CELEX: 62003CC0199
Language: pt
Date: 2005-02-24
Title: Conclusões do advogado-geral Tizzano apresentadas em 24 de Fevereiro de 2005. # Irlanda contra Comissão das Comunidades Europeias. # Recurso de anulação - Fundo Social Europeu - Redução de uma contribuição financeira comunitária - Erro manifesto de apreciação - Proporcionalidade - Segurança jurídica - Confiança legítima. # Processo C-199/03.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
      ANTONIO TIZZANO
      apresentadas em 24 de Fevereiro de 2005 (1)
      
      Processo C‑199/03
      Irlanda
      contra
      Comissão das Comunidades Europeias
      «Fundo Social Europeu – Recurso de anulação – Redução da contribuição financeira – Erro de avaliação dos factos – Proporcionalidade – Segurança jurídica – Confiança legítima»I –    Introdução
      1.     Por recurso de 13 de Maio de 2003, a Irlanda pediu, nos termos do artigo 230.° CE, a anulação da decisão C(2003) 99 da Comissão,
         de 27 de Fevereiro de 2003, que reduz o apoio concedido pelo Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») a programas relativos,
         respectivamente, ao desenvolvimento dos recursos humanos, ao turismo e ao desenvolvimento industrial (a seguir «decisão impugnada»).
      
      II – Quadro jurídico
      2.     O artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos
         com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu
         de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (2), alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (3) (a seguir «Regulamento n.° 2052/88») prevê o seguinte:
      
      «A acção comunitária será concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as
         mesmas. Será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro interessado, as autoridades
         e os organismos competentes – incluindo, no âmbito das disposições previstas pelas regras institucionais e pelas práticas
         existentes próprias de cada Estado‑Membro, os parceiros económicos e sociais – designados pelo Estado‑Membro a nível nacional,
         regional, local ou outro, agindo todas as partes na qualidade de parceiros que prosseguem um objectivo comum. Essa concertação
         é adiante denominada ‘parceria’. A parceria abrangerá a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e a avaliação ex post das acções.
      
      A parceria realizar‑se‑á no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada
         um dos parceiros.»
      
      3.     O artigo 13.°, n.° 3, do mesmo regulamento fixa os limites máximos de participação comunitária no âmbito dos vários fundos
         estruturais em 75% das despesas públicas para as medidas aplicadas nas regiões que podem beneficiar de uma intervenção a título
         do «objectivo n.° 1» (4). No período de programação de 1994 a 1999, a Irlanda estava autorizada a beneficiar desse tipo de intervenção.
      
      4.     Importa, em seguida, salientar o Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 (5), alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (6) (a seguir «Regulamento n.° 4253/88»), que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento n.° 2052/88 no que respeita
         à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, entre estas e as do Banco Europeu de Investimento
         e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro.
      
      5.     O artigo 17.°, n.° 2, deste regulamento prevê que:
      «A participação financeira dos fundos é calculada quer em relação aos custos totais elegíveis quer em relação ao conjunto
         das despesas elegíveis públicas ou equiparáveis (nacionais, regionais ou locais e comunitárias) relativas a cada acção (programa
         operacional, regime de ajudas, subvenção global, projecto, assistência técnica ou estudos).»
      
      6.     Este regulamento fixa também, no título VI («Contribuições dos fundos»), regras em matéria de controlo financeiro (artigo
         23.°) e de redução, suspensão e supressão da contribuição (artigo 24.°).
      
      7.     O artigo 23.° prevê:
      «1.      Para garantir o êxito das acções empreendidas por promotores públicos ou privados, os Estados‑Membros, aquando da execução
         das acções, tomarão as medidas necessárias para:
      
      –       verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram empreendidas de forma correcta,
      –       prevenir e combater as irregularidades,
      –       recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência. Salvo se o Estado‑Membro e/ou o intermediário e/ou o promotor
         provarem que esse abuso ou negligência lhes não são imputáveis, o Estado‑Membro será subsidiariamente responsável pelo reembolso
         das importâncias indevidamente pagas [...]
      
      Os Estados‑Membros informarão a Comissão das medidas tomadas para esse efeito e, em especial, comunicarão à Comissão a descrição
         dos sistemas de controlo e de gestão criados para assegurar a execução das acções de forma eficaz. Informarão regularmente
         a Comissão sobre o andamento dos processos administrativos e judiciais. Os Estados‑Membros manterão à disposição da Comissão
         todos os relatórios nacionais adequados relativos ao controlo das medidas previstas nos programas ou acções em causa.
      
      [...]
      2.      Sem prejuízo dos controlos efectuados pelos Estados‑Membros de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas
         nacionais, e sem prejuízo do disposto no artigo 206.° do Tratado e de qualquer inspecção efectuada ao abrigo da alínea c)
         do artigo 209.° do Tratado, os funcionários ou agentes da Comissão podem controlar no local, nomeadamente por amostragem,
         as acções financiadas pelos fundos estruturais e os sistemas de gestão e de controlo.
      
      Antes de efectuar um controlo no local, a Comissão informará o Estado‑Membro interessado, por forma a obter todo o apoio necessário.
         O recurso da Comissão a eventuais controlos no local sem aviso prévio será regido por acordos celebrados no âmbito da parceria,
         em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro. Podem participar nos controlos funcionários ou agentes do Estado‑Membro.
      
      A Comissão pode solicitar ao Estado‑Membro em causa que efectue um controlo no local para verificar a regularidade do pedido
         do pagamento. Os funcionários ou agentes da Comissão podem participar nesses controlos e devem fazê‑lo, se tal lhes for solicitado
         pelo Estado‑Membro em causa.
      
      A Comissão providenciará no sentido de que os controlos por si realizados sejam efectuados de maneira coordenada, por forma
         a evitar a repetição de controlos em relação a um mesmo objecto e num mesmo período. O Estado‑Membro em causa e a Comissão
         trocarão imediatamente entre si todas as informações pertinentes sobre os resultados dos controlos efectuados.
      
      3.      Durante os três anos subsequentes ao último pagamento relativo a uma acção o organismo e as autoridades responsáveis devem
         manter à disposição da Comissão todos os documentos comprovativos relativos às despesas e aos controlos referentes a essa
         acção.»
      
      8.     O artigo 24.° dispõe, por seu turno, o seguinte:
      «1.      Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira
         que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente
         ao Estado‑Membro ou às autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado
         prazo.
      
      2.      Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise
         confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução
         da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
      
      3.      Qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão.
      [...]»
      9.     Importa ainda referir o Regulamento (CE) n.° 2064/97 da Comissão, de 15 de Outubro de 1997, que estabelece normas de execução
         do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, no que respeita ao controlo financeiro, pelos Estados‑Membros, das operações
         co‑financiadas pelos Fundos estruturais (7) (a seguir «Regulamento n.° 2064/97»).
      
      10.   Em especial o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), de tal regulamento dispõe que os sistemas de gestão e de controlo dos Estados‑Membros
         devem «prever uma pista de controlo suficiente», ou seja, um percurso claro e preciso que permita «acompanhar os dados desde
         a sua entrada num sistema de gestão e de auditoria interna até à sua saída» (8).
      
      11.   Por força do artigo 2.°, n.° 2, do mesmo regulamento, uma pista de controlo suficiente deve permitir:
      «a)      Confrontar os montantes globais certificados à Comissão com os registos de despesa individuais e documentos comprovativos
         aos vários níveis administrativos e do beneficiário final;
      
      b)      Verificar a contribuição e as transferências das verbas disponibilizadas, nacionais e comunitárias.»
      12.   Importa, por fim, mencionar o Regulamento (CEE) n.° 1866/90 da Comissão, de 2 de Julho de 1990 (9), que estabelece regras relativas à utilização do ecu na execução orçamental dos fundos estruturais (a seguir «Regulamento
         n.° 1866/90»). Na parte que aqui interessa, o artigo 5.°, n.° 2, deste regulamento dispõe:
      
      «Os Estados‑Membros que apresentem as respectivas declarações de despesas em ecus devem converter os montantes das despesas
         efectuadas em moeda nacional para ecus utilizando a taxa do mês no decurso do qual as despesas foram registadas na contabilidade
         dos organismos responsáveis pela gestão financeira das diferentes formas de intervenção. Para este fim, a Comissão informará
         mensalmente os Estados‑Membros da taxa aplicável.»
      
      III – Matéria de facto e tramitação processual
      13.   Através da Decisão 94/626/CE, de 13 de Julho de 1994, a Comissão definiu o quadro comunitário de apoio às intervenções estruturais
         comunitárias nas regiões irlandesas abrangidas no objectivo n.° 1, ou seja, a totalidade do território (10), relativamente ao período de programação de 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 1999.
      
      14.   Por aplicação de tal medida e através de três decisões diferentes, a Comissão concedeu, em 1994, na parte que aqui interessa,
         o contributo financeiro do FSE a programas operativos relativos, respectivamente, ao desenvolvimento de recursos humanos (11), ao turismo (12) e ao desenvolvimento industrial (13), no montante total de 1 897 206 226 EUR.
      
      15.   A autoridade de gestão encarregada pela Irlanda da aplicação dos projectos co‑financiados pelo FSE foi o Departement of Enterprise,
         Trading and Employment (a seguir «DETE»).
      
      16.   De 6 a 10 de Novembro e de 4 a 6 de Dezembro de 2000, os serviços da Comissão efectuaram em Dublim, ao abrigo do artigo 23.°,
         n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, inspecções in loco e investigações relativas às operações co‑financiadas pelo FSE no período de 1994 a 1998. Tais controlos diziam respeito,
         em especial, às acções empreendidas pelo National Training and Development Institute (a seguir «NTDI») e pela Central Remedial
         Clinic, ambos actuando sob responsabilidade do National Rehabilitation Board. No decurso de tais inspecções, a Comissão verificou,
         além disso, a «pista de controlo» fornecida pela DETE, para verificar a correspondência entre o montante pago pela Comissão
         e o montante pedido pelos diversos beneficiários finais que participaram nos três programas em questão.
      
      17.   Na sequência destas comparações, a Comissão deparou com algumas irregularidades nos pedidos de contribuição financeira do
         FSE relativos aos três programas operativos.
      
      18.   Em especial, salientou que:
      a)      a NTDI não tinha declarado – no âmbito do programa operativo relativo ao desenvolvimento dos recursos humanos – a totalidade
         dos recursos nacionais efectivamente disponíveis, mas só os correspondentes a um montante equivalente a 25% do custo total
         do financiamento, ou seja, a percentagem mínima de participação dos fundos nacionais exigida para poder beneficiar do co‑financiamento
         do FSE em regime de «objectivo n.° 1». Esta irregularidade tinha, portanto, implicado um excessivo pedido de participação
         comunitária no projecto;
      
      b)      o DETE – após ter correctamente aplicado o mecanismo de conversão em ecus a que se refere o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento
         n.° 1866/90 – tinha procedido a ajustamentos dos montantes obtidos na sequência de tais operações, transferindo uma parte
         das despesas públicas não co‑financiadas para as co‑financiadas. Deste modo, tinha maximizado a participação do FSE inicialmente prevista para os três programas operativos provocando, portanto, pedidos de co‑financiamento
         excessivos;
      
      c)      as supramencionadas irregularidades tinham igualmente gerado – ao nível das operações efectuadas, respectivamente, pela NTDI
         e pela DETE – alterações da «pista de controlo», uma vez que não permitiam verificar a correspondência entre as despesas efectuadas
         e os financiamentos pedidos.
      
      19.   Com base em tais verificações, a Comissão elaborou um relatório de auditoria – de que enviou cópia às autoridades irlandesas,
         em 13 de Fevereiro de 2001 – e convidou o DETE a pronunciar‑se sobre o mesmo.
      
      20.   Após ter conduzido um inquérito sobre as alegadas irregularidades constatadas no acima referido relatório, o DETE respondeu,
         por carta de 20 de Dezembro de 2001, às críticas adiantadas pela Comissão.
      
      21.   Não tendo tais averiguações, em seu entender, apresentado qualquer facto novo, a Comissão accionou o procedimento previsto
         no artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 e, por carta de 28 de Fevereiro de 2002, notificou a sua decisão às autoridades
         irlandesas, convidando‑as a apresentar observações.
      
      22.   Em carta de 18 de Junho de 2002, inserida na carta de 25 de Junho de 2002, o DETE referia:
      a)      os pedidos iniciais de co‑financiamento do FSE apresentados pelo NTDI não estavam em conformidade com as boas práticas operativas
         do FSE e, por essa razão, tinham sido reformulados na sequência de investigações rigorosas, pelo menos quanto aos anos de
         1998 e 1997. Em contrapartida, não tinha sido possível proceder a essas averiguações com o mesmo grau de precisão quanto aos
         anos anteriores a 1997, sobretudo devido à alteração do sistema informático orçamental do NTDI, que tinha implicado a perda
         de numerosos dados. A Irlanda tinha, por conseguinte, recorrido, para reconstruir o quadro financeiro de 1994 a 1996, a técnicas
         de extrapolação que permitiam, apesar de tudo, apreciar a regularidade dos financiamentos concedidos;
      
      b)      muito embora o mecanismo de ajustamento dos pedidos de co‑financiamento do FSE adoptado pelo DETE não fosse adequado, não
         tinha, no entanto, dado lugar a qualquer financiamento comunitário indevido ou excessivo;
      
      c)      as averiguações empreendidas pelas autoridades irlandesas tinham demonstrado que todos os pedidos de financiamento correspondiam
         a despesas elegíveis, sanando, assim, as involuntárias alterações da «pista de controlo» encontradas pela Comissão.
      
      23.   Em 27 de Fevereiro de 2003, após ter apreciado a resposta das autoridades irlandesas, a Comissão adoptou, por fim, a decisão
         recorrida, tendo reduzido em 15 614 261 EUR o montante total da contribuição concedida pelo FSE para os três programas, com
         base nas irregularidades descobertas na execução dos projectos interessados e nos respectivos pedidos de financiamento.
      
      24.   Por recurso interposto em 13 de Maio de 2003, a Irlanda pede a anulação da decisão recorrida e a condenação da Comissão nas
         despesas do processo. Esta contesta tal pedido e pede, por seu turno, que seja negado provimento ao recurso por totalmente
         infundado e a condenação da recorrente nas despesas.
      
      25.   Terminada a fase escrita, no decurso da qual foram ainda apresentadas réplica e tréplica, as partes foram ouvidas em audiência
         de 13 de Janeiro de 2005.
      
      IV – Apreciação jurídica
      1)      Quanto ao erro manifesto de apreciação
      26.   No âmbito do seu primeiro fundamento de recurso, o Governo irlandês sustenta que a Comissão, aplicando a correcção financeira
         em análise, cometeu um erro manifesto de apreciação de facto e de direito.
      
      27.   Em especial, alega que as alegadas irregularidades observadas pela Comissão são, na realidade, erros de natureza meramente
         «técnica» ou «processual», que não tiveram qualquer impacto substancial no orçamento comunitário. Por outras palavras, estas
         «negligências» não devem ser equiparadas a verdadeiras e autênticas «irregularidades» susceptíveis de justificar uma redução
         da contribuição comunitária.
      
      28.   As autoridades irlandesas afirmam que a Comissão se recusou, injustificadamente, a atender às explicações e cálculos rectificativos
         que apresentaram e destinados a demonstrar que as irregularidades contestadas não tinham dado lugar a qualquer financiamento
         excessivo ou indevido pelo FSE.
      
      29.   Desde já afirmamos não compartilhar dos argumentos do Governo irlandês.
      30.   A Comissão decidiu, de facto, reduzir o contributo financeiro do FSE com base numa auditoria (14) que, como recordámos anteriormente, evidenciou três tipos de irregularidades na execução do programa operativo (v., supra, n.° 17). Ora, quer durante o procedimento administrativo quer no Tribunal de Justiça, as autoridades irlandesas não contestaram
         nem a existência nem o carácter sistemático de tais irregularidades, procurando unicamente demonstrar o seu limitado impacto
         financeiro.
      
      31.   Pode, portanto, considerar‑se que o governo recorrente tinha aceitado os resultados das averiguações conduzidas pela Comissão.
         É certo, em todo e qualquer caso, que esta última não incorreu em erro ao encontrar faltas sistemáticas na fase de realização
         dos referidos programas, sendo estas faltas, repetimo‑lo, expressamente reconhecidas pelas próprias autoridades irlandesas.
      
      32.   Ora, como foi lembrado várias vezes pelo Tribunal de Justiça, uma vez que a Comissão identifique a existência de irregularidades
         na gestão de fundos comunitários por um Estado‑Membro, «deve proceder à rectificação das contas apresentadas por esse Estado» (15). Isto é expressamente exigido pelo princípio da «boa gestão financeira» enunciado no artigo 274.° CE e mais especificamente
         pelo artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 que disciplina a «[r]edução, suspensão e supressão» da contribuição no caso de
         irregularidade.
      
      33.   O Governo irlandês centra, contudo, a sua defesa no carácter alegadamente «técnico» das faltas em questão. Em seu entender,
         uma vez que estas últimas não causaram danos financeiros ao FSE, não se pode falar a este respeito de «irregularidades» na
         acepção do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88.
      
      34.   Ora, sem necessidade de apreciar os argumentos desenvolvidos pela Irlanda quanto ao limitado alcance das suas «negligências»,
         argumentos que, de resto, consistem essencialmente num juízo de puro facto, parece‑nos suficiente realçar que a interpretação
         do artigo 24.° proposta não encontra apoio no texto ou na finalidade do mesmo artigo.
      
      35.   Com efeito, a disposição em causa prevê que a Comissão possa reduzir ou suspender a concessão de financiamentos comunitários
         em caso de uma «irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou
         da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão». Não é feita qualquer distinção relativamente
         à função do «valor financeiro» da irregularidade ou da alteração em causa.
      
      36.   É consabido de resto, e aliás confirmado pela larga jurisprudência comunitária na matéria (16), que também as faltas ou inadequações (por exemplo, nos processos de gestão e controlo dos fundos) que não tenham um efectivo
         impacto financeiro podem seriamente lesar os interesses financeiros da União, bem como o respeito do direito comunitário,
         justificando, por essa razão, a aplicação de correcções financeiras pela Comissão. E isso tanto mais quanto, como no caso
         vertente, se trate de violações sistemáticas da disciplina pertinente, entre as quais declarações inexactas e ajustamentos
         ex post entre despesas co‑financiáveis e não financiáveis, que, como tal, podem comprometer a transparência dos recursos financeiros
         e a regularidade das operações e, portanto, em definitivo, o correcto financiamento da totalidade do sistema.
      
      37.   O governo recorrente alega, finalmente, que a Comissão se recusou erradamente a ter em conta as correcções que, em 2001, em
         resposta a críticas constantes do relatório de auditoria, as autoridades irlandesas introduziram nos pedidos de financiamento
         por ela apresentados para os três programas em causa. Essas rectificações destinavam-se essencialmente a demonstrar que as
         irregularidades observadas pela Comissão não tinham provocado qualquer pedido de financiamento indevido ou excessivo, uma
         vez que o seu montante não tinha superado o limite máximo de co‑financiamento FSE (neste caso de 75%).
      
      38.   Mesmo prescindindo da questão da atendibilidade dos cálculos efectuados pelas autoridades irlandesas (17), parece‑nos que a Comissão teve razão ao retorquir que tais correcções eram inadmissíveis porque extemporâneas. Com efeito,
         tendo identificado despesas e/ou fontes nacionais de co‑financiamento que não tinham sido declaradas anteriormente, tais rectificações
         implicavam necessariamente uma reprogramação das contribuições do FSE, que tinham sido estabelecidas com base em declarações
         anuais efectuadas pelas autoridades irlandesas durante o período de programação 1994‑1999. Ora, como decorre claramente das
         normas relevantes (18), não podia verificar‑se nenhuma alteração dos planos financeiros após 31 de Dezembro de 1999, última data prevista para a
         realização de financiamentos comunitários no quadro dos três programas em questão. Noutros termos, após esta data, os planos
         financeiros estavam definitivamente encerrados e deixaram de poder ser alterados para ter eventualmente em conta rectificações
         apresentas pela Irlanda.
      
      39.   À luz das considerações que precedem, parece‑nos poder concluir que a Comissão não incorreu em erro manifesto de apreciação
         ao reduzir a contribuição financeira do FSE em causa e que, portanto, não procede o primeiro fundamento do recurso.
      
      2)      Quanto à violação das regras de direito relativas à aplicação do Tratado
      40.   No âmbito do segundo fundamento do recurso, o Governo irlandês contesta a violação das três disposições de direito derivado
         em matéria de fundos estruturais.
      
      41.   a) Em primeiro lugar, o Governo irlandês afirma que a Comissão violou o artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88, porquanto:
      –       contrariando tais disposições, a Comissão não adoptou, na data de entrada em vigor do regulamento (3 de Agosto de 1993), mas
         apenas em Abril de 1997, com o Regulamento n.° 2064/97, as medidas de execução necessárias em matéria de controlo financeiro;
      
      –      a decisão impugnada aplicou retroactivamente aos projectos de co‑financiamento do FSE para os anos de 1994‑1997 o Regulamento
         n.° 2064/97 e, em especial, o conceito de «pista de controlo» constante do artigo 2.°, se bem que, no momento dos factos do
         processo, tal conceito não estivesse ainda claramente definido (v., supra, n.° 10).
      
      42.   Quanto ao primeiro aspecto, consideramos dever concordar com a Comissão quando afirma que a adopção tardia das disposições
         de execução do Regulamento n.° 4253/88 só podia ser contestada em acção por omissão, na acepção do artigo 232.° CE ou, no
         limite, impugnando, no prazo de dois meses após a sua adopção, o Regulamento n.° 2064/97, em recurso de anulação nos termos
         do artigo 230.° CE. O atraso em causa não pode, pelo contrário, ser contestado no âmbito de um recurso directo destinado a
         obter, como no caso vertente, a anulação de uma redução do financiamento comunitário.
      
      43.   No que concerne à alegada aplicação retroactiva do Regulamento n.° 2064/97, observamos que a decisão impugnada não remete
         para qualquer disposição desse regulamento.
      
      44.   Mais exactamente, pois, quanto ao conceito de «pista de controlo adequada», salientamos que, muito embora este tenha sido
         formalizado apenas em 1997, tal não significa que, antes desta data, um Estado‑Membro pudesse realizar programas operacionais
         co‑financiados pelos fundos estruturais sem delinear um percurso claro e preciso que permitisse «acompanhar os dados desde
         a sua entrada num sistema de gestão e de auditoria interna até à sua saída» (19) e, portanto, avaliar a correcta gestão financeira dos projectos em causa. Com efeito, resulta do n.° 16 da decisão recorrida
         que, já antes de Abril de 1997, qualquer mecanismo que não permitisse verificar a correspondência entre os montantes sintéticos
         apresentados à Comissão e os documentos individuais que justificam as despesas, bem como controlar a totalidade dos fluxos
         financeiros relacionados com o contributo comunitário, era considerado contrário aos artigos 4.°, n.° 1, e 13.°, n.° 3, do
         Regulamento n.° 2052/88 e ao artigo 17.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88.
      
      45.   Por outras palavras, o conjunto de tais disposições, em vigor anteriormente a 1997, exigia ao Estado‑Membro que assegurasse
         a exacta correspondência entre as despesas efectivamente referidas no quadro dos projectos co‑financiados pelos fundos estruturais
         e as relativas às contribuições comunitárias e eram, por si, suficientes para punir a irregularidade cometida pelas autoridades
         irlandesas.
      
      46.   b) Em segundo lugar, no entendimento do Governo irlandês, a Comissão violou o artigo 24.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 4253/88, porquanto:
      
      –      não apreciou adequadamente todos os elementos do processo e, em particular, não teve em consideração as rectificações feitas
         aos pedidos de participação comunitária;
      
      –      as irregularidades constatadas não são tão graves que justifiquem uma redução da contribuição financeira.
      47.   Parece‑nos que esse argumento constitui uma simples repetição do já sustentado pelo governo recorrente no âmbito do primeiro
         fundamento de recurso quanto ao impacto das irregularidades verificadas. Por esta razão, remetemos para as considerações já
         expressas quanto a esse aspecto (v., supra, n.os 29‑32).
      
      48.   c) A Irlanda sustenta, por último, que a Comissão violou o princípio de parceria, a que se refere o artigo 4.°, n.° 1, do
         Regulamento n.° 2052/88.
      
      49.   Devemos realçar, no entanto, que a recorrente não fundamenta tal censura em qualquer base. À semelhança da Comissão, portanto,
         consideramos que a mesma é inadmissível, uma vez que viola o artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça e o artigo 40.°
         do Regulamento de Processo, nos termos dos quais um recurso deve sempre conter a exposição sumária dos fundamentos deduzidos (20), para permitir à outra parte preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a fiscalização jurisdicional (21).
      
      50.   À luz do que acaba de ser exposto, consideramos, portanto, que o segundo fundamento de recurso é em parte infundado e em parte
         inadmissível.
      
      3)      Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
      51.   No âmbito do terceiro fundamento de recurso, a Irlanda alega que a Comissão violou o princípio da proporcionalidade, porquanto
         reduziu o contributo do FSE quando poderia ter adoptado uma posição menos restritiva, aceitando as explicações e correcções
         apresentadas pelas autoridades irlandesas no sentido de demonstrar a natureza meramente «técnica» e o impacto limitado das
         omissões em causa. A Comissão teria podido, além disso, ter em conta a natureza dos beneficiários dos financiamentos, por
         o NTDI ser um organismo sem fins lucrativos e o facto de os três programas terem sido sempre seguidos de modo eficaz e no
         pleno respeito de todas as condições materiais colocadas pelo direito comunitário.
      
      52.   A este propósito, observamos, antes de mais, que, também neste caso, o governo recorrente se limitou, em grande parte, a retomar
         argumentos já desenvolvidos no âmbito do primeiro fundamento de recurso, quanto à natureza e alcance dos próprios «erros»
         na gestão e na execução dos programas. No entanto, a este respeito, já formulámos a nossa opinião (v., supra, n.os 28 e 32).
      
      53.   No que concerne mais especificamente ao respeito do princípio da proporcionalidade, parece‑nos oportuno recordar que, de acordo
         com uma jurisprudência assente, são conformes a tal princípio as reduções de contribuições comunitárias que «est[ejam] directamente
         ligadas às irregularidades detectadas e [tenham] como objecto excluir o reembolso apenas das despesas ilegais ou inúteis» (22).
      
      54.   Ora, resulta claramente da decisão recorrida que a redução aplicada no caso vertente corresponde exactamente aos montantes
         de financiamento comunitário sobre os quais, de acordo com os cálculos efectuados pela Comissão, tiveram impacto as irregularidades
         constatadas e, repetimos mais uma vez, não contestadas pelo governo recorrente.
      
      55.   Consideramos, portanto, que também o terceiro fundamento de recurso não procede.
      4)      Quanto à violação dos princípios da protecção da confiança legítima e da certeza jurídica
      56.   No âmbito dos quarto e último fundamentos de recurso, o governo recorrente sustenta que, no decurso dos contactos estabelecidos
         durante 2001 e 2002 na sequência de controlos efectuados pelos serviços da Comissão, estes tinham pedido às autoridades irlandesas
         que verificassem os pedidos de financiamento ligados às referidas investigações. Isto faz nascer, na opinião daquele governo,
         uma confiança legítima no facto de que a Comissão teria aceite os esclarecimentos e os cálculos rectificativos pedidos e não
         reduziria a contribuição do FSE. Para reforçar a confiança legítima concorreu ainda a diversa e menos restrita abordagem seguida
         pela Comissão na apreciação de práticas contabilísticas no âmbito de precedentes controlos quanto à execução de programas
         financiados pelo FSE na Irlanda.
      
      57.   Ao gorar estas expectativas, acrescenta o governo recorrente, a Comissão incorreu também em violação do princípio da segurança
         jurídica. Princípio que foi ulteriormente lesado, no entendimento do governo, pelo facto de a decisão impugnada ter aplicado
         regras não previstas pela disciplina vigente no momento dos factos, em especial ao pretender que as contas do FSE estavam
         definitivamente encerradas em 31 de Dezembro de 1999 e que, portanto, após esta data não se poderia proceder a qualquer rectificação
         ou correcção.
      
      58.   Por nosso lado, recordamos, antes de mais, que, de acordo com a jurisprudência comunitária, o princípio da confiança legítima
         pode ser invocado por quem «se encontre numa situação da qual resulte que a administração comunitária, ao fornecer‑lhe garantias precisas, lhe criou fundadas expectativas» (23).
      
      59.   Ora, dos documentos adoptados pelo próprio Governo irlandês não se pode inferir qualquer tipo de garantia por parte da Comissão
         quanto à inexistência de irregularidades nas práticas financeiras e contabilísticas em causa e/ou na falta de aplicação de
         uma redução da contribuição comunitária. Assim, no já referido relatório de auditoria, os serviços da Comissão tinham concluído,
         inequivocamente, que as irregularidades verificadas tinham causado um pedido excessivo de co‑financiamento do FSE, que deveria
         ser objecto de rectificação financeira.
      
      60.   Excluímos, pois, que possa ser fundada uma qualquer expectativa legítima, como parece, pelo contrário, sugerir o Governo irlandês,
         no facto de os serviços da Comissão, durante anteriores operações de controlo na Irlanda, não terem verificado irregularidades
         na gestão das contribuições do FSE. Com efeito, o Tribunal de Justiça decidiu, reiteradamente, que «se a Comissão tolerou
         irregularidades por razões de equidade, isto não implica que o Estado‑Membro adquire o direito de exigir a mesma atitude para
         as irregularidades do exercício seguinte com base nos princípios da segurança jurídica ou da protecção da confiança legítima» (24). Por maioria de razão, o mesmo vale nos casos em que a Comissão não tenha detectado o tipo de irregularidades em causa nos
         anteriores exercícios (25).
      
      61.   Consideramos, portanto, que, na decisão impugnada, a Comissão não violou o princípio da confiança legítima.
      62.   Quanto, por fim, ao princípio da certeza jurídica, recordamos que a sua aplicação pressupõe que «as normas jurídicas sejam
         claras e precisas» e que ele tem «por finalidade garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas
         pelo direito comunitário» (26). Ora, não vemos como tal princípio possa ter sido violado no caso vertente, uma vez que, como realçámos anteriormente, a
         disciplina em vigor previa claramente, por um lado, a possibilidade de redução da contribuição financeira em caso de irregularidades
         do tipo das constatadas pela Comissão no caso em apreço na gestão dos fundos estruturais (v., supra, n.os 30‑36 e 44‑45) e, por outro lado, nenhuma alteração dos planos financeiros podia ocorrer após 31 de Dezembro de 1999, uma
         vez que, como foi dito no n.° 38, tais planos estavam definitivamente encerrados.
      
      63.   Consideramos, assim, que também o quarto fundamento não procede e que o recurso deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
      V –    Quanto às despesas
      64.   Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora
         o tiver requerido. Tendo a Comissão feito um requerimento nesse sentido e, atendendo ao que dissemos quanto à procedência
         do recurso, consideramos que deve ser deferido este pedido.
      
      VI – Conclusão
      À luz das considerações expostas, sugerimos, portanto, que o Tribunal julgue improcedente o recurso e condene a Irlanda nas
         despesas.
      
      1 –	 Língua original: italiano.
      
      2  –	JO L 185, p. 9. Este regulamento não está já em vigor e foi substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho,
         de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1).
      
      3  –	JO L 193, p. 5.
      
      4  –	O artigo 1.° do Regulamento n.° 2052/88 define tal objectivo nos seguintes termos: «[p]romover o desenvolvimento e o ajustamento
         estrutural das regiões menos desenvolvidas».
      
      5  –	JO L 374, p. 1. Este regulamento não está já em vigor e foi substituído pelo Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, de
         21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1).
      
      6  –	JO L 193, p. 20.
      
      7  –	JO L 290, p. 1. Este regulamento não está já em vigor e foi substituído pelo Regulamento (CE) n.° 438/2001 da Comissão,
         de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que respeita
         aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos estruturais (JO L 63, p. 21).
      
      8  –	Esta é a definição do conceito de «pista de [controlo]» elaborada pelo Tribunal de Contas das Comunidades Europeias (Glossário
         de controlo externo das finanças públicas, Tribunal de Contas da CE, 1989).
      
      9  –	JO L 170, p. 36. Este regulamento já não está em vigor e foi substituído pelo Regulamento (CE) n.° 643/2000 da Comissão,
         de 28 de Março de 2000, que estabelece as modalidades relativas à utilização do euro na execução orçamental dos fundos estruturais
         (JO L 78, p. 4).
      
      10  –	JO L 250, p. 12.
      
      11  –	C(94) 3226, de 29 de Novembro de 1994.
      
      12  –	C(94) 1972, de 29 de Julho de 1994.
      
      13  –	C(94) 2613, de 15 de Novembro de 1994.
      
      14  –	Cujo texto, anexado à decisão recorrida, consta do anexo n.° 4 do recurso.
      
      15  –	Acórdão de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C‑55/91, Colect., p. I‑4813, n.° 67). Sublinhado nosso.
      
      16  –	A jurisprudência comunitária reconheceu à Comissão o poder de reduzir ou suprimir uma contribuição comunitária, entre
         outros, no caso de utilização dos fundos não conforme ao princípio geral de «boa gestão financeira» [v., por exemplo, acórdão
         de 15 de Setembro de 1998, Branco/Comissão (T‑142/97, Colect., p. II‑3567, n.° 66)], de violação da «obrigação de informação
         e de lealdade para com a Comissão» [acórdão de 11 de Março de 2003, Conserve Italia/Comissão (T‑186/00, Colect., p. II‑719,
         n.° 50)] e de inadequação ou insuficiência de controlos nacionais [v., por exemplo, acórdão de 18 de Setembro de 2003, Reino
         Unido/Comissão (C‑346/00, Colect., p. I‑9293, n.os 35‑37)].
      
      17  –	Vemos, por exemplo, que, para os anos de 1994 a 1996, tais cálculos foram efectuados recorrendo a técnicas de extrapolação
         e não com base em dados certos.
      
      18  –	V. Quadro comunitário de apoio de 1994‑1999: Irlanda‑Objectivo 1, n.° 19, primeiro travessão, anexo à Decisão n.° 94/626
         da Comissão; Orientações sobre o encerramento financeiro das intervenções operacionais (1994‑1999) dos fundos estruturais
         SEC(1999) 1316 final, n.° 6.1 e decisões da Comissão C(94) 3226, artigo 5.°, C(94) 1975, artigo 5.°, e C(94) 2613, artigo
         6.°
      
      19  –	Tribunal de Contas das Comunidades Europeias, Glossário de controlo externo das finanças públicas, já referido.
      
      20  –	V., também, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Janeiro de 1995, Branco/Comissão (T‑85/94, Colect., p. II‑45,
         n.° 30); de 25 de Maio de 2004, Distilleria Palma/Comissão (T‑154/01, Colect., p. II‑0000, n.° 58); de 5 de Março de 2003,
         Ineichen/Comissão (T‑293/01, ColectFP, pp. I‑A‑83 e II‑441, n.° 84); de 30 de Setembro de 2003, Atlantic Container Line e
         o./Comissão (T‑191/98, Colect., p. II‑0000, n.° 281).
      
      21  –	V. acórdão Branco/Comissão, já referido, n.° 31.
      
      22  –	Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Setembro de 1998, Branco/Comissão (T‑142/97, Colect., p. II‑3567, n.° 110).
         Em caso de graves irregularidades, o Tribunal de Justiça reconheceu a possibilidade de punir o beneficiário do financiamento
         «não pela redução da contribuição no montante correspondente a essa irregularidade, mas pela supressão completa da contribuição»,
         pois só essa medida «produz o efeito dissuasivo necessário à boa gestão» dos recursos comunitários [acórdão de 24 de Janeiro
         de 2002, Conserve Italia (C‑500/99 P, Colect., p. I‑867, n.° 101)].
      
      23  –	Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Março de 1999, Hamptaux/Comissão (T‑76/98, ColectFP, pp. I‑A‑59 e II‑303,
         n.° 47). Sublinhado nosso.
      
      24  –	V., em especial, acórdãos de 16 de Outubro de 2003, Irlanda/Comissão (C‑339/00, Colect., p. I‑11757, n.° 81), e de 21
         de Janeiro de 1999, Alemanha/Comissão (C‑54/95, Colect., p. I‑35, n.° 12).
      
      25  –	V. acórdão Irlanda/Comissão, já referido, n.° 81.
      
      26  –	Acórdão de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o. (C‑63/93, Colect., p. I‑569, n.° 20).