CELEX: 62012CC0497
Language: pl
Date: 2015-03-12
Title: Opinia rzecznika generalnego N. Wahla przedstawiona w dniu 12 marca 2015 r.#Davide Gullotta i Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas przeciwko Ministero della Salute i Azienda Sanitaria Provinciale di Catania.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia.#Odesłanie prejudycjalne – Artykuły 49 TFUE, 102 TFUE i 106 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości – Zasada niedyskryminacji – Nadużycie pozycji dominującej – Artykuł 15 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Niedopuszczalność.#Sprawa C-497/12.

Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            1. Trybunał w swoim orzecznictwie konsekwentnie podkreślał, że postępowanie w sprawach o wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest instrumentem współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są im niezbędne dla rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów(2) . Trybunał podkreślał także, że atmosfera współpracy, na której powinno opierać się postępowanie w trybie prejudycjalnym, wymaga, aby sąd krajowy uwzględnił ze swej strony rolę, jaka została powierzona Trybunałowi, polegającą na wspieraniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie na formułowaniu doradczych opinii w odniesieniu do pytań o charakterze ogólnym czy hipotetycznym(3) .
            2. Zasady te mają obecnie jeszcze większe znaczenie, ponieważ z roku na rok Trybunał orzeka w coraz większej liczbie spraw, z których większość stanowią właśnie wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(4) . W przypadku niektórych z tych orzeczeń Trybunał musi dokonywać wykładni przepisów pochodzących z nowych obszarów prawa Unii, w przypadku innych natomiast musi stosować podstawowe zasady porządku prawnego Unii do nowych okoliczności, z którymi mogą wiązać się szczególnie delikatne kwestie etyczne czy społeczno‑polityczne(5) .
            3. Chociaż Trybunał w przeszłości raczej nie był skłonny odmawiać rozstrzygnięć na podstawie art. 267 TFUE i był liberalny przy ocenie dopuszczalności wniosków, być może w obecnym stanie rzeczy należałoby zastanowić się, czy Trybunał nie powinien przyjąć bardziej rygorystycznego stanowiska w tych kwestiach. Jak wskazywałem już poprzednio, istotne poszerzenie zakresu właściwości Trybunału w wyniku wejścia w życie traktatu z Lizbony w połączeniu z rozszerzeniem Unii Europejskiej w ostatnim dziesięcioleciu może mieć poważny wpływ na możliwości rozstrzygania przez Trybunał spraw w odpowiednim czasie przy zachowaniu jakości wydawanych przezeń orzeczeń(6) .
            4. Niniejsza sprawa daje moim zdaniem okazję do dalszego doprecyzowania orzecznictwa Trybunału w tych kwestiach poprzez zwrócenie uwagi na najnowsze rozstrzygnięcia Trybunału, które wydają się wskazywać na pewne zmiany. Zmiany te moim zdaniem są zgodne z analizą przedstawioną w niniejszej opinii.
            I – Ramy prawne 
            5. Włoska ustawa nr 468/1913 określiła usługi farmaceutyczne jako „podstawową działalność państwową”, wykonywaną wyłącznie przez apteki gminne lub apteki prywatne, działające na podstawie koncesji przyznawanej przez rząd. Wprowadzony został ograniczający podaż instrument administracyjny w postaci „pianta organica”, który stanowi rodzaj planu rozmieszczenia i ma na celu równomierną dystrybucję produktów leczniczych na terenie kraju. Co istotne, kolejny dekret królewski nr 1265/1934 ograniczył możliwość sprzedaży wszelkich produktów leczniczych wyłącznie do aptek (art. 122).
            6. W ustawie nr 537/1993 dokonano następnie nowej klasyfikacji produktów leczniczych, zaliczając je do następujących klas: „klasa A” dla podstawowych produktów leczniczych i produktów leczniczych stosowanych w przypadku chorób przewlekłych; „klasa B” dla produktów leczniczych (innych niż te należące do klasy A) mających szczególne znaczenie terapeutyczne oraz „klasa C” dla innych produktów leczniczych nienależących do klas A albo B. Zgodnie z art. 8 ust. 14 ustawy nr 537/1993 koszty produktów leczniczych kwalifikowanych do klas A i B są w pełni pokrywane przez Servizio Sanitario Nazionale (włoski system opieki zdrowotnej, zwany dalej „SSN”), podczas gdy koszty produktów leczniczych należących do klasy C są w pełni pokrywane przez nabywcę.
            7. Następnie art. 85 ust. 1 ustawy nr 388/2000 uchylił klasę B, podczas gdy art. 1 ustawy nr 311/2004 ustanowił nową kategorię produktów leczniczych, klasę C‑a, obejmującą produkty lecznicze, dla których nie jest wymagana recepta i które, inaczej niż produkty należące do pozostałych kategorii, mogą być przedmiotem reklamy skierowanej do szerokiego kręgu odbiorców (zazwyczaj są one nazywane OTC: „over the counter”). Tak jak w przypadku produktów leczniczych klasy C, koszt produktów objętych klasą C‑a ponosi kupujący.
            8. Dekret z mocą ustawy nr 223/2006, zastąpiony następnie ustawą nr 248/2006, zezwolił na otwarcie nowych punktów sprzedaży, odrębnych od aptek. Punkty te, zwane zazwyczaj „parafarmacjami”, są uprawnione do sprzedawania produktów leczniczych wydawanych bez recepty (produktów klasy C‑a).
            9. Ostatnio dekret ustawodawczy nr 201/2011, obecnie przekształcony w ustawę nr 214/2011, jeszcze bardziej rozszerzył kategorie produktów leczniczych, które mogą być sprzedawane przez parafarmacje, w wyniku czego mogą one w tej chwili oferować niektóre produkty lecznicze klasy C dostępne bez recepty. W celu wykonania tych przepisów w dniu 18 kwietnia 2012 r. wydany został dekret ministerialny. Wreszcie dekret z mocą ustawy nr 1/2012, następnie zastąpiony ustawą nr 27/2012, zwiększył liczbę aptek przewidzianych w planie rozmieszczenia z jednej na 4500 osób do obecnie jednej na 3300 osób.
            II – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne 
            10. Davide Giuseppe Gullotta (zwany dalej „skarżącym”) jest uprawniony do wykonywania zawodu farmaceuty, należy do Ordine dei farmacisti di Catania (samorządu zawodowego farmaceutów w Katanii) i prowadzi parafarmację we Włoszech.
            11. W sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym skarżący zaskarżył do Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (okręgowego sądu administracyjnego na Sycylii, zwanego dalej „TAR Sicilia”) zarządzenie Ministero della Salute (ministerstwa zdrowia) nr 0034681 z dnia 13 sierpnia 2011 r. (zwane dalej „zaskarżonym zarządzeniem”), w którym oddalony został jego wniosek o zezwolenie na sprzedaż produktów leczniczych sprzedawanych na receptę, lecz niepodlegających refundacji przez SSN. Skarżący twierdzi, że przepisy prawa włoskiego zastosowane przez Ministero della Salute w zaskarżonym zarządzeniu są niezgodne z prawem Unii z kilku względów.
            12. W kontekście niniejszej sprawy sąd włoski, powziąwszy wątpliwość co do zgodności z prawem Unii ustawodawstwa krajowego będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z trzema następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
            „1) Czy zasady swobody przedsiębiorczości, niedyskryminacji i ochrony konkurencji, o których mowa w art. 49 i nast. TFUE, sprzeciwiają się obowiązywaniu przepisów krajowych, które nie zezwalają farmaceucie – uprawnionemu do wykonywania zawodu i należącemu do odnośnego samorządu zawodowego, lecz nieposiadającemu apteki objętej planem rozmieszczenia – na prowadzenie w punkcie sprzedaży produktów parafarmaceutycznych, którego jest właścicielem, sprzedaży detalicznej obejmującej również produkty lecznicze, dostępne tylko na receptę zwaną »ricetta bianca«, to jest takie, których koszty nie obciążają [SSN], a pokrywane są w całości przez obywatela, ustanawiając jednocześnie w tym sektorze zakaz sprzedaży określonej kategorii produktów leczniczych, jak też reglamentując liczbę punktów sprzedaży, które mogą zostać utworzone na terytorium krajowym?
            2) Czy wykładni art. 15 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [zwanej dalej »kartą«] należy dokonywać w ten sposób, że ustanowiona w nim zasada ma nieograniczone zastosowanie również do zawodu farmaceuty, przy czym znaczenie tego zawodu dla interesu publicznego nie uzasadnia różnic w uregulowaniach dotyczących właścicieli aptek i właścicieli punktów sprzedaży produktów parafarmaceutycznych w zakresie sprzedaży produktów wskazanych w pytaniu pierwszym?
            3) Czy wykładni art. 102 TFUE i art. 106 ust. 1 TFUE należy dokonywać w ten sposób, iż zakaz nadużywania pozycji dominującej ma bez ograniczeń zastosowanie do zawodu farmaceuty, jako że farmaceuta będący właścicielem tradycyjnej apteki, sprzedając produkty lecznicze na mocy umowy zawartej z [SSN], czerpie korzyść z nałożonego na właścicieli punktów sprzedaży produktów parafarmaceutycznych zakazu sprzedaży produktów leczniczych z kategorii C, przy czym okoliczność ta nie ma odpowiedniego uzasadnienia w niewątpliwie szczególnych cechach zawodu farmaceuty wynikających z interesu publicznego w ochronie zdrowia obywateli?”.
            13. Po otrzymaniu wyroku Venturini i in.(7), dotyczącego tych samych przepisów krajowych, których dotyczy niniejsza sprawa, TAR Sicilia pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. poinformował Trybunał, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w zakresie dotyczącym pytań drugiego i trzeciego.
            14. Uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu zostały przedstawione przez D. Gullottę, Federfarmę, rządy włoski, grecki i hiszpański oraz przez Komisję. Trybunał postanowił o nieprzeprowadzaniu rozprawy.
            III – Analiza 
            15. Uważam za przydatne, by przed przystąpieniem do zbadania kolejno przedłożonych pytań przedstawić pewne wstępne uwagi dotyczące dwóch odrębnych, lecz blisko związanych kwestii: właściwości Trybunału na podstawie art. 267 TFUE i dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W istocie wydaje się, że strony, które przedstawiły w niniejszym postępowaniu uwagi na piśmie, w pewnym stopniu mylą te dwa pojęcia. Nie jest to zaskakujące, jeśli weźmie się pod uwagę, że w przeszłości Trybunał w swoim orzecznictwie nie zawsze stosował spójną terminologię.
            A – Uwagi wstępne dotyczące właściwości Trybunału i dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym 
            16. Rolę i funkcje Trybunału, podobnie jak wszystkich innych instytucji Unii, reguluje zasada kompetencji powierzonych. Artykuł 13 ust. 2 TUE stanowi, że „[k]ażda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych”.
            17. Właściwość Trybunału zawiera się więc w ramach systemu środków odwoławczych ustanowionych w traktatach, które dostępne są po spełnieniu przesłanek określonych we właściwych przepisach(8) .
            18. Co do procedury odesłania prejudycjalnego, art. 267 TFUE w sposób wyraźny uzależnia właściwość Trybunału od spełnienia szeregu przesłanek(9) . Bardziej szczegółowo, zgodnie z art. 267 akapit pierwszy TFUE przedłożone pytanie musi dotyczyć przepisów prawa Unii, co do których wykładni lub ważności zaszła wątpliwość w postępowaniu głównym. Dalej, zgodnie z art. 267 akapit drugi TFUE organem dokonującym odesłania musi być sąd państwa członkowskiego, a decyzja w kwestii pytania prejudycjalnego musi być niezbędna do wydania przez ten sąd wyroku w postępowaniu głównym. Ta ostatnia przesłanka oznacza w szczególności, że przed sądem odsyłającym musi toczyć się rzeczywisty spór, a odpowiedź udzielona przez Trybunał musi mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia tego sporu(10) .
            19. Przesłanki te muszą być spełnione nie tylko w chwili, gdy sąd krajowy zwróci się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału, lecz także przez cały czas trwania postępowania. Jeśli przesłanki te nie są spełnione, czy też nie są już spełnione, Trybunał musi stwierdzić brak swojej właściwości i może to uczynić w każdej chwili w toku postępowania(11) .
            20. Ponadto jeśli informacje przedstawione przez sąd odsyłający są niewystarczające, aby Trybunał mógł stwierdzić swoją właściwość, czy też, innymi słowy, udzielić odpowiedzi, która byłaby użyteczna dla sądu odsyłającego, to odesłanie może zostać uznane za niedopuszczalne. Informacje, które muszą zostać zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zostały określone w art. 94 regulaminu postępowania. Służą one w istocie dwojakiemu celowi: nie tylko umożliwiają Trybunałowi udzielenie przydatnych odpowiedzi, lecz także umożliwiają rządom państw członkowskich i innym zainteresowanym stronom przedstawienie uwag na piśmie zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości(12) .
            21. Dwie opisane powyżej sytuacje (brak właściwości i niedopuszczalność wniosku) odnoszą się zatem do odmiennych kwestii proceduralnych. Podczas gdy brak właściwości co do zasady odzwierciedla ograniczenie kompetencji Trybunału, polegające na tym, że Trybunałowi nie przyznano uprawnień do orzekania w niektórych sytuacjach, to niedopuszczalność najczęściej wynika z błędu proceduralnego, będącego skutkiem nieprzestrzegania przepisów proceduralnych przez sąd odsyłający.
            22. Z teoretycznego punktu widzenia zatem należy rozróżnić te dwie sytuacje(13) . Jednakże rozróż nienie to ma także bardziej praktyczny aspekt. Brakowi właściwości co do zasady sąd odsyłający nie może zaradzić czy go naprawić. Zatem odrzucenie odesłania prejudycjalnego ze względu na brak właściwości wyklucza jego rozpoznanie przez Trybunał, oczywiście z wyjątkiem przypadków, gdy w sprawie występowały kluczowe elementy faktyczne, których istnienia Trybunał nie był świadomy(14) . Natomiast sąd krajowy, którego wniosek został uznany za niedopuszczalny, może w odpowiednich przypadkach skierować do Trybunału nowy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, spełniający wszystkie przesłanki określone w art. 94 regulaminu postępowania(15) .
            23. Można zauważyć pewne podobieństwa pomiędzy wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym a skargami bezpośrednimi. W kontekście skarg bezpośrednich także sądy Unii zwykle rozróżniają sprawy, w których nie są właściwe, i sprawy, w których skarga jest niedopuszczalna. Na przykład skargę o stwierdzenie nieważności należy odrzucić ze względu na brak właściwości, jeśli skarżący podważa ważność decyzji organu krajowego(16), orzeczeń sądów krajowych(17) lub innych sądów międzynarodowych(18) . Podobnie sądy Unii stwierdzały brak swojej właściwości w odniesieniu do skarg o odszkodowanie skierowanych przeciwko instytucjom nieunijnym, takim jak organy administracji państw członkowskich(19) .
            24. Przeciwnie jest w przypadku uchybień proceduralnych popełnionych przez skarżącego, które stoją na przeszkodzie prowadzeniu postępowania – prowadzą one jedynie do stwierdzenia, że skarga jest niedopuszczalna. Typowymi przykładami są skargi o stwierdzenie nieważności wniesione po upływie dwumiesięcznego terminu określonego w art. 263 TFUE(20), skargi wniesione przez osoby niereprezentowane przez pełnomocnika(21) czy też skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesione bez należytego przeprowadzenia etapu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi zgodnie z art. 258 TFUE(22) .
            25. Mając świadomość powyższego, nie należy jednak przeceniać znaczenia różnicy pomiędzy brakiem właściwości a niedopuszczalnością, gdyż prowadzą one do tych samych skutków. Trybunał odrzuca wniosek sądu krajowego bez badania istoty przedłożonych pytań.
            B – W przedmiocie pytania pierwszego 
            26. W pierwszym pytaniu TAR Sicilia w istocie zwraca się do Trybunału o wyjaśnienia w zakresie tego, czy przepisy Unii dotyczące swobody przedsiębiorczości są zgodne z ustawodawstwem krajowym, zastrzegającym dla aptek sprzedaż produktów leczniczych dostępnych tylko na receptę, których koszty nie obciążają SNN, a pokrywane są w całości przez klienta.
            27. Pragnę od razu podkreślić, że moim zdaniem należy uznać, iż pytanie to zostało wycofane przez sąd odsyłający.
            28. Z analogicznym pytaniem zwrócił się do Trybunału TAR Lombardia w sprawie Venturini i in.(23) . Wyrok w tej sprawie został przekazany TAR Sicilia przez sekretariat Trybunału. W odpowiedzi TAR Sicilia stwierdził, że podtrzymuje pytania drugie i trzecie, chociaż nie odniósł się jasno do pytania pierwszego. Z tej odpowiedzi można zatem wnioskować a contrario, że sąd odsyłający wycofuje pytanie pierwsze. Ogólny wydźwięk odpowiedzi TAR Sicilia, w której odnosi się on do wyroku Venturini i in., wydaje się potwierdzać to rozumienie.
            29. Rozważę zatem pytanie pierwsze jedynie pokrótce, gdyż daje ono okazję do zwrócenia uwagi na kilka istotnych kwestii proceduralnych.
            1. W przedmiocie właściwości Trybunału
            30. Federfarma kwestionuje dopuszczalność pierwszego pytania. Wskazuje ona, że wszystkie aspekty postępowania przed sądem odsyłającym ograniczone są do terytorium Włoch. Zatem ponieważ przepisy Unii dotyczące swobody przedsiębiorczości nie mają w tym przypadku zastosowania, pytanie to powinno zostać uznane za hipotetyczne.
            31. Prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadkach gdy sytuacja faktyczna w sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym pozbawiona jest jakiegokolwiek związku z wykonywaniem którejś ze swobód podstawowych, badanie zgodności właściwych przepisów prawa krajowego z przywołanymi przepisami prawa Unii nie jest co do zasady niezbędne, aby sąd krajowy mógł dokonać rozstrzygnięcia. Ze względu na to, że przepisy traktatu nie mają zastosowania w sprawie przed sądem odsyłającym, odpowiedź na przedłożone pytania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu(24) .
            32. Jednakże pomimo to Trybunał kilkakrotnie stwierdzał swą właściwość i wydawał wyroki, chociaż sytuacja faktyczna ograniczona była w pełni do jednego państwa członkowskiego.
            33. W opinii w sprawie Venturini i in. starałem się przedstawić skrócony przegląd tych spraw, grupując je według trzech głównych linii orzecznictwa. Zgodnie z pierwszą linią orzecznictwa Trybunał wskazywał, że chociaż okoliczności faktyczne sprawy ograniczone były do terytorium jednego państwa członkowskiego, to jednak na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy nie można było wykluczyć transgranicznego oddziaływania pewnych elementów kwestionowanego ustawodawstwa krajowego. W ramach drugiej linii orzecznictwa (zwanej dalej „orzecznictwem Guimont”) Trybunał uznawał przedłożone pytania za dopuszczalne, pomimo wewnętrznego charakteru postępowania głównego, w zakresie, w jakim wykładnia prawa Unii, o dokonanie której się zwrócono, wydawała się użyteczna dla sądu odsyłającego, gdyż zgodnie z prawem krajowym zobowiązany był on przyznawać obywatelowi własnego kraju prawa takie same jak te, które w podobnej sytuacji przysługiwałyby obywatelowi innego państwa członkowskiego na podstawie prawa Unii, a więc prawo krajowe zakazywało odwrotnej dyskryminacji własnych obywateli. Wreszcie w ramach trzeciej linii orzeczniczej (zwanej dalej „orzecznictwem Thomasdünger”) Trybunał stwierdzał, że przysługuje mu właściwość do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie pytań odnoszących się do prawa Unii w sytuacjach, w których stan faktyczny postępowania przed sądem odsyłającym sytuuje się poza zakresem stosowania prawa Unii, lecz w których przepisy tego prawa znajdują zastosowanie za pośrednictwem prawa krajowego, które przyjęło w stosunku do sytuacji czysto krajowych rozwiązania przewidziane w prawie Unii(25) .
            34. Po zidentyfikowaniu tych trzech głównych linii orzecznictwa wyraziłem pogląd, że odzwierciedlają one prawidłowe stosowanie art. 267 TFUE. W istocie dotyczyły one spraw, w których pomimo że wszystkie istotne elementy stanu faktycznego  ograniczone były do jednego państwa członkowskiego, to istotne elementy prawne  nie były w ten sposób ograniczone. Dodałem jednak, że w niektórych sprawach Trybunał wydawał się stwierdzać swoją właściwość na podstawie samych tylko domniemań, bez dokonywania jakiegokolwiek rzeczywistego badania, czy zostały spełnione odpowiednie przesłanki. W istocie wnioski o wydanie orzeczenia prejudycjalnego nie zawierały żadnych elementów, które umożliwiałyby Trybunałowi niewątpliwe stwierdzenie jego właściwości. Podejście to uznałem – i nadal jestem tego zdania – za problematyczne(26) .
            35. Ze względu na to, że właściwość Trybunału w sytuacjach całkowicie ograniczonych do terytorium jednego państwa członkowskiego stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w opinii w sprawie Venturini i in. zasugerowałem, że Trybunał powinien być bardziej rygorystyczny przy stwierdzaniu, czy spełnione zostały odpowiednie przesłanki(27) . W szczególności zaproponowałem, aby Trybunał stwierdzał brak swojej właściwości w sytuacjach, gdy ani z akt sprawy, ani z odesłania prejudycjalnego nie wynikają powody, dla których Trybunał miałby być właściwy do orzekania pomimo całkowicie wewnętrznego charakteru postępowania głównego. W tym względzie podkreśliłem, że w tego rodzaju sprawach obowiązkiem sądu krajowego jest wyjaśnienie Trybunałowi, dlaczego przykładowo zastosowanie rozpatrywanego środka potencjalnie może utrudniać korzystanie z podstawowych swobód przez przedsiębiorców zagranicznych, czy też wskazanie na istnienie w porządku krajowym przepisu lub zasady zakazujących odwrotnej dyskryminacji, które mogą zostać zastosowane do rozważanej sytuacji(28) .
            36. Następnie rzecznik generalna J. Kokott doszła do podobnych wniosków w sprawie Airport Shuttle Express i in. W swojej opinii także i ona wyraziła pewną krytykę dotyczącą szeregu orzeczeń, w których Trybunał udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne pomimo widocznego braku aspektu transgranicznego w stanie faktycznym postępowania głównego. Rzecznik generalna J. Kokott zasugerowała, że Trybunał powinien bardziej dogłębnie badać swą właściwość na podstawie art. 267 TFUE w sprawach, które wydają się całkowicie ograniczone do terytorium jednego państwa członkowskiego. Przyznała, że nadal może być niezbędne udzielanie przez Trybunał odpowiedzi w niektórych takich sprawach, na przykład wtedy, gdy właściwe przepisy krajowe zakazują dyskryminacji odwrotnej. Jednakże rzecznik generalna J. Kokott podkreśliła, że w tych okolicznościach do sądu odsyłającego należy udzielenie Trybunałowi szczegółowej, aktualnej i wiarygodnej informacji dotyczącej tego aspektu prawa krajowego. W braku takich informacji w treści odesłania prejudycjalnego Trybunał nie powinien zbyt łatwo stwierdzać swojej właściwości, a więc powinien co do zasady odmówić udzielenia odpowiedzi na przedłożone pytania(29) .
            37. Szereg orzeczeń wydanych przez Trybunał od tego momentu wydaje się wskazywać na większą surowość Trybunału przy ocenie jego właściwości na podstawie art. 267 TFUE w sytuacjach, gdy pomimo że spór zawisły przed sądem krajowym ma charakter wyłącznie wewnętrzny, sąd ten zwraca się o wykładnię przepisów traktatu dotyczących swobód podstawowych.
            38. W istocie, we wspomnianym powyżej wyroku Airport Shuttle Express i in. Trybunał przychylił się do opinii rzecznik generalnej J. Kokott i stwierdził brak swojej właściwości w odniesieniu do przedłożonego przez sąd krajowy pytania dotyczącego wykładni art. 49 TFUE. Trybunał wskazał, że postępowanie główne dotyczyło sytuacji o charakterze całkowicie wewnętrznym, ograniczonej do terytorium Włoch, a wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawierał informacji co do tego, w jaki sposób krajowe środki kwestionowane przez skarżących mogłyby wpłynąć na sytuację przedsiębiorców zagranicznych. Trybunał stwierdził więc, że wykładnia art. 49 TFUE, o dokonanie której się zwrócono, nie ma znaczenia dla sporów zawisłych przed sądem odsyłającym(30) .
            39. W sprawie Tudoran Trybunał stwierdził brak swojej właściwości do udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące zgodności pewnych przepisów rumuńskiego kodeksu postępowania cywilnego z art. 49 TFUE i 56 TFUE, ponieważ sytuacja będąca przedmiotem postępowania głównego była sytuacją o charakterze czysto wewnętrznym, ograniczoną do terytorium Rumunii, i w odesłaniu prejudycjalnym nic nie wskazywało na to, że wyżej opisane orzecznictwo Guimont lub Thomasdünger(31) powinno znaleźć w tej sprawie zastosowanie(32) .
            40. Podobnie w sprawie Szabó Trybunał odmówił stwierdzenia swojej właściwości w odniesieniu do jednego z przedstawionych pytań, gdyż postępowanie główne dotyczyło sprawy, która miała charakter całkowicie wewnętrzny i była ograniczona do terytorium Węgier, a sąd odsyłający nie wyjaśnił, dlaczego przepisy Unii, o których wykładnię się zwrócił, mogłyby mieć zastosowanie w toczącym się przed nim postępowaniu(33) .
            41. Podobne podejście Trybunał przyjął w innych sprawach, które nie dotyczyły swobód podstawowych, lecz które ze względu na brak związku z prawem Unii zostały uznane za czysto wewnętrzne dla danego państwa członkowskiego. Na przykład w sprawie C. Trybunał stwierdził brak swojej właściwości do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni dyrektywy 2004/80/WE odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw(34) ze względu na to, że skarżąca w postępowaniu głównym była ofiarą przestępstwa z użyciem przemocy popełnionego na terytorium państwa członkowskiego, w którym mieszkała. Trybunał podkreślił przede wszystkim, że dyrektywa 2004/80 przewiduje kompensatę jedynie wtedy, gdy umyślne przestępstwo z użyciem przemocy zostanie popełnione w państwie członkowskim innym niż to, w którym ofiara ma stałe miejsca zamieszkania. Następnie Trybunał wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nawet w sytuacji ograniczonej do terytorium jednego państwa Trybunał może dokonać wykładni, o dokonanie której się zwrócono, wtedy, gdy prawo krajowe zobowiązuje sąd odsyłający do zapobiegania odwrotnej dyskryminacji własnych obywateli. Jednakże Trybunał dodał, że nie jest jego rolą podjęcie takiej inicjatywy, jeżeli z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, by sąd odsyłający faktycznie miał taki obowiązek. Należy wskazać, że odesłanie prejudycjalne nie zawierało żadnych wskazówek w tym zakresie(35) .
            42. Ponadto w sprawie De Bellis i in. Trybunał stwierdził brak swojej właściwości do udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań ze względu na to, że sytuacja faktyczna w rozpatrywanej sprawie nie miała żadnego związku z prawem Unii, a właściwe przepisy krajowe nie zawierały bezpośredniego odniesienia do przepisów Unii. Zatem nie zostały spełnione warunki określone w orzecznictwie Thomasdünger(36) .
            43. W świetle powyższych najnowszych rozstrzygnięć stwierdzam, że wydaje się, iż w sprawach o charakterze całkowicie wewnętrznym Trybunał nie przyjmuje już, że spełnione są przesłanki jego właściwości, gdy akta sprawy zawierają jedynie niejasne dowody, które mogłyby na nią wskazywać. W takich sprawach Trybunał obecnie wymaga od sądów odsyłających bardziej klarownego i umotywowanego wyjaśnienia powodów, dla których jest on zdania, że Trybunał jest właściwy w danej sprawie.
            44. Taką zmianę kierunku w orzecznictwie Trybunału dotyczącym jego własnej właściwości na podstawie art. 267 TFUE należy przyjąć z aprobatą. Wola współpracy z sądami krajowymi nie może moim zdaniem prowadzić Trybunału do udzielania odpowiedzi na pytania, które mogą być hipotetyczne, a zatem takich, w przypadku których właściwość Trybunału jest w najlepszym wypadku wątpliwa.
            45. Jeśli przy uwzględnieniu powyższego pytanie to nie zostałoby wycofane, Trybunał miałby podstawy, aby z urzędu podnieść kwestię swojej właściwości w zakresie udzielenia odpowiedzi(37) . W istocie jest bezsporne, że wszystkie elementy stanu faktycznego postępowania głównego ograniczone są do terytorium Włoch: skarżący jest obywatelem Włoch, który mieszka w tym kraju i prowadzi tam punkt sprzedaży produktów parafarmaceutycznych. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym brak jest elementów transgranicznych. Z wniosku nie wynika też informacja, dlaczego pomimo powyższego wykładnia art. 49 TFUE miałaby być przydatna dla rozstrzygnięcia sporu. W szczególności nie zostało wskazane, aby właściwy przepis prawa włoskiego miał być interpretowany w taki sam sposób jak przepisy prawa Unii. Co więcej, nigdzie nie zostało stwierdzone, aby w sprawie przed sądem odsyłającym skarżący mieli być chronieni na podstawie przepisów zakazujących odwrotnej dyskryminacji.
            46. Okoliczność, że w jednym odesłaniu prejudycjalnym lub w kilku takich odesłaniach pochodzących z tego samego państwa członkowskiego powołano się już bardziej szczegółowo na przepis lub zasadę zakazujące odwrotnej dyskryminacji ze szkodą dla własnych obywateli, nie stanowi dostatecznej podstawy dla przyjęcia, że taki przepis lub taka zasada znajdą również zastosowanie w sprawie obecnie zawisłej przed sądem odsyłającym. Takie założenie stanowiłoby czystą spekulację, gdyż Trybunał nie posiada (i nie może posiadać) pewnej informacji co do zakresu takiej normy lub zasady, jej pozycji w hierarchii norm czy też rozwoju w zakresie ustawodawstwa i orzecznictwa w danym państwie członkowskim(38) .
            2. Co do istoty
            47. Co do istoty pierwszego z przedłożonych pytań, gdyby – co jest mało prawdopodobne – Trybunał zdecydował się je zbadać, odpowiedź jest jednak według mnie jasna.
            48. W wyroku Venturini i in. Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania mogą utrudniać lub czynić mniej atrakcyjnym prowadzenie działalności na terytorium włoskim przez farmaceutę będącego obywatelem innego państwa członkowskiego, który chciałby we Włoszech prowadzić parafarmację. Wskutek tego przepisy te stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 WE. Jednakże Trybunał stwierdził, że przepisy te są odpowiednie do realizacji celu polegającego na zapewnieniu pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze, a także, w rezultacie, ochrony zdrowia publicznego, i że nie wydają się wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu(39) .
            49. Ze względu na to, że ustawodawstwo krajowe będące przedmiotem postępowania głównego jest tym samym, które było badane w sprawie Venturini i in., odpowiedź na pytanie pierwsze – gdyby nie zostało ono wycofane – powinna być taka sama: art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przepisom krajowym, takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, które nie zezwalają farmaceucie uprawnionemu do wykonywania zawodu na prowadzenie w parafarmacji, której jest właścicielem, sprzedaży detalicznej produktów leczniczych dostępnych tylko na receptę, których koszty nie obciążają SSN, a pokrywane są w całości przez nabywcę.
            C – W przedmiocie pytania drugiego 
            50. W pytaniu drugim TAR Sicilia w istocie zwraca się o wyjaśnienie, czy art. 15 karty, zatytułowany „Wolność wyboru zawodu i prawa do podejmowania pracy”, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom krajowym takim jak będące przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym, które wprowadzają rozróżnienie w odniesieniu do prawa sprzedaży produktów leczniczych, o których mowa w pytaniu pierwszym, pomiędzy farmaceutami prowadzącymi apteki a tymi, którzy prowadzą parafarmacje.
            1. W przedmiocie właściwości Trybunału
            51. Rząd włoski i Komisja są zdania, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie przedstawione przez TAR Sicilia, ponieważ karta nie ma zastosowania do sytuacji będącej przedmiotem postępowania głównego.
            52. Moim zdaniem pogląd ten nie jest słuszny.
            53. Zgodnie z obecnie już utrwaloną linią orzecznictwa zakres stosowania karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia karty mają zastosowanie do państw członkowskich tylko w sytuacji, gdy stosują one prawo Unii(40) .
            54. Postanowienie to potwierdza utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym zagwarantowane przez porządek prawny Unii prawa podstawowe mają na celu być stosowane we wszystkich sytuacjach regulowanych przez prawo Unii, lecz nie mogą być stosowane poza tymi sytuacjami(41) . Tymczasem jeżeli stan prawny nie jest objęty zakresem stosowania prawa Unii, Trybunał nie jest właściwy do jego oceny, a przytaczane ewentualnie postanowienia karty nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do nadania mu takiej właściwości(42) .
            55. Należy także wskazać w tym kontekście, że pojęcie „stosowania prawa Unii”, użyte w art. 51 ust. 1 karty, wymaga istnienia powiązania określonego stopnia, które wykracza poza bliskość odnośnych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą(43) . Dla stwierdzenia, czy przepisy krajowe mają związek ze stosowaniem prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty, należy między innymi zbadać: (i) czy to uregulowanie krajowe ma na celu wykonanie przepisu prawa Unii; (ii) charakter tego uregulowania oraz to, czy zmierza ono ku realizacji celów innych niż te objęte prawem Unii, nawet jeżeli może ono w sposób pośredni wpływać na to ostatnie; oraz (iii) czy istnieją przepisy prawa Unii regulujące daną dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej znaczenie(44) . W szczególności Trybunał stwierdził brak zastosowania praw podstawowych Unii do niektórych uregulowań krajowych ze względu na okoliczność, że przepisy Unii w danej dziedzinie nie nakładały żadnych zobowiązań na państwa członkowskie w odniesieniu do sytuacji, której dotyczyło postępowanie główne(45) .
            56. Przystąpię teraz do zbadania w świetle powyższych zasad, czy sytuacja prawna leżąca u podstaw sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym objęta jest zakresem prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty.
            57. Niestety odesłanie prejudycjalne nie zawiera żadnych konkretnych informacji w tym zakresie. Jednakże pomimo tych ewidentnych braków odesłania uważam, że odpowiedź na to pytanie powinna być twierdząca. Moja interpretacja związku pomiędzy stanem faktycznym niniejszej sprawy a przepisami prawa Unii mającymi zastosowanie w postępowaniu głównym jest następująca.
            58. Z jednej strony mogłoby się wydawać, że przepis będący przedmiotem postępowania nie ma, ściśle rzecz ujmując, na celu wykonania przepisu prawa Unii: reguluje on, w bardziej ogólnym celu ochrony zdrowia publicznego, sprzedaż detaliczną produktów leczniczych na terytorium całego państwa, celem zapewnienia pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze(46) .
            59. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z art. 168 ust. 7 TFUE wszelkie działania Unii w dziedzinie zdrowia publicznego muszą odbywać się z poszanowaniem obowiązków państw członkowskich w zakresie określania ich polityki dotyczącej zdrowia, jak również organizacji i świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej. Obowiązki państw członkowskich obejmują zarządzanie usługami zdrowotnymi i opieką medyczną, jak również podział przeznaczonych na nie zasobów. Trybunał stwierdził także, że co do zasady do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na którym chcą one zapewnić ochronę zdrowia publicznego, oraz o sposobie osiągnięcia tego poziomu. Jako że poziom ten może być różny w poszczególnych państwach członkowskich, należy przyznać państwom członkowskim swobodę uznania w tym zakresie(47) .
            60. Jednakże z drugiej strony prawo Unii zawiera szczególne przepisy, mianowicie art. 49 TFUE i art. 52 ust. 1 TFUE, które mogą co do zasady mieć wpływ na stosowanie przepisów będących przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym.
            61. W tym względzie Trybunał orzekł już, że jeżeli państwo członkowskie powołuje się na nadrzędne względy interesu ogólnego w celu uzasadnienia przepisów, które mogą ograniczać korzystanie z jednej ze swobód podstawowych, to uzasadnienie takie, przewidziane w prawie Unii, powinno być interpretowane w świetle ogólnych zasad prawa Unii, a w szczególności praw podstawowych zagwarantowanych obecnie w karcie. Odnośne przepisy krajowe mogą zatem być objęte przewidzianymi wyjątkami, wyłącznie jeżeli są zgodne z prawami podstawowymi, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał(48) .
            62. Z powyższego wynika, że ten obowiązek zapewnienia zgodności z prawami podstawowymi objęty jest w sposób oczywisty zakresem stosowania prawa Unii i w rezultacie zakresem stosowania karty. Korzystanie przez państwo członkowskie z wyjątków przewidzianych w prawie Unii w celu uzasadnienia ograniczenia podstawowej swobody zagwarantowanej traktatem należy zatem uznać – jak stwierdził Trybunał w wyroku Pfleger i in. – za „stosowanie prawa Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty(49) .
            63. Wracając do niniejszej sprawy, art. 49 TFUE i art. 52 ust. 1 TFUE nakładają na organy włoskie pewne obowiązki w odniesieniu do sytuacji będącej przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym. Między innymi środek stanowiący ograniczenie swobody przedsiębiorczości (ograniczenie sprzedaży detalicznej niektórych produktów leczniczych) musi być stosowany w sposób niedyskryminujący, musi być właściwy dla zapewnienia realizacji słusznego celu polityki publicznej oraz nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu(50) .
            64. Jestem zatem zdania, że Trybunał jest właściwy w zakresie udzielenia odpowiedzi na drugie z pytań przedstawionych przez TAR Sicilia. Mam jednakże poważne wątpliwości dotyczące dopuszczalności tego pytania.
            2. W sprawie dopuszczalności
            65. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy ustanowionej w art. 267 TFUE konieczność dokonania użytecznej dla sądu krajowego wykładni prawa Unii wymaga, aby dokładnie określił on ramy faktyczne i prawne stawianych pytań lub przynajmniej aby wyjaśnił założenia faktyczne, na których pytania te są oparte(51) . W tym kontekście Trybunał podkreślił znaczenie wskazania przez sąd krajowy dokładnych powodów, które doprowadziły do powstania wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa Unii i uznania za konieczne przedstawienia pytań prejudycjalnych Trybunałowi(52) . W szczególności Trybunał podkreślił potrzebę podania przez sąd krajowy we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przynajmniej w minimalnym zakresie wyjaśnienia powodów wyboru przepisów prawa Unii, o których wykładnię się zwraca, oraz związku, jaki dostrzega on pomiędzy tymi przepisami a przepisami krajowymi znajdującymi zastosowanie w sprawie przed nim zawisłej(53) .
            66. Jak wspomniałem w pkt 20 powyżej, wymogi dotyczące zawartości odesłania prejudycjalnego zostały przedstawione w wyraźny sposób w art. 94 regulaminu postępowania, którego treść sąd odsyłający powinien – jak ostatnio podkreślił Trybunał – znać i którego powinien skrupulatnie przestrzegać(54) .
            67. W świetle powyższych zasad wyrażam pogląd, że w odniesieniu do drugiego z pytań przedstawionych w niniejszej sprawie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie spełnia tych wymagań.
            68. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wyjaśniono, nawet skrótowo, dlaczego sąd odsyłający uważa, że wykładnia art. 15 karty jest niezbędna dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. Sąd krajowy stwierdza tylko, że powziął wątpliwość co do tego, czy zasady zawarte w tym postanowieniu mogą znaleźć w pełni zastosowanie również do zawodu farmaceuty, mimo że ma on szczególne obowiązki związane z istotnymi interesami publicznymi.
            69. W tym zakresie nie waham się stwierdzić, że każdy pracownik i każde przedsiębiorstwo działające na rynku wewnętrznym – niezależnie od tego, czy ma obowiązki związane z istotnymi interesami publicznymi – może korzystać z prawa ustanowionego w art. 15 karty. Trudno także zaprzeczyć, że przepisy będące przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym mogą częściowo to uprawnienie ograniczać(55) .
            70. Jednakże ustaliwszy, że ograniczenie to jest uzasadnione potrzebą ochrony zdrowia publicznego(56), nie widzę żadnych dodatkowych aspektów niezgodności uregulowania krajowego będącego przedmiotem postępowania z prawem Unii, które miałyby wiązać się z art. 15 karty.
            71. W istocie art. 52 ust. 1 karty dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu praw takich jak prawa ustanowione w art. 15 karty, o ile przewidziane są one ustawą, z poszanowaniem istoty tych praw i wolności i z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób(57) .
            72. W tym kontekście można jeszcze wskazać, że karta określa także w art. 35, jako prawo podstawowe, prawo dostępu do profilaktycznej opieki zdrowotnej i prawo do korzystania z leczenia.
            73. Na tym tle uzasadnione byłoby oczekiwanie wyjaśnienia w odesłaniu prejudycjalnym, na jakiej podstawie sąd odsyłający przypuszcza, że przepis krajowy będący przedmiotem postępowania nie zapewnia utrzymania odpowiedniej równowagi pomiędzy tymi dwoma prawami podstawowymi, czy też dlaczego przepis ten nie zapewnia poszanowania istoty prawa wynikającego z art. 15 karty.
            74. W braku jakiegokolwiek wyjaśnienia tych kluczowych aspektów muszę stwierdzić, że drugie z pytań przedłożonych przez TAR Sicilia jest niedopuszczalne, ponieważ odesłanie prejudycjalne nie spełnia wymogów określonych w art. 94 regulaminu postępowania.
            3. Co do istoty
            75. W odniesieniu do istoty kwestii podniesionej przez sąd odsyłający w pytaniu drugim ograniczę swoją analizę do poniższych stwierdzeń.
            76. Ani w odesłaniu prejudycjalnym, ani w uwagach przedstawionych przez skarżącego nie dostrzegam niczego, co pozwalałoby wątpić, że przepis krajowy będący przedmiotem postępowania zachowuje należytą i właściwą równowagę pomiędzy z jednej strony wolnością wyboru zawodu i prawem do podejmowania pracy a z drugiej strony prawem do opieki zdrowotnej. Nie znajduję również żadnej informacji, która miałaby wskazywać, że prawo ustanowione w art. 15 karty zostało ograniczone w sposób tak drastyczny, że narażona została jego istota.
            77. Zgodnie z powyższym nie uważam, aby art. 15 karty stał w sprzeczności z przepisami krajowymi takimi jak przepisy będące przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym.
            D – W przedmiocie pytania trzeciego 
            78. Wreszcie w pytaniu trzecim sąd odsyłający w istocie zwraca się o wyjaśnienie, czy art. 102 TFUE i 106 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one w sprzeczności z przepisami krajowymi, takimi jak przepisy będące przedmiotem postępowania głównego, które zastrzegają sprzedaż detaliczną określonych produktów leczniczych tylko dla aptek, z wyłączeniem parafarmacji.
            1. W przedmiocie dopuszczalności
            79. Także w odniesieniu do pytania trzeciego muszę wyrazić wątpliwość dotyczącą dopuszczalności. W tym przypadku także z odesłania prejudycjalnego nie wynika wyjaśnienie, dlaczego sąd odsyłający uważa, że przepisy będące przedmiotem postępowania są sprzeczne z art. 102 i art. 106 TFUE.
            80. Po pierwsze, w odniesieniu do art. 102 TFUE niezrozumiałe jest dla mnie, czy zdaniem sądu odsyłającego należałoby uznać, że każda z ponad 15 000 aptek rozmieszczonych na całym terytorium Włoch (lub niektóre z nich) zajmuje pozycję dominującą indywidualnie , czy też wszystkie razem zajmują pozycję dominującą łącznie . Po drugie, nawet zakładając, że możliwe jest ustalenie istnienia pozycji dominującej, należałoby jeszcze określić, jak pozycja ta mogła zostać bezprawnie wykorzystana do eliminacji konkurencji na właściwym rynku lub na właściwych rynkach.
            81. Następnie, w odniesieniu do art. 106 TFUE, należy wskazać, że ostatnio Trybunał po raz kolejny potwierdził swoje orzecznictwo, zgodnie z którym państwo członkowskie narusza zakazy ustanowione w art. 106 ust. 1 TFUE w związku z art. 102 TFUE, gdy przyjmując środki o charakterze ustawodawczym, wykonawczym lub administracyjnym, stwarza sytuację, w której przedsiębiorstwo publiczne lub przedsiębiorstwo, któremu przyznano prawa specjalne lub wyłączne, jest skłaniane, poprzez samo wykonywanie tych praw, do nadużywania zajmowanej pozycji dominującej, lub też gdy prawa te mogą stworzyć sytuację, w której przedsiębiorstwo to zostaje skłonione do dopuszczenia się takiego nadużycia. Trybunał wyjaśnił także, że naruszenie art. 106 ust. 1 TFUE w związku z art. 102 TFUE można stwierdzić wtedy, gdy wskazane zostaną potencjalne lub rzeczywiste antykonkurencyjne skutki mogące wyniknąć z faktu, że państwo przyznało prawa specjalne lub wyłączne niektórym przedsiębiorstwom(58) .
            82. Na tym tle jasne się staje, że – przyjmując, iż przepis będący przedmiotem postępowania przyznał aptekom prawa specjalne lub wyłączne w rozumieniu art. 106 ust. 1 TFUE – nadal byłoby jeszcze konieczne wyjaśnienie, w jaki sposób zdaniem sądu odsyłającego apteki miałyby zostać skłonione do nadużycia pozycji dominującej poprzez przyznanie im praw specjalnych lub wyłącznych.
            83. Jednakże nie zostało przedstawione żadne wyjaśnienie dotyczące którejkolwiek z tych kwestii. W tych okolicznościach nie sposób zatem zrozumieć, dlaczego lub w jaki sposób art. 102 TFUE i 106 TFUE miałyby stać na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak będące przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym(59) .
            84. Pragnę zauważyć, że podobne pytanie zostało już przedstawione Trybunałowi w sprawie Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, w której sąd włoski zwrócił się do Trybunału o wyjaśnienie, czy art. 102 TFUE i 106 TFUE sprzeciwiają się przepisom krajowym, zastrzegającym wyłączne prawo do wykonywania niektórych rodzajów działalności polegających na doradztwie i obsłudze podatkowej dla centrów obsługi podatkowej, które muszą mieć formę spółek akcyjnych i posiadać zezwolenie wydane przez włoskie ministerstwo finansów. W swoim orzeczeniu Trybunał podkreślił, że sam fakt stworzenia pozycji dominującej poprzez przyznanie praw specjalnych lub wyłącznych nie jest jako taki sprzeczny traktatami. Państwo członkowskie narusza zakazy ustanowione w art. 102 TFUE i art. 106 ust. 1 TFUE nie tylko wtedy, gdy dane przepisy przyznają określonym przedsiębiorstwom prawa specjalne lub wyłączne, lecz także wtedy, gdy owe przepisy mogą stworzyć sytuację, w której przedsiębiorstwa te zostają skłonione do nadużycia pozycji dominującej. Trybunał stwierdził jednakże, że ani odesłanie prejudycjalne, ani uwagi na piśmie nie dostarczyły mu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które umożliwiłyby mu stwierdzenie, czy spełnione zostały przesłanki istnienia pozycji dominującej lub zachowania mającego znamiona nadużycia w rozumieniu art. 102 TFUE i art. 106 ust. 1 TFUE. Stwierdził on zatem, że pytanie jest niedopuszczalne(60) .
            85. Moim zdaniem taki sam wniosek uzasadniony jest w niniejszej sprawie.
            2. Co do istoty
            86. Jak wspomniałem powyżej, ani we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ani w uwagach na piśmie przedłożonych przez skarżącego nie znajduję żadnej informacji, która mogłaby wskazywać na naruszenie art. 102 TFUE i art. 106 ust. 1 TFUE.
            87. Nie widzę zatem powodu, aby art. 102 TFUE i 106 TFUE należało interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym, takim jak będące przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym, które zastrzegają sprzedaż detaliczną pewnych produktów leczniczych tylko dla aptek, z wyłączeniem parafarmacji.
            E – Uwagi końcowe 
            88. W 2014 r. Trybunał odrzucił prawie 40 wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, czy to z tego powodu, że były one w całości niedopuszczalne, czy też ze względu na oczywisty brak właściwości. W podobnie dużej liczbie spraw wnioski zostały odrzucone na tych samych podstawach w części . Znaczna większość tych spraw wiązała się właśnie z wariantami tego problemu proceduralnego, który został omówiony w niniejszej opinii: (i) pytania dotyczące wykładni praw podstawowych w sytuacji, gdy wszystkie aspekty postępowania głównego ograniczone były do jednego państwa członkowskiego(61), (ii) pytania dotyczące wykładni karty w sprawach niemających jasnego związku z prawem Unii(62) lub (iii) odesłania prejudycjalne niezawierające opisu podstawowego kontekstu faktycznego i prawnego przedstawionych pytań(63) .
            89. Niestety nierzadko zdarza się, że sądy krajowe przedstawiają Trybunałowi pytania wynikające z ich wątpliwości co do zgodności uregulowań krajowych ze stosunkowo znaczną liczbą przepisów prawa Unii, jednakże bez wyjaśnienia, dlaczego uważają, że każdy z tych przepisów miałby mieć znaczenie dla rozpatrywanej przez nie sprawy. Podobne problemy powstają w związku z odesłaniami prejudycjalnymi, które, odwrotnie, mają na celu zbadanie zgodności uregulowań krajowych z prawem Unii, jednak bez określenia konkretnych przepisów prawa Unii.
            90. Taka praktyka jest nie do przyjęcia. Każda sprawa odrzucona ze względów proceduralnych stanowi istotne marnotrawienie środków zarówno po stronie sądu odsyłającego, jak i sądownictwa Unii (w szczególności ze względu na konieczność tłumaczenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na wszystkie języki urzędowe Unii). Powoduje to także opóźnienie w wymiarze sprawiedliwości wobec stron postępowania głównego, nie zapewniając im żadnych korzyści.
            91. Artykuł 19 ust. 1 TUE wyznacza jako strażników porządku prawnego i systemu sądowniczego Unii zarówno Trybunał, jak i sądy krajowe państw członkowskich. W istocie i sądom krajowym, i Trybunałowi powierzone zostało zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również zapewnienie ochrony sądowej praw podmiotowych wywodzonych z prawa Unii(64) .
            92. W świetle tej kluczowej zasady konstytucyjnej Trybunał pragnie dołożyć wszelkich starań, aby udzielić sądom krajowym wsparcia w wypełnianiu przez nie ich funkcji w porządku prawnym Unii. Jednakże Trybunał jest jednocześnie świadomy ograniczeń, jakie na jego działania nakładają traktaty.
            93. Sądy krajowe powinny również mieć na uwadze te ograniczenia. W szczególności powinny one znać najnowsze orzecznictwo, z którego wynika, że Trybunał przyjmuje bardziej surowe stanowisko przy ocenie swojej właściwości do udzielania odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione na podstawie art. 267 TFUE oraz dopuszczalności tych pytań.
            94. W bardziej ogólnym ujęciu sądy krajowe powinny zawsze mieć na uwadze, że zasada lojalnej współpracy, leżąca u podstaw procedury określonej w art. 267 TFUE(65), powinna być stosowana przez obie strony. Powinny więc one pomóc Trybunałowi… aby pomóc sobie.
            IV – Wnioski 
            95. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał stwierdził, że drugie i trzecie z pytań przedstawionych przez Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑497/12 są niedopuszczalne.
            (1) . 
            (2)  –	Zobacz w szczególności wyroki: The Chartered Institute of Patent Attorneys, C‑307/10, EU:C:2012:361, pkt 3; Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, pkt 65. Zobacz także wyrok Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, pkt 22.
            (3)  –	Zobacz między innymi wyroki: Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, pkt 41; Zurita García i Choque Cabrera, C‑261/08 i C‑348/08, EU:C:2009:648, pkt 36; a także Schneider, C‑380/01, EU:C:2004:73, pkt 23.
            (4)  –	W ostatnich latach liczba wpływających spraw regularnie wzrasta. Wzrost ten osiągnął szczyt w roku 2013, kiedy to Trybunał wydał największą w swojej historii liczbę wyroków i jednocześnie otrzymał najwięcej nowych spraw. W roku tym wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stanowiły prawie 60% tych spraw (zob. roczne sprawozdanie Trybunału za rok 2013).
            (5)  –	Aby wymienić tylko kilka z nich – wyroki: Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756; Z., C‑363/12, EU:C:2014:159; D., C‑167/12, EU:C:2014:169; International Stem Cell Corporation, C‑364/13, EU:C:2014:2451; sprawa Gauweiler i in., C‑62/14, w toku.
            (6)  –	Zobacz moja opinia w sprawach połączonych Venturini i in., od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:529, pkt 22–25.
            (7)  –	Wyrok od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791.
            (8)  –	Zobacz podobnie wyrok Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, pkt 44, 45.
            (9)  –	Zobacz wyrok Torralbo Marcos, C‑265/13, EU:C:2014:187, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (10)  –	Na ten temat zobacz moja opinia w sprawach połączonych Torresi, C‑58/13 i C‑59/13, EU:C:2014:265, pkt 19–81.
            (11)  –	Zobacz art. 100 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem (zwanego dalej „regulaminem postępowania”).
            (12)  –	Zobacz między innymi postanowienie Viacom, C‑190/02, EU:C:2002:569, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (13)  –	W istocie art. 53 § 2 regulaminu postępowania odnosi się do każdej z tych sytuacji oddzielnie. Stanowi on: „Jeżeli Trybunał jest oczywiście niewłaściwy do rozpoznania sprawy lub jeżeli wniosek lub skarga są oczywiście niedopuszczalne, Trybunał, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, może w każdej chwili wydać postanowienie z uzasadnieniem, bez dalszych czynności procesowych”.
            (14)  –	Należy mieć na uwadze, że istotne okoliczności faktyczne i właściwe przepisy prawa krajowego określa sąd krajowy we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Trybunał co do zasady nie kwestionuje tych aspektów wniosku. Zobacz w szczególności wyrok Trespa International, C‑248/07, EU:C:2008:607, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (15)  –	Zobacz podobnie C. Naômé, Le renvoi préjudiciel en droit européen – Guide pratique , 2 e  édition, Bruxelles, Larcier 2010, s. 85, 86.
            (16)  –	Zobacz postanowienie Killinger/Niemcy i in., C‑396/03 P, EU:C:2005:355, pkt 15, 26.
            (17)  –	Zobacz w szczególności postanowienie Kauk/Niemcy, T‑334/11, EU:T:2011:408.
            (18)  –	Zobacz w szczególności postanowienie Calvi/Europejski Trybunał Praw Człowieka, C‑171/14 P, EU:C:2014:2281.
            (19)  –	Zobacz w szczególności postanowienie Gluiber/Niemcy, T‑126/98, EU:T:1998:237.
            (20)  –	Zobacz w szczególności postanowienie Alsharghawi/Rada, T‑532/14 R, EU:T:2014:732.
            (21)  –	Zgodnie z art. 19 statutu. Zobacz w szczególności postanowienie ADR Center/Komisja, C‑259/14 P, EU:C:2014:2417.
            (22)  –	Zobacz między innymi wyrok Komisja/Francja, C‑225/98, EU:C:2000:494, pkt 69.
            (23)  –	Wyrok EU:C:2013:791.
            (24)  –	Zobacz między innymi wyroki: USSL nº 47 di Biella, C‑134/95, EU:C:1997:16, pkt 19; RI.SAN., C‑108/98, EU:C:1999:400, pkt 23; Omalet, C‑245/09, EU:C:2010:808, pkt 12.
            (25)  –	Zobacz moja opinia przedstawiona w sprawach połączonych Venturini i in., EU:C:2013:529, pkt 32–52.
            (26)  –	Ibidem, pkt 53–55.
            (27)  –	Ibidem, pkt 24, 55.
            (28)  –	Ibidem, pkt 38, 42–44, 50, 51.
            (29)  –	Opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach połączonych Airport Shuttle Express i in., C‑162/12 i C‑163/12, EU:C:2013:617, pkt 26–60.
            (30)  –	Zobacz wyrok Airport Shuttle Express i in., C‑162/12 i C‑163/12, EU:C:2014:74, pkt 28–51.
            (31)  –	Zobacz pkt 33 powyżej.
            (32)  –	Postanowienie Tudoran, C‑92/14, EU:C:2014:2051, pkt 34–42.
            (33)  –	Postanowienie Szabó, C‑204/14, EU:C:2014:2220, pkt 15–25.
            (34)  –	Dyrektywa Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.U. 2004, L 261, s. 15).
            (35)  –	Zobacz postanowienie C., C‑122/13, EU:C:2014:59.
            (36)  –	Zobacz postanowienie De Bellis i in., C‑246/14, EU:C:2014:2291.
            (37)  –	Zobacz w szczególności wyrok Romeo, C‑313/12, EU:C:2013:718, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (38)  –	Zobacz moja opinia w sprawach połączonych Venturini i in., EU:C:2013:529, pkt 42–45; a także opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Airport Shuttle Express i in., EU:C:2013:617, pkt 54, 55.
            (39)  –	Wyrok EU:C:2013:791.
            (40)  –	Zobacz między innymi wyrok Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 17; postanowienie Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C‑258/13, EU:C:2013:810, pkt 18.
            (41)  –	Zobacz między innymi postanowienie Boncea i in., C‑483/11 i C‑484/11, EU:C:2011:832, pkt 29; a także wyrok Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, pkt 19.
            (42)  –	Zobacz podobnie postanowienie Currà i in., C‑466/11, EU:C:2012:465, pkt 26; wyrok Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, pkt 22.
            (43)  –	Wyrok Siragusa, C‑206/13, EU:C:2014:126, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (44)  –	Ibidem, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (45)  –	Ibidem, pkt 26; zob. także wyrok Julián Hernández i in., C‑198/13, EU:C:2014:2055, pkt 35.
            (46)  –	Zobacz moja opinia w sprawach połączonych Venturini i in., EU:C:2013:529, pkt 40, 63.
            (47)  –	Zobacz podobnie wyroki: Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, pkt 44; a także Venturini i in., EU:C:2013:791, pkt 59.
            (48)  –	Zobacz wyrok Pfleger i in., C‑390/12, EU:C:2014:281, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (49)  –	Ibidem, pkt 36. Zobacz także opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w tej samej sprawie, EU:C:2013:747, pkt 36–46.
            (50)  –	Zobacz podobnie między innymi wyroki: Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, pkt 44; Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 25.
            (51)  –	Zobacz między innymi wyrok Mora IPR, C‑79/12, EU:C:2013:98, pkt 35; postanowienia: Augustus, C‑627/11, EU:C:2012:754, pkt 8; Mlamali, C‑257/13, EU:C:2013:763, pkt 18.
            (52)  –	Zobacz podobnie wyrok Mora IPR, EU:C:2013:98, pkt 36; postanowienia: Mlamali, EU:C:2013:763, pkt 20; Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, pkt 19.
            (53)  –	Zobacz podobnie wyroki: Asemfo, C‑295/05, EU:C:2007:227, pkt 33; Mora IPR, EU:C:2013:98, pkt 37. Zobacz także postanowienie Laguillaumie, C‑116/00, EU:C:2000:350, pkt 23, 24.
            (54)  –	Zobacz postanowienie Talasca, EU:C:2014:2049, pkt 21.
            (55)  –	Zobacz pkt 48 i 49 powyżej.
            (56)  –	Ibidem.
            (57)  –	Zobacz wyrok Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (58)  –	Zobacz między innymi wyroki: Komisja/DEI, C‑553/12 P, EU:C:2014:2083, pkt 41–46; MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, pkt 49; Connect Austria, C‑462/99, EU:C:2003:297, pkt 80.
            (59)  –	Trybunał w istocie stwierdził, że potrzeba precyzji w odniesieniu do kontekstu faktycznego i prawnego w odesłaniach prejudycjalnych w szczególności odnosi się do sfery konkurencji, która charakteryzuje się skomplikowanymi stanami faktycznymi i prawnymi: zob. postanowienie Laguillaumie, EU:C:2000:350, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo.
            (60)  –	Wyrok C‑451/03, EU:C:2006:208, pkt 20–26.
            (61)  –	Zobacz między innymi wyrok Airport Shuttle Express i in., EU:C:2014:74; postanowienia: Szabó, EU:C:2014:2220; Tudoran, EU:C:2014:2051.
            (62)  –	Zobacz między innymi postanowienia: Kárász, C‑199/14, EU:C:2014:2243; Pańczyk, C‑28/14, EU:C:2014:2003; Široká, C‑459/13, EU:C:2014:2120.
            (63)  –	Zobacz między innymi postanowienia: Herrenknecht, C‑366/14, EU:C:2014:2353; Hunland‑Trade, C‑356/14, EU:C:2014:2340; 3D I, C‑107/14, EU:C:2014:2117.
            (64)  –	Zobacz opinia 1/09, EU:C:2011:123, pkt 66–69.
            (65)  –	Zobacz pkt 1 powyżej.