CELEX: 62007CJ0283
Language: it
Date: 2008-12-22
Title: Sentenza della Corte (Ottava Sezione) del 22 dicembre 2008.#Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana.#Inadempimento di uno Stato - Direttiva 75/442/CEE - Art. 1 - Nozione di "rifiuto" - Rottami destinati all’impiego in attività siderurgiche - Combustibile da rifiuti di qualità elevata - Trasposizione non corretta.#Causa C-283/07.

SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)
      22 dicembre 2008 (*)
      
      «Inadempimento di uno Stato – Direttiva 75/442/CEE – Art. 1 – Nozione di “rifiuto” – Rottami destinati all’impiego in attività siderurgiche – Combustibile da rifiuti di qualità elevata – Trasposizione non corretta»
      Nella causa C‑283/07,
      avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 12 giugno 2007,
      Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. C. Zadra e J.‑B. Laignelot, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      ricorrente,
      contro
      Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I. M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Fiengo, avvocato dello Stato, con domicilio
         eletto in Lussemburgo,
      
      convenuta,
      LA CORTE (Ottava Sezione),
      composta dal sig. T. von Danwitz (relatore), presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta e dal sig. G. Arestis,
         giudici,
      
      avvocato generale: sig. J. Mazák
      cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 22 ottobre 2008,
      vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1        Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana,
         avendo adottato e mantenendo in vigore disposizioni quali:
      
      –        l’art. 1, commi 25-27 e 29, lett. a), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, recante delega al governo per il riordino, il
         coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione (Supplemento ordinario
         alla GURI n. 302 del 27 dicembre 2004; in prosieguo: la «legge n. 308/2004»), e 
      
      –        l’art. 1, comma 29, lett. b), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, nonché gli artt. 183, comma 1, lett. s), e 229, comma
         2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale (Supplemento ordinario alla GURI n. 88
         del 14 aprile 2006; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 152/2006»),
      
      per mezzo delle quali, rispettivamente, certi rottami destinati all’impiego in attività siderurgiche e metallurgiche e il
         combustibile da rifiuti di qualità elevata (in prosieguo: il «CDR‑Q») sono sottratti a priori all’ambito di applicazione della
         legislazione italiana sui rifiuti di trasposizione della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti
         (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32; in prosieguo:
         la «direttiva 75/442»), è venuta meno agli obblighi derivanti dall’art. 1, lett. a), della medesima direttiva.
      
       Contesto normativo
       La normativa comunitaria
      2        L’art. 1 della direttiva 75/442 così dispone:
      
      «Ai sensi della presente direttiva, si intende per:
      a)      rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia
         deciso o abbia l’obbligo di disfarsi. 
      
      (…)
      d)      gestione: la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni nonché il
         controllo delle discariche dopo la loro chiusura.
      
      (…)».
      3        Al suo art. 1, lett. e) e f), tale direttiva definisce le nozioni di «smaltimento» e di «recupero» dei rifiuti come tutte
         le operazioni previste, rispettivamente, negli allegati II A e II B.
      
      4        L’art. 2, n. 1, lett. b), della medesima direttiva elenca i rifiuti che sono esclusi dal suo campo di applicazione «qualora
         già contemplati da altra normativa».
      
      5        L’allegato I della direttiva 75/442, rubricato «Categorie di rifiuti», include in particolare le categorie Q 1, «Residui di
         produzione o di consumo in appresso non specificati», e Q 16, «Qualunque sostanza, materia o prodotto che non rientri nelle
         categorie sopra elencate».
      
      6        L’allegato II B della direttiva, come modificato dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32),
         è espressamente inteso ad elencare le operazioni di recupero come avvengono nella pratica. Tra le operazioni annoverate in
         tale allegato figurano, al punto R 1, l’«[u]tilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia»,
         al punto R 4, il «[r]iciclo/recupero dei metalli o dei composti metallici», e, al punto R 13, la «[m]essa in riserva di rifiuti
         per sottoporli a una delle operazioni indicate nei punti da R 1 a R 12 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta,
         nel luogo in cui sono prodotti)».
      
      7        L’abrogazione della direttiva 75/442 – tramite la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE,
         relativa ai rifiuti (GU L 114, pag. 9), entrata in vigore il 17 maggio 2006 – non rileva ai fini del ricorso per inadempimento
         in esame. La direttiva 2006/12, nell’operare una codificazione della direttiva 75/442 a fini di chiarezza e razionalizzazione,
         riproduce nei suoi artt. 1 e 2, nonché nei suoi allegati I e II B, le disposizioni sopra menzionate. Inoltre, l’art. 20, primo
         comma, della direttiva 2006/12 stabilisce che la direttiva 75/442 «è abrogata, fatti salvi gli obblighi degli Stati membri
         relativi ai termini di attuazione di cui all’allegato III, parte B».
      
       La normativa nazionale 
      8        L’art. 6, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, recante attuazione delle direttive 91/156/CEE
         sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio (Supplemento ordinario
         alla GURI n. 38 del 15 febbraio 1997; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 22/97»), definisce, ai fini di tale decreto
         legislativo, il «rifiuto» come «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui
         il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi».
      
      9        L’art. 8, comma 1, del suddetto decreto prevede l’esclusione di alcune categorie di rifiuti dal proprio campo di applicazione.
      
      10      La legge n. 308/2004 introduce talune modifiche al decreto legislativo n. 22/97. L’art. 1, commi 25-27 e 29, lett. a), di
         detta legge così dispone:
      
      «25.      In attesa di una revisione complessiva della normativa sui rifiuti che disciplini in modo organico la materia, alla lettera
         a) del comma 29, sono individuate le caratteristiche e le tipologie dei rottami che, derivanti come scarti di lavorazione
         oppure originati da cicli produttivi o di consumo, sono definibili come materie prime secondarie per le attività siderurgiche
         e metallurgiche, nonché le modalità affinché gli stessi siano sottoposti al regime delle materie prime e non a quello dei
         rifiuti.
      
      26.      Fermo restando quanto disposto (…) sono sottoposti al regime delle materie prime e non a quello dei rifiuti, se rispondenti
         alla definizione di materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche di cui al comma 1, lettera q‑bis),
         dell’articolo 6 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, introdotta dal comma 29, i rottami di cui al comma 25 dei
         quali il detentore non si disfi, non abbia deciso o non abbia l’obbligo di disfarsi e che quindi non conferisca a sistemi
         di raccolta o trasporto di rifiuti ai fini del recupero o dello smaltimento, ma siano destinati in modo oggettivo ed effettivo
         all’impiego nei cicli produttivi siderurgici o metallurgici.
      
      27.      I rottami ferrosi e non ferrosi provenienti dall’estero sono riconosciuti a tutti gli effetti come materie prime secondarie
         derivanti da operazioni di recupero se dichiarati come tali da fornitori o produttori di Paesi esteri che si iscrivono all’Albo
         nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti con le modalità specificate al comma 28.
      
      (…)
      29.      Al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, sono apportate le seguenti modificazioni:
      a)      all’articolo 6, comma 1, dopo la lettera q) sono aggiunte le seguenti:
      q bis)  materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche: rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni
         di recupero e rispondenti a specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre specifiche nazionali e internazionali, nonché
         i rottami scarti di lavorazioni industriali o artigianali o provenienti da cicli produttivi o di consumo, esclusa la raccolta
         differenziata, che possiedono in origine le medesime caratteristiche riportate nelle specifiche sopra menzionate; 
      
      (…)».
      11      L’art. 1, comma 29, lett. b), della legge n. 308/2004 ha inserito all’art. 8, comma 1, del decreto legislativo n. 22/97 la
         lettera f quinquies), che esclude dal campo di applicazione di tale decreto «il combustibile ottenuto dai rifiuti urbani e
         speciali non pericolosi, come descritto dalle norme tecniche UNI 9903‑1 (RDF [Refuse Derived Fuel] di qualità elevata), utilizzato
         in co‑combustione, come definita dall’articolo 2, comma 1, lettera g), del decreto del Ministro dell’industria, del commercio
         e dell’artigianato 11 novembre 1999, (…), come sostituita dall’articolo 1 del decreto del Ministro delle attività produttive
         18 marzo 2002, (…), in impianti di produzione di energia elettrica e in cementifici, come specificato nel decreto del Presidente
         del Consiglio dei ministri 8 marzo 2002, (…)».
      
      12      L’art. 183, comma 1, lett. s), del decreto legislativo n. 152/2006 prevede che costituisce un «combustibile da rifiuti di
         qualità elevata (CDR‑Q): il combustibile classificabile, sulla base delle norme tecniche UNI 9903‑1 e successive modifiche
         ed integrazioni, come RDF di qualità elevata, cui si applica l’articolo 229».
      
      13      L’art. 229, comma 2, del medesimo decreto legislativo così dispone:
      
      «Ferma restando l’applicazione della disciplina di cui al presente articolo, è escluso dall’ambito di applicazione della parte
         quarta del presente decreto [concernente le norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati] il
         combustibile da rifiuti di qualità elevata (CDR‑Q), (...) come definito dall’articolo 183, comma 1, lettera s), prodotto nell’ambito
         di un processo produttivo che adotta un sistema di gestione per la qualità basato sullo standard UNI‑EN ISO 9001 e destinato
         all’effettivo utilizzo in co‑combustione, come definita dall’articolo 2, comma 1, lettera g), del decreto del Ministro dell’industria,
         del commercio e dell’artigianato 11 novembre 1999, (…), in impianti di produzione di energia elettrica e in cementifici, come
         specificato nel decreto del presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2002, (…)».
      
      14      Le due disposizioni da ultimo menzionate sono state integrate dal decreto del Ministero delle Attività produttive 2 maggio
         2006, recante le modalità di utilizzo per la produzione di energia elettrica del CDR‑Q (GURI n. 106 del 9 maggio 2006, pag. 14;
         in prosieguo: il «decreto ministeriale 2 maggio 2006»).
      
       Procedimento precontenzioso
      15      Reputando che la normativa italiana non fosse idonea a garantire una trasposizione corretta della direttiva 75/442, la Commissione
         decideva di intraprendere il procedimento previsto all’art. 226 CE e, con lettera in data 13 luglio 2005, metteva in mora
         la Repubblica italiana.
      
      16      Non avendo ritenuto soddisfacente la risposta della Repubblica italiana del 17 novembre 2005, il successivo 19 dicembre la
         Commissione le trasmetteva un parere motivato, invitandola ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a tale parere
         entro un termine di due mesi decorrenti dalla sua ricezione. La Repubblica italiana accludeva alla propria risposta in data
         27 febbraio 2006 una nota del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio.
      
      17      Successivamente, con lettera in data 12 maggio 2006, la Repubblica italiana notificava alla Commissione, nell’ambito di altri
         procedimenti di infrazione relativi alla mancata trasposizione di alcune direttive comunitarie, il testo del decreto legislativo
         n. 152/2006. 
      
      18      Poiché a seguito dell’adozione del suddetto decreto legislativo la Commissione riteneva opportuno precisare l’oggetto del
         procedimento, il 15 dicembre 2006 trasmetteva alla Repubblica italiana un parere motivato complementare, concedendole nuovamente
         un termine di due mesi decorrente dalla ricezione di detto parere per presentare eventuali obiezioni. Lo Stato membro rispondeva
         con lettera del 19 gennaio 2007, alla quale erano allegate la copia di un progetto di decreto legislativo che prevedeva l’abrogazione
         di tutte le disposizioni oggetto del procedimento, nonché una nota del Ministero dell’Ambiente indicante che tale progetto
         era in corso di adozione «per superare i rilievi formulati dalla Commissione (…)» e che la Commissione sarebbe stata informata
         «con la massima sollecitudine sugli ulteriori passaggi dell’iter di adozione del decreto correttivo in questione».
      
      19      Non avendo ricevuto ulteriori notizie da parte della Repubblica italiana, la Commissione decideva di proporre il presente
         ricorso.
      
       Sulla ricevibilità del ricorso
      20      In primo luogo, la Repubblica italiana sostiene che il decreto legislativo n. 152/2006 non costituisce la mera conferma delle
         disposizioni relative al CDR‑Q già previste nella legge n. 308/2004 e prese in considerazione nella lettera di messa in mora,
         cosicché l’oggetto del ricorso sarebbe stato ampliato mediante il riferimento al decreto legislativo nel parere motivato complementare
         e nel ricorso.
      
      21      A tale proposito occorre rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito di un procedimento di infrazione
         la lettera di messa in mora e il parere motivato indirizzati allo Stato membro interessato delimitano l’oggetto della controversia.
         Pertanto, il ricorso deve essere fondato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato (v., in particolare, sentenze 27
         novembre 2003, causa C‑185/00, Commissione/Finlandia, Racc. pag. I‑14189, punto 80 e la giurisprudenza ivi citata; 18 dicembre
         2007, causa C‑194/05, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑11661, punto 20, nonché 11 settembre 2008, causa C‑274/07, Commissione/Lituania,
         non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 22).
      
      22      Tale esigenza non implica, tuttavia, che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra le disposizioni nazionali
         menzionate nel parere motivato e quelle richiamate nel ricorso. Qualora tra queste due fasi del procedimento sia intervenuta
         una modifica legislativa, è sufficiente che il sistema instaurato dalla normativa contestata nella fase precontenziosa sia
         stato nel complesso conservato dalle nuove misure adottate dallo Stato membro dopo il parere motivato e impugnate nell’ambito
         del ricorso (v. sentenze 1° febbraio 2005, causa C‑203/03, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑935, punti 29 e 30, nonché 22
         settembre 2005, causa C‑221/03, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑8307, punto 39 e la giurisprudenza ivi citata).
      
      23      Nel caso in esame, occorre sottolineare che il contenuto delle disposizioni controverse presenti nel decreto legislativo n. 152/2006
         coincide sostanzialmente con quello dell’art. 1, comma 29, lett. b), della legge n. 308/2004. Tali disposizioni, infatti,
         sottraggono il CDR‑Q rispondente a talune condizioni dall’ambito di applicazione della normativa nazionale sui rifiuti prima
         del suo utilizzo effettivo come combustibile, e ciò a prescindere da qualsivoglia valutazione delle circostanze del caso concreto.
      
      24      Di conseguenza si deve constatare che la Commissione, allorché ha denunciato le disposizioni del decreto legislativo n. 152/2006
         nel parere motivato complementare e nell’atto introduttivo, non ha esteso l’oggetto del presente ricorso. La prima eccezione
         di irricevibilità deve quindi respingersi in quanto infondata.
      
      25      In secondo luogo, la Repubblica italiana eccepisce che il ricorso è irricevibile a causa della durata eccessiva del procedimento
         precontenzioso.
      
      26      A tale proposito, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza della Corte, le norme di cui all’art. 226 CE devono essere
         applicate senza che la Commissione sia tenuta ad osservare un termine prestabilito, salvo i casi in cui la durata eccessiva
         del procedimento precontenzioso disciplinato dalla suddetta disposizione sia tale da rendere maggiormente difficoltosa, per
         lo Stato coinvolto, la confutazione degli argomenti della Commissione, con conseguente violazione dei diritti della difesa.
         Spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di una siffatta incidenza (sentenze 5 novembre 2002, causa C‑475/98,
         Commissione/Austria, Racc. pag. I‑9797, punto 36, e 18 luglio 2007, causa C‑490/04, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑6095,
         punto 26).
      
      27      Poiché la Repubblica italiana non ha apportato alcun elemento concreto idoneo a costituire una violazione dei suoi diritti
         della difesa in relazione alla durata del procedimento precontenzioso, non occorre esaminare la questione della durata eccessiva
         di detta fase. Anzi, è possibile osservare che lo stesso Stato membro ha domandato alla Corte una proroga del termine per
         il deposito della sua controreplica, e questo benché la Commissione gli avesse concesso, mediante il parere motivato complementare,
         un’ulteriore opportunità di replicare alle sue censure. Si deve pertanto respingere la seconda eccezione d’irricevibilità.
      
      28      In terzo luogo, la Repubblica italiana addebita alla Commissione la mancata o errata ricostruzione della normativa oggetto
         del contenzioso, non avendo tenuto conto della circostanza del completamento delle disposizioni del decreto legislativo n. 152/2006
         operato attraverso il decreto ministeriale 2 maggio 2006. 
      
      29      Al riguardo, è opportuno osservare che le autorità italiane non hanno notificato alla Commissione il decreto ministeriale
         di cui trattasi e che lo hanno citato per la prima volta nel loro controricorso, sebbene gli Stati membri siano obbligati,
         in forza dell’art. 10 CE, a cooperare lealmente ad ogni indagine svolta dalla Commissione ai sensi dell’art. 226 CE (sentenze
         13 luglio 2004, causa C‑82/03, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑6635, punto 15, e 26 aprile 2005, causa C‑494/01, Commissione/Irlanda,
         Racc. pag. I‑3331, punti 197 e 198 nonché giurisprudenza ivi citata). Ne consegue che la mancata presa in considerazione di
         detto decreto ministeriale durante il procedimento precontenzioso non può comportare l’irricevibilità del ricorso.
      
      30      In quarto luogo, la Repubblica italiana sostiene che la Commissione ha omesso la verifica effettiva dell’applicazione in concreto
         della contestata normativa, in particolare a seguito del decreto ministeriale 2 maggio 2006, essendo tale applicazione conforme
         alla direttiva 75/442.
      
      31      Neppure siffatta eccezione di irricevibilità può essere accolta.
      
      32      Invero, una tale applicazione conforme delle disposizioni di diritto nazionale non può, di per sé, presentare la chiarezza
         e la precisione necessarie a garantire la certezza del diritto (v., in tal senso, sentenze 19 settembre 1996, causa C‑236/95,
         Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑4459, punto 13; 10 maggio 2001, causa C‑144/99, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑3541,
         punto 21, nonché 10 maggio 2007, causa C‑508/04, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑3787, punto 79).
      
      33      Inoltre, non è possibile ritenere che semplici prassi amministrative, per loro natura modificabili a discrezione dell’amministrazione
         e prive di adeguata pubblicità, costituiscano adempimento degli obblighi che incombono agli Stati membri nell’ambito della
         trasposizione di una direttiva (v. sentenze 13 marzo 1997, causa C‑197/96, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑1489, punto 14;
         10 marzo 2005, causa C‑33/03, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑1865, punto 25, e 10 maggio 2007, Commissione/Austria,
         cit., punto 80).
      
      34      Da ultimo, occorre rilevare che le sentenze 9 novembre 1999, causa C‑365/97, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑7773), e 26
         aprile 2007, causa C‑135/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑3475), invocate dalla Repubblica italiana a sostegno della propria
         argomentazione, non sono a tal fine pertinenti. Esse, infatti, riguardano dei ricorsi per inadempimento aventi ad oggetto
         non la conformità con il diritto comunitario del contenuto delle disposizioni nazionali, bensì l’applicazione in concreto
         del diritto comunitario o nazionale vigente. 
      
      35      Il ricorso è dunque ricevibile.
      
       Sul ricorso
      36      In via preliminare, occorre ricordare che l’abrogazione delle disposizioni controverse operata dal decreto legislativo 16
         gennaio 2008, n. 4, recante disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo n. 152/2006 (Supplemento ordinario
         alla GURI n. 24 del 29 gennaio 2008), non produce effetti sul ricorso in esame, poiché è intervenuta soltanto dopo che erano
         scaduti i termini fissati nel parere motivato e nel parere motivato complementare, e persino dopo la presentazione del ricorso.
         
      
       Sui rottami destinati alla produzione siderurgica o metallurgica
       Argomenti delle parti 
      37      La Commissione sostiene che l’art. 1, commi 25-27 e 29, lett. a) della legge n. 308/2004 esclude, a priori e in via generale,
         i rottami ferrosi e non ferrosi destinati ad attività siderurgiche e metallurgiche dall’ambito di applicazione della normativa
         nazionale di trasposizione della direttiva 75/442. Tale esclusione avrebbe l’effetto di rendere inapplicabile a tali materiali,
         in particolare alla loro gestione, al loro deposito e al loro trasporto, la normativa comunitaria sulla tutela dell’ambiente.
      
      38      Ebbene, secondo la Commissione, tali rottami possono ricadere nella nozione di «rifiuto» di cui all’art. 1, lett. a), della
         direttiva 75/442. Detti rottami non costituirebbero materie prime secondarie, bensì semplici residui di produzione e di consumo
         che rimarrebbero tali fino alla conclusione del processo di recupero completo, che termina con la loro trasformazione in prodotti
         siderurgici e metallurgici. Peraltro, i rottami in questione non possono essere considerati «sottoprodotti» ai sensi della
         giurisprudenza della Corte.
      
      39      Le Repubblica italiana ritiene che l’esclusione di tali rottami operata dalla normativa nazionale controversa sia legittima,
         avuto riguardo alle condizioni da quest’ultima stabilite. In primo luogo, detta normativa esige che i rottami in questione
         posseggano non soltanto talune caratteristiche oggettive, che consentono di qualificarli come merci dotate di un valore commerciale,
         ma anche destinazioni specifiche e verificabili alle attività dell’industria siderurgica o metallurgica. In secondo luogo,
         la normativa in questione inserisce l’attività di raccolta dei rottami ferrosi e non ferrosi in un contesto produttivo industriale
         senza soluzione di continuità.
      
       Giudizio della Corte
      40      In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, si deve considerare «rifiuto»
         qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I della medesima direttiva e di cui il detentore
         si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi.
      
      41      Pertanto, nel contesto di tale direttiva, la portata della nozione di rifiuto dipende dal significato del termine «disfarsi».
         Quest’ultimo deve essere interpretato alla luce della finalità della direttiva stessa, che, ai sensi del suo terzo ‘considerando’,
         consiste nella protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del
         trattamento, dell’ammasso e del deposito dei rifiuti, nonché alla luce dell’art. 174, n. 2, CE. Quest’ultimo dispone che la
         politica della Comunità europea in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela ed è fondata, in particolare, sui
         principi della precauzione e dell’azione preventiva (v., segnatamente, sentenze 11 novembre 2004, causa C‑457/02, Niselli,
         Racc. pag. I‑10853, punto 33; 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, cit., punto 33, e 24 giugno 2008, causa C‑188/07, Commune
         de Mesquer, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 38).
      
      42      La Corte ha altresì dichiarato che, stante la finalità perseguita dalla direttiva 75/442, la nozione di rifiuto non può essere
         interpretata in senso restrittivo (v. sentenze 15 giugno 2000, cause riunite C‑418/97 e 419/97, ARCO Chemie Nederland e a.,
         Racc. pag. I‑4475, punto 40; 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, cit., punto 33, nonché Commune de Mesquer, cit., punto
         39).
      
      43      L’effettiva esistenza di un rifiuto ai sensi della direttiva 75/442 deve essere accertata alla luce del complesso delle circostanze,
         tenendo conto della finalità della direttiva e in modo da non pregiudicarne l’efficacia (v. citate sentenze ARCO Chemie Nederland
         e a., punti 73, 88 e 97, nonché 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, punto 41). 
      
      44      A tale riguardo, alcune circostanze possono costituire indizi della sussistenza di un’azione, di un’intenzione oppure di un
         obbligo di disfarsi di una sostanza o di un oggetto ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442. Ciò si verifica,
         in particolare, se la sostanza utilizzata è un residuo di produzione o di consumo, vale a dire un prodotto che non è stato
         ricercato in quanto tale (v. citate sentenze 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, punto 34, e Commune de Mesquer, punto 41).
      
      45      Nel caso di specie, nessuno ha posto in dubbio che, malgrado la loro conformità a talune specifiche tecniche nazionali ed
         internazionali, i rottami oggetto della normativa controversa costituiscano residui di produzione o di consumo non ricercati
         in quanto tali.
      
      46      Inoltre, secondo una costante giurisprudenza, né il metodo di trasformazione né le modalità di utilizzo di una sostanza sono
         determinanti al fine di stabilire se si tratti o meno di un rifiuto (v. citate sentenze ARCO Chemie Nederland e a., punto
         64, nonché 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, punti 36 e 49). In particolare, la nozione di rifiuto non esclude le sostanze
         e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Il sistema di vigilanza e di gestione stabilito dalla direttiva 75/442,
         infatti, si applica a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario si disfa, anche se essi hanno un valore commerciale
         e sono raccolti a titolo commerciale a fini di riciclo, di recupero o di riutilizzo (v. in tal senso, segnatamente, sentenze
         25 giugno 1997, cause riunite C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 e C-224/95, Tombesi e a., Racc. pag. I‑3561, punti 47 e 52; 18
         aprile 2002, causa C‑9/00, Palin Granit e Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Racc. pag. I‑3533, in prosieguo:
         la sentenza «Palin Granit», punto 29, nonché Commune de Mesquer, cit., punto 40).
      
      47      Di conseguenza, l’argomento della Repubblica italiana che deduce sia la specifica destinazione sia la qualità di merce e il
         valore commerciale dei rottami oggetto della normativa controversa non è rilevante al fine di escludere a priori detti rottami
         dalla qualificazione come rifiuto ai sensi della direttiva 75/442. Alla luce della precitata giurisprudenza, quindi, in via
         di principio i rottami in questione devono essere considerati rifiuti.
      
      48      Però, dalla giurisprudenza della Corte si evince parimenti che un bene, un materiale o una materia prima derivante da un processo
         di estrazione o di fabbricazione che non è principalmente destinato a produrlo può costituire un sottoprodotto, del quale
         il detentore non cerca di disfarsi, ma che intende sfruttare o commercializzare a condizioni favorevoli in un processo successivo.
         Tuttavia, occorre circoscrivere il ricorso a tale argomentazione relativa ai sottoprodotti, a quelle situazioni in cui il
         riutilizzo, compreso quello per i fabbisogni di operatori economici diversi da quello che li ha prodotti, non sia solo eventuale,
         bensì certo, prescinda da operazioni di trasformazione preliminare, ed avvenga nel corso del processo di produzione (v. sentenze
         Palin Granit, cit., punti 34-36; 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, cit., punti 38 e 46, nonché Commune de Mesquer, punti
         42 e 44).
      
      49      Nel caso di specie, è evidente come l’art. 1, commi 25-27 e 29, lett. a), della legge n. 308/2004 contempli un’ampia varietà
         di situazioni. Non si può escludere che il «riutilizzo effettivo» in attività siderurgiche e metallurgiche previsto da queste
         disposizioni venga effettuato solo dopo il decorso di un periodo di tempo notevole, se non addirittura indeterminato, e che
         pertanto siano necessarie delle operazioni di stoccaggio durevole dei materiali in questione. Ebbene, siffatte operazioni
         di stoccaggio sono tali da rappresentare un intralcio per il detentore. Inoltre, esse costituiscono una potenziale fonte di
         quel danno per l’ambiente che la direttiva 75/442 mira specificamente a limitare. Ne consegue che la sostanza di cui trattasi
         dev’essere considerata, in linea di principio, come rifiuto (v., in tal senso, sentenze Palin Granit, cit., punto 38; 11 settembre
         2003, causa C‑114/01, AvestaPolarit Chrome, Racc. pag. I‑8725, punto 39, nonché 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, cit.,
         punti 40 e 48).
      
      50      Inoltre, dalla formulazione delle suddette disposizioni emerge che esse prevedono, in via generale, la possibilità di escludere
         i materiali in questione dall’ambito di applicazione della legislazione nazionale sui rifiuti, anche qualora tali materiali
         vengano trasformati prima del loro riutilizzo.
      
      51      È quindi inevitabile constatare che le disposizioni controverse relative ai rottami destinati alla produzione siderurgica
         o metallurgica comportano che, nel diritto italiano, taluni residui, pur corrispondendo alla definizione di rifiuto sancita
         all’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, siano sottratti al tale qualificazione.
      
      52      La disposizione da ultimo menzionata non soltanto reca la definizione della nozione di «rifiuto» ai sensi della direttiva
         75/442, ma determina altresì, in combinato disposto con il suo art. 2, n. 1, l’ambito di applicazione della medesima direttiva.
         Invero, l’art. 2, n. 1, indica quali tipi di rifiuti sono oppure possono essere esclusi dall’ambito di applicazione della
         direttiva, e a quali condizioni, laddove, in linea di principio, vi rientrano tutti i rifiuti corrispondenti alla suddetta
         definizione. Orbene, qualsiasi disposizione di diritto nazionale che limita in modo generale la portata degli obblighi derivanti
         dalla direttiva 75/442 oltre quanto consentito dal citato art. 2, n. 1, travisa necessariamente l’ambito di applicazione della
         direttiva stessa, pregiudicando in tal modo l’efficacia dell’art. 174 CE (v. sentenza 18 dicembre 2007, Commissione/Italia,
         cit., punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
      
      53      Sul punto è sufficiente osservare, riguardo al caso in esame, che i rottami destinati alla produzione siderurgica o metallurgica
         oggetto delle disposizioni controverse non rientrano tra le eccezioni all’ambito di applicazione della direttiva 75/447 previste
         al suo art. 2, n. 1.
      
      54      Pertanto, la prima parte del ricorso della Commissione è fondata.
      
       Sul CDR‑Q
       Argomenti delle parti
      55      La Commissione osserva che l’art. 1, comma 29, lett. b), della legge n. 308/2004 nonché gli artt. 183, comma 1, lett. s),
         e 229, comma 2, del decreto legislativo n. 152/2006 sono tutti egualmente incompatibili con la direttiva 75/442, in quanto
         escludono dall’ambito di applicazione della normativa nazionale sui rifiuti, a priori e in via generale, il CDR‑Q rispondente
         a talune condizioni. Siffatta esclusione pregiudicherebbe l’effettività della medesima direttiva, come pure quella di altre
         disposizioni comunitarie poste a tutela dell’ambiente e la cui portata risulta determinata in base alla nozione di «rifiuto»
         sancita dalla direttiva.
      
      56      La Commissione sostiene che il CDR‑Q, come i rifiuti solidi urbani che lo compongono, è un residuo di consumo e rientra quindi
         nella definizione di «rifiuto» di cui all’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442 fino al momento della sua effettiva combustione
         per produrre energia. L’operazione di trattamento dei rifiuti solidi urbani volta ad ottenere del CDR‑Q implicherebbe soltanto
         una mera selezione e mescolanza di rifiuti e, pertanto, non sarebbe possibile ravvisarvi un processo di fabbricazione di un
         prodotto. 
      
      57      La Repubblica italiana ribatte che, nel momento in cui tali materiali giungono a soddisfare le condizioni per l’applicazione
         della normativa controversa, essi hanno ormai completato il ciclo di recupero da rifiuti e pertanto costituiscono vere e proprie
         merci, in ogni caso aventi un valore economico. Già lo stesso processo di fabbricazione del CDR‑Q sfocerebbe nella produzione
         di un nuovo materiale, che sarebbe equivalente – non da ultimo grazie alle sue caratteristiche calorifiche – ad un vero e
         proprio combustibile fossile primario. Con la conseguenza che, già prima della sua effettiva combustione, il CDR‑Q dovrebbe
         essere considerato quale il risultato di un recupero completo e non ricadrebbe nella nozione di «rifiuto» ai sensi della direttiva
         75/442, come interpretata dalla Corte.
      
      58      Oltre a ciò, la Repubblica italiana sostiene che il decreto ministeriale 2 maggio 2006 istituisce un sistema di controllo
         e di tutela dell’ambiente che, unitamente alle altre regole del settore, garantisce un livello di tutela dell’ambiente quantomeno
         equivalente a quello previsto dalla disciplina comunitaria sui rifiuti, la cui effettività non risulterebbe, quindi, pregiudicata.
      
       Giudizio della Corte
      59      Occorre anzitutto osservare che, come si evince dal punto 46 della presente sentenza, l’argomento della Repubblica italiana
         inerente alla qualità di merce ed al valore commerciale del CDR‑Q è irrilevante rispetto al fine di escludere a priori tale
         sostanza dalla qualificazione come rifiuto ai sensi della direttiva 75/442. Inoltre, non è stato contestato che il CDR‑Q derivi
         esclusivamente da residui di consumo e che, per tale ragione, il suo processo di produzione debba essere assoggettato, in
         quanto tale, alla normativa nazionale in materia di gestione di rifiuti.
      
      60      In ordine all’argomento secondo cui il CDR‑Q costituirebbe il risultato di un recupero completo di rifiuti, è opportuno ricordare
         che una siffatta operazione di recupero non è sufficiente, di per sé, a determinare se la sostanza risultante costituisca
         o meno un rifiuto. Invero, il fatto che una sostanza sia il risultato di un’operazione di recupero completo ai sensi dell’allegato
         II B della direttiva 75/442 rappresenta solamente uno degli elementi che devono essere presi in considerazione al fine di
         stabilire una conclusione definitiva in merito (v. citate sentenze ARCO Chemie Nederland e a., punti 94 e 95, nonché Palin
         Granit, punto 46).
      
      61      Del resto, un’operazione di recupero può dirsi completa soltanto se ha l’effetto di conferire al materiale in questione le
         medesime proprietà e caratteristiche di una materia prima e di renderlo utilizzabile nelle stesse condizioni di precauzione
         rispetto all’ambiente (v. citate sentenze ARCO Chemie Nederland e a., punti 94 e 96, nonché Palin Granit, punto 46).
      
      62      Ebbene, il CDR‑Q, anche se corrisponde alle norme tecniche UNI 9903‑1, non possiede le stesse proprietà e caratteristiche
         dei combustibili primari. Come ammette la stessa Repubblica italiana, esso può sostituire solo in parte il carbone e il coke
         di petrolio. Peraltro, le misure di controllo e di precauzione relative al trasporto e alla ricezione del CDR‑Q negli impianti
         di combustione, nonché le modalità della sua combustione previste dal decreto ministeriale 2 maggio 2006, dimostrano che il
         CDR‑Q e la sua combustione presentano rischi e pericoli specifici per la salute umana e l’ambiente, che costituiscono una
         delle caratteristiche dei residui di consumo e non dei combustibili fossili.
      
      63      Inoltre, la giurisprudenza della Corte relativa alla distinzione tra lo smaltimento e il recupero dei rifiuti, invocata dalla
         Repubblica italiana, non è idonea a sostenere l’argomentazione di detto Stato membro. Secondo tale giurisprudenza, benché
         la caratteristica essenziale di un’operazione di recupero consista nel fatto che il suo obiettivo principale è che i rifiuti
         possano svolgere una funzione utile (v. sentenze 27 febbraio 2002, causa C‑6/00, ASA, Racc. pag. I‑1961, punto 69, e 13 febbraio
         2003, causa C‑228/00, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑1439, punti 41, 45‑46, nonché ordinanza 27 febbraio 2003, cause riunite
         da C‑307/00 a C‑311/00, Oliehandel Koeweit e a., Racc. pag. I‑1821, punto 97), il recupero avviene soltanto nel momento stesso
         in cui la sostanza de qua svolge effettivamente una funzione utile, segnatamente all’atto della produzione di energia attraverso
         la combustione o il deposito in una miniera in disuso. 
      
      64      Ne consegue che il CDR‑Q non costituisce il risultato di un recupero completo, secondo l’interpretazione fornita dalla Corte
         di tale operazione, bensì soltanto il risultato di una fase ad esso precedente.
      
      65      Occorre aggiungere che la presunta «certezza dell’utilizzo effettivo» del CDR‑Q, addotta dalle autorità italiane, non rappresenta
         un criterio rilevante al fine di escludere definitivamente l’azione, l’intenzione, o l’obbligo del detentore del CDR‑Q di
         disfarsene. Il riutilizzo certo di un bene o di un materiale è soltanto una delle tre condizioni necessarie per qualificare
         detto bene o materiale come sottoprodotto, come risulta dal punto 48 della presente sentenza e dalla giurisprudenza ivi citata.
         Orbene, la Corte ha sottolineato che detta giurisprudenza non è valida per quanto riguarda i residui di consumo, i quali non
         possono essere considerati «sottoprodotti» (sentenza Niselli, cit., punto 48). 
      
      66      Risulta dalle suesposte considerazioni che le disposizioni controverse relative al CDR‑Q comportano altresì la sottrazione
         alla normativa nazionale sui rifiuti di residui che corrispondono alla definizione di rifiuto di cui all’art. 1, lett. a),
         della direttiva 75/442, ma non ricadono fra le eccezioni previste al suo art. 2, n. 1. 
      
      67      Infine, non può essere accolto l’argomento della Repubblica italiana esposto al punto 58 della presente sentenza. La Commissione
         ha dimostrato in modo circostanziato, senza essere contraddetta sul punto, che il decreto ministeriale 2 maggio 2006 non garantisce
         un livello di tutela della salute umana e dell’ambiente equivalente a quello derivante dalla normativa comunitaria sui rifiuti.
         Ad esempio, relativamente allo stoccaggio del CDR‑Q negli impianti di produzione di energia elettrica, tale decreto adotta
         una nozione più limitata di tutela dell’ambiente perché impone misure precauzionali volte ad evitare soltanto la contaminazione
         dell’aria, dell’acqua e del suolo, quando invece l’art. 4, n. 1, della direttiva 75/442 mira a salvaguardare anche la fauna,
         la flora, il paesaggio e i siti di particolare interesse e vieta di causare inconvenienti da rumori od odori. Pertanto le
         disposizioni invocate dalla Repubblica italiana non risultano idonee a garantire la completa conformità della normativa nazionale
         agli scopi della direttiva 75/442.
      
      68      Il ricorso della Commissione è quindi fondato sul punto.
      
      69      Di conseguenza, si deve constatare che la Repubblica italiana, avendo adottato e mantenendo in vigore disposizioni quali l’art. 1,
         commi 25-27 e 29, lett. a), della legge n. 308/2004 e l’art. 1, comma 29, lett. b), della legge n. 308/2004, nonché gli artt. 183,
         comma 1, lett. s), e 229, comma 2, del decreto legislativo n. 152/2006, per mezzo delle quali, rispettivamente, certi rottami
         destinati all’impiego in attività siderurgiche e metallurgiche e il CDR‑Q sono sottratti a priori all’ambito di applicazione
         della legislazione italiana sui rifiuti di trasposizione della direttiva 75/442, è venuta meno agli obblighi derivanti dall’art. 1,
         lett. a), della medesima direttiva.
      
       Sulle spese
      70      Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle
         spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      La Repubblica italiana, avendo adottato e mantenuto in vigore disposizioni quali: 
      l’art. 1, commi 25-27 e 29, lett. a), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, recante delega al governo per il riordino, il
            coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione, e 
      l’art. 1, comma 29, lett. b), della legge 15 dicembre 2004, n. 308, nonché gli artt. 183, comma 1, lett. s), e 229, comma
            2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale,
      per mezzo delle quali, rispettivamente, certi rottami destinati all’impiego in attività siderurgiche e metallurgiche e il
            combustibile da rifiuti di qualità elevata (CDR‑Q) sono sottratti a priori all’ambito di applicazione della legislazione italiana
            sui rifiuti di trasposizione della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata
            dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, è venuta meno agli obblighi derivanti dall’art. 1, lett. a), della
            medesima direttiva.
      2)      La Repubblica italiana è condannata alle spese.
      Firme
      * Lingua processuale: l’italiano.