CELEX: 52014PC0020
Language: nl
Date: 2014-01-22
Title: Voorstel voor een BESLUIT VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten en tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG

|
			
		
		
		52014PC0020
		
			Voorstel voor een BESLUIT VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten en tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG /* COM/2014/020 final - 2014/0011 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	TOELICHTING
1.           Inleiding
Aan het begin van de derde handelsperiode
(2013-2020) werd de EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU-ETS)
gekenmerkt door een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod van
emissierechten, wat heeft geleid tot een overschot van ongeveer 2 miljard
emissierechten. De komende jaren zal dit naar verwachting toenemen tot meer dan
2,6 miljard emissierechten in 2020. De reden voor deze onevenwichtigheid is in
de eerste plaats een kloof tussen het zeer strikt vastgestelde veilingaanbod
van emissierechten en de vraag, die kan variëren onder invloed van de
conjunctuur, de prijzen van fossiele brandstoffen en andere factoren. Een
daling van de vraag gaat vaak gepaard met een daling van het aanbod. Voor de
EU-koolstofmarkt is dit, wat het veilingaanbod binnen het kader van de huidige
regelgeving betreft, echter niet het geval.
De EU-ETS is opgezet om op een geharmoniseerde
en kosteneffectieve manier de emissieverminderingsdoelen van de EU te bereiken.
De bovengrens garandeert dat de milieudoelstelling wordt gehaald, maar een
groot overschot verlaagt de prikkels voor koolstofarme investeringen en heeft
daardoor een negatieve invloed op de kostenefficiëntie van het systeem. Wanneer
marktdeelnemers bij een overaanbod van emissierechten en de daarmee
samenhangende prijssignalen investeringsbeslissingen nemen, zullen de totale
kosten van de bestrijding van klimaatverandering op de middellange en lange
termijn naar verwachting stijgen. Om kort te gaan kunnen deze
onevenwichtigheden, indien zij niet worden aangepakt, ernstig afbreuk doen aan
het vermogen van de EU-ETS om het EU-ETS-streefdoel in toekomstige fasen,
wanneer er aanzienlijk veeleisender interne emissiedoelstellingen dan vandaag
moeten worden verwezenlijkt, op kosteneffectieve wijze te bereiken[1].
Verwacht wordt dat de in het kader van het
klimaat- en energiebeleid vastgestelde broeikasgasdoelstelling voor 2030 zal
leiden tot een ambitieuzere lineaire reductiefactor, die zal gelden vanaf het
begin van fase 4 in 2021. Daardoor wordt de onevenwichtigheid op de markt na
verloop van tijd geleidelijk minder. De effectbeoordeling bij de kaderregeling
2030 laat echter zien dat een ambitieuzere lineaire factor onvoldoende is om de
negatieve gevolgen van het ernstig verstoorde marktevenwicht te corrigeren.
Bovendien is de EU-ETS daardoor onbeschermd tegen onverwachte en plotselinge
toekomstige schokken aan de vraagzijde.
Daarom moet van de bepalingen van de richtlijn
worden afgeweken en een marktstabiliteitsreserve worden ingesteld.
2.           Achtergrond van het voorstel
Als kortetermijnmaatregel ter vermindering van
de gevolgen van het overschot is besloten de veiling van 900 miljoen
emissierechten in de eerste jaren van fase 3 uit te stellen ("back-load").
In dit kader heeft de Commissie tevens haar belofte herhaald om opties voor
actie voor te stellen met het oog op de vaststelling van verdere passende
structurele maatregelen ter versterking van de EU-ETS tijdens fase 3[2].
Aangezien het overschot structureel en van
langdurige aard is, zijn verdere maatregelen nodig ter versterking van de
EU-ETS en om te zorgen voor een kosteneffectieve overgang naar een koolstofarme
economie. In haar verslag over de toestand van de Europese koolstofmarkt in
2012 (verslag over de koolstofmarkt)[3]
heeft de Commissie in november 2012 een niet-uitputtende lijst met zes opties
voor de structurele hervorming van de EU-ETS opgesteld. Bij de openbare
raadpleging die volgde op dit verslag bleek uit de debatten dat de instelling
van een marktstabiliteitsreserve, die voor een flexibeler veilingaanbod van
emissierechten en hogere schokbestendigheid kan zorgen, eveneens een optie was.

Samen met dit voorstel worden een
effectbeoordeling en een samenvatting gepubliceerd. Uit de effectbeoordeling is
gebleken dat de instelling van een marktstabiliteitsreserve zou kunnen
bijdragen aan het aanpakken van de huidige onevenwichtigheden en tevens de
weerbaarheid van de EU-ETS tegen eventuele grootschalige gebeurtenissen in de
toekomst die het evenwicht tussen vraag en aanbod ernstig kunnen verstoren, kan
vergroten. Wat de verschillende ontwerpelementen betreft, blijkt dat een
marktstabiliteitsreserve die functioneert in verhouding tot het totale aantal
emissierechten in omloop, het voordeel heeft dat het niet enkel op
schommelingen in de vraag als gevolg van macro-economische veranderingen kan
reageren, maar ook op andere factoren, zoals de gevolgen van aanvullende
beleidsmaatregelen of wijzigingen aan de aanbodzijde, zoals de instroom van
internationale kredieten.
3.           Juridische elementen van het
voorstel 
Met het oog op voorspelbaarheid is de
marktstabiliteitsreserve ontworpen als een objectief en op regels gebaseerd
mechanisme, op grond waarvan veilinghoeveelheden automatisch worden aangepast
overeenkomstig vooraf vastgestelde voorwaarden die gelden vanaf fase 4 van de
EU-ETS, die ingaat in 2021. Hoewel uit de effectbeoordeling is gebleken dat de
instelling van een marktstabiliteitsreserve reeds in fase 3 nuttig zou zijn
voor de versterking en de efficiëntie van de koolstofmarkt, zal backloading
naar verwachting de komende jaren tijdelijke verlichting brengen. Daarom wordt
voorgesteld de marktstabiliteitsreserve aan het begin van fase 4 in te stellen,
zodat marktdeelnemers de tijd krijgen om zich aan de invoering van de reserve
aan te passen en voldoende rechtszekerheid krijgen tijdens fase 3 van de
EU-ETS.
De in dit voorstel beschreven
marktstabiliteitsreserve werkt zodanig, dat wanneer de totaal in omloop zijnde
emissierechten buiten een bepaald vooraf vastgesteld bereik raken, een
aanpassing van de jaarlijkse veilinghoeveelheden in gang zet:
a)           indien het totale overschot meer dan
833 miljoen emissierechten overschrijdt, worden om de instabiliteit van de
markt als gevolg van een groot tijdelijk overschot binnen de EU-ETS tegen te
gaan, aanvullende emissierechten toegevoegd aan de reserve, die in mindering
worden gebracht op toekomstige veilinghoeveelheden;
b)           indien het totale overschot minder
dan 400 miljoen emissierechten bedraagt, worden om de instabiliteit van de
markt als gevolg van een groot tijdelijk tekort binnen de EU-ETS tegen te gaan,
emissierechten uit de reserve vrijgegeven en deze worden aan toekomstige
veilinghoeveelheden toegevoegd.
Op deze wijze worden emissierechten aan de
marktstabiliteitsreserve toegevoegd en vrijgegeven in verhouding tot het totale
aantal emissierechten in omloop. Deze indicator is een rechtstreekse maatstaf
voor de daadwerkelijke verstoring van het evenwicht tussen vraag en aanbod, en
is dus te verkiezen boven meer indirecte en onzekere maatregelen op basis van
belangrijke marktfactoren zoals het bbp, brandstofprijzen, het weer, neerslag
enz. De boven- en ondergrenzen van de doelzone zijn vastgesteld na overleg met
de belanghebbenden en hebben een doelzone waarvan de ervaring heeft geleerd dat
de markt op een ordelijke wijze kon functioneren.
Om voorspelbaarheid en meer geleidelijke
veranderingen in het kader van de marktstabiliteitsreserve te waarborgen, wordt
een vooraf vastgesteld volume van 100 miljoen emissierechten per jaar uit de
reserve vrijgegeven wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Dit aantal
vertegenwoordigt ongeveer 5 % van de huidige jaarlijkse emissies binnen de
EU-ETS, wat op basis van de ervaringen tot nog toe voldoende moet zijn om een
oplossing te bieden voor zeer plotselinge en sterke stijgingen van de vraag. 
De invoering van een marktstabiliteitsreserve
betekent mogelijk een ingrijpende verandering van de opzet en werking van de
EU-ETS. De eerste ervaringen met de toepassing van de regels voor de reserve
kunnen waardevol zijn en verbeteringen in de opzet van de regels voor de
reserve mogelijk maken. Tegelijkertijd zijn voorspelbaarheid en stabiliteit van
belang voor een succesvolle koolstofmarkt. Om het juiste evenwicht te vinden,
voorziet het voorstel in een evaluatie voor uiterlijk 2026, waarbij bijzondere
aandacht zal worden besteed aan bepaalde parameters voor de reserve.
Het voorstel bevat eveneens bepalingen die tot
doel hebben het veilingaanbod in de jaren rondom overgangen tussen handelsfasen
af te vlakken als toepassing van de standaardregeling tot abrupte veranderingen
zou leiden. Dit effect houdt geen verband met het handelsvolume gedurende die
drie jaar en bestaat erin dat het gewone gemiddelde van de jaarlijkse
hoeveelheden wordt genomen; dit verzacht eventuele tijdelijke en
overgangseffecten op het veilingaanbod die voor het einde van de periode kunnen
voortvloeien uit de bepalingen van Richtlijn 2003/87/EG en Verordening (EU) nr.
1031/2010 van de Commissie, bijvoorbeeld met betrekking tot resterende
emissierechten in de reserve voor nieuwkomers aan het einde van de periode,
niet toegewezen emissierechten als gevolg van sluitingen of de afwijking voor
de modernisering van de elektriciteitssector. Indien de hoeveelheid te veilen
emissierechten in het laatste jaar van de periode meer dan 30 % hoger is
dan de gemiddelde hoeveelheid die in de volgende twee jaar wordt geveild, zal
dit verschil gelijkmatig worden verdeeld over die jaren. Deze bepaling bouwt
voort op de ervaring die is opgedaan tijdens de overgang van fase 2 naar
fase 3 van de EU-ETS en voorkomt een herhaling van de negatieve gevolgen van
overgangsregelingen.
Het voorstel heeft dezelfde rechtsgrondslag
als Richtlijn 2003/87/EG. Gelet op de achtergrond en tijdsaspecten wordt het
ingediend als onderdeel van het kader voor klimaat- en energiebeleid voor 2030.
Het recht van de EU om op te treden vloeit
voort uit het feit dat de EU-ETS als een volledig geharmoniseerd en voor de
hele Unie geldend stelsel functioneert. Het is in overeenstemming met het
subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag
betreffende de Europese Unie.
2014/0011 (COD)
Voorstel voor een
BESLUIT VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
betreffende de instelling en de werking van
een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten en tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG 
(Voor de EER relevante tekst)
HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN
DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 192, lid 1,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van
wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien het advies van het Europees Economisch
en Sociaal Comité[4],

Gezien het advies van het Comité van de
Regio’s[5],

Handelend volgens de gewone
wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       In artikel 10,
lid 5, van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad[6] is bepaald dat bij het
Europees Parlement en de Raad elk jaar een verslag over de werking van de
Europese koolstofmarkt moet worden ingediend. 
(2)       In het verslag van de
Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toestand van de
Europese koolstofmarkt in 2012[7]
werd vastgesteld dat er behoefte is aan maatregelen om de structurele
onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod aan te pakken. In de effectbeoordeling
van het klimaat- en energiebeleidskader voor 2030[8] wordt aangegeven dat
deze onevenwichtigheid naar verwachting zal voortduren, en niet voldoende wordt
aangepakt door aanpassingen aan het lineair traject naar een strengere
doelstelling binnen dat kader. Een wijziging van de lineaire factor brengt
slechts geleidelijk verandering in de bovengrens. Daardoor zou het overschot
slechts geleidelijk afnemen, zodat de markt nog meer dan tien jaar met een
overschot van ongeveer 2 miljard emissierechten of meer zou moeten blijven
functioneren. Om dit probleem aan te pakken en om het Europese
emissiehandelssysteem schokbestendiger te maken tegen onevenwichtigheden, moet
een marktstabiliteitsreserve worden ingesteld. Om wat
het veilingaanbod betreft de rechtszekerheid tijdens fase 3 van de EU-ETS te
waarborgen en om enige aanlooptijd te bieden voor de aanpassing aan de
gewijzigde opzet, moet de marktstabiliteitsreserve worden ingesteld aan het
begin van fase 4, die in 2021 ingaat. Om de grootst mogelijke voorspelbaarheid
te behouden, moeten duidelijke regels worden vastgesteld voor de opname van
emissierechten in de reserve en de vrijgave ervan uit de reserve. Wanneer aan
de voorwaarden wordt voldaan, moeten vanaf 2021 emissierechten ter hoogte van
12 % van het aantal emissierechten dat in het jaar x-2 in omloop is, in de
reserve worden opgenomen. Een overeenkomstig aantal emissierechten moet
uit de reserve worden vrijgegeven wanneer het totale aantal emissierechten in
omloop lager is dan 400 miljoen euro. 
(3)       Naast de instelling van de
marktstabiliteitsreserve moet Richtlijn 2003/87/EG ingrijpend worden gewijzigd,
zodat de samenhang en een vlotte werking van de EU-ETS worden gewaarborgd. De
werking van Richtlijn 2003/87/EG kan er met name toe leiden dat aan het einde
van een handelsperiode grote aantallen emissierechten moeten worden geveild,
wat de stabiliteit van de markt kan ondermijnen. Om te voorkomen dat er aan het
einde van een handelsperiode en aan het begin van de volgende handelperiode een
onevenwichtige marktsituatie ontstaat wat het aanbod van emissierechten
betreft, met eventueel verstorende effecten voor de markt, moet ervoor worden
gezorgd dat een grote stijging van het te veilen aanbod aan het einde van een
handelsperiode kan worden geveild in de eerste twee jaar van de daaropvolgende
handelsperiode. 
(4)       De Commissie moet de werking
van de markstabiliteitsreserve evalueren aan de hand van het functioneren van
de reserve in het licht van de ervaring met de toepassing ervan. Bij de
evaluatie van de werking van de marktstabiliteitsreserve moet met name worden
nagegaan of de voorschriften voor het opnemen van emissierechten in de reserve
geschikt zijn met het oog op het nagestreefde doel, namelijk de structurele
onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod aanpakken.
(5)       Artikel 10 en artikel 13, lid
2, van Richtlijn 2003/87/EG moeten daarom dienovereenkomstig worden gewijzigd,
HEBBEN HET VOLGENDE BESLUIT
VASTGESTELD:
Artikel 1
Marktstabiliteitsreserve
1.           Er wordt een
marktstabiliteitsreserve ingesteld, die met ingang van 1 januari 2021 in
werking zal treden.
2.           De Commissie publiceert voor
elk jaar uiterlijk op 15 mei van het volgende jaar het totale aantal
emissierechten in omloop. Het totale aantal van de in
jaar x in omloop zijnde emissierechten is de som van de in de periode na
1 januari 2008 toegewezen emissierechten, met
inbegrip van de rechten die in die periode overeenkomstig artikel 13,
lid 2, van Richtlijn 2003/87/EG zijn toegewezen en door
installaties uitgeoefende rechten om internationale kredieten te gebruiken uit
hoofde van de EU-ETS voor emissies voor 31 december van jaar x, minus het
totaal aantal ton geverifieerde emissies van onder de EU-regeling voor de
handel in broeikasgasemissierechten vallende installaties tussen 1 januari 2008
en 31 december van het jaar x, de geannuleerde emissierechten overeenkomstig
artikel 12, lid 4, van Richtlijn 2003/87/EG en het aantal
emissierechten in de reserve. Er wordt geen rekening
gehouden met de emissies tijdens de driejarige periode 2005-2007 en de ten
aanzien van deze emissies toegewezen emissierechten. De eerste
bekendmaking vindt uiterlijk op 15 mei 2017 plaats.
3.           Vanaf 2021 wordt elk jaar een
aantal emissierechten gelijk aan 12 % van het totale aantal in omloop
zijnde rechten in jaar x-2 (zoals gepubliceerd in mei van jaar x-1) in de
reserve opgenomen, tenzij dit aantal minder dan 100 miljoen is.
4.           Indien in een bepaald jaar in
totaal minder dan 400 miljoen emissierechten in omloop zijn, worden 100
miljoen emissierechten uit de reserve vrijgegeven. Indien zich minder dan 100
miljoen emissierechten in de reserve bevinden, worden uit hoofde van dit lid
alle emissierechten in de reserve vrijgegeven.
5.           Indien in een bepaald jaar
lid 4 niet van toepassing is en maatregelen uit hoofde van
artikel 29 bis van de richtlijn worden goedgekeurd, worden 100
miljoen emissierechten uit de reserve vrijgegeven. Indien zich minder dan 100
miljoen emissierechten in de reserve bevinden, worden uit hoofde van dit lid
alle emissierechten in de reserve vrijgegeven. 
6.           Wanneer maatregelen uit
hoofde van de leden 3 tot en met 5 worden genomen, wordt in de veilingkalenders
rekening gehouden met de emissierechten die in de reserve zijn opgenomen of uit
de reserve zijn vrijgegeven.
Artikel 2
Wijziging van Richtlijn
2003/87/EG
Richtlijn 2003/87/EG wordt als volgt
gewijzigd:
1.           Artikel 10, lid 1, wordt
vervangen door:
2.           "1. Met ingang van 2021
veilen de lidstaten alle emissierechten die niet overeenkomstig artikel
10 bis en 10 ter gratis worden toegewezen en niet in de bij Besluit [OPEU
please insert number of this Decision when known] van het Europees
Parlement en de Raad ingestelde marktstabiliteitsreserve worden opgenomen
(*)."
3.           Aan artikel 10 wordt het volgende
lid toegevoegd:
"1 bis Wanneer het
in artikel 1, lid 3, van Besluit [OPEU please insert number of this Decision
when known] bedoelde aantal door de lidstaten te veilen emissierechten in
het laatste jaar van de in artikel 13, lid 1, bedoelde periode meer
dan 30 % hoger is dan de verwachte gemiddelde veilinghoeveelheid voor de
eerste twee jaar van de daaropvolgende periode, wordt twee derde van het
verschil tussen deze hoeveelheden op de veilinghoeveelheden voor het laatste
jaar van de periode in mindering gebracht en in gelijke tranches aan de in de
eerste twee jaar van de volgende periode door de lidstaten te veilen
hoeveelheden toegevoegd".
4.           Aan artikel 13, lid 2, tweede
alinea, wordt de volgende zin toegevoegd:
"Voorts kunnen
emissierechten die zijn opgenomen in de bij Besluit [OPEU please insert number of this Decision when known]
ingestelde marktstabiliteitsreserve die niet meer geldig zijn, worden vervangen
door emissierechten die voor de lopende periode geldig zijn."
Artikel 3
Evaluatie
De
Commissie evalueert uiterlijk op 31 december 2026 de
marktstabiliteitsreserve op basis van een analyse van de ordelijke werking van
de Europese koolstofmarkt en dient, zo nodig, een voorstel in bij het Europees
Parlement en bij de Raad. Bij de evaluatie wordt bijzondere aandacht besteed
aan het percentage voor de vaststelling van het aantal emissierechten dat in de
reserve worden opgenomen overeenkomstig artikel 1, lid 3, en de
numerieke waarde van de drempel voor het totale aantal in
omloop zijnde emissierechten, zoals bepaald in artikel 1, lid 4.
Artikel 4
Overgangsbepaling
Artikel 10, lid 1, van Richtlijn 2003/87/EG,
zoals gewijzigd bij Richtlijn 2009/29/EG, blijft tot en met 31 december
2020 van toepassing.
Artikel 5
Inwerkingtreding
Dit besluit
treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad
van de Europese Unie.
Gedaan te Brussel,
Voor het Europees Parlement                         Voor
de Raad
De voorzitter                                                  De
voorzitter
[1]               COM(2012) 652 final.
[2]               COM(2012) 416 final.
[3]               COM(2012) 652
[4]               PB C , , blz. .
[5]               PB C , , blz. .
[6]               Richtlĳn 2003/87/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wĳziging van
Richtlĳn 96/61/EG van de Raad (PB L 275 van 25.10.2003, blz. 32).
[7]               COM(2012) 652 final.
[8]               Verwijzing invoegen.