CELEX: 62013CP0002
Language: hu
Date: 2014-06-13 00:00:00
Title: Kokott főtanácsnok állásfoglalása, az ismertetés napja: 2014. június 13. # Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján kiadott vélemény - Nemzetközi megállapodás tervezete - Az Európai Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozása - Az említett tervezetnek az EU- és az EUM-Szerződéssel való összeegyeztethetősége. # vélemény 2/13. sz. ügy

Határozatok Tára
                                                                            JULIANE KOKOTT
                                                        FŐTANÁCSNOK ÁLLÁSFOGLALÁSA
                                                          Az ismertetés napja: 2014. június 13. 1
                                                  az Európai Bizottság által kezdeményezett
                                                              2/13. sz. vélemény iránti eljárás
           „Nemzetközi megállapodások Unió általi kötése — Az Uniónak az emberi jogok és alapvető
     szabadságok védelméről szóló egyezményhez (EJEE) történő csatlakozása — Az Unió és az uniós jog
        sajátos jellemzőinek megőrzése — Az Unió és az uniós intézmények hatásköreinek megőrzése —
    Az Uniónak a nemzetközi megállapodással létrehozott szervekben való részvétele — Az Emberi Jogok
         Európai Bírósága (EJEB) joghatóságának elismerése — Hatékony bírói jogvédelem a közös kül-
                                                                        és biztonságpolitikában”
                                                                              Table des matières
    I–     Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  3
    II – A csatlakozási eljárás eddigi menete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           4
    III – A Bizottság vélemény iránti kérelme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                             5
    IV – Jogi keret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   5
    V – A vélemény iránti kérelem elfogadhatósága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                     6
    VI – Tartalmi értékelés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           8
           Előzetes megjegyzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            8
           A – Az Unió hatásköreinek megőrzése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                 10
                 1. A csatlakozás nem szűkíti le az Unió hatásköreit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               10
                 2. A csatlakozás nem bővíti ki az Unió hatásköreit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                              11
                 3. Az Unió csatlakozása következtében nincs szükség új hatáskörökre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                 13
                       a) Az előzetes eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    13
   1 — Eredeti nyelv: német.
HU
           ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                  1
 ---pagebreak---                   KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                   AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
         b) Az EJEB ítéleteinek végrehajtására vonatkozó kötelezettség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               15
         c) Jogvédelem a KKBP-ben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  16
      4. Részeredmény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    20
  B – Az uniós intézmények hatásköreinek megőrzése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                 21
      1. Az Európai Unió Bíróságának hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                            21
         a) Az uniós bíróságok vitarendezési monopóliuma (EUMSZ 344. cikk) . . . . . . . . . . . . . . . .                                                             21
         b) Az uniós bíróságoknak az uniós jog értelmezésére és az uniós jogi aktusok
             jogszerűségének vizsgálatára vonatkozó hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                       23
         c) Az EJEE tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyvének hatása a Bíróság hatásköreire . . . . .                                                                    26
         d) Részeredmény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .         27
      2. Más uniós intézmények hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                      27
         a) Általános megjegyzések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 27
         b) A versenyjog megsértése miatti szankciók kiszabásának uniós intézményi rendszere .                                                                         28
             i) A Bizottság mint versenyhatóság intézményi szerepe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               28
             ii) A ne bis in idem elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               29
             iii) Az ésszerű határidőn belüli eljárás elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                             29
             iv) Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     29
  C – Az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                     30
      1. Az EJEB joghatóságának elismerése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       30
         a) Általános észrevételek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             31
         b) Az uniós jogrend autonómiájának biztosítására a csatlakozásra irányuló
             megállapodás tervezetében tett óvintézkedések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                     32
             i) A felelősségeknek az Unió és a tagállamai közti viszonyban történő megállapítása
                  (a megállapodástervezet 3. cikkének (7) bekezdése) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                         33
             ii) Annak megítélése, hogy szükség van-e az Európai Unió Bíróságának előzetes
                  eljárására . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
             iii) Az EJEB KKBP terén fennálló hatásköreinek és az Európai Unió Bírósága KKBP
                  terén fennálló hatásköreinek terjedelme közötti különbség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                34
         c) Részeredmény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .         36
      2. A közvetlen hatály elve és az uniós jog elsőbbségének elve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                          36
      3. Az EJEB előtti eljárásban a helyes alperes meghatározásának mechanizmusa . . . . . . . . . . . .                                                              38
2                                                                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                  a) A hatékony nyomonkövetés biztosítása az EJEE ellenőrzési rendszerében . . . . . . . . . . .                                                                           39
                  b) Az uniós jog EJEB előtti hatékony védelmének biztosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                          41
                        i) Az EJEB előtt folyamatban lévő eljárásokra vonatkozó kellő információk hiánya . .                                                                               41
                        ii) Az EJEB elfogadhatósági vizsgálati hatásköre az alperesi pertársként való
                              perbelépés engedélyezése iránti kérelmekkel kapcsolatban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                       42
                  c) Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               43
              4. Részeredmény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                43
       D – Az Uniónak az EJEE ellenőrző szerveiben való részvételéhez szükséges előkészítő
              intézkedések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .         44
              1. Az Unió részvétele az EJEB-ben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                44
              2. Az Unió részvétele az Európa Tanács Miniszteri Bizottságában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                            44
              3. Részeredmény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                45
       E–     A tagállamok EJEE szempontjából fennálló sajátos helyzetének figyelembevétele . . . . . . . . . . . .                                                                        46
              1. A tagállamok sajátos helyzete az EJEE kiegészítő jegyzőkönyvei vonatkozásában . . . . . . . . .                                                                           46
              2. A tagállamok sajátos helyzete az EJEE 15. cikke vonatkozásában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                            46
              3. A tagállamok sajátos helyzete az EJEE-hez fűzött nemzetközi jogi fenntartások
                  vonatkozásában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               47
                  a) Az alperes és az alperesi pertárs egyetemleges felelőssége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                        47
                  b) Az EJEE mint az uniós jog elsőbbséget élvező része . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                    48
              4. A tagállamok sajátos helyzete az alperesi pertársaság mechanizmusa keretében . . . . . . . . . .                                                                          49
              5. Részeredmény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                50
       Záró megjegyzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .         50
 VII – Indítvány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
I – Bevezetés
1. Az Európai Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményhez 2
(EJEE) történő tervezett csatlakozása az alapjogok hatékonyabb és homogénebb tiszteletben tartásához
kell hogy vezessen Európában. Mindenekelőtt azonban az Unió ezzel a csatlakozással egy több oldalról
már régen sürgetett, az alapvető alapjogi sztenderdek betartására vonatkozó külső ellenőrzésnek veti alá
magát. Ily módon az Unió végeredményben ugyanazokat a szabályokat ismeri el magára nézve
érvényesnek, mint amelyek elismerését a jelenlegi és jövőbeni tagállamaitól rendszeresen megkövetel.
2 — 1950. november 4-én írták alá.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                         3
 ---pagebreak---                                 KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                 AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
2. Az EJEE-hez történő tervezett csatlakozás nem csupán a hatalmas politikai jelzésértéke, hanem az
alkotmányjogi dimenziója miatt is kiemelkedő jelentőséggel bír. Évtizedeken keresztül foglalkoztatta ez
a terv az európai intézményeket, maga a Bíróság pedig már másodszor foglalkozik e törekvés jogi
szempontjaival. 3
3. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az EUSZ 6. cikk (2) bekezdése 4 értelmében egyértelmű,
hogy az Unió nem csak hogy hatáskörrel rendelkezik az EJEE-hez való csatlakozásra, hanem a
tagállamok kötelezték is arra, hogy erre az útra lépjen. Az EJEE-hez történő csatlakozás célkitűzése
azóta az uniós jogban alkotmányos szintre emelkedett.
4. Az ördög azonban – mint oly sokszor – a részletekben rejlik. Milyen feltételek mellett csatlakozhat
az Unió az EJEE-hez, és hogyan biztosítható, hogy e csatlakozás ne érintse az uniós jog sajátosságait, az
Unió, illetve az intézmények hatásköreit? Lényegében ezek azok a jogkérdések, amelyekkel a Bíróságnak
a jelen, az Európai Bizottság kezdeményezésére indított vélemény iránti eljárásban foglalkoznia kell.
Arról van tehát szó, hogy a tervezett csatlakozás „apró betűs részének” az alapító szerződésekkel való
összeegyeztethetőségét kell mélyrehatóan megvizsgálni. E vizsgálat alapját a „Csatlakozásra irányuló
megállapodás átdolgozott tervezete” képezi, amelyet 2013 júniusában, Strasbourgban a tárgyaló felek
az emberi jogi irányítóbizottság elé, mint az Európa Tanács hatáskörrel rendelkező szerve elé
terjesztettek.
II – A csatlakozási eljárás eddigi menete
5. A Bizottság 2010. március 17-i javaslatára az Európai Unió Tanácsa 2010. június 4-én felhatalmazást
adott az EJEE-hez történő csatlakozás iránti tárgyalások megkezdésére; a Bizottságot jelölte ki tárgyaló
partnernek, és iránymutatást adott a tárgyalásokhoz.
6. A csatlakozási tárgyalásokra az Európa Tanács intézményi keretein belül került sor, mégpedig az
Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által felhatalmazott két, egymást követő munkacsoportban. A
tárgyalásokon a Bizottság mellett az Európa Tanács érdekelt szerződő államai is közreműködtek,
amelyek közül néhány az Unióhoz tartozik, mások azonban nem.
7. 2013 júniusában az Európa Tanács emberi jogi irányítóbizottsága elé terjesztették a tárgyalásokról
szóló zárójelentést, 5 amelyhez a csatlakozásra irányuló megállapodás átdolgozott tervezete 6 mellett
további jogiaktus-tervezeteket csatoltak, mégpedig a csatlakozásra irányuló megállapodás aláírásakor az
Európai Unió által teendő nyilatkozat tervezetét, a Miniszteri Bizottság szabályzatát kiegészítő
szabályokra vonatkozó tervezetet, az Európai Unió és X szerződő állam közötti egyetértési
megállapodás tervezetét, valamint a csatlakozására irányuló megállapodáshoz fűzött magyarázó jelentés
tervezetét. 7 A tárgyaló partnerek megállapodtak abban, hogy ezek a jogi aktusok egységes csomagot
képeznek, és az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása szempontjából egyaránt fontosak. 8
3 — Amikor e témával először foglalkozott, a Bíróság 1996. március 28-án tudvalevőleg arra az álláspontra helyezkedett, hogy az akkori Európai
     Közösség hatásköre nem terjed ki az EJEE-hez történő csatlakozásra (2/94 vélemény, EU:C:1996:140, 36. pont és a rendelkező rész).
4 — Ez a rendelkezés az európai alkotmány létrehozásáról szóló – sikertelen – szerződés (amelyet 2004. október 29-én írtak alá Rómában, HL
     2004. C 310., 1. o.) I-9. cikke (2) bekezdésének mintáját követi.
5 — Az emberi jogi irányítóbizottságnak szóló zárójelentés (Rapport final au CDDH), Dok. Nr. 47+1(2013)008 rev2, amelyet Strasbourgban, 2013.
     június 10-én terjesztettek elő; a továbbiakban: zárójelentés.
6 — A továbbiakban: megállapodástervezet.
7 — A továbbiakban: magyarázó jelentés.
8 — A zárójelentés 9. pontja.
4                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                             KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                             AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
III – A Bizottság vélemény iránti kérelme
8. Az Unió EJEE-hez történő tervezett csatlakozásának alkotmányjogi dimenziójára tekintettel, és a
jogbiztonság fenntartása érdekében a Bizottság a 2013. július 4-i beadványában az EUMSZ 218. cikk
(11) bekezdése alapján arra kérte a Bíróságot, hogy az alábbi kérdéssel kapcsolatban adjon véleményt:
„Az Európai Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményhez történő
csatlakozására irányuló megállapodás tervezete összeegyeztethető-e a Szerződésekkel?”
9. A Bizottság vélemény iránti kérelméhez csatolták a megállapodástervezeten túl a fenti 7. pontban
kifejtett valamennyi jogiaktus-tervezetet. Ezek a szövegek azonban – sajnálatos módon – csupán
francia és angol nyelven érhetők el.
10. A Bizottság vélemény iránti kérelmével a Bíróság előbb írásban, majd a 2014. május 5-én és 6-án
tartott tárgyaláson foglalkozott. Az írásbeli szakaszban a Bizottság mint kérelmező mellett az Európai
Unió Tanácsa és az Európai Parlament, valamint Bulgária, a Cseh Köztársaság, Dánia, Németország,
Észtország, Írország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Ciprus, Lettország, Litvánia,
Magyarország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovákia, Finnország,
Svédország, illetve Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága vett részt. Bulgária és
Lengyelország kivételével az eljárás ezen résztvevői szóban is állást foglaltak, a tárgyaláson pedig
Belgium és Olaszország is képviseltette magát.
IV – Jogi keret
11. Az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozásához a jogi keretet az EUSZ 6. cikk, az EUSZ-hez és az
EUMSZ-hez fűzött (8.) jegyzőkönyv (a továbbiakban: 8. jegyzőkönyv), 9 valamint az EUSZ 6. cikk
(2) bekezdéséről szóló nyilatkozat 10 (2. nyilatkozat) szolgáltatja.
12. Az EK 6. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007.
december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan
jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések.
A Charta rendelkezései semmilyen módon nem terjesztik ki az Uniónak a Szerződésekben
meghatározott hatásköreit.
A Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket a Charta VII. címében foglalt, az értelmezést és
alkalmazást szabályozó általános rendelkezéseknek megfelelően kell értelmezni, kellően figyelembe
véve a Chartában említett azon magyarázatokat, amelyek meghatározzák az egyes rendelkezések
eredetét.
(2) Az Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai
egyezményhez. Ez a csatlakozás nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit.
(3) Az alapvető jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló
európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból
következnek, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei.”
9 — (8.) jegyzőkönyv az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben az Uniónak az emberi jogok és alapvető
     szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozásáról.
10 — A 2007. december 13-án, Lisszabonban aláírt szerződést elfogadó Kormányközi Konferencia zárónyilatkozatához csatolt 2. nyilatkozat.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      5
 ---pagebreak---                        KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                        AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
13. A 8. jegyzőkönyv a következőképpen szól:
„1. cikk
Az Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez (a
továbbiakban: európai egyezmény) történő, az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikkének
(2) bekezdésében előírt csatlakozásával kapcsolatos megállapodásnak rendelkeznie kell az Unió és az
uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzéséről, különös tekintettel:
a)     az Uniónak az európai egyezmény ellenőrző szerveiben való esetleges részvételére vonatkozó
       különleges szabályokra;
b)     az annak biztosításához szükséges mechanizmusokra, hogy a nem tagállamok által benyújtott
       kereseteket és az egyéni kereseteket megfelelően a tagállamok, illetve – adott esetben – az Unió
       ellen helyesen nyújtsák be.
2. cikk
Az 1. cikkben említett megállapodásnak biztosítania kell, hogy a csatlakozás nem érinti sem az Unió,
sem az Unió intézményeinek hatásköreit. Biztosítania kell továbbá, hogy az abban foglaltak semmilyen
módon nem befolyásolják a tagállamoknak az európai egyezménnyel, és különösen annak
jegyzőkönyveivel, továbbá a tagállamok által az európai egyezmény 15. cikkével összhangban tett, az
európai egyezménytől eltérő intézkedésekkel és a tagállamok által az európai egyezmény 57. cikkével
összhangban tett fenntartásokkal kapcsolatos helyzetét.
3. cikk
Az 1. cikkben említett rendelkezések egyike sem érinti az Európai Unió működéséről szóló szerződés
344. cikkét.”
14. A 2. nyilatkozatban a Lisszaboni szerződést aláíró Kormányközi Konferencia továbbá a
következőket hangsúlyozta:
„A Konferencia egyetért abban, hogy az Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről
szóló európai egyezményhez történő csatlakozására az uniós jog sajátosságainak megőrzése mellett
kell, hogy sor kerüljön. Ezzel összefüggésben a Konferencia megállapítja, hogy az Európai Unió
Bírósága és az Emberi Jogok Európai Bírósága rendszeresen párbeszédet folytat egymással, amely
párbeszéd az Európai Uniónak az említett egyezményhez történő csatlakozásakor megerősíthető.”
15. Kiegészítésképpen utalni kell az Alapjogi Charta 52. cikkének (3) bekezdésére:
„Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető
szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és
terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a
rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.”
V – A vélemény iránti kérelem elfogadhatósága
16. Az eljárás egyes résztvevői részleges kétségeiket fejezték ki a vélemény iránti kérelem
elfogadhatóságát illetően. A kifogásuk a Bizottságnak az EJEE-hez történő csatlakozás érdekében
tervezett Unión belüli végrehajtási intézkedésekkel kapcsolatos fejtegetésére vonatkozik. Míg az eljárás
egyes résztvevői azt kifogásolják, hogy a Bizottság ezzel a témával kapcsolatban egyáltalán okfejtésbe
bocsátkozik, az eljárás más résztvevői szerint ezek a fejtegetések nem nyúlnak kellően messzire.
6                                                                                          ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                             KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                             AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
17. Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdés értelmében a Parlament, a Tanács, a Bizottság vagy bármely
tagállam kérheti a Bíróság véleményét valamely tervezett nemzetközi egyezménynek (vagyis nemzetközi
megállapodásnak) a Szerződések rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségéről. A vélemény iránti
kérelem azon bonyodalmak elkerülésére szolgál, amelyek az Unióra nézve kötelező erejű nemzetközi
megállapodásoknak az elsődleges uniós joggal való összeegyeztethetőségük kérdésére alapított, bíróság
előtti megtámadhatóságából adódnának. 11
18. Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése értelmében a vélemény iránti eljárás tárgyát valamely
„tervezett megállapodás” képezheti, ami azt feltételezi, hogy a Bíróságnak kellő ismeretekkel kell
rendelkeznie az említett megállapodás tartalmát illetően. 12
19. A jelen esetben a Bizottság a megállapodástervezet és a kísérő dokumentumai teljes szövegét a
Bíróság elé terjesztette. Ezen iratok összességéből világosan és egyértelműen kiderül, hogy az Uniónak
az EJEE-hez történő csatlakozására milyen feltételek mellett kerül sor, és különösen, hogy az Unió az
EJEE bírósági ellenőrzési rendszerének milyen feltételekkel kívánja magát alávetni. 13 Ez az információ
elegendő ahhoz, hogy véleményt lehessen alkotni az EJEE-hez történő tervezett csatlakozásnak a
Szerződésekkel való összeegyeztethetőségéről.
20. Az, hogy a Bizottság a jelen eljárásban a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodás Unión belüli
végrehajtására vonatkozó intézkedésekről semmiféle tervezetet nem terjesztett a Bíróság elé, nem
befolyásolja a vélemény iránti kérelmének elfogadhatóságát. A vélemény iránti eljárás tárgyát ugyanis
maga a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodás képezi, az Unión belül feltehetően szükséges
végrehajtási intézkedések azonban nem tartoznak bele. A megállapodástervezet és a kísérő
dokumentumai tartalmának és hatályának értelmezéséhez nincs szükség az Unión belül kilátásba
helyezett végrehajtási intézkedésekkel kapcsolatos információra.
21. Az a körülmény, hogy az eljárás résztvevői jelenleg nem értenek egyet abban, hogy az Unión belüli
végrehajtási intézkedések milyen jogi formát öltsenek, és milyen tartalommal bírjanak, szintén nem
akadályozza meg a Bíróságot abban, hogy a megállapodástervezet Szerződésekkel való
összeegyeztethetőségét megvizsgálja. Amennyiben ugyanis a Bíróság a múltban sem követelte meg,
hogy az érintett intézmények a tervezett nemzetközi egyezmény konkrét tartalmát illetően végleges
konszenzusra jussanak, 14 úgy a jelen esetben a vélemény iránti kérelem elfogadhatóságát végképp nem
teheti függővé attól, hogy az érintett intézmények között egyetértés legyen az esetleges Unión belüli
végrehajtási intézkedések pontos kidolgozását illetően.
22. Az intézményi egyensúly elvét figyelembe véve, amely megköveteli, hogy valamennyi intézmény úgy
gyakorolja hatásköreit, hogy közben a többi intézmény hatáskörét tiszteletben tartja 15 (lásd az
EUSZ 13. cikk (2) bekezdését), egyébiránt Bíróságnak nem feladata, hogy a jelen vélemény iránti
eljárás e szakaszában átfogó és részletes tartalmi előírásokat adjon a hatáskörrel rendelkező
intézmények számára a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodást az Unión belül végrehajtó
intézkedésekre vonatkozóan.
23. Amennyiben a megállapodástervezet tartalmi vizsgálata során az derül ki, hogy a hatálybalépéséhez
bizonyos Unión belüli végrehajtási intézkedések elfogadása elengedhetetlenül szükséges, a Bíróság a
Bizottság vélemény iránti kérelmére adott válaszában azt a tervezett csatlakozásra irányuló
megállapodás szerződésekkel való összeegyeztethetőségének feltételeként nevesítheti.
11 —  2/94 vélemény (EU:C:1996:140, 3. pont); 1/08 vélemény (EU:C:2009:739, 107. pont); és 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 47. pont).
12 —  2/94 vélemény (EU:C:1996:140, 20–22. pont) és 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 49. pont).
13 —  Lásd még: 2/94 vélemény (EU:C:1996:140, 20. pont).
14 —  1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 55. pont).
15 —  Parlament kontra Tanács ítélet (C-70/88, EU:C:1990:217, 22. pont); Parlament kontra Tanács ítélet (C-133/06, EU:C:2008:257, 57. pont);
      valamint 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 55. pont).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       7
 ---pagebreak---                       KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                       AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
24. Összességében azonban a Bizottság vélemény iránti kérelme elfogadható, függetlenül a még
meghozandó, Unión belüli végrehajtási intézkedések konkrét tartalmát illetően az eljárás résztvevői
között fennálló esetleges nézeteltérésektől.
VI – Tartalmi értékelés
A – Előzetes megjegyzés
25. Az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozása azt a különös, vagy még inkább egyedülálló
helyzetet teremti, amelyben egy nemzetközi, nemzetek feletti szervezet – az Európai Unió – az alapvető
alapjogi sztenderdek betartása tekintetében aláveti magát egy másik nemzetközi szervezet – az Európa
Tanács – ellenőrzésének. Ennek következményeképpen ezt követően az uniós jog által szabályozott
területeken nem csupán a nemzeti és uniós bíróságokhoz, hanem az Emberi Jogok Európai Bíróságához
(EJEB) is lehet fordulni azért, hogy az alapjogok tiszteletben tartása felett őrködjön.
26. Annak érdekében, hogy az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozás a hatályos elsődleges uniós
joggal összhangban álljon, a tárgyaló küldöttségek egy sor szabályt illesztettek a
megállapodástervezetbe. Az eddig állítottakkal ellentétben az Unió ezáltal nem élvez elsőbbséget az
EJEE más szerződő feleivel szemben; a kilátásba helyezett szabályozások sokkal inkább az Unió és a
tagállamainak sajátos helyzetét veszik figyelembe. Ez a sajátos helyzet mindenekelőtt abban mutatkozik
meg, hogy az európai uniós ügyekben gyakran az uniós és tagállami jogi aktusok, illetve hatáskörök
bonyolult kölcsönhatásáról van szó, különösen pedig, hogy főszabály szerint a tagállamok részt
vesznek az uniós jog végrehajtásában.
27. Kézenfekvő, hogy ezt a sajátos és bonyolult helyzetet az alapjogok védelme során megfelelő
intézkedések útján számításba kell venni. Kiemelendő különösen a megállapodástervezetben szereplő
azon három újítás, amely az Unió felelősségének megállapítását, az alperesi pertársaság mechanizmusát
és az Európai Unió Bíróságának előzetes eljárását illeti.
28. Ami először is az Uniónak az EJEE esetleges megsértéséért való felelősségét illeti, a
megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének első mondata egyértelművé teszi, hogy az Uniónak az
EJEE-hez történő csatlakozása csupán a saját szerveinek, intézményeinek és hivatalainak, valamint a
nevében eljáró személyeknek a jogi aktusai, intézkedései vagy mulasztásai tekintetében keletkeztet
kötelezettségeket. A megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének második mondata hozzáfűzi, hogy
az EJEE egyetlen rendelkezése vagy kiegészítő jegyzőkönyve sem rója azt a kötelezettséget az Unióra,
hogy olyan ügyben járjon el vagy olyan intézkedést hozzon, amelyre nézve az uniós jog alapján nem
rendelkezik hatáskörrel. A megállapodástervezet 1. cikke (4) bekezdésének első mondata végül
egyértelművé teszi, hogy valamely tagállam szerveinek, illetve a nevében eljáró személyeknek a jogi
aktusa, intézkedése vagy mulasztása ennek az államnak tudható be, még akkor is, ha azok az uniós jog
– beleértve az EU-Szerződés és az EUM-Szerződés alapján hozott határozatokat – végrehajtása során
következnek be. Mindazonáltal az Unió a megállapodástervezet 1. cikke (4) bekezdésének második
mondata értelmében ilyen esetekben alperesei pertársként az érintett tagállammal vagy tagállamokkal
együtt felelősségre vonható az EJEE esetleges megsértéséért.
29. A megállapodástervezet 3. cikkében meghatározott alperesi pertársaság – az eddigiekben „további
alperesek” mechanizmusaként is ismert – új mechanizmusa lehetővé teszi, hogy bizonyos esetekben
mind az Unió, mind pedig egy vagy több tagállama alperesként, ezáltal egyenjogú félként lépjen fel az
EJEB előtt, még akkor is, ha a keresetet a panaszos kizárólag az Unió, illetve egy vagy több tagállam
ellen nyújtotta be. Ez különösen azokban az esetekben érvényesül a megállapodástervezet 1. cikk
(4) bekezdésének második mondata értelmében, amelyekben a tagállami hatóságok jogi aktusára,
intézkedésére vagy mulasztására az uniós jog végrehajtása során kerül sor.
8                                                                                         ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
30. Az alperesi pertársaság mechanizmusához szorosan kapcsolódik a megállapodástervezet 3. cikkének
(6) bekezdése szerinti előzetes eljárás. Ez az eljárás, amelyet eddig „Előzetes belső ellenőrzési eljárásnak”
is neveztek, lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy a nemzeti bíróságtól érkező olyan jogvitában, amely
még soha nem képezte az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatali eljárás tárgyát, 16 állást
foglaljon az uniós jog EJEE-vel való összeegyeztethetőségéről, azt megelőzően, hogy az EJEB az ügyben
határozatot hozna.
31. A jelen vélemény iránti eljárásban meg kell vizsgálni, hogy a megállapodástervezet által előrevetített
egyik vagy másik újítás alkalmas-e arra, hogy biztosítsa az Unió EJEE-hez történő csatlakozásának a
Szerződésekkel való összeegyeztethetőségét. Ehhez – a Bizottság vélemény iránti kérelmének tagolására
támaszkodva – lépésről lépésre végig kell venni az elsődleges uniós jogban a csatlakozásra irányuló
megállapodással szemben támasztott különböző jogi követelményeket. Mind az Unió felelősségére
vonatkozó szabályozás, mind pedig az alperesi pertársaság mechanizmusa, illetve az előzetes eljárás
releváns lesz különböző összefüggésekben. A következőkben különösen azt kell megvizsgálni, hogy:
– megmaradnak-e az Unió hatáskörei (A. szakasz), 17
– érintetlenül maradnak-e az uniós szervek hatáskörei (B. szakasz), 18
– fennmaradnak-e az Unió és az uniós jog sajátos jellemzői (C. szakasz), 19
– meghozták-e az Uniónak az EJEE ellenőrző szerveiben való részvételéhez szükséges intézkedéseket
    (D. szakasz), 20 és
– kellően figyelembe vették-e a tagállamoknak az EJEE szempontjából sajátos helyzetét (E. szakasz). 21
32. Különös figyelmet érdemel mindemellett az a kérdés is, hogy az EJEB joghatóságának elismerése
összeegyeztethető-e az uniós jog autonómiájával, 22 és hogy az Uniónak a közös kül- és biztonságpolitika
(KKBP) keretében végzett tevékenységének bírósági ellenőrzése kimeríti-e az EJEE 6. cikke és 13. cikke
értelmében vett hatékony jogvédelem követelményeit. 23
B – Az Unió hatásköreinek megőrzése
33. Az EUMSZ 6. cikk (2) bekezdése értelmében az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása nem
érintheti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit.
16 — Ez bizonyos esetekben a legfelsőbb szintű bíróságok kérdés előterjesztésére vonatkozó, az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdése szerinti
     kötelezettségének megsértésével járhat, azonban ugyanúgy támaszkodhat a kérdés előterjesztésére vonatkozó kötelezettség alóli három kivétel
     valamelyikére, amelyeket a Bíróságunk a CILFIT-ügyön alapuló ítélkezési gyakorlatában elismert (lásd alapvetően: Cilfit és társai ítélet,
     283/81, EU:C:1982:335).
17 — Ezen állásfoglalás 33–104. pontja.
18 — Ezen állásfoglalás 105–156. pontja.
19 — Ezen állásfoglalás 157–236. pontja.
20 — Ezen állásfoglalás 237–248. pontja.
21 — Ezen állásfoglalás 249–279. pontja.
22 — Lásd ezen állásfoglalás 162–196. pontját, illetve kifejezetten a KKBP-re vonatkozóan a 185–194. pontját.
23 — Lásd ezen állásfoglalás 82–103. pontját.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           9
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
34. Ebben a rendelkezésben a tagállamok egyik alapvető célja jut kifejezésre, amely a Lisszaboni
Szerződés vezérfonala is: az alapjogok védelmének európai szintre történő, akár az Alapjogi Charta,
akár pedig az EJEE-hez történő csatlakozás útján való kiterjesztése nem boríthatja fel azt a finoman
kimért hatásköri rendszert, amelyre az Európai Unió épül, és amely a tagállamokhoz való viszonyát
jellemzi. 24
35. Végül az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének második mondata azt biztosítja, hogy az Uniónak az
EJEE-hez történő csatlakozása ne vezessen a Szerződések módosítására vonatkozó eljárás
(EUSZ 48. cikk) megkerüléséhez, és ezáltal az Unió „alkotmányos alapchartájának” megsértéséhez. 25
36. A tervezett csatlakozásra irányuló megállapodásnak az Unió valamennyi tagállama általi
ratifikálásának szükségessége (lásd az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdése második albekezdésének utolsó
tagmondatát) egyáltalán nem jelenti azt, hogy annak rendelkezései eltérhetnek az elsődleges uniós
jogtól. Az Unió csakis akkor köthet olyan nemzetközi megállapodást, mint a tervezett csatlakozásra
irányuló megállapodás, ha és amennyiben az a Szerződésekkel összhangban áll. Amennyiben nem áll
összhangban velük akkor a nemzetközi megállapodás megkötése előtt uniós szinten a Szerződések
kifejezett módosítására van szükség. 26 Az elsődleges uniós jogot az uniós intézmények semmiképpen
nem törhetik át hallgatólagosan („treaty override”), 27 még akkor sem, ha ehhez az uniós tagállamok a
tárgyalások keretében vagy a nemzetközi megállapodás ratifikálásakor segítő kezet nyújtanának.
37. Éppen ezért a jelen vélemény iránti eljárásban meg kell vizsgálni, hogy a tervezett csatlakozásra
irányuló megállapodás az EU-Szerződés vagy az EUM-Szerződés megsértésével az Unió hatásköreinek
szűküléséhez (lásd az alábbi 1. szakaszt) vagy az Unió hatásköreinek bővüléséhez (lásd az alábbi
2. szakaszt) vezet-e; ezenfelül meg kell vizsgálni, hogy a csatlakozásra irányuló megállapodás
megkötésével az Unióra háruló kötelezettségek szükségessé teszik-e azt, hogy az Unióra új
hatásköröket ruházzanak (lásd az alábbi 3. szakaszt).
1. A csatlakozás nem szűkíti le az Unió hatásköreit
38. Először is az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének második mondata értelmében azt kell biztosítani, hogy
az Unió hatáskörei ne szűküljenek az EJEE-hez való csatlakozás miatt. Ezt a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének
első mondata is hangsúlyozza, amely szerint a csatlakozásra irányuló megállapodásnak biztosítania kell,
hogy az EJEE-hez történő csatlakozás „nem érinti” az Unió hatásköreit.
39. A Bírósághoz e vélemény iránti eljárás keretében benyújtott megállapodástervezetből, valamint a
kísérő dokumentumokból nem derül ki, hogy mi utalhatna az Unió hatásköreinek az EJEE-hez történő
csatlakozása miatti szűkülésére. Az eljárás résztvevőinek véleményében sem lehetett erre utaló jeleket
találni.
40. Az Uniót az EJEE kötőereje minden bizonnyal korlátozni fogja a meglévő hatásköreinek
gyakorlásában. Hiszen az Unió által megkötött nemzetközi megállapodásként az EJEE a csatlakozás
végrehajtásával kötelező erőt fog kifejteni az uniós intézményekre nézve (az EUMSZ 216. cikk
(2) bekezdése).
24 — Lásd még az EUMSZ 6. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, és az Alapjogi Charta 51. cikkének (2) bekezdését, amelyek
      végeredményben átveszik az az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés I-9. cikke (2) bekezdése második mondatát, és a
      II-111. cikkének (2) bekezdését.
25 — Ugyanebben az értelemben: 2/94 vélemény (EU:C:1996:140, 35. pont, utolsó mondat).
26 — Ez az elv többek között az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdésének második mondatában jut kifejezésre.
27 — Lásd ebben az értelemben: Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet (C-402/05. P és C-415/05. P,
      EU:C:2008:461, 285. pont), amely szerint a nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségek nem sérthetik az EK-Szerződés alkotmányos
      elveit.
10                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
41. A hatáskörök gyakorlásának ilyen korlátozása azonban az alapjogokat magában foglaló
szabályozások velejárója. Az alapjogok természetes funkciója ugyanis az, hogy az állami vagy akár
nemzetközi intézményeknek a jogalanyok védelme érdekében korlátot szabjon. Az EUSZ 6. cikk
(2) bekezdésének első mondatában foglalt, az EJEE-hez történő csatlakozásra vonatkozó felhatalmazás
értelmét veszítené, ha az Unió az EJEE-ből eredő, a hatásköreinek gyakorlását érintő korlátozásokat
nem fogadhatná el.
42. Egyébként az Unió már most, tehát a hivatalos csatlakozást megelőzően is alkalmazza az alapvető
jogok védelmének az EJEE-ből eredő mércéjét, úgyhogy a jövőben az uniós intézmények hatásköreinek
gyakorlását érintően az EJEE-ben való részvételből eredő esetleges korlátozások – tisztán tartalmi
szempontból – már érvényesülnek (lásd különösen az EUSZ 6. cikk (3) bekezdését és az Alapjogi
Charta 52. cikke (3) bekezdésének első mondatát). 28
43. Összességében tehát az Uniónak az EJEE-hez történően tervezett csatlakozása esetén egyáltalán
nem kell tartani attól, hogy az leszűkíti az Uniónak az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének második
mondata és a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének első mondata értelmében vett hatásköreit.
2. A csatlakozás nem bővíti ki az Unió hatásköreit
44. Meg kell vizsgálni továbbá, hogy önmagában az EJEE-hez történő tervezett csatlakozás az Unió
meglévő hatásköreinek bármilyen módon való kibővülését eredményezheti-e. Az EUSZ 6. cikk
(2) bekezdésének második mondata értelmében ez sem megengedett.
45. Végeredményben az Unió hatásköreinek kibővülésére vonatkozó tilalom, amint az az EUSZ 6. cikk
(2) bekezdésének második mondatában megfogalmazódik, a hatáskör-átruházás elvének tiszteletben
tartását szolgálja. Ezen elvnek megfelelően ugyanis az Unió kizárólag a tagállamok által a
Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések
megvalósítása érdekében (az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének első mondata és (2) bekezdésének első
mondata), és hogy minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a
tagállamoknál marad (az EUSZ 4. cikk (1) bekezdése és az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésének második
mondata).
46. A Bíróság már az EJEE-hez történő csatlakozásra vonatkozó első véleményében megállapította,
hogy az akkori EK-Szerződés egyetlen rendelkezése sem hatalmazza fel az uniós intézményeket olyan
általános hatáskörrel, hogy azok az emberi jogok tárgyában jogi aktusokat fogadjanak el, vagy e
területen nemzetközi egyezményeket kössenek. 29 Ezen az elsődleges uniós jogban bekövetkezett
módosítások, vagy akár a Lisszaboni Szerződés sem változtatott semmit. Az Unió az alapjogok és
emberi jogok terén továbbra sem rendelkezik általános hatáskörrel. Ennek megfelelően az EJEE-hez
történő csatlakozása által nem is szerezhet ilyen hatáskört. 30
47. Mindenesetre megalapozatlanok az azzal kapcsolatos esetleges aggályok, hogy az EJEE-hez történő
tervezett csatlakozás az Unió hatásköreinek ilyen bővüléséhez vezethet. A megállapodástervezet, illetve
a csatolt kísérő dokumentumok számos szövegrésze utal arra, hogy e jogszövegek megalkotói
igyekeztek ezen aggályokat az elejétől kezdve szertefoszlatni.
28 — Ebben az értelemben lásd a Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlatát, többek között: Hauer-ítélet (44/79, EU:C:1979:290, 15. és 17. pont);
      Johnston-ítélet (222/84, EU:C:1986:206, 18. pont); valamint Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet
      (C-402/05. P és C-415/05. P, EU:C:2008:461, 283. pont).
29 — 2/94 vélemény (EU:C:1996:140, 27. pont).
30 — Az Európai Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozására irányuló
      megállapodás intézményi vetületeiről szóló, 2010. május 19-i 2. sz. európai parlamenti állásfoglalás, Dok. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI)
      (a továbbiakban: a Parlament 2010. évi állásfoglalása).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          11
 ---pagebreak---                            KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                            AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
48. Különösen a megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének második mondata, valamint az
1. cikkének (4) bekezdése kifejezésre juttatja, hogy az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása esetén
az Unió és a tagállamai közt a hatáskörök és felelősségek tekintetében az elsődleges uniós jogban
megállapított határok érintetlenül maradnak.
49. Egyrészt a megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének második mondata hangsúlyozza, hogy az
EJEE vagy a kiegészítő jegyzőkönyveinek egyetlen rendelkezése sem kötelezi arra az Uniót, hogy olyan
ügyben járjon el vagy olyan intézkedést hozzon, amelyre nézve az uniós jog alapján nem rendelkezik
hatáskörrel. E rendelkezés biztosítja, hogy az Uniónak az EJEE-ben való részvétele miatt semmi olyat
ne kelljen megtennie, amelyre nézve az uniós jog alapján nem terjed ki a hatásköre.
50. Másrészt a megállapodástervezet 1. cikkének (4) bekezdéséből az következik, hogy az Uniónak nem
tudható be a tagállamainak jogi aktusa, intézkedése vagy mulasztása, még akkor sem, ha a tagállamok
az uniós jogot hajtják végre.
51. Olykor felmerül a kérdés, hogy az Uniónak az EJEE ellenőrző szerveiben való, a
megállapodástervezetben előrevetített részvétele eredményezheti-e az Unió hatásköreinek bővülését.
Jelen esetben nem. Az Uniónak az EJEE ellenőrző szerveiben való részvétele nem eredményezi azt,
hogy az Uniónak valamiképpen az EU-Szerződésben és az EUM-Szerződésben ráruházott hatáskörein
túl kellene eljárnia. A strasbourgi szervekkel való együttműködését – legyen az akár a Parlamenti
Közgyűlés vagy a Miniszteri Bizottság bizonyos határozataiban való részvétel, akár pedig az EJEB bírói
posztjára történő jelöltállítás – az elsődleges uniós jog kifejezetten előírja (lásd a 8. jegyzőkönyv
1. cikkének a) pontját).
52. Ami különösen az EJEB végleges ítéletei végrehajtásának (az EJEE 46. cikkének 2–5. bekezdése) és a
békés rendezés végrehajtásának (az EJEE 39. cikkének 4. bekezdése) a Miniszteri Bizottság általi
ellenőrzését illeti, az Unió e szervben való együttműködése nem korlátozódhat csupán azokra az
esetekre, amelyek őt magát vagy a tagállamait az uniós jog végrehajtása tekintetében érintik. Az EJEE
által megteremtetthez hasonló külső ellenőrzés célja pontosan az, hogy az EJEE valamennyi szerződő
fele őrködjön a másik vagy a többi szerződő fél hatáskörébe tartozó esetek felett. Az Unió teljes körű
együttműködése a kölcsönös ellenőrzés e rendszerében megfelel az EJEE alapját képező külső ellenőrzés
eszméjének, éppen ezért azt az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének első mondatában meghatározott, az
EJEE-hez történő csatlakozásra való felhatalmazás közvetlenül magában foglalja.
53. Végül meg kell jegyezni, hogy a csatlakozásra irányuló megállapodás tervezete sem foglalkozik azzal
a kérdéssel, hogy milyen körülmények között rendelkezik az Unió arra kiterjedő hatáskörrel, hogy más,
az alapjogok és emberi jogok védelméről szóló nemzetközi egyezményekhez csatlakozzon, beleértve az
EJEE már meglévő vagy jövőbeni kiegészítő jegyzőkönyveit. Az EJEE 59. cikke 2. bekezdésének tervezett
módosításával 31 ugyanis a megállapodástervezet csupán az Európa Tanács szempontjából nyitja meg
– nemzetközi jogi értelemben – az Unió számára annak lehetőségét, hogy az EJEE más kiegészítő
jegyzőkönyveihez is csatlakozzon, mint az első és a hatodik jegyzőkönyv, amelyekhez az Unió már
most kíván csatlakozni. E csatlakozás megvalósítása azonban külön csatlakozási intézkedéseket tesz
szükségessé, 32 amelyek Unión belüli ratifikálására azonban az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdése második
albekezdésének második mondata szerinti eljárás vonatkozik.
31 — Lásd a megállapodás-tervezet 1. cikke (2) bekezdésének első albekezdését.
32 — Lásd még a magyarázó jelentés 17. pontját.
12                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
54. Felmerül persze a kérdés, hogy az Unió az úgynevezett „AETR-doktrina” 33 alapján nem fog-e az
alapjogok és emberi jogok terén létrejött további nemzetközi egyezmények aláírása tekintetében
kizárólagos hatáskörre szert tenni, amint az EJEE-hez csatlakozik. Hiszen az EJEE a csatlakozással az
uniós jogrend szerves részét fogja képezni. 34 Elméletileg tehát elképzelhető az az érvelés, hogy az Unió
az EJEE-hez történő csatlakozásánál fogva az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének fényében értelmezett
EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének legutóbbi változata értelmében egy új kizárólagos külső hatáskört
szerez – olyan külső hatáskört, amely csupán számára engedi meg a jövőbeni nemzetközi
megállapodások megkötését, amennyiben ezek a megállapodások az EJEE szabályait mint az Unión
belül érvényesülő „közös szabályok” részét érinthetik, vagy hatályát megváltoztathatják. Véleményem
szerint ezt az „AETR-hatást” azonban az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének második mondata mint lex
specialis megakadályozza, amely értelmében az EJEE-hez történő csatlakozás nem érinti az Uniónak a
szerződésekben meghatározott – vagyis a csatlakozást megelőzően fennálló – hatásköreit.
55. Összegezve, e tekintetben nem állítható, hogy az EJEE-hez történő tervezett csatlakozással az Unió
hatáskörei valamiképpen bővülnének.
3. Az Unió csatlakozása következtében nincs szükség új hatáskörökre
56. Végül meg kell vizsgálni, hogy az EJEE-hez történő csatlakozás szükségessé teszi-e azt, hogy a
tagállamok további hatásköröket ruházzanak az Unióra.
57. Bizonyos, hogy ezt a kérdést a jelenlegi stádiumban nem lehet egyszer s mindenkorra véglegesen
megválaszolni. Nem zárható ki ugyanis, hogy az EJEE valamely rendelkezését az EJEB a jövőben oly
módon fogja értelmezni, ami az elsődleges uniós jog módosítását teheti szükségessé.
58. Egy ilyen helyzet ugyan kevéssé valószínű, egyrészt mivel az Unió már most is az alapvető jogok
védelmének az EJEE-ből eredő mércéjéhez igazodik (lásd különösen az EUSZ 6. cikk (3) bekezdését és
az Alapjogi Charta 52. cikke (3) bekezdésének első mondatát), másrészt mivel a megállapodástervezet
1. cikke (3) bekezdésének második mondata egyértelművé teszi, hogy az EJEE az Unióra nem ró olyan
kötelezettséget, amelynek teljesítésére az az uniós jog alapján nem rendelkezik hatáskörrel.
59. Ugyanakkor a jelen vélemény iránti eljárásban a Bíróság feladata annak biztosítása, hogy az Unió az
EJEE-hez történő tervezett csatlakozással tudatosan ne vállaljon olyan nemzetközi jogi
kötelezettségeket, amelyek teljesítésére a meglévő intézményrendszer miatt nyilvánvalóan most sem
képes.
60. Ebben az összefüggésben az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozásával kapcsolatos
három szempontot kell részletesen megvizsgálni: egyrészt az előzetes eljárást (lásd az alábbi
a) szakaszt), másrészt az EJEB-nek az EJEE megsértését megállapító ítéletei végrehajtásának
kötelezettségét (lásd az alábbi b) szakaszt), harmadrészt pedig a KKBP-beli jogvédelem problémáját
(lásd az alábbi c) szakaszt).
a) Az előzetes eljárás
61. A megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése foglalkozik az előzetes eljárással. Eszerint az
EJEB bizonyos feltételek mellett az előtte folyamatban lévő eljárásban lehetővé teszi a Bíróság számára,
hogy előzetesen az uniós jog valamely rendelkezésének az EJEE-vel való összeegyeztethetőségéről állást
foglaljon.
33 — Az AETR-doktrina a Bizottság kontra Tanács ítélethez nyúlik vissza (22/70, EU:C:1971:32, 15–19. pont); egy frissebb összefoglalás található
      az 1/03 véleményben (EU:C:2006:81, 114–133. pont).
34 — Haegeman-ítélet (181/73, EU:C:1974:41, 5. pont); IATA és ELFAA ítélet (C-344/04, EU:C:2006:10, 36. pont); valamint Transport Association
      of America és társai ítélet (C-366/10, EU:C:2011:864, 73. pont).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          13
 ---pagebreak---                            KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                            AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
62. Az Unió belső szintjén ez azt jelenti, hogy az Uniónak rendelkeznie kell az előzetes eljárás
lefolytatásához szükséges hatáskörrel. Az Uniót a csatlakozásra irányuló megállapodás megkötésében
gátolná az, ha bebizonyosodna, hogy hiányoznak az előzetes eljárás létrehozásának belső jogi feltételei.
63. Az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozásával kapcsolatos nyilvános vitán valóban felmerült
szórványosan a kétség, hogy az előzetes eljárás megvalósítható-e az Európai Unió alapító
szerződéseinek előzetes módosítása nélkül. A jelen vélemény iránti eljárásban ugyanis Lengyelország
azt az álláspontot képviselte, hogy egy előzetes eljárás megteremtése a jelenlegi állás szerint nem
egyeztethető össze a Szerződésekkel.
64. Az előzetes eljárás valóban nem tartozik az EU-Szerződésben és az EUM-Szerződésben kifejezetten
meghatározott azon bírósági eljárások közé, amelyek lefolytatása az Európai Unió Bíróságának (az
EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének első mondata) feladata. Ez a körülmény azonban önmagában nem
enged arra következtetni, hogy az elsődleges jog a jelenlegi állása szerint akadályát képezné az előzetes
eljárás megteremtésének.
65. A Bíróság ugyanis elismerte, hogy harmadik államokkal kötött nemzetközi megállapodás új bírósági
hatáskörökkel ruházhatja fel a Bíróságot, amennyiben ez a hatáskörrel való felruházás nem változtatja
meg aránytalanul a Bíróság EU-Szerződés és EUM-Szerződés szerinti funkcióját. 35
66. A megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdésében meghatározott előzetes eljárás tekintetében
már az is kétséges, hogy itt a Bíróság új hatásköréről lehet-e egyáltalán beszélni. Nagyon is
képviselhető az a nézőpont, hogy a Bíróságnak az EJEB előtt folyamatban lévő eljárás során lefolytatott
előzetes eljárása alatt csupán az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második mondata és (3) bekezdése
szerint az uniós bírákat megillető, már fennálló igazságszolgáltatási hatáskör gyakorlásának egy új
módja értendő.
67. Feltéve, hogy az előzetes eljárás a Bíróság számára új hatáskört keletkeztet, az nem olyan hatáskört
jelent, amely aránytalanul megváltoztatná a Bíróság Szerződésekben meghatározott funkciójának
lényegét. Ellenkezőleg, az előzetes eljárás hozzájárul ahhoz, hogy a Bíróság a kezdetektől fogva
ráruházott feladatait jobban el tudja látni, és hogy ezt meghaladóan fennmaradjon az uniós szervek,
intézmények és hivatalok intézkedései jogszerűségének felügyelete feletti, legalábbis a közösségi
politikák terén fennálló monopóliuma. 36
68. A Bíróság feladata lényegében az, hogy biztosítsa a jog tiszteletben tartását a Szerződések
értelmezése és alkalmazása során (az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második mondata). Ennek
érdekében köteles többek között az uniós jogot értelmezni (az EUMSZ 267. cikk (1) bekezdésének
a) és b) pontja), valamint megvizsgálni az uniós intézmények, szervek és hivatalok jogi aktusainak
jogszerűségét (az EUMSZ 263. cikk első bekezdése és az EUMSZ 267. cikk (1) bekezdésének
b) pontja).
69. Ugyanezt a funkciót – az uniós jog értelmezését, illetve az uniós intézmények, szervek és hivatalok
jogi aktusai jogszerűségének vizsgálatát – szánja lényegében a Bíróságnak a megállapodástervezet
3. cikkének (6) bekezdése érelmében vett előzetes eljárás is.
70. A Bíróság által ezen előzetes eljárás esetén ellátott funkció eljárási kerete lehet ugyan más, mint a
megsemmisítés iránti kereseté vagy az előzetes döntéshozatali eljárásé (EUMSZ 263. cikk és
EUMSZ 267. cikk). Különösen a kereshetőségi jogosultság, az eljárás lefolytatása, vagy akár a
határidők, illetve a Bíróság határozatainak hatása tekintetében lehetnek eltérések.
35 — 1/92 vélemény (EU:C:1992:189, 32. pont) és 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 75. pont).
36 — Ebben az értelemben: 1/00 vélemény (EU:C:2002:231, 24. pont).
14                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
71. Ezek a különbségek önmagukban nem változtatnak a Bíróság vagy akár az előzetes eljárásban
esetlegesen érintett más uniós szervek hatáskörének lényegén; de legalábbis semmi esetre sem
változtatnak azon olyan mértékben, amely a megállapodástervezet Szerződésekkel való
összeegyeztethetetlenségének megállapítását indokolná. 37
72. Az előzetes eljárás, amint azt a Bíróság maga is hangsúlyozta, az Unió EJEE-hez történő
csatlakozásának elengedhetetlen feltétele. 38 Egy ilyen eljárás megteremtése az Unió és az uniós jog
sajátos jellemzőinek, valamint a Bíróság hatásköreinek megőrzését szolgálja (a 8. jegyzőkönyv 1. cikke
és 2. cikkének első mondata). 39
73. Ez az eljárás tehát a csatlakozás során szükségessé váló intézkedések elengedhetetlen részét képezi,
amelyek megvalósítására az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének első mondata és a 8. jegyzőkönyv az Uniót
nem csak hogy felhatalmazza, hanem kötelezi is. A 8. jegyzőkönyv 1. cikkének a) pontja ezenfelül
kifejezetten meghatározza, hogy meg kell hozni az EJEE „ellenőrző szerveiben való esetleges
részvételre vonatkozó különleges szabályok[at].
74. Az előzetes eljárásnak az Unió belső szintjén történő részletes kidolgozásához a Bíróság
alapokmányának módosítására lesz szükség, ami azonban nem bír „alapokmány-módosító” jelleggel,
éppen ezért rendes jogalkotási eljárás keretében végrehajtható (az EUMSZ 281. cikk második
bekezdése), anélkül hogy szükség lenne a rendes felülvizsgálati eljárás lefolytatására (EUSZ 48. cikk). 40
75. Ezzel szemben az érintett eljárási szabályoknak a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodást
jóváhagyó tanácsi határozatba való egyszerű felvétele nem lenne elegendő, mivel megkerülné az
EUMSZ 281. cikk második bekezdésében meghatározott rendes jogalkotási eljárást, továbbá a
meghozandó eljárási szabályok nem érnék el ugyanazt a joghatást és rangot, mint az alapokmány
rendelkezései.
76. Az előzetes eljárás teljes mértékben akkor válik alkalmazhatóvá, és sorolható az EUMSZ 281. cikk
első bekezdésével és az EUSZ 51. cikkel összhangban értelmezett EUSZ 19. cikk (3) bekezdésének
c) pontja értelmében a Bíróság által eldöntendő, „a Szerződésekben meghatározott egyéb esetek” közé,
amikor a szükséges – különösen a kereshetőségi jogra, az eljárás lefolytatására és a Bíróság
határozatainak joghatására vonatkozó – rendelkezések a Bíróság alapokmányába illeszkednek.
b) Az EJEB ítéleteinek végrehajtására vonatkozó kötelezettség
77. Az EJEB-nek az uniós szerveket, intézményeket vagy hivatalokat az EJEE megsértése miatt
elmarasztaló ítéletei végrehajtásának az EJEE 46. cikkének 1. bekezdésében gyökerező kötelezettsége
sem teszi szükségessé az Unió új hatáskörökkel való felruházását.
78. Az EJEB ezen ítéletei deklaratív jellegűek, és az EJEE a szerződő feleinek nem írja elő konkrétan,
hogyan kell az őket elmarasztaló ítéletet végrehajtaniuk, hanem e tekintetben bizonyos mozgásteret
enged számukra. 41
37 — Lásd ebben az értelemben: 1/00 vélemény (EU:C:2002:231, a 18. és 23. ponttal összefüggésben értelmezett 14. pont).
38 — Az Európai Unió Bíróságának 2010. május 5-én előterjesztett vitairata az Európai Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok
      védelméről szóló európai egyezményhez való csatlakozásával kapcsolatban; megtalálható az Európai Unió Bíróságának honlapján:
      http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (utolsó megtekintés: 2014. május 12.), különösen a 9., 11. és 12. pont; ugyanebben az értelemben
      az Emberi Jogok Európai Bírósága elnökének és az Európai Unió Bírósága elnökének a két bíróság közötti 2011. januári találkozót követő
      közös nyilatkozata, amelyet 2011. január 24-én hoztak nyilvánosságra, és amely megtalálható az Európai Unió Bíróságának honlapján:
      http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (utolsó megtekintés: 2014. május 12.), különösen a 2. pont utolsó bekezdése.
39 — Lásd a jelen állásfoglalás alábbi 121–135. és 180–184. pontját.
40 — A Bíróság alapokmányának új rendelkezéseit adott esetben további részletes szabályok egészíthetik ki a Bíróság eljárási szabályzatában.
41 — Lásd az Emberi Jogok Európai Bíróságának jövőjéről tartott magas szintű Konferencia alkalmával az EJEE szerződő államainak a
      Brightonban, 2012 áprilisában kiadott nyilatkozatának („brightoni nyilatkozat”) 11. pontját; elérhető francia és angol nyelven az Európa
      Tanács honlapján: http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/ (utolsó megtekintés: 2014. május 14.).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           15
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
79. Az Unió belső szintjén az EJEE-nek az EJEB által megállapított megsértését főszabály szerint úgy
kell megszüntetni, hogy az uniós intézmény vitatott jogi aktusát meg kell semmisíteni vagy módosítani
kell. Az Unió kétségtelenül rendelkezik ilyen actus contrarius meghozatalához szükséges hatáskörökkel;
e hatáskörök ugyanazok, mint amelyek az adott jogi aktus elfogadásának alapjául szolgáltak. Az uniós
bíróságok továbbá rendelkeznek azon hatáskörrel, hogy az uniós jogi aktust a Szerződésekben
meghatározott feltételek mellett megsemmisítsék, vagy hatályon kívül helyezzék (EUMSZ 263. cikk és
EUMSZ 267. cikk).
80. Elképzelhető az is, hogy az EJEB valamely ítélete először is uniós jogi aktus elfogadását vagy
kártérítés nyújtását teszi szükségessé. Egy ilyen kötelezettségnek is gond nélkül eleget tudnak tenni az
uniós intézmények a Szerződésekben számukra biztosított hatáskörök alapján, hiszen a
megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének második mondata egyértelműen kimondja, hogy az
EJEE az Uniót semmi olyanra nem kötelezi, amelyre ne terjedne ki a hatásköre.
81. Amennyiben az EJEE-nek az EJEB által megállapított megsértése valamelyik uniós bíróság jogerős
ítélete alapján következne be, szükségessé válhat az érintett bírósági eljárásban a perújítás. A Bíróság
alapokmánya 44. cikkének ehhez szükséges kiegészítése 42 az EUMSZ 281. cikk második bekezdése
értelmében elvégezhető, anélkül hogy az uniós bíróságok feladatainak aránytalan módosításától kellene
tartani. Mindazonáltal az előzetes eljárással kapcsolatban kifejtettek itt is érvényesek. 43
c) Jogvédelem a KKBP-ben
82. A fent kifejtett két szemponthoz képest sokkal vitatottabb az a kérdés, hogy az Unió jelenlegi
hatáskörei – pontosabban az Európai Unió Bíróságának (az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének első
mondata) hatáskörei – elegendőek-e ahhoz, hogy a közös kül- és biztonságpolitika terén az EJEE 6. és
13. cikkében foglalt követelményeknek megfelelő szintű jogvédelmet tudjon biztosítani. 44
83. Egyrészt ugyanis az EJEE-hez történő csatlakozás kétségtelenül azzal jár, hogy az Unió köteles az
EJEE-ből fakadó alapjogi garanciákat – és ezáltal az EJEE 6. és 13. cikke szerinti hatékony bírói
jogvédelmet – minden tevékenységi területén, így a KKBP területén is tiszteletben tartani. 45 Ezen
kötelezettségek alól az Unió még a csatlakozásra irányuló megállapodás aláírásakor vagy a megerősítő
okirat letétbe helyezésekor tett nemzetközi jogi fenntartással sem húzhatná ki magát, mivel az
EJEE 57. cikk 1. bekezdésének második mondata értelmében „általános jellegű fenntartásokat” nem
lehet tenni, 46 ráadásul a megállapodástervezet 11. cikke értelmében semmiféle fenntartást nem lehet
tenni a csatlakozásra irányuló megállapodással kapcsolatban.
84. Másrészt az Unión belül érvényesül az az alapelv, hogy az Európai Unió Bíróságának a hatásköre
sem a KKBP-vel kapcsolatos elsődleges jogi rendelkezésekre, sem pedig az e rendelkezések alapján
meghozott jogi aktusokra nem terjed ki (az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése második albekezdésének
6. mondata és az EUMSZ 275. cikk első bekezdése). Az EUMSZ 275. cikk második bekezdése
42 — Lásd az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának, az egyes eseteknek az Emberi Jogok Európai Bírósága által hozott ítéletet követő, nemzeti
      szinten történő felülvizsgálatáról vagy újratárgyalásáról szóló Rec(2000)2. számú ajánlását. Mintaként szolgálhatnának például a német
      jogban a polgári perrendtartás 580. § 8. pontjából és a büntetőeljárási törvénykönyv 359. § 6. pontjából ismert perújrafelvételi okok.
43 — Lásd a jelen állásfoglalás 64–74. pontját.
44 — Az ezzel párhuzamos kérdéshez, hogy a KKBP sajátosságaival ellentétben áll-e az EJEB joghatóságának elismerése, lásd a jelen állásfoglalás
      alábbi 185–195. pontját.
45 — A magyarázó jelentés 23. pontja értelmében az Unió felelőssége független attól, hogy a szerveinek, intézményeinek és hivatalainak jogi
      aktusára, intézkedésére vagy mulasztására milyen összefüggésben került sor, és kifejezetten magában foglalja a KKBP-re vonatkozó
      tárgyköröket; lásd kiegészítésképpen a megállapodás-tervezet 3. cikkének (2) bekezdését, amely az Unió felelősségét az EU-Szerződés alapján
      meghozott határozatokra is kiterjeszti.
46 — A strasbourgi bírák az egyes esetekben igen részletesen vizsgálják, hogy a szerződő felek valamelyike által tett fenntartás elfogadható-e, és
      különösen, hogy az kellően pontos-e; lásd az EJEB, 2014. március 4-i Grande Stevens és társai kontra Olaszország ítéletet (18640/10.,
      18647/10., 18663/10., 18668/10. és 18698/10. sz. kérelmek, 204–211. pont).
16                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                             KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
értelmében csak igen kivételes esetekben rendelkeznek az uniós bíróságok hatáskörrel a KKBP terén; ez
magában foglalja egyrészt az ún. érinthetetlenségi záradék betartásának ellenőrzését (EUSZ 40. cikk),
másrészt pedig a magánszemélyeknek a Tanács által a KKBP keretében elfogadott korlátozó
intézkedések megsemmisítése iránti kereseteit (az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdés).
85. Az uniós jogrendben a KKBP vonatkozásában biztosított bírói jogvédelem az uniós bíróságok
ítélkezési hatásköreinek említett korlátozása miatt tekinthető-e az EJEE 6. és 13. cikke értelmében vett
hatékony bírói jogvédelemnek? Vagy az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozásával, ahogyan azt a
megállapodástervezet előrevetíti, a KKBP-vel kapcsolatos bírói jogvédelemre tekintettel olyan
nemzetközi jogi kötelezettségeket kell felvállalnia, amelyek teljesítésére az intézményeinek – konkrétan
az Európai Unió Bíróságának – a hatásköre nem terjed ki? Amennyiben a Bíróság azt állapítja meg,
hogy ez utóbbiról van szó, akkor nem csak az Unió EJEE-hez történő csatlakozása lenne
akadályoztatva, hanem a bírói jogvédelem Unión belüli rendszerében egy olyan hiányosság kerülne
napvilágra, amely már most is – nem utolsó sorban az Alapjogi Charta 52. cikke (3) bekezdésének
első mondatában foglalt egységesség elvére tekintettel – gondot okozna.
86. A Bizottság javaslata szerint 47 a magánszemélyeket a KKBP területén megillető bírói jogvédelem
hatékonysága szempontjából felmerülő esetleges aggályokat az EUMSZ 275. cikk második bekezdése
második fordulatának különösen tág értelmezésével kell eloszlatni. Ezt a rendelkezést szerinte úgy kell
értelmezni, hogy az Európai Unió Bírósága nem csupán a magánszemélyek korlátozó intézkedések
megsemmisítése iránti kereseteire nézve rendelkezik hatáskörrel, hanem ezt meghaladóan a KKBP
területére vonatkozó kártérítési keresetekkel is foglalkozhat, és választ adhat a nemzeti bíróságok által
e téren előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre. A Bizottság továbbá amellett foglal
állást, hogy a magánszemélyek jogorvoslati lehetőségeit a KKBP terén úgy kell érteni, hogy az alá nem
csupán az EUMSZ 263. cikk első bekezdése értelmében vett, kötelező joghatásokat kiváltó intézkedések
esnek, hanem a joghatást ki nem váltó reálaktusok is.
87. A tárgyalásokon a Bizottság hozzáfűzte, hogy EUSZ 40. cikk betartásának az EUMSZ 275. cikk
második bekezdésének első fordulatában meghatározott ellenőrzése lehetővé teszi az uniós bíróságok
számára azt, hogy a KKBP terén biztosítsák a megfelelő jogvédelmet.
88. Az eljárás számos más résztvevőjéhez hasonlóan 48 erős kétségeim vannak afelől, hogy az
EUMSZ 275. cikk második bekezdésében foglalt két fordulat Bizottság általi értelmezése jogilag járható
utat képez-e ahhoz, hogy a magánszemélyeknek a KKBP terén biztosítani lehessen az EJEE 6. és
13. cikke értelmében vett hatékony bírói jogvédelmet.
89. Egyrészt a Bizottság az értelmezésével figyelmen kívül hagyja az EUMSZ 275. cikk alapjául szolgáló
szabály és kivétel kapcsolatát; megfordítja az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése második albekezdésének
hatodik mondatában és az EUMSZ 275. cikk első bekezdésében gyökerező azon alapszabályt, hogy az
uniós bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel a KKBP terén. Másrészt az a feltételezés, hogy a
Bíróság a KKBP keretében hatáskörrel rendelkezik az előzetes döntéshozatali kérelmek és a kártérítési
keresetek elbírálására, ellentétben áll az EUMSZ 275. cikk második bekezdése második fordulatának
egyértelmű szövegével, amely csupán a magánszemélyek EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése
szerinti, korlátozó intézkedések megsemmisítése iránti kereseteiről szól, a kereset más tárgyairól vagy
más kereseti formákról azonban nem, a nemzeti bíróságok EUMSZ 267. cikk értelmében vett előzetes
döntéshozatali kérelmeiről pedig végképp nem.
47 — A vélemény iránti eljárásban részt vevő tagállamok egy része is hasonlóképpen nyilatkozott.
48 — A Bizottságnak különösen Franciaország, az Egyesült Királyság és a Tanács mondott ellent az írásbeli és szóbeli észrevételeiben.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                   17
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
90. Azt, hogy a Bizottság értelmezése nem követhető, az is megerősíti, ha az EUMSZ 275. cikk
keletkezésének történetét bevonjuk a vizsgálatba. 49 Ezt a rendelkezést eredetileg az európai alkotmány
létrehozásáról szóló szerződés III-376. cikkének kellett volna átvennie. A megfogalmazása lényegében
az Európai Konvent munkáira vezet vissza, amelyek maguk az európai alkotmány létrehozásáról szóló
szerződés tervezetének III-282. cikkében 50 csapódtak le. Amint azt az Európai Konvent anyagai
mutatják, akkoriban valóban megvitatták a KKBP terén az uniós bíróságok hatásköreinek nagyvonalúbb
kialakítását, az erre vonatkozó javaslatok azonban nem tűntek konszenzus elérésére alkalmasnak. 51
Végeredményben a Konvent, valamint – őt követve – az alkotmányról szóló szerződést és a Lisszaboni
Szerződést elfogadó két kormányközi konferencia a KKBP kidolgozásához egy főként kormányközi
modellt fogadott el, amely az uniós bíróságokra csupán korlátozott hatásköröket ruház.
91. Ezenfelül az EUMSZ 275. cikk Bizottság szerinti értelmezése az uniós hatásköröknek az
EUSZ 6. cikk (1) bekezdése második albekezdésével és (2) bekezdése második mondatával össze nem
egyeztethető kiterjesztését, vagy pontosabban az Európai Unió Bírósága mint uniós intézmény bírósági
hatáskörének a kiterjesztését jelentené. 52
92. A Bizottság által felsorakoztatott, „Les Verts”, „Kadi”, „Gestoras Pro Amnistía” és „Segi” ítélkezési
gyakorlatból 53 sem vehető ki, hogy az ezen intézmény által képviselt álláspontot mi támaszthatná alá.
Az említett ügyekben a Bíróság ugyan hangsúlyozta, hogy az Unió jogközösség – mai szemmel:
jogunió. Ezen alapvető megállapításból kiindulva emlékeztetett a Bíróság arra, hogy sem a tagállamok,
sem pedig az uniós intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik a
Szerződéseknek, mint az Unió alkotmányos alapchartájának megfelelnek-e. 54 Ebből az alapvető
megállapításból azonban egyáltalán nem következtetett arra, hogy praeter legem az uniós bíróságok
előtti új, az elsődleges jogban meg nem határozott jogorvoslatokat vagy eljárási típusokat kellene
elismerni.
93. A Bíróság az említett ügyekben valóban az elsődleges jog olyan értelmezése mellett foglalt állást,
amellyel a leginkább biztosítható a Szerződésekben kifejezetten meghatározott eljárási típusok
gyakorlati hatékonysága. Így például a „Les Verts” ítéletben elismerte, hogy az EGK-Szerződés
173. cikke szerinti megsemmisítés iránti kereset a Parlament harmadik személyekkel szemben
joghatások kiváltására irányuló jogi aktusai ellen is indítható. 55 Hasonlóan a „Gestoras Pro Amnistía”
ítéletben és a „Segi”-ítéletben az EU 35. cikk (1) bekezdés szerinti előzetes döntéshozatali eljárás
hatályát 56 az akkori „harmadik pillérre” nézve úgy értelmezte, hogy ez az eljárás a Tanács minden
olyan jogi aktusával szemben alkalmazható, amely harmadik személyekkel szembeni joghatások
kiváltására irányul.
49 — Általában a Szerződések rendelkezéseinek értelmezéséhez a keletkezési történet figyelembe vehetőségéről lásd: Pringle-ítélet (C-370/12,
      EU:C:2012:756, 135. pont); Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (C-427/12, EU:C:2014:170, 36. pont); és Inuit Tapiriit Kanatami és
      társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C-583/11. P, EU:C:2013:625, 50., 59. és 70. pont); valamint ez utóbbi ügyre vonatkozó indítványom
      (EU:C:2013:21, 32. pont).
50 — A tervezetet az Európai Konvent 2003. június 13-án és 2003. július 10-én fogadta el, és az Európai Tanács elnökeinek 2003. július 18-án
      Rómában nyújtotta át.
51 — Az Európai Konvent Titkársága, a közös kül- és biztonságpolitika bírósági ellenőrzésének kérdésével foglalkozó kiegészítő jelentés (2003.
      április 16-i CONV 689/1/03. dokumentum, 5. pont és 7. pont c) alpontja), valamint az Elnökség átadásra vonatkozó megjegyzése a Bíróságra
      és az Elsőfokú Bíróságra vonatkozó cikkekről (2003. május 2-i CONV 734/03. dokumentum, lásd különösen a tervezett 240a. cikkre
      vonatkozó fejtegetéseket).
52 — Lásd: Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C-583/11. P, EU:C:2013:625, 97. pont); valamint ezen ügyre
      vonatkozó indítványom (EU:C:2013:21, 112. és 113. pont).
53 — Les Verts kontra Parlament ítélet (294/83, EU:C:1986:166); Gestoras Pro Amnistía és társai kontra Tanács ítélet (C-354/04. P,
      EU:C:2007:115); Segi és társai kontra Tanács ítélet (C-355/04. P, EU:C:2007:116); valamint Kadi és Al Barakaat International Foundation
      kontra Tanács és Bizottság ítélet (C-402/05. P és C-415/05. P, EU:C:2008:461).
54 — Les Verts kontra Parlament ítélet (294/83, EU:C:1986:166, 23. pont); Gestoras Pro Amnistía és társai kontra Tanács ítélet (C-354/04. P,
      EU:C:2007:115, 51. pont), valamint Segi és társai kontra Tanács ítélet (C-355/04. P, EU:C:2007:116, 51. pont); ugyanebben az értelemben:
      Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet (C-402/05. P és C-415/05. P, EU:C:2008:461, 281. pont); E és
      F ítélet (C-550/09, EU:C:2010:382, 44. pont); Lengyelország kontra Bizottság ítélet (C-336/09. P, EU:C:2012:386, 36. pont); valamint Inuit
      Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C-583/11. P, EU:C:2013:625, 91. pont).
55 — Les Verts kontra Parlament ítélet (294/83, EU:C:1986:166, 25. pont).
56 — Az Európai Unióról szóló szerződésnek az Amszterdami Szerződéssel módosított változata.
18                                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
94. Az itt vizsgált probléma szempontjából eredményre vezetőbbnek tűnik azonban az, hogy a Bíróság
a „Gestoras Pro Amnistía” ítéletben és a „Segi” ítéletben kifejezetten elutasította, hogy az akkori
„harmadik pillérre” nézve olyan keresettípusokat ismerjen el, amelyek nem szerepelnek kifejezetten az
Európai Unióról szóló szerződés Amszterdami Szerződéssel módosított változatában. Különösen
tagadta az akkori összefüggésben a kártérítési keresetek elfogadhatóságát. 57 Ez minden további nélkül
átültethető a valahai „második pillér”, vagyis a KKBP terén való bírói jogvédelem itt vizsgált esetére,
ahol az uniós bíróságok hatáskörei hagyományosan még szűkebbek. 58
95. Éppen ezért az EUMSZ 275. cikk Bizottság általi értelmezése nem meggyőző. Függetlenül attól,
hogy a Bizottság érvei nem megalapozottak, az uniós bíróságok hatásköreire vonatkozóan javasolt
különösen tág értelmezés egyébként sem szükséges ahhoz, hogy a KKBP-n belül a magánszemélyek
bírói jogvédelme biztosított legyen. Mivel annak – tökéletesen találó – megállapítása, hogy sem a
tagállamok, sem pedig az uniós intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik
megfelelnek-e a Szerződéseknek, mint az unió alkotmányos alapchartájának, nem kell, hogy feltétlenül
minden esetben az uniós bíróságok hatáskörének igenléséhez vezessen.
96. Amint ugyanis az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése jelzi, a Szerződések jogvédelmi rendszere két
pilléren nyugszik: egyrészt az uniós bíróságokon, másrészt pedig a nemzeti bíróságokon. 59
Amennyiben tehát – mint a KKBP-ben rendszeresen – nincs közvetlen jogorvoslati lehetőség az uniós
bíróságok előtt, akkor továbbra is a nemzeti bíróságok bírnak hatáskörrel. Végeredményben ez a
hatáskörátruházás elvéből következik, amely szerint minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések
nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad (az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének első mondatával és
(2) bekezdésével összhangban értelmezett EUSZ 4. cikk (1) bekezdése). 60
97. Mindemellett a tagállamok az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében
kifejezetten kötelesek arra, hogy megteremtsék a szükséges jogorvoslati lehetőségeket, hogy a
KKBP-ben – az uniós jog által szabályozott egyik területen – biztosított legyen a hatékony
jogvédelem. 61
98. A KKBP terén számos esetben van szükség a tagállami hivatalok általi végrehajtásra (az
EUSZ 26. cikk (3) bekezdése, az EUSZ 42. cikk (3) bekezdése és az EUSZ 44. cikk (1) bekezdése).
Akkor is kijelölt út vezet a magánszemélyek számára a nemzeti bíróságokhoz, ha a KKBP keretében a
rájuk nézve valamilyen módon joghatást kiváltó jogi aktusokat, intézkedéseket vagy mulasztásokat
bírósági felülvizsgálat tárgyává kívánják tenni. 62
99. Még ha a KKBP-t az Unió saját szervei, intézményei vagy hivatalai hajtják is végre a
magánszemélyeket közvetlenül és egyénükben érintő módon, akkor sincs elzárva a magánszemélyek
nemzeti bíróságokhoz vezető útja, kivéve ha az EUMSZ 275. cikk második bekezdésének második
fordulata értelmében közvetlenül az uniós bíróságokon érvényesíthetik jogorvoslati jogukat.
Amennyiben ugyanis a Szerződések nem ruháznak hatáskört az Európai Unió Bíróságára, az
57 — Gestoras Pro Amnistía és társai kontra Tanács ítélet (C-354/04. P, EU:C:2007:115, 46–48. pont); valamint Segi és társai kontra Tanács ítélet
      (C-355/04. P, EU:C:2007:116, 46–48. pont).
58 — Ugyanebben az értelemben, bár a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőző joghelyzetre vonatkozóan: Gestoras Pro Amnistía és társai
      kontra Tanács ítélet (C-354/04. P, EU:C:2007:115, 50. pont), valamint Segi és társai kontra Tanács ítélet (C-355/04. P, EU:C:2007:116,
      50. pont).
59 — 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 66. pont), valamint Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C-583/11. P,
      EU:C:2013:625, 90. pont).
60 — Ebben az értelemben – bár a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtti joghelyzetre vonatkozóan – lásd: Mengozzi főtanácsnok Gestoras
      Pro Amnistía és társa kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C-354/04. P és C-355/04. P, EU:C:2006:667, különösen 99. és 104. pont).
61 — Ugyanebben az értelemben Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ítélet (C-50/00. P, EU:C:2002:462, 41. pont); Gestoras Pro
      Amnistía és társai kontra Tanács ítélet (C-354/04. P, EU:C:2007:115, 56. pont); Segi és társai kontra Tanács ítélet (C-355/04. P,
      EU:C:2007:116, 56. pont), valamint Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C-583/11. P, EU:C:2013:625, 100. és
      101. pont).
62 — Ennek megfelelően a megállapodástervezet 1. cikke (4) bekezdésének első mondata megállapítja, hogy a nemzeti hatóságoknak az uniós jog
      végrehajtása során tett jogi aktusai, intézkedései vagy mulasztásai a tagállamoknak tudhatók be.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           19
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
EUMSZ 274. cikk értelmében az olyan vitás ügyekben sem lehet kizárni a tagállamok bíróságainak
hatáskörét, amelyekben az Unió az egyik fél. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése második albekezdésének
hatodik mondatában és az EUMSZ 275. cikk első bekezdésében meghatározott szabályra tekintettel ez
képzi a KKBP általános esetét.
100. Amennyiben a nemzeti bíróságok elé ilyen jogvitákat terjesztenek a KKBP keretében, azok
kötelesek alkalmazni az uniós jogot. Ilyenkor adott esetben az uniós szerveknek, intézményeknek vagy
hivataloknak a KKBP keretében hozott jogi aktusainak a magasabb rangú uniós joggal való
összeegyeztethetőségét kell megvizsgálniuk, és – az összeegyeztethetetlenség megállapítása esetén – a
konkrét jogvitában el kell tekinteniük azok alkalmazásától. 63 A közösségi szintre emelt politikák
területétől eltérően ugyanis a KKBP terén a Szerződések, mint láttuk, 64 az EUSZ 24. cikk (1) bekezdés
második bekezdésének hatodik mondatán és az EUMSZ 275. cikk első bekezdésén kívül semmiféle
előzetes döntéshozatali hatáskört nem ruháznak a Bíróságra. Következésképpen a Bíróság a KKBP
keretében nem tudja érvényesíteni az egyébként az uniós szervek, intézmények és hivatalok
tevékenységének jogszerűségére vonatkozó vizsgálatra nézve elismert monopóliumát. A Foto-Frost
ítéletre 65 visszanyúló állandó ítélkezési gyakorlata ennek megfelelően véleményem szerint nem
alkalmazható a KKBP-re. Az uniós jog nemzetek feletti szerkezetű területeitől eltérően a KKBP-ben
nem létezik olyan általános elv, amely értelmében az uniós intézmények jogi aktusait csakis az uniós
bíróságok vizsgálhatnák felül jogszerűségi szempontból.
101. Kétségtelenül az integrációs politika szempontjából igen sajnálatos az, hogy a KKBP-t illető
kérdésekben a Bíróságot nem illeti meg a Foto-Frost ítélet (EU:C:1987:452) szerinti előzetes
döntéshozatali hatáskör és megsemmisítési monopólium, mivel így nem biztosítható a KKBP
keretében az uniós jog egységes értelmezése és alkalmazása. Ez azonban a szerződés alkotói által tett
azon meghatározások logikus következménye, hogy a KKBP-t továbbra is lényegében kormányközi
szinten kell kialakítani, és a Bíróság minden egyes hatáskörének alapját képező nemzetek feletti
tényezőt szűken szabott kivételekre kell korlátozni, amelyeket az EUMSZ 275. cikk második bekezdése
kimerítően felsorol.
102. A magánszemélyeknek az EJEE 6. és 13. cikkében megkövetelt hatékony bírói jogvédelme a
Bíróság előzetes döntéshozatali hatáskörének és megsemmisítési monopóliumának hiányában is
biztosítható.
103. Összességében tehát a KKBP szempontjából azt kell megállapítani, hogy az Uniónak az EJEE-hez
történő tervezett csatlakozása az Európai Unió Bírósága számára új hatáskörök teremtése nélkül
végrehajtható, mivel a KKBP-re vonatkozó kérdésekben hatékony bírói jogvédelem biztosítható a
magánszemélyek számára részben az uniós bíróságok előtt (az EUMSZ 275. cikk második bekezdése),
részben pedig a nemzeti bíróságok előtt (az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése és az
EUMSZ 274. cikk).
4. Részeredmény
104. Mindezek alapján nem kell attól tartani, hogy a megállapodástervezet megváltoztatná a
Szerződésekben meghatározott uniós hatásköröket. A tervezett csatlakozásra irányuló megállapodás
Unión belüli végrehajtásához egyébiránt nem lesz szükség arra, hogy az Unióra új hatásköröket
ruházzanak.
63 — Ebben az értelemben – bár valamelyest más összefüggésben: Mengozzi főtanácsnok Gestoras Pro Amnistía és társai kontra Tanács ügyre
      vonatkozó indítványa (C-354/04. P és C-355/04. P, EU:C:2006:667, 121–132. pont).
64 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 88–95. pontját.
65 — Foto-Frost ítélet (314/85, EU:C:1987:452, 15–20. pont).
20                                                                                                            ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                            KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                            AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
C – Az uniós intézmények hatásköreinek megőrzése
105. A 8. jegyzőkönyv 2. cikkének első mondatából és 3. cikkéből egyébként az következik, hogy az
EJEE-hez történő csatlakozás nem érintheti az uniós intézmények hatásköreit. Ezt a követelményt
elsősorban az Európai Unió Bíróságát (az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének első mondata) megillető
hatáskörök szempontjából kell megvizsgálni (lásd az alábbi 1. szakaszt). A teljesség kedvéért ezt
követően röviden foglalkozom a többi uniós intézmény hatásköreivel (lásd az alábbi 2. szakaszt),
mindamellett a versenyjog terén kiszabható pénzügyi szankciók uniós jogi rendje különös figyelmet
érdemel (lásd az alábbi 2. szakasz b) pontját).
1. Az Európai Unió Bíróságának hatáskörei
106. Az Európai Unió Bíróságának szerepe, amely kiterjed a jog tiszteletben tartásának biztosítására a
Szerződések értelmezése és alkalmazása során (az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése), a Szerződésekkel
létrehozott jogrend szempontjából alapvető jelentőséggel bír. 66 Az Uniónak az EJEE-hez történő
tervezett csatlakozására tekintettel két szempontot kell megvizsgálni: egyrészt az uniós bíróságok
vitarendezési monopóliumát (lásd az alábbi a) szakaszt), másrészt pedig az uniós jog értelmezésére és
az uniós jogi aktusok jogszerűségének vizsgálatára vonatkozó hatáskörüket (lásd az alábbi b) szakaszt).
Mindemellett röviden foglalkozni kell az EJEE tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyvével (lásd az alábbi
c) szakaszt).
a) Az uniós bíróságok vitarendezési monopóliuma (EUMSZ 344. cikk)
107. Az EUMSZ 344. cikkében az Unió tagállamai vállalják, hogy „a Szerződések értelmezésére és
alkalmazására vonatkozó vitákat kizárólag a Szerződésekben előírt eljárások útján rendezik”. Az
állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ebben a rendelkezésben az jut kifejezésre, hogy az Európai
Unió Bírósága kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a tagállamok között az uniós joggal kapcsolatban
felmerülő jogviták rendezésére 67 (lásd még az EUMSZ 259. cikket). Ez még inkább igaz az Unió és
valamely tagállam vagy tagállamok közötti jogvitákra (lásd különösen az EUMSZ 258. cikket, az
EUMSZ 263. cikk második bekezdését, az EUMSZ 265. cikk első bekezdését, és az
EUMSZ 268. cikket). Másképpen fogalmazva a tagállamok az uniós bíróságok számára vitarendezési
monopóliumot biztosítottak az uniós jogi viták megoldására, amelynek az elsődleges jogban
megszilárdult gyökerei az EUMSZ 344. cikkben találhatók.
108. Az uniós bíróságok ezen alapvető feladatának megőrzése érdekében a 8. jegyzőkönyv 3. cikke úgy
rendelkezik, hogy a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodás egyetlen rendelkezése sem érintheti
az EUMSZ 344. cikket.
66 — Lásd ebben az értelemben: 1/91 vélemény (EU:C:1991:490, 46. pont); és Bizottság kontra Írország ítélet (C-459/03, EU:C:2006:345,
     169. pont), amely a Bíróság szerepe kapcsán „a Közösség alapjáról”, illetve „a közösségi jogrendszer alapvető vonásáról” szól; lásd
     hasonlóképpen: Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet (C-402/05. P és C-415/05. P, EU:C:2008:461,
     285. és 304. pont).
67 — 1/91 vélemény (EU:C:1991:490, 46. pont); és Bizottság kontra Írország ítélet (C-459/03, EU:C:2006:345, 123. és 169. pont).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        21
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
109. Ebben az összefüggésben különösen az EJEE 33. cikkében meghatározott, államközi kereset
alapján indult eljárást kell megvizsgálni, 68 amely szerint az EJEE bármely szerződő fele az EJEB elé
terjesztheti az EJEE és az ahhoz kapcsolódó jegyzőkönyvek rendelkezéseinek bármely más szerződő fél
részéről történt állítólagos megsértését. 69 Ez utóbbi rendelkezést az EJEE 55. cikkével összhangban kell
értelmezni, amely szerint a szerződő felek megállapodnak lényegében abban, hogy az EJEE
értelmezésére és alkalmazására vonatkozó vitákat kizárólag az EJEE-ben meghatározott vitarendezési
módon rendezik.
110. Nyilvánvalóan egymásnak feszül a tagállamoknak az EUMSZ 344. cikkből eredő azon
kötelezettsége, hogy uniós jogi viták esetén a Bírósághoz forduljanak, és az EJEE 55. cikkében
meghatározott azon kötelezettség, hogy az EJEE-re vonatkozó vitákat államközi kereset útján az EJEB
elé terjesszék. Az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozásával ugyanis, amint azt már említettem, az
EJEE az uniós jogrend szerves részét fogja képezni 70 (lásd még az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdését). A
Bizottság meglepő értelmezésével ellentétben tehát a csatlakozást követően az uniós jog hatálya alá
tartozó területen az uniós tagállamok között vagy az Unió és a tagállamok között igenis kialakulhatnak
jogviták az EJEE értelmezésével vagy alkalmazásával kapcsolatban.
111. Amennyiben e vita rendezéséhez az EJEE 33. cikke szerinti államközi keresettel az EJEB-hez
kellene fordulni, ez sértené a Bíróság kizárólagos hatáskörét és ezáltal az EUMSZ 344. cikket.
112. Az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozásáról folytatott tárgyalásokon teljes mértékben
felismerték ezt a problémát. A megoldása érdekében a megállapodástervezetbe beillesztették az
5. cikket, amely értelmében az Európai Unió Bírósága előtti eljárások „egyáltalán nem minősülnek az
EJEE 55. cikke értelmében vett vitarendezési eljárásnak”. A magyarázó jelentés a megállapodástervezet
ezen rendelkezését úgy pontosítja, hogy „az EJEE 55. cikk nem zárja ki az EUMSZ 344. cikkben
meghatározott előírás alkalmazását”. 71
113. Következésképpen a megállapodástervezet 5. cikke a magyarázó jelentés szerinti értelemben úgy
oldja fel az EJEE 55. cikke és az EUMSZ 344. cikk közötti konfliktust, hogy az Unió és a tagállamai az
egymás közt az EJEE értelmezésére és alkalmazására vonatkozóan felmerülő esetleges jogvitákkal
továbbra is az uniós bíróságokhoz fordulhatnak, és nem kötelesek az EJEE 33. cikk szerinti államközi
keresetet benyújtani az EJEB-hez.
114. Mindazonáltal sem a megállapodástervezet, sem pedig a kísérő dokumentumai nem zárják ki
ténylegesen azt, hogy az uniós tagállamok az egymás között az EJEE értelmezésére és alkalmazására
vonatkozó uniós jogi jogvitájukkal az államközi kereset útján az EJEB-hez forduljanak, jóllehet erre a
megállapodástervezet 5. cikkével összefüggésben értelmezett EJEE 55. cikk szerint nem lennének
kötelesek.
115. Annak biztosításához, hogy az EJEE-vel kapcsolatban felmerülő uniós jogi jogvitákban az Unió
tagállamai semmiképpen ne sértsék meg a Bíróság kizárólagos hatáskörét, a tervezett csatlakozásra
vonatkozó megállapodásnak – például az Egyesült Nemzetek tengerjogi egyezménye 282. cikkének
mintájára 72 – a megállapodástervezet 5. cikkén túlmutató szabályozást kellene tartalmaznia, amely az
EUMSZ 344. cikket nemcsak hogy érintetlenül hagyná, hanem annak elsőbbséget is biztosítana az EJEE
33. cikkével szemben. A már benyújtott államközi keresetekkel szemben az EJEB előtt
elfogadhatatlansági kifogást lehetne emelni. Ezenkívül az EJEB az előtte az uniós tagállamok közötti
68 — A megállapodás-tervezet 4. cikkének (2) bekezdése meghatározza, hogy az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozását követően ezt az
     eljárást át kell nevezni a „szerződő felek közötti kereset alapján indult eljárásra”. Az egyszerűség kedvéért a továbbiakban az „államközi
     kereset” megnevezés mellett maradok.
69 — A gyakorlatban ritkán kerül ilyen eljárásokra sor.
70 — Haegeman-ítélet (181/73, EU:C:1974:41, 5. pont); IATA és ELFAA ítélet (C-344/04, EU:C:2006:10, 36. pont); valamint Air Transport
     Association of America és társai ítélet (C-366/10, EU:C:2011:864, 73. pont).
71 — A magyarázó jelentés 74. pontjának utolsó mondata.
72 — 1982. december 10-én Montego Bay-ben írták alá (HL 1998., L 179., 1. o.).
22                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
államközi kereset alapján folyamatban lévő eljárásban a döntéshozatalt megelőzően köteles lenne
– legalábbis kétség esetén – a Bíróságot megkeresni az előzetes eljárás útján, hogy a Bíróság állást
foglalhasson arról, hogy az eljárás tárgya az EUMSZ 344. cikk értelmében vett uniós jogi jogvitának
minősül-e, vagy sem.
116. Ilyen messzire nyúló szabályozás, amely egyébként nem felel meg a nemzetközi megállapodások
bevált gyakorlatának, véleményem szerint nem feltétlenül szükséges ahhoz, hogy az EUMSZ 344. cikk
hatékony érvényesülése biztosított legyen, és ezáltal a Bíróság vitarendezési monopóliuma
megmaradjon.
117. Sőt: amennyiben a jelen esetben az EJEB előtti államközi keresetek elfogadhatatlanságára és az
EUMSZ 344. cikk elsőbbségére vonatkozó kifejezett szabályozást a tervezett csatlakozásra irányuló
megállapodásnak az elsődleges uniós joggal való összeegyeztethetősége előfeltételének akarnánk
állítani, ez hallgatólagosan azt jelentené, hogy az Unió által a múltban megkötött számos nemzetközi
megállapodás nem tökéletes, mivel nem található bennük ilyen záradék.
118. Véleményem szerint az EUMSZ 344. cikk hatékony érvényesülésének biztosításához elegendő, ha
azon tagállamok ellen, amelyek az uniós jogi jogvitáikkal az Európai Unió Bírósága helyett más
nemzetközi             fórumhoz             fordulnak,           kötelezettségszegési              eljárást         lehessen          indítani
(EUMSZ 258–EUMSZ 260. cikk), 73 amelynek keretében szükség esetén ideiglenes intézkedések is
elrendelhetők (EUMSZ 279. cikk). 74
119. Mindent egybevetve tehát az a véleményem, hogy a megállapodástervezet nem vet fel jogi
aggályokat a 8. jegyzőkönyv 3. cikkével összhangban értelmezett EUMSZ 344. cikk szempontjából.
120. Amennyiben azonban a Bíróság szükségesnek tartja az EUMSZ 344. cikk hatékony érvényesülését
a jelenlegi megállapodástervezetben meghatározottnál fokozottabban biztosítani, úgy az Uniónak az
EJEE-hez történő tervezett csatlakozásának a Szerződésekkel való összeegyeztethetőségét attól teheti
függővé, hogy az Unió és a tagállamai az Unió csatlakozása alkalmával nyilatkozatot tesznek. Ebben a
nyilatkozatban kellene az Uniónak és a tagállamoknak az EJEE többi szerződő felével szemben
nyilatkoznia – nemzetközi jogilag kötelező erővel bíró módon – azon szándékáról, hogy egymással
szemben az EJEB előtt nem indítanak az EJEE megsértése miatt az EJEE 33. cikk értelmében vett
eljárást, ha az eljárás tárgya az uniós jog hatálya alá tartozik. 75
b) Az uniós bíróságoknak az uniós jog értelmezésére és az uniós jogi aktusok jogszerűségének
vizsgálatára vonatkozó hatáskörei
121. Az éppen megvizsgált, az EUMSZ 344. cikk szerinti vitarendezési monopóliumától eltekintve az
uniós bíróságokat terheli az Európai Unió bírósági rendszerében az a feladat, hogy az uniós jogot
végleges jelleggel értelmezzék, valamint megilleti az a monopólium, 76 hogy az uniós szervek,
intézmények és hivatalok jogi aktusainak jogszerűségét vizsgálják. 77
73 — Így történt a Bizottság kontra Írország ügyben (C-459/03, EU:C:2006:345).
74 — Az ideiglenes intézkedések útján a Bíróság az érintett tagállamot arra kötelezheti, hogy az EJEB előtti eljárásban úgy nyilatkozzon, hogy a
      benyújtott államközi keresetet nem kívánja fenntartani (az EJEE 37. cikkének a) pontja). Amennyiben a Bíróság később a kötelezettségszegés
      megállapítása iránti keresetet mint megalapozatlant elutasítja, az EJEB az államközi keresetnek az ügylajstromba való újbóli felvételét
      rendelheti el (az EJEE 37. cikkének 2. bekezdése).
75 — Lásd ebben az értelemben a Parlament 2010. évi állásfoglalását (a fenti 30. lábjegyzetben).
76 — E monopólium tekintetében lásd: 1/00 vélemény (EU:C:2002:231, 24. pont); és Foto-Frost ítélet (314/85, EU:C:1987:452, 15–20. pont).
77 — Csupán a KKBP kapcsán alakul másként (lásd az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése második albekezdésének hatodik mondatát és az
      EUMSZ 275. cikket, valamint a jelen állásfoglalás 85–101. pontjában foglalt fejtegetéseket).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          23
 ---pagebreak---                                KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
122. Ezen elvileg az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozása sem változtat. Az EJEB-nek az
EJEE megsértését megállapító ítéletei ugyanis tisztán deklaratív jellegűek, és az adott esetben érintett
szerződő fél számára bizonyos mozgásteret engednek végrehajtásukban (az EJEE 46. cikkének
1. bekezdése). 78 Ezenfelül az EJEB az ítéleteiben nem foglal állást az érintett szerződő fél
jogszabályainak kötelező értelmezéséről vagy érvényességéről. 79 Ellenkezőleg, megelégszik az EJEE
értelmezésével és az abban biztosított alapjogok esetleges megsértésének megállapításával.
123. Ugyanígy az EJEB az ítéleteiben nem foglalkozik az érintett szerződő fél belső jogával, kivéve ha ez
az EJEE-ben biztosított alapjogok megsértése miatti elmarasztaláshoz szükséges. Az EJEB az ítéleteiben
szükségszerűen a belső jogszabályok tartalmának és hatályának bizonyos mértékű ismeretére alapít.
Csak így tudja például megvizsgálni azt, hogy a belső jogrendben meghatározott jogorvoslatok
megfelelnek-e a „hatékony jogorvoslatok” jogi követelményeinek (EJEE 13. cikk), és hogy az EJEE
bizonyos alapjogainak megsértése a belső jogrendben „törvényben meghatározott”-e (az EJEE
5. cikkének 1. bekezdése, 8. cikkének 2. bekezdése, 9. cikkének 2. bekezdése, 10. cikkének 2. bekezdése
és 11. cikkének 2. bekezdése). 80 Ebben az értelemben az uniós jog a Bíróság ítélkezési gyakorlatával
együtt a múltban már képezte vizsgálat tárgyát az EJEB határozataiban. 81
124. Annak biztosítására, hogy ilyen esetekben az uniós bíróságok hatáskörei megmaradjanak, és ezzel
egyidejűleg a szubszidiaritás elve az EJEE ellenőrzési rendszerén belül érvényesüljön, a
megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése meghatározza az előzetes eljárást. Ennek alapján az
Európai Unió Bírósága számára az EJEB előtt folyamatban lévő olyan ügyben, amelyben az Unió
alperesi pertársként vesz részt, biztosítani kell az ahhoz szükséges időt, hogy valamely uniós jogi
rendelkezésnek az EJEE-vel való összeegyeztethetőségét megvizsgálja, feltéve hogy erre vonatkozóan
még nem folytatott le vizsgálatot.
125. Amint azt maga a Bíróság is megállapította a vitairatában, 82 ez az előzetes eljárás alapvetően
alkalmas arra, sőt szükséges ahhoz, hogy az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozására tekintettel az
uniós bíróságok hatáskörei megmaradjanak.
126. Meg kell azonban vizsgálni, hogy az előzetes eljárásnak a megállapodástervezet 3. cikkének
(6) bekezdésében szabályozott feltételei nem túl szigorúak-e, és hogy ezáltal nem befolyásolják-e az
uniós bíróságok hatásköreit. Ezek a feltételek háromrétűek:
– Az előzetes eljárás hatálya elválaszthatatlanul kapcsolódik az alperesi pertársi státuszhoz, úgyhogy a
    Bíróság előzetes eljárása csakis akkor jöhet szóba, ha az Unió az EJEB előtt alperesi pertársként
    jelenik meg.
– Az előzetes eljárásra csakis akkor kerülhet sor, ha a Bíróság még nem vizsgálta a szóban forgó uniós
    jogi rendelkezésnek az EJEE-vel való összeegyeztethetőségét.
– Az előzetes eljárás tárgya ezen uniós jog összeegyeztethetősége az EJEB előtt felhozott, az EJEE-ben
    foglalt alapjogokkal.
78 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 78. pontját.
79 — A magyarázó jelentés 62. pontjának utolsó mondata; lásd ezenkívül az EJEB, 1990. április 24-i Kruslin kontra Franciaország ítélet
      (11801/85. sz. kérelem, A. sorozat, 176-A. szám, 29. §); és a 2009. január 20-i W kontra Hollandia határozat (20689/08. sz. kérelem).
80 — Lásd például: EJEB, 2007. június 7-i Smirnov kontra Oroszország ítélet (71362/01. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok Tára 2007-VII,
      45. pont); valamint a 2011. február 15-i Harju kontra Finnország ítélet (56716/09. sz. kérelem, 40. és 44. pont); és Heino kontra Finnország
      ítélet (56720/09. sz. kérelem, 45. pont).
81 — Lásd például: EJEB, 1996. november 15-i Cantoni kontra Franciaország ítélet (17862/91. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok Tára 1996-V);
      1999. február 18-i Matthews kontra Egyesült Királyság ítélet (24833/94. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok Tára 1999-I); 2005. június 30-i
      Bosphorus kontra Írország ítélet (45036/98. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok Tára 2005-VI); és 2011. január 21-i M. S. S. kontra Belgium
      és Görögország ítélet (30696/09. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok Tára 2011); valamint a 2009. január 20-i Cooperatieve
      Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij és társai kontra Hollandia határozat (13645/05. sz. kérelem).
82 — Lásd a fenti 38. lábjegyzetet.
24                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                 KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                  AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
127. Ami először is az előzetes eljárás hatályának az Unió alperesi pertársi státuszához való kapcsolását
illeti, ez az uniós bíróságok hatásköreinek megőrzése szempontjából megfelelőnek tűnik. Bár ezen
összekapcsolás megfordításából az következik, hogy nincs lehetőség a Bíróság előzetes eljárására,
amennyiben az EJEB-hez a keresetet magával az Unióval, mint alperessel szemben nyújtották be, vagy
ha az Unió az EJEB előtt folyamatban lévő eljárásban egyáltalán nem vesz részt félként – sem
alperesként, sem pedig alperesi pertársként. Egyik esetben sem jár az előzetes eljárás hiánya azzal a
veszéllyel, hogy befolyásolja az uniós bíróságok hatásköreit.
128. Amennyiben ugyanis az Unió maga az alperes, már az összes Unión belüli jogorvoslati lehetőség
kimerítésének követelménye (az EJEE 35. cikkének 1. bekezdése) biztosítja, hogy a jogvita tárgya nem
juthat el az EJEB-hez, mielőtt az uniós bíróságoknak a hatásköreik keretein belül alkalmuk lett volna a
szóban forgó uniós jogi rendelkezés értelmezésével és jogszerűségével foglalkozni. Amennyiben
azonban sem alperesként, sem pedig alperesi pertársként nem vesz részt – tehát az EJEB előtti
eljárásban nem jelenik meg félként –, egyáltalán nem kell tartani attól, hogy ez befolyásolja az uniós
bíróságok hatásköreit, mivel az EJEB által meghozott ítélet, még ha az uniós jogra vonatkozó
észrevételeket tartalmaz is, az Unióra nézve nem kötelező (lásd az EJEE 46. cikkének 1. bekezdését).
129. Másodszor, az uniós bíróságok hatásköreit ugyanilyen kevéssé veszélyezteti az előzetes eljárás azon
esetekre való korlátozása, amelyekben az uniós bíróságok még nem foglaltak állást az uniós jog szóban
forgó rendelkezésének az EJEE-vel való összeegyeztethetőségéről. Amennyiben ugyanis az uniós
bíróságok már jogerőre emelkedett határozatban állást foglaltak az EJEB előtt később a kereset tárgyát
képező konkrét jogkérdéssel kapcsolatban, akkor már gyakorolták hatásköreiket. 83 Az acte éclairé
(értelmezett jogi aktus) ilyen esetében még az Unió tagállamainak végső fokon ítélkező bíróságaitól
sem várható el az, hogy a Bírósághoz forduljanak. Ugyanennek igaznak kell lennie az EJEB és az uniós
bíróságok viszonylatában.
130. Harmadszor, problémát vet fel az, hogy a megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése az
előzetes eljárás tárgyát az uniós jognak az EJEB előtti eljárásban hivatkozott, az EJEE-ben szereplő
alapjogokkal való összeegyeztethetőségének (franciául: compatibilité, angolul: compatibility) kérdésére
korlátozza. Amint ugyanis már megjegyeztem, 84 az uniós bíróságok hatáskörei egyáltalán nem
merülnek ki az uniós jogi rendelkezések jogszerűségének vizsgálatában, hanem jelentős mértékben
kiterjednek azok értelmezésére is. Pontosan az alapjogi kérdésekkel összefüggésben bír az uniós
bíróságok értelmezési hatásköre különös jelentőséggel, mivel a legtöbb esetben már az értelmezés útján
biztosítható, hogy a szóban forgó uniós jogi rendelkezés ne ütközzön az alapjogokkal. 85 Ez mind az
elsődleges, mind pedig a másodlagos uniós jogi rendelkezésekre érvényes.
131. A Bizottság véleményével ellentétben, 86 az uniós bíróságok hatásköreit nagymértékben sértené az,
ha az előzetes eljárás tárgya kizárólag a jogszerűségi vagy érvényességi vizsgálatra korlátozódna, mintha
a Bíróság csupán fekete és fehér között választhatna.
132. Szerencsére a megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdésében az „összeegyeztethetőségi
vizsgálatra” való hivatkozás önmagában elegendően nyitott ahhoz, hogy az uniós jog értelmezésére
vonatkozó kérdéseket is magába foglalja, és lehetővé tegye a Bíróság előzetes eljárását az uniós jogi
rendelkezések EJEE-konform értelmezésének biztosítása érdekében.
83 — Azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy kinek a hatáskörében áll annak megállapítása, hogy az uniós bíróságok már foglalkoztak-e a vitatott
       uniós jogi rendelkezés EJEE-vel való összeegyeztethetőségéről, lásd alább a jelen állásfoglalás 180–184. pontját.
84 — A jelen állásfoglalás 121. pontja.
85 — Lásd ebben az értelemben többek között: Orkem kontra Bizottság ítélet (374/87, EU:C:1989:387, különösen 28. és 32–35. pont); Ordre des
       barreaux francophones et germanophone és társai ítélet (C-305/05, EU:C:2007:383, különösen 28. pont); és Promusicae-ítélet (C-275/06,
       EU:C:2008:54, különösen 68. pont); hasonlóképpen: NS-ítélet (C-411/10 és C-493/10, EU:C:2011:865, különösen 99., 100 és 106. pont).
86 — A Bizottság a Bíróság előtti tárgyaláson ragaszkodott ahhoz az álláspontjához, hogy a másodlagos uniós jogi jogi aktusok tekintetében az
       előzetes eljárás hatályát tökéletesen elegendő az érvényesség kérdéseire korlátozni.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        25
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
133. Mindazonáltal, amint a magyarázó jelentésből kiderül, a megállapodástervezet 3. cikkének
(6) bekezdése értelmében vett „összeegyeztethetőségi vizsgálat” a másodlagos uniós jog esetében
csupán arra terjed ki, hogy a Bíróság állást foglal az uniós szervek, intézmények vagy hivatalok jogi
aktusaiban foglalt rendelkezések „érvényességéről”. 87
134. A magyarázó jelentésben a másodlagos jog „érvényességére” vonatkozó kérdéseknek az
„összeegyeztethetőség” kérdésével való egyenlővé tétele szempontjából erős kétségek merülnek fel azzal
kapcsolatban, hogy az előzetes eljárásnak a megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdésében definiált
tárgyi hatálya valóban elegendő-e az uniós bíróságok hatásköreinek megőrzéséhez. Az eljárás egyes
résztvevői ugyan megpróbálták bagatellizálni a magyarázó jelentésnek a megállapodástervezet 3. cikke
(6) bekezdésének értelmezésére vonatkozó jelentőségét. Ez a nézőpont azonban nem meggyőző, hiszen
a magyarázó jelentés az Unió EJEE-hez történő csatlakozása érdekében megtárgyalt egységes csomag
részét képezi, és a megalkotóinak akarata szerint ugyanolyan jelentőséggel bír, mint maga a
megállapodás. 88
135. Az előzetes eljárás hatályával kapcsolatban említett kétségek végeredményben csak annak
tisztázásával oszlathatók el, hogy az uniós jog EJEE-vel való összeegyeztethetőségének vizsgálata,
amelyre a Bíróságnak a megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése értelmében az előzetes eljárás
útján lehetőséget kell biztosítani, nem csupán az elsődleges uniós jog, hanem a másodlagos jog
értelmezésére vonatkozó kérdéseket is magában foglal. Ennek tisztázása a jogbiztonság szempontjából
tűnik szükségesnek. Véleményem szerint éppen ezért a megállapodástervezet Szerződésekkel való
összeegyeztethetőségének kérdésére csakis azzal a feltétellel lehet igennel válaszolni, hogy sor kerül
ennek tisztázására.
c) Az EJEE tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyvének hatása a Bíróság hatásköreire
136. Végül röviden foglalkozni kell az EJEE tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyvével. A Bíróság
hatásköreire kifejtett lehetséges hatásait a jelen vélemény iránti eljárásban tartott tárgyaláson a Bíróság
a tagjai által feltett kérdések alapján futólag megtárgyalta az eljárás résztvevőivel.
137. Ez a tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyv, amelyet eddig csupán 89 hét uniós tagállam írt alá, de
még egy sem ratifikált, egy önkéntes „előzetes eljárás” EJEE-rendszerbe való bevezetését írja elő,
amellyel az EJEE szerződő feleinek bizonyos legfelsőbb bíróságai az EJEE értelmezésére vonatkozó,
nem kötelező érvényű vélemények nyújtása érdekében megkereshetik az EJEB-et.
138. Először is meg kell állapítani, hogy maga a tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyv nem képezi a jelen
vélemény iránti eljárás tárgyát, mivel nem tartozik azon jogszövegek közé, amelyekhez az Unió a
megállapodástervezet szerint csatlakozni kíván.
139. Ugyanakkor nem zárható ki, hogy a Bíróság szerepét a tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyv
közvetetten befolyásolja, még akkor is, ha nem maga az Unió ratifikálja, és ahhoz csupán néhány
tagállama csatlakozik. Amint ugyanis már említettem, az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozásával
az EJEE maga az uniós jogrend szerves részévé válik, úgyhogy a Bíróság hatásköre ki fog terjedni
annak az előzetes eljárás útján való értelmezésére (EUMSZ 267. cikk). 90 Az EJEE értelmezésében az
uniós térségben vállalt szerepét veszélyeztetheti azonban az, hogy az EJEE tizenhatodik kiegészítő
jegyzőkönyvét ratifikáló tagállamok legfelsőbb bíróságai az EJEE rendelkezéseit alkalmazva abba a
kísértésbe esnek, hogy inkább az EJEB-hez, mint a Bírósághoz fordulnak az EJEE értelmezésére
vonatkozó kérdéseikkel.
87 —  A magyarázó jelentés 66. pontja.
88 —  A zárójelentés 9. pontja.
89 —  A 2014. május 6-i állás szerint.
90 —  Haegeman-ítélet (181/73, EU:C:1974:41, 6. pont) és Brita-ítélet (C-386/08, EU:C:2010:91, 39. pont).
26                                                                                                        ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
140. Végeredményben azonban ez a jelenség nem az Unió EJEE-hez történő csatlakozásának az
eredménye. A tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyvet ratifikáló tagállamok bíróságai az Unió EJEE-hez
történő tervezett csatlakozása nélkül is fordulhatnak alapjogi kérdésekkel – az EJEE értelmezése
érdekében – az EJEB-hez, ahelyett hogy a Bírósághoz terjesztenék elő a gyakorlatilag egybehangzó
– az Alapjogi Charta értelmezésére vonatkozó – kérdést.
141. E probléma megoldásához elegendő utalni az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdésére, amely
előírja a tagállamok végső fokon eljáró bíróságainak a Bíróság elé való előzetes döntéshozatalra utalás
kötelezettségét. Az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdése elsőbbséget élvez a tagállami belső joggal
szemben, ezáltal pedig az egyes uniós tagállamok által esetleg ratifikált olyan nemzetközi
megállapodással szemben is, mint az EJEE tizenhatodik kiegészítő jegyzőkönyve. Következésképpen a
tagállamok végső fokon eljáró bíróságainak – amennyiben az uniós jog hatálya alá tartozó jogvitában
kell dönteniük – alapjogi kérdésekkel elsősorban a Bírósághoz kell fordulniuk, és elsősorban a Bíróság
határozatait kell figyelembe venniük.
d) Részeredmény
142. Összefoglalva meg kell állapítani, hogy a megállapodástervezet az Európai Unió Bíróságának
hatásköreit nem érinti oly módon, amely a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének első mondatával
összeegyeztethetetlen lenne, feltéve hogy az előzetes eljárás hatálya a 135. pontban kifejtett értelemben
tisztázódik.
2. Más uniós intézmények hatáskörei
143. A többi uniós intézmény, különösen a Parlament, az Európai Tanács, a Tanács és a Bizottság
hatásköreit illetően nem látható előre, hogy az Unió EJEE-hez történő csatlakozása milyen mértékben
érintheti azokat. A Bíróság előtti vélemény iránti eljárás semmi olyan támpontra nem derített fényt,
amely e hatáskörök esetleges befolyásolására utalna.
a) Általános megjegyzések
144. Általánosságban meg kell jegyezni, hogy az Unió EJEE-hez történő csatlakozása következtében
valamennyi uniós intézmény köteles az adott hatásköre gyakorlása során az EJEE-ben biztosított
emberi jogokat és szabadságokat tiszteletben tartani. Ez azonban, amint már másutt említettem, 91 az
EJEE-hez történő csatlakozás szükségszerű és tudatos következménye, ami nem értendő tévesen a
8. jegyzőkönyv 2. cikkének első mondata értelmében vett hatáskörök befolyásolásaként.
145. Amennyiben a vélemény iránti eljárásban részt vevő uniós intézmények és tagállamok arról
folytatnak eszmecserét, hogy a jövőben ki határozza meg az Unió által az EJEE szerveiben, illetve az
Európa Tanácsban betöltendő helyet, és ott ki képviseli majd az Uniót, olyan kérdésekről van szó,
amelyek a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodásra vonatkozó, Unión belüli végrehajtási
intézkedések tényleges meghozatala során megoldódnak. Hiszen adott esetben az egyik vagy másik
intézmény hatásköreinek ezzel összefüggő befolyásolása nem magából a csatlakozásra irányuló
megállapodásból, hanem kizárólag a végrehajtási intézkedésekből eredhet. Ennek megfelelően az erre
vonatkozó jogkérdés mérlegelése jövőbeni bírósági eljárásra tartozik, 92 és nem tehető – merő
elővigyázatosságból – a jelen vélemény iránti eljárás tárgyává, mivel ezek a kérdések tisztán
hipotetikusak lennének.
91 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 40–42. pontját.
92 — Lásd szemléltető példaként a Tanács kontra Bizottság ügyben hozott végzést (C-73/13, EU:C:2013:299), amelyben – jóllehet nem az EJEE
      keretében – ilyen jogkérdések merülnek fel.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                    27
 ---pagebreak---                                KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
b) A versenyjog megsértése miatti szankciók kiszabásának uniós intézményi rendszere
146. A Bíróság előtti tárgyaláson az eljárás résztvevői röviden megtárgyalták, hogy az Uniónak az
EJEE-hez történő tervezett csatlakozása szükségessé teszi-e az uniós intézmények fennálló
hatásköreinek módosítását vagy az uniós versenyjog – pontosabban az EUMSZ 101. cikk és az
EUMSZ 102. cikk megsértése miatti szankciók kiszabása – terén bármiféle rendszerbeli kiigazítását.
Ennek kapcsán egyrészt az Európai Bizottság mint versenyhatóság intézményi szerepéről volt szó,
másrészt a ne bis in idem elvéről, harmadrészt pedig az ésszerű határidőn belüli eljárás elvéről.
i) A Bizottság mint versenyhatóság intézményi szerepe
147. Amennyiben az EUMSZ 101. cikket és az EUMSZ 102. cikket uniós szinten hajtják végre, a
Bizottság versenyhatóságként működik, és a hatásköre kiterjed arra, hogy valamely bíróság előzetes
bevonása nélkül komoly összegű pénzügyi szankciókat (pénzbírságot és kényszerítő bírságot) szabjon
ki a vállalkozásokra és a vállalkozások társulásaira (lásd az EUMSZ 103. cikk (2) bekezdésének
a) pontját, az EUMSZ 105. cikket, valamint az 1/2003/EK rendelet 23. és 24. cikkét 93). A Bizottság
ezen intézményi szerepe 94 az alapító szerződések rendszerében különös jelentőséggel bír, ami szorosan
kapcsolódik az alapvető feladathoz, vagyis az európai belső piac működésének biztosításához.
148. Néhányan azt állítják, hogy az olyan rendszer, amely arra épül, hogy a közigazgatási szankciókat
valamely hivatal szabja ki, problémákat vethet fel az EJEE 6. cikke szerinti tisztességes tárgyaláshoz
való jog biztosítása szempontjából.
149. Az EJEB ítélkezési gyakorlatának jelenlegi állása szerint azonban ezek az aggályok alaptalanok.
Mivel – ahogyan az EJEB világosan kifejtette – a közigazgatási szankciók, így a versenyjog terén
kiszabható szankciók is, az EJEE 6. cikke szerinti büntetőjogi eljárási biztosítékok hatálya alá tartoznak.
Mégsem tartoznak a büntetőjog „kemény magjához” – azt lehetne mondani, hogy a büntetőjogihoz
hasonló jellegűek 95 –, következésképpen az EJEE 6. cikkében lefektetett büntetőjogi garanciák nem
szükségszerűen alkalmazandók teljes terjedelmükben. 96
150. Az EJEB nemrégiben kifejezetten elismerte, hogy kartelltevékenységet szankcionáló bírságot
valamely hatóság is kiszabhat, amennyiben az érintett vállalkozás az összes vele szemben hozott,
kartelljogi bírságot kiszabó határozattal szemben korlátlan felülvizsgálati jogkörrel (franciául: pleine
juridiction, angolul: full jurisdiction) rendelkező igazságügyi szervhez fordulhat. Az Európai Unió
jogvédelmi rendszerében ez a követelmény teljesül, amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, 97
valamint az EJEB ítélkezési gyakorlatából 98 is kiderül.
93 — A Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16-i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL
     2003. L 1., 1. o.).
94 — A teljesség kedvéért meg kell jegyezni, hogy a Bizottság nem rendelkezik az EUMSZ 101. cikk és az EUMSZ 102. cikk végrehajtására
     kizárólagos hatáskörrel. Amennyiben azonban a végrehajtásnak nemzeti szinten kell történnie, számos tagállam olyan versenyhatóságokat
     állított fel, amelyek feladatai és hatáskörei a Bizottságéhoz hasonlóak.
95 — Lásd még: az ETI és társai ügyre vonatkozó indítványom (C-280/06, EU:C:2007:404, 71. pont), Toshiba Corporation és társai ügyre
     vonatkozó indítványom (C-17/10, EU:C:2011:552, 48. pont), valamint Schenker és társai ügyre vonatkozó indítványom (C-681/11,
     EU:C:2013:126, 40. pont). Az uniós bíróságok az állandó ítélkezési gyakorlatban büntetőjogi elveket alkalmaznak az európai versenyjogra
     nézve (az ártatlanság vélelmével kapcsolatban lásd: Hüls kontra Bizottság ítélet, C-199/92. P, EU:C:1999:358, 149. és 150. pont; a kétszeres
     büntetés tilalmáról – ne bis in idem – Toshiba Corporation és társai ítélet, C-17/10, EU:C:2012:72, 94. o.).
96 — EJEB, 2006. november 23-i Jussila kontra Finnország ítélet (73053/01. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok Tára 2006-XIV, 43. pont);
     ugyanebben az értelemben: EJEB, 2011. szeptember 27-i Menarini Diagnostics kontra Olaszország ítélet (43509/08. sz. kérelem, 62. pont);
     lásd továbbá: EFTA-Bíróság, 2012. április 18-i Posten Norge kontra EFTA Felügyeleti Hatóság (E-15/10, EFTA Court Reports 2012, 246. o.,
     87. és 88. pont), valamint a Bíróság Schindler Holding és társai kontra Bizottság ítélete (C-501/11. P, EU:C:2013:522, 33–35. pont).
97 — Otis és társai ítélet (C-199/11, EU:C:2012:684, különösen a 63. pont), Chalkor kontra Bizottság ítélet (C-386/10. P, EU:C:2011:815, különösen
     a 67. pont), és Schindler Holding és társai kontra Bizottság ítélet (C-501/11. P, EU:C:2013:522, különösen a 33–38. pont), valamint kiegészítő
     jelleggel ez utóbbi ügyre vonatkozó indítványom (EU:C:2013:248, 27–30. pont).
98 — EJEB, Menarini Diagnostics kontra Olaszország ítélet (lásd a fenti 96. lábjegyzetet, 57–67. pont), a kartelljog végrehajtásának nemzeti
     rendszeréről, amely erősen hasonlít az uniós szinten érvényesülő rendszerhez.
28                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                             KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                             AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
151. Következésképpen az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozása – az EJEE 6. cikkére
tekintettel – semmiféle intézményi változtatást nem igényel a versenyjog terén való pénzügyi
szankciók kiszabásának rendszerében.
ii) A ne bis in idem elve
152. Az EJEE hetedik kiegészítő jegyzőkönyve 4. cikkének 1. bekezdése szerinti kétszeres büntetés
tilalmára (ne bis in idem) tekintettel sem válik szükségessé az Unió EJEE-hez történő tervezett
csatlakozásával az EUMSZ 101. cikk és EUMSZ 102. cikk végrehajtását szolgáló uniós jogrendszer
megváltoztatása. A megállapodástervezet ugyanis egyáltalán nem terjed ki az EJEE hetedik kiegészítő
jegyzőkönyvére. Így az Unió az EJEE-hez történő csatlakozással semmiféle nemzetközi kötelezettséget
nem vállal a ne bis in idem terén. Következésképpen az EJEE-hez történő csatlakozás jelenlegi terveire
tekintettel a ne bis in idem terén nem szükséges intézkedéseket hozni, még akkor sem, ha – az
értelmezésemmel ellentétben 99 – abból kellene kiindulni, hogy e jogelv koncepciója az uniós
versenyjogban jelenleg (még) nem teljesen fedi le az EJEB által a büntetőjog terén lefektetett
koncepciót.
iii) Az ésszerű határidőn belüli eljárás elve
153. Végül a szintén az EJEE 6. cikkéből levezethető ésszerű határidőn belüli eljárás elve az uniós
jogban általánosan érvényesül (lásd az Alapjogi Charta 41. cikkének (1) bekezdését és 47. cikkének
(2) bekezdését), a Bírósághoz pedig gyakran fordultak – különösen versenyjogi ügyekben – azzal, hogy
a tiszteletben tartását ellenőrizze.
154. Pusztán az, hogy több egyedi esetben meg kellett állapítani, hogy a Bizottság mint
versenyhatóság, 100 illetve a Törvényszék mint elsőfokú bírói felülvizsgálati szerv 101 megsértette ezt az
alapelvet, önmagában nem enged arra következtetni, hogy az EJEE-hez történő tervezett csatlakozásra
tekintettel az Unión belül intézményi változtatásokat kellene véghezvinni.
155. Sokkal lényegesebbnek tűnik az, hogy az uniós intézmények minden szükséges óvintézkedést
megtegyenek annak érdekében, hogy az ésszerű határidőn belüli eljárás elvének esetleges megsértését
megelőzzék, és a megsértést hatékony szankciókkal sújtsák. Semmi konkrét jelét nem látom annak,
hogy ezen óvintézkedések hiányoznának. 102
iv) Összegzés
156. A Bizottsággal és a Tanáccsal összhangban tehát összességében az a véleményem, hogy az
Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozása az uniós intézmények fennálló hatásköreinek
bármiféle módosítása vagy a versenyjog terén egyéb rendszerbeli kiigazítás nélkül megvalósítható.
99 — Toshiba Corporation és társai ügyre vonatkozó indítvány (C-17/10, EU:C:2011:552, 111–124. pont).
100 — Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied kontra Bizottság ítélet (C-105/04. P, EU:C:2006:592,
       35–62. pont), Technische Unie kontra Bizottság ítélet (C-113/04. P, EU:C:2006:593, 40–72. pont); lásd még: Solvay kontra Bizottság ügyre
       vonatkozó indítványom (C-109/10. P, EU:C:2011:256, 305–310. pont) és Solvay kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványom
       (C-110/10. P, EU:C:2011:257, 146–151. pont).
101 — Baustahlgewebe kontra Bizottság ítélet (C-185/95. P, EU:C:1998:608, 26–47. pont), Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland kontra
       Bizottság ítélet (C-385/07. P, EU:C:2009:456, 183–188. pont), Gascogne Sack Deutschland kontra Bizottság ítélet (C-40/12. P,
       EU:C:2013:768, 97–102. pont) és FLSmidth kontra Bizottság ítélet (C-238/12. P, EU:C:2014:284, 118–123. pont).
102 — Lásd ezzel kapcsolatban különösen a nemrégiben meghozott ítéleteket: Gascogne Sack Deutschland kontra Bizottság ítélet (C-40/12. P,
       EU:C:2013:768, 89–96. pont) és FLSmidth kontra Bizottság ítélet (C-238/12. P, EU:C:2014:284, 116. és 117. pont).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         29
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
D – Az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzése
157. Ezenkívül a 8. jegyzőkönyv 1. cikke értelmében a csatlakozásra irányuló megállapodásban
gondoskodni kell „az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzéséről”. Az „uniós jog
sajátosságainak megőrzésére” vonatkozó alapvető törekvés a 2. nyilatkozat első mondatában is
kifejezésre jut.
158. A 8. jegyzőkönyvben és a 2. nyilatkozatban említett sajátosságok kettős jelentéssel bírnak: egyrészt
az uniós jogrend autonómiáját nem érintheti az Unió EJEE-hez történő csatlakozása. Másrészt e
csatlakozás keretében figyelembe kell venni az Unió mint többszintű kormányzási rendszer
sajátosságait.
159. Az uniós jogrend autonómiáját illetően meg kell jegyezni, hogy az Európai Uniót alapító
szerződések sajátos jellegű új jogrendet hoztak létre – más szavakkal: önálló jogrendet. Ennek
megőrzése már több mint 50 éve a Bíróság ítélkezési gyakorlatának egyik sarokköve, 103 és immár
általános elismertségnek örvend. Az említett autonómia nem csupán az uniós jog és a tagállamok
jogainak viszonylatában jellemző, hanem a harmadik államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel
szembeni viszonylatban is figyelmet érdemel: amennyiben az Unió nemzetközi megállapodást köt,
biztosítani kell, hogy ezáltal az uniós jogrend autonómiája ne sérüljön. 104
160. Az Unió mint többszintű kormányzási rendszer sajátosságaihoz tartozik ebből a szempontból
érdekes összefüggésben elsősorban az, hogy az Unión belül a hatáskörök és felelősségek a számos
elsődleges jogi és másodlagos jogi rendelkezés alapján megoszlanak a nemzeti és az uniós fórumok
közt.
161. A következőkben meg kell vizsgálni, hogy a megállapodástervezet tiszteletben tartja-e az Unió és
az uniós jog ezen sajátos jellemzőit. A 8. jegyzőkönyv 1. cikkéből kiindulva nevezetesen a következő
három szempontot kell figyelembe venni:
– az EJEB joghatóságának az Unió általi elismerése (1. szakasz), 105
– a közvetlen hatály elve és az uniós jog elsőbbségének elve (2. szakasz), 106 valamint
– az EJEB előtti eljárásokban a helyes alperes meghatározásának mechanizmusa (3. szakasz). 107
1. Az EJEB joghatóságának elismerése
162. Elsőként az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőivel (a 8. jegyzőkönyv 1. cikke) összefüggésben azt
kell megvizsgálni, hogy ezeket befolyásolja-e az EJEB joghatóságának az Unió részéről tervezett
elismerése. Ezt a megállapodástervezet jogi értékelése szempontjából alapvető jelentőséggel bíró
kérdést a Bizottság meglepő módon egyetlen szóval sem említi a vélemény iránti kérelmében. A
Bíróság előtti tárgyaláson azonban az eljárás résztvevői részletesen megvizsgálták.
103 — Lásd alapvetően: van Gend & Loos ítélet (26/62, EU:C:1963:1), Costa-ítélet (6/64, EU:C:1964:66), Internationale Handelsgesellschaft ítélet
      (11/70, EU:C:1970:114, 3.), valamint a nem olyan régi 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 65. pont).
104 — 1/91 vélemény (EU:C:1991:490, 30. pont), 1/92 vélemény (EU:C:1992:189, 18. pont), 1/00 vélemény (EU:C:2002:231, 11. pont) és
      1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 67. pont).
105 — A jelen állásfoglalás 162–196. pontja.
106 — A jelen állásfoglalás 197–207. pontja.
107 — A jelen állásfoglalás 208–235. pontja.
30                                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
a) Általános észrevételek
163. Azt, hogy az Unió az EJEB joghatósága alá tartozzon, a megállapodástervezet sehol nem fekteti le
kifejezetten. Mindamellett ez a tervezet szükségszerűen feltételezi, hogy az Unió, mint az EJEE minden
más szerződő fele az EJEE-hez történő csatlakozással elismeri az EJEB joghatóságát. 108
164. Az eljárás számos résztvevőjével egyetértésben hozzáteszem, hogy a jelenlegi joghelyzethez képest
a legfontosabb különbséget az alapjogok elemi szintjének betartására irányuló külső bírósági ellenőrzés
fogja adni, és az általánosságban az Unió EJEE-hez történő tervezett csatlakozása tényleges
többletértékének tekintendő. 109 Ugyanakkor az EJEB joghatóságának Unió általi elismerése nem
tekinthető pusztán alárendeltségnek, 110 hanem a Bíróság és az EJEB mint két valódi európai joghatóság
között az alapjogi kérdésekben már meglévő párbeszéd megerősítése lehetőségének (lásd ebben az
értelemben a 2. nyilatkozat második mondatát). Ideális esetben ez az együttműködés az alapjogok
védelmének erősítéséhez fog vezetni Európában, ami hozzájárul az Európai Unió alapját képező
alapvető értékek érvényre juttatásához (EUSZ 2. cikk).
165. Amint a 8. jegyzőkönyv 1. cikkének a) pontjából „az Uniónak az [EJEE] ellenőrző szerveiben való
esetleges részvételére vonatkozó különleges szabályokra” történő kifejezett utalással egyértelműen
kiderül, a Lisszaboni Szerződés megalkotói is az EJEB joghatóságának Unió általi elismeréséből
indulnak ki, feltéve hogy a csatlakozásra irányuló megállapodásban arra vonatkozó óvintézkedéseket
tesznek, hogy az Unió és az uniós jog sajátos jellemzői megmaradjanak.
166. A Bíróság már döntött úgy ugyanebben az értelemben, hogy főszabály szerint nem
összeegyeztethetetlen az uniós joggal az, ha az Unió egy nemzetközi megállapodás megkötésével
aláveti magát egy olyan nemzetközi bíróság ítélkezési gyakorlatának, amely éppen ezen megállapodás
rendelkezéseinek értelmezésére és alkalmazására hivatott. 111
167. Az EJEB és az uniós bíróságok alapjogi kérdésekben hozott határozatai között már fennálló és
messzemenő konvergenciára tekintettel az EJEB ítélkezési gyakorlatának az Unió EJEE-hez történő
csatlakozása következtében való formális elismerése az esetek többségében nem vezet gyakorlati
nehézségekhez. Hangsúlyozni kell azonban, hogy az EJEE-hez történő csatlakozás szükségszerűen azt
is magában foglalja, hogy az Unió kész az EJEB olyan határozatait is elismerni, amelyek a hatályos
uniós jog EJEE-vel való összeegyeztethetetlenségét állapítják meg, vagy azt, hogy az Unió egy adott
esetben megsértette az EJEE-t. 112
168. A jelen vélemény iránti eljárásban tartott tárgyaláson számottevő vita folyt arról, hogy a Bíróság
fenntartsa-e magának annak lehetőségét, hogy nem ismeri el az EJEB ítéleteit, amennyiben azok
ütköznek az Unió alkotmányos identitásával – egyfajta uniós jogi közrenddel –, vagy ha a strasbourgi
bírák nyilvánvalóan túllépték hatáskörüket, tehát ultra vires hozták meg azokat.
169. Véleményem szerint a jelenlegi helyzetben nem indokolt, hogy a Bíróság ilyen alkotmányjogi
indíttatású bírói fenntartással éljen.
108 — Lásd még a magyarázó jelentés 26. pontját, amely kiemeli, hogy az EJEB határozatai a magánszemélyek keresete alapján indult eljárásokban
      vagy az államközi kereset alapján indult azon eljárásokban, amelyekben az Unió félként vesz részt, kötelezőek az uniós intézményekre, így a
      Bíróságra nézve is.
109 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 1. pontját.
110 — Lásd még a Parlament 2010. évi állásfoglalását (az 1 pont utolsó francia bekezdése), amely szerint egyik bíróság sem áll a másik felett,
      hanem eltérő területekre szakosodtak.
111 — 1/91 vélemény (EU:C:1991:490, 40. és 70. pont) és 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 74. pont).
112 — Lásd ebben az értelemben a brightoni nyilatkozat 3. és 26. pontját.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           31
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
170. Az Unió egyes tagállami alkotmánybíróságainak ítélkezési gyakorlatában bizonyára lehet ilyen, az
uniós jog és a nemzeti jog viszonylatában tett fenntartásokat találni. 113 Kevéssé tűnne meggyőzőnek
azonban, ha ezt a megközelítést vennénk át az uniós jog és az EJEE viszonylatában, illetve a Bíróság és
az EJEB kapcsolatában, függetlenül attól, hogy az említett fenntartások alapvetően legitimnek
tekinthetők-e vagy sem. Hiszen az EJEE nem teremt az uniós joghoz hasonló olyan nemzetek feletti
jogrendet, amely már önmagában véve elsőbbséget élvez, és közvetlen hatállyal bír a szerződő felek
belső jogrendjében. Ezenkívül az EJEE szerződő felei számára az EJEB ítéleteinek végrehajtásakor
tipikusan lényegesen nagyobb mozgástér áll rendelkezésre, mint amely az Unió tagállamait az uniós
bíróságok ítélkezési gyakorlatára tekintettel általában megilleti.
171. Mindazonáltal amennyiben a jövőben valaha is az a valószínűtlen helyzet adódna, hogy az EJEB
valamely ítéletével szemben kétségek merülnek fel annak az uniós jog alapelveivel vagy az Unió
intézményi felépítésének szerkezeti jellemvonásaival való összeegyeztethetőségét illetően, akkor a
Bíróság, de ugyanígy az uniós politikai intézmények, illetve a tagállamok kötelezettsége, hogy megfelelő
megoldásokat keressen. 114 Ennek keretében a rendelkezésre álló lehetőségek tárháza az uniós jog – így
az elsődleges uniós jog – módosításától az Unió strasbourgi rendszerben való tagságának felmondásáig
(EJEE 58. cikk) terjed. 115
b) Az uniós jogrend autonómiájának biztosítására a csatlakozásra irányuló megállapodás tervezetében
tett óvintézkedések
172. Konkrétabban az uniós jogrend autonómiájának megőrzéséhez a Bíróság ítélkezési gyakorlata
értelmében a nemzetközi megállapodásban biztosítani kell, hogy az Unió és intézményeinek hatáskörei
ne sérüljenek, és hogy a nemzetközi bíróságok az uniós joggal kapcsolatban ne adjanak az Unióra és az
intézményeire nézve kötelező értelmezést. 116
173. Az első szempontot, vagyis az Unió és intézményei hatásköreinek megőrzését fent az EUSZ 6. cikk
(2) bekezdésének második mondatával, valamint a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének első mondatával
összefüggésben már kifejtettem. 117 Meg kell vizsgálni azonban a második szemponttal kapcsolatban,
hogy a megállapodástervezet biztosítja-e azt, hogy az EJEB sem közvetlen, sem pedig közvetett módon
nem ad az Unióra vagy az intézményeire nézve kötelező, az uniós joggal kapcsolatos értelmezést.
174. Alapvetően a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodásban a jogi aktusok, intézkedések és
mulasztások betudására vonatkozó rendelkezések (a megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének
első mondata és (4) bekezdésének első mondata), valamint az alperesi pertársaság mechanizmusa,
illetve az előzetes eljárás (a megállapodástervezet 3. cikke) olyan óvintézkedéseket jelentenek, amelyek
alkalmasak annak biztosítására, hogy az EJEB ne adhasson az intézményekre vagy akár az uniós
tagállamokra nézve kötelező, az uniós jogra vonatkozó értelmezést. Az, hogy ezek az óvintézkedések
elegendőek-e ahhoz, hogy hatékonyan megvédjék az uniós jog autonómiáját, persze a konkrét
megvalósításuk elemzésétől függ. Ezzel kapcsolatban a megállapodástervezet véleményem szerint
három problémát vet fel, amelyekkel a következőkben foglalkozom.
113 — Ebben az összefüggésben a legismertebb talán a német Bundesverfassungsgericht fenntartása lehet, amely az „ultra-vires-ellenőrzés” és
       „identitásellenőrzés” fogalmakkal jellemezhető (lásd Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 89, 155 a Maastrichti Szerződésről, és BVerfGE
       123, 267 a Lisszaboni Szerződésről), valamint az olasz alkotmánybíróság által kidolgozott „controlimiti” elméletet (ennek alapja: Corte
       costituzionale, 1984. június 8-i 170. sz. Granital-ítélet).
114 — Ahogyan a Bíróság a Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítéletben (C-402/05. P és C-415/05. P,
       EU:C:2008:461, 285. pont) kifejtette, a nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségek nem sérthetik a Szerződések alkotmányos elveit.
115 — A felmondás lehetőségére a Bizottság is utalt a Bíróság előtti tárgyaláson.
116 — 1/00 vélemény (EU:C:2002:231, 11–13. pont); lásd még: 1/91 vélemény (EU:C:1991:490, 41–46. és 61–65. pont) és 1/92 vélemény
       (EU:C:1992:189, 32. és 41. pont).
117 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 33–104. és 105–156. pontját.
32                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
i) A felelősségeknek az Unió és a tagállamai közti viszonyban történő megállapítása (a
megállapodástervezet 3. cikkének (7) bekezdése)
175. Az Uniós jog autonómiájára tekintettel felvetődő első problémát a felelősségeknek az Unió és a
tagállamai közti viszonyban történő megállapítása jelenti, ha az EJEB előtti eljárásban alperesként,
illetve alperesi pertársként együtt vesznek részt félként, és az EJEB az ítéletében az EJEE megsértését
állapítja meg.
176. A megállapodástervezet 3. cikke (7) bekezdésének első tagmondata azt a szabályt állítja fel, hogy
az alperes és az alperesi pertárs egyetemlegesen felel az EJEE-nek az EJEB által megállapított
megsértéséért. Így az EJEB-nek nem szükséges az uniós joghoz visszanyúlva azt meghatároznia, hogy
az EJEE 46. cikk 1. bekezdése értelmében kit terhel felelősség az EJEE megsértéséért: az Uniót vagy a
tagállamát, illetve tagállamait. Az esetek többségében ez a szabály ahhoz vezethet, hogy az EJEB-nek
nem feltétlenül kell az Uniónak és a tagállamainak az uniós jog alapján fennálló hatásköreit és
felelősségeit értelmeznie. 118
177. A megállapodástervezet 3. cikke (7) bekezdésének második tagmondata azonban lehetővé teszi,
hogy az EJEB úgy határozzon, hogy egyedül az alperes, vagy pedig egyedül az alperesi pertárs felel az
EJEE megállapított megsértéséért. Ennek megállapítása az alperes és az alperesi pertárs hatásköreinek
és felelősségeinek pontos körülhatárolását teszi szükségessé, ami azt feltételezi, hogy az EJEB legalábbis
közvetve állást foglal uniós jogi rendelkezésekről.
178. A megállapodástervezet a 3. cikke (7) bekezdésének második tagmondatában meghatározott, az
együttes felelősség alapszabályától való eltérés lehetőségét valóban azokra az esetekre korlátozza,
amelyekben az alperes és az alperesi pertárs az EJEB előtt megfelelő érveket hoznak fel. Bár ezen
klauzula megfogalmazása nem teljesen egyértelmű, 119 az értendő alatta, hogy az EJEB nem csupán az
alperes és az alperesi pertárs egybehangzó érvei alapján térhet el az EJEE megsértéséért való együttes
felelősség alapszabályától.
179. A megállapodástervezet 3. cikke (7) bekezdésének második tagmondatában az alperes és az
alperesi pertárs érveire történő hivatkozás azonban nem változtat azon, hogy az EJEB ezen klauzula
alkalmazásakor az uniós intézményekre és tagállamokra nézve kötelező módon állást foglal a
hatásköreik és felelősségeik uniós jogból eredő megosztásáról. Erre azonban az EJEB nem jogosult,
még ha az uniós intézmények vagy a tagállamok egybehangzó állásfoglalásaikkal egyetértésüket fejezik
is ki. Az uniós jog autonómiájának elvéből ugyanis az következik, hogy az uniós jogi rendelkezések
kötelező erejű értelmezésére kizárólag az Európai Unió Bírósága rendelkezik hatáskörrel. A
megállapodástervezet 3. cikke (7) bekezdésének második tagmondata tehát ellentétben áll az uniós jog
autonómiájának elvével.
ii) Annak megítélése, hogy szükség van-e az Európai Unió Bíróságának előzetes eljárására
180. Az uniós jog autonómiájára tekintettel felmerülő második probléma annak megítélésére
vonatkozik, hogy a konkrét ügyben szükség van-e az Európai Unió Bírósága előzetes eljárásának
megindítására.
118 — Lásd ebben az értelemben a magyarázó jelentés 62. pontját.
119 — A magyarázó jelentés nem tartalmaz olyan megjegyzéseket, amelyek ezt a bizonytalanságot megszüntethetnék. Különösen a 62. pont is
       csupán az alperes és az alperesi pertárs(ak) által előadott érvekre hivatkozik.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                 33
 ---pagebreak---                                KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
181. A megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése értelmében az Európai Unió Bírósága számára
az előzetes eljárás útján elegendő idő áll a rendelkezésére, hogy megvizsgálja az uniós jog valamely
rendelkezésének az EJEE-vel való összeegyeztethetőségét, amennyiben ilyen vizsgálatot még nem
folytatott le. Az a kérdés tehát, hogy a Bíróság már foglalt-e állást az uniós jog valamely adott
rendelkezésének az EJEE-vel való összeegyeztethetőségéről, az adott esetben döntő jelentőséggel bír az
előzetes eljárás megindítása szempontjából.
182. E kérdés eldöntése sok esetben bizonyára nem jelent különösebb nehézséget, hiszen a Bíróság
ítélkezési gyakorlatából könnyen kideríthető, hogy a múltban már foglalt-e állást az uniós jog valamely
rendelkezésének az EJEE-vel való összeegyeztethetőségéről. Akadhatnak azonban olyan határesetek,
amelyekben annak ellenére, hogy a Bíróság már foglalkozott az uniós jog érintett rendelkezésével, nem
derül ki egyértelműen, hogy az EJEB előtt hivatkozott, az EJEE-ben foglalt alapjoggal való
összeegyeztethetőségről elegendően nyilatkozott-e, 120 és hogy általában véve ezt az
összeegyeztethetőséget ugyanazon jogi szempontok alapján vizsgálta-e meg, mint amelyek az EJEB
előtt relevánssá váltak. 121
183. Az uniós jog autonómiájával összeegyeztethetetlen lenne az, ha az ilyen határesetekben a Bíróság
előzetes eljárásának szükségességéről kizárólag az EJEB határozhatna. Végeredményben ugyanis
kizárólag maga a Bíróság nyilatkozhat arról, hogy az EJEB előtt folyamatban lévő konkrét jogkérdéssel
kapcsolatban már foglalkozott-e valamely uniós jogi rendelkezésnek az EJEE-ben foglalt egy vagy több
alapjoggal való összeegyeztethetőségével.
184. Annak érdekében, hogy az uniós jogrend autonómiájának elve érvényesüljön, és a Bíróság
igazságszolgáltatási hatásköre érintetlen maradjon, biztosítani kell, hogy kétség esetén az EJEB a
megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése értelmében előzetes eljárást kezdeményez. A Bíróság
előzetes eljárásától az EJEB csakis akkor tekinthet el, ha nyilvánvaló, hogy az uniós bíróságok már
foglalkoztak az EJEB elé terjesztett keresetben felvetett konkrét jogkérdéssel. 122 Az erre vonatkozó,
nemzetközi jogilag kötelező erejű pontosítás véleményem szerint elengedhetetlen annak biztosításához,
hogy az uniós jogrend autonómiája az előzetes eljárás mechanizmusára tekintettel érintetlen maradjon.
iii) Az EJEB KKBP terén fennálló hatásköreinek és az Európai Unió Bírósága KKBP terén fennálló
hatásköreinek terjedelme közötti különbség
185. Az uniós jog autonómiája szempontjából felmerülő harmadik probléma az alapjogok védelmére és
a KKBP keretében hozott uniós jogi aktusok bírósági ellenőrzésére vonatkozik. 123
186. A KKBP keretében kétségtelenül különbség áll fenn az Európai Unió Bíróságának hatáskörei (az
EUSZ 19. cikk (1) bekezdése) és az EJEB hatáskörei közt. Ezt nem utolsó sorban a Tanács is kifejtette
a jelen vélemény iránti eljárásban tartott tárgyaláson.
120 — Elképzelhető, hogy a Bíróság valamely uniós jogi aktust az EJEE valamely alapjogával (pl. az EJEE 8. cikkével) való összeegyeztethetősége
      szempontjából már ugyan megvizsgált, azonban egy másik alapjogra (pl. az EJEE 6. cikkének 1. bekezdésére) tekintettel nem, amelynek
      állítólagos megsértése most azonban az EJEB előtti kereset tárgyát képezi.
121 — Például a Bíróság már két alkalommal teljesen eltérő szemszögből foglalkozott az adatmegőrzési irányelv érvényességéről, mégpedig először
      a jogalapjára tekintettel, másodszor pedig bizonyos alapjogok szempontjából (lásd egyrészt: Írország kontra Parlament és Tanács ítélet,
      C-301/06, EU:C:2009:68; másrészt pedig: Digital Rights Ireland és Seitlinger és társai ítélet, C-293/12 és C-594/12, EU:C:2014:238).
122 — Végeredményben itt hasonló problémák merülnek fel, mint a végső fokon eljáró nemzeti bíróságoknak az EUMSZ 267. cikk (3) bekezdése
      értelmében vett, a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra utalás kötelezettsége alóli mentesítés kapcsán (lásd alapvetően: Cilfit és társai ítélet,
      283/81, EU:C:1982:335), és kézenfekvő, hogy azokat hasonló módon kell megoldani.
123 — Azzal a hasonló kérdéssel kapcsolatban, hogy a KKBP sajátosságai lehetővé teszik-e e politika terén a hatékony bírói jogvédelem
      biztosítását, lásd a jelen állásfoglalás fenti 82–103. pontját.
34                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
187. Így az EJEB-nek az Unió EJEE-hez történő csatlakozását követően feladata lesz, hogy az uniós jog
minden egyes szakterületén, így a KKBP terén is, megvizsgálja a magánszemélyektől vagy államoktól
érkező kereseteket, és megállapítsa az EJEE azon esetleges megsértését, amelyért az Unió a
megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének első mondata szerint alperesként, vagy a tervezet
1. cikke (4) bekezdésének második mondata szerint alperesi pertársként felelősséggel tartozhat. 124
188. Ezzel szemben az uniós bíróságok – amint már említettem – csupán korlátozott hatáskörökkel
rendelkeznek a KKBP terén (az EUMSZ 275. cikkel összhangban értelmezett EUSZ 24. cikk
(1) bekezdése második albekezdésének hatodik mondata), és lényegében az uniós tagállamok
bíróságainak feladata az, hogy a KKBP terén hatékony bírói jogvédelmet biztosítsanak (az
EUMSZ 274. cikkel összhangban értelmezett EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése).
Az előzetes eljárás (a megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése) – magától értetődően – is csak
annyiban alkalmazható, amennyiben az Európai Unió Bírósága az alapító szerződések értelmében
egyáltalán hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a KKBP keretében az uniós jogot értelmezze, és az uniós
intézmények tevékenységének jogszerűségét ellenőrizze; különben a hatáskörének az EUSZ 4. cikk
(1) bekezdésével, az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének első mondatával és (2) bekezdésével, illetve az
EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének második mondatával összeegyeztethetetlen kiterjesztését jelentené.
189. Ennek fényében az Unió elismerheti az EJEB joghatóságát? Összeegyeztethető-e az uniós jog
autonómiájával az, ha az EJEB vizsgálhatja az uniós intézményeknek a KKBP keretében tett jogi
aktusainak, intézkedéseinek vagy mulasztásainak EJEE-vel való összeegyeztethetőségét, míg az uniós
bíróságok – az EUMSZ 275. cikk második bekezdésében szabályozott kivételektől eltekintve – nem
rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy maguk ilyen vizsgálatot lefolytassanak? Elfogadható-e, hogy az
Unió a KKBP-vel összefüggésben az EJEE esetleges megsértéséért alperesként vagy alperesi pertársként
nemzetközi jogilag felel anélkül azonban, hogy belső viszonylatban olyan saját – nemzetek feletti –
bíróságokkal rendelkezne, amelyek hatáskörüknél fogva e jogsértéseket szankcionálhatnák, és az EJEE-t
érvényre juttathatnák?
190. Ezek a kérdések valóban újszerűek. Ugyanis, amennyire megállapítható, a nemzetközi
megállapodások megkötésekor az uniós jog autonómiájának kérdésköre csupán azokban az esetekben
merült fel, amelyekben az uniós bíróságok és valamely nemzetközi bíróság közötti hatásköri
összeütközésektől lehetett tartani, azokban az esetekben viszont nem, amelyekben az uniós bíróságok
hatáskörei a nemzetközi bíróság hatáskörei mellett háttérbe szorulnak.
191. Véleményem szerint az uniós jog autonómiájának elve nem akadályozza az Uniót abban, hogy
elismerje olyan nemzetközi bíróság joghatóságát, amelynek hatáskörei egy bizonyos szakterületen – a
jelen esetben a kül- és biztonságpolitika terén – messzebb nyúlnak, mint az Európai Unió Bíróságának
mint uniós intézménynek a hatáskörei.
192. Az uniós jog autonómiájának elve az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valóban megköveteli,
hogy a nemzetközi megállapodások megkötésekor biztosítani kell, hogy az Unió és az intézményeinek
hatáskörei ne sérüljenek, és hogy a nemzetközi bíróság az uniós joggal kapcsolatban ne adjon az
Unióra és az intézményeire kötelező értelmezést. 125 Végső soron azonban ez az uniós bíróságok
ítélkezési gyakorlata és a nemzetközi bíróság ítélkezési gyakorlata közötti lehetséges összeütközések
elkerülését, és az Unió egyedülálló nemzetek feletti szerkezetének megőrzését szolgálja. 126
124 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 83. pontját.
125 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 172. pontját.
126 — Lásd különösen az Európai Gazdasági Térség megteremtésére tekintettel: 1/91 vélemény (EU:C:1991:490, 34. és 35. pont, 41–46. pont,
      valamint 61–65. pont) és 1/92 vélemény (EU:C:1992:189, 32. és 41. pont).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  35
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
193. Ezzel szemben eleve nem merülhetnek fel az ítélkezési gyakorlatok összeütközései és az Unió
nemzetek feletti szerkezetét fenyegető veszélyek, amennyiben az Európai Uniót alapító szerződések
megalkotói egy bizonyos téren – itt a KKBP terén – szándékosan lemondtak a nemzetek feletti
szerkezetről, valamint az uniós jognak az Unió saját igazságszolgáltatási szerve általi egységes és önálló
értelmezéséről. Az, hogy az Unión belül nincs elegendő olyan óvintézkedés, amelyek önmagukban
megvédhetnék az uniós jog autonómiáját, nehezen hozható fel valamely nemzetközi szervezet
igazságszolgáltatási szerve joghatóságának elismerésével szemben. Ilyen esetekben egyébként a
magánszemélyek jogvédelmének hatékonysága sem gyengül a nemzetközi joghatóság elismerésével,
hanem erősödik.
194. Az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozására mindez annál is inkább vonatkozik,
mivel a Lisszaboni Szerződés megalkotói az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésével az uniós intézményeket
tudatosan e projekt megvalósításának feladatával bízták meg, anélkül hogy előzőleg a KKBP-t
nemzetek feletti szerkezetűvé alakították volna, és különösen hogy az uniós bíróságok korlátlan
felülvizsgálati jogkörét elismerték volna. Úgy tűnik, hogy a Lisszaboni Szerződés megalkotói tehát
maguk sem láttak ellentmondást egyrészről az uniós bíróságok KKBP terén való erősen korlátozott
joghatósága, másrészről pedig az Unió EJEE-hez történő csatalakozása következtében az EJEB
joghatóságának elismerése közt.
195. A KKBP terén az EJEE alkalmazásának hatékonyságát, valamint a magánszemélyek jogvédelmének
hatékonyságát, mint már említettem, mindez nem csorbítja. Ebből a szempontból a Lisszaboni
Szerződés megalkotói a nemzeti bíróságokra mint az Európai Unió jogvédelmi rendszerének második
pillérére támaszkodtak. E nemzeti bíróságok feladata, hogy az EJEE-nek a KKBP-vel összefüggésben
elkövetett esetleges megsértését szankcionálják, és az EJEE érvényesülését elősegítsék (az
EUMSZ 274. cikkel együttesen értelmezett EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése),
feltéve hogy kivételes jelleggel nem áll fenn az uniós bíróságok EUMSZ 275. cikk második bekezdése
szerinti hatásköre. 127
c) Részeredmény
196. A Szerződésekkel nem összeegyeztethetetlen az, ha az Unió az EJEE-hez történő csatlakozásával
elismeri az EJEB joghatóságát, feltéve hogy a megállapodástervezetben a Bíróság előzetes eljárása
szükségességének megítélésére tekintettel (a tervezet 3. cikkének (6) bekezdése), valamint az alperes és
az alperesi pertárs felelősségének megállapítására tekintettel (a tervezet 3. cikkének (7) bekezdése) sor
kerül a szükséges pontosításokra. Ezenkívül az, hogy az KKBP terén az EJEB olyan kérdésekkel
foglalkozhat, amelyekre a Bíróságnak nem terjed ki a hatásköre, nem befolyásolja a
megállapodástervezet Szerződésekkel való összeegyeztethetőségét.
2. A közvetlen hatály elve és az uniós jog elsőbbségének elve
197. Az uniós jogrendet mint új, önálló jogrendet jellemző alapvető jellegzetességek közé tartozik
ezenkívül a tagállamok jogához viszonyított elsőbbsége és az uniós jog számos rendelkezésének
közvetlen hatálya. 128 Másodsorban tehát a 8. jegyzőkönyv 1. cikke kapcsán meg kell vizsgálni, hogy az
Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozása befolyásolhatja-e a közvetlen hatályt és az uniós jog
elsőbbségét.
127 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 96–103. pontját.
128 — 1/91 vélemény (EU:C:1991:490, 21. pont) és 1/09 vélemény (EU:C:2011:123, 65. pont).
36                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                                AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
198. Ami először is az uniós jog közvetlen hatályát illeti, az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása
nem jelenthet különösebb problémát. A tervezett csatlakozásra irányuló megállapodás hatálybalépésével
az EJEE az uniós jogrend szerves részévé válik. 129 Ebben a mivoltában az EJEE főszabály szerint osztozik
az uniós jog közvetlen hatályában. Hiszen az EJEE azon rendelkezései, amelyek klasszikus alapjogokat
biztosítanak, vagy amelyek az EJEB elé terjeszthető egyéni keresetekre vonatkozó eljárási szabályokat
rögzítenek, tartalmi szempontból feltétlenek és kellően pontosak ahhoz, hogy az uniós polgárok és
adott esetben a vállalkozások azokra hivatkozhassanak.
199. Ugyanígy – az uniós jog által szabályozott esetekben – az Unió csatlakozásával az EJEE osztozni
fog az uniós jognak a tagállamok jogaival szembeni elsőbbségében. Ez az EUMSZ 216. cikk
(2) bekezdésből következik, amely szerint az Unió által megkötött valamennyi nemzetközi
megállapodás kötelező a tagállamokra. 130
200. Nehéz azonban megítélni azt, hogy a jövőben az EJEE az uniós jogrend normahierarchiájában hol
foglal majd helyet.
201. Egyrészt ugyanis az EJEE az Unió által megkötött nemzetközi megállapodásként az elsődleges jog
és a másodlagos jog közt kap helyet: így az EJEE ugyan megelőzi a másodlagos jogot, hiszen az uniós
intézményekre kötelező (az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése). Ugyanakkor azonban alá van rendelve az
elsődleges jognak, hiszen a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodást a Bizottság tárgyalja meg és a
Tanács hagyja jóvá, úgyhogy az uniós intézmények jogi aktusaként a Bíróság jogszerűségi vizsgálatának
hatálya alá tartozik (lásd az EMSZ 263. cikk első bekezdését, az EUMSZ 267. cikk első bekezdését,
illetve az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdését). Ezen az sem változtathat, hogy a csatlakozásra irányuló
megállapodást a tagállamoknak a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően jóvá kell hagyniuk
(az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdés második albekezdésének utolsó tagmondata).
202. Másrészt figyelmen kívül hagynánk azt, hogy az EJEE az uniós jogrendben különös jelentőséggel
bír, ha e tervezett nemzetközi megállapodásnak az elsődleges és a másodlagos uniós jog közti
„közbenső rangjából” arra következtetnénk, hogy az alapító szerződések továbbra is korlátlan
„elsőbbséget” élveznek az EJEE-vel szemben.
203. Gondolni kell arra ugyanis, hogy az alapvető jogok védelmének az EJEE-ből eredő mércéje
tiszteletben tartásának kötelezettsége az Unióban alkotmányos szinten helyezkedik el. Ez egyrészt az
EUSZ 6. cikk (3) bekezdéséből következik, amely szerint az alapvető jogok, ahogyan azokat az EJEE
biztosítja, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei. Másrészt a kötelező erejű
elsődleges jogi szintű (az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése első albekezdésének második tagmondata)
Alapjogi Charta értelmezésére és alkalmazására az vonatkozik, hogy az EJEE-t a Charta 52. cikke
(3) bekezdésének első mondatában foglalt egységesség követelménye alapján az alapjogok uniós szintű
védelme minimumkövetelményének kell tekinteni.
204. Éppen ezért az EJEE-ben biztosított valamely alapjog és valamely elsődleges uniós jogi rendelkezés
közti esetleges összeütközés nem oldható fel pusztán arra hivatkozva, hogy az EJEE az Unió alapító
szerződéseihez képest formálisan alacsonyabb szinten helyezkedik el. 131 Az EUSZ 6. cikk
(3) bekezdésből és az Alapjogi Charta 52. cikke (3) bekezdésének első mondatából inkább az
következik, hogy az elsődleges uniós jog értelmezése és alkalmazása során figyelembe kell venni az
EJEE-ben biztosított alapjogokat, és hogy ezen alapjogok, illetve az érintett elsődleges jogi
rendelkezések között meg kell keresni a diszkrét egyensúlyt.
129 — Haegeman-ítélet (181/73, EU:C:1974:41, 5. pont), IATA és ELFAA ítélet (C-344/04, EU:C:2006:10, 36. pont), valamint Air Transport
       Association of America és társai ítélet (C-366/10, EU:C:2011:864, 73. pont).
130 — Arra vonatkozóan, hogy ebben az összefüggésben adott esetben szükséges-e figyelembe venni a tagállamoknak az EJEE szempontjából
       sajátos helyzetét, lásd a jelen állásfoglalás alábbi 249–277. pontját.
131 — Lásd ebben az értelemben: Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet (C-402/05. P és C-415/05. P,
       EU:C:2008:461, 285. és 304. pont), amely szerint az Unió alkotmányos elveihez tartozik az, hogy az Unió valamennyi jogi aktusának
       tiszteletben kell tartania az emberi jogokat, és amely szerint az alapvető jogok védelme az Unió alapjaihoz tartozik.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     37
 ---pagebreak---                             KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                             AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
205. Az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozása alapvetően semmit nem változtat a
diszkrét egyensúly megteremtésének kötelezettségén, amely már most is levezethető az EUSZ 6. cikk
(3) bekezdéséből és az Alapjogi Charta 52. cikke (3) bekezdésének első mondatából.
206. Megeshet, hogy az EJEB egyrészről az alapjogok védelmének követelményei, másrészről pedig a
közjólét célkitűzései vagy a gazdasági érdekek közötti egyensúlyt nem mindig ugyanúgy fogja
meghatározni, mint ahogyan azt a Bíróság ítélkezési gyakorlata eddig kialakította 132. Ennélfogva az
uniós intézményeknek az Unió EJEE-hez történő csatlakozása következtében az EJEB ítélkezési
gyakorlatához kötése valóban egyfajta hangsúlyeltolódáshoz vezethet, például az egységes európai piac
alapjogai és alapszabadságai közötti viszonylatban. Ennek a lehetősége azonban az Uniónak – a
Lisszaboni Szerződés megalkotói által az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésének első mondatában és a
8. jegyzőkönyv 1. cikkének a) pontjában előírt – az EJEE-hez történő csatalakozásának és az EJEB
joghatósága elismerésének elkerülhetetlen következménye. 133
207. Összességében tehát sem a közvetlen hatályt, sem pedig az uniós jog elsőbbségét nem fenyegeti
veszély, ha az Unió a megállapodástervezetnek megfelelően csatlakozik az EJEE-hez.
3. Az EJEB előtti eljárásban a helyes alperes meghatározásának mechanizmusa
208. Harmadsorban végül meg kell vizsgálni a 8. jegyzőkönyv 1. cikkének b) pontjában foglalt
követelményeket. Ez a rendelkezés azt írja elő, hogy az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőit meg kell
őrizni „különös tekintettel az annak biztosításához szükséges mechanizmusokra”, hogy „a nem
tagállamok által benyújtott kereseteket és az egyéni kereseteket megfelelően a tagállamok, illetve
– adott esetben – az Unió ellen helyesen nyújtsák be”.
209. Ellentétben azzal, ami a 8. jegyzőkönyv 1. cikke b) pontjának különösen a német nyelvű
megfogalmazása alapján első pillantásra kézenfekvőnek tűnne, ebben az összefüggésben nem annyira a
kereset tényleges benyújtásáról van szó, mintsem a felelősségre vonandó alperes helyes
meghatározásáról. Amint az a más, nem utolsó sorban a francia és az angol nyelvi változatokra 134
vetett pillantás alapján egyértelműen kiderül, annak biztosításáról van szó, hogy az EJEB-hez
benyújtott keresetek a tényállásnak megfelelően a tagállamok és/vagy az Unió ellen irányuljanak, vagyis
egyszerűbben fogalmazva, hogy azokat a helyes alperes vagy alperesek ellen nyújtsák be.
210. A 8. jegyzőkönyv 1. cikke b) pontjában foglalt követelmények hátterében az áll, hogy az európai
uniós ügyekben gyakran az uniós és tagállami jogi aktusok, illetve hatáskörök bonyolult
kölcsönhatásáról van szó, különösen pedig, hogy főszabály szerint a tagállamok részt vesznek az uniós
jog végrehajtásában. Az EJEE rendszerében szokatlan olyan egyveleg jön létre, amelyben az EJEE egy
vagy több szerződő fele által meghozott jogszabályokat (az elsődleges uniós jogot az uniós tagállamok,
a másodlagos uniós jogot az uniós intézmények) az EJEE egy vagy több szerződő fele hajtja végre
(olykor maga az Unió, gyakran pedig a nemzeti hatóságok). 135 Ez az EJEB előtti, uniós jogi
vonatkozású eljárásban nehézségeket okozhat a helyes alperes meghatározása szempontjából.
132 — E kérdéssel kapcsolatban lásd szemléltető példaként: Schmidberger-ítélet (C-112/00, EU:C:2003:333), Omega-ítélet (C-36/02,
      EU:C:2004:614), International Transport Workers’ Federation és Finnish Seamen’s Union ítélet („Viking”-ítélet, C-438/05, EU:C:2007:772),
      Laval un Partneri ítélet (C-341/05, EU:C:2007:809), Dynamic Medien ítélet (C-244/06, EU:C:2008:85) és Digital Rights Ireland ítélet
      (C-293/12 és C-594/12, EU:C:2014:238).
133 — Az EJEB joghatóságának elismerésével kapcsolatban lásd különösen a jelen állásfoglalás fenti 163–171. pontját.
134 — Franciául: „pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre
      …”, angolul: „to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to …” (kiemelés tőlem).
135 — A magyarázó jelentés 38. pontja.
38                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
211. A 8. jegyzőkönyv 1. cikkének b) pontjában az Unió EJEE-hez történő csatlakozásának feltételeként
előírt, a helyes alperes meghatározásához „szükséges mechanizmus” követelményét ennek fényében kell
érteni. Az kettős célkitűzésen alapul: ezek az óvintézkedések egyrészt az egyéni kereset alapján indult
eljárásban (EJEE 34. cikk) biztosítják az EJEB hatékony ellenőrzését, ha az uniós jogot
magánszemélyekkel szemben az EJEE-t állítólagosan sértő módon alkalmazzák; ugyanígy az EJEE más
szerződő felei is hatékonyabban gyakorolhatják ellenőrzési feladatukat az államközi keresetek útján
(EJEE 33. cikk). 136 Másrészt biztosítják, hogy magát az uniós jogot az Unió és a tagállamai hatékonyan
védhessék az esetleges arra vonatkozó kifogásokkal szemben, hogy nem áll összhangban az EJEE-vel.
212. E két célkitűzés megvalósítását szolgálja a megállapodástervezetben foglalt, a jogi aktusok,
intézkedések vagy mulasztások Uniónak és a tagállamainak való betudhatóságára (lásd a tervezet
1. cikke (3) bekezdésének első mondatát és 1. cikke (4) bekezdésének első mondatát), illetve az
alperesi pertársaság mechanizmusára (lásd a tervezet 3. cikkét) vonatozó szabályozás.
a) A hatékony nyomonkövetés biztosítása az EJEE ellenőrzési rendszerében
213. Ami a 8. jegyzőkönyv 1. cikkének b) pontjában foglalt két célkitűzés közül az elsőt, vagyis az EJEE
ellenőrzési rendszerében a hatékony nyomonkövetés biztosítását illeti, a megállapodástervezetben
foglalt betudhatósági szabályok biztosítják, hogy ne merüljön fel kétség a tekintetben, hogy a
magánszemélyek vagy az EJEE szerződő felei mely alperessel szemben nyújtsák be keresetüket az
EJEE-nek az uniós jog általi vagy annak végrehajtása során való megsértése miatti.
214. Az említett betudhatósági szabályok értelmében az Unió felel a szerveinek, intézményeinek és
hivatalainak – beleértve a nevében eljáró személyeket – jogi aktusaiért, intézkedéseiért vagy
mulasztásaiért (a megállapodástervezet 1. cikke (3) bekezdésének első mondata), ezzel szemben a
nemzeti hivatalok jogi aktusai, intézkedései vagy mulasztásai kizárólag a tagállamoknak tudhatók be,
még akkor is, ha azokra az uniós jog végrehajtása során kerül sor (a megállapodástervezet 1. cikke
(4) bekezdésének első mondata).
215. Ugyanakkor az alperesi pertársaság mechanizmusa az EJEB azon ítéleteinek hatékony
végrehajtását biztosítja, amelyekben az EJEE-nek az uniós jog általi vagy az uniós jog végrehajtása
során elkövetett megsértését állapítják meg (az EJEE 46. cikkének 1. bekezdése).
– Az Unió a megállapodástervezet 3. cikkének (2) bekezdése értelmében akkor lép fel az alperesi
    pertárs szerepében, ha a felperes által kifogásolt, az EJEE-nek a nemzeti hivatalok által elkövetett
    megsértése végeredményben az uniós jognak az EJEE-vel való összeegyeztethetőségének kérdését
    veti fel, 137 különösen ha az EJEE-nek a nemzeti hivatalok általi állítólagos megsértését kizárólag az
    uniós jogból eredő valamely kötelezettség megsértésével lehetett volna megakadályozni.
– Az Unió tagállamai pedig a megállapodástervezet 3. cikkének (3) bekezdése szerint akkor kerülnek
    az alperesi pertárs szerepébe, ha a felperes által kifogásolt, az EJEE-nek az uniós szervek,
    intézmények vagy hivatalok által elkövetett megsértése végeredményben az EU-Szerződés, az
    EUM-Szerződés vagy az elsődleges jog más egyéb rendelkezése összeegyeztethetőségének kérdését
    veti fel, 138 különösen ha az EJEE állítólagos megsértését kizárólag az elsődleges uniós jogból eredő
    valamely kötelezettség megsértésével lehetett volna megakadályozni.
136 — Lásd a magyarázó jelentés 39. pontját, ahol az EJEE rendszerében a részvételre, a felelősségre és a joghatásokra vonatkozó joghézagok
       elkerüléséről van szó (franciául: „éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la participation, à la responsabilité et à
       l’opposabilité”).
137 — Szemléltető példaként lásd az EJEB, 2005. június 30-i Bosphorus kontra Írország ítéletet (45036/98. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok
       Tára 2005-VI), és a 2009. január 20-i Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij és társai kontra Hollandia
       határozatot (13645/05. sz. kérelem).
138 — A múltban már felmerült ez a kérdés; lásd az EJEB, 1999. február 18-i Matthews kontra Egyesült Királyság ítéletet (24833/94. sz. kérelem,
       Ítéletek és Határozatok Tára 1999-I).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          39
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
216. Egyszerűbben kifejezve tehát az válik alperessé, akinek a felrótt jogi aktus, intézkedés vagy
mulasztás betudható, míg az alperesi pertárs szerepe annak jut, akinek hatalmában áll, hogy adott
esetben az adott jogi aktussal, intézkedéssel vagy mulasztással összefüggő uniós jogi rendelkezéseket
módosítsa 139: a másodlagos uniós jog esetében maga az Unió, az elsődleges uniós jog esetében pedig
az Unió tagállamai.
217. Persze gondot okozhat, hogy a megállapodástervezet értelmében az EJEE egyetlen szerződő fele
sem köteles arra, hogy az EJEB előtti eljárásban betöltse az alperesi pertárs szerepét. 140 Így elvileg
elképzelhető, hogy az EJEE valamely szerződő fele – akár az Unió, akár az Unió valamely tagállama –
eltekint attól, hogy maga kérje az alperesi pertársként való perbelépésének engedélyezését, vagy nem
fogadja el az EJEB előtti alperesi pertársként való perbevonást, még akkor sem, ha annak a
megállapodástervezet 3. cikkének (2) illetve (3) bekezdésében meghatározott előfeltételi teljesülnek.
Ilyen esetben fennáll annak a veszélye, hogy az EJEB-nek az EJEE uniós jogra visszavezethető
megsértését megállapító ítélete nem hajtható végre megbízható módon, mivel arra nézve, aki adott
esetben az uniós jog módosítására köteles lenne – tekintettel arra, hogy az eljárásban mint alperesi
pertárs nem vett részt –, az EJEB ítélete nem kötelező.
218. Első pillantásra ezt a problémát úgy lehetne leginkább megoldani, hogy az EJEB előtti eljárásban
az alperesi pertársként való részvétel mind az Unió, mind pedig a tagállamok számára kötelező lenne
akkor, amikor a megállapodástervezet 3. cikkének (2) illetve (3) bekezdése szerinti tárgyi feltételek
teljesülnek. Az alperesi pertársaság mechanizmusának ilyenfajta automatizálása – például az EJEB általi
perbevonással – azonban az Unió jogrendjének autonómiájával 141 összeütközésbe kerülhet, mivel akkor
kikerülne az Unión belüli (akár uniós szintű, akár pedig tagállami szintű) hivatalok kezéből annak
független és végleges megítélése, hogy az ügy érinti-e az uniós jogot, és hogy szükség van-e az uniós
jog EJEB előtti védelmére.
219. Ezeket az ellentétes érdekeket a tárgyaló felek figyelembe vették annyiban, amennyiben előírták,
hogy a csatlakozásra irányuló megállapodás aláírásakor az Unió egyoldalú nyilatkozatot tesz. 142 A
tervezett nyilatkozatban az Unió kötelezi magát többek között annak biztosítására, hogy az EJEB előtti
eljárásban kéri az alperesi pertársként való perbelépés engedélyezését, vagy elfogadja az EJEB előtti
alperesi pertársként való perbevonást, ha a megállapodástervezet 3. cikkének (2) bekezdése szerinti
előfeltételek teljesülnek. Így egyrészt nem sérül az uniós jog autonómiája, másrészt pedig biztosított,
hogy az Uniót alperesi pertársként az EJEB minden olyan ítélete kötelezi, amelynek végrehajtásához az
uniós szervek, intézmények és hivatalok jogi aktusaira van szükség.
220. A megállapodástervezet és a kísérő dokumentumai valóban nem írják elő az uniós tagállamok
ehhez hasonló kötelezettségvállalási nyilatkozatát arra az esetre, ha az elsődleges uniós jognak az
EJEE-vel való összeegyeztethetősége forog kockán az EJEB előtt. Uniós jogi szempontból a tagállamok
ezen kötelezettségvállalása azonban nem feltétlenül szükséges, hiszen már a lojális együttműködésre
irányuló uniós jogi kötelezettségük (az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése) alapján is kötelesek alperesi
pertársként részt venni az EJEB előtti azon eljárásokban, amelyek esetén a megállapodástervezet
3. cikkének (3) bekezdésében foglalt feltételek teljesülnek. Különösen pedig akkor, ha valamely uniós
intézmény arra hívja fel a tagállamokat, hogy az EJEB-től kérjék az alperesi pertársként való perbelépés
engedélyezését.
139 — Ebben az értelemben lásd a magyarázó jelentés 56. pontjának utolsó mondatát.
140 — A magyarázó jelentés 53. pontja.
141 — Az autonómia elvével kapcsolatban lásd a jelen állásfoglalás 159. pontját.
142 — A zárójelentés II. melléklete.
40                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                            KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                            AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
b) Az uniós jog EJEB előtti hatékony védelmének biztosítása
221. A 8. jegyzőkönyv 1. cikkének b) pontjában meghatározott két cél közül a második, vagyis az uniós
jog EJEB előtti hatékony védelmének biztosítása megvalósításához az szükséges, hogy az Unió és a
tagállamai az EJEB előtt folyamatban lévő valamely eljárásban ténylegesen perbe léphessenek,
amennyiben ezt szükségesnek tartják.
i) Az EJEB előtt folyamatban lévő eljárásokra vonatkozó kellő információk hiánya
222. Az uniós jog hatékony védelme először is azt feltételezi, hogy az Unió megbízható módon
információt szerezzen az egy vagy több tagállammal szemben az EJEB előtt folyamatban lévő olyan
eljárásokról, amelyekben a megállapodástervezet 3. cikkének (2) bekezdése értelmében szóba jöhet az
alperesi pertársként való részvétele. Ugyanígy az uniós tagállamokat is tájékoztatni kell az Unióval
szemben az EJEB előtt folyamatban lévő olyan eljárásokról, amelyekben a megállapodástervezet
3. cikkének (3) bekezdése értelmében alperesi pertársként együttműködhetnek.
223. A megállapodástervezethez fűzött magyarázó jelentés alapján úgy tűnik, hogy a tárgyaló felek
abból indultak ki, hogy az EJEB előtt folyamatban lévő olyan ügyek, amelyek alpereseit már
tájékoztatták az ügy megindulásáról, nyilvánosságra hozatalának jelenlegi rendszere biztosíthatja a
szükséges információk továbbítását. 143
224. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy az EJEB – a Bizottság által a tárgyaláson előadottakkal
ellentétben – nem hoz minden folyamatban lévő ügyet rendszeresen nyilvánosságra, még azokat sem,
amelyek alpereseit már tájékoztatták az ügy megindulásáról. Az EJEB nem rendelkezik hivatalosan és
rendszeresen megjelenő kiadvánnyal – nem úgy, mint a Bíróság az Európai Unió Hivatalos
Lapjával –, amelyben ezeket az ügyeket a jogvita tárgyának megjelölésével felsorolják. Az EJEB-nek az
interneten szabadon hozzáférhető keresőprogramján (HUDOC) sem található meg – ellentétben a
Bíróság honlapjával – valamennyi folyamatban lévő ügy és kézbesített kereset rendszerezett
összeállítása. Ezenkívül, amennyire előre megítélhető, nincs tervbe véve az, hogy az EJEB az egy vagy
több tagállamnak kézbesített keresetet automatikusan az Uniónak is továbbítsa, ugyanígy az sem, hogy
az Uniónak kézbesített kereseteket az uniós tagállamoknak is szisztematikusan megküldje.
225. E körülmények között nem lehet abból kiindulni, hogy az EJEB-nek a folyamatban lévő ügyekről
való tájékoztatás és a keresetek nyilvánosságra hozatalára vonatkozó rendszere alkalmas lenne arra,
hogy a potenciális alperesi pertársakat megbízhatóan tájékoztassa minden olyan eljárásról, amelyekben
jogosultak lehetnek a megállapodástervezet 3. cikke (5) bekezdésének első mondata értelmében a
perbelépés engedélyezését kérni.
226. Az eljárás egyes résztvevőinek véleménye szerint a tagállamok és az Unió a lojális együttműködés
kötelezettsége (az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése) alapján az uniós jog erejénél fogva kötelesek egymást az
EJEB által kézbesített minden keresetről tájékoztatni, jóllehet ezt a kötelezettséget adott esetben a
csatlakozásra irányuló megállapodást végrehajtó belső uniós intézkedésekben pontosítani kell.
227. Ezzel az állásponttal nem értek egyet. Az EJEB előtt potenciális alperesi pertársak eljárási jogai
érvényesítésének lehetősége nem függhet attól, hogy közvetve – az eljárás más résztvevőitől –
tudomást szereznek-e az uniós jogi vonatkozású keresetek alapján indult eljárásokról. Ahhoz hogy az
Uniónak, illetve a tagállamoknak a megállapodástervezet 3. cikkének (2), (3) és (5) bekezdésében
meghatározott részvételi lehetőségeinek gyakorlati hatékonysága biztosítva legyen, és az EJEB előtt az
uniós jog védelme a lehető legjobb feltételek mellett lehetővé váljon, magának az EJEB-nek a feladata
kell hogy legyen az, hogy az Uniót automatikusan értesítse minden olyan keresetről, amelyet egy vagy
több tagállamnak kézbesített, és fordítva, hogy minden tagállamot szisztematikusan értesítsen az
143 — A magyarázó jelentés 52. pontjának utolsó mondata.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                  41
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
Uniónak kézbesített minden keresetről. Az elektronikus kommunikáció és a számítógépes iratkezelés
korában ez a kötelezettség nem tekinthető úgy, hogy az EJEB számára aránytalan adminisztratív terhet
jelentene. Összehasonlításképpen: a Bíróság is maga közli a gyakorlati jelentőségű információkat
mindazokkal, akik adott esetben jogosultak lehetnek az eljárásban részt venni, 144 és azt nem hagyja a
folyamatban lévő eljárás felperesére vagy az alperesére.
228. Azt, hogy az Uniót és a tagállamait nem tájékoztatják szisztematikusan az EJEB által az érintett
alperesnek kézbesített keresetekről, nem ellensúlyozza az, hogy az EJEB a megállapodástervezet
3. cikke (5) bekezdésének első mondata értelmében a megfelelő eljárásokban az alperesi pertársként
való perbelépésre felhívhatja az Uniót és a tagállamokat. E rendelkezés értelmében ugyanis az EJEB
nem köteles arra, hogy szisztematikusan ilyen felhívást tegyen, hanem mérlegelheti, hogy mely
ügyekben tartja szükségesnek ezt a felhívást.
ii) Az EJEB elfogadhatósági vizsgálati hatásköre az alperesi pertársként való perbelépés engedélyezése
iránti kérelmekkel kapcsolatban
229. Ezen túlmenően az uniós jog hatékony védelme azt feltételezi, hogy az Unió az EJEB előtt
folyamatban lévő minden olyan eljárásban részt vehessen, amelyben véleménye szerint az uniós jognak
az EJEE-vel való összeegyeztethetőségéről van szó. Ugyanígy az uniós tagállamok számára is nyitva kell
állnia annak a lehetőségnek, hogy az EJEB előtt minden olyan eljárásban részt vegyenek, amelyben
szerintük az uniós jog EJEE-vel való összeegyeztethetősége forog kockán.
230. A megállapodástervezet 3. cikke (5) bekezdésének harmadik mondatából azonban az következik,
hogy az EJEB-et megilleti az a hatáskör, hogy az Unió és a tagállamai által előterjesztett, az alperesi
pertársként való perbelépés engedélyezése iránti kérelmek tartalmi elfogadhatóságát vizsgálja. Ez az
EJEB-nek mérlegelési mozgásteret biztosít az alperesi pertársak perbelépésének engedélyezése
tekintetében. Az eljárás egyes résztvevői igyekeztek ezen mérlegelési mozgástér jelentőségét
bagatellizálni. Mindent összevetve azonban az eljárás résztvevői egyáltalán nem értettek egyet abban,
milyen széles legyen az EJEB mérlegelési mozgástere. 145 Ez nyilvánvalóvá teszi, hogy a potenciális
alperesi pertársak részvételi lehetőségét az elfogadhatósági vizsgálat miatt jelentős bizonytalanság
övezi.
231. Álláspontom szerint ez az elfogadhatósági vizsgálat veszélyeztetheti az uniós jog EJEB előtti
hatékony védelmének a 8. jegyzőkönyv 1. cikkének b) pontjában meghatározott célkitűzését. Még ha
az EJEB – várhatóan – főszabály szerint az alperesi pertársként való perbelépés iránti kérelemnek helyt
is ad, akkor sem zárható ki, hogy bizonyos esetekben elutasítja az e kérelmek alátámasztására felhozott
indokok elfogadhatóságát. Ekkor az Unió, illetve a tagállamai nem vehetnének részt az EJEB előtti
eljárásban, jóllehet szükségesnek tartják ebben az eljárásban az uniós jog védelmét.
232. Ez az állapot egyébként az uniós jogrend autonómiájával sem lenne összeegyeztethető. Ez az
autonómia azt feltételezi, hogy az Unió, illetve a tagállamai függetlenül és az uniós rendszeren kívüli
intézmények bármiféle beavatkozási joga nélkül dönthessenek arról, hogy az ügy érinti-e az uniós
jogot, és hogy ezért szükségesnek tűnik-e az alperesi pertársként való részvétel.
144 — Ennek érdekében az uniós bíróságok előtt folyamatban lévő minden jogvitát már az eljárás kezdetén nyilvánosságra hoznak a Bíróság
       honlapján, valamint az Európai Unió Hivatalos Lapjában.
145 — Míg az eljárás egyes résztvevői úgy vélték, hogy az EJEB a megállapodástervezet 3. cikke (5) bekezdésének harmadik mondata értelmében
       csupán arról bizonyosodhat meg, hogy a kérelem megalapozott-e, az eljárás más résztvevői azt az álláspontot képviselték, hogy az EJEB ezt
       meghaladóan érdemben vizsgálhatja, hogy a felhozott jogalapok prima facie helytállóak-e.
42                                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                             KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                             AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
233. A megállapodástervezetben meghatározott alperesi pertársaság mechanizmusa kialakításának ezen
nyilvánvaló hiányosságát nem ellensúlyozhatja az, hogy az EJEE szerződő felei az EJEE 36. cikkének
2. bekezdése értelmében „harmadik félként” az EJEB előtt folyamatban lévő eljárásban részt vehetnek.
Hiszen ez utóbbi rendelkezés értelmében a harmadik fél részvételének engedélyezése sem automatikus,
hanem az EJEB mérlegelési jogkörébe tartozik („felhívhat”).
234. Ebben az összefüggésben érdekes lehet párhuzamba állítani a Bíróság hatályos eljárási szabályait. E
szabályok a rendes jogalkotási eljárásban részt vevő uniós intézmények, valamint a tagállamok számára
lehetővé teszik, hogy a jogos érdek valószínűsítésétől teljesen függetlenül részt vegyenek minden
folyamatban lévő eljárásban, anélkül hogy ezt a jogot a Bíróság bármiféle mérlegelési jogköre vagy
bármifajta elfogadhatósági vizsgálata korlátozná. 146 Az említett uniós intézményeknek és a
tagállamoknak az uniós jogrendért való különös felelőssége jut ebben kifejezésre.
c) Összegzés
235. A megállapodástervezet 3. cikkében meghatározott alperesi pertársaság tervezett mechanizmusa
csak akkor tekinthető a 8. jegyzőkönyv 1. cikkének b) pontjával összeegyeztethetőnek, amennyiben
biztosítva van, hogy a potenciális alperesi pertársakat szisztematikusan és kivétel nélkül tájékoztatják
valamennyi olyan eljárásról, amelyben jogosultak lehetnek a megállapodástervezet 3. cikke
(5) bekezdésének első mondata értelmében perbelépés engedélyezése iránti kérelmet előterjeszteni,
valamint hogy e tervezet 3. cikke (5) bekezdésének harmadik mondata szerinti esetleges perbelépés
engedélyezése iránti kérelem nem tartozik az EJEB elfogadhatósági vizsgálata alá.
4. Részeredmény
236. Összefoglalva meg kell állapítani, hogy csakis akkor lehet kiindulni a megállapodástervezetnek az
Unió és az uniós jog sajátos jellemzőivel való összeegyeztethetőségéből, ha sor kerül a tervezet fenti
179., 184. és 235. pontban felvázolt módon történő módosítására.
E – Az Uniónak az EJEE ellenőrző szerveiben való részvételéhez szükséges előkészítő intézkedések
237. Ezt meghaladóan a 8. jegyzőkönyv 1. cikkének a) pontja a csatlakozásra irányuló megállapodásra
nézve előírja, hogy az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőit meg kell őrizni, különös tekintettel „az
Uniónak az [EJEE] ellenőrző szerveiben való esetleges részvételére vonatkozó különleges szabályokra”.
238. Az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozásával az Unió részt vesz az Egyezmény
mindkét ellenőrző szervében: az EJEB-ben mint bírósági ellenőrző szervben és az Európa Tanács
Miniszteri Bizottságában mint politikai ellenőrző szervben.
146 — Az előzetes döntéshozatali eljárásokban való részvétellel kapcsolatban lásd az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikkét; a
      közvetlen keresetek alapján indult eljárásokban és a jogorvoslati eljárásokban való részvétellel kapcsolatban lásd ezen Alapokmány
      40. cikkének első bekezdését és a Bíróság eljárási szabályzata 131. cikkének (2) bekezdését.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  43
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                              AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
1. Az Unió részvétele az EJEB-ben
239. Először is, ami az Uniónak az EJEB-ben való részvételét illeti, a megállapodástervezet 3. cikkében
meghatározott alperesi pertársaság tervezett mechanizmusával, valamint a kilátásba helyezett előzetes
eljárással a 8. jegyzőkönyv 1. cikkének a) pontja értelmében vett különleges szabályok jönnek létre.
Amint már másutt kifejtettem, ez a szabályozás alapvetően alkalmas arra, hogy az Unió és az uniós jog
sajátos jellemzőit az EJEE-hez történő csatlakozásra tekintettel megőrizze. Csupán ezen
mechanizmusok működési módjával kapcsolatos néhány apró módosítás, kiegészítés és pontosítás
szükségeltetik. 147
240. Magától értetődik, hogy az Unió ezt meghaladóan jogosult az Európai Parlament küldöttsége által
az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésében közreműködni az EJEB bíráinak megválasztásában (a
megállapodástervezet 6. cikke és az EJEE 22. cikke). Ugyanez igaz az Unió azon jogára, hogy saját
jelölteket állíthat az EJEB bírói tisztségére. Ebben az összefüggésben az Unió és az uniós jog sajátos
jellemzőinek megőrzése szempontjából nincs szükség különösebb óvintézkedésekre. A 8. jegyzőkönyv
1. cikkének a) pontjára tekintettel elegendő, hogy az Unió a megállapodástervezetben meghatározottak
szerint az EJEE egyenrangú szerződő feleként közreműködik az EJEB bíráinak megválasztásában, és
hogy az általa állított bíró az EJEB egyenrangú tagjaként részt vesz az igazságszolgáltatási
tevékenységben. 148
2. Az Unió részvétele az Európa Tanács Miniszteri Bizottságában
241. Az Uniónak az Európa Tanács Miniszteri Bizottságában való részvételét illetően a
megállapodástervezetnek a tervezett „18. szabállyal” 149 összefüggésben értelmezett 7. cikke e grémium
határozathozatalához szükséges többségi követelményekre vonatkozó különszabályokat tartalmaz
azokra az ügyekre nézve, amelyekben az Unió félként vesz részt, és amelyekben e grémium az EJEB
végleges ítélete végrehajtásának ellenőrzését (az EJEE 46. cikkének 2–5. bekezdése) és a békés rendezés
végrehajtásának ellenőrzését (az EJEE 39. cikkének 4. bekezdése) végzi.
242. A 18. szabály második bekezdése értelmében a Miniszteri Bizottságnak az EJEB elé terjesztendő
végleges határozatainak meghozatalához elegendő az ülésen részt venni jogosult képviselők
egynegyedének szavazata. Tehát már a Miniszteri Bizottság ilyen „hiperkisebbsége” elegendő az EJEB
előtti jogsértési eljárások és az ítéletek értelmezésére irányuló eljárások megindításához.
243. E különszabályozás annak köszönhető, hogy az Unió és a tagállamai az uniós jogból eredő lojális
együttműködési kötelezettségük (az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése) alapján a Miniszteri Bizottságban
együttesen fognak szavazni, ha az EJEE esetlegesen uniós jogi vonatkozású megsértéséről van szó. 150
Ahhoz hogy lehetővé váljon az Unió és a tagállamai jogi aktusainak, intézkedéseinek és mulasztásainak
hatékony, a Miniszteri Bizottság által végzett külső ellenőrzése, a szavazási szabályokat úgy kellett
módosítani, hogy az Unió egymaga ne tudja megakadályozni valamely határozat meghozatalát. 151
244. Az említett különszabályok valójában azt eredményezik, hogy az Európa Tanács azon szerződő
felei, amelyek az Uniónak nem tagállamai, a Miniszteri Bizottság munkájában különös jelentőségre
tesznek szert, ha az Unió EJEE-ből eredő kötelezettségeinek tiszteletben tartásáról van szó. A
különszabályozás ahhoz vezethet, hogy az Uniót és a tagállamait – bár pusztán szám szerint többségben
147 — Lásd ezzel kapcsolatban különösen a jelen állásfoglalás fenti 135., 179., 184. és 235. pontját.
148 — A magyarázó jelentés 77. pontja.
149 — Ez az „Ítéletek és békés rendezések olyan ügyekben, amelyekben az Európai Unió félként vesz részt” elnevezésű új eljárási szabály „A
       Miniszteri Bizottságnak az ítéletek és békés rendezések végrehajtásának ellenőrzésére vonatkozó szabályait” egészítené ki (lásd a zárójelentés
       III. mellékletét).
150 — A magyarázó jelentés 82. pontja.
151 — A magyarázó jelentés 84–92. pontja.
44                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                             KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                             AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
lennének – „leszavazzák” az olyan ítéletek és békés rendezések ellenőrzése terén, amelyekben az Unió
félként vesz részt. Mivel a Miniszteri Bizottság politikai szerv, ráadásul az sem kizárt, hogy az Unióhoz
nem tartozó szerződő államok vita esetén az Unió és az uniós jog sajátosságait figyelmen kívül hagyva
szavaznak.
245. A hatékony külső ellenőrzéssel ellátott kollektív garancia rendszerének természetében rejlik
azonban, 152 hogy az Európa Tanács azon szerződő államai, amelyek nem tartoznak az Unióhoz, az
Unió és a tagállamainak szándékával szemben hozzájárulhatnak ilyen határozatok meghozatalához, ha
az a véleményük, hogy az Unió az EJEB valamely ítéletéből vagy békés rendezéséből eredő
kötelezettségeinek nem tett eleget. A tervezett különszabályok hiányában az Unió és a tagállamai a
Miniszteri Bizottságban a saját ügyeikben vétójoggal rendelkeznének, ami ellehetetlenítené a külső
ellenőrzés rendszerét.
246. Annak veszélye ugyanakkor csekélynek tűnik, hogy az Unió és az uniós jog sajátosságai sérüljenek,
mivel nem maga a Miniszteri Bizottság hoz arról végleges határozatot, hogy az Unió az őt elmarasztaló
ítéletet vagy az általa elismert békés rendezést megfelelően hajtotta-e végre. A Miniszteri Bizottságban
az esetleges politikai indíttatású határozathozatal csupán ahhoz vezet, hogy (ismét) az EJEB elé kerül
az ügy jogi vizsgálata.
247. Összességében a Miniszteri Bizottság munkájára vonatkozó szabályok tehát megfelelőnek tűnnek
ahhoz, hogy az EJEE szerveiben való részvétel szempontjából az Unió sajátosságait figyelembe vegyék.
Nem merül fel kétség a Szerződésekkel való összeegyeztethetőségükkel kapcsolatban sem.
3. Részeredmény
248. Mindent összevetve tehát egyetlen jel sem utal arra (a jelen állásfoglalás 135., 179., 184. és 235.,
valamint 265. pontjában tett észrevételektől eltekintve), hogy az Uniónak az EJEE ellenőrző szerveiben
való részvételére vonatkozó, a megállapodástervezetben foglalt szabályok ne vennék figyelembe az Unió
és az uniós jog sajátos jellemzőit, vagy a Szerződésekkel egyéb módon összeegyeztethetetlenek
lennének.
F – A tagállamok EJEE szempontjából fennálló sajátos helyzetének figyelembevétele
249. Végül a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének második mondata értelmében biztosítani kell, hogy a tervezett
csatlakozás iránti megállapodás ne befolyásolja az Unió „tagállamai[nak] helyzetét” az EJEE
vonatkozásában, mégpedig három szempontból:
– először is az EJEE kiegészítő jegyzőkönyvei szempontjából (lásd az 1. szakaszt),
– másodszor az EJEE 15. cikke alapján az uniós tagállamok által szükséghelyzetben hozott esetleges
    intézkedések szempontjából (lásd a 2. szakaszt), valamint
– harmadszor az EJEE 57. cikke értelmében az uniós tagállamok által tett esetleges fenntartások
    szempontjából (lásd a 3. szakaszt).
250. Mindemellett röviden meg kell vizsgálni a tagállamok EJEE-ben betöltött sajátos helyzetét
fenyegető, az alperesi pertársaság mechanizmusával összefüggő esetleges veszélyt (lásd a 4. szakaszt).
152 — A Miniszteri Bizottság hatékony és tisztességes ellenőrzésének jelentőségét a brightoni nyilatkozat 27. pontja is hangsúlyozza.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                   45
 ---pagebreak---                              KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
1. A tagállamok sajátos helyzete az EJEE kiegészítő jegyzőkönyvei vonatkozásában
251. Először is az uniós tagállamoknak az EJEE kiegészítő jegyzőkönyveivel kapcsolatos sajátos
helyzetét illetően emlékeztetni kell arra, hogy nem feltétlenül minden tagállam ratifikálta ezeket a
jogszövegeket. 153 Ennek megfelelően a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének második mondata azt igyekszik
biztosítani, hogy az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása ne vezessen közvetve az EJEE azon
kiegészítő jegyzőkönyveinek a tagállamok számára való kötelezővé tételéhez, amelyekhez maguk (még)
nem csatlakoztak.
252. A tervezett csatlakozásra irányuló megállapodás különben is csupán az EJEE első és hatodik
kiegészítő jegyzőkönyvéhez történő csatlakozással jár. E két jegyzőkönyvhöz az Unió valamennyi
tagállama csatlakozott. Ennyiben tehát nem is áll fenn a „tagállamok sajátos helyzete”, amelyet az
Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása befolyásolhatna.
253. Azt hogy az Unió esetleges későbbi csatlakozása az EJEE valamely más jegyzőkönyveihez,
amelyekhez feltehetően nem minden tagállam csatlakozott, a 8. jegyzőkönyv 2. cikke második
mondatának elsődleges jogi rendelkezéseivel összeegyeztethető-e, a jelen vélemény iránti eljárásban
nem kell tisztázni, mivel a jelen pillanatban olyan hipotetikus kérdésről van szó, amely nem képezi a
folyamatban lévő csatlakozási eljárás tárgyát. Ettől eltekintve a tagállamoknak az EUMSZ 218. cikk
(8) bekezdése második albekezdésének utolsó tagmondata szerinti sajátos ratifikációs követelményekre
tekintettel maguknak kell vigyázni arra, hogy az az Uniónak az EJEE valamely kiegészítő
jegyzőkönyvéhez történő jövőbeni csatlakozásakor az Unió és a saját maguk által felvállalandó
nemzetközi kötelezettségek összhangban álljanak.
254. A teljesség kedvéért meg kell jegyezni, hogy az uniós jog anyagi jogi szempontból már régóta merít
az EJEE kiegészítő jegyzőkönyveiből, még ha nem is miden uniós tagállam csatlakozott azokhoz.
Egyrészt ezeket a kiegészítő jegyzőkönyveket az Alapjogi Charta keretében veszik figyelembe, 154
másrészt szerepet játszhatnak akkor, amikor az uniós jog általános jogelvei tartalmának
meghatározásáról van szó 155 (lásd az EUSZ 6. cikkének (3) bekezdését). Nem zárható ki, hogy az uniós
jognak és az uniós bíróságoknak ezek az EJEE kiegészítő jegyzőkönyveire való tisztán tartalmi utalásai
hatással vannak a tagállamok helyzetére – például az Alapjogi Charta 51. cikkének (1) bekezdése
értelmében az uniós jog végrehajtása során érvényesülő kötelezettségekre. Az uniós jog jelenlegi állása
szerint fennálló jelenségről van azonban szó, nem pedig az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett
csatlakozásának következményéről.
255. Az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett csatlakozása tehát összességében nem változtatja meg a
tagállamoknak az EJEE kiegészítő jegyzőkönyveivel kapcsolatos helyzetét oly módon, amelyet a
8. jegyzőkönyv 2. cikkének második mondata megakadályozni szándékozik.
2. A tagállamok sajátos helyzete az EJEE 15. cikke vonatkozásában
256. Az EJEE 15. cikkében foglalt szükséghelyzetre vonatkozó klauzula lehetővé teszi az EJEE szerződő
felei számára, hogy bizonyos keretek között az EJEE-ben meghatározott kötelezettségektől eltérő
intézkedéseket hozzanak „háború vagy a nemzet létét fenyegető más rendkívüli állapot” esetén.
153 — Az EJEE negyedik, hetedik, tizenkettedik és tizenharmadik kiegészítő jegyzőkönyvét még nem minden uniós tagállam ratifikálta.
154 — Lásd különösen az Alapjogi Charta 19., 50. és 52. cikkéhez fűzött magyarázatokat (HL 2007. C 303., 17. o.).
155 — Lásd például – a ne bis in idem általános elvével kapcsolatban –: Limburgse Vinyl Maatschappij és társai kontra Bizottság ítélet
      (C-238/99. P, C-244/99. P, C-245/99. P, C-247/99. P, C-250/99, P-C-252/99. P és C-254/99. P, EU:C:2002:582, 59. pont) és Showa Denko
      kontra Bizottság ítélet (C-289/04. P, EU:C:2006:431, 50. pont).
46                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
257. A szükséghelyzetre vonatkozó intézkedések meghozatalának ezen lehetőségén az Unió EJEE-hez
történő csatlakozása semmit nem változtat. A megállapodástervezet egyetlen rendelkezése sem
korlátozza a tagállamok azon lehetőségét, hogy az EJEE 15. cikkét alkalmazzák. Az, hogy az EJEE az
Unió csatlakozásával az uniós jogrend szerves részét fogja képezni, és az EUMSZ 216. cikk
(2) bekezdése értelmében az uniós jognak a nemzeti joggal szembeni elsőbbségében fog osztozni, 156 a
szükséghelyzetre vonatkozó intézkedések tagállami alkalmazását nem érinti. Hiszen az EJEE 15. cikke
az EJEE más rendelkezéseihez hasonlóan beépül az uniós jogba. Egyébiránt maga az uniós jog is
tartalmaz az EUMSZ 347. cikkben szükséghelyzetre vonatkozó klauzulát, amely az EJEE 15. cikkhez
hasonlóan lényegében ugyanazokat az intézkedéseket teszi a tagállamok számára lehetővé, mint
amelyek az EJEE alapján indokoltak.
258. Így nincs ok aggodalomra a tekintetben, hogy az Uniónak az EJEE-hez történő tervezett
csatlakozása a tagállamoknak az EJEE 15. cikke vonatkozásában fennálló sajátos helyzetét bármi módon
befolyásolná.
3. A tagállamok sajátos helyzete az EJEE-hez fűzött nemzetközi jogi fenntartások vonatkozásában
259. Meg kell vizsgálni még, hogy a megállapodástervezet befolyásolhatja-e a tagállamok sajátos
helyzetét, amennyiben az EJEE 57. cikke értelmében az egyezmény egyik vagy másik rendelkezésével
szemben nemzetközi jogi fenntartást tettek. Ezt a kérdést kettős szempontból lehet értékelni: egyrészt
a megállapodástervezetben meghatározottak szerint az alperes és az alperesi pertárs egyetemleges
felelősségének elvére tekintettel (lásd az a. szakaszt), másrészt pedig az uniós jognak a nemzeti joggal
szembeni elsőbbségére tekintettel, amelyben az EJEE az Unió csatlakozását követően osztozni fog (lásd
a b. szakaszt).
a) Az alperes és az alperesi pertárs egyetemleges felelőssége
260. A 8. jegyzőkönyv 2. cikke második mondatában foglalt szabály egyik célja annak
megakadályozásában áll, hogy valamely uniós tagállamot az Unió EJEE-hez történő csatlakozása
alapján az EJEB az EJEE valamely rendelkezésének megsértése miatt elmarasztalja, jóllehet mint az
EJEE szerződő fele pontosan ezen rendelkezéssel szemben fenntartással élt.
261. A Bizottság véleményével ellentétben az EJEB általi ezen elmarasztalás                       veszélyét  a
megállapodástervezet 1. cikkének (3) és (4) bekezdése egyáltalán nem hárítja el.
262. Bár a megállapodástervezet 1. cikkének (3) bekezdése világosan meghatározza, hogy az Unió az
EJEE-hez történő csatlakozással csupán a saját szerveinek, intézményeinek és hivatalainak, valamint a
nevében eljáró személyeknek a jogi aktusai, intézkedései vagy mulasztásai kapcsán terheli az EJEE-ből
eredő kötelezettség. Továbbá a megállapodástervezet 1. cikkének (4) bekezdéséből az következik, hogy
a nemzeti hivatalok jogi aktusai, intézkedései és mulasztásai kizárólag az uniós tagállamoknak tudhatók
be, még akkor is, ha ezekre az uniós jog végrehajtása során kerül sor.
263. Ugyanakkor a megállapodástervezet központi elemei közé tartozik a már többször említett alperesi
pertársaság mechanizmusa és – ehhez kapcsolódóan – az Unió és a tagállam vagy tagállamok
egyetemleges felelőssége az EJEE-nek az uniós jog végrehajtása során való megsértéséért (a
megállapodástervezet 3. cikkének (7) bekezdése).
156 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 198. pontját.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                         47
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
264. E szabályozásra tekintettel olyan helyzetek állhatnak elő, amelyekben egy vagy több tagállamot
mint alperesi pertársat (lásd a megállapodástervezet 3. cikkének (3) bekezdését) az Unióval együtt
vonják felelősségre az EJEB valamely ítéletében az EJEE valamely alapjogának megsértéséért, jóllehet az
érintett tagállamok az EJEE szerződő felének minőségében az EJEE érintett rendelkezésével szemben
nemzetközi jogi fenntartást tettek. Ebben az esetben az Unió EJEE-hez történő csatlakozása és az azzal
együtt járó egyetemleges felelősség főszabálya valószínűleg azzal a következménnyel jár, hogy az érintett
tagállamok felelősségét kiterjeszti az EJEE szerződő feleként vállalt nemzetközi kötelezettségeken túl.
265. A megállapodástervezet ezen kidolgozása szembetűnő ellentmondásban áll a 8. jegyzőkönyv
2. cikkének második mondatával, amely szerint az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása semmi
módon nem befolyásolhatja a tagállamoknak az EJEE-hez fűződő sajátos helyzetét. E körülmények
között az Unió a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodást csakis akkor kötheti meg, ha abban
megfelelően tisztázva van, hogy az alperes és az alperesi pertárs egyetemleges felelősségének elve nem
érinti a szerződő feleknek az EJEE 57. cikke értelmében tett esetleges fenntartásait.
b) Az EJEE mint az uniós jog elsőbbséget élvező része
266. Kétségtelen továbbá, hogy az Uniónak az EJEE-hez történő csatlakozása az Unión belül is azt fogja
eredményezni, hogy a jelenlegi joghelyzethez képest az EJEE erősebb kötőerővel fog bírni a
tagállamokra nézve. Amint ugyanis már többször említettem, az EJEE az Unió csatlakozásával az uniós
jogrend szerves részét fogja képezni, és az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése értelmében az uniós jognak
a nemzeti joggal szembeni elsőbbségében fog osztozni. 157
267. A legtöbb esetben ugyan ez alig jár gyakorlati hatással, mivel az uniós jog az Unió EJEE-hez
történő csatlakozásától függetlenül (az EUSZ 6. cikk (2) bekezdése) számos alapjogot biztosít, amelyek
legalábbis azonos értékű, ha nem magasabb védelmet biztosítanak, mint az EJEE-ben biztosított
alapjogok – akár az Alapjogi Charta keretében (az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése), akár általános jogelvek
formájában (az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése). Ezek az uniós alapjogok az uniós jog végrehajtása során a
Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében minden tagállamra nézve egyébként is korlátozások
nélkül kötelezőek, függetlenül attól, hogy az EJEE szerződő feleként az EJEE hasonló rendelkezésével
vagy a kiegészítő jegyzőkönyveivel szemben nemzetközi jogi fenntartást tettek-e, vagy sem.
268. Amennyiben azonban az a valószínűtlen helyzet áll elő, hogy egy bizonyos alapjogot kizárólag az
EJEE ismer el, és az az Alapjogi Chartából vagy az uniós jog általános jogelveiből nem vezethető le, az
uniós jog végrehajtása során ezen alapjognak a tagállamokkal szembeni kötőereje az EUMSZ 216. cikk
(2) bekezdéséből következne. Ilyen esetben tehát valamely tagállamot az uniós jog erejénél fogva
kötelezhet az EJEE valamely olyan rendelkezése, amellyel szemben az EJEE szerződő feleként esetleg
fenntartást tett.
269. Az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésének a tagállamok joghelyzetére való esetleges kihatása azonban
tisztán uniós jogi probléma, amely nem képezheti a tervezett csatlakozásra irányuló megállapodás
tárgyát, hanem kizárólag belső szinten, az uniós jog autonómiája keretében oldható meg. 158 A jelen
vélemény iránti eljárás szempontjából elegendő annyit megállapítani, hogy a 8. jegyzőkönyv
2. cikkének második mondata semmiképpen nem teszi szükségessé, hogy ezzel kapcsolatban az Unió
és a tagállamai belső jogviszonyaira vonatkozó rendelkezés bekerüljön a megállapodástervezetbe.
Ellenkezőleg, a megállapodástervezetbe foglalt ilyen szabályozás szükségképpen szemben állna az uniós
jog autonómiájával.
157 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 198. pontját.
158 — A jelen vélemény iránti eljárás kereteit feszegetné, ha e kérdéssel kapcsolatban átfogóan állást foglalnánk. Ehelyütt csupán megemlítem,
      hogy elképzelhető, de korántsem kötelező, hogy a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének második mondatában kifejezésre kerülő jogi elméletet uniós
      szinten az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdésének értelmezésekor és alkalmazásakor figyelembe vegyék, szükségképpen korlátozva ezáltal az
      Unió által fenntartások nélkül ratifikált EJEE tagállamokkal szembeni kötőerejét.
48                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                               KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                               AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
4. A tagállamok sajátos helyzete az alperesi pertársaság mechanizmusa keretében
270. Végezetül meg kell jegyezni, hogy a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének második mondatában a
szempontok felsorolása, köztük a tagállamoknak az EJEE-vel kapcsolatos sajátos helyzetének
megőrzése, nem kimerítő jellegű (lásd a „különösen” kifejezést). Tehát más, kifejezetten nem említett
jogkérdések is felmerülhetnek az Unió EJEE-hez történő tervezett csatlakozásával összefüggésben,
amelyek akár a tagállamok sajátos helyzetét is befolyásolhatják.
271. Ebben az összefüggésben ide kívánkozik, hogy röviden ismét egy pillantást vessünk a
megállapodástervezet 3. cikkében meghatározott alperesi pertársaság mechanizmusára.
272. Amint már említettem, a megállapodástervezet nem írja elő az Uniónak vagy a tagállamainak az
EJEB előtti eljárásban alperesi pertársként való automatikus részvételét. 159 Abban a – bizonyára
valószínűtlen – esetben, ha az Unió az egy vagy több tagállam ellen benyújtott kereset alapján indult
eljárásban nem vesz részt alperesi pertársként, jóllehet annak a megállapodástervezet 3. cikkének
(2) bekezdése szerinti feltételei adottak, az EJEB nem kötelezheti az Uniót az eljárásban való
részvételre. Csupán annyit tehet, hogy egyedül az alperes tagállamot vagy tagállamokat marasztalja el
az EJEE esetleges megsértéséért (az EJEE 46. cikkének 1. bekezdése), még akkor is, ha e jogsértés az
uniós jog végrehajtása során következett be.
273. A tagállamok ezen maradékkockázata, hogy adott esetben az EJEE-nek az uniós jogra
visszavezethető megsértéséért egyedül kell felelniük, befolyásolja-e a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének
második mondata értelmében vett sajátos helyzetüket az EJEE vonatkozásában? Véleményem szerint
nem.
274. Egyrészt a tagállamok ezen felelősségi kockázata már eddig is fennállt, az Uniónak az EJEE-hez
történő csatlakozása nélkül. Mint ismeretes, az uniós tagállamok a jog jelenlegi állása szerint sem
vonhatják ki magukat az EJEE keretében őket terhelő nemzetközi felelősségek alól azáltal, hogy
szuverén jogokat ruháznak az Unióra. Ennélfogva már ma is lehetnek az EJEB előtt olyan keresetek,
amelyek célja, hogy a tagállamokat felelősségre vonják az EJEE-nek a szuverén jogok Unióra történő
átruházásából eredő állítólagos megsértéséért. Az EJEB ugyan megvizsgálja ezeket a kifogásokat,
azonban eddig korlátozott vizsgálati mércét alkalmazott, amint az a Bosphorus-ítéletben 160 kifejezésre
jut. Még ha az EJEB az Unió EJEE-hez történő csatlakozását követően a Bosphorus-ítéleténél
szigorúbb vizsgálati mércét vezetne is be, ez lényegében semmit nem változtatna a tagállamokat
mindig is terhelő azon kötelezettségeken, hogy az EJEE-t tiszteletben tartsák, és ne vonják ki magukat
alóla azáltal, hogy nemzetközi szervezetekre ruháznak szuverén jogokat.
275. Másrészt az Unió tervezett egyoldalú nyilatkozata, amelynek szövege a megállapodástervezet
kísérő dokumentumaként a Bíróság rendelkezésére áll, az uniós jog autonómiájának egyidejű
figyelembevétele mellett megfelelő garanciát nyújt arra, hogy az Unió a tagállamait az EJEB előtt „ne
hagyja cserben”, ha az alperesi pertársként való részvételnek a megállapodástervezete 3. cikkének
(2) bekezdése szerinti feltételei teljesülnek.
276. Mindent összevetve tehát az, hogy az Uniót alperesi pertársként nem vonják be automatikusan az
uniós joggal összefüggésben álló, a tagállamaival szemben benyújtott minden keresetbe, hanem
független módon határozhat az EJEB előtti eljárásban való részvételéről, lényegében nem változtat a
tagállamoknak az EJEE-vel kapcsolatos helyzetén. Arról pedig szó sincs, hogy a helyzetük az Uniónak
az EJEE-hez történő csatlakozását megelőző helyzethez képest romlana.
159 — Lásd a jelen állásfoglalás fenti 217–219. pontját.
160 — EJEB, 2005. június 30-i Bosphorus kontra Írország ítélet (45036/98. sz. kérelem, Ítéletek és Határozatok Tára 2005-VI).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                           49
 ---pagebreak---                           KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                           AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
5. Részeredmény
277. Összefoglalva tehát nincs ok aggodalomra a tekintetben, hogy a megállapodástervezet a
tagállamoknak az EJEE-vel kapcsolatos, a 8. jegyzőkönyv 2. cikkének második mondata szerinti sajátos
helyzetét befolyásolhatná, feltéve, hogy a fenti 265. pontban említett pontosításra sor kerül.
G – Záró megjegyzés
278. A megállapodástervezetnek az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésében és a 8. jegyzőkönyvben foglalt jogi
követelmények, valamint a 2. nyilatkozat alapján történő vizsgálata nem hozott semmi olyat a
napvilágra, ami megkérdőjelezhetné az Unió EJEE-hez történő csatlakozásának a Szerződésekkel való
összeegyeztethetőségét. A megállapodástervezetnek csupán viszonylag csekély módosítása, illetve
kiegészítése szükséges, amelyek minden nagyobb nehézség nélkül megvalósíthatók.
279. Éppen ezért nem tűnne célszerűnek a megállapodástervezetet a jelenlegi megfogalmazása mellett a
Szerződésekkel összeegyeztethetetlennek nyilvánítani. A Bíróságnak az Európai Gazdasági Térségre
vonatkozó második véleményére támaszkodva 161 úgy kellene állást foglalnia, hogy a
megállapodástervezet a Szerződésekkel összeegyeztethető, feltéve ha az általam említett módosításokra,
kiegészítésekre és pontosításokra sor kerül.
VII – Indítvány
280. A fenti megfontolásokra tekintettel indítványozom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint adjon
véleményt:
A 2013. június 10-én, Strasbourgban előterjesztett, az Uniónak az emberi jogok és alapvető
szabadságok védelméről szóló egyezményhez történő csatlakozására irányuló megállapodás átdolgozott
tervezete összeegyeztethető a Szerződésekkel, feltéve hogy nemzetközi jogi szempontból kötelező
formában biztosítva van, hogy
– az Uniót és a tagállamait a megállapodástervezet 3. cikkének (5) bekezdése értelmében vett, a
    perbelépés engedélyezése iránti esetleges kérelmeikre tekintettel szisztematikusan és kivétel nélkül
    tájékoztatják az EJEB előtt folyamatban lévő valamennyi eljárásról, amint azokról az adott alperest
    tájékoztatták,
– az Uniónak és a tagállamainak a megállapodástervezet 3. cikkének (5) bekezdése szerinti perbelépés
    engedélyezése iránti kérelmére nem vonatkozik az EJEB elfogadhatósági vizsgálata,
– az Európai Unió Bíróságának a megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése értelmében vett
    előzetes eljárása az elsődleges uniós jog és a másodlagos uniós jog EJEE-vel összhangban lévő
    értelmezésére vonatkozó valamennyi jogkérdésre kiterjed,
– a megállapodástervezet 3. cikkének (6) bekezdése szerinti előzetes eljárás lefolytatásától csakis akkor
    lehet eltekinteni, ha nyilvánvaló, hogy az Európai Unió Bírósága már foglalkozott az EJEB előtt
    folyamatban lévő kereset tárgyát képező konkrét jogkérdéssel,
– az alperes és az alperesi pertárs egyetemleges felelősségének a megállapodástervezet 3. cikkének
    (7) bekezdésében foglalt elve nem érinti a szerződő feleknek az EJEE 57. cikke értelmében tett
    esetleges fenntartásait, és
161 — 1/92 vélemény (EU:C:1992:189, a rendelkező rész 1. pontja).
50                                                                                            ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                      KOKOTT FŐTANÁCSNOK VÉLEMÉNYE – 2/13. SZ. VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
                      AZ EUMSZ 218. CIKK (11) BEKEZDÉSE SZERINTI VÉLEMÉNY IRÁNTI ELJÁRÁS
– az EJEB egyébiránt semmi esetre sem térhet el a megállapodástervezet 3. cikkének (7) bekezdésében
   szabályozott, az alperesnek és az alperesi pertársnak az EJEE megállapított megsértéséért való
   egyetemleges felelősségének elvétől.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                              51