CELEX: 62018CC0203
Language: da
Date: 2019-06-13 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat P. Pikamäe fremsat den 13. juni 2019.#Deutsche Post AG og Klaus Leymann mod Land Nordrhein-Westfalen og UPS Deutschland Inc. & Co. OHG m.fl. mod Deutsche Post AG.#Anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen og Landgericht Köln.#Præjudiciel forelæggelse – forordning (EF) nr. 561/2006 – vejtransport – sociale bestemmelser – køretøjer, der anvendes til omdeling af forsendelser som led i postbefordringspligten – undtagelser – køretøjer, der anvendes delvist til en sådan omdeling – direktiv 97/67/EF – artikel 3, stk. 1 – »befordringspligt« – begreb.#Forenede sager C-203/18 og C-374/18.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      P. PIKAMÄE
      fremsat den 13. juni 2019 (
            1
         )
      
         Forenede sager C-203/18 og C-374/18
      
      Deutsche Post AG,
      Klaus Leymann
      mod
      Land Nordrhein-Westfalen
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland))
      
      og
      UPS Deutschland Inc. & Co. OHG,
      DPD Dynamic Parcel Distribution GmbH & Co. KG,
      Bundesverband Paket & Expresslogistik eV
      mod
      Deutsche Post AG
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln, Tyskland))
      
      »Præjudiciel forelæggelse – vejtransport – forordning (EF) nr. 561/2006 – anvendelse af en takograf – artikel 13, stk. 1, litra d) – undtagelse for køretøjer, der anvendes til omdeling af forsendelser som led i postbefordringspligten – køretøjer, der anvendes delvist til omdeling af forsendelser, der ikke er et led i postbefordringspligten – direktiv 97/67/EF – begrebet »befordringspligt««
      
               1. 
            
            
               I nærværende forenede præjudicielle sager anmodes Domstolen navnlig om at fastsætte rækkevidden af artikel 13, stk. 1, litra d), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4. februar 2014 (herefter »forordning nr. 561/2006«) (
                     2
                  ). En sådan bestemmelse gør det muligt for medlemsstaterne at indrømme en undtagelse fra anvendelsen af forordningens bestemmelser om køretid, pauser og hviletid i forbindelse med transport, der foretages med de køretøjer, der anvendes af de postbefordringspligtige virksomheder »til at omdele forsendelser som led i befordringspligten«.
            
         
               2. 
            
            
               Domstolen skal i den kommende dom navnlig tage stilling til, om denne undtagelsesbestemmelse skal forstås således, at den kun omfatter køretøjer, der udelukkende anvendes til at omdele forsendelser, som kan henføres til postbefordringspligten, eller om den også kan finde anvendelse, når disse køretøjer hovedsageligt eller for en på anden vis fastsat andels vedkommende anvendes til at omdele forsendelser, som kan henføres til denne pligt.
            
         
         I. Retsforskrifter
      
      
         
            A.
          
            EU-retten
         
      
      
         1. Forordning nr. 561/2006
      
      
               3.
            
            
               Artikel 1 i forordning nr. 561/2006 bestemmer:
               »Ved denne forordning fastsættes regler for køretid, pauser og hviletid for førere, der udfører godstransport og passagerbefordring ad vej, med det formål at harmonisere vilkårene for konkurrencen mellem de forskellige former for landtransport, navnlig vejtransporten, og at forbedre arbejdsvilkårene og færdselssikkerheden. Forordningen sigter også mod at fremme bedre kontrol og retshåndhævelse i medlemsstaterne og bedre arbejdspraksis i vejtransporterhvervet.«
            
         
               4.
            
            
               Forordningens artikel 2, stk. 1, litra a), bestemmer som følger:
               »Denne forordning gælder for følgende former for vejtransport:
               
                        a)
                     
                     
                        godstransport med et køretøj, hvis største tilladte totalvægt inklusive påhængsvogn eller sættevogn overstiger 3,5 ton.«
                     
                  
         
               5.
            
            
               Forordningens artikel 5-9 indeholder de regler, der finder anvendelse på et transportkøretøjs medfølgende personale, køretiden, pauserne og hviletiden.
            
         
               6.
            
            
               Forordningens artikel 13, stk. 1, der indgår i kapitel IV (»undtagelser«), er affattet på følgende måde:
               »For så vidt som det er foreneligt med de i artikel 1 fastsatte mål, kan enhver medlemsstat på sit eget område eller på en anden medlemsstats område, såfremt denne anden medlemsstat er indforstået hermed, tillade, at transport, der udføres ved hjælp af følgende køretøjer, undtages fra bestemmelserne i artikel 5-9 og gøre sådanne undtagelser afhængige af individuelle betingelser:
               […]
               
                        d)
                     
                     
                        køretøjer eller en kombination af køretøjer med en største tilladt totalvægt på ikke over 7,5 ton, som benyttes af befordringspligtige virksomheder, jf. definitionen i artikel 2, nr. 13), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (
                              3
                           ), til at omdele forsendelser som led i befordringspligten.
                        Disse køretøjer må kun benyttes inden for en radius af 100 kilometer fra virksomhedens hjemsted og på den betingelse, at kørslen af køretøjerne ikke er førerens hovedaktivitet.
                     
                  […]«
            
         
         2. Forordning (EU) nr. 165/2014
      
      
               7.
            
            
               Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4. februar 2014 om takografer inden for vejtransport, om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 om kontrolapparatet inden for vejtransport og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 (
                     4
                  ) fastsætter navnlig de forpligtelser og forskrifter, der finder anvendelse på konstruktion, installering, brug og afprøvning og kontrol af takografer, der anvendes inden for vejtransport.
            
         
         3. Direktiv 97/67/EF
      
      
               8.
            
            
               Artikel 2, nr. 13), i direktiv 97/67, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 (
                     5
                  ) (herefter »direktiv 97/67«), bestemmer:
               »I dette direktiv forstås ved:
               […]
               
                        13)
                     
                     
                        Befordringspligtig virksomhed: den offentlige eller private virksomhed, som helt eller delvist opfylder befordringspligten i en medlemsstat, og hvis navn er meddelt Kommissionen, jf. artikel 4.«
                     
                  
         
               9.
            
            
               Samme direktivs artikel 3, stk. 1, 4 og 5, bestemmer:
               »1.   Medlemsstaterne sikrer overalt på deres område, at brugerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere.
               […]
               4.   Hver medlemsstat vedtager de foranstaltninger, der er nødvendige for, at befordringspligten omfatter mindst følgende ydelser:
               
                        –
                     
                     
                        indsamling, sortering, transport og omdeling af postforsendelser på op til 2 kg
                     
                  
                        –
                     
                     
                        indsamling, sortering, transport og omdeling af postpakker på op til 10 kg
                     
                  
                        –
                     
                     
                        postbefordring af rekommanderede forsendelser og forsendelser med angiven værdi.
                     
                  5.   Den nationale forvaltningsmyndighed kan forhøje vægtgrænsen for medtagelse af postpakker under befordringspligten til højst 20 kg og kan fastsætte særlige bestemmelser for dør til dør-omdeling af sådanne postpakker.
               […]«
            
         
         
            B.
          
            Tysk ret
         
      
      
               10.
            
            
               § 1 i Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (bekendtgørelse om køre- og hviletidsbestemmelserne i vejtransport, Fahrpersonalverordnung, herefter »FPersV«) med overskriften »Køretid og hvileperioder på vejtransportområdet« bestemmer:
               »(1)   Førere
               
                        1.
                     
                     
                        af køretøjer, herunder køretøjer med påhængsvogn eller sættevogn, der benyttes til godstransport, hvis største tilladte totalvægt er højere end 2,8 ton og ikke overstiger 3,5 ton
                     
                  […]
               skal overholde køretid, pauser og hvileperioder i henhold til artikel 4, 6-9 og 12 [i forordning nr. 561/2006].
               (2)   Stk. 1 finder ikke anvendelse på:
               
                        1.
                     
                     
                        køretøjer, der er nævnt i § 18
                     
                  […]
               (6)   […] Arbejdsgiveren skal
               
                        1.
                     
                     
                        udlevere formularer i overensstemmelse med skabelonen i bilag 1, der er egnede til at foretage registreringerne, til føreren i tilstrækkeligt antal
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        gennemgå registreringerne, så snart føreren afleverer disse, og straks træffe foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre overholdelsen af første til femte punktum
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        opbevare registreringerne i et år efter, at føreren har afleveret dem, i kronologisk rækkefølge og i læselig form uden for køretøjet og på forlangende forevise disse for kompetente personer
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        tilintetgøre optegnelserne efter opbevaringsfristens udløb senest den 31. marts i det efterfølgende kalenderår […]
                     
                  […]«
            
         
               11.
            
            
               FPersV’s § 18 med overskriften »Undtagelser i henhold til forordning (EF) nr. 561/2006 og forordning (EU) nr. 165/2014« bestemmer som følger:
               »(1)   I henhold til artikel 13, stk. 1, i forordning […] nr. 561/2006 og artikel 3, stk. 2, i forordning […] nr. 165/2014 undtages i forhold til lov om kørselspersonales anvendelsesområde følgende køretøjskategorier fra anvendelsen af artikel 5-9 i forordning […] nr. 561/2006 og fra anvendelsen af forordning […] nr. 165/2014:
               […]
               
                        4.
                     
                     
                        køretøjer eller en kombination af køretøjer med en største tilladt totalvægt på ikke over 7,5 ton, som benyttes af udbydere af posttjenester, der leverer befordringspligttjenester som omhandlet i § 1, stk. 1, i Post-Universaldienstleistungsverordnung (forbundsbekendtgørelse om universel posttjeneste) af 15. december 1999 (
                              6
                           ), som senest ændret ved § 3, stk. 26, i lov af 7. juli 2005 (
                              7
                           ), i den til enhver tid gældende affattelse, til omdeling af forsendelser som led i befordringspligten inden for en radius af 100 km fra virksomhedens hjemsted, forudsat at kørslen af køretøjet ikke er førerens hovedaktivitet.
                     
                  […]«
            
         
               12.
            
            
               § 4, nr. 1, litra b), i Postgesetz (postloven) af 22. december 1997 (
                     8
                  ), som ændret senest ved § 169 i lov af 29. marts 2017 (
                     9
                  ), bestemmer:
               »Ved posttjenester forstås i denne lov følgende erhvervsmæssige tjenester:
               […]
               
                        b)
                     
                     
                        befordring af adresserede pakker, hvis vægt ikke overstiger 20 kg
                     
                  […]«
            
         
               13.
            
            
               Postlovens § 11 bestemmer:
               »(1)   Tjenester, der er omfattet af befordringspligten, er et minimum af posttjenester i henhold til § 4, nr. 1, der ydes på hele området i nærmere fastsat kvalitet og til en overkommelig pris. Befordringspligten er begrænset til posttjenester, der er undergivet licens, og posttjenester, der befordringsteknisk set i det mindste delvis kan ydes sammen med posttjenester, der er undergivet licens. Befordringspligten omfatter kun tjenester, der i almindelighed anses for absolut nødvendige.
               (2)   Forbundsregeringen kan ved bekendtgørelse, der kræver Forbundsdagens og Forbundsrådets bemyndigelse, fastlægge befordringspligtens indhold og omfang i overensstemmelse med stk. 1.«
            
         
               14.
            
            
               På grundlag af Postlovens § 11, stk. 2, har forbundsregeringen præciseret rækkevidden af befordringspligten for så vidt angår de i § 1, stk. 1, nr. 2, i forbundsbekendtgørelsen om universel posttjeneste omhandlede pakkeforsendelser, der er affattet som følger:
               »(1)   Følgende posttjenester er omfattet af »befordringspligten«:
               […]
               2.   befordring af adresserede pakker, hvis vægt ikke overstiger 20 kilogram, og hvis mål ikke overstiger de mål, der er fastsat i verdenspostkonventionen og den tilhørende gennemførelsesforordning
               […]«
            
         
         II. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
      
      
         
            A.
          
            Sag C-203/18
         
      
      
               15.
            
            
               Deutsche Post AG (herefter »Deutsche Post«) er den postbefordringspligtige virksomhed i Tyskland. Selskabet varetager i denne egenskab befordring af pakker, hvis vægt ikke overstiger 20 kg, i henhold til § 1, stk. 1, nr. 2, i forbundsbekendtgørelsen om universel posttjeneste. Til omdelingen af sådanne pakker anvender Deutsche Post køretøjer med en største tilladt totalvægt på ikke over 7,5 ton. Samtidig varetager Deutsche Post med de samme køretøjer også befordringen af pakker, hvis vægt overstiger 20 kg – dvs. pakker, der ikke er omfattet af befordringspligten – men som ifølge det af Deutsche Post oplyste ikke udgør mere end fem procent af alle køretøjernes samlede last, selv i spidsbelastningsperioder.
            
         
               16.
            
            
               Deutsche Post er af den opfattelse, at virksomheden i sin egenskab af befordringspligtig virksomhed kan høre ind under undtagelsesbestemmelsen i FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4. I så henseende er virksomheden ikke omfattet af forpligtelsen til at håndhæve de bestemmelser om køretid, pauser og hviletid for førerne, som førere, der varetager godstransport og personbefordring ad landevej, skal overholde.
            
         
               17.
            
            
               De kompetente myndigheder har derimod anført, at denne undtagelsesbestemmelse ikke finder anvendelse med den begrundelse, at Deutsche Post ligeledes befordrer tungere pakker, der overstiger 20 kg, dvs. den grænse, der gælder for befordringspligtige pakker. I denne forbindelse er der blevet gennemført flere inspektioner på Deutsche Posts forretningssteder, og de ansvarlige for trafikken, distributionscentret samt virksomhedens omdelere er pålagt administrative bøder.
            
         
               18.
            
            
               Den 21. januar anlagde Deutsche Post og Klaus Leymann (herefter »Deutsche Post m.fl.«) et anerkendelsessøgsmål ved Verwaltungsgericht Köln (forvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland) med påstand om præcisering af rækkevidden af den i FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, omhandlede undtagelse og om anerkendelse af, at denne undtagelse ligeledes kan finde anvendelse på køretøjer, der transporterer pakker, som hver især vejer over 20 kg, sammen med befordringspligtige pakker. Ved dom af 2. februar 2016 forkastede Verwaltungsgericht Köln (forvaltningsdomstolen i Köln) søgsmålet som ugrundet. Dermed fulgte forvaltningsdomstolen den fortolkning, som delstaten Nordrhein-Westfalen (Tyskland) havde anlagt, hvorefter den omhandlede undtagelse kun finder anvendelse, hvis køretøjerne »udelukkende« anvendes til omdeling af postbefordringspligtige forsendelser.
            
         
               19.
            
            
               Den 7. marts 2016 har Deutsche Post m.fl. iværksat appel af denne dom ved den forelæggende ret.
            
         
               20.
            
            
               Den forelæggende ret har først og fremmest anført, at den tyske lovgiver med vedtagelsen af FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, overtog indholdet af artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006, der fastsætter en undtagelse for køretøjer eller en kombination af køretøjer, som benyttes af befordringspligtige virksomheder til at omdele forsendelser som led i befordringspligten (herefter den »omhandlede undtagelse«), således at fortolkningen af nævnte nationale bestemmelse hovedsageligt afhænger af fortolkningen af undtagelsesbestemmelsen i EU-retten.
            
         
               21.
            
            
               Den har i denne henseende anført, at delstaten Nordrhein-Westfalens fortolkning gør det muligt at undgå, at den postbefordringspligtige virksomhed kan nyde godt af en konkurrencefordel i forhold til virksomheder, der ikke leverer en sådan tjeneste, og som derfor er underlagt regler om køretid, pauser og hviletid. Ifølge den forelæggende ret kan den omhandlede undtagelse imidlertid også forstås således, at den har til formål at kompensere for den konkurrencemæssige ulempe for den befordringspligtige virksomhed som følge af den statslige regulering af priserne på og kvaliteten af levering af tjenesteydelserne.
            
         
               22.
            
            
               Såfremt den omhandlede undtagelse desuden ikke kræver, at køretøjerne eller kombinationen af køretøjer »udelukkende« anvendes til omdeling af forsendelser som led i befordringspligten, er den forelæggende ret af den opfattelse, at det skal præciseres, om denne undtagelse i det mindste kræver, at der er tale om en bestemt andel af de befordringspligtige forsendelser, for at køretøjerne eller kombinationen af køretøjer er fritaget fra de i forordning nr. 561/2006 fastsatte forpligtelser.
            
         
               23.
            
            
               I denne forbindelse har Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Skal undtagelsesbestemmelsen i artikel 13, stk. 1, litra d), i [forordning nr. 561/2006] fortolkes således, at den kun omfatter køretøjer eller en kombination af køretøjer, der udelukkende anvendes til at omdele forsendelser som led i befordringspligten, eller kan den også finde anvendelse, når køretøjer eller en kombination af køretøjer også, hovedsageligt eller for en på anden vis fastsat andels vedkommende anvendes til at omdele forsendelser som led i befordringspligten?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Skal der med henblik på en vurdering af, om køretøjer eller en kombination af køretøjer udelukkende eller – i givet fald – også, hovedsageligt eller for en på anden vis fastsat andels vedkommende anvendes til at omdele forsendelser som led i befordringspligten, inden for rammerne af den i [første spørgsmål] nævnte undtagelsesbestemmelse tages udgangspunkt i den almindelige anvendelse af et køretøj eller en kombination af køretøjer eller i den konkrete anvendelse af et køretøj eller en kombination af køretøjer på en enkelt tur?«
                     
                  
         
         
            B.
          
            Sag C-374/18
         
      
      
               24.
            
            
               Ligesom i sag C-203/18 vedrører tvisten i hovedsagen Deutsche Posts overholdelse af de i forordning nr. 561/2006 fastsatte betingelser.
            
         
               25.
            
            
               To elementer adskiller sig imidlertid fra denne sag: i) sagsøgerne i hovedsagen, dvs. UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, DPD Dynamic Parcel Distribution GmbH & Co. KG og Bundesverband Paket & Expresslogistik e.V. (herefter »UPS Deutschland m.fl.«), har foreholdt Deutsche Post, at virksomheden har overtrådt § 3 og 3a i Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (den tyske forbundslov mod illoyal konkurrence), og har anlagt sag med påstand om, at denne praksis bringes til ophør, og at det fastslås, at sagsøgte er forpligtet til at yde erstatning for det lidte tab, og ii) de pågældende køretøjer eller kombinationen af køretøjer har en totalvægt på over 2,8 ton, men under 3,5 ton.
            
         
               26.
            
            
               Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, hælder Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln) til den opfattelse, at sagsøgte ikke kan gøre den i FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, omhandlede undtagelse gældende, for så vidt som den, som det fremgår af bestemmelsens formål, kun kan finde anvendelse, når der udelukkende omdeles befordringspligtige forsendelser. Den forelæggende ret er navnlig af den opfattelse, at det mål, der forfølges med FPersV, hvormed forordning nr. 561/2006 gennemføres i den interne retsorden, og som består i at forbedre førernes arbejdsvilkår og trafiksikkerheden, kun kan nås, hvis undtagelserne inden for en meget konkurrencepræget sektor, som postsektoren, fortolkes strengt.
            
         
               27.
            
            
               Desuden er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den omstændighed, at visse supplerende ydelser leveres i tilknytning til en postforsendelse, udgør en hindring for, at denne forsendelse kan anses for at være blevet omdelt »som led i befordringspligten«. Efter den forelæggende rets opfattelse bør dette spørgsmål besvares bekræftende.
            
         
               28.
            
            
               Af disse grunde har Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Skal artikel 13, stk. 1, i [forordning (EF) nr. 561/2006] fortolkes således, at bestemmelsen kun tillader undtagelser fra artikel 5-9 i [forordning nr. 561/2006], såfremt et køretøj tilhørende en befordringspligtig virksomhed, jf. definitionen i artikel 2, stk. 13, i direktiv [97/67], i henhold til artikel 13, stk. 1, litra d), i [forordning nr. 561/2006] alene og udelukkende transporterer forsendelser som led i befordringspligten, eller er undtagelser fra artikel 5-9 i forordning (EF) nr. 561/2006 også tilladt, hvis de pågældende køretøjer foruden de forsendelser, der transporteres som led i befordringspligten, også befordrer andre forsendelser, der ikke er omfattet af befordringspligten?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Såfremt spørgsmål 1 skal besvares således, at undtagelser fra artikel 5-9 i [forordning nr. 561/2006] også er tilladt, hvis de pågældende køretøjer foruden de forsendelser, der transporteres som led i befordringspligten, også befordrer andre forsendelser, der ikke er omfattet af befordringspligten:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 Hvilket omfang skal andelen af de forsendelser, som et køretøj transporterer som led i befordringspligten, i så fald mindst have?
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 Hvilket omfang må andelen af de forsendelser, der ikke er omfattet af befordringsforpligtelsen, og som køretøjet befordrer samtidig med befordringspligtige forsendelser, i så fald højst have?
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 Hvordan skal et omfang som det, der er anført under a) og b), hver især fastsættes?
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 Skal der foreligge et omfang som det, der er anført under a) og b), på hver enkelt tur med det pågældende køretøj, eller er et gennemsnit af alle ture med det pågældende køretøj tilstrækkeligt?
                              
                           
                  
                        3)
                     
                     
                        
                                 a)
                              
                              
                                 Skal en medlemsstats nationale bestemmelse vedrørende køre- og hviletid for så vidt angår køretøjer og kombinationer af køretøjer til godstransport med en største tilladt totalvægt på over 2,8 [ton] og ikke over 3,5 [ton], der ordret gengiver bestemmelserne i artikel 13, stk. 1, i [forordning nr. 561/2006], udelukkende fortolkes på grundlag af EU-retten?
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 Kan en national retsinstans på trods af den ordrette gengivelse af EU-retten anvende andre kriterier for fortolkningen af de bestemmelser, der er inkorporeret fra EU-retten?
                              
                           
                  
                        4)
                     
                     
                        Er det til hinder for en klassificering af en forsendelse som forsendelse, der er omfattet af befordringsforpligtelsen i henhold til [direktiv 97/67], når der i forbindelse med denne udbydes tillægsydelser såsom:
                        
                                 –
                              
                              
                                 indsamling (uden tidsinterval)
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 indsamling (med tidsinterval)
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 visuel alderskontrol
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 efterkrav
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 modtager betaler forsendelsen op til 31,5 kg
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 eftersendelsesservice
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 forholdsordre
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 ønsket dag
                              
                           
                                 –
                              
                              
                                 ønsket tidspunkt?«
                              
                           
                  
         
         
            C.
          
            Retsforhandlingerne ved Domstolen
         
      
      
               29.
            
            
               I sag C-203/18 har Deutsche Post m.fl., delstaten Nordrhein-Westfalen, den polske regering og Europa-Kommissionen indgivet skriftlige indlæg.
            
         
               30.
            
            
               I sag C-374/18 har UPS Deutschland m.fl., Deutsche Post, den polske regering og Kommissionen indgivet skriftlige indlæg.
            
         
               31.
            
            
               Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 5. februar 2019 er sagerne C-203/18 og C-374/18 blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
            
         
               32.
            
            
               I det fælles retsmøde for de to nu forenede sager, som er blevet afholdt den 28. marts 2019, har Deutsche Post m.fl., delstaten Nordrhein-Westfalen, UPS Deutschland m.fl., Deutsche Post og Kommissionen afgivet mundtlige indlæg.
            
         
         III. Bedømmelse
      
      
         
            A.
          
            Indledende bemærkninger
         
      
      
               33.
            
            
               Hvad angår sag C-203/18 er det ubestridt, at det første og det andet præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af forordning nr. 561/2006, og navnlig den i denne forordnings artikel 13, stk. 1, litra d), omhandlede undtagelse.
            
         
               34.
            
            
               Med hensyn til sag C-374/18 skal det anføres, at det første og det andet præjudicielle spørgsmål, der i det væsentlige svarer til de præjudicielle spørgsmål i sag C-203/18, også vedrører fortolkningen af forordning nr. 561/2006. Det fjerde spørgsmål i sag C-374/18 vedrører efter min opfattelse ligeledes fortolkningen af denne forordning. Selv om dette sidste spørgsmål ganske vist henviser til direktiv 97/67, fremgår det således med al tydelighed af de af Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln) fremsatte bemærkninger, at der kun henvises til dette direktiv, for så vidt som det gør det muligt at fastlægge rækkevidden af begrebet »befordringspligt« og dermed fastslå, om betingelsen for anvendelse af den omhandlede undtagelse, nemlig at de pågældende køretøjer skal anvendes til omdeling af forsendelser »som led i befordringspligten«, er opfyldt.
            
         
               35.
            
            
               I modsætning til i sag C-203/18 har den forelæggende ret dog med sit tredje spørgsmål givet udtryk for tvivl om, hvorvidt forordning nr. 561/2006 er relevant for fortolkningen af national ret under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede.
            
         
               36.
            
            
               Den forelæggende ret har i denne henseende fremhævet, at den nationale lov, hvis tilsidesættelse sagen handler om, nemlig FPersV, gennemfører forordning nr. 561/2006 i tysk ret for så vidt angår køretøjer eller kombinationer af køretøjer med en største tilladt totalvægt på over 2,8 ton. Med andre ord anvender tysk ret reglerne for køretid, pauser og hviletid på et større antal køretøjer end det, der er omfattet af forordning nr. 561/2006, idet forordningen kun finder anvendelse på godstransport ad landevejen, der varetages med køretøjer eller kombinationer af køretøjer, hvis største tilladte totalvægt overstiger 3,5 ton, som fastsat i forordningens artikel 2, stk. 1, litra a).
            
         
               37.
            
            
               Som den forelæggende ret har anført, vedrører tvisten i hovedsagen i sag C-374/18 imidlertid køretøjer eller kombinationer af køretøjer, nemlig køretøjer med en største tilladt totalvægt på mellem 2,8 og 3,5 ton, der principielt ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006, men som tysk ret ikke desto mindre finder anvendelse på.
            
         
               38.
            
            
               Derfor ønsker denne forelæggende ret oplyst af Domstolen, om en bestemmelse som FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, når den vedrører køretøjer med en største tilladt totalvægt, der er højere end 2,8 ton og under 3,5 ton, skal fortolkes udelukkende på grundlag af EU-retten, eller om en national ret kan anvende andre kriterier.
            
         
               39.
            
            
               Såfremt det fastslås, at en national ret med henblik på fortolkningen af FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, kan anvende andre kriterier end dem, der er fastsat i den relevante EU-retlige bestemmelse, nemlig artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006, er det indlysende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det første, det andet og det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-374/18.
            
         
               40.
            
            
               Eftersom det tredje spørgsmål giver anledning til tvivl om Domstolens kompetence til at besvare de i sag C-374/18 fremførte spørgsmål, vil jeg først behandle dette spørgsmål, som Kommissionen i øvrigt har foreslået i sine skriftlige indlæg (afsnit B). Derefter kan jeg behandle de to spørgsmål, der er fælles for de to sager (første og andet spørgsmål i sag C-203/18 såvel som i sag C-374/18 (afsnit C), samlet og derefter gå over til at bedømme det fjerde spørgsmål forelagt i sag C-374/18 (afsnit D).
            
         
         
            B.
          
            Om det tredje spørgsmål i sag C-374/18
         
      
      
               41.
            
            
               Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4 – når den vedrører køretøjer med en største tilladt totalvægt, der er højere end 2,8 ton, men under 3,5 ton, som således principielt ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006 – skal fortolkes på grundlag af EU-retten, eller om en national ret tværtimod kan anvende andre kriterier end de i EU-retten opstillede ved fortolkningen af en sådan bestemmelse.
            
         
               42.
            
            
               Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål vil jeg indledningsvis fremhæve de principper, der følger af Domstolens retspraksis på området, og jeg vil dernæst anvende disse principper på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag.
            
         
         1. Retspraksis vedrørende henvisning til EU-retten i national ret
      
      
               43.
            
            
               Det skal for det første anføres, at den omstændighed, at FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, i den foreliggende sag vedrører befordring med køretøjer, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006, ikke nødvendigvis er til hinder for, at Domstolen har kompetence til at besvare de spørgsmål, der er indbragt for den. Domstolen har således gentagne gange erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudicielle afgørelser vedrørende bestemmelser i EU-retten i situationer, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen lå uden for EU-rettens direkte anvendelsesområde, men hvor de pågældende bestemmelser blev gjort anvendelige af national ret, hvori den valgte regulering af rent nationale forhold er tilpasset EU-retten (
                     10
                  ). Denne fortolkning er hovedsageligt baseret på den konstatering, at bestemmelser eller begreber, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, uanset de vilkår, hvorunder de skal anvendes, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås (
                     11
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Det betyder imidlertid ikke, at Domstolen anser sig selv for at være kompetent til at træffe afgørelse i alle sager, som kræver anvendelse af nationale bestemmelser, der henviser til EU-retten.
            
         
               45.
            
            
               I en række domme, der går helt tilbage til Kleinwort Benson-dommen (
                     12
                  ), og som for nylig er blevet bekræftet gentagne gange (
                     13
                  ), har Domstolen indtaget en strengere holdning til grænserne for dens kompetence, idet den har præciseret, at fortolkningen af bestemmelserne i en EU-retsakt i situationer, der ikke henhører under dennes anvendelsesområde, kun er berettiget, når disse bestemmelser er blevet gjort anvendelige på sådanne situationer af national ret direkte og ubetinget. Desuden anser Domstolen sig kun for at være kompetent i sådanne situationer, hvis det er sikkert, at dens fortolkning vil være bindende for den nationale ret (
                     14
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Under disse omstændigheder finder jeg det nødvendigt at definere, hvad der forstås ved en »direkte« og »ubetinget« henvisning, og at afklare, hvordan Domstolen fastlægger, om den nationale ret er forpligtet til at tilpasse sig dens fortolkning.
            
         
               47.
            
            
               Hvad angår ordet »direkte«, skal det efter min opfattelse forstås således, at det kræver, at henvisningen er udtrykkelig
                  og entydig (
                     15
                  ).
            
         
               48.
            
            
               En sådan kvalifikation forudsætter efter min opfattelse, at det fremgår tilstrækkeligt præcist af den nationale lovgivning, at den nationale lovgiver har ønsket at henvise til indholdet af de EU-retlige forskrifter. Det synes ikke at være nødvendigt, for at en sådan angivelse kan betragtes som værende tilstrækkeligt præcis, at henvisningen til de relevante EU-retlige forskrifter udtrykkeligt er medtaget i den tekst i national ret, der finder anvendelse (
                     16
                  ), når blot den er tilstrækkeligt utvetydig. Med henblik på at afgøre om dette er tilfældet, tillægger en nyere praksis fra Domstolen efter min opfattelse to elementer en afgørende betydning: for det første at den nationale bestemmelse, der finder anvendelse, skal have et tilsvarende indhold som den EU-retlige forskrift, således at den på loyal vis gengiver hovedindholdet af denne, for det andet skal det fremgå af præamblen eller af betragtningerne til den nationale lovgivning, at lovgiver med vedtagelsen af den omhandlede bestemmelse har ønsket at harmonisere nationale situationer med situationer, der reguleres af EU-retten (
                     17
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Hvad angår ordet »ubetinget« skal det efter min opfattelse fortolkes således, at henvisningen skal vedrøre den sammenhæng, som den pågældende bestemmelse indgår i, eller sagt på en mere teknisk måde, skal den vedrøre samtlige de omhandlede bestemmelser. Det indebærer, som generaladvokat Cruz Villalón har anført (
                     18
                  ), at den omstændighed, at den nationale lovgiver har foretaget en isoleret henvisning til en enkelt bestemmelse i EU-retten, ikke kan betragtes som »ubetinget«, eftersom anvendelsen af Domstolens praksis på en sådan sag og dermed besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål risikerer at savne enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen og dermed at være rent hypotetisk (
                     19
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Hvad angår den bindende karakter af Domstolens fortolkning er det tilstrækkeligt at anføre, at den synes at være forudsat i retspraksis, henset til den forelæggende rets skønsbeføjelser til at vurdere nytten af spørgsmål, der forelægges Domstolen inden for rammerne af den præjudicielle forelæggelse (
                     20
                  ), undtagen i tilfælde, hvor det fremgår af elementerne i sagsakterne, at en sådan fortolkning ikke er bindende for de nationale retter (
                     21
                  ).
            
         
         2. Anvendelse på den foreliggende sag
      
      
               51.
            
            
               På grundlag af de principper, som jeg netop har redegjort for, og af grunde, som jeg vil redegøre for i de følgende punkter, skal henvisningen til artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning (EF) nr. 561/2006 i FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, efter min opfattelse betegnes som »direkte og ubetinget«, således at artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 er gjort anvendelig på køretøjer, der på grund af en største tilladt totalvægt på under minimumsgrænsen på 3,5 ton, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006, når der ikke findes en sådan henvisning.
            
         
               52.
            
            
               For det første er den omhandlede henvisning efter min opfattelse »direkte«, for så vidt som de krav, der findes i den retspraksis, der er gengivet i punkt 48 og 49 i dette forslag til afgørelse, både hvad angår ordlyden af FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, og den tyske lovgivers ønske, er opfyldt.
            
         
               53.
            
            
               Denne bestemmelses ordlyd forekommer mig således at gå ud over, hvad der er nødvendigt for at sådanne krav er opfyldt, eftersom den ikke blot begrænser sig til at gengive hovedindholdet af artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006, som ændret ved artikel 45 i forordning nr. 165/2014, men også gengiver, efter at have henvist udtrykkeligt hertil i overskriften [»Undtagelser i henhold til forordning (EF) nr. 561/2006 og forordning (EU) nr. 165/2014«] og i første sætning (»[i] henhold til artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 og artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 165/2014 […]«), ordret, uden nogen ændringer, den pågældende undtagelse. Den eneste forskel i forhold til ordlyden af artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 ligger i henvisningen til »befordringspligttjenester«, der åbenbart ikke vedrører direktiv 97/67, men de nationale bestemmelser til gennemførelse af dette direktiv.
            
         
               54.
            
            
               Hvad angår den tyske lovgivers ønske skal det anføres, at den forelæggende ret i sin forelæggelsesafgørelse i sag C-203/18 har oplyst, at det fremgår klart af forarbejderne til FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, at denne lovgiver »har ønsket at anvende den i artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 omhandlede undtagelse fuldt ud« og således har harmoniseret behandlingen af nationale situationer og behandlingen af situationer, der reguleres af forordning nr. 561/2006.
            
         
               55.
            
            
               For det andet er henvisningen i FPersV efter min opfattelse ligeledes »ubetinget«, for så vidt som den ikke blot omfatter artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006, men mere generelt også omhandler samtlige de relevante bestemmelser, nemlig forordning nr. 561/2006 og forordning nr. 165/2014.
            
         
               56.
            
            
               Det fremgår således af forelæggelsesafgørelsen, at FPersV i stedet for at foretage en isoleret henvisning »gennemfører ordningen i forordning nr. 561/2006 […] i national tysk ret«, at »væsentlige dele [af denne lovgivning] er identiske med [nævnte] forordning« (
                     22
                  ), og at dens mål, navnlig målene om at harmonisere konkurrencevilkårene mellem de forskellige former for landtransport og forbedre arbejdsvilkårene og færdselssikkerheden, svarer til målene med forordning nr. 561/2006.
            
         
               57.
            
            
               FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, indgår således i et fuldstændigt system af nationale regler, der udvider anvendelsen af EU’s retlige ordning vedrørende køretid, pauser og hviletid, der blev indført med forordning nr. 561/2006, til at omfatte befordring med køretøjer med en største tilladt totalvægt under den, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006 (
                     23
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Som Kommissionen i dens skriftlige bemærkninger er jeg endvidere af den opfattelse, at FPersV’s bestemmelser om kontrol med overholdelsen af disse standarder ligeledes er udformet parallelt med EU-retten. FPersV’s § 1, stk. 6, fastsætter inden for rammerne af dens anvendelsesområde forpligtelser, der påhviler føreren såvel som ejeren af den berørte virksomhed, til at kontrollere, om reglerne for køretid, pauser og hviletid er blevet overholdt. Det er i denne forbindelse uden betydning, at den nationale lovgivning, selv om der i forordning nr. 165/2014 foreskrives brug af en takograf, blot kræver, at der føres registre, når blot denne lovgivning har til formål at sikre overholdelsen af de samme krav som forordningen.
            
         
               59.
            
            
               Endelig skal det anføres, at intet i sagsakterne lader formode, at den forelæggende ret har mulighed for at fravige Domstolens fortolkning af artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006.
            
         
               60.
            
            
               På grundlag af det ovenstående er jeg som allerede anført ovenfor af den opfattelse, at den omhandlede henvisning skal betegnes som »direkte og ubetinget« som omhandlet i Domstolens praksis, hvilket indebærer, at Domstolen skal erklære sig kompetent til at besvare det første, det andet og det fjerde spørgsmål i sag C-374/18.
            
         
               61.
            
            
               Under disse omstændigheder siger det sig selv, at den forelæggende ret ikke i forbindelse med fortolkningen af den omhandlede nationale bestemmelse, dvs. FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4, kan basere sig helt eller delvist på nationale kriterier, der er forskellige fra kriterierne i EU-retten.
            
         
               62.
            
            
               I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det tredje præjudicielle spørgsmål således, at FPersV’s § 18, stk. 1, nr. 4 – når den vedrører køretøjer med en største tilladt totalvægt på over 2,8 ton, men under 3,5 ton, og som dermed principielt ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006 – udelukkende skal fortolkes på grundlag af EU-retten.
            
         
         
            C.
          
            Om de præjudicielle spørgsmål, der er fælles for sag C-203/18 og sag C-374/18 (første og andet spørgsmål)
         
      
      
               63.
            
            
               Med deres første spørgsmål ønsker Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i delstaten Nordrhein-Westfalen) og Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln) nærmere bestemt oplyst, om undtagelsesbestemmelsen i artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 skal fortolkes således, at den kun kan finde anvendelse på en befordringspligtig virksomheds køretøjer, hvis de alene og udelukkende transporterer forsendelser som led i befordringspligten, eller om den også finder anvendelse på køretøjer, der ud over disse forsendelser også befordrer andre forsendelser, der ikke kan henføres til befordringspligten. Såfremt Domstolen er af den opfattelse, at den pågældende undtagelse også finder anvendelse på køretøjer, der befordrer sidstnævnte forsendelser, ønsker de forelæggende retter nærmere bestemt med deres andet spørgsmål oplyst, hvor stor en andel eller minimumsmængde af forsendelserne, der skal være omfattet af forsyningspligten, og hvor stor en andel eller maksimumsmængde af forsendelserne, der ikke skal være omfattet af en sådan tjeneste, og hvordan disse andele eller disse mængder skal beregnes i praksis.
            
         
               64.
            
            
               Det skal først og fremmest fremhæves, at forordning nr. 561/2006 tilsigter en harmonisering af visse aspekter af medlemsstaternes sociallovgivning inden for godstransport og personbefordring ad vej. Med henblik herpå fastsætter forordningens artikel 5-9 en række regler om køretid, pauser og hviletid, der skal overholdes af førere af køretøjer, der er omfattet af forordningens anvendelsesområde.
            
         
               65.
            
            
               Disse bestemmelser finder dog hverken anvendelse på køretøjer, der anvendes til de i artikel 3 i forordning nr. 561/2006 nævnte tjenester, der ikke er omfattet af dens anvendelsesområde (»fritagelser«), eller på køretøjer, der anvendes til de i forordningens artikel 13 omhandlede tjenester, der på nationalt plan kan gøres til genstand for en undtagelse, der indrømmes af den pågældende medlemsstat (»undtagelser«). Den bestemmelse, som de forelæggende retter ønsker fortolket inden for rammerne af deres første og deres andet præjudicielle spørgsmål, dvs. artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006, optræder imidlertid på listen over undtagelser.
            
         
               66.
            
            
               Til forskel fra andre undtagelser, som Domstolen allerede har haft lejlighed til at træffe en præjudiciel afgørelse om (
                     24
                  ), har den pågældende bestemmelse dog mig bekendt aldrig været genstand for Domstolens fortolkning. Domstolen skal således i sin kommende dom præcisere den heri omhandlede undtagelses rækkevidde og navnlig undersøge, om en sådan undtagelse skal fortolkes bredt, som Deutsche Post m.fl., Deutsche Post og den polske regering har gjort gældende, eller strengt, som Land Nordrhein-Westfalen, UPS Deutschland m.fl. og Kommissionen derimod har gjort gældende.
            
         
               67.
            
            
               Alle disse parter har i deres skriftlige bemærkninger beskæftiget sig indgående med analysen af ordlyden af artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 og læsningen af denne i lyset af opbygningen af og målene med forordning nr. 561/2006. Jeg kan allerede nu anføre, at de forskellige overvejelser omkring disse klassiske fortolkningsmetoder efter min opfattelse støtter en streng fortolkning af undtagelsen i den pågældende bestemmelse.
            
         
         1. Ordlydsfortolkning
      
      
               68.
            
            
               Artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 bestemmer, at medlemsstaterne har ret til at indrømme undtagelser fra de deri fastsatte regler om køretid, pauser og hviletid i forbindelse med transport, der udføres med køretøjer med en bestemt største tilladt totalvægt, der anvendes af befordringspligtige postvirksomheder til omdeling af forsendelser »som led i befordringspligten« (
                     25
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Ved første øjekast taler tilføjelsen af det materielle kriterium om, at køretøjerne skal anvendes til at omdele forsendelser »som led i befordringspligten«, i den pågældende bestemmelse efter min opfattelse for, at EU-lovgiver ikke ønskede at medtage alle den befordringspligtige postvirksomheds køretøjer i anvendelsesområdet for den omhandlede undtagelse, men kun de køretøjer, der alene og udelukkende transporterer forsendelser, som kan henføres til befordringspligten. Det må endvidere rimeligvis antages, at EU-lovgiver, såfremt denne havde ønsket, at undtagelsen skulle finde anvendelse på køretøjer, der både transporterer forsendelser, der er omfattet af befordringspligten, og forsendelser, der ikke er omfattet af befordringspligten, sandsynligvis ville have gjort anvendelsen betinget af en angivelse af en bestemt minimumssats eller minimumsandel af forsendelser, der kan henføres til befordringspligten, hvilket denne lovgiver ikke har gjort.
            
         
               70.
            
            
               En sådan læsning synes at være underbygget af en sammenligning af flere sprogversioner af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 561/2006. Selv om jeg således må erkende, at den tyske (»im Rahmen des Universaldienstes«), den spanske (»en el marco del servicio universal«), den estiske (»universaalse postiteenuse raames«), og den italienske version (»nell’ambito del servizio universale«) ikke er forskellige fra den franske version og dermed ikke indeholder supplerende elementer til støtte for en sådan læsning, underbygger den engelske (»as part of the universal service«) og den portugisiske version (»como parte do serviço universal«) efter min opfattelse en sådan læsning.
            
         
               71.
            
            
               Disse to sidstnævnte udgaver henviser udtrykkeligt til den omstændighed, at for at de omhandlede køretøjer kan være omfattet af den omhandlede undtagelse, skal de enkelte forsendelser (»items« i den engelske version og »bens« i den portugisiske version), som disse køretøjer anvendes til omdeling af, omdeles som en del af befordringspligten. Det betyder efter min opfattelse, at hver enkelt forsendelse skal udgøre en del af den befordringspligtige postvirksomhed, eller at den med andre ord kan henføres til denne tjeneste. Følgelig omfatter undtagelsen ikke køretøjer, der både anvendes til omdeling af forsendelser, der kan henføres til postbefordringspligten, og også til omdeling af forsendelser, der ikke kan henføres hertil.
            
         
               72.
            
            
               Visse af parterne, navnlig den polske regering, har bestridt en sådan konklusion, idet de har baseret sig på en sammenligning af den omhandlede undtagelses ordlyd og undtagelserne i artikel 13, stk. 1, litra e), i) og o), i forordning nr. 561/2006. De har navnlig fremhævet, at EU-lovgiver i ordlyden af disse litra udtrykkeligt har anført, at de deri omhandlede køretøjer »udelukkende« skal benyttes til den i disse undtagelser omhandlede anvendelse, hvilket derimod ikke fremgår af forordningens artikel 13, stk. 1, litra d). Fraværet af et tilsvarende forbehold i sidstnævnte bestemmelse er ifølge disse parter et bevis for, at EU-lovgivers intention ikke var at begrænse denne undtagelses anvendelsesområde til transport, som foretages med køretøjer, der udelukkende benyttes til omdeling af forsendelser, der kan henføres til postbefordringspligten, men også at medtage tilfælde, hvor køretøjerne på samme tid anvendes til omdeling af forsendelser, der ikke kan henføres til denne tjeneste.
            
         
               73.
            
            
               Dette argument finder jeg ikke overbevisende.
            
         
               74.
            
            
               I mine øjne indebærer den omstændighed, at EU-lovgiver ikke har anvendt udtrykket »udelukkende« i den undtagelse, der bedømmes i dette forslag til afgørelse, på ingen måde, at denne har afvist at begrænse denne undtagelses anvendelsesområde således, at den kun omfatter køretøjer, der anvendes til befordring af forsendelser, der er omfattet af den befordringspligtige postvirksomhed. Tværtimod har udtrykket »som led i befordringspligten« efter min opfattelse en funktion svarende til udtrykket »udelukkende«, nemlig at begrænse den omhandlede undtagelses rækkevidde for at undgå, at den med de praktiske konsekvenser, den vil få, i sidste ende påvirker målet med forordning nr. 561/2006.
            
         
               75.
            
            
               Anvendelsen af dette udtryk i undtagelserne i forordningens artikel 13, stk. 1, litra e) (»køretøjer, der udelukkende anvendes på øer med et areal på højst 2300 km2, som ikke er forbundet med resten af landet med en bro, et vadested eller en tunnel med adgang for motorkøretøjer« (
                     26
                  )), og i artikel 13, stk. 1, litra o), i forordning nr. 561/2006 (»køretøjer, der udelukkende anvendes på veje inden for trafikknudepunkter, som f.eks. havne, intermodale havne og jernbaneterminaler« (
                     27
                  )), sikrer, at de pågældende køretøjer ikke kører uden for et begrænset geografisk område (en ø eller et havneområde), og dermed opfylder kravet om at nedbringe disse undtagelsers negative virkninger på målet om at forbedre førernes arbejdsvilkår og trafiksikkerheden. Anvendelsen af udtrykket »udelukkende« i undtagelsen i forordningens artikel 13, stk. 1, litra i) (»køretøjer med mellem 10 og 17 siddepladser, der udelukkende benyttes til ikke-erhvervsmæssig personbefordring«), gør det også muligt at begrænse rækkevidden, således at undtagelsen kun finder anvendelse på situationer, i hvilke personbefordring sker af almennyttige hensyn, hvilket bidrager til at nedbringe denne undtagelses konkurrencebegrænsende virkninger.
            
         
               76.
            
            
               På tilsvarende måde begrænser udtrykket »som led i befordringspligten« i artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 imidlertid rækkevidden af undtagelsen til fordel for posttjenesterne til transport, der udgør generelle tjenester af almen interesse, med det formål at udligne de potentielle konkurrencebegrænsende virkninger af en sådan undtagelse.
            
         
               77.
            
            
               Desuden har Domstolen, så vidt jeg kan bedømme, allerede bekræftet, at fraværet af ordet »udelukkende« i formuleringen af en af undtagelserne i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 ikke nødvendigvis skal føre til den omvendte konklusion, at den skal fortolkes bredt. Jeg kan bl.a. henvise til A. Karuse-dommen (
                     28
                  ), i hvilken Domstolen, adspurgt om rækkevidden af begrebet »køretøjer, der benyttes i forbindelse med vedligeholdelse af veje«, der findes i artikel 13, stk. 1, litra h), i forordning nr. 561/2006, fastslog, at dette begreb ikke omfatter en privat tjenesteyders køretøjer, der foretager transport af grus, der skal bruges til vejvedligeholdelsesarbejder, til vejbyggepladsen, men kun de køretøjer, der benyttes til transport, der i det hele og udelukkende havde tilknytning til vedligeholdelse af veje (
                     29
                  ).
            
         
               78.
            
            
               Jeg er således af den opfattelse, at en ordlydsfortolkning ikke giver anledning til tvivl om, at den omhandlede undtagelse skal fortolkes strengt.
            
         
         2. Systematisk fortolkning
      
      
               79.
            
            
               En systematisk fortolkning taler efter min opfattelse ligeledes til fordel for en streng fortolkning af den omhandlede undtagelse.
            
         
               80.
            
            
               Jeg kan i denne forbindelse konstatere, at artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 findes i kapitel IV, som omfatter afsnittet »Undtagelser«. Der er således tale om en af de bestemmelser, der udgør undtagelser, som medlemsstaterne har ret til at indrømme i forhold til de regler, der er sikret med forordningens kapitel II (»Medfølgende personale, køretid, pauser og hviletid«), dvs. artikel 5-9 i forordning nr. 561/2006.
            
         
               81.
            
            
               De pågældende undtagelser har imidlertid allerede været genstand for en fast retspraksis, der har stadfæstet princippet om en streng fortolkning af anvendelsesbetingelserne (
                     30
                  ).
            
         
         3. Teleologisk fortolkning
      
      
               82.
            
            
               En streng fortolkning af den omhandlede undtagelse er også den eneste fortolkning, som efter min opfattelse er i overensstemmelse med målene med forordning nr. 561/2006 (
                     31
                  ), som jeg vil redegøre for i det følgende.
            
         
               83.
            
            
               Det skal indledningsvis fremhæves, at forordning nr. 561/2006 i henhold til artikel 1 har til formål at harmonisere vilkårene for konkurrencen mellem de forskellige former for landtransport, navnlig vejtransporten, og at forbedre de sociale betingelser for de arbejdstagere, den omfatter, samt færdselssikkerheden, ved at pålægge vejtransportkøretøjer et krav om, at de skal være udstyret med en godkendt takograf, der gør det muligt at kontrollere, at førernes køretid, pauser og hviletid er blevet overholdt.
            
         
               84.
            
            
               Hvad angår målene med en forbedring af arbejdstagernes sociale betingelser og færdselssikkerheden har Domstolen allerede, da den blev forelagt spørgsmål om rækkevidden af artikel 13, stk. 1, litra d), andet afsnit, i forordning nr. 561/2006, fastslået, at en bred fortolkning af undtagelsen ville skade disse mål, idet den ville bevirke, at et stort antal køretøjer vil kunne føres af førere, som lovligt vil kunne køre i mange timer uden hvile, hvilket er væsentligt til skade for målet om at forbedre færdselssikkerheden, og at et stort antal førere ikke vil nyde godt af beskyttelsen af deres arbejdsvilkår som fastsat i forordning nr. 561/2006, hvilket ville være i strid med målet om at forbedre disse arbejdstageres sociale betingelser (
                     32
                  ).
            
         
               85.
            
            
               Disse overvejelser kan efter min opfattelse overføres fuldt ud på den foreliggende sag.
            
         
               86.
            
            
               En bred fortolkning af den omhandlede undtagelse ville således bevirke, dels at alle Deutsche Posts køretøjer ville kunne føres af førere, som lovligt ville kunne køre i mange timer uden hvile, dels at sådanne førere ikke ville nyde godt af beskyttelsen af deres arbejdsvilkår, når der ikke findes noget krav om, at der skal forefindes en takograf (for køretøjer med en maksimal tilladt totalvægt på over 3,5 ton) eller foretages registreringer (for køretøjer med en maksimal tilladt totalvægt på mellem 2,8 og 3,5 ton). Jeg er dog ikke i tvivl om, at Deutsche Post (
                     33
                  ) råder over et meget stort antal køretøjer, og at der følgelig også er et stort antal førere.
            
         
               87.
            
            
               Hvad angår målet om at harmonisere konkurrencevilkårene på vejtransportområdet kan det indgreb, som en bred fortolkning af den omhandlede undtagelse ville bevirke, efter min opfattelse fastslås ved en simpel anvendelse på det foreliggende tilfælde af den lære, der kan drages af A. Karuse-dommen (
                     34
                  ).
            
         
               88.
            
            
               I denne sag fastslog Domstolen på grundlag af et ræsonnement, der var baseret på retspraksis om fortolkningen af forgængeren for forordning nr. 561/2006 (
                     35
                  ), at de i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 opstillede undtagelser kun kan omhandle køretøjer, der anvendes til levering af »generelle tjenester af almen interesse«. På dette grundlag fastslog Domstolen, at køretøjer, der anvendes til transport af grus til vejvedligeholdelsesarbejder frem til vejbyggepladsen, eftersom denne tjeneste ikke er accessorisk i forhold til vejvedligeholdelsesarbejderne, ikke var omfattet af begrebet »køretøjer, der benyttes i forbindelse med vedligeholdelse af veje« i artikel 13, stk. 1, litra h), i forordning nr. 561/2006. Ifølge Domstolen tilfører en fortolkning, der udvider anvendelsesområdet for denne undtagelse, således at den også omfatter en privat tjenesteyders køretøjer, som blot foretager transport af grus til vejvedligeholdelsesarbejder frem til vejbyggepladsen, denne tjenesteyder »en konkurrencemæssig fordel i forhold til de andre tjenesteydere i branchen, idet førstnævnte vil spare de omkostninger, som er forbundet med at installere og vedligeholde [en takograf i køretøjerne]« (
                     36
                  ).
            
         
               89.
            
            
               Anvendes disse bedømmelser på den foreliggende sag, skal det bemærkes, at omdelingen af forsendelser, der kan henføres til befordringspligten, som defineret i artikel 3, stk. 1, i direktiv 97/67, klart skal kunne betragtes som en »generel tjeneste af almen interesse« som omhandlet i Domstolens retspraksis, hvilket indebærer, at de deri omhandlede køretøjer er omfattet af begrebet »køretøjer, der benyttes til at omdele forsendelser som led i befordringspligten«, og således kan blive omfattet af den omhandlede undtagelse. Hvis det pågældende begreb derimod skulle forstås således, at det også omfatter køretøjer, der benyttes til omdeling af forsendelser, der kan henføres til andre posttjenester, ville en sådan fortolkning uundgåeligt medføre en konkurrencefordrejning, eftersom den ville tilføre den befordringspligtige virksomhed en konkurrencefordel, idet denne således ville spare de omkostninger, som er forbundet med at installere og vedligeholde en takograf i de køretøjer, der benyttes, i forhold til andre virksomheder, der leverer nævnte posttjenester.
            
         
               90.
            
            
               I denne henseende har Deutsche Post m.fl. og Deutsche Post samt den polske regering i deres skriftlige bemærkninger bestridt, at der skulle bestå en sådan konkurrencefordel for den befordringspligtige virksomhed, eftersom målet med denne undtagelse netop er at genoprette en situation med en konkurrencemæssig ulempe for udbyderen af denne tjeneste ved hjælp af en »kompensation« af de økonomiske omkostninger, der er forbundet med leveringen af en sådan tjeneste af almen interesse.
            
         
               91.
            
            
               Dette argument kan jeg ikke tiltræde.
            
         
               92.
            
            
               Eftersom denne undtagelse tilsigter at sikre opfyldelsen af befordringspligten, som reglerne om køretid, pauser og hviletid kan udgøre en hindring for, forekommer det mig således, at de egentlige begunstigede er brugerne og ikke den befordringspligtige virksomhed (
                     37
                  ). Dermed kan formålet med den omhandlede undtagelse ikke anses for at imødegå de økonomiske omkostninger, der er forbundet med leveringen af tjenester, der er omfattet af befordringspligten, hvilket ville være til fordel for leverandøren af en sådan tjeneste.
            
         
               93.
            
            
               Jeg skal endvidere henlede opmærksomheden på den omstændighed, at EU-lovgiver i artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 97/67 allerede har indført mekanismer til finansiering af befordringspligten, som de enkelte medlemsstater kan indføre, når de konstaterer, at befordringspligten medfører en nettoomkostning for den befordringspligtige virksomhed, nemlig (i) en mekanisme, hvorefter den eller de pågældende virksomheder kompenseres med offentlige midler, eller (ii) en mekanisme, hvorefter nettoomkostningerne ved befordringspligten fordeles mellem postbefordrende virksomheder og/eller brugere, der kan indebære oprettelsen af en udligningsfond, som administreres af et organ, der er uafhængigt af den eller de begunstigede.
            
         
               94.
            
            
               Det fremgår af alle ovenstående betragtninger, at konklusionen om, at den i artikel 13, stk. 1, litra d), omhandlede undtagelse skal fortolkes strengt, bekræftes af en teleologisk fortolkning.
            
         
         4. Historisk fortolkning
      
      
               95.
            
            
               En nøje undersøgelse af tilblivelseshistorien for forordning nr. 561/2006 underbygger efter min opfattelse de hidtidige betragtninger.
            
         
               96.
            
            
               Der fandtes allerede en undtagelse vedrørende postvæsenet i forordning nr. 3820/85. Denne forordnings artikel 4, nr. 6), fastsatte således en vidtrækkende undtagelse til fordel for disse tjenester, eftersom den vedrørte køretøjer, »der benyttes af […] postvæsenet«.
            
         
               97.
            
            
               I sit forslag til reform af forordning 3820/85 påtænkte Kommissionen, eftersom postvæsenet var en af de tjenester, der var blevet helt eller delvist liberaliseret, at lade den pågældende undtagelse udgå uden at erstatte den (
                     38
                  ).
            
         
               98.
            
            
               Efterfølgende mente Europa-Parlamentet, ved førstebehandlingen (
                     39
                  ), at der burde opretholdes en undtagelsesbestemmelse for postvæsenet, men det foreslog ikke, at der blev genindført en undtagelsesbestemmelse for køretøjer, der anvendes til alle postforsendelser. Derimod anbefalede det, at der blev medtaget en undtagelse for køretøjer, der anvendes til »levering af postforsendelser som led i forsyningspligten« (
                     40
                  ).
            
         
               99.
            
            
               I sit ændrede forslag (
                     41
                  ) erklærede Kommissionen sig enig i dette ændringsforslag fra Parlamentet, og den foreslog således en formulering af den omhandlede undtagelse, der var stort set identisk med den nuværende formulering og omfattede udtrykket »som led i befordringspligten«, idet den erkendte »behovet for en begrænset undtagelse for lokale postomdelingstjenester« (
                     42
                  ).
            
         
               100.
            
            
               Henset til disse elementer er jeg er den opfattelse, at EU-lovgiver med ophævelsen af forordning nr. 3820/85 og vedtagelsen af forordning nr. 561/2006 ønskede at fastsætte en undtagelse for postomdelingstjenester, der er begrænset til køretøjer, der benyttes til omdeling af forsendelser, der kan henføres til befordringspligten, for at undgå, at denne undtagelse, når den ligeledes finder anvendelse på køretøjer, der anvendes til levering af forsendelser, der er omfattet af liberaliserede postvæsener, medfører konkurrencefordrejninger på markedet.
            
         
               101.
            
            
               Denne fortolkning af EU-lovgivers ønske understøttes efter min opfattelse af den nuværende formulering af 23. betragtning til forordning nr. 561/2006, hvorefter »[n]ationale undtagelser bør afspejle ændringerne i vejtransportsektoren og begrænses til de områder, der ikke er udsat for konkurrence i øjeblikket«. Jeg kan dog ikke se, hvordan denne begrænsning af rækkevidden af de nationale undtagelser kan være forenelig med en bred fortolkning af den omhandlede undtagelse.
            
         
               102.
            
            
               I lyset af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at en historisk fortolkning, ligesom ordlydsfortolkningen, den systematiske og den teleologiske fortolkning af artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 taler til for en streng fortolkning af den deri omhandlede undtagelse.
            
         
               103.
            
            
               I det følgende vil jeg behandle et argument, som Deutsche Post m.fl., Deutsche Post og den polske regering har fremført i deres skriftlige bemærkninger, og som er baseret på kravet om opretholdelse af den omhandlede undtagelses effektive virkning.
            
         
         5. Kravet om opretholdelse af undtagelsens effektive virkning
      
      
               104.
            
            
               Ifølge de nævnte parter kan en streng fortolkning af den omhandlede undtagelse ikke accepteres med den begrundelse, at den vil fratage undtagelsen dens effektive virkning. En sådan fortolkning ville således indebære, at en tjenesteyder, der omdeler både befordringspligtige forsendelser og andre postforsendelser, ville være forpligtet til, for at være omfattet af undtagelsen, at indføre to distributionsnet og navnlig to fuldstændige køretøjsflåder, den ene til levering af pakker med en individuel vægt på højst 20 kg, som er omfattet af befordringspligten, og den anden til levering af tungere pakker, der ikke er omfattet af en sådan tjeneste. Det ville medføre så store ekstraomkostninger for postbefordringspligtige virksomheder, at ingen af dem ville gøre brug af undtagelsen i praksis.
            
         
               105.
            
            
               Dette argument kan efter min opfattelse ikke afkræfte konklusionen om, at den pågældende undtagelse skal fortolkes strengt.
            
         
               106.
            
            
               Det skal indledningsvis anføres, at behovet for en fordobling af Deutsche Posts køretøjsflåde bestrides af de øvrige parter. Jeg kan ikke se, hvorfor andre logistiske løsninger end en fordobling af Deutsche Posts køretøjsflåde ikke skulle være mulige, henset til den omstændighed, at den andel af de forsendelser, som Deutsche Post transporterer, der ikke er omfattet af befordringspligten, kun svarer til 5% af de samlede forsendelser, hvilket selskabet selv har medgivet i sine skriftlige bemærkninger.
            
         
               107.
            
            
               Under alle omstændigheder mister den omhandlede undtagelse efter min opfattelse ikke sin effektive virkning, såfremt der anlægges en streng fortolkning. Selv hvis det antages, at den eneste mulige løsning for Deutsche Post er at fordoble selskabets køretøjsflåde (
                     43
                  ) med de høje ekstraomkostninger, som en sådan løsning ville medføre, tror jeg ikke, at det heraf kan udledes, at den omhandlede undtagelse ikke vil blive benyttet af nogen postbefordringspligtige virksomheder i EU. Tværtimod må det rimeligvis antages, at en tjenesteyder, der ønsker at drage fordel af denne undtagelse, ganske enkelt skal foretage et økonomisk valg efter en afvejning af de besparelser, som fraværet af en forpligtelse til at anvende en takograf medfører, og de ekstraomkostninger, som er forbundet med en fordobling af dennes køretøjsflåde. Efter min opfattelse vil denne afvejning ikke altid føre til, at den befordringspligtige virksomhed giver afkald på at anvende den omhandlede undtagelse.
            
         
               108.
            
            
               I lyset af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det første præjudicielle spørgsmål således, at artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 skal fortolkes således, at den kun kan finde anvendelse på en befordringspligtig virksomheds køretøjer, hvis de alene og udelukkende transporterer forsendelser som led i befordringspligten.
            
         
               109.
            
            
               I lyset af den besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål, som jeg foreslår, er det efter min opfattelse ufornødent at besvare det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-203/18 og i sag C-374/18. Hvis transporten af en enkelt forsendelse, der ikke er omfattet af befordringspligten, således er tilstrækkelig til, at den i artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 omhandlede undtagelsesbestemmelse ikke finder anvendelse på de køretøjer, der anvendes i denne forbindelse, siger det sig selv, at der hverken kan fastsættes en andel af anvendelsen af køretøjet til omdeling af forsendelser som led i befordringspligten, eller en maksimumsmængde (af forsendelser, der ikke er omfattet af befordringspligten) eller minimumsmængde (af forsendelser som led i befordringspligten).
            
         
         
            D.
          
            Om det fjerde spørgsmål i sag C-374/18
         
      
      
               110.
            
            
               Med sit fjerde præjudicielle spørgsmål ønsker Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln) nærmere bestemt oplyst, om en forsendelse, i forbindelse med hvilken der udbydes tillægsydelser, som de tillægsydelser der er opregnet i dette spørgsmål, er omfattet af befordringspligten i henhold til direktiv 97/67, og dermed skal betragtes som en forsendelse »som led i befordringspligten« med henblik på anvendelse af den omhandlede undtagelse.
            
         
               111.
            
            
               Besvarelsen af dette spørgsmål indebærer tydeligvis en fortolkning med henblik på en afgrænsning af begrebet »befordringspligt«, således som det fremgår af direktiv 97/67.
            
         
               112.
            
            
               Inden jeg går over til denne bedømmelse, skal det fremhæves, at dette direktivs bestemmelser, der skal regulere opfyldelsen af befordringspligten på EU-plan, forfølger målet om en gradvis åbning af postsektoren for konkurrence (
                     44
                  ). Kravet om at nå frem til en passende ligevægt mellem disse to mål skal således ligge til grund for fortolkningen af begrebet »befordringspligt«.
            
         
               113.
            
            
               Indledningsvis skal det anføres, at artikel 3, stk. 1, i direktiv 97/67 indeholder en definition af »befordringspligt«, hvorved forstås, at »[m]edlemsstaterne sikrer overalt på deres område, at brugerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere«. Eftersom denne definition kun fastsætter de generelle principper for opfyldelse af befordringspligten, indeholder den ingen præcisering af det væsentligste indhold af »befordringspligten«, navnlig for så vidt angår de typer af »posttjenester«, der er omfattet af dette begreb.
            
         
               114.
            
            
               Kan de i nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, omhandlede »posttjenester« identificeres?
            
         
               115.
            
            
               En første besvarelse af dette spørgsmål kan findes i samme artikels stk. 4 og 5, der bestemmer, at befordringspligten omfatter mindst (i) indsamling, sortering, transport og omdeling af postforsendelser på op til 2 kg, (ii) indsamling, sortering, transport og omdeling af postpakker på op til 10 kg (en grænse, som de nationale forvaltningsmyndigheder kan hæve til 20 kg) og (iii) postbefordring af rekommanderede forsendelser og forsendelser med angiven værdi. Med andre ord udgør alle disse tjenester det væsentligste minimumsindhold af begrebet »befordringspligt« inden for postsektoren (herefter »basisydelser«).
            
         
               116.
            
            
               Den omstændighed, at direktiv 97/67 kun omfatter selve kernen i begrebet »befordringspligt«, indebærer nødvendigvis, at EU-lovgiver har ønsket at indføre et element af fleksibilitet i bestemmelsen af rækkevidden af dette begreb for at tage hensyn til medlemsstaternes forskellige opfattelser af rækkevidden af den opgave af almen interesse, som de befordringspligtige virksomheder skal opfylde.
            
         
               117.
            
            
               Medlemsstaterne har således principielt ret til at forbeholde den befordringspligtige virksomhed andre tjenester end basisydelserne, således som de er opregnet i artikel 3, stk. 4 og 5, i direktiv 97/67.
            
         
               118.
            
            
               På dette punkt afviger mit ræsonnement imidlertid fra Deutsche Posts ræsonnement i dets skriftlige bemærkninger. Jeg deler således ikke den konklusion, som Deutsche Post har draget på grundlag af ovenstående betragtninger, hvorefter spørgsmålet om tjenester, der går ud over basisydelserne med den begrundelse, at de har tilknyttet tillægsydelser, alligevel er omfattet af befordringspligten, alene afhænger af medlemsstaternes suveræne beslutningsbeføjelser.
            
         
               119.
            
            
               Jeg er uenig i denne konklusion, fordi den efter min opfattelse ser bort fra 18. og 21. betragtning til direktiv 97/67, hvoraf det klart fremgår, at disse suveræne beslutningsbeføjelser er ikke ubegrænsede (
                     45
                  ).
            
         
               120.
            
            
               Det fremgår således af 21. betragtning, at medlemsstaterne under ingen omstændigheder kan medtage nye tjenester, dokumentudveksling og »ekspedition af egen post« i befordringspligten, når disse tjenester ikke er omfattet af »befordringspligten«. Medlemsstaterne kan heller ikke medtage ekspresforsendelser i befordringspligten, eftersom der i 18. betragtning sondres mellem disse og befordringspligten.
            
         
               121.
            
            
               Selv om 21. betragtning ikke er relevant for Domstolens besvarelse af det fjerde spørgsmål med den begrundelse, at de i hovedsagen omhandlede tjenester, dvs. basisydelserne ledsaget af supplerende ydelser, ikke indgår i de deri omhandlede kategorier, finder 18. betragtning efter min opfattelse dog anvendelse på den foreliggende sag, eftersom disse tjenester derimod udgør »ekspres- og kurertjenester«.
            
         
               122.
            
            
               Selv om direktiv 97/67 således ikke definerer, hvad der forstås ved »ekspres- og kurertjenester«, skal det for det første anføres, at 18. betragtning i sig selv indeholder et kriterium, der gør det muligt at identificere dem, idet det heraf fremgår, at »den afgørende forskel mellem ekspresforsendelser og forsendelser, der er omfattet af befordringspligt, er den ekstra fordel, som eksprestjenesten giver (uanset i hvilken form), og som kunderne lægger vægt på, og denne ekstra fordel måles mest effektivt ved den overtakst, kunderne er rede til at betale« (
                     46
                  ). For det andet skal det anføres, at Domstolen for nylig i Ilves Jakelu-dommen (
                     47
                  ) og dommen i sagen Confetra m.fl. (
                     48
                  ) fastslog, at kurertjeneste adskiller sig fra postbefordringspligten ved den ekstra fordel, der gives kunderne, og for hvilken kunderne accepterer at betale mere (
                     49
                  ).
            
         
               123.
            
            
               Sondringen mellem »kurertjenester« og »befordringspligt« underbygges ligeledes, som UPS Deutschland m.fl. har anført i deres skriftlige bemærkninger, af tilblivelseshistorien for direktiv 97/67.
            
         
               124.
            
            
               Kommissionen forkastede i sit ændrede forslag (
                     50
                  ) et ændringsforslag, som Parlamentet havde fremsat ved førstebehandlingen, og som tilsigtede en ændring af 21. betragtning til direktiv 97/67, således at særtjenester som f.eks. ekspresbesørgelse bliver en del af befordringspligten (
                     51
                  ). Denne afvisning, der efterfølgende blev bekræftet af Rådet for Den Europæiske Union i forbindelse med vedtagelsen af den fælles holdning (
                     52
                  ), var baseret på den konstatering, at »[s]ærtjenester […] har særlige karakteristika, der adskiller dem fra den universelle posttjeneste«.
            
         
               125.
            
            
               Henset til disse betragtninger er der efter min opfattelse ingen tvivl om, at basisydelserne kombineret med de tillægsydelser, der er opregnet i det fjerde præjudicielle spørgsmål (indsamling med og uden tidsinterval, visuel alderskontrol, efterkrav, modtager betaler forsendelsen op til 31,5 kg, eftersendelsesservice, forholdsordre, ønsket dag, ønsket tidspunkt), kan give kunderne en ekstra fordel, således at de er rede til at betale overtakst for disse tjenester (
                     53
                  ). Følgelig kan det konkluderes, at disse tjenester skal kvalificeres som »ekspresforsendelser«, og at de derfor ikke er omfattet af befordringspligten.
            
         
               126.
            
            
               Jeg foreslår derfor Domstolen, at den besvarer det af Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln) forelagte fjerde spørgsmål således, at en forsendelse, der indebærer tillægsydelser som dem, der er opregnet i dette spørgsmål, ikke er omfattet af befordringspligten i henhold til direktiv 97/67 og derfor ikke skal betragtes som en forsendelse »som led i befordringspligten« med henblik på anvendelse af den i artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006 fastsatte undtagelse.
            
         
         IV. Forslag til afgørelse
      
      
               127.
            
            
               På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland) og Landgericht Köln (den regionale ret i første instans i Köln, Tyskland) således:
               
                        »1)
                     
                     
                        Artikel 13, stk. 1, litra d), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4. februar 2014, skal fortolkes således, at den kun finder anvendelse på køretøjer eller en kombination af køretøjer tilhørende en befordringspligtig virksomhed, såfremt de alene og udelukkende transporterer forsendelser som led i befordringspligten.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        § 18, stk. 1, nr. 4, i Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (bekendtgørelse om køre- og hviletidsbestemmelserne i vejtransport) – når den vedrører køretøjer med en største tilladt totalvægt på over 2,8 ton, men under 3,5 ton, og som dermed principielt ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4. februar 2014 – skal fortolkes på grundlag af EU-retten.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        En forsendelse, der indebærer tillægsydelser – som f.eks. indsamling med og uden tidsinterval, visuel alderskontrol, efterkrav, modtager betaler forsendelsen op til 31,5 kg, eftersendelsesservice, forholdsordre, ønsket dag, ønsket tidspunkt – er ikke omfattet af befordringspligten i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 og bør derfor ikke betragtes som en forsendelse som »som led i befordringspligten« med henblik på anvendelse af den i artikel 13, stk. 1, litra d), i forordning nr. 561/2006, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4. februar 2014, fastsatte undtagelse.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – EUT 2006, L 102, s. 1.
      (
            3
         ) – EFT 1998, L 15, s. 14.
      (
            4
         ) – EUT 2014, L 60, s. 1.
      (
            5
         ) – EFT 1998, L 15, s. 14.
      (
            6
         ) – BGBl. 1999 I, s. 2418.
      (
            7
         ) – BGBl. 2005 I, s. 1970.
      (
            8
         ) – BGBl. 1997 I, s. 3294.
      (
            9
         ) – BGBl. 2017 I, s. 626.
      (
            10
         ) – Der er tale om en række afgørelser startende med dom af 18.10.1990, Dzodzi (C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, præmis 29-43). Jf. senest dom af 31.5.2018, Ernst & Young (C-633/16, EU:C:2018:371, præmis 30).
      (
            11
         ) – Jf. navnlig dom af 18.10.1990, Dzodzi (C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, præmis 37), af 17.7.1997, Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1997:369, præmis 32), og af 7.11.2013, Romeo (C-313/12, EU:C:2013:718, præmis 21-23).
      (
            12
         ) – Dom af 28.3.1995 (C-346/93, EU:C:1995:85).
      (
            13
         ) – Dom af 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2013:160), af 5.4.2017, Borta (C-298/15, EU:C:2017:266), af 14.2.2019, CCC – Consorzio Cooperative Costruzioni (C-710/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:116), og af 13.3.2019, E. (C-635/17, EU:C:2019:192).
      (
            14
         ) – Det var ikke tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 28.3.1995, Kleinwort Benson (C-346/93, EU:C:1995:85), i hvilken det fremgik af de nationale bestemmelser, der fandt anvendelse, at de nationale retter blot skulle »tage hensyn« til Domstolens praksis uden at tillægge fortolkningen bindende virkning.
      (
            15
         ) – Jf. i denne retning generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2012:663, punkt 29).
      (
            16
         ) – Jf. navnlig dom af 7.1.2003, BIAO (C-306/99, EU:C:2003:3, præmis 91-93). Jf. ligeledes punkt 39 i generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse ETI m.fl. (C-280/06, EU:C:2007:404), hvorefter »[d]et […] i denne forbindelse [er] uden betydning, om den nationale ret udtrykkeligt eller blot forudsætningsvis foretager henvisning til fællesskabsretten, da det afgørende snarere er den indholdsmæssige tilpasning til fællesskabsretten«.
      (
            17
         ) – Jf. dom af 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2013:160, præmis 21), og af 5.4.2017, Borta (C-298/15, EU:C:2017:266, præmis 40). Jf. ligeledes dom af 14.2.2019, CCC – Consorzio Cooperative Costruzioni (C-710/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:116, præmis 23-25).
      (
            18
         ) – Jf. generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2012:663, punkt 29).
      (
            19
         ) – Jf. i denne retning generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1996:332, punkt 75) og generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse i sag Adam (C-267/99, EU:C:2001:190, punkt 34). Jf. også punkt 32 i generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Kofisa Italia (C-1/99 og C-226/99, EU:C:2000:498), hvorefter »Domstolen kun bør træffe afgørelse om sagens realitet, når tvistens faktuelle og juridiske sammenhæng er omfattet af fællesskabsretten«.
      (
            20
         ) – Jf. navnlig dom af 11.12.2007, ETI m.fl. (C-280/06, EU:C:2007:775, præmis 29).
      (
            21
         ) – Jf. dom af 11.1.2001, Kofisa Italia (C-1/99, EU:C:2001:10, præmis 31), af 16.3.2006, Poseidon Chartering (C-3/04, EU:C:2006:176, præmis 18), af 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2013:160, præmis 22), og af 21.7.2016, VM Remonts m.fl. (C-542/14, EU:C:2016:578, præmis 18).
      (
            22
         ) – Min fremhævelse.
      (
            23
         ) – FPersV’s § 1, stk. 1, nr. 1, der udgør hjørnestenen i et sådant system, bestemmer, at førerne af de pågældende køretøjer er forpligtede til at overholde de regler for køretid, pauser og hviletid, der fremgår af artikel 4 og 6-9 i forordning nr. 561/2006.
      (
            24
         ) – Jf. dom af 28.7.2011, Seeger (C-554/09, EU:C:2011:523), af 13.3.2014, A. Karuse (C-222/12, EU:C:2014:142), og af 7.2.2019, NK (C-231/18, EU:C:2019:103).
      (
            25
         ) – Jeg er bekendt med, at denne artikel indeholder et andet afsnit, hvorefter »[d]isse køretøjer kun [må] benyttes inden for en radius af 100 kilometer fra virksomhedens hjemsted og på den betingelse, at kørslen af køretøjerne ikke er førerens hovedaktivitet«. Dette er dog efter min opfattelse ikke relevant for den fortolkning, som de forelæggende retter har ønsket.
      (
            26
         ) – Min fremhævelse.
      (
            27
         ) – Min fremhævelse.
      (
            28
         ) – Dom af 13.3.2014 (C-222/12, EU:C:2014:142).
      (
            29
         ) – Dom af 13.3.2014, A. Karuse (C-222/12, EU:C:2014:142, præmis 35).
      (
            30
         ) – Jf. dom af 7.2.2019, NK (C-231/18, EU:C:2019:103, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            31
         ) – Jeg skal fremhæve, at rækkevidden af undtagelserne i forordningens artikel 13, stk. 1, i henhold til en fast retspraksis skal fastsættes under hensyntagen til forordningens målsætning. Jf. navnlig dom af 13.3.2014, A. Karuse (C-222/12, EU:C:2014:142, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            32
         ) – Dom af 28.7.2011, Seeger (C-554/09, EU:C:2011:523, præmis 35 og 36). Jf. ligeledes generaladvokat Légers forslag til afgørelse Sjöberg (C-387/96, EU:C:1997:619, punkt 30).
      (
            33
         ) – UPS Deutschland m.fl. har i deres skriftlige bemærkninger anslået antallet af køretøjer til omkring 10000.
      (
            34
         ) – Dom af 13.3.2014 (C-222/12, EU:C:2014:142).
      (
            35
         ) – Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 af 20.12.1985 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for landevejstransport (EFT 1985, L 370, s. 1). Domstolen har henvist til to domme, hvori den har udtalt sig om fortolkningen af denne forordnings artikel 4, nr. 6), nemlig dom af 25.6.1992, British Gas (C-116/91, EU:C:1992:277), og af 21.3.1996, Mrozek og Jäger (C-335/94, EU:C:1996:126).
      (
            36
         ) – Dom af 13.3.2014, A. Karuse (C-222/12, EU:C:2014:142, præmis 38).
      (
            37
         ) – Deutsche Post m.fl. og Deutsche Post har indirekte medgivet dette i retsmødet, da de gjorde gældende, at en streng fortolkning er i strid med den omhandlede undtagelses mål af almen interesse, nemlig målet om opfyldelse af postbefordringspligten til moderate priser for brugerne, idet den vil øge denne pris. Denne konklusion er dog efter min opfattelse ikke korrekt. Det skal i denne henseende anføres, at parterne til støtte for deres argument nævnte punkt 41 i generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse TNT Post UK (C-357/07, EU:C:2009:7), en sag, som vedrørte fortolkningen af begrebet »det offentlige postvæsen« med henblik på anvendelse af en af de i EU-lovgivningen opstillede fritagelser på momsområdet. Ud over at det skal bemærkes, at Domstolen ikke medtog dette punkt i dommen, er jeg af den opfattelse, at en undtagelse på det pågældende område til forskel fra en streng fortolkning af en momsfritagelse, som nødvendigvis væltes over på tjenestens slutpris, ikke direkte medfører en forhøjelse af prisen på den pågældende tjeneste.
      (
            38
         ) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport (EFT 2002, C 51 E, s. 234). Kommissionen begrundede navnlig sit forslag således: »De områder, som nu er overtaget af den private sektor, dvs. gas- og elektricitetsvæsen, telegraf- og telefonvæsen, postvæsen, radio og fjernsyn samt radio- og fjernsynspejlevogne, er slettet under hensyntagen til den konkurrence, der hersker på disse områder« (min fremhævelse).
      (
            39
         ) – Jf. Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport (KOM(2001) 573 – C5-0485/2001 – 2001/0241(COD)) (EUT 2004, C 38 E, s. 152).
      (
            40
         ) – Min fremhævelse.
      (
            41
         ) – Ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) 3821/85 om kontrolapparatet inden for vejtransport (KOM(2003) 490 endelig).
      (
            42
         ) – Min fremhævelse.
      (
            43
         ) – Selv hvis det var tilfældet, ville det argument, som Deutsche Post m.fl. og Deutsche Post har fremført i deres skriftlige bemærkninger, hvorefter en streng fortolkning af den omhandlede undtagelse som følge af den fordobling af køretøjsflåden, som en sådan fortolkning ville kræve, være i strid med målet om miljøbeskyttelse, der er sikret ved artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 og 191 ff. TEUF, ikke kunne tages til følge, idet dette mål ikke er et af de mål, der forfølges med forordning nr. 561/2006. Jf. i denne henseende dom af 7.2.2019, NK (C-231/18, EU:C:2019:103, præmis 31).
      (
            44
         ) – Jf. i denne retning ottende betragtning til direktiv 97/67.
      (
            45
         ) – Jf. i denne retning dom af 11.3.2004, Asempre et Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Envíos y Pequeña Paquetería (C-240/02, EU:C:2004:140, præmis 24), i hvilken Domstolen adspurgt om friheden til at tilføje yderligere kriterier til begrebet »ekspedition af egen post« og på den måde indskrænke de situationer, det omfatter, fastslog, at medlemsstaterne ikke efter forgodtbefindende kunne udvide begrebet »befordringspligt«, eftersom en sådan udvidelse ville være i strid med formålet med direktiv 97/67, som er at sikre en gradvis og kontrolleret åbning af postsektoren.
      (
            46
         ) – Min fremhævelse.
      (
            47
         ) – Dom af 15.6.2017 (C-368/15, EU:C:2017:462, præmis 24).
      (
            48
         ) – Dom af 31.5.2018 (C-259/16 og C-260/16, EU:C:2018:370, præmis 38).
      (
            49
         ) – I de to sager er Domstolens konklusion baseret på præmis 19 i dom af 19.5.1993, Corbeau (C-320/91, EU:C:1993:198), hvorefter det ikke er berettiget at udelukke konkurrence, når det drejer sig om »særlige tjenesteydelser, der ikke står i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig interesse, og hvorved man søger at imødekomme særlige behov hos erhvervsdrivende, således at der skal udøves visse supplerende ydelser, som den traditionelle posttjeneste ikke tilbyder«.
      (
            50
         ) – Ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af kvaliteten af disse tjenester (COM/96/0412 endelig udg. - COD 96/0221) (EFT 1996, C 300, s. 22), s. 4.
      (
            51
         ) – Lovgivningsmæssig beslutning med Europa-Parlamentets udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles regler for udvikling af Fællesskabets posttjenester og forbedring af kvaliteten af disse tjenester (KOM(95)0227 – C4-0540/95 – 95/0221(COD)) (EFT 1996, C 152, s. 20), ændringsforslag 22.
      (
            52
         ) – Fælles holdning (EF) nr. 25/97 fastlagt af Rådet den 29.4.1997 med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/.../EF af... om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (EFT 1997, C 188, s. 9).
      (
            53
         ) – Dette bekræftes efter min opfattelse af de eksempler på tillægsydelser, der findes i punkt 2.4 i Kommissionens meddelelse om anvendelse af konkurrencereglerne på postsektoren og på vurderingen af visse statslige foranstaltninger i relation til posttjenesterne (EFT 1998, C 39, s. 2), nemlig: »garanteret udbringning på en bestemt dato, afhentning på afsenderens adresse, direkte overbringelse til modtager, mulighed for at ændre bestemmelsessted og modtager under befordringen, kvittering for modtagelsen til afsender […], personlig kundebetjening og mulighed for at variere den ydede service efter kundernes behov«.