CELEX: 62018CC0752
Language: sk
Date: 2019-11-14
Title: Návrhy prednesené 14. novembra 2019 – generálny advokát H. Saugmandsgaard Øe.

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
   HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
   prednesené 14. novembra 2019 (
         1
      )
   
      Vec C‑752/18
   
   Deutsche Umwelthilfe eV
   proti
   Freistaat Bayern
   
      [návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko, Nemecko)]
   
   „Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Znečisťovanie ovzdušia – Smernica 2008/50/ES – Plán kvality ovzdušia – Limitné hodnoty pre oxid dusičitý – Účinnosť práva Únie – Povinnosť vnútroštátnych súdov prijať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie vykonávania smernice – Nerešpektovanie súdnych rozhodnutí zo strany správneho orgánu – Súdom uložené príkazy a neúčinné donucovacie pokuty – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom – Donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody voči verejným činiteľom – Potreba dodržiavania článku 6 Charty základných práv – Právo na osobnú slobodu“
   
      I. Úvod
   
   
            1.
         
         
            Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko, Nemecko), sa týka účinného vykonávania práva Únie, a najmä smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (
                  2
               ). Ako sa má zabezpečiť rešpektovanie vnútroštátnych súdnych rozhodnutí, v prejednávanej veci v oblasti, ktorá je obzvlášť citlivá, akou je environmentálne právo? Vzhľadom na jasnú vôľu verejných činiteľov nekonať v súlade s právoplatnými súdnymi rozhodnutiami, povoľuje alebo vyžaduje právo Únie použiť opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, akým je donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody, ak v dotknutom vnútroštátnom právnom poriadku síce takéto donucovacie opatrenie existuje, ale nie je určené na uplatnenie voči takýmto osobám? Táto otázka si vyžaduje zohľadnenie dvoch základných práv, a to práva na účinný prostriedok nápravy pred súdom a práva na slobodu.
         
      
            2.
         
         
            Tieto otázky sa vynárajú v súvislosti so sporom medzi mimovládnou organizáciou Deutsche Umwelthilfe eV na jednej strane a Freistaat Bayern (spolková krajina Bavorsko, Nemecko) na strane druhej, ktorý sa týka rozhodnutia Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko), ktorým sa tejto spolkovej krajine nariaďuje, aby zmenila svoj plán kvality ovzdušia a zaviedla zákazy premávky vozidiel s dieselovým motorom v meste Mníchov (Nemecko). Spolková krajina Bavorsko však odmieta zaviesť takéto zákazy napriek tomu, že jej boli opakovane uložené donucovacie pokuty.
         
      
            3.
         
         
            Vnútroštátny súd, ktorý čelí nedostatku prostriedkov vo vnútroštátnom práve na zabezpečenie rešpektovania uvedeného súdneho rozhodnutia voči spolkovej krajine Bavorsko, sa vzhľadom na tieto okolnosti zamýšľa nad tým, aký je rozsah jeho povinností v oblasti zabezpečenia vykonávania smernice 2008/50 a základného práva na účinný prostriedok nápravy, ktoré mu vyplývajú z práva Únie.
         
      
            4.
         
         
            V týchto návrhoch objasním, prečo sa domnievam, že povinnosť vnútroštátneho súdu uplatňovať donucovacie opatrenia na zabezpečenie účinnosti práva Únie v zmysle tohto práva nie je neobmedzená, najmä keď sa týmito opatreniami môže porušiť iné základné právo, v prejednávanej veci právo na slobodu.
         
      
            5.
         
         
            Navrhnem, aby Súdny dvor rozhodol tak, že hoci je vnútroštátny súd všeobecne povinný vyvinúť maximálne úsilie na zabezpečenie účinného vykonávania práva Únie a na tento účel prijať všetky opatrenia obsiahnuté v jeho vnútroštátnom práve s cieľom donútiť verejných činiteľov, aby konali v súlade s právoplatným súdnym rozhodnutím, právo Únie neukladá vnútroštátnemu súdu povinnosť a ani mu nepovoľuje prijať opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, pokiaľ nie je toto opatrenie stanovené jasným, predvídateľným a dostupným zákonom, ktorý nie je svojvoľný.
         
      
      II. Právny rámec
   
   
      
         A.
       
         Medzinárodné právo
      
   
   
            6.
         
         
            Článok 9 Aarhuského dohovoru (
                  3
               ) upravuje široký prístup verejnosti k spravodlivosti s cieľom prispieť v súlade s článkom 1 tohto dohovoru k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je vhodné na zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.
         
      
      
         B.
       
         Právo Únie
      
   
   
            7.
         
         
            Článok 13 smernice 2008/50, nazvaný „Limitné hodnoty a výstražné prahy na ochranu zdravia ľudí“, v odseku 1 stanovuje, že členské štáty dodržiavajú určité limitné hodnoty pre oxid dusičitý.
         
      
            8.
         
         
            V článku 23 ods. 1 tejto smernice sa od členských štátov vyžaduje, aby vypracovali plány kvality ovzdušia, ak v daných zónach alebo aglomeráciách prekročia úrovne znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší akúkoľvek limitnú hodnotu stanovenú touto smernicou.
         
      
      
         C.
       
         Nemecké právo
      
   
   
            9.
         
         
            § 2 ods. 2 druhá veta Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschand (základný zákon pre Spolkovú republiku Nemecko) z 23. mája 1949 (BGB1 1949 I, s. 1, ďalej len „základný zákon“) upravuje základné právo na osobnú slobodu. Podľa § 104 ods. 1 prvej vety základného zákona „slobodu jednotlivca možno obmedziť len na základe formálnej právnej úpravy a spôsobmi podľa tejto úpravy“.
         
      
            10.
         
         
            § 167 ods. 1 prvá veta Verwaltungsgerichtsordnung (Rokovací poriadok správnych súdov, ďalej len „VwGO“) stanovuje:
            „S výnimkou osobitného ustanovenia tohto zákona sa výkon rozhodnutia primerane spravuje ôsmou knihou Zivilprozessordnung [civilný sporový poriadok, ďalej len „ZPO“].“
         
      
            11.
         
         
            § 172 VwGO, ktorý je podľa vnútroštátneho súdu takým osobitným ustanovením, ktoré v súlade s úvodnou formuláciou § 167 ods. 1 prvej vety VwGO v zásade vylučuje uplatnenie ustanovení týkajúcich sa núteného výkonu rozhodnutí uvedených v ôsmej knihe ZPO, stanovuje:
            „Ak v prípadoch uvedených v § 113 ods. 1 druhej vete, § 113 ods. 5 a § 123 správny orgán nesplní povinnosť, ktorá mu bola uložená v rozsudku alebo v uznesení o nariadení predbežných opatrení, na základe návrhu mu prvostupňový súd môže uznesením pohroziť uložením donucovacej pokuty vo výške 10000 eur v prípade, že príkaz nevykoná v lehote, ktorú mu stanovil, a ak príkaz v uvedenej lehote nevykoná, vydať rozhodnutie o uložení tejto pokuty a z úradnej povinnosti pristúpiť k nútenému výkonu rozhodnutia. Uloženie tej istej povinnosti môže viesť k opakovanému pohrozeniu pokutou, rozhodnutiu o uložení tejto pokuty a k výkonu tohto rozhodnutia.“
         
      
            12.
         
         
            § 888 uvedený v ôsmej knihe ZPO v odseku 1 a 2 stanovuje:
            „1.   „Ak nemôže konať tretia osoba a ak splnenie povinnosti závisí výlučne od vôle povinného, je prvostupňový súd konajúci vo veci povinný na základe návrhu rozhodnúť, že vykonanie úkonu sa od povinného vymôže prostredníctvom donucovacej pokuty a v prípade, že je nevymožiteľná, nariadením donucovacej väzby, alebo prostredníctvom donucovacej väzby. Výška každej donucovacej pokuty nesmie presiahnuť 25000 eur. Ustanovenia oddielu 2 týkajúce sa pozbavenia slobody sa uplatnia primerane na donucovaciu väzbu.
            2.   Donucovacie prostriedky sa nariadia bez predchádzajúceho upozornenia na následky nesplnenia povinnosti.“
         
      
            13.
         
         
            § 890 ods.1 a 2 ZPO stanovujú, že upozornenie na následky nesplnenia povinnosti sa zašle povinnému (v konaní o výkon rozhodnutia) splniť príkaz zdržať sa určitého konania alebo strpieť určité konanie ešte predtým, ako sa mu uloží donucovacia pokuta alebo donucovacia väzba.
         
      
      III. Spor vo veci samej, prejudiciálna otázka a konanie na Súdnom dvore
   
   
            14.
         
         
            Deutsche Umwelthilfe, ktorá je oprávnená na predkladanie žalôb združení na ochranu životného prostredia v zmysle článku 9 ods. 2 druhého pododseku Aarhuského dohovoru a článku 11 ods. 3 druhej a tretej vety smernice 2011/92/EÚ (
                  4
               ), podala žalobu proti spolkovej krajine Bavorsko s cieľom donútiť ju, aby dodržiavala limitné hodnoty oxidu dusičitého stanovené v smernici 2008/50.
         
      
            15.
         
         
            Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že na území mesta Mníchov podľa zistení súdu po mnohé roky občas dochádzalo k značným prekročeniam týchto limitných hodnôt. Prekročenia limitných hodnôt sa údajne týkali 250 cestných komunikácií alebo ich úsekov a v niektorých prípadoch dosiahli dvojnásobok povolených hodnôt.
         
      
            16.
         
         
            Rozsudkom z 9. októbra 2012 Verwaltungsgericht München (Správny súd Mníchov, Nemecko) uložil spolkovej krajine Bavorsko povinnosť zmeniť a doplniť „Akčný plán kvality ovzdušia“ zodpovedajúci „Plánu kvality ovzdušia“ v zmysle článku 23 smernice 2008/50, pokiaľ ide o mesto Mníchov, a to tak, aby týmto plánom zabezpečila dodržiavanie limitných hodnôt. Rozsudok tohto súdu je právoplatný.
         
      
            17.
         
         
            Uvedený súd v uznesení z 21. júna 2016 pohrozil spolkovej krajine Bavorsko uložením pokuty za prekročenie predmetných limitných hodnôt, proti čomu táto spolková krajina podala sťažnosť.
         
      
            18.
         
         
            Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko) uznesením z 27. februára 2017 túto sťažnosť zamietol. Po zistení, že spolková krajina Bavorsko stále nekoná v súlade s rozsudkom z 9. októbra 2012, pohrozil tejto spolkovej krajine uložením viacerých donucovacích pokút v celkovej výške 10000 eur v prípade, že neprijme potrebné opatrenia na dodržanie uvedených limitných hodnôt. Tieto opatrenia zahŕňali uloženie zákazov premávky niektorých vozidiel s dieselovým motorom v určitých mestských zónach. (
                  5
               ) Toto uznesenie je takisto právoplatné.
         
      
            19.
         
         
            Verwaltungsgericht München (Správny súd Mníchov) na návrh mimovládnej organizácie Deutsche Umwelthilfe uznesením z 26. októbra 2017 uložil jednu z donucovacích pokút uvedených v predchádzajúcom uznesení z 27. februára 2017. Spolková krajina Bavorsko sa proti tomuto uzneseniu neodvolala a uloženú pokutu zaplatila.
         
      
            20.
         
         
            Uznesením z 29. januára 2018 jej tento súd na návrh mimovládnej organizácie Deutsche Umwelthilfe uložil ďalšiu z donucovacích pokút, ktoré boli predmetom uznesenia z 27. februára 2017, a pohrozil spolkovej krajine Bavorsko ďalšou donucovacou pokutou vo výške 4000 eur. Na druhej strane uvedený súd okrem iného zamietol návrh na uloženie donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody voči v tom čase úradujúcemu ministrovi životného prostredia a ochrany spotrebiteľov spolkovej krajiny Bavorsko, alebo v závislosti od okolností ministerskému predsedovi tejto spolkovej krajiny. Deutsche Umwelthilfe sa proti tomuto rozhodnutiu odvolala na Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko).
         
      
            21.
         
         
            Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že spolková krajina Bavorsko stále nekonala v súlade so súdnymi príkazmi, ktoré jej boli uložené uznesením z 27. februára 2017, a že nemožno očakávať, že táto spolková krajina bude uznesenie súdu rešpektovať. Naopak, zástupcovia spolkovej krajiny Bavorsko vrátane jej ministerského predsedu vraj verejne vyjadrili svoj úmysel nesplniť povinnosť zakázať premávku vozidiel s dieselovým motorom na určitých cestných komunikáciách. Spolková krajina tiež údajne uviedla pred Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko) v spore vo veci samej, že zákazy premávky vozidiel s dieselovým motorom na určitých cestných komunikáciách alebo úsekoch týchto cestných komunikácií považuje za neprimerané a že teda v tomto smere nepotrebuje prijímať opatrenia.
         
      
            22.
         
         
            Podľa vnútroštátneho súdu, ak výkonná moc jasne a vytrvalo vyjadruje svoje odhodlanie nepodriadiť sa niektorým súdnym rozhodnutiam, treba považovať za vylúčené, že hrozba uloženia alebo rozhodnutie o uložení nových a vyšších donucovacích pokút bude mať účinok na takéto správanie. Tým skôr to platí v prípade, keď sa zaplatenie pokuty pre spolkovú krajinu nespája so žiadnou majetkovou ujmou. Zaplatenie predmetnej pokuty totiž pravdepodobne vedie len k tomu, že sa výdavok vo výške sumy určenej súdom zaúčtuje do konkrétnej individuálnej položky štátneho rozpočtu a tú istú sumu zaúčtuje účtovný orgán spolkovej krajiny ako príjem.
         
      
            23.
         
         
            Vnútroštátny súd dodáva, že ZPO upravuje donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody v súvislosti s výkonom určitých súdnych rozhodnutí. Inštitút tohto donucovacieho opatrenia však nie je z ústavnoprávnych dôvodov uplatniteľný na verejných činiteľov.
         
      
            24.
         
         
            Hoci § 167 ods. 1 prvá veta VwGO umožňuje uplatňovať opatrenia stanovené v ôsmej knihe ZPO vrátane donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody, s výnimkou prípadu, keď osobitné ustanovenie obsahuje odchylnú úpravu, § 172 VwGO, ktorý je takýmto osobitným ustanovením, vylučuje uplatnenie opatrení núteného výkonu rozhodnutí uvedených v ôsmej knihe ZPO.
         
      
            25.
         
         
            Je pravda, že Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd, Nemecko) už rozhodol, že súdy patriace do sústavy správneho súdnictva majú v zásade povinnosť považovať sa v náležitých prípadoch za neviazané obmedzeniami vyplývajúcimi z § 172 VwGO. Vo svojom uznesení z 9. augusta 1999 (1 BvR 2245/98) zdôraznil, že uplatnenie iných možných donucovacích prostriedkov podľa ustanovení § 167 VwGO v spojení s ustanoveniami ZPO „je vzhľadom na požiadavku účinnej súdnej ochrany v každom prípade nutné, ak hrozbou uloženia alebo rozhodnutím o uložení donucovacej pokuty najviac vo výške 2000 DEM [približne 1000 eur, v tom čase horná hranica] nie je možné zabezpečiť ochranu práv dotknutej osoby“. Podľa tohto uznesenia:
            „Ak vzhľadom na predchádzajúce skúsenosti, na základe vyjadrení alebo z dôvodu opakovane neúspešných hrozieb uloženia pokuty, možno jednoznačne dospieť k záveru, že orgán pod tlakom pokuty neustúpi, vyžaduje si požiadavka účinnej právnej ochrany, aby sa v súlade s § 167 VwGO primerane uplatnili prípustné civilné procesné ustanovenia a prijali iné prísnejšie donucovacie opatrenia, prostredníctvom ktorých sa orgán donúti k tomu, aby postupoval v súlade so zákonom… Posúdenie, ktoré prísnejšie donucovacie prostriedky upravené v § 885 až § 896 ZPO… v akom poradí a v akej podobe sa v prípade potreby použijú pri výkone rozhodnutia… patrí do pôsobnosti správnych súdov…“
         
      
            26.
         
         
            Tieto ustanovenia údajne zahŕňajú plnenie prostredníctvom tretej osoby, ktoré podľa názoru vnútroštátneho súdu nie je v prípade prejednávanej veci možné, ako aj donucovacie opatrenie upravené v § 888 ZPO.
         
      
            27.
         
         
            Podľa vnútroštátneho súdu by sa však uplatnením donucovacích opatrení spočívajúcich v obmedzení slobody proti verejným činiteľom spolkovej krajiny Bavorsko na základe § 888 ZPO porušila požiadavka, ktorú vyslovil Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) v uznesení z 13. októbra 1970 (1 BvR 226/70), v zmysle ktorej cieľ sledovaný odvolaním sa na tento § musel normotvorca predpokladať v čase prijímania uvedeného právneho predpisu. Vzhľadom na genézu § 888 ZPO to tak nie je.
         
      
            28.
         
         
            Z tohto dôvodu nemecké súdy aj po vydaní uznesenia Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) z 9. augusta 1999 (1 BvR 2245/98) opakovane usúdili, že nariadenie donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody voči verejným činiteľom výkonnej moci je protiprávne.
         
      
            29.
         
         
            Vnútroštátny súd má však pochybnosti, či právo Únie vyžaduje, resp. pripúšťa odlišné posúdenie právnej situácie dotknutej vo veci samej.
         
      
            30.
         
         
            Podľa názoru vnútroštátneho súdu, ak by sa nariadenie donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody v situácii, akou je tá vo veci samej, vyžadovalo podľa práva Únie, nemecké súdy by nemohli zohľadniť prekážku, ktorú predstavuje judikatúra v oblasti ústavného práva. Vnútroštátny súd má údajne povinnosť zabezpečiť plný účinok ustanovení práva Únie, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akékoľvek odporujúce ustanovenie vnútroštátneho práva bez toho, aby bolo treba žiadať alebo čakať na jeho predchádzajúce zrušenie zákonodarnou cestou alebo akýmkoľvek iným ústavným postupom.
         
      
            31.
         
         
            Za týchto okolností sa Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
            „Majú sa:
            
                     1.
                  
                  
                     povinnosť zakotvená v článku 4 ods. 3 druhom pododseku Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ), na základe ktorej prijmú členské štáty všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich zo Zmlúv alebo z aktov inštitúcií Únie,
                  
               
                     2.
                  
                  
                     zásada účinného vykonávania práva Únie členskými štátmi uvedená okrem iného v článku 197 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ),
                  
               
                     3.
                  
                  
                     právo na účinný prostriedok nápravy zabezpečené článkom 47 ods. 1 [Charty základných práv Európskej únie] (
                           6
                        ),
                  
               
                     4.
                  
                  
                     povinnosť zmluvných štátov zabezpečiť účinné prostriedky nápravy v záležitostiach životného prostredia, ktorá vyplýva z článku 9 ods. 4 prvej vety Aarhuského dohovoru,
                  
               
                     5.
                  
                  
                     povinnosť členských štátov zabezpečiť účinnú právnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, upravenú v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ,
                  
               vykladať v tom zmysle, že nemecký súd má právo, ba dokonca povinnosť rozhodnúť o nariadení donucovacieho opatrenia, ktorým osoby zastávajúce funkciu spojenú s výkonom verejnej moci (ďalej len „verejní činitelia“) spolkovej krajiny obmedzí na osobnej slobode, aby takýmto spôsobom zabezpečil splnenie povinnosti tejto spolkovej krajiny zmeniť plán kvality ovzdušia v zmysle článku 23 smernice 2008/50/ES s určitým minimálnym obsahom, ak bola tejto spolkovej krajine právoplatným rozsudkom uložená takáto povinnosť prijať zmenu plánu s takýmto minimálnym obsahom a
            
                     –
                  
                  
                     viaceré hroziace donucovacie pokuty pre spolkovú krajinu a rozhodnutia, ktorými sa určila výška donucovacej pokuty, ostali neúspešné,
                  
               
                     –
                  
                  
                     hroziace donucovacie pokuty a rozhodnutia, ktorými sa určila výška donucovacej pokuty by ani v prípade vyšších súm hroziacej alebo určenej donucovacej pokuty nemali podstatnejší odstrašujúci účinok, pretože zaplatenie donucovacích pokút sa pre právoplatne odsúdenú spolkovú krajinu nespája s majetkovou ujmou, ale v tomto ohľade predstavuje len prevod konkrétne určenej sumy z jednej účtovnej položky v štátnom rozpočte do inej účtovnej položky štátneho rozpočtu,
                  
               
                     –
                  
                  
                     právoplatne odsúdená spolková krajina sa vyslovila jednak voči súdom a jednak verejne, a to okrem iného aj prostredníctvom jej najvyšších politických verejných činiteľov voči parlamentu, v tom zmysle, že si nesplní povinnosti, ktoré jej súd uložil v súvislosti s plánom kvality ovzdušia,
                  
               
                     –
                  
                  
                     vnútroštátne právo v zásade upravuje inštitút donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody v súvislosti s výkonom súdnych rozhodnutí, ale vnútroštátna judikatúra v oblasti ústavného práva bráni uplatneniu príslušného ustanovenia na také skutkové okolnosti prípadu, o aké ide v tejto veci, a
                  
               
                     –
                  
                  
                     vnútroštátne právo neupravuje v prípade skutkových okolností, o aké ide v tomto konaní, donucovacie prostriedky, ktoré by boli z hľadiska dosiahnutia cieľa účinnejšie ako hroziace donucovacie pokuty alebo rozhodnutia o uložení donucovacej pokuty, ale spájali by sa s miernejším zásahom do práv ako donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody a použitie takýchto donucovacích prostriedkov je už zo svojej podstaty v tomto konaní vylúčené?“
                  
               
      
            32.
         
         
            Deutsche Umwelthilfe, spolková krajina Bavorsko a Európska komisia predložili Súdnemu dvoru písomné pripomienky. Tí istí účastníci konania a tie isté oprávnené subjekty, ako aj nemecká vláda boli zastúpené na pojednávaní, ktoré sa konalo 3. septembra 2019.
         
      
      IV. Analýza
   
   
      
         A.
       
         Úvodné poznámky
      
   
   
            33.
         
         
            Otázka vnútroštátneho súdu týkajúca sa účinného vykonávania práva Únie sa vzťahuje na opatrenia, ktoré môže alebo musí vnútroštátny súd prijať voči správnemu orgánu so zreteľom na dva druhy povinností, ktoré má tento orgán jednak na základe sekundárneho práva, v prejednávanej veci smernice 2008/50, a jednak na základe súdnych rozhodnutí, ktoré už boli proti nemu prijaté, s cieľom zabezpečiť uplatňovanie tohto práva.
         
      
            34.
         
         
            Problém, na ktorý naráža vnútroštátny súd, sa zakladá na nedostatku dostatočných donucovacích prostriedkov vo vnútroštátnom práve použiteľných na donútenie verejných činiteľov, aby splnili jeho rozhodnutia, a tým dodržali právo Únie.
         
      
            35.
         
         
            Ustanoveniami týkajúcimi sa prvej skupiny povinností, ktoré citoval vnútroštátny súd, sú článok 4 ods. 3 ZEÚ, ktorý stanovuje zásadu lojálnej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi, a od týchto vyžaduje prijať všetky vhodné opatrenia, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich z aktov inštitúcií Únie, a článok 197 ods. 1 ZFEÚ, ktorý zdôrazňuje, že účinné vykonávanie práva Únie členskými štátmi je nevyhnutné pre správne fungovanie Únie.
         
      
            36.
         
         
            Na podporu druhej skupiny povinností vnútroštátny súd uvádza právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom zabezpečené článkom 47 Charty a ustanovené v článku 9 Aarhuského dohovoru. Z tohto práva vyplýva povinnosť členských štátov podľa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany.
         
      
            37.
         
         
            Ako vyplýva z právneho rámca, ktorý uviedol vnútroštátny súd, medzi opatrenia na výkon rozsudku v nemeckom občianskom práve patrí rozhodnutie o uložení donucovacích pokút, plnenie prostredníctvom tretej osoby a donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody. Nemecké správne právo zasa ustanovuje možnosť ukladať donucovacie pokuty, aby sa zabezpečilo, že správny orgán dodrží príkaz, ktorý mu bol uložený súdnym rozhodnutím. Pokuty podľa správneho práva sú nižšie než podľa občianskeho práva. Ak sa použitie donucovacej pokuty preukáže ako neúčinné, podľa vnútroštátneho súdu je možné uplatniť ustanovenia občianskeho práva, ktoré ustanovujú donucovacie pokuty do výšky 25000 eur namiesto 10000 eur, avšak donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody nemožno uplatniť na verejných činiteľov. Ako je uvedené v bode 27 vyššie, vyplýva to z nemeckého ústavného práva, ako ho vykladá Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd).
         
      
            38.
         
         
            Tu musím spresniť, že Deutsche Umwelthilfe spochybňuje tento opis vnútroštátneho právneho rámca. (
                  7
               ) Súdny dvor, na ktorý sa vnútroštátny súd obrátil s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, však musí zohľadniť výklad vnútroštátneho práva, ktorý mu bol predložený uvedeným súdom. (
                  8
               ) Bez ohľadu na kritiku zo strany účastníkov konania vo veci samej smerujúcej proti výkladu vnútroštátneho práva, ktorý zastáva vnútroštátny súd, musí byť posúdenie tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania uskutočnené vzhľadom na výklad tohto práva, ktorý poskytol tento vnútroštátny súd.
         
      
            39.
         
         
            Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že dôvodom, prečo sú donucovacie prostriedky použité proti štátu a jeho správnemu orgánu v nemeckom vnútroštátnom práve miernejšie ako v občianskom práve, je to, že štát zvyčajne rešpektuje súdne rozhodnutia, ktoré sú mu určené. Podľa vlastného názoru mimovládnej organizácie Deutsche Umwelthilfe je tento prípad navyše výnimočným prípadom.
         
      
            40.
         
         
            Rovnako ako vnútroštátny súd, Deutsche Umwelthilfe a Komisia by som chcel zdôrazniť, že tento prípad, aj keď je ojedinelý, nie je bezvýznamný. Naopak, odmietnutie verejných činiteľov spolkovej krajiny Bavorsko podriadiť sa právoplatným súdnym rozhodnutiam vo veci samej môže mať vážne dôsledky tak na zdravie a život ľudí, (
                  9
               ) ako aj na základy právneho štátu. (
                  10
               )
         
      
            41.
         
         
            V tejto súvislosti treba konštatovať, že vnútroštátny súd sa svojou prejudiciálnou otázkou v podstate pýta, či právo Únie, najmä článok 4 ods. 3 druhý pododsek ZEÚ, článok 197 ods. 1 ZFEÚ, článok 47 ods. 1 Charty, článok 9 Aarhuského dohovoru a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že v súvislosti so zabezpečením účinného vykonávania smernice 2008/50 vnútroštátny súd môže, ba dokonca musí na účely donútenia verejných činiteľov, aby splnili právoplatné súdne rozhodnutie, prijať voči nim opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, akým je donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody, ak jeho vnútroštátne právo takéto opatrenie obsahuje, a to aj vtedy, keď ho jasný a predvídateľný vnútroštátny zákon neustanovuje vo vzťahu k takýmto osobám.
         
      
            42.
         
         
            S cieľom zodpovedať túto otázku budem najskôr skúmať rozsah povinností, ktoré má vnútroštátny súd v súvislosti so zabezpečovaním účinnosti práva Únie (časť B), a následne možné obmedzenia týchto povinností z hľadiska základného práva na slobodu (časť C).
         
      
      
         B.
       
         Povinnosť zabezpečiť účinnosť práva Únie
      
   
   
            43.
         
         
            Súdny dvor už mal príležitosť skúmať opatrenia, ktoré je vnútroštátny súd povinný uplatniť na základe zásady lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ a práva osôb podliehajúcich súdnej právomoci na účinnú súdnu ochranu zakotvené v článku 47 Charty v prípade, že členský štát nedodrží ustanovenia smernice 2008/50, a najmä jej články 13 a 23.
         
      
            44.
         
         
            V tejto súvislosti z rozsudkov Janecek (
                  11
               ), ClientEarth (
                  12
               ) a Craeynest a i. (
                  13
               ) vyplýva, že ak si štát nesplní svoje povinnosti týkajúce sa vypracovania plánu kvality ovzdušia, vnútroštátny súd je povinný na návrh dotknutých jednotlivcov prijať všetky potrebné opatrenia, ako napríklad vydať súdny príkaz, ak je upravený vnútroštátnym právom, na to, aby príslušný orgán vypracoval tento plán za podmienok stanovených v smernici 2008/50. (
                  14
               )
         
      
            45.
         
         
            V týchto rozsudkoch je zodpovedaná otázka účinného vykonávania práva Únie v prípade, akým je prípad vo veci samej, iba čiastočne. Rovnako ako vo veciach, v ktorých boli vydané predmetné rozsudky, sa problém vykonávania práva Únie netýka transpozície smernice 2008/50 dotknutým členským štátom, ale konkrétnych opatrení prijatých štátom na dosiahnutie súladu s touto smernicou. K tomuto problému sa však v rámci prejednávanej veci pridáva problém nerešpektovania zo strany správneho orgánu súdnych rozhodnutí, ktorými sa mu nariaďuje prijať určité konkrétne opatrenia, v danom prípade zaviesť zákazy premávky na niektorých cestných komunikáciách.
         
      
            46.
         
         
            Vzniká otázka, či povinnosť vnútroštátneho súdu prijať „všetky potrebné opatrenia“ na zabezpečenie súladu so smernicou 2008/50 znamená v takomto prípade aj povinnosť uplatniť opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, akým je donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody.
         
      
            47.
         
         
            V prejednávanej veci je táto otázka ešte nástojčivejšia, lebo porušenie práva Únie je obzvlášť vážne. Skutočnosť, že štát nerešpektuje súdne rozhodnutie, ktorým sa mu nariaďuje vykonať určité úkony na dosiahnutie súladu s touto smernicou, totiž predstavuje zásah do základného práva osoby podliehajúcej súdnej právomoci na účinný prostriedok nápravy pred súdom, ktoré je zaručené článkom 47 Charty.
         
      
            48.
         
         
            Ako vyplýva z rozsudkov Toma a Birul Executorului Judecătoresc Horaţiu‑Vasile Cruduleci (
                  15
               ) a Torubarov (
                  16
               ), právo na účinný prostriedok nápravy zaručené článkom 47 Charty by bolo iluzórne, ak by právny poriadok členského štátu umožňoval, aby konečné a záväzné súdne rozhodnutie nemalo účinky, a to v neprospech niektorého účastníka konania, takže výkon rozsudku treba považovať za neoddeliteľnú súčasť „účinného prostriedku nápravy“ v zmysle tohto článku 47.
         
      
            49.
         
         
            Odmietnutie členského štátu podriadiť sa súdnemu rozhodnutiu môže takisto podkopať zásadu právneho štátu, ktorý je jednou z hodnôt, na ktorých je založená Únia. (
                  17
               ) Zásadu právneho štátu musia dodržiavať všetci občania Únie a v prvom rade zástupcovia štátu vzhľadom na ich osobitné povinnosti v tejto oblasti, a to už z dôvodu ich funkcií. (
                  18
               ) Na pojednávaní to uznala sama nemecká vláda, ktorá zdôraznila, že výkonná moc musí súdne rozhodnutie samozrejme rešpektovať. Deutsche Umwelthilfe tiež uviedla, že štát vo všeobecnosti rešpektuje súdne rozhodnutia, pričom donucovacie pokuty obvykle postačujú na donútenie správneho orgánu, aby konal v súlade s týmito rozhodnutiami.
         
      
            50.
         
         
            Konkrétne v prípade, keď takéto donucovacie pokuty ustanovené vnútroštátnym právom voči správnemu orgánu nepostačujú na to, aby donútili členský štát konať v súlade so súdnym rozhodnutím o vykonaní smernice, je členský štát oprávnený či dokonca povinný použiť iné opatrenia, ako sú tie, ktoré má podľa tohto práva k dispozícii?
         
      
            51.
         
         
            Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž vyplýva, že opatrenia, ktoré už boli uplatnené v súlade s vnútroštátnym právom, a to donucovacie pokuty v celkovej výške 10000 eur, zostali zo strany spolkovej krajiny Bavorsko bez odozvy. Okrem toho jediné ďalšie možné opatrenia, ktoré vnútroštátny súd považuje za možné, a to donucovacie pokuty do výšky 25000 eur, údajne tiež nespĺňajú požiadavku účinnosti, lebo nemajú žiadny vplyv na rozpočet spolkovej krajiny (
                  19
               ) a verejní činitelia tejto spolkovej krajiny verejne vyhlásili, že neplánujú zaviesť zákazy premávky, ako im nariadil vnútroštátny súd.
         
      
            52.
         
         
            V tejto súvislosti z rozsudku Craeynest a i. (
                  20
               ) vyplýva, že potrebné opatrenia, ktoré je vnútroštátny súd povinný prijať na zabezpečenie splnenia povinností stanovených v smernici 2008/50, sa v zásade obmedzujú na povinnosti stanovené vnútroštátnym právom.
         
      
            53.
         
         
            Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora takisto vyplýva, že výkon rozhodnutia vnútroštátneho súdu týkajúceho sa aktu Únie v zásade patrí do procesnej autonómie členských štátov. Ak neexistuje právna úprava v danej oblasti na úrovni Únie, majú byť vo vnútroštátnom právnom poriadku každého členského štátu upravené procesné pravidlá týkajúce sa žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie. (
                  21
               ) Táto procesná autonómia sa uplatňuje pod podmienkou, že tieto pravidlá nesmú byť menej výhodné, ako pravidlá upravujúce podobné situácie vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie), a nesmú viesť k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity). (
                  22
               ) Zásada ekvivalencie nie je v prejednávanej veci spochybnená.
         
      
            54.
         
         
            V danom prípade vo veci samej neumožňujú opatrenia prijaté vnútroštátnym súdom zabezpečiť účinné uplatňovanie smernice 2008/50, a teda táto situácia prakticky znemožňuje mimovládnej organizácii Deutsche Umwelthilfe uplatniť si práva, ktoré jej z tejto smernice vyplývajú.
         
      
            55.
         
         
            Vynára sa otázka, či za takýchto okolností právo Únie poskytuje nástroje na prekonanie prekážok vyskytujúcich sa vo vnútroštátnom práve. V tejto súvislosti treba overiť, či je takýmto nástrojom zásada prednosti práva Únie.
         
      
            56.
         
         
            Na základe tejto zásady má právo Únie prednostné postavenie pred právom členských štátov a vyžaduje, aby všetky orgány členských štátov v plnej miere uplatňovali rôzne právne normy Únie. (
                  23
               ) Vnútroštátne súdy sú tak povinné v čo najväčšej možnej miere vykladať vnútroštátne právo v súlade s požiadavkami práva Únie, aby zaistili plnú účinnosť práva Únie. (
                  24
               )
         
      
            57.
         
         
            Hoci povinnosť konformného výkladu nie je neobmedzená, a najmä nemôže slúžiť ako základ pre výklad vnútroštátneho práva contra legem, vyžaduje, aby sa vnútroštátne právo v čo najväčšej možnej miere zohľadnilo ako celok a aby sa uplatnili výkladové metódy, ktoré toto právo uznáva, aby sa zabezpečila plná účinnosť práva Únie a dospelo sa k riešeniu, ktoré je v súlade s cieľom, ktorý sleduje právo Únie. (
                  25
               )
         
      
            58.
         
         
            Vnútroštátne súdy sú teda v prípade potreby povinné zmeniť ustálenú judikatúru, pokiaľ táto judikatúra vychádza z výkladu vnútroštátneho práva, ktorý je nezlučiteľný s cieľmi smernice, a z vlastnej iniciatívy neuplatniť akýkoľvek výklad, ktorým sú viazané podľa svojho vnútroštátneho práva, ak tento výklad nie je zlučiteľný s dotknutou smernicou. (
                  26
               )
         
      
            59.
         
         
            Ak by nebolo možné uskutočniť výklad vnútroštátnej právnej úpravy v súlade s požiadavkami práva Únie, podľa zásady prednosti práva Únie môže byť vnútroštátny súd v rámci sporového konania proti orgánu verejnej moci povinný z vlastnej iniciatívy neuplatniť akékoľvek ustanovenie vnútroštátneho práva odporujúce európskej norme, ak má táto norma priamy účinok v tom zmysle, že je dostatočne jasná, presná a nepodmienečná, aby jednotlivcom priznával samostatne uplatniteľné právo, ktorého sa môžu dovolávať na vnútroštátnom súde. (
                  27
               )
         
      
            60.
         
         
            Zásada prednosti práva Únie teda umožnila v rámci sporov založených na práve Únie prekonať mnohé procesné prekážky vyplývajúce z vnútroštátneho práva. V niektorých prípadoch mohla priviesť vnútroštátny súd k tomu, aby uplatnil procesné pravidlá a prijal opatrenia v situáciách, ktoré nie sú upravené vnútroštátnym právom. (
                  28
               )
         
      
            61.
         
         
            V nedávnom rozsudku vo veci Torubarov, ktorý sa týka žiadosti o medzinárodnú ochranu, Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátna právna úprava, ktorá vedie k situácii, keď vnútroštátny súd nemá žiaden prostriedok, ktorý by mu umožňoval vynútiť rešpektovanie jeho rozsudku príslušnými správnymi orgánmi, porušuje základný obsah práva na účinný prostriedok nápravy zakotveného v článku 47 Charty. (
                  29
               ) Súdny dvor sa domnieval, že vnútroštátnemu súdu prináleží, aby v prípade potreby neuplatnil vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá mu zakazuje nahradiť svojím rozhodnutím rozhodnutie správneho orgánu, ktoré nebolo v súlade s jeho predchádzajúcim rozsudkom. (
                  30
               )
         
      
            62.
         
         
            Rovnako ako v prejednávanej veci vnútroštátny súd usúdil, že na základe svojho vnútroštátneho práva nemá dostatočné donucovacie prostriedky na to, aby mohol vynútiť rešpektovanie svojho rozsudku zo strany správneho orgánu a zabezpečil plnú účinnosť práva Únie. Medzi prejednávanou vecou a rozsudkom Torubarov teda existuje analógia.
         
      
            63.
         
         
            Aký dôsledok by sa mal po týchto úvahách vyvodiť zo zásady prednosti práva Únie v prejednávanej veci?
         
      
            64.
         
         
            Ako vyplýva z bodov 58 a 59 vyššie, keď sa spor medzi jednotlivcom a štátom týka ustanovenia práva Únie s priamym účinkom, (
                  31
               ) vnútroštátny súd je povinný neuplatniť, pokiaľ je to možné, judikatúru, ktorá predstavuje prekážku plného uplatnenia práva Únie, alebo dokonca zákon, ktorý vytvára takúto prekážku.
         
      
            65.
         
         
            Vnútroštátny súd uvádza, že sa domnieva, že jeho vnútroštátne právo možno vykladať tak, aby sa v spore vo veci samej zabezpečila plná účinnosť ustanovení práva Únie. Na tento účel navrhuje použiť mechanizmus konformného výkladu uvedeného v bode 56 vyššie a tento uplatniť na donucovacie opatrenia stanovené vo vnútroštátnom práve ako celku.
         
      
            66.
         
         
            Keďže sa uplatnenie donucovacích pokút v celkovej výške 10000 eur ukázalo ako neúčinné a ani uloženie vyšších pokút vo výške 25000 eur nemalo nádej na dosiahnutie želaného účinku, podľa názoru tohto súdu by bolo potrebné uplatniť donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody. To by znamenalo zohľadniť judikatúru Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) z roku 1999 (
                  32
               ), ktorá predpokladá zohľadnenie prísnejších donucovacích opatrení ustanovených v nemeckom občianskom práve, ale neprihliadnuť na judikatúru toho istého súdu z roku 1970 (
                  33
               ), ktorá predstavuje prekážku rozhodnutia o nariadení donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody voči verejným činiteľom. Táto prekážka je údajne spôsobená neexistenciou jasného a presného zákona, ktorý by spĺňal určité formálne požiadavky týkajúce sa týchto osôb. § 888 ZPO nespĺňa tieto požiadavky a ako nemecká vláda uviedla na pojednávaní v odpovedi na otázku Súdneho dvora, nemecké súdy neprijali na tomto základe voči uvedeným osobám žiadne opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody.
         
      
            67.
         
         
            Je však otázne, či vnútroštátny súd musí pri výklade svojho vnútroštátneho práva v záujme riadneho uplatnenia článku 23 smernice 2008/50 a článku 47 Charty zájsť tak ďaleko a neuplatniť judikatúru alebo dokonca zákon chrániaci osobu podliehajúcu súdnej právomoci. Myslím si, že nie.
         
      
            68.
         
         
            Plná účinnosť práva Únie môže mať v praxi svoje obmedzenia. Vnútroštátny súd, ktorému prináleží uplatňovať právo Únie, musí niekedy vyvážiť niekoľko základných práv. (
                  34
               ) V niektorých prípadoch sa plné uplatnenie právnej normy Únie musí odmietnuť v mene všeobecnej právnej zásady (
                  35
               ) alebo základného práva. (
                  36
               )
         
      
            69.
         
         
            Keďže donucovacie opatrenie zahŕňa pozbavenie osobnej slobody, treba overiť, či neuplatnenie časti vnútroštátneho práva, ktoré zamýšľa vnútroštátny súd s cieľom plne vykonať smernicu a zabezpečiť právo na účinný súdny prostriedok nápravy, je zlučiteľné s článkom 6 Charty, ktorý zaručuje právo na slobodu.
         
      
      
         C.
       
         Prihliadnutie na základné právo na slobodu
      
   
   
            70.
         
         
            Článok 6 Charty zakotvuje základné právo na slobodu, ktoré odzrkadľuje právo ustanovené v článku 5 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“) (
                  37
               ).
         
      
            71.
         
         
            Toto právo na slobodu sa má vykladať z hľadiska článku 52 ods. 1 Charty, podľa ktorého akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte musí byť ustanovené zákonom a musí rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd.
         
      
            72.
         
         
            Ustálená judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva, na ktorú by sa malo odkazovať v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty, potvrdzuje potrebu zákona, pokiaľ ide o právo zodpovedajúce právu ustanovenému EDĽP. V tejto judikatúre, a najmä rozsudku Del Rio Prada v. Španielsko (
                  38
               ), sa zdôrazňuje kvalita zákona, pričom sa podčiarkuje, že akékoľvek obmedzenie slobody musí mať právny základ a príslušný zákon musí byť pri svojom uplatňovaní dostatočne prístupný, presný a predvídateľný, aby sa zabránilo akejkoľvek hrozbe svojvoľnosti. Súdny dvor zopakoval tieto kritériá vo svojom rozsudku Al Chodor, pričom spresnil, že je potrebný právny základ a že tento právny základ musí spĺňať kritériá presnosti, predvídateľnosti, dostupnosti a ochrany proti svojvoľnosti. (
                  39
               )
         
      
            73.
         
         
            Poznamenávam, že § 104 základného zákona, na ktorý sa odvoláva vnútroštátny súd, obsahuje podobné požiadavky, podľa ktorých môže byť sloboda jednotlivca obmedzená len na základe zákona, ktorý musí spĺňať určité formálne kritériá.
         
      
            74.
         
         
            V prejednávanej veci však vnútroštátny súd jasne a dôrazne vysvetlil, že vnútroštátne právo neobsahuje taký zákon o pozbavení osobnej slobody prostredníctvom donucovacieho opatrenia s cieľom donútiť verejných činiteľov, aby konali v súlade s právoplatným súdnym rozhodnutím.
         
      
            75.
         
         
            Takéto predstavenie vnútroštátneho práva bolo iste predmetom diskusie v písomných pripomienkach účastníkov konania a na pojednávaní pred Súdnym dvorom. Okrem skutočnosti, že Súdnemu dvoru neprináleží spochybňovať výklad vnútroštátneho práva, ktorý podal vnútroštátny súd, (
                  40
               ) by som však chcel zdôrazniť, že z diskusií prinajmenšom vyplýva, že existuje vážna pochybnosť o výklade vnútroštátneho práva a následne o stupni jeho zrozumiteľnosti a predvídateľnosti.
         
      
            76.
         
         
            Podľa názoru mimovládnej organizácie Deutsche Umwelthilfe a vnútroštátneho súdu by sa tento problém s predvídateľnosťou mohol vyriešiť upozornením dotknutých osôb na následky nesplnenia ich povinnosti. Vnútroštátny súd však uvádza, že tento druh upozornenia nie je v ZPO ustanovený pre povinnosť konať, ako je povinnosť stanoviť zákaz premávky pre určité vozidlá. (
                  41
               )
         
      
            77.
         
         
            Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania okrem toho vyplýva, že existuje ďalšia, a to nezanedbateľná neistota, pokiaľ ide o osoby, na ktoré sa donucovacie opatrenie môže uplatniť.
         
      
            78.
         
         
            Vnútroštátny súd totiž uvádza niekoľko osôb, a to ministerského predsedu a ministra životného prostredia a ochrany spotrebiteľa na úrovni spolkovej krajiny Bavorsko a predsedu a podpredsedu vlády na úrovni správneho regiónu Horné Bavorsko. Dodáva, že preventívne je potrebné zamerať sa takisto na osoby na riadiacich pozíciách v rámci spolkovej krajiny Bavorsko a správneho regiónu Horné Bavorsko, lebo zodpovedné orgány tejto spolkovej krajiny požívajú parlamentnú imunitu, ktorá by, ak by nebola zrušená, spôsobila neúčinnosť donucovacieho opatrenia.
         
      
            79.
         
         
            Z tohto vyjadrenia vyplýva, že hlavní verejní činitelia na úrovni predmetnej spolkovej krajiny by sa mohli vyhnúť donucovaciemu opatreniu spočívajúcemu v obmedzení slobody. Na druhej strane by sa takéto opatrenie mohlo uplatniť na vyšších úradníkoch v správnom regióne Horné Bavorsko, ktorí sa podľa tvrdení vnútroštátneho súdu musia riadiť pokynmi spolkovej krajiny Bavorsko, ako aj na osoby v riadiacich funkciách v príslušných orgánoch spolkovej krajiny Bavorsko a správneho regiónu Horné Bavorsko. Pokiaľ ide o tieto osoby, vnútroštátny súd však spresňuje, že je ešte potrebné overiť, či sa od nich môže odôvodnene požadovať, aby konali v súlade so súdnym rozhodnutím aj v prípade, že by museli konať proti vôli svojich priamych nadriadených.
         
      
            80.
         
         
            Z vyššie uvedených skutočností vyplýva, že aj za samotného predpokladu, že by sa donucovacím opatrením mohol dosiahnuť sledovaný cieľ, t. j. rešpektovanie rozhodnutej veci, a teda plné uplatnenie smernice 2008/50 – čo podľa môjho názoru nie je ani zďaleka také isté – uplatnením takéhoto opatrenia voči verejným činiteľom by sa porušilo základné právo na slobodu zaručené v článku 6 Charty, a to z dôvodu neexistencie zákona vydaného na tento účel alebo prinajmenšom neexistencie jasného a predvídateľného zákona.
         
      
            81.
         
         
            Napriek problému týkajúcemu sa účinnosti práva Únie, a najmä zásahu do práva na účinný súdny prostriedok nápravy, ku ktorému dochádza v konkrétnej situácii, vnútroštátny súd nemôže upustiť od dodržania základných požiadaviek článku 6 Charty.
         
      
            82.
         
         
            Ako uviedla nemecká vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom, v prípade sporu týkajúceho sa práva vyplývajúceho zo smernice je konajúci súd povinný vyložiť vnútroštátne právo v súlade s právom Únie a môže sa od neho požadovať, aby neuplatnil vnútroštátny zákon, ktorý mu v tom bráni. Takýto výklad vnútroštátneho práva však, samozrejme, nesmie viesť k porušeniu základného práva na slobodu.
         
      
            83.
         
         
            Rovnako ako nemecká vláda sa domnievam, že slobodu jednotlivcov nemožno obmedziť bez dostatočného právneho základu. Obmedzenie slobody jednotlivcov sa musí zakladať na jasnom, predvídateľnom a dostupnom zákone, ktorý nie je svojvoľný. V opačnom prípade môže obmedzenie slobody naopak vážne oslabiť základy právneho štátu.
         
      
            84.
         
         
            Preto sa domnievam, že akokoľvek vážne je konanie zo strany verejných činiteľov, ktorí sa odmietajú podriadiť právoplatnému súdnemu rozhodnutiu, povinnosť vnútroštátneho súdu urobiť všetko, čo je v jeho právomoci, aby zabezpečil plnú účinnosť smernice, najmä smernice v oblasti životného prostredia, a aby zabezpečil základné právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom, nemôže byť splnená v rozpore so základným právom na slobodu. Táto jeho povinnosť by sa teda nemala chápať tak, že mu umožňuje, – a už vôbec nie, že ho zaväzuje, – porušiť toto základné právo na slobodu. (
                  42
               )
         
      
            85.
         
         
            Súdnemu dvoru teda navrhujem, aby spresnil, že povinnosť súdu vykladať svoje vnútroštátne právo v čo najväčšej možnej miere spôsobom, ktorý je v súlade s právom Únie, a prípadne neuplatniť právo, ktoré by v praxi bránilo plnej účinnosti tohto práva, má určitú absolútnu hranicu v prípade, že je tento výklad v rozpore so základným právom na slobodu zaručeným v článku 6 Charty.
         
      
            86.
         
         
            Okrem toho by som chcel pripomenúť, ako som už zdôraznil vo svojich návrhoch vo veci Al Chodor, že aj za predpokladu, že zákon stanovuje donucovacie opatrenie spočívajúce v pozbavení osobnej slobody, podľa môjho názoru musí byť jeho využitie až krajným prostriedkom nápravy. (
                  43
               ) V každom prípade by sa preto malo uplatniť len v prípade, že sa zohľadnili všetky ostatné opatrenia a dodržala sa zásada proporcionality.
         
      
            87.
         
         
            Poznamenávam, že v tomto prípade nie je isté, či vnútroštátny súd použil všetky prostriedky, ktoré má k dispozícii na základe vnútroštátneho práva. V priebehu pojednávania sa navrhlo, že by sa mohli zvážiť ďalšie opatrenia, ako napríklad donucovacie pokuty vo výške 25000 eur, prípadne ich opakované uloženie v krátkodobom časovom horizonte. Takisto sa poukázalo na možnosť, že tieto pokuty by sa nemali platiť predmetnej spolkovej krajine, ale tretej osobe alebo dokonca žalobkyni vo veci samej. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či by také opatrenia boli možné.
         
      
            88.
         
         
            V prípade neexistencie účinných donucovacích opatrení na zabezpečenie výkonu rozsudkov vo vnútroštátnom práve je v každom prípade na vnútroštátnom zákonodarcovi, aby ustanovil alebo neustanovil, podľa toho, či to považuje za relevantné alebo žiaduce, opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, akým je donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody voči verejným činiteľom. Takéto rozhodnutie sa môže v jednotlivých členských štátoch líšiť v závislosti od spoločenských preferencií a posúdenia, či by takéto opatrenia umožňovali dosiahnuť výsledok požadovaný v dotknutej smernici. (
                  44
               )
         
      
            89.
         
         
            Poznamenávam, že aj keby vnútroštátny súd bol podľa vnútroštátneho práva úplne zbavený možnosti zabezpečiť, aby odporkyňa rešpektovala súdne rozhodnutia, ktoré nadobudli právoplatnosť, a teda aj smernicu 2008/50, Únia má stále k dispozícii donucovací prostriedok. V takom prípade by sa mohlo uvažovať o konaní o nesplnení povinnosti proti členskému štátu, ktoré napokon začala Komisia v súvislosti so znečistením ovzdušia, konkrétne v meste Mníchov. (
                  45
               ) Ak by sa mal členský štát odsúdiť za porušenie smernice 2008/50 a nekonal by v súlade s rozhodnutím Súdneho dvora, Súdny dvor by mu na základe článku 260 ods. 2 ZFEÚ mohol uložiť povinnosť úhrady určitej paušálnej sumy za minulé obdobia a donucovacích pokút vzťahujúcich sa na budúce obdobia, a to vo výške zaisťujúcej ich odstrašujúci účinok, a splatných, ak to bude vhodné, za každý deň, kedy členský štát nebude konať v súlade s uvedeným rozhodnutím.
         
      
      V. Návrh
   
   
            90.
         
         
            Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko, Nemecko), takto:
            Právo Únie, najmä článok 4 ods. 3 druhý pododsek ZEÚ, článok 197 ods. 1 ZFEÚ, článok 47 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie, článok 9 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, podpísaného v Aarhuse 25. júna 1998 a schváleného v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005, a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že na zabezpečenie účinného vykonávania smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe, a v tejto súvislosti na donútenie verejných činiteľov, aby konali v súlade s právoplatným súdnym rozhodnutím, nemá vnútroštátny súd povinnosť a ani právo prijať voči nim opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody, akým je donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody, ak takéto opatrenie voči týmto osobám nie je stanovené jasným, predvídateľným a dostupným vnútroštátnym zákonom, ktorý nie je svojvoľný.
         
      (
         1
      )	Jazyk prednesu: francúzština.
   (
         2
      )	Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1. Touto smernicou sa nahradila smernica Rady 96/62/ES z 27. septembra 1996 o posudzovaní a riadení kvality okolitého ovzdušia (Ú. v. ES L 296, 1996, 55; Mim. vyd. 15/003, s. 95).
   (
         3
      )	Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, podpísaný v Aarhuse 25. júna 1998 a schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1, ďalej len „Aarhuský dohovor“).
   (
         4
      )	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1).
   (
         5
      )	Vnútroštátny súd uvádza, že primeranosť takýchto opatrení spočívajúcich v zákazoch premávky na zabezpečenie dodržania limitných hodnôt podľa smernice 2008/50 je potvrdená rozsudkom Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko) z 27. februára 2018 (7 C 26.16).
   (
         6
      )	Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 1, ďalej len „Charta“.
   (
         7
      )	Deutsche Umwelthilfe tvrdí, že existuje právny základ na uplatňovanie donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody voči verejným činiteľom. Týmto právnym základom je podľa nej § 167 VwGO, ktorý uznáva možnosť uplatnenia občianskeho práva. Podľa názoru mimovládnej organizácie Deutsche Umwelthilfe tak pochybnosti vnútroštátneho súdu neodzrkadľujú zákon stanovený v tomto § 167, ale judikatúru Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd). Spolková krajina Bavorsko a nemecká vláda sa domnievajú, že vykonávacie opatrenia, ktoré možno prijať voči správnemu orgánu, sú stanovené v § 167 VwGO, ktorý pre prípad, že neexistuje žiadne osobitné ustanovenie, odkazuje na občianske právo. Podľa ich názoru je takým osobitným ustanovením § 172 VwGO a zmena a doplnenie tohto § 172 v nadväznosti na uznesenie Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd) z 9. augusta 1999 (1 BvR 2245/98), pri ktorých sa zohľadnilo toto uznesenie tým, že sa zvýšila maximálna výška donucovacích pokút, ktoré možno uložiť správnemu orgánu, aby sa zvýšila ich účinnosť, majú za následok, že už nemožno použiť iné donucovacie opatrenia ustanovené v občianskom práve.
   (
         8
      )	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júna 2017, Online Games a i. (C‑685/15, EU:C:2017:452, bod 45), a najmä rozsudok z 21. júna 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, bod 25).
   (
         9
      )	Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu a návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady z 21. septembra 2005 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom vzduchu pre Európu [COM(2005) 447 final] vyplýva, že koncentrácie oxidu dusičitého výrazne prevyšujúce koncentrácie povolené zákonom každodenne ovplyvňujú zdravie ľudí a očakávanú dĺžku ich života.
   (
         10
      )	Pozri bod 49 vyššie.
   (
         11
      )	Rozsudok z 25. júla 2008 (C‑237/07, EU:C:2008:447).
   (
         12
      )	Rozsudok z 19. novembra 2014 (C‑404/13, EU:C:2014:2382).
   (
         13
      )	Rozsudok z 26. júna 2019 (C‑723/17, EU:C:2019:533).
   (
         14
      )	Rozsudok z 26. júna 2019, Craeynest a i. (C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 56).
   (
         15
      )	Rozsudok z 30. júna 2016 (C‑205/15, EU:C:2016:499, bod 43).
   (
         16
      )	Rozsudok z 29. júla 2019 (C‑556/17, EU:C:2019:626, ďalej len „rozsudok Torubarov“, bod 57).
   (
         17
      )	Pozri rozsudky z 24. júna 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť Najvyššieho súdu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, bod 43), a z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, body 30 a 31).
   (
         18
      )	Pozri analogicky rozsudok z 11. júla 2006, Komisia/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455, bod 70).
   (
         19
      )	Pozri bod 22 vyššie.
   (
         20
      )	Rozsudok z 26. júna 2019 (C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 56).
   (
         21
      )	Rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 39).
   (
         22
      )	Rozsudok z 26. júna 2019, Craeynest a i. (C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 54 a citovaná judikatúra).
   (
         23
      )	Rozsudok z 24. júna 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, body 53 a 54).
   (
         24
      )	Rozsudok z 24. júna 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 55).
   (
         25
      )	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. júna 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, body 74, 76 a 77).
   (
         26
      )	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. júna 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 78).
   (
         27
      )	Rozsudok z 24. júna 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, body 58 a 61).
   (
         28
      )	Pozri rozsudky z 19. júna 1990, Factortame a i. (C‑213/89, EU:C:1990: 257, bod 23); z 20. septembra 2001, Courage a Crehan (C‑453/99, EU:C:2001:465, body 26 a 36 druhá zarážka); z 21. novembra 2002, Cofidis (C‑473/00, EU:C:2002:705, bod 38), a zo 14. marca 2013, Aziz (C‑415/11, EU:C:2013:164, bod 64).
   (
         29
      )	Rozsudok Torubarov (body 71 a 72).
   (
         30
      )	Rozsudok Torubarov (bod 74).
   (
         31
      )	Pokiaľ ide o článok 23 smernice 2008/50, Súdny dvor už rozhodol, že toto ustanovenie stanovuje jasnú povinnosť vypracovať plán kvality ovzdušia v súlade s určitými požiadavkami, ktorej sa jednotlivci môžu domáhať voči orgánom verejnej moci (pozri rozsudok z 19. novembra 2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, body 53 až 56 a citovaná judikatúra). Pokiaľ ide o článok 47 Charty, Súdny dvor rozhodol, že v súvislosti so sporom týkajúcim sa situácie upravenej právom Únie je tento článok sám osebe postačujúci a nemusí byť spresnený ustanoveniami práva Únie alebo vnútroštátnym právom na to, aby bolo jednotlivcom priznané samostatne uplatniteľné právo (rozsudok zo 17. apríla 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, bod 78, a rozsudok Torubarov, bod 56).
   (
         32
      )	Uznesenie z 9. augusta 1999 (1 BvR 2245/98). Vec, v ktorej bolo vydané toto uznesenie, sa týkala odmietnutia zo strany obce prenajať miestnosť istej politickej strane. Bundesverfassungsgericht (Spolkový Ústavný súd) usúdil, že opatrenia podľa VwGO, najmä jeho § 172, nemusia postačovať a že v takom prípade je možné „primerane“ uplatniť podľa § 167 VwGO pravidlá ZPO [„in entsprechender Anwendung“]. Bundesverfassungsgericht (Spolkový Ústavný súd) uvádza príklady donucovacích opatrení založených na ZPO, ktoré sa všetky týkajú výkonu rozhodnutia treťou osobou (napríklad otvorenie miestnosti súdnym vykonávateľom). V uznesení sa však neuvádza donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody.
   (
         33
      )	Uznesenie z 13. októbra 1970 (1 BvR 226/70).
   (
         34
      )	Pozri, pokiaľ ide o dosiahnutie rovnováhy medzi právom na rešpektovanie súkromného života a právom na slobodu prejavu, rozsudok zo 16. decembra 2008, Satakunnan Markkinapörssi a Satamedia (C‑73/07, EU:C:2008:727, body 52 a 53).
   (
         35
      )	Pozri rozsudok z 24. októbra 2018, XC a i. (C‑234/17, EU:C:2018:853, bod 53).
   (
         36
      )	Pozri rozsudok zo 17. januára 2019, Dzivev a i. (C 310/16, EU:C:2019:30, body 33, 34, 36 a 39).
   (
         37
      )	Podľa vysvetliviek k Charte (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17) právo na slobodu ustanovené v článku 6 Charty zodpovedá právu zaručenému článkom 5 EDĽP a v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty má rovnaký význam a rozsah (pozri oddiel „Vysvetlivky k článku 6“, prvý odsek).
   (
         38
      )	ESĽP, 21. októbra 2013, Del Rio Prada v. Španielsko (CE:ECHR: 2013:1021JUD004275009, ods. 125 a citovaná judikatúra, ako aj rozsudok ESĽP, 25. júna 1996, Amuur v. Francúzsko (CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, ods. 50).
   (
         39
      )	Rozsudok z 15. marca 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, body 38 a 40).
   (
         40
      )	Pozri bod 38 vyššie.
   (
         41
      )	Pozri body 12 a 13 vyššie. Upozornenie na následky nesplnenia povinnosti nie je upravené v § 888 ods. 2 ZPO. Podľa § 890 ods. 1 a 2 ZPO sa toto upozornenie vyžaduje v prípade povinnosti zdržať sa určitého konania alebo strpieť určité konanie.
   (
         42
      )	Odkazujem na návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Dzivev a i. (C‑310/16, EU:C:2018:623, body 123 a 124), v ktorých sa zdôrazňuje potreba nájsť rovnováhu medzi požiadavkou efektivity a potrebou chrániť základné práva.
   (
         43
      )	Pozri moje návrhy vo veci Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2016:865, bod 55).
   (
         44
      )	V článku z 18. júla 2019 uverejnenom vo Frankfurter Allgemeine Zeitung predseda Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) píše, že donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody nie je podľa neho vhodným opatrením na uplatnenie voči zástupcom správneho orgánu, akým je ministerský predseda spolkovej krajiny. Verejnosť podľa jeho názoru očakáva od štátnych a regionálnych orgánov, ako aj od vyšších úradníkov, že budú naďalej vykonávať všetky svoje funkcie.
   (
         45
      )	Pozri prebiehajúce konanie vo veci C‑635/18, Komisia/Nemecko.