CELEX: 62015CC0213
Language: de
Date: 2016-12-21 00:00:00
Title: Schlussanträge des Generalanwalts M. Bobek vom 21. Dezember 2016.

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MICHAL BOBEK
vom 21. Dezember 2016(1)

Rechtssache C‑213/15 P

Kommission

gegen

Patrick Breyer

„Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane – Art. 15 Abs. 3 AEUV – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Anwendungsbereich – Dokumente im Besitz der Kommission – Von einem Mitgliedstaat in einem Verfahren vor dem Gerichtshof eingereichte Schriftsätze – Abgeschlossene Verfahren – Zugang Dritter – Modalitäten – Offenheit des Gerichtshofs bei der Wahrnehmung von Rechtsprechungsaufgaben“

Inhaltsverzeichnis

I – Einführung
II – Rechtlicher Rahmen
A – Primärrecht
1. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
2. Grundrechtecharta der Europäischen Union (im Folgenden: Charta)
B – Sekundärrecht
1. Verordnung Nr. 1049/2001
2. Beschluss über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die vom Gerichtshof in Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben verwahrt werden
III – Sachverhalt und Verfahren
IV – Angefochtenes Urteil und Verfahren vor dem Gerichtshof
V – Würdigung
A – Angefochtenes Urteil
1. Anwendungsbereich der Verordnung
2. Auswirkungen von Art. 15 Abs. 3 AEUV auf die Auslegung des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 1049/2001
B – Operative und praktische Schwierigkeiten der API-Lösung
C – Grundsatz der Offenheit im Hinblick auf die Gerichte
1. Offenheit beim Gerichtshof
2. Freiheit, Informationen zu empfangen
3. Die der gerichtlichen Offenheit zugrunde liegenden Werte
a) Gerichtliche Urteilsfindung
b) Qualität der Rechtsprechung
4. Durch vergleichende Betrachtung gewonnene Erkenntnisse
D – Erneute Prüfung des Zugangs zu (externen) mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten des Gerichtshofs
1. Physische Einsichtnahme Dritter in einzelne Dokumente in den Akten
2. Fernzugang Dritter zu einzelnen Dokumenten in den Akten
3. Online-Zugang zu ausgewählten mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten
4. Coda
E – Kosten
VI – Ergebnis

I –    Einführung

1.        Herr Patrick Breyer (im Folgenden: Rechtsmittelgegner) ersuchte die Kommission (im Folgenden: Rechtsmittelführerin) um Zugang zu den Schriftsätzen, die ein Mitgliedstaat in einem beim Gerichtshof anhängigen Vertragsverletzungsverfahren eingereicht hatte. Nach Abschluss des Verfahrens beantragte der Rechtsmittelgegner Zugang zu diesen Schriftsätzen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission(2) (im Folgenden: Verordnung). Die Kommission verweigerte den Zugang. Herr Breyer erhob Klage beim Gericht. Dieses hat den Beschluss der Kommission für nichtig erklärt und entschieden, dass die Kommission Zugang zu den verlangten Schriftsätzen hätte gewähren müssen.

2.        Mit dem vorliegenden Rechtsmittel wendet sich die Kommission gegen das Urteil des Gerichts. Die beim Gerichtshof anhängige Rechtssache ist vielschichtig. Auf der ersten Ebene geht es um die mit dem vorliegenden Rechtsmittel aufgeworfene konkrete Frage: Fallen die im Besitz der Kommission befindlichen Schriftsätze eines Mitgliedstaats in den Anwendungsbereich der Verordnung? Dürfen sie nach Abschluss des Verfahrens, in dem sie eingereicht wurden, verbreitet werden?

3.        Wenn man dem Ansatz des Gerichtshofs im Urteil Schweden u. a./API und Kommission (im Folgenden: Urteil API)(3) folgt, kann ich nur zu dem Ergebnis gelangen, dass beide Fragen zu bejahen sind. Allerdings führt dies auch zu tieferen Ebenen der konkreten Problematik, sowohl im praktischen als auch im normativen Bereich. Konkret ausgedrückt: Sollte es tatsächlich einer Partei oder einem Streithelfer in einer Rechtssache obliegen, auf Verlangen die Schriftsätze einer anderen Partei zu verbreiten? Sollte dies nicht Aufgabe des Gerichtshofs sein? Allgemeiner auf normativer Ebene: Welches Maß an Offenheit soll der Gerichtshof bei der Wahrnehmung seiner Rechtsprechungsaufgaben an den Tag legen?
II – Rechtlicher Rahmen

A –    Primärrecht

1.      Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

4.        Art. 15 Abs. 1 AEUV bestimmt, dass, „[u]m eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen, … die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit [handeln]“.

5.        Art. 15 Abs. 3 AEUV lautet:
„Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger, vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die nach diesem Absatz festzulegen sind.
Die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung dieses Rechts auf Zugang zu Dokumenten werden vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt.
Die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen gewährleisten die Transparenz ihrer Tätigkeit und legen im Einklang mit den in Unterabsatz 2 genannten Verordnungen in ihrer Geschäftsordnung Sonderbestimmungen hinsichtlich des Zugangs zu ihren Dokumenten fest.
Dieser Absatz gilt für den Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank nur dann, wenn sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.
…“
2.      Grundrechtecharta der Europäischen Union (im Folgenden: Charta)

6.        Nach Art. 11 Abs. 1 der Charta „[hat j]ede Person … das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.“

7.        Gemäß Art. 42 („Recht auf Zugang zu Dokumenten“) „[haben d]ie Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat … das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger“.

B –    Sekundärrecht

1.      Verordnung Nr. 1049/2001

8.        Die Verordnung Nr. 1049/2001 regelt den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission.

9.        Gemäß dem im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung formulierten Zweck ermöglicht diese „eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und gewährleistet eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System“. Im vierten Erwägungsgrund heißt es: „Diese Verordnung soll dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten größtmögliche Wirksamkeit verschaffen …“

10.      Der zehnte Erwägungsgrund lautet: „Um die Arbeit der Organe transparenter zu gestalten, sollten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission Zugang nicht nur zu Dokumenten gewähren, die von den Organen erstellt wurden, sondern auch zu Dokumenten, die bei ihnen eingegangen sind. In diesem Zusammenhang wird daran erinnert, dass ein Mitgliedstaat gemäß der Erklärung Nr. 35 zur Schlussakte des Vertrags von Amsterdam die Kommission oder den Rat ersuchen kann, ein aus dem betreffenden Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung an Dritte weiterzuleiten.“

11.      Gemäß dem 11. Erwägungsgrund „[sollten g]rundsätzlich … alle Dokumente der Organe für die Öffentlichkeit zugänglich sein. Der Schutz bestimmter öffentlicher und privater Interessen sollte jedoch durch Ausnahmen gewährleistet werden. Es sollte den Organen gestattet werden, ihre internen Konsultationen und Beratungen zu schützen, wo dies zur Wahrung ihrer Fähigkeit, ihre Aufgaben zu erfüllen, erforderlich ist. Bei der Beurteilung der Ausnahmen sollten die Organe in allen Tätigkeitsbereichen der Union die in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft verankerten Grundsätze über den Schutz personenbezogener Daten berücksichtigen.“

12.      Art. 2 Abs. 3 der Verordnung bestimmt, dass sie „für alle Dokumente eines Organs [gilt], das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden“.

13.      Im Sinne der Verordnung bedeutet „Dokument“ nach Art. 3 Buchst. a „Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bild- oder audiovisuelles Material), die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen“.

14.      In Art. 4 der Verordnung sind eine Reihe von Ausnahmeregelungen für den Zugang zu Dokumenten und die entsprechenden Modalitäten festgelegt. Art. 4 Abs. 2 bestimmt insbesondere, dass „[d]ie Organe … den Zugang zu einem Dokument [verweigern], durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde: … – der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung“.

15.      Nach Art. 4 Abs. 4 „konsultiert das Organ [bezüglich Dokumente Dritter] diese, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen … anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf“, während Art. 4 Abs. 5 vorsieht, dass „[e]in Mitgliedstaat … das Organ ersuchen kann, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten“.

16.      In Art. 4 Abs. 7 sind Fristen für das Eingreifen der Ausnahmen festgesetzt: „Die Ausnahmen gemäß den Absätzen 1 bis 3 gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist. Die Ausnahmen gelten höchstens für einen Zeitraum von 30 Jahren. Im Falle von Dokumenten, die unter die Ausnahmeregelungen bezüglich der Privatsphäre oder der geschäftlichen Interessen fallen, und im Falle von sensiblen Dokumenten können die Ausnahmen erforderlichenfalls nach Ablauf dieses Zeitraums weiter Anwendung finden.“
2.      Beschluss über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die vom Gerichtshof in Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben verwahrt werden(4)

17.      Gemäß seinem Art. 1 Abs. 1 „gilt [der Beschluss] für alle Dokumente, die vom Gerichtshof der Europäischen Union im Rahmen der Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben verwahrt werden, das heißt solche, die von ihm erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden“.

18.      Nach Art. 3 Abs. 3 „[wird d]er Zugang zu einem Dokument, das vom Gerichtshof der Europäischen Union für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der er noch keinen Beschluss gefasst hat, … verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Gerichtshofs der Europäischen Union ernstlich beeinträchtigen würde. Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des Gerichtshofs der Europäischen Union wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Gerichtshofs der Europäischen Union ernstlich beeinträchtigen würde.“
III – Sachverhalt und Verfahren

19.      Mit Schreiben vom 30. März 2011 beantragte der Rechtsmittelgegner bei der Kommission gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu einer Reihe von Dokumenten. Die angeforderten Dokumente betrafen Vertragsverletzungsverfahren, die die Kommission 2007 gegen die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Österreich bezüglich der Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG über die Datenvorratsspeicherung(5) eingeleitet hatte.

20.      Die Kommission lehnte den Antrag zunächst ab, beschloss dann aber auf einen Zweitantrag hin, Zugang zu gewähren, allerdings nur zu einem Teil der angeforderten Dokumente. Genauer gesagt verweigerte die Kommission Zugang zu Schriftsätzen(6), die die Republik Österreich in der Rechtssache Kommission/Österreich(7) eingereicht hatte, mit der Begründung, dass diese Schriftsätze nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen.

21.      Die Kommission machte geltend, dass es sich bei Schriftsätzen um Dokumente des Gerichtshofs handele und dass dieser den Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten nur bei Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben unterworfen sei. Ferner sehe die Satzung des Gerichtshofs nicht die Übermittlung von Abschriften der Schriftsätze an Dritte vor. Des Weiteren habe sich der Gerichtshof im Urteil API(8) nicht mit der Frage befasst, ob die Organe zur Gewährung von Zugang zu den Schriftsätzen einer anderen Partei verpflichtet seien. Jedenfalls liefe nach Ansicht der Kommission eine solche Auslegung Art. 15 AEUV zuwider, der einer Auslegung der Verordnung Nr. 1049/2001 dahin, dass auch die Schriftsätze eines Mitgliedstaats erfasst seien, entgegenstehe.
IV – Angefochtenes Urteil und Verfahren vor dem Gerichtshof

22.      Am 30. April 2012 erhob Herr Breyer beim Gericht Klage auf teilweise Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission, soweit kein Zugang zu den in Rede stehenden Schriftsätzen gewährt worden ist. Zur Begründung machte er geltend, die Kommission habe gegen Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen. Die Republik Finnland und das Königreich Schweden traten dem Rechtsstreit zur Unterstützung seines Klageantrags als Streithelfer bei.

23.      Die Kommission wandte ein, dass die Schriftsätze der Mitgliedstaaten keine „Dokumente“ eines Organs im Sinne von Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 3 Buchst. a der Verordnung seien. Die Schriftsätze seien als Dokumente des Gerichtshofs anzusehen, die als solche vom Recht auf Zugang zu Dokumenten nach der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgenommen seien.

24.      Im Urteil vom 27. Februar 2015, Breyer/Kommission (im Folgenden: angefochtenes Urteil)(9) stützt sich das Gericht auf das Urteil API des Gerichtshofs. Es führt erstens aus, dass von einem Dritten erstellte Schriftsätze, die sich im Besitz der Kommission befänden, als Dokumente dieses Organs einzustufen seien. Die Kommission habe sie in Ausübung ihrer Befugnisse im Hinblick auf ihr gerichtliches Vorgehen erhalten, was unter Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 3 Buchst. a der Verordnung falle(10).

25.      Zweitens untersucht das Gericht die Auswirkungen von Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV auf den Anwendungsbereich der Verordnung. Seiner Auffassung nach „geht aus der Rechtsprechung zu der den Schutz von Gerichtsverfahren betreffenden Ausnahme des Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 klar hervor, dass die Schriftsätze der Kommission in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, selbst wenn sie … Teil der Rechtsprechungstätigkeit der Unionsgerichte sind und dieser Tätigkeitsbereich nach Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV nicht dem Recht auf Zugang zu Dokumenten unterliegt“(11). Dem Gericht zufolge „ist [entsprechend] … aber davon auszugehen, dass Schriftsätze, die wie die in Rede stehenden von einem Mitgliedstaat im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens vorgelegt wurden, ebenso wenig wie die Schriftsätze der Kommission unter die in Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV für die Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs niedergelegte Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten fallen“(12).

26.      Auf dieser Grundlage gelangt das Gericht zu dem Ergebnis, „dass die in Rede stehenden Schriftsätze keine Dokumente des Gerichtshofs darstellen, die als solche nach Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV vom Anwendungsbereich des Rechts auf Zugang zu Dokumenten und damit vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeschlossen wären“(13). Daher „hat die Kommission dadurch, dass sie im Beschluss vom 3. April 2012 davon ausgegangen ist, dass die in Rede stehenden Schriftsätze nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen, gegen Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung verstoßen“(14).

27.      Deshalb hat das Gericht den Beschluss der Kommission für nichtig erklärt, soweit mit ihm der Zugang zu den Schriftsätzen Österreichs verweigert wird.

28.      Mit dem vorliegenden Rechtsmittel rügt die Kommission, unterstützt durch das Königreich Spanien und die Französische Republik, im Rahmen eines einzigen Rechtsmittelgrundes, dass das Gericht Art. 15 Abs. 3 AEUV falsch ausgelegt habe. Die Bestimmung sei angesichts des besonderen Wesens der Rechtsprechungstätigkeit dahin zu verstehen, dass Schriftsätze der Mitgliedstaaten vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen seien.

29.      Dem hält Herr Breyer, unterstützt durch die Republik Finnland und das Königreich Schweden, im Wesentlichen entgegen, dass nach Art. 15 Abs. 3 AEUV nur Dokumente ausgenommen seien, die der Gerichtshof im Rahmen seiner Rechtsprechungstätigkeit erstelle, nicht jedoch gerichtliche Dokumente. Das Gericht habe daher zu Recht entschieden, dass die Verordnung anwendbar sei.

30.      Die Kommission, Herr Breyer sowie die vier genannten Streithelfer, nämlich Spanien, Frankreich, Finnland und Schweden, haben schriftliche Erklärungen eingereicht und in der Sitzung vom 26. September 2016 mündlich verhandelt.
V –    Würdigung

31.      Die vorliegenden Schlussanträge sind wie folgt gegliedert. Erstens lege ich meinen Vorschlag dar, das angefochtene Urteil zu bestätigen, da sich dies ohne Weiteres sowohl aus der Verordnung als auch aus dem Urteil API des Gerichtshofs ergibt. Beides bleibt durch den neuen, nach dem Vertrag von Lissabon erlassenen Art. 15 Abs. 3 AEUV in jeder Hinsicht unberührt (Teil A). Auch wenn das vorgeschlagene Ergebnis die logische und unausweichliche Fortsetzung des Urteils API des Gerichtshofs darstellt, lässt sich nicht leugnen, dass dies zu einigen eher fragwürdigen praktischen Konsequenzen führt (Teil B).

32.      Deshalb schlage ich dem Gerichtshof zweitens vor, das vorliegende Rechtsmittelverfahren als willkommene Gelegenheit zu nutzen, seine eigenen institutionellen Regelungen im Hinblick auf den Zugang zu bestimmten Dokumenten, die in den Bereich seiner Rechtsprechungstätigkeit fallen, zu überdenken. In diesem Zusammenhang werde ich mich zunächst mit dem Grundsatz der (gerichtlichen) Offenheit sowohl unter normativen als auch unter vergleichenden Gesichtspunkten befassen (Teil C). Sodann skizziere ich kurz, wie eine Verwirklichung des Grundsatzes der Offenheit des Gerichtshofs beim Zugang zu bestimmten gerichtlichen Dokumenten aussehen könnte (Teil D). Abschließend werde ich mich dann mit der Tragung der Kosten des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens befassen (Teil E).

A –    Angefochtenes Urteil

33.      Im Kern geht es beim vorliegenden Rechtsmittel um folgende Frage: Verpflichtet die Verordnung die Kommission, einem Dritten Zugang zu den von einem Mitgliedstaat vorgelegten Schriftsätzen zu gewähren, wenn das entsprechende Verfahren bereits abgeschlossen ist? Falls der Gerichtshof an seiner bisherigen Rechtsprechung festhalten und insbesondere im Einklang mit seinem Urteil API entscheiden will, muss diese Frage meines Erachtens bejaht werden.

34.      Im Urteil API hat der Gerichtshof geprüft, ob die Schriftsätze der Kommission in einem beim Gerichtshof anhängigen Verfahren vom sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung erfasst werden. Zum einen hat er festgestellt, dass die Rechtssprechungstätigkeit als solche vom Anwendungsbereich des Rechts auf Zugang zu Dokumenten ausgenommen ist(15). Zum anderen hat der Gerichtshof entsprechend der in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung geregelten Ausnahme für den Schutz von Gerichtsverfahren zwischen anhängigen und abgeschlossenen Verfahren unterschieden.

35.      Unter Zugrundelegung dieser Unterscheidung hat er ausgeführt, dass bei der Verbreitung der Schriftsätze der Kommission in einem anhängigen Gerichtsverfahren vermutet werden könne, dass sie den Schutz dieses Verfahrens beeinträchtigten. Anders verhalte es sich hingegen bei abgeschlossenen Rechtssachen, d. h., wenn das fragliche Verfahren mit einer gerichtlichen Entscheidung des Gerichtshofs abgeschlossen worden sei. Dann sei nämlich nicht mehr davon auszugehen, dass die Verbreitung der Schriftsätze die Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs beeinträchtige, da diese mit dem Abschluss des Verfahrens beendet sei(16).

36.      Zu beachten ist, dass der Gerichtshof im Urteil API einen Zugang zu den Schriftsätzen der Kommission in anhängigen Gerichtsverfahren nicht grundsätzlich ausgeschlossen hat (was erst recht für abgeschlossene Verfahren gilt). Ihm zufolge besteht lediglich eine allgemeine Vermutung für das Bestehen der Gefahr, dass der Schutz eines anhängigen Gerichtsverfahrens beeinträchtigt wird(17). Dementsprechend braucht die Kommission keine konkrete Beurteilung jedes einzelnen angeforderten Dokuments vorzunehmen, um den Zugang verweigern zu können. Die Vermutung bewirkt eine Beweislastumkehr.

37.      Die Vermutung lässt aber die Definition des Begriffs „zugängliche Dokumente“ im Sinne der Verordnung unberührt. Ganz im Gegenteil: Das Urteil API hat de facto zur Folge, dass sowohl bei anhängigen als auch bei abgeschlossenen Gerichtsverfahren Schriftsätze, die die Kommission dem Gerichtshof vorgelegt hat und die bei der Kommission beantragt wurden, in den Anwendungsbereich der Verordnung und unter den dort definierten Begriff „Dokument“ fallen.

38.      Im vorliegenden Fall ist für mich kein Grund ersichtlich, weshalb das Gleiche nicht auch für im Besitz der Kommission befindliche Schriftsätze der Mitgliedstaaten gelten sollte. Dieses Ergebnis lässt sich eindeutig dem Wortlaut und der Systematik der Verordnung entnehmen (1). Daran ändert auch der neu eingeführte Art. 15 Abs. 3 AEUV nichts (2).
1.      Anwendungsbereich der Verordnung

39.      Wie sich aus dem Titel der Verordnung ergibt, gilt sie ratione institutionae für Dokumente des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission. Die Geltung ratione institutionae dient in der Praxis lediglich der Bestimmung des Organs, bei dem Zugang zu einem Dokument beantragt wird. Welche Dokumente tatsächlich bei dem betreffenden Organ angefordert werden können, ist eine andere Frage, die in den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung fällt.

40.      Was den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung betrifft, so wird in ihrem Art. 3 Buchst. a in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3 eine sehr weite Definition des Begriffs „Dokument“ beibehalten: Dokument bedeutet „Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers …, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen“.

41.      Aus dem unmissverständlichen Wortlaut des Art. 2 Abs. 3 der Verordnung ergibt sich, dass die Möglichkeit des Zugangs keinesfalls nur auf Dokumente beschränkt ist, deren Urheber das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission ist. Art. 2 Abs. 3 umfasst alle Dokumente „eines Organs“, d. h. „Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die … bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden“(18). Somit darf der Kreis der nach der Verordnung zugänglichen Dokumente nicht anhand des jeweiligen Urhebers bestimmt werden.

42.      Dass es sich beim Urheber des beantragten Dokuments nicht um ein Organ handelt, ist somit für die Definition des Begriffs „Dokument“ im Sinne der Richtlinie unerheblich. Fraglos wurde die sogenannte „Urheberregel“ durch die Verordnung abgeschafft(19). Einziges maßgebliches Tatbestandsmerkmal ist, dass sich eines der von diesem Instrument des abgeleiteten Rechts erfassten drei Organe im Besitz der Akten befindet.

43.      Dafür, dass Zugang auch zu Dokumenten verlangt werden kann, deren Urheber eindeutig nicht ein Organ ist, spricht außerdem eine systematische Auslegung der Verordnung. Art. 4 Abs. 4 und 5 sieht eine Regelung für ein Mitspracherecht von Dritten und Mitgliedstaaten bei der Verbreitung von Dokumenten vor, deren Urheber nicht das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission ist. Nach dem offenkundigen Willen des Gesetzgebers soll die Verordnung also auch auf Dokumente Dritter Anwendung finden.

44.      Die einzige andere Voraussetzung nach der Definition des Begriffs „Dokument“ in Art. 3 Buchst. a besteht darin, dass die Dokumente einen Sachverhalt im Zusammenhang mit „den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen“.

45.      Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den bei der Kommission angeforderten Dokumenten um Schriftsätze eines Mitgliedstaats, die sich im Besitz der Kommission befinden, wobei die Kommission Gegenpartei im betreffenden Gerichtsverfahren war. Zweifellos ist das Einleiten und Betreiben eines Vertragsverletzungsverfahrens eine Tätigkeit, die in den Zuständigkeitsbereich der Kommission fällt(20). Deshalb müssen logischerweise alle dieses Verfahren betreffenden Dokumente, die sich im Besitz der Kommission befinden, von der Verordnung erfasst sein. Das gilt insbesondere für Schriftsätze, die von einer Partei oder einem Streithelfer vorgelegt werden.

46.      Deshalb sind die im Besitz der Kommission befindlichen Schriftsätze der Mitgliedstaaten zweifellos Dokumente im Sinne von Art. 3 Buchst. a in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3 der Verordnung.

47.      Andererseits liegt ebenso auf der Hand, dass die Verbreitung im Einzelfall aufgrund einer in Art. 4 der Verordnung geregelten Ausnahme verweigert werden kann. Das Bestehen einer solchen Ausnahmemöglichkeit im konkreten Fall hat keine Auswirkungen auf die Definition des Begriffs „Dokument“ als solche. Die Einstufung als Dokument und die tatsächliche Gewährung des Zugangs sind zwei deutlich voneinander getrennte eigenständige Fragen(21). So darf nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung ein Organ, das sich im Besitz eines Dokuments befindet, den Zugang verweigern, wenn durch die Verbreitung der Schutz von Gerichtsverfahren beeinträchtigt würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.

48.      Aus diesen Gründen kann ich mich der von der spanischen Regierung in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung nicht anschließen. Sie ist im Wesentlichen der Ansicht, dass die etwaige Verbreitung der Schriftsätze der Mitgliedstaaten nicht den Bestimmungen der Verordnung unterliege, sondern weiterhin den Rechtsvorschriften des einzelnen Mitgliedstaats. Wollte man dem folgen, würde das z. B. bedeuten, dass eine natürliche Person, die Zugang zu den Schriftsätzen der Republik Österreich erlangen möchte, den entsprechenden Antrag nach österreichischem Recht an die österreichische Regierung richten müsste.

49.      Diese Auffassung ist in zweifacher Hinsicht problematisch. Erstens wird dabei der in den vorstehenden Nummern dieses Abschnitts (Nrn. 40 bis 43) erörterte Wortlaut der Verordnung außer Acht gelassen, der solche Dokumente eindeutig erfasst. Zweitens sind Schriftsätze der Mitgliedstaaten, auch wenn die Mitgliedstaaten die Urheber sind, ihrer Natur nach Unionsdokumente: Sie sind zur Verwendung in einem beim Gerichtshof anhängigen Verfahren bestimmt und gelangen in den Besitz der anderen Unionsorgane, da diese an dem Gerichtsverfahren beteiligt sind. Sie wurden nicht für den ausschließlichen und internen Gebrauch des Mitgliedstaats zu dem Zweck erstellt, bei diesem zu verbleiben. Der Zugang zu einem Teil der Dokumente, die offensichtlich von der Verordnung erfasst werden, darf nicht 28 unterschiedlichen nationalen Regelungen unterliegen.

50.      Schließlich hat der Gerichtshof, wie oben in Nr. 35 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, im Urteil API im Hinblick auf den Schutz der Gerichtsverfahren zwischen anhängigen und abgeschlossenen Verfahren unterschieden. Bei anhängigen Verfahren besteht eine Vermutung dafür, dass die Verbreitung der Schriftsätze den Schutz dieses Verfahrens beeinträchtigt. Bei abgeschlossenen Verfahren ist nicht mehr davon auszugehen, dass die Verbreitung der Schriftsätze die Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs beeinträchtigt.

51.      Bei dem vorliegend in Rede stehenden Verfahren handelt es sich um ein abgeschlossenes Verfahren ohne offensichtlichen Zusammenhang mit einem anderen anhängigen Verfahren. Bis zum Beweis des Gegenteils kann angenommen werden, dass die Verbreitung der Schriftsätze den Schutz von Gerichtsverfahren nicht mehr beeinträchtigt. Es ist Sache des Organs, in dessen Besitz sich das angeforderte Schriftstück befindet, hier der Kommission, konkrete Gründe für die Verweigerung der Verbreitung aufgrund der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 2 darzutun. Geschieht dies nicht, müssen im Besitz der Kommission befindliche Schriftsätze der Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Verordnung verbreitet werden.
2.      Auswirkungen von Art. 15 Abs. 3 AEUV auf die Auslegung des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 1049/2001

52.      Im Mittelpunkt des einzigen von der Kommission angeführten Rechtsmittelgrundes steht die Auslegung einer in den Vertrag von Lissabon aufgenommenen Bestimmung, nämlich des Art. 15 Abs. 3 AEUV, insbesondere Unterabs. 4.

53.      Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, dass die Verordnung im Licht des Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV in Verbindung mit Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 AEUV auszulegen sei. Der sachliche Anwendungsbereich der Verordnung sei aufgrund von Art. 15 Abs. 3 nicht nur durch den Ausschluss von Dokumenten des Gerichtshofs, sondern ganz allgemein von Dokumenten, die ihrer Natur nach mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stünden, eingeschränkt. Demzufolge müsse der Zugang zu den von den Mitgliedstaaten stammenden Schriftsätzen, die sich im Besitz der Kommission befänden, ausgenommen werden.

54.      Gleichwohl unterscheidet die Kommission, unterstützt durch die spanische und die französische Regierung, zwischen verschiedenen Arten gerichtlicher Dokumente. Der Zugang zu Schriftsätzen, deren Urheber ein von der Verordnung erfasstes Organ sei (also das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission), sei zulässig, da solche Schriftsätze eine Doppelnatur hätten: Sie seien mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehende Dokumente, sie seien aber auch Dokumente eines Organs. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission zu dieser Unterscheidung weiter erläuternd ausgeführt, dass sie im Interesse der demokratischen Kontrolle der Tätigkeiten der Organe Zugang zu ihren eigenen Schriftsätzen oder zu denen der anderen von der Verordnung erfassten Organe nach Absprache mit dem betreffenden Organ gewähre.

55.      Nach Ansicht von Herrn Breyer, der finnischen und der schwedischen Regierung darf die Auslegung der Verordnung nicht durch Art. 15 Abs. 3 AEUV beeinflusst werden. Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV gelte nur für die Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs. Er könne nicht dahin ausgelegt werden, dass er sich allgemein auf mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehende Dokumente beziehe. Die genannten Verfahrensbeteiligten wenden sich auch gegen die von der Kommission getroffene, auf der „Theorie der Doppelnatur“ basierende Unterscheidung.

56.      Ich kann der von der Kommission vertretenen Auslegung von Art. 15 Abs. 3 AEUV nicht zustimmen. Sie scheint auf einem eher selektiven Verständnis dieser Bestimmung zu beruhen.

57.      In Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 AEUV ist das allgemeine Recht auf Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane niedergelegt. Diese Generalvorschrift wird durch Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV wie folgt näher qualifiziert: „Dieser Absatz gilt für den Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank nur dann, wenn sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.“

58.      Diese Bestimmung beschränkt also in der Tat das Recht auf Zugang zu Dokumenten auf einen bestimmten Bereich der Tätigkeit des Gerichtshofs, nämlich den der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben. Bei der Auslegung der Vorschrift mag man aufgrund der Terminologie etwas zögern(22). Im Einzelfall mag sich auch die Frage der Abgrenzung stellen: Gehört eine bestimmte Aufgabe, die der Gerichtshof wahrnimmt, zur Rechtsprechungs- oder zur Verwaltungstätigkeit? Fällt eine Aufgabe immer nur ausschließlich in den Verwaltungs- oder immer nur ausschließlich in den Rechtsprechungsbereich?

59.      Es besteht jedoch kein Zweifel, dass es sich nach dem natürlichen Sprachgebrauch bei der in Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV geregelten Ausnahme in erster Linie um eine organschaftliche Ausnahme handelt, die eine zweite, funktionale Ausnahme umfasst. Die Bestimmung enthält eine doppelschichtige Definition: Der Gerichtshof (ein Organ) unterliegt der Vorschrift nur dann, wenn er Verwaltungsaufgaben (eine bestimmte Art von Tätigkeit) wahrnimmt.

60.      Eigentlich besagt die genannte Bestimmung des Vertrags schlicht, dass ein Auskunftsersuchen nicht an den Gerichtshof als Organ gerichtet werden kann, wenn sich das Ersuchen inhaltlich auf seine Rechtsprechungstätigkeiten bezieht. Dagegen können solche Ersuchen an den Gerichtshof als Organ gerichtet werden, wenn sie die Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben betreffen(23).

61.      Ebenso offenkundig wird jedoch die Anwendbarkeit des funktionalen Elements der Definition eindeutig durch die organschaftliche Standarddefinition eingeschränkt. Mit anderen Worten: Das funktionale Element greift nur ein, soweit ein Antrag beim Gerichtshof als Organ gestellt wird. Der Vertrag enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die Definition über die organschaftliche Dimension hinaus ausgedehnt und somit de facto eine neue Ausnahme vom Zugangsrecht geschaffen werden sollte.

62.      Dies ist jedoch im Wesentlichen die Auffassung, die die Kommission in der vorliegenden Rechtssache vertritt. Art. 15 Abs. 3 AEUV sei dahin zu verstehen, dass die Rechtsprechungstätigkeit als solche geschützt werde. Bei einer Loslösung von der organschaftlichen Dimension hätte eine solche Ausnahme tatsächlich jedoch extrem weitreichende Konsequenzen: Jedes mit der Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs im Zusammenhang stehende Dokument könnte vom Zugang ausgenommen werden, und zwar unabhängig davon, wer der Urheber ist, und unabhängig davon, in wessen Besitz sich das Dokument befindet. Infolgedessen würde jedes Dokument, das von einem Organ stammt oder sich in dessen Besitz befindet und das die Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs berührt, fortlaufend, wenn nicht gar auf Dauer, außerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung liegen.

63.      Dass einem solchen Ansatz nicht gefolgt werden kann, ist auch aus den logischen Widersprüchen in der Gesamtargumentation der Kommission ersichtlich. Im Extremfall würde die von der Kommission vertretene Auslegung des Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV dazu führen, dass ihr auch die Verbreitung ihrer eigenen Schriftsätze oder z. B. der Schriftsätze des Rates oder des Europäischen Parlaments verwehrt wäre. Solche Schriftsätze stehen ebenfalls im Zusammenhang mit der Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs und wären – wollte man der Ansicht der Kommission folgen – fortan kraft Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV ausgenommen.

64.      Aus diesen Gründen stehen der Wortlaut und die Systematik des Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV der hier von der Kommission vorgetragenen Auslegung entgegen.

65.      Außerdem scheint die Auslegung der Kommission auch dem übergeordneten Ziel des Vertrags von Lissabon entgegenzulaufen, auf das im vorliegenden Rechtsmittelverfahren mehrmals Bezug genommen wurde. Im Kontext anderer im Gefolge des Vertrags von Lissabon eingeführter Bestimmungen der Verträge, wie etwa Art. 1 EUV und Art. 298 AEUV sowie der Art. 11 und 42 der Charta, in denen allesamt von Offenheit und Transparenz die Rede ist, dürfte der übergeordnete Zweck von Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV nicht darin bestehen, etwas auszuschließen, sondern vielmehr darin, ausdrücklich etwas anderes einzubeziehen, nämlich den Gerichtshof eindeutig dem Grundsatz des Zugangs zu Informationen zu unterwerfen, wenn er Verwaltungsaufgaben wahrnimmt.

66.      Somit weist nach meinem Verständnis weder eine auf dem Wortlaut noch auf der Systematik noch auf dem Kontext beruhende Auslegung von Art. 15 Abs. 3 AEUV darauf hin, dass diese Vorschrift als eine Beschränkung des Umfangs des Zugangs zu Dokumenten in der Verordnung, einschließlich des Zugangs zu im Besitz der Kommission befindlichen Schriftsätzen, angesehen werden kann.

67.      In Anbetracht dessen schlage ich vor, das Rechtsmittel zurückzuweisen.

B –    Operative und praktische Schwierigkeiten der API-Lösung

68.      Meines Erachtens ist im vorliegenden Fall der vorstehend skizzierte Lösungsvorschlag im aktuellen rechtlichen Kontext der einzig denkbare, sofern der Gerichtshof an seiner Rechtsprechung im Urteil API festhalten und gleichzeitig auch der weiten Auslegung der Verordnung Rechnung tragen will, für die im Übrigen auch die durch den Vertrag von Lissabon gestärkte institutionelle Offenheit allgemein spricht.

69.      Allerdings lässt sich nicht leugnen, dass einige praktische Konsequenzen der Lösung, die ich als „API-Ansatz“ bezeichnen werde, unter dem Gesichtspunkt ihrer Durchführung problematisch erscheinen mögen. Vor einer Darstellung von drei dieser Konsequenzen möchte ich betonen, dass diese praktischen Schwierigkeiten bei der Prüfung künftiger praktikabler Lösungen zur Frage des Zugangs zu bestimmten mit der Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs im Zusammenhang stehenden Dokumenten Berücksichtigung finden müssen. Sie dürfen jedoch nicht zur Beschränkung des derzeit geltenden Umfangs des Zugangs zu Dokumenten angeführt werden.

70.      Erstens führt der – möglicherweise aufgrund der vorliegenden Rechtssache erweiterte – API-Ansatz zu einem Kräfteungleichgewicht zwischen den Parteien. Es obliegt der Kommission oder gegebenenfalls einem anderen Unionsorgan, die Schriftsätze einer anderen Verfahrenspartei bzw. eines anderen dem Rechtsstreit beigetretenen Streithelfers zu verbreiten. Eine Partei, die auf gleicher Stufe mit anderen Parteien in derselben Rechtssache stehen sollte, wird damit plötzlich de facto zum Richter, der (selbstverständlich mittelbar) über die Interessen der anderen Parteien hinsichtlich der Verbreitung ihrer Schriftsätze entscheidet. Ohne andeuten zu wollen, dass die diesen Vorteil genießende Partei in böser Absicht oder in irgendeiner Weise missbräuchlich handelt, ist eine solche Stellung ihrem Wesen nach problematisch.

71.      Zweitens besteht die Gefahr von Lücken beim Zugang. Bei Zugrundelegung des Urteils API hängt der Zugang zu Dokumenten Dritter, wie etwa zu Schriftsätzen, offenbar davon ab, ob die Kommission – oder ein anderes von der Verordnung erfasstes Organ – an dem Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligt war. Wenn es sich nicht so verhält, ist die Verordnung de facto unanwendbar. In einigen Fällen werden daher die Schriftsätze, zu denen im Allgemeinen – jedenfalls nach Abschluss der Rechtssache – Zugang gewährt werden sollte, unzugänglich sein, weil die betreffenden Organe keine Verfahrensbeteiligten waren.

72.      Drittens ist die Kommission – gegebenenfalls aber auch das Europäische Parlament oder der Rat, wenn sie an dem Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligt sind – beim API-Ansatz zu einer Bewertung des Antrags auf Zugang zu Dokumenten verpflichtet. Dabei hat das betreffende Organ eine Reihe von Prüfungen vorzunehmen und u. a. zu beurteilen, ob eine Ausnahmeregelung des Art. 4 der Verordnung anwendbar ist oder ob die Rechtssache in irgendeiner Form mit anderen Rechtssachen zusammenhängt, so dass die im Urteil API entwickelte, auf den Zusammenhang abstellende (zeitlich begrenzte) Ausnahme Anwendung finden muss. Ohne in irgendeiner Weise die hohe Sachkunde der von der Verordnung erfassten Organe in Zweifel ziehen zu wollen, ist es eine Tatsache, dass eine Partei oder ein Streithelfer wahrscheinlich nicht über alle erforderlichen Informationen bezüglich des Einzelfalls oder anderer möglicherweise zusammenhängender anhängiger Rechtssachen verfügt.

73.      Alle diese Überlegungen führen zu einem offensichtlichen, aber wichtigen und unausweichlichen Ergebnis: Die Entscheidung über den Zugang zu mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten sollte in erster Linie vom Gerichtshof und nicht von einer Partei oder einem Streithelfer getroffen werden. Aus einer Reihe von praktischen, aber auch normativen Gründen ist der Gerichtshof der Herr über die Gerichtsakten, der in erster Linie über den Zugang zu den Dokumenten in diesen Akten entscheiden sollte(24).

74.      Insgesamt führt eine großzügige Auslegung der Verordnung mit ihrer weiten Definition des Begriffs „Dokument“ sowie die Abschaffung der „Urheberregel“ zu dem oben in Abschnitt A dargestellten unausweichlichen Ergebnis. Dennoch bleibt nach den Ausführungen im vorliegenden Abschnitt bei ehrlicher Betrachtungsweise bei einem kritischen Beobachter das unterschwellige Gefühl zurück, dass ein Organ, hier die Kommission, de facto zur Wahrnehmung einer Aufgabe gezwungen wird, deren Erledigung eigentlich dem Gerichtshof selbst obliegt.

75.      Im folgenden Abschnitt C werde ich daher allgemeinere Gründe dafür darlegen, weshalb der Gerichtshof diese Aufgabe selbst übernehmen sollte. Sodann werde ich in Abschnitt D knapp skizzieren, wie dies in der Praxis vonstattengehen kann.

C –    Grundsatz der Offenheit im Hinblick auf die Gerichte

76.      Der Gerichtshof ist nicht zur Gewährung von Zugang zu Dokumenten verpflichtet, außer wenn er seine Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass der Gerichtshof nicht dem allgemeinen Grundsatz der Offenheit unterläge (1). Einige Elemente der (gerichtlichen) Offenheit ergeben sich auch aus dem in der Charta verankerten Recht auf Informationsfreiheit (2). Allgemein gesprochen dürfen die Gerichte Offenheit als Grundwert ihrer alltäglichen Rechtsprechungstätigkeit grundsätzlich nicht mehr außer Acht lassen (3), was eindeutig auch durch die bei einer vergleichenden Betrachtung gewonnenen Erkenntnisse belegt wird (4).
1.      Offenheit beim Gerichtshof

77.      Als Organ obliegt dem Gerichtshof nicht die Pflicht zur Gewährung von Zugang zu Dokumenten, wenn er seine Rechtsprechungstätigkeiten wahrnimmt. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Gerichtshof nicht dem allgemeinen Grundsatz der Offenheit unterläge(25), der in einer Reihe von Bestimmungen der Verträge verankert ist(26).

78.      Erstens gilt für den Gerichtshof nach Art. 15 Abs. 3 AEUV (wie oben in den Nrn. 52 bis 66 erörtert) die Verpflichtung zur Gewährung von Zugang zu Dokumenten nur dann, wenn er Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Mit dem durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Art. 15 Abs. 1 AEUV wurde der Anwendungsbereich des Grundsatzes der Offenheit eindeutig auf alle Unionsorgane ausgedehnt. Die Bestimmung lautet: „Um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen, handeln die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit.“ Zu den in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgezählten Unionsorganen gehört auch der Gerichtshof der Europäischen Union. Der Gerichtshof unterliegt daher dem Grundsatz der Offenheit.

79.      Zweitens wird der Grundsatz der Offenheit auch in anderen Bestimmungen der Verträge in ihrer Fassung nach dem Vertrag von Lissabon weiter hervorgehoben. In der Präambel des EU-Vertrags sind die weit gefassten Ziele genannt, deren Verwirklichung die Hohen Vertragsparteien der Union übertragen haben. Insbesondere wird auf die übergeordnete Notwendigkeit hingewiesen, „Demokratie und Effizienz in der Arbeit der Organe weiter zu stärken“, ohne dabei zwischen den einzelnen Organen zu unterscheiden. Ferner heißt es in Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 2 EUV, dass „[d]ieser Vertrag … eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar[stellt], in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden“(27).

80.      Drittens, wie der Gerichtshof bestätigt hat, „[ermöglicht d]er Transparenzgrundsatz … eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und gewährleistet eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System“(28).

81.      Insgesamt obliegt die allgemeine Offenheitspflicht sämtlichen Unionsorganen ohne Unterschied. Die Verträge stellen klare Anforderungen, nach denen der Gerichtshof, wie jedes andere Organ auch, dem Grundsatz der Offenheit unterliegt.
2.      Freiheit, Informationen zu empfangen

82.      Die Pflicht des Gerichtshofs, ein angemessenes Maß an Offenheit bei der Wahrnehmung seiner Rechtsprechungsaufgaben zu gewährleisten, ließe sich auch aus den Grundrechtsbestimmungen der Charta herleiten. Meines Erachtens ist insoweit nicht Art. 42 („Recht auf Zugang zu Dokumenten“) der Charta einschlägig, sondern Art. 11 („Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit“).

83.      Im zu Titel V („Bürgerrechte“) der Charta gehörenden Art. 42 ist ein allgemeines Recht auf Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane festgelegt. Isoliert betrachtet könnte Art. 42 der Charta dahin ausgelegt werden, dass sämtlichen Organen der Union, auch dem Gerichtshof, die Pflicht obliegt, dem Recht auf Zugang zu Dokumenten Rechnung zu tragen.

84.      Nach Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV gilt diese Pflicht für den Gerichtshof jedoch nur dann, wenn er seine Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dem liegt Art. 52 Abs. 2 der Charta zugrunde, wonach „[d]ie Ausübung der durch diese Charta anerkannten Rechte, die in den Verträgen geregelt sind, … im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Bedingungen und Grenzen [erfolgt]“. Insoweit enthalten die Erläuterungen zur Charta der Grundrechte Hinweise zur Auslegung von Art. 42. Ihnen zufolge wird das Recht auf Zugang zu Dokumenten im Rahmen der in Art. 15 Abs. 3 AEUV festgelegten Bedingungen und Grenzen ausgeübt.

85.      Somit bleibt Art. 42 der Charta auf den Gerichtshof nur dann anwendbar, wenn er seine Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Die Vorschrift gilt für den Gerichtshof nicht bei der Wahrnehmung seiner Rechtsprechungsaufgaben.

86.      Allerdings steht die Nichtanwendbarkeit des spezifischen Rechts der Anwendbarkeit anderer, allgemeiner formulierter Rechte in der Charta nicht entgegen. Im vorliegenden Fall fällt die Informationsfreiheit auch unter Art. 11 der Charta. Gemäß dieser Vorschrift schließt das Recht auf freie Meinungsäußerung die Freiheit ein, Informationen und Ideen zu empfangen. Dieses Recht ist weiter ausgestaltet als das Recht auf Zugang zu Dokumenten. Das Recht auf Zugang zu Dokumenten ist mit anderen Worten logisch ein Unterfall des Rechts, Informationen zu empfangen, bzw. es geht daraus hervor. Jede Person ist zum Empfang von Informationen berechtigt, um von ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung Gebrauch machen zu können(29).

87.      Art. 11 der Charta entspricht Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) legt die letztgenannte Bestimmung zunehmend im Sinne einer allgemeinen Garantie der Freiheit, Informationen zu empfangen, aus, die fast schon an die Anerkennung eines Rechts auf Zugang zu Informationen grenzt(30).

88.      Was die konkrete Frage des Zugangs zu Gerichtsdokumenten betrifft, hat der EGMR im Urteil Társaság a Szabadságjogokért/Ungarn(31) entschieden, Ungarn habe Art. 10 EMRK dadurch verletzt, dass es einer Nichtregierungsorganisation den Zugang zu einer Beschwerdeschrift in einem beim Verfassungsgerichtshof anhängigen Verfahren betreffend die Verfassungsmäßigkeit von Änderungen des ungarischen Strafgesetzbuchs verweigert habe. Dies stelle einen nicht erforderlichen Eingriff in die Freiheit, Informationen zu empfangen, dar(32). Es ist vielleicht beachtenswert, dass der EGMR zu diesem Ergebnis im Fall eines beim Verfassungsgerichtshof anhängigen Verfahrens gelangt ist, in dem Zugang zu dem Schriftsatz (der einleitenden Beschwerdeschrift) vor Erlass der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs beantragt worden war.

89.      Gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta haben die in der Charta enthaltenen Rechte die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der EMRK verliehen wird. Der Standard des Unionsrechts darf daher nicht hinter dem vom EGMR festgelegten Standard zurückbleiben. Es bleibt abzuwarten, wie genau der EGMR das Gleichgewicht in künftigen Fällen, in denen es um denselben Streitgegenstand geht, herstellen wird(33). Bereits jetzt wird jedoch recht deutlich, dass im Bereich der gerichtlichen Offenheit und des Zugangs zu von einer Partei bei einem Gericht eingereichten Schriftsätzen im Ansatz der Offenheit und dem Zugang Vorrang eingeräumt wird.

90.      Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass der Gerichtshof dem Grundsatz der Offenheit unterliegt, der auch für seine Rechtsprechungstätigkeiten gilt. Auch die Freiheit, Informationen zu empfangen, die durch Art. 11 Abs. 1 der Charta garantiert wird und auf dem Weg über Art. 52 Abs. 3 der Charta und Art. 10 EMRK vom EGMR ausgelegt wurde, spricht ebenfalls eindeutig für ein höheres Maß an Offenheit.

91.      Allerdings sind die Begriffswelten von Pflichten und Verpflichtungen und eine Aufzählung der Bestimmungen, aufgrund deren der Gerichtshof wohl zu einem Tätigwerden verpflichtet ist, nicht der beste Weg, sich dem Problem zu nähern. Es wäre angemessener, die Frage anders zu stellen: Wie könnte ein Gericht zu Beginn des 21. Jahrhunderts aus eigenem Antrieb vorgehen wollen, um eine angemessene Nähe zu seinem allgemeinen Publikum herzustellen?

92.      In den nachstehenden beiden Teilen dieses Abschnitts sollen entsprechende Erkenntnisse auf zwei Ebenen gewonnen werden: auf der die Wertvorstellungen betreffenden Ebene (3) und auf Ebene von durch eine vergleichende Betrachtung gewonnenen Erkenntnissen (4). Was unternehmen die Gerichte im Hinblick auf die Offenheit, und weshalb gehen sie so vor?
3.      Die der gerichtlichen Offenheit zugrunde liegenden Werte

93.      Offenheit ist kein neues Anliegen im Bereich der Justiz. Schon im ausgehenden 18. Jahrhundert hob Jeremy Bentham hervor, dass Publizität die „eigentliche Seele der Rechtspflege“ sei(34). Er stellte fest: „Ohne Publizität ist das Gute nicht von Dauer. Unter der Schutzherrschaft der Publizität kann Böses nicht fortbestehen.“ Weiter führte er aus, dass sich „[d]er Wirkungsbereich dieses großartigen Instruments auf alle Bereiche – Legislative, Exekutive und Judikative [– erstreckt].“(35) Somit lassen sich die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen und die Veröffentlichung der Urteile als Ausprägung der Offenheit ansehen(36), die mit dem Konzept der öffentlichen Kontrolle der rechtsprechenden Gewalt eng verflochten sind.

94.      Mit der Weiterentwicklung der rechtsprechenden Gewalt im Lauf der Zeit wurde ein größeres Maß an Offenheit notwendig. Heutzutage spielen die Gerichte in demokratischen Gesellschaften eine entscheidende Rolle. Mit Macht geht Verantwortung einher. Dies gilt erst recht für internationale Gerichte wie den Gerichtshof, da sich die Auffassung vertreten lässt, dass er „distanzierter“(37) und mit einer Autorität ausgestattet ist, die sich von den traditionelleren Arten der Autorität unterscheidet, die den nationalen Gerichten angeblich zu eigen ist.

95.      In konstitutionellen Demokratien sollte der Grad der Legitimität dem Grad der Macht und der Verantwortung entsprechen, damit die erlassenen Entscheidungen gesellschaftlich akzeptabel sind. Selbstverständlich gibt es verschiedene Quellen der Legitimität. Es gibt z. B. eine Differenzierung nach institutioneller und argumentationsbasierter Legitimität(38). Ebenso lässt sich zwischen Input- und Output-Legitimität unterscheiden(39). Wie auch immer man das Konzept letztlich systematisch einordnen will, stellt sich nach wie vor dieselbe Frage: Durch wen oder was erlangt ein Organ Legitimität?

96.      Bei der Auswahl der Mittel zur Erhöhung der Legitimität der Gerichte in konstitutionellen Demokratien dürfte wohl naturgemäß Offenheit an erster Stelle stehen. Offenheit stärkt insgesamt die Legitimität der Gerichte. Zum einen führt sie zu einer höheren demokratischen Glaubwürdigkeit der Gerichte, indem sie diese zu etwas größerer Aufgeschlossenheit gegenüber den Bürgern veranlasst (a). Zum anderen führt Offenheit zu einer gesteigerten Qualität der Rechtsprechung, da sie Anreize zur Verbesserung der gerichtlichen Arbeit und Leistung schafft (b).
a)      Gerichtliche Urteilsfindung(40)

97.      Bei Gerichten lässt sich die Legitimität durch das Volk nicht mit denselben traditionellen Mitteln herstellen, wie sie in Bezug auf die Regierung oder das Parlament zur Verfügung stehen. Sie muss auf die besondere und einmalige Rolle unabhängiger Gerichte zugeschnitten werden.

98.      So werden die Gerichte gerade aufgrund von Offenheit von den Bürgern stärker in die Verantwortung genommen. Die Offenheit der Gerichte fördert deren demokratisches Wesen dadurch, dass die Bürger in die Lage versetzt werden, die Ausübung der Rechtsprechungsbefugnis zu überwachen, dass die Beteiligung der Bürger durch die öffentliche Debatte gewährleistet wird und dass schließlich die gerichtlichen Entscheidungen verständlicher werden. Auf diese Weise führt die gerichtliche Offenheit letztlich zu einer Input-Legitimität.

99.      Erstens gewährleistet Offenheit eine gewisse demokratische Kontrolle der Gerichte. Wie es Lord Chief Justice Hewart einmal in einem berühmten Zitat formuliert hat: „Gerechtigkeit muss nicht bloß gewährt werden, sondern ihre Gewährung muss auch offenkundig und sichtbar sein“(41). Ein Weg zur Ermöglichung einer solchen demokratischen Kontrolle führt über den Zugang zu Schriftsätzen. Schriftsätze sind für die Verständlichkeit eines Urteils, seines Inhalts und der ihm zugrunde liegenden Dialektik unerlässlich. Die Gerichte erscheinen vertrauenswürdiger, verlässlicher und effizienter, wenn sie zumindest einige Dokumente offenlegen, auf die sie sich beim Erlass eines Urteils gestützt haben. Die Allgemeinheit vermag zu erkennen, dass ein Gericht das unterschiedliche Vorbringen der Parteien gründlich untersucht und gewürdigt hat. Dies trägt dazu bei, dass die Allgemeinheit die tragenden Gründe der gerichtlichen Entscheidung sowie die Gründe dafür versteht, weshalb ein Argument gegenüber einem anderen durchgegriffen hat.

100. Zweitens regt die Offenheit der Gerichte die öffentliche Debatte an. Sie fördert die Beteiligung der Bürger an der Bildung einer öffentlichen Meinung in Europa durch Diskussion und Ideenaustausch(42). Die Debatte kann insbesondere von Nichtregierungsorganisationen, Verbänden, Journalisten, gesellschaftlichen Überwachungseinrichtungen, Forschern oder Whistleblowern angestoßen werden, die zur Aufklärung der Bürger über konkrete Themen von allgemeinem Interesse beitragen(43). Damit wird eine verstärkte Offenheit wahrscheinlich zu einem erhöhten Vertrauen der Allgemeinheit in die Judikative führen(44).

101. Es sei deutlich darauf hingewiesen, dass die Möglichkeit, Kritik zu üben, wesentlicher Bestandteil einer fruchtbaren Auseinandersetzung ist. Eine etwaige Kritik darf nicht als eine Untergrabung der Gerichte als Einrichtungen verstanden werden. Außerdem ist die Angst vor Kritik gewiss kein stichhaltiger Grund für die Zurückhaltung von Informationen. Kritik ist vielmehr ein entscheidendes Merkmal demokratischer Gesellschaften, in denen die Meinungsäußerungsfreiheit und die Meinungsvielfalt geschätzt werden.

102. Drittens stellt gerichtliche Offenheit einen heuristischen Wert dar(45). Sie ermöglicht ein besseres Verständnis des Ausgangs eines Rechtsstreits. Jede Person vermag zu erkennen, wenn nicht weshalb, so doch zumindest auf welche Weise ein Gericht zu einer bestimmten Entscheidung gelangt ist, wenn grundsätzlich Zugang zu den Schriftsätzen der Parteien gewährt wird, da diese Schriftsätze den Ausgangspunkt der Urteilsbegründung bilden. Die Schriftsätze können auch erhellend bei bestimmten unklaren Entscheidungen wirken und systematische Muster der von einem Gericht angeführten Begründung aufzeigen. Infolgedessen können Gerichtsurteile vorhersehbarer werden.
b)      Qualität der Rechtsprechung

103. Offenheit verbessert darüber hinaus sowohl den Output als auch den Input der gerichtlichen Arbeit, nämlich die Qualität der Urteile, aber auch die Qualität des Parteivortrags. Offenheit ist geeignet, die Voraussetzungen für ein Wetteifern um juristische Spitzenleistungen zu schaffen, da die öffentliche Überwachung und etwaige Kritikpunkte einen wirksamen Anreiz nicht nur für die Gerichte, sondern auch für alle anderen Verfahrensbeteiligten zur Verbesserung der Qualität ihrer fachlichen Tätigkeit setzen können. Offenheit kann im Interesse künftiger Rechtsuchender liegen, da sie möglicherweise Strategien und Muster bei der Argumentation aufdeckt. Infolgedessen dürften sich sowohl die Qualität der Arbeit der verschiedenen Akteure im juristischen Bereich als auch die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit insgesamt verbessern.

104. Zusammenfassend bleibt auf normativer Ebene festzuhalten, dass Offenheit die institutionelle Legitimität der Gerichte insgesamt stärken wird. Es besteht kein Grund zu der Annahme, dass diese allgemeine Aussage nicht auch für den Gerichtshof gilt. Wie also kann dann eine solche allgemeine These aus dem normativen Bereich konkret umgesetzt werden? Insoweit könnte eine vergleichende Betrachtung anderer nationaler und internationaler Systeme interessante Erkenntnisse liefern.
4.      Durch vergleichende Betrachtung gewonnene Erkenntnisse

105. Die Praxis der Mitgliedstaaten der Union bezüglich des Zugangs zu mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten ist äußerst unterschiedlich(46). Sondervorschriften über den Zugang zu solchen Dokumenten wurden nur in einigen wenigen Mitgliedstaaten wie etwa Schweden und Finnland erlassen. In anderen Staaten gelten für den Zugang zu Dokumenten dieser Art die allgemeinen Bestimmungen über den Zugang zu öffentlichen Schriftstücken. In wieder anderen Staaten ist der Zugang zu mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten in den einschlägigen nationalen (zivilrechtlichen, verwaltungsrechtlichen, strafrechtlichen) Prozessordnungen geregelt, die den Zugang Dritter zu den Gerichtsakten im Rahmen der anwendbaren Verfahrensvorschriften vorsehen.

106. Die meisten Mitgliedstaaten scheinen sich für eine Art von Regelung mit individuellen Anträgen entschieden zu haben. Häufig, aber nicht immer, ist offenbar Voraussetzung für den Zugang, dass ein berechtigtes Interesse nachgewiesen wird. Je nach dem Wesen der Rechtssache können Dokumente noch während der Rechtshängigkeit oder nach Erlass des Urteils zur Verfügung gestellt werden. In einigen heiklen Fällen ist eine Verbreitung erst nach Ablauf der entsprechenden Vertraulichkeitsfrist möglich.

107. Außerhalb Europas scheinen einige Länder, u. a. die USA und Kanada, den Zugang Dritter zu Dokumenten, die mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehen, insbesondere zu Schriftsätzen, eher offen zu gestalten(47).

108. Im Bereich der internationalen Spruchkörper, unter denen als erstes Beispiel der EGMR genannt sei, sieht Art. 40 Abs. 2 EMRK vor, dass „[d]ie beim Kanzler verwahrten Schriftstücke … der Öffentlichkeit zugänglich [sind], soweit nicht der Präsident des Gerichtshofs anders entscheidet“. Des Weiteren sieht Art. 33 Abs. 1 der Verfahrensordnung des EGMR vor, dass „[a]lle bei der Kanzlei von den Parteien oder Drittbeteiligten im Zusammenhang mit einer Beschwerde eingereichten Unterlagen … der Öffentlichkeit nach den vom Kanzler bestimmten Regelungen zugänglich [sind], soweit nicht der Kammerpräsident … anders entscheidet, sei es von Amts wegen, sei es auf Antrag einer Partei oder einer anderen betroffenen Person“. Auf dieser Grundlage sind Dokumente, die ein abgeschlossenes Verfahren betreffen, auf individuellen Antrag zugänglich, während Schriftstücke in anhängigen Rechtssachen in den Räumlichkeiten des EGMR eingesehen werden können. Allerdings sind auch die Fälle, in denen der Zugang der Öffentlichkeit zu den Gerichtsakten beschränkt ist, in einer Liste abschließend aufgezählt(48).

109. Beim EFTA-Gerichtshof können Personen, deren Interessen von der Rechtssache berührt sind, das Register, das insbesondere auch Schriftsätze enthält, in der Kanzlei einsehen. Dritte können Abschriften oder Auszüge gegen Entrichtung einer Gebühr erlangen(49). Darüber hinaus ist der Sitzungsbericht, in dem die tatsächlichen und rechtlichen Fallumstände sowie eine Zusammenfassung der Anträge und Vorträge dargestellt sind, sofort nach der Erstellung online abrufbar, also auch in anhängigen Verfahren.

110. Beim Internationalen Gerichtshof eingereichte Schriftsätze können der Öffentlichkeit nach Einholung der Stellungnahmen der Parteien ab der Eröffnung des mündlichen Verfahrens zugänglich gemacht werden(50).

111. Der Internationale Seegerichtshof wiederum macht die Schriftsätze der Verfahrensparteien bei Eröffnung des mündlichen Verfahrens oder auch früher öffentlich, allerdings nicht vor Einholung der Stellungnahmen der Parteien(51).

112. Beim Gerichtshof der Europäischen Union selbst, insbesondere beim Gericht, schließlich war die Frage des Zugangs zu mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten ursprünglich durch Art. 5 Abs. 8 der Dienstanweisung für den Kanzler des Gerichts geregelt. Dritte Personen konnten nach Anhörung der Verfahrensparteien die Gerichtsakten mit ausdrücklicher Genehmigung des Präsidenten oder, wenn die Rechtssache noch anhängig ist, des Präsidenten des mit ihr befassten Spruchkörpers einsehen. Insoweit gilt nunmehr Art. 38 Abs. 2 der neuen Verfahrensordnung des Gerichts(52), mit dem die früher für das Gericht für den öffentlichen Dienst geltende Vorschrift(53) übernommen wurde. Die Bestimmung lautet: „Kein Dritter, sei es mit privatrechtlichem oder öffentlich-rechtlichem Status, kann ohne ausdrückliche, nach Anhörung der Parteien vom Präsidenten des Gerichts erteilte Genehmigung Einsicht in die Akten einer Rechtssache erhalten. Diese Genehmigung kann, umfassend oder eingeschränkt, nur auf schriftlichen Antrag erteilt werden, dem eine eingehende Begründung für das berechtigte Interesse an der Einsichtnahme in die betreffenden Akten beizufügen ist.“

113. Welche Lehren lassen sich aus diesem Überblick über solche vielfältigen (und per definitionem selektiven) Vergleichsbeispiele gegebenenfalls ziehen? Anstatt einer den vorliegenden Abschnitt abschließenden Schlussfolgerung sei auf vier Punkte hingewiesen.

114. Erstens ist gerichtliche Offenheit überall anzutreffen(54). Wenn es überhaupt einen gemeinsamen Nenner der auf nationaler und internationaler Ebene erheblich voneinander abweichenden Praktiken gibt, dann lautet dieser, dass die Offenheit der Gerichte als Institutionen in den letzten zehn bis 20 Jahren größer statt geringer geworden ist.

115. Zweitens wird die potenzielle Verbreitung von Schriftsätzen der Parteien, wie auch immer die individuellen oder verfahrensrechtlichen Vorschriften des betreffenden Systems ausgestaltet sein mögen, in der Regel von den Gerichten selbst gehandhabt. Es dürfte wohl nicht mehr viele Systeme geben, in denen überhaupt kein Zugang zu Schriftsätzen gewährt wird.

116. Drittens mag ein Vergleich nicht nur auf der Ebene normativer Lösungen, sondern auch auf der Ebene der gesellschaftlichen Auswirkungen und Konsequenzen bestimmter Vorschriften oder Lösungen bedeutsam sein. Unter diesem Gesichtspunkt werden in Systemen, die sich für größere Offenheit und verbesserten Zugang zu mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten entschieden haben, die vielfach heraufbeschworenen negativen Konsequenzen, etwa dass die Informationen von Dritten verwertet oder missbräuchlich genutzt werden oder dass die Bevollmächtigten der Parteien oder Mitglieder des Gerichts unter Druck gesetzt oder in irgendeiner Weise beeinflusst werden, wohl nicht in spürbarer Weise auftreten. Selbstverständlich ist es möglich, dass solche Vorfälle einfach nicht gemeldet worden sind. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt lässt sich den verfügbaren vergleichenden Angaben jedoch nicht entnehmen, dass irgendwelche der Gefahren, die häufig als Grund dafür angeführt werden, dass eine größere Offenheit nicht möglich sei, eintreten werden.

117. Als vierter und letzter Punkt ist darauf hinzuweisen, dass zwar die im normativen Bereich in einem System getroffenen Entscheidungen und Lösungen selbstverständlich nicht ohne Weiteres auf ein anderes System übertragen werden können. Eine vergleichende Analyse bleibt jedoch eine Erkenntnisquelle. Dass andere in einer bestimmten Weise vorgehen, bedeutet nicht, dass man selbst genau das Gleiche tun muss. Andererseits bedarf es angesichts des soliden Trends, der – zementiert durch stichhaltige normative Argumente dafür, dass eine angemessene Offenheit der Gerichte erstrebenswert ist – klar in eine bestimmte Richtung weist, einer äußerst überzeugenden Begründung der These, dass der Gerichtshof in dieser Hinsicht anders ist und anders sein sollte.

D –    Erneute Prüfung des Zugangs zu (externen) mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten des Gerichtshofs

118. Vor diesem Hintergrund muss man fairerweise zugeben, dass das derzeitige Niveau der Offenheit beim Gerichtshof im Bereich seiner Rechtsprechungstätigkeit(55) nicht optimal ist. Ein Dritter, dessen Interesse berührt ist, hat keinen Zugang zu den Gerichtsakten. Der Zugang zu einigen Schriftsätzen mag bei abgeschlossenen Rechtssachen möglich sein, wenn die im Urteil API genannten Voraussetzungen erfüllt sind.

119. Insoweit kommt es auch auf den allgemeinen Kontext und auf die gerichtliche Praxis an, die sich herausgebildet hat. Auch wenn sich in Bezug auf den Zugang zu (älteren) mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten des Gerichtshofs einige positive Entwicklungen vollzogen haben(56), bleibt es doch dabei, dass, was den generellen Zugang zu weiter gehenden Informationen über die laufende Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs betrifft, Informationswege eher geschlossen als neu eröffnet wurden. Bis Mitte der 1990er Jahre hätte ein interessierter Dritter mehr Informationen über die Rechtssache und das Vorbringen der Parteien mittels des Sitzungsberichts erlangen können, der neben der Entscheidung des Gerichtshofs und den Schlussanträgen des Generalanwalts in der Rechtsprechungssammlung des Gerichtshofs veröffentlicht wurde. Diese Möglichkeit besteht nicht mehr, da die Veröffentlichung der Sitzungsberichte eingestellt wurde. Seit Inkrafttreten der neuen Verfahrensordnung im Jahr 2012 werden Sitzungsberichte überhaupt nicht mehr erstellt. Hinzu kommt, dass aus offensichtlichen und verständlichen Gründen des Einsparens von Übersetzungskosten sowohl die Urteile des Gerichtshofs als auch die Schlussanträge der Generalanwälte zunehmend knapper ausfallen.

120. Zusammengefasst verhält es sich so, dass in einer Zeit der universellen Informationsschwemme im Internet paradoxerweise die Außenwelt tatsächlich immer weniger Informationen über die Entscheidungsfindung des Gerichtshofs erhält. Die Zeit ist reif für eine Trendwende. In Anbetracht des Vorstehenden muss ein verbesserter Zugang zu mit der Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs im Zusammenhang stehenden Dokumenten richtigerweise eher als Wiederherstellung des Gleichgewichts im Sinne der Verständlichkeit des Gerichtsverfahrens vor dem Gerichtshof gesehen werden: Einige Informationswege sind aus Gründen des Betriebsablaufs geschlossen worden. Andere, wie etwa ein allgemeinerer Zugang zu den beim Gerichtshof eingereichten Schriftsätzen, sollten deshalb neu eröffnet werden.

121. Vor der Erläuterung einiger Vorschläge hierfür sind zunächst drei Vorbemerkungen angebracht.

122. Erstens beruhen alle in diesem Abschnitt unterbreiteten Vorschläge auf dem Grundsatz der Offenheit nach Art. 15 Abs. 1 AEUV. Erneut sei deutlich betont, dass der Gerichtshof bei der Wahrnehmung seiner Rechtsprechungsaufgaben nicht der Verpflichtung zur Ermöglichung der Ausübung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten unterliegt. Im Folgenden soll vielmehr zum Ausdruck gebracht werden, wie eine gerichtliche Einrichtung, die aufgeschlossen und in angemessenem Umfang weltoffen ist, freiwillig und aus eigenem Antrieb vorgehen sollte.

123. Insoweit mag der Ansatz der Europäischen Zentralbank (EZB) der Verdeutlichung dienen. Die EZB befindet sich in einer vergleichbaren Lage wie der Gerichtshof. Gemäß Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV gilt das Recht auf Zugang zu Dokumenten bei der EZB nur dann, wenn sie Verwaltungsaufgaben wahrnimmt(57). Dadurch sah sich die EZB jedoch nicht daran gehindert, schon seit einiger Zeit den allgemeinen Zugang zu ihren Dokumenten auf der Grundlage des in Art. 1 Abs. 2 EUV festgelegten weiten Konzepts der Offenheit vorzusehen(58).

124. Zweitens wird, wie sich aus dem vorstehenden Punkt ergibt, der Gerichtshof auch nicht von der Verordnung Nr. 1049/2001 erfasst. Aber auch wenn die Verordnung nicht anwendbar ist, könnten die Grundsätze und die Rechtsprechung nach Maßgabe der Verordnung einige Hinweise für die Erarbeitung einer angemessenen gesetzgeberischen Lösung enthalten, wie dies tatsächlich auch beim Beschluss des Gerichtshofs vom 11. Dezember 2012 der Fall war.

125. Drittens sind unter dem Gesichtspunkt des Zugangs zwei Kategorien von mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten(59) des Gerichtshofs zu unterscheiden, nämlich „interne mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehende Dokumente“ und „externe mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehende Dokumente“.

126. Interne mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehende Dokumente sind solche, die im Gerichtshof für den Gerichtshof erstellt werden, wie etwa Entwürfe der Schlussanträge und der Urteile, Vorberichte, Vermerke über eine verfahrensrechtliche Entscheidung oder Vermerke für die anstehende Beratung. Diese Dokumente beziehen sich auf den ureigenen Vorgang der Rechtsprechung. Wenn sich das Wesen der Rechtsprechungsfunktion nicht erheblich ändern soll, müssen solche Dokumente vom Konzept der Offenheit unberührt bleiben(60).

127. Externe mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehende Dokumente des Gerichtshofs sind entweder die Dokumente, die dieser für die Zwecke seiner gerichtlichen Kommunikation mit externen Stellen (Parteien, Streithelfern oder nationalen Gerichten) erstellt, oder die Dokumente, die Dritte beim Gerichtshof in einem Gerichtsverfahren einreichen, wie etwa die von den Parteien vorgelegten Schriftsätze, aber auch die von den nationalen Gerichten gestellten Vorabentscheidungsersuchen. Sie können grundsätzlich (sofern der Verbreitung im Einzelfall keine Ausnahmeregelung entgegensteht) im Interesse der Offenheit des Gerichtshofs zugänglich gemacht werden.

128. Die gesamten nachstehenden Ausführungen in diesem Abschnitt beziehen sich ausschließlich auf die externen mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumente des Gerichtshofs. Was die praktischen Modalitäten des Zugangs betrifft, bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof physische Einsichtnahme (1) und Fernzugang (2) bezüglich solcher Dokumente auf Antrag gewähren sollte. Im Idealfall könnte er auch von Amts wegen Zugang zu bestimmten Dokumenten gewähren (3).
1.      Physische Einsichtnahme Dritter in einzelne Dokumente in den Akten

129. Dritten sollte Einsicht in die Gerichtsakten oder vielmehr denjenigen Teil der Gerichtsakten, in dem sich die externen mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumente befinden, auf Antrag sowohl in abgeschlossenen als auch in anhängigen Verfahren in den Räumlichkeiten des Gerichtshofs ermöglicht werden(61).

130. Je nachdem, ob es sich um ein laufendes oder um ein abgeschlossenes Verfahren handelt, könnten unterschiedliche Regelungen für die Akteneinsicht angebracht sein. Es besteht ein Unterschied hinsichtlich des Interessenausgleichs. Zwei gegenläufige Ziele müssen in das richtige Gleichgewicht gebracht werden, nämlich die Offenheit auf der einen Seite und der Schutz von Gerichtsverfahren auf der anderen. Vor Erlass des Urteils (oder jedenfalls bis zur mündlichen Verhandlung oder bis zum Abschluss des schriftlichen Verfahrens in Fällen ohne mündliche Verhandlung) sollten die rechtlichen Erörterungen innerhalb des Gerichtshofs gehalten werden und im Gerichtssaal stattfinden, nicht in den Medien. Außerdem kann der Verdacht einer Beeinflussungs- oder Bedrohungsgefahr für die Parteien oder ihre Bevollmächtigten – wenngleich man insoweit nicht übertreiben darf – nicht vollständig ausgeschlossen werden.

131. Es besteht jedoch keine Notwendigkeit für eine prima facie geltende Vermutung – wie im Urteil API –, dass eine Verbreitung von mit Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten in anhängigen Gerichtsverfahren automatisch dem Erfordernis des Schutzes von Gerichtsverfahren zuwiderläuft. Es bedarf, auch im Hinblick auf die organschaftliche Dimension des hier erörterten Vorschlags, einer Einzelfallprüfung: Wenn der Gerichtshof selbst über die etwaige Verbreitung entscheidet, sind Vermutungen, die als Richtschnur für die Ausübung des Verwaltungsermessens dienen, vielleicht nicht mehr so unbedingt erforderlich.

132. Daher könnte der Zugang zu externen mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten auch in anhängigen Verfahren – wenngleich in beschränkterem Umfang als bei abgeschlossenen Verfahren – erlaubt werden. In anhängigen Verfahren sollte Dritten, die ein berechtigtes Interesse an der Einsichtnahme in ein Dokument nachweisen, das Recht zustehen, auf individuellen Antrag Einsicht in das Dokument in den Räumlichkeiten des Gerichtshofs zu nehmen. Die Entscheidung über die Einsichtnahme ist vom Präsidenten der Kammer zu treffen, der wohl am besten in der Lage ist, die im Einzelfall bestehenden gegenläufigen Interessen und konkreten Informationen gegeneinander abzuwägen. Die Parteien des laufenden Verfahrens sollten konsultiert werden.

133. In abgeschlossenen Rechtssachen sollte, sofern sie nicht mit anhängigen Rechtssachen zusammenhängen, eine insgesamt lockerere Zugangsregelung gelten. Der Nachweis eines berechtigten Interesses ist dann nicht mehr erforderlich. Vielmehr kann unter dem Gesichtspunkt der Herstellung eines Gleichgewichts davon ausgegangen werden, dass das Interesse der Allgemeinheit an Offenheit Vorrang hat und Zugang gewährt wird, es sei denn, es besteht ein Grund, der einem solchen Zugang legitimerweise entgegensteht, wie etwa der Schutz personenbezogener Daten, der Schutz Minderjähriger oder der Schutz von Geschäftsgeheimnissen. Aus denselben Gründen, aber auch aufgrund einer Reihe praktischer Erwägungen dürfte bei abgeschlossenen Rechtssachen keine Notwendigkeit zur Konsultierung der Parteien mehr bestehen.
2.      Fernzugang Dritter zu einzelnen Dokumenten in den Akten

134. Zur Erleichterung des individuellen Zugangs sollten auch Anträge auf Fernzugang zu einzelnen externen mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten möglich sein. Diese Art des Zugangs dürfte insbesondere von Bedeutung sein bei Standarddokumenten, von denen vernünftigerweise angenommen werden kann, dass sie sich in den Akten befinden, wie etwa die von einer Partei oder einem Streithelfer in einer Rechtssache eingereichten Schriftsätze.

135. Die Ermöglichung irgendeiner Form von Fernzugang liegt im Interesse beider Seiten, d. h. des Dritten, dessen Belange berührt sind, aber auch des Organs selbst. In Bezug auf den Dritten sprechen Gleichstellung und gesellschaftliche Gründe für einen Fernzugang, denn nicht jeder kann es sich leisten, persönlich nach Luxemburg zu reisen, um dort in den Räumlichkeiten des Gerichtshofs Einsicht in die Akten zu nehmen. Wie der Gerichtshof in verschiedenem Zusammenhang bereits mehrfach ausgeführt hat, müssen der Wesensgehalt eines Rechts und die Möglichkeit, es tatsächlich wahrzunehmen, gewahrt werden und nicht nur die formale Existenz eines Rechts oder Rechtsbehelfs(62).

136. In jedem Fall sollten für den Fernzugang im Wesentlichen dieselben Voraussetzungen gelten wie für die oben in den Nrn. 130 bis 133 dargelegte physische Einsichtnahme in die Akten in den Räumlichkeiten des Gerichtshofs. Allerdings muss die interessierte Person naturgemäß die Dokumente, die sie erlangen möchte, genauer bezeichnen. Ebenso könnte die Menge der Kopien auf ein vernünftiges Maß beschränkt und eine angemessene Gebühr für die Anfertigung der Kopien verlangt werden.
3.      Online-Zugang zu ausgewählten mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten

137. Schließlich ist ergänzend und erweiternd zu der Möglichkeit individueller Anträge auch eine proaktivere Haltung in der Frage der Veröffentlichung ausgewählter externer mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehender Dokumente bei abgeschlossenen Verfahren (oder zumindest einigen solcher Verfahren) vorstellbar. In derartigen Fällen könnten die ihrer Art nach bedeutsamsten externen mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumente – wie Vorabentscheidungsersuchen, die Schriftsätze der Parteien und gegebenenfalls die abschließende Entscheidung des nationalen Gerichts – routinemäßig auf der Website des Gerichtshofs veröffentlicht werden. Dadurch würde zusammen mit der Entscheidung des Gerichtshofs und gegebenenfalls den Schlussanträgen des Generalanwalts online eine „E-Akte“ der Rechtssache entstehen.

138. Der Vorschlag ist tatsächlich keineswegs so revolutionär, wie es auf den ersten Blick den Anschein haben mag: Die drei Arten von Dokumenten befinden sich in der Regel alle bereits in der einen oder anderen Weise in der öffentlichen Sphäre. Die von den nationalen Gerichten im Rahmen ihrer Vorabentscheidungsersuchen vorgelegten Fragen werden im Wortlaut bereits im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Außerdem handelt es sich bei diesen Ersuchen nach den Rechtssystemen der meisten Mitgliedstaaten um normale gerichtliche Beschlüsse (Anordnungen), die wahrscheinlich in den jeweiligen Online-Datenbanken der nationalen Gerichte ohnehin zugänglich sind(63). Dies gilt auch für die abschließende Entscheidung des nationalen Gerichts, die in den meisten Ländern ebenfalls online zugänglich sein dürfte. Die Schriftsätze der Kommission wiederum dürften bei abgeschlossenen Verfahren bereits auf der Grundlage des Urteils API erhältlich sein; falls der Gerichtshof dem im ersten Teil (A) der vorliegenden Schlussanträge befürworteten Ansatz folgen sollte, wäre die Kommission auch zur Verbreitung der schriftlichen Stellungnahmen der anderen Parteien verpflichtet.

139. Somit befinden sich alle diese Informationen bereits irgendwie in der öffentlichen Sphäre. Es ist nur schwierig, sie zu finden und Zugang zu ihnen zu erhalten, da sie über eine Reihe von Datenbanken in zahlreichen Mitgliedstaaten und Unionsorganen verstreut sind. Eine proaktive Haltung in diesem Sinne würde sicherlich den Diskurs über das Unionsrecht und dessen Bekanntheit fördern, was naturgemäß im eigenen Interesse des Gerichtshofs liegt. Tatsächlich würden auch Zeit und Mittel sowohl des Organs als auch des Einzelnen eingespart, da kein besonderer Antrag auf Zugang gestellt werden müsste und niemand solche Anträge zu bearbeiten bräuchte.

140. Im vorliegenden Abschnitt sollen drei Schlussbemerkungen folgen, die sich auf alle drei Modalitäten des Zugangs beziehen: Erstens bedeutet meiner Ansicht nach Offenheit bezüglich externer mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehender Dokumente Einsichtnahme in die Akten oder Fernzugang zu den Dokumenten in der Fassung, in der sie der Gerichtshof von einer einzelnen Partei erhalten hat, d. h. auch in der Sprache, in der das Dokument ursprünglich eingegangen ist.

141. Zweitens müssen, falls der Gerichtshof einen der in diesem Abschnitt unterbreiteten Vorschläge übernehmen sollte, die betreffenden Parteien bei der schrittweisen Umsetzung die Möglichkeit erhalten, ihre Vorgehensweise gegebenenfalls anzupassen. Insbesondere würden vorab erstellte klare Anleitungen für die Parteien signalisieren, dass ein Dritter Zugang zu den Gerichtsakten beantragen könnte. Sollte es dazu kommen, könnte dem Urheber des Dokuments (der Schriftsätze) gestattet werden, dem Gerichtshof anzuzeigen, welcher Teil seiner Ausführungen nicht verbreitet werden sollte.

142. Drittens würden selbstverständlich die in diesem Abschnitt dargestellten Vorschläge eine Reihe technischer Anpassungen erfordern. Technische oder den Betriebsablauf betreffende Fragen dürfen jedoch nicht die eigentliche Wertvorstellung überlagern, nämlich die zugrunde liegende Vision für die Art von Gericht, das der Gerichtshof sein möchte. Es gibt keine Reform ohne Veränderungen.
4.      Coda

143. Schließlich sei der Vollständigkeit halber noch die Frage gestellt: Was bedeuten die in diesem Abschnitt vorgestellten Vorschläge für das Urteil API des Gerichtshofs, das möglicherweise durch sein Urteil in der vorliegenden Rechtssache präzisiert wird?

144. Wie oben (Abschnitt B) dargestellt, ist der API-Ansatz in seiner im vorliegenden Fall erkennbaren äußersten, aber logischen und unausweichlichen Konsequenz keine ideale Lösung. Solange und sofern der Gerichtshof jedoch selbst Zugang zu einigen seiner mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten gewährt, sollten dieser Ansatz und die damit verbundenen Möglichkeiten Bestand haben. Sobald der Gerichtshof jedoch Vorschriften über den Zugang zu seinen mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten ausarbeitet, sollten diese Vorschriften als lex specialis Vorrang vor dem Rechtsprechungsansatz haben, der im Urteil API entwickelt wurde und möglicherweise in der vorliegenden Sache erweitert wird.

145. Sobald eine solche Regelung geschaffen wird, sollten Anträge auf Verbreitung von mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten in erster Linie an den Gerichtshof gerichtet werden. In der Praxis bedeutet dies, dass – falls sich der Antragsteller, bevor er an ein anderes Unionsorgan herantritt, an den Gerichtshof wendet – dessen Entscheidung darüber, ob Zugang zu gewähren ist, für die Kommission und alle anderen Unionsorgane bindend ist. Dies bedeutet, dass diese Organe die angeforderten Dokumente, selbst wenn sich diese in ihrem Besitz befinden, nicht verbreiten dürften, wenn der Gerichtshof eine Einsichtnahme ablehnen würde. Würden Anträge auf Dokumente Dritter zuerst bei der Kommission oder einem sonstigen von der Verordnung erfassten Organ gestellt, müssten diese Anträge meines Erachtens an den Gerichtshof weitergeleitet werden. Gleichwohl sollte dies ein Organ grundsätzlich nicht daran hindern, seine eigenen Dokumente, d. h. seine eigenen Schriftsätze, selbst zu verbreiten. Den Parteien stünde es nach wie vor frei, ihre eigenen Schriftsätze im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung zu verbreiten(64).

E –    Kosten

146. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission beantragt, Herrn Breyer nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung zur Tragung seiner eigenen Kosten selbst dann zu verurteilen, wenn das Rechtsmittel zurückgewiesen wird.

147. Herr Breyer hat beantragt, der Kommission die Kosten des Rechtsmittels aufzuerlegen. Des Weiteren hat er den Gerichtshof um allgemeine Klärung der Frage ersucht, ob eine Partei die erlangten Dokumente nur für die Vertretung ihrer eigenen privaten Interessen verwenden oder sie auch ungehindert online veröffentlichen und kommentieren darf.

148. Im angefochtenen Urteil hat das Gericht Herrn Breyer in der Sache Recht gegeben. Es hat ihn jedoch zur Tragung der Hälfte der Kosten der Kommission mit der Begründung verurteilt, er habe noch während der Anhängigkeit des Gerichtsverfahrens auf seiner Website die Klagebeantwortung, die Erwiderung, den Streithilfeschriftsatz des Königreichs Schweden sowie einen Schriftverkehr zwischen der Kommission und dem Kläger über die Veröffentlichung dieser Dokumente verbreitet. Die Veröffentlichung der Dokumente habe Internetnutzern die Möglichkeit eröffnet, Kommentare abzugeben, und zu einigen kritischen Kommentaren betreffend die Kommission geführt(65).

149. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Kostenentscheidung des Gerichts nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittels ist. Die Kommission hat die Frage nicht förmlich als eigenständigen Rechtsmittelgrund gerügt. Sie ist auch nicht Gegenstand des von Herrn Breyer eingelegten Anschlussrechtsmittels.

150. Vielmehr hat die Kommission im vorliegenden Rechtsmittelverfahren eine Entscheidung über die Kosten des Rechtsmittels in ähnlicher Weise wie beim Gericht beantragt. Mittelbar wird der Gerichtshof damit ersucht, den vom Gericht verfolgten Ansatz zu bestätigen und diesen im Wesentlichen auf Rechtsmittelebene zu übernehmen.

151. Ich möchte dem Gerichtshof empfehlen, nicht in dieser Weise vorzugehen. Ich schlage ihm bezüglich der Kostenentscheidung des vorliegenden Rechtsmittels vor, nach der allgemeinen Regel des Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung zu verfahren und der Kommission als unterliegender Partei die gesamten Kosten des Rechtsmittelgegners aufzuerlegen, und zwar aus zwei Gründen.

152. Erstens bleibt, auch wenn man den Ansatz des Gerichts betreffend die Kosten bei einem vergleichbaren Sachverhalt befürworten wollte, festzuhalten, dass das Gericht den Rechtsmittelgegner bereits zur Tragung der Hälfte seiner eigenen Kosten verurteilt hat. Insoweit ist für mich nicht ersichtlich, weshalb er ein zweites Mal für offenbar dasselbe angebliche Fehlverhalten auch auf Rechtsmittelebene verurteilt werden sollte.

153. Zweitens muss ich zugeben, auch allgemeine Vorbehalte gegenüber dem vom Gericht gewählten Ansatz zu haben. Das Gericht hat sich nämlich bei seiner Kostenentscheidung in der bei ihm anhängigen Rechtssache auf sein früheres Urteil Svenska Journalistförbundet/Rat(66) gestützt. Der vorliegende Fall scheint mir aber sowohl nach dem Sachverhalt als auch verfahrensrechtlich deutlich anders zu liegen.

154. Betreffend den Sachverhalt heißt es im Urteil Svenska, dass der Kläger eine editierte – d. h. geänderte – Fassung der in Rede stehenden Gerichtsdokumente mit Angabe der Telefon- und Telefaxnummern der Bediensteten des Rates online gestellt habe, verbunden mit der ausdrücklichen Aufforderung an die Öffentlichkeit, Kommentare einzusenden, um dadurch Druck auf den Rat auszuüben und die Öffentlichkeit dazu zu bewegen, die Bediensteten zu kritisieren(67). Deswegen wurden dem Kläger vom Rat nur zwei Drittel seiner Kosten erstattet, obwohl er in der Sache zur Gänze obsiegte. Im vorliegenden Fall hat sich Herr Breyer offensichtlich darauf beschränkt, die erhaltenen Dokumente in ihrer ganzheitlichen Fassung ohne Änderungen online zu stellen, und zwar erst, nachdem er alle personenbezogenen Daten anonymisiert hatte. Wegen dieses Verhaltens, das als ein deutlich geringerer Eingriff angesehen werden darf, wurden dem Rechtsmittelgegner nur die Hälfte seiner Kosten erstattet.

155. Es bestehen aber auch offenkundige verfahrensrechtliche Unterschiede. Im Urteil Svenska hat das Gericht erster Instanz die Frage der Veröffentlichung von mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten im Internet als Zwischenstreit behandelt, zu dem die Parteien Stellung nehmen sollten; der Vorgang wurde erörtert, und die Auswirkungen der Veröffentlichung auf das Verfahren wurden beurteilt(68). Im vorliegenden Fall ist nicht ohne Weiteres genau erkennbar, in welcher Weise die (in ihrer Form recht anders erfolgte) Verbreitung das Verteidigungsrecht der Kommission beeinträchtigt und eine missbräuchliche Verwendung der Schriftsätze dargestellt haben sollte(69).

156. Demzufolge möchte ich dem Gerichtshof vorschlagen, nach der allgemeinen Regel der Kostenverteilung bei Rechtsmitteln zu verfahren: Die unterliegende Partei ist zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Eine Entscheidung des Gerichtshofs von (potenziell) großer Tragweite über die Frage, ob und wie eine Verfahrenspartei die Schriftsätze einer anderen Partei oder eines Streithelfers online veröffentlichen darf, sollte einer angemessenen und umfassenden Prüfung in einer anderen Rechtssache vorbehalten bleiben, in der über diese Frage angemessen verhandelt und diskutiert wird.
VI – Ergebnis

157. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
–        das Rechtsmittel zurückzuweisen;
–        die Kommission zur Tragung ihrer eigenen Kosten und der Herrn Patrick Breyer entstandenen Kosten zu verurteilen;
–        dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, der Republik Finnland und dem Königreich Schweden jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

1 –	Originalsprache: Englisch.

2 –	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 (ABl. 2001, L 145, S. 43).

3 –	Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

4 –	Beschluss des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 11. Dezember 2012 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die vom Gerichtshof der Europäischen Union in Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben verwahrt werden (ABl. 2013, C 38, S. 2).

5 –	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie 2002/58/EG (ABl. 2006, L 105, S. 54).

6 –	In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich den Begriff „Schriftsätze“ als eigenständigen Begriff für alle schriftlichen Ausführungen verwenden, die eine Partei oder ein Streithelfer in einem Verfahren vor dem Gerichtshof macht, so dass der Ausdruck „Schriftsätze“ sowohl (schriftliche) „Erklärungen“ als auch (schriftliche) „Ausführungen“ umfasst.

7 –	Urteil vom 29. Juli 2010 (C‑189/09, EU:C:2010:455).

8 –	Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

9 –	T‑188/12, EU:T:2015:124.

10 –	Rn. 47 und 48 des angefochtenen Urteils.

11 –	Rn. 74 des angefochtenen Urteils.

12 –	Rn. 80 des angefochtenen Urteils.

13 –	Rn. 112 des angefochtenen Urteils.

14 –	Rn. 113 des angefochtenen Urteils.

15 –	Vgl. Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 79 ff.).

16 –	Vgl. Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 130 und 131).

17 –	Vgl. Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 92 ff.).

18 –	Vgl. Urteile vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, Rn. 55), und vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, Rn. 88). Vgl. auch zehnter Erwägungsgrund der Verordnung.

19 –	Vgl. Urteil vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, Rn. 56).

20 –	Es sei hinzugefügt, dass Gleiches auch für andere Arten von Verfahren vor dem Gerichtshof gilt, an denen die Kommission beteiligt ist, namentlich im Vorabentscheidungsverfahren. Falls die Kommission in einem solchen Verfahren dem Rechtsstreit gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs als Streithelferin beitritt, handelt sie naturgemäß in ihrem Zuständigkeitsbereich im Sinne von Art. 3 Buchst. a der Verordnung.

21 –	Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Typke/Kommission (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, Nr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).

22 –	Erwähnenswert ist vielleicht, dass in Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 4 AEUV von „Verwaltungsaufgaben“ die Rede ist. Weder in dieser Vorschrift noch übrigens in der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 2 der Verordnung wird der Begriff „Rechtsprechungstätigkeit“ tatsächlich verwendet. Wenn man andererseits davon ausgeht, dass der Gerichtshof in Wahrnehmung von „Verwaltungsaufgaben“ oder aber in Wahrnehmung von „Rechtsprechungsaufgaben“ tätig werden kann (und eine dritte Möglichkeit nicht besteht), dann kann de facto die Wahrnehmung von „Rechtsprechungsaufgaben“ mit dem Begriff „Rechtsprechungstätigkeit“ und die Wahrnehmung von „Verwaltungsaufgaben“ mit dem Begriff „Verwaltungstätigkeit“ gleichgesetzt werden.

23 –	Die Umsetzung dieser Regelung hat der Gerichtshof in seinem Beschluss vom 11. Dezember 2012 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die vom Gerichtshof der Europäischen Union in Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben verwahrt werden (ABl. 2013, C 38, S. 2), vorgenommen.

24 –	Diese These schließt sich der allgemeinen Auffassung an, die im Hinblick auf den Zugang zu mit der Rechtsprechungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten in laufenden Gerichtsverfahren bereits in den Schlussanträgen des Generalanwalts Poiares Maduro in den verbundenen Rechtssachen Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2009:592, Nr. 14) vertreten wurde.

25 –	In Bezug auf den Gerichtshof und Spruchkörper im Allgemeinen werde ich nicht den Begriff „Transparenz“, sondern den Begriff „Offenheit“ verwenden. Richterliche Tätigkeit kann ohne eine erhebliche Veränderung ihres Charakters niemals transparent sein. Man kann jedoch eine angemessene Offenheit in dem Sinne anstreben, dass die Tätigkeit sowohl intellektuell als auch physisch für die Bürger zugänglich wird.

26 –	Vgl. z. B. Alemanno, A., Stefan, O., „Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo“, Common Market Law Review, Heft 51, Kluwer Law International, 2014, S. 97. Allgemeiner zu den Begriffen der Offenheit und der Transparenz im Rahmen der Union vgl. Prechal, S., De Leeuw, M. E., „Transparency: A General Principle of EU Law?“, in Bernitz, U., u. a. (Hrsg.), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, London, 2008, S. 201, Dyrberg, P., „Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?“ in Arnull, A., Wincott, D. (Hrsg.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, S. 81, Rideau, J. (dir), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L.G.D.J, Paris, 1999, Curtin, D., Executive Power of the European Union.Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, S. 204, Coudray, L., „La transparence et l’accès aux documents“ in Auby, J.-B., Dutheil de la Rochère, J. (dir), Traité de droit administratif européen, 2. Aufl., Bruylant, Brüssel, 2014, S. 699.

27 –	Vgl. auch Art. 10 Abs. 3 EUV in Titel II („Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze“) sowie allgemeiner Art. 298 Abs. 1 AEUV. Hervorhebung nur hier.

28 –	Vgl. Urteil vom 9. November 2010, Volker und Markus Schecke und Eifert (C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).

29 –      Zudem könnten bei bestimmten Sachverhalten auch andere Rechte einschlägig sein, wie etwa die in Art. 13 verankerte Freiheit der Kunst und der Wissenschaft. Diese Vorschrift lautet: „Kunst und Forschung sind frei. Die akademische Freiheit wird geachtet.“

30 –	Vgl. z. B. Urteile des EGMR vom 10. Juli 2006, Sdružení Jihočeské Matky/Tschechische Republik (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103), vom 14. April 2009, Társaság a Szabadságjogokért/Ungarn (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 35), vom 3. April 2012, Gillberg/Schweden (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD004172306, § 82 und 83), und vom 17. Februar 2015, Guseva/Bulgarien (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, § 53).

31 –	Vgl. Urteil des EGMR vom 14. April 2009, Társaság a Szabadságjogokért/Ungarn (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).

32 –	Mit der recht pauschalen Formulierung, dass „der vorliegende Fall im Wesentlichen einen Eingriff – aufgrund der Zensurbefugnisse eines Informationsmonopols – in die Ausübung der Funktionen einer gesellschaftlichen Überwachungseinrichtung wie der Presse betrifft und nicht eine Verweigerung des allgemeinen Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten“ – Urteil des EGMR vom 14. April 2009, Társaság a Szabadságjogokért/Ungarn (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 36).

33 –	Vgl. zur Veranschaulichung die betreffend den Zugang zu einer Gerichtsakte beim EGMR anhängige Rechtssache Studio Monitor und Zuriashvili/Georgien (Beschwerde Nr. 44920/09).

34 –	Bentham, J., „Draught of a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France“ in Werke IV (1790), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowning, J. (Hrsg.), Russel & Russel, New York, 1962, S. 316.

35 –	Bentham, J., „Essay on Political Tactics“ in Werke II (1791), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowning, J. (Hrsg.), Russel & Russel, New York, 1962, S. 314.

36 –	Vgl. allgemein Dawson, J. P., The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, insbesondere S. 50 bis 64.

37 –	Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Poiares Maduro in den verbundenen Rechtssachen Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2009:592, Nr. 26 a. E.).

38 –	Vgl. De S.-O.l’E. Lasser, M., Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, S. 299 ff.

39 –	Vgl. Scharpf, F., Regieren in Europa.Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999, S. 16 bis 28.

40 –	Vgl. Ewing, K. D., „A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary“, Alberta Law Review, Heft 38, 2000, S. 708 bis 733. Im Kontext des Gerichtshofs vgl. de Witte, B., „Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?“ in Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (Hrsg.), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford und Portland, 2012, S. 129.

41 –	R v Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233). Hervorhebung nur hier.

42 –	Vgl. Habermas. J., Faktizität und Geltung.Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1992, S. 435 ff.

43 –	Vgl. Urteile des EGMR vom 25. Juni 2013, Youth Initiative for Human Rights/Serbien (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, § 24), und vom 28. November 2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung/Österreich (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, § 33), in denen die Wechselbeziehung zwischen dem Zugang zu Informationen, der gesellschaftlichen Überwachungseinrichtungen gewährt wird, und dem Beitrag zur öffentlichen Diskussion hervorgehoben wird.

44 –	Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Poiares Maduro in der Rechtssache Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2009:592, Nr. 33).

45 –	Vgl. z. B. Sharpston, E., „Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System“, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Heft 12, 2010, S. 409.

46 –	Vgl. den Überblick über ausgewählte nationale Systeme in National practices with regard to the accessibility of court documents, Europäisches Parlament, Generaldirektion Interne Politikbereiche der Union, Direktion C: Direktion Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten, 2013, bzw. Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, März 2009.

47 –	Vgl. hierzu insbesondere Model Policy for Access to Court Records in Canada, erarbeitet vom Judges Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council im September 2005, sowie die Policy for Access to Supreme Court of Canada Court Records vom 17. März 2015 (online unter http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).

48 –	Art. 33 Abs. 2 der Verfahrensordnung des EGMR.

49 –	Art. 14 Abs. 5 der Verfahrensordnung des EFTA-Gerichtshofs.

50 –	Art. 53 der Verfahrensordnung des Internationalen Gerichtshofs.

51 –	Art. 67 der Verfahrensordnung des Internationalen Seegerichtshofs.

52 –	ABl. 2015, L 105, S. 1.

53 –	Art. 22 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts für den öffentlichen Dienst (ABl. 2014, L 206, S. 1).

54 –	Skeptiker mögen in Anspielung auf einen Pop-Titel anmerken, dass es früher „Love is all around“ hieß und nicht „Judicial openness is all around“. Aber dann hat sich offenbar etwas geändert (jedenfalls bezüglich der öffentlichen Wahrnehmung der Gerichte).

55 –	Im vorliegenden Abschnitt bleibt der im Beschluss des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 11. Dezember 2012 vorgesehene Zugang zu Dokumenten des Gerichtshofs im Bereich seiner Verwaltungstätigkeit außer Betracht.

56 –	Vgl. Beschluss des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 10. Juni 2014 über die Hinterlegung der historischen Archive des Gerichtshofs der Europäischen Union bei den historischen Archiven der Europäischen Union (Europäisches Hochschulinstitut) (ABl. 2015, C 406, S. 2).

57 –	Obwohl es damals noch keine Bestimmung des Vertrags über den Zugang zu Unterlagen im Bereich der Verwaltungstätigkeit gab, sah die EZB einen solchen Zugang bereits im Beschluss EZB/1998/12 der Europäischen Zentralbank vom 3. November 1998 über den Zugang der Öffentlichkeit zur Dokumentation und zu den Archiven der Europäischen Zentralbank (ABl. 1999, L 110, S. 30) vor.

58 –	Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2004 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank (ABl. 2004, L 80, S. 42).

59 –	Im Gegensatz zu den mit der Verwaltungstätigkeit im Zusammenhang stehenden Dokumenten des Gerichtshofs.

60 –	Sofern nicht einige von ihnen in den historischen Archiven zugänglich gemacht werden (siehe oben, Fn. 56).

61 –	Somit also (in abgewandelter Form) nach dem Beispiel der Verfahrensordnung des Gerichts und der nunmehr außer Kraft gesetzten Verfahrensordnung des Gerichts für den öffentlichen Dienst (siehe oben, Nr. 112 der vorliegenden Schlussanträge).

62–      Vgl. in allgemeiner Entsprechung zu Rechtssachen betreffend den effektiven gerichtlichen Rechtsschutz Urteile vom 15. September 2016, Star Storage u. a. (C‑439/14 und C‑488/14, EU:C:2016:688, Rn. 44), bzw. vom 22. Dezember 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, Rn. 28).

63 –	Darüber hinaus gehen einige nationale Gerichte, insbesondere Gerichte höherer Instanz, noch weiter und stellen Informationen bezüglich der Vorabentscheidungsersuchen, die sie an den Gerichtshof gerichtet haben, auf ihrer eigenen Website selbst online – in der Regel veröffentlichen sie ihr ursprüngliches Vorabentscheidungsersuchen, die Antwort des Gerichtshofs und ihre eigene abschließende innerstaatliche Entscheidung.

64 –	Vgl. Beschluss vom 3. April 2000, Deutschland/Parlament und Rat (C‑376/98, EU:C:2000:181, Rn. 10).

65 –	Rn. 126 des angefochtenen Urteils im Licht der Rn. 120 und 122.

66 –	Urteil des Gerichts vom 17. Juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Rat (T‑174/95, EU:T:1998:127, im Folgenden: Urteil oder Rechtssache Svenska).

67 –	Urteil des Gerichts vom 17. Juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Rat (T‑174/95, EU:T:1998:127, Rn. 138).

68 –	Urteil des Gerichts vom 17. Juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Rat (T‑174/95, EU:T:1998:127, Rn. 22 bis 24).

69 –	Angefochtenes Urteil (Rn. 123 und 124), wobei die Kommission ihren Kostenantrag offenbar erst in der mündlichen Verhandlung gestellt hat (Rn. 25 des angefochtenen Urteils).