CELEX: 62016CC0370
Language: da
Date: 2017-07-26 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Kokott fremsat den 26. juli 2017.#Bruno Dell'Acqua mod Eurocom Srl og Regione Lombardia.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Novara.#Præjudiciel forelæggelse – Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – protokol nr. 7 – artikel 1 – spørgsmålet om, hvorvidt en forudgående bemyndigelse fra Domstolen er nødvendig – strukturfonde – finansiel støtte fra Den Europæiske Union – udlæg over for en national myndighed i beløb, der hidrører fra denne støtte.#Sag C-370/16.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      J. KOKOTT
      fremsat den 26. juli 2017 (
            1
         )
      
         Sag C-370/16
      
      Bruno Dell’Acqua
      mod
      Eurocom Srl,
      Regione Lombardia,
      procesdeltagere:
      Renato Quattrocchi m.fl.
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Novara (retten i Novara, Italien))
      
      »Anmodning om præjudiciel afgørelse – artikel 343 TEUF – artikel 1, tredje punktum, i protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – fuldbyrdelsesprocedure i form af udlæg hos tredjemand mod en myndighed i medlemsstaten vedrørende beløb, som tilkommer en støttemodtager i forbindelse med et program, som støttes af Den Europæiske Socialfond – spørgsmålet om nødvendigheden af en forudgående bemyndigelse fra Domstolen«
      
         I. Indledning
      
      
               1.
            
            
               Ifølge artikel 343 TEUF nyder Den Europæiske Union på medlemsstaternes område de for udførelsen af dens opgave nødvendige privilegier og immuniteter på de betingelser, der er fastsat i protokollen af 8. april 1965 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (herefter »protokollen«) (
                     2
                  ). Protokollens artikel 1, tredje punktum, fastsætter, at Unionens ejendom og aktiver ikke uden bemyndigelse fra Domstolen kan gøres til genstand for tvangsforanstaltninger, hvad enten disse er af administrativ eller judiciel art.
            
         
               2.
            
            
               Muligheden for at henvende sig til Domstolen for at få udstedt en sådan bemyndigelse benyttes regelmæssigt (
                     3
                  ). Der er i denne forbindelse ikke tvivl om, at udlæg med henblik på at sikre tilgodehavender hos Unionens organer som tvangsforanstaltning mod Unionens aktiver kræver Domstolens bemyndigelse.
            
         
               3.
            
            
               Det er hidtil endnu ikke blevet afgjort, om dette bemyndigelseskrav også gælder, når budgetmidler allerede er blevet overført til medlemsstaterne med henblik på gennemførelse af Unionens målsætninger. Antagelsen af en sådan situation ligger nu til grund for den foreliggende præjudicielle anmodning, som vedrører støtte fra Den Europæiske Socialfond.
            
         
         II. Retsforskrifter vedrørende Den Europæiske Unions strukturfonde
      
      
               4.
            
            
               De generelle og for den foreliggende sag relevante bestemmelser om Den Europæiske Unions strukturfonde, som Den Europæiske Socialfond hører til (herefter »strukturfonden« eller »fonden«), fandtes for programperioden 2007-2013 i forordning (EF) nr. 1083/2006 (
                     4
                  ). Denne forordning blev for programperioden 2014-2020 erstattet af forordning (EU) nr. 1303/2013 (
                     5
                  ).
            
         
               5.
            
            
               I henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 supplerer fondenes interventioner nationale foranstaltninger, der integrerer Unionens prioriteter. I henhold til artikel 11, stk. 1, søges fondenes mål virkeliggjort inden for rammerne af et tæt samarbejde mellem Kommissionen og hver enkelt medlemsstat.
            
         
               6.
            
            
               Artikel 14 i forordning nr. 1083/2006 fastsætter følgende:
               »1.   EU’s budget for fondene gennemføres ved delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Kommissionen i henhold til [EU’s finansforordning (
                     6
                  )].
               2.   Kommissionen udøver sin beføjelse til at gennemføre Den Europæiske Unions almindelige budget således:
               
                        a)
                     
                     
                        Kommissionen efterprøver, at der findes velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer i medlemsstaterne efter procedurerne i artikel 71, 72 og 73.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Kommissionen afbryder eller suspenderer alle eller en del af betalingerne i henhold til artikel 91 og 92, hvis de nationale forvaltnings- og kontrolsystemer svigter, og anvender enhver anden nødvendig finansiel korrektion efter procedurerne i artikel 100 og 101.
                     
                  […]«
            
         
               7.
            
            
               Artikel 32 i forordning nr. 1083/2006 har følgende ordlyd:
               »1.   Fondenes aktiviteter i medlemsstaterne tager form af operationelle programmer […]
               2.   Hvert operationelt program udarbejdes af medlemsstaten eller en af medlemsstaten udpeget myndighed […]
               […]
               4.   Kommissionen bedømmer det foreslåede operationelle program med henblik på at fastslå, om det bidrager til målene og prioriteterne i den nationale strategiske referenceramme og Fællesskabets strategiske retningslinjer for samhørighed […]«
            
         
               8.
            
            
               Artikel 56, stk. 3, i forordning nr. 1083/2006 fastsætter følgende:
               »3.   Udgifter er kun berettigede til bidrag fra fondene, når de vedrører operationer, som er vedtaget af forvaltningsmyndigheden for det pågældende operationelle program eller under dennes ansvar i overensstemmelse med kriterier, der er fastsat af overvågningsudvalget.«
            
         
               9.
            
            
               I henhold til artikel 60, litra b), i forordning nr. 1083/2006 har forvaltningsmyndigheden ansvaret for: »b) at efterprøve, at medfinansierede varer og tjenesteydelser leveres, og at de udgifter, som støttemodtagerne har anmeldt i forbindelse med operationer, rent faktisk er afholdt og er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne og de nationale regler; […]«.
            
         
               10.
            
            
               Artikel 70 i forordning nr. 1083/2006 er affattet således:
               »1.   Medlemsstaterne har ansvaret for forvaltningen af og kontrollen med de operationelle programmer, navnlig ved hjælp af følgende foranstaltninger:
               […]
               
                        b)
                     
                     
                        der skal forebygge, afsløre og rette op på uregelmæssigheder og inddrive uretmæssigt udbetalte beløb, […]. […]
                     
                  2.   Når beløb, der er udbetalt uretmæssigt til en modtager, ikke kan inddrives, er medlemsstaten ansvarlig for, at de tabte beløb tilbagebetales til Den Europæiske Unions almindelige budget, når det fastslås, at tabet kan tilskrives fejl eller forsømmelse fra dens side.«
            
         
               11.
            
            
               Artikel 76, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsætter følgende for så vidt angår Kommissionens betalinger:
               »2.   Betalingerne tager form af forfinansiering, mellemliggende betalinger og betaling af saldoen. De foretages til det af medlemsstaten udpegede organ.«
            
         
               12.
            
            
               Artikel 77, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 har følgende ordlyd:
               »1. Mellemliggende betalinger og betalinger af saldoen beregnes ved anvendelse af medfinansieringssatsen, der er fastsat i afgørelsen om det pågældende operationelle program for hver prioritet, på det støtteberettigede bidrag, der er nævnt under den pågældende prioritet i hver udgiftsoversigt, der er attesteret af attesteringsmyndigheden.«
            
         
               13.
            
            
               Artikel 80 i forordning nr. 1083/2006 bestemmer:
               »Medlemsstaterne forvisser sig om, at betalingsorganerne sørger for, at modtagerne modtager det fulde offentlige bidragsbeløb så hurtigt som muligt. Der foretages ikke fradrag eller tilbageholdelse af noget beløb, og der pålægges ikke nogen specifik afgift eller andre afgifter med tilsvarende virkning, der kan nedsætte beløbene til modtagerne.«
            
         
               14.
            
            
               Artikel 98 i forordning nr. 1083/2006 fastsætter følgende:
               »1.   Medlemsstaterne har i første række ansvaret for at undersøge uregelmæssigheder, idet de handler på grundlag af beviser for større ændringer, som berører arten af eller betingelserne for gennemførelse af eller kontrol med operationerne eller de operationelle programmer og foretager de nødvendige finansielle korrektioner.
               2.   Medlemsstaten foretager de nødvendige finansielle korrektioner i forbindelse med enkeltstående eller systembetingede uregelmæssigheder, som konstateres i forbindelse med operationer eller operationelle programmer. […]
               De fondsmidler, der frigøres på denne måde, kan indtil den 31. december 2015 genanvendes af medlemsstaten til det pågældende operationelle program i henhold til bestemmelserne i stk. 3. […]«
            
         
               15.
            
            
               Og endelig er artikel 99, stk. 1-3, i forordning nr. 1083/2006 affattet således:
               »1.   Kommissionen kan foretage finansielle korrektioner ved at annullere hele eller en del af Fællesskabets bidrag til et operationelt program […]
               2.   Kommissionen baserer sine finansielle korrektioner på konstaterede individuelle uregelmæssigheder, idet den tager hensyn til, om uregelmæssigheden er systembetinget, når den fastlægger, om der skal anvendes en korrektion til en fast sats eller en ekstrapoleret korrektion.
               3.   Når Kommissionen fastsætter korrektionens størrelse, tager den hensyn til uregelmæssighedens art og betydning og omfanget og de finansielle virkninger af de mangler, der er konstateret ved det pågældende operationelle program.«
            
         
         III. Sagens faktiske omstændigheder, hovedsagen og anmodningen om præjudiciel afgørelse
      
      
               16.
            
            
               Bruno Dell’Acqua er indehaver af en fordring mod firmaet Eurocom s.r.l. (herefter »Eurocom«), som på sin side har en fordring mod den italienske region Lombardiet. Med henblik på at få inddrevet sine fordringer iværksatte Bruno Dell’Acqua derfor ved Tribunale di Novara (retten i Novara, Italien) en fuldbyrdelsesprocedure i form af udlæg hos tredjemand for at få foretaget udlæg for det tilsvarende beløb hos Regione Lombardia. Andre af Eurocoms kreditorer intervenerede i den iværksatte udlægsprocedure.
            
         
               17.
            
            
               I forbindelse med udlægsproceduren erkendte Regione Lombardia ganske vist at være debitor i forhold til Eurocom, men gjorde gældende, at fordringen vedrørte beløb, som tilhører Den Europæiske Socialfond. Der er derfor tale om beløb, som er øremærket offentlige mål om udvikling og fremme af beskæftigelsen, som regionen kun kan råde over til fordel for modtageren. Bruno Dell’Acquas fordring er derfor undtaget fra udlæg i medfør af artikel 80 i forordning (EF) nr. 1083/2006.
            
         
               18.
            
            
               Herefter lægger Tribunale di Novara (retten i Novara) den kendsgerning til grund, som åbenbart hidtil er uomtvistet i den nationale procedure, og hvorefter de beløb, som Bruno Dell’Acquas fordring vedrører, er beløb, som tilhører Den Europæiske Socialfond. Disse var på det tidspunkt, hvor Tribunale de Novara (retten i Novara) behandlede sagen, allerede overført af Unionen til medlemsstatens betalingsorgan med henblik på overførsel til støttemodtagerne.
            
         
               19.
            
            
               På denne baggrund er Tribunale di Novara (retten i Novara) i tvivl om, hvorvidt de pågældende beløb i henhold til artikel 132 i forordning nr. 1303/2013, som svarer til artikel 80 i forordning nr. 1083/2006, samt i henhold til protokollens artikel 1 er omfattet af en »relativ undtagelse fra udlæg«, som forudsætter en forudgående bemyndigelse til udlægget fra Domstolen. Tribunale di Novara (retten i Novara) har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
               »Kræves der en forudgående bemyndigelse som omhandlet i artikel 1, [tredje] punktum, i protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter […], såfremt de beløb, hvori der i forbindelse med tvangsfuldbyrdelse i form af udlæg hos tredjemand er blevet gjort udlæg, ikke længere besiddes af det relevante organ under De Europæiske Fællesskaber, men allerede er blevet overført til de nationale betalingsorganer?«
            
         
               20.
            
            
               I sagen for Domstolen har Italien og Europa-Kommissionen afgivet skriftlige indlæg.
            
         
               21.
            
            
               I betragtning af udtalelserne fra den forelæggende ret, Italien og Kommissionen var det uklart, hvilken støtteperiode (2007-2013 eller 2014-2020) Eurocoms fordring mod Regione Lombardia skulle henføres til. Det stod derfor ikke fast, om det var forordning nr. 1083/2006 eller forordning nr. 1303/2013, der fandt anvendelse.
            
         
               22.
            
            
               På Domstolens forespørgsel har Italien oplyst, at den omhandlede fordring henhører under det operationelle regionalprogram 2007-2013, post nr. 643, »Videreuddannelse fase 2«. Kommissionen svarede på sin side, på grundlag af en oplysning fra Regione Lombardia af 11. maj 2017 (
                     7
                  ), at de af Eurocom gennemførte projekter hørte til det operationelle program med reference CCI 2007 IT 052 PO 006, som var blevet godkendt ved Kommissionens afgørelse C(2007) 5465 af 6. november 2007 (
                     8
                  ) på grundlag af artikel 32, stk. 5, i forordning nr. 1083/2006.
            
         
               23.
            
            
               På grundlag af oplysningen fra Regione Lombardia oplyste Kommissionen imidlertid endvidere, at Italien slet ikke havde søgt om støtte hos Unionen til de i hovedsagen omhandlede beløb inden udløbet af fristen for betalingsanmodninger vedrørende støtteperioden 2007-2013 den 31. marts 2017. I den oplysning, som Kommissionen har vedlagt, oplyser Regione Lombardia nemlig, at alle beløb, som Eurocom havde modtaget fra Den Europæiske Socialfond i forbindelse med det operationelle regionalprogram CCI 2007 IT 052 PO 006 for støtteperioden 2007-2013, nu var blevet udbetalt og dermed ikke længere kunne være omfattet af en anmodning om udlæg hos tredjemand. De beløb, som der i hovedsagen rejses krav om mod Regione Lombardia, er således rent nationale udgifter og ikke udgifter, som blev gjort gældende over for Den Europæiske Socialfond for støtteperioden 2007-2013 og dermed kunne indeholde en medfinansiering fra Unionens side.
            
         
         IV. Bedømmelse
      
      
               24.
            
            
               Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om der i en situation som den i hovedsagen foreliggende kræves en forudgående bemyndigelse fra Domstolen i henhold til protokollens artikel 1, tredje punktum, når der anmodes om udlæg i tilgodehavender, som oprindeligt tilhørte Den Europæiske Union, men som på tidspunktet for anmodningen om udlæg allerede er blevet overført til et organ i medlemsstaten.
            
         
               25.
            
            
               Den netop anførte oplysning fra Regione Lombardia (
                     9
                  ) giver imidlertid anledning til tvivl om de faktiske forudsætninger, som ligger til grund for den forelæggende rets spørgsmål. Denne oplysning rejser således især tvivl om den forudsætning, at de tilgodehavender, i hvilke der anmodes om udlæg i hovedsagen, er beløb, som Regione Lombardia skylder Eurocom i forbindelse med et program, der støttes af Den Europæiske Socialfond og dermed også med EU-midler. Det ser nemlig ud til, at i det mindste samtlige beløb, som har forbindelse med projekter, som Eurocom gennemførte inden for rammerne af det operationelle program CCI 2007 IT 052 PO 006, der blev støttet af Den Europæiske Socialfond, allerede er blevet udbetalt af Regione Lombardia til de støtteberettigede. Dermed kan de ikke længere være genstand for tredjemandskrav mod denne region.
            
         
               26.
            
            
               Såfremt det på grundlag af bestemmelser i national ret er af betydning for den forelæggende rets afgørelse at foretage en præcis bestemmelse af karakteren af de beløb, som der anmodes om udlæg for i hovedsagen, påhviler det den forelæggende ret på grundlag af den nye viden i den foreliggende sag samt eventuelt yderligere undersøgelser at fastslå, hvilken type beløb der i sidste ende er tale om.
            
         
               27.
            
            
               For så vidt angår EU-retten og dermed de spørgsmål, som er blevet forelagt for Domstolen, kan det imidlertid lades ubesvaret, om de beløb, som Bruno Dell’Acqua ønsker udlæg for hos Regione Lombardia, er beløb, som denne region skylder Eurocom for gennemførelsen af projekter, som er blevet tildelt støtte inden for rammerne af Den Europæiske Socialfond og dermed også med EU-midler, eller om der er tale om fordringer af anden type, som Eurocom har mod Regione Lombardia.
            
         
               28.
            
            
               Som Kommissionen anførte allerede i sin oprindelige udtalelse, ville der nemlig i førstnævnte tilfælde slet ikke være tale om »Unionens ejendom og aktiver« som omhandlet i protokollens artikel 1, tredje punktum. Dette følger såvel af ordlyden (jf. under A) som af en teleologisk fortolkning (jf. under B) af denne bestemmelse.
            
         
         A. 
            Ordlyden af protokollens artikel 1, tredje punktum
         
      
      
               29.
            
            
               For det første forekommer det nemlig relativt åbenlyst, at den opfattelse, som Italien gør gældende i den foreliggende sag, og hvorefter de i hovedsagen omhandlede beløb, som den forelæggende ret og Italien lægger til grund, stammer fra Den Europæiske Socialfonds midler, er »Unionens ejendom og aktiver«, ikke kan støttes på ordlyden i protokollens artikel 1, tredje punktum. Når først Unionens aktiver en gang er overført til tredjemand, er der nemlig i udlægsretlig forstand ikke længere tale om »Unionens ejendom og aktiver«. Når Unionen eksempelvis har udbetalt en EU-tjenestemand denne løn eller betalt en leverandørs regning, er det vanskeligt at forestille sig, at disse skulle kunne påberåbe sig EU-rettens beskyttelse mod udlæg i »Unionens ejendom og aktiver« for at afværge udlægsanmodninger fra deres kreditorer eller disses kreditorer.
            
         
         B. 
            Hensigten og formålet med protokollens artikel 1, tredje punktum
         
      
      
               30.
            
            
               Som Italien anfører, er den opfattelse, at midler, som Unionen har overført til et betalingsorgan i medlemsstaten i forbindelse med strukturfondsstøtten, bevarer deres egenskab som »Unionens ejendom og aktiver«, da heller ikke støttet på ordlyden, men derimod på en teleologisk fortolkning af protokollens artikel 1, tredje punktum.
            
         
               31.
            
            
               Formålet med denne bestemmelse er nemlig at undgå, at der opstilles hindringer for Unionens funktion og uafhængighed (
                     10
                  ). Unionens funktion kan hindres af tvangsforanstaltninger, som påvirker finansieringen af en fælles politik eller iværksættelsen af handlingsprogrammer, der er opstillet af Unionen (
                     11
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Den Europæiske Strukturfonds midler er i denne forbindelse »bundne« i den forstand, at de skal anvendes til at gennemføre Unionens politikker. Denne »binding« ophører først, når det mål, som Unionen forfølger, er fuldstændigt gennemført, og dermed først, når de pågældende beløb er overgået til den støtteberettigedes ejendom. Udlæg i beløb, som er bestemt for støtteberettigede, kan derfor forringe finansieringen af den fælles strukturpolitik. Sådanne beløb bør derfor – uanset om de stadig befinder sig i Unionens organer eller allerede hos betalingsorganerne i medlemsstaterne – være omfattet af EU-rettens beskyttelse mod udlæg.
            
         
               33.
            
            
               Dette er så meget desto mere tilfældet, som medlemsstaternes betalingsorganer, når det gælder fordelingen af midler fra Den Europæiske Socialfond, i forvejen kun handler som administratorer af EU-midlerne og dermed medvirker til at udøve en kompetence, som henhører under Unionens organer. Derfor udøver de i denne sammenhæng som »Kommissionens forlængede arm« ikke nogen »selvstændig« funktion, men derimod en »europæisk« funktion.
            
         
               34.
            
            
               Denne argumentation forekommer ved første øjekast indlysende, men ved en nærmere betragtning hviler den på en fejlagtig forståelse af de europæiske strukturfondes funktionsmåde, i det mindste i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende. Således er det navnlig ikke korrekt at lægge til grund, at medlemsstaterne og deres myndigheder i denne forbindelse kun har en »gennemløbsfunktion«, som kun består i at »videregive« midler bevilget af Unionen til de berettigede. Tværtimod har medlemsstaterne en vid beføjelse ved gennemførelsen af Unionens strukturfondspolitik. I overensstemmelse hermed ligger hovedansvaret for en vellykket gennemførelse af de projekter, som tildeles støtte inden for rammerne af strukturfondsprogrammerne, hos de kompetente myndigheder i medlemsstaterne.
            
         
         1. Strukturfondsprogrammernes funktionsmåde
      
      
               35.
            
            
               Den EU-retlige ordning for gennemførelsen af strukturfondspolitikken udstikker følgende opgavefordeling mellem Kommissionen og medlemsstaterne: Kommissionen har ansvaret for at sikre, at de operationelle programmer, som medlemsstaterne foreslår, og gennemførelsen af disse er i overensstemmelse med målsætningerne for strukturfondspolitikken, og at de forvaltnings- og kontrolsystemer, som medlemsstaterne opretter, er på plads og fungerer tilfredsstillende (
                     12
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Den egentlige gennemførelse af de operationelle programmer, som støttes af Unionens strukturfonde, påhviler derimod de myndigheder, som medlemsstaterne udpeger hertil (
                     13
                  ). Disse udvælger ikke kun de konkrete projekter, som skal gennemføres inden for rammerne af de operationelle programmer (
                     14
                  ), men har også ansvaret for deres gennemførelse og for de udgifter, som støttemodtagerne afholder (
                     15
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Disse udgifter dokumenteres ganske vist også over for Kommissionen med tilsvarende bilag (
                     16
                  ). Kommissionen foretager imidlertid kun stikprøvekontroller af enkelte projekter og kun i forbindelse med og med henblik på at kontrollere, at medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer fungerer korrekt. Hvis der ikke er indikationer på mangler vedrørende disse systemer, kan Kommissionen i øvrigt støtte sig på medlemsstaternes rapporter. Desuden er dens kontroller proportionale i forhold til Unionens finansielle deltagelse og justeret alt efter størrelsen af denne deltagelse (
                     17
                  ). Dermed yder Kommissionen ikke sine betalinger på grundlag af en kontrol af korrektheden af betalingsmodtagernes udgiftsbilag, men på grundlag af medlemsstaternes rapporter og udgiftserklæringer (
                     18
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Tilsvarende foretages eventuelle finansielle korrektioner i forhold til støttemodtagerne, som varetager gennemførelsen af de konkrete projekter, på ingen måde af Kommissionen, men af medlemsstaterne (
                     19
                  ). Disse kan anvende inddragne midler på anden måde inden for rammerne af samme operationelle program (
                     20
                  ), men de har også ansvaret for tab, der kan tilskrives fejl eller forsømmelse fra deres side (
                     21
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Kommissionens finansielle korrektioner består heroverfor af generelle eller ekstrapolerede nedskæringer af de samlede midler, som Unionen stiller til rådighed for et bestemt operationelt program (
                     22
                  ). Disse korrektioner har ikke til formål at korrigere en mangelfuld gennemførelse på støttemodtagernes niveau, men at sanktionere mangler i de nationale forvaltnings- og kontrolsystemers funktion og medlemsstaternes manglende afhjælpning af disse.
            
         
               40.
            
            
               Ved evalueringen af medlemsstaternes operationelle programmer kontrollerer Kommissionen i øvrigt midlernes udnyttelsesgrad, fondsprogrammeringens effektivitet og efficiens og de socioøkonomiske virkninger. Denne evaluering tager sigte på at drage konklusioner til brug for politikken for økonomisk og social samhørighed (
                     23
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Inden for rammerne af dette system svarer det derfor ikke til virkeligheden at opfatte Kommissionens betalinger til medlemsstaterne som en direkte refusion af udgifter til gennemførelse af enkeltprojekter, som støttes af strukturfondene, som medlemsstaterne giver uforandret videre til de ansvarlige støttemodtagere for disse projekter. Tværtimod yder betalingerne fra Unionens budget et generelt fastsat bidrag til medlemsstaternes samlede budget til de enkelte operationelle programmer, som det er medlemsstaternes ansvar at fordele på bestemte projekter (
                     24
                  ).
            
         
         2. Konklusioner for spørgsmålet om kvalificeringen af strukturfondsmidler overført til medlemsstaterne som »Unionens ejendom og aktiver«
      
      
               42.
            
            
               Det følger af det ovenstående, at det i forbindelse med en anmodning om udlæg hos tredjemand, som i en situation som i hovedsagen fremsættes af en støttemodtagers kreditor over for en medlemsstats betalingsorgan, selv ved en teleologisk fortolkning af protokollens artikel 1, tredje punktum, ikke er korrekt at tale om »Unionens ejendom og aktiver« for så vidt angår de pågældende beløb.
            
         
               43.
            
            
               Formålet med denne bestemmelse er ganske vist, som nævnt ovenfor, at undgå, at der opstilles hindringer for Fællesskabernes funktion, som også kan opstå som følge af tvangsforanstaltninger, som vedrører finansieringen af de fælles politikker eller gennemførelsen af Unionens handlingsprogrammer (
                     25
                  ). Desuden deltager de enkelte projekter, som medlemsstaterne udvælger til at modtage støtte fra strukturfondene, naturligt i gennemførelsen af strukturpolitikken og gennemførelsen af Unionens hertil oprettede handlingsprogrammer. Dette illustreres allerede af, at støtte fra strukturfondene skal oplyses af medlemsstaterne (
                     26
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Alligevel er sammenhængen mellem den medfinansiering, som stilles til rådighed af Unionen, og gennemførelsen af de enkelte projekter for indirekte til, at man kan lægge til grund, at de beløb, som medlemsstaternes myndigheder skylder støttemodtagerne for gennemførelsen af disse projekter, har behov for beskyttelse af Unionens ejendom og aktiver mod udlæg som omhandlet i protokollen for at undgå, at der opstilles hindringer for Unionens funktion og uafhængighed.
            
         
               45.
            
            
               Inden for rammerne af strukturfondssystemet og i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, som ligger til grund for dette system, ville beskyttelse mod udlæg i protokollens forstand for så vidt angår beløb, som tilkommer en støttemodtager til gennemførelse af et projekt (
                     27
                  ), nemlig selv ved en bred fortolkning af denne bestemmelses hensigt og formål ikke være et velegnet instrument til at sikre gennemførelsen af Unionens politikker. I dette system påhviler det tværtimod i første række medlemsstaterne at vurdere, om de enkelte projekter bidrager til at gennemføre Unionens politikker og handlingsprogrammer, og om der skal ansøges om Unionens medfinansiering af støttemodtagernes udgifter i forbindelse med disse projekter, eller om en allerede ansøgt medfinansiering skal korrigeres.
            
         
               46.
            
            
               Inden for denne ramme er det tilsvarende op til medlemsstaterne at undersøge, om udlæg i beløb, som tilkommer støttemodtagerne til gennemførelse af deres projekter, ville hindre gennemførelsen af Unionens politikker og programmer. Kommissionen ville derimod kun kunne kontrollere en sådan vurdering fra medlemsstaternes side i forbindelse med sin kontrol af disses rapporter om gennemførelsen af de operationelle programmer samt eventuelt i forbindelse med sin kontrol af medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer.
            
         
               47.
            
            
               I denne forbindelse skal det tages i betragtning, at offentlige tilgodehavender heller ikke i medlemsstaterne uden videre kan være genstand for tvangsforanstaltninger (
                     28
                  ). Det må således lægges til grund, at en tredjemands anmodning om udlæg i beløb, som tilkommer en støttemodtager i forbindelse med et projekt, som støttes med strukturfondsmidler, hos en myndighed i medlemsstaten som regel vil skulle godkendes af en ret i medlemsstaten, som skal bedømme, om et udlæg ville hindre gennemførelsen af offentlige opgaver. I denne forbindelse skal der under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet også foretages en afvejning af medlemsstaternes og Unionens interesse i projektets gennemførelse på den ene side og nødvendigheden af at beskytte støttemodtagerens kreditor på den anden side.
            
         
               48.
            
            
               Som Kommissionen korrekt har gjort gældende, fremgår dette også af Domstolens retspraksis med hensyn til bestemmelsen, hvortil Regione Lombardia, den forelæggende ret og Italien har henvist, hvorefter medlemsstaterne sørger for, at modtagerne modtager det fulde offentlige bidragsbeløb så hurtigt som muligt, og der ikke foretages fradrag eller tilbageholdelse af noget beløb, og der pålægges ikke nogen specifik afgift eller andre afgifter med tilsvarende virkning, der kan nedsætte beløbene til modtagerne (
                     29
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Som Domstolen nemlig allerede har præciseret med hensyn til lignende bestemmelser inden for området delt forvaltning af midler, skal disse bestemmelser forhindre, at medlemsstaterne foretager fradrag af de pågældende beløb, som er direkte og uadskilleligt forbundet med de beløb, der udbetales, f.eks. gebyrer for den udbetalende myndigheds tjenester (
                     30
                  ). Derimod har disse bestemmelser ikke til formål at begrænse de forskellige metoder til inddrivelse af gæld i de nationale retssystemer. Dog må en sådan praksis ikke hindre, at Unionens pågældende politik fungerer korrekt, eller EU-rettens effektivitet (
                     31
                  ).
            
         
         V. Forslag til afgørelse
      
      
               50.
            
            
               På denne baggrund foreslår jeg Domstolen at besvare spørgsmålet fra Tribunale di Novara (retten i Novara, Italien) som følger:
               »I en situation, hvor der hos en myndighed i en medlemsstat i forbindelse med en fuldbyrdelsesprocedure i form af udlæg hos tredjemand anmodes om udlæg i beløb, som denne myndighed skylder en støttemodtager til gennemførelsen af et projekt, som inden for rammerne af et operationelt program under Den Europæiske Socialfond også støttes med midler fra Den Europæiske Union, kræves der ikke en forudgående bemyndigelse fra Domstolen i henhold til artikel 1, tredje punktum, i protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter. Det påhviler retten i medlemsstaten inden for rammerne af den nationale udlægsprocedure og under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet at bedømme, om EU-retlige forskrifter er til hinder for det anmodede udlæg, eller om dette udlæg hindrer, at politikken til at fremme Unionens økonomiske, sociale og territoriale samhørighed fungerer korrekt.«
            
         (
            1
         ) – Originalsprog: tysk.
      (
            2
         ) – Protokol af 8.4.1965 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, nu protokol (nr. 7) til TEUF, senest offentliggjort i EUT 2016, C 202, s. 266.
      (
            3
         ) – Jf. fra nyere tid blot kendelse af 19.11.2012, Marcuccio mod Kommissionen (C-1/11 SA, EU:C:2012:729), af 21.9.2015, Shotef mod Kommissionen (C-1/15 SA, EU:C:2015:632), og af 29.9.2015, ANKO mod Kommissionen (C-2/15 SA, EU:C:2015:670).
      (
            4
         ) – Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11.7.2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT 2006, L 210, s. 25). De løbende ændringer af forordning nr. 1083/2006 har ikke væsentlig indflydelse på indholdet af de relevante bestemmelser for den foreliggende sag.
      (
            5
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17.12.2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320).
      (
            6
         ) – Artikel 53, stk. 1, litra b), i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EUT 2002, L 248, s. 1), nu artikel 58, stk. 1, litra b), og artikel 59 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25.10.2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1).
      (
            7
         ) – E-mail af 11.5.2017, bilag 1 til Kommissionens svar på Domstolens spørgsmål.
      (
            8
         ) – Decisione della Commissione del 06-XI-2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo »Competitività regionale e occupazione« nella regione Lombardia in Italia, tillæg 2 til Kommissionens svar på Domstolens spørgsmål.
      (
            9
         ) – Jf. ovenfor, punkt 23.
      (
            10
         ) – Kendelse af 11.4.1989, SA Générale de Banque mod Kommissionen (1/88 SA, EU:C:1989:142, præmis 2), af 29.5.2001, Cotecna Inspection mod Kommissionen (C-1/00 SA, EU:C:2001:296, præmis 9), og af 29.9.2015, ANKO mod Kommissionen (C-2/15 SA, EU:C:2015:670, præmis 12).
      (
            11
         ) – Kendelse af 11.4.1989, SA Générale de Banque mod Kommissionen (1/88 SA, EU:C:1989:142, præmis 13), af 29.5.2001, Cotecna Inspection mod Kommissionen (C-1/00 SA, EU:C:2001:296, præmis 12), af 14.12.2004, Tertir-Terminais de Portugal mod Kommissionen (C-1/04 SA, EU:C:2004:803, præmis 14), og af 21.9.2015, Shotef mod Kommissionen (C-1/15 SA, EU:C:2015:632, præmis 14).
      (
            12
         ) – Jf. 28. og 66. betragtning, artikel 14, stk. 2, artikel 32 ff., artikel 47 ff. samt artikel 72 ff. i forordning nr. 1083/2006.
      (
            13
         ) – Jf. artikel 12 i forordning nr. 1083/2006.
      (
            14
         ) – Jf. artikel 56, stk. 3, og artikel 60, litra a), i forordning nr. 1083/2006.
      (
            15
         ) – Jf. 66. betragtning og artikel 60 ff. i forordning nr. 1083/2006.
      (
            16
         ) – Jf. artikel 78, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006.
      (
            17
         ) – Jf. artikel 72-74, i forordning nr. 1083/2006.
      (
            18
         ) – Jf. artikel 61 f., artikel 67 f., artikel 71 ff., artikel 78, artikel 86 og artikel 89 i forordning nr. 1083/2006.
      (
            19
         ) – Jf. artikel 70 og artikel 98 i forordning nr. 1083/2006.
      (
            20
         ) – Jf. artikel 98, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1083/2006.
      (
            21
         ) – Jf. artikel 70, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006.
      (
            22
         ) – Jf. artikel 99 i forordning nr. 1083/2006.
      (
            23
         ) – Jf. artikel 49, stk. 3, i forordning nr. 1083/2006.
      (
            24
         ) – Jf. artikel 53, stk. 6, og artikel 77, i forordning nr. 1083/2006.
      (
            25
         ) – Jf. punkt 31 ovenfor og den deri nævnte retspraksis.
      (
            26
         ) – Jf. artikel 69 i forordning nr. 1083/2006.
      (
            27
         ) – Om noget andet gør sig gældende i andre konstellationer, hvor der er en mere direkte sammenhæng mellem midler, som er bevilget af Kommissionen, og enkelte projekter, f.eks. i forbindelse med store projekter [artikel 37, stk. 1, litra h), og artikel 39 ff. i forordning nr. 1083/2006] eller på andre områder, hvor medlemsstaterne forvalter Unionens midler, må prøves i det konkrete tilfælde. Jf. imod en for direkte sammenhæng mellem Unionens støtte og projekter, som gennemføres på medlemsstaternes niveau, også for store projekter, dog generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Regione Siciliana mod Kommissionen (C-417/04 P, EU:C:2006:28, punkt 84), som Kommissionen har henvist til, samt dom af 2.5.2006, Regione Siciliana mod Kommissionen (C-417/04 P, EU:C:2006:282).
      (
            28
         ) – Jf. eksempelvis for Tyskland § 170, stk. 3, i Verwaltungsgerichtsordnung (lov om proceduren ved forvaltningsdomstolene) eller for Frankrig artikel L.2311-1 i Code général de la propriété des personnes publiques.
      (
            29
         ) – Jf. artikel 80 i forordning nr. 1083/2006.
      (
            30
         ) – Jf. dom af 7.10.2004, Sverige mod Kommissionen (C-312/02, EU:C:2004:594, præmis 22), af 5.10.2006, Kommissionen mod Portugal (C-84/04, EU:C:2006:640, præmis 35), og af 25.10.2007, Porto Antico di Genova (C-427/05, EU:C:2007:630, præmis 13).
      (
            31
         ) – Dom af 19.5.1998, Jensen og Korn- og Foderstofkompagniet (C-132/95, EU:C:1998:237, præmis 54 og 60).