CELEX: 61994CC0021
Language: da
Date: 1995-03-28
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 28. marts 1995. # Europa-Parlamentet mod Rådet for Den Europæiske Union. # Direktiv 93/89/EØF om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer - fornyet høring af Europa-Parlamentet. # Sag C-21/94.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      PHILIPPE LÉGER
      fremsat den 28. marts 1995 (
            *1
         )
      
               1. 
            
            
               Ved stævning registreret på Domstolens Justitskontor den 20. januar 1994 har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om annullation af Rådets direktiv 93/89/EØF af 25. oktober 1993 om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer (
                     1
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Efter sagen C-65/90, Parlamentet mod Rådet — som resulterede i dom af 16. juli 1992 (
                     2
                  ), hvorved Rådets forordning (EØF) nr. 4059/89 af 21. december 1989 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (
                     3
                  ), blev annulleret — og sagen C-388/92, Parlamentet mod Rådet — som resulterede i dom af 1. juni 1994 (
                     4
                  ), hvorved Rådets forordning (EØF) nr. 2454/92 af 23. juli 1992 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre personbefordring ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (
                     5
                  ), blev annulleret — har Parlamentet atter gjort gældende, at Rådet har undladt at høre det på ny i overensstemmelse med den procedure, der er fastlagt i EØF-traktatens artikel 75, stk. 1, om transport (
                     6
                  ).
            
         
               3. 
            
            
               Inden for rammerne af den selvstændige transportpolitik har Kommissionen i snart 30 år bestræbt sig på at eliminere de konkurrencefordrejninger mellem de forskellige medlemsstaters vejtransportvirksomheder, der følger af de forskellige bidrag, som disse transportvirksomheder skal yde for benyttelsen af infrastrukturerne. Visse bidrag har form af en afgift på de køretøjer, der er indregistreret i medlemsstaten, uafhængigt af den kørte vejstrækning, andre er en direkte funktion af vejstrækningen, f.eks. vejafgifter. Dette er fremhævet af Bourlanges (
                     7
                  )
               »Sidestillingen af de to afgiftsformer medfører en situation, der er til stor skade for visse medlemsstaters vognmænd, der derved kommer til at betale dobbelt: I hjemlandet for deres egen infrastruktur i form af en høj motorvognsafgift og, når de begiver sig til andre lande i Fællesskabet, igen i form af vejpenge ved indkørsel på motorvej.«
            
         
               4. 
            
            
               Kommissionen har ved forslaget til Rådets første direktiv om oprettelsen af nationale afgiftsordninger for tunge lastvogne — forelagt Rådet den 17. juli 1968 (
                     8
                  ) — foreslået, at medlemsstaterne indretter deres afgiftsordninger for tunge lastvogne ved at lade de eksisterende afgifter erstatte af »... en afgift for brug af infrastrukturerne« (
                     9
                  ), hvilket ville afspejle »... de forskellige køretøjers respektive andel i de omkostninger, som forårsages af deres brug« (
                     10
                  ). En sådan afgift, der skulle opkræves efter den tilladte lastede vægt, skulle anvendes på alle tunge lastvogne. Dette forslag blev ikke fulgt af Rådet.
            
         
               5. 
            
            
               Kommissionens anstrengelser førte til vedtagelsen af direktiv 93/89 efter en parlamentarisk procedure med mange forviklinger, som jeg gengiver således.
            
         
               6. 
            
            
               Den 15. januar 1988 forelagde Kommissionen Rådet et forslag til direktiv KOM(87) 716 endelig udg. om dækning af transportinfrastrukturomkostningerne for visse tunge lastvogne (
                     11
                  ) gennem en gradvis tilpasning af de nationale afgiftsordninger for anvendelse eller besiddelse af tunge lastvogne. Kommissionen tog udgangspunkt i forslaget fra 1968 og foreslog at erstatte »nationalitetsprincippet« med »områdeprincippet« med henblik på, at de nationale afgiftsordninger gradvist blev indrettet således, at afgiften var en direkte funktion af den reelle brug af vejinfrastrukturen, uafhængigt af, hvor køretøjet var indregistreret. På denne måde ville omkostningerne til vedligeholdelse af disse infrastrukturer blive fordelt mere ligeligt og konkurrencebetingelserne mellem transportvirksomhederne være bragt i balance. Det hedder i forslaget, at: »Efter den 31. december 1992 dækkes infrastrukturomkostningerne af brugerne ved hjælp af en kombination af afgifter på besiddelse eller anvendelse af tunge lastvogne, der opkræves i overensstemmelse med områdeprincippet, og vejafgifter, hvor sådanne findes, idet der dog tages hensyn til den omstændighed, at dieselolieafgifterne på det tidspunkt vil være harmoniseret på fælleskabsplan« (
                     12
                  ).
            
         
               7. 
            
            
               Parlamentet godkendte med en ændring forslaget ved en lovgivningsmæssig beslutning af 23. maj 1989 (
                     13
                  ).
            
         
               8. 
            
            
               Dette forslag blev aldrig vedtaget af Rådet, hvor det blev »meget negativt modtaget« (
                     14
                  ).
            
         
               9. 
            
            
               Kommissionen forelagde den 27. november 1990 ændringsforslag KOM (90) 540 endelig udg. (
                     15
                  ), hvori det stadig anføres, at målsætningen på længere sigt er: »... at der i hele EF gennemføres en ordning [for køretøjsafgifter], der bygger på territorialprincippet« (
                     16
                  ), der gennemføres gradvist i forskellige etaper efter »en stram tidsplan« (
                     17
                  ). Det fastslås, at medlemsstaterne fra den 1. januar 1995 fastsætter »mindstesatser«, som årligt skal revideres med henblik på gradvist at forøge »... dækningen af vejinfrastrukturomkostningerne, således at mindst de samlede vejinfrastrukturomkostninger er dækkede senest den 31. december 1999« (
                     18
                  ). Disse afgifter skal tage højde for dieselafgifterne og reguleres nedadgående for at tage den dobbelte beskatning, der skyldes vejafgifterne, i betragtning.
            
         
               10. 
            
            
               Parlamentet godkendte dette forslag — med adskillige ændringer — ved en lovgivningsmæssig beslutning af 15. maj 1992 (
                     19
                  ).
            
         
               11. 
            
            
               Parlamentet går ud fra, at »... på grund af manglen på en tilfredsstillende teoretisk model for fastlæggelse af de omkostninger, der skal dækkes, og på tilstrækkeligt præcise, ensartede og fuldstændige talmæssige data er en frist på flere år nødvendig til undersøgelser og fremsættelse af forslag til samt vedtagelse og iværksættelse af en pålidelig og præcis ordning for opkrævning af afgifter til dækning af infrastrukturomkostningerne, herunder de miljømæssige omkostninger« (
                     20
                  ), og foreslår derfor, at der sondres klart mellem en foreløbig overgangsfase for harmonisering af afgifterne, som de er i øjeblikket, og en endelig fase, hvor transportvirksomhederne pålægges infrastrukturomkostningerne. Denne nye afgiftsordning må først og fremmest bygge på brændstofsafgifter og på gebyrer for brug af vejnettet (som kan indføres som en abonnementsordning) — særligt tilpasset kravene til en »områdebestemt« opkrævning — og ikke på en afgift på køretøjerne, »den ikke-områdebestemte beskatning par excellence«, hvor beløbet og provenuet »... bestemmes uden nogen som helst sammenhæng med det beskattede køretøjs reelle brug af vejnettet« (
                     21
                  ).
            
         
               12. 
            
            
               Ved dom af 19. maj 1992, Kommissionen mod Tyskland (
                     22
                  ), fastslog Domstolen, at Tyskland havde tilsidesat sine forpligtelser i medfør af EØF-traktatens artikel 76 ved at have vedtaget loven af 30. april 1990 om afgifter for kørsel med tunge lastvogne på forbundshovedlandeveje. Ved loven indføres en vægtafgift for tung trafik på tysk område, men den afgift, som skulle erlægges af transportvirksomheder, hvis køretøjer var indregistreret i Forbundsrepublikken Tyskland, blev formindsket med et tilsvarende beløb.
            
         
               13. 
            
            
               For at drage konsekvenserne af denne dom og for en stor dels vedkommende tilslutte sig de idéer, som Parlamentet havde fremsat i maj 1992 (
                     23
                  ), forelagde Kommissionen den 26. oktober 1992 et nyt ændringsforslag KOM(92) 405 endelig udg. (
                     24
                  ).
            
         
               14. 
            
            
               Indførelsen af en harmoniseret afgiftsordning for vejtransport, der bygger på områdeprincippet, henskydes til en senere regulering, som Rådet »hurtigst muligt« (
                     25
                  ) træffer foranstaltninger til, på grundlag af en rapport med forslag udarbejdet af Kommissionen inden den 1. januar 1998, således at det harmoniserede system kan træde i kraft senest den 30. juni 1999.
            
         
               15. 
            
            
               Forslaget indeholder en overgangsordning, der på den ene side bygger på fastsættelsen af mindstesatser for afgifterne på køretøjer (satser, som er klart lavere end de tidligere foreslåede) og på den anden side på medlemsstaternes mulighed for at opkræve brugsafgifter for deres motorveje.
            
         
               16. 
            
            
               Forslaget blev godkendt af Parlamentet den 18. december 1992 (
                     26
                  ) med to mindre ændringer, der fastsætter en brugsafgift i forhold til den tilbagelagte strækning og en fritagelse for brugsafgifter »på vejstrækninger i grænseområdet«.
            
         
               17. 
            
            
               Rådet (transport) undersøgte den 19. juni 1993 såvel et udkast til en retsakt om cabotagekørsel inden for godstransportområdet og et direktivforslag om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport.
            
         
               18. 
            
            
               Efter at have fået underretning om de ændringer, der var resultatet af Rådets forhandlinger, anmodede Parlamentets udvalg for transport Rådet om på ny at blive hørt, hvilket Rådet ved formandens skrivelse af 8. oktober 1993 afslog.
            
         
               19. 
            
            
               Direktiv 93/89 blev endeligt vedtaget den 25. oktober 1993, samme dag som Rådets forordning (EØF) nr. 3118/93 af 25. oktober 1993 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (
                     27
                  ).
            
         
               20. 
            
            
               Parlamentet gør gældende, at den endelige retsakt i forhold til det ændrede forslag hertil indeholder væsentlige ændringer, som nødvendiggør, at Parlamentet skal høres på ny.
            
         
               21. 
            
            
               Jeg skal undersøge:
               
                        —
                     
                     
                        betingelserne for fornyet høring af Parlamentet
                     
                  
                        —
                     
                     
                        den »ordning«, som indeholdes i Kommissionens ændrede forslag af 26. oktober 1992
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de væsentlige ændringer
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de tidsmæssige virkninger af en annullationsdom.
                     
                  
         I — Betingelserne for fornyet høring af Parlamentet
      
               22.
            
            
               Domstolens retspraksis har stillet en vis række krav, som skal sikre, at Parlamentets beføjelser i processen til udarbejdelse af generelle retsakter (
                     28
                  ) ikke tilsidesættes.
            
         
               23.
            
            
               Blandt de forskellige lovgivningsmæssige procedurer, hvori Parlamentet tager del, er høringsproceduren den, som tillægger Parlamentet mindst indflydelse.
            
         
               24.
            
            
               Domstolen har ikke desto mindre anset denne høring — et væsentligt element i den institutionelle ligevægt — for en væsentlig formforskrift, hvis tilsidesættelse fører til den berørte retsakts ugyldighed (
                     29
                  ).
            
         
               25.
            
            
               Domstolen påser, at denne høring finder sted, og at Parlamentet gennem sine udtalelser under høringsproceduren kan øve indflydelse på indholdet af de generelle retsakter, der vedtages af Rådet (
                     30
                  ).
            
         
               26.
            
            
               Man må her finde en balance mellem to modsatrettede krav.
            
         
               27.
            
            
               For det første ville retten til at blive hørt om Kommissionens forslag være en ren formalitet, dersom Rådet endeligt kunne vedtage en anden retsakt uden forbindelse med det forslag, som Parlamentet havde udtalt sig om.
            
         
               28.
            
            
               For det andet må Rådet, når der skal sondres mellem på den ene side høringsproceduren og på den anden side proceduren med samstemmende udtalelser, samarbejdsproceduren eller den fælles beslutningsprocedure, have mulighed for inden for visse begrænsninger at foretage afvigelser fra den foreslåede retsakt og Parlamentets udtalelse, som ikke er juridisk bindende for Rådet.
            
         
               29.
            
            
               Det er netop disse begrænsninger, som Domstolen har defineret i sin nu faste retspraksis: »... i alle tilfælde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig væsentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hørt om, bortset fra, når ændringerne i det væsentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for ...« (
                     31
                  ) skal der ske fornyet høring af Parlamentet.
            
         
               30.
            
            
               Hvad forstås ved begrebet væsentlig ændring af retsakten eller en ændring, som »... berører den påtænkte ordning som helhed ...« (
                     32
                  )?
            
         
               31.
            
            
               Domstolen har udtalt, at ændringer, som »... vedrører selve kernen i den indførte ordning ... bør betegnes som væsentlige« (
                     33
                  ). Dette er tilfældet med den endelige forordning, som erstatter det i forslaget fremsatte princip om fri cabotagekørsel i medlemsstaterne for transportvirksomheder med princippet om en midlertidig tilladelse inden for rammerne af et fællesskabskontingent (
                     34
                  ). Der er efter Domstolens opfattelse en væsensforskel mellem en endelig liberalisering af transportydelserne og en midlertidig, og altså usikker liberalisering, idet denne kan trues i kraft af Rådets inerti (
                     35
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Dette var ligeledes tilfældet inden for området for cabotagekørsel vedrørende personbefordring ad landevej. Kommissionens oprindelige forslag indebar, at enhver transportvirksomhed, som udførte personbefordring ad landevej for fremmed regning, og som var etableret i en medlemsstat, og dér havde tilladelse til at udføre international personbefordring ad landevej, og som opfyldte de betingelser, der opstilles i direktiv 74/562/EØF (
                     36
                  ), fik adgang til at udføre intern personbefordring ad landevej for fremmed regning i form af rutekørsel, pendulkørsel eller lejlighedsvis kørsel i en anden medlemsstat end den, hvor transportvirksomheden var hjemmehørende. Domstolen kendte for ret, at dette forslag var blevet væsentligt ændret i den af Rådet vedtagne forordning, som indskrænkede dets personelle og materielle anvendelsesområde til nogle undtagelsestilfælde (
                     37
                  ).
            
         
               33.
            
            
               Omvendt er ændringen ikke væsentlig:
               
                        —
                     
                     
                        hvis den »... snarere [er] en ændring af metoden end en realitetsændring« (
                              38
                           )
                     
                  
                        —
                     
                     
                        hvis den lader de vigtigste dele af den videre bestemmelse, som den vedrører, urørte (
                              39
                           )
                     
                  
                        —
                     
                     
                        hvis den svarer til det af Parlamentet udtrykte ønske (
                              40
                           ).
                     
                  
         
               34.
            
            
               For at afgøre om ændringerne berører selve kernen i den indførte bestemmelse, har Domstolen anvendt et objektivt kriterium, nemlig sammenligningen mellem de to retsakter: »... sammenligning mellem henholdsvis Kommissionens oprindelige forslag og den anfægtede forordning ...« (
                     41
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Efter at have fastlagt den ordning, som indføres gennem forslaget, skal jeg forsøge ved at sammenligne de to retsakter at klarlægge, om der foreligger væsentlige ændringer.
            
         II — »Ordningen« î Kommissionens ændrede forslag af 26. oktober 1992
      
               36.
            
            
               Kommissionens ændrede forslag udviser tre karakteristika, som er »selve bestemmelsens kerne«:
               
                        1)
                     
                     
                        Forslaget sondrer Mart mellem en »... overgangsfase med harmonisering af afgifterne i deres nuværende form ...« (
                              42
                           ), og den endelige fase, hvor der indføres en »harmoniseret afgiftsordning for vejtransport« (
                              43
                           ) under hensyntagen til infrastrukturomkostningerne og bygget på områdeprincippet. Denne fase skal senest træde i kraft den 30. juni 1999.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Fællesskabslovgiver lader indførelsen af en harmoniseret ordning falde sammen med den fuldstændig frie cabotagekørsel efter artikel 12 i forordning nr. 3118/93. Adgangen til det interne vejnet for transportvirksomheder fra andre medlemsstater, som denne frigivelse fører til, gør nemlig brugernes deltagelse i afholdelsen af infrastrukturomkostningerne tvingende nødvendig.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Overgangsfasen udviser tre karakteristika: i) der anvendes mindstesatser for afgifterne på tunge lastvogne. Disse satser tilpasses af Rådet hvert andet år (
                              44
                           ). Visse medlemsstater bemyndiges ikke desto mindre til at anvende reducerede satser (
                              45
                           ) ii) vejafgifterne og brugsafgifterne tillades under visse restriktioner og kun på motorvejsnettet (
                              46
                           ) iii) vejafgifterne kan tilbagebetales (
                              47
                           ).
                     
                  
         
               37.
            
            
               Direktiv 93/89 opretholder en ordning »i etaper«. Indførelsen af en omkostningsfordelingsordning, der bygger på områdeprincippet, er et ikke tvingende formål, som Kommissionen »eventuelt« vil kunne foreslå i den rapport, der senest den 31. december 1997 skal aflægges til Rådet (
                     48
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Direktivet adskiller sig fra forslaget på fem vigtige områder:
               
                        —
                     
                     
                        Mindstesatserne (som foreslås af Kommissionen) kan i vidt omfang være genstand for nedslag eller undtagelse (
                              49
                           ) disse mindstesatser forbliver uændrede indtil 1998 (
                              50
                           ).
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Muligheden for tilbagebetaling af vejafgifter og brugsafgifter er fuldstændigt udeladt.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Muligheden for at opkræve vejafgifter og brugsafgifter er ikke længere begrænset til motorvejsnettet (
                              51
                           ).
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Der er lagt loft over brugsafgifterne (
                              52
                           ).
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Ifølge artikel 7, litra e), kan medlemsstaterne opkræve brugsafgifter for køretøjer, som er registreret i medlemsstaten.
                     
                  
         
               39.
            
            
               Adskiller den retsakt, om hvilken Rådet er nået til kompromis, sig i sin helhed væsentligt fra det forslag, om hvilket Parlamentet er blevet hørt? Det er det, jeg nu skal undersøge.
            
         III — Vigtige ændringer
      
               40.
            
            
               Det giver sig selv, at den endeligt vedtagne retsakt må sammenlignes med Kommissionens sidste ændringsforslag, nemlig det fra den 26. oktober 1992, som Parlamentet har udtalt sig om den 18. december 1992.
            
         
               41.
            
            
               Efter min mening afviger den endeligt vedtagne retsakt fra forslaget i det omfang, den gør det muligt at opretholde status quo uden fremskridt af betydning mod en harmonisering af afgifterne. Den indeholder langt mere udtalte ændringer end de ændringer, som Domstolen har klarlagt i dommene om cabotagekørsel, sag C-65/90 og sag C-388/92, Parlamentet mod Rådet. Den endelige retsakt fastlægger ikke det samme formål som forslaget (A) og anviser ikke de samme midler (B).
            
         A — Forslagets formål — overgangen til den endelige fase med en harmoniseret ordning — er ikke identisk med direktivets
      
               42.
            
            
               Ved første øjekast har forslaget og direktivet samme formål: »... en forudsætning for at kunne fjerne fordrejning af konkurrencen mellem transportvirksomheder i forskellige af medlemsstaterne [er], at afgiftssystemerne — køretøjsafgifter, punktafgifter på brændstof eller brugsafgifter — harmoniseres, og at der indføres en retfærdig ordning for opkrævning af afgifter hos transportvirksomhederne med henblik på dækning af infrastrukturomkostninger« (
                     53
                  ). De er sammenfaldende, for så vidt som opkrævningsordningerne »i videst muligt omfang« (
                     54
                  ) skal bygge på område-princippet, uden at nogen af retsakterne omtaler en fuldstændig opgivelse af nationalitetsprincippet.
            
         
               43.
            
            
               Begge retsakter slår fast, at der ikke for øjeblikket foreligger en tidsplan for tilpasningen af reglerne til udviklingen og infrastrukturomkostningsordningen (
                     55
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Parlamentets arbejde havde belyst denne vanskelighed. Under forhandlingerne den 14, maj 1992 udtalte ordføreren Bourlanges således: »Lad os begynde med at harmonisere på et tilfredsstillende niveau, på et relativt lavt niveau, selv om vi ikke kan følge Kommissionen i denne art regelmæssig forhøjelse af satserne i opkrævningens navn, når vi udmærket ved, at vi ikke i dag har midlerne til at gennemføre en sådan opkrævning. Det bliver vor opgave i de kommende måneder og år« (
                     56
                  ).
            
         
               45.
            
            
               De to retsakter er forskellige med hensyn til de konsekvenser, der må drages af det forhold, at det er umuligt øjeblikkeligt at iværksætte en fællesskabsretlig afgiftsordning, hvorefter transportvirksomhederne bærer vejinfrastrukturomkostningerne ifølge et områdeprincip.
            
         
               46.
            
            
               I forslaget sondres mellem en overgangsfase, hvor der fastsættes mindstesatser for de køretøjsafgifter, der i øjeblikket anvendes (
                     57
                  ) og en endelig fase, der træder i kraft senest den 30. juni 1999 (
                     58
                  ) efter et nøjagtigt og allerede fastlagt tidsskema.
            
         
               47.
            
            
               Ifølge direktivet skal der under en første etape (
                     59
                  ) fastsættes mindstesatser for de køretøjsafgifter, der er i øjeblikket anvendes i medlemsstaterne (
                     60
                  ). I direktivet omtales udelukkende som hypotese og eventualitet (
                     61
                  )»udarbejdelsen af en omkostningsfordelingsordning, der bygger på områdeprincippet«. Direktivet indskrænker sig til at gengive den almindelige initiativret, som Kommissionen har i medfør af EF-traktatens artikel 155, stk. 3, idet det nævnes, at Kommissionen »eventuelt« aflægger en rapport med forslag til udarbejdelse af en omkostningsfordelingsordning, der bygger på områdeprincippet. I direktivet fastlægges ikke, hvornår man senest skal gå over til den endelige fase med en harmoniseret omkostningsfordelingsordning, som ikke påbydes.
               
            
         
               48.
            
            
               Såfremt transportvirksomhederne skal pålægges infrastrukturomkostningerne, forudsætter det, at medlemsstaterne har indsamlet økonomiske og statistiske oplysninger, og at der udarbejdes en beskatningsmetode eller -model, hvis komplicerede karakter medlemsstaterne har haft lejlighed til at vurdere. Jeg kan kun forldare Rådets tilbageholdenhed hermed.
            
         
               49.
            
            
               Selv om ændringen kan forklares, udgør den ikke desto mindre en væsentlig ændring af forslaget: Rådet har ikke indskrænket sig til at forlænge overgangsfasen. Det har gjort overgangen til den endelige fase — som i forslaget klart forudsættes at finde sted senest den 30. juni 1999 — blot mulig og ikke obligatorisk, som om Rådet tvivlede på det gennemførlige i det endelige mål, som det har fastlagt. Ikke blot er Rådet ikke længere forpligtet til at vedtage et harmoniseret system senest den 31. december 1998, men Kommissionen er ej heller længere forpligtet til at fremlægge forslag til udarbejdelse af en omkostningsfordelingsordning, der bygger på områdeprincippet (
                     62
                  ) i den rapport, som Kommissionen skal aflægge til Rådet. Med andre ord kunne direktivet anvendes således, at Fællesskabet på intet tidspunkt ville gå over til et harmoniseret system for opkrævning af infrastrukturomkostningerne hos transportvirksomhederne. Direktivet adskiller sig således grundlæggende fra forslaget, hvis erklærede mål var gennemførelsen af dette system inden for allerede fastlagte frister. Direktivet adskiller sig ligeledes fra Parlamentets forslag, som ordføreren Bourlanges gengav således: »... Vi råder ... ikke over de nødvendige talmæssige data, lige så lidt som vi råder over et sådant koncept for omkostningerne, som vi kan finde tilfredsstillende. Med lad os ikke benytte disse økonomiske og statistiske vanskeligheder som påskud til ikke at gøre noget« (
                     63
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Disse forskelle ligner dem, som adskilte teksten til Kommissionens forslag fra teksten til forordning nr. 4059/89, som Domstolen har undersøgt i sag C-65/90, der resulterede i den nævnte dom af 16. juli 1992, Parlamentet mod Rådet. Domstolen fandt, at det forhold, at princippet om fri cabotagekørsel for vej-godstransportvirksomheder var blevet erstattet af princippet om en midlertidig tilladelse inden for rammerne af et fællesskabskontingent, udgjorde en væsentlig ændring, så meget desto mere som overgangen til den endelige liberalisering af transportsektoren ikke mere var fastlagt i den endelige forordning.
            
         
               51.
            
            
               På samme måde havde i sag C-388/92, Parlamentet mod Rådet, Kommissionens oprindelige forslag indeholdt princippet om fuldstændig fri cabotagekørsel ved personbefordring ad landevej, såvel hvad angår rutekørsel som hvad angår »pendulkørsel« eller »lejlighedsvis kørsel«. Den endeligt vedtagne forordning nr. 2454/92 begrænser, hvad angår rutekørsel, cabotagekørslens anvendelsesområde til særlige former for kørsel, nemlig befordring af arbejdstagere, af skoleelever og af studerende i grænseområderne. Ifølge artikel 12 i forordningen kan ordningen vedrørende cabotagekørsel kun blive udvidet til at omfatte andre former for rutekørsel ved, at Rådet udsteder en ny forordning (
                     64
                  ). Domstolen har heraf sluttet, at det fremgår af en sammenligning mellem Kommissionens oprindelige forslag og den anfægtede forordning, at »... der for rutekørsels vedkommende er sket en begrænsning af ordningens anvendelsesområde til visse former for personbefordring ad landevej og til indskrænkede grænseområder, således at ændringerne berører selve kernen i den indførte ordning« (
                     65
                  ).
            
         
               52.
            
            
               Efter min mening bør Domstolen i denne sag drage en tilsvarende slutning.
               Rådet har ved at gøre overgangen til et harmoniseret system, der bygger på områdeprincippet, rent fakultativ ændret Kommissionens forslag væsentligt:
               
                        —
                     
                     
                        Den overgangsordning, der fremgik af Kommissionens forslag, har i direktivet mulighed for at blive den endelige løsning.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Det er ikke længere forudsat, at den tidsmæssige harmonisering af opkrævnings-ordningerne, der bygger på områdeprincippet, skal falde sammen med, at cabotagekørslen frigives.
                     
                  I øvrigt skal beskatningen af transportsektoren efter direktivet kun udvikle sig i meget begrænset omfang. Rent faktisk er direktivet ikke langt fra at opretholde den nuværende situation. Det er det, der nu skal påvises.
            
         Β — modsætning til forslaget, giver direktivet ikke mulighed for at nå frem til en virkelig harmonisering
      
               53.
            
            
               Selv om der er fastlagt mindstesatser, kan fem lande i Fællesskabet — de lande, som allerede har en lav beskatning — midlertidigt opretholde en reduceret sats, som efter forslaget var begrænset til tre lande. Disse satser forbliver uændrede indtil den 31. december 1997 (
                     66
                  ). Denne bestemmelse udgør ikke efter min mening en væsentlig ændring. Det drejer sig snarere om en anden metode, der tager højde for, at de medlemsstater, hvor beskatningsniveauet er lavest, skal forhøje deres afgifter i mere betydelig grad (
                     67
                  ).
            
         
               54.
            
            
               Jeg finder ligeledes, at direktivets artikel 7, litra e) og f), ikke medfører, at ånden i forslaget ændres. Ganske vist tages der i den første af disse bestemmelser kun højde for køretøjer, som er registreret i den pågældende medlemsstat, så at områdeprincippet ikke anvendes fuldt ud. Men det har aldrig været gjort gældende af Kommissionen eller af Rådet, at anvendelsen af dette princip ikke skulle kunne afbødes gennem en vis hensyntagen til nationalitetsprincippet.
            
         
               55.
            
            
               Derimod er der efter min mening to væsentlige ændringer.
            
         
               56.
            
            
               For det første opretholdes gennem direktivet — i en målestok, der uden sammenligning er større end forslagets — muligheden for, at der både opkræves køretøjsafgifter og vejafgifter, uden at der opstilles et system til på kortere eller længere sigt at gøre en ende på de konkurrencefordrejninger, som denne dobbelte opkrævning forårsager, gennem en tilbagebetalingsordning (
                     68
                  ), før der gennemføres en beskatningsordning, der bygger på områdeprincippet.
            
         
               57.
            
            
               For det andet udstrækkes i direktivets artikel 6 de tilfælde, i hvilket der kan gives undtagelse fra eller nedslag i mindstesatserne, i en grad, der vanskeligt kan kontrolleres. Dette kan navnligt finde sted »... begrundet i en specifik politik hos medlemsstaten af socioøkonomisk art, eller som er knyttet til dens infrastrukturer« (
                     69
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Når alt kommer til alt finder jeg, at hvor forslaget var et virkeligt fremskridt hen imod en eliminering de konkurrencefordrejninger, der skyldes beskatningen, gør direktivet det muligt næsten fuldstændigt at opretholde status quo (
                     70
                  ), hvor udviklingsmulighederne er fuldstændigt overladt til Rådets forgodtbefindende.
            
         
               59.
            
            
               I øvrigt mener jeg, at der ikke er blevet fastlagt en nøjagtig tidsrækkefølge, netop fordi direktivets forsigtige fremskridt og rækkevidden af de undtagelser og fritagelser, som det gør muligt, er til hinder herfor.
            
         
               60.
            
            
               Jeg er følgelig nået frem til, at det af Rådet endeligt vedtagne direktiv »som helhed« (
                     71
                  ) afviger betragteligt fra det forslag, hvorom Parlamentet var blevet hørt. Det anfægtede direktiv må derfor annulleres.
            
         
               61.
            
            
               Jeg vil komme med en sidste bemærkning. Rådet gør gældende, at Parlamentet under alle omstændigheder allerede havde udtalt sig om de ændringer, som direktivforslaget havde undergået, og at dets opfattelse var kendt i Rådet (
                     72
                  ). Jeg bemærker, at dette ikke var tilfældet vedrørende nøglepunket om opgivelse af at fastlægge en tidsplan for overgangen til den endelige fase, vedrørende denne overgangs ikke-obligatoriske karakter og vedrørende omfanget af de tilfælde, hvor der kan gives undtagelse fra eller nedslag i mindstesatserne.
            
         IV — Den tidsmæssige begrænsning ai annullationens retsvirkninger
      
               62.
            
            
               Rådet og den tyske regering har anmodet Domstolen om at begrænse de tidsmæssige virkninger af en eventuel annullation af direktivet. Parlamentet har ikke modsat sig dette (
                     73
                  ).
            
         
               63.
            
            
               Domstolen har fastslået, at når et direktiv annulleres, kan vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan sammenlignes med dem, der gælder, når visse forordninger annulleres, begrunde »... at Domstolen udøver den kompetence, der udtrykkeligt er tillagt den ved EØF-traktatens artikel 174, stk. 2, når en forordning annulleres, og at den angiver, hvilke af det anfægtede direktivs virkninger der skal betragtes som bestående« (
                     74
                  ).
            
         
               64.
            
            
               Medlemsstaterne skal tilrettelægge deres afgiftsordninger og anvende mindstesatserne fra den 1. januar 1995 (
                     75
                  ). Ikke at opretholde direktivets retsvirkninger ville svare til at genindføre status quo ante og til at annullere noget, som, når alt kommer til alt, dog er en tilnærmelse og en begyndende harmonisering — så begrænset den end er — af Fællesskabets transportafgiftssatser, og som bidrager til gennemførelsen af en selvstændig transportpolitik.
            
         
               65.
            
            
               Nødvendigheden af at undgå en manglende kontinuitet i harmoniseringsprogrammet for transportbeskatningen samt åbenbare retssikkerhedsbetragtninger (mængden af retssager om afgifter, der er pålagt i medfør af direktivet fra den 1.1.1995, kunne tænkes at være betydelig) og det forhold, at direktivets artikel 8 allerede er gennemført (
                     76
                  ), kan begrunde, at retsvirkningerne af det annullerede direktiv opretholdes, indtil Rådet efter forskriftsmæssig høring af Parlamentet har udstedt nye bestemmelser på området (
                     77
                  ).
            
         
               66.
            
            
               Endelig kan Domstolen ikke uden at overtræde EF-traktatens artikel 176 følge Parlamentets anmodning om at pålægge Rådet at udstede nye regler inden for en af Domstolen fastlagt frist.
            
         
               67.
            
            
               Jeg fremsætter derfor følgende forslag til afgørelse:
               
                        1)
                     
                     
                        Rådets direktiv 93/89/EØF af 25. oktober 1993 om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer annulleres.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Det nævnte direktivs retsvirkninger opretholdes, indtil Rådet efter forskriftsmæssig høring af Parlamentet har vedtaget nye regler på området.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Rådet bærer sagens omkostninger, dog med undtagelse af interventionsomkostningerne, som bæres af Forbundsrepublikken Tyskland og Det Forenede Kongerige.
                     
                  
         (
            *1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            1
         ) – EFT L 279, s. 32.
      (
            2
         ) – Sml. I, s. 4593.
      (
            3
         ) – EFT L 390, s. 3.
      (
            4
         ) – Sml. I, s. 2067.
      (
            5
         ) – EFT L 251, s. 1.
      (
            6
         ) – Denne bestemmelse er blevet ændret ved artikel G, nr. 16), i traktaten om Den Europæiske Union, hvorved høringsproceduren er blevet erstattet af den samarbejdsprocedure, der er fastlagt i EF-traktatens artikel 189 C.
      (
            7
         ) – EFT, tillæg, nr. 3-425, Europa-Parlamentets forhandlinger af 18.12.1992, s. 308.
      (
            8
         ) – JO C 95, s. 41.
      (
            9
         ) – Artikel 4.
      (
            10
         ) – Tredje betragtning.
      (
            11
         ) – EFT C 79, s. 8.
      (
            12
         ) – Artikel 10, stk. 1.
      (
            13
         ) – EFT 158, s. 51.
      (
            14
         ) – Se Bourlanges-bctxnkningcn af 23.1.1992, Europa-parlamentets madedokumenter, A3-0026/92, s. 17.
      (
            15
         ) – EFT 1991 C 75, s. 1.
      (
            16
         ) – Sjette betragtning.
      (
            17
         ) – Syvende betragtning.
      (
            18
         ) – Artikel 10, stk. 8.
      (
            19
         ) – EFT C 150, s. 324.
      (
            20
         ) – Ændringsforslag nr. 4, min fremhævelse.
      (
            21
         ) – Bourlanges-betænkningen af 27.2.1992, Europa-Parlamentets mødedokumenter, A3-0083/92, s. 24 og 25.
      (
            22
         ) – Sag C-195/90, Sml. I, s. 3141.
      (
            23
         ) – Se indlægget fra Milian, Kommissions représentant under forhandlingerne ι Parlamentet den 18.12.1992 (EFT, ollæg, nr. 3-425, Europa-Parlamentets forhandlinger. Mødeperioden 1992-1993, s. 370) og Bourlangcs-bctxnkmngen af 15.12.1992 fra Udvalget om Transport og Turisme, Europaparlamentets modedokumenter, A3-0421/92, s. 6, stk. 4.
      (
            24
         ) – EFT C 311, s. 63.
      (
            25
         ) – Artikel 9, stk. 1.
      (
            26
         ) – EET 1993 C 21, s. 522. Det bemærkes, at man har anmodet om Parlamentets udtalelse den 19.11.1992, og at den er blevet givet mindre end en måned senere.
      (
            27
         ) – EET L. 279, s. 1.
      (
            28
         ) – Se vedrørende dette spørgsmål mit forslag til afgørelse i den verserende sag C-417/93, Parlamentet mod Rådet, punkt 19 ff.
      (
            29
         ) – Dom af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Rådet, Sml. s. 3333, præmis 33.
      (
            30
         ) – Dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 5545, præmis 20.
      (
            31
         ) – Den nævnte dom i sag C-G5/90, Parlamentet mod Rådet, præmis 16, min fremhævelse. Se senest dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 38.
      (
            32
         ) – A.st., præmis 20, min fremhævelse.
      (
            33
         ) – A.st., præmis 19, min fremhævelse.
      (
            34
         ) – A.st.
      (
            35
         ) – Se generaladvokat Darmon's forslag td afgorelsc af den nævnte sag C-65/90, Parlamentet mod Rådet, punkt 40.
      (
            36
         ) – Rådets direktiv af 12.11.1974 om adgang til erhvervet med personbefordring ad landevej ι indenlandsk og international transport (EFT L 308, s. 23).
      (
            37
         ) – Se den nævnte dom i sag C-388/92, Parlamentet mod Rådet.
      (
            38
         ) – Domme af 4.2.1982, sag 817/79, Boyl m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 245, præmis 23, sag 828/79, Adam mod Kommissionen, Sml. s. 269, præmis 24, og sag 1253/79, Battaglia mod Kommissionen, Sml. s. 297, præmis 24.
      (
            39
         ) – Dom af 15.7.1970, sag 41/69, Chemiefarma mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 107, præmis 178, org. ref.: Rec. s. 661.
      (
            40
         ) – Præmis 23 i den i note 38 nævnte dom i sagen Boyl m.fl. mod Kommissionen.
      (
            41
         ) – Den nævnte dom i sag C-388/92, Parlamentet mod Rådet, præmis 13.
      (
            42
         ) – Femte betragtning.
      (
            43
         ) – Artikel 9, stk. 1.
      (
            44
         ) – Artikel 8, stk. 3.
      (
            45
         ) – Artikel 8, stk. 2.
      (
            46
         ) – Artikel 5.
      (
            47
         ) – Artikel 10.
      (
            48
         ) – Artikel 12.
      (
            49
         ) – Artikel 6.
      (
            50
         ) – Artikel 6, stk. 7.
      (
            51
         ) – Artikel 7.
      (
            52
         ) – Artikel 7, litra f).
      (
            53
         ) – Forslagets tredje betragtning, min fremhævelse. Sammenlign den næsten identiske ordlyd af direktivets første betragtning.
      (
            54
         ) – Forslagets sjette betragtning. Sammenlign direktivets sidste betragtning og artikel 12.
      (
            55
         ) – Se forslagets trettende betragtning og direktivets tiende betragtning.
      (
            56
         ) – EFT, Europa-Parlamentets forhandlinger, nr. 3-418, s. J07. Se de væsentlige udredninger i den i note 14 nævnte Bourlangcs-beta;nkning af 23.1.1992, punkt 9 ff.
      (
            57
         ) – Tiende betragtning.
      (
            58
         ) – Forslagets artikel 9.
      (
            59
         ) – Anden betragtning.
      (
            60
         ) – Femte betragtning.
      (
            61
         ) – Se udtrykkene »i fornodent omfang« i fjortende betragtning og »eventuelt« i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit.
      (
            62
         ) – Direktivets artikel 12, stk. 1, tredje afsnit.
      (
            63
         ) – EFT, tillæg, nr. 3-418, Europa-Parlamentets forhandlinger, s. 307.
      (
            64
         ) – Se præmis 12 i den nævnte dom i sag C-388/92, Parlamentet mod Rådet.
      (
            65
         ) – A.st., præmis 13.
      (
            66
         ) – Artikel 6, stk. 7, i direktivet.
      (
            67
         ) – Se direktivets sjette betragtning. Denne tilbageholdenhed afspejlede sig i Parlamentets overvejelser: »Det er ikke muligt politisk at retfærdiggore en proces, der omfatter en regelmæssig og fortsat udvikling i det særlige skattetryk pa vc|transportscktoren på baggrund af så spredte, usikre og usystematiske oplysninger som dem, vi har til rådighed.« Den i note 14 nævnte Bourlanges-betænkning af 23.1.1992, s. 22.
      (
            68
         ) – Se artikel 10 i det ændrede forslag.
      (
            69
         ) – Artikel 6, stk. 5, litra a), i direktivet.
      (
            70
         ) – Se hertil Parlamentets bemærkninger i stævningens punkt 31.
      (
            71
         ) – Præmis 178 i den i note 39 nævnte dom i sagen Chemiefarma mod Kommissionen.
      (
            72
         ) – Duplikken, punkt 8.
      (
            73
         ) – Parlamenteis bemærkninger tii den tyske regerings anmodning om en intervention, punkt 13.
      (
            74
         ) – Dom aí 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4193, pr.rmis 26.
      (
            75
         ) – Artikel 13, stk. I, i direktivet.
      (
            76
         ) – Den failles vignet for Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland og Bcnclux-landcnc.
      (
            77
         ) – Se den narvntc dom i sag C-65/90, Parlamentet mod Ridet, præmis 23 og 24.