CELEX: 62017CC0587
Language: da
Date: 2018-10-04 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat N. Wahl fremsat den 4. oktober 2018.#Kongeriget Belgien mod Europa-Kommissionen.#Appel – Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) – forordning (EF) nr. 1290/2005 – forordning (EU) nr. 1306/2013 – udgifter udelukket fra EU-finansiering – eksportrestitutioner, der er udbetalt med urette – inddrivelse – alle til rådighed værende retsmidler ikke udtømt – manglende appel efter en negativ udtalelse fra en advokat ved Cour de cassation (Belgien) – artikel 267 TEUF – ingen præjudiciel forelæggelse for Domstolen – medlemsstatens forsømmelighed.#Sag C-587/17 P.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      N. WAHL
      fremsat den 4. oktober 2018 (
            1
         )
      
         Sag C-587/17 P
      
      Kongeriget Belgien
      mod
      Europa-Kommissionen
      »Appel – den fælles landbrugspolitik – forordning (EF) nr. 1290/2005 – finansiering af den fælles landbrugspolitik – den europæiske garantifond for landbruget (EGFL) – artikel 9 og 32 – medlemsstaternes forpligtelser – udgifter udelukket fra EU-finansiering – tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte eksportrestitutioner – krav om at udtømme alle nationale retsmidler – ingen anmodning om præjudiciel afgørelse – forsømmelighed, der kan tilskrives en medlemsstat – bedømmelseskriterier«
      
               1. 
            
            
               Kongeriget Belgien har med denne appel for Domstolen nedlagt påstand om ophævelse af dom af 20. juli 2017, Belgien mod Kommissionen (
                     2
                  ), hvorved Retten frifandt Europa-Kommissionen i det søgsmål, som Kongeriget Belgien havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2016/417 (
                     3
                  ), for så vidt som den i forhold til Kongeriget Belgien udelukkede et beløb på 9601619 EUR fra finansiering fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL).
            
         
               2. 
            
            
               Denne appel giver Domstolen anledning til at afklare omfanget af medlemsstaternes forpligtelse til at inddrive beløb, som uretmæssigt er blevet udbetalt inden for rammerne af EGFL. Domstolen skal nærmere bestemt afgøre, om Retten med rette fandt, at de kompetente belgiske myndigheders beslutning om at undlade at udtømme alle nationale retsmidler ved inddrivelsen af uretmæssigt udbetalte eksportrestitutioner under omstændighederne i den foreliggende sag udgør forsømmelighed, der kan tilskrives Kongeriget Belgien i den i artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 omhandlede forstand (
                     4
                  ).
            
         
         I. Relevante retsforskrifter
      
      
               3.
            
            
               Forordning nr. 1290/2005 opstiller rammerne for finansieringen af den fælles landbrugspolitik.
            
         
               4.
            
            
               I henhold til 25. betragtning til forordningen bør medlemsstaterne vedtage foranstaltninger, der kan sikre, at transaktioner rent faktisk har fundet sted og er gennemført korrekt. Medlemsstaterne bør også forebygge og effektivt behandle enhver uregelmæssighed begået af modtagerne.
            
         
               5.
            
            
               Det anføres i 26. betragtning, at det i visse tilfælde af forsømmelighed fra en medlemsstats side bør være berettiget at pålægge den berørte medlemsstat at afholde det fulde beløb. Det afklares dog i samme betragtning, at det under hensyntagen til medlemsstatens overholdelse af forpligtelser i henhold til nationale procedurer bør være muligt at dele medlemsstatens forpligtelse på en rimelig måde mellem Den Europæiske Union og medlemsstaten.
            
         
               6.
            
            
               I henhold til 27. betragtning til forordningen kan inddrivelsesprocedurer bevirke, at inddrivelsen forsinkes i et antal år uden nogen garanti for et vellykket resultat. Udgifterne i forbindelse med disse procedurer kan også stå i et urimeligt forhold til de foretagne eller mulige inddrivelser.
            
         
               7.
            
            
               Artikel 3 i forordning nr. 1290/2005 bestemmer bl.a.:
               »1.   EGFL finansierer, med delt forvaltning mellem medlemsstaterne og [Den Europæiske Union], følgende udgifter, der afholdes i overensstemmelse med [EU-]retten:
               
                        a)
                     
                     
                        restitutioner fastsat for eksport af landbrugsvarer til tredjelande
                     
                  […]«
            
         
               8.
            
            
               Artikel 9 i forordning nr. 1290/2005 bestemmer:
               »1.   Medlemsstaterne:
               
                        a)
                     
                     
                        træffer, inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser samt alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af [Den Europæiske Unions] finansielle interesser, med henblik på bl.a.:
                        
                                 i)
                              
                              
                                 at sikre sig, at de af EGFL og ELFUL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført korrekt
                              
                           
                                 ii)
                              
                              
                                 at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
                              
                           
                                 iii)
                              
                              
                                 at geninddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser
                              
                           
                  […]«
            
         
               9.
            
            
               Forordningens artikel 31, stk. 1, bestemmer:
               »Kommissionen træffer beslutning om, hvilke beløb der skal udelukkes fra [EU-]finansiering, hvis den konstaterer, at udgifter som omhandlet i artikel 3, stk. 1, og artikel 4, ikke er afholdt i overensstemmelse med [EU-]reglerne, efter proceduren i artikel 41, stk. 3.«
            
         
               10.
            
            
               Artikel 32 i forordning nr. 1290/2005 har følgende ordlyd:
               »[…]
               5.   Hvis inddrivelsen ikke har fundet sted inden for en frist på fire år efter datoen for den første administrative eller retslige konstatering eller på otte år, hvis inddrivelsen er genstand for søgsmål ved de nationale domstole, bæres de finansielle konsekvenser af den manglende inddrivelse af den pågældende medlemsstat med 50% og af [EU-]budgettet med 50%.
               Den berørte medlemsstat anfører særskilt i den sammenfattende oversigt, der er omhandlet i stk. 3, første afsnit, de beløb, for hvilke inddrivelsen ikke er foretaget inden for de frister, der er fastsat i første afsnit i dette stykke.
               Fordelingen af den finansielle byrde som følge af manglende inddrivelse som omhandlet i første afsnit berører ikke den pågældende medlemsstats forpligtelse til at gennemføre inddrivelsesprocedurerne i henhold til artikel 9, stk. 1, i denne forordning. De således inddrevne beløb krediteres EGFL med 50% efter anvendelse af den i denne artikels stk. 2 omhandlede tilbageholdelse.
               Hvis det i forbindelse med inddrivelsesproceduren ved et administrativt eller retsligt instrument, som har endelig karakter, konstateres, at der ikke foreligger nogen uregelmæssighed, anmelder den berørte medlemsstat til EGFL den finansielle byrde, den har båret i medfør af første afsnit, som en udgift.
               […]
               6.   I behørigt begrundede tilfælde kan medlemsstaterne beslutte ikke at fortsætte inddrivelsen. Beslutningen herom kan træffes i følgende tilfælde:
               
                        a)
                     
                     
                        hvis de allerede påløbne og de yderligere forventede udgifter til inddrivelse tilsammen vil være større end det beløb, der skal inddrives
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        hvis inddrivelse ikke er mulig på grund af, at debitor eller de personer, der er juridisk ansvarlige for uregelmæssigheden, er insolvente, hvilket skal være konstateret og anerkendt i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning.
                     
                  […]
               8.   Efter at have fulgt den i artikel 31, stk. 3, omhandlede procedure kan Kommissionen beslutte, at beløb, der er bogført til finansiering over [EU-]budgettet, kan udelukkes fra [EU-]finansiering i følgende tilfælde:
               
                        a)
                     
                     
                        i henhold til stk. 5 og 6 i denne artikel, når den konstaterer, at uregelmæssighederne eller den manglende inddrivelse skyldes uregelmæssigheder eller forsømmelighed, der kan tilskrives forvaltningen eller et andet officielt organ i en medlemsstat.
                     
                  […]«
            
         
         II. Tvistens baggrund
      
      
         
            A.
          
            Eksportrestitutionerne opnået på svigagtig vis (1992-1993)
         
      
      
               11.
            
            
               I 1992 solgte Générale Sucrière, i hvis rettigheder Saint-Louis Sucre senere indtrådte, i alt 24000 tons sukker til Metelmann og Sucre Export. I henhold til salgskontrakterne skulle sukkeret eksporteres fra Den Europæiske Union.
            
         
               12.
            
            
               Metelmann og Sucre Export videresolgte 6000 tons af sukkeret til Proud Trading og Shawline Offshore gennem to mellemmænd. Kontrakterne bestemte også, at sukkeret skulle til et tredjeland uden for Den (nuværende) Europæiske Union, og at det skulle afsendes fra Den Europæiske Unions område umiddelbart efter læsning.
            
         
               13.
            
            
               Saint-Louis Sucre gav Belgian Bunkering på den ene side og Stevedoring et Manufert (herefter »Manuport Services«) på den anden side til opgave at udarbejde den relevante dokumentation samt at modtage og laste sukkeret på skibe.
            
         
               14.
            
            
               Sukkeret, der skulle afsendes fra havnen i Antwerpen (Belgien) til Usbekistan, blev lastet mellem den 20. januar og den29. marts 1993.
            
         
               15.
            
            
               Manuport Services udarbejdede og sendte de relevante dokumenter og udførselsangivelser til den kompetente myndighed, dvs. Bureau d’intervention et de restitution belge (belgisk kontor for intervention og restitution, herefter »BIRB«). BIRB foretog på grundlag af dokumentationen en forudbetaling til Saint-Louis Sucre for den eksportrestitution, som Saint-Louis Sucre havde ret til. Udbetalingen blev endelig, da Saint-Louis Sucre havde fremlagt bevis for, at sukkeret havde forladt Den (nuværende) Europæiske Toldunions område.
            
         
               16.
            
            
               Efter udbetalingen var foretaget, blev det opdaget, at de6000 tons af sukkeret, som Metelmann og Sucre Export havde videresolgt til Proud Trading og Shawline Offshore, efter afskibningen fra havnen i Antwerpen var blevet omdirigeret fra det oprindelige bestemmelsessted og var blevet svigagtigt genindført til Den Europæiske Union på grundlag af falske dokumenter. Saint-Louis Sucre oplyste uopfordret BIRB om opdagelsen.
            
         
         
            B.
          
            Straffesagen (1994-2004)
         
      
      
               17.
            
            
               Efter at det blev opdaget, at sukkeret var blevet genindført, blev der indledt en straffesag mod de to personer, der havde handlet som mellemmænd mellem Metelmann og Sucre Export på den ene side og Shawline Offshore og Proud Trading på den anden side.
            
         
               18.
            
            
               Ved dom af 22. oktober 2003 fra Hof van Beroep Antwerpen (appeldomstolen i Antwerpen, Belgien) blev de to person dømt for bedrageri på grund af udarbejdelsen af forfalskede dokumenter og anvendelsen af forfalskede dokumenter.
            
         
               19.
            
            
               BIRB, Saint-Louis Sucre, Metelmann, Sucre Export og Manuport Services nedlagde i sagen en civil erstatningspåstand og blev tilkendt et foreløbigt beløb på 1 cent som erstatning for den af de to personer forvoldte skade.
            
         
         
            C.
          
            Den civile inddrivelsesprocedure (1994-1997 og 1997-2012)
         
      
      
               20.
            
            
               Den 16. marts 1994 anmodede BIRB efter at have fået oplysning om den svigagtige eksport Saint-Louis Sucre om at tilbagebetale den udbetalte eksportrestitution. Ifølge BIRB havde Saint-Louis Sucre ved hjælp af forfalskede dokumenter (formular T2E) genindført sukkeret, som tidligere var blevet angivet og godtgjort som eksporteret ved visse dokumenter (formular T5).
            
         
               21.
            
            
               Saint-Louis Sucre anfægtede kravet, idet selskabet gjorde gældende, at det ikke var ansvarligt for uregelmæssigheden.
            
         
               22.
            
            
               Saint-Louis Sucre accepterede ikke desto mindre at foretage en foreløbig betaling af det af BIRB krævede beløb, således at der ikke påløb yderligere renter. Det betalte beløb svarede til det af BIRB krævede beløb med renter fra den 19. april 1994 til den 16. maj 1997.
            
         
               23.
            
            
               Kongeriget Belgien betalte efter at have modtaget betalingen fra Saint-Louis Sucre et beløb svarende til 80% af det fra Saint Louis Sucre modtagne beløb til EGFL og tilbageholdt de resterende 20% af beløbet i overensstemmelse med forordning nr. 595/91 (
                     5
                  ).
            
         
               24.
            
            
               Den 18. juni 1997 anlagde Saint-Louis Sucre sag ved tribunal de première instance de Bruxelles (retten i første instans i Bruxelles, Belgien) for at opnå tilbagebetaling af det til BIRB betalte beløb med tillæg af renter og sagsomkostninger.
            
         
               25.
            
            
               Ved dom af 20. marts 2008 pålagde retten BIRB at tilbagebetale det krævede beløb til Saint-Louis Sucre.
            
         
               26.
            
            
               BIRB iværksatte appel til cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien). BIRB nedlagde påstand om, at Den Europæiske Unions Domstol skulle forelægges tre præjudicielle spørgsmål. Cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) stadfæstede imidlertid i sin dom af 3. maj 2012 dommen fra tribunal de première instance de Bruxelles og pålagde BIRB at betale Saint-Louis Sucre et beløb på 10114003,39 EUR svarende til et beløb på 5133087,54 EUR med renter fra den 1. juni 1997 og forskellige andre sagsomkostninger. Retten anså det for ufornødent at forelægge Domstolen nogen præjudicielle spørgsmål.
            
         
               27.
            
            
               Efter dommen fra cour d’appel de Bruxelles anmodede BIRB om en udtalelse fra en advokat ved Cour de cassation (kassationsdomstol, Belgien), eftersom en part i henhold til belgisk ret ikke kan iværksætte en appel til Cour de cassation, medmindre vedkommende først har opnået en sådan udtalelse.
            
         
               28.
            
            
               Efter en tilbundsgående analyse af sagsakterne og Domstolens praksis fremsatte advokaten ved Cour de cassation sin udtalelse, hvori hun konkluderede, at BIRB ikke kunne få medhold i en appel til Cour de cassation.
            
         
               29.
            
            
               BIRB besluttede efter at have opnået denne udtalelse, at kontoret ikke ville iværksætte appel til prøvelse af dommen fra cour d’appel de Bruxelles. BIRB betalte følgelig det beløb, det var blevet pålagt at betale Saint-Louis Sucre.
            
         
         
            D.
          
            Det af EGFL afholdte beløb (2012-2016)
         
      
      
               30.
            
            
               Efter dommen fra cour d’appel de Bruxelles meddelte BIRB Kommissionen, at kontoret havde til hensigt at lade EGFL afholde det beløb, som det skulle betale Saint-Louis Sucre, hvilket det efterfølgende gjorde. Som følge heraf indeholdt BIRB’s årsberetning for 2012 en positiv korrektion på 9601619,85 EUR.
            
         
               31.
            
            
               Beløbet blev bogført af Den Europæiske Union for regnskabsåret t 2012 og følgelig udbetalt til Kongeriget Belgien (
                     6
                  ).
            
         
         
            E.
          
            Den administrative procedure for Kommissionen (2013-2016)
         
      
      
               32.
            
            
               Efter denne udbetaling indledte Kommissionen en såkaldt procedure for efterprøvende regnskabsafslutning, hvilken procedure gør det muligt for Kommissionen at kontrollere, om en medlemsstat har gjort korrekt brug af de midler, som den har fået til rådighed (
                     7
                  ). Kommissionen var af den opfattelse, at EGFL ikke skulle afholde beløbet af to grunde: For det første var alle mulige retsmidler ikke blevet udtømt, eftersom der ikke var iværksat appel til Cour de cassation, og for det andet bestred Kommissionen, at der kunne opkræves renter efter 1997.
            
         
               33.
            
            
               Ved skrivelse af 23. maj 2013 anfægtede BIRB denne vurdering i henhold til artikel 32, stk. 5, fjerde afsnit, i forordning nr. 1290/2005. BIRB fremhævede også på den ene side, at en appel til Cour de cassation ikke nødvendigvis og automatisk ville have medført en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, og på den anden side, at BIRB ikke havde noget valg, da kontoret traf beslutningen om ikke at iværksætte en appel, henset til den rolle, som advokaten ved Cour de cassation har.
            
         
               34.
            
            
               Der blev på grund af den vedvarende uenighed mellem BIRB og Kommissionen afholdt et bilateralt møde mellem parterne den 13. oktober 2014.
            
         
               35.
            
            
               Efter dette møde fremsendte Kongeriget Belgien ved skrivelse af 17. oktober 2014 og af 21. januar 2015 yderligere oplysninger om eksporten og de forskellige procedurer vedrørende de svigagtige sukkereksporter.
            
         
               36.
            
            
               I en meddelelse af 12. juni 2015 baseret på artikel 10 og 11 i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 (
                     8
                  ) fastholdt Kommissionen sit standpunkt, hvorefter ikke alle nationale retsmidler var blevet udtømt for at inddrive beløbet. Det var i meddelelsen anført, at BIRB i overensstemmelse med artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 ikke var berettiget til at lade EGFL afholde beløbet. Et beløb på 9601619 EUR skulle derfor udelukkes fra EU-finansiering.
            
         
               37.
            
            
               På grundlag af en sammenfattende rapport af 22. februar 2016 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse, som udelukkede ovennævnte beløb fra EU-finansiering for så vidt angår Kongeriget Belgien. Kongerige Belgien fik meddelelse om afgørelsen den 18. marts 2016.
            
         
         III. Retsforhandlingerne for Retten
      
      
               38.
            
            
               Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. maj 2016 anlagde Kongeriget Belgien sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
            
         
               39.
            
            
               Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen i det hele.
            
         
         IV. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
      
      
               40.
            
            
               Kongeriget Belgien har nedlagt følgende påstande:
               
                        –
                     
                     
                        Den appellerede dom ophæves i sin helhed.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Den omtvistede afgørelse annulleres, for så vidt som den udelukkede et beløb på 9601619 EUR fra EU-finansiering (budgetpost 6701).
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne ved Retten og Domstolen.
                     
                  
         
               41.
            
            
               Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og om at appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
            
         
               42.
            
            
               Der er blevet afholdt et retsmøde den 27. juni 2018, hvor begge parter har afgivet mundtlige indlæg.
            
         
         V. Analyse
      
      
               43.
            
            
               Kongeriget Belgien har i appellen fremsat et eneste appelanbringende, hvorved det har gjort gældende, at Retten i den appellerede dom fejlfortolkede artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005.
            
         
               44.
            
            
               På den ene side har Kongeriget Belgien med dette eneste appelanbringendes første led gjort gældende, at Retten fejlagtigt konkluderede, at de belgiske myndigheder ikke havde udtømt alle nationale retsmidler, eftersom de ikke havde iværksat en appel til Cour de cassation (
                     9
                  ). Efter appellantens opfattelse burde Retten have taget hensyn til praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) ved afgørelsen af, om alle nationale retsmidler var blevet udtømt.
            
         
               45.
            
            
               På den anden side har Kongeriget Belgien med dette eneste appelanbringendes andet led anført, at Retten fejlagtigt fandt, at Kongeriget Belgien havde udvist forsømmelighed ved inddrivelsen af de pågældende beløb, eftersom det ikke havde iværksat en appel til Cour de cassation (
                     10
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Kommissionen er af den opfattelse, at appelanbringendets første led skal afvises, eftersom det vedrører en problemstilling, der ikke var rejst for Retten. Under alle omstændigheder savner begge det eneste appelanbringendes led efter Kommissionens opfattelse grundlag.
            
         
               47.
            
            
               Inden jeg behandler dette eneste appelanbringende, vil jeg kort forklare den (retlige) sammenhæng, hvori denne sag indgår.
            
         
         
            A.
          
            Indledning: medlemsstaternes rolle i den ordning, som er indført ved forordning nr. 1290/2005, og den foreliggende sag
         
      
      
               48.
            
            
               Der blev oprettet to fonde for landbruget, EGFL og ELFUL, ved forordning nr. 1290/2005 som erstatning for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«), ved hvilket instrument den fælles landbrugspolitik oprindeligt blev finansieret (
                     11
                  ). EGFL og ELFUL finansieres af EU-budgettet og anvendes ligesom deres forgænger til at finansiere den fælles landbrugspolitik generelt og særligt udviklingen af landdistrikterne (
                     12
                  ).
            
         
               49.
            
            
               EGFL blev nærmere bestemt oprettet for at finansiere bl.a. restitutioner fastsat for eksport af landbrugsvarer til tredjelande (såsom sukker i denne sag) (
                     13
                  ). EGFL forvaltes ved delt forvaltning mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne, men medlemsstaterne spiller dog i denne henseende en særlig vigtig rolle. De har ansvaret for at foretage udbetalinger, opkræve afgifter og inddrive uretmæssige udbetalinger inden for EGFL’s rammer. Medlemsstaterne er uafhængige ved udførelsen af disse ledelsesopgaver.
            
         
               50.
            
            
               Medlemsstaterne har, henset til deres meget vigtige rolle i den ordning, der er indført ved forordning nr. 1290/2005, en udtrykkelig pligt, der er anført i forordningen, til at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser (
                     14
                  ). I overensstemmelse med forordningens artikel 9, stk. 1, litra a), træffer medlemsstaterne de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser samt alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser.
            
         
               51.
            
            
               Ud over den generelle pligt i artikel 9, stk. 1, fastsætter forordning nr. 1290/2005 også specifikke mekanismer, som tilsigter at fremme rettidig og effektiv inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb i henhold til EGFL. Væsentligt er det, at forordningens artikel 32, stk. 5, indførte en mekanisme, som giver mulighed for ligelig fordeling (50/50) af den finansielle byrde i tilfælde af manglende inddrivelse mellem EU-budgettet og den berørte medlemsstat, hvis inddrivelsen ikke har fundet sted inden for en frist på fire år efter datoen for den første administrative eller retslige konstatering eller på otte år, hvis inddrivelsen er genstand for søgsmål ved de nationale domstole. Endvidere kan Kommissionen på grundlag af artikel 32, stk. 8, i givet fald beslutte at udelukke visse restitutioner fra EU-finansiering i overensstemmelse med artikel 32, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005. Dette er f.eks. tilfældet, når Kommissionen er af den opfattelse, at en medlemsstat eller dennes myndigheder har udvist forsømmelighed, når de har forsøgt at inddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder.
            
         
               52.
            
            
               Behovet for disse mekanismer kan forklares med indbyrdes forbundne faktorer vedrørende logikken i den finansieringsordning, der er indført ved forordning nr. 1290/2005.
            
         
               53.
            
            
               Det må ikke glemmes, at udbetalinger, som medlemsstaterne foretager inden for rammerne af EGFL i overensstemmelse med den relevante EU-lovgivning, som hovedregel tilbagebetales af EU-budgettet. De mekanismer, der er henvist til ovenfor, udgør dermed undtagelser til den generelle regel om EU-finansiering af de udgifter, som medlemsstaterne har afholdt i sammenhæng med den fælles landbrugspolitik. Som anført er det hensigtsmæssigt – henset til, at medlemsstaterne handler på Den Europæiske Unions vegne – at Den Europæiske Union i princippet skal bære tab forvoldt af personers adfærd, når medlemsstaterne har gjort alt det, som de kan, for at sikre, at de af den fælles landbrugspolitik finansierede transaktioner faktisk udføres og gennemføres korrekt for at forhindre og tage hånd om uregelmæssigheder samt inddrive beløb udbetalt med urette (
                     15
                  ). For at sikre, at der ikke opfordres til passivitet, er disse mekanismer en del af de foranstaltninger, som sikrer, at medlemsstaterne handler hensigtsmæssigt for at bekæmpe svig, der udgør et ofte forekommende problem i sammenhæng med landbrugsstøtte, og reelt forsøger at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb (
                     16
                  ).
            
         
               54.
            
            
               Kommissionen henviste i den omtvistede afgørelse til artikel 32, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005 for at udelukke de pågældende beløb fra EU-finansiering, hvilken afgørelse Retten bekræftede i den appellerede dom. I denne sag skal Domstolen dermed afgøre, om Retten med rette fandt på den ene side, at Kongeriget Belgien ikke havde truffet alle de til rådighed værende foranstaltninger og dermed havde undladt at handle med tilstrækkelig omhu ved inddrivelsen af de pågældende beløb, idet Kongeriget Belgien ikke til Cour de cassation havde iværksat appel til prøvelse af dommen af 3. maj 2012 (hvorved (i) førsteinstansens dom mod BIRB blev stadfæstet, og (ii) BIRB’s anmodning om en præjudiciel forelæggelse for Domstolen vedrørende den korrekte fortolkning af forordning (EØF) nr. 3665/87 (
                     17
                  ) blev forkastet), og på den anden side, at den manglende inddrivelse derfor skyldtes forsømmelighed, der kunne tilskrives denne medlemsstat (
                     18
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Det fremgår i denne henseende af sagsakterne, at en appellant for at iværksætte en appel til Cour de cassation først skal anmode om en udtalelse fra en advokat ved denne ret. Advokaten bedømmer derefter muligheden for at iværksætte en appel til Cour de cassation vedrørende retlige spørgsmål.
            
         
               56.
            
            
               I den foreliggende sag anmodede BIRB efter afsigelsen af dommen af 3. maj 2012 om en udtalelse fra en advokat ved Cour de cassation. Den advokat, som BIRB rådførte sig med, var efter en undersøgelse af sagsakterne af den opfattelse, at det ikke var muligt at få medhold i en kritik af dommen af 3. maj 2012. BIRB iværksatte ikke en appel til Cour de cassation, idet den fulgte denne rådgivning.
            
         
               57.
            
            
               Henset til disse specifikke faktiske omstændigheder vedrører den af Kongeriget Belgien iværksatte appel nærmere bestemt spørgsmålet, om beslutningen om at undlade at iværksætte appel i sig selv kan udgøre forsømmelighed, der kan tilskrives den pågældende medlemsstat. Nærmere bestemt: Hvor langt skal en medlemsstat gå for at inddrive beløb udbetalt med urette?
            
         
               58.
            
            
               I denne appel skal Domstolen derfor fastlægge de parametre, på grundlag af hvilke det skal bedømmes, om en medlemsstat har udvist forsømmelighed i sammenhæng med inddrivelse af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder. Der skal for at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser findes en passende balance mellem på den ene side kravet om, at der skal træffes alle nødvendige foranstaltninger for at inddrive beløb udbetalt med urette, og på den anden side behovet for at undgå, at medlemsstaterne foretager unødvendige og bekostelige handlinger (
                     19
                  ).
            
         
         
            B.
          
            Det eneste appelanbringendes første led: betydningen af Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende antagelse til realitetsbehandling
         
      
      
         1. Parternes argumenter
      
      
               59.
            
            
               Kongeriget Belgien har med det eneste appelanbringendes første led gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, fordi den undlod at anvende Menneskerettighedsdomstolens praksis ved bedømmelsen af, om de belgiske myndigheder havde udvist forsømmelighed ved ikke at udtømme alle mulige nationale retsmidler (
                     20
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Kongeriget Belgien har navnlig anført, at Menneskerettighedsdomstolen i sin praksis har anerkendt den specifikke og obligatoriske rolle, som advokaten ved Cour de cassation har: I henhold til denne retspraksis kan en sagsøger anses for at have gjort alt i sin magt for at udtømme alle nationale retsmidler, selv under omstændigheder, hvor sagsøgeren ikke har iværksat en appel, når dette ville have været i strid med den negative udtalelse fra advokaten ved Cour de cassation.
            
         
               61.
            
            
               Kommissionen har argumenteret for, at det eneste anbringendes første led skal afvises, fordi argumentet vedrørende Menneskerettighedsdomstolens praksis ikke var blevet gjort gældende for Retten. Under alle omstændigheder er Kommissionen af den opfattelse, at det eneste anbringendes første led savner grundlag, eftersom Menneskerettighedsdomstolens praksis i det væsentlige er uden relevans i denne sammenhæng.
            
         
               62.
            
            
               Jeg vil først kort behandle Kommissionens formalitetsindsigelse, inden jeg undersøger realiteten i det eneste appelanbringendes første led.
            
         
         2. Bedømmelse
      
      
               63.
            
            
               Retten fandt i den appellerede dom, at det var usædvanligt, men dog muligt for en appellant at iværksætte en appel til Cour de cassation på trods af den negative udtalelse fra advokaten ved denne ret. Retten konkluderede på dette grundlag, at de belgiske myndigheder ikke havde udtømt alle nationale retsmidler, og at denne medlemsstat følgelig ikke havde handlet med tilstrækkelig omhu (
                     21
                  ).
            
         
         (a) Formaliteten: Nye argumenter kan fremsættes, så længe tvistens genstand forbliver den samme
      
      
               64.
            
            
               Hvad angår formaliteten med hensyn til det eneste appelanbringendes første led bør det indledningsvis anføres, at der under en appel generelt ikke kan fremsættes nye anbringender (
                     22
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Kongeriget Belgien gjorde for Retten gældende, at det havde udtømt alle mulige nationale retsmidler. Medlemsstaten forklarede indgående for Retten, hvorfor på den ene side en appel til Cour de cassation ikke kunne anses for en tredje retlig prøvelse (af realiteten), og hvorfor det på den anden side var umuligt i praksis at få medhold i en appel til den nævnte ret, når den advokat, som var blevet konsulteret, havde givet en negativ udtalelse om chancerne for at få medhold i en til Cour de cassation iværksat appel. Kongeriget Belgien gjorde imidlertid ikke specifikt gældende, at Retten burde have anvendt Menneskerettighedsdomstolens praksis for at fastslå, at medlemsstaten havde udtømt alle mulige nationale retsmidler, og at det ikke havde udvist forsømmelighed ved inddrivelsen af de beløb, som var blevet udbetalt med urette.
            
         
               66.
            
            
               Det er derfor korrekt, således som Kommissionen har fremhævet, at det for førsteinstansen ikke blev drøftet, om Menneskerettighedsdomstolens praksis var relevant for fortolkningen af artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005.
            
         
               67.
            
            
               Domstolen anvender imidlertid ikke en streng standard for så vidt angår antagelsen af nye argumenter til realitetsbehandling. Det afgørende er snarere, at genstanden for retsforhandlingerne for førsteinstansen ikke ændres under appellen.
            
         
               68.
            
            
               Det følger nærmere bestemt, således som Domstolen har fastslået, af artikel 58 i statutten for Domstolen, sammenholdt med artikel 113, stk. 2, i Domstolens procesreglement, at en appellant under en appelsag kan påberåbe sig alle relevante argumenter, alene med forbehold af, at appellen ikke ændrer sagens genstand, således som den har foreligget for Retten (
                     23
                  ).
            
         
               69.
            
            
               I modsætning til det ved Kommissionens formalitetsanbringende antydede er der intet krav om, at alle argumenter, der påberåbes under appellen, i forvejen skal have været genstand for en drøftelse i førsteinstansen. Domstolen har i stedet i denne henseende fremhævet, at en sådan begrænsning med hensyn til de argumenter, som en appellant kan fremsætte under appellen, ikke kan godtages. Dette skyldes, at appelproceduren ellers berøves en stor del af sin mening (
                     24
                  ).
            
         
               70.
            
            
               Det eneste appelanbringendes første led ændrer ikke sagens genstand, således som den forelå for Retten. Argumentet vedrørende relevansen af Menneskerettighedsdomstolens praksis søger snarere at anfægte den måde, hvorpå Retten fortolkede og anvendte artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005.
            
         
               71.
            
            
               Kommissionens argument, hvorefter det eneste appelanbringendes første led skal afvises, skal derfor forkastes.
            
         
         (b) Realiteten: Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende antagelse til realitetsbehandling er ikke relevant i den foreliggende sag
      
      
               72.
            
            
               Menneskerettighedsdomstolens praksis, som Kongeriget Belgien har henvist til, vedrører antagelsen til realitetsbehandling af sager anlagt ved Menneskerettighedsdomstolen. I overensstemmelse med artikel 35, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«) må Menneskerettighedsdomstolen kun optage en sag til behandling, når alle (almindelige) nationale retsmidler er blevet udtømt (
                     25
                  ).
            
         
               73.
            
            
               Det er naturligvis korrekt, som Kongeriget Belgien har fremhævet, at grundlæggende rettigheder, som garanteret ved EMRK, udgør generelle principper i EU-retten (
                     26
                  ). Det er ligeledes korrekt, at i overensstemmelse med Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) har rettigheder i chartret svarende til dem, der er sikret ved EMRK, samme betydning og omfang som i konventionen. Følgelig skal Menneskerettighedsdomstolens praksis i givet fald tages i betragtning ved fortolkningen af EU-retlige bestemmelser, navnlig de tilsvarende bestemmelser i chartret.
            
         
               74.
            
            
               Som allerede anført vedrører den af Kongeriget Belgien nævnte retspraksis imidlertid ikke rettigheder indeholdt i chartret eller i bredere forstand beskyttelsen af de rettigheder og frihedsrettigheder, der er fastsat i EMRK: Den vedrører kravet om, at en sagsøger skal have udtømt alle nationale retsmidler, inden sagen indbringes for Menneskerettighedsdomstolen.
            
         
               75.
            
            
               Dette krav har intet at gøre med kravet i artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1290/2005, hvorefter medlemsstater skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at inddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder. Kravet har heller ikke noget at gøre med, hvordan forsømmelighedsbegrebet skal forstås ved fortolkningen af artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005.
            
         
               76.
            
            
               Kravet om, at en sagsøger skal have udtømt alle nationale retsmidler, har til formål at sikre, at nationale retsinstanser kan afhjælpe en krænkelse, inden sagen indbringes for Menneskerettighedsdomstolen (
                     27
                  ). Kravet om, at der træffes alle nødvendige foranstaltninger for at inddrive beløb udbetalt med urette, har derimod til formål at sikre, at EU-midler er tilstrækkeligt beskyttet, og at der ikke foretages uretmæssige udbetalinger.
            
         
               77.
            
            
               Det er derfor vanskeligt at godtage, at Retten kan anses for at have begået en retlig fejl ved ikke at have taget hensyn til Menneskerettighedsdomstolens praksis ved fortolkningen af artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005, som nærmere bestemt søger at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser.
            
         
               78.
            
            
               Selv hvis det blev antaget, at artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 bør fortolkes i lyset af denne retspraksis, kan der herudover kun udledes begrænset vejledning heraf.
            
         
               79.
            
            
               Der er intet i denne retspraksis, som antyder, at sagsøgere ikke generelt er forpligtet til at iværksætte en appel om retlige spørgsmål til Cour de cassation. Dette er tilfældet uanset det forhold, at Menneskerettighedsdomstolen under nogle særlige faktiske omstændigheder ikke har afvist en stævning på trods af, at der ikke var iværksat appel til Cour de cassation (
                     28
                  ). Som Menneskerettighedsdomstolen selv har forklaret, skal »the rule of exhaustion« snarere anvendes fleksibelt og uden overdreven formalisme. Ved afgørelse af, om reglen er overholdt, skal der især tages behørigt hensyn til den enkelte sags særlige omstændigheder (
                     29
                  ).
            
         
               80.
            
            
               Jeg er af disse grunde af den opfattelse, at det eneste appelanbringendes første led skal forkastes som ugrundet.
            
         
         
            C.
          
            Det eneste appelanbringendes andet led: kravet om omhu ved inddrivelse af uretmæssige udbetalinger
         
      
      
         1. Parternes argumenter
      
      
               81.
            
            
               Kongeriget Belgien har med det eneste appelanbringendes andet led gjort gældende, at det – i modsætning til Rettens bedømmelse (
                     30
                  ) – har udvist tilstrækkelig omhu ved inddrivelsen af de omhandlede beløb. Ifølge Kongeriget Belgien foretog Retten ikke en korrekt bedømmelse af de belgiske myndigheders adfærd for så vidt angår beslutningen om at undlade at iværksætte appel til prøvelse af dommen af 3. maj 2012 til Cour de cassation: Selv om det var teoretisk muligt at iværksætte en appel, var det i praksis umuligt for de belgiske myndigheder at få medhold i en appel. Kongeriget Belgien har også kritiseret Retten for at undlade at tage behørigt hensyn til den rolle, som advokaten ved Cour de cassation har i den belgiske retsorden. Kongeriget Belgien er af den opfattelse, at de belgiske myndigheder udviste tilstrækkelig omhu, selv om myndighederne ikke iværksatte en appel, eftersom det er urimeligt og ineffektivt at kræve, at der automatisk iværksættes appeller, selv om man ikke kan få medhold heri.
            
         
               82.
            
            
               Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Belgiens argumenter er indbyrdes modstridende: Det var enten umuligt eller muligt at iværksætte en appel, men logisk kan det ikke være begge dele på en gang. Kommissionen har endvidere anført, at medlemsstater ikke må kompromittere den effektive virkning af proceduren i artikel 267 TEUF ved at støtte ret på nationale retsplejeregler, og nærmere bestemt den pligt, der påhviler medlemsstaternes øverste retsinstanser til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse.
            
         
         2. Bedømmelse
      
      
               83.
            
            
               Retten bemærkede indledningsvis i den appellerede dom, at det for at afgøre, om Kommissionen med rette havde antaget, at den manglende inddrivelse af de pågældende beløb skyldtes forsømmelighed, der kunne tilskrives BIRB i den i artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 omhandlede forstand, var nødvendigt at bedømme, om beslutningen om at undlade at iværksætte appel til prøvelse af dommen af 3. maj 2012 i lyset af sagens omstændigheder udgjorde en uregelmæssighed eller forsømmelighed, der kunne tilskrives BIRB i bestemmelsens forstand.
            
         
               84.
            
            
               Retten fastslog i denne henseende en række forhold.
            
         
               85.
            
            
               For det første fandt den, at selv om det kun sker undtagelsesvis, er det ikke desto mindre muligt at iværksætte en appel til Cour de cassation, uanset en negativ udtalelse fra advokaten ved denne domstol (
                     31
                  ). For det andet forhindrede Kongeriget Belgien - ved at undlade at iværksætte en appel - Cour de cassation i at anmode om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1290/2005, hvilken anmodning blev forkastet af cour d’appel de Bruxelles (
                     32
                  ).
            
         
               86.
            
            
               Retten fandt på grundlag af disse betragtninger, at Kongeriget Belgien - ved at undlade at iværksætte appel til prøvelse af dommen af 3. maj 2012 til Cour de cassation - ikke havde truffet alle de foranstaltninger, som det havde til rådighed, og at det følgelig ikke havde udvist tilstrækkelig omhu ved inddrivelsen af de pågældende beløb. Retten konkluderede på dette grundlag, at den manglende inddrivelse af de pågældende beløb skyldtes Kongeriget Belgiens forsømmelighed (
                     33
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Retten anvendte en streng tilgang i den appellerede dom ved fastslåelsen af forsømmelighed, der kan tilskrives den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005. Dette skyldes, at Retten uden en dybtgående bedømmelse af den foreliggende sags særegenheder udledte af den manglende appel til Cour de cassation (under omstændigheder, hvor en sådan appel ikke var umulig), at BIRB havde udvist forsømmelighed, da kontoret forsøgte at inddrive de pågældende beløb.
            
         
               88.
            
            
               I det følgende vil jeg først forklare, hvorfor medlemsstaterne har en betydelig frihed ved valget af de foranstaltninger, der bør træffes for at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser. For det andet vil jeg forklare, hvorfor fastslåelsen af forsømmelighed, der kan tilskrives en medlemsstat, skal bygge på en bedømmelse af de særlige omstændigheder i den foreliggende sag.
            
         
         (a) Medlemsstaterne kan frit vælge de mest hensigtsmæssige foranstaltninger til at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser
      
      
               89.
            
            
               Som forklaret ovenfor har medlemsstaterne en vidtrækkende pligt i henhold til forordning nr. 1290/2005 til at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser. Det fremgår navnlig af forordningens artikel 9, stk. 1, litra a), som indeholder kravet om, at medlemsstaterne skal træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser. Domstolen har i sin praksis udtalt, at kravet er et specifikt udtryk for den generelle forpligtelse til loyalt samarbejde, der påhviler medlemsstaterne på grundlag af det, der nu er artikel 4, stk. 3, TEUF (
                     34
                  ).
            
         
               90.
            
            
               Som Domstolen har fremhævet, kan de nationale myndigheder ved inddrivelsen af uretmæssigt udbetalte beløb dog stadig frit vælge de foranstaltninger, som de finder egnede til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser (
                     35
                  ). Dette er ikke kun i tråd med den uafhængige rolle, som medlemsstaterne spiller ved gennemførelsen af opgaver i henhold til EGFL. Det er også i tråd med ordlyden af artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1290/2005: Det forhold, at der skal træffes »nødvendige« foranstaltninger, indebærer faktisk, at medlemsstaterne skal foretage en vis vurdering ved valget af de mest hensigtsmæssige foranstaltninger i den pågældende situation.
            
         
               91.
            
            
               Den frihed, som medlemsstaterne har ved inddrivelsen, forklares på den ene side med, at de foranstaltninger, der skal træffes for at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb, kan være meget forskellige. Dette er bestemt grunden til, at der ikke er nogen detaljerede regler i forordning nr. 1290/2005 vedrørende de inddrivelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe.
            
         
               92.
            
            
               På den anden side og måske vigtigere forklares denne frihed med den centrale rolle, som medlemsstaterne spiller i den ordning, der er indført ved forordning nr. 1290/2005. Som antydet ovenfor står medlemsstaterne inden for rammerne af forordning nr. 1290/2005 i spidsen for Den Europæiske Unions ordning til finansiering af landbruget. For det første har godkendte betalingsorganer i medlemsstaterne ansvaret for at foretage udbetalinger til modtagerne og kontrollere deres støtteberettigelse. De udgifter, som medlemsstaterne herved afholder, godtgøres efterfølgende af Kommissionen fra EU-budgettet (
                     36
                  ). For det andet skal medlemsstaterne derfor også kontrollere, at støtten udbetales korrekt, forhindre og forfølge uregelmæssigheder og inddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelse på deres respektive områder. Overvågningen af anvendelsen af EU-midler er i denne forstand blevet »downsourced« fra EU-institutionerne til nationale myndigheder (
                     37
                  ).
            
         
               93.
            
            
               Ud fra synspunktet om geografisk nærhed og fornuftig anvendelse af offentlige midler er nationale myndigheder bestemt bedst i stand til at foretage de nødvendige kontroller, forfølge uregelmæssigheder og, i givet fald, at træffe foranstaltninger til inddrivelse af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder. I den særlige sammenhæng med inddrivelse af uretmæssige udbetalinger er disse myndigheder også bedst i stand til at vurdere, hvilke foranstaltninger der sandsynligvis vil give det bedste resultat.
            
         
               94.
            
            
               Det skal ikke desto mindre fremhæves, at den frihed, som medlemsstaterne har, afgrænses af pligten til loyalt samarbejde, som pålægger medlemsstaterne at handle med omhu under hele inddrivelsesproceduren (
                     38
                  ). Som Retten efter min opfattelse med rette udtalte i den appellerede dom, indebærer denne pligt, at medlemsstaterne skal gøre et fuldstændigt og rettidigt forsøg på at inddrive de pågældende beløb ved anvendelse af alle til rådighed værende midler for at opfylde formålet om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser (
                     39
                  ). Ellers skal en medlemsstat anses for at have tilsidesat sin generelle pligt til at udvise omhu.
            
         
               95.
            
            
               Følger det imidlertid af denne pligt, at der er et generelt krav om, at en medlemsstat skal udtømme alle nationale retsmidler, når den forsøger at inddrive uretmæssigt udbetalte eksportrestitutioner?
            
         
               96.
            
            
               Dette synes at være Rettens synspunkt. Retten fandt nærmere bestemt i den appellerede dom, at Kongeriget Belgien ikke havde gjort brug af alle de foranstaltninger, som det havde til rådighed, ved inddrivelsen af de pågældende beløb, og at den manglende inddrivelse derfor skyldtes forsømmelighed, der kunne tilskrives medlemsstaten, fordi denne medlemsstat havde besluttet at undlade at iværksætte en appel til Cour de cassation (selv om den kunne have gjort det), og fordi medlemsstaten herved havde gjort det umuligt for Cour de cassation at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål.
            
         
               97.
            
            
               Som det vil fremgå, nåede Retten denne konklusion uden at foretage en ordentlig undersøgelse af den foreliggende sags omstændigheder. Det forhold, at der ikke blev foretaget en sådan bedømmelse, udgør efter min opfattelse en retlig fejl, som bør føre Domstolen til at ophæve den appellerede dom.
            
         
         (b) Fastlæggelsen af forsømmelighed, der kan tilskrives en medlemsstat, skal bygge på en bedømmelse af de særlige omstændigheder i den foreliggende sag
      
      
               98.
            
            
               Det kan indledningsvis være nyttigt at drage en parallel mellem tilgangen i den appellerede dom og Domstolens tilgang med hensyn til en medlemsstats pligt til at inddrive ulovlig statsstøtte: Også i denne sammenhæng skal medlemsstaterne træffe »alle nødvendige foranstaltninger« for at inddrive ulovlig statsstøtte fra modtagerne. En manglende inddrivelse af ulovlig statsstøtte kan kun være begrundet, hvis inddrivelsen ikke er mulig på grund af »absolut umulighed«, hvilket begreb Domstolen har fortolket indskrænkende (
                     40
                  ).
            
         
               99.
            
            
               I forbindelse med statsstøtte forklares den strenge tilgang ikke kun med det forhold, at det er medlemsstaten selv, der har skabt den ulovlige situation ved at yde støtte i strid med artikel 107, stk. 1, TEUF. Den forklares også med behovet for at fjerne enhver konkurrencefordrejning, som ulovligt ydet støtte kan medføre.
            
         
               100.
            
            
               Også i denne sammenhæng kan en sådan streng tilgang vedrørende pligten til at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb have visse fordele. Navnlig hvis medlemsstaterne systematisk pålægges at udtømme alle (almindelige) nationale retsmidler, vil det bestemt forbedre forudsigeligheden og dermed nedbringe tvisterne mellem Kommissionen og medlemsstaterne.
            
         
               101.
            
            
               Som forklaret giver den ordning, der er indført ved forordning nr. 1290/2005, imidlertid medlemsstaterne en betydelig frihed ved valget af de mest hensigtsmæssige foranstaltninger til inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb. De foranstaltninger, der skal træffes for at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser, er forskellige fra sag til sag. I denne henseende og navnlig, henset til, at medlemsstaterne kan stå over for meget forskellige situationer under inddrivelsesprocedurer, vejer ulemperne ved en streng tilgang efter min opfattelse dog tungere end de ovennævnte fordele.
            
         
               102.
            
            
               F.eks. kan en medlemsstat have fået delvist medhold ved en lavere instans. Under sådanne omstændigheder kan en videre appel, hvis den systematisk var påkrævet, bringe inddrivelsen af de med urette udbetalte beløb i fare (i hvert fald delvist). Det forhold, at alle til rådighed værende retsmidler skal udtømmes, er dermed ikke altid den mest hensigtsmæssige fremgangsmåde, henset til Den Europæiske Unions finansielle interesser.
            
         
               103.
            
            
               Den manglende inddrivelse, der skyldes forsømmelighed, der kan tilskrives en medlemsstat, kan faktisk opstå i mange forskellige situationer. Dette forklarer, hvorfor Kommissionen i retsmødet specifikt har fremhævet, at artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 efter Kommissionens opfattelse ikke bør forstås som et generelt krav, som uden behørig hensyntagen til sagens specifikke omstændigheder pålægger medlemsstatens myndigheder systematisk at udtømme alle til rådighed værende nationale retsmidler. Kommissionen har snarere fremhævet, at det under denne sags meget specifikke omstændigheder er BIRB’s beslutning om at undlade at iværksætte appel til prøvelse af dommen af 3. maj 2012 til Cour de cassation, der udgør forsømmelighed, der kan tilskrives Kongeriget Belgien i denne bestemmelses forstand.
            
         
               104.
            
            
               Jeg er enig med Kommissionen i, at det ikke er muligt abstrakt at afgøre, om der foreligger en undladelse, der udgør en tilsidesættelse af medlemsstaternes forpligtelser i sammenhæng med EGFL, ved inddrivelsen af uretmæssigt udbetalte beløb i henhold til forordning nr. 1290/2005. Dette er grunden til, at det efter min opfattelse er nødvendigt med en bedømmelse af alle relevante omstændigheder for at fastslå forsømmelighed i den i artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 omhandlede forstand.
            
         
               105.
            
            
               Sådanne omstændigheder kan omfatte de til rådighed værende og trufne inddrivelsesforanstaltninger, udfaldet af retsforhandlingerne ved de forskellige instanser, de med inddrivelsessagen forbundne omkostninger, sandsynligheden for at få medhold i sagen og størrelsen af de beløb, der skal inddrives, i forhold til de med en yderligere appel forbundne omkostninger.
            
         
               106.
            
            
               Jeg anfører i denne henseende, at den omtvistede afgørelse (som Kongeriget Belgien havde nedlagt påstand om annullation af ved Retten), så vidt det fremgår af retsakterne, byggede på Kommissionens konklusion, hvorefter BIRB havde udvist forsømmelighed, fordi kontoret ikke havde iværksat appel til Cour de cassation under denne sags særlige omstændigheder.
            
         
               107.
            
            
               Det forekommer mig, at det bestemt ikke under omstændigheder, hvor der er foretaget handlinger med henblik på inddrivelse, er et matematisk regnestykke at afgøre, om en beslutning om at undlade at iværksætte videre appel kan anses for en undladelse, der udgør forsømmelighed. Det kræves i stedet, at en række relevante omstændigheder tages i betragtning. Dette skyldes navnlig medlemsstaternes frihed til at vælge de mest hensigtsmæssige foranstaltninger til inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb i henhold til forordning nr. 1290/2005, en fordring, som ikke opstiller detaljerede regler om inddrivelse af uretmæssige udbetalinger. Med andre ord kan forsømmelighed ikke blot antages, fordi det ikke blev iværksat appel til Cour de cassation. Som jeg ser det, er en beslutning om at undlade en videre appel flere år efter en tvist, hvor man ikke fik medhold, noget ganske andet end f.eks. en beslutning om slet ikke at foretage nogen inddrivelseshandlinger overhovedet eller at undlade at foretage de kontroller, der kræves i de relevante sektorielle forordninger vedrørende ansøgernes støtteberettigelse – undladelser, som udgør tilsidesættelser af medlemsstaternes forpligtelser i sammenhæng med EGFL.
            
         
               108.
            
            
               På trods af, at Retten indledningsvis anerkendte behovet for en bedømmelse af omstændighederne i sagen (
                     41
                  ), behandlede den ikke flere relevante problemstillinger.
            
         
               109.
            
            
               Den behandlede navnlig ikke følgende omstændigheder, da den fastslog forsømmelighed: 1) det forhold, at Saint-Louis Sucre havde fået medhold i en anfægtelse af BIRB’s krav ved to instanser, 2) udsigterne til, at BIRB kunne få medhold i en videre appel af et retligt spørgsmål, navnlig i lyset af den centrale rolle, som advokaten ved Cour de cassation har i retsforhandlinger for den ret, 3) relevansen af de spørgsmål, som BIRB anmodede cour d’appel de Bruxelles om at forelægge Domstolen med henblik på præjudiciel afgørelse, grundene til, at den nationale ret ikke foretog en sådan forelæggelse, og den efterfølgende analyse af Domstolens praksis, som advokaten ved Cour de cassation foretog (
                     42
                  ), og endelig 4) størrelsen af de beløb, der skulle inddrives, i forhold til de med en videre appel forbundne omkostninger, herunder behovet for at betale renter i tilfælde af en negativ afgørelse i den sidste instans.
            
         
               110.
            
            
               Dette bringer mig til den effektive virkning af den præjudicielle procedure i artikel 267 TEUF, hvilket var et af Kommissionens argumenter, som Retten tilsluttede sig i den appellerede dom (
                     43
                  ).
            
         
               111.
            
            
               Efter Kommissionens opfattelse gjorde Kongeriget Belgien ved at undlade at iværksætte en appel til prøvelse af dommen af 3. maj 2012 for Cour de cassation det faktisk umuligt for den nationale ret at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse. BIRB’s adfærd kompromitterede dermed den effektive virkning af proceduren i artikel 267 TEUF. Jeg forstår, at det er Kommissionens synspunkt, at denne omstændighed i sig selv var tilstrækkelig til at fastslå forsømmelighed i denne sag. Retten synes at dele synspunktet (
                     44
                  ).
            
         
               112.
            
            
               Det er naturligvis korrekt, at Cour de cassation ikke kan anmode om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af relevante EU-retlige problemstillinger, hvis der slet ikke iværksættes en appel. Den omstændighed fjerner efter min opfattelse dog ikke behovet for at bedømme alle relevante omstændigheder for at afgøre, om de pågældende nationale myndigheders adfærd, her specifikt BIRB’s beslutning om at undlade at iværksætte en appel efter den negative udtalelse fra advokaten ved Cour de cassation, som myndighederne rådførte sig med, udgør forsømmelighed.
            
         
               113.
            
            
               På grundlag af de oplysninger, som Domstolen råder over, er det ikke åbenbart, henset til sagens særlige omstændigheder, at Cour de cassation ville have forelagt Domstolen spørgsmål, hvis BIRB havde iværksat en appel. Endnu vigtigere er det, at det ikke er muligt på grundlag af disse oplysninger at bedømme, hvorvidt en sådan forelæggelse ville have indvirket på sagens udfald (
                     45
                  ).
            
         
               114.
            
            
               Det er korrekt, at medlemsstaterne og dermed medlemsstaternes myndigheder utvivlsomt har et særligt ansvar for at sikre, at deres handlinger ikke vanskeliggør den rette funktion af den ordning, der er indført med artikel 267 TEUF. Det skal ikke desto mindre fremhæves, at Kommissionen kun kan udelukke beløb fra EU-finansiering på grundlag af artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005, hvis der foreligger en uregelmæssighed eller forsømmelighed, der kan tilskrives medlemsstatens administrative myndigheder eller et andet officielt organ.
            
         
               115.
            
            
               Anvendelsen af denne bestemmelse kræver dermed, at det fastslås, at medlemsstaternes administrative myndigheder har udvist forsømmelighed (eller at myndighederne er skyld i en uregelmæssighed). Efter min opfattelse kan forsømmelighed på trods af medlemsstaternes særlige ansvar, der er nævnt i ovenstående punkt, og artikel 267 TEUF’s grundlæggende rolle i EU’s retsorden ikke fastslås abstrakt på grundlag af en formodning om, at hvis der var blevet iværksat en appel, ville Cour de cassation som den øverste domstol have foretaget en forelæggelse for Domstolen. Med andre ord: Mens Rettens konklusion kan være korrekt, kan afgørelsen af, om medlemsstatens myndigheder har udvist forsømmelighed, ikke træffes uden behørig hensyntagen til sagens særlige omstændigheder. Disse omstændigheder omfatter grundene til, at BIRB, der var part i de nationale retsforhandlinger, besluttede at undlade en appel.
            
         
               116.
            
            
               Som allerede anført foretages der ikke en sådan bedømmelse i den appellerede dom.
            
         
               117.
            
            
               Som konklusion ønsker jeg at fremsætte en sidste bemærkning vedrørende fortolkningen af artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 i den appellerede dom. Selv om dette spørgsmål ikke specifikt er blevet rejst under appellen, anfører jeg, at Retten efter at havde fastslået, at Kongeriget Belgien ikke havde udvist tilstrækkelig omhu, blot antog, at den manglende inddrivelse skyldtes forsømmelighed, der kunne tilskrives Kongeriget Belgien.
            
         
               118.
            
            
               Det skal fremhæves, at artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005 bestemmer, at den manglende inddrivelse skal skyldes forsømmelighed. Det forekommer mig derfor, at forbindelsen mellem den manglende inddrivelse og forsømmeligheden ikke kan antages, men skal behørigt fastslås på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder, en bedømmelse, som Retten ikke foretog.
            
         
               119.
            
            
               Jeg konkluderer på dette grundlag, at Rettens konklusion, hvorefter den manglende inddrivelse af de pågældende beløb skyldtes forsømmelighed, der kunne tilskrives BIRB og dermed Kongeriget Belgien i den i artikel 32, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005 omhandlede forstand, er behæftet med en retlig fejl, fordi den i den appellerede dom foretagne bedømmelse vedrørende forsømmelighed er utilstrækkelig. Det eneste anbringendes andet led bør derfor tages til følge.
            
         
         VI. Konsekvenser af bedømmelsen
      
      
               120.
            
            
               Jeg har konkluderet, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at den manglende inddrivelse skyldtes forsømmelighed, der kunne tilskrives BIRB og dermed Kongeriget Belgien i den i artikel 32, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005 omhandlede forstand. Dette skyldes, at Retten ikke byggede konklusionen om forsømmelighed på en korrekt bedømmelse af de særlige omstændigheder i den foreliggende sag.
            
         
               121.
            
            
               I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Domstolen skal Domstolen ophæve Rettens dom, hvis Domstolen giver appellanten medhold. Hvis sagen er moden til påkendelse, kan Domstolen selv træffe endelig afgørelse i sagen. Domstolen kan også hjemvise sagen til Retten.
            
         
               122.
            
            
               Jeg har konkluderet, at det eneste appelanbringendes andet led skal tages til følge. Den appellerede dom skal dermed ophæves.
            
         
               123.
            
            
               Henset til karakteren af den af Retten begåede fejl er sagen efter min opfattelse ikke moden til påkendelse. Dette skyldes, at en realitetsafgørelse indebærer, at Domstolen skal undersøge alle relevante omstændigheder for at bedømme, om beslutningen om at undlade at iværksætte appel til prøvelse af dommen af 3. maj 2012 til Cour de cassation udgjorde forsømmelighed, der kunne tilskrives Kongeriget Belgien. Dette indebærer en bedømmelse af de faktiske omstændigheder, som Retten er bedre i stand til at foretage.
            
         
               124.
            
            
               Jeg foreslår følgelig, at Domstolen hjemviser sagen til Retten til fornyet prøvelse.
            
         
         VII. Forslag til afgørelse
      
      
               125.
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
               
                        »–
                     
                     
                        Den Europæiske Unions Rets dom af 20. juli 2017 i sag T-287/16, Belgien mod Kommissionen, ophæves
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Sagen hjemvises til Retten.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: engelsk.
      (
            2
         ) – Dom af 20.7.2017, Belgien mod Kommissionen (T-287/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:531 (herefter »den appellerede dom«).
      (
            3
         ) – Afgørelse af 17.3.2016 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2016, L 75, s. 16, herefter »den omtvistede afgørelse«).
      (
            4
         ) – Rådets forordning af 21.6.2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1). Forordningen er ikke længere i kraft. Den er erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17.12.2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 6).
      (
            5
         ) – Forordning af 4.3.1991 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik, om oprettelse af et informationssystem på dette område og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 283/72 (EFT 1991, L 67, s. 11).
      (
            6
         ) – Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2016) 1543 final af 17.3.2016 om afslutning af regnskaberne for visse betalingsorganer i Belgien, og Tyskland vedrørende de udgifter, der finansieres af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), for regnskabsåret 2012.
      (
            7
         ) – Reference CEB/2013/003BE.
      (
            8
         ) – Forordning af 21.6.2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1290/2005 (EUT 2006, L 171, s. 90).
      (
            9
         ) – Den appellerede doms præmis 56.
      (
            10
         ) – Den appellerede doms præmis 55-57 og 62.
      (
            11
         ) – Forordning nr. 25 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (dansk specialudgave, EFT 1959-1962, s. 118).
      (
            12
         ) – Første og anden betragtning til forordning nr. 1290/2005.
      (
            13
         ) – Artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1290/2005.
      (
            14
         ) – Jf. navnlig 25. betragtning til forordning nr. 1290/2005.
      (
            15
         ) – Jf. vedrørende en drøftelse af anvendelsesområdet for artikel 8, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (dansk specialudgave, EFT 1970 I, s. 196), der var forgængeren til artikel 32, stk. 8, litra a), i forordning nr. 1290/2005, generaladvokat Capotortis forslag til afgørelse Nederlandene mod Kommissionen (11/76, EU:C:1978:220, s. 290 ff.).
      (
            16
         ) – Vedrørende svig i denne sektor og suboptimale inddrivelsesrater, jf. Revisionsrettens særberetning nr. 3/2004 om inddrivelse af uregelmæssigt udbetalte beløb under den fælles landbrugspolitik, med Kommissionens svar (EUT 2004, C 269, s. 1), især s. 4-9, og Revisionsrettens udtalelse nr. 1/2005 om forslag til Rådets forordning om finansiering af den fælles landbrugspolitik (KOM(2004) 489 endelig af 14.7.2004) (EUT 2005, C 121, s. 1), s. 6 og 7.
      (
            17
         ) – Forordning af 27.11.1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT 1987, L 351, s. 1).
      (
            18
         ) – Den appellerede doms præmis 62.
      (
            19
         ) – 25.-27. betragtning til forordning nr. 1290/2005.
      (
            20
         ) – Den appellerede doms præmis 56.
      (
            21
         ) – Den appellerede doms præmis 56.
      (
            22
         ) – Artikel 127, stk. 1, i Domstolens procesreglement bestemmer, at nye anbringender ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Jf. også dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 126 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            23
         ) – Dom af 18.1.2007, PKK og KNK mod Rådet (C-229/05 P, EU:C:2007:32, præmis 66).
      (
            24
         ) – Ibidem.
      (
            25
         ) – Vedrørende begrundelsen for denne regel, jf. f.eks. Menneskerettighedsdomstolens dom af 26.10.2000, Kudla mod Polen [GC] (ECHR:2000:1026JUD003021096, § 152).
      (
            26
         ) – Jf. artikel 6, stk. 3, TEU. Jf. også udtalelse 2/13 (Den Europæiske Unions tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, præmis 179 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            27
         ) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.7.1999, Selmouni mod Frankrig (ECLI:CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 74 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            28
         ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 5.3.2013, Chapman mod Belgien (CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, § 32), og af 6.11.1980, Van Oosterwijck mod Belgien (CE:ECHR:1980:1106JUD000765476, §§ 36-40).
      (
            29
         ) – Jf. især Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.12.1996, Aksoy mod Tyrkiet (ECLI:CE:ECHR:1996:1218JUD002198793, §§ 52 og 53 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            30
         ) – Den appellerede doms præmis 55-57 og 62.
      (
            31
         ) – Den appellerede doms præmis 56.
      (
            32
         ) – Den appellerede doms præmis 57.
      (
            33
         ) – Den appellerede doms præmis 62.
      (
            34
         ) – Dom af 11.10.1990, Italien mod Kommissionen (C-34/89, EU:C:1990:353, præmis 12), af 21.2.1991, Tyskland mod Kommissionen (C-28/89, EU:C:1991:67, præmis 31), og af 21.1.1999, Tyskland mod Kommissionen (C-54/95, EU:C:1999:11, præmis 66).
      (
            35
         ) – Dom af 21.1.1999, Tyskland mod Kommissionen (C-54/95, EU:C:1999:11, præmis 96).
      (
            36
         ) – Niende og tiende betragtning til forordning nr. 1290/2005.
      (
            37
         ) – Jf. https://ec.europa.eu/agriculture/fin/clearance/factsheet_en.pdf (tilgået den 4.9.2018).
      (
            38
         ) – Jf. den retspraksis, der er henvist til i fodnote 34 ovenfor.
      (
            39
         ) – Den appellerede doms præmis 61.
      (
            40
         ) – Jf. f.eks. dom af 26.6.2003, Kommissionen mod Spanien (C-404/00, EU:C:2003:373, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            41
         ) – Den appellerede doms præmis 55.
      (
            42
         ) – Det fremgår af sagsakterne, at advokaten ved Cour de cassation, som BIRB rådførte sig med, i sin udtalelse havde foretaget en meget detaljeret analyse af Domstolens praksis.
      (
            43
         ) – Den appellerede doms præmis 57 og 59.
      (
            44
         ) – Den appellerede doms præmis 57, 59 og 62.
      (
            45
         ) – Der skal her tages behørigt hensyn til de principper, der blev opstillet i dom af 4.6.2002, Lyckeskog (C-99/00, EU:C:2002:329, præmis 18). En national ret, der er den øverste domstol, kan følgelig under visse omstændigheder have pligt til at anmode om en præjudiciel afgørelse, allerede på tidspunktet for behandlingen af spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling.