CELEX: 52013DC0371
Language: nl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2013 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2012-2016

|
			
		
		
		52013DC0371
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2013 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Polen voor de periode 2012-2016 /* COM/2013/0371 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2013
van Polen 
en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Polen voor de
periode 2012-2016

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en
artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97
van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op
begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch
beleid[1],
en met name artikel 9, lid 2,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie[2],
Gezien de resoluties van het Europees
Parlement[3],
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de
werkgelegenheid,
Na raadpleging van het Economisch en
Financieel Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       Op 26 maart 2010
heeft de Europese Raad zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel van de
Commissie voor een nieuwe groei- en werkgelegenheidstrategie; deze Europa 2020-strategie
moet voor een betere coördinatie van het economisch beleid zorgen en zal zich
toespitsen op de sleutelgebieden waarop Europa's potentieel voor duurzame groei
en concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.
(2)       De Raad heeft op 13 juli 2010
op basis van de voorstellen van de Commissie een aanbeveling inzake de globale
richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010-2014)
en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de richtsnoeren voor
het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten[4]
vastgesteld, die samen de "geïntegreerde richtsnoeren" vormen. De
lidstaten werd verzocht in hun nationaal economisch en werkgelegenheidsbeleid
met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.
(3)       Op 29 juni 2012
hebben de staatshoofden en regeringsleiders besloten tot een Pact voor groei en
banen, dat een samenhangend kader biedt voor actie op het niveau van de
lidstaten, de EU en de eurozone, waarbij alle mogelijke hefbomen, instrumenten
en beleidsvormen worden ingezet. Zij hebben bepaald welke maatregelen op het
niveau van de lidstaten moeten worden genomen, en met name verklaard
vastbesloten te zijn om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te
verwezenlijken en de landenspecifieke aanbevelingen uit te voeren.
(4)       Op 6 juli 2012
heeft de Raad een aanbeveling over het nationale hervormingsprogramma voor 2011
van Polen aangenomen en een advies over het geactualiseerde
convergentieprogramma van Polen voor de periode 2011-2015 uitgebracht.
(5)       Op 28 november 2012
heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse[5] en daarmee de aanzet gegeven
tot het Europees semester 2013 voor coördinatie van het economisch beleid.
Eveneens op 28 november 2012 heeft de Commissie op grond van
Verordening (EU) nr. 1176/2011 het
waarschuwingsmechanismeverslag[6]
aangenomen. Daarin werd Polen niet genoemd als een van de lidstaten die aan een
diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.
(6)       Op 14 maart 2013
heeft de Europese Raad de prioriteiten inzake financiële stabiliteit,
begrotingsconsolidatie en groeibevorderende maatregelen goedgekeurd. Hij
benadrukte dat moet worden gestreefd naar gedifferentieerde, groeivriendelijke
begrotingsconsolidatie, normalisering van de kredietverschaffing aan de
economie, bevordering van groei en concurrentievermogen, aanpakken van de
werkloosheid en van de sociale gevolgen van de crisis, en modernisering van de
overheidsdiensten.
(7)       Op 30 april 2013
heeft Polen zijn convergentieprogramma 2013 voor de periode 2012-2016 ingediend
en zijn nationale hervormingsprogramma 2013. Om met de onderlinge verbanden
rekening te houden zijn beide programma's terzelfder tijd geëvalueerd.
(8)       Polen heeft overeenkomstig de
aanbeveling van de Raad in 2011‑2012 aanzienlijke consolidatie‑inspanningen
geleverd. Vanwege de wereldwijd verslechterende economische situatie is de
uiterste termijn om het buitensporige tekort te corrigeren echter niet gehaald
en is daarvoor meer tijd nodig. In het licht van de overeenkomstig
Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad verrichte evaluatie van
het convergentieprogramma 2013 is de Raad van oordeel dat het aan de
begrotingsprognoses van het programma ten grondslag liggende macro-economische
scenario optimistisch is. Vooral de particuliere consumptie en de particuliere
investeringen groeien naar verwachting sterker dan in de voorjaarsprognoses 2013
van de Commissie, met als gevolg een over het algemeen hoger groeipercentage in
2013 (1,5 % tegen 1,1 %). De doelstelling van de in het programma
uitgestippelde begrotingsstrategie is om het tekort tegen 2013 naar 3,5 %
van het bbp te brengen (één jaar na de oorspronkelijke uiterste termijn voor de
buitensporigtekortprocedure 2012) en de middellangetermijndoelstelling (MTD)
tegen 2016 te bereiken. In het convergentieprogramma 2013 is echter voorzien
het nominale tekort pas tegen 2015 onder de 3 % van het bbp te brengen.
Gezien de al te optimistische groeiprognoses en ontvangstenprognoses in het
programma acht de Commissie de door de autoriteiten voorziene
begrotingsinspanning niet verenigbaar met de werkelijke correctie van het
buitensporige tekort tegen 2013, tenzij aanzienlijke aanvullende maatregelen
worden genomen om de inspanning dit jaar op te schroeven. Het programma is op
een optimistisch scenario gebaseerd en onvoldoende onderbouwd met nadere
maatregelen om op een geloofwaardige manier uiterlijk tegen 2014 de correctie
van het tekort te garanderen. Er zijn daarom op basis van gedetailleerde
maatregelen voor zowel 2013 als 2014 aanvullende inspanningen vereist. De
autoriteiten hebben onvoldoende gebruik gemaakt van het klimaat van groei van
vóór de crisis om de structuur van de overheidsuitgaven te hervormen teneinde
voorrang te geven aan groeibevorderende zaken. In het programma wordt de
eerdere MTD van ‑1 % van het bbp bevestigd, in overeenstemming met
de doelstellingen van het pact. Op basis van het (herberekende) structurele
tekort wordt de MTD naar verwachting niet gehaald tegen 2016, zoals in het
programma staat gepland, aangezien de geplande jaarlijkse vooruitgang richting
de MTD van 0,3 % van het bbp (in structurele termen) in 2015 en 0,7 %
van het bbp in 2016 onvoldoende is. Het groeitempo van de overheidsuitgaven,
rekening houdend met discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde, is
over de gehele programmaperiode in overeenstemming met de benchmark van het
stabiliteits‑ en groeipact. Er kunnen ook in de laatste jaren van het
programma aanvullende inspanningen en veranderingen in de aanpassing vereist
zijn, omdat de vooruitgang in de richting van de MTD vooral afhangt van
aanzienlijke bezuinigingen op de overheidsinvesteringen en onvoldoende door
gedetailleerde maatregelen wordt ondersteund. De overheidsschuld in Polen zal
naar verwachting onder de 60 % van het bbp blijven gedurende de
programmaperiode. De nationale autoriteiten verwachten dat de schuld met iets
meer dan 55,5 % van het bbp vrijwel constant blijft tot 2014/2015 (en
daalt in 2016), terwijl de Commissie, rekening houdend met mogelijke risico´s
voor de consolidatieplannen en schuldafbouw, een verhoging tot ongeveer 59 %
van het bbp in 2014 verwacht. De naleving van de belastingwetgeving blijft van
cruciaal belang in de strijd tegen belastingontduiking, die eveneens het
terugdringen van de administratieve lasten voor belastingbetalers en het
verbeteren van de doeltreffendheid van de belastingdienst vereist. Om het
welslagen van de begrotingsconsolidatiestrategie te garanderen, is het van
belang dat de begrotingsconsolidatie ondersteund wordt door alomvattende
structurele hervormingen.
(9)       Een beperkt aandeel van groeibevorderende
uitgaven (voor onderwijs, onderzoek en innovatie) en dalende
overheidsinvesteringen drukken de groeivooruitzichten op lange termijn. De
gezondheidszorg in Polen kampt met beperkte toegang tot zorg en
kosteninefficiënties, terwijl de uitgaven op de middellange en lange termijn
naar verwachting aanzienlijk zullen oplopen als gevolg van de vergrijzing,
waardoor de druk op de overheidsfinanciën toeneemt. Het systeem kan worden
verbeterd door de eerstelijnszorg en verwijzingssystemen te versterken en het
potentieel aan kostenefficiëntieverbeteringen in de ziekenhuiszorg te benutten.
(10)     De Poolse regering heeft nog
geen permanente uitgavenregel uitgevoerd die in overeenstemming is met het
Europees systeem van economische rekeningen (ESR). Polen heeft evenmin
vooruitgang geboekt wat betreft de planning op middellangetermijn en betere
coördinatie van de begrotingsprocedures tussen de verschillende geledingen van
de overheid.
(11)     De jeugdwerkloosheid groeit,
grotendeels omdat de onderwijsprogramma´s onvoldoende voortbrengen wat de
arbeidsmarkt nodig heeft. De doorgevoerde hervormingen in het onderwijsstelsel
zouden weliswaar de discrepantie tussen banen en vaardigheden moeten verhelpen,
maar er is nog altijd behoefte aan een uitbreiding van het leerlingstelsel en
leren op het werk, om de samenwerking tussen scholen en werkgevers te
versterken en de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. De invoering van
een jeugdgarantie, voortbouwend op de bestaande inspanningen, kan ertoe
bijdragen dat jongeren aan het werk raken. Het aandeel volwassenen dat
deelneemt aan een leven lang leren blijft erg laag en er is in dat verband nog
geen strategie uitgestippeld.
(12)     In de kinderopvang zijn de
inspanningen van de regering toegespitst op de tenuitvoerlegging van het
"peuterprogramma". Als gevolg daarvan is het aantal
kinderdagverblijven de afgelopen twee jaar bijna verdubbeld, maar relatief
gezien is het aantal nog altijd zeer beperkt en niet behoeftendekkend. Polen
heeft slechts op beperkte schaal progressie geboekt om het veelvuldige gebruik
van tijdelijke dienstbetrekkingen aan banden te leggen. Het land heeft het op
drie na hoogste aandeel in onvrijwillig tijdelijk werk in de EU, met name in de
leeftijdsgroep 15-24. Terwijl tijdelijke arbeidscontracten vaak gezien worden
als een middel voor werklozen om de arbeidsmarkt te betreden met zicht op een
overgang op termijn naar een vaste arbeidscontract, lijkt dit voor de
meerderheid van werknemers in Polen niet op te gaan. Integendeel: het
veelvuldige gebruik van dergelijke contracten lijkt een negatief effect te
hebben op de kwaliteit van het menselijk kapitaal en op de productiviteit,
aangezien tijdelijke werknemers doorgaans minder beroepsopleiding genieten. Het
loonnadeel bij tijdelijke contracten is eveneens relatief hoog, met als gevolg
een van de hoogste armoedepercentages onder werkenden in de EU. Het gebruik van
civielrechtelijke draaideurcontracten waarbij het recht op sociale bescherming
aanzienlijk minder is, is bovendien wijdverbreid. Volgens het overheidsrapport
"Jeugd 2011" werkt meer dan 50 % van de jonge werknemers op
basis van een dergelijk contract.
(13)     Polen kampt met een lage
arbeidsparticipatie van oudere werknemers. Terwijl de mogelijkheden voor
vervroegde uittreding aanzienlijk zijn verminderd en een algemene
pensioenhervoming is doorgevoerd, is de speciale pensioenregeling voor
mijnwerkers nog altijd van kracht. Bovendien zorgt het socialezekerheidsfonds
voor landbouwers (KRUS) ervoor dat kleine boeren hoofdzakelijk in de
landbouwsector blijven omdat de individuele inkomsten van boeren niet nauwgezet
kunnen worden nagegaan in het systeem. Dit zorgt voor verborgen werkloosheid op
het platteland, wat de productiviteitsgroei remt en de regionale en sectorale
arbeidsmobiliteit beperkt.
(14)     Polen behoort tot de EU-landen
met de laagste O&O-uitgaven en tot de landen die het slechtst presteren in
de bredere innovatie‑indicatoren. De algehele verhouding van
O&O-uitgaven tot het bbp in Polen (0,77 % in 2011), behoorde tot de
laagste in de EU. Vooral de particuliere O&O-uitgaven zijn laag (0,2 %
van het bbp in 2011). Poolse ondernemingen hebben voor een groot deel vertrouwd
op de integratie van technologie, d.w.z. op de toepassing van reeds bestaande
technologieën via investeringen in vaste activa. Hoewel de productiviteit en de
economische groei hierdoor zijn gestegen, heeft Polen nu behoefte aan een
overgang naar een meer op eigen innovatie gebaseerd model. De hervorming van
het stelsel voor wetenschappen en hoger onderwijs gaf de aanzet tot een grootschalige
herstructurering om de samenwerking tussen wetenschap en bedrijfsleven te
bevorderen. Er is nog geen evaluatie van deze hervormingen beschikbaar. Er is
een holistischer aanpak nodig om de inspanningen in onderzoek, innovatie en
industriebeleid op elkaar af te stemmen en ervoor te zorgen dat er afdoende
instrumenten zijn om de hele innovatiecyclus te ondersteunen. 
(15)     Er is nog altijd veel
potentiële winst te halen uit verbeteringen in energie-efficiëntie in alle
sectoren van de Poolse economie, met name door gebouwen te isoleren, en
dergelijke winst kan de groei ondersteunen. Het binnenlandse elektriciteitsnet
is nog altijd overbelast, maar er zijn vergevorderde plannen om meer
koppelingscapaciteit met naburige markten te creëren. De concurrentie op de
gasmarkt wordt nog altijd verstoord door een aantal factoren, met name doordat
de uitfasering van gereguleerde prijzen nog altijd moet worden voltooid en de
gevestigde exploitant met een marktaandeel van zo´n 97 % in retail‑
en groothandelsmarkten en 90 % van de invoer van aardgas uit Rusland komt.
(16)     Ondanks enige
vooruitgang blijft de Poolse onderontwikkelde transportinfrastructuur een
belangrijk knelpunt voor groei. Er zijn vorderingen gemaakt in grote
wegenbouwprojecten, maar de investeringsprojecten in het spoor hebben nog
altijd grote vertraging. De verouderde spoorweginfrastructuur vereist
aanzienlijke en toenemende investeringen, aangezien slechts 36 % van de
naar schatting 20 000 km aan werkend spoor in goede technische
conditie verkeert. Ondanks recente inspanningen loopt Polen nog altijd
aanzienlijk achter bij andere lidstaten als het gaat om het benutten van het
groeipotentieel aan informatie‑ en communicatietechnologie (ICT). De
vaste breedbanddekking is de laagste in de EU, zowel nationaal gezien als op
het platteland. De investering in waternetwerken blijft onvoldoende. 
(17)     Het openbaar bestuur in Polen
presteert onder het EU-gemiddelde. De belangrijkste problemen hebben te maken
met transparantie, de complexiteit van het belastingstelsel en de
nalevingskosten, de toenemende gemiddelde duur van de procedures in
civielrechtelijke en commerciële zaken, de lange insolventieprocedures en de
lage restitutiepercentages. Het gebruik van e-overheidsdiensten blijft eveneens
onder het EU‑gemiddelde. De hervorming die Polen op gang heeft gebracht
om de toegang tot gereguleerde beroepen te vergemakkelijken, loopt achter op
het oorspronkelijk aangekondigde schema.
(18)     In de context van het Europees
semester heeft de Commissie een alomvattende analyse van het economische beleid
van Polen verricht. Zij heeft het convergentieprogramma en het nationaal
hervormingsprogramma geëvalueerd. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de
relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in
Polen, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels en ‑richtsnoeren in acht
zijn genomen, gezien de noodzaak de algemene economische governance van de
Europese Unie te versterken door middel van een EU-inbreng in toekomstige
nationale besluiten. Haar aanbevelingen in het kader van het Europees semester
worden in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 7 weergegeven.
(19)     In het licht van deze
beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma van Polen onderzocht. Zijn
advies[7]
daarover is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven,
BEVEELT AAN dat Polen in de periode 2013-2014
actie onderneemt om:
1.           De begrotingsstrategie voor
het jaar 2013 en de jaren daarna te versterken en ten uitvoer te leggen, en
deze te onderbouwen met voldoende gespecificeerde maatregelen voor zowel 2013
als 2014, om tegen 2014 op duurzame wijze een tijdige correctie van het
buitensporige tekort te garanderen en een de in de aanbevelingen van de Raad op
grond van de buitensporigtekortprocedure gespecificeerde begrotingsinspanning
te realiseren. Een duurzame correctie van de budgettaire onevenwichtigheden
vereist een geloofwaardige uitvoering van ambitieuze structurele hervormingen
die het aanpassingsvermogen verbeteren en het groeipotentieel en de
werkgelegenheid een impuls geven. Na de correctie van het buitensporige tekort
te streven naar de structurele aanpassingsinspanning waarmee Polen tegen 2016
de middellangetermijndoelstelling behaalt. Met het oog op de
kwaliteitsverbetering van overheidsfinanciën de bezuinigingen op
groeibevorderende investeringen te beperken, het op sociaal beleid gerichte
uitgavenbeleid te heroverwegen en de kosteneffectiviteit en doeltreffendheid
van uitgaven in de gezondheidszorg te verbeteren. De naleving van
belastingwetgeving in de hand te werken, met name door de belastingdienst
efficiënter te maken.
2.           De vaststelling te garanderen
van een permanente uitgavenregel in 2013 die in overeenstemming is met de
regels van het Europees systeem van economische rekeningen. Maatregelen te
nemen om de begrotingscoördinatiemechanismen tussen de verschillende geledingen
van de overheid jaarlijks en op de middellangetermijn te versterken.
3.           De inspanningen op te voeren
om de jeugdwerkloosheid terug te dringen, bijvoorbeeld door middel van een
jeugdgarantie, de beschikbaarheid van het leerlingstelsel en leren op het werk
te verruimen, de samenwerking tussen scholen en werkgevers te intensiveren en
de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. De voorgestelde strategie voor
een leven lang leren vast te stellen. De armoede onder werkenden en de
arbeidsmarktsegmentatie te bestrijden door een betere overgang van tijdelijke
naar permanente dienstverbanden en door het buitensporige gebruik van
civielrechtelijke overeenkomsten terug te brengen.
4.           Blijvende inspanningen te
verrichten om de participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt te verhogen, in
het bijzonder door te investeren in betaalbare kinderopvang van hoge kwaliteit
en in voorschools onderwijs door stabiele financiering en gekwalificeerd
personeel te garanderen. Met het oog op het verbeteren van de sectorale
arbeidsmobiliteit, duurzame stappen te ondernemen om het
socialezekerheidsstelsel KRUS te hervormen. De speciale pensioenregeling voor
mijnwerkers geleidelijk af te schaffen met het doel hen in het algemene stelsel
te integreren. De algemene pensioenhervorming te onderbouwen met maatregelen
ter bevordering van de aanwervingskansen voor oudere werknemers om de leeftijd
waarop de arbeidsmarkt verlaten wordt, te verhogen. 
5.           Aanvullende maatregelen te
nemen om een innovatievriendelijk ondernemersklimaat te garanderen door de
banden tussen onderzoek, innovatie en industriebeleid aan te halen door
roulerende instrumenten en fiscale stimuleringsmaatregelen te ontwikkelen en
bestaande instrumenten gerichter in te zetten in de verschillende fases van de
innovatiecyclus.
6.           De
energieopwekkingscapaciteit te vernieuwen en uit te breiden en de efficiëntie
in de hele energieketen te verbeteren. De ontwikkeling van het
elektriciteitsnet, inclusief de grensoverschrijdende koppeling, te versnellen
en uit te breiden en de obstakels voor grensoverschrijdende uitwisseling van
elektriciteit weg te nemen. De concurrentie in de gassector te vergroten door
gereguleerde prijzen uit te faseren. De rol en de middelen van de toezichthouder
op de spoorwegmarkt uit te breiden en in te staan voor een doeltreffende
uitvoering van investeringsprojecten voor het spoor zonder verder uitstel. De
inspanningen op te voeren om de breedbanddekking uit te breiden. Het afval‑
en waterbeheer te verbeteren.
7.           Verdere stappen te nemen om
het bedrijfsklimaat te verbeteren door de handhaving van contracten en de eisen
voor bouwvergunningen te vereenvoudigen en de kosten voor de naleving van de
belastingwetgeving te verlagen. De voorgenomen liberalisering van de toegang
tot professionele diensten goed te keuren en uit te voeren.
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
[2]               COM(2013) 371 final.
[3]               P7_TA(2013)0052 en P7_TA(2013)0053.
[4]               Besluit 2013/208/EU van de Raad van 22 april 2013.
[5]               COM(2012) 750 final.
[6]               COM(2012) 751 final.
[7]               Uit hoofde van artikel 9, lid 2, van
Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.