CELEX: 62005CC0342
Language: pl
Date: 2006-11-30
Title: Opinia rzecznika generalnego Kokott przedstawione w dniu 30 listopada 2006 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Finlandii. # Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego - Dyrektywa 92/43/EWG - Ochrona siedlisk przyrodniczych - Dzika fauna i flora - Polowanie na wilki. # Sprawa C-342/05.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      JULIANE KOKOTT
      przedstawiona w dniu 30 listopada 2006 r.(1)
      
      Sprawa C‑342/05
      Komisja Wspólnot Europejskich
      przeciwko
      Republice Finlandii
      Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Polowanie na wilkiI –    Wprowadzenie
      1.        W niniejszym postępowaniu Trybunał ma zająć stanowisko w kwestii warunków współistnienia nowoczesnych społeczeństw europejskich
         oraz gatunków drapieżników, które wyginęły na terenie prawie całej Europy. 
      
      2.        Komisja Wspólnot Europejskich kwestionuje fińską praktykę administracyjną w zakresie udzielania zezwoleń na polowanie na wilki
         (Canis lupus). Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny
         i flory (zwana dalej „dyrektywą siedliskową”)(2) zabrania między innymi celowego zabijania oraz celowego chwytania wilków poza fińskim obszarem ochrony populacji reniferów.
         Jednak art. 16 dyrektywy siedliskowej dopuszcza, przy zachowaniu pewnych warunków, odstępstwa od tego zakazu. Praktyczne zastosowanie
         art. 16 nigdy nie było przedmiotem orzecznictwa.
      
      II – Ramy prawne
      A –    Przepisy dyrektywy siedliskowej
      3.        Cele dyrektywy siedliskowej są określone w art. 2:
      
      „1.       Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych
         oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat.
      
      2.       Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk
         przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
      
      3.      Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne
         i lokalne”.
      
      4.        Właściwe w niniejszym przypadku zakazy dotyczące ochrony gatunków są zawarte w art. 12 ust. 1 lit. a):
      
      „Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku
         IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:
      
      a)       jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących; 
      [...]”.
      5.        Załącznik IV lit. a) wymienia gatunek wilka w następujący sposób:
      
      „Canis lupus (z wyjątkiem populacji […] fiński[ch] w ramach obszaru zarządzania populacją reniferów określoną w ust. 2 fińskiej
         ustawy nr 848/90 z dnia 14 września 1990 r. o zarządzaniu populacją reniferów)”. 
      
      6.        Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej ustanawia warunki, na jakich możliwe są odstępstwa:
      
      „Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków
         we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12,
         13, 14 i 15 lit. a) i b):
      
      a)       w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;
      b)       aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz
         innych rodzajów własności;
      
      c)       w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym, wynikających z nadrzędnego
         interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym, oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami
         o podstawowym znaczeniu dla środowiska;
      
      d)       do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych
         do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;
      
      e)       aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie
         niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie, określonej przez właściwe władze krajowe”.
      
      7.        Stan ochrony gatunków został zdefiniowany w art. 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej:
      
      „i)       »stan ochrony gatunków« oznacza sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość
         ich populacji w obrębie terytorium, o którym mowa w art. 2.
      
      Stan ochrony gatunków zostanie uznany za »właściwy«, jeśli:
      –        dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanych gatunków wskazują, że gatunki te same utrzymują się w skali długoterminowej
         jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych;
      
      –        naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz
      –        istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas”.
      B –    Uregulowania fińskie
      8.        Zgodnie z twierdzeniami rządu fińskiego, których nie kwestionuje Komisja, art. 12 i 16 dyrektywy siedliskowej zostały wiernie
         przetransponowane do fińskiego prawa łowieckiego(3).
      
      9.        Jeśli chodzi o zezwolenie na zabijanie wilków, istnieją jednak dalsze regulacje(4). Zezwolenia na polowanie na wilki muszą być wydawane w trybie indywidualnym przez organy właściwego okręgu łowieckiego. Górne,
         regionalne limity polowań, tj. maksymalna liczba wilków, które można upolować w poszczególnych okręgach w trakcie sezonu łowieckiego
         trwającego od dnia 1 listopada do dnia 31 marca, są natomiast ustalane przez ministerstwo rolnictwa i leśnictwa. Limity te
         wyznacza się w taki sposób, aby ich osiągnięcie nie zagrażało populacji w danym okręgu. Uwzględnia się całość informacji na
         temat śmiertelności wilków, w szczególności wskutek wypadków drogowych i innego rodzaju działalności człowieka.
      
      10.      Przy wydawaniu konkretnego zezwolenia na polowanie organy okręgów łowieckich mają obowiązek stosowania się do przetransponowanych
         przepisów art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Ponadto w momencie osiągnięcia górnego limitu polowań muszą one uwzględnić
         posiadane konkretne informacje dotyczące śmiertelności wilków w danym okręgu. Przekroczenie limitu jest możliwe wyłącznie
         pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 16 ust. 1 i uzyskania szczególnego zezwolenia ministra.
      
      11.      Poza tym służby policji są uprawnione w wyjątkowych okolicznościach do odstrzału zwierząt. Również w tym przypadku ma zastosowanie
         art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
      
      III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania stron
      12.      Komisja wszczęła postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie wezwania
         do usunięcia uchybienia z dnia 10 kwietnia 2001 r. Po udzieleniu przez Finlandię odpowiedzi pismem z dnia 6 lipca 2001 r.
         Komisja przekazała uzasadnioną opinię w dniu 4 lipca 2002 r. Finlandia udzieliła na nią odpowiedzi pismem z dnia 28 sierpnia
         2002 r.
      
      13.      Utrzymawszy jednakże założenie o naruszeniu prawa wspólnotowego, Komisja w dniu 14 września 2005 r. wniosła niniejszą skargę.
         
      
      14.      Komisja wnosi do Trybunału o:
      
      –        stwierdzenie, że legalizując polowanie na wilki z naruszeniem odstępstw przewidzianych w art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG
         z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom,
         które na niej ciążą na mocy art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej dyrektywy;
      
      –        obciążenie Republiki Finlandii kosztami postępowania.
      15.      Republika Finlandii wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
      
      IV – Ocena prawna
      16.      Komisja nie kwestionuje w niniejszej sprawie ani uregulowań fińskich, ani pojedynczych przypadków zabijania wilków, lecz praktyki
         administracyjne organów fińskich. Jest to możliwe. Mimo iż mające zastosowanie uregulowanie krajowe jest zgodne z prawem wspólnotowym,
         uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego może wynikać z istnienia praktyki administracyjnej, która to prawo narusza(5).
      
      17.      Tego rodzaju uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja jest zobowiązana wykazać poprzez wystarczająco udokumentowany
         i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej administracji i przypisywanej danemu państwu członkowskiemu(6). Taka praktyka administracyjna powinna wykazywać w pewnym stopniu charakter trwały i powszechny(7).
      
      18.      Finlandia słusznie podkreśla, że istnienie naruszenia prawa wspólnotowego należy oceniać w momencie upływu terminu wyznaczonego
         w uzasadnionej opinii, tj. w niniejszej sprawie na dzień 4 września 2002 r. Jednak, wbrew twierdzeniom rządu fińskiego, jako
         dowód praktyki administracyjnej o charakterze ciągłym mogą być przedstawione również czynności mające miejsce po upływie tego terminu(8).
      
      19.      Strony są zgodne co do tego, że organy fińskie każdego roku zezwalały na polowanie na wilki poza obszarem zarządzania populacją
         reniferów(9). W tym zakresie mamy do czynienia z praktyką o stałym charakterze. Jest ona zgodna z dyrektywą siedliskową jedynie wtedy,
         gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 16 ust. 1.
      
      20.      Ponieważ chodzi o odstępstwo od ogólnych przepisów w sprawie ochrony gatunków, w przypadku art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej
         – podobnie jak w przypadku art. 6 ust. 4 tej dyrektywy(10) oraz art. 9 dyrektywy ptasiej(11) - ciężar dowodu zaistnienia warunków wymaganych dla każdego odstępstwa spoczywa na władzach, które podejmują decyzję w tym
         przedmiocie(12). Dla niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia wynika z powyższego, że co do zasady Finlandia ma obowiązek
         przedstawienia dowodów uzasadniających zabijanie wilków.
      
      21.      W sporze dotyczącym praktyki administracyjnej nie można jednakże rozszerzać zakresu ciężaru dowodu tak, aby państwo członkowskie
         w odniesieniu do każdej poszczególnej sprawy lub nawet tylko w odniesieniu do większej liczby przykładowych spraw w sposób
         wyczerpujący wykazywało, że wszystkie warunki wymagane dla zastosowania odstępstwa są spełnione. Przeciwnie, wystarczy przedstawić
         w sposób ogólny system stosowania odstępstw, tak jak to czyni Finlandia.
      
      22.      Jeżeli opis ten odpowiada wymogom prawa wspólnotowego, na Komisji spoczywa obowiązek wykazania, dlaczego praktyka danego państwa
         członkowskiego mimo tego narusza prawo wspólnotowe. W tym celu może ona albo kwestionować w sposób abstrakcyjny części opisanego
         systemu, albo przedstawiać konkretne zarzuty w odniesieniu do dostatecznie dużej liczby poszczególnych przypadków. Konieczne
         dane dotyczące tych przypadków musi ona ustalić na podstawie wniosku o udzielenie informacji, skierowanego do danego państwa
         członkowskiego(13) lub korzystając z innych źródeł.
      
      23.      Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej jest podobny do art. 6 ust. 4 tej dyrektywy oraz art. 9 dyrektywy ptasiej nie tylko
         w odniesieniu do ciężaru dowodu, lecz również pod względem treści. Wszystkie te przepisy dokładnie ustalają warunki, na jakich
         państwa członkowskie mogą wprowadzać odstępstwa od wymogów dyrektywy, a zatem należy je interpretować w sposób ścisły(14).
      
      24.      Te przepisy o charakterze odstępstwa precyzują również zasadę proporcjonalności(15). Zasada ta, która należy do zasad ogólnych prawa wspólnotowego, wymaga, aby przyjęte akty nie wykraczały poza granicę tego,
         co jest właściwe i konieczne do realizacji zamierzonych przez przedmiotowe przepisy uzasadnionych celów, co oznacza, że jeśli
         istnieje wybór między kilkoma właściwymi środkami, to należy uciec się do środka o charakterze najmniej uciążliwym, a spowodowane
         tym trudności nie mogą być niewspółmierne w porównaniu do celów, jakim te środki mają służyć(16).
      
      25.      Konieczność przyjęcia takiej wykładni jest szczególnie widoczna w zależności pomiędzy przyczynami wprowadzenia odstępstw wymienionych
         w art. 16 ust. 1 lit. a)‑e) dyrektywy siedliskowej a oceną rozwiązań alternatywnych, tj. oceną innych zadowalających rozwiązań.
         To, czy istnieją rozwiązania alternatywne, zależy bowiem od celów danego środka.
      
      26.      W konsekwencji należy na wstępie określić jego cel. Może on stanowić uzasadnienie środka tylko wtedy, gdy podlega przypisaniu
         przynajmniej do jednej z przyczyn odstępstw, tj. gdy środek pozwala osiągnąć jeden z wymienionych tam celów. Nawet jeżeli
         tego rodzaju przyporządkowanie jest możliwe, danego środka nie można zrealizować, jeżeli jego cel można osiągnąć za pomocą
         mniej radykalnych metod, a więc poprzez skorzystanie z zadowalającej alternatywy w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy(17).
      
      27.      Alternatywa jest jednak zadowalająca nie tylko wtedy, gdy pozwala w równym stopniu osiągnąć cele odstępstwa, lecz również
         wówczas, gdy spowodowane odstępstwem trudności byłyby niewspółmierne w porównaniu do zamierzonych celów, a ona gwarantowałaby
         rozwiązanie proporcjonalne. Jest to ostatni etap oceny proporcjonalności, tak zwana adekwatność lub proporcjonalność sensu
         stricto(18).
      
      28.      Co się tyczy podstaw wprowadzenia odstępstwa, Komisja występuje przeciwko temu, że w Finlandii zezwala się na zabijanie wilków
         na podstawie art. 16 ust. 1 lit. b) ze względów prewencyjnych, tj. w celu zapobieżenia szkodom. Zastosowanie tego odstępstwa
         wymaga uprzedniego wystąpienia poważnych szkód. W tym zakresie Komisja odwołuje się do wyroku, zgodnie z którym odstępstwo
         od powszechnego systemu ochrony na mocy porównywalnego art. 9 ust. 1 lit. a) tiret trzecie dyrektywy ptasiej wymaga zaistnienia
         szkód o pewnym rozmiarze(19).
      
      29.      Jednak Finlandia słusznie podważa krytykę dotyczącą prewencyjnego zabijania wilków, twierdząc, że z samego brzmienia art. 16
         ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej – podobnie jak art. 9 ust. 1 lit. a) tiret trzecie dyrektywy ptasiej – wynika, iż służy
         on zapobieżeniu szkodom. Wymóg wystąpienia szkody przed przyjęciem środków byłby w sposób oczywisty nieproporcjonalny.
      
      30.      Ta wykładnia nie jest sprzeczna z wyrokiem wymienionym przez Komisję. Przywołany fragment postępowania w przedmiocie stwierdzenia
         uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie dotyczył bowiem prewencji, lecz tego, czy można przyjmować środki jedynie
         w celu zapobieżenia poważnym szkodom, czy też również szkodom o mniejszym znaczeniu.
      
      31.      Niezależnie od generalnej możliwości zastosowania odstępstwa zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej w odniesieniu
         do środków prewencyjnych, pozostaje do wyjaśnienia kwestia, w jakich okolicznościach zabijanie wilków odpowiada celom prewencji,
         kiedy istnieją mniej radykalne rozwiązania alternatywne oraz czy cel prewencji jest proporcjonalny do interesu w zakresie
         ochrony wilków.
      
      32.      Te trzy punkty Trybunał może badać jedynie wtedy, gdy Komisja dostatecznie sprecyzuje zarzuty przeciwko praktyce fińskiej
         administracji. Komisja czyni to jedynie w odniesieniu do faktu, że organy fińskie nie wydają zezwoleń na polowanie na wilki
         w odniesieniu do poszczególnych osobników wyrządzających szkody, lecz za każdym razem w sposób abstrakcyjny zezwalają na zabijanie
         określonej liczby wilków. Za pomocą tej argumentacji Komisja kwestionuje zarówno adekwatność zabijania jako środka zapobiegającego
         szkodom, jak również brak istnienia środka mniej radykalnego. Z jednej strony wydaje się wątpliwe, by można było zapobiegać
         szkodom, zabijając wilki w sposób nieselektywny, zamiast skoncentrować się na osobnikach wyrządzających szkody. Z drugiej
         strony można by prawdopodobnie osiągnąć taki sam skutek prewencyjny, ograniczając polowanie do poszczególnych okazów wyrządzających
         szkody.
      
      33.      W tym zakresie należy najpierw wyjaśnić, że zarzut Komisji jest nieskuteczny w zakresie, w jakim dotyczy górnych limitów polowań
         ustalanych przez ministerstwo właściwe dla poszczególnych okręgów łowieckich. Zgodnie z niezakwestionowaną argumentacją rządu
         fińskiego limity te określają bowiem jedynie ramy, w których organy te mogą wydawać zezwolenia, o ile dodatkowo są spełnione przesłanki określone w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Stanowią one zatem środek mający zapobiegać nadmiernemu
         naruszaniu stanu ochrony gatunku w wyniku polowania.
      
      34.      W odniesieniu do poszczególnych zezwoleń Finlandia podnosi, że zezwolenie na odstrzał dotyczy określonych okazów, w każdym
         razie wówczas, gdy istnieje możliwość ich identyfikacji. Organy okręgów łowieckich mają wiedzę o sytuacji lokalnej i we współpracy
         z Riista-ja kalatalouden tutkimuslaitos (RKTL – fińskim instytutem badań nad łowiectwem i rybołówstwem) zapewniają, by odstrzelone
         zostały odpowiednie osobniki.
      
      35.      Niemniej zgodnie z tym, co przedstawił rząd fiński, w pozostałych przypadkach zezwolenia na polowanie wydaje się co do zasady
         w formie określonych kwot odstrzału odnoszących się do każdego okręgu łowieckiego. W tym zakresie Finlandia reprezentuje pogląd
         – po raz pierwszy wyrażony w replice – że w przypadku zwierzęcia stadnego, jakim jest wilk, nie można ograniczyć zezwolenia
         na polowanie do określonych osobników. Twierdzi ona, że w praktyce, w odniesieniu do szkód spowodowanych przez zwierzęta stadne,
         w części przypadków nie jest nawet możliwe zidentyfikowanie pojedynczych osobników wyrządzających szkody.
      
      36.      Ta argumentacja Finlandii nie precyzuje jednak, w jaki sposób pozwolenia na polowanie niedotyczące indywidualnych okazów przyczyniają
         się do zapobieżenia poważnym szkodom, tj. czy ta praktyka w ogóle może służyć osiągnięciu powyższego celu. W Ameryce Północnej
         trzeba było znacznie ograniczyć populację wilków w dłuższym okresie, zanim zmniejszyły się straty w liczebności zwierzyny łownej(20). Nie można wykluczyć, że dotyczy to również strat w liczebności zwierząt hodowlanych. Jednak Finlandia przytacza na swoją
         obronę m.in. argument, że populacja wilków, mimo polowania, wzrosła – zmniejszenie strat wydaje się zatem mało prawdopodobne.
      
      37.      Można by sobie również wyobrazić, że pozwolenia powinny jedynie w sposób bezpośredni umożliwić obronę przed konkretnymi atakami,
         na przykład na psy lub owce. Nie jest to jednak poparte żadnym dowodem.
      
      38.      Plan zarządzania, przedstawiony w ramach postępowania przez Komisję, wskazuje kolejne wytłumaczenie. Zgodnie z nim polowanie
         na wilki ma utrzymać strach tych zwierząt przed człowiekiem. Dzięki temu wilki unikałyby człowieka oraz jego osiedli, miałyby
         mniej okazji do zabijania zwierząt hodowlanych i stanowiłyby mniejsze zagrożenie dla ludzi(21). Przy uwzględnieniu tego celu polowanie można przypisać zapobieganiu szkodom w rozumieniu art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy
         siedliskowej.
      
      39.      Wprawdzie uważa się, że wilki stronią od ludzi, jednak wyrządzane przez nie szkody wskazują na fakt, że nie unikają one całkowicie
         ludzi. Z praktyki fińskiego systemu odszkodowań w odniesieniu do szkód wyrządzanych przez wilki wynika, że zwierzęta te w latach
         2000‑2003 zabijały rocznie od 23 do 135 owiec, od jednej do dziewięciu sztuk bydła, od 270 do 561 reniferów oraz od 20 do
         31 psów. Przynajmniej w przypadku owiec i reniferów można zauważyć trend wzrostowy(22). Jeżeli faktycznie poluje się na stado, które najbardziej zbliża się do ludzi i wyrządza większość szkód(23), wydaje się możliwe, że zmieni ono swoje zwyczaje i w przyszłości zachowa większy dystans.
      
      40.      Jednak, na podstawie posiadanych informacji, również ta teza nie może uzasadniać zezwolenia na nieselektywny odstrzał pewnej
         liczby wilków. Przeciwnie, przed ewentualną akceptacją wymaga ona uzasadnienia naukowego. Uzasadnienie to powinno wyjaśniać
         nie tylko, w jakim zakresie polowanie może utrzymać strach wilków przed człowiekiem, lecz również sposób, w jaki może przynosić
         efekty oraz w jak najmniejszym możliwym stopniu może zaszkodzić populacji wilków, na przykład czy należy zabijać tylko osobniki
         alfa stada, osobniki młode, czy też nawet całe stado, a jeśli tak, to w jakich okolicznościach. Należałoby również zbadać,
         czy zamiast zabijania wilków nie wystarczą inne środki, na przykład zaproponowane przez Komisję, takie jak zamykanie zwierząt
         hodowlanych w oborach lub za odpowiednimi ogrodzeniami, środki zapachowe i inne środki służące do odstraszania wilków, a także
         odszkodowania za poniesione szkody.
      
      41.      Ponadto art. 16 ust. 1 dyrektywy poddaje każde odstępstwo od restrykcyjnych przepisów ochronnych, zawartych w art. 12, dodatkowemu
         warunkowi, zgodnie z którym nie może ono być szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony
         w ich naturalnym zasięgu.
      
      42.      Artykuł 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej przyjmuje za podstawę definicji właściwego stanu ochrony gatunku trzy przesłanki.
         Druga i trzecia z tych przesłanek odnoszą się do naturalnego zasięgu i siedlisk gatunków. W ramach niniejszego postępowania
         nie ma wątpliwości co do tego, że te przesłanki właściwego stanu ochrony są spełnione.
      
      43.      Kwestię sporną stanowi natomiast pierwsza przesłanka właściwego stanu ochrony, a mianowicie zagadnienie, czy dane dotyczące
         dynamiki liczebności populacji omawianych gatunków wskazują, że gatunki te same utrzymują się w skali długoterminowej jako
         trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych.
      
      44.      Bezspornie fińska populacja wilków w ostatnich latach znacznie wzrosła i rozszerzyła obszar występowania. W konsekwencji,
         mimo pozwoleń na polowanie, stan ochrony gatunku w całościowym ujęciu nie pogorszył się, lecz uległ poprawie. Z tego można
         by wnioskować, podobnie jak czyni to rząd fiński, że populacja wilków w Finlandii spełnia wymogi stawiane właściwemu stanowi
         ochrony.
      
      45.      Mimo tego Komisja reprezentuje pogląd, że wilk na terenie Finlandii, w czasie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi
         i w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, tj. w dniu 4 września 2002 r., nie znajdował się we właściwym
         stanie ochrony. Komisja opiera się przy tym na analizie, która na podstawie danych za 1998 r. klasyfikowała wilka jako gatunek
         zagrożony w Finlandii, oraz na fiński plan zarządzania odnoszący się do wilków. Jak podkreśla Finlandia, analiza ta ma w niniejszym
         postępowaniu jedynie drugorzędne znaczenie, ponieważ właściwym do oceny momentem jest dzień 4 września 2002 r. Stan ochrony
         populacji wilka w tym okresie jest udokumentowany w planie zarządzania.
      
      46.      W planie tym przyjmuje się założenie, że fińska populacja wilka, nawet po uwzględnieniu migracji wilków z populacji rosyjsko-karelskiej,
         stanowi w skali długoterminowej trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych w Finlandii dopiero wtedy, gdy obejmuje co
         najmniej 20 par reprodukcyjnych(24). Jednak w rozstrzygającym dla sprawy roku 2002, zgodnie z planem, występowało tylko 12 takich par, a w latach poprzedzających
         nawet mniej. Do roku 2005 ich liczba wzrosła do 16, a więc nie osiągnęła jeszcze wartości progu wyznaczającego populację utrzymującą
         się w skali długoterminowej(25).
      
      47.      Finlandia nie zgadza się z Komisją, twierdząc, że przy ocenie właściwego stanu ochrony ma znaczenie nie koncepcja najmniejszej
         populacji zdolnej do utrzymania się, lecz dynamika populacji, która w sposób oczywisty jest właściwa.
      
      48.      Ten argument rządu fińskiego jest mało przekonujący, ponieważ jest sprzeczny z treścią zawartych w jego planie zarządzania
         ustaleń, które zostały jednoznacznie oparte na podstawie najlepszej dostępnej wiedzy naukowej. W konsekwencji stanu ochrony
         wilka na terenie Finlandii w decydującym dla sprawy momencie nie można uznać za właściwy.
      
      49.      Ponadto, wbrew opinii Finlandii, należy przyjąć założenie, że odstrzał poszczególnych wilków był niekorzystny dla stanu ochrony
         populacji. Okoliczność, że pomimo odstrzałów populacje wzrosły, nie wyklucza per se, że odstrzały rozpatrywane indywidualnie
         pogorszyły stan ochrony(26). Odstrzał zdolnych do rozmnażania osobników zmniejsza w sposób bezpośredni liczbę par reprodukcyjnych, która jest decydująca
         dla stanu ochrony. Jednak również odstrzał osobników, które jeszcze się nie rozmnażają, wpływa pośrednio na liczbę par reprodukcyjnych.
         Gdyby te osobniki żyły dalej, kiedyś opuściłyby stado i być może znalazłyby partnera(27). W konsekwencji, w związku z ograniczoną liczbą wilków w Finlandii, stan ochrony populacji bez odstrzału poszczególnych okazów
         prawdopodobnie uległby znacznie większej poprawie niż rzeczywiście miało to miejsce.
      
      50.      Tym samym ani nie można stwierdzić, że odstrzały nie były szkodliwe dla zachowania fińskiej populacji wilków we właściwym
         stanie ochrony, ani że nie została ona naruszona. Zatem z tego powodu uzasadnienie polowania na wilki również było niezgodne
         w momencie decydującym dla sprawy z treścią art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
      
      51.      Niemniej rząd fiński podnosi uzasadnione pytanie, czy na podstawie art. 16, wobec braku właściwego stanu ochrony, każde uzasadnienie
         środka niekorzystnego dla gatunku, który podlega ścisłej ochronie w rozumieniu art. 12 dyrektywy siedliskowej, jest wykluczone.
         Oznaczałoby to, że państwa członkowskie przed osiągnięciem właściwego stanu ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV,
         niezależnie od celów środka, nie mogą zezwolić na jakąkolwiek szkodliwą dla nich działalność. W odniesieniu do wielu gatunków
         doprowadziłoby to do bezwzględnej ochrony, ponieważ są one ściśle chronione z uwagi na fakt, że nie znajdują się we właściwym
         stanie ochrony.
      
      52.      Jednak w przypadku bezpośredniego zagrożenia najwyższych wartości, na przykład ludzkiego życia i zdrowia, musi istnieć możliwość
         wprowadzenia odstępstw od zakazów dotyczących ochrony gatunków, niezależnie od stanu ich ochrony, jeżeli jest to jedyny sposób
         zapobieżenia niebezpieczeństwu. Zatem mimo konieczności dokonywania ścisłej wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej
         nasuwa się potrzeba złagodzenia wymogów stawianych uzasadnieniu niekorzystnego oddziaływania na gatunki ściśle chronione.
         Jak słusznie podnosi Finlandia, Komisja uznaje tę tezę, przynajmniej w sposób dorozumiany, w swoich wytycznych dotyczących
         stosowania art. 12 i 16, ponieważ nie wyklucza ona tam uzasadnienia dla wprowadzenia odstępstw również w przypadku niewłaściwego
         stanu ochrony(28).
      
      53.      Tego rodzaju złagodzenie wymogów znajduje podstawę w orzecznictwie Trybunału, który uznał już w obrębie prawa o ochronie przyrody,
         że nadzwyczajne powody mogą uzasadniać pogorszenie stanu naturalnych dóbr podlegających ochronie, nawet jeżeli nie byłoby
         to możliwe na podstawie treści właściwych przepisów(29). Musi przy tym chodzić o interes ogólny, nadrzędny w stosunku do interesu ochrony środowiska realizowanego dyrektywą (w tamtym
         przypadku ochrona wybrzeża i zagrożenie powodziowe)(30). Wzięto również pod uwagę fakt, że projekt w tamtym przypadku miał korzystne skutki dla gatunków poddanych niekorzystnemu
         działaniu(31).
      
      54.      W praktyce, podobnie jak w przypadku art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, chodzi o stosowanie zasady proporcjonalności,
         która, zważywszy na możliwe cele odstępstw, nie jest ograniczona do listy ich przyczyn określonej w lit. a)‑e) i przede wszystkim
         nie obejmuje warunku zachowania gatunku we właściwym stanie ochrony.
      
      55.      Jednak w niniejszej sprawie również tego rodzaju złagodzenie wymogów określonych w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie
         może stanowić uzasadnienia praktyki fińskiej. Ponieważ zezwolenie na polowanie na wilki nie jest ograniczone do tych okazów,
         których zabicie jest konieczne w celu zapobieżenia szkodom, a ponadto nie przedstawiono wystarczających podstaw naukowych
         przemawiających za jego skutecznością, nie można przyjąć założenia o nadzwyczajnych powodach uzasadniających polowania.
      
      56.      Należy zatem uwzględnić skargę Komisji.
      
      V –    W przedmiocie kosztów
      57.      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
         Komisja wniosła o obciążenie Republiki Finlandii kosztami postępowania, a Republika Finlandii przegrała sprawę, należy obciążyć
         ją kosztami postępowania.
      
      VI – Wnioski
      58.      Proponuję zatem Trybunałowi następujące rozstrzygnięcie:
      
      1.      Zezwalając na polowania na wilki bez możliwości wykazania, że przesłanki zastosowania odstępstwa zostały spełnione zgodnie
         z art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny
         i flory, Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej dyrektywy.
      
      2.      Republika Finlandii zostaje obciążona kosztami postępowania.
      1 –	Język oryginału: niemiecki.
      
      2 –	Dz.U. L 206, str. 7.
      
      3 –	Przepisy są zawarte w fińskim planie zarządzania populacją wilka z roku 2005 (http://wwwb.mmm.fi/tiedoteliitteet/sudenhoitosuunnitelma.pdf,
         str. 20, zwanym dalej „planem zarządzania”). Wersję angielską można znaleźć pod adresem: http://wwwb.mmm.fi/julkaisut/julkaisusarja/2005/MMMjulkaisu2005_11b.pdf,
         str. 20. Wszystkie odniesienia poniżej nawiązują do wersji angielskiej.
      
      4 –	Wyżej wymieniony w przypisie 3 plan zarządzania, str. 28 i nast.
      
      5 –	Wyrok z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie C‑441/02 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. str. I‑3449, pkt 47 i przywołane
         tam orzecznictwo.
      
      6 –	Ibidem, pkt 49.
      
      7 –	Tamże, pkt 50 i przywołane tam orzecznictwo.
      
      8 –	Wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii (składowiska odpadów), Zb.Orz. str. I‑3331,
         pkt 37 i nast.
      
      9 –	W tym zakresie zob. również plan zarządzania, str. 29.
      
      10 –	W tym zakresie zob. moje opinie: przedstawioną w dniu 27 października 2005 r. w sprawie C‑209/04 Komisja przeciwko Austrii
         (wyrok został ogłoszony w dniu 23 marca 2006 r.), Zb.Orz. str. I‑2755, pkt 68 oraz w dniu 27 kwietnia 2006 r. w sprawie C‑239/04
         Komisja przeciwko Portugalii (wyrok został ogłoszony w dniu 26 października 2006 r.), Zb.Orz. str. I‑10183, pkt 41, w obu
         przypadkach wraz z przywołanym w nich orzecznictwem. Zobacz, również, wyrok w ostatniej z wymienionych spraw, pkt 40.
      
      11 –	Dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103, str. 1). W tym zakresie
         zob. wyroki: z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑344/03 Komisja przeciwko Finlandii (wiosenny odstrzał ptaków wodnych),
         Zb.Orz. str. I‑11033, pkt 36, 39, 42 i 60 oraz z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie C‑60/05 WWF Italia i in., Zb.Orz. str. I‑5083,
         pkt 34.
      
      12 –	Co do sformułowania zob. ww. w przypisie 11 wyrok w sprawie WWF Italia i in.
      
      13 –	W tym zakresie zob. ww w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 42 i nast.
      
      14 –	W odniesieniu do art. 16 ust. 1 zob. wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C‑6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu
         Królestwu, Zb.Orz. str. I‑9017, pkt 25; w odniesieniu do art. 6 ust. 4 zob. ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko
         Portugalii, pkt 35 oraz w odniesieniu do art. 9 dyrektywy ptasiej – ww. w przypisie 11 wyrok w sprawie WWF Italia i in., pkt 34.
      
      15 –	W odniesieniu do art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej zob. moje opinie: przedstawioną w dniu 29 stycznia 2004 r. w sprawie
         C‑127/02 Waddenveroniging i Vogelbeschermings‑vereniging (wyrok z dnia 7 września 2004 r.), Rec. str. I‑7405, pkt 106 oraz
         wyżej wymienioną w przypisie 10 w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 42.
      
      16 –	Wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑189/01 Jippes i in., Rec. str. I‑5689, pkt 81; z dnia 12 marca 2002 r. w sprawach
         połączonych C‑27/00 i C‑122/00 Omega Air i in., Rec. str. I‑2569, pkt 62; z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C‑112/00 Schmidberger,
         Rec. str. I‑5659, pkt 79; z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie C‑220/01 Lennox, Rec. str. I‑7091, pkt 76 i z dnia 10 marca 2005 r.
         w sprawach połączonych C‑96/03 i C‑97/03 Tempelman i van Schaijk, Zb.Orz. str. I‑1895, pkt 47.
      
      17 –	Zobacz, podobnie, ocenę posiadającego zbliżoną strukturę art. 9 dyrektywy ptasiej w wyroku z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie
         C‑10/96 LRBPO i AVES, Rec. str. I‑6775, pkt 16 i nast. oraz 24 i nast.
      
      18 –	Zobacz pkt 24 powyżej oraz przywołane tam orzecznictwo.
      
      19 –	Wyrok z dnia 8 lipca 1987 r. w sprawie C‑247/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 3029, pkt 56.
      
      20 –	Commission on Life Sciences (CLS), Wolves, Bears, and Their Prey in Alaska: Biological and Social Challenges in Wildlife
         Management (1997), str. 183 i nast. (http://fermat.nap.edu/books/0309064058/html). 
      
      21 –	Plan zarządzania, str. 49.
      
      22 –	Ibidem, str. 17.
      
      23 –	Zgodnie z planem zarządzania, str. 17, 10‑20 % wilków wyrządza 80% szkód.
      
      24 –	Plan zarządzania, str. 41 oraz str. 15 i nast.
      
      25 –	Ibidem, str. 9 i nast.
      
      26 –	Zobacz wyrok z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie C‑209/02 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑1211, pkt 27 oraz ww.
         w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 24.
      
      27 –	Zobacz plan zarządzania, str. 11.
      
      28 –	Guidance document on the strict protection of animal species of community interest provided by the „Habitats” Directive
         92/43/EEC, Draft version 5, kwiecień 2006 r., rozdział III, pkt 49 i nast., w szczególności pkt 54 (str. 63 i nast.) (http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/species_protection/libraryl=/commission_guidance&vm=detailed&sb=Title).
      
      29 –	Wyrok z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C‑57/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑883, pkt 21.
      
      30 –	Ibidem, pkt 23.
      
      31 –	Tamże, pkt 25.