CELEX: 62019CC0821
Language: da
Date: 2021-02-25 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat A. Rantos fremsat den 25. februar 2021.#Europa-Kommissionen mod Ungarn.#Traktatbrudssøgsmål – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – asylpolitik – direktiv 2013/32/EU og 2013/33/EU – procedure for tildeling af international beskyttelse – afvisningsgrunde – begreberne »sikkert tredjeland« og »første asylland« – hjælp ydet til asylansøgere – kriminalisering – forbud mod indrejse i den pågældende medlemsstats grænsezone.#Sag C-821/19.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
   A. RANTOS
   fremsat den 25. februar 2021 (
         1
      )
   
      Sag C-821/19
   
   Europa-Kommissionen
   mod
   Ungarn
   »Traktatbrud – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32/EU – artikel 33, stk. 2 – grunde til at afvise ansøgninger om international beskyttelse – udtømmende karakter – yderligere afvisningsgrund ifølge national ret – artikel 8, stk. 2 – adgang til grænseovergangsstederne for organisationer og personer, der vejleder og rådgiver ansøgere om international beskyttelse – artikel 12, stk. 1, litra c) – mulighed for ansøgere om international beskyttelse for at kommunikere med de organisationer og personer, der vejleder og rådgiver – artikel 22, stk. 1 – mulighed for ansøgerne om international beskyttelse for på egen regning at rådføre sig med en juridisk rådgiver eller anden rådgiver – direktiv 2013/33/EU – artikel 10, stk. 4 – mulighed for de juridiske og andre rådgivere for at kommunikere med ansøgerne om international beskyttelse – kriminalisering ifølge national ret af organiseret hjælp til ansøgere om international beskyttelse – indrejseforbud for organisationer og personer, der vejleder og rådgiver ansøgere om international beskyttelse i grænsetransitområdet«
   
      I. Indledning
   
   
            1.
         
         
            Ved stævningen har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten af følgende grunde:
            
                     –
                  
                  
                     Ungarn har indført en afvisningsgrund for så vidt angår ansøgninger om international beskyttelse ud over de afvisningsgrunde, der fremgår af den udtømmende liste, der er fastsat i artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32/EU (
                           2
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ungarn har gjort det strafbart at udøve organiseret aktivitet med henblik på at muliggøre iværksættelse af en asylprocedure for personer, der ikke opfylder de kriterier for tildeling af international beskyttelse, som er fastsat i national ret, og har vedtaget restriktive foranstaltninger over for personer, der retsforfølges eller dømmes for et sådant strafbart forhold, i strid med artikel 8, stk. 2, artikel 12, stk. 1, litra c), og artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/32 samt artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/33/EU (
                           3
                        ).
                  
               
      
            2.
         
         
            Jeg er af den opfattelse, at det første klagepunkt ikke volder særlige vanskeligheder og kan afgøres i lyset af Domstolens nylige dom af 19. marts 2020 i sagen Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (
                  4
               ) og af 14. maj 2020 i sagen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (
                  5
               ).
         
      
            3.
         
         
            Det andet klagepunkt rejser, for første gang, spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstat kan gøre det strafbart at udøve organiseret aktivitet med henblik på at muliggøre iværksættelse af en asylprocedure for personer, der ikke opfylder de kriterier for tildeling af international beskyttelse, som er fastsat i national ret.
         
      
      II. Retsforskrifter
   
   
      
         A.
       
         EU-retten
      
   
   
      1. Bestemmelser om grunde til at afvise ansøgninger om international beskyttelse
   
   
            4.
         
         
            Artikel 33 i direktiv 2013/32 med overskriften »Ansøgninger, der kan afvises« bestemmer i stk. 2:
            »Medlemsstaterne kan udelukkende afvise en ansøgning om international beskyttelse, hvis:
            
                     a)
                  
                  
                     en anden medlemsstat har indrømmet international beskyttelse
                  
               
                     b)
                  
                  
                     et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som ansøgerens første asylland i henhold til artikel 35
                  
               
                     c)
                  
                  
                     et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som et sikkert tredjeland for ansøgeren i henhold til artikel 38
                  
               
                     d)
                  
                  
                     ansøgningen er en fornyet ansøgning, hvori der ikke er fremkommet, eller fra ansøgerens side er blevet fremlagt, nye elementer eller oplysninger af betydning for, om ansøgeren kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (
                           6
                        )], eller
                  
               
                     e)
                  
                  
                     en person, som ansøgeren har forsørgerpligt over for, indgiver en ansøgning, efter i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, at have indvilget i at få sin sag behandlet som led i en ansøgning, der er indgivet på vedkommendes vegne, og der ikke er kendsgerninger i forbindelse med vedkommendes situation, der begrunder en separat ansøgning.«
                  
               
      
      2. Bestemmelser om hjælp til ansøgere om international beskyttelse
   
   
      a) Direktiv 2013/32
   
   
            5.
         
         
            Artikel 8 i direktiv 2013/32 med overskriften »Information og rådgivning i faciliteter for frihedsberøvede og ved grænseovergangssteder« bestemmer i stk. 2:
            »Medlemsstaterne sikrer, at organisationer og personer, der vejleder og rådgiver ansøgere, har effektiv adgang til ansøgere, der befinder sig ved grænseovergangssteder, herunder transitområder, ved de ydre grænser. Medlemsstater kan fastlægge regler for sådanne organisationers og personers tilstedeværelse på disse overgangssteder og navnlig lade adgangen til dem være betinget af en aftale med medlemsstaternes kompetente myndigheder. Begrænsning af en sådan adgang må kun ske, når det i henhold til national ret er objektivt nødvendigt af hensyn til sikkerheden, den offentlige orden eller den administrative forvaltning af de pågældende overgangssteder, under forudsætning af at adgangen ikke derved begrænses i alvorlig grad eller umuliggøres.«
         
      
            6.
         
         
            Dette direktivs artikel 12 med overskriften »Garantier for ansøgere« bestemmer i stk. 1:
            »I forbindelse med de procedurer, der er omhandlet i kapitel III, sikrer medlemsstaterne, at enhver ansøger nyder følgende garantier:
            […]
            
                     c)
                  
                  
                     får mulighed for at kontakte [De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge] eller en anden organisation, der yder juridisk eller anden rådgivning til ansøgere i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats lovgivning
                  
               […]«
         
      
            7.
         
         
            Nævnte direktivs artikel 22 med overskriften »Ret til juridisk bistand og repræsentation i alle faser af proceduren« har følgende ordlyd:
            »1.   Ansøgerne skal have mulighed for på egen regning på en effektiv måde at rådføre sig med en juridisk rådgiver eller anden rådgiver, der er godkendt eller har tilladelse som sådan i henhold til national ret, om spørgsmål, der vedrører deres ansøgninger om international beskyttelse, i alle faser af proceduren, herunder efter en negativ afgørelse.
            2.   Medlemsstaterne kan tillade, at ikke-statslige organisationer yder juridisk bistand og/eller repræsentation til ansøgere i de procedurer, der er omhandlet i kapitel III og kapitel V i overensstemmelse med national ret.«
         
      
      b) Direktiv 2013/33
   
   
            8.
         
         
            Artikel 10 i direktiv 2013/33 med overskriften »Vilkår under frihedsberøvelsen« bestemmer i stk. 4:
            »Medlemsstaterne sikrer, at familiemedlemmer, juridiske eller andre rådgivere og personer, som repræsenterer relevante ikkestatslige organisationer, der er anerkendt af den pågældende medlemsstat, har mulighed for at kommunikere med og aflægge besøg hos ansøgere på betingelser, der respekterer privatlivets fred. Adgangen til faciliteten til brug for frihedsberøvelse kan kun begrænses, hvis begrænsningen i medfør af national ret er objektiv nødvendig af hensyn til sikkerheden, den offentlige orden eller den administrative ledelse af faciliteten til brug for frihedsberøvelse, forudsat at adgangen ikke dermed begrænses alvorligt eller gøres umulig.«
         
      
      
         B.
       
         Ungarsk ret
      
   
   
      1. Bestemmelser om grunde til at afvise ansøgninger om international beskyttelse
   
   
            9.
         
         
            I § 51, stk. 2, litra f), i menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (lov nr. LXXX af 2007 om retten til asyl, herefter »asylloven« (
                  7
               )), der er indført ved § 7, stk. 1, i egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (lov nr. VI af 2018 om ændring af visse love med hensyn til foranstaltninger mod ulovlig indvandring, herefter »lov nr. VI af 2018« (
                  8
               )), fastsættes en ny grund til afvisning af ansøgninger om international beskyttelse med følgende ordlyd:
            »Ansøgningen kan afvises, når ansøgeren er indrejst i Ungarn via et land, hvor den pågældende ikke risikerer at blive udsat for forfølgelse som omhandlet i [asyllovens] § 6, stk. 1, eller at lide alvorlig overlast som omhandlet i [denne lovs] § 12, stk. 1, eller hvor der er garanti for et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau.«
         
      
      2. Bestemmelser om hjælp til ansøgere om international beskyttelse
   
   
      a) Straffeloven
   
   
            10.
         
         
            § 353/A i Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (lov nr. C af 2012 om indførelse af straffeloven, herefter »straffeloven« (
                  9
               )), der har overskriften »Lettelse af ulovlig indvandring« og er indført ved § 11, stk. 1, i lov nr. VI af 2018, bestemmer:
            »1.   Enhver, som udøver organiseret aktivitet med henblik på
            
                     a)
                  
                  
                     at muliggøre iværksættelse af en asylprocedure i Ungarn for personer, der ikke forfølges eller ikke har grund til at frygte direkte forfølgelse på grund af deres race, nationalitet, deres tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller deres religiøse eller politiske anskuelser i det land, hvor de har statsborgerret, i det land, hvor de har sædvanligt ophold, eller i et andet land, fra hvilket de ankom, eller
                  
               
                     b)
                  
                  
                     at hjælpe personer, som ulovligt indrejser eller opholder sig i Ungarn, med at få opholdstilladelse
                  
               kan idømmes husarrest, medmindre vedkommende har begået en grovere overtrædelse af straffeloven.
            2.   Enhver, som leverer materielle midler, der muliggør den i stk. 1 omhandlede strafbare handling, eller udøver sådan organiseret aktivitet regelmæssigt, kan straffes med fængsel indtil et år.
            3.   Enhver, som begår den i stk. 1 omhandlede strafbare handling
            
                     a)
                  
                  
                     med økonomisk gevinst for øje
                  
               
                     b)
                  
                  
                     ved at hjælpe mere end en person eller
                  
               
                     c)
                  
                  
                     inden for en afstand af 8 km eller mindre fra grænsen eller grænsemarkeringen svarende til den ydre grænse som defineret i artikel 2, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) [ (
                           10
                        )], kan idømmes den i stk. 2 omhandlede straf.
                  
               4.   Den straf, som gerningsmanden til den i stk. 1 omhandlede strafbare handling idømmes, kan nedsættes uden begrænsninger eller, såfremt sagen kræver særlig behandling, ophæves, hvis gerningsmanden senest på tidspunktet for iværksættelsen af undersøgelsen afslører de omstændigheder, hvorunder den strafbare handling blev begået.
            5.   I denne paragraf forstås ved organiseret aktivitet med det i stk. 1 omhandlede formål navnlig, at en person:
            
                     a)
                  
                  
                     overvåger med grænserne, grænsen eller en grænsemarkering svarende til Ungarns ydre grænse som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 2, stk. 2
                  
               
                     b)
                  
                  
                     udfærdiger eller uddeler informationsskrivelser eller pålægger tredjemand at udføre disse handlinger og
                  
               
                     c)
                  
                  
                     opretter eller driver et netværk.«
                  
               
      
      b) Politiloven
   
   
            11.
         
         
            § 46/F i Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (lov nr. XXXIV af 1994 om politiet, herefter »politiloven« (
                  11
               )), der har overskriften »Udsendelsesforanstaltninger til anvendelse i forbindelse med sikkerheden ved grænserne« og er indsat i denne lovs kapitel V ved § 2 i lov nr. VI af 2018, bestemmer:
            »1.   For at opretholde ro og orden ved statens grænse og forebygge eventuel forstyrrelse af overvågningen af grænserne hindrer politiet enhver, som er genstand for strafferetlig forfølgning for ulovlig passage af grænsehegnet (straffelovens § 352/A), nedbrydning af grænsehegnet (straffelovens § 352/B), hindringer for anlæggelsen eller vedligeholdelsen af grænsehegnet (straffelovens § 352/C), menneskesmugling (straffelovens § 353), hjælp til ulovligt ophold (straffelovens § 354) eller lettelse af ulovlig indvandring (straffelovens § 353/A), i at komme tættere end 8 km på grænsen eller grænsemarkeringen svarende til det ungarske områdes ydre grænse, jf. artikel 2, stk. 2, i [forordning 2016/399], eller kræver, at denne person forlader denne zone, hvis vedkommende befinder sig i den.
            […]«
         
      
      III. Sagens baggrund og den administrative procedure
   
   
            12.
         
         
            Den 20. juni 2018 vedtog det ungarske parlament lov nr. VI af 2018. Ved denne lov indførtes navnlig § 51, stk. 2, litra f), i asylloven, § 353/A i straffeloven og § 46/F i politiloven.
         
      
            13.
         
         
            Kommissionen sendte en åbningsskrivelse og en begrundet udtalelse til Ungarn den 19. juli 2018 og den 24. januar 2019, hvori den over for denne medlemsstat fremsatte de to klagepunkter, der er sammenfattet i punkt 1 i dette forslag til afgørelse.
         
      
            14.
         
         
            Ungarn besvarede dem den 19. september 2018 og den 23. marts 2019, idet medlemsstaten gjorde gældende, at den omhandlede ungarske lovgivning var i overensstemmelse med EU-retten.
         
      
      IV. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
   
   
            15.
         
         
            Ved stævning af 8. november 2019 har Kommissionen anlagt denne sag.
         
      
            16.
         
         
            I retsmødet den 23. november 2020 har Kommissionen og Ungarn afgivet mundtlige indlæg.
         
      
            17.
         
         
            Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
            
                     –
                  
                  
                     Det fastslås dels, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32, idet medlemsstaten har indført en grund til afvisning af ansøgninger om international beskyttelse ud over de afvisningsgrunde, der er fastsat i denne bestemmelse, og dels, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 12, stk. 1, litra c), og artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/32 samt artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/33, idet medlemsstaten har gjort det strafbart at udøve organiseret aktivitet med henblik på at muliggøre iværksættelse af en asylprocedure for personer, der ikke opfylder de kriterier for tildeling af international beskyttelse, som er fastsat i national ret, og har vedtaget restriktive foranstaltninger over for personer, der retsforfølges eller dømmes for et sådant strafbart forhold.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                  
               
      
            18.
         
         
            Ungarn har nedlagt følgende påstande:
            
                     –
                  
                  
                     Frifindelse.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                  
               
      
      V. Bedømmelse
   
   
      
         A.
       
         Det første klagepunkt vedrørende indførelsen af en grund til afvisning af ansøgninger om international beskyttelse, som er uforenelig med EU-retten
      
   
   
            19.
         
         
            Kommissionen har med det første klagepunkt nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32, idet medlemsstaten ved § 51, stk. 2, litra f), i asylloven har indført en grund til afvisning af ansøgninger om international beskyttelse ud over de afvisningsgrunde, der er fastsat i dette direktivs artikel 33, stk. 2.
         
      
            20.
         
         
            Indledningsvis gør jeg opmærksom på, at den ungarske lovgiver ved asyllovens § 51, stk. 2, litra f), har bestemt, at en ansøgning om international beskyttelse afvises, når ansøgeren er indrejst i Ungarn via et land, hvor den pågældende enten ikke er udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast, eller hvor der er garanti for et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau.
         
      
            21.
         
         
            Den nævnte lov indfører nærmere bestemt en grund til afvisning af ansøgninger om international beskyttelse, som ikke udtrykkeligt er fastsat i artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32.
         
      
            22.
         
         
            Det er derfor spørgsmålet, om denne afvisningsgrund kan anses for blot at være en præcisering af de grunde, der er fastsat i denne bestemmelse, navnlig den grund, der vedrører et »sikkert tredjeland« som omhandlet i artikel 33, stk. 2, litra c), i direktiv 2013/32, og i benægtende fald, om denne nye grund er uforenelig med denne bestemmelse.
         
      
            23.
         
         
            I denne henseende anfører jeg, at Domstolen i den nylige Tompa-dom, som ligeledes vedrørte den bestemmelse i ungarsk ret, der anfægtes i det foreliggende klagepunkt, nemlig asyllovens § 51, stk. 2, litra f), traf følgende afgørelse:
            
                     –
                  
                  
                     Først og fremmest bekræftede Domstolen den udtømmende karakter af opregningen i artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32 (
                           12
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Dernæst udelukkede Domstolen, at afvisningsgrundene i den ungarske lovgivning kan anses for at gennemføre de i dette direktivs artikel 33, stk. 2 (
                           13
                        ), anførte afvisningsgrunde, herunder den grund, der vedrører et »sikkert tredjeland« (
                           14
                        ), og den grund, der vedrører det »første asylland« (
                           15
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Endelig fastslog Domstolen, at artikel 33 i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en ansøgning om international beskyttelse kan afvises, når ansøgeren er indrejst på denne medlemsstats område via en stat, hvor den pågældende ikke er udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast, eller hvor der er garanti for et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau (
                           16
                        ).
                  
               
      
            24.
         
         
            Domstolen gentog denne fortolkning i dommen i sagen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, som ligeledes omhandlede asyllovens § 51, stk. 2, litra f) (
                  17
               ).
         
      
            25.
         
         
            For så vidt som den ungarske regering ikke har fremlagt nye oplysninger, der kan begrunde nødvendigheden af eller anledningen til at ændre denne retspraksis, er det min opfattelse, at den løsning, som Domstolen har anvendt i de førnævnte sager, gør det muligt at træffe endelig afgørelse om det spørgsmål, der undersøges i forbindelse med det første klagepunkt.
         
      
            26.
         
         
            Følgelig foreslår jeg, at Domstolen tager Kommissionens første klagepunkt til følge og fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32, idet medlemsstaten har indført en ny grund til afvisning af ansøgninger om international beskyttelse ud over de afvisningsgrunde, der er fastsat udtømmende i denne bestemmelse.
         
      
      
         B.
       
         Det andet klagepunkt vedrørende de adgangsbegrænsninger, som pålægges ansøgere om international beskyttelse såvel som de organisationer og personer, der vejleder og rådgiver dem
      
   
   
            27.
         
         
            Kommissionen har med det andet klagepunkt nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 12, stk. 1, litra c), og artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/32 samt artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/33, idet medlemsstaten ved straffelovens § 353/A har gjort det strafbart at udøve organiseret aktivitet med henblik på at muliggøre iværksættelse af en asylprocedure for personer, der ikke opfylder de kriterier for tildeling af international beskyttelse, som er fastsat i national ret, og ved indførelsen af politilovens § 46/F har vedtaget restriktive foranstaltninger over for personer, der retsforfølges eller dømmes for et sådant strafbart forhold.
         
      
            28.
         
         
            I denne henseende anfører jeg indledningsvis, at bestemmelserne i EU-retten om hjælp til ansøgere om international beskyttelse (
                  18
               ) garanterer både sådanne ansøgeres ret til at kontakte organisationer og personer, der vejleder og rådgiver, og omvendt disse organisationers og personers ret til at få adgang til disse ansøgere, herunder dem, der er frihedsberøvede.
         
      
            29.
         
         
            Det bør derfor kontrolleres, om straffelovens § 353/A og politilovens § 46/F er til hinder for udøvelsen af de rettigheder, der garanteres ved artikel 8, stk. 2, artikel 12, stk. 1, litra c), og artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/32 samt artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/33, og i bekræftende fald, om en sådan hindring er begrundet i henseende til disse bestemmelser.
         
      
      1. Det andet klagepunkts første led vedrørende straffelovens § 353/A
   
   
      a) Den begrænsende karakter af straffelovens § 353/A
   
   
            30.
         
         
            Straffelovens § 353/A gør det strafbart at udøve enhver »organiseret aktivitet« med henblik på at muliggøre iværksættelse af en asylprocedure i Ungarn for en person, der i det væsentlige ikke har ret til international beskyttelse ifølge de nationale bestemmelser. Denne paragraf forekommer umiddelbart at kunne udgøre en hindring for de rettigheder, der er sikret ved de bestemmelser i EU-retten, som Kommissionen har gjort gældende, for så vidt som den bringer enhver person eller organisation, der har til hensigt at hjælpe ansøgere om international beskyttelse, i en uvis situation eller i konkret risiko for at blive straffet.
         
      
            31.
         
         
            Den ungarske regering har for det første gjort gældende, at kriminaliseringen vedrører de lovovertrædelser, der begås med »udpræget forsæt«, og kun de handlinger, der udøves i form af »organiseret aktivitet«, for det andet, at den omtvistede lovgivning ikke har nogen påviselig afskrækkende virkning, og for det tredje, at denne lovgivning kun finder anvendelse på de handlinger, som går forud for iværksættelsen af en asylprocedure, og derfor ikke på egentlige »ansøgere om international beskyttelse«, som nyder de rettigheder, der er sikret ved direktiv 2013/32 og 2013/33.
         
      
            32.
         
         
            For så vidt angår, i første række, overtrædelsens subjektive element og begrebet »organiseret aktivitet« skal rækkevidden af straffelovens § 353/A, således som den ungarske regering har anført, fortolkes i lyset af den afklaring, som Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol, Ungarn), hvis fortolkning af denne paragraf er bindende, gav i afgørelse nr. 3/2019 (
                  19
               ), navnlig da den nævnte paragraf endnu ikke synes at være blevet hyppigt anvendt, hvilket den ungarske regering bekræftede i retsmødet.
         
      
            33.
         
         
            Hvad for det første angår overtrædelsens subjektive element præciserede Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) i denne afgørelse, at straffelovens § 353/A ikke straffer overtrædelser begået uden forsæt, men udelukkende bevidste handlinger, på grundlag af et »udpræget forsæt« til at begå overtrædelsen, og at det påhviler de nationale myndigheder at godtgøre, at der foreligger et sådant forsæt. Under alle omstændigheder udelukkede denne retsinstans, at denne paragrafs anvendelsesområde omfatter sådanne næstekærlige handlinger udført af pligt til at hjælpe mennesker i nød, som ikke har det formål, der er omhandlet i denne paragraf, idet den har præciseret, at det påhviler de domstole, som skal realitetsbehandle sagen, i deres retspraksis at fastslå, under hvilke omstændigheder en organiseret aktivitet kan sidestilles med humanitær hjælp, hvilke former for hjælp der ikke kan straffes, og hvornår omstændighederne overskrider denne ramme (
                  20
               ).
         
      
            34.
         
         
            Når dette er sagt, gør jeg opmærksom på, at enhver organisation eller person, som ønsker at tilbyde hjælp, nødvendigvis principielt handler i den hensigt at gøre det muligt for den person, der modtager hjælpen, at iværksætte en asylprocedure og i det mindste kan nære tvivl om, hvorvidt denne person opfylder de nødvendige krav for at få tildelt international beskyttelse. Der ligger nemlig en iboende tvivl om korrektheden af, hvad ansøgerne hævder, i asylproceduren, som netop gennemføres med henblik på at fastslå, om betingelserne for tildeling af international beskyttelse er opfyldt. Det tilkommer de kompetente nationale myndigheder og ikke de juridiske rådgivere eller de organisationer eller personer, som tilbyder deres hjælp til ansøgere om international beskyttelse, at bedømme, om de forhold, der påberåbes i ansøgningen, kan begrunde tildelingen af international beskyttelse i overensstemmelse med de betingelser, der stilles ifølge national ret.
         
      
            35.
         
         
            Det vigtigste er endvidere efter min opfattelse, at der i den foreliggende sag dels skal tages hensyn til indførelsen af asyllovens § 51, stk. 2, litra f), som er genstand for det første klagepunkt, dels det forhold, som Kommissionen har anført uden at blive modsagt af Ungarn, at de undtagelsesbestemmelser, der finder anvendelse i tilfælde af en krisesituation affødt af en masseindvandring, pålægger personer, der ønsker at opnå international beskyttelse, at begive sig til et af transitområderne, der ligger ved den serbisk-ungarske grænse, for at indgive ansøgning og dermed indlede asylproceduren. Serbien er imidlertid normalt et tredjeland, hvor der ikke er risiko for forfølgelse som omhandlet i asyllovens § 51, stk. 2, litra f). Det følger af kombinationen af disse to elementer, at personer eller organisationer, der hjælper ansøgere om international beskyttelse, er ganske bevidste om, at sådanne ansøgninger under disse omstændigheder meget sandsynligt vil blive afvist, og at de dermed udsætter sig for en konkret risiko for strafferetlig forfølgelse (
                  21
               ).
         
      
            36.
         
         
            Under alle omstændigheder kan kriminaliseringen af hjælp til ansøgere om international beskyttelse få særlig stor afskrækkende virkning for enhver person eller organisation, som bevidst forsøger at fremme en lovændring eller en mere fleksibel fortolkning af den nationale lovgivning eller endda at påberåbe sig den pågældende nationale lovs uforenelighed med EU-retten. Det er i øvrigt generelt et af de legitime mål for en organisation, der hjælper ansøgere om international beskyttelse, at arbejde for »udvikling« af den nationale lovgivning eller at lette ansøgernes adgang til asylproceduren eller til humanitær hjælp, selv om det er meget tvivlsomt, om de opfylder, eller, som i den foreliggende sag, meget sandsynligt, at disse ansøgere ikke opfylder alle de betingelser, der stilles ifølge national ret for at få tildelt international beskyttelse.
         
      
            37.
         
         
            Under disse omstændigheder kan den eneste legitime »straf«, der kan finde anvendelse, når disse personers eller organisationers aktivitet har til formål at muliggøre ansøgernes adgang til asylproceduren ud over de betingelser, der legitimt er fastsat i den nationale lovgivning under overholdelse af EU-retten og navnlig artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32, efter min opfattelse kun være afvisningen af ansøgningerne på grund af formaliteten, eller fordi de er ugrundede, og ikke på grundlag af den strafferetlige forfølgning af de personer eller organisationer, som letter iværksættelsen af asylprocedurerne. Når dette er konstateret, berører dette på ingen måde muligheden for at indføre og opretholde strafferetlige sanktioner, når de nævnte personers eller organisationers aktivitet ikke begrænser sig til at hjælpe ansøgere om international beskyttelse med at indgive deres ansøgning og iværksætte asylprocedurer, men udgør en reel hjælp til ulovlig indvandring, navnlig i henhold til direktiv 2002/90/EF (
                  22
               ).
         
      
            38.
         
         
            Hvad for det andet angår begrebet »organiseret aktivitet« udelukkede Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), at dette begreb, trods det generiske ordvalg, kunne være i strid med legalitetsprincippet (»nullum crimen et nulla poena sine lege«), idet der i straffeloven findes andre bestemmelser, der henviser til begrebet »organiseret« eller »organiseret aktivitet« og dermed gør det muligt at udlede begrebets væsentlige elementer (
                  23
               ).
         
      
            39.
         
         
            Når dette er sagt, er det min opfattelse, at det forhold, at en straf kun pålægges en aktivitet, der udøves på en organiseret måde, ikke er tilstrækkeligt til at fjerne den omtvistede lovovertrædelses begrænsende karakter. Dels gør selve ordlyden af straffelovens § 353/A det muligt at anlægge en meget bred fortolkning af denne lovovertrædelse, som omfatter det forhold alene, at man yder hjælp til en enkelt person med at iværksætte en asylprocedure. Det omstændighed, at det ifølge § 353/A, stk. 2 og 3, anses for skærpende omstændigheder, at aktiviteten udøves »regelmæssigt« og for at »hjælpe mere end en person«, indebærer nemlig, at denne bestemmelses anvendelsesområde endog kan dække en aktivitet, som ikke udøves regelmæssigt og kun har til formål at hjælpe en enkelt person. Dels, hvilket er vigtigst, udøver de organisationer, der leverer støtte til ansøgere om international beskyttelse, og som er denne bestemmelses primære adressater, pr. definition en »organiseret aktivitet«. Selv om rækkevidden af straffelovens § 353/A er begrænset til organiseret aktivitet som sådan, kan denne bestemmelse følgelig hindre udfoldelsesmulighederne for stort set enhver person eller organisation, der yder hjælp til ansøgere om international beskyttelse.
         
      
            40.
         
         
            Det må i anden række fastslås, selv om det, således som Ungarn har gjort gældende, lægges til grund, at den undersøgte lovgivning er af begrænset omfang og har ubetydelige følger i praksis, for så vidt som den meget sjældent finder anvendelse og endnu ikke har ført til domfældelse af organisationer eller personer, og at den ikke har nogen påviselig afskrækkende virkning, at traktatbrudssager ifølge fast praksis er undergivet objektive regler, og at medlemsstaternes tilsidesættelse af deres forpligtelser i henhold til traktaten eller den afledte ret derfor anses for et traktatbrud, uanset omfanget og hyppigheden af de påtalte tilfælde (
                  24
               ).
         
      
            41.
         
         
            Det kan i tredje række, i modsætning til det argument, som den ungarske regering fremførte i retsmødet, ikke lægges til grund, at de handlinger, som går forud for iværksættelsen af en asylprocedure (
                  25
               ), ikke vedrører »ansøgere om international beskyttelse« som omhandlet i direktiv 2013/32 og 2013/33. Idet en asylansøgers status er en deklaratorisk status, som opstår, når personen udsættes for forfølgelse, kan den pågældende nemlig anses for »ansøger om international beskyttelse«, selv om den pågældende endnu ikke formelt har indgivet sin ansøgning. Den ungarske regering sidestiller i øvrigt med sit argument fejlagtigt fremsættelse af en ansøgning om international beskyttelse med indgivelse af en sådan. Det må i denne henseende fastslås, at en ansøgning om international beskyttelse, således som Domstolen har fastslået, anses for at være indgivet til en myndighed, så snart den pågældende person har tilkendegivet, at vedkommende ønsker at modtage international beskyttelse, uden at tilkendegivelsen heraf kan undergives nogen form for administrative formaliteter (
                  26
               ). Det ville endvidere være i strid med formålet med direktiv 2013/32, som er at sikre, at mennesker, der har behov for international beskyttelse, får adgang til retligt sikre og effektive asylprocedurer, først at tildele de rettigheder, der sikres ved dette direktiv, efter indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse.
         
      
            42.
         
         
            Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det fastslås, at straffelovens § 353/A kan udgøre en hindring for de rettigheder, der er sikret ved de bestemmelser i EU-retten, der vedrører hjælp til ansøgere om international beskyttelse.
         
      
      b) Eventuelle begrundelser
   
   
            43.
         
         
            For så vidt angår for det første de eventuelle begrundelser for de ovennævnte begrænsninger må det fastslås, at artikel 8, stk. 2, i direktiv 2013/32 og artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/33 giver mulighed for at begrunde begrænsninger af adgangen for organisationer og personer, der vejleder og rådgiver, og juridiske og andre rådgiveres adgang til ansøgere om international beskyttelse, såfremt disse begrænsninger er objektivt nødvendige af hensyn til sikkerheden, den offentlige orden eller den administrative forvaltning af overgangsstederne, og adgangen ikke derved begrænses i alvorlig grad eller umuliggøres.
         
      
            44.
         
         
            I denne henseende skal det blot anføres, at straffelovens § 353/A ikke fastsætter nogen kontrol af kriterierne om nødvendighed og proportionalitet. Tværtimod er denne lovbestemmelse, i særdeleshed sammenholdt med asyllovens § 51, stk. 2, litra f), de facto en hindring eller i det mindste en væsentlig begrænsning for enhver form for hjælp til ansøgere om international beskyttelse, der ydes af personer eller organisationer (
                  27
               ).
         
      
            45.
         
         
            Jeg gør for det andet opmærksom på, at selv om kommunikationen med enhver organisation, der yder juridisk eller anden rådgivning, som omhandlet i artikel 12, stk. 1, litra c), i direktiv 2013/32 foregår »i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats lovgivning«, tillader denne bestemmelse hverken medlemsstaten at rejse tvivl om eller i uforholdsmæssigt omfang begrænse effektiviteten af de rettigheder, som bestemmelsen sikrer.
         
      
            46.
         
         
            Det er derfor min opfattelse, at de hindringer, som den nationale lovgivning, nemlig straffelovens § 353/A, lægger i vejen for udøvelsen af de rettigheder, der sikres ved artikel 8, stk. 2, i artikel 12, stk. 1, litra c), og i artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/32 samt i artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/33, ikke er begrundede som omhandlet i disse bestemmelser.
         
      
            47.
         
         
            Følgelig foreslår jeg, at Domstolen tager Kommissionens andet klagepunkts første led til følge og fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 12, stk. 1, litra c), og artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/32 samt artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/33.
         
      
      2. Det andet klagepunkts andet led vedrørende politilovens § 46/F
   
   
            48.
         
         
            Politilovens § 46/F fastsætter, at politiet hindrer enhver, som er genstand for strafferetlig forfølgning, navnlig for overtrædelse af straffelovens § 353/A om lettelse af ulovlig indvandring, i at komme tættere end 8 km på grænsen eller grænsemarkeringen svarende til det ungarske områdes ydre grænse eller påbyder denne person at forlade dette område, hvis den pågældende allerede befinder sig der.
         
      
            49.
         
         
            Det er min opfattelse, at politilovens § 46/F, hvorved der udstedes et yderligere forbud rettet mod personer eller organisationer, som retsforfølges i egentlig forstand, unægtelig øger de negative virkninger af de bestemmelser, som denne paragraf er knyttet til, herunder straffelovens § 353/A.
         
      
            50.
         
         
            Når dette er sagt, forekommer det mig, at politilovens § 46/F ikke i sig selv giver problemer med foreneligheden med de relevante bestemmelser i EU-retten. Denne paragraf udgør nemlig efter min opfattelse den legitime anvendelse af en generel regel, hvorefter politimyndighederne formener personer, som mistænkes for at have begået en strafferetlig overtrædelse, adgang til »følsomme« steder, navnlig steder, hvor de pågældende personer er mistænkt for at have begået en lovovertrædelse eller kunne begå den igen.
         
      
            51.
         
         
            Det forhold, at forbuddet er rettet mod personer, som blot er »mistænkt« for en lovovertrædelse, forekommer mig endvidere at være i overensstemmelse med dette forbuds foreløbige og sikrende karakter. Denne bestemmelses forholdsmæssighed følger i øvrigt af det forhold, at den kun finder anvendelse på personer, »som er genstand for strafferetlig forfølgning«, og at det, som den ungarske regering har anført, er nødvendigt for straffesagens anlæggelse, at der foreligger forholdsvis alvorlige mistanker eller mistanker baseret på konkrete forhold.
         
      
            52.
         
         
            Det er desuden min opfattelse, at Kommissionen ikke har fremført argumenter, der kan godtgøre den iboende begrænsende karakter af politilovens § 46/F, men har nøjedes med at påpege, at denne bestemmelse øger den begrænsende virkning af straffelovens § 353/A.
         
      
            53.
         
         
            Det er følgelig min vurdering, at selv om straffelovens § 353/A, alene eller sammenholdt med politilovens § 46/F, udgør en hindring for retten for ansøgere om international beskyttelse til at kontakte organisationer, personer eller juridiske rådgivere og disse organisationers, personers og rådgiveres tilsvarende ret til at få adgang til disse ansøgere, er dette til gengæld ikke tilfældet med politilovens § 46/F isoleret set og i lyset af omstændighederne i den foreliggende sag.
         
      
            54.
         
         
            Det er derfor min opfattelse, at Kommissionens andet klagepunkts andet led må forkastes.
         
      
      VI. Sagsomkostninger
   
   
            55.
         
         
            Som udgangspunkt bærer parterne i henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 3, første punktum, deres egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Domstolen kan dog i medfør af denne bestemmelses andet punktum, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, tillige skal betale en del af modpartens omkostninger.
         
      
            56.
         
         
            Ifølge mit forslag til afgørelse får Kommissionen i vidt omfang medhold, mens Ungarns argumenter kun tages til følge for så vidt angår en lille del af tvistens genstand, nemlig det andet klagepunkts andet led. På denne baggrund forekommer det i den foreliggende sag rimeligt at pålægge Ungarn at bære sine egne omkostninger og betale fire femtedele af Kommissionens omkostninger, mens Kommissionen bærer en femtedel af sine egne omkostninger.
         
      
      VII. Forslag til afgørelse
   
   
            57.
         
         
            På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
            
                     »–
                  
                  
                     Ungarn har dels tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 33, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, idet medlemsstaten har indført en ny grund til afvisning af ansøgninger om international beskyttelse ud over de afvisningsgrunde, der er fastsat udtømmende i denne bestemmelse, dels tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 12, stk. 1, litra c), og artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/32 samt artikel 10, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse, idet medlemsstaten har gjort det strafbart at udøve organiseret aktivitet med henblik på at muliggøre iværksættelse af en asylprocedure for personer, der ikke opfylder de kriterier for tildeling af international beskyttelse, som er fastsat i national ret.
                  
               
                     –
                  
                  
                     I øvrigt frifindes Ungarn.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ungarn bærer sine egne omkostninger og betaler fire femtedele af Europa-Kommissionens omkostninger, mens Kommissionen bærer en femtedel af sine egne omkostninger.«
                  
               
      (
         1
      ) – Originalsprog: fransk.
   (
         2
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
   (
         3
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96).
   (
         4
      ) – C-564/18 (herefter »Tompa-dommen) (EU:C:2020:218).
   (
         5
      ) – C-924/19 PPU og C-925/19 PPU (herefter »dommen i sagen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság) (EU:C:2020:367).
   (
         6
      ) – EUT 2011, L 337, s. 9.
   (
         7
      ) – Magyar Közlöny 2007/83.
   (
         8
      ) – Magyar Közlöny 2018/97.
   (
         9
      ) – Magyar Közlöny 2012/92.
   (
         10
      ) – EUT 2016, L 77, s. 1.
   (
         11
      ) – Magyar Közlöny 1994/41.
   (
         12
      ) – Tompa-dommen, præmis 29 og 30 og den deri nævnte retspraksis.
   (
         13
      ) – Tompa-dommen, præmis 55.
   (
         14
      ) – Tompa-dommen, præmis 51.
   (
         15
      ) – Tompa-dommen, præmis 52.
   (
         16
      ) – Tompa-dommen, præmis 56 og domskonklusionen.
   (
         17
      ) – Dommen i sagen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, præmis 148-165.
   (
         18
      ) – Jf. punkt 5‑8 i dette forslag til afgørelse.
   (
         19
      ) – Magyar Közlöny 2019/7.
   (
         20
      ) – Afgørelse nr. 3/2019, præmis 79-82.
   (
         21
      ) – Under alle omstændigheder ændrer denne vurdering sig ikke af, at asyllovens § 51, stk. 2, litra f), måtte blive ophævet, eftersom straffelovens § 353/A navnlig omhandler situationen for en »person, der ikke forfølges […] i et andet land, fra hvilket [den pågældende] ankom«, hvilket er et meget bredt begreb, som godt kan finde anvendelse med henblik på at udelukke enhver ansøger, der (nødvendigvis) er indrejst fra Serbien, fra at få tildelt international beskyttelse.
   (
         22
      ) – Rådets direktiv af 28.11.2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (EFT 2002, L 328, s. 17).
   (
         23
      ) – Afgørelse nr. 3/2019, præmis 68-71.
   (
         24
      ) – Jf. dom af 30.1.2003, Kommissionen mod Danmark (C-226/01, EU:C:2003:60, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis), og af 28.1.2020, Kommissionen mod Italien (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling) (C-122/18, EU:C:2020:41, præmis 64).
   (
         25
      ) – I retsmødet præciserede den ungarske regering, at når den nævner »iværksættelsen« af asylproceduren, henvises der i straffelovens § 353/A til den fase, der følger efter indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse.
   (
         26
      ) – Jf. dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis). Som generaladvokat Pikamäe anførte i sit forslag til afgørelse i denne sag (C-808/18, EU:C:2020:493, punkt 53 og 68), sondres der i direktiv 2013/32 mellem »présentation« [fremsættelse] af en ansøgning om international beskyttelse, som blot er en tilkendegivelse eller en udtalelse fra de berørte personers side, uden nogen form for administrative formaliteter, om deres frygt for at blive tilbagesendt til hjemlandet, på den ene side og »introduction« [indgivelse] af en sådan ansøgning på den anden side.
   (
         27
      ) – Jf. punkt 32‑41 i dette forslag til afgørelse.