CELEX: 62020CC0453
Language: cs
Date: 2021-12-16 00:00:00
Title: Stanovisko generálního advokáta M. Campos Sánchez-Bordony přednesené dne 16. prosince 2021.#CityRail a.s. v. Správa železnic.#Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Úřadem pro přístup k dopravní infrastruktuře.#Řízení o předběžné otázce – Článek 267 SFEU – Pojem ‚soud‘ – Strukturální a funkční kritéria – Výkon soudních nebo správních funkcí – Směrnice 2012/34/EU – Články 55 a 56 – Jediný vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví – Nezávislý odvětvový regulační orgán – Oprávnění jednat z moci úřední – Sankční pravomoc – Rozhodnutí, proti kterým lze podat žalobu – Nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.#Věc C-453/20.

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
   MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
   přednesené dne 16. prosince 2021 (
         1
      )
   
      Věc C‑453/20
   
   CityRail, a.s.
   proti
   Správě železnic, státní organizace,
   za účasti:
   ČD Cargo, a.s.
   
      [žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Úřadem pro přístup k dopravní infrastruktuře, Česká republika)]
   
   „Řízení o předběžné otázce – Článek 267 SFEU – Pojem ‚vnitrostátní soud‘ – Kritéria – Regulační subjekt pro železniční odvětví – Směrnice 2012/34/EU – Článek 56 – Funkce regulačního subjektu – Správní povaha – Nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce – Železniční doprava – Jednotný evropský železniční prostor – Přístup k infrastruktuře a k zařízením služeb – Rampy pro nakládku zboží na nákladních terminálech – Změna poplatků za přístup k infrastruktuře a za přístup ke službám v zařízeních služeb – Povinnost provozovatele infrastruktury a regulačního subjektu uplatňovat směrnici 2012/34/EU“
   
            1.
         
         
            Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře České republiky (
                  2
               ) se Soudního dvora táže na výklad směrnice 2012/34/EU (
                  3
               ), zejména v souvislosti s rampami pro nakládku zboží a s poplatky za jejich používání.
         
      
            2.
         
         
            Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce bude přípustná jen v případě, že Soudní dvůr uzná, že uvedený subjekt vykonává soudní funkce ve smyslu článku 267 SFEU. Z níže vysvětlených důvodů mám za to, že by tak učinit neměl.
         
      
      I. Právní rámec
   
   
      
         A.
       
         Unijní právo. Směrnice 2012/34
      
   
   
            3.
         
         
            Podle článku 3 („Definice“) platí:
            „Pro účely této směrnice se rozumí:
            […]
            
                     2)
                  
                  
                     ‚provozovatelem infrastruktury‘ každý subjekt nebo podnik odpovědný za zajištění provozu, údržby a obnovy železniční infrastruktury na síti, jakož i za účast na jejím rozvoji v souladu s pravidly, která v tomto smyslu určí členský stát v rámci své všeobecné politiky pro rozvoj a financování infrastruktury;
                  
               
                     3)
                  
                  
                     ‚železniční infrastrukturou‘ položky uvedené v příloze I;
                  
               […]
            
                     11)
                  
                  
                     ‚zařízením služeb‘ zařízení včetně pozemku, budovy a vybavení, které bylo zřízeno, jako celek nebo zčásti, aby umožnilo poskytování jedné nebo více služeb uvedených v příloze II bodech 2 až 4;
                  
               […]
            
                     26)
                  
                  
                     ‚zprávou o síti‘ podrobný výklad všeobecných pravidel, lhůt, postupů a kritérií systému zpoplatnění a systému přidělování kapacity, včetně informací potřebných k podání žádosti o přidělení kapacity infrastruktury;
                  
               […]“
         
      
            4.
         
         
            Článek 13 („Podmínky přístupu ke službám“) stanoví:
            „1.   Provozovatelé infrastruktury poskytnou všem železničním podnikům nediskriminačním způsobem minimální přístupový balík stanovený v příloze II bodu 1.
            2.   Provozovatelé zařízení služeb poskytnou nediskriminačním způsobem všem železničním podnikům přístup k zařízením uvedeným v příloze II bodu 2, včetně přístupu po železnici, a ke službám poskytovaným v těchto zařízeních.
            […]“
         
      
            5.
         
         
            Článek 27 („Zpráva o síti“) stanoví:
            „1.   Provozovatel infrastruktury po projednání se zúčastněnými stranami vypracuje a zveřejní zprávu o síti […].
            2.   Zpráva o síti stanoví povahu infrastruktury dostupné železničním podnikům a obsahuje informace určující podmínky přístupu k příslušné železniční infrastruktuře. Zpráva o síti rovněž obsahuje informace stanovující podmínky pro přístup k zařízením služeb napojeným na síť provozovatele infrastruktury a pro poskytování služeb v těchto zařízeních […]. Obsah zprávy o síti je stanoven v příloze IV.
            3.   Zpráva o síti se aktualizuje a mění podle potřeby.
            4.   Zpráva o síti se zveřejní nejpozději čtyři měsíce před konečným termínem pro podání žádostí o přidělení kapacity infrastruktury.“
         
      
            6.
         
         
            Článek 29 („Zavedení, stanovení a vybírání poplatků“) stanoví:
            „1.   Členské státy stanoví rámec zpoplatnění, přičemž zohlední nezávislost řízení podniků stanovenou v článku 4.
            S výhradou uvedené podmínky členské státy rovněž zavedou specifická pravidla zpoplatnění nebo delegují tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury.
            Členské státy zajistí, aby byl ve zprávě o síti uveden rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění nebo aby byla uvedena internetová stránka, kde jsou rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění zveřejněny.
            Provozovatel infrastruktury stanoví a vybírá poplatky za použití infrastruktury v souladu se stanoveným rámcem zpoplatnění a pravidly zpoplatnění.
            […]“
         
      
            7.
         
         
            Článek 31 („Zásady zpoplatnění“) stanoví:
            „1.   Poplatky za použití železniční infrastruktury a zařízení služeb se platí provozovateli infrastruktury a provozovateli zařízení služeb a používají se k financování jejich činnosti.
            […]
            3.   […] stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k infrastruktuře napojení k zařízením služeb ve výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy.
            […]
            7.   Poplatek uložený za přístup po železnici v rámci zařízení služeb uvedených v příloze II bodu 2 a poskytování služeb v těchto zařízeních nesmí přesáhnout náklady na jejich poskytnutí včetně přiměřeného zisku.
            […]“
         
      
            8.
         
         
            Článek 55 („Regulační subjekt“) stanoví:
            „1.   Každý členský stát zřídí jediný vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví. Aniž je dotčen odstavec 2, tento subjekt je samostatným orgánem, který je, pokud jde o organizaci, funkce, hierarchii a rozhodování, právně odlišný od jakéhokoli jiného veřejnoprávního nebo soukromého subjektu a je na něm nezávislý. Je rovněž nezávislý, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování, právní strukturu a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli. Tento subjekt je dále funkčně nezávislý na kterémkoli příslušném orgánu, který se účastní uzavírání smlouvy na veřejné služby.
            […]“
         
      
            9.
         
         
            Článek 56 („Funkce regulačního subjektu“) stanoví:
            „1.   Aniž je dotčen čl. 46 odst. 6, má žadatel právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat žádost o přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem nebo provozovatelem zařízení služeb, která se týkají:
            
                     a)
                  
                  
                     zprávy o síti v předběžném i konečném znění;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     kritérií v ní stanovených;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     procesu přidělování a jeho výsledků;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     systému zpoplatnění;
                  
               
                     e)
                  
                  
                     výše nebo struktury poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být účtovány;
                  
               
                     f)
                  
                  
                     úpravy přístupu podle článků 10 až 13;
                  
               
                     g)
                  
                  
                     přístupu ke službám a zpoplatnění služeb podle článku 13;
                  
               […]
            2.   Aniž jsou dotčeny pravomoci vnitrostátních orgánů v oblasti hospodářské soutěže pro zajištění hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy, má regulační subjekt pravomoc sledovat situaci v oblasti hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy, včetně zejména trhu pro vysokorychlostní osobní dopravu, a činnosti provozovatelů infrastruktury v souvislosti s odst. 1 písm. a) až j). Regulační subjekt zejména kontroluje plnění odst. 1 písm. a) až j) z vlastní iniciativy a s cílem předcházet diskriminaci žadatelů. Kontroluje zejména to, zda zpráva o síti neobsahuje diskriminační ustanovení či nedává provozovateli infrastruktury prostor pro volné uvážení, který by mohl být využit k diskriminaci žadatelů.
            […]
            6.   Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou IV oddílem 2 a byly nediskriminační. Vyjednávání mezi žadateli a provozovatelem infrastruktury o výši poplatků za využití infrastruktury jsou přípustná pouze tehdy, pokud se uskutečňují pod dohledem regulačního subjektu. Regulační subjekt zasáhne, pokud hrozí, že při jednání budou porušeny požadavky této kapitoly.
            […]
            8.   Regulační subjekt je oprávněn požadovat příslušné informace od provozovatele infrastruktury, žadatelů a jakékoli zúčastněné třetí osoby z dotyčného členského státu.
            […]
            9.   Regulační subjekt posoudí všechny stížnosti a případně si do jednoho měsíce ode dne přijetí stížnosti vyžádá relevantní informace a zahájí konzultace se všemi zúčastněnými stranami. Rozhoduje o všech stížnostech, přijímá opatření k nápravě situace a informuje zúčastněné strany o svém odůvodněném rozhodnutí ve stanovené rozumné lhůtě, a v každém případě do šesti týdnů ode dne obdržení veškerých relevantních informací. Aniž jsou dotčeny pravomoci vnitrostátních orgánů v oblasti hospodářské soutěže pro zajištění hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy, regulační subjekt v případech, kdy je to vhodné, rozhodne z vlastní iniciativy o vhodných opatřeních k nápravě diskriminace žadatelů, narušení trhu a jakéhokoli jiného nežádoucího vývoje na těchto trzích, zejména ve vztahu k odst. 1 písm. a) až j).
            Rozhodnutí regulačního subjektu je závazné pro všechny strany, na něž se toto rozhodnutí vztahuje, a nepodléhá kontrole jiné správní instance. Regulační subjekt musí být schopen prosazovat svá rozhodnutí příslušnými sankcemi, včetně pokut.
            […]
            10.   Členské státy zajistí, aby rozhodnutí přijatá regulačním subjektem podléhala soudnímu přezkumu. Žádost o přezkum může mít vůči rozhodnutí regulačního subjektu odkladný účinek, pouze pokud okamžitý účinek rozhodnutí regulačního subjektu může u strany žádající o přezkum rozhodnutí vést k nenapravitelným nebo zjevně nepřiměřeným škodám. Tímto ustanovením nejsou v příslušných případech dotčeny pravomoci soudu projednávajícího žádost o přezkum rozhodnutí stanovené ústavním právem.
            […]“
         
      
            10.
         
         
            V příloze I („Seznam položek železniční infrastruktury“) se uvádí:
            „Železniční infrastruktura zahrnuje níže uvedené položky, pokud jsou součástí stálé železniční cesty, včetně pomocných kolejí, avšak s výjimkou tratí uvnitř železničních dílen, dep nebo vozoven a soukromých železničních přípojek nebo vleček:
            […]
            
                     –
                  
                  
                     […] nástupiště pro cestující a rampy pro nakládku zboží (též na osobních nádražích a nákladních terminálech) […];
                  
               […]“
         
      
            11.
         
         
            V příloze II („Služby pro železniční podniky“) se uvádí:
            „1. Minimální přístupový balík obsahuje:
            […]
            
                     c)
                  
                  
                     použití železniční infrastruktury, včetně výhybek a železničních křižovatek;
                  
               […]
            2. Je poskytnut přístup, včetně přístupu po železnici, k následujícím zařízením služeb, pokud existují, a ke službám poskytovaným v těchto zařízeních:
            […]
            b) nákladní terminály;
            […]“
         
      
            12.
         
         
            V příloze IV („Obsah zprávy o síti“) se uvádí:
            „Zpráva o síti uvedená v článku 27 obsahuje tyto informace:
            […]
            
                     2.
                  
                  
                     Oddíl o zásadách zpoplatnění a o tarifech. Tento oddíl obsahuje odpovídající údaje o systému zpoplatnění, dostatečné informace o poplatcích, jakož i další příslušné informace o přístupu týkající se služeb uvedených v příloze II, které poskytuje pouze jediný dodavatel. Upřesňuje metodiku, pravidla a případně tabulky k provedení článků 31 až 36, pokud jde o náklady i poplatky. Obsahuje informace o změnách poplatků, o kterých již bylo rozhodnuto, nebo které se předpokládají v příštích pěti letech, jsou-li takové informace k dispozici.
                  
               […]
            
                     6.
                  
                  
                     Oddíl s informacemi o přístupu k zařízením služeb uvedeným v příloze II a jejich zpoplatnění. Provozovatelé zařízení služeb, kteří nejsou ovládáni provozovatelem infrastruktury, poskytnou informace o poplatcích za získání přístupu k zařízení a za poskytování služeb a informace o technických podmínkách přístupu pro účely zařazení do zprávy o síti nebo uvedou odkaz na internetové stránky, kde jsou takové informace bezplatně dostupné v elektronické podobě.
                  
               […]“
         
      
      
         B.
       
         České právo
      
   
   
            13.
         
         
            Podle § 2 bodu 15 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] (
                  4
               ), „[v] České republice působí tyto další ústřední orgány státní správy: […] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [(ÚPDI)]“.
         
      
            14.
         
         
            Zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (
                  5
               ), upravuje ÚPDI. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona je úřad při výkonu své působnosti nezávislý, postupuje nestranně a řídí se přitom pouze zákony a jinými právními předpisy (
                  6
               ).
         
      
            15.
         
         
            Zákonem č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železnic (
                  7
               ), byl zřízen subjekt pověřený správou železnic (
                  8
               ).
         
      
            16.
         
         
            Za závazky provozovatele železniční infrastruktury ručí stát. Tento provozovatel hospodaří s majetkem státu a svou činnost vykonává ve veřejném zájmu. Členy správní rady jmenuje a odvolává vláda.
         
      
            17.
         
         
            Vyhláška č. 76/2017 (
                  9
               ) v § 3 odst. 1 písm. k) stanoví, že místa nakládky a vykládky pro přepravu věcí jsou provozními součástmi železniční stanice. Podle § 2 odst. 9 zákona o dráhách jsou zařízením služeb.
         
      
            18.
         
         
            Zákon o dráhách v § 33 odst. 1 stanoví, že provozovatel infrastruktury coby přídělce kapacity zpracuje a zveřejní prohlášení o dráze.
         
      
            19.
         
         
            Podle § 34e odst. 1 zákona o dráhách může ÚPDI z moci úřední nebo na návrh žadatele o přidělení kapacity dráhy zkoumat, zda prohlášení o dráze není v rozporu s tímto zákonem.
         
      
      II. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
   
   
            20.
         
         
            Provozovatel infrastruktury schválil dokument nazvaný „Popis zařízení služeb“ (dále jen „Popis“) (
                  10
               ).
         
      
            21.
         
         
            Společnost CityRail, a.s (
                  11
               )., podala k ÚPDI podle článku 55 směrnice 2012/34 návrh na přezkum Popisu, v němž byla místa nakládky a vykládky zboží uvedena jako zařízení služeb.
         
      
            22.
         
         
            Provozovatel infrastruktury upřesňuje, že těmito místy jsou vyvýšené (nad úrovní kolejí) i nevyvýšené (v úrovni kolejí) manipulační plochy vedle kolejí vybudované za účelem nakládky zboží a také koleje přilehlé k takovým místům nakládky a vykládky.
         
      
            23.
         
         
            ÚPDI má nicméně pochybnosti o možnosti zařadit místa určená k nakládce a vykládce mezi zařízení služeb. Podle jeho názoru spadají spíše pod železniční infrastrukturu, a to i tehdy, když jsou součástí nákladních terminálů a když jsou součástí jak stálé železniční cesty, tak pomocných kolejí.
         
      
            24.
         
         
            ÚPDI pokládá Soudnímu dvoru tuto otázku (kterou kvalifikuje jako hlavní) a zároveň se jej táže:
            
                     –
                  
                  
                     zda provozovatel infrastruktury (který je v tomto případě rovněž provozovatelem zařízení služeb) může kdykoli změnit výši poplatků za využití železniční infrastruktury a zařízení služeb;
                  
               
                     –
                  
                  
                     zda je provozovatel infrastruktury coby entita podléhající autoritě nebo dohledu státu povinen uplatňovat ustanovení směrnice 2012/34, která mají přímý účinek, nebo zda musí jednat jen v souladu s vnitrostátními právními předpisy, a
                  
               
                     –
                  
                  
                     zda lze pravidla obsažená ve zprávě o síti považovat za diskriminační, pokud jsou v rozporu s unijním právem, které je provozovatel infrastruktury povinen dodržovat.
                  
               
      
            25.
         
         
            Konkrétně pokládá ÚPDI Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
            
                     „1)
                  
                  
                     Je místo nakládky a vykládky pro přepravu věcí, včetně související koleje, součástí železniční infrastruktury ve smyslu čl. 3 odst. 3 směrnice 2012/34?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Je v souladu se směrnicí 2012/34, že provozovatel infrastruktury může kdykoliv změnit v neprospěch dopravců výši cen za použití železniční infrastruktury nebo zařízení služeb?
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Je směrnice 2012/34 dle čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie závazná pro státní organizaci Správu železnic?
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Lze považovat za diskriminační pravidla obsažená ve zprávě o síti, pokud jsou v rozporu s takovými předpisy EU, které je Správa železnic povinna dodržovat?“
                  
               
      
      III. Řízení před Soudním dvorem
   
   
            26.
         
         
            Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 23. září 2020.
         
      
            27.
         
         
            V souladu s čl. 101 odst. 1 jednacího řádu požádal Soudní dvůr ÚPDI o vysvětlení týkající se jeho soudní povahy.
         
      
            28.
         
         
            Dne 10. listopadu 2020 předložil ÚPDI vysvětlení, která byla předána stranám zúčastněným na tomto řízení k vyjádření.
         
      
            29.
         
         
            ÚPDI reagoval na argumenty české vlády a Komise dalším přípisem ze dne 10. června 2021.
         
      
            30.
         
         
            Písemná vyjádření předložili provozovatel infrastruktury, CityRail, ČD Cargo, a.s (
                  12
               )., česká, španělská a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise.
         
      
            31.
         
         
            Ústní jednání nebylo shledáno potřebným.
         
      
      IV. Přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Pojem „soud“ a regulační subjekty pro železniční odvětví
   
   
            32.
         
         
            Některé strany zúčastněné na tomto řízení o předběžné otázce namítly, že ÚPDI nemá povahu „soudu“. Takovou povahu mu upírá Komise, španělská vláda i samotná česká vláda.
         
      
            33.
         
         
            Soudní dvůr již dříve rozhodl (
                  13
               ), že Schienen-Control Kommission (komise pro kontrolu železniční dopravní cesty, Rakousko) může „být považována za soud ve smyslu článku 267 SFEU“. Na základě tohoto právního názoru se ÚPDI dovolává stejného kvalifikování jak ve svém předkládacím rozhodnutí, tak v pozdějších vysvětleních (
                  14
               ).
         
      
            34.
         
         
            Ve svém stanovisku ve věci Westbahn Management II (
                  15
               ), předneseném několik let po vyhlášení rozsudku Westbahn Management I, jsem „k této kvalifikaci, která by mohla být z obdobných důvodů použita prakticky na všechny sektorové regulační subjekty, vyjádř[il své] výhrady“.
         
      
            35.
         
         
            V rozsudku Westbahn Management I byla analyzována specifika Schienen-Control Kommission (komise pro kontrolu železniční dopravní cesty) po posouzení takových otázek, jako je její zřízení zákonem, její trvalost, závaznost její jurisdikce, kontradiktorní povaha řízení, použití právních předpisů, jakož i její nezávislost (
                  16
               ).
         
      
            36.
         
         
            I když je tato metodika obvykle dodržována, lze si položit otázku, zda je relevantní ve vztahu k některým subjektům, jež musí být ze své podstaty nezávislé. Nezávislost se předpokládá u železničních regulačních subjektů jakožto požadavek článku 55 směrnice 2012/34, jenž se odráží ve vnitrostátních právních předpisech provádějících směrnici.
         
      
            37.
         
         
            V článku 56 směrnice 2012/34 unijní normotvůrce načrtl vzor vnitrostátních regulačních subjektů pro železniční odvětví, které sice musí být nezávislé na jiných orgánech, avšak spadají do typické oblasti státní správy. Svěřil jim sankční pravomoci a vybavil je pravomocemi především správními (
                  17
               ), které mají pramálo společného s činností soudu.
         
      
            38.
         
         
            Domnívám se, že při uplatňování kategorií uvedených v článku 267 SFEU na tyto regulační subjekty je třeba doladit klasický přístup Soudního dvora v jeho judikatuře.
         
      
            39.
         
         
            Toto dolaďování je o to náležitější, že judikaturu k článku 267 SFEU již upřesnil i samotný Soudní dvůr (
                  18
               ). Ten konkrétně v nedávné době vydal rozsudek Anesco a další (
                  19
               ), který pro regulační subjekty není nezajímavý.
         
      
            40.
         
         
            V tomto rozsudku Soudní dvůr odmítl soudní povahu (a pro nepřípustnost odmítl žádost o rozhodnutí o předběžné otázce) jiného regulačního subjektu pro železniční odvětví, a sice Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Národní komise pro trhy a hospodářskou soutěž, Španělsko; dále jen „CNMC“) (
                  20
               ). Jeho důsledky pro projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se budu zabývat záhy.
         
      
            41.
         
         
            Je pravda, že Soudní dvůr v rozsudku Westbahn Management I připustil, že kontrolní komise zřízená v rámci rakouského regulačního subjektu může postupovat podle článku 267 SFEU. Mám za to, že tak učinil ze setrvačnosti, která sice mohla být smysluplná v dané době (v roce 2012), ale nyní ji považuji za překonanou.
         
      
            42.
         
         
            S ohledem na současný stav úpravy regulačních subjektů, která vychází ze společných pravidel daných směrnicí 2012/34, je totiž třeba se přednostně zabývat obsahem funkcí umožňujících kvalifikovat jejich činnost jako správní, nebo soudní.
         
      
            43.
         
         
            Přístup, který navrhnu, preferují zastánci nepřípustnosti této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Ti zdůrazňují, že i když ÚPDI sám sebe považuje za soud, je z organizačního hlediska součástí státní správy, rozhoduje ve správních řízeních a postupuje podle obecné právní úpravy správního řízení (
                  21
               ).
         
      
            44.
         
         
            Mnou navrhovaný přístup je navíc blízký i judikatuře Soudního dvora. V jiných rozsudcích Soudní dvůr totiž ke zjištění povahy předkládajícího orgánu zvažoval, zda tento orgán rozhoduje „v rámci řízení, které má být ukončeno rozhodnutím soudní povahy“ (
                  22
               ).
         
      
            45.
         
         
            V rozhodnutích ubírajících se tímto směrem se uvádějí následující vodítka pro určení, kdy orgán nemůže být kvalifikován jako soud ve smyslu článku 267 SFEU:
            
                     –
                  
                  
                     skutečnost, že je daný orgán oprávněn jednat z vlastního podnětu, „je známkou toho, že […] nemá postavení ‚soudu‘, nýbrž vykazuje znaky správního orgánu“ (
                           23
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     nespočívá-li úkol daného orgánu v přezkumu legality rozhodnutí, nýbrž v prvním zaujetí stanoviska ke stížnosti účastníka správního řízení, „není je[ho] úlohou vyřešit spor ve smyslu judikatury Soudního dvora“ (
                           24
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     skutečnost, že daný orgán „i bez návrhu jedná jako specializovaný správní orgán vykonávající pravomoc ukládat sankce v oblastech spadajících do jeho pravomoci, je […] indicií o tom, že […] má správní, a nikoli soudní povahu“ (
                           25
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     „vnitrostátní orgán nelze kvalifikovat jako ‚soud‘ ve smyslu článku 267 SFEU […] v situaci, kdy při rozhodování vykonává jiné než soudní funkce, například funkce správní povahy“ (
                           26
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     relevantní je nastavení systému opravných prostředků proti rozhodnutím regulačního subjektu. Tak je tomu v případě, kdy proti těmto rozhodnutím „lze podat rozklad, o kterém rozhoduje předseda tohoto orgánu, s tím, že jeho rozhodnutí lze napadnout žalobou ve správním soudnictví, přičemž [tento orgán] je v takovém řízení stranou žalovanou. Tento systém prostředků nápravy […] vyzdvihuje správní povahu rozhodnutí vydávaných tímto orgánem“ (
                           27
                        ).
                  
               
      
            46.
         
         
            Soudní dvůr v rozsudku Anesco a další odmítl pro nepřípustnost, jak jsem již zmínil, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předloženou CNMC mimo jiné z těchto důvodů:
            
                     –
                  
                  
                     „[s]kutečnost, že CNMC i bez návrhu jedná jako specializovaný správní orgán vykonávající pravomoc ukládat sankce v oblastech spadajících do jeho pravomoci, je […] indicií o tom, že rozhodnutí, které má přijmout v řízení, jež vedlo k projednávané žádosti o předběžné otázce, má správní, a nikoli soudní povahu“ (
                           28
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     „[r]ozhodnutí CNMC, kterým je řízení ukončeno, je […] správním rozhodnutím, které přestože je konečné a okamžitě vykonatelné, nemůže splňovat náležitosti soudního rozhodnutí, zejména nezakládá překážku věci pravomocně rozsouzené (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. února 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, bod 34 a citovaná judikatura)“ (
                           29
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     „[s]právní povaha řízení, o které se jedná ve věci v původním řízení, je potvrzena rovněž čl[ánkem] […], který stanoví, že přijetím rozhodnutí Radou CNMC je ukončeno řízení, které je výslovně kvalifikováno jako ‚správní‘. Dále podle čl[ánku] […] může být proti takovému rozhodnutí podána správní žaloba, v rámci které […] jedná CNMC jako žalovaná v soudním řízení prvního stupně […] nebo jako odpůrkyně či navrhovatelka v případě kasačního opravného prostředku […]“ (
                           30
                        ).
                  
               
      
            47.
         
         
            Z toho vyplývá, že „k určení, zda vnitrostátní orgán, kterému zákon svěřuje funkce jiné povahy, musí být považován za ‚soud‘ ve smyslu článku 267 SFEU, je nutno ověřit, jaká je konkrétní povaha funkcí, které vykonává v postavení, v jehož rámci jedná, když žádá o rozhodnutí Soudního dvora“ (
                  31
               ).
         
      
            48.
         
         
            S ohledem na uvedenou judikaturu mám tudíž za to, že ÚPDI vykonává funkce správní, a nikoli soudní, které by mu umožňovaly použít článek 267 SFEU, protože:
            
                     –
                  
                  
                     je oprávněn jednat jak na žádost, tak z moci úřední (v některých případech pouze z moci úřední). Konkrétně řízení, v jehož rámci byla podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, mohlo být zahájeno na základě podnětu i z moci úřední (
                           32
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     při výkonu své sankční pravomoci má široké pole působnosti, v jehož rámci může projednávat přestupky a ukládat pokuty (
                           33
                        ), a
                  
               
                     –
                  
                  
                     proti jeho rozhodnutím lze podat žalobu ke skutečným soudům, a to buď k obecným soudům (
                           34
                        ), nebo ve správním soudnictví. Ve správním soudnictví je ÚPDI v roli žalovaného (
                           35
                        ).
                  
               
      
            49.
         
         
            Nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle mého názoru dokládá i analýza harmonizované právní úpravy (směrnice 2012/34), kterou coby referenční rámec poskytuje unijní právo v souvislosti s regulačními subjekty pro železniční odvětví.
         
      
            50.
         
         
            Článek 56 odst. 1 směrnice 2012/34 sice přiznává těmto subjektům pravomoc rozhodovat o stížnostech proti rozhodnutím vydaným v tam vyjmenovaných věcech (
                  36
               ), ovšem odstavec 2 téhož článku je opravňuje k provádění kontrol z vlastní iniciativy.
         
      
            51.
         
         
            Článek 56 odst. 8 směrnice 2012/34 jim svěřuje vyšetřovací pravomoci tím, že jim umožňuje shromažďovat informace nezbytné k výkonu jejich „funkce přezkoumávání rozhodnutí a funkce sledování hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy v souladu s odstavcem 2“.
         
      
            52.
         
         
            Podle čl. 56 odst. 9 směrnice 2012/34 mají pravomoc „v případech, kdy je to vhodné, rozhodn[out] z vlastní iniciativy o vhodných opatřeních k nápravě diskriminace žadatelů, narušení trhu a jakéhokoli jiného nežádoucího vývoje na těchto trzích, zejména ve vztahu k tomuto čl. 56 odst. 1 písm. a) až j)“.
         
      
            53.
         
         
            Regulační subjekty proto i v případech, kdy mají rozhodnout o stížnosti, rozhodují za podmínek, ve kterých návrh účastníka řízení není nezbytný, jelikož mají samy možnost jednat z moci úřední. Závěr, že vykonávají soudní funkce, by vzhledem k tomu, že mohou z vlastní iniciativy jednat určitým způsobem, mohou-li k témuž výsledku dospět na základě stížnosti, nebyl správný.
         
      
            54.
         
         
            Konečně podle čl. 56 odst. 10 směrnice 2012/34 podléhají rozhodnutí regulačních subjektů soudnímu přezkumu, který mají provést – v tomto případě již – skutečné soudy. Z hlediska jednotnosti výkladu unijního práva „existence zmíněných soudních žalob umožňuje zaručit účinnost mechanismu žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce stanoveného v článku 267 SFEU“ (
                  37
               ).
         
      
            55.
         
         
            Stejně jako ve věci Anesco a další lze tedy dospět k závěru, že rozhodnutí regulačních subjektů pro železniční odvětví „vykazují stejné rysy jako správní rozhodnutí, což vylučuje, aby byla přijata při výkonu soudních funkcí“ (
                  38
               ).
         
      
            56.
         
         
            Kromě toho by připuštění předběžných otázek položených správními orgány, jejichž rozhodnutí podléhají soudnímu přezkumu, mohlo vést k disfunkcím, na které poukázal generální advokát D. Ruiz-Jarabo Colomer s argumenty, jež ani po dvaceti letech neztrácejí na aktuálnosti (
                  39
               ).
         
      
            57.
         
         
            Generální advokát D. Ruiz-Jarabo Colomer měl stručně řečeno za to, že kdyby byla taková možnost připuštěna, odpověď Soudního dvora by mohla být pro konečné rozhodnutí ve sporu zbytečná (
                  40
               ) a pozdější postup skutečných soudů by v důsledku skutečnosti, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce položil správní orgán, mohl být omezen (
                  41
               ). Podle jeho názoru „připuštění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané správním orgánem vede k závažnému narušení dialogu mezi soudy zavedeného Smlouvou, jejímu účelovému výkladu a deformaci soudní ochrany občana“ (
                  42
               ).
         
      
            58.
         
         
            S ohledem na výše uvedené mám za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nepřípustná. Nicméně pro případ, že by se Soudní dvůr s mým názorem neztotožnil, posoudím otázky regulačního subjektu.
         
      
      V. K věci samé
   
   
      
         A.
       
         K první předběžné otázce
      
   
   
            59.
         
         
            Pochybnosti ÚPDI se týkají „místa nakládky a vykládky pro přepravu věcí, včetně související koleje“. Je takové místo součástí železniční infrastruktury ve smyslu čl. 3 bodu 3 směrnice 2012/34, nebo součástí zařízení služeb (
                  43
               )?
         
      
            60.
         
         
            Nástupiště pro cestující jsou součástí železniční infrastruktury podle přílohy I druhé odrážky ve spojení s čl. 3 bodem 3 směrnice 2012/34. Rozsudek Westbahn Management II to potvrdil (
                  44
               ).
         
      
            61.
         
         
            Nyní je třeba určit, zda totéž bez dalšího platí pro rampy pro nakládku zboží. I když jsou podle týchž ustanovení tyto rampy v zásadě rovněž součástí železniční infrastruktury, je třeba zohlednit skutečnost, že nákladní terminály jsou, stejně jako osobní nádraží, zařízením služeb [příloha II bod 2 písm. a) a b) směrnice 2012/34].
         
      
            62.
         
         
            Stejně jako ve věci Westbahn Management II vyvstávají při pokusu o odlišení tehdy nástupišť, nyní ramp, od zařízení služeb, ve kterém se nacházejí (tehdy šlo o osobní nádraží, nyní o nákladní terminály), potíže. Vzhledem k různorodosti konceptů, jejichž rysy lze jen stěží odtrhnout od skutečné situace na každé rampě či každém terminálu, která závisí na jejich zvláštních vlastnostech, je kasuismus nevyhnutelný a Soudnímu dvoru nepřísluší ověřovat technické detaily každého jednotlivého případu (
                  45
               ).
         
      
            63.
         
         
            ÚPDI žádá o vyjasnění otázky, zda se místo přilehlé ke kolejím, na kterém se uskutečňuje nakládka a vykládka zboží, řadí do železniční infrastruktury. Pro tyto účely je nutné rozkrýt význam pojmu „rampa pro nakládku zboží“ použitého v příloze I směrnice 2012/34. Připustí-li se jeho běžný smysl, jímž je vyvýšená plošina nad úrovní kolejí, bude třeba vyjasnit, zda jsou vyloučeny prostory pro naložení a vyložení vlaku zdola, tedy z úrovně kolejí (
                  46
               ).
         
      
            64.
         
         
            Při hledání řešení nelze opomenout cíle směrnice 2012/34 související s „minimálním přístupovým balíkem“, který zahrnuje použití železniční infrastruktury. Kromě toho bude třeba zvážit povahu zboží a podmínky jeho přepravy, jeho nakládky a jeho vykládky.
         
      
            65.
         
         
            Základním, fyzickým důvodem existence nástupiště pro cestující je usnadnit jim nastupování do vlaku a vystupování z něj, k čemuž potřebují překonat převýšení mezi zemským povrchem a vstupními dveřmi vlaku. Vzhledem k tomu, že zboží takto samostatné samozřejmě není a někdo jej musí naložit (do vlaku) nebo vyložit (z vlaku), je irelevantní, zda tyto operace probíhají z povrchu země na úrovni kolejí, z rampy, z nákladního vozidla nebo z jakéhokoli jiného dopravního prostředku.
         
      
            66.
         
         
            Mám tudíž za to, že je nutné se zaměřit na charakteristiky operací nakládky a vykládky. Je-li jejich cílem uložit zboží vedle vlaku za účelem jeho naložení nebo po jeho vyložení, půjde o použití spadající do základního obsahu minimálního přístupového balíku, takže v takovém případě bude prostor přiléhající ke kolejím muset být považován za rampu, potažmo součást železniční infrastruktury.
         
      
            67.
         
         
            Za takových okolností budou rampy pro nakládku zboží, stejně jako nástupiště pro cestující, představovat „složky služeb infrastruktury, které jsou pro provozovatele [dopravce] při poskytování služby nezbytné a které by měly být poskytovány výměnou za minimální poplatky za přístup [výměnou za poplatky za minimální přístup]“ (
                  47
               ).
         
      
            68.
         
         
            Toto řešení lze obecně uplatnit na složitou situaci na nákladních terminálech (
                  48
               ), které příloha I směrnice 2012/34 kvalifikuje jako železniční infrastrukturu ve spojení se stálou železniční cestou, včetně pomocných kolejí. Zdůrazňuji ovšem, že technické charakteristiky operací nakládky a vykládky mohou ve zvláštních případech vést k odlišnému závěru.
         
      
            69.
         
         
            Ačkoli nevidím důvod, proč by rampy pro nakládku zboží na stálé železniční cestě i na pomocných kolejích neměly být považovány za součást železniční infrastruktury, musí být dopad na výpočet poplatku omezen na jejich skutečné použití k nakládce nebo vykládce zboží. Veškeré operace nad striktní rámec takového použití, jako je manipulace se zbožím (
                  49
               ), by již spadaly do souboru činností typických pro zařízení služeb.
         
      
            70.
         
         
            „Rampy pro nakládku zboží“ uvedené v příloze I směrnice 2012/34 (ve smyslu prostoru podél vlaku používaného výlučně k nakládce nebo vykládce vlaku na stálé železniční cestě nebo pomocných kolejích) jsou tedy v zásadě složkou železniční infrastruktury, jejíž použití spadá pod minimální přístupový balík v souladu s bodem 1 písm. c) přílohy II této směrnice.
         
      
      
         B.
       
         Ke druhé předběžné otázce
      
   
   
            71.
         
         
            ÚPDI se táže, zda směrnice 2012/34 umožňuje provozovateli infrastruktury jednostranně změnit v neprospěch dopravců výši poplatků za použití železniční infrastruktury nebo zařízení služeb (
                  50
               ).
         
      
            72.
         
         
            Směrnice 2012/34 stanoví úhradu poplatků za použití železniční infrastruktury i zařízení služeb. Tyto poplatky se platí provozovateli infrastruktury a provozovateli zařízení služeb a jsou stanoveny k financování jejich činnosti (čl. 31 odst. 1) v souladu s těmito kritérii:
            
                     –
                  
                  
                     u minimálního přístupového balíku „se poplatky […] [stanoví] ve výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy“ (čl. 31 odst. 3 první pododstavec směrnice 2012/34);
                  
               
                     –
                  
                  
                     u zařízení služeb poplatek nesmí přesáhnout náklady na poskytnutí služeb včetně přiměřeného zisku (čl. 31 odst. 7 téže směrnice).
                  
               
      
            73.
         
         
            Podle čl. 29 odst. 1 směrnice 2012/34 musí být ve zprávě o síti, kterou přijímá provozovatel infrastruktury, uveden rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění.
         
      
            74.
         
         
            Právní úprava zprávy o síti (čl. 27 odst. 2 směrnice 2012/34) ukládá povinnost zveřejnit informace určující podmínky přístupu k příslušné železniční infrastruktuře a k zařízením služeb.
         
      
            75.
         
         
            Příloha IV směrnice 2012/34 se o zpoplatnění zmiňuje obecně v bodě 2 a dále v bodě 6, věnovaném konkrétně poplatkům za použití zařízení služeb.
         
      
            76.
         
         
            Podle čl. 31 odst. 3 a 7 směrnice 2012/34 existují různé požadavky na stanovování výše poplatků v obou uvedených případech.
         
      
      1. Poplatky za použití infrastruktury
   
   
            77.
         
         
            Stran použití železniční infrastruktury jsem již připomněl, že poplatky za minimální přístupový balík a za přístup k infrastruktuře napojení k zařízením služeb se stanoví „ve výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy“.
         
      
            78.
         
         
            Do výpočtu těchto poplatků musí být zahrnuty příslušné prvky uvedené v příloze I a musí být přihlédnuto k ustanovením článku 29 a následujících směrnice 2012/34 a k prováděcímu nařízení (EU) 2015/909 od okamžiku, kdy vstoupilo v platnost (
                  51
               ).
         
      
            79.
         
         
            Prováděcí nařízení 2015/909 stanoví metodiku, podle které musí být každá změna poplatků odůvodněna změnou základních činitelů, na jejichž základě lze stanovit přímé náklady (
                  52
               ). Provozovatel infrastruktury je může na základě tohoto požadavku a v souladu s uvedeným nařízením aktualizovat nebo přezkoumat.
         
      
            80.
         
         
            Směrnice 2012/34 v zásadě nestanoví časové meze pro aktualizaci těchto poplatků. Její čl. 27 odst. 3 dovoluje aktualizování a změnu zprávy o síti podle potřeby. Podle přílohy IV bodu 2 směrnice 2012/34 musí zpráva o síti obsahovat „informace o změnách poplatků, o kterých již bylo rozhodnuto, nebo které se předpokládají“.
         
      
            81.
         
         
            Změna poplatků je tedy závislá na tom, co je s předstihem uvedeno ve zprávě o síti. Tím je zajištěno, že železniční podniky budou mít k dispozici „předvídatelné systémy zpoplatňování a m[ít] přiměřená očekávání ohledně vývoje poplatků za infrastrukturu“ (
                  53
               ).
         
      
            82.
         
         
            Nelze ovšem vyloučit, že v důsledku nepředvídatelných okolností bude nutné změnit poplatky dříve a aktualizovat jejich hodnoty tak, aby odpovídaly těmto okolnostem (
                  54
               ) nebo změnám přímo vynaložených nákladů.
         
      
            83.
         
         
            V systému zavedeném směrnicí 2012/34 je tedy provázání mezi stanovením časových období a žádostmi železničních podniků o přístup k infrastruktuře více než jen symbolické (
                  55
               ).
         
      
      2. Poplatky za přístup k zařízením služeb
   
   
            84.
         
         
            V souvislosti s poplatkem za přístup k zařízením služeb a za poskytování služeb v těchto zařízeních stanoví čl. 31 odst. 7 směrnice 2012/34, jak jsem již připomněl, že jeho výše nesmí přesáhnout náklady na jejich poskytnutí včetně přiměřeného zisku.
            Toto ustanovení je doplněno prováděcím nařízením (EU) 2017/2177 (
                  56
               ), jehož článek 4, věnovaný popisu zařízení služeb, v rámci položek jeho obsahu uvádí „informace o poplatcích za získání přístupu k zařízením služeb“ [odst. 2 písm. m)].
            Článek 5 odst. 3 prováděcího nařízení 2017/2177 umožňuje provozovatelům zařízení služeb aktualizovat popis zařízení služeb (obsahující poplatky) dle potřeby (
                  57
               ).
            Aktualizace nebo přezkoumání těchto poplatků (
                  58
               ) jsou tedy přípustné, jsou-li dodržena omezení vyplývající z unijní právní úpravy, což znamená dodržet limity nákladů na poskytnutí služby a přiměřenosti zisku (
                  59
               ), respektovat zásady transparentnosti a nediskriminace (
                  60
               ) a k odůvodnění jejich zvýšení zohlednit kritérium „nezbytnosti“.
            Dílčí závěr
            Z výše uvedeného vyplývá, že provozovatel infrastruktury může, splní-li určité věcné, procesní a časové požadavky, změnit výši poplatků za použití železniční infrastruktury nebo zařízení služeb (plní-li zároveň funkce provozovatele těchto zařízení) (
                  61
               ).
         
      
      
         C.
       
         Ke třetí předběžné otázce
      
   
   
            85.
         
         
            ÚPDI se táže, zda je směrnice 2012/34 pro provozovatele infrastruktury závazná. Odpovědět nelze před vyjasněním otázky, jaké povahy je tento provozovatel.
         
      
            86.
         
         
            V předkládacím rozhodnutí je český provozovatel infrastruktury kvalifikován jako státní subjekt. On sám naopak zdůrazňuje, že je „samostatná a suverénní“ (sic) právnická osoba, není „součástí či organizační složkou České republiky“ ani nejedná jménem tohoto státu (
                  62
               ).
         
      
            87.
         
         
            Soudnímu dvoru nepřísluší vykládat vnitrostátní pravidla za účelem rozhodnutí tohoto sporu, nýbrž musí v zásadě vycházet z předkládacího rozhodnutí (
                  63
               ). ÚPDI, opakuji, kvalifikuje českého provozovatele infrastruktury jako státní subjekt podřízený svrchované moci státu a jeho dohledu (
                  64
               ).
         
      
            88.
         
         
            Článek 3 bod 2 směrnice 2012/34 ponechává členským státům prostor pro uvážení při určování povahy provozovatelů infrastruktury, kterými mohou být jak subjekty, tak podniky.
         
      
            89.
         
         
            Soudní dvůr v obecné rovině rozhodl, že „subjekty či entity […] musí být stavěny na roveň státu, ať již proto, že se jedná o právnické osoby veřejného práva, které jsou součástí státu v širokém slova smyslu, nebo proto, že podléhají autoritě nebo dohledu orgánu veřejné správy, nebo také proto, že byly takovým orgánem pověřeny plněním úkolu ve veřejném zájmu a byly pro tento účel nadány […] výjimečnými pravomocemi“ (
                  65
               ).
         
      
            90.
         
         
            Z tohoto hlediska a s výhradou ověření předkládajícím orgánem vše nasvědčuje tomu, že provozovatel české infrastruktury je odnoží státu, jenž jej zřídil zákonem, pověřil jej plněním úkolů ve veřejném zájmu, které zahrnují výjimečné pravomoci, a také jmenuje a odvolává jeho správní radu.
         
      
            91.
         
         
            Podle Soudního dvora nejsou státní orgány, i když nejde o „soudy“ ve smyslu článku 267 SFEU, zbaveny „povinnosti zajistit při přijímání svých rozhodnutí uplatňování unijního práva a v případě potřeby nepoužít vnitrostátní ustanovení, která se jeví být v rozporu s unijním právem, jenž má přímý účinek, neboť takové povinnosti mají všechny příslušné vnitrostátní orgány, nikoliv jen soudy“ (
                  66
               ).
         
      
            92.
         
         
            Provozovatel infrastruktury se tedy nemůže vyhnout povinnostem vyplývajícím ze směrnice 2012/34, které mají přímý účinek.
         
      
      
         D.
       
         Ke čtvrté předběžné otázce
      
   
   
            93.
         
         
            ÚPDI se táže, zda jsou „pravidla obsažená ve zprávě o síti, pokud jsou v rozporu s takovými unijními předpisy, které je Správa železnic povinna dodržovat“, diskriminační (
                  67
               ).
         
      
            94.
         
         
            Odpověď na tuto otázku musí vycházet z odpovědi na třetí otázku. Pro provozovatele infrastruktury je směrnice 2012/34 závazná, takže jeho akty (včetně zprávy o síti) musí s ní být v souladu.
         
      
            95.
         
         
            Není-li ovšem část zprávy o síti v souladu se směrnicí 2012/34, neznamená to ještě, že je z tohoto pouhého důvodu diskriminační. Tak tomu bude v případě, kdy zavádí opatření, podle nichž je s určitými podniky zacházeno ve srovnání s jinými bezdůvodně jinak.
         
      
      VI. Závěry
   
   
            96.
         
         
            S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr prohlásil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podanou Úřadem pro přístup k dopravní infrastruktuře (Česká republika) za nepřípustnou.
            Podpůrně navrhuji odpovědět na tuto žádost následovně:
            
                     „1)
                  
                  
                     ‚Rampy pro nakládku zboží‘ uvedené v příloze I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru jsou jakožto prostory podél vlaku používané výlučně k nakládce nebo vykládce vlaku na stálé železniční cestě nebo pomocných kolejích složkou železniční infrastruktury.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Provozovatel infrastruktury může změnit výši poplatků za použití železniční infrastruktury nebo zařízení služeb, pokud takovou změnu odůvodní v souladu s prováděcím nařízením Komise (EU) 2015/909 ze dne 12. června 2015 o způsobech výpočtu nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy a v souladu s rozhodnutími nebo předpoklady o takové změně obsaženými ve zprávě o síti, ledaže jde o reakci na mimořádné okolnosti.
                     V případě nutnosti může provozovatel zařízení služeb, aniž je dotčeno dodržení smluvních závazků vůči železničním podnikům, změnit poplatky za přístup k tomuto zařízení a za poskytování služeb, pokud v důsledku takové změny nebudou vyšší než náklady na poskytnutí služby včetně přiměřeného zisku a budou přitom dodrženy zásady transparentnosti a nediskriminace.
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Pro provozovatele infrastruktury kvalifikovaného jako státní subjekt, bez ohledu na jeho právní formu, jsou ustanovení směrnice 2012/34, která mají přímý účinek, závazná.
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Zpráva o síti, která není v souladu se směrnicí 2012/34, může být považována za diskriminační, pokud zavádí opatření, podle nichž je s určitými železničními podniky zacházeno ve srovnání s jinými bezdůvodně jinak.“
                  
               
      (
         1
      ) – Původní jazyk: španělština.
   (
         2
      ) – Dále jen „ÚPDI“.
   (
         3
      ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. 2012, L 343, s. 32), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2370 (Úř. věst. 2016, L 352, s. 1).
   (
         4
      ) – Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České […] republiky.
   (
         5
      ) – Zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře.
   (
         6
      ) – K předchozí české právní úpravě železničního odvětví viz rozsudek ze dne 11. července 2013, Komise v. Česká republika (C‑545/10, EU:C:2013:509).
   (
         7
      ) – Zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy [a] státní organizaci Správa železnic.
   (
         8
      ) – Tento subjekt plní funkce provozovatele infrastruktury ve smyslu čl. 3 bodu 2 a provozovatele zařízení služeb ve smyslu čl. 3 bodu 12 směrnice 2012/34. Je odpovědný rovněž za přidělování kapacity železniční infrastruktury podle zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách (dále jen „zákon o dráhách“).
   (
         9
      ) – Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb.
   (
         10
      ) – Popis (č.j. 16396/2019-SŽDC‑GŘ-O11) obsahuje informace nezbytné pro přístup k zařízením služeb a k službám souvisejícím s železniční dopravou. Podle ÚPDI (bod 28 předkládacího rozhodnutí) lze na Popis nahlížet materiálně jako na součást zprávy o síti, s čímž se provozovatel infrastruktury a ČD Cargo, a.s., neztotožňují.
   (
         11
      ) – ÚPDI kvalifikuje tento železniční podnik jako „žadatele“ ve smyslu čl. 3 bodu 19 směrnice 2012/34, jelikož má „záj[em] v oblasti veřejné služby nebo obchodní[…] záj[em] na získání kapacity infrastruktury“.
   (
         12
      ) – Podle předkládacího rozhodnutí je ČD Cargo, a.s., rovněž „žadatelem“ ve smyslu čl. 3 bodu 19 směrnice 2012/34, který se aktivně zapojil do řízení před regulačním subjektem.
   (
         13
      ) – Rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740; dále jen „rozsudek Westbahn Management I“).
   (
         14
      ) – V bodě 19 svého přípisu ze dne 10. června 2021 prosazuje názor, že pokud rakouský regulační subjekt disponuje pravomocí pokládat předběžné otázky, měly by touto pravomocí disponovat i další regulační subjekty členských států. Předběžné otázky ve věci Westbahn Management I ovšem ve skutečnosti položila Schienen-Control Kommission (komise pro kontrolu železniční dopravní cesty), která rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutím regulačního subjektu (Schienen-Control GmbH).
   (
         15
      ) – Věc C‑210/18, EU:C:2019:277, dále jen „Westbahn Management II“, poznámka 3.
   (
         16
      ) – Soudní dvůr vycházel z § 81 až § 84 rakouského Eisenbahngesetz (zákon o železnicích, BGBl. 60/1957). Viz rozsudek Westbahn Management I, bod 28.
   (
         17
      ) – Funkce spolupráce mezi správními orgány či konzultační funkce při vypracovávání správních aktů; pravomoci vnitřní samosprávy; kontrola systému zpoplatnění; dohled nad jednáními mezi dotčenými stranami; statistická činnost; analýza a sledování trhu, ba dokonce audit.
   (
         18
      ) – Skutečnost, že se právní názor Soudního dvora postupně vyvíjí, dokládá rozsudek velkého senátu ze dne 21. ledna 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, bod 55), jenž se odklání od judikatorní linie vytyčené rozsudkem ze dne 21. března 2000, Gabalfrisa a další (C‑110/98 až C‑147/98, EU:C:2000:145). Soudní dvůr odůvodnil tento odklon „ohledem zejména na nejnovější judikaturu Soudního dvora týkající se konkrétně kritéria nezávislosti“.
   (
         19
      ) – Rozsudek ze dne 16. září 2020 (C‑462/19, EU:C:2020:715; dále jen „rozsudek Anesco a další“). Na tento rozsudek odkazuje španělská vláda ve svém vyjádření, bod 14. Je pravda, že v uvedené věci byla specificky projednávána činnost CNMC coby orgánu pro ochranu hospodářské soutěže. CNMC má nicméně v rámci výkonu svých funkcí regulačního subjektu pro železniční odvětví stejné rysy (jednání z moci úřední, správní povaha, neexistence překážky věci pravomocně rozsouzené u jejích rozhodnutí, jejich soudní přezkum) jako u svých ostatních funkcí.
   (
         20
      ) – CNMC vykonává ve Španělsku dohled a dozor nad železničním odvětvím podle prvního závěrečného ustanovení Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (zákon č. 38/2015 ze dne 29. září 2015, o železničním odvětví), kterým se mění články 11 a 12 Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (zákon č. 3/2013 ze dne 4. června 2013, kterým se zřizuje [CNMC]). Podle druhého závěrečného ustanovení se zákonem č. 38/2015 provádí do španělského práva směrnice 2012/34.
   (
         21
      ) – Body 8, 15 a 16 přípisu regulačního subjektu ze dne 10. listopadu 2020.
   (
         22
      ) – Rozsudek ze dne 31. ledna 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, bod 39).
   (
         23
      ) – Usnesení ze dne 14. listopadu 2013, MF 7 (C‑49/13, EU:C:2013:767; dále jen „usnesení MF 7“, bod 18), a rozsudek Anesco a další, bod 44.
   (
         24
      ) – Usnesení ze dne 24. března 2011, Bengtsson (C‑344/09, EU:C:2011:174, bod 23), citující rozsudek ze dne 12. listopadu 1998, Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535, body 16 a 18).
   (
         25
      ) – Rozsudek Anesco a další, bod 44.
   (
         26
      ) – Usnesení MF 7, bod 16.
   (
         27
      ) – Tamtéž, bod 19.
   (
         28
      ) – Rozsudek Anesco a další, bod 44.
   (
         29
      ) – Tamtéž, bod 48.
   (
         30
      ) – Tamtéž, bod 49.
   (
         31
      ) – Rozsudek ze dne 31. ledna 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, bod 41). Při tomto ověřování bude rozhodnutí Soudního dvora do velké míry záviset na kvalitě informací poskytnutých předkládajícím orgánem a stranami zúčastněnými na řízení o předběžné otázce. Pokud jsou tyto informace, stejně jako v projednávané věci, zpochybňovány (provozovatel infrastruktury tvrdí, že ÚPDI vycházel jen z některých předpisů a ostatní přehlížel), existuje určitá právní nejistota.
   (
         32
      ) – Přípis ÚPDI ze dne 10. listopadu 2020, bod 17.
   (
         33
      ) – Tamtéž, bod 18, ve kterém ÚPDI uvádí, že má pravomoc zahájit řízení o každém přestupku, který zjistí, přičemž v řízení postupuje z moci úřední.
   (
         34
      ) – ÚPDI namítá, že české civilní soudy mohou bez jeho účasti „nepřípustně zasah[ovat] do jeho výlučné působnosti v otázkách železničního odvětví“ (přípis ze dne 10. listopadu 2020, bod 46). Této specifické problematiky se týkají žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané českým civilním soudem ve věcech C‑221/21 a C‑222/21, o nichž řízení dosud probíhá.
   (
         35
      ) – Přípis ÚPDI ze dne 10. listopadu 2020, body 37 až 39.
   (
         36
      ) – Ne každé rozhodování regulačního subjektu o stížnosti proti rozhodnutí provozovatele infrastruktury představuje provádění přezkumu legality správního aktu, neboť provozovatelem infrastruktury může být jak subjekt, tak podnik (čl. 3 bod 2 směrnice 2012/34). V případě provozovatele infrastruktury, kterým je podnik, je z formálního hlediska poprvé v postavení správního orgánu teprve regulační subjekt.
   (
         37
      ) – Rozsudek ze dne 31. ledna 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, bod 52).
   (
         38
      ) – Rozsudek Anesco a další, bod 41.
   (
         39
      ) – Stanovisko ve věci De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:366). Generální advokát v něm vyzdvihl, jak „způsob, jakým je předběžná otázka formulována, může předurčit odpověď Soudního dvora […]. Je-li otázka položena správním orgánem, mohla by následně podaná žaloba proti jeho rozhodnutí být ovlivněna předloženou žádostí, její formou nebo okamžikem, kdy byla předložena, takže skutečný soud by byl do značné míry zbaven možnosti využít mechanismu předběžné otázky, protože i kdyby teoreticky mohl položit novou otázku, způsobil by účastníkům dodatečné průtahy v hlavním řízení, které by pro již tak dost pomalý výkon spravedlnosti byly nepřijatelné.“ (bod 79)
   (
         40
      ) – Tamtéž, bod 78: „Soud, který přezkoumává správní rozhodnutí vydané v návaznosti na odpověď Soudního dvora, může dospět k závěru, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nebylo třeba nebo že se měla soustředit na jiný aspekt. Dospěje-li k přesvědčení, že předmětem diskuze nebyl výklad či použití norem právního řádu Společenství, vyjde předběžná otázka i veškeré úsilí věnované jejímu zodpovězení vniveč a navíc dojde ke ztrátě legitimity, která pro Soudní dvůr bude vyplývat z toho, že jeho rozsudky nebudou coby nepotřebné zohledňovány.“
   (
         41
      ) – Tamtéž, bod 79: „Dospěje-li [soud] k názoru, že předběžná otázka měla být formulována jinak, bude svázán položenou otázkou a poskytnutou odpovědí a z důvodů hospodárnosti řízení nebude nakloněn předložení další žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, aby narovnal cestu, která se podle jeho názoru příliš klikatí, protože předběžná otázka byla položena vadně“.
   (
         42
      ) – Tamtéž, bod 79.
   (
         43
      ) – Směrnice 2012/34 zaručuje přístup k železniční infrastruktuře i k zařízením služeb. Nicméně intenzita práva na přístup není stejná. Ve vztahu k železniční infrastruktuře jsou v tomto ohledu normy velmi striktní a přístup nelze železničním podnikům odepřít. Podle bodu 65 odůvodnění směrnice 2012/34 je žádoucí stanovit „složky služeb infrastruktury, které jsou pro provozovatele [dopravce] při poskytování služby nezbytné a které by měly být poskytovány výměnou za minimální poplatky za přístup [výměnou za poplatky za minimální přístup]“.
   (
         44
      ) – Rozsudek Westbahn Management II, výrok: „Příloha II [směrnice 2012/34] musí být vykládána v tom smyslu, že ‚nástupiště pro cestující‘ uvedená v příloze I této směrnice jsou složkou železniční infrastruktury, na jejíž použití se vztahuje minimální přístupový balík podle bodu 1 písm. c) uvedené přílohy II.“
   (
         45
      ) – Tak jsem se vyjádřil ve stanovisku ve věci Latvijas dzelzceļš (Zařízení služeb souvisejících s železniční dopravou) (C‑60/20, EU:C:2021:147, bod 36), kde jsem uvedl, že „[k]valifikace zařízení služeb – jakožto pojmu odlišného od pojmu ‚železniční infrastruktura‘ – závisí na celé řadě technických parametrů, které může ověřit pouze předkládající soud“.
   (
         46
      ) – Z toho vychází ve svém vyjádření nizozemská vláda, podle které je třeba je považovat za součást zařízení služeb.
   (
         47
      ) – Bod 65 odůvodnění směrnice 2012/34.
   (
         48
      ) – Článek 3 písm. s) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. prosince 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU (Úř. věst. 2013, L 348, s. 1) definuje „nákladní terminál“ tak, že se jím rozumí „struktura vybavená pro překládku mezi nejméně dvěma druhy dopravy nebo mezi dvěma různými železničními systémy a pro dočasné uskladnění zboží, jako jsou přístavy, vnitrozemské přístavy, letiště a kombinované terminály železniční a silniční dopravy“.
   (
         49
      ) – Z definice nákladního terminálu je zřejmé, jak úzký musí být přímý přístup k vlaku z boční strany, aby se dalo se zbožím zacházet. V důsledku uspořádání nákladního terminálu (ať je sebemenší) bude zpravidla muset se zbožím manipulovat jeho provozovatel. Nepostačí tedy, aby vlak dorazil do určité oblasti železniční infrastruktury, ale musí dojít k manipulaci se zbožím. I když tedy existuje právo využívat minimální přístupový balík (jenž zahrnuje rampu pro nakládku zboží), takové právo postrádá účinek, pokud není možné provést nakládku nebo vykládku. Tato možnost bude záviset na schopnosti provozovatele zařízení služeb uskutečnit tyto operace, i když bude rampa považována za součást železniční infrastruktury.
   (
         50
      ) – Podle bodu 26 předkládacího rozhodnutí vyvstávají pochybnosti proto, že provozovatel infrastruktury si vyhradil textem „změny ceny budou oznámeny formou změny tohoto popisu minimálně jeden kalendářní měsíc předem“ právo tyto sazby měnit.
   (
         51
      ) – Prováděcí nařízení Komise (EU) ze dne 12. června 2015 o způsobech výpočtu nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy (Úř. věst. 2015, L 148, s. 17).
   (
         52
      ) – Bod 17 odůvodnění nařízení č. 2015/909: „[z] různých důvodů, jako je růst produktivity, šíření nových technologií nebo lepší porozumění příčinné souvislosti nákladů, by měl být výpočet přímých nákladů aktualizován nebo pravidelně přezkoumáván mimo jiné v souladu s nejlepší mezinárodní praxí“.
   (
         53
      ) – Bod 18 odůvodnění prováděcího nařízení 2015/909.
   (
         54
      ) – Tak tomu bylo v nedávné době v důsledku sanitární krize vyvolané onemocněním covid-19 v souvislosti se snížením poptávky po železničních službách. Komise provozovatelům infrastruktury doporučila, aby reagovali mimo jiné přijetím dočasných pobídek, jako jsou „prominutí, snížení nebo odložení splatnosti poplatků za přístup k železniční infrastruktuře a její užívání“. Viz návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví opatření pro udržitelný železniční trh s ohledem na pandemii covid-19 [COM(2020) 260 final].
   (
         55
      ) – Podle směrnice 2012/34 vychází definice kapacity infrastruktury z naplánování pro určité období (čl. 3 bod 24) a definice zprávy o síti se zmiňuje o lhůtách, postupech a kritériích systému zpoplatnění (čl. 3 bod 26). Dále podle čl. 27 odst. 4 existuje vazba mezi zprávou o síti a žádostmi o přidělení kapacity infrastruktury, která se následně promítá do úpravy časového rozvrhu procesu přidělování, žádostí žadatelů a jízdního řádu sítě (články 43, 44 a příloha VII).
   (
         56
      ) – Prováděcí nařízení Komise (EU) ze dne 22. listopadu 2017 o přístupu k zařízením služeb a k službám souvisejícím s železniční dopravou (Úř. věst. 2017, L 307, s. 1). V prováděcím nařízení se používá jen termín „poplatky“, nikoli „zpoplatnění“.
   (
         57
      ) – Provozovatelé infrastruktury mají povinnost informovat „včas žadatele, kteří již požádali o přístup nebo se zaregistrovali k odběru jedné nebo více služeb v zařízení služeb, o všech příslušných změnách v popisu zařízení“.
   (
         58
      ) – Stranou ponechávám podmínky smluvního vztahu železničního podniku s provozovatelem zařízení služeb.
   (
         59
      ) – Požadavky na stanovení těchto poplatků jsou méně přísné než u poplatků za přístup k infrastruktuře, které musí být vypočítány striktně podle přímých nákladů.
   (
         60
      ) – Tyto zásady jsou v souvislosti s přístupem k zařízením služeb vyjádřeny v čl. 10 odst. 1 a v čl. 13 odst. 2 směrnice 2012/34. V bodě 4 odůvodnění prováděcího nařízení 2017/2177 se uvádí, že „[t]ransparentnost ohledně podmínek pro přístup k zařízením služeb a službám souvisejícím s železniční dopravou a informacím o poplatcích je předpokladem pro umožnění přístupu všech žadatelů k zařízením služeb a službám poskytovaným v těchto zařízeních nediskriminačním způsobem. […]“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
   (
         61
      ) – V každém případě a bez ohledu na to, zda se jedná o poplatky související se železniční infrastrukturou nebo se zařízeními služeb, má regulační subjekt pravomoc vykonávat své kontrolní funkce v souladu s článkem 56 směrnice 2012/34.
   (
         62
      ) – Vyjádření provozovatele infrastruktury, část I ad A).
   (
         63
      ) – Jak Soudní dvůr připomenul v rozsudku ze dne 2. dubna 2020, Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267, bod 21), „jestliže Soudní dvůr odpovídá na předběžné otázky, přísluší mu, aby vzal v rámci rozdělení pravomocí mezi unijní a vnitrostátní soudy v úvahu takový skutkový a právní kontext, do něhož jsou tyto otázky zasazeny, jak je vymezen předkládacím rozhodnutím“.
   (
         64
      ) – Body 45 a 46 předkládacího rozhodnutí.
   (
         65
      ) – Rozsudek ze dne 10. října 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, bod 34).
   (
         66
      ) – Rozsudek ze dne 21. ledna 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, bod 78).
   (
         67
      ) – V odůvodnění otázky (nikoli však v otázce samotné) ÚPDI uvádí, že podle vnitrostátního práva je oprávněn posuzovat soulad zprávy o síti jen se zákonem o drahách, a nikoli s unijním právem. Je-li tomu tak, přísluší mu upustit od použití tohoto vnitrostátního pravidla, které by tak bylo v rozporu se zásadou přednosti unijního práva. Nedomnívám se, že § 34e odst. 1 zákona o dráhách nevyhnutelně vede k takovému závěru, ale opakuji, že výklad vnitrostátního práva spadá do pravomoci vnitrostátních soudů, nikoli Soudního dvora.