CELEX: 62018CC0060
Language: et
Date: 2018-11-29
Title: Kohtujurist Kokott'i ettepanek, 29.11.2018.

KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 29. novembril 2018(1)

Kohtuasi C‑60/18

AS Tallinna Vesi

versus

Keskkonnaamet,

kaasatud isik:

Keskkonnaministeerium

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tallinna Ringkonnakohus (Eesti))
Direktiiv 2008/98/EÜ – Jäätmed – Jäätmeks oleku lakkamine – Taaskasutamine – Reoveesette puhul jäätmeks oleku lakkamisele esitatavad erikriteeriumid – Kriteeriumide puudumine liidu või liikmesriigi tasandil

I.      Sissejuhatus

1.        Euroopa Kohus on alates kohtuotsusest Vessoso ja Zanetti(2) käsitlenud jäätmete mõistet juba mitukümmend aastat. Mõnevõrra hilisemast perioodist pärineb küsimus, millistel tingimustel muutuvad jäätmed taas tavaliseks kaubaks, mille suhtes ei ole enam kohaldatav jäätmeid reguleeriv range kord.(3) Jäätmedirektiivi uue redaktsiooni vastuvõtmisega 2008. aastal(4) astus seadusandja esimesed sammud, et sellele küsimusele vastata. Hiljuti täpsustas seadusandja seda direktiivi taas,(5) kuid need muudatused ei ole põhikohtuasjas veel kohaldatavad.

2.        Olenemata hiljutistest muudatustest on kõnealusele küsimusele vastamisel oluliseks lähtepunktiks, et aine või ese vastab konkreetse kasutamise osas ettenähtud tehnilistele nõuetele ning kehtivatele õigusnormidele ja toodete suhtes kohaldatavatele standarditele. Kuid kas see tähendab, et jäätmed  lakkavad olemast jäätmed üksnes siis, kui need on pärast taaskasutamistoimingu läbimist muutunud tooteks, mis vastab selle toote suhtes kehtivale üldstandardile? Või võib jäätmevaldaja nõuda, et pädevad asutused otsustavad iga üksikjuhtumi puhul ja olenemata tootestandardi olemasolust, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed?

3.        Need küsimused on tõstatatud käesolevas eelotsusetaotluses.
II.    Õiguslik raamistik

A.      Jäätmedirektiiv

4.        Jäätmedirektiivi artikli 3 punkti 1 kohaselt on „„jäätmed“ – mis tahes ained või esemed, mille valdaja ära viskab, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama“.

5.        Jäätmedirektiivi artikli 4 lõige 1 sisaldab jäätmehierarhiat:
„Järgnevalt esitatud jäätmehierarhiat kohaldatakse prioriteetide järjestuses jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas:
a)      vältimine;
b)      korduskasutamiseks ettevalmistamine;
c)      ringlussevõtt;
d)      muu taaskasutamine, nt energiakasutus, ning
e)      kõrvaldamine.“

6.        Jäätmeks oleku lakkamise  seisukohast on määrav jäätmedirektiivi artikkel 6:
„1.      Teatavad täpsemalt määratletud jäätmed lakkavad olemast jäätmed artikli 3 punkti 1 tähenduses, kui nad on läbinud taaskasutamistoimingu, kaasa arvatud ringlussevõtt, ja vastavad konkreetsetele kriteeriumidele, mis töötatakse välja kooskõlas järgmiste tingimustega:
a)      aineid või esemeid kasutatakse tavaliselt konkreetseks otstarbeks;
b)      sellise aine või eseme jaoks on olemas turg või nõudmine;
c)      aine või ese vastab konkreetseks otstarbeks ettenähtud tehnilistele nõudmistele ning kehtivatele õigusaktidele ja toodete suhtes kohaldatavatele standarditele, ning
d)      aine või eseme kasutamine ei avalda lõppkokkuvõttes ebasoodsat mõju keskkonnale ega inimese tervisele.
Kriteeriumid peavad vajaduse korral sisaldama saasteainete piirväärtusi ning võtma arvesse aine või eseme mis tahes võimalikku negatiivset mõju keskkonnale.
2.–3.  […]
4.      Kui lõigetes 1 ja 2 sätestatud menetluse kohaselt ei ole ühenduse tasandil kriteeriume kehtestatud, võivad liikmesriigid kohaldatavat kohtupraktikat arvesse võttes iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed. Liikmesriigid teatavad sellistest otsustest komisjonile vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivile 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord, kui selle direktiiviga sedasi nõutakse.“

7.        Jäätmedirektiivi peamine kohustus ja eesmärk on sätestatud artiklis 13:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda […]“.

8.        Pärast eelotsusetaotluse saabumist on muudetud jäätmedirektiivi mitut punkti,  eelkõige artiklit 6. Muudatused tuleb aga üle võtta alles 5. juuliks 2020 ja seepärast ei ole need põhikohtuasjas kohaldatavad.
B.      Eesti jäätmeseadus

9.        Eelotsusetaotlus tugineb eelkõige Eesti jäätmeseaduse (edaspidi „JäätS“)  alates 18. juulist 2014 kehtiva redaktsiooni §‑le 21, mis reguleerib jäätmeks oleku lakkamist:
„(1)      Jäätmed lakkavad olemast jäätmed, kui need on läbinud taaskasutamistoimingu, kaasa arvatud ringlussevõtt, ning vastavad [jäätmedirektiivi] artikli 6 lõikes 2 sätestatu alusel kehtestatud kriteeriumidele, mis töötatakse välja kooskõlas järgmiste tingimustega:
1)      asja kasutatakse tavapäraselt teatud kindlal eesmärgil;
2)      asjal on turg või asja järele on nõudlus;
3)      asi vastab konkreetseks otstarbeks ettenähtud tehnilistele nõuetele, õigusnormidele ja tootestandarditele;
4)      asja kasutamine ei avalda negatiivset mõju keskkonnale ega inimese tervisele.
(2)      Kui [jäätmedirektiivi] artikli 6 lõike 2 kohaselt ei ole käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kriteeriume kehtestatud, võib valdkonna eest vastutav minister, võttes arvesse käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 1–4 nimetatud tingimusi, määrusega kehtestada kriteeriumid, mille alusel mõned jäätmeliigid lakkavad olemast jäätmed.
(3)      Kriteeriumid peavad sisaldama saasteainete sisalduse piirväärtusi, kui see on vajalik, ja võtma arvesse asja võimalikku negatiivset mõju keskkonnale ja inimese tervisele.
(4)      Taaskasutamistoiming, mille järel jäätmed on lakanud olemast jäätmed, peab olema määratud taaskasutamistoimingut läbi viinud ettevõtja jäätmeloas või tööstusheite seaduse alusel antud keskkonnakompleksloas  […]“.
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus

10.      Keskkonnaamet väljastas puhastusseadmete käitajaks olevale AS-le Tallinna Vesi (edaspidi „Tallinna Vesi“) 2014. ja 2015. aastal jäätmeload  jäätmete taaskasutamiseks Tallinnas (Eesti) asuvas jäätmekäitluskohas aastakogusega kuni 32 000 tonni  ning Harjumaal Harku vallas (Eesti) asuvas jäätmekäitluskohas aastakogusega kuni 7000 tonni.

11.      Nimetatud korralduste põhjenduste kohaselt tegeleb Tallinna Vesi olmereovee kanaliseerimise ning reoveekäitlusega aktiivmudapuhastis.

12.      Keskkonnaamet ja Tallinna Vesi vaidlevad selle üle, kas selliselt töödeldud reoveesetet tuleb jätkuvalt pidada jäätmeks, mille tagajärjel oleks selle kasutamine märkimisväärselt piiratud, või võib seda  kui toodet vabalt turustada.

13.      Tallinna Vee  hinnangul on kirjeldatud reoveepuhastusprotsessi  näol tegemist bioloogilise ringlussevõtuga. Eesti õiguse kohaselt on bioloogiline ringlussevõtt üks jäätmete taaskasutamistoiming, mille käigus jäätmematerjalid töödeldakse toodeteks ja jääde lakkab olemast jääde. Tallinna Vesi soovib saada sellele vastavat jäätmeluba.

14.      Keskkonnaamet on seevastu seisukohal, et jäätmeks oleku lakkamiseks peavad ühel ajal olema täidetud kõik JäätS § 21 lõike 1 punktides 1–4 toodud kriteeriumid. Eelkõige JäätS § 21 lõike 1 punkti 3 kohaselt muutub asi või ese tooteks ainult juhul, kui see vastab konkreetseks otstarbeks ettenähtud tootestandardile.

15.      Tallinna Vee teostatavate stabiliseerimis- ja hügieniseerimisprotsesside tulemusel tekkival saadusel puudub aga tootestandard, mistõttu tuleb ettevõtja teostatavad jäätmekäitlustoimingud liigitada jäätmete taaskasutamisele eelnevaks bioloogiliseks töötluseks. Seepärast peab reoveesette kasutaja hoolimata eeltöötlusest registreerima end tavajäätmete käitlejaks või omama jäätmeluba või keskkonnakompleksluba.

16.      Keskkonnaamet leiab täiendavalt, et JäätS § 21 ei anna Keskkonnaametile õigust otsustada jäätmete lakkamise  üle, Keskkonnaamet võib asjaomase otsuse teha üksnes Euroopa Liidu õigusakti või keskkonnaministri määruse alusel.

17.      Tallinna Vesi esitas jäätmelubade peale kaebuse osas, milles need näevad ette, et töödeldud reoveesetet tuleb jätkuvalt pidada jäätmeks. Esimese astme kohtus jäeti kaebus rahuldamata, kaebaja apellatsioonkaebus on praegu Tallinna Ringkonnakohtu menetluses. Tallinna Ringkonnakohus esitab Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas jäätmedirektiivi artikli 6 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on kooskõlas siseriiklik õigusakt, mis sätestab, et olukorras, kus liidu tasandil ei ole teatud liiki jäätmete suhtes jäätmeks oleku lakkamise kriteeriume kehtestatud, sõltub jäätmeks oleku lakkamine siseriikliku üldaktiga kehtestatud kriteeriumide olemasolust konkreetse jäätmeliigi kohta?
2.      Kas jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 esimene lause annab jäätmevaldajale õiguse olukorras, kus liidu tasandil ei ole teatud liiki jäätmete suhtes jäätmeks oleku lakkamise kriteeriume kehtestatud, nõuda jäätmeks oleku lakkamise kindlakstegemist liikmesriigi pädevalt asutuselt või liikmesriigi kohtult kooskõlas kohaldatava Euroopa Kohtu praktikaga, sõltumata siseriikliku üldaktiga kehtestatud kriteeriumide olemasolust konkreetse jäätmeliigi kohta?“

18.      Kirjalikus menetluses osalesid Tallinna Vesi, Eesti Vabariik, Itaalia Vabariik, Austria Vabariik, Madalmaade Kuningriik ja Euroopa Komisjon. Kohtuistungit ei toimunud, kuna Euroopa Kohus leidis, et tema käsutuses on piisavalt teavet.
IV.    Õiguslik hinnang

19.      Apellatsioonikohus lähtub ilmselt sellest, et reoveesetted on jäätmed, sest ta ei küsi, kas reoveesetteid tuleb, arvestades jäätmedirektiivi artikli 2 lõike 2 punktis a ette  nähtud erandit koosmõjus reoveedirektiiviga(6) ja/või reoveesetete direktiiviga(7),  üldse pidada jäätmeteks. Samuti ei küsi apellatsioonikohus, kas reoveesetete direktiiviga võib olla kehtestatud piisav tootestandard. Kui nende küsimuste suhtes peaks veel esinema kahtlusi, on nende selgitamine vähemalt esialgu  liikmesriigi kohtu ülesanne.

20.      Selle asemel on eelotsusetaotluse esemeks keerukad õigusnormid, mille sõnastus kohaldatavas redaktsioonis ei pruugi olla kõige õnnestunum. Jäätmedirektiivi artikli 6 lõige 1 sisaldab küll teatavaid jäätmeks oleku lakkamise seisukohast olulisi tingimusi, kuid enne kui on võimalik tuvastada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed, peab komisjon neid tingimusi esmalt teistes õigusaktides täpsustama.(8) Artikli 6 lõige 4 näeb ette, et kui liidu tasandil ei ole kriteeriume kehtestatud, võivad liikmesriigid kohaldatavat kohtupraktikat arvesse võttes iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed.

21.      Viimati nimetatud sätet puudutavad mõlemad Euroopa Kohtule jäätmeks oleku lakkamise kohta esitatud eelotsuse küsimused. Esiteks küsitakse, kas jäätmedirektiivi artikli 6 lõikega 4 on kooskõlas seada jäätmeks oleku lakkamise tingimuseks, et liidu või liikmesriigi tasandil on  aine või eseme suhtes kehtestatud tootestandardid, teiseks küsitakse, kas jäätmevaldaja võib nõuda, et  asutus või kohus otsustab iga üksikjuhtumi puhul, kas teatavad jäätmed on  veel jäätmed või on lakanud olemast jäätmed.

22.      Seejuures võib vastus ühele küsimusele oluliselt mõjutada teisele küsimusele antavat vastust. Nimelt, kui peaks olema lubatav seada jäätmeks oleku lakkamise tingimuseks teatavate kriteeriumide kehtestamine, ei saa esineda kohustust teha  jäätmeks oleku lakkamise kohta sellest sõltumatult otsus iga üksikjuhtumi puhul. Teiselt poolt võiks jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 sõnastust, mis lubab liikmesriikidel langetada otsuse iga üksikjuhtumi puhul, mõista ka nii, et liikmesriigid võivad teha  ainult juhtumipõhiseid otsuseid, kuid ei või kehtestada üldkriteeriume.

23.      Nagu järgnevalt kirjeldan, peavad vastused siiski jääma nende kahe äärmuse vahele. Lahenduste leidmiseks vaatlen esmalt jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 esimese lause sõnastust, seejärel analüüsin jäätmeks oleku lakkamise materiaalõiguslikke tingimusi ning käsitlen liikmesriigi õigusi sellega seoses ja lõpuks uurin üldnormide ja juhtumipõhiste otsuste suhet artikli 6 lõike 4 kohaldamisel.
A.      Jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 esimese lause sõnastus

24.      Näib, et eelotsusetaotlusele antav vastus tuleneb üsnagi selgelt jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 esimesest lausest. See näeb ette, et kui komisjon ei ole liidu tasandil kriteeriume kehtestanud, siis võivad  liikmesriigid  kohaldatavat kohtupraktikat arvesse võttes iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed.

25.      Esmapilgul on seega alust vaadelda üksnes viidatud sätte sõnastust, eelkõige tegusõna „võivad“ kasutamist, ja võtta ehk arvesse ka ELTL artikliga 193 liikmesriikidele antud õigust võtta kasutusele rangemaid kaitsemeetmeid.  Juba selle põhjal võiks teha järelduse, et riigi haldusasutused ega liikmesriikide kohtud ei ole liidu või liikmesriigi erinormide puudumise korral kohustatud tuvastama, kas teatavad ained või esemed on lakanud olemast jäätmed. Selle kohaselt ei pea nad kehtestama kriteeriume ega tegema juhtumipõhiseid otsuseid.

26.      Selline käsitlus oleks aga tegelikult liiga pinnapealne. Pigem nõuab eelotsusetaotlus jäätmete mõiste ja eelkõige jäätmeks oleku lakkamise tingimuste täpsemat uurimist. Olukord, kus ainet või eset käsitatakse endiselt jäätmena, kuid direktiivi kohaselt on see aine või ese lakanud olemast jääde, ei oleks nimelt jäätmedirektiiviga vastavuses. Pigem tuleb luua kohane tasakaal jäätmedirektiivi eesmärkide vahel, milleks on ühelt poolt tagada kõrge kaitsetase ja teiselt poolt muuta jäätmed taaskasutamistoimingute  abil kasutuskõlblikeks toodeteks.
B.      Jäätmeks oleku lakkamine

27.      Jäätmedirektiivi artiklis 6 on nimetatud kaks teed, mis viivad jäätmeks oleku lakkamiseni.

28.      Jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt lakkavad teatavad täpsemalt määratletud jäätmed olemast jäätmed, kui nad on läbinud taaskasutamistoimingu ja vastavad konkreetsetele kriteeriumidele, mille töötab välja komisjon kooskõlas teatavate tingimustega. Viidatud sätte kohaselt oleks jäätmeks oleku lakkamine igal juhul toimunud, kuid selles sättes sisalduvad tingimused ei ole täidetud. Nimelt ei ole komisjon reoveesetete kohta neid kriteeriume kehtestanud.

29.      Teine tee jäätmeks oleku lakkamiseni on sätestatud jäätmedirektiivi artikli 6 lõikes 4. Seal ette nähtud liikmesriikide otsus peab arvesse võtma (Euroopa Kohtu) kohtupraktikat.

30.      Artikli 6 lõikes 4 viidatud kohtupraktika arendati välja sõltumatult artiklist 6 ja see põhineb jäätmedirektiivi artikli 3 punktis 1 sisalduval määratlusel.(9) Selle kohaselt on jäätmed mis tahes ained või esemed, mille valdaja ära viskab, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama. Seda, kas tegemist on äraviskamisega, tuleb (objektiivselt) hinnata, võttes arvesse kõiki asjaolusid; seejuures peab arvestama direktiivi eesmärki ning jälgima, et ei kahjustata selle tõhusust.(10)

31.      Seda määratlust võiks mõista nii, et aine või ese on lakanud olemast jääde, kui selle valdaja ei viska seda ära, ei kavatse seda ära visata ega ole kohustatud seda ära viskama.

32.      Jäätmeks oleku  (võimalik et spontaanne) muutus oleks siiski vastuolus jäätmedirektiivis sätestatud jäätmekäitlussüsteemiga, sest esmalt eeldab see jäätmeid reguleerivate õigusnormide laiemat kohaldatavust.

33.      Jäätmedirektiivi artikli 15 lõike 1 kohaselt võtavad liikmesriigid eelkõige vajalikud meetmed tagamaks, et iga esmane jäätmetekitaja või muu jäätmevaldaja viib ise läbi oma jäätmete töötluse või laseb töötluse teha vahendajal, asutusel või ettevõtjal, kes tegeleb jäätmetöötlustoimingutega, või laseb selle korraldada era- või avalikul jäätmekogujal vastavalt artiklitele 4 ja 13.

34.      Jäätmedirektiivi artikkel 13 sisaldab jäätmeõiguslikku keskset kohustust tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda. Artiklis 4 on sätestatud jäätmehierarhia, mille tipus on jäätmete vältimine, sellele järgneb korduskasutamiseks ettevalmistamine, seejärel ringlussevõtt, siis muu taaskasutamine ning alles viimase võimalusena jäätmete kõrvaldamine.

35.      See, kes selles raamistikus töötleb jäätmeid aga majandustegevusena, ei viska jäätmeid ära vähemasti töötlemise ajal. Vastupidi, jäätmete valdamine on asjaomase tegevuse ja sellest loodetava kasumi vältimatu eeldus. Näiteks prügila äritegevus seisneb just nimelt jäätmete püsivas valdamises. Jäätmete taaskasutamine majandustegevusena eeldab üldjuhul kõnealuste jäätmete omandamist. Seepärast tekib  küsimuses, kellel on lubatud teatavaid jäätmeid kõrvaldada või taaskasutada, ka vaidlusi.(11)

36.      Ainuüksi selle alusel, et jäätmete käitlemise juures puudub äraviskamise element, ei saa jäätmeid arvata  jäätmeid reguleerivate õigusnormide kohaldamisalast välja.  Seda seetõttu, et niipea kui jäätmeid reguleerivad õigusnormid ei ole enam kohaldatavad, ei ole enam tagatud ka jäätmedirektiivi artiklite 4 ja 13 järgimine.

37.      Olgugi et jäätmeks oleku lakkamine eeldab, et valdaja ei viska ainet või eset ära, ei kavatse seda ära visata ega ole kohustatud seda ära viskama,(12) ei ole see tingimus jäätmeks oleku lakkamiseks piisav. See nähtub ka jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 1 tingimustest, samuti artikli 6 lõikes 4 viidatud Euroopa Kohtu praktikast.

38.      Teatud taaskasutusviiside kohta on Euroopa Kohus nimelt märkinud, ilma et see piiraks äraviskamist,  et taaskasutamise tulemusel saadud ained  ei ole enam jäätmed. See puudutab nii pakendijäätmematerjalide taaskasutamist, mille tulemusel tekib uus materjal või uus toode, millel on sarnased omadused nagu materjalil, millest see toodeti,(13) kui ka metallijäätmete töötlemist mustmetallurgiatoodeteks, mis on esmasest toorainetest valmistatud toodetega sedavõrd sarnased, et neid ei ole peaaegu võimalik eristada.(14) Sama kehtib  selliste jäätmete taaskasutamise suhtes, mille tulemusel tekib kütusena kasutatav puhastatud gaas.(15)

39.      Aine või eseme jäätmeks oleku lakkamiseks peab seega täidetud olema kaks tingimust. Esiteks ei tohi kõnealuse aine või eseme valdaja seda ainet või eset jäätmedirektiivi artikli 3 punkti 1 tähenduses ära visata, kavatseda ära visata ega olla kohustatud ära viskama. Teiseks peab taaskasutamistoiming muutma aine või eseme  kasutuskõlblikuks, seadmata ohtu inimeste tervist ja kahjustamata keskkonda.(16)

40.      Kohtupraktikas ei ole siiski märgitud, et selleks et teatavad jäätmed lakkaksid olemast jäätmed, peaksid liit või liikmesriigid vastu võtma õigusnorme või tegema otsuseid.
C.      Liikmesriikide õigused ja nende piirid

41.      Kõnealused jäätmeks oleku lakkamise  tingimused on siiski määravad liikmesriikidele sellega kaasnevate õiguste seisukohast. Jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 kõrval on  selles osas  huvipakkuvad eelkõige õigusnormid, mis reguleerivad jäätmete taaskasutamist, mis on kohtupraktika kohaselt jäätmeks oleku lakkamise  eelduseks.

42.      Tõsi on see, et jäätmedirektiivi II lisa ei sisalda taaskasutamistoimingute ammendavat loetelu. Ilma et see piiraks näiteks artikli 6 lõigete 1 ja 2 alusel liidu erinormide kohaldamist teatavate jäätmete suhtes, jääb taaskasutamistoiminguid reguleeriva korra – sealhulgas täielikule taaskasutamisele esitatavate nõuete – kehtestamine kooskõlas artikliga 10 üldjuhul liikmesriikide pädevusse. Seejuures peavad liikmesriigid vastavalt artiklile 4 järgima jäätmehierarhiat ning vastavalt artiklile 13 hoidma ära inimeste tervise ohtu seadmise ja keskkonna kahjustamise, kuid võivad siiski kindlaks määrata erineva rangusega kaitsestandardeid.(17)

43.      Liikmesriikide õigus otsustada taaskasutamistoimingute ja seejuures kehtiva kaitsetaseme üle vastab jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 esimesele lausele, mille kohaselt võivad  liikmesriigid iga üksikjuhtumi puhul otsustada, kas teatavad jäätmed on lakanud olemast jäätmed, kuid ei pea tuvastama jäätmestaatuse lõppemist. ELTL artikkel 193 kaitseb seda õigust, sest vastavalt sellele võivad liikmesriigid säilitada või  võtta kasutusele rangemaid kaitsemeetmeid.

44.      Liikmesriikide vabadus jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 kohaldamisel ei ole siiski piiramatu. Liikmesriigid peavad arvesse võtma direktiivi eesmärke, näiteks  artiklis 4 sätestatud jäätmehierarhiat  ja eelkõige põhjenduses 29 viidatud ringlussevõetavate materjalide kasutamise toetamist, kuid järgima ka asjaomaste isikute põhiõigusi, käesoleval juhul näiteks põhiõiguste harta artiklis 17 sätestatud põhiõigust omandile ja põhiõiguste harta artiklis 16 sätestatud ettevõtlusvabadust.

45.      ELTL artikkel 193 ei muuda neid piire sisuliselt, sest ka rangemad kaitsemeetmed peavad esiteks olema kooskõlas  asjaomase liidu õigusakti eesmärkidega ning teiseks järgima liidu õigust, eelkõige liidu õiguse üldpõhimõtteid,(18) mille hulka kuuluvad põhiõigused.

46.      Liikmesriikidel on jäätmedirektiivi eesmärkide saavutamisel eelkõige osas, mis puudutab artikli 13 kohast tervise- ja keskkonnakaitset, siiski teatav kaalutlusruum.(19) Vastavad meetmed eeldavad nimelt asjaomase taaskasutamistoimingu riskide keerulist hindamist kõige ajakohasemate teaduslike ja tehniliste teadmiste alusel.(20) Liidu õigus lubab  piirata selliste otsuste kohtuliku kontrolli ilmselgete hindamisvigadega,(21) kuid nõuab, et pädevad asutused järgiksid menetlusõiguslikke nõudeid, see tähendab eelkõige,  et  nad uuriksid hoolikalt ja erapooletult iga üksikjuhtumi olulisi aspekte.(22) See kaalutlusruum peab olemas olema ka sellisel kaalumisel, mis on vajalik puudutatud põhiõiguste kohaldamisel.

47.      Järelikult annab jäätmedirektiiv ja eelkõige selle artikli 6 lõige 4 liikmesriikidele otsuse tegemisel selle kohta, kas teatavaid jäätmeid tuleb jätkuvalt pidada jäätmeteks, laia kaalutlusruumi. Liikmesriigid peavad  aga selle otsuse tegemisel arvesse võtma kõiki olulisi aspekte ning kõige ajakohasemaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi ning seejuures järgima ka asjaomaseid menetlusõiguslikke nõudeid.
D.      Üldkehtivad normid või juhtumipõhised otsused

48.      Siiski tuleb veel välja selgitada, kas eespool esitatud kaalutlusi arvestades on jäätmedirektiivi ja eelkõige selle artikli 6 lõikega 4  kooskõlas seada jäätmeks oleku lakkamise tingimuseks, et kõnealuse aine või eseme suhtes on liidu või liikmesriigi tasandil kehtestatud kriteeriumid selle kohta, millal jäätmed lakkavad olemast jäätmed. Kui selline kord oleks lubatav, ei oleks jäätmevaldajatel õigust juhtumipõhiselt tuvastada, et teatavad jäätmed on hoolimata kriteeriumide puudumisest lakanud olemast jäätmed.

49.      Selles osas tuleb esmalt selgeks teha, et jäätmedirektiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada kriteeriumid selle kohta, millal jäätmed lakkavad olemast jäätmed. Viidatud sätte kohaselt võivad nad langetada otsuse iga üksikjuhtumi puhul, kuid see ei tähenda, et liikmesriigid võivad teatavate jäätmete või jäätmevaldajate suhtes teha ainult juhtumipõhiseid otsuseid. Pigem tuletab artikli 6 lõike 4 teine lause meelde, et nendest otsustest tuleb vastavalt  tehniliste standardite ja eeskirjade direktiivile(23) teavitada komisjoni, kui viidatud direktiiv seda nõuab. Viidatud direktiiv ei ole aga kohaldatav mitte juhtumipõhiste otsuste, vaid tehniliste eeskirjade projektide suhtes. Põhimõtteliselt hõlmaksid need ka teatavat liiki jäätme jäätmeks oleku lakkamise kriteeriume. Pealegi on sellised kriteeriumid jäätmeõiguse asjakohase  ja ühtse kohaldamise tagamiseks palju kasulikumad  kui piirdumine juhtumipõhiste otsustega.

50.      Üldjuhul on ka lubatav seada jäätmeks oleku lakkamise tingimuseks selliste kriteeriumide olemasolu. Nimelt on jäätmed enamasti seotud inimeste tervise ja keskkonna kaitsele avalduvate ohtudega, mis õigustavad jäätmeid reguleerivate õigusnormide kohaldamist.(24)

51.      Konkreetselt reoveesette taaskasutamise kohta rõhutab eelkõige Austria õigesti, et see on seotud teatavate keskkonnale ja inimeste tervisele avalduvate ohtudega, eelkõige saasteainetega reostumise ohuga. Seepärast peaks liikmesriikidel olema neile kuuluva kaalutlusruumi raames võimalik jätta reoveesette puhul jäätmeks oleku lakkamine tuvastamata ja/või töödeldud reoveesette suhtes tootestandardid kehtestamata, kui need standardid tooksid kaasa jäätmeks oleku lakkamise.

52.      Siiski võib esineda jäätmeid, mis on kõiki olulisi aspekte ja kõige ajakohasemaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi arvestades ilma igasuguse põhjendatud kahtluseta taaskasutamistoimingu abil kasutuskõlblikuks muudetud, seadmata ohtu inimeste tervist või kahjustamata keskkonda, ning mida valdaja ei viska jäätmedirektiivi artikli 3 punkti 1 tähenduses ära, ei kavatse ära visata ega ole kohustatud ära viskama.

53.      Sellisel juhul oleks liikmesriikide kaalutlusruum rohkem piiratud ja liikmesriigid ei saaks piirduda põhjendusega, et nende jäätmete suhtes ei ole jäätmeks oleku lakkamise kriteeriume veel kehtestatud. Nendel tingimustel oleks jäätmevaldajal õigus nõuda, et pädevad asutused või kohtud tuvastaksid jäätmeks oleku lakkamise juhtumipõhise otsusega, kui sellest hoolimata ei tule eeldada, et jäätmevaldaja aine või eseme ära viskab, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama.

54.      Selle üle, kas teatavatel tingimustel võivad jäätmed automaatselt lakata olemast jäätmed, olgu siis vahetult jäätmedirektiivi alusel või selle alusel, et direktiiv lubab kehtestada asjaomaseid liikmesriigi õigusnorme, ei tule käesolevas menetluses otsustada. Esiteks ei näe Eesti õigus seda võimalust ette ja teiseks vaidlevad menetlusosalised jäätmeks oleku lakkamist välistavate haldusotsuste õiguspärasuse üle.
V.      Ettepanek

55.      Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotlusele järgmiselt:
Direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid, artikli 6 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid ette näha, et jäätmed kuuluvad reeglina jäätmeid reguleerivate õigusnormide kohaldamisalasse seni, kuni need  vastavad jäätmeks oleku lakkamise kriteeriumidele, mis on konkreetse jäätmeliigi suhtes kehtestatud liidu või liikmesriigi üldkohaldatava õigusaktiga.
Kui selliseid kriteeriume ei ole kehtestatud, on jäätmevaldajal siiski õigus paluda liikmesriigi pädeval asutusel või kohtul tuvastada teatavate jäätmete puhul jäätmeks oleku lakkamine, kui kõnealused jäätmed on kõiki olulisi aspekte ja kõige ajakohasemaid teaduslikke ja tehnilisi teadmisi arvestades  ilma igasuguse põhjendatud kahtluseta taaskasutamistoimingu abil  kasutuskõlblikuks muudetud, seadmata ohtu inimeste tervist  või  kahjustamata keskkonda, ning valdaja  ei viska neid direktiivi 2008/98 artikli 3 punkti 1 tähenduses ära, ei kavatse ära visata ega ole kohustatud ära viskama.

1      Algkeel: saksa.

2      28. märtsi 1990. aasta kohtuotsus Vessoso ja Zanetti (C‑206/88 ja C‑207/88, EU:C:1990:145).

3      15. juuni 2000. aasta kohtuotsus ARCO Chemie Nederland jt (C‑418/97 ja C‑419/97, EU:C:2000:318).

4      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiiv 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (ELT 2008, L 312, lk 3) (edaspidi „jäätmedirektiiv“). Muudatused, mis on tehtud komisjoni 18. detsembri 2014. aasta määrusega (EL) nr 1357/2014, millega asendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2008/98/EÜ (mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid) III lisa (ELT 2014, L 365, lk 89), ning komisjoni 10. juuli 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/1127, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2008/98/EÜ (mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid) II lisa (ELT 2015, L 184, lk 13), on käesoleva menetluse seisukohast tähtsusetud.

5      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2018. aasta direktiiv (EL) 2018/851, millega muudetakse direktiivi 2008/98/EÜ, mis käsitleb jäätmeid (ELT 2018, L 150, lk 109).

6      Nõukogu 21. mai 1991. aasta direktiiv 91/271/EMÜ asulareovee puhastamise kohta (EÜT 1991, L 135, lk 40; ELT eriväljaanne 15/12, lk 26); määrav oleks redaktsioon, mida on muudetud nõukogu 22. oktoobri 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 1137/2008, millega kohandatakse teatavaid asutamislepingu artiklis 251 sätestatud menetluse kohaseid õigusakte vastavalt nõukogu otsusele 1999/468/EÜ seoses kontrolliga regulatiivmenetlusega – Kohandamine kontrolliga regulatiivmenetlusega – Esimene osa (ELT 2008, L 311, lk 1). Jäätmedirektiivi kohaldamisala piiritlemise kohta seoses reoveega vt 10. mai 2007. aasta kohtuotsus Thames Water Utilities (C‑252/05, EU:C:2007:276).

7      Nõukogu 12. juuni 1986. aasta direktiiv 86/278/EMÜ keskkonna ja eelkõige pinnase kaitsmise kohta reoveesetete kasutamisel põllumajanduses (EÜT 1986, L 181, lk 6; ELT eriväljaanne 15/01, lk 265); määrav on redaktsioon, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 219/2009, millega kohandatakse teatavaid asutamislepingu artiklis 251 sätestatud menetluse kohaseid õigusakte otsusega 1999/468/EÜ kontrolliga regulatiivmenetluse osas – Kontrolliga regulatiivmenetlusega kohandamine  – 2. osa (ELT 2009, L 87, lk 109).

8      7. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 55).

9      7. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika).

10      18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑263/05, EU:C:2007:808, punkt 40) ning 12. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Shell Nederland ja Belgian Shell (C‑241/12 ja C‑242/12, EU:C:2013:821, punkt 40).

11      Näitlikustavalt 9. septembri 1999. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑102/97, EU:C:1999:394), mis puudutab konflikti vanaõli teatavate taaskasutamistoimingute vahel, ja 23. mai 2000. aasta kohtuotsus Sydhavnens Sten & Grus (C‑209/98, EU:C:2000:279) seoses ehitusjäätmetega.

12      7. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 57).

13      19. juuni 2003. aasta kohtuotsus Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, punkt 75).

14      11. novembri 2004. aasta kohtuotsus Niselli (C‑457/02, EU:C:2004:707, punkt 52).

15      4. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Lahti Energia (C‑317/07, EU:C:2008:684, punktid 35 ja 36) ning 25. veebruari 2010. aasta kohtuotsus Lahti Energia II (C‑209/09, EU:C:2010:98, punktid 20 ja 21).

16      Vt 7. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 60).

17      Vt 16. detsembri 2004. aasta kohtuotsus EU-Wood-Trading (C‑277/02, EU:C:2004:810, punktid 45 ja 46).

18      13. juuli 2017. aasta kohtuotsus Túrkevei Tejtermelő Kft. (C‑129/16, EU:C:2017:547, punkt 61).

19      Vt 9. novembri 1999. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (San Rocco, C‑365/97, EU:C:1999:544, punktid 66 ja 67); 18. novembri 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (Péra Galini, C‑420/02, EU:C:2004:727, punkt 21); 16. detsembri 2004. aasta kohtuotsus EU‑Wood-Trading (C‑277/02, EU:C:2004:810, punkt 45) ja 11. detsembri 2008. aasta kohtuotsus MI.VER ja Antonelli (C‑387/07, EU:C:2008:712, punkt 25).

20      Vt 28. juuli 2016. aasta kohtuotsus Edilizia Mastrodonato (C‑147/15, EU:C:2016:606, punkt 45).

21      Vt 21. jaanuari 1999. aasta kohtuotsus Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, punktid 34 ja 35); 9. juuni 2005. aasta kohtuotsus HLH Warenvertrieb ja Orthica (C‑211/03, C‑299/03 ja C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, punktid 76 ja 78) ning 9. märtsi 2010. aasta kohtuotsus ERG jt (C‑379/08 ja C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 60). Liidu institutsioonide otsuste kontrollimise kohta vt nt 21. novembri 1991. aasta kohtuotsus Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, punkt 13); 9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Monsanto Agricoltura Italia jt (C‑236/01, EU:C:2003:431, punkt 135); 6. novembri 2008. aasta kohtuotsus Madalmaad vs. komisjon (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, punkt 54) ning 9. juuni 2016. aasta kohtuotsus Pesce jt (C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 49).

22      Liikmesriikide meetmete kontrollimise kohta 9. märtsi 2010. aasta kohtuotsus ERG jt (C‑379/08 ja C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 61), liidu meetmete kontrollimise kohta nt 6. novembri 2008. aasta kohtuotsus Madalmaad vs. komisjon (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, punkt 56) ja  16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 69).

23      Nimetatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivi 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (EÜT 1998, L 204, lk 37; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), mis on aga praeguseks asendatud identset nimetust kandva direktiiviga (EL) 2015/1535 (ELT 2015, L 241, lk 1).

24      Vt 24. mai 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑361/05, EU:C:2007:298, punkt 20) ja 10. juuni 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑37/09, EU:C:2010:331, punkt 37).