CELEX: 62002CC0145
Language: it
Date: 2004-03-04 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Tizzano del 4 marzo 2004. # Land Nordrhein-Westfalen contro Denkavit Futtermittel GmbH. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Bundesverwaltungsgericht - Germania. # Libera circolazione delle merci - Direttiva 70/524/CEE - Artt. 28 CE e 30 CE - Additivi - Armonizzazione delle disposizioni nazionali per quanto riguarda il contenuto di vitamina D negli alimenti per animali - Normativa di uno Stato membro che vieta l'importazione di alimenti per animali regolarmente prodotti in un altro Stato membro, il cui contenuto di vitamina D3 supera quello autorizzato in tale primo Stato. # Causa C-145/02.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
      M. A. Tizzano
      presentate il 4 marzo 2004 (1)
      
      Causa C-145/02
      Land Nordrhein-Westfalen Münster
      contro
      Denkavit Futtermittel GmbH
      (domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Bundesverwaltungsgericht)
      «Libera circolazione delle merci – Misure di effetto equivalente – Direttiva 70/524/CEE – Additivi – Vitamina D in alimenti complementari per suini»I –    Introduzione
      1.     Con ordinanza del 31 gennaio 2002 il Bundesverwaltungsgericht (Germania) ha sottoposto alla Corte di giustizia tre quesiti
         pregiudiziali con cui chiede, in sostanza, se gli artt. 28 CE e 30 CE o la direttiva 70/524/CEE del Consiglio, del 23 novembre
         1970 relativa agli additivi nell’alimentazione degli animali, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del
         29 novembre 1984, (in prosieguo: la «direttiva») (2), si oppongono ad una misura nazionale che proibisce la commercializzazione sul territorio dello Stato di un alimento complementare
         per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro, a causa del suo tenore di vitamina D. 
      
      II – Quadro giuridico
      A –    La direttiva
      2.     La direttiva è stata adottata in considerazione del fatto che, negli Stati membri che le prevedono, le disposizioni nazionali
         «riguardanti gli additivi nell’alimentazione degli animali (…) divergono sui principi essenziali» e che, «di conseguenza,
         esse incidono direttamente sull’instaurazione e sul funzionamento del mercato comune e che occorre pertanto procedere alla
         loro armonizzazione» (quarto ‘considerando’). 
      
      3.     In vista di tale obiettivo, quindi, la direttiva fissa anzitutto all’art. 2 le seguenti definizioni:
      (...)
      d)      Alimenti completi: «le miscele di alimenti per gli animali che, per la loro composizione, bastano per assicurare una razione giornaliera»;
      
      e)      Alimenti complementari per animali: «le miscele di alimenti che contengono tassi elevati di alcune sostanze e che, per la
         loro composizione, assicurano la razione giornaliera soltanto se sono associati ad altri alimenti per gli animali»;
      
      (…)
      h)      Premiscele: «le miscele di additivi o le miscele di uno o più additivi con sostanze che costituiscono un supporto, destinate alla fabbricazione
         di alimenti per animali».
      
      (...).
      4.     Ai presenti fini la norma chiave della direttiva risulta il suo art. 12, che è diviso in tre paragrafi. Il paragrafo 1 dispone:
      «Gli Stati membri prescrivono che gli alimenti complementari, tenuto conto della diluizione prevista per il loro impiego,
         non possano contenere tenori di additivi elencati nella presente direttiva superiori a quelli fissati per gli alimenti completi
         degli animali».
      
      5.     Il paragrafo 2 prevede quanto segue:
      «Gli Stati membri possono prescrivere che i tenori di antibiotici, di coccidiostatici ed altre sostanze medicamentose, di
         fattori di crescita, di vitamina D e di antiossidanti degli alimenti complementari possano superare i massimi fissati per
         gli alimenti completi nei seguenti casi:
      
      a)      se si tratta di alimenti complementari ammessi da uno Stato membro per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori,
         a condizione che i loro tenori di (…) vitamina D (…) non superino il quintuplo del tenore massimo fissato;
      
      b)      se si tratta di alimenti complementari destinati a talune specie animali che possono essere autorizzati da uno Stato membro
         per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori nel suo territorio in ragione del sistema particolare di nutrizione
         ed a condizione che la percentuale non superi:
      
      – (…);
      – (…);
      – per le vitamine D, 200 000 UI (3)/kg.
      
      Gli Stati membri prescrivono che nel caso si faccia ricorso, nella fabbricazione di alimenti complementari, alla possibilità
         di cui al primo comma, lettera b), non si possa far ricorso alla possibilità di cui al primo comma, lettera a)».
      
      6.     Il paragrafo 3 recita:
      «In caso di ricorso al paragrafo 2 gli Stati membri prescrivono che l’alimento debba presentare nella composizione una o più
         caratteristiche (ad esempio di proteine o di minerali) che garantiscano che è praticamente escluso superare i tenori di additivi
         fissati per gli alimenti completi o destinare l’alimento ad altre specie di animali».
      
      7.     E’ infine necessario menzionare l’art. 19 della direttiva, secondo cui «[g]li Stati membri vigilano affinché (…) gli alimenti
         per gli animali conformi alle disposizioni della presente direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione
         previste dalla presente direttiva».
      
      B –    La regolamentazione tedesca
      8.     La direttiva è stata attuata in Germania tramite il Futtermittelgesetz (legge sugli alimenti per animali, in prosieguo: «FMG»)
         e la Futtermittelverordnung (regolamento sugli alimenti per animali, in prosieguo:  «FMV»). 
      
      9.     L’art. 14 FMG, nella versione pubblicata il 25 agosto 2000, proibisce l’importazione degli alimenti per animali che non sono
         conformi alle disposizioni tedesche in materia. 
      
      10.   A tal proposito assume particolare rilievo l’art. 17a FMV, nella sua versione del 23 novembre 2000. Il primo comma di tale
         articolo prescrive che il contenuto di additivi in alimenti complementari per animali non può superare i valori massimi fissati
         nei rispettivi regolamenti comunitari di autorizzazione. Tale valore massimo è per la vitamina D pari a 2 000 «UI/kg»). 
      
      11.   Il secondo comma della disposizione prevede poi che, fatto salvo quanto disposto dal terzo comma, i valori massimi di additivi
         negli alimenti complementari per animali possono essere superati se, mischiando tali alimenti con altri conformemente alla
         loro destinazione, i valori massimi degli additivi sono rispettati. Questa disposizione ha lo scopo di dare attuazione all’art. 12,
         paragrafo 1, della direttiva . 
      
      12.   Il terzo comma sancisce cinque deroghe al secondo comma. Ai fini del presente caso interessano la prima e la quinta deroga.
         
      
      13.   Secondo la prima deroga, sancita al n. 1, la vitamina D in alimenti complementari per animali allo scopo della prevenzione
         della tifloepatite o della coccidiosi può arrivare sino al quintuplo dei valori previsti. Questa norma dà attuazione alla
         lettera a) dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, della direttiva. 
      
      14.   Secondo la quinta deroga, sancita al n. 2, lett. d), la vitamina D può arrivare fino a 200 000 UI/kg in mangimi complementari
         per tutti i tipi e le categorie di animali, al fine di un apporto supplementare e di breve durata di vitamine. Questa norma
         dà attuazione alla lett. b) dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, della direttiva. 
      
      III – Fatti
      15.   La società tedesca Denkavit Futtermittel GmbH (in prosieguo: «Denkavit») produce nei Paesi Bassi, per il tramite di una società
         collegata, il prodotto «Denkavit Kern Ferkel 125» (in prosieguo: il «prodotto contestato»), che la stessa Denkavit importa
         poi in Germania. Si tratta di un prodotto complementare per animali destinato ai suini, che contiene 16 000 UI/kg di vitamina
         D e che è da somministrarsi solo dopo essere stato diluito con alimenti semplici in un rapporto di uno a sette. 
      
      16.   A quanto risulta dall’ordinanza di rinvio, tale prodotto è conforme alla legislazione olandese in materia. In particolare,
         come affermato dal governo olandese in risposta ad una specifica domanda della Corte, il prodotto contestato è autorizzato
         dalla disposizione olandese che dà attuazione all’art. 12, paragrafo 1, della direttiva. 
      
      17.   Il prodotto contestato, secondo quanto si legge nell’ordinanza di rinvio, non è invece conforme alla normativa tedesca, più
         precisamente all’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV. Da questa disposizione, come interpretata dai giudici tedeschi, risulta
         infatti che il valore di vitamina D non può oltrepassare il quintuplo del valore massimo pari a 2 000 UI/kg, cioè 10 000 UI/kg.
         
      
      18.   Sulla base di questa legislazione, nel 1991 le competenti autorità tedesche (l’ufficio regionale dell’alimentazione e della
         caccia del Land Renania del Nord‑Westfalia) obiettavano a Denkavit che non poteva importare in Germania il prodotto contestato,
         a causa appunto del suo eccessivo valore di vitamina D. Esse sostenevano che secondo l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV, gli
         alimenti complementari per suini possono contenere al massimo 10 000 UI/kg di vitamina D. Il prodotto contestato ne conterrebbe
         16 000, cioè 6 000 di troppo, e quindi sarebbe proibito ai sensi del FMG. 
      
      19.   In seguito a ciò, nel 1993 Denkavit introduceva un’azione di accertamento di fronte al competente tribunale amministrativo
         (Verwaltungsgericht). In particolare, la ricorrente chiedeva che fosse accertato che essa era legittimata, in virtù degli
         artt. 28 CE e 30 CE, ad importare in Germania ed ivi mettere in commercio il prodotto contestato, contenente 16 000 UI/kg
         di vitamina D e destinato ad essere usato miscelato con altri alimenti in un rapporto di uno a sette. 
      
      20.   Dopo che il tribunale amministrativo ne aveva rigettato la richiesta, Denkavit presentava appello all’Oberverwaltungsgericht
         per la Renania del Nord‑Westfalia, che accoglieva il ricorso. A questo punto, era il Land Renania del Nord‑Westfalia ad impugnare
         tale decisione innanzi alla suprema istanza della giurisdizione amministrativa tedesca, il Bundesverwaltungsgericht. 
      
      21.   Quest’ultimo giudice, ritenendo che la questione presentasse aspetti di diritto comunitario, ha sospeso il procedimento e
         adito la Corte ai sensi dell’art. 234 CE, chiedendole di pronunciarsi sui seguenti quesiti: 
      
      «1)      Se debba essere misurata direttamente rispetto agli artt. 28 [CE] e 30 CE la legittimità di disposizioni nazionali del diritto
         degli alimenti per animali che vietano l’importazione di alimenti legittimamente prodotti in un altro Stato membro, in quanto
         il loro contenuto di vitamina D3 non è conforme a quanto prescritto dalla normativa in vigore nello Stato d’importazione.
         
      
      2)      Se l’art. 19 della direttiva (…) 70/524 (…) debba essere interpretato nel senso che esso non osta al divieto di importare
         un alimento complementare per animali legittimamente prodotto in un altro Stato membro a causa del superamento del contenuto
         di vitamina D3 consentito nello Stato membro d’importazione. 
      
      3)      Se la soluzione della questione sub 2) dipenda dal fatto che la diversità della disciplina nello Stato membro di produzione
         e nello Stato membro d’importazione è fondata su un diverso ricorso alle possibilità regolamentari lasciate aperte dall’art. 12,
         n. 2, primo comma, lett. b), della direttiva 70/524». 
      
      IV – Valutazione 
      A –    Premessa
      22.   Con i riferiti quesiti il giudice del rinvio chiede in sostanza se la direttiva (secondo e terzo quesito) o gli artt. 28-30
         CE (primo quesito) si oppongano ad una misura con cui uno Stato membro vieta la commercializzazione di un alimento complementare
         per animali, messo in commercio ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, della direttiva in un altro Stato membro, perché contiene
         un tenore di vitamina D superiore a quello di cui all’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. a), della direttiva. 
      
      23.   In realtà, però, come ancora vedremo in seguito, la risposta al primo quesito si rende necessaria solo se si esclude che la
         misura tedesca in causa sia già vietata sulla base della direttiva. A sua volta, tale questione chiama in causa l’interpretazione
         dell’art. 12 della direttiva, che è, direttamente o indirettamente, l’oggetto degli altri due quesiti. Conviene pertanto invertire
         l’ordine della trattazione, esaminando anzitutto tali quesiti e solo dopo prendendo in considerazione, se del caso, il primo.
         
      
      B –    Sul secondo quesito
      24.   Con tale quesito la questione della legittimità della normativa tedesca è riferita specificamente all’art. 19 della direttiva.
         
      
      25.   Come si è visto, tale articolo prescrive che «gli alimenti per gli animali conformi alle disposizioni della presente direttiva
         siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione previste dalla presente direttiva». Nella specie, le restrizioni
         rilevanti sono quelle previste dall’art. 12 della direttiva. Occorre dunque interpretare la portata di tale disposizione.
      
      26.   L’impresa peraltro non è agevole perché la redazione dell’art. 12 non è particolarmente felice, col risultato che la disposizione
         è di complessa lettura, sia quanto ai suoi singoli paragrafi, sia soprattutto quanto ai rapporti tra gli stessi. Ed infatti
         è proprio su questi aspetti che si sono concentrate le divergenze tra le parti, che hanno prospettato opposte interpretazioni.
         
      
      27.   Prima di prendere posizione al riguardo, devo però esaminare più analiticamente la portata ed il contenuto dell’art. 12, nonché
         i rapporti tra i suoi vari paragrafi. 
      
      28.   Cominciando dal paragrafo 1, rilevo preliminarmente che esso, a differenza del successivo, appare sufficientemente chiaro,
         ed infatti sul suo significato le parti concordano. In sostanza, la disposizione fissa un limite al valore degli additivi
         permesso negli alimenti complementari per animali, stabilendo che «gli alimenti complementari, tenuto conto della diluizione
         prevista per il loro impiego, non possano contenere tenori di additivi (…) superiori a quelli fissati per gli alimenti completi
         degli animali». Come si è visto, per la vitamina D tale valore è di 2 000 UI/kg. 
      
      29.   Le parti concordano altresì sul fatto che il valore fissato dal paragrafo in esame si riferisce all’alimento complementare
         in forma diluita. Tale precisazione emerge con chiarezza dall’inciso «tenuto conto della diluizione». 
      
      30.   Ne consegue che un alimento complementare deve contenere un valore di vitamina D che, diluito con un altro alimento secondo
         le proporzioni previste, non superi 2 000 UI/kg nell’alimento completo.
      
      31.   Ai fini del paragrafo 1 diventa pertanto decisivo – e vedremo tra breve l’importanza di questa distinzione – non già il contenuto
         dell’additivo in quanto tale, ma il rapporto di diluizione. Per fare un esempio, un prodotto quale quello oggetto del presente
         giudizio, che ha in forma pura (cioè non diluito) 16 000 UI/kg e deve essere poi diluito secondo un rapporto di uno a sette,
         a diluizione avvenuta presenterà un valore di vitamina pari a 2 000 UI/kg (4) e sarà pertanto conforme all’art. 12, paragrafo 1.
      
      32.   Ciò posto, veniamo ora al paragrafo 2 dell’art. 12, sulla cui interpretazione invece le parti hanno espresso posizioni inconciliabili.
         
      
      33.   Ricordo anzitutto che tale disposizione autorizza gli Stati membri a «prescrivere che i tenori (…) di vitamina D (…) degli
         alimenti complementari possano superare i massimi fissati per gli alimenti completi (…)».
      
      34.   A tal fine, il primo comma del paragrafo 2, lett. a) e b), concede agli Stati membri due possibilità. In primo luogo [lett. a)],
         essi possono prescrivere che i valori di vitamina D negli alimenti complementari che sono a disposizione di tutti gli utilizzatori
         possono andare al di là dei limiti fissati per gli alimenti completi (cioè 2 000 UI/kg), a condizione che non superino il
         quintuplo del valore massimo fissato (cioè 2 000 x 5 = 10 000 UI/kg). 
      
      35.   In secondo luogo [lett. b)], gli Stati membri possono prescrivere che negli alimenti complementari che sono destinati a talune
         specie animali e che uno Stato membro può autorizzare per metterli a disposizione di tutti gli utilizzatori nel suo territorio
         in ragione del sistema particolare di nutrizione, i valori di vitamina D possano superare i limiti fissati, a condizione che
         il valore non oltrepassi 200 000 UI/kg (5).
      
      36.   Rispetto a tale disciplina, le parti concordano solo sul fatto che il paragrafo 2, al contrario del paragrafo 1, si riferisce
         all’alimento complementare in forma pura (cioè non diluito). Il che mi sembra corretto. A parte, infatti, l’assenza nel paragrafo
         2 dell’inciso «tenuto conto della diluizione» di cui al paragrafo 1, è di tutta evidenza che i valori menzionati nel paragrafo 2
         (per es. 200 000 UI/kg) possono avere senso solo se riferiti all’alimento complementare in forma pura. 
      
      37.   Per il resto, ripeto, le parti sono in totale disaccordo, e lo sono in particolare quanto al rapporto tra il paragrafo 1 e
         il paragrafo 2 della disposizione. 
      
      38.   Denkavit e la Commissione sostengono che un prodotto autorizzato da uno Stato membro ai sensi del paragrafo 1 non può essere
         proibito da un altro Stato membro sulla base della propria legislazione emanata ai sensi del paragrafo 2, perché tale paragrafo
         avrebbe la funzione non già di restringere, ma di estendere la cerchia degli alimenti complementari commercializzabili. Pertanto,
         un prodotto autorizzato in uno Stato membro ai sensi del paragrafo 1 potrebbe circolare liberamente nell’intero mercato unico,
         senza che un altro Stato membro possa vietarne la commercializzazione sul proprio territorio invocando una legislazione adottata
         ai sensi del paragrafo 2.
      
      39.   Il governo tedesco ritiene per contro che il paragrafo 2 dia la possibilità ad ogni Stato membro di prevedere, in deroga al
         paragrafo 1, condizioni più restrittive per la commercializzazione di alimenti contenenti certi additivi. A suo avviso, infatti,
         il paragrafo 2 rappresenta una norma «speciale» rispetto al paragrafo 1 e come tale, quindi, esso derogherebbe a quest’ultimo
         in base al principio «lex specialis derogat generali». Discenderebbe da tale premessa che i valori del paragrafo 2 potrebbero
         valere come limiti ulteriori, rispetto a quelli del paragrafo 1, alla circolazione degli alimenti in questione.
      
      40.   A mio parere, la tesi del governo tedesco è meno convincente di quella della Commissione e di Denkavit, e ciò per una serie
         di ragioni che provo qui ad illustrare. 
      
      41.   In primo luogo, devo osservare che nulla nel paragrafo 2 lascia intendere che esso voglia porsi come deroga alla regola generale
         di cui al paragrafo 1. Potrei anzi notare che quella disposizione non contiene, come normalmente avviene in questi casi, l’inciso
         «in deroga al paragrafo 1», laddove il legislatore tedesco si è sentito in dovere di inserire nella norma di attuazione del
         paragrafo 2 ben due incisi per chiarire che essa deroga in senso restrittivo alla norma di attuazione del paragrafo 1 (6).
      
      42.   Ma, a parte ciò, quel che mi pare decisivo è che, a leggere attentamente l’art. 12, emerge che l’ambito di applicazione dei
         primi due paragrafi dello stesso è diverso, perché solo il paragrafo 1 si riferisce ad alimenti complementari nella «diluizione prevista per il loro impiego» (7), mentre un riferimento del genere manca del tutto nel paragrafo 2. 
      
      43.   In altri termini, mentre il paragrafo 1 si applica ai prodotti complementari contenenti qualsiasi additivo per cui sia prevista una regola di diluizione, il paragrafo 2 si applica ai prodotti complementari contenenti alcuni additivi per i quali una siffatta regola non sia prevista. 
      
      44.   Ciò è del resto confermato anche dal paragrafo 3 dell’art. 12. Ai termini di tale disposizione, infatti, «in caso di ricorso
         al paragrafo 2» le caratteristiche intrinseche del prodotto e la sua composizione dovranno garantire che nell’alimento completo
         non siano comunque superati i valori massimi. E’ chiaro che una tale precauzione, inutile o quantomeno eccessiva per gli alimenti
         complementari per cui sia esplicitamente prevista una regola di diluizione, che di per sé garantisce il raggiungimento di
         una concentrazione appropriata, è invece necessaria quando non sia prevista una siffatta diluizione.
      
      45.   Ma se così è, ne consegue che tra i paragrafi 1 e 2 dell’art. 12 non intercorre alcun rapporto di specialità o comunque di
         deroga dell’uno rispetto all’altro, e ciò per la semplice ragione che le fattispecie che rientrano nell’ambito di applicazione
         dell’uno sono diverse da quelle prese in considerazione dall’altro. 
      
      46.    Devo aggiungere che tale conclusione mi sembra anche più in linea con le finalità liberalizzatrici e di armonizzazione perseguite
         dalla direttiva ed espresse nel quarto ‘considerando’ della stessa. Se infatti si seguisse la soluzione proposta dal governo
         tedesco, e quindi si ammettesse che le regole nazionali emanate sulla base dell’art. 12, paragrafo 2, possano imporre anche
         per i prodotti per i quali sia previsto un rapporto di diluizione requisiti ulteriori rispetto a quelli indicati al paragrafo 1,
         quelle finalità rischierebbero di essere seriamente pregiudicate. Si arriverebbe infatti ad ammettere che, grazie all’ampia
         discrezionalità offerta dal paragrafo 2, ogni legislatore nazionale possa, aggiungere a quello fissato dal paragrafo 1 ulteriori
         autonomi limiti, diversi da quelli previsti dagli altri Stati membri. Il che equivarrebbe per l’appunto a vanificare gli obiettivi
         di armonizzazione che la direttiva persegue su questo punto. 
      
      47.   Per contrastare la tesi qui sostenuta, tuttavia, il governo tedesco oppone un’obiezione di carattere logico-sistematico. A
         suo avviso, se il paragrafo 2 permettesse agli Stati membri non di restringere, bensì di estendere la gamma dei prodotti commercializzabili
         ex paragrafo 1, e se i paragrafi 1 e 2 si potessero applicare contemporaneamente, non si capirebbe il senso del paragrafo 2,
         visto che tutti i prodotti autorizzabili ai sensi di quest’ultimo lo sarebbero già ai sensi del paragrafo 1. 
      
      48.   L’obiezione non mi sembra però decisiva. Come già detto sopra (v. paragrafo 41ss.), le due disposizioni hanno un oggetto e
         finalità diverse. Sono infatti concepibili alimenti che possono essere autorizzati in base al paragrafo 2, ma che sono vietati
         ai sensi del paragrafo 1. Si pensi all’esempio di un alimento con 9 000 UI/kg privo di regole per la diluizione. Tale prodotto,
         purché rispetti il paragrafo 3, sarebbe legittimo ai sensi del paragrafo 2, primo comma, lett. a), senza tuttavia ricadere
         nell’ambito di applicazione del paragrafo 1. Il che dimostra che il paragrafo 2 mantiene un autonomo significato normativo
         anche se si segue l’interpretazione proposta dalla Commissione e da Denkavit. 
      
      49.   Il governo tedesco fa valere infine che la propria interpretazione dell’art. 12, paragrafo 2, sarebbe la sola idonea a salvaguardare
         le esigenze di tutela della pubblica sanità, e ciò giustificherebbe le eventuali limitazioni agli effetti di liberalizzazione
         voluti dal Trattato e dalla direttiva. Se infatti si seguisse l’interpretazione proposta dalla Commissione e da Denkavit,
         osserva quel governo, le norme nazionali emanate sulla base del paragrafo 2 potrebbero essere facilmente aggirate tramite
         prodotti che avrebbero sì alti valori, ma sarebbero nondimeno legittimi ai sensi del paragrafo 1 ove se ne prevedesse la diluizione
         in proporzioni molto alte. 
      
      50.   Al riguardo, il governo tedesco cita come esempio un ipotetico prodotto con 1 000 000 UI/kg di vitamina D da usarsi diluito
         secondo un rapporto di 1 a 499. Esso ritiene che un tale prodotto, pur conforme alla regola del paragrafo 1, non potrebbe
         essere compatibile con le esigenze di pubblica sanità, visto che alcuni additivi sono particolarmente delicati e pericolosi.
         Più la concentrazione è elevata, osserva il governo tedesco, più sono imprevedibili le conseguenze di un errato dosaggio.
         
      
      51.   L’obiezione non appare però pienamente convincente. Innanzi tutto, e in termini generali, si può osservare che le esigenze
         di tutela della pubblica sanità implicherebbero, in un caso siffatto, limitazioni alla libera circolazione delle merci e quindi,
         per i noti criteri interpretativi affermati al riguardo da consolidata giurisprudenza, dovrebbero essere evocate con molta
         cautela, in quanto motivo di eccezione ad un principio cardine del mercato comune. Il che non accade nella specie, considerato
         tra l’altro che le preoccupazioni del governo tedesco appaiono assai generiche quanto all’indicazione dei rischi paventati.
      
      52.   Ma, a parte ciò, devo osservare che, se fosse vero che il paragrafo 2 è dettato per evitare il rischio evocato da quel governo,
         non si capirebbe perché la disposizione esprima tale finalità solo rispetto agli antibiotici, alla vitamina D e ai fattori
         di crescita [v. paragrafo 2, primo comma, lett. a), della direttiva]. Né il governo tedesco fornisce alcuna spiegazione riguardo
         a tale limitazione. Ma, anche se si volesse seguire la tesi del governo tedesco, risulterebbe difficile comprendere, come
         sottolinea a giusto titolo il giudice del rinvio, in che modo sia più rischioso ammettere la commercializzazione di un prodotto
         che contiene 16 000 UI/kg di vitamina, quando la legislazione tedesca autorizza alimenti che contengono anche 200 000 UI/kg
         [vedi art. 17a, terzo comma, n. 2, lett. d), FMV, che dà attuazione all’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b), della
         direttiva].
      
      53.   Del resto, mi pare che, con riguardo al livello di tutela della pubblica sanità, ci sia sostanziale convergenza tra la regola
         del paragrafo 1 e quella del paragrafo 2 dell’art. 12. Il paragrafo 3 di questa disposizione prescrive infatti che in caso
         di ricorso al paragrafo 2 l’alimento deve presentare nella composizione caratteristiche che garantiscano che è praticamente
         escluso superare i tenori di additivi per gli alimenti completi o destinare l’alimento ad altre specie di animali. Dal che
         si può dedurre che gli alimenti autorizzati dal paragrafo 2 devono essere di natura tale che in buona sostanza una diluizione
         avvenga naturalmente (8). 
      
      54.   Ciò significa in ultima analisi che, come rileva la Commissione, il valore di vitamina D nell’alimento completo imposto dal
         combinato disposto dei paragrafi 2 e 3 dell’art. 12 non è diverso da quello imposto dal paragrafo 1. Si tratta solo di due
         modi diversi (uno relativo all’alimento in forma diluita, l’altro relativo all’alimento in forma pura) di arrivare allo stesso
         risultato. 
      
      55.   Mi sembra quindi, in definitiva, che le argomentazioni svolte dal governo tedesco non riescano a confutare la tesi proposta
         da Denkavit e dalla Commissione. 
      
      56.   Propongo pertanto alla Corte di rispondere al secondo quesito che il combinato disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva
         70/524/CEE, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre 1984, è da interpretarsi nel senso che
         esso si oppone ad una misura con la quale uno Stato membro proibisce la commercializzazione sul proprio territorio di un alimento
         complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 12, paragrafo 1, di detta direttiva,
         a causa del suo contenuto di vitamina D.
      
      C –    Sul terzo quesito
      57.   Con tale quesito il Bundesverwaltungsgericht chiede se il giudizio di legittimità sul divieto di commercializzazione del prodotto
         contestato possa dipendere dal diverso uso, da parte degli Stati membri in questione (cioè Germania e Paesi Bassi), dell’opzione
         legislativa offerta dall’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b), della direttiva. In altre parole, esso chiede se un
         prodotto che è stato messo in commercio in uno Stato membro sulla base di misure di attuazione di detta disposizione della
         direttiva possa essere proibito da un altro Stato membro che dell’opzione legislativa da questa offerta non ha fatto alcun
         uso o ne ha fatto un uso diverso, decidendo così di non autorizzare il prodotto in questione. 
      
      58.   La questione mi pare però puramente ipotetica perché si basa sul presupposto che il prodotto contestato sia stato posto in
         commercio nei Paesi Bassi ai sensi della normativa olandese emanata sulla base dell’art. 12, paragrafo 2, primo comma, lett. b).
         Lo stesso governo olandese ha però dichiarato, in risposta ad una specifica domanda della Corte, che il prodotto contestato
         è stato posto in commercio nei Paesi Bassi in attuazione del paragrafo 1 dell’art. 12, e questa affermazione non risulta contestata
         da nessuna delle parti.
      
      59.   In queste condizioni, mi sembra allora che il quesito divenga, come ho detto, ipotetico ed irrilevante ai fini della soluzione
         della controversia a quo, sicché ritengo che la Corte non debba fornire una risposta al riguardo (9).
      
      D –    Sul primo quesito
      60.   Venendo infine al primo quesito pregiudiziale, ricordo che con esso il giudice del rinvio chiede se le pertinenti disposizioni
         della FMV (e segnatamente l’art. 17a, terzo comma, n. 1), che proibiscono il prodotto contestato a causa del suo contenuto
         di vitamina D, debbano essere esaminate alla luce degli artt. 28 CE e 30 CE.
      
      61.   A questo proposito devo anzitutto rilevare che, secondo consolidata giurisprudenza, qualora una direttiva introduca un’armonizzazione
         parziale, le norme di uno Stato membro che limitano l’importazione di merci da altri Stati membri vanno esaminate anche alla
         luce degli artt. 28-30 CE (10). 
      
      62.   A ben vedere, quindi, tale quesito ha ragion d’essere solo se si ritenga che l’art. 12, paragrafo 2, della direttiva sia da
         interpretarsi nel senso proposto dal governo tedesco, e cioè nel senso che quella disposizione lascia ad ogni Stato membro
         la possibilità di prevedere, in deroga al paragrafo 1, condizioni più restrittive per la commercializzazione di alimenti contenenti
         certi additivi. 
      
      63.   In tal caso, infatti, si dovrebbe ritenere che l’armonizzazione perseguita dalla direttiva non sia completa e lasci quindi
         margini di libertà agli Stati membri. Si porrebbe allora il problema di valutare se le condizioni più restrittive eventualmente
         previste da una legislazione nazionale siano compatibili con gli art. 28-30 CE. 
      
      64.   L’interpretazione da me proposta dell’art. 12 della direttiva porta però, come si è visto, alla conclusione opposta, e cioè
         che disposizioni restrittive del tipo di quella in causa sono contrarie alla direttiva. Si rende quindi superfluo stabilire
         se detta norma sia contraria anche agli artt. 28-30 CE e di conseguenza non è più necessario rispondere al quesito ora in
         esame. 
      
      65.   Per mero scrupolo di completezza, comunque, ricordo che l’art. 28 CE vieta le restrizioni quantitative alle importazioni tra
         Stati membri nonché qualsiasi misura di effetto equivalente, e cioè qualsiasi misura che possa ostacolare, direttamente o
         indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari. (11) Ora, l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV sembra ricadere appunto sotto il divieto dell’art. 28 CE, poiché detta requisiti
         per le merci legalmente prodotte e messe in commercio in un altro Stato membro, limitandone quindi la circolazione (12).
      
      66.   E’ ben vero che l’art. 30 CE fa salve le restrizioni all’importazione e le misure di effetto equivalente giustificate, inter
         alia, per motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, purché non costituiscano un mezzo di discriminazione
         arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri. Come si è visto sopra, però, il governo tedesco
         non ha fornito alcuna prova convincente che l’art. 17a, terzo comma, n. 1, FMV avrebbe lo scopo di tutelare esigenze di pubblica
         sanità (v. paragrafi 51ss.). 
      
      67.   Nell’ipotesi che ora si considera, dunque, spetterebbe eventualmente al giudice nazionale, sulla base degli elementi a sua
         conoscenza, valutare se tale disposizione possa essere in altro modo giustificata da quelle (o altre) esigenze e, in tal caso,
         conformemente alla nota giurisprudenza della Corte, se essa non sia sproporzionata o discriminatoria.
      
      68.   Ma, come ho detto, non ritengo che nella specie di tale verifica vi sia necessità, perché la questione è già risolta, a mio
         avviso, sulla base della direttiva. 
      
      V –    Conclusioni
      69.   In conclusione, propongo di rispondere al Bundesverwaltungsgericht che il combinato disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva
         70/524/CEE del Consiglio, del 23 novembre 1970, come modificata dalla direttiva 84/587/CEE del Consiglio, del 29 novembre
         1984, è da interpretarsi nel senso che esso si oppone ad una misura con la quale uno Stato membro proibisce la commercializzazione
         sul proprio territorio di un alimento complementare per animali, legalmente prodotto in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 12,
         paragrafo 1, di detta direttiva, a causa del suo contenuto di vitamina D.
      
      
      1 –	Lingua originale: l'italiano.
      
      2  –	GU L 270, pag. 1.
      
      3  –      Unità Internazionali.
      
      4  –	Infatti, 16 000 : (1+7) = 2 000
      
      5  –	Si noti peraltro che la versione italiana recita: «a condizione che la percentuale non superi», mentre in altre lingue si parla di valore: per es., la versione francese dice «à condition que leur teneur ne dépasse pas» e la versione tedesca dice «wenn (...) der Gehalt folgende Werte nicht übersteigt» (il corsivo è mio).
      
      6  –	V. i commi secondo e terzo dell’art. 17a, FMV, dove si legge rispettivamente «fatto salvo quanto disposto dal terzo comma»
         e «in deroga al secondo comma».
      
      7  –	Il corsivo è mio.
      
      8  –	Si potrebbe pensare, ad esempio, al caso di un alimento che gli animali mangiano solo se diluito oppure ad un alimento
         che, se mangiato in forma pura, asseta gli animali.
      
      9  –	Per un'ipotesi analoga, v. ad es. ordinanza 23 marzo 1995, causa C-458/93, Saddik (Racc. pag  I‑511, punti 17-18).
      
      10  –	V. sentenza 3 ottobre 1985, causa 28/84, Commissione/Germania (Racc. pag. 3097, punto 25); sentenza 14 giugno 1988, causa
         29/87, Dansk Denkavit/Ministero danese dell'Agricoltura (Racc. pag. 2965, punto 19); sentenza 12 ottobre 2000, causa C-3/99,
         Ruwet (Racc. pag. I-8749, punto 42). 
      
      11  –	Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, punto 5). 
      
      12  –	Sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral («Cassis de Dijon») (Racc. pag. 649).