CELEX: 62019CC0213
Language: nl
Date: 2021-09-09
Title: Conclusie van advocaat-generaal P. Pikamäe van 9 september 2021.#Europese Commissie tegen Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.#Zaak C-213/19.

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. PIKAMÄE
van 9 september 2021 (1)

Zaak C‑213/19

Europese Commissie

tegen

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland

„Niet-nakoming – Artikel 4, lid 3, VEU – Artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU – Fraudebestrijding – Vereiste van doeltreffendheid – Verplichting om de eigen middelen ter beschikking van de Uniebegroting te stellen – Financiële verantwoordelijkheid van de lidstaten – Douane-unie – Verordening (EEG) nr. 2913/92 – Communautair douanewetboek – Verordening (EU) nr. 952/2013 – Douanewetboek van de Unie – Douanerechten – Invoer van textiel en schoeisel uit China – Grootschalige, stelselmatige fraude – Georganiseerde criminaliteit – Verdwijnende importeurs – Douanewaarde – Onderwaardering – Op risicoanalyse gebaseerde douanecontroles – Controles voorafgaand aan de vrijgave – Zekerheidstelling – Ontbreken van controles – Artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eigen middelen van de Europese Unie – Besluiten 2007/436/EG en 2014/335/EU – Verordeningen (EG, Euratom) nr. 1150/2000 en nr. 609/2014 – Vaststelling van een douaneschuld – Verplichte terbeschikkingstelling aan de Europese Unie – Raming van het verlies aan traditionele eigen middelen – Statistische methode gebaseerd op de gecorrigeerde gemiddelde prijs en de laagste aanvaardbare prijs – Belasting op de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Maatstaf van heffing voor de btw – Eigen middelen uit de btw”

Inhoud

I.  Inleiding
II.  Toepasselijke bepalingen
A.  Recht inzake traditionele eigen middelen
1.  Besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen
2.  Verordeningen betreffende de regels en de procedure voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen
3.  Verordening nr. 608/2014
4.  Verordening nr. 1553/89
B.  Douanerecht
1.  Communautair douanewetboek
2.  Douanewetboek van de Unie
3.  Toepassingsverordening
4.  Uitvoeringsverordening
C.  Btw-recht
III.  Feiten en precontentieuze procedure
A.  Aan het geding ten grondslag liggende feiten
B.  Precontentieuze procedure
IV.  Procedure bij het Hof
V.  Conclusies van partijen
VI.  Beroep
A.  Ontvankelijkheid
1.  Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan schending van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en de procedure bij het Hof
a)  Verstrekken van de gegevens waarmee de gecorrigeerde gemiddelde prijs, de laagste aanvaardbare prijs en de geschatte verliezen aan eigen middelen zijn berekend
b)  Informatie betreffende de berekeningen die op basis van de Snake-C18-utb’s zijn uitgevoerd voor het tijdvak 20112014
c)  Inkennisstelling van de wijze waarop de andere lidstaten de OLAF-methode gebruiken
d)  Verzoek om bewijs voor de aard van de ondergewaardeerde goederen en voor de lidstaat van bestemming ervan
2.  Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan de onregelmatigheid van de precontentieuze procedure en het verzoekschrift, met name wat douaneregeling 42 betreft
3.  Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan schending door de Commissie van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking
4.  Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan het feit dat op grond van artikel 258 VWEU niet de terbeschikkingstelling van bedragen kan worden bevolen
B.  Niet-nakoming van de verplichtingen op het gebied van fraudebestrijding en bescherming van de financiële belangen van de Unie, alsmede van de verplichtingen uit hoofde van de douanewetgeving van de Unie
1.  Verplichtingen voor de lidstaten om onwettige activiteiten te bestrijden die de financiële belangen van de Unie schaden
2.  Maatregelen die op grond van de douanewetgeving moeten worden genomen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie in de betrokken fraudesituatie
a)  Kenmerken van de fraude die door de betrokken importeurs werd voortgezet en constatering van de fraude door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk
b)  Verplichting om een risicoanalyse in te stellen en voorafgaand aan de vrijgave controles te verrichten, en noodzaak van het stellen van zekerheden
1)  Opmerkingen vooraf
2)  Verplichting om risicoanalysen toe te passen
3)  Verplichting om voorafgaand aan de vrijgave controles te verrichten
4)  Verplichting om zekerheden te stellen
3.  Samenvatting van de elementen die het Verenigd Koninkrijk worden verweten
4.  Verplichting voor de lidstaten om de hoogte van de douanerechten vast te stellen en de overeenkomstige bedragen te boeken
C.  Niet-naleving van de wetgeving van de Unie inzake de eigen middelen en de raming van verliezen aan traditionele eigen middelen, waartoe douanerechten behoren
1.  Wettelijke regeling inzake de boeking van verschuldigde bedragen en de terbeschikkingstelling van traditionele eigen middelen
2.  Niet-nakoming van de op het Verenigd Koninkrijk rustende verplichting om de bedragen van de tijdens operatie Snake vastgestelde douanerechten ter beschikking van de Commissie te stellen
3.  Beoordeling van de verliezen aan traditionele eigen middelen
a)  Opmerkingen vooraf
1)  Bevoegdheid van de Commissie om de verliezen aan traditionele eigen middelen te beoordelen en bevoegdheid van het Hof om zich daarover uit te spreken
2)  Gestelde verplichting om de schade, het oorzakelijk verband en het contrafeitelijke scenario te bewijzen
b)  Ten gronde
1)  Overzicht van de OLAF-methode en toepassing ervan als instrument voor de berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen
2)  Toepassing van het arrest Commissie/Portugal
3)  Mogelijkheid om de door de Commissie voorgestelde benadering voor de beoordeling van de verliezen aan traditionele eigen middelen in beginsel te aanvaarden
4)  Toepassing in casu van de op statistische gegevens gebaseerde methode
i)  Vaststelling van het volume van de ondergewaardeerde invoer
–  Periode november 2011-november 2014
–  Periode 1 januari 201511 oktober 2017
ii)  Referentiewaarde om de bedragen van de verliezen aan eigen middelen vast te stellen
5)  Samenvatting van de beoordeling van de traditionele eigen middelen
4.  Vertragingsrente
D.  Schending van het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU
E.  Niet-nakoming van de verplichtingen krachtens de regeling inzake de btw en de eigen middelen uit de btw
1.  Wettelijke regeling inzake de terbeschikkingstelling van de middelen uit de btw aan de Uniebegroting
2.  Grief betreffende het verlies aan eigen middelen uit de btw uit hoofde van douaneregeling 40
3.  Grief betreffende het verlies aan eigen middelen uit de btw uit hoofde van douaneregeling 42
VII.  Kosten
VIII.  Conclusie

I.      Inleiding

1.        In de onderhavige zaak heeft de Europese Commissie een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU ingesteld tegen het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland op grond dat deze staat tussen november 2011 en 11 oktober 2017 (hierna: „inbreukperiode”), ten eerste, met betrekking tot bepaalde invoer van textiel en schoeisel uit China niet de correcte bedragen aan douanerechten heeft geboekt en evenmin het correcte bedrag aan traditionele eigen middelen en eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (btw)  ter beschikking heeft gesteld en, ten tweede, niet alle informatie heeft verstrekt waarom de Commissie had gevraagd om de hoogte van het verlies aan traditionele eigen middelen te vast te stellen.(2)

2.        Volgens de Commissie heeft deze lidstaat aldus niet voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU  waarin het beginsel van loyale samenwerking is verankerd ,  artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU, alsmede een hele reeks bepalingen van afgeleid recht die betrekking hebben op de douaneregels van de Unie, de traditionele eigen middelen en de btw.

3.        Het Hof wordt in deze zaak dus verzocht om zijn rechtspraak betreffende de omvang van de in voornoemde bepalingen neergelegde verplichtingen op het gebied van fraudebestrijding en de bescherming van de financiële belangen van de Unie nader uit te werken in een context waarin de Commissie stelt dat de betrokken lidstaat de douanewaarde van ingevoerde goederen onjuist heeft vastgesteld omdat die goederen bij de invoer zijn ondergewaardeerd wegens  het ontbreken van doeltreffende controlemaatregelen. Deze zaak roept fundamentele vragen op, zoals de vraag of de Commissie  het bedrag van haar vordering betreffende het verlies aan eigen middelen kan vaststellen in een situatie waarin zij –  omdat de betrokken lidstaat de waarde van de goederen onjuist heeft vastgesteld – een statistische methode hanteert, namelijk die van de gecorrigeerde gemiddelde prijzen van alle goederen die in de hele Unie zijn ingevoerd. Tot slot wordt het Hof verzocht om antwoord te geven op de vraag of de lidstaat waar de goederen zijn ingevoerd de gederfde eigen middelen uit de btw moet afdragen in het kader van een douaneregeling op grond waarvan de douanerechten bij de invoer worden betaald, maar de btw naderhand moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming.
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Recht inzake traditionele eigen middelen

1.      Besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen

4.        Overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2014/335/EU, Euratom(3), dat sinds 1 januari 2014 van kracht is,  waarvan de bewoordingen in wezen identiek zijn aan die van artikel 2, lid 1, van besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen(4), worden de in  de begroting van de Unie opgevoerde eigen middelen gevormd door de ontvangsten uit respectievelijk „traditionele eigen middelen bestaande uit de [...] rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de Unie ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met derde landen” en „de toepassing van een voor alle lidstaten geldend uniform percentage op de btw-grondslag die op uniforme wijze is vastgesteld volgens Unievoorschriften”.

5.        Artikel 8, lid 1, eerste alinea, van die besluiten bepaalt dat de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief, als eigen middelen van de Unie, door de lidstaten worden geïnd overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, die waar nodig worden aangepast opdat zij aan de EU-voorschriften voldoen. Artikel 8, lid 1, derde alinea, van besluit 2007/436 en artikel 8, lid 2, van besluit 2014/335 preciseren dat de lidstaten de in artikel 2, lid 1, onder a) tot en met c), van die besluiten bedoelde middelen ter beschikking stellen van de Commissie.
2.      Verordeningen betreffende de regels en de procedure voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen

6.        Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen(5), die van toepassing is op het eerste deel van de inbreukperiode, is op 1 januari 2014 vervangen door verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen(6), en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien(7).  Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen overeenkomt met die van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening geldt een recht van de Unie op de in artikel 2, lid 1, onder a), van [besluit 2014/335] genoemde traditionele eigen middelen als vastgesteld, zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.”

7.        Artikel 6, lid 1 en lid 3, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 609/2014, dat in wezen de bewoordingen bevat van artikel 6, lid 1 en lid 3, onder a) en b), van verordening nr. 1150/2000, is als volgt geformuleerd:
„1.      Bĳ de schatkist van iedere lidstaat of bĳ het orgaan dat de lidstaat aanwijst, wordt een boekhouding van de eigen middelen gevoerd, uitgesplitst naar middel.
[...]
3.      De overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten worden, onder voorbehoud van het bepaalde in de tweede alinea van dit lid, uiterlijk op de eerste werkdag na de negentiende dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de boekhouding opgenomen [(gewoonlijk ‚boekhouding A’ genoemd)].
Vastgestelde rechten die niet in de in de eerste alinea bedoelde boekhouding zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden binnen de in de eerste alinea vastgestelde termijn in een specifieke boekhouding opgenomen [(gewoonlijk ‚boekhouding B’ genoemd)]. De lidstaten kunnen de vastgestelde rechten waarvoor een zekerheid is gesteld, echter eveneens in een specifieke boekhouding opnemen indien deze rechten worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is.”

8.        Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 609/2014, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1150/2000, bepaalt het volgende:
„Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bĳ zijn schatkist of bĳ het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.”

9.        Die bepaling is met ingang van 1 oktober 2016 gewijzigd bij artikel 1, punt 3, onder a), i), van verordening (EU, Euratom) 2016/804 van de Raad(8), om als volgt te luiden:
„Op de in de artikelen 10, 10 bis en 10 ter aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening die daartoe op naam van de Commissie bĳ zijn schatkist of nationale centrale bank is geopend. Behoudens het berekenen van negatieve rente als bedoeld in de derde alinea mag deze rekening slechts worden gedebiteerd in opdracht van de Commissie.”

10.      Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 609/2014, waarvan de bewoordingen in wezen overeenkomen met die van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, is als volgt geformuleerd:
„Na aftrek van de inningskosten krachtens artikel 2, lid 3, en artikel 10, lid 3, van [besluit 2014/335]  geschiedt de boeking van de traditionele eigen middelen, bedoeld in artikel 2, lid 1, onder a), van dat besluit, uiterlijk op de eerste werkdag na de negentiende dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van deze verordening is vastgesteld.
Voor de volgens artikel 6, lid 3, tweede alinea, van deze verordening in een specifieke boekhouding opgenomen rechten moet de boeking echter uiterlijk geschieden op de eerste werkdag na de negentiende dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin de rechten zijn geïnd.”

11.      De oorspronkelijke versie van artikel 12, leden 1 en 3, van verordening nr. 609/2014, waarvan de inhoud in wezen identiek was aan die van artikel 11, leden 1 en 3, van verordening nr. 1150/2000, luidde:
„1.      Elke te late boeking op de in lid 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken lidstaat tot het betalen van vertragingsrente.
[...]
3.      Voor de lidstaten die niet aan de economische en monetaire unie deelnemen, is de rentevoet gelijk aan de rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand door de respectieve centrale banken op hun basisherfinancieringstransacties wordt toegepast, vermeerderd met twee punten, of, voor de lidstaten waarvoor de rentevoet van de [Europese] Centrale Bank [(ECB)] niet beschikbaar is, de meest equivalente rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand op de geldmarkt van de lidstaat wordt toegepast, vermeerderd met twee punten.
Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.”

12.      Na de inwerkingtreding van verordening 2016/804 is artikel 12, lid 3, van verordening nr. 609/2014 met ingang van 1 oktober 2016 vervangen door artikel 12, lid 5, dat als volgt is verwoord:
„Voor de lidstaten die niet aan de economische en monetaire unie deelnemen, is de rentevoet gelijk aan de rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand door de respectieve centrale banken op hun basisherfinancieringstransacties wordt toegepast, of 0 procent als dit hoger is, vermeerderd met 2,5 procentpunten. Voor de lidstaten waarvoor de rentevoet van de centrale bank niet beschikbaar is, is de rentevoet gelijk aan de meest equivalente rentevoet die op de eerste dag van de betrokken maand op de geldmarkt van de lidstaat wordt toegepast, of 0 procent als dit hoger is, vermeerderd met 2,5 procentpunten.
Deze rente wordt met 0,25 procentpunt per maand vertraging verhoogd.
De totale stijging uit hoofde van de eerste en de tweede alinea mag niet meer dan 16 procentpunten bedragen. De verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.”

13.      Artikel 13, leden 1 en 2, van verordening nr. 609/2014 is in wezen hetzelfde geformuleerd als artikel 17, leden 1 en 2, van verordening nr. 1150/2000 en bepaalt:
„1.      De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze.
2.      De lidstaten behoeven de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie te stellen als zij om een van de onderstaande redenen niet kunnen worden geïnd:
a)      door overmacht;
b)      hetzij om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn.
De bedragen van de vastgestelde rechten worden oninbaar verklaard bij een besluit van de bevoegde administratieve autoriteit.
De bedragen van de vastgestelde rechten worden geacht oninbaar te zijn uiterlijk na een periode van vijf jaar te rekenen vanaf de datum waarop het bedrag overeenkomstig artikel 2 is vastgesteld of, in geval van een administratief of gerechtelijk beroep, de vaststelling, kennisgeving of bekendmaking van het definitieve besluit heeft plaatsgevonden.
[...]”
3.      Verordening nr. 608/2014

14.      Wat betreft de periode na 1 januari 2014 bepaalt artikel 2  („Maatregelen op het gebied van controle en toezicht”) van verordening (EU, Euratom) nr. 608/2014 van de Raad van 26 mei 2014 tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie(9) het volgende:
„1.      De in artikel 2, lid 1, van [besluit 2014/335] bedoelde eigen middelen worden gecontroleerd overeenkomstig de voorschriften van deze verordening, onverminderd verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad[(10)] [...].
2.      De lidstaten treffen alle nodige maatregelen om te waarborgen dat de eigen middelen bedoeld in artikel 2, lid 1, van [besluit 2014/335] ter beschikking van de Commissie worden gesteld.
3.      Wanneer de maatregelen op het gebied van controle en toezicht betrekking hebben op de in artikel 2, lid 1, onder a), van [besluit 2014/335] bedoelde traditionele eigen middelen:
a)      verrichten de lidstaten de verificaties en onderzoeken betreffende de vaststelling en de terbeschikkingstelling van deze eigen middelen;
[...]
c)      betrekken de lidstaten de Commissie op haar verzoek bij de controles die zij verrichten. Wanneer de Commissie bij een controle betrokken is, heeft zij, voor zover dit voor de toepassing van deze verordening vereist is, toegang tot de bewijsstukken betreffende de vaststelling en de terbeschikkingstelling van eigen middelen en tot alle andere relevante documenten die op deze bewijsstukken betrekking hebben;
d)      [mag] de Commissie [...]zelf controles ter plaatse verrichten. De personeelsleden die de Commissie tot dergelijke controles heeft gemachtigd, hebben toegang tot de documenten op dezelfde wijze als in het geval van de onder c) bedoelde controles. De lidstaten faciliteren deze controles;
[...]”

15.      Artikel 5 van verordening nr. 608/2014 draagt als opschrift „Melding van fraude en onregelmatigheden die van invloed zijn op rechten op traditionele eigen middelen” en bepaalt in lid 1:
„Met betrekking tot de in artikel 2, lid 1, onder a), van [besluit 2014/335] bedoelde traditionele eigenmiddelenbron verstrekt elke lidstaat de Commissie in de periode van twee maanden die volgt op het einde van elk kwartaal een beschrijving van door hem ontdekte fraudegevallen en onregelmatigheden waarmee rechten ten bedrage van meer dan 10 000 EUR zijn gemoeid.
In de in de eerste alinea bedoelde periode geeft elke lidstaat een overzicht van de stand van zaken met betrekking tot de reeds aan de Commissie medegedeelde fraudegevallen en onregelmatigheden waarvoor niet eerder is aangegeven dat de betrokken rechten zijn geïnd, vervallen of niet zijn geïnd.”
4.      Verordening nr. 1553/89

16.      Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1553/89 luidt:
„De grondslag van de btw-middelen wordt bepaald aan de hand van de belastbare handelingen bedoeld in artikel 2 van de [Zesde richtlijn (77/388/EEG)] van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag [(PB 1977, L 145, blz. 1)] [...].”

17.      Artikel 3, eerste alinea, van die verordening is als volgt verwoord:
„Voor een bepaald kalenderjaar wordt, onverminderd de artikelen 5 en 6, de grondslag van de btw-middelen berekend door het totaal van de door de lidstaten in dat jaar geïnde netto-btw-opbrengsten te delen door het tarief waartegen deze belasting in dat jaar werd geheven.”
B.      Douanerecht

1.      Communautair douanewetboek

18.      Artikel 13 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek(11), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 648/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005(12) (hierna: „communautair douanewetboek”), bepaalde het volgende:
„1.      De douaneautoriteiten kunnen onder de overeenkomstig de geldende bepalingen vastgestelde voorwaarden alle controlemaatregelen nemen die zij nodig achten voor de correcte toepassing van de douanewetgeving en van andere wetgeving betreffende binnenbrengen, uitgang, doorvoer, overbrengen en bijzondere bestemming van goederen welke vervoerd worden tussen het douanegebied van de Gemeenschap en derde landen en betreffende de aanwezigheid van goederen die niet de status van communautaire goederen hebben. Douanecontroles die ertoe strekken de correcte toepassing van de communautaire wetgeving te garanderen, kunnen in een derde land worden verricht, voor zover een internationale overeenkomst daarin voorziet.
2.      Douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, moeten gebaseerd zijn op een door middel van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt de risico’s in kaart te brengen en te kwantificeren alsmede de nodige maatregelen te ontwikkelen om de risico’s te beoordelen op basis van criteria die op nationaal, op communautair, en, indien beschikbaar, op internationaal niveau zijn vastgesteld.
Volgens de procedure van het comité worden een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gemeenschappelijke criteria en prioritaire controlegebieden vastgesteld.
De lidstaten zetten in samenwerking met de Commissie een elektronisch systeem op voor de uitvoering van het risicobeheer.
3.      Controles die door andere autoriteiten dan de douaneautoriteiten worden verricht, geschieden in nauwe coördinatie met de douaneautoriteiten en zoveel mogelijk op hetzelfde ogenblik en op dezelfde plaats.
[...]”

19.      Titel II van het communautair douanewetboek bevatte een hoofdstuk 3 met het opschrift „Douanewaarden van goederen”, dat uit de artikelen 28 tot en met 36 bestond.

20.      Artikel 29 van dat wetboek luidde:
„1.      De douanewaarde van ingevoerde goederen is de transactiewaarde van die goederen, dat wil zeggen de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs indien zij voor uitvoer naar het douanegebied van de Unie worden verkocht, in voorkomend geval na aanpassing overeenkomstig de artikelen 32 en 33 [...].
2.      a)      Ter bepaling van de aanvaardbaarheid van de transactiewaarde voor de toepassing van lid 1 vormt de omstandigheid dat de koper en de verkoper onderling verbonden zijn, op zich geen voldoende reden om de transactiewaarde als niet aanvaardbaar aan te merken. Indien noodzakelijk worden de omstandigheden van de verkoop onderzocht en wordt de transactiewaarde aanvaard wanneer het verbonden zijn geen invloed op de prijs heeft gehad. [...]
[...]
3.      a)      De werkelijk betaalde of te betalen prijs is de totale betaling die door de koper aan de verkoper of ten behoeve van de verkoper voor de ingevoerde goederen is of moet worden gedaan en omvat alle betalingen die als voorwaarde voor de verkoop van de ingevoerde goederen, hetzij door de koper aan de verkoper, hetzij door de koper aan een derde ter nakoming van een verplichting van de verkoper, werkelijk zijn of moeten worden gedaan.  [...]
[...]”

21.      Artikel 30 van dat wetboek was als volgt verwoord:
„1.      Indien de douanewaarde niet met toepassing van artikel 29 kan worden vastgesteld, dient achtereenvolgens te worden nagegaan welke van de punten a), b), c) en d) van lid 2 van toepassing is. De douanewaarde dient in dit geval te worden vastgesteld met toepassing van het eerste punt dat die vaststelling mogelijk maakt [...].
2.      De met toepassing van dit artikel vastgestelde douanewaarden zijn:
a)      de transactiewaarde van identieke goederen die voor uitvoer naar de Gemeenschap zijn verkocht en op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde dient te worden bepaald;
b)      de transactiewaarde van soortgelijke goederen die voor uitvoer naar de Gemeenschap zijn verkocht en op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde dient te worden bepaald;
c)      de waarde die berust op de prijs per eenheid bij verkoop in de Gemeenschap van de ingevoerde goederen of van ingevoerde identieke of soortgelijke goederen in de grootste totale hoeveelheid, aan niet met de verkopers verbonden personen;
d)      de berekende waarde [...].
[...]”

22.      Artikel 31 van het communautair douanewetboek luidde:
„1.      Indien de douanewaarde van de ingevoerde goederen niet met toepassing van de artikelen 29 en 30 kan worden vastgesteld, wordt zij aan de hand van de in de Gemeenschap beschikbare gegevens vastgesteld met gebruikmaking van redelijke middelen die in overeenstemming zijn met de beginselen en de algemene bepalingen van:
–        de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel van 1994;
–        artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel van 1994;
–        de bepalingen van het onderhavige hoofdstuk.
2.      De met toepassing van lid 1 vastgestelde douanewaarde berust niet op:
a)      de verkoopprijs, in de Gemeenschap, van goederen die in de Gemeenschap zijn voortgebracht;
b)      een stelsel dat voor douanedoeleinden voorziet in de aanvaarding van de hoogste van twee in aanmerking komende waarden;
c)      de prijs van goederen op de binnenlandse markt van het land van uitvoer;
d)      de kosten van voortbrenging, andere dan de berekende waarden die overeenkomstig artikel 30, lid 2, onder d), voor identieke of soortgelijke goederen zijn vastgesteld;
e)      prijzen voor uitvoer naar een land dat niet tot het douanegebied van de Gemeenschap behoort;
f)      minimumdouanewaarden, of
g)      willekeurig vastgestelde of fictieve waarden.”

23.      Artikel 68 van dat wetboek bepaalde:
„Teneinde de juistheid van de door hen aanvaarde aangiften te verifiëren kunnen de douaneautoriteiten overgaan tot:
a)      een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten. De douaneautoriteiten kunnen van de aangever eisen dat nog andere documenten worden overgelegd met het oog op de verificatie van de juistheid van de in de aangifte voorkomende vermeldingen;
b)      het onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle.”

24.      Artikel 71 van dat wetboek was als volgt verwoord:
„1.      De resultaten van de verificatie van de aangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst.
2.      Indien er geen verificatie van de aangifte wordt uitgevoerd, vindt de toepassing van de in lid 1 bedoelde bepalingen plaats aan de hand van de vermeldingen in de aangifte.”

25.      Artikel 217 van het communautair douanewetboek bepaalde:
„1.      Elk bedrag aan rechten bij invoer of aan rechten bij uitvoer dat voortvloeit uit een douaneschuld [...] dient door de douaneautoriteiten te worden berekend zodra deze over de nodige gegevens beschikken en dient door deze autoriteiten in de boekhouding of op iedere andere drager die als zodanig dienstdoet, te worden geregistreerd (boeking).
[...]
2.      De lidstaten stellen nadere voorschriften vast voor de boeking van de bedragen aan rechten. Deze voorschriften kunnen verschillen naargelang de douaneautoriteiten, rekening houdend met de omstandigheden waaronder de douaneschuld is ontstaan, er al dan niet verzekerd van zijn dat de genoemde bedragen zullen worden betaald.”

26.      Artikel 218, lid 1, eerste alinea, van dat wetboek luidde:
„Indien door de aanvaarding van de aangifte van goederen voor een andere douaneregeling dan die van de tijdelijke invoer met gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer, of door enige andere handeling die dezelfde rechtsgevolgen heeft als die aanvaarding, een douaneschuld ontstaat, dient het met die douaneschuld overeenkomende bedrag te worden geboekt zodra dit bedrag is berekend, of uiterlijk op de tweede dag volgende op de dag waarop de goederen zijn vrijgegeven.”

27.      Artikel 220, lid 1, van dat wetboek bepaalde:
„Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.”

28.      Artikel 221 van datzelfde wetboek bepaalde:
„1.      Het bedrag van de rechten dient onmiddellijk na de boeking op een daartoe geëigende wijze aan de schuldenaar te worden medegedeeld.
[...]
3.      De mededeling aan de schuldenaar moet plaatsvinden binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. Deze termijn wordt geschorst door het instellen van een beroep in de zin van artikel 243 voor de duur van de procedure van beroep.
4.      Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht strafrechtelijk vervolgbaar was, mag de mededeling van de wettelijk verschuldigde bedragen, overeenkomstig de in de geldende bepalingen daartoe gestelde voorwaarden, nog na het verstrijken van de in lid 3 bedoelde termijn aan de schuldenaar worden gedaan.”
2.      Douanewetboek van de Unie

29.      Artikel 3 van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie(13) (hierna: „douanewetboek van de Unie”) luidt:
„De douaneautoriteiten hebben voornamelijk als opdracht toezicht te houden op het internationale handelsverkeer van de Unie en aldus bij te dragen tot eerlijke en open handel, de uitvoering van de externe aspecten van de interne markt, van het gemeenschappelijk handelsbeleid en van ander gemeenschappelijk beleid van de Unie dat verband houdt met de handel, en de algemene veiligheid van de toeleveringsketen. De douaneautoriteiten stellen maatregelen vast die met name strekken tot:
a)      de bescherming van de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten;
b)      de bescherming van de Unie tegen oneerlijke en illegale handel en de ondersteuning van de legale handel;
c)      het garanderen van de veiligheid van de Unie en haar ingezetenen en van de bescherming van het milieu, in voorkomend geval in nauwe samenwerking met andere autoriteiten; en
d)      het handhaven van een billijk evenwicht tussen de douanecontroles en de facilitering van de legale handel.”

30.      Artikel 46 van het douanewetboek van de Unie draagt het opschrift „Risicobeheer en douanecontroles” en bepaalt:
„1.      De douaneautoriteiten kunnen elke controlemaatregel nemen die zij nodig achten.
De controlemaatregelen kunnen met name inhouden onderzoek van goederen, monsterneming, verificatie van de juistheid en volledigheid van de in het kader van een aangifte of een kennisgeving verstrekte informatie en de aanwezigheid, echtheid, juistheid of geldigheid van documenten, onderzoek van de bedrijfsboekhouding van marktdeelnemers en van andere bescheiden, controle van vervoermiddelen, controle van bagage en andere goederen die personen bij of op zich dragen, officieel onderzoek en soortgelijke handelingen.
2.      Douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, moeten hoofdzakelijk gebaseerd zijn op een met behulp van elektronische gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt om aan de hand van op nationaal, Unie- en indien beschikbaar internationaal niveau vastgestelde criteria de risico’s in kaart te brengen en te evalueren alsmede de nodige tegenmaatregelen te ontwikkelen.
3.      Douanecontroles worden uitgevoerd binnen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gebaseerd op de uitwisseling van informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalyse tussen de douanediensten, waarbij gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, controlemaatregelen en prioritaire controlegebieden worden vastgesteld.
Controles aan de hand van dergelijke informatie en criteria worden uitgevoerd onverminderd andere controles die worden uitgevoerd overeenkomstig lid 1 of andere vigerende bepalingen.
4.      De douaneautoriteiten verrichten risicobeheer om een onderscheid te maken tussen de niveaus van risico verbonden aan goederen die aan douanecontrole of douanetoezicht zijn onderworpen en om te bepalen of de goederen aan bijzondere douanecontroles zullen worden onderworpen, en zo ja, waar.
Dit risicobeheer omvat activiteiten zoals het verzamelen van gegevens en informatie, het analyseren en beoordelen van risico’s, het voorschrijven en ondernemen van actie, en het regelmatig toezien op en herzien van dat proces en de resultaten ervan, op basis van internationale, Unie- en nationale bronnen en strategieën.
5.      De douaneautoriteiten wisselen informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalyses uit indien:
a)      een douaneautoriteit oordeelt dat de risico’s significant zijn en een douanecontrole noodzakelijk is, en bij de controle blijkt dat de gebeurtenis die de risico’s veroorzaakt, zich heeft voorgedaan; of
b)      bij de controle [niet] blijkt [...]  dat de gebeurtenis die de risico’s veroorzaakt, zich heeft voorgedaan, maar de betrokken douaneautoriteit oordeelt dat de dreiging elders in de Unie een hoog risico vormt.
6.      Voor de vaststelling van de gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, de controlemaatregelen en de prioritaire controlegebieden als bedoeld in lid 3 wordt rekening gehouden met al het volgende:
a)      de evenredigheid met het risico;
b)      de dringendheid van de uit te voeren controles;
c)      de waarschijnlijke gevolgen voor het handelsverkeer, de afzonderlijke lidstaten en de beschikbare controlemiddelen.
7.      De in lid 3 bedoelde gemeenschappelijke risicocriteria en -normen omvatten al het volgende:
a)      een beschrijving van de risico’s;
b)      de te gebruiken risicofactoren of -indicatoren om goederen of marktdeelnemers voor douanecontroles te selecteren;
c)      de aard van de door de douaneautoriteiten uit te voeren douanecontroles;
d)      de toepassingsduur van de onder c) bedoelde douanecontroles.
8.      Prioritaire controlegebieden omvatten bepaalde douaneregelingen, soorten goederen, vervoerstrajecten, vervoerswijzen of marktdeelnemers die gedurende een bepaalde periode in hogere mate aan risicoanalyses en douanecontroles worden onderworpen, onverminderd andere controles die de douaneautoriteiten doorgaans verrichten.”

31.      Artikel 53 („Valutaomrekening”) van het douanewetboek van de Unie bepaalt in lid 1:
„De bevoegde autoriteiten publiceren de geldende wisselkoers en/of maken deze op het internet bekend indien een valuta moet worden omgerekend om een van de onderstaande redenen:
a)      de elementen aan de hand waarvan de douanewaarde van goederen wordt vastgesteld, zijn in een andere valuta uitgedrukt dan die van de lidstaat waar deze waarde wordt bepaald;
b)      de tegenwaarde van de euro in nationale valuta is vereist voor de vaststelling van de tariefindeling van goederen en het bedrag aan invoer- en uitvoerrechten, met inbegrip van drempelbedragen in het gemeenschappelijk douanetarief.”

32.      De artikelen 70 en 74 van dat wetboek bevatten de regels betreffende de douanewaarde van goederen, welke regels in wezen overeenkomen met die van de artikelen 29 tot en met 31 van het communautair douanewetboek.

33.      Overeenkomstig artikel 101, lid 1, van het douanewetboek van de Unie wordt het verschuldigde bedrag aan invoer- of uitvoerrechten vastgesteld door de douaneautoriteiten die bevoegd zijn op de plaats waar de douaneschuld overeenkomstig artikel 87 van dat wetboek is ontstaan of wordt geacht te zijn ontstaan, zodra zij over de nodige gegevens beschikken.

34.      Artikel 103 („Verjaringstermijnen van de douaneschuld”), leden 1 en 2, van dat wetboek luidt:
„1.      De mededeling van een douaneschuld aan de schuldenaar vindt plaats binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan.
2.      Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht strafrechtelijk vervolgbaar was, wordt de in lid 1 vastgestelde termijn van drie jaar in overeenstemming met het nationaal recht verlengd tot minimaal vijf en maximaal 10 jaar.”

35.      Artikel 105 van het douanewetboek van de Unie draagt als opschrift „Tijdstip van boeking” en bepaalt in lid 3:
„Indien een douaneschuld ontstaat onder andere dan de in lid 1 bedoelde omstandigheden, wordt het verschuldigde bedrag aan invoer- of uitvoerrechten geboekt uiterlijk veertien dagen na de dag waarop de douaneautoriteiten in staat zijn het bedrag aan invoer- of uitvoerrechten vast te stellen en een beschikking af te geven.”

36.      Artikel 188 („Verificatie van een douaneaangifte”) van dat wetboek is als volgt verwoord:
„Met het oog op de verificatie van de juistheid van de in de aanvaarde douaneaangifte vermelde gegevens kunnen de douaneautoriteiten:
a)      de aangifte en de bij te voegen documenten aan een onderzoek onderwerpen;
b)      van de aangever eisen dat andere documenten worden overgelegd;
c)      de goederen aan een onderzoek onderwerpen;
d)      monsters nemen voor een analyse of grondige controle van de goederen.”

37.      Artikel 191, „Resultaten van de verificatie”, van dat wetboek bepaalt:
„1.      De resultaten van de verificatie van de douaneaangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst.
2.      Indien de douaneaangifte niet wordt geverifieerd, is lid 1 van toepassing op basis van de in die aangifte vermelde gegevens.
3.      De resultaten van de verificatie door de douaneautoriteiten hebben in het gehele douanegebied van de Unie dezelfde bindende kracht.”
3.      Toepassingsverordening

38.      Artikel 181 bis van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92(14), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1335/2003 van de Commissie van 25 juli 2003(15) (hierna: „toepassingsverordening”), luidt als volgt:
„1.      De douaneautoriteiten behoeven de douanewaarde van ingevoerde goederen niet op basis van de methode van de transactiewaarde vast te stellen indien zij overeenkomstig de in lid 2 omschreven procedure, wegens gegronde twijfel, niet ervan overtuigd zijn dat de aangegeven waarde met de in artikel 29 van het wetboek omschreven totale betaalde of te betalen prijs overeenkomt.
2.      Wanneer bij de douaneautoriteiten de in lid 1 bedoelde twijfel bestaat, kunnen zij overeenkomstig artikel 178, lid 4, om aanvullende informatie vragen. Indien deze twijfel blijft bestaan, stellen de douaneautoriteiten, alvorens een definitieve beslissing te nemen, de betrokkene, desgevraagd schriftelijk, in kennis van de redenen voor die twijfel en bieden zij hem een redelijke gelegenheid daarop te antwoorden. De definitieve beslissing en de redenen daarvoor worden de betrokkene schriftelijk meegedeeld.”

39.      Artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening bepaalt:
„Vrijgave van de goederen leidt tot boeking van de op grond van de vermeldingen van de aangifte vastgestelde rechten bij invoer. Wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de door hen ingestelde controles kunnen leiden tot de vaststelling van een bedrag dat hoger is dan het bedrag dat voortvloeit uit de vermeldingen in de aangifte, eisen deze autoriteiten bovendien dat voldoende zekerheid wordt gesteld om het verschil te dekken tussen het laatstgenoemde bedrag en het bedrag dat uiteindelijk op de goederen van toepassing kan zijn. De aangever heeft evenwel de mogelijkheid om, in plaats van het stellen van die zekerheid, de directe boeking te verzoeken van het bedrag aan rechten dat uiteindelijk op de betrokken goederen van toepassing kan zijn.”
4.      Uitvoeringsverordening

40.      Lid 1 van artikel 48 („Bepalingen betreffende wisselkoersen”) van uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013(16) (hierna: „uitvoeringsverordening”) is als volgt verwoord:
„De tegenwaarde van de euro wordt, indien dit overeenkomstig artikel 53, lid 1, onder b), van het wetboek is vereist, een maal per maand vastgesteld.
De toe te passen wisselkoers is de meest recente koers die door de Europese Centrale Bank is vastgesteld voorafgaand aan de voorlaatste dag van de maand en is gedurende de volledige daaropvolgende maand van toepassing.
Wanneer de aan het begin van de maand geldende koers echter meer dan 5 % afwijkt van de koers die door de Europese Centrale Bank is vastgesteld vóór de 15e van diezelfde maand, is de laatstgenoemde koers van toepassing vanaf de 15e tot het einde van de betreffende maand.”

41.      Artikel 140 („Niet-aanvaarding van de aangegeven transactiewaarden”) van de uitvoeringsverordening strekt tot uitvoering van artikel 70, lid 1, van het douanewetboek van de Unie en bepaalt:
„1.      Wanneer de douaneautoriteiten gegronde twijfels hebben of de aangegeven transactiewaarde overeenstemt met het totale betaalde of te betalen bedrag zoals bedoeld in artikel 70, lid 1, van het wetboek, kunnen zij de aangever om aanvullende informatie vragen.
2.      Wanneer hun twijfels niet worden weggenomen, kunnen de douaneautoriteiten besluiten dat de waarde van de goederen niet kan worden vastgesteld overeenkomstig artikel 70, lid 1, van het wetboek.”

42.      Artikel 144 („Fall-backmethode”) van de uitvoeringsverordening strekt tot uitvoering van artikel 74, lid 3, van het douanewetboek van de Unie en luidt als volgt:
„1.      Voor het vaststellen van de douanewaarde krachtens artikel 74, lid 3, van het wetboek kan bij de toepassing van de in artikel 70 en artikel 74, lid 2, van het wetboek vastgestelde methoden een redelijke soepelheid worden betracht. De aldus vastgestelde douanewaarde dient zoveel mogelijk op eerder vastgestelde douanewaarden te worden gebaseerd.
2.      Wanneer de douanewaarde niet met toepassing van lid 1 kan worden vastgesteld, worden andere passende methoden gebruikt. In dit geval wordt de douanewaarde niet vastgesteld op basis van een van de volgende zaken:
a)      de verkoopprijs, in het douanegebied van de Unie, van goederen die in het douanegebied van de Unie zijn geproduceerd;
b)      een stelsel waarbij de hoogste van de twee in aanmerking komende waarden voor de douanewaarde wordt gebruikt;
c)      de prijs van goederen op de binnenlandse markt van het land van uitvoer;
d)      de kosten van de productie, andere dan de berekende waarden die krachtens artikel 74, lid 2, onder d), van het wetboek voor identieke of soortgelijke goederen zijn vastgesteld;
e)      prijzen voor uitvoer naar een derde land;
f)      minimumdouanewaarden;
g)      willekeurig vastgestelde of fictieve waarden.”

43.      Artikel 244 („Zekerheidstelling”) van de uitvoeringsverordening strekt tot uitvoering van artikel 191 van het douanewetboek van de Unie en bepaalt:
„Wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de verificatie van de douaneaangifte kan leiden tot een hoger bedrag aan invoer- of uitvoerrechten of andere verschuldigde heffingen dan het bedrag dat voortvloeit uit de gegevens van de douaneaangifte, kunnen de goederen pas worden vrijgegeven bij een zekerheidstelling die het verschil dekt tussen het bedrag van de douaneaangifte en het bedrag dat uiteindelijk verschuldigd kan zijn.
De aangever heeft echter de mogelijkheid om in plaats van het stellen van deze zekerheid te verzoeken om de onmiddellijke mededeling van de douaneschuld die uiteindelijk op de betrokken goederen van toepassing kan zijn.”
C.      Btw-recht

44.      Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde(17), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/69/EG van de Raad van 25 juni 2009(18) (hierna: „richtlijn 2006/112”), luidt als volgt:
„De volgende handelingen zijn aan de btw onderworpen:
[...]
b)      de intracommunautaire verwervingen van goederen die binnen het grondgebied van een lidstaat onder bezwarende titel worden verricht:
i)      door een als zodanig handelende belastingplichtige of door een niet-belastingplichtige rechtspersoon, wanneer de verkoper een als zodanig handelende belastingplichtige is [...];
[...]
[...]
d)      de invoer van goederen.”

45.      Overeenkomstig artikel 73 van die richtlijn „omvat de maatstaf van heffing alles wat de leverancier of dienstverrichter voor deze handelingen als tegenprestatie verkrijgt of moet verkrijgen van de zijde van de afnemer of van een derde”.

46.      Artikel 83 van die richtlijn bepaalt:
„Voor de intracommunautaire verwerving van goederen bestaat de maatstaf van heffing uit dezelfde elementen als die welke in aanmerking worden genomen om overeenkomstig hoofdstuk 2 de maatstaf van heffing voor de levering van dezelfde goederen binnen het grondgebied van de lidstaat in kwestie te bepalen. Met name is voor de in de artikelen 21 en 22 bedoelde handelingen die met een intracommunautaire verwerving van goederen worden gelijkgesteld, de maatstaf van heffing de aankoopprijs van de goederen of van soortgelijke goederen of, bij gebreke van een aankoopprijs, de kostprijs, berekend op het tijdstip waarop deze handelingen worden verricht.”

47.      Artikel 85 van richtlijn 2006/112 is als volgt verwoord:
„Voor de invoer van goederen is de maatstaf van heffing de waarde die in de geldende communautaire bepalingen als de douanewaarde wordt omschreven.”

48.      Artikel 86, lid 1, van die richtlijn preciseert:
„In de maatstaf van heffing moeten de volgende elementen worden opgenomen, voor zover zij niet reeds daarin zijn begrepen:
a)      de buiten de lidstaat van invoer verschuldigde rechten, heffingen en andere belastingen, alsmede die welke ter zake van de invoer verschuldigd zijn, met uitzondering van de te heffen btw;
b)      de bijkomende kosten, zoals de kosten van commissie, verpakking, vervoer en verzekering, tot de eerste plaats van bestemming binnen het grondgebied van de lidstaat van invoer, alsmede de kosten die voortvloeien uit het vervoer naar een andere plaats van bestemming in de Gemeenschap, indien deze plaats bekend is op het tijdstip waarop het belastbare feit plaatsvindt.”

49.      Artikel 87 van richtlijn 2006/112 bepaalt:
„In de maatstaf van heffing worden de volgende elementen niet opgenomen:
a)      prijsverminderingen wegens korting voor vooruitbetaling;
b)      aan de afnemer toegekende prijskortingen en -rabatten die zijn verkregen op het tijdstip waarop de invoer wordt verricht.”

50.      Artikel 138 van die richtlijn bepaalt het volgende:
„1.      De lidstaten verlenen vrijstelling voor de levering van goederen, door of voor rekening van de verkoper of de afnemer verzonden of vervoerd naar een plaats buiten hun respectieve grondgebied, maar binnen de Gemeenschap, welke wordt verricht voor een andere belastingplichtige of voor een niet-belastingplichtige rechtspersoon die als zodanig handelt in een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van de verzending of het vervoer van de goederen.
2.      Behalve voor de in lid 1 bedoelde goederenleveringen verlenen de lidstaten vrijstelling voor de volgende handelingen:
[...]
c)      de goederenlevering bestaande in de overbrenging naar een andere lidstaat, die voor de in lid 1 en de punten a) en b) bedoelde vrijstellingen in aanmerking zou komen indien zij voor een andere belastingplichtige was verricht.”

51.      Artikel 143 van die richtlijn luidt:
„1.      De lidstaten verlenen vrijstelling voor de volgende handelingen:
[...]
d)      de invoer van vanuit een derdelandsgebied of een derde land verzonden of vervoerde goederen in een andere lidstaat dan de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer, indien de levering van deze goederen, verricht door de importeur die uit hoofde van artikel 201 is aangewezen of erkend als de tot voldoening van de belasting gehouden persoon, overeenkomstig artikel 138 is vrijgesteld;
[...]
2.      De vrijstelling overeenkomstig lid 1,  punt d), is, in gevallen waarin de invoer van goederen gevolgd wordt door levering van de goederen die overeenkomstig artikel 138, lid 1 en lid 2,  punt c), is vrijgesteld, alleen van toepassing indien de importeur op het tijdstip van de invoer aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van invoer ten minste de volgende informatie heeft verstrekt:
a)      het nummer waaronder hij voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd, of het nummer waaronder zijn tot voldoening van de btw gehouden fiscaal vertegenwoordiger voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd;
b)      het nummer waaronder de afnemer aan wie de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 1, worden geleverd voor btw-doeleinden in een andere lidstaat is geïdentificeerd, of, wanneer de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 2, punt c), worden overgebracht, het nummer waaronder de importeur zelf voor btw-doeleinden in de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer is geïdentificeerd;
c)      het bewijs dat de ingevoerde goederen bestemd zijn om vanuit de lidstaat van invoer naar een andere lidstaat te worden vervoerd of verzonden.
De lidstaten kunnen echter bepalen dat in punt c) bedoelde bewijs slechts aan de bevoegde autoriteiten hoeft te worden verstrekt indien daarom wordt verzocht.”
III. Feiten en precontentieuze procedure

A.      Aan het geding ten grondslag liggende feiten

52.      De Europese Unie heeft met ingang van 1 januari 2005 alle contingenten opgeheven die van toepassing waren op de invoer van textiel en kleding van oorsprong uit landen die zijn aangesloten bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO), waaronder China.

53.      Op 20 april 2007 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) mededeling 2007/015 inzake wederzijdse bijstand aan de lidstaten gestuurd om hen te informeren over het risico van onderwaardering bij de invoer van textiel en schoeisel uit China.

54.      In die mededeling verzocht OLAF alle lidstaten, ten eerste, om met name de invoer van textiel en schoeisel uit China te controleren op mogelijke aanwijzingen van ondergewaardeerde invoer en, ten tweede, om bij de inklaring van die invoer passende douanecontroles te verrichten.

55.      Vervolgens heeft OLAF samen met het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Commissie een instrument voor risicobeoordeling op basis van gegevens uit de hele Unie (hierna: „OLAF-methode”) ontwikkeld om de lidstaten te helpen bij het opsporen van ondergewaardeerde zendingen textiel en schoeisel. Met dat instrument kan allereerst een gecorrigeerde gemiddelde prijs worden berekend voor al het uit China ingevoerde textiel en schoeisel dat onder de hoofdstukken 61 tot en met 64 van de gecombineerde nomenclatuur (GN) van het douanetarief valt(19). De gecorrigeerde gemiddelde prijzen worden berekend op basis van de maandprijzen bij de invoer van de betrokken producten uit China, welke prijzen afkomstig zijn uit Comext  een door Eurostat beheerde referentiedatabase met statistische gegevens voor de internationale handel  en een periode van 48 maanden beslaan. Die prijzen drukken een waarde per kilogram uit voor alle 495 achtcijferige productcodes uit de betrokken gecombineerde nomenclatuur, en vermelden het land van herkomst en het land van bestemming in de Unie. Op basis van het rekenkundige gemiddelde (niet-gewogen gemiddelde) van de gecorrigeerde gemiddelde prijzen van de 28 lidstaten(20) wordt vervolgens een gemiddelde voor de hele Unie berekend (de gecorrigeerde gemiddelde prijzen voor de Unie-28). Voor de berekening van die gemiddelden worden extreme waarden, dat wil zeggen abnormaal hoge of lage waarden, buiten beschouwing gelaten. Vandaar dat wordt gesproken van de „gecorrigeerde” gemiddelde prijs. Tot slot wordt een waarde berekend die overeenkomt met 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs. Dit is de „laagste aanvaardbare prijs”, die eveneens een prijs per kilogram is. Deze minimumprijs wordt door de douaneautoriteiten van de lidstaten als drempelwaarde gebruikt om invoeraangiften met een bijzonder lage waarde en dus invoer met een hoog risico te kunnen detecteren.

56.      Op 23 januari 2009 heeft OLAF mededeling AM 2009/001 inzake wederzijdse bijstand verstuurd, die betrekking had op operatie „Argus”. Tijdens die zes maanden durende operatie had OLAF de invoer van textiel en schoeisel uit meerdere derde landen, maar met name uit Azië, in de gaten gehouden en de lidstaten maandelijks een lijst gestuurd met de in de voorgaande maand ingevoerde goederen die vanwege de douanewaarde ervan als risicovol werden beschouwd. In die mededeling verzocht OLAF de lidstaten om het binnen vier maanden te informeren over de plaatsing van risicofilters, om zendingen met een hoog risico in kaart te brengen en om na inklaring controles te verrichten op basis van de mededelingen van OLAF.

57.      Tijdens de operatie voor prioritaire controle  onder de noemer „Discount” (hierna: „PCA Discount”) in 2011, die werd gecoördineerd door het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie van de Commissie en waaraan alle lidstaten – waaronder het Verenigd Koninkrijk – hebben deelgenomen, zijn de laagste aanvaardbare prijzen toegepast om de invoer van textiel en schoeisel uit China die vanwege de dusdanig lage douanewaarde ervan verdacht was, te detecteren en te controleren.

58.      In 2014 heeft OLAF de gezamenlijke douane-operatie „Snake” gecoördineerd, waarvan de operationele fase tussen 17 februari en 17 maart 2014 heeft plaatsgevonden en waaraan alle lidstaten alsmede de Chinese douaneautoriteiten hebben deelgenomen. Die autoriteiten waren bij de operatie betrokken om de uitvoeraangiften te verkrijgen, zodat hiermee de waarde kon worden geverifieerd die bij de invoer van de betrokken producten in de Unie was aangegeven. Het eindrapport van operatie Snake bevatte een oproep aan de lidstaten om de risicoprofielen op basis van de laagste aanvaardbare prijzen die tijdens die operatie waren toegepast te blijven gebruiken.

59.      Naar aanleiding van controles die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tijdens die operatie op basis van deze risicoprofielen hebben verricht, hebben die autoriteiten vastgesteld dat 24 marktdeelnemers aanvullende douanerechten verschuldigd waren voor de goederen die zij over een periode van drie jaar  tussen november 2011 en november 2014  hadden ingevoerd.

60.      Tijdens controlemissie 14‑11‑1, die tussen 27 en 31 oktober 2014 in het Verenigd Koninkrijk is uitgevoerd, heeft de Commissie formulieren met risicogegevens en kennisgevingen inzake wederzijdse bijstand gecontroleerd en een steekproef van 24 invoerhandelingen onderzocht, waarvan er 23 in boekhouding B waren opgevoerd.

61.      Tussen november 2014 en februari 2015 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de betrokken marktdeelnemers uitnodigingen tot betaling van deze bedragen gestuurd door de uitvaardiging van 24 navorderingen,  uitnodigingen tot betaling „C18” genoemd (hierna: „Snake-C18-utb’s”), die nadien zijn ingetrokken.

62.      Op 16 januari 2015 heeft OLAF een onderzoek ingesteld naar bepaalde lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk, dat betrekking had op een periode vanaf 2013.

63.      Tussen 2013 en 2016 hebben Her Majesty’s Revenue and Customs (belasting- en douanedienst van het Verenigd Koninkrijk; hierna: „HMRC”) en de grenspolitie van het Verenigd Koninkrijk operatie „Badminton” uitgevoerd. Die operatie, die voornamelijk betrekking had op btw-fraude, heeft als kader gediend voor een strafrechtelijk vooronderzoek naar vier grote marktdeelnemers die de betrokken producten uit China invoerden onder „douaneregeling 42”, dat wil zeggen de regeling waarbij de douanerechten bij de invoer moeten worden voldaan, maar de btw naderhand moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming (hierna: „douaneregeling 42”).(21)

64.      Tussen februari 2015 en juli 2016 heeft het Verenigd Koninkrijk tien bijeenkomsten van OLAF over de onderwaardering van textiel en schoeisel uit China bijgewoond.

65.      Op 19 en 20 februari 2015 heeft OLAF een eerste bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden over het vervolg op operatie Snake en over het gebruik van gecorrigeerde gemiddelde prijzen als indicatoren voor mogelijke onderwaardering bij de douane. OLAF heeft tijdens die bijeenkomst aangegeven dat de invoer van goederen waarmee mogelijk onderwaarderingsfraude werd gepleegd niet in omvang was afgenomen en dat uit de cijfers bleek dat het Verenigd Koninkrijk meer frauduleus verkeer was gaan aantrekken doordat andere lidstaten maatregelen hadden genomen. De HMRC heeft op zijn beurt aangegeven voornemens te zijn om de ondernemingen die tijdens operatie Snake en tijdens zijn eigen onderzoek naar voren waren gekomen, een navordering voor de ontdoken btw en douanerechten te sturen  voor een totaalbedrag van meer dan 800 miljoen pond sterling (GBP).

66.      Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn voornemen om over te gaan tot inning herhaald tijdens de ad-hocbijeenkomst over „onderwaarderingsfraude” die OLAF op 25 en 26 februari 2015 heeft georganiseerd en waarop de autoriteiten van de lidstaten aanwezig waren. Tijdens die bijeenkomst heeft OLAF de lidstaten „dringend geadviseerd” om onder meer adequate risicofilters te gebruiken teneinde mogelijk ondergewaardeerde zendingen te detecteren, om bij verdachte zendingen een zekerheidstelling te eisen en de douanewaarde door onderzoek te bepalen. Voorts heeft OLAF een beschrijving gegeven van de potentiële verliezen  aan traditionele eigen middelen op Unieniveau als gevolg van mogelijk ondergewaardeerde invoer, met name wat de invoer in het Verenigd Koninkrijk betrof.(22)

67.      Op 16 juni 2015 heeft OLAF de lidstaten mededeling 2015/013 inzake wederzijdse bijstand toegestuurd met het verzoek om alle voorzorgsmaatregelen te nemen die nodig waren om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen het risico van ondergewaardeerde invoer van textiel en schoeisel uit China.

68.      In mei 2015 heeft het Verenigd Koninkrijk in de strijd tegen onderwaarderingsfraude operatie „Breach” gelanceerd. Volgens het Verenigd Koninkrijk was die operatie onder meer bedoeld om, na de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s, de douanewaarde vast te stellen van de ondergewaardeerde goederen die tijdens operatie Snake waren gedetecteerd, en de betaling van de ontdoken traditionele eigen middelen te vorderen. Tijdens die operatie zijn onder meer controles vooraf en controlebezoeken achteraf verricht in verband met verdachte zendingen, zijn documenten gecontroleerd en audits en inspecties gehouden, is onderzoek gedaan naar het handelskarakter van de betrokken verkoop en naar de banden tussen de importeur, de expediteurs en andere ondernemingen en is voorlichting gegeven aan importeurs over het herkennen van frauduleuze activiteiten. Voorts is een dertigtal voorafgaande inspecties verricht en zijn monsters genomen. Er zijn meerdere C18-utb’s uitgevaardigd. Het Verenigd Koninkrijk heeft ter terechtzitting bevestigd dat de maatregelen die tijdens die operatie zijn genomen, nog steeds worden uitgevoerd.

69.      Op 28 juli 2015 heeft OLAF een tweede bilaterale bijeenkomst met de HMRC gehouden. Die laatste heeft onder meer aangegeven dat hij de procedure inzake de navorderingen ten bedrage van ruim 800 miljoen GBP zou voortzetten, zo nodig via de rechter, en dat hij in het kader van operatie Breach een multidisciplinaire werkgroep in het leven had geroepen om onderzoek te doen naar de situatie van de importeurs die bij de frauduleuze handel betrokken waren. De HMRC achtte het gebruik van risico-indicatoren op basis van gemiddelde prijzen evenwel contraproductief en onevenredig, gelet op de omvang van de invoer die bestemd was voor het Verenigd Koninkrijk.

70.      Tijdens een derde bilaterale bijeenkomst met OLAF op 3 februari 2016 heeft de HMRC aangegeven dat het Verenigd Koninkrijk de 16 ondernemingen die bij operatie Snake betrokken waren geweest, had gecontroleerd. OLAF heeft de HMRC nogmaals geadviseerd om de indicatoren voor het risico op het niveau van de Unie op basis van de laagste aanvaardbare prijs te gebruiken. OLAF heeft benadrukt dat het percentage ondergewaardeerde invoer in het Verenigd Koninkrijk hoog was en tot grote verliezen aan douanerechten leidde.

71.      Tijdens een vierde bilaterale bijeenkomst met de HMRC op 22 en 23 maart 2016 heeft OLAF er nogmaals op gewezen dat de toepassing van de indicatoren voor het risico op het niveau van de Unie een zinvolle preventieve maatregel bij invoer was, en heeft het concrete middelen voorgesteld waarmee de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die indicatoren gefaseerd konden implementeren. OLAF heeft nogmaals de toenmalige stand van zaken uiteengezet en laten zien dat het verlies aan traditionele eigen middelen in het Verenigd Koninkrijk toenam, met name als gevolg van het oneigenlijke gebruik van douaneregeling 42.

72.      Tijdens een bilaterale bijeenkomst in juli 2016 heeft OLAF een rapport gepresenteerd waaruit bleek dat het verlies aan traditionele eigen middelen in het Verenigd Koninkrijk opliep.

73.      Tijdens een multilaterale bijeenkomst op 18 en 19 september 2016 hebben de Franse autoriteiten de resultaten gepresenteerd van operatie „Octopus”, een operatie die zij samen met tien andere lidstaten (waaronder het Verenigd Koninkrijk) en met de steun van OLAF hadden uitgevoerd. Uit het eindrapport van die operatie bleek dat er georganiseerde criminele netwerken achter de onderwaarderingsfraude zaten. De geadresseerden op de douaneaangiften van de invoer waren vrijwel altijd missing traders of spookondernemingen. De Franse autoriteiten hebben tevens vastgesteld dat veruit de meeste vervoerde goederen die in Frankrijk waren gecontroleerd aan de hand van vooraf vastgestelde criteria, waren ondergewaardeerd en in het Verenigd Koninkrijk op frauduleuze wijze waren aangegeven onder douaneregeling 42.

74.      In oktober 2016 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de experimentele operatie „Samurai” uitgevoerd. Die operatie was gericht op de invoer door twee ondernemingen, die hun activiteiten onmiddellijk hebben gestaakt nadat de HMRC hun douaneaangiften had betwist.

75.      Op 1 maart 2017 heeft OLAF zijn onderzoek naar ondergewaardeerde invoer in het Verenigd Koninkrijk afgesloten met de publicatie van een rapport (hierna: „OLAF-rapport”). Uit dat rapport blijkt dat in het Verenigd Koninkrijk hoge bedragen aan douanerechten zijn ontdoken doordat importeurs valse facturen, fictieve facturen en onjuiste aangiften van de douanewaarde bij de invoer hebben verstrekt. OLAF heeft aangetoond dat de onderwaarderingsfraude via het Verenigd Koninkrijk tussen 2013 en 2016 dramatisch was toegenomen. Die periode kwam overeen met de periode waarin andere lidstaten op advies van OLAF de risicoprofielen hadden geïmplementeerd die gebaseerd waren op het instrument voor risicobeoordeling dat gebruikmaakte van de gecorrigeerde gemiddelde prijzen.

76.      Volgens voornoemd rapport is de significante toename van frauduleuze invoer via het Verenigd Koninkrijk in die periode te wijten aan ontoereikende controles. In 2016 is meer dan 50 % van het uit China afkomstige textiel en schoeisel dat in het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd,  aangegeven onder de laagste aanvaardbare prijzen, terwijl circa 80 % van het totale verlies aan traditionele eigen middelen te wijten was aan de onderwaardering van in het Verenigd Koninkrijk ingevoerd textiel en schoeisel.

77.      OLAF-rapport preciseerde voorts dat er georganiseerde criminele groepen achter de fraude zaten, die in de hele Unie actief waren. De invoer naar het Verenigd Koninkrijk bestond hoofdzakelijk uit leveringen die bestemd waren voor de zwarte textiel- en schoeiselmarkt in andere lidstaten. Voor het overgrote deel van die invoer is misbruik gemaakt van douaneregeling 42.(23) Bijgevolg was er volgens OLAF tevens sprake van aanzienlijke ontwijking van de btw die verschuldigd was in de lidstaten van bestemming van de goederen, en met name in Duitsland, Spanje, Frankrijk en Italië. OLAF benadrukte dat het Verenigd Koninkrijk niets had gedaan met zijn advies om de op de laagste aanvaardbare prijzen gebaseerde risicoprofielen toe te passen, en geen passende douanecontroles bij de invoer had verricht, met uitzondering van de controles die dat land gedurende een maand in het kader van operatie Snake had uitgevoerd(24).

78.      Uit dat rapport blijkt dus dat het Verenigd Koninkrijk ondergewaardeerd textiel en schoeisel uit China in het vrije verkeer heeft gebracht zonder douanecontroles te verrichten, waardoor een aanzienlijk deel van de douanerechten niet is geïnd en niet ter beschikking van de Uniebegroting is gesteld. Daarom heeft OLAF het bedrag aan gederfde traditionele eigen middelen voor het tijdvak 2013‑2016 in zijn rapport berekend.(25) Meer in het bijzonder heeft het per gecombineerdenomenclatuurcode van de betrokken producten de hoeveelheid (in kg) ondergewaardeerde goederen bepaald (waarvan was vastgesteld dat de aangegeven waarde lager was dan de laagste aanvaardbare prijs) en het verschil berekend tussen de aangegeven waarde en de betrokken gecorrigeerde gemiddelde prijs van het product in kwestie (gecorrigeerde gemiddelde prijs voor de Unie-28). Op dat verschil heeft het vervolgens het geldende douanetarief toegepast. In die context heeft OLAF de HMRC geadviseerd om alle passende maatregelen te nemen om dat bedrag in te vorderen, alsook om risico-indicatoren toe te passen.

79.      Tussen november 2016 en oktober 2018 hebben gemachtigde personeelsleden van de Commissie overeenkomstig het bepaalde in verordening nr. 608/2014 inzake de controle van en het toezicht op de traditionele eigen middelen vijf controlemissies uitgevoerd naar met name onderwaardering.

80.      Tijdens controlemissie 16‑11‑1, die tussen 14 en 18 november 2016 is uitgevoerd, heeft de Commissie allereerst vastgesteld dat de bedragen aan douanerechten die in boekhouding B waren geannuleerd, overeenkwamen met de aanvullende schulden die aanvankelijk middels de 24 Snake-C18-utb’s  waren gevorderd voor de ondergewaardeerde invoer die tijdens operatie Snake was onderschept, maar die nadien weer waren ingetrokken. Vervolgens heeft zij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verzocht om de douanewaarde van alle betrokken invoeraangiften te bepalen, om de aanvullende over die waarden verschuldigde rechten opnieuw te berekenen, om de bijbehorende schulden in boekhouding B op te voeren en om de betrokken bedragen zo snel mogelijk in te vorderen.

81.      De Commissie heeft die autoriteiten tevens gevraagd of zij het instrument op basis van de gecorrigeerde gemiddelde  prijzen gebruikten dat OLAF had ontwikkeld om ondergewaardeerde invoer te detecteren, of zij fysieke controles bij de inklaring verrichtten en of zij overeenkomstig artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening systematisch om een zekerheidstelling vroegen voor bedragen die mogelijk opeisbaar waren.

82.      Tijdens controlemissie 17‑11‑1, die tussen 8 en 12 mei 2017 is uitgevoerd, heeft de Commissie twaalf invoeraangiften met bijzonder lage waarden geselecteerd die in het eerste kwartaal van 2017 waren ingediend, en die aangiften ter plaatse gecontroleerd. Die controle bevestigde dat de twaalf partijen waarop die aangiften betrekking hadden, zonder controle en zonder zekerheidstelling in het vrije verkeer in de Unie waren gebracht. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben bevestigd dat zij de maatregelen waar OLAF naar aanleiding van operatie Snake in 2014 en vervolgens opnieuw in het rapport van controlemissie 16‑11‑1 om had gevraagd, niet hadden geïmplementeerd. Zij hebben uitgelegd dat dit voornamelijk te wijten was aan het advies van hun juridisch adviseurs, die hadden geoordeeld dat er geen enkele aanvaardbare beoordelingsmethode voorhanden was. De betrokken invoer zou niettemin worden onderzocht door de werkgroep die in het kader van operatie Breach in het leven was geroepen.

83.      Tijdens controlemissie 17‑11‑2, die tussen 13 en 17 november 2017 heeft plaatsgevonden, hebben de personeelsleden van de Commissie vijf invoeraangiften met bijzonder lage waarden gecontroleerd, ingediend door importeurs die reeds in het kader van operatie Snake als potentiële fraudeurs waren aangemerkt. Die controle was gebaseerd op een van de 24 Snake-C18-utb’s die naar aanleiding van die operatie waren uitgevaardigd,  die een bedrag van in totaal 62 003 024,23 GBP betrof. Het bleek echter onmogelijk de bij de afzonderlijke invoeraangiften horende schulden te achterhalen, wat volgens de HMRC rechtvaardigde dat die schulden werden geannuleerd.

84.      Tijdens deze missie hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de personeelsleden van de Commissie laten weten dat de HMRC op 12 oktober 2017 operatie „Swift Arrow” had gelanceerd. Het Verenigd Koninkrijk heeft uitgelegd dat de risicoprofielen die in het kader van die operatie werden gebruikt, niet op de door OLAF berekende  drempelwaarden waren gegrond, maar op nationale drempelwaarden of risicoprofielen die de HMRC louter op basis van de invoer in het Verenigd Koninkrijk had  vastgesteld. Die profielen werden echter uitsluitend toegepast op bepaalde marktdeelnemers, van wie vooraf was vastgesteld dat zij zich bezighielden met frauduleuze handel. De containers die op basis van die risicoprofielen werden  gedetecteerd, werden tijdens de inklaring fysiek door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk gecontroleerd. Indien zij meenden dat de aangegeven waarde niet gerechtvaardigd was, eisten zij dat vóór de vrijgave van de goederen een zekerheid werd gesteld.

85.      Tijdens controlemissie 18‑11‑1, die tussen 16 en 20 april 2018 is uitgevoerd, hebben de personeelsleden van de Commissie 25 invoeraangiften gecontroleerd die betrekking hadden op het tijdvak dat liep van 12 oktober 2017  de aanvangsdatum van operatie „Swift Arrow” – tot en met 31 december 2017. Zij hebben vastgesteld dat van de 25 aangiften met een extreem lage waarde er slechts zeven door het risicoprofiel van de HMRC waren gedetecteerd, en dat de 18 overige containers in het vrije verkeer waren gebracht zonder dat de douanewaarde ervan in twijfel was getrokken. Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is het risicoprofiel sinds de start van operatie Swift Arrow verruimd om meer marktdeelnemers, gecombineerdenomenclatuurcodes en plaatsen van binnenkomst te kunnen behelzen, waardoor het profiel elf aangiften meer zou hebben gedetecteerd indien de betrokken goederen in april 2018 waren ingevoerd.

86.      Voorts beweerden deze autoriteiten dat meerdere geselecteerde marktdeelnemers hun invoeractiviteiten hadden gestaakt zodra  zij binnen de risicoprofielen vielen, vóór de vrijgave van de goederen werden  gecontroleerd en hun werd gevraagd om een zekerheid te stellen voordat de goederen konden worden vrijgegeven.

87.      Deze autoriteiten hebben niettemin geweigerd om gedetailleerde informatie te verstrekken over de berekeningsmethode die de HMRC heeft gebruikt om de in het kader van operatie Swift Arrow vereiste zekerheidstellingen te bepalen en de navorderingen  te weten de Snake-C18-utb’s   vast te stellen.

88.      In mei 2018 heeft het Verenigd Koninkrijk in het kader van operatie Breach uitnodigingen tot betaling „C18” ten bedrage van in totaal 25 miljoen GBP uitgevaardigd voor een tijdvak dat terugging tot 2015 (hierna: „Breach-C18-utb’s”).

89.      Tijdens controlemissie 18‑11‑2, die tussen 8 en 12 oktober 2018 heeft plaatsgevonden, weigerden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk nog steeds om voornoemde informatie vrij te geven. Zij hebben daarentegen bevestigd dat zij in april 2018 aanvullende rechten met een totaalbedrag van 19 434 197,73 GBP hadden vastgesteld voor zeven marktdeelnemers, van wie zij er meerdere reeds tijdens operatie Snake in het vizier hadden.
B.      Precontentieuze procedure

90.      Bij brieven van 24 maart 2017 en 28 juli 2017 heeft de Commissie bij het Verenigd Koninkrijk geïnformeerd naar het gevolg dat het aan het OLAF-rapport zou geven. Zij heeft aangegeven dat zij geen concrete aanvullende informatie van het Verenigd Koninkrijk had ontvangen en dat niets erop wees dat deze staat passende maatregelen had genomen om de in dat rapport vastgestelde onderwaarderingsfraude te voorkomen. Omdat een tegenbericht uitbleef, heeft de Commissie laten weten zich genoodzaakt te zien het Verenigd Koninkrijk te verzoeken om  een bedrag aan traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen dat overeenkwam met het door OLAF vastgestelde verlies (met aftrek van inningskosten).

91.      In een van de drie brieven van 28 juli 2017 heeft de Commissie tevens gevraagd om haar te informeren over het gevolg dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hadden gegeven aan het rapport van controlemissie 16‑11‑1. In dat verband heeft zij nogmaals het juridische advies opgevraagd dat tot de intrekking van de 24 Snake-C18-utb’s  had geleid, alsook de lijst met schriftelijke stukken van elk van de 24 dossiers, waaronder de berekeningen waarmee de douaneschuld was vastgesteld.

92.      Het Verenigd Koninkrijk heeft die verzoeken bij brieven van 8 augustus 2017 en 12 oktober 2017 beantwoord. Wat allereerst het OLAF-rapport betreft, heeft het Verenigd Koninkrijk opgemerkt dat er maatregelen ter bestrijding van het onderwaarderingsprobleem waren genomen, zoals de lancering van operatie Breach. Bovendien schrijft het Unierecht geen specifiek controlemodel voor en staat het dus aan de afzonderlijke lidstaten om uit te maken wat de beste manier is om de wet te handhaven. Daarenboven zijn controlemaatregelen voorafgaand aan de vrijgave, zoals zekerheidstellingen, naar hun aard niet doeltreffender dan maatregelen achteraf, zoals die welke door het Verenigd Koninkrijk zijn ontwikkeld. De OLAF-methode is geen solide methode en is niet afgestemd op het Verenigd Koninkrijk, omdat zij gebaseerd is op de toepassing van gegevens die in de hele Unie zijn vastgesteld. Aangezien dat model vatbaar is voor kritiek, heeft het Verenigd Koninkrijk zijn eigen benadering ontwikkeld, die niet de tekortkomingen van de OLAF-methode vertoont. Wat vervolgens de follow-up van het rapport van controlemissie 16‑11‑1 betreft, heeft het Verenigd Koninkrijk aangegeven dat het de 24 Snake-C18-utb’s  had ingetrokken en de bijbehorende bedragen in boekhouding B had geannuleerd omdat het niet in staat was de werkelijke waarden van de ingevoerde goederen aan te tonen, maar dat een deskundigengroep dat probleem evenwel zou oplossen in het kader van operatie Breach. Tot slot heeft het Verenigd Koninkrijk herhaald dat het geen gehoor kon geven aan het verzoek tot  vrijgave van het juridische advies van de HMRC dat had geleid tot de intrekking van de Snake-C18-utb’s. Ter motivering hiervan heeft het zich beroepen op de vertrouwelijkheid van het advies en op de bescherming van het beroepsgeheim tussen een advocaat en zijn cliënt.

93.      Op 9 maart 2018 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een aanmaningsbrief gestuurd.

94.      Het Verenigd Koninkrijk heeft die brief op 22 juni 2018 beantwoord. In de bijlage bij zijn brief heeft deze staat verzocht om hem een volledige versie van het OLAF-rapport te verstrekken omdat hij alleen beschikte over een onvolledig versie, en heeft hij de Commissie gevraagd om antwoord te geven op zijn gedetailleerde vragen over de methode waarmee de gevorderde bedragen aan traditionele eigen middelen waren berekend.

95.      Op 24 september 2018 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk een met redenen omkleed advies gestuurd. Hierin heeft zij onder meer geantwoord op de verzoeken die deze staat in de bijlagen bij zijn brief van 22 juni 2018 had geformuleerd en heeft zij een antwoordtermijn van twee maanden gegeven.

96.      Aangezien het Verenigd Koninkrijk niet binnen de gestelde termijn op het met redenen omkleed advies heeft gereageerd, heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk op 18 december 2018 op de hoogte gebracht van haar beslissing om op 19 december 2018 het onderhavige beroep wegens niet-nakoming in te stellen.

97.      Op 9 januari 2019 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie een technische bijeenkomst gehouden, waarbij een adviesbureau de conclusies heeft gepresenteerd van een rapport dat het in opdracht van het Verenigd Koninkrijk had geschreven.

98.      Op 11 februari 2019 heeft het Verenigd Koninkrijk op het met redenen omkleed advies van de Commissie geantwoord in de vorm van een begeleidende nota met in de bijlagen een rapport van een adviesbureau.
IV.    Procedure bij het Hof

99.      Op 7 maart 2019 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld, omdat zij meende dat de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte argumenten de grieven die zij in het met redenen omkleed advies had uiteengezet niet konden weerleggen.

100. Het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, de Republiek Letland, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek (hierna samen: „interveniënten”) hebben in de onderhavige zaak memories in interventie ingediend ter ondersteuning van de conclusie van het Verenigd Koninkrijk.

101. Bij brief van 6 juni 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk het Hof verzocht om de Commissie bij wege van een maatregel van instructie of maatregel tot organisatie van de procesgang te gelasten een reeks vragen te beantwoorden, waarvan sommige reeds waren gesteld in de verzoeken om informatie die het Verenigd Koninkrijk op 22 juni 2018 en 22 maart 2019 aan de Commissie had gericht. Bij brief van 11 april 2019 heeft het Verenigd Koninkrijk het Hof verzocht de Commissie te sommeren om antwoord te geven op de vragen die in het verzoek van 22 maart 2019 waren gesteld (hierna: „gewijzigd informatieverzoek”).(26)

102. Bij brief van 14 oktober 2020 heeft het Hof de Commissie en het Verenigd Koninkrijk vragen gesteld en hun verzocht om die vragen schriftelijk te beantwoorden. Bij schriftelijke akten van 16 november 2020 hebben die partijen de vragen beantwoord.

103. Op 8 december 2020 heeft een terechtzitting plaatsgevonden  waarop pleidooi is gehouden door het Verenigd Koninkrijk enerzijds, aan de  zijde  waarvan de Republiek Estland, de Republiek Letland en de Portugese Republiek hebben geïntervenieerd, en de Commissie anderzijds. Die partijen is verzocht hun pleidooien te richten op de inhoud van de antwoorden die in het vorige punt van deze conclusie zijn genoemd.
V.      Conclusies van partijen

104. De Commissie verzoekt het Hof met haar verzoekschrift het volgende vast te stellen:
–        Door met betrekking tot bepaalde invoer van textiel en schoeisel uit China niet de correcte bedragen aan douanerechten te boeken en evenmin het correcte bedrag aan traditionele eigen middelen en eigen middelen [uit de btw] ter beschikking te stellen, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet voldaan aan de verplichtingen die op deze staat  rustten krachtens de artikelen 2 en 8 van besluit 2014/335, de artikelen 2 en 8 van besluit 2007/436, de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014, de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000, artikel 2 van verordening nr. 1553/89, artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie en artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek.
–        Als gevolg van de niet-nakoming van zijn  verplichtingen krachtens artikel 4, lid 3, VEU, artikel 325 en artikel 310, lid 6, VWEU, de artikelen 3 en 46 van het douanewetboek van de Unie, artikel 13 van het communautair douanewetboek, artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening, artikel 244 van de uitvoeringsverordening, alsook  artikel 2, lid 1, onder b) en d), de artikelen 83, 85, 86 en 87 en artikel 143, lid 1, onder d), en lid 2, van richtlijn 2006/112.
–        [De bijbehorende verliezen aan traditionele eigen middelen die ter beschikking van de Uniebegroting [moeten] worden gesteld (verminderd met inningskosten) bedragen:
–        496 025 324,30 EUR in 2017 (tot en met 11 oktober 2017);
–        646 809 443,80 EUR in 2016;
–        535 290 329,16 EUR in 2015;
–        480 098 912,45 EUR in 2014;
–        325 230 822,55 EUR in 2013;
–        173 404 943,81 EUR in 2012;
–        22 777 312,79 EUR in 2011.](27)
–        Door niet alle informatie te verstrekken die de Commissie nodig had om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen, en door, ondanks het verzoek daartoe, noch de inhoud van het juridische advies van de juridische dienst van de HMRC, noch de motivering van het besluit dat tot de intrekking van de vastgestelde douaneschulden heeft geleid te verstrekken, heeft het Verenigd Koninkrijk niet voldaan aan de verplichtingen die op deze staat  rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 2, lid 2 en lid 3, onder d), van verordening nr. 608/2014.
–        Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.

105. Het Verenigd Koninkrijk verzoekt het Hof:
–        het beroep volledig dan wel gedeeltelijk niet-ontvankelijk te verklaren;
–        subsidiair, vast te stellen dat
–        het Verenigd Koninkrijk de op deze staat  rustende verplichting om fraude te bestrijden niet heeft verzaakt, noch uit hoofde van de traditionele eigen middelen, noch uit hoofde van de loyale samenwerking;
–        de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk heeft genomen geen gevolgen hebben gehad voor de begroting van de Unie, en het Verenigd Koninkrijk dus niet kan worden verplicht om de Unie voor welk bedrag dan ook schadeloos te stellen;
–        meer subsidiair, indien het Hof zou vaststellen dat een bepaalde niet-nakoming tot een verlies voor de Unie heeft geleid, niet zelf de hoogte van de verliezen aan die middelen vast te stellen, maar de beoordeling en de aangifte van de aanvullende traditionele eigen middelen die uit de vaststelling van de aansprakelijkheid voortvloeien over te laten aan het Verenigd Koninkrijk;
–        uiterst subsidiair, indien het Hof zich zou uitspreken over de vordering betreffende de verliezen aan traditionele eigen middelen, de door het Verenigd Koninkrijk verrichte beoordeling van de verliezen te onderzoeken;
–        uiterst subsidiair, indien het Hof de door het Verenigd Koninkrijk gekozen methoden zou afkeuren, te „erkennen dat de Commissie bij haar beoordeling van de verliezen aan traditionele eigen middelen moet voldoen aan de bewijsregel die van toepassing is op schadevorderingen tegen lidstaten, aan welke regel zij niet heeft voldaan”;
–        de vordering die verband houdt met de eigen middelen uit de btw af te wijzen wegens het ontbreken van een rechtsgrondslag en van een berekening, en
–        de Commissie in de kosten te verwijzen.

106. Alle interveniërende lidstaten verzoeken het Hof in wezen om het beroep te verwerpen. De Slowaakse Republiek en de Portugese Republiek verzoeken het Hof daarenboven om de Commissie in alle kosten te verwijzen.
VI.    Beroep

107. Alvorens in te gaan op de middelen die de Commissie ter ondersteuning van haar beroep heeft aangevoerd, dienen de excepties van niet-ontvankelijkheid te worden onderzocht die het Verenigd Koninkrijk in zijn verweerschrift heeft opgeworpen (deel A). Ten gronde draait dit beroep in wezen om vier middelen. Ten eerste stelt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode geen maatregelen heeft genomen om de financiële belangen van de Unie te beschermen, waardoor niet is voldaan aan de algemene verplichtingen tot bescherming van de financiële belangen van de Unie en fraudebestrijding, en evenmin aan de op de douaneautoriteiten rustende verplichting om maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie te nemen, op een risicoanalyse gebaseerde controles uit te voeren en zekerheidstellingen te eisen (deel B). Ten tweede stelt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk inbreuk heeft gemaakt op de regels inzake eigen middelen, omdat de douanerechten van de ingevoerde goederen onjuist zijn berekend en de uit die rechten voortvloeiende bedragen aan eigen middelen niet zijn vastgesteld en ter beschikking van de Uniebegroting zijn gesteld op het moment dat dit had moeten gebeuren (deel C). Ten derde moet het argument worden onderzocht dat is ontleend aan schending van de verplichting tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU (deel D). Ten vierde stelt de Commissie in wezen dat het Verenigd Koninkrijk, aangezien het de douanewaarde van de ondergewaardeerde invoer onjuist heeft vastgesteld omdat het geen doeltreffende controlemaatregelen heeft genomen, inbreuk heeft gemaakt op de btw-regels en niet alle eigen middelen uit de btw ter beschikking van de Uniebegroting heeft gesteld (deel E).
A.      Ontvankelijkheid

108. Het Verenigd Koninkrijk voert in zijn verweerschrift vijf categorieën excepties van niet-ontvankelijkheid aan waarmee het stelt, ten eerste, dat zowel tijdens de precontentieuze procedure als tijdens de procedure bij het Hof zijn rechten van verdediging zijn geschonden, ten tweede, dat zowel de precontentieuze procedure als het verzoekschrift onregelmatig zijn wat betreft de boeking van de btw onder douaneregeling 42(28), ten derde, dat de Commissie het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden, ten vierde, dat op grond van artikel 258 VWEU niet de terbeschikkingstelling van bedragen kan worden bevolen en, ten vijfde, dat het beroep prematuur is wat de periode tussen 1 mei 2015 en 11 oktober 2017 betreft.

109. De vijfde exceptie van niet-ontvankelijkheid is intrinsiek verbonden met het onderzoek van de argumenten ten gronde van het tweede middel, waarin wordt gesteld dat de met de douanerechten overeenkomende bedragen aan eigen middelen niet binnen de gestelde termijn zijn vastgesteld en ter beschikking van de Uniebegroting zijn gesteld. Bijgevolg hebben de argumenten waarmee het Verenigd Koninkrijk in het kader van deze exceptie van niet-ontvankelijkheid stelt dat het beroep prematuur is wat betreft de periode tussen 1 mei 2015 en 11 oktober 2017, in werkelijkheid tot doel de in het kader van het tweede middel verweten niet-nakoming ter discussie te stellen en de omvang van het verlies aan traditionele eigen middelen waarvan de Commissie de vaststelling vordert, te verminderen. Ik stel dan ook voor om de vijfde categorie van de excepties van niet-ontvankelijkheid te onderzoeken in het kader van de analyse ten gronde van het tweede middel.

110. Om te beginnen moeten dus de eerste vier categorieën excepties van niet-ontvankelijkheid worden onderzocht, om na te gaan of het onderhavige beroep wegens niet-nakoming van de Commissie ontvankelijk is.
1.      Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan schending van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en de procedure bij het Hof

111. Het Verenigd Koninkrijk stelt in wezen dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is omdat zijn rechten van verdediging zowel tijdens de precontentieuze procedure als tijdens de procedure bij het Hof zijn geschonden.

112. Om te beginnen moet, wat de precontentieuze procedure betreft, in herinnering worden gebracht dat die procedure volgens vaste rechtspraak van het Hof tot doel heeft de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.(29) Het regelmatige verloop van die procedure vormt een door het VWEU gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure bij  het Hof het voorwerp van het geding duidelijk is omschreven.(30)

113. Overigens moet het met redenen omkleed advies weliswaar een coherente en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, maar kunnen aan de nauwkeurigheid van de aanmaningsbrief niet even strenge eisen worden gesteld als aan die van het met redenen omkleed advies, aangezien de aanmaningsbrief niet méér kan bevatten dan een eerste beknopte samenvatting van de bezwaren. Niets belet de Commissie dus om de grieven die zij in de aanmaningsbrief in meer algemene termen heeft geformuleerd, in haar met redenen omkleed advies meer gedetailleerd uiteen te zetten.(31)

114. Voorts is het wat de procedure bij het Hof betreft vaste rechtspraak dat een beroep krachtens artikel 258 VWEU de grieven coherent en nauwkeurig moet uiteenzetten opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen.(32) Het verzoekschrift van de Commissie moet meer bepaald een coherente en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.(33)

115. In het licht van die rechtspraak moet worden vastgesteld of de Commissie tijdens de precontentieuze procedure en de onderhavige procedure de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk heeft geëerbiedigd.

116. In de eerste plaats stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zijn rechten van verdediging heeft geschonden door onvoldoende gehoor te geven aan zowel zijn eerste verzoek om informatie(34) als zijn gewijzigde informatieverzoek, met name wat betreft de informatie die deze staat nodig had om het bedrag aan traditionele eigen middelen dat de Commissie in haar verzoekschrift vordert, te kunnen reconstrueren.

117. In zijn memorie van dupliek stelt het Verenigd Koninkrijk dat de gedetailleerde technische informatie die de Commissie in haar memorie van repliek heeft verstrekt voor hem nog steeds ontoereikend is om dat bedrag te kunnen reconstrueren. Er bestaat  nog veel onduidelijkheid, met name over de methode waarmee de Commissie de gegevens heeft gecorrigeerd en over de vraag of de niet-geaggregeerde gegevens waarover het Verenigd Koninkrijk beschikt overeenkomen met de geaggregeerde dagelijkse gegevens waarmee de Commissie de verliezen aan traditionele eigen middelen heeft berekend, te weten de Surveillance 2-gegevens.

118. Het Verenigd Koninkrijk meent dat de Commissie zijn rechten van verdediging en het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden, omdat zij de gevraagde informatie deels te laat, namelijk in de repliek, heeft verstrekt. Het Verenigd Koninkrijk uit tevens kritiek op het feit dat de Commissie weigert informatie te verstrekken over de maatregelen die de andere lidstaten hebben genomen om de betrokken onderwaarderingsfraude te bestrijden. Het had die informatie nodig om verweer te voeren tegen de bewering van de Commissie dat andere lidstaten passende maatregelen hadden genomen die succesvol waren gebleken in de strijd tegen ondergewaardeerde invoer. Die informatie is tevens relevant om na te gaan of de door het Verenigd Koninkrijk genomen maatregelen binnen zijn beoordelingsvrijheid vallen en een redelijke aanpak  vormen  om de betrokken fraude tegen te gaan, alsook om argumenten te formuleren met betrekking tot het causale verband tussen de ongeoorloofde gedraging van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en het niet-boeken van de traditionele eigen middelen.

119. In de tweede plaats verwijt het Verenigd Koninkrijk de Commissie zijn mogelijkheid om inzage te krijgen in alle voor zijn verweer benodigde informatie te hebben geschaad, aangezien zij hem niet de gegevens heeft verstrekt die deze staat nodig had om de traditionele eigen middelen voor het tijdvak 2011‑2014 te berekenen.

120. Mijns inziens moeten die argumenten worden verworpen.

121. Wat betreft de exceptie van niet-ontvankelijkheid die betrekking heeft op het niet beantwoorden van het informatieverzoek dat als bijlage bij het antwoord van 22 juni 2018 op de aanmaningsbrief was gevoegd, moet worden vastgesteld dat de Commissie in haar met redenen omkleed advies van 23 september 2018(35) uitdrukkelijk op dat verzoek heeft geantwoord.

122. Het Verenigd Koninkrijk had de Commissie in zijn antwoord op de aanmaningsbrief meer in het bijzonder verweten dat bijlage 2 bij het OLAF-rapport van 1 maart 2017 onvolledig was en dat er meerdere bladzijden ontbraken. Dienaangaande heeft de Commissie in haar  met redenen omkleed advies uitgelegd dat die bijlage was vervangen door bijlage 7 bij het OLAF-rapport van 1 maart 2017, die alle informatie bevatte over de methode die OLAF had gebruikt. Zij heeft hieraan toegevoegd dat bijlage 2  was gebaseerd op de documenten die tijdens de bijeenkomst van 28 juli 2015 tussen OLAF en het Verenigd Koninkrijk aan die staat waren verstrekt. De Commissie heeft de  OLAF-methode  dus in haar met redenen omkleed advies toegelicht aan de hand van twee documenten die in bijlage 7 bij het OLAF-rapport(36) waren opgenomen en die bovendien bij het verzoekschrift aan het Hof zijn gevoegd.

123. Hieruit volgt dat die vervanging volledig in het met redenen omkleed advies wordt toegelicht en mijns inziens als zodanig niet de in dat advies geformuleerde aantijgingen aan het adres van het Verenigd Koninkrijk onbegrijpelijk maakt. Derhalve kan niet worden gesteld dat de rechten van verdediging van die staat zijn geschonden.

124. Voorts stelt het Verenigd Koninkrijk dat zijn rechten van verdediging zijn geschonden omdat de Commissie niet heeft geantwoord op zijn gewijzigde informatieverzoek dat het op 7 maart 2019 aan de Commissie heeft gezonden, dus nadat deze instelling  het onderhavige beroep had ingediend. Die stelling valt in wezen uiteen in vier grieven.
a)      Verstrekken van de gegevens waarmee de gecorrigeerde gemiddelde prijs, de laagste aanvaardbare prijs en de geschatte verliezen aan eigen middelen zijn berekend

125. Met deze eerste grief verwijt het Verenigd Koninkrijk de Commissie dat zij noch de gegevens heeft verstrekt waarmee zij de gecorrigeerde gemiddelde prijs, de laagste aanvaardbare prijs en de geschatte verliezen aan eigen middelen heeft berekend, noch de middelen om inzicht te krijgen in de manier waarop zij die gegevens heeft gebruikt.

126. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie in haar memorie van repliek antwoord geeft op de vragen die in het gewijzigde informatieverzoek zijn gesteld over de berekening van de gecorrigeerde gemiddelde prijs, de laagste aanvaardbare prijzen en de geschatte verliezen aan traditionele eigen middelen. In dat antwoord legt zij onder meer uit dat het Verenigd Koninkrijk via de website Theseus van het  JRC(37) – die voor  deze staat sinds 2010 volledig toegankelijk was  – altijd toegang heeft gehad tot alle gegevens  waaronder download „DL 53”  die worden gebruikt om de gecorrigeerde gemiddelde Unie-28-prijs en de geschatte verliezen aan traditionele eigen middelen te bepalen, aangezien het  op basis van die gegevens simulaties heeft gemaakt.(38) Meer in het bijzonder bevatten de rapporten in bijlage 7 bij het OLAF-rapport(39), ten eerste, zowel een uitleg van de methode waarmee de gecorrigeerde gemiddelde prijs en de laagste aanvaardbare prijs zijn berekend en waarmee met name de gegevens zijn „opgeschoond”, als een uitleg van de raming van de verliezen (namelijk het prijsverschil tussen de aangifteprijs en de gecorrigeerde gemiddelde prijs), ten tweede, de lijst met gecorrigeerde gemiddelde prijzen die per productcategorie zijn gebruikt, ten derde, een overzicht van de stappen die moeten worden gevolgd om via de website Theseus toegang te krijgen tot de gecorrigeerde gemiddelde Unie-28-prijs en, ten vierde, de redenen waarom de laagste aanvaardbare prijs is vastgesteld op 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs. Bovendien is bijlage 7 bij het OLAF-rapport opgenomen in bijlage 35 bij het verzoekschrift(40) en heeft de Commissie hiernaar verwezen in het met redenen omkleed advies. Hieruit blijkt dus dat het Verenigd Koninkrijk op de hoogte was van die gegevens en documenten en op basis hiervan zo nodig de berekeningen die de Commissie had verricht opnieuw kon uitvoeren. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk wat betreft de goederenvolumes voor het ramen van de verliezen aan traditionele eigen middelen een kopie van alle gebruikte gegevens uit de Surveillance 2-database opgevraagd om die verliezen zelf te kunnen berekenen. Zoals de Commissie heeft uitgelegd, gaat het hier om een database die door die instelling is opgezet en die onder meer gegevens bevat over het volume dat de lidstaten zelf hebben verstrekt. Zo heeft de Commissie in haar memorie van repliek uiteengezet dat die gegevens volledig gebaseerd waren op gegevens over de invoer die het Verenigd Koninkrijk aan de diensten van de Commissie had verstrekt en die als zodanig aan die database zijn toegevoegd.(41)

127. Het Verenigd Koninkrijk geeft in zijn memorie van dupliek toe dat de informatie die de Commissie in haar memorie van repliek heeft verstrekt toereikend is om aan beide informatieverzoeken te voldoen. Niettemin uit het kritiek op het feit dat die informatie te laat is verstrekt. Gelet op de toelichting in het vorige punt moet dienaangaande worden vastgesteld dat de Commissie, zoals blijkt uit de toelichting in bijlage 7 bij het OLAF-rapport, het Verenigd Koninkrijk heeft laten weten hoe zij de gecorrigeerde gemiddelde prijs en de laagste aanvaardbare prijs heeft berekend en hoe zij de verliezen aan traditionele eigen middelen heeft geraamd, en het Verenigd Koninkrijk dus van die methoden op de hoogte was. Derhalve kan niet worden gesteld dat de informatie in de repliek nieuwe informatie is.

128. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat alle informatie betreffende de gecorrigeerde gemiddelde Unie-28-prijzen, de laagste aanvaardbare prijzen en de verliezen aan eigen middelen die het Verenigd Koninkrijk in zijn gewijzigde informatieverzoek heeft opgevraagd, reeds voor die staat  toegankelijk was, aangezien de door de Commissie gebruikte gegevens afkomstig zijn uit documenten die voor het Verenigd Koninkrijk toegankelijk waren, en de Commissie vóór en tijdens de onderhavige zaak heeft uitgelegd hoe die lidstaat toegang tot die informatie kon krijgen en zelf de door haar verrichte berekeningen opnieuw kon uitvoeren.
b)      Informatie betreffende de berekeningen die op basis van de Snake-C18-utb’s zijn uitgevoerd voor het tijdvak 2011‑2014

129. Met deze tweede grief verwijt het Verenigd Koninkrijk de Commissie in zijn verweerschrift dat het geen toegang heeft kunnen krijgen tot alle voor zijn verweer benodigde gegevens, aangezien douaneaangiften slechts vier jaar worden bewaard en die van vóór 2014 dus waren vernietigd. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk in zijn gewijzigde informatieverzoek informatie opgevraagd over de berekeningen die de Commissie voor het tijdvak 2011‑2014 had uitgevoerd.

130. Ik wijs er evenwel op dat het Verenigd Koninkrijk in de bijlagen bij zijn memorie van dupliek(42) een tabel met de 23 door hem opgelegde Snake-C18-utb’s  aan het Hof heeft verstrekt, alsook kopieën van die aanslagen en spreadsheets met de door deze staat  uitgevoerde berekeningen. Derhalve kan de exceptie van niet-ontvankelijkheid betreffende de informatie over de berekeningen die voor het tijdvak 2011‑2014 op basis van de Snake-C18-utb’s  zijn uitgevoerd, niet slagen. Bovendien beoogt het Verenigd Koninkrijk  daar waar  het kritiek uit op de gegrondheid van de berekeningen die de Commissie op basis van die uitnodigingen heeft uitgevoerd, in werkelijkheid de beoordeling door de Commissie van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor dat tijdvak ter discussie te stellen. Die betwisting zal evenwel worden onderzocht in het kader van het tweede middel van het onderhavige beroep, dat betrekking heeft op de niet-naleving van de bepalingen inzake de traditionele eigen middelen en de raming hiervan.
c)      Inkennisstelling van de wijze waarop de andere lidstaten de OLAF-methode gebruiken

131. Met deze derde grief wenst het Verenigd Koninkrijk te vernemen hoe de andere lidstaten de OLAF-methode als instrument voor risicoanalyse gebruiken om te bepalen of er wel of geen controles voorafgaand aan de inklaring moeten worden verricht.

132. In dat verband moet worden opgemerkt dat een vergelijkende analyse van de aanpak van andere lidstaten weliswaar interessant kan zijn om na te gaan of de door het Verenigd Koninkrijk gemaakte keuzen redelijk zijn, zoals die staat stelt, maar dat een analyse van de praktijken van andere lidstaten op dat gebied geen gevolgen kan hebben voor de uitoefening van de rechten van verdediging van het Verenigd Koninkrijk, noch voor de uitkomst van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming. Het is immers vaste rechtspraak dat een lidstaat de niet-nakoming van de krachtens het VWEU op hem rustende verplichtingen niet kan rechtvaardigen door erop te wijzen dat andere lidstaten eveneens in gebreke zijn gebleven en zullen blijven.(43) Ook indien zou blijken dat de andere lidstaten er andere praktijken op nahouden wat betreft het gebruik van de OLAF-methode als instrument voor risicoanalyse om te bepalen of er wel of geen controles voorafgaand aan de inklaring moeten worden verricht, kan de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep tegen het Verenigd Koninkrijk niet in twijfel worden getrokken.
d)      Verzoek om bewijs voor de aard van de ondergewaardeerde goederen en voor de lidstaat van bestemming ervan

133. Met deze vierde grief verzoekt het Verenigd Koninkrijk om bewijs voor de aard van de ondergewaardeerde goederen en voor de lidstaat van bestemming ervan.

134. In dit verband lijkt deze grief van het Verenigd Koninkrijk in werkelijkheid te zijn gericht tegen de gegrondheid van het tweede en het derde middel, die respectievelijk betrekking hebben op de raming van de eigen middelen en op de schending van de bepalingen inzake eigen middelen uit de btw. Met deze grief wordt immers in werkelijkheid kritiek geuit op de beoordeling door de Commissie van de aard en van de eventuele bestemming van de goederen die voor die ramingen in aanmerking zijn genomen. Daarenboven moet volgens mij het betoog van de Commissie worden gevolgd dat is gericht tegen de grief betreffende het ontbreken van gegevens over de aard en het volume van de goederen die voor de onderhavige procedure in aanmerking zijn genomen, en waarmee zij stelt dat het Verenigd Koninkrijk de informatie die zij in haar met redenen omkleed advies en in haar verzoekschrift heeft gebruikt, zelf in de Surveillance 2-database heeft ingevoerd.(44) Derhalve kan geenszins worden vastgesteld dat de rechten van de verdediging zijn geschonden wegens het ontbreken van informatie over de aard van de goederen en over de lidstaat van bestemming ervan.

135. Gelet op een en ander moet de eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid van het Verenigd Koninkrijk, die is ontleend aan schending van de rechten van verdediging tijdens de precontentieuze procedure en de procedure bij het Hof, worden afgewezen.
2.      Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan de onregelmatigheid van de precontentieuze procedure en het verzoekschrift, met name wat douaneregeling 42 betreft

136. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de Commissie het tijdens de precontentieuze procedure en vervolgens in het verzoekschrift geen gedetailleerde informatie heeft verstrekt over de feiten die ten grondslag liggen aan de niet-nakomingen die deze staat, met name wat douaneregeling 42 betreft, worden verweten. De instelling heeft hem derhalve niet in staat gesteld om die grieven te begrijpen en daarmee verhinderd zijn verplichtingen na te komen, dan wel zijn verweer voor te bereiden. Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat het  noch informatie is verstrekt over het bedrag van de verliezen aan eigen middelen uit de btw, noch over de identiteit van de betrokken marktdeelnemers en de lidstaten van bestemming, noch over de maatregelen die deze lidstaten hebben genomen om de btw te innen die de marktdeelnemers verschuldigd waren. Het Verenigd Koninkrijk maakt hieruit op dat de vordering die op die informatie is gebaseerd niet-ontvankelijk is.

137. Niettemin merk ik allereerst op dat deze exceptie van niet-ontvankelijkheid betrekking heeft op de inhoud en de toereikendheid van de feiten en bewijzen die de Commissie ter ondersteuning van haar verzoek heeft verstrekt. Mijns inziens vallen dergelijke elementen eerder onder het onderzoek ten gronde van de gestelde niet-nakoming dan onder de regelmatigheid van de precontentieuze procedure en van het daaropvolgende verzoekschrift.(45) Ik ben dan ook van mening dat het betoog dat is ontleend aan de ontoereikendheid van de door de Commissie verstrekte informatie moet worden onderzocht in het kader van de analyse die het Hof zal verrichten van het door de Commissie overgelegde bewijs.

138. Voor het geval dat het Hof de exceptie van niet-ontvankelijkheid zou toewijzen, blijkt vervolgens uit het aan het Hof voorgelegde dossier dat de gegevens die tijdens de precontentieuze procedure zijn uitgewisseld en die in het verzoekschrift zijn opgenomen, voor het Verenigd Koninkrijk volstonden om verweer te kunnen voeren. Uit het OLAF-rapport, waarop de Commissie zich heeft gebaseerd, blijkt immers dat de ondergewaardeerde invoer, aangezien  die invoer onder douaneregeling 42 viel en de bestemming ervan kon worden vastgesteld, voor het merendeel niet het Verenigd Koninkrijk als eindbestemming had, maar andere lidstaten, wat heeft geleid tot aanzienlijke verliezen aan btw in de lidstaten van bestemming van de goederen.(46) OLAF heeft tevens opgemerkt dat in het betrokken fraudesysteem een groot deel van de goederen is omgeleid naar de zwarte markt, zodat er helemaal geen btw is afgedragen. Die beweringen zijn naderhand uiteengezet in het met redenen omkleed advies en zijn overgenomen in het verzoekschrift. In dit licht ben ik het eens met de stelling van de Commissie in haar memorie van repliek dat de gegevens die tijdens de precontentieuze procedure zijn verstrekt en die vervolgens in het verzoekschrift zijn uitgewerkt, het Verenigd Koninkrijk niet hebben belet om verweer te voeren tegen de aantijgingen betreffende die verliezen.

139. Bijgevolg stel ik voor om de tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid van het Verenigd Koninkrijk te verwerpen.
3.      Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan schending door de Commissie van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking

140. Het Verenigd Koninkrijk meent dat het onderhavige beroep, voor zover het betrekking heeft op de periode tot en met eind februari 2015, moet worden verworpen omdat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking. Volgens deze staat hebben de vele verklaringen die OLAF in 2014 en 2015 en in zijn rapport van maart 2017 heeft gedaan een gewettigd vertrouwen bij hem gewekt.(47) Uit het OLAF-rapport blijkt onder meer dat OLAF op geen enkel moment tijdens de operationele fase van operatie Snake, die in maart 2014(48) afliep, heeft verklaard dat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen uit hoofde van het Unierecht niet was nagekomen. Het Verenigd Koninkrijk verwijst meer in het bijzonder naar drie specifieke toezeggingen die de Commissie en OLAF tijdens de inbreukperiode hebben gedaan en waaruit, ten eerste, blijkt dat zij van mening waren dat deze staat had voldaan aan de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen inzake fraudebestrijding en de bescherming van de financiële belangen van Unie en, ten tweede, dat tegen hem geen procedure wegens niet-nakoming zou worden ingesteld. De Commissie zou dus niet moeten mogen terugkomen op haar op die drie toezeggingen gebaseerde standpunt.

141. Allereerst blijkt uit een verslag van de vertegenwoordigers van het Verenigd Koninkrijk van een bijeenkomst met OLAF op 13 juni 2014, dat OLAF „tevreden [was] over de voortgang die het Verenigd Koninkrijk [had] gemaakt, over de maatregelen die reeds [op die datum waren] genomen en over de geplande maatregelen”. Daarmee verzekerde OLAF ondubbelzinnig dat het Verenigd Koninkrijk had voldaan aan zijn verplichtingen inzake fraudebestrijding en de bescherming van de financiële belangen van Unie.(49)

142. Verder  vormt een tweede verklaring van een personeelslid van de Commissie uit oktober 2014, waarmee het Verenigd Koninkrijk ervan op de hoogte werd gesteld dat zijn deelname aan PCA Discount „bevredigend” was en dat de acties die nodig waren om die operatie te implementeren „tijdig en op doeltreffende wijze [waren] uitgevoerd”, een duidelijke en ondubbelzinnige toezegging dat het Verenigd Koninkrijk, wat zijn deelname aan die operatie betreft, de krachtens het Unierecht op deze staat  rustende verplichtingen was nagekomen.(50) Aangaande het tegenargument van de Commissie dat die toezegging slechts één geval betrof dat tijdens PCA Discount naar voren was gekomen, stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie die toezegging niet in twijfel kan trekken door thans te stellen dat de controle van slechts één geval ontoereikend is om die toezegging te ondersteunen, omdat zij aldus terugkomt op haar oorspronkelijke keuze om ter geruststelling van het Verenigd Koninkrijk uit te gaan van een enkel geval.

143. Tot slot verwijst het Verenigd Koninkrijk naar de eerste bilaterale bijeenkomst tussen OLAF en de HMRC van 19 en 20 februari 2015. Volgens de door de Britse ambtenaren opgestelde notulen van die bijeenkomst heeft een personeelslid van OLAF tijdens die bijeenkomst verklaard dat die lidstaat „tot nu toe had gedaan wat hij moest doen”. Volgens het Verenigd Koninkrijk betrof die laatste toezegging alle maatregelen die het tot dan toe had genomen en niet enkel de vraag of het de Snake-C18-utb’s  had uitgevaardigd.

144. Dat de Commissie nu terugkomt op die drie toezeggingen is niet alleen in strijd met het vertrouwensbeginsel, maar ook met het rechtszekerheidsbeginsel, dat door de lidstaten kan worden ingeroepen(51), alsook met het beginsel „venire contra factum proprium nemini licet” en met het beginsel van loyale samenwerking dat is verankerd in artikel 4, lid 3, VEU.(52) De bepalingen van het douanerecht staan immers een zekere flexibiliteit toe als het gaat om de maatregelen die moeten worden genomen om fraude als die in casu te bestrijden, en schrijven niet uitdrukkelijk een controlesysteem voor dat gebaseerd is op detectiefilters en voorafgaande controles, zodat de Commissie en OLAF het Verenigd Koninkrijk konden toezeggen dat zijn douanecontrolesysteem tot februari 2015 in overeenstemming was met het Unierecht.

145. In dat verband moet voor de analyse van de argumenten van het Verenigd Koninkrijk vooraf in herinnering worden gebracht dat het vertrouwensbeginsel kan worden ingeroepen door elke justitiabele bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt vanwege precieze toezeggingen die zij aan hem zou hebben gedaan.(53) Hoewel dat recht een algemeen beginsel van Unierecht is dat door particulieren kan worden ingeroepen(54), heeft het Hof de toepassing ervan tevens uitgebreid naar betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten.(55)

146. Het recht zich te beroepen op het vertrouwensbeginsel veronderstelt dat de betrokkene van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. Dit recht komt namelijk toe aan iedere justitiabele bij wie een instelling, orgaan of instantie van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, gegronde verwachtingen heeft gewekt(56), temeer daar het in het kader van de beoordeling van een door een lidstaat aangevoerde exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens schending van zijn gewettigd vertrouwen  overeenkomstig het beginsel „reus in exceptione fit actor”  aan die lidstaat staat om die schending te bewijzen.(57)

147. Mijns inziens blijkt in casu uit het dossier dat de Commissie en OLAF geen toezeggingen aan het Verenigd Koninkrijk hebben gedaan die bij deze staat  een gewettigd vertrouwen konden wekken.

148. Meer in het bijzonder lijkt geen van de drie beweringen waarnaar het Verenigd Koninkrijk verwijst mij een nauwkeurige en onvoorwaardelijke bevestiging dat het doen en laten van het Verenigd Koninkrijk in overeenstemming was met het Unierecht of dat deze staat geen inbreuk had gemaakt op het Unierecht. Ten eerste is de beweerdelijke verklaring van het personeelslid van OLAF tijdens de bijeenkomst van 13 juni 2014(58) immers te algemeen om als basis te kunnen dienen voor gewettigd vertrouwen in het feit dat geen beroep wegens niet-nakoming wordt ingesteld. Bovendien moet die verklaring worden geanalyseerd in de context ervan, waaruit blijkt dat zij is uitgesproken tijdens een bijeenkomst tussen OLAF en het Verenigd Koninkrijk over operatie Snake en, meer in het bijzonder, tijdens een discussie over de vraag of dat land de Snake-C18-utb’s  had uitgevaardigd. Het staat evenwel vast dat het Verenigd Koninkrijk die utb’s na de bijeenkomst heeft ingetrokken, zodat die verklaring, waarin akte wordt genomen van de voortgang die deze staat zou hebben gemaakt, grotendeels waardeloos is geworden. Hetzelfde geldt voor de opmerkingen die OLAF heeft gemaakt tijdens de bijeenkomst van 19 en 20 februari 2015 en die gebaseerd waren op de veronderstelling dat het Verenigd Koninkrijk die uitnodigingen tot betaling had uitgevaardigd.(59) Ten tweede moet, wat betreft de opmerking van OLAF in oktober 2014 dat de deelname van het Verenigd Koninkrijk aan PCA Discount bevredigend was en dat de acties die nodig waren om die operatie te implementeren „tijdig en op doeltreffende wijze [waren] uitgevoerd”(60), worden vastgesteld dat die opmerking geen beoordeling is van de vraag of het Unierecht op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Unie is geëerbiedigd, aangezien zij slechts betrekking had op één geval dat tijdens PCA Discount aan het licht was gekomen en niet noodzakelijkerwijs representatief is voor de inhoud van alle toenmalige communicatie tussen deze staat enerzijds en de Commissie en OLAF anderzijds.

149. Hieruit volgt dat de drie verklaringen of beweringen waarop het Verenigd Koninkrijk zich baseert, niet als „nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende” toezeggingen kunnen worden aangemerkt, temeer daar de context waarin zij zijn gedaan wordt gekenmerkt door een intensieve, ononderbroken dialoog over een relatief lange periode tussen de diensten van OLAF en die van de Commissie enerzijds en het Verenigd Koninkrijk anderzijds. Zoals de Commissie stelt, zijn die verklaringen dus gedaan in het kader van de actie waarmee OLAF(61) de lidstaten ervan wilde overtuigen om voorafgaand aan de inklaring op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles te verrichten, waarbij zij als drempelwaarde de laagste aanvaardbare prijzen konden gebruiken. Uit die context blijkt duidelijk dat noch OLAF, noch de Commissie dergelijke toezeggingen heeft gedaan.

150. Bovendien kunnen dergelijke verklaringen of beweringen hoe dan ook niet afdoen aan de objectieve vaststelling dat niet is voldaan aan de krachtens de procedure van artikel 258 VWEU op de lidstaten rustende verplichtingen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof berust die procedure immers op de objectieve vaststelling dat een lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en kan een lidstaat zich niet op het vertrouwensbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking beroepen om die objectieve vaststelling te weerleggen, omdat aanvaarding van die rechtvaardigingsgrond zou indruisen tegen het doel van die procedure.(62) Wat meer in het bijzonder de feedback van de diensten van de Commissie betreft en de mogelijke gevolgen ervan voor de gegrondheid van de aan het Verenigd Koninkrijk verweten niet-nakoming, is het vaste rechtspraak dat de Commissie niet bevoegd is de garantie te geven dat een bepaalde gedraging verenigbaar is met het Unierecht, en dat  zij in geen geval bevoegd is om met dat recht strijdige gedragingen toe te staan.(63) Hieruit volgt mijns inziens dat de lidstaten, in een systeem waarbinnen zij verantwoordelijk zijn voor een adequate uitvoering van de douanewetgeving van de Unie op hun nationale grondgebied, zich niet kunnen onttrekken aan de aansprakelijkheid voor een mogelijk door hen gepleegde inbreuk op het Unierecht door te stellen dat de Commissie hen die inbreuk niet op een bepaald moment heeft verweten.

151. Tot slot kan aangaande de stellingen betreffende de rechtszekerheid, het estoppelbeginsel en het ontbreken van loyale samenwerking met het Verenigd Koninkrijk, worden volstaan met de opmerking dat die stellingen, zoals blijkt uit het verweerschrift van deze staat, geen zelfstandige betekenis hebben. Het Verenigd Koninkrijk legt in zijn verweerschrift immers in wezen niet uit waarom er sprake zou zijn van schending van die beginselen(64), zodat die stellingen afhankelijk zijn van de hierboven geanalyseerde argumenten betreffende schending van het gewettigd vertrouwen en zij om dezelfde redenen moeten worden verworpen als die welke in het kader van die analyse zijn uiteengezet.

152. Bijgevolg ben ik van mening dat deze exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden verworpen.
4.      Exceptie van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan het feit dat op grond van artikel 258 VWEU niet de terbeschikkingstelling van bedragen kan worden bevolen

153. Het Verenigd Koninkrijk voert aan dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het er in wezen toe strekt deze staat  te gelasten specifieke, uitzonderlijk hoge bedragen ter beschikking te stellen van de Uniebegroting.

154. Meer in het bijzonder stelt het Verenigd Koninkrijk onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof(65) dat het gedeelte van de vorderingen van het verzoekschrift betreffende de terbeschikkingstelling aan de Uniebegroting van een bedrag aan traditionele eigen middelen van circa 2,7 miljard EUR niet-ontvankelijk is, omdat het Hof een lidstaat in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU niet kan gelasten bepaalde bedragen aan eigen middelen die niet zijn betaald vanwege aan die lidstaat verweten niet-nakomingen in de Uniebegroting op te voeren. Bijgevolg is de derde alinea van de eerste vordering, die is opgenomen in punt 370 van het verzoekschrift, niet-ontvankelijk, temeer daar uit vaste rechtspraak blijkt dat het Hof in het kader van een dergelijk beroep enkel kan vaststellen dat een lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en die lidstaat niet kan bevelen om met name genoemde maatregelen te nemen.

155. Daarnaast betwist het Verenigd Koninkrijk het argument van de Commissie dat zij de conclusies van haar verzoekschrift in de onderhavige zaak zorgvuldig heeft „opgebouwd” om niet de fout te maken die zij in de twee voornoemde zaken Commissie/Duitsland heeft gemaakt. Dat is een kunstgreep die ertoe strekt de onbevoegdheid van het Hof te omzeilen, aangezien de Commissie probeert om via een andere formulering hetzelfde resultaat te verkrijgen als het resultaat dat zij in die twee zaken beoogde.

156. Bovendien ontneemt de aanpak van de Commissie het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid die het krachtens artikel 260 VWEU heeft om een op grond van artikel 258 VWEU vastgestelde schending ongedaan te maken, en eerbiedigt zij dus niet de respectieve bevoegdheden die krachtens de Verdragen van de Unie aan de Commissie, het Hof en de lidstaten toekomen.

157. De onderhavige zaak verschilt van de zaak die in het arrest van 15 november 2005, Commissie/Denemarken(66), aan de orde was. Hoewel het Hof in dat arrest een beroep heeft toegewezen dat ertoe strekte vast te stellen dat de betrokken lidstaat niet had voldaan aan zijn verplichting om een bepaald bedrag aan eigen middelen ter beschikking te stellen van de Uniebegroting, blijkt uit punt 56 van dat arrest dat in die zaak noch het bestaan van een douaneschuld, noch het bedrag van het verlies aan eigen middelen werd betwist.

158. Dat betoog kan mijns inziens niet slagen. Dienaangaande blijkt uit de derde alinea van de eerste vordering dat de Commissie in haar verzoekschrift een overzicht van de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor het tijdvak 2011‑2017 geeft om door het kwantificeren van die verliezen duidelijk te maken wat de omvang van de niet-nakoming is. Hoewel die derde alinea de door het Verenigd Koninkrijk bekritiseerde bewoordingen „verliezen aan traditionele eigen middelen die ter beschikking van de Uniebegroting [moeten] worden gesteld”(67) bevat, moet dat zinsdeel mijns inziens niet worden opgevat als een verzoek om die staat te gelasten de in dit beroep aan de orde zijnde bedragen te betalen, maar is het bedoeld om een kwantitatieve beschrijving van de niet-nakoming te geven en zo aan te tonen welke specifieke bedragen die staat niet ter beschikking van de Uniebegroting heeft gesteld.

159. Aangaande het betoog dat is ontleend aan de twee zaken die tot de arresten Commissie/Duitsland(68) hebben geleid, volstaat het mijns inziens om op te merken dat de bewoordingen van de conclusies die de Commissie in die zaken had gepresenteerd en die in die arresten door het Hof zijn bekritiseerd, verschillen van de bewoordingen van de conclusies die in de onderhavige procedure aan de orde zijn. In die zaken verzocht de Commissie het Hof immers de verwerende lidstaat te bevelen om de bedragen te betalen indien zou worden vastgesteld dat die lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.(69) Het Hof heeft in het kader van die twee arresten opgemerkt dat het verzoek van de Commissie er niet toe strekte vast te stellen dat de betrokken lidstaat zijn verplichtingen niet was nagekomen, maar die lidstaat te gelasten bepaalde met name genoemde maatregelen te nemen.(70) Hieruit volgt mijns inziens dat het Hof in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU slechts bevoegd is om de aan een lidstaat verweten niet-nakoming van het Unierecht vast te stellen, en de betrokken lidstaat niet kan gelasten maatregelen te nemen om die niet-nakoming op te heffen. Die conclusie vloeit tevens voort uit de bewoordingen dat de „vaststelling van een dergelijke niet-nakoming [...] de betrokken lidstaat [verplicht] die maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof”(71), welke bewoordingen thans zijn opgenomen in artikel 260 VWEU. De procedure die krachtens artikel 258 VWEU bij het Hof wordt ingesteld, is dus een procedure wegens niet-nakoming en geen bevelprocedure.

160. Aangezien de procedure van artikel 258 VWEU berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, zijn de arresten die het Hof op grond van die bepaling wijst in wezen declaratoir van aard(72), zodat het Hof in het kader van beroepen wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU die betrekking hebben op bedragen aan traditionele eigen middelen kan verklaren dat een lidstaat die bedragen niet ter beschikking van de Uniebegroting heeft gesteld.(73) Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, vloeit die conclusie tevens voort uit het arrest Commissie/Denemarken(74), waarin het Hof een verzoek ontvankelijk heeft verklaard dat ertoe strekte vast te stellen dat de Deense autoriteiten hun verplichtingen niet waren nagekomen omdat zij een bepaald bedrag aan eigen middelen vermeerderd met vertragingsrente niet ter beschikking van de Commissie hadden gesteld. Daarnaast heeft het Hof in een recent arrest(75) verklaard dat „[d]oor te weigeren traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen voor een bedrag van 2 120 309,50 EUR [...] de Italiaanse Republiek niet [had] voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten” krachtens het Unierecht. Hieruit volgt mijns inziens dat een in de conclusies van het verzoekschrift door de Commissie geformuleerd verzoek waarin een bepaald en volgens haar verschuldigd bedrag aan gederfde eigen middelen wordt genoemd, door het Hof ontvankelijk kan worden verklaard.

161. Aan die slotsom kan niet worden afgedaan door het argument van het Verenigd Koninkrijk dat de hierboven aangehaalde rechtspraak moet worden gelezen in samenhang met de vraag of de betrokken lidstaat waartegen het beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU is ingesteld, al dan niet kritiek uit op de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen die uit de niet-nakoming voortvloeien. In mijn ogen is dergelijke kritiek irrelevant vanwege de aard zelf van de niet-nakomingsprocedure, aangezien die lidstaat tijdens die procedure het recht heeft om bij het Hof zowel de feiten die de Commissie ter ondersteuning van haar beroep heeft verstrekt als de rechtsgrondslag ervan te betwisten, wat logischerwijs de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen omvat. Dat vloeit voort uit de mogelijkheid die de Commissie heeft om in het kader van een beroep wegens niet-nakoming een geschil met een lidstaat ter beoordeling aan het Hof voor te leggen dat betrekking heeft op de verplichting van die lidstaat om aan deze instelling een bepaald bedrag aan eigen middelen van de Unie ter beschikking te stellen, welke mogelijkheid inherent is aan het stelsel van die eigen middelen zoals dat thans is opgevat in het Unierecht.(76) Voorts heeft het Hof in zijn meest recente rechtspraak op dat gebied een verzoek van de Commissie tot vaststelling van schending van het Unierecht wegens het niet ter beschikking stellen van een bepaald bedrag aan eigen middelen toegewezen, ondanks het feit dat de betrokken lidstaat betwistte dat de Unie recht had op dat bedrag.(77)

162. Voorts moet de grief worden verworpen waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is omdat het een „verkapt” beroep tot schadevergoeding is dat ertoe strekt de lidstaat te veroordelen omdat hij heeft verzuimd om specifieke bedragen ter beschikking van de Uniebegroting te stellen. In het kader van een beroep wegens niet-nakoming betreffende eigen middelen is het zonneklaar dat er betalingsverplichtingen in het geding zijn, en geen enkele regel van Unierecht verbiedt de Commissie om die verplichtingen in het kader van de gestelde schending aan te voeren. Een beroep wegens niet-nakoming op dat specifieke gebied wordt juist bij het Hof ingesteld omdat een lidstaat betwist dat hij de door de Commissie gevraagde bedragen ter beschikking van de Uniebegroting moet stellen.

163. Tot slot moet worden opgemerkt dat de Commissie in haar memorie van repliek benadrukt dat de derde alinea van de eerste vordering moet worden opgevat als een verzoek dat betrekking heeft op bepaalde specifieke bedragen die het Verenigd Koninkrijk niet ter beschikking van de Uniebegroting heeft gesteld. Derhalve moet worden vastgesteld dat de Commissie zelf toegeeft dat „het onderhavige beroep geen beroep tot schadevergoeding is”, maar ertoe strekt vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen die krachtens het Unierecht op deze lidstaat  rustten, niet is nagekomen, met name door bepaalde specifieke bedragen niet ter beschikking van de Uniebegroting te stellen, welke bewoordingen, zoals hierboven is uiteengezet, overeenkomen met de rechtspraak inzake beroepen wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU.

164. Gelet op de hierboven genoemde rechtspraak en de preciseringen van de Commissie, meen ik dat de derde alinea van de eerste vordering moet worden opgevat als een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk bepaalde specifieke bedragen niet ter beschikking van de Uniebegroting heeft gesteld en aldus het Unierecht heeft geschonden, en dat een dergelijk verzoek, gelet op die rechtspraak, ontvankelijk is.

165. Subsidiair stelt het Verenigd Koninkrijk dat het Hof, indien het beslist een bedrag vast te stellen dat ter beschikking van de Unie moet worden gesteld, voorrang moet geven aan de raming van het Verenigd Koninkrijk, omdat het aan de lidstaat staat om het verschuldigde bedrag te bepalen. Het Verenigd Koninkrijk meent dat de juiste benadering om het bedrag aan verliezen aan eigen middelen te bepalen in beginsel uit drie stappen bestaat  namelijk de niet-nakoming van de verplichtingen door de lidstaat, het oorzakelijke verband en het bewijs voor het bedrag van die niet-nakoming –, welke stappen in het verzoekschrift van de Commissie door elkaar lopen.

166. In dat verband berusten de argumenten van het Verenigd Koninkrijk op de premisse dat het aan de Commissie staat te bewijzen dat de eventuele door die de lidstaat genomen maatregelen kennelijk ongeschikt zijn. Het onderzoek van die argumenten valt evenwel onder de analyse van de gegrondheid van het eerste en het tweede middel.

167. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste tot en met de vierde exceptie van niet-ontvankelijkheid van het Verenigd Koninkrijk te verwerpen.
B.      Niet-nakoming van de verplichtingen op het gebied van fraudebestrijding en bescherming van de financiële belangen van de Unie, alsmede van de verplichtingen uit hoofde van de douanewetgeving van de Unie

168. Met haar eerste middel stelt de Commissie in wezen dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode – ondanks herhaalde waarschuwingen en verzoeken van de Commissie en OLAF betreffende het risico op fraude – geen maatregelen heeft genomen om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Dat verzuim vormt een niet-nakoming van de algemene verplichtingen van artikel 310, lid 6, VWEU en artikel 325 VWEU om de financiële belangen van de Unie te beschermen en fraude te bestrijden. Voorts is dat nalaten in strijd met de op de douaneautoriteiten rustende verplichting om, allereerst, op grond van artikel 3 van het douanewetboek van de Unie juncto  artikel 4, lid 3, VEU, maatregelen te nemen om de financiële belangen van de Unie te beschermen, vervolgens, overeenkomstig artikel 13 van het communautair douanewetboek en artikel 46 van het douanewetboek van de Unie, op risicoanalysen gebaseerde controles te verrichten en, tot slot, op grond van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening, te eisen dat een zekerheid wordt gesteld.

169. Alvorens de specifieke grieven van de Commissie te onderzoeken, zal ik mij allereerst buigen over de verplichtingen die krachtens artikel 310, lid 6, VWEU en artikel 325 VWEU op de lidstaten rusten, welke bepalingen de Commissie ter ondersteuning van haar beroep heeft aangevoerd, en zal ik met name de doelstellingen van die verplichtingen en de rechtspraak op dat gebied analyseren. Vervolgens moet worden ingegaan op de gegrondheid van de specifieke stellingen die op grond van die bepalingen en op grond van de in het vorige punt genoemde bepalingen van afgeleid recht zijn aangevoerd.
1.      Verplichtingen voor de lidstaten om onwettige activiteiten te bestrijden die de financiële belangen van de Unie schaden

170. Aangezien artikel 310, lid 6, VWEU bepaalt dat „[d]e Unie en de lidstaten [...] overeenkomstig artikel 325 fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad [bestrijden]” en dus slechts een bepaling is die naar artikel 325 VWEU verwijst, moet worden vastgesteld dat het middel van de Commissie, voor zover het is ontleend aan schending van de bepalingen van primair recht, in werkelijkheid is gericht tegen het feit dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens artikel 325 VWEU op deze staat  rustende verplichtingen niet is nagekomen. Dat artikel is op het niveau van het primaire recht een centrale bepaling op het gebied van fraudebestrijding(78), aangezien het een definitie geeft van de op dat gebied op de Unie en op de lidstaten rustende verplichtingen, alsook van de omvang ervan, welke verplichtingen op hun beurt zijn uitgewerkt in het afgeleid recht, te weten in het douanewetboek van de Unie, in het communautair douanewetboek, in de toepassingsverordening en in de uitvoeringsverordening.

171. De bescherming van de financiële belangen is een prioriteit die sinds jaar en dag de aandacht heeft van de lidstaten en van de Unie(79), aangezien de traditionele eigen middelen  die worden gevormd door douanerechten en „suikerheffingen”  namens de Unie door de lidstaten worden geïnd.(80) In 2017 hebben de lidstaten 20 % van de traditionele eigen middelen ingehouden als inningskosten.(81) Douanefraude is een groeiend probleem dat die inning, en dus de financiële belangen van de Unie, in gevaar brengt. In 2013 werd het jaarlijkse verlies als gevolg van die fraude op 185 miljoen EUR geschat.(82) De schadelijke gevolgen van douanefraude beperken zich niet tot de financiële belangen die verband houden met de Uniebegroting, maar strekken zich uit tot het politieke, het economische en het financiële domein en zijn rechtstreeks van invloed op het functioneren van de interne markt.(83)

172. In die context formuleert artikel 325, leden 1 en 2, VWEU niet louter een abstracte verplichting voor de lidstaten om fraude en alle andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, te bestrijden(84), maar schrijft het ook minimumvereisten voor wat betreft de maatregelen die de lidstaten moeten nemen om fraude te bestrijden en dergelijke activiteiten te voorkomen. In het bijzonder vereist die bepaling dat de maatregelen die de lidstaten nemen ter bestrijding van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden ten eerste, op grond van lid 1 ervan, afschrikkend en doeltreffend zijn en, ten tweede, op grond van lid 2 ervan, niet anders zijn dan de maatregelen die zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.

173. Die vereisten zijn tevens in herinnering gebracht in de rechtspraak, waaruit met name blijkt dat artikel 325, leden 1 en 2, VWEU de lidstaten een nauwkeurige resultaatverplichting oplegt waaraan geen aanvullende voorwaarde is verbonden.(85) Aangezien het treffen van afschrikkende en doeltreffende maatregelen ter bestrijding van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, inhoudt dat douanerechten worden geïnd en de overeenkomstige bedragen uit hoofde van de traditionele eigen middelen van de Unie ter beschikking aan de Uniebegroting worden gesteld, leidt elke leemte op het gebied van de inning van die rechten potentieel tot een vermindering van die middelen. De lidstaten moeten dus de maatregelen nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de douanerechten daadwerkelijk en volledig kunnen worden geïnd, wat vereist dat de douanecontroles naar behoren worden verricht.(86) Voorts zij eraan herinnerd dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU de lidstaten van de Unie verplicht om alle algemene of bijzondere maatregelen te nemen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.(87) In dat verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof inzake landbouwregelingen dat de verplichting voor de lidstaten om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, een specifieke uitwerking is van de algemene verplichting tot loyale samenwerking die krachtens het huidige artikel 4, lid 3, VWEU op de lidstaten rust.(88) Ook op het gebied van douanefraudebestrijding lijkt artikel 325 VWEU mij de specifieke uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU(89), waarbij artikel 325 VWEU op zijn beurt in het douanerecht van de Unie nader is uitgewerkt door de bepalingen van het douanewetboek. Hieruit volgt dat het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU op het gebied van douanefraudebestrijding niet autonoom kan worden aangevoerd.(90)

174. Uit voornoemde rechtspraak kunnen twee soorten lessen worden getrokken. Ten eerste gelden,  naast de krachtens artikel 325, lid 1, VWEU op de lidstaten rustende verplichting tot het treffen van passende sancties om fraude en andere activiteiten te bestrijden die de financiële belangen van de Unie schaden, de vereisten die uit voornoemde rechtspraak voortvloeien tevens voor de bestuurlijke activiteiten van de lidstaten, aangezien de lidstaten volledig gebonden zijn door de verplichtingen die zij op grond van de Verdragen zijn aangegaan.(91)

175. Ten tweede blijkt uit die rechtspraak dat artikel 325, leden 1 en 2, VWEU  met name wat betreft de in die bepaling geformuleerde doelstellingen en meer in het bijzonder wat betreft de op de lidstaten rustende verplichting om fraude en activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden te bestrijden  dwingende resultaatverplichtingen oplegt aan de lidstaten,  opdat de eventuele verliezen aan publieke financiële middelen van de Unie in hun geheel  worden geminimaliseerd. Aangezien die bepaling erop ziet dat probate maatregelen worden genomen voor die bestrijding, betekent dit dat de doeltreffendheid van een concrete maatregel of groep maatregelen enkel in de context van een duidelijk omschreven situatie en niet op abstracte wijze kan worden vastgesteld. Criminaliteit, met inbegrip van de zeer gevaarlijke vorm ervan, namelijk georganiseerde criminaliteit op het gebied van fraude en andere activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, is immers per definitie een veranderlijk verschijnsel dat zich voortdurend aanpast aan de omstandigheden. De maatregelen die de lidstaten nemen  in strijd tegen dit verschijnsel moeten die criminaliteit dus voortdurend kunnen indammen. Maatregelen van de lidstaten die recentelijk nog doeltreffend leken in de strijd tegen activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, zijn in de huidige context mogelijk alweer achterhaald. Bijgevolg verlangt artikel 325, leden 1 en 2, VWEU, als bepaling die een resultaatverplichting oplegt, niet enkel van de lidstaten dat zij unieke maatregelen nemen ter voorkoming van activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, maar tevens dat zij die maatregelen voortdurend evalueren en bijstellen om ervoor te zorgen dat deze doeltreffend blijven.

176. Om die redenen kan geenszins worden meegegaan in het verweer van het Verenigd Koninkrijk dat de lidstaten over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken bij de inzet van middelen ter voorkoming van onwettige activiteiten die strijdig zijn met de financiële belangen van de Unie op het gebied van douane en eigen middelen. Het Verenigd Koninkrijk lijkt namelijk te suggereren dat de lidstaten, aangezien zij via hun nationale autoriteiten zijn belast met de uitvoering van douaneregelingen en de inning van douanerechten, tevens over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken bij de uitvoering van preventieve maatregelen ter bestrijding van douanefraude.

177. Een dergelijke benadering lijkt mij om twee redenen vatbaar voor kritiek. In de eerste plaats bestaat er in het Unierecht een rechtstreeks verband tussen de inning van douanerechten, die rechtstreeks door de lidstaten wordt uitgevoerd, en de eigen middelen van de Unie, welk verband het Verenigd Koninkrijk niet lijkt te ontkennen.(92) In de tweede plaats hebben de lidstaten weliswaar een zekere bewegingsvrijheid bij de keuze van maatregelen om fraude en aantasting van de financiële belangen van de Unie te voorkomen, maar is die bewegingsvrijheid volgens de rechtspraak van het Hof(93) evenwel niet onbeperkt en gebonden aan het doeltreffendheidsbeginsel, dat vereist dat de genomen maatregelen doeltreffend en afschrikkend zijn en meer in het bijzonder waarborgen dat de eigen middelen van de Unie  die met name uit de douanerechten van de Unie bestaan  op doeltreffende wijze worden geïnd, op voorwaarde evenwel dat de fundamentele rechten van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en de algemene beginselen van Unierecht in acht worden genomen.(94) Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat een lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet nakomt indien hij maatregelen goedkeurt waarmee algemeen en zonder onderscheid wordt afgezien van het innen van btw, terwijl die lidstaat moet waarborgen dat die op zijn grondgebied verschuldigde belasting volledig wordt geheven en dat de eigen middelen van de Unie op doeltreffende wijze worden geïnd.(95)

178. Het Verenigd Koninkrijk stelt tevens dat de uitvoering van het Unierecht door een lidstaat enkel in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel indien sprake is van een „kennelijk en groot risico van straffeloosheid” of indien de uitvoering tot het uitblijven van bestraffing leidt.(96) Een dergelijke uitlegging wordt mijns inziens weerlegd door de rechtspraak waaruit voortvloeit dat de doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie prevaleert boven de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten.(97)

179. Ook moet het betoog van het Verenigd Koninkrijk worden verworpen waarmee het, ten eerste, stelt dat de verplichting om een doeltreffende inning van eigen middelen te waarborgen enkel inhoudt dat redelijke inspanningen moeten worden verricht om de rechten en belastingen die bijdragen aan de middelen te controleren en te innen en, ten tweede, dat de lidstaten bij de inning van eigen middelen zijn gehouden om „voorzorgsmaatregelen” te nemen.(98) Uit de onderhavige conclusie(99) blijkt immers dat de doeltreffendheid van een maatregel die is getroffen om de financiële belangen van de Unie te beschermen enkel kan worden beoordeeld in de context van specifieke omstandigheden, waarin moet worden nagegaan of de inspanningen om dat doel te bereiken redelijk waren en op voortvarende wijze zijn verricht. Het spreekt voor zich dat in het geval van grootschalige en georganiseerde douanefraude van de lidstaat wordt verlangd dat hij meer middelen inzet dan onder de gebruikelijke omstandigheden om de verplichtingen na te komen die krachtens de oprichtingsverdragen op hem rusten.(100)

180. Evenmin kan worden meegegaan in het betoog van het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie niet alleen moet bewijzen dat de nationale fraudebestrijdingsmaatregelen niet doeltreffend zijn, maar ook dat de lidstaat zich schuldig heeft gemaakt aan nalatigheid of willekeur. In dat verband geeft het Verenigd Koninkrijk een onjuiste lezing van de rechtspraak die het aanvoert(101), waaruit geenszins voortvloeit dat de Commissie nalatigheid of een willekeurige gedraging van een lidstaat moet bewijzen om aan te tonen dat sprake is van niet-nakoming. Mijns inziens moet die rechtspraak juist aldus worden gelezen dat een lidstaat zich er niet willekeurig en eenzijdig van kan onthouden om de douaneschuld vast te stellen en die uit hoofde van de eigen middelen op de rekening van de Commissie over te boeken.(102)

181. Het is juist dat die bepalingen van de Verdragen, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, geen uitdrukkelijke absolute resultaatverplichting opleggen en evenmin vereisen dat de douanecontrolemaatregelen in alle gevallen fraude met de eigen middelen van de Unie tegengaan. Zoals blijkt uit voornoemde rechtspraak volgt evenwel uit artikel 325 VWEU dat de maatregelen die op grond van de bepalingen van het communautair douanewetboek of van het douanewetboek van de Unie worden genomen doeltreffend moeten zijn. Het in het primaire recht verankerde doeltreffendheidsbeginsel kan in de context van het douanewetboek niet aldus worden uitgelegd dat het de volledige uitbanning van alle douanefraude vereist. Een dergelijk vereiste is immers niet realistisch, aangezien illegale gedragingen, en ook douanefraude, nooit volledig uit de maatschappij zullen verdwijnen. Dat beginsel roept evenwel een verplichting in het leven om de aantasting van de financiële belangen van de Unie te controleren en voorzienbare en daadwerkelijk gebleken frauderisico’s naar behoren aan te pakken.

182. Aangezien, zoals hierboven reeds is opgemerkt, uit de krachtens de oprichtingsverdragen op de lidstaten rustende verplichtingen voortvloeit dat de maatregelen die de lidstaten nemen doeltreffend moeten zijn in het licht van de doelstellingen die deze  Verdragen beogen te verwezenlijken, en dat de lidstaten bij het vaststellen van maatregelen weliswaar over een zekere beoordelingsvrijheid beschikken  maar die beoordelingsvrijheid wordt beperkt door voornoemd doeltreffendheidsbeginsel, kan de doeltreffendheid van die maatregelen niet in abstracto, maar enkel in de context van specifieke omstandigheden worden beoordeeld. Thans moet worden nagegaan of de grieven die tijdens de inbreukprocedure aan het Verenigd Koninkrijk zijn gericht, gegrond zijn.
2.      Maatregelen die op grond van de douanewetgeving moeten worden genomen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie in de betrokken fraudesituatie

183. De Commissie verwijt het Verenigd Koninkrijk met haar beroep in wezen dat het niet de risico’s van douanefraude heeft weggenomen en geen doeltreffende maatregelen heeft genomen om die risico’s te bestrijden. Voor een beslissing ten gronde op het onderhavige beroep moet vooraf worden herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof op grond waarvan het in een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen en de feiten en omstandigheden aan te dragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, waarbij zij zich niet kan baseren op een of ander vermoeden.(103) In casu rijst de vraag of de Commissie genoegzaam heeft bewezen dat de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukprocedure heeft genomen om onderwaarderingsfraude bij de invoer van goederen aan te pakken, niet doeltreffend genoeg waren om alle eigen middelen van de Unie uit hoofde van douanerechten te innen, terwijl de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op de hoogte waren van de kenmerken en van de omvang van de aanhoudende fraude bij hun grenzen.(104)
a)      Kenmerken van de fraude die door de betrokken importeurs werd voortgezet en constatering van de fraude door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk

184. De Commissie en het Verenigd Koninkrijk lijken het erover eens te zijn dat deze staat zowel vóór als tijdens de inbreukperiode het doelwit is geweest van grootschalige georganiseerde fraude. Tevens staat vast dat de betrokken fraude, die erin bestond dat importeurs extreem lage invoerwaarden aangaven, werd gepleegd door Chinese criminele benden die opereerden in een netwerk van zogeheten spookondernemingen. Deze ondernemingen waren enkel opgericht met het doel de fraude te plegen,  beschikten  over extreem weinig middelen en werden geliquideerd of opgeheven zodra de douaneautoriteiten vraagtekens plaatsen bij de nauwkeurigheid van de aangegeven bedragen, waardoor de navordering van douanerechten weinig waarschijnlijk, zo niet praktisch onmogelijk werd.(105) Het ging om een grillige en tegelijk zeer reactieve fraude, waarbij de frauduleuze invoer razendsnel van de ene naar de andere lidstaat en binnen een lidstaat van de ene naar de andere haven werd verplaatst zodra de nationale autoriteiten controles aankondigden. De frauduleuze activiteiten betroffen dus zeer grote productvolumen die konden worden verplaatst naar lidstaten met een relatief zwak controlesysteem.

185. In dat verband is het veelzeggend dat het Verenigd Koninkrijk weliswaar betwist dat het de krachtens het Unierecht op deze staat  rustende verplichtingen niet is nagekomen, maar in het rapport in de bijlagen bij zijn antwoord van 11 februari 2019 op het met redenen omkleed advies erkent dat „het [...] buiten kijf [staat] dat er tijdens de periode waarop het verzoekschrift van de Commissie betrekking heeft [in het Verenigd Koninkrijk] sprake was van fraude waarbij de invoer van textiel en schoeisel uit China werd ondergewaardeerd”.(106) Dat rapport onderkende tevens dat „[d]e fraude [...] geenszins in twijfel [werd] getrokken en [dat] tegenmaatregelen [...] nodig [waren] om een einde aan de fraude te maken en de eerlijke handel te bevorderen ten gunste van legale marktdeelnemers”.(107) In zijn verweerschrift stelt het Verenigd Koninkrijk dat het slachtoffer is geworden van de fraude en dat het er geen enkel belang bij heeft toe te laten dat die criminele activiteit wordt voortgezet of uitgebreid.

186. Uit het dossier blijkt dus dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de precontentieuze procedure en de procedure bij het Hof wel degelijk heeft toegegeven dat er sprake was van fraude, daar het in zijn verweerschrift herhaaldelijk heeft verklaard dat het slechts geleidelijk aan van die fraude op de hoogte is geraakt.(108) Zo stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie en de lidstaten tijdens PCA Discount in november en december 2011 kennelijk geen duidelijk idee hadden van de omvang van de onderwaarderingsfraude, aangezien die operatie tot doel had om „het risico op onderwaardering” van de betrokken producten te verifiëren. Volgens het Verenigd Koninkrijk hebben OLAF en enkele van de betrokken lidstaten op zijn vroegst eind 2014 en in de loop van operatie Snake een duidelijk beeld gekregen van de frauduleuze activiteiten waarmee zij te maken hadden. Het OLAF-rapport vermeldt dienaangaande slechts dat het Verenigd Koninkrijk sinds 2014 voldoende op de hoogte was van de fraude. Na die operatie, en met name vanaf begin 2015(109) en in de loop van 2017(110), zijn de lidstaten meer te weten gekomen over de fraude, en in het bijzonder wat de daadwerkelijke omvang en de Europese dimensie ervan was.

187. De Portugese Republiek ondersteunt dat verweer van het Verenigd Koninkrijk en stelt in wezen dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in 2015, toen zij de formele mededeling inzake wederzijdse bijstand van OLAF ontvingen, niet op de hoogte waren van een algemene praktijk van valse douaneaangiften.(111) Bovendien was het feit dat een lidstaat al in maart 2012 op de hoogte was van het bestaan van onderwaarderingsfraude waarbij missing traders betrokken waren, voor die staat geen concrete aanwijzing dat er sprake was van onjuiste douaneaangiften die van hem een stelselmatige controle vereisten.

188. In casu blijkt evenwel uit het dossier dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode volledig op de hoogte was van de onderwaarderingsfraude en van bovengenoemde kenmerken, alsook van de noodzaak om doeltreffende maatregelen te nemen om die fraude te bestrijden. OLAF had immers al in april 2007 in een mededeling inzake wederzijdse bijstand gewezen op de risico’s  in verband met textiel en schoeisel uit China en op de betrokken methoden.(112) In die mededeling verzocht OLAF alle lidstaten om, ten eerste, de invoer van textiel en schoeisel uit met name China te controleren op mogelijke aanwijzingen van ondergewaardeerde invoer en, ten tweede, passende douanecontroles te verrichten bij de inklaring van die invoer.(113) Rekening houdend met voornoemde kenmerken van de invoerfraude preciseerde OLAF reeds dat alle lidstaten door die fraude konden worden geraakt, waarbij het benadrukte dat het gevaar bestond dat de fraude zich naar andere havens in de Unie zou verplaatsen.(114) Hieruit volgt dat OLAF reeds in 2007 de belangrijkste kenmerken van de frauduleuze handel had vastgesteld en onmiddellijk onder de aandacht van de lidstaten had gebracht.

189. Daarenboven stelt het Verenigd Koninkrijk in zijn verweerschrift dat de Commissie in 2009 melding heeft gemaakt van onregelmatigheden die in België en Nederland waren geconstateerd, maar niet van onregelmatigheden in het Verenigd Koninkrijk. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat die mededeling inzake wederzijdse bijstand die de Commissie aan de lidstaten heeft gestuurd, uitdrukkelijk vermeldde dat „[die onregelmatigheden] alle lidstaten [betroffen]”, en dat zij de lidstaten verzocht om „passende maatregelen te nemen om het endemische verschijnsel van onderwaardering te bestrijden”.(115) Er zij aan herinnerd dat die mededelingen inzake wederzijdse bijstand inderdaad bedoeld zijn om informatie te verstrekken(116) en niet de verplichting kunnen opleggen om douanecontroles te verrichten, aangezien die controles een taak zijn van de nationale autoriteiten(117). De mededelingen vormen niettemin elementen waarmee het Verenigd Koninkrijk kon worden opgeroepen bepaalde maatregelen te treffen om fraude te bestrijden en de financiële belangen van de Unie te beschermen.(118)

190. Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, blijkt dus niet uit het dossier dat OLAF en de lidstaten pas na de voltooiing van operatie Snake een duidelijk beeld van het betrokken fraudemechanisme hebben gekregen. Ten eerste is een gezamenlijke douane-operatie zoals operatie Snake immers een reactie op een probleem dat vooraf duidelijk op Unieniveau in kaart is gebracht.(119) Volgens het eindrapport van die operatie was de voorbereiding ervan gebaseerd op „grondig onderzoek [dat OLAF vooraf had verricht] van de bedreigingen die de onderwaarderingsfraude voor de EU vormden[, welk onderzoek] heeft bevestigd dat de textielsector hard werd geraakt door [...] de onderwaardering [en] dat de meest getroffen hoofdstukken de hoofdstukken 61 tot en met 64 van de GN [waren]”. Ten tweede blijkt uit een verslag van de Rekenkamer dat de Commissie „duidelijke richtsnoeren aan de lidstaten [had] verstrekt over de wijze waarop onderwaardering van de invoer van textiel en schoeisel uit Aziatische landen moest worden aangepakt tijdens de uitvoering van [PCA Discount]”.(120) Hieruit volgt dat de lidstaten tijdens de uitvoering van PCA Discount in 2011 reeds volledig op de hoogte waren van de fraude en van de middelen om die fraude te bestrijden.(121)

191. Tot slot voert de Portugese Republiek het speciaal verslag van de Rekenkamer uit 2015(122) aan om aan te tonen dat het bestaan van de fraude pas tijdens de gezamenlijke douaneoperatie is ontdekt. Niettemin kan worden volstaan met de uit dat verslag voortvloeiende vaststelling dat een gezamenlijke douaneoperatie van OLAF tot de constatering had geleid dat „40 % van [het textiel en schoeisel uit China] [dat] onder douane-regeling 42 in het vrije verkeer [was] gebracht, ondergewaardeerd [was]”, en dat die operatie tot doel had gehad om het reeds bestaande probleem en de te nemen maatregelen te tonen. Een dergelijke bewering is geen vaststelling dat de bestrijding van de onderwaarderingsfraude bij de douane een nieuw probleem was, maar een bevestiging dat het om een belangrijke oorzaak van onderwaardering ging.

192. Uit het voorgaande volgt dat het Verenigd Koninkrijk gedurende de volledige inbreukperiode en met name reeds bij de aanvang ervan volledig op de hoogte was van de wezenlijke kenmerken van zowel de fraude als de maatregelen die konden worden genomen om die fraude te bestrijden. Die kennis kon twijfels oproepen bij de nationale douaneautoriteiten. Gelet op die elementen rijst de vraag welke tegenmaatregelen die autoriteiten op grond van het Unierecht hadden moeten nemen.
b)      Verplichting om een risicoanalyse in te stellenen voorafgaand aan de vrijgave controles te verrichten, en noodzaak van het stellen van zekerheden

193. De Commissie uit kritiek op het feit dat het Verenigd Koninkrijk heeft verzuimd om zo snel mogelijk een aantal maatregelen te nemen terwijl het frauderisico was vastgesteld en vaststond dat de fraude wijdverbreid was. De Commissie stelt dat zij de lidstaten herhaaldelijk heeft verzocht drempelwaarden als indicatoren voor het risico op onderwaardering toe te passen, zendingen die onder de drempel  van de laagste aanvaardbare prijs waren aangegeven, fysiek te controleren, de aangegeven douanewaarde in voorkomend geval te betwisten en, alvorens de goederen in het vrije verkeer te brengen, een zekerheidstelling te eisen ter dekking van eventueel opeisbare aanvullende rechten. Meer in het bijzonder hadden in omstandigheden zoals die in casu, voorafgaand aan de vrijgave controles moeten worden uitgevoerd, aangezien de ondernemingen die bij de fraude betrokken waren verdwenen zodra de aangiften werden betwist, waardoor die rechten niet meer konden worden ingevorderd wanneer de ingevoerde goederen eenmaal in het vrije verkeer waren gebracht. Bovendien had via de fysieke controle van goederen die nog onder douanetoezicht stonden de kwaliteit van die goederen kunnen worden beoordeeld met het oog op de vaststelling van de douanewaarde ervan. Het Verenigd Koninkrijk heeft dergelijke maatregelen evenwel niet genomen, behalve tijdens operatie Snake.

194. In het kader van haar oproep aan de lidstaten om preventieve instrumenten toe te passen voor de detectie van mogelijke frauduleuze invoer heeft de Commissie als mogelijk instrument onder meer de OLAF-methode voorgesteld, welke methode er in wezen in bestaat om voor iedere betrokken productcode van de gecombineerde nomenclatuur (op het niveau van acht cijfers) drempelwaarden  te weten de laagste aanvaardbare prijs   voor het risico op onderwaardering te berekenen op basis van de gecorrigeerde gemiddelde prijs. Deze prijs is een rekenkundig (niet-gewogen) gemiddelde van de gemiddelde invoerwaarden die per code over een periode van vier jaar in de 28 lidstaten zijn aangegeven.(123) Omdat extreem lage en hoge waarden die onjuist lijken van de berekening worden uitgesloten, is er sprake van een gecorrigeerde prijs. De laagste aanvaardbare prijs is dan de waarde die wordt vastgesteld op 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs voor de verschillende productcodes. De Commissie baseert die methode op het arrest EURO 2004. Hungary(124), waaruit blijkt dat wanneer de aangegeven prijs  van goederen „meer dan 50 % lager [is] dan het statistisch gemiddelde” en dus lager is dan de laagste aanvaardbare prijzen, het gerechtvaardigd is om ernstige twijfels te koesteren omtrent de juistheid van de betrokken aangiften, zodat die goederen niet zonder voorafgaande controle in het vrije verkeer kunnen worden gebracht. De Commissie voert tevens het arrest Commissie/Portugal(125) aan, waarin het Hof heeft verklaard dat het controleren van een douaneaangifte met name noodzakelijk is wanneer douaneautoriteiten concrete aanwijzingen hebben dat die aangifte onjuist is.

195. De Commissie verwijt het Verenigd Koninkrijk voorts dat het niet in alle gevallen zekerheidstellingen eist voor douaneaangiften waarvan de aangegeven waarde als abnormaal laag kan worden beschouwd en die daarom geverifieerd moeten worden. Op grond van artikel 244 van de uitvoeringsverordening en artikel 248 van de toepassingsverordening moeten de toepasselijke rechten bij de indiening van een douaneaangifte ofwel worden betaald ofwel worden gedekt door een zekerheidstelling, voordat de goederen kunnen worden vrijgegeven. Het Verenigd Koninkrijk heeft verzuimd om zekerheidstellingen te eisen voor het totaalbedrag van de invoerrechten die mogelijk opeisbaar waren wegens schending van die bepalingen.

196. Het Verenigd Koninkrijk antwoordt in wezen dat het aan de Commissie staat om te bewijzen dat de door deze staat  gekozen fraudebestrijdingsmaatregelen kennelijk niet geschikt of volstrekt onredelijk waren. Het stelt dat het niet verplicht was om controles te verrichten of zekerheidstellingen te verkrijgen voor alle aangiften waarvan de waarde lager was dan 50 % van de door OLAF vastgestelde gemiddelde prijs.(126) In het arrest EURO 2004. Hungary(127) heeft het Hof uitgelegd dat de nationale douaneautoriteiten zich voor het betwisten van de aangegeven waarde op het prijsverschil konden baseren, maar hiertoe niet verplicht waren. Wat het arrest Commissie/Portugal(128) betreft, stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie het onderscheid vervaagt tussen enerzijds de gronden die een controle kunnen rechtvaardigen overeenkomstig de uitvoeringsverordening en de toepassingsverordening en anderzijds het moment waarop de controle noodzakelijk wordt in de zin van voornoemd arrest.

197. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het zelf slachtoffer van de fraude was en er dus geen enkel belang bij had om die criminaliteit te laten voortduren. Aangezien die fraude zeer moeilijk te controleren was, had het tijd nodig om daarvan een volledig beeld te krijgen en de beste middelen tot bestrijding ervan te bepalen. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het zijn verplichting om de betrokken fraude te bestrijden is nagekomen door actief deel te nemen aan de fraudebestrijdingsoperaties van OLAF, te weten PCA Discount in 2011 en operatie Snake in 2014. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk in 2015 de strijd tegen onderwaarderingsfraude aangebonden via operatie Breach, in het kader waarvan zijn autoriteiten een groot aantal C18-utb’s  met een waarde van bijna 35 miljoen GBP aan douanerechten hebben uitgevaardigd. Daarenboven is in 2016 operatie Samurai gelanceerd, die met name bestond in voorafgaande controles en in voorlichting over douaneregeling 42. Op basis van de informatie die tijdens laatstgenoemde operaties is verzameld, heeft het Verenigd Koninkrijk in oktober 2017 operatie Swift Arrow gelanceerd.

198. Wat het stellen van zekerheden betreft, meent het Verenigd Koninkrijk, ten eerste, dat een dusdanig algemene opvatting van te eisen zekerheidstellingen als die welke de Commissie voorstelt, een onaanvaardbare inbreuk op de vermogensrechten van de importeurs vormt, zowel op grond van de artikelen 16 en 17 van het Handvest als op grond van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Parijs op 20 maart 1952 (hierna: „Eerste Aanvullend Protocol”) en, ten tweede, dat een zekerheidstelling enkel geldig is indien zij op een grondslag berust waarmee de werkelijke waarde van de goederen kan worden bepaald. Het gebruik van de gemiddelde prijs per productcode, zoals in de OLAF-methode, stelt de lidstaten in grote mate bloot aan klachten van marktdeelnemers.
1)      Opmerkingen vooraf

199. Uit het onderzoek van de schriftelijke stukken van partijen blijkt dat de Commissie niet ontkent dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode bepaalde maatregelen heeft getroffen om frauduleuze onderwaardering te bestrijden. Zij stelt evenwel dat sommige van de getroffen maatregelen niet doeltreffend genoeg waren om de financiële belangen van de Unie te beschermen, en dat andere maatregelen helemaal niet zijn toegepast. Voor een analyse van de argumenten die ter ondersteuning van het eerste middel van het beroep zijn aangevoerd, moet dus worden vastgesteld wat de doelstellingen en de omvang zijn van de verplichtingen die krachtens het douanerecht van de Unie op de lidstaten rusten, zodat kan worden beoordeeld of de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk heeft genomen al dan niet doeltreffend waren.(129)

200. In dit verband zij eraan herinnerd dat voor een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie zeer uiteenlopende maatregelen kunnen worden genomen, waardoor het in een geval als dat in casu lastig kan blijken om die maatregelen qua doeltreffendheid met elkaar te vergelijken, omdat het Unierecht de lidstaten een zekere bewegingsvrijheid laat bij de keuze van die maatregelen.(130) Niettemin moeten maatregelen waarmee het, gelet op de bijzondere kenmerken van een bepaalde situatie, kennelijk onmogelijk is om de doelstellingen van het primaire Unierecht en het afgeleide Unierecht te verwezenlijken, mijns inziens als niet-doeltreffende maatregelen worden beschouwd. In dat verband moet worden ingestemd met het verweer waarmee het Verenigd Koninkrijk in de onderhavige procedure stelt dat het aan de Commissie is om onder meer te bewijzen dat de maatregelen die deze staat tijdens de inbreukperiode beweert te hebben genomen om de betrokken fraude te voorkomen, kennelijk niet doeltreffend waren voor een adequate inning van alle eigen middelen van de Unie uit hoofde van de douanerechten.(131) Gelet op de duur van de aan het Verenigd Koninkrijk verweten inbreuk, moet mijns inziens rekening worden gehouden met het feit dat de mate van doeltreffendheid van een maatregel die door een lidstaat is genomen enkel kan worden beoordeeld in het kader van een uitvoerige analyse ervan. Teneinde aldus te voorkomen dat een lidstaat met terugwerkende kracht wordt benadeeld op grond van kennis die achteraf is verkregen, kan het verwijt dat de daadwerkelijk genomen maatregelen niet doeltreffend waren enkel ex ante worden gemaakt, dat wil zeggen in het licht van de kennis waarover de bevoegde nationale autoriteiten ten tijde van de invoering van die maatregelen beschikten. Dat is evenwel anders in gevallen waarin het Unierecht de lidstaten verplicht om bepaalde met name genoemde maatregelen te nemen. In een dergelijk geval is de doeltreffendheid van de betrokken maatregel normaliter reeds door de Uniewetgever zelf afgewogen, zodat het louter niet uitvoeren ervan een schending van het Unierecht vormt.
2)      Verplichting om risicoanalysen toe te passen

201. Zowel artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek als artikel 46, leden 2 en 4, van het douanewetboek van de Unie  welke bepalingen respectievelijk vóór en na 1 juni 2016 van toepassing waren  verplicht de nationale autoriteiten om op een „risicoanalyse” gebaseerde douanecontroles te verrichten en „risicobeheer” toe te passen. Bij verordening (EG) nr. 648/2005(132) en bij de uitvoeringsbepalingen daarvan(133) is een stelsel voor gemeenschappelijk risicobeheer in de Unie ingevoerd op grond waarvan douanecontroles met name gebaseerd moeten zijn op een met behulp van elektronische gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse.(134) De regels voor risicobeheer zijn thans neergelegd in artikel 46 van het douanewetboek van de Unie, waarvan lid 2 in wezen in de plaats is gekomen van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek. Die laatste bepaling, die gedurende de eerste jaren van de inbreukperiode van toepassing was (te weten van november 2011 tot en met juni 2016), bepaalde met name dat douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, „gebaseerd [moeten] zijn op een door middel van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt de risico’s in kaart te brengen en te kwantificeren alsmede de nodige maatregelen te ontwikkelen om de risico’s te beoordelen”.(135) Die bepalingen verlangen dus in wezen van de lidstaten dat zij een systeem voor risicobeheer invoeren om gewone douanecontroles te verrichten.(136)

202. Inmiddels is risicobeheer wereldwijd een belangrijk hulpmiddel bij douanecontroles(137) en zijn er meerdere onderzoeken naar gedaan(138). Aangezien er in het Unierecht op dat gebied nog niets was geregeld, heeft de Commissie een definitie van „risicobeheer” opgenomen in haar voorstel voor verordening nr. 648/2005.(139) Volgens die definitie is risicobeheer het „systematisch in kaart brengen en ten uitvoer leggen van alle maatregelen die vereist zijn om de blootstelling aan risico’s te beperken”, en omvat het „activiteiten zoals het verzamelen van data en informatie, het analyseren en evalueren van risico’s, het voorschrijven en nemen van actie, en het regelmatig toezien op en herzien van het proces en de resultaten ervan, op basis van internationale, communautaire en nationale bronnen en strategieën”.(140) Het begrip „risicoanalyse” is bij verordening nr. 648/2005 aan het communautair douanewetboek toegevoegd, waarbij artikel 13 van dat wetboek is gewijzigd. De Commissie heeft uitgelegd dat die toevoeging noodzakelijk was om de lidstaten te verplichten om „risicoanalysetechnieken te gaan gebruiken”, waarbij zij niettemin heeft gepreciseerd dat zolang er „geen communautaire of internationale criteria [bestonden], [...] nationale criteria [zouden] worden toegepast (zoals bij de vaststelling van dat voorstel wel het geval was)”.(141) Met die nieuwe bepaling wilde de Commissie met name een „gemeenschappelijk kader voor risicobeheer” invoeren waarbij het nog steeds mogelijk was om nationale risicoanalysesystemen en criteria te gebruiken.(142)

203. De contextuele analyse van het douanerecht van de Unie biedt dus steun aan de conclusie die voortvloeit uit een letterlijke uitlegging van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek en van artikel 46, leden 2 en 4, van het douanewetboek van de Unie, op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn, en niet louter de mogelijkheid hebben, om overeenkomstig het communautair douanerecht en het douanerecht van de Unie een op een systematische gegevensanalyse gebaseerde risicoanalyse en risicobeoordeling uit te voeren. De uitgevoerde douanecontrolemaatregelen moeten op hun beurt op een risicoanalyse berusten  wat inhoudt dat zij moeten worden gekozen op basis van de risico’s die tijdens de risicobeoordeling zijn vastgesteld  en moeten van dien aard zijn dat zij die risico’s  opheffen. Zoals reeds is uitgelegd(143) volgt hieruit dat artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek en artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie, gelezen in het licht van artikel 325 VWEU, aldus moeten worden opgevat dat zij met name van de lidstaten verlangen dat zij de instrumenten voor risicoanalyse voortdurend aanpassen, zodat die instrumenten te allen tijde de tijdens douanecontroles gedetecteerde risico’s dekken en permanent rekening houden met de ontwikkeling van die risico’s. Dat betekent dat de lidstaten op basis van de risicoanalysen die zij verrichten onder meer moeten vaststellen welke goederen moeten worden gecontroleerd en met welke middelen die controles moeten worden uitgevoerd.

204. Uit het voorgaande volgt dat de lidstaten in de context van de onderhavige zaak, zodra op Unieniveau bekend was geworden dat in het hele douanegebied van de Unie een groot risico van douanefraude bestond dat verband hield met de invoer van producten uit China, op grond van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek (en in een later stadium op grond van artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie) hun eigen nationale methoden voor douanerisicobeheer moesten aanpassen. Zoals reeds is opgemerkt(144), waren de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk immers volledig op de hoogte van het betrokken risico, hetgeen inhield dat zij hun risicoanalysemethoden ook binnen een redelijke termijn hadden moeten aanpassen, waarbij zij rekening hadden moeten houden met de beschikbare informatie en de noodzakelijke douanecontroles hadden moeten verrichten.(145) Aangezien uit het dossier blijkt dat het Verenigd Koninkrijk in 2007 op de hoogte was van de feiten die verband hielden met de betrokken douanefraude en het nadien, met name door de Commissie, regelmatig over de ontwikkelingen van die fraude is geïnformeerd, kan mijns inziens moeilijk worden meegegaan met het argument van verweerder dat het feit dat hij aan het begin van de inbreukperiode in 2011  dus vier jaar nadat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de relevante informatie hadden ontvangen  geen risicoanalysetool had vastgesteld en geïmplementeerd in overeenstemming was met artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek.

205. Uit de schriftelijke stukken van het Verenigd Koninkrijk blijkt dat die staat in wezen niet betwist dat hij tijdens de inbreukperiode geen methode voor risicoanalyse heeft toegepast om de onderwaarderingsfraude bij de douane te detecteren. Niettemin stelt het in antwoord op de beweringen van de Commissie dat het met name vanwege de complexe aard van de betrokken fraude(146) enige tijd heeft geduurd om een adequate methode voor risicoanalyse te ontwikkelen, en dat de OLAF-methode niet geschikt was voor de specifieke situatie van het Verenigd Koninkrijk. Het klopt dat de artikelen 3 en 46 van het douanewetboek van de Unie (waarvan laatstgenoemde bepaling overeenkomt met artikel 13 van het communautair douanewetboek), zoals de verwerende staat stelt, niet van de lidstaten verlangen dat zij een bepaald type methoden voor risicobeoordeling implementeren, en zich er dus geenszins tegen verzetten dat een lidstaat, om onderwaarderingsfraude bij de douane te detecteren, in plaats van de statistische gemiddelde prijzen een methode gebruikt die specifiek is gericht op marktdeelnemers die gespecialiseerd zijn in dat type fraude, zoals de methode die de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk uiteindelijk in het kader van operatie Swift Arrow hebben gebruikt. Niettemin erkent het Verenigd Koninkrijk met die stelling in feite impliciet dat het tijdens de inbreukperiode niet over een methode beschikte die geschikt was  voor risicoanalyse. De aangehaalde rechtvaardiging lijkt mij evenwel irrelevant gelet op de verplichting van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek en van artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie.

206. Die conclusie wordt kracht bijgezet door de analyse van de in het dossier opgenomen bewijzen die betrekking hebben op de douanecontroles die het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft verricht. Uit dat bewijs blijkt met name dat de autoriteiten van die lidstaat enkel instrumenten voor risicoanalyse gebruikten tijdens operatie Snake, die tussen 17 februari en 17 maart 2014 is uitgevoerd en in het kader waarvan de Commissie de lidstaten onder meer had geadviseerd om drempelwaarden toe te passen als risico-indicatoren.(147) Vast  staat dat het Verenigd Koninkrijk aan operatie Snake heeft deelgenomen en tijdens die operatie de door OLAF geadviseerde risicoprofielen, te weten de OLAF-methode, als risicodrempel heeft gebruikt en passende controles heeft verricht. Maar zoals de Commissie heeft aangevoerd, zonder dat dit door het Verenigd Koninkrijk is weersproken, zijn die maatregelen slechts een maand lang uitgevoerd, namelijk tijdens de operationele fase van dat proces. Anders gezegd voerden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk behalve tijdens die operationele fase geen op risicoanalysen gebaseerde controles uit en controleerden zij de importeurs in die periode na de inklaring, om  hun achteraf verzoeken te sturen.(148)

207. In antwoord op de beweringen van de Commissie dat het geen risicoanalysen heeft uitgevoerd, voert het Verenigd Koninkrijk bovendien aan dat dat verzuim vooral te wijten was aan het feit dat de OLAF-methode geen rekening hield met de bijzonderheden van de Britse markt en ertoe zou leiden dat een groot aantal legaal ingevoerde goederen als ondergewaardeerde goederen zou worden aangemerkt.(149) Dienaangaande moet worden opgemerkt dat die kritiek berust op de onjuiste premisse dat de inbreuk die het Verenigd Koninkrijk op het Unierecht heeft gemaakt, is gelegen in het feit dat het niet voor een door de Commissie of OLAF aanbevolen specifieke vorm van douanecontrole heeft gekozen.(150) Zoals blijkt uit de omschrijving van de inbreuk in het eerste middel van het verzoekschrift en uit andere stukken van de Commissie, verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk evenwel dat het helemaal geen methode voor risicoanalyse heeft gebruikt. Uit de analyse hierboven blijkt immers dat de lidstaten op grond van artikel 3 en artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie alsook op grond van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek verplicht zijn om in het kader van douanecontroles risicoanalysen toe te passen. Derhalve had het Verenigd Koninkrijk, ook al achtte deze staat  de methode van de Commissie om hem moverende redenen niet geschikt, zelf douanecontroles kunnen ontwikkelen en uitvoeren.(151) Bijgevolg ben ik van mening dat de kritiek van het Verenigd Koninkrijk betreffende de OLAF-methode als risico-instrument irrelevant is.

208. Omwille van de volledigheid van deze conclusie moet evenwel in herinnering worden gebracht dat de Unie overeenkomstig artikel 28, lid 1, VWEU „een douane-unie [omvat] welke zich uitstrekt over het gehele goederenverkeer en welke zowel het verbod medebrengt van in- en uitvoerrechten en van alle heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de lidstaten onderling als de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief voor hun betrekkingen met derde landen”, en dat de Unie op grond van artikel 3, lid 1, onder a), VWEU exclusief bevoegd is op het gebied van de douane-unie(152). In dat verband zijn de douaneregels van de Unie die betrekking hebben op de uitoefening van die bevoegdheid, overeenkomstig artikel 2, lid 1, VWEU gecodificeerd in het douanewetboek van de Unie (alsook in de toepassingsverordening en de uitvoeringsverordening) en zijn zij rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten.(153) De lidstaten zijn op grond van artikel 291 VWEU bevoegd om die regels uit te voeren.(154) Hoewel de inning van douanerechten een taak van de lidstaten blijft(155), vereist de uitoefening van die taak een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie.(156) Aldus is een aantal controle- en onderzoeksbevoegdheden op het gebied van fraudebestrijding op grond van artikel 325 VWEU(157) aan de Commissie en met name aan OLAF toegekend.(158) Bovendien heeft de Unie, wat meer in het bijzonder risicobeheer betreft, een strategie ter waarborging van de handhaving van minimumnormen voor risicobeheer en controles op douanegebied vastgesteld(159), op grond waarvan de nationale douaneautoriteiten maatregelen moeten nemen om de procedures, technieken en middelen voor goederencontroles grondig te herzien.(160) Gelet op voornoemde bepalingen en in het licht van de missie van algemeen belang die de Commissie op grond van artikel 17, lid 1, VEU heeft(161), ben ik van mening dat de Commissie bevoegd was om niet-bindende criteria zoals de OLAF-methode vast te stellen waarmee de lidstaten in het kader van hun douanecontroles risicoanalysen konden verrichten, temeer daar de betrokken douanefraude in casu de hele Unie betrof en het instrumentarium voor samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie onbeperkt is(162). Niettemin moet worden benadrukt dat de Commissie in haar mededelingen weliswaar de doelstellingen van risicobeheer heeft gepreciseerd(163), maar de lidstaten, aangezien er geen geharmoniseerde regels inzake risicoanalysemethoden zijn(164), tijdens de inbreukperiode vrij waren en nu nog steeds vrij zijn om specifieke instrumenten  voor risicobeheer te kiezen(165), zoals de Commissie overigens in haar stukken en ter terechtzitting heeft erkend.

209. Wat in casu de materiële criteria van de OLAF-methode als risicoanalyse-instrument  betreft, moet worden opgemerkt dat de lidstaten, zoals blijkt uit de antwoorden van de Commissie op de schriftelijke vragen van het Hof, uitvoerig met elkaar hebben gesproken over het gebruik van die methode als middel voor het opsporen van douanefraude. De invoering van die methode als risicoanalyse-instrument is dus gebaseerd op een beslissing die die lidstaten bij consensus hebben genomen.(166) Uit de uitleg van de Commissie dat voor iedere betrokken productcode van de gecombineerde nomenclatuur (op het niveau van acht cijfers) drempelwaarden (de laagste aanvaardbare prijs) voor het risico op onderwaardering zijn  berekend op basis van de gecorrigeerde gemiddelde prijs  welke prijs een rekenkundig (niet gewogen) gemiddelde is van de gemiddelde invoerwaarden die voor elk van die codes over een periode van vier jaar in de 28 lidstaten zijn aangegeven  blijkt dat die methode geen willekeurige methode is. Dit geldt temeer daar uit de rechtspraak voortvloeit dat het gebruik van statistische gegevens ter betwisting van de juistheid van de aangegeven douanewaarde  te weten een douanewaarde die onder de drempel van 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs is aangegeven  bevestigt dat er sprake is van onderwaarderingsfraude die twijfels kan oproepen.(167) De OLAF-methode lijkt mij dan ook een instrument voor risicoanalyse dat gebaseerd is op objectieve, neutrale criteria.

210. Tot slot moet mijns inziens het argument van het Verenigd Koninkrijk worden afgewezen dat de OLAF-methode tot de detectie van een groot aantal legale invoerhandelingen leidt, waardoor de vrijheid van ondernemerschap en het recht op eigendom  die respectievelijk zijn verankerd in de artikelen 16 en 17 van het Handvest  van de betrokken marktdeelnemers zou kunnen worden geschonden. Dienaangaande zie ik niet in waarom de risicoanalyse van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek en van artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie inbreuk zou kunnen maken op de in die bepalingen van het Handvest bedoelde fundamentele rechten, aangezien die risicoanalyse een abstracte vorm van risicobeheer is om douanerisico’s te beoordelen en noodzakelijke tegenmaatregelen  dat wil zeggen een plan van aanpak voor de uitvoering van douanecontrolemaatregelen  te plannen.
3)      Verplichting om voorafgaand aan de vrijgave controles te verrichten

211. Volgens  artikel 13, lid 1, van het communautair douanewetboek, dat aan het begin van de inbreukperiode van toepassing was, kunnen „[d]e douaneautoriteiten [...] onder de overeenkomstig de geldende bepalingen vastgestelde voorwaarden alle controlemaatregelen nemen die zij nodig achten”.(168) De opvolger van die bepaling, artikel 46, lid 1, van het douanewetboek van de Unie, bevat in de eerste alinea een gelijksoortige bepaling en voegt in de tweede alinea een niet-uitputtende lijst toe van verschillende douanecontroles die de lidstaten kunnen toepassen. Uit de bewoordingen van die bepalingen en meer in het bijzonder uit het gebruik van het werkwoord „kunnen”, blijkt mijns inziens dat zij er niet toe strekken om een rangorde aan te brengen in de verschillende soorten douanecontroles.(169) Ik meen dan ook dat die bepalingen de nationale douaneautoriteiten een zekere beoordelingsvrijheid laten bij de keuze en de toepassing van controlemethoden tijdens douanecontroles.(170) Die lezing wordt overigens kracht bijgezet door de bepalingen betreffende de vrijgave van goederen.(171)

212. Zoals hierboven(172) reeds is uiteengezet met betrekking tot de uitlegging van de omvang van de verplichtingen van artikel 325 VWEU, wordt de beoordelingsvrijheid van de douaneautoriteiten van de lidstaten bij de keuze van douanecontrolemaatregelen evenwel beperkt door het vereiste om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen. Bovendien zijn de nationale douaneautoriteiten, zoals reeds is opgemerkt, op grond van artikel 3, lid 1, onder a), van het douanewetboek van de Unie verplicht om maatregelen te nemen ter „bescherming van de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten”. Het belang van die doelstelling van het douanewetboek van de Unie wordt onderstreept door het feit dat die bepaling zich helemaal aan het begin van dat wetboek bevindt en de lidstaten er dus voor moeten zorgen dat die missie wordt uitgevoerd.(173) Samengevat laten artikel 13, leden 1 en 2, van het communautair douanewetboek en artikel 46, leden 1 en 2, van het douanewetboek van de Unie de uitvoering en de keuze van douanecontrolemethoden weliswaar over aan de autoriteiten van de lidstaten, die in dat verband een zekere vrijheid hebben, maar moeten de gekozen maatregelen wel doeltreffend zijn.

213. Ik ben dan ook van mening dat douanecontrolemethoden als die in casu, waarmee, teneinde de financiële belangen van de Unie te beschermen, ernstige risico’s die op een bepaald moment en op een bepaalde plaats zijn vastgesteld op basis van de in de vorige punten van deze conclusie beschreven risicoanalyse doeltreffend kunnen worden beheerd, verenigbaar zijn met de doelstelling om de financiële belangen van de Unie te waarborgen. Zoals herhaaldelijk tijdens de inbreukperiode is vastgesteld, was het grootste risico voor de financiële belangen van de Unie tijdens die periode immers de massale invoer van ondergewaardeerd textiel en schoeisel uit China, die  werd gekenmerkt door het feit dat de goederen stelselmatig en opzettelijk onder hun werkelijke waarde werden aangegeven en  tevens door het feit dat de betrokken ondernemingen onbetrouwbaar waren en over het algemeen enkel waren opgericht met het oog op die fraude en werden vereffend zodra de door hen ingediende douaneaangiften door de nationale douaneautoriteiten werden betwist. Naar aanleiding van die douanefraude konden dus aanzienlijk minder douanerechten worden geïnd over de goederen die in het vrije verkeer werden  gebracht. Het is in het licht van die feiten dat moet worden beoordeeld of de douanecontrolemaatregelen die het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft genomen doeltreffend waren vergeleken met de maatregelen die deze  lidstaat volgens de Commissie verzuimd heeft te nemen.

214. In dat verband lijkt vast te staan dat het Verenigd Koninkrijk tot aan de lancering van operatie Swift Arrow in oktober 2017 in het algemeen geen douanecontrolemaatregelen voorafgaand aan de vrijgave heeft getroffen, zoals het verrichten van controles vóór de inklaring of het nemen van monsters, met uitzondering van de controles die het begin 2014 tijdens operatie Snake en in september 2016 tijdens operatie Samurai heeft uitgevoerd. Het Verenigd Koninkrijk, dat dat feit niet betwist, achtte de risicobeoordelingsmethode die OLAF voorstelde niet geschikt voor de detectie van de invoer waarop de onderwaarderingsfraude betrekking had, en stelt dat het daarom voor een strategie van douanecontroles achteraf heeft gekozen, waarvan operatie Breach, die in 2015 is gestart, het belangrijkste voorbeeld is.(174) In het kader van die douanecontroles achteraf heeft het Verenigd Koninkrijk onder meer controlebezoeken in verband met verdachte zendingen verricht, documenten gecontroleerd en audits en inspecties gehouden, onderzoek gedaan naar het handelskarakter van de betrokken verkoop en naar de banden tussen de importeur, de expediteurs en andere ondernemingen, alsmede voorlichting gegeven aan importeurs over het herkennen van frauduleuze activiteiten.

215. Wat betreft het verweer van het Verenigd Koninkrijk dat controles voorafgaand aan de vrijgave niet mogelijk waren omdat de OLAF-methode ongeschikt was, zij erop gewezen dat de lidstaten, zoals reeds in deze conclusie is uiteengezet(175), weliswaar niet verplicht zijn om de door de Commissie voorgestelde methode voor risicoanalyse te volgen, maar niettemin op grond van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek en artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie verplicht zijn om controles op basis van risicoanalysen te verrichten. Door als reden voor het niet verrichten van controles vóór de vrijgave aan te voeren dat er geen geschikte risicoanalysemethode voorhanden was, erkent het Verenigd Koninkrijk dus in wezen dat het niet heeft voldaan aan zijn verplichting om die controles uit te voeren. Bovendien moet mijns inziens het argument van de Commissie worden aanvaard dat de maatregelen achteraf die het Verenigd Koninkrijk heeft opgesomd hoe dan ook niet als doeltreffend kunnen worden aangemerkt. Ik zie niet in hoe de door dat land gekozen achterafstrategie, in een situatie waarin de douanefraude erin bestond dat de invoer van textiel en schoeisel werd ondergewaardeerd – dat wil zeggen bewust onder de werkelijke waarde ervan werd aangegeven  als doeltreffend zou kunnen worden beschouwd in het licht van de doelstelling om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Het lijkt ondenkbaar dat met de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk heeft beschreven daadwerkelijk verschuldigde douanerechten kunnen worden geïnd, indien deze staat in een eerder stadium heeft verzuimd om de daadwerkelijke waarde van de ingevoerde goederen vast te stellen, hetgeen noodzakelijkerwijs veronderstelt dat voorafgaand aan de inklaring fysieke controles worden verricht en monsters worden genomen voordat de betrokken goederen in het vrije verkeer worden gebracht.(176) Het uitvoeren van douanecontroles vóór de vrijgave is onmisbaar wanneer de douaneautoriteiten twijfels koesteren omtrent de juistheid van de douaneaangifte, maar is des te noodzakelijker in gevallen waarin de marktdeelnemers enkel het plegen van fraude als oogmerk hebben. Zoals reeds is aangetoond, waren de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in dat verband volledig op de hoogte van de onderwaarderingsfraude bij de douane en hebben zij met hun deelname aan operatie Snake bovendien proefondervindelijk bevestigd dat het noodzakelijk was doeltreffende maatregelen te nemen ter bestrijding van die fraude (waaronder maatregelen vooraf). Uit het voorgaande volgt dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk reeds aan het begin van de inbreukperiode op de hoogte waren van de aard van de betrokken douanefraude, en met het oog op die fraude ernstige twijfels hadden moeten koesteren omtrent de doeltreffendheid van voornoemde maatregelen achteraf.

216. Het Verenigd Koninkrijk stelt tevens dat het Hof in het arrest Commissie/Portugal(177) heeft aangegeven dat de douaneautoriteiten enkel verplicht zijn om aanvullende controles te verrichten indien zij over „concrete aanwijzingen” beschikken dat een douaneaangifte onjuist is. Het lijkt mij dat dit verweer op een onjuiste lezing van dat arrest berust. Mijns inziens heeft het Hof met zijn vaststelling dat het „ter waarborging van de juiste toepassing van douanewetgeving noodzakelijk is om een douaneaangifte te controleren met een waarde die hoger is dan de [betrokken] drempelwaarde, met name wanneer de douaneautoriteiten over concrete aanwijzingen beschikken dat een dergelijke aangifte onjuist is”, geen beperkingen gesteld aan de informatiebron waaruit de onjuistheid van een douaneaangifte voortvloeit. De nationale douaneautoriteiten zijn, met name gelet op de taken die op grond van artikel 3, lid 1, van het douanewetboek van de Unie aan hen zijn toegewezen, verplicht om op douanefraude te reageren, zelfs indien de door hen ontvangen informatie over de onjuistheid van de douaneaangiften afkomstig is van de Commissie of van andere lidstaten. Die uitlegging wordt kracht bijgezet door de regeling van artikel 46, lid 3, van dat wetboek betreffende de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten, welke regeling een uitdrukking is van de douane-unie van de Unie.(178) Aangezien de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, zoals in deze conclusie is uiteengezet, wisten dat er een groot douanefrauderisico bestond, schaar ik mij achter het standpunt van de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk niet kan beweren dat zijn douaneautoriteiten wat de in casu aangegeven douanewaarden betreft niet over concrete aanwijzingen beschikten dat er een onjuiste aangifte was ingediend, zoals de aangifte die aan de orde was in de zaak die tot het arrest Commissie/Portugal heeft geleid.(179)
4)      Verplichting om zekerheden te stellen

217. Op grond van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244, lid 1, van de uitvoeringsverordening(180) moeten de toepasselijke rechten bij de indiening van een douaneaangifte ofwel worden betaald ofwel worden gedekt door een zekerheidstelling voordat de goederen kunnen worden vrijgegeven. Wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de verificatie van de douaneaangifte tot een hoger bedrag aan invoerrechten of eventuele andere verschuldigde heffingen kan leiden dan het bedrag dat voortvloeit uit de gegevens van de douaneaangifte, worden  de goederen pas vrijgegeven bij een zekerheidstelling die het verschil dekt tussen die bedragen.

218. Dienaangaande moet wat betreft de vraag of artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening(181) het stellen van een zekerheid vereist, worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van de door mij onderzochte taalversies lijkt te kunnen worden opgemaakt dat de vrijgave afhankelijk moet worden gesteld van een zekerheidstelling(182).  De afzonderlijke taalversies van artikel 244, lid 1, van de uitvoeringsverordening, verschillen echter van elkaar. De Duitse en de Estse taalversies lijken namelijk te suggereren dat die zekerheidstelling optioneel is, terwijl de andere voornoemde taalversies op een verplichting lijken te wijzen.(183) Gelet op de onderlinge verschillen tussen de taalversies van artikel 244, lid 1, van de uitvoeringsverordening kan mijns inziens op basis van de bewoordingen van die bepaling geen eenduidig antwoord worden gegeven op de vraag of die bepaling een zekerheidstelling vereist als voorwaarde voor de vrijgave van de goederen, dan wel of de douaneautoriteiten van de lidstaten een beoordelingsmarge hebben wat betreft de bijzondere kenmerken van elk concreet geval.(184) Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een tekst van de Unie moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt. Wat de context van voornoemde bepalingen betreft, moet dienaangaande bij de uitlegging van artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en van artikel 74, lid 1, van het communautair douanewetboek mijns inziens rekening worden gehouden met het feit dat „de goederen waarop [een douaneaangifte] betrekking heeft slechts [kunnen] worden vrijgegeven indien het bedrag van de douaneschuld is betaald of indien daarvoor een zekerheid is gesteld”(185). Wat artikel 244 van de uitvoeringsverordening betreft, preciseren de artikelen 89 en verder daarvan de verschillende situaties waarin een zekerheid moet worden gesteld, waarbij overigens ook de gevallen worden vermeld waarin een dergelijke zekerheidstelling niet nodig is.(186) Hieruit kan ten behoeve van het onderhavige middel worden opgemaakt dat de douaneautoriteiten van een lidstaat weliswaar over een zekere beoordelingsvrijheid beschikken bij hun beslissing om een zekerheidstelling te eisen, maar dat die vrijheid mijns inziens wordt beperkt door het vereiste van een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie in de zin van artikel 325 VWEU, dat reeds in deze conclusie is benadrukt.(187) De noodzaak om de financiële belangen van de Unie en van de lidstaten te beschermen, vloeit tevens voort uit overweging 27 van de uitvoeringsverordening, die onder meer preciseert dat „[g]ezien de noodzaak om in een adequate bescherming van de financiële belangen van de Unie en van de lidstaten en in gelijke concurrentievoorwaarden voor de marktdeelnemers te voorzien, [...] procedureregels [moeten] worden vastgesteld met betrekking tot de zekerheidstelling”, alsook uit de overwegingen 36 en 37 van het douanewetboek van de Unie(188). Ik meen dan ook dat de benadering van de Commissie moet worden gevolgd op grond waarvan de toepassing van douanecontrolemaatregelen en het eisen van zekerheidstellingen afhankelijk moet worden gesteld van de vraag of de betrokken ondernemingen erkende ondernemingen zijn die over activa beschikken(189) dan wel, zoals in casu, „spookondernemingen” zijn die enkel het plegen van fraude als oogmerk hebben en die worden vereffend zodra de door hen aangegeven goederen in het vrije verkeer zijn gebracht.

219. Wat in casu de bewijzen betreft die betrekking hebben op de kwestie dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode geen zekerheden heeft toegepast, moet worden opgemerkt dat die bewijzen reeds in deze conclusie zijn geanalyseerd, met name in het gedeelte over de verplichting om een risicoanalyse en voorafgaande controles uit te voeren.(190) Het is dan ook niet nodig om ze in dit deel te herhalen.

220. Voorts stelt het Verenigd Koninkrijk, ten eerste, dat een dusdanig algemene opvatting van te eisen zekerheidstellingen als die welke de Commissie voorstelt, een onaanvaardbare inbreuk op de vermogensrechten van importeurs vormt, zowel op grond van artikel 17 van het Handvest als op grond van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol, en, ten tweede, dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk over geen enkel bewijs beschikten waarmee een vervangende waarde kon worden vastgesteld, zodat zij geen zekerheidstellingen konden eisen op basis van die vervangende waarde.

221. Die argumenten moeten mijns inziens worden afgewezen.

222. Wat betreft het argument van het Verenigd Koninkrijk dat het recht op eigendom dat is neergelegd in artikel 17 van het Handvest zich ertegen verzet dat douaneautoriteiten in het algemeen van importeurs een zekerheidstelling eisen, merk ik op dat deze staat niet nauwkeurig motiveert waarom het verzoek om een zekerheid te stellen een schending van dat recht zou zijn. Overeenkomstig het beginsel „actor incumbit probatio, reus in excipiendo fit actor” staat het evenwel aan die lidstaat om bewijs aan te dragen voor zijn stelling waarmee hij betwist dat het stellen van zekerheden, zoals de Commissie stelt, verplicht is.(191)

223. Hoe dan ook stelt het Verenigd Koninkrijk mijns inziens op het eerste oog niet dat artikel 248 van de toepassingsverordening of artikel 244 van de uitvoeringsverordening zelf in strijd is met de fundamentele rechten van artikel 17 van het Handvest. Bovendien moet kort worden herinnerd aan de criteria van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol, zoals die zijn uitgelegd in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”), welke rechtspraak volgens de homogeniteitsclausule van artikel 52, lid 3, van het Handvest in aanmerking moet worden genomen voor de uitlegging van artikel 17 van het Handvest.(192) Volgens die rechtspraak is het heffen van belasting in beginsel een inbreuk op het recht op eigendom(193), maar wordt die inbreuk gerechtvaardigd op grond van de tweede alinea van voornoemd  artikel 1, die uitdrukkelijk in een uitzondering voorziet voor het betalen van belastingen of andere heffingen.(194) In die context moet worden benadrukt dat de lidstaten bij de vaststelling en de uitvoering van fiscale wetgeving over een ruime beoordelingsmarge beschikken.(195) Bovendien heeft een zekerheidstelling bij de douane, zoals de Commissie stelt, slechts een tijdelijk karakter en wordt zij opgeheven zodra de juiste douanerechten zijn betaald of zodra de importeur heeft aangetoond dat er geen sprake is van onderwaardering. Met zijn stelling dat douaneautoriteiten niet een dusdanig algemene opvatting van te eisen zekerheidstellingen kunnen hanteren als die welke de Commissie voorstelt, stelt het Verenigd Koninkrijk mijns inziens dat de door die instelling voorgestelde administratieve praktijk niet verenigbaar zou zijn met het fundamentele eigendomsrecht van artikel 17 van het Handvest. Het is juist dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten volgens vaste rechtspraak van het Hof toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het recht van de Unie worden beheerst, maar niet daarbuiten, waarbij de uitvoering van het Unierecht administratieve handelingen(196) zoals die in casu(197) kan omvatten. Voornoemd bezwaar van het Verenigd Koninkrijk lijkt mij in de omstandigheden van de onderhavige zaak evenwel hypothetisch, aangezien de verenigbaarheid van besluiten en gedragingen van nationale autoriteiten met het Handvest niet in abstracto kan worden beoordeeld, maar enkel in de context van een concrete administratieve handeling. Aangezien het Verenigd Koninkrijk geen enkel specifiek geval heeft aangevoerd waarin een krachtens de bepalingen van het Unierecht gestelde zekerheid heeft geleid tot schending van een aan het Handvest ontleend fundamenteel recht van een betrokken marktdeelnemer, behoeft het Hof mijns inziens niet op dat verweer in te gaan.

224. Wat betreft het argument van het Verenigd Koninkrijk dat zijn autoriteiten geen zekerheidstellingen konden eisen omdat zij niet over informatie beschikten waarmee zij een vervangende waarde voor de ingevoerde goederen konden vaststellen, voert het Verenigd Koninkrijk mijns inziens ter rechtvaardiging voor het niet uitvoeren van een douanemaatregel aan dat er een andere maatregel ontbreekt, namelijk de verrichting van controles vóór de vrijgave en het nemen van monsters. Dat ontbreken heeft er meer in het bijzonder toe geleid dat het Verenigd Koninkrijk niet in staat was om overeenkomstig de artikelen 70 en 74 van het douanewetboek van de Unie de waarde van de betrokken producten te bepalen, wat niettemin noodzakelijk is voor het stellen van zekerheden. Tot slot moet de aandacht worden gevestigd op een tegenstrijdigheid in de verweermiddelen van het Verenigd Koninkrijk, dat in wezen stelt dat het in een situatie waarin zijn douaneautoriteiten de bepalingen van het douanewetboek van de Unie inzake de vaststelling van de douanewaarde van de betrokken goederen onjuist hebben toegepast, toch mogelijk is om, zoals deze staat heeft aangetoond met operatie Breach(198), het verschil te bepalen tussen de waarde van de goederen op grond waarvan de douanerechten zijn geïnd en de werkelijke waarde ervan.
3.      Samenvatting van de elementen die het Verenigd Koninkrijk worden verweten

225. Samenvattend moet worden vastgesteld dat de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode heeft genomen niet als doeltreffende maatregelen in de zin van artikel 325 VWEU en de bepalingen van afgeleid recht op douanegebied kunnen worden beschouwd. Ik ben namelijk van mening dat deze staat, wat de betrokken producten betreft, tijdens de inbreukperiode heeft verzuimd om op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles en controles voorafgaand aan de vrijgave van de goederen uit te voeren, alsook om zekerheidstellingen te eisen alvorens die goederen in het vrije verkeer te brengen. De controlemaatregelen die na de inklaring van de goederen zijn verricht, zijn op grond van die bepalingen noch toereikend, noch doeltreffend geweest. Gelet op de kenmerken van de betrokken fraude en de wetenschap die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode van die fraude konden hebben, waren de door dat land genomen maatregelen dan ook kennelijk niet doeltreffend.

226. Die conclusie vloeit tevens voort uit de statistische gegevens van de Commissie,  waaruit – op basis van de OLAF-methode – blijkt dat het percentage ingevoerde goederen dat onder de laagste aanvaardbare prijs was aangegeven in 2013 nog 32,44 %  bedroeg, maar in 2016 was gestegen naar 50,50 %.(199) Het Verenigd Koninkrijk erkent dat volgens de benadering van de HMRC 35,2 % van alle uit China ingevoerde goederen die onder de hoofdstukken 61 tot en met 64 vielen, tijdens de inbreukperiode was ondergewaardeerd, terwijl dat percentage volgens de OLAF-methode 44,8 % was.(200) Vastgesteld moet worden dat beide partijen het erover eens zijn dat operatie Swift Arrow tot een daling van het aantal ondergewaardeerde goederen heeft geleid, aangezien uit de cijfers van het eerste kwartaal van 2017 en van 2018 blijkt dat in die periode een zeer klein aantal goederen onder de laagste aanvaardbare prijs  is ingevoerd.(201) Beide partijen erkennen tevens dat de douanecontroles tijdens die operatie bestonden in op risicoanalysen gebaseerde controles voorafgaand aan de vrijgave van de goederen, waarbij ook monsters werden genomen. Op basis van die gegevens kan mijns inziens een rechtstreeks verband worden vastgesteld tussen het bestaan van onderwaarderingsfraude en de douanecontrolemethoden die de lidstaat toepast, wat betekent dat de betrokken grootschalige onderwaarderingsfraude die tijdens de inbreukperiode is gepleegd, niet onvermijdelijk was. Ik ben dan ook van mening dat het argument dat centraal staat in het verweer van het Verenigd Koninkrijk, waarmee het stelt dat niet uit het succes van operatie Swift Arrow kan worden afgeleid dat de eerder genomen maatregelen kennelijk niet passend waren, moet worden afgewezen, aangezien de empirische gegevens die hierboven zijn geanalyseerd precies het tegenovergestelde bevestigen.

227. Aan bovengenoemde conclusie dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode ontoereikende maatregelen heeft genomen om de onderwaarderingsfraude te bestrijden, wordt niet afgedaan door het argument van die staat dat hij aan alle operaties van de Commissie heeft deelgenomen en deze ook zelf heeft georganiseerd, en dat die instelling bovendien heeft bevestigd dat het Verenigd Koninkrijk alle daartoe vereiste stappen had genomen.(202) Zoals het Verenigd Koninkrijk zelf heeft verklaard, moeten de lidstaten immers toezien op de toepassing van het douanerecht van de Unie, wat inhoudt dat zij passende douanecontroles moeten uitvoeren en de financiële belangen van de Unie op doeltreffende wijze moeten beschermen. Het volbrengen van die taak verlangt van die autoriteiten dat zij zich permanent op coherente en systematische wijze inzetten om de douanegrenzen van de Unie te beschermen, waarbij zij zich niet kunnen beperken tot de sporadische deelname aan douaneoperaties, die slechts tijdelijk effect kunnen sorteren.
4.      Verplichting voor de lidstaten om de hoogte van de douanerechten vast te stellen en de overeenkomstige bedragen te boeken

228. De Commissie stelt dat het Verenigd Koninkrijk zich tijdens de inbreukperiode schuldig heeft gemaakt aan een voortdurende inbreuk op artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie en op de overeenkomstige bepaling van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek, omdat het heeft nagelaten de nog te in te vorderen douaneschulden die verband hielden met de betrokken op frauduleuze wijze ondergewaardeerde invoer te boeken nadat de douaneautoriteiten kennis hadden genomen van de situatie die tot de vaststelling van die schulden had geleid.

229. Het Verenigd Koninkrijk stelt daarentegen in wezen dat het geenszins verplicht was om de betrokken douaneschulden te boeken, aangezien het niet verplicht was om de betrokken douaneaangiften te controleren en de aanvullende rechten te berekenen.

230. Allereerst boeken de douaneautoriteiten volgens  artikel 104, lid 1, van het douanewetboek van de Unie en de overeenkomstige bepaling van artikel 218, lid 1, van het communautair douanewetboek het verschuldigde bedrag aan invoer- of uitvoerrechten zoals door de nationale wetgeving wordt voorgeschreven. Ten eerste is de in die bepalingen bedoelde boeking weliswaar de tegenhanger van de verplichting om de traditionele eigen middelen vast te stellen en ter beschikking van de Unie te stellen   die met name voortvloeit uit de bepalingen van de verordeningen nr. 1150/2000 en nr. 609/2014 die in het kader van het tweede middel van deze conclusie zijn onderzocht(203)  maar wordt die boeking los van die verplichtingen uitgevoerd(204) en moet zij hiervan dus worden onderscheiden.(205) Ten tweede is de uit voornoemde bepalingen voortvloeiende verplichting om bedragen aan rechten te boeken, in het kader van de onderhavige zaak een rechtstreeks en onvermijdelijk gevolg van de vaststelling van douanemaatregelen zoals de toepassing van een risicoanalyse en het verrichten van controles vóór de vrijgave  welke maatregelen reeds zijn onderzocht  zodat het achterwege laten van die maatregelen er noodzakelijkerwijs toe leidt dat die bedragen niet worden geboekt. Bijgevolg ben ik van mening dat de grief betreffende de niet-nakoming van de verplichting om de betrokken bedragen te boeken in samenhang moet worden onderzocht met de reeds in dit middel onderzochte grieven die betrekking hebben op de verplichting om de vereiste douanemaatregelen te nemen.

231. Wat de grief ten gronde betreft, blijkt uit de rechtspraak dat de boeking van bedragen aan douanerechten met name inhoudt dat de douaneautoriteiten het in te vorderen bedrag in de boekhouding of op iedere andere drager die als zodanig dienstdoet, registreren, wanneer die autoriteiten in staat zijn om het wettelijk verschuldigde bedrag te berekenen en de schuldenaar aan te wijzen.(206) Dat betekent dat een douaneautoriteit, wanneer zij vaststelt dat douaneschulden niet of deels niet zijn voldaan en zij in staat is om het bedrag te berekenen  aan rechten die uit een dergelijke schuld voortvloeien en de schuldenaar aan te wijzen, overeenkomstig voornoemde bepalingen verplicht is om dat bedrag te boeken. In casu was het Verenigd Koninkrijk, zoals reeds is opgemerkt, op de hoogte van de frauduleuze onderwaardering van de goederen, wat betekent dat zijn autoriteiten niet alleen verplicht waren om de juiste douanewaarden vast te stellen en de douaneaangiften te controleren, maar ook om de bedragen die verband hielden met de betrokken invoer vast te stellen en te boeken op grond van artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie en de overeenkomstige bepaling van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek.(207)Voor zover het Verenigd Koninkrijk die vaststellingen en die boekingen niet heeft verricht, moet ook de grief die aan die bepalingen is ontleend en die in werkelijkheid geen autonome inhoud heeft, gegrond worden verklaard als rechtstreeks gevolg van de schendingen die in de vorige punten van deze conclusie zijn onderzocht. Aangezien het Verenigd Koninkrijk niet de maatregelen heeft genomen die hierboven zijn genoemd en die vereist zijn op grond van de relevante bepalingen van het communautair douanewetboek en van het douanewetboek van de Unie, gelezen in samenhang met het doeltreffendheidsbeginsel van artikel 325 VWEU, heeft het immers noodzakelijkerwijs nagelaten om de bedragen die verband houden met de betrokken invoer vast te stellen en te boeken op grond van artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie en de overeenkomstige bepaling van artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek.

232. In die omstandigheden moet het eerste middel gegrond worden verklaard voor zover het betrekking heeft op de verplichtingen ingevolge  artikel 325 VWEU, artikel 13 en artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek, de artikelen 3 en 46 en artikel 105, lid 3, van het douanewetboek van de Unie, artikel 248, lid 1, van de toepassingsverordening en artikel 244 van de uitvoeringsverordening.
C.      Niet-naleving van de wetgeving van de Unie inzake de eigen middelen en de raming van verliezen aan traditionele eigen middelen, waartoe douanerechten behoren

233. De Commissie stelt dat het Verenigd Koninkrijk inbreuk heeft gemaakt op de wetgeving betreffende de traditionele eigen middelen, en met name op de artikelen 2 en 8 van besluiten 2007/436 en 2014/335 en op de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000, die respectievelijk overeenkomen met de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014. Volgens de Commissie heeft deze staat tijdens de inbreukperiode geen passende douanecontroles verricht, waardoor de op frauduleuze wijze ondergewaardeerde goederen niet op juiste wijze zijn aangegeven bij de douane. Vanwege die onjuiste beoordeling zijn de voor die goederen verschuldigde douanerechten verkeerd berekend en zijn de uit die rechten voortvloeiende bedragen aan eigen middelen die hadden moeten worden vastgesteld, niet vastgesteld en derhalve niet ter beschikking van de Uniebegroting gesteld op het moment dat dit had moeten gebeuren. Voorts verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk dat zijn  autoriteiten een administratieve vergissing hebben gemaakt door douaneschulden te hebben vastgesteld die verband hielden met bepaalde ondergewaardeerde invoer van goederen en die schulden vervolgens hebben geannuleerd. Al met al meent de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk aansprakelijk is voor de verliezen aan traditionele eigen middelen die hieruit voortvloeien.

234. Alvorens de gegrondheid van het onderhavige middel te onderzoeken, moeten preciseringen omtrent de wettelijke regeling inzake de terbeschikkingstelling van traditionele eigen middelen worden verstrekt, zodat kan worden vastgesteld welke verplichtingen op dat gebied op de lidstaten rusten (deel 1). Wat dit middel ten gronde betreft, moet allereerst het argument van de Commissie worden onderzocht waarmee zij stelt dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, door geen passende maatregelen te nemen nadat zij een aanvullende douaneschuld hadden vastgesteld voor bepaalde goederen die tussen november 2011 en november 2014 waren ondergewaardeerd, en door die vastgestelde aanvullende schulden te annuleren, een administratieve vergissing hebben begaan waarvoor het Verenigd Koninkrijk financieel aansprakelijk is (deel 2). Vervolgens moet worden ingegaan op de netelige problematiek die verband houdt met de vaststelling van de verliezen aan traditionele eigen middelen die uit de verweten niet-nakoming voortvloeien (deel 3). Tot slot moet, subsidiair, het verweer van het Verenigd Koninkrijk worden onderzocht dat betrekking heeft op de vertragingsrente (deel 4).
1.      Wettelijke regeling inzake de boeking van verschuldigde bedragen en de terbeschikkingstelling van traditionele eigen middelen

235. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2007/436 en artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2014/335 zijn de ontvangsten uit de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief traditionele eigen middelen van de Unie.(208) Die middelen zijn omschreven als „ontvangsten die eens en voor altijd aan de Unie zijn toegewezen om haar begroting te financieren en die haar van rechtswege toevallen zonder dat verdere besluiten van de nationale autoriteiten nodig zijn”.(209) Hoewel de lidstaten overeenkomstig artikel 8, lid 1, van die besluiten belast zijn met de inning van de eigen middelen van de Unie, zijn zij niettemin verplicht om die middelen ter beschikking van de Unie te stellen, zonder dat zij zich hiertegen kunnen verzetten.(210)

236. Het dwingende karakter van de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen aan de Unie vloeit voort uit het bepaalde in verordening nr. 609/2014(211) betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van onder meer de traditionele eigen middelen.(212) In dat verband geldt een recht van de Unie op traditionele eigen middelen op grond van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 609/2014(213) als vastgesteld, zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige(214), en zijn de lidstaten op grond van artikel 13, lid 1, van die verordening(215) verplicht om alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld. Bovendien heeft het Hof reeds gepreciseerd dat die bepaling een specifieke uitdrukking vormt van de uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeiende vereisten van loyale samenwerking, op grond waarvan de lidstaten onder meer verplicht zijn om de problemen waarop zij bij de toepassing van het Unierecht stuiten, aan de Commissie voor te leggen.(216)

237. Aangezien onvoldoende opbrengsten bij een eigen middel ofwel moeten worden gecompenseerd bij een ander eigen middel, ofwel moeten leiden tot een aanpassing van de uitgaven, zijn de lidstaten verplicht om de rechten van de Unie op de traditionele eigen middelen vast te stellen, om te voorkomen dat het financiële evenwicht van de Unie wordt verstoord door het gedrag van een lidstaat.(217) Met het oog op de terbeschikkingstelling van de eigen middelen is iedere lidstaat op grond van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 609/2014 verplicht om de eigen middelen, op de in artikel 10 van die verordening aangegeven wijze, op het credit van de rekening te boeken welke daartoe op naam van de Commissie is geopend.(218) Dienaangaande bepaalt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 609/2014 dat de lidstaten bij de schatkist of bij het door hen aangewezen orgaan een boekhouding van de eigen middelen moeten voeren. Wanneer aan de voorwaarden voor het vaststellen van de douaneschuld is voldaan, zijn de lidstaten overeenkomstig de bepalingen van artikel 6, lid 3, eerste alinea, van die verordening verplicht om die schuld in de boekhouding op te nemen (boekhouding A) of, indien ad hoc aan de voorwaarden wordt voldaan, om die schuld naar behoren op te nemen in de boekhouding als bedoeld in artikel 6, lid 3, tweede alinea, van die verordening (boekhouding B).(219)

238. In dat verband zij erop gewezen dat de algemene bescherming van de financiële belangen van de Unie een autonome doelstelling is, die in het VWEU is opgenomen in het zesde deel, titel II (Financiële bepalingen), en losstaat van de douane-unie, die zelf is verankerd in het derde deel, titel II, hoofdstuk 1, met  betrekking tot het beleid van de Unie.(220) Zoals advocaat-generaal Trstenjak  heeft opgemerkt(221), bestaat er niettemin een verband tussen de douanevoorschriften en de voorschriften betreffende de eigen middelen van de Unie, in die zin dat de bevoegde nationale douaneautoriteiten volgens de toepasselijke douanevoorschriften douanerechten als eigen middelen moeten bepalen, opleggen en innen.(222) In die context heeft het Hof geoordeeld dat er een onlosmakelijk verband bestaat tussen de verplichting om de eigen middelen van de Unie vast te stellen, de verplichting om die middelen binnen de gestelde termijn op de rekening van de Commissie te boeken en de verplichting om vertragingsrente te betalen.(223) Deze rente is overigens opeisbaar ongeacht de reden voor de te late boeking van de middelen op de rekening van de Commissie.(224)

239. Het Hof hecht een bijzonder belang aan de uitlegging van voornoemde bepalingen en brengt in dat verband met name in herinnering dat de financiële bepalingen van het Unierecht tot de fundamentele normen van het rechtsstelsel van de Unie behoren, welke normen strikt moeten worden nageleefd om de goede werking van de Unie te waarborgen.(225) Aangezien de Unie „onder zo gunstig mogelijke omstandigheden”(226) over de eigen middelen moet beschikken, heeft het Hof eraan herinnerd dat diverse regels inzake de inning van douanerechten tot doel hebben te verzekeren dat de bepalingen op douanegebied snel en eenvormig worden toegepast in het belang van een snelle en doeltreffende terbeschikkingstelling van de eigen middelen van de Unie.(227) Aldus blijkt uit vaste rechtspraak dat wanneer een door de douaneautoriteiten van een lidstaat begane vergissing tot gevolg heeft dat de eigen middelen van de Unie niet werden geïnd, een dergelijke vergissing niet afdoet aan de verplichting van de betrokken lidstaat om de vastgestelde rechten en vertragingsrente te betalen.(228) Zo zijn bijvoorbeeld rechtvaardigingsgronden van de lidstaten afgewezen die onder meer waren ontleend aan een door de nationale autoriteiten gemaakte boekhoudkundige fout(229), aan het onderscheid tussen een materiële fout en een juridische fout dat door de betrokken lidstaat was aangevoerd en aan het niet-opzettelijke karakter van de vertraging bij de boeking op de rekening van de Commissie.(230) Hieruit volgt dat een lidstaat die verzuimt het recht van de Unie op eigen middelen vast te stellen en het overeenkomstige bedrag ter beschikking van de Commissie te stellen, zonder dat is voldaan aan een van de voorwaarden van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014, de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet nakomt.(231)

240. Gelet op die opmerkingen kan ik niet anders dan mij achter het standpunt van de Commissie scharen dat de in deze conclusie vastgestelde niet-nakoming van de krachtens het Unierecht op de lidstaat rustende verplichting om de financiële belangen van de Unie te beschermen en fraude te bestrijden, alsook om op risicoanalysen gebaseerde douanecontroles te verrichten en zekerheidstellingen te eisen, noodzakelijkerwijs gepaard gaat met de onjuiste berekening van de bedragen aan traditionele eigen middelen die ter beschikking van de Uniebegroting moeten worden gesteld, alsook met het nalaten om die middelen vast te stellen en ter beschikking te stellen op het moment dat dit had moeten gebeuren.
2.      Niet-nakoming van de op het Verenigd Koninkrijk rustende verplichting om de bedragen van de tijdens operatie Snake vastgestelde douanerechten ter beschikking van de Commissie te stellen

241. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000  welke bepaling overeenkomt met artikel 2, lid 1, van verordening nr. 609/2014  verplicht was om het bestaan van eigen middelen van de Unie vast te stellen en die middelen overeenkomstig de artikelen 6, 9 en 10 van die twee verordeningen ter beschikking van de Unie te stellen. Met de eerste grief van haar verzoekschrift verwijt de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in wezen dat zij grote bedragen aan douaneschulden hebben geannuleerd in boekhouding B. Die bedragen corresponderen met de aanvullende schulden die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in 2014 naar aanleiding van operatie Snake hadden vastgesteld en via het opleggen van de Snake-C18-utb’s  aan de schuldenaars hadden meegedeeld, maar tussen juni en november 2015 weer hebben ingetrokken.(232) Volgens de Commissie hebben die autoriteiten een administratieve vergissing gemaakt waarvoor het Verenigd Koninkrijk financieel aansprakelijk moet worden gesteld, omdat zij na het vaststellen van de aanvullende douaneschulden geen passende douanemaatregelen hebben genomen en die schulden hebben geannuleerd.

242. Deze staat betwist die grief in wezen om twee redenen. Hij stelt ten eerste dat er ten tijde van het opleggen van de Snake-C18-utb’s  geen enkele methode voorhanden was waarmee de douanewaarde achteraf, dus na de vrijgave van de ondergewaardeerde goederen, kon worden vastgesteld. Ten tweede stelt het Verenigd Koninkrijk dat de betrokken bedragen „oninbaar” in de zin van die bepalingen waren om redenen die niet aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk toe te rekenen waren, aangezien de importeurs jegens wie de 23 Snake-C18-utb’s waren uitgevaardigd „spookondernemingen” waren, dat wil zeggen ondernemingen die verdwenen zodra de goederen in het vrije verkeer werden gebracht. Het was dan ook, om redenen die niet aan het Verenigd Koninkrijk toe te rekenen waren, definitief onmogelijk geworden om de betrokken rechten te innen, in de zin van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 en artikel 13, lid 2, onder b), van verordening nr. 609/2014. Hieruit volgt dat het Verenigd Koninkrijk was vrijgesteld van de verplichting om de bedragen van de vastgestelde rechten ter beschikking van de Uniebegroting te stellen.

243. In het kader van de onderhavige grief moet dus worden nagegaan of het Verenigd Koninkrijk, door niet over te gaan tot het innen van de douanerechten die waren vastgesteld in de Snake-C18-utb’s, in strijd heeft gehandeld met voornoemde bepalingen van de verordeningen nr. 1150/2000 en nr. 609/2014.

244. In dat verband treffen de lidstaten overeenkomstig artikel 13, lid 1, van verordening nr. 609/2014 en de overeenkomstige bepaling van artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 alle nodige maatregelen opdat de bedragen van de vastgestelde rechten ter beschikking van de Uniebegroting worden gesteld. In casu zij eraan herinnerd dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben vastgesteld dat bepaalde tijdens operatie Snake gecontroleerde invoer was ondergewaardeerd, de betrokken bedragen hebben geboekt, de 23 Snake-C18-utb’s jegens de marktdeelnemers hebben uitgevaardigd en de bijbehorende douaneschulden hebben vastgesteld. De bedragen van die schulden zijn aanvankelijk overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de verordeningen nr. 1150/2000 en nr. 609/2014 in boekhouding B opgenomen als vastgestelde, niet geïnde rechten waarvoor geen zekerheid was gesteld. Vervolgens heeft het Verenigd Koninkrijk die schulden geannuleerd.

245. In die context zij eraan herinnerd dat de lidstaten op grond van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 en artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 de bedragen van de vastgestelde rechten slechts dan niet ter beschikking van de Commissie behoeven te stellen, indien geen inning heeft kunnen plaatsvinden door overmacht of wanneer blijkt dat de inning definitief onmogelijk is om redenen die niet aan hen te wijten zijn. Tevens moet in herinnering worden gebracht dat het Hof de begrippen „door overmacht” en „andere redenen die niet aan [de lidstaten] te wijten zijn” strikt heeft uitgelegd. Zo heeft het bijvoorbeeld geoordeeld dat een voorzienbare staking niet als mogelijke rechtvaardiging voor een vertraagde boeking van middelen mag worden gebruikt(233), en dat het niet aan de lidstaat staat om te beslissen of hij een verzoek tot vervroegde boeking al dan niet uitvoert.(234) Ook heeft het Hof een rechtvaardiging van een lidstaat afgewezen die gebaseerd was op frauduleuze gedragingen van douaneambtenaren.(235)

246. Gelet op voornoemde rechtspraak ben ik van mening dat het verweer van het Verenigd Koninkrijk in casu niet kan slagen. In de eerste plaats staat vast dat deze staat zich niet op overmacht beroept om de intrekking van de Snake-C18-utb’s te rechtvaardigen, maar veeleer volstaat met de stelling niet aansprakelijk te kunnen worden gesteld voor de verliezen van de aanvullende douanerechten die in die uitnodigingen werden gevorderd. Hoewel de insolvabiliteit van de debiteur van de douaneschuld op het eerste gezicht een factor is die niet afhangt van de wil van een lidstaat, moet in het achterhoofd worden gehouden dat de Commissie het Verenigd Koninkrijk in casu verwijt dat het niet alle maatregelen heeft getroffen die  noodzakelijk waren om de bedragen van de Unierechten op de traditionele eigen middelen ter beschikking van de Uniebegroting te stellen. Uit de schriftelijke stukken van partijen blijkt dat zij niet betwisten dat de aanvullende douanerechten zijn vastgesteld  aangezien de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de goederen hebben achterhaald waarvan de vrijgave reeds was goedgekeurd  noch dat aan de betrokken importeurs geen zekerheidstelling is gevraagd ter waarborging van de inning van alle gevorderde bedragen.(236) Het is van belang om te benadrukken dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk al die tijd volledig op de hoogte waren van het betrokken fraudesysteem, dat als voornaamste kenmerk had dat de betrokken ondernemingen al hun activiteiten beëindigden zodra een douaneaangifte die ten behoeve van de invoer van de goederen was ingediend, werd betwist. Derhalve kan het argument van het Verenigd Koninkrijk dat het niet mogelijk was om de in de Snake-C18-utb’s  gevorderde aanvullende douaneschulden te innen omdat die schuldvorderingen niet konden worden geëxecuteerd, mijns inziens niet slagen. Het Verenigd Koninkrijk had immers, na de vaststelling van de douaneschulden, ter dekking van het opeisbare bedrag om een zekerheidstelling moeten vragen overeenkomstig het communautair douanewetboek en het douanewetboek van de Unie, zoals uitgelegd in het licht van het in artikel 325 VWEU verankerde beginsel van een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie.(237) Ik ben dan ook van mening dat de rechtvaardiging van het Verenigd Koninkrijk die gebaseerd is op de insolvabiliteit van de debiteurs van de douaneschulden, als zodanig geen grond kan zijn om die staat vrij te stellen van zijn verplichting om die douaneschuld overeenkomstig de betrokken bepalingen te innen.

247. Ook moet het argument worden afgewezen waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat de Snake-C18-utb’s wel moesten worden ingetrokken, omdat er geen methode was waarmee de douanewaarde van de goederen op juiste wijze kon worden vastgesteld. Die staat stelt meer in het bijzonder dat zijn autoriteiten de Snake-C18-utb’s  hebben ingetrokken nadat die uitnodigingen door bepaalde marktdeelnemers waren betwist op grond dat de OLAF-methode  die die autoriteiten hadden gebruikt om de juiste douanewaarde van de ondergewaardeerde invoer vast te stellen en die tijdens operatie Snake was betwist  niet geschikt was om die invoer „opnieuw te beoordelen”. Volgens het Verenigd Koninkrijk hebben zijn autoriteiten de Snake-C18-utb’s moeten intrekken omdat deze uitsluitend op de OLAF-methode stoelden.

248. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, de regeling van de Unie inzake de vaststelling van de douanewaarde een billijk, uniform en neutraal systeem beoogt in te voeren, dat het gebruik van willekeurige of fictieve douanewaarden uitsluit.(238) Het Hof heeft tevens vastgesteld dat uit de artikelen 29 tot en met 31 van het communautair douanewetboek (thans de artikelen 70‑74 van het douanewetboek van de Unie) blijkt dat er sprake is van een rangorde en van onderlinge ondergeschiktheid tussen de in die bepalingen neergelegde methoden voor de vaststelling van de douanewaarde, zodat wanneer die waarde niet met toepassing van een gegeven bepaling kan worden vastgesteld, moet worden verwezen naar de bepaling die er in de vastgestelde rangorde onmiddellijk op volgt.(239) In casu zij eraan herinnerd dat bij het onderzoek van het eerste middel(240) naar voren is gekomen dat de OLAF-methode,  volgens het dossier, aanvankelijk uitsluitend bedoeld was om te worden toegepast als een instrument voor risicoanalyse bij gewone douaneactiviteiten. Bovendien heeft OLAF, anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, niet voor het eerst tijdens de bijeenkomst van 20 februari 2015 aangegeven dat de gecorrigeerde gemiddelde prijs niet voor „herbeoordelingsdoeleinden” moest worden gebruikt, maar zijn de lidstaten reeds bij aanvang van PCA Discount geïnformeerd over het feit dat de OLAF-methode bedoeld was om fraude op te sporen. Bijgevolg hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, toen zij de op de OLAF-methode gebaseerde gecorrigeerde gemiddelde prijzen hebben gebruikt om de aanvullende douanerechten te berekenen die in de Snake-C18-utb’s werden gevorderd(241), die methode niet gebruikt voor de doeleinden waarvoor zij was ontwikkeld. Ik schaar mij dan ook achter het standpunt van de Commissie(242) dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, nadat zij de op frauduleuze wijze ondergewaardeerde goederen hadden gedetecteerd, overeenkomstig de opeenvolgende methoden die zijn gepreciseerd in het communautair douanewetboek en in het douanewetboek van de Unie op basis van voornoemde berekeningsmethoden de juiste douanewaarde van die goederen hadden moeten vaststellen, en daarbij rekening hadden moeten houden met het feit dat het om ingevoerde goederen ging die het voorwerp waren van douanecontroles.(243) Bijgevolg lijkt het mij dat het Verenigd Koninkrijk, aangezien het voor de vaststelling van de douanewaarde van de goederen die tijdens operatie Snake als ondergewaardeerd waren aangemerkt niet de in voornoemd punt genoemde stappen heeft gevolgd die door de toepasselijke douanevoorschriften worden voorgeschreven, maar in plaats daarvan de OLAF-methode heeft toegepast, niet de douaneregelgeving van de Unie heeft nageleefd, zodat de bedragen die in de Snake-C18-utb’s  zijn vastgesteld niet overeenstemmen met de daadwerkelijke bedragen die de marktdeelnemers verschuldigd zijn.

249. Uit het dossier dat is voorgelegd aan het Hof blijkt inderdaad dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de vergissingen die zij bij de vaststelling van de aanvullende bedragen hebben begaan, zelf hebben ontdekt.(244) Maar in plaats van die vergissingen recht te zetten en nieuwe uitnodigingen uit te vaardigen, hebben zij ervoor gekozen om de Snake-C18-utb’s  definitief in te trekken. Volgens het Verenigd Koninkrijk verdiende het de voorkeur om die schulden te annuleren, omdat er geen aanvaardbare methode voorhanden was.(245) Zoals de Commissie stelt, had het Verenigd Koninkrijk wel de mogelijkheid om nieuwe uitnodigingen tot betaling uit te geven, maar heeft het ervoor gekozen om dat niet te doen.

250. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Verenigd Koninkrijk, nadat het de gevorderde douanerechten had vastgesteld, geboekt en via het opleggen van de 23 Snake-C18-utb’s  aan de debiteuren had meegedeeld, niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 13, lid 1, van verordening nr. 609/2014 en de overeenkomstige bepaling van artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 op de lidstaten rustende verplichtingen om alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de vastgestelde rechten ter beschikking van de Uniebegroting worden gesteld. De annulering van die uitnodigingen tot betaling en de daaraan voorafgaande betrokken besluiten moeten als administratieve vergissingen van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk worden beschouwd, die tot gevolg hebben gehad dat traditionele eigen middelen van de Unie niet zijn geïnd. Bovendien ben ik het eens met de stelling van de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk er de voorkeur aan heeft gegeven om de in de Snake-C18-utb’s  gevorderde bedragen die in boekhouding B waren geboekt, te annuleren in plaats van de procedure te volgen van artikel 13 van verordening nr. 609/2014 en van de overeenkomstige bepaling van artikel 17 van verordening nr. 1150/2000, op grond waarvan de lidstaten kunnen worden vrijgesteld van de verplichting om de bedragen van oninbaar geworden rechten ter beschikking van de Uniebegroting te stellen. In die omstandigheden kon het Verenigd Koninkrijk zich dus niet op de vrijstelling van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 en van de overeenkomstige bepaling van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 beroepen, aangezien de beschreven administratieve vergissingen aan die staat kunnen worden toegeschreven. Hieruit volgt dat een lidstaat die een recht van de Unie op de eigen middelen heeft vastgesteld en vervolgens verzuimt om het overeenkomstige bedrag ter beschikking van de Commissie te stellen zonder dat is voldaan aan een van de voorwaarden van voornoemde bepalingen, volgens vaste rechtspraak(246) niet voldoet aan de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat voor het tijdvak tussen november 2011 en november 2014 traditionele eigen middelen aan de Uniebegroting verschuldigd zijn om de reden dat de 23 Snake-C18-utb’s zijn ingetrokken en de overeenkomstige bedragen niet ter beschikking van die begroting zijn gesteld.
3.      Beoordeling van de verliezen aan traditionele eigen middelen

251. Teneinde de omvang te bepalen van de traditionele eigen middelen die niet ter beschikking van de Uniebegroting zijn gesteld vanwege de niet-nakoming van het Unierecht die in het onderhavige beroep aan het Verenigd Koninkrijk wordt verweten, heeft de Commissie zich in casu gebaseerd op de OLAF-methode en op de gegevens waarover zij beschikte. Op basis daarvan schat zij dat tussen november 2011 en 11 oktober 2017 een bedrag van 2 679 637 088,86 EUR (brutobedrag, na aftrek van inningskosten) ter beschikking van de Commissie had moeten worden gesteld uit hoofde van de traditionele eigen middelen.

252. Het Verenigd Koninkrijk betwist daarentegen in zijn verweerschrift zowel de methode die de Commissie heeft gebruikt als het bedrag dat zij heeft berekend. Het heeft op basis van zijn eigen beoordeling berekend dat voor de invoer uit China die tijdens de inbreukprocedure is ondergewaardeerd een bedrag van 217 646 623 GBP(247) aan aanvullende eigen middelen verschuldigd is, dat het in zijn memorie van dupliek naar beneden heeft bijgesteld naar 123 819 268 GBP. Hiermee erkent die staat, hoewel hij de hem verweten niet-nakoming blijft betwisten, mijns inziens in werkelijkheid in zekere zin impliciet dat zijn nalaten om doeltreffende maatregelen te nemen om onderwaarderingsfraude bij de douane te bestrijden tot een verlies aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting heeft geleid.(248) De centrale vraag van het onderhavige middel is dus hoe de omvang van de betrokken verliezen moet worden vastgesteld.

253. Alvorens die vraag ten gronde te onderzoeken, acht ik het noodzakelijk opmerkingen te maken over de bezwaren waarmee het Verenigd Koninkrijk ter inleiding stelt, ten eerste, dat de Commissie en het Hof niet bevoegd zijn om de traditionele eigen middelen te beoordelen en vast te stellen en dat die bevoegdheid toekomt aan de lidstaten (deel 1) en, ten tweede, dat het onderhavige beroep in werkelijkheid een beroep tot schadevergoeding is en de Commissie dus moet bewijzen dat er een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen de specifieke niet-nakoming door de lidstaat en de schade die hierdoor is veroorzaakt (deel 2).
a)      Opmerkingen vooraf

1)      Bevoegdheid van de Commissie om de verliezen aan traditionele eigen middelen te beoordelen en bevoegdheid van het Hof om zich daarover uit te spreken

254. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat, wanneer de douanewaarde niet kan worden vastgesteld met toepassing van de eerdere methoden in de procedurevolgorde(249) van de artikelen 70 tot en met 74 van het douanewetboek van de Unie(250), de lidstaat bij uitsluiting bevoegd is om in plaats van de gewone methode die gebaseerd is op de transactiewaarde van goederen, een bijkomende methode(251) in de zin van artikel 74, lid 3, van het douanewetboek van de Unie en van artikel 31 van het communautair douanewetboek te gebruiken en aldus aan de hand van beschikbare gegevens en met gebruikmaking van „redelijke middelen”(252) de douanewaarde van de betrokken goederen vast te stellen. Bij die vaststelling moeten de nationale autoriteiten een aantal complexe beslissingen nemen en ingewikkelde methodologische keuzen maken, waarbij zij over een ruime beoordelingsmarge beschikken.

255. Ik ben het niet eens met dit verweer betreffende de toepassing van de douanebepalingen, aangezien ik net als de Commissie van mening ben dat het gebruik van de OLAF-methode als hulpmiddel voor het ramen van de verliezen aan traditionele eigen middelen niet bedoeld is om de douanewaarde van de ingevoerde goederen vast te stellen in de zin van die bepalingen, welke vaststelling een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten is.(253) Op grond van de artikelen 69 tot en met 74 van het douanewetboek van de Unie moet de lidstaat immers de douanewaarde van de goederen vaststellen en hiertoe in voorkomend geval de bijkomende methoden gebruiken.(254) In casu was het aan het Verenigd Koninkrijk om de douanewaarde van het textiel en schoeisel uit China vast te stellen, aangezien er concrete aanwijzingen waren dat die goederen werden ondergewaardeerd. Die vaststellingen zijn in casu evenwel niet verricht, zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste middel van dit beroep. Hieruit volgt dat de Commissie, wanneer de betrokken lidstaat heeft verzuimd om de beoordeling via de hierboven genoemde methoden uit te voeren, zich niet in de plaats van de lidstaten kan stellen om die beoordeling uit te voeren. Een dergelijke vaststelling is hoe dan ook niet meer mogelijk. Die omstandigheid is inherent aan het feit dat de OLAF-methode een statistisch hulpmiddel is om de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen en bedoeld is om op basis van statistische gegevens de omvang van de verliezen te bepalen die zijn geleden vanwege de schending door het Verenigd Koninkrijk van de bepalingen van het Unierecht inzake traditionele eigen middelen,  doordat zijn autoriteiten hebben nagelaten om passende douanecontroles van de betrokken goederen te verrichten(255), waardoor de voor die goederen verschuldigde douanerechten verkeerd zijn berekend.

256. Uit de hierboven aangehaalde vaste rechtspraak(256) volgt dat er in de regel een rechtstreeks verband bestaat tussen de aan de lidstaat verweten inbreuk op het douanerecht van de Unie en het hieruit voortvloeiende verlies aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting. In die context heeft het Hof in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie(257), reeds geoordeeld dat het  inherent is aan het stelsel van de eigen middelen van de Unie zoals dat thans is ingericht in het Unierecht, dat de Commissie over de mogelijkheid beschikt om, in het kader van een beroep wegens niet-nakoming, een geschil tussen haar en een lidstaat betreffende de verplichting van deze lidstaat om haar een bepaald bedrag aan eigen middelen van de Unie ter beschikking te stellen, ter beoordeling voor te leggen aan het Hof.(258)

257. Aangezien het Verenigd Koninkrijk ervoor heeft gekozen om het betrokken bedrag aan traditionele eigen middelen niet binnen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn ter beschikking van de Commissie te stellen, maar heeft volstaan met de betwisting van het standpunt van de Commissie dat het verplicht is om dat bedrag te voldoen, ben ik van mening dat de Commissie in casu terecht heeft gemeend dat deze staat de krachtens de regelgeving inzake traditionele eigen middelen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en terecht heeft besloten om daartoe een beroep wegens niet-nakoming in te stellen. In die context is het aan de Commissie, de gestelde niet-nakoming aan te tonen en de feiten en omstandigheden aan te dragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, waarbij zij zich niet kan baseren op enig vermoeden.(259) Het is dus aan het Hof om na te gaan of de Commissie het bedrag van de misgelopen eigen middelen dat zij voor de inbreukperiode vordert rechtens genoegzaam heeft bewezen. Hieruit volgt dat het argument van het Verenigd Koninkrijk dat betrekking heeft op de volgorde waarmee de methoden worden onderzocht en waarmee het stelt dat het Hof allereerst de door die staat voorgestelde methode moet onderzoeken, moet worden afgewezen.

258. Het Verenigd Koninkrijk stelt voorts dat het Hof weliswaar in eerste instantie moet nagaan of de Commissie rechtens genoegzaam heeft bewezen dat die staat zijn verplichting om fraude te bestrijden niet is nagekomen(260), maar dat de Commissie in tweede instantie moet bewijzen dat de methode die het Verenigd Koninkrijk heeft voorgesteld om de gestelde verschuldigde aanvullende eigen middelen te bepalen, gebaseerd is op kennelijk onredelijke keuzen en beoordelingen van bewijs. Het Verenigd Koninkrijk stelt meer in het bijzonder dat uit de samenhang tussen de artikelen 258 en 260 VWEU blijkt dat de Commissie, door de kwestie van de ramingen van de verliezen aan traditionele eigen middelen aan het voorwerp van haar beroep toe te voegen, het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU te buiten gaat, welk beroep zich beperkt tot de vraag of de lidstaat de verplichtingen is nagekomen die krachtens het Unierecht op hem rusten. In een dergelijk geval zou de Commissie het bewijs voor een ander type onwettigheid moeten aandragen, te weten het kennelijke onredelijke karakter van de beoordeling die het Verenigd Koninkrijk heeft uitgevoerd van de niet-betaalde rechten.

259. Dienaangaande merk ik op dat dit argument geen rekening houdt met het feit dat het onderhavige verzoek onder meer beoogt het Hof te laten vaststellen dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het Unierecht op deze staat  rustende verplichtingen inzake eigen middelen niet is nagekomen, wat noodzakelijkerwijs inhoudt dat de Commissie de omvang van de verliezen aan die middelen en van de niet-nakoming aantoont. Een dergelijke raming doet niet af aan een eventuele procedure krachtens artikel 260 VWEU, die zou kunnen worden ingesteld indien de lidstaat, na bij een arrest te zijn veroordeeld wegens schending van de uit het stelsel van eigen middelen voortvloeiende verplichtingen, zou verzuimen om het hoofdbedrag of de rente te betalen. Hoe dan ook gaat het in casu niet om de vraag of de lidstaat redelijk heeft gehandeld door de ondergewaardeerde invoer te „herbeoordelen”. De rechtspraak die het Verenigd Koninkrijk ter ondersteuning van zijn stelling betreffende de „herbeoordeling” van de goederen aanvoert, heeft immers betrekking op de verplichtingen die de lidstaat heeft wanneer hij vanwege twijfels die tijdens douanecontroles zijn gerezen besluit om de douanewaarde van ingevoerde goederen te bepalen.(261) Zoals reeds is benadrukt, beoogt de Commissie met haar tweede middel niet de douanewaarde van specifieke goederen vast te stellen, maar de verliezen aan traditionele eigen middelen te ramen op basis van statistische gegevens.

260. Overigens heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie in zijn informatieverzoeken van 22 juni 2018 en 22 maart 2019 onder meer gevraagd om de verstrekking van  informatie over de berekening van de gevorderde verliezen aan eigen middelen ten bedrage van 2 679 637 088,86 EUR, teneinde dat bedrag zelf opnieuw te kunnen berekenen. Dienaangaande merk ik op dat de Commissie in haar memorie van repliek heeft uitgelegd dat het Verenigd Koninkrijk van meet af aan op de hoogte is geweest van de methode en van de gegevens die zij heeft gebruikt om dat bedrag te berekenen, aangezien het om informatie ging die de staat zelf in de Surveillance 2-database had ingevoerd.
2)      Gestelde verplichting om de schade, het oorzakelijk verband en het contrafeitelijke scenario te bewijzen

261. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de Commissie haar verzoek moet baseren op de standaarden van een aansprakelijkheidsprocedure, aangezien zij het Hof verzoekt om het tot betaling van een schadevergoeding te veroordelen. De Commissie slaagt er in casu evenwel niet in om, ten eerste, het bestaan van concrete, kwantificeerbare schade en, ten tweede, een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de door het Verenigd Koninkrijk gepleegde niet-nakoming en die schade te bewijzen.

262. Dienaangaande moet allereerst in herinnering worden gebracht dat de procedure die krachtens artikel 258 VWEU bij het Hof wordt ingesteld een niet-nakomingsprocedure is, en geen aansprakelijkheids- of schadevergoedingsprocedure. In het kader van het beroep wegens niet-nakoming moet de Commissie dus bewijzen dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het Unierecht op deze staat  rustende verplichtingen niet is nagekomen.(262) Aangezien het onderhavige beroep er niet toe strekt de verwerende staat te veroordelen tot betaling van schadevergoeding, hoeft het Hof niet in te gaan op de door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde elementen die betrekking hebben op het bestaan van schade en op het oorzakelijk verband tussen de niet-nakoming op douanegebied en de gestelde schade. Hoe dan ook moet dat argument van het Verenigd Koninkrijk worden afgewezen in het licht van de vaste rechtspraak van het Hof, waaruit blijkt dat het beroep wegens niet-nakoming een objectief karakter heeft.(263) Het niet voldoen aan een door het Unierecht opgelegde verplichting vormt namelijk reeds op zich een niet-nakoming, waardoor de omstandigheid dat deze niet-naleving geen nadelige gevolgen heeft gehad, niet van belang is.(264) Gelet op de kenmerken van de niet-nakomingsprocedure wordt het Hof in het onderhavige beroep mijns inziens dan ook niet verzocht om de verwerende lidstaat te veroordelen tot betaling van schadevergoeding.

263. Bovendien vordert de Commissie in haar verzoekschrift hoe dan ook geen schadevergoeding. Het standpunt van het Verenigd Koninkrijk dat het aan de Commissie is om het bestaan van „schade” te bewijzen  die pas kan worden gekwantificeerd nadat vooraf een oorzakelijk verband met de onrechtmatige gedraging van de lidstaat is vastgesteld  is mijns inziens namelijk gebaseerd op een onjuiste lezing van het verzoekschrift en van de andere stukken van de betrokken procedure. Meer in het bijzonder blijkt uit de derde alinea van de eerste vordering van de Commissie dat zij het Verenigd Koninkrijk verwijt dat het niet de juiste bedragen aan traditionele eigen middelen ter beschikking van de Uniebegroting heeft gesteld en aldus inbreuk heeft gemaakt op de bepalingen betreffende die middelen. Zoals reeds is uiteengezet, moeten de lidstaten op grond van de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 1150/2000  die respectievelijk overeenkomen met de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 609/2014  , gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, het recht van de Unie op traditionele eigen middelen vaststellen zodra er is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingplichtige.

264. Bijgevolg blijkt ondubbelzinnig uit het verzoekschrift en met name uit de hierboven aangehaalde bepalingen van Unierecht dat het verwijt van de Commissie eraan is ontleend dat het Verenigd Koninkrijk niet de op juiste wijze berekende bedragen aan traditionele eigen middelen ter beschikking van de Unie heeft gesteld, en niet dat het de Unie schade heeft berokkend. De niet-nakoming die in het petitum van het verzoekschrift wordt beschreven  en met name de passage „door [...] niet de correcte bedragen aan douanerechten te boeken en evenmin het correcte bedrag aan traditionele eigen middelen [...] ter beschikking te stellen”  is dus als zodanig een verzoek om vast te stellen dat de staat zijn verplichting om te handelen niet is nagekomen, dat wil zeggen heeft nagelaten om te voldoen aan de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen, en geen verzoek om vast te stellen dat door die lidstaat schade is berokkend.

265. Wat vervolgens het argument van het Verenigd Koninkrijk betreft dat een oorzakelijk verband moet worden bewezen tussen de specifieke niet-nakoming van de lidstaat en de verliezen aan eigen middelen, heeft het Hof reeds benadrukt dat er een „rechtstreeks verband” bestaat tussen de inning van ontvangsten uit douanerechten en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige middelen aan de Uniebegroting.(265) Mijns inziens blijkt uit die rechtspraak dat de lidstaat, ook al worden de douanerechten niet geïnd vanwege een door de douaneautoriteiten van die lidstaat gemaakte vergissing, desondanks moet voldoen aan de op hem rustende verplichting om de bedragen die hadden moeten worden vastgesteld ter beschikking van de Uniebegroting te stellen en de vertragingsrente te betalen. Hoewel er noodzakelijkerwijze  een correlatie bestaat tussen, enerzijds, de inbreuk van een lidstaat op de douanewetgeving en, anderzijds, het bedrag aan eigen middelen dat niet ter beschikking van de Uniebegroting is gesteld, waarbij het eerste element onvermijdelijk gevolgen heeft voor het tweede element, betekent dit niet dat het onderzoek van die beide elementen betrekking moet hebben op schade die is veroorzaakt door de onrechtmatige gedraging van de lidstaat. Een lidstaat die nalaat het recht van de Unie op eigen middelen vast te stellen en het overeenkomstige bedrag ter beschikking van de Commissie te stellen, zonder dat is voldaan aan een van de voorwaarden van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 of van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014, voldoet niet aan de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen en met name niet aan de verplichtingen van de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2000/597 en 2007/436.(266) Die conclusie wordt kracht bijgezet door de rechtspraak die het Verenigd Koninkrijk in zijn verweerschrift heeft aangevoerd en waaruit blijkt dat de door de douaneautoriteiten gemaakte vergissing bij de berekening van verschuldigde douanerechten onvermijdelijk leidt tot verliezen aan traditionele eigen middelen waarvoor de lidstaten aansprakelijk zijn.(267) In die context zijn artikel 340 VWEU en de bijbehorende rechtspraak die het Verenigd Koninkrijk aanvoert, niet relevant.

266. Bovendien kan mijns inziens uit de zaak die tot het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk(268) heeft geleid en die zowel door het Verenigd Koninkrijk als door interveniënten is aangevoerd, geen andere conclusie worden getrokken, aangezien die zaak betrekking had op een andere situatie dan die welke tot de onderhavige procedure heeft geleid. In die zaak moest namelijk worden vastgesteld of het Verenigd Koninkrijk aansprakelijk was voor het feit dat de autoriteiten van Anguilla  een land of gebied overzee (LGO)  EXP-certificaten had afgegeven en hierbij mogelijkerwijs in strijd met het zogenoemde LGO-besluit hadden gehandeld. De Commissie stelde met name dat het Verenigd Koninkrijk, in het licht van de bijzondere betrekkingen die het onderhoudt met zijn LGO, dat geen onafhankelijke staat is, als lidstaat de verantwoordelijkheid draagt voor de handelingen en nalatigheden van de autoriteiten van Anguilla die in strijd zijn met het LGO-besluit. Het Verenigd Koninkrijk stelde dat Anguilla op grond van geen enkele rechtshandeling van de Unie aansprakelijk kon worden gesteld jegens de Unie voor de vergissingen die zijn eigen autoriteiten hadden begaan bij de toepassing van dat besluit en voor de verliezen aan eigen middelen die hiervan het gevolg waren, waardoor het Verenigd Koninkrijk evenmin voor die vergissingen aansprakelijk kon worden gesteld op de enkele grond dat het de lidstaat is waaronder Anguilla ressorteert.(269) Het centrale probleem van die zaak had dus betrekking op de aansprakelijkheid van een lidstaat van de Unie voor de gedraging van de autoriteiten van een LGO waarmee hij bijzondere betrekkingen onderhoudt, welke gedraging in strijd was met het Unierecht en daarom tot verliezen aan eigen middelen had geleid. Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, kunnen de vaststellingen van dat arrest dus niet worden toegepast op de onderhavige zaak, aangezien deze zaak betrekking heeft op de eigen aansprakelijkheid van het Verenigd Koninkrijk en niet op die van een andere entiteit.

267. Tot slot betoogt het Verenigd Koninkrijk in het kader van een exceptie van niet-ontvankelijkheid dat de Commissie niet heeft bewezen dat de maatregelen die deze staat heeft genomen om onderwaarderingsfraude te bestrijden daadwerkelijk tot verliezen aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting hebben geleid.(270) De stelling van de Commissie dat de onderwaarderingsfraude kon worden voortgezet omdat er geen risicoanalysen  werden  uitgevoerd en geen doeltreffende controles voorafgaand aan de inklaring werden  verricht, veronderstelt volgens het Verenigd Koninkrijk noodzakelijkerwijs dat de handel wegvalt en traditionele eigen middelen worden misgelopen indien die maatregelen wel worden getroffen. Anders gezegd was de invoer van ondergewaardeerde goederen volgens het Verenigd Koninkrijk gestopt indien het de fraudebestrijdingsmaatregelen had genomen die de Commissie passend acht, waardoor er volgens hem geen noemenswaardige aanvullende douanerechten verschuldigd waren geweest aan de Uniebegroting. Het Verenigd Koninkrijk beweert dat het enkel aansprakelijk kan worden gesteld voor de verliezen voor de Uniebegroting die overeenkomen met het verschil tussen de traditionele eigen middelen die opeisbaar zouden zijn geweest in zijn contrafeitelijke scenario en de traditionele eigen middelen die het daadwerkelijk ter beschikking heeft gesteld.

268. Dienaangaande blijkt uit vaste rechtspraak dat het in de situatie waarin traditionele eigen middelen zijn misgelopen vanwege eerdere gebeurtenissen die te wijten zijn aan een administratieve vergissing van de autoriteiten van de lidstaat, irrelevant is om te weten of die gebeurtenissen zich zonder die vergissingen en dus zonder verliezen aan eigen middelen hadden kunnen voordoen.(271) Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode behalve sporadische controles(272) vrijwel geen controles heeft verricht. Hierdoor heeft het een onomkeerbare situatie gecreëerd die tot aanzienlijke verliezen aan traditionele eigen middelen heeft geleid, welke verliezen mijns inziens moeten worden vastgesteld. Ik ben van mening dat het Hof in die context niet hoeft te speculeren over de vraag wat er zou zijn gebeurd indien het Verenigd Koninkrijk de krachtens het Unierecht op deze staat  rustende verplichtingen wel zou zijn nagekomen. Een contrafeitelijke analyse zoals die welke het Verenigd Koninkrijk voorstelt, doet immers niet af aan het feit dat die verliezen daadwerkelijk zijn geleden, noch aan het feit dat die verliezen voorkomen hadden kunnen worden indien de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk passende controles hadden verricht voordat zij de betrokken goederen in het vrije verkeer hadden gebracht. Aangezien er rekening moet worden gehouden met de feitelijke situatie zoals die zich heeft voorgedaan  wegens schendingen van het Unierecht, en niet met het volume ondergewaardeerde goederen dat mogelijk zou zijn ingevoerd in het hypothetische geval dat de lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen wel zou zijn nagekomen, is een dergelijk argument immers ongegrond. Ik ben dan ook van mening dat een dergelijk contrafeitelijk scenario op het gebied van eigen middelen niet kan slagen.
b)      Ten gronde

1)      Overzicht van de OLAF-methode en toepassing ervan als instrument voor de berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen

269. Volgens de Commissie moeten, om de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen, alle beschikbare gegevens in aanmerking worden genomen, omdat de juiste waarde van de ondergewaardeerde goederen niet meer kan worden vastgesteld via een van de methoden als bedoeld in het communautair douanewetboek of in het douanewetboek van de Unie. Aangezien het Verenigd Koninkrijk niet heeft meegewerkt, is er geen rechtstreeks bewijs om de douanewaarde van de betrokken goederen aan te tonen. De Commissie heeft daarom een raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen gemaakt op basis van de OLAF-methode, die gebaseerd is op statistische gegevens en op de gecorrigeerde gemiddelde prijzen van de betrokken goederen die in de Unie zijn ingevoerd.

270. Wanneer de OLAF-methode wordt gebruikt als hulpmiddel om de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen te bepalen, worden meer in het bijzonder de volgende stappen gevolgd. Allereerst worden ingevoerde goederen die onder de laagste aanvaardbare  prijs (lowest acceptable price) zijn aangegeven als ondergewaardeerde invoer aangemerkt. Zoals reeds is opgemerkt, wordt die laagste aanvaardbare prijs vastgesteld op 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs op Unieniveau (cleaned average price). Goederen uit een productcategorie van de hoofdstukken 61 tot en met 64 van de gecombineerde nomenclatuur (voor elke achtcijferige productcode van die nomenclatuur)(273) en met een geaggregeerde dagwaarde (gewogen daggemiddelde) die volgens de –  uit de Surveillance 2-database afkomstige – gegevens in de Comext-database onder de laagste aanvaardbare prijs van de betrokken productcode ligt, worden als ondergewaardeerd aangemerkt.(274) Vervolgens wordt op basis van het verschil tussen de aangegeven waarde en de gecorrigeerde gemiddelde prijs de omvang van de verliezen aan eigen middelen voor het ondergewaardeerde invoervolume berekend in termen van verschuldigde aanvullende douanerechten.

271. Aangezien er geen rechtstreekse informatie is over de omvang en de aard van de invoer die tijdens de betrokken periode in het Verenigd Koninkrijk is ondergewaardeerd, is het geraamde ondergewaardeerde invoervolume waarop dit beroep berust dus in beginsel gebaseerd op de laagste aanvaardbare prijs voor de verschillende productcodes (50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs)(275), terwijl de geraamde waarde van het ondergewaardeerde goederenvolume is berekend op basis van de gecorrigeerde gemiddelde prijs. Hoewel de aldus beschreven methode gebaseerd is op relevante gegevens die de lidstaten via bovengenoemde databases aan de Commissie hebben verstrekt, vormen de bedragen die op basis van de OLAF-methode zijn berekend dus een retrospectieve begrotingsraming van de verliezen voor de Unie en geen rechtstreeks bewijs van de bedragen van de vastgestelde rechten die dat land tijdens de inbreukperiode ter beschikking van de Uniebegroting had moeten stellen(276) indien de relevante inklaringscontroles op juiste wijze waren uitgevoerd.

272. Het Verenigd Koninkrijk, dat op dat punt wordt ondersteund door interveniënten, stelt dat de Commissie de verliezen aan traditionele eigen middelen niet met de OLAF-methode kan berekenen, en benadrukt dat die methode slechts een instrument is voor risicoanalyse. Het Verenigd Koninkrijk en interveniënten merken dienaangaande op dat de Commissie de OLAF-methode in haar verzoekschrift heeft gebruikt om de juiste douanewaarde van de ondergewaardeerde invoer vast te stellen.

273. Dat betoog kan mijns inziens niet slagen.

274. Gelet op de aard van de invoer en op het feit dat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben nagelaten om de betrokken douanecontroles te verrichten, staat  het allereerst buiten kijf dat de goederen, wanneer zij eenmaal door de nationale douaneautoriteiten in het douanegebied van de Unie in het vrije verkeer zijn gebracht, objectief gezien niet meer kunnen worden teruggehaald voor douanecontroles, zelfs niet indien achteraf blijkt dat onjuiste douanecontroles of helemaal geen douanecontroles zijn uitgevoerd. Die conclusie lijkt evenmin door het Verenigd Koninkrijk te worden betwist.(277) Ik schaar mij dan ook volledig achter het standpunt van de Commissie dat er geen rechtstreeks bewijs is om het volume en de douanewaarde van de betrokken goederen vast te stellen. Bovendien was de OLAF-methode weliswaar oorspronkelijk bedoeld en bij consensus door de lidstaten goedgekeurd als een instrument voor risicoanalyse waarmee de nationale douaneautoriteiten potentieel ondergewaardeerde goederen kunnen opsporen, maar is het met die methode tevens mogelijk om op basis van statistische douanegegevens die door de lidstaten aan de Commissie zijn verstrekt het invoervolume te bepalen dat onder de risicodrempelwaarde is aangegeven en om op basis van de gecorrigeerde gemiddelde prijs van de betrokken goederen op Unieniveau – welke prijs op basis van dezelfde methode is vastgesteld  het bedrag aan eigen middelen te ramen dat de lidstaat zou hebben geïnd en ter beschikking van de Uniebegroting zou hebben gesteld indien hij de krachtens de regelgeving inzake de traditionele eigen middelen op hem rustende verplichtingen zou zijn nagekomen. Bijgevolg is het mijns inziens geenszins tegenstrijdig dat de OLAF-methode oorspronkelijk weliswaar bedoeld was als instrument om douanerisico’s te analyseren, maar tevens als basis kan worden gebruikt om de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen te ramen wanneer de ingevoerde goederen reeds in het douanegebied van de Unie in het vrije verkeer zijn gebracht zonder dat er voor de vrijgave passende controles zijn verricht, waardoor er een verlies voor de Uniebegroting is ontstaan.
2)      Toepassing van het arrest Commissie/Portugal

275. Volgens de Commissie wordt het gebruik van een op statistische gegevens gebaseerde benadering als methode om de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen, bevestigd door het arrest Commissie/Portugal.(278)

276. Ik ben het met de Commissie eens dat het gebruik van statistische gegevens als basis om de verliezen aan eigen middelen te ramen, in beginsel geen onbekend terrein is voor het Hof. In de zaak die heeft geleid tot het door de Commissie aangevoerde arrest Commissie/Portugal(279) ging het om de wijze waarop bananen door bepaalde Portugese douanekantoren in het vrije verkeer werden gebracht. De Commissie verzocht het Hof in haar verzoekschrift vast te stellen dat de Portugese Republiek de krachtens het Unierecht op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen omdat de Portugese douaneautoriteiten tussen 1998 en 2002 stelselmatig douaneaangiften voor het in het vrije verkeer brengen van verse bananen hadden aanvaard terwijl zij wisten of redelijkerwijs hadden moeten weten dat het opgegeven gewicht van de bananen niet overeenstemde met het werkelijke gewicht ervan, en de Portugese autoriteiten hadden geweigerd om de eigen middelen die met het verlies aan inkomsten overeenstemden plus de verschuldigde vertragingsrente ter beschikking van de Commissie te stellen. Het Hof heeft geoordeeld dat de Portugese Republiek, voor de inbreukperiode, in de situatie moest worden gebracht waarin zij zou hebben verkeerd indien zij de rechten op juiste wijze had vastgesteld en geregistreerd in de boekhouding, aangezien de uit hoofde van de rechten op de eigen middelen van de Unie daadwerkelijk verschuldigde bedragen reeds bij de invoer en de daaropvolgende inklaring ervan op juiste wijze hadden kunnen worden vastgesteld indien de nationale douaneautoriteiten de vereiste controles hadden verricht.(280)

277. Benadrukt moet worden dat het verweer van de Portugese Republiek dat het absoluut onmogelijk was om het bedrag aan eigen middelen te berekenen dat tijdens de betrokken periode niet naar behoren was vastgesteld, categorisch door het Hof is afgewezen, omdat de omstandigheid dat vanwege het ontbreken van de betrokken goederen geen controles konden worden verricht volgens het Hof het onvermijdelijke gevolg was van het verzuim van de Portugese autoriteiten. Het Hof heeft geoordeeld dat het vanwege die onmogelijkheid in die zaak niet ongepast was om de berekening van het bedrag aan eigen middelen dat tijdens de betrokken periode  te weten tussen 1998 en 2002  niet naar behoren was vastgesteld, te baseren op de resultaten van de controles die na die periode, te weten tussen 1 augustus en 31 oktober 2003, waren verricht.(281) Niettemin heeft het Hof het verzoek van de Commissie tot vaststelling van het bedrag aan eigen middelen dat uit de onwettige douanecontroles voortvloeide uiteindelijk afgewezen, omdat de voorgestelde statistische methode een onjuist referentiekader bevatte om die vaststelling te verrichten.(282)

278. Enerzijds bevestigt de oplossing van het Hof in het arrest Commissie/Portugal(283) dus dat het niet is uitgesloten dat de Commissie zich voor inbreuken door een lidstaat op het douanerecht van de Unie waarbij de ingevoerde goederen reeds in het douanegebied van de Unie in het vrije verkeer zijn gebracht, op bepaalde statistische gegevens kan baseren die de verweten inbreuk kenmerken, met name om achteraf de omvang van de hieruit voortvloeiende verliezen aan eigen middelen voor de Uniebegroting te bepalen. Anderzijds moet worden vastgesteld dat de zaak die tot dat arrest heeft geleid, betrekking had op een zeer specifieke inbreuk op het douanerecht, namelijk de aanvaarding van het verschil tussen het aangegeven bananengewicht en het werkelijke gewicht per doos, voor welke inbreuk het relatief eenvoudig was om op basis van nauwkeurige gegevens die tijdens latere controles in verband met die inbreuk waren verzameld, statistische conclusies te trekken over het verschil tussen het mogelijke aangegeven gewicht en het werkelijke gewicht van de goederen die tijdens de inbreukperiode waren ingevoerd. Daarentegen wordt de methode die in casu is gebruikt om de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen, gekenmerkt door de veelheid aan relevante aanwijzingen, zoals het percentage  van de invoer dat  tijdens de inbreukperiode op frauduleuze wijze is ondergewaardeerd ten opzichte van de totale invoer en de „juiste douanewaarde” die aan die goederen moet worden toegekend. Die aanwijzingen kenmerken dus de invloed van de fraude door onderwaardering van goederen op de Uniebegroting  en, meer in het algemeen, de omvang van de aan het Verenigd Koninkrijk verweten niet-nakoming, en verstrekken tevens op meer indirecte wijze informatie over de verliezen aan traditionele eigen middelen dan de statistische gegevens in de zaak die tot het arrest Commissie/Portugal(284) heeft geleid.
3)      Mogelijkheid om de door de Commissie voorgestelde benadering voor de beoordeling van de verliezen aan traditionele eigen middelen in beginsel te aanvaarden

279. Uit de voorgaande analyse blijkt dat de OLAF-methode die de Commissie heeft voorgesteld om de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting vast te stellen, verder reikt dan de tot nu toe door het Hof opgeloste juridische vraagstukken op het gebied van de kwantificering van eigen middelen. Teneinde na te gaan of en in hoeverre de door de Commissie voorgestelde methodologische benadering in overeenstemming is met de criteria van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, moet volgens mij dan ook rekening worden gehouden met, ten eerste, de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde bewijslastcriteria en, ten tweede, de wezenlijke kenmerken van die methodologische benadering.

280. Volgens de klassieke rechtspraak beoogt een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU de daadwerkelijke opheffing van de niet-nakomingen door de lidstaten en van de gevolgen daarvan.(285) Zoals reeds in deze conclusie in herinnering is gebracht(286), blijkt uit vaste rechtspraak dat de in die bepaling neergelegde procedure berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt.(287)Dienaangaande zij eraan herinnerd dat ook het niet nemen van maatregelen op het gebied van eigen middelen een niet-nakoming in de zin van die bepaling is.(288) Bovendien is reeds in herinnering gebracht dat de Commissie, die de gestelde niet-nakoming moet aantonen, in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU de feiten en omstandigheden moet aandragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van die niet-nakoming, waarbij zij zich niet kan baseren op enig vermoeden.(289) Het is enkel wanneer de Commissie „voldoende bewijs van bepaalde feiten” met betrekking tot de niet-nakoming door de verwerende lidstaat heeft aangevoerd dat „laatstgenoemde de aldus overgelegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd moet bestrijden”.(290)

281. Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat de Commissie, in een niet-nakomingsprocedure waarin zij een lidstaat onder meer verwijt dat hij inbreuk heeft gemaakt op de regels van Unierecht betreffende de inning van traditionele eigen middelen en niet heeft voldaan aan zijn verplichting om bepaalde bedragen ter beschikking van de Uniebegroting te stellen, de gegevens moet overleggen die het Hof nodig heeft om na te gaan of het Verenigd Koninkrijk inderdaad niet heeft voldaan aan zijn verplichting om een bepaald bedrag aan eigen middelen aan de Unie ter beschikking te stellen, waarbij de Commissie zich niet op speculatieve hypothesen kan baseren. Dit houdt tevens in dat het Hof voor de vaststelling van de omvang van de verliezen aan die middelen niet verplicht is om, zoals het Verenigd Koninkrijk in zijn verweerschrift lijkt te suggereren, een keuze te maken tussen de verschillende methodologische benaderingen die partijen hebben voorgesteld, maar enkel de OLAF-methode hoeft te beoordelen die de Commissie ter ondersteuning van haar beroep heeft voorgesteld.

282. Gelet op de aard van de inbreuk op het douanerecht van de Unie die het Verenigd Koninkrijk in het eerste middel van deze niet-nakomingsprocedure wordt verweten, kan het Hof evenwel niet voorbijgaan aan de feiten van de zaak zoals die tijdens het onderzoek van dat middel zijn uiteengezet(291) en waaruit blijkt dat het Verenigd Koninkrijk, terwijl het volledig op de hoogte was van het bestaan en de aard van de grootschalige onderwaarderingsfraude met textiel en schoeisel uit China bij de douanegrenzen van de Unie, tijdens de inbreukperiode geen doeltreffende maatregelen heeft genomen om die fraude te bestrijden, en met name geen risicoanalysen heeft uitgevoerd, geen fysieke douanecontroles heeft verricht en geen zekerheidstellingen heeft geëist van de importeurs. Het Verenigd Koninkrijk heeft hierbij geen monsters als bedoeld in het communautair douanewetboek en in het douanewetboek van de Unie genomen om de juiste douanewaarde van de vermeende ondergewaardeerde invoer vast te stellen. De hierboven beschreven niet-nakoming heeft er dus in wezen toe geleid dat noch het percentage ingevoerde goederen waarmee tijdens de inbreukperiode onderwaarderingsfraude is gepleegd, noch de „juiste” douanewaarde van die goederen naar behoren kan worden vastgesteld.

283. De Commissie benadrukt in haar processtukken dan ook terecht dat het niet toepassen van de reeks douaneprocedures als bedoeld in het communautair douanewetboek en in het douanewetboek van de Unie de doorslaggevende factor is geweest die  ertoe dwingt de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting te bepalen  op basis van een statistische analyse achteraf van de gegevens die deze omvang indirect kenmerken. Het is dus wat de specifieke frauduleuze invoer betreft onmogelijk om een met het douanerecht van de Unie verenigbare situatie te reconstrueren, zodat noch de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, noch die van de Commissie in staat zijn om de juiste douanewaarde met behulp van de berekeningsregels van het douanerecht van de Unie vast te stellen. Aangezien die situatie objectief gezien voortvloeit uit de omstandigheid dat de lidstaat zelf de douanebepalingen niet heeft nageleefd, moet die lidstaat, indien die niet-nakoming wordt vastgesteld, de verantwoordelijkheid dragen voor de verliezen voor de Uniebegroting zoals die enkel via een „indirecte” gegevensanalyse zijn vastgesteld aan de hand van de grootst mogelijke waarschijnlijkheid die noodzakelijkerwijs met die vaststelling gepaard gaat. Derhalve lijkt het mij dat het in beginsel niet is uitgesloten dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU, wanneer de onmogelijkheid om controles te verrichten het onvermijdelijke gevolg is van het verzuim van de douaneautoriteiten van de lidstaat, een op statistische gegevens gebaseerde methode gebruikt om de omvang van een inbreuk op het recht van de eigen middelen van de Unie te bewijzen. Die uitlegging wordt tevens kracht bijgezet door de onder meer krachtens artikel 325 VWEU op de lidstaten rustende verplichting om de financiële belangen van de Unie te beschermen.

284. Niettemin moeten de problemen in verband met de bewijswaarde  die samenhangen met de op statistische gegevens gebaseerde aard van de OLAF-methode, niet worden onderschat.(292) Er mag immers niet uit het oog worden verloren dat er verschillende methodologische oplossingen kunnen worden gebruikt om de omvang van mogelijke begrotingstekorten vast te stellen, welke oplossingen in verschillende bedragen kunnen resulteren. De onderhavige zaak is een treffend voorbeeld van die problematiek, aangezien verzoekster en verweerder  ieder een compleet andere benadering hebben gepresenteerd om de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen. De Commissie ontkent wat haar betreft niet dat er veel methoden zijn waarmee die verliezen kunnen worden berekend en geeft in antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof aan dat de omvang van de betrokken niet-nakoming in beginsel tevens op andere methoden voor de beoordeling van die verliezen kan worden gebaseerd. Hoewel ik ernstig twijfel aan de vermeende voordelen van de OLAF-methode  te weten het „robuuste karakter” ervan dat de Commissie herhaaldelijk in haar processtukken heeft benadrukt(293)  is die methode het relevante criterium om de bewijswaarde van statistische methoden te beoordelen en moet worden erkend dat de aldus berekende omvang van het verlies voor de begroting grotendeels blijft afhangen van  de toevalligheden van de specifieke gekozen methode.

285. Voorts dient eraan te worden herinnerd dat, voor zover de raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen gebaseerd is op gegevens die afkomstig zijn uit de Surveillance 2-database (gegevens betreffende de invoer van goederen uit China die onder de hoofdstukken 61‑64 van de gecombineerde nomenclatuur vallen) en op gegevens uit de Comext-database (berekening van de gecorrigeerde gemiddelde prijzen)  welke gegevens per definitie feiten zijn  het definitieve bedrag tevens afhankelijk is van methodologische keuzen, zoals de criteria waarmee het ondergewaardeerde goederenvolume wordt vastgesteld en de criteria waarmee de referentiewaarde voor de „herbeoordeling” van die goederen wordt gedefinieerd. Die methodologische keuzen zijn naar hun aard veeleer normatieve criteria, aangezien zij afhankelijk zijn van de keuzen van de instelling die de betrokken methode heeft ontwikkeld. Bijgevolg moet ik het wel volledig eens zijn met het argument van het Verenigd Koninkrijk dat het technische rapport waarop OLAF zijn berekening baseert, enkel gerechtvaardigd is in de context van een „eerlijke prijs” (fair price) die vooraf op het niveau van de Unie-28 is vastgesteld.(294) Het probleem dat verband houdt met de verscheidenheid aan beoordelingscriteria en met de impact daarvan op het uiteindelijke bedrag van de verliezen is onder meer naar voren gebracht in het schriftelijke antwoord van de Commissie op de vragen van het Hof, waaruit blijkt dat de definitieve uitkomst van de berekening onder meer varieert naargelang van de laagste aanvaardbare prijs (tussen de 10 % en 50 % van het niveau van de gemiddelde prijzen)(295) en dat de Commissie „die benadering heeft overwogen”. Hoewel de Commissie meent dat ten gevolge van de aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verweten niet-nakoming een totaal verlies aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting van 2 092 703 277,93 EUR  is geleden in het geval dat de laagste aanvaardbare prijs op 10 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs wordt vastgesteld, neemt dit niet weg dat dat bedrag gelijk is aan 78,1 % van het bedrag dat de Commissie in de onderhavige zaak op basis van de laagste aanvaardbare prijs van 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs heeft gevorderd, wat mijns inziens niet verwaarloosbaar is. Derhalve moet worden erkend dat het gebruik van een op statistische gegevens gebaseerde methode gepaard gaat met de mogelijkheid om verschillende referentiepunten vast te stellen die, hoewel zij allemaal even gerechtvaardigd zijn, ertoe leiden dat het met die methode verkregen resultaat varieert.

286. Gelet op het voorgaande kan mijns inziens niet worden uitgesloten dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU, met het oog op de raming van het verlies aan traditionele eigen middelen die niet ter beschikking van de Uniebegroting zijn gesteld omdat de betrokken lidstaat zijn douaneverplichtingen niet is nagekomen, een op statistische gegevens gebaseerde methode gebruikt indien er vanwege het verzuim van die lidstaat geen rechtstreeks bewijs is. Om niet van de doelstellingen en het doel van de niet-nakomingsprocedure af te dwalen, kan evenwel enkel worden aanvaard dat een dergelijke methode voor het ramen van de verliezen aan traditionele eigen middelen wordt gebruikt voor zover de keuze van een specifieke methode wordt gerechtvaardigd door de bijzonderheden van het geval, waarbij de basisreferenties niet willekeurig zijn gekozen en systematisch juist zijn, en met die methode een samenhangende kwantitatieve analyse wordt verricht die gebaseerd is op alle beschikbare relevante gegevens. Hoe beperkter bovendien de rechtstreekse bewijzen die steun bieden aan de basisgegevens van de betrokken methode, hoe voorzichtiger de in die methode gebruikte normatieve criteria moeten worden gekozen. Dat aspect is des te belangrijker, daar de raming van verliezen aan traditionele eigen middelen in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU bedoeld is om de lidstaat, voor de litigieuze periode, in een gelijkwaardige situatie te brengen als had  hij de rechten op juiste wijze vastgesteld en geregistreerd in de boekhouding.(296) Tot slot wordt de methode die wordt gekozen om de hoogte van de verliezen aan traditionele eigen middelen ten gevolge van de verweten niet-nakoming  vast te stellen, betrouwbaarder indien zij gepaard gaat met nadere uitleg over de eventuele alternatieve methoden, de resultaten die hiermee zijn verkregen en de redenen waarom de Commissie voor de betrokken methode heeft gekozen.
4)      Toepassing in casu van de op statistische gegevens gebaseerde methode

287. Allereerst moet worden opgemerkt dat zowel uit de schriftelijke stukken van partijen als uit het dossier in zijn geheel naar voren komt dat er, vanwege de aard van de inbreuk op het douanerecht, weinig rechtstreeks bewijs is verzameld voor de beoordeling van de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen in verband met de invoer in het Verenigd Koninkrijk tijdens de inbreukperiode. Meer in het bijzonder beperkt dat bewijs zich hoofdzakelijk tot twaalf artikelen die in 2017 door de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in het laboratorium zijn onderzocht(297) en tot controleresultaten die afkomstig zijn van de Chinese douane(298).  Dergelijk bewijs is evenwel niet representatief  voor de beoordeling van de juiste douanewaarde van de betrokken invoer alsook  van de omvang van de traditionele eigen middelen die vanwege de frauduleuze onderwaardering van die invoer niet ter beschikking van de Uniebegroting zijn gesteld.(299) Zoals in deze conclusie reeds herhaaldelijk is uiteengezet, is de omstandigheid dat die verliezen niet kunnen worden berekend in casu het gevolg van objectieve elementen, namelijk het feit dat het Verenigd Koninkrijk niet tegen het risico van ondergewaardeerde aangiften is opgetreden terwijl dat risico bekend was. Ik ben het dan ook eens met de stelling van de Commissie dat de werkelijke waarde van de ondergewaardeerde goederen niet meer kan worden vastgesteld omdat die goederen reeds in het douanegebied van Unie in het vrije verkeer zijn gebracht, waardoor het bedrag aan traditionele eigen middelen dat niet ter beschikking van de Uniebegroting is gesteld enkel kan worden berekend op basis van een retrospectieve raming in strikte zin. Het Verenigd Koninkrijk lijkt het in wezen met dit uitgangspunt eens te zijn, aangezien het zijn eigen statistische methode voor de vaststelling van eventuele verliezen aan traditionele eigen middelen presenteert voor het geval dat de niet-nakoming die deze staat  in het eerste middel wordt verweten, wordt toegewezen.

288. In die context moet worden opgemerkt dat partijen het op basis van de gegevens waarover zij beschikken eens zijn over het feit dat tijdens de inbreukperiode douanefraude op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk is gepleegd die verband hield met de onderwaardering van invoer uit China, alsook over het feit dat het ondergewaardeerde invoervolume tussen 2012 en 2016 aanzienlijk is toegenomen.(300) Evenzo staat tussen partijen vast dat operatie Swift Arrow(301), zoals blijkt uit een vergelijking tussen de eerste semesters van 2017 en 2018, heeft geleid tot een aanzienlijke daling van het aantal goederen dat bij de invoer in het Verenigd Koninkrijk op frauduleuze wijze werd ondergewaardeerd, terwijl de legale goedereninvoer op een vergelijkbaar niveau is gebleven. Hoewel partijen het nog steeds oneens zijn over de uitlegging die aan die feiten moet worden gegeven, aanvaarden zij dat feit als zodanig. Partijen zijn het er tevens over eens dat een op statistische gegevens gebaseerde methode in beginsel relevant kan zijn om de door douanefraude veroorzaakte verliezen aan traditionele eigen middelen te beoordelen, waarbij, ten eerste, het invoervolume wordt vastgesteld dat tijdens de inbreukperiode op frauduleuze wijze is ondergewaardeerd en vervolgens de „juiste” douanewaarde van dat invoervolume wordt bepaald en, ten tweede, op basis van het verschil tussen de aangegeven waarde en die „juiste” waarde het bedrag aan aanvullende douanerechten wordt berekend.

289. Partijen zijn het daarentegen hartgrondig oneens over de basiselementen van de methoden die zijn gebruikt om de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen. Wat ten eerste de vaststelling van het volume van de ondergewaardeerde goederen betreft, moet volgens de Commissie rekening worden gehouden met het volume van de invoer die is aangegeven onder de laagste aanvaardbare prijs, welke prijs is vastgesteld op basis van een gemiddelde waarde op het niveau van de Unie-28 en op basis van geaggregeerde daggegevens uit de Surveillance 2-database. Het Verenigd Koninkrijk meent daarentegen dat dat volume moet worden vastgesteld op basis van een „conformiteitsdrempel”, die gebaseerd is op de waarden die enkel bij invoer in het Verenigd Koninkrijk zijn aangegeven, onder welke drempel de betrokken ingevoerde goederen mogelijk zijn ondergewaardeerd.(302) Wat ten tweede de referentiewaarde voor de „herbeoordeling” van de ondergewaardeerde goederen betreft, stelt de Commissie dat moet worden uitgegaan van het verschil tussen de aangegeven waarde en de gecorrigeerde gemiddelde prijs voor de Unie-28, terwijl het Verenigd Koninkrijk meent dat de artikelen die zich onder de „conformiteitsdrempel” bevinden, kunnen worden „herbeoordeeld” door het verschil tussen de aangegeven waarde (per artikel) en de waarde van die drempel te berekenen. Het verschil tussen die methodologische benaderingen leidt tot volstrekt verschillende uitkomsten bij de raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen. De Commissie schat op basis van de OLAF-methode dat een bedrag van 2 679 637 088,86 EUR (brutobedrag waarop de inningskosten in mindering moeten worden gebracht) ter beschikking van de Commissie had moeten worden gesteld uit hoofde van de traditionele eigen middelen. Het Verenigd Koninkrijk schatte dat bedrag in eerste instantie op 217 646 623 GBP(303), vóór aftrek van de bedragen van de Breach-C18-utb’s(304), maar heeft dat cijfer vervolgens naar beneden bijgesteld op 143 115 553 GBP, waarop 44 296 285 GBP in mindering moet worden gebracht uit hoofde van de Breach-C18-utb’s. Samengevat is een van de grootste verschillen tussen de methoden die partijen hebben voorgesteld erin gelegen dat de benadering van de Commissie zich op de gemiddelde prijzen op Unieniveau baseert, terwijl de methode van het Verenigd Koninkrijk enkel op gegevens van het Verenigd Koninkrijk berust.

290. Gelet op een en ander moet achtereenvolgens worden ingegaan op de twee stappen van de methode waarmee de Commissie de verliezen aan traditionele middelen heeft geraamd, te weten de stap waarbij het volume wordt vastgesteld van de goederen  die bij de invoer zijn ondergewaardeerd en de stap waarbij de referentiewaarde wordt toegepast om die invoer „te herbeoordelen”.
i)      Vaststelling van het volume van de ondergewaardeerde invoer

291. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat er op geen enkele overtuigende manier kan worden gerechtvaardigd dat de op de gemiddelde Unie-28-prijzen gebaseerde laagste aanvaardbare prijs  wordt gehanteerd om het volume vast te stellen van de goederen die tijdens de inbreukperiode zijn ondergewaardeerd. Bovendien blijkt uit het verzoekschrift en uit de schriftelijke stukken die de Commissie tijdens de precontentieuze fase heeft verstrekt, dat de verliezen aan traditionele eigen middelen die voor de periode november 2011-november 2014 zijn vastgesteld, alleen bestaan uit de aanvullende douanerechten die door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in de Snake-C18-utb’s  zijn gevorderd en vervolgens zijn ingetrokken.

292. Gelet op het bovengenoemde verweer van het Verenigd Koninkrijk, moet de problematiek die verband houdt met de vaststelling van het volume van de invoer die tijdens de inbreukperiode is ondergewaardeerd in twee stappen worden onderzocht, waarbij allereerst een standpunt over de periode november 2011-november 2014 en vervolgens een standpunt over de ramingen van de Commissie voor de periode 1 januari 2015‑11 oktober 2017 zal worden ingenomen.
–       Periode november 2011-november 2014

293. Wat betreft het voorwerp van het verzoek voor de periode november 2011-november 2014 heeft de Commissie onder meer op de vragen van het Hof geantwoord dat zij het Verenigd Koninkrijk verwijt zijn verplichtingen in verband met het stelsel van traditionele eigen middelen niet te zijn nagekomen, en dat zij uit dien hoofde bedragen vordert die verband houden met de ondergewaardeerde invoer die op basis van de OLAF-methode is vastgesteld.

294. Dienaangaande blijkt uit artikel 120 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en uit de op die bepaling betrekking hebbende rechtspraak dat elk inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Deze aanduidingen moeten zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf, en dat de conclusies van dat verzoekschrift op ondubbelzinnige wijze moeten zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van die grieven recht te doen.(305) In het bijzonder moet het beroep van de Commissie een coherente, gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Een tegenstrijdigheid in de uiteenzetting van het middel dat de Commissie ter ondersteuning van haar niet-nakomingsberoep heeft opgeworpen, voldoet dus niet aan de gestelde vereisten.(306)

295. In casu heeft de Commissie uitdrukkelijk aangegeven dat zij de beoordeling van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor de periode november 2011-november 2014 in haar verzoekschrift heeft „meegenomen vanwege de schulden die het Verenigd Koninkrijk zelf [had] vastgesteld en vervolgens [had] geannuleerd”. Daarenboven zet de Commissie in het gedeelte van het verzoekschrift waarin zij de niet-nakoming beschrijft, uitgebreid uiteen waarom de administratieve vergissing die bij het intrekken van de Snake-C18-utb’s is begaan, als niet-nakoming kwalificeert.(307) Volgens haar heeft Verenigd Koninkrijk door die administratieve vergissing, waarvoor de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk financieel aansprakelijk zijn, verliezen aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting veroorzaakt. Mijns inziens wordt er in het verzoekschrift dus met succes een verband gelegd tussen de administratieve vergissing die het Verenigd Koninkrijk kan worden toegerekend en de verliezen aan traditionele eigen middelen die dat land ter beschikking van de Commissie moest stellen. De Commissie heeft daarenboven in haar repliek opgemerkt dat het „onderhavige beroep wegens niet-nakoming [...] betrekking [heeft] op de douaneschulden die door het Verenigd Koninkrijk zijn vastgesteld in het kader van [operatie] Snake”.

296. Mijns inziens heeft de Commissie met die aanwijzingen dus zelf het voorwerp van het tweede middel voor die periode beperkt tot de verliezen aan traditionele eigen middelen waarvoor het Verenigd Koninkrijk aansprakelijk is vanwege de schulden die deze staat zelf heeft vastgesteld tijdens operatie Snake:  deze schulden bestaan met name uit de 23 Snake-C18-utb’s  die aan de marktdeelnemers zijn verzonden en nadien zijn ingetrokken. Die lezing wordt mijns inziens kracht bijgezet door de grieven die de Commissie in de aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies heeft geformuleerd. Zo blijkt uit de aanmaningsbrief dat „de bedragen aan eigen middelen voor de betrokken periode (november 2011‑2014) verschuldigd zijn op basis van de 24 vastgestelde en nadien ingetrokken schulden”.(308) Voorts moet worden benadrukt dat het met redenen omkleed advies in eerste instantie dezelfde bewoordingen als het verzoekschrift bevat en bovendien op ondubbelzinnige wijze preciseert dat „voor zover dat argument van het Verenigd Koninkrijk ertoe strekt om de duur van de inbreuk te beperken, moet worden opgemerkt dat de vordering van de Commissie voor de periode vanaf 2011 tot aan de afronding van [operatie] Snake in 2014 betrekking heeft op de bedragen van de naheffingen die de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk na afloop van die operatie hebben opgelegd en vervolgens hebben geannuleerd”.(309)

297. Uit het voorgaande volgt dat het voorwerp van het tweede middel, wat de periode november 2011-november 2014 betreft, enkel betrekking heeft op de vaststelling van de verliezen aan traditionele eigen middelen waarvoor het Verenigd Koninkrijk aansprakelijk is vanwege de aanvullende douaneschulden die zijn vastgesteld tijdens operatie Snake, welke schulden met name de 23 Snake-C18-utb’s  omvatten die zijn ingetrokken naar aanleiding van de administratieve vergissingen die aan die lidstaat kunnen worden toegerekend.(310)
–       Periode 1 januari 2015‑11 oktober 2017

298. Voor de periode 1 januari 2015‑11 oktober 2017 gebruikt de Commissie in haar verzoekschrift de OLAF-methode om de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen en met name het volume aan ondergewaardeerde invoer  vast te stellen. Bij die benadering gebruikt de Commissie het volume van de invoer die onder een risicodrempelwaarde van 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs is aangegeven, als grondslag voor de berekening van het bedrag van die verliezen, welk bedrag aldus overeenkomt met het bedrag aan traditionele eigen middelen dat het Verenigd Koninkrijk zou hebben geïnd en ter beschikking van de Unie zou hebben gesteld indien het zijn verplichtingen zou zijn nagekomen. Volgens het Verenigd Koninkrijk is die keuze van de Commissie willekeurig. Zo betwist het de benadering op grond waarvan elke goederenaangifte  die onder voornoemde  drempel ligt, automatisch een ondergewaardeerde aangifte  zou zijn, en meent het dat die omstandigheid enkel een grond kan zijn voor  twijfels die tot aanvullende controles kunnen leiden.

299. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie het in beginsel eens is met de benadering op grond waarvan niet alle ingevoerde goederen die onder de gemiddelde prijs van een bepaalde productcategorie zijn aangegeven per definitie als ondergewaardeerde goederen kunnen worden beschouwd. Zij stelt in dat verband dat de OLAF-methode niet is toegepast op alle invoer in het Verenigd Koninkrijk die onder de drempel van 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs is aangegeven, maar dat zij dagelijkse totalen gebruikt. Dat gebruik van dagelijkse totalen  heeft tot gevolg dat, indien sommige partijen goederen een waarde hebben die onder de drempel van 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs ligt en andere partijen zorgen voor een gemiddelde dat boven de dagelijkse laagste aanvaardbare prijs op het niveau van de Unie-28 ligt, het gemiddelde van het dagelijkse totaal boven de laagste aanvaardbare prijs zal liggen, zodat de dagelijkse totalen die die ondergewaardeerde partijen omvatten niet worden meegenomen in de berekende verliezen aan eigen middelen.(311) De Commissie stelt dat het gebruik van dagelijkse totalen er weliswaar toe kan leiden dat bepaalde legale invoer wordt opgenomen in het invoervolume dat onder de laagste aanvaardbare prijs is aangegeven, maar dat de OLAF-methode met name een bepaald percentage ondergewaardeerde goederen uitsluit. Het lijkt mij dat het Verenigd Koninkrijk in zijn schriftelijke antwoorden op de vragen van het Hof terugkomt van zijn eerdere standpunt en het in werkelijkheid met dat argument van de Commissie eens is, aangezien het opmerkt dat de enige reden waarom het door de Commissie berekende bedrag aan traditionele eigen middelen veel hoger is dan het bedrag dat met de methode van het Verenigd Koninkrijk is berekend erin is gelegen dat de OLAF-methode veel hogere „herbeoordelingsprijzen” gebruikt.(312)

300. Al met al kan het verschil in benadering van partijen wat betreft het volume van  ingevoerde goederen dat tijdens de inbreukperiode is ondergewaardeerd en dat als grondslag is gebruikt om de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen, overduidelijk worden verklaard door de verschillende drempels die die partijen hebben gekozen. Terwijl de OLAF-methode op de laagste aanvaardbare prijs berust, die is vastgesteld op 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs voor de Unie-28, verkiest het Verenigd Koninkrijk immers een berekening op basis van individuele invoeraangiften die door de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn verzameld om de onderwaarderingsdrempel te bepalen.(313) Gelet op de verschillen tussen die criteria en op het feit dat de OLAF-methode en de door het Verenigd Koninkrijk voorgestelde methode er weliswaar toe strekken om dezelfde verliezen te beoordelen maar op een ander niveau, dat wil zeggen respectievelijk op het niveau van de hele Unie en op het niveau van de betrokken lidstaat, ben ik van mening dat de methode van het Verenigd Koninkrijk een relevante benchmark zou kunnen vormen voor een kritische beoordeling van de invoervolumen die volgens de berekeningen van de OLAF-methode tijdens de inbreukperiode zijn ondergewaardeerd. In antwoord op de vragen van het Hof wat de mogelijke gevolgen voor het bedrag aan verliezen aan eigen middelen zouden zijn geweest indien de Britse drempel voor onderwaardering zou zijn gebruikt in plaats van de laagste aanvaardbare prijs die de Commissie als referentiewaarde voor de ondergewaardeerde invoer heeft gehanteerd, heeft het Verenigd Koninkrijk opgemerkt dat het de berekeningen van die instelling weliswaar niet exact kon reproduceren, maar dat de verliezen aan traditionele eigen middelen naar schatting 4,4 of 4,7 % lager zouden zijn geweest. Derhalve ben ik net als het Verenigd Koninkrijk van mening dat het aanzienlijke verschil tussen de door de Commissie aangevoerde schatting van de verliezen aan traditionele eigen middelen en de schatting die het Verenigd Koninkrijk in de onderhavige zaak heeft voorgesteld, hoofdzakelijk wordt verklaard door de referentiewaarde die voor de „herbeoordeling” van de ondergewaardeerde goederen is gebruikt en niet door het volume.(314)

301. Uit het voorgaande volgt dat de methode van de Commissie niet tot een kennelijke overschatting leidt van het volume van de goederen die tijdens de inbreukperiode zijn ondergewaardeerd. Gelet op de lange duur van de inbreukperiode en op de aard van de betrokken fraude, ben ik van mening dat de standpunten van partijen op dat punt niet significant uiteenlopen, aangezien het verschil van minder dan 5 % tussen de schatting van de Commissie en die van het Verenigd Koninkrijk binnen redelijke grenzen blijft. Bijgevolg moeten de schattingen van de volumen van ondergewaardeerde invoer  die de Commissie in haar verzoekschrift heeft aangevoerd, worden aanvaard als basis om de bedragen van de verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen.
ii)    Referentiewaarde om de bedragen van de verliezen aan eigen middelen vast te stellen

302. Zoals reeds in deze conclusie is opgemerkt, verschillen partijen met name van mening over het prijsniveau dat voor de „herbeoordeling” van de als ondergewaardeerd aangemerkte goederen moet worden gebruikt teneinde de aanvullende douanerechten te berekenen en de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting vast te stellen. Volgens de Commissie moet een dergelijke correctie op het niveau van de gecorrigeerde gemiddelde prijzen worden uitgevoerd, aangezien de prijs van textiel en schoeisel niet noemenswaardig verandert in de tijd en de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bovendien geen fysieke controles hebben verricht en geen monsters hebben genomen die statistisch relevant zijn, waardoor moet worden aangenomen dat de prijzen en de kwaliteit van de ondergewaardeerde goederen overeenkomen met de omslag van de prijzen die niet zijn ondergewaardeerd. Het Verenigd Koninkrijk stelt daarentegen dat die methodologische keuze niet gerechtvaardigd is omdat er geen enkel bewijs is voor de hypothese dat de ondergewaardeerde goederen dezelfde prijs- en kwaliteitskenmerken hebben als andere uit China ingevoerde goederen. De verzamelde gegevens lijken er juist op te wijzen dat de ondergewaardeerde invoer bestemd was voor het lage segment van de Britse markt.

303. Zoals ik reeds heb benadrukt, kan in dat verband de referentiewaarde als normatief criterium niet willekeurig zijn en is zij bedoeld om de lidstaat voor de litigieuze periode in een situatie te plaatsen die gelijkwaardig is aan de situatie waarin hij had verkeerd als hij de rechten op juiste wijze had vastgesteld en geregistreerd in de boekhouding. Mijns inziens moet de referentiewaarde namelijk overeenstemmen met alle feitelijke en juridische omstandigheden van de betrokken niet-nakoming, aangezien het een van de basiscriteria is waarmee de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen wordt vastgesteld.(315)

304. Allereerst blijkt uit de analyse die de Commissie heeft verricht en die in wezen niet door het Verenigd Koninkrijk wordt betwist, dat het ondergewaardeerde textiel en schoeisel uit China  in termen van volume  grotendeels onder douaneregeling 42 is ingevoerd, dat wil zeggen dat die goederen bestemd waren voor andere lidstaten in het douanegebied van de Unie. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de cijfers van het OLAF-rapport voor 2016, dat 87 % van het textiel en schoeisel met een lage waarde dat in dat jaar door het Verenigd Koninkrijk is binnengebracht, onder douaneregeling 42 is ingevoerd, terwijl douaneregeling 40 in diezelfde periode voor slechts 13 % van de invoer van textiel en schoeisel uit China is gebruikt. Dat verschil bevestigt mijns inziens dat frauduleuze handelingen die andere lidstaten als bestemming hadden, zich naar het Verenigd Koninkrijk hebben verplaatst.(316) De Commissie stelt mijns inziens tevens op goede gronden dat voor de inning van douanerechten geen onderscheid hoeft te worden gemaakt naargelang van de douaneregeling waaronder de goederen vallen, aangezien de overige 13 % van de ingevoerde goederen, die onder douaneregeling 40 is aangegeven, na de inklaring ervan in het Verenigd Koninkrijk naar andere lidstaten had kunnen worden vervoerd. Hieruit volgt dat het overgrote deel van de ondergewaardeerde invoer rechtstreeks of indirect naar de textiel- en schoeiselmarkt van de hele Unie is gebracht en niet specifiek naar de Britse markt, en er dus geen enkele redelijke grond is om een „herbeoordeling” van die goederen uit te voeren op basis van een referentiewaarde die niet het prijsniveau van alle betrokken producten in de Unie weerspiegelt.

305. Uit de schriftelijke stukken blijkt bovendien dat de kritiek van het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie de op de gemiddelde Unieprijzen gebaseerde gecorrigeerde gemiddelde prijzen als referentiewaarde heeft gebruikt, betrekking heeft op het feit dat die benadering geen rekening houdt met de kwaliteit van de betrokken goederen en met de lidstaat van binnenkomst, temeer daar de Commissie geen bewijs van de waarde van de betrokken goederen heeft verstrekt. Daarom kunnen dus beter de gegevens worden gebruikt die gelden voor het Verenigd Koninkrijk zelf, in plaats van die gecorrigeerde gemiddelde Unieprijzen. Zoals ik reeds in deze conclusie heb uiteengezet(317), kan het de Commissie in dat verband moeilijk worden verweten dat zij geen rechtstreeks bewijs van de waarde van de ondergewaardeerde goederen heeft verstrekt, aangezien zij dat bewijs niet heeft kunnen verstrekken omdat de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben verzuimd om te handelen. Indien er in een niet-nakomingberoep krachtens artikel 258 VWEU geen rechtstreeks bewijs is voor de waarde van de betrokken goederen, kunnen de verliezen aan eigen middelen voor de Uniebegroting mijns inziens worden vastgesteld aan de hand van bewijs dat gebaseerd is op statistische gegevens, zoals die in casu.

306. Bovendien moet wat die kritiek betreft in herinnering worden gebracht dat de vaststelling van de omvang van de verliezen aan eigen middelen in het onderhavige geval bedoeld is om het bedrag aan geïnde douanerechten te bepalen dat de betrokken lidstaat tijdens de inbreukperiode aan de Uniebegroting had moeten afdragen indien geen sprake was geweest van de onregelmatigheden die in het eerste middel van dit beroep zijn beschreven. Zoals reeds is opgemerkt(318), zijn de ontvangsten uit de douanerechten traditionele eigen middelen van de Unie die op grond van de bepalingen van verordening nr. 1150/2000, gelezen in samenhang met die van verordening nr. 609/2014(319), door de lidstaten ter beschikking van de Unie moeten worden gesteld. De inning van douanerechten bij invoer wordt voorafgegaan door de vaststelling van de douanewaarde van de goederen en door de berekening van de bijbehorende douanerechten, welke beide stappen moeten worden uitgevoerd voordat de ingevoerde goederen in het douanegebied van de Unie in het vrije verkeer worden gebracht en tot verbruik worden uitgeslagen. Met name wat douanerechten betreft, kunnen de verliezen voor de Uniebegroting die het gevolg zijn van het niet uitvoeren van douanecontroles dus niet worden geschat op basis van de mogelijke markt van bestemming van de betrokken goederen in een specifieke lidstaat en al helemaal niet op basis van de hoge of lage segmenten van die markt in termen van productkwaliteit, hetgeen bij gebreke van rechtstreeks bewijs een speculatieve schatting is, aangezien de douanewaarde van de goederen die in de Unie worden ingevoerd, door de bevoegde douaneautoriteiten wordt vastgesteld. Bijgevolg sluit ik mij volledig aan bij het argument van het Verenigd Koninkrijk dat de douanewaarde van de betrokken goederen overeenkomt met de inkoopkosten bij de exporteur, welke waarde door de aard en door de kwaliteit van de goederen en niet door de bestemming ervan wordt bepaald.(320) Hieruit volgt dat het voor de vaststelling van de douanewaarde van goederen bij binnenkomst op het grondgebied van de Unie niet relevant is om de lidstaat van bestemming vast te stellen, en dat de Commissie voor de vaststelling van de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen die voortvloeien uit onderwaarderingsfraude bij de douane, dus terecht geen onderscheid heeft gemaakt op basis van de bestemming van de betrokken goederen binnen de Unie.(321)

307. Wat betreft de keuze van de gecorrigeerde gemiddelde prijs voor de Unie‑28 als referentiewaarde om de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting te berekenen, zij er ten overvloede op gewezen dat de Unie, zoals reeds in deze conclusie is opgemerkt(322), één douane-unie vormt en dat de vaststelling van regelgeving op douanegebied derhalve onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Bovendien wordt de omvang van de Uniebegroting bepaald door de inning van douanerechten die over de invoer uit derde landen worden berekend. Hieruit maak ik op dat in een geval als dat in casu, waarin het ontbreken van rechtstreeks bewijs ter vaststelling van de omvang van de verliezen aan eigen middelen het gevolg is van het verzuim van de nationale autoriteiten om te handelen, de methodologische benadering van de Commissie moet worden bevestigd die gebaseerd is op een gemeenschappelijke referentie en die geen rekening houdt met de bijzonderheden van de afzonderlijke lidstaten, zoals de levensstandaard en de koopkracht van zijn inwoners, welke elementen van invloed kunnen zijn op de verkoopprijs van de betrokken producten in de afzonderlijke lidstaten. Om die redenen moet mijns inziens worden ingestemd met de benadering van de Commissie, die als referentiewaarde de gecorrigeerde gemiddelde prijzen op Unieniveau gebruikt, welke prijzen op hun beurt gebaseerd zijn op de waarden die de lidstaten in de gemeenschappelijke Surveillance 2-database hebben aangegeven.(323) Het is dus die referentiewaarde die had moeten worden toegepast om de traditionele eigen middelen te berekenen die ter beschikking van de Uniebegroting zouden zijn gesteld indien het douanerecht van de Unie op juiste wijze zou zijn toegepast. Voor zover die methode op het gemiddelde van de aangegeven prijzen berust, weerspiegelt die waarde de aard en de kwaliteit van alle producten die tijdens de inbreukperiode zijn ingevoerd, zonder dat de marktsegmenten waartoe de betrokken goederen behoren zijn meegewogen. Aangezien partijen niet de premisse betwisten dat de betrokken textiel- en schoeiselproducten uit China producten met relatief stabiele prijzen zijn(324), moet mijns inziens worden vastgesteld dat de gecorrigeerde gemiddelde prijzen op Unieniveau passende, niet-willekeurige referentiewaarden zijn waarmee de verliezen aan eigen middelen voor de Uniebegroting kunnen worden beoordeeld(325).
5)      Samenvatting van de beoordeling van de traditionele eigen middelen

308. Gelet op de voorgaande overwegingen ben ik van mening dat de argumenten die de Commissie in haar verzoekschrift heeft uiteengezet het Hof niet in staat stellen om zich met zekerheid uit te spreken over de exacte omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen waarop dit beroep betrekking heeft.

309. Wat in de eerste plaats de periode november 2011-november 2014 betreft, heeft het voorwerp van het verzoekschrift, zoals reeds in deze conclusie is uiteengezet(326), enkel betrekking op de schulden die overeenkomen met de Snake-C18-utb’s. Het is dan ook  logisch dat het verzoek van de Commissie tot  vaststelling van de verliezen aan traditionele eigen middelen enkel betrekking kan hebben op de verliezen die voortvloeien uit de annulering van die aanslagen, en dus niet op een hoger bedrag. De Commissie heeft in haar verzoekschrift voor bovengenoemde periode,  uit hoofde van de verliezen aan eigen middelen van de Unie, evenwel een bedrag van 1 001 511 991,60 EUR(327) gevorderd. Het Verenigd Koninkrijk merkt dienaangaande volgens mij terecht op dat dat bedrag niet strookt met het betoog van de Commissie dat haar verzoek wat bovengenoemde periode betreft betrekking heeft op de bedragen van de Snake-C18-utb’s  die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben uitgevaardigd en vervolgens hebben geannuleerd. Benadrukt moet worden dat die autoriteiten voor de vaststelling van de douanewaarde van de goederen die tijdens operatie Snake als ondergewaardeerde goederen waren aangemerkt weliswaar de gecorrigeerde gemiddelde prijzen op Unieniveau hebben toegepast  wat een administratieve vergissing was die aan het Verenigd Koninkrijk kon worden toegerekend(328)  maar dat de geschatte verliezen aan eigen middelen die verband houden met de Snake-C18-utb’s  in geen geval hoger kunnen zijn dan 357 miljoen GBP.(329) Bovendien beloopt het bedrag van de Snake-C18-utb’s  die aan de marktdeelnemers zijn gestuurd volgens het Verenigd Koninkrijk 192 568 694,30 GBP.(330) Die tegenstrijdigheid tussen de bedragen die worden gevorderd in de conclusies van het verzoekschrift enerzijds en in de motivering van het verzoekschrift anderzijds, en die ten grondslag liggen aan het verzoek om de verliezen aan eigen middelen voor de inbreukperiode vast te stellen, kan mijn inziens enkel worden verklaard door het feit dat de Commissie de verkeerde referentiebasis heeft gekozen, dat wil zeggen dat zij voor haar berekening niet enkel de bedragen van de Snake-C18-utb’s  in aanmerking heeft genomen, maar alle invoer die volgens statistische gegevens tijdens die periode is ondergewaardeerd. Aangezien er in casu nog steeds veel onduidelijkheden zijn over het precieze bedrag dat de Commissie voor de periode november 2011-november 2014 uit hoofde van de verliezen aan eigen middelen voor de Uniebegroting vordert, ben ik van mening dat zij de hoogte van dat volledige bedrag niet rechtens genoegzaam heeft bewezen.

310. Wat in de tweede plaats de periode 1 januari 2015‑11 oktober 2017 betreft, blijkt uit het voorgaande dat de OLAF-methode waarmee de Commissie de verliezen aan traditionele eigen middelen heeft geraamd, een passende en niet-willekeurige methode is en dus kan worden toegepast om het volume te bepalen van de goederen  die tijdens de inbreukperiode zijn ondergewaardeerd, en tevens kan worden gebruikt om de referentiewaarde voor de „herbeoordeling” van die goederen vast te stellen.

311. Hoewel het Hof het verzoek van de Commissie om het bedrag aan traditionele eigen middelen voor de periode 1 januari 2015‑11 oktober 2017 te kwantificeren in beginsel kan toewijzen, rijst wat betreft de periode 1 mei 2015‑11 oktober 2017,  waarin in het kader van operatie Breach aanvullende douanerechten zijn gevorderd in de Breach-C18-utb’s die vanaf mei 2018 zijn uitgevaardigd, niettemin de vraag of de bedragen uit die uitnodigingen moeten worden „,meegerekend” bij de raming van het bedrag waarvan de Commissie de vaststelling vordert. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het in dat verband in totaal 25 miljoen GBP aan douanerechten heeft gevorderd van 27 marktdeelnemers en dat het de bijbehorende bedragen(331) in boekhouding B heeft geboekt.(332) Meer in het bijzonder stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie, hoewel zij sinds mei 2018(333) van acht van die utb’s op de hoogte was, de bedragen van die uitnodigingen niet in mindering heeft gebracht op de door haar geraamde verliezen aan traditionele eigen middelen. Het besluit om die bedragen te boeken is noch in het met redenen omkleed advies, noch in het verzoekschrift betwist, terwijl de bedragen van acht van die Breach-C18-utb’s  in mei 2018 in boekhouding B zijn geboekt en de Commissie dus tijdens de precontentieuze periode van die uitnodigingen op de hoogte was. De Commissie brengt hiertegen  in dat het Verenigd Koninkrijk gedurende de hele precontentieuze procedure en gedurende de hele procedure bij het Hof heeft geweigerd om de details van zijn berekeningen te verstrekken (en met name om de aangiften, de volumen en de voor „herbeoordeling” gebruikte waarden over te leggen), zodat zij die invoer niet heeft kunnen scheiden van het totale invoervolume dat zij heeft gebruikt voor de benadering op basis van de dagelijkse totalen uit Surveillance 2.

312. In dat verband kan een beroep wegens niet-nakoming op basis van artikel 258 VWEU krachtens vaste rechtspraak enkel worden ingesteld indien de betrokken lidstaat het met redenen omkleed advies niet binnen de daarin gestelde termijn heeft opgevolgd.(334) Bijgevolg moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich aan het einde van die termijn bevond.(335) In casu blijkt uit het verweerschrift dat het Verenigd Koninkrijk in de loop van mei 2018 en dus voordat de in het met redenen omkleed advies van 24 september 2018 vastgestelde termijn afliep, acht Breach-C18-utb’s  heeft uitgevaardigd die betrekking hadden op de periode vanaf 1 mei 2015, welke feiten niet door de Commissie worden betwist. Aangezien de Commissie hiervan op de hoogte was voordat zij het met redenen omkleed advies uitbracht, had zij de bedragen van die uitnodigingen moeten opnemen in haar met redenen omkleed advies van 24 september 2018. Het Verenigd Koninkrijk kan voor de berekening van het definitieve bedrag dat voor de periode 1 mei 2015-11 oktober 2017 verschuldigd is dus enkel aanspraak maken op de aftrek van de acht Breach-C18-utb’s. Om na te gaan of de bedragen van die acht uitnodigingen, zoals herhaaldelijk in deze conclusie is opgemerkt, in de onderhavige zaak in aanmerking moeten worden genomen, moet rekening worden gehouden met artikel 13, lid 1, van verordening nr. 609/2014 en met artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, op grond van welke bepalingen de lidstaten verplicht zijn om alle bedragen van de vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie te stellen.(336) Uit het dossier en uit de stellingen van partijen blijkt niet dat de betrokken acht Breach-C18-utb’s  oninbaar zijn geworden als bedoeld in artikel 13, lid 2, tweede en derde alinea, van verordening nr. 609/2014, of dat het gaat om verjaarde schulden in de zin van artikel 103 van het douanewetboek van de Unie.(337) Hieruit volgt dat de bedragen van die acht uitnodigingen tot betaling thans in principe in mindering zouden moeten worden gebracht op het geschatte bedrag van de traditionele eigen middelen voor de periode 2015‑2017, temeer daar het Verenigd Koninkrijk in zijn schriftelijke antwoord op de vragen van het Hof de gegevens heeft overgelegd om die aftrek uit te voeren.(338) Niettemin staat het in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU mijns inziens niet aan het Hof om zich in de plaats van de Commissie te stellen en zelf het precieze bedrag van die acht Breach-C18-utb’s  te berekenen, noch om die bedragen „in mindering te brengen” op het bedrag dat de Commissie uit hoofde van de verliezen aan eigen middelen voor de Uniebegroting vordert.

313. Op basis van de voorgaande overwegingen kom ik tot de slotsom dat het tweede middel moet worden aanvaard voor zover het ertoe strekt vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk inbreuk heeft gemaakt op bovengenoemde bepalingen betreffende de eigen middelen, maar dat het verzoek van de Commissie om het bedrag van de traditionele eigen middelen te kwantificeren, moet worden afgewezen.

314. Derhalve geef ik het Hof in overweging om wat de periode november 2011-november 2014 betreft, vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk niet het juiste bedrag aan traditionele eigen middelen inzake de frauduleuze invoer die het tijdens operatie Snake had vastgesteld en inzake de – nadien geannuleerde   Snake-C18-utb’s ter beschikking heeft gesteld, en zodoende inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 2 en 8 van de besluiten 2007/436 en 2014/335, alsmede op de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000, die respectievelijk overeenkomen met de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening nr. 609/2014. Niettemin geef ik het Hof in overweging om het verzoek in de derde alinea van de eerste vordering van het verzoekschrift in zijn geheel af te wijzen voor zover dit die periode betreft, aangezien de Commissie niet heeft bewezen dat de daarin genoemde bedragen juist zijn.

315. Wat de periode 1 januari 2015‑11 oktober 2017 betreft, concludeer ik dat het Verenigd Koninkrijk inbreuk heeft gemaakt op bovengenoemde bepalingen door de verschuldigde bedragen niet ter beschikking te stellen. Het is evenwel niet mogelijk om in het kader van dit beroep het bedrag aan traditionele eigen middelen voor de periode 1 januari 2015‑11 oktober 2017 vast te stellen, aangezien het bedrag van de acht Breach-C18-utb’s  op dat bedrag in mindering moet worden gebracht en het niet aan het Hof staat om zich voor die vaststelling in de plaats van de Commissie te stellen.

316. Mocht het Hof de conclusie volgen die ik voor het tweede middel in overweging geef, dan is de vraag over de wisselkoers waarmee het bedrag van de verliezen aan eigen middelen moet worden berekend, niet langer relevant. Ik zal hieronder dan ook subsidiair en enkel voor het geval dat het Hof zou beslissen om het bedrag dat de Commissie uit hoofde van de verliezen aan traditionele eigen middelen vordert te kwantificeren, in het kort nagaan of dat argument gegrond is.
4.      Vertragingsrente

317. Wat betreft de exceptie van niet-ontvankelijkheid waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat de vordering van de Commissie tot betaling van vertragingsrente overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 609/2014, niet-ontvankelijk is omdat de Commissie nergens in haar met redenen omkleed advies stelt dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichting om vertragingsrente te betalen niet is nagekomen, merk ik op dat het met redenen omkleed advies onder meer uitdrukkelijk verwijst naar artikel 12 van die verordening(339), dat overeenkomt met artikel 11 van verordening nr. 1150/2000. Anders dan die staat stelt, verruimt het verzoekschrift de omvang van het in het met redenen omkleed advies vastgestelde geschil dus niet, zodat die exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden afgewezen.

318. Gelet op het onlosmakelijke verband tussen, enerzijds, de verplichtingen om de eigen middelen van de Unie vast te stellen en binnen de gestelde termijn op de rekening van de Commissie te boeken en, anderzijds, de verplichting om vertragingsrente te betalen, was het Verenigd Koninkrijk volgens de Commissie verplicht om deze rente krachtens artikel 12 van verordening nr. 609/2014 te betalen.(340) De Commissie stelt onder verwijzing naar de bewoordingen van die bepaling dat het rentebedrag pas zal worden berekend nadat het Verenigd Koninkrijk het hoofdbedrag ter beschikking heeft gesteld en aldus een einde heeft gemaakt aan zijn vertraagde boeking van de betrokken bedragen aan traditionele eigen middelen. Het Verenigd Koninkrijk brengt hiertegen  in dat het verzoek betreffende de vertragingsrente niet-ontvankelijk is, omdat die verplichting om vertragingsrente te betalen pas later ontstaat en het dus voorbarig is om een dergelijk verzoek te formuleren. Zoals hierboven reeds is uitgelegd(341), blijkt dienaangaande uit de rechtspraak van het Hof dat er een onlosmakelijk verband bestaat tussen enerzijds de verplichting om de eigen middelen van de Unie vast te stellen en binnen de gestelde termijn op de rekening van de Commissie te boeken en anderzijds de verplichting om vertragingsrente te betalen. De verplichting tot boeking van eigen middelen en de verplichting tot betaling van vertragingsrente vormen respectievelijk een hoofdverplichting en een accessoire verplichting.(342) Hieruit volgt dat indien het Hof het tweede middel aanvaardt en vaststelt dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan zijn verplichting om de eigen middelen vast te stellen en te boeken, het Verenigd Koninkrijk vertragingsrente zal moeten betalen. Volledigheidshalve merk ik op dat partijen het erover eens lijken te zijn dat wanneer het Verenigd Koninkrijk de betrokken bedragen betaalt, het plafond van 16 % als bedoeld in artikel 1, lid 6, van verordening 2016/804 op die betaling moet worden toegepast.(343)
D.      Schending van het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU

319. De grief die is ontleend aan schending van de verplichting tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU vereist mijns inziens een autonome analyse, aangezien zij betrekking heeft op de grief van de Commissie dat bepaalde informatie niet is verstrekt.(344) Met die grief verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk namelijk, ten eerste, dat het haar geen exemplaar van het juridische advies dat tot de intrekking van de Snake-C18-utb’s  heeft geleid of andere informatie over de inhoud van dat advies heeft willen verstrekken  en, ten tweede, dat het haar niet alle gegevens heeft verstrekt die zij nodig had om de hieruit voortvloeiende verliezen aan traditionele eigen middelen vast te stellen. Die beweringen staan los van het argument op grond waarvan de Commissie in het kader van haar eerste middel stelt dat het uitblijven van douanecontrolemaatregelen een niet-nakoming is van de op douaneautoriteiten  rustende verplichting om maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie te treffen.

320. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de lidstaten op grond van het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU verplicht zijn om alle maatregelen te treffen die geschikt zijn om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het recht van de Unie te verzekeren.(345) Het moet worden benadrukt dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 3, VEU verplicht zijn de taak van de Commissie te vergemakkelijken, die er volgens artikel 17, lid 1, VEU met name in bestaat zowel toe te zien op de toepassing van de bepalingen van de Verdragen als op de toepassing van de bepalingen die de instellingen ingevolge de Verdragen vaststellen.(346)

321. Wat in casu het eerste verwijt van de Commissie betreft(347), blijkt in de eerste plaats uit het dossier dat die instelling het Verenigd Koninkrijk had gevraagd om haar een exemplaar te verstrekken van het betrokken juridische advies waarin een rechtvaardiging werd gegeven voor de intrekking van de Snake-C18-utb’s.(348) Het Verenigd Koninkrijk heeft in zijn antwoord van 22 juni 2018 op de aanmaningsbrief aangegeven dat het besluit om de schulden in te trekken in alle onafhankelijkheid door de controlerende ambtenaar(349) was genomen, die zich daarbij op geen enkel juridisch advies had gebaseerd, welk advies volgens het Verenigd Koninkrijk overigens überhaupt niet bestond. De nationale autoriteiten hebben in plaats daarvan enkel kopieën van meerdere verzonden annuleringsbrieven verstrekt. Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat het betrokken juridische advies betrekking had op de liquidatieprocedures die tegen bepaalde marktdeelnemers waren ingesteld, maar dat dit niet had geleid tot de intrekking van de Snake-C18-utb’s.

322. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de lidstaten de Commissie in de bijzondere context van de openbaarmaking van douanedocumenten behulpzaam moeten zijn bij haar taak om toe te zien op de toepassing van de Verdragen en haar daartoe onder meer de instrumenten moeten verschaffen om vast te stellen of de eigen middelen volgens de regels zijn afgedragen.(350) Mijns inziens volgt hieruit dat de Commissie  zelfs al zou het betrokken juridische advies niet relevant zijn om de rechtsgrondslag van het intrekkingsbesluit van de controlerende ambtenaar te onderzoeken  het recht had om van de lidstaat te eisen dat hij haar dat advies verstrekte, aangezien uit het dossier blijkt dat die lidstaat het bestaan van dat document herhaaldelijk heeft erkend.(351) Tevens moet worden benadrukt dat de Commissie haar benadering van het juridische advies als grondslag voor de intrekking van de Snake-C18-utb’s  weliswaar heeft gebaseerd op de toelichting van het Verenigd Koninkrijk, maar dat zij het betrokken document heeft opgevraagd omdat de bedragen die uit hoofde van die uitnodigingen tot betaling waren verschuldigd niet waren geïnd, welke bedragen traditionele eigen middelen van de Unie zijn en dus de Uniebegroting betreffen. De omstandigheid dat nadien is gebleken dat de Snake-C18-utb’s  om andere redenen waren ingetrokken, verandert mijns inziens niets aan de gegrondheid van dat verzoek van de Commissie, welk verzoek tot haar bovengenoemde taak behoort.

323. Ik merk op dat partijen in beginsel niet betwisten dat het Verenigd Koninkrijk het betrokken juridische advies niet heeft verstrekt. Het Verenigd Koninkrijk, dat niet ontkent dat het dat advies niet heeft verstrekt, stelt evenwel dat,  zelfs al zouden de Snake-C18-utb’s zijn ingetrokken op basis van dat advies en niet op basis van een onafhankelijk besluit van de controlerende ambtenaar, het advies hoe dan ook onder het beroepsgeheim valt en dat niet kan worden afgeweken van de fundamentele bescherming van het vertrouwelijke karakter ervan. Volgens het Verenigd Koninkrijk is de verplichting om nuttige documenten ter beschikking van de Commissie te stellen aan „redelijke voorwaarden”(352) gebonden en was het dus niet verplicht om dat document aan de Commissie te verstrekken.

324. Dat betoog kan mijns inziens niet slagen. Dienaangaande heeft de Commissie mijns inziens terecht benadrukt dat die verplichting voortvloeit uit een onjuiste uitlegging van het arrest Commissie/Italië(353), dat door het Verenigd Koninkrijk is aangevoerd. In die zaak had de Commissie namelijk aan de Italiaanse Republiek gevraagd om alle betrokken bedragen te rechtvaardigen aan de hand van een overzicht met vermelding van de referenties van alle onderliggende douanedocumenten. Het was in antwoord op het argument van die lidstaat dat het niet mogelijk was om de Commissie „binnen de gestelde termijn te antwoorden” aangezien het „voorbereidende werk aanzienlijk” was(354), dat het Hof heeft opgemerkt dat de Commissie haar verzoeken om documenten onder redelijke voorwaarden moet formuleren. Dat arrest lijkt mij voor de onderhavige zaak dus niet relevant en heeft bovendien geen betrekking op de problematiek die verband houdt met de openbaarmaking van documenten die onder het beroepsgeheim vallen.

325. Wat met name het verweer van het Verenigd Koninkrijk betreft dat het betrokken juridische advies onder het „beroepsgeheim” viel en dus een vertrouwelijk karakter had, heeft het Verenigd Koninkrijk mijns inziens in casu niet aangetoond waarom een document dat door de diensten van de HMRC via een controlerend ambtenaar is opgesteld  welke ambtenaar tevens onder die autoriteit lijkt te vallen(355)  niet aan de Commissie bekend kon worden gemaakt, ook al zou dat document onder het beroepsgeheim vallen. Aangezien het betrokken juridische advies bestemd was voor een dienst van diezelfde autoriteit lijkt het namelijk onder de rechtspraak van het Hof betreffende interne adviezen te vallen.(356) Daarenboven moet in herinnering worden gebracht dat een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak niet mag beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen.(357) Hieruit volgt dat het Verenigd Koninkrijk zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van zijn hierboven genoemde verplichting tot samenwerking, niet op problemen van dat type mag beroepen ter rechtvaardiging van zijn besluit om de Commissie geen inzage te geven in documenten betreffende de Snake-C18-utb’s.

326. Wat betreft het tweede verwijt dat de Commissie ontleent aan schending van het beginsel van loyale samenwerking(358), waarmee zij stelt dat het Verenigd Koninkrijk ondanks herhaaldelijke verzoeken van de Commissie niet alle informatie heeft verstrekt die nodig was om de bedragen aan verliezen aan eigen middelen vast te stellen die uit de Snake-C18-utb’s  voortvloeiden, lijkt het mij dat deze staat die stelling in werkelijkheid niet betwist. Bovendien blijkt uit het dossier dat het Verenigd Koninkrijk pas tijdens de procedure bij het Hof op die stellingen heeft geantwoord. Gelet op die elementen moet dan ook worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen uit hoofde van het beginsel van loyale samenwerking niet is nagekomen.

327. Gelet op de voorgaande overwegingen ben ik van mening dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op deze staat  rustende verplichtingen niet is nagekomen door de Commissie geen inzage te geven in het betrokken juridische advies, noch in alle gegevens die nodig waren om de bedragen aan verliezen aan uit de Snake-C18-utb’s voortvloeiende eigen middelen vast te stellen.
E.      Niet-nakoming van de verplichtingen krachtens de regeling inzake de btw en de eigen middelen uit de btw

328. Met haar derde middel stelt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op deze staat  rustten krachtens artikel 4, lid 3, VEU, artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU,  alsmede artikel 2, lid 1, onder b) en d), artikel 83, de artikelen 85 tot en met 87 en artikel 143, lid 1, onder d), van richtlijn 2006/112. Ter ondersteuning van dat middel stelt de Commissie in wezen dat de onjuiste vaststelling van de douanewaarde van de zowel onder douaneregeling 40 als onder douaneregeling 42 ingevoerde goederen tot een lagere maatstaf van heffing van de btw heeft geleid, waardoor de Unie een deel van haar eigen middelen is onthouden.

329. Wat douaneregeling 40 betreft, benadrukt de Commissie dat de btw overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder d), en de artikelen 85 tot en met 87 van richtlijn 2006/112 door de lidstaat van invoer moet worden geïnd en dat de maatstaf van heffing van die belasting bestaat uit de douanewaarde alsmede de douanerechten en bijkomende kosten. Volgens de Commissie is bij de inning van de btw niet de juiste douanewaarde van de ingevoerde goederen in aanmerking genomen, waardoor de maatstaf van heffing van de eigen middelen uit de btw niet op basis van de bijbehorende bedragen is vastgesteld.

330. Wat douaneregeling 42 betreft, merkt de Commissie allereerst op dat uit het OLAF-rapport blijkt dat in 2016 87 % van de goederen via het Verenigd Koninkrijk zijn ingevoerd in andere lidstaten. Vervolgens zet zij uiteen dat de maatstaf van heffing voor de btw voor goederen die onder douaneregeling 42 vallen, overeenkomstig artikel 83 van richtlijn 2006/112 bestaat uit de aankoopprijs van de goederen of van soortgelijke goederen of, bij gebreke van een aankoopprijs, uit de kostprijs, berekend op het tijdstip van levering. Tot slot voert zij aan dat indien de douanewaarde van de ingevoerde goederen onjuist is, de berekening van de btw die de lidstaat van bestemming of vervoer over die goederen moet heffen bijgevolg ook onjuist zal zijn.

331. Uit al die elementen maakt de Commissie op dat het Verenigd Koninkrijk, door geen maatregelen te nemen ter bestrijding van de onderwaardering van de douanewaarde van de ingevoerde goederen, de krachtens artikel 4, lid 3, VEU alsmede artikel 310, lid 6, en artikel 325 VWEU op deze staat  rustende verplichtingen niet is nagekomen en de Unie een gedeelte van haar eigen middelen uit de btw heeft onthouden door er niet voor te zorgen dat alle opbrengsten uit de btw werden geïnd. De Commissie voegt hier meer in het bijzonder aan toe dat artikel 143, lid 2, van richtlijn 2006/112  dat de voorwaarden bepaalt die van toepassing zijn op goederen die onder douaneregeling 42 worden ingevoerd  de lidstaten verplicht om alle passende maatregelen te nemen om de inning van btw te waarborgen. Door die maatregelen niet te nemen, heeft het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid voor de andere lidstaten om btw te innen bemoeilijkt en moet het voor die situatie aansprakelijk worden gesteld.

332. Het Verenigd Koninkrijk stelt daarentegen dat de vordering van de Commissie op geen enkele rechtsgrondslag berust. Het Verenigd Koninkrijk betoogt in dat verband dat een lidstaat noch op grond van het bepaalde in richtlijn 2006/112 noch op grond van artikel 4, lid 3, VEU aansprakelijk kan worden gesteld voor de verliezen aan traditionele eigen middelen of middelen uit de btw die in andere lidstaten zijn geleden. Het voegt hieraan toe dat de Commissie, die zich enkel op de algemene verplichting tot loyale samenwerking en fraudebestrijding beroept, er niet in slaagt om te preciseren op welke rechtsgrondslag een lidstaat buiten zijn grenzen aansprakelijk kan worden gesteld voor de heffing van de btw in een andere lidstaat van de Unie. Daarenboven merkt het Verenigd Koninkrijk op dat, ook al zou de stelling van de Commissie worden aanvaard, onmogelijk kan worden nagegaan in hoeverre een lidstaat aansprakelijk is voor de verliezen aan eigen middelen die in een andere lidstaat zijn geleden omdat die eerste lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen.

333. Het Verenigd Koninkrijk benadrukt voorts dat de maatstaf van heffing van de btw voor goederen die onder douaneregeling 42 worden ingevoerd, overeenkomstig artikel 83 van richtlijn 2006/112 wordt vastgesteld op basis van de aankoopprijs die aan de uiteindelijke afnemer in de lidstaat van bestemming wordt gefactureerd. Het merkt op dat het aan die lidstaat staat om erop toe te zien dat de btw over die aankopen daadwerkelijk wordt aangegeven. Het maakt hieruit op dat het door de Commissie aangevoerde oorzakelijke verband niet is bewezen. Tot slot stelt het Verenigd Koninkrijk dat geenszins uit de door de Commissie gepresenteerde feiten blijkt dat het Verenigd Koninkrijk met zijn gedrag andere lidstaten heeft verhinderd om btw te innen.

334. Gelet op die argumenten moeten in eerste instantie enkele preciseringen worden verstrekt over de wettelijke regeling inzake eigen middelen uit de btw (deel 1) en in tweede instantie achtereenvolgens de grieven worden onderzocht die betrekking hebben op douaneregeling 40 (deel 2) en douaneregeling 42 (deel 3).
1.      Wettelijke regeling inzake de terbeschikkingstelling van de middelen uit de btw aan de Uniebegroting

335. Om een interne markt tot stand te brengen waarop de mededinging niet wordt vervalst en het vrije verkeer van goederen en diensten wordt gewaarborgd, heeft de Uniewetgever zich ingespannen om de omzetbelastingregels te harmoniseren door middel van een btw-regeling die voorziet in een verbruiksbelasting voor het merendeel van de aspecten van de economie. Vanuit dat oogpunt is bij richtlijn 2006/112 een gemeenschappelijke regel voor de maatstaf van heffing ingevoerd. Artikel 73 van die richtlijn preciseert meer in het bijzonder dat de grondslag waarop het btw-tarief wordt toegepast „alles [omvat] wat de leverancier of dienstverrichter voor deze handelingen als tegenprestatie verkrijgt of moet verkrijgen van de zijde van de afnemer of van een derde, met inbegrip van subsidies die rechtstreeks met de prijs van deze handelingen verband houden”.(359) Naast dat beginsel zijn er specifieke regels voor de maatstaf van heffing, welke met name betrekking hebben op de intracommunautaire verwerving van goederen(360) en op de invoer van goederen(361).

336. Bovendien bepalen artikel 2, lid 1, onder b), van besluit 2007/436 en artikel 2, lid 1, onder b), van besluit 2014/335 dat de eigen middelen van de Unie, behalve de traditionele eigen middelen, de inkomsten omvatten die afkomstig zijn uit de toepassing van een uniform percentage(362) op de btw-grondslag die op uniforme wijze is vastgesteld volgens de Unievoorschriften. Dat uniforme percentage is een „afdrachtpercentage” van dat middel en geen heffingspercentage, aangezien het geen fiscale verplichtingen voor de belastingplichtigen in het leven roept, maar enkel een verplichting voor de lidstaten inhoudt om het bedrag te heffen dat zij over willekeurig welke bron van hun begroting aan de Unie moeten afdragen.(363)

337. Wat de grondslag van dat eigen middel betreft, dat zich onderscheidt van de maatstaf van heffing van richtlijn 2006/112, bepaalt artikel 3 van verordening nr. 1553/89 in wezen dat de grondslag voor middelen uit de  btw wordt verkregen door het totaal van de netto-btw-opbrengsten die de lidstaat in een bepaald jaar heeft geïnd te delen door het tarief waartegen die belasting in dat jaar werd geheven, of, wanneer in een lidstaat meerdere btw-tarieven worden toegepast, door het gewogen gemiddelde btw-tarief.(364)

338. Dat stelsel van eigen middelen is dus bedoeld om de lidstaten wat de middelen uit de btw betreft, een verplichting op te leggen om een gedeelte van de als btw geheven bedragen als eigen middelen ter beschikking van de Unie te stellen.(365)

339. Hieruit volgt dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de ontvangsten uit de btw met inachtneming van het toepasselijke Unierecht en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige middelen uit de  btw aan de Uniebegroting, aangezien elke tekortkoming in de inning van de ontvangsten uit de btw potentieel tot verlaging van de middelen uit de btw leidt.(366) Om die reden moeten de lidstaten een doeltreffende inning van de eigen middelen van de Unie waarborgen door de met de eigen middelen corresponderende bedragen in te vorderen die ten gevolge van fraude aan de begroting van de Unie zijn onttrokken.(367)

340. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de lidstaten op het gebied van de btw,  met name ingevolge de artikelen 2 en 273 van richtlijn 2006/112, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, niet alleen de algemene plicht hebben alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen om te waarborgen dat de btw op hun grondgebied volledig wordt geïnd, maar ook fraude moeten bestrijden.(368) Zoals reeds is benadrukt(369), zijn de lidstaten bovendien krachtens artikel 325 VWEU verplicht om onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met maatregelen die afschrikkend werken en doeltreffend zijn, en moeten zij in het bijzonder ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen treffen(370) als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.(371)

341. Gelet op de voorgaande overwegingen lijkt het mij weinig twijfelachtig dat in casu het ontbreken van passende maatregelen ter bestrijding van het frauderisico en ter waarborging van een juiste controle van de ingevoerde goederen(372), vanuit het oogpunt van de eigen middelen uit de btw een inbreuk kan vormen op artikel 325 VWEU, dat een uitwerking is van artikel 4, lid 3, VEU(373), waardoor de financiële belangen van de Unie mogelijk zijn geschaad. Niettemin blijkt uit de hierboven aangehaalde rechtspraak dat tussen de inning van de ontvangsten uit de btw door een lidstaat en de terbeschikkingstelling van middelen uit de btw aan de Uniebegroting slechts een potentieel verband bestaat. Bijgevolg moet mijns inziens in het licht van de specifieke regels van elk van de douaneregelingen die in casu van toepassing zijn, worden nagegaan of het in het eerste middel aangevoerde verzuim van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om douanecontroles uit te voeren er concreet toe heeft geleid dat een gedeelte van de eigen middelen uit de  btw niet ter beschikking van de Uniebegroting is gesteld.
2.      Grief betreffende het verlies aan eigen middelen uit de btw uit hoofde van douaneregeling 40

342. Douaneregeling 40 komt overeen met het geval waarin goederen die uit een derde land zijn ingevoerd, rechtstreeks in het vrije verkeer worden gebracht.(374) Overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder d), van richtlijn 2006/112 valt de invoer van goederen onder de handelingen die zijn onderworpen aan btw. Op grond van artikel 85 van die richtlijn „[is voor] de invoer van goederen [...] de maatstaf van heffing de waarde die in de geldende communautaire bepalingen als de douanewaarde wordt omschreven”. Die maatstaf van heffing wordt aangepast volgens de regels van de artikelen 86 en 87 van richtlijn 2006/112.(375) Bovendien definieert artikel 70, lid 1, van het douanewetboek van de Unie(376) de douanewaarde van goederen als „de transactiewaarde, te weten: de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs bij verkoop voor uitvoer naar het douanegebied van de Unie”. Hieruit volgt dat artikel 85 van richtlijn 2006/112, gelezen in samenhang met artikel 70, lid 1, van het douanewetboek van de Unie, tot doel heeft om alles wat voor de uiteindelijke afnemer van het goed de waarde van dat goed vormt, op te nemen in de maatstaf van heffing.(377)

343. In het licht van die elementen is zeker dat het Verenigd Koninkrijk, door geen passende maatregelen ter bestrijding van de douanefraude te nemen, niet de regels voor de vaststelling van de maatstaf van btw-heffing heeft kunnen toepassen bij de invoer van de goederen die onder douaneregeling 40 vallen. Niettemin moet nog worden nagegaan of die omstandigheid concreet van invloed is geweest op de eigen middelen uit die belasting. De Commissie, die de gestelde niet-nakoming moet aantonen(378), stelt dienaangaande dat de afname van eigen middelen uit de btw in het algemeen ipso facto voortvloeit uit de onderwaardering van de douanewaarde van ingevoerde goederen.

344. Mijns inziens kan op basis van dat argument evenwel niet genoegzaam worden vastgesteld dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen het verzuim van het Verenigd Koninkrijk en een eventuele afname van de eigen middelen uit de btw. Zoals reeds is opgemerkt(379), blijkt immers uit artikel 3 van verordening nr. 1553/89 dat de grondslag voor middelen uit de btw wordt verkregen door het totaal van de netto-btw-opbrengsten die de lidstaat heeft geïnd, te delen door het btw-tarief. Wat ingevoerde goederen betreft, is het totaal van de netto-btw-opbrengsten niet enkel afhankelijk van de douanewaarde van de goederen, maar ook van de verkoopprijs die aan de uiteindelijke afnemer wordt gefactureerd. Aldus blijft het bedrag van de btw-opbrengsten identiek wanneer de uiteindelijke afnemer een aankoopprijs heeft betaald die gelijk is aan de daadwerkelijke douanewaarde van het goed. Hieruit volgt dat de enkele vaststelling dat de douanewaarde van ingevoerde goederen is ondergewaardeerd er niet automatisch toe leidt dat de grondslag waarop de eigen middelen uit de btw worden berekend, wordt verlaagd.

345. In die omstandigheden is de algemene redenering op grond waarvan de Commissie stelt dat de Unie wat betreft de goederen die onder douaneregeling 40 zijn ingevoerd een gedeelte van de eigen middelen uit de btw is onthouden, mijns inziens als zodanig ontoereikend om die grief te bewijzen. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om de vordering van de Commissie uit hoofde van die grief af te wijzen.
3.      Grief betreffende het verlies aan eigen middelen uit de btw uit hoofde van douaneregeling 42

346. Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat uit het OLAF-rapport blijkt dat in 2016 87 % van de totale hoeveelheid ingevoerde goederen onder douaneregeling 42 is ingevoerd.(380)

347. Zoals reeds in deze conclusie is uitgelegd, komt douaneregeling 42 overeen met het geval waarin bij de invoer vaststaat dat de ingevoerde goederen bestemd zijn voor een andere lidstaat.(381) In dat geval moet de btw worden afgedragen in de uiteindelijke lidstaat van bestemming van de goederen en niet in de lidstaat van de importeur. Die vrijstelling vloeit meer in het bijzonder voort uit artikel 143, lid 1, onder d), van richtlijn 2006/112, op grond waarvan de lidstaten vrijstelling verlenen voor de invoer van vanuit een derdelandsgebied of een derde land verzonden of vervoerde goederen in een andere lidstaat dan de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer, indien de levering van deze goederen, verricht door de importeur die uit hoofde van artikel 201 van die richtlijn is aangewezen of erkend als de tot voldoening van de belasting gehouden persoon, overeenkomstig artikel 138 van die richtlijn is vrijgesteld. Anders gezegd berust de btw-vrijstelling van artikel 143 van richtlijn 2006/112 op de omstandigheid dat de invoer wordt gevolgd door een intracommunautaire levering die op haar beurt is vrijgesteld op grond van artikel 138 van die richtlijn.

348. Bovendien blijkt uit artikel 68 van richtlijn 2006/112 dat het belastbare feit voor de btw plaatsvindt op het tijdstip waarop de intracommunautaire verwerving wordt verricht, dat wil zeggen, volgens de tweede alinea van dat artikel, „op het tijdstip waarop de levering van soortgelijke goederen binnen het grondgebied van de lidstaat wordt geacht te zijn verricht”. Het Hof oordeelt dienaangaande dat het begrip „levering van goederen” niet verwijst naar de eigendomsoverdracht in de door het toepasselijke nationale recht voorgeschreven vormen, maar zich uitstrekt tot elke overdrachtshandeling van een lichamelijke zaak door een partij die de wederpartij ertoe machtigt daarover feitelijk als een eigenaar te beschikken.(382)

349. Tot slot bepalen de artikelen 76 en 83 van richtlijn 2006/112 dat de maatstaf van heffing wat de intracommunautaire verwerving van goederen betreft, de aankoopprijs van de goederen of van soortgelijke goederen is of, bij gebreke van een aankoopprijs, de kostprijs, berekend op het tijdstip waarop de levering wordt verricht.

350. In casu kan mijns inziens moeilijk worden meegegaan met de stelling van de Commissie dat de onjuiste vaststelling die het Verenigd Koninkrijk van de douanewaarde van de ingevoerde goederen heeft verricht, gevolgen heeft gehad voor het bedrag aan eigen middelen uit de btw dat ter beschikking van de Unie is gesteld. Gelet op de hierboven aangehaalde regels die van toepassing zijn op handelingen die onder douaneregeling 42 vallen, ben ik van mening dat dat rechtstreekse verband  dat de Commissie overigens niet bewijst in haar schriftelijke stukken  om twee redenen niet is vast komen te staan. Ten eerste houdt de maatstaf van heffing van de  btw die van toepassing is op goederen die onder die regeling vallen geen verband met de douanewaarde van de ingevoerde goederen, maar met de aankoopprijs van die goederen in de lidstaat van de eindbestemming. Ten tweede moet de btw onder douaneregeling 42 volledig worden geheven en worden afgedragen in de lidstaat waar de goederen uiteindelijk worden geleverd.

351. Ik voeg hieraan toe dat het vanwege de systemische kwetsbaarheid van douaneregeling 42 niet is toegestaan om één lidstaat aansprakelijk te stellen voor de verliezen aan eigen middelen uit de btw. Dienaangaande heeft de Rekenkamer in haar  speciaal verslag nr. 13/2011 betreffende een controle van douaneregeling 42 vastgesteld dat de toepassing van die douaneregeling tot aanzienlijke verliezen van naar schatting 2 200 miljoen EUR heeft geleid(383), waarbij deze instelling  zich kritisch heeft uitgelaten over het feit dat de zeven lidstaten die zij voor haar  onderzoek had geselecteerd, ontoereikende controles verrichtten(384). De Rekenkamer heeft onder meer geadviseerd om de uitwisseling van belangrijke informatie te verbeteren, zowel binnen de lidstaten als tussen de lidstaten onderling, om de automatische controle van btw-identificatienummers te bevorderen en om een gemeenschappelijk risicoprofiel op Unieniveau te ontwikkelen voor goederen die onder douaneregeling 42 worden ingevoerd.(385) In haar  speciaal verslag nr. 24/2015 over de aanpak van intracommunautaire btw-fraude heeft de Rekenkamer benadrukt dat die problemen hardnekkig waren en heeft zij  opgemerkt dat „[d]e door de Commissie aangebrachte verbeteringen in de wetgeving in verband met douaneregeling 42 en de follow-up van onze aanbevelingen uit speciaal verslag nr. 13/2011 [...] positief [zijn], maar fraudebestrijding wordt belemmerd door de gebrekkige uitvoering en de gevallen van niet-naleving die gedurende de onderhavige controle zijn ontdekt in de lidstaten”.(386) Voorts heeft de Rekenkamer in dat verband benadrukt dat in de meeste bezochte lidstaten geen doeltreffende controles werden uitgevoerd door het koppelen van douane- en belastinggegevens en dat er bovendien problemen waren met de nauwkeurigheid, de volledigheid en de tijdigheid van de btw-informatie die tussen de lidstaten wordt uitgewisseld.(387) Gelet op die vaststellingen moet mijns inziens tevens de stelling van de Commissie worden afgewezen dat het Verenigd Koninkrijk met zijn verzuim de andere lidstaten heeft verhinderd om alle middelen uit de  btw-te innen.

352. In die omstandigheden kan het Verenigd Koninkrijk, dat weliswaar heeft nagelaten de douanewaarde van de betrokken goederen vast te stellen, niet aansprakelijk worden gesteld voor een afname van de eigen middelen uit de btw uit hoofde van de handelingen die onder douaneregeling 42 vallen, aangezien een rechtstreeks verband ontbreekt. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om de vordering van de Commissie op dat punt af te wijzen.

353. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het derde middel af te wijzen, zowel wat betreft de grief betreffende het verlies aan eigen middelen uit de btw uit hoofde van douaneregeling 40 als wat betreft de grief betreffende het verlies aan eigen middelen uit de btw uit hoofde van douaneregeling 42.
VII. Kosten

354. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Ingevolge artikel 138, lid 3, van dat Reglement draagt elke partij haar eigen kosten, indien partijen respectievelijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen. Aangezien het Verenigd Koninkrijk op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie en gelet op de omstandigheden van het geval te worden verwezen in zijn eigen kosten en in vier vijfde van de kosten van de Commissie. De Commissie draagt een vijfde van haar eigen kosten.

355. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten. Bijgevolg dragen het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, de Republiek Letland, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek hun eigen kosten.
VIII. Conclusie

356. Om de redenen die ik in deze conclusie heb uiteengezet, geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)      Door tijdens de inbreukperiode geen maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie te nemen en door met betrekking tot bepaalde invoer van textiel en schoeisel uit China niet de correcte bedragen aan douanerechten te boeken, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet voldaan aan de verplichtingen die op deze staat  rustten krachtens artikel 325 VWEU, artikel 13 en artikel 220, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 648/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005, de artikelen 3 en 46 en artikel 105, lid 3, van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie; artikel 248, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1335/2003 van de Commissie van 25 juli 2003, en artikel 244 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013.
2)      Door niet het correcte bedrag aan traditionele eigen middelen in verband met die invoer ter beschikking van de Unie te stellen, heeft het Verenigd Koninkrijk niet voldaan aan de verplichtingen die op deze staat  rustten krachtens de artikelen 2 en 8 van besluit 2014/335/EU, Euratom van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie en van besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen; de artikelen 2, 6, 9, 10, 12 en 13 van verordening (EU, Euratom) nr. 609/2014 van de Raad van 26 mei 2014 betreffende de regels en procedures voor de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen, de btw- en de bni-middelen, en betreffende de maatregelen om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien, en de artikelen 2, 6, 9, 10, 11 en 17 van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen.
3)      Door de Europese Commissie geen inzage te geven in het juridische advies van de juridische dienst van Her Majesty’s Revenue and Customs (belasting- en douanedienst van het Verenigd Koninkrijk), noch in alle gegevens die zij nodig had ter vaststelling van de bedragen aan verliezen aan eigen middelen die voortvloeiden uit de  uitnodigingen tot betaling die in het kader van de operatie Snake achteraf waren uitgevaardigd, heeft het Verenigd Koninkrijk niet voldaan aan de verplichtingen die op deze staat  rustten krachtens het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU.
4)      Het beroep wordt verworpen voor het overige.
5)      Het Verenigd Koninkrijk draagt behalve zijn eigen kosten vier vijfde van de kosten van de Commissie.
6)      De Commissie draagt een vijfde van haar eigen kosten.
7)      Het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, de Republiek Letland, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek dragen hun eigen kosten.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Ik benadruk dat het Hof op grond van artikel 86 van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7), goedgekeurd bij besluit (EU) 2020/135 van de Raad van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1), bevoegd is om kennis te nemen van alle beroepen die vóór het aflopen van de overgangsperiode – op 1 januari 2021 – door of tegen deze staat zijn ingesteld.

3      Besluit van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB 2014, L 168, blz. 105).

4      PB 2007, L 163, blz. 17.

5      PB 2000, L 130, blz. 1.

6      Bruto nationaal inkomen.

7      PB 2014, L 168, blz. 39.

8      Verordening van 17 mei 2016 tot wijziging van verordening nr. 609/2014 (PB 2016, L 132, blz. 85).

9      PB 2014, L 168, blz. 29.

10      Verordening van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (PB 1989, L 155, blz. 9).

11      PB 1992, L 302, blz. 1, met rectificatie in PB 2001, L 5, blz. 14.

12      PB 2005, L 117, blz. 13.

13      PB 2013, L 269, blz. 1.

14      PB 1993, L 253, blz. 1.

15      PB 2003, L 187, blz. 16.

16      PB 2015, L 343, blz. 558.

17      PB 2006, L 347, blz. 1, met rectificatie in PB 2007, L 335, blz. 60.

18      PB 2009, L 175, blz. 12.

19      Hierna: „betrokken producten” of „textiel en schoeisel uit China”.

20      Gepreciseerd moet worden dat de inbreukperiode voorafging aan de inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord (zie voetnoot 2 van deze conclusie) en de Unie tijdens die periode dus uit 28 lidstaten bestond. Daarom wordt in deze conclusie verwezen naar de „Unie-28”.

21      Volgens bijlage B, titel II, „Codes betreffende de gemeenschappelijke gegevensvereisten voor aangiften en kennisgevingen”, punt 1/10  „Regeling”  bij de uitvoeringsverordening, moet de importeur bij de indiening van de douaneaangifte een viercijferige code gebruiken waarvan de eerste twee cijfers de gevraagde regeling aanduiden. „Code 40” komt overeen met de gelijktijdige aangifte voor het vrije verkeer en tot verbruik van goederen (hierna: „douaneregeling 40”), terwijl code 42 verwijst naar de gelijktijdige aangifte voor het vrije verkeer en tot verbruik van goederen die in een andere lidstaat worden geleverd met vrijstelling van btw.

22      Tussen mei 2013 en maart 2015 bedroeg het „potentiële verlies” 589 676 121 EUR op een hoeveelheid ingevoerd textiel en schoeisel van bijna 1,5 miljard kg.

23      Uit dat rapport blijkt dat voor 87 % van de invoer in het Verenigd Koninkrijk van ondergewaardeerd textiel en schoeisel in 2016 douaneregeling 42 is gebruikt, terwijl die regeling in diezelfde periode voor slechts 15 % van alle in de hele Unie-28 geregistreerde invoer van textiel en schoeisel uit China is gebruikt. Volgens OLAF bevestigt dat verschil dat frauduleuze handelingen die vanuit andere lidstaten werden verricht zich naar het Verenigd Koninkrijk hebben verplaatst.

24      Zie punt 58 van deze conclusie.

25      OLAF heeft het totaalbedrag van die verliezen vastgesteld op 1 987 429 507,96 EUR, als volgt uitgesplitst: 325 230 822,55 EUR in 2013; 480 098 912,45 EUR in 2014; 535 290 329,16 EUR in 2015 en 646 809 443,80 EUR in 2016.

26      Ik merk op dat het Hof nog geen antwoord op dat verzoek heeft gegeven.

27      Wat betreft de bewoordingen van de conclusies die ter ondersteuning van het onderhavige beroep zijn ingediend, moet worden opgemerkt dat zij twee keer in het verzoekschrift voorkomen: aan het begin en aan het einde ervan. De vorderingen zijn evenwel niet in gelijke bewoordingen geformuleerd. Zo is het gedeelte tussen haken (hierna: „derde alinea van de eerste vordering”) niet in het petitum aan het begin van het verzoekschrift vermeld, maar opgenomen in de conclusies aan het eind van het verzoekschrift (punt 370) en herhaald in de repliek van de Commissie (punt 285).

28      In het kader van douaneregeling 42 moet de importeur van de goederen, om in aanmerking te komen voor vrijstelling van btw, in het enig document een code invullen die begint met de cijfers 42. Die code is van toepassing op goederen die van buiten de Unie in een lidstaat worden ingevoerd en bestemd zijn voor verder vervoer naar een andere lidstaat. Op grond van artikel 143 van richtlijn 2006/112 is de invoer bij gebruik van die regeling vrijgesteld van btw in de lidstaat van aankomst, maar moet die invoer worden belast in de lidstaat van bestemming van de goederen.

29      Zie onder meer arresten van 8 december 2005, Commissie/Luxemburg (C‑33/04, EU:C:2005:750, punt 70); 31 mei 2018, Commissie//Polen (C‑526/16, niet gepubliceerd, EU:C:2018:356, punt 49), en 18 oktober 2018, Commissie/Roemenië (C‑301/17, niet gepubliceerd, EU:C:2018:846, punt 32).

30      Zie arrest van 19 september 2017, Commissie/Ierland (Registratiebelasting) (C‑552/15, EU:C:2017:698, punten 28 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31      Zie in die zin arresten van 8 april 2008, Commissie/Italië (C‑337/05, niet gepubliceerd, EU:C:2008:203, punt 23), en 13 februari 2014, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑530/11, niet gepubliceerd, EU:C:2014:67 punt 40).

32      Zie arrest van 11 juli 2018, Commissie/België (C‑356/15, EU:C:2018:555, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33      Zie arrest van 11 juli 2018, Commissie/België (C‑356/15, EU:C:2018:555, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34      Verzoek dat is opgenomen in de bijlagen bij het antwoord van het Verenigd Koninkrijk van 22 juni 2018 op de aanmaningsbrief.

35      Zie de punten 301‑326 van het met redenen omkleed advies.

36      Het gaat hier, ten eerste, om het technische rapport van het JRC met de titel „The estimation of fair prices of traded goods from outlier-free trade data” (Raming van de eerlijke prijs van handelsgoederen op basis van handelsgegevens waarvan extreme waarden zijn uitgesloten), en, ten tweede, om het OLAF-document met de titel „La sous-évaluation des importations de produits textiles et de chaussures: méthode de calcul des pertes estimées en matière de droits de douane” (Onderwaardering van de invoer van textiel en schoeisel: methode voor de berekening van het geschatte verlies aan douanerechten).

37      Wat die geschatte verliezen aan traditionele eigen middelen voor de Uniebegroting betreft, was de download waarmee OLAF die verliezen heeft berekend („DL 53” genaamd) reeds op 1 maart 2017 beschikbaar op de website Theseus  de datum waarop OLAF zijn eindrapport bekendmaakte  en ook daarna. Die download was tevens toegevoegd aan bijlage 7 bij het OLAF-rapport. De Commissie verwijst hiernaar in de punten 307 en 308 van het met redenen omkleed advies, in antwoord op de vragen van het Verenigd Koninkrijk.

38      Zie bijlage A.32 bij het verzoekschrift, die de tabellen bevat van bijlage D bij het rapport dat bij het antwoord van 11 februari 2019 is gevoegd.

39      De titels van de rapporten luiden: „La sous-évaluation des importations de produits textiles et de chaussures: méthode de calcul des pertes estimées en matière de droits de douane” (Onderwaardering van de invoer van textiel en schoeisel: methode voor de berekening van het geschatte verlies aan douanerechten) en „L’estimation du juste prix des marchandises commercialisées à partir des données commerciales hors valeurs extrêmes” (Raming van de eerlijke prijs van handelsgoederen op basis van handelsgegevens waarvan extreme waarden zijn uitgesloten) (bijlage A.35).

40      Uit die bijlage blijkt dat de gecorrigeerde gemiddelde prijzen zijn berekend op basis van invoergegevens die afkomstig zijn uit de statistische database Comext en die een periode van 48 maanden beslaan. Deze database wordt beheerd door Eurostat en is een benchmark voor de internationale goederenhandel. In punt 309 van het met redenen omkleed advies wordt uitdrukkelijk naar die database verwezen.

41      Volgens de Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk toegang tot niet-geaggregeerde gegevens via de toepassing SurvRecapp, en kan het de verschillende gegevens waarover het beschikt dus raadplegen, invoeren, bijwerken en verwijderen.

42      Zie bijlage D.5, blz. 149‑1332.

43      Zie arrest van 18 november 2010, Commissie/Spanje (C‑48/10, EU:C:2010:704, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44      Zie punt 126 van deze conclusie.

45      Zie in die zin arrest van 15 december 2009, Commissie/Duitsland (C‑372/05, EU:C:2009:780, punt 33).

46      Zie punt 77 van deze conclusie.

47      Zie de punten 116 e.v. van het verweerschrift.

48      Zie punt 28 van dat rapport.

49      Die eerste toezegging zou wel degelijk een erkenning zijn van de inspanningen en maatregelen die het Verenigd Koninkrijk tot juni 2014 had genomen om vorderingen te maken, en niet enkel van de toekomstplannen van dat land, zoals de Commissie volgens het Verenigd Koninkrijk ten onrechte stelt.

50      Volgens het Verenigd Koninkrijk was de Commissie toentertijd wel degelijk op de hoogte van het feit dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in het kader van PCA Discount wel documentcontroles hadden uitgevoerd en inspectiebezoeken hadden verricht na de inklaring van de goederen, maar geen voorafgaande controles hadden uitgevoerd, noch monsters hadden genomen of zekerheidstellingen hadden gevraagd.

51      Zie arrest van 26 mei 1982, Duitsland en Bundesanstalt für Arbeit/Commissie (44/81, EU:C:1982:197, punten 16‑18).

52      Aan die bewering kan niet worden afgedaan door het in de rechtspraak neergelegde beginsel dat het gewettigd vertrouwen niet kan berusten op een onwettige praktijk (arrest van 11 april 2018, SEB bankas, C‑532/16, EU:C:2018:228, punt 50) en dat het vertrouwensbeginsel niet kan worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van Unierecht [arrest van 7 april 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe), C‑153/10, EU:C:2011:224, punt 47].

53      Zie in die zin arresten van 11 maart 1987, Van den Bergh en Jurgens en Van Dijk Food Products (Lopik)/EEG (265/85, EU:C:1987:121, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 7 april 2011, Griekenland/Commissie (C‑321/09 P, EU:C:2011:218, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

54      Zie in die zin arrest van 19 mei 1992, Mülder e.a./Raad en Commissie (C‑104/89 en C‑37/90, EU:C:1992:217, punt 15).

55      Zie in die zin arresten van 6 december 2001, Griekenland/Commissie (C‑373/99, EU:C:2001:662, punt 56); 24 april 2007, Commissie/Nederland (C‑523/04, EU:C:2007:244, punt 28), en 1 juni 2016, Hongarije/Commissie (T‑662/14, EU:T:2016:328, punt 57), alsmede beschikking van 23 maart 2011, Estland/Commissie (C‑535/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:171, punten 72 en 73).

56      Zie onder meer arresten van 7 april 2011, Griekenland/Commissie (C‑321/09 P, EU:C:2011:218, punt 25), en 19 juli 2016, Kotnik e.a. (C‑526/14, EU:C:2016:570, punt 62).

57      Zie naar analogie, wat betreft de tijdige beëindiging van de schending, conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in de zaak Commissie/Duitsland (C‑536/07, EU:C:2009:340, punt 39).

58      Zie de eerste toezegging die door het Verenigd Koninkrijk is aangevoerd en die in punt 141 van deze conclusie is uiteengezet.

59      Zie de eerste toezegging die door het Verenigd Koninkrijk is aangevoerd en die in punt 140 van deze conclusie is uiteengezet.

60      Zie de tweede toezegging die door het Verenigd Koninkrijk is aangevoerd en die in punt 142 van deze conclusie is uiteengezet.

61      Zie met name mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2007/015 van 20 april 2007 en de richtsnoeren van PCA Discount uit 2011.

62      Zie in die zin en naar analogie arresten van 24 april 2007, Commissie/Nederland (C‑523/04, EU:C:2007:244, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 6 oktober 2009, Commissie/Spanje (C‑562/07, EU:C:2009:614, punt 18).

63      Zie in die zin arrest van 15 juni 2000, Commissie/Duitsland (C‑348/97, EU:C:2000:317, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

64      Zie met name de punten 114, 115 en 131 van het verweerschrift.

65      Zie arresten van 14 april 2005, Commissie/Duitsland (C‑104/02, EU:C:2005:219, punten 48‑51), en 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland (C‑105/02, EU:C:2006:637, punten 43‑45).

66      C‑392/02, EU:C:2005:683.

67      In de Engelse taalversie wordt de toekomstige tijd gebruikt.

68      Punt 237 van het verweerschrift, waarin de arresten van 14 april 2005, Commissie/Duitsland (C‑104/02, EU:C:2005:219, punten 48‑51), en 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland (C‑105/02, EU:C:2006:637, punten 43‑45), worden aangehaald.

69      Meer in het bijzonder verzocht de Commissie het Hof in die zaken respectievelijk vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland „verplicht [was] aan de Uniebegroting de rente te betalen die verschuldigd is in geval van te late inschrijving in de boeken” (arrest van 14 april 2005, Commissie/Duitsland, C‑104/02, EU:C:2005:219, punt 1) en „de eigen middelen die wegens de [...] inbreuken niet [waren] overgemaakt, onverwijld over te maken naar de rekening van de Commissie” (arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland, C‑105/02, EU:C:2006:637, punt 1).

70      Arresten van 14 april 2005, Commissie/Duitsland (C‑104/02, EU:C:2005:219, punten 49 en 50), en 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland (C‑105/02, EU:C:2006:637, punten 44 en 45).

71      Arresten van 14 april 2005, Commissie/Duitsland (C‑104/02, EU:C:2005:219, punt 49), en 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland (C‑105/02, EU:C:2006:637, punt 44).

72      Zie von Bardeleben, E., Donnat, F., en Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Parijs, 2012, blz. 196, en conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Commissie/Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming) (C‑719/17, EU:C:2019:917, punt 100).

73      Zie bijvoorbeeld arresten van 21 september 1989, Commissie/Griekenland (68/88, EU:C:1989:339); 15 november 2005, Commissie/Denemarken (C‑392/02, EU:C:2005:683); 3 april 2014, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑60/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:219), en recenter 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen – Invordering van een douaneschuld) (C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601).

74      Arrest van 15 november 2005 (C‑392/02, EU:C:2005:683, punten 31‑34).

75      Arrest van 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen – Invordering van een douaneschuld) (C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601, punt 76 en dictum).

76      Zie arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 68).

77      Zie arrest van 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen – Invordering van een douaneschuld) (C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601).

78      Het is zinvol eraan te herinneren dat artikel 325 VWEU in de plaats is gekomen van artikel 280 EG, dat in 1999 is ingevoerd bij het Verdrag van Amsterdam en dat op zijn beurt een wijziging was van het oudere artikel 209A van het Verdrag van Maastricht van 1992.

79      De lidstaten stellen de traditionele eigen middelen vast en geven de bedragen van de vastgestelde rechten door aan de Commissie. Zo is de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen ingevoerd bij de Akte van de Raad van 26 juli 1995 (Akte van de Raad van 26 juli 1995 tot vaststelling van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, PB 1995, C 316, blz. 48).

80      Die bedragen worden doorgegeven aan de Commissie door middel van maandoverzichten van boekhouding A. De vastgestelde rechten die niet in boekhouding A zijn opgevoerd omdat ze niet door de lidstaten zijn geïnd en geen enkele zekerheid is gesteld (of zelfs indien een zekerheid is gesteld maar de rechten worden betwist), worden opgenomen in een afzonderlijke boekhouding. Op die rechten wordt een waardevermindering toegepast op basis van de informatie die de lidstaten jaarlijks verstrekken.

81      Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer – Geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie 2017 (PB 2018, C 348, blz. 1).

82      SWD(2013) 483 final.

83      Zie Djurdjevic, Z., „Fraud adversely affecting the budget of the European Union: the forms, methods and causes”, Financial Theory and Practice, 2006, deel 30, blz. 254 en 255.

84      Zie voor de definitie van de begrippen „fraude” en „alle andere onwettige activiteiten” in de zin van artikel 325 VWEU, en het onderscheid hiertussen, conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, punten 65 e.v.). Zie voor de historische ontwikkeling van die bepaling vóór het Verdrag van Lissabon (artikel 209A EG) conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Commissie/ECB (C‑11/00, EU:C:2002:556).

85      Zie met name arresten van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punten 50 en 51), en 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 38). Bovendien heeft het Hof in herinnering gebracht dat de lidstaten weliswaar gehouden zijn om doeltreffende maatregelen te nemen die het mogelijk maken de bedragen terug te vorderen die ten onrechte zijn betaald aan de begunstigde van een gedeeltelijk uit de begroting van de Unie gefinancierde subsidie, maar dat artikel 325 VWEU de lidstaten ten aanzien van de procedure waarmee een dergelijk resultaat bereikt moet kunnen worden geen enkele andere verplichting oplegt dan dat de maatregelen doeltreffend moeten zijn (arrest van 1 oktober 2020, Úrad špeciálnej prokuratúry, C‑603/19, EU:C:2020:774, punt 55).

86      Zie in die zin arresten van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punt 51); 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 38), en 5 juni 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, EU:C:2018:392, punten 51‑53).

87      Zie onder meer arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑391/17, EU:C:2019:919, punt 70).

88      Zie arresten van 11 oktober 1990, Italië/Commissie (C‑34/89, EU:C:1990:353, punt 12); 21 februari 1991, Duitsland/Commissie (C‑28/89, EU:C:1991:67, punt 31), en 21 januari 1999, Duitsland/Commissie (C‑54/95, EU:C:1999:11, punt 66).

89      Zie onder meer conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, punten 75 e.v.). De aanzienlijke overlapping tussen artikel 325, lid 2, VWEU en het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU is te danken aan de ontstaansgeschiedenis van eerstgenoemde bepaling. In zekere zin vormt artikel 325, lid 2, VWEU een beleidsspecifieke codificatie van de rechtspraak van het Hof over het beginsel van loyale samenwerking. Voorts is het vaste rechtspraak dat wanneer een regeling van Unierecht geen sanctie stelt op de overtreding ervan of verwijst naar nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 3, VEU gehouden zijn alle passende maatregelen te nemen om de toepassing en de werking van het Unierecht te verzekeren (zie bijvoorbeeld arresten van 21 september 1989, Commissie/Griekenland, 68/88, EU:C:1989:339, punt 23, en 15 januari 2004, Penycoed, C‑230/01, EU:C:2004:20, punt 36).

90      Dat geldt niet voor de toepassing van dat beginsel in de context van de verwijten van de Commissie betreffende het verstrekken van documenten en gegevens waarmee zij de betrokken bedragen kan vaststellen. Die verwijten zullen in deel D van deze conclusie worden onderzocht.

91      Zie in die zin arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414, punt 39).

92      Zie naar analogie arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 26), waarin het Hof heeft vastgesteld dat er een „rechtstreeks verband” bestaat tussen de ontvangsten uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag en de eigen middelen, wat tot gevolg heeft dat elke tekortkoming in de inning van de btw-ontvangsten potentieel tot verlaging van de eigen middelen leidt.

93      Volgens de rechtspraak zijn de lidstaten weliswaar gehouden de nakoming van de op de belastingplichtigen rustende verplichtingen te waarborgen en beschikken zij daarbij over een zekere bewegingsvrijheid, met name wat betreft de wijze waarop zij de middelen waarover zij beschikken, aanwenden, maar wordt die bewegingsvrijheid onder meer beperkt door de verplichting om de doeltreffende inning van de eigen middelen van de Unie te waarborgen (arrest van 17 juli 2008, Commissie/Italië, C‑132/06, EU:C:2008:412, punten 21 en 37‑39). Zie tevens artikel 3, onder a) tot en met d), van het douanewetboek van de Unie.

94      Zie met name arresten van 7 april 2016, Degano Trasporti (C‑546/14, EU:C:2016:206, punten 20‑21); 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 33‑36), en 17 januari 2019, Dzivev e.a. (C‑310/16, EU:C:2019:30, punten 27, 30 en 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

95      Zie arresten van 17 juli 2008, Commissie/Italië (C‑132/06, EU:C:2008:412), en 11 december 2008, Commissie/Italië (C‑174/07, niet gepubliceerd, EU:C:2008:704), waarin het Hof heeft vastgesteld dat de Italiaanse Republiek de krachtens de artikelen 2 en 22 van de Zesde richtlijn (77/388) en krachtens artikel 10 EG (thans artikel 4, lid 3, VEU) op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Wanneer een regeling van Unierecht geen sanctie stelt op de overtreding ervan of verwijst naar nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, zijn de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 3, VEU immers gehouden alle passende maatregelen te nemen om de toepassing en de werking van het Unierecht te verzekeren (vaste rechtspraak sinds het arrest van 21 september 1989, Commissie/Griekenland, 68/88, EU:C:1989:339, punt 23).

96      Conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:564, punt 83).

97      Overeenkomstig de punten 34 en 35 van het arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), moeten de lidstaten immers ongeacht de bewegingsvrijheid waarover zij beschikken om hun sanctieregelingen te kiezen, gevallen van ernstige fraude strafbaar stellen teneinde een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen. Zo heeft advocaat-generaal Bot in de conclusie die door het Verenigd Koninkrijk wordt aangehaald, vastgesteld dat een recht slechts effectief is indien schending ervan wordt bestraft, waarbij het nationale wettelijke kader om btw-fraude te bestraffen toereikend moet zijn om het risico van straffeloosheid te voorkomen (conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:564, punten 82‑87). Zie voor het vereiste van doeltreffendheid tevens conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, punt 77).

98      Zie arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414, punt 49).

99      Zie punt 175 van deze conclusie. 

100      Om die reden houden de lidstaten op grond van artikel 2, lid 3, van besluit 2014/335 20 % van de douanerechten in als inningskosten. Op grond van artikel 2, lid 3, van besluit 2007/436 was dat percentage 25 %.

101      Zie arrest van16 mei 1991, Commissie/Nederland (C‑96/89, EU:C:1991:213, punt 37); 15 juni 2000, Commissie/Duitsland (C‑348/97, EU:C:2000:317, punt 64), en 18 oktober 2007, Commissie/Denemarken (C‑19/05, EU:C:2007:606, punt 18).

102      Uit de rechtspraak volgt dat er een onverbrekelijk verband bestaat tussen de verplichting om het bestaan van de douaneschuld te constateren en die om de schuld, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, binnen de gestelde termijn op de rekening van de Commissie over te boeken, aangezien dat verband staat en valt met de constatering van de eigen middelen en niet afhankelijk mag zijn van het arbitraire, dan wel nalatige gedrag van een lidstaat, zoals advocaat-generaal Geelhoed heeft benadrukt in zijn conclusie in de zaak Commissie/Denemarken (C‑392/02, EU:C:2005:142, punt 57). Bovendien moeten de lidstaten de schulden ook vaststellen indien zij die betwisten. Anders kan de betrokken lidstaat het financiële evenwicht van de Unie verstoren, ook al is het maar tijdelijk (zie in die zin arresten van 18 oktober 2007, Commissie/Denemarken, C‑19/05, EU:C:2007:606; 16 mei 1991, Commissie/Nederland, C‑96/89, EU:C:1991:213, punt 38, en 15 juni 2000, Commissie/Duitsland, C‑348/97, EU:C:2000:317, punt 11). Hieruit volgt mijns inziens dat een lidstaat zich er niet eenzijdig van mag onthouden om schulden vast te stellen.

103      Zie arresten van 12 mei 2005, Commissie/België (C‑287/03, EU:C:2005:282, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 19 mei 2011, Commissie/Malta (C‑376/09, EU:C:2011:320, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

104      Zie in die zin arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 54), waaruit mutatis mutandis blijkt dat het niet wegnemen van douanefrauderisico’s en het niet nemen van maatregelen met betrekking tot die risico’s enkel aan de lidstaten kan worden verweten indien hun autoriteiten tijdens de inbreukperiode van die risico’s op de hoogte waren.

105      OLAF-rapport, samenvatting en punt 6.

106      Zie punt 2.6 van het rapport van een adviesbureau dat is opgenomen in de bijlagen bij het antwoord van het Verenigd Koninkrijk van 11 februari 2019.

107      Punt 2.4 van het rapport van een adviesbureau dat is opgenomen in de bijlagen bij het antwoord van het Verenigd Koninkrijk van 11 februari 2019.

108      Het Verenigd Koninkrijk stelt tevens dat het Hof iedere bewering dat het vóór juni 2015 niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan zou moeten verwerpen, aangezien OLAF pas op dat moment een formele mededeling inzake wederzijdse bijstand (AM/2015/013 van 16 juni 2015) naar de lidstaten heeft gestuurd met het advies om ter bestrijding van de fraude bepaalde controlemaatregelen te nemen, en het Verenigd Koninkrijk dus pas op dat moment voldoende op de hoogte is geraakt van die fraude.

109      Met name tijdens de ad hoc-bijeenkomst van 25 en 26 februari 2015 die door de Commissie was georganiseerd. Tijdens die bijeenkomst heeft OLAF de lidstaten onder meer „dringend geadviseerd” om adequate risicofilters te gebruiken voor de detectie van mogelijk ondergewaardeerde zendingen, alsook om bij verdachte zendingen zekerheidstellingen te eisen en om met behulp van vragenlijsten de douanewaarde te bepalen.

110      Te weten tijdens operatie Octopus.

111      Volgens die lidstaat blijkt uit mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2015/013 van 16 juni 2015  een formele mededeling inzake wederzijdse bijstand die door OLAF aan de lidstaten is toegestuurd  en uit punt 83 van speciaal verslag nr. 24/2015 van de Europese Rekenkamer met de titel „De aanpak van intracommunautaire btw-fraude: er zijn meer maatregelen nodig”,  dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk niet op de hoogte waren van een algemene praktijk van valse douaneaangiften.

112      Zie mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2007/015 van 20 april 2007. Daarenboven vermeldde die mededeling inzake wederzijdse bijstand reeds dat dat probleem na een eerste onderzoek in 2005 in Duitsland was geconstateerd.

113      In die mededeling inzake wederzijdse bijstand werden „alle lidstaten” reeds opgeroepen om na te gaan of er „eventuele aanwijzingen waren dat [textiel en schoeisel uit China] kunstmatig laag werden gefactureerd”; „de daadwerkelijke waarde [...] van de goederen te bepalen [indien er dergelijke aanwijzingen van onderwaardering waren]”; „in de toekomst passende controles bij de inklaring [van dergelijke invoer] te verrichten” en „passende beschermende maatregelen te treffen”.

114      Zie mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2007/015 van 20 april 2007, met name punt 12.

115      Zie mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2009/001 van 23 januari 2009, met name de punten 10‑12. Die mededeling wees de lidstaten dienaangaande tevens op de adviezen die OLAF reeds in mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2007/015 van 20 april 2007 had gegeven. Meer in het bijzonder verzocht die mededeling alle lidstaten om „zendingen met een hoog risico te detecteren” en „het bestaan van de importeurs te controleren”. Bovendien moet worden benadrukt dat mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2015/013, die onder meer door de Portugese Republiek in haar memorie van interventie is aangevoerd, herinnert aan de waarschuwingen die OLAF in de mededelingen AM 2007/015 en AM 2009/001 aan de lidstaten had gericht.

116      Het betreft hier de instrumenten die zijn neergelegd in artikel 17, lid 2, en in artikel 18, lid 1, van verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB 1997, L 82, blz. 1). Genoemd artikel 17, lid 2, van die verordening bepaalt dat „[d]e Commissie [...] de bevoegde autoriteiten van iedere lidstaat, zodra zij daarover beschikt, in kennis [stelt] van alle gegevens waarmee zij de naleving van de douane- of landbouwvoorschriften kunnen verzekeren”. Artikel 18, lid 1, bepaalt dat „[d]e Commissie [deze gegevens, die zijn verstrekt door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat die handelingen hebben vastgesteld die in strijd zijn of lijken te zijn met de douane- of landbouwvoorschriften en die op Unieniveau van bijzonder belang zijn], aan de bevoegde autoriteiten van de overige lidstaten [meedeelt]”.

117      Zie over de bevoegdheid van de Unie op het gebied van de douane-unie en de uitoefening van controletaken door de nationale autoriteiten, Albert, J.‑L., „Section 1 – Un pluralisme national préservé”, Le droit douanier de l’Union européenne, Brussel, Bruylant, 2019, blz. 466‑473, en Natarel, V. E., „Le phénomène douanier dans le marché intérieur: à propos de l’exemple français”, Revue des affaires européennes, 2005, nr. 4, blz. 637.

118      Het Verenigd Koninkrijk verwijst tevens naar de samenvatting van de conclusies van de vergadering van het Comité Douanewetboek van 9 maart 2012 ter onderbouwing van zijn stelling dat noch OLAF noch de lidstaten in maart 2012 volledig beseften wat de omvang van de fraude was. Uit dat document blijkt dat de hierin opgenomen informatie slechts wordt herhaald. Zie de samenvatting van de conclusies van de vergadering van het Comité Douanewetboek van 9 maart 2012, punt 5, onder b).

119      Gezamenlijke douane-operaties zoals operatie Snake vallen onder „bijzonder toezicht” in de zin van artikel 7 van verordening nr. 515/97 en meer in het bijzonder, ingevolge artikel 7, onder c), onder bijzonder toezicht op goederenbewegingen waarvan is vastgesteld dat zij plaatsvinden in het kader van handelingen die mogelijk in strijd zijn met de douanewetgeving. Die operaties hebben met name tot doel om de activiteiten van de lidstaten op Unieniveau te coördineren teneinde specifieke fraude beter te kunnen bestrijden.

120      Zie speciaal verslag nr. 19/2017 van de Rekenkamer met de titel „Invoerprocedures: tekortkomingen in het rechtskader en een ondoeltreffende uitvoering zijn van invloed op de financiële belangen van de EU”, punt 94.

121      Derhalve moet het argument worden verworpen waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat OLAF de lidstaten op 16 juni 2015, de datum waarop OLAF mededeling inzake wederzijdse bijstand AM 2015/013 aan de lidstaten heeft gestuurd, voor het eerst heeft verzocht om bepaalde maatregelen te nemen om onderwaarderingsfraude te bestrijden.

122      Speciaal verslag nr. 24/2015, dat reeds in voetnoot 111 van deze conclusie is aangehaald. Dienaangaande haalt die lidstaat punt 83 van dat verslag aan, waarin de Rekenkamer heeft aangegeven dat uit een gezamenlijke douaneoperatie met OLAF was gebleken dat „40 % van [het textiel en schoeisel uit China] [dat] onder douane-regeling 42 in het vrije verkeer [was] gebracht, ondergewaardeerd [was]”.

123      Voor de OLAF-methode wordt een gemiddelde van de prijzen van de lidstaten gebruikt dat over een periode van 48 maanden is berekend.

124      Arrest van 16 juni 2016 (C‑291/15, EU:C:2016:455, punten 38 en 39).

125      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punten 50 en 54).

126      Zie punt 55 van deze conclusie.

127      Arrest van 16 juni 2016 (C‑291/15, EU:C:2016:455).

128      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punten 50 en 54).

129      Ik merk op dat de Commissie het eerste middel van haar verzoekschrift baseert op schending van het algemene beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU. Aangezien artikel 325 VWEU en de betrokken douanebepalingen, zoals reeds in punt 174 van deze conclusie is uiteengezet, als de specifieke uitwerking van dat algemene beginsel moeten worden aangemerkt, hoeft in het kader van dit middel echter niet te worden ingegaan op schending van de algemene verplichting tot loyale samenwerking.

130      Zie de punten 175‑177 van deze conclusie.

131      Enerzijds lijkt het mij dat de Commissie dat verweer van het Verenigd Koninkrijk aanvaardt, aangezien zij erkent dat zij in haar verzoekschrift moet bewijzen dat de door die staat genomen maatregelen niet doeltreffend waren. Anderzijds betwist de Commissie het argument waarmee het Verenigd Koninkrijk stelt dat zij dient aan te tonen dat de eventuele maatregelen die die staat heeft genomen kennelijk niet passend waren. Gelet op de doelstelling van fraudebestrijding van artikel 325 VWEU wordt met die argumenten evenwel in feite in andere bewoordingen hetzelfde gezegd.

132      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005 houdende wijziging van verordening nr. 2913/92 (PB 2005, L 117, blz. 13).

133      Verordening (EG) nr. 1875/2006 van de Commissie van 18 december 2006 tot wijziging van verordening nr. 2454/93 (PB 2006, L 360, blz. 64).

134      Het gaat hier om het invoercontrolesysteem „Import Control System” (ICS) dat op 1 januari 2011 in werking is getreden. Die regeling was een uitwerking van het internationale programma dat oorspronkelijk was gelanceerd door de Verenigde Staten („Customs Trade Partnership Against Terrorism”) en dat vervolgens in 2005 is ingevoerd door de Werelddouaneorganisatie (WCO), waarbij onder meer het zogenoemde „SAFE”-normenkader is vastgesteld op grond waarvan gegevens in een vroeg stadium naar de bevoegde autoriteiten worden verzonden teneinde een veilig goederenverkeer te waarborgen zonder de doorstroming ervan te belemmeren.

135      Cursivering van mij. Voorts bepaalt artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie dat „[d]ouanecontroles, andere dan steekproefcontroles, [...] hoofdzakelijk gebaseerd [moeten] zijn op een met behulp van elektronische gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt om [...] de risico’s in kaart te brengen en te evalueren alsmede de nodige tegenmaatregelen te ontwikkelen” (cursivering van mij).

136      Zie voor het onderscheid tussen de begrippen „risicobeheer” en „risicoanalyse” Drobot, E., en Klevleeva, A., „Risk management in customs control”, Munich Personal RePEc Archive, 2016. Gelet op artikel 46 van het douanewetboek van de Unie en de voorbereidende werkzaamheden voor artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek lijkt het begrip „risicobeheer” niettemin betrekking te hebben op het nationale of gemeenschappelijke (op Unieniveau)  risicobeheer. Het begrip „risicoanalyse” verwijst mijns inziens specifiek naar de analyse die de landen tijdens douanecontroles toepassen om „de risico’s in kaart te brengen en te evalueren, alsmede de nodige tegenmaatregelen te ontwikkelen”.

137      Zie Widdowson, D., „Managing risk in the customs context”, in De Wolf, L., en Sokol, J.B. (red.), Customs Modernization Handbook, World Bank, Washington D.C., 2005, blz. 91‑99.

138      Zie Widdowson, D., op.  cit. Zie ook Dunne, M., „À propos de la gestion des risques”, OMD Actualités, juni 2010, alsmede Jacob, C., en Zaharia, S., „Risk management – a new priority system customs and its consequences”, Munich Personal RePEc Archive, Paper 39352, beschikbaar gesteld op 17 juni 2012.

139      Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van verordening nr. 2913/92 [COM(2003) 452 definitief), zie de wijziging van artikel 4.

140      Voor zover ik weet, bestaat er in het Unierecht evenwel geen definitie van het begrip „risicoanalyse”. De WCO definieert risicoanalyse als „het systematische gebruik van informatie om vast te stellen hoe vaak de vastgestelde risico’s zich voordoen en wat de omvang van de mogelijke gevolgen ervan zijn”. Zie Berr, C., Répertoire de droit commercial, Douanes, Dalloz, januari 2013 (actualisering: maart 2019), punt 68. Zie tevens het WCO Customs Risk Management Compendium op https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/customs-risk-management/international-cooperation_en#heading_2

141      Zie voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van verordening nr. 2913/92 [COM(2003) 452 definitief], toelichting, punt 3. Zie tevens persbericht IP/03/1100. Die voorstellen zijn goedgekeurd door het Europees Parlement, waarna verordening nr. 648/2005 op 4 mei 2005 is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2005, L 117, blz. 13) en op 11 mei 2005 in werking is getreden.

142      Zie voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van verordening nr. 2913/92.

143      Zie punt 175 van deze conclusie.

144      Zie de punten 188‑190 van deze conclusie.

145      De Commissie verwijt het Verenigd Koninkrijk overigens dat het niet heeft voldaan aan de op die staat rustende verplichting om binnen een redelijke termijn instrumenten voor risicoanalysen vast te stellen, waarbij zij benadrukt dat het die instrumenten eerder had moeten implementeren.

146      Het Verenigd Koninkrijk hamert op het feit dat het „geschikte voorzieningen [moest] treffen om voorafgaande controles buiten de haven te ontwikkelen en te verrichten” en „een aanzienlijke hoeveelheid tijd en middelen [moest] investeren in de voorbereidende werkzaamheden, in de uitwerking en in het testen van de processen om voorafgaande controles te verrichten  aangezien de fraude wijdverbreid [was]   maar ook in de implementatie van de bijbehorende operationele richtsnoeren, in de uitwerking op nationaal niveau van het beleid en de processen op het gebied van zekerheidstellingen voor specifieke zendingen die vermoedelijk betrokken waren bij onderwaarderingsfraude, in de uitwerking van een programma voor toezicht op verdachte marktdeelnemers en hun toeleveringsketens en in de invoering van een trainingsprogramma voor marktdeelnemers”.

147      Vast  staat dat het Verenigd Koninkrijk tijdens PCA Discount, die in november en december 2011 heeft plaatsgevonden, geen risicoanalyse heeft toegepast, terwijl de richtsnoeren van die operatie onder meer voorzagen in de vaststelling van een risicodrempel die op de goederenprijzen moest worden toegepast. Daarenboven heeft operatie Samurai, die in september 2016 heeft plaatsgevonden en in het kader waarvan het Verenigd Koninkrijk controle- en voorlichtingsactiviteiten voorafgaand aan de inklaring heeft verricht, een beperkte reikwijdte gehad, aangezien zij enkel op twee specifieke importeurs was gericht. Operatie Breach, die in mei 2015 is gelanceerd en waarvan het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting heeft verklaard dat zij nog steeds wordt uitgevoerd, bestaat enkel uit maatregelen waarmee waarden die te laag zijn om geloofwaardig te zijn pas achteraf worden betwist [zie het OLAF-rapport, punt 2, en met name de punten 2.1.6 en 2.3, alsook de „Guidelines for preventing and Detecting Irregularities (under-invoicing) in imports of textiles and footwear”, punten 5‑9].

148      Aldus blijkt uit de notulen van de bijeenkomst die de HMRC en OLAF op 13 juni 2014 hebben gehouden dat het Verenigd Koninkrijk onderzoeken zou instellen naar importeurs die ervan werden verdacht goederen te onderwaarderen. Die notulen preciseerden dat het „weinig waarschijnlijk [was] dat een dergelijke schuld zou worden geïnd”, aangezien de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk maatregelen na de vrijgave hadden genomen.

149      In het kader van het onderhavige middel moet worden ingegaan op de kritiek die betrekking heeft op de OLAF-methode als instrument voor de detectie van risico’s. Het gebruik van die methode als basis om de verliezen aan traditionele eigen middelen te berekenen zal tijdens het onderzoek van het tweede middel van dit beroep worden geanalyseerd.

150      De kritiek van het Verenigd Koninkrijk die betrekking heeft op het feit dat dezelfde methode wordt gebruikt om het tekort aan traditionele eigen middelen te berekenen, zal tijdens het onderzoek van het tweede middel van het beroep worden geanalyseerd.

151      Enkele lidstaten, te weten de Tsjechische Republiek, Hongarije, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek, hebben na een analyse van de resultaten van operatie Snake besloten om hun eigen systeem van aanvaardbare prijsdrempels te ontwikkelen, met name vanwege het bezwaar van de Tsjechische Republiek dat de gemiddelde goederenprijzen van die lidstaat op een aanzienlijk lager niveau liggen. De Commissie voegt hieraan toe dat de Republiek Polen vragen heeft gesteld over de OLAF-methode en in dat verband aanvullende documenten heeft opgevraagd bij het JRC. Die omstandigheid bevestigt mijns inziens dat de Commissie die methode nooit als een verplichte beoordelingsmethode voor de lidstaten heeft beschouwd.

152      Het externe aspect van die bevoegdheid is de gemeenschappelijke handelspolitiek, die op grond van artikel 3, lid 1, onder e), VWEU tevens een exclusieve bevoegdheid van de Unie is, waarbij de bepalingen van afgeleid recht onder meer artikel 207 VWEU als rechtsgrondslag hebben, in welk artikel dat beleid is verankerd. Wat in het bijzonder de vaststelling van de douanewaarde betreft  die ten grondslag ligt aan de betrokken douanefraude  zijn de bepalingen van het communautair douanewetboek en van het douanewetboek van de Unie een nadere uitwerking van de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel uit 1994, die is opgenomen in bijlage 1A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, welke regels tevens tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoren [zie met name advies 1/94 (Aan de WTO-overeenkomst gehechte overeenkomsten) van 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punt 34) en Fabio, M., Customs Law of the European Union, 4e druk, Wolters Kluwer, 2012, punt 4.01].

153      Het douanewetboek van de Unie heeft als rechtsgrondslag de artikelen 33, 114 en 207 VWEU.

154      Zie over de verdeling van bevoegdheden sinds het Verdrag van Lissabon Grave, J.‑M. „The Impact of the Lisbon Treaty on Customs Matters: A Legal Assessment”, Global Trade and Customs Journal, deel 5, nr. 3, 2010, blz. 110. Zie over het „uitvoerend federalisme” Limbach, K., Uniformity of Customs Administration in the European Union, Bloomsbury Publishing, Londen, november 2015, blz. 132.

155      Op het gebied van douanecontroles hebben de lidstaten bepaalde bevoegdheden gekregen, waardoor de rechtsleer zelfs van „restbevoegdheid” van de lidstaten op douanegebied spreekt (zie met name Albert, J.‑L., „L’Union douanière, les apparences d’une solidarité européenne historique”, Gestion & finances publiques, deel 4, nr. 4, 2017, blz. 59‑69, en Natarel, E., „Le phénomène douanier dans le marché intérieur: à propos de l’exemple français”, Revue des affaires européennes, nr. 4, 2005, blz. 637). Zie over het „opgeven” van de traditionele douanebevoegdheden van de lidstaten ten gunste van de autoriteiten van de Unie met name Soulard, C., „Union douanière – Taxation des marchandises”, JurisClasseur Europe, bundel 500, 2016, punten 35 en 58.

156      Om die reden voorziet artikel 33 VWEU in een rechtsgrondslag voor samenwerking op douanegebied tussen de lidstaten en de Commissie. Wat met name de gezamenlijke fraudebestrijding betreft, moet bovendien worden opgemerkt dat de lidstaten op grond van artikel 325, lid 3, VWEU hun optreden om de financiële belangen van de Unie tegen fraude te beschermen, moeten coördineren door samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten te organiseren.

157      Oud artikel 280 EG.

158      Zie bijvoorbeeld verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1), verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad van 11 november 1996 betreffende de controles en verificaties ter plaatse die door de Commissie worden uitgevoerd ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen tegen fraudes en andere onregelmatigheden (PB 1996, L 292, blz. 2), en verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB 1999, L 136, blz. 1).

159      Zie met name de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité over douanerisicobeheer en beveiliging van de toeleveringsketen [COM(2012) 793 final].

160      Wat meer in het bijzonder de douanewetgeving betreft, heeft de wetgever van de Unie de verplichting ingevoerd om een risicoanalyse toe te passen die gebaseerd is op „op nationaal, Unie- en indien beschikbaar internationaal niveau vastgestelde criteria”. Zie de bewoordingen van artikel 13, lid 2, van het communautair douanewetboek en van artikel 46, lid 2, van het douanewetboek van de Unie.

161      Uit artikel 17, lid 1, VEU blijkt dat de Commissie onder meer „het algemeen belang van de Unie [bevordert]”, „[toeziet] op de toepassing van het recht van de Unie” en „onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en beheerstaken [uitoefent]”. Zie voor de toepassing van die bepaling op douanegebied Lyons, T., EC Customs Law, Oxford University Press, Oxford, 2018, blz. 138.

162      Zie Lyons, T., op. cit., blz. 147.

163      In de „Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité over de EU-strategie en het actieplan voor douanerisicobeheer: risico's aanpakken, veiligheid van de toeleveringsketen vergroten en handel vergemakkelijken ” (COM/2014/527), heeft de Commissie benadrukt dat „[r]isicobeheer van het goederenverkeer [...] [inhoudt] dat het hele spectrum aan dreigingen en risico’s die samenhangen met de goederen en het goederenverkeer, vastgesteld, beoordeeld en geanalyseerd moet kunnen worden”, waarbij „[o]m risicobeperkende en controlemaatregelen te kunnen nemen op het beste tijdstip en de beste plaats in de toeleveringsketen, [...] er rekening mee [moet] worden gehouden dat de risico’s en de doorwerking en gevolgen van deze risico’s [...] verschillend kunnen zijn” (zie punt I van de bijlage bij de mededeling).

164      Zie Charroux, G., en Woerth, E., „Rapport sur l’évaluation de l’action de la douane dans la lutte contre les fraudes et trafics” van 3 juni 2015 voor de Assemblée nationale, Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (Frankrijk).

165      Hoewel de risicoanalyse in 2005 is toegevoegd aan het communautair douanewetboek, heeft de Commissie nog negen jaar nodig gehad om de in voetnoot 163 aangehaalde mededeling vast te stellen, welke mededeling een analyse van de tenuitvoerlegging van het beleid inzake douanerisicobeheer bevatte en dienaangaande een strategie voorstelde. Zie met name de „EU-strategie voor douanerisicobeheer” die is opgenomen in de bijlagen bij dat document en die beschikbaar is op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52014DC0527&from=EN

166      De Commissie heeft hieraan toegevoegd dat er tijdens de herbeoordeling van PCA Discount (november en december 2011) die na de voltooiing van die operatie door de diensten van de Commissie is verricht, grote consensus onder alle lidstaten is ontstaan over het feit dat de drempels voor eerlijke prijzen moesten worden gehandhaafd. Om die reden is de laagste aanvaardbare prijs, die was vastgesteld op 50 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs, opnieuw toegepast tijdens operatie Snake in 2014. Tijdens de analyse van de resultaten van operatie Snake hebben de lidstaten zich niet uitgelaten over een eventuele wijziging van die drempel. De Commissie bevestigt niettemin dat geen van de lidstaten heeft verzocht om de laagste aanvaardbare prijs te verlagen.

167      Zie arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455). In punt 38 van dat arrest heeft het Hof benadrukt dat „de douane in het hoofdgeding van oordeel was dat de aangegeven transactiewaarde van de ingevoerde goederen erg laag was ten opzichte van de statistisch gemiddelde waarde bij invoer van vergelijkbare goederen”, waarmee het heeft bevestigd dat de „statistisch gemiddelde waarde” van de goederen kan worden gebruikt om de juistheid van de aangegeven douanewaarde te betwisten.

168      Dat lid was reeds bij de vaststelling ervan in die bewoordingen geformuleerd [zie voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (COM[90] 71 def., PB 1990, C 128, blz. 1)] en is thans in gelijke bewoordingen overgenomen in artikel 46, lid 1, van het douanewetboek van de Unie. Zie voor de ontwikkeling van die bepaling punt 202 van deze conclusie.

169      Voorts merk ik op dat artikel 5, lid 3, van het douanewetboek van de Unie het begrip „douanecontroles” definieert als „door de douaneautoriteiten verrichte specifieke handelingen voor het waarborgen van de naleving van de douanewetgeving en andere wetgeving betreffende het binnenbrengen, het uitgaan, de doorvoer, het overbrengen, de opslag en de bijzondere bestemming van goederen die tussen het douanegebied van de Unie en landen of gebieden daarbuiten worden vervoerd, en betreffende de aanwezigheid en het verkeer binnen het douanegebied van de Unie van niet-Uniegoederen en goederen die onder de regeling bijzondere bestemming zijn geplaatst”.

170      Zie onder meer Albert, J.‑L., Le droit douanier de l’Union européenne, Brussel, Bruylant, 2019, blz. 525.

171      Zie met name artikel 73 van het douanewetboek van de Unie en conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Codirex Expeditie (C‑542/11, EU:C:2013:123, punten 51 e.v.).

172      Zie de punten 175‑177 van deze conclusie.

173      Zie over de missie die de douaneautoriteiten op grond van die bepaling hebben Lyons, T., op. cit., blz. 72 e.v.

174      Het Verenigd Koninkrijk stelt dat tijdens operatie Breach ook controles vooraf zijn verricht. Niettemin moet worden opgemerkt, ten eerste, dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft verduidelijkt wat die controles inhielden en, ten tweede, dat de interventiefase van die operatie slechts twee dagen heeft geduurd. Zie de notulen van de bijeenkomst van 3 februari 2016.

175      Zie de punten 175‑177 van deze conclusie.

176      Dat de getroffen maatregelen niet doeltreffend waren en dat bepaalde maatregelen niet zijn genomen, wordt bevestigd door de rapporten van de controlemissies die tijdens die periode zijn uitgevoerd. De Commissie merkt op dat zij tijdens de betrokken periode meerdere specifieke zendingen heeft gedetecteerd waarvan de aangegeven waarde zeer laag was. Zo blijkt bijvoorbeeld uit het rapport van controlemissie 17‑11-1 dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben bevestigd dat zij niet de maatregelen hadden geïmplementeerd die OLAF hun naar aanleiding van operatie Snake in 2014 en daarna nogmaals in het rapport van controlemissie 16‑11-1 had gevraagd te nemen. Bovendien blijkt uit het rapport van controlemissie 17‑11-2 dat vijf partijen die op 29 september 2017 zijn ingevoerd en die door de personeelsleden van de Commissie zijn uitgepikt, een gemiddelde aangegeven waarde van slechts 3,3 % van de gecorrigeerde gemiddelde prijs hadden. De HMRC heeft bevestigd dat de zendingen die nadien door die marktdeelnemers zijn aangegeven, zijn onderschept en dat in het kader van operatie Swift Arrow aanslagen zijn opgelegd om aanvullende rechten te innen.

177      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 50).

178      Zoals blijkt uit het douanewetboek van de Unie stimuleert het douanerecht van de Unie de uitwisseling van dergelijke informatie. Meer in het bijzonder blijkt uit artikel 46, lid 3, van dat wetboek dat douanecontroles worden uitgevoerd binnen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gebaseerd op de uitwisseling van informatie betreffende risico’s en resultaten van risicoanalysen tussen de douanediensten, waarbij gemeenschappelijke risicocriteria en -normen, controlemaatregelen en prioritaire controlegebieden worden vastgesteld. Ik merk op dat de leden 4 en 5 van dat artikel gelijksoortige verplichtingen bevatten.

179      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160).

180      De bewoordingen van artikel 248 van de toepassingsverordening komen grotendeels overeen met die van artikel 20 van richtlijn 82/57/EEG van de Commissie van 17 december 1981 tot vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van richtlijn 79/695/EEG van de Raad inzake de harmonisatie van de procedures voor het in het vrije verkeer brengen van goederen (PB 1982, L 28, blz. 38), terwijl artikel 244 van de uitvoeringsverordening strekt tot uitvoering van afdeling 1, „Verificatie”, van hoofdstuk 3, titel V, van het douanewetboek van de Unie.

181      Die bepaling was van kracht vanaf het begin van de inbreukperiode tot en met 1 mei 2016.

182      De Spaanse, de Duitse, de Estse, de Engelse, de Franse en de Italiaanse taalversies van artikel 248 van de toepassingsverordening lijken er namelijk op te wijzen dat het verplicht is om de vrijgave afhankelijk te stellen van een zekerheidstelling.

183      De Duitse taalversie: „Sind die Zollbehörden der Auffassung, dass aufgrund einer Überprüfung der Zollanmeldung höhere Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben oder andere Abgaben zu entrichten sein könnten als aufgrund der Angaben in der Zollanmeldung, so kann die Überlassung der Waren von einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht werden, die die Differenz zwischen dem aufgrund der Angaben in der Zollanmeldung ermittelten Betrag und dem Betrag abdeckt, der letztlich zu entrichten sein könnte.” De Estse taalversie: „Kui toll leiab, et tollideklaratsiooni õigsuse kontrollimisest tulenev impordi- või eksporditollimaksu või muude tasutavate maksude summa võib olla suurem kui tollideklaratsiooni andmetest tulenev summa, võib kauba vabastamine sõltuda tagatise esitamisest, mis on piisav deklaratsiooni andmete põhjal kindlaksmääratud summa ja hiljem tasumisele kuuluda võiva lõppsumma vahe tasumiseks.” (Cursivering van mij.)

184      Zie met name arrest Profisa (C‑63/06, EU:C:2007:233, punt 13 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

185      Zie arrest van 1 februari 2001, D. Wandel (C‑66/99, EU:C:2001:69, punt 36), en beschikking van 16 september 2014, Kyocera Mita Europe/Commissie (T‑35/11, niet gepubliceerd, EU:T:2014:795, punten 41 en 42). Ik merk op dat artikel 194 van het douanewetboek van de Unie gelijksoortige verplichtingen bevat.

186      Zie Lyons, T., op. cit., blz. 462 en 463.

187      Zie punt 177 van deze conclusie.

188      Die overwegingen 36 en 37, die betrekking hebben op zekerheidstellingen, benadrukken onder meer de doelstelling om „de financiële belangen van de Unie en de lidstaten veilig te stellen en om fraude te bestrijden” en preciseren dat er rekening moet worden gehouden met de ernst van het risico en met de specifieke situatie van de betrokken marktdeelnemers.

189      Die stelling, op grond waarvan marktdeelnemers verschillend moeten worden behandeld naargelang van de vraag of zij al dan niet „legaal” zijn, wordt mijns inziens kracht bijgezet door het bestaan van een bijzondere status die is neergelegd in het douanewetboek van de Unie (zie de artikelen 38 e.v.), te weten de status van geautoriseerde marktdeelnemer.

190      Zie de punten 201‑216 van deze conclusie.

191      Zie naar analogie arrest van 15 december 2009, Commissie/Duitsland (C‑372/05, EU:C:2009:780, punten 72‑77).

192      Volgens de toelichtingen bij het Handvest komt dat artikel 17 overeen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol (PB 2007, C 303, blz. 17).

193      Het EHRM heeft er meermaals aan herinnerd dat artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol, dat in wezen het recht op eigendom waarborgt, drie afzonderlijke normen bevat: de eerste, die in de eerste zin van de eerste alinea is verwoord en een algemeen karakter heeft, verwijst naar het beginsel dat de eigendom moet worden geëerbiedigd; de tweede, die in de tweede zin van dezelfde alinea is geformuleerd, ziet op de ontneming van eigendom en op de voorwaarden hiervoor, en de derde norm is neergelegd in de tweede alinea en verleent de verdragsluitende staten onder meer de bevoegdheid om in overeenstemming met het algemeen belang regels voor het gebruik van goederen vast te stellen, door de wetten uit te vaardigen die zij daartoe noodzakelijk achten. Het zijn evenwel geen normen zonder onderling verband. De tweede en de derde norm hebben betrekking op specifieke voorbeelden van inbreuken op het recht op eigendom en moeten derhalve worden uitgelegd in het licht van het beginsel dat in de eerste regel is neergelegd (zie met name EHRM, 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 37, en 16 juni 2015, Sargsyan tegen Azerbeidzjan, CE:ECHR:2015:0616JUD004016706, § 217).

194      Zie met name EHRM, 29 april 2008, Burden tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:2008:0429JUD001337805, § 59).

195      Zie EHRM, 23 oktober 1997, National & Provincial building society, Leeds permanent building society en Yorkshire building society tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1997:1023JUD002131993, § 80).

196      Zie bijvoorbeeld arrest van 14 januari 2021, Okrazhna prokuratura – Haskovo en Apelativna prokuratura – Plovdiv (C‑393/19, EU:C:2021:8, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

197      Zie voor een abstract voorbeeld van een mogelijke inbreuk op het eigendomsrecht wegens de financiële verplichting die uit het innen van belasting of andere heffingen voortvloeit EHRM, 3 juli 2003, Buffalo s.r.l. en liquidation tegen Italië (CE:ECHR:2003:0703JUD003874697, met name §§ 36 en 37).

198      Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat tijdens die operatie 239 markdeelnemers met een hoog risico zijn gedetecteerd en dat aan meerdere van die marktdeelnemers navorderingsaanslagen (C18-aanslagen) zijn opgelegd. Het stelt dat tijdens die operatie „[voorts] een dertigtal voorafgaande inspecties [is] verricht en [...] er monsters [zijn] genomen”, maar preciseert niet wanneer en hoeveel monsters zijn genomen en waarom het er de voorkeur aan heeft gegeven om geen zekerheidstellingen te eisen alvorens de goederen in het vrije verkeer te brengen, terwijl inning achteraf praktisch gezien een minder doeltreffende maatregel is.

199      OLAF-rapport, punt 2.1.4.

200      Volgens de stukken van de Commissie kan zij bovengenoemd cijfer dat door het Verenigd Koninkrijk is aangevoerd niet bevestigen.

201      Volgens de Commissie bewijzen die gegevens niet alleen dat het Verenigd Koninkrijk verantwoordelijk was voor 74,60 % van de verliezen aan traditionele eigen middelen die in 2015 zijn geleden als gevolg van de onderwaardering van textiel en schoeisel uit China, voor 79,15 % van de verliezen in 2016 en voor 66,90 % van de verliezen in 2017, maar ook dat dit cijfer sinds de lancering van operatie Swift Arrow en de geleidelijke uitbreiding van die operatie aanzienlijk is gedaald, aangezien het in november 2017 bijvoorbeeld 33,86 % bedroeg en in juni 2018 4,73 % (Surveillance 2-database voor de invoer van textiel en schoeisel uit China). De Commissie legt tevens uit dat ondanks de relatief beperkte maatregelen die het Verenigd Koninkrijk heeft genomen (door slechts enkele marktdeelnemers in een beperkt aantal havens te controleren op basis van lage drempelwaarden), het percentage ondergewaardeerde invoer spectaculair en vrijwel onmiddellijk is gedaald (met 90 % in drie maanden en met 96 % in een jaar).

202      Het Verenigd Koninkrijk verwijst met name naar de operaties PCA Discount, Snake, Breach en Samurai.

203      Zie de punten 235‑240 van deze conclusie.

204      Hoewel uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de lidstaten een recht van de Unie op de eigen middelen moeten vaststellen zodra de douaneautoriteiten in staat zijn om het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld te berekenen en de schuldenaar aan te wijzen (arresten van 23 februari 2006, Commissie/Spanje, C‑546/03, niet gepubliceerd, EU:C:2006:132, punt 29; 15 november 2005, Commissie/Denemarken, C‑392/02, EU:C:2005:683, punten 59 en 61; 17 juni 2010, Commissie/Italië, C‑423/08, EU:C:2010:347, punt 40, en 17 maart 2011, Commissie/Portugal, C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 59), is het niet nodig dat de boeking daadwerkelijk plaatsvindt (zie in die zin arrest van 15 november 2005, Commissie/Denemarken, C‑392/02, EU:C:2005:683, punt 58), wat betekent dat het om twee verschillende juridische regelingen gaat.

205      Beschikking van 9 juli 2008, Gerlach & Co. (C‑477/07, niet gepubliceerd, EU:C:2008:390, punt 22).

206      Zie met name arresten van 16 juli 2009, Distillerie Smeets Hasselt e.a. (C‑126/08, EU:C:2009:470, punt 22), en 8 november 2012, KGH Belgium (C‑351/11, EU:C:2012:699, punt 21), alsmede beschikking van 9 juli 2008, Gerlach & Co. (C‑477/07, EU:C:2008:390, punt 17), met betrekking tot artikel 217, lid 1, en artikel 220, lid 1, van het communautair douanewetboek.

207      Zie arrest van 17 juni 2010, Commissie/Italië (C‑423/08, EU:C:2010:347, punten 37 e.v.).

208      Zie arrest van 3 april 2014, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑60/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:219, punt 40). Zie voor een overzicht van het stelsel van eigen middelen Albert, J.‑L., Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Brussel, 2019, blz. 132‑144; Berlin, D., Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Brussel, 2016, blz. 53‑64, en Aubert, M.‑H., „Rapport: Système des ressources propres des Communautés européennes”, Assemblée nationale (documents d’information de l’Assemblée nationale. Onzième législature, n° 3436), Parijs, 2001.

209      Europese Commissie, De openbare financiën van de Europese Unie, Bureau voor de publicaties van de Europese Unie, Luxemburg, 2007, blz. 143.

210      Potteau, A., „Budget de l’Union européenne. – Contenu du budget”, JurisClasseur Europe Traité, bundel 198, 4 november 2016, punt 33.

211      Dat bepaalde stemt overeen met artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000.

212      Zie Berlin, D., op. cit., punt 34.

213      Die bepaling is in de plaats gekomen van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000.

214      Het Hof heeft reeds geoordeeld dat „een recht [geldt] als vastgesteld zodra de overeenkomstige vordering deugdelijk is geconstateerd” (arrest van 22 februari 1989, Commissie/Italië, 54/87, EU:C:1989:76). Zie voor een recenter voorbeeld arrest van 3 april 2014, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑60/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:219, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien heeft advocaat-generaal Sharpston aangevoerd dat de lidstaten in dat opzicht geen enkele beoordelingsmarge hebben (conclusie in de zaak Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:205, punt 43).

215      Die bepaling is in de plaats gekomen van artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000.

216      Zie in die zin arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland, C‑105/02, EU:C:2006:637, punt 87.

217      Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de eerdere bepaling  artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000  aldus moest worden uitgelegd dat de lidstaten zich er niet van mochten onthouden schuldvorderingen vast te stellen, zelfs niet indien zij deze betwisten, omdat anders het financiële evenwicht van de Unie, zij het slechts tijdelijk, zou worden verstoord door het gedrag van een lidstaat (arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal, C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 58). Zie tevens arresten van 15 november 2005, Commissie/Denemarken (C‑392/02, EU:C:2005:683, punten 54 en 60), en 7 april 2011, Commissie/Finland (C‑405/09, EU:C:2011:220, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

218      Zie arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414, punt 67).

219      Het Hof heeft reeds opgemerkt dat de lidstaten ingevolge artikel 6, lid 3, onder a) en b), van verordening nr. 1150/2000 verplicht zijn de overeenkomstig artikel 2 van die verordening vastgestelde rechten uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in boekhouding A op te nemen, onverminderd de mogelijkheid om vastgestelde rechten die „nog niet zijn geïnd” en waarvoor „geen zekerheid is gesteld”, en de vastgestelde rechten „waarvoor een zekerheid is gesteld en die worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is”, op te nemen in boekhouding B (arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië, C‑334/08, EU:C:2010:414, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

220      Zie in dat verband Lyons, T., op. cit., blz. 52 en 53.

221      Zie conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in de zaak Commissie/Italië (C‑275/07, EU:C:2008:334, punt 82 en voetnoot 39).

222      Zie met name arresten van 21 september 1989, Commissie/Griekenland (C‑68/88, EU:C:1989:339, punt 17); 16 mei 1991, Commissie/Nederland (C‑96/89, EU:C:1991:213, punt 38), en 12 juni 2003, Commissie/Italië (C‑363/00, EU:C:2003:335, punt 43).

223      Zie onder meer arrest van 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen  Invordering van een douaneschuld) (C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

224      Zie de rechtspraak die in voetnoot 222 van deze conclusie is aangehaald.

225      Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Lenz in de zaak Commissie/Griekenland (70/86, EU:C:1987:250).

226      Overweging 3 van verordening nr. 609/2014 en arrest van 22 februari 1989, Commissie/Italië (54/87, EU:C:1989:76).

227      Zie in die zin arresten van 5 oktober 2006, Commissie/België (C‑275/04, EU:C:2006:641, punt 68); 5 oktober 2006, Commissie/Nederland (C‑312/04, EU:C:2006:643, punt 54); 5 oktober 2006, Commissie/België (C‑377/03, EU:C:2006:638, punt 69), en 19 maart 2009, Commissie/Italië (C‑275/07, EU:C:2009:169, punt 84).

228      Zie arresten van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen  Invordering van een douaneschuld) (C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601, punt 61).

229      Zie onder meer arrest van 22 februari 1989, Commissie/Italië (54/87, EU:C:1989:76).

230      Zie in die zin arrest van 12 juni 2003, Commissie/Italië (C‑363/00, EU:C:2003:335, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

231      Zie in die zin arresten van 3 april 2014, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑60/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:219, punt 50); 17 maart 2011, Commissie/Portugal (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen  Invordering van een douaneschuld) (C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601, punt 61).

232      Wat betreft het aantal C18-aanslagen dat in het kader van operatie Snake is opgelegd, blijkt uit de toelichting van het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot bijlage D.5 bij de dupliek en uit de antwoorden van het Verenigd Koninkrijk op de vragen van het Hof, dat zijn autoriteiten 23 C18-aanslagen hadden opgelegd met een totaalbedrag van ongeveer 201 828 809,62 GBP, welk cijfer in de dupliek naar beneden is bijgesteld op 192 568 694,30 GBP omdat niet alle beoogde goederen onder de betrokken niet-nakoming vielen.

233      Zie arrest van 17 september 1987, Commissie/Griekenland (70/86, EU:C:1987:374).

234      Zie in die zin arrest van 18 december 1986, Commissie/Verenigd Koninkrijk (93/85, EU:C:1986:499).

235      Zie in die zin arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414). Zie voor een commentaar Potteau, A., „Les finances publiques de l’Union européenne en 2008‑2009”, Revue trimestrielle de droit européen, nr. 2, 2010, blz. 380.

236      Zie de punten 201‑216 en punt 219 van deze conclusie.

237      Zie de punten 217‑224 van deze conclusie.

238      Zie arrest van 15 juli 2010, Gaston Schul (C‑354/09, EU:C:2010:439, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

239      Zie in die zin arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

240      Zie de punten 193‑210 van deze conclusie.

241      Bijlage D.5 bij de memorie van dupliek.

242      De Commissie heeft zich direct na operatie Snake op dat standpunt gesteld (zie punt 3.1.1 van het inspectierapport 16‑11-1, dat is opgenomen in bijlage A.16 bij het verzoekschrift).

243      Wat de Snake-C18-utb’s betreft, ging het om de vaststelling van de douanewaarde van bepaalde invoer en niet om de raming van de verliezen aan traditionele eigen middelen. Zie ook punt 206 van deze conclusie.

244      Zie de notulen van de bijeenkomst van 20 februari 2015, bijlage B.2 bij het verweerschrift.

245      Antwoord van het Verenigd Koninkrijk van 22 juni 2018, punt 147.

246      Zie met name arrest van 11 juli 2019, Commissie/Italië (Eigen middelen  Invordering van een douaneschuld) (C‑304/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:601).

247      Dat bedrag zou moeten kunnen worden verlaagd met circa 25 miljoen GBP, zijnde het in boekhouding B geboekte bedrag dat correspondeert met de gevorderde bedragen in de C18-utb’s die na operatie Breach zijn opgelegd en dat betrekking heeft op het tijdvak tussen mei 2015 en oktober 2017.

248      Het Verenigd Koninkrijk erkent dit slechts bij nader inzien, aangezien zijn verweer is gericht tegen de inbreuken die in het eerste middel zijn omschreven, en het in het kader van het tweede middel zijn eigen methode voor de berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen voorstelt.

249      De uitdrukking „redelijke middelen” houdt volgens het Verenigd Koninkrijk in dat het om beslissingen gaat die de lidstaat in het kader van zijn exclusieve bevoegdheid moet nemen, waarbij hem een zeer ruime beoordelingsvrijheid moet worden gelaten bij de keuze van methoden en beoordelingen. Het Verenigd Koninkrijk hoeft niet te bewijzen of zijn raming al dan niet juist is, maar enkel of zij redelijk is. Wat die laatste vraag betreft rust de bewijslast volledig op de Commissie.

250      Voorheen de artikelen 29-31 van het communautair douaneboek.

251      Ik merk op dat artikel 74 van het douanewetboek van de Unie (oud  artikel 31 van het communautair douanewetboek) bepaalt dat, indien de douanewaarde van de goederen niet met toepassing van artikel 70 van het douanewetboek van de Unie kan worden vastgesteld, achtereenvolgens dient te worden nagegaan welk van de volgende genoemde methoden van toepassing is, waarbij een methode enkel kan worden gebruikt indien de vorige methode in de volgorde waarin zij zijn genoemd, onbruikbaar is. Hieruit kan worden opgemaakt dat er sprake is van een rangorde van methoden. De methode als bedoeld in lid 3 van dat artikel 74, die de methode „in laatste instantie” wordt genoemd en die gebaseerd is op „redelijke middelen”, is van toepassing wanneer de methoden die in de vorige leden zijn beschreven, niet kunnen worden toegepast. Zie onder meer Albert, J.‑L., „Section 3 – La valeur en douane”, Le droit douanier de l’Union européenne, Brussel, Bruylant, 2019, blz. 255‑280.

252      Het Verenigd Koninkrijk merkt op dat het Hof de verliezen aan traditionele eigen middelen in een aantal zaken reeds op een bepaald bedrag heeft vastgesteld, maar dat het erop lijkt dat de vorderingen van die beroepen toen tot geen enkel bezwaar hadden geleid en/of dat de betrokken bedragen niet werden betwist: zie bijvoorbeeld arrest van 21 september 1989, Commissie/Griekenland (C‑68/88, EU:C:1989:339). In casu is de situatie heel anders.

253      Zie in die zin arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455).

254      Om die reden moeten mijns inziens tevens de argumenten worden verworpen die zijn ontleend aan de bijkomende methode van artikel 74, lid 3, van het douanewetboek van de Unie.

255      Zie de punten 193‑216 en 225‑227 van deze conclusie.

256      Zie punt 177 en de voetnoten 91 en 265 van deze conclusie.

257      C‑575/18 P, EU:C:2020:530.

258      Zie punt 68 van dat arrest.

259      Zie onder meer arresten van 27 april 2006, Commissie/Duitsland (C‑441/02, EU:C:2006:253, punt 48), en 2 mei 2019, Commissie/Kroatië (Stortplaats te Biljane Donje) (C‑250/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:343, punt 33).

260      Het Verenigd Koninkrijk meent tevens dat de Commissie in eerste instantie niet alleen de fraude, maar ook een oorzakelijk verband tussen die niet-nakoming en schade, alsook de ontvankelijkheid van haar verzoek om een bepaald bedrag aan de Unie te betalen moet bewijzen.

261      Zie arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455, punten 23 en 36).

262      Zie de punten 159‑162 van deze conclusie en de daarin aangehaalde rechtspraak.

263      Zie onder meer arrest van 17 november 1993, Commissie/Spanje (C‑73/92, EU:C:1993:891, punt 19).

264      Zie onder meer arresten van 21 september 1999, Commissie/Ierland (C‑392/96, EU:C:1999:431, punten 60 en 61); 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk (C‑233/00, EU:C:2003:371, punt 62), en 26 oktober 2006, Commissie/Spanje (C‑36/05, EU:C:2006:672, punt 38).

265      Zie in die zin arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, EU:C:2018:392, punten 51 en 52).

266      Zie in die zin arresten van 15 november 2005, Commissie/Denemarken (C‑392/02, EU:C:2005:683, punt 68); 18 oktober 2007, Commissie/Denemarken (C‑19/05, EU:C:2007:606, punt 32), en 3 april 2014, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑60/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:219, punt 50). Zie wat betreft de rechtsleer Meisse, E., „Application du système des ressources propres des Communautés”, Europe, nr. 346/2006, blz. 9.

267      Wat allereerst het arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160), betreft, stelt het Verenigd Koninkrijk dat het Hof heeft overwogen dat de verwerende lidstaat verantwoordelijk was voor „het resulterende verlies van ontvangsten” en aansprakelijk zou worden gesteld „[i]ndien een door de douaneautoriteiten begane vergissing [...] tot gevolg zou hebben dat de douanerechten niet worden geïnd” (punten 57 en 61). Wat vervolgens het arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414), betreft, werd de verwerende lidstaat volgens het Verenigd Koninkrijk aansprakelijk gesteld voor een verlies aan traditionele eigen middelen omdat zijn autoriteiten een vergissing hadden gemaakt door onrechtmatige vergunningen af te geven aan een onderneming, waardoor bepaalde producten onder een stelsel van vrijstelling van douanerechten vielen, terwijl dergelijke rechten normaal  gezien moesten worden betaald (punt 40). Wat tot slot het arrest van 18 oktober 2007, Commissie/Denemarken (C‑19/05, EU:C:2007:606), betreft, stelt het Verenigd Koninkrijk dat niets erop wees dat het geïnde en geboekte bedrag aan douanerechten hetzelfde zou zijn geweest indien de Deense autoriteiten niet de vergissing hadden gemaakt om de betrokken goederen vrij te stellen van douanerechten, dat wil zeggen indien zij de strekking van de regeling bijzondere bestemming op juiste wijze hadden uitgelegd.

268      Arrest van 31 oktober 2019 (C‑391/17, EU:C:2019:919), welke zaak tegelijkertijd is behandeld met de zaak die heeft geleid tot het arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Nederland (C‑395/17, EU:C:2019:918).

269      Zie onder meer arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑391/17, EU:C:2019:919, punten 92‑102). Het was dus omdat het Hof moest vaststellen of een lidstaat aansprakelijk was voor de handelingen van een LGO die tot verliezen aan eigen middelen voor de Uniebegroting hadden geleid, dat het heeft overwogen dat moest worden nagegaan of die lidstaat jegens de Unie aansprakelijk was op grond van de verplichtingen die hij krachtens artikel 4, lid 3, VEU als lidstaat heeft, en of hij op grond van die bepaling verplicht was om het betrokken bedrag te vergoeden.

270      Het betreft hier de exceptie van niet-ontvankelijkheid die subsidiair is opgeworpen in het kader van het vierde middel.

271      Zie in die zin arrest van 18 oktober 2007, Commissie/Denemarken (C‑19/05, EU:C:2007:606, punt 34).

272      Zie onder meer punt 197 van deze conclusie.

273      Zie met name de Surveillance 2-gegevens in de tabel „UK [Lowest Acceptable Price] Quantities of imports” in bijlage A.34 bij het verzoekschrift, die laten zien hoeveel goederen behorende tot de hoofdstukken 61‑64 van de gecombineerde nomenclatuur die tussen januari 2015 en augustus 2018 zijn ingevoerd uit China boven of onder de laagste aanvaardbare prijs zijn aangegeven.

274      Zie voetnoot 40 van deze conclusie.

275      OLAF-rapport, blz. 8 en 9.

276      Die conclusie vloeit rechtstreeks voort uit de opmerkingen die de Commissie zelf in haar verzoekschrift, in haar repliek en in antwoord op de vragen van het Hof heeft geformuleerd.

277      Ook het Verenigd Koninkrijk presenteert in het kader van het onderhavige beroep een methode die gebaseerd is op statistische gegevens.

278      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160).

279      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160).

280      Arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 63).

281      In punt 66 van dat arrest heeft het Hof meer in het bijzonder opgemerkt dat de Commissie, om het bedrag aan eigen middelen dat tijdens de inbreukperiode onjuist was vastgesteld te berekenen op basis van de resultaten van de controles die na die periode tussen 1 augustus en 31 oktober 2003 waren verricht, het tijdens die controles vastgestelde gemiddelde gewicht per doos bananen moest vergelijken met het gemiddelde gewicht dat tijdens de inbreukperiode was aangegeven.

282      Voor de berekening van het bedrag dat ter beschikking van de Uniebegroting moest worden gesteld, zijn tussen 1 augustus en 31 oktober 2003 alle ingevoerde verse bananen gecontroleerd en is op basis van die controleresultaten vervolgens het gemiddelde gewicht berekend van de bananen die tussen 1998 en 2002 waren ingevoerd (punt 30 van dat arrest). Volgens de Commissie moest voor de periode 1998‑2002 een bedrag van 16 087 604,41 EUR ter beschikking van de Uniebegroting worden gesteld (punt 29 van dat arrest).

283      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160).

284      Arrest van 17 maart 2011 (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160).

285      Zie onder meer arresten van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland (70/72, EU:C:1973:87, punt 13), en 16 oktober 2012, Hongarije/Slowakije (C‑364/10, EU:C:2012:630, punt 68).

286      Zie punt 160 van deze conclusie.

287      Zie met name arrest van 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

288      In dat verband heeft het Hof onder meer geoordeeld dat wanneer een lidstaat de vereisten van de Zesde richtlijn (77/388) niet is nagekomen omdat hij een bepaalde handeling niet aan btw heeft onderworpen, die schending tevens kan betekenen dat die lidstaat niet heeft voldaan aan zijn verplichting om de bedragen aan de belasting die over die handelingen had moeten worden geheven, als btw-middelen ter beschikking van de Commissie te stellen (zie met name arresten van 12 september 2000, Commissie/Frankrijk, C‑276/97, EU:C:2000:424, punten 49, 56, 61 en 70; Commissie/Ierland, C‑358/97, EU:C:2000:425, punten 58, 65, 69 en 78, en Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑359/97, EU:C:2000:426, punten 70, 77 en 87).

289      Zie de punten 183 en 257 van deze conclusie.

290      Zie met name arresten van 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 44), en 28 maart 2019, Commissie/Ierland (Systeem voor de opvang en behandeling van afvalwater) (C‑427/17, niet gepubliceerd, EU:C:2019:269, punt 39).

291      Zie de punten 184‑227 van deze conclusie.

292      De problematiek betreffende de bewijswaarde van statistische gegevens is niet nieuw in het juridische debat. Zo heeft het Hof in het arrest van 22 maart 2012, GLS (C‑338/10, EU:C:2012:158, punt 30), op het gebied van antidumping reeds geoordeeld dat het voor de keuze van het referentieland om de normale waarde van goederen vast te stellen aan de instellingen van de Unie stond om met de nodige zorgvuldigheid de informatie waarover zij beschikten, waaronder met name de statistieken van Eurostat, te onderzoeken om na te gaan of een referentieland kon worden gevonden. In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 10 september 2015, Bricmate (C‑569/13, EU:C:2015:572, punten 65 en 68), heeft het Hof geoordeeld dat „[d]e instellingen van de Unie [...] de gegevens in de statistieken van Eurostat niet met de nodige zorgvuldigheid [hadden] onderzocht”. Die vraag rijst tevens op het gebied van indirecte discriminatie, op welk gebied het Hof onder verwijzing naar de belangrijkste richtlijnen ter  zake in herinnering heeft gebracht dat „indirecte discriminatie [...] op welke wijze ook [kan worden aangetoond], onder meer aan de hand van statistische gegevens” [zie met name arresten van 24 september 2020, YS (Bedrijfspensioenen van kaderpersoneel), C‑223/19, EU:C:2020:753, punt 50, en 3 oktober 2019, Schuch-Ghannadan, C‑274/18, EU:C:2019:828, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

293      De Commissie benadrukt tevens het wetenschappelijke karakter van de gekozen methode, maar preciseert niet wat dat inhoudt.

294      Rapport van een adviesbureau in bijlage A.32 bij het verzoekschrift en in bijlage B.5 bij het verweerschrift, punt 2.12.

295      Zie bijlage E.4 bij de antwoorden van de Commissie.

296      Zie arrest van 17 maart 2011, Commissie/Portugal (C‑23/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:160, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

297      Zie bijlage B.32 bij het verweerschrift.

298      Bijlage 6 bij het OLAF-rapport is opgenomen in bijlage A.36 bij het verzoekschrift.

299      Dienaangaande moet het standpunt van de Commissie worden aanvaard dat de goederenmonsters die de douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voor de periode na 2007 hebben genomen, niet relevant zijn voor de onderhavige zaak, aangezien zij buiten de in dit beroep beoogde inbreukperiode zijn genomen.

300      Zie met name de schriftelijke antwoorden van het Verenigd Koninkrijk op de vragen van het Hof.

301      Zie punt 226 van deze conclusie.

302      Die methode bestaat in een analyse van de „verspreiding” van de verschillende „populaties” bij de waarde van het „uiterste punt” van de grootste groep (in termen van volume) die uit lage prijzen bestaat.

303      Zie voor een meer gedetailleerde uitleg van dat cijfer punt 252 van deze conclusie.

304      Zie voetnoot 247 van deze conclusie.

305      Zie in die zin arresten van 14 januari 2010, Commissie/Tsjechië (C‑343/08, EU:C:2010:14, punt 26); 15 juni 2010, Commissie/Spanje (C‑211/08, EU:C:2010:340, punt 32), en 15 november 2012, Commissie/Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, punt 44).

306      Zie arresten van 2 juni 2016, Commissie/Nederland (C‑233/14, EU:C:2016:396, punt 35), en 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming) (C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punt 116).

307      De Commissie benadrukt onder meer dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de bedragen van de vastgestelde schulden ad hoc hadden moeten wijzigen en nieuwe uitnodigingen tot betaling hadden moeten uitgeven, indien zij meenden dat die bedragen onjuist waren.

308      Zie punt 178 van de aanmaningsbrief.

309      Zie met name de punten 243 en 338 van het met redenen omkleed advies in bijlage A.31.

310      Zie de punten 241‑243 van deze conclusie.

311      De Commissie licht dit toe aan de hand van het volgende voorbeeld. Stel dat de gecorrigeerde gemiddelde prijs op het niveau van de Unie-28 15 GBP/kg is voor een bepaalde achtcijferige code van de gecombineerde nomenclatuur, dan bedraagt de laagste aanvaardbare prijs 7,50 GBP/kg. Indien er op een bepaalde dag negen regelmatige partijen met een lage waarde van 10 GBP/kg worden ingevoerd en één ondergewaardeerde partij met een waarde van 1 GBP/kg, dan is de gemiddelde prijs op basis van de geaggregeerde daggegevens 9,1 GBP/kg. Aangezien die prijs hoger is dan de laagste aanvaardbare prijs van 7,50 GBP/kg, wordt de geaggregeerde daginvoer die de ondergewaardeerde zending omvat niet in aanmerking genomen voor de berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen.

312      De Commissie heeft ter terechtzitting aangevoerd dat uit punt 1.12 van het rapport van een adviesbureau (bijlage A.32 bij het verzoekschrift en bijlage B.5 bij het verweerschrift) blijkt dat het Verenigd Koninkrijk toegeeft dat tijdens de inbreukperiode ten minste 35 % van alle invoer in het Verenigd Koninkrijk was ondergewaardeerd.

313      Zie met name punt 3.5 van het rapport van een adviesbureau, dat is opgenomen in bijlage A.32 bij het verzoekschrift en in bijlage B.5 bij het verweerschrift.

314      Het Verenigd Koninkrijk heeft in antwoord op de vragen van het Hof tevens verwezen naar het „gemeenschappelijke volume”, dat wil zeggen het invoervolume dat op basis van beide methoden als ondergewaardeerd wordt beschouwd. Het Verenigd Koninkrijk schat het „gemeenschappelijke volume” voor de periode 2015‑2017 op 992 326 582 kg.

315      Zoals blijkt uit het rapport van een adviesbureau kan het verschil van de verliezen aan traditionele eigen middelen voor 80 % worden toegerekend aan de referentiewaarde (volgens de OLAF-methode ligt die waarde tussen de 2,26 en 141,95 GBP, terwijl zij volgens de „conformiteitsdrempel” van het Verenigd Koninkrijk tussen de 0,10 en 8,90 GBP bedraagt; bijlage B.5 bij het verweerschrift, punt 3.3).

316      OLAF-rapport, punt 2.1.5.

317      Zie punt 274 van deze conclusie.

318      Zie punt 235 van deze conclusie, dat met name verwijst naar artikel 2, lid 1, onder a) en b), van besluit 2007/436 en naar artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2014/335.

319      Zie met name de artikelen 2, 9 en 10 van die verordeningen en de punten 236‑240 van deze conclusie.

320      Zie het aanvullende rapport van een adviesbureau in bijlage B.6 bij het verweerschrift, punten 2.25 en 2.26.

321      In dat verband is het tevens relevant dat voor 87 % van het textiel en schoeisel dat in 2016 door het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd, volgens de Commissie douaneregeling 42 is gebruikt, wat inhoudt dat die goederen bestemd waren voor andere lidstaten, terwijl douaneregeling 40 in diezelfde periode voor slechts 13 % van de invoer van dergelijke goederen is gebruikt, welke goederen ofwel op de Britse markt konden blijven ofwel naar andere lidstaten konden worden vervoerd.

322      Zie punt 208 van deze conclusie.

323      Zie punt 126 van deze conclusie.

324      OLAF-rapport, punt 2.1.2.

325      Zie mutatis mutandis arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455, punt 23). Bovendien kan niet worden meegegaan met het argument van de Commissie dat uit dat arrest blijkt dat de gemiddelde Unieprijzen van de betrokken producten als basis kunnen worden gebruikt voor de „herbeoordeling” van de ondergewaardeerde invoer en vervolgens voor de berekening van de verliezen aan traditionele eigen middelen. Het Hof heeft in die zaak immers enkel geoordeeld dat wanneer de aangegeven transactiewaarde als abnormaal laag wordt beschouwd ten opzichte van de op statistische gemiddelden gebaseerde aankoopprijzen die bij de invoer van soortgelijke goederen worden gehanteerd, moet worden overwogen dat een dergelijk verschil in prijs voldoende is om de twijfel van de douane en het niet aanvaarden van de aangegeven douanewaarde van de betrokken goederen te rechtvaardigen. Het Hof heeft dus geen standpunt ingenomen over de vraag welk prijsniveau van de betrokken producten als referentiewaarde moest worden gebruikt om de juiste douanewaarde vast te stellen.

326      Zie de punten 295‑297 van deze conclusie.

327      Dat bedrag is als volgt samengesteld: 480 098 912,45 EUR in 2014, 325 230 822,55 EUR in 2013, 173 404 943,81 EUR in 2012 en 22 777 312,79 EUR in 2011.

328      Zie de punten 241‑250 van deze conclusie wat betreft de annulering van de Snake-C18-aanslagen.

329      Voorts zij eraan herinnerd dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat bedrag op een verkeerde grondslag hebben berekend (zie de punten 247‑249 van deze conclusie).

330      Het Verenigd Koninkrijk legt in zijn antwoord op de vragen van het Hof uit dat het verschil tussen het bedrag van 201 828 809,62 GBP dat in de Snake-C18-aanslagen is gevorderd en het bedrag van iets meer dan  192 568 694,30 GBP dat het in zijn repliek noemt, te wijten is aan het feit dat het bedrag in de repliek niet de invoer uit andere landen dan China en evenmin de invoer van andere productcodes dan die van textiel en schoeisel omvat, op welke invoer dit beroep geen betrekking heeft. Bovendien stelt het Verenigd Koninkrijk dat dat bedrag van 192 568 694,30 GBP vervolgens zou moeten worden verlaagd naar een bedrag van ongeveer 25 miljoen GBP. In plaats van de gecorrigeerde gemiddelde prijzen op Unieniveau moeten namelijk de drempelwaarden van de methode van het Verenigd Koninkrijk worden gebruikt en moet op basis van die drempels het ondergewaardeerde goederenvolume worden aangepast en worden „herbeoordeeld”, aangezien dat volume lager is dan het volume dat aan de hand van de OLAF-methode is berekend (zie bijlagen D.5 en D.10 bij de memorie van dupliek).

331      Het Verenigd Koninkrijk stelt in zijn verweerschrift dat het op de datum van de indiening ervan 27 Breach-C18-utb’s had uitgevaardigd en de bijbehorende bedragen in boekhouding B had geboekt, en dat die boeking voor acht van die uitnodigingen in mei 2018 had plaatsgevonden. In zijn memorie van dupliek merkt het Verenigd Koninkrijk op dat het totaalbedrag van de rechten die via die navorderingen zijn gevorderd tussentijds was verhoogd en dat dat bedrag toen 45 882 997,46 GBP beliep (welk cijfer na een aanvullende analyse is bijgesteld op 44 296 285,04 GBP).

332      Dat betekent dat douanerechten zijn vastgesteld, maar niet in boekhouding A zijn geboekt omdat zij nog niet zijn geïnd en er geen zekerheid is gesteld [zie artikel 6, lid 1 en lid 3, onder a) en b), van verordening nr. 1150/2000].

333      Dit is een datum tijdens de precontentieuze procedure na de ingebrekestelling van 9 maart 2018 en vóór de datum die overeenkomt met de termijn van twee maanden die in het met redenen omkleed advies van 24 september 2018 is genoemd.

334      Het met redenen omkleed advies is op 24 september 2018 uitgebracht en die termijn liep twee maanden later af.

335      Zie met name arresten van 4 mei 2017, Commissie/Luxemburg (C‑274/15, EU:C:2017:333, punt 47); 27 maart 2019, Commissie/Duitsland (C‑620/16, EU:C:2019:256, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming) (C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punt 54).

336      Zie punt 236 van deze conclusie.

337      Zie de argumenten die zijn aangevoerd bij de analyse van de Snake-C18-utb’s.

338      Anders dan het Verenigd Koninkrijk stelt, leidt die inaanmerkingneming evenwel niet tot de niet-ontvankelijkheid van het beroep wat de periode 1 mei 2015‑11 oktober 2017 betreft, aangezien zij enkel betrekking heeft op de vaststelling van de omvang van de verliezen aan traditionele eigen middelen.

339      Zie het met redenen omkleed advies, toepasselijke bepalingen, punt 272 en dispositief.

340      Zie punt 338 van het verzoekschrift.

341      Zie punt 238 van deze conclusie.

342      Zie conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in de zaak Commissie/Italië (C‑275/07, EU:C:2008:334, punt 89).

343      Artikel 2, derde alinea, van verordening 2016/804 luidt: „Punt 6 van artikel 1 is van toepassing op de berekening van vertragingsrente voor eigen middelen die verschuldigd zijn na de datum van inwerkingtreding van deze verordening. De plafonnering van de totale stijging van de rentevoet tot 16 procentpunten [...] [is] evenwel ook van toepassing op de berekening van de vertragingsrente voor eigen middelen die verschuldigd waren vóór de datum van inwerkingtreding van deze verordening, indien die eigen middelen pas na de datum van inwerkingtreding van deze verordening ter kennis kwamen van de Commissie of de betrokken lidstaat”  (cursivering van mij).

344      Ik merk op dat in de tweede alinea van de eerste vordering inzake de douanebepalingen wordt verwezen naar het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU en dat een gedeelte van het eerste middel is gewijd aan schending van dat beginsel (zie punt 173 van deze conclusie). Bovendien verwijst de Commissie in de tweede vordering naar artikel 2, lid 2 en lid 3, onder d), van verordening nr. 608/2014, zonder dat zij in de motivering van haar verzoekschrift uiteenzet waarom het Verenigd Koninkrijk die bepaling niet heeft nageleefd, zodat de niet-nakoming van de verplichtingen van die bepaling moet worden afgewezen.

345      Zie in die zin arresten van 21 september 1989, Commissie/Griekenland (68/88, EU:C:1989:339, punt 23), en 31 oktober 2019, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑391/17, EU:C:2019:919, punt 93).

346      Zie onder meer arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, EU:C:1982:192, punt 7), en 12 september 2000, Commissie/Nederland (C‑408/97, EU:C:2000:427, punt 16). Vanuit dat oogpunt moet rekening worden gehouden met het feit dat de Commissie op bepaalde gebieden, zoals de betrokken fiscale procedure, grotendeels is aangewezen op de gegevens die door de betrokken lidstaat zijn verstrekt (zie in die zin arrest van 12 september 2000, Commissie/Nederland, C‑408/97, EU:C:2000:427, punt 17).

347      Zie punt 319 van deze conclusie.

348      Het betrokken juridische advies is opgevraagd tijdens de inspecties 16‑11-1, 17‑11-1 en 17‑11-2 die de Commissie heeft verricht. Bovendien blijkt uit het inspectierapport 17‑11-2 dat het tijdens die inspectie niet mogelijk was om de schulden te achterhalen die hoorden bij de verschillende invoeraangiften, wat rechtvaardigde dat die uitnodigingen tot betaling werden ingetrokken. Volgens dat rapport heeft de Commissie een exemplaar opgevraagd van het juridische advies van de HMRC dat tot de intrekking van de Snake-C18-utb’s had geleid en hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geweigerd om dat document te verstrekken omdat het volgens hen vertrouwelijk was en onder de bescherming van de communicatie tussen een advocaat en zijn cliënt viel.

349      Handelend op grond van artikel 33E(5) van de Finance Act 2003 (begrotingswet 2003).

350      Zie met name arrest van 7 maart 2002, Commissie/Italië (C‑10/00, EU:C:2002:146), en conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de gevoegde zaken Commissie/Finland (C‑284/05, C‑294/05, C‑372/05, C‑387/05, C‑409/05, C‑461/05 en C‑239/06, EU:C:2009:67, punt 168).

351      Zie inspectierapport 16‑11-1, punt 3.1.2., en inspectierapport 17‑11-1, punt 3.1.2., die respectievelijk zijn opgenomen in de bijlagen A.16 en A.15 bij het verzoekschrift.

352      Zie arrest van 7 maart 2002, Commissie/Italië (C‑10/00, EU:C:2002:146, punt 91).

353      Zie arrest van 7 maart 2002 (C‑10/00, EU:C:2002:146, punt 91).

354      Zie in die zin arrest Commissie/Italië (C‑10/00, EU:C:2002:146, punt 44).

355      Zie punt 144 van het verweerschrift.

356      Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de vertrouwelijkheid van schriftelijke communicatie tussen advocaten en hun cliënten krachtens het Unierecht beschermd, met dien verstande dat die communicatie plaatsvindt in het kader en ten behoeve van de verdediging van de cliënt en dat zij afkomstig is van een onafhankelijke advocaat (zie in die zin arresten van 18 mei 1982, AM & S Europe/Commissie, 155/79, EU:C:1982:157, punten 21 en 27, en 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie e.a., C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punt 70).

357      Zie met name arrest van 12 november 2019, Commissie/ Ierland (Windturbinepark in Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

358      Zie punt 319 van deze conclusie.

359      Zie voor meer informatie over de maatstaf van heffing Berlin, D., „Taxe sur le chiffre d’affaires  Fonctionnement de la taxe  Régimes spéciaux”, JurisClasseur Europe Traité, bundel 1640, februari 2021, punten 16 e.v.

360      Artikelen 83 en 84 van richtlijn 2006/112.

361      Artikelen 85‑87 van richtlijn 2006/112.

362      Dat uniforme percentage is bij de besluiten 2007/436 en 2014/335 vastgesteld op 0,30 %.

363      Zie Potteau, A., „Budget de l’Union européenne – Contenu du budget”, JurisClasseur Europe Traité, bundel 198, 4 november 2016, punt 21.

364      Volgens Potteau, A., heeft verordening nr. 1553/89 elk rechtstreeks verband tussen het btw-middel en de belastingplichtigen weggenomen door als enige methode de ontvangstmethode voor te schrijven, welke methode in een eenvoudige statistische berekening bestaat (zie voetnoot 210 van deze conclusie).

365      Zie arrest van 15 november 2011, Commissie/Duitsland (C‑539/09, EU:C:2011:733, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

366      Zie in die zin arresten van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 31); 7 april 2016, Degano Trasporti (C‑546/14, EU:C:2016:206, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

367      Zie arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 32).

368      Zie de rechtspraak die in de punten 172‑175 van deze conclusie is aangehaald.

369      Zie de punten 172 en 173 van deze conclusie.

370      Zie over de impact van fraude Boerselli, F., „Pragmatic Policies to tackle VAT fraud in the European Union”, International VAT monitor, deel 19, nr. 5, 2008, blz. 333.

371      Zie in die zin arresten van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 30); 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 2 mei 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, punt 27).

372      Zie punt 225 van deze conclusie.

373      Zie punt 173 van deze conclusie.

374      Zie voetnoot 21 van deze conclusie.

375      Volgens artikel 86, lid 1, van richtlijn 2006/112 omvat de maatstaf van heffing de belastingen, rechten en heffingen die buiten de lidstaat van invoer verschuldigd zijn en die welke ter zake van de invoer verschuldigd zijn. De maatstaf van heffing omvat tevens de bijkomende kosten, zoals de kosten van verpakking, vervoer en verzekering, tot de eerste plaats van bestemming binnen het grondgebied van de lidstaat van invoer, alsmede de kosten die voortvloeien uit het vervoer naar een andere plaats van bestemming in de Unie, indien deze plaats bekend is op het tijdstip waarop het belastbare feit plaatsvindt.

376      Bepaling die overeenkomt met artikel 29, lid 1, van het communautair douanewetboek.

377      Zie voor een uitvoerige uiteenzetting van de beoordeling van ingevoerde goederen of diensten Bieber, T., „Customs Valuation and Import VAT”, Global Trade and Customs Journal, deel 14, nr. 2, blz. 73.

378      Zie in die zin arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

379      Zie punt 337 van deze conclusie.

380      Zie voetnoot 23 van deze conclusie.

381      Zie voetnoot 21 van deze conclusie.

382      Zie de arresten van 18 juli 2013, Evita-K (C‑78/12, EU:C:2013:486, punt 33), en 21 november 2013, Dixons Retail (C‑494/12, EU:C:2013:758, punt 20).

383      Zie punt VI van de samenvatting van speciaal verslag nr. 13/2011.

384      Zie de punten 26 e.v. van speciaal verslag nr. 13/2011.

385      Zie speciaal verslag nr. 13/2011, punt 55.

386      Zie speciaal verslag nr. 24/2015, punt 85, blz. 34, dat reeds in voetnoot 111 van deze conclusie is aangehaald.

387      Zie de samenvatting van dat verslag, punt IV, blz. 9.