CELEX: 62019CC0591
Language: hr
Date: 2021-01-27 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Rantosa od 27. siječnja 2021.#Europska komisija protiv Fernanda De Estebana Alonsa.#Žalba – Javna služba – Unutarnja istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) – Prosljeđivanje podataka od strane OLAF‑a nacionalnim pravosudnim tijelima – Podnošenje kaznene prijave od strane Europske komisije – Pojmovi dužnosnika koji su ‚imenom navedeni’ i ‚osobno uključeni’ – Neobavještavanje zainteresirane osobe – Komisijino pravo da podnese kaznenu prijavu nacionalnim pravosudnim tijelima prije zaključenja OLAF‑ove istrage – Tužba za naknadu štete.#Predmet C-591/19 P.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
   ATHANASIOSA RANTOSA
   od 27. siječnja 2021. (
         1
      )
   
      Predmet C‑591/19 P
   
   Europska komisija
   protiv
   Fernanda De Estebana Alonsa
   „Žalba – Bivši dužnosnik Europske komisije – Istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) – Prosljeđivanje podataka o djelima koja se mogu kazneno goniti nacionalnim pravosudnim tijelima – Članak 4. Odluke 1999/396/EZ, EZUČ, Euratom – Obveza obavješćivanja i saslušanja zainteresirane strane – Članak 9. stavak 4. Uredbe (EZ) br. 1073/1999 – Komisijino pravo da nacionalnim pravosudnim tijelima podnese kaznenu prijavu i imovinskopravni zahtjev – Šteta navodno pretrpljena zbog OLAF‑ova i Komisijina postupanja tijekom postupka – Tužba za naknadu štete – Uzročna veza”
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Svojom žalbom Europska komisija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 11. lipnja 2019., De Esteban Alonso/Komisija (T‑138/18, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2019:398), kojom je taj sud naložio Komisiji da Fernandu De Estebanu Alonsu (u daljnjem tekstu: tužitelj) isplati iznos od 62000 eura na ime naknade neimovinske štete koju je pretrpio zbog nezakonitog postupanja Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) i Komisije u okviru prosljeđivanja podataka nacionalnim pravosudnim tijelima i nacionalnog kaznenog postupka pokrenutog protiv njega.
         
      
            2.
         
         
            Ova žalba nudi Sudu priliku da prvi put odluči, s jedne strane, o dosegu članka 4. Odluke 1999/396/EZ, EZUČ, Euratom (
                  2
               ) glede OLAF‑ova prosljeđivanja podataka obuhvaćenih istragom nacionalnim pravosudnim tijelima prije zaključenja te istrage te, s druge strane, o dosegu članka 9. stavka 4. Uredbe (EU) br. 1073/1999 (
                  3
               ) glede Komisijina upuštanja u kazneni postupak prije zaključenja navedene OLAF‑ove istrage (
                  4
               ).
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
            3.
         
         
            OLAF, osnovan Odlukom Komisije 1999/352/EZ, EZUČ, Euratom od 28. travnja 1999. (
                  5
               ), odgovoran je, među ostalim, na temelju članka 2. te odluke, za provođenje upravnih istraga unutar institucija koje su namijenjene borbi protiv prijevara, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti koje štete financijskim interesima Europske unije i istrazi ozbiljnih činjenica povezanih s obavljanjem profesionalnih djelatnosti koje mogu predstavljati kršenje obveza dužnosnika i službenika Unije te dovesti do stegovnih i u određenim slučajevima kaznenih postupaka.
         
      
      
         A.
       
         Uredba br. 1073/1999
      
   
   
            4.
         
         
            Uredbom br. 1073/1999 uređene su inspekcije, pregledi i ostale mjere koje poduzimaju OLAF‑ovi djelatnici u obavljanju svojih dužnosti. Istrage koje provodi OLAF uključuju „vanjske” istrage (izvan institucija Unije) i „unutarnje” istrage (unutar tih institucija). Ta uredba, primjenjiva ratione temporis na činjenice konkretnog slučaja, stavljena je izvan snage Uredbom br. 883/2013.
         
      
            5.
         
         
            Uvodna izjava 10. Uredbe br. 1073/1999 predviđala je:
            „budući da se te istrage moraju provoditi u skladu s Ugovorom te posebno Protokolom [(br. 7)] o povlasticama i imunitetima [Europske unije (
                  6
               )], uz poštovanje Pravilnika o osoblju za dužnosnike [Europske unije (
                  7
               )] i Uvjeta zaposlenja ostalih službenika […] te uz puno poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, posebno načela pravednosti, za prava uključenih osoba da iznesu svoje viđenje činjenica koje se odnose na njih i za načelo da se zaključci istrage mogu temeljiti samo na elementima koji imaju dokaznu vrijednost; budući da s tim ciljem institucije, tijela, uredi i agencije moraju utvrditi rokove i uvjete pod kojima se takve unutarnje istrage mogu provoditi; budući da bi stoga Pravilnik o osoblju trebalo izmijeniti kako bi se utvrdila prava i obveze dužnosnika i ostalih službenika u vezi s unutarnjim istragama”.
         
      
            6.
         
         
            Članak 4. te uredbe, naslovljen „Unutarnje istrage”, u stavcima 1. i 5. glasio je kako slijedi:
            „1.   [OLAF] provodi administrativne istrage unutar institucija, tijela, ureda i agencija […] na područjima iz članka 1.
            Te se unutarnje istrage provode podložno pravilima iz Ugovora, posebno Protokola [(br. 7)] o povlasticama i imunitetima Europskih zajednica te uz odgovarajuće poštovanje Pravilnika o osoblju, na temelju uvjeta, a u skladu s pravilima propisanima ovom Uredbom i odlukama koje usvajaju sve institucije, tijela, uredi i agencije. Institucije se međusobno savjetuju o pravilima koja treba utvrditi takvim odlukama.
            […]
            5.   Ako se istragom otkrije da je član, rukovoditelj, dužnosnik ili neki drugi službenik možda osobno umiješan, obavješćuje se instituciju, tijelo, ured ili agenciju kojoj pripada.
            U slučajevima u kojima se traži potpuna povjerljivost za potrebe istrage ili se koriste istražna sredstva koja spadaju u nadležnost nacionalnih sudskih tijela, to se obavješćivanje može odgoditi.”
         
      
            7.
         
         
            Članak 9. navedene uredbe, naslovljen „Izvješće o istrazi i mjerama poduzetima nakon istrage”, određivao je:
            „1.   Po završetku istrage koju je vodio, [OLAF] sastavlja izvješće pod vodstvom direktora u kojem navodi utvrđene činjenice, moguće financijske gubitke, kao i nalaze istrage uključujući preporuke direktora [OLAF‑a] o mjerama koje je potrebno poduzeti.
            2.   Pri sastavljanju takvih izvješća, vodi se računa o procesnim zahtjevima utvrđenima u nacionalnom zakonodavstvu predmetne države članice. Tako sastavljena izvješća imaju snagu prihvatljivog dokaza u administrativnim ili sudskim postupcima u državi članici u kojoj se to pokaže potrebnim na isti način i na temelju istih uvjeta kao i administrativna izvješća koja sastavljaju nacionalni administrativni inspektori. Za ta izvješća primjenjuju se ista pravila procjene koja se primjenjuju na administrativna izvješća koja sastavljaju nacionalni administrativni inspektori i jednakovrijedna su tim izvješćima.
            3.   Izvješća sastavljena po dovršetku vanjske istrage i svi korisni s njom povezani dokumenti, šalju se nadležnim tijelima predmetne države članice u skladu s pravilima koja se odnose na vanjske istrage.
            4.   Izvješća sastavljena po dovršetku unutarnje istrage i svi korisni s njom povezani dokumenti šalju se predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji. Institucija, tijelo, ured ili agencija pokreće na temelju unutarnjih istraga stegovne ili sudske postupke kako nalažu te istrage i o poduzetome izvješćuju direktora [OLAF‑a] unutar roka koji on utvrdi u nalazima svojeg izvješća.”
         
      
            8.
         
         
            Članak 10. iste uredbe, naslovljen „Prosljeđivanje podataka od strane [OLAF‑a]”, određivao je:
            „1.   [OLAF] može u bilo koje vrijeme nadležnim tijelima predmetne države članice proslijediti podatke dobivene tijekom provođenja vanjske istrage, ne dovodeći u pitanje članke 8., 9. i 11. ove Uredbe kao ni odredbe Uredbe (Euratom, EZ) br. 2185/96[ (
                  8
               )].
            2.   Direktor [OLAF‑a] prosljeđuje sudskim tijelima predmetne države članice podatke dobivene od strane [OLAF‑a] tijekom provođenja unutarnjih istraga, predmet kojih bi mogao dovesti do kaznenog postupka, ne dovodeći u pitanje članke 8., 9. i 11. ove Uredbe. Podložno zahtjevima istrage on istovremeno izvješćuje i predmetnu državu članicu.
            3.   [OLAF] može u bilo koje vrijeme proslijediti podatke dobivene tijekom provođenja unutarnjih istraga predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji, ne dovodeći u pitanje članke 8. i 9. ove Uredbe.”
         
      
      
         B.
       
         Odluka 1999/396
      
   
   
            9.
         
         
            U članku 4. Odluka 1999/396 predviđa načine obavješćivanja zainteresirane strane u okviru OLAF‑ovih unutarnjih istraga, i to na sljedeći način:
            „Kada se pojavi mogućnost uključenosti člana, dužnosnika ili službenika Komisije, bez odlaganja se obavješćuje zainteresiranu stranu ako to ne šteti istrazi. U svakom slučaju, ne mogu se donijeti zaključci koji se imenom odnose na člana, dužnosnika ili službenika Komisije kad je istraga zaključena bez da je da zainteresiranoj strani omogućeno da iznese svoja stajališta o svim činjenicama koje se na nju odnose.
            U slučajevima koji zahtijevaju zadržavanje potpune tajnosti za potrebe istrage i koji zahtijevaju uporabu istražnih radnji koje potpadaju pod nadležnost nacionalnih sudskih tijela, ispunjavanje obveze pozivanja člana, dužnosnika ili službenika Komisije na iznošenje stajališta može se odgoditi u dogovoru s predsjednikom Komisije odnosno glavnim tajnikom.”
         
      
      III. Okolnosti spora
   
   
            10.
         
         
            Tužitelj je bivši dužnosnik Komisije koji je, među ostalim, obnašao dužnost direktora Uprave za informatiku, publikacije i vanjske odnose u Statističkom uredu Europske unije (u daljnjem tekstu: Eurostat), i to od 1. siječnja 1993. do 31. siječnja 1997., prije nego što je imenovan na druge dužnosti unutar Komisije.
         
      
            11.
         
         
            Radi objavljivanja statističkih podataka, Eurostat se oslanjao na Ured za publikacije Europskih zajednica (u daljnjem tekstu: Ured za publikacije). Tijekom 1996. taj je ured uspostavio mrežu prodajnih mjesta nazvanih datashopovi. Odnosi između Eurostata, Ureda za publikacije i svakog datashopa bili su uređeni financijskim ugovorima. Budući da su Eurostatovom unutarnjom revizijom provedenom u rujnu 1999. otkrivene nepravilnosti u financijskom upravljanju i iznesene sumnje o pronevjeri sredstava, predmet je 17. ožujka 2000. dostavljen OLAF‑u, koji je pokrenuo više istraga.
         
      
            12.
         
         
            U okviru jedne od tih istraga, u vezi s predmetom „Eurostat‑Datashop‑Planistat”, glavni direktor OLAF‑a proslijedio je, u obavijesti od 19. ožujka 2003., francuskim pravosudnim tijelima podatke o djelima koja se mogu kvalificirati kao kaznena (u daljnjem tekstu: obavijest od 19. ožujka 2003.). U toj su obavijesti imenom spomenuti Y. Franchet, glavni direktor Eurostata u vrijeme nastanka predmetnih činjenica i na datum te obavijesti, te D. Byk, načelnik odjela Eurostata u vrijeme nastanka tih činjenica, koji je na datum te obavijesti postao njegov direktor. Tužitelj nije bio imenom naveden u spomenutoj obavijesti.
         
      
            13.
         
         
            Dana 4. travnja 2003. procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (državni odvjetnik pri Okružnom sudu u Parizu, Francuska) otvorio je istražni spis zbog prikrivanja i suučesništva u kaznenom djelu zlouporabe povjerenja. Glavni direktor OLAF‑a uputio je 3. travnja 2003. informativnu obavijest glavnom tajniku Komisije o Eurostatovim istragama koje su u tijeku. Komisija je 10. srpnja 2003. podnijela kaznenu prijavu protiv osobe X i imovinskopravni zahtjev.
         
      
            14.
         
         
            OLAF je 25. rujna 2003. donio svoje završno izvješće u predmetu „Eurostat‑Datashop‑Planistat”, koje je dostavljeno francuskim pravosudnim tijelima. Tužitelj ni u njemu nije bio imenom naveden.
         
      
            15.
         
         
            U odgovoru na zahtjev francuskog državnog odvjetništva, Komisija je 29. siječnja 2004. odobrila ukidanje tužiteljeva imuniteta u skladu s člankom 17. stavkom 2. Protokola o povlasticama i imunitetima. On nije bio obaviješten o tome. Komisija je zatim pokrenula stegovni postupak protiv tužitelja.
         
      
            16.
         
         
            Nakon svojeg saslušanja 9. rujna 2008., na koje ga je francuska kriminalistička policija pozvala kao svjedoka, tužitelj je stavljen u pritvor te je sljedeći dan okrivljen za povredu povjerenja.
         
      
            17.
         
         
            Dana 9. rujna 2013. juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (sudac istrage Okružnog suda u Parizu) donio je rješenje o obustavi postupka (u daljnjem tekstu: rješenje o obustavi postupka) u pogledu svih okrivljenika, među kojima je i tužitelj. Komisija je, kao stranka u građanskopravnom postupku, podnijela žalbu protiv tog rješenja koju je cour d’appel de Paris (Žalbeni sud u Parizu, Francuska) odbio presudom od 23. lipnja 2014., a potom je protiv potonje presude podnijela žalbu u kasacijskom postupku; presudom od 15. lipnja 2016. Cour de cassation (Kasacijski sud, Francuska) odbio je tu žalbu.
         
      
            18.
         
         
            Tužitelj je 15. rujna 2008., a potom 12. prosinca 2013. podnio zahtjeve za pomoć na temelju članka 24. Pravilnika o osoblju, koje je Komisija odbila. Protiv drugog odbijanja tužitelj je prvo podnio žalbu koju je tijelo za imenovanje (u daljnjem tekstu: tijelo za imenovanje) odbilo, a potom tužbu koju je Službenički sud Europske unije odbio rješenjem od 15. srpnja 2015. (
                  9
               ), koje je povodom žalbe Opći sud potvrdio presudom od 9. rujna 2016. (
                  10
               ).
         
      
            19.
         
         
            Dana 22. prosinca 2016. tužitelj je, na temelju članka 90. stavka 1. Pravilnika o osoblju, podnio zahtjev za naknadu štete koju je pretrpio zbog OLAF‑ova i Komisijina postupanja. Budući da je tijelo za imenovanje odbilo taj zahtjev kao neosnovan, tužitelj je podnio žalbu protiv odluke o odbijanju. Odlukom od 29. studenoga 2017. tijelo za imenovanje odbilo je tu žalbu kao neosnovanu.
         
      
      IV. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
   
   
            20.
         
         
            Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 28. veljače 2018. tužitelj je, na temelju članka 270. UFEU‑a, podnio tužbu za naknadu neimovinske, fizičke i imovinske štete koju je navodno pretrpio kao posljedicu pogrešaka koje su OLAF i Komisija počinili, s jedne strane, zbog toga što ga se nije saslušalo prije nego što su francuskim tijelima proslijeđeni elementi utvrđeni protiv njega i, s druge strane, zato što ga je Komisija nastavila neopravdano kazneno goniti. Tužitelj je smatrao da ta šteta iznosi 1102291,68 eura, čemu treba dodati iznos od 3000 eura na ime nepovratnih troškova i izdataka.
         
      
            21.
         
         
            Pobijanom presudom Opći sud je utvrdio da su ispunjena tri uvjeta na kojima počiva odgovornost Unije, to jest nezakonitost postupanja koje se stavlja na teret institucijama, stvarna šteta i postojanje uzročne veze između postupanja i štete na koju se poziva. On je stoga djelomično prihvatio tužiteljev zahtjev i naložio Komisiji da mu isplati iznos od 62000 eura na ime naknade neimovinske štete koju je pretrpio zbog nezakonitog postupanja te institucije i OLAF‑a.
         
      
            22.
         
         
            Što se, konkretno, tiče nezakonitosti OLAF‑ova i Komisijina postupanja, Opći sud je uvodno pojasnio da, kada djeluje kao poslodavac, Unija ima veću odgovornost, koja se odražava u obvezi da nadoknadi štetu koja je njezinu osoblju prouzročena bilo kakvom nezakonitošću počinjenom u njezinu svojstvu poslodavca (
                  11
               ). Kao prvo, Opći sud je zaključio da je OLAF pri prosljeđivanju spisa „Eurostat‑Datashop‑Planistat” francuskim pravosudnim tijelima povrijedio članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 i tužiteljeva prava obrane (
                  12
               ) ili barem nije poštovao svoju obvezu obavješćivanja tužitelja u skladu s tom odredbom (
                  13
               ). Naime, s obzirom na dužnosti koje je obnašao u vrijeme nastanka činjenica, tužitelj je trebao biti „izjednačen” s osobama na koje se „imenom odnose” zaključci do kojih se došlo nakon zaključenja istrage koju je vodio OLAF u smislu članka 4. prvog stavka druge rečenice navedene odluke (
                  14
               ) ili se, u svakom slučaju, trebalo smatrati da je on uključen u djela na kojima se temelji ta istraga i da ga je zbog toga trebalo bez odlaganja obavijestiti u smislu članka 4. prvog stavka prve rečenice iste odluke (
                  15
               ). Kao drugo, Opći sud je zaključio da je Komisija povrijedila članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999, time što je podnijela imovinskopravni zahtjev i kaznene prijave francuskim sudovima prije nego što je doneseno OLAF‑ovo završno izvješće a da pritom nije imala dovoljne i uvjerljive dokaze koji su oslobađajući za tužitelja (
                  16
               ).
         
      
            23.
         
         
            Glede neimovinske štete koju je tužitelj pretrpio i uzročne veze između istaknutih povreda i te štete, Opći sud je zaključio, kao prvo, da je činjenica da je Komisija podnijela imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu pred francuskim sudovima prije nego što je zaključena OLAF‑ova istraga prouzročila štetu tužiteljevoj časti i profesionalnom ugledu te da navedena šteta izravno proizlazi iz Komisijina postupanja (
                  17
               ). Kao drugo, Opći sud je zaključio da je činjenica da je OLAF proslijedio obavijest od 19. ožujka 2003. francuskim pravosudnim tijelima, kojom se okrivljuje tužitelja, a da ga se nije saslušalo ili barem obavijestilo, prouzročila tužitelju neimovinsku štetu zbog toga što nije mogao iznijeti svoje stajalište niti se braniti u pogledu činjenica na kojima se temelji njegovo kazneno gonjenje i da je tu štetu prouzročilo OLAF‑ovo nezakonito postupanje (
                  18
               ).
         
      
      V. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
   
   
            24.
         
         
            Komisija je 1. kolovoza 2019. podnijela žalbu protiv pobijane presude. Zahtijeva od Suda da ukine pobijanu presudu i odbije tužbu podnesenu u prvom stupnju te tužitelju naloži snošenje troškova obaju postupaka.
         
      
            25.
         
         
            Tužitelj od Suda zahtijeva da odbije žalbu i, podredno, prihvati u cijelosti njegov zahtjev podnesen Općem sudu (
                  19
               ) te naloži Komisiji snošenje troškova obaju postupaka.
         
      
      VI. Analiza
   
   
            26.
         
         
            U prilog svojoj žalbi Komisija iznosi tri žalbena razloga za ukidanje: prvi se temelji na pogrešnoj pravnoj kvalifikaciji činjenica s obzirom na članak 4. Odluke 1999/396, drugi se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999, i treći, koji je podnesen podredno, temelji se na nepostojanju uzročne veze između postupanja i štete na koju se poziva.
         
      
            27.
         
         
            Uvodno valja istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, odgovornost Unije pretpostavlja ispunjenje nekoliko uvjeta glede nezakonitosti postupanja koje se predbacuje institucijama, postojanja stvarne štete i postojanja uzročne veze između postupanja i štete na koju se poziva (
                  20
               ). Kumulativnost tih uvjeta podrazumijeva da izvanugovorna odgovornost Unije ne može nastati ako jedan od njih nije ispunjen (
                  21
               ).
         
      
            28.
         
         
            Što se konkretnije tiče uvjeta o nezakonitom postupanju koje se dotičnoj instituciji ili tijelu stavlja na teret, u pobijanoj presudi Opći sud je pravilno pojasnio da, u skladu s ustaljenom praksom Općeg suda (
                  22
               ), kada djeluje kao poslodavac, Unija ima veću odgovornost, koja se odražava u obvezi da nadoknadi štetu koja je njezinu osoblju prouzročena bilo kakvom nezakonitošću počinjenom u njezinu svojstvu poslodavca (
                  23
               ), i to bez potrebe razmatranja toga radi li se o dovoljno karakteriziranoj povredi pravnog pravila čiji je cilj dodjela prava pojedincima (
                  24
               ). Ovo pojašnjenje u konkretnom slučaju nije osporeno.
         
      
            29.
         
         
            Uvjet u vezi s uzročnom vezom odnosi se na postojanje dovoljno izravne uzročno‑posljedične veze između postupanja institucija Unije i štete, a koju mora dokazati tužitelj, tako da postupanje koje se stavlja na teret mora biti odlučujući uzrok štete (
                  25
               ).
         
      
            30.
         
         
            S obzirom ta razmatranja treba ispitati tri žalbena razloga, od kojih se prvi odnosi na nezakonitost OLAF‑ova postupanja u pogledu članka 4. Odluke 1999/396, drugi na nezakonitost Komisijina postupanja u pogledu članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999, a treći na uzročnu vezu između tog postupanja i neimovinske štete koju je Opći sud priznao.
         
      
      
         A.
       
         Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešnoj pravnoj kvalifikaciji činjenica s obzirom na članak 4. Odluke 1999/396
      
   
   
            31.
         
         
            U sklopu svojeg prvog žalbenog razloga Komisija predbacuje Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da je tužitelj „uključen” ili „imenom naveden” u smislu članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396. Tužitelj uzvraća da, iako se zaključci iz OLAF‑ova izvješća nisu na njega „odnosili imenom”, iz obavijesti od 19. ožujka 2003. proizlazilo je da je „uključen” jer je nakon prosljeđivanja te obavijesti, koja je izričito upućivala na njega samog, i na temelju informacija sadržanih u njoj državni odvjetnik pri tribunalu de grande instance de Paris (Okružni sud u Parizu) otvorio istražni spis koji se imenom odnosio na njega.
         
      
            32.
         
         
            Radi ispitivanja ovog žalbenog razloga, uvodno valja razmotriti tumačenje članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 i potom ispitati zaključke Općeg suda prema kojima je tužitelj, s jedne strane, trebao biti izjednačen s osobom na koju se „imenom odnose zaključci […] do kojih se došlo nakon zaključenja istrage” OLAF‑a u smislu druge rečenice te odredbe te je, s druge strane, u svakom slučaju bio „uključen” u djela na kojima se temelji OLAF‑ova istraga te ga je zbog toga trebalo „bez odlaganja obavijestiti” u smislu prve rečenice navedene odredbe.
         
      
      1. Tumačenje članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396
   
   
            33.
         
         
            Članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396, koji utvrđuje načine obavješćivanja zainteresiranih osoba u OLAF‑ovim unutarnjim istragama, predviđa, među ostalim i s jedne strane, da, kada se tijekom istrage pojavi mogućnost „uključenosti” Komisijina dužnosnika, bez odlaganja se obavješćuje zainteresiranu stranu ako to ne šteti istrazi te, s druge strane, da se ne mogu donijeti zaključci koji se „imenom odnose” na Komisijina dužnosnika kad je istraga zaključena a da zainteresiranoj strani nije omogućeno da iznese svoja stajališta o svim činjenicama koje se na nju odnose.
         
      
            34.
         
         
            Ta uredba uređuje, dakle, dva zasebna slučaja s kojima su povezane različite posljedice. Prvi slučaj predviđa osobito situaciju u kojoj se tijekom istrage pojavi mogućnost „uključenosti” dužnosnika, dok drugi predviđa osobito situaciju u kojoj se dužnosnik „navodi imenom” u zaključcima do kojih se došlo nakon zaključenja istrage. Iako primjena prvog pojma zahtijeva da se u meritumu ocijene okolnosti konkretnog slučaja radi provjere postoje li elementi kojima se može dokazati uključenost dotične osobe, primjena drugog pojma zahtijeva više formalnu provjeru je li osoba spomenuta u zaključcima do kojih se došlo nakon zaključenja istrage (
                  26
               ).
         
      
            35.
         
         
            Smatram da je razlika između tih dvaju slučajeva osobito važna s obzirom na različite pravne posljedice povezane s njima: s jedne strane, obveza neodložnog obavješćivanja osobe kod koje postoji mogućnost uključenosti i, s druge strane, obveza da se imenom navedenoj osobi omogući da je se sasluša. Usto, ta se dva slučaja također razlikuju glede trenutka u kojem se spomenute obveze primjenjuju: prva rečenica članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 određuje vrlo općenitu obvezu „neodložnog” obavješćivanja uključene osobe, dok druga rečenica te odredbe određuje da se dotična osoba mora saslušati prije nego što se donesu zaključci po zaključenju istrage i upućuje nužno na zaključke sadržane u izvješću koje je doneseno pod vodstvom OLAF‑ova direktora (
                  27
               ).
         
      
            36.
         
         
            U konkretnom slučaju Opći sud je zaključio, s jedne strane, da je tužitelj trebao biti izjednačen s osobom „koja je imenom navedena” i, dakle, morao biti saslušan u smislu druge rečenice članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 (
                  28
               ) te da se, s druge strane, barem trebalo smatrati da ta osoba jest uključena i da ju je zbog toga trebalo bez odlaganja obavijestiti u smislu prve rečenice te odredbe (
                  29
               ). Ta dva zaključka Općeg suda, koji su predmet Komisijinih prigovora, valja, dakle, ispitati s obzirom na gore spomenuto tumačenje članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396.
         
      
      2. Zaključak Općeg suda prema kojem je tužitelj trebao biti izjednačen s osobom „na koju se imenom odnose zaključci […] do kojih se došlo nakon zaključenja istrage” OLAF‑a
   
   
            37.
         
         
            U pobijanoj presudi Opći sud je ponajprije zaključio da je, s obzirom na dužnosti koje je izvršavao u vrijeme nastanka činjenica, tužitelj trebao biti „izjednačen” s osobama na koje se imenom odnose OLAF‑ovi zaključci (
                  30
               ). Opći sud taj je zaključak utemeljio na dvama sljedećim elementima.
         
      
            38.
         
         
            S jedne strane, u obavijesti od 19. ožujka 2003. istaknuta je činjenica da je tužitelj hijerarhijski između svojeg načelnika Y. Francheta, glavnog direktora Eurostata, i svojeg podređenog D. Byka, načelnika odjela. Prema tome, iako se OLAF‑ovo završno izvješće o istrazi nije odnosilo na njega imenom, francuska kaznena tijela nužno su sumnjala da je tužitelj uključen u djela koja su u njemu opisana (
                  31
               ). S druge strane, u obavijesti od 19. ožujka 2003. naglašeno je da dio prometa datashopova pronevjerenog u korist Eurostata odlazi u „crni fond”, čiju je upotrebu trebao odobriti dužnosnik Eurostata koji u obavijesti nije imenovan, ali ga se može identificirati na temelju rješenja o obustavi postupka jer ne postoji nikakva moguća dvojba u pogledu identiteta osoba uključenih u djela opisana u toj obavijesti (
                  32
               ).
         
      
            39.
         
         
            Opći sud je, dakle, „izjednačavanje” tužitelja s osobom „koja je imenom navedena” istodobno zasnovao na dužnostima koje je on obnašao, to jest na njegovoj ulozi osobe koja je hijerarhijski između dviju osoba na koje se imenom odnosi OLAF‑ova istraga, te na ovlastima koje su mu bile dodijeljene na temelju tih dužnosti, osobito ovlasti davanja odobrenja za korištenje „crnog fonda” koji je bio predmet te istrage.
         
      
            40.
         
         
            No, kao prvo, čini mi se da je, postupivši tako, Opći sud pomiješao dva slučaja na koja se odnosi članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396. Naime, on je radi ispitivanja pojma osobe „koja je imenom navedena” ocijenio činjenice isto onako kako se to zahtijeva prilikom ispitivanja pojma „uključenog” pojedinca. Drugim riječima, Opći sud je u vrlo širokom smislu protumačio pojam osobe „koja je imenom navedena”, na način da ga je u biti izjednačio s pojmom „uključenog” pojedinca (
                  33
               ).
         
      
            41.
         
         
            Smatram da se to tumačenje svodi na obezvređivanje razlike između dvaju slučajeva predviđenih u članku 4. prvom stavku Odluke 1999/396 i na miješanje obveze neodložnog obavješćivanja uključenog dužnosnika o spornim djelima tijekom istrage s obvezom saslušanja imenom navedene osobe prije nego što se donese završno izvješće. Stoga mi se čini da se navedeno tumačenje protivi samom tekstu protumačene odredbe.
         
      
            42.
         
         
            Kao drugo, Opći sud također je pomiješao trenutke u kojima treba ocijeniti postojanje dviju gore spomenutih situacija. Naime, kao što je to Opći sud utvrdio, 4. travnja 2003. državni odvjetnik pri tribunalu de grande instance de Paris (Okružni sud u Parizu) otvorio je istražni spis nakon što je proslijeđena obavijest od 19. ožujka 2003. (
                  34
               ). No, ta obavijest, koja je prema tužiteljevu stajalištu akt koji mu je nanio štetu (
                  35
               ), ne sadržava zaključke do kojih se došlo „nakon zaključenja istrage” jer je završno izvješće doneseno tek 25. rujna 2003.
         
      
            43.
         
         
            Međutim, Opći sud nije uzeo u obzir tu okolnost i u svojoj se ocjeni (
                  36
               ) neselektivno oslanja na utvrđenja izvedena u završnom izvješću i u obavijesti od 19. ožujka 2003. (
                  37
               ), koja su, osim toga, prema stajalištu Općeg suda, bila „potvrđena” rješenjem o obustavi postupka koje je doneseno 21. siječnja 2013., po zaključenju istrage francuskih pravosudnih tijela, to jest gotovo deset godina nakon što je usvojena obavijest od 19. ožujka 2003. (
                  38
               ). Stoga se prilikom tumačenja Općeg suda ne vodi računa o razlici koja očito proizlazi iz članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 između, s jedne strane, donošenja završnog izvješća na temelju kojeg nastaje OLAF‑ova obveza saslušanja prethodno navedenih osoba te, s druge strane, donošenja bilo kojeg drugog akta koji je prethodno usvojen u okviru OLAF‑ove istrage, poput obavijesti od 19. ožujka 2003., i na temelju kojeg nastaje samo obveza neodložnog obavješćivanja uključenih osoba (
                  39
               ).
         
      
            44.
         
         
            Stoga smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396.
         
      
      3. Zaključak Općeg suda prema kojem je tužitelj bio u svakom slučaju „uključen” u djela na kojima se temelji OLAF‑ova istraga i da ga je zbog toga trebalo „bez odlaganja” obavijestiti
   
   
            45.
         
         
            U pobijanoj presudi Opći sud je podredno zaključio da se barem trebalo smatrati da je tužitelj „uključen” u djela na kojima se temelji OLAF‑ova istraga i da ga je zbog toga trebalo bez odlaganja obavijestiti, ako nije bilo utvrđeno da to neće naštetiti toj istrazi (
                  40
               ).
         
      
            46.
         
         
            U tom pogledu, s jedne strane, podsjećam na to da članak 4. prvi stavak prva rečenica Odluke 1999/396 predviđa, među ostalim, da se dužnosnika kod kojeg se pojavi mogućnost uključenosti mora „bez odlaganja” obavijestiti ako to ne šteti istrazi. S druge strane, ističem da članak 10. stavak 2. Uredbe br. 1073/1999 posebno definira prosljeđivanje podataka pravosudnim tijelima i predviđa da direktor OLAF‑a prosljeđuje pravosudnim tijelima predmetne države članice podatke dobivene od OLAF‑a tijekom provođenja unutarnjih istraga predmet kojih bi mogao dovesti do kaznenog postupka. Ta odredba ne predviđa nikakav rok ni uvjet za prosljeđivanje tih podataka. Smatram da je navedena odredba lex specialis u odnosu na članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 glede prosljeđivanja podataka pravosudnim tijelima.
         
      
            47.
         
         
            No, ni iz članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396, koji je Opći sud po analogiji primijenio na konkretan slučaj, ni iz članka 10. stavka 2. Uredbe br. 1073/1999, koji posebno uređuje prosljeđivanje podataka pravosudnim tijelima, ne proizlazi da do obavješćivanja uključenog dužnosnika mora nužno doći prije nego što direktor OLAF‑a proslijedi podatke pravosudnim tijelima. Osim toga, ni iz pobijane presude ni iz spisa predmeta ne proizlazi da su prosljeđivanjem podataka pravosudnim tijelima u konkretnom slučaju povrijeđena tužiteljeva prava obrane tijekom OLAF‑ove istrage ili tijekom pravosudne istrage francuskih tijela ni da su OLAF‑ovim postupanjem povrijeđene druge norme ili opća načela (
                  41
               ).
         
      
            48.
         
         
            Prema tome, smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 protumačio na način da se, u slučaju u kojem postane razvidna njegova uključenost, dužnosnik mora o tome obavijestiti prije nego što se podaci proslijede pravosudnim tijelima u smislu članka 10. stavka 2. Uredbe br. 1073/1999.
         
      
            49.
         
         
            Slijedom toga, smatram da prvi žalbeni razlog treba prihvatiti.
         
      
      
         B.
       
         Drugi žalbeni razlog koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999
      
   
   
            50.
         
         
            U okviru drugog žalbenog razloga Komisija predbacuje Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999 jer je iz te odredbe zaključio a contrario da postoji zabrana Komisiji da nacionalnom sudu podnese imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu prije zaključenja moguće OLAF‑ove istrage. Tvrdi da ne postoji nikakav valjan razlog da se tako ograniči Komisijina mogućnost da nacionalnim sudovima podnese imovinskopravni zahtjev ili kaznenu prijavu. Tužitelj uzvraća da je na temelju obavijesti od 19. ožujka 2003., koja je poslana francuskim pravosudnim tijelima i usvojena u sklopu OLAF‑ove unutarnje istrage, bio pozvan u okviru nacionalne kaznene istrage te da je, prema tome, trebao biti obaviješten i saslušan glede djela koja se odnose na njega, i to prije nego što je ta obavijest proslijeđena predmetnim tijelima, u skladu s načelom prava obrane i pretpostavke nedužnosti.
         
      
            51.
         
         
            U pobijanoj presudi Opći sud je, u biti, zaključio da Komisija nije trebala podnijeti imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu francuskim sudovima prije zaključenja OLAF‑ove istrage koja se odnosila na iste činjenice, kako bi zaštitila dotične dužnosnike, uzimajući u obzir to što zbog nepostojanja zaključaka iz OLAF‑ove istrage Komisija nije mogla donijeti informiranu odluku (
                  42
               ). Do tog je zaključka Opći sud došao tako što je na nacionalne sudske postupke po analogiji primijenio „rasuđivanje” prema kojem Komisija ne može pokrenuti stegovni postupak prije nego što se zaključi OLAF‑ova istraga, a ono se, prema stajalištu Općeg suda, zasniva na članku 9. stavku 4. Uredbe br. 1073/1999, kako je protumačen u presudi od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (
                  43
               ).
         
      
            52.
         
         
            No, smatram da je rasuđivanje koje je Opći sud iznio po analogiji zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava. Naime, valja zaključiti da se u članku 9. stavku 4. drugoj rečenici Uredbe br. 1073/1999 samo utvrđuje da „[i]nstitucija, tijelo, ured ili agencija pokreće na temelju unutarnjih istraga stegovne ili sudske postupke kako nalažu te istrage”. Usto, kao što to proizlazi iz naslova njezina članka 9., predmetna odredba uređuje, među ostalim, „mjer[e] poduzet[e] nakon istrage” koju je OLAF proveo jer se navedena odredba inače tiče samo istraga koje je on proveo. Prema tome, uzimajući u obzir tekstualno i kontekstualno tumačenje, predmet članka 9. stavka 4. druge rečenice Uredbe br. 1073/1999 nije ni uređivanje ni ograničavanje Komisijine ovlasti i manevarskog prostora glede mogućnosti pokretanja sudskog progona ili sudjelovanja, osobito putem imovinskopravnog zahtjeva, u sudskom postupku, i to neovisno o njezinim ovlastima ili dužnostima u pogledu mjera koje treba poduzeti na temelju OLAF‑ovih istraga.
         
      
            53.
         
         
            Opći sud sam priznaje da nikakvo izričito pravilo ne zabranjuje Komisiji da podnese imovinskopravni zahtjev ili kazneno goni dužnosnika prije nego što OLAF donese svoje konačno izvješće o istrazi. Međutim, smatra da se rasuđivanje izneseno u okviru stegovnih postupaka može također primijeniti po analogiji na nacionalne sudske postupke, što je u skladu sa smislom i tekstom Uredbe br. 1073/1999 (
                  44
               ).
         
      
            54.
         
         
            U tom pogledu ističem da Opći sud nije objasnio koji su to pravni temelji koji u konkretnom slučaju opravdavaju tu analogiju. U sklopu rasuđivanja na koje se on poziva samo se, kao prvo, preuzima zaključak do kojeg je došao u presudi od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (
                  45
               ), kao drugo, navodi članak 25. Priloga IX. Pravilniku o osoblju (
                  46
               ) i, kao treće, podsjeća na tekst članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999 (
                  47
               ).
         
      
            55.
         
         
            No, što se, kao prvo, tiče presude od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (
                  48
               ), mora se utvrditi da je u njoj Opći sud zaključio da je Komisija povrijedila pravila koja zabranjuju pokretanje stegovnog postupka prije nego što se OLAF‑ove istrage zaključe (
                  49
               ), utemeljivši svoj zaključak ponajprije na primjeni članka 5. stavaka 2. i 7. Odluke Komisije C (2002) 540 od 19. veljače 2002. o provođenju upravnih istraga i stegovnih postupaka (
                  50
               ) i ograničivši se na to da podredno spomene članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999 (
                  51
               ) a da nije izveo nikakav konkretan zaključak iz potonje odredbe.
         
      
            56.
         
         
            U svakom slučaju i pod pretpostavkom da se na samom članku 9. stavku 4. Uredbe br. 1073/1999 može utemeljiti zabrana Komisiji da pokrene stegovni postupak prije zaključenja OLAF‑ove istrage, to nije dovoljno da bez ikakva drugog objašnjenja opravda primjenu po analogiji te zabrane na nacionalne sudske postupke, kao što je to Opći sud napravio (
                  52
               ). Naime, smatram da se ta dva slučaja drastično razlikuju: s jedne je strane stegovni postupak, kojim upravlja Komisija u svojstvu istražitelja i tijela nadležnog za odlučivanje i čiji je konkretan cilj utvrditi moguću odgovornost dužnosnika s obzirom na njegove stegovne obveze, a s druge strane sudski postupak koji se pokreće na inicijativu nacionalnih pravosudnih tijela i kojim ona upravljaju te ima različit cilj, to jest utvrditi moguće počinjenje kaznenih djela, što je postupak nad kojim Komisija nema nikakvu kontrolu.
         
      
            57.
         
         
            Iako je u prvom slučaju opravdano predvidjeti da Komisija pričeka zaključenje OLAF‑ove istrage prije nego što pokrene stegovni postupak, u drugom slučaju može, naprotiv, biti prikladno, kada postoje elementi koji navode na sumnju o postojanju kaznenih djela, odmah se obratiti nacionalnom pravosudnom tijelu, kako bi se ono moglo neodložno upustiti u progon navodno odgovornih osoba, i to neovisno o usporednom Komisijinu pokretanju stegovnog postupka.
         
      
            58.
         
         
            Što se, kao drugo, tiče članka 25. Priloga IX. Pravilnika o osoblju, koji je Opći sud spomenuo, dovoljno je utvrditi da ta odredba uopće nije relevantna u konkretnom slučaju. Naime, iz te odredbe proizlazi da, „[a]ko se dužnosnik za ista djela kazneno goni, konačna odluka donosi se tek nakon pravomoćne presude suda pred kojim se taj predmet nalazi”. Drugim riječima, navedenom odredbom predviđen je prekid stegovnog postupka dok je kazneni postupak u tijeku, a ne, obrnuto, obustava svake radnje kaznenog progona dok je stegovni postupak u tijeku. U krajnjoj liniji, postojanje same te odredbe dokazuje da, suprotno pristupu koji slijedi Opći sud, kazneni progon ima prednost u odnosu na bilo koji stegovni progon koji vodi Komisija.
         
      
            59.
         
         
            Kao treće, iako u skladu s člankom 9. stavkom 4. Uredbe br. 1073/1999 dotična institucija „treba” pokrenuti sudske postupke koji se nalažu u izvješću o OLAF‑ovoj istrazi, uzimajući u obzir da je to izvješće nužan dokaz za taj postupak (
                  53
               ), iz te odredbe ne proizlazi a contrario da se Komisija ne „može” prije kraja OLAF‑ove istrage odmah obratiti pravosudnom tijelu, ako smatra da raspolaže podacima ili elementima na temelju kojih bi se sudska istraga mogla pokrenuti ili koji bi mogli biti dokazi korisni za tu istragu.
         
      
            60.
         
         
            Štoviše, smatram da se taj zaključak ne može dovesti u pitanje ni ostalim činjeničnim elementima koje je Opći sud podredno naveo. Naime, okolnost da je Komisija bila svjesna toga da na temelju podataka kojima je u toj fazi raspolagala nije bilo moguće donijeti zaključke o dotičnim dužnosnicima (
                  54
               ) i da je bilo potrebno osigurati poštovanje načela pretpostavke nedužnosti u tom predmetu (
                  55
               ) nije spriječila, nego prije opravdala to da je Komisija podnijela kaznenu prijavu protiv osobe X, koja se nije odnosila na tužitelja niti je sprečavala Komisiju da podnese imovinskopravni zahtjev (
                  56
               ). To osobito vrijedi jer je ta institucija podnijela imovinskopravni zahtjev u već pokrenutom postupku nakon što se obratila OLAF‑u (
                  57
               ) i jer je od OLAF‑ova direktora dobila detaljno izvješće u kojem je on naveo da je od francuskih sudova primio podatke na temelju kojih je smatrao potrebnim da Komisija podnese kaznenu prijavu, „kako financijska potraživanja ne bi bila ograničena samo na prikrivanje koje je počinila Francuska i kako bi također mogla tražiti naknadu za cijelu štetu koju su pretrpjeli Luxembourg i Bruxelles” (
                  58
               ), unatoč činjenici da se prema članku 87. francuskog Kaznenog zakonika imovinskopravni zahtjev može podnijeti u bilo kojem trenutku tijekom istrage (
                  59
               ).
         
      
            61.
         
         
            Prema tome, iako se ne može isključiti da bi u određenim okolnostima zbog primjene drugih pravila ili općih pravnih načela Unije, kao što su to osobito prava obrane ili načelo pretpostavke nedužnosti, moglo postati svrsishodnim ili nužnim da Komisija pričeka ishod OLAF‑ove istrage prije progona dužnosnika pred sudom, u spisu nema nikakva elementa iz kojeg bi bilo razvidno da su se u konkretnom slučaju takva načela mogla primijeniti ili, još manje, da su ona bila povrijeđena.
         
      
            62.
         
         
            Zaključno, smatram da okolnosti koje je Opći sud naveo nisu opravdavale primjenu po analogiji članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999 na konkretan slučaj, na način da se ograniči Komisijina mogućnost podnošenja kaznene prijave protiv osobe X ili imovinskopravnog zahtjeva u pokrenutom sudskom postupku nakon što se obratila OLAF‑u (
                  60
               ).
         
      
            63.
         
         
            S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem da se drugi žalbeni razlog prihvati.
         
      
      
         C.
       
         Treći žalbeni razlog, koji se temelji na nepostojanju uzročne veze
      
   
   
            64.
         
         
            U sklopu svojeg trećeg žalbenog razloga, koji je istaknut podredno, Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je prihvatio tužbu unatoč nepostojanju uzročne veze između, s jedne strane, prosljeđivanja obavijesti od 19. ožujka 2003. i Komisijine odluke da podnese kaznenu prijavu protiv osobe X a da nije obavijestila tužitelja te, s druge strane, štete na koju se on poziva jer je ta šteta samo posljedica inicijativa francuskih pravosudnih tijela koje ni Komisija ni OLAF nisu mogli kontrolirati. Tužitelj uzvraća da je u svojem svojstvu visokog europskog dužnosnika bio predmet osobito ozbiljnih i neutemeljenih optužbi tijekom postupka zbog kojeg su njegovi bivši kolege i njegovi bližnji mislili da je počinio kažnjiva djela i da je uključen u europski financijski skandal. Stoga je on pretrpio neimovinsku štetu u obliku povrede svojeg ugleda i časti.
         
      
            65.
         
         
            U pobijanoj presudi Opći sud je zaključio, s jedne strane, da je činjenica da je Komisija podnijela imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu pred francuskim sudovima, prije nego što je zaključena OLAF‑ova istraga, prouzročila štetu tužiteljevoj časti i profesionalnom ugledu i da ta šteta izravno proizlazi iz Komisijina postupanja (
                  61
               ) te, s druge strane, da je činjenica da je OLAF proslijedio obavijest od 19. ožujka 2003. francuskim pravosudnim tijelima, kojom se okrivljuje tužitelja a da ga se nije saslušalo ili barem obavijestilo, prouzročila tužitelju neimovinsku štetu zbog toga što nije mogao iznijeti svoje stajalište niti se braniti u pogledu činjenica na kojima se temelji njegovo kazneno gonjenje i da je tu štetu prouzročilo OLAF‑ovo nezakonito postupanje (
                  62
               ).
         
      
            66.
         
         
            Smatram da se to rasuđivanje Općeg suda ne može potvrditi.
         
      
            67.
         
         
            Prije svega mi se čini očitim da je šteta koju je Opći sud uzeo u obzir, a osobito povreda tužiteljeve časti i profesionalnog ugleda (
                  63
               ), kao i osjećaj pretrpljene nepravde, nemoći i frustracije (
                  64
               ), bila izravna posljedica pokretanja istrage francuskih pravosudnih tijela protiv tužitelja i ne proizlazi iz OLAF‑ova i Komisijina postupanja, to više što on nije bio naveden ni u obavijesti od 19. ožujka 2003. ni u Komisijinoj kaznenoj prijavi protiv osobe X te što je Komisija podnijela imovinskopravni zahtjev u okviru sudskog postupka koji su francuska pravosudna tijela već pokrenula.
         
      
            68.
         
         
            Potom se mora utvrditi da se, suprotno onomu što ističe tužitelj, koji smatra da je bio predmet „osobito ozbiljnih i neutemeljenih optužbi” (
                  65
               ), ni obavijest od 19. ožujka 2003. ni kaznena prijava protiv osobe X i Komisijino podnošenje imovinskopravnog zahtjeva ne mogu izjednačiti s „optužbama”. Naime, Komisija je samo obavijestila francuska pravosudna tijela o činjenicama koja mogu činiti kaznena djela a da čak nije spomenula tužitelja kao osobu koja je možda odgovorna za ta kaznena djela, dok je na navedenim tijelima da nakon prvog ispitivanja predmeta odluče o pokretanju istrage i, time, o „optužbi” protiv osoba koje su navodno odgovorne za ta kaznena djela (
                  66
               ).
         
      
            69.
         
         
            Osim toga, čak i pod pretpostavkom da je navodno nezakonito OLAF‑ovo ili Komisijino postupanje bio nužan uvjet (conditio sine qua non) za nastanak štete na koju se poziva, u tom smislu da su podaci pruženi francuskim pravosudnim tijelima bili odlučujući da ona pokrenu postupak, to ne bi bilo dovoljno da se utvrdi dovoljno izravna uzročna veza. Naime, kao što je navedeno u prethodnoj točki, pokretanje sudske istrage s kojom je povezana šteta koju je tužitelj navodno pretrpio povezana i koja je u isključivoj nadležnosti francuskih pravosudnih tijela odlučujući je uzrok te štete u smislu ustaljene sudske prakse Suda (
                  67
               ).
         
      
            70.
         
         
            Predlažem stoga da se treći žalbeni razlog prihvati.
         
      
      VII. O tužbi pred Općim sudom
   
   
            71.
         
         
            U skladu s člankom 61. prvim stavkom drugom rečenicom Statuta Suda Europske unije, on može u slučaju ukidanja odluke Općeg suda sam konačno odlučiti o sporu, ako stanje postupka to dopušta.
         
      
            72.
         
         
            U konkretnom slučaju, kao što je to utvrđeno u okviru ispitivanja triju žalbenih razloga, Opći sud počinio je pogreške koje se tiču prava glede ocjene prvog i trećeg uvjeta koji su nužni za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije, a koji su bili predmet kontradiktorne rasprave pred Općim sudom i čije ispitivanje ne zahtijeva donošenje nikakve dodatne mjere upravljanja postupkom ili izvođenja dokaza u spisu.
         
      
            73.
         
         
            No, na temelju analize provedene u okviru ovog mišljenja valja utvrditi da tužbu koju je tužitelj podnio Općem sudu treba odbiti ili zbog razloga što nije ispunjen uvjet nezakonitosti postupanja koje se OLAF‑u i Komisiji stavlja na teret ili, podredno, zbog razloga što ne postoji uzročna veza između tog postupanja i štete na koju se poziva.
         
      
      VIII. Troškovi
   
   
            74.
         
         
            Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči u sporu, Sud odlučuje o troškovima.
         
      
            75.
         
         
            U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, predlažem da mu se naloži da, uz vlastite, snosi i Komisijine troškove prvostupanjskog i žalbenog postupka, u skladu s njezinim zahtjevom.
         
      
      IX. Zaključak
   
   
            76.
         
         
            S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
            
                     1.
                  
                  
                     Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 11. lipnja 2019., De Esteban Alonso/Komisija (T‑138/18, EU:T:2019:398).
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Odbija se tužba u predmetu T‑138/18.
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Fernandu De Estebanu Alonsu nalaže se snošenje troškova obaju postupaka.
                  
               
      (
         1
      )	Izvorni jezik: francuski
   (
         2
      )	Odluka Komisije 2. lipnja 1999. o uvjetima za provođenje internih istraga u vezi sa sprečavanjem prijevara, korupcije i svih nezakonitih aktivnosti koje štete interesima Zajednice (SL 1999., L 149, str. 57.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 122.)
   (
         3
      )	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 1999. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) (SL 1999., L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 100.)
   (
         4
      )	Ta je odredba zamijenjena člankom 11. stavkom 4. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL 2013., L 248, str. 1. i ispravak SL 2020., L 426, str. 97.). Glede konkretnog slučaja, nova je odredba u biti istovjetna prethodnoj.
   (
         5
      )	SL 1999., L 136, str. 20. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 3.)
   (
         6
      )	SL 2016., C 202, str. 266., u daljnjem tekstu: Protokol o povlasticama i imunitetima
   (
         7
      )	Pravilnik o osoblju, utvrđen Uredbom Vijeća (EEZ, Euratom, EZUČ) br. 259/68 od 29. veljače 1968. kojom se utvrđuje Pravilnik o osoblju za dužnosnike i Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Europskih zajednica i kojom se uvode posebne mjere koje se privremeno primjenjuju na dužnosnike Komisije (SL 1968., L 56, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 6., str. 3.) (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju)
   (
         8
      )	Uredba Vijeća od 11. studenoga 1996. o provjerama i inspekcijama na terenu koje provodi Komisija s ciljem zaštite financijskih interesa Europskih zajednica od prijevara i ostalih nepravilnosti (SL 1996., L 292, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 57.)
   (
         9
      )	F‑35/15, EU:F:2015:87
   
   (
         10
      )	T‑557/15 P, neobjavljena, EU:T:2016:456
   
   (
         11
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 46.
   (
         12
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 82.
   (
         13
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 85.
   (
         14
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 77.
   (
         15
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 83.
   (
         16
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 109.
   (
         17
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 130.
   (
         18
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 131.
   (
         19
      )	Budući da tužitelj nije podnio protužalbu, smatram da je druga točka zahtjeva nedopuštena.
   (
         20
      )	Vidjeti presudu od 10. rujna 2019., HTTS/Vijeće (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, t. 32. i navedena sudska praksa).
   (
         21
      )	Presuda od 9. rujna 1999., Lucaccioni/Komisija (C‑257/98 P, EU:C:1999:402, t. 63.) i rješenje od 12. ožujka 2020., EMB Consulting i dr./ESB (C‑571/19 P, neobjavljeno, EU:C:2020:208, t. 29.)
   (
         22
      )	Vidjeti, među ostalim, presudu od 2. travnja 2020., UG/Komisija (T‑571/17, neobjavljena, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2020:141, t. 83. i navedena sudska praksa).
   (
         23
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 46.
   (
         24
      )	Vidjeti presudu od 14. lipnja 2018., Spagnolli i dr./Komisija (T‑568/16 i T‑599/16, EU:T:2018:347, t.196. i navedena sudska praksa).
   (
         25
      )	Vidjeti rješenje od 31. ožujka 2011., Mauerhofer/Komisija (C‑433/10 P, neobjavljeno, EU:C:2011:204, t. 127. i navedena sudska praksa).
   (
         26
      )	Doduše, kako bi se na djelotvoran način zajamčilo pravo na saslušanje, predviđeno u drugom slučaju, nužno je ne ograničiti se na isključivo formalističko tumačenje pojma „imenom navedene” osobe, a što bi OLAF‑u omogućilo da se izuzme od svojih obveza tako da izbjegne spomenuti dotičnu osobu. Međutim, smatram da je mogućnost primjene tog pojma mimo situacije u kojoj je osoba izričito spomenuta u zaključcima ograničena na slučajeve zlouporabe te norme, a osobito na situacije u kojima jasno proizlazi da se zaključci do kojih se došlo nakon zaključenja istrage mogu odnositi samo na osobu koju se trenutačno može identificirati (primjerice, upućivanjem na njezine dužnosti) kao na osobu odgovornu za djela na kojima se temelji istraga, a koja ipak nije spomenuta u tim zaključcima.
   (
         27
      )	Vidjeti rješenje predsjednika Suda od 8. travnja 2003., Gómez‑Reino/Komisija (C‑471/02 P(R), EU:C:2003:210, t. 68.).
   (
         28
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 77.
   (
         29
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 83.
   (
         30
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 77.
   (
         31
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 75. Opći sud smatra da je taj zaključak „potvrđen” rješenjem o obustavi postupka iz kojeg proizlazi da je od 1994. tužitelj bio hijerarhijski nadređen D. Byku.
   (
         32
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 76. Kako bi došao do tog zaključka, Opći sud se također oslanja na rješenje o obustavi postupka iz kojeg je razvidno da je od tužitelja, zajedno s drugim osobama koje su zastupale Eurostat, poslovni partner zatražio da mu odobri plaćanje poslanih faktura, da je samo pet osoba, među kojima i tužitelj, moglo dati to odobrenje i da su se promjene u financijskoj pričuvi stvorenoj na računima Eurostata izvršavale do 1998. pod nadzorom tužitelja, direktora D. Byka.
   (
         33
      )	Osim toga, čak i ako se pojam osobe „koja je imenom navedena” neformalistički protumači, kako je to predloženo u bilješci 26. ovog mišljenja, okolnosti koje je Opći sud istaknuo ne dokazuju, prema mojem mišljenju, da su se činjenice osporene u OLAF‑ovim zaključcima mogle ticati samo tužitelja, to više što je, s jedne strane, bilo drugih osoba „koje su imenom navedene”, a na kojima su se temeljile OLAF‑ove sumnje, i što se, s druge strane, ovlast davanja odobrenja za korištenje „crnim fondom”, koji je bio predmet istrage, dijelila s četirima drugim osobama, od kojih je jedna imenom navedena u obavijesti od 19. ožujka 2003. Štoviše, činjenica da su na početku francuska pravosudna tijela pozvala tužitelja samo kao svjedoka i činjenica da je rješenjem o obustavi postupka, donesenim po zaključenju pravosudne istrage, postupak u odnosu na njega obustavljen potvrđuju neizravno i a posteriori da je okolnost da OLAF nije imenom naveo tužitelja bila objektivno opravdana nesigurnošću glede njegova sudjelovanja u spornim djelima.
   (
         34
      )	Vidjeti, među ostalim, pobijanu presudu, t. 15. i 71.
   (
         35
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 53.
   (
         36
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 75. i 76.
   (
         37
      )	Primjećujem da glede predmetnog pitanja pristup koji je Opći sud usvojio u pobijanoj presudi jest u skladu s onim koji se slijedio u presudi od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (T‑48/05, EU:T:2008:257), koja se odnosila na istu OLAF‑ovu istragu i primjenu iste odredbe, ali protiv nje nije podnesena žalba. U toj presudi, iako je priznao da članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 upućuje na zaključke sadržane u izvješću donesenom pod vodstvom OLAF‑ova direktora (točka 131.), Opći sud je smatrao da je ipak trebalo ispitati treba li podatke proslijeđene nacionalnim pravosudnim tijelima, kada ne postoji nikakvo izvješće (točka 132.), shvatiti na način da sadržavaju zaključke koji se imenom odnose na tužitelje (točka 133.) a da nije pružio objašnjenja u tom pogledu.
   (
         38
      )	Osim toga, iako, kao što to Opći sud ističe u točkama 75. i 76. pobijane presude, rješenje o obustavi postupka spominje određena djela u vezi s tužiteljem, mora se utvrditi da ti elementi nisu spriječili pravosudna tijela da postupak u potpunosti obustave u odnosu na tužitelja, a što bi, nasuprot zaključcima Općeg suda, prije izgledalo da a posteriori opravdava činjenicu da OLAF nije imenom naveo tužitelja (vidjeti također bilješku 33. ovog mišljenja).
   (
         39
      )	Osim toga i za razliku od obveze saslušanja imenom navedenih osoba, koja mora prethoditi završnom izvješću, obveza „neodložnog obavješćivanja” uključenih osoba može, prema mojem mišljenju, upućivati samo na obavješćivanje nakon trenutka u kojem postane razvidna uključenost predmetnog pojedinca, što nije nužno prepreka tomu da se to obavješćivanje obavi usporedno s prosljeđivanjem podataka pravosudnim tijelima ili odmah nakon njega.
   (
         40
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 83.
   (
         41
      )	Osim toga, vodeći računa o granicama nadležnosti žalbenog suda prilikom ocjene činjenica, čini mi se korisnim utvrditi da je do zaključka prema kojem je tužitelj bio „uključen” Opći sud došao isključivo na temelju dužnosti koje je on obnašao i ovlasti izvedenih iz tih dužnosti (vidjeti točke 38. i 39. ovog mišljenja) a da nije uzeo u obzir činjenicu da je OLAF imenom naveo dvije druge osobe kao uključene u djela na kojima se istraga temeljila. Opći sud je, dakle, svojom vlastitom analizom glede ocjene djela i uključenosti dotičnih osoba u ta djela nadomjestio analizu koju je OLAF proveo u okviru nadležnosti koje proizlaze iz Odluke 1999/352 i Uredbe br. 1073/1999 a da nije objasnio po čemu je analiza koju je potonji proveo bila pogrešna.
   (
         42
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 108.
   (
         43
      )	T‑48/05, EU:T:2008:257, t. 351. Vidjeti pobijanu presudu, t. 98. do 102.
   (
         44
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 100.
   (
         45
      )	T‑48/05, EU:T:2008:257, t. 351. Vidjeti pobijanu presudu, t. 98.
   (
         46
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 99.
   (
         47
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 101. i 102.
   (
         48
      )	T‑48/05, EU:T:2008:257
   
   (
         49
      )	Vidjeti presudu od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (T‑48/05, EU:T:2008:257, t. 350. i 351.).
   (
         50
      )	Vidjeti presudu od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (T‑48/05, EU:T:2008:257, t. 346. do 348.).
   (
         51
      )	Vidjeti presudu od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (T‑48/05, EU:T:2008:257, t. 349.).
   (
         52
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 100.
   (
         53
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 102.
   (
         54
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 103.
   (
         55
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 104.
   (
         56
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 105.
   (
         57
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 103. Osim toga, zaključak naveden u točki 108. pobijane presude, prema kojem Komisija nije trebala podnijeti imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu francuskim sudovima prije zaključenja OLAF‑ove istrage, teško je pomiriti s rasuđivanjem u točkama 111. do 115. pobijane presude, na osnovi kojeg je Opći sud odbio prigovor koji se temeljio na povredi prava na dobru upravu i dužnosti brižnog postupanja zbog toga što se sudski progon produljivao a da nisu podneseni dovoljni dokazi. U tom je pogledu Opći sud osobito istaknuo da je mogućnost ostvarivanja svojih prava sudskim putem izraz općeg pravnog načela koje je temelj ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i koje je također utvrđeno u člancima 6. i 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., i članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, te da, s obzirom na to da je pristup sudu temeljno pravo i opće načelo kojim se jamči poštovanje prava, činjenica da je institucija pokrenula sudski postupak može tek u vrlo iznimnim okolnostima činiti povredu dužnosti (pobijana presuda, t. 111.).
   (
         58
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 106.
   (
         59
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 107.
   (
         60
      )	Osim toga, ta je mogućnost zajamčena člankom 335. UFEU‑a, prema kojem Unija u svakoj državi članici uživa najširu pravnu sposobnost koja se priznaje pravnim osobama na temelju njihova nacionalnog prava te je u tu svrhu Komisija zastupa. No, u spisu predmeta nema nijednog elementa iz kojeg bi proizlazio da je u konkretnom slučaju francusko zakonodavstvo ograničilo Komisijinu mogućnost pokretanja sudskih postupaka.
   (
         61
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 130.
   (
         62
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 131.
   (
         63
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 130.
   (
         64
      )	Vidjeti pobijanu presudu, t. 131.
   (
         65
      )	Vidjeti točku 64. ovog mišljenja.
   (
         66
      )	Osim toga, u svojim pismenima tužitelj povezuje navodnu štetu osobito s „pokretanjem istrage protiv njega” ili s „odlukom o pokretanju sudskog postupka protiv njega”. No, očito je da se radi o radnjama za koje su odgovorna samo francuska pravosudna tijela. Štoviše, ni tužitelj ni Opći sud nisu dokazali jesu li i u kojoj mjeri podaci sadržani u OLAF‑ovim i Komisijinim aktima koje osporava, a koji bi trebali po svojoj naravi biti povjerljivi, postali dostupni javnosti, tako da bi naštetili tužiteljevoj časti i ugledu.
   (
         67
      )	Vidjeti, među ostalim, sudsku praksu navedenu u točki 29. ovog mišljenja.