CELEX: 62013CC0335
Language: fr
Date: 2014-06-19
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 19 juin 2014. # Robin John Feakins contre The Scottish Ministers. # Demande de décision préjudicielle: Scottish Land Court - Royaume-Uni. # Renvoi préjudiciel - Politique agricole commune - Régime de paiement unique - Règlement (CE) nº 795/2004 de la Commission - Article 18, paragraphe 2 - Réserve nationale - Circonstances exceptionnelles - Principe d’égalité de traitement. # Affaire C-335/13.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      MME JULIANE KOKOTT
      présentées le 19 juin 2014 (
            1
         )
      
         Affaire C‑335/13
      
      
         Robin John Feakins
      
      
         contre
      
      
         The Scottish Ministers
      
      
         [demande de décision préjudicielle formée par la Scottish Land Court (Royaume‑Uni)]
      
      «Politique agricole commune — Règlement (CE) no 1782/2003 — Règlement (CE) no 795/2004 — Régime de paiement unique — Circonstances exceptionnelles — Réserve nationale — Cumul de droits»
      I – Introduction
      
      
               1.
            
            
               Ainsi qu’en atteste une série d’affaires (
                     2
                  ), l’année 2003 marque un tournant dans le régime des aides directes au revenu versées aux exploitants agricoles dans l’Union européenne. Les aides, qui étaient fonction de la production, ont alors été remplacées, pour l’essentiel, par le «paiement unique» dont le montant est indépendant de la production réelle de l’exploitation.
            
         
               2.
            
            
               Cependant, la production antérieure de l’exploitant était encore déterminante pour établir pour la première fois le montant du paiement unique auquel il pouvait prétendre au titre du nouveau régime: le paiement unique était en effet fondamentalement fonction du montant des aides qui avaient été perçues selon l’ancien régime, encore fondé sur la production, pendant la période de référence fixée, à savoir les années 2000 à 2002.
            
         
               3.
            
            
               Si la production avait été réduite pendant cette période pour quelque raison que ce soit, cela avait nécessairement des effets sur le montant du paiement unique. Ces conséquences devaient être compensées, en cas de circonstances exceptionnelles, par un régime permettant de modifier la période de référence.
            
         
               4.
            
            
               Le nouveau régime ouvrait en outre encore, sous certaines conditions, la possibilité de faire valoir des droits au paiement au titre d’une «réserve nationale».
            
         
               5.
            
            
               La présente affaire concerne un agriculteur qui n’a pas pu percevoir de prestations au titre de la réserve nationale parce qu’il avait déjà bénéficié du régime des circonstances exceptionnelles aux fins de modifier sa période de référence. Une règle particulière de la «valeur la plus élevée» empêche en effet le cumul de droits. Il conviendra ci-après de préciser l’interprétation de cette disposition et d’examiner sa validité.
            
         II – Cadre juridique
      
      
               6.
            
            
               Le cadre juridique de cette affaire en droit de l’Union est formé par le règlement (CE) no 1782/2003 (
                     3
                  ), abrogé dans l’intervalle, ainsi que par le règlement (CE) no 795/2004 (
                     4
                  ), pris pour son application.
            
         A – Le règlement de base
      
      
               7.
            
            
               L’essentiel du règlement de base est constitué par les dispositions instaurant le paiement unique. Celui-ci regroupe la plupart des aides au revenu proportionnelles à la production prévues jusqu’alors pour les exploitants agricoles.
            
         
               8.
            
            
               Son considérant 29 énonce:
               «Pour établir le montant auquel un agriculteur doit pouvoir prétendre dans le cadre du nouveau régime, il convient de se référer aux montants qui lui ont été accordés au cours d’une période de référence. Une réserve nationale devrait être constituée en vue de tenir compte des situations particulières. Cette réserve peut être utilisée également pour faciliter la participation des nouveaux agriculteurs au régime. […]»
            
         
               9.
            
            
               En vertu de l’article 22 du règlement de base («Demandes d’aide»), l’agriculteur introduit chaque année une demande pour les paiements directs soumis au «système intégré», indiquant notamment toutes les parcelles agricoles de l’exploitation ainsi que le nombre et le montant des droits au paiement.
            
         
               10.
            
            
               Son article 37, paragraphe 1, stipule que le montant de l’aide est fixé sur la base d’un montant de référence. Ce montant de référence est la moyenne sur trois ans des montants totaux des paiements accordés à un agriculteur au titre des régimes de soutien au cours de chaque année civile de la période de référence.
            
         
               11.
            
            
               La période de référence est formée, en vertu de l’article 38 du règlement de base, par les années civiles 2000, 2001 et 2002.
            
         
               12.
            
            
               En vertu de l’article 40, tout agriculteur dont la production a été gravement affectée au cours de la période de référence par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles est habilité à demander que, par dérogation à l’article 37, le montant de référence soit calculé sur la base de l’année ou des années civiles de la période de référence qui n’ont pas été affectées (ci-après le «régime des circonstances exceptionnelles»).
            
         
               13.
            
            
               L’article 40, paragraphe 5, du règlement de base assimile à des circonstances exceptionnelles notamment le cas de l’agriculteur qui a été soumis, au cours de la période de référence, à certains engagements agroenvironnementaux.
            
         
               14.
            
            
               L’article 42 prévoit des dispositions sur la réserve nationale. Aux termes de ses paragraphes 1 et 7, les États membres appliquent, pour satisfaire les droits, un pourcentage de réduction linéaire aux montants de référence. L’article 42, paragraphes 3, 4 et 5, mentionne les cas dans lesquels la réserve nationale peut être utilisée.
            
         
               15.
            
            
               En vertu de l’article 42, paragraphes 3 et 5, les États membres peuvent utiliser la réserve nationale pour octroyer des montants de référence aux agriculteurs qui commencent à exercer une activité agricole ou sont soumis à des programmes de restructuration et de développement.
            
         
               16.
            
            
               L’article 42, paragraphe 4, du règlement de base est libellé comme suit:
               «Les États membres utilisent la réserve nationale pour établir, selon des critères objectifs et de manière à assurer l’égalité de traitement entre les agriculteurs et à éviter des distorsions du marché et de la concurrence, les montants de référence pour les agriculteurs se trouvant dans une situation spéciale, que la Commission définit […]».
            
         B – Le règlement d’application
      
      
               17.
            
            
               Le considérant 13 du règlement d’application dispose:
               «L’article 42, paragraphe 4, du règlement [de base] dispose que la Commission définit les situations spéciales qui autorisent l’établissement de montants de référence pour les agriculteurs se trouvant dans des situations qui les ont empêchés de percevoir la totalité ou une partie des paiements directs durant la période de référence. Il y a lieu, par conséquent, de dresser une liste de ces situations spéciales et de prévoir des règles visant à éviter qu’un même agriculteur puisse cumuler le bénéfice des différentes possibilités d’octroi de droits au paiement, sans préjudice de la possibilité, pour la Commission, de compléter cette liste, le cas échéant. Il convient, en outre, d’offrir aux États membres une marge de manœuvre pour fixer les montants de référence à allouer.»
            
         
               18.
            
            
               L’article 12 du règlement d’application porte sur l’octroi initial de droits au paiement. L’article 12, paragraphe 8, dispose, notamment:
               «Excepté aux fins de l’établissement de droits au paiement issus de la réserve nationale visés aux articles […] 18 à 23 bis, […], aucune parcelle ne doit être déclarée aux fins de l’établissement des droits au paiement».
            
         
               19.
            
            
               L’article 18, paragraphe 1, stipule que les «agriculteurs se trouvant dans une situation spéciale» sont ceux auxquels peuvent s’appliquer les articles 19 à 23 bis du règlement d’application. Ces articles concernent les cas dans lesquels un agriculteur n’a pas perçu la totalité ou une partie des paiements directs durant la période de référence.
            
         
               20.
            
            
               L’article 18, paragraphe 2, prévoit une interdiction du cumul sous la forme d’une règle de la «valeur la plus élevée»:
               «Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3, ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement [de base], il reçoit un nombre de droits au paiement inférieur ou égal au nombre d’hectares qu’il déclare au cours de la première année d’application du régime de paiement unique et dont la valeur est égale à la valeur la plus élevée qu’il puisse obtenir en appliquant séparément chacun des articles pour lesquels il remplit les conditions.»
            
         
               21.
            
            
               En vertu de l’article 22 du règlement d’application, l’achat de terres affermées fonde une situation spéciale. Des droits au paiement sont octroyés à l’agriculteur qui a acheté une exploitation dont les terres étaient cédées à bail pendant la période de référence, dans l’intention d’entreprendre une activité agricole ou de développer la sienne dans les douze mois suivant l’expiration du bail, si certaines autres conditions sont remplies.
            
         III – Litige au principal et questions préjudicielles
      
      
               22.
            
            
               M. Feakins possédait une exploitation agricole au Royaume-Uni. En 2001, son cheptel a dû être abattu en totalité en raison de l’épizootie de fièvre aphteuse, de sorte que, jusqu’à l’année 2002, il n’a pas pu reconstituer un nouveau cheptel et n’a pas pu faire fonctionner son exploitation.
            
         
               23.
            
            
               C’est pourquoi le montant de référence à allouer pour le calcul du paiement unique a été fixé, à sa demande, au titre des circonstances exceptionnelles visées par le règlement de base. C’est l’année 2000 qui a été retenue comme période de référence.
            
         
               24.
            
            
               En 2002, M. Feakins a acquis deux autres exploitations agricoles, qui avaient jusqu’alors été affermées à des tiers. M. Feakins avait l’intention de les exploiter lui-même après l’expiration du bail et a pris personnellement possession des exploitations en 2005 et 2007 respectivement. Il a présenté durant l’année considérée une demande d’aide pour l’exploitation concernée. M. Feakins avait déjà demandé auparavant, en 2005, l’octroi provisoire de droits au paiement issus de la réserve nationale au titre de l’article 22 du règlement d’application.
            
         
               25.
            
            
               Les autorités ont autorisé l’octroi provisoire de droits, mais ont ensuite invoqué la règle de la valeur la plus élevée. Les droits au paiement issus de la réserve nationale ont donc été refusés à M. Feakins parce qu’il avait déjà bénéficié du régime des circonstances exceptionnelles au titre de l’article 40 du règlement de base lors du calcul de son montant de base.
            
         
               26.
            
            
               M. Feakins a alors formé un recours contentieux devant le Scottish Land Court, la juridiction de renvoi. Celle-ci, ayant des doutes sur l’interprétation et la validité de la règle de la valeur la plus élevée, a soumis à la Cour les trois questions préjudicielles suivantes:
               
                        «1)
                     
                     
                        L’article 18, paragraphe 2, du règlement (CE) no 795/2004 de la Commission doit-il être interprété en ce sens qu’il s’applique:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 lorsqu’un agriculteur remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles suivants: articles 19, 20, 21, 22, 23, 23 bis, du règlement no 795/2004 et article 37, paragraphe 2, article 40 et article 42, paragraphes 3 et 5, du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil; ou uniquement
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 lorsqu’un agriculteur remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19, 20, 21, 22, 23, 23 bis, du règlement no 795/2004 ou, séparément, de plusieurs des article 37, paragraphe 2, article 40, et article 42, paragraphes 3 et 5, du règlement no 1782/2003?
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Si l’article 18, paragraphe 2, est interprété conformément au point 1), sous a), ci-dessus, cette disposition est-elle invalide en tout ou en partie pour l’un des deux motifs ci-après, avancés par la partie requérante, ou pour les deux:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 lorsqu’elle a adopté le règlement no 795/2004, la Commission n’avait pas le pouvoir d’adopter l’article 18, paragraphe 2, du règlement no 795/2004 en lui donnant le sens ci-dessus; ou
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 lorsqu’elle a adopté le règlement no 795/2004, la Commission n’a pas motivé les dispositions de l’article 18, paragraphe 2, du règlement no 795/2004?
                              
                           
                  
                        3)
                     
                     
                        Si l’article 18, paragraphe 2, est interprété de la façon indiquée au point 1), sous a), et si la question 2) appelle une réponse négative, l’article 18, paragraphe 2, s’applique-t-il dans le cas où un agriculteur a obtenu, en 2005, l’agrément provisoire de droits au paiement issus de la réserve nationale au titre de l’article 22 du règlement no 795/2004 pour une exploitation agricole, mais où cet agriculteur n’a déclaré ces droits dans le formulaire du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) qu’en 2007, après avoir pris possession de l’exploitation agricole?»
                     
                  
         
               27.
            
            
               Au cours de la procédure devant la Cour, M. Feakins, les Scottish Ministers, la Commission européenne et la République hellénique ont soumis des observations écrites et ont participé à l’audience du 30 avril 2014.
            
         IV – Analyse juridique
      
      
               28.
            
            
               Il convient tout d’abord, afin de répondre aux questions préjudicielles, d’expliciter l’économie du régime du paiement unique.
            
         A – L’économie du régime du paiement unique
      
      
               29.
            
            
               Les articles 37 et 38 du règlement de base définissent la règle de base du calcul du paiement unique. Il s’appuie sur les paiements directs que l’exploitant a perçus avant l’instauration du nouveau régime, pendant la période de référence.
            
         
               30.
            
            
               Cette règle de base souffre certaines exceptions. Il s’agit là pour l’essentiel des circonstances exceptionnelles visées à l’article 40 du règlement de base, ainsi que des cas qui habilitent à faire valoir des droits issus de la réserve nationale au titre de l’article 42 du règlement de base.
            
         
               31.
            
            
               Si plusieurs dérogations à la règle de base du calcul du paiement unique s’appliquent à un agriculteur, celui-ci ne peut s’appuyer, au maximum, que sur la disposition dérogatoire qui lui assure la valeur supplémentaire la plus élevée, et cela aux termes de la règle de la valeur la plus élevée qui figure dans le règlement d’application, et non dans le règlement de base. Il s’agit d’éviter ainsi le cumul de droits (
                     5
                  ).
            
         
               32.
            
            
               La juridiction de renvoi s’interroge dès lors, au sujet de la règle de la valeur la plus élevée, à la fois sur son interprétation (voir ci-après, sous B) et sur sa validité (voir ci-après, sous C). Une troisième question vise à déterminer si les autorités compétentes ont été dûment informées du nombre d’hectares de l’exploitation dès la demande d’octroi provisoire de droits au paiement issus de la réserve nationale, ou seulement dans la demande de paiement effectif à introduire par l’agriculteur (ci-après le «formulaire SIGC») (voir ci-après, sous D). En dehors de ces questions, il convient également d’évoquer la possibilité d’une limitation des effets de l’arrêt de la Cour dans le temps (voir ci-après, sous E).
            
         B – Sur la première question préjudicielle
      
      
               33.
            
            
               Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite en substance préciser l’interprétation de la règle de la valeur la plus élevée. Celle-ci est litigieuse entre les parties à la procédure parce qu’elle se réfère aussi bien aux dispositions du règlement de base qu’aux dispositions du règlement d’application.
            
         
               34.
            
            
               Les parties estiment pour la plupart que, selon une approche «conjonctive», toutes les dispositions invoquées doivent être considérées comme équivalentes et comme soumises à l’interdiction du cumul. En revanche, selon une approche «disjonctive» – préconisée par M. Feakins –, la règle de la valeur la plus élevée doit être entendue en ce sens qu’elle porte sur deux groupes différents de dispositions: les articles 19 à 23 bis du règlement d’application, d’une part, et les articles 37, paragraphe 2, 40 et 42, paragraphes 3 et 5, du règlement de base, d’autre part. Cette dernière approche s’appuie sur le fait que les deux groupes de dispositions sont, en allemand, par exemple, reliés, mais en même temps séparés, par les termes «oder von».
            
         
               35.
            
            
               Dans le cas d’espèce, M. Feakins ne pourrait plus, du fait de la première approche, puisqu’il a déjà fait valoir le régime des circonstances exceptionnelles dues à l’épizootie, invoquer en parallèle aucun droit au paiement au titre de l’article 22 du règlement d’application. Néanmoins si la règle de la valeur la plus élevée était interprétée selon la seconde approche, il en aurait en revanche la possibilité.
            
         
               36.
            
            
               La juridiction de renvoi part logiquement du principe que, au premier abord, la règle de la valeur la plus élevée plaide en faveur d’une approche conjonctive. En effet, si le législateur avait voulu séparer deux groupes différents de dispositions et n’avait voulu faire valoir l’interdiction du cumul qu’à l’intérieur de chaque groupe, il aurait très probablement recouru, sachant le risque d’ambiguïté, à une formulation plus claire.
            
         
               37.
            
            
               Il convient cependant de retenir que le libellé de la règle de la valeur la plus élevée ne permet pas une interprétation claire. Le problème n’est pas, à cet égard, que le libellé diverge selon les différentes versions linguistiques. Il est plutôt que l’interprétation grammaticale de certaines versions, telles les versions en langues allemande, anglaise (
                     6
                  ) ou française (
                     7
                  ), ne permet même pas en elle-même d’aboutir à une conclusion claire.
            
         
               38.
            
            
               Selon la jurisprudence constante de la Cour, il y a toutefois lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte, non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (
                     8
                  ).
            
         1. Arguments systématiques
      
               39.
            
            
               M. Feakins fait valoir que les dispositions des articles 19 à 23 bis du règlement d’application, d’une part, et les articles 37, paragraphe 2, 40 et 42, paragraphes 3 et 5, du règlement de base, d’autre part, ont des buts différents. Les dispositions du premier groupe portent sur des cas dans lesquels un agriculteur peut faire valoir des droits issus de la réserve nationale parce qu’il a fait des investissements pour étendre sa production, mais que ces investissements ne se reflètent pas dans le calcul de son montant de référence. Le second groupe vise en revanche des cas dans lesquels le paiement unique auquel un agriculteur a droit en application de la règle fondamentale figurant à l’article 37 du règlement de base doit être «normalisé», par exemple, parce que l’agriculteur a été touché par des circonstances exceptionnelles et que sa production a en conséquence été réduite pendant la période de référence.
            
         
               40.
            
            
               Cette approche n’est pas convaincante. M. Feakins reconnaît lui-même que l’article 19 du règlement d’application ne prévoit aucun cas d’investissement en vue de l’extension de la production. Cette disposition est plutôt destinée aux producteurs de lait dont la production a été réduite pendant la période de référence. Cela vaut également pour l’article 23 bis du règlement d’application, qui porte sur des cas dans lesquels des droits sont octroyés à un agriculteur sur la base d’un acte administratif définitif ou d’une décision juridictionnelle.
            
         
               41.
            
            
               En revanche, il ne s’agit pas, dans le cas d’un agriculteur qui a commencé une activité agricole après la période de référence ou à la fin de celle-ci et peut donc faire valoir, le cas échéant, des droits au paiement au titre de l’article 42, paragraphe 3, du règlement de base, d’un cas dans lequel il se produit une «normalisation» du paiement unique calculé conformément à la règle de base de l’article 37 du règlement de base. Cet agriculteur n’a en effet encore perçu aucun paiement direct.
            
         
               42.
            
            
               Abstraction faite de leur source juridique, il n’est donc pas possible de délimiter les dispositions litigieuses du règlement de base et celles du règlement d’application de manière convaincante. Elles visent toutes, en réalité, à compenser les désavantages qu’un agriculteur subirait si le calcul du montant de référence se fondait exclusivement sur les paiements perçus pendant la période de référence des années 2000 à 2002.
            
         2. Arguments téléologiques
      
               43.
            
            
               La règle de la valeur la plus élevée a pour but, aux termes du considérant 13 du règlement d’application, d’éviter qu’un même agriculteur puisse cumuler le bénéfice des différentes possibilités d’octroi de droits au paiement.
            
         
               44.
            
            
               Or, si la règle de la valeur la plus élevée est interprétée dans le sens d’une lecture disjonctive, comme le préconise M. Feakins, un même agriculteur pourrait cumuler des droits au paiement. Par exemple, il serait en principe possible de faire valoir un droit au titre des articles 19 à 23 bis du règlement d’application parallèlement, par exemple, à un droit au titre de l’article 42, paragraphe 5, du règlement de base. Cela irait à l’encontre du but de la règle de la valeur la plus élevée.
            
         3. Conclusion provisoire
      
               45.
            
            
               Par conséquent, les meilleurs arguments plaident dans l’ensemble en faveur de l’approche conjonctive. Il convient de retenir, à titre de conclusion provisoire, que la règle de la valeur la plus élevée s’applique lorsqu’un agriculteur remplit les conditions de deux articles, ou plus, parmi les dispositions suivantes: les articles 19, 20, 21, 22, 23 et 23 bis du règlement d’application ainsi que les articles 37, paragraphe 2, 40 et 42, paragraphes 3 et 5, du règlement de base.
            
         
               46.
            
            
               Dans ces conditions, il y a maintenant lieu d’examiner la deuxième question préjudicielle, posée dans l’hypothèse d’une réponse en faveur de l’approche conjonctive.
            
         C – Sur la deuxième question préjudicielle
      
      
               47.
            
            
               La juridiction de renvoi souhaite, par cette question, savoir si la règle de la valeur la plus élevée est invalide parce que la Commission n’était pas habilitée à la prendre sous cette forme ou parce qu’elle n’a pas indiqué les motifs de son adoption. Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les doutes de la juridiction de renvoi portent en particulier sur une éventuelle violation du principe de l’égalité de traitement.
            
         
               48.
            
            
               Le cadre de l’analyse de la validité de la règle de la valeur la plus élevée est donc tracé de manière large. Nous examinerons ainsi la base juridique de son adoption (voir ci-après, sous 1), le respect par la Commission de l’obligation de motivation (voir ci-après, sous 2), une éventuelle entrave à l’effet utile du régime des circonstances exceptionnelles (voir ci-après, sous 3) et le principe de l’égalité de traitement (voir ci-après, sous 4).
            
         1. Sur la base juridique
      
               49.
            
            
               Il convient d’abord d’examiner en détail, en ce qui concerne la validité de la règle de la valeur la plus élevée, si la Commission s’est appuyée pour son adoption sur une base juridique appropriée. En effet, la Commission ne saurait, en vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, excéder les limites des compétences qui lui sont conférées.
            
         
               50.
            
            
               Aux termes des considérants du préambule du règlement d’application, la Commission a en particulier invoqué comme bases juridiques pour l’adoption de ce règlement les articles 42, paragraphe 4, et 145, sous c), du règlement de base.
            
         a) Sur l’article 42, paragraphe 4, du règlement de base
      
               51.
            
            
               Aux termes du considérant 13 du règlement d’application, la règle de la valeur la plus élevée est explicitement fondée sur l’article 42, paragraphe 4, du règlement de base.
            
         
               52.
            
            
               Or, il ressort uniquement du libellé de cette disposition que la Commission est chargée de définir quand les agriculteurs se trouvent «dans une situation spéciale». La Commission s’y est conformée aux articles 18, paragraphe 1, et 19 à 23 bis du règlement d’application.
            
         
               53.
            
            
               Néanmoins, de l’avis de la Commission, le pouvoir de définir les situations spéciales ouvrant des droits issus de la réserve nationale doit aussi impliquer le pouvoir d’établir des règles en vue de restreindre le nombre des droits invoqués.
            
         
               54.
            
            
               Cet argument n’est cependant pas convaincant. Le libellé de l’article 42, paragraphe 4, du règlement de base pointe en effet déjà dans une tout autre direction en ce qui concerne les compétences d’exécution de la Commission. Il n’y est expressément question que de la définition des «situations spéciales».
            
         
               55.
            
            
               L’hypothèse d’une compétence implicite d’édicter la règle de la valeur la plus élevée sous sa forme actuelle serait également contraire au contexte logique de l’article 42, paragraphe 4, du règlement de base. La règle de la valeur la plus élevée empêche en effet, par exemple, un agriculteur de faire valoir des droits issus de la réserve nationale au titre de l’article 42, paragraphe 5, lorsqu’il a été soumis à des programmes de restructuration visés par cette disposition, et que la règle des circonstances exceptionnelles prévue à l’article 40 lui a en outre aussi été appliquée. Or, un tel agriculteur ne se trouve pas dans une «situation spéciale» qui devrait être définie en vertu de l’article 42, paragraphe 4.
            
         
               56.
            
            
               L’article 42, paragraphe 4, du règlement de base ne peut donc pas constituer une base juridique appropriée pour la règle de la valeur la plus élevée.
            
         b) Sur l’article 145 du règlement de base
      
               57.
            
            
               Les Scottish Ministers font néanmoins valoir que l’adoption de la règle de la valeur la plus élevée serait couverte par l’article 145 du règlement de base, et en particulier sous c). En vertu de cette disposition, «des règles détaillées sont adoptées pour la mise en œuvre» du règlement de base, notamment des modalités relatives à l’octroi des aides prévues par ledit règlement.
            
         
               58.
            
            
               La Cour interprète systématiquement la notion de «mise en œuvre» dans le cadre de la politique agricole commune de manière large (
                     9
                  ). Elle invoque dans ce contexte le rôle particulier de la Commission, qui suit de manière constante et attentive l’évolution des marchés agricoles, et souligne qu’elle est seule à même d’agir avec l’urgence que requiert la situation (
                     10
                  ). Néanmoins la Cour a précisé qu’une telle interprétation large des pouvoirs de la Commission ne peut être retenue que dans le cadre qui est propre aux réglementations des marchés agricoles (
                     11
                  ). Pour le reste, il est à retenir qu’un pouvoir d’exécution habilite la Commission à préciser le contenu de l’acte juridique de base (
                     12
                  ). La Commission n’est en tout état de cause autorisée à adopter les mesures d’application que pour autant qu’elles ne soient pas contraires à l’acte juridique de base (
                     13
                  ).
            
         
               59.
            
            
               La présente affaire ne concerne pas le domaine de la régulation du marché. Il convient de retenir que le règlement de base ne comporte lui-même aucune interdiction de profiter de plusieurs dispositions dérogeant à la règle de base du calcul du paiement unique prévue à l’article 37. Il en va de même, en particulier, du considérant 29 du règlement de base, dont la formulation laisse au contraire ouverte la possibilité d’un cumul.
            
         
               60.
            
            
               On ne peut pas non plus imputer au Conseil de l’Union européenne, auteur du règlement de base, une omission qui aurait entraîné un vide juridique exigeant d’être comblé. Le législateur a en effet examiné la possibilité du cumul de droits, comme le montre précisément l’article 35 du règlement de base. Aux termes de cette disposition, la superficie admissible au bénéfice de l’aide peut en principe faire l’objet d’une demande aussi bien de paiement unique que de tout autre paiement direct et aide.
            
         
               61.
            
            
               Par conséquent, la Commission n’a pas concrétisé, en édictant la règle de la valeur la plus élevée, une interdiction du cumul établie dans le règlement de base. Elle l’a au contraire créée au moyen de sa propre activité législative et a apporté par ce biais une modification de fond au système du règlement de base. Elle s’est ainsi aventurée en dehors du cadre de ses compétences de mise en œuvre du règlement de base par l’adoption de modalités détaillées d’application du règlement de base.
            
         c) Conclusion provisoire
      
               62.
            
            
               Il y a lieu d’en conclure, à ce stade, que la règle de la valeur la plus élevée est invalide car ni l’article 42, paragraphe 4, ni l’article 145 du règlement de base ne fournissent une base juridique appropriée pour son adoption.
            
         2. Sur le respect de l’obligation de motivation
      
               63.
            
            
               Indépendamment des considérations qui précèdent, il convient maintenant d’examiner si l’invalidité de la règle de la valeur la plus élevée découle également d’une violation par la Commission de l’obligation de motivation.
            
         
               64.
            
            
               L’obligation de motiver les actes juridiques est établie à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE. La portée de l’obligation de motivation dépend, selon une jurisprudence constante, de la nature de l’acte juridique en cause. S’agissant d’actes de portée générale, la motivation peut se borner à indiquer la situation d’ensemble qui a conduit à l’adoption de l’acte, et les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (
                     14
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Il ressort en outre de la jurisprudence de la Cour que l’obligation de motivation visée à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE constitue une formalité substantielle. Elle doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, car celui-ci doit être examiné dans le cadre de la légalité au fond de l’acte en cause (
                     15
                  ).
            
         
               66.
            
            
               La règle de la valeur la plus élevée fait partie d’un acte juridique de portée générale pris par la Commission pour la mise en œuvre du régime du paiement unique. Ainsi que le souligne le considérant 13 du règlement d’application, l’article 42, paragraphe 4, du règlement de base dispose que des montants de référence peuvent être établis pour les agriculteurs se trouvant dans une situation spéciale. Il y a lieu, par conséquent, de dresser une liste de ces situations spéciales. Il est également précisé que la Commission prévoira des règles visant à éviter qu’un même agriculteur puisse cumuler le bénéfice des différentes possibilités d’octroi de droits.
            
         
               67.
            
            
               Du point de vue formel, la Commission s’est ainsi suffisamment référée, aux considérants du règlement d’application, aux circonstances qui ont conduit à l’adoption de la règle de la valeur la plus élevée. Elle a en outre précisé le but que doit atteindre la disposition. Il n’y a donc pas violation de l’obligation de motivation édictée à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
            
         3. Sur une atteinte à l’effet utile du régime des circonstances exceptionnelles
      
               68.
            
            
               Abstraction faite des problèmes formels déjà évoqués, se pose la question de fond de savoir si la règle de la valeur la plus élevée porte atteinte à l’effet utile du régime des circonstances exceptionnelles. Il convient à ce sujet d’évoquer tout le régime des circonstances exceptionnelles, puis ses rapports avec les dispositions sur la réserve nationale.
            
         a) Sur le régime des circonstances exceptionnelles
      
               69.
            
            
               D’une part, le régime des circonstances exceptionnelles concerne les agriculteurs dont la production a été gravement affectée au cours de la période de référence par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles. D’autre part, il vise aussi, en vertu de l’article 40, paragraphe 5, du règlement de base, les agriculteurs qui, en raison de leur participation à des engagements agroenvironnementaux, n’ont pas pu atteindre une production représentative au cours de la période de référence. Ils pouvaient ainsi eux aussi demander, lors de l’établissement du montant de référence, une adaptation de la période de référence.
            
         
               70.
            
            
               Ainsi que la Cour l’a déjà établi, l’objectif de l’article 40, paragraphe 5, du règlement de base était de faire en sorte que les agriculteurs soumis, au cours de la période de référence, à des mesures agroenvironnementales soient placés dans la même situation que celle qui aurait été la leur s’ils n’avaient pas participé à ces mesures (
                     16
                  ). Un agriculteur ayant souscrit à de tels engagements ne saurait être pénalisé dans le cadre d’un régime d’aide de l’Union ultérieur en raison précisément de ces engagements. Il n’était en effet pas en mesure de prévoir que sa décision aurait des conséquences sur les futurs paiements directs aux termes d’une réglementation adoptée ultérieurement (
                     17
                  ). L’inclusion des mesures agroenvironnementales dans le régime des circonstances exceptionnelles du règlement de base concrétise donc en particulier le principe de la sécurité juridique et le principe de la protection de la confiance légitime (
                     18
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Certes, contrairement à ce que M. Feakins a soutenu lors de l’audience, un agriculteur touché par de véritables circonstances exceptionnelles, comme, en l’espèce, une épizootie de fièvre aphteuse, ne peut pas se prévaloir de la même manière des principes en question. Il n’a pas souscrit des obligations concernant, par exemple, certaines mesures agroenvironnementales. Néanmoins cela ne change rien au fait que l’article 40 du règlement de base a lui aussi pour objectif de placer les agriculteurs touchés par des circonstances exceptionnelles, en ce qui concerne le calcul du montant de référence pour le paiement unique, dans la même situation que si les circonstances exceptionnelles ne s’étaient pas produites. Le régime des circonstances exceptionnelles n’a en effet en définitive pas d’autre résultat que de faire disparaître, dans le cadre du calcul du montant de référence, la période qui a été affectée par la baisse de production.
            
         
               72.
            
            
               L’économie du régime des circonstances exceptionnelles indique en outre que le législateur avait même pour objectif de compenser de manière particulièrement large les conséquences des circonstances exceptionnelles. En effet, si des circonstances exceptionnelles entraînaient des baisses de production pendant toute la durée de la période de référence visée à l’article 38 du règlement de base, la période 1997 à 1999 pouvait être prise en compte en totalité ou en partie, en vertu de l’article 40, paragraphe 2, pour le calcul du montant de référence.
            
         
               73.
            
            
               Le but visé est donc, en ce qui concerne la situation de départ pour l’établissement du montant de référence aux fins du paiement unique, de mettre un agriculteur se trouvant dans des circonstances exceptionnelles à égalité avec un agriculteur non affecté. Le législateur est allé dans ce sens au-delà même des règles ressortant de la jurisprudence de la Cour dans des cas de figure analogues (
                     19
                  ).
            
         b) Sur le lien entre le régime des circonstances exceptionnelles et la réserve nationale
      
               74.
            
            
               Le règlement de base distingue clairement le régime des circonstances exceptionnelles visé à l’article 40 et la réserve nationale mentionnée à l’article 42. Il peut arriver, dans le cas de cette dernière, que les ressources disponibles ne suffisent pas à couvrir les droits à financer en priorité sur ce budget. Les États membres doivent par conséquent appliquer une réduction linéaire des droits.
            
         
               75.
            
            
               Le régime des circonstances exceptionnelles n’est au contraire soumis à aucune restriction de ce type. Il n’entraîne pas l’obtention de droits supplémentaires au paiement, mais seulement la modification de la période de référence pour le calcul du paiement unique. La priorité est donc donnée aux faits qui ouvrent droit à l’application du régime des circonstances exceptionnelles.
            
         
               76.
            
            
               Les travaux préparatoires en vue de l’adoption du règlement de base étayent cette différenciation et cette priorité donnée au régime des circonstances exceptionnelles. Selon la proposition originale de la Commission, la réserve nationale devait principalement avoir pour objectif de compléter les montants de référence des agriculteurs touchés par des circonstances exceptionnelles (
                     20
                  ).
            
         
               77.
            
            
               Néanmoins, cette approche a été rejetée au cours des débats au sein du Conseil, et avec le Conseil. Pour les cas de baisses de production au cours de la période de référence dues à des circonstances exceptionnelles ou à l’engagement de l’agriculteur dans des mesures agroenvironnementales, il était précisément prévu de ne pas recourir à la réserve nationale (
                     21
                  ). La réserve nationale devait au contraire en définitive satisfaire en priorité les droits au paiement des agriculteurs se trouvant dans une situation spéciale (
                     22
                  ).
            
         
               78.
            
            
               Le régime des circonstances exceptionnelles et la réserve nationale diffèrent de surcroît aussi quant à leur but. Le régime des circonstances exceptionnelles a spécifiquement pour but d’éviter les inconvénients subis du fait de la fixation de la période de référence aux années 2000 à 2002, comme en l’espèce, par un agriculteur victime d’une épizootie. En revanche, la réserve nationale ne constitue pas un régime supplémentaire de circonstances exceptionnelles (
                     23
                  ). Elle est principalement destinée à compenser des inconvénients qui résultent non pas du choix de la période de référence mais du fait même de l’entrée en vigueur du régime du paiement unique (
                     24
                  ). Il est ainsi à supposer, dans le cas de M. Feakins, que, s’il avait lui-même exploité ses propriétés acquises en 2002, il aurait pu percevoir des subventions selon l’ancien régime d’aides proportionnelles à la production.
            
         c) Conclusion
      
               79.
            
            
               Il découle donc de l’analyse qui précède que le régime des circonstances exceptionnelles et la réserve nationale constituent deux systèmes qualitativement différents. Le régime des circonstances exceptionnelles vise à placer des agriculteurs affectés par des circonstances exceptionnelles à égalité avec ceux qui n’ont pas été affectés. Le règlement de base donne de surcroît la priorité aux situations qui relèvent du régime des circonstances exceptionnelles par rapport aux droits issus de la réserve nationale.
            
         
               80.
            
            
               En revanche, la règle de la valeur la plus élevée figurant dans le règlement d’application n’établit pas de différence entre le régime des circonstances exceptionnelles et celui de la réserve nationale. Elle s’appuie au contraire indistinctement sur des dispositions visant à compenser les inconvénients dus à l’application de la règle de base figurant à l’article 37 du règlement de base pour le calcul du paiement unique.
            
         
               81.
            
            
               De ce fait, la règle de la valeur la plus élevée porte atteinte à l’effet utile du régime des circonstances exceptionnelles. Un agriculteur pouvait être amené, en raison de la règle de la valeur la plus élevée, à renoncer à se prévaloir du régime des circonstances exceptionnelles pour ne pas être privé de la possibilité de bénéficier d’aides au titre de la réserve nationale. Si un agriculteur demandait à la fois l’application du régime des circonstances exceptionnelles et une aide au titre de la réserve nationale, il devait se décider, en raison de la règle de la valeur la plus élevée, entre l’une et l’autre possibilités. Or cela va à l’encontre du but et de l’esprit du régime des circonstances exceptionnelles, qui vise à placer les agriculteurs affectés à égalité.
            
         
               82.
            
            
               La règle de la valeur la plus élevée est par conséquent invalide car elle porte atteinte à l’effet utile du régime des circonstances exceptionnelles prévu par le règlement de base.
            
         4. Sur le principe de l’égalité de traitement
      
               83.
            
            
               Il convient ensuite d’examiner si la règle de la valeur la plus élevée est conforme au principe de l’égalité de traitement. C’est particulièrement sous cet angle que les parties à la procédure devant la Cour ont débattu de la validité de la règle de la valeur la plus élevée.
            
         
               84.
            
            
               M. Feakins invoque le fait qu’un agriculteur dont la production a été affectée, comme la sienne, au cours de la période de référence, par une épizootie et a donc bénéficié du régime des circonstances exceptionnelles en vue de la «normalisation» de son montant de référence ne peut plus, en raison de la règle de la valeur la plus élevée, faire valoir parallèlement aucun droit au paiement au titre de la réserve nationale. Or un agriculteur n’ayant pas été affecté par une épizootie peut parfaitement bénéficier de cette possibilité, ce qui constitue, aux yeux de M. Feakins, une inégalité de traitement objectivement injustifiable.
            
         
               85.
            
            
               La Commission, les Scottish Ministers et la République hellénique contestent l’existence même d’une inégalité de traitement, faute de situations comparables, ou estiment que, dans l’hypothèse contraire, elle est objectivement justifiée.
            
         
               86.
            
            
               Le principe de l’égalité de traitement fait partie des principes généraux du droit de l’Union et est consacré aux articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (
                     25
                  ). Il exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (
                     26
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Selon la jurisprudence de la Cour, les éléments qui caractérisent différentes situations et ainsi leur caractère comparable doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte qui institue la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (
                     27
                  ).
            
         a) Sur l’existence d’une inégalité de traitement
      
               88.
            
            
               Il convient tout d’abord de relever que la règle de la valeur la plus élevée entraîne une inégalité de traitement. Elle établit en définitive une distinction entre un agriculteur dont le montant de référence a été établi en application du régime des circonstances exceptionnelles prévu par le règlement de base et un agriculteur dont le montant de référence a été calculé selon la règle de base de l’article 37 du règlement de base. Il est interdit au premier de faire valoir parallèlement des droits issus de la réserve nationale, bien qu’il se trouve dans des circonstances exceptionnelles, alors que le second, qui n’est pas affecté par des circonstances exceptionnelles, peut dans une «situation spéciale» bénéficier des ressources de la réserve nationale.
            
         b) Sur la question de la comparabilité des situations de fait
      
               89.
            
            
               Il y a donc lieu maintenant d’examiner si les situations de fait sont comparables à la lumière de l’objet et du but de l’acte qui institue une distinction, ainsi que du point de vue des principes et des objectifs du domaine dont relève l’acte en cause.
            
         
               90.
            
            
               Dans les conclusions que nous avons récemment présentées dans l’affaire Nordea Bank Danmark (
                     28
                  ), nous nous sommes abstenue d’effectuer une telle analyse de la comparabilité des situations. Cette affaire portait sur la liberté d’établissement et sur la question de sa compatibilité avec certaines dispositions du droit fiscal national. Nous avons été amenée à adopter cette attitude parce que la jurisprudence sur l’interprétation des libertés fondamentales s’est développée, et que les critères que la Cour applique lorsqu’elle examine si les situations sont comparables dans les affaires de droit fiscal ne sont pas clairs (
                     29
                  ).
            
         
               91.
            
            
               Ce manque de clarté n’existe pas dans le cas d’espèce. La question de la comparabilité se pose ici dans le cadre du principe général de l’égalité de traitement, et non dans le contexte spécifique des libertés fondamentales et du droit fiscal, c’est pourquoi nous l’examinons ici.
            
         
               92.
            
            
               Le régime des circonstances exceptionnelles vise, on l’a dit, à placer un agriculteur pouvant se prévaloir de cette disposition en raison de circonstances exceptionnelles à égalité avec un agriculteur non affecté par des circonstances exceptionnelles (
                     30
                  ). Il n’est donc pas difficile, à la lumière du but poursuivi par le Conseil, auteur du règlement, de conclure que les situations sont comparables.
            
         c) Justification
      i) Critère de vérification
      
               93.
            
            
               Il convient ensuite de répondre à la question de l’existence d’une justification de l’inégalité de traitement.
            
         
               94.
            
            
               Ainsi que la Commission et les Scottish Ministers le relèvent justement, la Cour reconnaît en principe au législateur de l’Union un large pouvoir d’appréciation dans le domaine de la politique agricole commune, ce qui implique que le contrôle du juge se limite à vérifier l’erreur manifeste et le détournement de pouvoir (
                     31
                  ).
            
         
               95.
            
            
               Pour la mise en œuvre du principe général de l’égalité de traitement, l’article 42, paragraphe 4, du règlement de base exige cependant expressément des États membres qu’ils assurent l’égalité de traitement entre les agriculteurs lorsqu’ils établissent les montants de référence pour les agriculteurs se trouvant dans une situation spéciale. De la même manière, la Commission est elle aussi tenue de tenir compte du principe de l’égalité de traitement lorsqu’elle s’appuie sur cette disposition pour établir les conditions dans lesquelles un agriculteur peut faire valoir des droits au paiement issus de la réserve nationale (
                     32
                  ).
            
         
               96.
            
            
               Il y a lieu, par conséquent, de déterminer si la différence de traitement entre deux agriculteurs selon la période de référence en fonction de laquelle le montant de référence a été établi pour le paiement unique est objectivement justifiée.
            
         ii) Justification objective
      
               97.
            
            
               La Commission estime que l’inégalité de traitement est justifiée par l’objectif d’éviter le cumul de plusieurs avantages par un même agriculteur. Cela servirait la protection des intérêts financiers des agriculteurs dont le paiement unique a été calculé conformément à la règle de base de l’article 37 du règlement de base. Il serait nécessaire de procéder, en vertu de l’article 42, paragraphes 1 et 7, du règlement de base, à une péréquation d’un grand nombre de droits invoqués au titre de la réserve nationale par une réduction linéaire des montants de référence attribués en dehors de la réserve nationale.
            
         
               98.
            
            
               En principe, l’objectif avancé par la Commission doit être considéré comme légitime. Ainsi que nous l’avons déjà relevé, les ressources issues de la réserve nationale, en particulier, sont limitées, et il peut être utile de restreindre la quantité de droits invoqués au titre de la réserve nationale (
                     33
                  ).
            
         
               99.
            
            
               Néanmoins, contrairement à l’avis, notamment, des Scottish Ministers, il n’est pas exact que le régime des circonstances exceptionnelles constitue déjà en soi un avantage. Il vise en réalité à compenser un désavantage subi par un agriculteur affecté. La règle de la valeur la plus élevée, telle qu’elle se présente actuellement, a donc pour effet de placer sans justification dans une situation plus défavorable les agriculteurs se trouvant dans des circonstances exceptionnelles.
            
         
               100.
            
            
               Dans ce contexte, il convient aussi de rejeter l’argument selon lequel l’application du régime des circonstances exceptionnelles pourrait même en définitive avantager démesurément un agriculteur se trouvant dans des circonstances exceptionnelles, car le calcul de son montant de référence est susceptible de s’être fondé sur une période de production particulièrement élevée, et que celle-ci constitue donc la base du paiement unique.
            
         
               101.
            
            
               Une telle conséquence est en effet inhérente au procédé que le législateur a établi pour le calcul du paiement unique. C’est la production au cours de la période de référence qui est prise en compte. Il se peut que, au cours de cette période, certains agriculteurs aient connu une production supérieure à la moyenne. Toutefois, la production d’autres agriculteurs a pu aussi être réduite sans qu’ils aient pour autant été atteints par des circonstances exceptionnelles. Or l’un et l’autre cas ne donnent pas lieu à une intervention correctrice.
            
         iii) Conclusion provisoire
      
               102.
            
            
               Nous en arrivons donc à la conclusion provisoire que la règle de la valeur la plus élevée est invalide aussi pour violation du principe de l’égalité de traitement, dans la mesure où cette disposition empêche un agriculteur de faire valoir des droits au paiement issus de la réserve nationale au titre de l’article 22 du règlement d’application, lorsque le régime des circonstances exceptionnelles prévu à l’article 40 du règlement de base lui a déjà été appliqué.
            
         D – Sur la troisième question préjudicielle
      
      
               103.
            
            
               La juridiction de renvoi souhaite enfin savoir, par sa troisième question, si la règle de la valeur la plus élevée s’applique dans le cas où un agriculteur a, comme M. Feakins, obtenu en 2005 l’agrément provisoire de droits au paiement issus de la réserve nationale pour une exploitation, mais n’a indiqué ces droits qu’en 2007, lorsqu’il a finalement repris lui-même l’exploitation, dans le formulaire par lequel il a demandé le paiement effectif.
            
         
               104.
            
            
               La juridiction de renvoi pose cette question uniquement dans l’hypothèse où la Cour conclurait à la validité de la règle de la valeur la plus élevée. À la lumière de notre analyse de la deuxième question préjudicielle, il n’y a donc pas lieu de répondre à cette question, mais nous jugeons opportun d’apporter, à titre subsidiaire et avec la brièveté qui s’impose, les indications suivantes.
            
         
               105.
            
            
               La règle de la valeur la plus élevée se réfère au «nombre d’hectares le plus élevé [que l’agriculteur] déclare la première année d’application du régime de paiement unique». M. Feakins est donc d’avis que la règle de la valeur la plus élevée ne s’applique qu’aux demandes effectuées au cours de la première année d’application du régime de paiement unique, c’est-à-dire en 2005.
            
         
               106.
            
            
               M. Feakins a demandé en 2005, en indiquant dans les deux cas le nombre d’hectares concerné, l’attribution provisoire de droits au paiement issus de la réserve nationale pour les deux exploitations qu’il avait acquises en 2002, ce qui lui a par la suite été accordé dans un premier temps.
            
         
               107.
            
            
               La libération effective des paiements suppose cependant, en outre, de déposer une demande d’aide en vertu de l’article 22 du règlement de base (le formulaire SIGC). M. Feakins a introduit une telle demande pour la première fois en 2007 pour l’exploitation qu’il a reprise la même année. M. Feakins soutient maintenant qu’un agriculteur ne «déclare» un nombre d’hectares que lorsqu’il l’indique dans le formulaire SIGC, et qu’aucune règle de la valeur la plus élevée ne saurait s’appliquer à la déclaration qu’il a effectuée en 2007 par le formulaire SIGC.
            
         
               108.
            
            
               Indépendamment de la pertinence de la thèse selon laquelle la règle de la valeur la plus élevée s’applique exclusivement au cours de la première année d’application du régime de paiement unique, il convient de retenir ce qui suit: l’article 12 du règlement d’application régit l’octroi initial de droits au paiement. Aux termes du paragraphe 8 de ce même article, aucune parcelle ne doit être déclarée aux fins de l’établissement des droits au paiement, excepté aux fins de l’établissement de droits au paiement issus de la réserve nationale.
            
         
               109.
            
            
               Ainsi que la Commission le relève justement, il en résulte a contrario que les droits au paiement issus de la réserve nationale ne peuvent pas être octroyés provisoirement sans déclaration des superficies correspondantes.
            
         
               110.
            
            
               À l’encontre de la thèse de M. Feakins, la règle de la valeur la plus élevée ne saurait donc être interprétée en ce sens que l’indication du nombre d’hectares dans une demande d’octroi provisoire de droits au paiement ne constitue pas une «déclaration» de ces superficies.
            
         E – Sur la limitation dans le temps des conséquences d’une déclaration d’invalidité
      
      
               111.
            
            
               La Commission a conclu lors de l’audience, dans l’hypothèse où la Cour se prononcerait pour l’invalidité de la règle de la valeur la plus élevée, à la limitation des effets de l’arrêt dans le temps.
            
         
               112.
            
            
               Lorsque la Cour déclare, dans le cadre d’une procédure préjudicielle, l’invalidité d’un acte d’un organe de l’Union, cet arrêt a en principe, à l’instar d’un arrêt d’annulation, un effet rétroactif (
                     34
                  ). Si la Cour estime néanmoins que des considérations impérieuses de sécurité juridique le justifient, elle peut ordonner le maintien de certains effets de l’acte litigieux en application par analogie de l’article 264, deuxième alinéa, TFUE (
                     35
                  ).
            
         
               113.
            
            
               La Commission estime que les États membres seraient confrontés à de sérieuses difficultés en cas de nouveau calcul des droits des agriculteurs si la règle de la valeur la plus élevée était déclarée invalide sans que les effets de l’arrêt soient limités au futur.
            
         
               114.
            
            
               De fait, si la règle de la valeur la plus élevée n’avait pas été adoptée sous sa forme actuelle, les agriculteurs qui ont bénéficié du régime des circonstances exceptionnelles auraient fait valoir parallèlement des droits au titre de la réserve nationale. Un recours accru à la réserve aurait entraîné, le cas échéant, en vertu de l’article 42, paragraphe 7, du règlement de base, une réduction linéaire des montants de référence des autres agriculteurs. Ce sont donc en particulier les intérêts financiers de ces derniers qui pourraient être affectés par un arrêt déclarant l’invalidité de la règle de la valeur la plus élevée.
            
         
               115.
            
            
               Il convient cependant de retenir, en l’espèce, que nous ne disposons pas d’informations plus précises sur la fréquence de l’application du régime des circonstances exceptionnelles. De même, il n’est pas possible d’évaluer combien de droits auraient été invoqués en plus au titre de la réserve nationale. On peut penser, au demeurant, qu’il devrait exister dans l’intervalle, dans la majorité des cas dans lesquels le bénéfice du paiement unique a été demandé en vertu du règlement de base, des décisions définitives d’octroi de l’aide.
            
         
               116.
            
            
               Il n’existe donc pas d’éléments suffisants qui laissent à penser qu’une limitation des effets de l’arrêt dans le temps serait justifiée par des considérations impérieuses de sécurité juridique.
            
         V – Conclusion
      
      
               117.
            
            
               Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à la demande préjudicielle de la manière suivante:
               L’article 18, paragraphe 12, du règlement (CE) no 795/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CEE) no 1782/2003 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CE) no 1701/2005 de la Commission, du 18 octobre 2005, est invalide.
            
         (
            1
         )	Langue originale: l’allemand.
      (
            2
         )	Voir, notamment, arrêts Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590) et Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), ainsi que nos conclusions dans ces deux dernières affaires (EU:C:2011:464 et EU:C:2013:319).
      (
            3
         )	Règlement du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO L 270, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 118/2005 de la Commission, du 26 janvier 2005 (JO L 24, p. 15, ci-après le «règlement de base»). Ce règlement a été abrogé par le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO L 30, p. 16).
      (
            4
         )	Règlement de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement no 1782/2003 du Conseil (JO L 141, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 1701/2005 de la Commission, du 18 octobre 2005 (JO L 273, p. 6, ci-après le «règlement d’application»). Ce règlement a été abrogé par le règlement (CE) no 1120/2009 de la Commission, du 29 octobre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement no 73/2009 (JO L 316, p. 1).
      (
            5
         )	Voir considérant 13 du règlement d’application.
      (
            6
         )	«In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 […]».
      (
            7
         )	«Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1782/2003 […]».
      (
            8
         )	Voir arrêts Merck (292/82, EU:C:1983:335, point 12), Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, point 11), NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, point 23) et Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, point 17).
      (
            9
         )	Arrêts Rey Soda e.a. (23/75, EU:C:1975:142, point 11), Vandemoortele/CEE (27/85, EU:C:1987:120, point 14), Italie/Commission (C‑285/94, EU:C:1997:313, point 22) et Somalfruit et Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, point 62).
      (
            10
         )	Arrêt Rey Soda e.a. (EU:C:1975:142, point 11).
      (
            11
         )	Arrêt Vreugdenhil et van der Kolk (22/88, EU:C:1989:277, point 17); mise en italique par nos soins.
      (
            12
         )	Voir également, en ce sens, arrêt Commission/Parlement et Conseil (C‑427/12, EU:C:2014:170, point 39).
      (
            13
         )	Arrêts Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, point 13) et Alessandrini e.a./Commission (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, point 75 et jurisprudence citée).
      (
            14
         )	Voir arrêts Beus (5/67, EU:C:1968:13, point 144), Royaume-Uni/Conseil (C‑150/94, EU:C:1998:547, point 25), Espagne/Commission (C‑304/01, EU:C:2004:495, point 51) et Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, point 115).
      (
            15
         )	Voir arrêts France/Commission (C‑17/99, EU:C:2001:178, point 35), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, point 60) et Gascogne Sack Deutschland/Commission (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, point 46).
      (
            16
         )	Arrêt Confédération paysanne (EU:C:2013:630, point 29).
      (
            17
         )	Arrêts Confédération paysanne (EU:C:2013:630, point 26) et Grootes (EU:C:2010:671, points 36 et 44).
      (
            18
         )	Voir points 28 et 30 de nos conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Confédération paysanne (EU:C:2013:319).
      (
            19
         )	Voir arrêts Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, point 30) et Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, point 18).
      (
            20
         )	Voir articles 43 et 45 de la proposition de la Commission COM (2003) 23 final.
      (
            21
         )	Voir à ce sujet, en particulier, le «non-paper» figurant à l’annexe IV du document 9971/03 du Conseil, du 3 juin 2003, «Single payment scheme/Special cases/National Reserve», point 1, première ligne.
      (
            22
         )	Sur les rapports mutuels des dispositions de l’article 42, paragraphes 3 à 5, du règlement de base concernant la réserve nationale, voir point 48 de nos conclusions présentées dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Unió de Pagesos de Catalunya (EU:C:2011:464).
      (
            23
         )	Il y aurait seulement lieu de faire une exception pour l’article 19 du règlement d’application. Cette disposition peut être invoquée, sous certaines conditions, par les producteurs de lait se trouvant dans une situation visée à l’article 40 du règlement de base.
      (
            24
         )	Voir également considérant 17 du règlement d’application.
      (
            25
         )	Arrêts Ruckdeschel e.a. (117/76 et 16/77, EU:C:1977:160, point 7) et Akzo Nobel Chemicals et Akcros Chemicals/Commission (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, point 54).
      (
            26
         )	Arrêts IATA et ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, point 95), Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, point 23) et Akzo Nobel Chemicals et Akcros Chemicals/Commission (EU:C:2010:512, point 55).
      (
            27
         )	Arrêts Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (EU:C:2008:728, points 25 et 26), AJD Tuna (EU:C:2011:153, point 93) et Luxembourg/Parlement et Conseil (C‑176/09, EU:C:2011:290, point 32).
      (
            28
         )	C‑48/13, EU:C:2014:153.
      (
            29
         )	Ibidem (points 21 et suiv.).
      (
            30
         )	Points 69 et suiv. des présentes conclusions.
      (
            31
         )	Sur le pouvoir d’appréciation du Conseil, voir arrêts Stölting (138/78, EU:C:1979:46, point 7), Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, points 8 et 14), Jippes e.a. (C‑189/01, EU:C:2001:420, point 80) et Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, point 43). Sur le pouvoir d’appréciation de la Commission, voir arrêt AJD Tuna (EU:C:2011:153, point 80).
      (
            32
         )	Voir arrêt Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, point 36).
      (
            33
         )	Point 64 de nos conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Unió de Pagesos de Catalunya (EU:C:2011:464).
      (
            34
         )	Arrêts Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, point 17) et FMC e.a. (C‑212/94, EU:C:1996:40, point 56).
      (
            35
         )	Arrêts Lomas e.a. (C‑38/90 et C‑151/90, EU:C:1992:116, point 24), Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, point 35), Regie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, point 121) et Volker und Märkus Schecke et Eifert (C‑92/09 et C‑93/09, EU:C:2010:662, point 93).