CELEX: 62013CC0335
Language: es
Date: 2014-06-19
Title: Conclusiones del Abogado General Kokott presentadas el 19 de junio de 2014. # Robin John Feakins contra The Scottish Ministers. # Petición de decisión prejudicial: Scottish Land Court - Reino Unido. # Procedimiento prejudicial - Política agrícola común - Régimen de pago único - Reglamento (CE) nº 795/2004 de la Comisión - Artículo 18, apartado 2 - Reserva nacional - Circunstancias excepcionales - Principio de igualdad de trato. # Asunto C-335/13.

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
      SRA. JULIANE KOKOTT
      presentadas el 19 de junio de 2014 (
            1
         )
      
         Asunto C‑335/13
      
      
         Robin John Feakins
      
      
         contra
      
      
         The Scottish Ministers
      
      
         [Petición de decisión prejudicial planteada por la Scottish Land Court (Reino Unido)]
      
      «Política agrícola común — Reglamento (CE) no 1782/2003 — Reglamento (CE) no 795/2004 — Pago único — Régimen para dificultades excepcionales — Reserva nacional — Acumulación de derechos»
      I. Introducción
      
      
               1.
            
            
               Tal como se deduce de una serie de asuntos anteriores, (
                     2
                  ) el año 2003 constituye un punto de inflexión en el sistema de ayudas directas a la renta para los titulares de explotaciones agrícolas de la Unión. Básicamente, en el lugar de las ayudas vinculadas a la producción se introdujo el «pago único», en cuyo importe no tiene incidencia alguna la producción efectiva de la explotación.
            
         
               2.
            
            
               Sin embargo, para el primer cálculo del pago a que tenía derecho un agricultor con arreglo al nuevo régimen sí tenía una importancia decisiva su producción anterior, ya que, en principio, el importe del pago iba en función del importe de las ayudas que se habían percibido, con arreglo al antiguo sistema vinculado a la producción, durante los años 2000 a 2002, establecidos como período de referencia.
            
         
               3.
            
            
               Si, por algún motivo, la producción se había visto disminuida durante ese período, necesariamente eso tendría repercusiones sobre el importe del pago único. A fin de compensar tales consecuencias, el régimen para dificultades excepcionales permitía modificar el período de referencia.
            
         
               4.
            
            
               Asimismo, en ciertas circunstancias el nuevo sistema otorgaba la posibilidad de solicitar derechos de ayuda frente a una «reserva nacional».
            
         
               5.
            
            
               El presente asunto versa sobre un agricultor que no podía percibir prestaciones de la reserva nacional porque ya se había beneficiado del régimen para dificultades excepcionales con el fin de adaptar el período de referencia. Y es que un criterio especial de mayor valor excluye la acumulación. A continuación procede aclarar la interpretación y la validez de esta disposición.
            
         II. Marco jurídico
      
      
               6.
            
            
               En el presente caso, el marco legal del Derecho de la Unión lo constituyen el Reglamento no 1782/2003, (
                     3
                  ) recientemente derogado (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), y el Reglamento no 795/2004, (
                     4
                  ) adoptado en aplicación de aquél (en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación»).
            
         1. El Reglamento de base
      
               7.
            
            
               El Reglamento de base gira en torno a las disposiciones sobre el pago único, que unifica en gran medida las ayudas a la renta vinculadas a la producción, hasta entonces previstas para los titulares de explotaciones agrícolas.
            
         
               8.
            
            
               Su vigésimo noveno considerando presenta el siguiente tenor:
               «A fin de determinar el importe al que tiene derecho un agricultor con arreglo al nuevo régimen, resulta oportuno remitirse a los importes que le han sido concedidos durante un período de referencia. En atención a casos específicos, ha de constituirse una reserva nacional, que podría también servir para facilitar la participación de nuevos agricultores en el régimen.»
            
         
               9.
            
            
               Con arreglo al artículo 22 («Solicitudes de ayuda»), a efectos de los pagos directos sujetos al sistema integrado, cada agricultor debe presentar todos los años una solicitud en la que se indicarán, entre otras cosas, todas las parcelas agrarias de la explotación y el número y el importe de los derechos de ayuda.
            
         
               10.
            
            
               El Artículo 37, apartado 1, establece que el importe de la ayuda estará vinculado a un importe de referencia, y éste será igual a la media trienal de los importes totales de los pagos que, en cada año natural del período de referencia, se haya concedido a un agricultor.
            
         
               11.
            
            
               Con arreglo al artículo 38, el período de referencia comprenderá los años naturales 2000, 2001 y 2002.
            
         
               12.
            
            
               Con arreglo al artículo 40, no obstante lo dispuesto en el artículo 37, los agricultores cuya producción, durante el período de referencia, se viese perjudicada por casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, tendrán derecho a solicitar que el importe de referencia se calcule sobre la base del año o años naturales del período de referencia que no se hayan visto afectados (en lo sucesivo, «régimen para dificultades excepcionales»).
            
         
               13.
            
            
               El artículo 40, apartado 5, entre otras, equipara a las dificultades excepcionales el caso de que un agricultor que durante el período de referencia haya estado sujeto a compromisos en virtud de determinadas medidas agroambientales.
            
         
               14.
            
            
               El artículo 42 contiene disposiciones sobre la reserva nacional. De conformidad con sus apartados 1 y 7, para satisfacer los derechos los Estados miembros deben aplicar un porcentaje lineal de reducción a los importes de referencia. Los apartados 3 a 5 del artículo 42 mencionan los casos en que se puede recurrir a la reserva nacional.
            
         
               15.
            
            
               Con arreglo al artículo 42, apartados 3 y 5, los Estados miembros podrán hacer uso de la reserva nacional al objeto de atribuir importes de referencia a los nuevos agricultores que hayan iniciado su actividad agraria o que estén sujetos a determinados programas de reestructuración o de desarrollo nacionales.
            
         
               16.
            
            
               El Artículo 42, apartado 4, reza:
               «Los Estados miembros deberán hacer uso de la reserva nacional para establecer, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, importes de referencia destinados a agricultores que se hallen en una situación especial, que la Comisión deberá definir […]»
            
         2. El Reglamento de aplicación
      
               17.
            
            
               A tenor del decimotercer considerando del Reglamento de aplicación:
               «El apartado 4 del artículo 42 del [Reglamento de base] permite a la Comisión definir las situaciones especiales que autorizan el establecimiento de importes de referencia para determinados agricultores que se encuentran en situaciones que les han impedido percibir, íntegra o parcialmente, los pagos directos durante el período de referencia. Por lo tanto, es preciso enumerar esas situaciones especiales mediante la fijación de normas tendentes a evitar que en un mismo agricultor se acumule el beneficio de las distintas atribuciones de derechos de ayuda, sin perjuicio de que la Comisión pueda añadir otros casos a dicha lista. Por otra parte, los Estados miembros deben tener cierta flexibilidad para establecer el importe de referencia que debe atribuirse.»
            
         
               18.
            
            
               El artículo 12 se refiere a las solicitudes de la atribución inicial de derechos de ayuda. Su apartado 8, presenta, en extracto, el siguiente tenor:
               «Salvo a efectos del establecimiento de los derechos de ayuda procedentes de la reserva nacional a que se refieren los artículos […] 18 a 23 bis, […] no es necesario declarar ninguna parcela a efectos del establecimiento de los derechos de ayuda […]»
            
         
               19.
            
            
               El Artículo 18, apartado 1, establece que serán «agricultores que se hallen en una situación especial» aquellos a los que se hace referencia en los artículos 19 a 23 bis del Reglamento de aplicación. Dichos artículos se refieren a los casos en que un agricultor durante el período de referencia, por determinadas razones, haya dejado de percibir, total o parcialmente, las ayudas directas.
            
         
               20.
            
            
               El Artículo 18, apartado 2, dispone una prohibición de acumulación en forma de criterio del mayor valor:
               «Cuando un agricultor que se halle en una situación especial cumpla las condiciones para la aplicación de varios de los artículos 19 a 23 bis del [Reglamento de aplicación] o del apartado 2 del artículo 37, del artículo 40, o de los apartados 3 o 5 del artículo 42 del [Reglamento de base], recibirá un número de derechos de ayuda igual o inferior al número de hectáreas que declara el primer año de aplicación del régimen de pago único y cuyo valor sea igual al valor más elevado que pueda obtener aplicando por separado cada uno de los artículos cuyas condiciones satisface.»
            
         
               21.
            
            
               Con arreglo al artículo 22, la adquisición de tierras arrendadas constituye una situación especial. Un agricultor recibirá derechos de ayuda si ha comprado una explotación cuyas tierras estaban arrendadas durante el período de referencia, con la intención de iniciar o ampliar su actividad agraria en el plazo de un año a partir del vencimiento del arrendamiento.
            
         III. Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
      
      
               22.
            
            
               El Sr. Feakins era titular de una explotación agrícola en el Reino Unido. En el año 2001 la totalidad de su cabaña tuvo que ser sacrificada con motivo de la epidemia de fiebre aftosa, de manera que hasta el año 2002 no pudo restituir su cabaña ni trabajar su explotación.
            
         
               23.
            
            
               A causa de ello y tras solicitarlo, el importe de referencia necesario para calcular el pago único se determinó conforme al régimen para dificultades excepcionales del Reglamento de base. Como período de referencia se utilizó el año 2000.
            
         
               24.
            
            
               En 2002, el Sr. Feakins adquirió otras dos explotaciones agrícolas que en ese momento estaban arrendadas a terceros. Su intención era explotarlas por sí mismo tras finalizar el arrendamiento, y en los años 2005 y 2007, respectivamente, obtuvo la libre posesión de las explotaciones. En cada uno de esos años presentó una solicitud de ayuda para la explotación correspondiente. Antes de eso, en 2005, ya había solicitado una atribución provisional de derechos de ayuda de la reserva nacional con arreglo al artículo 22 del Reglamento de aplicación.
            
         
               25.
            
            
               Las autoridades autorizaron la atribución provisional, pero posteriormente se acogieron al criterio del mayor valor. En definitiva, al Sr. Feakins se le denegaron los derechos de ayuda de la reserva nacional porque al determinar su importe de referencia ya se le había aplicado el régimen para dificultades excepcionales del artículo 40 del Reglamento de base.
            
         
               26.
            
            
               En la vía de recurso, el Sr. Feakins se dirigió ante el Scottish Land Court, el órgano jurisdiccional remitente. Éste alberga dudas acerca de la interpretación y la validez del criterio del mayor valor y plantea las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
               
                        «1)
                     
                     
                        En una correcta interpretación, ¿es de aplicación el artículo 18, apartado 2, del Reglamento de aplicación:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 cuando un agricultor cumple con las condiciones para la aplicación de dos o más de los siguientes artículos: artículos 19, 20, 21, 22, 23 y 23 bis, de dicho Reglamento, y artículos 37, apartado 2; 40, 42, apartados 3 y 5, del Reglamento de base, o bien únicamente,
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 cuando un agricultor cumple las condiciones de dos o más de los artículos 19, 20, 21, 22, 23 y 23 bis del Reglamento de aplicación o, separadamente, de dos o más de los artículos 37, apartado 2, 40, 42, apartados 3 y 5, del Reglamento de base?
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Interpretando el artículo 18, apartado 2, de la manera expresada en la primera cuestión, letra a), ¿el artículo 18, apartado 2, resulta total o parcialmente inválido por alguno de los siguientes motivos invocados por la parte recurrente:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 que la Comisión, al adoptar el Reglamento de aplicación, no estaba facultada para introducir el artículo 18, apartado 2, a tal efecto, o
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 que la Comisión, al adoptar el Reglamento de aplicación, no indicó los motivos para introducir el artículo 18, apartado 2?
                              
                           
                  
                        3)
                     
                     
                        Si se interpreta el artículo 18, apartado 2, de la forma expuesta en la primera cuestión, letra a), y se responde negativamente a la segunda cuestión, ¿es de aplicación el artículo 18, apartado 2, cuando un agricultor ha recibido una autorización provisional para una atribución de la reserva nacional conforme al artículo 22 del Reglamento de aplicación para una explotación en 2005, pero dicha atribución no se declaró en el formulario SIGC hasta 2007, año en que el agricultor se hizo cargo de la explotación agrícola?»
                     
                  
         
               27.
            
            
               En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han presentado observaciones escritas y han participado en la vista oral celebrada el 30 de abril de 2014 el Sr. Feakins, The Scottish Ministers, la Comisión y Grecia.
            
         IV. Apreciación jurídica
      
      
               28.
            
            
               Para responder a la petición de decisión prejudicial resulta conveniente aclarar previamente la sistemática del régimen de pago único.
            
         A. Sistemática del régimen de pago único
      
      
               29.
            
            
               Los artículos 37 y 38 del Reglamento de base definen la regla básica para el cálculo del pago único, conforme a la cual son determinantes los pagos directos percibidos por un agricultor en el período de referencia antes de la introducción del sistema.
            
         
               30.
            
            
               Dicha regla básica está sujeta a determinadas excepciones. En esencia, se trata del criterio del mayor valor del artículo 40 del Reglamento de base, además de los casos que facultan para ejercer derechos frente a la reserva nacional con arreglo al artículo 42 del Reglamento de base.
            
         
               31.
            
            
               En caso de que a un mismo agricultor le sean aplicables distintas excepciones a la regla básica de cálculo del pago único, éste podrá invocar, a lo sumo, de conformidad con un criterio del mayor valor establecido en el Reglamento de aplicación (pero no en el de base), la excepción que le proporcione el mayor valor añadido. Con ello se persigue evitar la acumulación de derechos. (
                     5
                  )
            
         
               32.
            
            
               En relación con el criterio del mayor valor, el órgano jurisdiccional remitente plantea ahora cuestiones tanto sobre su interpretación (a continuación, parte B) como sobre su validez (parte C). Mediante otra cuestión más se pretende aclarar si el número de hectáreas de una explotación ya había sido válidamente comunicado a las autoridades competentes en una solicitud de autorización provisional de derechos de ayuda de la reserva nacional, o sólo lo fue con su declaración en la solicitud de pago efectivo («formulario SIGC») que ha de presentar el agricultor (parte D). Al margen de estas cuestiones, procede analizar también la posibilidad de una limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia del Tribunal de Justicia (parte E).
            
         B. Sobre la primera cuestión prejudicial
      
      
               33.
            
            
               Con su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea aclarar, en esencia, la interpretación del criterio del mayor valor. Éste es objeto de debate entre las partes, porque se refiere tanto a disposiciones del Reglamento de base como a disposiciones del Reglamento de aplicación.
            
         
               34.
            
            
               La mayoría de las partes sostienen que, según un enfoque «conjuntivo», todas las disposiciones citadas son de igual rango jerárquico y deben considerarse sujetas a la prohibición de acumulación. Por el contrario, según un enfoque «disyuntivo» (defendido por el Sr. Feakins), el criterio del mayor valor se ha de interpretar en el sentido de que se refiere a dos grupos distintos de disposiciones: por un lado, los artículos 19 a 23 bis del Reglamento de aplicación y, por otro, los artículos 37, apartado 2, 40 y 42, apartados 3 y 5, del Reglamento de base. Esta última interpretación viene respaldada por el hecho de que ambos grupos están vinculados gramaticalmente, por ejemplo, en español mediante la conjunción «o», pero también están separados uno del otro.
            
         
               35.
            
            
               En el caso del Sr. Feakins, la consecuencia del primer enfoque es que, a raíz de optar por el régimen para dificultades excepcionales debido a la epidemia, ya no puede beneficiarse de ningún derecho de ayuda paralelo con arreglo al artículo 22 del Reglamento de aplicación, mientras que, interpretando el criterio del mayor valor conforme al segundo enfoque, sí le asistiría muy probablemente esa posibilidad.
            
         
               36.
            
            
               Con toda lógica, el órgano jurisdiccional remitente considera que la interpretación natural del criterio del mayor valor apunta en el sentido del enfoque conjuntivo. Si el legislador de la Unión hubiera querido separar dos grupos de disposiciones entre sí y establecer la prohibición de acumulación sólo internamente dentro de cada grupo, con toda probabilidad habría recurrido a una redacción más clara para evitar ambigüedades.
            
         
               37.
            
            
               No obstante, cabe señalar que el tenor literal del criterio del mayor valor no permite determinar una interpretación inequívoca. Y el problema aquí no es precisamente que existan discrepancias entre las distintas versiones lingüísticas. En efecto, la interpretación gramatical de algunas versiones, como la alemana, la inglesa (
                     6
                  ) o la francesa, (
                     7
                  ) de por sí, no permite llegar a una conclusión inequívoca.
            
         
               38.
            
            
               No obstante, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta no sólo sus términos, sino también su contexto y las finalidades perseguidas por la normativa de la que forma parte. (
                     8
                  )
            
         1. Consideraciones sistemáticas
      
               39.
            
            
               El Sr. Feakins argumenta, por un lado, que las disposiciones de los artículos 19 a 23 bis del Reglamento de aplicación y, por otro, los artículos 37, apartado 2, 40 y 42, apartados 3 y 5, del Reglamento de base persiguen objetivos diferentes. La primera lista de disposiciones, en su opinión, se refiere a casos en que un agricultor puede recurrir a derechos de la reserva nacional porque ha efectuado inversiones en la ampliación de su producción pero esas inversiones no se han reflejado en la determinación de su importe de referencia. En cambio, la segunda lista comprende los casos en que debía «normalizarse» el pago único que correspondía a un agricultor en virtud de la regla general del artículo 37 del Reglamento de base, por ejemplo, porque el agricultor había sufrido dificultades y, a raíz de ello, se había visto reducida su producción en el período de referencia.
            
         
               40.
            
            
               Este argumento no resulta convincente. Como reconoce el propio Sr. Feakins, el artículo 19 del Reglamento de aplicación no contempla ningún caso de actividad de inversión para ampliar la producción, sino que se refiere a productores de leche cuya producción se vio reducida durante el período de referencia. Y lo mismo sucede con el artículo 23 bis del Reglamento de aplicación, referido a los casos en que se hayan reconocido derechos a un agricultor en virtud de un acto administrativo definitivo o sentencia judicial firme.
            
         
               41.
            
            
               En cambio, en el caso de un agricultor que al final del período de referencia o tras concluir éste haya emprendido una actividad agrícola y, por tanto, llegado el caso pueda ejercer derechos de ayuda con arreglo al artículo 42, apartado 3, del Reglamento de base, no se trata en absoluto de una «normalización» del pago único determinado conforme a la regla básica del artículo 37 del Reglamento de base, pues dicho agricultor no ha percibido aún ninguna ayuda directa.
            
         
               42.
            
            
               Por lo tanto, al margen de su fuente jurídica, no es posible delimitar entre sí y de forma convincente las disposiciones controvertidas del Reglamento de base y del Reglamento de aplicación. Todas ellas van dirigidas a compensar los perjuicios sufridos por un agricultor cuando, al determinar el importe de referencia, se atiende exclusivamente a las ayudas percibidas por él durante el período de referencia de los años 2000 a 2002.
            
         2. Consideraciones teleológicas
      
               43.
            
            
               Según se desprende del decimotercer considerando del Reglamento de aplicación, el objetivo del criterio del mayor valor consiste en evitar que un agricultor acumule distintos derechos de ayuda.
            
         
               44.
            
            
               Pero si se interpreta dicho criterio conforme a un enfoque disyuntivo, como sostiene el Sr. Feakins, un agricultor sí podría acumular derechos de ayuda. Por ejemplo, en principio sería posible ejercer un derecho en virtud de los artículos 19 a 23 bis del Reglamento de aplicación paralelamente a un derecho en virtud del artículo 52, apartado 5, del Reglamento de base, con lo que se frustraría el objetivo del criterio del mayor valor.
            
         3. Conclusión parcial
      
               45.
            
            
               En definitiva, son más sólidos los argumentos que apuntan a favor de un enfoque conjuntivo. Por lo tanto, como conclusión parcial procede declarar que el criterio del mayor valor es de aplicación cuando un agricultor cumple los requisitos de dos o más de las siguientes disposiciones: los artículos 19, 20, 21, 22, 23 y 23 bis del Reglamento de aplicación y los artículos 37, apartado 2, 40 y 42, apartados 3 y 5, del Reglamento de base.
            
         
               46.
            
            
               Partiendo de aquí, procede ahora analizar la segunda cuestión prejudicial, planteada para el caso de que se opte por el enfoque conjuntivo.
            
         C. Sobre la segunda cuestión prejudicial
      
      
               47.
            
            
               Con esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el criterio del mayor valor es inválido porque la Comisión no estaba facultada para adoptarlo de esa manera o porque no indicó las razones de su adopción. Según se desprende de la petición de decisión prejudicial, las dudas del órgano jurisdiccional remitente se basan, en particular, en la posible vulneración del principio de igualdad de trato.
            
         
               48.
            
            
               De este modo, el órgano jurisdiccional remitente ha fijado un marco amplio para examinar la validez del criterio del mayor valor. Por lo tanto, a continuación me ocuparé de la base jurídica para su adopción (a continuación, número 1), del cumplimiento de la obligación de motivación por la Comisión (número 2), del posible menoscabo de la eficacia práctica del régimen para dificultades excepcionales (número 3) y del principio de igualdad de trato (número 4).
            
         1. Sobre la base jurídica
      
               49.
            
            
               En primer lugar, para apreciar la validez del criterio del mayor valor se ha de comprobar si la Comisión fundamentó su adopción en una base jurídica adecuada. En efecto, con arreglo al artículo 13 TUE, apartado 2, la Comisión no puede exceder los límites de sus atribuciones.
            
         
               50.
            
            
               Según se desprende de las referencias citadas en los considerandos del Reglamento de aplicación, al adoptarlo la Comisión recurrió, en particular, a los artículos 42, apartado 4, y 145, letra c), del Reglamento de base, como fundamentos jurídicos.
            
         a) Sobre el artículo 42, apartado 4, del Reglamento de base
      
               51.
            
            
               Con arreglo al decimotercer considerando del Reglamento de aplicación, el criterio del mayor valor se basa expresamente en el artículo 42, apartado 4, del Reglamento de base.
            
         
               52.
            
            
               Sin embargo, del tenor literal de este último no se deduce sino el cometido de definir cuándo un agricultor se halla «en una situación especial», cometido que cumplió la Comisión en los artículos 18, apartado 1, y 19 a 23 bis del Reglamento de aplicación.
            
         
               53.
            
            
               Sin embargo, a juicio de la Comisión la facultad para definir las situaciones especiales que fundamentan derechos frente a la reserva nacional implica también la facultad para establecer normas que limiten el número de derechos ejercidos.
            
         
               54.
            
            
               Pero este argumento no es convincente. En efecto, el propio tenor del artículo 42, apartado 4, del Reglamento de base apunta, en cuanto a las competencias de ejecución de la Comisión, en una dirección totalmente distinta. En él se hace referencia expresa solamente a la definición de las «situaciones especiales».
            
         
               55.
            
            
               Asimismo, alega que deducir una facultad implícita para adoptar el criterio del mayor valor en la forma actual es contrario también a la interpretación sistemática del artículo 42, apartado 4, del Reglamento de base, pues dicho criterio, por ejemplo, impide a un agricultor ejercer derechos derivados de la reserva nacional en virtud del artículo 42, apartado 5, si ha participado en programas de reestructuración con arreglo a dicha disposición y, además, le es aplicable el régimen para dificultades excepcionales del artículo 40. Este agricultor no se encuentra en una «situación especial» que pudiera definirse con arreglo al artículo 42, apartado 4.
            
         
               56.
            
            
               Por lo tanto, el artículo 42, apartado 4, del Reglamento de base no puede servir como base jurídica para el criterio del mayor valor.
            
         b) Sobre el artículo 145 del Reglamento de base
      
               57.
            
            
               Sin embargo, The Scottish Ministers argumentan que la adopción del criterio del mayor valor está justificada por el artículo 145 del Reglamento de base y, en concreto, por su letra c). Con arreglo a dicha norma, se han de adoptar «disposiciones de aplicación» del Reglamento de base y, en particular, relacionadas con la concesión de las ayudas previstas en él.
            
         
               58.
            
            
               En principio, el Tribunal de Justicia da una interpretación amplia al concepto de «aplicación» en materia de política agrícola común. (
                     9
                  ) A este respecto, se remite al especial papel de la Comisión en el seguimiento constante y atento de la evolución de los mercados, y subraya que sólo ella está en condiciones de actuar con la urgencia que requiera la situación. (
                     10
                  ) Sin embargo, según ha aclarado el Tribunal de Justicia, sólo cabe reconocer tal interpretación amplia de las facultades de la Comisión, por tanto, en el propio marco de las normativas de los mercados agrarios. (
                     11
                  ) Por lo demás, debe considerarse que la facultad de ejecución habilita a la Comisión para precisar el contenido del acto legislativo de base. (
                     12
                  ) En cualquier caso, la Comisión sólo puede aprobar normas de desarrollo mientras no sean contrarias a la normativa de base. (
                     13
                  )
            
         
               59.
            
            
               El presente caso no versa sobre el control de los mercados. Cabe señalar que el propio Reglamento de base no incluye ninguna prohibición de beneficiarse de distintas excepciones a la regla básica de cálculo del pago único con arreglo al artículo 37. Y tampoco se deduce lo contrario, en particular, del vigésimo noveno considerando del mismo Reglamento, cuya redacción está más bien abierta a la posibilidad de acumulación.
            
         
               60.
            
            
               Al Consejo, como autor del Reglamento de base, tampoco se le puede achacar un descuido que haya derivado en un vacío normativo que haya de llenarse. En efecto, tal como evidencia el artículo 35 del Reglamento de base, el legislador de la Unión se ocupó perfectamente de la posibilidad de acumulación, y con arreglo a dicha disposición, en principio es posible solicitar tanto el pago de una prima única como cualquier otro pago o ayuda directos por una superficie admisible.
            
         
               61.
            
            
               En consecuencia, al adoptar el criterio del mayor valor la Comisión no concretó ninguna prohibición establecida en el Reglamento de base, sino que la impuso ella misma ejerciendo su propia actividad legislativa, introduciendo así una modificación sustantiva del régimen del Reglamento de base. De esa manera, la Comisión rebasó el límite de sus competencias de ejecución, consistentes en concretar totalmente las disposiciones del Reglamento de base.
            
         c) Conclusión parcial
      
               62.
            
            
               Por lo tanto, como conclusión parcial cabe afirmar que el criterio del mayor valor es inválido, ya que ni el artículo 42, apartado 4, ni el artículo 145 del Reglamento de base constituyen una base jurídica adecuada para su adopción.
            
         2. Sobre el cumplimiento del deber de motivación
      
               63.
            
            
               Al margen de las consideraciones anteriores, procede examinar a continuación si la invalidez del criterio del mayor valor se puede derivar también de un incumplimiento del deber de motivación de la Comisión.
            
         
               64.
            
            
               La exigencia de motivar los actos jurídicos se establece en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo. En cuanto al alcance de la obligación de motivación, según reiterada jurisprudencia depende de la naturaleza del acto jurídico de que se trate. Cuando se trata de actos destinados a una aplicación general, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. (
                     14
                  )
            
         
               65.
            
            
               Asimismo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, constituye una formalidad sustancial. De ella debe distinguirse la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. (
                     15
                  )
            
         
               66.
            
            
               El criterio del mayor valor forma parte de un acto jurídico general adoptado por la Comisión para la aplicación del régimen del pago único. Tal como se subraya en el decimotercer considerando del Reglamento de aplicación, el artículo 42, apartado 4, del Reglamento de base permite establecer importes de referencia para los agricultores que se encuentren en situaciones especiales. Por eso, es preciso enumerar las situaciones que se consideran especiales. Como se sigue explicando, la Comisión pretende evitar también que en un mismo agricultor se acumule el beneficio de las distintas atribuciones de derechos de ayuda.
            
         
               67.
            
            
               Por lo tanto, desde un punto de vista formal, la Comisión hizo referencia en los considerandos del Reglamento de aplicación, de forma suficiente, a los motivos que llevaron a adoptar el criterio del mayor valor. Además, indicó el objetivo que se pretende alcanzar con la disposición. En consecuencia, no estamos ante un incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
            
         3. Sobre el menoscabo de la eficacia práctica del régimen para dificultades excepcionales
      
               68.
            
            
               Al margen de los problemas formales ya expuestos, desde el punto de vista material se plantea la cuestión de si el criterio del mayor valor menoscaba la eficacia práctica del régimen para dificultades excepcionales. A este respecto procede ocuparse en primer lugar del régimen para dificultades excepcionales y, posteriormente, de su relación con las disposiciones sobre la reserva nacional.
            
         a) Sobre el régimen para dificultades excepcionales
      
               69.
            
            
               El régimen para dificultades excepcionales afecta, por un lado, a los agricultores cuya producción se viese reducida en el período de referencia por razones de fuerza mayor o debido a circunstancias extraordinarias. Por otro lado, el artículo 40, apartado 5, del Reglamento de base comprende también a los agricultores que en el período de referencia no pudieran conseguir una producción significativa debido a la participación en compromisos agroambientales. También ellos podrían solicitar la adaptación del período de referencia para determinar el importe de referencia.
            
         
               70.
            
            
               Como ya ha aclarado el Tribunal de Justicia, el objetivo del artículo 40, apartado 5, del Reglamento de base es que los agricultores sometidos durante el período de referencia a dichas medidas agroambientales se encuentre en la misma situación que si no hubieran participado en tales medidas. (
                     16
                  ) Un agricultor que haya asumido tales compromisos no puede verse penalizado por ello con motivo de una normativa posterior de la Unión en materia de ayudas, puesto que le era imposible prever que ello tendría consecuencias sobre los futuros pagos directos a tenor de una normativa adoptada posteriormente. (
                     17
                  ) Por lo tanto, la inclusión de las medidas agroambientales en el régimen para dificultades excepcionales es una concreción, en particular, de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. (
                     18
                  )
            
         
               71.
            
            
               Es cierto que, en contra de lo defendido por el Sr. Feakins en la vista oral, un agricultor afectado por una (auténtica) dificultad extraordinaria, como en este caso la fiebre aftosa, no puede invocar dichos principios de la misma manera, ya que, por ejemplo, no ha contraído ningún compromiso en relación con determinadas medidas agroambientales. Sin embargo, ello no cambia el hecho de que con el artículo 40 del Reglamento de base se persiguiera el objetivo de colocar a los agricultores afectados por dificultades excepcionales en la misma situación, respecto al cálculo del importe de referencia para el pago único, que tendrían si no se hubiera producido la dificultad. En definitiva, lo que provoca el régimen para dificultades excepcionales no es otra cosa que excluir del cálculo del importe de referencia el período afectado por una reducción de la producción.
            
         
               72.
            
            
               Además, la sistemática del régimen para dificultades excepcionales deja entrever que el legislador de la Unión perseguía incluso el objetivo de compensar en especial medida las repercusiones de las dificultades excepcionales. Por ejemplo, si una dificultad diera lugar a una reducción de la producción durante todo el período de referencia con arreglo al artículo 38 del Reglamento de base, en virtud del artículo 42, apartado 2, podría atenderse al período entre 1997 y 1999 o a parte de éste para calcular el importe de referencia.
            
         
               73.
            
            
               Por lo tanto, en relación con la situación inicial al calcular el importe de referencia para el pago único, se persigue la equiparación de un agricultor que sufra dificultades excepcionales a uno que no las sufra, y en este empeño el legislador de la Unión fue incluso más allá de las exigencias que se deducen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en casos sustancialmente similares. (
                     19
                  )
            
         b) Sobre la relación del régimen para dificultades excepcionales con la reserva nacional
      
               74.
            
            
               El Reglamento de base diferencia claramente entre el régimen para dificultades excepcionales del artículo 40 y la reserva nacional del artículo 42. En el caso de esta última puede suceder que los fondos disponibles no alcancen para cubrir los derechos que con ellos se pretende atender preferentemente. Si es así, los Estados miembros llevan a cabo una reducción lineal de los derechos.
            
         
               75.
            
            
               En cambio, el régimen para dificultades excepcionales no está sujeto a ninguna reserva similar. Su efecto no es la percepción de derechos adicionales de ayuda, sino únicamente modificar el período de referencia para el cálculo del pago único. Por lo tanto, se concede prioridad a las situaciones que dan derecho a la aplicación del régimen para dificultades excepcionales.
            
         
               76.
            
            
               Los trabajos preparatorios del Reglamento de base corroboran dicha diferenciación y el trato preferente al régimen para dificultades excepcionales. Conforme a la propuesta inicial de la Comisión, el objetivo principal de la reserva nacional habría de consistir en incrementar los importes de referencia de los agricultores afectados por dificultades excepcionales. (
                     20
                  )
            
         
               77.
            
            
               Sin embargo, en el curso de las deliberaciones en y con el Consejo, se desechó esta idea. Precisamente, la reserva nacional no había de servir para los casos de reducciones de la producción en el período de referencia a causa de dificultades excepcionales o de los compromisos del agricultor en virtud de medidas agroambientales, (
                     21
                  ) sino que, al contrario, con la reserva nacional debían, por último, atenderse de forma preferente los derechos de ayuda de los agricultores en situaciones especiales. (
                     22
                  )
            
         
               78.
            
            
               Por otro lado, el régimen para dificultades excepcionales y la reserva nacional se diferencian también por su finalidad. El primero persigue el fin específico de evitar que los agricultores que, como en el presente caso, se hayan visto afectados, por ejemplo, por una epidemia, sufran perjuicios por el establecimiento del período de referencia en los años 2000 a 2002. En cambio, la reserva nacional no constituye un régimen más para dificultades excepcionales. (
                     23
                  ) Su objetivo fundamental es compensar no los perjuicios derivados de la elección del período de referencia, sino de la misma introducción del régimen de pago único. (
                     24
                  ) Por ejemplo, en el caso del Sr. Feakins se puede presumir que, en caso de haber trabajado él mismo las explotaciones adquiridas en 2002, habría podido percibir más ayudas con arreglo al régimen anterior de ayudas vinculado a la producción.
            
         c) Conclusión
      
               79.
            
            
               De las observaciones anteriores se deduce que el régimen para dificultades excepcionales y la reserva nacional son dos regímenes cualitativamente diferentes. El primero persigue la equiparación de los agricultores afectados por dificultades excepcionales a los no afectados. Además, el Reglamento de base da preferencia a las situaciones constitutivas de dificultades especiales frente a los derechos derivados de la reserva nacional.
            
         
               80.
            
            
               En cambio, el requisito del mayor valor del Reglamento de aplicación no diferencia entre el régimen para dificultades excepcionales y la reserva nacional. Por el contrario, atiende de forma general a disposiciones que llevan a cabo una compensación de los perjuicios causados por la aplicación de la regla general del artículo 37 del Reglamento de base para el cálculo del pago único.
            
         
               81.
            
            
               De esa manera, el criterio del mayor valor menoscaba la eficacia práctica del régimen para dificultades excepcionales. En virtud del criterio del mayor valor, un agricultor podía verse obligado a renunciar al régimen para dificultades excepcionales para no perder la posibilidad de obtener subvenciones de la reserva nacional. Si un agricultor solicitaba tanto la aplicación del régimen para dificultades excepcionales como una subvención de la reserva nacional, debía decidirse entre una u otra variante, en virtud del criterio del mayor valor. Eso iría en contra del sentido y la finalidad del régimen para dificultades excepcionales, destinado a equiparar a los agricultores afectados y a los no afectados.
            
         
               82.
            
            
               Por lo tanto, el criterio del mayor valor es inválido, porque menoscaba la eficacia práctica del régimen para dificultades excepcionales del Reglamento de base.
            
         4. Sobre el principio de igualdad de trato
      
               83.
            
            
               Por otro lado, procede analizar si el criterio del mayor valor es compatible con el principio de igualdad de trato. Desde este punto de vista, la validez de dicho criterio ha sido objeto de un debate particularmente intenso entre las partes ante el Tribunal de Justicia.
            
         
               84.
            
            
               El Sr. Feakins se refiere al caso de que un agricultor como él, cuya producción se vio afectada durante el período de referencia por una epidemia y, por ese motivo se benefició del régimen para dificultades excepcionales con el fin de «normalizar» su importe de referencia, ya no puede ejercer ningún derecho de forma paralela frente a la reserva nacional en virtud del criterio del mayor valor. Sin embargo, a un agricultor que, por ejemplo, no le haya afectado ninguna epidemia seguramente sí le asistiría esa posibilidad, de manera que el Sr. Feakins sufriría una diferencia de trato no justificada objetivamente.
            
         
               85.
            
            
               En cambio, la Comisión, The Scottish Ministers y Grecia, a falta de situaciones comparables, niegan que exista una diferencia de trato y, en caso de que se llegue a la conclusión contraria, afirman que estaría objetivamente justificada.
            
         
               86.
            
            
               El principio de igualdad de trato constituye un principio general del Derecho de la Unión, consagrado por los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (
                     25
                  ) Este principio exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente. (
                     26
                  )
            
         
               87.
            
            
               Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad de la norma que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión. (
                     27
                  )
            
         a) Sobre la existencia de una diferencia de trato
      
               88.
            
            
               En primer lugar, procede declarar que el criterio del mayor valor genera una diferencia de trato. En definitiva, distingue entre un agricultor cuyo importe de referencia se haya determinado aplicando el régimen para dificultades excepcionales del Reglamento de base y un agricultor cuyo importe de referencia se haya calculado conforme a la regla general del artículo 37 del mismo Reglamento. Al primero se le niega la posibilidad de ejercer paralelamente derechos frente a la reserva nacional, aunque se encuentre en una situación de dificultad excepcional, mientras que el segundo, que no está afectado por tal dificultad, puede llegar a tener una «situación especial» en el disfrute de los fondos de la reserva.
            
         b) Sobre el examen de la comparabilidad de las situaciones
      
               89.
            
            
               En consecuencia, habría que analizar ahora la comparabilidad de las situaciones en cuanto al objetivo y la finalidad de la medida que introduce la diferenciación, y en cuanto a los principios y objetivos del ámbito normativo de que se trata.
            
         
               90.
            
            
               En mis conclusiones recientemente presentadas en el asunto Nordea Bank, (
                     28
                  ) he renunciado a tal examen de la comparabilidad. Dicho procedimiento versaba sobre la libertad de establecimiento y sobre su compatibilidad con determinadas disposiciones fiscales nacionales. Me vi obligada a hacerlo así porque la jurisprudencia relativa a la interpretación de las libertades fundamentales ha cambiado y no está nada claro qué criterios son los que aplica el Tribunal de Justicia al examinar la comparabilidad de las situaciones en materia fiscal. (
                     29
                  )
            
         
               91.
            
            
               Pero en el presente caso no hay tal falta de claridad. La cuestión de la comparabilidad se plantea aquí con el trasfondo del principio general de igualdad de trato, y no en el contexto específico de las libertades fundamentales y del Derecho tributario, de manera que me ocuparé de ella en particular.
            
         
               92.
            
            
               Como ya he expuesto, el régimen para dificultades excepcionales tiene por objeto la equiparación de un agricultor que, a causa de una dificultad excepcional, se acoge a esa disposición, a uno que no se ha visto afectado por tales dificultades. (
                     30
                  ) Por lo tanto, con respecto al objetivo perseguido por el Consejo en calidad de legislador de la Unión no hay inconveniente alguno en afirmar la comparabilidad de las situaciones.
            
         c) Justificación
      i) Criterio de valoración
      
               93.
            
            
               A continuación procede aclarar la cuestión de la existencia de una justificación de la diferencia de trato.
            
         
               94.
            
            
               Como acertadamente argumentan la Comisión y The Scottish Ministers, el Tribunal de Justicia reconoce al legislador de la Unión en materia de la política agrícola común una amplia facultad de apreciación, lo que implica que el control judicial se limite a la presencia de errores manifiestos de valoración y a la posible desviación de poder en el ejercicio de la facultad de apreciación. (
                     31
                  )
            
         
               95.
            
            
               No obstante, como concreción del principio general de igualdad de trato, el artículo 42, apartado 4, del Reglamento de base exige a los Estados miembros expresamente que, al establecer los importes de referencia para los agricultores en situaciones especiales, se garantice la igualdad de trato entre los agricultores. Por lo tanto, en idéntico sentido la Comisión también está obligada a respetar el principio de igualdad de trato cuando se base en dicha disposición para establecer las condiciones en que un agricultor puede reclamar derechos de pago frente a la reserva nacional. (
                     32
                  )
            
         
               96.
            
            
               En consecuencia, procede examinar si está objetivamente justificado tratar de modo diferente a dos agricultores en función del período de referencia utilizado al determinar el importe de referencia para el pago único.
            
         ii) Justificación objetiva
      
               97.
            
            
               La Comisión entiende que la diferencia de trato se justifica por el objetivo de evitar la acumulación de diversas ventajas por un mismo agricultor. Según la Comisión, con ello se pretende proteger los intereses financieros de los agricultores cuyo pago único se determinó conforme a la regla básica del artículo 37 del Reglamento de base. Alega que, si se reclamase un gran número de derechos frente a la reserva nacional, con arreglo al artículo 42, apartados 1 y 7, del Reglamento de base habrían de compensarse, mediante reducción lineal, los importes de referencia concedidos que quedasen fuera de la reserva nacional.
            
         
               98.
            
            
               En principio, el objetivo alegado por la Comisión debe considerarse legítimo. Como ya he expuesto yo misma, los recursos de la reserva nacional en particular son un bien escaso, por lo que puede ser razonable limitar el número de derechos que se ejerzan frente a ella. (
                     33
                  )
            
         
               99.
            
            
               Sin embargo, en contra de la opinión de The Scottish Ministers, no es cierto que el régimen para dificultades excepcionales constituya en sí mismo una ventaja. Antes bien, con él se pretende solamente compensar un perjuicio sufrido por los agricultores afectados. Por lo tanto, en su forma actual el criterio del mayor valor tiende a colocar a los agricultores en dificultades excepcionales en una situación injustificablemente menos favorable.
            
         
               100.
            
            
               En este sentido, se ha de rechazar también el argumento de que la aplicación del régimen para dificultades excepcionales puede llegar a favorecer de forma desproporcionada a los agricultores en tales dificultades, pues para determinar su importe de referencia podría haberse atendido a un período de producción especialmente alta, que, en consecuencia, habría sido la base para calcular el pago único.
            
         
               101.
            
            
               Tal consecuencia es simplemente inherente a modus operandi establecido por el legislador de la Unión para la determinación de los pagos únicos. Se atiende a la producción obtenida en el período de referencia, y durante ese período algunos agricultores pueden haber logrado un rendimiento por encima de la media, mientras que la producción de otros también puede haberse visto reducida sin haber padecido dificultades excepcionales. Pero ninguno de los dos casos ha motivado la adopción de medidas de corrección.
            
         iii) Conclusión parcial
      
               102.
            
            
               Por lo tanto, llego a la conclusión parcial de que el criterio del mayor valor también es inválido por vulneración del principio de igualdad de trato, siempre que dicha disposición niegue al agricultor el ejercicio de derechos de ayuda frente a la reserva nacional con arreglo al artículo 22 del Reglamento de aplicación por habérsele aplicado ya el régimen para dificultades excepcionales del artículo 40 del Reglamento de base.
            
         D. Sobre la tercera cuestión prejudicial
      
      
               103.
            
            
               Con su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, por último, si el criterio del mayor valor es aplicable cuando un agricultor como el Sr. Feakins ha recibido en 2005 una autorización provisional para una atribución de derechos de ayuda de la reserva nacional para una explotación, pero dicha atribución no se declaró en el formulario en que solicitó el pago efectivo hasta el año 2007, cuando se hizo cargo de la explotación.
            
         
               104.
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente plantea dicha cuestión sólo para el caso de que no se aprecie la invalidez del criterio del mayor valor. Por lo tanto, en vista de mis observaciones sobre la segunda cuestión prejudicial, huelga responder a esta última, si bien parece conveniente formular las siguientes advertencias, a título subsidiario y con la debida brevedad.
            
         
               105.
            
            
               El criterio del mayor valor hace referencia al «número de hectáreas que declara el primer año de aplicación del régimen de pago único». En opinión del Sr. Feakins, por tanto, dicho criterio sólo es aplicable a las solicitudes presentadas el primer año de vigencia del régimen del pago único, es decir, en el año 2005.
            
         
               106.
            
            
               En dicho año, el Sr. Feakins solicitó una atribución provisional de derechos de ayuda de la reserva nacional, declarando los respectivos números de hectáreas, por sus dos explotaciones adquiridas en el año 2002, solicitud que inicialmente también le fue atendida.
            
         
               107.
            
            
               Sin embargo, la petición efectiva de los pagos requiere que se presente una solicitud de ayuda adicional con arreglo al artículo 22 del Reglamento de base (el «formulario SIGC»), solicitud que presentó el Sr. Feakins en 2007 por primera vez por la explotación cuya posesión obtuvo ese mismo año. El Sr. Feakins alega ahora que un agricultor sólo «declara» un número de hectáreas cuando las indica en el formulario SIGC y que el criterio del mayor valor no puede aplicarse a la declaración que realizó en 2007 mediante el formulario SIGC.
            
         
               108.
            
            
               Con independencia de si es correcta la opinión de que el criterio del mayor valor se aplica únicamente en el primer año del régimen del pago único, procede aclarar lo siguiente: El artículo 12 del Reglamento de aplicación regula la primera atribución de derechos de ayuda. Con arreglo al apartado 8 de dicho artículo, salvo lo relativo a la reserva nacional no es necesario declarar ninguna parcela a efectos del establecimiento de los derechos de ayuda.
            
         
               109.
            
            
               Como acertadamente alega la Comisión, a sensu contrario puede deducirse que los derechos de ayuda de la reserva nacional no pueden atribuirse provisionalmente sin declaración de las superficies correspondientes.
            
         
               110.
            
            
               Por lo tanto, en contra de la opinión del Sr. Feakins, no ha lugar a la interpretación del criterio del mayor valor en el sentido de que la comunicación del número de hectáreas en una solicitud de atribución provisional de derechos de ayuda no constituye una «declaración» de dichas superficies.
            
         E. Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la declaración de invalidez
      
      
               111.
            
            
               En caso de que el Tribunal de Justicia niegue la validez del criterio del mayor valor, la Comisión ha solicitado en la vista oral que se limiten en el tiempo los efectos de la sentencia.
            
         
               112.
            
            
               Si el Tribunal de Justicia declara con carácter prejudicial la invalidez de un acto de una institución de la Unión, en principio, esa sentencia, al igual que una sentencia anulatoria, tiene efectos retroactivos. (
                     34
                  ) No obstante, si el Tribunal de Justicia lo considera necesario por consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, puede declarar el mantenimiento de determinados efectos del acto controvertido, en aplicación analógica del artículo 264, párrafo segundo, del TFUE. (
                     35
                  )
            
         
               113.
            
            
               La Comisión considera que los Estados miembros se enfrentarían a graves dificultades para el nuevo cálculo de los derechos de los agricultores si se declarase la invalidez del criterio del mayor valor sin limitación temporal para el futuro.
            
         
               114.
            
            
               En efecto, en caso de no adopción del criterio del mayor valor en su forma actual, los agricultores beneficiados por el régimen para dificultades excepcionales podrían haber ejercido paralelamente derechos frente a la reserva nacional. Ese mayor recurso a dicha reserva podría implicar, con arreglo al artículo 42, apartado 7, del Reglamento de base, una reducción lineal de los importes de referencia de los demás agricultores. Por lo tanto, serían en particular los intereses financieros de estos últimos los que podrían verse perjudicados por la declaración de invalidez del criterio del mayor valor.
            
         
               115.
            
            
               Sin embargo, en el presente caso cabe señalar que no existen datos concretos sobre la frecuencia de la aplicación del régimen para dificultades excepcionales. Asimismo, es imposible evaluar cuántos derechos se ejercerían adicionalmente frente a la reserva nacional. Por otro lado, en la mayor parte de los casos en que se solicitó la percepción del pago único con arreglo al Reglamento de base podría afirmarse ya que existen resoluciones de subvención firmes.
            
         
               116.
            
            
               En consecuencia, no hay motivos suficientes para ver justificada por consideraciones imperiosas de seguridad jurídica la limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia.
            
         V. Conclusión
      
      
               117.
            
            
               Sobre la base de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del siguiente modo:
               «El artículo 18, apartado 2, del Reglamento no 795/2004 es inválido.»
            
         (
            1
         )	Lengua original: alemán.
      (
            2
         )	Por ejemplo, sentencias Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C-197/10, EU:C:2011:590) y Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), así como mis conclusiones presentadas en los dos últimos asuntos citados (EU:C:2011:464 y EU:C:2013:319).
      (
            3
         )	Reglamento del Consejo de 29 de septiembre de 2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores […] (DO L 270, p. 1), en la versión resultante del Reglamento (CE) no 118/2005 de la Comisión, de 26 de enero de 2005, que modifica el anexo VIII del Reglamento (CE) no 1782/2003 [...] (DO L 24, p. 15), derogado por el Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores [...] (DO L 30, p. 16).
      (
            4
         )	Reglamento de la Comisión de 21 de abril de 2004 que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) no 1782/2003 […] (DO L 141, p. 1), en su versión del Reglamento (CE) no 1701/2005 de la Comisión, de 18 de octubre de 2005, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 795/2004 [...] (DO L 273, p. 6), derogado por el Reglamento no 1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento (CE) no 73/2009 […] (DO L 316, p. 1).
      (
            5
         )	Véase el decimotercer considerando del Reglamento de aplicación.
      (
            6
         )	
      (
            7
         )	
      (
            8
         )	Véanse las sentencias Merck (C‑292/82, EU:C:1983:335), apartado 12; Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392), apartado 11; NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669), apartado 23, y Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650), apartado 17.
      (
            9
         )	Sentencias Rey Soda (C‑23/75, EU:C:1975:142), apartado 11; Vandemoortele (C‑27/85, EU:C:1987:120), apartado 14; Italia/Comisión (C‑285/94, EU:C:1997:313), apartado 22, y Somalfruit y Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562), apartado 62.
      (
            10
         )	Sentencia Rey Soda (EU:C:1975:142), apartado 11.
      (
            11
         )	Sentencia Vreugdenhil (C‑22/88, EU:C:1989:277), apartado 17; el subrayado es mío.
      (
            12
         )	En este sentido, véase también la sentencia Comisión/Parlamento y Consejo (C‑427/12, EU:C:2014:170), apartado 39.
      (
            13
         )	Sentencias Zuckerfabrik Franken (C‑121/83, EU:C:1984:175), apartado 13, y Alessandrini y otros/Comisión (C‑295/03 P, EU:C:2005:413), apartado 75 y la jurisprudencia citada.
      (
            14
         )	Véanse las sentencias Beus (C‑5/67, EU:C:1968:13), apartado 144; Reino Unido/Consejo (C‑150/94, EU:C:1998:547), apartado 25; España/Comisión (C‑304/01, EU:C:2004:495), apartado 51, y Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504), apartado 115.
      (
            15
         )	Véanse las sentencias Francia/Comisión (C‑17/99, EU:C:2001:178), apartado 35; AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153), apartado 60, y Gascogne Sack Deutschland (C‑40/12 P, EU:C:2013:768), apartado 46.
      (
            16
         )	Sentencia Confédération paysanne (EU:C:2013:630), apartado 29.
      (
            17
         )	Sentencias Confédération paysanne (EU:C:2013:630), apartado 26, y Grootes (EU:C:2010:671), apartados 36 y 44.
      (
            18
         )	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Confédération paysanne (EU:C:2013:319), puntos 28 y 30.
      (
            19
         )	Véanse las sentencias Erpelding (C‑84/87, EU:C:1988:245), apartado 30, y Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2), apartado 18.
      (
            20
         )	Véanse los artículos 43 y 45 de la Propuesta de la Comisión COM(2003) 23 final.
      (
            21
         )	Véase, en particular, el número 1, línea primera, del documento oficioso «Single payment scheme/Special cases/National Reserve» reproducido en el anexo IV del Documento del Consejo 9971/03, de 3 de junio de 2003.
      (
            22
         )	Sobre la relación entre las disposiciones del artículo 42, apartados 3 a 5, del Reglamento de base, tocantes a la reserva nacional, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Unió de Pagesos de Catalunya (EU:C:2011:464), punto 48.
      (
            23
         )	De ahí se ha de excluir, en cualquier caso, el artículo 19 del Reglamento de aplicación. A dicha disposición pueden acogerse, con ciertas condiciones, los productores de leche que se encuentren en la situación contemplada en el artículo 40 del Reglamento de base.
      (
            24
         )	Véase el decimoséptimo considerando del Reglamento de aplicación.
      (
            25
         )	Sentencias Ruckdeschel y otros (C‑117/76 y C‑16/77, EU:C:1977:160), apartado 7, y Akzo Nobel (C‑550/07 P, EU:C:2010:512), apartado 54.
      (
            26
         )	Sentencias IATA y ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10), apartado 95; Arcelor (C‑127/07, EU:C:2008:728), apartado 23, y Akzo Nobel (EU:C:2010:512), apartado 55.
      (
            27
         )	Sentencias Arcelor (EU:C:2008:728), apartados 25 y 26; AJD Tuna (EU:C:2011:153), apartado 93, y Luxemburgo/Parlamento y Consejo (C‑176/09, EU:C:2011:290), apartado 32.
      (
            28
         )	Asunto C‑48/13, EU:C:2014:153.
      (
            29
         )	Véanse los puntos 21 y ss. de mis conclusiones presentadas en el asunto Nordea Bank (EU:C:2014:153).
      (
            30
         )	Puntos 69 y ss. de las presentes conclusiones.
      (
            31
         )	Sobre la facultad de apreciación del Consejo, véanse las sentencias Stölting (C‑138/78, EU:C:1979:46), apartado 7; Fedesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:391), apartados 8 y 14; Jippes y otros (C‑189/01, EU:C:2001:420), apartado 80, y Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), apartado 43. Sobre la facultad de apreciación de la Comisión, véase la sentencia AJD Tuna (EU:C:2011:153), apartado 80.
      (
            32
         )	Véase la sentencia Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454), apartado 36.
      (
            33
         )	Conclusiones presentadas en el asunto Unió de Pagesos de Catalunya (EU:C:2011:464), punto 64.
      (
            34
         )	Sentencias Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168), apartado 17, y FMC y otros (C‑212/94, EU:C:1996:40), apartado [55].
      (
            35
         )	Sentencias Lomas y otros (C‑38/90 y C‑151/90, EU:C:1992:116), apartado 24; Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599), apartado 35; Regie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764), apartado 121, y Schecke y Eifert (C‑92/09 y C‑93/09, EU:C:2010:662), apartado 93.