CELEX: 52013PC0460
Language: it
Date: 2013-06-26
Title: Proposta di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO su misure efficaci per l’integrazione dei Rom negli Stati membri

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		52013PC0460
		
			Proposta di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO su misure efficaci per l’integrazione dei Rom negli Stati membri /* COM/2013/0460 final - 2013/0229 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	RELAZIONE
1.           CONTESTO DELLA PROPOSTA
Contesto
Molti Rom in
Europa devono affrontare quotidianamente pregiudizi, intolleranza,
discriminazioni ed esclusione sociale. Emarginati, vivono per lo più in pessime
condizioni socioeconomiche. In media soltanto un bambino Rom su due frequenta
il ciclo prescolastico o la scuola materna; dopo l’insegnamento obbligatorio,
la scolarizzazione cala notevolmente e soltanto il 15% dei giovani Rom completa
il ciclo di istruzione secondaria superiore; in media, meno di un Rom su tre
dichiara di svolgere un’attività lavorativa; il 20% dei Rom non è coperto da
assicurazione in caso di malattia e il 90% vive al di sotto della soglia di
povertà[1].
Questa situazione mina la coesione sociale e uno sviluppo umano sostenibile,
ostacola la competitività e genera costi per la società nel suo complesso. La
discriminazione dei Rom è inoltre incompatibile con i valori su cui si fonda
l’Unione europea. Al cuore del problema è la stretta connessione tra la
discriminazione e l’esclusione sociale subite dai Rom.
Contesto politico
Il 5 aprile 2011 la Commissione ha adottato un
Quadro dell’UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020[2], che il Consiglio europeo ha
approvato nel giugno 2011, esprimendo la volontà politica dell’Unione europea
di affrontare la situazione dei Rom.
Con tale Quadro, la Commissione europea
intende fare in modo che gli Stati membri adottino un’impostazione efficace per
l’integrazione dei Rom e fissino obiettivi in quattro settori: istruzione,
occupazione, sanità e alloggio.
Il Quadro prevede che Commissione riferisca
ogni anno sui progressi conseguiti dagli Stati membri. Nel 2012 la Commissione
ha valutato per la prima volta le strategie nazionali presentate dagli Stati
membri, adottando conclusioni orizzontali (COM(2012) 226 final) e
indicazioni specifiche sui punti di forza e sulle carenze di ciascuna strategia
nazionale (SWD(2012) 133 final).
A un anno di distanza, la relazione della
Commissione si concentra sui progressi compiuti dagli Stati membri per
garantire che siano applicate varie condizioni preliminari per un’attuazione
efficace delle strategie nazionali: il coinvolgimento delle autorità regionali
e locali, la stretta collaborazione con la società civile, il monitoraggio e la
valutazione dell’attuazione delle strategie, anche mediante un intervento
potenziato dei punti di contatto nazionali, l’assegnazione dei finanziamenti
necessari, l’intensificazione della lotta contro la discriminazione e la sua
integrazione in altre politiche. Nella sua valutazione, la Commissione ha preso
in esame le informazioni fornite dalla società civile e da altri interessati.
Sulla base delle
conclusioni di tale relazione, e della relazione sui progressi conseguiti
presentata dalla Commissione nel 2012[3],
la presente proposta di raccomandazione del Consiglio mira ad accelerare i
progressi richiamando l’attenzione degli Stati membri su una serie di misure
concrete indispensabili per un’attuazione più efficace delle rispettive
strategie.
Oggetto
della proposta
La presente
proposta di raccomandazione del Consiglio si basa sulle comunicazioni della
Commissione del 2011 e del 2012[4]
e sulle conclusioni adottate dal Consiglio nel 2011 in merito all’integrazione
dei Rom[5].
Il suo scopo è fornire agli Stati membri orientamenti volti a rendere più
efficaci le misure per l’integrazione dei Rom e favorire l’attuazione delle
strategie nazionali di integrazione di quelle popolazioni o degli insiemi di
misure nazionali dirette a migliorare la loro situazione, secondo le difficoltà
affrontate dagli Stati membri in funzione delle rispettive dimensioni e
situazioni delle loro popolazioni Rom. È uno strumento giuridico non
vincolante, che potenzia il Quadro dell’UE aiutando gli Stati membri a
realizzare gli impegni assunti. Più specificamente, la raccomandazione prevede:
·                        
un’azione specifica e mirata, fondata sulle
migliori prassi, per accrescere l’integrazione dei Rom,
nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà e senza duplicazioni della
normativa vigente dell’UE, nei settori dell’istruzione, dell’occupazione, della
sanità e dell’alloggio;
·                        
questioni orizzontali essenziali per mettere in
pratica le politiche di integrazione dei Rom e assicurarne la sostenibilità, in particolare: la lotta contro la discriminazione e gli stereotipi,
la protezione dei minori e delle donne, l’adozione di un approccio orientato
agli investimenti sociali, la raccolta di dati sulla situazione dei Rom per
verificare l’incidenza delle politiche, la traduzione degli impegni nazionali
in azioni locali, il sostegno all’attività degli organismi che promuovono la
parità di trattamento dei Rom, il rafforzamento delle risorse e delle capacità
dei punti di contatto nazionali per i Rom e lo sviluppo della cooperazione
transnazionale;
·                        
principi generali che prevedono un’assegnazione
trasparente e adeguata dei fondi (non solo dell’UE ma
anche nazionali e locali) per l’integrazione dei Rom. Le raccomandazioni
generali sul finanziamento dell’UE sono basate sull’esperienza maturata
nell’attuale periodo di programmazione e sulla proposta di regolamento recante
disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo
rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.
La responsabilità
primaria dell’inclusione dei Rom spetta alle autorità pubbliche nazionali, ma
rimane un obiettivo difficile da raggiungere: l’integrazione sociale ed
economica dei Rom è infatti un processo a due direzioni, che richiede un
cambiamento di mentalità da parte della maggioranza della popolazione, ma anche
da parte dei membri della comunità Rom.
Coerenza con
altri obiettivi e politiche dell’Unione 
L’uguaglianza è uno dei
valori e degli scopi fondamentali dell’Unione, in virtù dell’articolo 2
del trattato sull’Unione europea (TUE).
Inoltre, a norma
dell’articolo 3 del TUE, l’Unione si prefigge di combattere l’esclusione
sociale e le discriminazione.
Ai sensi dell’articolo 8 del
trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in tutte le sue azioni
l’Unione mira ad eliminare le ineguaglianze, nonché a promuovere la parità, tra
uomini e donne. L’articolo 10 del TFUE dichiara che, “nella definizione e
nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione mira a combattere le
discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o
le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale”.
Infine, l’articolo 21 della
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea vieta specificamente le
discriminazioni fondate, tra l’altro, sulla razza o sull’origine etnica.
La proposta è coerente con il diritto derivato
nel settore della lotta alla discriminazione, in quanto completa il quadro
giuridico esistente. La direttiva 2000/43/CE del Consiglio attua il principio
della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e
dall’origine etnica e stabilisce un quadro vincolante vietando le
discriminazioni fondate sulla razza o sull’origine etnica in tutta l’UE, nei
settori dell’occupazione e della formazione, dell’istruzione, della protezione
sociale (comprese la sicurezza sociale e l’assistenza sanitaria), delle
prestazioni sociali e dell’accesso a beni e servizi (incluso l’alloggio);
proibisce la discriminazione diretta e indiretta, la molestia e l’ordine di
discriminare persone. Tutti gli Stati membri dell’UE hanno recepito la
direttiva nella legislazione nazionale. La Commissione europea controlla che la
direttiva sia applicata correttamente e presenterà una relazione sulla sua
attuazione nel 2013.
2.           RISULTATI DELLE CONSULTAZIONI CON LE
PARTI INTERESSATE
La proposta si
basa sul lavoro svolto in occasione di due riunioni di un gruppo di Stati
membri istituito nel 2012 nel contesto della rete dei punti di contatto
nazionali per i Rom[6].
Le riunioni, svoltesi il 7-8 novembre e il 6-7 dicembre 2012 con partecipazione
su base volontaria, hanno alimentato fruttuose discussioni tra gli Stati membri
su una serie di questioni considerate cruciali per l’integrazione dei Rom.
In linea con il
Quadro dell’UE, gli Stati membri sono stati invitati a presentare strategie
nazionali di integrazione dei Rom entro la fine del 2011. Tutti gli Stati
membri hanno rispettato gli impegni assunti e le strategie nazionali di
integrazione in oggetto sono state pubblicate sul sito web della Commissione
per poter essere consultate da tutti i cittadini. La Commissione ha ricevuto
una vasta gamma di contributi da diversi interessati, tra cui la società
civile, riguardo alle strategie stesse e, più di recente, alla loro attuazione[7], fra l’altro in occasione di un
dialogo tra Commissari e rappresentanti della società civile svoltosi
il 15 maggio 2013.
Sono state
inoltre organizzate riunioni regolari con i rappresentanti dell’organizzazione
ombrello europea dei Rom[8],
sulle sfide e sui principali problemi da affrontare a tutti i livelli per
promuovere attivamente l’inclusione dei Rom.
Dato il numero
dei contributi ricevuti in tale contesto, la Commissione non ha ritenuto
necessario svolgere ulteriori consultazioni pubbliche ai fini specifici della
raccomandazione.
3.           ELEMENTI GIURIDICI DELLA PROPOSTA
Base giuridica
Il contenuto di
una proposta di raccomandazione del Consiglio dev’essere collegato a un settore
politico previsto dai trattati. Tale collegamento è necessario anche per
determinare le regole di adozione dell’atto (unanimità o maggioranza
qualificata).
Secondo la
giurisprudenza costante della Corte di giustizia, la scelta della base
giuridica di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di
sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano in particolare lo scopo e il
contenuto dell’atto[9].
L’articolo 292
del TFUE, che stabilisce il mandato del Consiglio di adottare raccomandazioni,
recita:
“Il Consiglio
adotta raccomandazioni. Delibera su proposta della Commissione in tutti i casi
in cui i trattati prevedono che adotti atti su proposta della Commissione.
Delibera all’unanimità nei settori nei quali è richiesta l’unanimità per
l’adozione di un atto dell’Unione. La Commissione, e la Banca centrale europea
nei casi specifici previsti dai trattati, adottano raccomandazioni”.
Il diritto
dell’Unione europea a prendere provvedimenti per combattere le discriminazioni,
in particolare quelle fondate sulla razza o l’origine etnica, scaturisce
dall’articolo 19, paragrafo 1, del TFUE. Tale disposizione, che
costituisce la base giuridica di qualsiasi misura, vincolante e non vincolante,
diretta a combattere pratiche e atti discriminatori, recita:
“1. Fatte
salve le altre disposizioni dei trattati e nell’ambito delle competenze da essi
conferite all’Unione, il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una
procedura legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento europeo,
può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni
fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni
personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale”.
L’articolo 292 del TFUE va quindi letto in
combinato disposto con la base giuridica appropriata per la sostanza della
proposta, ossia l’articolo 19, paragrafo 1, del TFUE.
Sussidiarietà e proporzionalità
In virtù del principio di sussidiarietà,
l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista
non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri
(criterio della necessità), ma possono, a motivo della portata o degli effetti
dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione
(criterio del valore aggiunto dell’UE).
Le misure introdotte da alcuni Stati membri
divergono ampiamente per portata ed efficacia, e molti Stati membri non hanno
adottato alcuna azione specifica per l’integrazione dei Rom. In base alle
conclusioni della relazione del 2013 sull’attuazione delle strategie nazionali
di integrazione dei Rom[10],
la Commissione ha notato che, sebbene alcuni Stati membri abbiano avuto la
possibilità giuridica di prendere provvedimenti per affrontare la questione
dell’integrazione dei Rom, le misure finora pianificate non sono sufficienti.
In mancanza di un’impostazione coordinata per l’integrazione dei Rom, le
discrepanze tra gli Stati membri aumentano.
Le regolamentazioni frammentarie e divergenti
tra un paese e l’altro non possono che aggravare la situazione, creando
ulteriori problemi pratici tra gli Stati membri. È insomma evidente che
affrontare la questione dell’integrazione dei Rom in modo scoordinato è
inefficace nell’Unione europea nel suo complesso, in cui i cittadini possono
circolare liberamente. Questa situazione rischia di provocare un aumento
significativo dei migranti Rom negli Stati membri che offrono migliori
condizioni di vita e misure di inclusione sociale più favorevoli per le persone
svantaggiate.
Da questo punto di vista, la presente proposta
mira a completare le disposizioni dell’UE in vigore nei settori pertinenti (la
direttiva 2004/38 sulla libera circolazione dei cittadini, la direttiva
2000/43/CE sulle discriminazioni razziali) per ottenere risultati più efficaci
grazie a un migliore coordinamento delle misure adottate dagli Stati membri.
Gli obiettivi dell’azione prevista non possono
essere raggiunti in modo sufficiente dai singoli Stati membri e possono essere
realizzati meglio attraverso un’azione coordinata a livello dell’UE, piuttosto
che con iniziative nazionali di portata, ambizione ed efficacia variabili.
In virtù del principio di proporzionalità,
il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario
per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Come dimostra l’esperienza,
malgrado alcuni progressi conseguiti negli ultimi anni sia negli Stati membri
che a livello dell’UE, la situazione quotidiana della maggior parte dei Rom non
registra cambiamenti di rilievo. Secondo i dati di cui dispone la Commissione,
non esistono ancora misure forti e proporzionate per affrontare i problemi
sociali ed economici che affliggono gran parte della popolazione Rom.
In linea con il principio di proporzionalità,
la presente proposta, non vincolante, si limita a stabilire obiettivi comuni e
a raccomandare misure specifiche, ivi comprese le azioni positive previste
specificamente dall’articolo 5 della direttiva 2000/43/CE per evitare o
compensare svantaggi connessi con una determinata razza o origine etnica,
secondo le condizioni definite dalla giurisprudenza della Corte di giustizia
nel settore della discriminazione sessuale[11].
Ciò lascia agli Stati membri il margine necessario per stabilire come meglio
conseguire tali obiettivi comuni a livello nazionale, tenendo conto delle
circostanze nazionali, regionali o locali.
La proposta non incide sulla competenza di cui
dispongono gli Stati membri per trattare il problema dell’inclusione sociale
delle comunità svantaggiate, come i Rom, in quanto non impone obblighi
stringenti, ma si limita a raccomandare agli Stati membri diverse opzioni
lasciandoli liberi di determinare il modo opportuno per raggiungere gli
obiettivi stabiliti.
Scelta dello strumento
La scelta di uno strumento non vincolante mira
a fornire agli Stati membri orientamenti pratici sul problema dell’integrazione
sociale dei Rom, ma senza stabilire regole vincolanti.
La scelta di una raccomandazione del Consiglio
è finalizzata a rafforzare gli impegni politici già assunti dagli Stati membri,
garantendo al contempo norme minime coerenti nell’Unione europea per
l’attuazione di strategie nazionali efficaci sui Rom. Favorisce inoltre la
cooperazione transnazionale, lasciando però agli Stati membri un margine di
manovra sufficiente per la scelta di forme e metodi.
4.           INCIDENZA SUL BILANCIO
Nessuna.
2013/0229 (NLE)
Proposta di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
su misure efficaci per l’integrazione dei Rom
negli Stati membri
IL CONSIGLIO DELL’UNIONE
EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento
dell’Unione europea, in particolare l’articolo 19, paragrafo 1, e
l’articolo 292,
vista la proposta della Commissione
europea,
considerando quanto segue:
(1)       Gli articoli 2 e 3 del
trattato sull’Unione europea prevedono il diritto all’uguaglianza e la lotta
contro l’esclusione sociale e le discriminazioni come valori e obiettivi
essenziali dell’Unione.
(2)       L’articolo 10 del trattato
sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) stabilisce che, “nella definizione
e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione mira a combattere le
discriminazioni fondate sul[…]la razza o l’origine etnica”.
(3)       L’articolo 19, paragrafo
1, del TFUE dispone che si prendano provvedimenti per combattere le
discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o
le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale.
(4)       In virtù dell’articolo 21,
paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, le
istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione europea, e gli Stati membri
nell’attuazione del diritto dell’Unione, devono rispettare il divieto di
qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sulla razza, sul
colore della pelle o sull’origine etnica o sociale, e sull’appartenenza ad una
minoranza nazionale, e promuovere l’applicazione di tale divieto secondo le
rispettive competenze.
(5)       La direttiva 2000/43/CE del
Consiglio[12]
stabilisce un quadro vincolante che vieta in tutta l’Unione le discriminazioni
fondate sulla razza e sull’origine etnica nei settori dell’occupazione e della
formazione, dell’istruzione, della protezione sociale (compresa la sicurezza
sociale e l’assistenza sanitaria), delle prestazioni sociali e dell’accesso a
beni e servizi (incluso l’alloggio).
(6)       Il termine Rom è usato nel
presente testo, come in altri documenti politici del Parlamento europeo e del
Consiglio europeo, come temine generale riferito a gruppi di persone più o meno
accomunate da alcune caratteristiche culturali, come Sinti, Travellers, Kalé,
Gens du voyage, ecc., che siano sedentari o meno[13].
(7)       Molti Rom che vivono
nell’Unione europea si trovano in una situazione socioeconomica peggiore del
resto della popolazione e beneficiano di misure generali di integrazione
sociale in misura minore rispetto alle altre fasce svantaggiate della
popolazione. Hanno pertanto bisogno di provvedimenti di inclusione sociale
supplementari e più ambiziosi, adeguati alla loro situazione e alle loro
necessità. Poiché sono spesso soggetti a discriminazioni, esclusione sociale e
povertà estrema, i Rom sono considerati vulnerabili e più esposti al rischio di
divenire vittime della tratta di esseri umani.
(8)       I Rom che sono cittadini di
paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri sono particolarmente
vulnerabili, in quanto condividono le stesse condizioni di vita difficili di
molti Rom cittadini dell’Unione, ma al tempo stesso devono affrontare le stesse
difficoltà dei migranti provenienti dall’esterno dell’Unione.
(9)       Nel contesto della libera
circolazione e della mobilità all’interno dell’UE, il pieno esercizio dei
diritti alla libera circolazione dev’essere accompagnato dal miglioramento
delle condizioni di vita dei Rom e dalla loro integrazione economica e sociale
negli Stati membri di origine e di residenza.
(10)     Nelle risoluzioni sulla
situazione dei Rom in Europa (9 settembre 2010) e sulla Strategia dell’UE per
l’inclusione dei Rom (9 marzo 2011), il Parlamento europeo ha invitato la
Commissione e gli Stati membri a mobilitare strategie e strumenti dell’UE
esistenti per garantire l’integrazione socioeconomica dei Rom.
(11)     Nella comunicazione del 2011 Quadro
dell’UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020[14] la Commissione ha esortato gli
Stati membri ad adottare o sviluppare un’impostazione globale per
l’integrazione dei Rom e a sostenere una serie di obiettivi comuni nei settori
dell’istruzione, dell’occupazione, della sanità e dell’alloggio al fine di
accelerare l’integrazione dei Rom.
(12)     Il 19 maggio 2011 il Consiglio
ha adottato conclusioni[15]
sul Quadro dell’UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom, nelle
quali esprimeva l’impegno degli Stati membri a promuovere l’inclusione
socioeconomica di queste popolazioni.
(13)     Nelle conclusioni del 23 e 24
giugno 2011, il Consiglio europeo ha esortato ad attuare rapidamente le
conclusioni del Consiglio del 19 maggio 2011 sul Quadro dell’UE per le
strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020, in particolare per
quanto riguarda la preparazione, l’aggiornamento o l’elaborazione di strategie
nazionali di inclusione dei Rom negli Stati membri o insiemi integrati di
misure di intervento per il miglioramento della situazione dei Rom.
(14)     La comunicazione della
Commissione del 2012 Strategie nazionali di integrazione dei Rom: un primo
passo nell’attuazione del Quadro dell’UE[16]
e il documento di lavoro dei servizi della Commissione che la accompagna[17] espongono i risultati della
prima valutazione di tutte le strategie nazionali di integrazione dei Rom e
invitano gli Stati membri a prevedere una serie di adattamenti per proseguire
su questa strada.
(15)     La Commissione ha
intensificato il dialogo con gli Stati membri sull’integrazione dei Rom, in
particolare istituendo nell’ottobre 2012 la rete dei punti di contatto
nazionali per i Rom al fine di discutere sulle possibili soluzioni ai problemi
rilevati. Nel novembre e nel dicembre 2012 un gruppo di punti di contatto
nazionali ha discusso ulteriormente sui modi per aumentare l’efficacia delle
misure volte a realizzare l’integrazione dei Rom negli Stati membri, e ha
riferito in proposito all’intera rete.
(16)     Nella sua comunicazione del
2013 sui progressi conseguiti nell’attuazione delle strategie nazionali di
integrazione dei Rom, la Commissione sottolinea l’esigenza di ulteriori
interventi per creare le condizioni preliminari necessarie ad attuare con
successo, non appena possibile, misure destinate ad accelerare l’integrazione
dei Rom.
(17)     La strategia Europa 2020 ha
conferito un nuovo impulso alla lotta contro la povertà e l’esclusione sociale
formulando un obiettivo comune europeo per ridurre il numero di persone a
rischio di povertà ed esclusione sociale, ridurre il tasso di abbandono scolastico,
aumentare il rendimento scolastico e i livelli di occupazione. L’integrazione
dei Rom è un elemento essenziale dell’impegno convergente dell’UE e degli Stati
membri a questo fine. In tale contesto, l’attuale governance del semestre
europeo promuove l’attuazione delle pertinenti raccomandazioni specifiche per
ciascun paese e il pacchetto d’investimenti sociali[18] fornisce ulteriori
orientamenti per le iniziative dirette a conseguire una crescita inclusiva.
(18)     Alla luce di tali
considerazioni e delle carenze individuate, pur nel pieno rispetto del
principio di sussidiarietà e della responsabilità primaria degli Stati membri
per l’integrazione dei Rom, occorre rendere più efficaci le misure di
integrazione dei Rom.
(19)     La presente raccomandazione si
basa sulle raccomandazioni contenute nelle comunicazioni della Commissione,
nelle risoluzioni del Parlamento europeo e nelle conclusioni del Consiglio
sull’integrazione dei Rom, e intende completare la normativa vigente
nell’Unione in materia di lotta alla discriminazione e contribuire a renderne
più efficaci l’esecuzione e l’applicazione.
(20)     La presente raccomandazione
non riguarda le differenze di trattamento basate sulla nazionalità e non
pregiudica le disposizioni e le condizioni relative allo status giuridico dei
Rom previste dal diritto nazionale e dell’Unione, né gli effetti giuridici di
tale status.
(21)     Nel 2011 la Commissione ha
proposto, nella proposta di regolamento recante disposizioni comuni[19], che gli Stati membri adottino
un approccio integrato per rispondere ai bisogni specifici delle aree
geografiche particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi di destinatari a
più alto rischio di discriminazione o esclusione, con particolare riguardo per
le comunità emarginate. In complementarità con gli altri Fondi strutturali e di
investimento europei, ha inoltre proposto nella proposta di regolamento
relativo al Fondo sociale europeo[20]
per il periodo di programmazione 2014-2020 una priorità d’investimento per
l’integrazione di comunità emarginate come i Rom,
RACCOMANDA:
1.           SCOPO
1.1.        Scopo della presente
raccomandazione è fornire agli Stati membri orientamenti volti a migliorare
l’efficacia delle loro misure per l’integrazione dei Rom e rafforzare
l’attuazione delle strategie nazionali di integrazione dei Rom o degli insiemi
di misure nazionali dirette a migliorare la situazione dei Rom.
2.           QUESTIONI POLITICHE
SOSTANZIALI
Misure politiche mirate
2.1.        Al fine di garantire una piena
uguaglianza effettiva, è opportuno che gli Stati membri adottino misure mirate
per assicurare la parità di trattamento e il rispetto dei diritti fondamentali,
tra cui la parità di accesso dei Rom all’istruzione, all’occupazione,
all’assistenza sanitaria, all’alloggio e ai servizi di utilità generale. Tra
queste dovrebbero figurare, in conformità con la giurisprudenza della Corte di
giustizia dell’Unione europea, misure specifiche dirette a evitare o compensare
svantaggi connessi con una determinata razza o origine etnica.
2.2.        Le misure da adottare
dovrebbero basarsi su indicatori socioeconomici o geografici, quali un tasso
elevato di disoccupazione di lunga durata, un basso livello di rendimento
scolastico o zone svantaggiate e/o emarginate.
Accesso all’istruzione
2.3.        È opportuno che Stati membri
adottino misure specifiche volte a garantire ai Rom la parità di trattamento e
il pieno accesso a un’istruzione di buona qualità nei sistemi ordinari, allo
scopo di colmare il divario tra i Rom e gli altri alunni e di far sì che tutti
gli allievi Rom completino almeno il ciclo di istruzione obbligatoria, in
particolare la scuola primaria. Tale obiettivo dovrebbe essere raggiunto con i
seguenti metodi:
(a)         
eliminando la segregazione scolastica, fra l’altro
ponendo fine alla collocazione inappropriata degli alunni Rom in istituti
specializzati;
(b)         
riducendo il tasso di abbandono scolastico[21] in tutti i cicli di
istruzione, anche a livello secondario, con particolare attenzione ai percorsi
professionali;
(c)         
aumentando l’accesso ai servizi di educazione e
assistenza della prima infanzia, con interventi di sostegno mirati laddove
necessario;
(d)         
ricorrendo a metodi di insegnamento e di
apprendimento inclusivi e personalizzati, compreso il sostegno
all’apprendimento per allievi in difficoltà e la lotta contro l’analfabetismo;
(e)         
incoraggiando un maggiore coinvolgimento dei
genitori e aiutando le famiglie con mediatori scolastici destinati ai Rom;
(f)           
migliorando la formazione degli insegnanti e la
mediazione scolastica destinata ai Rom;
(g)         
ampliando l’accesso all’istruzione per gli adulti,
sostenendo la transizione tra livelli di istruzione e garantendo che i Rom
acquisiscano una gamma di competenze che li aiuti a entrare nel mercato del
lavoro.
2.4.        Gli Stati membri dovrebbero
adottare misure specifiche per incoraggiare la partecipazione dei Rom
all’istruzione secondaria e terziaria.
Accesso all’occupazione
2.5.        Oltre alle misure mirate che
gli Stati membri potrebbero adottare, essi dovrebbero garantire la parità di
trattamento e colmare il divario tra i Rom e gli altri lavoratori, al fine di
migliorare la situazione dei Rom in materia di occupazione nel quadro delle
loro politiche generali. Tale obiettivo dovrebbe essere raggiunto con i
seguenti metodi:
(a)         
sostenendo la prima esperienza di lavoro, la
formazione in loco, l’apprendimento permanente e lo sviluppo di competenze;
(b)         
favorendo il lavoro autonomo e l’imprenditoria;
(c)         
offrendo parità di accesso ai servizi di
collocamento competenti per l’insieme della popolazione, insieme a servizi
specifici personalizzati per i Rom in cerca di lavoro, e promuovendo
l’assunzione di funzionari pubblici Rom qualificati;
(d)         
formando e assumendo mediatori Rom qualificati
incaricati di fornire consulenza e orientamento circa le opportunità di
carriera;
(e)         
eliminando le barriere all’ingresso e al reingresso
nel libero mercato del lavoro, ivi comprese le discriminazioni.
Accesso all’assistenza sanitaria
2.6.        È opportuno che gli Stati
membri adottino misure specifiche per garantire la parità di trattamento e
colmare il divario tra i Rom e gli altri pazienti, in modo da migliorare
l’accesso dei Rom, al pari degli altri pazienti, ai servizi sanitari di
prevenzione, di base, di emergenza e specializzati. Tale obiettivo dovrebbe
essere raggiunto con i seguenti metodi:
(a)         
garantendo che i Rom ricevano una copertura
previdenziale di base e servizi sanitari completi;
(b)         
offrendo loro controlli medici regolari, cure
prenatali e postnatali e servizi di pianificazione familiare;
(c)         
applicando programmi di vaccinazione gratuita,
rivolti specialmente a coloro che vivono in zone emarginate e remote;
(d)         
formando mediatori sanitari Rom qualificati.
Accesso all’alloggio
2.7.        Gli Stati membri dovrebbero
adottare provvedimenti specifici intesi a garantire la parità di trattamento
dei Rom e a colmare il divario tra questi ultimi e il resto della popolazione
in modo da estendere ai Rom le politiche e misure nazionali in materia di
alloggio. Tale obiettivo dovrebbe essere raggiunto con i seguenti metodi:
(a)         
eliminando la segregazione spaziale e promuovendo
la desegregazione;
(b)         
promuovendo un accesso non discriminatorio agli
alloggi sociali, anche per quanto riguarda la qualità degli alloggi sociali
disponibili per i Rom, e la disponibilità di aree di sosta per i Rom nomadi/
non sedentari;
(c)         
formando mediatori Rom qualificati affinché
promuovano il ricorso agli alloggi sociali e a infrastrutture e servizi
pubblici da parte di tutti i Rom.
2.8.        Gli Stati membri dovrebbero
garantire che le domande presentate da autorità locali relative a progetti di
rinnovamento urbano comprendano, laddove opportuno, interventi integrati in
materia di alloggio a favore delle comunità emarginate. Dovrebbero altresì
promuovere iniziative locali organizzate dalle comunità e investimenti
territoriali integrati sostenuti dai Fondi strutturali e di investimento
europei[22].
Finanziamento
2.9.        È opportuno che gli Stati
membri stanzino a favore delle loro strategie e dei loro piani d’azione
nazionali e locali finanziamenti sufficienti, provenienti da tutte le fonti
disponibili (locali, nazionali, dell’UE e internazionali) al fine di garantire
gli obiettivi dell’integrazione dei Rom. Ciò dovrebbe essere facilitato
assegnando una percentuale adeguata delle risorse della politica di coesione
dell’UE agli investimenti nelle persone tramite il FSE e assegnando almeno il
20% di tale importo in ogni Stato membro all’inclusione sociale.
2.10.      Gli Stati membri dovrebbero
garantire che siano adottate misure adeguate per includere l’integrazione dei
Rom come priorità negli accordi di partenariato sull’uso dei Fondi strutturali
e di investimento europei[23]
per il periodo 2014-2020, tenendo conto delle dimensioni e dei tassi di povertà
delle comunità Rom e del divario tra i Rom e il resto della popolazione, nonché
delle sfide individuate dal semestre europeo per la maggior parte degli Stati
membri interessati.
2.11.      Occorre che gli Stati membri migliorino
le loro capacità di gestione, monitoraggio e valutazione con l’appoggio
dell’assistenza tecnica dei Fondi strutturali e di investimento europei (ESIF).
2.12.      Gli Stati membri dovrebbero
altresì favorire il potenziamento delle capacità delle autorità locali e delle
organizzazioni della società civile, ricorrendo a finanziamenti nazionali e
dell’UE per consentire loro di attuare efficacemente i progetti.
2.13.      L’assegnazione di finanziamenti
pubblici per attuare strategie nazionali o insiemi integrati di misure di
intervento per l’integrazione dei Rom dovrebbe seguire un’impostazione mirata
alle specifiche esigenze delle aree geografiche o dei gruppi di beneficiari più
colpiti dalla povertà o dall’esclusione sociale, come i Rom.
3.           MISURE
ORIZZONTALI
Antidiscriminazione
3.1.        Gli
Stati membri dovrebbero fare in modo che la direttiva 2000/43/CE sia applicata
efficacemente sul terreno, in particolare esaminando le proprie normative e
prassi a livello nazionale, regionale e locale per individuare ed eliminare
eventuali misure discriminatorie o di segregazione. La giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell’uomo in materia dovrebbe fungere da riferimento
aggiuntivo per l’identificazione di disposizioni o prassi irregolari.
3.2.        È opportuno che gli Stati
membri attuino misure di desegregazione a favore dei Rom a livello regionale e
locale. Le politiche e le misure volte a combattere la segregazione dovrebbero
essere accompagnate da programmi adeguati di formazione e informazione rivolti
ai funzionari pubblici locali, ai rappresentanti della società civile e agli
stessi Rom.
3.3.        Gli Stati membri dovrebbero
inoltre garantire che, in caso di sgomberi, siano pienamente rispettati, oltre
all’acquis dell’UE, gli obblighi internazionali in materia di diritti umani, in
particolare quelli sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
3.4.        È opportuno che gli Stati
membri attuino misure dirette a combattere la discriminazione contro i Rom
nella società, in particolare:
(a)         
sensibilizzando le comunità Rom e il pubblico in
generale circa i vantaggi dell’integrazione dei Rom;
(b)         
sensibilizzando il pubblico sulla natura
multiculturale delle società ed eventualmente inserendo questi argomenti nei
programmi e nei materiali scolastici.
Protezione dei minori e delle donne Rom
3.5.        È opportuno che gli Stati
membri combattano la discriminazione nei confronti dei minori e delle donne
Rom, comprese le discriminazioni multiple, facendo rispettare la normativa sui
matrimoni tra minori, lottando contro i matrimoni forzati e vietando
l’accattonaggio che coinvolge i minori. Gli Stati membri dovrebbero far
partecipare a tale esercizio tutti gli attori interessati, quali gli ispettori
sanitari e del lavoro, la polizia, gli esperti di educazione, i magistrati e i
rappresentanti della società civile.
Riduzione della povertà e inclusione
sociale
3.6.        Gli Stati membri dovrebbero
combattere la povertà e l’esclusione sociale che colpisce le popolazioni Rom
tramite investimenti nel capitale umano e nelle politiche di coesione sociale,
in particolare:
a)      consentendo l’attuazione di politiche di
inclusione dei Rom tramite programmi di sostegno mirati e condizionali,
comprendenti aiuti finanziari e servizi a favore dell’ingresso o del reingresso
nel mercato del lavoro; promuovendo mercati del lavoro inclusivi e fornendo un
adeguato sostegno al reddito;
b)      rendendo gli aiuti finanziari e i servizi sociali concessi ai
Rom più sostenibili e adeguati tramite attività più mirate, procedure
semplificate, la lotta contro la frode e gli errori, un maggiore ricorso a
regimi di assistenza sociale e incentivi per convertire il lavoro non
dichiarato in occupazione regolare.
3.7.        Tenendo conto delle dimensioni
delle loro popolazioni Rom, gli Stati membri dovrebbero fare dell’integrazione
dei Rom uno degli aspetti cruciali dei loro programmi nazionali di riforma nel
quadro della strategia Europa 2020.
Potenziamento dell’autonomia dei Rom
3.8.        Gli Stati membri dovrebbero
favorire l’autonomia dei Rom e sostenerli in tutte le fasi della vita,
investendo in programmi mirati di garanzia per i giovani, di apprendimento
permanente e di invecchiamento attivo.
3.9.        Gli Stati membri dovrebbero
organizzare campagne d’informazione per rendere i Rom più consapevoli dei loro
diritti (specialmente per quanto riguarda le discriminazioni e le possibilità
di ottenere giustizia) e doveri.
4.           MISURE STRUTTURALI
Azione locale
4.1.        Nel rispetto dell’autonomia
delle autorità locali e regionali, gli Stati membri dovrebbero incoraggiare
piani d’azione o strategie locali comprendenti basi di rilevamento, parametri e
obiettivi misurabili per l’integrazione dei Rom, nonché finanziamenti adeguati.
4.2.        È opportuno che gli Stati
membri coinvolgano le regioni, le autorità locali e la società civile locale
nella revisione, nella gestione, nell’attuazione e nel monitoraggio delle
strategie nazionali. I soggetti interessati dovrebbero essere coinvolti per
quanto riguarda gli accordi di partenariato e i programmi operativi
cofinanziati dai Fondi strutturali e di investimento europei. Le autorità centrali
e locali dovrebbero cooperare costantemente all’attuazione delle strategie. A
tale scopo, occorre che gli Stati membri assegnino alle autorità pubbliche
locali finanziamenti sufficienti per agevolare l’attuazione di insiemi mirati
di politiche a livello locale.
Misure di monitoraggio e valutazione
4.3.        Gli Stati membri dovrebbero
verificare l’efficacia delle loro strategie nazionali o dei loro insiemi
integrati di misure di intervento, nonché i risultati di piani d’azione,
programmi o strategie locali. A tal fine, dovrebbero incrementare la raccolta
di dati qualitativi e quantitativi sull’integrazione dei Rom e sui progressi
conseguiti tramite le suddette strategie e misure. L’attuazione delle strategie
dovrebbe essere valutata e confrontata con la situazione di partenza al fine di
giudicarne la pertinenza, l’efficacia, la sostenibilità e il coordinamento.
4.4.        Con il sostegno dell’Agenzia
dell’Unione europea per i diritti fondamentali e in linea con il diritto
nazionale e dell’UE applicabile, gli Stati membri dovrebbero definire
indicatori essenziali e metodi di raccolta dei dati per misurare periodicamente
i progressi conseguiti, specialmente a livello locale, permettendo così di
riferire e confrontare in maniera efficace la situazione dei Rom e quella del
resto della popolazione negli Stati membri e tra uno Stato membro e l’altro.
Dovrebbero inoltre definire basi di rilevamento e obiettivi misurabili per le
loro strategie e i loro piani d’azione.
Organismi per la promozione della parità di
trattamento
4.5.        Gli Stati membri dovrebbero
sostenere l’attività e la capacità istituzionale degli organismi per la
promozione della parità di trattamento, concedendo loro risorse adeguate
affinché possano fornire efficacemente assistenza legale e giudiziaria e sostegno
ai Rom vittime di discriminazioni.
4.6.        Gli Stati membri dovrebbero
organizzare dialoghi regolari tra i punti di contatto nazionali per i Rom e gli
organismi nazionali per la promozione della parità di trattamento.
Punti di contatto nazionali per l’integrazione
dei Rom
4.7.        Gli Stati membri dovrebbero
assegnare ai punti di contatto nazionali per l’integrazione dei Rom un mandato
e risorse finanziarie e umane adeguati affinché possano coordinare
efficacemente l’attuazione e il monitoraggio delle politiche di integrazione
dei Rom in tutti i settori, a livello nazionale e locale. Dovrebbero inoltre
garantire che i punti di contatto nazionali per l’integrazione dei Rom siano
consultati durante i processi decisionali relativi alla definizione, al finanziamento
e all’esecuzione delle politiche in materia. I punti di contatto nazionali per
l’integrazione dei Rom dovrebbero agevolare la partecipazione e il
coinvolgimento della società civile Rom nell’attuazione delle strategie
nazionali e dei piani d’azione locali per l’integrazione di quelle popolazioni.
Cooperazione transnazionale
4.8.        In aggiunta alle misure
adottate conformemente al Quadro dell’UE per le strategie nazionali di
integrazione dei Rom, gli Stati membri dovrebbero sviluppare e partecipare a
forme transnazionali di cooperazione a livello nazionale, regionale e locale,
tramite iniziative politiche, in particolare progetti e accordi bilaterali o
multilaterali, al fine di:
a)      fornire soluzioni a problemi connessi
alla mobilità transfrontaliera dei Rom all’interno dell’Unione europea;
b)      favorire
l’apprendimento reciproco e la diffusione delle buone prassi, ad esempio
tramite la cooperazione tra autorità che gestiscono fondi strutturali allo
scopo di definire interventi efficaci per l’inclusione dei Rom.
5.           RENDICONTI E FOLLOW-UP
5.1.        Gli Stati membri dovrebbero
adottare le misure necessarie per assicurare che la presente raccomandazione
sia applicata al più tardi [24 mesi dopo la sua pubblicazione] e notificare
alla Commissione le misure adottate in conformità della stessa.
5.2.        In seguito, gli Stati membri
dovrebbero comunicare alla Commissione le eventuali nuove misure adottate su
base annuale, alla fine di ogni anno.
5.3.        Le informazioni fornite dagli
Stati membri serviranno a preparare le relazioni annuali della Commissione,
presentate al Parlamento europeo e al Consiglio, circa l’attuazione delle
strategie nazionali di integrazione dei Rom, nonché il semestre europeo della
strategia Europa 2020 mediante la formulazione delle raccomandazioni specifiche
per ciascun paese.
5.4.        Su tale base, la Commissione
sorveglierà attentamente la situazione e valuterà, entro tre anni dalla sua
adozione, l’esigenza di rivedere e aggiornare la presente raccomandazione.
Fatto a Bruxelles, il
                                                                       Per
il Consiglio
                                                                       Il
presidente
[1]               The Situation of Roma in 11 Member States; Survey
Results at a Glance (La situazione dei Rom in 11 Stati membri: sintesi dei
risultati dell’indagine), Agenzia per i diritti fondamentali e Programma delle
Nazioni Unite per lo sviluppo, 2012.
[2]               COM(2011) 173 definitivo.
[3]               COM(2012) 226 final.
[4]               Comunicazione sul Quadro dell’UE per le strategie
nazionali di integrazione dei Rom, COM(2011) 173; Comunicazione sul primo
passo nell’attuazione del Quadro dell’UE, COM(2012) 226. 
[5]               Conclusioni del Consiglio del 19 maggio 2011 sul Quadro
dell’UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom.
[6]               Tra tali
paesi figurano il Belgio, la Bulgaria, la Repubblica ceca, la Finlandia, la
Francia, la Germania, l’Ungheria, l’Italia, la Romania, la Slovacchia, la Spagna,
la Svezia e il Regno Unito.
[7]               Sono state pubblicate, fra l’altro, relazioni di
coalizioni della società civile organizzate dalla Fondazione del segretariato
del Decennio per l’inclusione dei Rom in sei Stati membri (Bulgaria, Repubblica
ceca, Ungheria, Romania, Slovacchia e Spagna) e in due paesi dell’allargamento
(Albania ed ex Repubblica jugoslava di Macedonia), relazioni della rete di
esperti indipendenti sull’inclusione sociale (http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1025&langId=en),
la relazione dell’Ufficio europeo di informazione sui Rom, Discrimination
against Roma in the EU in 2012, i contributi scritti di Eurocities e
Eurodiaconia e ricerche della rete accademica di studi sui Rom (http://romanistudies.eu/news/contributions_from_members/).
[8]               Tali organizzazioni sono state rappresentate dalla
European Roma Policy Coalition (ERPC), tra i cui membri partecipanti alle
riunioni figuravano l’Ufficio di informazione europeo sulle popolazioni Rom
(ERIO), l’Open Society Foundations (OSF), la Rete europea contro il razzismo
(ENAR), la European Roma Grassroots Organisation (ERGO) e Amnesty International
(AI).
[9]               Si veda ad esempio la sentenza della Corte di giustizia
del 26 marzo 1996 nella causa C-271/94, Parlamento / Consiglio, punto
14.
[10]             La relazione si basa sulle informazioni e sui risultati
forniti dagli Stati membri e da una serie di soggetti interessati.
[11]             Cfr. causa C-409/95, Marschall, Racc. 1997, pag.
I-6363, punto 35. Cfr. inoltre causa C-450/93 Kalanke, Racc. 1995, pag.
I-3051, punti 22-24, causa C-158/97, Badeck, Racc. 2000, pag. I‑1875,
e causa C‑407/98 Abrahamsson, Racc. 2000, pag. I-5539.
[12]             GU L 180 del 19.7.2000, pag. 22.
[13]             [SEC(2010) 400].
[14]             COM(2011) 173 definitivo.
[15]             Conclusioni del Consiglio “Quadro UE per le strategie
nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020”, documento 106665/11 del
19 maggio 2011.
[16]             COM(2012) 226 final.
[17]             SWD(2012) 133 final.
[18]             Comunicazione “Investire nel settore sociale a favore
della crescita e della coesione, in particolare attuando il Fondo sociale
europeo nel periodo 2014-2020”, COM(2013) 83 final.
[19]             Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale,
sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo
per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca
compresi nel quadro strategico comune e disposizioni generali sul Fondo europeo
di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che
abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, COM(2011) 615
definitivo.
[20]             Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio relativo al Fondo sociale europeo e che abroga il regolamento (CE) n.
1081/2006, COM(2011) 607.
[21]             Si veda la Raccomandazione del Consiglio, del 28 giugno
2011, sulle politiche di riduzione dell’abbandono scolastico, GU C 191
dell’1.7.2011. Uno degli obiettivi principali di Europa 2020 concordati
dal Consiglio europeo è di ridurre a meno del 10% il tasso di abbandono
scolastico e portare almeno al 40% la quota dei giovani laureati o in possesso
di un titolo di studio equivalente. 
[22]             Fondo sociale europeo (FSE), Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR), Fondo di coesione (FC), Fondo europeo agricolo per lo
sviluppo rurale (FEASR), Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca
(FEAMP).
[23]             Il FESR può favorire infrastrutture nei settori della
sanità, dell’istruzione e dell’alloggio.