CELEX: 62016CC0530
Language: sv
Date: 2018-01-23
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat M. Bobek föredraget den 23 januari 2018.#Europeiska kommissionen mot Republiken Polen.#Fördragsbrott – Järnvägssäkerhet – Direktiv 2004/49/EG – Nödvändiga åtgärder för att säkerställa utredningsorganets oberoende har inte vidtagits.#Mål C-530/16.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      MICHAL BOBEK
      föredraget den 23 januari 2018 (
            1
         )
      
         Mål C-530/16
      
      Europeiska kommissionen
      mot
      Republiken Polen
      ”Fördragsbrott – Direktiv 2004/49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar – Artikel 21.1 – Utredningsorganets oberoende beträffande organisation, rättsstruktur och beslutsfattande – Oavhängighet för infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet – Oavhängighet för den minister som ansvarar för transportfrågor”
      
         I. Inledning
      
      
               1.
            
            
               Enligt artikel 21.1 i direktiv 2004/49/EG (nedan kallat järnvägssäkerhetsdirektivet) (
                     2
                  ) ska utredningar av vissa olyckor och tillbud genomföras av ett permanent utredningsorgan. Utredningsorganet ska utföra sina uppgifter oberoende av olika aktörer som anges i bestämmelsen, exempelvis infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet.
            
         
               2.
            
            
               Europeiska kommissionen anser att Republiken Polen inte har iakttagit dessa bestämmelser och har gjort gällande att det polska utredningsorganet inte är oberoende i förhållande till järnvägsföretaget och infrastrukturförvaltaren. Till stöd för sin uppfattning har kommissionen hänvisat till att den nära kopplingen mellan utredningsorganet och ministern för infrastruktur och byggnadsverksamhet som är ansvarig för transportfrågor (nedan kallad ministern), som i praktiken kontrollerar såväl infrastrukturförvaltaren som järnvägsföretaget.
            
         
         II. Tillämpliga bestämmelser
      
      
         
            A.
          
            Unionsrätt
         
      
      
               3.
            
            
               I skäl 23 i järnvägssäkerhetsdirektivet anges att ”det är sällsynt med allvarliga järnvägsolyckor. De kan emellertid få katastrofala följder och skapa oro bland allmänheten när det gäller järnvägssystemets säkerhetsnivå. Alla sådana olyckor bör därför utredas ur säkerhetssynpunkt för att undvika att de upprepas, och resultaten från utredningarna bör offentliggöras...”.
            
         
               4.
            
            
               I skäl 24 anges att ”[e]n säkerhetsutredning bör hållas åtskild från en rättslig utredning av samma tillbud och utredarna bör ges tillgång till bevisning och vittnen. Utredningen bör utföras av ett permanent organ, som är självständigt i förhållande till aktörerna inom järnvägssektorn. Organet bör fungera på ett sätt som förhindrar intressekonflikter och varje eventuell inblandning i orsakerna till de händelser som utreds. Framför allt bör dess oberoende inte påverkas, om det har en nära koppling till den nationella säkerhetsmyndigheten eller det organ som reglerar järnvägsverksamheten när det gäller organisation och rättslig struktur...”.
            
         
               5.
            
            
               Kapitel IV i järnvägssäkerhetsdirektivet handlar om säkerhetsmyndigheten. Enligt artikel 16.1 ska ”[v]arje medlemsstat … inrätta en säkerhetsmyndighet. Denna kan vara det ministerium som ansvarar för transportfrågor och den skall beträffande organisation, rättsstruktur och beslutsfattande vara oberoende av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare samt sökande och upphandlande enhet”.
            
         
               6.
            
            
               I kapitel V, som består av artiklarna 19–25, regleras utredningen av olyckor och tillbud. Enligt artikel 19.1 ska medlemsstaterna se till att ”utredningsorgan[et]... efter allvarliga olyckor inom järnvägssystemet genomför en utredning, som syftar till möjliga förbättringar av järnvägssäkerheten och förebyggande av olyckor”. I artikel 19.2 anges att utredningsorganet har rätt att besluta huruvida ”sådana olyckor eller tillbud som under något annorlunda omständigheter skulle ha kunnat leda till allvarliga olyckor” ska utredas.
            
         
               7.
            
            
               Artikel 21 i järnvägssäkerhetsdirektivet innehåller bestämmelser om utredningsorganet:
               ”1.   Varje medlemsstat skall säkerställa att utredningar av de olyckor och tillbud som avses i artikel 19 genomförs av ett permanent organ bestående av minst en utredare som kan fungera som utredningsledare vid eventuella olyckor eller tillbud. Organet skall beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande vara oberoende av infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, avgiftsorgan, tilldelningsorgan och anmälda organ samt av parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet. Utredningsorganet skall dessutom vara oavhängigt av säkerhetsmyndigheten och av organ som reglerar järnvägsverksamhet.
               2.   Utredningsorganet skall utföra sina uppgifter oberoende av de organisationer som avses i punkt 1 och skall kunna få tillräckliga resurser för att göra detta. Organets utredare ska ha en status som ger dem nödvändiga garantier för oberoende.
               …
               4   Utredningsorganet får kombinera sina uppgifter enligt detta direktiv med uppgiften att utreda andra händelser än järnvägsolyckor och -tillbud så länge utredningen inte äventyrar organets oberoende.
               …”
            
         
               8.
            
            
               Artikel 23 reglerar rapporteringsskyldigheten. Bland annat anges i artikel 23.1 att ”[e]n utredning av en sådan olycka eller ett sådant tillbud som avses i artikel 19 skall rapporteras på ett sätt som lämpar sig för olyckans eller tillbudets typ och omfattning och för resultatets betydelse. Av rapporten skall framgå utredningens mål i enlighet med artikel 19.1 och den skall, i tillämpliga fall, innehålla säkerhetsrekommendationer”.
            
         
         
            B.
          
            Polsk rätt
         
      
      
               9.
            
            
               I 28a § Ustawa o transporcie kolejowym (järnvägstransportlagen) av den 28 mars 2003, som var tillämplig vid den relevanta tidpunkten, regleras inrättandet och förvaltningen av utredningsorganet, Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Kommissionen för järnvägsolyckor) (nedan kallad PKBWK) på följande sätt:
               ”1.   En permanent nationell kommission för utredning av järnvägsolyckor [PKBWK], som ska lyda under transportministeriet, ska bedriva sin verksamhet oavhängigt och genomföra utredningar av allvarliga olyckor, olyckor och tillbud. …
               2.   PKBWK ska driva sin verksamhet på uppdrag av transportministern.
               3.   PKBWK ska bestå av fyra permanenta ledamöter, bland annat en ordförande, en viceordförande och en sekreterare.
               4.   PKBWK kan också bestå av tillfälliga ledamöter som PKBWK:s ordförande utser från en lista som tillhandhålls av transportministern i syfte att delta i förfarandet.
               …
               6.   PKBWK:s ordförande utses och avsätts av transportministern.
               7.   Viceordföranden och sekreteraren utses och avsätts av transportministern på begäran av ordföranden för PKBWK.
               8.   Ledamöter i PKBWK utses och avsätts av transportministern på förslag från ordföranden för PKBWK.
               9.   Transportministern får, på begäran av PKBWK, avsätta ledamöter i PKBWK genom beslut vilket antas genom omröstning med absolut majoritet.
               10.   Den som
               
                        1.
                     
                     
                        är polsk medborgare och åtnjuter fullständiga medborgerliga rättigheter,
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        har full rättslig handlingsförmåga,
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        inte har dömts för uppsåtligt brott, och
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        uppfyller kriterierna avseende utbildning kan vara ledamot i PKBWK.
                     
                  11.   En persons uppdrag för PKBWK ska upphöra vid dödsfall, om personen inte uppfyller kriterierna i 28a.10 § eller om denne frånträder sig uppdrag genom skrivelse till transportministern.
               12.   PKBWK kan bestå av specialister på följande områden:
               
                        1.
                     
                     
                        drift av järnvägsnät,
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        utförande, konstruktion och underhåll av järnvägslinjer, järnvägsknutar och stationer,
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        säkerhets- och styrfunktioner för järnvägsnät och järnvägskommunikationer,
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        järnvägsfordon,
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        järnvägselektricitet,
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        riskfyllda transporter på järnväg.
                     
                  13.   Personer med högre utbildning, lämpliga kvalifikationer och minst fem års erfarenhet på ett visst område ska betraktas som experter på området.
               14.   Vid antagande av beslut... ska PKBWK:s ledamöter iaktta principen om fri bedömning av bevisning och inte vara bundna av instruktioner avseende innehållet i de beslut som fattas.
               15.   Vid utredning av en allvarlig olycka, en olycka eller ett tillbud får PKBWK inte bestå av tillfälliga ledamöter från myndigheter vars järnvägsinfrastruktur, arbetstagare eller fordon var inblandade i den händelse som utreds.
               16.   Tillfälliga ledamöter i PKBWK har rätt till ersättning i enlighet med ett privaträttsligt avtal.
               17.   Ledamöter i PKBWK får inte vara rättsexperter i frågor som bedöms i PKBWK.
               18.   Om lämpligt ska experter och driftspersonal delta i PKBWK:s verksamhet.
               19.   Experter som deltar i PKBWK:s verksamhet och bidrar med utlåtanden eller expertkunskap ska ha rätt till ersättning enligt privaträttsligt avtal.”
            
         
               10.
            
            
               28d § Ustawa o transporcie kolejowym (järnvägstransportlagen) har följande lydelse:
               ”1.   Transportministern ska i sin del av statsbudgeten inkludera medel för PKBWK och dess personal att utöva sin verksamhet, bland annat avseende ersättning till ledamöter, experter och driftspersonal samt för teknisk utrustning, kostnader för utbildning, publicering och experter.
               2.   PKBWK:s verksamhet ska bedrivas på lämplig avdelning inom transportministerns enhet.
               …
               4.   Transportministern ska fastställa, genom beslut, de instruktioner som reglerar PKBWK:s verksamhet och organisationsstruktur med hänsyn till egenskaperna för de uppgifter PKBWK ska utföra.”
            
         
         III. Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
      
      
               11.
            
            
               Den 21 februari 2014 tillställde kommissionen Republiken Polen en formell underrättelse där den förklarade att flera bestämmelser i den polska lagstiftningen om järnvägstransporter inte var förenliga med järnvägssäkerhetsdirektivet. Kommissionen tog bland annat upp frågor om säkerhetsmyndighetens respektive utredningsorganets bristande oavhängighet (vilket stred mot artikel 16.1 respektive artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet).
            
         
               12.
            
            
               I skrivelse av den 17 april 2014 förnekade Republiken Polen att artiklarna 16.1 och 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet hade åsidosatts. Med avseende på övriga påståenden som kommissionen hade gjort i den formella underrättelsen, (
                     3
                  ) angav dock Republiken Polen att den skulle ändra sin lagstiftning i enlighet med järnvägssäkerhetsdirektivet.
            
         
               13.
            
            
               Kommissionen delade inte denna uppfattning. Således skrev kommissionen ett motiverat yttrande den 27 februari 2015 och krävde att Republiken Polen skulle genomföra järnvägssäkerhetsdirektivet på rätt sätt.
            
         
               14.
            
            
               Republiken Polen besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 27 april 2015. Republiken Polen underrättade kommissionen om att två förordningar hade antagits i syfte att följa järnvägssäkerhetsdirektivet och att diskussioner pågick angående en proposition om ändring av järnvägstransportlagen. Den 18 respektive 30 oktober 2015 underrättade Republiken Polen kommissionen om att ytterligare en förordning hade antagits och att en ändring av järnvägstransportlagen hade antagits den 25 september 2015. Republiken Polen vidhöll att artiklarna 16.1 och 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet inte hade åsidosatts.
            
         
               15.
            
            
               Enligt kommissionen åsidosatte Republiken Polen fortfarande artiklarna 16.1 och 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet, även om de ändringar som hade gjorts i den nationella lagstiftningen medförde att ett flertal bestämmelser i nämnda direktiv korrekt hade införlivats med polsk rätt. Kommissionen väckte därför talan vid domstolen angående säkerhetsmyndighetens respektive utredningsorganets bristande oberoende. Kommissionen har därvid yrkat att domstolen ska
               
                        –
                     
                     
                        fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 16.1 och 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet,
                        
                                 –
                              
                              
                                 då den inte har antagit nödvändig lagstiftning som säkerställer säkerhetsmyndighetens oberoende i förhållande till järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare samt sökande och upphandlande enhet,
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 då den inte har antagit nödvändig lagstiftning som säkerställer utredningsorganets oberoende i förhållande till järnvägsföretaget och infrastrukturförvaltaren,
                              
                           
                  
                        –
                     
                     
                        förplikta Republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
                     
                  
         
               16.
            
            
               Kommissionen har därefter tagit tillbaka påståendet att artikel 16.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet rörande säkerhetsmyndighetens oberoende har åsidosatts. Kommissionen noterade i sina yttranden att lagen av den 16 november 2016, som kommissionen underrättades om den 1 december 2016, har medfört ändringar i järnvägstransportlagen och annan nationell lagstiftning. Det är kommissionens uppfattning att artikel 16.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet efter denna ändring numera på rätt sätt har införlivats med polsk rätt. Då åsidosättandet endast upphörde efter det att förevarande talan om fördragsbrott hade ingetts, har kommissionen yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta kostnaderna i denna del i enlighet med artikel 141.2 i domstolens rättegångsregler.
            
         
               17.
            
            
               Med avseende på artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet har kommissionen vidhållit sitt påstående att det polska utredningsorganet inte är oberoende i förhållande till infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget. Både infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget är statsägda. Statens ägande ligger formellt hos finansministeriet, men den praktiska kontrollen utövas av den minister som är ansvarig för transportfrågor på statens uppdrag. Såväl infrastrukturförvaltaren som järnvägsföretaget kontrolleras således av ministern.
            
         
               18.
            
            
               Enligt kommissionen säkerställs inte enligt polsk rätt att utredningsorganet är oavhängigt av ministern. Utredningsorganet har inte någon egen rättslig ställning, utan utgör en del av ministeriet. Utredningsorganet har inte någon oberoende beslutsfattande kapacitet, eftersom det inte agerar i eget namn utan på uppdrag av ministern som måste underteckna dess beslut. Kommissionen har också gjort gällande att villkoren och metoderna för att utse och avsätta ledamöter i utredningsorganet inte säkerställer deras oberoende. Slutligen begränsar utredningsorganets skyldighet att systematiskt begära ekonomiska medel eller personalresurser allvarligt dess oavhängighet i förhållande till ministern.
            
         
               19.
            
            
               Republiken Polen har i sitt svaromål gjort gällande att kommissionens talan inte kan upptas till sakprövning och att den i alla händelser saknar grund. Polsk rätt innehåller tydliga och ingående oavhängighetsgarantier som säkerställer utredningsorganets oberoende beträffande organisation, rättsstruktur och beslutsfattande. Det finns inte något beroendeförhållande mellan utredningsorganet och ministern. Ministern har i praktiken aldrig ingripit i den löpande driften av utredningsorganets verksamhet. Omständigheten att utredningsorganet är en struktur som lyder under ministeriet och uppträder på ministeriets vägnar är i realiteten ägnad att stärka organets berättigande och auktoritet.
            
         
               20.
            
            
               Enligt Republiken Polen har därför inte artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet åsidosatts. Republiken Polen har således yrkat att kommissionens talan ska avvisas i sin helhet och att domstolen ska förplikta kommissionen att betala rättegångskostnaderna.
            
         
               21.
            
            
               Republiken Polen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. De yttrade sig också muntligen vid förhandlingen den 26 oktober 2017.
            
         
         IV. Bedömning
      
      
               22.
            
            
               Detta förslag till avgörande har följande upplägg: Jag ska börja med att kort beskriva uppbyggnaden av artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet (A). Därefter kommer jag att behandla den andra meningen i nämnda artikel närmare i detalj, då detta är den relevanta bestämmelsen i förevarande mål. Till att börja med ska jag ta upp exakt vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om oberoende enligt bestämmelsen (B) och därefter vem utredningsorganet ska vara oberoende av (C). Efter att ha behandlat dessa kriterier ska jag diskutera tillämpningen av dem i förevarande mål (D).
            
         
         
            A.
          
            Strukturen hos artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet
         
      
      
               23.
            
            
               Artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet består av tre meningar. Enligt den första meningen krävs att medlemsstaterna inrättar ett permanent utredningsorgan. Efter detta följer två ytterligare preciseringar av graden av oberoende för detta utredningsorgan. Var och en av dessa meningar har olika egenskaper och räckvidd.
            
         
               24.
            
            
               Å ena sidan anges i den andra meningen i artikel 21.1 att utredningsorganet, med avseende på ”organisation, rättslig struktur och beslutsfattande” ska vara oberoende av ett antal aktörer, närmare bestämt ”infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, avgiftsorgan, tilldelningsorgan och anmälda organ samt av parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet”.
            
         
               25.
            
            
               Å andra sidan riktar den tredje meningen i artikel 21.1 in sig på en annan (och kanske mer restriktiv) typ av oavhängighet hos utredningsorganet, nämligen att detta ska vara oberoende i förhållande till säkerhetsmyndigheten och organ som reglerar järnvägsverksamhet.
            
         
               26.
            
            
               Artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet skiljer alltså mellan två typer – och nivåer – av oberoende som ska tillämpas på samma utredningsorgan. Den första typen avser ”bara” funktionellt oberoende av säkerhetsmyndigheten och organ som reglerar järnvägsverksamhet, medan den andra typen avser ”förhöjt” oberoende beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande av infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, avgiftsorgan, tilldelningsorgan och anmälda organ samt av parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet.
            
         
               27.
            
            
               Det kan antas att denna skillnad i ordalydelse har att göra med det faktum att det är mindre sannolikt att de enheter som den tredje meningen riktar sig till, till följd av sina respektive uppgifter, skulle ingripa i ett utredningsorgans uppgifter. Däremot är det troligt att enheter som anges i den andra meningen har intressen som strider mot utredningsorganets.
            
         
               28.
            
            
               Den tredje meningen i artikel 21.1 är inte tillämplig i förevarande mål, men kan dock ha visst indirekt tolkningsvärde. Den belyser vad som kan utgöra konturerna för den typ av oberoende som avses i den andra meningen i motsats till det oberoende som avses i den tredje meningen. Det är dock relativt uppenbart att utredningsorganets oberoende i förhållande till säkerhetsmyndigheten eller det organ som reglerar järnvägen inte har ifrågasatts i förevarande mål.
            
         
               29.
            
            
               Det är således den andra meningen som utgör måttstocken i förevarande mål. Även om det redan i viss mån framgår vilket slags oberoende som avses med denna mening finns det två variabler som måste beaktas närmare, nämligen vilken typ av oberoende som avses (B) och exakt i förhållande till vem utredningsorganet ska vara oberoende (C). Det är dessa två frågor jag ska ta upp i det följande.
            
         
         
            B.
          
            Oberoende av vad?
         
      
      
               30.
            
            
               Enligt artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska utredningsorganet vara oberoende av ett flertal enheter på tre olika sätt, nämligen beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande. Begreppen har inte definierats i direktivet.
            
         
               31.
            
            
               Från ett allmänt perspektiv har domstolen redan angett att ”[i] fråga om statliga organ åsyftar begreppet ’oberoende’ normalt en ställning genom vilken det säkerställs att det aktuella organet kan verka helt fritt, utan några instruktioner eller påtryckningar”. (
                     4
                  ) Oberoende innebär således i princip att organet i fråga måste vara isolerat från andra enheter vars åtgärder kan tjäna andra slags intressen än de som organet söker säkerställa. I detta avseende måste organet konkret garanteras ett antal olika former av oberoende som skyddar det mot obehörig inblandning som skulle kunna hindra det från att utföra sina uppgifter och fullgöra sitt uppdrag. (
                     5
                  )
            
         
               32.
            
            
               Emellertid är det knappast möjligt att ge begreppet ”oberoende” en enhetlig tolkning i en form av ”färdigsydd” betydelse som ger ett antal garantier som gäller för alla oberoende organ på exakt samma sätt. Oberoende måste ses mer som en stege där man kan klättra upp och ned och stanna på ett visst steg beroende på hur stort avstånd man måste hålla från en viss aktör för att kunna utföra sina uppgifter självständigt. Exakt vilka garantier som krävs måste alltså definieras mot bakgrund av de funktioner som det berörda organet är avsett att utöva.
            
         
               33.
            
            
               Det grundläggande oberoendet, och det första steget på stegen, är ”beslutsfattande oberoende”, det vill säga att kunna fatta ett oavhängigt beslut i ett visst enskilt fall utan att inhämta instruktioner och utan att behöva oroa sig för beslutets återverkningar. Förutom detta grundläggande oberoende kan en förvaltningsmyndighet befinna sig på olika steg högre upp på stegen där det finns ett behov av större oberoende, allt från att vara en oberoende juridisk person till garantier mot att enskilda ledamöter avsätts, att ha en egen budget och/eller fullständigt självstyre och andra aspekter. Allra högst upp på stegen närmar sig ett mycket oberoende och därmed opartiskt organ de garantier som krävs för och tillkommer domstolsväsendet.
            
         
               34.
            
            
               Kärnan är att det avstånd eller steg på stegen som borde vara det ”rätta” för myndigheten i fråga är det som skulle motverka eventuella intressekonflikter och säkerställa att den oberoende förvaltningsmyndigheten kan utföra de uppgifter som åligger den på ett opartiskt och effektivt sätt.
            
         
               35.
            
            
               Icke desto mindre är det klart att varje oberoende förvaltningsmyndighet värd namnet minst måste garanteras oberoende beslutsfattande, såtillvida att förvaltningsmyndigheten måste kunna anta opartiska beslut i enskilda fall, utan inblandning från andra organ som kan ha motstridiga syften eller intressen. Ledamöterna i ett sådant organ kan inte vara bundna av instruktioner av något slag när de fullgör sina skyldigheter. (
                     6
                  ) Samtidigt hindrar detta krav på ett minsta oberoende i fråga om opartiskt beslutsfattande inte i sig att det kan finnas övergripande strukturella eller organisatoriska kopplingar mellan de olika berörda enheterna, så länge det finns tydliga och robusta garantier för att det inte kan ske inblandning i enskilt beslutsfattande.
            
         
               36.
            
            
               Om jag nu övergår till att särskilt diskutera de organ som utreder järnvägsolyckor krävs enligt artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet att utredningsorganet, i fråga om organisation, rättslig struktur och beslutsfattande, ska vara oberoende av ett antal aktörer på järnvägsområdet. Ordalydelsen, sammanhanget och syftet med artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet belyser ytterligare innebörden i dessa krav.
            
         
               37.
            
            
               För det första är den naturliga innebörden av oberoende beträffande organisationen att det ska vara möjligt för utredningsorganet att fatta beslut om sin egen struktur och ha egna enheter och förfaranderegler. Vidare faller även regler beträffande utseende och avsättning av ledamöterna i utredningsorganet inom denna kategori i syfte att motverka kontroll över beslutsfattandet. Även om ett sådant oberoende organ bör ha egna enheter och tillräckliga medel för att utöva sina uppgifter effektivt, (
                     7
                  ) verkar en egen budget inte vara nödvändig i sig. (
                     8
                  )
            
         
               38.
            
            
               Med avseende på rättslig struktur bör utredningsorganet utgöra en särskild juridisk person. (
                     9
                  ) Det kan inte bara vara en (beroende) avdelning i en vidare struktur som eventuellt har motstridiga intressen.
            
         
               39.
            
            
               Om vi nu övergår till beslutsfattande, innebär oberoende i detta avseende att organet fritt kan fatta beslut utan påverkan utifrån. Det innebär garantier om opartiskhet vid beslutsfattande.
            
         
               40.
            
            
               För det andra följer det av sammanhanget för och syftet med dessa tre aspekter av oberoende att utredningsorganet ska kunna utföra sina utredningar och upprätta säkerhetsrekommendationer utan inblandning från någon av de enheter i vilkas intresse det ligger att de verkliga orsakerna till de utredda olyckorna inte avslöjas.
            
         
               41.
            
            
               Följaktligen är det vid en tolkning som grundar sig på organets funktion, klart att den utredning som direktivet avser är en tekniskt, administrativ utredning, som inte ska att fastställa ansvar. Såsom föreskrivs i skäl 24 omfattas detta av den rättsliga utredningen. Denna omständighet bör dock inte förminska den betydelse som denna synbart ”tekniska” utredning sannolikt kommer att ha i praktiken. Det är just på grundval av den tekniska expertkunskapen som ett ställningstagande, när det väl utarbetats och uttryckts, angående orsakerna till järnvägsrelaterade olyckor eller tillbud kommer att ha stort inflytande. Tillsammans med uppgiften att lämna säkerhetsrekommendationer för framtiden, för att undvika en upprepning av sådana olyckor eller tillbud, framgår det att utredningsorganet bör ha en relativt hög grad av oberoende i förhållande till samtliga enheter som har intressen som strider mot dessa utredningsuppgifter.
            
         
               42.
            
            
               Utöver detta finns också ett vidare sammanhang (det vill säga systemargumentet). Artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet skulle kunna tolkas mot bakgrund av annan sekundärlagstiftning i unionen som tilldelar liknande organ liknande funktioner.
            
         
               43.
            
            
               Parterna i förevarande mål har, i likhet med föregående delar av detta förslag, hänvisat till ett antal likartade regelsystem. Det ska dock erkännas att förutom vad avser tolkningen av allmänna begrepp skulle närmare analogier med dessa regelsystem inom ramen för förevarande mål vara av begränsad nytta av ett enda skäl: regelsystem och de konkreta funktionerna för myndigheterna i fråga skiljer sig åt, ibland i betydande utsträckning.
            
         
               44.
            
            
               Även inom samma område är det ofrånkomligt att garantierna för oberoende skiljer sig åt. Exempelvis om man i stället för utredningsorganet skulle ta en annan administrativ enhet med behörighet på järnvägsområdet ska den nationella tillsynsmyndigheten vara funktionellt oberoende av alla behöriga myndigheter som tilldelar offentliga tjänstekontrakt. Den ska vara en fristående myndighet som organisatoriskt, funktionellt, hierarkiskt och i fråga om beslutsfattande är rättsligt åtskild och oberoende i förhållande till andra offentliga eller privata enheter. Den ska också, i mindre stränga ordalag, i fråga om organisation, finansieringsbeslut, rättslig struktur och beslutsfattande vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, tilldelningsorgan eller sökande. (
                     10
                  )
            
         
               45.
            
            
               Jämfört med andra sektorer än järnvägssektorn kanske den mest närliggande analogin är med andra förvaltningsmyndigheter som utreder transportolyckor. Även om de gäller en annan form av transport, kan sådana myndigheter sägas ha samma mål och funktioner. Därför skulle eventuellt de regler och krav som uppställs avseende deras oberoende vara formulerade på liknande sätt och ha samma omfattning.
            
         
               46.
            
            
               Detta tycks emellertid inte vara fallet. Med avseende på utredningsmyndigheterna inom civil luftfart verkar förordning nr 996/2010 (
                     11
                  ) vara upplagd på ett annat sätt. Å ena sidan anges att dessa myndigheter ”måste... få genomföra sina utredningar helt oberoende” (
                     12
                  ) och ”tilldelas en budget [så] att de kan utföra sina uppgifter”. (
                     13
                  ) Å andra sidan krävs enligt artikel 4.2 i samma förordning endast funktionellt oberoende av ett antal enheter. Vad avser organ som utreder olyckor inom sektorn för fartygstransport, framgår det vidare av artikel 8.1 första punkten i direktiv 2009/18/EG (
                     14
                  ) att dessa ”i fråga om sin organisation, sin rättsliga struktur och sitt beslutsfattande [ska] vara oberoende av varje part vars intressen skulle kunna stå i konflikt med den uppgift som [de] anförtrotts”.
            
         
               47.
            
            
               Även om det på en viss teoretisk nivå absolut finns vissa gemensamma nämnare, ger de text- och systemmässiga skillnaderna mellan olika system i praktiken inte utrymme för att utarbeta några gemensamma standarder.
            
         
               48.
            
            
               I utkanten av den systematiska skalan ligger slutligen den rättspraxis som ofta har åberopats i det sammanhang som är aktuellt i förevarande mål, nämligen dataskyddsmyndigheternas oberoende. Detta är förståeligt praktiskt sett, eftersom domstolen redan har haft möjlighet att pröva dessa frågor inom ramen för direktiv 95/46/EG. (
                     15
                  ) Med avseende på de faktiska garantierna och den exakta nivån på dessa kan det nämnda direktivet, och den rättspraxis där detta tolkas, om något, användas för att illustrera skillnader (exempelvis genom att tydliggöra hur långt unionslagstiftaren inte var beredd att gå), snarare än likheter med järnvägssäkerhetsdirektivet.
            
         
               49.
            
            
               Till skillnad från järnvägssäkerhetsdirektivet föreskrivs i dataskyddsförordningen, (
                     16
                  ) som snart kommer att ersätta direktiv 95/46, att tillsynsmyndigheten ska vara ”fullständigt oberoende”. (
                     17
                  ) Enligt dataskyddsförordningen innebär detta att tillsynsmyndigheten ska förfoga över ”egen personal, som ska ta instruktioner uteslutande från den berörda tillsynsmyndighetens ledamot eller ledamöter” (
                     18
                  ) och en ”separat, offentlig årsbudget”. (
                     19
                  ) Dessutom föreskrivs i artikel 53 uttryckligen villkoren för att utnämna och avsätta tillsynsmyndighetens ledamöter så att deras oberoende säkerställs. Det framgår följaktligen att dataskyddsförordningen uppställer detaljerade och stränga krav på oberoende, vilka uppenbarligen går längre än de som föreskrivs i järnvägssäkerhetsdirektivet.
            
         
               50.
            
            
               Med hänsyn till det ovanstående följer att artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet kräver att utredningsorganet är oberoende på tre sätt, nämligen i fråga om sin organisation, sin rättsliga struktur och sitt beslutsfattande. Dessutom måste dessa tre aspekter av oberoendet betraktas i sitt sammanhang, inom ramen för målet att det på detta sätt eftersträvade oberoendet hos ett utredningsorgan är avsett att säkerställa utredningsorganens förmåga att genomföra utredningar och upprätta säkerhetsrekommendationer utan eventuell inblandning från en enhet som kan ha intressen som faktiskt är att hindra att orsakerna till olyckorna avslöjas.
            
         
               51.
            
            
               Efter att ha beskrivit den grad av oberoende som krävs enligt artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet, ska jag nu övergå till den andra variabeln i artikel 21.1 andra meningen – exakt vem ska utredningsorganet vara oberoende av?
            
         
         
            C.
          
            Vem ska utredningsorganet vara oberoende av?
         
      
      
               52.
            
            
               I artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet räknas det upp ett antal enheter som utredningsorganet ska vara oberoende av med avseende på sin organisation, sin rättsliga struktur och sitt beslutsfattande. Dessa utgörs av eventuella infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, avgiftsorgan, tilldelningsorgan och anmälda organ samt parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet.
            
         
               53.
            
            
               Det finns en uppenbar skillnad mellan de typer av enheter som har angetts. För det första finns de särskilda enheterna, det vill säga infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, avgiftsorgan, tilldelningsorgan, anmälda organ. För det andra finns den övergripande kategorin med parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet.
            
         
               54.
            
            
               Logiskt sett kan man anta att lagstiftaren, med hänsyn till de konkret angivna enheterna, i praktiken förutsatte att en intressekonflikt skulle uppstå till följd av det faktum att dessa enheter, på grund av sina funktioner, har inneboende egenskaper som i sig är olika och motstridiga. Förutsatt att utredningsorganet inte är oberoende av (eller direkt beroende av) någon av de uppräknade enheterna, vad gäller de tre angivna oberoendeaspekterna, kommer artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet att ha åsidosatts.
            
         
               55.
            
            
               Till skillnad från detta har den övergripande kategorin en annan sammansättning. Å ena sidan är den öppen, eftersom den omfattar alla parter som kan ha motstridiga intressen. Å andra sidan måste sådana intressekonflikter tydligt fastställas i varje enskilt fall, med hänsyn till de tre oberoendeaspekterna som anges i artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet.
            
         
               56.
            
            
               Den övergripande kategorin avseende alla parter med en intressekonflikt omfattar också, enligt min uppfattning, situationer med indirekt beroende eller förmedlat inflytande. Detta omfattar situationer där utredningsorganet inte formellt sett är direkt beroende av någon av de uppräknade enheterna, men där en eller flera av de angivna (eller andra) enheterna i sig själva, jämte utredningsorganet, i praktiken är beroende av en annan tredje part. Den andra enheten blir då en part som har intressen som inte bara strider mot, utan också i sig själva och strukturellt sett krockar med de uppgifter som har anförtrotts utredningsorganet.
            
         
               57.
            
            
               Med hänsyn till att utredningar av järnvägsolyckor eller järnvägstillbud med största sannolikhet avser infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag är det mycket viktigt att utredningsorganet är oberoende av i synnerhet dessa aktörer, så att de inte kan påverka de uppgifter som utredningsorganet utför. Såsom anges i skäl 24, bör ”[u]tredningen... utföras av ett permanent organ, som är självständigt i förhållande till aktörerna inom järnvägssektorn. Organet bör fungera på ett sätt som förhindrar intressekonflikter och varje eventuell inblandning i orsakerna till de händelser som utreds”. Till följd av detta, och med hänsyn till hur viktiga utredningsorganets uppgifter är och dess ansvar inför allmänheten, (
                     20
                  ) bör det kunna utöva sina uppgifter självständigt, utan någon risk för direkt eller indirekt påverkan från andra järnvägsaktörer.
            
         
               58.
            
            
               Den sista återstående allmänna frågan är huruvida en offentlig myndighet såsom, exempelvis, en minister kan betraktas som ”parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet”?
            
         
               59.
            
            
               Visst framgår det av ordalydelsen i, förarbetena till och det vidare sammanhanget som artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet ingår i att det i allmänhet, och teoretiskt sett, inte krävs att utredningsorganet är oberoende i förhållande till de offentliga myndigheterna som sådana.
            
         
               60.
            
            
               I uppräkningen i artikel 21.1 nämns uppenbart inte några sådana offentliga myndigheter. (
                     21
                  ) I andra sekundärrättsliga unionsrättsakter har det däremot uttryckligen framhållits att det finns ett behov av en sådan tydlig och strukturell åtskillnad. (
                     22
                  ) Exempelvis krävs enligt direktiv 95/46 att tillsynsmyndigheter är ”fullständigt oberoende”. (
                     23
                  ) Domstolen har tolkat detta begrepp så, att det kräver att dessa myndigheter inte får vara ”utsatta för någon påverkan utifrån. Detta gäller inte bara påverkan från de organ som är föremål för övervakning, utan även, direkt eller indirekt, från staten eller delstaterna”. (
                     24
                  ) Järnvägssäkerhetsdirektivet verkar dock även här avse ett annat sammanhang. (
                     25
                  )
            
         
               61.
            
            
               Det framgår således att artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet inte kan tolkas så, att den innehåller ett direkt krav på att utredningsorganet ska vara oberoende av styrande organ eller andra offentliga myndigheter som sådana.
            
         
               62.
            
            
               Det sistnämnda kan dock uppenbart omfattas av kategorin ”parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet”, beroende på de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet. En sådan intressekonflikt skulle ligga i sakens natur när en offentlig myndighet faktiskt kontrollerar en eller till och med flera av de enheter som uttryckligen anges i artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet, såsom infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag.
            
         
               63.
            
            
               Här kan tilläggas att domstolens avgörande i målet kommissionen/Italien, (
                     26
                  ) som har åberopats i förevarande mål, inte påverkar denna slutsats.
            
         
               64.
            
            
               I den domen fann domstolen att kommissionen inte hade styrkt att artikel 30.1 i direktiv 2001/14, som kräver att tillsynsmyndigheten ska vara oberoende av flera aktörer på järnvägsområdet, (
                     27
                  ) också omfattade indirekt oberoende av järnvägsföretaget, men förmedlat genom ministern, då det italienska järnvägsföretaget var statsägt. (
                     28
                  )
            
         
               65.
            
            
               Jag anser dock att detta avgörande har en relativt liten betydelse i förevarande mål och för tolkningen av kriterierna i artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Utan att ens inleda en diskussion om skillnaderna mellan en tillsynsmyndighet och ett utredningsorgan, vad avser system och funktion, vilka betonas ytterligare genom att de i detta fall förekommer i olika rättsinstrument (och är verksamma i olika lagstiftningssammanhang) räcker det att kortfattat beskriva två viktiga skillnader i ordalydelsen. För det första anges i artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet, till skillnad från artikel 30 i direktiv 2001/14, inte uttryckligen att organet i fråga kan vara ministern själv. För det andra omfattar sistnämnda artikel också den öppna, övergripande kategorin med ”parter vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet”, vilket inte är fallet med direktiv 2001/14.
            
         
               66.
            
            
               Sammanfattningsvis kan en sådan offentlig myndighet, exempelvis en minister, även om det inte framgår uttryckligen av artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet, beroende på de faktiska omständigheterna, vara en part vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet. Om detta är fallet, måste man säkerställa att utredningsorganet vad gäller organisation, rättslig struktur och beslutsfattande är oberoende i förhållande till denna offentliga myndighet.
            
         
         
            D.
          
            Tillämpning i förevarande mål
         
      
      
               67.
            
            
               Om ovanstående överväganden tillämpas på omständigheterna i förevarande mål, så har Republiken Polen underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet. PKBWK, det polska utredningsorganet, är inte oberoende av den minister som ansvarar för transportfrågor vad gäller organisation, rättslig struktur och beslutsfattande.
            
         
         1. Direkt eller indirekt beroende?
      
      
               68.
            
            
               Såsom framgår av de skriftliga yttrandena och fastställdes vid förhandlingen äger den polska staten såväl infrastrukturförvaltaren som järnvägsföretaget. Kommissionen har angett att finansministeriet, företrätt av transportministeriet, äger 100 procent av aktierna i PKP SA, som omfattar ett antal bolag, bland annat järnvägsföretaget. Staten äger dessutom 85,90 procent av aktierna i infrastrukturförvaltaren (PKP PLK SA). Republiken Polen har inte bestridit dessa uppgifter. Således kontrolleras såväl infrastrukturförvaltaren som järnvägsföretaget av ministern i fråga.
            
         
               69.
            
            
               Det är också riktigt såsom kommissionen har anmärkt att en sådan situation skapar förutsättningar för en intressekonflikt inom ministeriet. Det är ofrånkomligt att ministern har ett intresse i driften av och det affärsmässiga resultatet vad beträffar både infrastrukturförvaltaren och, vad avser utredning av olyckor, järnvägsföretaget.
            
         
               70.
            
            
               Därmed blir ministern en ”part vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet” i den mening som avses i artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet. Till följd av detta måste utredningsorganet, för att uppfylla kriterierna i denna bestämmelse, vara oberoende av ministern i fråga om organisation, rättslig struktur och beslutsfattande.
            
         
               71.
            
            
               För fullständighetens och tydlighetens skull bör tilläggas att kommissionen har uttryckt detta argument på ett något annorlunda sätt. Kommissionen har gjort gällande att utredningsorganet, indirekt genom ministern, inte är oberoende i förhållande till infrastrukturförvaltaren. Kommissionen har därför i praktiken dragit slutsatsen att det finns ett indirekt beroende mellan utredningsorganet och en av de angivna enheterna, nämligen infrastrukturförvaltaren, men utan att betrakta ministern som en part vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet.
            
         
               72.
            
            
               Ett sådant betraktelsesätt kan också vara en möjlighet. Det förefaller dock något besvärligt inom ramen för en logisk tolkning av artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet. (
                     29
                  ) För mig är det inte helt klart varför det skulle vara nödvändigt att gå runt en indirekt koppling mellan utredningsorganet och infrastrukturförvaltaren, när det är möjligt att gå rakt på problemets kärna genom att fokusera på den direkta koppling som enligt denna bestämmelse förutsetts – och uttryckligen förbjudits – mellan utredningsorganet och alla parter som har motstridiga intressen.
            
         
               73.
            
            
               Hur det än må vara med den saken har det inte ifrågasatts att kommissionen har gjort gällande att Republiken Polen har åsidosatt artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet till följd av de rättsliga bestämmelser och praxis som följer av polsk rätt, och den roll som har anförtrotts ministern med ansvar för transportfrågor. Exakt hur denna situation ska klassificeras inom de aktuella kategorier av unionsrättsliga bestämmelser (som vederbörligen åberopats) är en rättslig fråga som domstolen ska bedöma.
            
         
         2. (O)beroendefaktorer
      
      
         a) Rättslig struktur
      
      
               74.
            
            
               Det har inte ifrågasatts att PKBWK utgör en del av transportministeriet. PKBWK är inte en juridisk person. Såsom Republiken Polen angav vid förhandlingen härleder PKBWK formellt sin behörighet från ministern. Det framgår att PKBWK som endast är en avdelning inom ministeriet, inte är oberoende av ministern i fråga om sin rättsliga struktur.
            
         
         b) Organisation
      
      
               75.
            
            
               Kommissionen har gjort gällande att PKBWK, med avseende på sin organisation, inte heller är oberoende. Kommissionen har angett tre huvudsakliga skäl för detta. För det första har ministern ett alltför stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om att utse och avsätta ledamöterna. För det andra kan PKBWK inte fatta beslut om sina egna interna regler. För det tredje är PKBWK beroende av ministern vad gäller personalresurser och finansiella medel.
            
         
               76.
            
            
               Kommissionen har för det första gjort gällande att villkoren för utseende och avsättande av ledamöterna i PKBWK inte i tillräcklig utsträckning garanterar deras oberoende från ministern. Kommissionen menar att polsk rätt inte föreskriver sakliga kriterier för att utse ordföranden, permanenta ledamöter eller tillfälliga ledamöter. Enligt kommissionen kan de permanenta ledamöterna till och med vara företrädare för infrastrukturförvaltaren eller järnvägsföretaget. Dessutom har ministern obegränsad behörighet att avsätta ordföranden för PKBWK.
            
         
               77.
            
            
               Inom ramen för detta förfarande har Republiken Polen inte bestridit dessa påståenden.
            
         
               78.
            
            
               I 28a.6 § järnvägstransportlagen anges att ordföranden för PKBWK ska utses och avsättas av ministern. Enligt 28a.7 och 8 § ska viceordföranden, sekreteraren och ledamöterna i PKBKW utnämnas och avsättas av ministern på ordförandens begäran eller förslag. Dessutom ska tillfälliga ledamöter i PKBWK, såsom följer av 28a.4 §, utnämnas av ordföranden, men från en lista som ministern upprättar.
            
         
               79.
            
            
               Det följer alltså av dessa nationella bestämmelser att ministern har en central roll vid utnämnandet och avsättandet av ledamöterna i PKBWK. Alla permanenta ledamöter utses av ministern och väljs från en lista som ministern har sammanställt. Det saknar relevans att denna lista med tillfälliga ledamöter, såsom Republiken Polen har gjort gällande, i praktiken sammanställs av ordföranden för PKBWK. Även om detta mycket väl kan vara fallet i praktiken, anges uttryckligen i 28a.4 § järnvägstransportlagen att listan ska tillhandahållas av ministern. Det faktum att viceordföranden, sekreteraren och de ordinarie ledamöterna i PKBWK ska utses av ministern på begäran av eller på förslag av ordföranden begränsar inte i någon större utsträckning ministerns utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till att ordföranden själv utnämns och kan avsättas av ministern.
            
         
               80.
            
            
               Detta utrymme för skönsmässig bedömning verkar till och med vara vidare, med tanke på att det inte har föreskrivits några ingående villkor rörande kvalifikationerna för de personer som utnämns. Förutom de allmänna villkor som anges i 28a.10 § järnvägstransportlagen, (
                     30
                  ) innehåller den nationella lagstiftningen inte några ytterligare kriterier avseende ledamöternas lämplighet. Dessutom gäller den relevanta nationella bestämmelsen, (
                     31
                  ) som förbjuder att personer som är anställda hos myndigheter vars järnvägsinfrastruktur, arbetstagare eller fordon var inblandade i en olycka eller ett tillbud utses som ledamöter i PKBWK, endast tillfälliga ledamöter och inte permanenta ledamöter.
            
         
               81.
            
            
               Med avseende på upphörandet av uppdraget som ledamot i PKBWK, föreskrivs i 28a.11 § tre händelser som medför att ställningen som ledamot i PKBWK upphör: dödsfall, uppsägning eller bristande uppfyllelse av villkoren i 28a.10 §. Det är dock oklart huruvida 28a.11 § är uttömmande, eftersom 28a.6‑9 § föreskriver att PKBWK:s ledamöter avsätts av ministern. Det är bara ordföranden som direkt kan avsättas av ministern. Övriga ledamöter kan avsättas av ministern på begäran av eller på förslag från ordföranden eller PKBWK.
            
         
               82.
            
            
               På grundval av ordalydelsen i dessa bestämmelser är det inte klart huruvida ministern i praktiken har frihet att avsätta ledamöterna i PKBWK eller om ministern är bunden av en begäran eller ett förslag från ordföranden i detta avseende. I fråga om garantier för PKBWK och dess ledamöters oberoende saknar denna fråga egentligen betydelse. Om ministern har behörighet att avsätta ordförande när som helst efter eget skön, hur skulle denna person någonsin kunna ge några systemmässiga garantier (genom att underlåta att lämna ett förslag eller vägra att godkänna) avsättande av (eller underlåtelse att avsätta) andra ledamöter i PKBWK?
            
         
               83.
            
            
               För det andra har kommissionen, med avseende på interna regler, gjort gällande att ministern på ett bestämmande sätt fastställer PKBWK:s organisation genom att anta dessa regler. Även om Republiken Polen vid förhandlingen gjorde gällande att dessa regler utarbetas av utredningsorganet självt, ankommer det ändå, enligt 28d.4 § järnvägstransportlagen, på ministern att, genom ministerlag, fastställa reglerna för PKBWK:s verksamhet och organisationsstruktur.
            
         
               84.
            
            
               För det tredje kan upplägget i fråga om ekonomiska medel och personalresurser ge upphov till vissa tvivel rörande PKBWK:s organisatoriska oberoende. Kommissionen har betonat att det faktum att PKBWK inte har några egna resurser innebär att PKBWK inte kan utföra sina uppgifter. Utredningsorganets skyldighet att systematiskt begära ekonomiska medel eller personalresurser skulle allvarligt begränsa dess organisatoriska oberoende i förhållande till ministern.
            
         
               85.
            
            
               Jag anser inte att det är nödvändigt att i förevarande mål behandla budgetmässigt oberoende. (
                     32
                  ) Kommissionen har i sin ansökan till domstolen inte påstått att Republiken Polen har åsidosatt artikel 21.2 i järnvägssäkerhetsdirektivet, vari föreskrivs att utredningsorganet ska kunna få tillräckliga resurser för att utföra sina uppgifter självständigt. Även om det kan anföras att detta krav ska tolkas så, att det avser oberoende beträffande organisation i den mening som avses även i artikel 21.1, är det min uppfattning att de två frågor som behandlades tidigare i detta avsnitt räcker för att fastställa att PKBWK inte är oberoende i förhållande till ministern i fråga om sin organisation.
            
         
         c) Beslutsfattande
      
      
               86.
            
            
               Slutligen har kommissionen gjort gällande att PKBWK inte är oberoende i förhållande till ministern i fråga om beslutsfattande, eftersom organet inte agerar i eget namn utan i ministerns. Således verkar organet inte kunna fatta beslut på egen hand. Enligt kommissionen måste alla åtgärder som PKBWK vidtar godkännas och undertecknas av ministern. Detta utgör ett hot mot utredningsorganets oberoende i förhållande till ministern.
            
         
               87.
            
            
               Även om jag inte nödvändigtvis godtar all den kritik som har framförts av kommissionen, är det uppenbart att det finns problematiska aspekter i det gällande nationella regelverket som leder till bristande oberoende i fråga om beslutsfattande.
            
         
               88.
            
            
               Det framgår av 28a.2 § järnvägstransportlagen att PKBWK ska utöva sin verksamhet i ministerns namn. Ett sådant uttalande kan mycket väl tolkas så, att ministern själv antar besluten. Visst kan det vara riktigt, såsom Republiken Polen har gjort gällande, att ministern i praktiken inte påverkar eller deltar i beslutsfattandet och att endast PKBWK:s ledamöter antar beslut. Ordalydelsen i 28a.2 §, jämförd med 28a.1, antyder dock något annat.
            
         
               89.
            
            
               Ännu viktigare är kanske att PKBWK:s beslut, såsom fastställdes vid förhandlingen, endast kan offentliggöras i ministeriets offentliga tidskrift, efter det att ministern har undertecknat dokumentet. Det är därför uppenbart att ministern spelar en roll för offentliggörandet av beslutet, även om ministern i strikt bemärkelse inte är inblandad i beslutsprocessen. Den diskussion som detta ger upphov till, vilken även i viss mån var aktuell vid förhandlingen, om hur en sådan underskrift bara kan vara en formalitet och om ministern, teoretiskt sett, kan vägra att underteckna den och därmed hindra att den offentliggörs, kan inte fördunkla betydelsen av detta faktum: såsom nämnts flera gånger är öppenhet och offentlighet angående information, inbegripet fri spridning av de eventuella resultaten av utredningen till den berörda allmänheten, en viktig aspekt av det utredande oberoendet som direkt föreskrivs enligt järnvägssäkerhetsdirektivet. (
                     33
                  ) Enkelt uttryckt äger den som kontrollerar spridningen av informationen också informationen.
            
         
               90.
            
            
               Slutligen är det faktum, såsom Republiken Polen har gjort gällande, att det i 28a.1 § järnvägstransportlagen föreskrivs att PKBWK ska bedriva sin verksamhet oberoende, och att det i 28a.14 § i samma lag anges att ”ledamöterna i PKBWK... ska inte vara bundna av instruktioner avseende innehållet i de beslut som fattas” absolut en uppskattad och lämplig bestämmelse. Betraktade i sitt sammanhang och mot bakgrund av alla övriga problematiska aspekter i de nationella lagbestämmelserna som har diskuterats i detta avsnitt, vilka uppenbart inte uppfyller kriterierna i artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet, räcker detta inte för att avhjälpa övriga brister i fråga om oberoende beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande.
            
         
         3. Förslag till avgörande
      
      
               91.
            
            
               Med hänsyn till vad som anförts ovan, leder de enskilda faktorer som behandlas gemensamt till slutsatsen att PKBWK i praktiken endast fungerar som en avdelning inom transportministeriet, och inte utgör ett oberoende organ i den mening som avses i artikel 21.1 andra meningen i järnvägssäkerhetsdirektivet. PKBWK uppfyller därför inte de nödvändiga kriterierna för oberoende som anges i detta.
            
         
               92.
            
            
               Jag förslår därför att domstolen ska fastställa att Republiken Polen, genom att inte anta nödvändig lagstiftning som säkerställer utredningsorganets oberoende i förhållande till den minister som ansvarar för transportfrågor, som kontrollerar infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget, och som således är en part vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet.
            
         
               93.
            
            
               Två avslutande anmärkningar ska här göras.
            
         
               94.
            
            
               För det första rör förevarande mål, vilket klart har betonats i de föregående delarna av detta förslag, en situation där utredningsorganet är en del av ett ministerium som, samtidigt, kontrollerar infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget. Således kan endast mycket begränsade, om ens några, konsekvenser dras av en sådan ovanlig ”funktionell trefaldighet” i en och samma offentliga enhet för situationer där ministern inte har sådana nära band till infrastrukturförvaltaren (och järnvägsföretaget). Till att börja med, om det inte fanns någon liknande anknytning eller någon anknytning alls, skulle ministern själv knappast kunna anses vara en ” part... vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet” i den mening som avses i artikel 21.1 i järnvägsäkerhetsdirektivet.
            
         
               95.
            
            
               För det andra går det en röd tråd genom detta mål, i synnerhet såvitt avser de invändningar som Republiken Polen har framställt i fråga om bristen på garantier om PKBWK:s oberoende, som skulle kunna uttryckas enligt följande: ”Javisst, den tillämpliga nationella lagstiftningen föreskriver visserligen detta, men i praktiken går det inte till på detta sätt utan kraven i direktivet uppfylls”. (
                     34
                  )
            
         
               96.
            
            
               Detta argument kan bemötas genom ett svar i två delar, en specifik och en allmän del. Vad avser fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 FEUF – och i synnerhet talan som väckts i förevarande domstol på grund av underlåtelse att uppfylla skyldigheter enligt fördragen i fråga om institutionella garantier om förfarandemyndigheters oberoende – har det tydligt fastställts att det inte räcker att införliva sådana garantier enbart genom förvaltningspraxis. (
                     35
                  ) Utan att bortse från betydelsen av sådan praxis, måste det också finnas klara och tydliga lag- eller myndighetsbestämmelser i föregående led som uttryckligen fastställer särskilda åtgärder för att garantera att den form av och nivå på oberoende som krävs enligt unionsrätten kommer att uppnås.
            
         
               97.
            
            
               På en mer systematisk nivå ligger detta särskilda svar helt i linje med den allmänna uppfattningen om institutionella garantier för oberoende. Sådana garantier kan inte, per definition, vara beroende av enskilda aktörers goda vilja och goda uppträdande samt aktuell förvaltningspraxis. De förutsätts klart och tydligt ingå i lagstrukturen och förväntas ha verkan oberoende av de berörda aktörernas identitet och avsikter.
            
         
               98.
            
            
               Utan att på något sätt underskatta den praktiska verkan av lagstiftning i förvaltningspraxis och det särskilda behov av att oberoende tankemässigt internaliseras av de berörda aktörerna, kan ett korrekt genomförande av sådana garantier för oberoende inte vara begränsade till möjligheten att vissa (positiva) saker kan hända i praktiken. Ett korrekt genomförande måste, på grundval av den institutionella strukturen och vidtagna säkerhetsåtgärder, garantera att vissa (mindre positiva) saker helt enkelt inte kan hända.
            
         
         V. Rättegångskostnader
      
      
               99.
            
            
               Med avseende på yrkandet om åsidosättande av artikel 21.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska den tappande parten, enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats av den vinnande parten. Kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Polen har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
            
         
               100.
            
            
               Med avseende på yrkandet om åsidosättande av artikel 16.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska en part som, enligt artikel 141.1 och 141.2 i domstolens rättegångsregler, återkallar sin talan förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om den andra parten har yrkat detta i sitt yttrande över återkallelsen. På begäran av den part som återkallar sin talan ska emellertid kostnaderna bäras av den andra parten, om det framstår som skäligt på grund av dennes uppträdande.
            
         
               101.
            
            
               Utan att ta ställning till, ens indirekt, huruvida Republiken Polen har uppfyllt artikel 16.1 i järnvägssäkerhetsdirektivet eller inte, kvarstår det faktum att Republiken Polen endast ändrade sin lagstiftning och meddelade kommissionen efter det att kommissionen hade väckt talan i denna domstol. På grund av Republiken Polens passivitet i detta avseende, har kommissionen varit tvungen att framställa även det sistnämnda yrkandet. Då kommissionen, i sitt yttrande över återkallelsen, även yrkade att Republiken Polen även skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna avseende det yrkandet, förefaller det motiverat att Republiken Polen även ska bära dessa kostnader.
            
         
         VI. Förslag till avgörande
      
      
               102.
            
            
               Av de skäl som angetts ovan föreslår jag att domstolen ska
               
                        1.
                     
                     
                        fastställa att Republiken Polen, genom att inte anta nödvändig lagstiftning som säkerställer utredningsorganets oberoende i förhållande till den minister som ansvarar för transportfrågor, som kontrollerar infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget, och som således är en part vars intressen står i strid med de uppgifter som anförtrotts utredningsorganet, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 21.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg,
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        förplikta Republiken Polen att ersätta samtliga rättegångskostnader som uppkommit med anledning av förevarande förfarande.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: engelska.
      (
            2
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EUT L 104, 2004, s. 44) (nedan kallat järnvägssäkerhetsdirektivet).
      (
            3
         )	Avseende påstått åsidosättande av artikel 9.1, artikel 10.3, artikel 17.1, artikel 19.1, artikel 21.3, artikel 24.2 och artikel 25.2 i järnvägssäkerhetsdirektivet.
      (
            4
         )	Dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland (C-518/07, EU:C:2010:125, punkt 18).
      (
            5
         )	Se vidare, med avseende på oberoende administrativa myndigheter i allmänhet, exempelvis Conseil d’État, Rapport public 2001 - Les autorités administratives indépendantes, Études et documents no 52, La Documentation française, Paris 2001, s. 251–386; Chevallier, Jacques, ”Le statut des autorités administratives indépendantes: harmonisation ou diversification?” RFDA (Revue Française de Droit Administratif), 2010, s. 896.
      (
            6
         )	Dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike (C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 42).
      (
            7
         )	Se, analogt, dom av den 18 april 2013, kommissionen/Frankrike (C‑625/10, EU:C:2013:243, punkt 51), angående ett tilldelningsorgans oberoende beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande i förhållande till järnvägsföretag enligt direktiv 2001/14.
      (
            8
         )	Se, exempelvis, dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike, C‑614/10, EU:C:2012:631, punkt 58). I detta avseende ska det erinras om att unionslagstiftaren uttryckligen infogar bestämmelser om separata budgetposter om detta är önskvärt. Se, exempelvis, med avseende på Europeiska datatillsynsmannen, artikel 43.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1).
      (
            9
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Österrike (C‑555/10, EU:C:2013:115, punkt 55), och dom av den 18 april 2013, kommissionen/Frankrike (C‑625/10, EU:C:2013:243, punkt 51).
      (
            10
         )	Artikel 55.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning) (EUT L 343, 2012, s. 32).
      (
            11
         )	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG (EUT L 295, 2010, s. 35).
      (
            12
         )	Skäl 15.
      (
            13
         )	Artikel 4.6 d i förordning nr 996/2010.
      (
            14
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/18/EG av den 23 april 2009 om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv 1999/35/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG (EUT L 131, 2009, s. 114).
      (
            15
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 1995, s. 31). Se dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland (C‑518/17, EU:C:2010:125, punkt 18–30), och dom av den 16 oktober 2012, kommissionen/Österrike (C‑614/10, EU:C:2012:631, punkterna 41–66).
      (
            16
         )	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (EUT L 119, 2016, s. 1).
      (
            17
         )	Artikel 52.1 i förordning nr 2016/679.
      (
            18
         )	Artikel 52.5 i förordning nr 2016/679.
      (
            19
         )	Artikel 52.6 i förordning nr 2016/679.
      (
            20
         )	Skäl 23, som har återgetts ovan i punkt 3.
      (
            21
         )	Detta verkar även gälla kommissionens ursprungliga förslag (KOM 2002/21 slutlig).
      (
            22
         )	Se, exempelvis, artikel 55.1 andra meningen i direktiv 2012/34 om upprättande av ett nationellt regleringsorgan för järnvägssektorn.
      (
            23
         )	Artikel 28.1 första punkten i direktiv 95/46.
      (
            24
         )	Se dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland, C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 25). Min kursivering. Detta krav verkar nu ha kodifierats i detalj i artikel 52.2 i dataskyddsförordningen.
      (
            25
         )	Såsom angavs ovan i punkterna 48 och 49.
      (
            26
         )	Dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑369/11, EU:C:2013:636).
      (
            27
         )	I artikel 30.1 i direktiv 2001/14 anges följande: ”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.6 skall medlemsstaterna upprätta ett regleringsorgan. Detta organ, som kan vara det ministerium som ansvarar för transport eller något annat organ, skall i fråga om organisation, finansieringsavgöranden, juridisk struktur och beslutsfattande vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, tilldelningsorgan eller sökande. Organet ska dessutom vara funktionellt oberoende av varje behörig myndighet som deltar i tilldelning av ett avtal om offentliga tjänster. Organet skall i sin verksamhet följa de principer som anges i den här artikeln enligt vilka överklagande- och tillsynsfunktionen kan förläggas till olika organ”. Min kursivering.
      (
            28
         )	Dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑369/11, EU:C:2013:636, punkt 61 och följande punkt).
      (
            29
         )	Såsom beskrivits kortfattat ovan i punkterna 52–66.
      (
            30
         )	Som återges i punkt 9 ovan i detta förslag.
      (
            31
         )	28a.15 § järnvägstransportlagen.
      (
            32
         )	Såsom redan allmänt antytts ovan (punkt 37) ska utredningsorgan ha tillräckliga resurser till sitt förfogande. Utan resurser är det självfallet svårt att genomföra utredningar. Huruvida och i vilken utsträckning detta i sin tur innebär att en separat budget ska upprättas och godkännas är en annan fråga.
      (
            33
         )	Ovan, skäl 23 (som citerats i punkt 3) och artikel 23.2 i järnvägssäkerhetsdirektivet.
      (
            34
         )	Se ovan, särskilt, punkterna 19, 20, 79, 83 och 88.
      (
            35
         )	Se dom av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike (C‑508/04, EU:C:2007:274, punkt 80 och där angiven rättspraxis), och dom av den 15 mars 2012, kommissionen/Polen (C‑46/11, ej publicerad, EU:C:2012:146, punkt 28): ”Enbart förvaltningspraxis, som kan ändras av myndigheten efter eget gottfinnande och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan inte heller anses utgöra ett giltigt genomförande av de skyldigheter som medlemsstaterna har vid införlivandet av ett direktiv.”