 artiklan, jota työjärjestyksen
         118 artiklan nojalla sovelletaan myös muutoksenhakuun, 2 kohdassa määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan
         korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Kyseisen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan
         jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
      
      120. Koska Ruotsin valitus on hyväksyttävä, komissio on velvoitettava korvaamaan Ruotsin oikeudenkäyntikulut nyt käsiteltävässä
         asiassa, kuten Ruotsi on vaatinut.
      
      121. Tanska, Saksa, Ranska, Alankomaat, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
      
      122. Koska Ruotsi ei ole vaatinut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisun kumoamista oikeudenkäyntikulujen osalta, sitä
         ei muuteta.
      
      VI     Ratkaisuehdotus
      123. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
      
      1)      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-403/05, MyTravel vastaan komissio, 9.9.2008 antaman tuomion tuomiolauselman
         2 kohta kumotaan.
      
      2)      Komission 5.9.2005 tekemä päätös (D(2005) 8461) kumotaan.
      3)      Komission 12.10.2005 tekemä päätös (D(2005) 9763) kumotaan.
      4)      Euroopan komissio vastaa muutoksenhakumenettelyssä omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Ruotsin
         kuningaskunnalle siinä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
      
      5)      Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ison-Britannian
         ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
      
      1 –	Alkuperäinen kieli: saksa.
      
      2 –	EYVL L 145, s. 43.
      
      3 –	Kyse oli komission ”historiallisesta” häviöstä yrityskeskittymien valvontaa koskevassa asiassa, ks. asia T‑342/99, Airtours
         v. komissio, tuomio 6.6.2002 (Kok., s. II‑2585). Komissio hävisi tämän jälkeen myös asian T‑310/01, Schneider Electric v.
         komissio, tuomio 22.10.2002 (Kok., s. II‑4071), asian T‑77/02, Schneider Electric v. komissio, tuomio 22.10.2002 (Kok., s.
         II‑4201), asian T‑5/02, Tetra Laval v. komissio, tuomio 25.10.2002 (Kok., s. II‑4381), ja asian T‑80/02, Tetra Laval v. komissio,
         tuomio 25.10.2002 (Kok., s. II‑4519). Kahdesta viimeksi mainitusta tuomiosta komissio teki valitukset, jotka ratkaistiin asiassa
         C‑12/03 P, komissio v. Tetra Laval, tuomio 15.2.2005 (Kok., s. I‑987), ja asiassa C‑13/03 P, komissio v. Tetra Laval, tuomio
         15.2.2005 (Kok., s. I‑1113).
      
      4 –	Asia T-403/05, MyTravel v. komissio, tuomio 9.9.2008 (Kok., s. II‑2027).
      
      5 –	EUVL L 24, s. 1. Asiassa Airtours / First Choice sovelletun yrityskeskittymien valvonnasta 21.12.1989 annetun neuvoston
         asetuksen (ETY) N:o 4064/89 (EYVL L 395, s. 1) 18 artiklan 3 kohdan sanamuoto oli sama.
      
      6 –	EUVL L 133, s. 1.
      
      7 –	EYVL L 61, s. 1.
      
      8 –	Asia T‑342/99, Airtours v. komissio, tuomio 6.6.2002 (Kok., s. II‑2585).
      
      9 –	Asia T‑212/03, MyTravel v. komissio, tuomio 9.9.2008 (Kok., s. II‑1967).
      
      10 –	Asia T‑84/03, Turco v. neuvosto, tuomio 23.11.2004 (Kok., s. II-4061, 54–59 kohta).
      
      11 –	Yhdistetyt asiat C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, Ruotsi v. API ja komissio, tuomio 21.9.2010 (68 ja 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen,
         ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      12 –	Ks. asia C‑139/07 P, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomio 29.6.2010 (53 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa)
         ja edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 70 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      13 –	Ks. edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 73 ja 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
      
      14 –	Asia T‑144/05, Muñiz v. komissio, tuomio 18.12.2008 (Kok., s. II‑335*, 75 kohta); asia T‑121/05, Borax Europe v. komissio,
         tuomio 11.3.2009 (Kok., s. II‑27*, 66 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia T‑166/05, Borax Europe v. komissio, tuomio 11.3.2009
         (Kok., s. II‑28*, 101 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia T‑237/05, Éditions Jacob v. komissio, tuomio 9.6.2010 (141 kohta,
         ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), josta tehtyä valitusta koskee asia C‑404/10 P (tiedoksianto EUVL C 274, s. 19),
         ja asia T‑111/07, Agrofert Holding v. komissio, tuomio 7.7.2010 (142 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), josta
         tehtyä valitusta koskee asia C‑477/10 P (tiedoksianto EUVL C 328, s. 22).
      
      15 –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 29 kohta.
      
      16 –	Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yleisön oikeudesta saada tietoja Euroopan parlamentin, neuvoston
         ja komission asiakirjoista; KOM(2000) 30 lopullinen, 3 artiklan a alakohta.
      
      17 –	KOM(2000) 30 lopullinen, s. 4.
      
      18 –	Ks. edellä alaviitteessä 14 mainitut asia T‑121/05, tuomion 66 kohta ja asia T‑166/05, tuomion 101 kohta.
      
      19 –	Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta
         yleisön tutustuttavaksi; KOM(2008) 229 lopullinen, s. 15 (johdanto-osan 17 perustelukappale) ja s. 20 (4 artiklan 3 ja 4 kohta).
      
      20 –	Mietintöluonnos ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission
         asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi, 12.5.2010 (PE439.989v01-00), s. 14 (johdanto-osan 12 c kappale), s. 17–18
         (johdanto-osan 17 perustelukappale) sekä s. 31 ja 32.
      
      21 –	Ks. 6.5.2010 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C‑343/09, Afton Chemical, tuomio 8.7.2010 (ratkaisuehdotuksen 43 kohta
         ja sitä seuraavat kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Unionin tuomioistuin ei yhtynyt ongelmatilanteen riittävästä
         tutkimisesta esittämiini epäilyihin samassa asiassa antamansa tuomion 38 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, mikä on kuitenkin
         ainoastaan osoitus siitä, etteivät epäilyt kyseisessä tapauksessa olleet riittäviä kyseenalaistamaan päätöksen laillisuutta.
      
      22 –	Yhdistetyt asiat C‑39/05 P ja C‑52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomio 1.7.2008 (Kok., s. I‑4723, 43 kohta); vrt.
         myös edellä alaviitteessä 12 mainitut asiat.
      
      23 –	Ks. valituksenalaisen tuomion 102 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      24 –	Ks. valituksenalaisen tuomion 108 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      25 –	Edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asia Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 77 kohta, ks. myös edellä alaviitteessä
         12 mainittu asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 60 kohta.
      
      26 –	Ks. edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 81 kohta.
      
      27 –	Ks. tuomiovallan käytön suojasta edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 92
         kohta.
      
      28 –	Ks. tuomiovallan käytön suojasta edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 93
         kohta.
      
      29 –	Näin myös kartellimenettelyä koskevista sisäisistä asiakirjoista asia T‑410/03, Hoechst v. komissio, tuomio 18.6.2008 (Kok.,
         s. II‑881, 165 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jossa viitataan välillisesti yhdistettyihin asioihin 142/84 ja 156/84,
         British American Tobacco ja Reynolds Industries v. komissio, tuomio 18.6.1986 (Kok., s. 1899, Kok. Ep. IX, s. 249, 11 kohta).
         Ks. myös asia C‑310/93 P, BPB Industries ja British Gypsum v. komissio, tuomio 6.4.1995 (Kok., s. I‑865, 22 kohta).
      
      30 –	Ks. oikeudesta tutustua valtiontukien valvontamenettelyyn liittyviin asiakirjoihin edellä alaviitteessä 12 mainittu asia
         komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 58 kohta ja oikeudesta tutustua oikeudenkäynneissä esitettyihin kirjelmiin
         edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 100 kohta.
      
      31 –	Ks. kartellioikeudesta yhdistetyt asiat C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99
         P, Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio, tuomio 15.10.2002 (Kok., s. I‑8375, 321 kohta); yhdistetyt asiat C‑204/00
         P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P ja C‑219/00 P, Aalborg Portland ym. v. komissio, tuomio 7.1.2004 (Kok.,
         s. I‑123, 68 kohta) ja asia C‑407/08 P, Knauf Gips v. komissio, tuomio 1.7.2010 (22 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa)
         sekä kurinpitomenettelystä asia C‑432/04, komissio v. Cresson, tuomio 11.7.2006 (Kok., s. I‑6387, 110 kohta).
      
      32 –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 65 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      33 –	Ks. tuomiovallan käytön suojasta edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 130
         ja 131 kohta.
      
      34 –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      35 –	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 1 kohta sekä 14 kohta ja sitä seuraavat
         kohdat.
      
      36 –	Edellä alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 59 ja 60 kohta.
      
      37 –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 65 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      38 –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      39 –	Ks. edellä alaviitteessä 9 mainittu asia MyTravel v. komissio, erityisesti tuomion 37 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
      
      40 –	Edellä alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 49 kohta.
      
      41 –	Ks. edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 152 kohta ja lainsäädäntömenettelyitä
         koskevista oikeudellisista lausunnoista edellä alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion
         67 kohta. Tältä osin harhaanjohtavasti edellä alaviitteessä 12 mainittu asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion
         62 ja 70 kohta.
      
      42 –	Edellä alaviitteessä 11 mainitut yhdistetyt asiat Ruotsi v. API ja komissio, tuomion 157 ja 158 kohta.
      
      43 –	Ks. asia C‑136/92 P, komissio v. Brazzelli Lualdi ym., tuomio 1.6.1994 (Kok., s. I‑1981, 59 kohta); yhdistetyt asiat C‑74/00
         P ja C‑75/00 P, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio, tuomio 24.9.2002 (Kok., s. I‑7869, 177 kohta) ja asia C‑280/08
         P, Deutsche Telekom v. komissio, tuomio 14.10.2010 (34 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      44 –	Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta ja 3 kohdan toinen alakohta. Ks. tästä edellä A ja B kohta.
      
      45 –	Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta.
      
      46 –	Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta.
      
      47 –	Ks. tästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 108 ja 109 kohta.