CELEX: 61997CC0253
Language: pt
Date: 1999-05-06 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 6 de Maio de 1999. # República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias. # FEOGA - Apuramento das contas - Exercício de 1993. # Processo C-253/97.

Advertência jurídica importante

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61997C0253

Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 6 de Maio de 1999.  -  República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias.  -  FEOGA - Apuramento das contas - Exercício de 1993.  -  Processo C-253/97.  

Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-07529

Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução 1 O presente processo respeita à legalidade de diversas correcções das despesas financiadas pelo FEOGA (1) em detrimento da República Italiana. Trata-se de correcções analíticas e de correcções forfetárias que vão de 2% a 10%, num total de doze rubricas. 2 Na sua Decisão 97/333/CE (2) (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão excluiu da imputabilidade ao FEOGA, entre outros, os seguintes montantes: A. pré-financiamento de carne de bovino: 17 361 126 678 LIT (devido a controlos insuficientes, utilização de etiquetas falsas e transformação carne pré-cozinhada); B. retirada plurianual ilegal de terras aráveis da produção: 2 686 311 350 LIT; C. reembolso de despesas de armazenagem: 76 987 797 LIT (devido a controlos insuficientes); D. reembolso de despesas de armazenagem (açúcar): 911 895 729 LIT (devido a controlos insuficientes); E. ajudas ao consumo de azeite: 22 731 751 579 LIT (3) (devido a insuficiências no procedimento administrativo de revogação da aprovação às empresas de embalagem de azeite; F. destilação obrigatória: 8 155 895 000 LIT (devido a falsas indicações quanto às quantidades a destilar); G. reservas excedentárias de vinho em armazenagem privada: 2 165 691 000 LIT (devido a falsas indicações quanto às quantidades excedentárias); H. abandono definitivo de superfícies vitícolas: 3 382 118 277 LIT (devido a controlos insuficientes); I. ajustamentos contabilísticos relativos às existências de carne de bovino não desossada: 5 771 993 000 LIT (devido à não tomada em consideração das quebras (4) na armazenagem); L. dedução antecipada das quebras de carne de bovino desossada: 243 553 000 LIT (devido à subtracção sistemática das referidas quebras sem outro controlo); M. pagamentos tardios de compras em intervenção de carne de bovino: 778 000 000 LIT; N. gestão e controlo inadequados dos prémios a ovinos e caprinos: 27 804 654 011 LIT. II - Pedidos das partes 3 No seu recurso, o Governo italiano pede, em determinados pontos, a anulação total e, em relação a outros, uma redução das correcções efectuadas. No essencial, baseia-se no carácter desproporcionado dos montantes em questão relativamente ao risco para o FEOGA, nas dificuldades de interpretação das disposições comunitárias, nos controlos suficientes, na cumulação de correcções analíticas e correcções forfetárias, na ausência de responsabilidade da sua parte em determinadas lacunas, em erros de cálculo da Comissão, na existência de irregularidades meramente formais e nas melhorias entretanto introduzidas no sistema de controlo. 4 O Governo italiano conclui pedindo que o Tribunal se digne: anular a Decisão da Comissão [C(97)1180 def.] de 23 de Abril de 1997, na parte em que recusa a imputação ao FEOGA dos montantes acima referidos (5), no âmbito do apuramento das contas apresentadas pela República Italiana relativamente às despesas do exercício financeiro de 1993. 5 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne: 1) negar provimento ao recurso e 2) condenar a recorrente nas despesas. 6 A Comissão justifica as correcções decididas, no essencial, por insuficiência de controlos e pela violação de disposições comunitárias. 7 Os restantes argumentos das partes sobre as diferentes rubricas em causa serão analisados, conforme o caso, no quadro da nossa tomada de posição. III - Tomada de posição A - Pré-financiamento de carne de bovino Observação prévia 8 O sistema do pré-financiamento de restituições à exportação consiste essencialmente no facto de o pagamento poder ter lugar antecipadamente quando os produtos transformados ou as mercadorias não tenham ainda sido submetidos aos controlos aduaneiros. Contudo, há que assegurar neste âmbito que os referidos produtos ou mercadorias sejam exportados dentro de um prazo determinado. Pode haver risco de violação do regime de pré-financiamento em especial no âmbito da armazenagem (substituição de produtos ou mercadorias), da declaração das quantidades, do incumprimento das disposições em vigor e, por último, da própria exportação. 9 As autoridades aduaneiras competentes são, assim, obrigadas a adoptar todas as disposições necessárias para garantir a vigilância e controlo das mercadorias ou produtos aos quais se aplica o regime de pré-financiamento até ao momento em que os mesmos abandonem o território aduaneiro da Comunidade (6). Os exportadores de produtos e mercadorias devem, por isso, apresentar documentos que comprovem a entrada, a saída, o transporte e os controlos bem como a armazenagem. As autoridades aduaneiras devem poder em qualquer momento identificar e localizar com exactidão as mercadorias ou produtos durante o período de pré-financiamento. Tese das partes 10 O Governo italiano não contesta a existência de insuficiências e lacunas nos controlos, mas considera que as mesmas justificam apenas correcções de 2% no total, e não de 5%, como as que a Comissão efectuou. 11 Em seu entender, as correcções são, no conjunto, desproporcionadas em relação às irregularidades detectadas. O escasso número de controlos não originou qualquer risco significativo para o FEOGA. Por outro lado, o facto de a carne de bovino em causa ter já sido cozinhada antes dos controlos aduaneiros constitui um erro meramente formal. Daí não resulta, em qualquer caso, nenhum risco de prejuízo para o FEOGA. Além disso, as disposições comunitárias aplicáveis não são claras, o que não deve funcionar em prejuízo da República Italiana. Acresce que os procedimentos de controlo foram entretanto alterados em conformidade. Daqui resulta, de modo geral, que a correcção de 5% é desproporcionada. 12 A crítica principal da Comissão incide na insuficiência dos controlos por parte das autoridades aduaneiras italianas quando da entrada da carne no território e durante o período de armazenagem. A Comissão tinha já salientado estas deficiências na sequência de missões realizadas entre 1988/1989 e 1992/1993. Só a partir de Maio de 1995 foram verificadas melhorias; durante os últimos controlos relevantes para o presente caso, que tiveram lugar no final de 1993/início de 1994, todas as antigas deficiências foram novamente constatadas. Continuou assim a não ser possível verificar se as quantidades sujeitas ao regime de pré-financiamento existiam realmente e estavam em conformidade com as normas. Não era, assim, de excluir a substituição da mercadoria ou a alteração da quantidade. Afigurou-se que existem diferenças consideráveis entre os controlos realizados pelas diversas circunscrições aduaneiras. A certos entrepostos só tinham acesso os inspectores aduaneiros, enquanto outros eram de acesso livre. A insuficiência dos controlos é também imputável à repartição de competências pouco clara entre as autoridades aduaneiras e o Instituto Nacional dos Controlos Alimentares (INCA). Não há controlos entre o desalfandegamento e a transformação ou a armazenagem na empresa, nem após a saída do entreposto. Acresce que o INCA só se ocupa da higiene alimentar e não controla o respeito das regras de pré-financiamento. No que respeita à preparação culinária da carne antes da transformação, a mesma é proibida dado que é impossível em seguida identificar o produto de base. No que respeita à questão das etiquetas, a Comissão refere que, num dos casos, uma empresa tinha ela própria encomendado e aplicado as etiquetas de controlo; mostrou-se que as referidas etiquetas não estavam de acordo com as das autoridades de controlo. Por outro lado, a Comissão controlou empresas que vendiam no total 57,31% das mercadorias para as quais tinha sido solicitado o regime de pré-financiamento. Tomada de posição 13 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, compete às administrações nacionais velar pelo respeito das disposições comunitárias. Assim, resulta do artigo 8._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 729/70 (7), como o Tribunal de Justiça já declarou por várias vezes, que os Estados-Membros têm a obrigação geral de adoptar as medidas necessárias para garantirem a veracidade e regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo que o acto comunitário específico não preveja expressamente a adopção desta ou daquela medida de controlo (8). 14 O Tribunal de Justiça referiu também que apenas são financiadas pelo FEOGA as intervenções empreendidas segundo as regras comunitárias, no âmbito da organização comum de mercados agrícolas (9). A este respeito, cabe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas (10). Por conseguinte, a Comissão está obrigada a justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos aplicados pelo Estado-Membro em causa (11). 15 O Estado-Membro em questão, pela sua parte, não pode pôr em causa as constatações da Comissão através de simples alegações não baseadas em elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se não conseguir demonstrar que são inexactas, as constatações da Comissão constituem elementos susceptíveis de surgirem dúvidas sérias quanto à criação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (12). 16 No presente processo, o Governo italiano não contesta, no essencial, a existência de insuficiências e lacunas nos controlos. Deve, por isso, partir-se da ideia de que a República Italiana não instituiu um sistema de controlos administrativos e de controlos no local que permita assegurar a conformidade das operações financeiras com a legislação comunitária. Ora, na falta de um tal sistema ou se o instituído deixa subsistir dúvidas quanto à observância das condições estabelecidas para beneficiar do reembolso das despesas em questão, a Comissão tem motivos para não reconhecer certas despesas efectuadas pelo Estado-Membro em causa (13). 17 Os artigos 2._ e 3._ do Regulamento n._ 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas para os diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, designadamente os montantes que as autoridades nacionais se consideraram erradamente autorizadas a pagar no âmbito da organização comum de mercado (14). 18 Cabe, assim, à Comissão provar a violação das disposições comunitárias, mas o Estado-Membro deve então (se for caso disso) demonstrar que a Comissão cometeu um erro quanto às consequências financeiras a extrair da mesma (15). 19 Por outro lado, segundo jurisprudência constante, a Comissão teria podido recusar na totalidade as despesas afectadas pelas irregularidades, em lugar de procurar determinar as consequências financeiras das irregularidades cometidas pelas autoridades de controlo italianas. 20 No caso presente, a Comissão considerou adequada uma correcção forfetária de 5% no total. A este respeito, invocou os quadros contidos no que designa por relatório Belle. Com base nos artigos 2._, 3._ e 8._ do Regulamento n._ 729/70, o referido relatório propõe uma redução do cálculo forfetário em três percentagens possíveis: - 2% da despesa, quando a deficiência se limitar a partes do sistema de controlo de menor importância ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi menor; - 5% da despesa, quando a deficiência estiver ligada a elementos importantes do sistema de controlo ou à realização de controlos que desempenham um papel importante para determinação da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA era significativo; - 10% da despesa, quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou ainda à realização de controlos essenciais para a garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA. 21 Os critérios decisivos são, por isso, a eficácia do sistema de controlo, a importância das deficiências e a estimativa do prejuízo que delas pode resultar para o FEOGA. 22 No caso presente, competia, por isso, à República Italiana provar que as condições para a imputação das despesas ao FEOGA estavam reunidas, ou que se justificava uma correcção de menor importância. 23 Neste contexto, deve, em primeiro lugar, salientar-se que o sistema de controlo tem incontestavelmente lacunas consideráveis. Como a Comissão referiu a este respeito - e também não foi contestado pela República Italiana - a repartição pouco clara de competências entre as autoridades italianas competentes levou a que durante a armazenagem e a transformação da carne de bovino não tivesse sido realizado qualquer controlo quanto ao respeito das regras do pré-financiamento. Os controlos do INCA nas empresas incidiram apenas sobre a higiene alimentar. A Comissão tem igualmente razões para afirmar que a preparação culinária da carne antes dos controlos aduaneiros é contrária às disposições comunitárias. Após a referida preparação, já não é, com efeito, possível identificar as características do produto de base. O mesmo sucede quanto à etiquetagem da carne de bovino. Aqui também existem lacunas consideráveis no controlo, demonstradas precisamente também pelo facto de que era possível às empresas utilizar etiquetas que não correspondiam às normalmente utilizadas pelas autoridades de controlo. Acresce que o importante não é o número de controlos por sondagem efectuados pela Comissão, mas a frequência e eficácia dos controlos pelos quais a República Italiana é responsável. Como se afigura, assim, que as numerosas deficiências dizem respeito ao conjunto do sistema, justifica-se, segundo as linhas de orientação do relatório Belle, uma correcção de 5%. 24 As melhorias invocadas pela República Italiana só puderam ter lugar a partir de Maio de 1995, embora o enquadramento jurídico para este efeito tenha sido adoptado a partir de 1993. Nesta medida, as referidas melhorias não podem ser tidas em conta para o apuramento das contas do exercício de 1993. 25 Com base em todas as considerações que antecedem, deve ser negado provimento ao primeiro fundamento. B - Retirada plurianual de terras aráveis da produção Observação prévia 26 O regime de ajudas destinado a incentivar a retirada de terras aráveis («set aside») foi introduzido pelo artigo 1._-A do Regulamento (CEE) n._ 797/85 (16). Nos termos do referido artigo, podem beneficiar deste regime todas as terras aráveis, sem distinção das culturas, desde que tenham sido efectivamente cultivadas durante um período de referência a determinar. Esta medida consiste, assim, em não voltar a cultivar as terras que até então eram utilizadas para o cultivo. Para que exista o direito a esta ajuda, era, por isso, decisivo, que, durante o período de referência, as terras aráveis tivessem sido efectivamente cultivadas, com a consequência que as outras terras não teriam esse direito. Para a República Italiana, o período de referência era a campanha de 1987/1988. Tese das partes 27 Através do seu segundo fundamento, a República Italiana pede a anulação das correcções efectuadas e, subsidiariamente apenas, a sua redução. Para isto, baseia-se na alegada ambiguidade do conceito de «pousio». O FEOGA, por sua parte, entende por «pousio» o «pousio tradicional», mas os produtores e funcionários dos serviços agrícolas italianos entendem por pousio o «pousio verde» (17). Este pousio foi sobretudo utilizado pelos agricultores sicilianos e a Comissão reduziu indevidamente as despesas nesta matéria. As autoridades competentes asseguraram à Comissão que este tipo de pousio se praticava já desde há muito tempo. A redução das despesas elegíveis deixa de ser legal devido à ambiguidade da regulamentação. Acresce que, dado o princípio de rotação que está na base do pousio, apenas uma parte das superfícies exploradas era abrangida, e não necessariamente aquela relativamente à qual fora concedida a ajuda. 28 A Comissão remete para a sua argumentação no processo C-242/96 (18), no qual se levantava o mesmo problema, mas relativamente ao exercício de 1992. Afigurou-se que as autoridades competentes não tinham conhecimento da legislação relevante nos termos da qual as terras elegíveis deviam ser cultivadas durante o período de referência. Além disso, quando de visitas às suas explorações, os agricultores sicilianos directamente interessados contestaram as afirmações das autoridades italianas segundo as quais a técnica do pousio tradicional já não era uma prática agrícola corrente. Pelo contrário, a mesma continua a ser utilizada. Tomada de posição 29 No relatório de síntese, refere-se que as verificações dos serviços do FEOGA mostraram que na Sicília, durante o período de referência, parte das terras que deveriam ser objecto de retirada plurianual tinham estado em pousio tradicional. Além disso, revelou-se que as autoridades italianas não tinham verificado a elegibilidade das referidas terras sob este aspecto em especial. O objectivo da legislação, ou seja, a redução da produção, só foi, assim, parcialmente atingido. A Comissão efectuou uma correcção de 5% das despesas declaradas pela Sicília, em lugar dos 10% que inicialmente tinha proposto com base no parecer do órgão de conciliação. 30 Como o Tribunal de Justiça já referiu no acórdão Itália/Comissão (19), há que salientar, em primeiro lugar, que o Governo italiano não contesta que não verificou se as terras alegadamente retiradas tinham sido efectivamente cultivadas anteriormente ou, pelo menos, se tinham sido cultivadas no quadro do pousio alterado. O Governo italiano também não conseguiu provar no presente processo que a prática do pousio tradicional foi alterada pela prática designada por pousio verde. Também aqui há que remeter para os dados criados no quadro da rede de informação contabilística agrícola a nível comunitário (20), nos termos dos quais a prática do pousio tradicional era ainda corrente em 1986 e 1987. Pode também deduzir-se das declarações dos agricultores directamente interessados, as quais contrariam as das autoridades italianas, que, na Sicília, se continua a praticar o pousio tradicional, o que, contudo, não é elegível. 31 Deve, assim, ser negado provimento ao segundo fundamento. C - Reembolso de despesas de armazenagem Observação prévia 32 Trata-se aqui da legalidade das correcções no âmbito do reembolso de despesas de armazenagem de açúcar para o período de 15 de Outubro a 31 de Dezembro de 1992. 33 A organização comum de mercado no sector do açúcar rege-se pelo Regulamento (CEE) n._ 1785/81 (21). O artigo 8._ deste regulamento prevê um regime de compensação das despesas de armazenagem para determinados tipos de açúcar produzidos a partir de beterraba ou de cana de origem comunitária. Estas despesas são reembolsadas aos detentores do produto com base numa taxa fixa única para toda a Comunidade. O regime é financiado pelas quotizações cobradas aos produtores de açúcar sobre as quantidades produzidas por cada um deles, quotizações essas cuja taxa é igualmente única para toda a Comunidade. 34 As modalidades de execução estão fixadas no Regulamento (CEE) n._ 1358/77 (22). O artigo 2._ define quem são os beneficiários do reembolso e o artigo 3._ prevê que o referido reembolso é concedido pelo Estado-Membro no território em que o açúcar se encontra armazenado. Trata-se dos fabricantes que beneficiam de uma quota de base, dos refinadores, dos organismos de intervenção, dos trituradores, dos aglomeradores, dos cristalizadores e dos comerciantes especializados e autorizados. O reembolso é-lhes concedido desde que sejam proprietários de açúcares ou xaropes guardados em armazém. Como o reembolso não pode ser concedido sem possibilidade de controlo, o artigo 3._ prevê a aprovação prévia dos armazéns pelo Estado em cujo território os mesmos se encontram. 35 O cálculo do reembolso é efectuado com base nos registos mensais das quantidades armazenadas, determinadas fazendo a média aritmética das quantidades que se encontram em armazém no início e no fim do mês em questão. O montante do reembolso é em seguida fixado tomando em conta os custos de financiamento, os custos de seguro e os custos de armazenagem específicos. 36 A quotização cobrada a cada fabricante de açúcar relativamente às quantidades produzidas deve ser fixada de modo a que, para uma campanha açucareira, a soma previsível das quotizações seja igual à soma previsível dos reembolsos. Trata-se aqui do princípio da «neutralidade financeira». Sempre que, para uma campanha açucareira, a soma das quotizações cobradas não seja igual à soma dos reembolsos efectuados, a diferença transita para uma campanha açucareira posterior. 37 A quotização a cobrar é calculada da forma seguinte: a soma dos reembolsos previsíveis para a campanha açucareira em questão é aumentada ou diminuída do montante dos reportes; o resultado assim obtido é então dividido pela quantidade previsível de açúcar escoado durante a campanha, e produzido no limite das quotas máximas. 38 Devido à complexidade do sistema, foi necessário prever as medidas e procedimentos de controlo indispensáveis ao seu correcto funcionamento, em especial a limitação da aprovação dos armazéns em função das possibilidades de controlo e de contabilidade, tendo em conta a diversidade de origem dos açúcares que podem ser armazenados pelo mesmo interessado. Em conformidade com o artigo 19._ do Regulamento (CEE) n._ 1998/78 (23), todos os Estados-Membros são obrigados a adoptar todas as medidas necessárias à aplicação do regulamento. Em especial, devem prever as medidas de controlo que entendam necessárias. 39 A Comissão efectuou uma correcção fixa de 10% para o exercício de 1993. Tese das partes 40 O Governo italiano pede, neste contexto, a anulação das correcções e, apenas subsidiariamente, a sua redução. Remete aqui também para as observações que apresentou no processo Itália/Comissão (24). A correcção de 10% efectuada pela Comissão não se justifica, em seu entender, uma vez que, por um lado, o exercício de 1993 constituía um período de transição, dado que a AIMA (Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo, organismo de Estado encarregado das intervenções no mercado agrícola) assumiu a gestão do sistema que até então cabia à Cassa Conguaglio Zucchero e os controlos efectuados anteriormente pelos Uffici tecnici imposta di fabbricazione. Além disso, para os comerciantes especializados, foi criado um sistema de controlo que funciona de modo eficaz e prevê pesadas penalidades em caso de infracção. Estes comerciantes são obrigados a manter um registo que é controlado pela administração comunal. Por último, é ainda de notar que o regime de quotização no âmbito da armazenagem de 1 de Julho de 1992 a 30 de Junho de 1993 levou a que tenha havido no total mais quotizações pagas do que ajudas. Nenhum operador económico, nestas condições, tinha interesse em indicar existências muito elevadas. 41 No entender da Comissão, um sistema de controlo administrativo como o que existe em Itália não basta para preencher os requisitos do sistema de reembolso das despesas de armazenagem. Este sistema não está, em particular, em conformidade com o artigo 19._ do Regulamento n._ 1998/78, dado que se verificou que nenhum controlo teve lugar junto dos comerciantes especializados e de outros locais de armazenagem. No entender da Comissão, seria necessário efectuar verificações periódicas às instalações de armazenagem para garantir a correspondência entre as indicações constantes dos registos e as existências reais, o que não foi o caso. Em especial, não houve controlos físicos, e assim durante a produção, por exemplo, só foi utilizada a numeração automática. Ora, neste caso, eram precisamente necessários controlos rigorosos para excluir qualquer manipulação entre as diferentes espécies de açúcar. Resulta também do princípio da neutralidade financeira que o conjunto do sistema deve ser entendido a nível comunitário e não a nível dos produtores ou dos Estados-Membros. A objecção da República Italiana segundo a qual os produtores pagaram mais do que receberam, não tem, por isso, objecto. Para a Comissão, é quase impossível que seja ela própria a efectuar todos os controlos. Demasiados factores devem ser tidos em conta nos controlos, como o início efectivo da actividade da empresa, as facturas pré-datadas ou pós-datadas e os pagamentos escalonados. O Estado-Membro em cujo território a empresa exerce a sua actividade tem competência para proceder aos controlos. No que respeita aos comerciantes especializados, há que verificar que estes não pagam quotizações como os produtores de açúcar. Pode, assim, ser do seu interesse indicar quantidades significativas que não são forçosamente exactas. Tomada de posição 42 Deve desde logo salientar-se que a República Italiana violou o dever de controlo que lhe é imposto pelas disposições comunitárias, na medida em que não efectuou controlos locais junto dos comerciantes especializados. Em especial, o facto de os referidos comerciantes serem obrigados a manter um registo, mas a exactidão das indicações que do mesmo constam não ser verificada no local nos diferentes estabelecimentos constitui disso a prova. 43 Se se interpretar a exigência de controlo, tal como resulta do artigo 19._ do Regulamento n._ 1998/78, à luz da obrigação de cooperação leal dos Estados-Membros com a Comissão, instituída pelo artigo 5._ do Tratado (actual artigo 10._ CE), daí resulta que os Estados-Membros devem criar um sistema de controlos administrativos e de controlos locais que permita assegurar a conformidade das operações financeiras com a legislação comunitária (25). Consequentemente, se, como no presente processo, essa organização de conjunto não existir ou se a instituída deixa subsistir dúvidas quanto à observação das condições impostas para beneficiar do reembolso das despesas em questão, a Comissão tem razões para não reconhecer determinadas despesas efectuadas pelo Estado-Membro em causa (26). 44 Deve também ser rejeitada a tese do Governo italiano segundo a qual existe um nexo entre as quotizações pagas pelos fabricantes de açúcar e os reembolsos das despesas de armazenagem. 45 É certo que o sistema de compensação assenta no princípio da neutralidade financeira na acepção de que as quotizações recebidas devem corresponder aos reembolsos pagos. Isto resulta, por um lado, do artigo 6._, n._ 2, do Regulamento n._ 1358/77 e, por outro, da jurisprudência do Tribunal de Justiça (27). Este equilíbrio deve, apesar disso, ser alcançado a nível comunitário e não a nível do Estado-Membro ou da empresa em questão (28). 46 Deve salientar-se que os operadores económicos que pagam as quotizações não são necessariamente os que recebem um reembolso. Assim, os comerciantes especializados recebem um reembolso sem ter pago quotização. Também entre os fabricantes ambos os montantes não são idênticos, uma vez que são fixados com base nas quotas de produção que lhes são atribuídas e na duração da armazenagem. 47 Por esta razão, os Estados-Membros devem criar procedimentos de controlo adequados para verificar a realidade das despesas de armazenagem que dão direito ao reembolso. A ausência dos referidos procedimentos ou as respectivas lacunas podem, efectivamente, permitir que certos operadores obtenham o reembolso de despesas fictícias, o que, evidentemente, terá como consequência distorções de concorrência, particularmente em prejuízo dos operadores dos outros Estados-Membros onde o sistema de controlo está em conformidade com as exigências da legislação comunitária (29). 48 Com base nas lacunas verificadas, que se referem a elementos fundamentais do sistema de controlo e dizem respeito à realização dos controlos que, no conjunto, são essenciais para garantir a regularidade das despesas, a Comissão, sem cometer desvio de poder, pôde partir da ideia de que existia, de modo geral, um risco elevado de prejuízos generalizados para o FEOGA. 49 A correcção de 10% decidida pela Comissão não é, assim, injustificada. Deve, por isso, ser negado provimento ao terceiro fundamento. D - Reembolso de despesas de armazenagem de açúcar 50 Este ponto respeita ao mesmo problema que o ponto C antecedente (n.os 32 a 49), mas no que se refere ao período de 1 de Janeiro a 30 de Junho de 1993. 51 A Comissão efectuou aqui correcções forfetárias de 2%. A argumentação das partes é, no essencial, idêntica à apresentada no ponto C. No entender da Comissão, durante o referido período também a AIMA não efectuou controlos; os mesmos só foram iniciados em Julho de 1993, mas foram considerados como retroactivos a Janeiro de 1993. A Comissão explicou os diferentes montantes das correcções para o período anterior ou posterior a 1 de Janeiro de 1993 pelo facto de se preverem melhorias no sistema de controlo e de no âmbito do seu poder de apreciação pretender mostrar-se compreensiva para com o Estado-Membro. 52 O modo de actuar da Comissão não é criticável, dado que a República Italiana não pôde, designadamente, demonstrar qualquer erro de apreciação manifesto por parte da Comissão. Em especial, como a Comissão referiu, as correcções não constituem uma penalidade pela falta de medidas de controlo, mas apenas a contrapartida do risco originado para o FEOGA. 53 Além disso, no que se refere à legalidade das correcções efectuadas, há que remeter para as explicações dadas no ponto C (n.os 42 a 49). 54 Deve, por isso, ser também julgado improcedente o quarto fundamento adiantado pelo Governo italiano. E - Ajudas ao consumo de azeite Observação preliminar 55 Nos termos do artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 136/66 (CEE) (30), pode ser concedida uma ajuda ao consumo em relação ao azeite se o preço indicativo à produção, diminuído da ajuda à produção, for superior ao preço representativo de mercado para o azeite. Nos termos do artigo 7._ do Regulamento (CEE) n._ 3089/78 (31), os Estados-Membros instituem «um sistema de controlo que garanta que o produto para o qual é pedida a ajuda preenche as condições para beneficiar da mesma». 56 Nos termos do artigo 8._, a ajuda é paga «quando o organismo de controlo designado pelo Estado-Membro em que o acondicionamento é efectuado verificou o cumprimento das condições de concessão da ajuda. Todavia, a ajuda pode ser avançada logo após a apresentação do pedido de ajuda, na condição de se constituir uma garantia suficiente». 57 Nos termos do artigo 1._ do Regulamento n._ 3089/78, a ajuda ao consumo para o azeite só é concedida às empresas de acondicionamento de azeite aprovadas. O artigo 2._ do mesmo regulamento estabelece as condições em que pode ser concedida a referida aprovação. Nos termos do artigo 3._, a aprovação será retirada se deixar de estar preenchida uma das condições de aprovação previstas no artigo 2._, n._ 1. Os artigos 7._ e 8._ respeitam ao sistema de controlo a introduzir, o qual deve garantir que o produto relativamente ao qual foi solicitada a ajuda preenche as condições para poder beneficiar da mesma. 58 As condições de pagamento de um adiantamento estão previstas no Regulamento (CEE) n._ 2677/85 (32). Nos termos do artigo 9._, n._ 3, os controlos devem ser efectuados na presença do organismo competente e os resultados devem ser comunicados ao organismo encarregado do pagamento, o qual deve também realizar controlos para averiguar da existência do direito à ajuda. Nos termos do artigo 12._ do mesmo regulamento, a aprovação e, consequentemente, o direito à ajuda deverão ser retirados se as quantidades indicadas ultrapassarem em pelo menos 20% as quantidades relativamente às quais foi reconhecido o direito à ajuda (33). 59 Neste domínio, a Comissão efectuou inicialmente uma correcção analítica de 10 610 940 125 LIT, e depois ainda uma correcção forfetária de 2%. Tese das partes 60 O Governo italiano adianta, em primeiro lugar, que a Comissão não deveria ter efectuado uma correcção forfetária além de uma correcção analítica. Em seu entender, é manifesto que após a correcção analítica já não há motivos para efectuar ainda uma correcção forfetária. No que respeita à correcção analítica, o Governo italiano afirma que a Comissão cometeu um erro de cálculo. A Comissão baseou-se erradamente nas suas correcções sobre todos os montantes pagos e não deduziu os já recuperados. Além disso, foram incluídas somas que já tinham sido concedidas antes das contestações. Justifica-se, portanto, reduzir o montante da correcção para 7 147 758 628 LIT (em lugar de 10 610 940 125 LIT). 61 A correcção forfetária também se não justifica. As queixas respeitavam apenas a um total de 55 empresas (menos de 10% do número total); no que respeita a 33 das mesmas, a recuperação foi integral e restavam apenas créditos parciais sobre 22 empresas. Dado que só foram verificadas irregularidades relativamente a 4% do conjunto dos beneficiários, já não é necessária uma correcção forfetária se a mesma está abrangida pela correcção analítica. A título subsidiário, o Governo italiano afirma que a correcção de 2% é também incorrecta, dado que não foram tidas em conta todas as quantias pagas ou recuperadas. 62 Na audiência, o Governo italiano alegou ainda que a Comissão incluiu também na correcção financeira que efectuou montantes relativos a quantidades que não ultrapassam a margem de 20% relativamente às quais a aprovação não podia, por isso, ser retirada. Trata-se, neste ponto, concretamente, de dois casos bem definidos, pelo que os cálculos da Comissão estão errados nesta matéria. 63 A Comissão justifica essencialmente a sua actuação pelo facto de as averiguações evidenciarem insuficiências nos controlos, bem como irregularidades na retirada da aprovação. Em princípio, é possível cumular uma correcção analítica e uma correcção forfetária. Não há nada nas disposições relevantes que o proíba. O risco para o FEOGA só pôde ser calculado com exactidão relativamente a determinadas empresas; as correcções forfetárias respeitam aos riscos suplementares que resultam das lacunas do procedimento aplicado pelas autoridades italianas. 64 A Comissão adianta ainda que durante dez anos houve dificuldades de interpretação e de competências entre as autoridades italianas. O Ministério da Indústria considerava que a retirada da aprovação era uma penalidade acessória das penalidades pecuniárias e administrativas aplicadas pelo «Instituto para a repressão das fraudes» (34). Consequentemente, a retirada da aprovação constituía apenas um acto formal de condenação numa coima. Assim, desde 1990, um total de 688 casos foram remetidos ao Ministério da Indústria para retirada da aprovação, o que, todavia, ocorreu apenas em relação a 24 empresas. Pelo contrário, o Ministério da Agricultura considerava a AIMA a autoridade competente para os controlos e a retirada da aprovação. Este organismo podia agir independentemente de sanções pecuniárias e administrativas aplicadas anteriormente e, assim, decidir de modo autónomo a retirada da aprovação. Só em Maio de 1995 é que o comité interministerial se ocupou do problema. Dado que o referido comité não chegou a qualquer resultado, o Ministério da Indústria foi designado, apenas em Maio de 1996, pelo Conselho de Estado como autoridade competente. Durante todos estes anos, o FEOGA sofreu prejuízos efectivos, que tinham de ser cobertos em especial também pela correcção forfetária. Segundo a prática normal, que é também avalizada pela jurisprudência, as correcções financeiras forfetárias referem-se sempre ao total das despesas indicadas pelo Estado-Membro interessado para o exercício em causa. Os montantes recuperados até à data-limite são tidos em consideração. Deve, por isso, ser rejeitada a tese do Governo italiano. 65 No que se refere ao alegado erro de cálculo por não ter sido tomada em conta a margem de 20%, a Comissão é de opinião que o argumento adiantado pelo Governo italiano na audiência é extemporâneo e que a Comissão não teve, por isso, possibilidade de se defender. Já tinha exposto por escrito que, nas suas correções, observou as disposições aplicáveis e que tinha já aplicado a «regra de 20%» relativamente ao exercício de 1993 (16 de Outubro de 1992 a 15 de Outubro de 1993). Tomada de posição 66 O Governo italiano não contesta, no essencial, a existência de insuficiências e de lacunas nos controlos e a retirada da aprovação. Invoca sobretudo a inexactidão dos cálculos da Comissão para determinar as correcções financeiras. 67 No que respeita à aplicação paralela e, assim, simultânea de correcções analíticas e forfetárias, há que notar que, segundo jurisprudência constante (35), quando a Comissão não rejeita o conjunto das despesas abrangidas na infracção, deve esforçar-se por demonstrar o impacto financeiro da acção ilegal através de cálculos baseados numa apreciação da situação que se produziria no mercado em causa na ausência de infracção. 68 Em conformidade com as disposições em vigor, a Comissão só deve imputar ao FEOGA os montantes que foram pagos segundo as regras. Todos os restantes montantes, em especial os que foram indevidamente pagos, ficam a cargo dos Estados-Membros. A Comissão pode, por isso, segundo jurisprudência constante, recusar as despesas abrangidas pelas infracções, em vez de procurar determinar as consequências financeiras das infracções das autoridades de controlo. 69 Daqui resulta que, se se afigurar que o risco corrido pelo FEOGA não pode ser coberto unicamente por correcções analíticas, devem ser possíveis outras correcções forfetárias. Seria contrário ao sistema de financiamento do FEOGA que, existindo motivos para efectuar uma correcção analítica, outros prejuízos ou riscos, não tão claramente determináveis, ficassem a cargo do FEOGA. Isso não estaria também em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. 70 Nada há, assim, em princípio, a objectar ao facto de serem efectuadas simultaneamente correcções analíticas e correcções forfetárias. 71 No que respeita agora ao argumento do Governo italiano segundo o qual a Comissão se baseou erradamente na sua correcção analítica sobre todos os montantes já pagos incluindo, por isso, períodos anteriores, deve o mesmo ser rejeitado. 72 Segundo jurisprudência constante (36), a Comissão deve tomar em conta todos os montantes pagos e incluir apenas os valores eventualmente já recuperados à data-limite para o ano de referência. Foi precisamente o que a Comissão fez no presente processo, na medida em que baseou a correcção nas despesas que lhe foram indicadas. A Comissão não devia e não podia, pelo contrário, tomar em conta os montantes não recuperados dentro do prazo relativamente ao exercício de 1993. 73 No que se refere ao desrespeito pela Comissão da «regra de 20%» no cálculo das correcções que efectuou, há que concluir que este argumento, adiantado na audiência, deve ser rejeitado por extemporâneo, e, consequentemente, ser julgado inadmissível. O Governo italiano só invocou este argumento na audiência, embora a matéria de facto subjacente ao mesmo fosse já conhecida durante a fase escrita do processo. Segundo jurisprudência constante (37), um argumento deste tipo deve ser rejeitado por extemporâneo quando o ou os requeridos fiquem desta forma privados da possibilidade de se defender. 74 O Governo italiano não demonstrou, por isso, erros de cálculo nas correcções analíticas. 75 A conclusão é a mesma no que respeita às correcções forfetárias. A Comissão partiu correctamente do total dos montantes que lhe foram comunicados, e teve em conta os montantes recuperados na data-limite em causa. A correcção forfetária de 2% das despesas mostra-se igualmente justificada à luz das insuficiências, aliás não contestadas pelo Governo italiano, no âmbito do procedimento administrativo e dos controlos. Como foram precisos pelo menos dez anos para pôr termo ao conflito de competências entre as autoridades italianas e nesse intervalo nenhum controlo eficaz pôde ser efectuado, há que partir da ideia de que houve lacunas que implicaram, no conjunto, um risco de prejuízos para o Fundo. 76 Por outro lado, deve salientar-se que o total das correcções - uma analítica e outra forfetária de 2% - efectuadas pela Comissão neste domínio é inferior a uma única correcção forfetária de 5% que dadas as lacunas nos controlos se poderia igualmente justificar. 77 Este fundamento adiantado pelo Governo italiano deve, por isso, ser também julgado improcedente. F - Destilação obrigatória Observação preliminar 78 A destilação obrigatória foi introduzida por ser considerada como a medida mais eficaz para reabsorver os excedentes de vinhos de mesa no mercado (38). O artigo 39._, n._ 1, do Regulamento n._ 822/87 prevê assim que, quando, para uma campanha vitícola, o mercado dos vinhos de mesa e dos vinhos aptos a dar vinhos de mesa apresente uma situação de grave desequilíbrio, será decidida uma destilação obrigatória de vinho de mesa. A Comissão fixa então as quantidades que devem ser entregues para destilação obrigatória a fim de eliminar os excedentes de produção e restabelecer assim uma situação normal do mercado, nomeadamente no que respeita aos níveis de disponibilidades previsíveis em fim de campanha e aos preços. A quantidade total a destilar é repartida pelas diferentes regiões de produção da Comunidade agrupadas por Estado-Membro. A quantidade a destilar é a seguir repartida entre os diferentes produtores de vinho de mesa de cada região de produção. Para este efeito, os Estados-Membros comunicam à Comissão as quantidades de vinhos de mesa produzidas em cada região delimitada de produção. Com base nestas comunicações, é fixada a quantidade total a destilar na Comunidade. As referidas comunicações devem, contudo, ser efectuadas antes de 15 de Fevereiro da campanha visada. Em conformidade com o Regulamento (CEE) n._ 3929/87 (39), os produtores de vinho são obrigados a apresentar anualmente às autoridades competentes designadas pelos Estados-Membros uma declaração de colheita. Nos termos do artigo 6._, n._ 2, do referido regulamento, os Estados-Membros procedem a uma avaliação do rendimento por hectare da produção de vinhos de mesa obtida no seu território e comunicam à Comissão, antes de 20 de Janeiro, os resultados dessa avaliação segundo diferentes classes de rendimento. 79 Nos termos do artigo 31._ do Regulamento n._ 822/87, antes 10 de Dezembro de cada ano será elaborado um balanço previsional para determinar os recursos e estimar as necessidades da Comunidade. 80 Por intermédio do mesmo, podem ser determinadas as colheitas e a armazenagem. Com base nestas indicações sobre as quantidades existentes ou previsíveis de vinhos de mesa, são então fixadas as quantidades a destilar. A percentagem de vinho a destilar resulta de uma tabela progressiva elaborada com base no rendimento por hectare. 81 Através do Regulamento (CEE) n._ 129/93, de 26 de Janeiro de 1993 (40), a Comissão determinou as quantidades a submeter à destilação obrigatória - para a Itália tratava-se de 12 760 000 hectolitros. Os Estados-Membros eram ainda obrigados a repartir quantidades pelas diferentes regiões de produção e a comunicar à Comissão os números nesse caso obtidos antes de 15 de Fevereiro de 1993. 82 A Comissão verificou que, relativamente à campanha de 1993, a Itália destilou uma quantidade de vinho inferior em 1 285 000 hectolitros à que deveria ter destilado. Efectuou, por isso, uma correcção de 8 155 895 000 LIT. Tese das partes 83 O Governo italiano não contesta ter destilado 1 285 000 hectolitros a menos do que o número previsto, mas pede, mesmo assim, a anulação das correcções efectuadas. O procedimento indispensável para a determinação da tabela prevê a colaboração entre os Estados-Membros e a Comissão. Nesse quadro, são elaboradas previsões para o período futuro com base nos números da produção actuais. Se ocorrer um erro nas previsões, o Estado-Membro não pode ser automaticamente responsabilizado. Como se trata apenas de previsões, e a evolução real está sujeita a imensas flutuações e imponderáveis, a responsabilidade do Estado-Membro está excluída. 84 A título subsidiário, o cálculo das correcções é contestado. O mesmo é baseado nas despesas de armazenagem do vinho não destilado. Ora, não há necessariamente uma relação entre a decisão do produtor de vinho de armazenar e a de destilar. Por outro lado, não há que ter em conta todo o período de armazenagem (a duração do contrato é aqui em média de nove meses), mas apenas dois meses (de 1 de Julho até à destilação), dado que até 1 de Julho, as despesas de armazenagem podem, em qualquer caso, ser imputadas ao FEOGA. Por outro lado, os encargos para o FEOGA baixaram nitidamente em relação ao ano anterior, o que a Comissão devia ter tido em conta. Acresce que estão agora a ser feitos controlos regulares, pelo que as correcções se afiguram, no conjunto, injustificadas. 85 A Comissão invoca a ausência de qualquer controlo até 1993/1994 e acrescenta que a República Italiana não lhe forneceu dentro do prazo os documentos solicitados sobre os controlos efectuados, as penalidades aplicadas e as quantidades de vinho espumante, de sumo de uva e de mosto. É evidente que a destilação foi insuficiente, que foi armazenado demasiado vinho e que, por isso, tiveram de ser celebrados contratos de armazenagem adicionais. Consequentemente, as correcções são legais no seu conjunto. Tomada de posição 86 Deve desde logo notar-se que a República Italiana não contesta as lacunas dos controlos e as previsões incorrectas. Como se trata de pontos essenciais no âmbito da destilação obrigatória, não se afigura, em princípio, injustificada uma correcção financeira a cargo da Itália. 87 As insuficiências do sistema de controlo são claramente da responsabilidade do Estado-Membro em causa pelo que, segundo jurisprudência constante (41), a Comissão pode imputar aos Estados-Membros os montantes indevidamente pagos. 88 No que respeita agora às estimativas de colheita, há que partir da ideia de que as mesmas são da competência apenas dos produtores e dos Estados-Membros. São estes os únicos que dispõem dos números necessários e que podem também, se for caso disso, fiscalizá-los, para seguidamente os colocar à disposição da Comissão. É neste quadro que o sistema da destilação obrigatória prevê a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão, em boa verdade apenas na medida em que, no final de contas, são fixados os números das quantidades a destilar. A Comissão depende muito, neste aspecto, da assistência dos Estados-Membros. Se houver erros nas estimativas, os mesmos enquadrar-se-ão exclusivamente na área de competência dos Estados-Membros. Se estes causarem um prejuízo ao FEOGA, a Comissão tem o direito de rejeitar na íntegra as despesas ou de efectuar correcções financeiras. 89 No caso concreto, a Comissão efectuou uma correcção analítica que no conjunto não pode ser contestada. A Comissão só pôde calcular o eventual risco para o FEOGA com base no vinho que ficou armazenado. Pode suceder que não haja automaticamente uma relação entre as quantidades armazenadas e as quantidades de vinho não destiladas, mas é difícil de conceber outra base de cálculo e o Governo italiano não pôde, a este respeito, apresentar prova de erros de cálculo concretos. 90 Quanto ao argumento do Governo italiano segundo o qual a Comissão fixou as quantidades a destilar antes de 15 de Fevereiro de 1993 - ou seja, antes da data-limite imposta aos Estados-Membros para comunicarem à Comissão as informações exigidas - isto é, através do Regulamento n._ 129/93, de 26 de Janeiro de 1993, há que notar que o referido regulamento só fixou as quantidades por Estado-Membro. Ora, os dados que os Estados-Membros tinham de comunicar à Comissão antes de 15 de Fevereiro de 1993 referiam-se à repartição das mesmas quantidades pelas diferentes regiões de produtores. A Comissão não tinha, por isso, de esperar até Fevereiro de 1993 para fixar as quotas nacionais, mas podia fazê-lo antes. A colaboração entre os Estados-Membros e a Comissão no que respeita à fixação das quantidades por produtor só poderia ter lugar após a publicação das obrigações dos Estados-Membros em matéria de destilação. Também aqui a Comissão procedeu legalmente. 91 Consequentemente, as correcções financeiras efectuadas pela Comissão foram legais, devendo também ser negado provimento a este fundamento. G - Quantidades excedentárias de vinho mantidas em armazenagem privada 92 Trata-se aqui de uma correcção semelhante às referidas e abordadas no ponto F (n.os 78 e seguintes), relativa, todavia, à campanha de 1991/1992. 93 A Comissão fez uma correcção financeira de 2 165 691 000 LIT pela não destilação de 319 000 hectolitros de vinho de mesa. Os argumentos desenvolvidos pelas partes sobre este ponto correspondem aos já expostos no ponto F. 94 Também a este respeito se pode considerar, conforme o que foi exposto nos n.os 86 a 91, que a Comissão podia decidir uma correcção financeira com base nas lacunas verificadas no sistema de controlo administrativo. O Governo italiano não provou que a Comissão cometeu um erro no cálculo do montante a corrigir. 95 Consequentemente, deve também ser negado provimento a este fundamento. H - Abandono definitivo de superfícies vitícolas Tese das partes 96 O Governo italiano afirma que a Comissão reduziu, é certo, o montante da correcção inicialmente proposta, mas que a correcção efectuada a final é, apesar de tudo, incorrecta. Por um lado, deveria ter sido aplicada à província de Agrigente a percentagem de 1,01 e não de 3,09. A correcção de 9,55% das despesas da província de Agrigente é igualmente falsa. Só foram concedidas ajudas para uvas que eram na origem efectivamente cultivadas, como evidenciaram os controlos das autoridades competentes. As diferenças entre os relatórios de controlo das autoridades e os cadastros vitícolas dos viticultores devem-se à falta de precisão destes últimos. 97 A Comissão alega a insuficiência dos controlos e a falta de precisão dos cadastros vitícolas, em especial no que se refere às indicações sobre as áreas cultivadas e os tipos de vinhas existentes. A percentagem invocada de 1,01 não se referia ao período controvertido de 1991/1992, mas sim à campanha de 1992/1993. No que se refere ao segundo aspecto, a República Italiana pagou ajudas para uvas de mesa, o que não é elegível do ponto de vista comunitário. Tomada de posição 98 Como resulta da argumentação da Comissão, as correcções financeiras pela mesma efectuadas são legais. Por um lado, a Comissão partiu correctamente da percentagem de 3,09 para a campanha de 1991/1992, enquanto à campanha de 1992/1993 era aplicável outra percentagem, ou seja, 1,1%. Por outro lado, não se pode contestar o facto de a Comissão não ter admitido as despesas relativas ao abandono de superfícies vitícolas para variedades de uvas não elegíveis nos termos das disposições comunitárias. 99 Como o Governo italiano por este motivo atribuiu erradamente prémios pelo abandono de superfícies vitícolas, a Comissão podia imputar ao Estado-Membro este prejuízo que o FEOGA sofreu. O Governo italiano também não provou qualquer erro de cálculo por parte da Comissão na elaboração da referida correcção. 100 Por esta razão, deve também ser julgado improcedente o fundamento em questão. I - Ajustamentos contabilísticos relativos às existências de carne de bovino não desossada Tese das partes 101 O Governo italiano afirma a este respeito que os números que estão na base da correcção financeira da Comissão relativa às quebras não declaradas (42) não se referem apenas ao exercício de 1993, mas remontam a 1991 e 1992. Isto resulta da armazenagem das mercadorias e produtos em causa por um período mais longo de que uma só campanha. Se se tiver isso em conta, afigura-se que as quebras durante a armazenagem não eram superiores ao limite tolerado e que as correcções efectuadas são, por isso, ilegais. As irregularidades verificadas são meramente formais e não puderam provocar um risco de prejuízo para o FEOGA. 102 A Comissão afirma que os controlos realizados mostraram que as despesas de armazenagem foram indicadas sem ter em conta as quebras durante o período de armazenagem. Os controlos da AIMA evidenciaram quebras num total de 1 204 707 toneladas, o que significa um excesso de 829 717 toneladas relativamente à tolerância admitida. As correcções deviam, por isso, ser efectuadas directamente, dado que os custos dos pagamentos irregulares não podiam ser imputados ao FEOGA e que as quebras durante a armazenagem devem ser contabilizadas logo que verificadas. A Comissão salienta ainda que idênticas lacunas foram verificadas quando de um controlo realizado pelos serviços do FEOGA em Junho de 1996. Tomada de posição 103 Deve salientar-se novamente que, segundo jurisprudência constante, os Estados-Membros são obrigados a instituir um sistema de controlos administrativos e de controlos no local que permita garantir a conformidade das operações financeiras com a legislação comunitária em vigor. 104 Nesta medida, os Estados-Membros ou as respectivas autoridades competentes são responsáveis pela existência no fim de cada exercício de informações correctas a transmitir à Comissão. 105 A Comissão indeferiu, assim, correctamente a pretensão do Governo italiano no sentido de que, para encerrar o exercício de 1993, a Comissão aguardasse até 1995 que os entrepostos fossem esvaziados para poder verificar as quebras. Um sistema de controlo eficaz e precoce, como exigia a aplicação das disposições de direito comunitário, teria podido contribuir para evitar as anomalias ocorridas. Se, devido à insuficiência dos seus controlos, foram eventualmente tidas em conta no exercício de 1993 quebras durante a armazenagem relativas a anos anteriores, é ao Estado-Membro em causa que deve ser imputada a responsabilidade pelas mesmas. O Governo italiano não demonstrou, na realidade, que as referidas quebras diziam efectivamente respeito a anos anteriores. Meras afirmações não bastam para este efeito, uma vez que, segundo os princípios do ónus da prova, é jurisprudência constante que o Estado-Membro deve demonstrar o carácter incorrecto das correcções efectuadas pela Comissão. Ora, o Governo italiano não o pôde precisamente fazer. 106 Também não se trata, no presente processo, como o Governo italiano pretende, de lacunas meramente formais do sistema de controlo, uma vez que a Comissão demonstrou que em parte nenhum controlo foi efectuado. Ora, como os referidos controlos constituem uma parte fundamental do regime de ajudas na organização comum de mercado, têm fundamento as correcções financeiras efectuadas pela Comissão. 107 A correcção decidida pela Comissão não é, por isso, injustificada. L - Dedução antecipada das quebras de carne de bovino desossada Tese das partes 108 A República Italiana contesta o facto de a Comissão não ter aceite uma dedução automática das quebras de peso previsíveis de 0,1 kg por caixa. Efectivamente, com base num peso por caixa de 25 kg a 30 kg, a dedução automática efectuada é nitidamente inferior ao limite tolerado de 0,6%. 109 A Comissão remete para a necessidade de dispor de números exactos, mesmo no que diz respeito às quebras. No momento da venda, não pode ser verificado o peso real, havendo que atender às indicações da etiqueta. Mas se estas não corresponderem ao conteúdo efectivo, já não são possíveis controlos eficazes. Por outro lado, a Comissão remete para o facto de o método criticado ter sido abandonado a partir de 1993. Tomada de posição 110 Nos termos do Regulamento (CEE) n._ 147/91 (43), a indicação do peso real serve para que se possa seguir o percurso da mercadoria até aos estabelecimentos. 111 A Comissão tem razões para considerar como não conforme às regras uma dedução automática de 0,1 kg por caixa. Embora o sentido e a finalidade da indicação da quebra consistam em definir com mais exactidão a quantidade efectiva, isso só pode ser verdadeiro através de uma medida exacta. Mesmo que a dedução automática efectuada pelas autoridades italianas se situe aquém do limite de tolerância de 0,6%, não é de excluir que, relativamente a certos lotes, haja flutuações consideráveis. As mesmas não constam de qualquer documento e, no final de contas, podem ser imputadas ao FEOGA. 112 Contudo, como o Estado-Membro é responsável pela realização dos controlos em conformidade com as normas previstas, para garantir a legalidade das ajudas financeiras, a Comissão podia efectuar as correcções referidas. 113 O Governo italiano não conseguiu, assim, provar que as correcções financeiras decididas pela Comissão eram ilegais ou mesmo apenas calculadas de modo incorrecto. 114 Consequentemente, deve também este fundamento ser julgado improcedente. M - Pagamentos tardios de compras em intervenção de carne de bovino 115 A Comissão decidiu uma correcção financeira de 778 000 000 LIT, uma vez que o organismo de intervenção não adquiriu a mercadoria no prazo de 65 dias após a respectiva tomada a cargo. Na opinião do Governo italiano, trata-se apenas de atrasos com pouca importância devidos à necessidade de o organismo de intervenção competente (AIMA) obter um certificado «antimafia» para efectuar a compra. 116 A este respeito, deve realçar-se que nos termos do artigo 15._ do Regulamento (CEE) n._ 859/89 (44) as aquisições devem ocorrer dentro do prazo de 45 a 65 dias após a tomada a cargo da mercadoria. As despesas só podem ser imputadas ao FEOGA se todas as disposições tiverem sido respeitadas. Ora, no presente processo, os prazos foram ultrapassados, como relativamente aos anos de 1991 e 1992, o que não foi contestado pelo Governo italiano. 117 Como se trata de deficiências que respeitam ao conjunto do sistema de controlo, que é essencial para garantir a regularidade das despesas, a Comissão podia efectuar uma correcção forfetária de 10%. O Governo italiano não demonstrou, por outro lado, um erro de cálculo por parte da Comissão. 118 Este fundamento deve, por isso, ser também julgado improcedente. N - Gestão e controlo inadequados dos prémios a ovinos e caprinos 119 Trata-se aqui de um problema já decidido relativamente ao exercício de 1992 no acórdão Itália/Comissão, já referido (45). 120 Nos termos do artigo 5._ do Regulamento (CEE) n._ 3013/89 (46), será concedido um prémio aos produtores de carne de ovino e caprino na medida em que tal seja necessário para compensar uma perda de rendimento durante uma campanha de comercialização. Já quando de inspecções no quadro do controlo dos pedidos de prémios para o exercício de 1992, foram verificadas graves deficiências nos procedimentos de controlo. Os serviços do FEOGA realçaram em particular o controlo insuficiente dos pedidos, a falta de fiabilidade de determinados relatórios de inspecção e a falta de verificação dos dados contidos nos pedidos, tendo em conta as verificações realizadas quando de controlos no local. 121 De um modo geral, o Governo italiano não contesta as insuficiências nos controlos. Afirma, contudo, que a partir dos controlos em questão foram efectuadas várias reformas administrativas que tiveram como consequência ter sido entretanto criado um sistema eficaz de controlo que garante a correcta transposição das disposições de direito comunitário. 122 Como para o exercício de 1992, a Comissão baseia a sua correcção forfetária de 10% nas insuficiências do sistema de controlo ainda existente na época. Mesmo que, como o Governo italiano afirma, tenham sido efectuadas reformas, no que respeita ao exercício de 1993 foram verificadas as mesmas irregularidades que no ano anterior. As melhorias referidas não eram, assim, ainda efectivas. 123 Dado que o Governo italiano não contesta em si mesma a existência de insuficiências no sistema de controlo, antes invoca melhorias significativas, coloca-se a questão de saber se é justificada a correcção de 10% efectuada pela Comissão. Dada a gravidade e a amplitude das irregularidades que se continuaram a verificar, bem como o grau acrescido de ineficácia dos controlos, existia um risco financeiro sério para o FEOGA. Nesta medida, a mera afirmação do Governo italiano de que foram iniciadas reformas, de que foi chamada a atenção dos serviços competentes para as irregularidades e de que foi desenvolvido um esforço de intensificação geral dos controlos não basta. Como, pelo menos relativamente ao exercício de 1993, foram verificadas as mesmas lacunas que relativamente ao de 1992, a correcção financeira efectuada pela Comissão é, por isso, dum montante justificado. 124 Resulta do que antecede que nenhum dos fundamentos invocados pelo Governo italiano procede e que, assim, há que negar provimento ao recurso na íntegra. Despesas 125 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas. IV - Conclusão 126 Propomos, assim, que o Tribunal de Justiça decida: «1) É negado provimento ao recurso. 2) A República Italiana é condenada nas despesas.» (1) - Trata-se do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola. (2) - Decisão da Comissão, de 23 de Abril de 1997, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», exercício financeiro de 1993 (JO L 139, p. 30). (3) - A Comissão procedeu aqui a correcções analíticas e a correções forfetárias que, no total, atingem este montante. (4) - Entende-se aqui por quebras - como no ponto L seguinte - as quebras de peso devidas à armazenagem ou à transformação normal. (5) - Trata-se das diferentes rubricas referidas no n._ 2, alíneas A a N. (6) - V., em especial, os artigos 3._ e 26._ do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1). (7) - Regulamento do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220). (8) - Acórdãos de 1 de Outubro de 1998, Itália/Comissão (C-242/96, Colect., p. I-5863, n._ 114); de 2 de Junho de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Colect., p. I-2283, n.os 16 a 18), e de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (C-8/88, Colect., p. I-2321, n._ 23). (9) - Acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 8, n._ 58. (10) - Idem, n._ 58, com outras referências. (11) - Idem, n._ 58, com outras referências. (12) - Idem, n._ 59. (13) - Idem, n._ 116. (14) - Acórdãos de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (C-48/91, Colect., p. I-5611, n._ 14), e Itália/Comissão (já referido na nota 8, n._ 122). (15) - Acórdão de 12 de Julho de 1984, Luxemburgo/Comissão (49/83, Recueil, p. 2931, n._ 30). (16) - Regulamento do Conselho, de 12 de Março de 1985, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 93, p. 1; EE 03 F34 p. 66), alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 1094/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988 (JO L 106, p. 28). (17) - Esta técnica, ligada à colheita precoce de culturas outonais/primaveris, consiste em manter determinada cobertura vegetal durante períodos limitados, procedendo seguidamente à realização dos trabalhos habituais de preparação do terreno e ao enterramento da vegetação produzida. (18) - Acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 8. (19) - Já referido na nota 8. (20) - Regulamento n._ 79/65/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1965, que cria uma rede de informação contabilística agrícola sobre os rendimentos e a economia das explorações agrícolas na Comunidade Económica Europeia (JO 1965, 109, p. 1859). (21) - Regulamento do Conselho de 30 de Junho de 1981 (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80). (22) - Regulamento do Conselho, de 20 de Junho de 1977, que estabelece as regras gerais de compensação dos preços de armazenagem no sector do açúcar e revoga o Regulamento (CEE) n._ 750/68 (JO L 156, p. 4; EE 03 F12 p. 209). (23) - Regulamento da Comissão, de 18 de Agosto de 1978, que estabelece as regras de aplicação do sistema de compensação dos custos de armazenagem no sector do açúcar (JO L 231, p. 5; EE 03 F14 p. 261). (24) - Acórdão referido na nota 8. (25) - Acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 8, n._ 116. (26) - Idem, n._ 116. (27) - Acórdão de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Recueil, p. 2039, n._ 26). (28) - Acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 8, n._ 118. (29) - Idem, n._ 120. (30) - Regulamento do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 1966, L 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214); o artigo 11._, n._ 1, foi introduzido pelo Regulamento (CEE) n._ 2210/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988 (JO L 197, p. 1). (31) - Regulamento do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, que adopta as regras gerais relativas à ajuda ao consumo para o azeite (JO L 369, p. 12; EE 03 F15 p. 100). (32) - Regulamento da Comissão, de 24 de Setembro de 1985, que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite (JO L 254, p. 5; EE 03 F38 p. 10), alterado pela última vez pelo Regulamento (CEE) n._ 571/91 da Comissão, de 8 de Março de 1991 (JO L 63, p. 19). (33) - Trata-se aqui da «regra de 20%» introduzida pelo Regulamento (CEE) n._ 643/93 da Comissão, de 19 de Março de 1993 (JO L 69, p. 19), no artigo 12._, n._ 6, do Regulamento n._ 2677/85. (34) - Trata-se do Istituto Repressione Frodi. (35) - Acórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão (347/85, Colect., p. 1749, n._ 16). (36) - Acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 8, n._ 122. (37) - Acórdãos de 21 de Janeiro de 1999, Alemanha/Comissão (C-54/95, Colect., p. I-35, n._ 28); de 17 de Setembro de 1998, Comissão/Bélgica (C-323/96, Colect., p. I-5063, n._ 38), e de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C-55/91, Colect., p. I-4813, n._ 40). (38) - V. quadragésimo quarto considerando do Regulamento (CEE) n._ 822/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO L 84, p. 1). (39) - Regulamento da Comissão, de 17 de Dezembro de 1987, relativo às declarações de colheita de produção e de existências de produtos do sector vitivinícola (JO L 369, p. 59). (40) - Regulamento que abre a destilação obrigatória referida no artigo 39._ do Regulamento n._ 822/87 e que derroga determinadas regras de execução correspondentes para a campanha de 1992/1993 (JO L 18, p. 10). (41) - Acórdão de 1 de Outubro de 1988, Itália/Comissão, já referido na nota 8, n._ 122. (42) - Trata-se aqui de quebras habituais de peso devidas à armazenagem ou à transformação normal. (43) - Regulamento da Comissão, de 22 de Janeiro de 1991, que define e fixa os limites de tolerância para as quebras de produtos agrícolas armazenados em intervenção pública (JO L 17, p. 9). (44) - Regulamento da Comissão, de 29 de Março de 1989, relativo às regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 91, p. 5). (45) - O recurso da República Italiana foi também julgado improcedente quanto a este aspecto. Acórdão de 1 de Outubro de 1998, Itália/Comissão, já referido na nota 8. (46) - Regulamento do Conselho, de 25 de Setembro de 1989, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (JO L 289, p. 1).