CELEX: 62011CC0221
Language: sl
Date: 2013-04-11 00:00:00
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca - Cruz Villalón - 11. aprila 2013. # Leyla Ecem Demirkan proti Bundesrepublik Deutschland. # Predlog za sprejetje predhodne odločbe: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg - Nemčija. # Pridružitveni sporazum EGS-Turčija - Dodatni protokol - Člen 41(1) - Klavzula standstill - Obveznost vizuma za vstop na ozemlje države članice - Svoboda opravljanja storitev - Pravica turškega državljana do vstopa v državo članico, da bi obiskal družinskega člana in da bi lahko prejemal storitve. # Zadeva C-221/11.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
      PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
      predstavljeni 11. aprila 2013 (
            1
         )
      
         Zadeva C‑221/11
      
      
         Leyla Ecem Demirkan
      
      
         protiZvezni republiki Nemčiji
      
      
         (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Nemčija))
      
      „Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija — Člen 41(1) Dodatnega protokola — Klavzula ‚standstill‘ — Svoboda opravljanja storitev — Pasivna svoboda opravljanja storitev — Vstop turških državljanov brez vizuma — Razširitev pasivne svobode opravljanja storitev na obisk sorodnikov“
      
               1. 
            
            
               Ali člen 41(1) Dodatnega protokola iz leta 1970 k Sporazumu o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Republiko Turčijo iz leta 1963 (v nadaljevanju: Dodatni protokol) varuje tudi prejemnike storitev? Menim, da je to osrednje vprašanje obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
            
         
               2. 
            
            
               Problematika je posledica stekanja dveh smeri sodne prakse Sodišča. Prva zadeva člen 41(1) Dodatnega protokola (tako imenovano klavzulo „standstill“). Ta pogodbenicam prepoveduje uvajanje novih omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Sodišče je v sodbi Soysal in Savatli pojasnilo, da vizumska obveznost, ki jo države članice uvedejo za vstop turških izvajalcev storitev, pod podrobneje opisanimi pogoji lahko krši klavzulo „standstill“. (
                     2
                  ) Omejitve svobode opravljanja storitev, ki jih je Sodišče do zdaj moralo preverjati v okviru klavzule „standstill“, so vedno zadevale dejavnost izvajalcev storitev.
            
         
               3. 
            
            
               Druga smer sodne prakse zadeva svobodo opravljanja storitev, ki jo varuje člen 56 PDEU. Ta v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča od zadeve Luisi in Carbone (
                     3
                  ) naprej tudi prejemniku storitev priznava pravice (gre za tako imenovano „pasivno svobodo opravljanja storitev“).
            
         
               4. 
            
            
               Sodišče lahko v okviru obravnavanega postopka pojasni, ali pasivno svobodo opravljanja storitev, ki jo vključuje člen 56 PDEU, varuje tudi člen 41(1) Dodatnega protokola.
            
         
               5. 
            
            
               Predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz spora med turško državljanko L. E. Demirkan in Zvezno republiko Nemčijo. L. E. Demirkan v okviru tega spora predlaga, naj sodišče ugotovi, da lahko zaradi obiska svojega nemškega očima v Zvezno republiko Nemčijo vstopi brez vizuma, podredno pa, naj se ji izda vizum za kratkoročno bivanje.
            
         
         I – Pravni okvir
      
      A – Mednarodno pravo
      
      
               6.
            
            
               Zvezna republika Nemčija in Turčija sta od leta 1958 oziroma leta 1961 pogodbenici Evropskega sporazuma o predpisih, ki se nanašajo na gibanje oseb med državami članicami Sveta Evrope. V skladu s tem sporazumom lahko državljani držav pogodbenic ne glede na državo svojega prebivališča ob predložitvi katerega od dokumentov, navedenih v prilogi k sporazumu, za bivanje, ki ni daljše od treh mesecev, vstopijo na ozemlje drugih držav pogodbenic in ga zapustijo na vseh mejah (člen 1(1) in (2)). Vizum v prilogi k temu sporazumu ni naveden.
            
         
               7.
            
            
               Člen 7 tega sporazuma državam pogodbenicam med drugim omogoča, da zaradi javnega reda, javne varnosti ali zdravja začasno prenehajo izvajati ta sporazum v razmerju do posameznih držav pogodbenic. Država mora z ukrepom seznaniti generalnega sekretarja Sveta Evrope. Zvezna republika Nemčija je leta 1980 s sklicevanjem na člen 7 tega sporazuma sporočila, da za turške državljane s 5. oktobrom 1980 uvaja splošno vizumsko obveznost.
            
         B – Pravo Unije
      
      1. Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija (
            4
         )
      
               8.
            
            
               Republika Turčija, Evropska gospodarska skupnost in njene države članice so 12. septembra 1963 v Ankari podpisale Sporazum o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo (v nadaljevanju: Sporazum). Evropska gospodarska skupnost je Sporazum sklenila, odobrila in potrdila s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963. (
                     5
                  )
            
         
               9.
            
            
               Cilj Sporazuma je v skladu z njegovim členom 2 krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama, ob upoštevanju nujnosti „da se tako zagotovi hitrejši razvoj turškega gospodarstva ter dvig zaposlenosti in izboljšanja življenjskih razmer turškega prebivalstva“. Ta cilj potrjuje preambula Sporazuma – tudi v imenu nenehnega „izboljševanja življenjskih razmer v Turčiji in v Evropski gospodarski skupnosti“ ter zmanjšanja razlike med turškim gospodarstvom in gospodarstvom držav članic Skupnosti. V tem pogledu naj bi bilo treba Turčiji začasno priznati gospodarsko pomoč, da bi se s tem „pozneje olajšal pristop Turčije k Skupnosti“. V zvezi s tem člen 28 Sporazuma določa, da pogodbenici preverita možnost pristopa Turčije takoj, „ko uresničevanje Sporazuma dopušča možnost, da Turčija v celoti prevzame obveznosti iz Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti.“
            
         
               10.
            
            
               Za uresničitev ciljev Sporazuma naj bi se v treh fazah ustanovila carinska unija. Turčija v pripravljalni fazi krepi svoje gospodarstvo ob pomoči Skupnosti (člen 3 Sporazuma). Med prehodnim obdobjem se postopno ustanovi carinska unija in približajo gospodarske politike (člen 4 Sporazuma). Na zadnje, končna faza temelji na carinski uniji in vključuje okrepljeno usklajevanje ekonomskih politik pogodbenic (člen 5 Sporazuma).
            
         
               11.
            
            
               Uporabo in postopni razvoj pridružitvenega sistema v skladu s členom 6 Sporazuma določi Pridružitveni svet, ki ga ustanovita pogodbenici. Pridružitveni svet je v skladu s členom 22(1) Sporazuma pristojen, da zaradi uresničevanja ciljev Sporazuma in v tam določenih primerih sprejme sklepe, za izvajanje katerih morata stranki sprejeti ustrezne ukrepe. V skladu s členom 8 Sporazuma zlasti pred začetkom prehodnega obdobja določa pogoje, podrobnosti in časovni načrt za uresničevanje določb glede upoštevnih področij Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti, zlasti (med drugim) za področja, vsebovana v naslovu II Sporazuma.
            
         
               12.
            
            
               Naslov II Sporazuma („Prehodno obdobje“) vsebuje, poleg že omenjenega člena 8, določbe o carinski uniji in kmetijstvu ter tudi druge določbe gospodarske narave. Glede postopne zagotovitve prostega gibanja delavcev ter odprave omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev členi od 12 do 14 Sporazuma določajo, da pogodbenici upoštevata ustrezne določbe Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti.
            
         
               13.
            
            
               Člen 14 Sporazuma določa:
               „Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene 55, 56 in od 58 do 65 Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti, da bi odpravili omejitve glede svobode opravljanja storitev.“
            
         2. Dodatni protokol
      
               14.
            
            
               Pogodbenici Sporazuma sta za določitev pogojev, podrobnosti in časovnega načrta za izvajanje prehodnega obdobja (člen 1 Dodatnega protokola) 23. novembra 1970 podpisali Dodatni protokol, ki ga je Skupnost sklenila, odobrila in potrdila z Uredbo (EGS) št. 2760/72 (
                     6
                  ). Dodatni protokol je v skladu s členom 62 sestavni del Sporazuma. Dodatni protokol je v skladu s členom 63(2) začel veljati 1. januarja 1973 in od tedaj zavezuje tudi Zvezno republiko Nemčijo.
            
         
               15.
            
            
               Poglavje II naslova II Dodatnega protokola („Gibanje oseb in pretok storitev“) obravnava pravico do ustanavljanja, storitve in promet. Člen 41 Dodatnega protokola, vsebovan v poglavju II, določa:
               „1.   Pogodbenici medsebojno ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.
               2.   Pridružitveni svet v skladu z načeli, določenimi v členih 13 in 14 Sporazuma o pridružitvi, določi rok in pravila za postopno odpravo omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev v pogodbenicah.
               Pridružitveni svet pri določanju tega roka in pravil za različne vrste dejavnosti upošteva ustrezne ukrepe, ki jih je Skupnost že sprejela na teh področjih, ter posebne gospodarske in socialne razmere Turčije. Prednost imajo dejavnosti, ki še posebej prispevajo k razvoju proizvodnje in trgovine.“
            
         
               16.
            
            
               Pridružitveni svet ES-Turčija je sicer na podlagi člena 41(2) Dodatnega protokola sprejel Sklep št. 2/2000 (
                     7
                  ), s katerim je aprila 2000 odločil, da se začnejo pogajanja med Skupnostjo in Turčijo o liberalizaciji področja storitev. Do zdaj pa prek Pridružitvenega sveta ni prišlo do nobene zadevne bistvene liberalizacije na področju storitev.
            
         3. Uredbi (ES) št. 539/2001 in (ES) št. 562/2006
      
               17.
            
            
               V skladu s členom 5(1)(b) Uredbe (ES) št. 562/2006 (
                     8
                  ) mora državljan tretje države za bivanje, ki ni daljše od treh mesecev v obdobju šestih mesecev, posedovati veljaven vizum, „če se to zahteva v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 539/2001 z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve, razen če imajo veljavno dovoljenje za prebivanje“ (
                     9
                  ).
            
         
               18.
            
            
               Uredba (ES) št. 539/2001 (
                     10
                  ) v členu 1(1) določa, da morajo državljani tretjih držav, navedenih na seznamu v Prilogi I k tej uredbi, ob prehodu zunanjih meja držav članic imeti vizum. Turčija je navedena v Prilogi I.
            
         C – Nacionalno pravo
      
      
               19.
            
            
               Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da so turški državljani morali ob uveljavitvi Dodatnega protokola za Zvezno republiko Nemčijo 1. januarja 1973 v skladu s členom 5(1)(1) uredbe za izvajanje zakona o tujcih (Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes, DVAuslG) z dne 10. septembra 1965 (
                     11
                  ), v različici z dne 13. septembra 1972 (
                     12
                  ), v povezavi s prilogo k tej uredbi (tako imenovani pozitivni seznam) pred vstopom pridobiti dovoljenje za prebivanje v obliki vizuma le, če so v Zvezni republiki Nemčiji želeli opravljati poklicno dejavnost. Za bivanje zaradi obiska, za kar si je prizadevala tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, vizumska obveznost ni obstajala.
            
         
               20.
            
            
               Z enajsto uredbo o spremembi uredbe za izvajanje zakona o tujcih (Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes) z dne 1. julija 1980 (
                     13
                  ) je bila za turške državljane uvedena splošna vizumska obveznost.
            
         
               21.
            
            
               Za tožečo stranko, kot navaja predložitveno sodišče, v trenutku spora vizumska obveznost še naprej obstaja. Za turške državljane naj bi vizumska obveznost načelno izhajala iz člena 4(1), prvi stavek, zakona o stalnem prebivališču, delu in integraciji tujcev na zveznem ozemlju (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet; Aufenthaltsgesetz – AufenthG) v povezavi s členom 1(1) ter Prilogo I k Uredbi (ES) št. 539/2001.
            
         
         II – Dejansko stanje in postopek v glavni stvari
      
      
               22.
            
            
               L. E. Demirkan, tožeča stranka iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: tožeča stranka), se je rodila leta 1993 in je turška državljanka. Leta 2007 je skupaj s svojo materjo pri nemškem veleposlaništvu v Ankari zahtevala izdajo schengenskega vizuma, da bi lahko obiskala svojega očima, ki je nemški državljan. Veleposlaništvo je oba zahtevka zavrnilo.
            
         
               23.
            
            
               Tožeča stranka in njena mati sta nato vložili tožbo pri Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče) proti Zvezni republiki Nemčiji, s katero sta predlagali, naj sodišče ugotovi, da imata pravico do vstopa v državo brez vizuma, podredno pa, naj toženi stranki naloži, da jima mora izdati vizum za kratkoročno bivanje. Pravica do vstopa brez vizuma naj bi izhajala iz klavzule „standstill“ v členu 41(1) Dodatnega protokola. Prejemniki storitev s turškim državljanstvom naj bi se v skladu s to določbo lahko sklicevali na pravico, veljavno v času začetka veljavnosti Dodatnega protokola, v skladu s katero naj bi bili turški državljani, ki se želijo v Nemčiji zadrževati največ tri mesece brez opravljanja poklicne dejavnosti, oproščeni vizumske obveznosti. Potem ko je bil materi tožeče stranke v postopku na prvi stopnji izdan vizum za združitev družine z njenim nemškim možem in so se glede tega udeleženci strinjali, da je spor rešen, je tožeča stranka naprej sama vztrajala s svojima predlogoma.
            
         
               24.
            
            
               Upravno sodišče je s sodbo z dne 22. oktobra 2009 zavrnilo tožbo. Sodišče je menilo, da se tožeča stranka že zato ne more sklicevati na klavzulo „standstill“, ker klavzule ni mogoče uporabiti za bivanje zaradi obiska, za katero si prizadeva tožeča stranka. V tem pogledu naj bi lahko ostalo odprto vprašanje, ali klavzula „standstill“ obsega tudi omejitve pasivne svobode opravljanja storitev. Če bi to držalo, bi moralo do vstopa vsekakor priti zaradi namena uveljavljanja neke storitve. Uveljavljanje storitev ob priložnosti bivanja zaradi obiska naj ne bi zadoščalo. Tudi pravica do izdaje vizuma naj ne bi obstajala.
            
         
               25.
            
            
               Tožeča stranka je zoper sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (višje upravno sodišče), s katero še naprej vztraja pri svojih predlogih.
            
         
         III – Predlog za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem
      
      
               26.
            
            
               Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg je s sklepom z dne 13. aprila 2011 prekinilo odločanje in Sodišču v skladu s členom 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
               „1.   Ali pojem svoboda opravljanja storitev v smislu člena 41(1) Dodatnega protokola k Sporazumu o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo z dne 23. novembra 1970 (Dodatni protokol) vključuje tudi pasivno svobodo opravljanja storitev?
               2.   Ali se, če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, varstvo pasivne svobode opravljanja storitev na podlagi Sporazuma o pridružitvi, ki izhaja iz člena 41(1) Dodatnega protokola, nanaša tudi na turške državljane, ki želijo tako kot tožeča stranka vstopiti v Zvezno republiko Nemčijo za kratkoročno bivanje do treh mesecev, da bi obiskali sorodnike, in ne zato, da bi uporabili konkretno storitev, in ki se sklicujejo le na možnost prejemanja storitev v Nemčiji?“
            
         
               27.
            
            
               Poleg Leyle Ecem Demirkan in vlade Nemčije so pisna stališča podali vlade Češke republike, Danske, Estonije, Francije, Nizozemske, Slovaške in Združenega kraljestva ter Svet in Komisija.
            
         
               28.
            
            
               Na obravnavi 6. novembra 2012 so ustna stališča podali L. E. Demirkan, Zvezna republika Nemčija, Kraljevina Danska, Helenska republika, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, Svet in Komisija.
            
         
         IV – Pravna presoja
      
      
               29.
            
            
               Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali klavzula „standstill“ Dodatnega protokola obsega tudi pasivno svobodo opravljanja storitev. Če to drži, bi se lahko turški državljan pri vstopu v Zvezno republiko Nemčijo zaradi uveljavljanja storitev skliceval na zanj ugodnejši pravni položaj v trenutku uveljavitve Dodatnega protokola – namreč na takrat veljavno oprostitev vizumske obveznosti. Če bo Sodišče temu pritrdilo, se bo moralo v okviru drugega vprašanja ukvarjati z dosego pasivne svobode opravljanja storitev.
            
         
               30.
            
            
               Menim, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti tako, da klavzula „standstill“ Dodatnega protokola ne obsega pasivne svobode opravljanja storitev. Na drugo vprašanje za predhodno odločanje zato ni treba odgovoriti. Če bi Sodišče odločilo drugače, bom obravnaval tudi to vprašanje.
            
         A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
      
      
               31.
            
            
               Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali pojem „svoboda opravljanja storitev“ v členu 41(1) Dodatnega protokola obsega tudi tako imenovano „pasivno svobodo opravljanja storitev“.
            
         
               32.
            
            
               Tožeča stranka zagovarja tako široko razlago. Države, udeležene v postopku, Komisija in Svet pa ji nasprotujejo.
            
         
               33.
            
            
               Za odgovor na to vprašanje je naprej treba pregledati dosedanjo sodno prakso Sodišča glede klavzule „standstill“, predvsem zato, ker so nekatere države navedle argumente, ki so nazadnje usmerjeni v ponovni premislek nekaterih vidikov te sodne prakse. Nato je treba podrobneje pojasniti pojem pasivne svobode opravljanja storitev. Na koncu bom razložil klavzulo „standstill“.
            
         1. Sodna praksa Sodišča glede klavzule „standstill“
      
               34.
            
            
               V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je člen 41(1) Dodatnega protokola mogoče uporabiti neposredno. Turški državljani, za katere se ta določba uporablja, se lahko nanjo sklicujejo pred nacionalnimi sodišči, zato da se prepreči uporaba pravil notranjega prava, ki so z njo v nasprotju. Neposredna uporaba je utemeljena s tem, da določba jasno, natančno in brezpogojno določa nedvoumno klavzulo „standstill“, ki vsebuje obveznost pogodbenic, ki pravno pomeni enako kot opustitev nadaljnjega ukrepanja. (
                     14
                  )
            
         
               35.
            
            
               Člen 41(1) Dodatnega protokola pa upravičencem ne podeljuje materialne pravice do vstopa, bivanja ali svobodnega opravljanja storitev. (
                     15
                  ) Določba namreč prepoveduje pogodbenicam, da bi uvedli nove ovire za izvrševanje svoboščin, navedenih v tej določbi, torej svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. To velja tudi za določbe glede materialnopravnih in/ali procesnopravnih pogojev na področju prvega sprejema turških državljanov na ozemlje zadevne države članice za izvrševanje navedenih svoboščin. Klavzula „standstill“ s tem dejansko določa, v skladu s katerimi določbami države članice je treba s časovnega vidika presojati položaj turškega državljana, ki želi uporabiti svoboščine, navedene v členu 41(1) Dodatnega protokola. (
                     16
                  )
            
         
               36.
            
            
               Sodišče je moralo v zadevi Soysal in Savatli zgoraj navedena načela uporabiti pri vizumski obveznosti, ki je bila v Nemčiji uvedena leta 1980 in je zadevala tudi vstop turških državljanov zaradi opravljanja storitev v mednarodnem cestnem prevozu blaga za podjetje s sedežem v Turčiji. Sodišče je odločilo, da taka vizumska obveznost v primeru izvajalcev storitev pomeni novo omejitev svobodnega opravljanja storitev, ki jo člen 41(1) Dodatnega protokola prepoveduje. Vizumska obveznost za izvajalce storitev lahko po mnenju Sodišča vpliva na svobodno opravljanje storitev, „zlasti zaradi dodatnih in ponavljajočih se upravnih in finančnih stroškov, ki so povezani s takšno odobritvijo, katere časovna veljavnost je omejena. Poleg tega, če bi bila vloga za vizum zavrnjena, […] takšna zakonodaja preprečuje izvrševanje te svobode“. (
                     17
                  )
            
         
               37.
            
            
               Sodišče je menilo, da o tej ugotovitvi ni mogoče dvomiti zaradi okoliščine, da veljavna zakonodaja v Nemčiji pomeni izvajanje določbe Skupnosti iz sekundarne zakonodaje. Sodišče je to utemeljilo s tem, da „primarnost mednarodnih sporazumov, ki jih je sklenila Skupnost glede na akte sekundarne zakonodaje Skupnosti, narekuje, da se te razlaga čim bolj v skladu s temi sporazumi“. (
                     18
                  )
            
         
               38.
            
            
               Več držav, udeleženih v postopku, in Svet navajajo argumente, ki nazadnje vzbujajo pomisleke o argumentaciji Sodišča v zadevi Soysal in Savatli.
            
         
               39.
            
            
               Nemčija, Grčija, Združeno kraljestvo in Svet v vizumski obveznosti ne vidijo vpliva na svobodo opravljanja storitev. Navajajo, da gre pri izdaji vizuma samo za upravni postopek za zagotavljanje mejnega nadzora, ki vstopa nujno ne oteži, ampak osebi, ki vstopa, še pred vstopom daje zagotovilo, ali izpolnjuje materialnopravne pogoje za vstop. Stroški, ki jih je poudarilo Sodišče, naj vsaj za zasebnike, kot v obravnavanem primeru, ne bi bili precejšnji, glede na to, da obstaja tudi možnost izdaje vizuma za več vstopov in zmanjšanja vizumskih taks.
            
         
               40.
            
            
               Ta utemeljitev ni sprejemljiva. Vlagatelji za pridobitev vizuma so soočeni s stroški in upravnim postopkom, kar je osebi, ki vstopa v državo in ji ni treba pridobiti vizuma, prihranjeno. Vizum tudi ne daje pravne varnosti, saj posedovanje vizuma še ne pomeni samodejne pravice do vstopa. (
                     19
                  ) Zamisliti si je sicer mogoče drugačno vizumsko politiko. V konkretnem primeru pa ni bilo prikazano, da vizumska obveznost ne bi oteževala vstopa.
            
         
               41.
            
            
               Predvsem Nizozemska in Svet vidita v možnosti vstopa turških državljanov brez vizuma s sklicevanjem na klavzulo „standstill“ v državo članico in s tem v schengenski prostor v nasprotju z Uredbo (ES) št. 539/2001 možnost konflikta ne le s sekundarnim pravom, ampak tudi s primarnim pravom EU. Zanj naj ne bi veljala primarnost mednarodnih pogodb. Preširoka razlaga klavzule „standstill“ naj bi ogrožala cilje skupne vizumske politike, za katero je Unija v skladu s členom 77(2)(a) PDEU, vsaj glede njenega izvajanja, izključno pristojna.
            
         
               42.
            
            
               Svet meni, da bi uporaba člena 41(1) Dodatnega protokola tudi za prejemnike storitev spodkopala skupno vizumsko politiko. Trdi, da bi turški prejemniki storitev lahko v takem primeru s sklicevanjem na nacionalni pravni položaj v trenutku uveljavitve Dodatnega protokola vstopili brez vizuma ne le v Nemčijo, na Dansko, Irsko in v Združeno kraljestvo, države, na katere se je že nanašala sodba Soysal in Savatli, ampak tudi v Belgijo, Luksemburg, na Nizozemsko, v Francijo, Italijo, Španijo in na Portugalsko. V devetih schengenskih državah torej za turške prejemnike storitev ne bi obstaja vizumska obveznost, obstajala pa bi v štirinajstih državah članicah in še štirih schengenskih državah. Enotnost schengenskega prostora bi bila v tem pogledu močno ogrožena.
            
         
               43.
            
            
               Kljub temu ugovoru pa tudi tu ne vidim nobenega povoda za predlaganje spremembe sodne prakse Sodišča. Države članice sicer v skladu s členom 2(2) PDEU ne smejo določiti tretjih držav, katerih državljani za schengenski prostor potrebujejo vizum. Unija je v tem pogledu izvajala pristojnost člena 77(2)(a) PDEU, deljeno v skladu s členom 4(2)(j) PDEU, s sprejetjem Uredbe (ES) št. 539/2001. Obveznost države članice, da v okviru klavzule „standstill“ omogoči vstop brez vizuma, pa ni v nasprotju s to delitvijo pristojnosti. V nasprotju je le z Uredbo (ES) št. 539/2001. Stališče Nizozemske in Sveta to uredbo nazadnje dejansko povzdiguje na raven primarnega prava.
            
         
               44.
            
            
               Komisija je nato postala dejavna, da bi prišlo do sprememb sekundarnega prava, ki so glede izvajalcev storitev postale potrebne s sodbo Soysal in Savatli. Z izrecnim sklicem na to sodbo je predlagala, naj se členu 4 Uredbe (ES) št. 539/2001 doda nov odstavek 4: „Država članica lahko za turške državljane, ki med svojim bivanjem opravljajo storitve, predvidi izjeme glede vizumske obveznosti iz člena 1(1), kolikor jo k temu obvezuje izvajanje člena 41(1) Dodatnega protokola k Pridružitvenemu sporazumu med Turčijo in ES.“ (
                     20
                  )
            
         
               45.
            
            
               Tudi Zvezna republika Nemčija je glede na svoje trditve prilagodila zadevne zakone in druge predpise in turške državljane, ki želijo vstopiti v Zvezno republiko Nemčijo zaradi opravljanja določenih storitev, oprostila vizumske obveznosti v enakem obsegu, kakršen je veljal v trenutku uveljavitve Dodatnega protokola za Zvezno republiko Nemčijo.
            
         
               46.
            
            
               Iz obravnavanega postopka pa izhaja, da sodba Soysal in Savatli ni rešila vseh vprašanj, ki se postavljajo v zvezi s klavzulo „standstill“. Predložitveno sodišče navaja, da je namreč od takrat naprej v nacionalni sodni praksi in literaturi sporno, ali člen 41(1) Dodatnega protokola obsega tudi pasivno svobodo opravljanja storitev. O tem se v sodbi Soysal in Savatli ne govori.
            
         2. Pasivna svoboda opravljanja storitev
      
               47.
            
            
               Pojem pasivne svobode opravljanja storitev izhaja iz danes običajne delitve čezmejnega opravljanja storitev na tri osnovne vrste. Prvič, storitev lahko celo brez menjave kraja izvajalca in prejemnika storitev prestopi mejo (tako imenovana korespondenčna storitev). Drugič, izvajalec storitve lahko zaradi opravljanja storitve prestopi mejo (aktivna svoboda opravljanja storitev), in tretjič, prejemnik storitve lahko zaradi uveljavljanja storitve potuje v državo izvajalca storitve (pasivna svoboda opravljanja storitev). (
                     21
                  ) Omejitve prvih dveh komponent svobode opravljanja storitev je mogoče ekonomsko smiselno odpraviti, ne da bi s tem morale biti odpravljene tudi omejitve pasivne svobode opravljanja storitev. (
                     22
                  )
            
         
               48.
            
            
               Če se zdi, da je pasivna svoboda opravljanja storitev na prvi pogled zrcalna slika aktivne svobode opravljanja storitev, (
                     23
                  ) se pri varstvu obeh vrst čezmejnega opravljanja storitev kažejo količinske in kakovostne razlike. Gre za pojavni obliki, katerih dosega se nikakor ne pokrivata. Priznanje varstva ene oblike zato ne da samodejnega odgovora glede varstva druge oblike.
            
         
               49.
            
            
               Aktivna svoboda opravljanja storitev količinsko preprečuje ovire prestopa meje izvajalcev storitev, torej sorazmerno jasno opredeljive skupine. Pasivna svoboda opravljanja storitev pa nasprotuje oviram za prestop meje prejemnikov storitev. S tem skupino prejemnikov storitev, v katero potencialno spada vsakdo, vključuje v varstvo svobode opravljanja storitev.
            
         
               50.
            
            
               Prav ta razširitev svobode opravljanja storitev na potrošnika povzroči kakovostno razliko med obema vidikoma svobode opravljanja storitev. Izvajalec storitve je tesno povezan z varovano storitvijo. Prejme plačilo, za katero opravi neko storitev. Njegove sposobnosti omejujejo storitve, ki jih lahko opravlja. Vsakdo pa nasprotno skoraj dnevno prejema različne storitve, ne da bi bila katera od njih za potrošnika kot udeleženca v gospodarskem prometu tipična. Za potrošnika tudi ni treba, da bi se storitev kazala kot gospodarska dejavnost. V skladu s sodno prakso Sodišča namreč ni nujno, da plačilo za storitev opravi prejemnik storitve. (
                     24
                  ) Pasivna svoboda opravljanja storitev s tem širokim varstvom prestopa meje potrošnikov vsebuje sestavino varstva, ki je dejansko skoraj ni mogoče ločiti od prostega gibanja. (
                     25
                  )
            
         
               51.
            
            
               Pojem „svoboda opravljanja storitev“ iz člena 56 PDEU sicer v skladu z ustaljeno sodno prakso obsega tudi pasivno svobodo opravljanja storitev. V temelju je bilo to odločeno s sodbo Luisi in Carbone (
                     26
                  ). Sodišče je v njej ugotovilo, da je pasivna svoboda opravljanja storitev „nujna dopolnitev“ aktivne svobode opravljanja storitev, ki ustreza namenu, da se „liberalizirajo vse dejavnosti, ki se opravljajo za plačilo in ne spadajo v prosti pretok blaga in kapitala ali prosto gibanje oseb“. (
                     27
                  ) To pa ne pomeni, da tudi člen 41(1) Dodatnega protokola samodejno obsega pasivno svobodo opravljanja storitev.
            
         3. Pojem „svoboda opravljanja storitev“ v klavzuli „standstill“
      
               52.
            
            
               Ali pasivno svobodo opravljanja storitev obsega tudi pojem „svoboda opravljanja storitev“ v členu 41(1) Dodatnega protokola, je treba ugotoviti z razlago te klavzule. O tem se ne govori niti v sodni praksi k členu 56 PDEU niti v dosedanji sodni praksi k členu 41(1) Dodatnega protokola.
            
         
               53.
            
            
               Ker je Dodatni protokol mednarodna pogodba, je treba pri njegovi razlagi uporabiti metodiko Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, (
                     28
                  ) katere pravila za razlago pogodb veljajo za mednarodno običajno pravo (
                     29
                  ). V skladu s členom 31(1) te konvencije se pogodba „razlaga v dobri veri v skladu z običajnim pomenom izrazov v mednarodni pogodbi v njihovem kontekstu ter glede na njen predmet in namen“. Sodišče je to načelo pravilno uporabilo pri Sporazumu. (
                     30
                  )
            
         a) Sam pojem
      
               54.
            
            
               Iz besedila člena 41(1) Dodatnega protokola ne izhaja veliko koristnega za razlago pojma „svoboda opravljanja storitev“. Načeloma je pojem očitno opredeljen bolj glede na izvajalca („storitev“) kot pa na prejemnika storitev. V drugih jezikovnih različicah je to še jasneje kot v nemški. (
                     31
                  ) Pri tem pa gre za uporabo običajne terminologije za svobodo opravljanja storitev v členu 59 Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti.
            
         
               55.
            
            
               Drugače, kot trdijo nekateri udeleženci postopka, ni mogoče s popolno gotovostjo določiti, kako sta pogodbenici ob sklenitvi Dodatnega protokola razumeli pojem „svoboda opravljanja storitev“. Jasno je sicer, da sta se sklicevali na terminologijo svobode opravljanja storitev iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti. Njena vsebina pa v zadevnem trenutku ni bila jasna. Razširitev svobode opravljanja storitev prava Skupnosti na pasivno svobodo opravljanja storitev je bila, kot je že bilo rečeno, razjasnjena šele leta 1984 s sodbo Luisi in Carbone (
                     32
                  ). Pred to sodbo obstajajo tako napotki, ki pritrjujejo vključitvi pasivne svobode opravljanja storitev, kot tudi napotki, ki nasprotujejo temu.
            
         
               56.
            
            
               Po eni strani je že Splošni program za odpravo omejitev svobodnega opravljanja storitev iz leta 1961 vseboval šibke napotke v tej smeri, da naj se tudi pasivna svoboda opravljanja storitev liberalizira kot del svobode opravljanja storitev. (
                     33
                  ) Sklic na pasivno svobodo opravljanja storitev je jasnejši v Direktivi Sveta 64/220/EGS z dne 25. februarja 1964 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev. (
                     34
                  ) Odprava omejitev gibanja in bivanja, povezana s to direktivo, se v skladu s členom 1(1)(b) izrecno razširja na „državljane držav članic, ki želijo iti v drugo državo članico kot uporabniki storitev“.
            
         
               57.
            
            
               Razširitev svobode opravljanja storitev na pasivno svobodo opravljanja storitev je bila po drugi strani vse prej kot nesporna. Še leta 1976 je generalni pravobranilec A. Trabucchi v sklepnih predlogih v zadevi Watson in Belmann tako široko razlago izrecno zavrnil. Menil je, da je taka široka razlaga v nasprotju z besedilom člena 59 Pogodbe EGS in sistemom Pogodbe, ki vzpostavlja razlike glede na prosto gibanje določenih skupin tržnih udeležencev. (
                     35
                  ) Pravna znanost o tem vprašanju je bila kontroverzna. (
                     36
                  ) Zaradi preprečitve takih nejasnosti je prejemnikom storitev v Sporazumu o prostem gibanju oseb med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami in Švicarsko konfederacijo, ki je začel veljati 1. junija 2002, izrecno priznana pravica vstopa in bivanja. (
                     37
                  )
            
         b) Pravni kontekst
      
               58.
            
            
               Iz pravnega konteksta člena 41(1) Dodatnega protokola je mogoče razbrati nekaj napotkov za razlago določbe. Najprej je treba opozoriti na to, da člen 41(2) Dodatnega protokola, ki neposredno sledi klavzuli „standstill“, določa, da Pridružitveni svet določi rok in pravila za postopno odpravo omejitev na področju svobode opravljanja storitev v pogodbenicah. Člen 41 Dodatnega protokola torej določa dvodelni normativni program. Klavzula „standstill“ zagotavlja, da se pravni položaj glede svobode opravljanja storitev, veljaven ob uveljavitvi Dodatnega protokola, ne poslabša več. Omejitve svobode opravljanja storitev, obstoječe v skladu s tem pravnim položajem, se odpravljajo v okviru delovanja Pridružitvenega sveta. Ta v zvezi s tem do zdaj ni bil dejaven. Klavzula „standstill“ naj torej ne bi odpravila obstoječih omejitev, ampak samo preprečila poslabšanje pravnega položaja.
            
         
               59.
            
            
               Omejen obseg klavzule „standstill“ postane jasen iz dveh nadaljnjih posebnosti. Prvič, iz člena 59 Dodatnega protokola jasno izhaja, da „Turčija na področjih, ki jih zajema ta protokol, ni deležna obravnave, ki je ugodnejša od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi po Pogodbi o ustanovitvi Skupnosti“. Drugič, Dodatni protokol za klavzulo „standstill“ ne določa nobenih določb, ustreznih členom 61 PDEU, 51 PDEU in 52 PDEU, ki bi upravičevale omejitve svobode opravljanja storitev. To potrjuje, da pogodbenici nista izhajali s pretirano širokega področja stvarne uporabe klavzule „standstill“, ki bi predvsem občutljiva področja urejanja izvzelo iz prožnega nacionalnega urejanja.
            
         
               60.
            
            
               Člen 14 Sporazuma, katerega sestavni del je v skladu s členom 62 Dodatni protokol, dalje določa, da bosta pogodbenici delovali po načelih določb primarnega prava o svobodi opravljanja storitev za odpravljanje omejitev pri svobodi opravljanja storitev med njima. Opredelitev „delovali po načelih“ kaže, da ima svoboda opravljanja storitev, ki jo določa primarno pravo, naravo zgleda. Poleg tega pa tudi jasno potrjuje, da svobode opravljanja storitev ni mogoče v celoti prenesti na pridružitveno razmerje. (
                     38
                  ) Izraz „delovali po načelih“ pač ne kaže na identičnost in nasprotno načelno dopušča različne razlage.
            
         
               61.
            
            
               Postavlja se torej vprašanje, ali se razlaga pojma svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU, običajna od sodbe Luisi in Carbone naprej, uporablja tudi za klavzulo „standstill“. Sodišče je svoje stališče glede prenosa razlage člena 56 PDEU na klavzulo „standstill“ v zadevi Abatay in drugi opredelilo tako, da „naj se načela, veljavna v okviru določb Pogodbe ES o svobodi opravljanja storitev, v čim večji meri prenesejo na turške državljane“. (
                     39
                  ) Sodišče je merila o tem, ali je mogoče načela iz Pogodb Unije prenesti na sporazum, sklenjen s tretjo državo, razvilo v več odločbah.
            
         
               62.
            
            
               V skladu s to sodno prakso podobnost ali celo identičnost besedila določb sporazuma s tretjo državo in ustreznih določb Pogodb Unije ne zadostuje za prenos sodne prakse glede določb Pogodb Unije na sporazum s tretjo državo. Možnost prenosa je nasprotno, v smislu člena 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, odvisna od predmeta konkretnih pogodb. (
                     40
                  )
            
         
               63.
            
            
               Dejstvo, da se neki sporazum s tretjo državo ravna po postopni integraciji zaradi poznejšega pristopa tretje države k Uniji, je treba upoštevati kot enega od ciljev Sporazuma. (
                     41
                  ) Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča k Evropskemu sporazumu z Republiko Poljsko, (
                     42
                  ) pa obstoj tega cilja nikakor ne vodi k samodejnemu prenosu sodne prakse glede Pogodb Unije na sporazum s tretjo državo. (
                     43
                  ) Nič drugega tudi ne izhaja iz sodbe Pabst in Richarz KG, ki jo je navedla tožeča stranka: v tej zadevi je Sodišče sicer pritrdilo prenosu sodne prakse glede Pogodbe EGS na Sporazum o pridružitvi med Skupnostjo in Grčijo. Do tega sklepa pa je prišlo z analizo ciljev Pogodbe. (
                     44
                  )
            
         c) Cilj Pogodb
      
               64.
            
            
               Za ugotovitev, ali je sodna praksa Sodišča glede člena 56 PDEU primerna za uporabo v okviru klavzule „standstill“ Dodatnega protokola, je torej treba primerjati namen Pogodb Unije z namenom Sporazuma, katerega sestavni del je v skladu s členom 62 Dodatni protokol.
            
         
               65.
            
            
               Preučimo najprej cilje Sporazuma. Pri njem gre za tako imenovano „pristopno pridružitev“, torej za sporazum o pridružitvi z obetom pristopa k Uniji. (
                     45
                  ) Generalni pravobranilec Y. Bot je v zadevi Ziebell navedel, da je namen Sporazuma spodbujanje trgovinskih in gospodarskih odnosov med Turčijo in Unijo ter da ima izključno gospodarske cilje. (
                     46
                  ) Sodišče se je s tem strinjalo. (
                     47
                  )
            
         
               66.
            
            
               Prav tako je odločilno, da Sporazum na več mestih vzpostavlja integracijsko‑politični program, ne pa popolnega, takoj uporabljivega, obsežnega pogodbenega okvira, kot kažejo njegove določbe glede carinske Unije in temeljnih svoboščin. (
                     48
                  ) Pridružitveni svet ima v tem pogledu poseben položaj. Ta ne zagotavlja le uporabe, ampak tudi postopni razvoj pridružitvenega sistema, (
                     49
                  ) tudi glede odprave omejitev na področju svobode opravljanja storitev (
                     50
                  ). V praksi je za delovanje Pridružitvenega sveta značilno veliko neravnovesje. Razvoj pridružitvenega sistema je tako na primer na področju prostega pretoka blaga zelo napredoval s Sklepom št. 1/95, ki vsebuje določbe za izvajanje končne faze carinske unije (člen 1). (
                     51
                  ) Na področju svobode opravljanja storitev pa ni mogoče zaznati bistvenega napredka.
            
         
               67.
            
            
               Ta cilj in zgradba Pridružitvenega sporazuma je v nasprotju s ciljem in zgradbo pogodbenega okvira Skupnosti oziroma EU. V sodni praksi je bilo večkrat ugotovljeno, da je njegov namen med drugim vzpostavitev notranjega trga, torej združitev nacionalnih trgov v enotni trg z odpravo vseh ovir za prosti pretok blaga, oseb, storitev in kapitala med državami članicami. (
                     52
                  ) Resnični notranji trg pa lahko nastane le, če je državljan zaznan in varovan tudi mimo gospodarskega udejstvovanja. V tem okviru ima razvoj državljanstva Unije in z njim povezano prosto gibanje oseb poseben pomen. (
                     53
                  ) Postavitev državljana Unije v središče prava Unije povezuje EU z njenimi cilji, ki močno presegajo gospodarski vidik.
            
         
               68.
            
            
               Odločiti je torej treba o tem, ali je razširitev svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU na pasivno svobodo opravljanja storitev posledica ciljev, ki jih Pogodbe EU delijo s Sporazumom, ali pa temelji na širših ciljih Pogodb EU. Iz mojih zgornjih ugotovitev o pasivni svobodi opravljanja storitev izhaja, da velja slednje.
            
         
               69.
            
            
               Razširitev člena 56 PDEU na pasivno svobodo opravljanja storitev je izhajala iz cilja, da se zapolnijo vse vrzeli glede varstva svoboščin, ki jih priznavajo Pogodbe. (
                     54
                  ) To je bil prvi korak k vzpostavitvi prostega gibanja državljanov Unije. V tem pogledu varstvo pasivne svobode opravljanja storitev temelji na cilju, da se z odpravo vseh ovir vzpostavi pravi notranji trg, torej na ciljih, po katerih se Pogodbe Unije razlikujejo od Sporazuma. Zgradba Sporazuma in zgoraj opisani pravni kontekst nasprotujeta temu, da naj bi bilo s klavzulo „standstill“ brez izrecne določbe tako široko urejeno tako občutljivo področje kot je prosto gibanje oseb, kot bi to bilo v primeru razširitve klavzule „standstill“ na pasivno svobodo opravljanja storitev.
            
         
               70.
            
            
               Sodne prakse Sodišča glede pasivne svobode opravljanja storitev v okviru člena 56 PDEU torej glede na namen Pogodb ni mogoče uporabiti za člen 41(1) Dodatnega protokola.
            
         
               71.
            
            
               Tudi dejanska uporaba pogodbenic (
                     55
                  ) pritrjuje temu sklepu. V skladu z navedbami Sveta so številne države članice po uveljavitvi Dodatnega protokola uvedle vizumsko obveznost za turistično bivanje turških državljanov, ne da bi jih pri tem oviral člen 41(1) Dodatnega protokola. Glede na navedbe Zvezne republike Nemčije, ki jih nihče ni izpodbijal, je tudi Turčija sama tako ravnala v primeru Belgije in Nizozemske.
            
         
               72.
            
            
               Na prvo vprašanje za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti tako, da pasivna svoboda opravljanja storitev ne spada pod pojem svobode opravljanja storitev v smislu člena 41(1) Dodatnega protokola.
            
         B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje
      
      
               73.
            
            
               Če se bo Sodišče strinjalo z mojim predlogom odgovora na prvo vprašanje, odgovor na drugo vprašanje ni potreben. Moje ugotovitve glede drugega vprašanja za predhodno odločanje so podane, če bi Sodišče prišlo do drugačnega sklepa.
            
         
               74.
            
            
               Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali se lahko turška državljanka, ki želi obiskati sorodnika in ima pri tem možnost uporabe storitev, sklicuje na pasivno svobodo opravljanja storitev v okviru člena 41(1) Dodatnega protokola. Nemško upravno sodišče je to vprašanje – ne da bi obravnavalo problematiko prvega vprašanja za predhodno odločanje – takoj zanikalo in zavrnilo tožbo tožeče stranke. Tožeča stranka bi na to vprašanje odgovorila pritrdilno. Vsi drugi udeleženci, kolikor so zavzeli stališča glede tega vprašanja, predlagajo, naj se taki osebi ne omogoči sklicevanje na pasivno svobodo opravljanja storitev. Navedeni namen potovanja – po navedbah Komisije glavni namen potovanja – bi moral biti prejem konkretne storitve, ki je opredeljena že ob vstopu. Samo možnost uporabe storitev naj ne bi zadoščala. Delno se poleg tega zahteva določen gospodarski pomen storitve, ali pa se opozarja na to, da je pasivna svoboda opravljanja storitev lahko prizadeta le, če te ne zadevajo določb, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb.
            
         
               75.
            
            
               Pasivna svoboda opravljanja storitev varuje prejemnika storitve, ki potuje v državo izvajalca storitve. (
                     56
                  ) Pojem storitve se ujema za aktivno in pasivno svobodo opravljanja storitev (
                     57
                  ) in se določa v skladu s členom 57 PDEU. (
                     58
                  ) V skladu s tem so storitve „storitve“ takrat, ko se praviloma opravljajo za plačilo in če jih ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb. Sodna praksa je ustrezno širokemu pojmu storitve pasivno svobodo opravljanja storitev uporabila na tako različnih področjih, kot so turizem, (
                     59
                  ) zdravstvene storitve, (
                     60
                  ) izobraževanje, financirano z zasebnimi sredstvi, (
                     61
                  ) in lizing (
                     62
                  ). Na področju varstva svobode opravljanja storitev se pri tem ne razlikuje med pomembnimi in nepomembnimi storitvami, dokler gre pri storitvah za resnične dejavnosti, ki nimajo tako neznatnega obsega, da bi bile popolnoma podrejene in nebistvene. (
                     63
                  )
            
         
               76.
            
            
               Če se ta pojem storitve uporabi za položaj drugega vprašanja za predhodno odločanje, je mogoče ugotoviti, da se L. E. Demirkan ne sklicuje na nobeno storitev, ampak ji zadošča izjava, da je uporaba storitev mogoča tudi pri obisku sorodnikov.
            
         
               77.
            
            
               Za prejete storitve, če njihov obseg ni tako neznaten, da bi bile popolnoma podrejene in nebistvene, sicer velja varstvo pasivne svobode opravljanja storitev. (
                     64
                  ) To tudi ni odvisno od tega, ali se prejmejo ob priložnosti družinskega obiska ali ne. Če pa niso vprašljive sploh nobene storitve oziroma imajo te popolnoma podrejen pomen, potem pasivna svoboda opravljanja storitev ni prizadeta.
            
         
               78.
            
            
               Merilo za razlikovanje med prestopi meje, ki jih varuje pasivna svoboda opravljanja storitev, in takimi, ki jih ne varuje, je tako nujno cilj potovanja. Če je z njim vsaj povezano tudi uveljavljanje storitev, potem velja varstvo pasivne svobode opravljanja storitev. (
                     65
                  ) Pri tem ni pomembno, da potovanje vključuje tudi družinski obisk. Če pa je storitev tako nebistvena, da je relevantni cilj le družinski obisk, potem varstvo pasivne svobode opravljanja storitev ne velja. O tem morajo po potrebi presoditi nacionalna sodišča.
            
         
               79.
            
            
               Iz merila namernosti izhaja, da samo uveljavljanje hipotetične uporabe storitev, ki niso podrobneje opredeljene, ne zadošča za uveljavljanje varstva pasivne svobode opravljanja storitev.
            
         
         V – Predlog
      
      
               80.
            
            
               Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, odgovori tako:
               Pojem svobode opravljanja storitev v smislu člena 41(1) Dodatnega protokola k Sporazumu o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo z dne 23. novembra 1970 ne vključuje pasivne svobode opravljanja storitev.
            
         
               81.
            
            
               Podredno, če bi Sodišče menilo, da pojem svobode opravljanja storitev v smislu člena 41(1) Dodatnega protokola vključuje pasivno svobodo opravljanja storitev:
               Varstvo pasivne svobode opravljanja storitev na podlagi Sporazuma o pridružitvi, ki izhaja iz člena 41(1) Dodatnega protokola, se ne nanaša na turške državljane, ki želijo vstopiti v državo članico za kratkoročno bivanje do treh mesecev, da bi obiskali sorodnike, in ki se sklicujejo le na možnost prejemanja storitev v tej državi.
            
         (
            1
         )	Jezik izvirnika: nemščina.
      (
            2
         )	Sodba z dne 19. februarja 2009 (C-228/06, ZOdl., str. I-1031).
      (
            3
         )	Sodba z dne 31. januarja 1984 (286/82 in 26/83, Recueil, str. 377, točki 10 in 16); za njo so bile sprejete med drugim sodbe z dne 2. februarja 1989 v zadevi Cowan (186/87, Recueil, str. 195, točka 15); z dne 24. novembra 1998 v zadevi Bickel in Franz (C-274/96, Recueil, str. I-7637, točka 15); z dne 19. januarja 1999 v zadevi Calfa (C-348/96, Recueil, str. I-11, točka 16); z dne 26. oktobra 1999 v zadevi Eurowings Luftverkehrs AG (C-294/97, Recueil, str. I-7447, točka 34); z dne 6. novembra 2003 v zadevi Gambelli in drugi (C-243/01, Recueil, str. I-13031, točka 55); z dne 17. novembra 2009 v zadevi Presidente del Consiglio dei Ministri (C-169/08, ZOdl., str. I-10821, točka 25); z dne 20. maja 2010 v zadevi Zanotti (C-56/09, ZOdl., str. I-4517, točka 26) in z dne 27. januarja 2011 v zadevi Komisija proti Luksemburgu (C-490/09, ZOdl., str. I-247, točka 35).
      (
            4
         )	Navedba pod naslovom „Pravo Unije“ upošteva običajno prakso. Sporazumi o pridružitvi so sicer mednarodne pogodbe, ki pa so v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča sestavni del prava Skupnosti. Sodba z dne 30. aprila 1974 v zadevi Haegeman (181/73, Recueil, str. 449) glede Sporazuma o pridružitvi z Grčijo in sodba z dne 30. septembra 1987 v zadevi Demirel (12/86, Recueil, str. 3719, točka 7) glede Sporazuma o pridružitvi s Turčijo.
      (
            5
         )	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10.
      (
            6
         )	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 41.
      (
            7
         )	Sklep št. 2/2000 Pridružitvenega sveta ES-Turčija z dne 11. aprila 2000 o začetku pogajanj med Skupnostjo in Turčijo o liberalizaciji področja storitev in medsebojnem odprtju javnih nabavnih trgov (UL L 138 z dne 9.6.2000, str. 27).
      (
            8
         )	Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah, UL L 105 z dne 13.4.2006, str. 1).
      (
            9
         )	Opomba izbrisana.
      (
            10
         )	Uredba Sveta (ES) št. 539/2001 z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 65). Uredba je bila večkrat spremenjena.
      (
            11
         )	BGBl. I, str. 1341.
      (
            12
         )	BGBl. I, str. 1743.
      (
            13
         )	BGBl. I, str. 782.
      (
            14
         )	Sodbe z dne 11. maja 2000 v zadevi Savas (C-37/98, Recueil, str. I-2927, točke od 46 do 54); z dne 21. oktobra 2003 v združenih zadevah Abatay in drugi (C-317/01 in C-369/01, Recueil, str. I-12301, točki 58 in 59) in z dne 20. septembra 2007 v zadevi Tum in Dari (C-16/05, ZOdl., str. I-7415, točka 46); sodba Soysal in Savatli (navedena v opombi 2, točka 45) ter sodbi z dne 21. julija 2011 v zadevi Oguz (C-186/10, ZOdl., str. I-6957, točka 23) in z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi (C-256/11, ZOdl., str. I-11315, točka 87).
      (
            15
         )	Iz Evropskega sporazuma o predpisih, ki se nanašajo na gibanje oseb med državami članicami Sveta Evrope, že ob upoštevanju nemške izjave v skladu s členom 7 tega sporazuma prav tako ni mogoče izpeljati take pravice.
      (
            16
         )	V opombi 14 navedene sodbe Savas (točka 71); Abatay in drugi (točke od 62 do 67) ter Tum in Dari (točke od 47 do 55); v opombi 2 navedena sodba Soysal in Savatli (točke od 47 do 49); sodbi z dne 17. septembra 2009 v zadevi Sahin (C-242/06, ZOdl., str. I-8465, točka 64) in z dne 29. aprila 2010 v zadevi Komisija proti Nizozemski (C-92/07, ZOdl., str. I-3683, točka 47) ter v opombi 14 navedena sodba Dereci in drugi (točke od 89 do 94).
      (
            17
         )	V opombi 2 navedena sodba Soysal in Savatli, točke 55, 57 in 63.
      (
            18
         )	Prav tam, točka 59.
      (
            19
         )	Tako danes člen 30 Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (Vizumski zakonik, UL L 243 z dne 15.9.2009, str. 1).
      (
            20
         )	COM(2011) 290 final, str. 9 in 18.
      (
            21
         )	Pojem „pasivne“ svobode opravljanja storitev se uporablja vsaj od leta 1972 naprej. Glej med drugim Völker, S., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlin, 1990, str. 54 in naslednje. V okviru prava Svetovne trgovinske organizacije se v skladu s členom I(2) Sporazuma GATT razlikuje med štirimi vrstami čezmejnega opravljanja storitev. Pri tem gre za tri tu imenovane vrste in za opravljanje „s tržno prisotnostjo“, ki je v evropskem okviru zajeta s svobodo ustanavljanja.
      (
            22
         )	To izhaja tudi iz Sporazuma GATT, v okviru katerega lahko države izberejo, katere vrste opravljanja storitev bodo liberalizirale.
      (
            23
         )	Calliess, C. in Korte, S., Dienstleistungsrecht in der EU, C. H. Beck, München, 2011, str. 55 in 56.
      (
            24
         )	Sodba z dne 26. aprila 1988 v zadevi Bond van Adverteerders in drugi (352/85, Recueil, str. 2085, točka 16).
      (
            25
         )	Sodišče je to priznalo v zadevi Bickel in Franz in to utemeljilo s tem, da se pripadniki držav članic kot prejemniki storitev lahko odpravijo v druge države članice in se tam prosto gibajo, neposredno za tem pa „med drugim“ opozorilo na prosto gibanje državljanov Unije. Sodba z dne 24. novembra 1998 v zadevi Bickel in Franz (C-274/96, Recueil, str. I-7637, točka 15).
      (
            26
         )	V opombi 3 navedena sodba Luisi in Carbone. Sodišče je to temeljno odločitev večkrat potrdilo. Glej opombo 3.
      (
            27
         )	V opombi 3 navedena sodba Luisi in Carbone, točka 10.
      (
            28
         )	1155 UNTS 331.
      (
            29
         )	Glede člena 31 glej na primer sodbo Meddržavnega sodišča z dne 3. februarja 1994 v zadevi o ozemeljskem sporu med Libijsko arabsko džamahirijo in Čadom (CIJ Recueil 1994, str. 6, točka 41).
      (
            30
         )	Sodba z dne 2. marca 1999 v zadevi Eddline El-Yassini (C-416/96, Recueil, str. I-1209, točka 47); sklepni predlogi generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi Ziebell (prej Örnek; sodba z dne 8. decembra 2011, C-371/08, ZOdl., str. I-12735, točka 43).
      (
            31
         )	Francosko: „libre prestation des services“, italijansko: „libera prestazione dei servizi“ in nizozemsko: „het vrij verrichten van diensten“.
      (
            32
         )	V opombi 3 navedena sodba Luisi in Carbone, točki 10 in 16.
      (
            33
         )	UL 2 z dne 15.1.1962, str. 32. V oddelku III se govori o odpravi omejitev, ne glede na to, ali „je izvajalec storitve prizadet neposredno ali posredno prek prejemnika storitve ali prek storitve“.
      (
            34
         )	UL 56 z dne 4.4.1964, str. 845. Nadomeščena z Direktivo Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 167).
      (
            35
         )	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca A. Trabucchija v zadevi Watson in Belmann (sodba z dne 7. julija 1976, 118/75, Recueil, str. 1185), pozneje tako tudi sklepni predlogi generalnega pravobranilca F. Capotortija v zadevi Kuyken (sodba z dne 1. decembra 1977, 66/77, Recueil, str. 2311).
      (
            36
         )	Völker, S., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlin, str. 64 in naslednje.
      (
            37
         )	Člen 5(3) tega sporazuma, ki je bil podpisan 21. junija 1999 in v imenu Evropske skupnosti odobren s Sklepom 2002/309/ES, Euratom Sveta in Komisije glede sporazuma o znanstvenem in tehnološkem sodelovanju z dne 4. aprila 2002 o sklenitvi sedmih sporazumov s Švicarsko konfederacijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 41, str. 89).
      (
            38
         )	Temeljno o programskem značaju določbe (glede v tem pogledu primerljivega člena 12 Sporazuma) sodba Demirel (navedena v opombi 4).
      (
            39
         )	V opombi 14 navedena sodba Abatay in drugi, točka 112 (moj poudarek).Glej sodbo z dne 6. junija 1995 v zadevi Bozkurt (C-434/93, Recueil, str. I-1475, točka 20).
      (
            40
         )	Ustaljena sodna praksa, glej sodbe z dne 9. februarja 1982 v zadevi Polydor in RSO Records (270/80, Recueil, str. 329, točke od 14 do 19); z dne 26. oktobra 1982 v zadevi Kupferberg (104/81, Recueil, str. 3641, točka 30); z dne 1. julija 1993 v zadevi Metalsa (C-312/91, Recueil, str. I-3751, točke od 10 do 12); z dne 29. januarja 2002 v zadevi Pokrzeptowicz‑Meyer (C-162/00, Recueil, str. I-1049, točki 32 in 33); z dne 12. novembra 2009 v zadevi Grimme (C-351/08, ZOdl., str. I-10777, točki 27 in 29); z dne 11. februarja 2010 v zadevi Fokus Invest (C-541/08, ZOdl., str. I-1025, točki 28 in 29) ter z dne 15. julija 2010 v zadevi Hengartner in Gasser (C-70/09, ZOdl., str. I-7233, točki 41 in 42).
      (
            41
         )	Sodbi z dne 29. aprila 1982 v zadevi Pabst & Richarz KG (17/81, Recueil, str. 1331, točki 26 in 27) in z dne 27. septembra 2001 v zadevi Gloszczuk (C-63/99, Recueil, str. I-6369, točke od 49 do 52).
      (
            42
         )	Evropski sporazum o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Republiko Poljsko na drugi strani (UL L 348 z dne 31.12.1993, str. 2).
      (
            43
         )	Glej sodbo Gloszczuk (navedena v opombi 41, točke od 49 do 52) in implicitno glede Sporazuma s Turčijo sodbo z dne 8. decembra 2011 v zadevi Ziebell (prej Örnek; C‑371/08, točke od 58 do 74).
      (
            44
         )	V opombi 41 navedena sodba Pabst & Richarz KG, točki 26 in 27. Glej tudi sodbo z dne 16. julija 1992 v zadevi Legros (C-163/90, Recueil, str. I-4625, točke od 23 do 27).
      (
            45
         )	Schmalenbach, K., „Art. 217“, v Calliess C., in Ruffert, M., (ur.) EUV/AEUV, C. H. Beck, München, 4. izdaja, 2011, točki 35 in 36.
      (
            46
         )	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Y. Bota k zgoraj v opombi 43 navedeni sodbi Ziebell, točke od 44 do 46.
      (
            47
         )	V opombi 43 navedena sodba Ziebell, točke od 64 do 72.
      (
            48
         )	Can, H., Das Assoziationsverhältnis zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Türkei, Peter Lang, Frankfurt na Majni, 2002, str. 54; pregled posameznih področij tudi v Lenski, E., „Turkey and the EU: On the Road to Nowhere?“, v ZaöRV 63 (2003), str. od 77 do 102.
      (
            49
         )	Člen 6 Sporazuma.
      (
            50
         )	Člen 41(2) Dodatnega protokola.
      (
            51
         )	Sklep št. 1/95 Pridružitvenega sveta med ES in Turčijo z dne 22. decembra 1995 o izvajanju končne faze carinske unije (UL L 35 z dne 13.2.1996, str. 1).
      (
            52
         )	Sodbi z dne 5. maja 1982 v zadevi Gaston Schul (15/81, Recueil, str. 1409, točka 33) in z dne 25. februarja 1988 v zadevi Drexl (299/86, Recueil, str. 1213, točka 24) ter sodbi Metalsa (navedena v opombi 40, točka 15) in Gloszczuk (navedena v opombi 41, točka 50).
      (
            53
         )	Člena 20 in 21 PDEU.
      (
            54
         )	To ponazarja tudi netipični značaj vodilnih primerov glede pasivne svobode opravljanja storitev. V opombi 3 navedeni sodbi Luisi in Carbone je tako šlo za globe zaradi nakupa tujih deviz, Ian William Cowan pa se je kot turist skliceval na prepoved diskriminacije iz člena 7 Pogodbe EGS (glej v opombi 3 navedeno sodbo Cowan).
      (
            55
         )	Člen 31(3)(b) Dunajske konvencije o pogodbenem pravu.
      (
            56
         )	Lenaerts, K., in Van Nuffel, P., European Union Law, Sweet & Maxwell, London, 3. izdaja, 2011, str. 273.
      (
            57
         )	Calliess, C., in Korte, S., Dienstleistungsrecht in der EU, C.H. Beck, München, 2011, str. 55 in 56, govorita o „zrcalni sliki“ aktivne svobode opravljanja storitev.
      (
            58
         )	V opombi 3 navedena sodba Eurowings Luftverkehrs AG, točki 33 in 34.
      (
            59
         )	V opombi 3 navedeni sodbi Luisi in Carbone, točka 16, in Cowan, točka 15.
      (
            60
         )	V opombi 3 navedeni sodbi Luisi in Carbone, točka 16, in Komisija proti Luksemburgu, točki 34 in 35.
      (
            61
         )	V opombi 3 navedeni sodbi Luisi in Carbone, točka 16, in Zanotti, točke od 26 do 35.
      (
            62
         )	V opombi 3 navedena sodba Eurowings Luftverkehrs AG, točka 34.
      (
            63
         )	Sodba z dne 5. oktobra 1988 v zadevi Steymann (196/87, Recueil, str. 6159, točka 13).
      (
            64
         )	Glej točko 75 teh sklepnih predlogov.
      (
            65
         )	Glede elementa namernosti pri sestavnem delu pasivne svobode opravljanja storitev, ki zadeva bivanje, glej Völker, S., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlin, 1990, str. 168 in naslednje. O občutnih praktičnih težavah pri uporabi takega merila že Tomuschat, C., „Le principe de proportionnalité: Quis iudicabit?“, v CDE 1977, str. 97, 102.