CELEX: 62002CJ0441
Language: pl
Date: 2006-04-27
Title: Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 27 kwietnia 2006 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Federalnej Niemiec. # Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego - Artykuły 8 A i 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 18 i 39 WE) - Dyrektywy 64/221/EWG, 73/148/EWG i 90/364/EWG - Rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 - Swoboda przemieszczania się obywateli państw członkowskich - Porządek publiczny - Prawo do poszanowania życia rodzinnego - Ustawodawstwo krajowe w kwestii pozbawienia prawa pobytu i wydalenia - Praktyka administracyjna - Skazanie - Wydalenie. # Sprawa C-441/02.

Sprawa C‑441/02
      Komisja Wspólnot Europejskich
      przeciwko
      Republice Federalnej Niemiec
      Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuły 8a i 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 18 WE i 39 WE) – Dyrektywy 64/221/EWG, 73/148/EWG i 90/364/EWG – Rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 – Swobodny przepływ obywateli państw członkowskich – Porządek publiczny – Prawo do poszanowania życia rodzinnego – Ustawodawstwo krajowe dotyczące pozbawienia prawa pobytu i wydalenia – Praktyka administracyjna – Skazanie – Wydalenie
      Opinia rzecznika generalnego C. Stix‑Hackl przedstawiona w dniu 2 czerwca 2005 r.  I ‑ 0000
      Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 27 kwietnia 2006 r.  I ‑ 0000
      Streszczenie wyroku
      1.     Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dowód na istnienie uchybienia – Ciężar dowodu spoczywający
            na Komisji
      (art. 226 WE)
      2.     Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przedmiot sporu – Określenie w trakcie postępowania
            poprzedzającego wniesienie skargi
      (art. 226 WE)
      3.     Swobodny przepływ osób – Odstępstwa – Względy porządku publicznego
      (art. 39 WE; dyrektywa Rady 64/221, art. 3, i dyrektywa Rady 73/148, art. 10)
      1.     W ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania
         istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia,
         przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu.
      
      W szczególności w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wykonywania przepisu krajowego dla wykazania uchybienia państwa członkowskiego
         wymagane jest przedstawienie dowodów mających szczególny charakter w porównaniu z dowodami zwykle uwzględnianymi w ramach
         skargi o stwierdzenie uchybienia, wskazującej jedynie treść przepisu krajowego. W tych warunkach uchybienie można wykazać
         jedynie poprzez wystarczająco udokumentowany i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej administracji lub sądom krajowym i przypisywanej
         danemu państwu członkowskiemu.
      
      Ponadto, jeżeli zachowanie państwa polegające na praktyce administracyjnej sprzecznej z wymogami prawa wspólnotowego może
         mieć charakter stanowiący uchybienie w rozumieniu art. 226 WE, taka praktyka administracyjna powinna wykazywać w pewnym stopniu
         charakter trwały i powszechny.
      
      (por. pkt 48?50)
      2.     Wezwanie do usunięcia uchybień skierowane przez Komisję do państwa członkowskiego oraz uzasadniona opinia wydawana przez Komisję
         na podstawie art. 226 WE wyznaczają przedmiot sporu, który nie może być od tego momentu poszerzony. W związku z tym uzasadniona
         opinia oraz skarga Komisji muszą opierać się na tych samych zarzutach co wezwanie do usunięcia uchybień rozpoczynające postępowanie
         poprzedzające wniesienie skargi.
      
      Jednakże nie w każdym przypadku musi występować całkowita zbieżność zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia uchybień,
         uzasadnionej opinii i skardze, o ile tylko przedmiot sporu nie został poszerzony lub zmieniony, czy wręcz przeciwnie, po prostu
         zawężony.
      
      (por. pkt 59?61)
      3.     Odwołanie się przez władze krajowe do porządku publicznego jako odstępstwa od podstawowej zasady swobodnego przepływu osób
         wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego
         i dostatecznie poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa.
      
      Państwo członkowskie, które przewiduje, że w odniesieniu do obywateli Wspólnoty korzystających z zezwolenia na pobyt na czas
         nieoznaczony wydanie decyzji o wydaleniu uzasadniać mogą jedynie „szczególne” względy porządku publicznego, uchybia w tym
         względzie zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 39 WE, art. 3 dyrektywy 64/221 w sprawie koordynacji specjalnych
         środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa
         publicznego lub zdrowia publicznego i art. 10 dyrektywy 73/148 w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania
         się i pobytu obywateli państw członkowskich w obrębie Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług. Taki
         przepis krajowy powoduje w istocie powstanie wątpliwości co do tego, w jaki sposób należy prawidłowo uwzględniać wymogi prawa
         wspólnotowego w odniesieniu do obywateli Wspólnoty korzystających z zezwolenia na pobyt na czas oznaczony.
      
      (por. pkt 34, 70, 72, 126 i sentencja)
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
      z dnia 27 kwietnia 2006 r.(*)
      
      Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuły 8a i 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 18 WE i 39 WE) – Dyrektywy 64/221/EWG, 73/148/EWG i 90/364/EWG – Rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 – Swobodny przepływ obywateli państw członkowskich – Porządek publiczny – Prawo do poszanowania życia rodzinnego – Ustawodawstwo krajowe dotyczące pozbawienia prawa pobytu i wydalenia – Praktyka administracyjna – Skazanie – Wydalenie
      W sprawie C‑441/02
      mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną
         w dniu 5 grudnia 2002 r.,
      
      Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez C. O’Reilly i W. Bogensbergera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
      
      strona skarżąca,
      popierana przez:
      Republikę Włoską, reprezentowaną przez I. M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, oraz przez M. Fiorillego, avvocato dello
         Stato,
      
      interwenient,
      przeciwko
      Republice Federalnej Niemiec, początkowo reprezentowanej przez W.‑D. Plessinga, a następnie przez A. Tiemann, działających w charakterze pełnomocników,
      
      strona pozwana,
      TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
      w składzie: P. Jann, prezes izby, K. Schiemann, J. N. Cunha Rodrigues (sprawozdawca), K. Lenaerts i E. Juhász, sędziowie,
      rzecznik generalny: C. Stix‑Hackl,
      sekretarz: R. Grass,
      uwzględniając procedurę pisemną,
      po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 2 czerwca 2005 r.,
      wydaje następujący
      Wyrok
      1       Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że:
      –       nie określając w ustawodawstwie w sposób dostatecznie jasny, że decyzje o wydaleniu dotyczące obywateli Unii Europejskiej
         nie mogą być wydawane na podstawie prawnej, która w przypadku prawomocnego skazania przewiduje obowiązkowo lub co do zasady
         wydalenie, względnie opierając decyzje o wydaleniu obywateli Unii na tej niejasnej podstawie prawnej;
      
      –       nie dokonując w § 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1980 r. w sprawie wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Wspólnoty
         Europejskiej (Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,
         BGBl. 1980 I, str. 116) (zwanej dalej „Aufenthaltsgesetz/EWG”) transpozycji w sposób dostatecznie jasny warunków ustanowionych
         przez prawo wspólnotowe w dziedzinie ograniczeń swobodnego przemieszczania się, względnie opierając decyzje o wydaleniu obywateli
         Unii na tej niejasnej podstawie prawnej;
      
      –       nie określając w ustawodawstwie w sposób dostatecznie jasny, że decyzje o wydaleniu obywateli Unii nie mogą być oparte na
         podstawie prawnej realizującej cel w postaci prewencji ogólnej, względnie uzasadniając decyzje o wydaleniu takich obywateli
         chęcią odstraszenia innych cudzoziemców;
      
      –       wydając decyzje o wydaleniu obywateli Unii, które nie uwzględniły w należyty sposób relacji pomiędzy z jednej strony podstawowym
         prawem do poszanowania życia rodzinnego a przestrzeganiem porządku publicznego z drugiej strony oraz
      
      –       zarządzając natychmiastowe wykonanie decyzji o wydaleniu obywateli Unii w sytuacjach, które nie są nagłe,
      Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 18 i 39 WE, podstawowego prawa do poszanowania
         życia rodzinnego, będącego zasadą prawa wspólnotowego, jak również na mocy art. 3 i 9 dyrektywy Rady 64/221/EWG z dnia 25 lutego
         1964 w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami
         porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 1964, 56, str. 850), art. 1 rozporządzenia
         Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U.
         L 257, str. 2), art. 1, 4, 5, 8 i 10 dyrektywy Rady 73/148/EWG z dnia 21 maja 1973 r. w sprawie w sprawie zniesienia ograniczeń
         w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich w obrębie Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości
         i świadczenia usług (Dz.U. L 172, str. 14), oraz art. 1 i 2 dyrektywy Rady 90/364/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie
         prawa pobytu (Dz.U. L 180, str. 26).
      
       Ramy prawne
       Uregulowania wspólnotowe
      2       Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 64/221:
      „1.      Środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej osoby.
      2.      Wcześniejsze wyroki karne same w sobie nie stanowią względów uzasadniających podjęcie tych działań”.
      3       Artykuł 9 tej dyrektywy przewiduje:
      „1.      W przypadku braku prawa odwołania do sądu albo w przypadku, gdy odwołanie może dotyczyć jedynie zgodności decyzji z prawem
         lub gdy odwołanie nie może mieć skutków zawieszających, organy administracyjne nie wydają decyzji odmawiającej przedłużenia
         ważności dokumentu pobytowego lub nakazującej wydalenie posiadacza dokumentu pobytowego z terytorium, poza nagłymi przypadkami,
         do chwili otrzymania opinii właściwego organu państwa przyjmującego, przed którym dana osoba ma prawo do obrony i pomocy lub
         reprezentacji zgodnie z prawem krajowym.
      
      Wymieniony organ jest tym samym organem, który jest uprawniony do podejmowania decyzji odmawiającej przedłużenia ważności
         dokumentu pobytowego lub nakazującej wydalenie z terytorium.
      
      2.      Każda decyzja odmawiająca wydania pierwszego dokumentu pobytowego lub nakazująca wydalenie danej osoby przed wydaniem dokumentu
         pobytowego jest na wniosek tej osoby przekazywana do rozpatrzenia organowi, którego wcześniejsza opinia jest wymagana na mocy
         ust. 1. Dana osoba jest wówczas uprawniona do przedłożenia osobiście swych środków obrony, z wyjątkiem przypadków, w których
         byłoby to sprzeczne z interesami bezpieczeństwa narodowego”.
      
      4       Artykuł 1 rozporządzenia nr 1612/68 stanowi:
      „1.      Każdy obywatel państwa członkowskiego, bez względu na miejsce pobytu, ma prawo do podjęcia działalności jako pracownik najemny
         i prowadzenia tej działalności na terytorium innego państwa członkowskiego zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi
         dotyczącymi zatrudnienia obywateli tego państwa.
      
      2.      Ma on w szczególności prawo do podjęcia zatrudnienia dostępnego na terytorium innego państwa członkowskiego z takim samym
         pierwszeństwem, z jakiego korzystają obywatele tego państwa”.
      
      5       Artykuł 1 dyrektywy 73/148 stanowi:
      „1.      Państwa członkowskie, działając zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, znoszą ograniczenia w zakresie przemieszczania
         się i pobytu w stosunku do:
      
      a)      obywateli państw członkowskich, którzy osiedlili się lub zamierzają się osiedlić na terenie innego państwa członkowskiego
         w celu podjęcia działalności na własny rachunek albo zamierzają świadczyć usługi na terenie tego państwa;
      
      b)      obywateli państw członkowskich, którzy pragną udać się do innego państwa członkowskiego w charakterze odbiorców usług;
      c)      współmałżonka i dzieci poniżej dwudziestego pierwszego roku życia tych obywateli, niezależnie od ich obywatelstwa;
      d)      krewnych wstępnych i zstępnych zarówno tych obywateli, jak też współmałżonków tych obywateli, którzy to krewni, niezależnie
         od obywatelstwa, znajdują się na ich utrzymaniu.
      
      2.      Państwa członkowskie sprzyjają przyjmowaniu każdego członka rodziny obywatela, o którym mowa w ust. 1 lit. a) i b), lub współmałżonka
         tego obywatela, który pozostaje na utrzymaniu tego obywatela lub który w kraju pochodzenia mieszkał w jednym gospodarstwie
         domowym z tym obywatelem”.
      
      6       Zgodnie z art. 4 tej dyrektywy:
      „1.      Każde państwo członkowskie przyznaje prawo pobytu obywatelom innych państw członkowskich, którzy osiedlają się na terytorium
         tego państwa w celu podjęcia działalności na własny rachunek, jeżeli na mocy traktatu zostaną zniesione ograniczenia w odniesieniu
         do tej działalności
      
      Na potwierdzenie przyznanego prawa pobytu wydawany jest dokument o nazwie Karta pobytu obywatela państwa członkowskiego Wspólnot
         Europejskich. Okres ważności tego dokumentu wynosi nie mniej niż pięć lat od daty wystawienia i jest automatycznie przedłużany.
      
      Przerwy w pobycie nieprzekraczające sześciu kolejnych miesięcy oraz nieobecność związana z odbywaniem służby wojskowej nie
         wpływa na ważność karty pobytu.
      
      Ważna karta pobytu nie może zostać odebrana obywatelowi, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lit. a), jedynie ze względu na ustanie
         zatrudnienia z powodu czasowej niezdolności do pracy na skutek choroby lub wypadku. 
      
      Każdemu obywatelowi państwa członkowskiego, do którego nie mają zastosowania przepisy pierwszego akapitu, a który na mocy
         ustawodawstwa innego państwa członkowskiego otrzymał zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium tego państwa, przyznane
         zostaje prawo pobytu na okres nie krótszy niż ten, na który przyznano mu zezwolenie na prowadzenie danej działalności. 
      
      Niemniej jednak, każdy obywatel, o którym mowa w pierwszym akapicie i do którego w wyniku zmiany zatrudnienia odnoszą się
         postanowienia poprzedniego akapitu, zachowuje kartę pobytu do czasu upływu terminu jej ważności.
      
      2.      Okres prawa pobytu, przyznawanego osobom świadczącym usługi i korzystającym z usług, będzie równy okresowi świadczenia tych
         usług.
      
      Jeśli okres ten przekracza trzy miesiące, państwo członkowskie, na którego terytorium te usługi są świadczone, wydaje zezwolenie
         na pobyt na potwierdzenie udzielonego prawa pobytu.
      
      Jeśli ten okres nie przekracza trzech miesięcy, dowód tożsamości lub paszport, na podstawie którego dana osoba wjechała na
         terytorium państwa, stanowi wystarczający dokument legalizujący pobyt. Państwo członkowskie może jednak domagać się od osoby,
         o której mowa, zgłoszenia swojej obecności na jego terytorium.
      
      3.      Członkowi rodziny, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego, wydawany jest dokument pobytowy o takim samym okresie
         ważności jak dokument wydany obywatelowi, na którego utrzymaniu pozostaje”.
      
      7       Zgodnie z art. 5 dyrektywy 73/148:
      „Prawo pobytu będzie skuteczne na całym terytorium państwa członkowskiego, którego dotyczy”.
      8       Zgodnie z art. 8 tej dyrektywy:
      „Państwa członkowskie nie będą stosować odstępstw od postanowień niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem sytuacji uzasadnionych
         względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego”.
      
      9       Artykuł 10 tej samej dyrektywy stanowi:
      „1.      Do czasu wykonania niniejszej dyrektywy przez państwa członkowskie stosuje się postanowienia dyrektywy Rady z dnia 25 lutego
         1964 r. dotyczącej zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich w obrębie
         Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług.
      
      2.      Dokumenty pobytowe wydane na mocy dyrektywy, o której mowa w ust. 1, pozostają ważne do końca okresu, na jaki zostały wystawione”.
      10     Artykuł 1 dyrektywy 90/364 stanowi:
      „1.      Państwa członkowskie przyznają prawo pobytu obywatelom innych państw członkowskich, którzy nie korzystają z tego prawa na
         mocy innych przepisów prawa wspólnotowego, oraz członkom ich rodzin określonym w ust. 2 pod warunkiem, że oni sami oraz członkowie
         ich rodzin objęci są ubezpieczeniem chorobowym w odniesieniu do wszelkiego ryzyka w przyjmującym państwie członkowskim oraz
         mają wystarczające środki, by nie stać się obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim
         w okresie ich pobytu.
      
      Środki określone w akapicie pierwszym uważa się za wystarczające w przypadku, gdy są wyższe niż poziom środków, poniżej którego
         przyjmujące państwo członkowskie może przyznać pomoc społeczną własnym obywatelom, uwzględniając sytuację osobistą wnioskodawcy
         oraz, w odpowiednim przypadku, osoby przyjętej w zastosowaniu ust. 2.
      
      W przypadku gdy akapit drugi nie znajduje zastosowania w państwie członkowskim, środki, jakimi dysponuje wnioskodawca, uważa
         się za wystarczające, jeżeli są wyższe niż minimalna renta z zabezpieczenia społecznego w przyjmującym państwie członkowskim.
      
      2.      Następujące osoby mają prawo osiedlenia się w innym państwie członkowskim wraz z posiadaczem prawa pobytu, bez względu na
         obywatelstwo: 
      
      a)      współmałżonek oraz zstępni pozostający na jego utrzymaniu; 
      b)      wstępni pozostający na utrzymaniu posiadacza prawa pobytu lub jego współmałżonka”.
      11     Zgodnie art. 2 dyrektywy 90/364:
      „1.      Wykonywanie prawa pobytu jest dokumentowane poprzez wystawienie dokumentu zwanego »zezwoleniem na pobyt obywatela państwa
         członkowskiego EWG«, którego ważność może być ograniczona do pięciu lat na zasadzie odnawialności. Jednakże państwa członkowskie
         mogą, jeśli uznają to za konieczne, wymagać odnowienia zezwolenia na pobyt po upływie pierwszych dwu lat pobytu. W przypadku
         gdy członek rodziny nie jest obywatelem państwa członkowskiego, zostaje mu wystawiony dokument pobytu o takim samym okresie
         ważności, jak wystawiony osobie, na której utrzymaniu pozostaje.
      
      Do celów wystawienia zezwolenia na pobyt lub dokumentu pobytu państwo członkowskie może wymagać od ubiegającego się jedynie
         przedstawienia ważnego dowodu tożsamości lub paszportu i udowodnienia, że osoba ta spełnia warunki ustanowione w art. 1.
      
      2.      Artykuły 2, 3, 6 ust. 1 lit. a) i ust. 2 oraz art. 9 dyrektywy 68/360/EWG stosuje się mutatis mutandis do korzystających z przepisów
         niniejszej dyrektywy.
      
      Współmałżonek i dzieci pozostające na utrzymaniu obywatela państwa członkowskiego posiadającego prawo pobytu na terytorium
         państwa członkowskiego są uprawnieni do podjęcia zatrudnienia lub działalności na własny rachunek w dowolnym miejscu na terytorium
         tego państwa członkowskiego, nawet jeśli nie są obywatelami państwa członkowskiego.
      
      Państwa członkowskie nie mogą odstępować od przepisów niniejszej dyrektywy, chyba że ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa
         publicznego lub zdrowia publicznego. W takim przypadku stosuje się dyrektywę 64/221/EWG.
      
      3.      Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na obowiązujące przepisy prawne odnośnie do nabywania drugich domów”.
       Uregulowania krajowe
      12     Zgodnie z § 2 ust. 2 prawa o cudzoziemcach (Ausländergesetz, BGBl. 1990 I, str. 1354):
      „Niniejszą ustawę stosuje się do cudzoziemców korzystających ze swobody przemieszczania się zgodnie z prawem wspólnotowym,
         o ile prawo wspólnotowe i Aufenthaltsgesetz/EWG nie stanowią inaczej”.
      
      13     Zgodnie z § 45 tej samej ustawy:
      „1.      Cudzoziemiec może zostać wydalony, jeżeli jego pobyt stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego lub innych
         podstawowych interesów Republiki Federalnej Niemiec.
      
      2.      W decyzji o wydaleniu uwzględnić należy:
      1)      okres zgodnego z prawem pobytu cudzoziemca oraz jego związki osobiste, ekonomiczne i inne z terytorium Republiki Feralnej
         Niemiec podlegające ochronie,
      
      2)      konsekwencje wydalenia dla członków rodziny cudzoziemca, którzy przebywają na terytorium Republiki Federalnej Niemiec zgodnie
         z prawem i żyją wraz z nim we wspólnocie rodzinnej,
      
      […]”.
      14     Paragraf 46 Ausländergesetz stanowi:
      „Zgodnie z § 45 ust. 1 w szczególności wydalona może zostać osoba, która:
      [...]
      2)      dopuściła się więcej niż jednego i nie nieznacznego naruszenia przepisów prawa, orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej
         albo popełniła przestępstwo poza terytorium Republiki Federalnej Niemiec, które w świetle prawa niemieckiego stanowi przestępstwo
         umyślne,
      
      3)      naruszyła przepis prawa lub decyzję administracyjną dotyczące zajmowania się prostytucją,
      4)      zażywa heroinę, kokainę lub podobnie niebezpieczny środek odurzający i nie jest gotowa poddać się leczeniu prowadzącemu do
         wyjścia z uzależnienia lub uchyla się od takiego leczenia,
      
      […]”.
      15     Paragraf 47 tej samej ustawy stanowi:
      „1.      Cudzoziemiec podlega wydaleniu:
      1)      w wypadku prawomocnego skazania za jedno lub więcej przestępstw umyślnych na karę co najmniej trzech lat pozbawienia wolności
         lub na co najmniej trzy lata kary wymierzanej nieletnim, prawomocnego skazania za przestępstwa umyślne na kary pozbawienia
         wolności lub kary wymierzane nieletnim na łączny okres co najmniej trzech lat w ciągu lat pięciu, lub gdy podczas ostatniego
         skazania zastosowano wobec niego nadzór [Sicherungsverwahrung], lub 
      
      2)      w wypadku prawomocnego skazania, bez warunkowego zawieszenia jego wykonania, na co najmniej dwa lata kary wymierzanej nieletnim
         lub na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne w rozumieniu ustawy o środkach odurzających [Betäubungsmittelgesetz],
         za naruszenie spokoju publicznego […] lub za naruszenie porządku publicznego […].
      
      2.      Cudzoziemiec w zasadzie podlega wydaleniu:
      1)      w wypadku prawomocnego skazania, bez warunkowego zawieszenia wykonania kary, na co najmniej dwa lata kary wymierzanej nieletnim
         lub na karę pozbawienia wolności za jedno lub więcej przestępstw umyślnych,
      
      2)      w wypadku gdy z naruszeniem przepisów ustawy o środkach odurzających (Betäubungsmittelgesetz) bez stosownego pozwolenia uprawia,
         produkuje, przywozi, przewozi w tranzycie lub wywozi, sprzedaje, udostępnia innym albo w dowolny inny sposób wprowadza do
         obrotu narkotyk lub nim handluje, podżega do popełnienia jednego z wyżej wymienionych czynów lub w nim współuczestniczy,
      
      3)      w wypadku gdy przez udział w nielegalnym lub rozwiązanym zgromadzeniu lub nielegalnej lub odwołanej manifestacji uczestniczy
         jako sprawca lub współsprawca w aktach przemocy skierowanych przeciwko osobom lub mieniu, popełnianych przez grupę wspólnie
         działających osób w sposób zagrażający bezpieczeństwu publicznemu,
      
      […]
      3.      Cudzoziemiec, który korzysta ze szczególnej ochrony przed wydaleniem na podstawie art. 48 ust. 1 [traktatu WE, obecnie, po
         zmianie, art. 39 ust. 1 WE] jest wydalany co do zasady w przypadkach określonych w ust. 1. W przypadkach określonych w ust. 2
         decyzja o jego wydaleniu ma charakter uznaniowy. W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 decyzja o wydaleniu cudzoziemca, który
         ukończył 18 rok życia, ale nie przekroczył 21 roku życia, dorastał na terytorium Republiki Federalnej Niemiec i posiada zezwolenie
         na pobyt na czas nieoznaczony lub dokument stałego pobytu ma charakter uznaniowy. Postanowień ust. 1 i 2 nie stosuje się względem
         małoletnich cudzoziemców”.
      
      16     Zgodnie z § 48 Ausländergesetz:
      „1.      Cudzoziemiec, który
      1)      posiada prawo pobytu,
      2)      otrzymał zezwolenie na pobyt na czas nieoznaczony i urodził się na terytorium kraju lub przybył na to terytorium jako małoletni,
      3)      otrzymał zezwolenie na pobyt na czas nieoznaczony i zawarł związek małżeński lub pozostaje w nieformalnym związku z cudzoziemcem,
         o którym mowa w pkt 1 i 2,
      
      4)      żyje we wspólnocie rodzinnej z obywatelem niemieckim,
      5)      uzyskał status azylanta, korzysta na terytorium Republiki Federalnej Niemiec ze statusu uchodźcy zagranicznego lub posiada
         dokument podróży wystawiony przez organ Republiki Federalnej Niemiec na podstawie konwencji dotyczącej statusu uchodźców (Abkommen
         über die Rechtsstellung für Flüchtlinge) z dnia 28 lipca 1951 r. (BGBl. 1953 II, str. 559),
      
      6)      posiada dokument pobytu wydany na podstawie § 32 a,
      podlega wydaleniu jedynie z ważnych względów bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Względy te występują z reguły w wypadkach,
         o których mowa w § 47 ust. 1”.
      
      2.      Małoletni cudzoziemiec, którego rodzice, względnie to spośród rodziców, które jako jedyne sprawuje władzę rodzicielską, przebywają
         na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, nie jest wydalany, chyba że został prawomocnie skazany za ciąg przestępstw umyślnych
         niebędących przestępstwami ciężkimi, za przestępstwa ciężkie lub za przestępstwo szczególnie ciężkie. Młodociany cudzoziemiec,
         który ukończył 18 rok życia, ale nie ukończył 21 roku życia, który dorastał na terytorium Republiki Federalnej Niemiec i który
         żyje we wspólnocie rodzinnej ze swoimi rodzicami, jest wydalany tylko na podstawie § 47 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz § 47 ust. 3.
      
      […]”.
      17     Paragraf 12 Aufenthaltsgesetz/EWG stanowi:
      „1.      W zakresie, w jakim niniejsza ustawa zezwala na swobodne przemieszczanie się i nie określa we wcześniejszych artykułach jego
         ograniczeń, odmowa wjazdu, odmowa wydania zezwolenia na pobyt w WE lub przedłużenia jego ważności, ograniczenia przewidziane
         w § 3 ust. 5, § 12 ust. 1 zdanie drugie i § 14 Ausländergesetz, jak również wydalenie lub przymusowe odprowadzenie do granicy
         osób określonych w § 1 są dopuszczalne jedynie ze względów porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego (art. 48 ust. 3,
         art. 56 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą). Cudzoziemcy korzystający z zezwolenia na pobyt/WE
         na czas nieoznaczony, mogą być wydaleni jedynie z uwagi na szczególne względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego.
      
      […]
      3.      Decyzje i środki określone w ust. 1 są podejmowane jedynie, gdy osobiste zachowanie danego cudzoziemca to uzasadnia. Nie dotyczy
         to decyzji ani środków podejmowanych w celu ochrony zdrowia publicznego.
      
      4.      Okoliczność, iż cudzoziemiec był skazany, nie wystarcza sama w sobie dla uzasadnienia podjęcia decyzji i środków określonych
         w ust. 1.
      
      […]
      7.      W przypadku odmowy wydania lub przedłużenia ważności zezwolenia na pobyt w WE, wydania decyzji o wydaleniu lub zagrożenia
         odprowadzeniem do granicy pod przymusem określa się termin, w którym cudzoziemiec ma obowiązek opuszczenia terytorium, na
         którym obowiązuje niniejsza ustawa. Z wyjątkiem przypadków nagłych termin ten wynosi co najmniej 15 dni, jeżeli zezwolenie
         na pobyt nie zostało jeszcze wydane i co najmniej jeden miesiąc, jeżeli zezwolenie na pobyt zostało wydane.
      
      […]”.
      18     Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ogólnej swobody przemieszczania się obywateli państw członkowskich (Freizügigkeitsverordnung/WE),
         § 12 ust. 2‑9 Aufenthaltsgesetz/EWG stosuje się przez analogię do obywateli państw członkowskich, którzy nie wykonują działalności
         zarobkowej.
      
      19     Paragraf 80 ust. 2 i 3 ustawy o ustroju sądów administracyjnych (Verwaltungsgerichtsordnung, zwanej następnie „VwGO”) ma następujące
         brzmienie:
      
      „2)      Skutek zawieszający jest wyłączony jedynie:
      [...]
      (4)      w przypadkach, w których natychmiastowe wykonanie [decyzji administracyjnej] zostało zarządzone z uwagi na interes publiczny
         lub przeważający interes uczestnika postępowania przez organ, który wydał decyzję administracyjną lub jest właściwy do rozpoznania
         odwołania od tej decyzji.
      
      Landy [Länder] mogą ustanowić, że środki zaskarżenia nie mają skutku zawieszającego, jeżeli są skierowane przeciwko środkom
         przyjętym przez landy na podstawie prawa federalnego [Bundesrecht] w ramach procedury wykonywania decyzji administracyjnych.
      
      3)      W przypadkach określonych w ust. 2 pkt 4 należy uzasadnić pisemnie szczególny interes w natychmiastowym wykonaniu decyzji
         administracyjnej. Obowiązek szczególnego uzasadnienia nie dotyczy środka nagłego przyjętego przez organ w interesie publicznym
         i w celu prewencyjnym wobec bezpośredniego zagrożenia, w szczególności w przypadku zagrożenia dla życia, zdrowia lub własności.
      
      [...]”.
       Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
      20     W następstwie rozpatrzenia dziesiątek petycji i skarg skierowanych do Parlamentu Europejskiego i Komisji przez obywateli włoskich
         zamieszkujących w landzie Badania‑Wirtembergia, które dotyczyły podjętych wobec nich środków przez władze niemieckie ze względu
         na porządek publiczny i wpływających na ich prawo pobytu w Niemczech, pismem z dnia 8 lipca 1998 r. Komisja wezwała Republikę
         Federalną Niemiec do usunięcia uchybień, zwracając jej uwagę na kwestię zgodności niektórych przepisów prawnych i praktyk
         administracyjnych z przepisami prawa wspólnotowego dotyczącymi prawa pobytu w państwach członkowskich.
      
      21     Odpowiedź udzielona przez rząd niemiecki w dniu 25 marca 1999 r. nie rozwiała wątpliwości Komisji, która w dniu 24 lipca 2000 r.
         skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię, powtarzając zarzuty zaprezentowane w wezwaniu do usunięcia
         uchybień i wzywając do podjęcia kroków niezbędnych do zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od daty jej
         doręczenia.
      
      22     W odpowiedzi z dnia 26 września 2000 r. rząd niemiecki zanegował istnienie praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym,
         deklarując swoją gotowość zweryfikowania ewentualnej potrzeby dokonania pewnych uściśleń w określonych dziedzinach prawa krajowego.
      
      23     Wobec braku informacji o dokonaniu takich uściśleń i uznając ponadto, że w każdym razie zapowiedziane dla potrzeb dokonania
         uściśleń weryfikacje nie byłyby wystarczające dla odparcia zarzutów sformułowanych przez Komisję, Komisja postanowiła wnieść
         niniejszą skargę.
      
       W przedmiocie skargi
       W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego niedostatecznego uwzględniania w przepisach prawnych i w niemieckiej praktyce
            administracyjnej osobistego zachowania w przypadku wydalenia obywatela innego państwa członkowskiego ze względu na porządek
            publiczny
       Argumentacja stron
      24     Komisja podnosi, że w zakresie, w jakim § 47 ust. 1 Ausländergesetz przewiduje obligatoryjne wydalenie cudzoziemca (zwane
         następnie „wydaleniem obligatoryjnym”) i § 47 ust. 2 przewiduje wydalenie co do zasady obligatoryjne (zwane następnie „wydaleniem
         co do zasady”), gdy cudzoziemiec został skazany za jedno z przestępstw określonych w tych ustępach, właściwy organ dysponuje
         całkowitą swobodą uznania, podejmując decyzję o wydaleniu. 
      
      25     Komisja podkreśla, że § 47 ust. 1 i 2 Ausländergesetz dotyczy „cudzoziemców” w znaczeniu ogólnym, w tym również obywateli
         państw członkowskich. Otóż w zakresie, w jakim przepis ten stosuje się do obywateli Wspólnoty, Komisja, wspierana przez rząd
         włoski, podnosi, że jest on bezpośrednio i bezwzględnie sprzeczny z wymogami określonymi w art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 64/221.
         Zgodnie z tym artykułem decyzja o wydaleniu powinna być oparta wyłącznie na zachowaniu danej osoby a wcześniejsze wyroki karne
         same w sobie nie stanowią względów uzasadniających jej wydanie, podczas gdy § 47 ust. 1 i 2 Ausländergesetz odbiera właściwym
         organom uprawnienia dyskrecjonalne, których organy te potrzebowałyby dla dokonania oceny a casu ad casum, i zastępuje je ogólnym
         wartościowaniem ustawodawcy, który przywiązuje wagę wyłącznie do skazania danego cudzoziemca. Komisja uważa, że ów § 47 ust. 1
         i 2 jest sprzeczny z § 12 ust. 3 i 4 Aufenthaltsgesetz/EWG, choć zdaniem rządu niemieckiego stanowi on doprecyzowanie treści
         tego przepisu.
      
      26     Zdaniem Komisji ta niespójna sytuacja prawna w oczywisty sposób pociąga za sobą problemy w praktycznym stosowaniu uregulowania
         krajowego i prowadzi do wydawania decyzji sprzecznych z prawem wspólnotowym. W sytuacji gdy decyzja o wydaleniu wydawana jest
         na podstawie § 47 Ausländergesetz, jest ona zdaniem Komisji sprzeczna z prawem wspólnotowym a naruszenie prawa wspólnotowego
         jest jej zdaniem szczególnie wyraźne w przypadkach, gdy organ ten wyraźnie wskazuje w decyzji, że fakt skazania pozbawia go
         całkowicie swobody uznania, która pozwalałaby na zaniechanie wydalenia. Uregulowanie niemieckie wymaga zdaniem Komisji sprecyzowania
         w taki sposób, aby nie pozostawiało marginesu wątpliwości w kwestii uwzględnienia wymogów prawa wspólnotowego.
      
      27     Komisja uściśla, że niniejsza skarga nie ma na celu oceny indywidualnych przypadków i że przypadki wydalenia wskazane w niniejszej
         skardze zostały przywołane jedynie w celu podania przykładów i zilustrowania ogólnego charakteru praktyki administracyjnej
         sprzecznej z prawem wspólnotowym, ponieważ praktyka ta jest oparta na uregulowaniu transponującym w sposób niedostatecznie
         jasny wymogi uregulowania wspólnotowego. Zdaniem Komisji z przykładów tych wynika jednoznacznie, że błędne decyzje nie są
         zjawiskiem odosobnionym, lecz wręcz przeciwnie, są one wydawane regularnie i na tyle powszechnie, że w związku z tym prowadzą
         do pewnych praktyk niezgodnych z prawem wspólnotowym, mimo iż różnią się one od siebie w zależności od regionu.
      
      28     Rząd niemiecki podnosi, że wydalanie obywateli państw członkowskich nie jest regulowane wyłącznie przez § 47 Ausländergesetz,
         lecz również przez § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG, dotyczący obywateli Unii aktywnych zawodowo, jak również przez art. 4 Freizügigkeitsverordnung/WE,
         który przewiduje zastosowanie § 12 również wobec obywateli Unii nieaktywnych zawodowo.
      
      29     Otóż ów § 12 wskazuje wyraźnie, że indywidualna ocena danego przypadku jest dokonywana w odniesieniu do zachowania danego
         cudzoziemca oraz że skazanie samo w sobie nie stanowi względu uzasadniającego wydalenie. Przepis ten, który przejmuje niemal
         dosłownie treść art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 64/221, dokonuje transpozycji tych przepisów do prawa krajowego w sposób dostatecznie
         jasny i jednoznaczny. Wbrew twierdzeniu zaprezentowanemu przez Komisję kombinacja § 47 Ausländergesetz i § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG
         nie powoduje powstania niejasnej i niespójnej sytuacji prawnej. Paragraf 2 ust. 2 Ausländergesetz wskazuje wyraźnie, że przepisy
         Aufenthaltsgesetz/EWG mają pierwszeństwo względem reguł określonych w Ausländergesetz, tak że skutek w postaci wydalenia obligatoryjnego
         (§ 47 ust. 1 Ausländergesetz) i wydalenia co do zasady (§ 47 ust. 2 Ausländergesetz) ma zastosowanie w stosunku do cudzoziemców
         korzystających ze swobody przemieszczania się na podstawie prawa wspólnotowego tylko wtedy, gdy warunki określone w owym § 12
         zostały spełnione. W związku z tym zarzut jakoby nie dokonano dostatecznie jasnej transpozycji art. 3 dyrektywy 64/221 do
         prawa niemieckiego powinien zostać oddalony.
      
      30     W przedmiocie zarzutu jakoby Republika Federalna Niemiec opierała wydawane decyzje na tej „niejasnej podstawie” rząd niemiecki
         argumentuje, iż nie istnieje żadna praktyka administracyjna sprzeczna z prawem wspólnotowym, jak również, że Komisja nie jest
         w stanie udowodnić jej istnienia, choć do tego jest zobowiązana.
      
      31     Co prawda nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach właściwe organy administracyjne pozbawiły obywatela innego państwa
         członkowskiego prawa pobytu decyzjami wydanymi nie tylko w sprzeczności z prawem krajowym, lecz również z mającym pierwszeństwo
         prawem wspólnotowym. Jednakże spośród 51 przypadków wskazanych przez Komisję we wniesionej przez nią skardze nie dość, że
         nie wszystkie zakończyły się wydaleniem lub przymusowym odprowadzeniem do granicy, to jeszcze dotyczą one okresu dziewięciu lat
         i tylko trzech spośród 16 landów. Sporne działania nie prezentują zatem stopnia trwałości i stopnia powszechności wymaganych
         dla stwierdzenia istnienia praktyki administracyjnej. Zarzut Komisji został w rzeczywistości oparty na założeniu, że również
         w przypadkach innych niż wskazane w skardze wydawane były decyzje sprzeczne z uregulowaniem wspólnotowym, co nie zostało udowodnione.
      
       Ocena Trybunału
      32     Jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie C‑503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii (Zb.Orz. str. I‑1097,
         pkt 43), prawo wjazdu i pobytu obywatela jednego z państw członkowskich na terytorium innego państwa członkowskiego nie jest
         bezwarunkowe. Wśród ograniczeń przewidzianych lub dopuszczonych przez prawo wspólnotowe, art. 2 dyrektywy 64/221 umożliwia
         państwom członkowskim zakazanie wjazdu na ich terytorium obywatelom innych państw członkowskich ze względu na porządek publiczny
         lub bezpieczeństwo publiczne.
      
      33     Prawodawca wspólnotowy poddał jednakowoż możliwość powołania się przez państwo członkowskie na te względy surowym ograniczeniom.
         Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 64/221 środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego
         muszą opierać się wyłącznie na osobistym zachowania danej osoby; ustęp 2 tego artykułu przewiduje, że wcześniejsze skazanie
         samo w sobie nie może służyć uzasadnieniu podjęcia tych działań. Poza tym wyrok karny może być przywołany tylko w zakresie,
         w jakim okoliczności będące podstawą jego wydania pozwalają stwierdzić zachowanie stanowiące rzeczywiste zagrożenie dla porządku
         publicznego (wyroki: z dnia 27 października 1977 r. w sprawie 30/77 Bouchereau, Rec. str. 1999, pkt 28; z dnia 19 stycznia
         1999 r. w sprawie C‑348/96 Calfa, Rec. str. I‑11, pkt 24 i ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 44).
      
      34     Trybunał ze swojej strony zawsze podkreślał, że klauzula porządku publicznego stanowi odstępstwo od podstawowej zasady swobodnego
         przepływu osób, które powinno być interpretowane wąsko i którego zakres nie może być określany jednostronnie przez państwa
         członkowskie (wyroki: z dnia 28 października 1975 r. w sprawie 36/75 Rutili, Rec. str. 1219, pkt 27; ww. wyrok w sprawie Bouchereau,
         pkt 33; ww. wyrok w sprawie Calfa, pkt 23; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C‑482/01 i 493/01 Orfanopoulos
         i Oliveri, Rec. str. I‑5257, pkt 64 i 65 i ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 45).
      
      35     Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odwołanie się przez władze krajowe do porządku publicznego wymaga w każdym wypadku istnienia,
         oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa, rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia
         podstawowego interesu społeczeństwa (ww. wyroki: w sprawie Rutili, pkt 28; w sprawie Bouchereau, pkt 35; w sprawie Orfanopoulos
         i Oliveri, pkt 66 i w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 46).
      
      36     W świetle powyższych rozważań należy dokonać oceny pierwszego zarzutu wysuniętego przez Komisję. Zarzut ten składa się z dwóch
         części: pierwsza cześć dotyczy niewłaściwej transpozycji do prawa krajowego reguł prawa wspólnotowego w dziedzinie wydalania
         obywateli Wspólnoty ze względu na porządek publiczny, a druga – praktyki administracyjnej w tej dziedzinie.
      
      –       W przedmiocie zarzutu błędnej transpozycji
      37     Zgodnie z § 47 Ausländergesetz cudzoziemiec, tj. każda osoba nieposiadająca obywatelstwa niemieckiego (§ 1 ust. 2 tej samej
         ustawy), podlega wydaleniu (wydalenie obligatoryjne) w przypadku prawomocnego skazania za przestępstwa określone w § 47 ust. 1,
         podczas gdy wydalenie następuje co do zasady (wydalenie co do zasady) w przypadku skazania za przestępstwa określone w ust. 2
         pkt 1 tego samego paragrafu.
      
      38     Przepisy § 47 ust. 1 i 2 pkt 1 Ausländergesetz, analizowane w oderwaniu, w zakresie przewidującym wydalenie obywateli Wspólnoty
         w konsekwencji skazania bez uwzględniania w systematyczny sposób zachowania sprawcy przestępstwa i istniejącego zagrożenia,
         jakie stanowi on dla porządku publicznego, nie odpowiadają wymogom określonym przez prawo wspólnotowe (zob. w tym sensie ww. wyrok
         w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, pkt 59 i 69‑71dotyczący § 47 ust. 1 pkt 2 Ausländergesetz).
      
      39     Jednakże, jak słusznie podniósł rząd niemiecki, do obywateli państw członkowskich korzystających ze swobody przemieszczania
         się zgodnie z traktatem WE stosuje się, jako przepisy szczególne, Aufenthaltsgesetz/EWG. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 Ausländergesetz,
         ustawę tę stosuje się do cudzoziemców korzystających ze swobody przemieszczania się zgodnie z prawem wspólnotowym, o ile nie
         stanowią inaczej prawo wspólnotowe ani Aufenthaltsgesetz/EWG, które dotyczy w szczególności aktywnych zawodowo obywateli innych
         państw członkowskich. Ponadto § 4 ust. 2 Freizügigkeitsverordnung/WE rozszerza stosowanie § 12 ust. 2‑9 Aufenthaltsgesetz/EWG
         na obywateli państw członkowskich, którzy są zawodowo nieaktywni.
      
      40     Z tego wynika, że Aufenthaltsgesetz/EWG, jako ustawa zawierająca przepisy szczególne (lex specialis) względem Ausländergesetz
         (lex generalis), ma pierwszeństwo w stosunku do przepisów Ausländergesetz w sytuacjach, które w szczególny sposób reguluje
         (zob. à propos dyrektyw wspólnotowych wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C‑444/00 Mayer Parry Recycling, Rec. str. I‑6163,
         pkt 57).
      
      41     Tymczasem zgodnie z samym brzmieniem § 12 ust. 3 i 4 Aufenthaltsgesetz/EWG decyzja o wydaleniu cudzoziemca korzystającego
         ze swobody przemieszczania się zgodnie z prawem wspólnotowym jest podejmowana jedynie, gdy uzasadnia to zachowanie danej osoby;
         okoliczność, iż cudzoziemiec ten został skazany, nie jest wystarczająca sama w sobie dla uzasadnienia tej decyzji.
      
      42     Ponadto o ile prawdą jest, że zakres krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych powinien być oceniany
         z uwzględnieniem wykładni tych przepisów dokonywanej przez sądy krajowe (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 grudnia 2003 r.
         w sprawie C‑129/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑14637, pkt 30‑33), to jednakże w tym konkretnym przypadku Komisja
         nie twierdzi, by wykładnia tych przepisów była przedmiotem rozbieżnych interpretacji, które można by uwzględnić – jedne skutkujące
         stosowaniem tego uregulowania zgodnie z prawem wspólnotowym, inne prowadzące do jego stosowania niezgodnie z prawem wspólnotowym
         – w taki sposób, że uregulowanie to nie jest dostatecznie jasne, by zapewnić stosowanie zgodne z prawem wspólnotowym.
      
      43     W tej sytuacji zarzut Komisji dotyczący naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie, w jakim uregulowanie niemieckie nie zakazuje
         w sposób dostatecznie jasny automatycznego orzeczenia o wydaleniu z terytoriom Republiki Federalnej Niemiec obywatela innego
         państwa członkowskiego korzystającego ze swobody przemieszczania się w oparciu o prawo wspólnotowe w następstwie skazania
         i bez uwzględnienia zachowania sprawcy przestępstwa oraz zagrożenia, jakie on stanowi dla porządku publicznego, jest bezzasadny.
      
      –       W przedmiocie zarzutu istnienia rzekomej praktyki administracyjnej niezgodnej z prawem wspólnotowym
      44     Z żądań sformułowanych w skardze do Trybunału wynika, że za pomocą zarzutu pierwszego Komisja wnosi nie tylko o stwierdzenie
         błędnej transpozycji przepisów prawa wspólnotowego do prawa krajowego, lecz również, że „decyzje w sprawie wydalenia” były
         wydawane z naruszeniem tych przepisów.
      
      45     Trybunał orzekał już wielokrotnie, że Komisja może żądać stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, polegającego
         na nieosiągnięciu w danym przypadku rezultatu określonego w dyrektywie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 kwietnia 2003 r.
         w sprawach połączonych C‑20/01 i C‑28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑ 3609, pkt 30; z dnia 14 kwietnia 2005 r.
         w sprawie C‑157/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑2911, pkt 44 i ww. wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie
         Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 59).
      
      46     Jak wynika również z pkt 27 niniejszego wyroku, mimo szeroko sformułowanych żądań w tym punkcie skargi, w postępowaniu przed
         Trybunałem Komisja wskazała w wyraźny sposób, że wniesiona przez nią skarga nie ma na celu poddania ocenie Trybunału w ramach
         różnych zarzutów poszczególnych kwestii podnoszonych w indywidualnych przypadkach, lecz wykazanie, że uregulowanie niemieckie
         transponuje w niedostateczny sposób wymogi określone w prawie wspólnotowym, co prowadzi do rozwoju praktyki administracyjnej
         niezgodnej z prawem wspólnotowym. W tym celu Komisja wskazuje pewną liczbę przypadków, które przywołuje wyłącznie w celu podania
         przykładów i zilustrowania pewnych typów decyzji i praktyk administracyjnych, które stanowią podstawę zarzutu skierowanego
         przez nią przeciwko Republice Federalnej Niemiec w niniejszej skardze. Okoliczność, iż Komisja przywołuje te konkretne przypadki,
         nie wyklucza istnienia również innych przypadków naruszenia prawa wspólnotowego.
      
      47     Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, mimo iż mające zastosowanie uregulowanie krajowe jest, jak wynika z pkt 39‑43 niniejszego
         wyroku, zgodne z prawem wspólnotowym, uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego może wynikać z istnienia praktyki administracyjnej,
         która to prawo narusza (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie C‑278/03 Komisja przeciwko Włochom, Rec.
         str. I‑3747, pkt 13).
      
      48     W tej kwestii należy najpierw przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia
         zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia
         Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się
         na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie C‑287/03 Komisja przeciwko Belgii,
         Rec. str. I‑3761, pkt 27).
      
      49     W szczególności w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wykonywania przepisu krajowego Trybunał orzekł, że dla wykazania uchybienia
         państwa członkowskiego wymagane jest przedstawienie dowodów mających szczególny charakter w porównaniu z dowodami zwykle uwzględnianymi
         w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia, wskazującej jedynie treść przepisu krajowego, i że w tych warunkach uchybienie
         można wykazać jedynie poprzez wystarczająco udokumentowany i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej administracji lub sądom
         krajowym i przypisywanej danemu państwu członkowskiemu (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 28).
      
      50     Trybunał orzekł również, że jeżeli zachowanie państwa polegające na praktyce administracyjnej sprzecznej z wymogami prawa
         wspólnotowego może mieć charakter stanowiący uchybienie w rozumieniu art. 226 WE, taka praktyka administracyjna powinna wykazywać
         w pewnym stopniu charakter trwały i powszechny (zob. wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r w sprawie C‑387/99 Komisja przeciwko
         Niemcom, Rec. str. I‑3751, pkt 42; z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. str. I‑3331,
         pkt 28 oraz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 29).
      
      51     Tymczasem Komisja nie wykazała istnienia w Niemczech praktyki administracyjnej spełniającej kryteria określone w orzecznictwie
         Trybunału.
      
      52     Komisja ograniczyła się do wyliczenia w skardze pewnej liczby przypadków, w których jej zdaniem decyzje administracyjne zostały
         wydane z naruszeniem prawa wspólnotowego, nie przedstawiając ich Trybunałowi, poza przytoczeniem w skardze jedynie krótkich
         fragmentów niektórych z nich. Zatem w oczywisty sposób Komisja nie przedstawiła Trybunałowi elementów niezbędnych dla dokonania
         oceny istnienia zarzucanego uchybienia i to w sytuacji gdy rząd niemiecki kwestionuje w konkretny sposób wiarygodność tych
         informacji, przywołując w niektórych sprawach decyzje wydane wskutek odwołań wniesionych przez zainteresowanych (sprawy Condo,
         Ferri, Gaudino, Guaglianone, Marchese i Procopio) od decyzji, na które powołuje się Komisja w skardze.
      
      53     Ponadto zgodnie z informacjami wynikającymi ze skargi wniesionej do Trybunału 50 spośród decyzji przywołanych przez Komisję
         zostało wydanych w okresie między grudniem 1992 r. (sprawa Torsello) a styczniem 2001 r. (sprawa Sulimanov), to znaczy na
         przestrzeni prawie dziewięciu lat. Tym samym Trybunał nie może stwierdzić w żadnym wypadku istnienia powszechnej i stałej
         praktyki administracyjnej niezgodnej z prawem wspólnotowym, gdyż Komisja, która nie może opierać się na jakimkolwiek przypuszczeniu,
         nie przedstawiła Trybunałowi dowodów niezbędnych do odparcia twierdzenia rządu niemieckiego, jakoby chodziło o decyzje odosobnione,
         a nie o powszechną i stałą praktykę.
      
      54     Wniosek ten narzuca się tym bardziej, że jak twierdzi rząd niemiecki, ogólne przepisy administracyjne dotyczące Ausländergesetz
         (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz), których adresatem są niemieckie organy administracyjne i dla których
         są one wiążące, uściślają, po pierwsze, że wydalenie ze względów porządku publicznego na podstawie § 12 ust. 1 Aufenthaltsgesetz/EWG
         jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy cudzoziemiec uzasadnia to swoim zachowaniem, jako że okoliczność, iż został on skazany,
         nie jest wystarczająca, aby uzasadnić wydalenie, i, po drugie, § 12 ust. 3 pozwala uzasadnić wydalenie jedynie zachowaniem
         samego cudzoziemca i jedynie w przypadkach prewencji szczególnej oraz w przypadkach faktycznego i dostatecznie poważnego zagrożenia
         podstawowego interesu społeczeństwa.
      
      55     W konsekwencji, mimo iż rząd niemiecki nie kwestionuje, iż pojedyncze decyzje o wydaleniu mogły zostać wydane bez dostatecznego
         uwzględnienia wymogów określonych przez prawo wspólnotowe, zarzut Komisji, jakoby istniała praktyka administracyjna niezgodna
         z prawem wspólnotowym, należy oddalić jako bezzasadny.
      
      56     W związku z tym zarzut ten zostaje oddalony w całości.
       W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego niedostatecznego uwzględniania w niemieckim ustawodawstwie i praktyce administracyjnej
            istnienia poważnego zagrożenia porządku publicznego w przypadku wydalenia obywatela innego państwa członkowskiego posiadającego
            zezwolenie na pobyt na czas oznaczony 
       W przedmiocie dopuszczalności
      –       Argumentacja stron
      57     Rząd niemiecki podnosi, że w skardze Komisja zarzuca Republice Federalnej Niemiec nie tylko niepełne wykonanie ciążącego na
         niej zobowiązania do dokonania transpozycji do prawa krajowego dyrektywy 64/221, lecz również rozwinięcie praktyki administracyjnej
         sprzecznej z uregulowaniem wspólnotowym. Jednakże w uzasadnionej opinii Komisja ograniczyła się do wskazania niejasnej transpozycji
         przepisów prawa wspólnotowego w § 12 ust. 1 Aufenthaltsgesetz/EWG i nie zarzuciła Republice Federalnej Niemiec rzekomej praktyki
         administracyjnej sprzecznej z tym uregulowaniem, jeżeli chodzi o wykonanie tego przepisu. W związku z tym drugi zarzut jest
         zdaniem rządu niemieckiego niedopuszczalny w zakresie, w jakim Komisja wnosi o stwierdzenie istnienia takiej praktyki administracyjnej,
         ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja nie może powołać się w skardze na nowe elementy w stosunku do tych wysuniętych
         na etapie poprzedzającym wniesienie skargi.
      
      58     Komisja odrzuca jakikolwiek zarzut poszerzenia przedmiotu sporu, podnosząc, że jej trzy pierwsze zarzuty kwestionują niemiecki
         stan prawny w dziedzinie wydalania cudzoziemców przede wszystkim ze względu na to, że obowiązywanie przepisów, czasami ze
         sobą sprzecznych, będących źródłem wątpliwości dla organów stosujących prawo prowadzi w praktyce do wydawania decyzji o wydaleniu,
         które są niezgodne z prawem wspólnotowym. Tak jak niejasność sytuacji prawnej wynika bezpośrednio z faktu równoległego obowiązywania
         tych przepisów, podjęte na ich podstawie decyzje o wydaleniu są jej zdaniem w oczywisty sposób związane z tymi trzema zarzutami
         i nie mogą być od nich oddzielone.
      
      –       Ocena Trybunału
      59     Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C‑365/97 Komisja przeciwko
         Włochom, Rec. str. I‑7773, pkt 23) wezwanie do usunięcia uchybień skierowane przez Komisję do państwa członkowskiego oraz
         uzasadniona opinia wydawana przez Komisję wyznaczają przedmiot sporu, który nie może być od tego momentu poszerzony. Możliwość
         przedstawienia przez zainteresowane państwo swoich uwag, nawet jeśli nie zdecyduje się ono z niej skorzystać, stanowi bowiem
         istotną gwarancję wymaganą przez traktat WE, której poszanowanie jest istotnym wymogiem proceduralnym prawidłowości postępowania
         o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przez państwo członkowskie.
      
      60     W związku z tym uzasadniona opinia oraz skarga Komisji muszą opierać się na tych samych zarzutach co wezwanie do usunięcia
         uchybień rozpoczynające postępowanie poprzedzające wniesienie skargi (wyrok z dnia 29 września 1998 r. w sprawie C‑191/95
         Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑5449, pkt 55). Ponieważ uzasadniona opinia i skarga muszą opierać się na tych samych
         zarzutach i argumentach, Trybunał nie może orzekać co do zarzutu, który nie został podniesiony w uzasadnionej opinii (wyrok
         z dnia 11 maja 1989 r. w sprawie C‑76/86 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. 1021, pkt 8), uzasadniona opinia powinna zawierać
         spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które wywołały u Komisji przekonanie, że dane państwo członkowskie dopuściło
         się uchybienia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy traktatu (zob. w szczególności wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie
         C‑350/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑6213, pkt 20).
      
      61     Jednakże nie w każdym przypadku musi występować całkowita zbieżność zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia uchybień,
         uzasadnionej opinii i skardze, o ile tylko przedmiot sporu nie został poszerzony lub zmieniony, czy wręcz przeciwnie, po prostu
         zawężony (ww. wyroki: z dnia 29 września 1998 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 56; z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie
         Komisja przeciwko Włochom, pkt 25 i z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie C‑177/04 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. str. I‑2461,
         pkt 37).
      
      62     W niniejszej sprawie część zarzutu drugiego dotycząca istnienia praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym
         odpowiada co do zasady zarzutowi zawartemu w pkt IV uzasadnionej opinii, za pomocą którego Komisja zarzuca Republice Federalnej
         Niemiec wydawanie decyzji o wydaleniu w przypadkach, gdy istnienie rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia porządku
         publicznego związanego z podstawowym interesem społeczeństwa nie zostało udowodnione. Ponadto w części uzasadnionej opinii
         zatytułowanej „Zagrożenie porządku publicznego” Komisja dokładnie wskazuje istnienie w Niemczech „praktyk administracyjnych”
         opartych na wykładni § 12 ust. 1 zdanie pierwsze Aufenthaltsgesetz/EWG nieuwzględniających warunków, w których prawo wspólnotowe
         dopuszcza ograniczenie swobody przemieszczania się ze względu na porządek publiczny.
      
      63     W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucać Komisji, że nie zawarła tych samych zarzutów sformułowanych w postępowaniu poprzedzającym
         wniesienie skargi w samej skardze, ponieważ Komisja spełniła wymóg spójności pomiędzy treścią skargi a wcześniej podnoszonymi
         zarzutami.
      
      64     W związku z powyższym zarzut częściowej niedopuszczalności zarzutu drugiego zostaje oddalony.
       Co do istoty sprawy
      –       Argumentacja stron
      65     Komisja podnosi, że Aufenthaltsgesetz/EWG, która dokonuje transpozycji do prawa niemieckiego przepisów wspólnotowych w kwestii
         ograniczenia swobody przemieszczania się ze względu na porządek publiczny, nie jest dostatecznie jasna w zakresie mającego
         w tym przypadku zasadnicze znaczenie § 12 ust. 1. O ile bowiem § 12 ust. 1 zdanie pierwsze stanowi, że cudzoziemcowi korzystającemu
         ze swobody przemieszczania się może zostać wydana decyzja odmowa w sprawie prawa pobytu „ze względów porządku, bezpieczeństwa
         lub zdrowia publicznego”, to zdanie drugie przewiduje, że cudzoziemcy korzystający z „zezwolenia na pobyt/WE na czas nieoznaczony”
         mogą być wydaleni jedynie z uwagi na „szczególne” względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Konstrukcja tego przepisu
         zdaniem Komisji wprowadza w błąd o tyle, że może być zrozumiana i jak pokazuje praktyka administracyjna, tak właśnie jest
         rozumiana, iż dla wydalenia cudzoziemców korzystających ze swobody przemieszczania się, lecz nieposiadających „zezwolenia
         na pobyt/WE na czas nieoznaczony” wystarczają zwykle względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego i że istnienie szczególnych
         względów jest wymagane jedynie w celu wydalenia cudzoziemców, którzy korzystają z takiego zezwolenia na czas nieoznaczony.
      
      66     W wielu decyzjach zastosowano zdaniem Komisji błędną wykładnię pojęcia porządku publicznego w rozumieniu § 12 ust. 1 zdanie
         pierwsze Aufenthaltsgesetz/EWG. W części stwierdzano nawet wyraźnie, że nie trzeba badać istnienia szczególnych względów porządku
         publicznego, ponieważ należą one do przesłanek wydania decyzji jedynie na podstawie zdania drugiego tego przepisu, to znaczy
         względem cudzoziemców korzystających z „zezwolenia na pobyt/WE na czas nieoznaczony”. Komisja przytacza siedem takich przykładów.
      
      67     Zdaniem Komisji niemieckie przepisy prawne i praktyka administracyjna wymagają w tym zakresie jednoznacznego sprecyzowania
         w taki sposób, aby nie pozostawiały wątpliwości co do tego, że niezależnie od okresu, na jaki wydane zostało zezwolenie na
         pobyt, wydanie decyzji o wydaleniu zakładało, że to osobiste zachowanie zainteresowanego dowodzi istnienia rzeczywistego i dostatecznie
         poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Bouchereau, pkt 33‑35).
      
      68     Rząd niemiecki podnosi natomiast, że § 12 ust. 1 Aufenthaltsgesetz/EWG dokonuje transpozycji wymogów ustawionych przez prawo
         wspólnotowe w dziedzinie ograniczenia swobody przemieszczania się w sposób dostatecznie jasny.
      
      69     W odniesieniu do zarzutu istnienia praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym rząd niemiecki podnosi, że nawet
         zakładając, iż zarzut ten jest w tej części dopuszczalny, nie rozumie on, w jaki sposób jedynie na podstawie mniej niż 20 indywidualnych
         przypadków przywołanych w skardze Komisja może sformułować twierdzenie co do istnienia systematycznego wykonywania praktyki
         administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym na całym terytorium Niemiec.
      
      –       Ocena Trybunału
      
       W przedmiocie zarzutu błędnej transpozycji
      70     Jak przywołano w pkt 35 niniejszego wyroku, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odwołanie się przez władze krajowe do porządku
         publicznego wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa
         – rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa.
      
      71     Paragraf 12 ust. 1 zdanie pierwsze Aufenthaltsgesetz/EWG stanowi, że obywatele innych państw członkowskich korzystający ze
         swobody przemieszczania się zgodnie z prawem wspólnotowym, są wydalani jedynie ze względów porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia
         publicznego i odsyła w nawiasie do art. 48 ust. 3 traktatu i art. 56 ust. 1 traktatu WE (obecnie, po zmianie art. 46 ust. 1 WE).
         Drugie zdanie tego samego ustępu stanowi, że wydalenie cudzoziemców korzystających z „zezwolenia na pobyt/WE na czas nieoznaczony”
         jest dopuszczalne jedynie ze szczególnych względów bezpieczeństwa lub porządku publicznego.
      
      72     Co prawda odesłanie w § 12 ust. 1 zdanie pierwsze Aufenthaltsgesetz/EWG do pierwotnego prawa wspólnotowego może zostać uznane
         za wystarczające wskazanie, iż pojęcie porządku publicznego powinno zostać poddane wykładni zgodnej z wykładnią tego samego
         pojęcia zawartego w przywołanych przepisach traktatu, o którym to pojęciu stanowi dyrektywa 64/221 i które doprecyzowane jest
         przez orzecznictwo Trybunału, jednakże nie ma to wpływu na okoliczność, iż drugie zdanie tego przepisu krajowego, w zakresie
         w jakim dodaje ono, że w odniesieniu do obywateli Wspólnoty korzystających z zezwolenia na pobyt na czas nieoznaczony wydanie
         decyzji o wydaleniu uzasadniać mogą jedynie „szczególne” względy porządku publicznego, powoduje powstanie wątpliwości co do
         tego, w jaki sposób należy prawidłowo uwzględniać wymogi prawa wspólnotowego w odniesieniu do obywateli Wspólnoty korzystających
         z zezwolenia na pobyt na czas oznaczony.
      
      73     Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy dyrektywy należy wprowadzić w życie w sposób bezwzględnie wiążący i spójny, ze
         szczegółowością, precyzją i jasnością wymaganą dla spełnienia wymogu pewności prawa (zob. w szczególności wyroki: z dnia 17 maja
         2001 r. w sprawie C‑159/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑4007, pkt 32 i z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie C‑415/01
         Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑2081, pkt 21).
      
      74     Tymczasem § 12 ust. 1 Aufenthaltsgesetz/EWG nie transponuje w odniesieniu do obywateli państw członkowskich korzystających
         z zezwolenia na pobyt na czas oznaczony w sposób dostatecznie jasny wymogów sformułowanych przez orzecznictwo cytowane w pkt 70
         niniejszego wyroku, zgodnie z którymi decyzja o wydaleniu jest uzasadniona jedynie w przypadku rzeczywistego i dostatecznie
         poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa.
      
      75     Ogólne przepisy administracyjne dotyczące Ausländergesetz, przywołane przez rząd niemiecki na poparcie argumentu, iż uregulowanie
         krajowe spełnia wymóg pewności prawa, nie podważa tego stwierdzenia.
      
      76     W tym kontekście wystarczy przypomnieć, że zasada pewności prawa wymaga stosownej jawności środków krajowych przyjętych w celu
         wykonania uregulowania wspólnotowego, tak aby podmioty prawa, których to uregulowanie dotyczy, mogły zapoznać się z zakresem
         ich praw i obowiązków w konkretnej dziedzinie uregulowanej przez prawo wspólnotowe (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia
         27 lutego 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 21). Otóż wymóg ten nie jest spełniony w przypadku wspomnianego
         przepisu administracyjnego, ponieważ ma on bezspornie charakter przepisu wewnętrznego i jest skierowany do administracji w celu
         zapewnienia w określonych przypadkach jednolitości podejmowanych przez nią rozstrzygnięć.
      
      77     W świetle powyższych okoliczności pierwsza część zarzutu drugiego jest zasadna.
       W przedmiocie zarzutu istnienia praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym
      78     W pkt 49 i 50 niniejszego wyroku Trybunał przypomniał, że w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wykonywania przepisu krajowego
         dla wykazania uchybienia państwa członkowskiego wymagane jest przedstawienie dowodów mających charakter szczególny w porównaniu
         z dowodami zwykle uwzględnianymi w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia dotyczącej jedynie treści przepisu krajowego. W tych
         warunkach uchybienie można wykazać jedynie poprzez wystarczająco udokumentowany i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej administracji
         lub sądom krajowym i przypisywalnej danemu państwu członkowskiemu. Jeżeli zachowanie państwa wynikające z praktyki administracyjnej
         sprzecznej z wymogami prawa wspólnotowego ma mieć charakter stanowiący uchybienie w rozumieniu art. 226 WE, taka praktyka
         administracyjna powinna wykazywać określony stopień trwałości i powszechności.
      
      79     Tymczasem Komisja ograniczyła się do przywołania 17 przypadków, w których wydane zostały decyzje administracyjne nieodpowiadające
         wymogom prawa wspólnotowego, nie dostarczając ich Trybunałowi ani nawet nie przedkładając ich fragmentów, które mogłyby potwierdzić
         jej tezę. Zatem w oczywisty sposób Komisja nie przedstawiła Trybunałowi elementów niezbędnych dla dokonania przez Trybunał
         oceny domniemanego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i to w sytuacji gdy rząd niemiecki kwestionuje w konkretny
         sposób wiarygodność tych informacji, przywołując i przedkładając Trybunałowi fragmenty decyzji wydanych w dwóch sprawach powoływanych
         przez Komisję w skardze (sprawy Moffa i Nardelli), które dowodzą, że wymogi prawa wspólnotowego zostały w nich uwzględnione.
      
      80     Z tego tylko względu druga część zarzutu drugiego zostaje oddalona jako bezzasadna.
       W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego uwzględniania w niemieckim ustawodawstwie i praktyce administracyjnej aspektów
            prewencji ogólnej w przypadku wydalenia 
       W przedmiocie dopuszczalności
      –       Argumentacja stron
      81     Rząd niemiecki podnosi, że uzasadniona opinia nie zawierała zarzutu braku jasności uregulowania niemieckiego w zakresie zakazu
         przyjmowania środków prewencji ogólnej, w związku z czym ta część trzeciego zarzutu powinna zostać uznana za niedopuszczalną.
      
      82     Komisja argumentuje natomiast, że w wezwaniu do usunięcia uchybień wskazała, iż wszystkie decyzje wydane na podstawie § 47
         ust. 1 i 2 Ausländergesetz mają ze względu na realizowany przez te przepisy cel w postaci prewencji ogólnej niedopuszczalny
         charakter ogólnoprewencyjny i z tego względu naruszają prawo wspólnotowe. W uzasadnionej opinii zarzut ten został podtrzymany
         i podniesiony, w związku z czym argument o niedopuszczalności tego zarzutu należy oddalić.
      
      –       Ocena Trybunału
      83     Uzasadniona opinia i skarga Komisji muszą być oparte na tych samych zarzutach i argumentach (zob. w szczególności pkt 60 niniejszego
         wyroku). Otóż tak jest w niniejszej sprawie.
      
      84     Jak wskazuje rzecznik generalny w pkt 111 i 112 opinii, część zarzutu trzeciego dotycząca błędnej transpozycji do prawa krajowego
         wymogu, zgodnie z którym względy prewencji ogólnej nie są wystarczające dla uzasadnienia wydalenia obywatela Wspólnoty, odpowiada
         co do istoty zarzutowi podniesionemu w pkt III wniosków uzasadnionej opinii, w którym Komisja wytyka Republice Federalnej
         Niemiec, że nie wskazała w ustawodawstwie w sposób dostatecznie jasny, że decyzje o wydaleniu dotyczące obywateli Unii Europejskiej
         nie mogą być oparte na podstawie prawnej, która przewiduje wydalenie obligatoryjne albo wydalenie co do zasady w przypadku
         prawomocnego wyroku skazującego. Do tego dochodzi, że w części uzasadnionej opinii zatytułowanej „Odstraszanie” Komisja wskazuje
         wyraźnie na okoliczność, iż wszystkie decyzje o wydaleniu wydane na podstawie § 47 Ausländergesetz mają ze względu na realizowany
         przez ten przepis cel w postaci prewencji ogólnej niedopuszczalny charakter ogólnoprewencyjny i tym samym odnosi się ona bezpośrednio
         do spornego przepisu. 
      
      85     W tej sytuacji Komisji nie można zarzucić, że w żądaniach zawartych w skardze nie powtórzyła dokładnego brzmienia zarzutów
         podniesionych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, ponieważ Komisja zachowała spójność pomiędzy treścią skargi
         a wyszczególnionymi zarzutami.
      
      86     Zarzut częściowej niedopuszczalności zarzutu trzeciego należy zatem oddalić.
       Co do istoty sprawy
      –       Argumentacja stron
      87     Komisja podnosi, że uregulowanie dotyczące wydalenia zawarte w § 47 ust. 1 i 2 Ausländergesetz realizuje cel w postaci prewencji
         ogólnej, gdyż wydalenie obligatoryjne albo wydalenie co do zasady ma na celu odstraszenie innych cudzoziemców od popełniania
         tych samych lub podobnych przestępstw, jak te popełnione przez wydalonych cudzoziemców. Wszystkie decyzje, które są oparte
         na tym przepisie, zawierają siłą rzeczy ‑ ze względu na realizowany przez ten przepis cel ‑ niedopuszczalny element prewencji
         ogólnej i z tego tylko względu są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Odwołanie do § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG, dokonywane tylko
         dodatkowo, nie zmienia jej zdaniem niczego w tym, że decyzje te są wydane w oparciu o podstawę prawną, której stosowanie jest
         niezgodne z prawem wspólnotowym ze względu na realizowany przez nią cel w postaci prewencji ogólnej.
      
      88     Poza tym w wielu decyzjach ów cel w postaci prewencji ogólnej był zdaniem Komisji wyraźnie przywoływany dla uzasadnienia wydalenia
         obligatoryjnego, a z uzasadnień tych decyzji nie wynikało, by były one uzasadnione samodzielnie względami prewencji szczególnej.
         W każdym razie w wielu decyzjach nie można stwierdzić tego rodzaju rozróżnienia, ponieważ decyzje te wskazywały równocześnie
         na względy prewencji ogólnej i szczególnej w ramach uzasadnienia kumulatywnego, dając w ten sposób do zrozumienia, że odnośny
         środek jest oparty na obydwu motywach. Niekiedy uzasadnienia tych decyzji nadawały względom prewencji ogólnej nawet szczególne
         znaczenie. Zdaniem Komisji wynika z tego, że sporna praktyka administracyjna sprowadza się zatem do uzasadniania spornych
         decyzji względami prewencji ogólnej, w związku z czym praktyka ta jest niezgodna z prawem wspólnotowym (wyrok z dnia 10 lutego
         2000 r. w sprawie C‑340/97 Nazli, Rec. str. I‑957, pkt 63).
      
      89     W tej sytuacji niemieckie przepisy prawne i praktyka administracyjna wymagają w tym zakresie doprecyzowania w jasny i jednoznaczny
         sposób, tak aby wyeliminowane zostały wszelkie wątpliwości dotyczące wykonywania przepisów krajowych. Niejasna i niejednoznaczna
         transpozycja zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego nie odpowiada wymogom dotyczącym prawidłowej transpozycji dyrektywy
         64/221.
      
      90     W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku jasności samego uregulowania krajowego rząd niemiecki kontrargumentuje, że uregulowanie
         to wskazuje w jasny i jednoznaczny sposób, że obywatele Wspólnoty nie mogą być wydalani ze względów realizujących cel w postaci
         prewencji ogólnej. Zdaniem rządu niemieckiego Komisja nie uwzględnia okoliczności, że decyzje o wydaleniu dotyczące tych obywateli
         nie mają za podstawę prawną wyłącznie § 47 Ausländergesetz, lecz muszą one każdorazowo uwzględniać przepisy § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG,
         które są bezwzględnie obowiązujące i mają pierwszeństwo względem § 47. Prewencja ogólna jest brana pod uwagę wyłącznie w odniesieniu
         do obywateli państw trzecich.
      
      91     W odniesieniu do zarzutu dotyczącego istnienia praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym rząd niemiecki kwestionuje
         istnienie ciągu błędnych indywidualnych decyzji, które miałyby stanowić taką praktykę. Wskazane przez Komisję nieliczne przykłady
         nie są zdaniem tego rządu wystarczające dla stwierdzenia istnienia powszechnej i ogólnej praktyki administracyjnej, która
         byłaby sprzeczna z uregulowaniem wspólnotowym. Należy dodać, że z ogólnych przepisów administracyjnych dotyczących Ausländergesetz,
         które miałyby decydującą rolę dla stwierdzenia takiej praktyki administracyjnej, w zakresie w jakim są one wiążące dla działań
         administracji, wynika, że administracja nie może uzasadniać decyzji o wydaleniu obywateli Wspólnoty skutkiem odstraszającym,
         jaki decyzje takie mają względem innych cudzoziemców.
      
      92     Okoliczność, iż niemieckie organy administracyjne powołują się na względy prewencji ogólnej obok względów prewencji szczególnej
         jest całkowicie zgodna z art. 3 ust. 1 dyrektywy 64/221, o ile przestrzegany jest jedyny przewidziany w tym przepisie wymóg,
         polegający na wykazaniu w uzasadnieniu dostatecznych powodów dotyczących danej osoby i jej zachowania.
      
      –       Ocena Trybunału
      
       W przedmiocie zarzutu błędnej transpozycji
      93     Zgodnie z orzecznictwem Trybunału prawo wspólnotowe sprzeciwia się wydalaniu obywatela państwa członkowskiego, które to wydalenie
         uzasadniane byłoby względami prewencji ogólnej, tj. wydaleniu, które ma na celu odstraszenie innych cudzoziemców (zob. w szczególności
         wyrok z dnia 26 lutego 1975 r. w sprawie 67/74 Bonsignore, Rec. str. 297, pkt 7 i ww. wyrok w sprawie Nazli, pkt 59), szczególnie,
         gdy decyzja o wydaleniu jest wydana automatycznie w następstwie skazania wyrokiem karnym bez uwzględnienia zachowania sprawcy
         przestępstwa i zagrożenia, jakie stanowi on dla porządku publicznego (ww. wyrok w sprawie Calfa, pkt 27).
      
      94     Jak wskazano w pkt 39‑43 niniejszego wyroku, Aufenthaltsgesetz/EWG, zawierająca przepisy szczególne w stosunku do Ausländergesetz,
         ma pierwszeństwo przed przepisami tej ostatniej w sytuacjach szczególnych, które reguluje.
      
      95     Otóż zgodnie z § 12 ust. 3 zdanie pierwsze Aufenthaltsgesetz/EWG wydalenie obywateli Wspólnoty korzystających ze swobody przemieszczania
         się na podstawie prawa wspólnotowego następuje jedynie wówczas, gdy zachowanie danego cudzoziemca to uzasadnia. Z tego wynika,
         że w odniesieniu do tej kategorii osób wszystkie decyzje o wydaleniu wydane ze względów prewencji ogólnej są niedopuszczalne.
      
      96     Ponadto, jak wskazano w ramach zarzutu pierwszego (zob. pkt 42 niniejszego wyroku), Komisja nie twierdzi w tym konkretnym
         przypadku by uregulowanie, o którym mowa, stanowiło przedmiot rozbieżnych interpretacji, które można by uwzględnić – jedne
         skutkujące stosowaniem tego uregulowania zgodnie z prawem wspólnotowym, inne prowadzące do jego stosowania niezgodnie z prawem
         wspólnotowym – w taki sposób, że uregulowanie to nie jest dostatecznie jasne, by zapewnić stosowanie zgodne z prawem wspólnotowym.
      
      97     W tej sytuacji zarzut Komisji dotyczący naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie, w jakim uregulowanie niemieckie nie zakazuje
         jej zdaniem w sposób dostatecznie jasny uwzględniania aspektów prewencji ogólnej przy wydalaniu obywatela innego państwa członkowskiego
         korzystającego ze swobody przemieszczania się zgodnie z prawem wspólnotowym, jest bezzasadny.
      
       W przedmiocie rzekomej praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym
      98     Należy przypomnieć, że Komisja ograniczyła się w skardze do wskazania pewnych przypadków, w których decyzja o wydaleniu została
         w części uzasadniona realizowaniem celu w postaci prewencji ogólnej, nie przedkładając Trybunałowi przedmiotowych decyzji,
         lecz jedynie przytaczając krótkie ich fragmenty i to jedynie niektórych spośród tych decyzji. Zatem Komisja w oczywisty sposób
         nie przedstawiła Trybunałowi elementów niezbędnych dla dokonania oceny istnienia zarzucanego uchybienia zobowiązaniom państwa
         członkowskiego i to w sytuacji gdy rząd niemiecki kwestionuje w konkretny sposób wiarygodność zaprezentowanych informacji,
         przywołując pewną liczbę przypadków, w których wydane zostały decyzje w ramach rozstrzygnięć odwołań wniesionych przez zainteresowanych
         od decyzji przywołanych przez Komisję (sprawy Condo i Procopio) w skardze.
      
      99     Ponadto z informacji zawartych w skardze wynika, że jedenaście decyzji przywołanych przez Komisję zostało wydanych w okresie
         pomiędzy marcem 1993 r. (sprawa Sassano) a listopadem 1997 r. (sprawa Pugliese), to znaczy na przestrzeni prawie pięciu lat.
         Zatem Trybunał nie może stwierdzić w żadnym wypadku istnienia powszechnej i stałej praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem
         wspólnotowym, gdyż Komisja, która nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu, nie była w stanie przedstawić Trybunałowi
         elementów niezbędnych do odparcia twierdzenia rządu niemieckiego, jakoby chodziło o odosobnione decyzje, a nie powszechną
         i stałą praktykę.
      
      100   Wniosek ten narzuca się tym bardziej, że jak twierdzi rząd niemiecki, jeden z przepisów ogólnych dotyczących Ausländergesetz
         stanowi, że wydalenie może zostać zarządzone jedynie ze względów prewencji szczególnej i w przypadku rzeczywistego i dostatecznie
         poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa.
      
      101   Z powyższego wynika, że mimo iż rząd niemiecki nie kwestionuje, że odosobnione decyzje o wydaleniu mogły być podejmowane bez
         dostatecznego uwzględnienia wymogów określonych przez dyrektywę 64/221, zarzut Komisji co do istnienia praktyki administracyjnej
         sprzecznej z prawem wspólnotowym należy w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 48‑50 niniejszego wyroku oddalić jako bezzasadny.
      
      102   W związku z tym zarzut trzeci zostaje oddalony w całości.
       W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego niedostatecznego uwzględniania podstawowego prawa do poszanowania życia rodzinnego
            przy wydawaniu decyzji o wydaleniu
       Argumentacja stron
      103   Komisja podnosi, że w przypadku wydalenia obywatela Wspólnoty w oparciu o klauzulę porządku publicznego uregulowaną w dyrektywie
         64/221 państwa członkowskie są zobowiązane do uwzględnienia nie tylko podstawowej zasady swobodnego przepływu osób, lecz również
         wpływu tego wydalenia na prawa podstawowe, w szczególności na prawo do poszanowania życia rodzinnego ustanowione w art. 8
         europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „konwencją”), podpisanej w Rzymie w dniu
         4 listopada 1950 r., do zapewnienia poszanowania którego zobowiązany jest Trybunał (zob. w szczególności wyrok z dnia 11 lipca
         2002 r. w sprawie C‑60/00 Carpenter, Rec. str. I‑6279, pkt 41).
      
      104   W tym kontekście Komisja przywołuje pewną ilość spraw, w których jej zdaniem niemieckie organy administracyjne naruszyły zasadę
         proporcjonalności w szczególnie drastyczny i oczywisty sposób. Komisja powołuje dwie sprawy, w których organy te nie zbadały
         kwestii proporcjonalności, pięć spraw, w których nie dokonały oceny proporcjonalności, ponieważ wyszły z założenia, że wydalenie
         automatyczne takiej oceny nie wymaga, i czternaście spraw, w których nie uwzględniono należycie znaczenia podstawowego prawa
         do poszanowania życia rodzinnego.
      
      105   Rząd niemiecki twierdzi, że Komisja nie zdołała wykazać istnienia praktyki administracyjnej niezachowującej stosownej równowagi
         pomiędzy prawem do poszanowania życia rodzinnego a koniecznością utrzymania porządku publicznego. Istnienie takiej praktyki
         administracyjnej nie zostało udowodnione, w szczególności z tego względu, iż sama tylko okoliczność, iż wydanych zostało kilka
         decyzji o wydaleniu, w których uzasadnienie milczy na temat powiązań rodzinnych nie umożliwia wyciągnięcia wniosku co do istnienia
         ogólnej praktyki administracyjnej.
      
      106   Wbrew twierdzeniu Komisji przepisy, które regulują wydalenie obywateli Wspólnoty, w szczególności § 48 Ausländergesetz i § 12
         Aufenthaltsgesetz/EWG, wprowadzają niemalże bezwzględny wymóg oceny proporcjonalności decyzji o wydaleniu i uwzględnienia
         nadrzędnego znaczenia ochrony małżeństwa i życia rodzinnego. Zgodnie z art. 6 niemieckiej ustawy zasadniczej małżeństwo i rodzina
         korzystają ze szczególnej ochrony w ramach porządku federalnego i stosując prawo, organy administracyjne mają bezwzględny
         obowiązek uwzględnienia tej gwarancji konstytucyjnej. Komisja niesłusznie zarzuciła tym organom niedokonywanie oceny proporcjonalności.
         W sprawach przywołanych przez Komisję jako przykłady nieproporcjonalnych decyzji o wydaleniu stosowane przez nią kryteria
         są błędne, tak że prowadzi to w nieunikniony niemalże sposób do błędnych wniosków.
      
       Ocena Trybunału
      107   Zgodnie z orzecznictwem Trybunału dokonywana przez organy krajowe indywidualna ocena w przedmiocie ewentualnego występowania
         osobistego zachowania stanowiącego rzeczywiste zagrożenie dla porządku publicznego oraz, jeżeli zajdzie taka potrzeba, w kwestii
         ustalenia równowagi pomiędzy zasługującymi na ochronę interesami, które się pojawiają, musi być przeprowadzana z poszanowaniem
         ogólnych zasad prawa wspólnotowego (ww. wyroki w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, pkt 95).
      
      108   W tym kontekście należy uwzględnić prawa podstawowe, których poszanowanie zapewnia Trybunał. Względy interesu ogólnego mogą
         posłużyć uzasadnieniu środka krajowego, który prowadzi do ograniczenia wykonywania podstawowych swobód gwarantowanych przez
         traktat, jeżeli dany środek owe prawa uwzględnia (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89 ERT,
         Rec. str. I‑2925, pkt 43; z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie C‑368/95 Familiapress, Rec. str. I‑3689, pkt 24 oraz ww. wyroki
         w sprawie Carpenter, pkt 40 oraz w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, pkt 97).
      
      109   W tym kontekście w prawie wspólnotowym uznane zostało znaczenie zapewnienia ochrony życia rodzinnego obywateli Wspólnoty dla
         wyeliminowania przeszkód w wykonywaniu podstawowych swobód gwarantowanych przez traktat. W szczególności nie ulega wątpliwości,
         że wydalenie osoby z kraju, w którym żyją jej bliscy krewni, może stanowić ingerencję w prawo do poszanowania życia rodzinnego.
         O prawie tym stanowi art. 8 konwencji i należy ono do praw podstawowych, chronionych zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału
         przez wspólnotowy porządek prawny (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, pkt 98). Tego rodzaju
         ingerencja stanowi naruszenie konwencji, jeżeli nie spełnia wymogów określonych w art. 8 ust. 2, to znaczy gdy nie jest „przewidziana
         przez ustawę”, gdy nie służy jednemu lub więcej celowi zgodnemu z prawem w rozumieniu tego ustępu i gdy nie jest „konieczna
         w społeczeństwie demokratycznym”, to znaczy nie jest usprawiedliwiona przez nadrzędną potrzebę społeczną oraz w szczególności
         nie jest proporcjonalna do realizowanego słusznego celu (zob. w szczególności wyrok ETPC z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie
         Boultif przeciwko Szwajcarii, Recueil des arrêts et décisions 2001‑IX, pkt 39, 41 i 46 oraz ww. wyrok w sprawie Carpenter, pkt 42).
      
      110   Komisja nie wykazała istnienia w Niemczech praktyki administracyjnej sprzecznej z wymogami obowiązującymi w dziedzinie ochrony
         prawa do poszanowania życia rodzinnego, która miałaby wymagany przez orzecznictwo Trybunału trwały i powszechny charakter.
      
      111   Komisja ograniczyła się do wyliczenia w skardze pewnej liczby przypadków, w których decyzje o wydaleniu nie uwzględniały w ogóle
         albo w dostatecznym stopniu prawa do poszanowania życia rodzinnego, nie przedstawiając ich Trybunałowi w całości poza krótkimi
         fragmentami i to tylko niektórych z nich. W związku z tym należy stwierdzić, że Komisja nie dostarczyła Trybunałowi elementów
         niezbędnych do dokonania oceny istnienia zarzucanego uchybienia, i to w sytuacji gdy rząd niemiecki kwestionuje w konkretny
         sposób (w szczególności w sprawach Solimando, Racabulto i Condo) zasadność twierdzenia Komisji, jakoby prawo do poszanowania
         życia rodzinnego nie zostało uwzględnione w należytym stopniu w żadnej z przywołanych przez nią decyzji.
      
      112   Ponadto zgodnie z informacjami wynikającymi ze skargi, 21 decyzji, o których mowa, zostało wydanych w okresie między grudniem
         1992 r. (sprawa Torsello) a marcem 2001 r. (sprawa Theodoridis), to znaczy na przestrzeni prawie dziewięciu lat. Zatem Trybunał
         nie może stwierdzić w żadnym wypadku istnienia powszechnej i stałej praktyki administracyjnej niezgodnej z prawem wspólnotowym,
         gdyż Komisja, która nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu, nie przedstawiła Trybunałowi elementów niezbędnych do
         odparcia twierdzenia rządu niemieckiego, jakoby chodziło o decyzje odosobnione, a nie o powszechną i stałą praktykę.
      
      113   W związku z powyższym, mimo iż rząd niemiecki nie kwestionuje, iż pojedyncze decyzje o wydaleniu mogły być wydane bez dostatecznego
         uwzględnienia wymogów związanych z prawem do poszanowania życia rodzinnego, zarzut Komisji dotyczący istnienia praktyki administracyjnej
         niezgodnej z prawem wspólnotowym należy w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 48‑50 niniejszego wyroku oddalić jako bezzasadny.
      
       W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego systematycznego zarządzania natychmiastowego wykonania decyzji o wydaleniu mimo
            braku sytuacji nagłej
       Argumentacja stron
      114   Komisja podnosi, że gdy odwołanie dotyczy jedynie zgodności decyzji z prawem lub gdy nie może mieć skutku zawieszającego,
         art. 9 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 64/221 wymaga, „poza nagłymi przypadkami”, przeprowadzenia szczególnego postępowania
         przez właściwy niezależny organ, który wydaje opinię. Ponieważ prawo niemieckie dotyczące cudzoziemców takiego szczególnego
         postępowania w rozumieniu przywołanego przepisu nie przewiduje, z przepisu tego wynika, że w przypadku wydalenia obywateli
         Wspólnoty skutek zawieszający może zostać wyłączony przez zarządzenie wydane na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 4 VwGO jedynie
         w „nagłym przypadku” w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy 64/221.
      
      115   Zdaniem Komisji tego rodzaju nagły przypadek może zostać stwierdzony tylko wówczas, gdy natychmiastowe wykonanie jest jedynym
         sposobem na zażegnanie rzeczywistego, bezpośredniego i poważnego zagrożenia porządku publicznego. Ponieważ wydalenie w trybie
         natychmiastowym stanowi naruszenie prawa podstawowego do swobodnego przemieszczania się oraz prawa do poszanowania życia rodzinnego,
         właściwy organ jest każdorazowo zobowiązany do wykazania, iż wyżej wspomniane przesłanki są w danym przypadku spełnione. Przynajmniej
         w przypadku obywateli Wspólnoty zamieszkujących od dłuższego czasu w danym przyjmującym państwie członkowskim zasada proporcjonalności
         wymaga, aby zarządzenie natychmiastowego wykonania decyzji o wydaleniu następowało jedynie wyjątkowo i jedynie w przypadkach,
         których waga i nagłość są oczywiste.
      
      116   Komisja twierdzi, że zgodnie z § 80 ust. 2 pkt 4 VwGO w przypadku decyzji o wydaleniu obywatela Wspólnoty, który wniósł zażalenie
         albo odwołanie, skutek zawieszający może zostać wyłączony, jeżeli istnieje szczególny interes w natychmiastowym wykonaniu
         decyzji o wydaleniu. Mimo iż ten „szczególny interes” musi wykraczać poza interes, który służy uzasadnieniu wydalenia jako
         takiego, jej zdaniem w niemieckiej praktyce administracyjnej regularnie stwierdza się istnienie szczególnego interesu w natychmiastowym
         przeprowadzeniu wydalenia w sposób niemal automatyczny i bez należytego uzasadnienia. Ocena spraw zbadanych przez Komisję
         nie pozwala w żaden sposób na stwierdzenie, że organy administracyjne uwzględniały wymóg nagłości ustanowiony przez prawo
         wspólnotowe do zarządzenia natychmiastowego wykonania. W tym kontekście Komisja wskazuje na siedemnaście spraw, które nie
         odpowiadają wymogom uregulowania wspólnotowego. Niezależnie od niemal automatycznego zarządzania natychmiastowego wykonywania
         decyzji o wydaleniu należy stwierdzić, że istnienie szczególnego interesu publicznego w natychmiastowym wykonaniu decyzji,
         który musi wykraczać poza interes w wydaleniu jako taki, wynika zdaniem Komisji raczej z lapidarnego stwierdzenia, a nie z jego
         konkretnego wykazania.
      
      117   W związku z tym niemieckie przepisy prawne i praktyka administracyjna wymagają takiego doprecyzowania, by w tej kwestii nie
         powstawała najmniejsza wątpliwość
      
      118   Rząd niemiecki kontrargumentuje, że zarządzenie natychmiastowego wykonania stanowi zawsze wynik indywidualnej oceny szczególnych
         warunków, których spełnienie jest wymagane do wydania takiego zarządzenia. Często obserwowana równoległość niezależnych od
         siebie decyzji o wydaleniu i o natychmiastowym jej wykonaniu wynika zdaniem rządu niemieckiego niemal siłą rzeczy z tego,
         że obywatele Wspólnoty podlegają bardzo surowym wymogom dotyczącym ich wydalenia i w przypadku ich spełnienia prawie zawsze
         spełnione są również wymogi dotyczące zarządzenia jego natychmiastowego wykonania.
      
      119   Zarządzenie natychmiastowego wykonania towarzyszące decyzji o wydaleniu nie narusza również jego zdaniem gwarancji proceduralnych
         ustanowionych przez prawo wspólnotowe. Po pierwsze, obywatele innych państw członkowskich mogą wnosić od decyzji o wydaleniu
         takie same środki zaskarżenia, jakie przysługują obywatelom niemieckim od decyzji administracyjnej, po drugie mają oni zawsze
         możliwość złożenia wniosku o nadanie ich środkowi zaskarżenia skutku zawieszającego (§ 80 ust. 5 VwGO). Z tych względów prawo
         niemieckie spełnia minimalne wymogi dotyczące skutku zawieszającego środka zaskarżenia ustanowione przez art. 9 ust. 1 dyrektywy
         64/221.
      
      120   Ponadto daleko idąca ochrona proceduralna przed wydaleniem, którą oferuje Republika Federalna Niemiec znacznie wykracza poza
         gwarancje minimalne określone w art. 9 ust. 1 dyrektywy 64/221 i zapewnia efektywną ochronę praw podmiotowych obywateli Wspólnoty
         ustanowionych przez prawo wspólnotowe. Po pierwsze, zgodność z prawem i celowość niekorzystnego aktu administracyjnego są
         co do zasady, nawet w przypadku decyzji o wydaleniu, uprzednio oceniane przez organ administracyjny przed nadaniem biegu skardze
         o stwierdzenie nieważności. Ta ochrona proceduralna ma miejsce nawet wtedy, gdy decyzji o wydaleniu towarzyszy zarządzenie
         natychmiastowego jej wykonania. Po drugie, zawsze możliwa jest ocena przez sąd administracyjny i to również w przypadkach,
         w których nie miało miejsca takie uprzednie postępowanie. Sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny z urzędu i dokonuje
         pełnej oceny pod względem formalnym jak i materialnym zgodności z prawem decyzji o wydaleniu.
      
       Ocena Trybunału
      121   Należy przypomnieć, że celem art. 9 ust. 1 dyrektywy 64/221 jest zapewnienie minimalnych gwarancji proceduralnych osobom,
         względem których wydana została decyzja o wydaleniu z terytorium państwa. Przepis ten, który znajduje zastosowanie w trzech
         przypadkach, a mianowicie w przypadku braku prawa odwołania do sądu, w przypadku gdy odwołanie powoduje jedynie kontrolę zgodności
         decyzji z prawem lub gdy odwołanie nie ma skutku zawieszającego, przewiduje udział właściwego organu, innego niż organ upoważniony
         do wydania decyzji. Z wyjątkiem nagłych przypadków organ administracyjny nie może wydać decyzji inaczej jak tylko po otrzymaniu
         opinii drugiego z organów właściwych (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, pkt 105).
      
      122   Komisja nie wykazała również istnienia w Niemczech praktyki administracyjnej sprzecznej z wymogami określonymi w art. 9 ust. 1
         dyrektywy 64/221, która miałaby zgodnie z orzecznictwem Trybunału charakter trwały i powszechny.
      
      123   Komisja ograniczyła się do wyliczenia w skardze pewnej liczby przypadków, w których wydane zostały decyzje o wydaleniu podlegające
         natychmiastowemu wykonaniu naruszające art. 9 ust. 1 dyrektywy 64/221, i nie przedstawiając ich Trybunałowi w całości, ograniczyła
         się tylko do krótkich fragmentów niektórych z nich przytoczonych w skardze. W związku z tym Komisja nie przedstawiła Trybunałowi
         elementów niezbędnych do dokonania oceny istnienia zarzucanego uchybienia i to w sytuacji gdy rząd niemiecki kwestionuje twierdzenie
         Komisji, jakoby ocena przywołanych spraw nie pozwalała na stwierdzenie, że niemieckie organy administracyjne uwzględniały
         kryterium nagłości, które prawo wspólnotowe każe spełniać przed przystąpieniem do natychmiastowego wykonania.
      
      124   Ponadto zgodnie z informacjami wynikającymi ze skargi 17 spośród decyzji przywołanych przez Komisję zostało wydanych w okresie
         między sierpniem 1993 r. (sprawa Clarizia) a lipcem 2000 r. (sprawa Moffa), to znaczy na przestrzeni siedmiu lat. Zatem Trybunał
         nie może stwierdzić w żadnym przypadku istnienia powszechnej i stałej praktyki administracyjnej niezgodnej z prawem wspólnotowym,
         gdyż Komisja, która nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu, nie przedstawiła Trybunałowi elementów niezbędnych do
         odparcia twierdzenia rządu niemieckiego, jakoby nie istniała – jak to ujmuje Komisja – powszechna i stała praktyka.
      
      125   Z powyższego wynika, że zarzut Komisji dotyczący istnienia praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym należy
         w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 48‑50 niniejszego wyroku oddalić jako bezzasadny.
      
      126   W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie dokonując w § 12 ust. 1 Aufenthaltsgesetz/EWG transpozycji
         w sposób dostatecznie jasny wymogów ustanowionych przez prawo wspólnotowe w dziedzinie ograniczenia swobodnego przemieszczania
         się, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 39 WE, art. 3 dyrektywy 64/221 i art. 10
         dyrektywy 73/148.
      
       W przedmiocie kosztów
      127   Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
         Republika Federalna Niemiec wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja w przeważającej części przegrała
         sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Na podstawie § 4 tego przepisu państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy
         w charakterze interwenienta i poparły żądania Komisji, pokrywają własne koszty. 
      
      Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
      1)      Nie dokonując w § 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1980 r. w sprawie wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Wspólnoty
            Europejskiej (Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft)
            transpozycji w sposób dostatecznie jasny wymogów ustanowionych przez prawo wspólnotowe w dziedzinie ograniczeń swobodnego
            przemieszczania się, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 39 WE, art. 3 dyrektywy
            Rady 64/221 z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców,
            uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego i art. 10 dyrektywy Rady
            73/148 z dnia 21 maja 1973 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich
            w obrębie Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług.
      2)      W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
      3)      Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.
      4)      Republika Włoska ponosi własne koszty.
      Podpisy
      * Język postępowania: niemiecki.