CELEX: 62019CC0404
Language: sl
Date: 2020-09-03
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja, predstavljeni 3. septembra 2020.#Francoska republika proti Evropski komisiji.#Pritožba – Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) – Izvedbeni sklep (EU) 2017/2014 – Odhodki, izključeni iz financiranja Evropske unije – Odhodki Francoske republike – 100‑odstotni pavšalni popravek – Sorazmernost – Smernice Evropske komisije za izračun finančnih popravkov v okviru postopkov potrditve skladnosti in finančne potrditve obračunov.#Zadeva C-404/19 P.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
   predstavljeni 3. septembra 2020 (
         1
      )
   
      Zadeva C‑404/19 P
   
   Francoska republika
   proti
   Evropski komisiji
   „Pritožba – EKJS in EKSRP – Odhodki, izključeni iz financiranja Evropske unije – Neposredna pomoč na površino v departmaju Haute-Corse – Zelo pomanjkljiv sistem kontrol – Pogoji za uporabo 100‑odstotnega pavšalnega finančnega popravka – 100‑odstotna stopnja – Uredba (EU) št. 1306/2013 – Člen 52(2) – Delegirana uredba (EU) št. 907/2014 – Člen 12(7)(c) – Smernice za izračun finančnih popravkov v okviru postopkov potrditve skladnosti in finančne potrditve obračunov – Točka 3.2.5“
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Francoska republika s to pritožbo predlaga delno razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 12. marca 2019, Francija/Komisija (
                  2
               ), s katero je to sodišče zavrnilo tožbo, ki jo je ta država članica vložila zoper Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2017/2014 (
                  3
               ). Komisija je s tem sklepom med drugim navedeni državi članici v zvezi z neposrednimi pomočmi na površino, ki so bile v departmaju Haute-Corse izplačane za leti zahtevka 2013 in 2014, zaradi hudih pomanjkljivosti, ugotovljenih v sistemu kontrol navedenih pomoči, naložila 100‑odstotni pavšalni finančni popravek. 100‑odstotna stopnja ustreza celotni izplačani pomoči.
         
      
            2.
         
         
            Pogoji za uporabo 100‑odstotnega pavšalnega popravka so določeni v točki 3.2.5 Smernic Komisije za izračun finančnih popravkov (
                  4
               ). Ta točka določa, da se taka stopnja lahko uporabi, kadar so pomanjkljivosti tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna.
         
      
            3.
         
         
            Francoska republika v utemeljitev pritožbe trdi, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi napačno uporabilo pravo, ker je presodilo, da je Komisija utemeljeno naložila 100‑odstotni pavšalni popravek. Ta država članica ne zanika, da je bil sistem kontrol v departmaju Haute-Corse zelo pomanjkljiv, tako da je Komisija lahko naložila pavšalni popravek, vendar Splošnemu sodišču očita napačno razlago in uporabo točke 3.2.5 Smernic, ker je odločilo, da so v tej točki navedeni pogoji za uporabo 100‑odstotne stopnje izpolnjeni. Ta pritožba je torej za Sodišče priložnost, da po mojem vedenju prvič obravnava pogoje, ki veljajo za naložitev 100‑odstotnega pavšalnega finančnega popravka, kot je določen v točki 3.2.5 Smernic.
         
      
            4.
         
         
            Ob koncu analize bom Sodišču predlagal, naj pritožbi ugodi.
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Uredba (EU) št. 1306/2013
      
   
   
            5.
         
         
            Člen 52 Uredbe (EU) št. 1306/2013 (
                  5
               ), naslovljen „Potrditev skladnosti“, v odstavku 1 določa, da Komisija sprejme izvedbene akte, s katerimi določi zneske, ki se izključijo iz financiranja Unije, kadar meni, da odhodki EKJS in EKSRP niso bili izvršeni v skladu s pravom Unije. V skladu s členom 52(2) te uredbe Komisija oceni zneske, ki se izključijo iz financiranja, na podlagi teže ugotovljene neskladnosti ter upošteva naravo kršitve in finančno škodo, povzročeno Uniji.
         
      
      
         B.
       
         Delegirana uredba (EU) št. 907/2014
      
   
   
            6.
         
         
            Merila in metodologija za uporabo popravkov v okviru člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013 so določeni v členu 12 Delegirane uredbe (EU) št. 907/2014 (
                  6
               ). Iz člena 12(6) te uredbe izhaja, da kadar se zneski za izključitev iz financiranja Unije ne morejo določiti z izračunom ali ekstrapolacijo iz odstavkov 2 in 3 tega člena, (
                  7
               ) Komisija uporabi ustrezne pavšalne popravke, pri čemer upošteva naravo in težo kršitve ter svojo oceno tveganja finančne škode, povzročene Uniji.
         
      
            7.
         
         
            Člen 12(7)(c) Delegirane uredbe (EU) št. 907/2014 določa:
            „Pri določanju ravni pavšalnih popravkov Komisija posebej upošteva naslednje okoliščine, ki kažejo večjo težo pomanjkljivosti, kar razkriva večje tveganje izgube za proračun Unije:
            […]
            (c) država članica ne uporablja kontrolnega sistema oziroma ga uporablja zelo pomanjkljivo, poleg tega obstajajo dokazi o številnih nepravilnostih in malomarnostih pri odpravljanju nepravilnih in goljufivih praks;
            […]“.
         
      
      
         C.
       
         Smernice
      
   
   
            8.
         
         
            Komisija je v Smernicah predstavila splošna načela in stopnjo pavšalnega popravka, ki ga lahko predlaga na podlagi člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013 in člena 12(6) in (7) Delegirane uredbe (EU) št. 907/2014. (
                  8
               )
         
      
            9.
         
         
            V zvezi s splošnimi načeli iz Smernic izhaja, da je treba morebitno finančno škodo, povzročeno Uniji, presoditi z oceno tveganja, do katerega je prišlo zaradi pomanjkljivih kontrol, in sicer tako zaradi narave ali kakovosti opravljenih kontrol kot števila izvedenih kontrol. Temeljno načelo, ki je določeno v členu 52(2) Uredbe (EU) št. 1306/2013, je, da mora biti stopnja popravka jasno vezana na finančno škodo, povzročeno Uniji. (
                  9
               )
         
      
            10.
         
         
            V zvezi s stopnjo pavšalnega popravka Smernice določajo, da se glede na navedene okoliščine uporabi popravek v višini 2 %, 3 %, 5 %, 7 % ali 10 % (
                  10
               ). Poleg tega iz Smernic izhaja, da se lahko v izjemnih primerih sprejme odločitev o višjih stopnjah popravka, do 100 %. (
                  11
               ) Taka višja stopnja je določena za primere iz člena 12(7)(c) Delegirane uredbe št. 907/2014. Točka 3.2.5 Smernic, ki se nanaša na to določbo, tako določa:
            „[Če] ,država članica ne uporablja kontrolnega sistema oziroma ga uporablja zelo pomanjkljivo[ in] poleg tega obstajajo dokazi o številnih nepravilnosti in malomarnosti pri odpravljanju nepravilnih in goljufivih praks[ (
                  12
               )]‘, je utemeljen 25‑odstotni popravek, ker se lahko upravičeno predpostavlja, da bo možnost nekaznovane predložitve nepravilnih zahtevkov povzročila izjemno velike izgube za proračun Unije.
            Po potrebi je stopnja popravka lahko celo višja. To bi se lahko zgodilo, če je na podlagi informacij, ki jih zagotovi država članica, populacija, pri kateri obstaja tveganje, (zelo) omejena. Lahko pa so odhodki v celoti zavrnjeni, kadar so pomanjkljivosti tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna.“
         
      
      III. Dejansko stanje, tožba pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
   
   
      
         A.
       
         Dejansko stanje
      
   
   
            11.
         
         
            Ozadje spora, ki ga je Splošno sodišče predstavilo v točkah od 1 do 37 izpodbijane sodbe, je za potrebe teh sklepnih predlogov mogoče povzeti tako.
         
      
            12.
         
         
            Komisija je od 24. do 28. novembra 2014 v Franciji opravila preiskavo v sektorju pomoči na površino, zahtevanih za leti zahtevka 2013 in 2014. Po tej preiskavi je Komisija svoje rezultate poslala Francoski republiki, čemur je sledilo dopisovanje med to institucijo in to državo članico v zvezi s to preiskavo.
         
      
            13.
         
         
            Komisija je v dopisu z dne 20. maja 2016 (v nadaljevanju: sporočilo z dne 20. maja 2016) Francoski republiki poslala predlog, da se iz financiranja Unije izključi skupni znesek 117.439.017,55 EUR zaradi neskladnosti izvajanja sheme pomoči na površino v Franciji s pravili Unije v letih zahtevka 2013 in 2014. Ta znesek je bil sestavljen iz štirih skupin predlogov popravkov, med katerimi se je ena nanašala na neposredno pomoč na površino, izplačano v departmaju Haute-Corse. Ta popravek je bil 100‑odstotni pavšalni popravek, ki ustreza znesku 28.973.945,46 EUR.
         
      
            14.
         
         
            Navedeni 100‑odstotni pavšalni popravek je temeljil na več ugotovljenih pomanjkljivostih, ki so se nanašale med drugim na težave, povezane z opredelitvijo upravičenih površin.
         
      
            15.
         
         
            Prvič, francoska zakonodaja je na način, ki ni bil skladen s predpisi Unije o „dobrem kmetijskem in okoljskem stanju“, omogočala uporabo predhodno opredeljenih deležev za upoštevanje krajinskih značilnosti na kmetijski površini, zaradi česar francoski organi niso vedno izločili neupravičenih površin. Natančneje, francoska zakonodaja naj ne bi zagotavljala nadzora nad „obdelovanjem“ kmetijskih zemljišč v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji iz člena 6 Uredbe (ES) št. 73/2009 (
                  13
               ).
         
      
            16.
         
         
            Drugič, predlog popravka je temeljil na težavah, povezanih z opredelitvijo upravičenih površin, ki so izhajale iz tega, da so francoski organi napačno razlagali člen 34 Uredbe (ES) št. 1122/2009 (
                  14
               ). Francoski organi so v bistvu za upravičene šteli večinoma pogozdene površine, ki imajo zelo malo pašnih virov ali niso dostopne živalim, razglašene za „grmičaste površine in poti“, čeprav te površine niso izpolnjevale pogojev iz predpisov Unije.
         
      
            17.
         
         
            Komisija je poleg tega v sporočilu z dne 20. maja 2016 navedla, da so bile te pomanjkljivosti ugotovljene že v okviru postopka skladnosti za leta zahtevka od 2008 do 2012, vendar francoski organi v zvezi s tem niso spremenili svojega pristopa. Ker do takrat uporabljen pristop ni bil spremenjen, kar je imelo dejanski učinek na terenu, so se popravki, uporabljeni za ta departma v prejšnjih preiskavah – 100‑odstotna pavšalna stopnja – uporabili tudi za leti zahtevka 2013 in 2014.
         
      
            18.
         
         
            Francoski organi so v dopisu z dne 22. junija 2016 spravnemu organu predložili vprašanje glede finančnega popravka, ki ga je Komisija uporabila za departma Haute-Corse. V bistvu so trdili, da argument, s katerim je Komisija zavrnila oceno, ki so jo predlagali v zvezi s tem, ne zadostuje glede na predpise Unije in da predlog 100‑odstotnega pavšalnega popravka v primeru departmaja Haute-Corse ni skladen s postopki ocene škode, določene v teh predpisih.
         
      
            19.
         
         
            Spravni organ je mnenje izdal 19. decembra 2016. V bistvu je ugotovil, da sprava v tej fazi ni mogoča, in menil, da bo 100‑odstotni popravek verjetno nesorazmeren glede na resnično tveganje za EKJS. Posledično je službe Komisije pozval, naj določijo nižji popravek.
         
      
            20.
         
         
            Komisija je 21. februarja 2017 sprejela končno stališče. Ohranila je prvotno stališče, izraženo v sporočilu z dne 20. maja 2016, pri čemer je pojasnila, da je 100‑odstotni pavšalni popravek utemeljen, ker razpoložljive informacije kažejo, da so pomanjkljivosti pri kontrolah pomoči v departmaju Haute-Corse tako resne, da pomenijo popolno neskladnost s pravili Unije in ustvarjajo zelo veliko tveganje za EKJS.
         
      
            21.
         
         
            Komisija je 8. novembra 2017 na podlagi člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013 sprejela sporni sklep, s katerim je naložila štiri skupine popravkov, vključno s 100‑odstotnim pavšalnim popravkom v višini 28.973.945,46 EUR v zvezi z odhodki za neposredne pomoči na površino za Korziko za leti zahtevka 2013 in 2014 zaradi hudih pomanjkljivosti, ugotovljenih v sistemu kontrol navedenih pomoči (pod naslovom „Zelo pomanjkljiv sistem kontrol, Korzika“). V zbirnem poročilu, priloženem spornemu sklepu, je Komisija naložitev tega popravka utemeljila z enakimi razlogi, kot jih je navedla v sporočilu z dne 20. maja 2016.
         
      
      
         B.
       
         Tožba pred Splošnim sodiščem
      
   
   
            22.
         
         
            Francoska republika je 19. januarja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev delne ničnosti spornega sklepa, pri čemer je navedla več tožbenih razlogov zoper štiri skupine finančnih popravkov, vključno s 100‑odstotnim popravkom za departma Haute-Corse. Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo zavrnilo.
         
      
      
         C.
       
         Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
      
   
   
            23.
         
         
            Francoska republika je z vlogo z dne 23. maja 2019 vložila to pritožbo zoper izpodbijano sodbo. Ta država članica v okviru pritožbe izpodbija le utemeljenost ene od štirih skupin finančnih popravkov, o katerih je moralo Splošno sodišče odločiti v izpodbijani sodbi, in sicer 100‑odstotnega pavšalnega popravka v zvezi z neposrednimi pomočmi na površino, izplačanimi v departmaju Haute-Corse za leti zahtevka 2013 in 2014.
         
      
            24.
         
         
            Francoska republika s pritožbo Sodišču tako predlaga, naj:
            
                     –
                  
                  
                     izpodbijano sodbo delno razveljavi v delu, v katerem so bili zavrnjeni predlogi Francoske republike, temelječi na kršitvi načela sorazmernosti, za razglasitev ničnosti spornega sklepa v delu, v katerem je bil Francoski republiki naložen 100‑odstotni pavšalni popravek zaradi pomanjkljivosti sistema kontrol pomoči na površino v departmaju Haute-Corse za leti zahtevka 2013 in 2014;
                  
               
                     –
                  
                  
                     dokončno odloči o sporu, tako da sporni sklep razglasi za ničen v delu, v katerem so Francoski republiki naloženi 100‑odstotni pavšalni popravki zaradi pomanjkljivosti sistema kontrol pomoči na površino v departmaju Haute-Corse za leti zahtevka 2013 in 2014;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
                  
               
      
            25.
         
         
            Komisija v odgovoru na pritožbo Sodišču predlaga, naj:
            
                     –
                  
                  
                     pritožbo zavrne;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
                  
               
      
            26.
         
         
            Na obravnavi 27. februarja 2020 sta ustna stališča podali Francoska republika in Komisija.
         
      
      IV. Analiza
   
   
            27.
         
         
            Francoska republika v utemeljitev edinega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi napačno uporabilo pravo, ker je odločilo, da je Komisija upravičeno naložila 100‑odstotni pavšalni popravek za neposredne pomoči na površino, ki so bile v departmaju Haute-Corse izplačane za leti zahtevka 2013 in 2014.
         
      
            28.
         
         
            V spornem sklepu je bil ta popravek utemeljen glede na poseben položaj departmaja Haute-Corse, v katerem je Komisija ugotovila pomanjkljivosti, ki so med drugim zajemale težave, povezane z opredelitvijo upravičenih površin. (
                  15
               ) Komisija je navedla tudi, da so bile te pomanjkljivosti ugotovljene že v okviru postopka skladnosti za leta od 2008 do 2012 in da je treba 100‑odstotni pavšalni popravek, ker francoski organi niso spremenili svojega pristopa, uporabiti tudi za leti zahtevka 2013 in 2014. (
                  16
               )
         
      
            29.
         
         
            Francoska republika je pred Splošnim sodiščem izpodbijala utemeljenost tega sklepa, pri čemer je med drugim trdila, da pogoji za uporabo 100‑odstotnega pavšalnega popravka iz točke 3.2.5 Smernic niso izpolnjeni in da je sporni popravek zato nesorazmeren.
         
      
            30.
         
         
            Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi ta tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljen. (
                  17
               ) Natančneje, Splošno sodišče je v bistvu najprej v točkah 117 in 118 izpodbijane sodbe razložilo pogoje za uporabo 100‑odstotne stopnje, določene v točki 3.2.5 Smernic, nato pa v točkah od 134 do 136 izpodbijane sodbe to razlago uporabilo za okoliščine obravnavane zadeve. V zvezi s tem je presodilo, prvič, da sistem kontrol v departmaju Haute-Corse temelji na napačni opredelitvi upravičenih površin, tako da ni upoštevan eden od vsebinskih pogojev sheme pomoči na površino, in, drugič, da je tako neupoštevanje tako resno, da v skladu s točko 3.2.5 Smernic pomeni popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna. Splošno sodišče je na podlagi tega sklepalo, da je Komisija zato utemeljeno naložila sporni popravek.
         
      
            31.
         
         
            Francoska republika v utemeljitev pritožbe trdi, da je Splošno sodišče v točki 118 izpodbijane sodbe pri razlagi točke 3.2.5 Smernic napačno uporabilo pravo, zaradi česar je nato v točkah od 134 do 136 izpodbijane sodbe napačno uporabilo te smernice. Ta država članica med drugim zatrjuje, da to, da sistem kontrol ne upošteva vsebinskega pogoja sheme pomoči na površino, – samo po sebi – ne zadostuje za utemeljitev uporabe 100‑odstotne stopnje. Povedano drugače, Francoska republika ne zanika pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila v sistemu kontrol v departmaju Haute-Corse, kot takih, ampak zgolj trdi, da se zaradi takih pomanjkljivosti ne more uporabiti 100‑odstotna pavšalna stopnja.
         
      
            32.
         
         
            Komisija zavrača trditve Francoske republike in predlaga, naj se pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.
         
      
            33.
         
         
            Za preučitev pritožbenega razloga Francoske republike je treba najprej ugotoviti, kako je Komisija utemeljila naložitev spornega popravka, saj je pred Sodiščem ta točka med strankama sporna (oddelek A). Nato je treba preveriti razlago, ki jo je Splošno sodišče podalo v zvezi s točko 3.2.5 Smernic, kot je predstavljena v točkah 117 in 118 izpodbijane sodbe (oddelek B). Nazadnje je treba z vidika te analize preveriti, ali se je Splošno sodišče v točkah od 134 do 136 izpodbijane sodbe upravičeno strinjalo s tem, da je Komisija naložila sporni popravek (oddelek C).
         
      
      
         A.
       
         Utemeljitev, ki jo je Komisija navedla za naložitev spornega popravka
      
   
   
            34.
         
         
            Uvodoma poudarjam, da je naložitev 100‑odstotne stopnje finančnega popravka lahko utemeljena v dveh položajih: bodisi kadar so bili vsi odhodki odobreni brez vsakršne pravne podlage v pravu Unije (v nadaljevanju: prvi položaj), bodisi kadar je ob obstoju pravne podlage za financiranje v pravu Unije sistem kontrol države članice zelo pomanjkljiv, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna (v nadaljevanju: drugi položaj). (
                  18
               ) Točka 3.2.5 Smernic se nanaša na ta drugi položaj.
         
      
            35.
         
         
            Komisija je pred Sodiščem potrdila, da naložitev spornega popravka temelji na drugem položaju. Vendar je trdila, da ta naložitev temelji tudi na prvem položaju. Tako je Komisija v odgovoru na pritožbo zatrjevala, da „je šlo hkrati za izplačilo pomoči brez vsakršne pravne podlage in resno nedelovanje sistema kontrol v departmaju Haute-Corse“, kar je potrdila tudi na obravnavi. (
                  19
               )
         
      
            36.
         
         
            Glede tega poudarjam, da je treba ugotoviti, ali je naložitev spornega popravka temeljila le na drugem položaju, kot trdi Francoska republika, ali pa je temeljila na prvem in drugem položaju, kot trdi Komisija; namreč, na eni strani utemeljitev in posledično sodni nadzor ne bosta enaka v obeh položajih; na drugi strani pa Francoska republika Splošnemu sodišču očita, da je v izpodbijani sodbi združilo pogoje, ki se v prvem in drugem položaju uporabljajo za naložitev 100‑odstotne stopnje finančnega popravka.
         
      
            37.
         
         
            Za presojo pritožbenega razloga Francoske republike je treba torej najprej ugotoviti, v katerem položaju ali položajih je Komisija naložila sporni popravek. V ta namen se mi zdi koristno najprej opozoriti na razlike med tema položajema.
         
      
      1. Razlike med položajema
   
   
            38.
         
         
            Na prvem mestu, glede utemeljitve za naložitev 100‑odstotne stopnje je treba ugotoviti, da je v prvem položaju ta stopnja na ravni iz predpisov.
         
      
            39.
         
         
            V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča EKJS financira le intervencije, izvedene v skladu z določbami Unije v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov. EKJS tako krije le zneske, izplačane v skladu s pravili, določenimi v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov. Države članice pa morajo kriti vse druge izplačane zneske, zlasti zneske, za katere so nacionalni organi napačno šteli, da so jih v okviru te skupne ureditve pooblaščeni plačati. (
                  20
               )
         
      
            40.
         
         
            V tem položaju so pomoči, izplačane na neobstoječi pravni podlagi, iz financiranja Unije izključene neodvisno od ugotovitve nepravilnosti ali malomarnosti, ki so jo storili nacionalni organi. Komisija pri tem nima nobenega polja proste presoje, da sprejme ali zavrne financiranje določenega odhodka s strani Komisije. (
                  21
               ) Popravek, naložen v takem položaju, se torej naloži v obliki enkratnega popravka, kar pomeni, da se lahko izguba, ki jo utrpi Unija – in posledično znesek, ki se izključi – natančno določi.
         
      
            41.
         
         
            
               V drugem položaju je uporaba 100‑odstotne stopnje utemeljena zlasti s tem, da država članica uporablja zelo pomanjkljiv sistem kontrol, kot je omenjen v členu 12(7)(c) Delegirane uredbe št. 907/2014. Tako je Komisija v točki 3.2.5 Smernic, ki se nanaša na to določbo, pojasnila, da je treba 100‑odstotni popravek uporabiti, če so pomanjkljivosti sistema kontrol tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna. (
                  22
               )
         
      
            42.
         
         
            Poudarjam, da je v nasprotju s položajem, v katerem se pomoči izplačajo brez vsakršne pravne podlage (prvi položaj), 100‑odstotna stopnja iz točke 3.2.5 Smernic pavšalna stopnja, kar pomeni, da izgube, ki jo utrpi proračun Unije, ni mogoče natančno določiti. Tako se v skladu s členom 12(6) Delegirane uredbe št. 907/2014 pavšalni popravki iz odstavka 7 tega člena uporabijo, kadar zneskov, ki se izključijo, ni mogoče določiti z izračunom ali ekstrapolacijo iz odstavkov 2 in 3 navedenega člena. (
                  23
               )
         
      
            43.
         
         
            Povedano drugače, v skladu s členom 12(6) Delegirane uredbe št. 907/2014 mora Komisija, kadar uporabi pavšalne popravke, znesek, ki se izključi, določiti glede na obseg tveganja izgube, ki nastane za proračun Unije, ob upoštevanju narave in teže kršitve. (
                  24
               )
         
      
            44.
         
         
            Na drugem mestu v zvezi s sodnim nadzorom iz navedenega izhaja, da mora Splošno sodišče v okviru prvega položaja preveriti, ali so nacionalni organi pomoči odobrili brez vsakršne pravne podlage v pravu Unije. Pri tej presoji se oceni, ali izplačane pomoči ne upoštevajo vsebinskih pogojev zadevne sheme pomoči, ki so bistveni za ugotovitev dopustnosti vloge za pomoč, tako da so te pomoči zunaj sheme pomoči. (
                  25
               )
         
      
            45.
         
         
            Nasprotno pa mora Splošno sodišče v okviru drugega položaja preveriti, ali je Komisija upravičeno menila, da so pomanjkljivosti sistema kontrol tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar v skladu s točko 3.2.5 Smernic vsa plačila postanejo nepravilna. Povedano drugače, Splošno sodišče mora preveriti utemeljenost ocene Komisije glede dejanske izgube, ki je nastala za proračun Unije. (
                  26
               )
         
      
      2. Utemeljitev spornega popravka
   
   
            46.
         
         
            V zvezi s spornim popravkom se mi zdi, da razlog Komisije, v skladu s katerim naj bi ta popravek temeljil tudi na prvem položaju, ni dopusten. Ugotavljam namreč, da ta razlog ni bil podan pred Splošnim sodiščem in da je to v izpodbijani sodbi preverilo le, ali je sporni popravek utemeljen glede na točko 3.2.5 Smernic. (
                  27
               ) Naj spomnim, da se ta točka nanaša na drugi položaj.
         
      
            47.
         
         
            Ob tem, tudi če bi razlog bil podan pred Splošnim sodiščem, menim, da je navedeno sodišče v izpodbijani sodbi vsekakor upravičeno preverilo le, ali je naložitev spornega popravka utemeljena glede na drugi položaj. Ugotavljam namreč, da je iz procesnih dokumentov v zadevi razvidno, da je Komisija naložitev spornega popravka utemeljila s pomanjkljivostmi, ugotovljenimi v sistemu kontrol, (
                  28
               ) kar bi bilo brezpredmetno, če bi bile vse izplačane pomoči nepravilne že zaradi neobstoja vsakršne pravne podlage v pravu Unije. (
                  29
               ) Poleg tega ni sporno, da je Komisija sporni 100‑odstotni popravek naložila v obliki pavšalnega popravka. (
                  30
               )
         
      
            48.
         
         
            Iz navedenega izhaja, da je treba v okviru te pritožbe preveriti le, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je naložitev 100‑odstotnega popravka zaradi pomanjkljivega sistema kontrol na podlagi točke 3.2.5 Smernic štelo za utemeljeno. (
                  31
               )
         
      
      
         B.
       
         Razlaga točke 3.2.5 Smernic, ki jo je podalo Splošno sodišče
      
   
   
            49.
         
         
            Razlaga Splošnega sodišča v zvezi s točko 3.2.5 Smernic je navedena v točkah 117 in 118 izpodbijane sodbe. Splošno sodišče se v navedenih točkah sklicuje na razlago te točke Smernic, ki je že ustaljena v njegovi sodni praksi. (
                  32
               )
         
      
            50.
         
         
            Ugotavljam, da je Francoska republika izpodbijala le razlago, ki jo je Splošno sodišče podalo v točki 118 izpodbijane sodbe. Vendar se ta točka sklicuje na točko 117, ki ji sledi. Da bi preverili utemeljenost točke 118, je torej treba najprej preučiti točko 117. Kot bom pojasnil, menim, da sodna praksa, navedena v točki 117 izpodbijane sodbe, pomeni razumno razlago te točke Smernic (oddelek 1.), medtem ko se mi zdi, da je Splošno sodišče v točki 118 napačno uporabilo pravo (oddelek 2.).
         
      
      1. Sodna praksa, navedena v točki 117 izpodbijane sodbe
   
   
            51.
         
         
            Iz sodne prakse, navedene v točki 117 izpodbijane sodbe, izhaja, da se 100‑odstotna stopnja popravka uporablja na podlagi točke 3.2.5 Smernic, „kadar je obstoječi sistem kontrol popolnoma neskladen z upoštevnimi predpisi Unije, ne upošteva bistvenih elementov zadevne sheme pomoči in njenih ciljev ter zaradi svoje narave ne omogoča odkrivanja praks zadevnih subjektov, s katerimi se obidejo vsebinski elementi ali se z njimi manipulira. Te pomanjkljivosti kontrol namreč ustvarjajo tveganje, da so vsa plačila, izvedena v okviru zadevne sheme pomoči, nepravilna. Tako so te pomanjkljivosti zaradi svojih finančnih posledic za [sklade] izenačene z intervencijami, ki so zunaj sheme pomoči.“
         
      
            52.
         
         
            Po mojem mnenju ta sodna praksa pomeni razumno razlago točke 3.2.5 Smernic, ker je s tremi indici, navedenimi v točki 117 in upoštevanimi skupaj, mogoče preveriti, ali so pomanjkljivosti sistema kontrol tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna v smislu Smernic.
         
      
            53.
         
         
            Prvi indic (sistem kontrol je popolnoma neskladen z upoštevnimi predpisi Unije) namreč zagotavlja upoštevanje bistvenega pogoja, določenega v točki 3.2.5 Smernic, za uporabo 100‑odstotne stopnje, in sicer da so pomanjkljivosti sistema kontrol tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije. V zvezi s tem poudarjam, da če se sistem kontrol šteje za neobstoječ ali resno pomanjkljiv v smislu člena 12(7)(c) Delegirane uredbe št. 907/2014, vendar ne da bi pomenil popolno neupoštevanje pravil Unije, je treba praviloma v skladu s Smernicami uporabiti 25‑odstotno stopnjo.
         
      
            54.
         
         
            Dalje, drugi indic (sistem kontrol ne upošteva bistvenih elementov zadevne sheme pomoči in njenih ciljev) opredeljuje vrsto pomanjkljivosti, zaradi katere lahko vsa plačila postanejo nepravilna. Opozarjam, da so vsebinski elementi pomoči bistveni pogoji za odobritev pomoči (
                  33
               ) in da lahko torej zaradi okoliščine, da sistem kontrol ne upošteva enega ali več teh elementov, vsa plačila postanejo nepravilna. (
                  34
               ) Enako velja za cilje sheme pomoči. Čeprav so vsebinski pogoji formalno izpolnjeni, je namreč mogoče, da niso izpolnjeni temeljni cilji skupne ureditve trgov, tako da so vsa plačila nepravilna. (
                  35
               )
         
      
            55.
         
         
            Nazadnje, tretji indic (sistem kontrol zaradi svoje narave ne omogoča odkrivanja praks zadevnih subjektov, s katerimi se obidejo vsebinski elementi ali se z njimi manipulira) temelji na predpostavki iz člena 12(7)(c) Delegirane uredbe št. 907/2014, v kateri obstajajo dokazi o številnih nepravilnostih in malomarnostih pri odpravljanju nepravilnih in goljufivih praks.
         
      
            56.
         
         
            Kot izhaja iz teh treh kumulativnih indicev, je uporaba 100‑odstotne pavšalne stopnje urejena strogo, in to po mojem mnenju upravičeno.
         
      
            57.
         
         
            Na eni strani naj namreč spomnim, da je uporaba 100‑odstotne stopnje omejena na izjemne primere, v katerih naj bi bile pomanjkljivosti v sistemu kontrol zaradi njihovih finančnih posledic za sklade izenačene z intervencijami, ki so zunaj sheme pomoči (prvi položaj). (
                  36
               ) Vendar Komisija zaradi narave pomanjkljivosti sistema kontrol, zaradi katerih ni mogoče preveriti pravilnosti izplačanih pomoči, (
                  37
               ) ne more ugotoviti, ali so bile vse sporne pomoči dejansko izplačane v nasprotju s pravom Unije, kot je to v primeru, ko so pomoči izplačane brez vsakršne pravne podlage. S tremi indici, navedenimi v točki 117 izpodbijane sodbe, je v zvezi s tem mogoče preveriti, ali obstajajo dovolj resne pomanjkljivosti na ravni sistema kontrol, da se vsa plačila štejejo za nepravilna.
         
      
            58.
         
         
            Na drugi strani je treba spomniti, da se mora v skladu s točko 3.2.5 Smernic praviloma, kadar država članica ne uporablja sistema kontrol oziroma ga uporablja zelo pomanjkljivo ter obstajajo dokazi o številnih nepravilnostih in malomarnostih pri odpravljanju nepravilnih ali goljufivih praks, uporabiti 25‑odstotna stopnja. Povedano drugače, uporaba popravka s stopnjo, ki presega 25 % – in a fortiori s 100‑odstotno stopnjo – predpostavlja, da je dokazan obstoj okoliščin, ki so zelo resne glede na položaj, ki utemeljuje uporabo 25‑odstotnega popravka, in ki so, glede 100‑odstotne stopnje, izjemno resne. (
                  38
               ) Vendar je le s sklopom indicev mogoče dokazati, da so tako zelo resne.
         
      
      2. Sodna praksa, navedena v točki 118 izpodbijane sodbe
   
   
            59.
         
         
            V točki 118 izpodbijane sodbe je nato navedeno, da „[t]ako iz te sodne prakse[, navedene v točki 117 izpodbijane sodbe,] izhaja, da niso toliko pomanjkljivosti pri [ključnih kontrolah, ki se pojavljajo v sistemu kontrol] tiste, ki utemeljujejo uporabo 100‑odstotnega popravka, [kot je neupoštevanje vsebinskih elementov zadevne sheme pomoči in njenih ciljev]. Neizpolnjevanje vsebinskega pogoja ali pogojev za odobritev pomoči utemeljuje izključitev vseh odhodkov [sodba z dne 10. julija 2014, Grčija/Komisija, T‑376/12, EU:T:2014:623, točka 123 (neobjavljena)]“.
         
      
            60.
         
         
            Po mojem mnenju način, kako je treba razumeti to točko, in zlasti način, kako je povezana s tremi indici, navedenimi v točki 117 izpodbijane sodbe, nista očitna. O obsegu te točke se je torej razpravljalo na obravnavi, in po mojem mnenju upravičeno. Točka 118 je namreč nejasna na dveh ravneh.
         
      
            61.
         
         
            Na eni strani ugotavljam, da ta točka 118 napotuje na točko 123 sodbe Grčija/Komisija (
                  39
               ), vendar jo navaja delno. Na drugi strani je sam obseg navedene točke 123 nejasen in po mojem mnenju z njim ni mogoče razjasniti obsega točke 118 izpodbijane sodbe.
         
      
            62.
         
         
            Po tem pojasnilu vseeno ugotavljam, da se Splošno sodišče v točki 135 izpodbijane sodbe še vedno sklicuje na zgoraj navedeno točko 118, ko izjavlja, da „v skladu s sodno prakso […], navedeno v točkah 117 in 118 [izpodbijane sodbe], neupoštevanje vsebinskih pogojev zadevne sheme pomoči utemeljuje izključitev vseh odhodkov“.
         
      
            63.
         
         
            Glede na to ugotovitev se mi zdi, da je Splošno sodišče, kot je Francoska republika poudarila na obravnavi, v zgoraj navedeni točki 118 napačno združilo utemeljitev za naložitev 100‑odstotne pavšalne stopnje, kot zelo upravičeno izhaja iz točke 117 izpodbijane sodbe v obliki treh kumulativnih indicev, in utemeljitev za naložitev 100‑odstotnega finančnega popravka v primeru pomoči, odobrenih brez vsakršne pravne podlage. Naj spomnim, da lahko neupoštevanje vsebinskih pogojev – samo po sebi – popravek, ki ustreza 100 %, utemelji le v zadnjenavedenem primeru.
         
      
            64.
         
         
            V zvezi s tem je Komisija na obravnavi pojasnila, da se točka 3.2.5 Smernic nanaša na položaj, v katerem je nacionalna zakonodaja skladna z vsebinskimi pogoji, ki izhajajo iz prava Unije, in edina kršitev, ki jo je storila država članica, obstaja v sistemu kontrol, ki ne zagotavlja, da bi bili vsebinski pogoji dejansko izpolnjeni. V tej zadevi pa naj bi kršitev obstajala tako z vidika nacionalne zakonodaje, ki naj ne bi bila skladna s pravom Unije, kot z vidika sistema kontrol. Tako naj bi napačna opredelitev v nacionalni zakonodaji povzročila napake v sistemu kontrol. (
                  40
               )
         
      
            65.
         
         
            Po mnenju Komisije je treba točki 117 in 118 razumeti v tem kontekstu. Navedeni točki naj bi – obravnavni skupaj – torej pomenili, da bi bil, če v okviru pavšalnih popravkov obstajajo tako kršitev na ravni nacionalne zakonodaje kot pomanjkljivosti sistema kontrol in če zaradi teh pomanjkljivosti ni mogoče ugotoviti, kdo je bil upravičen do pomoči in do kakšnega zneska, 100‑odstotni pavšalni popravek utemeljen. V takem položaju bi obstajalo tveganje, da bi lahko bili vsi odhodki nepravilni.
         
      
            66.
         
         
            Menim, da bi bilo razumevanje, ki ga tako predlaga Komisija, poleg tega, da glede na navedeno nekoliko odstopa od izpodbijane sodbe, vsekakor v nasprotju z zakonskim okvirom in Smernicami.
         
      
            67.
         
         
            Na ravni zakonskega okvira je treba namreč na eni strani opozoriti, da naložitev kakršne koli pavšalne stopnje – ne glede na stopnjo – po naravi pomeni, da dejanske izgube ni mogoče natančno določiti. Negotovost glede škode, ki jo utrpi Unija, torej utemeljuje naložitev pavšalne stopnje, vendar sama po sebi ne more utemeljiti, da ta stopnja znaša 100 %.
         
      
            68.
         
         
            Na drugi strani, čeprav je razumno predpostavljati, da praviloma to, da nacionalna zakonodaja – ki ni sistem kontrol – ne upošteva vsebinskih pogojev, povečuje tveganje za škodo, ki jo utrpi Unija, to – samo po sebi – nikakor ne pomeni, da je dejansko tveganje 100‑odstotno. V zvezi s tem moram spomniti, da zaradi vsake kršitve vsebinskih pogojev ne postanejo vsa plačila nepravilna (
                  41
               ) in da zato ni mogoče sklepati, da je dejansko tveganje 100‑odstotno, ne da bi predhodno opravili vsaj tako analizo.
         
      
            69.
         
         
            Glede Smernic menim, da razlaga, ki jo v zvezi z njimi navaja Komisija, temelji na zamenjavi pogojev za uporabo 25‑odstotne stopnje popravka in pogojev za uporabo 100‑odstotne stopnje popravka. Tako je nezmožnost preverjanja, ali pomoč koristi osebam, ki so do nje upravičene, tudi posledica popolnega neizvajanja sistema kontrol v državi članici, kar utemeljuje uporabo 25‑odstotne stopnje popravka. V resnici vsaka pomanjkljivost kontrole v zvezi z vsebinskim elementom, ki je pogoj za zakonitost odobritve pomoči, povzroči negotovost glede tega, ali pomoč koristi osebam, ki so do nje upravičene. Te okoliščine posledično ne morejo same po sebi utemeljiti uporabe 100‑odstotne stopnje popravka na podlagi Smernic. (
                  42
               ) Skratka, to, da obstaja negotovost glede pravilnosti vsake izplačane pomoči, obravnavane posamično, ne pomeni, da so vse izplačane pomoči nepravilne v smislu točke 3.2.5 Smernic.
         
      
            70.
         
         
            Iz vsega navedenega izhaja, da je točka 117 izpodbijane sodbe razumna razlaga točke 3.2.5 Smernic. Sodišču predlagam, naj jo uporabi v okviru te pritožbe. Glede točke 118 izpodbijane sodbe pa se mi zdi, da je Splošno sodišče slabo razložilo točko 3.2.5 Smernic, in kot bom pojasnil, se zdi, da je ta napaka povzročila napačno uporabo te točke.
         
      
      
         C.
       
         Uporaba točke 3.2.5 Smernic v obravnavani zadevi s strani Splošnega sodišča
      
   
   
            71.
         
         
            Uporaba točke 3.2.5 Smernic za okoliščine obravnavane zadeve s strani Splošnega sodišča (točke od 134 do 136 izpodbijane sodbe) v bistvu temelji na treh elementih, ki so bili pred tem predstavljeni v izpodbijani sodbi in se nanašajo na ugotovljene pomanjkljivosti v sistemu kontrol v departmaju Haute-Corse. Tudi če Francoska republika teh elementov ne izpodbija, so vseeno upoštevni za preverjanje tistih, ki jih izpodbija.
         
      
            72.
         
         
            Splošno sodišče je najprej ugotovilo, da je določitev kmetijske površine kmetijskega gospodarstva vsebinski pogoj za odobritev pomoči na površino. Če je navedena površina nepravilno določena na podlagi opredelitve enega ali več elementov, ki jo sestavljajo (orna zemljišča, trajni pašniki in trajni nasadi), ki ni skladna s pravom Unije, gre namreč za napako, ki vpliva na enega od vsebinskih pogojev sheme pomoči na površino, in sicer opredelitev obsega kmetijske površine, na podlagi katerega se izračunajo pravice do plačila. (
                  43
               )
         
      
            73.
         
         
            Dalje, Splošno sodišče je presodilo, da shema pomoči v departmaju Haute-Corse temelji na napačnih opredelitvah v zvezi z določitvijo kmetijske površine kmetijskega gospodarstva. Ti napaki naj bi bili dve in naj bi se nanašali na to, da so francoski organi priznali na eni strani krajinske elemente, kot so ribniki, skalnati izdanki in gozdički, in na drugi strani „grmičaste površine in poti“ na način, ki ni skladen s pravili, določenimi v pravu Unije. (
                  44
               )
         
      
            74.
         
         
            Nazadnje, Splošno sodišče je menilo, da napake v opredelitvi površin, upravičenih do sheme pomoči na površino v departmaju Haute-Corse, škodijo IAKS, ki se izvaja v departmaju Haute-Corse in je bil zasnovan na podlagi teh napak, tako da navedeni sistem kontrol ni primeren za odkrivanje napak v zvezi z določitvijo kmetijskih površin, zaradi česar so lahko kmetje v številnih primerih prijavili neupravičena zemljišča. (
                  45
               )
         
      
            75.
         
         
            Splošno sodišče je v točkah od 134 do 136 izpodbijane sodbe presodilo, da so bile na podlagi te napačne opredelitve skoraj sistematično priznane neupravičene površine, kar dokazuje obstoj dovolj resnega nedelovanja sistema kontrol. Po mnenju Splošnega sodišča v navedeni opredelitvi torej ni upoštevan bistveni vsebinski pogoj. Splošno sodišče je iz tega izpeljalo, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 117 in 118 izpodbijane sodbe, neupoštevanje vsebinskih pogojev zadevne sheme pomoči utemeljuje izključitev vseh odhodkov, in iz tega sklepalo, da so zadevne pomanjkljivosti tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna.
         
      
            76.
         
         
            Tako kot Francoska republika menim, da je Splošno sodišče v točkah od 134 do 136 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je presodilo, da neupoštevanje vsebinskih pogojev zadevne sheme pomoči utemeljuje izključitev vseh odhodkov na podlagi točke 3.2.5 Smernic. Napaka je v bistvu sestavljena iz dveh delov.
         
      
            77.
         
         
            
               Najprej, kot sem že navedel v točki 63 teh sklepnih predlogov, to, da sistem kontrol ne upošteva vsebinskih pogojev sheme pomoči, – samo po sebi – ni dovolj za utemeljitev 100‑odstotnega pavšalnega popravka na podlagi točke 3.2.5 Smernic. (
                  46
               ) Splošno sodišče je zato v točki 136 izpodbijane sodbe napačno odločilo, da „zadevne pomanjkljivosti [sistema kontrol] ne upoštevajo [vsebinskih pogojev sheme pomoči] in so posledično tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil Unije, zaradi česar vsa plačila postanejo nepravilna“. (
                  47
               )
         
      
            78.
         
         
            Po tem pojasnilu dalje ugotavljam, da neupoštevanje zadevnega vsebinskega pogoja zaradi njegove narave sploh ne more povzročiti, da vsa plačila postanejo nepravilna.
         
      
            79.
         
         
            Opredelitev, ki v obravnavani zadevi ni bila upoštevana, se namreč nanaša na nekaj vrst površin (krmne površine z zelo malo pašnimi viri in elemente pokrajine, kot so skalnati izdanki, ribniki in gozdički), kar ne pomeni, da vse površine, ki so bile razglašene za upravičene, to ne bi smele biti. Kot je Splošno sodišče v bistvu sámo pravilno ugotovilo v točki 127 izpodbijane sodbe, je posledica napačne opredelitve le, da je znesek pomoči na površino višji od zneska, do katerega bi bili zadevni kmetje upravičeni, če bi bila kmetijska površina njihovih kmetijskih gospodarstev ocenjena pravilno. Povedano drugače, Francoska republika je uporabila preširoko razlago upravičenih površin, zaradi takega neupoštevanja opredelitve kmetijske površine pa vsa plačila ne morejo postati nepravilna. To, da nacionalna zakonodaja – ki ni sistem kontrol – ne upošteva tega pogoja, zaradi česar so kmetje v številnih primerih prijavili neupravičena zemljišča, pri tem ne spremeni ničesar.
         
      
            80.
         
         
            Iz vsega navedenega izhaja, da je treba pritožbeni razlog Francoske republike v tej točki sprejeti in zato delno razveljaviti izpodbijano sodbo.
         
      
      
         D.
       
         Tožba pred Splošnim sodiščem
      
   
   
            81.
         
         
            Sodišče lahko v skladu s členom 61, prvi odstavek, drugi stavek, Statuta Sodišča Evropske unije v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.
         
      
            82.
         
         
            Menim, da gre v tej zadevi za tak primer. Komisija je namreč sporni popravek v bistvu naložila zaradi istih dveh pomanjkljivosti sistema kontrol, kot ju je predstavilo Splošno sodišče. (
                  48
               ) Iz analize v teh sklepnih predlogih pa izhaja, da take pomanjkljivosti ne morejo utemeljiti 100‑odstotne pavšalne stopnje. Zato bi bilo treba sporni sklep v tej točki razglasiti za ničen.
         
      
      
         E.
       
         Stroški
      
   
   
            83.
         
         
            V skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišče odloči o stroških, če je pritožba utemeljena, in samo dokončno odloči v sporu.
         
      
            84.
         
         
            V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
         
      
            85.
         
         
            Ker Komisija s svojimi predlogi ni uspela, ji je treba naložiti, da poleg lastnih stroškov nosi tudi stroške, ki jih je priglasila Francoska republika.
         
      
      V. Predlog
   
   
            86.
         
         
            Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:
            
                     –
                  
                  
                     sodbo Splošnega sodišča Evropske unije z dne 12. marca 2019, Francija/Komisija, T‑26/18, neobjavljena, EU:T:2019:153, razveljavi v delu, v katerem so bili zavrnjeni predlogi Francoske republike, temelječi na kršitvi načela sorazmernosti, za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2017/2014 z dne 8. novembra 2017 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije v delu, v katerem je bil Francoski republiki naložen 100‑odstotni pavšalni popravek zaradi pomanjkljivosti sistema kontrol pomoči na površino v departmaju Haute-Corse za leti zahtevka 2013 in 2014;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2017/2014 z dne 8. novembra 2017 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije razglasi za ničen v delu, v katerem so bili Francoski republiki naloženi 100‑odstotni pavšalni popravki zaradi pomanjkljivosti sistema kontrol pomoči na površino v departmaju Haute-Corse za leti zahtevka 2013 in 2014;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Evropski komisiji naloži, naj poleg lastnih stroškov nosi stroške, ki jih je priglasila Francoska republika.
                  
               
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: francoščina.
   (
         2
      )	T‑26/18, neobjavljena, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2019:153.
   (
         3
      )	Sklep z dne 8. novembra 2017 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2017, L 292, str. 61, v nadaljevanju: sporni sklep).
   (
         4
      )	Smernice z dne 8. junija 2015 za izračun finančnih popravkov v okviru postopkov potrditve skladnosti in finančne potrditve obračunov, Sporočilo (C(2015) 3675 final, v nadaljevanju: Smernice).
   (
         5
      )	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549).
   (
         6
      )	Delegirana uredba Komisije z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s plačilnimi agencijami in ostalimi organi, finančnim upravljanjem, potrditvijo obračunov, varščinami in uporabo eura (UL 2014, L 255, str. 18).
   (
         7
      )	Komisija z izračunanim popravkom iz člena 12(2) Delegirane uredbe št. 907/2014 kot podlago za izključitev uporabi identifikacijo zneskov, ki so bili neustrezno porabljeni. Z ekstrapoliranim popravkom iz člena 12(3) Delegirane uredbe št. 907/2014 je znesek, ki se ga s statistično ekstrapolacijo izključi iz financiranja Unije, rezultat pregledov, opravljenih na reprezentativnem vzorcu celotne populacije, iz katere je vzet vzorec, omejen na področje, pri katerem se lahko razumno pričakuje pojavitev iste neskladnosti (točka 1.2 Smernic).
   (
         8
      )	Glej točko 11.3.2 poglavja 11 Smernic, ki napotuje na poglavje 3 teh smernic.
   (
         9
      )	Točki 1.3.2. in 3.1 Smernic.
   (
         10
      )	Točka 3.2 Smernic.
   (
         11
      )	Točka 3 Smernic.
   (
         12
      )	Ta navedek se v bistvu ujema z besedilom člena 12(7)(c) Delegirane uredbe št. 907/2014.
   (
         13
      )	Uredba Sveta z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL 2009, L 30, str. 16).
   (
         14
      )	Uredba Komisije z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (UL 2009, L 316, str. 65).
   (
         15
      )	Glej v zvezi s tem točke od 14 do 16 teh sklepnih predlogov.
   (
         16
      )	Glej v zvezi s tem točko 17 teh sklepnih predlogov. Francoska republika je v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 12. marca 2019, Francija/Komisija (T‑156/15, neobjavljena, EU:T:2019:157), izpodbijala utemeljenost te naložitve 100‑odstotne stopnje za leti zahtevka 2011 in 2012 iz podobnih razlogov, kot so bili navedeni v izpodbijani sodbi. Splošno sodišče je v sodbi T‑156/15 ta popravek razglasilo za ničen zaradi kršitve pravice do obrambe in torej ni imelo priložnosti preučiti vprašanja, ali je bilo z naložitvijo kršeno tudi načelo sorazmernosti (točke od 120 do 138 sodbe).
   (
         17
      )	Glej točke od 111 do 139 izpodbijane sodbe.
   (
         18
      )	Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke C. Stix-Hackl v zadevi Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2001:653, točke od 68 do 71 in navedena sodna praksa).
   (
         19
      )	Francoska republika je v zvezi s tem navedla, da Komisija to, da sporni popravek temelji hkrati na izplačilu pomoči brez vsakršne pravne podlage in na resnem nedelovanju sistema kontrol, trdi le v okviru pritožbe.
   (
         20
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 18. aprila 2002, Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, točka 44).
   (
         21
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 18. aprila 2002, Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, točki 36 in 45 ter navedena sodna praksa).
   (
         22
      )	Komisija se je v okviru izvajanja svoje pristojnosti za odločanje o odhodkih, ki se izključijo iz financiranja Unije zaradi nedelovanja kontrol, ki jih opravijo države članice, samoomejila s temi smernicami, tako da ne more odstopati od njih (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2014, Grčija/Komisija, T‑376/12, EU:T:2014:623, točka 108 in navedena sodna praksa).
   (
         23
      )	Za opredelitev teh vrst izračunov glej opombo 7 teh sklepnih predlogov.
   (
         24
      )	Na splošno je to, da zneskov, ki se izključijo v primeru zelo pomanjkljivega sistema kontrol, ni mogoče natančno določiti, povezano s samo naravo te vrste pomanjkljivosti. Če na primer več ključnih kontrol ni opravljenih, bo sistem kontrol namreč po naravi neučinkovit za ugotovitev dopustnosti vloge za pomoč.
   (
         25
      )	Glej zlasti sodbo z dne 18. aprila 2002, Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, točka 36), v kateri je bila pomoč izplačana na podlagi pravne podlage, ki v bistvu ni obstajala, zaradi česar je bila celotna pomoč izključena iz financiranja Unije neodvisno od ugotovitve nepravilnosti ali malomarnosti, ki so jo storili pristojni organi. Glej tudi sodbo z dne 6. julija 2000, Španija/Komisija (C‑45/97, EU:C:2000:362, točke od 40 do 43), v kateri je Sodišče menilo, da je kršitev zakonodaje Unije v zvezi s čistostjo oljčnega olja dokazana, ker prisotnost kemijske snovi ni združljiva z opredelitvijo oljčnega olja, in posledično presodilo, da je 100‑odstotni popravek odhodkov utemeljen. Enako je Splošno sodišče v sodbi z dne 9. aprila 2008, Grčija/Komisija (T‑364/04, neobjavljena, EU:T:2008:97, točka 39), menilo, da je zavrnitev financiranja vseh odhodkov utemeljena, ker so bile vse dobave breskev opravljene zunaj ureditve Skupnosti, saj niso bile skladne z zahtevami o najnižji ceni.
   (
         26
      )	Kot izhaja iz oddelka IV.B teh sklepnih predlogov, je Splošno sodišče za ta namen v sodni praksi razvilo razlago, da bi preverilo utemeljenost take ocene.
   (
         27
      )	Glej v zvezi s tem oddelka IV.B in IV.C teh sklepnih predlogov. Spomniti moram, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pristojnost Sodišča omejena na presojo pravnih ugotovitev o razlogih in trditvah, o katerih se je razpravljalo pred Splošnim sodiščem: glej zlasti sodbo z dne 24. marca 2011, ISD Polska in drugi/Komisija (C‑369/09 P, EU:C:2011:175, točka 83 in navedena sodna praksa).
   (
         28
      )	Med drugim je v tabeli, priloženi spornemu sklepu, razlog za pavšalni popravek poimenovan „Zelo pomanjkljiv sistem kontrol“. Poleg tega iz končnega stališča Komisije z dne 21. februarja 2017 izhaja, da „[k]er razpoložljive informacije kažejo, da so pomanjkljivosti pri kontrolah pomoči v departmaju Haute-Corse tako resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil EU, […] in da pomenijo zelo visoko tveganje za sklad, je utemeljen 100‑odstotni popravek“.
   (
         29
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 18. aprila 2002, Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235, točka 36).
   (
         30
      )	Tako je iz tabele, priložene spornemu sklepu, razvidno, da je vrsta izključenih odhodkov „pavšalni popravek“.
   (
         31
      )	Ob tem se v okviru te pritožbe in v okviru pavšalnih popravkov postavlja drugo vprašanje, ki je ločeno, a vseeno povezano, in sicer, ali – in če da, v kolikšni meri – pomoč, izplačana na podlagi napačne (vendar ne neobstoječe) pravne podlage, lahko utemelji naložitev 100‑odstotne pavšalne stopnje, kadar ta napačna pravna podlaga v sistemu kontrol povzroči pomanjkljivost, zaradi katere ni mogoče ugotoviti, kdo je bil upravičen do pomoči in kdo ne (glej točke od 64 do 69 teh sklepnih predlogov).
   (
         32
      )	V tej sodni praksi se razlaga dokument Komisije št. VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997, naslovljen „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS“, ki je bil nadomeščen s Smernicami. Točka 3.2.5 navedenih smernic je formulirana s podobnimi izrazi, kot so bili uporabljeni v dokumentu št. VI/5330/97, v katerega Prilogi II je bilo navedeno, da je „odhodek […] lahko celo v celoti zavrnjen, kadar so pomanjkljivosti dovolj resne, da pomenijo popolno neupoštevanje pravil [Unije] in da tako zaradi njih vsa plačila postanejo nepravilna“. Razlaga Splošnega sodišča glede tega dokumenta torej velja tudi za točko 3.2.5 Smernic, kot pojasnjuje tudi Splošno sodišče v točki 116 izpodbijane sodbe.
   (
         33
      )	Glej v zvezi s tem točko 44 in opombo 25 teh sklepnih predlogov.
   (
         34
      )	Ta drugi indic torej v bistvu sovpada s pogojem, določenim v okviru prvega položaja, vendar v zvezi s kontrolami: v okviru prvega položaja so vse izplačane pomoči nepravilne, ker nacionalna zakonodaja ne upošteva vsebinskih pogojev sheme pomoči, določenih v pravu Unije. Drugi položaj pa, nasprotno, temelji na premisi, da je nacionalna zakonodaja skladna s temi pogoji, določenimi v pravu Unije, vendar jih sistem kontrol vseeno ne upošteva. Zato je vprašanje, ali lahko zaradi neupoštevanja vsebinskih pogojev sheme pomoči (ne glede na to, ali se ne upošteva en vsebinski pogoj ali več teh pogojev) v okviru drugega položaja vsa plačila postanejo nepravilna, odvisno od narave kršitve zadevnega pogoja ali pogojev, enako kot v okviru prvega položaja. Glej zlasti sodbo z dne 18. aprila 2002, Belgija/Komisija (C‑332/00, EU:C:2002:235), navedeno v opombi 25 teh sklepnih predlogov, in sodbo z dne 1. julija 2009, Španija/Komisija (T‑259/05, neobjavljena, EU:T:2009:232), navedeno v opombi 35 teh sklepnih predlogov, v zvezi z zadevama, v katerih so lahko zaradi neupoštevanja vsebinskega pogoja vsa plačila postala nepravilna. Glej, nasprotno, točki 78 in 79 teh sklepnih predlogov v zvezi s primerom, ko zaradi neupoštevanja enega vsebinskega pogoja vsa plačila ne morejo postati nepravilna.
   (
         35
      )	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 1. julija 2009, Španija/Komisija (T‑259/05, neobjavljena, EU:T:2009:232, točke od 90 do 114), v kateri so bili formalno izpolnjeni vsi pogoji za odobritev zadevnih pomoči. Vendar je bil bistveni cilj zadevnih transakcij (proizvodnja lana) brez komercialnega namena, kar je bilo v nasprotju z enim od ciljev skupne ureditve trga za zadevni sektor, zaradi česar so bila torej vsa plačila nepravilna.
   (
         36
      )	Glej v tem smislu točki 3 in 3.2.5 Smernic, kot sta navedeni v točki 10 teh sklepnih predlogov.
   (
         37
      )	Glej v zvezi s tem opombo 24 teh sklepnih predlogov.
   (
         38
      )	Glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 2014, Grčija/Komisija (T‑376/12, EU:T:2014:623, točka 111), in z dne 9. septembra 2011, Grčija/Komisija (T‑344/05, neobjavljena, EU:T:2011:440, točka 197).
   (
         39
      )	Sodba z dne 10. julija 2014 (T‑376/12, EU:T:2014:623). V tej točki 123 je navedeno: „Tako iz te sodne prakse izhaja, da niso toliko pomanjkljivosti pri uporabi nekaterih ključnih kontrol, kot je neupoštevanje vsebinskih elementov zadevne sheme pomoči in njenih ciljev tisto, kar utemeljuje uporabo 100‑odstotnega finančnega popravka. Tako je bilo v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Splošnega sodišča z dne 1. julija 2009, Španija/Komisija (T‑259/05, neobjavljena v Zbirki, točke od 181 do 185), v kateri je bilo ugotovljeno, da španski organi niso uspeli pri izvajanju sistema kontrol pomoči za proizvodnjo lana v okviru obsežnih goljufij, ki so zajemale predvsem sistematične čezmerne prijave količin predelanega lana in zlorabe v obliki proizvodnje lana brez komercialnega namena. Tako je bilo tudi v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Splošnega sodišča z dne 9. aprila 2008, Grčija/Komisija (T‑364/04, neobjavljena v Zbirki, točke od 31 do 39), v kateri je bilo ugotovljeno, da so proizvajalci breskev obšli obveznost dobave po najnižji ceni s tem, da so predelovalcem res dobavili količine po taki ceni, vendar so opravljali tudi dobave zunaj predpisov po nižji, celo nični ceni. Neizpolnjevanje vsebinskega pogoja ali pogojev za odobritev pomoči utemeljuje izključitev vseh odhodkov (sodba z dne 9. septembra 2011, Grčija/Komisija, točka 105 zgoraj, točka 203).“
   (
         40
      )	Glej v zvezi s tem točke od 72 do 74 teh sklepnih predlogov.
   (
         41
      )	Glej točko 54 in opombo 34 teh sklepnih predlogov.
   (
         42
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2011, Grčija/Komisija (T‑344/05, neobjavljena, EU:T:2011:440, točka 202).
   (
         43
      )	Točke od 111 do 133 izpodbijane sodbe.
   (
         44
      )	Točki 120 in 121 izpodbijane sodbe, ki se nanašata na presojo Splošnega sodišča, predstavljeno na eni strani v točkah od 50 do 74 izpodbijane sodbe in na drugi strani v točkah od 75 do 106 izpodbijane sodbe. Ta napačna opredelitev je omenjena v točkah 15 in 16 teh sklepnih predlogov.
   (
         45
      )	Točke od 130 do 132 izpodbijane sodbe.
   (
         46
      )	Glej v zvezi s tem točke od 52 do 58 teh sklepnih predlogov.
   (
         47
      )	Moj poudarek.
   (
         48
      )	Glej v zvezi s tem točko 28 teh sklepnih predlogov.