CELEX: 62001CC0006
Language: da
Date: 2003-02-11 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tizzano fremsat den 11. februar 2003. # Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) m.fl. mod Estado português. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal Cível da Comarca de Lisboa - Portugal. # Fri udveksling af tjenesteydelser - drift af lykkespil - spilleautomater. # Sag C-6/01.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKATANTONIO TIZZANO fremsat den 11. februar 2003(1)
         Sag C-6/01 Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) m.fl. mod Estado português (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Cívil da Comarca de Lisboa (Portugal))
            »Fri udveksling af varer og tjenesteydelser  –  handelsmonopoler  –  lykkespil  –  restriktioner for kasinoer beliggende inden for spilleområder, der er etableret ved lov  –  vurdering«
            
      
         
        1.        Ved kendelse af 18. december 2000 har 5. a  Vara Cívil da Comerca del Tribunal Cível da Comarca de Lisboa (herefter »Vara Cível«) anmodet Domstolen om at udtale sig om,
      hvorvidt den portugisiske lovgivning om drift og anvendelse af lykkespil er forenelig med fællesskabsretten.
      
      
      I –  Relevante retsforskrifter 
      
       A –  Fællesskabsretlige bestemmelser 
      
        2.        Som bekendt indeholder EF-traktaten princippet om de frie varebevægelser. I forhold til det her relevante er det især artikel
      28 EF og 29 EF, som er interessante, idet de indeholder forbud mod alle kvantitative indførsels- og udførselsrestriktioner
      såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning. 
      
      
        3.        Artikel 30 EF bestemmer: 
      »Bestemmelserne i artikel 28 og 29 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel
      eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed,
      beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk,
      historisk eller arkæologisk værdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner
      må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.«
      
      
        4.        Artikel 31 EF har følgende ordlyd: 
      »1. Medlemsstaterne tilpasser de statslige handelsmonopoler, således at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere
      med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår er udelukket. Denne artikels bestemmelser finder anvendelse på ethvert organ,
      gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller øver mærkbar indflydelse
      på indførsel eller udførsel mellem medlemsstaterne. Disse bestemmelser finder også anvendelse på statskoncessionerede monopoler.
      
       2. Medlemsstaterne afholder sig fra at indføre nye foranstaltninger, som strider mod de i stk. 1 anførte principper, eller
      som begrænser rækkevidden af de artikler, der angår forbuddet mod told og kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne.
      […]«
      
      
        5.        For så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser, som ligeledes er en af de grundlæggende friheder i medfør af traktaten,
      skal jeg blot minde om, at artikel 49 EF bestemmer: 
      »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser
      inden for Fællesskabet, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end
      modtageren af den pågældende ydelse.
       På forslag af Kommissionen kan Rådet med kvalificeret flertal vedtage at udstrække anvendelsen af bestemmelserne i dette kapitel
      til tjenesteydere, der er statsborgere i et tredjeland og bosat inden for Fællesskabet.«
      
      
       B –  De portugisiske retsforskrifter 
      
        6.        De portugisiske retsforskrifter om spil fremgår af Decreto-Lei nr. 422/89 af 2. december 1989 
         			(2)
         		, som forbeholder staten ret til drift og anvendelse af lykkespil, såvel som blandede former for lykkespil og andre former
      for spil, og bestemmer, at drift og anvendelse af disse spil uden for de dertil godkendte områder eller lokaler, som har indgået
      koncessionskontrakt, kan straffes med frihedsberøvelse. 
      
      
        7.        Lykkespil er i artikel 1 i dekret nr. 422/89 defineret som »spil, hvis udfald er uvist, idet det udelukkende eller overvejende
      afhænger af held«. Det gælder for det første spil på automater, der straks udbetaler gevinster i spillemønter eller penge,
      og spil på andre automater, der – uden straks at udbetale gevinster i spillemønter eller penge – har karakter af lykkespil
      (som poker, roulette, terninger osv.), eller som udmunder i »tildeling af et antal point, der udelukkende eller overvejende
      afhænger af held« (artikel 4).
      
      
        8.        Dekret nr. 422/89 afgrænser anvendelsesområdet for lykkespil i to henseender: For det første er retten til at drive lykkespil
      forbeholdt staten og kan alene udøves af virksomheder, der er etableret som kapitalselskab, og til hvilket regeringen tildeler
      den nødvendige koncession ved administrativ kontrakt (artikel 9). For det andet kan drift og anvendelse af lykkespil kun forekomme
      på steder, der har opnået tilladelse, hvilket nærmere bestemt er spillesteder, der er beliggende i faste eller midlertidige
      spilleområder, der er udpeget ved lovdekret, såvel som i særlige tilfælde – og efter ministeriel tilladelse – på skibe, i
      luftfartøjer, i bingohaller, samt hvor der afholdes foranstaltninger af større turistmæssig betydning (artikel 3, stk. 1,
      og 6-8). 
      
      
        9.        Artikel 108 i dekret nr. 422/89 bestemmer, at personer, som udnytter en hvilken som helst form for lykkespil uden for de dertil
      godkendte områder, kan straffes med bøde og fængsel i op til to år. 
      
      
        10.      I medfør af artikel 110 straffes enhver, som driver lykkespil uden for de dertil godkendte områder, med bøde samt fængsel
      i op til seks måneder, hvorimod enhver, der opholder sig i et lokale, hvori der ulovligt drives lykkespil (uden at den pågældende
      har deltaget heri) i medfør af artikel 111 vil modtage en straf, som nedsættes til det halve.
      
      
        11.      Da artikel 68 i dekret nr. 422/89 endvidere bestemmer, at fremstilling, eksport, import, salg og transport af materiale, som
      er bestemt til anvendelse i forbindelse med lykkespil, kræver tilladelse fra Den Offentlige Spilleinspektion, fremgår det
      af artikel 115, at enhver, som fremstiller, offentliggør, importerer, transporterer, bringer i omsætning, udstiller eller
      spreder sådant materiale uden den krævede tilladelse, straffes med bøde samt op til to års fængsel. 
      
      
        12.      Også lovdekret nr. 316/95 af 28. november 1995 (herefter »lovdekret nr. 316/95«) er af betydning i denne henseende. Artikel
      16 heri sondrer mellem lykkespil og »forlystelsesautomater«, som defineres som:
      
      »a)
         […] automater, som uden straks at udbetale gevinster i penge, spillemønter eller varer, der har en markedsværdi, ligner de
            spil, hvor resultatet udelukkende eller i det væsentlige afhænger af spillerens behændighed, idet brugeren gives mulighed
            for gratis at få forlænget spilletid på automaten afhængigt af de optjente point
         
      
      
      b)
         […] automater, der har de egenskaber, der er nævnt i punkt a), men som gør det muligt at vinde varer, hvis handelsværdi ikke
            overstiger det tredobbelte af indsatsen«.
         
      
      
      
        13.      I medfør af artikel 16 i lovdekret nr. 316/95 henhører det under Den Offentlige Spilleinspektions kompetence at klassificere
      de »spil, hvor resultatet udelukkende eller i det væsentlige afhænger af spillerens behændighed«.
      
      
        14.      Den, som påtænker at importere, fremstille, samle eller sælge »forlystelsesautomater«, skal indhente en klassificering af
      det spil, som den pågældende maskine spiller, hos Den Offentlige Spilleinspektion. Det klassifikationsdokument, som efterfølgende
      udstedes, skal vedlægges spilleautomaten (artikel 19 i lovdekret nr. 316/95).
      
      
        15.      Driften af disse spilleautomater kræver tilladelse fra guvernøren i det område, hvor automaten befinder sig, samt registrering
      i et register (artikel 17 og 20 i lovdekret nr. 316/95).
      
      
      II –  De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål 
      
        16.      Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (herefter »Anomar«), en sammenslutning af portugisiske erhvervsdrivende
      inden for spilleautomatsektoren, samt nogle selskaber, der driver virksomhed inden for spilleautomatsektoren – alle juridiske
      personer i henhold til portugisisk ret og virksomme i Portugal – anlagde sag mod den portugisiske stat ved Vara Cível med
      påstand om anerkendelse af deres ret til at drive lykkespil uden for de ved lov fastsatte spilleområder, således at kasinoernes
      monopolstilling ophæves, idet Anomar er af den opfattelse, at denne ikke er i overensstemmelse med fællesskabsrettens principper.
      For det andet nedlagde sagsøgerne påstand om, at artikel 108, 110, 111 og 115 i lovdekret nr. 422/89, der fastsætter straffebestemmelser
      for drift og anvendelse af lykkespil samt for handel uden tilladelse med materiale, der er bestemt til anvendelse i forbindelse
      med lykkespil, også er i strid med fællesskabsretten.
      
      
        17.      Vara Cível afviste som første instans sagen på grund af Anomars manglende søgsmålskompetence og de andre sagsøgeres manglende
      søgsmålsinteresse. I appelsagen fandt Tribunal de Relação de Lisboa imidlertid, at sagsøgerne havde søgsmålskompetence, hvorfor
      afgørelsen af hovedsagen blev hjemvist til Vara Cível. For at kunne træffe afgørelse har Vara Cível udsat sagen og forelagt
      Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
      
      »1)
         Udgør lykkespil økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand?
      
      
      2)
         Udgør lykkespil en virksomhed vedrørende »varer«, der som sådan er omfattet af artikel 28 EF?
      
      
      3)
         Udgør virksomhed vedrørende fremstilling, import og distribution af spilleautomater en selvstændig form for virksomhed i forhold
            til drift og anvendelse af disse automater, og gælder princippet om frie varebevægelser i artikel 28 EF og 29 EF derfor for
            disse former for virksomhed?
         
      
      
      4)
         Falder den virksomhed, der består i at drive eller anvende lykkespil uden for anvendelsesområdet for artikel 31 EF, når der
            henses til, at denne bestemmelse ikke omfatter monopoler på tjenesteydelser?
         
      
      
      5)
         Udgør drift af spilleautomater tjenesteydelsesvirksomhed, og er den som sådan omfattet af artikel 49 EF ff.?
      
      
      6)
         Udgør det en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser i artikel 49 EF’s forstand, at det i henhold til bestemmelser
            i lovgivningen (såsom artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 422/89 af 2.12.1989) kun er tilladt at drive
            og anvende lykkespil (som er defineret i lovens artikel 1 som »spil, hvis udfald er uvist, idet det udelukkende eller overvejende
            afhænger af held«) – hvilket [i medfør af ovennævnte artikel 4, stk. 1, litra f) og g), i lovdekret nr. 422/89] omfatter spil
            på automater, der straks udbetaler gevinster i spillemønter eller penge, og spil på andre automater, som – uden straks at
            udbetale gevinster i spillemønter eller penge – har karakter af lykkespil, eller som udmunder i tildeling af et antal af point,
            der udelukkende eller overvejende afhænger af held – i kasinoer beliggende i faste eller midlertidige spilleområder, som er
            etableret i henhold til lov?
         
      
      
      7)
         Selv om de ovenfor under sjette spørgsmål beskrevne restriktive bestemmelser måtte findes at udgøre en hindring for den frie
            udveksling af tjenesteydelser i artikel 49 EF’s forstand, er de da alligevel – for så vidt som de uden forskel finder anvendelse
            på egne statsborgere og indenlandske virksomheder og på borgere og virksomheder i andre medlemsstater, og de tillige er begrundet
            i tvingende almene hensyn (forbrugerbeskyttelse, forebyggelse af kriminalitet, den offentlige sædelighed, begrænsning af efterspørgslen
            efter spil om penge, finansiering af almennyttige formål) – forenelige med Fællesskabets retsorden?
         
      
      
      8)
         Er den virksomhed, der består i at drive lykkespil, omfattet af principperne om fri erhvervsudøvelse og er eventuel lovgivning
            i andre medlemsstater, der stiller mindre strenge krav til drift af spilleautomater, af den grund i sig selv til hinder for
            gyldigheden af de ovenfor under sjette spørgsmål beskrevne portugisiske regler?
         
      
      
      9)
         Er restriktionerne i den portugisiske lovgivning for drift af lykkespil i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet?
      
      
      10)
         Er ordningen i portugisisk ret, hvorefter der indrømmes tilladelse på visse retlige vilkår (indgåelse af en koncessionskontrakt
            med staten efter offentligt udbud, jf. artikel 9 i lovdekret nr. 422/89) og visse logistiske vilkår (begrænsning i driften
            og anvendelsen af lykkespil til at kunne finde sted i kasinoer beliggende i spilleområder, lovdekretets artikel 3), et hensigtsmæssigt
            og nødvendigt krav under hensyn til formålet?
         
      
      
      11)
         Er brugen i portugisisk lovgivning [artikel 1, artikel 4, stk. 1, litra g), og artikel [169 
               			(3)
               		] i lovdekret nr. 422/89 og artikel 16, stk. 1, litra a), i bilaget til lovdekret nr. 316/95 af 28.11.1995] af formuleringen
            »overvejende« ved siden af ordet »udelukkende« til at definere lykkespil og til at drage en juridisk sondring mellem »spilleautomater«
            og »forlystelsesautomater« til hinder for, at begrebet kan fastlsægges efter de anerkendte juridiske fortolkningsmetoder?
         
      
      
      12)
         Kræver de upræcise retlige begreber, som anvendes i portugisisk lovgivning til afgrænsning af, hvad der er »lykkespil« (artikel
            1 og 162 
               			(4)
               		 i lovdekret nr. 422/89) og »forlystelsesautomater« (artikel 16 i bilaget til lovdekret nr. 316/95), en fortolkning med henblik
            på at klassificere de forskellige spilleautomater, som også tager højde for den skønsmargen, der indrømmes de nationale myndigheder?
         
      
      
      13)
         Såfremt det antages, at den pågældende portugisiske lovgivning ikke opstiller objektive kriterier for at sondre mellem spilleautomater
            på den ene side og forlystelsesautomater på den anden side, udgør det da en tilsidesættelse af fællesskabsretlige principper
            eller regler, at Spilleinspektionen tillægges en skønsmæssig kompetence til at klassificere de forskellige spil?«
         
      
      
      
      III –  Retsforhandlinger ved Domstolen 
      
        18.      Under den skriftlige forhandling ved Domstolen har Anomar m.fl., der er sagsøgere i hovedsagen, og den portugisiske, spanske,
      tyske, belgiske og finske regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskabet indgivet indlæg i sagen.
      
      
      IV –  Retlig vurdering 
      
       A –  Hvorvidt de forelagte spørgsmål er af rent intern karakter, og hvorvidt spørgsmålene kan antages til realitetsbehandling 
      
        19.      Jeg vil ført og fremmest undersøge, hvorvidt de forelagte spørgsmål er relevante, og hvorvidt de kan antages til realitetsbehandling.
      
      
       1. De præjudicielle spørgsmåls rent interne karakter
      
        20.      For det første har den portugisiske og belgiske regering gjort gældende, at de forelagte spørgsmål ikke er relevante, idet
      tvisten i hovedsagen angår en rent intern situation, som ikke har nogen afgørende tilknytning til fællesskabsretten. Domstolen
      bør derfor afstå fra at besvare de forlagte spørgsmål i overensstemmelse med Domstolens praksis på området. I den henseende
      har den portugisiske regering henvist til tidligere domme, navnlig Transporoute- 
         			(5)
         		 og Gauchard-dommene 
         			(6)
         		, hvori Domstolen fastslog, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden ikke finder
      anvendelse, hvis samtlige relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat. Heller ikke en teoretisk mulighed for,
      at en grænseoverskridende situation kan forekomme i en sådan sammenhæng, er tilstrækkelig til at opfylde tilknytningskravet
      i henhold til fællesskabsretten 
         			(7)
         		. Domstolen fastholdt også denne praksis i Schindler- 
         			(8)
         		, Läärä m.fl.- 
         			(9)
         		 og Zenatti-dommene 
         			(10)
         		, som netop vedrørte henholdsvis lotterier, spilleautomater og væddemål. 
      
      
        21.      Jeg ønsker først og fremmest at påpege, at hovedsagen omhandler et anerkendelsessøgsmål, som er anlagt mod den portugisiske
      stat af diverse portugisiske selskaber, idet de anfægter de nationale bestemmelser om monopol på drift af lykkespil, som hindrer
      dem i frit at udøve denne virksomhed på det nationale område. Det er således ubestridt, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har
      påberåbt sig nogen af de grundlæggende friheder, som er garanteret i traktaten, og at alle de relevante faktiske omstændigheder
      i sagen kun har tilknytning til én medlemsstat. Det forekommer således at være åbenbart, at der her er tale om en af de rent
      interne situationer, hvorfor traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder ifølge Domstolens faste praksis ikke kan
      påberåbes. 
      
      
        22.      Ifølge denne faste retspraksis »kan traktatens artikel 48, 52 og 59 (som omhandler arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfriheden
      og den frie udveksling af tjenesteydelser) ikke finde anvendelse på aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes
      inden for en enkelt medlemsstat« 
         			(11)
         		. Dette princip, som bl.a. udtrykkeligt også er blevet understreget bl.a. i sager om nationale bestemmelser, der omhandler
      et statsligt monopol på lykkespil 
         			(12)
         		 og disse bestemmelsers forenelighed med fællesskabsretten, svarer åbenbart til selve ordningens logiske opbygning. Med andre
      ord kan traktatbestemmelserne om de grundlæggende friheder, som Domstolen har fastslået, udelukkende påberåbes af en statsborger
      i en medlemsstat, såfremt vedkommende gør gældende, at de påberåbte nationale bestemmelser hindrer ham i fuldt ud at udnytte
      den frie bevægelighed, som er garanteret i medfør af fællesskabsretten 
         			(13)
         		. 
      
      
        23.      Denne faste retspraksis er der ikke rejst tvivl om i den foreliggende sag. Der skal derimod tages stilling til, om Domstolen,
      som så mange gange tidligere, hvor der er tale om en rent intern situation, skal undlade at besvare de præjudicielle spørgsmål,
      idet traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder ikke finder anvendelse i den forelagte sag 
         			(14)
         		, eller hvorvidt den, som den har gjort det i andre lignende tilfælde 
         			(15)
         		, skal behandle sagens spørgsmål og abstrakt bedømme, hvorvidt bestemmelser som de i hovedsagen omtvistede er forenelige med
      fællesskabsretten. 
      
      
        24.      Når dette er sagt, skal jeg dog minde om, at den tvivl, der oprindeligt bestod med hensyn til de forskellige retningslinjer,
      er fjernet med Domstolens seneste praksis på dette område, idet Domstolen siden Guimont-dommen 
         			(16)
         		 klart foretrækker den sidstnævnte fortolkningsmulighed. I denne dom fastslog Domstolen nemlig, at den kan besvare præjudicielle
      spørgsmål, selv om de vedrører rent interne situationer. 
      
      
        25.      I Guimont-dommen understregede Domstolen særligt, idet den udtalte sig om fortolkningen af artikel 28 EF i forbindelse med
      en national bestemmelse om emballering af visse oste, at »[i] princippet tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser
      – på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag – at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at
      de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. En afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning
      fra en national ret er kun mulig, hvis det viser sig, at den ønskede fortolkning af fællesskabsretten åbenbart savner enhver
      forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand« 
         			(17)
         		. På baggrund heraf fandt Domstolen, at selv om der var tale om en rent intern situation, at »[i] den foreliggende sag [syntes]
      den fortolkning af fællesskabsretten, der [anmodedes] om, ikke åbenbart at være unødvendig for den nationale ret«, idet »[e]n
      sådan besvarelse [kunne] være anvendelig i tilfælde af, at den nationale lovgivning, i en sag som hovedsagen, [krævede], at
      en indenlandsk producent [skulle] have de samme rettigheder som dem, en producent fra en anden medlemsstat [ville] kunne støtte
      på fællesskabsretten i en tilsvarende situation« 
         			(18)
         		.
      
      
        26.      Denne fortolkning blev i øvrigt bekræftet i den senere Reisch m.fl.-dom, hvori Domstolen skulle fortolke traktatens bestemmelser
      om de frie kapitalbevægelser i relation en national lovgivning, som forbød anvendelsen af visse arealer til sommerhusbebyggelse.
      
      
      
        27.      I denne dom understregede Domstolen først, at »[det] [fremgår] af sagsakterne, at samtlige elementer i hovedsage[r]n[e] kun
      [har] tilknytning til én medlemsstat, og dette [er] i øvrigt ubestridt under sagerne«, og at på en bestemmelse som den omhandlede,
      som finder anvendelse uden forskel, »finder traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder principielt kun anvendelse
      på en national ordning […] såfremt ordningen vedrører situationer, der har en forbindelse med samhandelen inden for Fællesskabet«.
      Domstolen fastslog derefter med samme begrundelse som i Guimont-dommen, at »[d]enne konstatering [medfører] […] ikke, at det
      præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, [ikke bør] besvares« 
         			(19)
         		. 
      
      
        28.      Jeg mener således alt i alt, at man ikke kan se bort fra denne retspraksis 
         			(20)
         		, uanset den tvivl den måtte rejse, og derfor kan de indvendinger, som den portugisiske og belgiske regering har fremført,
      heller ikke tages til følge. Jeg mener derfor, at Domstolen i den omhandlede sag bør besvare Vara Cívels præjudicielle spørgsmål.
      
      
       2. Formaliteten med hensyn til national rets »gyldighed«
      
        29.      Subsidiært har den portugisiske regering gjort gældende, at den omhandlede sag skal afvises, idet der reelt er tale om procesmisbrug.
      Den portugisiske regering har således gjort gældende, at Anomars søgsmål blot var et påskud for at få Domstolen til at udtale
      sig om, hvorvidt den portugisiske lovgivning er forenelig med principperne og bestemmelserne i Fællesskabets retsorden. Som
      Domstolen mange gange tidligere har påpeget, kan den ikke besvare denne type spørgsmål i en præjudiciel sag, eftersom en sådan
      procedure ikke kan træde i stedet for traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 226 EF. 
      
      
        30.      Jeg vil dog mene, at denne indsigelse er ugrundet, idet den er baseret på en ufuldstændig fortolkning af Domstolens praksis.
      
      
      
        31.      Domstolen har ganske vist flere gange i præjudicielle sager understreget, at »Domstolen ikke kan udtale sig om en national
      lovs forenelighed med traktaten«, men hver gang har Domstolen samtidig tilføjet, at »den dog har beføjelse til at give den
      nationale ret alle de kriterier til fortolkning af fællesskabsretten, som kan gøre det muligt for denne selv at tage stilling
      til dette spørgsmål« 
         			(21)
         		.
      
      
        32.      Såfremt Domstolen måtte beslutte at besvare de af Vara Cível forelagte præjudicielle spørgsmål, kan Domstolen selvfølgelig
      ikke udtale sig om den nationale lovgivnings gyldighed, men den kan foretage den ønskede fortolkning af fællesskabsretten
      og overlade det til den forelæggende ret at anvende fællesskabsretten i den konkrete sag, uanset om dette måtte medføre en
      eventuel manglende anvendelse af den nationale lovgivning, som måtte være uforenelig med fællesskabsretten. 
      
      
       3. Andre afvisningspåstande
      
        33.      følge den portugisiske regering er visse af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, og især det ottende, niende, ellevte,
      tolvte og trettende spørgsmål upræcise, abstrakte og hypotetiske, hvorfor Domstolens svar på ingen måde er nødvendigt for
      at bidrage til justitsforvaltningen i medlemsstaterne. 
      
      
        34.      Til forskel fra de tidligere indsigelser er disse indsigelser ikke af horisontal karakter, da de ikke rejser spørgsmål vedrørende
      selve anmodningen i sin helhed, men derimod om hvert enkelt af de forelagte spørgsmål kan realitetsbehandles. Jeg vil derfor
      tage stilling hertil, efterhånden som jeg behandler de enkelte spørgsmål. 
      
      
       B –  De præjudicielle spørgsmål 
      
       1. Første spørgsmål
      
        35.      Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om lykkespil udgør økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand.
      
      
        36.      Jeg skal hertil blot minde om, at alle, der har afgivet indlæg i sagen er enige om, at det første spørgsmål skal besvares
      bekræftende med henvisning til Domstolens domme i Läärä m.fl.- 
         			(22)
         		 og Schindler-sagerne 
         			(23)
         		. 
      
      
        37.      Domstolen har navnlig i sidstnævnte dom, som specifikt omhandler lotteri, men som er gældende for alle former for lykkespil,
      udtalt, at hverken gevinstens usikre karakter, som kendetegner disse spil, eller dets præg af leg er til hinder for, at det
      samtidig har økonomisk karakter. Lykkespil »[giver] ikke alene spillerne – om ikke altid gevinst – så dog i det mindste forhåbning
      om gevinst, men de giver tillige arrangøren en indtægt«, og dermed udgør disse spil uden videre økonomisk virksomhed. Det
      ændrer ikke noget herved, at »loven i adskillige medlemsstater fastsætter, at udbyttet fra et lotteri kun kan anvendes til
      bestemte formål, særlig af almennyttig karakter, eller endog, at det skal indgå i statsbudgettet« 
         			(24)
         		.
      
      
        38.      Der er ingen grund til at afvige fra ovenstående konklusion i den foreliggende sag. Jeg foreslår derfor, at det første spørgsmål
      besvares med, at lykkespil udgør økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand.
      
      
       2. Andet og tredje spørgsmål
      
        39.      Med sit andet og tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om drift af lykkespil udgør virksomhed vedrørende »varer«
      i henhold til af artikel 28 EF, og om virksomhed vedrørende fremstilling, import og distribution af spilleautomater på den
      ene side og drift af disse automater på den anden side må anses for separate former for virksomhed, og dermed, om bestemmelserne
      om princippet om de frie varebevægelser kan finde anvendelse på samtlige disse former for virksomhed. 
      
      
        40.      Sagsøgerne i hovedsagen finder først og fremmest, at drift af lykkespil udgør virksomhed, som er omfattet af de regler, der
      finder anvendelse på varer. Uden udtrykkeligt at tage stilling til det accessoriske forhold, der er mellem spilleautomater
      og virksomheden med driften af disse automater, er sagsøgerne af den opfattelse, at artikel 28 EF ff. finder anvendelse i
      den foreliggende sag. Sagsøgerne har dernæst anført, at de portugisiske bestemmelser om lykkespil, som hindrer importen af
      spilleautomater, der er lovligt fremstillet i andre medlemsstater, udgør »bestemmelse[r], som direkte eller indirekte, aktuelt
      eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet«, som er forbudt i medfør af artikel 28 EF 
         			(25)
         		. Denne restriktion er ikke begrundet i almene hensyn, og den er i hvert fald ikke forholdsmæssig; i særdeleshed kan opretholdelsen
      af den offentlige sædelighed eller den offentlige sikkerhed på ingen måde begrunde de strafferetlige følger af overtrædelsen
      af forbuddet mod handel med spilleautomater over for den, som ikke har opnået tilladelse. 
      
      
        41.      Ifølge den portugisiske, tyske og belgiske regering er det derimod afgørende, at i relation til anvendelsen af de nationale
      bestemmelser har virksomheden vedrørende fremstilling af og handel med spilleautomater ikke nogen særlig betydning – den opfattes
      kun som et accessorium til virksomheden med drift af lykkespil. Derfor er de fællesskabsretlige bestemmelser om de frie varebevægelser
      ikke anvendelige i denne sammenhæng, men kun bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser, som den væsentligste virksomhed
      må henføres under. 
      
      
        42.      Den spanske, og for så vidt også den finske regering finder på den anden side, at spørgsmålet ikke kan besvares samlet, men
      at det er nødvendigt at bedømme de forskellige spilleformer hver for sig. Særligt forholder det sig således, at hvis lykkespillet
      sker gennem benyttelse af en automat, vil bestemmelserne om de frie varebevægelser være anvendelige, uanset at varen (spilleautomaten)
      er et accessorium til udvekslingen af tjenesteydelser (lykkespillet). Regeringerne har dog ikke udtalt sig om de portugisiske
      bestemmelsers restriktive virkning, selv om de har gjort det klart, at de anser disse virkninger, såfremt de måtte forekomme,
      for at være begrundet i tvingende hensyn til den offentlige sædelighed og mere generelt i hensyn til samfundsbeskyttelsen
      og derudover i fiskale hensyn. 
      
      
        43.      Kommissionen er af samme opfattelse som den spanske og finske regering, men fastholder, at det ikke er muligt at bedømme,
      hvilken betydning artikel 28 EF ff. har i henhold til tvisten for den nationale ret, da denne ret ikke har givet oplysninger,
      som er nødvendige til bedømmelse heraf. 
      
      
        44.      I forbindelse med min stillingtagen til de forskellige bemærkninger skal jeg indledningsvis erindre om, at det fremgår af
      Domstolens faste praksis, at »varer« skal forstås som »produkter, hvis værdi kan måles i penge, og som i sig selv kan være
      genstand for omsætning« 
         			(26)
         		.
      
      
        45.      Jeg skal dernæst minde om, som det med rette er pointeret af den spanske og finske regering, at det ikke er muligt generelt
      at fastslå, hvorvidt lykkespil udgør en virksomhed, som omhandler »varer«, idet det er nødvendigt at sondre mellem, hvorvidt
      spillet sker med hjælp af »gevinster«, som kan opgøres i penge, eller gevinster, som kan være genstand for handel. 
      
      
        46.      Der kan imidlertid ikke være tvivl om, at spilleautomater opfylder de ovenfor nævnte betingelser, og at de dermed skal opfattes
      som varer i henhold til traktaten.  Som følge heraf er jeg af den opfattelse, at nationale bestemmelser, som kan påvirke handelen
      med spilleautomater i Fællesskabet, skal bedømmes i lyset af artikel 28 EF. 
      
      
        47.      Det kan på den anden side ikke anføres, at disse automater udgør et accessorium til udvekslingen af tjenesteydelser, idet,
      sådanne apparater, som allerede præciseret af Domstolen i Läärä m.fl.-dommen »[…] ganske vist [er] bestemt til at blive stillet
      til rådighed for offentligheden, således at de kan blive brugt mod vederlag«, men »den omstændighed, at en indført vare er
      bestemt til at levere en tjenesteydelse, [er] ikke i sig selv tilstrækkelig til, at reglerne om de frie varebevægelser ikke
      finder anvendelse på den« 
         			(27)
         		.
      
      
        48.      Det følger således heraf, at det andet og tredje spørgsmål generelt skal besvares således, at de nationale foranstaltninger,
      som kan påvirke handelen med spilleautomater i Fællesskabet, som udgangspunkt skal bedømmes i lyset af artikel 28 EF. 
      
      
        49.      I den foreliggende sag er der derfor kun tilbage at besvare det spørgsmål, der grundlæggende er forelagt med denne anmodning,
      men som ikke udtrykkeligt er blevet angivet – nemlig, spørgsmålet om, hvorvidt de nationale retsforskrifter er forenelige
      med artikel 28 EF. 
      
      
        50.      I den henseende skal jeg imidlertid understrege, at der ikke fremgår oplysninger af forelæggelseskendelsen, som gør det muligt
      at forstå de portugisiske bestemmelser om import og handel med spilleautomater. Den eneste kendte bestemmelse er den, hvorefter
      enhver, som ønsker at handle med spilleautomater, skal indhente en tilladelse hos Den Offentlige Spilleinspektion. Der er
      imidlertid ikke oplyst hverken betingelserne for en sådan tilladelse, Spilleinspektionens kompetence til udstedelse af tilladelser
      og navnlig ikke, om Spilleinspektionen er tillagt skønsmæssige beføjelser. 
      
      
        51.      På baggrund heraf mener jeg imidlertid ikke, at Domstolen råder over tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, på hvilken
      måde de portugisiske bestemmelser kan udgøre en hindring for samhandelen i Fællesskabet, og end mindre, om disse bestemmelser
      er nødvendige og opfylder proportionalitetsprincippet. På baggrund heraf mener jeg derfor ikke, at forudsætningen for at kunne
      gennemføre proceduren er opfyldt, når henses til dens formål og de betingelser, som udtrykkeligt er angivet i artikel 20 i
      EF-statutten for Domstolen.
      
      
        52.      Jeg skal erindre om, at Domstolen flere gange har fastslået følgende: 
      
       »Det bemærkes indledningsvis, at det for at opnå en fortolkning af fællesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er
      påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og de regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen
      med, eller i alt fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål.
      
       [...]
      
       De i forelæggelsesbeslutningerne givne oplysninger tjener ikke blot til at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige
      svar, men også til at give medlemsstaternes regeringer samt andre interesserede parter mulighed for at afgive indlæg i henhold
      til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen« 
         			(28)
         		. 
      
      
        53.      På grund af utilstrækkelige oplysninger om den portugisiske lovgivningsbetingelser, som handel med og import af spilleautomater
      er undergivet, er Domstolen ikke i stand til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 28 EF er til hinder for
      en anvendelse af de omhandlede nationale retsforskrifter. 
      
      
       3. Fjerde spørgsmål
      
        54.      Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en national lovgivning som den portugisiske, der regulerer
      drift og anvendelse af lykkespil, og hvorefter der indrømmes særlige og eksklusive rettigheder, er omfattet af anvendelsesområdet
      for artikel 31 EF, der omhandler handelsmonopoler. 
      
      
        55.      Ifølge sagsøgerne i hovedsagen er formålet med artikel 31 EF til fulde at sikre de frie varebevægelser. Da det er sagsøgernes
      opfattelse, at de portugisiske retsforskrifter om lykkespil udgør en hindring for denne frihed, har de konkluderet, at den
      effektive virkning af artikel 31 EF kun kan sikres, såfremt begrebet »organ gennem hvilket en medlemsstat […] kontrollerer,
      styrer eller påvirker […] import eller eksport mellem medlemsstaterne«, fortolkes vidt, således at bestemmelsen omfatter alle
      former for offentlig og privat virksomhed, som måtte findes. 
      
      
        56.      De regeringer, som har afgivet indlæg, har gjort gældende, at artikel 31 EF kun finder anvendelse på handelsmonopoler og ikke
      på monopoler angående tjenesteydelser. De har dernæst gjort gældende, at selv om de portugisiske retsforskrifter indrømmer
      særlige og eksklusive rettigheder ved udnyttelsen af lykkespil, indfører de ikke et handelsmonopol, men regulerer blot udvekslingen
      af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF ff. Ifølge disse regeringer indebærer dette, at artikel 31 EF ikke finder
      anvendelse i den foreliggende sag.
      
      
        57.      Kommissionen, som grundlæggende er af samme opfattelse, har yderligere gjort gældende, at et tjenesteydelsesmonopol ville
      kunne have indirekte indflydelse på handelen med varer mellem medlemsstaterne, som fastslået af Domstolen i Gervais m.fl.-dommen
      
         			(29)
         		. Kommissionen har dog påpeget, at det tilkommer den nationale ret at bedømme, om det omhandlede tjenesteydelsesmonopol i
      praksis indebærer, at der indføres et diskriminerende handelsmonopol, som er i strid med artikel 31 EF. 
      
      
        58.      Jeg er af samme opfattelse som Kommissionen på dette punkt. 
      
      
        59.      Jeg skal endvidere erindre om, at Domstolen allerede har gjort det klart, at et tjenesteydelsesmonopol i princippet ikke er
      omfattet af anvendelsesområdet for artikel 31 EF 
         			(30)
         		, selv om den senere har anerkendt, at et tjenesteydelsesmonopol kan have en indirekte indflydelse på handelen med varer mellem
      medlemsstaterne og således udgøre et handelsmonopol i henhold til denne bestemmelse 
         			(31)
         		.
      
      
        60.      Jeg skal dog påpege, som jeg har gjort tidligere i forbindelse med besvarelsen af det andet og tredje spørgsmål (punkt 49
      ff.), at den nationale ret ikke har forsynet Domstolen med de oplysninger, som er nødvendige til forståelse af, hvilke virkninger
      den portugisiske ordning om lykkespil kan have på varernes bevægelighed. Domstolen er derfor ikke i stand til at give et fyldestgørende
      svar på det forelagte spørgsmål. 
      
      
        61.      På baggrund heraf skal jeg konkludere, at Domstolen på grund af utilstrækkelige oplysninger om den portugisiske lovgivnings
      »betingelser«, som handel med og import af spilleautomater er undergivet, ikke er i stand til at tage stilling til, hvorvidt
      artikel 31 EF er til hinder for en anvendelse af de omhandlede nationale retsforskrifter.
      
      
       4. Femte, sjette, niende og tiende spørgsmål 
      
        62.      Med sit femte, sjette, niende og tiende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om nationale retsforskrifter
      som de portugisiske, der begrænser drift og anvendelse af lykkespil, herunder spilleautomater, til kasinoer beliggende i områder,
      således som etableret ved lov, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, og såfremt dette er tilfældet,
      hvorvidt denne begrænsning er lovlig, idet den anvendes uden forskel, er forholdsmæssig, og idet den er begrundet i tvingende
      almene hensyn. 
      
      
        63.      Alle, der har indgivet indlæg i den foreliggende sag, er enige om, at kommerciel drift af spilleautomater kan udgøre udveksling
      af tjenesteydelser i traktatens forstand. Samtidig er der ingen, der stiller spørgsmål ved det faktum, at den omtalte lovgivning,
      selv om den anvendes uden forskel, kan udgøre en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Parterne er derimod
      uenige om, hvorvidt den omhandlede begrænsning er lovligt begrundet.
      
      
        64.      På den ene side er sagsøgerne i hovedsagen af den opfattelse, at undtagelserne til den frie udveksling af tjenesteydelser,
      der følger af artikel 49 EF, skal fortolkes strengt. Anvendelsen af disse undtagelser forudsætter desuden, at den berørte
      medlemsstat præciserer de hensyn, den påberåber sig, og at bestemmelsen er forholdsmæssig ud fra det ønskede mål, hvilket
      den portugisiske stat ikke har gjort. Selv om forbuddet i den omhandlede nationale lovgivning er vidtgående, har den portugisiske
      stat ikke fremført noget argument, der underbygger bestemmelsens forholdsmæssighed. Det forhold, at lykkespil, der har en
      notorisk høj indsats, er tilladt på kasinoer, samtidig med at kommerciel drift af spilleautomater er forbudt for andre, som
      ikke har opnået tilladelse hertil, på trods af, at indsatsen på disse maskiner er mindre, viser, at de portugisiske retsforskrifter,
      selv om de skulle være begrundet i tvingende almene hensyn, ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. 
      
      
        65.      De regeringer, der har indgivet indlæg, og Kommissionen fastholder derimod, at retsforskrifter som de portugisiske er begrundet
      i tvingende almene hensyn såsom beskyttelse af forbrugerne, hensynet til den offentlige moral, kriminalitetsforebyggelse og
      bekæmpelse af svig samt til beskyttelse af finansieringen af almennyttige formål. Da de portugisiske bestemmelser i det væsentligste
      er identiske med de finske bestemmelser, som Domstolen allerede har haft lejlighed til at udtale sig om i Läärä m.fl.-dommen,
      er det desuden indlysende, at de portugisiske bestemmelser, ligesom de nævnte finske bestemmelser, ikke tilsidesætter proportionalitetsprincippet.
      
      
      
        66.      Jeg skal først og fremmest bemærke, som Domstolen tidligere har fastslået, at »traktatens bestemmelser om fri udveksling af
      tjenesteydelser […] finder anvendelse på en virksomhed, som består i at give brugerne lejlighed til mod vederlag at deltage
      i et spil om penge« 
         			(32)
         		.
      
      
        67.      På baggrund heraf er jeg enig med dem, der har indgivet indlæg, i, at de omhandlede bestemmelser, som begrænser mulighederne
      for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater i at drive lykkespil i Portugal, kan udgøre en hindring for den frie udveksling
      af tjenesteydelser. Ligesom regeringerne og Kommissionen er jeg imidlertid også af den opfattelse, at sådanne bestemmelser
      kan være begrundet i almene hensyn, såsom forbrugerbeskyttelse og hensynet til den offentlige moral, kriminalitetsforebyggelse
      og bekæmpelse af svig samt til beskyttelse af finansieringen af almennyttige formål.
      
      
        68.      Som den portugisiske regering har givet udtryk for i sit indlæg, hviler de i hovedsagen omhandlede retsforskrifter især på
      et ønske om at begrænse udnyttelsen af menneskers spillelidenskab og at undgå de risici for forbrydelser og svig, der opstår
      i forbindelse med de hertil knyttede aktiviteter.
      
      
        69.      Som Domstolen endvidere har udtalt i præmis 58 i Schindler-dommen og præmis 33 i Läärä m.fl.-dommen, vedrører disse hensyn,
      som skal bedømmes samlet, »[…] beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen – mere generelt af forbrugerne – samt beskyttelsen
      af samfundsordenen«. Som følge heraf må de foranstaltninger, der udgør en hindring af den frie udveksling af tjenesteydelser,
      uden videre anses for forenelige med traktaten, når de er »begrundet i sådanne hensyn [og] [...] har til formål at nå dette
      mål [og er] egnede til at sikre virkeliggørelsen af de formål, som de forfølger, og [...] ikke går videre end nødvendigt for
      at nå disse mål«.
      
      
        70.      Man kan endvidere ud fra Läärä m.fl.-dommen finde argumenter for et bekræftende svar på, hvorvidt de portugisiske bestemmelser
      opfylder betingelserne om nødvendighed og forholdsmæssighed, idet der er et væsentligt sammenfald mellem de finske bestemmelser
      i den omtalte dom og de i den her omhandlede sag portugisiske bestemmelser.
      
      
        71.      I den finske sag henholdt Domstolen sig til de af Schindler-dommen allerede udledte anvisninger, idet den kraftigt reducerede
      den proportionalitetskontrol, som sædvanligvis foretages ved anvendelsen af bestemmelserne om retten til fri udveksling af
      tjenesteydelser, og fastslog, at »fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at sikre på sit område
      for så vidt angår lotterier og pengespil, er imidlertid en del af de skønsbeføjelser, som Domstolen […] har anerkendt, at
      de nationale myndigheder har. Det tilkommer disse at vurdere, om det i forbindelse med det forfulgte mål er nødvendigt helt
      eller delvist at forbyde sådanne aktiviteter eller kun at begrænse dem og at fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger«
      
         			(33)
         		. Domstolen tilføjede desuden, at »en tilladelse i begrænset omfang til disse spil inden for rammerne af særlige rettigheder
      eller af en eneret, som er blevet tildelt eller overdraget til visse organer, som frembyder den fordel at lede spillelysten
      og udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner, at forhindre risikoen for, at en sådan udnyttelse sker i svigagtigt og kriminelt
      øjemed og at sikre, at det herved fremkomne provenu anvendes til almennyttige formål, indgår også i bestræbelserne på at nå
      disse mål« 
         			(34)
         		.
      
      
        72.      På baggrund heraf vil jeg derfor foreslå, at det femte, sjette, syvende, niende og tiende spørgsmål besvares med, at nationale
      retsforskrifter som de portugisiske, der begrænser drift og anvendelse af lykkespil, herunder spilleautomater, til kasinoer
      beliggende i områder, således som etableret ved lov, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, men er
      begrundet i tvingende almene hensyn og er forholdsmæssige ud fra disse hensyn. 
      
      
       5. Ottende spørgsmål
      
        73.      Med sit ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om medlemsstaterne har ret til at regulere lykkespil
      og eventuelt indføre begrænsninger for denne virksomhed, eller om en medlemsstat skal afstå fra at indføre sådanne bestemmelser,
      da dette strider mod et påstået princip om økonomisk frihed – særligt såfremt andre medlemsstater har mindre restriktive regler.
      
      
      
        74.      Sagsøgerne i hovedsagen har henvist til, at i andre medlemsstater, såsom i Spanien, Det Forenede Kongerige, Tyskland og Irland
      anvendes andre ordninger, som er mindre restriktive end den portugisiske.  Derfor har de gjort gældende, at det forhold, at
      den portugisiske ordning er mere restriktiv end i de andre nævnte medlemsstater, og der ikke er en gyldig begrundelse for
      denne mere restriktive indfaldsvinkel, medfører, at den omtvistede ordning er »ugyldig« og »uhensigtsmæssig«.
      
      
        75.      Den portugisiske regering har for det første anført, at dette spørgsmål ikke kan realitetsbehandles, idet det er upræcist,
      generelt og rent hypotetisk.  Dernæst har regeringen gjort gældende – støttet af Kommissionen og de regeringer, der har indgivet
      indlæg – at det hører under medlemsstaternes kompetence at bestemme, hvilke foranstaltninger der er egnede til at beskytte
      samfundet mod de farer, der er forbundet med lykkespil – i det mindste fordi der ikke findes nogle fællesskabsretlige harmoniseringsregler.
      
      
        76.      Jeg er af den opfattelse, at selv om man ser bort fra den portugisiske regerings påstand om, at sagen skal afvises, fremgår
      svaret tydeligt af Domstolens tidligere praksis på området. 
      
      
        77.      I Läärä m.fl.-dommen fastslog Domstolen nemlig ikke blot, som nævnt tidligere, at medlemsstaterne har vidtrækkende skønsbeføjelser
      på området for lykkespil, men også, at »den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en beskyttelsesordning, der er forskellig
      fra den, en anden medlemsstat har indført, ikke i sig selv [kan] have indvirkning på bedømmelsen« af sådanne foranstaltningers
      forenelighed med traktaten 
         			(35)
         		.
      
      
        78.      Det forekommer mig således at være åbenbart, at det forhold, at der er forskel i medlemsstaternes lovgivning på området, langt
      fra er grund nok til at erklære de nationale bestemmelser, som indeholder restriktive foranstaltninger for drift og anvendelse
      af lykkespil, for »ugyldige«. Der er snarere tale om, at medlemsstaterne har udnyttet deres skønsmæssige beføjelser, som Domstolen
      altid har anerkendt, at de har. 
      
      
        79.      Jeg foreslår derfor, at det ottende spørgsmål besvares således, at det skøn, som en medlemsstat har, når den lovgiver på området
      for lykkespil, ikke begrænses af, at andre medlemsstater eventuelt har vedtaget andre bestemmelser på området. 
      
      
       6. Ellevte, tolvte og trettende spørgsmål 
      
        80.      Med sit ellevte, tolvte og trettende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det forhold, at de portugisiske
      retsforskrifter benytter sig af begreber af generel karakter til at definere deres anvendelsesområde medfører, at den forvaltningsmyndighed,
      der har til opgave at sikre overholdelsen af dem, har en skønsmæssig kompetence (tolvte spørgsmål) eller om det medfører,
      at de »anerkendte juridiske fortolkningsmetoder« (ellevte spørgsmål) tilsidesættes, eller at »nogle fællesskabsretlige principper
      eller regler« tilsidesættes (trettende spørgsmål). 
      
      
        81.      Sagsøgerne i hovedsagen har ved hjælp af en række eksempler gjort gældende, at de udtryk, der anvendes i de portugisiske bestemmelser,
      savner præcision for så vidt angår begrundelse og formål. Dernæst har de anført, at den forvaltningsmyndighed, der administrerer
      disse bestemmelser, er tillagt en vidtrækkende skønsmæssig beføjelse, måske endda vilkårlig, og de anfører samtidig, at dette
      ikke er foreneligt med fællesskabsretten og navnlig er i modstrid med de frie varebevægelser, etableringsfriheden og forbrugerbeskyttelsen.
      
      
      
        82.      Kommissionen og den portugisiske regering fastholder, at det er åbenbart, at de forelagte spørgsmål skal afvises, idet de
      udelukkende vedrører en fortolkning af portugisisk ret. Bestemmelsernes upræcise karakter fremgår desuden af, at det ikke
      er præciseret, hvilke fællesskabsretlige bestemmelser Domstolen skal fortolke. 
      
      
        83.      Den portugisiske regering har desuden erindret om, at Domstolen allerede indirekte har udtalt sig om dette spørgsmål, idet
      den i Zenatti-dommen fastslog, at »fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at sikre på sit område
      for så vidt angår lotterier og pengespil, er imidlertid en del af de skønsbeføjelser, som Domstolen […] har anerkendt« 
         			(36)
         		. Den portugisiske regering har derudover påpeget (dette synspunkt deles i det væsentlige af den spanske, belgiske og finske
      regering), at den skønsmæssige beføjelse, som Domstolen har anerkendt, ikke kun omfatter retten til at træffe passende foranstaltninger,
      men også til at bestemme, hvilke typer virksomhed der skal være omfattet af begrebet lykkespil. 
      
      
        84.      For mit eget vedkommende er jeg fuldt ud enig i, at de forelagte spørgsmål skal afvises på grund af deres usikkerhed og manglende
      klarhed. Jeg er endda også enig i indsigelsen om, at spørgsmålene udelukkende drejer sig om fortolkningen af national ret.
      Det fremgår som bekendt af fast retspraksis, at »det inden for rammerne af traktatens artikel 177 fastsatte retslige samarbejde
      er de nationale domstole og ikke Domstolen, der fortolker de nationale retsregler« 
         			(37)
         		.
      
      
        85.      Jeg forslår derfor, at det ellevte, tolvte og trettende spørgsmål afvises, idet de blot indeholder en anmodning til Domstolen
      om at fortolke nationale ret (ellevte og tolvte spørgsmål), idet henvisningen til de »fællesskabsretlige principper eller
      regler« savner præcision (trettende spørgsmål).
      
       
      V –  Forslag til afgørelse  
      
        86.      På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Vara Cível ved kendelse af 18. december 2000 forelagte
      spørgsmål på følgende måde: 
      
      »1)
         Lykkespil udgør økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand. 
      
      
      2)
         Nationale foranstaltninger, som kan påvirke handelen med spilleautomater i Fællesskabet, skal som udgangspunkt bedømmes i
            lyset af artikel 28 EF. 
         
      
      
      3)
         På grund af utilstrækkelige oplysninger om betingelserne i de portugisiske bestemmelser, som handel med og import af spilleautomater
            er undergivet, er Domstolen ikke i stand til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 28 EF er til hinder for
            anvendelsen af de omhandlede nationale bestemmelser.
         
      
      
      4)
         På grund af utilstrækkelige oplysninger om betingelserne i de portugisiske bestemmelser, som handel med og import af spilleautomater
            er undergivet, er Domstolen ikke i stand til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 31 EF er til hinder for
            anvendelsen af de omhandlede nationale bestemmelser.
         
      
      
      5)
         Nationale bestemmelser som de portugisiske, der begrænser drift og anvendelse af lykkespil, herunder spilleautomater, til
            kasinoer, beliggende i bestemte områder, således som etableret ved lov, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser,
            men er begrundet i tvingende almene hensyn og forholdsmæssige ud fra disse hensyn.
         
      
      
      6)
         Det skøn, som en medlemsstat har, når den lovgiver på området for lykkespil, begrænses ikke af, at andre medlemsstater eventuelt
            har vedtaget andre bestemmelser på området. 
         
      
      
      7)
         Det ellevte, tolvte og trettende spørgsmål afvises, idet de indeholder en anmodning om fortolkning af national ret og savner
            præcision.«
         
      
      
      
       1 –
         
         Originalsprog: italiensk.
      
      2 –
         
         Som ændret ved Decreto-Lei nr. 10/95 af 19.1.1995 ( Diário da República  I, serie A, nr. 16 af 19.1.1995, s. 284 (herefter »lovdekret nr. 422/89«)) . 
            
         
      
      3 –
         
         Således refereret i orginalen. Jeg skal imidlertid gøre opmærksom på, at lovdekretet kun indeholder 167 artikler, og at det
            hverken i forelæggelseskendelsen eller andre af de fremlagte sagsakter er muligt at udlede den regel, som den forelæggende
            ret henviser til. 
            
         
      
      4 –
         
         Således refereret i originalen. Det er dog værd at bemærke, at artikel 162, som der ikke er refereret til andre steder i forelæggelseskendelsen,
            hverken henviser til lykkespil eller forlystelsesautomater, men henviser til en helt anden kategori af spil – nemlig behændighedsspil,
            som er irrelevante i den foreliggende sag.
            
         
      
      5 –
         
         Dom af 10.2.1982, sag 76/81, Sml. s. 417.
            
         
      
      6 –
         
         Dom af 8.12.1987, sag 20/87, Sml. s. 4879. 
            
         
      
      7 –
         
         Dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Höfner og Elser, Sml. I, s. 1979, præmis 39, og af 17.6.1997, sag C-70/95, Sodemare m.fl.,
            Sml. I, s. 3395, præmis 39.
            
         
      
      8 –
         
         Dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039, præmis 29.
            
         
      
      9 –
         
         Dom af 21.9.1999, sag C-124/97, Sml. I, s. 6067.
            
         
      
      10 –
         
         . Dom af 21.10.1999, sag C-67/98, Sml. I, s. 7289.
            
         
      
      11 –
         
         Dom af 16.1.1997, sag C-134/95, USSL n o  47 di Biella, Sml. I, s. 195, præmis 19. Se i samme retning bl.a. dom af 15.12.1982, sag 286/81, Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij,
            Sml. s. 4575, præmis 9, Gauchard-dommen, præmis 12, Höfner og Elser-dommen, præmis 37, dom af 28.1.1992, sag C-332/90, Steen,
            Sml. I, s. 341, præmis 9, af 16.2.1995, forenede sager C-29/94 – C-35/94, Aubertin m.fl., Sml. I, s. 301, præmis 9, af 9.9.1999,
            sag C-108/98, RI.SAN., Sml. I, s. 5219, præmis 23, og af 21.10.1999, sag C-97/98, Jägerskiöld, Sml. I, s. 7319, præmis 42.
            
         
      
      12 –
         
         Se særligt Läärä m.fl.-dommen, præmis 27, og Zenatti-dommen, præmis 24, hvori Domstolen understregede, at »en sådan virksomhed
            er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF),  såfremt blot en af tjenesteyderne er hjemmehørende i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen tilbydes «. Min fremhævelse.
            
         
      
      13 –
         
         Dom af 11.7.2002, sag C-60/00, Carpenter, Sml. I, s. 6279, præmis 30.
            
         
      
      14 –
         
         Se særligt Gauchard-, Höfner og Elser-, Steen-, Aubertin m.fl.-, USSL n o  47 di Biella-, RI.SAN.- og Jägerskiöld-dommene. 
            
         
      
      15 –
         
         Se særligt dom af 14.7.1988, sag 298/87, Smanor, Sml. s. 4489, og af 7.5.1997, forenede sager C-321/94 – C-324/94, Pistre
            m.fl., Sml. I, s. 2343.
            
         
      
      16 –
         
         Dom af 5.12.2000, sag C-448/89, Sml. I, s. 10663, og derefter af 13.3.2001, sag C-379/98, Preussen Elektra, Sml. I, s. 2099,
            og af 5.3.2002, forenede sager C-515/99, C-519/99 – C-524/99 og C-526/99 – C-540/99, Reisch m.fl., Sml. I, s. 2157.  Vedrørende
            samme problem se senest dom af 7.1.2003, sag C-306/99, BIAO, Sml. I, s. 1, præmis 88 ff. 
            
         
      
      17 –
         
         Guimont-dommen, præmis 22.
            
         
      
      18 –
         
         Guimont-dommen, præmis 23.
            
         
      
      19 –
         
         Reisch m.fl.-dommen, præmis 24-26.
            
         
      
      20 –
         
         Jf. særlig generaladvokat Saggios forslag til afgørelse i Guimont-sagen, punkt 7, som er i overensstemmelse med den kritik,
            som generaladvokat Jacobs tidligere gav udtryk for i sit forslag til afgørelse i sag C-28/95, Leur-Bloem (dom af 17.7.1997,
            Sml. I, s. 4161) og C-130/95, Giloy (dom af 17.7.1997, Sml. I, s. 4291), punkt. 73 og 75.
            
         
      
      21 –
         
         Jeg skal bl.a. henvise til dom af 10.3.1983, sag 172/82, Inter-Huiles m.fl., Sml. s. 555, præmis 8, af 2.7.1987, sag 188/86,
            Lefèvre, Sml. s. 2963, præmis 6, og af 20.4.1988, sag 204/87, Bekaert, Sml. s. 2029, præmis 5.
            
         
      
      22 –
         
         Nævnt ovenfor, præmis 17 ff.; se også punkt 8 ff. i generaladvokat La Pergolas forslag til afgørelse i denne sag. 
            
         
      
      23 –
         
         Præmis 19-37.
            
         
      
      24 –
         
         Præmis 33-35.
            
         
      
      25 –
         
         Dom af 11.2.1974, sag 8/79, Dassonville, Sml. s.  837, navnlig præmis 5.
            
         
      
      26 –
         
         Dom af 10.12.1968, sag 7/68, Kommissionen mod Italien, Sml. 1965-1968, s. 541; org.ref.: Rec. s. 617, præmis 10.
            
         
      
      27 –
         
         Läärä m.fl.-dommen, præmis 24.
            
         
      
      28 –
         
         Se senest kendelse af 2.3.1999, sag C-422/98, Colonia Versicherung m.fl., Sml. I, s. 1279, præmis 4 og 5. Se også tidligere
            dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90 – C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, præmis 6.
            
         
      
      29 –
         
         Dom af 7.12.1995, sag C-17/94, Sml. I, s. 4353, præmis 36.
            
         
      
      30 –
         
         Se dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, præmis 10.
            
         
      
      31 –
         
         Gervais m.fl.-dommen, præmis 36 og 37.
            
         
      
      32 –
         
         Zenatti-dommen, præmis 24, og Läärä m.fl.-dommen, præmis 27.
            
         
      
      33 –
         
         Läärä m.fl.-dommen, præmis 35.
            
         
      
      34 –
         
         Läärä m.fl.-dommen, præmis 37.
            
         
      
      35 –
         
         Läärä m.fl.-dommen, præmis 36.
            
         
      
      36 –
         
         Zenatti-dommen, præmis 33.
            
         
      
      37 –
         
         Dom af 12.10.1993, sag C-37/92, Vanacker og Lesage, Sml. I, s. 4947, præmis 7.