CELEX: 62005CJ0194
Language: pt
Date: 2007-12-18
Title: Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 18 de Dezembro de 2007. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Italiana. # Incumprimento de Estado - Ambiente - Directivas 75/442/CEE e 91/156/CEE - Conceito de ‘resíduo’ - Solos e rochas provenientes de escavação destinados a reutilização. # Processo C-194/05.

Processo C‑194/05
      Comissão das Comunidades Europeias
      contra
      República Italiana
      «Incumprimento de Estado – Ambiente – Directivas 75/442/CEE e 91/156/CEE – Conceito de ‘resíduo’ – Solos e rochas provenientes de escavação destinados a reutilização»
      Conclusões do advogado‑geral J. Mazák apresentadas em 22 de Março de 2007 
      Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 18 de Dezembro de 2007 
      Sumário do acórdão
      1.     Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 – Conceito de resíduo 
      [Artigo 174.°, n.° 2, CE; Directiva 75/442 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 91/156, artigo 1.°, alínea a)]
      2.     Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 – Conceito de resíduo 
      [Directiva 75/442 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 91/156, artigo 1.°, alínea a)]
      3.     Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 – Âmbito de aplicação 
      [Directiva 75/442 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 91/156, artigos 1.°, alínea a), e 2.°, n.° 1]
      4.     Ambiente – Resíduos – Directiva 75/442 – Âmbito de aplicação 
      [Directiva 75/442 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 91/156, artigos 1.°, alínea a), e 2.°, n.° 1]
      1.     A qualificação como «resíduo» de uma substância ou de um objecto na acepção do artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442
         relativa aos resíduos, na redacção dada pela Directiva 91/156, resulta antes de tudo do comportamento do detentor e do significado
         da expressão «se desfazer». Esta expressão deve ser interpretada não só à luz do objectivo essencial da directiva, que, segundo
         o seu terceiro considerando, é «a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte,
         tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos», mas também do artigo 174.°, n.° 2, CE, que dispõe que a política da Comunidade
         no domínio do ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado e basear‑se‑á nos princípios da precaução
         e da acção preventiva. Daí resulta que a referida expressão e, portanto, o conceito de «resíduo» não podem ser interpretados
         restritivamente.
      
      (cf. n.os 32, 33)
      
      2.     A existência real de um «resíduo» na acepção do artigo 1.°, alínea a) Directiva 75/442 relativa aos resíduos, na redacção
         dada pela Directiva 91/156, deve ser verificada em face de todas as circunstâncias, tendo em conta o objectivo dessa directiva
         e tendo o cuidado de não prejudicar a sua eficácia.
      
      Assim, determinadas circunstâncias podem constituir indícios da existência de uma acção, de uma intenção ou de uma obrigação
         de alguém «se desfazer» de uma substância ou de um objecto na acepção da referida disposição. É esse o caso, nomeadamente,
         quando a substância utilizada é um resíduo de produção ou do consumo, isto é, um produto que não se pretendeu obter como tal,
         não sendo o método de tratamento ou o modo de utilização de uma substância determinantes para a sua qualificação como resíduo.
         Além do critério assente na natureza de resíduo de produção de uma substância, o grau de probabilidade de reutilização dessa
         substância sem uma operação de transformação prévia constitui um critério pertinente para efeitos de se apreciar se a referida
         substância é ou não um resíduo na acepção da directiva. Se, além da simples possibilidade de reutilização da substância em
         causa, existir uma vantagem económica do detentor ao fazê‑lo, a probabilidade de uma tal reutilização é grande. Nesse caso,
         a substância em causa não pode ser vista como um encargo de que o detentor se pretenderá «desfazer», mas sim como um autêntico
         produto. Por conseguinte, do simples facto de os materiais em questão serem reutilizados não se pode inferir que não constituem
         «resíduos» na acepção da directiva. Com efeito, o que futuramente vier a ser um objecto ou uma substância não é, só por si,
         decisivo quanto à sua eventual natureza de resíduo, que é determinada, de acordo com o referido artigo 1.°, alínea a), da
         directiva, em função da acção, da intenção ou da obrigação de o seu detentor se desfazer deles.
      
      Embora seja verdade que, em certas situações, um bem, um material ou uma matéria‑prima resultante de um processo de extracção
         ou de fabrico que não se destina principalmente à sua produção pode não constituir um resíduo, mas sim um subproduto de que
         o detentor não se pretende «desfazer», na acepção da referida disposição, mas sim que pretende explorar ou comercializar –
         incluindo, se for esse o caso, para as necessidades de operadores económicos diferentes daquele que o produziu –, em condições
         vantajosas para ele, num processo posterior, tal só é verdadeiro desde que essa reutilização seja certa, não necessite de
         transformação prévia e se situe na continuidade do processo de produção ou de utilização.
      
      (cf. n.os 34, 36, 38, 39, 41, 49, 50)
      
      3.     Não tendo a Directiva 75/442 relativa aos resíduos, na redacção dada pela Directiva 91/156, proposto qualquer critério determinante
         para se apurar a vontade do detentor de se desfazer de determinada substância ou objecto, os Estados‑Membros, na falta de
         disposições comunitárias, têm a liberdade de escolha dos meios de prova dos diversos elementos definidos nas directivas que
         transpõem, desde que isso não prejudique a eficácia do direito comunitário. Assim, os Estados‑Membros podem, por exemplo,
         definir diferentes categorias de resíduos, nomeadamente para facilitar a organização e o controlo da sua gestão, desde que
         as obrigações decorrentes da directiva ou de outras disposições de direito comunitário relativas a esses resíduos sejam respeitadas
         e as eventuais categorias excluídas do âmbito de aplicação dos diplomas aprovados para a transposição das obrigações resultantes
         da directiva estejam em conformidade com o seu artigo 2.°, n.° 1.
      
      (cf. n.° 44)
      4.     O artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442 relativa aos resíduos, na redacção dada pela Directiva 91/156, fornece não só
         a definição do conceito de «resíduo», na acepção da directiva, mas determina também, conjuntamente com o seu artigo 2.°, n.° 1,
         o seu âmbito de aplicação. O artigo 2.°, n.° 1, indica quais os tipos de resíduos que são ou podem ser excluídos desse âmbito
         e em que condições, quando, em princípio, todos os resíduos que correspondam a essa definição estão incluídos. Qualquer disposição
         de direito interno que limite de uma forma geral o alcance das obrigações resultantes da directiva para além do que permite
         o seu artigo 2.°, n.° 1, viola assim necessariamente o âmbito de aplicação da referida directiva.
      
      (cf. n.° 54)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
      18 de Dezembro de 2007 (*)
      
      «Incumprimento de Estado – Ambiente – Directivas 75/442/CEE e 91/156/CEE – Conceito de ‘resíduo’ – Solos e rochas provenientes de escavação destinados a reutilização»
      No processo C‑194/05,
      que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 2 de Maio de 2005,
      Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Konstantinidis, na qualidade de agente, assistido por G. Bambara, avvocato, com domicílio escolhido no
         Luxemburgo,
      
      demandante,
      contra
      República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por G. Fiengo, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido
         no Luxemburgo,
      
      demandada,
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
      composto por: A. Rosas, presidente de secção, U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (relator) e P. Lindh, juízes,
      advogado‑geral: J. Mazák,
      secretário: J. Swedenborg, administrador,
      vistos os autos e após a audiência de 17 de Janeiro de 2007,
      ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 22 de Março de 2007,
      profere o presente
      Acórdão
      1       Na petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, na medida em que o artigo 10.°
         da Lei n.° 93 que aprova disposições no domínio do ambiente, de 23 de Março de 2001 (GURI n.° 79, de 4 de Abril de 2001, a
         seguir «Lei n.° 93/2001»), e o artigo 1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443 que delega competências no governo em matéria de infra‑estruturas e instalações de produção estratégicas,
         bem como de outras intervenções para o relançamento das actividades de produção, de 21 de Dezembro de 2001 (suplemento ordinário
         à GURI n.° 299, de 27 de Dezembro de 2001, a seguir «Lei n.° 443/2001»), excluíram do âmbito de aplicação da regulamentação
         nacional relativa aos resíduos os solos e rochas provenientes de escavação destinados a reutilização efectiva em enterramento,
         reenchimento, terraplanagem e trituração, com excepção dos materiais provenientes de sítios poluídos e de saneamentos com
         uma concentração de poluentes superior aos limites admissíveis fixados na regulamentação em vigor, a República Italiana não
         cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos
         resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991
         (JO L 78, p. 32) (a seguir «directiva»).
      
       Quadro jurídico
       Regulamentação comunitária
      2       Nos termos do seu artigo 1.°, alíneas a) e c), para os efeitos do disposto na directiva, entende‑se por:
      «a)      Resíduo: quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem
         a intenção ou a obrigação de se desfazer. 
      
      A Comissão, de acordo com o procedimento previsto no artigo 18.°, elaborará, o mais tardar em 1 de Abril de 1993, uma lista
         dos resíduos pertencentes às categorias constantes do anexo I. Essa lista será reanalisada periodicamente e, se necessário,
         revista de acordo com o mesmo procedimento;
      
      [...]
      c)      Detentor: o produtor dos resíduos ou a pessoa singular ou colectiva que tem os resíduos na sua posse».
      3       O artigo 1.°, alíneas e) e f), da directiva define os conceitos de eliminação e de aproveitamento como qualquer das operações
         previstas nos seus anexos IIA e IIB.
      
      4       O artigo 2.° da directiva dispõe:
      «1.      São excluídos do campo de aplicação da presente:
      [...]
      b)      Sempre que já abrangidos por outra legislação:
               […]
      ii)      os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais e da exploração
         de pedreiras;
      
               […]
      2.      Poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares das da presente directiva para regulamentar
         a gestão de determinadas categorias de resíduos.»
      
      5       A Comissão aprovou a Decisão 94/3/CE, de 20 de Dezembro de 1993, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com
         a alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15). Essa lista (a seguir «lista europeia de resíduos») foi
         renovada com a Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de Maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3 e a Decisão 94/904/CE do
         Conselho, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com o n.° 4 do artigo 1.° da Directiva 91/689/CEE
         do Conselho relativa aos resíduos perigosos (JO L 226, p. 3). A lista europeia de resíduos aprovada pela Decisão 2000/532
         foi alterada várias vezes, da última vez pela Decisão 2001/573/CE do Conselho, de 23 de Julho de 2001 (JO L 203, p. 18). Essa
         lista inclui um capítulo 17, intitulado «Resíduos de construção e demolição (incluindo solos escavados de locais contaminados)»,
         que contém uma secção 17 05, por sua vez intitulada «solos (incluindo solos escavados de locais contaminados), rochas e lamas
         de dragagem», da qual constam as rubricas 17 05 03, «solos e rochas, contendo substâncias perigosas», e 17 05 04, «solos e
         rochas, não abrangidos em 17 05 03».
      
       Legislação nacional
      6       O artigo 6.°, n.º 1, alínea a), do Decreto legislativo n.° 22 que executa as Directivas 91/156/CEE relativa aos resíduos,
         91/689/CEE relativa aos resíduos perigosos e 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens, de 5 de Fevereiro de
         1997 (suplemento ordinário à GURI n.° 38, de 15 de Fevereiro de 1997, a seguir «Decreto legislativo n.° 22/97»), tem a seguinte
         redacção:
      
      «Para efeitos do presente decreto, entende‑se por:
      a)      ‘resíduo’: qualquer substância ou objecto abrangido pelas categorias fixadas no anexo A de que o detentor se desfaz ou tem
         a intenção ou a obrigação de se desfazer.
      
      [...]»
      7       O artigo 8.°, n.° 1, do referido decreto exclui do seu âmbito de aplicação certas substâncias ou certos materiais que sejam
         objecto de regulamentação específica, nomeadamente, no seu ponto b), «os resíduos resultantes da prospecção, extracção, tratamento
         e armazenagem de recursos minerais e da exploração de pedreiras».
      
      8       O artigo 10.° da Lei n.° 93/2001 introduziu no artigo 8.°, n.° 1, do Decreto legislativo n.° 22/97 um ponto f bis), com a seguinte redacção:
      
      «os solos e rochas provenientes de escavações e destinados a utilização efectiva em enterramento, reenchimento, terraplanagem
         e trituração, com excepção dos materiais provenientes de sítios poluídos e de saneamentos com uma concentração de poluentes
         superior aos limites admissíveis fixados na regulamentação em vigor».
      
      9       O artigo 1.°, n.° 17, da Lei n.° 443/2001 dispõe que o artigo 8.°, n.° 1, alínea f bis), do Decreto legislativo n.° 22/97 deve ser interpretado «no sentido de que os solos e rochas provenientes de escavações,
         nomeadamente de galerias, não são resíduos e estão, por conseguinte, excluídos do âmbito de aplicação do referido decreto
         legislativo, mesmo quando são contaminados, durante o ciclo de produção, por substâncias poluentes provenientes das actividades
         de escavação, perfuração e construção, desde que a composição média da massa total não apresente uma concentração de poluentes
         superior aos limites máximos previstos nas disposições em vigor».
      
      10      Além disso, o n.° 19 do mesmo artigo dispõe:
      «Relativamente aos materiais a que se refere o n.° 17, por utilização efectiva em enterramento, reenchimento, terraplanagem
         e trituração, entende‑se também a afectação a ciclos diferentes da produção industrial, incluindo o reenchimento das pedreiras
         exploradas e o seu despejo noutro sítio, autorizado a qualquer título pela autoridade administrativa competente, desde que
         sejam respeitados os limites previstos no n.° 18 e esse despejo seja feito de acordo com as normas de recuperação ambiental
         do sítio em causa.»
      
      11     Pelo artigo 23.° da Lei n.° 306 que executa obrigações resultantes da integração da Itália na Comunidade Europeia, de 31 de
         Outubro de 2003 (GURI n.° 266, de 15 de Novembro de 2003, a seguir «Lei n.° 306/2003»), o legislador italiano alterou o artigo
         1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443/2001.
      
       Procedimento pré‑contencioso
      12     A Comissão, considerando que a conjugação dos artigos 10.° da Lei n.° 93/2001 e 1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443/2001 (a seguir «disposições controvertidas») viola a directiva, deu abertura ao processo por incumprimento
         previsto no artigo 226.° CE.
      
      13     Não tendo as autoridades italianas respondido à sua notificação para cumprir de 27 de Junho de 2002, a Comissão, em 19 de
         Dezembro de 2002, emitiu um parecer fundamentado em que convidava a República Italiana a tomar as medidas necessária para
         dar cumprimento à directiva no prazo de dois meses a contar da recepção do parecer, que ocorreu na mesma data.
      
      14     Na sua resposta de 5 de Março de 2003 ao parecer fundamentado, as autoridades italianas dirigiram à Comissão um projecto de
         alteração da regulamentação nacional em matéria de solos de escavação. 
      
      15     Numa reunião conjunta realizada em 25 de Junho de 2003, a Comissão afirmou que o referido projecto de lei mantinha em vigor
         uma interpretação estrita do conceito de resíduo, sendo assim contrário à directiva. 
      
      16     Por ofício de 3 de Fevereiro de 2004, as autoridades italianas enviaram à Comissão uma cópia da Lei n.° 306/2003, que introduziu
         as alterações anunciadas no seu ofício de 5 de Março de 2003.
      
      17     Considerando que a situação se mantinha insatisfatória, a Comissão decidiu então propor a presente acção.
       Quanto à acção
       Quanto à admissibilidade 
      18     Na contestação, a República Italiana alega, antes de mais, que a presente acção é inadmissível pelo facto de a Comissão não
         ter tomado em consideração as alterações introduzidas pela Lei n.° 306/2003, adoptada em 31 de Outubro de 2003 e que entrou
         em vigor em 30 de Novembro de 2003, isto é, antes de ter sido intentada a presente acção por incumprimento.
      
      19     A esse respeito, há que lembrar que, por um lado, o Tribunal de Justiça já por diversas vezes considerou que a existência
         de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado
         no parecer fundamentado e que as alterações supervenientes não podem ser levadas em consideração pelo Tribunal de Justiça
         (v., nomadamente, acórdãos de 14 de Setembro de 2004, Comissão/Espanha, C‑168/03, Colect., p. I‑8227, n.° 24, e de 27 de Outubro
         de 2005, Comissão/Luxemburgo, C‑23/05, Colect., p. I‑9535, n.° 9).
      
      20     Por outro lado, o objecto de uma acção por incumprimento intentada nos termos do artigo 226.° CE está delimitado pelo procedimento
         pré‑contencioso previsto nessa disposição, pelo que a petição não se pode basear em alegações diferentes das indicadas nesse
         procedimento (v., neste sentido, acórdãos de 10 de Maio de 2001, Comissão/Países Baixos, C‑152/98, Colect., p. I‑3463, n.° 23,
         e de 22 de Setembro de 2005, Comissão/Bélgica, C‑221/03, Colect., p. I‑8307, n.° 38).
      
      21     Ora, no caso, as alterações introduzidas pela Lei n.° 306/2003 apenas surgiram após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
      22     Embora a Comissão considere que essas alterações não tiveram o efeito de pôr a lei italiana em conformidade com a directiva,
         salientou, na réplica e na audiência, que não tenciona pôr em causa essa lei no âmbito da presente acção.
      
      23     Nestas condições, uma vez que o objecto da acção intentada nos termos do artigo 226.° CE não se baseia em alegações diferentes
         das indicadas no procedimento pré‑contencioso, há que julgar improcedente a questão prévia de inadmissibilidade arguida pela
         República Italiana.
      
       Quanto ao mérito
       Argumentos das partes
      24     A Comissão alega que as disposições controvertidas excluem, a priori e de forma geral, os solos e rochas provenientes de escavação e destinados a certas operações de reutilização do âmbito de
         aplicação da regulamentação nacional sobre os resíduos, o que leva à inaplicabilidade das disposições da directiva sobre gestão
         de resíduos a esses materiais.
      
      25     Ora, a Comissão considera que os solos e as rochas provenientes de escavação, que constam da lista europeia de resíduos, são
         materiais de que o detentor tem a intenção de se desfazer e estão abrangidos pela definição de resíduo que consta do artigo
         1.°, alínea a), da directiva. Entende que as disposições controvertidas não limitam a exclusão da aplicação das disposições
         de direito interno resultantes da directiva aos casos expressamente descritos na jurisprudência do Tribunal de Justiça, antes
         prevendo uma exclusão mais geral.
      
      26     Segundo a República Italiana, o conceito comunitário de resíduo admite excepções razoáveis no caso de subprodutos de que a
         empresa não tem a intenção de se «desfazer» como resíduos. Com efeito, uma leitura atenta da jurisprudência do Tribunal de
         Justiça relativa a esse conceito revela que as condições indispensáveis para se qualificar um resíduo como subproduto e não
         como resíduo não consistem na reutilização dos materiais em causa no mesmo processo produtivo do qual resultam, mas sim na
         certeza da sua reutilização sem transformação prévia. A esse respeito, a Comissão baseia‑se numa interpretação errada do acórdão
         de 11 de Novembro de 2004, Niselli (C‑457/02, Colect., p. I‑10853, n.° 52), que se limita a rejeitar a legalidade de exclusões
         gerais da categoria de resíduos sem verificação concreta da reutilização efectiva dos materiais em causa. 
      
      27     Esse Estado‑Membro considera que devem ser qualificados de subprodutos os resíduos utilizados indubitavelmente e sem transformação
         prévia num processo de produção diferente do processo de que resultam, quando o processo de reutilização decorra ao mesmo
         tempo que o processo de origem ou permita assegurar uma reutilização em tempo útil, isto é, antes de o depósito de resíduos
         poder causar danos.
      
      28     A República Italiana destaca a relação existente entre as disposições controvertidas e a realização de um vasto projecto de
         obras públicas relativo às vias de comunicação do país em que é indispensável a utilização de solos e rochas provenientes
         de escavação, o que garante a reutilização efectiva. Neste âmbito, essa garantia resulta igualmente da obrigação assumida
         pelos responsáveis pelos diversos elementos desse projecto de os executar correctamente.
      
      29     Longe de preverem uma extensão geral, as disposições controvertidas limitam, através do referido projecto e da fiscalização
         da execução das obras em causa, os casos em que os solos e rochas de escavação não são abrangidos pela regulamentação relativa
         aos resíduos na medida em que constituem materiais reutilizáveis de acordo com um plano coerente que avalia prévia e especificamente
         os seus efeitos sobre o ambiente e a saúde.
      
       Apreciação do Tribunal de Justiça
      30     Com a sua argumentação, a Comissão alega, no essencial, que as disposições controvertidas são contrárias à directiva, nomeadamente
         ao seu artigo 1.°, alínea a), ao ignorar o conceito de «resíduo» aplicável por força da directiva, excluindo assim do âmbito
         de aplicação da regulamentação nacional que transpôs as disposições relativas à gestão dos resíduos os solos e rochas provenientes
         de escavação destinados a certas operações de reutilização.
      
      31     Nos termos do primeiro parágrafo do referido artigo 1.°, alínea a), considera‑se «resíduo» «quaisquer substâncias ou objectos
         abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I [da directiva] de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação
         de se desfazer». 
      
      32     O referido anexo precisa e ilustra essa definição propondo uma lista de substâncias e objectos que podem ser qualificados
         de resíduos. Contudo, essa lista é meramente indicativa, uma vez que a qualificação de resíduo resulta antes de tudo do comportamento
         do detentor e do significado da expressão «se desfazer» (v., neste sentido, acórdãos de 18 de Dezembro de 1997, Inter‑Environnement
         Wallonie, C‑129/96, Colect., p. I‑7411, n.° 26; de 7 de Setembro de 2004, Van de Walle e o., C‑1/03, Colect., p. I‑7613, n.° 42,
         e de 10 de Maio de 2007, Thames Water Utilities, C‑252/05, Colect., p. I‑3883, n.° 24).
      
      33     A referida expressão «se desfazer» deve ser interpretada não só à luz do objectivo essencial da directiva, que, segundo o
         seu terceiro considerando, é «a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte,
         tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos», mas também do artigo 174.°, n.° 2, CE. Este dispõe que «[a] política da
         Comunidade no domínio do ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das
         situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Basear‑se‑á nos princípios da precaução e da acção preventiva [...]».
         Daí resulta que a expressão «se desfazer» e, portanto, o conceito de «resíduo» na acepção do artigo 1.°, alínea a), da directiva
         não podem ser interpretados restritivamente (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 15 de Junho de 2000, ARCO Chemie
         Nederland e o., C‑418/97 e C‑419/97, Colect., p. I‑4475, n.os 36 a 40, e Thames Water Utilities, já referido, n.° 27).
      
      34     Determinadas circunstâncias podem constituir indícios da existência de uma acção, de uma intenção ou de uma obrigação de alguém
         se desfazer de uma substância ou de um objecto na acepção do artigo 1.°, alínea a), da directiva (acórdão ARCO Chemie Nederland
         e o., já referido, n.° 83). É esse o caso, nomeadamente, quando a substância utilizada é um resíduo de produção ou do consumo,
         isto é, um produto que não se pretendeu obter como tal (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, ARCO Chemie Nederland e o.,
         n.° 84, e Niselli, n.° 43).
      
      35     Assim, o Tribunal de Justiça precisou que os detritos da extracção de uma pedreira de granito, que não é a produção principalmente
         pretendida pelo seu explorador, constituem, em princípio, resíduos (v., neste sentido, acórdão de 18 de Abril de 2002, Palin
         Granit e Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Colect., p. I‑3533, a seguir «acórdão Palin Granit»,
         n.os 32 e 33). 
      
      36     Por outro lado, o método de tratamento ou o modo de utilização de uma substância não são determinantes para a sua qualificação
         como resíduo (v. acórdãos ARCO Chemie Nederland e o., já referido, n.° 64, e de 1 de Março de 2007, KVZ retec, C‑176/05, Colect.,
         p. I‑1721, n.° 52).
      
      37     O Tribunal de Justiça precisou, desse modo, por um lado, que a execução de uma das operações de eliminação ou de aproveitamento
         referidas, respectivamente, nos anexos IIA e IIB da directiva não permite, só por si, qualificar como resíduo uma substância
         ou um objecto envolvido nessa operação (v., neste sentido, nomeadamente, acórdão Niselli, já referido, n.os 36 e 37) e, por outro lado, que o conceito de resíduo não exclui as substâncias e objectos susceptíveis de reutilização económica
         (v., neste sentido, nomeadamente, acórdão de 25 de Junho de 1997, Tombesi e o., C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 e C‑224/95, Colect.,
         p. I‑3561, n.os 47 e 48). Com efeito, o sistema de fiscalização e gestão instituído pela directiva pretende abranger todos os objectos e
         substâncias dos quais o proprietário se desfaz, mesmo que tenham valor comercial e sejam recolhidos a título comercial para
         efeitos de reciclagem, recuperação ou reutilização (v., nomeadamente, acórdão Palin Granit, já referido, n.° 29).
      
      38     Contudo, resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, em certas situações, um bem, um material ou uma
         matéria‑prima resultante de um processo de extracção ou de fabrico que não se destina principalmente à sua produção pode não
         constituir um resíduo, mas sim um subproduto de que o detentor não se pretende «desfazer», na acepção do artigo 1.°, alínea a),
         da directiva, mas sim que pretende explorar ou comercializar – incluindo, se for esse o caso, para as necessidades de operadores
         económicos diferentes daquele que o produziu –, em condições vantajosas para ele, num processo posterior, desde que essa reutilização
         seja certa, não necessite de transformação prévia e se situe na continuidade do processo de produção ou de utilização (v.,
         neste sentido, acórdãos Palin Granit, já referido, n.os 34 a 36; de 11 de Setembro de 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Colect., p. I‑8725, n.os 33 a 38; Niselli, já referido, n.° 47, e de 8 de Setembro de 2005, Comissão/Espanha, C‑416/02, Colect., p. I‑7487, n.os 87 e 90, e Comissão/Espanha, C‑121/03, Colect., p. I‑7569, n.os 58 e 61). 
      
      39     Portanto, além do critério assente na natureza de resíduo de produção de uma substância, o grau de probabilidade de reutilização
         dessa substância sem uma operação de transformação prévia constitui um critério pertinente para efeitos de se apreciar se
         a referida substância é ou não um resíduo na acepção da directiva. Se, além da simples possibilidade de reutilização da substância
         em causa, existir uma vantagem económica do detentor ao fazê‑lo, a probabilidade de uma tal reutilização é grande. Nesse caso,
         a substância em causa não pode ser vista como um encargo de que o detentor se pretenderá «desfazer», mas sim como um autêntico
         produto (v. acórdãos, já referidos, Palin Granit, n.° 37, e Niselli, n.° 46).
      
      40     Contudo, se uma reutilização como essa necessitar de operações de armazenagem que possam ser duradouras, constituindo assim,
         um encargo para o detentor e sendo potencialmente causadoras de danos ambientais que a directiva pretende precisamente limitar,
         não pode ser qualificada como certa e só é previsível a mais ou menos longo prazo, pelo que, em princípio, essa substância
         deve ser considerada um resíduo (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Palin Granit, n.° 38, e AvestaPolarit Chrome,
         n.° 39).
      
      41     A existência real de um «resíduo» na acepção da directiva deve, assim, ser verificada em face de todas as circunstâncias,
         tendo em conta o objectivo dessa directiva e tendo o cuidado de não prejudicar a sua eficácia (v. acórdãos, já referidos,
         ARCO Chemie Nederland e o., n.° 88, e KVZ retec, n.° 63, bem como despacho de 15 de Janeiro de 2004, Saetti e Frediani, C‑235/02,
         Colect., p. I‑1005, n.° 40). 
      
      42     No caso, é ponto assente que as disposições controvertidas excluem do âmbito de aplicação da regulamentação nacional que transpõe
         a directiva os solos e rochas provenientes de escavação desde que esses materiais, por um lado, não estejam contaminados,
         na acepção dessas disposições, e, por outro, se destinem efectivamente a utilização em enterramento, reenchimento, terraplanagem
         e trituração, incluindo «o reenchimento das pedreiras exploradas e o seu despejo noutro sítio, autorizado a qualquer título».
         
      
      43     A esse respeito, há que lembrar desde logo que, tal como resulta dos n.os 5 e 31 do presente acórdão, os «solos e rochas» abrangidos pela lista europeia de resíduos devem ser qualificados de «resíduos»,
         na acepção da directiva, se o seu detentor se desfizer ou tiver a intenção ou a obrigação de se desfazer deles.
      
      44     Não tendo a directiva proposto qualquer critério determinante para se apurar a vontade do detentor de se desfazer de determinada
         substância ou objecto, os Estados‑Membros, na falta de disposições comunitárias, têm a liberdade de escolha dos meios de prova
         dos diversos elementos definidos nas directivas que transpõem, desde que isso não prejudique a eficácia do direito comunitário
         (v. acórdãos, já referidos, ARCO Chemie Nederland e o., n.° 41, e Niselli, n.° 34). Assim, os Estados‑Membros podem, por exemplo,
         definir diferentes categorias de resíduos, nomeadamente para facilitar a organização e o controlo da sua gestão, desde que
         as obrigações decorrentes da directiva ou de outras disposições de direito comunitário relativas a esses resíduos sejam respeitadas
         e as eventuais categorias excluídas do âmbito de aplicação dos diplomas aprovados para a transposição das obrigações resultantes
         da directiva estejam em conformidade com o seu artigo 2.°, n.° 1 (v., neste sentido, acórdão de 16 de Dezembro de 2004, Comissão/Reino
         Unido, C‑62/03, não publicado na Colectânea, n.° 12).
      
      45     No essencial, a República Italiana alega que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os materiais a que se
         referem as disposições controvertidas podem não ser considerados resíduos de escavações, mas sim subprodutos de que o detentor,
         pela sua vontade de que eles sejam reutilizados, não se pretende «desfazer», na acepção do artigo 1.°, alínea a), da directiva,
         pelo que essas disposições não limitam as obrigações resultantes da directiva em matéria de gestão dos resíduos.
      
      46     Contudo, tendo em conta a obrigação, lembrada no n.° 33 do presente acórdão, de se interpretar de forma lata o conceito de
         resíduo e as exigências da jurisprudência referida nos n.os 34 a 40 do presente acórdão, o recurso a uma argumentação como a do Governo italiano, relativa aos subprodutos de que o detentor
         não pretende desfazer‑se, deve restringir‑se às situações em que a reutilização de um bem, de um material ou de uma matéria‑prima,
         incluindo para as necessidades de operadores económicos diferentes daquele que o produziu, não é meramente eventual, mas sim
         certa, não necessita de transformação prévia e intervém na continuidade do processo de produção ou de utilização.
      
      47     No caso, as disposições controvertidas, em particular o artigo 1.°, n.° 19, da Lei n.° 443/2001, abrangem manifestamente uma
         grande variedade de situações, incluindo os casos em que os solos e rochas provenientes de escavação são despejados noutro
         sítio.
      
      48     Além disso, ao contrário do que sugere a República Italiana, não se pode excluir a possibilidade de a «reutilização efectiva»
         a que se referem as disposições controvertidas só vir a ser ocorrer depois de um período significativo, ou mesmo indeterminado,
         necessitando assim de operações de armazenamento duradouro dos materiais em causa. Ora, tal como resulta do n.° 40 do presente
         acórdão, essas operações podem constituir um encargo para o detentor e estão potencialmente na origem de danos ambientais,
         que a directiva precisamente pretende limitar.
      
      49     Por outro lado, tal como resulta nomeadamente dos n.os 36 e 37 do presente acórdão, o modo de utilização de uma substância não é determinante para a sua qualificação como resíduo
         ou não. Por conseguinte, do simples facto de os materiais serem reutilizados não se pode inferir que não constituem «resíduos»
         na acepção da directiva. 
      
      50     Com efeito, o que futuramente vier a ser um objecto ou uma substância não é, só por si, decisivo quanto à sua eventual natureza
         de resíduo, que é determinada, de acordo com o artigo 1.°, alínea a), da directiva, em função da acção, da intenção ou da
         obrigação de o seu detentor se desfazer deles (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, ARCO Chemie Nederland e o., n.° 64,
         e KVZ retec, n.° 52).
      
      51     Verifica‑se, portanto, que as disposições controvertidas, na realidade, instituem uma presunção de que, nas situações que
         abrangem, os solos e rochas provenientes de escavação são subprodutos que representam para o detentor, devido à sua vontade
         de que sejam reutilizados, uma vantagem ou um valor económico e não um encargo de que tentaria livrar‑se.
      
      52     Ora, embora isso possa corresponder à realidade em certos casos, não pode existir uma presunção geral de que o detentor de
         solos e rochas provenientes de escavação retira da sua reutilização uma vantagem que vai além da que resulta do simples facto
         de poder desfazer‑se deles. 
      
      53     Consequentemente, mesmo admitindo que se possa garantir que os materiais a que se referem as disposições controvertidas são
         verdadeiramente reutilizados em enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração – sem que, no entanto, a República
         Italiana refira qualquer regra específica para o efeito –, não se pode deixar de observar que essas disposições levam a subtrair
         à qualificação de resíduo no direito italiano resíduos que correspondem à definição dada pelo artigo 1.°, alínea a), da directiva.
      
      54     Esta última disposição fornece não só a definição do conceito de «resíduo», na acepção da directiva, mas determina também,
         conjuntamente com o seu artigo 2.°, n.° 1, o âmbito de aplicação da directiva. Com efeito, o referido artigo 2.°, n.° 1, indica
         quais os tipos de resíduos que são ou podem ser excluídos desse âmbito e em que condições, quando, em princípio, todos os
         resíduos que correspondam a essa definição estão incluídos. Ora, qualquer disposição de direito interno que limite de uma
         forma geral o alcance das obrigações resultantes da directiva para além do que permite o seu artigo 2.°, n.° 1, viola necessariamente
         o âmbito de aplicação da directiva (v., neste sentido, acórdão Comissão/Reino Unido, já referido, n.° 11), assim prejudicando
         a eficácia do artigo 174.° CE (v., neste sentido, acórdão ARCO Chemie Nederland e o., já referido, n.° 42).
      
      55     No caso, mesmo admitindo que, como alegou a República Italiana na audiência, as operações abrangidas pelas disposições controvertidas
         sejam igualmente regidas pela regulamentação nacional relativa às obras públicas, tais como as terraplanagens ou a construção
         de túneis, basta observar que esse tipo de obras e os materiais nelas utilizados não estão, em princípio, abrangidos pela
         excepção ao âmbito de aplicação da directiva, prevista no seu artigo 2.°, n.° 1.
      
      56     Por último, quanto ao argumento desse Estado‑Membro de que a aplicação do regime dos resíduos significaria que as empresas
         que asseguram a eliminação dos resíduos ou as empresas autorizadas a transportá‑los ou a recolhê‑los deveriam participar nas
         obras em causa, o que poderia aumentar consideravelmente os custos, a Comissão salienta acertadamente que a origem dessa situação
         reside na legislação italiana e não na directiva. Sem prejuízo das obrigações em matéria de registo ou, sendo caso disso,
         de autorização, o detentor dos resíduos pode simplesmente aproveitá‑los ou eliminá‑los por si próprio de acordo com as disposições
         da directiva. A esse respeito, há que acrescentar que a directiva não se aplica unicamente à eliminação e aproveitamento dos
         resíduos por empresas especializadas na matéria, mas também à eliminação e aproveitamento de resíduos pela empresa que os
         produziu, no próprio local da produção (acórdão Inter‑Environnement Wallonie, já referido, n.° 29).
      
      57     Nestas condições, há que julgar procedente a acção da Comissão.
      58     Assim, há que declarar que, na medida em que as disposições controvertidas excluíram do âmbito de aplicação da regulamentação
         nacional relativa aos resíduos os solos e rochas provenientes de escavação destinados a reutilização efectiva em enterramento,
         reenchimento, terraplanagem e trituração, com excepção dos provenientes de sítios poluídos e de saneamentos com uma concentração
         de poluentes superior aos limites admissíveis fixados na regulamentação em vigor, a República Italiana não cumpriu as obrigações
         que lhe incumbem por força da directiva.
      
       Quanto às despesas
      59     Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte
         vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que
         condená‑la nas despesas.
      
      Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
      1)      Na medida em que o artigo 10.° da Lei n.° 93 que aprova disposições no domínio do ambiente, de 23 de Março de 2001, e o artigo
            1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443 que delega competências no governo em matéria de infra‑estruturas e instalações de produção estratégicas,
            bem como outras intervenções para o relançamento das actividades de produção, de 21 de Dezembro de 2001, excluíram do âmbito
            de aplicação da regulamentação nacional relativa aos resíduos os solos e rochas provenientes de escavação destinados a reutilização
            efectiva em enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração, com excepção dos provenientes de sítios poluídos e de
            saneamentos com uma concentração de poluentes superior aos limites admissíveis fixados na regulamentação em vigor, a República
            Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975,
            relativa aos resíduos, na redacção dada Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991.
      2)      A República Italiana é condenada nas despesas.
      Assinaturas
      * Língua do processo: italiano.