CELEX: 62011CC0249
Language: da
Date: 2012-06-21
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat P. Mengozzi fremsat den 21. juni 2012.#Hristo Byankov mod Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Sofia-grad.#Unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38/EF – artikel 27 – en administrativ foranstaltning om forbud mod at forlade det nationale område på grund af manglende betaling af gæld stiftet over for en privatretlig juridisk person – retssikkerhedsprincippet i forhold til endelige forvaltningsakter – ækvivalens- og effektivitetsprincipperne.#Sag C-249/11.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      P. MENGOZZI
      fremsat den 21. juni 2012 (
            1
         )
      Sag C-249/11
      Hristo Byankov
      mod
      Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien))
      
      »Retten for unionsborgere og deres familiemedlemmer til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område — forvaltningsafgørelse om udrejseforbud på grund af manglende inddrivelse af en gæld stiftet i forhold til en privatretlig juridisk person — princip om retssikkerhed med hensyn til endelige forvaltningsakter — principperne om ækvivalens og effektivitet«
      
               1. 
            
            
               Domstolen har allerede udtalt sig om foreneligheden med EU-retten af foranstaltninger vedrørende udrejseforbud, der pålægges af en medlemsstat i forhold til en af dens egne statsborgere med den begrundelse, at vedkommende er debitor for en skattegæld, der i national ret kvalificeres som betydelig (
                     2
                  ). Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse anmodes Domstolen om at udtalte sig om det tilfælde, hvor gælden ikke er stiftet i forhold til statskassen, men i forhold til en privatretlig juridisk person. Desuden anmodes Domstolen om at udtale sig om de betingelser, hvorunder EU-retten forpligter nationale dommere til at efterprøve lovligheden af en endelig forvaltningsakt, der ikke har været genstand for domstolsprøvelse, som følge af dens uforenelighed med EU-retten.
            
         
         I – Retsforskrifter
      
      A – Direktiv 2004/38/EF
      
      
               2.
            
            
               Det anføres i 31. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
                     3
                  ), at »[d]ette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og friheder og overholder de principper, som bl.a. anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«.
            
         
               3.
            
            
               I artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastslås, at »[u]den at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas […], ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat«.
            
         
               4.
            
            
               Artikel 27, stk. 1 og 2, i direktiv 2004/38, som er indeholdt i kapitel VI om begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, bestemmer:
               1.   »Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel kan medlemsstaterne begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.
               2.   Foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger.
               Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.«
            
         
               5.
            
            
               Artikel 31 i direktiv 2004/38 omhandler proceduremæssige garantier for unionsborgere. Mere præcist bestemmer nævnte direktivs artikel 31, stk. 1, at »[n]år der vedrørende en person træffes en hvilken som helst afgørelse begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, har den pågældende adgang til domstolsprøvelse og i givet fald administrativ prøvelse af afgørelsen i værtsmedlemsstaten«.
            
         
               6.
            
            
               Artikel 31, stk. 3, i direktiv 2004/38 bestemmer, at »[i] forbindelse med prøvelsen undersøges det, om afgørelsen er lovligt truffet, og der tages stilling til de faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder den påtænkte foranstaltning. Det sikres herved, at afgørelsen står i rimeligt forhold navnlig til de krav, der følger af artikel 28«.
            
         
               7.
            
            
               Artikel 32 i direktiv 2004/38 fastlægger varigheden af et indrejseforbud. Stk. 1 lyder som følger:
               »Personer, der af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed bliver nægtet adgang til en medlemsstats område, kan indgive en ansøgning om ophævelse af indrejseforbuddet efter udløbet af en rimelig frist afhængig af omstændighederne, dog under alle omstændigheder efter tre år regnet fra gennemførelsen af den endelige afgørelse om indrejseforbud, der er gyldigt truffet i overensstemmelse med fællesskabsretten, under påberåbelse af enhver ændring af de forhold, der begrundede udstedelsen af indrejseforbuddet.
               Den pågældende medlemsstat skal tage stilling til denne ansøgning inden for en frist på seks måneder regnet fra indgivelsen.«
            
         B – Bulgarsk ret
      
      1. Lov om bulgarske persondokumenter
      
               8.
            
            
               Artikel 23, stk. 2, i lov om bulgarske persondokumenter (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, herefter »ZBLD«) (
                     4
                  ) bestemmer, at »enhver bulgarsk statsborger har ret til på grundlag af et identitetskort at forlade landet og vende tilbage dertil via Republikken Bulgariens indre grænser til Den Europæiske Unions medlemsstater samt i de tilfælde, der er fastsat i folkeretlige traktater«.
            
         
               9.
            
            
               Stk. 3 i nævnte artikel præciserer, at: »[d]en i stk. 2 omhandlede ret [alene] kan […] undergives de begrænsninger, som er fastsat ved lov, og som har til formål at beskytte den nationale sikkerhed, den offentlige orden, borgernes sundhed eller andre borgeres rettigheder og friheder«.
            
         
               10.
            
            
               ZBLD’s artikel 76, nr. 3), i den affattelse, der var i kraft på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede forvaltningsakt, foreskrev: »Der er mulighed for ikke at tillade følgende personer at forlade landet og ikke at udstede dem pas eller duplikateksemplarer: […] [p]ersoner, der har betydelig pengegæld, der er fastslået ved en retsafgørelse, til bulgarske fysiske eller juridiske personer eller udenlandske fysiske eller juridiske personer, medmindre gælden dækkes af deres personlige formue, eller de stiller passende sikkerhed.«
            
         
               11.
            
            
               Det fremgår af sagen, at ZBLD’s artikel 76, nr. 3), ved to successive indgreb fra den bulgarske lovgiver er blevet ophævet (
                     5
                  ), uden at nævnte lovgiver dog har fastsat de betingelser, hvorunder de foranstaltninger, som er vedtaget på grundlag af denne forskrift, ophører med at have virkning (
                     6
                  ). De administrative foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af ZBLD’s artikel 76, nr. 3), inden den blev ophævet, skal således i henhold til den nationale lovgivning om persondokumenter anses for fortsat at have virkning.
            
         2. Forvaltningsprocesloven
      
               12.
            
            
               Artikel 99 i forvaltningsprocesloven (Administrativnoprotsesualen kodeks, herefter »APK«) er indeholdt i APK’s kapitel 7 om betingelser for genoptagelse af procedurer for vedtagelse af forvaltningsakter. Nævnte artikel bestemmer:
               »En individuel eller generel forvaltningsakt, som er endelig, og som ikke er blevet indbragt til efterprøvelse ved domstolene, kan ophæves eller omgøres af den umiddelbart overordnede forvaltningsmyndighed, eller hvis forvaltningsakten ikke kan være genstand for en administrativ klage, af den myndighed, der udstedte den, såfremt
               
                        1.
                     
                     
                        en af betingelserne for dens lovlighed i væsentlig grad er tilsidesat
                     
                  […]
               
                        7.
                     
                     
                        en afgørelse truffet af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at der er sket tilsidesættelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.«
                     
                  
         
         II – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      
      
               13.
            
            
               Sagsøgeren i hovedsagen, Hristo Byankov, er bulgarsk statsborger. Den 17. april 2007 blev han genstand for en administrativ tvangsforanstaltning i form af forbud mod udrejse fra bulgarsk område og mod udstedelse af pas eller duplikateksemplarer, vedtaget på grundlag af den da gældende artikel 76, nr. 3), i ZBLD. Efter anmodning fra en privat foged blev den pågældende foranstaltning pålagt ham af direktøren for områdedirektoratet under indenrigsministeriet på grund af en betydelig gæld (
                     7
                  ), der var stiftet i forhold til en bulgarsk privatretlig juridisk person, og fordi han ikke var i stand til at stille passende sikkerhed. Hristo Byankov klagede ikke over denne afgørelse, der derfor blev endelig.
            
         
               14.
            
            
               Den 6. juli 2010, mere end tre år efter vedtagelsen af den omtvistede forvaltningsakt, indgav Hristo Byankov til dens ophavsmand en anmodning om genoptagelse af den administrative procedure og om ophævelse af denne akt. Hristo Byankov gjorde herved gældende, at den frie bevægelighed, som han nød som unionsborger, kun kan begrænses efter de betingelser, der er fastsat i EU-retten. Den restriktion, der pålægges ham ved afgørelsen af 2007 om udrejseforbud, er efter hans opfattelse ikke omfattet af begrebet den offentlige orden i direktiv 2004/38, hvilket navnlig fremgår af den dom, som Domstolen afsagde efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse i Jipa-sagen (
                     8
                  ).
            
         
               15.
            
            
               Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti (generalsekretær i indenrigsministeriet), til hvem Hristo Byankovs ansøgning blev oversendt, behandlede den som en anmodning om ophævelse af en endelig forvaltningsakt efter proceduren i APK’s artikel 99. Den kompetente forvaltningsmyndighed afviste anmodningen ved afgørelse af 20. juli 2010.
            
         
               16.
            
            
               Sagsøgeren i hovedsagen har derfor indbragt sagen for den forelæggende ret med påstand om annullation af denne afgørelse og om at efterkomme hans anmodning om ophævelse af afgørelsen fra 2007.
            
         
               17.
            
            
               Det er under disse omstændigheder, at Administrativen sad Sofia-grad har besluttet at udsætte sagen og, ved afgørelse indgået til Domstolens Justitskontor den 19. maj 2011, at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF:
               
                        »1)
                     
                     
                        Kræver princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union, sammenholdt med artikel 20 og 21 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, henset til de faktiske omstændigheder i hovedsagen, at en national bestemmelse i en medlemsstat, som den, der er omtvistet i hovedsagen – hvorefter en endelig forvaltningsakt lovligt kan ophæves for at afhjælpe en krænkelse af en grundlæggende rettighed, der er blevet fastslået ved en afgørelse truffet af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, hvilken rettighed ligeledes er anerkendt i EU-retten, såsom retten til fri bevægelighed for medlemsstaternes statsborgere – tillige under hensyn til den fortolkning, som Den Europæiske Unions Domstol har anlagt af de unionsretlige bestemmelser, der er relevante for begrænsningerne af udøvelsen af denne ret, finder anvendelse, når ophævelse af forvaltningsakten er nødvendig for at bringe retskrænkelsen til ophør?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Følger det af artikel 31, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, at den kompetente forvaltningsmyndighed, såfremt en medlemsstats nationale ret omfatter en procedure for efterprøvelse af en forvaltningsakt, der begrænser retten i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, er forpligtet til, efter anmodning fra forvaltningsaktens adressat, at efterprøve og vurdere lovligheden af denne, idet myndigheden også tager hensyn til Den Europæiske Unions Domstols retspraksis vedrørende fortolkningen af relevante bestemmelser i unionsretten, der regulerer de betingelser og begrænsninger, hvorunder denne ret skal udøves, således at det sikres, at den pålagte begrænsning af retten på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om efterprøvelse, ikke er uforholdsmæssig, når den forvaltningsakt, hvorved begrænsningen pålægges, allerede var endelig på dette tidspunkt?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Tillader henholdsvis bestemmelserne i artikel 52, stk. 1, andet punktum, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, at en national retsforskrift, der pålægger en begrænsning af retten til fri bevægelighed inden for rammerne af Den Europæiske Union for en statsborger i en af Den Europæiske Unions medlemsstater alene på grund af en bestående forpligtelse, der overstiger et bestemt, usikret beløb, der er fastsat ved lov, over for en privatperson (et handelsselskab) i forbindelse med en verserende fuldbyrdelsesprocedure til inddrivelse af fordringen og uden hensyn til, at den unionsretligt hjemlede mulighed for, at en myndighed i en anden medlemsstat inddriver fordringen, finder anvendelse?«
                     
                  
         
         III – Retsforhandlingerne for Domstolen
      
      
               18.
            
            
               Europa-Kommissionen har som eneste procesdeltager indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
            
         
         IV – Juridisk analyse
      
      
               19.
            
            
               Det forekommer mig at være afgørende for en bedre forståelse af den foreliggende sag i videst muligt omfang at klargøre bemærkningerne fra den forelæggende ret og at omorganisere de præjudicielle spørgsmål, som retten har forelagt. Jeg skal begynde med at undersøge det tredje præjudicielle spørgsmål samtidig med, at jeg foreslår Domstolen en relativ hurtig analyse på dette punkt, fordi den seneste retspraksis allerede giver tilstrækkelige angivelser for dette område. Jeg forklarer herefter, hvorfor det ikke er nødvendigt at behandle det andet præjudicielle spørgsmål. Endelig gennemgår jeg det første spørgsmål efter forinden at have omformuleret det.
            
         A – Om foranstaltningen om udrejseforbud er forenelig med EU-retten
      
      
               20.
            
            
               Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den foranstaltning, der er pålagt sagsøgeren i hovedsagen, er forenelig med EU-retten, og har med henblik herpå forsynet Domstolen med en række oplysninger. Den forelæggende ret har indledningsvis henvist til, at ZBLD’s artikel 76, nr. 3), på hvilket grundlag foranstaltningen om udrejseforbud er truffet mod Hristo Byankov, trådte i kraft inden Bulgariens tiltrædelse af Unionen og ikke har haft til formål at gennemføre nogen som helst EU-retlige bestemmelser. Retten har derudover navnlig fastslået, at artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38 ikke er blevet gennemført i national ret i forhold til bulgarske statsborgere (
                     9
                  ). Retten har dernæst præciseret, at foranstaltningen mod Hristo Byankov ikke indeholdt nogen henvisning til hans personlige adfærd, ikke angav de grunde, der kunne godtgøre, at pålæggelsen af en sådan foranstaltning kan lette betalingen af den gæld, i forhold til hvilken Hristo Byankov er debitor, og heller ikke var baseret på et hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. For mit vedkommende understreger jeg navnlig følgende afgørende forhold: Hristo Byankovs gæld blev stiftet i forhold til en privatretlig juridisk person.
            
         
               21.
            
            
               Med dette udgangspunkt in mente behandler jeg for det første spørgsmålet om betydningen for sagen af den manglende gennemførelse af direktiv 2004/38 i forhold til bulgarske statsborgere, inden jeg for det andet vurderer, om Hristo Byankovs situation henhører under EU-retten. Endelig er det nødvendigt at fastlægge de betingelser, hvorunder en foranstaltning om udrejseforbud, såsom afgørelsen fra 2007, kan anses for at være forenelig med artikel 27 i direktiv 2004/38.
            
         
               22.
            
            
               Hvad for det første angår betydningen af den manglende gennemførelse af direktiv 2004/38 i forhold til bulgarske statsborgere har Domstolen allerede fastslået, at det var uden betydning, henset til de nationale domstoles forpligtelser til at sikre den fulde virkning af de EU-retten, og til, om nødvendigt, at undlade at anvende en bestemmelse, der strider mod EU-retten, da artikel 27 i direktiv 2004/38 under alle omstændigheder har direkte virkning (
                     10
                  ).
            
         
               23.
            
            
               For det andet henhører situationen for Hristo Byankov, der agter at rejse til en anden medlemsstats område fra den medlemsstats område, hvor han er statsborger, utvivlsomt under unionsborgeres ret til fri bevægelighed og til frit at opholde sig i medlemsstaterne (
                     11
                  ). Retten til fri bevægelighed er dog ikke en ubetinget ret og kan begrænses, navnlig efter betingelserne i direktiv 2004/38. I henhold til nævnte direktivs artikel 27, stk. 1, kan unionsborgeres frie bevægelighed begrænses af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, uden at økonomiske betragtninger nogensinde må lægges til grund. Det følger heraf, at for at EU-retten ikke er til hinder for en national foranstaltning som den, der pålægges Hristo Byankov, skal det være godtgjort, at den er blevet truffet ud fra et af de ovennævnte hensyn og på betingelse af, at dette hensyn ikke er blevet påberåbt ud fra økonomiske betragtninger.
            
         
               24.
            
            
               Endelig står tilbage at fastlægge de betingelser, som en foranstaltning, der begrænser den frie bevægelighed for en unionsborger, skal opfylde for at være forenelig med EU-retten. Med henblik herpå bemærker jeg, at afgørelsen af 2007 om udrejseforbud, ifølge oplysningerne fra den forelæggende ret selv, ikke angiver noget som helst hensyn, der måtte være forbundet med den offentlige orden, sikkerhed eller, endnu mindre sandsynligt, sundhed. Det eneste grundlag for den administrative foranstaltning, der omhandler Hristo Byankov, hviler på den dobbelte konstatering af tilstedeværelsen af en gæld i forhold til en privatperson og skyldnerens manglende evne til at stille passende sikkerhed.
            
         
               25.
            
            
               Det første element i begrundelsen, der er afgørende for vurderingen af foreneligheden af en afgørelse, der begrænser den frie bevægelighed for en unionsborger, foreligger utvivlsomt ikke. Det er korrekt, at den foreliggende præjudicielle procedure, under hvilken den bulgarske regering ikke har ønsket at intervenere, er blottet for specifikke oplysninger, som denne regering med fordel havde kunnet forsyne Domstolen med vedrørende de formål, som den nationale lovgiver forfulgte på tidspunktet for vedtagelsen, og derefter ved ændringen (
                     12
                  ) af loven, som er grundlaget for de nationale administrative myndigheders kompetence til at vedtage foranstaltninger som den i hovedsagen omhandlede. Den endelige vurdering af dette punkt bør således i meget vidt omfang overlades til den forelæggende ret. Uden for megen sikkerhed har retten henvist til, at nævnte lovgivning – og som en indirekte virkning, foranstaltningen, der pålægges Hristo Byankov – forfølger formålet om kreditorbeskyttelse (
                     13
                  ). Formuleret på denne måde gør forbindelsen mellem et sådant formål og den offentlige orden sig ikke gældende med al tydelighed. Selv hvis det antages, at en vis forestilling om beskyttelsen af den offentlige orden ligger til grund for et sådant formål, fremgår det ikke af forelæggelsesafgørelsen, at forfølgelsen af nævnte formål ikke udelukkende dækker et økonomisk hensyn. EU-retten, og nærmere bestemt artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, udelukker udtrykkeligt muligheden for, at en medlemsstat kan påberåbe sig den offentlige orden ud fra økonomiske betragtninger.
            
         
               26.
            
            
               På dette punkt frygter den forelæggende ret en mulig forskydning mellem det beskyttelsesniveau for kreditorer, der gives af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og det, der gives af EU-retten, hvorved det er nærliggende, at forbuddet i artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38 mod at påberåbe sig hensyn til den offentlige orden ud fra økonomiske betragtninger ikke gør det muligt at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for kreditorers interesser, skønt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol allerede har udtalt, at et sådant formål udgør et legitimt hensyn til beskyttelse af andres rettigheder, der kan begrunde en begrænsning af den frie bevægelighed som omhandlet i artikel 2 i protokol nr. 4 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (
                     14
                  ) (herefter »EMRK«), og skønt Unionens charter om grundlæggende rettigheder fastlægger princippet om en tilsvarende beskyttelse af frihedsrettigheder som knæsat ved EMRK. Den forelæggende ret har tilføjet, at man kunne forestille sig en situation, i hvilken en grundlæggende frihed begrænses for at beskytte andres rettigheder og friheder i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1.
            
         
               27.
            
            
               Henset til disse forhold forekommer det mig nyttigt at bemærke til den forelæggende ret – den samme, som har forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål i Aladzhov-sagen – at der skal sondres mellem retten i henhold til EMRK og EU-retten. Jeg har i denne henseende allerede anført, at hvis Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har kunnet finde, at der forelå et legitimt hensyn, der kunne begrunde en begrænsning af den frie bevægelighed, var det fordi EMRK og dens protokoller anerkender, at den offentlige orden vil kunne påberåbes ud fra økonomiske hensyn og således ikke indeholder en begrænsning svarende til den, som er indeholdt i artikel 27, stk. 1 in fine, i direktiv 2004/38. EU’s retsorden tillader således, i ganske særlige tilfælde, indgreb i unionsborgernes frie bevægelighed og giver et højere beskyttelsesniveau end det, som EMRK’s system tilbyder (
                     15
                  ). For så vidt nøjes EU-retten ikke med at hylde skyldneres interesses sejr over kreditorernes og ignorerer langt fra situationen for sidstnævnte. Efter min opfattelse er artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/48 ganske vist til hinder for pålæggelsen af en foranstaltning om udrejseforbud alene på grund af tilstedeværelsen af en gæld, der er stiftet mellem private personer, men læren, som skal drages deraf, er også den, som viser os, at de instrumenter, der tjener til beskyttelse af kreditorers interesser, i princippet bør antage andre former end en begrænsning af debitors frie bevægelighed. Faktisk findes der i EU-retten adskillelige juridiske instrumenter, der kan sikre kreditorers rettigheder, uden at et indgreb i debitors frie bevægelighed er strengt nødvendig (
                     16
                  ). Jeg deler således ikke den forelæggende rets bekymring med hensyn til tilstedeværelsen af et forskelligt beskyttelsesniveau mellem EMRK’s system og Unionens retsorden.
            
         
               28.
            
            
               Jeg skal tilføje, at selv hvis det antages, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning klart hviler på hensyn til den offentlige orden – hvad jeg ikke er overbevist om af de grunde, der er redegjort for ovenfor – er påberåbelsen af denne begrundelse ikke i sig selv tilstrækkelig til ipso facto at bringe den i overensstemmelse med kravene efter EU-retten. Domstolen har gentagne gange udtalt, at »begrebet den offentlige orden under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse« (
                     17
                  ). Også her er afgørelsen fra 2007 blevet fremstillet af den forelæggende ret som blottet for enhver specifik vurdering med hensyn til Hristo Byankovs adfærd, eller den reelle, umiddelbare og alvorlige karakter, som nævnte adfærd frembyder mod en grundlæggende bulgarsk samfundsinteresse, der intetsteds er fastlagt i sagen.
            
         
               29.
            
            
               Følgelig synes det totale fravær af en konkret vurdering af sagsøgerens sag at bekræfte antagelsen om en automatisk anvendelse af foranstaltninger som den, der blev pålagt Hristo Byankov fra det tidspunkt, hvor det fastslås, at der foreligger en gæld på mere end 5000 BGN, og for hvilken debitor er ude af stand til at stille en tilstrækkelig sikkerhed. Da Domstolen allerede har udtalt, at »en national lovbestemmelse eller administrativ forskrift, som gør afgørelsen om at nedlægge forbud mod at forlade området automatisk alene under henvisning til, at der foreligger en skattegæld, uden hensyntagen til vedkommendes personlige adfærd, ikke [opfylder] kravene i EU-retten« (
                     18
                  ), bør en sådan konklusion ligeledes drages, når et tidsubegrænset udrejseforbud pålægges alene som følge af tilstedeværelsen af en privat gæld.
            
         
               30.
            
            
               Af de ovennævnte grunde foreslår jeg Domstolen at besvare det tredje spørgsmål med, at EU-retten er til hinder for en medlemsstats retsforskrift, der gør det muligt for en administrativ myndighed at forbyde en statsborger fra denne stat at forlade den, alene på grund af en gæld, som i henhold til national ret vurderes som betydelig, der er stiftet i forhold til en privatretlig juridisk person, hvis den pågældende foranstaltning ikke har til formål at modsvare en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og hvis det således forfulgte formål kun modsvarer økonomiske hensyn. Under alle omstændigheder, selv hvis det forudsættes, at et udrejseforbud som det, der blev pålagt Hristo Byankov i hovedsagen, er blevet vedtaget efter betingelserne i artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, er nævnte direktivs artikel 27, stk. 2, til hinder for en sådan foranstaltning, hvis den alene er baseret på tilstedeværelsen af en gæld med udelukkelse af ethvert specifikt skøn over den pågældendes personlige adfærd og uden nogen henvisning til nogensomhelst trussel, som vedkommende udgør mod den offentlige orden. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, at det ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
            
         B – Om artikel 31 og 32 i direktiv 2004/38 er uden betydning for løsningen af tvisten i hovedsagen
      
      
               31.
            
            
               Inden for rammerne af det andet præjudicielle spørgsmål, som er forelagt Domstolen, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt direktiv 2004/38 fastlægger en forpligtelse til at foretage en efterprøvelse, selv i tilfælde, hvor den foranstaltning, der begrænser den frie bevægelighed for unionsborgeren, er blevet endelig.
            
         
               32.
            
            
               I denne henseende må det fastslås, at den forelæggende ret ikke har identificeret den relevante bestemmelse i direktiv 2004/38 korrekt. Således fastlægger nævnte direktivs artikel 31 de proceduremæssige garantier, der skal sikres personer, der er omfattet af foranstaltninger, der griber ind i deres frie bevægelighed på tidspunktet for deres vedtagelse. Bestemmelsen tilsigter navnlig at garantere nævnte personer deres ret til en effektiv domstolsprøvelse. I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at Hristo Byankov på det tidspunkt, hvor afgørelsen om udrejseforbud af 2007 blev truffet, rådede over retsmidler, der gjorde det muligt for ham at anfægte førnævnte forbud, i givet fald ved en domstol. Det er ligeledes ubestridt, at Hristo Byankov valgte ikke at benytte sin ret til effektiv domstolsprøvelse på dette tidspunkt med den følge, at afgørelsen i henhold til bulgarsk ret blev endelig.
            
         
               33.
            
            
               Den retlige situation i hovedsagen, som beskrevet af den forelæggende ret inden for rammerne af det andet spørgsmål (
                     19
                  ), kan således ikke vurderes i lyset af artikel 31 i direktiv 2004/38. Det er dette direktivs artikel 32, der regulerer varigheden af et udrejseforbud. Det udestår at afgøre, om denne artikel er relevant i den foreliggende sag.
            
         
               34.
            
            
               Efter min opfattelse er der ingen tvivl om, at de garantier, der er indført af EU-lovgiver i artikel 31 og 32 i direktiv 2004/38, skal sikres på den samme måde, uanset om der er tale om et indrejseforbud eller et udrejseforbud. Artikel 32 skal derfor fortolkes ud over sin ordlyd og den finder i princippet anvendelse, når en unionsborger berøres af en foranstaltning om udrejseforbud.
            
         
               35.
            
            
               Artikel 32 i direktiv 2004/38 forpligter klart medlemsstaterne til at fastsætte en procedure for efterprøvelse af foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed for unionsborgere, der er vedtaget på grundlag af direktiv 2004/38. Denne procedure skal kunne iværksættes mod en endelig foranstaltning, der begrænser den frie bevægelighed for den berørte person, mindst hvert tredje år på grund af en ændring af de materielle forhold. Såvel ordlyden af som formålet med artikel 32 i direktiv 2004/38 kræver, i modsætning til hvad den forelæggende ret har anført, at den endelige karakter af en retsakt ikke er til hinder for en efterprøvelse. Det ville derudover ingen mening give kun at kræve en efterprøvelse af de retsakter, som i øvrigt fortsat vil kunne gøres til genstand for søgsmål.
            
         
               36.
            
            
               Da afgørelsen om udrejseforbud af 2007, der er truffet i forhold til Hristo Byankov, er vedtaget for mere end tre år siden og er blevet endelig, kunne man mene, at den bør være genstand for en efterprøvelse på grundlag af artikel 32 i direktiv 2004/38. Dog er to nødvendige betingelser for, at førnævnte artikel er relevant for den foreliggende hovedsag, ikke opfyldt. For det første, for at adgangen til efterprøvelse er åben, kræves det, at afgørelsen er »gyldigt truffet i overensstemmelse med [unions]retten«. Imidlertid følger det af analysen af det tredje forelagte spørgsmål, at dette ikke, efter min opfattelse, er tilfældet. For det andet, for at bevare en vis retlig stabilitet, er efterprøvelsen, som den er fastlagt ved direktiv 2004/38, begrænset til tilfælde af en »ændring af de forhold, der begrundede udstedelsen« af udrejseforbuddet. Denne materielle ændring kan bestå i bortfaldet af den umiddelbare trussel, som den berørte person gyldigt har kunnet udgøre mod den offentlige orden, eller i, at gælden er bortfaldet. Det er nødvendigt at fastslå, at ingen ændring af denne type er indtrådt i Hristo Byankovs tilfælde.
            
         
               37.
            
            
               Således kan det retlige problem i tvisten i hovedsagen ikke løses på grundlag af direktiv 2004/38. Det andet forelagte spørgsmål fra den forelæggende ret er under disse omstændigheder uden relevans for afgørelsen af nævnte tvist.
            
         C – Om de betingelser, hvorunder EU-retten foreskriver efterprøvelse af lovligheden af en endelig forvaltningsakt, der ikke har været genstand for domstolsprøvelse, på grund af dens uforenelighed med EU-retten
      
      
               38.
            
            
               Problemet, som rejser sig med hensyn til afgørelsen fra 2007, er mærkbart forskelligt fra det, der omhandles i artikel 32 i direktiv 2004/38. Nævnte artikel omhandler en oprindelig lovlig foranstaltning i henhold til EU-retten, men som senere viser sig ikke længere at opfylde betingelserne i direktiv 2004/38. Omvendt stiller situationen i hovedsagen Domstolen over for en foranstaltning, der a) efter min opfattelse skal anses for uforenelig med de materielle betingelser i direktiv 2004/38 fra tidspunktet fra dens vedtagelse, b) ikke er gjort til genstand for domstolsprøvelse og følgelig er blevet endelig, og c) nu anfægtes af den berørte person, uden at denne anfægtelse kan anses for en ansøgning om ophævelse af forbuddet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 32 i direktiv 2004/38.
            
         
               39.
            
            
               Under disse omstændigheder agter jeg at foretage analysen i tre trin.
            
         
               40.
            
            
               For det første skal en grundig gennemgang af national ret sætte Domstolen i stand til bedre at fastlægge den relevante nationale regel med henblik på analysen af det tredje forelagte præjudicielle spørgsmål. Derefter skal der tages hensyn til, at afgørelsen om udrejseforbud, der er truffet over for sagsøgeren i hovedsagen, ikke har været genstand for domstolsprøvelse. Endelig, og som følge heraf, skal der foretages en analyse i lyset af principperne om ækvivalens og effektivitet.
            
         1. Den gældende nationale ret
      
               41.
            
            
               Den situation, som den nationale domstol befinder sig i, kan sammenfattes som følger: Der er tale om en påstand om annullation af en forvaltningsakt, som har afvist ansøgningen fra sagsøgeren i hovedsagen om at genoptage den administrative procedure, som har ført til vedtagelsen af afgørelsen om udrejseforbud af 2007 på grund af denne afgørelses påståede uforenelighed med EU-retten. Den nationale domstol skal således fastslå, om denne afvisning er forenelig med EU-rettens krav. Inden der træffes afgørelse om dette spørgsmål, er det hensigtsmæssigt at præcisere de nationale retlige rammer, inden for hvilken kontekst afgørelsen om afvisning af at genoptage den administrative procedure indskriver sig.
            
         
               42.
            
            
               Det følger af oplysningerne fra den forelæggende ret, at den administrative procedure, som har ført til vedtagelsen af den endelige individuelle forvaltningsakt, der ikke har været genstand for et søgsmål, undtagelsesvis kan genåbnes med henblik på ophævelse eller omgørelse af nævnte akt i syv forskellige tilfælde, der er udtømmende opregnet i APK’s artikel 99. Blandt de syv tilfælde har den forelæggende ret særligt rettet sin opmærksomhed mod to, idet den har fundet det nyttigt at bringe dem til Domstolens kendskab.
            
         
               43.
            
            
               På den ene side er der tale om APK’s artikel 99, nr. 7. Sådan som jeg forstår den, gør den det muligt for den person, der er omfattet af den pågældende forvaltningsakt, på ethvert tidspunkt, og i givet fald retten, at genoptage den administrative procedure, hvis retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har vist, at den pågældende akt strider mod en grundlæggende ret beskyttet af EMRK.
            
         
               44.
            
            
               Denne bestemmelse er affattet på en sådan måde, at den udtrykkeligt alene omhandler retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Der foreligger ingen lignende bestemmelse i forhold til Domstolens retspraksis. Under disse omstændigheder er en sådan bestemmelse ikke nødvendig, eftersom EU-retten, i modsætning til EMRK, er karakteriseret ved sine to grundlæggende kvaliteter, som er forrang (
                     20
                  ) og direkte virkning (
                     21
                  ). Det fremgår desuden af fast retspraksis, at »den fortolkning, som Domstolen foretager af en [EU-]retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel [267 TEUF], belyser og præciserer i nødvendigt omfang betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt fra sin ikrafttræden« (
                     22
                  ). Henset til de særlige kendetegn ved Unionens retsorden og den særlige ordning med præjudicielle forelæggelser, skal de forpligtelser, der påhviler de nationale domstole med hensyn til betingelserne, under hvilke de skal foretage fornyet prøvelse af en endelig forvaltningsakt, på grund af en overtrædelse af EU-retten, tages i betragtning på en autonom måde i forhold til det tilfælde, hvor den påståede ulovlighed følger af en dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
            
         
               45.
            
            
               Det følger klart af de nationale retsforskrifter, som gengivet af den forelæggende ret, at den nationale ret foreskriver en anden mulighed for at genoptage den administrative procedure i forhold til den, som udelukkende er centreret om retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og som følgelig er mere relevant i den foreliggende sag.
            
         
               46.
            
            
               APK’s artikel 99, nr. 1), foreskriver, at en endelig forvaltningsakt kan ophæves eller omgøres, hvis en af betingelserne for dens gyldighed i væsentlig grad er tilsidesat. Det er netop på grund af særlige kendetegn ved EU-retten, som jeg har anført ovenfor, at det nationale begreb »væsentlig tilsidesættelse af lovligheden« skal forstås som ligeledes omhandlende de tilfælde, hvor nævnte forvaltningsakter er i strid med EU-retten.
            
         
               47.
            
            
               På den baggrund, modsat APK’s artikel 99, nr. 7, kan begrundelsen for genoptagelse, foreskrevet i APK’s artikel 99, nr. 1, ikke påberåbes på ethvert tidspunkt af den person, som den nævnte akt er rettet til. Tværtimod er ophævelsen eller ændringen af en individuel forvaltningsakt i dette tilfælde underlagt strenge betingelser vedrørende kompetencen med hensyn til initiativ og fristen. Faktisk kan alene de administrative myndigheder, som har udstedt akten, anklagemyndigheden eller ombudsmanden beslutte – eller anmode – om ophævelse eller omgørelse af nævnte akt, og dette inden for en frist på en måned fra vedtagelsen af akten. Det fremgår af oplysninger, der er fremlagt af den forelæggende ret, at begrundelsen for genoptagelse af den administrative procedure, der er foreskrevet i APK’s artikel 99, nr. 1, er udformet som en »ret« for administrationen. Dens formålstjenestelighed er overladt til myndighedernes frie skøn, som har initiativretten til ophævelse eller omgørelse af akten, hvilke myndigheder således herved udøver et fuldstændigt frit skøn, uden at den berørte nogensinde på eget initiativ kan påberåbe sig en væsentlig materiel overtrædelse af akten, der berører vedkommendes personlige situation. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den administrative myndighed, der har truffet afgørelse om genoptagelse af den administrative procedure i forhold til sagsøgeren i hovedsagen, i sin afgørelse fra 2010 har fastslået, at den myndighed, som er ophavsmand til afgørelsen af 2007, havde givet afkald på at udøve retten foreskrevet i ZPK’s artikel 99, nr. 1.
            
         
               48.
            
            
               Henset til disse betragtninger må man overveje en omformulering af det første præjudicielle spørgsmål, som klart kan udledes af anmodningen om præjudiciel afgørelse, således at det ønskes fastslået, om betingelserne for klage i APK’s artikel 99, nr. 1, opfylder EU-rettens krav.
            
         2. Om den manglende relevans af dommen i sagen Kühne & Heintz
      
               49.
            
            
               For at fastlægge de forpligtelser, der følger af EU-retten, med hensyn til genoptagelse af en endelig forvaltningsakt, på grund af dens uforenelighed med EU-retten, har den forelæggende ret indgående beskæftiget sig med, hvad der kan udledes af dommen i sagen Kühne & Heitz. I denne dom har Domstolen fastslået, at princippet om loyalt samarbejde påbyder et forvaltningsorgan, der er blevet forelagt en anmodning herom, at genoptage en endelig forvaltningsafgørelse med henblik på at tage hensyn til en fortolkning af den relevante bestemmelse, som Domstolen i mellemtiden har foretaget, såfremt a) forvaltningsorganet efter national ret har kompetence til at omgøre afgørelsen, b) den pågældende afgørelse er blevet endelig som følge af en dom afsagt af en national ret, der traf afgørelse som øverste instans, c) den nævnte dom i betragtning af en efterfølgende praksis fra Domstolen er baseret på en urigtig fortolkning af EU-retten, der blev foretaget, uden at Domstolen var blevet forelagt en præjudiciel anmodning, og d) den berørte part ufortøvet efter at have fået kendskab til denne praksis har rettet henvendelse til forvaltningsorganet (
                     23
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Da jeg har foreslået at præcisere det første præjudicielle spørgsmål, forekommer problematikken knyttet til Domstolens afsigelse af en dom efter vedtagelsen af en endelig forvaltningsakt mig ikke længere at være af central betydning for tvisten i hovedsagen. Desuden og under alle omstændigheder har de angivelser, der er indeholdt i denne dom, kun værdi i det tilfælde, hvor der skal foretages en afvejning mellem retssikkerhed knyttet til retskraft og medlemsstaternes forpligtelser til at gennemføre og sikre de rettigheder, som EU-retten særligt garanterer borgerne. Et af de karakteristiske elementer ved den foreliggende præjudicielle procedure er netop, at afgørelsen fra 2007 er blevet endelig uden at have været genstand for domstolskontrol.
            
         
               51.
            
            
               De fire kumulative betingelser, der er fastlagt af Domstolen i dommen i sagen Kühne & Heitz, er således ikke relevante for den foreliggende sag, eftersom der ikke her er et spørgsmål om retskraft (
                     24
                  ).
            
         3. Bedømmelsen af situationen i hovedsagen under hensyn til principperne om effektivitet og equivalens
      
               52.
            
            
               »I overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet er det ikke et krav efter [EU-retten], at et forvaltningsorgan som udgangspunkt er forpligtet til at omgøre en forvaltningsafgørelse, der er blevet endelig ved udløbet at en rimelig søgsmålsfrist eller ved udtømning af de til rådighed stående retsmidler« (
                     25
                  ), og »overholdelsen af dette princip giver mulighed for, at det undgås, at fællesskabsretsakter, der afføder retsvirkninger, kan anfægtes i ubegrænset tid« (
                     26
                  ). Når det er sagt, foreskriver bulgarsk ret faktisk muligheden for at genoptage den administrative procedure i tilfælde, hvor en endelig forvaltningsakt er behæftet med en væsentlig ulovlighed.
            
         
               53.
            
            
               I en situation, hvor der er tale om at fastlægge de forpligtelser, der ifølge EU-retten gælder for genoptagelse af en endelig forvaltningsakt, hvorom det fremgår, at den er uforenelig med EU-retten, men som ikke har været genstand for domstolsprøvelse, og såfremt en sådan anfægtelse af lovligheden er tilladt i national ret, svarer Domstolen dog på grundlag af principperne om effektivitet og equivalens og bemærker, at »de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som [EU-retten] medfører for borgerne, efter fast retspraksis – når der ikke findes materielle [EU-bestemmelser] – henhører under hver medlemsstats nationale retsorden i medfør af princippet om medlemsstaternes procesautonomi, dog på betingelse af, at disse regler ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer af national art (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til [Unionens] retsorden (effektivitetsprincippet)« (
                     27
                  ). Det er således i lyset af disse to principper, at situationen i hovedsagen skal undersøges.
            
         
               54.
            
            
               Ækvivalensprincippet kræver, at alle de bestemmelser, der finder anvendelse på klagen, herunder de forskrevne frister, anvendes uden forskel på klager, der vedrører tilsidesættelse af EU-retten, og klager, der vedrører tilsidesættelse af national ret (
                     28
                  ). I denne henseende har den forelæggende ret ikke henvist til muligheden for, at de særlige betingelser, der er fastsat med henblik på anvendelsen af APK’s artikel 99, nr. 1, varierer alt efter den begrundelse for ulovlighed, der påberåbes mod en endelig forvaltningsakt, enten udledt af en overtrædelse af EU-retten eller af en overtrædelse af national ret.
            
         
               55.
            
            
               Hvad angår effektivitetsprincippet må det fastslås, at situationen er mere problematisk. Nævnte princip kræver, at de regler, som finder anvendelse på de betingelser, hvorunder gyldigheden af en endelig forvaltningsakt kan anfægtes på grund af sin uforenelighed med EU-retten, ikke gør udøvelsen af de rettigheder, der følger af EU-retten, umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig.
            
         
               56.
            
            
               Mindst to af disse særlige betingelser har givet anledning til tvivl: fristen og de personer, der er beføjet til at forlange genoptagelse af den administrative procedure.
            
         
               57.
            
            
               Men hensyn til fristen bemærker jeg, at Domstolen har fastslået, at medlemsstaterne af hensyn til retssikkerhedsprincippet kan kræve, at en anmodning om genoptagelse og omgørelse af en endelig forvaltningsafgørelse, der er i strid med EU-retten, således som den efterfølgende er blevet fortolket af Domstolen, skal indgives til den kompetente forvaltningsmyndighed inden for en rimelig frist (
                     29
                  ). Denne frist skal netop fastlægges i overensstemmelse med principperne om ækvivalens og effektivitet (
                     30
                  ). Det må fastslås, at APK’s artikel 99, nr. 1, kun inden for en frist på en måned regnet fra vedtagelsen af retsakten, der ikke har været genstand for domstolskontrol, kan tjene som grundlag for genoptagelse af den administrative procedure; denne frist opfylder efter min opfattelse ikke effektivitetsprincippets krav.
            
         
               58.
            
            
               I alle tilfælde er det også med hensyn til forvaltningsmyndighederne, der har beføjelse til at iværksætte genoptagelsen af den administrative procedure, at kravene knyttet til effektivitetsprincippet ikke forekommer mig tilfredsstillende. I det tilfælde, hvor en væsentlig tilsidesættelse af lovligheden af en endelig forvaltningsakt, der ikke har været genstand for domstolsprøvelse, resulterer i, at nævnte akt er i strid med EU-retten, kan aktens adressat ikke kræve genoptagelse af den administrative procedure. Som jeg har anført ovenfor, er det alene den forvaltningsmyndighed, som har udstedt akten, anklagemyndigheden eller ombudsmanden, som kan anmode om eller træffe afgørelse om genoptagelse af proceduren.
            
         
               59.
            
            
               Da den er afgrænset af for snævre betingelser om frist og om adgang til indbringelse af en sag for en domstol, tillader den administrative procedure, som er omhandlet i APK’s i artikel 99, nr. 1, idet den gør udøvelsen af de rettigheder, der følger af EU-retten, uforholdsmæssigt vanskelig eller praktisk umulig, ikke i tilstrækkeligt omfang at beskytte borgernes rettigheder i henhold til EU-retten. Følgelig tilkommer det den nationale ret at udlede alle de følger, der er nødvendige i tvisten i hovedsagen, med henblik på at træffe afgørelse om sagsøgeren i hovedsagens påstand om annullation af den afgørelse, hvormed det blev afvist at genoptage den administrative procedure.
            
         
               60.
            
            
               Det følger af de ovenfor nævnte betragtninger, at EU-retten er til hinder for en medlemsstats regel, hvorefter den administrative procedure, der har ført til vedtagelsen af en endelig forvaltningsakt, der ikke har været genstand for domstolsprøvelse, kun kan genoptages i det tilfælde, hvor den nævnte akt er i strid med EU-retten, inden for en frist på en måned regnet fra vedtagelsen af den nævnte akt og alene på initiativ fra aktens ophavsmand, anklagemyndigheden eller ombudsmanden, hvilket således gør udøvelsen af rettigheder, der følger af EU-retten, uforholdsmæssigt vanskelig eller praktisk umulig.
            
         
         V – Forslag til afgørelse
      
      
               61.
            
            
               På baggrund af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Administrativen Sad Sofia-grad forelagte præjudicielle spørgsmål således:
               
                        »1)
                     
                     
                        EU-retten er til hinder for en medlemsstats retsforskrift, der gør det muligt for en administrativ myndighed at forbyde en statsborger fra denne stat at forlade den, alene på grund af en gæld, som i henhold til national ret vurderes som betydelig, der er stiftet i forhold til en privatretlig juridisk person, hvis den pågældende foranstaltning ikke har til formål at modsvare en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og hvis det således forfulgte formål kun modsvarer økonomiske hensyn. Under alle omstændigheder, selv hvis det forudsættes, at et udrejseforbud som det, der blev pålagt Hristo Byankov i hovedsagen, er blevet vedtaget efter betingelserne i artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, er nævnte direktivs artikel 27, stk. 2, til hinder for en sådan foranstaltning, hvis den alene er baseret på tilstedeværelsen af en gæld med udelukkelse af ethvert specifikt skøn over den pågældendes personlige adfærd og uden nogen henvisning til nogensomhelst trussel, som vedkommende udgør mod den offentlige orden. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, at det ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        EU-retten er til hinder for en medlemsstats regel, hvorefter den administrative procedure, der har ført til vedtagelsen af en endelig forvaltningsakt, der ikke har været genstand for domstolsprøvelse, kun kan genoptages i det tilfælde, hvor den nævnte akt er i strid med EU-retten, inden for en frist på en måned regnet fra vedtagelsen af den nævnte akt og alene på initiativ fra aktens ophavsmand, anklagemyndigheden eller ombudsmanden, hvilket således gør udøvelsen af rettigheder, der følger af EU-retten, uforholdsmæssigt vanskelig eller praktisk umulig.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – Dom af 17.11.2011, sag C-434/10, Aladzhov, Sml. I, s. 11659.
      (
            3
         ) – EUT L 158, s. 77.
      (
            4
         ) – DV nr. 93 af 11.8.1998, ændret ved DV nr. 105 af 22.12.2006.
      (
            5
         ) – Jf. DV nr. 82 af 16.10.2009.
      (
            6
         ) – Modsat hvad den bulgarske lovgiver udtrykkeligt har fastsat for foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag andre bestemmelser ophævet med ZBLD’s artikel 76: jf. loven, der ændrer og supplerer loven om bulgarske persondokumenter (DV nr. 26 af 6.4.2010).
      (
            7
         ) – Dvs., ifølge bulgarsk ret, et beløb på mere end 5000 BGN.
      (
            8
         ) – Dom af 10.7.2008, sag C-33/07, Jipa, Sml. I, s. 5157.
      (
            9
         ) – Jf. punkt 17 i forelæggelsesafgørelsen.
      (
            10
         ) – Aladzhov-dommen, præmis 31 og 32.
      (
            11
         ) – Aladzhov-dommen, præmis 24-27.
      (
            12
         ) – Jeg minder om, at loven har ophævet ZBLD’s artikel 76, nr. 3), alt imens den lader de foranstaltninger, som allerede er vedtaget på dette grundlag, bibeholde deres virkninger, modsat de foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af andre bestemmelser i samme artikel 76, som også er ophævet.
      (
            13
         ) – Jf. punkt 60 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
      (
            14
         ) – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme i sagerne Riener mod Bulgarien af 23.5.2006, sag 46343/99 (præmis 116 og 117), Ignatov mod Bulgarien af 2.7.2009, sag 50/02 (præmis 35 og 37) og Gochev mod Bulgarien af 26.11.2009, sag 34383/03 (præmis 48 og 49).
      (
            15
         ) – Jf. punkt 30 i mit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til Aladzhov-dommen.
      (
            16
         ) – Jeg begrænser mig her til at nævne Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22.12.2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT 2001 L 12, s. 1).
      (
            17
         ) – Aladzhov-dommen, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            18
         ) – Aladzhov-dommen, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            19
         ) – Det bemærkes, at spørgsmålet refererer til en »procedure for efterprøvelse« på »det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om efterprøvelse«, og især på grund af, at forvaltningsakten allerede er endelig.
      (
            20
         ) – Domstolens dom af 15.7.1964, sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531, org.ref.: Rec. s. 1141.
      (
            21
         ) – Dom af 5.2.1963, sag 26/62, van Gend & Loos, Sml. 1954-1964, s. 375, org.ref.: Rec. s. 1.
      (
            22
         ) – Dom af 13.1.2004, sag C-453/00, Kühne & Heitz, Sml. I, s. 837, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            23
         ) – Dommen i sagen Kühne & Heitz, præmis 28 og domskonklusionen.
      (
            24
         ) – Dette synspunkt er i øvrigt bekræftet af Domstolen i dens dom af 19.9.2006, forenede sager C-392/04 og C-422/04, i-21 Germany og Arcor, Sml. I, s. 8559, præmis 53 og 54.
      (
            25
         ) – Dommen i sagen i-21 Germany og Arcor, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            26
         ) – Ibidem.
      (
            27
         ) – Dommen i sagen i-21 Germany og Arcor, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis.
      (
            28
         ) – Dommen i sagen i-21 Germany og Arcor, præmis 62.
      (
            29
         ) – Dom af 12.2.2008, sag C-2/06, Kempter, Sml. I, s. 411, præmis 59.
      (
            30
         ) – Kempter-dommen, domskonklusionen.