CELEX: 62017CJ0127
Language: cs
Date: 2019-03-21
Title: Rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 21. března 2019.#Evropská komise v. Polská republika.#Nesplnění povinnosti státem – Doprava – Směrnice 96/53/ES – Mezinárodní provoz – Vozidla, která vyhovují mezním hodnotám, pokud jde o hmotnosti a rozměry specifikované v této směrnici – Užívání takových vozidel, registrovaných nebo uvedených do provozu v jednom členském státě, na území jiného členského státu – Systém zvláštního povolení – Články 3 a 7 – Akt o přistoupení z roku 2003 – Přechodná ustanovení – Bod 8 odst. 3 přílohy XII.#Věc C-127/17.

Prozatímní vydání
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
21. března 2019  (*)
„Nesplnění povinnosti státem – Doprava – Směrnice 96/53/ES – Mezinárodní provoz – Vozidla, která vyhovují mezním hodnotám, pokud jde o hmotnosti a rozměry specifikované v této směrnici – Užívání takových vozidel, registrovaných nebo uvedených do provozu v jednom členském státě, na území jiného členského státu – Systém zvláštního povolení – Články 3 a 7 – Akt o přistoupení z roku 2003 – Přechodná ustanovení – Bod 8 odst. 3 přílohy XII“
Ve věci C‑127/17,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 10. března 2017,

Evropská komise, zastoupená J. Hottiaux a W. Möllsem, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti

Polské republice, zastoupené  B. Majczynou, jakož i M. Kamejsza-Kozłowska a J. Sawicka, jako zmocněnci, ve spolupráci s J. Waszkiewiczem, expertem,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení T.  von Danwitz, předseda sedmého senátu  vykonávající funkci předsedy čtvrtého senátu, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Juhász a C. Vajda (zpravodaj), soudci,
generální advokát:  Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: K. Malacek, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. června 2018,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 19. září 2018,
vydává tento

Rozsudek

1        Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika tím, že přepravním podnikům ukládá povinnost mít zvláštní povolení na používání určitých veřejných komunikací, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 3 a 7 směrnice Rady 96/53/ES ze dne 25. července 1996, kterou se pro určitá silniční vozidla provozovaná v rámci Společenství stanoví maximální přípustné rozměry pro vnitrostátní a mezinárodní provoz a maximální přípustné hmotnosti pro mezinárodní provoz  (Úř. věst. 1996, L 235, s. 59; Zvl. vyd. 07/02, s. 478), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/719 ze dne 29. dubna 2015 (Úř. věst. 2015, L 115, s. 1) (dále jen „směrnice 96/53“),  ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53.
 Právní rámec

 Unijní právo

 Akt o přistoupení 

2        Článek 2 Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 33, dále jen „akt o přistoupení z roku 2003“) stanoví: 
„Ode dne přistoupení se ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány Společenství a Evropskou centrální bankou přede dnem přistoupení stávají závaznými pro nové členské státy a uplatňují se v těchto státech za podmínek stanovených v uvedených smlouvách a v tomto aktu.“ 

3        Článek 10 aktu o přistoupení z roku 2003 zní následovně:
„Pro uplatňování původních smluv a aktů přijatých orgány platí přechodně odchylná ustanovení tohoto aktu.“ 

4        Podle článku 24 tohoto aktu o přistoupení:
„Opatření uvedená v seznamech v přílohách V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII a XIV tohoto aktu se uplatňují ve vztahu k novým členským státům za podmínek stanovených v těchto přílohách.“

5        Příloha XII uvedeného aktu má název „Seznam uvedený v článku  24 aktu o přistoupení: Polsko“. Bod 8 této přílohy nadepsaný „Dopravní politika“ obsahuje odstavec 3, který prohlašuje směrnici 96/53 za použitelnou následovně: 
„31996 L 0053: Směrnice [96/53], naposledy pozměněná: 
–  32002 L 0007: směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2002/7/ES ze dne [18. února 2002] Úř. věst. 2002, L 67, s. 47; Zvl. vyd. 07/06, s. 85]. 
Odchylně od čl. 3 odst. 1 směrnice [96/53] mohou vozidla, která vyhovují mezním hodnotám kategorie 3.4. stanovené v příloze I uvedené směrnice, používat do 31. prosince 2010 nemodernizované části polské silniční sítě, pouze pokud vyhovují polským mezním hodnotám zatížení na nápravu. Ode dne přistoupení nesmějí být pro vozidla, která vyhovují požadavkům směrnice [96/53], zavedena žádná omezení, pokud jde o používání nejdůležitějších dopravních tras uvedených v příloze I rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES ze dne 23. července 1996 o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě [(Úř. věst. 1996, L 228, s. 1; Zvl. vyd. 07/02, s. 364)].  
Polsko dodrží časový rozvrh stanovený v níže uvedených tabulkách pro modernizaci své hlavní silniční sítě stanovené v příloze I rozhodnutí [č. 1692/96]. Všechny investice do infrastruktury využívající prostředky z rozpočtu [Unie] zajistí, aby hlavní dopravní tahy byly konstruovány nebo modernizovány pro nosnost 11,5 tuny na nápravu.  
Souběžně s dokončováním modernizace je polská silniční síť, včetně sítě uvedené v příloze I rozhodnutí [č. 1692/96], postupně otevírána pro vozidla v mezinárodní dopravě, která vyhovují mezním hodnotám uvedené směrnice. Používání nemodernizovaných částí vedlejší silniční sítě k nakládce a vykládce je dovoleno během celého přechodného období, je-li to technicky možné. 
[...]“

6        Časový rozvrh modernizace polské hlavní silniční sítě uvedený v bodě 8 odst. 3 třetím pododstavci přílohy XII aktu o přistoupení z roku 2003 je stanoven v osmi tabulkách, které se týkají období od 1. ledna 2004 do 1. ledna 2011. 
 Směrnice 96/53

7        Směrnice 96/53 stanoví společné normy o hmotnostech, rozměrech a některých dalších technických charakteristikách určitých silničních vozidel používaných v mezinárodním provozu, jakož i společné normy týkající se rozměrů takových vozidel používaných ve vnitrostátním provozu. 

8        Body 3 až 5, 7, 11 a 12 odůvodnění této směrnice 96/53 uvádějí:
„(3)      [...] rozdíly mezi platnými normami členských států, pokud jde o hmotnosti a rozměry užitkových silničních vozidel, by mohly nepříznivě ovlivňovat hospodářskou soutěž a tvořit překážku dopravy mezi členskými státy; 
(4)      [...] k odstranění této překážky mají být podle zásady subsidiarity přijata opatření na úrovni Společenství; 
(5)      [...] uvedené normy odrážejí rovnováhu mezi racionálním a hospodárným používáním užitkových silničních vozidel a požadavky na udržování infrastruktury, bezpečnost provozu na pozemních komunikacích a ochranu životního prostředí a kvalitu života; 
[...]
(7)      [...] technické požadavky týkající se hmotností a rozměrů vozidel lze uplatnit na užitková vozidla registrovaná nebo uvedená do provozu v členském státě; [...] tyto požadavky nesmějí být překážkou provozu užitkových vozidel mezi členskými státy;  
[...]
(11)      [...] v rámci vytváření vnitřního trhu by měla oblast působnosti této směrnice být rozšířena na vnitrostátní dopravu do míry, do jaké její vlastnosti podstatně ovlivňují hospodářskou soutěž v odvětví dopravy, zejména pokud jde o hodnoty maximální přípustné délky a šířky vozidel a souprav vozidel určených k přepravě zboží; 
(12)      [...] pro ostatní charakteristiky vozidel jsou členské státy oprávněny na svém území uplatnit hodnoty odlišné od hodnot stanovených touto směrnicí pouze pro vozidla používaná ve vnitrostátním provozu.“  

9        Podle čl. 1 odst. 1  směrnice 96/53:
„Tato směrnice se vztahuje na 
a)      rozměry motorových vozidel kategorií M2 a M3 a jejich přípojných vozidel kategorie O a rozměry motorových vozidel kategorií N2 a N3 a jejich přípojných vozidel kategorií O3 a O4 podle přílohy II směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES [ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (rámcová směrnice) (Úř. věst. 2007, L 263, s. 1)];  
b)      hmotnosti a některé další charakteristiky vozidel definovaných v písmenu a) a specifikovaných v bodě 2 přílohy I této směrnice.“ 

10      Článek 2 směrnice 96/53 stanoví:
„Pro účely této směrnice se: 
[...]
–        ,maximální přípustnou hmotností‘ rozumí maximální hmotnost využitelná naloženým vozidlem v mezinárodním provozu, 
–        ,maximálním přípustným zatížením nápravy‘ rozumí maximální zatížení nápravy nebo skupiny náprav [v mezinárodním provozu],
–        ,nedělitelným nákladem‘ rozumí náklad, který pro účely přepravy po silnici nelze rozdělit na dva nebo více nákladů bez nepřiměřených nákladů nebo nebezpečí poškození a který vzhledem ke svým rozměrům nebo hmotnosti nemůže být přepravován motorovým vozidlem, přívěsem, přívěsovou soupravou ani kloubovým vozidlem vyhovujícím této směrnici ve všech ohledech, 
[...]“

11      Článek 3  odst. 1 této směrnice stanoví:
„Členský stát nesmí na svém území odmítnout nebo zakázat 
–        z důvodu týkajících se hmotnosti a rozměrů použití vozidel, která jsou registrována nebo uvedena do provozu v kterémkoliv jiném členském státě, v mezinárodním provozu, 
–        z důvodů týkajících se rozměrů použití vozidel, která jsou registrována nebo uvedena do provozu v kterémkoliv jiném členském státě, ve vnitrostátním provozu, 
pokud tato vozidla vyhovují mezním hodnotám podle přílohy I. 
Toto ustanovení se použijí také, pokud 
a)      uvedená vozidla nejsou v souladu s předpisy daného členského státu, pokud jde o určité charakteristiky hmotností a rozměrů neuvedené v příloze I; 
b)      příslušný orgán členského státu, ve kterém jsou vozidla registrována nebo uvedena do provozu, povolí mezní hodnoty neuvedené v odst. 1 čl. 4 překračující mezní hodnoty stanovené v příloze I.“ 

12      Článek  7 uvedené směrnice zní takto:
„Tato směrnice nebrání uplatňování platných předpisů členských států o provozu na pozemních komunikacích, které povolují omezení hmotnosti nebo rozměrů vozidel na určitých pozemních komunikacích nebo stavebních objektech bez ohledu na stát, kde je vozidlo registrováno, nebo na stát, kde taková vozidla byla uvedena do provozu. 
V tom je zahrnuta možnost stanovit místní omezení pro maximální přípustné rozměry nebo hmotnosti vozidel, která mohou být použita v určitých oblastech nebo na určitých silnicích, kde infrastruktura je nezpůsobilá pro dlouhá a těžká vozidla, například v centrech měst, v malých městech nebo v místech se zvláštním zájmem o ochranu přírody.“ 

13      Příloha I směrnice 96/53 je nadepsána „Maximální hmotnosti a rozměry a související charakteristiky vozidel“. 

14      Bod 3. této přílohy je nadepsán „Maximální přípustné zatížení nápravy vozidel podle čl. 1 odst. 1 písm. b) (v tunách)“. Body 3.1 a 3.4 uvádějí:
„[...]

3.1.

Jednotlivé nápravové

Jedna náprava, která není hnací

10 tun

[...]

3.4.

Hnací náprava

3.4.1.

Hnací náprava vozidel podle 2.2.1 a 2.2.2 

11,5 tun

3.4.2.

Hnací náprava vozidel podle 2.2.3, 2.2.4, 2.3 a 2.4

11,5 tun

[...]“
 Rozhodnutí č. 1692/96

15      Rozhodnutí č. 1692/96 bylo nahrazeno rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 661/2010/EU ze dne 7. července 2010 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě (Úř. věst. 2010, L 204, s. 1), jež bylo nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. prosince 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010 (Úř. věst. 2013, L 348, s. 1).

16      Rozhodnutí č. 1692/96 stanovilo v článku 2, nadepsaném „Cíle“: 
„1.      Transevropská dopravní síť se vytvoří postupně do roku 2010 integrací sítě pozemní, námořní a letecké dopravy v rámci Společenství v souladu s načrtnutými plány vyznačenými na mapách v příloze I nebo se specifikacemi obsaženými v příloze II.  
2.      Síť musí
a)      zajišťovat udržitelnou mobilitu osob a zboží v oblasti bez vnitřních hranic za nejlepších možných sociálních a bezpečnostních podmínek a současně přispívat k dosahování cílů Společenství, zejména pokud jde o životní prostředí a hospodářskou soutěž, a dále upevňovat hospodářskou a sociální soudržnost; 
[...]“
 Polské právo

17      Článek 41 ustawy o drogach publicznych (zákon o veřejných komunikacích, Dz. U. č. 14, částka 60)  ze dne 21. března 1985, ve znění relevantním v tomto řízení (dále jen „zákon o veřejných komunikacích“) uvádí:    
„1.      Provoz vozidel s přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5  tuny je povolen na veřejných komunikacích s výhradou odstavců 2 a 3. 
2.      Minister właściwy do spraw transportu [ministr dopravy, Polsko] stanoví nařízením seznam: 
1)      státních a regionálních silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu 10  tun, 
2)      státních silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu 8  tun, 
s  ohledem na potřebu chránit silnice a zajistit tranzitní dopravu. 
3.      Regionální silnice jiné než silnice definované podle odst. 2 bodu 1, okresní silnice a obecní silnice tvoří síť silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 8  tun.“ 

18      Na základě čl. 41 odst. 2 zákona o veřejných komunikacích Minister Infrastruktury i Rozwoju (ministr infrastruktury a rozvoje, Polsko) vydal dne 13. května 2015 rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (nařízení o seznamu státních a regionálních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 10 tun, a o seznamu státních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 8 tun (Dz. U. 2015, částka 802, dále jen „nařízení ze dne 13. května 2015“).  

19      Článek 2 bod 35a) prawa o ruchu drogowym (zákon o silničním provozu, Dz. U. č. 98, částka 602) ve znění relevantním v tomto řízení (dále jen „zákon o silničním provozu“) definuje nestandardní vozidlo jako vozidlo nebo soupravu vozidel, jejichž zatížení náprav spolu s nákladem nebo bez nákladu je větší než přípustná zatížení předpokládaná pro danou silnici v předpisech týkajících se veřejných komunikací nebo jejichž rozměry nebo skutečné celkové zatížení spolu s nákladem nebo bez nákladu jsou větší než přípustná zatížení, stanovená v ustanoveních tohoto zákona. 

20      Článek 2 bod 35b) zákona o silničním provozu definuje nedělitelný náklad jako náklad, který nelze rozdělit na dva nebo více nákladů bez nepřiměřených nákladů nebo nebezpečí poškození.

21      Článek 64 odst. 1 až 3 tohoto zákona stanoví: 
„1.      Provoz nestandardních vozidel je povolen za předpokladu, že jsou splněny následující podmínky:  
1)      získání povolení k provozu pro nestandardní vozidla příslušné kategorie, vydaného správním rozhodnutím […]
2)      dodržování podmínek provozu uvedených v povolení uvedeném v bodě 1; 
3)      pilotování nestandardního vozidla pilotem, pokud vozidlo překročí alespoň jednu z následujících hodnot: 
a)      délka: 23  m;
b)      šířka: 3,2  m;
c)      výška: 4,5  m;
d)      celková skutečná hmotnost: 60  tun;
4)      zvláštní opatrnost řidiče nestandardního vozidla. 
2.      Je zakázáno přepravovat nestandardním vozidlem náklady jiné nežli nedělitelné, s výjimkou nestandardních vozidel oprávněných k provozu na základě povolení kategorie I nebo kategorie II.
3.      Rozměry, hmotnost, zatížení náprav nestandardních vozidel oprávněných k provozu na základě povolení kategorií I až VII, jakož i silnice, po kterých se mohou tato vozidla pohybovat, jsou uvedeny v tabulce, která tvoří přílohu 1 tohoto zákona.“ 

22      Články 64a až 64d uvedeného zákona stanoví pro každou ze sedmi kategorií nestandardních vozidel postup pro podání žádosti o povolení a postup pro vydání povolení. Článek 64f  odst. 1 téhož zákona stanoví pro každou kategorii maximální výši poplatku splatného za vydání povolení.

23      V oddíle 4 zákona o silničním provozu stanoví články 140aa a následující peněžní pokuty za průjezd nestandardních vozidel bez povolení nebo v rozporu s podmínkami uvedenými ve vydaném  povolení. 
 Postup před zahájením soudního řízení

24      Z důvodu stížností předložených přepravními podniky působícími na polském území a po obdržení informací od Polské republiky v rámci postupu „EU-Pilot“ Komise zaslala tomuto členskému státu dne 30. dubna 2015 výzvu dopisem. 

25      V tomto dopise Komise upozornila Polskou republiku na skutečnost, že některá ustanovení jejích vnitrostátních právních předpisů jsou v rozporu s povinnostmi, které pro ni vyplývají z článku 3 směrnice 96/53 vzhledem k tomu, že téměř 97 % silniční sítě v Polsku je uzavřeno pro provoz vozidel dodržujících omezení hmotnosti stanovená v bodě 3.1 nebo 3.4 přílohy I této směrnice a také z článku 7 uvedené směrnice, jelikož se tento členský stát dovolával odchylek stanovených v tomto ustanovení, aniž uvedl důvody, ze kterých by z nich mohlo mít užitek 97 % silniční sítě v Polsku.  

26      Mimoto ve výzvě dopisem Komise zpochybnila zvláštní systém povolení, který umožňuje vozidlům, které splňují hmotnostní limity stanovené v bodě 3.1 nebo 3.4 přílohy I směrnice 96/53, používat infrastrukturu, která je běžně pro tato vozidla uzavřena. 

27      Dopisem ze dne 29. června 2015 odpověděla Polská republika na výzvu dopisem tak, že zpochybnila výhrady vznesené Komisí.

28      Majíc za to, že tato odpověď Polské republiky ze dne 29. června 2015 je nedostatečná, vydala Komise dopisem ze dne 26. února 2016 odůvodněné stanovisko, ve kterém  tvrdila, že Polská republika porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků  3 a 7 směrnice 96/53 tím, že omezuje provoz motorových vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5  tuny na silnice, které tvoří součást transevropské dopravní sítě, a některé jiné státní silnice, jakož i tím, že provoz těchto vozidel na jiných veřejných komunikacích podřizuje systému zvláštního povolení.

29      Dne 26. dubna 2016 předložila Polská republika Komisi žádost o prodloužení lhůty pro odpověď na toto odůvodněné stanovisko, kterou Komise zamítla, protože neobsahovala konkrétní informace o plánovaných legislativních změnách s cílem ukončit vytýkané protiprávní jednání. 

30      V odpovědi na odůvodněné stanovisko ze dne 30. srpna 2016 informovala Polská republika Komisi o svém úsilí rozšířit především síť veřejných komunikací, na níž je povolen provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu nápravu 11,5  tuny, jakož i změnit stávající právní a správní předpisy ke snížení počtu úseků státních a regionálních silnic, podléhajících omezením hmotnosti vozidel. Polská republika uvedla, že tyto změny mají vstoupit v platnost v květnu 2017 a v únoru 2018.  

31      Vzhledem k tomu, že Komise nebyla přesvědčena o slučitelnosti oznámených změn s unijním právem a nevyhověla lhůtě, ve které mělo dojít ke změnám obsahu právních ustanovení, rozhodla se podat projednávanou žalobu k Soudnímu dvoru na základě čl. 258 druhého pododstavce SFEU. 
 K žalobě

32      Na podporu své žaloby Komise uvádí jedinou výhradu, kterou Polské republice vytýká, že Polská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z ustanovení článků 3 a 7 směrnice 96/53 ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I této směrnice, zvláště tím, že provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny na nadměrném počtu veřejných komunikací podřizuje režimu zvláštního povolení. 

33      Komise tvrdí, že omezení přístupu na veřejné komunikace vozidel a jejich přípojných vozidel uvedených ve směrnici 96/53, dodržujících maximální přípustné zatížení nápravy, totiž 10 tun pro nápravu, která není hnací, a 11,5 tuny na hnací nápravu, vyplývá ze spojení dvou faktorů.  Ty se týkají zaprvé otevřenosti pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu do 11,5 tuny pouze silnic, které jsou součástí transevropské dopravní sítě, a některých dalších státních silnic, vyplývající z čl. 41 odst. 2 a 3 zákona o veřejných komunikacích, a zadruhé povinnosti mít zvláštní povolení umožňující používat jiné silnice, podle článku 64 a následujících zákona o silničním provozu.

34      Tyto dva faktory je třeba zkoumat postupně.
 K omezení mezinárodního provozu pouze na silnice transevropské dopravní sítě a některé státní silnice

35      Komise tvrdí, že omezení  přístupu vozidel a jejich přípojných vozidel uvedených ve směrnici 96/53, které dodržují omezení zatížení na nápravu stanovené v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I této směrnice, v mezinárodním provozu na veřejné komunikace, vyplývající z polského práva, je v rozporu s ustanoveními článků 3 a 7 uvedené směrnice ve spojení s těmito body 3.1 a 3.4. Mimoto odmítá stanovisko Polské republiky, podle kterého takové omezení může být založeno na přechodných ustanoveních stanovených v bodě 8 odst. 3 přílohy XII aktu o přistoupení z roku 2003.  

36      Tuto první část výhrady Komise je třeba posoudit ve světle výše uvedených ustanovení směrnice 96/53 a přílohy XII aktu o přistoupení z roku 2003.
 K údajnému porušení čl. 3 odst. 1 směrnice 96/53 

–       Argumentace účastnic řízení

37      Komise tvrdí, že omezení  přístupu vozidel, jejichž  maximální zatížení na nápravu, která není hnací, nebo na jednu hnací nápravu, je v souladu s omezeními stanovenými v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53, v mezinárodním provozu pouze na silnice transevropské dopravní sítě a některé státní silnice, jak je stanoveno v polských právních předpisech, je v rozporu s čl. 3 odst. 1 směrnice 96/53, který stanoví režim volného pohybu těchto vozidel.

38      V tomto ohledu zaprvé tvrdí, že ačkoli čl. 41 odst. 1 zákona o veřejných komunikacích povoluje provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu do 11,5  tuny na všech veřejných komunikacích, čl. 41 odst. 2 a 3 tohoto zákona zavádějí odchylky, které zbavují odstavec 1 jeho obsahu. 

39      Na základě odchylek uvedených v uvedeném čl. 41 odst. 2 a 3 je provoz na státních a regionálních silnicích obsažených na seznamu, který má přijmout ministr dopravy, omezen na vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu 10  tun nebo 8 tun, a provoz na jiných regionálních silnicích, na okresních silnicích a obecních silnicích je omezen na vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 8  tun.    

40      Tyto odchylky vedou k vyloučení téměř 97 % silniční sítě pro vozidla s maximálním přípustným zatížením, jak je stanoveno v příloze I směrnice 96/53, 10 tun na nápravu a 11,5 tun na hnací nápravu.  

41      Zadruhé Komise zpochybňuje argument Polské republiky, podle něhož podléhají požadavkům směrnice 96/53 pouze silnice, na nichž je soustředěn mezinárodní provoz, totiž přeshraniční provoz na transevropské silniční dopravní síti.

42      Tento orgán tvrdí, že úseky přístupových cest do velkých měst, na něž se vztahuje mezinárodní doprava a zejména nakládka a vykládka, se mohou nacházet mimo  vnitrostátní silnice a transevropskou dopravní síť, přičemž tyto úseky nejsou volně přístupné.    

43      Dále  Komise tvrdí, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, žádné omezení požadavků stanovených v článku 3 směrnice 96/53 není v této směrnici obsaženo, v souladu s cíli sledovanými od jejího vstupu v platnost, a že její působnost nebyla změněna po vytvoření transevropské dopravní sítě rozhodnutím č. 1692/96, ačkoli i toto rozhodnutí má stejný cíl,  kterým je usnadnit pohyb zboží. Uvádí, že ačkoli článek  2 této směrnice neobsahuje definici mezinárodního provozu, body 3 a 7 odůvodnění uvedené směrnice, které se týkají dopravy mezi členskými státy, vykládané ve světle jejího bodu 12 odůvodnění, ukazují, že tento pojem musí být vykládán tak, že se vztahuje na veškerou přeshraniční dopravu bez ohledu na typ silnic. Jakýkoli jiný výklad by zbavil článek  7 směrnice 96/53 jeho smyslu.  

44      Zatřetí, pokud jde o argumenty Polské republiky týkající se stavu silniční infrastruktury, Komise zdůrazňuje, že ačkoli směrnice 96/53 nevyžaduje budování všech veřejných komunikací, členské státy  přesto musí dodržovat kritéria uvedená v bodech 3.1 a 3.4 její přílohy  I. 

45      Tento orgán dodává, že Polskou republiku nelze osvobodit od povinnosti dodržovat normy přijaté v rámci směrnice 96/53, pokud jde o maximální přípustné zatížení na nápravu, s odkazem na úsilí o rovnováhu uvedenou v bodě 5 odůvodnění, ačkoli tyto normy z této rovnováhy vycházejí. 

46      Polská republika se domnívá, že první část výhrady Komise vychází z nesprávného výkladu článku 3 směrnice 96/53.

47      Polská republika především tvrdí, že se Komise nesprávně domnívá, že pojem „mezinárodní provoz“ se vztahuje na celou silniční síť v členských státech, ačkoli se týká pouze přeshraničního provozu a provozu na silnicích, kde je soustředěn mezinárodní provoz. Polská republika tvrdí, že široký výklad Komise týkající se pojmu „mezinárodní provoz“, který vede k zpřístupnění jakékoli cesty členského státu, dokonce i místní, vozidlům s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5  tuny, nevyplývá z žádného ustanovení ani bodu odůvodnění směrnice 96/53, ani z diskuse týkající se jejích případných změn. Podle tohoto členského státu by takový výklad zbavil smyslu čl. 3 odst. 1 druhou odrážku této směrnice, jenž omezuje vnitrostátní provoz z důvodu rozměrů vozidel, a vedl by k obrácené diskriminaci postihující vozidla, která jsou registrována nebo uvedena do provozu v dotyčném členském státě.      

48      Polská republika rovněž uvádí povinnost vykládat směrnici 96/53 v souladu s rozhodnutím č. 1692/96, jehož cíle jsou konvergentní, jelikož se oba nástroje staly závaznými současně při jejím přistoupení k Unii.

49      Polská republika z toho vyvozuje, že neporušuje článek  3 směrnice 96/53 tím, že se odchyluje od obecné zásady volného pohybu vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5  tuny pro použití určitých státních a místních silnic, jako jsou regionální, okresní a obecní silnice. Volby, které učinila, směřují k dosažení cíle stanoveného v bodě 5 odůvodnění uvedené směrnice. Snažila se dosáhnout rovnováhy mezi racionálním a hospodárným používáním užitkových silničních vozidel a požadavky na udržování infrastruktury, bezpečnost provozu na pozemních komunikacích a ochranu životního prostředí a kvalitu života.  
–       Závěry Soudního dvora

50      Je třeba připomenout, že v souladu s čl. 3 odst. 1 první odrážkou směrnice 96/53 nesmí členský stát na svém území odmítnout nebo zakázat z důvodů týkajících se hmotnosti a rozměrů použití vozidel, která jsou registrována nebo uvedena do provozu v kterémkoliv jiném členském státě, v mezinárodním provozu, pokud tato vozidla vyhovují mezním hodnotám podle přílohy I směrnice 96/53. Podle bodů 3.1 a 3.4 této přílohy je maximální přípustné zatížení nápravy dotyčných vozidel stanoveno na 10 tun na jednu nápravu nebo nápravu, která není hnací, a 11,5 tuny na hnací nápravu.

51      Pokud jde konkrétněji o pojem „mezinárodní provoz“ uvedený v čl. 3 odst. 1 první odrážce směrnice 96/53, v jehož výkladu se účastníci řízení neshodují, musí být tento pojem, při neexistenci jakékoli jeho definice v uvedené směrnici, vykládán ve světle jeho obvyklého významu v běžném jazyce, přičemž je třeba vzít v úvahu kontext, ve kterém je používán, a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (viz obdobně rozsudek ze dne 20. září 2018, Carrefour Hypermarchés a další, C‑510/16, EU:C:2018:751, bod 28, jakož i citovaná judikatura).

52      Podle svého obvyklého významu se pojem „mezinárodní provoz“ vztahuje na veškerou dopravu vozidel na území nejméně dvou různých zemí. Nejsou-li dána další upřesnění, neodkazuje  uvedený pojem na konkrétní silniční infrastrukturu, na které se tento provoz koncentruje.  

53      Tento výklad je podepřen kontextem, ve kterém je tento pojem používán, a cílem sledovaným čl. 3 odst. 1 první odrážkou směrnice 96/53. Druhá odrážka čl. 3 odst. 1, která odkazuje na pojem „vnitrostátní provoz“, rovněž neobsahuje žádné upřesnění týkající se případné silniční infrastruktury, na kterou by se měl takový provoz omezit. 

54      Pokud jde o cíl směrnice 96/53, je třeba připomenout, že čl. 3 odst. 1 první odrážka této směrnice směřuje, jak vyplývá z bodů 3 a 4 odůvodnění uvedené směrnice, k odstranění rozdílů  mezi platnými normami členských států, pokud jde o hmotnosti a rozměry užitkových silničních vozidel, které by mohly nepříznivě ovlivňovat hospodářskou soutěž a tvořit překážku dopravy mezi členskými státy. Z bodu 7 odůvodnění téže směrnice mimoto vyplývá, že doplňující technické požadavky týkající se hmotností a rozměrů vozidel lze uplatnit na užitková vozidla registrovaná nebo uvedená do provozu v členském státě, pokud tyto požadavky nejsou překážkou provozu užitkových vozidel mezi členskými státy.  Je třeba uvést, že v preambuli směrnice 96/53 se,  co se týče tohoto cíle, nerozlišuje v závislosti na typu silnic, na kterém se provoz mezi členskými státy uskutečňuje.

55      Pokud by se společné normy pro maximální přípustné zatížení na jednu nápravu užitkových vozidel, stanovené ve směrnici 96/53, uplatnily pouze na určité veřejné komunikace v členských státech, i když by se u těchto  komunikací jednalo o komunikace, na nichž může být uskutečňován vnitrostátní provoz, hrozilo by, že cíl této směrnice, kterým je odstranit překážky provozu užitkových vozidel mezi členskými státy, bude opomenut.  

56      Výklad navrhovaný Polskou republikou by měl za důsledek, že jakmile by užitkové vozidlo provozované na území alespoň dvou členských států opustilo transevropskou dopravní síť nebo nejdůležitější státní silnice členského státu, ztratil by provoz, až do tohoto okamžiku mezinárodní, tuto povahu. Z toho by vyplývalo, že společné normy stanovené směrnicí 96/53 zejména v souvislosti s maximálním přípustným zatížením  nápravy užitkových vozidel, by se na uvedené vozidlo přestaly uplatňovat. Takový výklad by, namísto podpory cíle spočívajícího v usnadnění provozu užitkových vozidel mezi členskými státy, vedl k zachování překážek tohoto provozu.

57      Polská republika se na podporu svého výkladu pojmu „mezinárodní provoz“ uvedeného v čl. 3 odst. 1 první odrážce směrnice 96/53 nemůže dovolávat bodu 5 odůvodnění této směrnice, který uvádí, že společné normy stanovené uvedenou směrnicí odrážejí rovnováhu mezi racionálním a hospodárným používáním užitkových silničních vozidel a požadavky na udržování infrastruktury, bezpečnost provozu na pozemních komunikacích a ochranu životního prostředí a kvalitu života. Jak totiž generální advokát v podstatě uvedl v bodě 78 svého stanoviska, směrnice 96/53 se snaží dosáhnout této rovnováhy, zejména stanovením mezních hodnot, pokud jde o hmotnosti a rozměry užitkových vozidel, jak jsou uvedeny v příloze I směrnice 96/53. 

58      Tento výklad pojmu „mezinárodní provoz“ uvedený v čl. 3 odst. 1 první odrážce směrnice 96/53 v tom smyslu, že tento pojem se použije bez rozlišení mezi typy dotčených cest, nelze zpochybnit třemi argumenty Polské republiky založenými na legislativním kontextu, do něhož toto ustanovení spadá.

59      Zaprvé uvádí, že tato směrnice musí být vykládána v souladu s rozhodnutím č. 1692/96. Zadruhé poznamenává, že výklad uvedený v předchozím bodě zbavuje čl. 3 odst. 1 druhou odrážku směrnice 96/53 jeho obsahu. Zatřetí tvrdí, že tento výklad s sebou přináší obrácenou diskriminaci týkající se vozidel registrovaných nebo uvedených do provozu v dotyčném členském státě.  

60      Pokud jde o první z těchto tvrzení, ačkoliv je pravda, že směrnice 96/53, jakož i rozhodnutí č. 1692/96 přispívají k řádnému fungování vnitřního trhu, toto rozhodnutí zaměřené na rozvoj transevropské dopravní sítě nemá za cíl omezit působnost této směrnice, jejímž cílem je usnadnit pohyb silničních vozidel v Unii stanovením schválených společných norem týkajících se hmotností a rozměrů těchto vozidel. Za těchto podmínek a při neexistenci jakéhokoliv odkazu ve směrnici 96/53 na rozhodnutí č. 1692/96 nebo na pojem „transevropská dopravní síť“, nelze pojem „mezinárodní provoz“  obsažený v čl. 3 odst. 1 první odrážce směrnice 96/53 vykládat jako omezený na provoz mezi členskými státy, který se soustřeďuje na transevropskou dopravní síť.

61      Pokud jde o druhé tvrzení uváděné Polskou republikou, je nepopiratelné, že čl. 3 odst. 1 druhá odrážka směrnice 96/53 na rozdíl od čl. 3 odst. 1 první odrážky této směrnice nevyžaduje, aby členské státy používaly ve vnitrostátní dopravě společné normy stanovené uvedenou směrnicí, které se týkají maximálního přípustného zatížení nápravy pro provoz vozidel, která jsou registrována nebo uvedena do provozu v kterémkoliv jiném členském státě.  Avšak výklad pojmu „mezinárodní provoz“ v tom smyslu, že se použije bez rozlišení podle cest, na kterých se tento  provoz provádí, nemá za důsledek zbavení čl. 3 odst. 1 druhé odrážky směrnice 96/53 jejího obsahu, jelikož toto ustanovení se použije, pokud se jak výchozí bod, tak i bod určení provozu nacházejí v témže členském státě, aniž by se rozlišovalo podle použitých cest, čímž je v takovém případě umožněno, aby členský stát omezil vnitrostátní dopravu z důvodů týkajících se zatížení vozidel.  

62      Pokud jde o třetí argument uplatněný Polskou republikou, vycházející z obrácené diskriminace, je třeba uvést, že ačkoli členské státy mohou podle čl. 3 odst. 1 první a druhé odrážky směrnice 96/53 ve spojení s jejím bodem 12 odůvodnění uplatňovat pro vozidla používaná ve vnitrostátní dopravě na svém území hodnoty odlišující se od hodnot stanovených touto směrnicí pro mezinárodní provoz, pokud jde o maximální přípustné zatížení nápravy, tento článek jim neukládá toto odlišné zacházení. Z bodu 11 odůvodnění uvedené směrnice mimoto vyplývá, že rozlišování podle toho, zda jde o „mezinárodní provoz“ nebo „vnitrostátní provoz“ je odůvodněno rozdíly v účincích, které každá z charakteristik dotčených v uvedeném  čl. 3 odst. 1 první a druhé odrážce může mít na podmínky hospodářské soutěže v odvětví dopravy v souvislosti s vytvářením vnitřního trhu.  

63      S ohledem na předcházející úvahy je třeba opodstatněnost první části výhrady Komise posoudit ve světle  prvků výkladu  čl. 3 odst. 1 první odrážky směrnice 96/53, tak jak vyplývají z bodů 50 až 56 tohoto rozsudku.

64      Je třeba uvést, že ačkoli čl. 41 odst. 1 zákona o veřejných komunikacích povoluje provoz vozidel respektujících maximální přípustné zatížení na hnací nápravu 11,5 tuny, toto pravidlo podléhá několika omezením, která jsou uvedena v čl. 41 odst. 2 a 3 tohoto zákona.  

65      Takto z čl. 41 odst. 2 uvedeného zákona vyplývá, že ministr dopravy stanoví, v souladu s bodem 1 tohoto ustanovení, seznam státních a regionálních silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením „na jednu nápravu“ 10  tun, a v souladu s bodem 2 uvedeného ustanovení, seznam státních silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením „na jednu nápravu“ 8  tun. 

66      V tomto kontextu je třeba uvést, že omezení uvedená v uvedeném čl. 41 odst. 2 se, jak to potvrdila Polská republika v odpovědi na otázku Soudního dvora, týkají jak hnací, tak i nehnací nápravy vozidla.  Je třeba také poznamenat, že seznamy uvedené v tomto čl. 41 odst. 2 byly vytvořeny nařízením ze dne 13. května 2015 a jsou v něm obsaženy.

67      Dále z čl. 41 odst. 3 zákona o veřejných komunikacích vyplývá, že po regionálních silnicích jiných než silnicích definovaných podle odst. 2 bodu 1 tohoto zákona, jakož i po okresních silnicích a obecních silnicích se mohou pohybovat pouze vozidla s přípustným zatížením „na jednu nápravu“ do 8  tun.

68      Z článku 41 zákona o veřejných komunikacích tak vyplývá, že vozidla dodržující  maximální přípustné zatížení na hnací nápravu 11,5 tuny, stanovené v bodě 3.4 přílohy I směrnice 96/53, spadají do působnosti všech omezení vyplývajících z čl. 41 odst. 2 a 3 tohoto zákona a že vozidla dodržující  maximální  přípustné zatížení na jednu nápravu 10  tun spadají do působnosti omezení vyplývajících z čl. 41 odst. 2 bodu 2 a odst. 3 uvedeného zákona.

69      Za těchto okolností je třeba konstatovat, že omezení přístupu vozidel splňujících mezní hodnoty zatížení na nápravu uvedené v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53 na polskou silniční síť, která vyplývají z polského práva, odporují čl. 3 odst. 1 první odrážce této směrnice ve spojení s body 3.1 a 3.4 její přílohy I.
 K údajnému porušení článku 7 směrnice 96/53

–       Argumentace účastnic řízení

70      Komise tvrdí, že omezení stanovená v čl. 41 odst. 2 a 3 zákona o veřejných komunikacích vycházejí z nesprávného výkladu článku  7 směrnice 96/53, který stanoví výjimku ze zásady volného pohybu vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5  tuny. Komise nejprve připomíná, že Polská republika nemůže tvrdit, že se dotčené omezení týká silnic, na kterých není mezinárodní provoz, především proto, že žádný unijní právní akt nestanoví takové rozlišení mezi těmito silnicemi a silnicemi, jež jsou dotčené takovým provozem.

71      Komise poté uvádí, že jediná možná odchylka od zásady volného pohybu na všech silnicích musí být založena na nepřizpůsobenosti těchto silnic pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5  tuny. Kritéria, která je třeba vzít v úvahu, by měla být bezpečnost provozu, nosnost stavebních objektů a hustota silničního provozu. V tomto ohledu zdůrazňuje, že článek  7 směrnice 96/53, který stanoví možnost odchýlit se od zásady volného pohybu „na určitých pozemních komunikacích nebo stavebních objektech“, musí být vykládán restriktivně. Za těchto okolností jsou výjimky pro 97 % silniční sítě v Polsku, a zvláště na všech místních silnicích, neopodstatněné.  

72      Komise konečně poznamenává, že omezení přístupu na některé polské veřejné komunikace nejsou založena na důvodech týkajících se úvah o jejich stavu nebo stavu jejich úseků, jak vyplývá ze systému vydávání neomezených povolení k provozu na těchto silnicích. 

73      Polská republika, která odpovídá podpůrně na tuto část výhrady Komise, uvádí, že tato část výhrady  vyplývá z příliš úzkého výkladu článku 7 směrnice 96/53, který je v rozporu s jeho zněním, protože zaprvé rozsah působnosti prvního pododstavce tohoto článku 7 se neomezuje pouze na omezení vyplývající z nepřizpůsobenosti silnic dotčeným vozidlům a „určeným úsekům trasy“ a zadruhé příklady uvedené ve druhém pododstavci tohoto článku 7 jsou pouze příklady.

74      Tento členský stát z toho vyvozuje, že může omezit dopravu nejen na silnicích, které nejsou přizpůsobeny pro provoz těžkých vozidel, ale také na částech silniční sítě, u kterých by vzhledem k jejich organizaci byl průjezd takových vozidel nebezpečný nebo kvůli existenci mnoha mostů, jejichž slabou nosnost v rozmezí 20 a 30  tun Komise nezohlednila.  

75      Kromě toho se Polská republika domnívá, že pokud jde o malou část místních silnic, které již byly přizpůsobeny pro provoz vozidel s přípustným zatížením na hnací nápravu 11,5  tuny, vyplývá možnost zavedení omezení z čl. 7 prvního pododstavce směrnice 96/53, z důvodu, že nemá žádný praktický význam, aby se zde umožnil provoz těchto vozidel, neboť se jedná zpravidla o úseky, které nejsou napojeny na zbytek silniční sítě a nemohou zajistit plynulost provozu.  

76      Kromě toho se Polská republika domnívá, že Komise nemůže tvrdit, že 97 % silniční sítě v Polsku je uzavřeno pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na nápravu 11,5  tuny, aniž by byla zohledněna charakteristika této sítě. Tento členský stát uvádí, že na státních silnicích, které představují 5 % veřejných komunikací, je uskutečňováno až 60 % dopravy. Zbylých 95 % veřejných komunikací tvoří místní silnice, z nichž 88 % jsou okresní a obecní silnice. Ty jsou používány pro místní potřeby a jedna třetina veřejných komunikací není asfaltovaná, jak vyplývá z oficiálních statistik Eurostatu, citovaných Komisí.  
–       Závěry Soudního dvora

77      Komise se domnívá, že argumentace Polské republiky, kterou se Polská republika v podstatě dovolává zastaralosti a nepřizpůsobení příslušné silniční infrastruktury s cílem odůvodnit omezení přístupu vozidel splňujících mezní hodnoty stanovené v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53 uložené vnitrostátním právem na základě článku 7 této směrnice, vychází z nesprávného výkladu tohoto článku 7.

78      V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 7 prvního pododstavce směrnice 96/53  tato směrnice nebrání uplatňování platných předpisů členských států o provozu na pozemních komunikacích, které povolují omezení hmotnosti nebo rozměrů vozidel na určitých pozemních komunikacích nebo stavebních objektech bez ohledu na stát, kde je vozidlo registrováno, nebo na stát, kde taková vozidla byla uvedena do provozu.    

79      Článek 7 druhý pododstavec této směrnice uvádí příklady, ve kterých omezení uvedená v čl. 7 prvním odstavci uvedené směrnice lze uložit. Je tak možno mimo jiné stanovit  místní omezení pro maximální přípustné rozměry nebo hmotnosti vozidel, která mohou být použita v určitých oblastech nebo na určitých silnicích, kde je infrastruktura nezpůsobilá pro dlouhá a těžká vozidla, například v centrech měst, v malých městech nebo v místech se zvláštním zájmem o ochranu přírody.

80      Vzhledem k tomu, že článek 7 směrnice 96/53 představuje výjimku ze zásady volného pohybu vozidel,  jak je stanoveno v jejím čl. 3 odst. 1, je třeba jej vykládat, jak zdůraznil generální advokát v bodě 79 svého stanoviska, restriktivně.

81      Kromě toho je třeba uvést, podobně jak uvedl generální advokát v bodech 93 a 94 svého stanoviska, že odůvodnění založené na nepřizpůsobenosti silniční infrastruktury je uvedeno v článku 7 směrnice 96/53, v konkrétních situacích,  ilustrovaných různými příklady uvedenými v druhém pododstavci tohoto článku.  

82      Jak vyplývá z čl. 41 odst. 2 zákona o veřejných komunikacích, pouze výjimečně, pod podmínkou, že polská státní silnice je obsažena v seznamech uvedených v tomto ustanovení, se mohou vozidla splňující omezení hmotnosti stanovená v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53 volně pohybovat po takové silnici.  Stejně jen výjimečně, pod podmínkou, že polská regionální silnice je obsažena v uvedených seznamech,  se mohou vozidla splňující omezení hmotnosti, stanovená v bodě 3.4 přílohy I směrnice 96/53, volně pohybovat po takové silnici, pokud je provoz na jiných cestách, které se v uvedených seznamech neuvádějí, vyloučen.  

83      Kromě toho podle čl. 41 odst. 3 uvedeného zákona  na všech  jiných regionálních silnicích, jakož i po okresních silnicích a obecních silnicích, podléhají vozidla splňující přípustné zatížení na nápravu, uvedené v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53, dotčeným omezením provozu.

84      Ostatně, jak uvedl generální advokát v bodě 95 svého stanoviska, omezení přístupu na veřejné komunikace založené na článku 41 téhož zákona lze odstranit  získáním zvláštního povolení za poplatek, které je omezeno pouze tím, že platí pro nedělitelný náklad, jakož i časovým  omezením, a tedy bez ohledu na stav dotyčných silnic.  

85      Je třeba dodat, že podle údajů uvedených ve spisu, omezení přístupu na veřejné komunikace na základě článku 41 se zdají být značného rozsahu, a tedy se neomezují jen na „určité“  pozemní komunikace nebo „určité“  stavební objekty, jak požaduje článek 7 směrnice 96/53. Podle statistik týkajících se roku 2015, které poskytla Polská republika v rámci postupu před zahájením soudního řízení nebo které předložila Komise ve své žalobě a jež tento členský stát nezpochybnil, se zdá, že méně než 40 % silniční sítě tvořené polskými dálnicemi a státními cestami a méně než 4 % silniční sítě tvořené dálnicemi, státními cestami a nejdůležitějšími regionálními cestami bylo během uvedeného roku bez omezení pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny.  Ostatně podle poznatků sdělených Polskou republikou a týkajících se situace konstatované poté, co nabylo účinnost rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (nařízení ministra pro infrastrukturu a výstavbu o seznamu vnitrostátních a regionálních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 10  tun, a o seznamu státních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 8  tun) ze dne 21. dubna 2017, tedy z pozdějšího data, než je datum relevantní pro účely tohoto řízení, pouze 54,2 % polských státních silnic je bez omezení přístupných pro vozidla s maximálním přípustným zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny.

86      Tato omezení uplatnění pravidla stanoveného v čl. 3 odst. 1 první odrážce směrnice 96/53, která svým rozsahem a obecnou povahou mají takto rozsáhlé důsledky na zásadu volného pohybu vozidel, nelze odůvodnit článkem 7 této směrnice, protože by to mělo za následek, že výjimka vyplývající z tohoto článku 7 by tak měla přednost před pravidlem stanoveným v článku 3 uvedené směrnice.

87      Vzhledem k předcházejícím úvahám se Polská republika nemůže dovolávat uvedeného článku 7, aby s poukazem na důvod obecné povahy, který v podstatě vychází ze zastaralosti a nepřizpůsobenosti silniční infrastruktury, odůvodnila omezení, která se uplatňují podle typů silnic, vyplývající z polského práva.

88      V důsledku toho omezení přístupu vozidel splňujících mezní hodnoty zatížení na nápravu uvedené v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53 na polskou silniční síť, která vyplývají z polského práva, nelze odůvodnit na základě článku 7 směrnice 96/53. Z tohoto důvodu a také s přihlédnutím k úvahám uvedeným v bodě 69 tohoto rozsudku je třeba konstatovat, že tato omezení odporují ustanovením článků 3 a 7 této směrnice ve spojení s body 3.1 a 3.4 její přílohy I.
 O možnosti dovolávat se přechodných ustanovení uvedených v příloze XII bodě 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003

–       Argumentace účastnic řízení

89      Komise zpochybňuje argument Polské republiky vycházející z přílohy XII bodu 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003, jelikož druhý pododstavec tohoto ustanovení výslovně vyžaduje přizpůsobení i ostatních silnic, nežli pouze silnic zahrnutých do transevropské dopravní sítě, pro mezinárodní provoz k 31. prosinci 2010, a to bez čekání na pokrok v modernizaci sítě vnitrostátních silnic, jak to bylo povoleno během přechodného období.

90      Pro úplnost tento orgán uvádí, že od roku 2004 bylo v rámci národního programu rekonstrukce místních silnic modernizováno několik tisíc kilometrů silnic jiných než státních silnic nebo silnic, které jsou součástí transevropské dopravní sítě, přičemž velký počet z nich byl financován z evropských fondů.  Žádná z těchto místních komunikací však nebyla zpřístupněna pro vozidela dodržující maximální přípustné zatížení na hnací nápravu 11,5 tuny, aniž by se rozlišovalo podle stupně modernizace uvedených cest. Rovněž se domnívá, že vzhledem k tomu, že doprava je přesto možná po získání povolení za poplatek, není důvod uvedený na obranu, vycházející z modernizace silniční sítě, opodstatněný.  

91      Podpůrně se Polská republika odvolává na přechodná ustanovení obsažená v bodě 8 odst. 3  přílohy XII aktu o přistoupení z roku 2003, která upravují otázky týkající se provádění směrnice 96/53 a rozhodnutí č. 1692/96. Konkrétně z druhého a třetího pododstavce tohoto bodu 8 odst. 3 údajně vyplývá, že jí nebyla uložena žádná lhůta k přizpůsobení ostatních silnic nežli silnic tvořících transevropskou dopravní síť na maximální úroveň nosnosti. 

92      Tento členský stát zaprvé zdůrazňuje, že podle bodu 8 odst. 3 čtvrtého pododstavce této přílohy se postupné otevření silniční sítě pro vozidla v mezinárodní silniční dopravě mělo uskutečnit souběžně s dokončením modernizace těchto silnic. Nesouhlasí s názorem Komise, že takový výklad by byl v rozporu s ustanoveními druhé věty tohoto bodu 8 odst. 3 čtvrtého pododstavce, který stanoví, že používání nemodernizovaných částí vedlejší silniční sítě k nakládce a vykládce je dovoleno během celého přechodného období, neboť se jedná o výjimku ze zásady.

93      Zadruhé Polská republika zpochybňuje argument Komise, podle kterého by její výklad přechodných ustanovení vedl k přijetí toho, že otevření polské silniční sítě v souladu se směrnicí 96/53 neproběhne před uplynutím několika desetiletí. Tvrdí, že modernizační snahy se musejí týkat asfaltových silnic a že na základě již provedených činností je 54,2 % státních silnic otevřeno provozu dotčených vozidel.

94      V tomto ohledu tento členský stát nejprve připomíná, že asi 91 % jeho veřejných komunikací  bylo vybudováno před vstupem do Unie,  přičemž byla zavedena omezení pro vozidla  mající maximálně 10  tun zatížení na jednu nápravu pro státní silnice a 8  tun pro ostatní silnice, a že polské právní předpisy byly změněny, aby byly dodrženy povinnosti vyplývající z unijního práva.

95      V návaznosti na to Polská republika připomíná charakteristiky své silniční sítě, tak jak jsou shrnuty v bodě 76 tohoto rozsudku

96      Konečně Polská republika informuje o svém neustálém úsilí, od svého vstupu do Unie, otevírat nové státní silnice, a to s přihlédnutím k potřebám mezinárodního provozu a životního prostředí, a upozorňuje na dlouhodobou značnou finanční zátěž, kterou by představovalo přizpůsobení, mimořádné v členském státě Unie, celé její silniční sítě pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na nápravu 11,5  tuny. 
–       Závěry Soudního dvora

97      Svou argumentací se Polská republika, s cílem odůvodnit omezení přístupu vozidel splňujících mezní hodnoty stanovené v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53 uložené vnitrostátním právem, odvolává na přechodná ustanovení uvedená v příloze XII bodě 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003, které jí umožňují zpřístupnit mezinárodní dopravě i ostatní své silnice nežli pouze silnice zahrnuté do transevropské dopravní sítě až při ukončení procesu modernizace těchto silnic, aniž by v tomto ohledu byla stanovena jakákoli lhůta.    

98      Je třeba připomenout, že příloha XII bod 8 odst. 3 druhý pododstavec aktu o přistoupení z roku 2003 stanoví jako odchylku z článku 3 odst. 1 směrnice 96/53, že vozidla, která vyhovují mezním hodnotám kategorie 3.4. stanoveným v příloze I uvedené směrnice, mohou používat nemodernizované části polské silniční sítě, pouze pokud vyhovují polským mezním hodnotám zatížení na nápravu, a jako konečné datum pro tuto odchylku stanoví 31. prosinec 2010, který předchází uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku o více než čtyři roky.  

99      Pokud jde o modernizaci její hlavní silniční sítě, Polská republika musí, jak vyplývá z přílohy XII bodu 8 odst. 3 třetího pododstavce aktu o přistoupení z roku 2003, dodržovat časový harmonogram stanovený v osmi tabulkách, které se vztahují na období od 1. ledna 2004 do 1. ledna 2011.

100    Aniž by stanovila podobný harmonogram pro silnice, které nejsou součástí hlavní silniční sítě, příloha XII bod 8 odst. 3 čtvrtý pododstavec tohoto aktu o přistoupení ve své první větě uvádí, že souběžně s dokončováním modernizace polská silniční síť, včetně sítě uvedené v příloze I rozhodnutí 1692/96, bude postupně otevírána pro vozidla v mezinárodní dopravě, která vyhovují mezním hodnotám uvedeným směrnicí 96/53. Druhá věta této přílohy XII bodu 8 odst. 3 čtvrtého pododstavce stanoví, že používání nemodernizovaných částí vedlejší silniční sítě k nakládce a vykládce je dovoleno během celého přechodného období, je-li to technicky možné.      

101    Ze znění druhého pododstavce přílohy XII bodu 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003 ve spojení se čtvrtým pododstavcem přílohy XII bodu 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003 vyplývá, že odůvodnění založeného na modernizaci polské silniční sítě se Polská republika může dovolávat pro uložení omezení přístupu vozidel splňujících mezní hodnoty specifikované v bodě 3.4 přílohy I směrnice 96/53 na její silniční síť, založené na omezeních zatížení na nápravu stanovených vnitrostátním právem, pouze po dobu trvání přechodného období a za určitých mezí.  

102    Formulaci „souběžně s dokončováním modernizace“, obsažená v příloze XII bodě 8 odst. 3 čtvrtém pododstavci aktu o přistoupení z roku 2003 totiž nelze vykládat izolovaně, ale je třeba ji vnímat jako stanovící okolnosti, za kterých se přestává uplatňovat odchylka z dodržování čl. 3 odst. 1 směrnice 96/53.  obsažená v příloze XII bodě 8 odst. 3 druhém pododstavci tohoto aktu o přistoupení. Proto přílohu XII bod 8 odst. 3 čtvrtý pododstavec uvedeného aktu o přistoupení nelze vykládat jako použitelnou po datu vypršení platnosti odchylky stanovené v příloze XII bodě 8 odst. 3 druhém pododstavci téhož aktu o přistoupení, tedy po 31. prosinci 2010.

103    Tento výklad přílohy XII bodu 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003 je podpořen i kontextem, do kterého toto ustanovení patří. Z článků 2 a 10 tohoto aktu o přistoupení totiž vyplývá, že tento akt je v podstatě založen na zásadě okamžitého a úplného použití ustanovení práva Unie na nové členské státy, přičemž výjimky jsou připuštěny pouze přechodně, jestliže jsou výslovně upraveny přechodnými ustanoveními (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Komise v. Polsko, C‑385/08, nezveřejněný, EU:C:2010:801, bod 54 a citovaná judikatura). Proto nelze připustit, aby režim výjimky, který stanoví příloha XII bod 8 odst. 3 uvedeného aktu o přistoupení, mohl při neexistenci výslovného ustanovení v tomto smyslu dále platit.  

104    Tento výklad potvrzuje i cíl přílohy XII bodu 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003, který – jak to uvedl generální advokát v bodě 92 svého stanoviska – má za cíl upravit období od přistoupení Polské republiky k Unii do 31. prosince 2010 tak, aby po tomto datu mohla být dodržována zásada stanovená ve směrnici 96/53, jelikož tento cíl kromě toho odůvodňuje i přidělení evropských finančních prostředků na jeho realizaci.

105    Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba odmítnout argumentaci Polské republiky vycházející z přechodných ustanovení stanovených v příloze XII bodě 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003.

106    S ohledem na předcházející úvahy a zvláště na body 69 a 88 tohoto rozsudku je třeba uznat první část výhrady Komise týkající se omezení mezinárodního provozu pouze na cesty transevropské dopravní sítě a na některé  státní silnice.  
 K požadavku mít zvláštní povolení umožňující používat jiné silnice 

 Argumentace účastnic řízení

107    Komise tvrdí, že režim zákazu provozu, jenž se neuplatní pouze v případě získání povolení, je v rozporu se směrnicí 96/53, neboť omezuje volný pohyb vozidel a představuje pro něj překážku.

108    Tento orgán poznamenává, že podle restriktivního systému, jemuž podléhají regionální, okresní a obecní silnice, by mělo být podle čl. 64 odst. 1 a 3 zákona o silničním provozu žádáno o povolení pro každou z nich u několika orgánů pro jednu trasu. Domnívá se, že vzhledem k absenci komplexní jednotné služby a z důvodu lhůt pro získání povolení, jakož i stanovených sazeb je zavedený systém nákladný, časově náročný a může vést k nepřímé diskriminaci na úkor přepravců-nerezidentů, pocházejících z členských států jiných než Polská republika. Uvedený orgán uvádí, že v souladu s čl. 64 odst. 2 zákona o silničním provozu nelze povolení kategorie IV, která umožňují vozidlům se zatížením na jednu hnací nápravu 11,5  tuny pohybovat se po státních komunikacích, použít k přepravě dělitelného nákladu, přestože dělitelné náklady tvoří největší část nákladů přepravovaných po silnicích.  Tímto se práce přepravních podniků stává složitější kvůli povinnosti používat větší množství kamionů. Také tvrdí, že existuje vážné omezení svobody poskytování silničních služeb.

109    Komise tvrdí, že argument Polské republiky, podle kterého tento systém povolování není v rozporu se směrnicí 96/53, protože je používán bez omezení nebo diskriminace a v dobré víře, je nejen neúčinný z důvodu zásady volného pohybu zakotvené v uvedené směrnici, ale také ukazuje, že ochrana silniční infrastruktury a kontrola počtu vozidel, která jsou tam provozována, nemůže odůvodnit systém zavedený polským zákonodárcem. 

110    Navíc se Komise domnívá, že skutečnost uváděná Polskou republikou, že dotčená povolení se vydávají bez diskriminace všem dopravcům, nemá vliv na restriktivní povahu těchto povolení a na porušení ustanovení směrnice 96/53. 

111    Komise dodává, že Polská republika nemůže tvrdit, že povinnost získat povolení má za cíl povzbudit dopravce, aby používali paralelní cesty, lépe přizpůsobené pro provoz těžkých nákladních vozidel, neboť toto odůvodnění je v rozporu s článkem  3 uvedené směrnice.  

112    Mimoto tento orgán na jedné straně příkladem poznamenává, že v případě státní silnice DK 92 mezi Berlínem (Německo) a Varšavou (Polsko) byl tento cíl dosažen jiným způsobem, a to vybíráním poplatků u nákladních automobilů, což je rozumný způsob správy provozu, na rozdíl od režimu povolení. Na druhou stranu připomíná, že pro přístup k některým místům nakládky a vykládky neexistuje jiné řešení než získat povolení. 

113    Polská republika odpovídá na tvrzení Komise vycházející z požadavku týkajícího se držení zvláštního povolení na provoz po jiných cestách než cestách transevropské dopravní sítě a některých jiných státních cestách.  

114    Vycházeje ze zásady, že omezení užívání silniční sítě není v rozporu s čl. 3 směrnice 96/53, tento členský stát uvádí, že právě díky finančnímu příspěvku na údržbu silnic poškozených těžkými vozidly, který je stanoven v článku  64 a následujících zákona o silničním provozu, je dlouhodobě zajištěn volný pohyb vozidel, jejichž zatížení na nápravu není uzpůsobeno technickým možnostem silnic. 

115    V tomto ohledu Polská republika uvádí, že Komise představila systém povolení částečně nepřesným způsobem, a vysvětluje, že povolení jsou udělena správcem komunikací v případě povolení kategorie I nebo generálním ředitelem státních silnic a dálnic, pokud jde o povolení kategorie IV určená pro dotčené státní silnice. Povolení kategorie I jsou vydávána přepravci podle žádosti na dobu jednoho měsíce, šesti měsíců nebo dvanácti měsíců bez uvedení dotčených vozidel. Každé povolení je vydáno nejpozději do sedmi pracovních dnů ode dne podání žádosti o jeho vydání. Stejná pravidla platí pro povolení kategorie IV, tato povolení však mohou být vydána i na dobu 24 měsíců, a to ve lhůtě maximálně tří pracovních dnů ode dne podání žádosti. 

116    Podle Polské republiky byla, za účelem zajištění právní jistoty pro dotyčné osoby, maximální částka poplatku za povolení uvedeného v čl. 64f odst. 1 zákona o silničním provozu pro povolení kategorie I stanovena na 240 polských zlotých (PLN) (asi 55 eur), zatímco v případě povolení kategorie IV poplatek činí 3 600 PLN (asi 850 eur).  Avšak skutečná výše poplatku stanovená nařízením ministra dopravy, stavebnictví a námořního hospodářství o výši poplatků za vydání povolení pro průjezd nestandardního vozidla se liší v závislosti na době platnosti každého povolení.  Proto podle tabulky, jež nebyla změněna od roku 2012, nejlevnější povolení kategorie I platné dvanáct měsíců stojí 200 PLN (asi 47 eur), zatímco povolení kategorie IV platné dvanáct měsíců stojí 2 000 PLN (asi 470 eur) a povolení kategorie IV platné dvacet čtyři měsíců stojí 3000 PLN (asi 705 eur). 

117    Polská republika v této otázce ve své žalobní odpovědi dospěla k závěru, že nesouhlasí s analýzou Komise, že tento systém je drahý a časově náročný, protože je transparentní a usnadňuje pohyb přepravců v celé síti.  Kromě toho odmítá tezi Komise, podle níž absence povolení má za následek zákaz provozu, jelikož je možné zvolit jinou trasu, na které se mezinárodní doprava uskuteční. 

118    V duplice tento členský stát podává námitku nepřípustnosti kvůli novosti žalobních důvodů vycházejících z nepřímé diskriminace přepravců z jiných členských států a omezení volnosti poskytování silničních služeb, vznesených Komisí v replice.  Uvedený členský stát dodává, že tyto důvody jsou každopádně neopodstatněné, jelikož žádosti o povolení lze bez obtíží získat prostřednictvím internetové stránky, povolení se vydávají na omezenou dobu bez ohledu na počet dopravních operací a jejich náklady jsou relativně malé ve vztahu k potřebám přepravců. Tvrdí, že tento transparentní a praktický systém je v souladu s jejich očekáváními a nebyl kritizován před podáním stížností, které byly předloženy Komisi.  
 Závěry Soudního dvora

119    Úvodem je třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou je předmět žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU vymezen odůvodněným stanoviskem Komise, takže žaloba musí být založena na stejném odůvodnění a právních důvodech jako jsou důvody tohoto stanoviska (rozsudek ze dne 10. listopadu 2011, Komise v. Portugalsko, C‑212/09, EU:C:2011:717, bod 26 a citovaná judikatura), a že podle článku 127 odst. 1 jednacího řádu nelze nové důvody předkládat v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení.

120    V projednávané věci je třeba konstatovat, že Komise uvedla tvrzení o nepřímé diskriminaci na úkor přepravců-nerezidentů, kteří pocházejí z jiných členských států než Polská republika, jakož i o omezení volného poskytování silničních služeb poprvé ve stadiu repliky.  Za těchto podmínek je třeba tato tvrzení považovat za nepřípustná.  

121    Je třeba uvést, že vozidla, která splňují omezení zatížení na nápravu stanovená v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53 se považují za „nestandardní“ ve smyslu článku 2 bodu 35a zákona o silničním provozu, pokud zatížení na nápravu, s nákladem nebo bez nákladu, těchto vozidel je větší než přípustná zatížení předpokládaná pro danou silnici polskou právní úpravou týkající se veřejných komunikací. Provoz těchto vozidel na dotyčných cestách podléhá podle § 64 odst. 1 tohoto zákona získání zvláštního povolení za poplatek, které vydává příslušný orgán. Z důvodu čl. 64 odst. 2 uvedeného zákona je ovšem přeprava dělitelného nákladu „nestandardním“ vozidlem v zásadě zakázána.  

122    Z toho vyplývá, že na veřejných komunikacích, na kterých se uplatňují omezení zatížení na nápravu vyplývající z polské právní úpravy, podléhá provoz vozidel splňujících hmotnostní limity stanovené v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53 získání zvláštního povolení.

123    Jelikož přístup těchto vozidel na veřejné komunikace, na kterých se uplatňují omezení zatížení na nápravu vyplývající z polské právní úpravy, závisí na získání takového povolení a jelikož takové omezení jsou, jak vyplývá z bodů 69 a 88 tohoto rozsudku, v rozporu s články 3 a 7 směrnice 96/53 ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I této směrnice, musí být tento systém povolení rovněž považován za odporující ustanovením uvedené směrnice, aniž by bylo třeba rozhodnout o argumentech  účastnic řízení týkajících se konkrétních podmínek získání takových povolení.  

124    Za těchto podmínek je tedy třeba konstatovat, že Polská republika tím, že přepravním podnikům ukládá povinnost mít zvláštní povolení na používání určitých veřejných komunikací, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků  3 a 7 směrnice Rady 96/53 ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53.  
 K nákladům řízení

125    Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Polská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)      Polská republika tím, že přepravním podnikům ukládá povinnost mít zvláštní povolení na používání určitých veřejných komunikací, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 3 a 7 směrnice Rady 96/53/ES ze dne 25. července 1996, kterou se pro určitá silniční vozidla provozovaná v rámci Společenství stanoví maximální přípustné rozměry pro vnitrostátní a mezinárodní provoz a maximální přípustné hmotnosti pro mezinárodní provoz, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/719 ze dne 29. dubna 2015, ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I uvedené směrnice 96/53.

2)      Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.

Podpisy.

*–      Jednací jazyk: polština.