CELEX: 62008CJ0258
Language: pl
Date: 2010-06-03
Title: Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 3 czerwca 2010 r.#Ladbrokes Betting & Gaming Ltd i Ladbrokes International Ltd przeciwko Stichting de Nationale Sporttotalisator.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Hoge Raad der Nederlanden - Niderlandy.#Artykuł 49 WE - Ograniczenia swobody świadczenia usług - Gry losowe - Organizowanie gier losowych przez Internet - Regulacja zastrzegająca zezwolenie na rzecz jednego podmiotu - Odmowa udzielenia zezwolenia podmiotowi posiadającemu zezwolenie w innych państwach członkowskich - Względy uzasadniające - Proporcjonalność - Kontrola każdego konkretnego środka służącego wykonaniu regulacji krajowej.#Sprawa C-258/08.

Sprawa C‑258/08
      Ladbrokes Betting & Gaming Ltd
      i
      Ladbrokes International Ltd
      przeciwko
      Stichting de Nationale Sporttotalisator
      (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Hoge Raad der Nederlanden)
      Artykuł 49 WE – Ograniczenia swobody świadczenia usług – Gry losowe – Organizowanie gier losowych przez Internet – Regulacja zastrzegająca zezwolenie na rzecz jednego podmiotu – Odmowa udzielenia zezwolenia podmiotowi posiadającemu zezwolenie w innych państwach członkowskich – Względy uzasadniające – Proporcjonalność – Kontrola każdego konkretnego środka służącego wykonaniu regulacji krajowej
      Streszczenie wyroku
      1.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Gry losowe
      (art. 49 WE)
      2.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Gry losowe
      (art. 49 WE)
      3.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Gry losowe
      (art. 49 WE)
      1.        Regulacja krajowa, która ma na celu ograniczenie uzależnienia od gier losowych, jak i zwalczanie oszustw, i która skutecznie
         przyczynia się do osiągnięcia tych celów, ogranicza działalność w zakresie zakładów w sposób spójny i systematyczny, nawet
         jeśli posiadacze wyłącznych zezwoleń mogą uatrakcyjniać swoją ofertę na rynku przez wprowadzanie nowych gier losowych i stosowanie
         reklamy. Zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, czy nielegalna działalność w zakresie gier może w danym państwie członkowskim
         stanowić problem, który można rozwiązać dzięki ekspansji dozwolonej i regulowanej działalności, oraz czy rozmiary tej ekspansji
         nie mogą sprawić, że będzie ona nie do pogodzenia z celem w postaci ograniczenia wspomnianego uzależnienia. 
      
      (por. pkt 38; pkt 1 sentencji)
      2.        W celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku
         badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do
         zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy, i zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym
         do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które
         wynika z niej samej. Okoliczność, czy środek ten został zastosowany na skutek działania władz publicznych, mającego na celu
         zapewnienie poszanowania regulacji krajowej, czy też na wniosek podmiotu prywatnego w ramach postępowania cywilnego, mającego
         na celu ochronę praw wywodzonych przez ten podmiot z owej regulacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sporu zawisłego przed
         sądem krajowym. 
      
      (por. pkt 50; pkt 2 sentencji)
      3.        Artykuł 49 WE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego,
         na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi
         i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem
         Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego. 
      
      Ponieważ sektor gier losowych oferowanych przez Internet nie jest przedmiotem harmonizacji wspólnotowej, państwo członkowskie
         jest uprawnione do uznania, że sama tylko okoliczność, iż podmiot oferuje zgodnie z prawem usługi z tego sektora przez Internet
         w innym państwie członkowskim, w którym ma siedzibę i w którym zasadniczo podlega już wymogom prawnym i kontroli ze strony
         właściwych organów tego państwa członkowskiego, nie stanowi wystarczającej gwarancji ochrony krajowych konsumentów przed niebezpieczeństwem
         oszustwa i przestępczości, biorąc pod uwagę trudności, jakie w tym kontekście mogą napotkać organy państwa członkowskiego
         siedziby przy ocenie profesjonalnych walorów i prawości takiego podmiotu. Ponadto z powodu braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy
         konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, gry losowe dostępne przez Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem
         w porównaniu do tradycyjnego rynku takich gier, jeżeli chodzi o ewentualne oszustwa popełnione przez podmioty prowadzące te
         gry wobec konsumentów. Jednakże sporne ograniczenia mogą ze względu na specyfikę oferowania gier losowych przez Internet zostać
         uznane za uzasadnione celem zwalczania oszustw i przestępczości. 
      
      (por. pkt 54, 55, 57, 58; pkt 3 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
      z dnia 3 czerwca 2010 r.(*)
      
      Artykuł 49 WE – Ograniczenia swobody świadczenia usług – Gry losowe – Organizowanie gier losowych przez Internet – Regulacja zastrzegająca zezwolenie na rzecz jednego podmiotu – Odmowa udzielenia zezwolenia podmiotowi posiadającemu zezwolenie w innych państwach członkowskich – Względy uzasadniające – Proporcjonalność – Kontrola każdego konkretnego środka służącego wykonaniu regulacji krajowej
      W sprawie C‑258/08
      mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Hoge Raad
         der Nederlanden (Niderlandy) postanowieniem z dnia 13 czerwca 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 18 czerwca 2008 r.,
         w postępowaniu
      
      Ladbrokes Betting & Gaming Ltd,
      
      Ladbrokes International Ltd
      przeciwko
      Stichting de Nationale Sporttotalisator,
      
      TRYBUNAŁ (druga izba),
      w składzie: J.N. Cunha Rodrigues (sprawozdawca), prezes izby, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus i A. Arabadjiev, sędziowie,
      rzecznik generalny: Y. Bot,
      sekretarz: R. Şereş, administrator,
      uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 listopada 2009 r.,
      rozważywszy uwagi przedstawione:
      –        w imieniu Ladbrokes Betting & Gaming Ltd oraz Ladbrokes International Ltd przez W. Hoynga, oraz M. Meulenbelta, advocaten,
         upoważnionych przez S. Kona oraz M. Evansa, solicitors,
      
      –        w imieniu Stichting de Nationale Sporttotalisator przez E. Pijnackera Hordijka, J. van Manena oraz M. van Wissena, advocaten,
      –        w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz przez M. de Grave’a oraz Y. de Vriesa, działających w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu belgijskiego przez A. Hubert oraz L. Van den Broeck, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez
         P. Vlaemmincka, advocaat,
      
      –        w imieniu rządu duńskiego przez J. Beringa Liisberga oraz V. Pasternak Jørgensen, działających w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę oraz B. Kleina, działających w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu greckiego przez A. Samoni–Rantou, O. Patsopoulou oraz M. Tassopoulou, działające w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu hiszpańskiego przez F. Díeza Morenę, działającego w charakterze pełnomocnika,
      –        w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
      –        w imieniu rządu fińskiego przez A. Guimaraes–Purokoski, działającą w charakterze pełnomocnika,
      –        w imieniu rządu norweskiego przez P. Wenneråsa oraz K. Moe Winther, działających w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez E. Traversę, A. Nijenhuisa oraz S. Noë’go, działających w charakterze pełnomocników,
      po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 17 grudnia 2009 r.,
      wydaje następujący
      Wyrok
      1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy interpretacji art. 49 WE.
      
      2        Wniosek ten złożony został w ramach sporu pomiędzy Stichting de Nationale Sporttotalisator, fundacją prawa niderlandzkiego
         (zwaną dalej „De Lotto”) oraz spółkami Ladbrokes Betting & Gaming Ltd i Ladbrokes International Ltd, z siedzibą w Zjednoczonym
         Królestwie (zwanymi dalej „spółkami Ladbrokes”), w przedmiocie zarzucanego nieprawidłowego działania tych spółek na niderlandzkim
         rynku gier losowych.
      
       Ramy prawne
      3        Artykuł 1 Wet op de kansspelen (ustawy o grach losowych, zwanej dalej „Wok”) stanowi:
      
      „Z zastrzeżeniem przepisów tytułu Va niniejszej ustawy zakazane jest:
      a)      urządzanie gier z nagrodami, jeżeli określenie zwycięzcy następuje w drodze przypadku, na który uczestnicy co do zasady nie
         mogą wywierać przeważającego wpływu, i jeżeli na taką działalność nie udzielono zezwolenia zgodnie z niniejszą ustawą;
      
      b)      zachęcanie do udziału w grze, w rozumieniu lit. a), urządzanej bez zezwolenia udzielonego zgodnie z niniejszą ustawą, lub
         zachęcanie do udziału w grze poza terytorium Królestwa Niderlandów lub przechowywanie dokumentów przeznaczonych do publikacji
         lub dystrybucji; […]”.
      
      4        Artykuł 16 Wok ma następujące brzmienie:
      
      „1.      Minister Sprawiedliwości i Minister Opieki Społecznej, Zdrowia Publicznego i Kultury mogą udzielić jednej osobie prawnej,
         posiadającej pełną zdolność prawną, zezwolenia na urządzanie zakładów sportowych na określony przez nie czas z uwzględnieniem
         interesów organizacji o celach niezarobkowych, w szczególności prowadzących działalność w zakresie sportu i wychowania fizycznego,
         kultury, opieki społecznej i zdrowia społecznego.
      
      2.      Wpływy z organizacji zakładów […] zagospodarowywane są zgodnie z interesami, jakim osoba prawna ma zamiar służyć organizując
         i prowadząc zakłady na wydarzenia sportowe.
      
      3.      Co najmniej 47,5% całkowitych wpływów z gier losowych organizowanych na podstawie niniejszego tytułu oraz tytułu IVa, obliczanych
         w okresie roku kalendarzowego, przeznaczone jest na wypłaty nagród. […]”.
      
      5        Artykuł 21 Wok stanowi:
      
      „1.      Ministrowie, o których mowa w art. 16, ustanawiają zasady dotyczące zezwoleń na organizowanie zakładów na wydarzenia sportowe.
      2.      Zasady te dotyczą w szczególności:
      a.      liczby zakładów, które mogą być zorganizowane;
      b.      sposobu określania wyników i systemu nagród;
      c.      zarządzania i pokrywania kosztów organizacji;
      d.      przeznaczenia wpływów z organizowanych zakładów;
      e.      statutu i regulaminu osoby prawnej;
      f.      kontroli przestrzegania przepisów ze strony władz;
      g.      składania i publikacji rocznego sprawozdania z działalności i z osiąganych wyników finansowych przez osobę prawną”.
       Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
      6        Niderlandzka regulacja dotycząca gier losowych oparta jest na systemie wyłącznych zezwoleń, zgodnie z którym, po pierwsze,
         zabronione jest organizowanie gier losowych lub zachęcanie do nich bez uzyskania zezwolenia administracyjnego na takie działania,
         a po drugie, władze krajowe udzielają tylko jednego zezwolenia dla każdej z dozwolonych gier losowych.
      
      7        Ponadto z akt sprawy przekazanych przez sąd krajowy Trybunałowi wynika, że w Niderlandach nie ma żadnej możliwości oferowania
         interaktywnych gier losowych przez Internet.
      
      8        De Lotto jest fundacją prawa prywatnego o celach niezarobkowych, która ma zezwolenie na organizowanie zakładów sportowych,
         gry lotto i gier liczbowych. Jej celem statutowym jest zbieranie funduszy z organizowania gier losowych i rozdzielanie ich
         pomiędzy instytucje prowadzące działalność publiczną związaną ze sportem, wychowaniem fizycznym, ogólną opieką społeczną i zdrowiem
         publicznym oraz kulturą.
      
      9        Spółki Ladbrokes zajmują się organizowaniem zakładów sportowych i są znane między innymi z działalności bukmacherskiej („bookmaking”).
         Na swej stronie internetowej oferują liczne gry losowe, związane głównie ze sportem. Umożliwiają ponadto uczestnictwo w organizowanych
         przez siebie zakładach za pomocą darmowego połączenia telefonicznego. Spółki te nie prowadzą fizycznie żadnej działalności
         na terytorium Niderlandów.
      
      10      De Lotto zwróciła się do Rechtbank Arnhem (sądu pierwszej instancji w Arnhem), zarzucając spółkom Ladbrokes oferowanie, za
         pośrednictwem Internetu, osobom mieszkającym w Niderlandach gier losowych, na które spółki te nie miały zezwolenia wymaganego
         przez Wok, z wnioskiem o zobowiązanie ich do zaniechania tej działalności.
      
      11      Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2003 r. sąd ten uwzględnił powyższy wniosek w ramach zastosowania środków tymczasowych, nakazując
         spółkom Ladbrokes zablokowanie dostępu do ich strony internetowej osobom zamieszkującym w Niderlandach i uniemożliwienie tym
         osobom telefonicznego uczestniczenia w zakładach. Środki te zostały utrzymane w mocy wyrokami Gerechtshof te Arnhem (sądu
         apelacyjnego w Arnhem) i Hoge Raad der Nederlanden (sądu najwyższego) z dnia, odpowiednio, 2 września 2003 r. i 18 lutego
         2005 r.
      
      12      W dniu 21 lutego 2003 r. De Lotto wytoczyła również powództwo merytoryczne przeciwko spółkom Ladbrokes przed Rechtbank Arnhem.
         W żądaniach swych De Lotto domagała się podtrzymania nakazów nałożonych na te spółki tytułem środków tymczasowych. Wyrokiem
         z dnia 31 sierpnia 2005 r. sąd ten uwzględnił powództwo De Lotto, nakazując powyższym spółkom, pod rygorem grzywny okresowej,
         utrzymanie blokady dostępu osobom zamieszkałym w Niderlandach do gier losowych za pośrednictwem Internetu i telefonu. Wyrok
         ten został utrzymany w mocy wyrokiem Gerechtshof te Arnhem z dnia 17 października 2006 r. W związku z tym spółki Ladbrokes
         wniosły kasację do sądu krajowego.
      
      13      Uznając, że do rozstrzygnięcia zawisłego przed nią sporu niezbędne jest dokonanie interpretacji prawa Unii, Hoge Raad der
         Nederlanden postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
      
      „1)      Czy restrykcyjna krajowa polityka w zakresie gier losowych nastawiona na ukierunkowanie skłonności do hazardu, która aktywnie
         przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez krajowe przepisy, a mianowicie ograniczenia uzależnienia od gier losowych
         i przeciwdziałania oszustwom, ponieważ dzięki regulowanej ofercie gier losowych udział w grach odbywa się na (dużo) mniejszą
         skalę niż miałoby to miejsce w przypadku braku krajowego systemu regulacji, spełnia sformułowany w orzecznictwie Trybunału
         Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, a zwłaszcza w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑243/01 Gambelli [i in.],
         Rec. s. I‑13031, warunek, by działalność w zakresie zakładów była ograniczona w sposób spójny i systematyczny, nawet jeżeli
         posiadacze zezwoleń mogą urozmaicać swoją ofertę poprzez wprowadzanie nowych gier losowych, przyciągać uwagę odbiorców poprzez
         reklamę swej oferty i w ten sposób utrzymywać (potencjalnych) graczy z dala od nielegalnej oferty gier losowych (zob. wyrok
         Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04
         Placanica [i in.], Zb.Orz. s. I‑1891, końcowa część pkt 55)?
      
      2)      a)     Przyjmując, że krajowe przepisy dotyczące polityki w zakresie gier losowych są zgodne z art. 49 WE, czy sąd krajowy za każdym
         razem, gdy przepisy te są stosowane w konkretnym przypadku, musi określić, czy środek, który ma zostać orzeczony, jak na przykład
         nakazanie uniemożliwienia dostępu do określonej strony internetowej rezydentom danego państwa członkowskiego przy użyciu stworzonego
         do tego oprogramowania w celu zapobieżenia braniu przez nich udziału w oferowanych na niej grach losowych, spełnia w kontekście
         danej sprawy warunek, że powinien on służyć celom, które mogą uzasadniać takie krajowe przepisy, oraz czy wynikające z tych
         przepisów i ich praktycznego zastosowania ograniczenie swobody świadczenia usług jest w świetle tych celów dysproporcjonalne?
      
               b)     Czy na odpowiedź udzieloną na pytanie 2a wpływa to, że środek, który ma zostać orzeczony, nie jest zarządzony i nałożony w kontekście
         stosowania przepisów prawnych przez organy krajowe, ale w ramach postępowania cywilnego, w którym działający w oparciu o wymagane
         zezwolenie organizator gier losowych wnosi o zasądzenie tego środka z uwagi na dopuszczenie się względem niego czynu niedozwolonego,
         polegającego na tym, że druga strona nie dostosowała się do rozpatrywanych przepisów krajowych i w ten sposób uzyskała nienależną
         przewagę nad stroną, która działa w oparciu o wymagane zezwolenie?
      
      3)      Czy art. 49 WE należy interpretować w ten sposób, że zastosowanie tego postanowienia prowadzi do tego, że właściwe organy
         państwa członkowskiego nie mogą na podstawie obowiązującego zamkniętego systemu zezwoleń na oferowanie usług związanych z grami
         losowym zakazać usługodawcy, któremu zostało już udzielone zezwolenie na świadczenie tych usług przez Internet w innym państwie
         członkowskim, ich świadczenia przez Internet również w pierwszym państwie członkowskim?”.
      
       W przedmiocie pytań prejudycjalnych
       W przedmiocie pytania pierwszego
      14      Zwracając się z pierwszym pytaniem, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy można uznać, że regulacja krajowa, taka
         jak analizowana w toczącej się przed nim sprawie, która ma na celu ograniczenie uzależnień od gier losowych, jak i zwalczanie
         oszustw, i która skutecznie przyczynia się do osiągnięcia tych celów, ogranicza działalność w zakresie zakładów w sposób spójny
         i systematyczny, nawet jeśli posiadacze wyłącznych zezwoleń mogą uatrakcyjniać swoją ofertę na rynku przez wprowadzanie nowych
         gier losowych i przez stosowanie reklamy.
      
      15      Artykuł 49 WE wymaga zniesienia jakichkolwiek ograniczeń swobodnego świadczenia usług, nawet gdy ograniczenia te są stosowane
         bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli ograniczenia
         te są w stanie uniemożliwić, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie
         członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi (wyrok z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑42/07,
         Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I‑7633, pkt 51 i przywołane tam orzecznictwo).
      
      16      Bezsporne jest, że regulacja państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie i promowanie gier losowych odbywa się
         w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą
         w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego
         państwa członkowskiego, stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług zagwarantowanego w art. 49 WE (ww. wyrok w sprawie
         Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 52; i wyrok z dzisiejszego dnia w sprawie C‑203/08 Sporting
         Exchange, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 24).
      
      17      Należy jednak zbadać, czy takie ograniczenie może zostać dopuszczone na zasadzie odstępstw wyraźnie przewidzianych w art. 45 WE
         i 46 WE, mających zastosowanie w omawianej dziedzinie na podstawie art. 55 WE, lub uzasadnione, zgodnie z orzecznictwem Trybunału,
         nadrzędnymi względami interesu ogólnego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin
         International, pkt 55).
      
      18      Artykuł 46 ust. 1 WE dopuszcza ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia
         publicznego. Orzecznictwo ponadto dopuściło szereg nadrzędnych względów interesu ogólnego, które również mogą uzasadniać te
         ograniczenia, takich jak względy ochrony konsumentów, przeciwdziałania oszustwom i nakłanianiu obywateli do nadmiernych wydatków
         związanych z grą, jak też ogólne względy zapobiegania zakłóceniom porządku publicznego (ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa
         de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 56).
      
      19      W tym kontekście względy moralne, religijne lub kulturowe, jak też szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa konsekwencje moralnie
         i finansowe, które wiążą się z grami i zakładami, mogą uzasadniać istnienie dyskrecjonalnych uprawnień władz krajowych wystarczających
         dla ustalenia wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego (ww. wyroki w sprawach Gambelli i in., pkt 63;
         i Placanica i in., pkt 47).
      
      20      Państwa członkowskie korzystają ze swobody w ustalaniu celów swej polityki w dziedzinie gier losowych, jak również, w razie
         potrzeby, szczegółowego określenia poziomu pożądanej ochrony. Niemniej jednak nakładane przez nie ograniczenia muszą spełniać
         przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału, w szczególności w zakresie ich proporcjonalności (zob. podobnie ww. wyroki
         w sprawach Placanica i in., pkt 48; i Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 59).
      
      21      Dokładniej, ograniczenia oparte na względach wskazanych w pkt 18 niniejszego wyroku muszą być odpowiednie do zapewnienia realizacji
         tych celów, co znaczy, że owe ograniczenia muszą przyczyniać się do ograniczania działalności w zakresie zakładów w sposób
         spójny i systematyczny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Gambelli i in., pkt 67).
      
      22      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zadaniem sądów krajowych jest zbadanie, czy regulacje państw członkowskich rzeczywiście
         odpowiadają celom, które mogą je uzasadniać, i czy wynikające z tych regulacji ograniczenia nie okazują się nieproporcjonalne
         do tychże celów (ww. wyroki w sprawach Gambelli i in., pkt 75;i Placanica i in., pkt 58).
      
      23      W niniejszej sprawie z brzmienia pierwszego pytania sądu krajowego wynika, że sąd ten jasno wskazuje cele realizowane przez
         Wok, czyli ochronę konsumentów przez ograniczenie uzależnień od gier hazardowych i zwalczanie oszustw, oraz że, jego zdaniem,
         regulacja krajowa analizowana w toczącej się przed nim sprawie rzeczywiście odpowiada tym celom i nie wykracza poza to, co
         jest konieczne do ich osiągnięcia.
      
      24      Sąd ten ma jednak wątpliwości co do spójnego i systematycznego charakteru regulacji krajowej, w zakresie, w jakim realizuje
         ona cele wskazane w punkcie poprzedzającym przy jednoczesnym umożliwianiu podmiotom gospodarczym mającym w Niderlandach wyłączne
         zezwolenie na organizowanie gier losowych, do których należy De Lotto, oferowanie nowych gier i stosowania przekazu reklamowego
         w celu uatrakcyjnienia swej oferty rynkowej.
      
      25      Jak stwierdził już Trybunał, polityka kontrolowanej ekspansji w sektorze gier losowych rzeczywiście może być spójna z celem
         w postaci przyciągnięcia graczy korzystających z potajemnych gier i zakładów – zabronionych jako takie – w kierunku działalności,
         która jest dozwolona i uregulowana. W tym celu podmioty prowadzące dozwoloną działalność muszą stanowić stabilną, lecz jednocześnie
         atrakcyjną alternatywę w stosunku do działalności zabronionej, co może wymagać szerokiej gamy oferowanych gier, dość intensywnej
         reklamy i zastosowania nowoczesnych technik dystrybucji (ww. wyrok w sprawie Placanica i in., pkt 55).
      
      26      O ile uzasadnienie ww. wyroku w sprawie Placanica i in. odwołuje się jedynie do celu w postaci zapobiegania przestępczości
         w dziedzinie gier losowych, podczas gdy w niniejszej sprawie regulacja niderlandzka ma również na celu ograniczenie uzależnień
         od gier, to jednak oba te cele należy rozważać łącznie, skoro odnoszą się one do ochrony zarówno konsumentów, jak i porządku
         publicznego (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C‑275/92 Schindler, Rec. s. I‑1039, pkt 58; z dnia 21 września
         1999 r. w sprawie C‑124/97 Läärä i in., Rec. s. I‑6067, pkt 33; i z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑67/98 Zenatti,
         Rec. s. I‑7289, pkt 31).
      
      27      Zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, w świetle okoliczności toczącego się przed nim sporu, czy można uznać, że analizowana
         regulacja krajowa, która umożliwia posiadaczom wyłącznych zezwoleń na oferowanie nowych gier i stosowanie reklamy, wpisuje
         się w ramy polityki kontrolowanej ekspansji w sektorze gier losowych, mając rzeczywiście na celu skierowanie skłonności do
         gier na legalne tory.
      
      28      W razie ustalenia, że Królestwo Niderlandów stosuje silną politykę ekspansji gier losowych, skłaniając i zachęcając w nadmierny
         sposób konsumentów do uczestniczenia w tych grach, mając na celu głównie pozyskanie funduszy, i że z tego względu finansowanie
         działalności społecznej dzięki uzyskiwaniu wpływów pochodzących z dozwolonych gier hazardowych nie jest korzystnym, ubocznym
         następstwem, lecz rzeczywistym uzasadnieniem restrykcyjnej polityki stosowanej przez to państwo członkowskie, należałoby stwierdzić,
         że polityka ta nie ogranicza w sposób spójny i systematyczny działalności w zakresie gier losowych, a zatem nie jest odpowiednia
         do zapewnienia realizacji celu w postaci ograniczenia uzależnienia konsumentów od tych gier.
      
      29      W ramach tej oceny zadaniem sądu krajowego jest w szczególności zbadanie, czy nielegalna działalność w zakresie gier może
         stanowić w Niderlandach problem i czy rozwój dozwolonej i regulowanej działalności może ten problem rozwiązać.
      
      30      Ochronę konsumentów przed uzależnieniem od gier trudno bowiem pogodzić z polityką ekspansji gier losowych, cechującą się w szczególności
         tworzeniem nowych gier i ich reklamowaniem. Dlatego politykę tą można by uznać za spójną tylko wtedy, jeżeli nielegalna działalność
         miałaby znaczne rozmiary, a przyjęte środki miałyby na celu skierowanie skłonności do gier na legalne tory.
      
      31      Należy wziąć pod uwagę okoliczność – o ile przyjąć, że zgodnie z twierdzeniami De Lotto jest ona ustalona – że popyt na gry
         losowe w Niderlandach znacznie wzrósł, w szczególności w zakresie gier nielegalnych.
      
      32      Regulacja analizowana w sprawie przed sądem krajowym ma na celu nie tylko zwalczanie oszustw i przestępczości w dziedzinie
         gier losowych, ale także ochronę konsumentów. Zatem należy znaleźć prawidłową równowagę pomiędzy wymogiem kontrolowanej ekspansji
         dozwolonych gier losowych w celu uatrakcyjnienia ich oferty dla ogółu i koniecznością ograniczenia w jak największym stopniu
         uzależnienia konsumentów od takich gier.
      
      33      Pewne informacje zawarte w przedstawionych Trybunałowi aktach sprawy mogą okazać się użyteczne dla dokonania tej oceny.
      
      34      Zgodnie z warunkami decyzji z 2004 r. o udzieleniu De Lotto wyłącznego zezwolenia na organizowanie zakładów sportowych, ta
         „fundacja zapewni, by w działalności w zakresie pozyskiwania klientów i reklamy stosowane były rozważne i wyważone treści,
         a w szczególności zmierzać będzie ona do zwalczania nadmiernego udziału w grach losowych organizowanych na mocy niniejszej
         decyzji”.
      
      35      Ponadto, pismem z dnia 23 czerwca 2004 r., niderlandzki minister sprawiedliwości zażądał od posiadaczy zezwoleń „istotnego
         ograniczenia liczby przekazów reklamowych oraz nadania tej restrykcyjnej polityce reklamowej formy i treści poprzez opracowanie
         kodeksu postępowania i reklamy obowiązującego wszystkich organizatorów gier losowych”. Kodeks ten wszedł w życie w Niderlandach
         w dniu 15 lutego 2006 r.
      
      36      Okoliczności te mogą świadczyć o istnieniu po stronie władz krajowych zamiaru ujęcia ekspansji gier losowych w Niderlandach
         w ścisłe granice.
      
      37      Jednakże zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, czy rozwój rynku gier losowych w Niderlandach pozwala na stwierdzenie istnienia
         rzeczywistej kontroli ekspansji gier losowych przez władze tego państwa członkowskiego, zarówno pod względem skali reklamy
         stosowanej przez posiadaczy wyłącznego zezwolenia, jak i tworzenia przez nich nowych gier, a w konsekwencji odpowiednie pogodzenie
         jednoczesnej realizacji celów, którym służy regulacja krajowa.
      
      38      W świetle powyższych rozważań na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć, że można uznać, iż regulacja krajowa, taka jak analizowana
         w sprawie przed sądem krajowym, która ma na celu ograniczenie uzależnienia od gier losowych, jak i zwalczanie oszustw, i która
         skutecznie przyczynia się do osiągnięcia tych celów, ogranicza działalność w zakresie zakładów w sposób spójny i systematyczny,
         nawet jeśli posiadacze wyłącznych zezwoleń mogą uatrakcyjniać swoją ofertę na rynku przez wprowadzanie nowych gier losowych
         i stosowanie reklamy. Zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, czy nielegalna działalność w zakresie gier może w danym państwie
         członkowskim stanowić problem, który można rozwiązać dzięki ekspansji dozwolonej i regulowanej działalności, oraz czy rozmiary
         tej ekspansji nie mogą sprawić, że będzie ona nie do pogodzenia z celem w postaci ograniczenia wspomnianego uzależnienia.
      
       W przedmiocie pytania drugiego
      39      Zwracając się z drugim pytaniem, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego
         dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy ma obowiązek badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek
         wykonawczy, mający zapewnić poszanowanie tej regulacji, jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy,
         i zgodny z zasadą proporcjonalności. Sąd ten pragnie również ustalić, czy na pytanie to należy udzielić innej odpowiedzi w przypadku,
         gdy zastosowania danego środka nie żądają władze publiczne, lecz podmiot prywatny w ramach postępowania cywilnego.
      
      40      Jak to zostało przypomniane w pkt 22 niniejszego wyroku, zadaniem sądów krajowych jest zbadanie, czy regulacje państw członkowskich,
         które ograniczają podstawowe swobody ustanowione w traktacie, są odpowiednie do zapewnienia realizacji mogących je uzasadnić
         celów leżących w interesie ogólnym, i czy wynikające z tych regulacji ograniczenia nie okazują się nieproporcjonalne do tychże
         celów.
      
      41      Brzmienie drugiego pytania oparte jest na założeniu, że niderlandzka regulacja w dziedzinie gier losowych jest zgodna z art. 49 WE.
      
      42      W sprawie przed sądem krajowym ograniczenie swobodnego świadczenia usług zagwarantowanego przez art. 49 WE ma źródło bezpośrednio
         w przepisach Wok, ponieważ na podstawie tej ustawy organizowanie i promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności
         przysługującej jednemu podmiotowi, a żaden inny podmiot, w tym podmiot z siedzibą w innym państwie członkowskim, nie może
         oferować za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium omawianego państwa członkowskiego.
      
      43      Środek zapewniający wykonanie regulacji krajowej analizowanej w sprawie przed sądem krajowym, taki jak wydany przez sąd wobec
         spółek Ladbrokes, w ramach stosowania środków tymczasowych, nakaz zablokowania dostępu do ich strony Internetowej osobom zamieszkującym
         w Niderlandach oraz uniemożliwienia takim osobom uczestniczenia w zakładach telefonicznie, jest nieodzownym elementem ochrony,
         jaką to państwo członkowskie próbuje zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych, i w związku z tym nie może być
         uważany za dodatkowe ograniczenie w stosunku do ograniczenia wynikającego bezpośrednio z przepisów Wok.
      
      44      Powyższy środek ogranicza się bowiem do zapewnienia skuteczności niderlandzkiej regulacji w dziedzinie gier hazardowych. W braku
         tego rodzaju środków zakaz przewidziany w Wok nie miałby żadnej skuteczności, ponieważ podmioty gospodarcze, którym władze
         niderlandzkie nie udzieliły zezwolenia, mogłyby oferować gry losowe na terytorium Niderlandów.
      
      45      Jeśli zastosowany przez sąd krajowy środek wykonawczy nie tworzy, sam z siebie, dodatkowych ograniczeń rynkowych, badanie
         jego zgodności z prawem Unii jest ściśle powiązane z badaniem dokonanym przez sąd krajowy w przedmiocie zgodności Wok z art. 49 WE.
      
      46      W tych okolicznościach, wbrew twierdzeniom spółek Ladbrokes, nie ma już konieczności badania, czy środek wykonawczy jest rzeczywiście
         uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego, czy jest odpowiedni do osiągnięcia celów w postaci ograniczenia uzależnienia
         od gier i zwalczania oszustw, ani czy nie wykracza on poza to, co jest niezbędne do ich osiągnięcia.
      
      47      Ponadto okoliczność, czy środek ten został zastosowany na skutek działania władz publicznych mającego na celu zapewnienie
         poszanowania regulacji krajowej, czy też na wniosek podmiotu prywatnego w ramach postępowania cywilnego mającego na celu ochronę
         praw wywodzonych przez ten podmiot z owej regulacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sporu zawisłego przed sądem krajowym.
      
      48      Przedmiot tego sporu dotyczy bowiem stosowania art. 49 WE, którego postanowienia nadają jednostkom prawa, na które mogą się
         one powołać przed sądami i które sądy krajowe mają obowiązek chronić (zob. wyrok z dnia 3 grudnia 1974 r. w sprawie 33/74
         van Binsbergen, Rec. s. 1299, pkt 27; i wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C‑208/05 ITC, Zb.Orz. s. I‑181, pkt 67).
      
      49      Zadaniem sądów krajowych, niezależnie od trybu postępowania, w jakim się do nich zwrócono, jest zastosowanie wszelkich niezbędnych
         środków w celu zapewnienia wykonania w państwie członkowskim i w sytuacji objętej zakresem zastosowania prawa Unii prawa do
         swobodnego świadczenia usług przez podmioty gospodarcze.
      
      50      Z poprzedzających rozważań wynika, że na drugie pytanie należy odpowiedzieć, iż w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego
         dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek
         wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy,
         i zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji
         i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wnika z niej samej. Okoliczność, czy środek
         ten został zastosowany na skutek działania władz publicznych, mającego na celu zapewnienie poszanowania regulacji krajowej,
         czy też na wniosek podmiotu prywatnego w ramach postępowania cywilnego, mającego na celu ochronę praw wywodzonych przez ten
         podmiot z owej regulacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sporu zawisłego przed sądem krajowym.
      
       W przedmiocie pytania trzeciego
      51      Zwracając się z trzeci pytaniem, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 49 WE należy interpretować w ten sposób,
         że stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, takiej jak analizowana w zawisłej przed nim sprawie,
         na podstawie której organizowanie i promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi
         i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem
         Internetu usług objętych tym systemem na terytorium tego pierwszego państwa członkowskiego.
      
      52      Pytanie to wpisuje się w te same ramy prawne, co pierwsze pytanie zadane w ww. sprawie Sporting Exchange, i jest z nim identyczne.
      
      53      Spółki Ladbrokes podnoszą, że mają zezwolenia udzielone przez władze Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii
         Północnej na oferowanie zakładów sportowych i innych gier losowych za pośrednictwem Internetu i telefonicznie oraz podlegają
         w tym państwie członkowskim bardzo surowej regulacji mającej na celu zapobieganie oszustwom i uzależnieniu od gier losowych.
         Twierdzą one również, że jeśli dane państwo członkowskie nakłada ograniczenia dotyczące organizowania gier losowych, to należy
         uwzględnić okoliczność, że interes publiczny uzasadniający te ograniczenia jest już chroniony na mocy przepisów ustanowionych
         przez państwo członkowskie, w którym usługodawca ma zezwolenie na prowadzenie tych gier. Nie powinno dochodzić do kumulacji
         kontroli i gwarancji.
      
      54      W tym zakresie należy przypomnieć, że sektor gier losowych oferowanych przez Internet nie jest przedmiotem harmonizacji wspólnotowej.
         Państwo członkowskie jest więc uprawnione do uznania, że sama tylko okoliczność, iż podmiot, taki jak spółki Ladbrokers, oferuje
         zgodnie z prawem usługi z tego sektora przez Internet w innym państwie członkowskim, w którym ma siedzibę i w którym zasadniczo
         podlega już wymogom prawnym i kontroli ze strony właściwych organów tego państwa członkowskiego, nie stanowi wystarczającej
         gwarancji ochrony krajowych konsumentów przed niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości, biorąc pod uwagę trudności, jakie
         w tym kontekście mogą napotkać organy państwa członkowskiego siedziby przy ocenie profesjonalnych walorów i prawości takiego
         podmiotu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 69).
      
      55      Ponadto z powodu braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, gry losowe dostępne przez
         Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem w porównaniu do tradycyjnego rynku takich gier, w zakresie ewentualnych
         oszustw popełnianych przez podmioty prowadzące te gry wobec konsumentów (ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional
         i Bwin International, pkt 70).
      
      56      Okoliczność, że podmiot, który oferuje gry losowe przez Internet, nie prowadzi aktywnej polityki sprzedaży w danym państwie
         członkowskim, w szczególności ze względu na niestosowanie reklamy w tym państwie, nie może być uznana za sprzeczną z rozważaniami
         przedstawionymi w dwóch punktach poprzedzających. Rozważania te opierają się wyłącznie na skutkach dostępności gier losowych
         przez Internet, a nie na ewentualnych różnych konsekwencjach aktywnego i pasywnego oferowania usług przez ten podmiot.
      
      57      Z rozważań tych wynika, że ograniczenia analizowane w postępowaniu przed sądem krajowym mogą, ze względu na specyfikę oferowania
         gier hazardowych przez Internet, zostać uznane za uzasadnione celem w postaci zwalczania oszustw i przestępczości (zob. podobnie
         ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 72).
      
      58      Zatem na trzecie pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 49 WE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie
         stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, takiej jak analizowana w sprawie przed sądem krajowym, na podstawie której organizowanie
         i promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym
         podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych
         tym systemem na terytorium tego pierwszego państwa członkowskiego.
      
       W przedmiocie kosztów
      59      Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
         przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
         inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
      
      Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
      1)      Można uznać, iż regulacja krajowa, taka jak analizowana w sprawie przed sądem krajowym, która ma na celu ograniczenie uzależnienia
            od gier losowych, jak i zwalczanie oszustw, i która skutecznie przyczynia się do osiągnięcia tych celów, ogranicza działalność
            w zakresie zakładów w sposób spójny i systematyczny, nawet jeśli posiadacze wyłącznych zezwoleń mogą uatrakcyjniać swoją ofertę
            na rynku przez wprowadzanie nowych gier losowych i stosowanie reklamy. Zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, czy nielegalna
            działalność w zakresie gier może w danym państwie członkowskim stanowić problem, który można rozwiązać dzięki ekspansji dozwolonej
            i regulowanej działalności, oraz czy rozmiary tej ekspansji nie mogą sprawić, że będzie ona nie do pogodzenia z celem w postaci
            ograniczenia wspomnianego uzależnienia.
      2)      W celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku
            badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do
            zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy, i zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym
            do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które
            wnika z niej samej. Okoliczność, czy środek ten został zastosowany na skutek działania władz publicznych, mającego na celu
            zapewnienie poszanowania regulacji krajowej, czy też na wniosek podmiotu prywatnego w ramach postępowania cywilnego, mającego
            na celu ochronę praw wywodzonych przez ten podmiot z owej regulacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sporu zawisłego przed
            sądem krajowym.
      3)      Artykuł 49 WE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego,
            takiej jak analizowana w sprawie przed sądem krajowym, na podstawie której organizowanie i promowanie gier losowych odbywa
            się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą
            w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium tego pierwszego
            państwa członkowskiego.
      Podpisy
      * Język postępowania: niderlandzki.