CELEX: 62020CC0659
Language: nl
Date: 2022-03-03
Title: Conclusie van advocaat-generaal L. Medina van 3 maart 2022.###

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 3 maart 2022 (1)

Zaak C‑659/20

ET

tegen

Ministerstvo životního prostředí

[Verzoek van de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 267 VWEU – Bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer – Verordeningen (EG) nr. 338/97 en (EG) nr. 865/2006 – Ontheffingen van het verbod van handelsactiviteiten — In gevangenschap geboren en gefokte specimens van een diersoort — Begrip ‚fokdierenbestand’ — Vaststelling van de afstamming van het fokdierenbestand”

 Inleiding

1.        „[I]n het wild levende dier- en plantensoorten [vormen] door hun schoonheid en verscheidenheid een onvervangbaar onderdeel [...] van de natuurlijke stelsels, dat moet worden beschermd ten behoeve van de huidige en komende generaties.” Dit fundamentele beginsel staat in de preambule van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (hierna: „CITES”).(2)

2.        De CITES is een internationale overeenkomst die als doel heeft bepaalde in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen tegen overmatige exploitatie ten gevolge van de internationale handel. In de literatuur wordt deze overeenkomst beschreven als „ongetwijfeld de succesvolste van alle internationale overeenkomsten die betrekking hebben op de bescherming van in het wild levende planten en dieren”, maar niettemin wordt erkend dat „er zeker nog problemen bestaan”.(3) Met name de illegale handel in wilde dieren „blijft een bron van grote zorg”.(4) De waarde van de wereldwijde illegale handel in wilde dieren wordt door sommigen geschat op 7 tot 23 miljard Amerikaanse dollar (USD) per jaar.(5) Uit het recentste verslag van de VN inzake misdrijven wereldwijd betreffende wilde dieren en planten blijkt dat de illegale handel in wilde dieren „mondiaal en lucratief is, vanwege de hoge prijzen gestuurd door een sterke vraag, en zeer wijdverspreid is”.(6) Hetzelfde verslag benadrukt de verbanden tussen de wereldwijde gezondheidscrisis en de illegale exploitatie van wilde dieren, en beschouwt het beëindigen van de illegale handel in wilde dieren als een „essentieel onderdeel van ‚building back better’ (betere wederopbouw) na de COVID-19-crisis”.(7)

3.        Het is tegen de achtergrond van deze algemene overwegingen dat ik het verzoek om een prejudiciële beslissing van de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) zal analyseren. Dit verzoek heeft betrekking op de uitlegging van twee EU-verordeningen die als doel hebben in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen en in stand te houden en de internationale handel in tot deze soorten behorende specimens te controleren, namelijk verordening (EG) nr. 338/97(8) en verordening (EG) nr. 865/2006(9).

4.        Verordening nr. 338/97 bevat een aantal uitzonderingsbepalingen die van toepassing zijn op in gevangenschap geboren en gefokte specimens van diersoorten genoemd in bijlage A bij die verordening. De belangrijkste vraag die in de onderhavige zaak aan de orde is, luidt in wezen of de bevoegde instanties, bij het bepalen van specimens die uitgezonderd zijn van het verbod van de verhandeling van in gevangenschap gefokte specimens van een diersoort, de oorsprong van het fokdierenbestand mogen controleren, zelfs wanneer dit onderzoek zich niet beperkt tot de specimens die de fokker rechtmatig heeft verkregen. Zoals ik in mijn analyse zal aantonen, dienen deze instanties de bevoegdheid hiertoe te hebben om te kunnen bepalen of die ontheffing verleend moet worden.
 Toepasselijke bepalingen

 Internationaal recht

 CITES

5.        De CITES heeft tot doel door reglementering van de internationale handel een aantal bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen. Deze overeenkomst voorziet in verschillende beschermingsregelingen voor verschillende soorten, die overeenkomstig de drie bijlagen bij deze overeenkomst in drie categorieën worden ingedeeld naargelang van de mate waarin zij met uitsterven worden bedreigd.

6.        Aan deze overeenkomst, waarbij de Unie op 8 juli 2015 partij is geworden, is met ingang van 1 januari 1984 in de Unie uitvoering gegeven bij verordening (EEG) nr. 3626/82(10). Deze verordening is ingetrokken bij verordening nr. 338/97. 

7.         Bijlage I bij de CITES vermeldt de meest bedreigde soorten, waarvoor de strengste beschermingsregeling geldt. Uit hoofde van artikel II, lid 1, CITES mag de handel in specimens van deze soorten slechts in „buitengewone gevallen” worden toegestaan.

8.        Uit hoofde van artikel II, lid 2, onder a), CITES, omvat bijlage II bij die overeenkomst „alle soorten die weliswaar niet noodzakelijkerwijze thans worden bedreigd met uitsterven, maar die hieraan zouden kunnen worden blootgesteld indien de handel in specimens van deze soorten niet zou worden onderworpen aan strenge voorschriften die ten doel hebben de hun voortbestaan bedreigende exploitatie te vermijden”. De vereisten voor het invoeren van soorten die onder bijlage II vallen, zijn minder streng dan die voor de soorten die onder bijlage I vallen. 

9.        Artikel VII, lid 4, CITES bepaalt dat de specimens van een in bijlage I opgenomen diersoort die in gevangenschap voor commerciële doeleinden zijn gefokt, worden beschouwd als specimens van in bijlage II opgenomen soorten.
 Unierecht 

 Verordening nr. 338/97

10.      Artikel 1 van verordening nr. 338/97 stelt dat deze ten doel heeft in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen en in stand te houden door de controle op het desbetreffende handelsverkeer. Tevens bepaalt het dat deze van toepassing is met inachtneming van de doelstellingen, beginselen en bepalingen van de CITES. 

11.      Artikel 2 van die verordening luidt als volgt:
„[...]
g)      ‚administratieve instantie’ een nationale administratieve instantie die wordt aangewezen overeenkomstig artikel 13, lid 1, onder a), waar het een lidstaat betreft [...];
[...]
s)      ‚soort’: een soort, ondersoort of populatie daarvan; 
t)      ‚specimen’: elk dier of elke plant, dood of levend, van de in de bijlagen A tot en met D genoemde soorten [...];
[...]”

12.      Artikel 8 van verordening nr. 338/97 bepaalt: 
„1.      De aankoop, het te koop vragen, de verwerving voor commerciële doeleinden, het tentoonstellen voor commerciële doeleinden, het gebruik met winstoogmerk en het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van specimens van de in bijlage A genoemde soorten, is verboden. 
[...]
3.      In overeenstemming met de voorschriften van andere gemeenschapswetgeving betreffende de instandhouding van wilde fauna en flora kan per geval ontheffing van de in lid 1 genoemde verbodsbepalingen worden verleend door afgifte van een daartoe strekkend certificaat door een administratieve instantie van de lidstaat waarin de specimens zich bevinden, indien de specimens:
[...]
d)      in gevangenschap geboren en gefokte specimens zijn van een diersoort of kunstmatig gekweekte specimens van een plantensoort of een deel van zo'n dier of zo’n plant zijn of daaruit zijn verkregen; [...]
[...]”
 Verordening nr. 865/2006

13.      Artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 luidt als volgt:
„‚fokdierenbestand’: alle dieren die in het kader van een fokprogramma voor de reproductie worden gebruikt”.

14.      Artikel 54 van verordening nr. 865/2006, getiteld „In gevangenschap geboren en gefokte specimens van diersoorten”, bepaalt: 
„Onverminderd het bepaalde in artikel 55 wordt een specimen van een diersoort uitsluitend beschouwd als zijnde in gevangenschap geboren en gefokt indien ten genoegen van een bevoegde administratieve instantie, welke overleg pleegt met een bevoegde wetenschappelijke autoriteit van de betrokken lidstaat, is aangetoond dat aan de volgende vereisten is voldaan:
[...]
2.      het fokdierenbestand is in overeenstemming met de op het moment van verwerving daarop toepasselijke wettelijke bepalingen op een zodanige wijze gevormd dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden;
[...]”
 Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen 

15.      Verzoeker is papegaaienfokker. Op 21 januari 2015 heeft hij verzocht om ontheffing van het geldende handelsverbod met betrekking tot vijf specimens van de blauwe ara (Anodorhynchus hyacinthinus) die in 2014 zijn geboren in het kader van een door hem ontwikkeld fokprogramma. Deze soort is vermeld in bijlage A bij verordening nr. 338/97 en in bijlage I bij de CITES. Op grond van een advies van de bevoegde wetenschappelijke autoriteit heeft de bevoegde administratieve instantie geweigerd ontheffing te verlenen. 

16.      Voor de beoordeling hiervan heeft de bevoegde administratieve instantie de volgende bevindingen gedaan ten aanzien van de oorsprong van de beoordeelde papegaaien. De grootouderdieren van de papegaaien (hierna: „grootouderspecimens” of „grootouderdieren”) zijn in juni 1993 onder verdachte omstandigheden door een onderdaan van Uruguay ingevoerd in Bratislava (Slowakije). De grootouderspecimens zijn vervolgens door FU per auto overgebracht naar Tsjechië. Bij de grens is de auto door de douaneautoriteiten tegengehouden en vervolgens zijn de grootouderspecimens bij bestuurlijk besluit in beslag genomen. Dit bestuurlijke besluit is in 1996 evenwel nietig verklaard door de Vrchní soud v Praze (rechter in tweede aanleg Praag, Tsjechië). 

17.      De autoriteiten hebben de grootouderspecimens teruggegeven aan FU, waarna hij ze heeft uitgeleend aan GV. GV heeft met de specimens in 2000 de ouders van de desbetreffende papegaaien gefokt (hierna: „ouderspecimens” of „ouderdieren”). GV heeft de grootouderspecimens vervolgens teruggegeven aan FU, die het paar op zijn beurt heeft afgestaan aan de dierentuin van Zlín (Tsjechië). Verzoeker heeft de ouderspecimens in 2000 van GV gekregen. De geldigheid van de eigendomsoverdracht van de ouderspecimens aan verzoeker wordt niet betwist. 

18.      De wetenschappelijke autoriteit heeft beoordeeld of de ouderspecimens in aanmerking kwamen voor ontheffing van het verbod van de verhandeling van in gevangenschap gefokte specimens van een diersoort overeenkomstig artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006. Volgens die bepaling dient het fokdierenbestand te zijn gevormd „in overeenstemming met de op het moment van verwerving daarop toepasselijke wettelijke bepalingen op een zodanige wijze [...] dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden”. De wetenschappelijke autoriteit adviseerde geen ontheffing te verlenen. In haar opvatting waren er onregelmatigheden in de registratiedocumenten met betrekking tot de grootouderspecimens en was er bovendien geen informatie verstrekt over de oorsprong van de ouderspecimens. 

19.      Op grond van het advies van de wetenschappelijke autoriteit heeft de bevoegde administratieve instantie geweigerd ontheffing te verlenen voor de handel in de desbetreffende specimens. Verzoeker heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt bij de Ministerstvo životního prostředí (ministerie van Milieu, Tsjechië). Verzoeker betoogde in zijn bezwaar dat het begrip „fokdierenbestand” verkeerd was uitgelegd. Zijns inziens omvat dat begrip slechts de ouderspecimens en hun nakomelingen. Derhalve waren de autoriteiten niet bevoegd om de oorsprong van de grootouderspecimens te controleren. De Ministerstvo životního prostředí heeft het bezwaar afgewezen, overwegende dat de methode van verwerving van het eerste paar dat zich heeft voortgeplant beslissend is om te beoordelen of het fokdierenbestand in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen is gevormd. Aangezien verzoeker niet in staat was de oorsprong van de grootouderspecimens aan te tonen, was het niet mogelijk om ontheffing te verlenen voor de handel in de desbetreffende specimens.

20.      Verzoeker heeft bij de Krajský soud v Hradci Králové (rechter in eerste aanleg Hradec Králové, Tsjechië) beroep ingesteld tegen het besluit van de Ministerstvo životního prostředí. Die nationale rechterlijke instantie heeft geoordeeld dat de handel in papegaaien van de soort Anodorhynchus verboden is en slechts in de uitzonderlijke omstandigheden neergelegd in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 is toegestaan; deze omstandigheden waren in het geval van verzoeker niet aan de orde. Zij heeft erop gewezen dat de CITES ten tijde van de verwerving van de grootouderspecimens al van kracht was in Tsjechië en in nationaal recht was omgezet. Die nationale rechterlijke instantie was van oordeel dat een onderzoek naar de oorsprong van het fokdierenbestand volgens de wetgeving tot omzetting van de CITES is toegestaan en dat dit onderzoek zich kan uitstrekken tot de grootouderspecimens. Bijgevolg omvat het begrip „fokdierenbestand” in de zin van verordening nr. 865/2006 alle drie generaties papegaaien.

21.      Verzoeker heeft bij de verwijzende rechter, de Nejvyšší správní soud, cassatieberoep ingesteld tegen de uitspraak van de Krajský soud v Hradci Králové. Hij heeft aangevoerd dat de bestreden uitspraak blijk gaf van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat het begrip „fokdierenbestand” de ouder- en grootouderspecimens omvat. Volgens verzoeker legt een dergelijke uitlegging hem een onredelijke bewijslast op. Bovendien is zij onjuist in het licht van de reikwijdte van het begrip „fokdierenbestand”. Volgens verzoeker vallen onder dat begrip alle dieren in een specifiek fokprogramma en niet hun voorouders gehouden in een ander programma of door andere fokkers. Verzoeker betoogt ook dat de bestreden uitspraak zijn eigendomsrecht en zijn gewettigd vertrouwen heeft geschonden, aangezien hij de ouderdieren op rechtmatige wijze heeft verkregen. 

22.      In zijn reactie op het cassatieberoep van verzoeker heeft de Ministerstvo životního prostředí verwezen naar de formulering van artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006, die de term „vorming” van het fokdierenbestand gebruikt. De term „vorming” verwijst duidelijk naar het verleden en dus naar het begin van de foklijn. Voorts heeft de Ministerstvo životního prostředí aangegeven dat de definitie van fokdierenbestand van secundair belang is, en dat de wijze van vorming van het bestand beslissend is voor de ontheffing. Ten aanzien van de bewijslast heeft de Ministerstvo životního prostředí gesteld dat deze niet onredelijk was, aangezien een eigenaar enkel de oorsprong van het fokdierenbestand hoeft aan te tonen indien hij van plan is om de latere generaties te verhandelen. De autoriteiten onderzoeken de oorsprong van het fokdierenbestand in overeenstemming met de vaste praktijk in de Europese Unie. Het tegenovergestelde standpunt, ingebracht door verzoeker, maakt het daarentegen gemakkelijker om een fokdierenbestand te legitimeren dat gefokt is met behulp van aan de natuur onttrokken specimens. Ten aanzien van het recht van eigendom wijst de Ministerstvo životního prostředí erop dat de juridische eigendom van de grootouderspecimens en hun nakomelingen niet wordt betwist. Het eigendomsrecht van verzoeker wordt derhalve niet geschonden, maar slechts beperkt. 

23.      De verwijzende rechter wijst erop dat de beslissende vraag in de onderhavige zaak is of definitie van „fokdierenbestand” ingevolge artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 alle dieren omvat die in het kader van een bepaald fokprogramma voor reproductie worden gebruikt. Indien het Hof deze definitie ruim uitlegt, door de grootouderspecimens die niet door verzoeker worden gehouden hierin mee te nemen, wordt de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag overbodig. 

24.      Indien het Hof echter een restrictieve uitlegging van het begrip „fokdierenbestand” geeft die beperkt is tot de specimens binnen een specifiek fokprogramma, is het noodzakelijk om de tweede prejudiciële vraag te beantwoorden. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het begrip „vorming” van het fokdierenbestand in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 enkel de rechtmatige verwerving van de betreffende specimens omvat of ook het begin van de foklijn. 

25.      De verwijzende rechter is in dit verband van mening dat een uitlegging volgens welke het begrip „vorming” het begin van de foklijn van de betreffende specimens omvat, de legitimering van „twijfelachtige” bestanden door middel van „malafide” overdrachten belet. Anderzijds merkt de verwijzende rechter op dat een „malafide” overdracht binnen de Europese Unie niet mogelijk is. Hij is namelijk van mening dat het onder het thans geldende regelgevingskader niet mogelijk is om op rechtmatige wijze specimens van dieren vermeld in bijlage A bij verordening nr. 865/2006 zonder ontheffing te verwerven. Als onderzoek van de gehele foklijn was toegestaan, zouden bovendien onrealistische eisen worden gesteld aan eigenaren van beschermde diersoorten door ze te verplichten de rechtmatigheid aan te tonen van een lange en onduidelijke genealogische lijn.

26.      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of er rekening moet worden gehouden met individuele omstandigheden, zoals de rechtmatige verwerving van de ouderspecimens door verzoeker en zijn gewettigde vertrouwen dat hij de nakomelingen kon verhandelen, in ieder geval in Tsjechië. In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat zelfs wanneer de CITES ten tijde van de verwerving in Tsjechië van toepassing was geweest, de nationale uitvoeringsregeling in het geval van een binnenlandse overdracht niet de afgifte van een certificaat vereiste. Bovendien was de strengere Unieregelgeving, die afgifte van een dergelijk certificaat in het geval van een overdracht binnen de Unie alsmede binnen dezelfde lidstaat vereist, ten tijde van de overdracht van de ouderspecimens niet van toepassing. 

27.      In deze omstandigheden heeft de Nejvyšší správní soud de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd: 
„1)      Omvat het begrip „fokdierenbestand” in de zin van [verordening nr. 865/2006] de specimens die de ouderdieren zijn van specimens die zijn gefokt door een bepaalde fokker, ofschoon die fokker nooit de eigenaar of houder van deze dieren is geweest?
2)      Indien het antwoord op de eerste vraag luidt dat dergelijke ouderspecimens geen deel uitmaken van het fokdierenbestand, zijn de bevoegde autoriteiten dan bevoegd om bij hun onderzoek of is voldaan aan de voorwaarde van artikel 54, punt 2, van [verordening nr. 865/2006] betreffende de vorming van een fokdierenbestand in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke bepalingen en op een zodanige wijze dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden, de oorsprong van deze ouderdieren te controleren en op grond daarvan te beoordelen of het fokdierenbestand is gevormd in overeenstemming met de in artikel 54, punt 2, van deze verordening bepaalde regels?
3)      Kunnen bij het onderzoek of is voldaan aan de voorwaarde van artikel 54, punt 2, van [verordening nr. 865/2006] betreffende de vorming van een fokdierenbestand in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke bepalingen en op een zodanige wijze dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden, andere omstandigheden van het concrete geval in aanmerking worden genomen (met name de goede trouw bij de overdracht van de specimens en het gewettigde vertrouwen dat hun eventuele nakomelingen in de handel kunnen worden gebracht en eventueel ook de minder strenge wettelijke voorschriften die vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie in Tsjechië van kracht waren)?”
 Analyse

 Eerste prejudiciële vraag

28.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „fokdierenbestand” in artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 de ouderdieren van specimens omvat die zijn gefokt door een bepaalde fokker, ofschoon die fokker niet de eigenaar of houder van deze dieren was. 

29.      In dit verband stel ik allereerst vast dat het aanmerken van specimens van diersoorten als „in gevangenschap geboren en gefokt” belangrijke gevolgen heeft met betrekking tot hun beschermingsstatus. Uit hoofde van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 338/97 is de verkoop van specimens van de in bijlage A genoemde soorten namelijk verboden, maar artikel 8, lid 3, onder d), van die verordening bepaalt dat in gevangenschap geboren en gefokte specimens in aanmerking kunnen komen voor ontheffing van dat verbod (hierna: „ontheffing voor in gevangenschap gefokte specimens”). De bevoegde administratieve instantie geeft daartoe een certificaat af (hierna: „ontheffingscertificaat”). 

30.      In artikel 54 van verordening nr. 865/2006 wordt een aantal voorwaarden uiteengezet waaraan moet worden voldaan voordat de administratieve instantie de specimens beschouwt als zijnde in gevangenschap geboren en gefokt. Overeenkomstig artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 moet met name ten genoegen van de bevoegde administratieve instantie worden aangetoond dat „het fokdierenbestand [...] in overeenstemming met de op het moment van verwerving daarop toepasselijke wettelijke bepalingen op een zodanige wijze gevormd [is] dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden”. 

31.      In casu staat vast dat de ouderdieren van de door verzoeker verworven specimens (oftewel de grootouderdieren van de jongste generatie van de desbetreffende papegaaien) niet voldoen aan de in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 genoemde voorwaarden. De grootouderdieren zijn namelijk onttrokken aan de natuur en onder verdachte omstandigheden in Tsjechië ingevoerd. Verweerder stelt echter dat het begrip „fokdierenbestand” geen betrekking mag hebben op specimens waarvan hij in het kader van zijn fokprogramma nooit eigenaar of houder is geweest. Zijns inziens zouden de instanties de vereisten voor het verlenen van ontheffing van het verbod van handel enkel mogen nagaan naar de juridische status van de door hem in het kader van zijn eigen fokprogramma gehouden specimens. 

32.      Het is in dit verband dat de verwijzende rechter wenst te vernemen wat de reikwijdte is van het begrip „fokdierenbestand” in artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006. Indien dat begrip dusdanig wordt uitgelegd dat het alle specimens omvat die voor het fokken van die lijn zijn gebruikt, ongeacht het fokprogramma, hoeven de overige twee vragen niet te worden beantwoord. De instanties moeten per definitie rekening houden met de afstamming van het fokdierenbestand wanneer zij overeenkomstig artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 de vorming ervan onderzoeken. 

33.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context van die bepaling en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(11)

34.      De bewoordingen van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 omschrijven het begrip „fokdierenbestand” als „alle dieren die in het kader van een fokprogramma voor de reproductie worden gebruikt”. 

35.      De verwijzende rechter en de Europese Commissie in haar opmerkingen betogen dat de bewoordingen van de definitie „fokdierenbestand” uitsluitend de dieren omvatten die in een specifiek fokprogramma worden gehouden. De definitie refereert namelijk aan „een” fokprogramma en niet aan „elk” fokprogramma.

36.      Een vergelijkend onderzoek naar de verschillende taalversies ondersteunt deze uitlegging. De Franse versie heeft het over „un établissement d’élévage”, de Spaanse versie over „un establecimiento”, de Duitse versie over „einem Zuchtbetrieb” en de Letse versie over „dzīvnieki audzētavā”.(12)

37.      De woordelijke uitlegging is echter niet doorslaggevend, aangezien sommige andere taalversies van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 suggereren dat het begrip „fokdierenbestand” alle dieren in een „fokproces” inhoudt.(13) Voorts is de Slowaakse Republiek van mening dat het begrip „operation” in de Engelse taalversie een „reproductieproces” impliceert en niet een specifiek fokprogramma. 

38.      Gelet op de duidelijke verschillen tussen de gelijkelijk authentieke taalversies van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 moet worden onderzocht wat de context van deze bepaling is en wat de doelstellingen zijn van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(14)

39.      Met betrekking tot de context van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 dient in herinnering te worden gebracht dat dat artikel er onder andere toe strekt te garanderen dat de CITES volledig wordt nageleefd, zoals volgt uit overweging 1 van die verordening. Derhalve is het voor de uitlegging van verordening nr. 865/2006 noodzakelijk dat er rekening wordt gehouden met de bepalingen van de CITES, waaronder ook de resoluties die zijn aangenomen door de Conferentie van de partijen bij de CITES (hierna: „resolutie Conf.”), die duidelijkheid verschaffen over de uitlegging van de bepalingen van die overeenkomst.(15)

40.      In dit verband wil ik de volgende opmerkingen maken. Enerzijds is de definitie van het begrip „fokdierenbestand” onder verordening nr. 865/2006 bijna identiek aan de definitie die is vastgesteld bij resolutie 10.16. Die resolutie bepaalt dat „het ‚fokdierenbestand’ van een programma het geheel van de dieren in het programma omvat die gebruikt zijn voor de reproductie”.(16) Het gebruik van het bepaald lidwoord „het” voor de zelfstandige naamwoorden „dieren” en „programma” lijkt te suggereren dat het begrip „fokdierenbestand” aldus moet worden opgevat dat het alle dieren omvat die zijn gebruikt voor de reproductie in een specifiek fokprogramma en niet door verschillende fokkers in een onbepaald aantal programma’s. 

41.      Anderzijds mag een „programma” krachtens resolutie Conf. 12.10(17) slechts worden geregistreerd volgens de daarin uiteengezette procedure indien specimens die zijn geproduceerd in dat programma kunnen worden gekwalificeerd als „gefokt in gevangenschap” overeenkomstig de bepalingen van resolutie Conf. 10.16.(18) De bepalingen van die resolutie en de bijlagen daarbij bieden voldoende duidelijke aanwijzingen dat het fokprogramma van in gevangenschap gehouden dieren niet kan worden opgevat in de zin van een „proces”.(19)

42.      Volledigheidshalve is het wellicht dienstig om op te merken dat het begrip „fokprogramma” zelfs in andere rechtsgebieden, en in het bijzonder in het agrarisch recht van de Unie, op een soortgelijke manier wordt uitgelegd. verordening (EU) 2016/1012(20) omschrijft het begrip „fokdierenbestand” als „een fokkersvereniging, fokkerij-organisatie, in een gesloten productiesysteem werkende privéonderneming of overheidsinstantie [...]”.

43.      Bijgevolg bevestigt de context van verordening nr. 865/2006 dat de uitlegging van het begrip „fokdierenbestand” in de zin van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 alle dieren in een fokprogramma omvat. Dat begrip omvat niet de ouderdieren van specimens gefokt door een bepaalde fokker die niet de eigenaar of houder van deze dieren was.

44.      Ook de doelstellingen van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 en de regeling waarvan zij deel uitmaakt, ondersteunen een restrictievere opvatting van het begrip „fokdierenbestand”. De definitie van de reikwijdte van het begrip „fokdierenbestand” heeft gevolgen voor het bepalen van het voorwerp van het onderzoek door de instanties wanneer zij beoordelen of het fokdierenbestand overeenkomstig de voorwaarden in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 is gevormd. Het voorwerp van het onderzoek hoort specifiek, nauwkeurig en concreet te zijn. 

45.      Zelfs indien de uitlegging van de Slowaakse Republiek wordt aanvaard dat de Engelse term „breeding operation” een „proces” impliceert (wat ik niet doe), lijkt het mij vanuit dat oogpunt duidelijk dat een dergelijk proces niet onbeperkt kan zijn, maar duidelijke grenzen moet hebben binnen een specifiek fokprogramma. 

46.      De Slowaakse Republiek betoogt echter dat de algemene doelstelling van verordening nr. 865/2006, namelijk de bescherming van bedreigde diersoorten, tot een andere conclusie zou moeten leiden. Mijns inziens kan de doelstelling van verordening nr. 865/2006 niet leiden tot een uitlegging van het begrip „fokdierenbestand” die onverenigbaar is met de betekenis van een dergelijk begrip binnen de regelgevingscontext waar het deel van uitmaakt. De uitlegging die ik voorstel van het begrip „fokdierenbestand” schaadt in ieder geval niet de verwezenlijking van de doelstelling om bedreigde diersoorten te beschermen. In het kader van de tweede en derde prejudiciële vraag zal ik uiteenzetten dat er rekening moet worden gehouden met die doelstelling teneinde te erkennen dat de bevoegde administratieve instantie de bevoegdheid heeft om de afstamming van het fokdierenbestand te onderzoeken bij het bepalen of een specimen van een diersoort in aanmerking komt voor ontheffing voor in gevangenschap gefokte specimens.

47.      Gelet op het voorgaande concludeer ik dat het begrip „fokdierenbestand” in artikel 1, lid 3, van verordening nr. 865/2006 alle dieren omvat die gehouden worden in een specifiek fokprogramma. Bijgevolg omvat dat begrip als zodanig niet de ouderdieren van specimens gefokt door een bepaalde fokker die niet de eigenaar of houder van deze dieren was. 
 De tweede en derde prejudiciële vraag

48.      Met zijn tweede en derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bevoegde instantie de oorsprong van het fokdierenbestand mag controleren om zich ervan te vergewissen dat dit rechtmatig is gevormd en op een zodanige wijze dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden, in de zin van artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006. Daarnaast wenst hij te vernemen of in het kader van die beoordeling de specifieke omstandigheden van het geval, zoals de goede trouw van de fokker, zijn gewettigd vertrouwen dat de handel in nakomelingen zal worden toegestaan, alsmede de minder strenge voorschriften die voorafgaand aan de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie in Tsjechië van toepassing waren, doorslaggevend zijn. 

49.      Zoals ik in mijn analyse zal trachten aan te tonen, dienen de instanties de bevoegdheid te hebben om de oorsprong van het fokdierenbestand te controleren. In gevallen waarbij niet tot hun genoegen is voldaan aan de voorwaarden in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006, zouden zij de bevoegdheid moeten hebben om ontheffing van het handelsverbod te weigeren. Gelet op de algemene regel dat de handel in bedreigde soorten verboden is, dienen de instanties mijns inziens alle middelen tot hun beschikking te hebben om na te gaan of er risico-indicatoren zijn en mogen zij deze handel niet oogluikend toestaan. 
 a) Bevoegdheid van de administratieve instantie om de afstamming van het fokdierenbestand vast te stellen

50.      Allereerst moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht volgens vaste rechtspraak van het Hof(21) niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context van die bepaling en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.

51.      In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat de tekst van artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 de vrij brede formule „het fokdierenbestand is [...] gevormd” hanteert. Dat kan aldus worden opgevat dat ook gebeurtenissen uit het verleden, en meer in het bijzonder de afstamming van de specimens, bij het onderzoek zijn betrokken. 

52.      In de tweede plaats is het, wat de context van die bepaling betreft, van belang te vermelden dat artikel 8, lid 1, van verordening nr. 338/97 een algemeen verbod  van het gebruik voor commerciële doeleinden van specimens van de in bijlage A bij die verordening genoemde soorten bevat. De ontheffingen in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 338/97, waaronder de ontheffing betreffende specimens van in gevangenschap geboren en gefokte diersoorten, kunnen per geval worden verleend. Het verbod van handel in bedreigde soorten is een fundamenteel beginsel van de CITES, op grond waarvan de handel in met uitsterven bedreigde soorten slechts „in buitengewone gevallen” mag worden toegestaan.(22) Aangezien het verbod van handel in bedreigde soorten de regel is en ontheffing van dat verbod voor in gevangenschap geboren specimens de uitzondering daarop, moet die uitzondering restrictief worden uitgelegd. 

53.      Daarnaast is ontheffing van het gestelde verbod ingevolge artikel 8, lid 3, onder d), van verordening nr. 338/97 toegestaan, maar niet verplicht.(23) Uit deze bepaling volgt duidelijk dat het verlenen van ontheffing voor in gevangenschap gefokte specimens voor de lidstaten enkel een optie  is.(24)

54.      Het is in dit verband van belang om erop te wijzen dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de lidstaten ten aanzien van de onder bijlage A bij verordening nr. 338/97 vallende soorten elk commercieel gebruik van in gevangenschap geboren en gefokte specimens op hun grondgebied algemeen mogen verbieden.(25) In dat geval moet a fortiori worden overwogen dat de instanties in gevallen waarbij ontheffing van het verbod van handel in de vermelde soorten is toegestaan, over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken omtrent de door hen gebruikte methoden om te onderzoeken of specimens voor ontheffing in aanmerking komen. 

55.      Tot slot dient te worden opgemerkt dat artikel 55 van verordening nr. 865/2006 bepaalt dat een bevoegde instantie de discretionaire bevoegdheid moet hebben om de typering te eisen van monsters in gevallen waarbij zij het met het oog op de toepassing van artikel 54 noodzakelijk acht om de afstamming van een dier vast te stellen via een typering van het bloed of een ander weefsel. Die bepaling ondersteunt de conclusie dat de instanties de bevoegdheid hebben om de afstamming van het fokdierenbestand te onderzoeken teneinde vast te stellen of er voldaan is aan de voorwaarden die zijn uiteengezet in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006.

56.      Wat de doelstelling van verordening nr. 865/2006 betreft, moet erop worden gewezen dat verordening nr. 338/97 daarbij wordt uitgevoerd. De beschermingsregeling die voor de specimens van in de bijlage A bij verordening nr. 338/97 genoemde soorten is ingevoerd, heeft tot doel zo volledig mogelijke bescherming te verzekeren van in het wild levende dier‑ en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, met inachtneming van de doelstellingen, beginselen en bepalingen van de CITES.(26) De uitlegging waarbij de instanties de bevoegdheid hebben om in het kader van een verzoek om een ontheffingscertificaat de afstamming van de specimens te onderzoeken, draagt bij aan de verwezenlijking van de beoogde doelstelling van die verordeningen. 

57.      Ik vind het ook bijzonder relevant om erop te wijzen dat de in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 uiteengezette voorwaarden om een specimen van een diersoort te kunnen kwalificeren als in gevangenschap geboren en gefokt, overeenkomen met de voorwaarden in punt 2, onder b), ii), A), van resolutie Conf. 10.16. Deze resolutie is aangenomen naar aanleiding van de bezorgdheid over het feit dat „een groot deel van de handel in specimens die te boek staan als in gevangenschap gefokt, strijdig blijft met de [CITES] en de resoluties van de Conferentie van de partijen, en schadelijk kan zijn voor het voortbestaan van de populatie van de betrokken soort in het wild”. De uitlegging dat de instanties de bevoegdheid hebben om de afstamming van de specimens te onderzoeken is in overeenstemming met de doelstellingen van de Conferentie van de partijen bij de CITES om de bescherming van in gevangenschap gefokte specimens te versterken. 

58.      Elke andere uitlegging zou de hierboven genoemde doelstellingen kunnen doorkruisen. Zoals de verwijzende rechter en de Europese Commissie, de Tsjechische Republiek en de Slowaakse Republiek in hun schriftelijke opmerkingen hebben opgemerkt, is het van belang om het risico van een gemakkelijke „legitimering” of het „witwassen” van illegaal verhandelde specimens te voorkomen. Een fokker die de nakomelingen verwerft van een aan de natuur onttrokken specimen zou zodoende namelijk de verdere handel van dat specimen rechtmatig kunnen voortzetten.(27) Vanuit dat oogpunt vind ik de opmerking van de verwijzende rechter dat een „malafide” overdracht binnen de Europese Unie niet mogelijk is, niet overtuigend.

59.      In het licht van het bovenstaande ben ik van mening dat de instanties de bevoegdheid hebben om de afstamming van het fokdierenbestand te onderzoeken om overeenkomstig artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 de vorming daarvan vast te stellen. 
 b) Praktische aspecten en bewijslast voor het vaststellen van de afstamming van het fokdierenbestand

60.      Het is van belang om in dit stadium in te gaan op de bedenkingen van de verwijzende rechter ten aanzien van de praktische aspecten van het onderzoek door de instanties naar de afstamming van het fokdierenbestand. Die twijfels komen in zekere mate overeen met de argumentatie van verzoeker in zijn schriftelijke opmerkingen. 

61.      Ik ben het eens met de Tsjechische Republiek en de Commissie die, in hun schriftelijke opmerkingen en antwoord op een vraag van het Hof, erop wijzen dat het onderzoek door de instanties zich kan uitstrekken tot het tijdstip waarop de eerste specimens aan de natuur zijn onttrokken. Zoals opgemerkt in punt 51 van deze conclusie is het begrip „vorming” van het fokdierenbestand dat in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 wordt gebruikt, vrij breed. Bijgevolg kan de reikwijdte van het onderzoek de gehele foklijn  omvatten tot aan de specimens die aan de natuur zijn onttrokken. Zoals de Commissie in haar antwoord op een vraag van het Hof terecht aangeeft, is het begrip „afstamming” in artikel 55 van verordening nr. 865/2006 bovendien ruimer dan het begrip „ouderdieren” in artikel 54, punt 1, onder a), van die verordening. Het begrip „afstamming” lijkt er derhalve op te wijzen dat de instanties de bevoegdheid zouden moeten hebben om hun onderzoek uit te breiden tot het tijdstip dat specimens aan de natuur zijn onttrokken, zoals het geval is met de grootouderspecimens in de onderhavige zaak. 

62.      De periode die is verstreken vanaf het moment dat het stambestand aan de natuur is onttrokken, is mijns inziens als zodanig niet doorslaggevend in gevallen waarbij de voorgenomen activiteit handel betreft. Verordening nr. 338/97 voorziet reeds voor een specifieke situatie waarin de instanties ontheffing kunnen verlenen als gevolg van tijdsverloop. Die situatie betreft „bewerkte specimens [...] die meer dan 50 jaar geleden zijn verkregen”(28) in de zin van artikel 2, onder w), van verordening nr. 338/97. De specimens in kwestie vallen echter niet binnen de werkingssfeer van die ontheffing. 

63.      Verzoeker stelt dat de eis om de rechtmatigheid van de gehele foklijn aan te tonen leidt tot een onevenredige bewijslast. Ik ben er niet van overtuigd dat dit het geval is. 

64.      In dit verband moet erop worden gewezen dat artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 twee voorwaarden noemt ten aanzien van de vorming van het fokdierenbestand die de administratieve instanties dienen te beoordelen, zoals is aangegeven in punt 30 van deze conclusie. De eerste heeft betrekking op de vorming van het fokdierenbestand „in overeenstemming met de op het moment van verwerving daarop toepasselijke wettelijke bepalingen” (hierna: „vaststelling van de juridische verwerving”). De tweede heeft betrekking op de vorming van het fokdierenbestand „op een zodanige wijze [...] dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden” (hierna: „vaststelling van het ontbreken van schade”). Deze twee vaststellingen zijn niet specifiek voor de vraag of specimens dienen te worden beschouwd als geboren en gefokt in gevangenschap; zij weerspiegelen een algemene benadering van de regulering van handel die is neergelegd in verordening nr. 338/97 en de CITES.(29)

65.      Zoals de Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben benadrukt in hun schriftelijke opmerkingen, is het van belang om op te merken dat een onderzoek naar de afstamming in het kader van de vaststellingen verricht door de instanties volgens artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 een gangbare praktijk  lijkt. 

66.      De Tsjechische Republiek en de Europese Commissie geven in wezen aan dat fokkers niet stelselmatig  de rechtmatigheid van de gehele afstamming van het fokdierenbestand hoeven aan te tonen. De instanties voeren een risicoanalyse uit naargelang de omstandigheden van elk geval.(30) Bij een dergelijke analyse zou „de mate waarin er gevaar bestaat voor de soort (risico op schade, illegale betrokkenheid bij handel enzovoort)” bepalend moeten zijn voor het „vaststellen van de mate van toezicht”.(31) In haar schriftelijke reactie op een vraag van het Hof geeft de Europese Commissie voorbeelden van relevante risico-indicatoren op basis waarvan de instanties bijzonder aandachtig moeten zijn. Dergelijke risico-indicatoren zijn onder meer: een plotselinge stijging in of aanzienlijk volume van handel in specimens die zijn aangegeven als gevangen; aangifte van een jaarlijkse productie van in gevangenschap gefokte specimens die hoger is dan normaal, rekening houdend met de grootte van de ouderdierpopulatie en de reproductiecapaciteit van de betreffende soort; specimens waarvan de afmetingen en de toestand niet overeenkomen met de aangeleverde reproductiegegevens, of twijfels ten aanzien van de wettige herkomst van het stambestand dat verworven had kunnen zijn voordat het land waarin het zich bevindt partij werd bij de CITES. De Europese Commissie heeft ook aangegeven dat zij momenteel bezig is om in samenwerking met de lidstaten richtsnoeren op te stellen met relevante voorbeelden van risico-indicatoren. 

67.      De Europese Commissie heeft er ook op gewezen dat de instanties bij de beoordeling voor het verlenen van een ontheffingscertificaat rekening houden met de controleketen.(32) Die beoordeling omvat de documentatie ten aanzien van de rechtmatigheid van de verwerving van het fokdierenbestand. Het lijkt in dit verband niet onredelijk om van de fokker te eisen dat hij in staat is om de rechtmatigheid van de verwerving aan te tonen op grond van het fokregister. Voorts heeft de Europese Commissie in haar antwoord op een vraag van het Hof aangegeven dat het bewijs van rechtmatigheid van de controleketen bij ontbreken van documentatie op andere manieren mogelijk blijft.

68.      Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat het Hof ten aanzien van specimens van soorten vermeld in bijlage B bij verordening nr. 338/97 heeft geoordeeld dat het aan de bevoegde instanties van de lidstaten wordt overgelaten om te bepalen met behulp van welke bewijsmiddelen kan worden aangetoond dat is voldaan aan de voorwaarde van rechtmatige verwerving.(33) Ik ben van mening dat die redenering van overeenkomstige toepassing moet zijn op specimens van soorten vermeld in bijlage A bij die verordening, waarbij rekening moet worden gehouden met het feit dat die verordening niet definieert met welke bewijsmiddelen de rechtmatige verwerving van die specimens kan worden vastgesteld. 

69.      Met betrekking tot het referentiekader voor de vaststelling van de juridische verwerving volgt uit de voorwaarden van artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006 dat de instanties rekening dienen te houden met de wettelijke bepalingen die van toepassing waren op het moment van verwerving van elk specimen van elke generatie. Met betrekking tot het referentiekader voor de vaststelling van het ontbreken van schade dient te worden opgemerkt dat dit kader niet specifiek is bepaald in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006. Bij gebreke van een dergelijke bepaling kan hetzelfde referentiekader worden gebruikt als voor de vaststelling van de juridische verwerving, namelijk het moment van verwerving van de oorspronkelijke specimens. De vaststelling dat schade ontbreekt, is echter vrij ruim en kan een aantal methoden van beoordeling omvatten.(34) De aard van de betrokken bepaling lijkt eerder verenigbaar met een overweging van de evolutie van de soort over een bepaalde periode dan met een specifiek moment. Vanuit dat oogpunt lijkt het passender om geen beperkingen in te stellen. Ik ben het bijgevolg eens met de benadering van de Commissie die is uiteengezet in een antwoord op een vraag van het Hof, waarin wordt gesteld dat de instanties voor een deugdelijke vaststelling rekening moeten houden met de status van de soort ten tijde van de beoordeling. Een dergelijke uitlegging zorgt ervoor dat de „beste beschikbare wetenschappelijke informatie de basis vormt voor vaststellingen dat schade ontbreekt”.(35)

70.      Mijn laatste opmerking ten aanzien van de vaststellingen van de instanties is dat deze in ieder geval in overeenstemming moeten zijn met het beginsel van het Unierecht dat betrekking heeft op behoorlijk bestuur, dat vereisten meebrengt waaraan de lidstaten moeten voldoen wanneer zij EU-recht in hun nationale rechtsorde omzetten. Het vereiste dat besluiten van nationale instanties gemotiveerd moeten zijn, neemt daaronder een bijzonder belangrijke positie in, aangezien het degene tot wie het besluit is gericht, in staat stelt om zich zo goed mogelijk te verdedigen en met kennis van zaken te beoordelen of het zinvol is om een beroep in rechte in te stellen tegen dat besluit. Dit vereiste dient tevens de rechter de gelegenheid te geven toezicht uit te oefenen op de rechtmatigheid van die besluiten en vormt dus een van de voorwaarden voor de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing die is gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).(36) Het dossier in de onderhavige zaak bevat geen onderdelen die een schending aantonen van de verplichting om besluiten te motiveren of onregelmatigheden te melden in de door de administratieve instantie gevolgde procedure. De bevoegde administratieve instantie heeft op grond van de aanbeveling van de wetenschappelijke autoriteit geweigerd ontheffing te verlenen voor de handel in de betreffende specimens.

71.      Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat erkenning van de bevoegdheid van de bevoegde administratieve instantie om de oorsprong van specimens te onderzoeken bij de beoordeling of een ontheffingscertificaat kan worden verleend, niet neerkomt op het opleggen van een onevenredige bewijslast aan fokkers. 
 c) Belang van de specifieke omstandigheden van deze zaak voor de beoordeling van de voorwaarden in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006

72.      In het laatste gedeelte van mijn analyse zal ik ingaan op de kwestie die de verwijzende rechter aankaart in de derde prejudiciële vraag, die betrekking heeft op het belang van de specifieke omstandigheden van deze zaak voor de beoordeling van de voorwaarden in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006. Volgens de verwijzende rechter zijn die specifieke omstandigheden onder meer het (klaarblijkelijk) gewettigd vertrouwen van de fokker dat de handel in de nakomelingen van de grootouderspecimens zal worden toegestaan, zijn goede trouw ten aanzien van de rechtmatigheid van de verwerving en de minder strenge voorschriften die voorafgaand aan de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie in Tsjechië van toepassing waren. 

73.      Mijns inziens rechtvaardigen geen van de bovenstaande omstandigheden een mildere benadering van de administratieve instantie en de verlening van een ontheffing op grond waarvan de specimens in kwestie kunnen worden verhandeld. 

74.      In de eerste plaats hebben de voorwaarden in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006, waaraan de instanties moeten toetsen voordat zij specimens kunnen aanmerken als in gevangenschap geboren en gefokt, betrekking op de vorming van het fokdierenbestand en niet op de fokker. Deze voorwaarden zijn bovendien cumulatief. Zelfs indien de instanties vaststellen dat de vorming van het fokdierenbestand ten tijde van de verwerving rechtmatig was, is die vaststelling alleen niet voldoende voor het verlenen van ontheffing. Sterker nog, zoals ik hierboven heb aangegeven(37) dient de administratieve instantie rekening te houden met geactualiseerde gegevens over de status van de soort om geldig te kunnen vaststellen dat schade ontbreekt. 

75.      Onder deze omstandigheden ben ik van mening dat een minder streng toepasselijk regelgevingskader ten tijde van de verwerving van het fokdierenbestand voorafgaand aan de toetreding van het land tot de Europese Unie(38) voor de administratieve instantie geen reden is om ontheffing te verlenen voor de handel in de desbetreffende specimens. Tevens moet erop worden gewezen dat de CITES ten tijde van de verwerving van de betreffende specimens in Tsjechië al van kracht was. Verzoeker heeft evenmin betoogd dat de betreffende specimens in aanmerking komen voor de ontheffing die van toepassing is op „preconventiespecimens”, dat wil zeggen specimens van soorten die vermeld staan op de lijst en die verworven zijn voordat de CITES op hem van toepassing was.(39)

76.      Ten aanzien van het vermeende gewettigd vertrouwen van de fokker heeft de CITES „op geen enkele wijze” invloed op het recht van partijen om strengere binnenlandse maatregelen te nemen wat betreft de voorwaarden waaraan de handel van in bijlage I opgenomen soorten moet voldoen, waaronder de mogelijkheid van „een volledig verbod”.(40) Bijgevolg mogen handelaren niet verwachten dat het regelgevingskader ongewijzigd zal blijven op het moment dat zij besluiten specimens in de handel te brengen die vallen onder de algemene regel van het verbod van handel in bedreigde soorten dat is neergelegd in de CITES. In plaats daarvan dienen fokkers zorgvuldig te werk te gaan wanneer zij voornemens zijn dergelijke handel te drijven.(41)

77.      De verwijzende rechter wenst te vernemen of het feit dat verzoeker de litigieuze specimens niet kan verhandelen, inbreuk maakt op zijn recht van eigendom uit hoofde van artikel 17 van het Handvest. Volgens vaste rechtspraak(42) heeft het eigendomsrecht echter geen absolute gelding, maar moet het in relatie tot zijn sociale functie worden beschouwd. De uitoefening van dat recht kan dus aan beperkingen worden onderworpen, voor zover dergelijke beperkingen werkelijk beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare inbreuk waardoor het gewaarborgde recht in zijn kern wordt aangetast. De bescherming van de natuur behoort tot de doelstellingen van algemeen belang(43) en vormt derhalve een rechtmatige reden om de uitoefening van het recht van eigendom te beperken. Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel volstaat het om te vermelden dat verordening nr. 338/97 en verordening nr. 865/2006 een evenwicht vormen tussen de verplichtingen die voortvloeien uit dat recht en de verplichtingen die verband houden met de bescherming van de natuur. Bijgevolg ben ik van mening dat het eigendomsrecht van verzoeker niet is geschonden. 

78.      Het is ook zinvol om erop te wijzen dat het verzoeker is toegestaan om de specimens te houden en dat hem geen bestuurlijke of strafrechtelijke sanctie is opgelegd. De onderhavige zaak vereist derhalve geen verdere analyse ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel. 

79.      Desalniettemin betoogt verzoeker dat zijn fokwerkzaamheden een positieve invloed hebben op de natuur. Zijns inziens leidt de handel in de betreffende in gevangenschap gefokte specimens tot een daling van de vraag naar illegale verwerving van specimens die aan de natuur zijn onttrokken. Mijns inziens is dat een niet onderbouwde bewering. Artikel 8, lid 3, onder f), van verordening nr. 338/97 bepaalt in het bijzonder dat ontheffing van het verbod van handel kan worden verleend waar het specimens betreft die „bestemd zijn voor fok- of kweekdoeleinden en dientengevolge zullen bijdragen tot de instandhouding van de betrokken soorten”. Noch uit het dossier noch uit het betoog voor het Hof blijkt echter dat de fokker de instanties heeft verzocht om ontheffing op grond van die bepaling. Zoals de Tsjechische Republiek in haar schriftelijk antwoord op een vraag van het Hof heeft opgemerkt, impliceert die bepaling hoe dan ook dat de voorgenomen activiteiten concreet zullen bijdragen tot de instandhouding, bijvoorbeeld door deelname aan conservatieprojecten van dierentuinen of door het vrijlaten van specimens in de natuur. 

80.      Mijn laatste opmerking betreft het belang van de periode die is verstreken sinds de onttrekking van het stambestand aan de natuur. Zoals is aangegeven in punt 62 van deze conclusie mag die omstandigheid als zodanig niet doorslaggevend zijn indien de instanties op basis van de risicoanalyse hebben besloten om geen ontheffing te verlenen. De algemene regel die commerciële activiteiten verbiedt waarbij specimens zijn betrokken die op de CITES-lijst staan, is niet gebonden aan een bepaalde periode. Volledigheidshalve wil ik er nogmaals op wijzen dat deze zaak geen onderdeel is van een strafrechtelijke procedure waarbij een eventuele verjaringstermijn van toepassing is. Voorts dient te worden opgemerkt dat de rechtmatigheid van de verwerving van de betreffende specimens uit het perspectief van het burgerlijk recht niet wordt betwist. 

81.      Gelet op het voorgaande ben ik niet van mening dat de specifieke omstandigheden van deze zaak, zoals die door de verwijzende rechter zijn uiteengezet, voor de instanties van belang zijn in het kader van hun beoordeling van de voorwaarden in artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006. 
 Conclusie

82.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt: 
„1)      Het begrip ‚fokdierenbestand’ in de zin van artikel 1, lid 3, van verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2015/870 van de Commissie van 5 juni 2015, omvat alle dieren in een fokprogramma. Dat begrip omvat niet de ouderdieren van specimens gefokt door een bepaalde fokker die niet de eigenaar of houder van deze dieren is geweest. 
2)      De bevoegde administratieve instantie heeft de bevoegdheid om de oorsprong van het fokdierenbestand te controleren om zich ervan te vergewissen dat dit rechtmatig is gevormd en op een zodanige wijze dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden, in de zin van artikel 54, punt 2, van verordening nr. 865/2006. In het kader van die beoordeling zijn de specifieke omstandigheden van het geval, zoals de goede trouw van de fokker, zijn gewettigd vertrouwen dat de handel in nakomelingen zal worden toegestaan alsmede de minder strenge voorschriften die voorafgaand aan de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie in dat land van toepassing waren, niet doorslaggevend.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Ondertekend te Washington op 3 maart 1973 (United Nations Treaty Series, deel 993, nr. I‑14537).

3      Bowman, M., „A Tale of two CITES: Divergent Perspectives upon the Effectiveness of Wildlife Trade Convention”, Review of European Comparative & International Environmental Law, deel 22, 2013, blz. 228, met verwijzing naar Davies, P., in Bowman, M., Davies, P., en Redgwell, C., Lyster’s International Wildlife Law, 2e druk, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, blz. 484 en 533. 

4      Zoals erkend in resolutie 11.3 van de Conferentie van de partijen, getiteld „Naleving en handhaving”.

5      Nelleman, C., e.a. (red.), The Rise of Environmental Crime, A Growing Threat to Natural Resources, Peace, Development and Security, A UNEP-Interpol Rapid Response Assessment (UNEP, 2016), blz. 7.

6      Bureau van de VN voor drugs- en misdaadbestrijding – UNODC, World Wildlife Crime Report 2020: Trafficking in Protected Species, Verenigde Naties, New York, 2020, blz. 3.

7      Ibid. 

8      Verordening van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (PB 1997, L 61, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1320/2014 van de Commissie van 1 december 2014 (PB 2014, L 361, blz. 1).

9      Verordening van de Commissie van 4 mei 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 338/97 van de Raad (PB 2006, L 166, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2015/870 van de Commissie van 5 juni 2015 (PB 2015, L 142, blz. 3).

10      Verordening van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier‑ en plantensoorten (PB 1982, L 384, blz. 1)

11      Arrest van 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Vervalste overschrijvingsopdrachten) (C‑584/19, EU:C:2020:1002, punt 49).

12      Cursivering van mij.

13      Ik verwijs in het bijzonder naar de Sloveense, de Griekse en de Kroatische taalversie. 

14      Zie in die zin arrest van 24 maart 2021, A (C‑950/19, EU:C:2021:230, punten 37 en 38).

15      Zie naar analogie arrest van 12 mei 2021, Hauptzollamt B (Steurkaviaar) (C‑87/20, EU:C:2021:382, punten 30 en 31). 

16      Resolutie Conf. 10.16, punt 1, onder c). 

17      Die resolutie is getiteld „Registratie van programma’s voor het fokken in gevangenschap van diersoorten van bijlage I voor commerciële doeleinden”. Resolutie Conf. 12.10 is niet ten uitvoer gelegd in de Europese Unie. Dat betekent dat de registratie van commerciële programma’s voor in gevangenschap gefokte dieren bij het CITES-secretariaat geen vereiste is om te mogen handelen in de Europese Unie. Deze resolutie kan echter worden gebruikt als referentiekader om inzicht te krijgen in het begrip „fokprogramma”. 

18      Resolutie Conf. 12.10, punt 5, onder a).

19      Bij wijze van voorbeeld: bijlage I bij resolutie Conf. 12.10 vermeldt de gegevens die de administratieve instantie het Secretariaat over de te registreren programma’s moet verstrekken, waaronder de naam en het adres van de eigenaar en manager van het programma van in gevangenschap gefokte dieren, de datum van oprichting en een beschrijving van de faciliteiten waarin het bestand wordt gehuisvest. Bijlage 3 bij die resolutie bevat een voorbeeldaanvraagformulier dat onder andere vermelding van de contactgegevens van de eigenaar en manager van een dergelijk fokprogramma vereist.

20      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende de zoötechnische en genealogische voorwaarden voor het fokken van, de handel in en de binnenkomst in de Unie van raszuivere fokdieren, hybride fokvarkens en levende producten daarvan en tot wijziging van verordening (EU) nr. 652/2014, de richtlijnen 89/608/EEG en 90/425/EEG van de Raad en tot intrekking van bepaalde handelingen op het gebied van dierfokkerij („fokkerijverordening”) (PB 2016, L 171, blz. 66).

21      Zie voetnoot 11 supra.

22      Artikel II, lid 1, CITES.

23      Arrest van 23 oktober 2001, Tridon (C‑510/99, EU:C:2001:559, punt 34).

24      Zie in die zin arrest van 23 oktober 2001, Tridon (C‑510/99, EU:C:2001:559, punt 30)

25      Zie in die zin arrest van 23 oktober 2001, Tridon (C‑510/99, EU:C:2001:559, punt 41). 

26      Zie in die zin arrest van 4 september 2014, Sofia Zoo (C‑532/13, EU:C:2014:2140, punt 34). 

27      Cf. Lieberman, S., „Procedures used by the United States of America in making CITES non-detriment findings” in Rosser, A., Haywood, M., Guidance for CITES Scientific Authorities: Checklist to Assist in Making Non-detriment findings for Appendix II Exports, IUCN – Internationale Unie voor het behoud van de natuur en de natuurlijke hulpbronnen, Gland, Zwitserland, en Cambridge, VK, 2002, blz. 32, waarin betreffende de procedures in de VS wordt opgemerkt: „er zijn [...] te veel gevallen waarbij de dieren zelf in gevangenschap zijn gefokt, maar het stambestand niet rechtmatig is verkregen en derhalve zelfs de uitvoer van de nakomelingen schadelijk zou zijn voor het voortbestaan van de soort (doordat de vraag groter wordt en schadelijke handel wordt bevorderd)”.

28      Artikel 8, lid 3, onder b). 

29      Zie artikel 5, lid 2, onder a) en b), van verordening nr. 338/97 en artikel IV, lid 2, onder a) en b), CITES met betrekking tot de voorwaarden voor de afgifte van een uitvoervergunning voor op de lijst opgenomen soorten. Zie ook resolutie Conf. 18.7 „Vaststelling van de juridische verwerving” en resolutie Conf. 16.7 „Vaststelling van het ontbreken van schade”. 

30      Binnen de specifieke context van vaststelling van de juridische verwerving voor de uitvoer van op de CITES-lijst vermelde soorten definieert resolutie Conf. 18.7 het begrip „risicoanalyse” als „de beoordeling van de waarschijnlijkheid dat een specimen op de lijst van CITES-specimens niet rechtmatig is verworven”.

31      Lieberman, S., op. cit., blz. 30.

32      Binnen de specifieke context van vaststelling van de juridische verwerving voor de uitvoer van op de CITES-lijst vermelde soorten definieert resolutie Conf. 18.7 het begrip „controleketen” als volgt: „chronologische documentatie, voor zover mogelijk en in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving en documenten van de handelingen die betrekking hebben op de onttrekking aan de natuur van een specimen en de daaropvolgende eigendom van dat specimen”.

33      Arrest van 16 juli 2009, Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, punt 27).

34      Cf. resolutie Conf. 16.7 (Rev. CoP17), „Vaststelling van het ontbreken van schade”. 

35      Resolutie Conf. 14.2 „CITES strategische visie: 2008‑2013”, doelstelling 1.5.

36      Arrest van 7 september 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punt 120). 

37      Punt 69.

38      Zie in dit verband de toelichting van de verwijzende rechter in punt 26 supra. 

39      De ontheffing voor preconventiespecimens is neergelegd in artikel 8, lid 3, onder a), van verordening nr. 338/97. Zie Davies, P., op. cit., blz. 510.

40      Artikel XIV, lid 1, onder a), CITES.

41      Een heel andere kwestie is of de autoriteiten moeten voorzien in overgangsmaatregelen zodat handelaren zich kunnen aanpassen. Verzoeker heeft echter niet betoogd dat zijn gewettigd vertrouwen op grond hiervan is geschonden. 

42      Zie arrest van 15 januari 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 113). 

43      Zie dienaangaande arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel (C‑219/07, EU:C:2008:353, punt 27).