CELEX: 62019CC0106
Language: nl
Date: 2021-10-06
Title: Conclusie van advocaat-generaal M. Bobek van 6 oktober 2021.###

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 6 oktober 2021 (1)

Gevoegde zaken C‑106/19 en C‑232/19

Italiaanse Republiek (C‑106/19)

Comune di Milano (C‑232/19)

tegen

Raad van de Europese Unie

Europees Parlement

„Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Procesbevoegdheid – Rechtstreekse en individuele geraaktheid – Verordening (EU) 2018/1718 tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau – Prerogatieven van het Europees Parlement – Besluit dat door de vertegenwoordigers van de lidstaten in de marge van een bijeenkomst van de Raad is genomen om de zetel van een agentschap vast te stellen – Ontbreken van bindende gevolgen in de rechtsorde van de Unie – Beoordelingsbevoegdheid van het Europees Parlement in de gewone wetgevingsprocedure – Beperkingen”

I.      Inleiding

1.        Het recht is niet gebrand op het nemen van risico’s. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat advocaten, net als andere beroepsbeoefenaars, niet wel eens wat geluk kunnen gebruiken. Het betekent veeleer dat rationaliteit en redelijkheid (of de belofte daarvan) de basis vormen van het moderne rechtsstelsel. Zelfs wanneer loting leidt tot uitkomsten die zowel onpartijdig als kostenbesparend zijn, hebben we moeite met de onredelijkheid die er noodzakelijk eigen aan is. Het gaat namelijk niet alleen om het resultaat. Vandaag de dag wordt eerder verwacht dat juridische besluitvorming leidt tot een toerekenbare en dus controleerbare en voor beroep vatbare beslissing.(2)

2.        Zonder direct te gaan filosoferen over de gevolgen van besluitvorming door middel van loting(3), betwisten de Comune di Milano (gemeente Milaan, Italië) en de Italiaanse Republiek duidelijk  de uitkomst van een dergelijke procedure in de onderhavige zaak: de selectie door middel van loting in de marge van de Raad van de Europese Unie, van de stad Amsterdam (Nederland) als de nieuwe zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA). Deze selectie heeft aanleiding gegeven tot twee reeksen procedures voor het Hof. 

3.        Om te beginnen komen respectievelijk de Italiaanse Republiek en de Comune di Milano in de gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18 op tegen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten om de zetel van het EMA naar Amsterdam te verplaatsen. De vragen die in die zaken worden opgeworpen, met name de vraag of tegen een besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten beroep tot nietigverklaring uit hoofde van artikel 263 VWEU kan worden ingesteld, behandel ik in mijn parallelle conclusie die betrekking heeft op de gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18, alsmede op zaak C‑743/19 [waarin het Europees Parlement opkomt tegen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten om de zetel van de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) in Bratislava (Slowakije) te vestigen].(4)

4.        Vervolgens is in verordening (EU) 2018/1718 bepaald dat de zetel van het EMA naar Amsterdam wordt verplaatst (hierna: „bestreden verordening”).(5) In de onderhavige procedures tegen de Raad en het Parlement stellen de Italiaanse Republiek en de Comune di Milano in de eerste plaats de rechtmatigheid van die verordening ter discussie. 
II.    Toepasselijke bepalingen

5.        Verordening 2018/1718 van 14 november 2018 is gebaseerd op de artikelen 114 en 168, lid 4, onder c), VWEU en bevat de volgende bepalingen:
„Artikel 1
In verordening (EG) nr. 726/2004 wordt het volgende artikel ingevoegd:
,Artikel 71 bis

Het bureau heeft zijn zetel in Amsterdam, Nederland.

De bevoegde Nederlandse autoriteiten nemen alle maatregelen die nodig zijn om te waarborgen dat het voor het Bureau mogelijk is uiterlijk op 1 januari 2019 naar zijn tijdelijke locatie en uiterlijk op 16 november 2019 naar zijn permanente locatie te verhuizen.
De bevoegde Nederlandse autoriteiten dienen uiterlijk op 17 februari 2019 en vervolgens om de drie maanden, totdat het Bureau naar zijn permanente locatie is verhuisd, een schriftelijk verslag in bij het Europees Parlement en de Raad over de voortgang van het aanpassen van het tijdelijke gebouw en over de bouw van het permanente gebouw.’
Artikel 2
Deze verordening treedt in werking op de dag van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Deze verordening is van toepassing met ingang van 30 maart 2019.
Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.”

6.        Tijdens de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van verordening 2018/1718 heeft geleid, heeft het Europees Parlement op 25 oktober 2018 de wetgevingsresolutie aangenomen over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau.(6) In die resolutie staat onder meer: „Het [...] Parlement [...]
[...]
2.      bekritiseert de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie van 19 juli 2012 over de gedecentraliseerde agentschappen en de gemeenschappelijke aanpak in de bijlage daarbij, en dringt aan op nauwe betrokkenheid van het Europees Parlement bij het besluitvormingsproces over de vestigingsplaats en de hervestiging van bureaus en agentschappen [...]
[...]
5.      betreurt dat het Europees Parlement, dat uiteindelijk de burgers van de Unie vertegenwoordigt, niet volledig betrokken is geweest bij de procedure voor de vaststelling van de nieuwe zetel van het [EMA], en dat deze procedure plaatsvond door middel van een loting, terwijl het hier ging om een uitermate belangrijk besluit; besluiten inzake de vaststelling van de zetel van organen en agentschappen moeten – op grond van het recht – genomen worden via de gewone wetgevingsprocedure, waarbij de prerogatieven van het Europees Parlement geëerbiedigd worden en het Europees Parlement en de Raad als gelijkwaardige medewetgevers optreden;
[...]”

7.        In de bijlagen bij de resolutie is de volgende verklaring van het Parlement opgenomen:
„Het Europees Parlement betreurt dat zijn rol als medewetgever niet naar behoren in aanmerking is genomen, doordat het Parlement niet betrokken is geweest bij de procedure voor de vaststelling van de nieuwe zetel van het [EMA].
Het Europees Parlement herinnert aan zijn prerogatieven als medewetgever en dringt erop aan dat met betrekking tot de vestigingsplaats van organen en agentschappen de gewone wetgevingsprocedure volledig in acht wordt genomen.
Als enige rechtstreeks verkozen instelling van de Unie en als vertegenwoordiger van de burgers van de Unie zet het Europees Parlement zich als geen ander in voor de eerbiediging van de beginselen van de democratie in de Unie.
Het Europees Parlement is het niet eens met de procedure die gevolgd is bij de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA, omdat zijn prerogatieven daarbij de facto zijn veronachtzaamd, aangezien het Parlement niet betrokken is geweest bij dit proces en nu wordt geacht eenvoudigweg de gekozen vestigingsplaats te bekrachtigen via de gewone wetgevingsprocedure.
Het Europees Parlement herinnert eraan dat de gemeenschappelijke aanpak die als bijlage bij de in 2012 ondertekende gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over de gedecentraliseerde agentschappen is gevoegd, juridisch niet-bindend is, zoals in de verklaring zelf is vastgelegd, en is overeengekomen onverminderd de wetgevende bevoegdheden van de instellingen.
Het Parlement dringt er daarom op aan dat de procedure voor de vaststelling van de vestigingsplaats van agentschappen wordt herzien en dat deze procedure in de toekomst niet meer in deze vorm wordt toegepast.
Tot slot herinnert het Europees Parlement eraan dat de drie instellingen zich er in het Interinstitutioneel Akkoord ,Beter wetgeven’ van 13 april 2016 [...] toe hebben verbonden loyaal en transparant samen te werken, daarbij herinnerend aan de gelijkheid van beide medewetgevers, zoals neergelegd in de Verdragen.” 
III. Feiten

8.        Het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling is opgericht bij verordening (EEG) nr. 2309/93 van de Raad van 22 juli 1993 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen voor en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling(7).

9.        Op 29 oktober 1993 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten in onderlinge overeenstemming besloten om de zetel ervan in Londen (Verenigd Koninkrijk) te vestigen.(8)

10.      Verordening nr. 2309/93 is vervolgens ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Geneesmiddelenbureau.(9) Bij die verordening is de naam van het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling gewijzigd in het EMA. De verordening bevatte geen bepaling over de zetel van dit laatste.

11.      Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk de Europese Raad overeenkomstig artikel 50, lid 2, VEU in kennis gesteld van zijn voornemen om zich uit de Europese Unie terug te trekken. 

12.      Op 22 juni 2017 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de 27 overige lidstaten, in de marge van de Europese Raad bijeen (artikel 50), op voorstel van de voorzitter van de Europese Raad en de voorzitter van de Europese Commissie, de procedure voor de verplaatsing van de zetel van het EMA en van de Europese Bankautoriteit goedgekeurd (hierna: „selectieregels”).(10)

13.      Die regels bepaalden dat het besluit betreffende de toekomstige zetel van de twee agentschappen moest worden genomen op basis van een eerlijk en transparant besluitvormingsproces dat moest worden georganiseerd door middel van een oproep tot het indienen van aanmeldingen op basis van zes criteria die in punt 3 van de selectieregels waren vastgelegd.

14.      Ook was bepaald dat in geval van staking van stemmen tussen de overblijvende aanbiedingen in de derde (en laatste) stemronde, de beslissing zou worden genomen door het voorzitterschap door loting tussen de aanbiedingen met een gelijk aantal stemmen.

15.      Op 20 november 2017 hebben  het aanbod van de Italiaanse Republiek en dat van het Koninkrijk der Nederlanden in de derde stemronde hetzelfde aantal stemmen gekregen. Na loting is vervolgens het aanbod van het Koninkrijk der Nederlanden geselecteerd. 

16.      Bijgevolg hebben de vertegenwoordigers van de lidstaten diezelfde dag, in de marge van de 3579e vergadering van de Raad Algemene Zaken, de stad Amsterdam gekozen als nieuwe zetel van het EMA (hierna: „besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten”). Dat besluit is bekendgemaakt in de notulen van de zitting van de Raad(11) en is gepubliceerd in de vorm van een persmededeling(12). Daar werd het volgende vermeld: „De Commissie gaat nu wetgevingsvoorstellen voorbereiden op basis van [de stemming voor aanneming]. Deze voorstellen zullen worden behandeld volgens de gewone wetgevingsprocedure, met betrokkenheid van het Europees Parlement. [...]”

17.      Op 29 november 2017 heeft de Commissie een voorstel voor een ontwerpverordening aangenomen tot wijziging van verordening nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het EMA. In de toelichting daarbij werd vermeld dat „de lidstaten, in de marge van de Raad Algemene Zaken (artikel 50), Amsterdam, Nederland, [hebben] gekozen als de nieuwe zetel van het [EMA]”.(13)

18.      Als gevolg daarvan is verordening nr. 726/2004 gewijzigd bij verordening 2018/1718. In eerstgenoemde verordening heet het thans dat „het bureau [...] zijn zetel in Amsterdam, Nederland, [heeft]”.(14)

19.      Daarop zijn vier beroepen tot nietigverklaring ingesteld.

20.      Ten eerste verzoekt de Italiaanse regering, in het beroep dat thans aanhangig is in zaak C‑59/18, het Hof om het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten nietig te verklaren voor zover daarbij is vastgesteld dat Amsterdam de nieuwe zetel van het EMA is, en om die zetel toe te wijzen aan de stad Milaan (Italië).

21.      Ten tweede verzoekt de Comune di Milano in de zaak C‑182/18, ondersteund door de Italiaanse regering en de Regione Lombardia (regio Lombardije, Italië), het Hof om nietigverklaring van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten voor zover daarbij is vastgesteld dat Amsterdam de nieuwe zetel van het EMA is. 

22.      Op 19 november 2019 heeft de president van het Hof de zaken C‑59/18 en C‑182/18 gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.

23.      Ten derde verzoekt de Italiaanse Republiek in zaak C‑106/19 om nietigverklaring van de bestreden verordening. 

24.      Ten vierde verzoekt de Comune di Milano in zaak C‑232/19 om de bestreden verordening nietig te verklaren en om vast te stellen dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten geen rechtsgevolgen heeft. 

25.      Op 19 december 2019 heeft de president van het Hof de zaken C‑106/19 en C‑232/19 (hierna: „onderhavige zaken”) gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
IV.    Procedure bij het Hof

26.      In tegenstelling tot de beroepen in de gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18, die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten, zien de onderhavige zaken hoofdzakelijk op de vraag  of de bestreden verordening, die na het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten is vastgesteld, rechtmatig is. 
a)      Zaak C‑106/19

27.      De Italiaanse regering verzoekt het Hof de bestreden verordening nietig te verklaren en de Raad en het Parlement te verwijzen in de kosten van de procedure. De Raad en het Parlement verzoeken het Hof het beroep te verwerpen en de Italiaanse regering te verwijzen in de kosten van de procedure. De Nederlandse regering en de Commissie, interveniëntes aan de zijde van de Raad en het Parlement, verzoeken het Hof het beroep te verwerpen. De Nederlandse regering verzoekt het Hof voorts om de Italiaanse regering te verwijzen in de kosten van de procedure.

28.      De Italiaanse regering voert twee middelen aan ter onderbouwing van haar stelling dat de bestreden verordening onrechtmatig is. Met het eerste middel stelt zij dat de artikelen 10, 13 en 14 VEU en artikel 114, artikel 168, lid 4, onder c), alsook de artikelen 289 en 294 VWEU zijn geschonden. Met het tweede middel betoogt zij dat zelfs als zou worden geconcludeerd dat de prerogatieven van het Parlement niet zijn geschonden, de onrechtmatigheid van de bestreden verordening berust op de onrechtmatigheid van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten. In dit kader stelt de Italiaanse regering dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid omdat er geen onderzoek heeft plaatsgevonden en het bewijsmateriaal onjuist is opgevat. Voor een grondigere uitwerking van de argumenten die in dit kader zijn opgeworpen, verwijst de Italiaanse regering naar haar beroep in zaak C‑59/18, dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten.(15)

29.      Met betrekking tot het eerste middel van haar beroep voert de Italiaanse regering ten eerste aan dat artikel 10 VEU is geschonden omdat de procedure die is gevolgd bij de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA, de Europese burgers geen inspraak gaf in die keuze. Dat heeft ook geleid tot schending van artikel 14, lid 1, VEU, dat bepaalt dat het Parlement de wetgevingstaak uitoefent. De Commissie en de Raad hadden hoe dan ook het Parlement bij die vaststelling moeten betrekken. Het feit dat zij dat hebben nagelaten, heeft geleid tot verstoring van het institutionele evenwicht en schending van de loyale en transparante samenwerking als bedoeld in artikel 13 VEU. De schending van de artikelen 289 en 294 VWEU, gelezen in samenhang met de rechtsgrondslag van de bestreden verordening, is het gevolg van het feit dat de gewone wetgevingsprocedure zuiver formeel is gevolgd zonder dat het Parlement daadwerkelijk invloed kon uitoefenen op de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA.

30.      In zijn verweerschrift brengt de Raad daar tegenin dat de wetgevingsprocedure op de standaardwijze heeft plaatsgevonden. Het Parlement heeft eventuele andere locaties voor de zetel besproken, met name Milaan, en deze optie afgewezen. Het heeft vervolgens verschillende amendementen voor de voorgestelde verordening ingediend (die ook zijn aangenomen). De Raad stelt verder dat de bevoegdheid om de zetel van een agentschap vast te stellen, toekomt aan de lidstaten, die in onderlinge overeenstemming handelen. Dit is gebaseerd op artikel 341 VWEU. De aanwijzing van de nieuwe zetel van het EMA in de bestreden verordening is slechts van declaratoire aard aangezien de medewetgever niet kon afwijken van de keuze die door de lidstaten dienaangaande is gemaakt. Tegelijk kon het Parlement evenwel de voorwaarden voor de verplaatsing (mede) vormgeven, wat het heeft gedaan door twee nieuwe alinea’s toe te voegen aan het nieuwe artikel 71 bis van verordening nr. 726/2004 inzake de uiterste datum voor de verplaatsing, de duur van de tijdelijke locatie en de verplichting van de autoriteiten van het Koninkrijk der Nederlanden om een schriftelijk verslag bij het Parlement en de Raad in te dienen.

31.      In zijn verweer sluit het Parlement zich aan bij de Italiaanse regering dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten de bevoegdheden van het Parlement niet kan beperken. Niettemin is het van mening dat de concrete situatie niet heeft  geleid tot de onrechtmatigheid van de bestreden verordening omdat de vertegenwoordigers van de lidstaten niet bevoegd zijn om de zetel van het EMA vast te stellen. Die bevoegdheid berust bij de Uniewetgever, die niet kan afzien van de uitoefening van zijn taken. Hij kan dus niet gewoon een eerder voorstel van de lidstaten goedkeuren zonder daar toezicht op uit te oefenen. Het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten was zuiver politiek van aard, zonder bindende gevolgen. Uit het feit dat de keuze die met dat besluit is gemaakt, in het voorstel van de Commissie is overgenomen, blijkt volgens het Parlement dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid heeft uitgeoefend. Bij de goedkeuring van deze keuze heeft het Parlement eveneens zijn discretionaire bevoegdheid uitgeoefend als medewetgever.

32.      In haar repliek benadrukt de Italiaanse regering de verschillen tussen de respectieve standpunten van de Raad en het Parlement met betrekking tot de kernvraag naar de bevoegdheid om de zetel van een agentschap vast te stellen. Het lijkt erop dat die instellingen niet wisten welke bevoegdheden werden uitgeoefend of daar althans verschillende opvattingen over hadden. Door de verwarring daarover heeft de Italiaanse regering in haar beroep geen standpunt ingenomen over de aard van die bevoegdheid. Wél stelde zij dat die in ieder geval niet onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt. De beschrijving die het Parlement geeft van zijn betrokkenheid is formeel en onacceptabel. Er blijkt niet uit dat het een doorslaggevende rol heeft gespeeld bij de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA.

33.      In zijn dupliek inzake het eerste middel van het beroep stelt de Raad dat zijn standpunt en dat van het Parlement over de bevoegdheid in ieder geval niet ter zake dienend zijn aangezien beide instellingen het erover eens zijn dat de prerogatieven van het Parlement zijn geëerbiedigd. De Raad merkt ook op dat de uitoefening van de taken door een instelling tot uitdrukking komt in de handelingen die zij vaststelt. Voor de beoordeling of de bevoegdheden op de juiste wijze zijn uitgeoefend, zijn politieke verklaringen niet doorslaggevend. De beoordeling van de rechtmatigheid van een handeling kan zich niet uitstrekken tot de politieke redenen waarom die handeling is vastgesteld. De Raad herhaalt voorts dat de bevoegdheid om de zetel van agentschappen te bepalen, uitsluitend bij de lidstaten berust. Hij benadrukt dat die bevoegdheid verschilt van de bevoegdheid om regels voor een bepaald gebied op te stellen wegens de politieke en symbolische aard ervan en is verankerd in artikel 341 VWEU.

34.      In zijn dupliek benadrukt het Parlement dat het er tijdens de wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de goedkeuring van de bestreden verordening, naar heeft gestreefd om met alle mogelijke middelen zijn institutionele positie te beschermen met inachtneming van het centrale doel om tijdens de verplaatsing van de zetel de voortzetting van de werkzaamheden van het EMA te waarborgen. Het Parlement heeft ervoor gezorgd dat een controlemechanisme en een tijdschema aan de bestreden verordening zijn toegevoegd. Het zou niet hebben gestrookt met het doel van de bescherming van de volksgezondheid als het binnen die wetgevingsprocedure een strikt standpunt zou hebben ingenomen. De wijze waarop het Parlement tijdens de wetgevingsprocedure zijn prerogatieven heeft uitgeoefend, was derhalve gebaseerd op een geïnformeerde keuze. Daarmee heeft het geen afstand van zijn rol.

35.      Wat het eerste middel van het beroep betreft, ondersteunt de Nederlandse regering de argumenten van de Raad en het Parlement.

36.      De Commissie is van mening dat de vaststelling van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten niet in de weg kon staan aan de bevoegdheden van de Commissie of de medewetgevers. Noch de Commissie, noch het Parlement is gebonden aan de politieke keuze van de lidstaten wanneer het om de zetel van een agentschap gaat. De bevoegdheid om de zetel van een agentschap vast te stellen, valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie. Tijdens de besprekingen die tot de vaststelling van de bestreden verordening hebben geleid, is ook de mogelijkheid om de zetel van het EMA naar Milaan te verplaatsen, besproken en vervolgens uitgesloten.

37.      Wat het tweede middel van het beroep betreft, stelt de Italiaanse regering subsidiair dat, zelfs als zou worden geoordeeld dat de rol van het Parlement niet is miskend, de onrechtmatigheid van de bestreden verordening berust op de onrechtmatigheid van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten. Bij dat besluit is misbruik van bevoegdheid gemaakt door ontoereikend onderzoek en een verkeerde opvatting van de feiten. De Italiaanse regering geeft een samenvatting van de argumenten die zij heeft aangevoerd in haar beroep in de parallelle zaak C‑59/18. Vervolgens voert ze twee aanvullende punten aan ter ondersteuning van haar standpunt dat de aanbieding van het Koninkrijk der Nederlanden niet met de realiteit overeenkwam en hoe dan ook niet aan de criteria van de selectieprocedure voldeed.

38.      De Raad brengt daar in zijn verweer tegenin dat de wetgever niet kan afwijken van de keuze van de vertegenwoordigers van de lidstaten. Niettemin moet hij wel nog nagaan of de betrokken handeling in overeenstemming met de toepasselijke regels is vastgesteld. In dit verband kan de bestreden verordening aan rechterlijke toetsing worden onderworpen. De wetgever kan echter niet nagaan of de gemaakte keuze, waaronder de criteria of de procedure voor de beoordeling van de gegrondheid, juist is, en evenmin kan hij de feitelijke situatie beoordelen. 

39.      De Raad is bovendien van mening dat het middel betreffende misbruik van bevoegdheid niet-ontvankelijk en in ieder geval ongegrond is, omdat niet is komen vast te staan dat met het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten andere doelen werden beoogd dan daadwerkelijk met de selectieprocedure werden nagestreefd. Ten eerste was de Commissie niet verplicht om de gegevens van de diverse aanbiedingen te controleren. Ten tweede kan op basis van het vermeende verschil tussen de aanbieding en de werkelijke stand van zaken na de selectie, niet worden geconcludeerd dat de aanbieding van het Koninkrijk der Nederlanden tijdens de selectieprocedure onjuist is voorgesteld. Ten derde is hoe dan ook niet aangetoond dat de vermeende onjuiste voorstelling van de aanbieding van het Koninkrijk der Nederlanden heeft geresulteerd in een beoordelingsfout die, vanwege de aard en ernst ervan, voldoende grond vormt om de selectieprocedure ongeldig te verklaren.

40.      Het Parlement brengt daar tegenin dat, voor zover de Italiaanse regering verwijst naar haar argumenten in een andere zaak, waarbij het Parlement geen partij is, dat middel niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie. Ten gronde is er geen procedureel of ander juridisch verband tussen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten en de bestreden verordening. Dus zelfs als zou worden geconcludeerd dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten gebrekkig is, heeft dat geen invloed op de geldigheid van de bestreden verordening.

41.      In haar repliek antwoordt de Italiaanse regering dat zij niet louter naar haar argumenten in zaak C‑59/18 heeft verwezen. Zij benadrukt dat het Parlement geen vrije keuze had en, omdat die keuze was gebonden aan het eerdere besluit van de lidstaten, de prerogatieven van het Parlement dus waren geschonden.

42.      In zijn dupliek herhaalt het Parlement ook zijn standpunt inzake het ontbreken van een juridisch verband tussen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten en de bestreden verordening. Behalve de ontvankelijkheid van het tweede middel, waartegen het Parlement zich blijft verzetten, voert de Italiaanse regering geen andere argumenten tegen de bestreden verordening aan dan die welke zij in het kader van het eerste middel heeft aangevoerd. De argumenten in het kader van het tweede middel treffen dus geen doel.

43.      De Commissie stelt dat het tweede middel berust op de veronderstelling dat de medewetgever de politieke keuze slechts heeft „bekrachtigd”. Dat is echter niet het geval. Hoewel de goedkeuring ervan ingewikkeld was en de Commissie bij de procedure was betrokken, was het politieke besluit niet bindend. Om die reden kon het onmogelijk de uitkomst van de gewone wetgevingsprocedure vooraf bepalen.

44.      De Nederlandse regering stelt dat het tweede middel berust op de veronderstelling dat zij zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen die zij in haar aanbieding van 28 juli 2017 op zich heeft genomen. Zij wijst erop dat alle door de Italiaanse regering aangevoerde feiten dateren van na het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten en dat de rechtmatigheid van dit besluit moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten ten tijde van de vaststelling van het besluit. De Italiaanse regering heeft in ieder geval niet aangetoond dat er sprake is van een beoordelingsfout die vanwege de aard en de ernst ervan het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten onrechtmatig maakt. De Nederlandse regering merkt tot slot op dat de argumenten van de Italiaanse regering niet aantonen waarom het Koninkrijk der Nederlanden zijn verplichtingen niet is nagekomen.

45.      In haar repliek op de memories in interventie van de Nederlandse regering en de Commissie wijst de Italiaanse regering het Hof op het beroep dat het Parlement heeft ingeleid in zaak C‑743/19, waarmee het opkomt tegen besluit (EU) 2019/1199 in onderlinge overeenstemming genomen door de vertegenwoordigers van de lidstaten, om de zetel van de ELA in Bratislava te vestigen.(16) Volgens de Italiaanse regering voert het Parlement in dat beroep aan dat het betrokken besluit niet door de lidstaten, maar door de Raad is vastgesteld en dat de vaststelling ervan de bevoegdheden van de Uniewetgever aantast. Uit deze argumenten blijkt dat het standpunt van het Parlement in de onderhavige zaak niet overtuigend is. Dat standpunt is in ieder geval niet in overeenstemming is met de vordering met betrekking tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie in dit verband.

46.      In zijn repliek op de memorie van interventie van de Nederlandse regering stelt het Parlement dat het geen standpunt kan innemen over de aanbieding van het Koninkrijk der Nederlanden. In zijn repliek op de memorie van interventie van de Commissie erkent het Parlement dat de Verdragen de bevoegdheid voor de vaststelling van de zetel van de agentschappen, niet aan de lidstaten voorbehouden. Het politieke belang van het besluit inzake de vaststelling van de zetel van een agentschap kan niet tot de conclusie leiden dat de bevoegdheid bij de lidstaten berust. Het Parlement erkent ook dat de complexiteit en de structuur van de samenwerking tussen de lidstaten, of de deelname van de instellingen aan de selectieprocedure, er niet toe leiden dat het resultaat van die samenwerking bindend is.

47.      In zijn repliek op de memorie van interventie van de Commissie erkent de Raad dat het Parlement zijn prerogatieven volledig heeft uitgeoefend en grote invloed heeft gehad op de inhoud van de bestreden verordening. De Raad is het niettemin oneens met de stelling dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten uitsluitend een politieke keuze zonder bindende rechtsgevolgen was.

48.      Op 11 februari 2019 heeft de Italiaanse regering verzocht om zaak C‑106/19 krachtens artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering te behandelen volgens een versnelde procedure. Bij beschikking van 15 februari 2019 heeft de president van het Hof dat verzoek afgewezen.
b)      Zaak C‑232/19

49.      De Comune di Milano verzoekt het Hof de bestreden verordening nietig te verklaren, vast te stellen dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten geen rechtsgevolgen heeft, en de Raad en het Parlement te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure.(17)

50.      Bij afzonderlijke akte heeft het Parlement een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, waarop de Comune di Milano heeft gereageerd, en die is gevoegd met de zaak ten gronde.

51.      In hun reactie daarop verzoeken de Raad en het Parlement het Hof het beroep niet-ontvankelijk of in ieder geval ongegrond te verklaren en de Comune di Milano te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure.

52.      De Commissie, die intervenieert aan de zijde van de Raad en het Parlement, verzoekt het Hof het beroep niet-ontvankelijk en, subsidiair, ongegrond te verklaren. De Nederlandse regering, die intervenieert aan de zijde van de Raad en het Parlement, verzoekt het Hof het beroep niet-ontvankelijk te verklaren en de Comune di Milano te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure. 

53.      De Comune di Milano voert in haar beroep vier middelen aan. Een daarvan is gericht tegen de bestreden verordening. De overige drie zijn gericht tegen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten.

54.      In het eerste middel,  dat tegen de bestreden verordening is gericht, stelt de Comune di Milano ten eerste dat de beginselen van de representatieve democratie (artikel 10 VEU) en van het institutioneel evenwicht en loyale samenwerking (artikel 13 VEU) zijn geschonden. Zij betoogt ook dat inbreuk is gemaakt op wezenlijke vormvoorschriften en artikel 14 VEU. Het Parlement is zijn bevoegdheden ontnomen en is de mogelijkheid onthouden om deel te nemen aan de procedure voor de selectie van de nieuwe zetel van het EMA. De nieuwe zetel is alleen door de Raad gekozen, buiten de gewone wetgevingsprocedure om. Binnen de gewone wetgevingsprocedure is het Parlement niet in de gelegenheid gesteld om te interveniëren teneinde dat besluit te beoordelen of te betwisten. Als het Parlement de verplaatsing van de zetel van het EMA naar Amsterdam had tegengehouden, zou dat volgens de Comune di Milano een politieke crisis hebben uitgelokt die nadelig is  voor een agentschap dat onontbeerlijk is voor de bescherming van de gezondheid van de Europese burgers, en tot gevolg kunnen hebben gehad dat de functionarissen van het EMA en hun gezinnen op het grondgebied van een derde land moesten achterblijven.

55.      Met haar tweede, derde en vierde middel,  die tegen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten zijn gericht, voert de Comune di Milano aan dat er sprake is van misbruik van bevoegdheden, inbreuk op de beginselen van transparantie en behoorlijk bestuur en billijkheid (tweede middel), schending van het beginsel van goede administratieve, transparante en loyale samenwerking (derde middel) en schending van het besluit van de Raad van 1 december 2009(18), en van het „reglement van orde van de Raad van 31 oktober 2017”(19) (vierde middel).

56.      In het kader van het tweede middel gaat de Comune di Milano in het bijzonder in tegen de toepassing van een besluitvormingsprocedure door middel van loting, omdat een dergelijke procedure heeft verhinderd dat de vastgestelde technische criteria in acht werden genomen en de beste aanbieding werd gekozen. Zij stelt ook dat de Commissie in feite heeft nagelaten onderzoek te doen, hoewel de selectieregels daarin voorzagen. Doordat de Commissie geen toereikende beoordeling heeft uitgevoerd, is het beginsel van behoorlijk bestuur duidelijk geschonden. Dit is van invloed geweest op de stemming door de lidstaten,  gedurende welke de aanbieding van het Koninkrijk der Nederlanden onjuist is voorgesteld. Daarnaast zijn door de daaropvolgende wijzigingen aan die aanbieding, die het Koninkrijk der Nederlanden en het EMA zijn overeengekomen, de beginselen van transparantie en behoorlijk bestuur geschonden.

57.      Met haar derde middel benadrukt de Comune di Milano dat de besluitvormingsprocedure door middel van loting onrechtmatig is. Verder uit zij kritiek op het ontbreken van notulen waarin de stemmingsprocedure is vastgelegd en wijst zij erop dat de belangrijkste onderdelen van de procedure niet bekend zijn gemaakt. Die belangrijkste onderdelen waren voor de Commissie en de lidstaten niet duidelijk (wegens het ontbreken van een onderzoek) en zijn niet aan hen bekendgemaakt (wat de daaropvolgende wijzigingen betreft). Tot slot konden degenen die zich hadden aangemeld, geen beoordeling uitvoeren.

58.      Met haar vierde middel stelt de Comune di Milano dat de aard van de stemming en de vaststelling van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten schending opleveren van verschillende procedureregels van de Raad (waaraan dat besluit volgens die partij is toe te rekenen). In dit kader merkt de Comune di Milano op dat het ontbreken van notulen schending van artikel 13 van het besluit van de Raad van 1 december 2009 vormt.(20) Zij stelt tevens dat de vormvoorschriften van het „Reglement van orde van de Raad van 31 oktober 2017”(21) niet in acht zijn genomen. Meer bepaald ontbrak de motivering, konden de vertegenwoordigers van de lidstaten tijdens de stemming niet in de kamer blijven en werd er geen pauze gehouden tussen de derde stemronde en de loting, wat gelegenheid zou hebben geboden om de aanbiedingen nader te bekijken.

59.      De Raad brengt daar tegenin dat het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is vanwege het feit dat de Comune di Milano geen procesbevoegdheid heeft uit hoofde van artikel 263 VWEU. Ten gronde stelt de Raad met betrekking tot het eerste middel dat niet is aangetoond dat de prerogatieven van het Parlement niet zijn geëerbiedigd. Het Parlement heeft aan de wetgevingsprocedure deelgenomen en behalve de stad Amsterdam nog andere opties in overweging genomen, die het vervolgens heeft afgewezen. Het heeft tevens verschillende amendementen voor de ontwerpverordening ingediend, die ook zijn doorgevoerd. Daarnaast komt de bevoegdheid om de zetel van een agentschap vast te stellen toe aan de lidstaten. De aanwijzing van de nieuwe zetel van het EMA in de bestreden verordening is slechts van declaratoire aard. 

60.      Wat het tweede, het derde en het vierde middel betreft, die zijn gericht tegen de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het besluit van de lidstaten, stelt de Raad dat uit niets blijkt dat de loting een ander doel diende dan de nieuwe zetel van het EMA te bepalen. Er kan niet worden gesteld dat de zetel zonder een kwalitatieve vergelijking is vastgesteld. De Commissie was evenmin verplicht om de feitelijke elementen te controleren. De vermeende verschillen tussen de aanbieding van het Koninkrijk der Nederlanden en de feiten die zich na de selectieprocedure hebben voorgedaan, leiden niet tot de conclusie dat de aanbieding van het Koninkrijk der Nederlanden onjuist was voorgesteld. Die vermeende onjuiste voorstelling was feitelijk niet van een dusdanige ernst of aard dat daarmee de geldigheid van de selectieprocedure werd aangetast. Daarnaast werd in de nota van de Raad van 31 oktober 2017 niet voorzien in een pauze tussen de derde stemronde en de loting. 

61.      In zijn verweer licht het Parlement toe dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten niet als een beperking van zijn bevoegdheden kan worden opgevat, maar meer als een indicatie van de politieke aard van dat besluit moet worden gezien. Het kan niet worden opgevat als een voorbereidende fase voor de daaropvolgende gewone wetgevingsprocedure. De Verdragen verlenen de lidstaten niet de bevoegdheid om de zetel van agentschappen vast te stellen. De instellingen kunnen niet afzien van de uitoefening van hun taken ten gunste van de lidstaten. Het Parlement heeft zijn discretionaire bevoegdheid uitgeoefend door de keuze voor de stad Amsterdam goed te keuren. Op geen enkel moment was het Parlement gebonden aan de keuze van de lidstaten. Bovendien bestaat er geen juridisch verband tussen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten en de bestreden verordening.

62.      De Comune di Milano heeft in haar repliek de argumenten tegen de ontvankelijkheid van haar beroep, die erop zijn gebaseerd dat zij niet procesbevoegd is, afgewezen en voert ten gronde aan dat er een verband bestaat tussen het besluit van de lidstaten en de bestreden verordening en dat het Parlement in feite geen invloed had op de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA.

63.      Het Parlement en de Raad hebben hun dupliek ingediend. Het Parlement merkt op dat het besluit van de lidstaten aanleiding was voor onduidelijkheden tijdens de wetgevingsdebatten die hebben geleid tot de vaststelling van de bestreden verordening. Dit verklaart tevens het verschil in zienswijze van het Parlement en de Raad met betrekking tot de rechtskracht ervan. In die context heeft het Parlement zijn verklaring aangenomen, die aan de wetgevingsresolutie van 25 oktober 2018 is gehecht, om te verduidelijken waar feitelijk de bevoegdheid berust voor de vaststelling van de zetel van een agentschap. De Raad merkt op dat de onenigheid hierover tot de thans aanhangige zaak C‑743/19, Parlement/Raad (Zetel van de ELA), heeft geleid en voegt daar met betrekking tot het vierde middel van het beroep aan toe dat zijn reglement van orde niet van toepassing was op een besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten. 

64.      De Commissie betoogt in haar memorie van interventie dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten van zuiver politieke aard is. Het is niet bindend en kan derhalve het wetgevingsproces niet overbodig maken. De politieke richtsnoeren worden via het wetgevingsproces vertaald in rechtsgevolgen. De verklaring van het Parlement van 25 oktober 2018 is niet doorslaggevend. De politieke wil van het Parlement wordt doorslaggevend wanneer die een stem voor de bestreden verordening oplevert. De middelen tegen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten berusten op de veronderstelling dat daarmee het besluit over de nieuwe zetel van het EMA in de bestreden verordening al vaststond. De Commissie wijst deze bewering af.

65.      In antwoord op het tweede, het derde en het vierde middel betwist de Nederlandse regering de stelling van de Comune di Milano dat de selectieprocedure onregelmatigheden vertoont.

66.      De Raad gaat in zijn repliek jegens de Commissie in tegen het betoog dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten van zuiver politieke aard is. De nieuwe zetel van het EMA is bij dat besluit vastgesteld en niet bij de bestreden verordening.

67.      Het Parlement en de Comune di Milano hebben tevens gereageerd op de memories van interventie.
c)      Verdere procedure bij het Hof 

68.      Bij beschikking van 19 december 2019 heeft de president van het Hof de onderhavige zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.

69.      In deze gevoegde zaken zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Italiaanse regering, de Comune di Milano, het Parlement, de Raad, de Nederlandse regering en de Commissie. 

70.      De Italiaanse regering, de Comune di Milano, de Regione Lombardia, het Parlement, de Raad, de Tsjechische regering, Ierland, de Spaanse, de Franse, de Luxemburgse, de Nederlandse en de Slowaakse regering, alsook de Commissie hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting op 8 juni 2021. Het betrof een gezamenlijke terechtzitting voor de gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18, de onderhavige gevoegde zaken C‑106/19 en C‑232/19, en zaak C‑743/19, Parlement/Raad (Zetel van de ELA). 
V.      Beoordeling

71.      Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Ik begin met de ontvankelijkheid van het beroep van de Comune di Milano in zaak C‑232/19. Ik zal uiteenzetten dat de Comune di Milano naar mijn mening bevoegd is om tegen de bestreden verordening beroep in te stellen (A), waarna ik inga op de grond van deze gevoegde zaken, tenminste voor zover daarin feitelijk wordt opgekomen tegen de bestreden verordening. De argumenten die de Italiaanse regering en de Comune di Milano in dit verband hebben opgeworpen, kunnen mijns inziens niet slagen (B). 
A.      Ontvankelijkheid van het beroep in zaak C‑232/19

72.      Het Parlement, de Raad en de Commissie betogen dat het beroep van de Comune di Milano niet-ontvankelijk is. Volgens hen wordt de Comune di Milano noch rechtstreeks noch individueel geraakt. Zij heeft evenmin procesbelang.

73.      De Comune di Milano is krachtens Italiaans recht een entiteit met rechtspersoonlijkheid. Een territoriale entiteit van een lidstaat die overeenkomstig het nationale recht rechtspersoonlijkheid bezit, kan in beginsel beroep tot nietigverklaring instellen uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU.(22) Overeenkomstig die bepaling zijn er drie situaties waarin een natuurlijke of rechtspersoon beroep tot nietigverklaring kan instellen:  ten eerste, wanneer de bestreden handeling tot hem is gericht;  ten tweede, wanneer de handeling hem rechtstreeks en individueel raakt, en, ten derde, wanneer de bestreden handeling een regelgevingshandeling is die hem rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt. 

74.      In de onderhavige zaak is de bestreden verordening niet tot de Comune di Milano gericht. De verordening is evenmin een regelgevingshandeling. De bevoegdheid van de Comune di Milano om beroep in te stellen, moet daarom worden beoordeeld aan de hand van de voorwaarden van het tweede scenario van artikel 263, vierde alinea, VWEU: de handeling moet haar rechtstreeks (1) en individueel (2) raken. Voorts is een algemeen vereiste dat de Comune di Milano aantoont dat zij procesbelang heeft (3). 

75.      In de onderhavige zaak voldoet de Comune di Milano mijns inziens aan al deze voorwaarden.  
1.      Rechtstreekse geraaktheid

76.      Volgens vaste rechtspraak vereist „rechtstreekse geraaktheid” dat aan twee cumulatieve criteria is voldaan: 1) de bestreden maatregel moet rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van de particulier, en 2) mag aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laten, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder de toepassing van andere uitvoeringsbepalingen.(23) Ik zal eerst het laatste criterium behandelen (a) en vervolgens ingaan op de vraag of er gevolgen zijn voor de rechtspositie van de Comune de Milano (b). 
a)      Geen beoordelingsbevoegdheid of uitvoeringsmaatregelen

77.      De Comune di Milano betoogt dat de bestreden verordening, die erga omnes vaststelt dat het EMA in Amsterdam zetelt, verbindend is en rechtstreeks toepasselijk is overeenkomstig artikel 288 VWEU. De toepassing ervan is niet afhankelijk van de vaststelling van daaropvolgende uitvoeringsmaatregelen.

78.      Dat de bestreden handeling een verordening is, die algemeen en rechtstreeks toepasselijk is, volstaat niet per se om aan de vereisten met betrekking tot procesbevoegdheid te voldoen, zoals het Parlement en de Raad betogen.(24) „Rechtstreekse geraaktheid” overlapt namelijk niet met de „rechtstreekse toepasselijkheid” van een verordening.(25) Om aan te tonen dat die verordening rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de Comune di Milano, moet er een andere beoordeling worden uitgevoerd.

79.      Wel staat vast dat de bestreden verordening geen beoordelingsbevoegdheid laat wat de verplaatsing van het EMA naar Amsterdam betreft. De vaststelling van de zetel van het EMA is automatisch en volgt uitsluitend uit die verordening, zonder dat er andere tussenregels noodzakelijk zijn. Om die reden is in de onderhavige zaak voldaan aan het criterium inzake het „ontbreken van beoordelingsbevoegdheid of uitvoeringsmaatregelen”.
b)      Rechtsgevolgen van de bestreden verordening

80.      De Comune di Milano betoogt dat er rechtstreekse gevolgen zijn voor haar rechtspositie aangezien zij, doordat de Italiaanse Republiek Milaan als kandidaatstad heeft aangemeld, heeft deelgenomen aan de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van de zetel van het EMA, en het grootste aantal stemmen heeft gekregen. De bestreden verordening maakt de afwijzing van de aanbieding van verzoekster officieel en bevestigt dat het EMA niet op haar grondgebied zal zetelen.

81.      De Raad en het Parlement, ondersteund door de Commissie, betogen dat de Comune di Milano niet rechtstreeks wordt geraakt door de bestreden verordening. 

82.      Volgens het Parlement komt het besluit betreffende de zetel van het EMA aan de wetgever toe. In dit verband heeft het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten van 20 november 2017 geen bindende rechtsgevolgen. Aangezien er geen juridisch bindend verband is tussen dat besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten en het voorstel van de Commissie dat heeft geleid dot de vaststelling van de bestreden verordening, kan de vaststelling van de keuze voor de stad Amsterdam, die voortvloeit uit een gezamenlijke handeling van de lidstaten, op zichzelf niet tot gevolg hebben dat de Comune di Milano rechtstreeks wordt geraakt. De bestreden verordening stelt gewoonweg vast dat het EMA in Amsterdam zal zetelen. Op geen enkel moment is aan de wetgever voorgesteld om in plaats van Amsterdam, Milaan als zetel van het EMA aan te wijzen. 

83.      Volgens de Raad heeft de Comune di Milano niet aangetoond dat zij is benadeeld door de vaststelling van de bestreden verordening aangezien die verordening van zuiver declaratoire aard is. Het besluit inzake de zetel van het EMA komt immers aan de lidstaten toe en in dat opzicht is het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten bindend. De argumenten betreffende de deelname van Milaan aan de selectieprocedure zien op de opportuniteitsoverwegingen van de lidstaat, wat een interne aangelegenheid is. Dergelijke argumenten kunnen dus niet leiden tot de conclusie dat de Comune di Milano rechtstreeks wordt geraakt. De omstandigheid dat de Italiaanse Republiek in het kader van haar aanmelding de stad Milaan als geografische locatie heeft gekozen, betekent niet dat de Comune di Milano, als territoriale entiteit, een rechtstreeks geraakt persoon is.

84.      Ondanks het verschil tussen de opvattingen van het Parlement en de Raad over de juridische aard van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten, lijken beide instellingen het erover eens te zijn dat de keuze voor Amsterdam in de bestreden verordening de Comune di Milano niet rechtstreeks raakt. Op het eerste gezicht maken de aangevoerde argumenten het makkelijk om de „rechtstreekse geraaktheid” van verzoekster af te wijzen. Als enerzijds het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten voor de wetgever niet juridisch bindend is, heeft het aanmeldingsproces dat daartoe leidt, geen gevolgen voor de rechtspositie van verzoekster. Het feit dat de Italiaanse Republiek de stad Milaan als kandidaat heeft voorgedragen, levert voor de Comune di Milano geen enkel juridisch belang op omdat die aanmelding voor de Uniewetgever gewoonweg nooit heeft bestaan. Als anderzijds het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten wel bindend is, dan is de bestreden verordening zuiver declaratoir van aard. In dergelijke omstandigheden zou de bestreden verordening volgens deze argumentatie kunnen worden beschouwd als een handeling die dat besluit bevestigt, wat ook tot de niet-ontvankelijkheid van het verzoek zou leiden.(26)

85.      Deze twee subsidiaire betogen vormen, samen gelezen, een opmerkelijk schijnargument: er kan niet worden opgekomen tegen de keuze voor Amsterdam als zetel van het EMA omdat (i) het besluit daartoe is genomen door middel van een niet-bindende handeling, (ii) die later in een bindende handeling is opgenomen, (iii) die zelf louter bevestigend is. Het besluit heeft dus eigenlijk iets weg van een wonder: het is zomaar ontstaan in tijd en ruimte; eigenlijk heeft niemand het genomen en is niemand er verantwoordelijk voor. Het spreekt voor zich dat een dergelijke (goddelijke) creatie een eventuele verzoeker in een vacuüm doet belanden, wat nogal moeilijk aanvaardbaar is, vooral omdat het gaat om een verordening die duidelijk een handeling van de instellingen van de Unie is. 

86.      Om de redenen die ik nader heb uiteengezet in mijn parallelle conclusie in de zaak EMA 1/ELA(27), ben ik het er wel mee eens dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten een handeling is die binnen de rechtsorde van de Unie geen rechtsgevolgen heeft. Daarom is het niet vatbaar voor toetsing uit hoofde van artikel 263 VWEU. 

87.      De bestreden verordening is echter een handeling van de instellingen van de Unie. Om die reden kan ze in beginsel volledig door het Hof worden getoetst. Dit is de enige mogelijkheid: (veel) macht brengt (grote) verantwoordelijkheid met zich mee. De bevoegdheid om een besluit te nemen, gaat hand in hand met de verantwoordelijkheid voor dat besluit. 

88.      De vraag of er gevolgen zijn voor de rechtspositie van de Comune di Milano, mag derhalve uitsluitend in het licht van de bestreden verordening worden beoordeeld. Bestaat er een rechtstreeks verband tussen de bestreden verordening en de rechtspositie van verzoekster? 

89.      Mijns inziens is dat het geval. Milaan, vertegenwoordigd door de Comune di Milano als territoriale entiteit met rechtspersoonlijkheid, was een directe mededinger naar de zetel van het EMA. 

90.      Het Hof heeft met betrekking tot andere rechtsgebieden verklaard dat mededingers rechtstreeks geraakt kunnen worden door Unierechtelijke handelingen die de resultaten van die mededinging vaststellen. Belangrijke gebieden waarop dit is gebeurd, zijn bijvoorbeeld antidumping, staatssteun, of ook in gevallen waarin wordt opgekomen tegen besluiten waarbij concentraties verenigbaar worden verklaard met de interne markt.(28) Dat er sprake is van mededinging is niet alleen een feitelijke vaststelling(29), maar geeft vaak ook aan wat de rechtspositie is in verschillende domeinen van het Unierecht. Op het gebied van staatssteun heeft het Hof erkend dat wanneer een verzoeker aantoont dat een besluit van de Commissie hem in een nadelige concurrentiepositie kan brengen, dit betekent dat het gevolgen kan hebben voor zijn rechtspositie.(30)

91.      De analogie met de onderhavige zaken is echter het grootst op het gebied van openbare aanbestedingen. Afgewezen inschrijvers worden rechtstreeks geraakt door besluiten tot gunning van de opdracht aan andere inschrijvers.(31) Op dit rechtsgebied staat de „rechtstreekse geraaktheid” van afgewezen inschrijvers meestal niet ter discussie aangezien het besluit tot gunning van een opdracht aan een inschrijver gepaard gaat met het besluit tot afwijzing van de niet gekozen inschrijvers.(32) Dat de „rechtstreekse geraaktheid” van mededingers op dit gebied niet echt ter discussie staat, neemt niet weg dat de mededingingssituatie waarin de verschillende inschrijvers zich bevinden, op zichzelf voldoende is om tot rechtstreekse geraaktheid te leiden. Daarentegen is de erkenning van de procedurele rechten van afgewezen inschrijvers op basis van het secundaire recht een uitdrukkelijke erkenning van het feit dat zij rechtstreeks worden geraakt door de uitkomst van de aanbesteding.

92.      Het kan niet zo zijn dat een reeks specifieke stelsels van secundair recht doorslaggevend is voor een zeer unieke situatie zoals in de onderhavige zaak aan de orde is. Afgezien van de bijzonderheden van die specifieke stelsels, denk ik toch dat het steeds om hetzelfde gaat: mededingers kunnen juridisch worden geraakt wanneer zij om goederen of middelen concurreren die rechtstreeks door het Unierecht worden toegekend. Wanneer wordt besloten een goed toe te kennen aan de ene mededinger, worden de andere mededingers die hetzelfde goed niet kunnen verkrijgen, rechtstreeks geraakt. Hun rechtspositie is veranderd van die van kandidaten die kans maken om te worden geselecteerd, in die van kandidaten die zijn afgewezen. Het duidelijkste voorbeeld van deze vrij eenvoudige redenering is waarschijnlijk te vinden in het arrest Les Verts, waarin zonder al te veel discussie de verzoekende vereniging  werd geacht rechtstreeks te zijn geraakt door de steun die het Bureau van het Parlement aan rivaliserende politieke groeperingen had verleend.(33)

93.      Die redenering heeft echter haar beperkingen. Als iemand geen lot heeft gekocht, kan hij ook niet klagen dat hij de loterij niet heeft gewonnen. De Comune di Milano kan dus niet worden geacht rechtstreeks te worden geraakt als zij zich niet eerst als mededinger heeft gepositioneerd. 

94.      Mijns inziens is dat echter duidelijk niet het geval. Feitelijk wordt niet betwist dat Milaan een van de kandidaatsteden voor de zetel van het EMA was. Dit feit is vooral van belang voor de vaststelling van de individuele geraaktheid van verzoekster. Het is evenwel ook van belang bij het bepalen van de rechtspositie van een verzoeker als mededinger met het oog op de vaststelling van zijn rechtstreekse geraaktheid. Het volstaat hier op te merken dat de stad Milaan duidelijk niet alleen een van de kandidaatsteden was in de procedure die heeft geleid tot het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten, maar ook dat haar aanbieding uitdrukkelijk in overweging is genomen in de wetgevingsprocedure en het voorwerp is geweest van verschillende wijzigingsvoorstellen in het kader van de procedure bij het Parlement. Het lijdt dus geen twijfel dat Milaan mededinger was. 

95.      Betekent dit dat de Comune di Milano wordt geraakt? Als ik het argument van de Raad goed heb begrepen, heeft het feit dat een stad, als geografische locatie, wordt gekozen als zetel van een agentschap van de Unie, niet tot gevolg dat de territoriale entiteit  met rechtspersoonlijkheid, in dit geval de Comune di Milano, wordt geraakt. 

96.      Dat argument kan gewoonweg niet juist zijn. Wanneer vanuit dit argument wordt doorgeredeneerd, zou dat betekenen dat zelfs de stad die als zetel van een agentschap van de Unie is gekozen, niet rechtstreeks wordt geraakt door de handeling van de Unie die de zetel vaststelt. Een stad van waaruit een agentschap wordt verplaatst, zou dus evenmin worden geraakt.(34)

97.      Ik kan een dergelijke conclusie moeilijk aanvaarden. De bijzonder belangrijke feitelijke en tevens juridische gevolgen van de vaststelling van de zetel van een agentschap voor een lokale autoriteit kunnen namelijk moeilijk buiten beschouwing worden gelaten, niet alleen op het gebied van voordelen en uitdagingen, maar ook op dat van rechten en plichten. Hoewel de specifieke rechten en plichten van lokale entiteiten nader kunnen worden uitgewerkt in de met de desbetreffende lidstaat te sluiten zetelovereenkomst, wordt een lokale territoriale entiteit onmiskenbaar rechtstreeks geraakt door het besluit om de zetel in een bepaalde stad te vestigen en niet in een andere stad.  Los van de praktische gevolgen die aan eventuele economische en sociale voordelen zijn verbonden, heeft  alleen al de aanwijzing van een stad als zetel van een agentschap van de Unie onvermijdelijk en direct impact op haar rechtspositie als mededinger voor die zetel.(35)

98.      De rol van de Europese steden die de zetel zijn (of willen zijn) van agentschappen van de Unie, kan niet worden gereduceerd tot louter een fysieke locatie in een lidstaat. Anders dan de Raad stelt, kan de aanwijzing van een stad als de zetel van een agentschap niet worden beschouwd als slechts een interne aangelegenheid van de lidstaat. Hierbij moet ik erop wijzen dat, in tegenstelling tot andere gevallen in het verleden, de bestreden verordening de zetel van een agentschap vaststelt  door,  niet een lidstaat, maar specifiek een stad aan te wijzen als territoriale entiteit.(36)

99.      Mijns inziens kan het betoog van de Raad dus moeilijk standhouden. De eerste selectie van de stad binnen een lidstaat die mag meedingen, is weliswaar een interne aangelegenheid van de lidstaat, maar  de selectie van de stad waar het agentschap wordt gevestigd en de afwijzing van alle andere mededingers die daarmee gepaard gaat, is niet langer „slechts een interne aangelegenheid van de lidstaat”. De handeling van de Unie behelst duidelijk een besluit op het niveau van de individuele stad, en niet slechts op het niveau van een lidstaat, waardoor de stad dus wordt geraakt.(37)

100. Zou dat dan naar analogie ook betekenen dat een natuurlijke persoon, zoals een commissaris, niet rechtstreeks wordt geraakt door een handeling van (Unie)recht met betrekking tot zijn benoeming (of ontslag) als commissaris, aangezien de lidstaat hem immers in eerste instantie heeft voorgedragen?(38) Het feit dat in de eerste plaats een lidstaat de „kandidaat voordraagt”, kan niet betekenen dat een entiteit met eigen en autonome rechtspersoonlijkheid eeuwig slechts een „object” blijft en niet als „subject” kan worden beschouwd, ook al wordt zij duidelijk rechtstreeks geraakt door de handelingen die uitdrukkelijk naar haar verwijzen en gevolgen voor haar rechtspositie hebben.

101. Tot besluit  is de rechtspositie van de Comune di Milano mijns inziens rechtstreeks gewijzigd door de vaststelling van de bestreden verordening. Die verordening stelt juridisch bindend vast dat de stad Amsterdam de zetel van het EMA is, waardoor dat agentschap automatisch niet in Milaan zetelt. 
2.      Individuele geraaktheid

102. Wil een natuurlijke of rechtspersoon individueel worden geraakt door een maatregel van algemene strekking van een instelling van de Unie, dan moet de betrokken maatregel die persoon treffen uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of vanwege een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en daardoor individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat.(39)

103. De Comune di Milano stelt in haar vordering dat zij volledig betrokken is geweest bij de voorbereiding van de aanmelding en de in overweging 1 en artikel 1 van de bestreden verordening vermelde selectieprocedure. Door haar bijzondere positie als kandidaatstad in het kader van de selectieprocedure wordt de Comune di Milano individueel geraakt door de bestreden verordening. Milaan zou inderdaad in artikel 1 van de bestreden verordening zijn vermeld als de stad Amsterdam niet zou zijn gekozen. Voorts wilde de Comune di Milano met Milaan als de Italiaanse aanbieding, de socio-economische en industriële ontwikkeling van haar grondgebied bevorderen overeenkomstig artikel 3 van haar statuut. Doordat is besloten dat Amsterdam de zetel van het EMA is, wordt de Comune di Milano belemmerd gebruik te maken van haar bevoegdheden op een manier die zij passend acht. Bovendien heeft de Comune di Milano kosten gemaakt en onderzoek verricht. Zij heeft zelfs een delegatie van het EMA ontvangen om beter inzicht te krijgen in en te voldoen aan de selectiecriteria. De Comune di Milano herinnert er ook aan dat in de rechtspraak van het Hof rekening wordt gehouden met de situatie dat een persoon uitdrukkelijk wordt vermeld in de voorbereidingshandelingen van de bestreden handeling van de Unie en met gevallen waarin die handelingen specifieke elementen betreffende de verzoekers in aanmerking nemen. In dit verband verwijst de Comune di Milano naar de rechtspraak over antidumpingrechten(40) en openbare aanbestedingen(41). 

104. De Raad en het Parlement, ondersteund door de Commissie, betogen dat de Comune di Milano niet individueel is geraakt. 

105. De Raad betoogt dat de Comune di Milano zich weliswaar beroept op artikel 3 van haar statuut, maar niet heeft aangetoond hoe de vaststelling van de bestreden verordening gevolgen heeft gehad voor de concrete uitoefening van de bevoegdheden die haar op basis van de nationale rechtsorde zijn toegekend. De definitieve kosten die de Comune di Milano heeft gedragen, zijn ook niet van belang. In werkelijkheid hebben die uitsluitend betrekking op de interne organisatie, waarvoor de Italiaanse Staat verantwoordelijk is. De Raad betoogt verder dat de Comune di Milano op geen enkele wijze betrokken was bij de procedure voor de vaststelling van de bestreden verordening. Haar deelname aan de voorbereidingen van de Italiaanse aanmelding is niet voldoende om vast te stellen dat zij individueel is geraakt. Het reglement van orde van 22 juni 2017 verleent alleen rechten aan de lidstaten: het staat aan hen om aanbiedingen  in te dienen, gegevens met de Commissie uit te wisselen en deel te nemen aan de stemmingsprocedure. Dat sommige lidstaten hun kandidaatsteden bij de voorbereidingen van hun aanbiedingen hebben betrokken, is niet van belang. 

106. Het Parlement betoogt dat de samenwerking tussen de lidstaten via het reglement van orde van 22 juni 2017 volledig afwijkt van de besluitvormingsprocedure van de Unie. Deelname van verzoekster aan dat samenwerkingskader „individualiseert” haar niet zodanig dat zij aan het vereiste van individuele geraaktheid voldoet. Voorts is er geen Unierechtelijke bepaling die de wetgever verplicht om de situatie van de verzoeker in aanmerking te nemen tijdens de procedure voor de vaststelling van de bestreden verordening. Onverminderd de rechtskracht van het reglement van orde van 22 juni 2017, kent dit reglement hoe dan ook alleen een rol toe aan de lidstaten en niet aan de lokale autoriteiten.(42)

107. Ik ben het eens met het Parlement en de Raad dat de argumenten van de Comune di Milano met betrekking tot de socio-economische gevolgen die de vaststelling van de zetel op haar grondgebied zou hebben gehad, alsmede de kosten en de inspanningen die zij heeft gedaan  ter voorbereiding van de Italiaanse aanmelding, niet van dien aard zijn dat ze op zichzelf aantonen dat er sprake is van individuele geraaktheid. Dat een regionale entiteit zich beroept op het feit dat een handeling van de Unie bepaalde socio-economische gevolgen kan hebben voor haar territoriale rechtsgebied, volstaat niet om die entiteit als geraakt te kunnen beschouwen, laat staan als individueel geraakt.(43)

108. Ook ben ik het eens met de Raad dat niet kan worden aangenomen dat de Comune di Milano door de bestreden verordening wordt belemmerd in de uitoefening van haar prerogatieven. Mijns inziens is het criterium van het arrest Vlaams Gewest/Commissie(44) niet relevant voor de onderhavige procedure. Ik zie niet in hoe het feit dat de bestreden verordening Amsterdam en niet Milaan als de zetel van het EMA heeft aangewezen, de Comune di Milano heeft belemmerd in de uitoefening van haar autonome bevoegdheden in de zin van het Vlaams Gewest-criterium. Het verband met de uitoefening van die bevoegdheden is hoogstens indirect en hypothetisch. 

109. De onderhavige zaak gaat echter niet over een territoriale entiteit die is geraakt omdat zij wordt beperkt in de uitoefening van haar autonome bevoegdheden (het Vlaams Gewest-criterium(45)). Het belang van de Comune di Milano vloeit in deze zaak voort uit haar positie als mededinger, aangezien de stad Milaan niet is gekozen als zetel van een agentschap van de Unie uit hoofde van de bestreden verordening. Of de Comune di Milano individueel is geraakt, moet juist worden beoordeeld in het licht van de concrete selectie van de zetel van het EMA die in de bestreden verordening is gemaakt. In dit verband is het zogenoemde Plaumann-criterium van belang: dit doorslaggevende criterium berust op de bijzondere hoedanigheden van de verzoeker of anders op de feitelijke situatie die de verzoeker ten opzichte van ieder ander karakteriseert en daardoor individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat.(46)

110. Een aantal factoren „individualiseren” de situatie van de Comune di Milano en karakteriseren haar ten opzichte van ieder ander, waardoor haar situatie vergelijkbaar wordt met die van de adressaat. De nadruk moet komen te liggen op de feitelijke situatie waarin de Comune di Milano zich bevindt als gevolg van de bestreden verordening en de procedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid. 

111. Ten eerste wordt meteen al in overweging 1 van de bestreden verordening vermeld dat de keuze voor Amsterdam als de nieuwe zetel van het EMA volgt uit het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten. Deze overweging laat precies zien wat het doel is van de vaststelling van de bestreden verordening. Ongeacht of dat besluit al dan niet rechtsgevolgen teweegbrengt, vormt het feitelijk gezien de basis voor de vaststelling van de zetel van het EMA. Daarom kan eveneens feitelijk gezien niet worden genegeerd dat Milaan een van de kandidaatsteden was en ook stemmen heeft gekregen. De stad Milaan, en in het bijzonder de Comune di Milano, behoorde als zodanig niet alleen tot de duidelijk afgebakende groep van kandidaatsteden, maar werd tevens verder geïndividualiseerd door de selectieprocedure voor de lidstaten, waarbij zij uiteindelijk als enige directe concurrent van Amsterdam overbleef en haar aanbieding werd afgewezen omdat de regels inzake loting werden toegepast. 

112. Ten tweede heeft de Raad in zijn verweer in zaak C‑106/19 aangevoerd dat Milaan tijdens de wetgevingsprocedure ook als mogelijke zetel van het EMA werd overwogen,  aangezien tijdens de parlementaire vergaderingen verschillende amendementen zijn voorgesteld (die het echter niet hebben gehaald).(47)

113. De procedure die tot het besluit van de lidstaten heeft geleid en de wetgevingsprocedure die heeft geresulteerd in de vaststelling van de bestreden verordening brengen kortom de feitelijke omstandigheden aan het licht die de Comune di Milano karakteriseren en zelfs individualiseren. Als de juridische belichaming van een van de kandidaatsteden wordt de Comune di Milano individueel geraakt door de verordening, die bepaalt wat er is geworden van haar kansen om als zetel van het EMA te worden gekozen.(48)
3.      Procesbelang

114. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan sorteren. De uitslag van het beroep kan de partij die dit beroep heeft ingesteld, dus een voordeel opleveren. Het bewijs van een dergelijk belang, dat moet worden beoordeeld naar de dag waarop het beroep is ingesteld en dat de essentiële en eerste voorwaarde voor elk beroep in rechte vormt, moet door de verzoeker worden geleverd.(49)

115. De Comune di Milano heeft in haar verzoekschrift betoogd dat zij procesbelang heeft. Als haar verzoek wordt toegewezen, kan de stad Milaan ten eerste de zetel van het EMA toegewezen krijgen zonder dat er een nieuwe selectieprocedure nodig is. Als een nieuwe selectieprocedure wel nodig zou zijn, zou de Italiaanse aanbieding, gezien de objectieve kenmerken ervan, de grootste kans maken. Zelfs als de zetel van het EMA om wat voor reden dan ook niet aan de stad Milaan zou worden toegewezen, zou Milaan procesbelang behouden. De stad zou om herstel van haar situatie kunnen verzoeken in de vorm van economische compensatie. Ook bij toekomstige aanmeldingen voor de zetel van andere agentschappen of organen van de Unie zou zij voordeel hebben, aangezien de selectieprocedures dan niet langer de onregelmatigheden zullen vertonen die het Hof eventueel in het kader van het onderhavige beroep vaststelt. De Comune di Milano heeft tot slot procesbelang gezien de grote socio-economische en industriële gevolgen van de verplaatsing van de zetel van het EMA naar haar grondgebied. 

116. De Raad, het Parlement en de Commissie voeren aan dat de Comune di Milano geen procesbelang heeft. Ten eerste betogen de Raad en het Parlement in wezen dat het slagen van de vordering van verzoekster niet per se betekent dat de zetel van het EMA aan Milaan wordt toegewezen. Zelfs al zou de Italiaanse Republiek Milaan nogmaals als kandidaat voordragen, het is onmogelijk om te voorspellen wat het resultaat van toekomstige aanwijzingen zal zijn. Een eventueel belang bij toekomstige selectieprocedures die niet onrechtmatig zijn, is dus hypothetisch. Een rechtstreeks en actueel belang ontbreekt; er is enkel een potentieel en indirect belang. Ten tweede zou volgens de Raad het argument betreffende een eventuele schadevordering ook moeten worden afgewezen. De bestreden verordening is niet de oorzaak van de vermeende schade die de Comune di Milano heeft geleden. Ten derde zijn de gevolgen betreffende de socio-economische en industriële belangen niet relevant aangezien het Hof heeft geoordeeld dat die overwegingen niet volstaan om procesbelang aan te tonen. Ten vierde doet de verordening volgens het Parlement geen afbreuk aan de wetgevende of financiële autonomie van verzoekster. Zij kan evenmin aanvoeren dat zij een persoonlijk belang heeft op basis van haar deelname aan de selectieprocedure. De Comune di Milano heeft geen ander persoonlijk belang dan de Italiaanse Staat. 

117. Ik ben het ermee eens dat zelfs als de mogelijkheid om een schadevordering in te stellen in beginsel reeds volstaat om procesbelang aan te tonen(50), die vordering niet louter hypothetisch kan zijn. De Comune di Milano kan niet louter de mogelijkheid inroepen om een dergelijke vordering in te stellen, zonder concrete bewijzen aan te dragen van de specifieke gevolgen van de vermeende onrechtmatigheid en de aard van de schade.(51)

118. Ongeacht of er in de toekomst al dan niet een schadevordering wordt ingesteld, heeft de Comune di Milano mijns inziens evenwel voldoende aangetoond dat zij procesbelang heeft. 

119. Zou de bestreden verordening nietig worden verklaard, dan opent dat duidelijk een nieuwe mogelijkheid om andere steden dan Amsterdam aan te wijzen als de zetel van het EMA, waaronder Milaan, als een van de meest kansrijke mededingers in de procedure die heeft geleid tot het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten.

120. Hoewel de rechtspraak van het Hof inzake openbare aanbestedingen een ander en specifiek gebied van het Unierecht betreft, is de algemene logica erachter opnieuw volledig op de onderhavige zaak toepasselijk. Een mededinger heeft procesbelang voor zover de nietigverklaring van de bestreden handeling tot heropening van de selectieprocedure zou leiden en ervoor zorgt dat de verzoeker opnieuw een aanmelding kan indienen.(52) De mededinger kan zelfs belang hebben wanneer hij geen enkele kans meer maakt om de opdracht binnen te halen, aangezien hij in de toekomst kan deelnemen aan soortgelijke procedures „zonder onregelmatigheden”.(53) De redenering dat onrechtmatigheid voortaan moet worden voorkomen, gaat in feite verder dan het specifieke kader van de rechtspraak inzake openbare aanbestedingen.(54) Hoewel de bestreden selectieprocedure erg specifiek is en een sui-generiskarakter heeft, vraag ik me af welke andere logica er in een dergelijke specifieke context kan zijn die, vanwege de wijze waarop de makers ze hebben opgevat, zo sterk lijkt op die van een aanbestedingsprocedure. 

121. Tot slot is het feit dat de Italiaanse regering zelf beroep heeft ingesteld, niet van belang. Volgens vaste rechtspraak is de omstandigheid dat een lidstaat en een van zijn entiteiten er beide belang bij hebben om op te komen tegen dezelfde handeling, geen reden om te oordelen dat het procesbelang van de entiteit niet volstaat om de ontvankelijkheid van een krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring te rechtvaardigen.(55)

122. Samenvattend vind ik dat de Comune di Milano bevoegd is om beroep in te stellen tegen de bestreden verordening en daar belang bij heeft. Ik ben mij er terdege van bewust dat het Hof in zijn rechtspraak streng is aangaande de procesbevoegdheid van niet-bevoorrechte verzoekers uit hoofde artikel 263, vierde alinea, VWEU. Hoewel die rechtspraak zeker veeleisend is, is het niet de bedoeling dat ze tot het extreme wordt gevolgd en derhalve onjuist wordt uitgelegd. Voordat de problematiek  wordt vertroebeld door een veelheid van rechtspraak met allerlei details over de redenen waarom geen enkele persoon tegen wat dan ook rechtstreeks beroep kan instellen bij de rechterlijke instanties van de Unie: gewoon afgaand op mijn intuïtie komt het mij voor dat de kwestie van de procesbevoegdheid van de Comune di Milano vrij eenvoudig is in die zin dat wanneer er sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, die zich zelden voordoen, die stad duidelijk wordt geraakt door het feit dat zij niet is gekozen. 

123. In dit verband helpt het mij weleens om de juridische oplossingen die ik overweeg, voor te leggen aan gewone burgers – dus niet aan juristen van de Unie, en liefst helemaal geen juristen. Dit is een soort „reality check”. Kan ik bepaalde rechtsopvattingen en overwegingen aan een welkdenkend mens uitleggen? Zo nee, dan zullen die opvattingen waarschijnlijk niet overtuigend of gewoon onjuist zijn. In een dergelijke context vind ik het nogal lastig om uit te leggen (en te rechtvaardigen) dat iemand die aan een (besloten) selectieprocedure heeft deelgenomen en niet is gekozen, niet wordt geraakt door het resultaat van die procedure en er geen enkel belang bij heeft om daartegen op te komen. En dan heb ik daar nog niet eens aan toegevoegd dat als een dergelijke mededinger geen procesbevoegdheid heeft bij dit Hof, hij eigenlijk nergens anders terecht kan. 
B.      Grond van de zaak

124. Ten gronde zijn de onderhavige zaken zeer complex, maar tegelijkertijd misschien ook wel vrij eenvoudig.

125. Op het eerste gezicht zijn een aantal van de argumenten van de partijen bij de onderhavige zaken gewoonweg onbegrijpelijk –  het lijkt wel juridische acrobatiek voor gevorderden. Een lidstaat en een lokale entiteit willen de prerogatieven van het Europees Parlement in een bepaalde zaak beschermen, blijkbaar tegen de wil van datzelfde Parlement, terwijl die entiteit in een parallelle procedure erop staat dat diezelfde prerogatieven gewaarborgd blijven. Volgens een lidstaat zijn de lidstaten niet bevoegd om een besluit te nemen over de zetels van agentschappen, terwijl deze lidstaat eerder en blijkbaar nadien wel bereid was om aan dezelfde selectieprocedure deel te nemen. De Raad stelt dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten over de zetel van een agentschap van de Unie dat is aangenomen uit hoofde van artikel 341 VWEU voor eenieder bindend is, zonder dat iemand vervolgens daadwerkelijk wordt beperkt in de uitoefening van zijn wetgevende bevoegdheden, met name met betrekking tot de plaats waar de kwestie moet worden geregeld.

126. De verschillende standpunten zijn om diverse redenen fascinerend. In het onderhavige geschil komen vijf verschillende zaken samen waarin verschillende actoren opkomen voor enigszins uiteenlopende belangen. Deze zaak is ook behoorlijk ingewikkeld wegens het verband, dat feitelijk en in de institutionele praktijk in het verleden zeker bestaat, tussen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten en de daaropvolgende „uitvoering” ervan in de rechtsorde van de Unie. Tegen deze achtergrond is het onmogelijk om voor alle zaken een algemeen samenhangend standpunt in te nemen en een verband te leggen tussen de verschillende soorten praktijken in het verleden en het huidige constitutionele stelsel, en er tegelijkertijd voor te zorgen dat een en ander perfect op elkaar aansluit. 

127. Als het Hof instemt met de oplossing die ik in mijn parallelle conclusie in de zaken EMA 1/ELA heb voorgesteld voor de (voorafgaande) kernvraag betreffende de juridische aard van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten waarin wordt vastgesteld welke plaats hun voorkeur heeft voor de zetel van een nieuw agentschap van de Unie, dan hoeft de oplossing voor de (daaropvolgende) vragen die in de onderhavige gevoegde zaken aan de orde worden gesteld met betrekking tot een Unierechtelijke handeling, niet zo ingewikkeld te zijn. Op basis van dat uitgangspunt geef ik in het volgende deel in overweging dat noch het middel betreffende schending van de prerogatieven van het Parlement (1), noch het middel waarmee wordt aangevoerd dat de interne (gewone wetgevings)procedure van de Unie in wezen is aangetast doordat die verband houdt met het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten (2), naar mijn mening kan slagen. 
1.      Eerste middel in zaak C‑106/19 en in zaak C‑232/19: vermeende schending van de prerogatieven van het Parlement

128. Met het eerste middel in zaak C‑106/19 stelt de Italiaanse regering dat de artikelen 10, 13 en 14, lid 1, VEU en de artikelen 114, 168, lid 4, onder c), 289 en 294 VWEU zijn geschonden. Deze argumenten weerklinken in het eerste middel van de Comune di Milano in zaak C‑232/19. Deze argumenten, die ik samen behandel, suggereren in wezen dat het Parlement als medewetgever een kleinere rol heeft gekregen in de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA. 

129. Ten eerste moet ik erop wijzen dat, anders dan in de gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18, in de onderhavige zaken de vraag niet is of de bestreden verordening een handeling is waarvan de rechtmatigheid uit hoofde van artikel 263 VWEU kan worden getoetst. De bestreden verordening is vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure van artikel 294 VWEU en is daarom een wetgevingshandeling.(56)

130. Ten tweede lijken de Italiaanse regering en de Comune di Milano hun betoog dat het Parlement van de selectieprocedure voor de nieuwe zetel van het EMA is uitgesloten, te baseren op de veronderstelling dat er een juridisch dwingend verband bestaat tussen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten en de bestreden verordening. Deze veronderstelling houdt in dat het besluit de bindende bron is voor de verordening wat de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA betreft.

131. Net als de opvattingen van het Parlement en de Commissie in de onderhavige procedure, is die veronderstelling mijns inziens onjuist. In mijn parallelle conclusie in de zaak EMA 1/ELA(57), heb ik nader uitgelegd dat het politieke besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten is aangenomen op basis van de specifieke procedureregels waarover de lidstaten buiten het Unierechtelijke stelsel om overeenstemming hebben bereikt. Op basis van die regels heeft de Commissie een bepaalde rol toebedeeld gekregen, maar niet het Parlement. 

132. Het enkele feit dat het Parlement niet betrokken was bij een procedure die heeft geleid tot een politiek besluit van de lidstaten over de nieuwe zetel van het EMA (dat uit Unierechtelijk oogpunt niet bindend is), kan daarom niet worden beschouwd als een schending of omzeiling van de prerogatieven van het Parlement als gelijkwaardige medewetgever. 

133. Ten derde heeft het Hof, zoals de Commissie in haar memorie van interventie in zaak C‑232/19 terecht opmerkt, in het arrest Polen/Parlement en Raad vastgesteld dat „het uitsluitend aan [het Parlement en de Raad] toekomt om de inhoud van een wetgevende handeling te bepalen” in het kader van de uitoefening van de wetgevende bevoegdheid die overeenkomstig „artikel 14, lid 1, VEU en artikel 16, lid 1, VEU [aan hen] is voorbehouden [...]”.(58)

134. In tegenstelling tot wat de Raad in zijn repliek op de memorie van interventie van de Commissie betoogt, vind ik niet dat die rechtspraak uitsluitend van toepassing is op de politieke richtsnoeren van de Europese Raad. De rol van de Europese Raad is beschreven in artikel 15 VEU. Dat kan evenwel logischerwijs niet het geval zijn voor een procedure die is vastgesteld door de lidstaten onderling, buiten de structuur van de instellingen van de Unie, en die binnen de rechtsorde van de Unie geen rechtsgevolgen kan hebben. De gemene deler tussen de situatie in het arrest Polen/Parlement en Raad en de onderhavige zaak is dat een politiek besluit dat buiten de wetgevingsprocedure is genomen, niet in de plaats van deze procedure kan komen wat het specifieke resultaat ervan betreft.

135. In het licht van die context als uitgangspunt, moet de rechtmatigheid van de bestreden verordening worden getoetst. Daarbij wordt de toetsingsmaatstaf noodzakelijkerwijs beperkt door de aard van de politieke beoordelingsbevoegdheid van een instelling van de Unie, zoals het Parlement.(59)

136. Wat de gewone wetgevingsprocedure betreft die tot de vaststelling van de bestreden verordening heeft geleid, wijs ik erop dat het Parlement procedurele rechten geniet vanwege zijn hoedanigheid van medewetgever. Daardoor wordt het op gelijke voet gesteld met de Raad, zoals artikel 294 VWEU bepaalt. Deze procedurele rechten, die tijdens de respectieve lezingen of bij het bemiddelingscomité kunnen worden uitgeoefend, verlenen het Parlement daadwerkelijk de mogelijkheid om het resultaat van de wetgevingsprocedure niet alleen te beïnvloeden, maar ook mede vorm te geven. Het Parlement kan zo nodig het voorstel voor de wetgevingshandeling zelfs afkeuren. 

137. Indien het Parlement het oneens was met het besluit om de zetel van het EMA naar Amsterdam te verplaatsen, kon het dus voorkomen dat het politieke besluit dat eerder door de lidstaten was genomen en door de Commissie was voorgesteld, in een bindende wetgevingshandeling van het Unierecht werd vastgelegd. Dat heeft het Parlement in de gewone wetgevingsprocedure zoals die in de onderhavige zaken is uiteengezet, duidelijk niet gedaan, wat het zelf heeft aangegeven. 

138. Ten eerste heeft het Parlement het ontwerpwetsvoorstel van de Commissie besproken(60) tijdens de procedures van 12 tot en met 15 maart 2018. Het heeft een aantal amendementen aangenomen zonder dat het zich op enigerlei wijze oneens heeft verklaard met het besluit dat het EMA naar Amsterdam zou moeten worden verplaatst.(61) Daaraan voorafgaand, zoals de Raad in zaak C‑106/19 heeft opgemerkt, zijn er amendementen ingediend bij het desbetreffende comité waarin Milaan als de nieuwe zetel van het EMA naar voren werd geschoven.(62) De motivering voor een van deze amendementen was dat „[v]erschillende officiële bronnen en persberichten [aantonen] dat er in Amsterdam tegen maart 2019 geen adequate zetel voor het Europees Geneesmiddelenbureau beschikbaar is, zelfs geen tijdelijke. Daarom is het besluit van de Raad [sic] op dit moment niet haalbaar. Milaan heeft een beschikbare zetel die volledig toereikend is en onmiddellijk operationeel, zodat ongemakken, extra kosten en gevolgen voor het recht van de burgers op gezondheid worden voorkomen en de continuïteit van het werk wordt gegarandeerd”(63). Het Parlement heeft die voorstellen evenwel niet overgenomen.(64)

139. Ten tweede zijn de amendementen van het Parlement bij de Raad ingediend.(65) Daarop volgden informele onderhandelingen tussen de Raad en het Parlement waarbij verschillende door het Parlement aangevoerde punten werden aanvaard, zoals blijkt uit de definitieve tekst van de bestreden verordening waarover de twee medewetgevers op 16 oktober 2018 overeenstemming hebben bereikt.(66)

140. Ten derde heeft het Parlement gestemd over de ontwerpwetgevingshandeling op  25 oktober 2018, waarbij het rekening heeft gehouden met een aantal informele gedachtewisselingen tussen de Raad, het Parlement en de Commissie met het doel in de eerste lezing overeenstemming over de kwestie te bereiken en zo een tweede lezing of verder overleg te voorkomen.(67)

141. Tot slot is de bestreden verordening op 14 november 2018 goedgekeurd en op 16 november 2018 in het Publicatieblad bekendgemaakt.(68)

142. Gezien de details van de hierboven beschreven wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden verordening, zie ik niet goed in welk opzicht de rol van het Parlement werd gereduceerd tot een zuiver formele rol.

143. Indien het Parlement te kennen had willen geven het oneens te zijn met de keuze voor Amsterdam als de nieuwe zetel van het EMA, had het daar dus op verschillende formele en informele momenten gelegenheid toe. Uit de wetgevingsprocedure blijkt echter dat veel van de amendementen van het Parlement in feite door de Raad zijn aanvaard en uiteindelijk in de definitieve tekst van de bestreden verordening zijn opgenomen. Het Parlement heeft zich tijdens de gewone wetgevingsprocedure echter nooit tegen de zetel zelf verzet.

144. Alleen in het licht van deze algehele context kan mijns inziens de „ontevredenheid” die het Parlement in de bijlage bij zijn resolutie van 25 oktober 2018(69) heeft geuit, correct worden beoordeeld. Het Parlement heeft daarin  verklaard dat zijn rol als medewetgever „niet naar behoren in aanmerking is genomen, doordat [het] niet betrokken is geweest bij de procedure voor de vaststelling van de nieuwe zetel van het [EMA]”.(70)

145. Ten eerste moet die verklaring echter in die zin worden begrepen dat zij verwijst naar de aan de gewone wetgevingsprocedure voorafgaande selectieprocedure die tijdens de bijeenkomst van de vertegenwoordigers van de lidstaten heeft plaatsgevonden en waarbij het Parlement niet betrokken was overeenkomstig de wens van de lidstaten. Het feit dat de lidstaten het Parlement er niet bij wilden betrekken, betekent niet per se dat er sprake is van schending van de prerogatieven van het Parlement aangezien het Parlement geen medebeslissingsbevoegdheden heeft op grond van de Verdragen met betrekking tot iets dat zich buiten het rechtsstelsel van de Unie afspeelt. 

146. Ten tweede is, met betrekking tot de gevolgen van een besluit dat door de lidstaten reeds buiten het stelsel van de Verdragen om is genomen, de in de hierboven genoemde resolutie uitgedrukte wens van het Parlement om te worden betrokken bij het aan de gewone wetgevingsprocedure voorafgaande informele proces heel begrijpelijk, met name wanneer daarin reeds een besluit over de zetel van een agentschap wordt genomen. 

147. Het staat echter niet aan het Hof om te reageren op de politieke ontevredenheid over het verleden of over wensen voor de toekomst. Het punt is dat het Parlement de kans heeft gehad om zich tijdens de gewone wetgevingsprocedure over de zaak uit te spreken. Toch heeft het om onduidelijke redenen besloten om zich niet te verzetten tegen de eerder door de vertegenwoordigers van de lidstaten gekozen zetel, en om zijn standpunt daarbij niet te verdedigen.(71) In feite bieden die keuzes gewoon politieke kansen, de gelegenheid om een politiek signaal af te geven en een strategie te voeren, wat verder niet vatbaar is voor rechterlijke toetsing.

148. Dat lijkt te worden bevestigd door het standpunt van het Parlement in zaak C‑232/19. Het Parlement betoogt namelijk dat de inhoud van de bestreden verordening los van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten is vastgesteld, in een procedure waarin het Parlement in zijn hoedanigheid van medewetgever een autonome rol speelde door zijn beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen en het op geen enkel moment werd beperkt door de politieke keuze van de lidstaten. 

149. Voorts wil ik erop wijzen dat noch de Italiaanse regering, noch de Comune di Milano beweert dat het Parlement heeft nagelaten gebruik te maken van zijn beoordelingsbevoegdheid als medewetgever en dat er dus sprake is van schending van de betrokken normen. Ik breng nogmaals in herinnering dat de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de instellingen van de Unie bij de uitoefening van hun wetgevende bevoegdheden beschikken, in beginsel aan beperkte rechterlijke toetsing is onderworpen, waarbij onder meer moet worden nagegaan gaan of hun motivering toereikend is en of er geen kennelijke beoordelingsfouten zijn gemaakt.(72)

150. In dit verband verwijst de considerans van de bestreden verordening naar de context die is ontstaan als gevolg van het besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit te Unie terug te trekken, naar het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten van 20 november 2017 (overweging 1), en naar de noodzaak om ervoor te zorgen dat „het Bureau op zijn nieuwe locatie naar behoren functioneert” of „de goede werking [ervan] zonder onderbrekingen gewaarborgd [blijft] tijdens en na de verhuizing” (overwegingen 3 en 4). Verder wordt daarin bevestigd dat er sprake is van een „buitengewone situatie” (overweging 4) en van „spoed” (overweging 6).

151. De considerans is weliswaar bondig geformuleerd, maar bevat zeker aannemelijke en, gelet op de toetsingsmaatstaf, afdoende onderbouwing waarom de Uniewetgever ervoor heeft gekozen de zetel van het EMA naar de stad Amsterdam te verplaatsen. 

152. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging het eerste middel van het beroep in zaak C‑106/19 en het eerste middel van het beroep in zaak C‑232/19 af te wijzen. 
2.      Tweede middel in zaak C‑106/19, inzake de onrechtmatigheid van de bestreden verordening ten gevolge van de onrechtmatigheid van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten, en tweede, derde en vierde middel in zaak C‑232/19

153. Met het tweede middel van het beroep dat door de Italiaanse regering is ingesteld in zaak C‑106/19, alsook met het tweede, het derde en het vierde middel in zaak C‑232/19 wordt gesteld dat de onrechtmatigheid van de bestreden verordening berust op de oorspronkelijke onrechtmatigheid van het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten. Deze stelling  verwijst in wezen naar het argument van de „vruchten van de vergiftigde boom”: aangezien het oorspronkelijke besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten onrechtmatig is vastgesteld, vertoont de keuze van de zetel van het EMA die vervolgens in de bestreden verordening is vastgelegd, vanzelfsprekend dezelfde onregelmatigheden.

154. Op die argumenten moeten twee antwoorden worden gegeven. 

155. Ten eerste konden de prerogatieven van het Parlement niet worden geschonden tijdens de informele fase van de vaststelling van de nieuwe zetel van het EMA omdat het Parlement in die fase geen rol had. Deze prerogatieven zijn ook niet geschonden tijdens de gewone wetgevingsprocedure die aan de vaststelling van de bestreden verordening voorafging, om de redenen die reeds hierboven uiteen zijn gezet.

156. Ten tweede is het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten over de zetel van een agentschap, dat niet onder artikel 341 VWEU valt en om die reden niet op dit artikel kan worden gebaseerd, niet vatbaar voor beroep uit hoofde van artikel 263 VWEU. Een dergelijke door de lidstaten opgestelde handeling heeft geen bindende rechtsgevolgen binnen de rechtsorde van de Unie. Als zodanig kunnen de instellingen die deelnemen aan de gewone wetgevingsprocedure inzake de aanwijzing van een agentschap, gewoon voorbijgaan aan een dergelijke niet-bindende politieke wens over de locatie van de nieuwe zetel van een agentschap. Dit betekent echter dat eventuele onregelmatigheden van die (niet-bindende) handeling, geen gevolgen kunnen hebben voor de rechtmatigheid van de gewone wetgevingsprocedure, die daar los van staat. 

157. Kortom, aangezien die handeling niet bindend is, treft de redenering van de Italiaanse regering en de Comune di Milano dat er sprake is van „onrechtmatigheid bij associatie” geen doel. Wat het overige betreft, zijn het tweede middel in zaak C‑106/19 en het tweede, het derde en het vierde middel in zaak C‑232/19 in feite gericht tegen een besluit van de lidstaten dat bovendien buiten de bevoegdheid van het Hof valt. 

158. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof derhalve in overweging het tweede middel in zaak C‑106/19, alsmede het tweede, het derde en het vierde middel in zaak C‑232/19 af te wijzen.

159. Tot slot wil ik hieraan toevoegen dat het begrijpelijk is dat een kandidaat die in een competitie wordt afgewezen, teleurgesteld is wanneer die competitie in eerste instantie is gebaseerd op verdiensten, waarbij de kandidaten worden beoordeeld aan de hand van een aantal criteria, en de uitslag uiteindelijk wordt beslist door loting en dus louter te maken heeft met geluk. 

160. Structureel gezien en ter nuancering van de inleiding van deze conclusie, kunnen er toch gevallen zijn waarin het niet-toetsbare resultaat van loting wel heel logisch is, waaronder ook bij juridische besluitvorming. Dat geldt met name voor een (kostenbesparende) keuze tussen twee kandidaten die in de fase waarin de beslissing moet vallen, evenveel kans maken. De logica achter loting als het enige selectiecriterium (waarbij  verdienste geen rol speelt en het gewoon op geluk aan komt), verschilt naar haar aard van die  bij loting aan het einde van een op kwaliteiten gebaseerde selectieprocedure, waarbij er hypothetisch gesproken nog slechts enkele  ex aequo kandidaten overblijven die allemaal min of meer dezelfde kwaliteiten hebben (en niemand er echt zin in heeft om een paar dagen opgesloten te zitten in een Sixtijnse Kapel om steeds nieuwe stemrondes te houden totdat er eindelijk witte rook opkomt). 

161. Hoe het ook zij, toen de regels voor de bestreden selectieprocedure werden vastgesteld, hadden de Italiaanse Republiek en alle andere lidstaten die met die regels hebben ingestemd, er nog geen idee van wat het resultaat van de selectieprocedure zou zijn. Vast  staat dat die lidstaten in abstracto met de regels hebben ingestemd, zonder te weten of  zij  vervolgens ten gunste of ten nadele van hen zouden worden toegepast. Als we moeten afgaan op de politieke filosofie hierover dan zijn regels die op deze manier worden overeengekomen, per definitie billijker dan andere regels.(73)

162. Dat wil niet zeggen dat de betrokken selectieprocedure geen fouten bevatte. Daarmee wil ik in het algemeen alleen maar zeggen dat als nu de Italiaanse Republiek en/of andere lidstaten en – met het oog op de bevoegdheden van de Unie om de zetel van agentschappen vast te stellen – instellingen van de Unie, menen dat dergelijke regels niet langer werken, gezien de gestelde doelen en belangen, het hun natuurlijk vrijstaat om voor de toekomst (gezamenlijk) andere regels op te stellen die beter zijn geformuleerd. 
C.      Kosten

163. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. 

164. Formeel gesproken is het juist dat in de onderhavige zaken de Comune di Milano en de Italiaanse Republiek in het ongelijk zijn gesteld daar is vastgesteld dat de tegen de bestreden verordening aangevoerde middelen ongegrond zijn en het Hof niet bevoegd is om de middelen die in zaak C‑232/19 tegen het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten zijn aangevoerd, te beoordelen.

165. Aangezien echter i) het gaat om een ingewikkeld geschil van institutionele aard, dat zowel betrekking heeft op zaken uit het verleden als op verduidelijking van de regels voor de toekomst; ii) het resultaat van de onderhavige gevoegde zaken in feite is verbonden met het resultaat van een andere reeks gevoegde zaken, waarin de verklaring waar de Comune di Milano in de onderhavige procedure om verzoekt, eigenlijk indirect al is gegeven, en iii) het Hof de onderhavige zaken heeft gevoegd en een gemeenschappelijke zitting heeft gehouden die ook betrekking had op de zaken C‑59/18, C‑182/18 en C‑743/19, waardoor het nogal ingewikkeld wordt om achteraf de exacte kosten voor elke zaak afzonderlijk te bepalen, zou ik het billijker en rechtvaardiger vinden om bij wijze van uitzondering artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering toe te passen en (alle) partijen te verwijzen in hun eigen kosten.
D.      Conclusie

166. In zaak C‑106/19 geef ik het Hof in overweging:
–        het beroep te verwerpen;
–        de Italiaanse Republiek, de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement te verwijzen in hun eigen kosten;
–        het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie te verwijzen in hun eigen kosten.

167. In zaak C‑232/19 geef ik het Hof in overweging:
–        het beroep te verwerpen;
–        zich onbevoegd te verklaren om kennis te nemen van het beroep voor zover het wordt verzocht te verklaren dat het besluit van de vertegenwoordigers van de lidstaten van 20 november 2017, genomen in de marge van een bijeenkomst van de Raad van de Europese Unie, tot vaststelling van de nieuwe zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau te Amsterdam, geen rechtsgevolgen heeft;
–        de Comune di Milano, de Raad en het Europees Parlement te verwijzen in hun eigen kosten;
–        het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie te verwijzen in hun eigen kosten. 

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Duxbury, N., Random Justice: On Lotteries and Legal Decision-Making, Clarendon Press, Oxford, 1999, met name blz. 5 en 14. 

3      De Comune di Milano deed dat wel indirect door in het bijzonder op te merken dat bij de aldus gemaakte selectie van de nieuwe zetel van het EMA sprake was van misbruik van bevoegdheid en schending van de beginselen van transparantie, behoorlijk bestuur en billijkheid. 

4      Conclusie in de zaken Italië en Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), en Parlement/Raad (Zetel van de Europese Arbeidsautoriteit) (gevoegde zaken C‑59/18 en C‑182/18 en zaak C‑743/19) (hierna: „EMA 1/ELA”) van dezelfde datum als onderhavige conclusie. 

5      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de plaats van de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (PB 2018, L 291, blz. 3).

6      Document P8_TA(2018)0427, wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 25 oktober 2018 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 – C8‑0421/2017 – 2017/0328 (COD)].

7      PB 1993, L 214, blz. 1.

8      Besluit in onderlinge overeenstemming genomen door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders bijeen, inzake de vaststelling van de zetels van bepaalde organisaties en diensten van de Europese Gemeenschappen en Europol (PB 1993, C 323, blz. 1).

9      PB 2004, L 136, blz. 1.

10      Document XT 21045/17 van de Raad – Procedure met het oog op een besluit over de hervestiging van het Europees Geneesmiddelenbureau en de Europese Bankautoriteit in het kader van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie.

11      Document 14559/17 van de Raad – Resultaten van de zitting van de Raad [3579e zitting van de Raad, Algemene Zaken (artikel 50)].

12      Persmededeling van 20 november 2017, „Europees Geneesmiddelenbureau verhuist naar Amsterdam” – https://www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases/2017/11/20/european-medicines-agency-to-be-relocated-to-city-country/. 

13      Zie de laatste zin van punt 1 van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 final].

14      Zie artikel 71 bis van verordening nr. 726/2004, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening 2018/1718 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 (PB 2018, L 291, blz. 3).

15      Voordat ik nader inga op de twee aangevoerde middelen moet voor de volledigheid worden erkend dat de Italiaanse regering, ook in het kader van de onderhavige procedure betreffende de rechtmatigheid van de bestreden verordening, heeft aangegeven waarom zij van mening is dat het besluit over de zetel van agentschappen onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt en niet onder die van de lidstaten. Deze argumenten zijn echter uitgebreid aan de orde gekomen in mijn parallelle conclusie in de zaak EMA 1/ELA (voetnoot 4) waarin de Italiaanse regering partij was en is gehoord. Om die reden vermeld ik in de onderhavige conclusie alleen de twee door de Italiaanse regering aangevoerde middelen die specifiek betrekking hebben op de bestreden verordening. 

16      Besluit in onderlinge overeenstemming genomen door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten van 13 juni 2019 betreffende de plaats van vestiging van de Europese Arbeidsautoriteit (PB 2019, L 189, blz. 68). Het besluit betreffende de zetel van de ELA is tot stand gekomen bij verordening (EU) 2019/1149 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot oprichting van een Europese Arbeidsautoriteit, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 883/2004, (EU) nr. 492/2011 en (EU) 2016/589, en tot intrekking van besluit (EU) 2016/344 (PB 2019, L 186, blz. 21).

17      Het beroep was oorspronkelijk ingeleid bij het Gerecht (zaak T‑75/19). Op 13 maart 2019 heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 54, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 128 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht besloten zich tot het Hof te wenden opdat het Hof uitspraak kon doen op dit beroep, gelet op het feit dat in zaak T‑75/19 de geldigheid van dezelfde handeling aan de orde was gesteld als in zaak C‑106/19 [beschikking van 13 maart 2019, Comune di Milano/Parlement en Raad (T‑75/19, niet gepubliceerd, EU:T:2019:163)]. 

18      Besluit van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (2009/937/EU) (PB 2009, L 325, blz. 35).

19      Aanhalingstekens toegevoegd. Uit bijlage 5 bij het beroep van de Comune di Milano volgt dat die partij verwijst naar de nota van de Raad van 31 oktober 2017, document XT 21092/17 van de Raad – Procedure met het oog op een besluit over de hervestiging van het Europees Geneesmiddelenbureau en de Europese Bankautoriteit in het kader van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie, dat een aanvulling is op de selectieregels inzake praktische punten betreffende de stemming (document XT 21045/17 van de Raad, hierboven aangehaald, voetnoot 10).

20      Besluit van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (2009/937/EU) (PB 2009, L 325, blz. 35).

21      Zie voetnoot 19 van deze conclusie.

22      Beschikking van 9 juli 2013, Regione Puglia/Commissie (C‑586/11 P, EU:C:2013:459, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23      Arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24      Beschikking van 12 oktober 2011, GS/Parlement en Raad (T‑149/11, EU:T:2011:590, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25      Net zoals „rechtstreekse werking” niet hetzelfde is als „rechtstreekse geraaktheid” wat betreft de bevoegdheid om beroep tegen richtlijnen in te stellen. Zie mijn conclusie in de zaak Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, punten 35‑46). 

26      Zie bijvoorbeeld arrest van 25 oktober 1977, Metro SB-Großmärkte/Commissie (26/76, EU:C:1977:167, punt 4), of 15 december 1988, Irish Cement/Commissie (166/86 en 220/86, EU:C:1988:549, punt 16).

27      Zie mijn conclusie in de zaak EMA 1/ELA, punten 164‑176.

28      Zie voor een systematisering van de rechtspraak over procesbevoegdheid van mededingers op die gebieden, arrest van 3 mei 2018, Distillerie Bonollo e.a./Raad (T‑431/12, EU:T:2018:251, punten 54‑59).

29      De concurrentiepositie op de markt wordt in sommige gevallen als een feitelijk element beschouwd. Zie bijvoorbeeld conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punt 71), en arrest van 3 mei 2018, Distillerie Bonollo e.a./Raad (T‑431/12, EU:T:2018:251, punt 52).

30      Arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 47).

31      Zie voor een recent voorbeeld arrest van 10 februari 2021, Sophia Group/Parlement (T‑578/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:77). Zie tevens arrest van 20 maart 2013, Nexans France/Gemeenschappelijke Onderneming Fusion for Energy (T‑415/10, EU:T:2013:141, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32      Zie bijvoorbeeld artikel 170 van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1).

33      Arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punten 29‑31).

34      In de onderhavige zaak zou de stad Londen in een soortgelijke positie als Amsterdam worden gebracht voor zover de nationaliteit niet relevant is voor de procesbevoegdheid onder artikel 263, vierde alinea, VWEU, zelfs wanneer het gaat om de procesbevoegdheid van derde staten (arrest van 22 juni 2021 Venezuela/Raad, C‑872/19 P, EU:C:2021:507). De in de punten 40 tot en met 53 van dat arrest ontwikkelde redenering is volledig toepasselijk op territoriale entiteiten van derde staten. 

35      Het spreekt voor zich dat in dit verband de rechtspraak over EU-fondsen om deze reden niet naar analogie van toepassing is. Zie bijvoorbeeld arrest van 22 maart 2007, Regione Siciliana/Commissie (C‑15/06 P, EU:C:2007:183).

36      Zie bijvoorbeeld artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1365/75 van de Raad van 26 mei 1975 betreffende de oprichting van een Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (PB 1975, L 139, blz. 1), dat bepaalt dat „[d]e zetel van de Stichting [...] in Ierland [wordt gevestigd]”. De vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders bijeen, hebben op 29 oktober 1993 besloten dat het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, ontwerpen en modellen) zijn zetel in Spanje zal hebben, in een door de Spaanse regering vast te stellen plaats – Besluit in onderlinge overeenstemming genomen door de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders bijeen, inzake de vaststelling van de zetels van bepaalde organisaties en diensten van de Europese Gemeenschappen en Europol (PB 1993, L 323, blz. 1).

37      Wanneer de (niet zo logische) redenering van de Raad zou worden gevolgd en een en ander inderdaad een „zuiver interne” gelegenheid van een lidstaat zou zijn, dan zou die lidstaat, waarvan de kandidaatstad is verkozen, tevens vrij zijn om de zetel van een agentschap gewoon naar een andere locatie binnen zijn geografische territorium te „verplaatsen”. Het Koninkrijk der Nederlanden zou dan vrijelijk kunnen beslissen om het EMA op welk moment dan ook naar bijvoorbeeld Tilburg of Lelystad te verplaatsen. 

38      In het arrest van 12 mei 2015, Dalli/Commissie (T‑562/12, EU:T:2015:270), over een vordering tot nietigverklaring van een mondeling besluit waarbij de toenmalige voorzitter van de Commissie gebruik zou hebben gemaakt van zijn bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 6, VEU om de verzoeker om zijn ontslag als lid van de Commissie te verzoeken, komt overigens het vereiste van „rechtstreekse geraaktheid” niet aan de orde.

39      Zie in dat verband onder meer arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (25/62, EU:C:1963:17, blz. 107), en 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie (C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40      Arrest van 16 mei 1991, Extramet Industrie/Raad (C‑358/89, EU:C:1991:214, punten 14 en 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41      Arrest van 28 oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissie(135/81, EU:C:1982:371, punt 11).

42      Het Parlement citeert naar analogie de beschikking van 2 juni 2008, WWF-UK/Raad (T‑91/07, niet gepubliceerd, EU:T:2008:170, punt 72).

43      Zie in dat verband beschikking van 16 juni 1998, Comunidad Autónoma de Cantabria/Raad (T‑238/97, EU:T:1998:126, punten 49 en 50, en aldaar aangehaalde rechtspraak), en beschikking van 23 oktober 1998, Regione Puglia/Commissie en Spanje (T‑609/97, EU:T:1998:249, punten 21 en 22).

44      Zie met name arresten van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie (T‑214/95, EU:T:1998:77, punt 29); 23 oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa/Commissie (T‑269/99, T‑271/99 en T‑272/99, EU:T:2002:258, punt 41); 15 juni 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie (T‑288/97, EU:T:1999:125, punt 32), of 5 oktober 2005, Land Oberösterreich/Commissie (T‑366/03 en T‑235/04, EU:T:2005:347, punt 28). Voor een uitgebreidere analyse van deze rechtspraak, zie mijn conclusie in de zaak Brussels Hoofdstedelijk Gewest/Commissie (C‑352/19 P, EU:C:2020:588, punten 58‑62). 

45      Het Vlaams Gewest-criterium is in ieder geval duidelijk niet de enige manier waarop een regionale entiteit kan aantonen dat zij individueel is geraakt – zie bijvoorbeeld arrest van 10 februari 2000, Nederlandse Antillen/Commissie (T‑32/98 en T‑41/98, EU:T:2000:36, punten 50‑57).

46      Zie voetnoot 39.

47      Zie „Amendementen 39, 46, 47 en 48”. Voorstel voor een verordening van 31 januari 2018 van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid, „Amendementen 1‑51, Ontwerpverslag, Giovanni La Via, de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau” [COM(2017) 735 – C8‑0421/2017 – 2017/0328 (COD)] – https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_NL.pdf.

48      Zie naar analogie arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie (92/78, EU:C:1979:53, punten 25 en 26), en 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta (C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punt 57).

49      Zie bijvoorbeeld arrest van 27 maart 2019, Canadian Solar Emea e.a./Raad (C‑236/17 P, EU:C:2019:258, punt 91).

50      Zie in dat verband arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 69 en 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 7 november 2018, BPC Lux 2 e.a./Commissie (C‑544/17 P, EU:C:2018:880, punt 43). In dit kader kan ook in herinnering worden gebracht dat instellingen van de Unie niet worden beschermd tegen schadevorderingen krachtens de artikelen 268 en 340 VWEU, ook niet als zij buiten het rechtskader van de Unie handelen. Zie in dat verband arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising/Commissie en ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701 punten 54‑60).

51      Zie arrest van 30 april 2020, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Commissie (C‑560/18 P, EU:C:2020:330, punten 73 en 74).

52      Arrest van 6 juli 2000, AICS/Parlement (T‑139/99, EU:T:2000:182, punt 33)

53      Zie bijvoorbeeld arrest van 11 mei 2010, PC-Ware Information Technologies/Commissie (T‑121/08, EU:T:2010:183, punt 40), of 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB (T‑461/08, EU:T:2011:494, punten 64‑66).

54      Zie arrest van 6 september 2018, Bank Mellat/Raad (C‑430/16 P, EU:C:2018:668, punt 64); arresten van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punten 50‑52), en 22 maart 2018, De Capitani/Parlement (T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 32). 

55      Arresten van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie (T‑214/95, EU:T:1998:77, punt 30), en 15 december 1999, Freistaat Sachsen e.a./Commissie (T‑132/96 en T‑143/96 punt 92). Zie tevens arrest van 10 februari 2000, Nederlandse Antillen/Commissie (T‑32/98 en T‑41/98, EU:T:2000:36, punt 58). 

56      Zie in dat verband beschikking van 6 september 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (T‑18/10, EU:T:2011:419, punt 60).

57      Zie mijn conclusie in de zaak EMA 1/ELA, punten 83‑143 en 164‑176.

58      Arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59      Zie in dat verband arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punten 95 en 96). 

60      Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 final – 2017/0328 (COD)].

61      Amendementen van het Europees Parlement aangenomen op 15 maart 2018 op het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 – C8‑0421/2017 – 2017/0328 (COD)] 11 (PB 2019, C 162, blz. 148).

62      Zie „amendementen 39, 46, 47 en 48”. Voorstel voor een verordening van 31 januari 2018 van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid, „Amendementen 1‑51, Ontwerpverslag, Giovanni La Via, de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau” [COM(2017) 735 – C8‑0421/2017 – 2017/0328 (COD)] – https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_EN.pdf.

63      Ibid. motivering van amendement 46.

64      Amendementen van het Europees Parlement aangenomen op 15 maart 2018 op het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 – C8‑0421/2017 – 2017/0328 (COD)] 11 (PB 2019, C 162, blz. 148).

65      Interinstitutioneel dossier 2017/0328 (COD), nr. 7098/18 van 21 maart 2018.

66      Interinstitutioneel dossier 2017/0328 (COD), nr. 13176/18 van 16 oktober 2018.

67      Interinstitutioneel dossier 2017/0328 (COD), nr. 13316/18 van 30 oktober 2018.

68      Verordening 2018/1718 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 tot wijziging van verordening nr. 726/2004 wat betreft de plaats van de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau (PB 2018, L 291, blz. 3). 

69      Wetgevingsresolutie 2018/1718 van het Europees Parlement van 25 oktober 2018 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 726/2004 wat betreft de zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau [COM(2017) 735 – C8‑0421/2017 – 2017/0328 (COD)].

70      Ibid. punt 5.

71      In tegenstelling tot de parallelle aanhangige zaak C‑743/19, Parlement/Raad (Zetel van de ELA), waarin het Parlement had besloten andere stappen te ondernemen. 

72      Zie voetnoot 60 van deze conclusie.

73      Rawls, J.A., Theory of Justice: Revised Edition, Harvard University Press, 1999, blz. 118 e.v.