CELEX: 52012PC0363
Language: nl
Date: 2012-07-11
Title: Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt

|
			
		
		
		52012PC0363
		
			Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt /* COM/2012/0363 final - 2012/0193 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	TOELICHTING
1.           ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
1.1 Algemene context
Fraude en daarmee samenhangende onwettige
activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, benadelen de
begroting van de Unie en daarmee ook de belastingbetaler in ernstige mate. De
begroting van de Unie heeft ten doel de levensomstandigheden te verbeteren en
voor groei en banen te zorgen. Die doelstellingen komen in gevaar als geld
wordt misbruikt. Dit geldt des te meer in tijden van budgettaire consolidatie
en structurele hervorming voor groei. Volgens het verslag van de Commissie over
de bescherming van de financiële belangen van de Unie in 2010[1], wordt er ondanks het huidige
rechtskader jaarlijks vermoedelijk voor een bedrag van 600 miljoen euro
gefraudeerd aan de uitgaven- en ontvangstenzijde. Wellicht ligt het werkelijke
bedrag nog hoger, aangezien niet alle gevallen worden ontdekt en gemeld. 
De Unie dient de belastinggelden zo
doeltreffend mogelijk te beschermen en kan daartoe gebruikmaken van alle
mogelijkheden waarin het Verdrag betreffende de Europese Unie voorziet. De
schade voor de EU-begroting vraagt om optreden. De financiële belangen van de
Unie dienen overal even doeltreffend te worden beschermd, zo nodig via het
strafrecht. Hoewel zich een EU-acquis voor de bestrijding van fraude, corruptie
en het witwassen van geld ontwikkelt[2],
zijn er op nationaal niveau uiteenlopende regels vastgesteld, waardoor de mate
van bescherming dikwijls per lidstaat verschilt. Dit betekent dat de financiële
belangen van de Unie momenteel niet overal gelijkelijk worden beschermd en dat
de maatregelen tegen fraude onvoldoende afschrikkend zijn. 
Zo hebben de lidstaten fraude gedefinieerd in
allerlei soorten wetgeving, variërend van algemeen strafrecht – als specifiek
of algemeen strafbaar feit – tot fiscaal strafrecht[3]. Ook qua strafmaat verschillen
de sancties die in de lidstaten op deze vormen van criminaliteit van toepassing
zijn:[4]

 LS || Sancties 
 AT || Gevangenisstraf van maximaal zes maanden (artikel 146 van het strafwetboek), drie jaar (artikel 147, leden 1 en 2, van het strafwetboek), tien jaar (artikel 147, lid 3, artikel 148 van het strafwetboek); gevangenisstraf van maximaal drie, respectievelijk vijf jaar en een geldboete van maximaal tweemaal het ontdoken bedrag (artikel 7 AEG). 
 BE || Gevangenisstraf van een maand tot vijf jaar (artikel 450 van het Wetboek van de inkomstenbelastingen), gevangenisstraf van twee maanden tot drie jaar (artikel 451 WIB) en geldboetes (artikelen 259, 260 en 261 van de Algemene wet inzake douane en accijnzen). 
 BG || Gevangenisstraf van een tot acht jaar (artikelen 209 en 210 van het strafwetboek), gevangenisstraf van drie tot tien jaar (artikel 211 van het strafwetboek), gevangenisstraf van twee tot acht jaar (artikel 212 van het strafwetboek), gevangenisstraf van drie tot tien jaar (artikel 212, lid 3, van het strafwetboek). 
 CY || Gevangenisstraf van vijf jaar (artikel 300 van het strafwetboek), gevangenisstraf van maximaal drie jaar en/of een geldboete van maximaal 5 125,80 EUR. 
 CZ || Gevangenisstraf van maximaal twee jaar (artikelen 209-212 van het strafwetboek). 
 DK || Gevangenisstraf van maximaal een jaar en zes maanden (artikel 279 van het strafwetboek) (artikel 289A van het strafwetboek), acht jaar bij verzwarende omstandigheden. 
 EE || Geldboete of gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 209 van het strafwetboek), vijf jaar (artikel 210 van het strafwetboek). 
 FI || Geldboete of gevangenisstraf van 14 dagen tot twee jaar (hoofdstuk 36, deel 1, van het strafwetboek), (hoofdstuk 29, deel 1, van het strafwetboek) (hoofdstuk 29, deel 5, van het strafwetboek), 4 maanden tot vier jaar bij verzwarende omstandigheden. 
 FR || Gevangenisstraf van maximaal vijf jaar en een geldboete van 375 000 EUR (artikel 313, leden 1-3), maximaal zeven jaar en een geldboete van 750 000 EUR bij verzwarende omstandigheden. 
 DE || Gevangenisstraf van maximaal vijf jaar of een geldboete (artikel 263 van het strafwetboek). 
 EL || Van tien dagen tot vijf jaar, drie maanden tot vijf jaar (artikel 386, lid 1 van het strafwetboek), twee tot 5 jaar bij verzwarende omstandigheden. 
 HU || Gevangenisstraf van maximaal twee jaar (artikel 318 van het strafwetboek), vijf jaar (artikel 314 van het strafwetboek). 
 IR || Gevangenisstraf van vijf jaar (deel 42 van de wet uit 2001). 
 IT || Gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en een geldboete van 51 tot 1 032,00 EUR (artikel 640, lid 1, van het strafwetboek), gevangenisstraf van een tot zes jaar (artikel 640 bis van het strafwetboek). 
 LV || Gevangenisstraf van maximaal drie jaar, administratieve hechtenis, taakstraf of een geldboete van maximaal zestig keer het maandelijks minimumloon (17 074,20 EUR) (deel 177 van het strafwetboek). 
 LT || Taakstraf of geldboete, vrijheidsbeperking, administratieve hechtenis of gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 182 van het strafwetboek) of acht jaar (ernstig strafbaar feit). 
 LU || Gevangenisstraf van een maand tot een jaar of een geldboete van 500 tot 30 000 EUR (artikel 490 van het strafwetboek), gevangenisstraf van een maand tot een jaar of een geldboete van 500 tot 10 000 EUR (artikel 498 van het strafwetboek). 
 MT || Gevangenisstraf van vier maanden tot een jaar (artikel 298, lid 1, van het strafwetboek), gevangenisstraf van maximaal achttien maanden en een geldboete van 2 329,37 tot 34 940,60 EUR (artikel 298C van het strafwetboek), gevangenisstraf van zeven maanden tot twee jaar (artikel 308 van het strafwetboek), gevangenisstraf van een tot zes maanden of een geldboete (artikel 309 van het strafwetboek). 
 NL || Gevangenisstraf van maximaal een jaar (artikel 328 van het Wetboek van Strafrecht), twee jaar (artikel 334 WvStr), drie jaar (artikel 360 WvStr), vier jaar (artikelen 227 en 326 WvStr) of zes jaar (artikelen 225, 336, 359 WvStr) of geldboetes van maximaal 76 000 EUR. 
 PL || Gevangenisstraf van drie maanden tot vijf jaar (artikel 297 van het strafwetboek). 
 PT || Gevangenisstraf van maximaal drie jaar of een geldboete (artikel 217 van het strafwetboek). 
 RO || Gevangenisstraf van zes maanden tot twaalf jaar (artikel 215 van het strafwetboek) (basisregel). 
 SI || Gevangenisstraf van minimaal drie maanden en maximaal drie jaar (artikel 229 van het strafwetboek – KZ-1), gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 211 KZ-1), gevangenisstraf van maximaal vijf jaar (artikel 228 KZ-1), geldboete of gevangenisstraf van maximaal drie jaar (artikel 231 KZ-1). 
 SK || Gevangenisstraf van twee jaar (deel 221 van het strafwetboek), gevangenisstraf van een tot vijf jaar (deel 222-225). 
 ES || Gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar (artikel 252 van het strafwetboek). 
 SE || Gevangenisstraf van maximaal 2 jaar (hoofdstuk 9, deel 1, van het strafwetboek). 
 UK || Standrechtelijke veroordeling: gevangenisstraf van maximaal twaalf maanden en/of geldboete (deel 1 van de fraudebestrijdingswet uit 2006); "Conviction on indictment” (veroordeling door een Crown Court): gevangenisstraf van maximaal tien jaar en/of geldboete. 
Uit de effectbeoordeling bij dit voorstel
blijkt dat deze onderlinge verschillen het beleid dat de Unie voert ter
bescherming van haar financiële belangen, minder doeltreffend maken. Als alle
lidstaten dezelfde definities van strafbare feiten zouden toepassen, zou de
kans op afwijkende praktijken afnemen. Gemeenschappelijke definities zouden
namelijk zorgen voor een uniforme interpretatie en voor gelijke voorwaarden
voor vervolging. Ook zouden zij de afschrikkende werking versterken, de
handhaving van de betrokken bepalingen vereenvoudigen en het minder
aantrekkelijk maken voor potentiële daders om voor hun onwettige activiteiten
naar meer coulante rechtsstelsels binnen de Unie uit te wijken.
Gelijkwaardige
bescherming van de financiële belangen is ook van belang voor de
geloofwaardigheid van de instellingen, de organen en de instanties van de Unie
en voor de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering. Daarom dient dit
voorstel niet alleen betrekking te hebben op fraude in strikte zin, maar ook op
andere fraudegerelateerde vormen van onwettige gedragingen die de EU-begroting
schaden, zoals corruptie, witwassen van geld en obstructie van
aanbestedingsprocedures. Het kenmerkende element is dat de gegenereerde
inkomsten ten koste gaan van de EU-begroting, en dus van alle
belastingbetalers. 
Een bijkomende reden om een nieuw
rechtsinstrument voor te stellen, is de behoefte aan concrete maatregelen in
het kader van de algemene strategische aanpak van fraudebestrijding van de
Commissie. Daarom stelt de Commissie deze richtlijn voor.
1.2 Juridische achtergrond
De eerste aanzet tot strafrechtelijke
bescherming van de financiële belangen van de Unie werd in 1995 gegeven met de
Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de
Europese Gemeenschappen en de bijbehorende protocollen (hierna de
"PIF-Overeenkomst" genoemd)[5].
De PIF-Overeenkomst is nadien geratificeerd door en van kracht geworden voor
bijna alle lidstaten[6].
Tot de toepasselijke algemene strafrechtelijke maatregelen van de Unie behoort
ook Kaderbesluit 2005/212/JBZ van 24 februari 2005 inzake de confiscatie van
opbrengsten van misdrijven, alsmede van de daarbij gebruikte hulpmiddelen en de
door middel daarvan verkregen voorwerpen[7],
die de Commissie heeft voorgesteld te vervangen door een richtlijn betreffende
de bevriezing en confiscatie van opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie[8] voor de deelnemende lidstaten. 
Dit kader wordt aangevuld door algemene
strafrechtelijke maatregelen van de Unie voor de bestrijding van bepaalde
onwettige activiteiten die bijzonder schadelijk zijn voor de legale economie,
zoals het witwassen van geld[9]
en corruptie[10].
Deze maatregelen strekken niet specifiek tot het beschermen van de financiële
belangen van de Unie, maar dragen er wel toe bij. 
In mei 2011 publiceerde de Commissie een
mededeling over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie
via het strafrecht en door administratieve onderzoeken[11]. Deze mededeling ging
vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie[12]. In deze documenten wordt
gewezen op de lappendeken van strafrechtelijke definities en sancties die
binnen het huidige rechtskader in de EU is ontstaan. De Commissie kondigde in
deze stukken ook aan te zullen onderzoeken hoe deze situatie onder meer via het
strafrecht zou kunnen worden verbeterd. 
In de mededeling "Werken aan een
strafrechtbeleid van de EU" van september 2010[13] is een algemeen kader
voorgesteld voor de inhoud en structuur van het EU-strafrecht. Daarnaast is als
algemeen beginsel bepaald dat de strafwetgeving van de EU noodzakelijk en –
gelet op de doelstellingen – evenredig dient te zijn. 
Het administratief recht voor de bestrijding
van onwettige activiteiten die ten koste gaan van de financiële belangen van de
Unie, heeft zich geleidelijk ontwikkeld. Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95
bevat administratieve regels voor de aanpak van onwettige activiteiten die ten
koste gaan van de financiële belangen van de Unie[14]. Deze worden begeleid door sectoriële
administratieve regels[15].
Naast de voornoemde horizontale instrumenten die specifiek dienen ter
bescherming van de financiële belangen van de Unie, is ook er een aantal
administratieve rechtsinstrumenten van de Unie met bepalingen inzake onwettige
activiteiten die de EU-begroting schaden[16].

2.           UITKOMSTEN VAN DE
RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN VAN DE EFFECTBEOORDELING
2.1 Raadpleging van belanghebbende
partijen
De Commissie heeft de belanghebbende partijen
meermaals geraadpleegd. Zo zijn op 25 oktober 2011 strafrechtgeleerden
geraadpleegd, en op 6 december 2011 regeringsvertegenwoordigers van de
lidstaten en vertegenwoordigers van de Commissie burgerlijke vrijheden,
justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement. De mening van de
openbare ministeries van de lidstaten is gepeild door middel van vragenlijsten
en discussie op het forum voor procureurs-generaal, dat Eurojust op 23 juni 2011
en 16 december 2011 organiseerde. De Commissie is op een op 25 januari 2012
gehouden deskundigenvergadering ook bijeengekomen met vertegenwoordigers van de
Vereniging van Europese belastingbetalers (Taxpayers Association of Europe).
Deskundigen hebben benadrukt dat het huidige
rechtskader voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie forse
tekortkomingen vertoont. Zij wezen daarbij met name op de verjaringsperioden
voor vervolging. Rechtsgeleerden hebben gehamerd op het beginsel dat het
strafrecht alleen dient te worden gebruikt als een laatste redmiddel en met
inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Aangezien
het strafrecht een zeer streng mechanisme voor sociale controle is en grote
gevolgen heeft voor de fundamentele burgerlijke vrijheden, dient het alleen als
uiterste middel te worden ingezet ter bescherming van fundamentele belangen.
Daarbij dienen de burgerlijke vrijheden te worden geëerbiedigd en moet het
belang van de burger vooropstaan. De nationale deskundigen toonden zich over
het algemeen voorstander van de doelstelling van de Commissie belastinggelden
en fundamentele belangen in de hele Europese Unie op gelijke wijze te
beschermen. Veel rechtsbeoefenaars achtten duidelijke strafwetgeving van groot
belang voor gelijkwaardige bescherming en pleitten ervoor om de in dit verband
geconstateerde tekortkomingen door middel van aanvullende procedurele
maatregelen te verhelpen. Met betrekking tot dat laatste punt heeft de
Commissie in haar werkprogramma een afzonderlijk initiatief opgenomen
betreffende procedurele maatregelen ter bescherming van de financiële belangen
van de Unie in 2013. De Vereniging van Europese belastingbetalers heeft zich
krachtig uitgesproken voor het voornemen van de Commissie om de financiële
belangen van de Unie beter te vrijwaren van misbruik. Ook is zij voorstander
van het plan van de Commissie om daartoe een alomvattend afschrikkend
strafrechtelijk kader tot stand te brengen.
2.2 Effectbeoordeling
De Commissie heeft
de beleidsalternatieven aan een effectbeoordeling onderworpen en daarbij
rekening gehouden met de resultaten van een externe studie uit februari 2012[17]. Een vergelijking van de
diverse opties wijst volgens deze studie uit dat de voorkeur uitgaat naar een
oplossing waarbij een aantal strafbare feiten ruimer wordt gedefinieerd,
minimumsancties worden ingevoerd en verjaringstermijnen worden geharmoniseerd.
3.           JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET
VOORSTEL
3.1         Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 325, lid 4,
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 325 betreft de bevoegdheid van de EU
om op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de
financiële belangen van de Unie worden geschaad, de nodige maatregelen aan te
nemen die "afschrikkend moeten werken". In artikel 325, lid 4, is
vastgesteld welke wetgevingsprocedure geldt voor het aannemen van maatregelen
die nodig zijn om een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden.
Hetzelfde lid voorziet in een rechtsgrondslag voor wetgeving tot preventie en
bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen
van de Unie worden geschaad. De term fraude moet in dit verband breed worden
opgevat, zodat hij ook betrekking heeft op bepaalde fraudegerelateerde
strafbare feiten.
De bestrijding van onwettige activiteiten
waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, is een bijzonder
specifiek beleidsterrein, zoals wel blijkt uit het feit dat dit artikel in het
Verdrag is opgenomen in een afzonderlijk hoofdstuk
"Fraudebestrijding" (onder de titel "Financiële
bepalingen"). Ook komt de term "afschrikkend" verder niet in het
Verdrag voor. De Unie heeft op dit specifieke terrein dus tal van verschillende
instrumenten tot haar beschikking. Al in het eerste artikel van de titel
"Financiële bepalingen" wordt benadrukt dat fraude en alle andere
onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden
geschaad moeten worden bestreden (artikel 310, lid 6, VWEU). 
Artikel 325 strekt uitgerekend tot bescherming
van het belang waarop dit prioritaire beleid betrekking heeft, namelijk de
begrotingsmiddelen van de Unie, zowel aan de ontvangsten- als de uitgavenzijde.

·                        
De bescherming van de financiële belangen van de
Unie is een kwestie van solidariteit op EU-niveau; deze belangen zijn groter
dan de som van de financiële belangen van de afzonderlijke lidstaten. Derhalve
zijn de Unie bij het Verdrag verstrekkende bevoegdheden verleend, bv. om
"maatregelen" te nemen "die afschrikwekkend moeten werken"
en "een doeltreffende bescherming" (artikel 325, lid 1) en
"gelijkwaardige bescherming" (artikel 325, lid 4) moeten bieden[18]. Afschrikkende, doeltreffende
en gelijkwaardige bescherming omvat per definitie en van oudsher (zie de
PIF-Overeenkomst uit 1995) een strafrechtelijke dimensie. Op dit punt is de
preventieve werking van het strafrecht nodig. Menige potentiële dader kan er
door het risico van strafrechtelijke sancties en de gevolgen daarvan voor zijn
reputatie van worden weerhouden strafbare feiten te plegen. Anders dan het
overeenkomstige artikel 280, lid 4, EG-Verdrag, voorziet artikel 325 VWEU dan
ook in de bevoegdheid strafrechtelijke bepalingen vast te stellen om de
financiële belangen van de Unie over de hele linie te beschermen tegen
onwettige activiteiten. 
·                        
Hoewel de "financiële belangen" van de
Unie niet in het Verdrag zelf worden gedefinieerd, is het duidelijk dat deze
uitdrukking breder is dan het elders in het Verdrag gebruikte
"begroting" (bv. artikel 310, lid 1, tweede alinea) en dat het gaat
om alle middelen die door of namens de Unie worden beheerd[19].
Dit voorstel vervangt het voorstel voor een
richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de strafrechtelijke
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap[20].
3.2         Subsidiariteit, evenredigheid
en eerbiediging van de grondrechten
Verschillende overwegingen nopen de Unie tot
optreden.
De financiële belangen van de Unie betreffen
de activa en passiva die door of namens de Unie worden beheerd. Het gaat dus om
financiële belangen die per definitie op het niveau van de Unie spelen en in
die zin sterker in het teken van de Unie staan dan een sector waarvoor de
regelgeving in de lidstaten wordt geharmoniseerd. Naar vorm en inhoud vertonen
maatregelen op dit gebied meer gelijkenis met de regels inzake de
zelfbescherming van de instellingen, de organen en de instanties van de Unie, bijvoorbeeld
op het gebied hun fysieke of IT-veiligheid. De belangen van de Unie kunnen
redelijkerwijs dan ook niet worden beschermd door de lidstaten alleen. Artikel 310,
lid 6, en artikel 325, leden 1 en 4, VWEU bieden de Unie derhalve de
mogelijkheid gelijkwaardige en afschrikkende wetgevende maatregelen te nemen om
de financiële belangen van de Unie tegen onwettige activiteiten te beschermen.
Bovendien berust volgens artikel 48 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002
van de Raad de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting aan de
ontvangsten- en uitgavenzijde geheel bij Europese Commissie.
De Unie is zelf het best in staat haar
financiële belangen te beschermen, gelet op de specifieke EU-regels ter zake.
Die omvatten onder meer de begrotingsvoorschriften van het Financieel
Reglement, de algemene regels inzake de administratieve bescherming van de
financiële belangen en sectorale regels voor de bescherming van de financiële
belangen op de diverse beleidsterreinen die in het geding kunnen komen. Dit
houdt ook in dat strafrechtelijke bepalingen ter bescherming van de
financiële belangen van de Unie onderling eenvormiger kunnen worden gemaakt.
Het algemene subsidiariteitsbeginsel dat voor EU-wetgeving geldt, moet in het
kader van strafrecht bijzondere aandacht krijgen. Dit beginsel houdt in dat de
EU alleen maar wetgevend kan optreden wanneer het doel vanwege de omvang of de
gevolgen van de voorgestelde maatregel efficiënter op het niveau van de Unie
kan worden bereikt dan door maatregelen op nationaal of regionaal en lokaal
niveau. Alleen de Unie kan bindende wetgeving inzake harmonisering opstellen
die voor alle lidstaten geldt en zo een rechtskader tot stand brengen dat ertoe
bijdraagt de tekortkomingen van de huidige situatie te verhelpen. Daarbij gaat
het met name om het gebrek aan gelijkwaardigheid, dat niet strookt met de
doelstellingen die zijn vervat in artikel 325, lid 4, VWEU.
Het voorstel raakt aan de volgende rechten en
beginselen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie: het recht
op vrijheid en eerbiediging van zijn familie- en gezinsleven (door eventuele
gevangenisstraf van veroordeelde daders), de vrijheid van beroep en
ondernemerschap (door eventuele uitsluiting van veroordeelde daders), het recht
op eigendom (door de eventuele sluiting van ondernemingen die strafbare feiten
hebben gepleegd, boetes en confiscatie na een strafrechtelijke veroordeling),
het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen
(omdat strafbare feiten opnieuw worden gedefinieerd) en het recht om niet
tweemaal voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft (door cumulatie
met administratieve sanctieregelingen). Deze rechten mogen worden beperkt als
zulks beantwoordt aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang
(zie artikel 52, lid 1, van het Handvest) en met name om te voorzien in
doeltreffende en afschrikkende maatregelen voor de bescherming van de
financiële belangen van de Unie. Aangezien onregelmatigheden en fraude
onvoldoende zijn teruggedrongen en de huidige maatregelen in het kader van de
PIF-Overeenkomst ondoeltreffend zijn gebleken, moeten er strafrechtelijke
maatregelen worden getroffen om fraude en daarmee samenhangende onwettige
activiteiten te bestrijden en te voorkomen. Er is zorgvuldig op toegezien dat
deze maatregelen evenredig zijn en niet verder gaan dan hetgeen nodig is om
deze doelstelling te verwezenlijken. 
3.3. Keuze van instrumenten
Een richtlijn is het aangewezen instrument om
strafrechtelijke bepalingen inzake de bescherming van de financiële belangen
van de Unie te harmoniseren en de lidstaten daarbij een zekere ruimte te bieden
om strengere bepalingen vast te stellen.
3.4 Specifieke bepalingen
Artikel 1: Onderwerp – in dit artikel worden het doel en het toepassingsgebied van het
voorstel vastgesteld en wordt met name bepaald dat het alleen betrekking heeft
op de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Artikel 2: Definitie van de financiële
belangen van de Unie – dit artikel bepaalt wat er in
de richtlijn wordt verstaan onder de financiële belangen van de Unie. Het
Europees Hof van Justitie heeft bevestigd[21]
dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de btw-ontvangsten
met eerbiediging van het toepasselijke EU-recht en de terbeschikkingstelling van
de overeenkomstige btw-middelen aan de begroting van de Unie, aangezien elk
mankement in de inning van de btw-ontvangsten oorzaak kan zijn van een
vermindering van de btw-middelen van de Unie. Btw-fraude moet daarom worden
aangemerkt als schadelijk voor de financiële belangen van de EU en valt als
zodanig onder dit voorstel voor een richtlijn.
Artikel 3: Fraude waardoor de financiële
belangen van de Unie worden geschaad – dit artikel
bepaalt wat er wordt verstaan onder in de lidstaten strafbaar te stellen
frauduleuze gedragingen. 
Artikel 4: Fraudegerelateerde
strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad
– dit artikel heeft betrekking op onwettige activiteiten die samenhangen met
fraude en eveneens moeten worden voorkomen en bestreden.
Bepaald wordt dat oneerlijk gedrag van
inschrijvers bij een aanbesteding in de lidstaten strafbaar moet worden
gesteld. Daarbij gaat het om gedrag dat gelijkstaat aan fraude en waarbij in
het kader van een subsidieprocedure correcte, maar op onrechtmatige wijze van
de overheidsinstanties verkregen informatie wordt doorgegeven aan de betrokken
instantie. Een dergelijke bepaling bestaat al in een aantal lidstaten, maar het
niveau van de sancties verschilt sterk (van één dag gevangenisstraf in een
lidstaat, tot minimaal drie jaar in een andere)[22]. Naar schatting gaat door het
ontbreken van doeltreffende wetgeving ter zake jaarlijks tot 40 miljoen euro
verloren voor de begroting van de Unie[23].
Tegen manipulatie van aanbestedingsprocedures door inschrijvers zijn op het
niveau van de Unie en de lidstaten al maatregelen en sancties genomen. Dit
gedrag blijft dan ook buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn. 
Artikel 4 biedt ook een definitie van door de
lidstaten strafbaar te stellen "corruptie"; deze definitie is
grotendeels gebaseerd op de PIF-Overeenkomst en de bijbehorende protocollen.
Uit de nationale wetgeving tot omzetting van de Overeenkomst aangaande de
bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen uit 1995
en de bijbehorende protocollen en de relevante jurisprudentie blijkt dat de in
de Overeenkomst opgenomen definities van passieve en actieve corruptie nader
moeten worden uitgewerkt. Anders dan de PIF-Overeenkomst is dit artikel ook van
toepassing wanneer gedrag niet "in strijd met de ambtsplicht" is. Dit
punt vraagt om een specifieke bepaling, aangezien corruptie uit het oogpunt van
de financiële belangen van de Unie een bijzonder ernstig probleem is. Artikel 4
voorziet ook in een definitie van "misbruik". Het gaat om gedrag van
overheidsfunctionarissen dat geen fraude in strikte zin vormt en dat erin
bestaat middelen of activa oneigenlijk te gebruiken teneinde de financiële
belangen van de Unie te schaden. Ook wordt er verwezen naar wetgeving tegen het
witwassen van geld, zodat het witwassen van de opbrengsten van de op grond van
deze richtlijn strafbaar te stellen feiten eveneens strafbaar wordt gesteld in
de lidstaten. Zo wordt gewaarborgd dat voor alle delicten die de financiële
belangen van de Unie schaden, hetzelfde sanctiestelsel geldt.
Het artikel bepaalt ook wat er wordt verstaan
onder "overheidsfunctionaris". Het gaat niet alleen om personen die
een wetgevende, uitvoerende, administratieve of rechterlijke taak uitoefenen of
anderszins een overheidsfunctie bekleden voor de Unie of in de lidstaten, maar
ook om personen die een dergelijke functie bekleden in derde landen. De
financiële belangen van de Unie moeten ook worden beschermd tegen actieve en
passieve corruptie en misbruik van middelen door personen die middelen van de
Unie beheren in derde landen. 
Artikel 5: Uitlokking, medeplichtigheid en
poging – dit artikel is van toepassing op de hierboven
genoemde strafbare feiten en houdt in dat de lidstaten ook vormen van
voorbereiding van en betrokkenheid bij dergelijke feiten strafbaar moeten
stellen. Voor de meeste feiten is geen strafrechtelijke aansprakelijkheid
vastgesteld voor poging, aangezien de betrokken strafrechtelijke
basisdefinities dit aspect al bestrijken. 
Artikel 6: Aansprakelijkheid van rechtspersonen – dit artikel geldt voor alle bovengenoemde feiten en houdt in dat de
lidstaten ook de aansprakelijkheid van rechtspersonen moeten regelen. Deze
aansprakelijkheid mag niet in de plaats komen van die van natuurlijke personen.
Artikel 7: Straffen voor natuurlijke
personen – dit artikel geldt voor alle bovengenoemde
strafbare feiten en houdt in dat de lidstaten doeltreffende, evenredige en
afschrikkende sancties moeten toepassen, overeenkomstig de rechtspraak van het
Hof van Justitie, en een minimaal pakket strafrechtelijke sancties moeten
vaststellen voor natuurlijke personen. Deze straffen zijn evenredig met de
aanzienlijke ernst van de feiten en komen overeen met de sancties die momenteel
in de meeste lidstaten gelden. Verder verduidelijkt artikel 7 bepaalde aspecten
van de verhouding tussen de richtlijn en disciplinaire straffen die op andere
gronden worden vastgesteld.
Artikel 8: Minimumgevangenisstraffen – dit artikel is van toepassing op alle hierboven genoemde strafbare
feiten en voorziet op basis van drempelbedragen voor afzonderlijke strafbare
feiten in minimumgevangenisstraffen voor bijzonder ernstige delicten. De
uitvoering van minimumsancties waarborgt consistentie in de Unie: wanneer op
een bepaalde gedraging in alle lidstaten dezelfde sanctie staat, worden de
financiële belangen van de EU in de hele Unie op doeltreffende en
gelijkwaardige wijze beschermd. Economische criminaliteit zoals fraude is bij
uitstek een terrein waarop strafrechtelijke sancties een bijzonder
afschrikkende werking kunnen hebben, omdat het voor de hand ligt dat potentiële
daders de risico’s afwegen voordat zij tot dit soort criminele activiteiten
overgaan. Er zijn dan ook minimumsancties nodig om ervoor te zorgen dat in heel
Europa doeltreffende afschrikking tot stand kan worden gebracht. De
minimumsanctie van zes maanden is evenredig met de ernst van de strafbare
feiten en waarborgt dat voor de in artikel 2 van het kaderbesluit betreffende
het Europees aanhoudingsbevel[24]
genoemde strafbare feiten een Europees aanhoudingsbevel kan worden
uitgevaardigd met het oog op een zo doeltreffend mogelijk verloop van de
justitiële en politiële samenwerking.
Artikel 9: Soorten minimumsancties voor
rechtspersonen – dit artikel lijkt op artikel 7 en
betreft sancties voor rechtspersonen.
Artikel 10: Bevriezing en confiscatie – dit artikel is van toepassing op alle hierboven genoemde strafbare
feiten en houdt in dat de opbrengsten van deze feiten alsook de daartoe
gebruikte hulpmiddelen moeten kunnen worden bevroren en geconfisqueerd.
Artikel 11: Rechtsmacht – dit artikel is gebaseerd op de beginselen van territorialiteit en
personaliteit en is van toepassing op alle hierboven genoemde strafbare feiten.
De gerechtelijke autoriteiten hebben dan ook grondslagen nodig op basis waarvan
zij bevoegd zijn tot onderzoek, vervolging en veroordeling in zaken die raken aan de financiële belangen van de Unie.
Aangezien deze richtlijn niet voorziet in de vervolging van fraudegevallen die
niet onder de rechtsmacht van de lidstaten vallen, zullen de lidstaten en de
Commissie bewijs betreffende frauduleuze handelingen die buiten het grondgebied
door niet-EU-burgers zijn gepleegd, met het betrokken derde land delen en
samenwerken om ervoor te zorgen dat dergelijk gedrag in die landen door de
bevoegde instanties wordt vervolgd.
Artikel 12: Verjaring van strafbare feiten
waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad – dit artikel is van toepassing op alle hierboven genoemde feiten en
houdt in dat er een minimumverjaringstermijn moet worden vastgesteld en dat de
verjaringstermijn moet worden geregeld voor de tenuitvoerlegging van een na een
definitief vonnis opgelegde straf.
Artikel 13: Terugvordering – dit artikel verduidelijkt dat deze richtlijn en de in artikel 12
vastgestelde strafrechtelijke verjaringstermijn geen afbreuk doen aan de plicht
van de lidstaten om de terugvordering te waarborgen van de bedragen die ten
onrechte zijn betaald als gevolg van de in deze richtlijn bedoelde strafbare
feiten.
Artikel 14: Verhouding tot andere
toepasselijke rechtshandelingen van de Unie – dit
artikel verduidelijkt de verhouding tussen administratieve en strafrechtelijke
sanctiestelsels.
Artikel 15: Samenwerking tussen de
lidstaten en de Europese Commissie (Europees Bureau voor fraudebestrijding) – de strekking van dit artikel komt nauw overeen met die van de
bepaling inzake samenwerking in het tweede protocol bij de PIF-Overeenkomst.
Dit artikel is nodig omdat de PIF-Overeenkomst en de bijbehorende protocollen
bij artikel 16 worden ingetrokken.
Artikel 16: Intrekking van strafrechtelijke
verdragen voor de bescherming van de financiële belangen van de Europese
Gemeenschappen – dit artikel strekt tot intrekking van
de PIF-Overeenkomst van 1995 en de bijbehorende protocollen.
4.           GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen onmiddellijke gevolgen
voor de begroting van de Unie. Het heeft echter ten doel verliezen als gevolg
van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, te
voorkomen door te zorgen voor afschrikkender sancties en doeltreffender
handhaving door de strafrechtelijke autoriteiten van de lidstaten. Ook moet het
eenvoudiger worden om bedragen terug te vorderen die verloren zijn gegaan als
gevolg van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie
schaden. 
2012/0193 (COD)
Voorstel voor een
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN
DE RAAD
betreffende de strafrechtelijke bestrijding
van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt
HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN
DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, met name artikel 325, lid 4,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van
wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien het advies van de Europese Rekenkamer[25], 
Handelend volgens de gewone
wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       De bescherming van de
financiële belangen van de Unie betreft niet alleen het begrotingsbeheer, maar
ook alle maatregelen die ten koste gaan of dreigen te gaan van het vermogen van
de Unie, of van de kredieten die de lidstaten hebben uitgetrokken om hun
economie of overheidsfinanciën te ondersteunen of stabiliseren in een kader dat
van belang is voor het beleid van de Unie. 
(2)       Om ervoor te zorgen dat de
financiële belangen van de Unie op doeltreffende, evenredige en afschrikkende
wijze worden beschermd, dient het strafrecht in de lidstaten de civiel- en
bestuursrechtelijke bescherming tegen de ernstigste fraudegerelateerde
gedragingen te blijven aanvullen, waarbij inconsistenties binnen en tussen deze
rechtsgebieden dienen te worden vermeden. 
(3)       De bescherming van de
financiële belangen van de Unie vereist een gemeenschappelijke definitie van
fraude die frauduleuze gedragingen aan de uitgaven- én ontvangstenzijde van de
EU-begroting bestrijkt. 
(4)       Btw-fraude gaat ten koste van
de belastingontvangsten van de lidstaten en derhalve ook van de toepassing van
een voor alle lidstaten geldend uniform percentage op de btw-grondslag. Zoals
is bevestigd bij rechtspraak van het Hof van Justitie[26], bestaat er een rechtstreeks
verband tussen de inning van de btw-ontvangsten met eerbiediging van het
toepasselijke EU-recht en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige
btw-middelen aan de begroting van de Unie, aangezien elk mankement in de inning
van de btw-ontvangsten oorzaak kan zijn van een vermindering van de
btw-middelen van de Unie. Daarom heeft de richtlijn ook betrekking op
ontvangsten uit btw-betalingen in de lidstaten. 
(5)       Bij de beoordeling van de
aanzienlijke impact die de onrechtmatige vermindering van de eigen middelen uit
de btw heeft op de financiële belangen van de EU en de toepassing van de in
deze richtlijn vastgestelde drempelwaarden, dient het evenredigheidsbeginsel in
acht te worden genomen, gelet op de specifieke aard van deze eigen middelen en
de wijze waarop deze worden berekend, met inbegrip van de gedifferentieerde
behandeling van de lidstaten.
(6)       De financiële belangen van de
Unie kunnen worden geschaad wanneer afzonderlijke inschrijvers gegevens die zij
verstrekken aan aanbestedende of subsidieverlenende autoriteiten baseren op
informatie die zij op onrechtmatige wijze direct of indirect van het betrokken
orgaan hebben verkregen, teneinde de aanbestedings- of subsidieregels te
omzeilen of te verdraaien. Dergelijke gedragingen lijken sterk op fraude, maar
hoeven niet te betekenen dat de inschrijver een fraudedelict heeft gepleegd,
aangezien de inschrijving wellicht geheel voldoet aan alle vereisten.
Manipulatie van aanbestedingsprocedures is in strijd met de mededingingsregels
van de Unie en met nationale wetgeving van gelijke strekking. Dit gedrag wordt
in de hele Unie al vervolgd en dient dan ook buiten het toepassingsgebied van
deze richtlijn te blijven.
(7)       De EU-wetgeving inzake het
witwassen van geld is onverkort van toepassing op het witwassen van de
opbrengsten van de in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten. Een verwijzing
naar de betrokken wetgeving dient te waarborgen dat de sanctieregeling van de
onderhavige richtlijn van toepassing is op alle strafbare feiten die de
financiële belangen van de Unie schaden. 
(8)       Corruptie vormt een bijzonder
ernstige bedreiging van de financiële belangen van de Unie, die in veel
gevallen gepaard gaat met frauduleus gedrag. Op dit punt is dan ook specifieke
strafbaarstelling nodig. Er dient te worden gewaarborgd dat de betrokken
feiten, of deze nu in strijd zijn met de ambtsplicht of niet, onder de
definitie vallen. Wat passieve corruptie en misbruik betreft, dient het begrip
overheidsfunctionaris zodanig te worden gedefinieerd dat hieronder iedere
functionaris valt die op grond van een benoeming, verkiezing of contract een
ambt bekleedt, alsook personen die tot taak hebben om namens de overheid of
andere openbare instanties diensten te verlenen aan de burger of in het algemeen
belang, maar geen ambt bekleden, zoals aannemers die betrokken zijn bij het
beheer van EU-middelen. 
(9)       Een overheidsfunctionaris kan
de financiële belangen van de Unie aantasten door bepaalde gedragingen die erop
zijn gericht middelen of activa te misbruiken teneinde de financiële belangen
van de Unie te schaden. Dergelijke gedragingen dienen dan ook uitdrukkelijk
strafbaar te worden gesteld. 
(10)     Bepaalde strafbare feiten die
de financiële belangen van de Unie schaden, houden in de praktijk dikwijls nauw
verband met de strafbare feiten van artikel 83, lid 1, van het Verdrag en de
daarop gebaseerde EU-wetgeving. De formulering van de bepalingen dient de
samenhang met dergelijke wetgeving dan ook te waarborgen. 
(11)     Voor zover de financiële
belangen van de Unie ook kunnen worden geschaad of bedreigd door gedragingen
die zijn toe te schrijven aan rechtspersonen, dienen deze aansprakelijk te
kunnen worden gesteld voor de in deze richtlijn omschreven strafbare feiten die
namens hen worden gepleegd. 
(12)     Teneinde de financiële
belangen van de Unie in de gehele Unie op gelijkwaardige wijze te beschermen
door middel van afschrikkende maatregelen, dienen de lidstaten bovendien te
voorzien in bepaalde minimumsancties, qua soort en strafmaat, voor de in deze richtlijn
vastgestelde strafbare feiten. De strafmaat dient niet verder te gaan dan wat
evenredig is met de strafbare feiten en er dient dan ook een bedrag te worden
vastgesteld waaronder strafbaarstelling niet nodig is. 
(13)     Deze richtlijn doet geen
afbreuk aan de passende en doeltreffende toepassing van disciplinaire
maatregelen. Bij de veroordeling van een persoon wegens een van de in deze
richtlijn omschreven strafbare feiten mag overeenkomstig het nationaal recht,
in afzonderlijke gevallen, rekening worden gehouden met sancties die niet
gelijk kunnen worden gesteld met strafrechtelijke sancties; voor andere
sancties dient het ne bis in idem-beginsel volledig in acht te worden genomen.
Deze richtlijn strekt niet tot strafbaarstelling van gedrag waarvoor niet
tevens disciplinaire sancties of andere maatregelen in verband met
niet-naleving van plichten zijn vastgesteld, voor zover dergelijke
disciplinaire sancties of andere maatregelen kunnen worden getroffen ten
aanzien van de betrokken personen.
(14)     Aan natuurlijke personen dient
in ernstiger gevallen gevangenisstraf te kunnen worden opgelegd. Als ernstig
dienen te worden aangemerkt gevallen waarin als gevolg van het criminele gedrag
een bepaalde minimale totale schade, uitgedrukt in een geldbedrag, is toegebracht
aan de begroting van de Unie alsook aan eventuele andere begrotingen. Er dienen
minimale maximumgevangenisstraffen te worden vastgesteld om te waarborgen dat
de financiële belangen van de Unie in heel Europa op gelijkwaardige wijze
worden beschermd. De minimumsanctie van zes maanden waarborgt dat voor de
strafbare feiten die zijn vastgelegd in artikel 2 van het kaderbesluit
betreffende het Europees aanhoudingsbevel een Europees aanhoudingsbevel kan
worden uitgevaardigd en uitgevoerd, teneinde de justitiële en politiële
samenwerking zo doeltreffend mogelijk te laten verlopen. De sancties dienen ook
om in heel Europa potentiële criminelen af te schrikken. De nationale rechter
dient niettemin in afzonderlijke gevallen een lichtere sanctie te kunnen opleggen
dan de minimumsanctie, voor zover dit op grond van de algemene beginselen van
het Europees of nationaal recht gerechtvaardigd is. Er dient te worden voorzien
in strengere sancties voor gevallen waarin het strafbare feit wordt gepleegd
binnen een criminele organisatie in de zin van Kaderbesluit 2008/841/JBZ van de
Raad[27].
(15)     Gelet op met name de
mobiliteit van de daders en opbrengsten van onwettige activiteiten die de
financiële belangen van de Unie schaden, alsook op de complexe
grensoverschrijdende onderzoeken die dit meebrengt, dienen alle lidstaten te
voorzien in hun rechtsmacht en regels vast te stellen inzake de
verjaringstermijnen die zij nodig hebben om tegen deze activiteiten op te
treden.
(16)     Om de samenhang van het
EU-recht te verzekeren en het beginsel te waarborgen dat niemand twee keer op
dezelfde grond mag worden veroordeeld, dient de verhouding te worden
verduidelijkt tussen de straffen uit hoofde van deze richtlijn en andere
relevante administratieve maatregelen op grond van het EU-recht. De richtlijn
dient de toepassing van specifieke in het EU-recht vastgestelde administratieve
maatregelen, straffen en boetes onverlet te laten. 
(17)     Onverminderd andere
verplichtingen op grond van het EU-recht, dient de samenwerking tussen de
lidstaten en de Commissie, waaronder de uitwisseling van informatie tussen de
lidstaten, passend te worden geregeld, opdat er doeltreffend kan worden
opgetreden tegen de in deze richtlijn omschreven strafbare feiten die de
financiële belangen van de Unie schaden. 
(18)     De Overeenkomst van 26 juli 1995
aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese
Gemeenschappen[28]
en de bijbehorende protocollen van 27 september 1996[29] en 29 november 1966[30] dienen te worden ingetrokken
en door deze richtlijn te worden vervangen.
(19)     Passende tenuitvoerlegging van
deze richtlijn door de lidstaten impliceert onder meer de verwerking van
persoonsgegevens door de bevoegde nationale autoriteiten en de uitwisseling
daarvan tussen de lidstaten enerzijds en tussen de bevoegde organen van de Unie
anderzijds. De verwerking van persoonsgegevens op nationaal niveau, tussen de
bevoegde nationale autoriteiten, dient te worden geregeld bij het nationaal
recht, met inachtneming van het Verdrag van de Raad van Europa van 28 januari 1981
tot bescherming van personen ter zake van de geautomatiseerde verwerking van
persoonsgegevens en het aanvullend protocol daarbij (ETS nr. 181). De
uitwisseling van persoonsgegevens tussen lidstaten dient te voldoen aan de
vereisten van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad[31]. Voor zover de instellingen,
de organen en de instanties van de Unie persoonsgegevens verwerken, dienen zij
dit te doen met inachtneming van Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees
Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de
communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die
gegevens[32]
en van de toepasselijke regels inzake geheimhouding in het kader van
gerechtelijk onderzoek. 
(20)     Bij de toepassing van het
strafrecht met het oog op afschrikking dient terdege rekening te worden
gehouden met de grondrechten. Deze richtlijn voldoet aan de grondrechten en
houdt rekening met de beginselen die uitdrukkelijk zijn erkend in het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie, en met name het recht op vrijheid en
veiligheid, het recht op bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van
beroep en het recht te werken, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op
eigendom, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een
onpartijdig gerecht, het vermoeden van onschuld en de rechten van verdediging,
het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen,
en het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde
strafbare feit te worden berecht of gestraft. Deze richtlijn beoogt de
volledige eerbiediging van die rechten en beginselen te waarborgen en zij moet
dienovereenkomstig worden toegepast. 
(21)     Deze richtlijn is van
toepassing onverminderd de bepalingen van het Verdrag, van het Protocol
betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, van
de Statuten van het Hof van Justitie, en van de teksten ter uitvoering daarvan,
of soortgelijke bepalingen in het nationaal recht, betreffende de opheffing van
de immuniteiten.
(22)     Deze richtlijn doet geen
afbreuk aan de algemene regels en beginselen van het nationale strafrecht inzake
de toepassing en uitvoering van straffen op grond van de concrete
omstandigheden van afzonderlijke gevallen.
(23)     Daar de doelstelling van deze
richtlijn niet voldoende door de lidstaten alleen kan worden verwezenlijkt en
derhalve wegens de omvang en de gevolgen van het optreden beter door de Unie
kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het
Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel,
maatregelen nemen. Krachtens het in hetzelfde artikel neergelegde
evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om die
doelstelling te verwezenlijken, 
HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN
VASTGESTELD:
Titel I:
Onderwerp en definitie
Artikel 1
Onderwerp
Bij deze richtlijn worden maatregelen
vastgesteld op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude en andere
onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden
geschaad; hiertoe worden strafbare feiten gedefinieerd en sancties bepaald.
Artikel 2
Definitie van de financiële belangen van de Unie
Voor de toepassing van deze richtlijn worden
onder "de financiële belangen van de Unie" alle ontvangsten en
uitgaven verstaan die worden gedekt door, zijn verworven in het kader van, of
zijn verschuldigd aan:
a)           de begroting van de Unie;
b)           de begrotingen van de instellingen,
organen en de instanties die op grond van de Verdragen zijn opgericht, en de
begrotingen die zij beheren en controleren.
Titel II:
Strafbare feiten op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude
waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad
Artikel 3
Fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad 
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om
ervoor te zorgen dat de volgende gedragingen, indien opzettelijk begaan,
strafbaar worden gesteld:
a)           wat de uitgaven betreft, elke
handeling of elk nalaten waarbij:
i)       valse, onjuiste of onvolledige
verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat
middelen afkomstig van de begroting van de Unie of van de door of voor de Unie
beheerde begrotingen, worden misbruikt of wederrechtelijk achtergehouden;
ii)       met hetzelfde gevolg, in strijd met een
specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden;
iii)      toegezegde of uitbetaalde middelen
worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij
oorspronkelijk zijn toegekend;
b)           wat de ontvangsten betreft, elke
handeling of elk nalaten waarbij: 
i)       valse, onjuiste of onvolledige
verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat
middelen van de begroting van de Unie of van de door of voor de Unie beheerde
begrotingen, wederrechtelijk worden verminderd;
ii)       met hetzelfde gevolg, in strijd met een
specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden;
iii)      met hetzelfde gevolg, van een
rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt.
Artikel 4
Fraudegerelateerde strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie
worden geschaad
1.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat het verstrekken van informatie, of het
niet-verstrekken daarvan, aan aanbestedende of subsidieverlenende entiteiten of
autoriteiten in een aanbestedings- of subsidieprocedure die raakt aan de
financiële belangen van de Unie, door gegadigden of inschrijvers, of door
personen die verantwoordelijk zijn voor of betrokken zijn bij het opstellen van
de inschrijvingen op aanbestedingen of van de subsidieaanvragen van die
gegadigden of inschrijvers, indien dit opzettelijk gebeurt en met het oogmerk
de subsidiabiliteits-, uitsluitings-, selectie- of toekenningscriteria te
omzeilen of de toepassing ervan te verstoren, strafbaar wordt gesteld. 
2.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat het witwassen van geld in de zin van
artikel 1, lid 2, van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de
Raad[33]
waarbij activa betrokken zijn die afkomstig zijn uit de strafbare feiten waarop
de onderhavige richtlijn betrekking heeft, strafbaar wordt gesteld. 
3.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat de volgende gedragingen, indien opzettelijk
begaan, strafbaar worden gesteld:
a)      de handeling van een
overheidsfunctionaris die rechtstreeks of via een tussenpersoon voordelen,
ongeacht de aard daarvan, voor zichzelf of voor een ander vraagt of aanneemt,
dan wel ingaat op een desbetreffende toezegging teneinde in strijd met zijn
ambtsplicht, een ambtshandeling of een handeling in de uitoefening van zijn
ambt te verrichten of na te laten, waardoor de financiële belangen van de Unie
worden of kunnen worden geschaad (passieve corruptie);
b)      de handeling van wie een
overheidsfunctionaris rechtstreeks of via een tussenpersoon een voordeel,
ongeacht de aard daarvan, voor hemzelf of voor een ander belooft of verstrekt,
om in strijd met zijn ambtsplicht een ambtshandeling of een handeling in de uitoefening
van zijn ambt te verrichten of na te laten, waardoor de financiële belangen van
de Unie worden of kunnen worden geschaad (actieve corruptie).
4.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat het opzettelijk door een overheidsfunctionaris
vastleggen, besteden, toeëigenen of gebruiken van middelen voor andere dan
doeleinden dan die waarvoor zij bestemd waren, met het oogmerk de financiële
belangen van de Unie te schaden, strafbaar wordt gesteld (misbruik). 
5.           Voor de toepassing van dit
artikel wordt onder "overheidsfunctionaris" verstaan:
a)      een ieder die voor de Unie of in een
lidstaat of in een derde land een overheidsfunctie bekleedt en een wetgevend,
uitvoerend, administratief of rechterlijk ambt uitoefent;
b)      ieder ander die, zonder een dergelijk
ambt uit te oefenen, voor de Unie of in een lidstaat of in een derde land een
overheidsfunctie bekleedt en betrokken is bij het beheer van of de
besluitvorming inzake de financiële belangen van de Unie. 
Titel III:
Algemene bepalingen inzake de strafbare feiten op het gebied van de preventie
en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden
geschaad 
Artikel 5
Uitlokking, medeplichtigheid en poging
1.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat uitlokking van en medeplichtigheid aan de
in titel II bedoelde feiten strafbaar worden gesteld. 
2.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat een poging om het in artikel 3 of artikel 4,
lid 4, bedoelde feit te plegen, strafbaar wordt gesteld.
Artikel 6
 Aansprakelijkheid van rechtspersonen 
1.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden
gesteld voor elk van de in titel II genoemde strafbare feiten wanneer die feiten
tot hun voordeel zijn gepleegd door een persoon die hetzij individueel, hetzij
als lid van een orgaan van de rechtspersoon optreedt en bij de rechtspersoon
een leidende functie bekleedt op grond van: 
a)      de bevoegdheid om de rechtspersoon te
vertegenwoordigen; 
b)      de bevoegdheid om namens de rechtspersoon
beslissingen te nemen; of 
c)      de bevoegdheid om binnen de rechtspersoon
toezicht uit te oefenen. 
2.           Tevens zorgt iedere lidstaat
ervoor dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld wanneer ten
gevolge van gebrekkig toezicht of gebrekkige controle door een in lid 1
bedoelde persoon, strafbare feiten als bedoeld in titel II konden worden begaan
ten voordele van die rechtspersoon door een onder diens gezag staande persoon. 
3.           De aansprakelijkheid van een
rechtspersoon krachtens de leden 1 en 2 sluit niet de strafrechtelijke
vervolging uit van natuurlijke personen die als dader bij de in titel II
bedoelde handelingen betrokken zijn of uit hoofde van artikel 5
strafrechtelijk aansprakelijk zijn.
4.           In deze richtlijn wordt onder
"rechtspersoon" verstaan, ieder lichaam dat krachtens het
toepasselijke recht rechtspersoonlijkheid bezit, met uitzondering van staten en
andere overheidslichamen in de uitoefening van het openbaar gezag, en publiekrechtelijke
internationale organisaties.
Artikel 7
Straffen voor natuurlijke personen 
1.           Wat natuurlijke personen
betreft, zorgen de lidstaten ervoor dat de in titel II bedoelde strafbare
feiten kunnen worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen,
waaronder boetes en gevangenisstraf als vastgesteld in artikel 8.
2.           In het geval van lichtere
strafbare feiten waarbij de schade minder dan 10 000 EUR bedraagt en de
voordelen minder dan 10 000 EUR, mogen de lidstaten, als er geen
sprake is van bijzondere verzwarende omstandigheden, ook in andere dan
strafrechtelijke sancties voorzien.
3.           Lid 1 geldt onverminderd de
uitoefening van disciplinaire bevoegdheden tegen overheidsfunctionarissen door
de bevoegde instanties. 
4.           De lidstaten zorgen ervoor
dat andersoortige sancties, die niet kunnen worden gelijkgesteld aan
strafrechtelijke sancties en die dezelfde persoon al zijn opgelegd wegens de
betrokken handeling, in aanmerking kunnen worden genomen bij diens veroordeling
wegens een in titel II bedoeld strafbaar feit. 
Artikel 8
Minimumgevangenisstraffen 
1.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat in de artikelen 3 en 4, leden 1 en 4,
bedoelde feiten, die tot een voordeel of schade van minimaal 100 000 EUR
leidden, strafbaar worden gesteld met:
a)      een minimumstraf van minimaal zes maanden
gevangenisstraf;
b)      een maximumstraf van minimaal vijf jaar
gevangenisstraf. 
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor
te zorgen dat in de artikel 4, leden 2 en 3, bedoelde feiten, die tot een
voordeel of schade van minimaal 30 000 EUR leidden, strafbaar worden
gesteld met:
a)      een minimumstraf van minimaal zes maanden
gevangenisstraf;
b)      een maximumstraf van minimaal vijf jaar
gevangenisstraf. 
2.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat de in titel II bedoelde feiten strafbaar
worden gesteld met een maximale gevangenisstraf van minimaal tien jaar wanneer
deze worden gepleegd in het kader van een criminele organisatie zoals
gedefinieerd in Kaderbesluit 2008/841/JBZ. 
Artikel 9
Soorten
minimumsancties voor rechtspersonen
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om
ervoor te zorgen dat tegen een rechtspersoon die volgens artikel 6
aansprakelijk is gesteld, doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties
kunnen worden getroffen; deze sancties omvatten strafrechtelijke of
niet-strafrechtelijke geldboetes en kunnen andere maatregelen omvatten, zoals: 
a)           uitsluiting van door de overheid
verleende voordelen of steun; 
b)           een tijdelijk of permanent verbod op
het uitoefenen van commerciële activiteiten; 
c)           plaatsing onder toezicht van de
rechter; 
d)           gerechtelijke ontbinding; 
e)           tijdelijke of permanente sluiting
van vestigingen die zijn gebruikt voor het plegen van het strafbare feit. 
Artikel 10
Bevriezing en confiscatie
De lidstaten zorgen ervoor dat de opbrengsten
van de in titel II bedoelde strafbare feiten en de daarbij gebruikte
hulpmiddelen worden bevroren en geconfisqueerd overeenkomstig Richtlijn
.../.../... [van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bevriezing en
confiscatie van opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie][34].
Artikel 11
Rechtsmacht
1.           Iedere lidstaat neemt de
nodige maatregelen om te voorzien in zijn rechtsmacht ten aanzien van de in de
titel II bedoelde strafbare feiten die:
a)      geheel of gedeeltelijk op zijn
grondgebied zijn gepleegd; of
b)      zijn gepleegd door een eigen onderdaan.
2.           Voor het in lid 1, onder b),
bedoelde geval neemt iedere lidstaat de nodige maatregelen om ervoor te zorgen
dat zijn rechtsmacht niet afhangt van de voorwaarde dat vervolging slechts kan
worden ingesteld indien het slachtoffer aangifte heeft gedaan op de plaats waar
de feiten zijn gepleegd of indien de staat van de plaats waar de feiten zijn
gepleegd, een aanklacht heeft geformuleerd. 
3.           De lidstaten zorgen ervoor
dat hun rechtsmacht zich uitstrekt tot situaties waarin een strafbaar feit is
gepleegd door middel van informatie- en communicatietechnologie waartoe toegang
werd verkregen vanaf hun grondgebied. 
Artikel 12
Verjaring van strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie
worden geschaad
1.           De lidstaten voorzien in een
verjaringstermijn waarin onderzoek, vervolging, proces en rechterlijke
beslissing nog mogelijk zijn in verband met de in titel II en artikel 5
bedoelde strafbare feiten; deze termijn bedraagt minimaal vijf jaar vanaf het
moment waarop het strafbare feit werd gepleegd. 
2.           De lidstaten zorgen ervoor
dat de verjaringstermijn wordt onderbroken en opnieuw begint bij elke handeling
van een bevoegde nationale autoriteit, met name het daadwerkelijke begin van
een onderzoek of vervolging, tot minimaal tien jaar na het moment waarop het
strafbare feit werd gepleegd. 
3.           De lidstaten nemen de nodige
maatregelen om een straf die na een definitief vonnis wegens een in titel II en
in artikel 5 bedoeld strafbaar feit is opgelegd, gedurende een passende
periode, en wel tot minimaal tien jaar na het definitieve vonnis, ten uitvoer
te kunnen leggen. 
Artikel 13
Terugvordering
Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de
terugvordering van bedragen die ten onrechte zijn betaald als gevolg van de in
titel II bedoelde strafbare feiten. 
Artikel 14
Verhouding tot andere toepasselijke rechtshandelingen van de Unie
De toepassing van de administratieve
maatregelen, straffen en boetes die zijn vastgesteld in de wetgeving van de
Unie, met name in de zin van de artikelen 4 en 5 van Verordening nr. 2988/95
van de Raad[35],
of in nationale wetgeving die is vastgesteld overeenkomstig een specifieke
verplichting uit hoofde van de wetgeving van de Unie, doet aan deze richtlijn
geen afbreuk. De lidstaten zorgen ervoor dat strafvorderingen die zijn
ingesteld op grond van nationale bepalingen die strekken tot omzetting van deze
richtlijn geen afbreuk doen aan de passende en doeltreffende toepassing van
administratieve maatregelen, straffen en boetes die zijn vastgesteld in de
EU-wetgeving of nationale uitvoeringsvoorschriften en die niet kunnen worden
gelijkgesteld aan strafvorderingen.
Titel IV:
Slotbepalingen 
Artikel 15
            Samenwerking
tussen de lidstaten en de Europese Commissie (Europees Bureau voor
fraudebestrijding) 
1.           De lidstaten en de Commissie
werken samen bij de bestrijding van de in titel II bedoelde strafbare feiten.
Daartoe verleent de Commissie de technische en operationele bijstand die de
bevoegde nationale autoriteiten nodig kunnen hebben om coördinatie van het door
hen ingestelde onderzoek te vergemakkelijken.
2.           Teneinde de constatering van
de feiten te vergemakkelijken en te zorgen voor een daadwerkelijke bestrijding
van de in titel II bedoelde strafbare feiten kunnen de bevoegde autoriteiten
van de lidstaten gegevens uitwisselen met de Commissie. De Commissie en de
bevoegde nationale autoriteiten houden in elk bijzonder geval rekening met de
eisen inzake geheimhouding van het onderzoek en gegevensbescherming. Daartoe
kan een lidstaat bij het verstrekken van informatie aan de Commissie bijzondere
voorwaarden stellen aan het gebruik van die informatie door de Commissie dan
wel door een andere lidstaat waaraan die informatie kan worden doorgegeven.
Artikel 16
Intrekking van de strafrechtelijke verdragen voor de bescherming van de
financiële belangen van de Europese Gemeenschappen
De Overeenkomst van 26 juli 1995 aangaande de
bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, met
inbegrip van de bijbehorende protocollen van 27 september 1996, 29 november 1996
en 19 juni 1997, wordt met ingang van [datum van toepassing krachtens artikel 17,
lid 1, tweede alinea] ingetrokken. 
Artikel 17
Omzetting
1.           De lidstaten zorgen,
uiterlijk op […], voor de vaststelling en bekendmaking van de nodige wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen om aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen
de Commissie die bepalingen onverwijld mede.
Zij passen die bepalingen toe met ingang van [….]
Wanneer de lidstaten die bepalingen vaststellen,
wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar deze
richtlijn verwezen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de
lidstaten.
2.           De lidstaten delen de
Commissie de tekst van de belangrijkste bepalingen van intern recht mede die
zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.
Artikel 18
Inwerkingtreding
Deze richtlijn treedt in werking op de
twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de
Europese Unie.
Artikel 19
Adressaten
Deze richtlijn
is gericht tot de lidstaten.
Gedaan te Brussel,
Voor het Europees Parlement                       Voor
de Raad
De voorzitter                                                  De
voorzitter
[1]               COM(2011) 595 definitief en begeleidende documenten van
de diensten van de Commissie SEC(2011) 1107, 1108 en 1109 definitief.
[2]               Overeenkomst van 26 juli 1995, PB C 316 van 27.11.1995,
blz. 49 (fraude); eerste protocol van 27 september 1996, PB C 313 van 23.10.1996,
blz. 2, en Overeenkomst van 26 mei 1997, PB C 195 van 25.6.1997 (corruptie);
protocol van 29 november 1996, PB C 151 van 20.5.1997, blz. 2 (prejudiciële
uitlegging); tweede protocol van 19 juni 1997, PB C 221 van 19.7.1997, blz. 12
(witwassen van geld).
[3]               Zie de verslagen van de Commissie over de
tenuitvoerlegging van de PIF-Overeenkomst (COM(2004) 709 definitief van 25.10.2004
en COM(2008) 77 definitief van 14.2.2008).
[4]               Deze beknopte tabel is ontleend aan een uitgebreider
overzicht, met meer strafbare feiten, dat is opgenomen in de effectbeoordeling
bij dit voorstel voor een richtlijn. De tabel geeft een globaal beeld van de
stand van zaken in de lidstaten per december 2011.
[5]               Zie noot 2.
[6]               Second Commission Report on the Implementation of the
Convention for the Protection of the European Communities' financial interests
and its protocols, 14.2.2008, COM(2008) 77 definitief, punt 4.1. Sindsdien
hebben nog meer lidstaten de overeenkomst en de protocollen geratificeerd.
Alleen Tsjechië is nog niet tot ratificatie overgegaan; wel is hiertoe een
nationale grondwettelijke procedure ingeleid.
[7]               PB L 68 van 15.3.2005, blz. 49.
[8]               COM(2012) 85 final van 12.3.2012.
[9]               Richtlijn 91/308/EEG, ingetrokken en vervangen door
Richtlijn 2005/60/EG van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik
van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van
terrorisme, PB L 309 van 25.11.2005, blz. 15.
[10]             Besluit van de Commissie van 6 juni 2011 tot instelling
van een EU-corruptiebestrijdingsmechanisme voor periodieke beoordeling, C(2011) 3673 definitief.
[11]             COM(2011) 293 def. van 26.5.2011.
[12]             SEC(2011) 621 def. van 26.5.2011.
[13]             COM(2011) 573 def. van 20.9.2011.
[14]             PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1.
[15]             Op landbouwgebied is dit bv. Verordening (EG) nr. 73/2009
voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers, PB L 30
van 31.1.2009, blz. 16. 
[16]             Zie voor een overzicht van deze instrumenten: Study on
the legal framework for the protection of EU financial interest by criminal law,
RS 2011/07, 4 april 2012, blz. 22.
[17]             Contractnr. JUST/2011/EVAL/FW/1023/A4 - Study on the
legal framework for the protection of EU financial interests by criminal law.
[18]             Ibidem.
[19]             Zie ook de definitie in artikel 1, lid 2, van Verordening
(EG, Euratom) nr. 2988/95.
[20]             COM(2001) 272 definitief van 23.5.2001, gewijzigd bij COM(2002)
577 definitief van 16.10.2002.
[21]             Arrest van 15 november 2011 in zaak C-539/09, Commissie
tegen Duitsland (PB C 25 van 28.1.2012, blz. 5).
[22]             Study on the legal framework for the protection of EU
financial interest by criminal law, RS 2011/07, 4 mei 2012, blz. 74. 
[23]             Ibidem, blz. 150.
[24]             PB L 190 van 18.7.2002,
blz. 1.
[25]             PB C , blz.
[26]             Zaak C-539/09, PB C 25 van 28 januari 2012, blz. 8.
[27]             PB L 300 van 11.11.2008, blz. 42.                
[28]             PB C 316 van 27.11.1995, blz. 48.
[29]             PB C 313 van 23.10.1996, blz. 1.
[30]             PB C 151 van 20.5.1997, blz. 1.
[31]             PB L 350 van 30.12.2008, blz. 60.
[32]             PB L 8 van 12.1.2001, blz. 1.
[33]             PB L 309 van 25.11.2005, blz. 15.
[34]             Vast te stellen op basis van voorstel COM(2012) 85.
[35]             Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18
december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de
Europese Gemeenschappen, PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1.