CELEX: 62010CC0071
Language: sv
Date: 2011-03-10 00:00:00
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott föredraget den 10 mars 2011. # Office of Communications mot Information Commissioner. # Begäran om förhandsavgörande: Supreme Court of the United Kingdom - Förenade kungariket. # Allmänhetens tillgång till miljöinformation - Direktiv 2003/4/EG - Artikel 4 - Undantag från rätten till tillgång - Begäran om tillgång som berör flera intressen som skyddas i artikel 4.2 i nämnda direktiv. # Mål C-71/10.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      JULIANE KOKOTT
      föredraget den 10 mars 2011(1)
      
      Mål C‑71/10
      Office of Communications
      mot
      The Information Commissioner
      (begäran om förhandsavgörande från Supreme Court of the United Kingdom)
      ”Direktiv 2003/4/EG – Tillgång till miljöinformation – Undantag – Allmänhetens intresse av att information lämnas ut – Intresse av att begäran avslås – Avvägning – Sammanläggning av intressen”
      I –    Inledning
      1.        Supreme Court, Förenade kungarikets högsta domstol, har till domstolen hänskjutit en fråga som kan verka akademisk men vars
         effekter inte helt går att förutse.
      
      2.        Enligt direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation(2) (nedan kallat miljöinformationsdirektivet) har enskilda rätt att få tillgång till information om miljön. Denna rätt kan begränsas
         om utlämnande av informationen skulle få negativa följder för vissa skyddsvärda intressen. Undantagen gäller emellertid inte
         om det allmänna intresset av utlämnande i det enskilda fallet väger tyngre än det intresse som betjänas av att begäran avslås.
      
      3.        Domstolarna i Förenade kungariket är oense om hur denna avvägning ska göras, om flera skyddsvärda intressen påverkas negativt
         på en och samma gång. Ska varje undantag behandlas separat, genom en bedömning av huruvida det intresse som undantaget tillvaratar
         väger mindre tungt än allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut (enligt uppfattningen i de båda lägre instanserna
         och enligt minoriteten i Supreme Court)? Eller kan de intressen som tillvaratas genom olika undantag slås ihop och därefter
         vägas mot allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut (enligt uppfattningen i tredje instans och bland majoriteten
         i Supreme Court)?
      
      4.        När beslut ska fattas om utlämnande av miljöinformation är frågan alltså huruvida enskilda intressen – som påverkas negativt
         och var för sig skulle få stå tillbaka för allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut – kan läggas samman för att
         eventuellt tillsammans motivera att informationen behandlas konfidentiellt.
      
      5.        Dessa frågor har gett domstolen tillfälle att först undersöka närmare hur en avvägning mellan ett sådant intresse av konfidentiell
         behandling och allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut kan göras.
      
      II – Tillämpliga bestämmelser
      A –    Folkrätten
      6.        Unionen har på internationell nivå genom konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser
         och rättslig prövning i miljöfrågor(3) (nedan kallad Århuskonventionen), som gemenskapen undertecknade i Århus (Danmark) den 25 juni 1998,(4) förbundit sig att garantera tillgång till miljöinformation.
      
      7.        Eventuella begränsningar av rätten till tillgång till information följer framför allt av artikel 4.4 i konventionen, i vilken
         följande föreskrivs:
      
      ”En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
      …
      b)      Internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet.
      …
      e)      Immateriella rättigheter.
      …
      Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen
         lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.”
      
      B –    Unionsrätten
      8.        Århuskommissionen införlivas med unionens rättsordning genom miljöinformationsdirektivet, i vilket rätt till tillgång till
         miljöinformation föreskrivs i artikel 3.1.
      
      9.        Undantagen regleras framför allt i artikel 4.2 i miljöinformationsdirektivet:
      
      ”Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås, om utlämnande av informationen skulle ha negativa
         följder för följande:
      
      …
      b)      Internationella förbindelser, allmän säkerhet eller det nationella försvaret.
      …
      e)      Immateriella rättigheter.
      ...
      De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn
         till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall allmänhetens intresse av att informationen
         lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Medlemsstaterna får inte med stöd av punkt 2 a, d, f,
         g och h föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön.”
      
      10.      I skäl 16 förklaras följande i detta avseende:
      
      ”Rätten till information innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter
         bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Skälen för avslag bör
         tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det intresse som betjänas av
         att begäran avslås [sic]. Skälen för ett avslag bör vara den sökande tillhanda inom den tidsgräns som fastställs i detta direktiv.”
      
      C –    Den nationella lagstiftningen
      11.      I den nationella lagstiftningen återfinns de undantag som är relevanta i det aktuella fallet med i stor utsträckning samma
         lydelse i 2004 års föreskrifter om miljöinformation (Environmental Information Regulations 2004(5)).
      
      III – Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
      12.      Den begärda informationen avser den exakta placeringen av basstationer för mobiltelefoni i Förenade kungariket. 
      
      13.      Varje basstations ungefärliga placering i varje kartruta framgår av webbplatsen Sitefinder(6), som har drivits av Office of Communications (nedan kallat Ofcom) sedan slutet av år 2003. Webbplatsen är uppbyggd av information
         som frivilligt har lämnats av mobilnätsoperatörerna från deras databaser. Den har möjliggjort för enskilda att, genom att
         ange ett postnummer, en stad eller ett gatunamn, söka i en kartruta efter information om de basstationer som finns i rutan.
         Den visar emellertid varken basstationens placering exakt på metern eller huruvida den har monterats på gatunivå eller dolts
         inuti eller ovanpå en anläggning eller byggnad. 
      
      14.      En informationschef vid Health Protection Scotland (en del av National Health Service, det brittiska hälso- och sjukvårdssystemet)
         begärde att Ofcom skulle lämna ut koordinatpunkter för varje basstation, enligt vad som framgår för epidemiologiska ändamål.
         Ofcom avslog begäran och avslog också dennes överklagande efter omprövning. Därpå vände sig informationschefen till klaganden,
         Information Commissioner, som fastställde att informationen skulle lämnas ut. Efter överklagande av Ofcom bekräftade Information
         Tribunal i första instans att informationen skulle lämnas ut.
      
      15.      Information Tribunal fastställde att ett utlämnande av informationen skulle få negativa följder för den allmänna säkerheten
         och skyddet av immateriella rättigheter. Informationen skulle kunna underlätta intrång i basstationer, och man kunde även
         utgå från att telekommunikationsföretagen hade upphovsrätt och databasrättigheter med avseende på informationen. Däremot vägde
         allmänhetens intresse av att informationen skulle lämnas ut tyngre, i synnerhet som den begärda informationen kunde användas
         för epidemiologiska undersökningar av mobiltelefonernas inverkan. Vid avvägningen prövade Information Tribunal tillämpningen
         av de båda undantagen separat och fastställde att intressena inte skulle vägas tillsammans mot allmänhetens intresse av att
         informationen lämnades ut.
      
      16.      Ofcom överklagade till Administrative Court, som gjorde samma bedömning som Information Tribunal i sistnämnda fråga. Efter
         ett ytterligare överklagande kom dock Court of Appeal fram till motsatt slutsats.
      
      17.      Information Commissioners överklagande till Supreme Court avser enbart frågan huruvida de negativa följderna av de båda undantagen
         ska vägas tillsammans eller separat mot allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Supreme Court delar för närvarande
         Court of Appeals synsätt med en majoritet av tre mot två ledamöter. Supreme Court har därför ställt följande fråga till domstolen:
      
      ”När en offentlig myndighet enligt rådets direktiv om miljöinformation innehar miljöinformation vars utlämnande skulle få
         vissa negativa följder för de separata intressen som tillvaratas genom fler än ett undantag (i detta fall intresset av allmän
         säkerhet som tillvaratas i artikel 4.2 b och intresset av immateriella rättigheter som tillvaratas i artikel 4.2 e), men utlämnandet
         inte skulle få sådana följder – om varje undantag betraktades separat – i tillräcklig utsträckning för att väga tyngre än
         allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut, krävs det då enligt direktivet att det görs en ytterligare bedömning
         som innebär att de separata intressen som de två undantagen tillvaratar läggs samman och att de tillsammans vägs mot allmänhetens
         intresse av att informationen lämnas ut?”
      
      18.      Information Commissioner, Konungariket Sverige, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europeiska kommissionen
         har inkommit med skriftliga yttranden och avgett muntliga yttranden vid förhandlingen den 27 januari 2011.
      
      IV – Bedömning
      19.      I artikel 3.1 i miljöinformationsdirektivet föreskrivs att offentliga myndigheter åläggs att tillhandahålla den sökande sådan
         miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.
      
      20.      Denna rätt infördes redan år 1990 genom det första miljöinformationsdirektivet(7). Den har vidareutvecklats genom Århuskonventionen och införlivats genom det i dag gällande miljöinformationsdirektivet.
      
      21.      Under tiden har Amsterdamfördraget trätt i kraft, vilket innebär att det i artikel 1.2 EU uttrycks en vilja att skapa en allt
         fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
         Enligt artikel 15 FEUF (tidigare artikel 255 EG), tillsammans med artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna,
         är medlemsstaterna därför skyldiga att följa öppenhetsprincipen och ge tillgång till sina handlingar. Denna rätt förverkligas
         genom förordning (EG) nr 1049/2001(8), som enligt artikel 3 och följande artiklar i förordning (EG) nr 1367/2006(9) också reglerar tillämpningen av rätten till miljöinformation som innehas av unionens institutioner och organ.
      
      22.      Rätten till miljöinformation gäller dock inte utan inskränkningar. Begäran om information kan enligt artikel 4 i miljödirektivet
         avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för vissa intressen som uttryckligen nämns i artikeln. Dock ska allmänhetens
         intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut.
      
      23.      Begäran om förhandsavgörande avser denna avvägning av intressen. Supreme Court vill få klarhet i huruvida avvägningen ska
         företas i två steg, nämligen genom att man 
      
      –        först för varje enskilt undantag undersöker om det finns ett övervägande allmänintresse av att informationen lämnas ut jämfört med
         de negativa följderna av att den lämnas ut, och
      
      –        därefter väger de enskilda intressen som påverkas negativt tillsammans mot allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.
      
      24.      Vid en första anblick är det tillvägagångssätt som föreslås i begäran om förhandsavgörande överraskande, eftersom det går
         ut på att man ska göra en dubbel avvägning. Artikel 4.2 andra och tredje meningen i miljöinformationsdirektivet pekar emellertid
         i denna riktning, eftersom dessa båda meningar två gånger gäller allmänhetens intresse av att information lämnas ut.
      
      25.      Enligt andra meningen ska de skäl till avslag som nämns i artikel 4.1 och 4.2 tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet ska tas hänsyn
         till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Dessutom ska enligt tredje meningen allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Svaret på
         begäran om förhandsavgörande beror därför på tolkningen av dessa båda meningar.
      
      A –    Artikel 4.2 andra meningen i miljöinformationsdirektivet
      26.      Redan när hänsyn ska tas till allmänhetens intresse enligt artikel 4.2 andra meningen i miljöinformationsdirektivet krävs
         det faktiskt en första avvägning. När skälen för avslag tolkas ska enligt skäl 16 andra meningen allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas
         mot det intresse som betjänas av att begäran avslås.
      
      27.      Denna första avvägning avser enbart det berörda undantaget. Den ska nämligen företas i samband med tolkningen av skälen för
         avslag. 
      
      28.      Vid avvägningen uppkommer till att börja med frågan vad som ska anses utgöra negativa följder för det intresse som ska tillvaratas.
         Frågan huruvida vissa följder av att information lämnas ut ska anses vara negativa måste nämligen avgöras mot bakgrund av
         allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.(10)
      
      29.      I denna första avvägning kan emellertid även ingå en avvägning av frågan huruvida i undantagsfall allmänhetens intresse av
         att information lämnas ut väger tyngre än de negativa följderna för det speciella intresse som ska tillvaratas.
      
      30.      Den avvägning som Information Commissioner, Sverige, Information Tribunal, Administrative Court och en minoritet vid Supreme
         Court endast vill tillåta följer således redan av artikel 4.2 andra meningen i miljöinformationsdirektivet. 
      
      B –    Artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet
      31.      När artikel 4.2 i miljöinformationsdirektivet tolkas ska det också undersökas vilken funktion tredje meningen har.
      
      1.      Artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet som ett klargörande av andra meningen?
      32.      Man skulle till att börja med kunna se artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet som ett klargörande av innehållet
         i andra meningen. Liksom i skäl 16 andra meningen har det preciserats att hänsynstagandet ska ske i form av en avvägning.
         Dessutom betonas det på nytt att avvägningen ska företas i varje enskilt fall, så att inte medlemsstaterna kan föregripa den
         när lagstiftning införlivas.(11)
      
      33.      Tillkomsten av artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet talar för att det rör sig om ett sådant klargörande.
         Bestämmelsen infördes strax innan direktivet antogs i förlikningskommittén. De exakta motiven är inte dokumenterade. På denna
         punkt hade rådet emellertid som ett avsteg från Århuskonventionen tidigare klarlagt att det inte fanns någon skyldighet att
         företa en avvägning, eftersom det i konventionen bara talas om att hänsyn ska tas till allmänhetens intresse av att information
         lämnas ut.(12) Däremot hade kommissionen och parlamentet föreslagit olika formuleringar för att klargöra att tillgång till information ska
         ges när allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut väger tyngst. Tredje meningen kan därför vara ett försök att
         ta hänsyn till denna omständighet.
      
      34.      Ett sådant klargörande skulle dock delvis vara överflödigt och i övrigt misslyckat. 
      
      35.      Redan i artikel 4.2 andra meningen i miljöinformationsdirektivet talas det om enskilda fall, varför detta inte behövde upprepas
         i tredje meningen.
      
      36.      Det skulle ha varit betydligt klarare om artikel 4.2 andra meningen i miljöinformationsdirektivet hade ersatts av en formulering
         som skäl 16 andra meningen(13) eller om man hade följt den lydelse som kommissionen föreslagit(14) och som parlamentet godkänt (15) vid första behandlingen av artikel 4.2 andra meningen(16) för att definiera det avsedda hänsynstagandet som en avvägning.
      
      37.      Om artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet tolkas som en enbart klargörande bestämmelse medför detta därför
         ingen annan bedömning.
      
      2.      Artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet som en avvägning av sammanlagda intressen?
      38.      Det ska därför undersökas huruvida artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet har en egen funktion som är oberoende
         av andra meningen och den avvägning som föreskrivs i denna. Funktionen skulle kunna utgöras av den i begäran om förhandsavgörande
         anförda avvägningen mot sammanlagda intressen som talar emot att informationen lämnas ut.
      
      Ordalydelsen i artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet
      39.      Till skillnad från Sveriges och Information Commissioners uppfattning hindrar inte användningen av begreppet ”intresse” i
         singular att flera intressen läggs samman. I de flesta språkversionerna(17) ställs visserligen bara allmänhetens intresse av att information lämnas ut mot det intresse som betjänas av att information
         inte lämnas ut, det vill säga begreppet intresse används i singular. ”Intresset” av det ena eller det andra kan emellertid
         enligt begreppets naturliga bokstavliga innebörd inbegripa de olika (del-)intressen som talar för det ena eller det andra
         resultatet.
      
      40.      Inte heller betoningen av det enskilda fallet innebär ett förbud mot sammanläggning. Såsom Förenade kungariket har förklarat
         ligger det närmare tillhands att tolka begreppet enskilt fall så, att det alltid avser det beslut som ska fattas om utlämnande
         av information.(18)
      
      41.      Det finns vidare inget som hindrar att de skyddsvärda intressena läggs samman även om de delas upp på olika undantag. Såsom
         Förenade kungariket på ett övertygande sätt har förklarat kan undantagen inte alltid avgränsas klart från varandra. De skyddsvärda
         intressena överlappar tvärtom delvis tydligt varandra. Detta ligger nära till hands särskilt när det gäller de intressen som
         tillvaratas genom artikel 4.2 d?g i miljöinformationsdirektivet, det vill säga sekretess som omfattar kommersiell eller industriell
         information, immateriella rättigheter, personuppgifter och personers intressen eller skyddet av personer om dessa frivilligt
         har tillhandahållit den begärda informationen.
      
      42.      Sverige kan slutligen inte heller vinna framgång med argumentet att avvägningen ska företas enligt miljöinformationsdirektivet
         på samma sätt som enligt förordning nr 1049/2001.
      
      43.      Det är för det första ännu inte klart hur den aktuella frågan skulle besvaras enligt förordning nr 1049/2001. Domstolen har
         nämligen ännu inte undersökt om en sammanläggning av intressen är möjlig eller rent av nödvändig när avvägningen företas.(19)
      
      44.      För det andra skiljer sig texten i förordningen vad gäller avvägningen tydligt från miljöinformationsdirektivet. Enligt artikel 4.2
         och 4.3 i förordningen(20) kan begäran om tillgång till handlingar avslås om utlämnandet får negativa följder för vissa intressen som ska tillvaratas,
         ”om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”. Denna bestämmelse om avvägning är mer restriktivt
         formulerad än artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet.
      
      Begränsning av möjliga undantag
      45.      Sverige har dock helt riktigt betonat att inga ytterligare undantag från rätten till information kan skapas genom att intressen läggs samman. 
      
      46.      Enligt skäl 16 första meningen i miljöinformationsdirektivet får en begäran om miljöinformation bara avslås i specifika och klart definierade fall. Dessa fall anges uttryckligen i artikel 4.1 och 4.2 första meningen. Enligt ordalydelsen anges inte undantagen som exempel,
         utan uppräkningen är uttömmande.(21) Detta bekräftas av bestämmelsen om en restriktiv tolkning i artikel 4.2 andra meningen.
      
      47.      Ytterligare undantag skulle dessutom stå i strid med Århuskonventionen, i vilken också bara vissa uttryckligen angivna undantag
         föreskrivs i artikel 4.3 och 4.4.(22) Denna konvention har liksom alla internationella överenskommelser som har ingåtts av unionen företräde framför unionens sekundärrätt.(23) På grund av företrädet ska bestämmelserna i unionens sekundärrätt så långt möjligt tolkas i överensstämmelse med unionens
         folkrättsliga förpliktelser,(24) vilket också måste gälla på miljöinformationens område.(25)
      
      48.      Artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet får således inte medföra att ytterligare undantag skapas som inte
         uttryckligen föreskrivs i artikel 4.1 och 4.2 första meningen.
      
      49.      Det skulle därför uppenbarligen vara uteslutet att vid en avvägning enligt artikel 4.2 tredje meningen i miljöinformationsdirektivet
         ta hänsyn till intressen som visserligen kan tala emot att information lämnas ut, men inte erkänns i artikel 4 som en grund
         för undantag från rätten till tillgång till miljöinformation, till exempel arbetsinsatsen för att handlägga förfrågningar.
      
      50.      Kommissionen har dessutom helt riktigt betonat att de skyddsvärda intressena begränsas ytterligare när beslut fattas om utlämnande
         av information om utsläpp. Enligt artikel 4.2 fjärde meningen i miljöinformationsdirektivet – den så kallade emissionsbestämmelsen – är de flesta intressen
         som nämns i artikel 4.2 inte något skäl till avslag. Uteslutna är därför till exempel sekretess som omfattar offentliga myndigheters
         förfaranden (artikel 4.2 a) eller kommersiell eller industriell information (artikel 4.2 d). Därför får hänsyn inte heller
         tas till dessa intressen när det företas en avvägning beträffande utlämnande av information om utsläpp.
      
      51.      Det skulle också vara uteslutet att ta hänsyn till erkända intressen som visserligen berörs, men beträffande vilka det vid
         en första avvägning enligt artikel 4.2 andra meningen i miljöinformationsdirektivet inte kan fastslås att det skulle få negativa
         följder om informationen lämnades ut. Intressen för vilka det inte får negativa följder kan inte tillmätas någon betydelse
         vid avvägningen. Om det följaktligen kan fastslås att det får följder för dessa intressen, måste följderna vara negativa för
         att man ska kunna ta hänsyn till dem vid avvägningen.
      
      52.      Den centrala frågan är emellertid huruvida det vid avvägningen skapas ytterligare undantag genom att erkända negativt påverkade
         intressen av konfidentiell behandling läggs samman.
      
      53.      En sammanläggning kan otvivelaktigt medföra en ytterligare begränsning av tillgången till miljöinformation, om flera intressen tillsammans motiverar att en begäran om information avslås, trots
         att de, om de betraktades var för sig, skulle få stå tillbaka för allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Det
         skulle emellertid fortfarande vara fråga om en begränsning av tillgången som beror på de erkända intressena.
      
      54.      Jag anser liksom Förenade kungariket att denna ytterligare begränsning utgör en riktig tillämpning av proportionalitetsprincipen.
      
      55.      Proportionalitetsprincipen hör till de grundläggande unionsrättsliga principer som unionen måste beakta.(26) Därför krävs det att unionsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå
         de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera lämpliga åtgärder att välja
         mellan ska använda sig av den åtgärd som är den minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande
         till de eftersträvade målen.(27)
      
      56.      Om emellertid de erkända intressen som talar emot att informationen lämnas ut tillsammans visade sig väga tyngre än allmänhetens
         intresse av att den lämnas ut, skulle nackdelarna på grund av att informationen lämnades ut inte längre stå i rimlig proportion
         till de eftersträvade målen.
      
      57.      Sverige och Information Commissioner stöder sig visserligen på skyldigheten att tolka undantagen restriktivt, men inte heller
         enligt denna princip krävs det att sådan miljöinformation ska lämnas ut som medför orimliga nackdelar. Skyldigheten ska i
         stället uppfyllas vid tolkningen av undantagen, vid värderingen av intressen och vid själva avvägningen. Man får i synnerhet
         inte mekaniskt kvitta två nackdelar mot en fördel. Innan avvägningen företas måste man i stället bestämma vilken betydelse
         de berörda intressena ska tillmätas.
      
      58.      Information Commissioner har visserligen befarat att det i praktiken kan vara svårt att företa en avvägning av sammanlagda
         intressen, men svårigheten beror inte så mycket på att intressena har lagts samman som på karaktären hos avvägningen mellan
         intresset av att information lämnas ut och det intresse som betjänas av att information inte lämnas ut. Dessa intressen är
         för det mesta svåra att jämföra med varandra, och de är därför också svåra att väga mot varandra. Avvägningen underlättas
         dock om man tillämpar principen om en restriktiv tolkning av undantag vid avvägningen på så sätt att man i tveksamma fall
         fattar beslut till förmån för öppenheten.
      
      59.      För övrigt kan det, redan när en avvägning företas i samband med enskilda undantag, krävas att intressen läggs samman, nämligen
         när det gäller allmänhetens intresse av att information lämnas ut ? vilket Förenade kungariket helt riktigt har gjort gällande.(28) I skäl 1 i miljöinformationsdirektivet nämns redan tre delintressen, nämligen för det första en ökad medvetenhet om miljöfrågor,
         för det andra ett fritt meningsutbyte och ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön och för det
         tredje en bättre miljö.
      
      60.      Begäran om förhandsavgörande ska följaktligen besvaras så, att om en offentlig myndighet innehar miljöinformation vars utlämnande
         skulle få vissa negativa följder för de separata intressen som tillvaratas genom fler än ett undantag enligt artikel 4.2 i
         miljöinformationsdirektivet, men utlämnandet inte skulle få sådana följder ? om varje undantag betraktades separat ? i tillräcklig
         utsträckning för att väga tyngre än allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut, krävs det en ytterligare bedömning
         som innebär att de separata intressen som de två undantagen tillvaratar läggs samman och att de tillsammans vägs mot allmänhetens
         intresse av att informationen lämnas ut.
      
      C –    Undantagen enligt artikel 4.1 i miljöinformationsdirektivet
      61.      Avslutningsvis ska jag dessutom kortfattat behandla en punkt i vilken kommissionen och Förenade kungariket har varit oeniga,
         nämligen frågan huruvida också undantagen enligt artikel 4.1 i miljöinformationsdirektivet kan ingå i avvägningen. Frågan
         är inte föremål för begäran om förhandsavgörande, eftersom det där bara rör sig om två undantag enligt andra stycket.
      
      62.      Om domstolen ändå önskar yttra sig beträffande tillämpning av artikel 4.1 i miljöinformationsdirektivet är en avvägning naturligtvis
         inte möjlig i samband med punkt a. Om den offentliga myndigheten inte innehar den begärda informationen kan den inte lämna
         ut den. Huruvida detta gäller också för en begäran som är för allmänt formulerad i den mening som avses i punkt c beror på
         tolkningen av detta undantag. Om det bara omfattar ansökningar vilkas föremål inte kan identifieras är en avvägning inte heller
         möjlig. 
      
      63.      Om begäran uppenbarligen är orimlig (artikel 4.1 b i miljöinformationsdirektivet), om den avser material som ännu inte färdigställts
         (punkt d) och om den avser interna meddelanden (punkt e) ska däremot de intressen tillvaratas som kan avvägas och till vilka
         hänsyn därför också ska tas om de påverkas negativt. Detsamma skulle gälla om begäran är för allmänt formulerad (punkt c),
         om med detta begrepp också kan avses en begäran som kräver en särskilt stor arbetsinsats vid handläggningen eftersom den är
         så allmänt hållen.
      
      V –    Förslag till avgörande
      64.      Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
      
      Enligt direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation vars utlämnande skulle få vissa negativa följder
         för de separata intressen som tillvaratas genom fler än ett undantag enligt artikel 4.2 i miljöinformationsdirektivet, men
         utlämnandet inte skulle få sådana följder ? om varje undantag betraktades separat ? i tillräcklig utsträckning för att väga
         tyngre än allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut, krävs det en ytterligare bedömning som innebär att de separata
         intressen som de två undantagen tillvaratar läggs samman och att de tillsammans vägs mot allmänhetens intresse av att informationen
         lämnas ut.
      
      1 –	Originalspråk:  tyska.
      
      2 –	Fullständig rubrik: Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till
         miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, s. 26).
      
      3 –	EUT L 124, s. 4. 
      
      4 –	Antagen genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1).
      
      5 –	S.I. 2004, nr 3391.
      
      6 –	Se Internet (http://www.sitefinder.ofcom.org.uk/).
      
      7 –	Rådets direktiv 90/313 av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation (EGT L 158, s. 56; svensk specialutgåva,
         område 15, volym 9, s. 233).
      
      8 –	Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och
         kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).
      
      9 –	Europaparlamentets och rådets förordning av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om
         tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på
         gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, s. 13).
      
      10 –	Så kan allmänhetens kontroll av beslutsförfaranden enligt mitt förslag till avgörande av den 3 mars 2011 i mål C‑506/08 P,
         Sverige mot kommissionen (REU 2011, s. I‑0000), punkt 47 och följande punkter, inte anses undergräva dessa förfaranden.
      
      11 –	Se dom av den 16 december 2010 i mål C‑266/09, Stichting Natuur en Milieu (REU 2010, s. I‑0000), punkt 56.
      
      12 –	Se avsnitt VI punkterna 5 och 6, i båda fallen sista strecksatsen, i gemensam ståndpunkt (EG) nr 24/2002 antagen av rådet
         den 28 januari 2002 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/. . ./EG av den … om allmänhetens tillgång
         till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EGT C 113E, s. 1 och 12).
      
      13 –	”Skälen för avslag bör tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det
         intresse som betjänas av att begäran avslås [sic].”
      
      14 –	Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation, KOM(2000) 402 slutlig.
      
      15 –	Parlamentsdokument A5-0074/2001 (EGT C 343, 2001, s. 165).
      
      16 –	”I alla händelser skall man ta hänsyn till vilka av allmänhetens intressen som hotas respektive tjänas av offentliggörande.”
         Genom att en mening lades till vid den första behandlingen är detta artikel 4.2 tredje meningen i det förslag som ändrades
         av parlamentet. 
      
            Se även det förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation, EGT C 240 E,
         2001, s. 289 (292), som kommissionen ändrade efter den första behandlingen: ”Grunderna ovan för en vägran att offentliggöra
         information skall tolkas strikt. … I alla fall som nämns i artikel 4.1 c och artikel 2 a?g skall man ta hänsyn till vilka
         av allmänhetens intressen som hotas respektive tjänas av offentliggörande. Om fördelarna för allmänheten med ett offentliggörande
         överväger över nackdelarna skall tillgång ges.”
      
      17 –	På danska (”interesser”) och estniska (”huvidega”) har ”intressen” använts i plural; på lettiska talas det om fördelar:
         ”ieguvumu” och ”ieguvumam”.
      
      18 –	Domen i målet Stichting Natuur en Milieu (ovan fotnot 11), punkt 55 och följande punkter, är också baserad på denna tolkning.
      
      19 –	I dom av den 21 september 2010 i de förenade målen C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, Sverige mot API och kommissionen
         (REU 2010, s. I‑0000), punkt 158, fastställde domstolen visserligen att vissa allmänna överväganden inte kan anses styrka
         att principen om öppenhet är av sådan betydelse att den ska gå före skälen (i plural!) att vägra lämna ut handlingarna i fråga. Det är dock oklart huruvida hänsyn ska tas till skälen vart och ett
         för sig eller sammantagna.
      
      20 –	När det gäller undantagen enligt artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 anges ingen avvägning.
      
      21 –	Se, beträffande förordning nr 1049/2001, dom av den 18 december 2007 i mål C‑64/05 P, Sverige mot kommissionen (IFAW) (REG 2007,
         s. I‑11389), punkt 66 och följande punkter, särskilt punkt 76.
      
      22 –	Därför förkastade den finländska regeringen artikel 4.2 tredje meningen i ett uttalande till protokollet redan när miljöinformationsdirektivet
         antogs; se rådets dokument 14917/02 ADD 1 REV 1 av den 13 december 2002, s. 1.
      
      23 –	Dom av den 10 september 1996 i mål C‑61/94, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I‑3989), punkt 52, av den 1 april 2004
         i mål C‑286/02, Bellio F.lli (REG 2004, s. I‑3465), punkt 33, och av den 10 januari 2006 i mål C‑344/04, IATA och ELFAA (REG 2006,
         s. I‑403), punkt 35.
      
      24 –	Domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 23), punkt 52, dom av den 14 juli 1998 i mål C‑341/95, Bettati (REG 1998,
         s. I‑4355), punkt 20, domen i målet Bellio F.lli (ovan fotnot 23), punkt 33, dom av den 7 december 2006 i mål C‑306/05, SGAE
         (REG 2006, s. I‑11519), punkt 35, och av den 14 maj 2009 i mål C‑161/08, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de
         Lely (REG 2009, s. I‑4075), punkt 38.
      
      25 –	Se mitt förslag till avgörande av den 23 september 2010 i mål C‑266/09, Stichting Natuur en Milieu (REU 2010, s. I‑0000),
         punkt 41, och av den 14 oktober 2010 i mål C‑524/09, Ville de Lyon (REU 2010, s. I‑0000), punkt 64 och följande punkter. Fjärde
         avdelningens dom av den 22 december 2010 i mål C‑524/09, Ville de Lyon (REU 2010, s. I‑0000), punkt 35 och följande punkter
         torde inte kunna tolkas som ett avsteg från denna fasta rättspraxis.
      
      26 –	Dom av den 17 december 1970 i mål 25/70, Köster, Berodt & Co. (REG 1970, s. 1161; svensk specialutgåva, volym 1, s. 515),
         punkterna 21 och 22, av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena m.fl. (REG 1987, s. 4587), punkt 15, och av den 17 januari 2008
         i de förenade målen C‑37/06 och C‑58/06, Viamex Agrar Handel (REG 2008, s. I‑69), punkt 33.
      
      27 –	Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Köster, Berodt & Co. (ovan fotnot 26), punkterna 28 och 32, dom av den 11 juli 1989
         i mål 265/87, Schräder HS Kraftfutter (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 21, av den 12 juli 2001
         i mål C‑189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I‑5689), punkt 81, domen i målet Viamex Agrar Handel (ovan fotnot 26), punkt 35,
         och dom av den 9 mars 2010 i de förenade målen C‑379/08 och C‑380/08, ERG m.fl. (REU 2010, s. I‑0000), punkt 86.
      
      28 –	Se, beträffande förordning nr 1049/2001, dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C‑39/05 P och C‑52/05 P, Sverige och
         Turco mot rådet (REG 2008, s. I‑4723), punkterna 45?47 och 67.