CELEX: 32002D0782
Language: nl
Date: 2002-03-12 00:00:00
Title: 2002/782/EG: Beschikking van de Commissie van 12 maart 2002 inzake staatssteun van Italië ten behoeve van de Poste Italiane SpA (vroeger Ente Poste Italiane) (Voor de EER relevante tekst.) (Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 921)

Avis juridique important

|

32002D0782

2002/782/EG: Beschikking van de Commissie van 12 maart 2002 inzake staatssteun van Italië ten behoeve van de Poste Italiane SpA (vroeger Ente Poste Italiane) (Voor de EER relevante tekst.) (Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 921)  

Publicatieblad Nr. L 282 van 19/10/2002 blz. 0029 - 0047

Beschikking van de Commissievan 12 maart 2002inzake staatssteun van Italië ten behoeve van de Poste Italiane SpA (vroeger Ente Poste Italiane)(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 921)(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)(Voor de EER relevante tekst)(2002/782/EG)DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),Na de belanghebbenden overeenkomstig bovengenoemd artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en gelet op deze opmerkingen(1),Overwegende hetgeen volgt:I. PROCEDURE(1) Door een op 24 april 1997 binnengekomen klacht is de Commissie ervan in kennis gesteld dat de Italiaanse staat steun had verleend aan de Ente Poste Italiane (hierna "EPI" te noemen). De indiener van de klacht verzocht de Commissie na te gaan of genoemde steunmaatregelen gerechtvaardigd waren volgens de communautaire wetgeving. De Commissie heeft inleidende inlichtingen gevraagd bij brieven van 27 mei en 21 oktober 1997. Daarop hebben de Italiaanse autoriteiten op 28 juli 1997, op 2 en op 23 februari 1998 geantwoord.(2) Op 14 juli 1998 heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 2) in te leiden.(3) Bij brief van 4 augustus 1998 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit met betrekking tot deze maatregelen de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag (hierna te noemen "het besluit tot inleiding van de procedure") in te leiden.(4) Door artikelen in de pers vernam de Commissie dat Italië van plan was verdere steunmaatregelen te nemen terwijl de procedure al liep. Bij brief van 15 juli 1998 heeft de Commissie inlichtingen gevraagd over de nieuwe maatregelen. Die inlichtingen heeft de Italiaanse regering bij brief van 7 augustus 1998 verstrekt. Op 16 september 1998 heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag uit te breiden tot de nieuwe maatregelen. Italië is daarvan bij brief van 12 oktober 1998 in kennis gesteld ("besluit tot uitbreiding van de procedure").(5) De besluiten tot respectievelijk inleiding en uitbreiding van de procedure zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. In beide besluiten verzocht de Commissie de belanghebbenden hun opmerkingen over de door de indiener van de klacht vermelde maatregelen en over de andere door de Commissie zelf genoemde maatregelen kenbaar te maken.(6) De enige opmerkingen die de Commissie heeft ontvangen zijn door de indiener van de klacht bij brieven van 2 maart en 1 december 1999 kenbaar gemaakt. De Commissie heeft die opmerkingen aan Italië doorgegeven dat aldus in de gelegenheid is gesteld te reageren en zijn opmerkingen bij brief van 29 juni 1999, bij de Commissie geregistreerd op 30 juni 1999, heeft kenbaar gemaakt.(7) De Italiaanse autoriteiten hebben bij brieven van 23 oktober en 14 december 1998 verdere opmerkingen gemaakt. De Commissie heeft bij brieven van 15 december 1998, 25 februari, 30 maart en 16 december 1999, 11 mei 2000 en 1 januari 2001 nadere informatie gevraagd.(8) De Italiaanse autoriteiten hebben de gevraagde gegevens verstrekt bij brieven van 17 februari, 28 april, 29 juni, 30 juli, 20 augustus en 30 september 1999, 18 september en 21 februari 2000, en 23 januari en 28 februari 2001. De Commissie heeft op 11 december 1998, 9 februari, 12 maart, 1 en 15 juni, en 7 en 26 oktober 1999 ontmoetingen gehad met de Italiaanse autoriteiten en op 28 juli 1998, 15 januari 1999, en 28 april en 13 juli 2000 met de indiener van de klacht.(9) Bij brief van 6 december 2001, bij de Commissie geregistreerd op 13 december 2001, heeft de indiener van de klacht de Commissie meegedeeld zijn klacht die aanleiding was geweest voor dit onderzoek te willen intrekken. Hij deelde mee dat met de invoering van de postrichtlijn in Italië sedert eind 1999 een nieuwe marktsituatie is ontstaan waardoor zijn interesse in de klacht is verdwenen.II. JURIDISCHE ACHTERGRONDDe relevante communautaire wetgeving(10) Op 15 december 1997 hebben het Europees Parlement en de Raad Richtlijn 97/67/EG goedgekeurd betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst(2) (hierna de "postrichtlijn" te noemen) die de algemene regels bevat voor een gedeeltelijke vrijmaking van de postsector in de Gemeenschap. Daarover heeft de Commissie de mededeling over de toepassing van de mededingingsregels op de postsector en over de beoordeling van bepaalde overheidsmaatregelen met betrekking tot postdiensten(3) (hierna te noemen: "mededeling over de post" te noemen) goedgekeurd: "in deze mededeling wordt aangegeven welke uitlegging de Commissie aan de desbetreffende Verdragsbepalingen geeft en welke de grondbeginselen zijn op basis waarvan de Commissie voornemens is om op individuele gevallen uit de postsector de mededingingsregels van het Verdrag toe te passen"(4).(11) De postrichtlijn is op 10 februari 1998 in werking getreden. De lidstaten beschikten over een termijn van een jaar om aan de richtlijn te voldoen. De postrichtlijn en de mededeling over de post kunnen als leidraad dienen voor de beoordeling van dit geval, hoewel enkele van de maatregelen die in het kader van de onderhavige beschikking worden onderzocht, dateren van vóór de inwerkingtreding van deze teksten.De postrichtlijn(12) De postrichtlijn bepaalt: "De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanente postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn."(5). Deze universele dienst moet ten minste de volgende prestaties omvatten: postzendingen tot 2 kg, postpakketten tot 10 kg en diensten in verband met aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde. De nationale autoriteiten kunnen voor de pakketpost in het kader van de universele dienst het maximumgewicht verhogen tot 20 kg.(13) In principe is de universele dienst niet gereserveerd. De richtlijn erkent echter eveneens dat de levering van de universele dienst een bijzondere compensatie zou kunnen vereisen. "Voorzover nodig voor de handhaving van de universele dienst zijn de diensten die door elke lidstaat aan de leverancier(s) van de universele dienst kunnen worden voorbehouden (...) het bestellen van (...) brievenpost (...) met een prijs van minder dan vijfmaal het openbare tarief van brievenpost van de laagste gewichtsklasse van de snelste standaardcategorie (...) en een gewicht van minder dan 350 g"(6). Zo nodig kunnen ook de grensoverschrijdende post en de direct mail voorbehouden blijven binnen dezelfde limieten.(14) Artikel 14 van de richtlijn bevat precieze voorschriften die de leveranciers van de universele dienst moeten toepassen met het oog op een afzonderlijk boekhoudsysteem. Het artikel luidt: "1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de boekhouding van de leveranciers van de universele dienst binnen twee jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn overeenkomstig het bepaalde in dit artikel wordt gevoerd.2. De leveranciers van de universele dienst houden in hun interne boekhouding, althans voor alle diensten die tot de voorbehouden sector behoren enerzijds, en voor de niet-voorbehouden diensten anderzijds, afzonderlijke rekeningen bij. In de rekeningen voor de niet-voorbehouden diensten moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de diensten die onder de universele dienst vallen en de diensten die er niet onder vallen. Dergelijke interne boekhoudingen moeten steunen op consequent toegepaste en objectief gerechtvaardigde normen voor bedrijfsadministratie.3. Onverminderd lid 4, worden in de in lid 2 bedoelde boekhoudingen de kosten als volgt aan elk van de voorbehouden en de niet-voorbehouden diensten toegerekend:a) kosten die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst worden aldus toegerekend;b) gemeenschappelijke kosten, dat wil zeggen kosten die niet rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst, worden als volgt toegerekend:i) indien mogelijk worden gemeenschappelijke kosten toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van de kosten;ii) indien een rechtstreekse analyse niet mogelijk is, worden de gemeenschappelijke kostencategorieën toegerekend op basis van een onrechtstreekse binding met een andere kostencategorie of groep van kostencategorieën waarvoor een rechtstreekse toerekening mogelijk is; de onrechtstreekse binding wordt gebaseerd op vergelijkbare kostenstructuren;iii) indien rechtstreekse noch onrechtstreekse kostentoerekening mogelijk is, moet de kostencategorie worden toegerekend op basis van een algemene kostenverdeling die wordt berekend op grond van de verhouding tussen alle uitgaven die rechtstreeks of onrechtstreeks worden toegerekend aan elk van de voorbehouden diensten enerzijds, en alle uitgaven die rechtstreeks of onrechtstreeks worden toegerekend aan de andere diensten anderzijds.4. (...)5. De nationale regelgevende instanties zien erop toe dat de overeenstemming met één van de bovengenoemde systemen van bedrijfsadministratie wordt gecontroleerd door een bevoegde instantie die onafhankelijk is van de leverancier van de universele dienst. De lidstaten zorgen voor de periodieke bekendmaking van een verklaring van overeenstemming.(...)".(15) De in lid 2 bedoelde verplichting is van kracht geworden op 10 februari 2000.(16) De postrichtlijn is omgezet in Italiaans recht bij Decreto Legislativo (wetsdecreet) nr. 261 van 22 juli 1999 dat op 6 augustus 1999 in werking is getreden. Artikel 7, lid 2, van genoemd wetsdecreet geeft artikel 14, lid 2, van de richtlijn weer. Artikel 7, lid 3, van het wetsdecreet bepaalt dat het bedrijf dat de balans van de leverancier van de universele dienst moet controleren ook nagaat of het stelsel van boekhoudkundige scheiding conform is.(17) Alvorens de postrichtlijn in werking trad bepaalde de tussen EPI en het ministerie van Telecommunicatie gesloten programmaovereenkomst van 17 januari 1995 (hierna "de vereenkomst van 1995" te noemen) dat EPI geleidelijk een systeem van boekhoudkundige scheiding zou invoeren overeenkomstig de beginselen van transparantie, objectiviteit en gelijke behandeling teneinde een daadwerkelijke concurrentie te garanderen voor alle niet-voorbehouden diensten. Met name artikel 11, lid 2, van de overeenkomst van 1995 bepaalde dat de boekhoudkundige scheiding het mogelijk moest maken te controleren dat er geen kruissubsidies bestonden tussen de voorbehouden diensten en de niet-voorbehouden diensten. Artikel 12 van de overeenkomst van 1995 bepaalde dat het ministerie en EPI de belangrijkste parameters moesten vaststellen voor een boekhoudsysteem waarbij opbrengst, kosten en ingezet kapitaal voor de levering van elke dienst worden toegerekend op basis van de activiteit die noodzakelijk is om de dienst te verlenen.(18) Artikel 13 van de overeenkomst van 1995 bepaalt dat een controle-instantie (een onderneming die vermeld is op de speciale lijst van controle-instanties) in een speciaal verslag moet verklaren dat de beginselen van boekhoudkundige scheiding die vermeld zijn in artikel 11 van de overeenkomst zijn nageleefd.(19) Dezelfde verplichting die vermeld is in artikel 7 van de overeenkomst van 1995 is later overgenomen in wet nr. 662 van 1996. Daar wordt bepaald dat EPI afzonderlijke rekeningen moet bijhouden waar met name de kosten en inkomsten die zijn verbonden aan de levering van diensten in het kader van het wettelijke monopolie worden gescheiden van de kosten en inkomsten in verband met diensten die zijn geleverd in vrije concurrentie.(20) Ten slotte bepaalt de richtlijn van de eerste minister van 14 november 1997(7) dat in het boekhoudsysteem van de leverancier van de universele dienst een scheiding moet worden gemaakt die het verschil weergeeft tussen de sector postdiensten en de sector financiële diensten en die de opstelling van afzonderlijke economische rekeningen voor elke kostenpost mogelijk maakt doordat aan elke activiteit de totale desbetreffende kosten worden toegerekend.(21) Om aan de verplichting van afzonderlijke rekeningen als vermeld in de desbetreffende bepalingen alsmede in artikel 14 van de postrichtlijn en in artikel 7 van wetsdecreet nr. 261/99 te voldoen, hebben EPI en daarna ook PI een boekhoudsysteem ingevoerd dat gebaseerd is op de toerekening van de kosten per activiteit.(22) De methode waarbij de kosten per activiteit worden toegerekend, verschilt van de traditionele methode. Hierbij wordt het totaal van de gemeenschappelijke kosten die niet kunnen worden toegerekend verlaagd door voor enkele daarvan via de activiteiten de weg naar de producten te vinden. Dit gebeurt op basis van statistische studies waarin de oorzakelijke verbanden worden gelegd tussen activiteit en algemene kosten (kostenfactoren) enerzijds en tussen activiteiten en product (activiteitenfactoren) anderzijds. Deze methode kan met name gebruikt worden in sectoren met hoge gemeenschappelijke kosten zoals de postkantoren.(23) Overeenkomstig de in artikel 14, lid 4, van de postrichtlijn vermelde criteria heeft PI de volledige kosten van zijn werking op basis van kostenfactoren toegerekend aan de diverse producten (volledige en proportionele toerekening van de kosten). In de eerste plaats heeft PI, waar zulks mogelijk was, de kosten rechtstreeks toegerekend aan een bepaald product. Vervolgens heeft PI op de residuele kosten de methode van de toerekening van kosten per activiteit toegepast(8). Deze methode maakt het mogelijk de kosten te bepalen voor elke activiteit (zoals bijvoorbeeld administratie, dienstverlening, informatisering van het bedrijf, enz.) en het aandeel daarvan dat door elk product wordt "verbruikt". Dit betekent dat elke dienst die door PI wordt verkocht, al dan niet universeel, al dan niet voorbehouden, een specifiek aandeel heeft in de totale kosten die PI maakt voor het leveren van die dienst. In tegenstelling tot de andere postexploitanten voert PI de kostenquota (bijvoorbeeld de kosten voor het onderhoud van de postkantoren in niet-renderende plaatsen) niet afzonderlijk op als kosten die uitsluitend moeten worden aangerekend aan de openbare dienstverlening. Op die manier rekent PI op proportionele wijze de kosten van het territoriale net en alle andere gemeenschappelijke kosten ook toe aan de commerciële diensten.(24) Dit boekhoudsysteem maakt het mogelijk voor elk door PI verkocht product de winst/het verlies te berekenen.(25) De accountantsfirma die belast is met de controle als bedoeld in artikel 14, lid 5, van de postrichtlijn, in artikel 13 van de overeenkomst van 1995 en in artikel 7, lid 3, van wetsdecreet nr. 261/99 heeft bevestigd dat sedert 1996 een boekhoudkundige scheiding bestond tussen EPI en PI. De firma heeft zich nooit uitgesproken over de verenigbaarheid en de conformiteit van de gescheiden rekeningen van EPI en PI.(26) Op grond van de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens heeft de Commissie de door EPI en PI toegepaste methode voor het toerekenen van de kosten per activiteit, de afzonderlijke rekeningen en de jaarverslagen van de accountants onderzocht en geconcludeerd dat de kosten van PI correct zijn toegerekend aan de diverse activiteiten(9).(27) Bijgevolg concludeert de Commissie, gezien de bijzondere omstandigheden van dit geval waar het openbare postbedrijf bijna uitsluitend diensten verstrekt van algemeen economisch belang (zie het onderstaande), dat van de boekhoudkundige scheiding van EPI en PI gebruik kan worden gemaakt voor de beoordeling van de kosten en de opbrengst van de diverse door de openbare post van Italië verleende diensten, alsmede voor de berekening van de netto extra kosten van de aan EPI en aan PI opgelegde algemene dienstverlenende taak. Indien de door het vervullen van deze taak ontstane netto extra kosten groter blijken dan de totale waarde van de aan PI verleende steunmaatregelen, behoeft de Commissie niet te controleren of er sprake is van kruissubsidies ten behoeve van een bijzondere concurrerende activiteit van PI(10).De mededeling over de post(28) In de mededeling over de post staat: "Kruissubsidiëring verstoort de mededinging niet wanneer de kosten van de voorbehouden diensten met de opbrengst van andere voorbehouden diensten worden gesubsidieerd omdat er voor deze activiteiten geen concurrentie mogelijk is. (...) Hetzelfde geldt ook voor de subsidiëring van de verrichting van voorbehouden diensten met de opbrengst van diensten waarvoor concurrentie bestaat."(11)De postexploitanten mogen evenwel "hun inkomsten uit voorbehouden diensten niet gebruiken voor kruissubsidiëring van activiteiten in voor concurrentie opengestelde sectoren"(12). Ten slotte zegt de mededeling dat als de diensten systematisch en gericht tegen een prijs zouden worden aangeboden die lager is dan de gemiddelde totale kosten, de Commissie in individuele gevallen de zaak zou onderzoeken in het licht van artikel 81 of van artikel 81 en artikel 86, lid 1, of van artikel 87 van het Verdrag.(29) Volgens de mededeling moet "bij de afbakening van de voorbehouden diensten rekening worden gehouden met de financiële middelen die het aanbieden van de dienst van algemeen economisch belang behoeft". De mededeling over de post onderstreept de noodzaak van interne boekhoudkundige systemen waarin de kosten en opbrengsten van de diverse diensten afzonderlijk worden aangegeven.(30) In punt 3.4 van de mededeling over de post staat vermeld "moet de prijs van diensten (...) in beginsel ten minste gelijk zijn aan de gemiddelde totale kosten van het verrichten ervan. Dit betekent dat de directe kosten gedekt moeten zijn, plus een passend deel van de gemeenschappelijke en de overheadkosten van de exploitant".De Italiaanse markt voor postdiensten(31) Sedert de inwerkingtreding van koninklijk wetsdecreet nr. 884 van 14 juni 1925 werd in Italië de postdienst verstrekt door de "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (hierna "APT" te noemen) een afdeling van het Italiaanse ministerie van post- en telecommunicatie.(32) Naast de postdiensten moest de APT ook de postspaargelden inzamelen en een betalingssysteem ter beschikking stellen. Met name het inzamelen van de postspaargelden is ingevoerd bij wet nr. 2729 van 1875, later gewijzigd bij decreet van de president van de Republiek ("DPR") nr. 156 van 1973. De verplichting om een betalingssysteem te bieden is ingevoerd bij wetsdecreet nr. 1541 van 6 september 1917 en gewijzigd bij voornoemd DPR nr. 156 van 1973.(33) De APT die ressorteerde onder het ministerie, had geen bevoegdheid om de tarieven en prijzen voor zijn diensten vast te stellen. Dat deed het ministerie zelf. Bovendien was de APT geen autonome rechtspersoonlijkheid noch een juridische eenheid los van het ministerie en had slechts beperkte boekhoudkundige autonomie. De rekeningen van de APT maakten integrerend deel uit van de begroting van het ministerie en moesten jaarlijks worden goedgekeurd in het kader van de financiële wetgeving met betrekking tot de staatsbegroting.(34) Gedurende die periode werden eventuele winsten en verliezen van de APT automatisch overgeboekt naar het ministerie van de Schatkist (dat bevoegd was voor de staatsbegroting).(35) De slechte financiële resultaten van de APT gecombineerd met de slechte kwaliteit van de verleende diensten hebben de Italiaanse regering ertoe gebracht een drastische hervorming van de postdiensten te ondernemen. Bij wetsdecreet nr. 487 van 1 december 1993, omgezet in wet nr. 71/94, is de ATP met ingang van 1 januari 1994 veranderd in EPI, Ente pubblico economico (met afzonderlijke boekhouding).(36) Wet nr. 71/1994 heeft alle activa en passiva, personeel en activiteiten die vroeger werden beheerd door APT toegewezen aan EPI. Tegelijkertijd heeft het ministerie van de Schatkist de verliezen tot 31 december 1993 overgenomen.(37) De overeenkomst van 1995 tussen EPI en het ministerie heeft aan EPI de volgende activiteiten toegekend(13):- de verstrekking van universele en gereserveerde postdiensten (gewone brieven, expreszendingen en aangetekende zendingen, telex- en telegraafdiensten, enz.);- de verstrekking van andere, niet-gereserveerde universele diensten (pakketten tot 20 kg, uitbetaling van overheidspensioenen, ter beschikking stellen van een betalingssysteem, het inzamelen van postspaargelden voor rekening van de Cassa Depositi e Prestiti, postgirorekeningen, telex- en telegraafdiensten, enz.).(38) De overeenkomst van 1995 bepaalde tevens dat EPI in vrije concurrentie andere diensten op het gebied van post, telecommunicatie, financiën, verzekeringen en distributie mocht verrichten.(39) De overeenkomst van 1995 legde bovendien andere verplichtingen op in verband met de aan EPI toegekende activiteiten:- bindende kwaliteitsnormen voor de post-, financiële en telecommunicatiedienst(14);- de verplichting om alle als universeel beschouwde diensten (gewone brievenpost, expres- en aangetekende zendingen, telex- en telegraafdiensten, pakketten tot 20 kg, uitbetaling van overheidspensioenen, inzameling van postspaargelden voor rekening van de Cassa Depositi e Prestiti, girorekeningen, enz.) op het gehele Italiaanse grondgebied te garanderen, ongeacht of de postkantoren in gebieden met weinig verkeer kostendekkend zijn(15);- de verplichting om voor de distributie van drukwerk en publicaties van organisaties zonder winstoogmerk een wettelijk vastgesteld verlaagd tarief toe te passen dat onder het normaal geldende tarief ligt(16);- andere verplichtingen (verlaagd tarief voor verkiezingscampagnes, enz.)(17).(40) Het is bijgevolg duidelijk dat alle in de voorgaande overweging vermelde activiteiten aan EPI zijn toegekend via de overeenkomst van 1995 als diensten van algemeen economisch belang aangezien de staat voor de verstrekking van deze diensten een sociaal en economisch doel heeft vastgesteld(18). In feite werd EPI verplicht al deze diensten te verlenen ongeacht of zij lonend waren en een uitgebreid netwerk van postkantoren te onderhouden ook in gebieden waar de omzet uit economisch oogpunt een rechtstreekse aanwezigheid niet rechtvaardigde. In totaal beheert EPI een netwerk van meer dan 14000 kantoren op het gehele Italiaanse grondgebied.(41) Wat ten slotte de mogelijkheid betreft dat EPI de prijzen van zijn eigen diensten bepaalt, moet onderscheid worden gemaakt tussen diverse perioden. Tot 1996 controleerde het ministerie de prijzen van de door PI verleende diensten. Tussen 1997 en de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 261/99 bleef de controle van het ministerie alleen voor de voor EPI gereserveerde diensten terwijl het bedrijf bij wet nr. 662/96 werd gemachtigd vrij de prijzen voor de andere postdiensten vast te stellen. In het kader van de omzetting van de postrichtlijn is bij wetsdecreet nr. 261/99 opnieuw een zekere mate van controle door het ministerie ingevoerd op de vaststelling van de prijzen voor zowel de gereserveerde als de niet-gereserveerde universele postdiensten.(42) Ter compensatie van de nettokosten die het bedrijf heeft om zijn taak van algemeen belang te vervullen, heeft de Italiaanse staat ten behoeve van EPI diverse steunmaatregelen genomen:- het exclusieve beheer op het gehele Italiaanse grondgebied van een aantal diensten (de zogenaamde "gereserveerde diensten" die gedefinieerd zijn in wet nr. 662/96 en die de gewone brievenpost, aangetekende en verzekerde zendingen, de telex- en telegraafdienst en de filatelistische diensten omvatten(19));- jaarlijkse rechtstreekse vergoedingen in diverse vormen(20).(43) Bij ministerieel besluit van 1997 (bespreking van het CIPE - Comitato interministeriale per la programmazione economica - van 10 december 1997) is EPI met ingang van 28 februari 1998 veranderd in een vennootschap op aandelen "Poste Italiane SpA" ("PI")(21). De betrekkingen tussen PI en de staat verliepen verder volgens de overeenkomst van 1995 totdat de nieuwe overeenkomst werd vastgesteld(22).(44) In 2000 is een nieuwe programmaovereenkomst gesloten tussen PI, het ministerie van Communicatie en het ministerie van de Schatkist (hierna "de nieuwe overeenkomst" te noemen)(23). De nieuwe overeenkomst weerspiegelt de ontwikkelingen op het gebied van de postwetgeving van na de overeenkomst van 1995 en met name de nieuwe situatie op de markt die kort na de omzetting van de postrichtlijn is ontstaan.(45) In tegenstelling tot de overeenkomst van 1995 bevat de nieuwe overeenkomst geen algemene verplichting of bindende kwaliteitsnormen voor de financiële diensten en de diensten op het gebied van telecommunicatie.III. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN(46) De indiener van de klacht beweert dat aan EPI niet-gemelde staatssteun is verleend middels:- verstrekking van een initieel kapitaal van 50 miljard ITL (25 miljoen EUR);- extra middelen voor 1287 miljard ITL (660 miljoen EUR);- vrijstelling van de belasting op het nettovermogen van ondernemingen(24).(47) De klacht verwijst bovendien naar een verdere maatregel die is bepaald in wet nr. 662/96 en die bestaat uit de verlening van 300 miljard ITL ter compensatie van de kosten voor het verlaagde tarief voor drukwerk.(48) Naast de in de klacht vermelde maatregelen heeft de Commissie in haar besluiten tot respectievelijk inleiding en uitbreiding van de procedure melding gemaakt van een reeks maatregelen die volgens haar staatssteun zouden kunnen vormen als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag. Met name stelde de Commissie dat zij voor haar eindoordeel meer gegevens nodig had over de volgende maatregelen:- de verlening van 1337 miljard ITL (685 miljoen EUR) als kapitaalinbreng voor EPI;- de vrijstelling van de belasting op het nettovermogen van ondernemingen;- de mogelijk door de staat te veel betaalde bedragen voor frankeringsdiensten, betaling van pensioenen en inzameling van postspaargelden;- de vergoeding van de nettokosten in verband met de verplichtingen tot universele dienstverlening (waaronder de reeds vermelde bij wet nr. 662/96 toegekende 300 miljard ITL, waarvan sprake in de klacht);- financiële steun door de staat aan het investeringsplan van EPI;- betaling door de staat van de afbetalingen (aflossing en rente) voor door EPI aangegane leningen;- dekking van de verliezen die APT vóór 1993 heeft geleden;- de nieuwe kapitaalinbreng bij de omvorming van EPI in PI.(49) In haar besluit tot uitbreiding van de procedure heeft de Commissie verwezen naar de kwijtschelding van schulden als vermeld in wet nr. 3 van 7 januari 1999 (hierna "kwijtschelding van de schulden van 1999" te noemen). De Italiaanse staat heeft besloten een schuld van APT aan de Schatkist die was opgenomen in de boekhouding van EPI, kwijt te schelden. De kwijtgescholden schuld bedroeg 5168 miljard ITL: er was met name een eerste tranche van 4666 miljard ITL voor de sluiting van de dienst "Gestione vaglia e risparmi" (beheer postwissels en spaargelden), een tweede tranche van 497 miljard ITL voor in 1993 aan het personeel van de dienst Post en Telegraaf betaalde pensioenen en een derde tranche van 23 miljard ITL voor de door de Schatkist voor een bepaalde categorie werknemers die de dienst tussen 1 januari en 31 juli 1994 hebben verlaten, voorgeschoten pensioenen.(50) In haar onderzoek van de financiële betrekkingen tussen de staat en PI moet de Commissie alle bovenvermelde maatregelen beoordelen in het licht van de regels inzake steunmaatregelen van de staten. Daartoe moet zij de betrekkingen tussen PI en de staat tot en met 1999 onderzoeken. In dat jaar is namelijk officieel de maatregel goedgekeurd die in chronologisch opzicht als laatste in de besluiten van de Commissie tot inleiding en uitbreiding van de procedure wordt genoemd.(51) Voor het ogenblik acht de Commissie het niet nodig in haar onderzoek nog verder te gaan dan het jaar 1999 omdat zij voor die periode niet beschikt over gegevens waaruit blijkt dat de Italiaanse staat aan PI een overdreven compensatie heeft gegeven voor het vervullen van zijn taak van algemeen belang. Vanzelfsprekend behoudt de Commissie zich het recht voor een andere conclusie te trekken als zij, indien het nuttig wordt geacht de financiële betrekkingen van na 1999 tussen PI en de Italiaanse staat te onderzoeken, in een later stadium andersluidende gegevens verkrijgt.(52) Om haar onderzoek op passende en steekhoudende wijze te doen verlopen heeft de Commissie reeds bij het besluit tot inleiding van de procedure besloten zich te concentreren op twee verschillende perioden. De eerste periode gaat van 1959 tot en met 1993 en de tweede van 1994 tot en met 1999, jaar van de laatste in de besluiten van de Commissie genoemde maatregel waarop dit onderzoek betrekking heeft.De periode 1959-1993 en de desbetreffende maatregelen(53) Als vermeld in haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie haar analyse in de eerste plaats geconcentreerd op de maatregelen van na 1994 aangezien die een veel grotere invloed hebben op de concurrentie. Er zij echter aan herinnerd dat het ministerie van de Schatkist, op het ogenblik waarop APT bij wet nr. 71/94 werd omgezet in een publiekrechtelijke onderneming, alle kasvoorschotten waarmee het de beheerstekorten van APT van 1959 tot en met 1993 had gedekt, voor een bedrag van 31169 miljard ITL (15,9 miljard EUR) heeft kwijtgescholden.(54) Zoals de Italiaanse autoriteiten in hun opmerkingen betreffende het besluit tot uitbreiding van de procedure hebben opgemerkt, moet bij dit bedrag de som van 4689 miljard ITL worden opgeteld omdat dat de werkelijke verliezen zijn van vóór 1994. Wegens boekhoudkundige problemen zijn deze verliezen in een latere periode vastgesteld maar zij moeten onderzocht worden in het kader van de periode waarop zij hoofdzakelijk betrekking hebben. Dit bedrag bestaat uit de eerste en de tweede tranche van de bij wet nr. 3/99 kwijtgescholden schulden die ook vermeld zijn in het besluit tot inleiding van de procedure.(55) Dit betekent dus dat de staat aan APT een vóór 1994 opgelopen schuld van 35858 miljard ITL heeft kwijtgescholden.De periode 1994-1999(56) Als vermeld in het besluit tot inleiding van de procedure en vervolgens in het besluit tot uitbreiding van die procedure heeft de Commissie haar onderzoek geconcentreerd op de maatregelen van na 1994 en met name tot en met 1999. Dat betekent dat het onderzoek van de Commissie de juridische en financiële betrekkingen tussen Italië en EPI betreft die bij wet nr. 71/94 en in de overeenkomst van 1995 zijn bepaald.(57) Wet nr. 71/94 heeft de organisatie van de postdienst en de werking van APT volledig veranderd:- voortaan speelt EPI een belangrijkere rol bij de vaststelling van de tarieven voor de diensten op basis van de in de programmaovereenkomst bepaalde criteria(25), met controle achteraf door het ministerie;- de hoogte van de vergoeding die EPI ontvangt voor de hem toegewezen financiële diensten (in ontvangst nemen van postspaargelden, de betaling van pensioenen, enz.) wordt in specifieke overeenkomsten vastgesteld;- er wordt een boekhoudkundige scheiding gemaakt tussen het ministerie en de juridische instantie die belast is met de postdienst (de pas opgerichte EPI);- er wordt gekozen voor een werkwijze die past bij een handelsonderneming zowel qua besluitvorming als qua organisatiestructuur (zo is bijvoorbeeld een raad van beheer aan het hoofd van EPI gesteld, wat bij APT niet het geval was).(58) Wet nr. 71/94 heeft bijgevolg een drastische wijziging teweeggebracht in het beheer van de postdienst waarbij met name gewezen moet worden op de mogelijkheid om nieuwe producten aan te bieden of sterker op concurrentie gerichte prijzen en voorwaarden toe te passen. Bovendien zij erop gewezen dat de autonomie van EPI nog verder is uitgebreid door wet nr. 662/96 waarbij de onderneming voor een korte periode tot de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 261/99 de mogelijkheid kreeg de prijzen van alle niet-gereserveerde diensten vast te stellen zonder daarvoor de goedkeuring van het ministerie nodig te hebben.(59) Deze ingrijpende verandering wordt nog bevestigd door de toewijzing aan EPI van een eigen vermogen en een startkapitaal: dit element onderstreept de boekhoudkundige, organisatorische en operationele scheiding tussen APT en de nieuwe EPI.(60) Men kan dus concluderen dat met wet nr. 71/94 een nieuwe periode begint in de werking van de openbare Italiaanse postexploitant en van de wijze waarop de taak, die vroeger was toegewezen aan APT, door de staat wordt gereglementeerd en gefinancierd, wordt overgedragen aan EPI en door hem wordt uitgevoerd.(61) Na de oprichting van EPI is het belangrijkste juridische instrument voor het onderzoek van de Commissie, dat de betrekkingen tussen EPI enerzijds en de staat anderzijds regelt, de overeenkomst van 1995 waarvan belangrijke bijzonderheden hierboven zijn behandeld. In de overeenkomst zijn regels bepaald voor de betrekkingen tussen EPI en de Italiaanse staat tot en met 1999. Gedurende die periode bleef de concurrentieactiviteit van EPI en vervolgens van PI(26) beperkt tot 10 % van hun respectieve omzet. Uit de gegevens waarover de Commissie beschikt, blijkt met name dat PI gedurende deze periode geen belangrijke dienst heeft verleend op het gebied van commerciële pakketpost.(62) Zoals hierboven is vermeld is in 2000 een nieuwe overeenkomst in werking getreden om de financiële betrekkingen tussen PI en de Italiaanse staat te regelen alsmede diensten van algemeen economisch belang toe te wijzen en te verlenen in de nieuwe marktsituatie die na de omzetting van de postrichtlijn is ontstaan.(63) Op grond van de nieuwe programmaovereenkomst wordt een aanzienlijk aantal diensten (bijvoorbeeld alle financiële en telecommunicatiediensten die PI verstrekt en die circa 40 % van zijn omzet uitmaken) en die vroeger als universeel beschouwd werden en onderworpen waren aan vaste kwaliteitsnormen niet langer als zodanig geclassificeerd. Het is dus duidelijk dat de nieuwe overeenkomst een andere belangrijke wijziging omvat, namelijk de manier waarop de taak van algemeen economisch belang aan EPI wordt toegewezen en door het bedrijf wordt uitgevoerd, en de manier waarop die taak door de staat wordt omschreven en gefinancierd. Deze verandering valt min of meer samen met de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 261/99 waarbij de postrichtlijn wordt omgezet en de normen worden bepaald die de markt voor postdiensten in Italië regelen. In verband met dit homogene karakter van de periode 1994-1999 kunnen de afzonderlijke jaren als één geheel worden onderzocht.(64) Op grond van de in de loop van de procedure verworven informatie concludeert de Commissie dat EPI en PI in de periode 1994-1999 de volgende maatregelen hebben genoten die staatsteun als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag kunnen vormen.Tabel 1Aan EPI en PI verleende steunmaatregelen>RUIMTE VOOR DE TABEL>Bron:Gegevens van de Italiaanse autoriteiten, balansen.(65) De aangegeven bedragen zijn berekend op het moment waarop elke maatregel ten gunste van EPI of PI is genomen en niet op het moment van de daadwerkelijke betaling. In de meeste gevallen vond de daadwerkelijke betaling aanzienlijke tijd na de toekenning plaats en soms zelfs na enkele jaren. Dientengevolge kan het totale bedrag in waarde lager zijn dan hierboven is aangegeven want in feite wordt het maximumbedrag van de steun vermeld. De Italiaanse autoriteiten hebben deze voorzichtige aanpak niet betwist.Gedetailleerde beschrijving van de maatregelen voor de periode 1994-1999(66) Wat de initiële kapitaalinbreng in EPI betreft (maatregel nr. 1) voorzag artikel 7 van wet nr. 71/94 in een startkapitaal van 50 miljard ITL plus een uitzonderlijke kapitaalinbreng van 1278 miljard ITL die volgens het volgende schema werden verstrekt: 968 miljard ITL in 1994, 168 miljard in 1995 en 142 miljard in 1996. Deze middelen waren ertoe bestemd om de omvorming van het vroegere APT in een meer op concurrentie gerichte handelsonderneming te bevorderen en het businessplan van de onderneming te ondersteunen.(67) Artikel 9 van wet nr. 71/94 bepaalde dat EPI werd vrijgesteld van de belasting op het nettovermogen van ondernemingen (maatregel nr. 2) die was ingevoerd bij wetsdecreet nr. 394 van 30 september 1992 en is omgezet bij wet nr. 461/1992. Het ging om een tijdelijke belasting die gold voor handelsondernemingen in de periode 1993-1998 en 0,75 % bedroeg van het nettovermogen van de onderneming dat was vermeld op de balans. Op EPI als handelsonderneming zou deze belasting van toepassing zijn geweest maar krachtens artikel 9 van wet nr. 71/94 is het bedrijf ervan vrijgesteld.(68) Bij artikel 53, lid 13, van wet nr. 449 van 27 december 1997 is een initiële kapitaalinbreng in PI vastgesteld (maatregel nr. 3). Deze wet bepaalde dat de staat in verband met de omvorming van EPI in Poste Italiane SpA (een vennootschap op aandelen) 3000 miljard ITL zou bijdragen in het maatschappelijk kapitaal van die onderneming. De kapitaalinbreng moest in drie tranches van telkens 1000 miljard worden verleend in respectievelijk 1999, 2000 en 2001 en is vanaf boekjaar 1998 opgenomen in de balans hoewel de daadwerkelijke betaling volgens het bovenvermelde tijdschema heeft plaatsgevonden.(69) De vergoeding van de kosten die voortvloeiden uit de verplichtingen voor openbare postdiensten (maatregel nr. 4) voor de jaren 1994-1996 was bepaald bij wet nr. 662/96. Bij de wetten nr. 449 van 1997 en nr. 488 van 1998 was bepaald dat de vergoeding respectievelijk in 1998 en 1999 moest plaatsvinden.(70) De bijdragen in de kosten van het verlaagd tarief voor het bezorgen van drukwerk en publicaties voor organisaties zonder winstoogmerk (maatregel nr. 5) waren geregeld bij wet nr. 662/96 en de omzettingsbepalingen (en daarvoor bij wet nr. 71/94, de overeenkomst van 1995 en wet nr. 549/95). EPI en PI moesten voor de bezorging van diverse soorten publicaties waarvoor de staat een bijzondere behandeling wenselijk achtte aanzienlijk lagere tarieven toepassen dan normaal. De staat zorgde voor een gedeeltelijke vergoeding van het verschil tussen het normale tarief en het verlaagde tarief door aan EPI enkele geldelijke bijdragen toe te kennen (zie tabel 1). Krachtens artikel 41 van wet nr. 448/98 moest PI met ingang van januari 2000 het normale tarief toepassen voor de bezorging van deze publicaties. Bijgevolg zou de staat dan niet langer de bovenvermelde bijdrage betalen(27).(71) Maatregel nr. 6 (resultaat van de universele financiële diensten) omvat de diverse betalingen van de staat en staatsinstellingen(28) voor diverse financiële diensten die zijn toegewezen aan PI en die in de overeenkomst van 1995 als universeel worden beschouwd. Deze betalingen zijn groter gebleken dan de kosten voor het totaal van de universele financiële diensten. Het aangegeven bedrag is de exploitatiemarge van de hele sector universele financiële diensten(29).(72) Maatregel nr. 7 (terugbetaling van de aan APT verstrekte leningen) betreft de financiering door de staat van de door APT gedane en later aan EPI overgedragen investeringen. Krachtens de wetten nrs. 39/82, 887/84, 41/86 en 227/75 kon APT een reeks investeringen doen om zijn structuur te verbeteren en zijn activiteiten beter te doen verlopen (bijvoorbeeld mechanisering van de postdienst). Deze wetten bepaalden dat de staat (het ministerie van de Schatkist) de jaarlijkse bedragen zou vergoeden die de postexploitant moest betalen voor de ter financiering van genoemde investeringen bij de Cassa Depositi e Prestiti (hierna "CDDPP" te noemen) aangegane leningen. Deze maatregel werkte als volgt: verstrekking van leningen door CDDPP aan APT; voor de periodieke betalingen van EPI vergoedde de schatkist zowel de aflossingen als de rente (wet nr. 887/84) of alleen de aflossingen (de wetten nrs. 39/82, 41/86 en 227/75). De Italiaanse autoriteiten hebben bevestigd dat EPI na zijn oprichting bleef profiteren van de volgens deze wetten gedane investeringen. Hetzelfde geldt voor PI.(73) Er zij evenwel op gewezen dat wet nr. 449/97 voor de jaren 1998, 1999 en 2000 de vergoeding van de voor de bovenvermelde leningen gedane periodieke betalingen aan PI door de schatkist heeft uitgesloten. Gedurende die drie jaar is de maatregel bijgevolg niet toegepast.(74) Bovendien werd voor de door CDDPP verstrekte leningen waarvoor EPI(30) rente moest blijven betalen (wet nr. 39/82, wet nr. 41/86 en enkele leningen die zijn verstrekt krachtens wet nr. 227/75), door CDDPP een jaarlijkse rentevoet toegepast van 3,7 %. Dit gold niet voor een deel van de leningen dat was verstrekt krachtens wet nr. 227/75 en waarvoor de rentevoet gemiddeld 9,75 % bedroeg. Zoals in het volgende zal worden aangetoond is deze rentevoet lager dan hetgeen APT op de kapitaalmarkt had kunnen verkrijgen (maatregel nr. 8).IV. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN(75) In het onderhavige geval was de indiener van de klacht de enige derde die opmerkingen heeft meegedeeld over het besluit tot inleiding van de procedure en het besluit tot uitbreiding daarvan. In zijn briefwisseling met de Commissie heeft de indiener van de klacht geen bijzondere argumenten gegeven over de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de gemeenschappelijke markt noch heeft hij vermeld of dergelijke maatregelen al dan niet de concurrentie verstoren op een van de markten waar PI actief is.(76) Er zij evenwel aan herinnerd dat de indiener van de klacht in zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure verwezen heeft naar aanvullende maatregelen ten behoeve van EPI en PI in de periode 1994-1999 die staatsteun kunnen hebben gevormd. De indiener van de klacht heeft met name gesteld dat Italië geen boetes oplegde aan EPI voor het niet-vervullen van de verplichtingen die voortvloeiden uit de programmaovereenkomst. Het niet-opleggen van boetes zou EPI een financieel voordeel hebben bezorgd dat staatssteun als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag vormde.(77) Bij brief van juli 1999 heeft de Commissie meegedeeld aan de indiener van de klacht dat de veronderstelling dat er sprake was van schending ongegrond was en dat de overeenkomst van 1995 niet in sancties voorzag. Bij dezelfde brief heeft de Commissie de indiener van de klacht verzocht aanvullende gegevens te verstrekken ter ondersteuning van zijn klacht. Hij heeft daarop niet gereageerd.V. OPMERKINGEN VAN ITALIË(78) In haar antwoorden stelt de Italiaanse regering het volgende: i) geen van de door de Commissie onderzochte maatregelen vormt staatssteun. Zij dienen als compensatie - zij het slechts gedeeltelijk - van de extra kosten voor de verplichting tot openbare dienstverlening die aan EPI en aan PI is opgelegd; ii) in geen geval hebben EPI en PI een te grote vergoeding ontvangen; met name de financiële diensten die aan de staat zijn verleend, werden betaald tegen marktprijzen of prijzen die lager waren dan de daadwerkelijke kosten die EPI of PI moesten dragen voor het leveren van die diensten; iii) de betrokken maatregelen moeten gezien worden als één enkel reorganisatieproces van de Italiaanse postdienst.(79) Wat punt i) betreft, stellen de Italiaanse autoriteiten dat het totale bedrag van de in diverse vormen door EPI en PI ontvangen compensatie niet de netto extra kosten dekt die de onderneming maakt om haar taak tot openbare dienstverlening te vervullen. Volgens de Italiaanse autoriteiten zou EPI, ook als men de door de Commissie onderzochte maatregelen als steun zou beschouwen, in elk geval te weinig hebben ontvangen voor zijn verplichtingen in het algemeen belang.(80) Wat punt ii) betreft stellen de Italiaanse autoriteiten dat de door EPI en PI aan de staat verstrekte financiële diensten zijn verricht tegen marktprijzen en bijgevolg geen voordeel hebben bezorgd aan de onderneming. Met name de door de staat via CDDPP gegeven vergoeding voor het inzamelen van postspaargelden en voor de girorekeningen was lager dan wat op de markt voor analoge diensten zoals rekeningen-courant en spaarbankboekjes wordt betaald.(81) Met betrekking tot punt iii) verzekeren de Italiaanse autoriteiten dat alle door de Commissie in de besluiten tot inleiding en tot uitbreiding van de procedure vermelde maatregelen niet beschouwd moeten worden als afzonderlijke operaties. Zij vormen veeleer één enkel proces dat op gang is gekomen bij wet nr. 71/94 en ten doel heeft de postexploitant te veranderen van een tak van de openbare dienst in een werkelijke op beursnotering gerichte handelsonderneming.(82) In dit verband is wegens het ingewikkelde karakter van de financiële en organisatorische betrekkingen tussen de voormalige APT en de staat, het bepalen van het nettobeginkapitaal van EPI en PI een lang en geleidelijk proces geweest; daarom moet men ervan uitgaan dat de kapitaalinjecties aan EPI en PI voor in totaal 4337 miljard ITL erop gericht waren de activa en passiva van de nieuw opgerichte EPI te scheiden. Deze maatregelen vormen dus geen nieuwe financiële middelen noch een dekking van de door EPI en PI geleden verliezen en zijn daarom geen staatssteun. Bovendien bleek het beginkapitaal van 6047 miljard ITL dat aan EPI is verstrekt 2100 miljard ITL te hoog geschat en is het dienovereenkomstig verlaagd. De staat had daarom het recht het beginkapitaal van EPI met datzelfde bedrag aan te vullen.(83) Volgens dezelfde redenering is de vrijstelling van de belasting op het nettovermogen van ondernemingen geen staatssteun. De maatregel was namelijk gerechtvaardigd door het feit dat de staat als hij een dergelijke belasting geëist zou hebben, tegelijkertijd aan EPI een hoger beginkapitaal had moeten toekennen. Zo moesten ook de leningen die waren verstrekt voor de investeringen van APT door de staat worden terugbetaald (aflossing en rente). Toen EPI en PI voor die investeringen in de plaats waren getreden van APT, heeft de staat die leningen verder terugbetaald zoals oorspronkelijk was gepland. Bijgevolg vormt deze maatregel geen staatssteun.(84) Ten slotte voeren de Italiaanse autoriteiten aan dat de Commissie bij het beoordelen van de maatregelen tot financiering van ondernemingen die werkzaam zijn in de sector diensten van algemeen economisch belang, niet het principe van een investeerder in een markteconomie zou moeten toepassen aangezien dergelijke ondernemingen per definitie niet in normale marktomstandigheden werken.VI. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN(85) Een overheidsmaatregel vormt staatssteun als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag indien voldaan wordt aan de volgende voorwaarden: de maatregel moeta) door lidstaten worden genomen of in welke vorm ook met staatsmiddelen zijn bekostigd;b) door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties de concurrentie vervalsen of dreigen te vervalsen;c) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.(86) Ten aanzien van enkele maatregelen die zijn vermeld in het besluit tot inleiding van de procedure (maar die niet zijn genoemd door de indiener van de klacht) is de Commissie tot de conclusie gekomen dat zij niet van zodanige aard zijn dat zij staatssteun vormen. Het betreft de volgende maatregelen:- de betalingen voor het ophalen en bestellen van brievenpost voor rekening van de diverse overheidsdiensten;- de derde tranche van de kwijtschelding van schulden in 1999 (23 miljard ITL).(87) Het ophalen en bestellen van brievenpost voor de overheid is een dienst die EPI aan de staat verleent en waarvoor de staat een prijs betaalt. In principe hoeft de prijs voor deze dienstverlening niet onderzocht te worden in het licht van artikel 87 van het Verdrag indien het bedrag dat de staat betaalt niet hoger is dan de marktprijs voor deze dienstverlening.(88) Voor de postdiensten aan de overheid betaalde de staat gewoonlijk aan APT een forfaitair bedrag. Na de oprichting van EPI is dit systeem tot 1997 onveranderd gebleven. In artikel 2, lid 17, van wet nr. 662/96 is vervolgens bepaald dat de dienstverlening betaald zou worden op basis van de geldende tarieven. Voor enkele diensten die betrekking hebben op brievenpost (zoals brieven van en voor de Italiaanse president, de paus, burgemeesters) wordt evenwel niet betaald. Bijgevolg zijn er na de goedkeuring van deze wet, met de betaling van de brievenpost voor de overheid geen problemen in verband met de voorschriften op het gebied van staatssteun. De Italiaanse autoriteiten hebben meegedeeld dat de staat in 1997 op basis van wet nr. 662/96 een prijs van circa 300 miljard ITL heeft betaald.(89) In de periode 1994-1996 heeft de staat gemiddeld 33 miljard ITL betaald, wat - rekening houdend met het feit dat in het nieuwe systeem voor bepaalde briefbestellingen niet wordt betaald, en dat in Italië in de eerst helft van de jaren negentig tot 1997 de omvang van de brievenpost voortdurend is afgenomen - grotendeels overeenkomt met de na 1996 betaalde prijs. De Commissie concludeert daarom dat deze maatregel aan EPI geen enkel voordeel heeft gegeven en geen staatssteun vormt.(90) De derde tranche van de kwijtschelding van de schulden in 1999 bedraagt 23 miljard ITL voor pensioenen die door de schatkist zijn voorgeschoten voor een bepaalde categorie werknemers die tussen 1 januari en 31 juli 1994 de dienst hebben verlaten.(91) Op grond van de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte informatie is de Commissie tot de conclusie gekomen dat deze kwijtgescholden schuld voor 1999 geen staatssteun is.(92) De door de schatkist in de eerste helft van 1994 betaalde pensioenen ten bedrage van 23 miljard ITL hadden vanaf de oprichting van EPI door de staat betaald moeten worden zoals het geval is in elke andere handelsonderneming. Het kwijtschelden van deze schuld heeft bijgevolg geen enkel voordeel gegeven aan EPI omdat het van begin af aan een schuld van de staat betrof.(93) Alle andere hierboven beschreven maatregelen kunnen staatssteun vormen als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag omdat zij betrekking hebben op staatsmiddelen, de begunstigde onderneming bevoordelen en invloed kunnen hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten.Steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd(94) Wat de aard van de middelen betreft, merkt de Commissie op dat de middelen die verstrekt zijn in de vorm van kapitaalinbreng en ter dekking van de verliezen van APT, de middelen voor de betaling van de pensioenen, alsmede de bijdrage in de kosten voor de verplichtingen tot universele dienstverlening in de postsector, voor de verdeling van drukwerk en ter vergoeding van de door APT gedane investeringen, rechtstreeks door de staat worden verleend van de staatsbegroting.(95) Voor al deze maatregelen bestaat daarom geen twijfel dat het om staatsmiddelen gaat.(96) Wat de vrijstelling van de belasting op het nettovermogen van ondernemingen betreft, is weliswaar met deze maatregel geen rechtstreekse uitgave van de staatskas gemoeid maar toch is de maatregel indirect van invloed op de staatsbegroting. De staat ziet in feite af van belastinginkomsten waar hij recht op heeft en waar hij normaliter aanspraak op zou hebben gemaakt. Het is daarom duidelijk dat ook met deze maatregel staatsmiddelen zijn gemoeid.(97) Wat de rentesubsidie op de door CDDPP verleende leningen en de door de CDPPP verleende middelen voor de aan EPI opgedragen financiële diensten betreft (zoals het inzamelen van postspaargelden) merkt de Commissie op dat CDDPP is opgericht en volledig wordt gecontroleerd door het ministerie van de schatkist die de raad van beheer benoemt. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie moet, om te bepalen of een maatregel beschouwd kan worden als staatssteun als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag, "geen onderscheid worden gemaakt tussen de hypothese waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt betaald en de hypothese volgens welke de steun wordt verleend door overheids- of particuliere instanties die de staat instelt of benoemt"(31). Dit betekent dat de middelen weliswaar niet rechtstreeks afkomstig zijn van de staatsbegroting maar dat het door hun aard onbetwistbaar staatsmiddelen zijn.Steunmaatregelen die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen(98) Volgens artikel 87, lid 1, van het Verdrag moet een financiële maatregel als staatssteun worden beschouwd indien de begunstigde onderneming daaraan een economisch voordeel ontleent. Op basis van dit principe heeft het Hof van Justitie herhaaldelijk verklaard dat het begrip steunmaatregelen van de staten als bedoeld in artikel 87 niet beperkt moet zijn tot het verstrekken van kapitaal of subsidies maar alle maatregelen moet omvatten die, ook al zijn het geen subsidies, dezelfde economische uitwerking kunnen hebben(32).(99) Wat de dekking van de verliezen van APT betreft, geeft deze maatregel uitsluitend aan APT een economisch voordeel omdat een kostenpost die normaal op zijn balans moest worden vermeld, wordt geschrapt.(100) Alle in tabel 1 vermelde maatregelen geven om de hierna vermelde redenen aan EPI en PI een economisch voordeel als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag.(101) Wat de kapitaalinbreng zowel in EPI als in PI betreft, (de maatregelen nrs. 1 en 3) voor in totaal 4328 miljard ITL, geven volgens vaste rechtspraak(33) kapitaalinjecties die worden gedaan uit staatsmiddelen tegen voorwaarden die niet aanvaardbaar zouden zijn voor een particulier investeerder in een markteconomie, een rechtstreeks voordeel aan de begunstigde onderneming en kunnen bijgevolg staatssteun vormen als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag. De begunstigde kan daarvan namelijk gebruikmaken om kosten en investeringen te financieren zonder een beroep te hoeven doen op leningen van financiële instellingen noch op passende wijze te betalen voor de verkregen middelen.(102) Op basis van de bedrijfsresultaten van EPI in het verleden en van de verwachtingen voor de toekomst kon de staat geen rendement verwachten dat aanvaardbaar zou zijn geweest voor een particulier investeerder. De voormalige APT leed gedurende een zo lange periode reeds zo ernstige verliezen dat geen enkele particuliere investeerder redelijkerwijs een aanvaardbaar rendement verwacht zou hebben van een investering van 1328 miljard ITL in EPI. Inderdaad is de financiële situatie van EPI in de eerste jaren na deze kapitaalinbreng nog verder verslechterd.(103) Dezelfde redenering kan worden toegepast op de kapitaalinbreng van 3000 miljard ITL in PI aangezien een particulier investeerder noch op grond van de eerdere resultaten van PI noch op grond van de prognoses een acceptabel rendement kon verwachten. Met name op basis van het business plan van PI dat de Italiaanse autoriteiten hebben ingediend in het kader van deze procedure, werd verwacht dat PI pas in 2002 opnieuw een economisch evenwicht zou bereiken terwijl voor de periode 1999-2001 nog verdere verliezen werden verwacht. Het rendement van de investering is, ook als men van de verwachting uitging dat de onderneming in 2002 uit de rode cijfers zou komen, niet van zodanige aard dat het acceptabel geacht kan worden voor een particulier investeerder in een markteconomie.(104) De twee kapitaalinjecties die zijn gegeven tegen voor een particulier investeerder niet aanvaardbare voorwaarden, kunnen bijgevolg een voordeel betekenen voor de begunstigde als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag.(105) Wat de vrijstelling van EPI van de belasting op het nettovermogen van ondernemingen (maatregel nr. 2) betreft, kan de maatregel beschouwd worden als rechtstreekse subsidie omdat een kostenpost wordt weggewerkt die anders op de balans van de begunstigde onderneming zou moeten worden opgenomen(34). De maatregel is bijgevolg van zodanige aard dat hij een economisch voordeel kan betekenen.(106) De maatregelen nrs. 4 en 5 betreffen betalingen die uitsluitend aan EPI en PI zijn gedaan door de staat of door een overheidsinstelling. Deze maatregelen zijn bijgevolg van zodanige aard dat zij een economisch voordeel kunnen verlenen aan de begunstigde onderneming in vergelijking met alle andere ondernemingen.(107) De financiering door de staat van investeringen die zijn gedaan door APT om zijn structuur te verbeteren en zijn activiteiten beter te verrichten (maatregel nr. 7) die vervolgens zijn overgedragen aan EPI, hebben de uitgaven overbodig gemaakt die EPI had moeten verrichten als het bedrijf zelf voor deze investeringen had moeten betalen. Zoals hierboven vermeld, had APT leningen ontvangen van CDDPP die hij moest terugbetalen. EPI heeft deze terugbetalingsverplichting overgenomen. De betrokken maatregel van de staat heeft de schatkist evenwel in staat gesteld de aan deze verplichting verbonden terugbetalingen te compenseren door aan de onderneming de jaarlijks aan CDDPP betaalde bedragen te vergoeden.(108) Het voordeel dat voortvloeit uit deze maatregel bestaat dus in een compensatie door de staat van de bedragen die jaarlijks door EPI aan CDDPP worden betaald om de leningen terug te betalen. In feite werkt deze maatregel niet anders dan een rechtstreekse jaarlijkse financiering(35).(109) Volgens vaste rechtspraak(36), kan de verstrekking van leningen tegen verlaagde rente door instellingen die door de staat worden gecontroleerd zoals CDDPP (maatregel nr. 8) staatssteun vormen. Zoals reeds is vermeld heeft EPI de rente moeten betalen op enkele door CDDPP verstrekte leningen. De gemiddelde rente die EPI en vervolgens PI hebben betaald voor de leningen die zijn verstrekt krachtens wet nr. 39/82, wet nr. 41/86 en wet nr. 227/75 bedroeg 3,7 % per jaar. Voor de resterende leningen die zijn verstrekt krachtens wet nr. 227/75, bedroeg de rentevoet gemiddeld 9,75 %.(110) Om te bepalen of deze rentevoet een voordeel heeft betekend voor PI moet hij worden vergeleken met de rentevoet die PI voor dezelfde periode op de kapitaalmarkt zou hebben verkregen(37). De Commissie is van mening dat voor het onderhavige geval de door de Banca d'Italia bekendgemaakte gemiddelde rentevoet voor leningen op lange termijn aan ondernemingen(38) een geldige basis voor vergelijking vormt. Het verschil tussen de werkelijk door PI betaalde rente en de gemiddelde rentevoet voor leningen op lange termijn aan ondernemingen vormt het voordeel dat deze maatregel voor PI heeft opgeleverd. De in tabel 1 aangegeven bedragen zijn berekend aan de hand van dit criterium(39).(111) De Italiaanse autoriteiten hebben aangevoerd dat enkele van deze leningen werden gebruikt ter financiering van investeringen om de structuren van APT te verbeteren en voor het leveren van postdiensten in het algemeen belang. Indien EPI een hogere rente zou hebben betaald zouden de kosten van de universele diensten ook hoger zijn uitgevallen.(112) De Italiaanse autoriteiten waren niet in staat te kwantificeren hoe groot de extra kosten van de universele diensten zouden zijn geweest die EPI had moeten dragen indien het een hogere rente had betaald en ook hebben zij geen gedetailleerde gegevens verstrekt om de Commissie in staat te stellen dit te schatten. De Commissie kan bijgevolg dit argument niet aanvaarden.(113) Op grond van het voorgaande kan men concluderen dat, afgezien van de verplichtingen tot openbare dienstverlening, alle vermelde maatregelen in principe aan EPI en aan PI een voordeel kunnen bezorgen als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag.Steunmaatregelen die het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig beïnvloeden(114) De derde voorwaarde waaraan moet worden voldaan opdat maatregelen van de staten vallen onder het toepassingsgebied van artikel 87 van het Verdrag is dat de maatregelen een daadwerkelijke of mogelijke invloed hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten. EPI is werkzaam in de post- en financiële sector waar directe concurrentie bestaat, met andere exploitanten die dezelfde dienst verlenen, en indirecte concurrentie, met andere exploitanten die substitueerbare diensten verlenen.(115) In de Italiaanse postsector bestond reeds een zekere mate van concurrentie voordat de communautaire wetgeving de geleidelijke liberalisering bevorderde. Met name de exprespost, de pakketpost voor commerciële doeleinden en de logistieke diensten zijn in Italië ontwikkeld door particuliere ondernemingen waarvan enkele zijn gevestigd in andere lidstaten(40).(116) Met betrekking tot de financiële diensten (rekeningen-courant, postspaarbankboekjes en betalingsdiensten) concurreert PI met bijvoorbeeld banken en financiële instellingen die financiële diensten bieden die in grote mate substitueerbaar zijn voor hun producten. De rekeningen-courant en de postspaarbankboekjes die gebruikt worden om geld te deponeren zowel voor betaling als om te sparen, concurreren met de rekeningen-courant en met de spaarproducten van de banken. In dit verband zij opgemerkt dat PI geleidelijk zijn betalingssysteem geïntegreerd heeft in het bankbetalingssysteem waarbij alle Italiaanse banken zijn aangesloten, en op die manier de substitueerbaarheid tussen de financiële producten van de post en die van de banken heeft vergroot.(117) De banksector staat al jaren open voor concurrentie(41) en het handelsverkeer tussen de lidstaten is van bijzonder groot belang. Diverse banken uit diverse lidstaten zijn werkzaam in Italië: rechtstreeks via filialen of vertegenwoordigingen of onrechtstreeks doordat zij banken en financiële instellingen die in Italië zijn gevestigd, controleren.(118) Gezien het voorgaande is het duidelijk dat elke overheidsmaatregel die een economisch voordeel betekent voor EPI of PI van invloed kan zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten als bedoeld in artikel 87 van het Verdrag.Diensten van algemeen economisch belang(119) Om de financiële maatregelen ten behoeve van een onderneming die belast is met een taak van algemeen belang te beoordelen, moet onderzocht worden of het steunkarakter van de bewuste maatregelen moet worden uitgesloten in verband met de specifieke verplichtingen tot openbare dienstverlening die op die onderneming rusten(42). Met andere woorden het is van fundamenteel belang dat wordt gecontroleerd of de betrokken financiële maatregel steun levert die verder gaat dan de netto extra kosten die de onderneming maakt om haar taak te vervullen. In feite mogen de lidstaten volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie(43) zich ervan vergewissen dat de ondernemingen die taken van algemeen belang hebben deze taken vervullen in omstandigheden van economisch evenwicht. Indien de verleende steun niet groter is dan de netto extra kosten moet de maatregel niet beschouwd worden als staatssteun omdat de onderneming niet werkelijk een voordeel als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag geniet.(120) Zoals reeds vermeld, stelt Italië dat alle door de Commissie in de onderhavige beschikking onderzochte maatregelen bedoeld zijn om de netto extra kosten die PI maakt voor het vervullen van zijn taak van openbare dienstverlening te compenseren. Italië voegt daar bovendien aan toe dat de via deze maatregel verleende steun niet groter is dan de netto extra kosten die PI draagt.(121) Daarmee rekening houdend, zal de Commissie haar beoordeling van de betrokken maatregelen beginnen door de fundamentele kwestie te onderzoeken hoe de door PI ontvangen compensatie zich verhoudt tot de netto extra kosten die de onderneming moest dragen om haar taak tot openbare dienstverlening voor de periode waarop de Commissie haar onderzoek heeft geconcentreerd (1994-1999) te vervullen.(122) In haar mededeling over de diensten van algemeen belang in Europa(44) onderstreept de Commissie dat de compensatie onderzocht moet worden in het licht van drie beginselen, namelijk:1. neutraliteit;2. het recht van de lidstaten om te definiëren welke diensten van algemeen belang zijn;3. proportionaliteit.(123) Met het eerste beginsel wordt bedoeld dat de Gemeenschap neutraal staat ten opzichte van de publiek- of privaatrechtelijke positie van de ondernemingen die de dienst verlenen. De conformiteit met dit beginsel staat hier niet in het geding.(124) De vrijheid van de lidstaten om te definiëren wat zij als dienst van algemeen economisch belang beschouwen, wordt alleen beperkt door de controle van de Commissie in verband met misbruik of duidelijke fouten. "De in artikel 86, lid 2, genoemde uitzondering is echter alleen van toepassing als de taak van openbare dienstverlening duidelijk is omschreven en als die taak door middel van een overheidsbesluit expliciet is opgelegd (inclusief overeenkomsten). Deze verplichting is noodzakelijk om de rechtszekerheid en transparantie tegenover de burgers te kunnen waarborgen. Bovendien kan de Commissie alleen op die voorwaarde beoordelen of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen"(45).(125) Wat de "definitie en de opdracht" betreft is, zoals hierboven is vermeld, de wettekst die op voldoende duidelijke wijze een reeks diensten van algemeen economisch belang definieert en aan EPI toevertrouwt, de overeenkomst van 1995.(126) Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de middelen die gebruikt worden om de taak van algemeen belang te vervullen geen onnodige verstoringen van het handelsverkeer mogen veroorzaken en niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is om de daadwerkelijke vervulling van de taak garanderen. De verlening van de dienst van algemeen economisch belang moet gegarandeerd zijn en de onderneming waaraan deze taak wordt toevertrouwd, moet in staat zijn de specifieke lasten en de netto extra kosten te dragen die daaruit voortvloeien.(127) Bijgevolg moeten in het onderhavige geval de totale netto extra kosten die voortvloeien uit de verplichtingen tot openbare dienstverlening die bij de overeenkomst van 1995 aan EPI zijn opgelegd berekend worden en vervolgens moet dat bedrag worden vergeleken met het door de staat aan EPI gegeven voordeel.(128) Zoals reeds vermeld heeft EPI overeenkomstig de postrichtlijn een boekhoudkundige scheiding ingevoerd waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de kosten en de opbrengsten van de producten van algemeen belang en de kosten en opbrengsten van de andere producten. In het onderhavige geval, waarin de activiteiten van PI buiten de sector dienstverlening van algemeen economisch belang in de betrokken periode slechts marginaal waren, kan de Commissie de netto extra kosten van de verplichtingen tot openbare dienstverlening die aan EPI zijn opgelegd berekenen aan de hand van de door een accountantsbureau bevestigde boekhoudkundige scheiding van de onderneming.(129) Zoals reeds is vermeld geeft dit systeem het bedrijfsresultaat voor elk product van EPI aan. Door het bedrijfsresultaat en het desbetreffende gedeelte van de financiële lasten van elke dienst die is verricht in het kader van een verplichting tot algemene dienstverlening daarbij op te tellen (in geval van winst) of daarvan af te trekken (in geval van verlies) kunnen de netto extra kosten die de onderneming maakt voor het vervullen van haar taak van algemeen belang worden berekend. Volgens deze methode worden alle rendabele en onrendabele verbindingen meegerekend. Tegelijkertijd worden van de totale netto extra kosten van de diensten van algemeen economisch belang automatisch ook de voor enkele van die diensten gerealiseerde opbrengst en winst alsmede de opbrengst van de gereserveerde sector afgetrokken. Anderzijds worden bij de berekening van de netto extra kosten die uit de diensten van algemeen economisch belang voortvloeien de kosten en opbrengsten van producten waarvoor geen enkele verplichting van algemeen belang bestaat, niet meegerekend (ook wanneer zij worden verkocht op niet-renderende trajecten).(130) De Commissie heeft uitgerekend dat de netto extra kosten voor de taak van openbaar belang(46) die aan EPI en vervolgens aan PI is toevertrouwd in de periode 1994-1999 de volgende waren:Tabel 2Netto extra kosten van de aan EPI en aan PI opgedragen openbare dienstverlening>RUIMTE VOOR DE TABEL>(131) Deze hoge extra nettokosten zijn te wijten aan een reeks factoren: i) aan het feit dat EPI regelmatig ook in de gereserveerde sector verliezen heeft geleden terwijl het merendeel van zijn activiteiten geconcentreerd was in de sector universele dienstverlening; ii) aan de zware last van het verlaagde tarief voor drukwerk en publicaties zonder winstoogmerk (dit tarief veroorzaakt een derde tot de helft van de netto extra kosten); iii) aan het kleine aantal postzendingen per hoofd van de bevolking in Italië in verhouding tot de omvang van het net (het gaat hier om één van de slechtste verhoudingen zendingen/net in Europa); iv) aan de geringe efficiëntie van de Italiaanse postexploitant.(132) In deze methode om de netto extra kosten te berekenen is het voordeel dat EPI heeft doordat hem de exclusieve rechten zijn verleend, inbegrepen. Zoals hierboven vermeld heeft de staat aan EPI exclusieve rechten verleend om het bedrijf in staat te stellen zijn taak te vervullen. EPI heeft evenwel in de gereserveerde sector regelmatig verliezen geleden die nog groter zouden zijn geweest als de staat een compensatie zou hebben gevraagd voor de verlening van dit exclusieve recht. De verliezen maken deel uit van de netto extra kosten van de diensten van algemeen economisch belang. Hoewel PI het onbetwistbare voordeel geniet als enige onderneming in de sector gereserveerde diensten te mogen optreden, is dit voordeel gezien de bijzondere situatie in dit geval (bijvoorbeeld de geringe efficiëntie van PI, het overtollige personeel, de verhouding tussen de omvang van het net en het aantal zendingen per hoofd van de bevolking) niet voldoende om de netto extra kosten van de diensten van algemeen economisch belang te dekken. Aangezien de opbrengsten van de gereserveerde sector zelfs niet voldoende zijn om de extra kosten van die sector te dekken heeft de Commissie, door deze opbrengsten af te trekken van de netto extra kosten van de diensten van algemeen economisch belang, reeds rekening gehouden met het totale voordeel dat PI uit het exclusieve recht kan halen.(133) Zoals vermeld in tabel 1 bedragen de in diezelfde periode aan EPI verstrekte middelen 17960 miljard ITL. Aangezien in de betrokken periode de netto extra kosten van de taak van openbaar belang groter zijn dan de aan EPI verleende financiële steun, concludeert de Commissie dat de betrokken maatregelen plus het aan EPI verleende voordeel in de vorm van het exclusieve recht, geen overcompensering zijn geweest van de netto extra kosten van de taak van algemeen belang die aan EPI is opgelegd. Bijgevolg vormen de in tabel 1 vermelde maatregelen geen staatssteun.(134) Op grond van deze conclusie acht de Commissie het niet nodig het bestaan van kruissubsidies ten behoeve van een bijzondere concurrentiële activiteit van PI te onderzoeken(47).(135) Wat de periode 1959-1993 betreft en de dekking van de verliezen van APT zij opgemerkt dat de staat vóór wet 71/94 geen vergoeding gaf voor de kosten die voortvloeiden uit de verplichting tot dienstverlening van algemeen belang en zich ertoe beperkte via kasvoorschotten de verliezen van APT te financieren. De kwijtschelding van de schulden die het gevolg waren van deze kasvoorschotten, kan beschouwd worden als vergoeding achteraf voor de extra kosten die APT heeft gemaakt voor de vervulling van zijn taak van algemeen belang. APT had bovendien geen werkelijke eigen boekhouding en de inkomsten en uitgaven liepen via de begroting van het ministerie. Eventuele tekorten tussen inkomsten en uitgaven vormden integrerend deel van de staatsbegroting en niet het economisch resultaat van een afzonderlijke juridische eenheid. Ten slotte verrichtte APT geen belangrijke concurrentiële activiteit. De verliezen van APT konden bijgevolg alleen voortvloeien uit het leveren van diensten van algemeen economisch belang.(136) De Commissie is van mening dat de dekking van deze verliezen niet in wanverhouding staat tot de netto extra kosten die voortvloeien uit de diensten van algemeen economisch belang die APT voor een periode van 34 jaar zijn toegewezen. Er moet namelijk rekening mee worden gehouden dat de sedert 1994 door PI voor de vervulling van zijn taak in het algemeen economisch belang gemaakte netto extra kosten circa 3000 miljard ITL per jaar bedragen (zie hierboven). Op dit punt bevestigt de Commissie bijgevolg haar besluit tot inleiding van de procedure. Zij concludeert met name dat de som van 35835 miljard ITL voor een periode van 34 jaar (1959-1993) niet groter is dan de netto extra kosten die APT voor de dienstverlening in het algemeen economische belang in die tijdsspanne heeft gemaakt.VII. CONCLUSIES(137) De Commissie is van mening dat de betalingen voor het ophalen en bezorgen van brievenpost voor rekening van de diverse overheidsdiensten en de derde tranche van de kwijtschelding van de schulden van 1999 (23 miljard ITL) geen staatssteun zijn als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag.(138) De Commissie is van mening dat het dekken van de door APT vóór 1993 opgelopen schulden overeenkomstig wet nr. 71/94 en wet nr. 3/99 geen maatregel is die in wanverhouding staat tot de netto extra kosten van de taak van openbaar belang die APT voor de periode 1959-1993 is toevertrouwd en bijgevolg geen staatssteun vormt als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag.(139) De Commissie is bovendien van mening dat de onderzochte steunmaatregelen die zijn verleend in de periode 1994-1999, plus het aan EPI verleend voordeel van het exclusieve recht, geen overcompensering zijn geweest van de netto extra kosten die voortvloeien uit de taak van algemeen belang die aan de Ente Poste Italiane (nu Poste Italiane SpA) is opgelegd voor die bewuste periode en dat zij bijgevolg geen staatssteun vormen als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag.HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:Artikel 1De betalingen voor het ophalen en bezorgen van brievenpost voor rekening van de diverse openbare diensten die in de betrokken periode in Italië zijn verricht en de kwijtschelding van de schulden voor een bedrag van 23 miljard ITL overeenkomstig wet nr. 3/99 vormen geen staatssteun als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag.Artikel 2De steun die Italië aan de "Poste Italiane SpA" (vroegere Ente Poste Italiane en daarvoor Amministrazione Poste e Telecomunicazioni) in de periode 1959-1999 heeft verleend via de in de onderhavige beschikking onderzochte maatregelen en de verlening van het exclusieve postrecht hebben geen aanleiding gegeven tot enige overcompensering van de netto extra kosten die voortvloeien uit de taak van algemeen belang die is toevertrouwd aan de onderneming en vormt bijgevolg geen staatssteun als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag.Artikel 3Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.Gedaan te Brussel, 12 maart 2002.Voor de CommissieMario MontiLid van de Commissie(1) PB C 367 van 27.11.1998, blz. 5, en PB C 28 van 3.2.1999, blz. 5.(2) PB L 15 van 21.1.1998, blz. 14.(3) PB C 39 van 6.2.1998, blz. 2.(4) Mededeling over de postsector, woord vooraf.(5) Postrichtlijn, artikel 3, lid 1.(6) Postrichtlijn, artikel 7, lid 1.(7) GURI nr. 293 van 17.12.1997, blz. 31, "Linee per il risanamento dell'Ente Poste italiane".(8) Slechts 0,8 % van de kosten werden beschouwd als niet-verbonden met de dienstverlening en zijn daarom niet toegerekend volgens de methode voor het toerekenen van de kosten per activiteit.(9) Op grond van deze gegevens constateert de Commissie dat de methode consequent is toegepast op een uit statistisch oogpunt aanzienlijk aantal rekeningen en dat de "middelenfactoren" en de "activiteitenfactoren" objectief zijn omdat zij in feite voortvloeien uit statistisch en empirisch onderzoek en uit diepgaande analyses van de structuur van EPI. Bovendien wordt het systeem jaarlijks herzien en verbeterd.(10) Zaak T-106/95, FFSA, Jurisprudentie 1997, blz. I-911, rechtsoverweging 188.(11) Mededeling over de post, punt 3.2.(12) Mededeling over de post, punt 3.4.(13) Artikel 1 van de overeenkomst van 1995.(14) Artikel 3, leden 1 tot en met 4, van de overeenkomst van 1995.(15) Artikel 3, lid 6, onder c), van de overeenkomst van 1995, en artikel 6, lid 1.(16) Artikel 6, lid 2, van de overeenkomst van 1995.(17) Artikel 6, lid 3, van de overeenkomst van 1995.(18) Artikel 6 van de overeenkomst van 1995, dat onder andere betrekking heeft op de verplichting tot openbare dienstverlening, verwijst naar alle diensten die beschouwd worden als universeel en die zijn vermeld in artikel 1 van genoemde overeenkomst. Artikel 1 verwijst dan weer naar universele postdiensten, financiële diensten en telecommunicatiediensten. In het verleden zijn bijvoorbeeld de betrokken financiële diensten beschreven als diensten die verleend werden in het belang van de bevolking die in centra gevestigd zijn waar geen financiële instellingen zijn en die anders geen toegang zouden hebben tot bankwezen en financiële markt. Ook artikel 1, onder e), van bovenvermelde richtlijn van de eerste minister van 1997 verwijst naar de noodzaak tot compensatie van de verplichtingen tot universele dienstverlening in de postsector en de financiële sector (postbank).(19) De gereserveerde sector is na de omzetting van de postrichtlijn opnieuw omschreven bij besluit van het ministerie van Communicatie van 2 februari 2000, bekendgemaakt in GURI nr. 29 van 5.2.2000.(20) Sedert 1994 was inderdaad de opbrengst van de gereserveerde sector nooit voldoende om de kosten van EPI en van PI voor het verstrekken van de universele postdiensten te dekken. Na de omzetting van de postrichtlijn is de situatie niet veranderd.(21) Duidelijkheidshalve zullen in deze beschikking - behoudens waar anders wordt aangegeven - de termen EPI en PI door elkaar gebruikt worden voor zowel EPI als PI.(22) De afzonderlijke boekhouding van PI van 1999 is gebaseerd op de overeenkomst van 1995.(23) Bekendgemaakt in GURI nr. 221 van 21.9.2000.(24) Deze tijdelijke jaarlijkse belasting ten laste van alle Italiaanse bedrijven, van 0,75 % van het nettovermogen op de balans, die was ingevoerd bij wetsdecreet nr. 394/92 is naderhand met ingang van belastingjaar 1998 weer afgeschaft.(25) Wet nr. 71/94, artikel 8, lid 2; daarvoor werden de posttarieven rechtstreeks door het ministerie van Post en Telecommunicatie vastgesteld.(26) Door PI verleende diensten die niet vallen onder een algemene verplichting noch onder andere verplichtingen van algemeen belang.(27) Bij wet nr. 344/2000 is de inwerkingtreding van de nieuwe wet uitgesteld tot 1 januari 2002.(28) Het betreft de bedragen die de staat en andere overheidsinstanties aan PI toekennen voor de betaling van de pensioenen en voor andere financiële diensten alsmede voor het inzamelen van de postspaargelden. Deze laatste dienst bestaat uit het in ontvangst nemen van spaargelden voor rekening van de staat (met name de Cassa Depositi e Prestiti) via postgirorekeningen en spaarproducten (kasbons en postspaarboekjes). Verdere details over de wijze waarop deze diensten werken, zijn te vinden in het besluit tot inleiding van de procedure.(29) Wegens gebrek aan analytische boekhoudkundige gegevens zijn de bedragen voor 1994 en 1995 ruim geschat als het verschil tussen het totale bedrijfsresultaat en het bedrijfsresultaat van de diensten voor post en telecommunicatie.(30) Leningen waarvoor de schatkist de rentebetalingen niet vergoedt.(31) Arrest van 21 mei 1991, zaak C-305/89 Italië/Commissie, Jurisprudentie 1991, blz. I-1603.(32) Arrest van 15 maart 1994, zaak C-387/92, Banco Exterior, waarin het Hof heeft vastgesteld "heeft het begrip steun evenwel een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, doch ook maatregelen welke, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor, (...) tot identieke gevolgen leiden." Jurisprudentie 1994, blz. I-877, rechtsoverweging 13.(33) Mededeling van de Commissie aan de lidstaten over de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 5 van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie op openbare bedrijven in de industriesector (PB C 307 van 13.11.1993, blz. 3).(34) Zie voetnoot 32.(35) Voor leningen die zijn verstrekt overeenkomstig wet 887/84 vergoedt de schatkist zowel de aflossing als de rente: het voordeel omvat bijgevolg de jaarlijkse terugbetaling van zowel kapitaal als van rente. Voor de andere leningen betaalt de schatkist daarentegen alleen de aflossingen terug en wordt de rente door EPI en PI betaald (wet nr. 39/82, wet nr. 41/86 en wet nr. 227/75). In dit geval blijft het voordeel uitsluitend beperkt tot de jaarlijkse terugbetaling van het aflossingsgedeelte. Zoals evenwel hierna zal worden aangetoond heeft EPI ook een voordeel verkregen met betrekking tot de betaling van de rente en wel doordat zo een lage rentevoet werd toegepast.(36) Zie bijvoorbeeld zaak C-142/87, België/Commissie, Jurisprudentie 1986, blz. 231.(37) Zaak T-16/96, Citiflyer, Jurisprudentie 1998, blz. II-0757.(38) Volgens de statistische gegevens van de Banca d'Italia werden de volgende rentevoeten toegepast: 1994: 10,22 %; 1995: 11,44 %; 1996: 10,68 %; 1997: 8,26 %; 1998: 6,22 %; 1999: 4,46 %. Voor sommige van de leningen overeenkomstig wet nr. 227/75 bedroeg de rentevoet 9,75 %. Vanaf 1997 werd dus een hogere rentevoet toegepast dan op de markt gold: vanaf dat jaar is er dus geen enkel steunelement. De voor 1994 vermelde rentevoet is een schatting van de Commissie op basis van de door de Banca d'Italia bekendgemaakte gegevens.(39) Verschil tussen de gemiddelde door de banken toegepaste rentevoet voor leningen op lange en middellange termijn aan ondernemingen en de daadwerkelijk door EPI en PI aan CDDPP betaalde rente, vermenigvuldigd met het gemiddelde van de te betalen sommen per jaar voor de diverse door CDDPP verleende leningen waarvoor de betaling van de rente uitsluitend op EPI rust.(40) TNT en DHL kunnen worden genoemd als voorbeeld van buitenlandse dochterondernemingen.(41) Zie bijvoorbeeld zaak C-267/86, Van Eyke, Jurisprudentie 1988, blz. 4769, en punt 23 van de conclusies van de advocaat-generaal alsmede zaak C-172/80, Zuchner, Jurisprudentie 1982, blz. 2021. Bovendien zij verwezen naar Richtlijn 88/361/EEG van de Raad voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB L 178 van 8.7.1988, blz. 5) en de tweede Richtlijn 89/646/EEG van de Raad betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van Richtlijn 77/780/EEG (PB L 335 van 10.12.1989, blz. 67).(42) Zie zaak C-53/00, Ferring, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, rechtsoverweging 23.(43) Zie bijvoorbeeld zaak C-320/91, Corbeau, Jurisprudentie 1993, blz. I-2533.(44) PB C 17 van 19.1.2001, blz. 4.(45) Punt 22 van de mededeling.(46) Deze omvatten de nettokosten van alle diensten waarvoor de staat een verplichting tot openbare dienstverlening heeft opgelegd. In de praktijk omvatten zij de verliezen die het gevolg zijn van universele post- en telecommunicatiediensten want de universele financiële diensten waren winstgevend. Wegens gebrek aan boekhoudkundige gegevens voor 1994 en 1995 zijn de nettokosten van de openbare dienstverlening voor die jaren door de Commissie afgerond op basis van de gemiddelde verhouding "nettokosten van openbare diensten/bedrijfsresultaten" in de periode 1996-1998.(47) Zaak T-106/95, FFSA, Jurisprudentie 1997, blz. I-911, rechtsoverweging 188.