CELEX: 62008CC0254
Language: sk
Date: 2009-04-23
Title: Návrhy generálnej advokátky - Kokott - 23. apríla 2009. # Futura Immobiliare srl Hotel Futura a iní proti Comune di Casoria. # Návrh na začatie prejudiciálneho konania: Tribunale amministrativo regionale della Campania - Taliansko. # Návrh na začatie prejudiciálneho konania - Smernica 2006/12/ES - Článok 15 písm. a) - Nerozdelenie nákladov na zneškodňovanie odpadu v závislosti od jeho skutočnej produkcie - Zlučiteľnosť so zásadou znečisťovateľ platí". # Vec C-254/08.

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
      JULIANE KOKOTT
      prednesené 23. apríla 2009 (1)
      
      Vec C‑254/08
      Futura Immobiliare srl Hotel Futura,
      Meeting Hotel,
      Hotel Blanc,
      Hotel Clyton
      a Business srl
      proti
      Comune di Casoria
      [návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Tribunale amministrativo regionale della Campania (Taliansko)]
      „Smernica 2006/12/ES – Odpady – Náklady na zneškodňovanie odpadu – Zásada ‚znečisťovateľ platí‘ – Rovnosť zaobchádzania“I –    Úvod
      1.        V tomto konaní treba objasniť, v akom rozsahu obmedzuje zásada „znečisťovateľ platí“, ktorá je vlastná právu v oblasti odpadov,
         slobodu členských štátov pri určovaní toho, ako sa majú rozdeliť náklady na zneškodňovanie komunálneho odpadu. Viaceré hotelové
         zariadenia totiž spochybňujú náklady na zneškodňovanie odpadu, ktorých zaplatenie im bolo nariadené. Uvádzajú, že tieto náklady
         nezodpovedajú množstvu odpadu, ktoré vyprodukovali.
      
      II – Právny rámec
      A –    Smernica o odpadoch
      2.        Zásada „znečisťovateľ platí“, vlastná právu v oblasti odpadov, je zakotvená v článku 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady
         2006/12/ES z 5. apríla 2006 o odpadoch(2) (ďalej len „smernica o odpadoch“):
      
      „V súlade so zásadou ‚znečisťovateľ platí‘ náklady za zneškodňovanie znáša:
      a)      držiteľ, pre ktorého nakladanie s odpadmi uskutočňuje zariadenie na zber odpadov, alebo podnik uvedený v článku 9 a/alebo
      b)      predchádzajúci držitelia alebo výrobcovia výrobku, z ktorého odpady pochádzajú.“
      3.        Toto ustanovenie je zhodné s článkom 15 smernice Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch,(3) ktorá bola kodifikovaná so svojimi zmenami smernicou 2006/12. Článok 20 upravuje prechod od skoršej k novej smernici:
      
      „Smernica 75/442/EHS sa týmto zrušuje bez toho, aby boli dotknuté povinnosti členských štátov týkajúce sa lehôt na transpozíciu
         tých smerníc do vnútroštátneho práva, ktoré sú uvedené v prílohe III časti B.
      
      Odkazy na zrušenú smernicu sa považujú za odkazy na túto smernicu a znejú v súlade s tabuľkou zhody uvedenou v prílohe IV.“
      4.        Príloha III časť B uvádza lehotu na prebratie smernice 75/442, ako aj na prebratie smerníc, ktorými sa táto smernica mení
         a dopĺňa.
      
      5.        Smernica 2006/12 nadobudla podľa článku 21 účinnosť dvadsiaty deň po jej uverejnení, čiže 17. mája 2006.
      
      6.        Medzičasom bola prijatá smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých
         smerníc(4), ktorou sa s účinnosťou od 12. decembra 2010 ruší smernica o odpadoch. Článok 14 smernice 2008/98 obsahuje podobnú právnu
         úpravu týkajúcu sa nákladov na zneškodňovanie odpadov, ktorá však nezahŕňa všetkých predchádzajúcich držiteľov výrobku, od
         ktorých pochádzajú odpady.
      
      B –    Talianske právo
      7.        V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa rozhodujúci taliansky právny stav v podstate vysvetľuje takto:
      
      8.        Podľa doteraz platného práva, článku 58 a nasl. Decreto Legislativo (legislatívny dekrét) č. 507/1993,(5) zavedú obce za službu zneškodňovania pevného komunálneho odpadu ročnú daň. Základom na vyrubenie dane je užívanie alebo držba
         priestorov a voľných priestranstiev na území obce. Výška dane je stanovená na základe plochy podliehajúcej dani a v závislosti
         od odhadovaných koeficientov produkcie odpadov podľa užívania nehnuteľnosti.
      
      9.        Túto právnu úpravu má nahradiť systém poplatkov, ktorého základy boli upravené najprv v článku 49 Decreto Legislativo č. 22/1997(6) a neskôr v článku 238 Decreto Legislativo č. 152/2006.(7) Konkrétne je systém upravený v Decreto del Presidente della Repubblica č. 158/1999.(8) Poplatok pozostáva najmä z pevnej čiastky určenej na pokrytie hlavných nákladov služby, ktorá je vypočítaná na základe plochy
         užívanej či držanej nehnuteľnosti, a z variabilnej čiastky, ktorá je vypočítaná na základe množstva vyprodukovaných odpadov.
      
      10.      Uplatnenie systému poplatkov sa však opätovne odďaľovalo, najmä na základe článku 1 ods. 184 zákona č. 296/2006.
      
      III – Skutkový stav a návrh na začatie prejudiciálneho konania
      11.      V konaní vo veci samej napádajú niektoré hotelové prevádzky v obci Casoria pri meste Neapol výpočet dane, ktorú musia zaplatiť
         za zneškodňovanie odpadu. Táto daň bola v roku 2006 osemkrát vyššia než daň v prípade porovnateľných odpadov zo súkromných
         bytov a v roku 2007 deväťkrát vyššia.
      
      12.      Žalobcovia namietajú, že sadzba platná pre hotelové prevádzky je v porovnaní so súkromnými bytmi neprimerane vysoká a je vypočítaná
         skôr podľa výnosnosti než podľa množstva vyprodukovaného odpadu, pričom nezohľadňuje vyťaženie izieb, existenciu reštauračných
         služieb, skutočnosť, že ide o sezónnu prevádzku, a rozsah neobývaných priestorov určených na poskytovanie služieb.
      
      13.      Správny súd oblasti Kampánia preto predkladá Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
      
      „Je vnútroštátna právna úprava uvedená v článku 58 a nasl. Decreto Legislativo č. 507/1993 a v prechodných ustanoveniach,
         ktoré predĺžili ich platnosť na základe článku 11 Decreto del Presidente della Repubblica č. 488/1999 a neskorších zmien,
         a článku 1 ods. 184 zákona č. 296/2006, na základe ktorých sa na účely pokrytia nákladov na službu zneškodňovania odpadov
         zachováva systém daňovej povahy a odkladá sa uplatnenie poplatkového systému, podľa ktorého náklady na službu znášajú subjekty,
         ktoré odpady produkujú a odovzdávajú ich na účely zneškodnenia, zlučiteľná s uvedeným článkom 15 rámcovej smernice o odpadoch
         a so zásadou ‚znečisťovateľ platí‘ uvedenou v tejto smernici?“
      
      14.      Na konaní sa zúčastnili obec Casoria, Talianska republika a Komisia Európskych spoločenstiev, ktoré podali písomné vyjadrenia.
         Ústna časť konania sa neuskutočnila.
      
      IV – Právne posúdenie
      A –    Prípustnosť a výklad návrhu
      15.      Obec Casoria a talianska vláda správne poukazujú na skutočnosť, že Súdny dvor nemá právomoc vyjadrovať sa v rámci konania
         začatého na základe článku 234 ES o zlučiteľnosti ustanovení vnútroštátneho zákona s právom Spoločenstva. Súdny dvor však
         má právomoc poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové prostriedky vyplývajúce z práva Spoločenstva, ktoré mu umožnia
         posúdiť túto zlučiteľnosť.(9)
      
      16.      Návrh na začatie prejudiciálneho konania primárne otvára otázku, či je zásada „znečisťovateľ platí“ v rozpore s určením nákladov
         na zneškodňovanie odpadov vo forme dane. Súd sa totiž pýta, či sa systém s daňovou povahou (sistema di carattere fiscale) musí nahradiť poplatkovým systémom (sistema tariffario).
      
      17.      Nie je však potrebné vysvetliť, ako tieto systémy talianske právo definuje v konkrétnom prípade. Konanie vo veci samej v podstate
         otvára otázku, v akom rozsahu môže pôvodca odpadu požadovať, aby jemu uložené platby za zneškodňovanie odpadu zodpovedali
         odpadu, ktorý vyprodukoval, a nie hospodárskej výnosnosti jeho podniku.
      
      18.      Rozhodujúci rozdiel medzi oboma právnymi úpravami nákladov je takýto: doteraz neuplatnená talianska právna úprava poplatkov
         za odpady určuje výšku platieb výraznejšie na základe vyprodukovaných odpadov než aktuálne platná právna úprava dane z odpadu.
      
      19.      Návrh na začatie prejudiciálneho konania treba chápať tak, že súd sa pýta, či je právna úprava, podľa ktorej sa daň za zneškodňovanie
         odpadu vymeriava na základe užívaných plôch a hospodárskej výnosnosti pôvodcov odpadu, a nie podľa skutočne vyprodukovaného
         odpadu.
      
      20.      Keďže význam prejudiciálnej otázky je dostatočne jasný, nie je návrh, na rozdiel od názoru Talianska, neprípustný, aj keď
         nie je dostatočne odôvodnený.(10)
      
      B –    Časová uplatniteľnosť smernice o odpadoch
      21.      Obec Casoria sa domnieva, že smernica o odpadoch 2006/12 sa na prípady, ktoré sa týkajú rokov 2006 a 2007, ešte neuplatní.
         Lehota na prebratie smernice plynula ešte v roku 2008. 
      
      22.      Lehota na prebratie smernice 2006/12 však vôbec neexistuje: podľa článku 20 ods. 1 smernice o odpadoch 2006/12 sa ruší smernica
         75/442 a odsek 2 objasňuje, že namiesto nej platia ustanovenia smernice 2006/12 podľa porovnávacej tabuľky v prílohe IV.
      
      23.      Tým sa však právny stav nezmenil. Skôr ide len o redakčné objasnenie všetkých uplatniteľných ustanovení.(11) Nová smernica o odpadoch teda svojím nadobudnutím účinnosti formálne nastupuje na miesto predtým platných ustanovení, čiže
         je použiteľná.
      
      24.      Na tomto mieste je možné zvážiť, či by sa mala otázka uplatniteľných predpisov posúdiť inak, ak by bol obsah nahradenej smernice
         objektívne zmenený. Zásada „znečisťovateľ platí“, o ktorú ide v prejednávanej veci, však nebola v nijakom prípade obsahovo
         dotknutá.
      
      C –    O článku 15 smernice o odpadoch
      25.      Článok 15 rámcovej smernice o odpadoch stanovuje, kto znáša náklady na zneškodňovanie odpadov. Podľa prvej zarážky ich na
         základe zásady „znečisťovateľ platí“ znáša držiteľ odpadov, pre ktorého nakladanie s odpadmi uskutočňuje zariadenie na zber
         odpadov alebo podnik vykonávajúci zneškodňovanie odpadov. Druhá zarážka dodatočne uvádza predchádzajúcich držiteľov alebo
         výrobcov výrobku, z ktorého odpad vznikol.
      
      26.      V tejto súvislosti sú podľa článku 249 ES členské štáty, ktoré sú adresátmi smernice 75/442, hoci majú možnosť voľby formy
         a metód, viazané vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, najmä pokiaľ ide o finančnú náhradu nákladov spojených so zneškodňovaním
         odpadu. V dôsledku toho musia podľa rozsudku Commune de Mesquer zaistiť, aby ich vnútroštátne právne predpisy umožnili pripísať
         zodpovednosť za uvedené náklady buď predchádzajúcim držiteľom, alebo výrobcovi výrobku, z ktorého odpad vznikol.(12)
      
      27.      Článok 15 smernice o odpadoch teda po prvé priznáva určitú mieru voľnej úvahy pri určení osoby, ktorá musí niesť náklady na
         zneškodňovanie odpadu. Okruh osôb prichádzajúcich do úvahy je obmedzený znením ustanovenia, ale nie je určený taxatívne. Po
         druhé existuje voľná úvaha pri voľbe formy a metód prebratia smernice.
      
      28.      V prejednávanej veci prichádza do úvahy iba držiteľ odpadu, ktorý svoje odpady odovzdáva zariadeniu na zber odpadov alebo
         podniku vykonávajúcemu zneškodňovanie uskutočňujúcemu odstraňovanie odpadov. Do akej miery môžu prichádzať do úvahy aj výrobcovia
         výrobkov, ktoré sa stanú odpadom,(13) nie je v prejednávaných súvislostiach veľmi významné.
      
      29.      Sporné však je, či hlavná zásada článku 15 smernice o odpadoch, zásada „znečisťovateľ platí“, pripúšťa vymeriavať platby za
         zneškodňovanie odpadu na základe užívaných plôch a hospodárskej výnosnosti pôvodcu odpadu, ale nie na základe množstva skutočne
         vyprodukovaného odpadu.
      
      1.      Podstata zásady „znečisťovateľ platí“
      30.      Zásada „znečisťovateľ platí“ patrí podľa článku 174 ods. 2 ES medzi základné zásady politiky Spoločenstva v oblasti životného
         prostredia. Stanovuje, že osoba, ktorá spôsobí znečistenie, musí zabezpečiť jeho odstránenie.
      
      31.      Pre ochranu životného prostredia má zásada „znečisťovateľ platí“ význam už preto, lebo motivuje znečisťovateľa, aby zabránil
         znečisteniu životného prostredia.(14) Za predpokladu, že sa rovnako ako podľa článku 15 rámcovej smernice o odpadoch neuplatňuje ako zákaz konania, ktoré vedie
         k znečisťovaniu životného prostredia, ale vo forme úpravy nákladov, môže sa znečisťovateľ rozhodnúť, či skončí so znečisťovaním,
         alebo či ho obmedzí, alebo či namiesto toho ponesie náklady na odstránenie znečistenia.(15)
      
      32.      Okrem toho zásada „znečisťovateľ platí“ smeruje k spravodlivému rozdeleniu nákladov vyvolaných znečisťovaním životného prostredia.
         Nie sú prenesené na iné osoby, najmä na verejnosť, alebo jednoducho ignorované, ale uložia sa tým, ktorí sú zodpovední za
         znečistenie.(16) Súdny dvor teda zásadu „znečisťovateľ platí“ považoval za vyjadrenie zásady proporcionality.(17) Bolo by totiž neprimerané, keby náklady na zneškodňovanie odpadu znášal niekto, kto odpad nevyprodukoval.
      
      33.      Ako zásada rozdelenia nákladov je zásada „znečisťovateľ platí“ zároveň konkretizáciou zásady rovnosti zaobchádzania, resp.
         zákazu diskriminácie. Táto zásada vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rôznymi situáciami
         rovnako, pokiaľ to nie je objektívne odôvodnené.(18) Rozhodujúcim kritériom na porovnateľnosť, prípadne na odôvodnenie povinnosti zaplatiť za zneškodnenie odpadu je podľa zásady
         „znečisťovateľ platí“ podiel na spôsobenom znečistení. Pri takomto chápaní zabezpečuje táto zásada aj spravodlivú hospodársku
         súťaž, ak sa uplatní dôsledne a jednotným spôsobom na podniky.(19)
      
      34.      Súdny dvor sa teda domnieva, že jednak je v rozpore so zásadou „znečisťovateľ platí“, ak by sa takéto osoby zapojené do vzniku
         odpadu mali vyhnúť svojim finančným povinnostiam, ktoré táto smernica stanovuje,(20) a jednak by nemal byť nikto povinný znášať náklady spojené s odstránením znečistenia, na ktorom sa nepodieľal.(21) Súdny dvor použil naposledy uvedené konštatovanie na znečisťovanie vôd, ale možno ho použiť aj na zneškodňovanie odpadu.
      
      35.      Pri prebratí na režim odpadu je potrebné prijať záver, že nikto nesmie znášať náklady na zneškodňovanie odpadov, ktorý pochádza
         od tretích osôb.(22) Títo ostatní pôvodcovia odpadov by potom totiž boli oslobodení od svojich povinností, ktoré im vyplývajú zo zásady „znečisťovateľ
         platí“.
      
      36.      Na základe vyššie uvedeného by bolo možné chápať zásadu „znečisťovateľ platí“ ako presnú úpravu rozdelenia nákladov, ktorá
         sa podobá napríklad kritériu príčinnej súvislosti v práve týkajúcom sa mimozmluvnej zodpovednosti.(23)
      
      2.      O úprave nákladov na zneškodňovanie komunálneho odpadu
      37.      Na prvý pohľad sa zdá, že zásada „znečisťovateľ platí“ je v rozpore so spornou právnou úpravou o nákladoch na zneškodňovanie
         odpadov, keďže výška dane nezodpovedá nevyhnutne nákladom na zber a zneškodňovanie odpadov, ktoré vyprodukovali osoby povinné
         zaplatiť daň. Na účely úpravy nákladov presne odrážajúcich náklady na zneškodňovanie komunálnych odpadov by sa musela vykonať
         registrácia odvezených odpadov, ako aj vzniknutých nákladov a muselo by sa uskutočniť ich zaúčtovanie pôvodcovi odpadov. Podnet
         na predchádzanie vzniku odpadu by bol relatívne silný, keďže akékoľvek zníženie produkcie odpadu by znamenalo ušetrenie nákladov
         na jeho zneškodňovanie.
      
      38.      Ostáva však sporné, či sa model presného výpočtu nákladov musí uplatniť pri zneškodňovaní komunálnych odpadov.
      
      39.      Komunálne odpady predstavujú predvídateľný následok nášho súčasného životného štýlu. Sú následkom produkcie zo strany veľkého
         počtu konečných spotrebiteľov a malých podnikov. Náklady vzniknuté v každom konkrétnom prípade sú typicky obmedzené. Zneškodňovanie
         komunálnych odpadov má preto povahu „hromadného obchodu“. Už tento samotný fakt by mohol odôvodňovať skutočnosť, že náklady
         sa nevypočítavajú presne, ale rozdeľujú sa na základe paušálneho režimu.
      
      40.      K tomu treba pripočítať veľké výdavky na presný výpočet. Výdavky na rozdelenie nákladov sú zjavne relatívne nízke, keď sa
         napríklad vrecia s odpadom zbierajú na ulici a každý obyvateľ za to odvádza jednotný poplatok. Presný dohľad nad produkciou
         odpadu by si s veľkou pravdepodobnosťou vyžadoval dodatočné investície a vyššie prevádzkové náklady.
      
      41.      Trochu nákladnejšie systémy sa vo všeobecnosti orientujú podľa množstva odpadov, napríklad tak, že za poplatok poskytujú špeciálne
         vrecia na odpadky alebo štandardné odpadkové kontajnery. Technicky prepracovanejšie systémy vážia vzniknuté odpady pri zbere
         a zohľadňujú to pri výpočte poplatku.
      
      42.      Dokonca by bolo možné zohľadniť zloženie odpadov. Táto činnosť však znamená zvýšenie výdavkov, napríklad na potrebu osobitných
         meracích prístrojov alebo vizuálneho preskúmania odpadov. Najmä intenzívne preskúmanie zloženia odpadov domácnosti by okrem
         toho zasiahlo do súkromnej sféry pôvodcu odpadov. Odpady totiž umožňujú vyvodiť závery o súkromnom štýle života ich pôvodcu.
      
      43.      Dodatočné ťažkosti týkajúce sa presného rozdelenia nákladov na zneškodňovanie odpadov vznikajú pri domoch alebo plochách s viacerými
         domácnosťami. Zatiaľ čo rodinné domy odovzdávajú odpady z domácnosti do verejného zberu, v prípade rodinných domov s viacerými
         rodinami sa odpady zbierajú spoločne. Individuálny výpočet nákladov na zneškodňovanie odpadov predpokladá ďalšie opatrenia
         v rámci fungovania domovej správy.
      
      44.      Ako Komisia správne uvádza, v tejto súvislosti je rovnako potrebné zohľadniť, že silný podnet na zníženie objemu odovzdaných
         odpadov môže viesť aj k nezákonnému zbavovaniu sa odpadov. Pôvodcovia odpadov by mohli vyskúšať zbaviť sa svojho odpadu parazitovaním
         na cudzích zberných systémoch (napríklad používaním odpadkového kontajnera suseda alebo verejných odpadkových kontajnerov)
         alebo v najhoršom prípade vytvorením nepovolenej skládky.(24)
      
      45.      Nakoniec treba zohľadniť, že zneškodňovanie komunálnych odpadov vyžaduje zavedenie systému zberu a zneškodňovania odpadov.
      
      46.      Aj keď pôvodcovia odpadov výnimočne sami zneškodňujú odpady napríklad kompostovaním, nemajú v zásade ani záujem, ani schopnosť
         zneškodniť všetky odpady sami. Na mnohých sídliskách sa vŕšia odpady z domácností v obrovských množstvách. Ak by sa odpady
         nezbierali a následne odborne nerecyklovali alebo nezneškodňovali v pravidelných časových intervaloch, viedlo by to k závažným
         problémom so životným prostredím.
      
      47.      Členské štáty prijmú tam, kde je to nevyhnutné alebo účelné, v spolupráci s ďalšími členskými štátmi vhodné opatrenia na vybudovanie
         jednotnej a primeranej siete zariadení na zneškodňovanie odpadov s využitím najlepšej dostupnej technológie, ktorá nevyžaduje
         nadmerné náklady. Táto sieť je primeraná, ak má dostatočné kapacity na prijatie očakávaného množstva odpadu.
      
      48.      S tým súvisí nevyhnutnosť zriadiť systém zberu odpadov. Rámcová smernica toto zriadenie síce nepožaduje výslovne, jej zriadenie
         by však mohlo byť v praxi často nutné.
      
      49.      Náklady na zriadenie a udržiavanie zariadení na zneškodňovanie odpadu a zberných systémov nie sú priamo závislé od skutočne
         vzniknutých množstiev odpadu. Najmä ak objem odpadu enormne narastie, ale naďalej sa musia financovať už zriadené zariadenia,
         môžu sa náklady podstatne odchýliť od objemu nákladov.
      
      50.      Takýto systém predstavuje pre jednotlivca výhodu aj v tom prípade, keď produkuje iba málo odpadu alebo neprodukuje žiadny
         odpad, ktorý treba zneškodniť. Môže sa totiž spoľahnúť na to, že ak nejaký odpad predsa len vznikne, môže ho prenechať systému.
         Už samotná táto možnosť môže za určitých okolností odôvodniť určitý finančný príspevok na náklady. Úprava nákladov na základe
         skutočne vyprodukovaného množstva odpadu neraz vychádza zo základného poplatku, ktorým sa spoplatňuje prístup do systému na
         zneškodňovanie odpadu. Podobné modely financovania sa uplatňujú aj pri iných sieťových službách, hoci ani v ich prípade nie
         sú vylúčené tarify bez základných poplatkov.
      
      51.      V súhrne teda možno konštatovať, že existujú dôvody, na základe ktorých sa úprava nákladov na zneškodňovanie komunálnych odpadov
         nemusí opierať o presný výpočet nákladov vyvolaných jednotlivými pôvodcami odpadov.
      
      3.      O flexibilite pri uplatňovaní zásady „znečisťovateľ platí“
      52.      Je však sporné, či zásada „znečisťovateľ platí“, ktorú treba použiť podľa článku 15 smernice o odpadoch, umožňuje tieto dôvody
         zohľadniť.
      
      53.      Súdny dvor objasňuje, že pri preberaní zásady „znečisťovateľ platí“ existuje určitá flexibilita. Nespojil totiž povinnosť
         čiastočne znášať náklady s príčinou, ale s tým, že znečisťovateľ prispel k vzniku odpadu alebo znečistenia.(25)
      
      54.      To je v súlade so skutočnosťou, že sa nevyžaduje presné vyúčtovanie nákladov, ale vychádza sa z členstva v skupine, ktorá
         je spoločne zodpovedná za znečistenie životného prostredia. To je zjavne v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“, pokiaľ
         je síce nesporné, že všetci členovia skupiny prispeli k znečisteniu, ale príslušný jednotlivý podiel a s tým vzniknuté náklady
         sa nedajú jednoznačne stanoviť. Rovnako to môže byť výrazom spoločnej zodpovednosti, ak je určité riziko spojené so všetkými
         členmi skupiny, ako to Súdny dvor uznal napríklad v prípade ropných havárií na mori.(26)
      
      55.      Právny základ na flexibilnejšie prebratie zásady „znečisťovateľ platí“ spočíva podľa môjho názoru na zásade proporcionality.
         Táto zásada je súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva,(27) ktoré musia členské štáty dodržiavať pri preberaní a uplatňovaní predpisov Spoločenstva.(28)
      
      56.      Pokiaľ ide o zásadu proporcionality, tá vyžaduje, aby akty inštitúcií Spoločenstva neprekračovali medze toho, čo je primerané
         a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi
         viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu z nich a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané
         v pomere k sledovaným cieľom.(29)
      
      57.      Pri preberaní zásady „znečisťovateľ platí“ musia členské štáty zvážiť najmä pozitíva a negatíva rôznych regulačných možností.
         V rámci toho môžu a musia zohľadniť vyššie uvedené úvahy. Výsledok týchto úvah závisí v podstatnej miere od miestnych daností,
         napríklad geografických podmienok, druhu osídlenia, stupňa rozvoja existujúceho systému zberu a zneškodňovania odpadu alebo
         odhadu rizika nelegálneho zbavovania sa odpadov. Svoj význam má aj to, či sa pri presnom výpočte individuálnych nákladov dajú
         v praxi očakávať dostatočné citeľné rozdiely v bremene nákladov, alebo či musí jednotlivý pôvodca odpadov napriek finančne
         náročnému dohľadu nad odpadmi zaplatiť rovnakú sumu alebo z dôvodu vyšších nákladov na dohľad dokonca viac než doteraz.
      
      58.      Posúdenie teda vyžaduje komplexné prognostické rozhodnutie. V tomto ohľade disponujú členské štáty v zásade širokou mierou
         voľnej úvahy (posudzovacou právomocou).(30) Názor Talianska a obce Casoria, že článok 15 rámcovej smernice o odpadoch je príliš nepresný, než aby sa na jeho porušenie
         mohol odvolať jednotlivec, je však nesprávny. Široká miera voľnej úvahy členských štátov má síce za následok, že takéto porušenie
         je nepravdepodobné, ak však príslušné orgány prekročia hranice voľnej úvahy, ktoré sú im vymedzené, môže sa jednotlivec odvolávať
         na porušenie práva Spoločenstva.
      
      59.      Vecným kritériom na zistenie porušenia je, či príslušné orgány zjavne porušili požiadavky zásady „znečisťovateľ platí“. Komplexné
         posúdenie možno obvykle spochybniť iba v prípade, keď nie je zjavný nijaký rozumný základ.(31) Pokiaľ však ide o realizáciu zásady „znečisťovateľ platí“, nestačí akákoľvek rozumná úvaha, ale posúdenie závisí od toho,
         či existuje rozumná súvislosť s podielom pôvodcu odpadu na znečistení.
      
      60.      Na základe týchto skutočností je potrebné posúdiť prejednávanú taliansku úpravu nákladov.
      
      4.      O užívaní plôch ako faktore rozdelenia nákladov
      61.      Podľa použiteľného talianskeho práva sa výška príspevku na náklady opiera na jednej strane o rozsah užívaných priestorov a nezastrešených
         plôch a na druhej strane o odhadnutý koeficient pre kapacitu produkcie odpadov na základe spôsobu užívania.
      
      62.      Oba faktory nedávajú samy osebe žiadny zjavný podnet na námietky. Rozsah užívaných priestorov a spôsob ich užívania umožňujú
         v zásade prijateľné závery o očakávaných množstvách odpadov, najmä keď existujú príslušné hodnoty z praxe.
      
      63.      Vedú síce k typizovanej úprave nákladov, ktorá nezohľadňuje konkrétne množstvo odpadu. Príslušné vnútroštátne orgány však
         pri posúdení výhod a nevýhod presného rozdelenia nákladov môžu dospieť k záveru, že tento systém treba uprednostniť.
      
      5.      O zohľadnení výnosnosti
      64.      Tým však nie je ešte jasné, že finančný príspevok žalujúcich hotelových zariadení nemožno spochybniť. Spočíva totiž v rozhodujúcej
         miere na odhadnutom koeficiente podľa spôsobu užívania plôch. Tento koeficient bol v roku 2006 osemkrát vyšší a v roku 2007
         deväťkrát vyšší než koeficient pre plochy používané na súkromné účely. Pokiaľ ide o základ na tento odhad, vnútroštátny sud
         iba uviedol, že žalujúce hotelové zariadenia v konaní pred vnútroštátnym súdom uviedli, že nespočíva na ich schopnosti produkovať
         odpad, ale na ich výnosnosti.
      
      65.      Výnosnosť pôvodcu odpadov nemá nijakú priamu súvislosť s jeho produkciou odpadu. Nedá sa síce vylúčiť, že výnosnejšie podniky
         produkujú obzvlášť veľa odpadu, ale to isté platí aj v prípade opačnej domnienky. Je dosť možné, že vyššia výnosnosť spočíva
         na správaní, ktoré je citlivejšie voči prírodným zdrojom.
      
      66.      Výnosnosť nemôže odôvodniť vyššie podiely na nákladoch ani ako sociálne hľadisko. Zásada „znečisťovateľ platí“ sleduje to,
         aby všetky sociálne vrstvy podriadili svoje správanie cieľu vyhnúť sa poškodeniu životného prostredia. Preto by nebolo v súlade
         s touto zásadou, keby sa určité skupiny na základe väčšej sociálnej potrebnosti alebo menšej schopnosti podávať výkony priamo
         oslobodili od nákladov spojených s negatívnym dopadom na životné prostredie, ktoré spôsobili. To nevylučuje, aby sa tieto
         náklady, najmä v rozsahu, v akom je znečistenie životného prostredia nevyhnutnou súčasťou životného štýlu, zohľadnili pri
         výpočte prípadných podporných sociálnych opatrení. Tým by sa totiž zaručila motivačná funkcia zásady „znečisťovateľ platí“.
      
      67.      Treba teda konštatovať, že výnosnosť by bola zjavne nevhodným kritériom na uplatnenie zásady „znečisťovateľ platí“.
      
      6.      O ďalších navrhovaných kritériách
      68.      Podniky podávajúce žalobu sa v konaní vo veci samej domáhali, aby sa muselo zohľadniť aj zariadenie izieb, existencia reštauračných
         služieb, skutočnosť, že ide o sezónnu prevádzku, alebo vplyv neobývaných plôch určených na poskytovanie služieb.
      
      69.      Je možné, že tieto kritériá umožňujú dospieť k záverom o objeme odpadu, ktorý treba očakávať, a nie sú zjavne nespôsobilé
         realizovať zásadu „znečisťovateľ platí“. Zjavne však nie je chybné vzdať sa týchto kritérií. Preto sa nemusia obligatórne
         zohľadniť pri výpočte podielov na nákladoch.
      
      V –    Návrh
      70.      Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálnu otázku odpovedal takto:
      
      Zásada „znečisťovateľ platí“ zakotvená v článku 15 smernice 2006/12/ES o odpadoch sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej
         právnej úprave, ktorá ukladá jednotlivcom, ktorí nevykazujú nijakú rozumnú súvislosť so vznikom odpadov, povinnosť zaplatiť
         zjavne neprimerané náklady na zneškodňovanie odpadu.
      
      1 –	Jazyk prednesu: nemčina.
      
      2 –	Ú. v. EÚ L 114, s. 9.
      
      3 –	Ú. v. ES L 194, s. 39, naposledy zmenená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1882/2003 z 29. septembra 2003,
         ktorým sa podľa rozhodnutia Rady 1999/468/ES upravujú ustanovenia týkajúce sa výborov, ktoré pomáhajú Komisii pri výkone jej
         vykonávacích právomocí ustanovených v nástrojoch, ktoré podliehajú postupu uvedenému v článku 251 Zmluvy o založení ES (Ú. v. ES
         L 284, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 447).
      
      4 –	Ú. v. EÚ L 312, s. 3.
      
      5 –	GURI č. 288 z 9. decembra 1993, supplemento ordinario č. 108, neskôr zjavne viackrát zmenený.
      
      6 –	GURI č. 38 z 15. februára 1997, supplemento ordinario č. 33.
      
      7 –	GURI č. 88 zo 14. apríla 2006, supplemento ordinario č. 96.
      
      8 –	GURI č. 129 zo 4. júna 1999, supplemento ordinario č. 107.
      
      9 –	Pozri napríklad rozsudky zo 16. januára 1997, USSL č. 47 di Biella, C‑134/95, Zb. s. I‑195, bod 17; z 30. apríla 1998,
         Sodiprem a i., C‑37/96 a C‑38/96, Zb. s. I‑2039, bod 22; z 3. októbra 2000, Échirolles Distribution, C‑9/99, Zb. s. I‑8207,
         bod 15 a nasl.; z 8. júna 2006, WWF Italia a i., C‑60/05, Zb. s. I‑5083, bod 18, a z 22. mája 2008, Citiworks, C‑439/06, Zb.
         s. I‑3913, bod 21.
      
      10 –	Pozri rozsudky z 19. apríla 2007, Asemfo, C‑295/05, Zb. s. I‑2999, bod 32 a nasl.; z 28. júna 2007, Dell’Orto, C‑467/05,
         Zb. s. I‑5557, bod 41 a nasl., a z 10. marca 2009, Heinrich, C‑345/06, Zb. s. I‑1659, bod 30 a nasl.
      
      11 –	Pozri odôvodnenie č. 1 smernice o odpadoch.
      
      12 –	Rozsudok z 24. júna 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Zb. s. I‑ 4501, bod 80.
      
      13 –	Pozri k tomu moje návrhy z 13. marca 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Zb. s. I‑ 4501, bod 122 a nasl.
      
      14 –	Pozri bod 1 prílohy odporúčania Rady 75/436/Euratom, ESUO, EHS z 3. marca 1975 o rozdelení nákladov a o opatreniach verejných
         orgánov v oblasti ochrany životného prostredia [neoficiálny preklad], Ú. v. ES L 194, s. 94.
      
      15 –	Pozri bod 4 písm. b) prílohy odporúčania 75/436, už citovanej v poznámke pod čiarou 14.
      
      16 –	Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs vo veci z 30. apríla 2002, GEMO, C‑126/01, Zb. s. I‑13769, bod 60. Pozri
         aj bod 2 prílohy odporúčania 75/436, už citované v poznámke pod čiarou 14.
      
      17 –	Rozsudok z 29. apríla 1999, Standley a i., C‑293/97, Zb. s. I‑2603, bod 52.
      
      18 –	Rozsudky z 13. apríla 2000, Karlsson a i., C‑292/97, Zb. s. I‑2737, bod 39; z 10. januára 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04,
         Zb. s. I‑403, bod 95; z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger, C‑300/04, Zb. s. I‑8055, bod 57, ako aj z 11. septembra 2007,
         Lindorfer/Rada, C‑227/04 P, Zb. s. I‑6767, bod 63.
      
      19 –	Rozsudok z 19. júna 2003, Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Zb. s. I‑6163, bod. 79. Pozri aj bod 1 prílohy odporúčania 75/436,
         už citované v poznámke pod čiarou 14.
      
      20 –	Rozsudok Commune de Mesquer, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 72.
      
      21 –	Rozsudok Standley a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 17, bod 51.
      
      22 –	Pozri k tomu moje návrhy Commune de Mesquer, už citované v poznámke pod čiarou 13, bod 120.
      
      23 –	Taká bola situácia v konaní ukončenom rozsudkom zo 7. septembra 2004, Van de Walle a i. (C‑1/03, Zb. s. I‑7613, bod 54
         a nasl.), a Commune de Mesquer (už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 69 a nasl.): išlo o uloženie nákladov za prípady
         znečistení haváriami spôsobenými určitými pôvodcami.
      
      24 –	Toto riziko neexistuje v rovnakej forme v prípadoch znečistení haváriami, ako to bolo v prípade rozsudkov Van de Walle
         (už citovaný v poznámke pod čiarou 23) a Commune de Mesquer (už citovaný v poznámke pod čiarou 12).
      
      25 –	Rozsudky Standley, už citovaný v poznámke pod čiarou 17, a Commune de Mesquer, už citovaný v poznámke pod čiarou 12.
      
      26 –	Rozsudok Commune de Mesquer, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 81.
      
      27 –	Rozsudky zo 17. decembra 1970, Köster, Berodt & Co., 25/70, Zb. s. 1161, bod 21 a nasl.; z 18. novembra 1987, Maizena a i.,
         137/85, Zb. s. 4587, bod 15; z 13. novembra 1990, Fedesa a i., C‑331/88, Zb. s. I‑4023, bod 13; zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada,
         C‑310/04, Zb. s. I‑7285, bod 97, a zo 17. januára 2008, Viamex Agrar Handel, C‑37/06 a C‑58/06, Zb. s. I‑69, bod 33.
      
      28 –	Rozsudky z 24. marca 1994, Bostock, C‑2/92, Zb. s. I‑955, bod 16; z 18. mája 2000, Rombi a Arkopharma, C‑107/97, Zb. s. I‑3367,
         bod 65; zo 6. novembra 2003, Lindqvist, C‑101/01, Zb. s. I‑12971, bod 87; z 27. júna 2006, Parlament/Rada, C‑540/03, Zb. s. I‑5769,
         bod 105, a z 26. júna 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a i., C‑305/05, Zb. s. I‑5305, bod 28. O previazanosti
         vnútroštátnych predpisov, ktorými sa vykonáva, resp. dopĺňa šiesta smernica o dani z pridanej hodnoty so zásadou proporcionality,
         pozri najmä rozsudky z 18. decembra 1997, Molenheide a i., C‑286/94, C‑340/95, C‑401/95 a C‑47/96, Zb. s. I‑7281, bod 48,
         a z 10. júla 2008, Sosnowska, C‑25/07, Zb. s. I‑5129, bod 23.
      
      29 –	Pozri v tomto smere rozsudky Köster, Berodt & Co., už citovaný v poznámke pod čiarou 27, body 28 a 32; Fedesa a i., už
         citovaný v poznámke pod čiarou 27, bod 13, a Viamex Agrar Handel, už citovaný v poznámke pod čiarou 27, bod 35, ako aj rozsudky
         z 11. júla 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Zb. s. 2237, bod 21, a z 12. júla 2001, Jippes a i., C‑189/01, Zb. s. I‑5689,
         bod 81.
      
      30 –	Pozri v tomto smere rozsudky z 11. septembra 2003, Steinicke, C‑77/02, Zb. s. I‑9027, bod 61, a z 22. novembra 2005, Mangold,
         C‑144/04, Zb. s. I‑9981, bod 63, vždy pokiaľ ide o zamestnanecko‑politické ciele, a moje návrhy vo veci Commune de Mesquer,
         už citované v poznámke pod čiarou 13, bod 125.
      
      31 –	Čo sa týka podrobných posúdení zákonodarcu Spoločenstva, pozri moje návrhy z 10. marca 2009, S.P.C.M. a i., C‑558/07, vec
         v konaní, bod 77 s ďalšími odkazmi.