CELEX: 32016D1126
Language: nl
Date: 2016-04-04 00:00:00
Title: Besluit (EU) 2016/1126 van de Commissie van 4 april 2016 inzake staatssteun SA. 35484 (2013/C) (ex SA. 35484 (2012/NN)) betreffende activiteiten op het gebied van algemene gezondheidszorgcontrole op grond van de wet melk en vetten (Kennisgeving geschied onder nummer C(2016) 1878)

12.7.2016   
            
            
               NL
            
            
               Publicatieblad van de Europese Unie
            
            
               L 187/16
            
         BESLUIT (EU) 2016/1126 VAN DE COMMISSIE
   van 4 april 2016
   inzake staatssteun SA. 35484 (2013/C) (ex SA. 35484 (2012/NN)) betreffende activiteiten op het gebied van algemene gezondheidszorgcontrole op grond van de wet melk en vetten
   
      
         (Kennisgeving geschied onder nummer C(2016) 1878)
      
   
   (Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
   DE EUROPESE COMMISSIE,
   Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
   Na de belanghebbenden overeenkomstig het bovengenoemde artikel te hebben uitgenodigd hun opmerkingen in te dienen (1) en gezien deze opmerkingen,
   Overwegende hetgeen volgt:
   1.   PROCEDURE
   
   
               (1)
            
            
               Bij brieven van 28 november 2011 en 27 februari 2012 heeft de Europese Commissie (hierna „de Commissie”) Duitsland verzocht om aanvullende informatie met betrekking tot jaarverslag 2010 over staatssteun in de landbouwsector, dat Duitsland overeenkomstig artikel 26 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (2) heeft ingediend. Duitsland heeft de vragen van de Commissie beantwoord bij brieven van 16 januari 2012 en 27 april 2012. Uit de antwoorden van Duitsland blijkt dat Duitsland financiële steun aan de Duitse melksector heeft verleend op grond van de wet van 1952 over de handel in melk, melkproducten en vetten („Milch- und Fettgesetz” — „wet melk en vetten” of „WMV”).
            
         
               (2)
            
            
               Bij brief van 2 oktober 2012 heeft de Commissie aan Duitsland meegedeeld dat de betrokken maatregelen als niet-aangemelde steun zijn geregistreerd onder nummer SA.35484 (2012/NN). Duitsland heeft aanvullende informatie verstrekt bij brieven van 16 november 2012, 7, 8, 11, 13, 14, 15 en 19 februari, 21 maart, 8 april, 28 mei, 10 en 25 juni en 2 juli 2013.
            
         
               (3)
            
            
               Bij brief van 17 juli 2013 (C(2013) 4457 final) heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van bepaalde submaatregelen die in het kader van de WMV zijn ingevoerd, de in artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (3) („VWEU”) bedoelde procedure in te leiden (hierna „het inleidingsbesluit”). In hetzelfde schrijven is de Commissie tot de conclusie gekomen dat andere submaatregelen hetzij voor de periode van 28 november 2001 tot en met 31 december 2006, voor de periode met ingang van 1 januari 2007 of voor beide tijdvakken verenigbaar zijn met de interne markt, hetzij geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, hetzij niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunvoorschriften vallen.
            
         
               (4)
            
            
               Het onderhavige besluit heeft betrekking op de submaatregelen op het gebied van algemene gezondheidszorgcontrole — in het inleidingsbesluit wordt hiernaar verwezen als de submaatregelen voor contaminantenmonitoring (4) BW 9, BY 5, HE 8, NI 2, NW 1, RP 3, SL 4 en TH 8 (hierna „submaatregelen”). De Commissie is van mening dat deze submaatregelen alle kenmerken van staatssteun lijken te vertonen en heeft Duitsland verzocht zijn opmerkingen in te dienen en alle informatie te verstrekken die van dienst kan zijn voor de beoordeling van de steun met betrekking tot de periode met ingang van 28 november 2001.
            
         
               (5)
            
            
               Duitsland heeft bij brief van 20 september 2013 opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.
            
         
               (6)
            
            
               Het inleidingsbesluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie
                   (5). De Commissie heeft de andere belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken binnen een maand na deze bekendmaking. De Commissie heeft tien opmerkingen van belanghebbenden over de in punt 4 bedoelde submaatregelen ontvangen. Deze opmerkingen zijn bij brieven van 27 februari, 3 maart en 3 oktober 2014 aan Duitsland toegezonden. Duitsland heeft niet op de opmerkingen gereageerd.
            
         2.   BESCHRIJVING VAN DE REGELING
   
   
               (7)
            
            
               De WMV is een Bondswet, die in 1952 in werking is getreden. De wet bevat het rechtskader voor de submaatregelen en is voor onbeperkte duur geldig.
            
         
               (8)
            
            
               Op grond van artikel 22, lid 1, WMV kunnen de Duitse deelstaten de melkbedrijven een melkheffing opleggen op basis van de geleverde hoeveelheden melk.
            
         
               (9)
            
            
               Krachtens artikel 22, lid 2, WMV mogen de opbrengsten uit de melkheffing uitsluitend worden gebruikt voor:
               
                           a)
                        
                        
                           het verbeteren en behouden van de kwaliteit op grond van bepaalde uitvoeringsvoorschriften;
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           het verbeteren van de hygiëne bij de productie, de levering, de be- en verwerking en de afzet van melk en melkproducten;
                        
                     
                           c)
                        
                        
                           melkkwaliteitstests;
                        
                     
                           d)
                        
                        
                           bedrijfsadvisering betreffende kwesties die de zuivelsector aanbelangen, en permanente opleiding van nieuwkomers in de sector;
                        
                     
                           e)
                        
                        
                           publiciteit om de consumptie van melk en melkproducten te verhogen;
                        
                     
                           f)
                        
                        
                           het uitvoeren van taken die voortvloeien uit de WMV.
                        
                     
         
               (10)
            
            
               Krachtens artikel 22, lid 2a, WMV kunnen de heffingsopbrengsten in afwijking van lid 2 ook worden gebruikt voor:
               
                           a)
                        
                        
                           het verlagen van structuurgebonden hogere ophaalkosten bij de levering van melk en room van de producent aan het melkbedrijf;
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           het verlagen van hogere transportkosten bij de levering van melk tussen melkbedrijven, voor zover de levering noodzakelijk is om de consumptiemelkvoorziening in het afzetgebied van de beleverde melkbedrijven te verzekeren, en
                        
                     
                           c)
                        
                        
                           het bevorderen van de kwaliteit bij de centrale afzet van melkproducten.
                        
                     
         
               (11)
            
            
               In de deelstaten Baden-Württemberg, Beieren, Hessen, Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen, Rijnland-Palts, Saarland en Thüringen is de melkheffing gebruikt om de in punt 4 bedoelde submaatregelen te financieren.
            
         
               (12)
            
            
               De submaatregelen omvatten controles op de aanwezigheid van diverse contaminanten in melk en zuivel die schadelijk kunnen zijn voor de menselijke gezondheid, zoals dioxine, polychloorbifenylen (pcb's), aflatoxine, detergenten, bestrijdingsmiddelen en gepolychloreerde waterstof. De controles werden verricht door speciale controle-instanties die met deze taak waren belast door de bevoegde overheidsdiensten in de deelstaten waar de submaatregelen werden toegepast. De controlemonsters werden aselect en anoniem genomen uit de tankwagens waarmee de melk werd vervoerd. Doel van de controles was na te gaan of de melk contaminanten bevatte en op die manier risico's voor de menselijke gezondheid te voorkomen en de consument te beschermen. Deze activiteiten vallen in dit besluit onder de noemer „contaminantenmonitoring”. In de periode 2001-2011 bedroeg het totale budget voor deze activiteiten (dus van alle meewerkende deelstaten samen) ca. 9 miljoen EUR.
            
         
               (13)
            
            
               Volgens de beoordeling van de Commissie in het inleidingsbesluit heeft Duitsland nagelaten aan te geven op grond van welke nationaalrechtelijke of Unierechtelijke bepaling kan worden gemotiveerd dat met de contaminantenmonitoring geen steun gepaard zou gaan. Bovendien betwijfelde de Commissie dat de submaatregelen de melkbedrijven geen voordeel bezorgden aangezien de controles haars inziens tot doel hebben de kwaliteit van de melkproducten te garanderen en daarom eigenlijk door de melkbedrijven moeten worden bekostigd. Voorts had de Commissie vragen bij het routinematige uitvoeren van deze kwaliteitscontroles.
            
         3.   OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
   
   
               (14)
            
            
               Volgens Duitsland bestond de rechtsgrondslag voor de contaminantenmonitoring uit twee reeksen voorschriften. De eerste reeks wetsbepalingen regelde de uitvoering van de controles in het kader van de contaminantenmonitoring, onder meer op het gebied van voorbereidingsmethoden, het opstellen van een controleschema, de monsterneming, de testmethode en het gebruik van de resultaten. Deze activiteiten vielen doorgaans onder de voedselveiligheidswetgeving.
            
         
               (15)
            
            
               De tweede reeks wetsbepalingen regelde de financiering van deze activiteiten. Zoals aangegeven in het inleidingbesluit werden deze activiteiten gefinancierd met de opbrengsten van de melkheffing die aan de melkbedrijven werd opgelegd. De rechtsgrond was artikel 22, lid 2, WMV. Op regionaal niveau waren bovendien aanvullende uitvoeringsbepalingen van toepassing, waaronder voorschriften op het gebied van begroting.
            
         
               (16)
            
            
               Duitsland heeft de vigerende voedselveiligheidswetgeving in kaart gebracht:
               
                           a)
                        
                        
                           op Unieniveau: voor de officiële voedselveiligheidscontrole moesten de volgende wetten in acht worden genomen: Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad (6), Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad (7), Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad (8), met name bijlage IV, Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad (9), met name bijlage I, deel A, Verordening (EG) nr. 1881/2006 van de Commissie (10), Verordening (EG) nr. 396/2005 van het Europees Parlement en de Raad (11). Op de monitoring van residuen van stoffen waren Richtlijn 96/23/EG van de Raad (12) en Beschikking 97/747/EG van de Commissie (13) van toepassing;
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           op nationaal niveau: voor de officiële voedselveiligheidscontrole en de monitoring van residuen of stoffen: Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (Wet levensmiddelen en diervoeders), Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Erhaltung lebensmittelrechtlicher, weinrechtlicher, futtermittelrechtlicher und tabakrechtlicher Vorschriften (administratieve instructie inzake de beginselen voor de toepassing van het officieel toezicht op de naleving van de wetgeving voor levensmiddelen, wijn, diervoeders en tabak), Verordnung zur Begrenzung von Kontaminanten in Lebensmittel (verordening inzake de beperking van contaminanten in levensmiddelen), Nationaler Rückstandskontrollplan (nationaal plan voor de controle van residuen);
                        
                     
                           c)
                        
                        
                           voor de contaminantenmonitoring, in aanvulling op deze officiële controles op het gebied van voedselveiligheid: Verordening (EG) nr. 178/2002, Verordening (EG) nr. 882/2004 en Aanbeveling 2011/516/EU van de Commissie (14) (op Unieniveau), alsmede deel 14 WMV, delen 50 en 51 van de Wet veiligheid levensmiddelen en diervoeders en de jaarlijks vastgestelde deelstaatbepalingen tot goedkeuring van de exercitie voor contaminantenmonitoring en de financiering ervan (op nationaal niveau).
                        
                     
         
               (17)
            
            
               Duitsland heeft statistieken ingediend over de officiële controles op het gebied van voedselveiligheid, de controles van residuen en de contaminantenmonitoring, alsmede een lijst van de voor die controles bevoegde instanties.
            
         3.1.   Opmerkingen van Duitsland over de aard van de contaminantenmonitoring als aanvulling op het officiële systeem voor de bewaking van de voedselveiligheid
   
   
               (18)
            
            
               Als hoofdargument voerde Duitsland aan dat de contaminantenmonitoring een aanvulling vormde op het officiële systeem voor de bewaking van de voedselveiligheid en de melkbedrijven geen enkel voordeel opleverde. Duitsland motiveerde dit als volgt.
            
         
               (19)
            
            
               De contaminantenmonitoring dient te worden beschouwd als een aanvullend element bovenop het officiële systeem voor de bewaking van de voedselveiligheid dat is gebaseerd op uniale en nationale wetgeving en ten dienste staat van preventieve en gezondheidsgerichte consumentenbescherming en risicogebaseerd crisisbeheer.
            
         
               (20)
            
            
               De contaminantenmonitoring kan niet worden gelijkgeschakeld met routinecontroles. De controles in het kader van de contaminantenmonitoring werden verricht op basis van monsters nadat de melk was opgehaald door de tankwagens. Het bemonsteringsschema werd opgesteld door officieel daartoe aangewezen controle-instanties. De aangewezen instanties bepaalden uit welke tankwagens en op welk moment de monsters werden genomen, hoe lang de controles duurden en op welke contaminanten werd geanalyseerd.
            
         
               (21)
            
            
               Voor het vaststellen van het schema en de te analyseren contaminanten gingen de aangewezen instanties uit van eerdere analyses en resultaten, actuele gezondheids- en voedselveiligheidsrisico's, regionale specifieke omstandigheden, omgevingsfactoren, incidenten en dergelijke. Controleschema en contaminanten konden verschillen van regio tot regio en konden periodiek worden aangepast. Niet alle contaminanten waarvoor wettelijke grenzen gelden, werden per definitie gecontroleerd. Anderzijds bestond de mogelijkheid om contaminanten te controleren die weliswaar niet aan wettelijke grenzen waren gebonden, maar die blijkens analyses toch een risico voor de gezondheid konden inhouden. De prioriteiten voor de controles werden bijgevolg geregeld bijgesteld — van radioactieve contaminanten naar aflatoxinen of dioxine bijvoorbeeld, of in het licht van regionale belangen.
            
         
               (22)
            
            
               De bij de controles verzamelde gegevens werden gebruikt om de status van een bepaalde melkregio te bepalen uit het oogpunt van blootstelling aan bepaalde contaminanten met gezondheidsrisico's. De bevoegde autoriteiten namen aan de hand van die informatie preventieve maatregelen in de vorm van officiële voedselveiligheids- en gezondheidscontroles, wetgeving, verspreiding van informatie en zo meer. Dit soort controle viel onder het in artikel 17, lid 2, van Verordening (EG) nr. 178/2002 bedoelde „systeem van officiële controles en andere op de situatie afgestemde activiteiten, met inbegrip van de communicatie met het publiek over de veiligheid en de risico's van levensmiddelen en diervoeders, bewaking van de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders alsmede andere controleactiviteiten betreffende alle stadia van de productie, verwerking en distributie”.
            
         
               (23)
            
            
               De informatie uit de controles werd met name gebruikt voor de aanpassing van de officiële controleplannen op grond van Verordening (EG) nr. 882/2004. Krachtens Verordening (EG) nr. 178/2002 dienen de lidstaten de voedselveiligheidsmaatregelen te baseren op een risicobeoordeling die wordt uitgevoerd aan de hand van objectieve, doorzichtige en onafhankelijke wetenschappelijke informatie en gegevens. Deze vereiste is nader gespecificeerd in Verordening (EG) nr. 852/2004 en Verordening (EG) nr. 854/2004. De bevoegde Duitse voedselveiligheidsautoriteiten gebruikten de resultaten van de contaminantenmonitoring als basis voor zulke risicobeoordelingen en maatregelen.
            
         
               (24)
            
            
               Artikel 17, lid 2, van Verordening (EG) nr. 178/2002 legt de lidstaten de verplichting op om andere op de situatie afgestemde activiteiten te ondernemen teneinde ter flankering van het systeem van officiële controles de voedselveiligheid te waarborgen. Hoewel deze activiteiten in het genoemde artikel niet nader worden gespecificeerd, pleegden de nationale instanties die bovenop de officiële controles dergelijke op de situatie afgestemde activiteiten ondernemen, volgens Duitsland geen inbreuk op de staatssteunvoorschriften. Uitgaande van die benadering — aldus nog steeds Duitsland — dient de monitoringcontrole te worden beschouwd als een aanvulling op de officiële voedselveiligheidscontrole.
            
         
               (25)
            
            
               Dezelfde benadering is gevolgd in andere wetshandelingen van de Unie op het gebied van voedselveiligheid. Artikel 3, lid 1 en lid 2, van Verordening (EG) nr. 882/2004 voorziet in het regelmatig respectievelijk op ad-hocbasis uitvoeren van officiële controles op basis van een risicobeoordeling. Dezelfde structuur is terug te vinden in Richtlijn 96/23/EG, waar artikel 11 voorziet in de mogelijkheid om bovenop de reguliere officiële controles officiële steekproefcontroles uit te voeren. In de aanbeveling van de Commissie inzake de reductie van de aanwezigheid van dioxinen, furanen en pcb's in levensmiddelen en diervoeders zijn actiedrempels vastgesteld die lager liggen dan de in Verordening (EG) nr. 1881/2006 bepaalde wettelijke grenzen en die voor de bevoegde autoriteiten en de exploitanten als instrument dienen om te bepalen in welke gevallen het wenselijk is een bron van verontreiniging op te sporen en maatregelen te nemen om deze te reduceren of te elimineren.
            
         
               (26)
            
            
               Bovendien is in de Uniewetgeving ter waarborging van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen (artikel 1 van Verordening (EG) nr. 178/2002) bepaald dat de voedselveiligheidsmaatregelen moeten worden gemotiveerd aan de hand van onafhankelijke, objectieve en doorzichtige risicobeoordelingen op basis van de beschikbare wetenschappelijke informatie en gegevens. De resultaten van de contaminantenmonitoring zijn gebruikt als basis om te voldoen aan die beginselen, zoals nader gespecificeerd in Verordening (EG) nr. 852/2004 en Verordening (EG) nr. 854/2004. Voorts verwijst Duitsland voor de controles van dioxine en pcb's naar de aanbeveling van de Commissie inzake de reductie van de aanwezigheid van dioxinen, furanen en pcb's in levensmiddelen en diervoeders.
            
         
               (27)
            
            
               De controleresultaten zijn bovendien gebruikt om langetermijntendensen aan het licht te brengen, om de risicofactoren en de daaraan ten grondslag liggende redenen te analyseren en om databanken bij te houden voor wetenschappelijke doeleinden en voor crisispreventie. De verzamelde gegevens vormden een nuttige bron voor verdere politieke en administratieve besluitvorming, voor casestudies en voor de verspreiding van neutrale informatie.
            
         
               (28)
            
            
               De controlemonsters werden genomen uit pools (een pool bestaat uit de melk die een melktankwagen bij verschillende melkproducenten ophaalt; het aantal melkproducenten kan variëren). De melkbedrijven werden niet op de hoogte gebracht van de monsterneming en de controles, noch van de controleresultaten. De controles zijn dus niet gebruikt, noch waren ze voor de bedrijven bruikbaar om de producten op de markt te brengen of als instrument om de kwaliteit of de prijs van de producten te bepalen. Alleen wanneer het contaminantengehalte blijkens de controles hoog was of de wettelijke grenzen werden bereikt dan wel overschreden, leidden de controle-instanties een apart onderzoek in en stelden zij de betrokken melkbedrijven hiervan in kennis.
            
         
               (29)
            
            
               Als de aangewezen instantie tijdens de contaminantenmonitoring constateerde dat de waarden weliswaar hoog, maar onder de wettelijke grenzen lagen, startte die instantie een beoordelingsproces om de bron van de contaminatie te achterhalen — diervoeder, ontsmettingsmiddelen, milieu-incidenten, of dies meer. De onderneming (een of meer) die aan de basis van de contaminatie lag, moest maatregelen nemen om de contaminatiebron op eigen kosten te elimineren. Deze beoordeling was nuttig met het oog op preventie.
            
         
               (30)
            
            
               Constateerde de aangewezen instantie tijdens de contaminantenmonitoring een overschrijding van de wettelijke grenswaarden of de aanwezigheid van bij wet verboden stoffen, dan werd een omvattende aanvullende controle opgestart. In dat geval gaf de bevoegde autoriteit opdracht de afzet van melk stop te zetten en aanvullende tests uit te voeren. De gecontamineerde melk werd vernietigd. Bij herhaalde constatering van een overschrijding van de contaminatiewaarden, paste de bevoegde autoriteit conform de Duitse wetgeving administratiefrechtelijke of eventueel strafrechtelijke sancties toe. Bijgevolg bracht de contaminantenmonitoring voor de melkbedrijven hetzij geen (als geen problemen werden geconstateerd) hetzij negatieve (bij overschrijding van de wettelijke grenswaarden voor contaminanten) gevolgen met zich mee. Het melkafzetverbod werd pas opgeheven als uit de tests bleek dat de melk vrij was van contaminanten.
            
         
               (31)
            
            
               Duitsland concludeert dat de contaminantenmonitoring geen taak van de melksector was, maar een maatregel ter bescherming van de consument, en meer bepaald de gezondheid van die consument. Consumentenbescherming is een doelstelling die is verankerd in zowel het VWEU, met name artikel 4, lid 2, in samenhang met artikel 169, lid 1, als het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (15), met name artikel 38.
            
         
               (32)
            
            
               Bovendien sluit de contaminantenmonitoring aan bij de expliciete verplichting van de lidstaten om het uitvoeren van officiële voedselveiligheidscontroles te waarborgen en dus ook de kosten van dergelijke controles te dragen.
            
         
               (33)
            
            
               Duitsland deelt mee dat de melkbedrijven zelf controles uitvoerden om te verifiëren of de melk in overeenstemming was met de wettelijke grenswaarden voor contaminanten. De kosten voor deze interne controles werden door de melkbedrijven zelf gedragen. De verplichting dergelijke interne controles te verrichten, vloeit voort uit artikel 17, lid 1, van Verordening (EG) nr. 178/2002. De verplichtingen waaraan de melkbedrijven in het belang van de voedselveiligheid moeten voldoen op het gebied van schadelijke stoffen, zijn nader gespecificeerd in andere wetshandelingen, zoals Verordening (EG) nr. 1881/2006, Verordening (EG) nr. 396/2005 en Verordening (EU) nr. 37/2010 van de Commissie (16).
            
         
               (34)
            
            
               Er bestond geen nationale wetsbepaling om de melkbedrijven te verplichten de kosten voor de officiële controles te dragen, noch een verplichting voor het betalen van een vergoeding aan deze bedrijven. De melkbedrijven moesten de kosten van hun eigen controles op de naleving van de voedselveiligheidswetgeving en de wettelijke grenzen voor contaminanten en residuen zelf dragen, voor zover die controles afweken van de officiële controles in het kader van de contaminantenmonitoring.
            
         3.2.   Andere opmerkingen van Duitsland
   
   
               (35)
            
            
               Naar de mening van Duitsland hebben de lidstaten het recht om controlemaatregelen, zoals de contaminantenmonitoring, uit te voeren. Dit vloeit voort uit de afbakening van de bevoegdheden inzake uitvoering van de Uniewetgeving die op grond van de verdragen (VEU en VWEU) zijn toegewezen aan de instellingen van de Unie en de lidstaten. Duitsland verwijst naar de artikelen 209 en 291 VWEU waarin de respectieve rol van de instellingen van de Unie en van de lidstaten is vastgelegd. Dienovereenkomstig zijn de lidstaten in eerste instantie bevoegd om de uitvoering van de Uniewetgeving te waarborgen. Taken als het uitvoeren van controles vallen onder hun bevoegdheid. Tevens wordt verwezen naar gevoegde zaken 205 tot 215/82 (17), waarin het Hof poneert dat overeenkomstig de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan het institutionele stelsel van de Unie die de betrekkingen tussen de Unie en de lidstaten beheersen, de lidstaten de taak hebben op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de Unieregelingen.
            
         
               (36)
            
            
               Duitsland zou, naar eigen oordeel, dus pas een inbreuk op artikel 291 VWEU hebben gepleegd als het minder dan de bij artikel 17, lid 2, van Verordening (EG) nr. 178/2002 opgelegde controles had uitgevoerd, en niet, zoals in het onderhavige geval, net méér controles, die bovendien een aanvulling vormden op de officiële voedselveiligheidscontrole en die in overeenstemming waren met de genoemde bepaling van Verordening (EG) nr. 178/2002.
            
         
               (37)
            
            
               In antwoord op een vraag van de Commissie over de mogelijke toepassing van de voorschriften inzake diensten van algemeen economisch belang bestrijdt Duitsland dat het bij de contaminantenmonitoring zou gaan om diensten in de zin van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (18). Duitsland beweert net het tegenovergestelde, namelijk dat de contaminantenmonitoring als een niet-economische activiteit moet worden beschouwd. In dit verband verwijst Duitsland naar de zaken C-364/92, C-343/95 en C-288/11P (19) waar wordt geponeerd dat een taak die tot de bevoegdheden van openbaar gezag behoort en gericht is op het waarborgen van de openbare veiligheid, niet van economische aard is, aangezien die activiteit een taak vormt die het openbare belang en de bescherming van de hele bevolking dient. Het feit dat een dergelijke taak is uitbesteed aan een particuliere instantie, doet niets af aan het openbare karakter ervan. In het onderhavige geval van de contaminantenmonitoring oefenden de aangewezen controle-instanties een openbare taak uit die bijdroeg tot het verbeteren van de gezondheidsbescherming. Op de overheid rustte overeenkomstig zowel het Unierecht (20) als het Duitse Bondsrecht de verplichting een hoog niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen en de overheid beschikte in dit verband over discretionaire bevoegdheden.
            
         
               (38)
            
            
               In antwoord op de vraag van de Commissie of artikel 17, lid 2, van Verordening (EG) nr. 178/2002 de lidstaten een duidelijke en nauwkeurige verplichting als bedoeld in zaak T-351/2002 oplegt, in de zin dat de toerekenbaarheid aan de staat kan worden uitgesloten, wijst Duitsland erop dat het in zaak T-351/2002 ging om de toerekenbaarheid aan de staat, terwijl het in het onderhavige geval draait om het al dan niet aanwezig zijn van een voordeel voor de melkbedrijven.
            
         
               (39)
            
            
               Bovendien voerde Noordrijn-Westfalen aan dat submaatregel NW 1 gericht was op de hele melksector in die deelstaat en bijgevolg niet selectief was. Op grond van zijn rechtelijke soevereiniteit was Noordrijn-Westfalen gemachtigd om de materiële en regionale reikwijdte van de submaatregel te bepalen. Noordrijn-Westfalen benadrukte nogmaals dat de maatregel gericht was op de uitvoering van algemene gezondheidszorgcontroles en het algemeen belang diende.
            
         4.   OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
   
   
               (40)
            
            
               Tussen 6 en 18 februari 2014 heeft de Commissie in totaal tien brieven van belanghebbenden ontvangen met opmerkingen over de steun die in het kader van de submaatregelen is verleend (21).
            
         
               (41)
            
            
               Milchwirtschaftlicher Verein Allgäu-Schwaben e.V. stelt in zijn op 6 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief dat de programma's voor controles van residuen en contaminanten in melkproducten moeten worden beschouwd als een aanvulling op het nationale monitoringprogramma en gericht zijn op consumentenbescherming en crisispreventie. Volgens de Verein zijn in meerdere ondernemingen steekproeven genomen om een overzicht te krijgen van de verschillende Beierse regio's. De resultaten zijn verspreid. Op die manier konden preventieve strategieën en maatregelen worden ontwikkeld die uiteindelijk zouden leiden tot een verlaging van de contaminatieniveaus. Daarom wordt geconcludeerd dat de maatregel de gecontroleerde melkbedrijven op generlei wijze heeft bevoordeeld.
            
         
               (42)
            
            
               In zijn op 10 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief stelt Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten Region Allgäu dat de monitoring van het niveau contaminanten en radioactieve stoffen in melkproducten een belangrijk onderdeel van de consumentenbescherming vormt. Deze maatregel was uitermate waardevol voor zowel de betrokken melkbedrijven als iedereen die melk consumeert.
            
         
               (43)
            
            
               In zijn op 10 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief geeft Landeskontrollverband Nordrhein-Westfalen e.V. aan het eens te zijn met het oordeel van de deelstaat Noordrijn-Westfalen (bij de Commissie ingediend als onderdeel van de bijdrage van Duitsland van 20 september 2013).
            
         
               (44)
            
            
               In zijn op 10 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief geeft Landesvereinigung der Milchwirtschaft NRW e.V. aan het eens te zijn met het oordeel van de deelstaat Noordrijn-Westfalen (bij de Commissie ingediend als onderdeel van de bijdrage van Duitsland van 20 september 2013).
            
         
               (45)
            
            
               In zijn op 11 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief geeft Landesvereinigung Thüringer Milch e.V. aan het eens te zijn met het oordeel van de deelstaat Thüringen (bij de Commissie ingediend als onderdeel van de bijdrage van Duitsland van 20 september 2013).
            
         
               (46)
            
            
               In zijn op 13 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief stelt Genossenschaftsverband Bayern dat het monitoringprogramma voor het detecteren van residuen en contaminanten in melk en melkproducten de melkbedrijven geen concurrentievoordelen heeft opgeleverd. Het programma was in de eerste plaats gericht op het creëren van capaciteiten om op crisissituaties te reageren, op het beschermen van de consument tegen onveilige producten en, bijgevolg, op het algemeen belang. De steekproeven werden op onregelmatige basis genomen en de melkbedrijven hielden geen boekhouding over de controles bij, noch werden zij in kennis gesteld van de resultaten — tenzij de wettelijke grenswaarden bleken te zijn overschreden. De melkbedrijven pasten veeleer zelf een omvattender en gedetailleerder kwaliteitsborgingssysteem toe dat niet kan worden vergeleken met de contaminantenmonitoring.
            
         
               (47)
            
            
               In zijn op 14 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief beweert Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. dat submaatregel RP 3 niet als staatssteun kan worden beschouwd aangezien aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties geen voordeel is verleend dat de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen of het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Volgens deze vereniging is de heffing niet gebruikt ter dekking van de kosten van controles waartoe de melkbedrijven verplicht waren op grond van Verordening (EG) nr. 852/2004, Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad (22) en Verordening (EG) nr. 854/2004. De betrokken controles werden immers in opdracht van de overheid steekproefsgewijs en niet routinematig uitgevoerd. Ze maakten bijgevolg deel uit van de openbare crisispreventie- en crisisbeheermaatregelen overeenkomstig artikel 17, lid 2, van Verordening (EG) nr. 178/2002. De vereniging concludeert dan ook dat de betaling die voor deze controles werd verricht, de melkbedrijven niet ontlast van eigen kosten, maar beschouwd moet worden als kosten die de overheid uit hoofde van haar taken op het gebied van voedselveiligheid ten laste neemt.
            
         
               (48)
            
            
               Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. wijst erop dat indien submaatregel RP 3 als staatssteun moet worden aangemerkt, de verenigbaarheid voor de periode vanaf 2007 moet worden beoordeeld op basis van punt IV.J van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (23).
            
         
               (49)
            
            
               In zijn op 18 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief wijst DHB-Netzwerk Haushalt e.V erop dat het programma voor de monitoring van schadelijke stoffen, het programma voor onderzoek op radioactieve besmetting en de voedingstofanalyses samen een belangrijke bijdrage aan de bescherming en bewustmaking van de consument vormen. De vereniging onderstreept de neutraliteit van de controleresultaten (die niet zijn beïnvloed door de melksector), de snelle constatering van schadelijke stoffen in de melkproducten en de mogelijkheid om snel te reageren in crisissituaties.
            
         
               (50)
            
            
               In zijn op 18 februari 2014 door de Commissie geregistreerde brief wijst Landesvereinigung der Bayerischen Milchwirtschaft e.V. op het belang dat de controles voor de constatering van schadelijke stoffen in melk en melkproducten hebben voor het vertrouwen van de consument in de veiligheid van melkproducten. Deze controles fungeerden als een systeem voor vroegtijdige waarschuwing dat het mogelijk maakte risico's te onderzoeken en aan te pakken of de nodige preventiemaatregelen te nemen.
            
         5.   BEOORDELING VAN DE VRAAG OF SPRAKE IS VAN STEUN
   
   
               (51)
            
            
               In het inleidingsbesluit stelde de Commissie dat deze submaatregelen alle kenmerken van staatssteun lijken te vertonen. De Commissie wees erop dat Duitsland had nagelaten aan te geven op grond van welke wetgeving op het gebied van voedselveiligheid, officiële controle en contaminantenmonitoring de staat met deze taak wordt belast. De Commissie was van oordeel dat de verplichting contaminantenmonitoring uit te voeren betrekking had op de melkbedrijven en dat deze bijgevolg een voordeel ontvingen als de controles door de staat werden uitgevoerd en betaald.
            
         
               (52)
            
            
               In het kader van de formele onderzoeksprocedure voerden Duitsland en de belanghebbende partijen aan dat de contaminantenmonitoring de melkbedrijven geen voordeel opleverde. Duitsland diende uitvoerige informatie in over de wettelijke, bestuursrechtelijke en feitelijke aspecten van de submaatregelen. Daarom dient de vraag of sprake is van steun, en meer bepaald van een voordeel voor de melkbedrijven, opnieuw aan een onderzoek te worden onderworpen.
            
         
               (53)
            
            
               Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
            
         
               (54)
            
            
               De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om dus te bepalen of een maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet aan alle hierboven genoemde criteria zijn voldaan. Als daarentegen aan één van de criteria niet is voldaan, kan de desbetreffende maatregel niet als staatssteun worden beschouwd.
            
         
               (55)
            
            
               De voorwaarde voor de aanwezigheid van steun zal als eerste van de in artikel 107, lid 1, VWEU genoemde criteria worden onderzocht, omdat Duitsland en de belanghebbende partijen als hoofdargument hebben aangevoerd dat de submaatregelen geen voordeel voor de melkbedrijven opleverden.
            
         
               (56)
            
            
               De argumenten van Duitsland en de belanghebbende partijen zijn gebaseerd op het bestaan van verschillende controletaken (als vastgelegd in de voedselveiligheidswetgeving op Unie- en op nationaal niveau), en met name op de opsplitsing tussen de officiële controles die door de bevoegde instanties worden uitgevoerd, en de interne controles die de melkbedrijven zelf verrichten. De contaminantenmonitoring die door de aangewezen instanties wordt uitgevoerd en via de melkheffing uit overheidsmiddelen wordt gefinancierd, vormt volgens Duitsland een aanvulling op de officiële voedselveiligheidscontrole en mag niet worden gelijkgeschakeld met de interne controles die de melkbedrijven zelf uitvoeren en bekostigen. De melkbedrijven halen bijgevolg geen voordeel uit het feit dat de staat de contaminantenmonitoring verricht.
            
         
               (57)
            
            
               Om de geldigheid van deze argumenten te verifiëren, moet worden geanalyseerd (1) welke plaats de contaminantenmonitoring inneemt in het systeem van controletaken als vastgesteld in de voedselveiligheidswetgeving op Unie- en op nationaal niveau, meer bepaald of deze monitoring wordt uitgevoerd op grond van een verplichting die is toebedeeld aan de staat dan wel aan de particuliere voedingsondernemingen (melkbedrijven) en (2) uitgaande van het antwoord op die vraag, of de uitvoering van de contaminantenmonitoring de melkbedrijven een voordeel bezorgt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
            
         5.1.   Controlebevoegdheden in het kader van de voedselveiligheidswetgeving op Unie- en op nationaal niveau
   
   
               (58)
            
            
               Zoals gestipuleerd in het inleidingsbesluit begint de onderzoeksperiode op 28 november 2001 (punt 152 van het inleidingsbesluit). De analyse van de ter zake relevante bepalingen van de voedselveiligheidswetgeving heeft dus betrekking op de periode vanaf die datum.
            
         5.1.1.   Uniewetgeving op het gebied van voedselveiligheid
   
   5.1.1.1.   Uniewetgeving op het gebied van contaminanten in levensmiddelen, inclusief melk
   
   
               (59)
            
            
               Bij Verordening (EEG) nr. 315/93 van de Raad (24) zijn bepaalde basisbeginselen betreffende contaminanten in levensmiddelen vastgesteld, met name dat 1) levensmiddelen met een gehalte aan verontreiniging dat uit het oogpunt van volksgezondheid en toxicologie onaanvaardbaar is, niet in de handel mogen worden gebracht, en dat 2) omwille van de bescherming van de volksgezondheid maximale toleranties voor bepaalde contaminanten moeten worden vastgesteld.
            
         
               (60)
            
            
               Bij Verordening (EG) nr. 466/2001 van de Commissie (25) en Verordening (EG) nr. 1881/2006 zijn maximumgehalten voor bepaalde contaminanten in levensmiddelen bepaald. Voor melk gaat het met name om: aflatoxines, lood (Pb), dioxine, polychloordibenzofuranen en polychloorbifenylen (pcb's).
            
         
               (61)
            
            
               Overeenkomstig de in de punten 59 en 60 genoemde wetshandelingen is het verboden bepaalde levensmiddelen (waaronder melk) op de markt te brengen, indien die levensmiddelen een in die wetshandelingen bedoelde contaminant bevatten boven het bij die handelingen vastgestelde maximumgehalte. De betrokken wetshandelingen verplichten de lidstaten bovendien tot het vaststellen van adequate toezichtmaatregelen om de aanwezigheid van contaminanten in levensmiddelen te controleren.
            
         
               (62)
            
            
               In haar aanbeveling inzake de reductie van de aanwezigheid van dioxinen, furanen en pcb's in levensmiddelen en diervoeder (26) adviseert de Commissie actiedrempels en streefwaarden voor levensmiddelen, waaronder melk, in te stellen ter bevordering van een proactieve aanpak om de aanwezigheid van dioxinen en dioxineachtige pcb's in levensmiddelen terug te dringen. Deze actiedrempels zijn voor de bevoegde autoriteiten en de exploitanten een instrument om te bepalen in welke gevallen het wenselijk is een bron van contaminatie op te sporen en maatregelen te nemen om deze te reduceren of te elimineren. Voorts raadt de Commissie de lidstaten aan om, afhankelijk van de productie, het gebruik en de consumptie van levensmiddelen, waaronder melk, in hun land, een steekproefsgewijze controle op de aanwezigheid van dioxinen, dioxineachtige pcb's en, zo mogelijk, niet-dioxineachtige pcb's in levensmiddelen, waaronder melk, uit te voeren. In gevallen waarin de bepalingen van Verordening (EG) nr. 466/2001 niet worden nageleefd, en in gevallen waarin gehalten aan dioxinen en dioxineachtige pcb's boven de actiedrempels worden aangetroffen, adviseert de Commissie de lidstaten om, in samenwerking met de betrokken bedrijven, een onderzoek in te stellen naar de bron van de contaminatie en maatregelen te nemen om die bron te reduceren of te elimineren.
            
         
               (63)
            
            
               Samengevat: de Uniewetgeving inzake contaminanten in levensmiddelen, waaronder melk, omvat 1) wettelijke grenzen voor bepaalde contaminanten, waaronder contaminanten in melk, die rechtstreeks tot doel hebben de marktdeelnemers uit de voedingssector te verbieden levensmiddelen, waaronder melk, in de handel te brengen die niet voldoen aan die grenzen, en 2) de verplichting voor de lidstaten om toezicht uit te oefenen op de naleving van die wettelijke grenzen. Bovendien is op Unieniveau een aanbeveling van toepassing waarin de Commissie de lidstaten adviseert de actiedrempels voor dioxine en soortgelijke contaminanten te monitoren en preventieve maatregelen te nemen.
            
         5.1.1.2.   Uniewetgeving op het gebied van residuen in dierlijke producten, inclusief melk
   
   
               (64)
            
            
               Op grond van Richtlijn 96/23/EG moeten de lidstaten controlemaatregelen nemen met betrekking tot de in bijlage I bij die richtlijn bedoelde stoffen en groepen residuen. De stoffen en residuen waarop met betrekking tot melk wordt gecontroleerd zijn onder meer antibacteriële stoffen, wormmiddelen, niet-steroïdale anti-inflammatoire farmaca, organische chloorverbindingen, organische fosforverbindingen, scheikundige elementen, mycotoxinen.
            
         
               (65)
            
            
               Richtlijn 96/23/EG verplicht de lidstaten tot het controleren van bepaalde dierlijke producten, inclusief melk, met als doel de aanwezigheid van bepaalde residuen en stoffen op te sporen. Met het oog daarop moeten de lidstaten toezichtplannen ter goedkeuring aan de Commissie voorleggen. Daarnaast kunnen de lidstaten tijdens het gehele proces voor de productie van grondstoffen van dierlijke oorsprong, inclusief melk, zonder voorafgaande kennisgeving aanvullende officiële steekproefcontroles uitvoeren.
            
         
               (66)
            
            
               Voorts voorziet Richtlijn 96/23/EG in zelfcontrole en medeverantwoordelijkheid van de marktdeelnemers. De eigenaar of verantwoordelijke persoon van een inrichting voor eerste verwerking van primaire producten van dierlijke oorsprong (incl. melk) moet alle nodige maatregelen, met name onder de vorm van zelfcontroles, treffen om zich ervan te vergewissen dat de producten die in de inrichting zijn binnengebracht, geen residugehalten of verboden stoffen boven de toegestane maxima te zien geven.
            
         
               (67)
            
            
               Samengevat: de Uniewetgeving inzake residuen in dierlijke producten, waaronder melk, omvat (1) een lijst schadelijke stoffen en residuen in melk waarop moet worden gecontroleerd, (2) de verplichting voor de lidstaten om controles, waaronder aanvullende controles, uit te voeren op de aanwezigheid van die stoffen en residuen in melk, (3) de verplichting voor de marktdeelnemers die actief zijn in de melkproductie en -verwerking, om zelfcontroles uit te voeren.
            
         5.1.1.3.   Horizontale Uniewetgeving inzake voedselveiligheidscontrole
   
   
               (68)
            
            
               De algemene beginselen en verantwoordelijkheden voor voedselveiligheidsaangelegenheden zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 178/2002. Wat de verantwoordelijkheden betreft, is in artikel 17 van Verordening (EG) nr. 178/2002 het volgende bepaald:
               
                           „1.
                        
                        
                           De exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven zorgen ervoor dat de levensmiddelen en diervoeders in alle stadia van de productie, verwerking en distributie in de bedrijven onder hun beheer voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving die van toepassing zijn op hun bedrijvigheid en controleren of deze voorschriften metterdaad worden nageleefd.
                        
                     
                           2.
                        
                        
                           De lidstaten handhaven de levensmiddelenwetgeving en gaan na of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven. Daartoe onderhouden zij een systeem van officiële controles en andere op de situatie afgestemde activiteiten, met inbegrip van de communicatie met het publiek over de veiligheid en de risico's van levensmiddelen en diervoeders, bewaking van de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders alsmede andere controleactiviteiten betreffende alle stadia van de productie, verwerking en distributie. Voorts stellen de lidstaten de regels vast inzake maatregelen en sancties in geval van overtredingen van de wetgeving inzake levensmiddelen en diervoeder. De maatregelen en sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn”.
                        
                     
         
               (69)
            
            
               Overeenkomstig artikel 2 van Verordening (EG) nr. 178/2002 valt verwerkte, gedeeltelijk verwerkte of onverwerkte melk die bestemd is om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan kan worden verwacht dat deze door de mens wordt geconsumeerd, onder de categorie levensmiddelen.
            
         
               (70)
            
            
               De verantwoordelijkheden als bedoeld in artikel 17 van Verordening (EG) nr. 178/2002, hebben betrekking op de exploitanten van levensmiddelenbedrijven en op de bevoegde nationale autoriteiten. In artikel 17 van Verordening (EG) nr. 178/2002 wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, de exploitanten van levensmiddelenbedrijven (in casu melkbedrijven), die verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van eigen controles in hun bedrijf teneinde aan de vereisten van de levensmiddelenwetgeving, onder meer inzake wettelijke grenzen voor contaminanten en residuen, te voldoen, en, anderzijds, de autoriteiten van de lidstaten, die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de levensmiddelenwetgeving en moeten nagaan of deze wordt nageleefd. De activiteiten van de autoriteiten van de lidstaten in dit verband zijn tweeledig: de uitvoering van aan de ene kant officiële controles in de strikte zin van het woord, en aan de andere kant aanvullende, op de situatie afgestemde activiteiten, zoals bewaking van de veiligheid van levensmiddelen en andere controleactiviteiten in alle stadia van de productie, verwerking en distributie.
            
         
               (71)
            
            
               Bij Verordening (EG) nr. 882/2004 worden onder meer extra voorschriften vastgesteld inzake de officiële controles van de lidstaten op levensmiddelen van dierlijke oorsprong, waaronder melk. Zo worden de lidstaten ertoe verplicht meerjarige nationale controleplannen op te stellen en deze in het licht van de ontwikkelingen regelmatig bij te stellen. Deze controleplannen kunnen worden aangepast of gewijzigd in het licht van of in verband met factoren als het verschijnen van nieuwe ziekten en andere risico's voor de gezondheid, of wetenschappelijke bevindingen, als bedoeld in artikel 42, lid 3, van Verordening (EG) nr. 882/2004.
            
         
               (72)
            
            
               Samengevat: de Uniewetgeving inzake controles inzake de veiligheid van levensmiddelen (waaronder melk) omvat twee verschillenden niveaus van verantwoordelijkheid die parallel aan elkaar moeten functioneren: de verantwoordelijkheid van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven (in casu melkbedrijven) om aan de voedselveiligheidsvereisten te voldoen, en de verantwoordelijkheid van de lidstaten om te controleren en na te gaan of deze exploitanten de ter zake relevante vereisten van de levensmiddelenwetgeving naleven. Bovendien zijn de lidstaten verantwoordelijk voor het uitvoeren van de officiële voedselveiligheidscontroles in de strikte zin van het woord en van aanvullende, op de situatie afgestemde activiteiten, zoals bewaking van gezondheidsrisico's, die aanpassing van hun controles aan nieuwe ontwikkelingen kan vergemakkelijken.
            
         5.1.2.   Nationale wetgeving op het gebied van voedselveiligheid
   
   
               (73)
            
            
               Vóór de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 178/2002 was het op grond van punt 8 van de Duitse Wet levensmiddelen en courante consumptieartikelen (Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz, hierna: „LMBG”) verboden levensmiddelen die gevaarlijk waren voor de menselijke gezondheid, te produceren en in de handel te brengen. Dit verbod gold voor alle producenten van levensmiddelen, dus ook voor melkproducenten. De officiële controles waren vastgelegd in punt 40 van de LMBG. Overeenkomstig die bepaling moesten de bevoegde officiële autoriteiten de nodige tests uitvoeren en monsters nemen.
            
         
               (74)
            
            
               Na de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 178/2002 geldt voor de producenten van levensmiddelen een rechtstreekse toepasselijke verplichting om veilige voeding te produceren en op de markt te brengen en voor de lidstaten een rechtstreekse toepasselijke verplichting om officiële controles uit te voeren. Deze verplichtingen worden nader verduidelijkt in de Duitse Wet veiligheid levensmiddelen en diervoeders, waarin onder meer voorschriften zijn vastgesteld inzake de verdeling van bevoegdheden tussen Bond en deelstaten en inzake het opstellen en uitvoeren van de officiële controleplannen. De kosten voor de eigen controles van de voedingsbedrijven (waaronder melkbedrijven) komen ten laste van die ondernemingen zelf. De kosten voor de officiële controles, waaronder contaminantenmonitoring, worden gedragen door de staat.
            
         
               (75)
            
            
               Contaminantenmonitoring wordt beschouwd als een aanvulling op de officiële voedselveiligheidscontrole in de strikte zin van het woord. Contaminantenmonitoring is een monitoringactiviteit als bedoeld in de punten 50 en 51 van de Wet veiligheid levensmiddelen en diervoeders. Het precieze verband tussen de officiële voedselveiligheidscontroles en de contaminantenmonitoring wordt beschreven in de Duitse bijdrage (zie de punten 18 tot en met 34). De kenmerken van de contaminantenmonitoring kunnen als volgt worden samengevat.
            
         
               (76)
            
            
               De contaminantenmonitoring is preventief van aard. Doel van de contaminantenmonitoring is niet (zoals bij de officiële levensmiddelencontroles) vast te stellen of de wettelijk voorgeschreven grenswaarden worden nageleefd, maar om na te gaan of zich ontwikkelingen in de aanwezigheid van de contaminanten binnen de wettelijke grenzen voordoen en of hogere dan de gebruikelijke waarden worden geconstateerd, wat dan kan worden geïnterpreteerd als een waarschuwing of een aanwijzing dat sprake is van een risico.
            
         
               (77)
            
            
               De parameters voor de contaminantenmonitoring (te controleren contaminanten, tijdschema, regio's) worden voorgesteld door speciale instanties die worden aangewezen door de bevoegde voedselveiligheidsautoriteiten van de deelstaten. De parameters in kwestie worden ad hoc op basis van een risicobeoordeling bepaald en moeten worden goedgekeurd door de bevoegde voedselveiligheidsautoriteiten van de deelstaten. De contaminantenmonitoring wordt uitgevoerd door de reeds vermelde instanties, die zijn aangewezen door de bevoegde voedselveiligheidsautoriteiten van de deelstaten en worden aangestuurd door de deelstaten.
            
         
               (78)
            
            
               De contaminantenmonitoring vult de officiële voedselveiligheidscontroles om de volgende redenen aan: de resultaten ervan worden gebruikt om de officiële controleplannen waar nodig aan te passen en te wijzigen, en om verdere preventiemaatregelen te nemen, onder meer met het oog op de vroegtijdige constatering van gezondheidsrisico's, om het publiek te informeren over gezondheids- en milieurisico's, om databanken op te richten, om de beschikbare gegevens te analyseren en om voorstellen tot wijziging van de wetgeving in te dienen.
            
         
               (79)
            
            
               Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat:
               
                           1.
                        
                        
                           de nationale voedselveiligheidswetgeving in overeenstemming is met de voedselveiligheidswetgeving van de Unie en voorziet in verantwoordelijkheden op twee niveaus: de zuivelbedrijven en de lidstaat;
                        
                     
                           2.
                        
                        
                           de contaminantenmonitoring wordt uitgevoerd als onderdeel van de officiële controletaken van de lidstaat, meer bepaald als „op de situatie afgestemde activiteit” in de zin van artikel 17, lid 2, van Verordening (EG) nr. 178/2002. Bovendien houdt de contaminantenmonitoring rechtstreeks verband met de verplichtingen inzake monitoring en aanvullende controles op de aanwezigheid van contaminanten in melk waaraan de lidstaten moeten voldoen op grond van Verordening (EG) nr. 466/2001, Verordening (EG) nr. 1881/2006, de aanbeveling inzake de reductie van de aanwezigheid van dioxinen, furanen en pcb's in levensmiddelen en diervoeder, en Richtlijn 96/23/EG;
                        
                     
                           3.
                        
                        
                           de contaminantenmonitoring levert informatie op ter aanvulling van de officiële voedselveiligheidscontrole van de lidstaat en houdt derhalve rechtstreeks verband met die officiële controle;
                        
                     
                           4.
                        
                        
                           de contaminantenmonitoring is gebaseerd op een risicobeoordeling door een van overheidswege aangewezen instantie, wordt uitgevoerd volgens een door de overheid goedgekeurd schema dat bepaalt in welke regio's welke stoffen wanneer worden gecontroleerd en dat wordt bijgewerkt overeenkomstig de risicobeoordeling. Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat de contaminantenmonitoring niet routinematig wordt uitgevoerd;
                        
                     
                           5.
                        
                        
                           de contaminantenmonitoring wordt uitgevoerd door middel van steekproefcontroles in de melktankwagens; steekproeven en resultaten zijn anoniem;
                        
                     
                           6.
                        
                        
                           de resultaten van de tests worden gebruikt met het oog op vroegtijdige risicodetectie en openbare preventiemaatregelen;
                        
                     
                           7.
                        
                        
                           de contaminantenmonitoring ontheft de melkbedrijven niet van hun plicht eigen controles te verrichten om te waarborgen dat de wettelijke grenswaarden inzake het niveau van contaminanten en residuen in melk in acht worden genomen.
                        
                     
         5.2.   Aanwezigheid van een voordeel voor de melkbedrijven
   
   
               (80)
            
            
               Op basis van de voorgaande conclusies over de kenmerken van de contaminantenmonitoring moet worden nagegaan of die monitoring de melkbedrijven een voordeel oplevert.
            
         
               (81)
            
            
               Alle maatregelen die de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor, zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn, van dezelfde aard zijn en identieke gevolgen hebben, leveren die onderneming een voordeel op (27). Daarom moet worden onderzocht of de door de staat gefinancierde contaminantenmonitoring de melkbedrijven een last ontneemt die normaliter op het budget van die bedrijven zou drukken.
            
         
               (82)
            
            
               Het begrip „lasten die normaliter drukken op het budget van een onderneming” omvat kosten die inherent zijn aan de economische activiteit van die onderneming, alsmede extra kosten die de onderneming moet dragen ten gevolge van op een economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen (28).
            
         
               (83)
            
            
               Wat de melksector betreft, omvatten deze inherente kosten, inclusief wettelijk opgelegde extra kosten, voor de melkbedrijven onder meer:
               
                           —
                        
                        
                           de kosten voor het vaststellen van de melkkwaliteit die inherent zijn aan de economische activiteit omdat ze noodzakelijk zijn om de melkprijs te bepalen (29);
                        
                     
                           —
                        
                        
                           de kosten voor zelfcontroles op het gebied van voedselveiligheid die de melkbedrijven uitvoeren om te voldoen aan de verplichting uitsluitend melk te produceren en op de markt te brengen die veilig is voor menselijke consumptie. Deze controles worden door de melkbedrijven uitgevoerd en betaald (punten 33 en 34).
                        
                     
         
               (84)
            
            
               De kosten van de contaminantenmonitoring daarentegen zijn niet inherent aan het produceren, verwerken en op de markt brengen van melk, noch kunnen deze worden beschouwd als extra kosten die de ondernemingen moeten dragen ten gevolge van wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen.
            
         
               (85)
            
            
               De contaminantenmonitoring heeft geen betrekking op individuele melkbedrijven, maar wordt steekproefsgewijs uitgevoerd tijdens de melkophaling en is dus anoniem (punten 20 en 28). Bovendien wordt niet de volledige geproduceerde, vervoerde en op de markt gebrachte hoeveelheid melk op contaminanten gemonitord, maar slechts een fractie daarvan, en worden de frequentie en de locatie van die controles bepaald op basis van een risicobeoordeling; de contaminantenmonitoring vindt dus niet routinematig plaats (punten 20 en 21).
            
         
               (86)
            
            
               Voorts heeft de contaminantenmonitoring niet ten doel vast te stellen of de wettelijke grenzen voor de aanwezigheid van diverse schadelijke stoffen in acht zijn genomen. Ten eerste verrichten de melkbedrijven hiervoor eigen controles (punt 83, tweede streepje) en ten tweede is de contaminantenmonitoring erop gericht in een vroege fase risico's op te sporen aan de hand van analyses van waarden die binnen de wettelijke grenzen liggen maar hoger zijn dan de gebruikelijke waarden voor een bepaalde regio (punten 26, 27 en 29).
            
         
               (87)
            
            
               De melkbedrijven kunnen de contaminantenmonitoring en de resultaten ervan niet gebruiken om de kwaliteit van hun melk te bepalen. Evenmin is de contaminantenmonitoring een bindende voorwaarde voor het verwerken van de opgehaalde melk en het op de markt brengen van de geproduceerde zuivelproducten. Alleen als in het kader van de contaminantenmonitoring wordt geconstateerd dat de wettelijke grenzen zijn overschreden, zal de voor voedselveiligheid bevoegde autoriteit in een afzonderlijke procedure maatregelen nemen die negatieve gevolgen zullen hebben voor het individuele melkbedrijf (zie punt 30).
            
         
               (88)
            
            
               De kosten voor de contaminantenmonitoring zijn geen extra kosten die de ondernemingen moeten dragen ten gevolge van wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen die op de melkproductie van toepassing zijn (punten 32, 33 en 34). De melkbedrijven zijn ertoe verplicht om in het eigen bedrijf zelf controles op het gebied van voedselveiligheid uit te voeren om te voldoen aan de verplichting uitsluitend melk en melkproducten te produceren en op de markt te brengen die veilig zijn voor menselijke consumptie en die onder meer voldoen aan de wettelijke grenzen voor contaminanten en residuen (punt 83, tweede streepje). De contaminantenmonitoring ontheft de melkbedrijven niet van de plicht eigen veiligheidscontroles uit te voeren om aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen (punt 34).
            
         
               (89)
            
            
               De contaminantenmonitoring wordt beschouwd als een taak die verband houdt met de officiële voedselveiligheidscontroles waarvoor de openbare autoriteiten bevoegd zijn en die door de staat worden gefinancierd (punten 32, 63, 67, 72 en 79 (2)), zonder dat de melkbedrijven daardoor worden ontheven van hun eigen in de uniale en nationale wetgeving opgelegde verplichtingen op het gebied van voedselveiligheidscontroles.
            
         
               (90)
            
            
               In recente jurisprudentie, met name het arrest van het Gerecht in Zaak t-538/11 Koninkrijk België v Europese Commissie (30), wordt bepaald: „Evenwel omvat het begrip lasten die normaliter drukken op het budget van een onderneming met name ook de extra kosten die ondernemingen moeten dragen ten gevolge van op een economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen of bij overeenkomst aangegane verbintenissen” (punt 76 van het arrest). In dat geval werden de BSE-tests bij wet opgelegd aan de ondernemingen.
            
         
               (91)
            
            
               In het onderhavige geval van contaminantenmonitoring daarentegen is er geen sprake van dat de controles aan de zuivelbedrijven worden opgelegd ten gevolge van op een economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen of bij overeenkomst aangegane verbintenissen. De controles die bij een op een economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling of overeenkomst aan de melkbedrijven worden opgelegd, zijn beschreven in de punten 63.1, 67.3 en 83, tweede streepje. De melkbedrijven zijn tot deze controles verplicht, willen zij kunnen aantonen dat zij voldoen aan de wettelijke grenzen inzake de aanwezigheid van contaminanten.
            
         
               (92)
            
            
               De contaminantenmonitoring is echter geen instrument om de naleving van deze wettelijke grenzen te bewijzen. Zoals hierboven wordt uitgelegd, heeft de contaminantenmonitoring ten doel om met het oog op preventie waarden voor de aanwezigheid van contaminanten op te sporen die lager liggen dan de wettelijke grenzen, en worden de controles steekproefgewijs en op onregelmatige basis uitgevoerd (punt 76). De contaminantenmonitoring maakt geen deel uit van de controles waartoe de melkbedrijven verplicht zijn, willen zij kunnen aantonen dat zij voldoen aan de wettelijke grenzen inzake de aanwezigheid van contaminanten. Derhalve zijn de bevindingen in zaak T-538/11 inzake de aanwezigheid van een voordeel voor bedrijven in verband met de verplichte BSE-tests niet van toepassing op het onderhavige geval van contaminantenmonitoring.
            
         
               (93)
            
            
               Bijgevolg kunnen de kosten voor de contaminantenmonitoring niet worden beschouwd als kosten die inherent zijn aan de economische activiteit van de melkbedrijven, noch als extra kosten die deze bedrijven moeten dragen ten gevolge van op hun economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke verplichtingen.
            
         
               (94)
            
            
               Om die reden worden de lasten die normaliter op het budget van de melkbedrijven drukken, door de contaminantenmonitoring niet weggenomen, noch verlicht; bijgevolg levert de contaminantenmonitoring deze bedrijven geen voordeel op.
            
         
               (95)
            
            
               Aangezien een van de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU — inzake de aanwezigheid van een voordeel — niet is vervuld, concludeert de Commissie dat de contaminantenmonitoring geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU,
            
         HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
   Artikel 1
   De op grond van de Wet melk en vetten uitgevoerde activiteiten op het gebied van algemene gezondheidszorgcontrole, die onder de noemer „contaminantenmonitoring” vallen en waarnaar in het inleidingsbesluit wordt verwezen als de submaatregelen BW 9, BY 5, HE 8, NI 2, NW 1, RP 3, SL 4 en TH 8, vormen geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
   Artikel 2
   Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
   
      Gedaan te Brussel, 4 april 2016.
      
         
            Voor de Commissie
         
         Phil HOGAN
         
            Lid van de Commissie
         
      
   
   
      (1)  PB C 7 van 10.1.2014, blz. 8.
   
      (2)  Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB L 248 van 24.9.2015, blz. 9).
   
      (3)  Vanaf 1 december 2009 zijn de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag respectievelijk de artikelen 107 en 108 VWEU geworden. De bepalingen in beide verdragen zijn inhoudelijk identiek. In het kader van dit besluit moeten verwijzingen naar de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag waar nodig worden begrepen als verwijzingen naar de artikelen 107 en 108 VWEU. Bij het VWEU zijn ook enkele wijzigingen in de terminologie aangebracht, zoals de vervanging van „Gemeenschap” door „Unie” en van „gemeenschappelijke markt” door „interne markt”. In dit besluit wordt de terminologie van het VWEU gehanteerd.
   
      (4)  Hoewel in de bijlage bij het inleidingsbesluit in de korte beschrijving van de maatregelen BW9 en RP3 ook naar andere kwaliteitscontroles wordt verwezen, blijkt uit aanvullende informatie van Duitsland dat deze maatregelen alleen contaminantenmonitoring (voorwerp van dit besluit) en geen andere kwaliteitscontroles betreffen.
   
      (5)  PB C 7 van 10.1.2014, blz. 8.
   
      (6)  Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31 van 1.2.2002, blz. 1).
   
      (7)  Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (PB L 165 van 30.4.2004, blz. 1).
   
      (8)  Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (PB L 139 van 30.4.2004, blz. 206).
   
      (9)  Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (PB L 139 van 30.4.2004, blz. 1).
   
      (10)  Verordening (EG) nr. 1881/2006 van de Commissie van 19 december 2006 tot vaststelling van maximumgehalten aan bepaalde verontreinigingen in levensmiddelen (PB L 364 van 20.12.2006, blz. 5).
   
      (11)  Verordening (EG) nr. 396/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 23 februari 2005 tot vaststelling van maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en dierlijke oorsprong en houdende wijziging van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad (PB L 70 van 16.3.2005, blz. 1).
   
      (12)  Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (PB L 125 van 23.5.1996, blz. 10).
   
      (13)  Beschikking 97/747/EG van de Commissie van 27 oktober 1997 tot vaststelling van de niveaus en frequenties van de monsternemingen zoals bedoeld in Richtlijn 96/23/EG van de Raad, ten behoeve van de controle op bepaalde stoffen en residuen daarvan in bepaalde dierlijke producten (PB L 303 van 6.11.1997, blz. 12).
   
      (14)  Aanbeveling 2011/516/EU van de Commissie van 23 augustus 2011 inzake de reductie van de aanwezigheid van dioxinen, furanen en pcb's in diervoeders en levensmiddelen (PB L 218 van 24.8.2011, blz. 23).
   
      (15)  PB C 364 van 18.12.2000, blz. 1.
   
      (16)  Verordening (EU) nr. 37/2010 van de Commissie van 22 december 2009 betreffende farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PB L 15 van 20.1.2010, blz. 1).
   
      (17)  Arrest van het Hof van 21 september 1983. — Deutsche Milchkontor GmbH en anderen tegen Bondsrepubliek Duitsland, gevoegde zaken 205 tot 215/82, EU:C:1983:233.
   
      (18)  PB C 8 van 11.1.2012, blz. 4.
   
      (19)  Arrest van het Hof van 19 januari 1994, C-364/92 — SAT Fluggesellschaft v Eurocontrol, EU:C:1994:7, arrest van het Hof van 18 maart 1997, C-343/95 — Calì & Figli v Servizi Ecologici Porto di Genova, EU:C:1997:160, arrest van het Hof van 19 december 2012. C-288/11 P — Mitteldeutsche Flughafen en Flughafen Leipzig-Halle v Commissie, EU:C:2012:821.
   
      (20)  Artikel 35 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 114, lid 3, en artikel 168, lid 1, VWEU, artikel 2, lid 2, van de Duitse grondwet.
   
      (21)  De opmerkingen van Landesvereinigung der Milchwirtschaft Niedersachsen e.V. hadden betrekking op alle maatregelen die met de opbrengsten van de melkheffing werden gefinancierd en beperkten zich dus niet tot de onderhavige submaatregelen. Volgens de Landesvereinigung was er geen sprake van steun. Voor een volledige beschrijving van deze opmerkingen, zie Besluit van de Commissie C(2015) 6295 final van 18 september 2015 betreffende staatssteun SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)) die door Duitsland is verleend voor melkkwaliteitstests op grond van de Wet melk en vetten (niet beschikbaar in het Nederlands).
   
      (22)  Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PB L 139 van 30.4.2004, blz. 55).
   
      (23)  PB C 319 van 27.12.2006, blz. 1.
   
      (24)  Verordening (EEG) nr. 315/93 van de Raad van 8 februari 1993 tot vaststelling van communautaire procedures inzake verontreinigingen in levensmiddelen (PB L 37 van 13.2.1993, blz. 1).
   
      (25)  Verordening (EG) nr. 466/2001 van de Commissie van 8 maart 2001 tot vaststelling van maximumgehalten aan bepaalde verontreinigingen in levensmiddelen (PB L 77 van 16.3.2001, blz. 1)
   
      (26)  PB L 67 van 9.3.2002, blz. 69.
   
      (27)  Arrest in de zaak T-538/11 Koninkrijk België v Europese Commissie, punt 71, EU:T:2015:188 en de daar geciteerde jurisprudentie.
   
      (28)  Zie, naar analogie, de arresten in zaak T-538/11 Koninkrijk België v Europese Commissie, punt 76, EU:T:2015:188; in zaak C-172/03 Heiser, punt 38, EU:C:2005:130; in zaak C-126/01 GEMO, punten 31 en 32, EU:C:2003:622; in zaak C-251/97 Frankrijk v Commissie, punt 40, C:1999:480; in zaak 173/73 Italië v Commissie, punten 15 tot en met 18, EU:C:1974:71.
   
      (29)  Besluit van de Commissie C(2015) 6295 final van 18 september 2015 betreffende staatssteun SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)) die door Duitsland is verleend voor melkkwaliteitstests op grond van de Wet melk en vetten, punten 136-140.
   
      (30)  EU:T:2015:188.