CELEX: 52022PC0062
Language: de
Date: 2022-02-16
Title: Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über den Standpunkt, der im Namen der Union im zweiten Teil der vierten Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens von Minamata über Quecksilber im Hinblick auf die Annahme eines Beschlusses zur Festlegung von Schwellenwerten für Quecksilberabfälle gemäß Artikel 11 Absatz 2 dieses Übereinkommens zu vertreten ist

EUROPÄISCHE
                           KOMMISSION
                                                   Brüssel, den 16.2.2022
                                                   COM(2022) 62 final
                                                   2022/0042 (NLE)
                                    Vorschlag für einen
                                BESCHLUSS DES RATES
    über den Standpunkt, der im Namen der Union im zweiten Teil der vierten Tagung der
   Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens von Minamata über Quecksilber
   im Hinblick auf die Annahme eines Beschlusses zur Festlegung von Schwellenwerten für
    Quecksilberabfälle gemäß Artikel 11 Absatz 2 dieses Übereinkommens zu vertreten ist
DE                                                                                      DE
 ---pagebreak---                                               BEGRÜNDUNG
   1.         GEGENSTAND DES VORSCHLAGS
   Dieser Vorschlag betrifft den Beschluss zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der
   Union im zweiten Teil der vierten Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des
   Übereinkommens von Minamata über Quecksilber (COP4.2) im Zusammenhang mit der
   vorgesehenen Annahme eines Beschlusses zur Festlegung von Schwellenwerten für Abfälle,
   die mit Quecksilber oder Quecksilberverbindungen verunreinigt sind (im Folgenden
   „Quecksilberabfälle“) gemäß Artikel 11 Absatz 2 dieses Übereinkommens zu vertreten ist.
   2.         KONTEXT DES VORSCHLAGS
   2.1.       Das Übereinkommen von Minamata über Quecksilber
   Das Übereinkommen von Minamata über Quecksilber (im Folgenden das „Übereinkommen“)
   ist der wichtigste internationale Rechtsrahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit und
   der Umwelt vor anthropogenen Emissionen und Freisetzungen von Quecksilber und
   Quecksilberverbindungen in die Luft, das Wasser und den Boden. Es betrifft den gesamten
   Lebenszyklus von Quecksilber vom primären Quecksilberbergbau bis zur Entsorgung von
   Quecksilberabfällen. Das Übereinkommen trat am 16. August 2017 in Kraft. Die Europäische
   Union ist Vertragspartei des Übereinkommens1, wie auch alle Mitgliedstaaten.
   In Artikel 11 Absatz 2 des Übereinkommens sind Quecksilberabfälle für die Zwecke dieses
   Übereinkommens definiert als Stoffe oder Gegenstände, die a) aus Quecksilber oder
   Quecksilberverbindungen bestehen, b) Quecksilber oder Quecksilberverbindungen enthalten
   oder c) mit Quecksilber oder Quecksilberverbindungen verunreinigt sind, und zwar in einer
   Menge oberhalb der von der Konferenz der Vertragsparteien festzulegenden Schwellenwerte
   – und die entsorgt werden, zur Entsorgung bestimmt sind oder aufgrund der innerstaatlichen
   Rechtsvorschriften oder aufgrund dieses Übereinkommens entsorgt werden müssen. In der
   Vorschrift heißt es ferner, dass diese Begriffsbestimmung von Quecksilberabfällen Abfälle
   aus dem Bergbau (Abraum, Taubgestein und Aufbereitungsrückstände) ausschließt, außer aus
   dem primären Quecksilberbergbau, es sei denn, diese enthalten Quecksilber oder
   Quecksilberverbindungen oberhalb der durch die Konferenz der Vertragsparteien
   festzulegenden Schwellenwerte.
   In Artikel 11 Absatz 3 des Übereinkommens wird präzisiert, dass Abfälle, bei denen es sich
   um Quecksilberabfälle gemäß Artikel 11 Absatz 2 handelt, umweltgerecht behandelt werden
   müssen.
   Auf ihrer dritten Tagung (25.–29. November 2019) nahm die COP den Beschluss MC-3/52 an,
   der Folgendes vorsieht:
   Einerseits sind im Sinne von Artikel 11 Absatz 2 des Übereinkommens alle Abfälle aus
   Quecksilber      oder     die     Quecksilber          oder      Quecksilberverbindungen      enthalten
   1
        Beschluss (EU) 2017/939 des Rates vom 11. Mai 2017 über den Abschluss des Übereinkommens von
        Minamata über Quecksilber im Namen der Europäischen Union (ABl. L 142 vom 2.6.2017, S. 4).
   2
        Beschluss MC-3/5 Mercury waste thresholds, Bericht der Konferenz der Vertragsparteien des
        Übereinkommens von Minamata über Quecksilber über die Arbeit seiner dritten Tagung
        (UNEP/MC/COP.3/23                 vom                 7.1.2020),             abrufbar          unter:
        https://www.mercuryconvention.org/sites/default/files/documents/final_report/UNEP-MC-COP-3-23-
        Report-EN.pdf
DE                                                       1                                                    DE
 ---pagebreak---    „Quecksilberabfälle“ ungeachtet ihres Gehalts an Quecksilber oder Quecksilberverbindungen.
   In Bezug auf Abraum und Taubgestein aus dem Bergbau, außer aus dem primären
   Quecksilberbergbau, besteht keine Notwendigkeit, Schwellenwerte festzulegen, was bedeutet,
   dass sie in den Anwendungsbereich von Artikel 11 des Übereinkommens fallen.
   Andererseits konnte in Bezug auf mit Quecksilber oder Quecksilberverbindungen
   verunreinigte Abfälle („Quecksilberabfälle“), einschließlich für Aufbereitungsrückstände aus
   dem Bergbau, außer aus dem primären Quecksilberbergbau („Aufbereitungsrückstände“),
   keine Einigung der Vertragsparteien erzielt werden, sodass die Sachverständigengruppe, die
   von der COP auf ihrer zweiten Tagung (19.–23. November 2018) eingesetzt wurde, die
   Gespräche über anwendbare Schwellenwerte in der Zeit bis zur vierten Tagung fortführt.
   2.2.      Die Konferenz der Vertragsparteien
   Die Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens (Conference of the Parties, im
   Folgenden „COP“) nimmt die ihr aufgrund des Übereinkommens übertragenen Aufgaben
   wahr; zu diesem Zweck prüft und ergreift sie unter anderem weitere Maßnahmen, die zur
   Erreichung der Ziele des Übereinkommens erforderlich sind; dazu gehört auch die Annahme
   einschlägiger Richtlinien.
   Gemäß Artikel 28 des Übereinkommens und gemäß dem von der COP auf ihrer ersten
   Tagung (24.–29. September 2017) angenommenen Beschluss MC-1/1 über die
   Geschäftsordnung hat jede Vertragspartei eine Stimme. Als Organisation der regionalen
   Wirtschaftsintegration aber übt die Union in Angelegenheiten, die in ihrer Zuständigkeit
   liegen, ihr Stimmrecht mit der Anzahl von Stimmen aus, die der Anzahl ihrer Mitgliedstaaten,
   die Vertragsparteien des Übereinkommens sind, entspricht. Die Union übt ihr Stimmrecht
   nicht aus, wenn einer ihrer Mitgliedstaaten sein Stimmrecht ausübt, und umgekehrt.
   2.3.      Der vorgesehene Akt der Konferenz der Vertragsparteien
   Die erwähnten zwischen den Tagungen durchgeführten Sachverständigenarbeiten haben zu
   einem speziellen Bericht des Sekretariats des Übereinkommens geführt, der einen Entwurf
   eines COP-Beschlusses über die Schwellenwerte für Quecksilberabfälle umfasst, der auf der
   COP4.2 geprüft und möglicherweise angenommen werden soll (vorgesehener Rechtsakt)3.
   Im vorgesehenen Rechtsakt werden Schwellenwerte festgelegt, die die Bestimmung von
   Quecksilberabfällen ermöglichen, für die Artikel 11 des Übereinkommens gelten wird.
   Dementsprechend wird in dem vorgesehenen Rechtsakt außerdem festgelegt, inwieweit die
   Abfallvorschriften des Übereinkommens, insbesondere dessen Artikel 11 Absatz 3, auf die
   Pflicht zur umweltgerechten Behandlung einschlägiger Quecksilberabfälle anwendbar ist.
   3.        IM NAMEN DER UNION ZU VERTRETENDER STANDPUNKT
   Der vorgeschlagene, im zweiten Teil der vierten Tagung der COP im Namen der Union zu
   vertretende Standpunkt ist die Befürwortung der Annahme eines vorgesehenen Akts, der mit
   dem EU-Besitzstand im Einklang steht.
   Während der vorgesehene Akt den Beschluss MC-3/5 um eine Kategorie von
   Quecksilberabfällen, und zwar um mit Quecksilber verunreinigte Abfälle erweitern wird, steht
   dieser vorgeschlagene Standpunkt vollkommen im Einklang mit dem Standpunkt, den die EU
   3
        UNEP/MC/COP.4/8.
DE                                                2                                             DE
 ---pagebreak---    im Hinblick auf die COP.3, die maßgeblich für die Ausarbeitung dieses Beschlusses war und
   bereits die Frage des Schwellenwerts für solche Abfälle abdeckte, vertreten hat.4
   Quecksilberabfälle sind auf EU-Ebene insbesondere durch folgende Rechtsakte geregelt:
   Verordnung (EU) 2017/852 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2017
   über Quecksilber und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1102/20085, Richtlinie
   2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über
   Abfälle6, Richtlinie 2006/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März
   2006 über die Bewirtschaftung von Abfällen aus der mineralgewinnenden Industrie und zur
   Änderung der Richtlinie 2004/35/EG7 und Entscheidung 2000/532/EG der Kommission vom
   3. Mai 2000 zur Ersetzung der Entscheidung 94/3/EG über ein Abfallverzeichnis gemäß
   Artikel 1 Buchstabe a der Richtlinie 75/442/EWG des Rates über Abfälle und der
   Entscheidung 94/904/EG des Rates über ein Verzeichnis gefährlicher Abfälle im Sinne von
   Artikel 1 Absatz 4 der Richtlinie 91/689/EWG über gefährliche Abfälle8.
   Das EU-Abfallrecht stützt sich auf die zentrale Verpflichtung gemäß den Artikeln 13 und 17
   der Richtlinie 2008/98/EG, nach der die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen
   treffen, um sicherzustellen, dass die Abfallbewirtschaftung ohne Gefährdung der
   menschlichen Gesundheit und ohne Schädigung der Umwelt erfolgt. Mit diesen
   Bestimmungen wird die Verpflichtung zur umweltgerechten Behandlung gemäß Artikel 11
   Absatz 3 des Übereinkommens umgesetzt.
   Die EU hat maßgeblich an der Entwicklung des Übereinkommens, einschließlich der
   Bestimmungen über Quecksilberabfälle, mitgewirkt und die Sachverständigen der EU haben
   erheblich zu den oben genannten zwischen den Tagungen durchgeführten
   Sachverständigenarbeiten beigetragen; das EU-Abfallrecht geht jedoch über Artikel 11 des
   Übereinkommens hinaus, da alle in dieser Bestimmung genannten Quecksilberabfälle auf EU-
   Ebene geregelt sind und ungeachtet ihres Gehalts an Quecksilber oder
   Quecksilberverbindungen der Verpflichtung zur umweltgerechten Behandlung unterliegen.
   Es ist ein Standpunkt der Union erforderlich, da die Vertragsparteien den vorgesehenen
   Rechtsakt nach seiner Annahme umsetzen müssen.
   4.         RECHTSGRUNDLAGE
   4.1.       Verfahrensrechtliche Grundlage
   4.1.1.     Grundsätze
   Nach Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
   (AEUV) werden die „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine
   Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame
   Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen
   Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, mit Beschlüssen festgelegt.
   4
        Beschluss (EU) 2019/2119 des Rates vom 21. November 2019 über den im Namen der Union bei der
        dritten Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens von Minamata über Quecksilber
        im Hinblick auf die Annahme eines Beschlusses zur Festlegung von Schwellenwerten für
        Quecksilberabfälle gemäß Artikel 11 Absatz 2 dieses Übereinkommens zu vertretenden Standpunkt (ABl.
        L 320 vom 11.12.2019, S. 117).
   5
        ABl. L 137 vom 24.5.2017, S. 1.
   6
        ABl. L 312 vom 22.11.2008, S. 3.
   7
        ABl. L 102 vom 11.4.2006, S. 15.
   8
        ABl. L 226 vom 6.9.2000, S. 3.
DE                                                      3                                                   DE
 ---pagebreak---    Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Akte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen,
   denen das jeweilige Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Daneben fallen
   Instrumente darunter, die völkerrechtlich nicht bindend, aber geeignet sind, „den Inhalt der
   vom Unionsgesetzgeber … erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“.9
   4.1.2.    Anwendung auf den vorliegenden Fall
   Die COP ist ein durch eine Übereinkunft, nämlich das Übereinkommen von Minamata über
   Quecksilber, eingesetztes Gremium.
   Der von der COP zu erlassende vorgesehene Rechtsakt stellt einen rechtswirksamen Akt dar,
   da die Vertragsparteien des Übereinkommens Maßnahmen ergreifen müssen, um
   sicherzustellen, dass er umgesetzt und eingehalten wird.
   Mit dem vorgesehenen Akt wird der institutionelle Rahmen des Übereinkommens weder
   ergänzt noch geändert.
   Somit ist Artikel 218 Absatz 9 AEUV die verfahrensrechtliche Grundlage für den
   vorgeschlagenen Beschluss.
   4.2.      Materielle Rechtsgrundlage
   4.2.1.    Grundsätze
   Die materielle Rechtsgrundlage für einen Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV hängt
   in erster Linie vom Ziel und Inhalt des vorgesehenen Akts ab, zu dem ein im Namen der
   Union zu vertretender Standpunkt festgelegt wird. Liegt dem vorgesehenen Akt ein doppelter
   Zweck oder Gegenstand zugrunde und ist einer davon der wesentliche und der andere von
   untergeordneter Bedeutung, muss er nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV auf eine einzige
   materielle Rechtsgrundlage gestützt werden, nämlich auf diejenige, die der wesentliche oder
   vorrangige Zweck oder Gegenstand verlangt.
   4.2.2.    Anwendung auf den vorliegenden Fall
   Hauptzweck und Inhalt des vorgesehenen Akts betreffen die Umwelt.
   Somit ist Artikel 192 Absatz 1 AEUV                   die materielle Rechtsgrundlage für den
   vorgeschlagenen Beschluss.
   4.3.      Schlussfolgerung
   Die Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen Beschluss sollte Artikel 192 Absatz 1 AEUV
   in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9 AEUV sein.
   9
        Urteil des Gerichtshofs vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, Rn. 61
        bis 64.
DE                                                     4                                                    DE
 ---pagebreak---                                                                  2022/0042 (NLE)
                                                 Vorschlag für einen
                                          BESCHLUSS DES RATES
    über den Standpunkt, der im Namen der Union im zweiten Teil der vierten Tagung der
    Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens von Minamata über Quecksilber
   im Hinblick auf die Annahme eines Beschlusses zur Festlegung von Schwellenwerten für
     Quecksilberabfälle gemäß Artikel 11 Absatz 2 dieses Übereinkommens zu vertreten ist
   DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —
   gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf
   Artikel 192 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9,
   auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
   in Erwägung nachstehender Gründe:
   (1)    Das Übereinkommen von Minamata über Quecksilber10 (im Folgenden das
          „Übereinkommen“) wurde von der Union mit dem Beschluss (EU) 2017/939 des
          Rates11 geschlossen und trat am 16. August 2017 in Kraft.
   (2)    Gemäß dem Beschluss MC-1/1 über die Geschäftsordnung, den die Konferenz der
          Vertragsparteien des Übereinkommens (im Folgenden „Konferenz der
          Vertragsparteien“) bei ihrer ersten Tagung angenommen hat, bemühen sich die
          Vertragsparteien nach Kräften um eine einvernehmliche Einigung in allen
          substanziellen Fragen.
   (3)    Auf der dritten Tagung Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens vom
          25.–29. November 2019 wurde der Beschluss MC-3/512 angenommen, mit dem
          Schwellenwerte für Abfälle, die gemäß Artikel 11 Absatz 2 des Übereinkommens aus
          Quecksilber oder Quecksilberverbindungen bestehen oder Quecksilber oder
          Quecksilberverbindungen enthalten, festgelegt werden und die von der Konferenz der
          Vertragsparteien bei ihrer zweiten Tagung vom 19.–23. November 2018 eingesetzte
          Sachverständigengruppe dazu verpflichtet wird, Schwellenwerte für mit Quecksilber
          oder         Quecksilberverbindungen            verunreinigte      Abfälle      (im      Folgenden
          „Quecksilberabfälle“), einschließlich Aufbereitungsrückstände, außer aus dem
          primären Quecksilberbergbau, festzulegen.
   10
           Beglaubigte        Abschrift    des     Übereinkommens      von     Minamata,     abrufbar   unter:
           https://treaties.un.org/doc/Treaties/2013/10/20131010%2011-16%20AM/CTC-XXVII-17.pdf
   11
           Beschluss (EU) 2017/939 des Rates vom 11. Mai 2017 über den Abschluss des Übereinkommens von
           Minamata über Quecksilber im Namen der Europäischen Union (ABl. L 142 vom 2.6.2017, S. 4).
   12
           Beschluss MC-3/5 Mercury waste thresholds, Bericht der Konferenz der Vertragsparteien des
           Übereinkommens von Minamata über Quecksilber über die Arbeit seiner dritten Tagung
           (UNEP/MC/COP.3/23                     vom            7.1.2020),           abrufbar           unter:
           https://www.mercuryconvention.org/sites/default/files/documents/final_report/UNEP-MC-COP-3-23-
           Report-EN.pdf
DE                                                        5                                                    DE
 ---pagebreak---    (4)    Die Konferenz der Vertragsparteien wird im zweiten Teil ihrer vierten Tagung vom
          21.–25. März 2022 voraussichtlich einen Beschluss zur Festlegung von
          Schwellenwerten für mit Quecksilber verunreinigte Abfälle gemäß Artikel 11 Absatz 2
          des Übereinkommens (im Folgenden der „vorgeschlagene Beschluss“) annehmen,
          woraus sich der Anwendungsbereich von Artikel 11 des Übereinkommens in Bezug
          auf solche Abfälle ergeben würde. Somit müssten mit Quecksilber verunreinigte
          Abfälle, für die Artikel 11 Absatz 2 gilt, gemäß Artikel 11 Absatz 3 des
          Übereinkommens umweltgerecht behandelt werden.
   (5)    Es ist angezeigt, den im Namen der Union auf der Konferenz der Vertragsparteien zu
          vertretenden Standpunkt festzulegen, da dieser vorgeschlagene Beschluss im Falle
          seiner Annahme Rechtswirkung entfalten wird, da die Vertragsparteien des
          Übereinkommens Maßnahmen zu seiner Umsetzung auf nationaler und/oder
          regionaler Ebene ergreifen müssen.
   (6)    Die Union hat maßgeblich zur Entwicklung der Abfallbestimmungen des
          Übereinkommens und zu den Sachverständigenarbeiten zwischen den Tagungen, die
          mit dem Beschluss MC-3/5 eingeleitet wurden und die zu dem vorgeschlagenen
          Beschluss geführt haben, beigetragen; das Unionsrecht sieht bereits vor, dass die
          Abfallbewirtschaftung aller Quecksilberabfälle, einschließlich mit Quecksilber
          verunreinigter Abfälle, gemäß Artikel 11 Absatz 2 des Übereinkommens unabhängig
          von ihrem Quecksilbergehalt ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit und
          ohne Schädigung der Umwelt erfolgen muss.
   (7)    Die Union sollte die Annahme eines Beschlusses der Konferenz der Vertragsparteien
          befürworten, der mit dem Besitzstand der Union im Einklang steht —
   HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
                                             Artikel 1
   Der Standpunkt, der im Namen der Union im zweiten Teil der vierten Tagung der Konferenz
   der Vertragsparteien des Übereinkommens zu vertreten ist, ist die Befürwortung der Annahme
   eines Beschlusses zur Festlegung von Schwellenwerten für mit Quecksilber verunreinigte
   Abfälle, der mit dem EU-Besitzstand im Einklang steht.
                                             Artikel 2
   Dieser Beschluss ist an die Kommission gerichtet.
   Geschehen zu Brüssel am […]
                                               Im Namen des Rates
                                              Der Präsident
DE                                               6                                            DE