CELEX: 62001CC0211
Language: da
Date: 2003-03-13
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 13. marts 2003. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for Den Europæiske Union. # EF/Bulgarien- og EF/Ungarn-aftalerne - vejgodstransport og kombineret transport - beskatning - hjemmel - artikel 71 EF og 93 EF. # Sag C-211/01.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKATSIEGBERT ALBER fremsat den 13. marts 2003(1)
         Sag C-211/01 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for Den Europæiske Union støttet af 1. Forbundsrepublikken Tyskland 2. Storhertugdømmet Luxembourg 
            »EF/Bulgarien- og EF/Ungarn-aftalerne om betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret transport  –  hjemmel  –  artikel 71 EF og 93 EF«
            
      
         
      I –  Indledning 
      
        1.        Den foreliggende sag vedrører valget af hjemmel for Rådets afgørelser 2001/265/EF og 2001/266/EF om indgåelse af aftalen mellem
      Det Europæiske Fællesskab og Republikken Bulgarien og Republikken Ungarn om bestemte betingelser for vejgodstransport og om
      fremme af kombineret transport 
         			(2)
         		. Kommissionen anser disse aftaler for at være en transportpolitisk foranstaltning og havde derfor foreslået, at aftalerne
      skulle godkendes med hjemmel i artikel 71 EF. Rådet har ikke fulgt denne opfordring. Som følge af, at bestemmelserne i aftalens
      artikel 8 har karakter af »afgiftsmæssige bestemmelser«, har Rådet desuden anvendt artikel 93 EF som retsgrundlag for indgåelsen
      af de anfægtede afgørelser.
      
      
      II –  De relevante retsregler 
      
        2.        De to afgørelser og aftalerne, der er vedlagt som bilag hertil, er i vid udstrækning identiske.
      
      
        3.        I første betragtning til afgørelserne fastslås det, at de respektive aftaler har til formål at fremme videreudviklingen af
      transportforbindelserne mellem de kontraherende parter. Anden betragtning lyder således: »Aftalen medvirker til at få det
      indre marked til at fungere bedre, fordi den fremmer transittrafikken gennem Bulgarien [henholdsvis Ungarn] mellem Grækenland
      og de øvrige medlemsstater og dermed muliggør handel inden for Fællesskabet med færrest mulige omkostninger for den brede
      offentlighed, og fordi den reducerer de administrative og tekniske hindringer, som handelen påvirkes af, til et minimum.«
      Af tredje betragtning fremgår det, at de respektive aftaler fremmer kombineret transport under hensyntagen til miljøbeskyttelsen.
      
      
        4.        Aftalerne benævnes »aftale [...] om bestemte betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret transport«.
      
      
        5.        I første betragtning til aftalerne hedder det: »Som finder, at det i forbindelse med oprettelsen af det indre marked og gennemførelsen
      af den fælles transportpolitik er vigtigt for Fællesskabet at sikre, at transitgods fra Fællesskabet kan transporteres gennem
      Bulgarien [henholdsvis Ungarn] så hurtigt og effektivt som muligt, og at det sker uhindret og uden forskelsbehandling.«
      
      
        6.        Ifølge artikel 1 i aftalen har denne til formål »[...] at fremme de kontraherende parters samarbejde om godstransport, især
      om transittrafik ad landevej, og at sikre, at der sker en samordnet udvikling af transporten mellem og gennem de kontraherende
      parters territorier«.
      
      
        7.        Artikel 2 fastsætter aftalens anvendelsesområde således:
      »1. Samarbejdet omfatter vejgodstransport og kombineret transport.
       2. I denne sammenhæng omfatter denne aftale navnlig:
      
        
      –
         markedsadgang for transittrafik, som består af vejgodstransport 
      
      
        
      –
         lovgivningsmæssige og administrative støtteforanstaltninger, herunder handelsmæssige, afgiftsmæssige, sociale og tekniske
            foranstaltninger 
         
      
      
        
      –
         samarbejde om udvikling af et transportsystem, der bl.a. opfylder miljøhensyn 
      
      
        
      –
         regelmæssig udveksling af oplysninger om, hvordan de kontraherende parters transportpolitik udvikler sig.«
      
      
      
      
        8.        Artikel 3 indeholder begrebsdefinitioner, der ikke er af væsentlig betydning her. Artikel 4 og 5 vedrører kombineret transport.
      Artikel 6 indeholder almindelige bestemmelser om vejtransport. Artikel 7 vedrører markedsadgang.
      
      
        9.        Artikel 8 har overskriften »Afgiftsmæssige bestemmelser« og lyder således:
      »Transport, som udføres efter denne aftale, omfattes af følgende bestemmelser:
      
      1)
         De kontraherende parter sikrer, at forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller hjemsted ikke finder sted i forbindelse
            med køretøjsafgifter, statsafgifter, vejafgifter eller andre brugerafgifter, der opkræves for benyttelse af vejtransportinfrastruktur.
            
         
      
      
      2)
         Køretøjer, som er registreret hos en af de kontraherende parter, fritages for alle køretøjsafgifter og andre afgifter, der
            opkræves for anvendelse eller besiddelse af køretøjer, samt for alle særlige skatter eller afgifter, der opkræves i forbindelse
            med transport, på den anden kontraherende parts territorium. Køretøjer fritages ikke for skatter og afgifter på motorbrændstof,
            for vejafgifter og for brugerafgifter, der opkræves for benyttelse af infrastruktur 
               			(3)
               		.
         
      
      
      3)
         De kontraherende parter sikrer, at vejafgifter og andre brugerafgifter ikke pålægges samtidig for benyttelse af en enkelt
            vejstrækning. De kontraherende parter kan dog pålægge vejafgifter for vejnet, hvor der opkræves brugerafgifter, og for benyttelse
            af broer og tunneller og for passage gennem bjergpas. 
         
      
      
      4)
         Følgende fritages for told og for andre skatter og afgifter: 
      
      
         
            a)
                brændstof, som befinder sig i køretøjets tanke på tidspunktet for indkørsel på den anden kontraherende parts territorium,
                  hvis de faste tanke er de samme, som fabrikanten har konstrueret til den pågældende lastvognstype 
               
            
      
      
      
         
            b)
                brændstof, som befinder sig i de faste tanke på påhængsvogne og sættevogne og benyttes til kølesystemer 
                     			(4)
                     		
            
      
      
      
         
            c)
                smøremidler i de mængder, turen kræver 
            
      
      
      
         
            d)
                reservedele og værktøj, som kræves til reparation af køretøjer, der lider havari under udførelsen af international vejtransport.
                  Udskiftede reservedele bør tilbagesendes eller tilintetgøres under tilsyn af den anden kontraherende parts kompetente toldmyndigheder.
                  
               
            
      
      
      
      5)
         Hvis et køretøjs vægt, dimensioner eller akseltryk overstiger de gældende maksimale grænser, der gælder på Bulgariens territorium,
            men er i overensstemmelse med bestemmelserne i Rådets direktiv 96/53/EF om vægt og dimensioner, pålægges køretøjet ikke særafgifter,
            forudsat at det holder sig til de hovedtransitruter i Bulgarien, som er angivet i bilag 5, jf. dog nr. 2, andet afsnit« 
               			(5)
               		.
         
      
      
      
        10.      Artikel 9 indeholder sociale bestemmelser og artikel 10 tekniske bestemmelser. Artikel 11 omhandler forenkling af formaliteterne.
      De afsluttende bestemmelser i artikel 12-19 vedrører udvidelse af anvendelsesområdet, stiftelse af et blandet udvalg, krænkelser
      af aftalens bestemmelser, aftalens varighed, opsigelse af aftalen, bilagenes bindende virkning for aftalen, sprogversionernes
      gyldighed og aftalens ikrafttrædelse.
      
      
      III –  Sagens faktiske omstændigheder 
      
        11.      I december 1995 bemyndigede Rådet Kommissionen til at forhandle aftaler med Republikken Bulgarien, Republikken Ungarn og Republikken
      Rumænien med henblik på at fastsætte bestemte betingelser for vejgodstransport, kombineret transport og transitkørsel for
      køretøjer. Aftalen med Bulgarien blev undertegnet i december 1998 og aftalen med Ungarn i april 1999. På datoen for stævningens
      indgivelse var forhandlingerne med Republikken Rumænien endnu ikke afsluttet.
      
      
        12.      Kommissionen forelagde Rådet to forslag til afgørelse vedrørende undertegnelsen af aftalen med Bulgarien 
         			(6)
         		 og Ungarn 
         			(7)
         		 med hjemmel i artikel 71 EF og artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF.
      
      
        13.      Rådet godkendte undertegnelsen af aftalen ved afgørelse af 28. marts 2001. Grundlaget for Rådets afgørelse fremgår ikke af
      pressemeddelelsen fra Rådets samling 
         			(8)
         		. Under alle omstændigheder tilføjede Rådet artikel 93 EF som yderligere retsgrundlag for de anfægtede afgørelser om undertegnelsen
      af aftalerne 
         			(9)
         		 og ændrede bestemmelsen om Parlamentets medvirken i artikel 300, stk. 3, andet afsnit, EF. 
      
      
      IV –  Parternes argumenter og påstande 
      
        14.      Kommissionen er af den opfattelse, at de anfægtede afgørelser udelukkende burde have haft hjemmel i artikel 71 EF. Alene ud
      fra ordlyden skal bestemmelsen fortolkes vidt, idet Fællesskabet heri bemyndiges til at føre en omfattende politik på transportområdet
      og ikke blot til at vedtage enkelte foranstaltninger. Det taler tillige til støtte for en vid fortolkning, at artikel 71 EF
      udtrykkeligt giver Fællesskabet bemyndigelse til at fastsætte alle »andre formålstjenlige bestemmelser« 
         			(10)
         		.
      
      
        15.      Under retsmødet har Kommissionen suppleret dette argument med en henvisning til artikel 70 EF, ifølge hvilken medlemsstaterne
      søger at nå traktatens mål inden for rammerne af en fælles transportpolitik. Kommissionen fortolker denne bestemmelse således,
      at de øvrige traktatmål inden for rammerne af transportpolitikken spiller en sekundær rolle.
      
      
        16.      Kommissionen har henvist til direktiv 94/58/EF 
         			(11)
         		, 2000/59/EF 
         			(12)
         		 og 92/14/EØF 
         			(13)
         		 som eksempler på foranstaltninger, hvor lovgiver har fastsat bestemmelser vedrørende uddannelse, miljøbeskyttelse og støjreducering
      i tilknytning til udstedelsen af bestemmelser til virkeliggørelsen af de transportpolitiske mål. Bestemmelserne havde i samtlige
      tilfælde udelukkende hjemmel i artikel 71 EF.
      
      
        17.      Hvad angår indgåelsen af internationale aftaler har Kommissionen henvist til aftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab
      og Republikken Slovenien på transportområdet 
         			(14)
         		, som blev undertegnet den 5. april 1993, og til aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Den Tidligere Jugoslaviske Republik
      Makedonien på transportområdet 
         			(15)
         		, der blev undertegnet den 29. april 1997. Begge aftaler har udelukkende hjemmel i artikel 71 EF og indeholder en nogenlunde
      enslydende artikel 14 
         			(16)
         		
         			(17)
         		, der er sammenlignelig med artikel 8, som er genstand for behandling i nærværende sag.
      
      
        18.      Med hensyn til aftalens artikel 8 mener Kommissionen, at denne artikel – hvis overhovedet – kun indeholder nogle afgiftsmæssige
      bestemmelser. Bestemmelsen om told, skatter og andre afgifter med tilsvarende virkning (nr. 4) har under alle omstændigheder
      ikke en afgiftsmæssig karakter, men henhører derimod under lovgivningen om toldunionen (artikel 26 EF). Vejafgifter er ikke
      afgifter, men udgør en modydelse for en tjenesteydelse, der er præsteret over for brugeren af vejinfrastrukturen. Med hensyn
      til de bestemmelser, der vedrører vejafgifter, har Kommissionen henvist til dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig og i
      sagen Kommissionen mod Spanien 
         			(18)
         		, hvorefter disse afgifter ikke henhører under artikel 93 EF. Der kan højst være tale om, at de øvrige brugsafgifter har en
      afgiftsmæssig karakter, idet der i forbindelse med disse afgifter ikke er en umiddelbar sammenhæng mellem det skyldige beløb
      og den leverede ydelse. Endelig foreskriver artikel 8, nr. 5, udelukkende en forpligtelse til ikke at opkræve særafgifter
      for køretøjer, der er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 96/53/EF 
         			(19)
         		. Hvorvidt disse særafgifter har en afgiftsmæssig karakter er yderst tvivlsomt. Det drejer sig vel snarere om en slags straffeafgift
      for skader, der opstår på de benyttede veje. På grundlag af denne analyse har Kommissionen udledt, at aftalernes artikel 8
      omfatter ledsageforanstaltninger af mindre betydning, der udelukkende bidrager til gennemførelsen af det hovedformål, der
      er forbundet med transportpolitikken, dvs. forenklingen af vejgodstransporten og fremme af kombineret transport mellem Grækenland
      og de øvrige medlemsstater.
      
      
        19.      Denne konklusion støttes af de forhandlingsdirektiver, som Rådet vedtog den 11. december 1995. Af disse fremgår det, at indgåelsen
      af en transitaftale med Bulgarien, Ungarn og Rumænien havde til formål at forenkle vejgodstransporten til og fra Grækenland.
      
      
        20.      Bestemmelsen i artikel 8 har først og fremmest til formål at undgå forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og dobbeltbeskatning.
      Den udgør ikke nogen harmoniseringsforanstaltning. I øvrigt er de omhandlede afgiftsmæssige aspekter allerede genstand for
      harmoniseringsforanstaltninger på fællesskabsplan ved direktiv 1999/62/EF 
         			(20)
         		 om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer samt direktiv 92/12/EØF 
         			(21)
         		, 92/81/EØF 
         			(22)
         		 og 92/82/EØF 
         			(23)
         		. Bestemmelsen i artikel 8 indebærer udelukkende, at medlemsstaterne ikke må pålægge transportører fra tredjelande visse afgifter.
      
      
        21.      Kommissionen har endvidere henvist til Domstolens praksis med hensyn til valg af hjemmel i forbindelse med indgåelsen af bilaterale
      overenskomster 
         			(24)
         		. Domstolen har altid lagt vægt på den pågældende overenskomsts hovedindhold. 
      
      
        22.      Kommissionen er af den opfattelse, at retsgrundlagene i henholdsvis artikel 71 EF og artikel 93 EF er uforenelige. En beslutning,
      der træffes med hjemmel i artikel 71 EF kræver kun kvalificeret flertal i Rådet inden for rammerne af den fælles beslutningsprocedure,
      hvorimod artikel 93 EF kræver enstemmighed i Rådet og blot høring af Parlamentet. Ifølge titandioxid-dommen 
         			(25)
         		 er disse to procedurer uforenelige. Domstolen har gentagne gange bekræftet denne retspraksis 
         			(26)
         		. Problemet i forbindelse med den fælles beslutningsprocedure er desuden det samme som med samarbejdsproceduren, som titandioxid-dommen
      vedrørte. Bestemmelsen i artikel 151 EF (Kultur), som forudsætter enstemmighed i Rådet, er en undtagelsesbestemmelse og skal
      som sådan fortolkes strengt. Bestemmelsen kan ikke danne grundlag for, at den institutionelle ligevægt forskydes ved, at der
      tilføjes en yderlige hjemmel, der er uforenelig med artikel 71 EF. 
      
      
        23.      Kommissionen mener, at den fejlagtige henvisning til artikel 93 EF har ført til en radikal ændring i proceduren. Dette gælder,
      selv om anvendelsen af artikel 300 EF ikke har haft indflydelse på Parlamentets stilling i den foreliggende sag. Som regel
      kræver indgåelsen af en bilateral overenskomst nemlig kun kvalificeret flertal.
      
      
        24.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
      
        
      –
         Rådets afgørelse 2001/265/EF og 2001/266/EF af 19. marts 2001 om indgåelse af aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og
            Republikken Bulgarien (henholdsvis Ungarn) om bestemte betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret transport
            annulleres, for så vidt som artikel 93 EF er angivet som hjemmel for afgørelserne, mens artikel 71 EF imidlertid udgør den
            nødvendige og tilstrækkelige hjemmel for disse 
         
      
      
        
      –
         aftalernes retsvirkninger opretholdes, indtil Rådet har vedtaget nye retsakter
      
      
        
      –
         Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger. 
      
      
      
      
        25.      Rådet har nedlagt følgende påstande:
      
        
      –
         Frifindelse. 
      
      
        
      –
         Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. 
      
      
        
      –
         Subsidiært, såfremt Domstolen annullerer de anfægtede afgørelser, opretholdes aftalernes retsvirkninger, indtil der er vedtaget
            nye retsakter.
         
      
      
      
      
        26.      Ifølge Rådet har det været nødvendigt at vedtage afgørelserne med dobbelthjemmel i henholdsvis artikel 71 EF og 93 EF på grund
      af bestemmelsen i begge aftalers artikel 8. Dels indebærer artikel 8 en tilnærmelse af medlemsstaternes afgiftsmæssige bestemmelser,
      dels er der tale om et selvstændigt indhold af artikel 8, som kan adskilles fra aftalernes øvrige bestemmelser, og som således
      kræver dobbelthjemmel.
      
      
        27.      Artikel 8 fører til en tilnærmelse af medlemsstaternes bestemmelser om køretøjsafgifter og statsafgifter (nr. 1), køretøjsafgifter
      og andre afgifter, der opkræves for anvendelse eller besiddelse af køretøjer, samt for alle særlige skatter eller afgifter,
      der opkræves i forbindelse med transport, afgifter på motorbrændstof (nr. 2), og skatter på brændstof, som befinder sig i
      tanken [nr. 4, litra a) og b)], på smøremidler [nr. 4, litra c)], samt på reservedele og værktøj [nr. 4, litra d)]. Artikel
      2, stk. 2, i de anfægtede afgørelser adskiller i andet led tydeligt disse bestemmelser fra bestemmelserne i første, tredje
      og fjerde led.
      
      
        28.      Rådet har i denne sammenhæng henvist til en række retsakter vedrørende transportsektoren, som det på samme grundlag har vedtaget
      med dobbelthjemmel i artikel 71 EF og 93 EF 
         			(27)
         		. Derudover har det henvist til dommen i sagen Parlamentet mod Rådet 
         			(28)
         		, hvori Domstolen ikke har rejst tvivl om dobbelthjemmelen. 
      
      
        29.      Valget af dobbelthjemmel er også foreneligt med retspraksis i forbindelse med bilaterale overenskomster. I sagen Portugal
      mod Rådet 
         			(29)
         		 har Domstolen udtalt, at bestemmelser, der angår særlige forhold, ikke kan ændre den måde, hvorpå en aftale skal kvalificeres
      »[...] når disse ikke indeholder forpligtelser af en sådan betydning for de særlige områder, at de i realiteten må anses for
      særskilte målsætninger i forhold til formålet med udviklingssamarbejdet« 
         			(30)
         		. Dette er imidlertid netop betydningen af artikel 8 i aftalerne med Bulgarien og Ungarn.
      
      
        30.      Rådet mener, at Kommissionens vide fortolkning af artikel 71 EF er uforenelig med princippet om tildeling af beføjelser, som
      traktaten hviler på. Navnlig giver bemyndigelsen til at fastsætte »alle andre formålstjenlige bestemmelser« ikke beføjelse
      til at undlade at iagttage visse kompetencer som eksempelvis artikel 93 EF, når der forfølges flere forskellige formål med
      transportpolitikken. 
      
      
        31.      Med hensyn til den proceduremæssige indvending om, at artikel 71 EF forudsætter kvalificeret flertal, mens artikel 93 EF kræver
      enstemmighed, har Rådet indvendt, at EF-traktaten er blevet ændret mange gange siden afsigelsen af dommen i titandioxid-sagen.
      Eksempelvis kræves der enstemmighed i Rådet i forbindelse med kulturpolitikken, der er fastsat i artikel 151 EF, og i forbindelse
      med forskning og teknologi, som er fastsat i artikel 166 EF, også i de tilfælde, hvor der gennemføres fælles beslutningsprocedure.
      Derudover anser Rådet afgørelsen i titandioxid-sagen for forældet, idet samarbejdsproceduren, som dommen i titandioxid-sagen
      vedrørte, i mellemtiden i vidt omfang er blevet erstattet af den fælles beslutningsprocedure. I øvrigt udlignes en eventuel
      uoverensstemmelse mellem de to procedurer ved, at Parlamentet ifølge artikel 300, stk. 3, EF under alle omstændigheder blot
      skulle høres. For så vidt anser Rådet Kommissionens argument for at være af ren formel karakter 
         			(31)
         		.
      
      
        32.      Sammenligningen med aftalerne med Republikken Slovenien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, som Kommissionen
      har henvist til, er ifølge Rådet ikke holdbar. Til forskel fra artikel 8 indeholder artikel 14 i disse aftaler ingen bestemmelser,
      der indebærer en tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger. Artikel 14 indeholder derimod udelukkende retningslinjer, som
      de kontraherende parter skal overholde med henblik på at garantere, at der ikke sker forskelsbehandling. I øvrigt henviser
      disse bestemmelser til aftaler, der skal forhandles i fremtiden.
      
      
        33.      Den tyske regering deler Rådets opfattelse og tilslutter sig dets argumentation med hensyn til bemærkningerne til indholdet
      af aftalernes artikel 8. Navnlig er bestemmelserne i nr. 1, 2 og 4 af afgiftsmæssig karakter, idet disse fastlægger en ensartet
      afgiftsmæssig fritagelse, som således fører til en harmonisering af de indirekte skatter i medlemsstaterne. På dette grundlag
      har Rådet anvendt artikel 93 EF som hjemmel.
      
      
        34.      Ligesom Rådet anser også den tyske regering artikel 8 for at være selvstændig i forhold til og adskillelig fra aftalernes
      øvrige indhold, hvilket er endnu en grund til nødvendigheden af at anvende dobbelthjemmel.
      
      
        35.      Den tyske regering har desuden henvist til skattepolitikkens horisontale karakter og er i modsætning til Kommissionen af den
      opfattelse, at bestemmelsen i artikel 93 EF har forrang i forhold til den områdespecifikke bestemmelse i artikel 71 EF. Regeringen
      udleder dette af en sammenligning med forholdet mellem artikel 93 EF og artikel 95 EF og drager den generelle konklusion,
      at der er tale om et grundlæggende princip i EF-traktaten, ifølge hvilket en horisontal kompetence altid har forrang for en
      områdespecifik kompetence.
      
      
        36.      Ligesom Rådet henviser også den tyske regering til artikel 151 EF og 166 EF som eksempler på kompetencegrundlag, som har kombineret
      den fælles beslutningsprocedure og enstemmighed i Rådet. Som følge heraf er en kombineret anvendelse af artikel 71 EF og 93
      EF ikke udelukket på grundlag af titandioxid-dommen.
      
      
        37.      Også den luxembourgske regering tilslutter sig Rådets argumentation med hensyn til det afgiftsmæssige indhold af artikel 8
      og den deraf følgende nødvendighed af at støtte afgørelserne på dobbelthjemmel. Den betegner bestemmelsen i artikel 8 som
      uundværlig for virkeliggørelsen af de med aftalerne tilstræbte mål om at lette vejgodstrafikken mellem Grækenland og de øvrige
      medlemsstater og har i denne forbindelse henvist til den anden betragtning til de anfægtede afgørelser.
      
      
        38.      Ligesom Rådet og den tyske regering anser den luxembourgske regering under henvisning til artikel 151 EF og 166 EF titandioxid-dommen
      for forældet. Sammenfaldet mellem den fælles beslutningsprocedure og kravet om enstemmighed i Rådet kan ikke begrunde ikke-anvendelsen
      af dobbelthjemmel. 
      
      
      V –  Bemærkninger 
      
        39.      Ifølge fast retspraksis skal valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt ske på grundlag af objektive forhold, som gør det
      muligt at foretage en domstolskontrol, herunder navnlig af retsaktens formål og indhold. Hvis en retsakt forfølger flere formål,
      og det kan fastslås, at et af dem er det primære eller fremherskende, mens de andre kun er sekundære, skal retsakten have
      en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af hensyn til det primære eller fremherskende formål. Hvis det godtgøres, at der
      med retsakten samtidig forfølges flere formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål
      er sekundært og indirekte i forhold til et andet, kan en sådan retsakt dog undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende
      forskellige retsgrundlag 
         			(32)
         		.
      
      
        40.      Alle procesdeltagerne er enige i disse principper. De er alle af den opfattelse, at aftalerne har til formål at lette vejgodstransporten
      og den kombinerede transport mellem Grækenland og de øvrige medlemsstater. Det er navnlig den ovenfor anførte 
         			(33)
         		 anden betragtning til de anfægtede afgørelser 2001/265 og 2001/266, der lægges til grund for denne transportpolitiske målsætning.
      Det er ubestridt, at aftalerne forfølger et transportpolitisk mål og har et transportpolitisk indhold. Derimod hersker der
      uenighed om, hvorvidt indholdet af aftalernes artikel 8 er af en sådan afgiftsmæssig karakter, at det kan begrunde anvendelsen
      af artikel 93 EF som yderligere hjemmel for de anfægtede afgørelser.
      
      
        41.      Det skal derfor undersøges, om de anfægtede afgørelser ud over at forfølge et transportpolitisk formål også forfølger et skattepolitisk
      mål i henhold til deres formål og indhold, og om det ene af disse formål er det primære eller fremherskende eller om formålene
      på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at det ene af disse formål er sekundært og indirekte i forhold til det andet.
      
      
       A –  Forfølger   de   anfægtede afgørelser et skattepolitisk formål? 
      
        42.      Formålet med de anfægtede afgørelser er i henhold til første betragtning til afgørelserne at videreudvikle transportforbindelserne
      mellem de kontraherende parter på passende måde. Af anden betragtning fremgår det, at aftalerne medvirker til at få det indre
      marked til at fungere bedre, fordi de fremmer transittrafikken gennem Republikken Bulgarien og Republikken Ungarn mellem Grækenland
      og de øvrige medlemsstater. Endelig henviser tredje betragtning til formålet om at fremme kombineret transport under hensyn
      til miljøbeskyttelsen.
      
      
        43.      Tager man ikke bilagene til de anfægtede afgørelser i betragtning, indeholder de således ikke nogen henvisning til en skattepolitisk
      målsætning. Der er udelukkende tale om transportpolitiske hensyn og miljøbeskyttelseshensyn.
      
      
        44.      Første betragtning til aftalerne fremhæver betydningen af vejgodstransporten gennem Bulgarien og Ungarn for gennemførelsen
      af det indre marked og den fælles transportpolitik. Også anden og tredje betragtning vedrører markedsadgangen og transittrafikken
      samt den transportpolitiske udvikling, men nævner ikke harmonisering af skatter eller afgifter som et af aftalernes formål.
      
      
        45.      Formålet med aftalerne er i henhold til artikel 1 at fremme de kontraherende parters samarbejde om godstransport, især om
      transittransport ad landevej, og at sikre, at der sker en samordnet udvikling af transporten mellem og gennem de kontraherende
      parters territorier. Heller ikke denne bestemmelse indeholder en henvisning til en skattepolitisk målsætning.
      
      
        46.      På grundlag af analysen af formålet med de anfægtede  afgørelser  og  aftalerne , der er vedlagt disse, må det fastslås, at der ikke findes nogen skattepolitisk målsætning. Dette taler imod anvendelsen
      af artikel 93 EF som hjemmel for de anfægtede afgørelser.
      
      
        47.      Indholdet af de anfægtede  afgørelser  begrænser sig til kun at omfatte godkendelsen af aftalernes indgåelse samt tekniske bestemmelser og giver således ikke noget
      svar på det spørgsmål, som her skal undersøges.
      
      
        48.      Det er således spørgsmålet, om det ud fra  aftalernes  indhold er muligt at konkludere, at de anfægtede afgørelser har et skattepolitisk formål. Artikel 2, stk. 2, andet led, i
      aftalerne nævner ganske vist afgiftsmæssige foranstaltninger under »lovgivningsmæssige og administrative støtteforanstaltninger«.
      Heri ligger der imidlertid ikke nogen yderligere regulering, hvorfor det ikke kan begrunde anvendelsen af artikel 93 EF som
      hjemmel.
      
      
        49.      Artikel 8 har overskriften »Afgiftsmæssige bestemmelser«. Dette antyder, at der er tale om et afgiftsmæssigt indhold. Nr.
      1 indeholder princippet om, at forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller hjemsted ikke må finde sted i forbindelse
      med køretøjsafgifter, statsafgifter, vejafgifter eller andre brugerafgifter. Bestemmelsen kan imidlertid ikke begrunde anvendelsen
      af artikel 93 EF. Princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller hjemsted er genstand for artikel
      90 EF.
      
      
        50.      Artikel 8, nr. 2, første afsnit, indeholder bestemmelser om fritagelse for alle køretøjsafgifter og andre afgifter, der opkræves
      for anvendelse eller besiddelse af køretøjer, samt for alle særlige skatter eller afgifter, der opkræves i forbindelse med
      transport, på den anden kontraherende parts territorium. Andet afsnit indeholder undtagelserne herfra og fastsætter, at fritagelsen
      ikke gælder for skatter og afgifter på motorbrændstof, for vejafgifter og for brugerafgifter. Ifølge fast retspraksis udgør
      en vejafgift ikke en afgift, men derimod vederlag for levering af en tjenesteydelse 
         			(34)
         		. Det samme gælder for andre vejafgifter som følge af den direkte sammenhæng mellem det skyldige beløb og vejinfrastrukturen,
      som stilles til rådighed for brugeren. Det afgiftsmæssige indhold af nr. 2 vedrører som følge heraf kun fritagelsen for køretøjsafgifter
      og andre afgifter, der opkræves for anvendelse eller besiddelse af køretøjer, samt for alle særlige skatter eller afgifter,
      der opkræves i forbindelse med transport samt undtagelserne herfra for skatter og afgifter på motorbrændstof.
      
      
        51.      På den anden side vedrører artikel 8, nr. 3, vejafgifter og andre brugerafgifter, der, som konstateret ovenfor, ikke i fællesskabsretlig
      henseende udgør en afgift. For så vidt har nr. 3 ikke noget afgiftsmæssigt indhold.
      
      
        52.      Artikel 8, nr. 4, indeholder yderligere bestemmelser om fritagelse for told og for andre skatter og afgifter. Told, der eventuelt
      skal betales for reservedele og værktøj [jf. litra d)], er ikke en afgift i artikel 90 EF-93 EF’s forstand, men henhører under
      lovgivningen om toldunionen, artikel 25 EF ff. Bestemmelsen vedrører reservedele og værktøj, der er medbragt, og ikke importeret,
      og omfatter således ikke moms på disse genstande. Litra d) kan således heller ikke begrunde anvendelsen af artikel 93 EF som
      hjemmel. De øvrige fritagelser i litra a), b) og c) vedrører skatter og afgifter på brændstof, som befinder sig i køretøjets
      tanke henholdsvis benyttes til kølesystemer, og skatter på smøremidler i de mængder, turen kræver. Disse bestemmelser har
      afgiftsmæssig karakter, hvorfor anvendelsen af artikel 93 EF kan komme i betragtning. 
      
      
        53.      Endelig indeholder nr. 5 bestemmelser om fritagelse for særafgifter på køretøjer, der overstiger de gældende maksimale grænser
      i Bulgarien og Ungarn. Her er der en direkte sammenhæng mellem den i mangel af denne bestemmelse skyldige afgift og vejinfrastrukturen,
      som stilles til rådighed for brugeren. Her er der tale om kompensation for overdreven anvendelse af vejinfrastrukturen. Disse
      afgifter kan således sidestilles med vejafgifter og andre brugerafgifter og falder som sådanne ikke ind under begrebet »skat«.
      
      
        54.      Efter at have undersøgt artikel 8 må det således fastslås, at nr. 2 og 4 har et vist afgiftsmæssigt indhold. Det drejer sig
      i denne forbindelse om afgiftsfritagelser.
      
      
        55.      På grundlag af ovenstående bør den af Kommissionen anførte sammenligning med artikel 14 i aftalerne med Slovenien og Makedonien
      forkastes. Disse indeholder ganske vist i stk. 1 det grundlæggende princip om forbud mod forskelsbehandling, hvilket svarer
      til indholdet af nr. 1 i den her undersøgte artikel 8. Artikel 14, nr. 2-4, i aftalerne med Slovenien og Makedonien indeholder
      imidlertid kun en forpligtelse til at indlede forhandlinger mellem parterne. Heroverfor indeholder artikel 8, nr. 2-4, i aftalerne
      med Bulgarien og Ungarn et konkret afgiftsmæssigt indhold, der er mere vidtrækkende.
      
      
        56.      Afgiftsfritagelse, således som det er bestemt i artikel 8, nr. 2 og 4, kan ske i form af en ophævelse af nationale bestemmelser
      og som følge heraf i form af en harmonisering af medlemsstaternes bestemmelser om indirekte skatter 
         			(35)
         		. For så vidt kan man anse betingelserne for at anvende artikel 93 EF for at være opfyldt.
      
      
        57.      Det skal dog påpeges, at artikel 93 EF kun kan anvendes som hjemmel for harmoniseringsforanstaltninger med hensyn til indirekte
      skatter, der er nødvendige for gennemførelsen af det indre marked og for, at det fungerer tilfredsstillende. Den sidstnævnte
      betingelse kan ikke anses for at være opfyldt i den foreliggende sag.
      
      
        58.      Den harmonisering, der i givet fald opnås ved anvendelse af artikel 8, nr. 2 og 4, vedrører kun erhvervsdrivende, som udfører
      godstransporter i Bulgarien eller Ungarn. Bestemmelsen kommer begge de kontraherende parter (EU og Bulgarien henholdsvis EU
      og Ungarn) til gode inden for modpartens respektive område. Bestemmelsen kommer kun de erhvervsdrivende i det europæiske indre
      marked til gode uden for det europæiske indre marked. Dermed er den anden betingelse for anvendelsen af artikel 93 EF ikke
      opfyldt. Bestemmelsen i aftalernes artikel 8, nr. 2 og 4, udgør ikke en nødvendig forudsætning for gennemførelsen af det indre
      marked og for, at det fungerer tilfredsstillende med hensyn til det område, der vedrører godstransport.
      
      
        59.      Rådet og de regeringer, der støtter Rådet, mener, at bestemmelsen vedrører det indre marked, for så vidt som den fremmer godstransporten
      mellem Grækenland og de øvrige medlemsstater. Dette må absolut tiltrædes. Dette argument kan dog udelukkende begrunde en anvendelse
      af artikel 71 EF, der omhandler transport, da der som nævnt er tale om det indre marked for godstransport. Argumentet kan
      ikke begrunde anvendelsen af artikel 93 EF som hjemmel.
      
      
        60.      Ovenstående overvejelser med hensyn til valg af korrekt hjemmel for de anfægtede afgørelser bekræftes af Kommissionens bemærkninger
      i dens forslag til undertegnelse og indgåelse af aftalerne. Heri hedder det:
      »Transporter udført i Østeuropa i almindelighed har til tider måtte bære urimeligt høje og ofte diskriminerende skatter og
      skattelignende afgifter. Nye afgifter eller afgiftsstigninger er ofte blevet indført med meget kort varsel, og uden at EF’s
      vognmænd havde fået tilstrækkelig information eller forvarsel om, nøjagtig hvilke regler der gjaldt.
       For at undgå sådanne problemer indeholder disse aftaler et antal særlige bestemmelser om, hvilken type afgifter der kan opkræves
      på transporter, der udføres i henhold til disse aftaler. Disse bestemmelser omfatter både de relevante principper og regler
      om anvendelse af EF-lovgivningen. De omfatter som princip, at der kun må opkræves ikke-diskriminerende brugerafgifter eller
      vejafgifter, der er knyttet til brugen af infrastruktur, hvorimod selve transporten ikke må pålægges særlige skatter eller
      afgifter« 36 –Under B.2 »Infrastrukturgebyrer«, afsnit 11 og 12. Jf. ligeledes de tilsvarende bemærkninger i forslaget om undertegnelsen
      af aftalen med Ungarn, under B.2 »Infrastrukturgebyrer«, afsnit 11 og 12. .
      
      
        61.      Det fremgår først og fremmest af disse bemærkninger, at bestemmelsen i aftalernes artikel 8 har til formål at undgå diskriminerende
      brugerafgifter for transportvirksomheder hjemmehørende i Fællesskabet, som udfører transittransporter gennem Bulgarien og
      Ungarn. For det andet kan det udledes af bemærkningerne, at aftalernes artikel 8 ikke har til formål at danne grundlag for
      ny fællesskabslovgivning, men derimod at »disse bestemmelser [...] både [omfatter] de relevante principper og regler om anvendelse
      af EF-lovgivningen«. Således taler også disse bemærkninger fra lovforarbejderne imod anvendelsen af artikel 93 EF som hjemmel.
      
      
        62.      I forbindelse med bemærkningerne i forarbejderne skal der, som Kommissionen med rette har påpeget i svarskriftet, henvises
      til, at de omstridte skattebestemmelser allerede har været genstand for fællesskabsretlige harmoniseringsforanstaltninger.
      Direktiv 1999/62 
         			(37)
         		 harmoniserer afgifterne på tunge godskøretøjer. Direktiv 92/12 harmoniserer beskatningen på mineralolier 
         			(38)
         		, og punktafgiftssystemerne var allerede til en vis grad harmoniseret ved direktiv 92/81 
         			(39)
         		 og 92/82 
         			(40)
         		. Aftalernes artikel 8, nr. 2 og 4, ændrer ikke disse bestemmelser og indebærer heller ikke nogen yderligere harmonisering,
      men er udelukkende en garanti for, at erhvervsdrivende hjemmehørende i EU ikke diskrimineres i forhold til erhvervsdrivende
      i Bulgarien og Ungarn i forbindelse med transittransport. Også dette taler imod anvendelse af artikel 93 EF som hjemmel for
      de anfægtede afgørelser. 
      
      
        63.      Som følge heraf må det foreløbig fastslås, at de anfægtede afgørelser ikke indeholder en afgiftsmæssig målsætning, som er
      i overensstemmelse med betingelserne for at anvende artikel 93 EF. Bestemmelsen kan således ikke anvendes som hjemmel for
      vedtagelsen af de anfægtede afgørelser.
      
      
       B –  Er det muligt at kvalificere enten det transportpolitiske formål eller formålet om afgiftsmæssig harmonisering som fremherskende,
         eller er disse på uadskillelig måde indbyrdes forbundne, uden at det ene af disse formål er sekundært og indirekte i forhold
         til det andet? 
      
        64.      Hvis man ikke følger denne fortolkning af de anfægtede afgørelser, men derimod lægger til grund, at aftalernes artikel 8,
      nr. 2 og 4, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 93 EF, skal det undersøges, hvorvidt bestemmelserne kan begrunde
      anvendelsen af artikel 93 EF som hjemmel. Dette forudsætter, at artikel 8 har et selvstændigt indhold, som ikke er sekundært
      og indirekte i forhold til den transportpolitiske målsætning.
      
      
        65.      Artikel 8, nr. 2, indeholder bestemmelser om fritagelse for alle køretøjsafgifter og andre afgifter, der opkræves for anvendelse
      eller besiddelse af køretøjer, samt for alle særlige skatter eller afgifter, der opkræves i forbindelse med transport, på
      den anden kontraherende parts territorium. Fritagelsen gælder kun for køretøjer, som er registreret hos en af de kontraherende
      parter. For så vidt er der tale om en bestemmelse, der har til formål at undgå dobbeltbeskatning. Som det fremgår af andet
      afsnit, der fastsætter undtagelserne for skatter og afgifter på motorbrændstof, for vejafgifter og for brugerafgifter, vedrører
      første afsnit ligeledes skatter og afgifter, som kunne være blevet opkrævet for benyttelse af infrastrukturen i forbindelse
      med transittransport på de kontraherende parters områder, såfremt disse bestemmelser ikke fandtes. For så vidt er der en snæver
      sammenhæng mellem bestemmelserne og virkeliggørelsen af aftalernes transportpolitiske formål, som består i at fremme transittransporten
      gennem Bulgarien og Ungarn. Artikel 8, nr. 2, spiller altså en supplerende rolle i denne henseende. Bestemmelsen er kun relevant,
      når den betragtes ud fra denne transportpolitiske kontekst.
      
      
        66.      Det samme gælder tilsvarende for indholdet af artikel 8, nr. 4, litra a), b) og c). Bestemmelserne om afgiftsfritagelse for
      brændstof, som befinder sig i køretøjets tanke henholdsvis benyttes til kølesystemer, samt smøremidler i de mængder, turen
      kræver, er direkte forbundet med transittransport. Sådanne bestemmelser er kun nødvendige, eftersom aftalerne har til formål
      at fremme transittransporten. Derfor må også disse bestemmelser anses for at være af supplerende betydning i forhold til aftalernes
      transportpolitiske hovedformål.
      
      
        67.      På baggrund af ovenstående overvejelser må det konstateres, at artikel 93 EF i sammenhæng med artikel 71 EF ikke kan anvendes
      som hjemmel, eftersom bestemmelserne i aftalernes artikel 8, nr. 2 og 4, ikke har et selvstændigt afgiftsmæssigt indhold,
      der kan adskilles fra hovedformålet om at lette godstransporten mellem Grækenland og de øvrige medlemsstater ved at fremme
      transittransporten gennem Bulgarien eller Ungarn. Formålet om afgiftsharmonisering er, såfremt det forfølges, kun af sekundær
      betydning i forhold til hovedformålet om at lette godstransporten mellem Grækenland og de øvrige medlemsstater ved at fremme
      transittransportenn gennem Bulgarien eller Ungarn.
      
      
        68.      Heraf følger, at det ikke længere er nødvendigt at undersøge Kommissionens argument om, at artikel 70 EF principielt giver
      de transportpolitiske mål forrang for traktatens øvrige formål, og at anvendelsesområdet for artikel 71 EF skal fortolkes
      vidt, hvilket navnlig kommer til udtryk i artikel 71, stk. 1, litra d), EF, der giver Fællesskabet bemyndigelse til at fastsætte
      alle andre formålstjenlige bestemmelser. De afgiftsmæssige bestemmelser i artikel 8, nr. 2 og 4, er af sekundær betydning.
      
      
        69.      Det er således heller ikke nødvendigt at gennemgå det af den tyske regering fremførte argument om, at artikel 93 EF i sin
      egenskab af horisontal bemyndigelse principielt har forrang for den områdespecifikke bemyndigelse i artikel 71 EF.
      
      
        70.      Det bør således foreløbigt konstateres, at artikel 71 EF udgør tilstrækkelig hjemmel for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser.
      
      
        71.      Afslutningsvis skal Kommissionens argument, hvorefter anvendelsen af dobbelthjemmelen i artikel 71 EF og 93 EF er udelukket,
      eftersom de heri foreskrevne lovgivningsprocedurer er uforenelige, undersøges.
      
      
        72.      Først og fremmest skal det fastslås, at Rådets henvisning til sin omfattende praksis om at udstede retsakter under angivelse
      af dobbelthjemmel i artikel 71 EF og 93 EF ikke udgør tilstrækkelig begrundelse for denne procedures retmæssighed. Ifølge
      fast retspraksis kan en sådan praksis ikke ændre retsvirkningerne af traktatens bestemmelser og således ikke have en præcedensvirkning,
      der binder Fællesskabets institutioner med hensyn til spørgsmålet om, hvad der er rette hjemmel 
         			(41)
         		.
      
      
        73.      Derudover virker Rådets og de støttende regeringers modargument i form af henvisningen til artikel 166 EF ikke overbevisende
      som belæg for foreneligheden af den i artikel 71 EF fastsatte fælles beslutningsprocedure med det i artikel 93 EF fastsatte
      krav om enstemmighed i Rådet. Efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse kræver artikel 166 EF kun kvalificeret flertal i Rådet.
      
      
        74.      Ud over artikel 151 EF findes der dog bestemmelser i artikel 18 EF, 42 EF og 47 EF, der foreskriver gennemførelse af fælles
      beslutningsprocedure sideløbende med kravet om enstemmighed i Rådet. Eksistensen af disse primærretlige normer afkræfter imidlertid
      ikke Kommissionens proceduremæssige argument. Kombinationen af den fælles beslutningsprocedure og kravet om enstemmighed i
      Rådet fremgår af en enkelt forskrift i disse bestemmelser. I modsætning hertil består forbindelsen mellem den fælles beslutningsprocedure
      og kravet om enstemmighed i Rådet i den foreliggende sag af en kombination af to forskellige forskrifter. For så vidt kan
      den af Rådet anførte retlige situation ikke sammenlignes med situationen i den foreliggende sag.
      
      
        75.      Heller ikke den i titandioxid-dommen anvendte retspraksis kan anses for at være forældet som følge af Maastricht-traktaten
      og Amsterdam-traktaten, således som Rådet og de regeringer, som støtter dette, har gjort gældende. Domstolen har for nylig
      atter bekræftet denne afgørelse. I British American Tobacco (Investments) og Impérial Tobacco-dommen fastslog den, at den
      fejlagtige henvisning til artikel 133 EF ikke havde nogen indvirkning på procedurens retmæssighed, eftersom både denne bestemmelse
      og artikel 95 EF, som skulle have fundet anvendelse, krævede kvalificeret flertal i Rådet 
         			(42)
         		. Dermed bekræftedes gyldigheden af Domstolens primære konklusion i titandioxid-dommen, ifølge hvilken bestemmelser, der kræver
      fælles beslutningsprocedure, er uforenelige med bestemmelser, der kræver enstemmighed i Rådet.
      
      
        76.      Formålet med Maastricht-traktatens indførelse af den fælles beslutningsprocedure var at styrke det demokratiske element i
      lovgivningsproceduren. I Amsterdam-traktaten har man videreudviklet dette element ved at ophæve stk. 6 i EF-traktatens tidligere
      artikel 189 B, der gav Rådet mulighed for at se bort fra Parlamentets udtalelse. Parlamentet og Rådet er således nu fuldstændig
      ligestillede parter i forbindelse med den fælles beslutningsprocedure.
      
      
        77.      Den fælles beslutningsprocedure tvinger Parlamentet og Rådet til at træffe beslutninger vedrørende lovtekster i fællesskab.
      Denne enighed kan i givet fald først findes i forligsudvalget. Gennemførelsen af en forligsprocedure er imidlertid ikke særlig
      hensigtsmæssig, hvis Rådets delegation som følge af kravet om enstemmighed i Rådet, ikke råder over eller kun råder over et
      begrænset forhandlingsspillerum. Forligsproceduren har imidlertid netop til hensigt at skabe enighed mellem parterne med henblik
      på at skabe et kompromis, som de to fællesskabsretlige lovgivningsmyndigheder skal godkende. For ikke at modarbejde formålet
      med den fælles beslutningsprocedure, bør man undgå, at den fælles beslutningsprocedure kombineres med et krav om enstemmighed
      i Rådet. Kun ved at følge en sådan fremgangsmåde opnås den med traktaten tilsigtede institutionelle ligevægt.
      
      
        78.      De omtalte enkelte bestemmelser i traktaten, der kombinerer den fælles beslutningsprocedure med kravet om enstemmighed i Rådet,
      er således rent faktisk i strid med systemet. Derfor bør man ikke drage nogen generelle konklusioner på baggrund af disse
      bestemmelser. Som eksemplet med artikel 166 EF netop viser, afskaffes de lidt efter lidt, så snart det synes at være politisk
      acceptabelt. Hvis man allerede i Maastricht-traktaten havde indført en bestemmelse om enstemmighed (EF-traktatens tidligere
      artikel 130 I), kunne man i Amsterdam-traktaten ændre dette til kvalificeret flertal (artikel 166 EF), som mere er tilpasset
      den fælles beslutningsprocedure.
      
      
        79.      Rådet er af den opfattelse, at gennemførelsen af den i artikel 300, stk. 3, EF foreskrevne procedure i den foreliggende sag
      vil medføre, at en eventuel proceduremæssig uforenelighed mellem artikel 71 EF og artikel 93 EF vil få ren teoretisk betydning.
      Til støtte herfor har Rådet henvist til dommen i sagen Portugal mod Rådet 
         			(43)
         		. Kommissionen mener derimod, at kravet om enstemmighed i Rådet også fører til en radikal ændring af proceduren, også selv
      om Parlamentets stilling i den foreliggende sag ikke berøres af anvendelsen af artikel 300, stk. 3, EF, idet indgåelsen af
      en bilateral overenskomst sædvanligvis kun kræver kvalificeret flertal.
      
      
        80.      Omstændighederne i den foreliggende sag er kendetegnet ved, at den kombinerede anvendelse af artikel 71 EF og artikel 93 EF
      ikke har indflydelse på Parlamentets stilling. Forskellen på Parlamentets stilling efter artikel 71 EF – fælles beslutningsprocedure
      – på den ene side, og artikel 93 EF – høring af Parlamentet – på den anden side, overlappes i den foreliggende sag af bestemmelsen
      i artikel 300, stk. 3, andet afsnit, EF, ifølge hvilken Parlamentet skal afgive samstemmende udtalelse.
      
      
        81.      Rådet har med skrivelse af 1. og 4. august 2000 på grundlag af artikel 300, stk. 3, andet afsnit, EF anmodet Parlamentet om
      at godkende de anfægtede afgørelser 
         			(44)
         		, og ikke, som det har anført i sine skriftlige indlæg, blot anmodet Parlamentet om at afgive udtalelse i henhold til første
      afsnit i denne bestemmelse. Parlamentet meddelte den 25. oktober 2000 sin godkendelse til afgørelserne med hjemmel i artikel
      300, stk. 3, andet afsnit, EF 
         			(45)
         		.
      
      
        82.      Proceduren for indgåelse af de to anfægtede afgørelser er imidlertid påvirket af henvisningen til artikel 93 EF, for så vidt
      som Rådet har truffet afgørelse med enstemmighed og ikke med kvalificeret flertal, hvilket ville have været tilstrækkeligt
      ifølge artikel 71 EF.
      
      
        83.      Ifølge fast retspraksis kan det i forbindelse med en sådan ændring af kravet om flertal i Rådet antages, at valget af hjemmel
      også kan have betydning for indholdet af de anfægtede retsakter 
         			(46)
         		. På grundlag af denne praksis bør det derfor lægges til grund, at den urigtige henvisning til artikel 93 EF kan have haft
      indflydelse på indholdet af anfægtede afgørelser, og at valget af hjemmel derfor ikke blot er af hypotetisk betydning. For
      så vidt bør også denne indvending fra Rådet forkastes.
      
      
        84.      Det kan således konstateres, at det er yderst tvivlsomt, hvorvidt afgørelserne i den foreliggende sag overhovedet er omfattet
      af anvendelsesområdet for artikel 93 EF. Selv hvis man forudsætter, at artikel 93 EF er anvendelig, er de afgiftsmæssige bestemmelser
      i artikel 8, nr. 2 og 4, under alle omstændigheder af underordnet og sekundær betydning i forhold til afgørelsernes transportpolitiske
      hovedformål. Artikel 71 EF udgør således sammen med artikel 300, stk. 3, andet afsnit, EF den eneste hjemmel for afgørelserne.
      De anfægtede afgørelser bør som følge heraf annulleres, i det omfang de nævner artikel 93 EF som hjemmel.
      
      
      VI –  Begrænsning   af dommens retsvirkninger 
      
        85.      Begge parter har for det tilfælde, at Domstolen finder artikel 93 EF uegnet som hjemmel for de anfægtede afgørelser, anmodet
      om, at retsvirkningerne af dommen begrænses, således at retsvirkningerne af aftalerne opretholdes, indtil Rådet har vedtaget
      nye retsakter om indgåelse af aftaler.
      
      
        86.      Den urigtige henvisning til artikel 93 EF medfører ikke automatisk, at de anfægtede afgørelser er ugyldige. En urigtig angivelse
      af hjemmelen for en fællesskabsretsakt udgør principielt kun en rent formel mangel, medmindre den har gjort proceduren for
      denne retsakts vedtagelse mangelfuld 
         			(47)
         		.
      
      
        87.      Under henvisning til ovenstående bemærkninger kan den urigtige henvisning til artikel 93 EF have haft betydning for indholdet
      af de anfægtede afgørelser som følge af kravet om enstemmighed i Rådet. Proceduren bør således anses for at være retsstridig.
      
      
        88.      Det er imidlertid ubestridt mellem parterne, at de anfægtede afgørelsers materielle indhold ikke påvirkes af den foreliggende
      sag. Derudover synes det i betragtning af de erhvervsdrivendes berettigede forventning om bestemmelsernes bestående gyldighed
      samt af retssikkerhedshensyn i forbindelse med internationale forbindelser mellem Fællesskabet på den ene side, og Bulgarien
      og Ungarn på den anden side, at være formålstjenligt, at gyldigheden af de anfægtede afgørelsers indhold opretholdes under
      henvisning til artikel 231, stk. 2, EF, indtil de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af denne dom er truffet 
         			(48)
         		.
      
      
      VII –  Sagens   omkostninger 
      
        89.      I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
      er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Rådet
      har tabt sagen, bør det pålægges Rådet at betale sagens omkostninger.
      
      
        90.      I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer Forbundsrepublikken Tyskland og Storhertugdømmet Luxembourg,
      der er indtrådt i sagen som intervenienter, deres egne omkostninger.
      
       
      VIII –  Forslag til afgørelse 
      
        91.      På baggrund af ovenstående foreslår jeg derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
      
      »1) 
         Rådets afgørelse 2001/265/EF og 2001/266/EF af 19. marts 2001 om indgåelse af transitaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab
            og Republikken Bulgarien henholdsvis Ungarn annulleres, for så vidt som artikel 93 EF er angivet som hjemmel for afgørelserne.
            
         
      
      
      2)
          Afgørelsernes retsvirkninger opretholdes, indtil de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af denne dom er truffet. 
      
      
      3)
          Rådet for den Europæiske Union betaler sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland og Storhertugdømmet Luxembourg bærer
            deres egne omkostninger.« 
         
      
      
      
       1 –
         
         Originalsprog: tysk.
      
      2 –
         
         Rådets afgørelse af 19.3.2001 om indgåelse af aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Bulgarien om bestemte
            betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret transport, EFT L 108, s. 4. Rådets afgørelse af 19.3.2001 om indgåelse
            af aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Ungarn om bestemte betingelser for vejgodstransport og om fremme
            af kombineret transport, EFT L 108, s. 27.
            
         
      
      3 –
         
         I aftalen med Republikken Ungarn lyder andet afsnit således: »Køretøjer fritages ikke for skatter og afgifter på motorbrændstof,
             jf. dog nr. 4 , for vejafgifter og for brugerafgifter, der opkræves for benyttelse af infrastruktur.« (Min fremhævelse).
            
         
      
      4 –
         
         I aftalen med Republikken Ungarn lyder nr. 4, litra b): »Brændstof, som befinder sig i de faste tanke på påhængsvogne og sættevogne
            og benyttes til kølesystemer,  hvis tankene er de samme, som fabrikanten har konstrueret til den pågældende lastvognstype. « (Min fremhævelse). 
            
         
      
      5 –
         
         I aftalen med Republikken Ungarn lyder nr. 5: »Hvis et køretøjs vægt, dimensioner eller akseltryk overstiger de gældende maksimale
            grænser, der gælder på Ungarns territorium, men er i overensstemmelse med bestemmelserne i Rådets direktiv 96/53/EF om vægt
            og dimensioner, pålægges køretøjet ikke særafgifter, forudsat at det holder sig til de hovedtransitruter i Ungarn, som er
            angivet i bilag 5, jf. dog nr. 2, andet afsnit.«
            
         
      
      6 –
         
         Forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Bulgarien om bestemte
            betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret transport samt forslag til Rådets afgørelse om indgåelse af aftalen
            mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Bulgarien om bestemte betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret
            transport, KOM(1999) 666 endelig af 10.12.1999. Forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af aftalen er offentliggjort
            i EFT 2000 C 89 E, s. 51.
            
         
      
      7 –
         
         Forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Ungarn om bestemte
            betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret transport samt forslag til Rådets afgørelse om indgåelse af aftalen
            mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Ungarn om bestemte betingelser for vejgodstransport og om fremme af kombineret
            transport, KOM(1999) 665 endelig af 10.12.1999. Forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af aftalen er offentliggjort
            i EFT 2000 C 89 E, s. 35. 
            
         
      
      8 –
         
         PRES/00/87 af 17.4.2000 om den 2252. samling i Rådet – Transport – den 28.3.2000 i Bruxelles, tilgængelig på: 
            	www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=PRES/00/87|0| RAPID&lg=DA
            
         
      
      9 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 2. 
            
         
      
      10 –
         
         Til støtte for denne fortolkning har Kommissionen henvist til dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, AETR, Sml.
            1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263, navnlig præmis 20-26, Domstolens udtalelse 1/76 af 26.4.1977, udkast til en aftale om
            oprettelse af en europæisk oplægningsfond for flod- og kanalskibsfart, Sml. s. 741, og til Domstolens udtalelse 1/94 af 15.11.1994,
            Fællesskabets kompetence til at indgå internationale aftaler vedrørende tjenesteydelser og beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder,
            Sml. I, s. 5267. 
            
         
      
      11 –
         
         Rådets direktiv af 22.11.1994 om minimumsuddannelsesniveauet for søfartserhverv, EFT L 319, s. 28.
            
         
      
      12 –
         
         Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 27.11.2000 om modtagefaciliteter i havne til driftsaffald og lastrester fra skibe,
            EFT L 332, s. 81.
            
         
      
      13 –
         
         Rådets direktiv af 2.3.1992 om begrænsning af operationen af flyvemaskiner, der henhører under bind 1, del II, kapitel 2 i
            bilag 16 til konventionen angående international civil luftfart, anden udgave (1988), EFT L 76, s. 21.
            
         
      
      14 –
         
         EFT 1993 L 189, s. 161. 
            
         
      
      15 –
         
         EFT 1997 L 348, s. 170.
            
         
      
      16 –
         
         Artikel 14 i aftalen med Slovenien lyder således: 
            	»Vægtafgifter, vejafgifter og andre gebyrer 
            	1. De kontraherende parter erkender, at de vægtafgifter, vejafgifter og andre gebyrer, der pålægges køretøjer, hverken på
            den ene eller den anden side må indebære en forskelsbehandling. 
            	2. De kontraherende parter indleder forhandlinger med henblik på at nå frem til en aftale om vejafgifter, så snart en regulering
            på dette område er vedtaget af Fællesskabet. En sådan aftale skal først og fremmest have til formål at sikre en fri trafikstrøm
            over grænserne, at mindske forskellene mellem de to kontraherende parters vejafgiftssystemer og at fjerne de konkurrencefordrejende
            faktorer, der følger af sådanne forskelle. 
            	3. Indtil de i stk. 2 og artikel 13 nævnte forhandlinger er afsluttet, forhandler Slovenien bilaterale aftaler med Fællesskabets
            enkelte medlemsstater om gensidig fritagelse med kørsel med og/eller besiddelse af tunge erhvervskøretøjer, samt gensidig
            fritagelse for alle særlige afgifter eller gebyrer, der opkræves for transporttransaktioner inden for parternes område. Denne
            bestemmelse omfatter ikke nødvendigvis afgifter og lignende gebyrer på brændstof til køretøjer, moms på transportydelser og
            vejafgifter og lignende gebyrer, der opkræves for benyttelsen af dele af de respektive transportnet. 
            	4. Indtil de i stk. 2 og artikel 13 nævnte aftaler er indgået, skal enhver ændring, der efter denne aftales ikrafttræden
            foretages af de afgifter eller andre gebyrer, der pålægges fællesskabstrafikken i transit gennem Slovenien, underkastes en
            forudgående høringsprocedure i Det Blandede Udvalg.«
            
         
      
      17 –
         
         Artikel 14 i aftalen med Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien lyder således: 
            	»Vægtafgift, vejafgifter og andre gebyrer 
            	1. De kontraherende parter erkender, at de vægtafgifter, vejafgifter og andre gebyrer, der pålægges køretøjer, hverken på
            den ene eller den anden side må indebære en forskelsbehandling. 
            	2. De kontraherende parter indleder forhandlinger med henblik på at nå frem til en aftale om vejafgifter, så snart en regulering
            på dette område er vedtaget af Fællesskabet. En sådan aftale skal først og fremmest have til formål at sikre en fri trafikstrøm
            over grænserne, at mindske forskellene mellem de kontraherende parters vejafgiftssystemer og at fjerne de konkurrencefordrejende
            faktorer, der følger af sådanne forskelle. 
            	3. Indtil de i stk. 2 nævnte forhandlinger er afsluttet, fjerner de kontraherende parter forskelsbehandling mellem transportvirksomheder
            fra Fællesskabet eller Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, når der opkræves afgifter eller gebyrer i forbindelse
            med kørsel med og/eller besiddelse af tunge fragtkøretøjer, samt afgifter eller gebyrer, der opkræves for transporttransaktioner
            inden for parternes område. 
            	4. Indtil de i stk. 2 og artikel 13 nævnte aftaler er indgået, skal enhver ændring, der efter denne aftales ikrafttræden
            foretages af de afgifter eller andre gebyrer, der pålægges fællesskabstrafikken i transit gennem Den Tidligere Jugoslaviske
            Republik Makedonien, underkastes en forudgående høringsprocedure i Det Blandede Udvalg.«
            
         
      
      18 –
         
         Dom af 25.1.2001, sag C-429/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 637, præmis 32, 35 og 36, og af 18.1.2001, sag C-83/99,
            Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 445, præmis 11. 
            
         
      
      19 –
         
         Rådets direktiv af 25.7.1996 om fastsættelse af de største tilladte dimensioner i national og international trafik og største
            tilladte vægt i international trafik for visse vejkøretøjer i brug i Fællesskabet, EFT L 235, s. 59.
            
         
      
      20 –
         
         Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 17.6.1999 om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer,
            EFT L 187, s. 42.
            
         
      
      21 –
         
         Rådets direktiv af 25.2.1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt
            om kontrol hermed, EFT L 76, s. 1.
            
         
      
      22 –
         
         Rådets direktiv 92/81/EØF af 19.10.1992 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier, EFT L 316, s. 12.
            
         
      
      23 –
         
         Rådets direktiv af 19.10.1992 om indbyrdes tilnærmelse af punktafgiftssatserne for mineralolier, EFT L 316, s. 19.
            
         
      
      24 –
         
         Kommissionen henviser til Domstolens udtalelse 2/92 af 24.3.1995, Fællesskabet eller en af dets institutioners kompetence
            til at deltage i OECD-Rådets tredje reviderede beslutning om national behandling, Sml. I, s. 521, præmis 27, Domstolens udtalelse
            1/78 af 4.10.1979, International overenskomst om naturgummi, Sml. s. 2871, præmis 56, og til dom af 3.12.1996, sag C-268/94,
            Portugal mod Rådet, Sml. I, s. 6177, præmis 39. 
            
         
      
      25 –
         
         Dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2867, præmis 17-21. Kommissionen henviser endvidere til
            dom af 25.2.1999, forenede sager C-164/97 og C-165/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1139, præmis 14.
            
         
      
      26 –
         
         Kommissionen henviser til dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939, præmis 19, af 18.11.1999,
            sag C-209/97, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8067, præmis 35, af 30.1.2001, sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 779,
            præmis 59, dommen i sagen Poartugal mod Rådet, nævnt i fodnote 24, præmis 39, i sagen Parlamentet mod Rådet, nævnt i fodnote
            25, præmis 19, og af 23.2.1999, sag C-42/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 869, præmis 31.
            
         
      
      27 –
         
         Nævnt i fodnote 3 til svarskriftet
            
         
      
      28 –
         
         Dom af 5.7.1995, sag C-21/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1827.
            
         
      
      29 –
         
         Nævnt i fodnote 24.
            
         
      
      30 –
         
         Præmis 39.
            
         
      
      31 –
         
         Rådet påberåber sig dommen i sagen Portugal mod Rådet, nævnt i fodnote 24, præmis 79. 
            
         
      
      32 –
         
         Jf. bemærkningerne i Domstolens udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Cartagena-protokollen, Sml. I, s. 9713, præmis 23, dom af 10.12.2002,
            sag C-491/01, British American Tobacco og Impérial Tobacco, Sml. I, s. 11453, præmis 93-94, og af 12.12.2002, sag C-281/01,
            Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 12049, præmis 33-35.
            
         
      
      33 –
         
         Jf. punkt 3 i nærværende forslag til afgørelse.
            
         
      
      34 –
         
         Jf. dom af 12.9.2000, sag C-276/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6251, præmis 36. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse
            af 27.1.2000 i denne sag, Sml. I, s. 6254, punkt 47.
            
         
      
      35 –
         
         Vedr. begrebet »harmonisering«, jf. Voß, in Grabitz/Hilf,  Das Recht der Europäischen Union , bind I, 19. oplag, februar 2002, før artikel 90, afsnit 41.
            
         
      
      36 –
         
         Under B.2 »Infrastrukturgebyrer«, afsnit 11 og 12. Jf. ligeledes de tilsvarende bemærkninger i forslaget om undertegnelsen
            af aftalen med Ungarn, under B.2 »Infrastrukturgebyrer«, afsnit 11 og 12. 
            
         
      
      37 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 20.
            
         
      
      38 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 21.
            
         
      
      39 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 22.
            
         
      
      40 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 23.
            
         
      
      41 –
         
         Dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 905, præmis 29, af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede
            Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 24, af 9.11.1995, sag C-426/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 3723, præmis 21, af
            26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1689, præmis 34, og af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige
            mod Rådet, Sml. I, s. 5755, præmis 19.
            
         
      
      42 –
         
         Dom nævnt i fodnote 32, præmis 109.
            
         
      
      43 –
         
         Dom nævnt i fodnote 24, præmis 79.
            
         
      
      44 –
         
         Jf. henstilling A5-0278/2000 fra Udvalget om Regionalpolitik, Transport og Turisme af 11.10.2000, ordfører: Konstantinos Hatzidakis,
            s. 4.
            
         
      
      45 –
         
         EFT 2001 C 197, s. 171.
            
         
      
      46 –
         
         Dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 12, og af 23.2.1988, Det Forenede Kongerige mod
            Rådet, nævnt i fodnote 41, præmis 11.
            
         
      
      47 –
         
         Jf. dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 5545, præmis 19, og British American Tobacco (Investments)
            og Impérial Tobacco-dommen, nævnt i fodnote 32, præmis 98.
            
         
      
      48 –
         
         I forbindelse med en analog anvendelse af denne bestemmelse på andre retsakter end forordninger jf. f.eks. dom af 6.3.1979,
            sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml. s. 777, præmis 106 ff. i forbindelse med en individuel beslutning, og dom af
            7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4193, præmis 27, i forbindelse med et direktiv.