CELEX: 62019CC0517
Language: pl
Date: 2020-10-21
Title: Opinia rzecznika generalnego P. Pikamäe przedstawiona w dniu 21 października 2020 r.#Maria Alvarez y Bejarano i in. przeciwko Komisji Europejskiej.#Odwołanie – Służba publiczna – Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej – Nowelizacja regulaminu pracowniczego – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1023/2013 – Nowe przepisy dotyczące zwrotu kosztów corocznej podróży i przyznawania czasu podróży – Związek ze statusem ekspatrianta lub osoby zatrudnionej za granicą – Zarzut niezgodności z prawem – Zasady równego traktowania i proporcjonalności – Dogłębność kontroli sądowej.#Sprawy połączone C-517/19 P i C-518/19 P.

Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PRIITA PIKAMÄE
przedstawiona w dniu 21 października 2020 r.(1)

Sprawy połączone C-517/19 P i C-518/19 P

Maria Alvarez y Bejarano,

Ana-Maria Enescu,

Luciu Micu,

Angelica Livia Salanta,

Svetla Shulga,

Soldimar Urena de Poznański,

Angela Vakalis,

Luz Anamaria Chu,

Marli Bertolete,

Maria Castro Capcha,

Hassan Orfe El,

Evelyne Vandevoorde

przeciwko

Komisji Europejskiej (C-517/19 P)

i

Jakov Ardalic,

Liliana Bicanova,

Monica Brunetto,

Claudia Istoc,

Sylvie Jamet,

Despina Kanellou,

Christian Stouraitis,

Abdelhamid Azbair,

Abdel Bouzanih,

Bob Kitenge Ya Musenga,

El Miloud Sadiki,

Cam Tran Thi

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej (C-518/19 P)

Odwołanie – Służba publiczna – Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej – Reforma z dnia 1 stycznia 2014 r. – Artykuł 7 załącznika V – Artykuły 4, 7 i 8 załącznika VII – Nowe przepisy dotyczące zryczałtowanego zwrotu kosztów corocznej podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia i przyznania urlopu na podróż do miejsca pochodzenia – Związek ze statusem personelu cudzoziemskiego lub zagranicznego – Zarzut niezgodności z prawem – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 20 – Równość wobec prawa – Stopień kontroli sądowej

I.      Wprowadzenie|

1.        W niniejszych odwołaniach  wnoszący je żądają uchylenia wyroków Sądu Unii Europejskiej z dnia 30 kwietnia 2019 r., Alvarez y Bejarano i in./Komisja (T-516/16 i T-536/16, niepublikowany, EU:T:2019:267) i Ardalic i in./Rada (T-523/16 i T-542/16, niepublikowany, EU:T:2019:272) (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi wyrokami”), w których oddalono ich skargi o stwierdzenie nieważności, oparte na zarzucie niezgodności z prawem art. 7 załącznika V i art. 8 załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, decyzji odmownych Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej w sprawie przyznania im na podstawie tych przepisów i ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r. prawa do zryczałtowanego zwrotu kosztów corocznej podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia i przyznania urlopu na podróż do miejsca pochodzenia.

2.        Kolejne reformy Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej oraz towarzyszące im niekiedy zniesienie lub ograniczenie świadczeń legły u podstaw sporów między urzędnikami lub innymi pracownikami a zatrudniającymi ich instytucjami. Po kwestii zmniejszenia liczby dni corocznego urlopu dla pracowników pełniących służbę w państwach trzecich(2), Trybunał ma wydać orzeczenie w sprawie zgodności z prawem przepisów regulaminu pracowniczego wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego  Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej(3), ograniczających zwrot kosztów corocznej podróży oraz, pod jego dawną, popularną nazwą, czas podróży. 

3.        Sprawy rozpoznawane przez Trybunał stwarzają możliwość wyjaśnienia w szczególności zakresu kontroli sądowej przestrzegania równości wobec prawa w kontekście korzystania przez prawodawcę tworzącego regulamin pracowniczy  z jego uprawnień dyskrecjonalnych.
II.    Ramy prawne

4.        Rozporządzenie nr 31 (EWG)  11 (EWEA) ustanawiające Regulamin pracowniczy urzędników i Warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej(4) (zwane dalej „regulaminem pracowniczym”) było wielokrotnie zmieniane, w szczególności rozporządzeniem nr 1023/2013, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2014 r.

5.        Artykuł 7 załącznika V do regulaminu pracowniczego stanowi:
„Urzędnicy, którym przysługuje dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, są uprawnieni do skorzystania co roku z dodatkowego urlopu w wymiarze dwóch i pół dnia, aby udać się do swojego państwa pochodzenia.
Akapit pierwszy ma zastosowanie do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytorium państw członkowskich. Akapit pierwszy ma zastosowanie do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytorium państw członkowskich. W przypadku gdy miejsce zatrudnienia znajduje się poza tym terytorium, czas trwania urlopu na podróż do miejsca pochodzenia ustala się na mocy specjalnej decyzji, uwzględniającej szczególne potrzeby.”(5)

6.        Artykuł 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego stanowi:
„1.        Dodatek zagraniczny w wysokości równej 16 % całkowitej kwoty wynagrodzenia podstawowego powiększonej o dodatek na gospodarstwo domowe oraz dodatek na dziecko pozostające na utrzymaniu wypłacany na rzecz urzędnika jest przyznawany:
a)        urzędnikom:
–        którzy nie są oraz nigdy nie byli obywatelami państwa, na terytorium którego znajduje się ich miejsce zatrudnienia, oraz
–        którzy w okresie pięciu lat, kończącym się sześć miesięcy przed wstąpieniem do służby, nie prowadzili swojej głównej działalności zawodowej ani nie posiadali stałego miejsca zamieszkania na europejskim terytorium tego państwa.  Do celów niniejszego przepisu nie są brane pod uwagę sytuacje wynikające z pracy wykonywanej dla innego państwa lub dla organizacji międzynarodowej;
b)        urzędnikom, którzy są lub byli obywatelami państwa, na którego terytorium znajduje się ich miejsce zatrudnienia, którzy jednak przez okres 10 lat kończący się w dniu wstąpienia przez nich [do] służby posiadali stałe miejsce zamieszkania poza europejskim terytorium tego państwa z przyczyn innych niż wykonywanie obowiązków w służbie państwowej lub na rzecz organizacji międzynarodowej.
[...]
2.        Urzędnikowi, który nie jest i nigdy nie był obywatelem państwa, na którego terytorium jest zatrudniony, i który nie spełnia warunków określonych w ust. 1, przysługuje dodatek z tytułu zamieszkiwania zagranicą w wysokości jednej czwartej kwoty dodatku zagranicznego.
3.        Do celów ust. 1 oraz 2, urzędnik, który po zawarciu związku małżeńskiego uzyskał automatycznie obywatelstwo państwa, na którego terytorium znajduje się jego miejsce zatrudnienia bez możliwości zrzeczenia się go, traktowany jest na równi z urzędnikiem, o którym mowa w ust. 1 lit. a) tiret pierwsze”.(6)

7.        Artykuł 7 załącznika VII do regulaminu pracowniczego ma następujące brzmienie:
„1.        Urzędnik uprawniony jest do zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom podróży dla siebie, swojego małżonka oraz osób pozostających na jego utrzymaniu, które faktycznie zamieszkują z nim w jednym gospodarstwie domowym:
a)        przy rozpoczęciu służby: z miejsca naboru do miejsca zatrudnienia;
b)        przy zakończeniu służby zgodnie z art. 47 regulaminu pracowniczego: z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu;
c)        w przypadku przeniesienia związanego ze zmianą miejsca zatrudnienia. 
W przypadku śmierci urzędnika żyjący małżonek oraz osoby pozostające na jego utrzymaniu uprawnione są do zryczałtowanego świadczenia na tych samych warunkach.
[...]
4.        Miejsce pochodzenia urzędnika jest określane w momencie rozpoczęcia służby, co do zasady przy uwzględnieniu miejsca jego naboru lub, na wyraźny i należycie uzasadniony wniosek, miejsca stanowiącego centrum jego interesów życiowych.  Miejsce pochodzenia określone w ten sposób może zostać zmienione w drodze szczególnej decyzji organu powołującego w czasie, gdy urzędnik pozostaje w służbie lub przy zakończeniu przez niego służby. Podczas pozostawania urzędnika w służbie decyzja taka podejmowana jest jedynie wyjątkowo i po przedstawieniu przez urzędnika odpowiednich dokumentów na poparcie wniosku.
[...]”.

8.        Artykuł 8 załącznika VII stanowi:
„1.        W każdym roku kalendarzowym urzędnicy, którym przysługuje dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, uprawnieni są do otrzymania zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom odbytej przez nich podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia określonego w art. 7, w ramach pułapów określonych w ust. 2, a jeżeli mają prawo do dodatku na gospodarstwo domowe, także kosztom podróży małżonka i osób pozostających na ich utrzymaniu w rozumieniu art. 2.
[...]
2.        Wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a miejscem pochodzenia wyrażonej w kilometrach.
W przypadku gdy miejsce pochodzenia określone w art. 7 znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii, jak również poza granicami państw i terytoriów wymienionych w załączniku II do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz poza terytorium państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, wysokość zryczałtowanego świadczenia ustala się na podstawie odległości geograficznej pomiędzy miejscem zatrudnienia urzędnika a stolicą państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, wyrażonej w kilometrach.  Urzędnicy, których miejsce pochodzenia znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii, jak również poza granicami państw i terytoriów wymienionych w załączniku II do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz poza terytorium państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, nieposiadający obywatelstwa żadnego z państw członkowskich nie są uprawnieni do otrzymywania świadczenia zryczałtowanego.
[...]
4.        Ust. 1, 2 i 3 niniejszego artykułu mają zastosowanie do urzędników, których miejsce zatrudnienia znajduje się na terytoriach państw członkowskich.  [...]
Zryczałtowane świadczenie oblicza się na podstawie kosztu biletu lotniczego w klasie ekonomicznej.”(7)
III. Okoliczności powstania sporów

A.      Sprawa C-517/19 P

9.        Maria Alvarez y Bejarano i 11 innych osób to urzędnicy Komisji i pracownicy kontraktowi zatrudnieni w Belgii. Wszyscy oni mają podwójne obywatelstwo, w tym obywatelstwo państwa ich miejsca zatrudnienia. Nie otrzymują oni ani dodatku zagranicznego, ani dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą przewidzianego w art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, który nie został zmieniony rozporządzeniem nr 1023/2013.

10.      Miejsce pochodzenia siedmiu z tych 12 osób znajduje się w Unii Europejskiej lub w krajach i terytoriach zamorskich, o których mowa w załączniku II do traktatu FUE, podczas gdy miejsce pochodzenia pięciu pozostałych znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii, terytoriów Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) lub terytoriów wymienionych we wspomnianym załączniku II. Jedenastu urzędników i pracowników jest obywatelami państwa będącego miejscem ich pochodzenia, podczas gdy miejsce pochodzenia jednego z nich, będącego obywatelem belgijskim i panamskim, znajduje się w regionie autonomicznym Azory (Portugalia).

11.      Po wejściu w życie rozporządzenia nr 1023/2013 Komisja przyjęła ogólne przepisy wykonawcze do art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego oraz decyzję w sprawie urlopów. 

12.      Ponieważ akta osobowe Marii Alvarez y Bejarano i jedenastu pozostałych zainteresowanych osób zostały zmienione w wyniku przyjęcia tych aktów prawnych, osoby te od dnia 1 stycznia 2014 r. nie mają prawa ani do zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży, ani do urlopu na podróż do miejsca pochodzenia (zwanych dalej „przedmiotowymi świadczeniami”), wcześniej nazywanego czasem podróży, świadczeń przyznanych przed tą datą urzędnikom i pracownikom, których miejsce pochodzenia zostało, jak w przypadku zainteresowanych, ustalone w miejscu innym niż miejsce zatrudnienia.

13.      Ponieważ Komisja oddaliła zażalenia złożone na te zmiany w aktach osobowych, zainteresowani wnieśli skargi do Sądu (sprawy połączone T-516/16 i T-536/16).
B.      Sprawa C-518/19 P

14.      Okoliczności powstania sporu w sprawie C-518/19 P są zasadniczo analogiczne do okoliczności w sprawie C-517/19 P. 

15.      Jakov Ardalic i 11 innych osób są urzędnikami lub pracownikami kontraktowymi Rady i wszyscy mają podwójne obywatelstwo, w tym obywatelstwo miejsca zatrudnienia, i nie otrzymują ani dodatku zagranicznego, ani dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą. 

16.      Miejsce pochodzenia sześciu z nich znajduje się na terytorium Unii lub w krajach i terytoriach zamorskich, o których mowa w załączniku II do traktatu FUE, podczas gdy miejsce pochodzenia sześciu pozostałych znajduje się poza terytorium państw członkowskich Unii, terytorium EFTA lub terytoriów wymienionych we wspomnianym załączniku II. 

17.      Jedenastu wnoszących odwołania  to obywatele państwa, w którym znajduje się ich miejsce pochodzenia, podczas gdy jeden pracownik jest obywatelem belgijskim i chorwackim, natomiast jego miejsce pochodzenia znajduje się w Serbii.

18.      Podobnie jak urzędnicy lub pracownicy w sprawie C-517/19 P, Jakov Ardalic i 11 pozostałych zainteresowanych nie są uprawnieni od dnia 1 stycznia 2014 r. do przedmiotowych świadczeń, w następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1023/2013 i dwóch decyzji Sekretarza Generalnego Rady.

19.      Ponieważ zażalenia złożone na zmiany w ich aktach osobowych zostały oddalone przez Radę, Jakov Ardalic i 11 innych zainteresowanych wnieśli skargi do Sądu (sprawy T-523/16 i T-542/16).
IV.    Postępowanie przed Sądem i zaskarżone wyroki

20.      W swoich skargach w pierwszej instancji zmierzających do stwierdzenia nieważności adresowanych do nich niekorzystnych decyzji Maria Alvarez y Bejarano i 23 innych urzędników lub pracowników (zwanych dalej „wnoszącymi odwołanie”) podnieśli zarzut niezgodności z prawem art. 7 załącznika V i art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1023/2013, poparty trzema częściami zarzutu, odnoszącymi się do, po pierwsze, niezgodności z prawem wynikającej z „kwestionowania miejsca pochodzenia wnoszących odwołania”, po drugie, niezgodności z prawem warunku przyznania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą oraz, po trzecie, naruszenia zasad proporcjonalności, pewności prawa, praw nabytych i ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz prawa do poszanowania życia rodzinnego.

21.      Sąd oddalił skargi w całości.
V.      Żądania stron i przebieg postępowania przed Trybunałem

A.      W sprawie C-517/19 P

22.      Wnoszący odwołanie w sprawie C-517/19 P wnoszą do Trybunału o:
–        uchylenie wyroku Sądu z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawach połączonych T-516/16 i T-536/16 Alvarez y Bejarano i in./Komisja;
–        stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w sprawie zaprzestania dalszego przyznawania  wnoszącym odwołanie czasu podróży oraz zwrotu kosztów corocznej podróży począwszy od roku 2014;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.

23.      Komisja wnosi do Trybunału o:
–        oddalenie odwołania;
–        obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.

24.      Parlament Europejski i Rada, którzy jako interwenienci w pierwszej instancji złożyły odpowiedź na odwołanie zgodnie z art. 172 regulaminu postępowania przed Trybunałem, wnoszą również o jego oddalenie i o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
B.      W sprawie C-518/19 P

25.      Wnoszący odwołanie w sprawie C-518/19 P wnoszą do Trybunału o:
–        uchylenie wyroku Sądu z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawach połączonych T-523/16 i T-542/16 Ardalic i in./Rada;
–        stwierdzenie nieważności decyzji Sekretarza Generalnego Rady Unii Europejskiej w sprawie zaprzestania dalszego przyznawania  wnoszącym odwołanie czasu podróży oraz zwrotu kosztów corocznej podróży począwszy od roku 2014;
–        obciążenie Rady kosztami postępowania.

26.      Rada wnosi do Trybunału o:
–        oddalenie odwołania;
–        obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.

27.      Parlament, który jako interwenient w pierwszej instancji złożył odpowiedź na odwołanie zgodnie z art. 172 regulaminu postępowania, wnosi również o jego oddalenie oraz o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.

28.      Na podstawie art. 54 § 2 regulaminu postępowania Prezes Trybunału postanowił w dniu 1 października 2019 r. połączyć sprawy C-517/19 P i C-518/19 P do celów postępowania pisemnego i ustnego oraz do celów wydania wyroku.

29.      Strony zostały wysłuchane na rozprawie przed Trybunałem, która odbyła się w dniu 1 lipca 2020 r.
VI.    Analiza prawna

30.      Wnoszący odwołania na ich poparcie podnoszą dwa zarzuty dotyczące, po pierwsze, naruszenia prawa przez Sąd przy określaniu zakresu jego kontroli sądowej oraz, po drugie, naruszenia zasady równego traktowania.
A.      W przedmiocie zarzutu pierwszego

31.      Nie ulega wątpliwości, że w obu zaskarżonych wyrokach Sąd przeprowadził ograniczoną kontrolę zgodności z prawem z tego względu, że ustalenie warunków i szczegółowych zasad zwrotu kosztów corocznej podróży oraz czasu podróży należy do obszaru prawa, w którym  prawodawcy przysługuje szeroki zakres uznania. W tym zakresie Sąd stwierdził, że w takim obszarze powinien ograniczyć się do zbadania, w odniesieniu do przestrzegania zasady równego traktowania i zasady niedyskryminacji, czy dana instytucja nie dokonała arbitralnego lub oczywiście nieodpowiedniego zróżnicowania, oraz w odniesieniu do zasady proporcjonalności, czy przyjęty środek był oczywiście nieodpowiedni w stosunku do celu uregulowania.

32.      W swoich odwołaniach  wnoszący je  podnoszą, że postępując w ten sposób Sąd naruszył prawo a powinien był przeprowadzić pełną kontrolę w ramach weryfikacji przestrzegania zasady równego traktowania. Okoliczność, że prawodawca unijny dysponuje szerokim zakresem uznania jest sama w sobie pozbawiona znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sporne uregulowanie prowadzi do nierównego traktowania urzędników.

33.      Ta argumentacja nie może, moim zdaniem, zostać uwzględniona z powodów przedstawionych poniżej. Po krótkim przypomnieniu warunków przeprowadzenia ograniczonej kontroli zgodności z prawem przez sąd Unii, zbadam kwestię kontroli sądowej przestrzegania równości wobec prawa, a następnie poruszoną podczas rozprawy kwestię wpływu ewentualnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową na zakres tej kontroli.
1.      W przedmiocie przeprowadzenia ograniczonej kontroli sądowej 

34.      Trybunał Sprawiedliwości, zgodnie ze swoim utrwalonym orzecznictwem,  przyznał, że prawodawcy Unii przysługuje szeroki zakres uznania w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji w sytuacjach zakładających konieczność podejmowania przez niego decyzji natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz wymagających od niego dokonywania kompleksowych ocen(8).

35.       O ile ten zakres uznania jest zwykle przyznawany prawodawcy w sprawach rolnych, społecznych, handlowych lub ochrony środowiska, o tyle został mu również przyznany w kontekście reform regulaminu pracowniczego. Z orzecznictwa wynika zatem, że prawodawca dysponuje szerokim marginesem swobody w ramach dostosowania regulaminu pracowniczego oraz wprowadzania w każdym momencie zmian, nawet o niekorzystnym charakterze, w zakresie praw i obowiązków urzędników, mając na uwadze, że więź prawna między urzędnikami i administracją ma charakter wynikający ze stosunku powołania, a nie ze stosunku umownego(9).

36.      Jak podkreśla Rada, zgodnie z orzecznictwem, przepisy prawa w dziedzinie służby publicznej wiążą się z decyzjami o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym a w związku z tym prawodawca tworzący regulamin pracowniczy musi dokonywać kompleksowych ocen, w odniesieniu do których dysponuje szerokim zakresem uznania.

37.      Ponadto Trybunał uściślił, że stopień kontroli zgodności z prawem w sytuacji, gdy prawodawca Unii dokonuje kompleksowych ocen gospodarczych, musi być tym bardziej ograniczony, gdy „przedmiotowy akt ma zakres generalny(10)”. W niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości, że skargi złożone do Sądu były oparte wyłącznie na niezgodności z prawem art. 7 załącznika V i art. 8 załącznika VII regulaminu pracowniczego. Wnoszący odwołania  nie zarzucają zainteresowanym instytucjom popełnienia błędu w ocenie, a jedynie twierdzą, że indywidualne negatywne decyzji adresowane do każdego z nich w przedmiocie świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży i czasu podróży są nieprawidłowe w zakresie, w jakim zostały oparte na przepisach prawa, które same są niezgodne z prawem.

38.      W tym kontekście przyznanie szerokiego zakresu uznania prawodawcy tworzącemu regulamin pracowniczy nie budzi moim zdaniem żadnych wątpliwości, czego skutkiem jest ograniczenie kontroli zgodności z prawem realizowanej przez sąd. Sąd ten powinien ograniczyć się do oceny, czy dany przepis nie jest dotknięty oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub czy dany organ nie przekroczył w sposób oczywisty granic przysługującego mu zakresu uznania(11).

39.      Z zainteresowaniem zauważam, że wnoszący odwołanie nie kwestionują istnienia uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy tworzącego regulamin pracowniczy. Okoliczność tę uważają za nieistotną z punktu widzenia parametru zgodności z prawem, do którego prawodawca powinien był się zastosować i który rzekomo naruszył, tj. zasadę równego traktowania.
2.      W przedmiocie kontroli przestrzegania zasady równego traktowania

40.      Zasada równego traktowania należy do ogólnych zasad prawa Unii, których fundamentalny charakter został potwierdzony w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą), której art. 6 ust. 1 TUE przyznaje moc prawną traktatów. Jak wynika z art. 51 ust. 1 karty, adresatami jej postanowień są między innymi instytucje Unii, które w konsekwencji są  zobowiązane do przestrzegania zawartych w niej praw(12).

41.      Trybunał jasno wskazał, że ustanawiając przepisy mające zastosowanie w szczególności w dziedzinie unijnej służby publicznej, prawodawca jest zobowiązany do poszanowania ogólnej zasady równego traktowania(13). Ta ostatnia należy zatem do zasad prawa wyższego rzędu, które wiążą prawodawcę również w wykonywaniu jego uprawnień dyskrecjonalnych, których przestrzeganie bada Trybunał, ale w tym ostatnim wypadku w ramach ograniczonej kontroli sądowej(14). Chciałbym zauważyć w tym względzie, że wnoszący odwołania  nie dokonali żadnego odniesienia do orzecznictwa dla uzasadnienia swego twierdzenia na temat przeprowadzenia pełnej kontroli sądowej w zakresie przestrzegania zasady równego traktowania.

42.      Bezsprzecznie analiza orzecznictwa Trybunału może na pierwszy rzut oka sprawiać wrażenie obrazu fotografii o niepewnych, nieco zamazanych konturach z uwagi na względną niejednorodność użytych sformułowań. Wydaje mi się jednak, że z perspektywy czasu skonsolidowana lektura orzeczeń Trybunału pozwala na wyodrębnienie solidnej linii orzecznictwa. Można również zauważyć, że istnienie naruszenia zasady równego traktowania zakłada, że dwie kategorie osób, których sytuacja faktyczna i prawna nie przedstawia zasadniczych różnic, są traktowane odmiennie albo że różne sytuacje są traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(15). W sytuacji gdy prawodawca  tworzący regulamin pracowniczy  korzysta z przysługującego mu zakresu uznania,   podlega on ocenie sądu tylko w przypadku arbitralnego lub oczywiście nieodpowiedniego rozróżnienia w kontekście celu, który zamierza realizować(16). To ostatnie stwierdzenie, nie do końca doskonałe, nie jest expressis verbis powielane w orzeczeniach Trybunału, ale przeprowadzenie ograniczonej kontroli zgodności z prawem wydaje mi się nie podlegać dyskusji. 

43.      To określenie stopnia kontroli, słusznie przyjęte przez Sąd, zasługuje moim zdaniem na aprobatę z powodów charakterystycznych dla każdej organizacji instytucjonalnej demokratycznego państwa i zawartych w wyrażeniu: podział władz. Należy przypomnieć, że traktaty stworzyły system podziału kompetencji pomiędzy instytucjami Unii, który każdej instytucji przydziela jej własną misję wewnątrz instytucjonalnej struktury Unii i przy wykonywaniu przydzielonych jej zadań. Przestrzeganie równowagi instytucjonalnej oznacza, że każda z instytucji powinna wykonywać swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych(17).

44.       Określanie praw i obowiązków pracowników europejskiej służby publicznej należy do obowiązków prawodawcy tworzącego regulamin pracowniczy. Ograniczenie kontroli Trybunału jest konieczne zwłaszcza w przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, prawodawca ma za zadanie godzić rozbieżne interesy, a tym samym dokonywać wyboru  jakiejś opcji w ramach podejmowania decyzji politycznych wchodzących w zakres jego własnych kompetencji(18).
3.      W przedmiocie wpływu ewentualnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową

45.      Na rozprawie odbyła się dyskusja na temat wpływu ewentualnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową  na stopień kontroli sądowej. Dyskusja ta wynikła na skutek uwag przedstawionych nie przez wnoszących odwołania, ale przez Radę  w odpowiedzi na odwołanie, zgodnie z którymi, jeżeli pracodawca stosuje podejrzane klasyfikacje, a mianowicie klasyfikacje związane między innymi z rasą, płcią, pochodzeniem etnicznym, przekonaniami politycznymi lub religijnymi albo wiekiem, sąd przeprowadza szerszą, tzn. pełną kontrolę zgodności z prawem w ramach badania istnienia dyskryminacji zakazanej przez prawo Unii(19).

46.      W tym względzie należy przypomnieć, że kompetencja przysługująca Trybunałowi w ramach rozpatrywania odwołania jest ograniczona do oceny rozwiązania prawnego, które zostało zastosowane w świetle zarzutów podnoszonych w pierwszej instancji. W związku z tym w ramach postępowania odwoławczego Trybunał jest właściwy jedynie do zbadania, czy argumenty podniesione w odwołaniu określają naruszenie prawa, jakim dotknięty miałby być zaskarżony wyrok(20).

47.      Tymczasem należy stwierdzić, że w pierwszym zarzucie odwołań wnoszący je zarzucają Sądowi wyłącznie błędną ocenę stopnia jego kontroli przestrzegania „zasady równego traktowania” zapisanej w „art. 20 karty” a w drugim zarzucie - naruszenie tej zasady. Żądanie pełnej kontroli nie jest w żaden sposób związane z zarzutem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową a z zapisu rozprawy przed Trybunałem wynika, że przedstawiciele wnoszących odwołania  nawet nie nawiązali do takiej dyskryminacji. Kwestia przynależności państwowej została podniesiona przez nich jedynie w ramach dyskusji na temat porównywalności rozpatrywanych kategorii urzędników oraz kwestionowania negatywnego rozstrzygnięcia Sądu.

48.      W tych okolicznościach wydaje mi się, że rozpatrzenie pierwszego zarzutu odwołań w żaden sposób nie pociąga za sobą dyskusji na temat stosowania przez prawodawcę tworzącego regulamin pracowniczy podejrzanego kryterium rozróżnienia, w tym przypadku przynależności państwowej, w przepisach decydujących o przyznaniu przedmiotowych świadczeń. Nawet przy założeniu, że taka dyskusja jest konieczna, nie może ona prowadzić do uchylenia zaskarżonych wyroków na podstawie tego zarzutu. 

49.      Nie ulega wątpliwości, że przyznanie urzędnikom dwóch przedmiotowych świadczeń jest uzależnione od uznania ich prawa do dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, przewidzianego w art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, który  odnosi się w ramach przesłanek zastosowania do przynależności państwowej. Należy jednak podkreślić, że Trybunał orzekł, iż celem dodatku zagranicznego jest rekompensata za szczególne obciążenia i niedogodności wynikające z podjęcia służby w instytucji unijnej dla tych urzędników, którzy z tego powodu są zobowiązani do zmiany miejsca zamieszkania oraz że podstawowym kryterium uprawniającym do tego dodatku jest miejsce stałego zamieszkania urzędnika przed podjęciem służby, podczas gdy przynależność państwowa urzędnika jest w tym przypadku uznawana jedynie za kryterium drugorzędne, ponieważ ma ono znaczenie jedynie w odniesieniu do kwestii długości pobytu poza terytorium miejsca zatrudnienia urzędnika(21).

50.      Ponadto Trybunał oddalił wniosek o stwierdzenie nieważności art. 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady (EURATOM, EWWiS, EWG) nr 912/78 z dnia 2 maja 1978 r.(22) zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich,  który to artykuł do art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego  dodał obecny ust. 2, dotyczący przyznawania dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą. Wniosek był motywowany tym, że pierwszy z tych przepisów odwoływał się do jedynego i wyłącznego kryterium przynależności państwowej w celu przyznania lub odmowy przyznania tego dodatku, a tym samym naruszał ogólny zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową zawarty w dawnym art. 7 traktatu EWG. Trybunał orzekł, że ponieważ celem dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą jest rekompensata uciążliwości, których urzędnicy doświadczają w związku ze swoim statusem obcokrajowca, słusznie prawodawca tworzący regulamin pracowniczy w ramach swojej uznaniowej oceny sytuacji odniósł się jedynie do kryterium przynależności państwowej, którego zaletą jest to, że jest ono: po pierwsze, jednolite, ponieważ ma zastosowanie w jednakowy sposób do wszystkich urzędników niezależnie od miejsca wykonywania ich pracy; po drugie, obiektywne z natury i w swym ogólnym ujęciu  w świetle wpływu  niedogodności wynikających z zamieszkiwania za granicą na sytuację osobistą zainteresowanych; oraz po trzecie, w bezpośrednim związku z celem uregulowania, który polega na rekompensacie trudności i uciążliwości wynikających ze statusu obcokrajowca w państwie przyjmującym(23).

51.      Te tezy orzecznicze, odnoszące się do przepisów, które pozostały zasadniczo niezmienione nadal wydają mi się istotne, aby wykluczyć wszelkie koncepcje naruszenia zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, wyrażonego w szczególności w art. 18 TFUE, w odniesieniu do świadczeń odpowiadających zwrotowi kosztów corocznej podróży i przyznaniu urlopu na podróż do miejsca pochodzenia. 

52.      Z powyższych rozważań wynika, że pierwszy zarzut odwołania należy oddalić.
B.      W przedmiocie zarzutu drugiego

53.      Drugi zarzut odwołań dotyczy naruszenia zasady równego traktowania. Wnoszący odwołania  podnoszą, że Sąd po pierwsze, błędnie stwierdził, że nie znajdowali się oni w sytuacji porównywalnej z sytuacją urzędników otrzymujących dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, a po drugie, że błędnie ocenił cel i proporcjonalność przedmiotowego uregulowania. 
1.      Uwagi wstępne

54.      Bezsporne jest, że kontrola sądowa przestrzegania równości wobec prawa wymaga bezwzględnie pierwszej analizy, polegającej na tym, co jest zwykle znane jako  „test porównywalności”. W wypadku gdy sąd przyjmie, że dane kategorie osób są porównywalne, należy przeprowadzić drugą analizę polegającą na ustaleniu, czy różnica w traktowaniu tych porównywalnych kategorii jest uzasadniona, ponieważ w przypadku odpowiedzi twierdzącej zasada równości wobec prawa nie jest naruszona. Zbadanie przez sąd istnienia „arbitralnego lub oczywiście nieodpowiedniego zróżnicowania” wchodzi w zakres tej drugiej analizy.

55.      W zaskarżonych wyrokach Sąd rzeczywiście zastosował test porównywalności i stwierdził, że sytuacja osób pobierających dodatek zagranicznych lub „zagranicznych rezydentów” [(czyli osób pobierających dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą”] nie jest podobna do sytuacji wnoszących odwołania  czy z nią porównywalna, które to ustalenie mogło doprowadzić do zakończenia dyskusji prawnej. Jak zostało to uściślone, jeśli dane sytuacje nie są porównywalne, różnica traktowania nie narusza zawartej w art. 20 karty zasady równości wobec prawa(24). W tych okolicznościach, wniosek Sądu, zgodnie z którym system polegający na uzależnieniu uzyskania przedmiotowych świadczeń od spełnienia warunku uprawnienia do dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą nie jest „ani arbitralny ani oczywiście nieodpowiedni” z punktu widzenia jego celu, nie budzi najmniejszego zdziwienia. 

56.      Poza formułą tautologiczną, która jednak różni się od formuły wskazanej przez Sąd na początku przedstawionego przezeń uzasadnienia, należy stwierdzić, że wniosek ten nie ma żadnego związku z przedstawionym powyżej uzasadnieniem, które nie obejmuje analizy proporcjonalności przedmiotowych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wydaje mi się zatem odznaczać pewnymi  pomyłkami w zakresie stosowania metody analizy przestrzegania zasady równego traktowania. Moim zdaniem jest ono również błędne, jeśli chodzi o wynik testu porównywalności.
2.      W przedmiocie porównywalności rozpatrywanych sytuacji

57.      Należy przypomnieć, że istnienie naruszenia zasady równego traktowania zakłada, że dwie kategorie osób, których sytuacja faktyczna i prawna nie przedstawia zasadniczych różnic, są traktowane odmiennie lub gdy różne sytuacje są traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione Porównywalność sytuacji należy oceniać w świetle przedmiotu i celu aktu prawnego Unii wprowadzającego rozpatrywane rozróżnienie, który to akt jakoby narusza tę zasadę. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt prawny(25).

58.      W zaskarżonych wyrokach Sąd, przypomniawszy wpierw cel samego art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, przywołał cel realizowany przez prawodawcę w ramach rozporządzenia nr 1023/2013, określony w motywie 24 tego rozporządzenia. Sąd zaznaczył zatem, że wolą prawodawcy było unowocześnienie i zracjonalizowanie  norm dotyczących czasu podróży w związku z corocznym wyjazdem do państwa pochodzenia oraz zwrotu kosztów corocznej podróży między miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia a także powiązanie ich ze statusem zagranicznego rezydenta pobierającego dodatek zagranicznych lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą po to, aby ich stosowanie było prostsze i bardziej przejrzyste.  Wykazanie następnie przez Sąd porównywalności rozpatrywanych sytuacji wydaje mi się być wyraźnie oparte na uwzględnieniu tego zamiaru legislacyjnego.

59.      To uzasadnienie Sądu wskazuje moim zdaniem na pomylenie, z jednej strony, przedmiotu i celu przepisów przewidujących zarówno wypłatę zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży jak i przyznanie urlopu na podróż do państwa pochodzenia, w świetle  jedynie których należy sprawdzić, czy sytuacja faktyczna i prawna rozpatrywanych urzędników jest porównywalna, z - z drugiej strony - celem realizowanym przez prawodawcę tworzącego regulamin pracowniczy mającym uzasadniać zróżnicowanie sytuacji wcześniej uznanych za porównywalne.(26) Ten błąd metodologiczny doprowadził Sąd do błędnego wniosku w odniesieniu do analizy porównywalności.

60.      W tym względzie wnoszący odwołania  podnoszą, że urzędnicy korzystający z przedmiotowych świadczeń nie znajdują się w sytuacji zasadniczo odmiennej od sytuacji osób niebędących ich beneficjentami, które, podobnie jak ci pierwsi, mają inne miejsce pochodzenia niż ich miejsce zatrudnienia, lecz ponadto posiadają obywatelstwo państwa, na którego terytorium znajduje się to miejsce zatrudnienia.

61.      Należy podkreślić, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia nr 1023/2013 przedmiot i cel zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży i dodatkowych dni urlopu na przejazd pozostały zupełnie niezmienione, ponieważ ich celem jest nadal umożliwienie urzędnikom utrzymania więzi rodzinnych, społecznych i kulturalnych z ich miejscem pochodzenia. Wprowadzona zmiana polega wyłącznie na dodaniu  przesłanki przyznania, ponieważ urzędnicy, których miejsce pochodzenia jest inne niż miejsce zatrudnienia, muszą również od dnia 1 stycznia 2014 r. być uprawnieni do dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą w celu uzyskania zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży i dodatkowych dni urlopu na przejazd.

62.      Gdy chodzi o miejsce pochodzenia urzędnika, jest ono ustalane przy rozpoczęciu służby, co do zasady przy uwzględnieniu miejsca jego naboru lub, na wyraźny i należycie umotywowany wniosek, miejsca stanowiącego centrum interesów życiowych zainteresowanego(27). To ostatnie pojęcie oparte jest na ogólnej zasadzie prawa służby publicznej, zgodnie z którą urzędnik powinien mieć możliwość utrzymania więzi osobistych z miejscem, w którym skupiają się jego główne interesy życiowe mimo rozpoczęcia służby i odległości między miejscem zatrudnienia i tym miejscem. Centrum interesów życiowych definiuje się jako miejsce, w którym urzędnik utrzymuje łącznie swoje główne więzi rodzinne, majątkowe i podstawowe interesy o charakterze obywatelskim, zarówno aktywne, jak i bierne(28). 

63.      Należy zauważyć, że pojęcie „miejsca pochodzenia” jest nadal stosowane w celu ustalenia przysługiwania niektórych uprawnień finansowych. Tym samym, urzędnik, którego miejsce pochodzenia jest inne niż miejsce zatrudnienia, nawet jeśli jest obywatelem państwa, na którego terytorium znajduje się miejsce zatrudnienia, ma prawo do zwrotu kosztów podróży swego małżonka i osób pozostających na jego utrzymaniu z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia po zakończeniu służby (art. 7 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego). Ponadto, w wypadku śmierci takiego urzędnika, zainteresowana instytucja ponosi koszty transportu ciała do miejsca pochodzenia (art. 75 regulaminu pracowniczego).

64.      Zryczałtowana wypłata świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia oraz przyznanie dodatkowego dwu-i-pół-dniowego urlopu na przejazd do miejsca pochodzenia, podobnie jak uprawnienia finansowe wymienione w poprzednim punkcie odzwierciedlają szczególny charakter kategorii urzędników, którzy z powodów związanych z ich działalnością zawodową znajdują się daleko od centrum swoich interesów życiowych i którym prawodawca tworzący regulamin pracowniczy chce umożliwić utrzymanie więzi z nimi.

65.      Jako podstawę stwierdzenia braku porównywalności Sąd wskazuje w odniesieniu do wnoszących odwołania  na „pewne zerwanie” z miejscem pochodzenia oraz fakt, że nie mogą oni twierdzić, że mają „bliższy” związek z miejscem pochodzenia niż osoby otrzymujące dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą ze względu na ich większą integrację ze społeczeństwem państwa miejsca zatrudnienia, przejawiającą się posiadaniem obywatelstwa tego państwa. Czy prosta i jedyna różnica intensywności siły związku z państwem miejsca pochodzenia, wynikająca z istnienia związku z innym państwem, może charakteryzować sytuację obiektywnie odmienną, którą można uznać za „nieporównywalną”?  Odpowiedź na to pytanie wydaje mi się przecząca.

66.      Chciałbym zauważyć, że nabycie obywatelstwa państwa, na którego terytorium znajduje się miejsce zatrudnienia, nie wiąże się z koniecznością zmiany w aktach osobowych zainteresowanego urzędnika decyzji w sprawie ustalenia miejsca pochodzenia. To ostatnie pozostaje niezmienne w czasie trwania zatrudnienia urzędnika, chyba że na zasadzie wyjątku i po przedstawieniu dokumentów należycie uzasadniających wniosek zainteresowanego administracja wyda szczególną decyzję(29). Nie można przyjąć, że więzi rodzinne, społeczne i majątkowe tego urzędnika z państwem miejsca pochodzenia muszą słabnąć i stopniowo zaniknąć, a tym bardziej bezsprzecznie, że zainteresowany urzędnik posiada również obywatelstwo tego państwa, co ma miejsce w przypadku 11 z 24 wnoszących odwołania. Co najmniej paradoksalne, o ile nie niespójne byłoby przyjęcie, że posiadanie przez urzędnika obywatelstwa państwa miejsca zatrudnienia stanowi poważną przesłankę istnienia licznych i bliskich więzi między nim  a państwem jego obywatelstwa, nie przyznawszy tego samego skutku w stosunku do posiadania obywatelstwa państwa miejsca pochodzenia. Należy dodać, że jak przyznaje Rada, miejscem pochodzenia osoby pobierającej dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą niekoniecznie jest państwo, którego obywatelstwo posiada zainteresowany urzędnik.

67.      W tych okolicznościach sytuacja urzędników otrzymujących przedmiotowe świadczenia i urzędników niebędących ich beneficjentami, którzy, podobnie jak ci pierwsi, mają miejsce pochodzenia różne od miejsca zatrudnienia, ale którzy ponadto posiadają obywatelstwo państwa, na którego terytorium znajduje się to miejsce zatrudnienia, mogą być, moim zdaniem, uznane za porównywalne w świetle przedmiotu i celu przepisów regulaminu pracowniczego ustanawiającego te świadczenia, przy czym należy przypomnieć, że sytuacje te nie muszą być identyczne(30). 

68.      Chociaż zatem rozumowanie Sądu w tej kwestii wydaje mi się błędne, to nie oznacza to, że zaskarżony wyrok oddalający skargi o stwierdzenie nieważności powinien zostać uchylony. Należy przypomnieć, że jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz jego rozstrzygnięcie jest zasadne w świetle innych względów prawnych, tego rodzaju naruszenie nie może doprowadzić do uchylenia tegoż wyroku, lecz należy zastąpić jego uzasadnienie w odpowiednim zakresie(31). W tym przypadku błąd Sądu co do porównywalności rozpatrywanych sytuacji nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, ponieważ rozróżnienie dokonane w art. 7 załącznika V i w art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego okazuje się być obiektywnie uzasadnione(32).
3.      W przedmiocie uzasadnienia odmiennego traktowania

69.      Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 karty, ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

70.      Trybunał wyjaśnił, że różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje ona w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez rozpatrywane przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania(33). 

71.      Wydaje się więc, po pierwsze, że ograniczenie to musi być „przewidziane przez prawo”. Innymi słowy, przedmiotowy środek musi mieć podstawę prawną, co w tym przypadku nie wywołuje żadnych trudności, ponieważ przedmiotowe świadczenia i warunki ich przyznania są przewidziane w art. 7 załącznika V i art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w związku z art. 4 tego samego załącznika VII.

72.      Po drugie, jeśli chodzi o związek między różnicą traktowania a celami interesu ogólnego realizowanymi przez prawodawcę, należy stwierdzić, że gdy chodzi o unijny akt normatywny, do prawodawcy Unii należy wykazanie obiektywnych kryteriów przytoczonych w uzasadnieniu aktu i przedstawienie Trybunałowi dowodów koniecznych do zbadania istnienia tych kryteriów(34). W tym względzie zainteresowane instytucje powołały się na motywy 2, 12 i 24 rozporządzenia nr 1023/2013, z których ten ostatni stanowi, że „zasady dotyczące czasu podróży w związku z urlopem oraz rocznego zwrotu kosztów podróży między miejscem zatrudnienia a miejscem pochodzenia powinny zostać unowocześnione, zracjonalizowane i powiązane z przyznaniem statusu ekspatrianta w celu uproszczenia ich stosowania i poprawy ich przejrzystości”.

73.      Z analizy motywów tego rozporządzenia wynika, że szczególny cel, o którym mowa w poprzednim punkcie, wpisuje się w szersze dążenie prawodawcy do osiągnięcia i zapewnienia dobrego  stosunku kosztów do wydajności w zakresie europejskiej służby publicznej i do zagwarantowania w wykazanym kontekście kryzysu gospodarczego wymagającego prowadzenia polityki kontroli wydatków publicznych przy jednoczesnym dalszym zapewnianiu zatrudniania personelu o wysokich kompetencjach  z uwzględnieniem jak najszerszego zasięgu geograficznego. Rada wyjaśniła, że unowocześnienie zasad regulujących zwrot kosztów corocznej podróży do miejsca pochodzenia i przyznawanie urlopu na podróż do miejsca pochodzenia uwzględnia rozwój transportu lotniczego, charakteryzującego się regularnymi lotami do różnych miejsc przeznaczenia po przystępnych cenach. Do tego obiektywnego stwierdzenia można dodać, że komunikacja internetowa jest łatwa i bezpłatna, i przyczynia się również do utrzymania więzi z miejscem pochodzenia.

74.      Wydaje mi się, że trudno jest nie przyjąć za uzasadnione cele realizowane w ten sposób przez prawodawcę poprzez  uchwalenie rozporządzenia nr 1023/2013 w celu zapewnienia wydajnego zarządzania służbą publiczną z technicznego i gospodarczego punktu widzenia. Cele te, ze względu na swoją wewnętrzną złożoność i trudności w ich realizacji, wykraczają poza proste i ścisłe względy finansowe dotyczące oszczędności budżetowych.

75.      Rada wskazuje, że w celu racjonalizacji zasad dotyczących świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży i czasu urlopu przy jednoczesnym zapewnieniu najlepszego stosunku kosztów do wydajności w zakresie europejskiej służby publicznej, prawodawca w roku 2013 wprowadził kryterium zróżnicowania, które miało na celu jak najlepsze ukierunkowanie przepisu i jego ograniczenie do osób, które  w jego ocenie najbardziej go potrzebują, tj. osób pobierających dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, uprawnienie do których jest warunkiem przyznania dwóch wyżej wymienionych świadczeń. Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że o ile prawdą jest, że urzędnicy mogą doświadczać niedogodności w związku z osiedleniem się za granicą w sposób mniej lub bardziej intensywny, a zatem subiektywny, przepisy art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego opierają się na obiektywnych i jednolitych czynnikach(35), co stoi w sprzeczności z twierdzeniami wnoszących odwołania, że zróżnicowanie ma charakter arbitralny.

76.      Po trzecie, jeśli chodzi o proporcjonalność spornych przepisów, wydaje mi się, że można wykluczyć wszelkie twierdzenia dotyczące oczywiście nieodpowiedniego zróżnicowania. Przeciwnie, zastrzeżenie świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży do miejsca pochodzenia i urlopu na czas podróży do miejsca pochodzenia tylko na rzecz urzędników, których miejsce pochodzenia jest inne niż miejsce zatrudnienia i którzy otrzymują dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, wydaje mi się być odpowiednim sposobem przyczynienia się do osiągnięcia celów prawodawcy w zakresie unowocześnienia i racjonalizacji, zmierzających do zagwarantowania dobrego stosunku kosztów do wydajności europejskiej służby publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu zatrudnienia z uwzględnieniem jak najszerszego zasięgu geograficznego, a następnie atrakcyjności i reprezentatywności europejskiej służby publicznej. 

77.      Przedmiotowe świadczenia są zatem przeznaczone dla urzędników, którzy nie są lub są w niewielkim stopniu zintegrowani ze społeczeństwem państwa miejsca zatrudnienia ze względu na ich status cudzoziemca w państwie przyjmującym lub ze względu na ciążący na nich obowiązek zmiany miejsca zamieszkania w chwili podjęcia służby celem osiedlenia się na terytorium tego państwa. Jak słusznie podkreśliła na rozprawie Rada, kryterium pobierania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą w celu ustalenia, którzy urzędnicy najbardziej potrzebują wsparcia finansowego, aby utrzymać więzi z miejscem pochodzenia, jest całkowicie zgodne z logiką systemu ustanowionego w zreformowanym regulaminie pracowniczym. To właśnie w ramach swojego szerokiego zakresu uznania prawodawca spośród możliwych rozwiązań wybrał ograniczenie liczby osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń poprzez wykluczenie kategorii urzędników reprezentowanej przez wnoszących odwołania, których związek z miejscem pochodzenia uznał za słabszy.

78.      Ponadto, o ile art. 7 załącznika V i art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego należy rozpatrywać w związku z art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego dotyczącym przyznawania dodatku zagranicznego lub dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą, o tyle ten ostatni sformułowano na tyle precyzyjnie i przejrzyście, by zapewnić proste i przejrzyste stosowanie tych przepisów regulaminu pracowniczego, zgodnie z celem prawodawcy, o którym mowa w motywie 24 rozporządzenia nr 1023/2013. Twierdzenie wnoszących odwołania, że stary system był prostszy i bardziej przejrzysty, nie może podważyć powyższego wniosku.

79.      Na poparcie zarzutu arbitralnego lub nieodpowiedniego zróżnicowania wnoszący odwołania  ponownie przywołują dwa przykłady sytuacji, które ich zdaniem są istotne. Pierwszy z nich dotyczy ewentualnej zmiany miejsca zatrudnienia wnoszącego odwołanie, którego miejsce pochodzenia znajduje się w państwie trzecim, czego konsekwencją byłoby uprawnienie do dodatku zagranicznego, a przede wszystkim ustalenia wyższego niż wcześniej świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży w ramach zastosowania nowych zasad obliczenia dodatku za przebyte kilometry, zawartych w art. 8 ust. 2 załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Drugi przykład to sytuacja urzędnika, którego miejsce pochodzenia znajduje się w państwie trzecim, który kwalifikuje się do otrzymania dodatku zagranicznego, ale który nie otrzymuje zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży, ponieważ odległość między stolicą państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, a miejscem zatrudnienia jest mniejsza niż 200 km.

80.      Należy stwierdzić, że oba przypadki opisane przez wnoszących odwołania  można określić jako hipotetyczne lub teoretyczne, ponieważ nie odpowiadają one w żaden sposób ich sytuacji. Wymaga podkreślenia, że urzędnik nie jest uprawniony do występowania w interesie prawa lub instytucji i może podnosić na poparcie swojej skargi o stwierdzenie nieważności tylko zarzuty o charakterze osobistym(36). Na poparcie zarzutu niezgodności z prawem spornych przepisów regulaminu pracowniczego wnoszący odwołania  wskazują naruszenie zasady równego traktowania, twierdząc, że są w sytuacji porównywalnej do sytuacji beneficjentów obu przedmiotowych świadczeń oraz że różnica w traktowaniu nie jest uzasadniona. Wydaje mi się zatem, że wyłącznie w stosunku do sytuacji wnoszących odwołania będących obywatelami belgijskimi zatrudnionymi w Brukseli, ale mającymi inne miejsce pochodzenia niż miejsce zatrudnienia, należy ocenić zasadność zarzutu niezgodności z prawem, ponieważ kontrola Trybunału musi być przeprowadzona w sposób konkretny. Wynika z tego, że Trybunał może, moim zdaniem, rozpatrywać argumenty wnoszących odwołania  jedynie o ile starają się oni wykazać, że sporne przepisy regulaminu pracowniczego naruszyły zasadę równego traktowania w zakresie, w jakim dotyczą ich osobiście.

81.      W każdym razie, jeśli chodzi o pierwszą sytuację, na którą powołują się wnoszący odwołania, należy zauważyć, że aby zarzucić prawodawcy naruszenie zasady równego traktowania, przedmiotowe traktowanie musiałoby postawić niektóre osoby w sytuacji mniej korzystnej w stosunku do innych(37), co nie odpowiada przykładowi podwyższenia dodatku przywołanemu przez wnoszących odwołania. Jeśli chodzi o drugą sytuację, nie dotyczy ona zasady kwalifikowalności urzędnika do świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży, lecz kwestii metod obliczania dodatku za przebyte kilometry, które nie uwzględniają przedziału odległości pomiędzy 0 a 200 km. Z powyższych rozważań nie można wywnioskować, że istnieje oczywiście nieodpowiednie rozróżnienie między beneficjentami tego świadczenia a wnoszącymi odwołania, jeśli chodzi o przysługiwanie tego ostatniego. Ponadto, jak podkreśla Komisja, wyżej wymieniony sposób obliczania nie stoi w sprzeczności z założonym przez prawodawcę celem racjonalizacji i zastrzeżeniem świadczenia odpowiadającego kosztom corocznej podróży dla tych, którzy najbardziej go potrzebują.

82.      Wnoszący odwołania  nie przedstawili żadnych dalszych argumentów dotyczących proporcjonalności przedmiotowego uregulowania, które uzasadniałyby stwierdzenie arbitralnego lub oczywiście nieodpowiedniego zróżnicowania lub naruszenia istoty równości wobec prawa wyrażonej w art. 20 karty. 

83.      W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd błędnie ocenił porównywalność rozpatrywanych sytuacji, lecz błąd ten nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonych wyroków, ponieważ zarzucana różnica w traktowaniu jest obiektywnie uzasadniona.

84.      W związku z tym zarzuty skierowane przeciwko tej części zaskarżonych wyroków powinny zostać oddalone.
VII. Wniosek

85.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Sąd oddalił odwołania i obciążył wnoszących odwołania  kosztami postępowania.

1      Język oryginału: francuski.

2      Zobacz wyrok z 8 września 2020 r., Komisja i Rada/Carreras Sequeros i in. (C-119/19 P, C-126/19 P, EU:C:2020:676).

3      Dz. U. 2013, L 287, s. 15.

4      Dz. U. 1962, 45, s. 1385.

5      Stosuje się przez analogię do pracowników kontraktowych zgodnie z art. 91 warunków zatrudnienia innych pracowników.

6      Zarówno przed reformą regulaminu pracowniczego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2014 r., jak i po niej, przepis ten stosuje się przez analogię do pracowników kontraktowych na mocy art. 92 warunków zatrudnienia innych pracowników. 

7      Artykuły 7 i 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, zmienionego rozporządzeniem nr 1023/2013, generalnie stosuje się na zasadzie analogii do pracowników kontraktowych na mocy art. 92 warunków zatrudnienia innych pracowników.

8      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in. (C-127/07, EU:C:2019:728, pkt 57); a także z dnia 30 stycznia 2019 r.,  Planta Tabak (C-220/17, EU:C:2019:76, pkt 44).

9      Zobacz wyroki: z dnia 16 października 1980 r., Hochstrass/Trrybunał Sprawiedliwości (147/79, EU:C:1980:238, pkt 12); z 22 grudnia 2008 r., Centeno Mediavilla i in./Komisja (C-443/07 P, EU:C:2008:767, pkt 60, 91): a także z dnia 4 marca 2010 r., Angé Serrano i in./Parlament (C-496/08 P, EU:C:2010:116, pkt 82, 86, 93).

10      Zobacz wyrok z dnia 19 listopada 1998 r., Zjednoczone Królestwo/Rada (C-150/94, EU:C:1998:547, pkt 54).

11      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 22 listopada 2001 r., Niderlandy/Rada (C-110/97, EU:C:2001:620, pkt 62); z dnia 2 lipca 2009 r., Bavaria i Bavaria Italia (C-343/07, EU:C:2009:415, pkt 82).

12      Zobacz wyroki: z dnia 19 września 2013 r., Réexamen Commission/Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 39); z dnia 8 września 2020 r., Komisja i Rada/Carreras Sequeros i in. (C-119/19 P i C-126/19 P, EU:C:2020:676, pkt 110).

13      Zobacz wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., Centeno Mediavilla i in./Komisja (C-443/07 P, EU:C:2008:767, pkt 78); z dnia 4 marca 2010 r., Angé Serrano i in./Parlament (C-496/08 P, EU:C:2010:116, pkt 99, 100).

14      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Coopérative agricole d'approvisionnement des Avirons (58/86, EU:C:1987:164, pkt 12 – 17); z dnia 8 czerwca 1989 r., AGPB (167/88, EU:C:1989:234, pkt 28 – 33); z dnia 21 lutego 1990 r., Wuidart i in. (267/88 à 285/88, EU:C:1990:79, pkt 13 – 18); z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in. (C-127/07, EU:C:2008:728, pkt 59); z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada (C-176/09, EU:C:2011:290, pkt 50); z dnia 8 czerwca 2010 r., Vodafone i in. (C-58/08, EU:C:2010:321, pkt 52); z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, pkt 97); a także z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połów włócznika w Morzu Śródziemnym) (C-611/17, EU:C:2019:332, pkt 56).

15      Zobacz, podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2010 r., Gualtieri/Komisja (C-485/08 P, EU:C:2010:188, pkt 70); z dnia 6 września 2018 r., Piessevaux/Rada (C-454/17 P, niepublikowany, EU:C:2018:680, pkt 78); a także z dnia 22 grudnia 2008 r., Centeno Mediavilla i in./Komisja (C-443/07 P, EU:C:2008:767, pkt 76).

16      Zobacz wyroki: z dnia 7 czerwca 1972 r., Sabbatini-Bertoni/Parlament (20/71, EU:C:1972:48, pkt 13); z dnia 15 stycznia 1981 r., Vutera/Komisja (1322/79, EU:C:1981:6, pkt 9); z dnia 14 lipca 1983 r., Ferrario i in./Komisja (152/81, 158/81, 162/81, 166/81, 170/81, 173/81, 175/81, 177/81 – 179/81, 182/81 i 186/81, EU:C:1983:208, pkt 13); z dnia 17 lipca 2008 r., Campoli/Komisja (C-71/07 P, EU:C:2008:424, pkt 64); z dnia 15 kwietnia 2010 r., Gualtieri/Komisja (C-485/08 P, EU:C:2010:188, pkt 72),; z dnia 6 września 2018 r., Piessevaux/Rada (C-454/17 P, nie publikowany, EU:C:2018:680, pkt 69).

17      Zobacz wyroki: z dnia 4 października 1991 r., Parlament/Rada (C-70/88, EU:C:1991:373, pkt 21, 22); a także z dnia 15 listopada 2011 r., Komisja/Niemcy (C-539/09, EU:C:2011:733, pkt 56). Należy dodać, że cechą charakterystyczną każdej działalności prawodawczej jest dokonywanie wyborów, to znaczy stosowanie różnic w traktowaniu poprzez kategoryzację. 

18      Zobacz wyrok z dnia 8 lutego 2000 r., Emesa Sugar (C-17/98, EU:C:2000:70, pkt 53).

19      W swojej odpowiedzi na odwołania Rada odnosi się do opinii rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Arcelor Atlantique i Lorraine i in. (C-127/07, EU:C:2008:292), której pkt 33 pozwolę sobie częściowo przytoczyć: „Natomiast w niektórych dziedzinach, w szczególności w dziedzinie regulacji gospodarczej i społecznej, i wówczas gdy ustawodawca nie ucieka się do takich podejrzanych klasyfikacji, czyli wtedy, gdy chodzi tylko o równość wobec prawa, stopień kontroli jest mniejszy”. 

20      Zobacz wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Radal/Bamba (C-417/11 P, EU:C:2012:718, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

21      Zobacz wyroki: z dnia 20 lutego 1975 r., Airola/Komisja (21/74, EU:C:1975:24, pkt 6 – 8); z dnia 6 października 1980 r., Hochstrass/Trybunał Sprawiedliwości (147/79, EU:C:1980:238, pkt 12); z dnia 15 września 1994 r., Magdalena Fernández/Komisja (C-452/93 P, EU:C:1994:332, pkt 21).

22      Dz. U. 1978, L 119, s. 1.

23      Zobacz wyrok z dnia 16 października 1980 r., Hochstrass/Trybunał Sprawiedliwości (147/79, EU:C:1980:238, pkt 12, 13).

24      Zobacz wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., Centeno Mediavilla i in./Komisja (C-443/07 P, EU:C:2008:767, pkt 79); z dnia 22 maja 2014 r., Glatzel, C-356/12 (EU:C:2014:350, pkt 84); z dnia 6 września 2018 r., Piessevaux/Rada (C-454/17 P, niepublikowany, EU:C:2018:680, pkt 78–82).

25      Zobacz w szczególności wyroki z dnia 14 czerwca 1990 r., Weiser (C-37/89, EU:C:1990:254, pkt 15); z dnia 1 marca 2011 r., Association belge des Consommateurs Test-Achats i in. (C-236/09, EU:C:2011:100, pkt 29); z dnia 6 września 2018 r., Piessevaux/Rada (C-454/17 P, niepublikowany, EU:C:2018:680, pkt 78, 79), opinia 1/17 (Umowa CETA UE-Kanada), z dnia 30 kwietnia 2019 r. (EU:C:2019:341, pkt 177).

26      To mylenie jest niestety powszechne. Jednakże, jak słusznie uściślono w doktrynie, cel przepisu prawnego, który polega na przyznaniu uprawnień administracji nie może w żaden sposób uzasadniać różnicy w traktowaniu wynikającej z wykonywania tych uprawnień. To, co zatem uzasadnia różnicę w traktowaniu, nie jest przedmiotem prawa, ale celem prawodawcy, czyli inaczej mówiąc - relacją średniookresową. Równość jest rozpatrywana w instrumentalnej relacji, jaką prawo ustanawia między (uzasadnionym) celem, do którego dąży prawodawca, a środkami, jakie stanowi różnica w traktowaniu. Celem jest rzeczywiście kryterium oceny środków, z zastrzeżeniem korekty proporcjonalności, w tym sensie, że różnica w traktowaniu nie może być uzasadniona nawet najlepszym celem (Olivier Jouanjan „Le Conseil constitutionnel, gardien de l'égalité?”, Jus Politicum, nr 7).

27      Artykuł 7 ust. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.

28      Zobacz wyrok z dnia 2 maja 1985 r., De Angelis/Komisja (144/84, EU:C:1985:171, pkt 13, 14). Chciałbym zauważyć, że chociaż w swoim odwołaniu i podczas rozprawy wnoszący odwołanie odnosili się do tego wyroku oraz do określonej w nim ogólnej zasady prawa służby publicznej, na której naruszenie powołano się przed Sądem celem uzasadnienia zarzutu niezgodności z prawem, drugi zarzut odwołań dotyczy wyłącznie naruszenia zasady równego traktowania. 

29      Artykuł 7 ust. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.

30      Zobacz wyrok z dnia 10 maja 2011 r., Römer (C-147/08, EU:C:2011:286, pkt 42).

31      Zobacz wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato „Venezia vuole vivere” i in./Komisja (C-71/09 P, C-73/09 P, C-76/09 P, EU:C:2011:368, pkt 118).

32      Chciałbym zwrócić uwagę na to, że niezależnie od wniosku, że dane kategorie urzędników nie są porównywalne, Sąd dokonał szczegółowej oceny proporcjonalności przedmiotowego uregulowania. Uznał on, że przepisy wprowadzone przez prawodawcę tworzącego regulamin pracowniczy nie były w oczywisty sposób nieproporcjonalne do zamierzonego przez niego celu. Wnoszący odwołanie krytykują tę analizę Sądu w ramach zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania.

33      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in. (C-127/07, EU:C:2008:728, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

34      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in. (C-127/07, EU:C:2008:728, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

35      Zobacz wyroki: z dnia 20 lutego 1975 r., Airola/Komisja (21/74, EU:C:1975:24, pkt 9); z dnia 16 października 1980 r., Hochstrass/Trybunał Sprawiedliwości (147/79, EU:C:1980:238, pkt 12, 13); z dnia 15 stycznia 1981 r., Vutera/Komisja (1322/79, EU:C:1981:6, pkt 9).

36      Zobacz podobnie postanowienie z dnia 8 marca 2007 r,, Strack/Komisja (C-237/06 P, EU:C:2007:156, pkt 64).

37      Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in. (C-127/07, EU:C:2008:728, pkt 39).