CELEX: 52013DC0366
Language: nl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2013 van Luxemburg met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de periode 2012-2016

|
			
		
		
		52013DC0366
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2013 van Luxemburg met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de periode 2012-2016 /* COM/2013/0366 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
 
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2013
van Luxemburg
met een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de
periode 2012-2016

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de
Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties
en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1], en met
name artikel 5, lid 2,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie[2],
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie[3],
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de
werkgelegenheid,
Na raadpleging van het Economisch en
Financieel Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       Op 26 maart 2010 heeft de
Europese Raad zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel van de Commissie voor
een nieuwe groei- en werkgelegenheidstrategie; deze Europa 2020-strategie moet
voor betere coördinatie van het economisch beleid zorgen en zich toespitsen op
de sleutelgebieden waarop Europa’s potentieel voor duurzame groei en
concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.
(2)       De Raad heeft op 13 juli 2010
op basis van de voorstellen van de Commissie een aanbeveling inzake de globale
richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010-2014)
vastgesteld en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de richtsnoeren voor
het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten[4] vastgesteld, die samen de
"geïntegreerde richtsnoeren" vormen. De lidstaten werd verzocht in
hun nationale economische en werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde
richtsnoeren rekening te houden.
(3)       Op 29 juni 2012 hebben de
staatshoofden en regeringsleiders besloten tot een Pact voor groei en banen,
dat een samenhangend kader biedt voor actie op het niveau van de lidstaten, de
EU en de eurozone, waarbij alle mogelijke hefbomen, instrumenten en
beleidsvormen worden ingezet. Zij hebben bepaald welke maatregelen op het
niveau van de lidstaten moeten worden genomen, en met name verklaard
vastbesloten te zijn om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te
verwezenlijken en de landenspecifieke aanbevelingen uit te voeren.
(4)       Op 6 juli 2012 heeft de Raad
een aanbeveling over het nationale hervormingsprogramma voor 2012 van Luxemburg
vastgesteld en een advies over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van
Luxemburg voor de periode 2011-2015 uitgebracht.
(5)       Op 28 november 2012 heeft de
Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse[5] en
daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester 2013 voor coördinatie van
het economisch beleid. Eveneens op 28 november 2012 heeft de Commissie op grond
van Verordening (EU) nr. 1176/2011 betreffende de preventie en correctie van
macro-economische onevenwichtigheden het tweede waarschuwingsmechanismeverslag[6]
aangenomen. Daarin werd Luxemburg niet genoemd als een van de lidstaten die aan
een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.
(6)       Op 14 maart 2013 heeft de
Europese Raad de prioriteiten inzake financiële stabiliteit,
begrotingsconsolidatie en groeibevorderende maatregelen goedgekeurd. Hij
benadrukte dat er moet worden gewerkt aan gedifferentieerde, groeivriendelijke
begrotingsconsolidatie, normalisering van de kredietverschaffing aan de
economie, bevordering van groei en concurrentievermogen, aanpakken van de
werkloosheid en van de sociale gevolgen van de crisis, en modernisering van de
overheidsdiensten.
(7)       Luxemburg heeft op 26 april
2013 zijn stabiliteitsprogramma voor de periode 2013-2016 en zijn nationale
hervormingsprogramma voor 2013 ingediend. Om met de onderlinge verbanden
rekening te houden zijn beide programma's terzelfdertijd geëvalueerd.
(8)       In het licht van de
overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad verrichte evaluatie van
het stabiliteitsprogramma 2013 is de Raad van oordeel dat het aan de
begrotingsprognoses van het programma ten grondslag liggende macro-economische
scenario aannemelijk is. Vooral het scenario voor 2013 ligt heel dicht bij de
voorjaarsprognoses 2013 van de Commissie, maar dat voor 2014 is enigszins
optimistischer. Bij de prognoses voor het tekort op middellange termijn is het
gehanteerde groeiscenario licht optimistisch, met een groei die boven de
potentiële groei ligt. De in het programma opgenomen begrotingsstrategie heeft
tot doel het tekort terug te brengen van 0,8 % van het bbp in 2012 tot
0,6 % van het bbp in 2014. De prognose is echter dat het tekort in de laatste
jaren van de programmaperiode oploopt tot 1,3 % van het bbp, in zowel 2015
als 2016. Dit is het resultaat van de introductie van nieuwe btw-regels voor
elektronische diensten die op 1 januari 2015 in werking treden, waardoor
Luxemburg aan de EU-regels zal voldoen. Volgens deze regels worden de
btw-inkomsten uit elektronische handel overgedragen van het land waar de
leverancier is gevestigd naar de woonplaats van de klant. Het effect van de
nieuwe regels wordt door de autoriteiten geraamd op lagere belastinginkomsten
uit btw ter waarde van 1,4 % van het bbp. De regering heeft al
aangekondigd dat het standaard btw-tarief zal worden verhoogd om het verlies
aan inkomsten gedeeltelijk goed te maken. Het stabiliteitsprogramma voor 2013
bevestigt de eerdere middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) van een
structureel overschot van 0,5%. De MTD is in overeenstemming met de eisen van
het stabiliteits- en groeipact. Op basis van zowel de voorjaarsprognoses voor
2013 van de Commissie als het (herberekende) structurele begrotingssaldo wordt
verwacht dat Luxemburg in 2012 op een structureel overschot van 0,1 % van
het bbp zal uitkomen, wat onder de MTD ligt, maar dat dat land volgens ramingen
zijn MTD in 2013 zal halen. Niettemin wordt verwacht dat Luxemburg met ingang
van 2014 weer van zijn MTD zal afwijken, en wel met 0,3 % van het bbp, en
dat die afwijking in 2015 en 2016 zelfs nog verder zal oplopen. De nationale
autoriteiten hebben herhaald dat het hun doelstelling is om uiterlijk in 2017
naar de MTD terug te keren, om over meer manoeuvreerruimte te beschikken. Met
20,8% van het bbp in 2012 ligt de bruto-overheidsschuld ver onder de
referentiewaarde van het Verdrag.
(9)       Luxemburg heeft zijn
overheidstekort de laatste jaren onder de grens van 3 % van het bbp kunnen
houden, waarmee het heeft kunnen voorkomen dat het in de
buitensporigtekortprocedure terechtkwam. Dit was eerder het gevolg van hogere
ontvangsten dan van beheersing van de uitgaven. Geraamd wordt dat de groei van
de overheidsuitgaven met name in 2012 een stuk groter was dan de
uitgavenbenchmark die is vastgesteld in het stabiliteits- en groeipact, na
verrekening van de discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde. Verwacht
wordt dat de afwijking van het groeipercentage van de overheidsuitgaven ten
opzichte van de uitgavenbenchmark op 1,3 % van het bbp zal uitkomen, hoger
dan de bij Verordening (EG) nr. 1466/97 vastgestelde grenswaarde van
0,5 % van het bbp. Om voor deze afwijking in aanmerking te komen, moet
echter een algemene beoordeling plaatsvinden, waarin met de volgende factoren
rekening moet worden gehouden: i) het tekort is in 2012 structureel met slecht
0,2 % toegenomen; ii) de Luxemburgse economie is, gegeven de geringe
omvang van het land en de grote mate van openheid, zeer variabel; en iii)
volgens de voorjaarsprognoses voor 2013 van de diensten van de Commissie zal
Luxemburg naar verwachting zijn MTD reeds in 2013 halen. Al deze elementen
wijzen erop dat het om een niet-structurele afwijking gaat. De variabiliteit
van de ontvangsten van de Luxemburgse overheid heeft tot nu toe weliswaar
steeds gezorgd voor hogere inkomsten dan verwacht, maar vormt wel een risico
voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Om deze risico's beter aan te
kunnen pakken, moeten de beperkingen van zowel de schuld als de uitgaven
wettelijk worden vastgelegd. Bovendien moet er een toezichtinstantie worden
aangewezen en moet vooraf worden vastgesteld welke maatregelen in geval van
niet-naleving moeten worden genomen. De inwerkingtreding op 1 januari 2015 van
bovengenoemd btw-pakket en de sterke negatieve invloed die daarvan voor de
belastingontvangsten wordt verwacht, toont aan hoe belangrijk het voor
Luxemburg is om een begrotingskader voor de middellange termijn te
introduceren. Met name in 2014 moet voor een bijzonder voorzichtige
begrotingsstrategie worden gekozen. 
(10)     Op dit moment wordt minder dan
een derde van de belastingontvangsten geïnd uit verbruiksbelastingen, met name
als gevolg van de bescheiden normale en verlaagde btw-tarieven. Luxemburg staat
bovenaan de lijst met EU-lidstaten, wat betreft het aantal categorieën goederen
en diensten waarvoor verlaagde btw-tarieven gelden. De aanwezigheid van een
grote, van btw vrijgestelde, financiële sector draagt ook bij tot de lage
btw/bbp-ratio. Over het algemeen heeft Luxemburg ruimte om zijn ontvangsten te
verhogen door het normale btw-tarief te op grotere schaal toe te passen.
Bovendien wordt de vennootschapsbelasting in Luxemburg gekenmerkt door een
relatief grote fiscale bevoordeling van schulden, hetgeen bijdraagt tot een
hoge particuliereschuld/bbp-ratio.
(11)     De Luxemburgse
pensioenhervorming die in december 2012 is vastgesteld, kan slechts als een
eerste stap in de juiste richting worden gezien. Zelfs wanneer rekening wordt
gehouden met de meeste aspecten van de goedgekeurde pensioenhervorming, moet
Luxemburg nog steeds beleidsmaatregelen uitvoeren die de houdbaarheid op de
lange termijn verbeteren, ter waarde van een permanente verbetering van 8,6
procentpunten bbp in primair saldo om het gat in de begroting te dichten.
Luxemburg moet derhalve verder gaan op de weg van pensioenhervormingen. De
introductie van een maximum voor pensioenaanpassingen op basis van werkelijke
loonsverhogingen zou de pensioenreserves doen toenemen en het koppelen van de wettelijke
pensioenleeftijd aan de levensverwachting zou de langetermijnstabiliteit van
het pensioensysteem helpen garanderen. Bovendien moeten de mogelijkheden voor
vervroegde pensionering worden ingeperkt en moet het aantrekkelijker worden
gemaakt om langer door te werken dan het vereiste minimum. Bovendien wordt
verwacht dat het effect van langdurige zorg op de houdbaarheid van de begroting
2,1 procentpunten zal bijdragen aan het houdbaarheidstekort van Luxemburg. De
verwachte toename van zowel het aantal ouderen als het aantal afhankelijken
ligt in Luxemburg hoog in vergelijking met het EU-gemiddelde.
(12)     De productiviteit van
Luxemburg ligt momenteel tamelijk hoog. Er is echter steeds minder ruimte voor
productiviteitsstijgingen. Daarom moet de groei van de loonkosten per eenheid
product worden beperkt door te zorgen voor een betere verhouding tussen lonen
en productiviteit. Luxemburg heeft maatregelen genomen om de loonstijging te
temperen door het indexeringsstelsel tussen 2012 en 2014 te reguleren. Deze
hervorming is echter slechts tijdelijk en garandeert niet dat de lonen
mettertijd gelijke tred zullen houden met de productiviteit. De productiviteit
is niet in alle economische sectoren even hoog, en de productiviteit in de
financiële sector is bijna tweemaal zo hoog als in de rest van de economie. Er
bestaat een aanzienlijk risico voor het concurrentievermogen van Luxemburg na
2015, wanneer het automatische indexeringssysteem weer op de gewone manier zal
worden toegepast. Er moeten derhalve aanvullende maatregelen worden genomen om
het loonvormingsmechanisme op een meer definitieve wijze te hervormen om
verdere verslechtering van het concurrentievermogen in de toekomst te
voorkomen.
(13)     De Luxemburgse economie is
sterk afhankelijk van de financiële sector, die 30 % van de toegevoegde
waarde en 25 % van de begrotingsinkomsten voor zijn rekening neemt. Om het
concurrentievermogen van dat land voor de toekomst veilig te stellen, moeten
alternatieve "vakbekwaamheidsniches" worden ontwikkeld. Het
onderzoeks- en innovatiestelsel van Luxemburg blijft echter zeer zwak en
Luxemburg zit niet op schema om zijn O&O-intensiteitsdoelstelling voor 2020
te halen. De prestatie van Luxemburg op de indicatoren voor samenwerking tussen
publieke onderzoeksinstellingen en bedrijven ligt ruim onder het EU-gemiddelde,
hetgeen aantoont dat er momenteel sprake is van ontkoppeling tussen O&O van
de particuliere sector en het publieke onderzoeksstelsel. Luxemburg moet de
teruglopende tendens van zijn O&O-intensiteit ombuigen, met name door de
O&O-intensiteit van het bedrijfsleven te stimuleren. De ontwikkeling van
een gerichtere slimme specialisatiestrategie zou een cruciale rol kunnen spelen
in het maximaliseren van de economische effecten van de overheidsfinanciering
van onderzoek, met name door te zorgen voor een hefboomeffect op particuliere
investeringen. Een dergelijke gerichte aanpak zou kunnen worden aangevuld met
een breed horizontaal beleid, gericht op ontwikkeling en groei van innovatieve
bedrijven.
(14)     De jeugdwerkeloosheid
(18 %) blijft voortdurend hoog en hangt sterk samen met het
opleidingsniveau. Op de banenmarkt hebben jonge ingezetenen te maken met felle
concurrentie van niet-ingezetenen, die vaak hoger gekwalificeerd zijn. Hoewel
Luxemburg heeft laten zien zich sterk te maken voor de bestrijding van de
jeugdwerkeloosheid, zijn meer inspanningen nodig. Om de winst zo groot mogelijk
te maken, moeten de maatregelen die worden genomen onderdeel uitmaken van een
alomvattende hervormingsstrategie, met inbegrip van verbeterd activeringsbeleid
om de afhankelijkheid van uitkeringen te bestrijden. Op de PISA-prestatietest,
waarbij de basisvaardigheden van jonge mensen worden getest, scoort Luxemburg
vrij laag. Er zijn meer maatregelen nodig om de negatieve trend bij lezen, wiskunde
en exacte vakken die zich sinds 2006 aftekent, om te buigen. Er zijn meer
inspanningen nodig om de onderwijsmiddelen voor scholen met leerlingen met een
achterstand te verbeteren en gerichter in te zetten en om meer middelen
beschikbaar te stellen voor taalondersteuning en remedial teaching. De
specifieke uitdagingen die mensen met een migrantenachtergrond op de
arbeidsmarkt ondervinden moeten verder worden onderzocht en aangepakt door
middel van gerichte maatregelen, onder meer ten aanzien van de taalvaardigheden.
Beroepsonderwijs en -opleiding moet in dit verband bijzondere aandacht krijgen.
Er moeten meer maatregelen worden genomen om de voor- en vroegschoolse educatie
te verbeteren en vroegtijdig schoolverlaten terug te dringen, met name bij de migrantenpopulatie.
De kansen op werk van oudere werknemers moeten worden verbeterd, onder meer
door verbetering van hun vaardigheden. 
(15)     Luxemburg heeft zich ertoe
verbonden zijn broeikasgasemissies in de sectoren die niet onder ETS vallen
tegen 2020 met 20 % te verminderen ten opzichte van 2005, maar naar
verwachting zal het 27 procentpunten onder die doelstelling uitkomen. De
vervoerssector was in 2010 verantwoordelijk voor 64% van de niet onder ETS
vallende emissies en stelt Luxemburg voor een grote uitdaging. De bestaande
maatregelen zouden slechts tot een derde van de broeikasgasemissiereducties
leiden die nodig zijn om het streefcijfer te halen. Dientengevolge moeten de
maatregelen aanzienlijk worden geïntensiveerd, met name door de belasting op
brandstoffen te verhogen om de belastingkloof met buurlanden te verkleinen. De
hervorming van de motorrijtuigenbelasting moet ook worden versneld. Luxemburg
moet doorgaan projecten uit te voeren die het gebruik van het openbaar vervoer
bevorderen. Ook moet het een congestieheffing op wegen invoeren om omschakeling
naar openbaar vervoer te bevorderen. Betere openbaarvervoersverbindingen met
naburige regio's moeten worden bevorderd.
(16)     In het kader van
het Europees semester heeft de Commissie een alomvattende analyse van het
economische beleid van Luxemburg gemaakt. Zij heeft het stabiliteitsprogramma
en het nationale hervormingsprogramma doorgelicht. Daarbij heeft zij niet
alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en
sociaaleconomisch beleid in Luxemburg, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels
en ‑richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algemene
economische governance van de Europese Unie te versterken door middel van een
EU-inbreng in toekomstige nationale besluiten. Haar aanbevelingen in het kader
van het Europees semester worden in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met
6 weergegeven.
(17)     In het licht van deze
beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma van Luxemburg onderzocht.
Zijn advies[7]
daarover is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.
(18)     In de context van het Europees
semester heeft de Commissie tevens een analyse van het economische beleid van
de eurozone als geheel verricht. Op basis hiervan heeft de Raad specifieke
aanbevelingen gericht tot de lidstaten die de euro als munt hebben. Ook
Luxemburg dient erop toe te zien dat aan deze aanbevelingen volledig en tijdig
uitvoering wordt gegeven,
BEVEELT AAN dat Luxemburg in de periode
2013-2014 actie onderneemt om:
1.           Een gezonde begrotingssituatie
te behouden en de MTD te handhaven, teneinde de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen, in het bijzonder met
inachtneming van de impliciete verplichtingen in verband met de vergrijzing. De budgettaire governance te versterken door
vaststelling van een begrotingskader voor de middellange termijn dat de
overheid dekt, en onder meer meerjarenuitgavenplafonds omvat, en door
onafhankelijk toezicht op de begrotingsregels op te zetten.
2.           Maatregelen te nemen om het
in de vennootschapsbelasting opgenomen fiscale bevoordeling van schulden aan te
pakken en de toepassing van het normale btw-tarief uit te breiden.
3.           De leeftijdsgebonden uitgaven
te beteugelen door de langdurige zorg kosteneffectiever te maken, met name door
een grotere nadruk op preventie, revalidatie en zelfstandig wonen, versterking
van de recent vastgestelde pensioenhervorming, door aanvullende maatregelen te
nemen om vervroegde uittreding tegen te gaan en door de daadwerkelijke
pensioenleeftijd te verhogen, onder meer door de wettelijke pensioenleeftijd te
koppelen aan de levensverwachting.
4.           Verdere structuurmaatregelen te nemen die verder gaan dan de huidige
bevriezing, in overleg met de sociale partners en in overeenstemming met de
nationale praktijken, het loonvormingsmechanisme te hervormen, met inbegrip van
de loonindexering, ervoor te zorgen dat dat mechanisme beter reageert op de
productiviteit en op ontwikkelingen per sector, alsmede op
arbeidsmarktomstandigheden, en het concurrentievermogen te bevorderen. Inspanningen te intensiveren om de structuur van de
economie te diversifiëren, particuliere investeringen in onderzoek te
bevorderen, met name door de samenwerking tussen het publieke onderzoek en
ondernemingen te ontwikkelen.
5.           Inspanningen om de jeugdwerkeloosheid terug te dringen intensiveren
door de inrichting van en het toezicht op het actieve-arbeidsmarktbeleid te
verbeteren. Het algemene en het
beroepsonderwijs te versterken, om de vaardigheden van jongeren beter in
overeenstemming te brengen met de vraag van de arbeidsmarkt, met name voor
mensen met een migrantenachtergrond. Resolute
actie te ondernemen om de deelnemingsgraad van oudere werknemers te verhogen,
onder meer door hun kansen op de arbeidsmarkt te verbeteren door een leven lang
te leren.
6.           De maatregelen te intensiveren om de doelstelling voor vermindering van
broeikasgasemissies in de sectoren die niet onder ETS vallen te halen, met name
door de belasting op energieproducten voor vervoer te verhogen.
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               PB L 209
van 2.8.1997, blz. 1.
[2]               COM(2013)
366 final.
[3]               P7_TA(2013)0052
en P7_TA(2013)0053.
[4]               Besluit
2013/208/EU van de Raad van 22 april 2013.
[5]               COM(2012)
750 final.
[6]               COM(2012)
751 final.
[7]               Uit
hoofde van artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.