CELEX: 62021CC0207
Language: es
Date: 2022-03-10 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. N. Emiliou, presentadas el 10 de marzo de 2022.###

Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 10 de marzo de 2022(1)

Asunto C‑207/21 P

Comisión Europea

contra

República de Polonia

«Recurso de casación — Anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442 — Artículo 16 TUE, apartados 4 y 5 — Artículo 3, apartados 2 y 3, del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias — Aplicación ratione temporis — Normas de votación del Consejo — Mayoría cualificada»

I.      Introducción

1.        Salvo los entendidos en la materia (relativamente pocos), las modalidades de votación para la adopción de decisiones en el Consejo de la Unión Europea se han considerado siempre un galimatías. Ciertamente, dadas las reñidas deliberaciones para consensuar compromisos y la cuidadosa formulación de estos, tales  modalidades de votación no destacan desafortunadamente por su sencillez.

2.        A lo largo de sus últimos 70 años, las modalidades de votación del Consejo han sido objeto de una serie de modificaciones, resultantes tanto de las enmiendas expresas a los Tratados como de otros tipos de normas o prácticas formal o informalmente pactadas. (2) En particular, las modalidades de votación del Consejo fueron nuevamente revisadas y, en cierta medida, simplificadas por el Tratado de Lisboa. (3)

3.        En pocas palabras, en función de la cuestión debatida, el Consejo adopta sus decisiones por mayoría simple, por mayoría cualificada o por unanimidad. (4) La mayoría cualificada —que es la modalidad de votación más empleada y relevante en el Consejo— se define ahora, salvo excepciones, como una doble mayoría. En virtud del artículo 16 TUE, apartado 4, la mayoría cualificada se obtiene, en la mayoría de los casos, (5) cuando «un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión» vota a favor de la adopción del acto de que se trate.

4.        Sin embargo, este sistema de doble mayoría no empezó a aplicarse con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, sino solo a partir del 1 de noviembre de 2014. Además, conforme al Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias, (6) durante un período transitorio, comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cualquier miembro del Consejo podía solicitar que la votación relativa a un acto se llevara a cabo con arreglo a las normas establecidas  en el artículo 3 de dicho Protocolo, que se corresponden esencialmente con las normas de la mayoría cualificada vigentes en virtud del Tratado de Niza.

5.        El presente asunto versa sobre la aplicación ratione temporis del referido Protocolo. En resumen, la cuestión planteada en el presente asunto es si, para poder beneficiarse de la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada, bastaba con que un miembro del Consejo solicitara la aplicación de dichas normas entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, o bien era igualmente necesario que la votación tuviera lugar durante ese período.
II.    Marco jurídico de la Unión

A.      Tratado UE y Protocolo n.º 36

6.        El artículo 16 TUE, apartados 4 y 5, dispone lo siguiente:
«4.      A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión.
Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.
Las demás modalidades reguladoras del voto por mayoría cualificada se establecen en el apartado 2 del artículo 238 del [TFUE].
5.      Las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada que serán de aplicación hasta el 31 de octubre de 2014, así como las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecerán en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias.»

7.        El artículo 3 del Protocolo n.º 36 establece lo siguiente:
«1.      De conformidad con el apartado 4 del artículo 16 del [TUE], las disposiciones de dicho apartado y las disposiciones del apartado 2 del artículo 238 del [TFUE], relativas a la definición de la mayoría cualificada en el Consejo Europeo y en el Consejo, surtirán efecto el 1 de noviembre de 2014.
2.      Entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un acuerdo deba adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por la mayoría cualificada que se define en el apartado 3. En este caso se aplicarán los apartados 3 y 4.
3.      Hasta el 31 de octubre de 2014, estarán en vigor las disposiciones siguientes, sin perjuicio de lo dispuesto en [el] párrafo segundo del apartado 1 del artículo 235 del [TFUE].
Cuando el Consejo Europeo o el Consejo deban adoptar un acuerdo por mayoría cualificada, los votos de los miembros se ponderarán del modo  siguiente:
[…] (7)
Para su adopción, los acuerdos requerirán al menos 260 votos que representen la votación favorable de la mayoría de los miembros, cuando en virtud de los Tratados deban ser adoptados a propuesta de la Comisión. En los demás casos, requerirán al menos 260 votos que representen la votación favorable de dos tercios de los miembros como mínimo.
Cuando el Consejo Europeo o el Consejo adopten un acto por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo Europeo o del Consejo podrá solicitar que se compruebe que los Estados miembros que constituyen la mayoría cualificada representan como mínimo el 62 % de la población total de la Unión. Si se pusiere de manifiesto que esta condición no se cumple, el acto en cuestión no será adoptado.
4.      Hasta el 31 de octubre de 2014, cuando, en aplicación de los Tratados, no participen en la votación todos los miembros del Consejo, es decir, en los casos en que se remita a la mayoría cualificada definida con arreglo al apartado 3 del artículo 238 del [TFUE], la mayoría cualificada se definirá como la misma proporción de votos ponderados y la misma proporción del número de miembros del Consejo y, en su caso, el mismo porcentaje de población de los Estados miembros de que se trate, que los establecidos en el apartado 3 del presente artículo.»
B.      Reglamento (UE) n.º 182/2011

8.        El artículo 5, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) n.º 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión, (8) preceptúa lo siguiente:
«1.      Cuando se aplique el procedimiento de examen, el comité emitirá su dictamen por la mayoría prevista en el artículo 16, apartados 4 y 5, del [TUE] y, cuando proceda, en el artículo 238, apartado 3, del TFUE, para los actos que deban adoptarse a partir de una propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros en el comité se ponderarán del modo establecido en dichos artículos.
2.      Cuando el comité emita un dictamen favorable, la Comisión adoptará el proyecto de acto de ejecución.»
C.      Directiva 2010/75/UE

9.        Con arreglo a su artículo 1, la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), (9) establece «normas sobre la prevención y el control integrados de la contaminación procedente de las actividades industriales» y «normas para evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones a la atmósfera, el agua y el suelo, y evitar la generación de residuos con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto».

10.      En virtud del artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2010/75, las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (en lo sucesivo, «MTD») «deben constituir la referencia para el establecimiento de las condiciones del permiso» para explotar instalaciones de combustión.

11.      Las conclusiones sobre las MTD se adoptan en dos etapas, de conformidad con el artículo 13 de la Directiva 2010/75 y con el anexo de la Decisión de Ejecución 2012/119/UE de la Comisión, de 10 de febrero de 2012, por la que se establecen normas en relación con las guías sobre la recogida de datos y las orientaciones sobre la redacción de documentos de referencia MTD y sobre su aseguramiento de la calidad a que se refiere la Directiva 2010/75. (10)

12.      La primera etapa consiste en elaborar un documento técnico de referencia sobre las MTD (en lo sucesivo, «BREF») tras un intercambio de información con la participación de la Comisión Europea, los Estados miembros, los sectores afectados y las organizaciones no gubernamentales promotoras de la protección del medio ambiente. En este contexto, un grupo de trabajo técnico elabora los documentos relativos al BREF, teniendo en cuenta los resultados del intercambio de información para un sector determinado. El proyecto final del BREF se envía al foro establecido por el artículo 13, apartado 3, de la Directiva 2010/75, que emite un dictamen sobre el contenido propuesto del BREF al término de los trabajos realizados en el ámbito técnico.

13.      En la segunda etapa, de conformidad con los artículos 13, apartado 5, y 75, apartado 2, de la Directiva 2010/75, la Comisión presenta un proyecto de Decisión de Ejecución  referente a las conclusiones sobre las MTD al comité establecido por el artículo 75 de la Directiva 2010/75 (en lo sucesivo, «comité»), compuesto por representantes de los Estados miembros. El comité, con arreglo al procedimiento de examen previsto en el artículo 5 del Reglamento n.º 182/2011, emite su dictamen sobre el proyecto de Decisión de Ejecución de la Comisión por la mayoría cualificada definida en el artículo 16 TUE, apartados 4 y 5. Cuando dicho dictamen es favorable, la Comisión adopta la Decisión de Ejecución por la que se establecen las conclusiones sobre las MTD.
III. Antecedentes del litigio

14.      El 9 de marzo de 2017, la Comisión, en su calidad de presidente del comité, presentó a este un proyecto de Decisión de Ejecución por la que se establecen las conclusiones sobre las MTD conforme a la Directiva 2010/75 para las grandes instalaciones de combustión (en lo sucesivo, «GIC»).

15.      Mediante escrito de 23 de marzo de 2017, la Comisión convocó a los miembros del comité a una reunión que iba a celebrarse el 28 de abril de 2017. El objeto de esa reunión era proceder a la votación sobre el dictamen relativo al citado proyecto de Decisión de Ejecución. Al referido escrito se adjuntaba un proyecto de orden del día.

16.      El 30 de marzo de 2017, la República de Polonia solicitó que el comité votase sobre el dictamen relativo al citado proyecto de Decisión de Ejecución con arreglo a las normas de votación establecidas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36.

17.      El 4 de abril de 2017, el Servicio Jurídico del Consejo de la Unión Europea dirigió al Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros un dictamen según el cual, en esencia, para que una votación sobre un proyecto de acto se realizase con arreglo a las normas aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, era necesario que el Estado miembro en cuestión presentara una solicitud en este sentido a más tardar el 31 de marzo de 2017 y que la votación, objeto de la solicitud, se produjera también antes de esta fecha.

18.      El 10 de abril de 2017, la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión denegó la solicitud de la República de Polonia de 30 de marzo de 2017, basándose en que la votación sobre el dictamen estaba prevista para el 28 de abril de 2017, es decir, después del 31 de marzo de 2017, la fecha límite fijada en el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36.

19.      El 28 de abril de 2017, se celebró una reunión del comité en la que los miembros votaron para adoptar un dictamen sobre un proyecto modificado de Decisión de Ejecución. La votación tuvo lugar con arreglo a las normas de votación establecidas por el artículo 16 TUE, apartado 4, y no conforme a las establecidas por el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36. La votación tuvo como resultado un dictamen favorable del comité sobre el proyecto, a raíz del voto positivo de 20 Estados miembros que representaban a un 65,14 % de la población y a un 71,43 % de los miembros del referido comité. Ocho Estados miembros, entre ellos la República de Polonia, emitieron un voto negativo.

20.      El 31 de julio de 2017, tras esa votación, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) conforme a la Directiva 2010/75 para las GIC (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). (11)

21.      La Decisión impugnada impone, en particular, los niveles de emisiones asociados a las mejores técnicas disponibles por lo que respecta a las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx), de mercurio (Hg) y de cloruro de hidrógeno (HCl) para las GIC, es decir, instalaciones con una potencia térmica nominal de al menos 50 megavatios (MW), con independencia del tipo de combustible utilizado.
IV.    Sentencia recurrida

22.      El 11 de octubre de 2017, la República de Polonia interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de la Decisión impugnada invocando cinco motivos.

23.      En el procedimiento ante el Tribunal General, la República de Bulgaria y Hungría intervinieron en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia, mientras que el Reino de Bélgica, la República Francesa y el Reino de Suecia intervinieron en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

24.      Mediante su sentencia de 27 de enero de 2021, (12) el Tribunal General estimó el primer motivo de anulación formulado por la República de Polonia, según el cual la Decisión impugnada debería haberse adoptado con arreglo a las «antiguas» normas de la mayoría cualificada previstas en el Protocolo n.º 36 y no conforme a las «nuevas» modalidades establecidas en el Tratado de Lisboa.

25.      Para alcanzar esta conclusión, el Tribunal General llevó a cabo «una interpretación literal, teleológica, contextual e histórica del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36», a la luz de las distintas versiones lingüísticas de dicho Protocolo. (13)

26.      En primer lugar, por lo que respecta a la interpretación literal del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36, el Tribunal General consideró que el tenor de esta disposición no es claro, incluso examinado a la luz de las diferentes versiones lingüísticas. En particular, a juicio del Tribunal General, del texto no resulta indudable que el acto respecto al cual un miembro del Consejo solicitó, entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, que se adoptara conforme a las «antiguas» normas de la mayoría cualificada, debiera adoptarse también dentro de ese período. (14)

27.      En segundo lugar, según el Tribunal General, una interpretación histórica de la disposición controvertida tampoco permite dilucidar la interpretación correcta de la citada  disposición. Se consideró que los documentos presentados por las partes no eran realmente concluyentes. (15)

28.      En tercer lugar, en relación con la interpretación teleológica, el Tribunal General indicó  que el objetivo del Protocolo n.º 36 es, según su considerando único, «organizar la transición entre las disposiciones institucionales de los Tratados aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y las disposiciones de dicho Tratado». A tal efecto, el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 atribuye a un Estado miembro el derecho a solicitar, durante un período específico, la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada. El Tribunal General estimó que la interpretación preconizada por la Comisión vaciaba de efecto útil la fijación expresa de ese período para ejercer la prerrogativa de que se trata. Añadió que tal interpretación reduciría significativamente el plazo dentro del cual un Estado miembro podría solicitar efectivamente una votación con arreglo a las normas del Tratado de Niza. En cambio, el Tribunal General consideró que la interpretación propuesta por la República de Polonia garantizaba que un Estado miembro pudiera ejercer eficazmente este derecho durante todo ese período. (16)

29.      En cuarto lugar, el Tribunal General estimó  que tal conclusión se ve respaldada por una interpretación contextual del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36. Esta disposición forma parte de una serie de disposiciones destinadas a fijar tres etapas transitorias relativas a la aplicación de las normas de la mayoría cualificada previstas por el Tratado de Lisboa. En consecuencia, el Tribunal General declaró que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 no ha de considerarse una excepción a la norma establecida en el artículo 16 TUE, apartado 4, sino una disposición de carácter transitorio, cuya eficacia debe garantizarse. (17)

30.      En este contexto, el Tribunal General añadió que, contrariamente a las alegaciones formuladas por la Comisión, la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 propuesta por la República de Polonia era conforme a la exigencia según la cual una disposición transitoria debe ser objeto de una interpretación estricta. Señaló que el derecho de los miembros del Consejo a presentar una solicitud quedaba sujeto a una limitación temporal. Además, el Tribunal General consideró que carecía de fundamento la alegación de la Comisión según la cual dicha interpretación era contraria al objetivo perseguido por el Tratado de Lisboa de reforzar la legitimidad democrática de las votaciones del Consejo. En este sentido, el Tribunal General señaló que el artículo  3, apartado  2, del Protocolo n.º 36 forma parte del Derecho primario y, por ello, no debe quedar menoscabado por una «aplicación prematura del artículo 16 TUE, apartado 4». (18)

31.      Por último, el Tribunal General declaró que la interpretación efectuada del artículo  3, apartado  3, del Protocolo n.º 36 era conforme con el principio de seguridad jurídica. El período durante el cual un miembro del Consejo podía solicitar la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada estaba expresamente limitado. En cambio, dicho Tribunal consideró que la interpretación propuesta por la Comisión generaba incertidumbre en cuanto al período en el que podía ejercitarse ese derecho, puesto que, en definitiva, dependería de la fecha en que tuviera efectivamente lugar la votación, hecho que dependía de numerosas variables. Además, la interpretación que defendía la Comisión habría permitido, según el Tribunal General, eludir la disposición transitoria de que se trata, por cuanto su aplicación podría frustrarse simplemente fijando la fecha de la votación relativa a un proyecto de acto después del 31 de marzo de 2017. (19)

32.      A la luz de las consideraciones anteriores, el Tribunal General concluyó que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 debe interpretarse en el sentido de que, para que un proyecto de acto se adoptara con arreglo a las normas de la mayoría cualificada definidas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36, bastaba con que un Estado miembro solicitase la aplicación de dichas normas entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, sin que fuera necesario que la votación del proyecto de acto en cuestión se produjera también entre esas fechas. (20)

33.      En consecuencia, en la sentencia recurrida, el Tribunal General decidió:
–        Anular la Decisión impugnada.
–        Mantener los efectos de la Decisión impugnada hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable que no podía exceder de doce meses a partir de la fecha del pronunciamiento de la sentencia, de un nuevo acto que la sustituya y que sea adoptado según las reglas de la mayoría cualificada previstas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias.
–        Condenar a la Comisión a cargar con sus propias costas y con las de la República de Polonia, y al Reino de Bélgica, la República de Bulgaria, la República Francesa, Hungría y el Reino de Suecia a cargar con sus propias costas.
V.      Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

34.      En su recurso de casación interpuesto ante el Tribunal de Justicia el 2 de abril de 2021, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la sentencia recurrida.
–        Desestime el primer motivo de anulación invocado por la República de Polonia.
–        Devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre los demás motivos de anulación.
–        Reserve la decisión sobre las costas.

35.      Ese mismo día, mediante escrito separado, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia que tramitase el asunto mediante el procedimiento acelerado de conformidad con el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

36.      En su escrito de contestación, presentado el 28 de junio de 2021, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la Comisión. Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia anule la sentencia recurrida, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre los demás motivos de anulación.

37.      Mediante decisión de 7 de julio de 2021, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió desestimar la solicitud de procedimiento acelerado presentada por la Comisión.
VI.    Análisis

38.      En apoyo de su recurso ante el Tribunal de Justicia, la Comisión invoca un único motivo de casación, dirigido contra los apartados 38 a 60 de la sentencia recurrida.
A.      Alegaciones de las partes

39.      La Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que el comité estaba obligado a votar sobre el proyecto de acto con arreglo a las normas de la mayoría cualificada establecidas en el artículo 3 del Protocolo n.º 36 por el único motivo de que un Estado miembro había presentado una solicitud  de aplicación de estas normas antes de que expirara el período transitorio el 31 de marzo de 2017, con independencia de que la fecha de la votación sobre ese proyecto de acto fuera posterior al 31 de marzo de 2017. Dicha institución considera que, de este modo, el Tribunal General interpretó erróneamente el artículo 3 del Protocolo n.º 36, infringiendo el artículo 16 TUE, apartados 4 y 5.

40.      En esencia, el motivo de casación de la Comisión puede dividirse en dos partes.

41.      En la primera parte, la Comisión se centra en una supuesta infracción del artículo 16 TUE, apartado 5. En su opinión, el Tribunal General consideró erróneamente que el tenor de dicha disposición es ambiguo. La Comisión sostiene que, de conformidad con la citada disposición, no puede existir un período transitorio después del 31 de marzo de 2017. Por lo tanto, según la Comisión, el Tribunal General adoptó una interpretación del artículo 3 del Protocolo n.º 36 incompatible con el artículo 16 TUE, apartado 5. Además, la Comisión aduce que las normas transitorias deben interpretarse de forma estricta para evitar prolongar innecesaria (e ilimitadamente) el período transitorio y la consiguiente situación de inseguridad jurídica. Argumenta que, en efecto, la Comisión y los Estados miembros deben poder prever el período de aplicación durante el cual siguen siendo aplicables las normas de votación del Tratado de Niza. Esa fecha no puede depender de la fecha efectiva de la votación sobre un proyecto de acto, ya que esta fecha puede variar en función de múltiples circunstancias.

42.      Según la Comisión, esta incertidumbre en cuanto a las normas aplicables a la votación sería aún mayor como consecuencia de la retirada, el 31 de enero de 2020, del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Brexit»). Debido al Brexit, la mayoría exigida en el comité para aprobar un nuevo proyecto de Decisión de Ejecución por la que se establecen las conclusiones sobre las MTD —que sería la consecuencia de anular la Decisión impugnada— sería, en cualquier caso, distinta de la que se exigía en 2017.

43.      En la segunda parte de su motivo de casación, la Comisión invoca  la supuesta infracción del artículo 16 TUE, apartado 4. Dicha institución alega que la interpretación del artículo 3 del Protocolo n.º 36 adoptada por el Tribunal General priva de parte de su eficacia a la regla de la doble mayoría enunciada en el artículo 16 TUE, apartado 4. Afirma que las nuevas normas de mayoría, establecidas por el Tratado de Lisboa, son más «democráticas» que las anteriores, por cuanto aumentan la representatividad de los votos del Consejo. Considera que la interpretación efectuada por el Tribunal General del artículo 3 del Protocolo n.º 36 genera, por tanto, un retraso en la plena aplicación de las nuevas normas, impidiendo así el cumplimiento del objetivo perseguido por los redactores del Tratado de Lisboa.

44.      Por el contrario, la República de Polonia comparte la interpretación efectuada por el Tribunal General del artículo 3 del Protocolo n.º 36. En su opinión, esta disposición es, en todas las versiones lingüísticas, inequívoca en el sentido de que los miembros del Consejo tienen derecho a solicitar, durante el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada. La República de Polonia señala que el artículo 16 TUE, apartados 4 y 5, hace referencia al Protocolo n.º 36 en lo que respecta al modo y al momento de aplicación de las nuevas normas de votación. Por consiguiente, a su entender, la Comisión se equivoca al sostener que la interpretación que realiza el Tribunal General del artículo 3 de dicho Protocolo es contraria a las disposiciones del Tratado antes mencionadas.

45.      La República de Polonia considera asimismo que la interpretación del artículo 3 del Protocolo n.º 36 adoptada por el Tribunal General no conduce a un período indefinido de aplicación de esta disposición. Es evidente a su juicio  que el derecho a solicitar la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada no podía ejercerse más allá del 31 de marzo de 2017. Según la República de Polonia, es la interpretación del artículo 3 del Protocolo n.º 36 propuesta por la Comisión la que incorpora, en realidad, un elemento de incertidumbre en el sistema. Señala que, en efecto, la aplicación de las antiguas normas quedaría supeditada a una fecha que, como reconoce la propia Comisión, puede diferir en función de numerosas variables. Por último, la República de Polonia niega que las nuevas normas de votación tengan un carácter más democrático que las antiguas. Aduce que, en todo caso, este aspecto carece de pertinencia en lo que se refiere a la interpretación de las distintas disposiciones controvertidas, las cuales, como se indica acertadamente en la sentencia recurrida, forman parte —todas ellas— del Derecho primario de la Unión.
B.      Análisis del motivo de casación

46.      Con carácter preliminar, debo señalar que, aunque en la doctrina existan opiniones divergentes, (21) considero que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 concedió a los miembros del Consejo un derecho subjetivo a solicitar que un acto fuera aprobado con arreglo a las «antiguas» normas de la mayoría cualificada. Cuando se invocaba tal derecho, el Consejo carecía de poder discrecional para decidir si aceptar o no la solicitud. Como indica expresamente la citada disposición, en ese caso, «se aplicarán» las antiguas normas. (22) Tal interpretación también fue adoptada en la sentencia recurrida y, según parece, no suscita controversia entre las partes.

47.      Sentado lo anterior, la cuestión crucial en el presente asunto es si, para poder beneficiarse de la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada, bastaba con que un Estado miembro solicitara la aplicación de dichas normas entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, o bien era necesario además que la votación se produjera durante ese período.

48.      A este respecto, puedo apuntar, para empezar, que no me parecen convincentes los argumentos planteados por la Comisión contra la interpretación realizada por el Tribunal General del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36. Por las razones que expongo a continuación propondré al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación de la Comisión y confirme la sentencia recurrida.

49.      En primer lugar, coincido con la Comisión en que el tenor de las disposiciones pertinentes (del Tratado y del Protocolo) no es tan equívoco como se sugiere en la sentencia recurrida. Sin embargo, considero que la interpretación literal de estas disposiciones respalda efectivamente la interpretación adoptada por el Tribunal General, y no la preconizada por la Comisión.

50.      Si bien no me atrevería a decir que la redacción del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 es un ejemplo de claridad, es indiscutible que esta disposición se refiere a una «solicitud» que podía presentarse «entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017». En otras palabras, el período transitorio fijado en dicha disposición parece referirse a la capacidad de los miembros del Consejo para ejercer su derecho respecto a la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada. La comparación de las distintas versiones lingüísticas del Protocolo n.º 36 confirma esta interpretación. (23)

51.      En segundo lugar, y relacionado estrictamente con lo anterior, el texto del artículo 16 TUE, apartados 4 y 5, no pone en cuestión esta apreciación. En efecto, estas disposiciones no contienen ningún elemento que resulte contrario a la interpretación propuesta del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36.

52.      El artículo 16 TUE, apartado 4, ofrece la nueva definición de «mayoría cualificada», aplicable a partir del 1 de noviembre de 2014. El hecho de que, excepcionalmente, después del 31 de marzo de 2017 pudiera seguir llevándose a cabo una votación conforme a las «antiguas» normas de la mayoría cualificada no es óbice en modo alguno para que, a partir de esta fecha, la mayoría cualificada se defina, con carácter general, según la nueva norma de la doble mayoría establecida en el artículo 16 TUE, apartado 4.

53.      A su vez, el artículo 16 TUE, apartado 5, indica simplemente que: (i) algunas disposiciones transitorias serán de aplicación, inter alia, en el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, e (ii) dichas disposiciones se establecerán «en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias». El artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 es indiscutiblemente una de esas disposiciones transitorias. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, no veo que el tenor literal del artículo 16 TUE, apartado 5, proporcione alguna orientación en cuanto a la interpretación que debe hacerse del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36. En particular, el hecho de que determinadas disposiciones transitorias previstas en el Protocolo n.º 36 sean aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 no excluye que, cuando se invocaran a su debido tiempo, esas disposiciones pudieran producir aún ciertos efectos más allá de esta última fecha.

54.      En tercer lugar, en contra de lo que sostiene la Comisión, no creo que el Tribunal General, mediante su interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36, haya prolongado indefinidamente el período transitorio o haya creado una situación de inseguridad jurídica. Como señala acertadamente la República de Polonia, solo las solicitudes que se hayan presentado hasta una fecha específica (31 de marzo de 2017) desencadenan la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada. A ello añadiría que, para ser válidamente formulada, tal solicitud solo podía referirse a proyectos de actos debidamente presentados para su adopción hasta dicha fecha. Por consiguiente, la mera posibilidad de que la votación del proyecto de acto pudiera tener lugar después del 31 de marzo de 2017 no implicaba una «prolongación indefinida» del período transitorio.

55.      Esta eventualidad tampoco crearía una situación de incertidumbre para la presidencia y los miembros del Consejo, con la consiguiente vulneración del principio de seguridad jurídica. Según este principio, las normas de Derecho deben ser claras y precisas y su aplicación previsible para los justiciables. Más concretamente, las normas deben permitir a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les imponen, y esas personas deben poder conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. (24)

56.      No veo por qué la interpretación adoptada por el Tribunal General del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 sería contraria a dicho principio. En efecto, si se presentó una solicitud con arreglo a la citada disposición dentro del período que esta establece, tanto la Comisión como los miembros del Consejo podían conocer con certeza las normas de votación aplicables. En cambio, si se siguiera la interpretación propuesta por la Comisión, las normas de votación pertinentes variarían en función de la fecha efectivamente escogida por la presidencia para la votación. Los miembros del Consejo no estarían en condiciones de conocer la mayoría aplicable hasta que la presidencia hubiera fijado la fecha de la votación. (25)

57.      Por otro lado, como señaló el Tribunal General, (26) la interpretación propuesta por la Comisión ofrecería la posibilidad de eludir fácilmente las normas del Protocolo n.º 36. En efecto, la fecha de la votación podría elegirse estratégicamente con el fin de evitar que prospere una solicitud presentada por un miembro del Consejo en virtud del artículo 3, apartado 2, de dicho Protocolo. Una vez más, se trata de otro aspecto que podría generar inseguridad jurídica en la aplicación de las normas de votación.

58.      Por último, en relación con este punto, no alcanzo a ver de qué modo las consideraciones relativas al Brexit (que tuvo lugar el 31 de enero de 2020) tendrían que influir en la interpretación de las normas establecidas en el Protocolo n.º 36 (acordado en la Conferencia Intergubernamental que culminó sus trabajos en octubre de 2007). El mero hecho de que, en la actualidad, la mayoría requerida en el comité para aprobar un proyecto de Decisión de Ejecución por la que se establecen las conclusiones sobre las MTD sea distinta de la mayoría exigida en 2017 (cuando se adoptó la Decisión impugnada) no da lugar a ninguna situación de inseguridad jurídica. Lo importante, a este respecto, es que la presidencia y los miembros del Comité tengan clara, sobre la base de las normas pertinentes, la mayoría necesaria para la aprobación del proyecto de acto,  extremo que no cuestiona la Comisión.

59.      Además, es muy posible que, después del Brexit, la aplicación de las normas de votación del Consejo previstas por el Tratado de Niza genere determinadas complicaciones que no se plantean al aplicar las normas —en cierta medida, más sencillas— introducidas por el Tratado de Lisboa. Sin embargo, ello no es sino una mera consecuencia de que los Estados miembros decidieran no modificar los Tratados de la Unión inmediatamente después del Brexit y seguir aplicando las normas vigentes, interpretadas a la luz de su objetivo y su finalidad, y teniendo en cuenta el principio de efectividad. No veo cómo un aspecto práctico relacionado con las circunstancias actuales, imprevistas e imprevisibles en 2007, podría considerarse un criterio adecuado de interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36.

60.      En cuarto lugar, no estoy convencido de que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 adoptada en la sentencia recurrida sea contraria al principio según el cual las disposiciones transitorias deben interpretarse en sentido estricto. A este respecto, procede observar que la Comisión se refiere a un solo asunto (27) en el que el Tribunal de Justicia interpretó en sentido restrictivo una excepción a una norma general contenida en disposiciones transitorias. (28) En el presente asunto, la disposición transitoria de que se trata no introduce una excepción a una norma general, sino que se refiere a la incorporación gradual de una nueva disposición, permitiendo una aplicación prolongada de la antigua disposición. (29) No tengo la certeza de que ambas situaciones sean totalmente comparables, extremo este que la Comisión no pretendió explicar en sus observaciones.

61.      En cualquier caso, y lo que es más importante, incluso si aceptáramos que, con carácter general, las disposiciones transitorias no deben interpretarse en un sentido demasiado amplio, (30) ello no significa que puedan interpretarse de modo que contradigan su tenor literal. (31) Esta exigencia de interpretación estricta de las excepciones tampoco significa que los términos empleados para definirlas puedan interpretarse de tal manera que dichas excepciones queden privadas de sus efectos. (32)

62.      En este sentido, coincido con la República de Polonia en que la interpretación preconizada por la Comisión tendría por efecto acortar el período —establecido en el Protocolo n.º 36— durante el cual los miembros del Consejo podrían efectivamente ejercer el derecho a solicitar la aplicación de las «antiguas» normas de la mayoría cualificada. (33) A este respecto, quisiera añadir que, dado que normalmente transcurren varias semanas desde que se presenta una propuesta hasta que esta es efectivamente sometida a votación, la reducción del período previsto por el Protocolo n.º 36 no es en absoluto desdeñable.

63.      En quinto lugar, no creo que corresponda al Tribunal de Justicia apreciar si, como alega la Comisión, las normas de votación introducidas por el Tratado de Lisboa, en comparación con las aplicables en virtud del Tratado de Niza, son en sí mismas más «democráticas» y, por ende, incrementan la legitimidad de las votaciones del Consejo. Considero que este argumento carece manifiestamente de pertinencia para la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36.

64.      De cualquier modo, me parece que, si acaso, resulta más respetuoso con el principio de democracia dar pleno efecto a la clara intención de los redactores del Tratado de Lisboa, que, habiendo recibido el mandato democrático de negociar modificaciones de los Tratados de la Unión, aceptaron incluir una serie de normas transitorias. En efecto, es sabido que los redactores del Tratado de Lisboa pretendieron introducir las nuevas normas de votación con cierto grado de flexibilidad y, a tal fin, establecieron dos períodos transitorios. Esta es la razón de ser del Protocolo n.º 36, que, al igual que los Tratados, como se señala en la sentencia recurrida, también forma parte del Derecho primario. (34) Por consiguiente, no puede limitarse indebidamente el ámbito de aplicación temporal de las disposiciones del citado Protocolo por lo que la Comisión considera unas normas más democráticas.

65.      A la luz de cuanto antecede, me desconcierta la alegación de la Comisión según la cual la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 adoptada por el Tribunal General malograría uno de los objetivos perseguidos por los redactores del Tratado de Lisboa. A este respecto, también debo observar que, como se indica en la sentencia recurrida, (35) ninguno de los documentos presentados por las partes en primera instancia revela la intención de los redactores del Tratado de Lisboa de hacer aplicables las nuevas normas de doble mayoría aun cuando ello prive de facto a los miembros del Consejo de los derechos que les confiere el Protocolo n.º 36.

66.      Con carácter más general, me pregunto si la Comisión no magnifica en realidad la importancia de los efectos que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 debía conservar una vez transcurrido el período transitorio. La votación con arreglo a las «antiguas» normas de la mayoría cualificada después del 31 de marzo de 2017 solo podía tener lugar, debido a las limitaciones mencionadas en el punto 54 de las presentes conclusiones, con carácter excepcional. La alegación según la cual la interpretación efectuada por el Tribunal General de dicha disposición es contraria al principio de democracia o podría malograr uno de los objetivos perseguidos por los redactores del Tratado de Lisboa me recuerda al sketch de los Monty Python en el que unos cazadores utilizan ametralladoras, bazucas y artillería para matar a un mosquito. Pues bien, a diferencia del desenlace de ese sketch, no me parece que esta forma de exageración sea un acierto.

67.      En conclusión, considero que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 efectuada por el Tribunal General en la sentencia recurrida es correcta. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación interpuesto por la Comisión.
VII. Costas

68.      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, que resulta aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

69.      La República de Polonia ha solicitado la condena en costas.

70.      A mi parecer, la tesis de la Comisión no ha prosperado, de modo que esta debe ser condenada a soportar las costas del presente procedimiento de casación.
VIII. Conclusión

71.      A la vista de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
–        Desestimar el recurso de casación.
–        Condenar en costas a la Comisión.

1      Lengua original: inglés.

2      Véanse, entre otros, el llamado «Compromiso de Luxemburgo» de 1966 (Conclusiones de la reunión extraordinaria del Consejo de los días 17, 18, 27 y 28 de enero de 1966 celebrada en Luxemburgo) (Boletín de la Comunidad Económica Europea, marzo de 1966, 3/66, pp. 5 a 11); el llamado «Compromiso de Ioannina» de 1994 [Decisión del Consejo de 29 de marzo de 1994 sobre la adopción de decisiones por el Consejo por mayoría cualificada (DO 1994, C 105, p. 1), en su versión modificada por la Decisión del Consejo de 1 de enero de 1995 (DO 1995, C 1, p. 1)], y, más recientemente, la Declaración (n.º 7) relativa al apartado 4 del artículo 16 del Tratado de la Unión Europea y al apartado 2 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que figura como anexo del Tratado de Lisboa (DO 2008, C 115, p. 338).

3      Para obtener una perspectiva histórica con referencias adicionales, véanse, entre otros, Jacqué, J.-P.: «Le vote au Conseil de l’Union européenne», en Blanquet, M.: La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, pp. 61 a 89, y Dann, P.: «The Council», en Schütze, R., y Tridimas, T.: Oxford Principles of European Union Law, vol. I, Oxford, 2018, pp. 540 a 544.

4      Véanse, en particular, el artículo 16 TUE, apartados 3 a 5, el artículo 238 TFUE y el artículo 11 de la Decisión 2009/937/UE del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L 325, p. 35), en su versión modificada.

5      Es la modalidad de votación empleada cuando el Consejo actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (véase el artículo 238 TFUE, apartado 2). Esta es la situación que engloba la mayoría de los casos en los que el Consejo debe votar con arreglo a las normas de la mayoría cualificada.

6      DO 2016, C 202, p. 321 (en lo sucesivo, «Protocolo n.º 36»).

7      Cuadro omitido.

8      DO 2011, L 55, p. 13.

9      DO 2010, L 334, p. 17.

10      DO 2012, L 63, p. 1.

11      DO 2017, L 212, p. 1.

12      Sentencia Polonia/Comisión (T‑699/17, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2021:44). 

13      Véase el apartado 34 de la sentencia recurrida.

14      Ibid., apartados 35 y 36.

15      Ibid., apartado 37.

16       Ibid, apartados 38 a 42.

17      Ibid., apartados 43 a 49.

18      Ibid., apartados 50 a 52.

19      Ibid., apartados 53 a 55.

20      Ibid., apartado 56.

21      Véase, entre otros, Ponzano, P.: «Comment to Article 16 TEU», en Curti Gialdino, C., (ed.) Codice dell’Unione europea — Operativo, Simone, Nápoles, 2012, pp. 196 y 197.

22      El subrayado es mío.

23      Véanse, entre otras, la versión española («entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar»), la versión alemana («für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen»), la versión griega («aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί»), la versión francesa («entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander»), la versión croata («u razdoblju od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017 […] član Vijeća može zatražiti») y la versión italiana («nel período dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere»).

24      Véase, por ejemplo, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037), apartados 127 y 128.

25      Sobre este particular, véase la convincente explicación del apartado 55 de la sentencia recurrida.

26      Ibid.

27      Sentencia de 2 de septiembre de 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484), apartados 30 a 33.

28      Sobre este particular, véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96), puntos 5 y 57.

29      Véase asimismo el apartado 47 de la sentencia recurrida. 

30      Véase el apartado 50 de la sentencia recurrida y jurisprudencia citada.

31      Véanse los puntos 48 y 49 de las presentes conclusiones.

32      Véase, entre otras, la sentencia de 30 de septiembre de 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783), apartado 31 y jurisprudencia citada. Véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612), apartado 40.

33      En relación con este particular, véase, una vez más, la convincente explicación recogida en el apartado 41 de la sentencia recurrida.

34      Apartado 51 de la sentencia recurrida.

35      Ibid., apartado 37.